sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Vid beviljade ledigheter finns det speciella bestäm- melser om avdrag på arvodet.54 När det gäller statsråd har vid flera till- fällen konstaterat att ett statsråd inte är någon arbetstagare utan har ett uppdrag av en mycket speciell natur, och att ett statsråd i princip alltid förutsätts vara i tjänst, även om regeringsformen utgår från att statsministern och andra statsråd kan ha förfall att fullgöra sina uppgifter, t.ex. på grund av sjukdom eller ledighet. Mot bakgrund av statsrådsuppdragets särskilda natur anser utskottet fortfarande att frågan om statsrådens möjligheter att vara föräldra- lediga inte lämpar sig för en lagreglering. I stället bör regeringen praktiskt kunna lösa den situation som uppkommer vid ett stats- råds behov av längre ledighet från fall till fall.55 tillsatte regeringen en särskild utredare som ska se över möjlig- heten för ett statsråd att vara ledig i samband med ett barns födsel eller adoption samt för tid därefter, i syfte att utöva sitt föräldra- skap (Fi 2015:10). 53Holmberg m.fl., 2012, s. 675 ff. 54www.riksdagen.se, och lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter. 2014/15:KU1 s. 52. 8.5Övervägande och förslag om ersättningsbestämmelser och ledighet Sammanfattande analys: Det är viktigt att de ersättnings- bestämmelser som gäller inte upplevs som hinder för de förtro- endevalda. Ersättning för inkomstbortfallet måste vara skäligt och täcka alla delar av inkomsten. Det finns anledning att an- passa den rättsliga regleringen för uppdragen till den faktiska samhällsutvecklingen. Det gäller inte minst möjligheten för förtroendevalda som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid att vara sjuk- och föräldralediga. 8.5.1Ersättning för inkomstbortfall ska omfatta hela inkomsten Utredningens bedömning: Det är viktigt att kommunerna och landstingen följer bestämmelserna om att de förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för den pension och de semesterförmå- ner som de förtroendevalda förlorar på grund av sina uppdrag. Fullmäktige i samtliga kommuner och landsting bör fatta be- slut i enlighet med 4 kap. 13 § KL att tillämpa schablonersätt- ningar för bl.a. egenföretagare. Ersättningen kan omfatta en viss del av den tid som en för- troendevald utför för att kommunicera med medborgare. Av 4 kap. 12 § KL framgår att fritidspolitiker har rätt till skälig er- sättning för de arbetsinkomster och ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget. Det innebär rätt till skälig ersätt- ning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterförmå- ner som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Det innebär också rätt till ersättning för förlorade socialförsäkringsrättsliga ersätt- ningar, t.ex. arbetslöshetsersättning och föräldrapenning.56 Arvodet, enligt 4 kap. 14 § KL, till de förtroendevalda inkluderar inte ersätt- ning för förlorad arbetsinkomst.57 2001/02:80, s. 139 och m.fl., 2012, s. 288 f. 1990/91:117, s. 69. Vår översyn visar att några kommuner och landsting inte betalar ut skälig ersättning för pensions- och semesterförmåner som de förtroendevalda förlorar på grund av sina förtroendeuppdrag. Ersätt- ningsnivåerna skiljer sig dessutom åt i olika kommuner och lands- ting. För att det inte ska råda några tveksamheter om att de förtro- endevalda har rätt till skälig ersättning för förlorad inkomst vill vi här betona vikten av att kommuner och landsting uppmärksammar sin skyldighet att i ersättningen till de förtroendevalda också betala ut de pensions- och semesterförmåner som de förlorar på grund av sina uppdrag. Eftersom det redan framgår tydligt av förarbetena föreslår vi inte något förtydligande av lagrummet. Kommunallagen anger att ersättningen ska vara ”skälig”. Det ankommer på kommunerna och landstingen själva att utifrån de lokala förutsättningarna bestämma om ersättningarna inom ramen för skälighetsnormen. Skälig ersättning