sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — Motsvarande resonemang kan även föras avseende försäljning av statliga eller kommunala tillgångar där värdet av tillgången inte ökas av höghastighetsjärnvägen. För att hantera det kapitalbehov som kvarstår när intäkter från höghastighetsbanan och ovan nämnda skatter, avgifter och bidrag beaktats, samt för att hantera det tidsmässiga gapet mellan intäkter och utgifter, behöver en eller flera finansieringsmetoder användas. Enligt statens budgetregler kan infrastrukturinvesteringar undantagsvis finansieras genom metoden lån via Riksgälden. Användande av metoden kräver beslut av . Det bör påtalas att även vid anslagsfinansiering sker den faktiska finansieringen, i den mån investeringsutgiften inte kan bäras av statens inkomster genom upplåning via Riksgälden. Till skillnad från huvudmetoden, anslag, påverkas inte statens utgifter och därmed budgettaket förrän höghastighetsbanan tas i drift, vid användande av metoden lån via Riksgälden. Av vad som framkommit under vårt uppdrag skulle en upplåning via Riksgälden för höghastighetsbanan inte påverka statens upplåningsmöjligheter negativt. Denna metod bedöms därför vara den mest lämpliga finansieringsmetoden. Vissa av de fastighetsrelaterade nyttor som uppstår till följd av höghastighetsbanan, som exempelvis exploateringsavgifter, kommer att tillfalla de kommuner där nyttorna uppstår. Det är statens avsikt att dessa nyttor till del skall användas för att finansiera höghastighetsbanan genom medfinansiering och förskottering. Då dessa nyttor i huvudsak uppstår efter att höghastighetsbanan har tagits i drift så kommer kommunerna i likhet med staten att behöva lånefinansiera den medfinansiering som görs fram till att nyttorna uppstår. Generellt kan sägas att kommunerna har goda förutsättningar att låna på kapitalmarknaden och multilaterala banker som Europeiska Investeringsbanken och Nordiska investeringsbanken för infrastrukturinvesteringar, även om de har en något högre Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor finansieringskostnad än staten. Enligt Riksgälden skulle denna merkostnad kunna minskas genom att tillåta kommuner att låna via Riksgälden. Det framförs från tid till annan att infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom avyttring av statlig egendom, exempelvis statliga bolag. Ur ett finansieringsperspektiv kan det vara en lockande lösning då framtida intäkter kan flyttas till nutid. Det förutsätter dock, för att vara samhällsekonomiskt försvarbart, att den ersättning staten erhåller vid försäljningen överstiger värdet av de framtida intäkter som tillgången generar. Detta är även en möjlighet som staten löpande kan överväga oavsett höghastighetsbana. Metoden bör därför endast övervägas om det finns ett tydligt samband mellan höghastighetsbana och tillgångens värde. Järnvägsobligationer är, om de är utfärdade av Riksgälden i allt väsentligt att likställa med de obligationer som ges ut . Är de däremot utgivna av en privat aktör så kan de anses utgöra en del av finansieringen vid en OPS-lösning. Järnvägsobligationer behandlas därför som en del av lån i Riksgälden respektive OPS. Lån i Europeiska investeringsbanken och Nordiska Investeringsbanken bedömer PwC enbart som aktuella för upplåning (p g a en högre räntekostnad än Riksgälden) vid medfinansiering och som en möjlig finansieringsmetod för en privat part vid en OPS-lösning, och är därmed inte att betrakta som en lämplig finansieringsmetod ur statens perspektiv. OPS bör enbart användas om det kan göras troligt att det är möjligt att överföra projektrisker på den privata parten i sådan utsträckning att det förväntas ge så stora effektivitetsvinster att det uppväger de högre finansieringskostnader en privat aktör har jämfört med staten. Om det primära skälet för att överväga OPS är att minska projektets påverkan på statens utgifter och