sou · H4B384 · 2016-11-30 00:00:00 — Det kommer att leda till förändringar för resenärer, reseaktörer och tillsynsmyndig- heter även om systemet med individuella resegarantier behålls oför- ändrat. 7 Se vidare avsnitt 4.9. De övergripande fördelarna med alternativet att utforma insolvens- skydd i form av en försäkringslösning är att resenären skyddas bättre och att kostnaderna för skyddet sänks. En försäkringslösning är ett effektivt sätt att fördela och prissätta riskerna för insolvens. Det gemensamma ansvaret för inträffade skador i en försäkring gör att skyddet för resenären blir bättre än i ett system med individuella garantier. Utredningen finner det dock inte lämpligt att staten ansvarar för att tillhandahålla en försäkring och därmed ytterst står risken för inträffade skador. Ett krav på reseaktörerna att tillhandahålla insol- vensskydd i försäkringsform skulle således göra aktörerna helt bero- ende av produkter och en marknad som inte finns . Det är där- för inte lämpligt med ett sådant krav. En mer öppen lösning Den mer öppna lösningen bygger på att reseaktörerna själva inom vissa ramar tillåts välja den lösning för insolvensskyddet som den enskilde aktören finner ändamålsenlig utifrån aktörens verksamhet. Insolvensskyddet kan med en sådan lösning bestå av t.ex. individu- ella garantier, kollektiva garantier, försäkringar med resenären som förmånstagare, depositionskonton eller fonder upprättade av bransch- organisationer. Lösningen ger förutsättningar för ett enklare och billigare insol- vensskydd för reseaktörerna utan att sänka kraven på skyddet för resenärerna. Det är därför utredningens förslag och den lösning som den vidare konsekvensutredningen utgår ifrån. Sammanfattning överväganden avseende alternativa lösningar Matrisen nedan sammanfattar de tre alternativen utifrån bedöm- ningar av vilket skydd de ger resenären, vilka kostnader de medför, vem som finansierar risken, enkelhet och etableringshinder. Utför- ligare resonemang om dessa bedömningar återfinns i respektive av- snitt i kapitel 6. Rättigheterna för resenärerna styrs av paketresedirektivet och är desamma oavsett hur systemet för insolvensskyddet utformas. På så vis förändras inte de ekonomiska konsekvenserna för resenärerna av förslagen jämfört med det nuvarande resegarantisystemet. Däremot är det i realiteten så att resenärerna med det nuvarande systemet inte alltid har fått de ersättningar de har rätt till. Risken för att de resenärer som drabbas ekonomiskt på grund av insolvens hos reseaktören inte får full ersättning bör minska om fler aktörer väljer kollektiva lösningar, eftersom skyddet då inte är beroende av att den enskilda aktörens garanti är tillräcklig. I vilken utsträckning risken minskar beror på hur många och vilka aktörer som väljer en kollektiv lösning, om några av dessa hamnar på obestånd och om det i så fall är aktörer där garantierna i nuvarande system inte är tillräckligt höga utifrån verksamhetens art och omfattning. Utred- ningen bedömer att det är så stora osäkerheter i dessa variabler att det inte går att göra en meningsfull uppskattning av den förväntade totala förändringen för resenärerna i kronor. För de enskilda rese- närerna kan dock konstateras att förändringen kan bli betydande. I de flesta fall då garantierna i nuvarande system inte har räckt har de drabbade resenärerna fått mindre än hälften av den ersättning de hade rätt till. Hade det funnits kollektiva medel för finansieringen hade dessa resenärer i stället kunnat få full ersättning. Det totala resenärskollektivet kan förväntas påverkas positivt av om företagen får lägre kostnader. Utredningen bedömer dock att prispåverkan på resetjänsterna är marginell. Däremot kan lägre etableringshinder leda till större utbud och bättre konkurrens vilket kan gynna resenärerna. En mer öppen lösning kan bli krångligare för de resenärer som vill sätta sig in i och jämföra olika reseföretags insolvensskydd innan de bestämmer vilken resa de