sou · H4B353d3 · 2016-08-31 00:00:00 — Det finns vissa uppgifter om och hur andra länder i EU kommer att utnyttja de möjligheter till nationell reglering av förmedlingsav- gifterna som ges i förordningen. Kommissionen har frågat medlems- länderna hur de preliminärt ställer sig i denna del. Av dem som be- svarat frågan har enbart med någon säkerhet förklarat att landet har för avsikt att införa en nationell reglering av tak- nivåerna för förmedlingsavgifter. Bland de länder som i stället svarat att förordningens nivåer kommer att tillämpas finns , , , , , , och . I fråga om undantaget för vissa trepartsbetalningsordningar har föreslagit att ett undantag införs i enlighet med vad som medges i förordningen. Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? 4.3Möjligheten att undanta vissa trepartsbetalningsordningar från taknivåerna Utredningens förslag: Inhemska betalningstransaktioner som utförs i sådana trepartsbetalningsordningar för kontokort som avses i artikel 1.5 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter ska undantas från tillämpningen av kapitel II i förordningen. Som redovisats i avsnitt 3.1 kan en trepartsbetalningsordning licensiera sitt varumärke till en annan aktör. Enligt artikel 1.5 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter ska det då anses vara en fyrparts- betalningsordning. I finns två licensavtal av den typ som avses i artikel 1.5. , som ägs av , har ett licensavtal med . EnterCard, som ägs av bl.a. , har ett motsvarande med American Express. Enligt artikel 1.5 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter får medlemsstaterna när det gäller inhemska transaktioner medge ett undantag för dessa trepartsbetalningsordningar från tillämpningen av förordningens bestämmelser om taknivåer för förmedlingsavgifter. En förutsättning för att medlemsstaterna ska kunna medge undan- tag i enlighet med artikel 1.5 är att de kortbaserade betalningstrans- aktioner som görs inom ramen för en sådan betalningsordning inte överstiger av värdet av alla kortbaserade betalnings- transaktioner i den medlemsstaten. Det saknas uppgifter om hur stor andel av betalningarna i som utgörs av betalningar i dessa trepartsbetalningsordningar. Det finns även skilda uppfattningar i fråga om vad som ska räknas in i de av transaktionsvärdet som är gränsen för att få undantas. En uppfattning är att det ska avse hela transaktionsvärdet inom de aktuella trepartsbetalningsordningarna, dvs. alla transak- tioner inom American Express respektive . En annan uppfattning är att det bara är värdet av transaktionerna i de licens- situationer som innebär att nätverket ska anses vara en fyrparts- betalningsordning enligt förordningen. Den sistnämnda uppfatt- ningen synes stämma bäst överens med förordningens ordalydelse. till alla sektorer torde transaktionerna inom de aktuella kort- nätverken ligga . Inom vissa sektorer, exempelvis Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? hotell- och restaurangbranschen, är användningen av American Express och betydligt mer vanlig. För de berörda licenstagarna och kortnätverken innebär en tillämpning av förordningens taknivåer för förmedlingsavgifter en stor sänkning av avgifterna jämfört med de trepartsbetalningsordningar som inte kommer att omfattas. Strukturen för sådana licensavtal skulle behöva ses över och nya affärsmodeller eventuellt tas fram. Det kan därför behövas en omställningstid för dessa företag. Ett undantag skulle kunna påstås medföra en viss konkurrens- fördel för de berörda kortnätverken, inte minst inom de sektorer där korten används mer frekvent. Om transaktionerna inom de aktuella kortnätverken blir mer lönsamma skulle det kunna vara ett incitament för kortutgivarna att utfärda fler kort av detta slag och uppmuntra till ökad användning av dem. Konkurrensaspekten har dock inte någon avgörande betydelse, då eventuellt ökade mark- nadsandelar för dessa kort över gränsen på av det totala transaktionsvärdet leder till att de är berättigade till undantaget. Dessutom blir