budgettaket , så är i stället lån via Riksgälden att föredra. Lån via Riksgälden ger samma principiella effekter på statens utgifter, överskottsmålet och konvergenskraven men med en lägre finansieringskostnad än OPS- alternativet. Det finns ett betydande intresse från kapitalmarknaden att finansiera svensk infrastruktur och gapet mellan statens finansieringskostnad och kostnaden för privat finansiering för infrastruktur har minskat. Möjligheten att använda sig av OPS för delar av höghastighetsbanan eller i intilliggande infrastruktur bör därför utvärderas vidare då det inte kan uteslutas att det finns potential för betydande effektivitetsvinster. På grund av projektets storlek och projektets karaktär bedöms det inte som sannolikt att projektet kan genomföras i OPS-form till sin helhet. Banavgifterna för höghastighetsbanan har beräknats uppgå till per tågkm, vilket innebär intäkter från banavgifter om när banan är i full trafik, vilket enligt PwC:s analys av kommersiella förutsättningar beräknats vara . beräknas de sammanlagda intäkterna från banavgifter uppgå till . Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor PwC har vidare bedömt finansieringspotentialen för följande fastighetsrelaterade intäkter: xInkrementella skatteökningar - PwC gör bedömningen att en utbyggnad av höghastighetsjärnväg, enligt nuvarande utredningsalternativ, delvis kan finansieras genom inkrementella effekter till följd av ökade taxeringsvärden för lokaler. Sådana effekter kan rimligen rymmas inom ramen för nuvarande lagstiftning till skillnad för om även bostäder skulle omfattas där det finns ett tak på fastighetsavgiften. Effekten har bedömts till prisnivå. xLokal tillfällig fastighetsskatt2 - Införandet av en lokal tillfällig fastighetsskatt har bedömts till prisnivå och bör enbart införas , i PwC:s antaganden har tidsperioden bestämts till . Beräkningarna är baserade på marknadsvärde och bygger på att en skattesats om läggs på nuvarande beskattning av bostäder, lokaler och industrier på de orter där höghastighetsbanan rimligtvis kan ge nyttor som kommer samtliga till del. xExploateringsbidrag - Det är möjligt att ta ut en avgift i samband med tecknade av exploateringsavtal och markanvisningsavtal. Alternativt kan en avgift kopplas till bygglovsprocessen. Bidraget till höghastighetsbanan bedöms kunna uppgå till 700- 800 miljoner prisnivå. Exploateringsbidraget bör kopplas direkt till investeringen och gälla . Enligt vår uppfattning bör den vara bred för att undvika tröskeleffekter och relativt låg för att inte hindra önskvärd exploatering. Bidraget gäller byggnation av lokaler, bostadshus och fritidshus och har baserats på marknadsvärden på berörda orter, varför det beräknade bidraget per kvadratmeter varierar mellan ca 20 och . Exploateringsbidraget bedöms utgöra grund för medfinansiering. xPlanvinster vid fastighetsutveckling - En möjlighet till att finansiera en utbyggnad av höghastighetsjärnväg är via fastighetsutveckling i anslutning till blivande stationer. De exploateringsvinster som uppstår av fastighetsutveckling och ändrade markvärden tillfaller främst markägaren varför rådighet över marken är viktigt för att kunna tillgodogöra sig vinster av betydelse från framtida fastighetsutveckling. Fastighetsutveckling vid rådighet över marken i anslutning till stationerna där en ökad byggnation kan förväntas ske kan maximalt förväntas ge i nettovärdestegring . Viktigt att notera är att ingen analys har gjorts av vilken part som äger aktuell mark. Av det skälet har ett bidrag från planvinster om 30 miljoner , prisnivå, antagits med start . Detta motsvarar en andel om av det maximala bedömda värdet för planvinster vid fastighetsutveckling. xSkatt på kommunikationsbyggnader- Ett bidrag från en förändrad taxering av kommunikationsbyggnader (stationsbyggnader t ex) bedöms uppgå till 50-100 2 Motsvarande tidsbegränsade åtgärder har införts bl.a. i