sou · H4B332d2 · 2016-04-27 00:00:00 — För vissa kommuner, där alternativen att lösa säker försörjning kan vara begränsade, får i första hand samverkanslösningar sökas. Kostnaderna bedöms dock sammantaget kunna bli betydande. Betydande nyttoeffekter bedöms genom att krisberedskapsarbetet förbättras och ökad trygghet uppnås för försörjningen i sin helhet. Kostnadseffektiviteten är svårbedömd men måste ses som mycket trolig då det gäller de begränsade kostnaderna för VAKA-gruppens speciella verksamhet samt vid ett ökat fokus på övnings- och utbildningsverksamhet. Utredningen gör bedömningen att förtroendeskapande insatser genom ökad säkerhet i krisberedskapssystemet i sig är angelägna, men också svåra att nyttoberäkna. Åtgärderna ökar på olika sätt förutsättningarna att nedbringa kostnader som följd av reella kriser, men är också 88 , , , A., , L. m.fl. (2015), s. 57, 61–62. Konsekvenser av utredningens förslag avgörande för tilltron till den allmänna dricksvattenförsörjningen. Utredningen bedömer att det är nödvändigt att i avvaktan på mer rationella och storskaliga dricksvattenlösningar arbeta vidare med att säkra krisberedskapsfrågorna kring dricksvatten i landets alla kommuner. Sannolikheten för att kostnadseffektivitet uppnås ökar genom mellankommunal och regional samverkan. 14.5Produktion och distribution av dricksvatten Utredningen föreslår, i kapitel 10 beträffande produktion och distribution av dricksvatten, att –krav på förnyelse- och underhållsplaner införs i vattentjänstlagen, och –förtydligade beredningskrav införs i dricksvattenföreskrifterna. Förslagens samlade målsättning är att skapa förutsättningar för ett kostnadseffektivt och långsiktigt förnyelse- och underhållsarbete för vattenverk, ledningsnät och annan infrastruktur, liksom för trygga beredningsmetoder. 14.5.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs Dagens infrastruktur för produktion och distribution av dricksvatten uppvisar generellt sett inte akuta problem eller kännetecknas av påtaglig försämring. Variationen mellan kommuner i förmåga och behov av underhåll och reinvestering i dricksvattnets infrastruktur är dock betydande, vilket bland annat visar sig i den genomsnittligt låga reinvesteringstakt som nationella studier påvisat.89 ställs omfattande krav på huvudmännens förmåga till framförhållning och långsiktighet, se närmare avsnitt 10.10.1. 89 Svenskt Vatten Utveckling (2011). Material och åldersfördelning för VA-nät och framtida förnyelsebehov. Rapport 2011 – 13. Se även WSP (2014), VA-skulden – sanning eller myt? s. 14, 22 och 23 samt Vatten & Miljöbyrån (2014), Diskussionsunderlag. Vattendistribution i – nuläge, kunskapsbehov och nödvändiga satsningar, s. 17, Uppdrag från . Konsekvenser av utredningens förslag Regelverket utgör inte ett avgörande hinder för förnyelse och underhåll, men behöver, enligt utredningens bedömning, utvecklas genom krav på förnyelse- och underhållsplaner i vattentjänstlagen. Sådana planer utgör grund för såväl finansiering som åtgärder. saknar många kommuner beredskap och handlingsplaner för att långsiktigt säkra vattenverk, investera i ledningsförnyelse och klimatanpassa allmänna vattentjänster. Utredningen har också identifierat svagheter i den finansiella styrningen som ett hinder mot effektivt och långsiktigt åtgärdsarbete. Införandet av krav på förnyelse- och underhållsplanering skapar förutsättningar för att förbättra denna styrning. En alternativ lösning kan vara att införa ett krav på viss förnyelsetakt. Utredningen bedömer dock att ett sådant krav i alltför ringa grad tar hänsyn till de skiftande lokala förutsättningar som råder. En annan alternativ lösning till reglering i vattentjänstlagen, som framförts av Svenskt Vatten, är att krav på sådana planer i stället utformas inom ramen för dricksvattenföreskrifterna och dess vägledning. Det skulle kunna anses vara en förebyggande åtgärd i enlighet med HACCP-principerna. Utredningen bedömer dock att det är viktigt att