den eventuella konkurrensfördelen mindre påtaglig då omställningstiden behöver tas i anspråk för att förändra affärsmodellen i stället för att utveckla den. Gentemot de treparts- betalningsordningar som inte alls kommer att omfattas av förord- ningen och gentemot eventuella nya inlösare av och Express-transaktioner som etablerar sig i blir det å andra sidan en konkurrensnackdel om ett undantag inte införs. Det kan visserligen hävdas att även fyrpartsbetalningsordningarna behöver anpassa sina regelverk till följd av förordningens taknivåer för förmedlingsavgifter. Den anpassningen är dock inte helt jäm- förbar med den totala ändring av affärsstrukturen som kommer att behöva göras inom de trepartsbetalningsordningar som till följd av licensavtalen kommer att omfattas av EU:s förordning om förmed- lingsavgifter. Det kan också påpekas att det inte förrän på ett relativt sent stadium i de förhandlingar som föregick förordningen stod klart i vilken utsträckning de aktuella trepartsbetalningsordning- arna skulle omfattas av förordningen. Det kan därför inte krävas att de redan nu ska ha genomfört alla nödvändiga ändringar av sin affärsverksamhet. Sammantaget anser utredningen att det är rimligt att under en övergångstid undanta de aktuella trepartsbetalningsordningarna från tillämpningen av förordningens bestämmelser om taknivåer för för- Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? Ett tidsbegränsat undantag för dessa trepartsbetal- ningsordningar ska därför införas i enlighet med artikel 1.5 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter. 4.4Utrymmet för nationella taknivåer Inledningsvis ska klargöras att taknivåerna för förmedlingsavgifter naturligtvis inte innebär att betaltjänstleverantörerna måste ta ut en avgift som når upp till taket. Det kommer fortfarande att vara tillåtet att avtala om lägre nivåer. Som konstaterades ovan har de svenska betaltjänstleverantörerna genom bilaterala avtal förhandlat fram avgifter som ligger på en lägre nivå än i övriga EU-länder. Genom att taknivåer nu införs i enlighet med en EU-förordning kan det dock antas att incitamentet för sådana bilaterala avtal minskar. I av- saknad av avtal kommer kortnätverkens generella regelverk att gälla. Det finns ganska lite – om ens något – som talar för att nivåerna i sådana fall skulle hamna lägre än vad som följer av EU:s förordning om förmedlingsavgifter eller eventuell nationell reglering. De alternativ som övervägs i det följande bygger därför på an- tagandet att nivåerna i praktiken kommer att sammanfalla med de tillåtna taknivåerna. Tillämpning av förordningens taknivåer För att kunna ta ställning till om bör utnyttja möjligheterna till nationell reglering av förmedlingsavgifterna vid inhemska kort- betalningar ska de olika alternativen bedömas mot bakgrund av vad som händer om inte inför någon nationell reglering. I sådana fall kommer förordningens taknivåer om respektive av transaktionssumman vid debet- respektive kredit- kortstransaktioner att gälla. En fördel med detta är att samma nivåer då kommer att gälla vid inhemska och gränsöverskridande betalningar. Redan svårigheterna med att avgränsa vad som är inhemska respektive gränsöverskridan- de betalningar talar mot att särreglera de inhemska betalningarna i nationell rätt. Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? Som konstaterats inledningsvis är många av debetkortsbetal- ningarna i på små belopp, vilket leder till att en procentuell avgift även på förordningens nivå sannolikt medför lägre förmed- lingsavgifter än . En möjlig negativ konsekvens är dock att avgiftsbeloppen för stora transaktionssummor riskerar att bli högre än för dessa kort. Som konstaterades inledningsvis går det inte att fastställa hur höga förmedlingsavgifterna är , men för debetkort bör de i regel rymmas inom den avgift om som normalt är den högsta av- giften i handlarledet. Med förordningens taknivå om av transaktionssumman kommer förmedlingsavgiften för en debet- kortstransaktion att överstiga om transaktionssumman