sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — I kommun valde fullmäktige att bortse från valresultatet, trots att valdeltagandet var högre än . Fullmäktige motiverade i detta fall beslutet utifrån kommunens ansträngda ekonomiska situation. Sammantaget har de lokala folkomröstningar som skett i samband med ett allmänt val, vilket bidragit till ett högre valdeltagande, blivit respekterade i betydligt högre utsträckning än de som hållits . Besluten i fullmäktige att inte följa utslaget i folkom- röstningarna har skapat starka reaktioner och varit föremål för protester. Initiativtagarna och aktionsgrupperna har fortsatt att driva frågorna. I flera fall har demonstrationer genomförts lokalt och andra missnöjesyttringar har förmedlats genom lokalpressen. Det finns inget som tyder på att besluten att avslå resultaten av folkomröstningarna lett till att förtroendet för demokratin som sådan tagit skada. Valdeltagandet har inte sjunkit i efterföljande val. Enligt initiativtagarna har däremot förtroendet för de sittande lokal- politikerna påverkats av beslutet att inte respektera resultaten. I någon mån verkar missnöjet ha inverkat på utgången i det efterföljande valet. I och förlorade Social- demokraterna var tredje röst i de distrikt där valdeltagandet till folkomröstningen varit som högst. I några kommuner, såsom och , har oppositionspartier gått framåt och enligt deras egna medieuttalanden berodde detta delvis på folkomröst- ningarna. I flera kommuner, däribland , och , har företrädarna för oppositionspartierna försökt använda sig av ut- gången i folkomröstningarna i efterkommande val. Överlag tenderar kommunala folkomröstningar att stimulera det politiska engagemanget lokalt. Flera initiativtagare som vi har intervjuat menar att namninsamlingen har bidragit till en offentlig debatt om demokratifrågor och att processen har haft en folk- bildande effekt. Några menar att kampanjerna medfört att individer lockats att engagera sig i ett politiskt parti. Ett antal lokala partier har också bildats i samband med folkomröstningarna. 12.7Överväganden och förslag om folkinitiativet Sammanfattande analys: Folkinitiativet är ett värdefullt redskap för inflytande och delaktighet i den lokala demokratin. Några förändringar av folkinitiativets grundläggande principer behöver inte göras. Erfarenheterna av det förstärkta folkinitiativet pekar dock på att det har skapat spänningar i den lokala demokratin. Mot den bakgrunden finns det ett behov av tydliga bestämmelser som rör initiativtagandet. Det finns också behov av digitala lösningar som underlättar insamlingen av namnunderskrifter. Införandet av det förstärkta folkinitiativet innebar utökade möjlig- heter för direktdeltagande i kommunernas och landstingens besluts- processer. Den sammanställda erfarenheten av det förstärkta folk- initiativet vittnar dock om en problemfylld process. Några av de initiativ till lokala folkomröstningar som har väckts i olika delar av landet har skapat spänningar i den lokala demokratin. Trots det finns det inget stöd för förslag som inskränker de grundläggande principerna för folkinitiativet. Det stora antalet folkinitiativ visar på medborgarnas intresse och efterfrågan av en möjlighet att påkalla kommunala folkomröstningar. Opinionen för kommunala folkomröstningar är dessutom stark i och det finns inget som tyder på att erfarenheterna från de kommunala folkom- röstningarna som genomförts har påverkat denna. Även om det har uppstått problem i samband med folkinitia- tiven och folkomröstningarna menar vi att det principiella värdet av att väljarna har en möjlighet till direktdeltagande i politiska besluts- processer överväger de negativa erfarenheterna från det förstärkta folkinitiativet. Vidare anser vi att dessa problem inte enbart kan ses som ett resultat av det reformerade folkinitiativet som sådant. Ett beslutsfattande som inte tar hänsyn till eller bemöter starka folkopinioner som uttrycks av olika väljargrupper mellan valen är i sig ett demokratiproblem. Att