innefattar emellertid både en minimigräns och en maximigräns för hur stor ersättningen kan vara.58 I vissa fall kan schablonmetoder för uträkning av ersättning accepteras för att inte systemet ska bli för administrativt betung- ande. Ersättningsbeloppet bör därmed kunna grundas på t.ex. den förtroendevaldes timlön enligt avtal, sjukpenninggrundande inkomst eller taxerad inkomst. Valet av beräkningsgrund har överlämnats åt fullmäktige.59 Enligt 4 kap. 13 § KL beslutar fullmäktige om grun- derna för den ersättning som ska utgå enligt 4 kap. 12–12 b §§ KL. Vår översyn visar vidare att några kommuner och landsting tillämpar ett ersättningssystem som försvårar för personer med oregelbunden arbetstid, t.ex. egenföretagare och personer med nattarbete. För dessa personer kan det vara svårare att räkna ut det faktiska inkomstbortfallet. I dessa fall kan schablonersättningar vara en lösning som underlättar för den förtroendevalde utan att det innebär extra utgifter för kommunen eller . Vi anser därför att fullmäktige i samtliga kommuner och landsting bör fatta beslut i enlighet med 4 kap. 13 § KL om att tillämpa schablon- ersättningar för att underlätta för bl.a. egenföretagare. 1990/91:117,. s. 169, Prop. 2001/02:80, s. 139. 1990/91:117, s. 68 och s. 168 f., Prop. 2001/02:80, s. 88. Ersättning för att kommunicera med medborgare Förtroendevalda har enligt nuvarande regelverk möjlighet att få skälig ersättning för de arbetsinkomster och ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget. Uppdraget omfattar i första hand möten, men också inläsning och förberedelsearbete inför dessa. Flera kommuner och landsting betalar ut ersättning för sådan förberedelse. En viktig del av den förtroendevaldes uppdrag är att föra dialog med medborgare. Vi anser att fullmäktige bör ut- forma sitt ersättningssystem så att ersättning också utgår för en viss del av den tid som en förtroendevald utför för att kommu- nicera med medborgare. Genom att utforma ett sådant system skulle den förtroendevalda kunna få ersättning för förlorad arbetsinkomst för sådana insatser. Det kan handla om vad vi med en samlande beteckning benämnt som medborgardialoger (se kapitel 11) eller annat avgränsat arbete med en klar koppling till förtroende- uppdraget, i syfte att inhämta information och synpunkter från medborgare. Omfattningen av detta måste vara rimlig och bör bestämmas till ett visst antal timmar eller mandatperiod. 8.5.2Förtroendevaldas möjlighet att vara föräldralediga eller sjukskrivna Utredningens förslag: Fullmäktige får besluta att en förtroende- vald som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska få vara ledig från sitt uppdrag , dock högst , för att vara föräldraledig. Detsamma gäller sådan förtroendevald som på grund av sjukdom har ned- satt arbetsförmåga. Fullmäktige ska om ledighet beviljas besluta om hur ledigheten ska pågå och om arvode, pension och ekonomiska förmåner ska utgå under ledigheten. Fullmäktige får utse en ersättare i nämnder och styrelse för den ledige . Trots att de hel- och deltidsarvoderade förtroendevalda spelar en viktig roll i kommun- och landstingspolitiken är deras funktion och roller inte reglerad i kommunallagen utöver att de ska benämnas som kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd. Syftet med bestämmelsen är att förtydliga att dessa är förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid. I detta avseende är lagen utformad utifrån att förtroendeuppdraget är en syssla som sker vid sidan av eller i stället för ett förvärvsarbete. I detta avsnitt benämns dessa som hel- och deltidsengagerade, eftersom inte arvoderingen i sig utan just uppdragets karaktär av att vara yrkespolitiker är av betydelse, också för våra överväganden. I ett modernt samhälle bör såväl unga och äldre som kvinnor och män ha möjlighet att engagera sig på heltid eller deltid i lokalpolitiken. För att få en bred politisk representation i våra kommuner och landsting krävs att