sou · H4B359 · 2016-09-27 00:00:00 — Om bristerna är mycket allvarliga kan Skolinspektionen bestämma att skolan ska stängas direkt och vara stängd tills bristerna har åtgärdats (26 kap. 18 §). Detta gäller både kommunala och fristående skolor. Det är fråga om ett tillfälligt verksamhets- förbud och Skolinspektionen får bara hålla en skola stängd på detta sätt . Eftersom det får så stora konsekvenser för eleverna kan detta bara ske i extremt allvarliga fall, framför allt om det finns allvarlig risk för elevernas hälsa eller säkerhet. Utredningen gör bedömningen utifrån redogörelsen ovan att det system som finns är tillräckligt för att kunna ingripa och förelägga om sanktioner gentemot huvudmännen, när det bedöms nödvändigt för att åtgärdsgarantin inte är uppfylld. Eventuella civilrättsliga krav på ersättning – skadestånd Skadeståndslagen är subsidiär på så sätt att bestämmelser om skadestånd i andra författningar tar över skadeståndslagen. Skollagen innehåller bestämmelser om skadestånd vid kränkande behandling (6 kap. 12 §) men inga bestämmelser utöver denna. I skadeståndslagen (1972:207) finns dels ett principalansvar (3 kap. 1 §) med innebörden att arbetsgivare, med vissa begräns- ningar, svarar för sina anställdas skadevållande, dels ett ansvar för ”fel och försummelse vid myndighetsutövning” (3 kap. 2 §). Det finns särskilda regler om skadeståndsansvar för staten och kommunerna. Där anges det att staten eller en kommun ska ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Exempel på myndighetsutövning inom skolan är antagning, mottagande i särskola, disciplinära åtgärder och betygssättning. Den rent undervisande verksamheten anses däremot inte vara En läsa-skriva-räkna-garanti – en åtgärdsgaranti Såvitt utredningen känner till finns inte heller några exempel från rättspraxis där frågor om skadestånd för brister i exempelvis stödinsatser till en elev har aktualiserats. Utredningen skulle kunna ha övervägt införandet av en bestämmelse om möjlighet att yrka skadestånd om en huvudman inte har uppfyllt åtgärdsgarantin men gjort bedömningen att det inte är nödvändigt. 7En åtgärdsgaranti i förskoleklassen Bestämmelser om förskoleklassen finns i 9 kap. skollagen (2010:800). Syftet med utbildningen i förskoleklassen är att stimulera elevernas utveckling och lärande och förbereda dem för fortsatt utbildning. Utbildningen ska utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov samt främja allsidiga kontakter och social gemenskap (9 kap. 2 §). För varje skolform och för fritidshemmet ska gälla en läroplan som utgår från bestämmelserna i skollagen (1 kap. 11 §). För förskoleklassen och fritidshemmet gäller i tillämpliga delar den läroplan som gäller för grundskolan1. För förskoleklass och fritidshem som anordnas vid en skolenhet med specialskola eller sameskola gäller i tillämpliga delar läroplanen för specialskolan respektive läroplanen för sameskolan2. När förskoleklassen infördes var syftet bland annat enligt propositionen3 att föra in förskolans pedagogik i skolan. Förskole- klassens specifika identitet skulle kännetecknas av en kombination av förskolans och skolans arbetssätt och pedagogik. Lek, omsorg, skapande och barnets eget utforskande skulle få genomslag även i skolan. Det framhölls i förarbetena att förskoleklassen skulle fungera som en bro mellan förskolan och skolan. Ett ökat pedagogiskt samarbete mellan förskolan och skolan skulle bidra till att utveckla en 1Se 1 § SKOLFS 2010:37 förordning om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet. 2Se 1 § SKOLFS 2010:250 förordning om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall; 1 § SKOLFS 2010:251 förordning om läroplan för sameskolan, förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall. 1997/98:6 Förskoleklass och andra skollagsfrågor. En åtgärdsgaranti i förskoleklassen helhetssyn på barn samt barns lärande och utveckling, vilket skulle leda till en bättre kvalitet i verksamheterna. I