sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Personal, barn och elever bör ges tid att återkommande diskutera de normer och attityder som genomsyrar den pedagogiska verksamheten. Arbetet med att förebygga trakasserier och kränkande behandling bör utföras genom att regelbundet kartlägga barnens och elevernas trygghet och trivsel samt deras uppfattning om förekomsten av diskriminering, trakasserier och kränkande behandling. Kartlägg- ningen bör analyseras för att risker ska kunna identifieras, och i sam- band med analysen bör även tidigare förebyggande insatser utvär- deras. Utifrån de identifierade riskerna bör konkreta och uppfölj- ningsbara mål för arbetet formuleras. Arbetet bör också innefatta planering av vilka insatser som ska genomföras för att målen ska nås, och planering av hur dessa ska följas upp. Det bör också bestämmas vem som ansvarar för respektive insats. I arbetet bör man se till att eleverna är delaktiga i kartläggningen och i ana- lysen av resultaten samt när man avgör vilka insatser som ska sättas in. Vidare bör personalen enligt de allmänna råden ha god uppsikt över de utrymmen och platser där barn och elever befinner sig för att kunna upptäcka trakasserier och kränkande behandling. Huvud- mannen bör ha system och upprätta rutiner för hur en anmälan om trakasserier eller kränkande behandling ska göras så att den kommer Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… såväl rektorn eller förskolechefen som huvudmannen till del. Barn och elever samt deras vårdnadshavare bör få information om hur de ska rapportera när ett barn eller en elev upplever eller får kännedom om diskriminering, trakasserier eller kränkande behandling. Arbetet med planerna mot diskriminering och kränkande behand- ling är en del av det främjande och förebyggande arbetet och bör enligt råden bedrivas så att det resulterar i en gemensam plan eller i två planer som hänger ihop på ett systematiskt sätt. Arbetet bör bedrivas så att planerna återspeglar förhållandena i varje enskild verk- samhet och så att de blir kända i verksamheten. Planerna bör inne- hålla konkreta mål som utgår från slutsatserna av kartläggningarna och beskrivningar av de insatser som ska genomföras samt en ansvars- fördelning för utförandet av insatserna. Vidare bör planerna inne- hålla en beskrivning av hur insatserna ska följas upp och utvärderas, rutiner för hur anmälningar ska göras, och för hur diskriminering, trakasserier och kränkande behandling ska utredas, åtgärdas och dokumenteras. I planerna bör också beskrivas hur barn och elever ska medverka i arbetet. I de allmänna råden finns också råd om hur utredningar bör gå till när en anmälan har gjorts eller det på annat sätt kommit fram uppgifter om trakasserier och kränkande behandling. 17.4Tidigare bedömningar av hur samverkan fungerar och tidigare förslag om ändring av ansvarsfördelningen 17.4.1Förslag av Delegationen för jämställdhet i skolan (2010) Delegationen för jämställdhet i skolan föreslog i sitt betänkande Flickor, pojkar, individer – om betydelsen av jämställdhet för kunskap och utveckling i skolan, SOU 2010:99, att regleringen av åtgärder och förbud mot diskriminering och trakasserier av barn och ung- domar som söker till eller deltar i verksamhet som sker med stöd av skollagen skulle flyttas från diskrimineringslagen till skollagen. Som en följd av detta skulle enligt delegationen Skolinspektionen och BEO ta över ansvaret för tillsynen rörande diskriminering och tra- kasserier samt utredningen av överträdelser av dessa förbud. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… De skäl som delegationen anförde för förslaget var att den nu- varande regleringen med två lagar som överlappar varandra bidrar till att skapa otydlighet beträffande lagstiftningens innehåll och att detta försvårar möjligheterna för skolans personal och huvudmän att tillämpa reglerna på det sätt som är avsett, vilket ytterst är till nack- del för den enskilda eleven.14 En samlad lagstiftning för skollags- reglerad verksamhet skulle enligt delegationen bl.a. skapa tydlighet och underlätta för barn, elever och föräldrar samt för skolans per- sonal att hitta stöd i frågor som rör trakasserier, kränkande be- handling och diskriminering. En sammanhållen lagstiftning skulle därmed med stor sannolikhet leda till att kunskapen inom detta område skulle öka på skolorna.15 Vidare menade man att det är natur- ligt för barn, elever, föräldrar och huvudmän att vända sig till Skol- inspektionen i frågor som rör skolverksamhet. Skolinspektionen och BEO verkar också vara den myndighet som det är naturligt att vända sig till när det gäller kränkningar och mobbning. Det betonades vidare att Skolinspektionen genomför tillsyn av planer mot kränkande behandling medan DO ansvarar för tillsyn av likabehandlingsplaner och att Skolinspektionen mycket väl skulle kunna utöka tillsynen till att även omfatta likabehandlingsplaner. Detta särskilt med tanke på att planerna i praktiken ofta är sammanfogade till en plan. Enligt delegationen framstår det som mindre effektivt att olika myndig- heter ansvarar för tillsynen av planerna. Eftersom DO inte har specia- liserad kunskap om skolan finns det risk att systemfrågor och frågor om sådan förändring av skolan som har koppling till lärande och jämställdhet förbises. Skolinspektionen däremot har god insyn i skolans organisation och upparbetade rutiner för genomförande av regelbunden tillsyn.16 Av den remissammanställning som gjorts inom framgår att en majoritet av remissinstanserna var positiv till förslaget. Bland andra tillstyrkte Skolinspektionen och BEO en ändring och menade att det skulle innebära att det skulle finnas en skolmyndighet som har tillsyn över alla frågor som rör skolan. Ut- ökningen av myndighetens uppdrag skulle dock medföra ett ökat behov av kompetensutveckling och utökade ekonomiska resurser. 14Flickor, pojkar, individer – om betydelsen av jämställdhet för kunskap och utveckling i skolan, SOU 2010:99, s. 140. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… Flera instanser, bl.a. , , , Riksfören- ingen för skolsköterskor och Rädda barnen uttryckte att förslaget skulle innebära en tydligare lagstiftning och betydande förbättringar ur ett barnperspektiv. och såg också positivt på förslaget men betonade vikten av att säkerställa erforderlig kompe- tens hos Skolinspektionen och BEO. Några remissinstanser, däribland DO, avstyrkte förslaget. DO menade att frågan om lagändring på diskrimineringsområdet var för tidigt väckt och otillräckligt utredd samt att det skulle medföra fler nackdelar än fördelar att börja sprida bestämmelser om förbud mot diskriminering till flera lagar och till flera tillsynsmyndigheter. Det fanns en risk att ett nytt lapptäcke av lagar om förbud mot diskrimi- nering skulle uppstå, fördelade på samhällsområden i stället för som tidigare efter diskrimineringsgrund. DO ansåg också att det var oklart om Skolinspektionen uppfyller det krav på oberoende ställning som är önskvärt för en myndighet som har till uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter. DO delade vissa av delegationens bedöm- ningar om att Skolinspektionens större närvaro i och kunskap om skolan skulle innebära bättre förutsättningar att bidra till att stärka det förebyggande arbetet och pekade på att myndigheten i sitt ytt- rande över den nu gällande skollagen hade fört fram att man saknar resurser att bedriva tillsyn över planerna på det sätt som Skol- inspektionen gör. Några remissinstanser ansåg att förslaget behövde utredas vidare och vissa att förslaget var för tidigt väckt. Bl.a. ansåg att den samlade diskrimineringslagstiftningen borde ut- värderas och Skolinspektionens erfarenheter avvaktas innan beslut togs i frågan. Även såg en rad faktorer som talade emot för- slaget om att den samlande regleringen i diskrimineringslagen, som endast varit i funktion , åter skulle splittras upp. 17.4.2Rapport av (2013) Bidrar statens tillsyn och stöd på ett effektivt sätt till en god