sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — Det ska även i fortsättningen gälla att kravet på att införa sådan text inte får bli så omfattande att det alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse förpackningar med egen text. Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar En uttrycklig bestämmelse om produktinformation ska införas i TF och YGL Frågan om att i lag uppställa krav på att medier som omfattas av TF och YGL ska innehålla viss information berör grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer. Krav av det här slaget strider nämligen mot tanken att det är utgivaren eller den som i övrigt ansvarar för mediet som självständigt avgör vilket innehåll som ska publiceras, en utgångspunkt som kan tyckas självklar för all publicistisk verksamhet. En ordning med krav av detta slag kan diskuteras från principiella utgångspunkter även i de fall kraven avser information som typiskt sett inte är tänkt att vara opinions- bildande. Ett sådant synsätt kan dock inte upprätthållas fullt ut. Som fram- gått är det en vanlig situation att det görs undantag från TF och YGL för visst medieinnehåll, trots att detta framförs i ett massmedium som omfattas av grundlagarnas tillämpningsområden. Frågan har bl.a. aktualiserats när det gäller krav på att varningstexter, innehålls- deklarationer eller annan produktinformation ska införas på eller i förpackningar som utgör tryckt skrift och därmed omfattas av TF (bl.a. cigarettpaket eller ”bipacksedlar” till läkemedel). Lagstiftnings- ärendena har som regel avsett genomföranden av EU-direktiv och har i första hand tagit sikte på frågor om hälso- eller konsument- skydd. Det har även förekommit ärenden som främst avsett skyddet för miljön. I dessa fall har förhållandena bedömts vara sådana att grundlagarna inte hindrar att det i lag införs krav på att t.ex. en för- packning eller annan tryckt skrift innehåller varningstext eller annan typ av produktinformation. Det ingår i vårt uppdrag att analysera behovet av att införa en bestämmelse i grundlagarna som uttrycker att produktinformation kan regleras i vanlig lag. Eftersom frågor av det här slaget har kunnat hanteras utan uttryckligt författningsstöd bör det först diskuteras om det finns ett behov av att göra förändringar i grund- lagarna. Vi har övervägt de olika fördelar som kan anses finnas med att inte göra några ändringar. Om det aktuella undantaget fixeras i grundlagstexten riskerar detta att inte helt återspegla att den nu- varande ordningen har växt fram ur enskilda fall där lagstiftaren ut- nyttjat möjligheterna att göra en flexibel tolkning utifrån syftet med Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar TF och YGL. Vidare kan det framstå som inkonsekvent att lyfta fram och reglera det här undantaget när det finns ett antal andra undantag som också är oreglerade. Det rör bl.a. olika gränsdragningsfrågor till den allmänna straffrätten (bedrägeri, kopp- leri m.m.) och vissa yttranden av kommersiell natur. Det är också tänkbart att det ibland är positivt i internationella förhandlingar (t.ex. inom EU) att det finns en viss flexibilitet i den nationella grundlagsregleringen. Med en kodifiering på området för produkt- information kan utrymmet för att hitta olika lösningar i konkreta förhandlingssituationer tänkas minska. Bland argumenten för en förändring kan allmänt framhållas att det genom en uttrycklig reglering i grundlagen går att tydliggöra rättsläget och undvika oklarheter. Tillämpningsområdet för undan- taget blir således tydligare och det blir därmed lättare att förstå och tillämpa regleringen. Det viktigaste skälet för att införa en skriven regel är dock att det enligt vår mening finns skäl att något utvidga det befintliga undantaget i förhållande till vad som följer av den nuvarande tolkningen. Bedömningen är att en förändring av det slaget behöver komma till uttryck i grundlagstexten. Syftet med för- ändringen är att underlätta för lagstiftaren att hantera situationer då intresset av att skydda