propositionen om den nya skollagen4 beskrivs inriktningen för undervisningen i förskoleklassen som att den bör vara en kombina- tion av förskolans och arbetssätt och pedagogik. Lek och skapande lyfts fram som väsentliga delar i det aktiva lärandet och det betonas att elevens lust och nyfikenhet ska tas tillvara i verksamheten. När det gäller forskning om förskoleklassen har utredningen använt två aktuella forskningsöversikter, nämligen den i stödmaterial från 20145 och den översikt som finns i Skol- inspektionens kvalitetsgranskning av förskoleklassen från 20156. I forskningen framkommer bl.a. att det inte fullt ut har gått att förena förskolans och skolans arbetssätt och pedagogik.7 Vissa studier visar att förskoleklassen kan karaktäriseras som en skolförberedande verksamhet medan andra visar att det finns förskoleklasser där förskolans tradition dominerar. Skolinspektionen har undersökt hur undervisningen i förskole- klassen utgår från de övergripande målen i läroplanen, specifikt kunskapsmålen, och hur lek och skapande arbete utgör väsentliga delar i undervisningen. I rapporten, som publicerades i maj 2015,8 är den sammantagna bilden att de skolor, som Skolinspektionen har besökt, i ganska liten utsträckning medvetet planerar, genomför och följer upp undervisningen. som granskningens resultat visar på viktiga utvecklingsområden framgår det av resultaten att lärarna i de flesta granskade förskoleklasser i stor utsträckning skapar en trygg, stödjande och uppmuntrande lärandemiljö, där eleverna får möjlighet att utforska och undersöka utan rädsla för att riskera att misslyckas. Ofta saknas ett pedagogiskt samarbete mellan lärarna i förskole- klassen och lärare i i arbetet med elevernas progression i utvecklingen mot de nationella målen, trots att förskollärarna eller lärarna i förskoleklassen oftast ingår i arbetslag tillsammas med lärare som undervisar i de tidiga åren. Att förskoleklassen, till skillnad från andra skolformer som förskola och grundskola, inte har haft 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 358. 5Skolverket (2014e) Förskoleklassen – uppdrag, innehåll och kvalitet. 6Skolinspektionen (2015) Undervisning i förskoleklass. 7Skolverket (2014e). 8Skolinspektionen (2015). En åtgärdsgaranti i förskoleklassen något eget specifikt styrdokument (läroplan eller kursplaner) kan enligt Skolinspektionen vara en delförklaring till den bristande mål- styrning som konstateras i granskningen.9 Undervisningens innehåll och arbetsmoment tenderar i vissa skolor att vara likartad i förskoleklassen och i årskurs 1, vilket också uppmärksammas i forskningen. Det förekommer också att femåringar i förskolan deltar i samma slags skolförberedande aktiviteter, som de sedan får möta både i förskoleklassen och i årskurs 1 i . Enligt Skolinspektionen finns det anledning att från lag- stiftarens sida tydliggöra undervisningens syfte och innehåll i likhet med förskolans och styrdokument. Om utbildningen i förskoleklassen ska ske på ett likvärdigt sätt på alla skolor och hos alla huvudmän krävs tydliga styrdokument som ligger nära verk- samheten och som på ett lämpligt sätt ger en logisk och progressiv koppling av målformuleringarna i förskola och skola.10 7.1.1Läsning, skrivning och matematik i läroplanen De läroplaner som gäller för förskoleklassen och fritidshemmet gör det endast i tillämpliga delar. Eftersom detta har skapat en otydlighet för huvudmän och personal beslutade regeringen att ett särskilt avsnitt för förskoleklassen (och ett för fritidshemmet) ska införas i de olika läroplanerna för att det ska bli tydligare vad respektive verksamhet ska ha för innehåll. Huvudmännen och personalen kan därmed få bättre förutsättningar att bidra till elevernas utveckling och lärande. Det har även funnits behov av en tydligare reglering när det gäller hur övergången mellan förskola, förskoleklass, fritidshem och skola ska ske. Den förtydligade läroplanen för förskoleklassen är ett