över- stiger . Alla debetkortstransaktioner utöver den summan kommer alltså att innebära högre förmedlingsavgifter än . För att ta ett vardagligt exempel skulle förmedlingsavgiften vid köp av vitvaror eller elektronik för bli . Vid köp av resor i en resebutik för , för att ta ett annat tänkbart exempel, skulle förmedlingsavgiften bli . Om köpet av resan för däremot görs med ett kredit- kort, vilket är vanligt just när det gäller resor, skulle förmedlings- avgiften bli . I det fallet skulle avgiften, trots att den är högre än avgiften för ett debetkort, bli betydligt lägre än motsvarande avgift . Höga avgifter i vissa fall kan också påverka utvecklingen av andra betaltjänster. är det vanligt att vitvaru- och elektronik- branschen har egna kort som faller utanför systemen med förmed- lingsavgifter. I exemplet med resan kan man tänka sig att betal- ningsmottagare i större utsträckning vill använda sig av alternativa elektroniska betalningssätt, t.ex. överföringar. Det skulle kanske t.o.m. kunna gynna en utveckling av nya, billigare elektroniska betal- tjänster. Lägre procentuella taknivåer än i förordningen (artikel 3.2 (a) och artikel 4) Medlemsstaterna tillåts beträffande både debet- och kreditkortstrans- aktioner att tillämpa lägre procentuella taknivåer än de som anges i EU:s förordning om förmedlingsavgifter. Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? De taknivåer som har satts i EU:s förordning om förmedlings- avgifter innebär en sänkning av nuvarande nivåer trots att det, som angetts i det föregående, inte kan utredas närmare hur stor sänk- ningen är. Nivåerna i förordningen har bestämts efter omfattande förhandlingar. Även om taket för förmedlingsavgifter har sin bak- grund i konkurrens- och konsumenthänsyn måste även andra in- tressen vägas in. Dit hör betaltjänstleverantörernas intresse av att få täckning för kostnader och risker som kortbetalningarna innebär. Det har i sin tur stor betydelse för att kortanvändningen inte ska motverkas. Det är därför svårt att slå fast att en annan, lägre nivå är mer lämplig. Ett maximalt fast avgiftsbelopp som resultat av den tillämpliga procentuella avgiften (artikel 3.2 (a)) Som artikeln får förstås kan ett maximalt fast avgiftsbelopp för debetkortstransaktioner införas vare sig den tillämpliga procentsatsen är den som anges i förordningen eller medlemsstaten väljer införa ett lägre tak på den procentuella förmedlingsavgiften. Som konstaterats tidigare är många av kortbetalningarna i på små belopp, vilket leder till att en procentuell avgift även på för- ordningens nivå medför låga förmedlingsavgifter. Omvänt innebär de procentuella förmedlingsavgifterna, om betaltjänstleverantörerna väljer att tillämpa dessa fullt ut, till att större transaktioner medför jämförelsevis höga avgifter. Detta är ett skäl att överväga ett maximalt fast avgiftsbelopp. Ett alternativ är att bestämma att avgiften inte får överstiga per transaktion, vilket motsvarar den service- avgift som en mindre handlare får betala per transaktion. är det inte givet att betaltjänstleverantörerna aldrig ska kunna få tillgodogöra sig en högre avgift än . Genom att mer- parten av köpen – dvs. alla köp på mindre belopp – blir billigare än är det inte orimligt att avgiften i något fall skulle höjas. Det talar för att maxsumman i vart fall skulle bestämmas till ett högre belopp än per transaktion. Hur hög avgift som skulle kunna tillåtas är svårt att avgöra. Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? En fast maxsumma vid debetkortstransaktioner, eventuellt i kombination med en högsta procentuell avgift (artikel 3.2 (b)) Om betaltjänstleverantörerna skulle tillämpa en fast förmedlings- avgift om motsvarande per transaktion skulle det med aktuella växlingskurser innebära en avgift om per transaktion. En avgift om motsvarar av . Det innebär att för alla transaktioner skulle avgiften bli högre än om betaltjänstleverantören tillåts att tillämpa en fast avgift om , medan den för alla transaktioner skulle bli lägre. Mot bakgrund av den höga kortanvändningen i och att kortbetalning används även vid små köp finns det en klar risk för att en fast maxsumma i praktiken skulle innebära en höjning av förmedlingsavgifterna i förhållande till de av transak- tionssumman som annars anges i förordningen. Effekten att en maxsumma i praktiken kan innebära högre förmedlingsavgifter än av transaktionssumman kan i och för sig hindras. Av- giften om motsvarande får nämligen kombineras med en högsta avgift om , vilket skulle kunna hindra att av- giften blir orimligt hög för de mindre transaktionerna. En sådan effekt motverkas också av förordningen genom att tillämpningen av en fast maxsumma, med eller utan en högsta pro- centuella avgift, förutsätter att summan av alla förmedlingsavgifter inom det aktuella kortnätverket aldrig överstiger av det totala årliga transaktionsvärdet för de inhemska debetkortstransak- tionerna inom varje kortnätverk. Det finns bestämmelser i förordningen om hur det årliga trans- aktionsvärdet ska beräknas. Däremot är det svårt att löpande ha kontroll över det innevarande årets förmedlingsavgifter för att på så sätt avgöra när gränsen eventuellt har uppnåtts. Inte heller är det givet vad resultatet skulle bli av att nivåerna överskrids, dvs. om det bara innebär att resterande transaktioner blir avgiftsfria eller om överskjutande belopp också ska betalas tillbaka. Det skulle medföra inte bara en komplicerad nationell reglering utan också betydande svårigheter både att efterleva och att kontrollera. Tillämpning av en fast maxsumma vid inhemska transaktioner skulle också kunna vara ett incitament för handlare med många små transaktioner att välja inlösare i andra länder och på så sätt göra Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? En sådan utveckling skulle i sin tur påverka beräkningarna av årligt transaktionsvärde, eftersom dessa handlares transaktioner flyttas ur mängden som ska beräknas. En vägd genomsnittlig förmedlingsavgift vid debetkorts- transaktioner(artikel 3.3) Möjligheten att tillämpa en vägd genom- snittlig förmedlingsavgift som högst motsvarar av det genomsnittliga årliga transaktionsvärdet på samtliga debetkorts- transaktioner innebär samma svårigheter som föregående alternativ när det gäller att kontrollera det årliga transaktionsvärdet och utöva tillsyn över att bestämmelsen följs. Utredningens bedömning: bör inte införa någon nationell reglering av förmedlingsavgifterna vid inhemska kontokortstrans- aktioner. De taknivåer som anges i EU:s förordning om förmed- lingsavgifter bör alltså gälla här. De olika alternativ till nationell reglering som medges enligt förord- ningen har olika för- och nackdelar. Inget av alternativen framstår som så övervägande fördelaktigt att det motiverar nationell regle- ring i . När det gäller konsumenternas intressen går det inte att dra några säkra slutsatser om vad som är mest gynnsamt. En forskningsrapport på uppdrag av (Mellanbanksavgifter i betal- system, Bra eller dåligt för konsumenterna?, uppdragsforsknings- rapport 2009:11) syftade till att belysa effekterna för konsumenter. Rapporten mynnade ut i slutsatsen att lägre avgifter inte självklart ligger i konsumenternas intresse. De positiva effekterna av myn- dighetsintervention i syfte att sänka avgifterna handlade i huvudsak om att fler handlare skulle acceptera kort, vilket skulle öka kon- sumenternas kortanvändning. Några sådana effekter på den svenska marknaden, där kortanvändningen redan är mycket utbredd, kan inte förutsättas. Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? Om någon nationell reglering över huvud taget ska införas i ligger det enligt utredningens uppfattning närmast till hands att in- föra ett maximalt fast avgiftsbelopp som resultat av de procentuella taknivåerna i förordningen, i vart fall för debetkort. Det är emeller- tid närmast omöjligt att fastställa hur stort det beloppet skulle vara. Med tanke på den generella sänkning av förmedlingsavgifterna som förordningens taknivåer innebär är det heller inte orimligt att av- giften i några fall tillåts bli högre än . Det finns också klara nackdelar med att över huvud taget införa nationell reglering. Trots att uppgifterna om hur andra EU-länder kommer att utnyttja möjligheterna till nationell reglering är spar- samma finns det inte något som talar för att något av alternativen i förordningen kommer att utnyttjas av en majoritet. är det i stället fler länder som har uttalat att de avser att tillämpa de gene- rella taknivåerna i förordningen än som har sagt att de avser att införa en nationell reglering. EU-förordningen har bl.a. till syfte att motverka fragmentisering på den inre marknaden och i stället främja bl.a. konkurrenskraften inom unionen (se preambel 1). Nationella taknivåer för förmedlings- avgifter kan inte i sig sägas främja dessa syften. Utländska inlösare missgynnas i konkurrensen med inhemska inlösare om förmed- lingsavgifterna blir lägre för inhemska transaktioner, vilket skulle motverka internationell konkurrens. Det är också viktigt att nationell lagstiftning inte hämmar kort- användningen till förmån för exempelvis kontantbetalningar. Att främja kortanvändningen är också ett av de uttalade syftena med EU:s förordning om förmedlingsavgifter (se preambel 8). Alltför pressa- de avgiftsnivåer kan leda till att årsavgifterna för korten i stället ökar, vilket i sin tur begränsar konsumenternas vilja att ha åtminstone mer än ett kontokort. I sammanhanget ska dock nämnas att kortanvänd- ningen kan förväntas öka till följd av och rådets direktiv /92/EU av om jämförbarhet för av- gifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betal- konto med grundläggande funktioner. Enligt direktivet ska nämligen i princip alla konsumenter ges tillgång till ett betalkonto med ett tillhörande debetkort. Kommissionen ska utvärdera tillämpningen av förordningen. Då ska bl.a. utvecklingen av avgiftsnivåerna, kon- kurrensen bland kortutgivare och kortnätverk och kostnadseffek- Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? terna för betalare och betalningsmottagare granskas. Med hänsyn till att skälen för nationell lagstiftning i inte överväger eller övertygar och till den utvärdering som kommer att göras anser ut- redningen att det är lämpligast att taknivåerna i EU:s förordning om förmedlingsavgifter tills vidare tillämpas i . 5Tillsyn, ingripande och sanktioner 5.1Skyldigheten att utse behöriga myndigheter Enligt artikel 13 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter ska med- lemsstaterna utse behöriga myndigheter som har befogenhet att se till att förordningen genomförs och som får utrednings- och verk- ställighetsbefogenheter. Befintliga organ får utses till behöriga myn- digheter och flera myndigheter får utses. De behöriga myndig- heterna ska ha tillräckliga resurser för att utföra sina uppgifter. Medlemsstaterna ska kräva att de behöriga myndigheterna effektivt bevakar att förordningen följs och att de vidtar alla åtgärder för detta. Medlemsstaterna ska underrätta kom- missionen om vilka myndigheter som har utsetts. 5.2Nuvarande tillsyn på betaltjänstområdet Bestämmelser om tillsyn finns i 8 kap. lagen (2010:751) om betal- tjänster (betaltjänstlagen). Enligt 8 kap. 1 § har tillsyn över att bestämmelserna i lagen följs. Enligt samma paragraf omfattar tillsynen också bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 924/2009 av om gränsöverskridande betalningar i gemenskapen och om upphävande av förordning (EG) nr 2560/2001 och i och rådets förordning (EU) nr 260/2012 av om an- tagande av tekniska och affärsmässiga krav för betalningar och auto- gireringar i euro och om ändring av förordning (EG) nr 924/2009. Tillsyn, ingripande och sanktioner I fråga om tillsynen över övriga betaltjänstleverantörer enligt 1 kap. 3 § betaltjänstlagen – t.ex. banker – gäller bestämmelserna i de lagar som reglerar deras verksamhet, om inte något annat följer av betaltjänstlagen. I tillsynsverksamheten ska samarbeta och utbyta information med behöriga myndigheter inom EES. Ingrip- ande