sou · H4B368 · 2016-10-12 00:00:00 — En mer komplex prissättning där vissa kostnader görs mer framträdande än andra, hindrar konsu- menten från att kunna kalkylera det totala priset för en produkt och därmed göra korrekta jämförelser mellan olika produkter.35 31Kallas också pennies-a-day, se , Den svenska skulden, s. 138. 32Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 24. 33Samson (red), 2014, s. 5, och och (red), The Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 722. 34Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 24, se även och (red), The Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 105 och 479. 35Zamir och Teichman (red), The Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 472 och 723. Att individens (bristande) informationshantering utnyttjas även på kreditmarknaden har framförts när det gäller t.ex. kreditkort och bostadskrediter.36 4.3.5Beteendeekonomiska analyser av snabblån Det har gjorts beteendeekonomiska analyser framför allt av kredit- formen lönedagslån (pay-day loans), som är vanliga bl.a. i Stor- och . Sådana lån liknar vad som i betecknats som snabblån, eftersom löptiden är kort (ibland så kort som ) och den effektiva räntan hög. De är också lättillgängliga, på samma sätt som snabblån. Just tidsinkonsistens och överoptimism har ansetts vara faktorer som spelar roll för människors beslut att ta lönedagslån. Tids- inkonsistens gör att den akuta preferensen för likvida medel värde- ras högre än den kostnad det innebär att ta lånet. Detta är dock tidsinkonsistent bara om individen senare faktiskt gör en annan värdering. Diskonteringen har när det gäller lönedags- lån ansetts vara naiv, dvs. konsumenten som tar lånet är inte med- veten om att han eller hon kommer att ångra lånet, utan tror att det framtida jaget kommer att göra samma värdering av lånet som indi- viden gjorde när det togs.37 Ett annat fenomen som diskuterats ur ett beteendeekonomiskt perspektiv i samband med lönedagslån är det vanliga erbjudandet att förlänga lånet, som många konsumenter också antar, ofta mer än en gång (s.k. roll-overs). Det har framförts att det är uppenbart att exempelvis hyperbolisk diskontering kan ha betydelse för be- slutet att låna en summa pengar, även om den framtida kostnaden är hög. Bristande självkontroll kommer också att spela in varje gång låntagaren ställs inför beslutet att betala tillbaka lånet eller förlänga det mot att betala en ny avgift, eftersom avgiften för stunden repre- senterar en mindre utgift än att betala tillbaka hela lånet. Beslutet att ta lånet kan också influeras av överoptimism – konsumenten a. s. 473 f. (om kreditkort) och Thaler och Sunstein, Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness, 2008, s. 132–138, och jfr , Den svenska skulden, s. 139. 37Skiba och Tobacman, Payday Loans. Uncertainty, and Discounting: Explaining Patterns of Borrowing, Repayment and Default, 2007. inser att lånet är dyrt, men ser det som en tillfällig finansiering och övervärderar sina ekonomiska möjligheter att betala tillbaka det, respektive undervärderar sin egen brist på självkontroll vid framtida tillfällen då valmöjligheten att förlänga lånet uppstår.38 I svensk doktrin och debatt har också anförts att det är troligt att snabblån tas p.g.a. bristande självkontroll, i vart fall hos vissa konsumenter.39 Det har också pekats på att tidsinkonsistens och en överoptimism när det gäller den framtida betalningsförmågan kan påverka snabblånetagare.40 Uttalandena bygger dock inte på några empiriska studier av snabblånemarknaden. Det ska tilläggas att lönedagslån i länge har debatterats ut- ifrån perspektivet om de är bra eller dåliga för konsumenten och om kreditgivarna utnyttjar svaga konsumentgrupper eller ger kon- sumenter en ”andra chans” och en värdefull hjälp i oförutsedda ekonomiska situationer. Annan ekonomisk analys än rent beteende- ekonomisk har i denna fråga kommit fram till olika resultat. Vissa studier visar att tillgången på dyra krediter förvärrar