sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Om samhället inte lyckas anpassa sig till denna förändring finns det en stor risk att stora och nya samhällsgrupper kommer att bli arbetslösa och i värsta fall hamna i utanförskap. Därutöver arbetar en allt större del av befolk- ningen i otrygga anställningsformer, vilket skapar en känsla av osäkerhet och påverkar benägenheten att utnyttja demokratiska rättigheter.26 Ökade sociala klyftor ger en svagare demokratisk underbyggnad. En stor ekonomisk ojämlikhet har historiskt visat sig vara svår att förena med en fungerande och stabil demokrati eftersom sådana samhällen är svåra att hålla samman socialt. Det kan leda till sociala spänningar, social oro, ökad kriminalitet och växande intolerans och extremism.27 Emancipationen av kvinnor och införandet av kvinnlig rösträtt var en av de största samhällsförändringar som skedde . har förutsättningarna för jämställdhet fortsatt stärkts globalt och nationellt. I viss utsträckning har en förståelse spridits om hur jämställdhet påverkar andra aspekter i samhället. Studier visar att mer jämställda samhällen där kvinnor har kontroll över sin kropp och ekonomi har en bättre ekonomisk tillväxt och att samhällen där kvinnor får delta politiskt på samma villkor som män också är mer stabila.28 Statistik visar även att våldsbrotten har minskat kraftigt i västvärlden . En viktig för- till detta är både att våldet i sig liksom acceptansen för våld avtar ju mer jämställt ett samhälle är.29 Trots framsteg är jämställdhet långt ifrån självklart i stora delar av världen. Kvinnor är som regel underrepresenterade i nationella parlament. Den kvinnliga representationen har ökat, men fortfarande forskning, 2014. 26Standing, 2013. 27Levay, 2013. 28World , 2014. 29Pinker, 2012. Demokratin och de stora samhällsförändringarna är enbart av ledamöterna i nationella parlament kvinnor. FN:s uppföljning av millenniemålen belyser problemet och pekar på att av världens länder 2015 hade manliga regeringschefer. De kvinnliga ministrarna i regeringar runt om i världen har dessutom vanligtvis ansvar för stereotypiskt kvinnliga områden, såsom utbildning och familjefrågor. Framsteg görs, men det går långsamt och ser olika ut i olika delar av världen. I EU-ländernas nationella parlament sitter det i genomsnitt bara 28 pro- cent kvinnor och av ledamöterna i mentet är kvinnor. 4.2Nationella samhällsförändringar som påverkar förutsättningarna för demokratin är del av ett globalt sammanhang och i princip ingen natio- nell utveckling sker utan att på något sätt påverkas av den sam- hällsutveckling som sker utanför våra gränser. Vissa samhällsför- ändringar tar sig emellertid uttryck på ett särskilt sätt i . I detta avsnitt beskriver vi de demografiska förändringar som genomgår, medieutvecklingen, värderingsförändringar och föränd- ringar av flernivådemokratin. genomgår ett generationsskifte då de stora barnkullarna från 1940- och går i pension. Denna demo- grafiska förändring innebär utmaningar för välfärdsförsörjningen då bördan för pensions- och sjukvårdskostnader kommer att stiga. Beroende på hur sysselsättningen utvecklas framöver kan försörj- ningsbördan för varje enskild arbetande person öka, vilket kan få stora konsekvenser för välfärdens finansiering.30 Om andelen syssel- satta inte ökar kan vi behöva söka nya finansieringsmodeller av den offentliga välfärden. Att finna en lösning på de ökade offentliga utgifterna och det minskade behovet av arbetskraft inom flera 30 SCB, 2012b. Demokratin och de stora samhällsförändringarna sektorer kommer vara en av samhällets största utmaningar fram- över. Invandringen har inneburit att har genomgått stora demografiska förändringar. Invandringen har ökat sedan millennium- skiftet och har den högsta invandringen per capita i . Ungefär 1,6 miljoner svenskar är födda utomlands och denna grupp förväntas öka framöver.31 Invandringen innebär att är bättre i den globaliserade ekonomin än flera andra EU-länder. Undersökningar