dessa väljare valt att kräva en folk- omröstning visar på en svaghet i den representativa demokratin. Den styrande majoriteten har varit oförmögen att fånga upp och bemöta det missnöje som olika väljargrupper gett uttryck för. Utredningen menar att de grundläggande principerna för folk- initiativet, dvs. att det krävs ett stöd på av de röst- berättigade i kommunen eller för att väcka ett initiativ och två tredjedelar av fullmäktigeledamöterna för att avslå det, är en bra avvägning mellan det representativa beslutsfattandet och inslaget av deltagardemokrati. Det finns inget som tyder på att tröskeln för antalet nödvändiga namnunderskrifter är för hög. Även om de flesta folkinitiativ har skett i små kommuner har även namninsamlingar varit framgångsrika i befolkningsrika och till ytan stora kommuner och landsting, såsom och . Möjligheten för en kvalificerad majo- ritet på två tredjedelar att avslå ett initiativ ger enligt vår mening fullmäktige en tillräcklig maktbefogenhet att avgöra vad som ska vara föremål för folkomröstning. Folkomröstningar resulterar i konflikter, men även ett ökat lokalt engagemang Att anpassa det representativa styrelseskicket i kommuner och landsting efter ett starkare inslag av deltagardemokrati har varit en svår utmaning för den lokala politiska organisationen. Erfaren- heterna visar att samspelet mellan dessa beslutandeformer sällan har varit harmoniskt. Folkomröstningarna har i några fall varit ett verktyg för den politiska oppositionen att påverka den styrande majoriteten. Därmed tenderar de partipolitiska konflikterna i full- mäktige att flytta ut från den formella beslutsarenan. Detta kan leda till att kommunen eller blir svårstyrd, vilket kan urholka förutsättningarna för att nå kompromisser i fullmäktige. ska inte partipolitiseringen av folkinitiativen överdrivas. De flesta initiativ har drivits av ideella aktörer och de namninsam- lingar som har påbörjats på initiativ av politiska partier har ofta misslyckats. Ett folkinitiativ kan dessutom ses som en del av en opinionsbildningsprocess och det är i sig positivt att partierna tar ställning i denna. Det gör det enklare för väljarna att förstå vad de politiska partierna står för och det sätter dessutom fokus på lokal- politiska frågor, som annars ofta får stå tillbaka för den nationella politiken i nyhetsmedierna. Det finns inga tecken på att detta har inneburit att partierna har försvagats lokalt. Snarare har lokala folkomröstningar tvingat de politiska partierna att ta ställning och kommunicera sina ståndpunkter till väljarna. En tydlig effekt av folkomröstningarna är att dessa har gynnat lokala partier eller gett upphov till att sådana bildats. Det finns inget som tyder på att folkinitiativet lett till att resurs- starka grupper har stärkt sin röst. De flesta initiativ har drivits fram av ideella aktörer utan några särskilda ekonomiska tillgångar. Det finns inga belägg för att folkinitiativet påverkar den politiska jämlikheten negativt. Det är tydligt att folkomröstningarna har stimu- lerat ett lokalt politiskt engagemang. Aktionsgrupper har skapats för att samla in namnunderskrifter och driva kampanjer. Dessa har i flera fall överlevt folkomröstningarna och tycks ha stimulerat det lokala politiska engagemanget. Detta bör ses som positivt för demo- kratin. Det politiska engagemanget har ofta väckts ur ett lokalt missnöje med politiska beslut i kommunen eller . I de kommuner och i de landsting där den styrande majoriteten valt att inte följa valresultatet i folkomröstningen har den politiska kon- fliktnivån och den politiska polariseringen ökat. Konfliktnivån tenderar att skilja sig beroende på valdeltagandet och hur beslutet att avslå valresultatet motiverades. I några fall kan folkomröst- ningarna ha skapat en misstro till det politiska etablissemanget, men det finns inget som tyder på att förtroendet för det demo- kratiska systemet som sådant har underminerats. Valdeltagandet i de allmänna valen som följt på en folkomröstning har