för att finansiera Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor I PwC:s finansiella modell har nivån på skatten satts till med början 2018. Tillgodogörandet av bidraget från förändrad taxering av kommunikationsbyggnader bedöms inte kunna genomföras inom befintlig lagstiftning. Den sammantagna bedömningen av medfinansieringspotentialen från kommuner bygger på beräkningar av exploateringsbidraget. Detta ger en sammantagen medfinansiering om prisnivå. Tidpunkten för medfinansieringen är vald för att matcha statens behov av ytterligare kapital, utöver banavgifter och övriga finansieringskällor. För att beräkna bostadsbyggandet relaterat till ny höghastighetsjärnväg har en parallell dragits till byggandet av Hyllie-området i närheten av i . Parallellen bygger på antagandet om att en motsvarande utveckling som skedde för bostäder vid Hyllie kan förväntas även vid planering av bostadsproduktion i , , , och . Enligt en sådan indexberäkning skulle byggandet av höghastighetsbanan kunna bidra med ca 34 000 bostäder som placeras på platser motsvarande Hyllie. Scenario 1 med fastighetsrelaterade intäkter Sammantaget beräknas finansieringskällorna i ett scenario med fastighetsrelaterade intäkter ge ackumulerade intäkter till staten om ca fram prisnivå. Givet en medfinansiering om ca blir intäkterna till staten prisnivå. Merparten av intäkterna kommer från den lokala tillfälliga fastighetsskatten. Intäkterna från banavgifter samt fastighetsrelaterade skatter och avgifter räcker inte för att finansiera höghastighetsbanan . Det finns därmed ett behov av ytterligare finansiering. Staten behöver med andra ord skjuta till ytterligare medel över statsbudgeten vid ett eventuellt beslut om att genomföra investeringen. Scenario 2 – fastighetsrelaterade intäkter och vägslitageavgift I scenario 2 består finansieringskällorna av de fastighetsrelaterade intäkterna beskrivna ovan samt införande av en vägslitageavgift för lastbilstrafik. Syftet med scenariot är att illustrera hur stora intäkter / finansieringskällor som krävs för att i möjligaste mån undvika att staten behöver skjuta till ytterligare medel över statsbudgeten och därmed prioritera bort andra åtgärder. Därmed inte sagt att den ytterligare intäkten behöver vara en vägslitageavgift, utan detta är därmed enbart att betrakta som en illustration och inte som en rekommendation från PwC:s sida. Baserat på beräkningar från uppskattas vägslitageavgiften kunna ge . Sammantaget beräknas finansieringskällorna i scenariot ge ackumulerade intäkter till staten om ca fram prisnivå. Givet en medfinansiering om ca blir intäkterna till staten169 miljarder kronor prisnivå. Merparten av intäkterna kommer från vägslitageavgiften. Givet att inflödet från intäkterna till statskassan inte Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor matchar investeringsutgifterna beräknas finansieringskällorna generera ett överskott till statskassan då intäkterna överstiger projektutgifterna. Därefter beräknas intäkterna understiga utgifterna varför ett finansieringsbehov uppstår . Föreslagen finansieringsmetod (Lån via Riksgälden) När finansieringskällorna i scenario 2 adderas finns ett kvarvarande finansieringsbehov om ca prisnivå som sträcker sig . Då lån via Riksgälden bedömts som den mest fördelaktiga lånefinansieringen utgår PwC:s beräkningar från detta. Beräkningarna bygger på att Riksgälden lånar upp när lånebehovet uppstår, d v s ett nytt lån tas upp . Lånekostnaden uppgår till en ränta om . Räntenivån motsvarar en långsiktig nivå för nominell ränta och utgörs av en real räntekomponent om samt inflation om . Den sammantagna räntekostnaden uppgår till prisnivå för . PwC har även beräknat statens kostnader för projektet om en OPS-modell skulle tillämpas. Modellen är relativt övergripande och bygger på ett 30-årigt avtal där staten betalar en årlig avgift till OPS-bolaget från det att den första