yttrandefriheten framstår som relativt svagt i frågor som har koppling till produktinformation. När det gäller EU-samarbetet kan det hävdas att den nuvarande ordningen ibland leder till att tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor av begränsad betydelse måste prioriteras från svenskt håll framför viktiga folk- hälsoaspekter. Detta talar för att TF och YGL ska ”öppnas upp” något i detta avseende så att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga aspekterna inte behöver vägas in i samma utsträckning som vid samarbete på t.ex. folkhälsområdet. Mot denna bakgrund bedömer vi att det bör införas en bestäm- melse i TF och YGL om produktinformation. Den nya bestämmelsen bör utformas som en undantagsregel som gör det möjligt att under vissa förutsättningar i lag införa krav på varningstexter, innehållsdeklarationer och liknande produktinfor- mation utan att TF och YGL hindrar detta. Det ligger närmast till Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar hands att placera bestämmelsen bland de s.k. delegationsbestäm- melserna i 1 kap. 9 § TF (till vilken det hänvisas i 1 kap. 12 § första stycket YGL). Det finns inget allmänt rådande synsätt när det gäller den när- mare rättsliga innebörden av de olika delegationsbestämmelserna i 1 kap. 8 och 9 §§ TF (jfr 1 kap. 12 § första stycket YGL). I den juridiska litteraturen har det framhållits att de olika undantagen har getts en precis utformning i syfte att ”undvika en diffus och tänjbar gränsdragning” (Axberger, Den s.k. indirekta tobaksreklamens tryckfrihetsrättsliga ställning, Juridisk , 1997/98, s. 928 f.). Det kan vidare noteras att de aktuella ”delegationsundantagen” inte har införts på områden som normalt anses ligga utanför grund- lagarnas s.k. materiella tillämpningsområde. Undantagen har således tagit sikte på situationer där innehållet i de aktuella medierna som regel omfattas av syftet eller ändamålet med TF och YGL. Det bör även framhållas att de flesta delegationsbestämmelserna (1 kap. 9 § 1–4 TF) enligt ordalydelsen ger möjlighet att i lag med- dela förbud i de frågor som omfattas av respektive bestämmelse. Detta anses även inkludera en möjlighet att i lag införa åtgärder som är mindre ingripande än förbud, t.ex. att uppställa olika typer av villkor. Vidare öppnar bestämmelser av det här slaget för straff- påföljder och andra typer av rättsverkningar av överträdelser. Delegationsbestämmelserna har inte ansetts innebära att det görs undantag från principen om censurförbud (se bl.a. prop. 2001/02:64 s. 55). Bestämmelserna i bl.a. 1 kap. 9 § 1–4 ger således inte stöd för t.ex. förhandsgranskning (censur) av innehållet i en tryckt skrift. En delegationsbestämmelse som avser produktinformation bör enligt vår uppfattning utformas med utgångspunkt i de aspekter som berörts. Tillämpningsområdet för undantaget bör vara tyd- ligt avgränsat och avse den typ av information som pekas ut särskilt i våra direktiv: varningstexter, innehållsdeklarationer och liknande produktinformation. Med ”varningstext” bör förstås texter som har ett syfte att upplysa konsumenter om vissa skadliga egenskaper hos en viss produkt. Med begreppet ”innehållsdeklaration” bör typiskt sett avses en lista över vilka ämnen eller ingredienser som ingår i ett livsmedel eller någon annan produkt. Med ”annan liknande pro- duktinformation” avses bl.a. uppgifter om hur en viss produkt (t.ex. ett läkemedel) ska användas eller hur den ska hanteras i avfallsledet. Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar I syfte att avgränsa bestämmelsen till områden där det har funnits behov av att göra undantag bör det anges att möjlig- heten till lagstiftning om krav på att införa produktinformation en- bart gäller för vissa skyddsändamål. De ärenden som har rört inför- ande av produktinformation har i första hand tagit sikte på frågor om hälso- eller konsumentskydd. I något fall har frågan även rört miljöskyddet. Enligt vår bedömning bör bestämmelsen utformas så att den tar sikte på dessa skyddsändamål. Undantag ska således kunna göras om syftet är att skydda hälsa, miljö eller konsumenter. Undantaget gäller på hela det grundlagsskyddade området Enligt det nuvarande rättsläget anses ett påbud om text med visst innehåll kunna tolereras från tryck- och yttrandefrihetsrättslig syn- punkt om det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. Det brukar framhållas att den aktuella texten ska ha en saklig inriktning för att gränsen till grundlagarnas skyddsområde inte ska överskridas (se bl.a. prop. 2010/11:65 s. 46). Uttalanden i tidigare lagstiftningsärenden får uppfattas som att krav på att införa produktinformation har bedömts gå att förena med TF och YGL under förutsättning att det rör sig om frågor som inte omfattas av det ändamål som grundlagarna är tänkta att skydda (se Lagrådets yttrande i prop. 2001/02:162). Vår bedöm- ning är att det finns oklarheter i den nuvarande avgränsningen mellan det område där undantag kan ske i fråga om produktinfor- mation och där detta inte är möjligt. Det kan också diskuteras om det i praktiken är möjligt att i det här sammanhanget med tillräcklig precision peka ut viss information som ”saklig” medan annan infor- mation är ”uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande”. I flera av de ärenden där frågan tidigare varit aktuell har lagstiftaren behövt ta ställning till olika gränsfall där slutsatserna inte framstått som självklara. Enligt vår uppfattning ska delegationsbestämmelsen i fråga om produktinformation inte enbart avse texter som saknar en uttryck- ligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. Undantaget ska gälla även om den aktuella informationen omfattas av grund- lagarnas skyddsändamål (det s.k. materiella tillämpningsområdet). Det bör framhållas att en sådan bestämmelse knappast kan innebära Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar att grundläggande krav på saklighet överges helt när det gäller infor- mationens innehåll. Det ska fortfarande vara aktuellt att kunna tala om produktinformation, ett begrepp som i sig får anses inrymma ett krav på objektivitet och saklighet. Produktinformation som täcker stora delar av en tryckt skrift En viktig frågeställning vid genomförandet i svensk rätt av EU:s s.k. märkningsdirektiv om tobaksvaror och tobaksprodukt- direktivet har rört hur krav på införandet av hälsovarningar (text och bild) som täcker stora delar av en tobaksförpackning förhåller sig till TF. Frågan är inte begränsad till tobaksområdet utan kan få betydelse i andra fall då det ställs omfattande krav på in- förande av produktinformation på t.ex. förpackningar som utgör tryckta skrifter. Vi instämmer här i tidigare gjorda bedömningar att alltför om- fattande krav på att införa t.ex. varningstexter kan hamna i konflikt med grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer. Som Lagrådet framhöll i yttrandet i samband med genomförande av EU:s märkningsdirektiv om tobaksvaror får kraven på texter inte bli så omfattande att de ”alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse förpackningar med egen text” (prop. 2001/02:162). Uttalandet får sägas ge uttryck för att förbudet mot hindrande åtgärder ska tillämpas även i de nu aktuella fallen. Från ett tryck- och yttrandefrihetsrättsligt perspektiv är det angeläget att frågan om omfattningen av ett krav på produktinfor- mation prövas med en innehållsneutral utgångspunkt. Vi menar att bedömningen inte enbart ska röra frågan om näringsidkaren ges till- räcklig möjlighet att ange varumärken och andra kännetecken av kommersiell natur. Det ska även beaktas att näringsidkaren kan vilja använda den berörda ytan till att framföra text som är av opinions- bildande eller åsiktspåverkande karaktär (jfr prop. s.36 f. och i SOU 2016:14 s. 350 f.). Hur stor andel produktinformation som kan accepteras från tryck- och yttrandefrihetsrättsliga utgångspunkter får avgöras med beaktande av förhållandena i det enskilda fallet. Det framstår här inte som lämpligt eller ens möjligt att i grundlagarna lägga fast en mer precis kvantitativ gräns. Enligt vår bedömning finns det inte Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar heller skäl att införa en allmänt hållen bestämmelse som återspeglar Lagrådets yttrande. Förbudet mot hindrande åtgärder anses gene- rellt tillämpligt och det framstår inte som motiverat att särskilt framhålla denna princip i lagtexten i de nu aktuella fallen. 