inte påver- kats. Däremot har den politiska majoritet som valt att ignorera resultatet i folkomröstningen ofta straffats. Det visar att det repre- sentativa styrelseskicket och deltagardemokratin samspelar. Folkinitiativen bör ses som en del av det representativa beslutsfattandet Det är möjligt att antalet folkinitiativ kommer att öka framöver. Lokalpolitiken har blivit mer polariserad och splittrad, vilket sannolikt innebär att fler frågor kan komma att avgöras utanför fullmäktige. Den ekonomiska och demografiska utvecklingen kommer dessutom ställa flera kommuner och lands- ting inför svåra prioriteringar. Beslut utifrån sådana prioriteringar kan skapa konflikter och leda till ett missnöje i flera väljargrupper. För att politiska beslutsfattare ska kunna undvika att missnöjes- yttringar leder till folkomröstningar är det viktigt att politiska be- slut kommuniceras och förankras med berörda medborgare. förslag om att fullmäktige ska verka för att medlemmarna ska ha förutsättningar att delta i politiska beslutsprocesser och framföra sina synpunkter inför beslut ska ses som ett förslag som delvis syftar till att förebygga sådana missnöjesyttringar och konflikter. Politiska konflikter i samband med lokala folkomröstningar kommer att vara oundvikliga och måste i någon mening ses som en del av demokratin. Några konfliktsituationer som har uppstått i samband med folkomröstningar grundar sig emellertid i att reglerna för folkinitiativet varit oklara. Det finns därför ett behov av att förtydliga regleringen av initiativförfarandet. Om det blir vanligt förekommande att initiativ väcks och om fler folkomröst- ningar genomförs framöver kan det vara nödvändigt med en översyn av lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar för att dessa mer tydligt ska genomföras med samma reglering som de ordinarie valen (se mer i avsnitt 12.7.8). Det kan också vara värde- fullt att de politiska partierna inför en folkomröstning kommu- nicerar sin uppfattning om vad som krävs för att de ska respektera utslaget i folkomröstningen. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att den lokala demokratin är i en process av att inordna detta deltagardemokra- tiska inslag i det representativa beslutsfattandet. Det är tydligt att det finns ett behov av att öka kunskapen om folkinitiativ och folk- omröstningar bland både väljare och förtroendevalda. 12.7.1Underlätta insamlingen av namnunderskrifter Utredningens förslag: Det ska inte vara nödvändigt för initia- tivtagare att uppvisa egenhändiga namnteckningar. Det ska vara möjligt att samla in underskrifter via internet. De sammanställda erfarenheterna av de folkinitiativ som har väckts visar att problem ofta uppstår vid kommunens eller bedömning av namnunderskrifter. Eftersom reglerna för antalet underskrifter som krävs för att begära en folkomröstning har ändrats från av de röst- berättigade har valideringsprocessen blivit mer omfångsrik och krävande. Den administrativa arbetsinsatsen har vuxit för kom- munerna och landstingen, vilket har medfört att det blivit svårare att möta kraven på en rättssäker och tillförlitlig process. Flera kommuner har kontrollerat underskrifter med stickprov. Av förarbetena till det förstärkta folkinitiativet framgår att det rekom- menderas att ett större antal stickprov görs.28 har ett stort antal folkinitiativ avslagits av kommunerna (endast ett ini- tiativ har väckts i ett landsting). Kommunerna har ofta underkänt namn, adresser och personnummer som de bedömt som oläsliga. Att bedöma svårlästa underskrifter inbegriper oundvikligen ett mått av godtycke. Avslagen har ofta skapat frustration och missnöje hos initiativtagarna. Flera av avslagen har överklagats till förvaltnings- rätt. En slutsats av detta är att det finns behov av en rättssäker och transparant metod för validering av underskrifter till stöd för ett initiativ. En metod som minimerar utrymmet för bedömningar av läsbarhet innebär också att validering kan ske enklare. Enligt våra direktiv ska vi föreslå