samhället kan erbjuda de för- troendevalda sådana villkor att det blir attraktivt att vara hel- eller deltidsengagerad i politiken. Det bör finnas en ordning som möjlig- gör för en hel- eller deltidsengagerade förtroendevald att vara föräldraledig eller sjukskriven, vilket inkluderar möjligheten att efter ledigheten eller sjukskrivningen kunna återgå till sitt förtroende- uppdrag. Vi anser att bristen på reglering i detta avseende inte är rimlig. Det får bl.a. tydliga effekter på jämställdheten inom den kommunala politiken eftersom det försvårar för de hel- och del- tidsengagerade förtroendevalda som vill vara föräldralediga. Enligt den underlagsrapport som och har skrivit för utred- ningen utmärker sig kvinnliga kommunstyrelseordförande med högre skilsmässotal än män. De kvinnliga kommunstyrelse- ordförandena har dessutom mer sällan omyndiga eller små barn. Sammantaget visar deras rapport att det är särskilt svårt för kvinnor att ta tyngre politiska uppdrag. En reglering i detta avseende borde underlätta det politiska engagemanget då de förtroendevalda inte behöver försaka möjligheten att vara föräldralediga. Enligt vår mening bör det finnas möjlighet för en förtroendevald som fullgör sitt uppdrag på heltid att vara föräldraledig och sedan få återkomma till sitt uppdrag. Detsamma gäller om uppdraget fullgörs på betydande del av heltid. Det gäller i sak likaväl i den situationen att en sådan förtroendevald på grund av sjukdom har nedsatt arbets- förmåga och inte kan fullgöra sitt uppdrag . Då bör det finnas en möjlighet för denne att få vara ledig från sitt uppdrag för att sedan kunna komma tillbaka till sitt uppdrag när hen är arbetsför igen. Vi anser därför att det uttryckligen ska framgå av kommunal- lagen att en förtroendevald som utför sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid efter prövning kan få ledigt från sitt upp- drag. Vid vår utformning av bestämmelsen har vi som förebild haft riksdagsordningens bestämmelse om att riksdagsledamöter efter ansökan kan få ledigt från sitt uppdrag. Vi anser att bestämmelsen inte ska vara utformad som en rättighet utan att det är lämpligt att fullmäktige tar ställning till om den förtroendevalde ska få vara ledig. Fullmäktige ska enligt vår mening ta ställning till den förtroendevaldes begäran om hur länge denne vill vara ledig. En ansökan om föräldraledighet eller ledighet vid sjukdom bör i de flesta fall beviljas. Det bör krävas mycket speciella omständigheter för att en ansökan inte ska beviljas, t.ex. att ansökan om ledighet sträcker sig över ett ordinarie val. Av föräldraledighetslagen (1995:584) framgår att en arbetstagare har rätt till partiell ledighet, exempelvis med 75, med motsvarande föräldrapenning. Detsamma gäller deltidssjuk- skrivning då det finns ett otal möjliga begränsningar i arbets- förmågan hos en sjukskriven person. Riksdagsledamöter medges dock inte partiell ledighet och sådan bör inte heller medges för de hel- eller deltidsengagerade förtroendevalda i kommuner och landsting. Vi gör bedömningen att det förtroendeuppdrag som dessa förtroendevalda ägnar sig åt inte låter sig förenas med partiell ledighet med korta perioder av arbete. Ett förtroendeuppdrag innebär inte begränsade arbetstider och omfattas inte heller av semester. Det gör att det framstår som svårt att se hur en lösning med ledighet på deltid ska se ut. Vårt förslag innebär att den förtroendevalde endast kan vara föräldraledig eller sjukledig på . Vi menar vidare att den förtroendevalde inte bör vara ledig från sitt förtroendeuppdrag än . Anledningen till det är att förtroendeuppdraget är så speciellt till sin karaktär och att det krävs förankring både i den kommunala organisationen och i partiet för att den förtroendevalde ska kunna fullfölja sitt uppdrag. Det är lätt att förlora sin förankring när hen är borta för länge från sitt förtroendeuppdrag. Dessutom bör inte en ersättare vara ersätt- are än . Består ledigheten bör en ordinarie