sou · H4B376 · 2016-11-07 00:00:00 — Not: I den alternativa nyckeln har all omsättning av finansiella tjänster delats med total omsättning vilket innebär att omsättningen av importerade finansiella tjänster finns i både täljaren och nämnaren. Fördelningsnyckeln räknas, i alla exempel utom exempel 4, ut genom att omsättningen av producerade och importerade finansiella tjänster divideras med omsättningen av all egen produktion. Den visar hur stor del av lönekostnaderna som utgör beskattningsunderlaget. Utan import kan en omsättningsbaserad fördelningsnyckel normalt räknas ut genom att all omsättning av finansiella tjänster divideras med total omsättning. Importen föranleder alltså en justering av fördelningsnyckeln. Löne- kostnaderna antas i varje exempel vara hälften så stora som den omsättning som föranleds av den skattskyldiges egen produktion. Tabellens första del, exempel 1–4, visar exempel på att im- porterade och inhemskt köpta finansiella tjänster som används som insatser i produktionen av finansiella tjänster, med den importjusterade fördelningsnyckeln, ger upphov till en i stort sett likvärdig finansiell verksamhetsskatt. En förutsättning för detta är att den skattskyldige inte enbart producerar finansiella tjänster. Exempel 1 och 2 visar att den finansiella verksamhetsskatten blir i det närmaste lika stor om man i en verksamhet med olika slags produktion använder en importerad finansiell tjänst värd i produktionen av finansiella tjänster som utan skatt omsätts med som om man i stället köper den finansiella tjänsten av en inhemsk producent som har bakat in finansiell verksamhetsskatt om i priset. Om tjänsten importeras blir den finansiella verksamhets- skatten och om den köps av en inhemsk producent blir den större. Skillnaden beror till övervägande del på att när tjänsten köps av en inhemsk producent påverkas fördelningsnyckeln av den i priset inbakade skatten.20 Det blir ”skatt på skatt”. Om den köpta finansiella tjänsten i stället produceras inom ramen för den skattskyldiges egen produktion blir den finansiella verksamhetsskatten bara , vilket visas i exempel 3. Att skatten i dessa exempel blir så mycket större när finansiella tjänster köps in som insatsprodukt i produktionen beror, när det gäller inhemsk produktion, på den kumulativa effekt som uppstår när skatt först betalas av den som producerar insatsprodukten 20 Att lönekostnaderna har bestämts genom förenklade antaganden som inte gör dem helt likvärdiga i alla situationer kan även det påverka skillnaden. och tjänsten sedan ökar omsättningen av de finansiella tjänster den är insatsprodukt i. När det gäller import uppstår motsvarande effekt genom att den importerade finansiella tjänsten dels bidrar med en egen komponent i fördelningsnyckeln, dels ökar omsättningen av de producerade finansiella tjänsterna. En fördelningsnyckel där all omsättning av finansiella tjänster divideras med total omsättning så att omsättningen av impor- terade finansiella tjänster finns i både täljaren och nämnaren ger i den ovan beskrivna situationen en betydligt sämre överens- stämmelse mellan finansiell verksamhetsskatt vid import och inhemskt köpta finansiella tjänster, vilket exempel 4 visar. Nästa del av tabellen, exempel 5 och 6, visar att likvärdigheten i den finansiella verksamhetsskatten är god även när den importerade eller inhemskt inköpta finansiella tjänsten används som insats i både produktionen av finansiella tjänster och i annan produktion. I tabellens sista del, exempel 7 och 8, antas den skattskyldige inte producera någonting annat än finansiella tjänster. I detta fall ger import av en finansiell tjänst, i praktiken, inte upphov till någon finansiell verksamhetsskatt. Exempel 7 visar att när en beskattningsbar person saknar omsättning av annan egen produktion än finansiella tjänster så påverkar inte omsättningen av en importerad finansiell tjänst skatten. Det följer av att beskattningsunderlaget är begränsat till av lönekostnaderna och att underlaget till den skatt som föranleds av omsättningen av den egna produktionen av finansiella tjänster redan tar samtliga lönekostnader i anspråk. Om den finansiella tjänsten i stället köps av en inhemsk producent så har denne redan betalat finansiell verksamhetsskatt vilket framgår i exempel 8. Avsaknaden av annan produktion och därav följande lönekostnader får där till effekt att fördelnings- nyckeln inte påverkas av den i priset inbakade skatten. Exempel 7 och 8 visar alltså att när finansiella tjänster används som insatsprodukt i annan produktion är en förutsättning för att skatten som föranleds av importerade finansiella tjänster ska bli lika stor som om tjänsterna hade köpts av en inhemsk producent att den skattskyldige har tillräckligt stora lönekostnader som inte är hänförliga till finansiella tjänster. Import av finansiella tjänster från andra EU-länder till icke beskatt- ningsbara personer (framför allt privatpersoner men också t.ex. holdingbolag) anses som huvudregel inte utgöra omsättning i och omsättningen medför därför inte skattskyldighet till finansiell verksamhetsskatt för importören. Producenter i andra EU-länder får här en konkurrensfördel på den svenska marknaden. Finansiella tjänster som exporteras till icke beskattningsbara per- soner i andra EU-länder utgör som huvudregel omsättning i varför skattskyldighet till finansiell verksamhetsskatt föreligger för exportören. Härigenom får svenska producenter en konkurrens- nackdel på marknaderna i andra EU-länder. Normalt anses import av finansiella tjänster till icke beskattnings- bara personer, från ett land utanför EU, inte utgöra omsättning i . Men om tjänsten faktiskt används här anses det normalt vara fråga om omsättning inom landet. Sådan omsättning skulle ha föranlett mervärdesskattskyldighet för producenten om omsätt- ningen inte vore undantagen från mervärdesskatt. Men omsätt- ningen föranleder skattskyldighet till finansiell verksamhetsskatt endast om producenten också har verksamhet som medför social- avgiftsskyldighet här.21 Producenter utanför EU som inte av någon anledning har verksamhet som medför socialavgiftsskyldighet i får alltså här en konkurrensfördel på den svenska mark- naden. På motsvarande sätt utgör export av finansiella tjänster till icke beskattningsbara personer i ett land utanför EU omsättning i det land där den faktiskt används och omsättning utomlands medför inte skattskyldighet till finansiell verksamhetsskatt för exportören. I den situationen uppstår följaktligen inte någon konkurrensnack- del för svenska producenter. Privatpersoner får alltså, ifall den finansiella verksamhetsskatten leder till högre priser, anledning att överväga att importera finansi- ella tjänster eller, om de befinner sig i andra EU-länder, avstå ifrån att importera finansiella tjänster från . Den snabba utveck- lingen av informations- och kommunikationsteknologi som allt fler får tillgång till gör det väsentligt lättare för konsumenter att jäm- föra produkter och priser vilket gör att även lokala tjänster utsätts 21 Se avsnitt 7.2.3, under rubriken med verksamhet som medför avgiftsskyldighet till socialavgifter. för en internationell konkurrens. Till detta kommer att kostna- derna för att distribuera tjänster digitalt är mycket låga.22 Vad som talar emot en omfattande ökning av sådan import är att förtroendet för den som tillhandahåller tjänsterna ofta är viktigt vid köp av finansiella tjänster. Förtroendet kan vila på olika fundament såsom säljarens renommé eller regleringen av marknaden för finan- siella tjänster, vilken ofta syftar just till att stärka konsumentskyd- det. Om man har en viss kännedom om, och relativt lätt kan följa utvecklingen av, konsumentskyddet på den svenska mark- naden för finansiella tjänster är det, särskilt för privatpersoner som använder finansiella tjänster i begränsad omfattning, kostsamt att skaffa sig samma kännedom om utländska marknader. Konkur- rensverket anser att den svenska bankmarknaden kännetecknas av relativt höga inträdesbarriärer23 och