ska köpa. Utredningens bedömning är dock att det är mycket få resenärer som gör den sortens undersök- ningar inför ett köp av en resa. Det troliga är att resenärerna vid en mer öppen lösning skulle efterfråga information om vad som gäller på samma sätt som , dvs. först när de drabbas ekonomiskt av att en resa ställs in på grund av insolvens. En nackdel för resenärerna är att det kan bli svårare för dem att kräva sin rätt om den som ansvarar för skaderegleringen är en ut- ländsk aktör. Denna problematik kan dock uppstå oavsett vilken lösning som väljs för insolvensskyddssystemet, på grund av kravet på ömsesidigt erkännande av insolvensskydd inom EU. Förslaget på en mer öppen lösning bedöms kunna sänka företagens kostnader för resegarantierna radikalt. Detta gäller särskilt små och medelstora företag. Vidare bedöms förslaget kunna sänka etable- ringshindren för nya företag. I detta avsnitt beskrivs konsekven- serna för företagen närmare. Administrativa kostnader för företagen () uppskattar att rapporteringen till Kammarkollegiet i nuvarande resegarantisystem tar cirka två arbets- dagar för små företag samt något mer för större. Till detta kommer rapportering, ansökan om och inköp av betalningsutfäst- else från en bank eller ett försäkringsbolag. Utredningen bedömer att ett rimligt antagande är att det i normalfallet motsvarar . Utifrån uppgifter om lönenivåer och Regelräknare motsvarar tre dagars administrativt arbete en kostnad på . Detta gäller den löpande administrationen. I det fall företaget är nytt, ändrar sin verksamhet eller t.ex. har personalomsättning tillkommer kostnad för kompetens, dvs. att utbilda personal/sig själv i hur tillämp- ningen av regelverket fungerar och ta fram rutiner för rapportering. Om företaget inte har upparbetade relationer med bank- eller för- säkringsbolag eller har en verksamhet som är svår att kreditbedöma kan administrationskostnaderna stiga väsentligt. Vid en mer öppen lösning kan företagen välja att tillhandahålla sitt insolvenssydd i en annan form än en individuell garanti, t.ex. i form av försäkring eller kollektiv garanti. I dessa fall behöver rapporte- ring om verksamhet, finansiell status m.m. i regel bara göras till en aktör. Det är även troligt att uppgiftslämnandet kommer att kunna göras mer schabloniserat än . Det är sammantaget därför rimligt att som grov uppskattning anta att den löpande administrationen i de företag som använder en kollektiv lösning halveras jämfört med dagens individuella resegarantier. Andra kostnader för företagen Utöver de administrativa kostnaderna har företagen direkta kostna- der för de betalningsutfästelser som de köper från bank eller för- säkringsbolag. Betalningsutfästelserna prissätts vanligtvis med en procentavgift på garantibeloppet. Priset för resegarantierna varierar stort mellan de olika företagen. SRF har gjort en enkät som visar att avgifterna för deras medlemmar ligger på mellan 6,5 och 0,12 pro- cent, med en median på för bankgarantier och för betalningsutfästelser utfärdade av försäkrings- bolag. Bankerna kräver vanligtvis att företagen ställer en motsäkerhet för att betalningsutfästelsen ska utfärdas. Motsäkerheten består oftast av medel på ett spärrat konto. Även om kontot är räntebärande bör detta betraktas som en kostnad för företaget. Det finns nämligen en alternativkostnad för spärrade medel. Hur stor alternativkostna- den är beror på företagets finansiering, men det är rimligt att anta att medlen annars hade använts till att sänka kreditkostnader eller investeras i verksamheten för att ge avkastning. En ytterligare direkt kostnad är inköpet av revisorstjänster för företag som är aktiebolag med revisor. Utredningen uppskattar dessa kostnader till för mindre företag och marginellt högre för större företag. Vid en mer öppen lösning kan företagen välja att tillhandahålla sitt insolvenssydd i form av t.ex. försäkring eller kollektiv garanti. Den kollektiva garanti som Visita tillhandahåller sina