led i arbetet med att nå regeringens mål om ökad kvalitet och likvärdighet för eleverna i förskoleklassen, fritidshemmet och i skolans lägre årskurser. Avsikten har endast varit att göra förtydliganden inom ramen för 11SKOLFS 2016:39 förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet. En åtgärdsgaranti i förskoleklassen nuvarande reglering och inte att ge huvudmännen några nya uppgifter eller utökat åtagande. Under rubriken och centrala innehåll konstateras att undervisningen i förskoleklassen ska utgå från den värdegrund och det uppdrag samt de övergripande mål och riktlinjer som framgår av del 1 och 2 i läroplanen.12 Den nya delen kompletterar del 1 och 2 genom att förtydliga syftet med och det centrala innehållet i undervisningen i förskoleklassen. Vidare blir det tydligare hur undervisningen ska ge eleverna förutsättningar att utvecklas i riktning mot de kunskapskrav som senare kommer att ställas i den aktuella obligatoriska skolformen. I den text som beskriver syftet sägs bl.a. att undervisningen i förskole- klassen ska bidra till kontinuitet och progression i elevernas utveckling och lärande samt förbereda eleverna för fortsatt utbildning. När det gäller tal-, läs- och skrivutveckling finns följande text i läroplanen: ”Undervisningen ska ta tillvara elevernas nyfikenhet och ge dem möjlighet att utveckla sitt intresse för och sin förmåga att kommunicera med tal- och skriftspråk genom att ge dem möjligheter att läsa, lyssna på samt skriva och samtala om såväl skönlitteratur som andra typer av texter och händelser. Dessutom ska undervisningen i de vardagliga aktiviteterna på olika sätt skapa möjligheter för elever med annat modersmål än svenska att använda både svenska och sitt modersmål. Undervisningen ska också ge eleverna möjlighet att skapa och uttrycka sig genom olika estetiska uttrycksformer. På så sätt ska undervisningen ge eleverna förut- sättningar att kunna tänka, lära och kommunicera i olika samman- hang och för skilda syften.” För matematiskt tänkande föreskrivs följande. ”Undervisningen ska ta tillvara elevernas nyfikenhet och ge dem möjlighet att utveckla sitt intresse för matematik och förståelse för hur matematik kan användas i olika situationer. Eleverna ska därför utmanas och stimuleras att använda matematiska begrepp och resonemang för att kommunicera och lösa problem på olika sätt med olika uttrycksformer samt för att utforska och beskriva sin omvärld.” I ett senare stycke förtydligas uppdraget ytterligare i två punkter. 12 SKOLFS 2010:37. En åtgärdsgaranti i förskoleklassen ”Genom undervisningen i förskoleklassen ska eleverna samman- fattningsvis ges förutsättningar att utveckla sin förmåga att –kommunicera i tal och skrift i olika sammanhang och för skilda syften, –använda matematiska begrepp och resonemang för att kommunicera och lösa problem”. I avsnittet Centralt innehåll finns bl.a. följande punkter. –Samtala, lyssna, ställa frågor och framföra egna tankar, åsikter och argument om olika områden som är bekanta för eleverna, till exempel etiska frågor och vardagliga händelser. –Samtala om innehåll och budskap i olika typer av texter. –Berättande texter, sakprosatexter och texter som kombinerar ord, bild och ljud. –Bokstäver och andra symboler för att förmedla budskap. –, ramsor och andra ordlekar. –Digitala verktyg och medier för kommunikation. –Säker och ansvarsfull kommunikation, även i digitala samman- hang. –Ord och begrepp som uttrycker behov, känslor, kunskaper och åsikter. Hur ord och yttranden kan uppfattas av och påverka en själv och andra. En åtgärdsgaranti i förskoleklassen Matematiska resonemang och uttrycksformer innehåller följande punkter. –Enkla matematiska resonemang för att undersöka och reflektera över problemställningar samt olika sätt att lösa problem. –Naturliga tal och deras egenskaper och hur de kan användas för att ange antal och ordning. Del av helhet och del av antal. –Matematiska begrepp och olika uttrycksformer