förtroendevald väljas. Om maktförhållandena i kommu- nen eller förändras under den förtroendevaldes ledighet kan det innebära att den förtroendevaldes uppdrag upphör. Det får till följd att den förtroendevaldes möjlighet att komma tillbaks till sitt uppdrag upphör. När det gäller riksdagsledamöter kan de ta ut föräldraledighet även utan att föräldrapenning betalas ut. Detta bör gälla även för förtroendevalda i kommun och landsting som vill vara föräldra- lediga. Vi har därför inte föreslagit att bestämmelsen ska knyta till föräldraledighetslagen som endast gäller arbetstagare. På liknande sätt bör det inte heller vara ett krav för ledighet att sjukpenning betalas ut. När det gäller formuleringen av vårt förslag till lagrum har vi dock haft 27 kap. 2 § socialförsäkringsbalken som förebild, men vi anser inte att det är lämpligt att den föreslagna bestämmelsen ska kopplas till bestämmelsen i socialförsäkringsbalken. I 27 kap. 2 § socialförsäkringsbalken regleras rätten till sjukpenning vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga. För att ha rätt att vara ledig på grund av sjukdom krävs således att läkar- intyg lämnas in där det framgår att den förtroendevalde på grund av sjukdom har nedsatt arbetsförmåga. Vi har föreslagit att det är fullmäktige som ska ta ställning till ledighetsansökan från den förtroendevalde. Fullmäktige har relativt sällan fullmäktigesammanträden och i praktiken kan det vara svårt för fullmäktige att hinna ta ställning till en ansökan om föräldra- ledighet och framför allt till en ansökan när en förtroendevald blir sjukskriven förrän den förtroendevalde behöver vara ledig. En an- sökan om ledighet bör besvaras tämligen omgående. Fullmäktige- presidiet är ett kommunalrättsligt organ och kan därför ges särskilda uppgifter i arbetsordningen. Fullmäktige kan i sin arbets- ordning ange att fullmäktigepresidiet ska ta ställning till brådskande ansökningar om ledighet. Arvode, pension och andra ekonomiska förmåner Om fullmäktige har beslutat om arvode, pension och andra eko- nomiska förmåner till de hel- och deltidsengagerade förtroende- valda i enlighet med 4 kap. 14 § KL ska fullmäktige vid sin prövning av ansökan ta ställning till om sådana förmåner fortsatt ska utgå till en förtroendevald under dennes ledighet. Om ekonomiska förmå- ner ska utgå får prövas från fall till fall. Det beror också på hur den enskilde kommunen eller har utformat villkoren för förtroendevalda som fullgör uppdraget på heltid eller betydande del av heltid. Ersättare för den förtroendevalde Vi föreslår vidare att fullmäktige ska kunna fatta beslut om att utse en ersättare för den förtroendevalde som är ledig på grund av för- äldraledighet eller sjukdom. I de flesta fall när en förtroendevald är helt föräldraledig eller sjuk , uppskattningsvis än , behöver det utses en ersättare för den förtro- endevalde. De generella reglerna om ersättares tjänstgöring om- fattar inte en ordning med ersättare för en längre tids frånvaro. Det behövs därför en bestämmelse om ersättare under en beviljad ledig- het. Vi menar att fullmäktige ska ha möjlighet att besluta om en ersättare den förtroendevalde är föräldra- eller sjukledig. Ersättaren måste förstås uppfylla valbarhetskriterierna. En ersättare för en förtroendevald under nu aktuell ledighet skiljer sig från de fall som i övrigt gäller för när ersättare ska tjänstgöra. Ersättaren vid ledighet kan inte anses träda in under de omständig- heter som redan finns lagreglerade, dvs. vid en ledamots tillfälliga förhinder eller i det fallet att en ledamot avgår. Detta gör sig särskilt gällande när en förtroendevald som är ordförande i styrelsen har blivit beviljad ledighet, men också för kommunalråd i allmänhet liksom ordförande i nämnd. Detta är bakgrunden till att vi föreslår en särskild bestämmelse om ersättare i dessa fall. Om ledighet beviljas får därför fullmäktige enligt vårt förslag utse en ersättare. Att fullmäktige beslutat om en