sou · H4B310 · 2016-02-01 00:00:00 — fattas – på samma sätt som med Dublinförordningen – ett mycket stort antal beslut inom EU som sällan blir föremål för diskussioner utanför regeringen, och i förekommande fall regeringens myndigheter. En av flera orsaker till detta är att varken media eller de politiska partierna i tillräcklig grad lyfter fram frågorna.4 En demokratiaspekt som varit av särskilt intresse för utredningen har därför handlat om de politiska alternativens demokratiska värde: Medborgarens möjligheter att välja mellan olika och tydliga politiska alternativ. Om politiska partier och deras företrädare, både i samband med allmänna val och i det löpande offentliga samtalet, tydliggör hur de skiljer sig åt i olika sakfrågor skapas möjligheter för medborgaren att ”straffa” eller ”belöna” partier. Då skapas även positiva incitament för den allmänna debatten, vilket också kan leda till att nya åsikter och kreativa lösningar får utrymme. 4 En av flera möjliga förklaringar till partiernas tystnad kan vara att de ofta ser på EU som ”utrikespolitik”, och att de därmed traditionsenligt uppfattar ett ”tabu” för öppna debatter och konflikter i syfte att visa svensk enighet utåt (m.fl. 2010, s. 142). Ett självförvållat demokratiskt underskott vända gäller: Om politiken i de politiska processerna är osynlig är medborgarens möjlighet att ta ställning liten och nya idéer har svårare att få genomslag. varierar dessa demokratiska förutsättningar i beroende på var en sakfråga ska beslutas. Politikens inriktning går att påverka på fyra nivåer: Den europeiska, den nationella, den regionala och den lokala. Synligheten för de politiska alternativen är däremot betydligt lägre vad gäller frågor som beslutas på EU-nivå – särskilt i samband med riksdagsvalen och i mellanvalsperioderna – än för frågor som beslutas på nationell nivå. Som även konstaterats i en tidigare utredning: Utan öppna diskussioner om frågor som beslutas på EU-nivå blir förutsättningarna för förståelse, opinionsbildning och ansvarsutkrävande betydligt sämre i dessa frågor än i frågor som beslutas på nationell nivå.5 Bristen på offentligt samtal om frågor som beslutas på EU-nivå medför också ojämlikhet i inflytandemöjligheter. EU-medlemskapet har fått varierande effekter för både medborgare och organisationer i civilsamhället som intresserar sig för en viss sakfråga. Insyns- och påverkansmöjligheterna har varit relativt oförändrade i sakpolitiska frågor som främst beslutas på nationell, regional eller lokal nivå. Så- dana frågor utgörs t.ex. av skattepolitik, skolpolitik och kulturpolitik. Däremot har de demokratiska förutsättningarna försämrats för den som intresserar sig för frågor som – helt eller delvis – beslutas på EU-nivå. Sådana frågor utgörs t.ex. av miljöpolitik, folkhälsa, migrationspolitik, energipolitik, handelspolitik och biståndspolitik. Mer än två decennier efter det svenska EU-medlemskapet är kunskapen mycket låg om vilka politiska beslut som fattas i det flernivåsystem som är en del av och hur beslutsfattandet går till. När människor som vill kunna påverka politiken och utkräva ansvar inte känner till vem som fattar besluten och på vilka grunder riskerar missnöje och frustration att växa. Det är då lätt för extrema krafter att erbjuda en tendentiös eller direkt felaktig verklighetsbild, vilket riskerar att ytterligare förstärka missnöje och frustration. När det offentliga samtalet inte fortlöpande påminner om att stora delar av den svenska politiken påverkas av de beslut som fattas på EU-nivå, och att det till del är våra svenska folkvalda som påverkar och fattar dessa beslut, resulterar detta också i den felaktiga 5 SOU 2000:1, s. 117. Ett självförvållat demokratiskt underskott föreställningen att det är ytterst få beslut på EU-nivå som är ”viktiga”. Detta i sin tur används ofta som förklaring till det låga valdeltagandet i Europaparlamentsvalet och det låga intresset för politik på EU-nivå.6 Mot denna bakgrund finns det ett stort behov av ett mer vitalt