hur internet kan användas för att underlätta namninsamlingar till folkinitiativ. Vi menar att det finns flera fördelar med att namninsamlingar med krav på kommu- nala folkomröstningar kan göras via internet. Den huvudsakliga fördelen är att insamling via internet är förenlig med de rådande formerna för politiskt engagemang, där internet har en stor bety- delse. Det skulle t.ex. kunna vara möjligt att förmedla en länk till en insamlingssida genom e-post, webbplatser eller sociala medier. I anslutning till en webbplats skulle det dessutom kunna finnas utrymme för information som är relevant för att en initiativtagare ska kunna underteckna på rätt sätt, dvs. att namninsamlingen sker enligt de formkrav som gäller. Eftersom en stor andel av befolk- ningen har tillgång till internetuppkoppling kommer en digital insamlingsfunktion för det stora flertalet röstberättigade att underlätta insamlingen, öka tillgängligheten och bredda möjlig- heterna att delta i ett initiativ och i opinionsbildningen. Använd- ningen av internet ger bättre möjligheter för initiativtagarna att överblicka insamlingen och skulle även förenkla administrationen av denna, i synnerhet i stora kommuner och i landstingen. Därutöver kan användandet av internet vid insamlingen av namnunderskrifter vara till gagn för personer med funktionsnedsättning. En fördel som följer med en digital insamlingsfunktion knyter an till vikten av en rättssäker valideringsprocess, dvs. 2009/10:80 s. 104. och landstings bedömning av underskrifter och sammanräkningen av dessa. En validering av underskrifter i elektronisk form kan för det första ske snabbare och tar mindre resurser i anspråk än en kontroll av namnunderskrifter på papper. som sker med hjälp av en avancerad elektronisk underskrift ger inte heller utrymme för godtycke vid bedömningen. Det är därför önsk- värt att underlätta för att kommuner och landsting ska kunna ta emot namninsamlingar elektroniskt. Förslag om att öppna upp för att underteckna initiativ via internet kräver en diskussion om hur personuppgifter kommer att behandlas (vilket vi redogör för i nästa avsnitt). Det innebär vidare att det finns skäl att överväga det i kommunallagen stadgade kravet på att ett initiativ ska innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar (5 kap. 23 § KL). Ett krav i författning att en handling ska vara försedd med underskrift har ansetts innebära att elektroniska medel – och elektroniska signaturer – är uteslutna.29 De krav som ställs i lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer innebär att avancerade elektroniska signaturer ska godtas som underskrift om det är tillåtet att underteckna med elektroniska medel.30 Vårt förslag är att ett undertecknande fortsatt ska krävas, men för att det ska vara möjligt att underteckna i elektronisk form ska kravet på egenhändig underskrift slopas. Kravet på egenhändiga namnteckningar är dessutom onödigt for- mellt mot bakgrund av den ökade användningen av internet i sam- hället, särskilt om en tillförlitlig identifikation av initiativtagare kan ske genom en elektronisk signatur. Det är viktigt att säkerställa att ett undertecknande av ett initiativ över nätet sker på ett säkert sätt av den som är behörig till det och att deltagande endast sker en gång. En tillförlitlig och säker metod för undertecknande över internet måste därför användas. Detta talar för att använda systemet med e-legitimation. En e- legitimation är en elektronisk identitetshandling som kan användas för att identifiera innehavaren på elektronisk väg. har uppdraget att stödja och samordna den 29SOU 1996:40 s. 95. 