kravet riktar sig till huvudmannen som har äganderätt och därmed rådighet över anläggningarna. riktar sig till producenten och distributören av dricksvatten. Utredningen har även övervägt om det i sammanhanget finns behov av tillsyn. En utvidgning av befintliga tillsynsansvar skulle då kunna motiveras. I ett första skede bedömer dock utredningen att ett sådant tillsynsansvar inte är nödvändigt. Såväl enskilda fastighetsägare som kommuner i egenskap av beslutande myndigheter kommer att efterfråga ett sådant föreskrivet planeringsunderlag från huvudmannen, vilket bedöms ge tillräcklig drivkraft. Effekten om inte någon reglering kommer till stånd kan bli att det långsiktliga åtgärdsarbetet blir lidande, att vataxan inte justeras i behövlig utsträckning eller får en ojämn utveckling. Reinvesteringstakten i distributionssystemen ligger generellt sett i underkant av vad som kan bedömas som långsiktigt hållbart, även om betydande skillnader finns mellan olika kommuner. Trots de betydande livslängder som t.ex. äldre ledningssystem uppvisar, kan det nationellt uppmätta medelvärdet för reinvesteringstakt inte bedömas som tillfredsställande. Konsekvenser av utredningens förslag Effekter av att regleringen inte kommer till stånd gäller enligt utredningens bedömning bristande funktionalitet i infrastrukturen hos de kommuner som även framgent kan komma att sakna adekvata planeringsunderlag. Därtill förutses svårigheter för berörda va-kollektiv och politiker att fastställa långsiktiga investeringsbehov och därmed kunna uppskatta de reella behoven av taxehöjningar. För va-kollektiven innebär en bristande transparens därtill ett demokratiunderskott, med begränsade möjligheter att föra konstruktiva diskussioner kring systemens framtida upprustning och kostnadseffektivitet. Riskerna för ledningsbrott och vattenburna sjukdomsutbrott till följd av att föroreningar tränger in i ledningsnäten vid tryckfall kan öka. Risken ökar också för att ett ackumulerat investeringsbehov byggs upp, som genererar kraftiga och för va-kollektiven oförutsedda höjningar av taxan för att återställa eftersatta system. Dagens lagreglerade krav på ekonomisk särredovisning av huvudmannens resultat- och balansräkningar för vaverksamhet bedöms ännu inte ha fått fullt genomslag i landets kommuner. Det talar ytterligare för att ökad betoning nu behöver läggas vid det ekonomiska planeringsunderlag som kan hållas tillgängligt för lokala politiker och va-kollektiv. En sådan utveckling kan medverka till ökat fokus på behovet av sund ekonomistyrning kring va-frågorna i landets alla kommuner. Kravet på förnyelse- och underhållsplaner ställs på huvudmannen. En huvudman kan vara , kommunalförbund eller kommunalt bolag. Även kommunen i sig berörs av kravet eftersom planerna ska ingå i underlaget för beslut om kommunens föreskrifter om va-taxan. Indirekt berörs även vakollektivet. Regleringen föreslås ske i vattentjänstlagen eftersom det rör åligganden för kommunerna. Kravet berörs inte direkt av . Utredningen föreslår att kravet ska börja tillämpas först . Motivet är att små aktörer ska ges möjlighet att anpassa sig till det nya kravet. För större aktörer utgör förnyelse- och underhållsplaner ofta en naturlig grund för den löpande verksamheten . Det kan finnas behov av särskilda informationsinsatser för att uppmärksamma kommuner och huvudmän på de nya kraven. Informationsbehovet kan i viss mån tillgodoses genom det som föreslås Konsekvenser av utredningens förslag inrätta, samt tillvaratas genom bransch- och intresseorganisationernas normala informationsvägar. Förslaget att ges i uppdrag att utarbeta förtydligade funktionskrav i dricksvattenföreskrifterna avseende beredningen i produktionsanläggningar, föranleds av att dricksvattenförsörjningen möts av ökande samhälls- och klimatmässiga förändringar och utmaningar. Klimatförändringarna har satt avtryck vilket visar sig bland annat i ökade risker för mikrobiologiska och kemiska föroreningar. En alternativ lösning till att förtydliga funktionskravet är att ställa krav på viss typ av beredning. Det låter sig dock svårligen göras med hänsyn till de varierande förutsättningar som finns för dricksvattenproduktion. Effekter av att någon reglering inte kommer till stånd kan vara att föroreningar i dricksvatten inte minimeras eller t.o.m. ökar. De som berörs av förslaget är främst , som får i uppdrag att förtydliga dricksvattenföreskrifterna. Utredningen gör bedömningen att myndighetens nuvarande bemyndiganden omfattar också ett sådant förtydligande. När förnyade föreskrifter väl är på plats, berörs producenter av dricksvatten samt kommunala kontrollmyndigheter. Beträffande överensstämmelsen med ställer dricksvattendirektivet krav på kvaliteten på dricksvatten. Däremot saknas direkta krav på själva beredningen.90 14.5.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer och miljön Kravet på förnyelse- och underhållsplaner berör främst kommunerna i deras egenskap av huvudmän. Bedömningar av situationen för va-anläggningar kan göras utifrån olika variabler, som ekonomisk framförhållning, tillgång till förnyelseplan, anläggningars status och förnyelsetakt. av kommunerna bedöms inte uppfylla god status i ett eller flera av dessa avseenden. Förekomst och nyttjande av förnyelseplan utgör en viktig grund 90 I artikel 5 ställs krav på regelbundna kontroller av dricksvattnets kvalitet och artikel 7 reglerar kvalitetssäkring av beredning, utrustning och material. Konsekvenser av utredningens förslag vid värdering av va-anläggning.91 Undersökningar av visar att av landets kommuner saknar sådana planer med tidssatta åtgärder.92 Framtagande av en förnyelseplan beräknas för varje kommun ta 0,25–0,5 årsarbetskraft i anspråk. Kostnaden för underhållsplan uppskattas till något lägre arbetsinsats.93 Utredningen uppskattar en genomsnittlig årlig lönekostnad för kommunen med denna typ av arbetsuppgifter till cirka 600 tkr.94 Utredningen konstaterar dock att erforderliga planunderlag i många fall bör kunna tas fram . Fortsatt utveckling av planeringsunderlag kan förväntas , utredningen gör dock antagandet att av kommunerna ännu behöver utveckla förnyelse- och underhållsplaner. Utredningen uppskattar därmed den sammantagna kostnaden för att utarbeta sådana planer till cirka . Kommunerna berörs även av kravet när de ska föreskriva om va-taxa. Planerna utgör ett stöd för dem att besluta om taxan. Planerna är även ett sätt att säkerställa att huvudmannen sköter sina åtaganden avseende förnyelse och underhåll. Förslaget kan anses ha viss betydelse för den kommunala självstyrelsen eftersom det står kommunerna fritt att bestämma om de ska ha denna typ av planer eller inte. Utredningen bedömer dock att inskränkningen inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Det är i sammanhanget värt att notera att det i valagen redan gällande kravet på särredovisning inte följs av alla kommuner/huvudmän. Ett tillkommande krav på adekvat planeringsunderlag ökar dock de demokratiska förutsättningarna kring va-frågor och taxesättning. Det kan därmed anses förstärka kommunernas förutsättningar att långsiktigt upprätthålla en levande dialog kring denna typ av nödvändig service och infrastruktur. Frånvaro av planeringsunderlag för en va-verksamhet som taxemässigt omsätter i landets kommuner är inte i något avseende ett hållbart alternativ. 91Svenskt vatten (2015). Hållbarhetsindex för kommunernas VA-verksamhet, s. 13, 29 och 30.Undersökningen baseras på 97 svarande kommunernas självskattning. 92Svenskt Vatten (2015). Hur är tillståndet i va-Sverige? Nr 4, s. 30–31. 93Svenskt vatten (2015). Underlag till utredningen, . 