visar att invandringen har bidragit till ekonomisk tillväxt i och att den kan vara viktig för att lösa generationsskiftet framöver.32 Avgörande för att invandringen ska leda till en fortsatt ekonomisk utveckling är dock att utrikes födda lyckas etablera sig på den svenska arbetsmarknaden.33 Bestående socioekonomiska skiljelinjer mellan utrikes och inrikes födda kan leda till polarisering mellan grupper i samhället och bli en särskild riskfaktor för demokratin. Betydelsen av en snabb integration av nyanlända invandrare på arbetsmarknaden och av att bryta bostads- segregationen kan inte övervärderas. Demografiskt har också förändrats genom en stor urba- nisering och är det land med störst urbanisering i EU enligt . Detta kan till stor del förklaras av att nyanlända invandrare bosätter sig i svenska storstäder, men också av inflyttning från landsort till storstad. Avbefolkningen av landsbygden drivs delvis av en ekonomisk verklighet, men också av ett samhällsklimat där det livet framställs som mer modernt än det på landsbygden.34 Demokrati förutsätter fria och självständiga medier. Det är genom nyhetsmedier som den enskilde kan ta del av dagsaktuella frågor som ligger bortom dennes vardag och därigenom vara med och på- verka samhällsutvecklingen. Den fria journalistiken har också en roll i att granska maktutövningen, ställa beslutsfattare till svars och vara en arena för opinionsbildning och politisk debatt. 31SCB, 2014c. 32OECD, 2013. 33Ahmed & , 2009, s. 3. 34SCB, 2015c. Demokratin och de stora samhällsförändringarna moderna politiken utspelar sig, vilket lyfter i sin underlagsrapport till utredningen, via medier. Liksom enskilda indi- vider är beroende av nyhetsmedier för att få information om aktu- ella frågor behöver politiker medierna för att nå ut med sina bud- skap till väljarna. Därför är politiken medialiserad, dvs. anpassad till och påverkad av medierna och deras självständiga inflytande.35 har länge haft en stark tidningstradition, särskilt på lokalnivå. Läsandet och antalet upplagor av lokaltidningarna har varit, och är fortfarande, högt i jämförelse med andra länder.36 har dock förutsättningarna för mediemarknaden föränd- rats kraftigt, vilket särskilt drabbat lokaltidningarna. Enligt en rapport från minskade antalet lokalredaktioner och andelen journalister . Även storstadstidningarna har drabbats. I en enkät uppgav av journalisterna på landets dagstidningar att bemanningen minskat kraftigt och att den minskat något.37 Denna utveckling är huvudsakligen orsakad av förändrade kon- sumtionsvanor. För det första har andelen läsare av morgontidningar på papper sjunkit från . En allt större andel av befolkningen tar däremot in nyheter digitalt. Det gäller i synnerhet yngre.38 Annonsörer flyttar därför sina annon- ser till internet. Detta har lett till att dagstidningarnas intäkter minskar. Antalet prenumeranter minskar som dagspressen tappade en tredjedel av sina annonsintäkter räknat i fasta priser under åren 1990 till 2010.39 Utvecklingen har fått flera bedömare att tala om en förestående tidningsdöd. Lokaltidningarnas tillbakagång påverkar uppenbart den lokala demokratin och insynen i det lokala beslutsfattandet. är det allt fler orter som helt saknar lokaltidning eller enbart har en lokal- tidning. Enligt för mediestudier saknar var fjärde svensk kommun en nyhetsredaktion.40 Det är även vanligare att lokaltid- ningarna tillhör samma koncern, vilket har försvagat den obero- 35Strömbäck, 2015. 36Facht & Leckner, 2010. 37Nygren & Althén, 2014. 38Bergström m.fl., 2015. 