och trygg arbetsmiljö i skolan där elever inte utsätts för kränkande behandling eller trakasserier? Denna fråga behandlade Riksrevi- sionen i granskningsrapporten eller diskriminerad i skolan – Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… är det någon skillnad?17, som lämnades till Riks- dagen. undersökte bl.a. om den statliga tillsynen av huvudmäns och skolors arbete för att främja elevers lika rättigheter och förebygga kränkande behandling och trakasserier är effektiv. konstaterade bl.a. att DO:s, Skolinspektionens och tillsynsansvar överlappar varandra på skolans om- råde.18 påpekade också att DO:s tillsyn av det före- byggande arbetet mot diskriminering i skolan är betydligt mer begränsad än Skolinspektionens tillsyn av arbetet mot annan kränk- ande behandling. En följd av detta är att diskrimineringsfrågorna hos skolor och huvudmän inte får ett lika stort utrymme som frågor om annan kränkande behandling.19 Enligt finns det en entydig bild av att skolorna anser att kränkningar är ett komplext område med många aktörer och ett omfattande regelverk att ta hän- syn till. Det har från skolhåll uttryckts önskemål om ett samla alla regler, rekommendationer och annan information som rör trakasserier och kränkande behandling på ett ställe, i syfte att alla berörda ska få och ge samma information.20 finns många olika källor som används av olika personer. Enligt är det förvirrande för skolorna att ha flera olika regelverk att ta hänsyn till. Den väg- ledning som är mest känd och tillämpad av lärare och rektorer är allmänna råd om arbetet mot diskriminering och kränk- ande behandling (se avsnitt 17.3.2).21 DO och dess vägledning är enligt inte lika kända i skolorna.22 slutsats är att det nuvarande systemet för främjande och förebygg- ande arbete i skolorna skulle kunna fungera bättre.23 När det gäller samverkan mellan Skolinspektionen/BEO och DO menar att den kan utvecklas ytterligare. När barn- och elevskyddslagen24 delades angavs i förarbetena till diskrimi- neringslagen att det inte skulle ha någon betydelse för den enskilda eleven att DO och Skolinspektionen/BEO har att tillämpa flera 24Lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever, numera upphävd. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… I förarbetena betonas därför vikten av samarbete mellan myndigheterna. Skolinspektionen/BEO och DO gör en fördelning av de anmälningar som innehåller både kränkande behandling och trakasserier. konstaterar att samarbetet mellan myndig- heterna inte alltid har fungerat. Det finns exempel på ärenden som har tagit att utreda på grund av att ärendena har skickats fram och tillbaka mellan myndigheterna eller på grund av att ett ärende har utretts av båda myndigheterna. Ärenden som innehåller både kränkande behandling och trakasserier riskerar dessutom en- ligt att inte bli utredda på bästa sätt eftersom det inte alltid finns specialistkompetens om båda regelverken. En utökad samverkan bör enligt kunna leda till att diskrimi- neringsfrågorna lyfts.25 Enligt rapporten har och Skolinspektionen kommit överens om att det är Skolinspektionen som ska ansvara för tillsynen av elevkränkningar. Myndigheterna har därmed löst problemet med överlappande tillsynsansvar. bedömer att denna överenskommelse är ett gott exempel på samverkan mellan myndigheter med angränsande ansvar.26 17.4.3Regeringens och bedömningar med anledning av rapport27 Regeringens skrivelse 2013/14:193 innehåller regeringens bedöm- ningar när det gäller åtgärder med anledning av granskningsrapport28 (se avsnitt 17.4.2). Enligt skrivelsen instäm- mer regeringen i övergripande slutsats att statens system med tillsyn och stöd för att skolor och huvudmän ska mot- verka kränkande behandling och trakasserier skulle kunna fungera bättre i vissa avseenden. När det gäller rekommenda- tion till regeringen om att följa upp och säkerställa att de elever som anmäler kränkande behandling respektive trakasserier får en likabehandling uppger regeringen att den anser att elevernas faktiska skydd bör vara likvärdigt. Regeringen anför vidare att den har be- s. 84 och 86. 