viss ordning för ersättares tjänstgöring (6 kap. 9–10 §§ KL) eller att lagen (1992:339) om proportionellt valsätt tillämpats vid valet av den ledige leda- moten påverkar därmed inte vem som får utses som ersättare av fullmäktige. Detta kan alltså ske på samma sätt som vid ett fyll- nadsval. Ersättaren kan dock aldrig utses än den ledighetsperiod som beviljas. En ersättare får utses för sådan förtroendevald som kan beviljas ledighet med stöd av bestämmelsen, dvs. sådana som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid. För en ordförande eller en vice ordförande i nämnd och styrelse finns möjlighet för fullmäktige att meddela föreskrifter om vem som ska fullgöra ord- förandens uppgifter när varken ordföranden eller en vice ordför- ande kan tjänstgöra (6 kap. 16 § KL). Sådana kan vara svåra att utforma för ledighetsfallet och finns inte sådana på plats eller avser ansökan om ledighet annan än en ordförande eller en vice ordför- ande, vilket dock torde höra till ovanligheterna, behöver en ersättare snarare utses än inträda enligt en tidigare beslutad ordning. Enligt vårt förslag övertar den utsedde ersättaren under ledig- hetsperioden fullt ut den funktion som den ledige är ledig ifrån. Det är därmed, på samma sätt som vad gäller för lediga riksdags- ledamöter, inte möjligt att träda i tjänst under ledigheten tillfälligt. Eftersom en person kan inneha uppdraget förhållandevis länge, troligen så länge som , och därmed inte enbart kommer uppfattas som en temporär ersättare, är det viktigt att fullmäktige fattar beslut om tillsättningen. I det fall det rör en ersättare för styrelsens ordförande är det av särskild betydelse att ersättaren utses av fullmäktige i anslutning till en aktuell ledighetsperiod snarare än enligt den vanliga ordningen för ersättare. Ett sådant förfarande stärker ersättarens mandat att utöva uppdraget . Sådant ansvar som tillkommer t.ex. en ordförande övergår till ersättaren så snart fullmäktige, eller om så föreskrivits i arbetsord- ningen fullmäktigepresidiet, beslutat om ledighet och upphör per automatik när perioden är över. Det kan, beroende på hur kom- munens eller politiska organisation ser ut, avse exem- pelvis ansvar för krishantering, anställdas arbetsmiljö, särskilda nämnder eller beslut av brådskande karaktär.60 Ledighet kan alltså i praktiken komma att beviljas före det att en ersättare utses av fullmäktige. Det betyder att en ersättare enligt de vanliga reglerna om ersättares tjänstgöring kan behöva träda in tillfälligt till dess att fullmäktige utsett en ersättare för den ledige. SKL har i en skrivelse till regeringen uppmärksammat en ökad tillämpning av lagen om proportionellt valsätt, och däri påtalat att det finns ett behov av översyn av bl.a. reglerna för fyllnadsval och 60 Se t.ex. lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och socialtjänstlagen (2001:453). ersättare.61 Vid en sådan översyn bör även behovet av ersättare vid ledighet beaktas. 61 SKL, , Begäran om översyn av bestämmelserna om val till styrelse och nämnder i kommunallagen och lagen om proportionellt valsätt, dnr 14/6614. 9Den lokala politikens organisering Utredningens övergripande uppdrag är att analysera behovet av och utarbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin. Som en del i denna uppgift belyser vi villkoren för de politiskt förtroendevalda. Analysen be- rör, såsom vi redogjorde för i kapitel 8, huvudsakligen den lokala nivån. Frågan om de förtroendevaldas möjligheter till inflytande är central i en analys av den lokala demokratins villkor. En grundlägg- ande princip för den kommunala demokratin är att beslutsfattandet ska ske kollektivt och att det politiska ansvaret för verksamheten ska bäras upp av alla folkvalda, utan åtskillnad mellan fritidspoli- tiker och de förtroendevalda som ägnar sig åt uppdraget på heltid. Känslan av att kunna påverka som förtroendevald är också en förutsättning för att uppdraget ska kännas meningsfullt