30Se lagen 17 §. Lagen föreslås i promemorian Kompletterande bestämmelser till EU- förordningen om elektronisk identifiering upphävas i samband med att nämnda EU-förordning (nr 910/2014) blir tillämplig i . offentliga sektorns behov av säkra metoder för elektronisk identi- fiering och signering. För att kommunerna och landstingen på ett rättssäkert sätt ska kunna bedöma om undertecknande har skett inom den föreskrivna och om signatärerna är folkbokförda i kom- munen eller i en kommun inom , måste formkraven på uppgifter om när undertecknande har skett, personnummer och adresser också gälla vid namninsamling via internet. Det bör också fortsatt finnas krav på att initiativ undertecknats personligen. Mot bakgrund av den snabba teknikutvecklingen anser vi att lagen bör utformas så att den är teknikneutral. Vi föreslår därför en lösning liknande exempelvis den i skatteförandelagen (2011:1244), där be- greppet egenhändiga namnteckningar bytts ut mot underteckna. Förslaget innebär att initiativet ska vara undertecknat eller inne- hålla annan tillförlitlig identifikation av initiativtagaren. Det kan t.ex. vara med hjälp av e-legitimation eller annan form av elek- tronisk underskrift. Förslaget att öppna upp för namninsamling via internet innebär inte att konventionella metoder för insamling försvinner. Insamling av underskrifter kan således även fortsättningsvis ske i pappersform. Det nuvarande kravet på namnförtydligande bör därför finnas kvar. 12.7.2En nationell webbplats för namninsamling upprättas Utredningens förslag: En nationell webbplats ska inrättas som ska kunna användas för namninsamling av folkinitiativ. Den natio- nella webbplatsen ska tillhandahålla formulär för att registrera folkinitiativ och folkmotioner och för att underteckna initiativ eller motioner med e-legitimation. Ett uppdrag för att upprätta och ansvara för den nationella webbplatsen ska ges till Läns- styrelsen i . Behandling av personuppgifter ska kunna ske för att tillhandahålla en tjänst för namninsamling. Vi anser, som vi redogör för här ovan, att det finns flera fördelar med att kommunerna och landstingen kan ta emot namnunder- skrifter till stöd för ett folkinitiativ elektroniskt. Det underlättar t.ex. sammanräkningen och valideringen av undertecknanden. Ett undertecknande med e-legitimation kan enbart ske på en webbplats som uppfyller de legala kraven för användargränssnitt och som är certifierad i enlighet med lagen (2000:832) om kvalificerade elek- troniska signaturer. Några kommuner erbjuder kommuninvånarna personliga sidor som eventuellt skulle kunna användas för att elektroniskt underteckna initiativ. Vi har övervägt möjligheten att kommuner och landsting enskilt tillhandahåller en tjänst för namninsamling över internet för medlemmarna. anser vi att det inte är möjligt att i lag kräva att kommunerna och landstingen tar fram de webblösningar som krävs för namninsamlingar. Det skulle vara kostsamt för kommuner och landsting, särskilt när det så tydligt finns ekono- miska vinster med att samordna utformningen av en sådan tjänst. Ett krav på en sådan tjänst i kommuner och landsting skulle också leda till delvis olika lösningar och upplägg. Det är inte heller rimligt att kräva att enskilda initiativtagare ska upprätta webbplatser för insamling av elektroniska underskrifter. Eftersom det kan vara dyrt att skapa en sådan webbplats liksom att ta emot elektroniska signaturer skulle det leda till att resursstarka initiativtagare får fördelar vid en namninsamling. Vi föreslår därför att en nationell webbplats etableras som bl.a. kan användas för namninsamlingar till folkomröstningar. Vi har inför vårt förslag undersökt den webbplats som etablerats för detta ändamål i Finland.31 I kan var och en påbörja eller skriva under ett initiativ till lokala folkomröstningar genom en webb- sida som administreras nationellt av . Underskrif- ten sker med en elektronisk signatur och kan avse initiativ till kommunala folkomröstningar eller s.k. invånar- och medborgar- initiativ som kan väckas i fullmäktige eller . Vi anser att den finska webbportalen kan vara en förebild för den webbportal som vi föreslår ska upprättas i . En nationell webbplats för insamlande av namnunderskrifter ska ha ett användargränssnitt som möjliggör för undertecknande med e-legitimation. Det är, bl.a. för att säkerställa en validering av initia- tiv, en fördel om det med undertecknandet