27Regeringens skrivelse 2013/14:193 om statens insatser för att mot- verka kränkande behandling i skolan och betänkande 2013/14:UbU24. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… slutat att tillsätta flera utredningar, här nämns Utredningen om aktiva åtgärder mot diskriminering (SOU 2014:41, se avsnitt 17.4.6) samt vår utredning, och att regeringen avser att överväga behovet av förändringar i nuvarande regelverk och ansvarsfördelning när utredningarna lagt fram sina förslag. bedömde också att det behövs en utökad sam- verkan mellan Skolinspektionen och DO. Här pekar regeringen på befintlig lagstiftning och anger att det framgår av lag, instruktion och regleringsbrev att myndigheterna ska samverka inom sina verk- samhetsområden och sprida kunskap. Regeringen anser att det i grunden är myndigheterna som bör utveckla sin samverkan genom tillämpning av rådande regelverk. Som konstateras i gransknings- rapporten framförde också regeringen i förarbetena till den nya skollagen att det är av stor vikt att myndigheter med tillsynsansvar över samma tillsynsobjekt samverkar om tillsynen (prop. 2009/10:165 s. 543). Vidare pekar regeringen på att Skolinspektionen och DO i sina yttranden över har beskrivit hur de har träffat en överenskommelse om hanteringen av ärenden som inne- fattar både uppgifter om trakasserier och kränkande behandling. Enligt regeringen fanns det alltså redan en pågående dialog och över- enskommelse mellan myndigheterna. Regeringens skrivelse har behandlats i , Utbildnings- utskottets betänkande 2013/14:UbU24. Utskottet uppgav att det välkomnade de utredningar som tillsatts vad gäller uppföljning av om elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får likabehandling, om harmonisering av skollagen och diskriminerings- lagen samt översyn av Skolinspektionens och BEO:s respektive DO:s uppdrag. Utskottet höll också med regeringen om att det kan vara bra att ge stödinsatser till de kommuner och skolor som har störst behov och välkomnade att regeringen funderar på att ge detta i uppdrag. lade regeringens skrivelse till handling- arna, det vill säga avslutade ärendet. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… 17.4.4Barnombudsmannens rapport till verkligheten (2015) Rapporten till verkligheten29 innehåller berättelser från ett antal barn och unga om deras erfarenheter av hur samhällets stöd fungerar när man utsätts för kränkningar och trakasserier i skolan. () konstaterar i rapporten att det utifrån barnens berättelser tycks finnas brister i systemet i flera avseenden. Det framgår att barn inte vet hur de ska få hjälp när de utsätts för kränkningar. När skolan, skolhuvudmannen eller myn- digheter sätter in åtgärder så beskriver barn att det sker över deras huvuden. Barnen som BO träffat känner inte till att de kan vända sig till Skolinspektionen, BEO eller DO. Det framkommer också att det för dessa myndigheter är okänt hur ofta barn vänder sig till dem. I rapporten pekar man på hur viktigt det är för den som har blivit utsatt för kränkningar att få någon form av upprättelse och att det är bekymmersamt att barn sällan känner att de har fått upprättelse. De som har anmält skolan till myndigheterna upplever inte alltid att de får ett avslut, eftersom de inte för- står innebörden av myndigheternas beslut. I rapporten konstateras vidare att eftersom så få ärenden leder till skadestånd eller diskrimi- neringsersättning är det viktigt att Skolinspektionen/BEO och DO har lika möjligheter att ge utsatta barn upprättelse på annat sätt. Ett sådant sätt kan vara att genom sanktioner ställa krav på huvud- mannen så att kränkningarna upphör, till exempel genom förelägg- ande som kan förenas med vite. I rapporten hänvisas till Riksrevi- sionens rapport (se avsnitt 17.4.2) där det konstateras att Skol- inspektionen/BEO och DO har olika sanktionsmöjligheter. Till skillnad från Skolinspektionen/BEO har DO små möjligheter att själv utfärda förelägganden. Det innebär att det finns färre vägar till upprättelse för barn genom sanktioner i DO:s ärenden. I och med att barn och elever som anmäler kränkande behandling har större sannolikhet att få upprättelse än barn och elever som anmä- ler trakasserier uppfylls inte kravet på likabehandling av barn. En- ligt BO går denna orättvisa hantering av barns utsatthet stick i stäv 29 Välkommen till verkligheten. Barn och unga om samhällets stöd vid kränkningar och trakasserier i skolan. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… med den vägledande huvudprincipen i artikel 2 i att alla barn har lika rättigheter. 17.4.5Barnombudsmannens årsrapport (2016) BO har i sin årsrapport uttalat sitt stöd för förslaget från Delegationen för jämställdhet i skolan om att ärenden som gäller trakasserier och diskriminering som rör barn och elever i skolan ska utredas av BEO/Skolinspektionen (17.4.1). Genom att låta BEO/Skol- inspektionen utreda dessa ärenden menar BO att alla elever får samma möjligheter att få upprättelse i de fall de blir utsatta för kränk- ningar eller trakasserier.30 17.4.6Nya regler om aktiva åtgärder (2014 och 2016) Utredningen om aktiva åtgärder mot diskriminering föreslog i sitt betänkande Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering, SOU 2014:41, att reglerna om skyldighet att enligt diskrimineringslagen vidta aktiva åtgärder i skollagsreglerad verksamhet skulle flyttas från diskrimineringslagen till skollagen. Utredningen föreslog vidare att Skolinspektionen skulle vara tillsynsmyndighet i fråga om skyl- digheten att arbeta med aktiva åtgärder enligt skollagen. I betänkandet förde utredningen fram ett antal argument för och emot en överflyttning till skollagen. Utredningen ansåg att en stor fördel med en samordning i annan lag än diskrimineringslagen var att det skulle bli tydligare för utbildningsanordnare som bedriver skollagsreglerad verksamhet vilka krav som gäller. Enligt utred- ningen borde det dessutom innebära en minskad administration för utbildningsanordnare och personal i skolan i och med att antalet olika planer och dokumentationskrav skulle minska och att det skulle krävas kontakter med färre tillsynsmyndigheter. Skolinspek- tionen har enligt utredningen en väl inarbetad tillsynsverksamhet, vilket man menade var en fördel då tillsynen kunde inordnas i redan befintliga system. Vidare menade utredningen att det ofta efter- frågade kravet på förtydligande av vad som avses med främjande- åtgärder när det gäller skollagsreglerad verksamhet i viss mån be- Barn med funktionsnedsättning om samhällets stöd. 2016, s. 133. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… svaras i de olika skolformernas läroplaner och i allmänna råd från . Där finns beskrivet hur skolorna ska arbeta med att främja lika rättigheter och möjligheter. Utredningen pekade även på nackdelar med att flytta över reg- leringen till skollagen. En av nackdelarna med att överföra bestäm- melserna om aktiva åtgärder från diskrimineringslagen till skollagen var enligt utredningen att det kunde uppfattas som att motverk- andet av diskriminering nedprioriterades. Dessutom skulle man för- lora det nära sambandet mellan diskrimineringsförbuden i enskilda fall och främjandet av lika rättigheter och möjligheter. Det skulle enligt utredningen kunna försämra möjligheterna till riktade och samord- nade tillsynsinsatser på områden där det förekommer diskriminering i individärenden. Den kunskap och erfarenhet som DO erhållit skulle dessutom kunna gå förlorad. En överföring av regleringen skulle också innebära att diskrimineringsbestämmelserna och tillsynen över dem skulle splittras. Förslagen rör endast reglerna om aktiva åtgärder och tillsynen av dessa. Utredningen gjorde dock även bedömningen att det bör utredas hur reglerna om förbud mot trakasserier och kränkande behandling i skollagsreglerad verksamhet och om tillsyn och sanktioner vid så- dana företeelser kan