delen av höghastighetsbanan tas i drift, . Den årliga avgiften för staten uppgår till /år, vilket skulle ge en sammantagen kostnad för staten på prisnivå. Metoden bör därför endast komma ifråga om nuvärdet av projektriskerna kan anses överstiga denna merkostnad. Beräkningarna är baserade på en IRR3 om . I rapporten redovisas ett antal internationella fallstudier med erfarenheter och lärdomar av tidigare höghastighetsjärnvägsprojekt, vilka sammanfattas nedan: xStatlig anslagsfinansiering har internationellt varit den vanligaste modellen för att anskaffa kapital till investeringar i höghastighetsjärnväg. xDet är fördelaktigt att bygga de mest lönsamma sträckorna av höghastighetsbanan tidigt - det gör det enklare och mindre riskabelt att finansiera följande delar. xI finns goda erfarenheter av att använda fastighetsrelaterade intäkter för finansiering av järnväg. I Crossrail-projekten tillämpades både en lokal tillfällig fastighetsskatt (Business Rate Supplement - BRS) och en form av exploateringsbidrag (Community Infrastructure - CIL). En av lärdomarna är att nivån på fastighetsbaserade skatter och avgifter inte bör vara så höga så att de hämmar tillväxten och hindrar investeringar som befinner sig på marginalen från att genomföras. Ytterligare erfarenheter är att värdeåterföring och lokalt höjda skatter 3 Internal Rate of Return eller internränta Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor och avgifter framför allt är användbara där skillnaden mellan den befintliga värderingen skiljer sig kraftigt från en värdering med förbättrad infrastruktur. Eventuella förhandlingar bör inledas innan spårdragningen är fastställd för att säkerställa en god förhandlingsposition. xI HSL i delades projektet upp i flera kontrakt där staten finansierade infrastruktur med stor risk, d v s underbyggnad så som banvall, tunnlar och broar. Överbyggnad i form av räls, signalsystem etc. genomfördes i OPS-form och trafiken bedrivs genom koncession. Att dela upp projektet i flera olika kontrakt medför ökad gränssnittsproblematik. Den långa tidsperioden mellan det att avtal sluts och den faktiska driftsstarten innebär att marknaden såväl som tekniska förutsättningar kan ändras med följder som i förhand kan vara svåra att förutspå. xStrukturering och förhandling mellan alla parter som involveras i en OPS kan vara mycket tidskrävande och tar mer resurser i anspråk än ren offentlig finansiering xI har den s k ”Rail & property-modellen” tillämpats. I huvudsak består affärsmodellen av att järnvägsoperatören åtar sig att finansiera ny spårtrafik fullt ut. Bolaget erhåller inget stöd eller bidrag för att bekosta utbyggnad. Istället erhåller bolaget en exklusiv rätt att utveckla fastigheterna ovan och kring stationerna. Med hänsyn tagen till att det saknas såväl tillräckligt befolkningsunderlag och oexploaterad mark i tillräcklig utsträckning i anslutning till en tänkt höghastighetsbana får möjligheten att använda den aktuella affärsmodellen anses vara begränsad för banan som helhet. Modellen kan vara tillämplig för utveckling av utvalda kommunala åtgärder. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor SOU 2016:3 Bilaga 6 Utbyggnad av nya stambanor Begrepp, definitioner och förutsättningar för statlig finansiering Statens syn på finansiering Risk ur statens perspektiv Tänkbara målsättningar med medfinansiering Målsättningar ur statens perspektiv Målsättningar ur kommuners/regioners perspektiv Finansieringskällor och -metoder för höghastighetsjärnväg Föreslagna finansieringskällor för höghastighetsjärnväg Specialdestinerade skatter och avgifter Bilaga 6 SOU 2016:3 Sammanfattande bedömning av finansieringskällor Föreslagna finansieringsmetoder för höghastighetsjärnväg Sammanfattande bedömning och rangordning av finansieringsmetoder Övergripande begränsningar med att planera och genomföra byggandet av nya bostäder - TGV och LGV - Rail and