kom 2009 fram till att försäkringsmarknaden liksom bank- och finansmark- naden har visat sig innehålla tydliga inlåsningseffekter (vilket vi såg ovan i underavsnittet Övervältring på vinst).24 Skattebasens natur och behovet för finansiella företag att verka i sina basaktiviteter där kunderna är bosatta minskar, enligt personal, risken för att en finansiell aktivitetsskatt enligt additionsmetoden (FAT1) utlöser omallokering av verksamhet.25 Exporten av finansiella tjänster till privatpersoner i andra EU- länder kan förmodas påverkas i större omfattning än importen ef- tersom dessa personer redan har visat att de är beredda att köpa finansiella tjänster i ett främmande EU-land, med de risker och olägenheter det kan tänkas innebära. Utredningen bedömer att privatpersoners import av finansiella tjänster inte kommer att öka i någon betydande omfattning inom överskådlig tid. Om integrationen av marknaderna inom EU gör information om utländska producenter mer lättillgänglig är det tänkbart att en viss del av produktionen av finansiella tjänster till icke beskattningsbara personer på flyttar utomlands. Detta gäller under förutsättning att den finansiella verksamhets- skatten påverkar priset på finansiella tjänster och att liknande skatter inte införs i resten av EU. 22Omvärldstrender 2016, Svensk Försäkring, s. 66. 23Storbankkoncernernas olika verksamheter, , s. 80. 24Kundrörlighet, , s. 3. 25SEC (2010) 1166, s. 26. Utredningen har inte kännedom om den exakta omfattningen av exporten av finansiella tjänster till icke beskattningsbara personer i andra EU-länder. Samma skäl som talar för att svenska privatper- soner inte med lätthet importerar finansiella tjänster talar för att denna export inte är omfattande varför en eventuell minskning av densamma, i det stora, bör bli försumbar. För beskattningsbara personer som till stor del producerar fi- nansiella tjänster kan det bli fördelaktigt att, när så är möjligt, im- portera finansiella tjänster och använda dem som insatsprodukter i stället för att låta dem ingå som ett led i den egna produktionen. Det beror på att lönekostnaderna i sådana fall i stor utsträckning kommer att utgöra underlag för finansiell verksamhetsskatt föran- ledd av omsättningen av den egna produktionen av finansiella tjänster. Beskattningsunderlag till finansiell verksamhetsskatt för- anledd av omsättning av importerade finansiella tjänster kan då, helt eller delvis, komma att saknas eftersom beskattningsunderlaget är begränsat till av lönekostnaderna. Beskattningsbara personer som, i produktionen av finansiella tjänster, använder mervärdesskattepliktiga insatsprodukter betalar mervärdesskatt som inte är avdragsgill oavsett om insatsproduk- terna produceras i eller importeras. I princip blir det därför inte, med den finansiella verksamhetsskatten, fördelaktigt att köpa stödtjänster i stället för att låta dem ingå som en del av produk- tionen av de finansiella tjänsterna. Omsättningen av tjänsterna kommer att föranleda antingen finansiell verksamhetsskatt eller mervärdesskatt. Det är dock sannolikt att det hitintills, i vissa fall, har varit avsaknaden av mervärdesskatt som har gjort det lönsamt att producera stödtjänster inom ramen för den finansiella verksam- heten. I dessa fall kan den finansiella verksamhetsskatten medföra att stödtjänster i stället köps av någon annan, inom eller utom landet. Om valet faller på import flyttar produktion, och därmed underlagen för fler skatter och avgifter än den finansiella verksam- hetsskatten, utomlands. Även om det är svårt för utredningen att uppskatta hur stor produktion som riskerar att flytta utomlands av dessa skäl ska pro- blemet inte förringas. Det finansiella tjänsteområdet tenderar över lag att gå mot ökad internationalisering.26 Flera stora försäkrings- 26 Storbankkoncernernas olika verksamheter, , s. 73. företag som utredningen har haft kontakt med uppger att utflytt- ning av verksamhet till (framför allt ) är ett in- tressant alternativ. Det gäller såväl de bolag