situationen för hushåll i finansiellt trångmål, medan andra finner att tillgången på dyra krediter kan hjälpa låntagare att hantera negativa chocker, anstränga sig för att behålla jobbet eller bättre hantera sin likviditet.41 Både studier från och andra höginkomstländer visar att många konsumenter har bristande kunskaper i matematik och en bristfällig förståelse för grundläggande finansiella begrepp. Studier som utfört visar på ett kunskapsunderläge för svenska konsumenter som inte har föränd- rats . Andelen konsumenter som kunde svara korrekt på frågorna i studien, som avsåg dels grundläggande matematik, dels kunskaper om grundläggande finansiella begrepp, varierade mellan . Enligt studierna är räknefärdigheten och 38Frances, Rollover, Rollover: A Behavioural and Economics Analysis of the , 2010, se särskilt s. 627–633 och jfr, Aiden, A Behavioural Economic Analysis of Payday Lending Regulation in , 2014. 39Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 51. 40Konjunkturrådets rapport , Den svenska skulden, s. 138 och 149. 41Se , Den svenska skulden, s. 140, för en sammanfattning och vidare referenser. den finansiella förmågan lägre bland äldre, kvinnor, utrikesfödda, de utan högskoleutbildning samt de med lägre inkomster.42 Bris- tande finansiell förmåga kan leda till sämre ekonomiska beslut. Det finns t.ex. ett samband mellan dåliga matematiska kunskaper och mindre sparande. Låntagare med sämre finansiell kunskap kan också få sämre lånevillkor än andra.43 Att fatta beslut som avviker från rationell valhandlingsteori har som utgångspunkt ingen koppling till finansiell förmåga eller ut- bildningsnivå. Att t.ex. ta till enkla tumregler, ha bristande själv- kontroll eller vara överoptimistisk är allmänmänskliga företeelser.44 Det finns dock vissa belägg för att en del sådana tendenser kan vara starkare hos konsumentgrupper med exempelvis lägre utbildnings- nivå och lägre inkomster, alltså samma grupper som har en sämre finansiell förmåga.45 I den tidigare nämnda finska studien fann man exempelvis ett samband mellan överoptimism och lägre utbildnings- nivå. konstaterade man att det inte är säkert att utbildade personer, p.g.a. sin kunskapsnivå, gör bättre förutsägelser om fram- tiden, utan det kan också vara så att deras optimistiska syn på fram- tiden i högre grad har besannats eftersom de, p.g.a. bättre utbild- ning, har fått oväntade förmåner av strukturella förändringar som gynnat högutbildade.46 4.5Kort om Utredningen om överskuldsättning Enligt våra kommittédirektiv ska vi lämna förslag som minskar risken för att konsumentkrediter leder till överskuldsättning. Över- skuldsättningsproblematik är också en riskfaktor för konsumenten 42Finansinspektionens promemoria Dnr 15-1579. se vidare SOU 2013:78 s. 48–51 och jfr iff/(2010): Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report for the EU Commission DG Internal Market and Services, Project No. ETD/2009/IM/H3/87, s. 150 f. 43Konjunkturrådets rapport , Den svenska skulden, s. 139 och 144 med referenser, jfr också och (red), The Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 105 f. 44Jfr Thaler och Sunstein, Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness, 2008, s. 21. 45Lunn och Lyons, Behavioural Economics and ‘Vulnerable Consumers’: A Summary of Evidence, 2010. 46Hyyttinen och Putkuri, Household optimism and borrowing, 2012, s. 18. Jfr Konjunktur- rådets rapport , Den svenska skulden, med referenser s. 144 f. som aktör på kreditmarknaden. Som en bakgrund till våra övervägan- den beskrivs därför nedan kort vad Utredningen om överskuldsätt- ning redovisar i sitt betänkande Överskuldsättning i kreditsamhället? (SOU 2013:78). 