property UK - Crossrail 1 & 2 Regeringen beslöt att tillsätta en kommitté (Sverigeförhandlingen) för ”utbyggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna” (kommittédirektiv 2014:106). Enligt kommittédirektivet ska en särskild utredare fungera som förhandlingsperson och ska ta fram förslag till en utbyggnadsstrategi för nya stambanor för höghastighetståg mellan – och – . Finansieringsmodeller och finansieringsmöjligheter måste identifieras och utredas. Även om de nya stambanorna i huvudsak ska finansieras genom anslag är det viktigt att analysera möjligheter till alternativa finansieringskällor, som t.ex. banavgifter samt medfinansiering från kommuner och landsting av stationer och eventuella åtgärder för att komplettera den statliga finansieringen. Det är angeläget att det ges ekonomiskt utrymme för en snabb utbyggnad av stambanorna. stöttar Sverigeförhandlingen genom att ta fram underlag samt svara för utredningar kring fysisk framkomlighet i landskapet, ekonomiska kostnader/ vinster för höghastighetsjärnväg samt regionalekonomiska analyser mm. Mot bakgrund av Sverigeförhandlingens direktiv har , (fortsättningsvis ”PwC” eller ”vi” i någon böjningsform), fått i uppdrag av att analysera vilka alternativ för finansiering/ finansieringsmöjligheter som står till buds för utbyggnad av stambanorna samt åtgärder i storstäderna. PwC:s uppdrag omfattar att sammanställa, utveckla och analysera kunskap kring synkroniserad finansiering av höghastighetsjärnväg och stadsutveckling. En del i uppdraget är också att ta fram en finansiell modell som kan användas av intressenter och i förhandlingsarbetet som ett illustrativt verktyg för att kommunicera och åskådliggöra effekterna av olika alternativa finansieringsmetoder. Uppdraget omfattar även en sammanställning över nuvarande kunskapsläge och erfarenheter i och utomlands kring alternativa finansieringsformer som underlag för kommande förhandlingsarbete. Som utgångspunkt för analysen angavs i uppdragsbeskrivningen tretton identifierade finansieringsformer som beskrivs i tabellen till höger. Uppdraget har även innefattat att analysera kombinationer och varianter samt eventuella ytterligare alternativ som i detta tidiga skede kan vara intressanta ur ett finansieringsperspektiv för nya stambanor/ höghastighetsbanor. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Tabell 1 I förfrågningsunderlaget beskrivna finansieringsformer Syftet med PwC:s uppdrag är att förse samtliga berörda aktörer och intressenter med ett gemensamt kunskapsunderlag om finansieringslösningar och finansieringsprinciper för nya stambanor. Kunskapsunderlaget ska kunna fungera som plattform för att underlätta kommande förhandlingsarbete inom ramen för Sverigeförhandlingens mandat. Uppdraget innebär att översiktligt uppskatta den ekonomiska potentialen för olika finansieringsformer. Ambitionen är att beskriva och analysera tänkbara modeller och konstruera en kalkylmodell som möjliggör praktisk tillämpning i förhandlingsarbetet och som genom att beräkna finansiella kostnader för olika intressenter både kan åskådliggöra effekter av olika metoder samt undvika risker för dubbelräkning av finansieringspotentialen. EU-bidrag som finansieringskälla utreds på uppdragsgivarens begäran inte närmare i denna rapport. Denna rapport har skrivits i det syfte som redovisats ovan och vi accepterar inget ansvar för dess användning till andra ändamål än detta. Bedömda värden i rapporten representerar vår kvalificerade bedömning baserat på tillgängligt material samt tillvägagångssätt beskrivna i denna rapport. De beräkningar som gjorts inom ramen för uppdraget är illustrativa och bygger på tillgänglig data från samt PwC:s antaganden. Vi har utgått från befintliga makroekonomiska förutsättningar och mål gällande t ex inflation, överskott och skuldsättning och antagit att dessa kommer gälla även . Vi har inom ramen för detta