och fortlöpande offentligt samtal om politiska beslut på EU-nivån, och om hur våra folkvalda agerar för att påverka dessa beslut. Om EU-nivån skulle ”normaliseras” och bli en naturlig del i politiska partiers åsiktsyttringar, i medias rapportering, i debatter, i regeringens löpande information om sin politik, i kommun- och regionfullmäktiges debatter, i skolornas klassrum och i kurser inom den högre utbildningen skulle sannolikt många fler utnyttja möjligheterna att påverka politiken.7 Ett livaktigt offentligt samtal kan inte kommenderas fram. Ut- redningen har därför valt att bryta ner denna komplexa problematik och att fokusera på ett antal identifierade ”delproblem” och i förekommande fall föreslå åtgärder för att sammantaget – direkt eller indirekt – öka kunskapen om EU och möjligheterna till delaktighet och inflytande. Indirekt kan många av dessa förslag även bidra till att fler EU-relaterade beslut diskuteras och debatteras i samhället. 2.3Behov av reformer i det svenska EU-arbetet Det svenska EU-inträdet – och unionens utveckling – har fått stor påverkan på svensk statsförvaltning. Förändringarna har i sin tur påverkat demokratins förutsättningar i . När statliga, regionala och kommunala organ får förändrade roller, behöver de också förändra sitt förhållningssätt till grundläggande krav på viktiga demokratiska värden som öppenhet och insyn, samt möjligheter till inflytande, delaktighet och ansvarsutkrävande. I detta avseende har väldigt lite skett sedan blev medlem i EU. Från demokratipolitiska utgångspunkter finns det ett uppdämt reformbehov. 6Se till exempel Moravcsik 2008. 7Detta konstateras även i SOU 2000:1(s. 117): ”I stor utsträckning är det de demokratiska institutionernas, de politiska partiernas, massmediernas och de verksammas insatser i det offentliga rummet i i övrigt som avgör medborgarnas möjligheter att påverka EU:s politik.” Ett självförvållat demokratiskt underskott Till stor del är detta något som har konstaterats tidigare. rekommenderade Statskontoret att regeringen, i samband med pågående aktiviteter i EU, skulle förbättra formerna för kontakterna mellan statsförvaltningen och intresseorganisationerna.8 I sitt slutbetänkande En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse framhåller utredningen att samhällets delaktighet är ”beroende av att regering och riksdag aktivt fyller det svenska offentliga rummet med de frågeställningar som är viktiga i EU-samman- hang”. Utredningen drar slutsatsen att bl.a. folkstyrets lagligt reglerade institutioner behöver utvecklas för att bli effektivare redskap för medborgarna att påverka EU-politiken.9 I betänkandet Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning års förvaltningskommitté, påpekas att regleringen av EU-arbetet inte svarar mot rimliga krav på öppenhet och insyn.10 I SNS Demokratiråds rapport konstaterar författarna att lider av ett reformunderskott sedan EU-inträdet.11 Ett område som däremot i väldigt liten utsträckning täckts in av forskning och tidigare bedömningar är EU-medlemskapets påverkan på demokratin på den regionala och kommunala nivån. Denna fråga berörs inte heller direkt av den avslutade utredningen om en kommunallag för framtiden.12 Regeringens övergripande EU-politik har sedan EU-inträdet haft öppenhet, transparens och tillgänglighet på EU-nivån som ett starkt och genomgående tema. När kommissionen presenterade planer på förändrade arbets- och samrådsrutiner i samband med lagstiftningsarbetet meddelade regeringen att den välkomnar ökad öppenhet i lagstiftningsprocessen.13 Ur ett demokratiperspektiv är dock ambitionen om öppenhet och tillgänglighet i EU-relaterade frågor minst lika viktiga i det nationella systemet. Detta har gradvis blivit allt mer tydligt sedan det svenska EU-inträdet och särskilt i ljuset av de effekter medlemskapet har haft för de politiska förutsättningarna i . 8Statskontoret 1996, s. 49. 11Tallberg m.fl. 2010, s. 139. 12SOU 2015:24, s. 151. 