4.5.2Vad är överskuldsättning? Utredningen om överskuldsättning konstaterar att det saknas en vedertagen definition av begreppet överskuldsättning och att bris- ten på en tydlig definition vittnar om överskuldsättningens kom- plexitet. Utredningen anför att det är naturligt att tänka sig att överskuldsättning är ett gradvis växande problem, där graden av allvar kan bero på skuldernas storlek, ålder och tillväxthastighet ställt i relation till hushållets nettoinkomster och realiserbara till- gångar. Utredningen beskriver att det i huvudsak har utkristalliserats tre olika metoder för att definiera överskuldsättning. En är administra- tiv och använder officiella noteringar, såsom betalningsinställelse. En annan är objektiv/kvantitativ och utgår från olika ekonomiska data t.ex. skuldkvoter. Slutligen kan överskuldsättning mätas subjektivt, dvs. hushållets egen uppfattning om sin skuldsituation. Samtliga metoder innebär svårigheter och felkällor.47 I utredningens egna undersökningar av överskuldsättning har förekomst hos använts som indikator på att ett hushåll är överskuldsatt. Utredningen erinrar dock om att alla som förekommer hos inte är över- skuldsatta och att alla överskuldsatta inte heller finns hos Krono- fogdemyndigheten.48 Utredningen anför att det finns flera orsaker till överskuldsättning. Tidigare studier visar att en eller flera omständigheter som ger hushållen försämrade ekonomiska förutsättningar har ett orsaks- samband med överskuldsätningsproblematik. Faktorer som arbets- löshet, skilsmässa och sjukdom kan göra att en tidigare hållbar 47SOU 2013:78 s. 55 f. a. s. 15 och 55–58. ekonomi inte längre går ihop. Hushåll som från början haft små marginaler för att klara sina utgifter är särskilt utsatta.49 En annan faktor som har betydelse för överskuldsättning är den enskildes egna förmågor. Kunskap och förståelse för den egna ekonomin be- hövs för att planera och ta riktiga ekonomiska beslut. I en skuld- sättningssituation kan egen kunskap om vilka åtgärder som kan vidtas, vem man kan vända sig till för att få hjälp och förmåga att agera i den uppkomna situationen vara betydelsefulla egenskaper för att de ekonomiska problemen inte ska förvärras.50 Konsumtionskrediter har i tidigare undersökningar pekats ut som en av de största orsakerna bakom överskuldsättning. Konsu- menter som har stora sådana krediter löper större risk än andra att drabbas.51 Av utredningens egna studier av personer med skulder hos framgår bl.a. följande. Personer utan efter- gymnasial utbildning och låginkomsttagare är överrepresenterade bland de skuldsatta. Skuldernas storlek understiger i en majoritet av fallen () . Personer med skulder hos har i mindre utsträckning än befolk- ningen som helhet studieskulder eller lån registrerade hos Upplys- ningscentralen. Utredningen konstaterar som en sammanfattning att de hushåll som har de största lånen generellt är de som kan väntas klara av ekonomiska chocker. Detta är hushåll bestående av höginkomsttagare och högutbildade.52 4.5.4Utredningens överväganden och förslag Utredningen drar den generella slutsatsen att det behövs mer stati- stik över hushållens skuld- och överskuldsättning. Bättre statistik och forskning som underlag för att möta nya risker är en del av den strategi mot överskuldsättning som utredningen föreslår.53 Utredningen föreslår också olika insatser för kunskap och stöd, bl.a. utökad finansiell folkbildning. Bakgrunden är att undersök- ningar om konsumenternas räknefärdighet och finansiella kunska- a. s. 58. a. s. 60. a. s. 60. 52SOU 2013:78 s. 100–103, 109 och 112. a. s. 22, 112 och 246–248. per vittnar om att stora grupper av konsumenter har begränsade förmågor i dessa avseenden.54 Utredningen hänför sig i denna del till bl.a. den studie av som nämnts i föregående avsnitt.55 Det undersökningar och de överväganden som Utredningen om överskuldsättning presenterar visar inte på vilket sätt eller i vilken grad just snabblån som kreditform bidrar till överskuldsättnings- problematik. Utredningens uppfattning är dock att snabblån utgör en risk eftersom de är lättillgängliga och ofta har en hög effektiv ränta. Utredningen menar att skuldtillväxten är snabb om lånet inte betalas . Utredningen pekar på att antalet personer med lån hos , som inte kan ta sig ur sin skuldsituation, kan komma att