för att utforska och beskriva rum, läge, form, riktning, mönster, tid och förändring. Genom dessa tillägg och förtydliganden blir förskoleklassens uppdrag när det gäller läsning, skrivning och matematik tydligare. Det återstår dock att se om förändringarna gör undervisningen i förskoleklass mer likvärdig när det gäller förberedelsen för läs-, skriv- och matematikundervisning. Förslag om att förskoleklassen ska bli obligatorisk föreslog i sitt betänkande Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola att förskole- klassen ska bli obligatorisk med skolplikt för sexåringar.13 Efter remissbehandling bereds nu förslaget inom . Utredningen anser att en obligatorisk förskoleklass är en viktig förutsättning för att åtgärdsgarantin ska få den avsedda effekten, att bidra till en likvärdig skola. Om det införs ett instrument för att upptäcka alla elever som har problem med språk- och matematik- utveckling redan i förskoleklassen är möjligheten större att vidta adekvata åtgärder och att ”göra rätt från början” när dessa elever ska påbörja sin läs-, skriv- och matematikinlärning i skolan. 13 SOU 2015:81. En åtgärdsgaranti i förskoleklassen 7.2.1Tydligare skrivning i läroplanen Förslag: Ett nytt första stycke ska införas i avsnitt 2.2. Kunskaper i läroplanerna för , sameskolan och specialskolan. Målet innebär att det blir tydligare att även förskoleklassen ska bidra till att varje elev uppnår de kunskapskrav som minst ska uppnås i läsförståelse i årskurs 1 och kunskapskraven i svenska, svenska som andraspråk och matematik i årskurs 3 (årskurs 4 i specialskolan). Utredningen föreslår, som kommer att utvecklas vidare i avsnitt 7.2.2, att en åtgärdsgaranti ska införas i förskoleklassen i likhet med det som ska ske i , sameskolan och specialskolan. Det känns dock angeläget att skolans ansvar för elevernas måluppfyllelse inte bara formuleras som en rätt för eleven att få stöd, när man befarar att han eller hon inte ska uppnå kunskapskraven. Utgångpunkten ska naturligtvis i första hand vara att skolan ansvarar för att eleverna ska nå dit genom den ordinarie undervisningen. Av detta skäl anser utredningen att det behövs ett förtydligande tillägg i läroplanens avsnitt 2.2 Kunskaper. är punkterna under avsnitt 2.2 en sammanfattning av de mål som eleverna ska ha uppnått efter årskurs 9 i . Av förklarliga skäl är dessa mål därför mycket generella. Man kan exempelvis notera att färdigheten ”att kunna läsa” eller ”läsning” inte finns som separat mål utan ingår i målet ”--- kan använda det svenska språket i tal och skrift på ett rikt och nyanserat sätt.” Utredningen anser att det ska framgå tydligare av läroplanen att även förskoleklassen ska bidra till att varje elev uppnår de kunskapskrav som minst ska uppnås i läsförståelse i årskurs 1 och kunskapskraven i svenska, svenska som andraspråk och matematik i årskurs 3 (årskurs 4 i specialskolan). bör enligt utredningens mening få i uppdrag att utarbeta ett förslag till tillägg i avsnitt 2.2. Kunskaper (se avsnitt 6 3.6). Till skillnad mot kommer det alltså att synas att vissa övergripande mål i avsnitt 2.2. Kunskaper ska ha uppnåtts redan efter tre årskurser i och att förskoleklassen ska bidra En åtgärdsgaranti i förskoleklassen Tillägget innebär ett förtydligande av målen i nuvarande läroplaner och kunskapskraven som kompletterar kursplanerna. 7.2.2Obligatorisk kartläggning och åtgärdsgaranti i förskoleklassen Förslag: En ny bestämmelse ska införas i skollagen (9 kap. 11 a §) som innebär att en obligatorisk kartläggning av varje elevs utveckling i språklig medvetenhet och matematiskt tänkande ska genomföras i förskoleklassen. Om kartläggningen visar att en elev riskerar att inte utvecklas i riktning mot de kunskapskrav som senare kommer att ställas i årskurs 1 och 3, ska det ske en analys av elevens kunskaps- utveckling. Om analysen visar att eleven är i behov av stöd i form av extra anpassning enligt 3 kap. 5 a § ska det skyndsamt ske en