13Regeringskansliets Faktapromemoria 2014/15:FPM37. Ett självförvållat demokratiskt underskott Ökad makt medför ökat ansvar för regeringen En påtaglig effekt av EU-medlemskapet är den maktförskjutning som skett från riksdag till regering. I och med EU-inträdet överlämnades lagstiftningsmakten i ett stort antal frågor från till rådet och . Eftersom det är regeringen som företräder i rådet har detta fått till konsekvens att regeringens lagstiftningsmakt har ökat markant.14 Trots att regeringen i praktiken har fått en allt större policyskapande och lagstiftande roll i EU-arbetet, ställs formellt inte samma krav på information och beredning – dvs. dialog och samråd med det omgivande samhället – i detta arbete som när regeringen förbereder nationell lagstiftning inför riksdagsbeslut. Regeringsformens krav på beredning av regeringsärenden är inte tillämpliga på EU- ärenden, eftersom statsrådens lagstiftningsarbete i ministerrådet inte bedömts vara sådana ärenden.15 har dock framhållit betydelsen av att även arbetet med framtagande av svenska ståndpunkter och instruktioner i EU-arbetet sker på ett sätt som i möjligaste mån svarar mot beredningskravet.16 Även om interna riktlinjer17 också rekommenderar att departementen inhämtar synpunkter från det omgivande samhället i EU-ärenden, precis som i regeringsärenden enligt Regeringsformen, sker detta på ad hoc-basis, utan krav på öppenhet och synlighet och utan formell reglering. I praktiken sker de formella kontakterna med det omgivande samhället först vid det nationella genomförandet av de beslut som regeringen har fattat i rådet. är de reella möjligheterna till påverkan på besluten i praktiken redan överspelade. Medborgaren har alltså svagare insyns- och påverkansmöjligheter i de sakfrågor som regeringen driver på EU-nivå än i andra frågor. I ljuset av att de politiska partierna i samband med riksdagsvalet är otydliga med vilka frågor de vill driva på EU-nivå, och av att media allt mer sällan ställer frågor om detta i samband med riksdagsvalen blir EU-nivåns osynlighet ett påtagligt demokratiproblem. 14Detta har även bidragit till en allt starkare position för statsministern och Statsrådsberedningen (2010). 15SOU 1993:14, s. 176–178. 2010/11: KU10, s. 97. 17Regeringskansliet 2014b (Cirkulär 3). Ett självförvållat demokratiskt underskott därmed ett stort behov av att regeringen skapar nya och tydliga arbetsformer för sin information till, och dialog med, det omgivande samhället i de frågor som beslutas på EU-nivå. Det finns inga konstitutionella hinder för att utveckla nya former för beredning av EU- ärenden, och i de följande kapitlena föreslår vi bl.a. sådana förändringar. Otydligheten medför ökat ansvar för förvaltningen Ett annat resultat av EU-medlemskapet är den europeiska arenans allt djupare sammansmältning med det offentliga . Som förvaltningskommitté konstaterade har myndighetskontakter mellan medlemsstater och gentemot ”efter hand internaliserats och blivit en reguljär del i den svenska statsförvaltningen”.18 Många myndigheters arbete styrs och påverkas numera till stor del av och många myndigheter deltar aktivt i utformningen av dessa regelverk. Detta har även inneburit en uppluckring av den traditionella uppdelningen mellan departement och myndigheter i de EU-relaterade frågor som regeringens myndigheter arbetar med. Relationen mellan regeringen och myndigheterna är i EU-sam- manhang otydlig och därmed även styrningen av myndigheternas EU-arbete.19 På så sätt har det skapats en gråzon med oklara möjligheter till insyn och delaktighet för det omgivande samhället i de frågor där myndigheterna deltar i EU:s lagstiftningsarbete. Detta ställer dels nya krav på relationen mellan regeringen och myndigheterna, dels på myndigheternas eget informations- och samrådsansvar. Tjänstemän vid regeringens myndigheter utformar ofta sina instruktioner själva, är osäkra på vem de representerar och kan i många sammanhang förhållandevis obemärkt för riksdag och regering agera direkt gentemot kommissionen och EU-myn- digheter.20 Tjänstemän som arbetar med EU-relaterade frågor kan på så sätt få en mer politisk roll än de tjänstemän som arbetar i andra delar av förvaltningen.21 18SOU 2008:118, s. 56. 