öka bl.a. till följd av att kreditgivningen i allmänhet kommer att öka för finansiering av löpande konsumtion.56 4.6Olika teorier om konsumentens skyddsbehov I en optimal marknadsekonomi leder individernas val att maximera sin egen nytta till effektiva marknader som gynnar hela samhället. Det finns därmed ingen anledning för staten att ingripa med några skyddsåtgärder för någon aktör om inte ett marknadsmisslyckande föreligger. Ett marknadsmisslyckande kan t.ex. uppstå för att kon- kurrensen inte fungerar tillfredsställande när ett mono- eller oligopol har utvecklats på en marknad. Konsumenterna kan då inte genom sin val åstadkomma de mest gynnsamma priserna eller villkoren. Marknaden kan också bli ineffektiv p.g.a. att individerna inte har samma tillgång till information. Skälet bakom att införa lagstiftning som gör en näringsidkare skyldig att presentera viss information för konsumenten är i de flesta fall att näringsidkaren antas ha mycket mer eller bättre information om en vara eller tjänst än konsumenten Om näringsidkaren undanhåller sådan information från konsumenten kommer denne inte att kunna fatta ett beslut som maximerar den egna nyttan.57 a. s. 234 och 241. a. s. 48–50. 56SOU 2013:78 s. 212 och 218. 57Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 10–12. Om individen inte har förmåga att göra väl underbyggda val, ens om han eller hon har tillgång till utförlig information, kan det finnas anledning att tillämpa en paternalistisk politik och införa en regle- ring som begränsar konsumentens valmöjligheter så att han eller hon inte längre har tillgång till vissa alternativ. Beteendeekonomisk forskning kan åberopas för att införa paternalistisk reglering, men sådana ställningstaganden har också väckt kritik. Det har bl.a. förts fram att trots att beteendeekonomisk forskning visar att människor tenderar att inte ta optimala ekonomiska beslut i vissa fall, så inne- bär den inte att vi kan förutspå hur människor kommer att agera i andra situationer, vilket är en förutsättning för att införa begrän- sande lagstiftning. Vidare innebär kritiken att eftersom konsument- kollektivet i stort omfattar både konsumenter som agerar i enlighet med rationell valhandlingsteori och sådana som i större eller mindre omfattning avviker ifrån den, kommer likväl den förstnämnda gruppens agerande säkerställa en effektiv marknad som helhet, som gynnar samtliga konsumenter.58 Det har också framförts att en alltför skyddande politik kan komma att påverka konsumenterna så att de blir mer riskbenägna.59 Som ett alternativ till strikt paternalism har det inom beteende- ekonomisk forskning framförts en mellanväg, liberal paternalism. Åtgärder som är liberalt paternalistiska ger konsumenter incita- ment att göra ett val som kan antas maximera deras nytta på ett bättre sätt, men innebär ingen begränsning i deras möjlighet att välja i och för sig. Genom olika regleringar kan en valarkitektur skapas som gynnar vissa val framför andra. Valarkitekturen kan skapas med tillämpning av den kunskap som beteendeekonomisk forskning ger om människors sätt att fatta beslut.60 Man kan också tala om assymmetrisk paternalism. I många fall går det inte att formulera en åtgärd som inte innebär någon begränsning 58Zamir och Teichman (red), The Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 113 och 117, se också s. 725 f. Det kan anmärkas att det emot argumentet om effektiva marknader trots irrationella individer finns studier som snarare tyder på att marknaden ut- formas med utgångspunkt i att människor är irrationella, och att sofistikerade konsumenter kan få bättre villkor på bekostnad av de som är naiva, se Gabaix och Laibson, Shrouded Attributes, Consumer Myopia, and Information Suppression in Competitive Markets, 2006. 59Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 46, jfr Bäckstöm, Det finansiella konumentskyddet – mål, möjligheter och problem, 2010, s. 56. 