39Nygren & Althén, 2014. Demokratin och de stora samhällsförändringarna Forskning visar också att den försvagade när- varon av lokala medier påverkar det politiska intresset och engage- manget negativt.41 Utarmningen av lokaltidningarna drabbar också de nationella medierna. En undersökning visar att av alla nyheter om kommuner som publiceras i traditionella medier kommer från dagstidningarna. Det är enbart med en närvaro lokalt som olika aktuella händelser kan fångas in och återges.42 Sociala medier och s.k. medborgarjournalistik kan förvisso kompensera för en del av bortfallet av lokala journalister, men kan inte ersätta den lokala närvaron och den kvalificerade journalistiska granskningen. Därutöver produceras allt mer journalistik i storstäderna, i synner- het i , vilket leder till att medierna inte har förmåga att spegla de perspektiv som uttrycks av personer som lever utanför storstäderna. Detta gäller även för förorterna till storstäderna. Den ekonomiska utarmningen av dagstidningarna leder till att medierna får sämre kapacitet att producera kvalitativ och ingående granskande journalistik. De flesta tidningar har gått över till tabloid- format och sammantaget publiceras färre artiklar och färre nyheter om politik, ekonomi och sociala frågor. blir nyhetsmedier mer utsatta för påverkan från PR-byråer och s.k. policyprofessio- nella, vilket vi beskriver i kapitel 10. Kommuner och myndigheter har i sin tur anställt ett större antal informatörer, vilket gör att den information och de budskap som förmedlas blir mer påverkad av politisk styrning.43 Vid sidan av de utmaningar som beskrivs ovan har medie- konsumtionen förändrats. Strömbäck skriver i sin underlagsrapport till utredningen att avregleringarna av den svenska mediemarknaden tillsammans med digitalisering har medfört att medielandskapet har expanderat och blivit mer fragmenterat.44 De valmöjligheter som digitaliseringen har gett upphov till kan leda till att mångfalden ökar inom mediemarknaden och att den politiska debatten breddas, men internet och sociala medier kan också göra det enklare för människor att isolera sig från information som de inte håller med om och därmed forma parallella informationsstrukturer. Medierna har traditionellt bidragit till att skapa gemensamma nationella refe- 41Nygren & Althén, 2014. 43Garsten m.fl., 2015. 44Strömbäck, 2015. Demokratin och de stora samhällsförändringarna De dominerande programmen då det fanns ett monopol inom etermedia skapade gemensamma samtals- ämnen. De nya generationerna kommer inte, enligt Strömbäck, på samma sätt som de tidigare att exponeras av samma nyhetskällor och socialiseras in i en norm av att följa nyheterna. Detta kan resul- tera i att gruppen nyhetsundvikare kommer att växa framöver. Dessa får sämre kunskap om politik, svagare incitament att intressera sig för politik och att delta i demokratins processer. En fragmen- terad nyhetskonsumtion kan därmed leda till ökade deltagande- klyftor och ett minskat politiskt deltagande. Det kan skapa polari- sering och skillnader i verklighetsuppfattningar. måste de politiska partierna anpassa sig till den nya mediesituationen.45 Regeringen tillsatte 2015 utredningen mediepolitik för fram- tiden (Ku 2015:01) som ska lämna förslag i syfte att främja möjlig- heterna för allmänheten att ta del av journalistik som präglas av mångfald, allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och fördjupning, oav- sett var i man bor.46 Vår utredning kommer därför inte lämna några förslag som avser medierna och demokratin. Det finns i dagläget inget som tyder på att vår nästkommande generation inte kommer ta ansvar för demokratin och bära den vidare. Attitydundersökningar visar att av svenskarna tycker att det är viktigt att landet styrs enligt demokratiska prin- ciper. Stödet för demokratin är starkt i alla åldersgrupper. Den svenska befolkningens stöd för demokratin som styrelseskick är också i en europeisk jämförelse hög. På frågan om demokratins funktionssätt i det egna landet uppger i undersökning- arna inom ramen för European Social Survey att de är ganska eller mycket nöjda.47 Det sker dock vissa värderingsförändringar som kan på- verka demokratins förutsättningar. Politiken i har länge präg- Se även , 2015. 