medlem- mar kan ge en indikation på vad ett sådant insolvensskydd kan kosta. Visita uppskattar kostnaden till per medlem och år när det slås ut på alla medlemmar. För det enskilda företaget krävs dock medlemskap i för att kunna ta del av den kollektiva garan- tin. Minimiavgiften för medlemskapet är . En annan indikation på kostnaderna är priserna för de insolvens- försäkringar som finns i andra länder. Grundpremien för företag som köper insolvensförsäkring av den belgiska resegarantifonden är av omsättningen. Det gäller , sedan sjunker premien. Den lägsta årliga premien för researrangörer är , motsvarande och för mindre rese- byråer , motsvarande . Bussrese- arrangörer uppskattar efter diskussion med försäkringsbolag att en insolvensförsäkring skulle kunna upphandlas för cirka 0,1–0,3 pro- cent av omsättningen, vilket alltså ligger i linje med ovanstående upp- gifter. Uppskattningar för typföretag visar att en mer öppen lösning kan halvera kostnaderna för de flesta företagen Eftersom kostnaderna för företagen varierar så stort mellan olika sorters företag har utredningen valt att uppskatta konsekvenserna för några typföretag i stället för att räkna på genomsnittssiffror eller de summerade kostnaderna för alla företag som omfattas av reglerna. De typföretag vi valt att uppskatta kostnader för är inte base- rade på enskilda identifierade företag, utan exempel som kan be- skriva vilka kostnader alternativa former av insolvensskydd bedöms medföra för olika typer av företag.8 A.ett enmans- eller familjeföretag, t.ex. inom turistnäringen med några anställda, helt inriktat på att arrangera paketresor i och utomlands som både förmedlar och säljer egna paketresor med upp till 50 anställda som säljer egna paketresor utomlands, med upp till 250 anställda som säljer egna paketresor utomlands, med över 500 anställda. Vi antar värden för omsättning och hur stor del av verksamheten som utgörs av paketresor enligt tabell 8.2. De finansiella förutsättningarna varierar stort mellan de aktörer som ställer resegaranti och typexemplen ska ses just som exempel. De fångar inte förutsättningarna för alla aktörer. Syftet med typ- exemplen är att visa hur kostnaderna kan variera mellan olika typer av aktörer. Med hjälp av utredningens faktainsamling om nuvarande kost- nader för resegarantier och antaganden om kostnader för möjliga alternativ har vi uppskattat kostnaderna för respektive typföretag 8 För enkelhetens skull har vi här bortsett från säsongsvariationer i resegarantierna och antar att garantibeloppen vid individuella garantier är konstanta över året. om de ges möjlighet att välja den form av insolvensskydd som med- för lägst kostnader för dem. Kostnaderna för nuvarande system med individuella garantier har sedan jämförts med lägsta möjliga kost- nad för respektive typföretag vid en mer öppen lösning. Resultatet visas i tabell 8.3 nedan. Uppskattningarna rymmer stor osäkerhet. Även med hänsyn till denna osäkerhet bedöms förslaget med en mer öppen lösning kunna sänka kostnaden radikalt för de små och medelstora företagen. Jäm- förelsen visar även att det skiljer sig mellan de olika typföretagen vilken resegarantilösning som blir billigast. Av tabellen framgår att för typföretag B uppskattas kostnaderna kunna mer än halveras. För A respektive C uppskattas kostnaderna ungefär halveras jämfört med nuvarande system. Här bör nämnas att för företag i besöks- näringen som är medlemmar i finns möjligheten till kollektiv garanti , givet att omsättningen är under tre miljoner och att det inte ingår någon transport i paketen. Den möjligheten finns dock endast för Visitas9 medlemmar som beviljats ett undantag i enlighet med bestämmelserna i resegarantilagen. De tre typföretagen A, B och C motsvarar av de aktörer som ställer individuella garantier , utifrån den antagna storleken på garantin. För de allra största företagen, exempel E, visar inte uppskatt- ningarna några besparingar med en mer öppen lösning, men inte heller