60Se t.ex. , Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 29, och (red), The Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 719 f., (red), 2014, s. 12 och 51 f. eller negativ effekt för konsumenter som inte har behov av skydd. En reglering får då bygga på en avvägning mellan att nyttan för skyddsbehövande konsumenter väger tyngre än skadan för dem som inte har behov av skydd.61 61 , Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 29 f. Detta kapitel innehåller en översiktlig redogörelse för gällande rätt. Närmare beskrivningar av gällande rätt i relevanta delar finns också i kap. 9–14. 5.2Lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter Lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter är en näringsrättslig reglering av vissa aktörer på konsumentkredit- marknaden. Den omfattar yrkesmässig verksamhet med konsu- mentkrediter som består i att lämna eller förmedla krediter till konsu- menter (1 §). Dock omfattas inte sådan verksamhet med konsument- krediter som bedrivs med tillstånd enligt andra författningar. Detta innebär bl.a. att bankernas, och andra kreditinstituts, verksamhet med kreditgivning till konsumenter regleras av lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Lagen föreskriver ett grundläggande krav på tillstånd för att få bedriva verksamhet med konsumentkrediter (4 §). Tillstånd ges av och kan endast ges till ett svenskt aktiebolag, en svensk ekonomisk förening eller ett motsvarande utländskt före- tag. Från tillståndsplikten finns dock vissa undantag, bl.a. för aktörer som ger krediter i samband med att de levererar varor eller tjänster (5 § 2, som hänvisar till 2 kap. 3 § första stycket 2–7 lagen om bank- och finansieringsrörelse). Näringsidkare som ger eller förmedlar konsumentkrediter inom handeln i form av t.ex. avbetalningsköp och köp mot faktura omfattas därmed inte av lagens tillståndskrav.1 För att få tillstånd till verksamhet enligt lagen görs en prövning av det ansökande företaget som i de flesta avseenden motsvarar den prövning som sker enligt annan näringsrättslig lagstiftning på finans- marknadens område, t.ex. lagen om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2010:751) om betaltjänster, lagen (2011:755) om elektroniska pengar och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Vissa förutsättningar för tillstånd, t.ex. kapitalkrav, som ställs på andra aktörer för att trygga den finansiella stabiliteten, anses dock inte behövas för företag som endast sysslar med kreditgivning.2 För att få tillstånd krävs att företagets bolagsordning eller stadgar inte strider mot lagen eller någon annan författning och att det vid prövningen av bolaget finns skäl att anta att den planerade verk- samheten kommer att bedrivas enligt lagen och andra författningar som reglerar företagets verksamhet (6 § 1 och 2). Vidare görs en prövning av om de av bolagets ägare som har ett kvalificerat inne- hav i företaget kan anses lämpliga att ha ett väsentligt inflytande över ledningen i företaget (6 § 3). En lämplighetsprövning görs också av bolagets styrelse och verkställande direktör. Dessa ska också ha tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av företaget (6 § 4). Genom lagstiftningen har också införts ett krav på att kreditgivar- nas rörelse ska vara sund (12 §). Jämförbara krav på sundhet gäller för andra aktörer på finansmarknaden. Sundhetskravet för företag som ger krediter till konsumenter enligt lagen innebär bl.a. att före- taget ska hålla en sådan kvalitetsnivå i sin verksamhet att konsu- menternas förtroende för marknaden kan upprätthållas.3 2013/14:107 s. 45. Det är som ger tillstånd att bedriva verksamhet med konsumentkrediter och som har tillsyn över att lagen följs. De verktyg för tillsynens bedrivande och de sanktionsmöjligheter som har följer i princip vad som gäller enligt annan näringsrättslig lagstiftning som reglerar finansmarknaden.4 De bolag som beviljats tillstånd finns i Finansinspektionens företagsregister i kategorin konsumentkreditinstitut.5 har antagit föreskrifter och allmänna råd i an- slutning