samordnas. Enligt utredningen borde nämligen sådana ärenden på skolans område samordnas och hanteras på ett och samma ställe. I det sammanhanget borde enligt utredningen även övervägas hur de omotiverade mindre skillnader som finns utifrån de olika sanktionssystemen ska hanteras. Av den remissammanställning som gjorts inom framgår att de flesta remissinstanser var positiva till utredningens förslag med några förbehåll. De flesta tillstyrkte eller hade ingen erinran mot utredningens förslag om att regleringen av aktiva åtgärder i diskrimineringslagen skulle flyttas till skollagen. De ansåg att det var positivt att arbetet med aktiva åtgärder samordnades med arbetet mot kränkande be- handling då detta skulle medföra en förenkling för utbildnings- anordnarna och minska otydligheten. Några remissinstanser påpek- ade att det var viktigt att flera myndigheter var involverade och att det fanns ett mått av samarbete mellan DO och Skolinspektionen. Bland de som tillstyrkte eller lämnade förslaget utan erinran märks bl.a. , Skolinspektionen, BEO, Specialpedagogiska skol- myndigheten och Kommuner och Landsting. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… instanser avstyrkte eller var tveksamma med anledning av att det skulle skapa förvirring att föra samman arbetet mot diskriminering med arbetet mot annan kränkande behandling och att det skulle finnas en påtaglig risk för fragmentisering av arbetet mot diskriminering. Bland dessa kan nämnas DO, , och Antidiskrimineringsbyråer. En instans ansåg att man i sådant fall borde föra över samtliga bestämmelser som rör diskri- minering (och inte endast en del) till skollagen. Några instanser betonade vikten av ett samlat övergripande ansvar för arbetet mot diskriminering och förslog i stället ökade resurser till DO för till- synsarbetet som en lämplig lösning. överlämnade regeringen propositionen Ett övergrip- ande ramverk för aktiva åtgärder i syfte att främja lika rättigheter och möjligheter till riksdagen.31 I propositionen föreslår regeringen att samma utbildningsanordnare som omfattas av diskriminerings- lagens krav på aktiva åtgärder även fortsättningsvis ska omfattas av lagens bestämmelser. Regeringen ansåg alltså inte att skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder i skollagsreglerad verksamhet skulle regleras i skollagen i stället för i diskrimineringslagen. Regeringen konstaterade i propositionen att frågan om var reglerna om aktiva åtgärder för den skollagsreglerade verksamheten ska placeras behövde hanteras samlat med frågan om diskrimineringsförbuden och att det befintliga utredningsunderlaget därför inte kunde anses ge till- räckligt stöd för att flytta regleringen till skollagen. Den borde därför tills vidare ligga kvar i diskrimineringslagen. Regeringen an- såg att det var viktigt att få en fullständig genomlysning av frågan om regleringen på skolans område i sin helhet, dvs. inte bara reg- leringen om aktiva åtgärder utan även den som gäller skydd mot diskriminering, kan föras över till skollagen. Regeringen har därför i stället valt att besluta om tilläggsdirektiv till vår utredning.32 31Förslaget har lett till ändringar i diskrimineringslagen, främst 3 kap., SFS 2016:828. 2015/16:135 s. 27 ff. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… 17.5Berörda myndigheters uppfattning nu Utredningen har träffat företrädare för samt Skolinspektionen och Barn- och elevombudet. De har redovisat följande synpunkter på frågorna om en överflyttning av reglerna och myndigheternas samverkan. Utredningen har även fått synpunkter från på frågan om en överflyttning av reglerna. Av våra samtal har tydligt framkommit att det har brustit i samver- kan mellan myndigheterna men att förhållandena successivt för- bättrats, möjligen som en följd av överenskommelsen om samver- kan (17.3.1). Det är mycket sällsynt att ärenden bollas mellan myndigheterna och om det sker är anledningen att bilden av vad som hänt och därmed vad ärendet rör ändrats under utredningens gång.