några kostnadsökningar eftersom de har möjlighet att behålla 9Det finns även en kollektiv garanti för föreningen på Lantgård som omfattar cirka Utredningen bedömer dock att även de största företagen kan gynnas av möjligheten till andra former av insolvensskydd, eftersom de troligen kan förhandla ned prisnivå- erna ytterligare. Eftersom vi inte har något underlag för att beräkna hur stor en sådan prisrabatt skulle kunna vara har vi dock inte tagit hänsyn till det i våra uppskattningar. I följande avsnitt redogör vi för och motiverar de antaganden vi använt till uppskattningarna. Generellt har vi gjort uppskattningarna av kostnaderna för möjliga alternativ med försiktighet på grund av osäkerheterna i materialet. Vid osäkerheter har vi snarare räknat på höga än låga kostnader för alternativen. Alla uppgifter motsvarar årliga kostnader. Uppskattning av kostnader vid individuell garanti Garantibeloppet har antagits vara mellan av om- sättningen för respektive företags paketreseomsättning. De mindre företagen antas ha högre garantibelopp som andel av omsättningen jämfört med de större företagen, eftersom garantibeloppet för de mindre företagen i högre utsträckning bestäms enligt en schablon. Ju större företag desto större möjlighet och anledning att finjustera rapportering m.m. i syfte att justera storleken på resegarantibeslu- ten eftersom den ytterligare kostnad det medför i administration är lönsam i förhållande till vad det ger i lägre garantikostnad. Antagandet om kostnad för betalningsutfästelsen är satt utifrån uppgifter om priset på dessa för olika typer av företag, se vid- are i avsnitt 4.5. Typföretagen A och B antas ha hela sin betalnings- utfästelse från en bank med krav på motsäkerhet i form av spärrat konto. Typföretag C och D som är större antas däremot ha köpt delar av sina betalningsutfästelser som försäkringsgarantier och där- för ha lägre krav på motsäkerheter. Typföretag E antas inte behöva ställa några motsäkerheter. Alternativkostnaden för motsäkerheten antas vidare vara högre ju mindre företaget är. Antagandet bygger på ett resonemang om skalfördelar, dvs. att finansieringskostna- derna per krona är lägre vid höga belopp. Administrationskostnaderna har uppskattats utifrån beskrivning- arna under ”Administrativa kostnader för företagen” i avsnitt 8.7. Alla företag förutom A antas ha revisor. Uppskattning av kostnader vid försäkring Försäkringspremien har antagits vara densamma som grundpremien för den belgiska resegarantifonden, dvs. det högsta av antingen av paketreseomsättningen eller en minimipremie på 12 000 kronor.10 Fonden startade och är därmed etablerad . Fonden är stor och kan sprida risker och kostnader på en stor del av den belgiska resemarknaden. Vidare är fonden ömse- sidig och har i och med det inte några vinstkrav. Sammantaget gör detta att fonden kan hålla låga avgifter, vilket talar för att avgifts- antagandet för försäkringskostnaden är lågt. Å andra sidan sjunker premien som företaget varit försäkrat och dessutom finns lägre minimibelopp för små företag. Det talar för att den antagna avgiftsnivån är hög. Utredningens bedömning är att det är ett rimligt antagande för att uppskatta premiekostnaderna för en försäkring. Dessa premienivåer kan sägas vara en form av standardpris för företagen. Det är rimligt att anta att de riktigt stora företagen har möjlighet att få rabatt på sin procentuella försäkringspremie och där- med kunna sänka kostnaderna för försäkringen. Utredningen har dock inte något underlag för att uppskatta hur stor en sådan rabatt skulle kunna vara och av försiktighetsskäl avstår vi därför från att göra uppskattningar av storleken på en sådan rabatt. 