16.2.2Utformningen av en särskild bestämmelse om neutrala tobaksförpackningar Vår bedömning: Krav på neutrala tobaksförpackningar kan hamna i konflikt med de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga prin- ciperna om etableringsfrihet och förbud mot hindrande åtgärder. En eventuell grundlagsbestämmelse som möjliggör neutrala tobaksförpackningar bör utformas som en delegationsbestäm- melse som innebär att det görs undantag från dessa principer. Vi tar inte ställning till frågan om en sådan bestämmelse bör införas men redogör i enlighet med våra direktiv för hur en bestämmelse i TF skulle kunna utformas. Som tidigare angetts har vi genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att analysera hur en reglering om s.k. neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till TF. Om vi kommer fram till att en grundlags- ändring är nödvändig för att en sådan reglering ska kunna genom- föras, ska vi enligt direktiven lämna nödvändiga författningsförslag. Bakgrunden till uppdraget är att en tobaksförpackning som regel är en tryckt skrift. Utgångspunkten är således att de rättsliga frågeställningar som neutrala tobaksförpackningar ger upphov till ska bedömas enligt TF. Dessa frågor behandlas här nedan. Det bör framhållas att det inte ingår i uppdraget att överväga om införandet av neutrala tobaksförpackningar skulle vara förenligt med internationella åtaganden i olika avseenden. Vår genomgång har inte heller omfattat frågor om vilken betydelse regler om t.ex. varumärkesskydd, egendomsskydd och näringsfrihet kan få om neutrala tobaksförpackningar undantas från TF:s tillämp- ningsområde. Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar Det finns skäl att nämna att det inom kommittén finns olika uppfattningar i sak när det gäller frågan om neutrala tobaksförpack- ningar bör införas eller inte. Ett stort flertal bland oss känner tvek- samhet inför den beredningsform som har valts när det gäller frågan om grundlagsändringar eftersom denna kan leda till att det inte görs någon bredare och parlamentariskt förankrad prövning av om det är lämpligt från ett tryck- och yttrandefrihetsrättsligt perspektiv att ändra TF så att det blir möjligt att införa neutrala tobaksförpack- ningar. I detta sammanhang vill vi även framhålla den strävan efter breda samförståndslösningar som brukar gälla vid grundlagsänd- ringar. Detta synsätt bör få genomslag även under den fortsatta beredningen av den nu aktuella frågan. Det förhållandet att tobaksförpackningar är tryckta skrifter inne- bär – som en utgångspunkt – att de grundläggande tryckfrihets- rättsliga principerna blir tillämpliga. Den text och annan infor- mation som förekommer på tobaksförpackningarna är dock som regel sådan att reglerna i TF inte blir fullt ut tillämpliga. Enligt det rådande synsättet görs det nämligen avsteg från grundlagarnas till- lämpningsområden om innehållet i det aktuella mediet inte omfattas av ändamålet med TF eller YGL. Det brukar anses att marknads- föring (t.ex. annonser) i kommersiell verksamhet som har ett kom- mersiellt syfte och som har rent kommersiella förhållanden till föremål på detta sätt faller utanför det materiella tillämpnings- området (se bl.a. NJA 2001 s. 319). Ett liknande synsätt får enligt vår mening normalt anläggas på t.ex. cigarettförpackningar eller andra tobaksförpackningar. Som tryckt skrift betraktat innehåller dessa som regel ingen information som omfattas av syftet med tryckfriheten enligt 1 kap. 1 § TF. Sådana undantag brukar anses vara av materiell natur och inne- bär bl.a. att de straffrättsliga aspekterna av grundlagarna inte tilläm- pas samt att vissa marknadsrättsliga frågor regleras i lag i stället för i TF. I andra avseenden är dock flera viktiga tryck- och yttrande- frihetsrättsliga grundprinciper tillämpliga. Det gäller i första hand regler som syftar till att ett massmedium som omfattas av det sär- skilda grundlagsskyddet ska kunna framställas, ges ut och spridas till allmänheten utan att myndigheter eller andra allmänna organ hindrar detta på grund av innehållet. Här bör etableringsfriheten samt förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder nämnas. Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar om införandet av neutrala tobaksförpackningar berör på olika sätt dessa delar av skyddet. I framställningen nedan berörs vilka konflikter som kan föreligga med grundlagsskyddet. Slutligen behandlas frågan om hur ett eventuellt undantag i TF som tar sikte på neutrala tobaksförpackningar kan utformas. Förenligheten med tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciper Innebörden av neutrala tobaksförpackningar är att utseendet på för- packningarna bestäms av lagstiftaren i förväg utan möjlighet för till- verkaren att påverka detta. Tillverkarens varumärke framgår visser- ligen på paketet men presenteras med ett neutralt typsnitt och i ett helt standardiserat sammanhang när det gäller storlek och färgval (se SOU 2016:14 s. 319 f.). De immaterialrättsliga frågor (t.ex. upphovsrätt eller varumärkes- skydd) som innehållet i ett grundlagsskyddat massmedium kan ge upphov till behandlas normalt i den underliggande lagstiftningen (se bl.a. delegationsbestämmelsen i fråga om upphovsrätt i 1 kap. 8 § TF). De omfattande begränsningarna i tillverkarens rätt att använda sitt varumärke på neutrala tobaksförpackningar väcker dock fråge- ställningar som har kopplingar till den tryck- och yttrandefrihets- rättsliga grundprincipen om etableringsfrihet. I TF och YGL finns det ingen samlad definition av begreppet etableringsfrihet. Detta anses dock ge uttryck för en princip om näringsfrihet på medieområdet som innebär en rätt att starta och bedriva verksamhet som i olika avseenden syftar till att framställa, ge ut eller sprida grundlagsskyddade massmedier. På TF:s område finns det inga inskränkningar i etableringsfriheten. Däremot gäller vissa ordningsföreskrifter som de olika aktörerna måste följa (Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna, 2:a uppl., s. 80). Titlar och varumärken får självklart antas ha stor betydelse i medieverksamhet för att särskilja ett företags produkter och tjänster från de som konkurrenterna tillhandahåller. Här skiljer sig inte pro- fessionell massmedieverksamhet från annan näringsverksamhet. Det är svårt att föreställa sig ett generellt förbud för t.ex. dagstidningar att använda sina titlar och varumärken i anslutning till utgivning av den aktuella medieprodukten eller att dessa enbart ska framgå på ett Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar neutralt sätt som bestäms i förväg, t.ex. genom att endast s.k. ord- märken (namn) får användas men däremot inte figurmärken (logo- typer). Detta skulle kunna utgöra ett sådant ingrepp i den rätt att bedriva medieverksamhet som följer av TF att det vore oförenligt med etableringsfriheten. Frågan blir då om motsvarande synsätt ska tillämpas när det gäller tobaksförpackningar. I de fallen har innehållet inte några direkta likheter med det som förekommer i traditionell massmedie- verksamhet utan syftar normalt enbart till att marknadsföra den tobaksprodukt som finns i förpackningen. Denna aspekt måste beaktas vid prövningen och talar i viss mån mot att etablerings- friheten enligt TF skulle hindra att krav på neutrala tobaksförpack- ningar införs. Å andra sidan finns det även anledning att anlägga ett mer principiellt synsätt. Kravet på ”nedtoning” av varumärket fram- står som betydande och – som det verkar – syftar just till att tydligt försvåra för tillverkaren att kommunicera med allmänheten om vem som är avsändaren av den tryckta skriften. Det här talar enligt vår bedömning för slutsatsen att krav på neutrala