som redan har flyttat eller är på väg att flytta verksamhet dit som de bolag som inte har några konkreta planer. Bland annat nämns att kompetensen i är relativt hög och att kostnaderna är betydligt lägre än i . Det är flera typer av verksamhet som kan vara aktuella för utflyttning dit. I första hand gäller det arbeten för anställda som inte möter kund. Det kan handla om ”enkla” s.k. back office-arbe- ten och IT-produktion men även mer komplexa risk-, analys- och tradingtjänster. När det gäller IT-verksamhet nämner flera bolag som ett intressant land. Även från bankhåll har farhågan om att ökade kostnader kan göra det lönsamt att placera vissa jobb utomlands lyfts. uppskattar att en 15-pro- centig skatt på lönekostnader kan innebära att banksektorn förlorar upp till 7 200 jobb till följd av utflyttning.27 Föreningen har dock, i sin analys, inte tagit hänsyn till att import av finansiella tjänster i vissa fall kommer att föranleda att förvärvaren ska betala finansiell verksamhetsskatt.28 En finansiell verksamhetsskatt som baseras på samma underlag som socialavgifter kommer sannolikt till en del att övervältras på lön- tagarna i den finansiella sektorn. Denna bedömning bygger på att arbetsgivaravgifter normalt sett övervältras på löner, att vi har sett att det till viss del sker även vid förändringar av arbetsgivar- avgifterna enbart på en del av arbetsmarknaden och att lönerna i finanssektorn ser ut att vara högre än på de anställdas alternativa arbetsmarknader. Övervältring på lönerna blir svårare ju högre skatten är eftersom lönerna i den finansiella sektorn inte kan vara lägre än på de anställdas olika alternativarbetsmarknader om det ska gå att behålla och rekrytera arbetskraft. Det bör också finnas ett visst utrymme att övervältra en finansi- ell verksamhetsskatt på de skattskyldigas vinster, utan risk för ka- 27Svenska , , s. 24. 28A.a., s. 7. pitalutflöde från sektorn. Utredningen finner dock inte något skäl att anta att finansiella tjänster är särskilt priskänsliga och att det därför skulle finnas något hinder för att snarare övervältra en finan- siell verksamhetsskatt på priserna. Det är därför utredningens be- dömning att den finansiella verksamhetsskatten till en väsentlig del kommer att övervältras på priset. Det finns framför allt två situationer då produktion som bedrivs i av beskattningsbara personer som producerar fi- nansiella tjänster kan komma att flytta utomlands, till följd av den finansiella verksamhetsskatten. Det gäller för det första beskatt- ningsbara personer som till stor del producerar finansiella tjänster för vilka det kan bli fördelaktigt att importera finansiella tjänster och använda dem som insatsprodukter i stället för att låta dem ingå som ett led i den egna produktionen. För det andra kan det gälla en del av de fall där det är avsaknaden av mervärdesskatt eller verk- samhetsskatt som hitintills har gjort det lönsamt att producera, annars mervärdesskattepliktiga, stödtjänster inom ramen för den finansiella verksamheten. Hur stor utflyttning av produktion detta kan komma att ge upphov till är mycket svårbedömt. Privatpersoner får, om den finansiella verksamhetsskatten leder till högre priser, anledning att överväga att importera finansiella tjänster till eller avstå ifrån att importera finansiella tjänster från . Utredningen bedömer inte att privatpersoners import av finansiella tjänster, till följd av den finansiella verksamhets- skatten, kommer att öka i någon betydande omfattning inom över- skådlig tid. Med ökad integrationen av marknaderna inom EU är det tänkbart att en viss del av produktionen av finansiella tjänster till icke beskattningsbara personer på flyttar utomlands. Att avståndet till kunderna skulle förlora all betydelse är dock osannolikt. Omfördelning mellan producenter, konsumenter, löntagare och stat Med en skattesats på som fullt ut övervältras på priset kan skatteintäktsförändringen beräknas till (beräknat i relation till prisnivå och omfattning av finansiella tjänster). Då