10 Se avsnitt 6.4.2 för mer detaljer om fonden. Administrationskostnaderna för försäkringar antas vara halverade jämfört med individuella resegarantier, se resonemang i ”Administra- tiva kostnader för företagen” i avsnitt 8.7. Uppskattning av kostnader vid kollektiv garanti För antaganden om kostnaderna för en kollektiv garanti, en bransch- fond eller liknande kollektiv lösning har utredningen utgått från kostnaden för den kollektiva garanti som Visita tillhandahåller . Den erbjuds företag som säljer paket som inte innehåller några transporter. Vi har därför antagit att den bara finns tillgänglig för typföretag A. Detta är troligen ett mycket försiktigt antagande. Det finns här ett stort utrymme för aktörerna att tillsammans skapa lösningar som passar även verksamheter med transporter och högre omsättning. Det är vidare troligt att kostnadsantagandet är mycket högt räknat, eftersom Visitas kollektiva garanti ingår i ett medlem- skap med många andra tjänster och där resegarantiverksamheten är en mycket liten del av organisationens totala verksamhet. Administrationskostnaderna antas som vid försäkring vara halve- rade jämfört med de individuella garantierna. Även detta antagande är satt med stor försiktighet. Det är utredningens bedömning att administrationskostnaderna sannolikt blir lägre eftersom den löp- ande rapporteringen till en kollektiv garanti, en branschfond eller liknande kan ske genom ett mycket enkelt förfarande. Förändringar i företagens verksamhet Det innebär kostnader för företagen att ställa om sin verksamhet och vid behov hitta nya lösningar som är anpassade till de förändrade reglerna. förväntas dessa regler emellertid leda till väsentligt sänkta kostnader. Den föreslagna mer öppna lösningen ställer inte krav på företagen att vidta förändringar i sin verksamhet, men för att de ska kunna dra nytta av möjligheterna med den föreslagna för- ändringen krävs att de agerar för att ordna ett insolvensskydd som är lämpligt utifrån företagets förutsättningar. Den stora majoriteten av de företag som omfattas av krav på att tillhandahålla insolvens- skydd är små och medelstora företag. För dessa ligger potentialen med att effektivisera sitt insolvensskydd framför allt i möjligheten att dela sina risker med varandra. Det gör att de kommer ha incita- ment att samarbeta för att t.ex. upphandla en gruppförsäkring eller utveckla en lämplig form av kollektiv garanti. Det finns ett antal bransch- och medlemsorganisationer som skulle kunna användas för att organisera ett sådant samarbete. Utredningens förslag på en mer öppen lösning för insolvens- skyddet innebär att företagen inte behöver ändra rutinerna för insol- vensskyddet om de inte bedömer att det medför lägre kostnader eller annan affärsnytta. Det förändrade systemet kan således medföra omställningskostnader för företagen på kort sikt, men att fatta be- slut om dessa omställningskostnader kan ses som en frivillig inve- stering för de företag som förväntar sig lägre kostnader på tack vare ett mer kostnadseffektivt insolvensskydd. Utredningens bedömning är att en mer öppen lösning är effektiv ur konkurrenssynpunkt. En mer öppen lösning innebär att regelverket inte pekar ut en specifik metod för att tillhandahålla insolvens- skyddet. Det medför att ingen aktör eller specifik verksamhet gynnas framför andra. Fler och för aktörerna enklare möjligheter att till- handahålla insolvensskyddet förväntas vidare sänka etableringshind- ren för nya reseaktörer. För befintliga företag kan visserligen dagens system med individuella resegarantier innebära administration och onödiga kostnader men de har i viss utsträckning investerat i kom- petens, upprättande av rutiner, inköp av betalningsutfästelser etc. för att hantera detta. En jämförelse mellan nya och befintliga före- tag ger därför att en mer öppen lösning bedöms gynna nya företag mer än befintliga. De möjligheter till minskad administration som en mer öppen lös- ning bedöms medföra kommer att gynna små företag mer än stora, eftersom de senare normalt sett har större förmåga att hantera admi- nistrativa uppgifter och kan slå ut kostnaden för detta på en större verksamhet. Likaså bedöms möjligheten att frigöra bundet kapital påverka små företag i högre utsträckning än stora, eftersom