till lagen (föreskrifter och allmänna råd om viss verksamhet med konsumentkrediter [FFFS 2014:8]). Föreskrifterna innebär bl.a. följande. När ett företag ansöker om tillstånd ska ansökan innehålla en verksamhetsplan (2 kap. 8 §). Verksamhetsplanen ska beskriva hur verksamheten ska bedrivas, målgruppen för verksamheten, hur kreditansökningar ska tas emot och ett flödesschema som visar de administrativa processer som finns för verksamheten (2 kap. 9 §). Verksamhetsplanen ska inne- hålla en schematisk bild över verksamhetens organisation och vem som är ansvarig för respektive område eller funktion (2 kap. 10 §). ska vidare fastställa skriftliga interna regler för kreditgivningen, som ska bifogas ansökan (5 kap. 2 § och 2 kap. 16 §). företag som fått tillstånd att be- driva verksamhet, se under föregående rubrik) ska dokumentera information om sina kreditärenden och uppföljningen av dem (5 kap. 3 § i föreskrifterna). Uppföljningen och bevakningen av kredit- ärendena ska följa system och rutiner inom företaget (5 kap. 4 §). föreskrifter innebär att konsumentkredit- institut inte får praktisera vissa former av rörliga ersättningar till anställda eller till styrelsen, nämligen ersättningar som påverkas av hur många kreditansökningar eller hur stora kreditbelopp som be- viljas (5 kap. 6 §). 4Se författningskommentaren till 16–32 §§, a. prop. 85–91. har en fortlöpande skyldighet att rappor- tera förhållanden i rörelsen till , bl.a. utlånad volym, ränteintäkter, avgiftsintäkter och antalet ansökningar om betalningsföreläggande hos . Rapporte- ringen ska ske kvartalsvis (6 kap. 5 §). Konsumentkreditlagen (2010:1846) trädde i kraft och ersatte då konsumentkreditlag (1992:830). Flera av bestämmelserna lag överfördes till den nya lagen. Den nya lagen genomför och rådets direktiv /48/EG av om konsumentkreditavtal och om upphävande av rådets direktiv /102/EEG (konsumentkreditdirektivet). En utgångspunkt för regleringen av konsumentkrediter i den nya lagen, liksom lag, är att samma bestämmelser så långt som möjligt ska gälla för alla slags krediter och att undantag inte bör göras om det inte finns speciella och tungt vägande skäl.6 Flera undantagsbestämmelser i konsumentkreditdirektivet infördes där- med inte i den svenska lagstiftningen, bl.a. utnyttjades inte möjlig- heten att undanta krediter från regelverkets tillämp- ning. De konsumentskyddsproblem som ansågs finnas avseende snabblån motiverade att vissa undantag för mindre krediter med korta löptider lag inte överfördes till den nya konsument- kreditlagen.7 Konsumentkreditlagen innehåller bl.a. bestämmelser om mark- nadsföring och information innan ett kreditavtal ingås, dokumenta- tion av kreditavtalet, ränta och avgifter, en ångerrätt för konsumenten, konsumentens rättigheter vid överlåtelse av fordran och betalning av skulden . 2009/10:242 s. 38 och jfr prop. 1991/92:83 s. 31. 2009/10:242 s. 35–37. Tillämpningsområde och lagens tvingande natur Konsumentkreditlagen är tillämplig på krediter som lämnas eller erbjuds en konsument av en näringsidkare (1 §). Lagen gäller också kredit som lämnas eller erbjuds en konsument av någon annan än en näringsidkare, om krediten förmedlas av en näringsidkare som ombud för kreditgivaren.8 Konsumentkreditlagen är tvingande till konsumentens förmån. Ett avtalsvillkor som vid en jämförelse med lagregleringen är till konsumentens nackdel är alltså utan verkan mot konsumenten (5 §). Om undantagen från regleringen I konsumentkreditlagen har endast viss särreglering införts beträff- ande vissa slags krediter. Vilka undantag som gäller framgår bl.a. av 4 §. Bostadskrediter är en låneform som undantas från vissa bestäm- melser i lagen, liksom s.k. värdepapperskrediter (4 § fjärde och femte stycket). Vissa kontokrediter är särreglerade i förhållande till andra krediter, vilket framgår av 4 § andra och tredje styckena. Med kontokredit avses enligt definitionen i 2 § ett kreditavtal som inne- bär en fortlöpande rätt att utnyttja ett kreditutrymme.