uppdrag inte utfört någon granskning eller revision av det material och de uppgifter vi erhållit från . Vi har därmed antagit att den är Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor PwC:s antaganden i den finansiella modellen redovisas i Appendix B. Antagandena bygger på PwC:s erfarenheter från tidigare uppdrag i och internationellt. I Appendix C redovisas metoden för beräkningarna av de fastighetsrelaterade intäkterna. Beräkningarna bygger på aktuell marknadsinformation 2015. Eventuella antaganden gällande intäkter är baserade på tidigare erfarenheter. Samtliga beräkningar är illustrativa. I rapporten presenteras ett flertal finansieringskällor som bygger på internationella erfarenheter. Då dessa har använts som finansieringskälla har källan anpassats till svenska förhållanden. Däremot har PwC inte inom ramen för detta uppdrag analyserat skillnader i förutsättningar, t ex gällande demografi och liknande. PwC har genomfört ovan beskrivna uppdrag genom att genomföra en analys som bygger på empiriska erfarenheter och internationell forskning på området. Arbetet har genomförts i fyra moment. En kunskapsinhämtande del (i), en analyserande och utvärderande del (ii), en kvantitativ finansiell modell (iii), samt en del där en skriftlig rapport tagits fram (iv). Den kunskapsinhämtande delen presenteras huvudsakligen i avsnitt 3 och 4 syftar till att samla befintlig information kring möjliga finansieringskällor och -metoder samt att beskriva det ramverk som finns för offentlig finansiering . Därtill har information samlats in kring olika finansieringslösningar i internationella infrastrukturprojekt. Kunskapsinsamlingen har skett genom ca 15-20 intervjuer med intressenter och tänkbara finansiärer. Bland de som intervjuats finns representanter för SKL, Riksgälden, ESV, banker, operatörer m fl samt personer från PwC:s internationella järnvägsnätverk. Därtill har dokumentstudier genomförts där i huvudsak regionala, nationella och internationella studier och rapporter på området har gåtts igenom. Den kunskapsinhämtande delen har resulterat i en sammanställning av finansieringskällor och -metoder för vidare analys. Inom ramen för analysen och utvärderingen har de identifierade finansieringskällorna och - metoderna utvärderats mot ett antal kriterier. Kriterierna har valts för att belysa aspekter som kan påverka genomförbarheten och lämpligheten med respektive finansieringsform. Kriterierna har stämts av med uppdragsgivaren inom ramen för en workshop. Därefter har samtliga alternativ utvärderats mot de valda kriterierna. Sammantaget har detta resulterat i att de utvärderade alternativen har prioriterats. Den finansiella modellen har två syften. Det första syftar till att illustrera hur finansiering eller medfinansiering skulle påverka statens, kommuners och landstings ekonomi. Det andra syftet är att synliggöra hur finansieringsbehovet ser ut samt att illustrera hur finansieringskällorna och -metoderna kan bidra till finansieringen . Det ovan beskrivna arbetet har sammanställts i denna rapport. Den slutliga rapporten har kvalitetsgranskats av interna experter inom PwC samt av och Sverigeförhandlingen. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Utbyggnad av nya stambanor Den planerade höghastighetsjärnvägen ska knyta ihop storstadsregioner samt skapa ökad kapacitet i järnvägsnätet. Fordonen ska kunna köra i en hastighet av /h och restiden mellan kan kortas ned och restiden mellan till två och . Satsningen ska även leda till ökat bostadsbyggande och tillväxt i många kommuner och regioner längs den nya järnvägen. föreslog regeringen att den nya järnvägen Ostlänken mellan och samt järnvägssträckan –skulle byggas som ett första steg mot en ny stambana för höghastighetståg mellan –och –. Dessa två investeringar ingår i regeringens trafikslagsövergripande nationella plan för utveckling av transportsystemet för perioden –2025.