är enbart direkta skatteintäkter av den fi- nansiella verksamhetsskatten och följdeffekter på intäkterna från mervärdesskatten inkluderade. Om den finansiella verksamhetsskatten däremot fullt ut över- vältras på lönerna betyder det att arbetsutbudet inte är känsligt för löneförändringar. Då påverkas inte priser, efterfrågan eller produ- centernas kostnader. En finansiell verksamhetsskatt på skulle då ge skatteintäkter på . Detta gäller under förutsättning att det mindre löneutrymmet fördelas på samma sätt som tidigare mellan egentlig lön, ålders- pensionsavgift (delvis) och avtalade försäkringar o.d., vilket kan vara ett rimligt antagande när det rör sig om en 15-procentig skatt som på så sätt skulle tränga undan av de ursprungliga lönerna. Ju högre skattesatsen är desto större blir dock skälet att ompröva denna relation. Eftersom kollektivavtalade försäkringar inte är en del av socialavgiftsavgiftsunderlagen skulle beskattnings- underlaget för den finansiella verksamhetsskatten å ena sidan minska, och löneutrymmet öka, om skatten fick pressa undan löner i större utsträckning än försäkringar. Om, å andra sidan, försäkr- ingarna har en hög inkomstelasticitet är det tänkbart att de an- ställda ändå väljer att använda en mindre del av löneutrymmet än vad de annars skulle göra till försäkringar.29 Könsfördelningen bland de anställda inom finans- och försäk- ringsverksamhet är förhållandevis jämn (se avsnitt 4.6.1) vilket talar för att män och kvinnor skulle beröras i ungefär lika stor utsträck- ning i den mån den finansiella verksamhetsskatten övervältras på lönerna. Kvinnor och män finns dock inte inom samma yrken (mer om detta nedan, under . Om övervältringen på lön blir olika stor inom olika yrken kan kvinnor och män därför komma att beröras i olika stor utsträckning. Var övervältringen blir som störst bör styras av hur lönerna i utgångs- läget förhåller sig till lönerna på de anställdas alternativarbetsmark- nader. Den finansiella verksamhetsskatten, som till en del förväntas övervältras på lönerna och till en del på priserna uppskattas alltså ge 29 En indikation på att inkomstelasticiteten kan vara hög för dessa försäkringar ges av att utgiftselasticiteterna för försäkringstjänster med fler finansiella tjänster (exklusive indirekt mätta finansiella tjänster och livförsäkringstjänster) som skattas i , , Consumer Demand and Labor Supply in –2003 är jämförelsevis höga. skatteintäkter på mellan 5,9 och , prisnivå. Enbart direkta skatteintäkter av den finansiella verksam- hetsskatten och följdeffekter på intäkterna från mervärdesskatten är då inkluderade. En skatt som övervältras på lönerna ger större följdeffekter i form av minskade skatteintäkter och ökade offent- liga utgifter än en skatt som övervältras på priserna, vilket kommer att visas i avsnitt 8.4. Om skatten övervältras på priserna får det konsekvenser för både dem som använder och dem som producerar finansiella tjäns- ter. Vi kommer i det följande att se hur mycket den finansiella verksamhetsskatten, om den fullt ut övervältras på priserna, kan väntas minska användningen av finansiella tjänster, t.ex. försäk- rings- och kreditgivning, och vad producenterna därigenom går miste om. Vi kommer också se hur mycket mer olika konsument- grupper, såsom privatpersoner och olika slags företag, kan väntas betala för finansiella tjänster samt hur mycket högre än det tidigare priset de bör ha värderat den, till följd av skatten, uteblivna pro- duktionen. Produktionen av finansiella tjänster förändras om priserna ändras, såvida inte antingen utbudet eller efterfrågan är helt oelastisk, d.v.s. inte alls påverkas av priset. Det finns dock inget skäl att tro att utbudet av finansiella tjäns- ter skulle vara helt oelastiskt. Resurser kan utan stora hinder flyttas till och från den finansiella sektorn om lönsamheten förändras. För slutkonsumenter finns det belägg för en negativ efterfrågeelastici- tet. Efterfrågan minskar alltså om priset ökar. När det gäller efter- frågeelasticiteten