46Medieutredningen lämnade delbetänkandet Medieborgarna och medierna. En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och ansvar (SOU 2015:94) som berör de frågor som vi belyser här. 47European Social Survey, 2012. Demokratin och de stora samhällsförändringarna lats av en konsensuskultur med starka gemensamma värderingar. Den politiska krisuppgörelsen 1933 och mellan arbetsmarknadens parter 1938 har setts som symboler för denna samförståndsanda. Av flera skäl ökade den politiska polariseringen . Därefter har den ökande globaliseringen bidragit till att medborgarna i allt mindre utsträckning hämtar värderingar och kunskaper enbart från nationella källor. Vi har fått mindre av en konsensuskultur och en mindre homogen värderingsbas. De senaste allmänna valens resultat visar på en ny politisk polarisering som tar sig uttryck i en identitetskonflikt snarare än enbart i ideo- logiska motsättningar. I samhällsopinionen har det ofta framförts att främlingsfientlig- heten och rasismen ökar i och att den sociala sammanhåll- ningen och tilliten försvagats. Attitydundersökningar ger dock inget belägg för detta. har opinionen för flyktingmottag- andet och inställningen till närvaron av människor från andra länder i blivit alltmer tolerant. Även om opinionen är rörlig med anledning av den ökade flyktingströmmen är i ett internationellt perspektiv ett tolerant och socialt sammanhållet samhälle. Eurobarometern visar t.ex. att svenskarna är överlägset mest positiva av invånarna i unionen till personer som invandrar.48 Enligt SOM-insitutet är det av svenskarna som uppger att det går att lita på andra och som uppger att de känner sig som en del av det svenska samhället.49 Forum för levande historia genomförde 2009 respektive 2013 undersökningar om grundskole- och gymnasieelevers attityder till varandra och till samhället i stort. Av dessa undersökningar framgår att de flesta elever uttrycker ett starkt stöd för de grundläggande fri- och rättigheterna och att stödet ökat . Däremot anser en tredjedel av skoleleverna att rasism respektive nazism är ett pro- blem i och av eleverna uppgav att alla i samhället behandlas jämlikt. Det är också vissa ungdoms- grupper som ger uttryck för starkt negativa åsikter om framför allt romer, judar och muslimer. Intoleransen skiljer sig beroende på individernas bakgrund. Fördomar om muslimer och islam är sär- skilt utbrett bland pojkar med svensk eller bakgrund, medan 49Strömbäck, 2015. Demokratin och de stora samhällsförändringarna antisemitismen är starkt dominerande bland pojkar med muslimsk bakgrund.50 I viss mån kan det vara svårt att bedöma toleransnivån enbart genom attitydundersökningar. Forskning visar att attityder som uttrycks i undersökningar inte alltid avspeglar hur individer fak- tiskt agerar. Det finns t.ex. undersökningar som visar på en utbredd diskriminering på arbets- och bostadsmarknaden. Denna diskrimi- nering drabbar personer med utländska och i synnerhet arabiska namn.51 Vidare noterade (Brå) den högsta nivån av hatbrott . Ökningen är dock mar- ginell och kan troligen förklaras av ökad anmälningsbenägenhet. De vanligaste hatbrotten sker med främlingsfientliga eller rasistiska motiv, följt av hatbrott på grund av sexuell läggning.52 Upplevelser av rasism eller diskriminering kan skapa polarisering och bli en ut- maning för demokratin . Flera pågående samhällsförändringar kan också påverka den sociala sammanhållningen negativt framöver. De större städerna är tydligt segregerade mellan områden som domineras av personer födda i och områden med huvudsakligen utrikes födda. Det medför att kontaktytorna mellan olika delar av befolkningen har minskat och att individer med olika bakgrunder varken möts i barn- omsorgen, skolan eller fritidslivet. Flera gemensamma mötesplatser har försvunnit, såsom den allmänna värnplikten och de gemen- samma nyhetsmedierna, och förutsättningarna för att personer från olika delar av samhället får gemensamma upplevelser har minskat. Detta kan försvåra för det demokratiska samtalet och underminera den konsensuskultur som länge präglat det svenska samhället. Det finns också tendenser till att vi får substrukturer där den vanliga rättsordningen inte fungerar och tas över av informella nätverk eller kriminella grupper. I en sådan situation finns det risk att människor vill ha system med större auktoritet. Det är nödvändigt för demo- kratin att rättssamhället kan upprätthållas i hela landet. 