19Se till exempel 2009; m.fl. 2010; . 2014/15:KU10. 2014/15: KU10, s. 47–50. 21Tallberg m.fl. 2010, s. 71. Ett självförvållat demokratiskt underskott Många har efterlyst en tydligare styrning av myndigheternas EU- arbete.22 Det löser dock bara delar av problemet eftersom myndigheterna i vissa fall är underställda EU-organ. I de frågor där inte står för information och samråd med det omgivande samhället bör detta ansvar läggas på respektive myndighet både för att säkerställa insyn och delaktighet och för att möjliggöra ansvarsutkrävande. I följande kapitel föreslår vi åtgärder som avser att förbättra myndigheternas utåtriktade arbete med EU-relaterade frågor. Osynligheten medför ökat ansvar för den regionala och lokala nivån En tredje stor förändring är att folkvalda och tjänstemän på den regionala och kommunala nivån numera ofta är de dagliga uttolkarna av, och i praktiken de som genomför, en stor del av de beslut som fattats på EU-nivån. Långt ifrån , och oftast även långt ifrån , är det via kommuner och landsting/regioner som EU på ett konkret plan möter medborgarna i vardagen. Kommuners påverkansarbete, liksom deras lagtolkande och representativa funktioner, får därför effekter för demokratins tillstånd både lokalt, nationellt och i EU. Kommunernas EU-relaterade tillsynsarbete kan sägas utgöra den sista länken i EU:s förvaltningskedja.23 Kommuner och regioner kan kontinuerligt göra politiska tolkningar vid tillämpningen av EU-rät- ten och har även i många fall etablerat egna kontor i för att bl.a. kunna påverka politiken på EU-nivå. De har även i många fall genomfört förändringar i sin interna organisation till följd av det EU-relaterade arbetet. Däremot har ytterst få kommuner övervägt hur denna förändrade roll bör avspeglas i demokratiarbetet. Varken i samband med kommunala och regionala val eller i mellanvalsperioderna förekommer någon öppen debatt om hur kommunerna bör bedriva sitt EU-relaterade arbete. förekommer inte heller någon dialog med intresserade aktörer i regionen/kommunen. Kommuners och regioners intensiva EU-arbete har i stort sett helt hamnat utanför de demokratiska radarskärmarna. 22Se t.ex. Statskontoret 2015; SOU 2008:118, s. 87–88; samt m.fl. 2010, s. 141. För en avvikande åsikt, se Nergelius 2012, s. 81. 23SOU 2015:24, s. 358. Ett självförvållat demokratiskt underskott I regeringens demokratipolitik sägs att ”var och en ska ha makt över de beslut som rör den egna vardagen och känna förtroende för beslut som rör den enskilda individen”. När minst hälften av ”vardagsfrågorna” som behandlas i kommun- och regionfullmäktige har kopplingar till EU-nivån, och när enbart tolkningen av unionens upphandlingsregler styr hur i skattemedel används ,24 borde det vara självklart att regioner och kommuner för en löpande dialog med medborgarna om hur detta EU-rela- terade arbete ska bedrivas. Detta sker inte . Särskilt borde den politiska dimensionen i det lokala EU-arbetet synliggöras och kunna bli debattskapande i den lokala politiken. I de följande kapitlena rekommenderar vi åtgärder som skulle kunna leda till att förstärka den lokala demokratin genom att synliggöra den stora del av kommunernas EU-relaterade arbete som är i praktiken osynligt för medborgarna. 2.4Särbehandling eller integration av EU-nivån Under utredningens gång har vi talat med ett stort antal EU-kunniga och engagerade personer i vitt skilda verksamheter, såsom tjänstemän och folkvalda i kommuner och regioner, ideellt arbetande män och kvinnor i civilsamhällesorganisationer, tjänstemän i , , myndigheter och ständiga representation vid Europeiska unionen, lärare, journalister, studenter, näringslivsföreträdare, bibliotekarier och forskare. Många av dessa arbetar med frågor som beslutats på EU-nivå, och uppfattar EU-politi- ken som en naturlig del av det politiska livet i . Däremot har de ofta haft skilda