för producenter som använder finansiella tjänster som insatsprodukter saknar utredningen ekonometrisk evidens. Att det skulle vara väsentligt svårare för producenter än för slut- konsumenter att finna substitut för finansiella tjänster förefaller dock osannolikt. Den negativa elasticiteten för slutkonsumenter tas därför som intäkt för att även producenternas efterfrågan är priskänslig. När priset på finansiella tjänster ökar väljer konsumenterna att köpa färre finansiella tjänster än förut. I figur 8.1 illustreras detta av att priset ökar från p0 till p1 och den mängd de efterfrågar minskar från D0 till D1. Den ökade kostnaden för den mängd de väljer att köpa kan beräknas som D1(p1 - p0) och illustreras av rutan 1 i figu- ren. Producenterna av finansiella tjänster nödgas minska sin pro- duktion från D0 till D1 och går därmed miste om p0(D0 - D1) i betalning, vilket illustreras av hela den gula rutan 2. Priset över- stiger redan i utgångsläget vad producenterna får för varje såld finansiell tjänst p.g.a. den ingående mervärdesskatten i de finan- siella tjänsterna. Det illustreras av den mönstrade delen av rutan 2 i figuren. Ju mer priskänslig efterfrågan är, d.v.s. ju flackare efter- frågekurvans lutning är desto mer minskar produktionen när priserna ökar p.g.a. skattehöjningen. (Att verksamheten minskar betyder att skatteintäkterna blir mindre.) Att efterfrågan är elastisk innebär att en viss del av produktionen (allt utom den sista enheten ifall hela efterfrågekurvan är negativt lutande) hade gått att sälja till högre pris. i varje punkt, mäter konsumenternas värdering av den sista efterfrågade enheten illustrerar rutan 3 i figur 8.1 hur mycket högre än priset konsumenterna värderade de finansiella tjänster de nu väljer att avstå ifrån. Det är ett s.k. konsumentöverskott som går förlorat med den finansiella verksamhetsskatten. Om finansiella tjänster vore de enda produkterna vars pris påverkades av en skatt skulle det förlorade konsumentöverskottet vara en ren effektivitetsförlust. Om beskattningen däremot blir mer likformig med en finansiell verksamhetsskatt och likformighet bedöms vara effektivt så kommer den totala allokeringen av varor och tjänster att bli mer effektiv, givet skatteuttagets storlek. En grov uppskattning av det förlorade konsumentöverskottets storlek ges av 0,5(D0 - D1)(p1 - p0). I avsnitt 2 i bilaga 3 visas att prisförändringen, ifall en finansiell verksamhetsskatt fullt ut övervältras på priset på finansiella tjäns- ter, beror av skattesatsen (med hänsyn tagen till att lönekostna- derna är större än socialavgiftsunderlaget) liksom av hur stora an- delar av produktionsvärdet som motsvaras av arbetsinsatsen, insatta finansiella tjänster samt andra insatsprodukter exklusive den, i dessa, ingående mervärdesskatten. Utifrån detta kan priserna för banktjänster o.d., med en skattesats på , beräknas öka . Priserna för försäkringstjänster kan på samma sätt beräknas öka . I den relativt arbetsintensiva ser- vicen till finans- och försäkringsverksamhet beräknas priserna öka . Efterfrågeförändringen beror utöver detta också av efterfråge- elasticiteten. Om denna, precis som i bilaga 3, antas vara -0,82 för både slutkonsumenter och producenter som använder finansiella tjänster som en insatsprodukt, skulle efterfrågan på banktjänster o.d. minska , efterfrågan på försäk- ringstjänster och efterfrågan på service till finans- och försäkringsverksamhet . Med utgångspunkt i hur mycket av dessa olika slags finansiella tjänster som används i utgångsläget kan konsumenternas ökade kostnad för de finansiella tjänster de väljer att köpa efter prisför- ändringarna beräknas. Slutkonsumenternas (d.v.s. i stort sett hus- hållens) ökade kostnad för tjänsterna blir då , beräknat i relation till prisnivå och omfattning av finansi- ella tjänster. För icke mervärdesskattskyldiga respektive mer- värdesskattskyldiga producenter som använder finansiella tjänster som insatsvara blir den ökade kostnaden 2,0 respektive 2,3 miljar- der kronor.