50Forum för levande historia, 2014. 51Diskrimineringsombudsmannen, 2010. 52Brå, 2015. Demokratin och de stora samhällsförändringarna I finns en lång tradition av att lokalt ta ansvar och utöva inflytande över egna angelägenheter. Det starka kommunala självstyret vilar delvis på denna tradition och är en av grundvalarna i det svenska styrelseskicket. Det kommunala självstyrets legitimitet grundar sig delvis på idén om att den enskilde medborgaren i det lokala har bäst förutsättningar att delta och utöva inflytande över det gemensamma. Närhet mellan beslutsfattare och medborgare ger bättre förutsättningar för insyn och ansvarsutkrävande. Besluten kan anpassas till de lokala förutsättningarna och styret blir därmed mer effektivt. Genom att medborgarna ges möjlighet till lokalt och regionalt inflytande kan legitimiteten för hela det politiska syste- met stärkas. Vilka uppgifter som omfattas av det kommunala självstyret är inte uttryckligen grundlagsreglerat53 och ansvarsfördelningen mellan det nationella och det lokala har förändrats . Under efter- krigstiden, då stora välfärdsreformer och infrastruktursatsningar genomfördes, fick det medborgerliga inflytandet och den lokala an- passningen ofta stå tillbaka för effektivitetskrav. Samhällsstyret präglades i huvudsak av samförstånd och en strävan efter helhets- lösningar. En decentraliseringstrend, med överföring av makt från den nationella till den lokala nivån, började . Flera viktiga samhällsfunktioner decentraliserades såsom skolan, arbetsmarknaden, miljötillsynen och äldrevården. har decentraliseringstrenden avtagit. I Ansvars- kommitténs betänkande Hållbar samhällsorganisation med utveck- lingskraft (SOU 2007:10) lyfts några tendenser till ett förändrat kommunalt självstyre fram. Kommittén betonar värdet av likvär- dighet för alla medborgare. Likvärdighetskrav ställer dock samhälls- organisationen inför avvägningar mellan å ena sidan nationella över- gripande mål och å andra sidan öppenhet för lokala lösningar. Dessutom har en ökad förekomst av rättighetslagstiftning, till skill- nad från skyldighetslagstiftning, lett till begränsningar av kommunens beslutsrätt. Rättighetslagstiftning medför att relationen mellan indi- viden och det allmänna får mer av privaträttslig karaktär och 53 Regeringsformen anger att folkstyrelsen sker bl.a. genom självstyrelse (RF 1:1). Demokratin och de stora samhällsförändringarna SOU 2016:5 därmed ändras förutsättningarna för ansvarsutkrävande och för medborgarnas samlade relation till det offentliga.54 Även medlemskapet i EU har förändrat förutsättningarna för det lokala beslutsfattandet. Enligt kommuner och lands- ting (SKL) har av de frågor som tas upp i kom- mun- och EU anknytning.55 Detta medför att den enskilde har svårare att överblicka var beslut fattas och att konkret utöva inflytande. Detta gäller även för de förtroendevalda som upplever att deras makt är begränsad, vilket vi redogör för i kapitel 9. Svenskarnas stöd för EU har med vissa variationer stärkts . SOM-undersökning uppgav av de tillfrågade att de är för det svenska medlemskapet medan var negativt inställda. Det är runt hälften av svenskarna som är nöjda med hur demokratin fungerar i EU.56 Däremot är det som uppger att de kan påverka beslut som fattas på EU-nivå.57 Förtroendet för Europa- parlamentet och kommissionen är också lågt. Regeringen tillsatte 2014, parallellt med denna utredning, Utredningen om delaktighet i EU (Ju 2014:20) som har till uppgift att undersöka hur organisa- tioner och individer i det svenska samhället kan få bättre kunskap om och möjligheter till insyn, delaktighet och inflytande när det gäller frågor som beslutas inom EU. Vi kommer därför inte att beröra frågor om EU och demokratin. Sammantaget