planering av en sådan insats. Om analysen i stället visar att eleven kan vara i behov av särskilt stöd ska det ske en anmälan till rektor enligt 3 kap. 8 §. I slutet av förskoleklassen ska det ske en upp- följning av de insatser som genomförts med stöd av 3 kap. 5 a §. Åtgärderna enligt andra stycket ska utföras av ansvarig förskol- lärare eller ansvarig lärare, i samråd med personal med special- pedagogisk kompetens. Sådant samråd behöver inte ske om förskolläraren eller läraren har specialpedagogisk kompetens. Resultatet av uppföljningen av stödinsatserna enligt andra stycket ska överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i årskurs 1. Den åtgärdsgaranti, som utredningen föreslår ska införas i förskoleklassen, har samma innebörd som i , special- skolan och sameskolan. Enligt utredningens mening är det inte möjligt att lagstifta om att varje elev garanterat ska kunna läsa, skriva och räkna efter årskurs 3. Utredningen anser i stället att en garanti ska utformas som en åtgärdsgaranti, dvs. att det av huvud- männen ska krävas vissa specifika åtgärder utöver det som gäller i stödlagstiftningen för eleverna i förskoleklassen. En åtgärdsgaranti i förskoleklassen Åtgärdsgarantin innebär åtgärder i flera steg För förskoleklassen föreslår utredningen en ny bestämmelse. Närmast före bestämmelsen ska det finnas en ny rubrik som innehåller benämningen Åtgärdsgaranti (se författningsförslag i avsnitt 1). Åtgärdsgarantin kan illustreras i följande figur. ansvarig lärare i samråd Kartläggning med användning av ett obligatoriskt kartläggningsmaterial visar om eleven riskerar att inte utvecklas i riktning mot de kunskapskrav som senare kommer att ställas för åk 1 och 3. Om en elev riskerar att inte utvecklas i riktning mot de kunskapskrav som kommer att ställas i åk 1 och 3 ska en analys ske av elevens kunskapsutveckling. Om analysen visar ett behov av extra anpassningar ska insatser ske skyndsamt. Om analysen visar att det kan finnas ett behov av särskilt stöd ska anmälan till rektor ske och processen gällande särskilt stöd träda in. Uppföljning av stödinsatserna i förskoleklass ska göras. Resultatet av uppföljningen ska överföras till den lärare som ansvarar för eleven i åk 1. Syftet med en åtgärdsgaranti i förskoleklassen är i princip detsamma som den motsvarande åtgärdsgarantin i , specialskolan och sameskolan (se avsnitt 6.3.4). Det handlar om åtgärder för att varje elev som riskerar att inte utvecklas i riktning mot de kunskaps- krav, som kommer att ställas i årskurs 1 och 3, skyndsamt ska få det stöd som behövs för en positiv utveckling. I förskoleklassen finns inga kunskapskrav. Anledningen till att reglerna om särskilt stöd ändå omfattar förskoleklassen är att den följer läroplanen för de obligatoriska skolformerna och därmed arbetar mot samma mål. Eleverna kan således redan i förskoleklassen behöva stöd för att senare kunna uppnå de kunskapskrav som minst ska uppnås i skolan.14 2009/10:165, s. 287. En åtgärdsgaranti i förskoleklassen Genom förslaget blir det tydligare att även förskoleklassen ska ta sikte på de kunskapskrav som finns i den skolform, där eleven sedan ska påbörja den obligatoriska skolgången. Skillnaden är att bedömningen inte kan utgå ifrån att eleverna i förskoleklassen kan läsa och skriva eller behärska grundläggande matematik. Kartlägg- ningen blir då i stället inriktad på elevernas språkliga medvetenhet och matematiska tänkande. Språklig medvetenhet delas i regel upp i fyra delar: fonologisk medvetenhet, grammatikalisk medvetenhet, semantisk medvetenhet och pragmatisk medvetenhet. Av dessa är den fonologiska medveten- heten av särskild betydelse för den tidiga utvecklingen av läsande och skrivandet. Ordförrådet är en annan sådan viktig kunskap för hur läsningen kommer att utvecklas. För elevers kunskapsutveckling i matematik kan områden som är centrala identifieras. En god tal- uppfattning är grundläggande för den fortsatta matematikinlärningen. Utredningen föreslår att det i förskole- klassen ska genomföras en obligatorisk kartläggning av varje elevs språkliga medvetenhet och matematiska tänkande. Själva genom- förandet av kartläggningen kan ske inom ramen för undervisningen i förskoleklassen utan utökning av tid eller personal. Med sexåringar blir det inte en normal provsituation utan kartlägg- ningen kommer i hög utsträckning att bygga på förskollärarens eller lärarens observationer och samtal med en elev i taget. Eftersom kartläggningen innebär en ny obligatorisk uppgift anser utredningen ändå att detta kan betyda ökade kostnader. I avsnitt 12 Konsekvensanalys kommenterar utredningen de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. Vilka åtgärder behöver vidtas? Om kartläggningen visar att en elev riskerar att inte utvecklas i riktning mot de kunskapskrav som senare kommer att ställas ska det ske en analys av elevens språkliga och matematiska utveckling. Denna ska genomföras av den ansvariga förskolläraren eller läraren, i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens. Sådant samråd behöver inte ske om förskolläraren eller läraren har special- pedagogisk kompetens. Analysen ska skyndsamt läggas till grund En åtgärdsgaranti i förskoleklassen för en bedömning av elevens behov av stöd och planering av extra anpassningar enligt 3 kap. 5 a § skollagen. Om analysen visar att det är fråga om särskilt stöd ska detta anmälas till rektor i enlighet med 3 kap. 8 § skollagen och arbets- gången för särskilt stöd träder då in i stället. Åtgärderna ska följas upp och uppgifterna överlämnas till den lärare som ska ansvara för eleverna i årskurs 1. Den läraren kan sedan använda resultaten för att planera undervisningen, så att de elever som behöver det också fortsättningsvis får adekvat stöd. Vikten av överlämning och kontakt mellan förskollärarna och lärarna i de olika skolformerna stöds också av skrivningar i det nya avsnittet om förskoleklassen i läroplanerna15. Där står i avsnitt 2.5 Övergång och samverkan att de berörda skolformerna och fritids- hemmet inför övergångar ska utbyta kunskaper, erfarenheter och information om innehållet i utbildningen för att skapa sammanhang, kontinuitet och progression i elevernas utveckling och lärande. I Riktlinjer förtydligas att läraren i samverkan med förskollärare i förskolan, lärare i övriga berörda skolformer och fritidshemmet ska utbyta kunskaper och erfarenheter samt information om innehållet i utbildningen för att skapa sammanhang, kontinuitet och progression i elevernas utveckling och lärande. Läraren ska också vid övergångar särskilt uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Detta kommer enligt utredningen att underlättas av det underlag som kartläggningen kommer att ge. Vissa elever kommer efter förskoleklassen att fortsätta i årskurs 1 i grundsärskolan. Den utredning och bedömning som eventuellt påbörjas redan i förskoleklassen relaterar till elevens framtida möjlighet att uppnå kunskapskrav. Den kartläggning och bedömning av förskoleklasselevernas språkliga medvetenhet och matematiska tänkande som utredningen föreslår har dock inte detta syfte utan fokuserar i första hand på de stödbehov som eleverna kan ha i förskoleklassen. De utredningar som behövs för att ta ställning till om en elev ska tas emot i grundsärskolan är mycket mer djupgående och innehåller både medicinska, psykologiska, sociala och pedagogiska bedömningar. 15 SKOLFS 2016:39 förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet. En åtgärdsgaranti i förskoleklassen Vilka kartläggningar görs ? Utredningen har låtit konsultfirman göra en enkätunder- sökning hos huvudmännen hur de följer upp elevernas kunskaps- utveckling bl.a. i förskoleklassen (hela rapporten finns i bilaga 2). av de kommunala huvudmännen och av de fristående huvudmännen svarade på enkäten. En av frågorna handlade om vilka kartläggningar av elevernas språkliga och matematiska utveckling som görs i förskoleklassen.