kan ske mot betaltjänstleverantörer och kan resultera i före- lägganden eller förbud. får enligt 8 kap. betaltjänstlagen genomföra platsundersökning hos ett betalningsinstitut, en registrerad betal- tjänstleverantör och utländska företag som tillhandahåller betal- tjänster i . får även meddela en varning och även återkalla tillstånd. Ett betalningsinstitut som fått en anmärk- ning eller varning kan åläggas en straffavgift. Tillsynsverksamheten bekostas av avgifter från betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer. är enligt förordningen (2009:607) med instruk- tion för förvaltningsmyndighet för konsument- frågor, och har ansvar för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs. har alltså tillsyn över konsumentskyddande regler följs även på betal- tjänstområdet, bl.a. när det gäller marknadsföring och avtalsvillkor. kan ingripa mot företag med stöd av regler i de olika lagar som faller inom verkets tillsynsansvar. När det gäller infor- mation från företag till konsumenter aktualiseras marknadsförings- lagen (2008:486). Enligt den lagen finns ingripandemöjligheter i form av förelägganden och förbud, och företag som bryter mot vissa av reglerna i lagen kan åläggas att betala en s.k. marknadsstörningsavgift. Utredningens förslag: ska ha tillsyn över att bestämmelserna i om betalningsmottagares skyldigheter i arti- kel 10.4 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter följs i . Tillsyn, ingripande och sanktioner ska ha tillsyn över att övriga bestämmelser i förordningen följs i . Vid utövande av sitt tillsynsansvar ska tillämpa bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486). ska tillämpa bestämmelserna i 8 kap. betaltjänstlagen (2010:751). De behöriga myndigheter som ska utses av medlemsstaterna ska se till att EU:s förordning om förmedlingsavgifter genomförs. En av- görande fråga för vilken eller vilka myndigheter som ska utses i är vem tillsynen ska rikta sig mot. Utgångspunkten blir då vilka objekt som EU:s förordning om förmedlingsavgifter inne- håller regler för. Merparten av artiklarna i förordningen innehåller regler för betal- tjänstleverantörer. Reglerna avser betaltjänstleverantörer både i egen- skap av kortutgivare och som inlösare. Det finns även regler för kortnätverk. I vissa fall är kortnätverken även betaltjänstleveran- törer, nämligen i trepartsordningarna för betalning. I fyrpartsbetal- ningsordningarna är kortnätverken däremot inte betaltjänstleveran- törer. Ett fåtal bestämmelser gäller betalningsmottagare, bearbetnings- enheter respektive övriga leverantörer av tekniska tjänster. har tillsyn över att bl.a. reglerna i betal- tjänstlagen följs. kan för det ändamålet ingripa mot betaltjänstleverantörer. I den mån bestämmelser i för- ordning om förmedlingsavgifter tar sikte på betaltjänstleverantörer ligger den tillsyn som krävs enligt förordningen inte särskilt långt från den befintliga tillsynen enligt betaltjänstlagen. Finansinspek- tionens ingripande- och sanktionsmöjligheter enligt betaltjänst- lagen är också adekvata för tillsynsansvaret enligt förordningen. Det framstår därför som rimligt att tillsyn utvidgas till att omfatta tillsyn över att betaltjänstleverantörer även följer bestämmelserna i förordning om förmedlingsavgifter. Kortnätverken anses inte vara betaltjänstleverantörer enligt betaltjänstlagen. Det är dock inte rimligt att tillsynen över dessa särskiljs från tillsynen över de övriga betaltjänstleverantörerna. bör vid tillsyn över förordningen även ha ingrip- ande- och sanktionsmöjligheter gentemot kortnätverken. För att tillsynen ska bli heltäckande måste den också omfatta bearbetnings- enheter. Tillsyn, ingripande och sanktioner Förordningen innehåller dock inte bara regler för betaltjänstleve- rantörer och bearbetningsenheter, utan även för betalningsmottaga- re. Enligt artikel 10 ska betalningsmottagare som beslutar att inte godta samtliga kort eller andra betalningsinstrument inom ett kort- nätverk informera konsumenterna om detta på ett klart och tydligt sätt.