och den säkra identifikationen genom e-legitimationen kan ske en kontroll av sig- natärens behörighet att väcka ett initiativ, exempelvis att personen är folkbokförd i den kommun som initiativet avser. mationsnämnden som sköter de avtal som myndigheterna har med leverantörer av tjänster för elektronisk identifiering. De myndig- heter som ger användare möjlighet att underteckna med e-legitima- tion har olika avtal och kostnaderna skiljer sig beroende på säkerhets- och tillitsnivåer och hur många underskrifter som görs. För insamling av namnunderskrifter för ett folkinitiativ är alltså, utöver de nödvändiga uppgifter som följer av 5 kap. 23 § KL, även uppgifter om en persons ålder, medborgarskap och folkbokföring intressanta, eftersom de kan verifiera rätten att väcka ett initiativ. Dessa personuppgifter finns digitalt i folkbokförings- databas och används i samband med folkomröstningar och val, utifrån att de är avgörande för rösträtten, i den s.k. valdatabasen (som och länsstyrelserna har tillgång till). Personuppgifter ska få behandlas i syfte att tillhandahålla en tjänst för insamling av namnunderskrifter En nationell webbplats för namninsamling till stöd för ett folk- initiativ innebär att vissa personuppgifter som är nödvändiga för denna funktion kommer att behöva hanteras av den som ansvarar för webbplatsen. Det handlar t.ex. om namn och personnummer. Det är i första hand personuppgiftslagen (1998:204) som ska till- godose internationellt förpliktande respektive i grundlagen ställda krav på skydd för den personliga integriteten när det gäller auto- matiserad personuppgiftsbehandling.32 Vid sidan av personuppgifts- lagen gäller, såvitt det nu är aktuellt, att behandling av person- uppgifter får ske enligt lagen (2001:183) om behandling av per- sonuppgifter i verksamhet med val och folkomröstning,33 medan regler för uppgifterna i den s.k. folkbokföringsdatabasen finns i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. För att en publicering av den fråga som initiativtagare söker stöd för ska vara möjlig på en nationell webbplats krävs som utgångs- punkt samtycke till att dennes personuppgifter därigenom kommer 32RF 1 kap. 2 §, 2 kap. 6 § och prop. 2009/10:85 s. 67. Se även kommissionens förslag till ny reglering av s.k. dataskydd. 33Ibland kallad valdatabaslagen, för en närmare beskrivning av reglerna kan hänvisas till val- lagskommitténs slutbetänkande SOU 2013:24 s. 178. att behandlas av den ansvarige myndigheten. Detta gäller även för den som lämnar sitt stöd genom att med elektroniska medel underteckna en insamling på webbplatsen. Så är fallet även om personuppgifterna som sådana inte behöver publiceras på webb- platsen. Detta följer av att ett initiativ ska kunna knytas till initiativtagarna, vilket är ett rimligt krav för att en enskild ska få utnyttja en statlig tjänst som tillhandahåller en funktion för namninsamling via internet. För det fall samtycke inte medges har en initiativtagare självklart möjlighet att på egen hand samla under- skrifter, utanför den nationella webbplatsens tjänst. Ett uppdrag för att upprätta den nationella webbplatsen ska ges till i . I utformandet av vårt förslag har vi haft samråd med ett antal myndigheter som vi sett som lämpliga värdar för en nationell webbplats, en s.k. webbinsamlingsportal. Vi menar att det är viktigt att myndigheten har förmåga och kompetens att upprätta och underhålla den internetlösning som krävs. Det är också viktigt att den har kunskap om frågor som rör folkomröstningar och andra relaterade demokratifrågor. Vi har i vår översyn kommit fram till att det vore mest lämpligt att en länsstyrelse får i uppdrag att sätta upp en webbinsamlingsportal. Länsstyrelserna är regionala valmyn- digheter och har därmed en särskild vana att stödja genomförandet av val till riksdag, kommun, landsting, Europaparlament samt . i har ett uppdrag att leverera ett sammanhållet IT-stöd till alla 21 länsstyrelser och levererar också IT-tjänster till ett antal andra myndigheter.