bidrar flera av de samhällsförändringar som sker till att de angelägenheter som kommunerna ska förvalta och besluta över har blivit mer komplexa. Konsekvenserna av och ansträngningarna för att hejda klimatförändringarna är den över- gripande största utmaningen, men även den ekonomiska utveck- lingen och svårigheter att finansiera offentliga verksamheter samt att skapa full sysselsättning påverkar den lokala demokratins vill- kor. Demografiska förändringar, såsom ökad migration, en åldrande befolkning och en kraftig urbanisering, skapar också olika förut- sättningar för olika kommuner. Detta leder till att i synnerhet små kommuner får svårigheter att hantera vissa välfärdstjänster. Kom- munerna kommer att få svårt att klara utmaningarna på egen hand. 55SKL, 2010b. 56Berg & , 2015. 57SOM-institutet, 2013. Demokratin och de stora samhällsförändringarna Det är dock viktigt att våra gemensamma ansträngningar för att möta framtidens samhällsutmaningar inte innebär en försvagning av den lokala demokratin. Det kan ge upphov till missnöje, pro- tester och polarisering. Sådana motreaktioner kan i sig vara en utmaning för samhällsstyret. 5Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen Utredningens huvudsakliga uppdrag är att se över individers möjlig- heter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfatt- andet mellan de allmänna valen. Frågor som rör de allmänna valens genomförande och valdeltagandet omfattas inte av direktivet. Vi an- ser emellertid att frågan om valdeltagandet är central i en diskussion om politiskt deltagande. Utredningen har också i uppdrag att ana- lysera och bedöma hur demokratin påverkas av samhällsutveck- lingen när det gäller det medborgerliga och politiska engagemanget. Valdeltagandets nivå och utveckling ger en tydlig indikation på till- ståndet i demokratin och utvecklingen av andra former av politiskt deltagande. Skillnader i valdeltagande mellan olika grupper i sam- hället synliggör även graden av politisk jämlikhet. I detta kapitel redovisar vi utvecklingen av det institutionella politiska deltagandet, i form av valdeltagande, och det icke-insti- tutionella politiska deltagandet mellan valen, dvs. medborgerliga protester, namninsamlingar, upprop på sociala medier samt det politiska engagemanget genom det civila samhället. Dessa frågor berörs också i kapitel 10 om deltagande och inflytande på nationell nivå och i kapitel 14 om ungas deltagande. Valdeltagandet är i en representativ demokrati den mest grund- läggande formen av politiskt deltagande. Det är genom att rösta i de allmänna valen som den enskilde på ett konkret och jämlikt sätt kan påverka beslutsfattandet. Valdeltagandet kan ses som ett ut- Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen tryck till stöd för demokratin som sådan. När medborgarna känner ett förtroende för det politiska systemet är de också mer moti- verade att delta i de allmänna valen. Valdeltagandet är också bety- delsefullt för den politiska jämlikheten i samhället. Ett högt valdel- tagande innebär i regel ett jämnt valdeltagande. När valdeltagandet är högt kan olika gruppers intressen och åsikter bättre komma till uttryck i valresultaten. Om en stor andel röstberättigade inom en viss väljargrupp, t.ex. unga, väljer att inte rösta kan det medföra att deras inflytande blir relativt sett mindre än andra väljargruppers. Statistiskt sett påverkar en enskilds röst inte valutgången som sådan. Flera forskare menar därför att det är pliktkänslor och sociala normer som får oss att rösta i de allmänna valen snarare än en önskan om att påverka samhällsutvecklingen.1 Personer som är uppväxta i hem där föräldrarna röstar tenderar att skapa sig en röstnorm. påverkas valdeltagandet av flera olika faktorer och i viss mån bör sambanden mellan valdeltagandet och individers tilltro till demokratin tolkas med försiktighet. Personer kan låta bli att rösta eftersom de är nöjda med hur samhället utvecklar sig och därför inte känner ett behov av att engagera sig.