tillgången till finansiering oftare är ett hinder för tillväxt för små än för stora företag. Störst skillnad bedöms den minskade administrationen och möjlig- heten att frigöra kapital göra för de små turistföretagen. De verkar på en annan marknad och konkurrerar om andra kunder än flyg- charterbolagen. Utredningens bedömning är därför att de största bolagen inte kommer att drabbas av konkurrensnackdelar till följd av detta. En mer öppen lösning möjliggör även tjänsteinnovation, dvs. att aktörerna själva eller i samarbete med varandra eller med leverantörer av finansiella tjänster utvecklar effektiva lösningar för att tillhanda- hålla insolvensskydd. Ett svenskt regelverk som tillåter en dylik ut- veckling skapar förutsättningar för en god konkurrenskraft i ett internationellt perspektiv. Det är särskilt relevant för de aktörer som verkar i internationell konkurrens. Det gör såväl de små företag i besöksnäringen som konkurrerar om utländska turister med mot- svarande företag i andra länder, som de företag som konkurrerar om svenska resenärer på den internationella marknaden för internet- resebyråer. Förslaget kommer även att påverka konkurrensen på leveran- törsmarknaden för betalningsutfästelser. är marknaden för att sälja tjänster för resegarantier begränsad till de banker och försäk- ringsbolag som ställer ut betalningsutfästelser till Kammarkollegiet. Om kravet på insolvensskydd i form av individuell betalningsutfäst- else tas bort, och andra former av insolvensskydd tillåts, kommer fler aktörer ha möjlighet att konkurrera om att ta fram tjänster för reseföretagens insolvensskydd. Det kommer att sänka befintliga företags marknadsmakt, för just denna produkt. Hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen Insolvensskyddssystemet påverkar främst resenärer och reseföretag. De föreslagna reglerna innebär dock förändrade marknadsförut- sättningar även för banker och försäkringsbolag. För de som erbjuder betalningsutfästelser förväntas den marknaden minska, enligt utredningens bedömning. Däremot öppnas i stället nya affärs- möjligheter för de försäkringsbolag som är intresserade av att ut- veckla nya produkter i syfte att erbjuda insolvensskyddsförsäkringar. till den totala bank- och försäkringsmarknaden i kan dessa marknadsförändringar anses marginella. För ett fåtal företag som säljer betalningsutfästelser i form av försäkring kan dock rese- garantierna utgöra en märkbar del av den totala försäljningen. Särskilda hänsyn till små företag Den föreslagna utformningen av insolvensskydd med en mer öppen lösning bedöms innebära fördelar för små företag, i enlighet med vad utredningen beskrivit. Förslaget bedöms kunna underlätta för de små turistaktörerna och dessa får därmed större möjligheter att utveckla sin verksamhet och växa utan att hindras av höga kapital- krav eller krånglig administration. Utredningen bedömer att det inte finns behov av att ta någon ytterligare särskild hänsyn till små företags förutsättningar. Som tidigare nämnts finns det EU-rättsliga krav på insolvensskydd för paketresor i paketresedirektivet. Utredningens förslag till nytt system är förenligt med de krav som ställs i paketresedirektivet. Dagens resegarantisystem ställer krav på en viss form för insolvens- skyddet och är därmed mer begränsande för företagen än vad som är nödvändigt med hänsyn till paketresedirektivet, som inte före- skriver någon särskild form. Att behålla dagens resegarantisystem oförändrat skulle följaktligen innebära att skulle upprätthålla regler som vore mer långtgående än vad direktivet kräver. Det före- slagna systemet med en mer öppen lösning är däremot inte mer långt- gående än vad kräver. Det nya systemet föreslås införas genom en ny lag och en ny för- ordning som träder i kraft . Ikraftträdandet samman- faller med ikraftträdandet för den nya paketreselag som utredningen har föreslagit. Ikraftträdandedatumet är i sin tur föranlett av be- stämmelserna i paketresedirektivet.