94SCB (2015). Baserat på SCB statistik om genomsnittlig månadslön inom primärkommunal sektor efter region, yrke (SSYK 2012) och kön 2014 för ingenjörer och tekniker inom bygg- och anläggning, maskinteknik samt GIS- och kartingenjörer. Konsekvenser av utredningens förslag Även förslaget om tydligare föreskrifter kring beredningskrav berör kommunerna i deras egenskap av producenter av dricksvatten, vilket gäller merparten av landets kommuner. Kommunerna kan även i sig beröras av kravet eftersom investering i beredningsanläggningar kan föranleda justering av va-taxan, vilken kommunen beslutar. Förslaget berör även kommunen i egenskap av kontrollmyndighet, när föreskrifter om beredning kommit på plats. En studie visar att 69 grundvattenverk med cirka en halv miljon anslutna abonnenter av landets totalt cirka 1 750 vattenverk då inte uppfyllde rekommendationer om barriärer mot mikroorganismer i beredningen. Bristerna gällde även 17 ytvattenverk med närmare en kvarts miljon abonnenter. Trots den planering och utveckling som kan iakttas, bedöms närmare ett 70- tal vattenverk med drygt 350 000 abonnenter fortsatt vara anslutna till vattenverk som inte uppfyller dagens rekommendationer.95 Förtydligade beredningskrav leder med ökad sannolikhet till att huvudmännen uppmärksammar de investeringsbehov som finns i anläggningarna för att kunna upprätthålla en säker beredning. Kostnaderna för investering i en mikrobiologisk barriär som t.ex. UV-ljus kan variera betydligt, beroende på producerad volym dricksvatten. För mindre vattenverk kan det innebära investeringar i intervallet 20–200 tkr. För en större ort med 50 000 abonnenter och producerat dricksvatten kan investeringen uppgå till mellan 5 och . En ännu större anläggning, som Sydvattens UV-ljusanläggning vid , beräknas motsvara cirka . Tekniken med ultrafilter öppnar nya möjligheter att skapa säkra beredningssystem avseende mikroorganismer. Lackarebäcks vattenverk i med en årlig kapacitet på innebar investeringar i storleksordningen . Kolfilter, verksamt mot kemiska föroreningar, anskaffades för en kapacitetsutbyggnad med vid Lackarebäck till en investeringskostnad av ytterligare . Beredningsåtgärder för att hantera kemiska hälsorisker i en annan större stad, , utgör ytterligare ett exempel. För att avlägsna PFAS från dricks- 95 Ramböll och Svenskt Vatten (2014). Mikrobiologiska barriärer – Lägesrapport efter uppdatering av databas 2014, s. 1. Konsekvenser av utredningens förslag vatten som distribueras till 80 000 personer används där aktivt kol till en årskostnad av 10 mnkr.96 Kommuner med betydande exploateringsgrad kan i de fall de redan har omfattande va-kollektiv lättare hantera de kostnader som krävs för utveckling av beredningskapacitet, reinvestering och underhåll. Gemensamma delar av anläggningarna kan då balanseras mot ett större avgiftskollektiv. Ledningsnäten är mindre omfattande per abonnent och därmed kostnadseffektivare i kommuner med tätare bebyggelsestrukturer, vilket ofta kännetecknar expansiva tätorter och städer. Den lokala taxepolitiken kan dock få avgörande betydelse för viljan att ansluta till de allmänna anläggningarna, t.ex. då det gäller den valda balansen mellan anslutningsavgifter och löpande förbrukningsavgifter. Problem och sårbarheter att utveckla produktion och infrastruktur i enlighet med utredningens förslag kan inte entydigt knytas till mindre kommuner, utan kan snarare relaterats till gleshet och geografiskt läge och andra geografiska förutsättningar. Små kommuner har dock visat sig ha större svårigheter då det gäller kompetensförsörjning och utvecklingsfrågor, vilket gör det särskilt utmanande att möta framtiden på egen hand. Kravet på förnyelse- och underhållsplaner berör de kommunala bolag som är huvudmän. De kommunala bolagen bedöms av utredningen ofta representera en i teknik- och kompetenshänseende professionell och därmed relativt sett framstående typ av va-aktörer. Ett drygt femtiotal kommuner bedriver vaverksamheten som flerägt samarbete, interkommunalt bolag eller kommunalförbund. En rad enskilda kommuner har bolagiserat sin verksamhet. Förnyelse- och underhållsplaner utgör där ofta en naturlig grund för den löpande verksamheten. Underlagen tas fram som ett verktyg för egen planering, men också som underlag för diskussion kring investeringsfrågor och taxor med berörda politiker och förvaltningar. Utredningens förslag bedöms inte påtagligt komma att påverka de kommunala bolagens verksamhet. 96 Svenskt Vatten (2015). Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget om uppdrag till avseende tydligare föreskrifter om beredningskrav berör de bolag som är producenter av dricksvatten. Även i detta avseende kommer förslagen endast i begränsad omfattning att påverka verksamheten. Bolagens verksamhet bedrivs i regel med kontinuitet och under professionella former, där erforderliga faroanalyser ligger till grund för planering av beredningsanläggningens utformning. Ett förtydligat krav kan dock ge ytterligare stöd för bedömningar om nödvändigt investeringsutrymme i den diskussion som förs med ansvariga politiker och tjänstemän. Se uppskattade kostnader m.m. i avsnittet om kommuner ovan. I den mån privata aktörer producerar dricksvatten kan de beröras av förslaget om uppdrag till avseende tydligare föreskrifter om beredningskrav. Se uppskattade kostnader m.m. i avsnittet om kommuner och kommunala bolag ovan. Förslaget att ges i uppdrag att utarbeta förtydligade föreskrifter om krav på beredningen i produktionsanläggningar för allmän dricksvattenförsörjning beräknas ta högst 0,1 årsarbetskraft i anspråk under och rymmas inom myndighetens befintliga resurser till en kostnad av cirka 100 tkr.97 Konsumenter av allmänt dricksvatten Konsumenterna berörs av kravet på förnyelse- och underhållsplaner och kan med utredningens förslag tillförsäkras ökad insyn och bättre förutsättningar att delta i den diskussion som förs kring 97 (2015), Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag erforderligt förnyelse- och underhållsarbete. En god planering motverkar också en ojämn utveckling av va-taxan, vilket bedöms vara till fördel för konsumenterna. Den avgörande nyttan med förnyelse- och underhållsplaner är dock den minskning av hälsorisker som kan ske för kollektivet. En god planering håller nere skador i infrastrukturen, minskar riskerna för inläckage av föroreningar och bidrar till att dricksvattenföreskrifternas hälsokrav kan upprätthållas. Även förslaget om uppdrag avseende tydligare beredningskrav gagnar konsumenterna, även om va-taxorna sannolikt påverkas. Det ger hälsomässiga nyttoeffekter, eftersom det långsiktigt bidrar till att minimera risken för föroreningar i dricksvattnet. Cirka 350 000 konsumenter bedöms t.ex. fortfarande få allmänt dricksvatten från vattenverk som inte uppfyller rekommenderade beredningskrav, genomsnittligt eftersatta distributionssystem i landet innebär ökande risker för föroreningar och ledningsbrott. Enbart genom att applicera sådana kostnader för obehag som återkommande sjukdomsfall kan innebära, uppstår betydande skadekostnader i miljonklassen hänförliga till den individuella nivån.98 Långsiktig planering och god framförhållning i upphandling och genomförandefaser ger möjligheter att hålla distributionssystemets vattenläckage på rimliga nivåer. Det ger förutsättningar att hushålla med råvattenresurser och att på ett konsekvent sätt arbeta med miljöaspekter i upphandlingsarbetet. I forskarledda workshops med dricksvattenproducenter bedömdes vissa nyttoeffekter, såväl hälsosom avbrottsrelaterade, kopplade till utredningens åtgärdsförslag. En säkrare produktion kan uppnås om funktionskraven på barriärer förtydligas. Det framhölls att fö- 98 anger en schablon för individuella obehagskostnader på för vattenburna sjukdomar. Konsekvenser av utredningens förslag reskrifterna i första hand bör förtydliga barriärhöjd, inte antal barriärer. Kraven bör avse såväl det kemiska som mikrobiologiska området och kombineras med funktionskrav. Förnyelse- och underhållsplaner för infrastrukturen bedömdes ge nytta genom långsiktighet i planeringen av åtgärder inom dricksvattensystemet. Det behöver enligt producenterna förtydligas vad planerna ska innehålla, så att inte alla kommuner gör olika, och att även distributionssystemen bör omfattas. Det ansågs dock att fokus bör ligga på redundans i systemen, snarare än på underhållsplaner.99 Utredningen bedömer att förslagen inte ska ses som uteslutande varandra, de genererar sammantaget låga samhällsekonomiska kostnader i anslutning till att berörda regelverk förtydligas. De indirekta kostnader som kan följa lokalt, genom att nödvändiga åtgärder måste vidtas, ingår inte i beräkningen. Det får ses som naturligt att kommunerna följer de vägledningar som finns beträffande beredning av råvatten för att säkra dricksvattenföreskrifternas krav och va-kollektivens hälsa. Åtgärder till följd av förtydliganden i författning kan inte ses som annat än en nödvändig kostnad ägnad att uppfylla gällande lagstiftning. På motsvarande sätt får kravet på förnyelse- och underhållsplaner ses som naturligt för offentliga organisationer som arbetar enligt gällande krav på särredovisning av va-kostnader, god redovisningssed och 99Söderqvist, T., , A., , L. m.fl. (2015), s. 57 och 62. 100Avser initiala och engångsvisa kostnader för upprättande i de fall sådana planer saknas. Därtill kan komma framtida mer begränsade kostnader för revidering. 101Initiala kostnader för 2017, lokala kostnader kan avse . Konsekvenser av utredningens förslag tydliga offentliga underlag för taxesättning. Utredningens förslag riktar sig alltså i dessa delar åter främst mot den mindre grupp kommuner och huvudmän som behöver extra regelstöd för att nå kraven i lagstiftning och god praxis. För dessa kan kostnaderna bli mer påtagliga, men också nyttoeffekterna, vilket med stor säkerhet bedöms ge kostnadseffektivitet. 14.6Ansvarsfrågor, samordning och styrning Utredningen föreslår i kapitel 11 beträffande ansvarsfrågor, samordning och styrning att –det i vattentjänstlagen regleras att kommunen ska tillvara möjligheterna att samverka med andra kommuner, –ska leda ett nationellt samordningsarbete av dricksvattenfrågor, övriga berörda myndigheter ska bistå i arbetet, –ett nationellt dricksvattenråd inrättas vid , –en nationell strategi med handlingsplan för dricksvattenfrågor fastställs av rådet, och –ett för dricksvattenfrågor inrättas vid . Förslagens samlade målsättning är att skapa förutsättningar för kompetensutveckling, strategiskt arbetssätt och ökad samordning inom dricksvattenförsörjningen. En sådan verksamhetsförändring ska eftersträvas på såväl den centrala och statliga nivån, som i det lokala dricksvattenarbetet i landets alla kommuner. 14.6.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs Beträffande mellankommunal samverkan kan konstateras att den betydande variationen i naturgivna, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar mellan landets kommuner och huvudmän, utgör en påtaglig utmaning för dagens och morgondagens dricksvattenförsörjning. Mellankommunal samverkan behöver öka och ut- Konsekvenser av utredningens förslag vecklas för att uppnå skalfördelar och ge ekonomiska, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar, stabilitet och hållbarhet. Det kan underlätta en nödvändig förändring mot ett mer regionalt synsätt på skydd och nyttjande av vattentillgångar. Många av landets mindre kommuner möter svårigheter i dessa avseenden. Svårigheterna kan här öka, liksom kravnivån. Utredningen föreslår därför att det i vattentjänstlagen ska regleras att kommunen ska tillvara möjligheterna att samverka med andra kommuner. Syftet är att reglera att samverkan ska ske i de fall det är möjligt. Det kan avse såväl samverkan avseende fysiska lösningar, som vattentäkter, vattenverk och sammankopplade ledningar, som i form av kompetenssamverkan eller samarbete kring krisberedskapsfrågor och nödvattenlösningar. En alternativ lösning kan vara att reglera att samverkan ska ske med andra kommuner och inte endast att möjligheterna ska tillvaratas. En sådan reglering skulle dock inskränka kommunernas möjligheter att själva välja lämpliga vägar att möta befintliga och framtida utmaningar.