och för den enskildes intresse för ett politiskt engagemang. Det är betydelse- fullt för att den politiskt förtroendevalde ska se ett värde av att kommunicera med medborgarna samt fånga upp och föra fram deras intressen och åsikter i det politiska arbetet. I detta kapitel analyserar vi förutsättningarna för olika förtro- endevalda att utöva sina uppdrag och att påverka det politiska besluts- fattandet. Analysen omfattar en beskrivning av professionaliseringen av politiken och rådande maktförhållanden i den lokala politiken. Den lokala politikens organisering 9.2Maktförhållanden i den kommunala politiken Den bild som klarast framträder i studier om maktförhållandena i kommunpolitiken är att fullmäktige saknar den tunga roll som det har enligt både regeringsformen och kommunallagen. Fullmäktige beskrivs ofta som ett transportorgan som enbart tar ställning till förslag som har förhandlats färdigt i styrelsen eller nämnderna. Ofta har partierna gjort upp på förhand och debatter i fullmäktige framstår snarare som en redogörelse för skälen bakom de beslut som fattas. Den reella makten utövas i stället av kommun- eller lands- tingsstyrelsen och i synnerhet av ordföranden i styrelsen.1 Sett utifrån svaren i SCB:s enkät om folkvaldas villkor i fullmäk- tige är det tydligt att fullmäktige har en svag ställning. På frågan om vem eller vilket organ som har mest inflytande i kommunpoli- tiken anger av fullmäktigeledamöterna antingen kommunstyrelsens ordförande eller kommunstyrelsen. De flesta anser att nämnderna och tjänstemännen har betydligt större inflytande än fullmäktige. Ledamöterna är vidare missnöjda med maktförhållandena i den kommunala politiken. anser att kommunfullmäktige bör ha mer inflytande. Det är även fler som anser att nämnderna bör ha mer att säga till om medan de flesta anser att kommunstyrelsens ordförande bör ha mindre makt.2 Lägst inflytande av alla aktörer i kommunpolitiken upplevs med- borgarna ha. Det är möjligt att samma maktförhållanden gäller i landstingen, men de undersökningar som utredningen har haft tillgång till omfattar enbart den kommunala nivån. Majoriteten av de förtroendevalda är besvikna på sina möjlig- heter att påverka, trots att de hade nedtonade förväntningar på uppdraget innan de valdes. Det är ungefär två av tre som hade för- väntat sig att få genomslag för sina argument i kommunfullmäktige innan de valdes in, men enbart runt hälften upplevde att de kunde påverka. I någon mån tycks också besvikelsen ha en effekt på den fortsatta politiska karriären. Enligt studien angav var fjärde avhopp- 1Frågan om fullmäktiges svaga ställning är inte ny. Ett flertal tidigare utredningar har berört frågan, däribland (SOU 1993:90) och (SOU 2001:48). 2SCB, 2015a. Den lokala politikens organisering are att känslan av att fullmäktige hade för lite makt i förhållande till andra organ hade inverkan på varför de hoppade av. I en studie för SKL uppgav mer än hälften av de tillfrågade förtroende- valda att de övervägt att lämna sitt uppdrag eftersom det kändes meningslöst.3 De resultat som framkommer av SCB:s enkät återspeglas också i och rapport till utredningen. I deras studie, som också bygger på enkäter till förtroendevalda i kom- munerna, upplever ledamöterna att kommunstyrelsen och dess ordförande har störst inflytande.4 Det inflytande som kommun- styrelsens ordförande har skiljer sig åt mellan olika kommuner och beror ofta på faktorer knutna till den individ som innehar upp- draget. Ordförande från större partier upplevs ha ett större inflyt- ande än de från mindre partier. Erfarna ordförande upplevs ha mer makt än nykomlingar liksom de med chefserfarenhet i det civila, som upplevs ha mer makt än de utan sådan erfarenhet. Vad som framgår i tabell 9.1 är att av samtliga förtroendevalda bedöms en- skilda fullmäktigeledamöter ha minst inflytande av alla förtroende- valda. De anses även ha mindre makt än företrädare för det lokala näringslivet och journalister.