åsikter om EU-relaterade frågors organisatoriska hemvist i sina respektive verksamheter. Vissa påpekar att ”EU-frågor” inte bör särskiljas i organisationer och sammanslutningar, med egna handläggare, kontor eller avdelningar. Det bör, hävdar de, inte finnas särskilda regler för hur EU-re- laterade frågor behandlas utan de bör vara en naturlig och integrerad del av hela verksamheten. Andra, som förvisso delat denna grundinställning, påpekar att kombinationen av kunskapsbrister om EU 24 Uppgift hämtad från (/ upphandling/om-upphandlingsreglerna). Ett självförvållat demokratiskt underskott och politisk ovilja att tala om EU gör att dessa frågor inte får sin naturliga plats i verksamheten när de integreras ”i linjen”. Om alla ska ta ansvar, påpekar de, riskerar man att ingen tar ansvar. Denna fråga har sedan EU-inträdet återkommande diskuterats i relation till och organisation och arbetssätt, likväl som i kommuner och regioner. Frågan diskuteras också internt i många andra och spridda sammanhang, t.ex. i civilsamhällets organisationer, bland lärare i grund- och gymnasieskolan, bland journalister och även inom politiska partier. Att denna diskussion över huvud taget förs visar att EU-nivån fortfarande inte fått en naturlig hemvist i vårt sätt att tänka och prata om politik och demokrati. Vår utgångspunkt har varit att EU-nivån borde ha ”normaliserats” i det svenska samhället, men att det de facto är en lång väg kvar. Därför är det också svårt att i alla situationer stödja synsättet att EU ska genomsyra alla relevanta delar av en organisation, särskilt om det saknas ett tydligt ansvar för utåtriktat samråd och information. En bedömning får ske utifrån varje organisations behov och strategiska arbete. Folkvalda församlingar och offentliga förvaltningar bör även tydligt väga in vilken lösning som bäst främjar informations- och samrådsansvaret gentemot det omgivande samhället. Om en integrering av EU-relaterade frågor riskerar att försämra utåtriktad information och dialog kan den behöva kompletteras med ett tydligt och identifierbart ansvar inom organisationen. Till detta ska även läggas att många organisationer tenderar att i stället för att integrera EU-relaterade frågor placerar och reglerar dem tillsammans med ”internationellt arbete”. I detta avseende vill vi särskilt instämma med förvaltningskommitté, som tydligt föreslog att internationellt arbete bör regleras åtskilt från EU-arbetet i rutiner, riktlinjer och styrinstrument.25 Detta gäller inte bara t.ex. förvaltningsmyndigheter, utan även regioner och kommuner. 2.5En negativ spiral av ansvarsundvikande Sammantaget konstaterar vi att behovet av en levande och kontinuerlig diskussion om politiska frågor i samhället är större . När den politik som förs på EU-nivå är så undanskymd i det offent- 25 SOU 2008:18, s. 96. Ett självförvållat demokratiskt underskott liga rummet som den är går värdefulla demokrativärden förlorade. Om kunskaperna om hur politiska beslut fattas, och om de politiska alternativen inte når människors medvetande i vardagen, är det svårt för individen att kanalisera sina åsikter om hur samhället bör fungera. Det offentliga samtalet om EU förefaller ha hamnat i något av en negativ spiral av ansvarsundvikande. Om vi hårdrar vår samlade bild av de problem vi presenterar närmare i följande kapitel, så ser de grova konturerna ut ungefär så här: Utbildningssystemet har ett ansvar men förmår inte att i tillräcklig grad förmedla att EU-nivån är en del av det svenska politiska systemet – och vice versa – varken till blivande lärare eller till elever. Lärare hänvisar dels till att de inte kan tillräckligt mycket själva, dels till att deras elever inte är intresserade. Politiska partier, vars medlemmar lämnat utbildningssystemet med låga EU-kunskaper, undviker på samma sätt ofta sitt ansvar att tala om EU. Även media undviker i många fall sitt demokratiska ansvar, ofta med motiveringen att nyhetskonsumenterna inte är intresserade av EU men även på grund av att många journalister inte själva har tillräcklig kunskap för att se de politiska konfliktlinjer som partierna ofta undviker att debattera. För medborgarna är media utan jämförelse den viktigaste informationskällan och förståelsen av EU-nivåns betydelse för många av de största och viktigaste politiska frågorna förblir därmed vag. Då återstår statsmakterna och förvaltningen. Myndigheter, regioner och kommuner har i våra samtal motiverat sitt begränsade utåtriktade arbete med att det primärt är regeringen som bör ha detta ansvar. Regeringen informerar om ett antal breda övergripande tematiska politiska områden med EU-koppling på sin webbplats, men länkar i många fall vidare till rådets webbplats eller EU-upplysning för närmare information. I har EU-upplysningen upphört att existera som en egen verksamhet, med motiveringen att EU- frågor har blivit en naturlig del av utskottens arbete. I denna situation är det föga förvånande att kunskapen om och deltagandet i EU-relaterade frågor i är lågt. Det är kanske mer förvånande att över hälften av de röstberättigande faktiskt gick till valurnorna i det senaste Europaparlamentsvalet. Men det är en viktig påminnelse om att åtgärder behövs. I en välmående demokrati behöver alla som vill delta i formuleringen av politiken Ett självförvållat demokratiskt underskott också ha lika förutsättningar att göra det. har svenska väljare i praktiken sämre möjligheter att via riksdagsvalet påverka regeringens politik i de frågor som beslutas på EU-nivå än regeringens politik i andra frågor. Individer och civilsamhällets organisationer har även sämre möjligheter mellan valen att påverka regeringens löpande politik i EU-relaterade frågor än regeringens politik i andra frågor. Detsamma gäller möjligheterna att påverka regioners och kommuners EU-arbete. Därmed ligger en stor del av ansvaret för att förbättra insyn, delaktighet och inflytande här, på hemmaplan. 3 Bättre kunskap om EU I detta kapitel kartlägger vi kunskapsläget i om EU i allmänhet, kunskapen hos kunskapsförmedlarna samt vilken typ av kunskap som förmedlas i skolan. I kapitel 5 redogör vi för den kunskaps- och informationsförmedling som politiska partier och media står för. Den samlade bilden är att nivån på EU-kunskaperna i samhället är låg och att förklaringen delvis finns hos kunskapsförmedlarna och delvis i innehållet i den kunskap som förmedlas. Vi resonerar även om hur olika typer av kunskapsbrister förstärker varandra och om hur detta bidrar till att befästa och kanske till och med förvärra kunskapsskillnader om politik på EU-nivå och nationell nivå. Olika former av kunskapshöjande åtgärder, inte minst i skolan och det bredare utbildningssystemet, måste därför vara ett av de primära instrumenten för att långsiktigt säkerställa ett brett samhälleligt deltagande i framtida politiska beslut. Detta innefattar även åtgärder för att ge kunskapsförmedlarna bättre förutsättningar. I korthet föreslår vi: Att kompetenssatsningar genomförs för lärare och skolledare. Att Sieps ges i uppdrag att erbjuda särskilda EU-utbildningar för lärare vid landets journalistutbildningar. Att regeringen möjliggör fortbildning för yrkesverksamma journalister. Att Sieps ges ett särskilt uppdrag att genomföra utbildning för förtroendevalda och tjänstemän i kommuner och landsting/regioner. Bättre kunskap om EU Att skolans styrdokument ska stärkas ytterligare för att reflektera EU-nivåns betydelse för demokrati- och inflytandefrågor. Att regeringen beslutar om aktiviteter för att stödja skolorna att anordna skolval till . Dessa förslag presenteras närmare i detta kapitel. Kapitlet inleds med ett resonemang om vad kunskap om EU är och hur denna kunskap kan mätas. Därefter redogör vi för allmänhetens intresse för och kunskap om Europeiska unionen. Sedan följer en beskrivning av hur kunskapen ser ut i grupper som har i uppgift att förmedla kunskap; lärare, journalister, förtroendevalda och tjänstemän. Slutligen redogör vi för undervisningen om EU i skolan. 3.2Vad är kunskap om EU?