tobaksförpackningar kan riskera att hamna i konflikt med etableringsfriheten enligt TF. Införandet av ett krav på neutrala tobaksförpackningar aktualise- rar även frågan om en konflikt uppstår med förbudet mot hindrande åtgärder. Som har berörts i avsnitt 16.2.1 kan alltför omfattande krav på införande av produktinformation hamna i konflikt med grundlagarna i det här avseendet. Vi ansluter oss där till den av Lagrådet framförda slutsatsen att krav som ”alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse förpackningar med egen text” strider mot TF. Det anförs vidare att hur stor andel produkt- information som kan accepteras från tryck- och yttrandefrihets- rättsliga utgångspunkter får avgöras med beaktande av förhållan- dena i det enskilda fallet. Enligt vår uppfattning bör det synsättet gälla även i fråga om neutrala tobaksförpackningar. Kravet på neutrala tobaksförpackningar bygger på tanken att förpackningarna ska vara helt standardiserade enligt vissa kriterier. Såvitt vi kan bedöma ska det inte lämnas något utrymme alls för näringsidkaren att införa egen text på paketet. Det framstår som tydligt att gränsen för vad som utgör en hindrande åtgärd därmed har passerats. Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar Slutsatsen är att krav på neutrala tobaksförpackningar kan hamna i konflikt med de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna om etableringsfrihet och förbud mot hindrande åtgärder. Utformningen av en undantagsbestämmelse om neutrala tobaksförpackningar Vad som har anförts innebär att TF hindrar krav på neutrala tobaksförpackningar. Denna slutsats gäller även om det införs en sådan delegationsbestämmelse om produktinformation som före- slås i avsnitt 16.2.1, bl.a. eftersom en sådan bestämmelse inte skulle innebära ett undantag i fråga om förbudet mot hindrande åtgärder. Det följer av direktiven att vi mot denna bakgrund ska överväga hur en undantagsbestämmelse som möjliggör krav på neutrala tobaksförpackningar kan formuleras. Det bör påpekas att vi inte lämnar något förslag som innebär att en ny grundlagsbestämmelse om neutrala tobaksförpackningar införs. Däremot redogör vi för hur en bestämmelse av slaget kan utformas, om regeringen väljer att gå vidare med frågan. Det finns även här skäl att framhålla vikten av att ett undantag ges en precis utformning i syfte att ”undvika en diffus och tänjbar gränsdragning” (se avsnitt 16.2.1). En bestämmelse bör då avse tobaksprodukter och således inte kunna tillämpas i fråga om andra varuslag. Ett smalt tillämpningsområde framstår som särskilt viktigt eftersom undantaget skulle behöva avse helt grundläggande delar av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skyddet. Ett eventuellt undantag bör utformas som en delegations- bestämmelse som medför att det skapas utrymme för att i lag reglera de aktuella frågeställningarna. Denna bör i likhet med vad som anges i bestämmelserna i 1 kap. 9 § 1–4 TF innebära att det i lag kan meddelas förbud mot att överträda de aktuella kraven om neutrala tobaksförpackningar. Som har berörts i avsnitt 16.2.1 anses en sådan bestämmelse även inkludera en möjlighet att i lag införa åtgärder som är mindre ingripande än förbud. En delegationsbestämmelse i fråga om krav på neutrala tobaks- förpackningar skulle kunna införas i 1 kap. 9 § TF eller som en egen paragraf i samma kapitel. Ett argument för att bestämmelsen placeras i en särskild paragraf kan vara att den skulle innebära ett Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar nytt slags undantag som är mer omfattande än övriga delegations- bestämmelser i 1 kap. 9 §. En sådan paragraf kan ha följande lydelse. Utan hinder av denna grundlag får det i lag meddelas förbud mot att på tobaksförpackningar ange annan information än om produkttyp och tillverkare samt mot att i övrigt utforma förpackningen på ett sätt som avviker från bestämmelser som har meddelats för att tobaks- förpackningar ska ha en enhetlig utformning. 17Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner