sou · H4B323 · 2016-03-15 00:00:00 — (2004), Mapping the two faces of R&D: Productivity growth in a panel of countries, Review of Economics and Statistics, vol. 86, s. 883–894. 21Se t.ex. Aghion, P., Bloom, N., , R., , R., & Howitt, P. (2002), Competition and innovation: An inverted U relationship (No. , eller Aghion, P., , C., Howitt, P., & Vickers, J. (2001), Competition, imitation and growth with step-by-step innovation. Studies, 68(3), s. 467–492, eller svensk forskning av , M,. Braunerhjelm, P., , P. (2012), Creative destruction and productivity: entrepreneurship by type, sector and sequence, Policy, Vol. 1 Iss: 2, s. 125–146. 22Acs, Z., Audretsch, D. (1987), Innovation in Large and , Economics Letters 23(1), s. 109–112 och Acs, Z., Audretsch, D. (1990), Innovation and , , MA: . 23Främst dator och instrumentbranscherna medan förhållandet var det omvända inom fordonsindustrin. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram tillverkningsindustrin i sin helhet hade de mindre företagen en högre innovationsgrad än de stora. Om den ekonomiska tillväxten av olika skäl är lägre än vad den har potential att vara finns samhällsekonomiska motiv att åtgärda detta. Det samhällsekonomiska värdet av ökad tillväxt behöver vägas mot eventuella kostnader och konsekvenser som uppstår när problemen åtgärdas. Exempelvis, om det finns hinder för en viss typ av företag som har potential att i Schumpeteriansk anda störa ekonomins jämviktsläge genom ny forskning, innovationer eller organisations- sätt finns också hinder för högre ekonomisk tillväxt. Om den ekonomiska tillväxttakten är lägre på grund av sådana hinder finns ett samhällsekonomiskt värde av att minska effekten av sådana hinder. Om hindret beror på marknadsimperfektioner kan den ekonomiska tillväxten förbättras genom att detta åtgärdas. Ett grundläggande motiv för att rikta åtgärder till en viss typ av företag, exempelvis unga företag som har potential att vara innovativa, är att problemet är störst hos eller är begränsat till dessa. Då kan generella åtgärder begränsas och ge maximal effekt hos den typ av företag som bedöms ha störst behov av åtgärden. I dessa fall förväntas eventuella dödviktsförluster bli mindre omfattande. Nackdelen med sådana riktade åtgärder är att regelsystemet som helhet kompliceras av specialregler och att fördelar för vissa företag riskerar att leda till snedvridningar av konkurrensen. En gynnsam behandling av en viss typ av verksamhet riskerar att skapa omotiverad omklassificering av verksamheter. I sådana fall kan den samhällsekonomiska vinsten bli mindre än avsett. Gynnande av viss verksamhet innebär även oundvikligen att tröskeleffekter uppstår. 3.4.2Företagande, investeringar och beskattning I den nationalekonomiska teoribildningen finns flera inriktningar som gäller skatters betydelse för investeringar, kapitalkostnader och utdelningar. Sorensen (1995) redovisar en grundlig genomgång Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram av de olika teoribildningarna.24 Mycket kortfattat kan Sorensens genomgång sammanfattas som att historiskt har tre synsätt på skatters betydelse för företagande kommit att utvecklas; ”det gamla synsättet”, ”det neutrala synsättet” och ”det nya synsättet”. Utöver detta beskriver Sorensen även ett senare synsätt som bygger på företagens mognadsfaser. Alla fyra synsätt har olika förväntade effekter på hur företagen finansierar nya investeringar, hur marginalvinster behandlas, kapitalkostnad samt hur utdelningar påverkas av beskattningen. En likhet mellan det ursprungliga, ”gamla synsättet” och de senare teorierna är betydelsen av eget och nytt aktiekapital för att finansiera investeringar. Medan ”det gamla synsättet” innebar att aktiekapital generellt var viktigt för investeringar på marginalen, lyfter senare års teorier in företagens tillväxt- och mognadsfaser. För det unga företag som inte hunnit börja generera några större vinster är finansiering genom tillskott av aktiekapital fortfarande viktigt, medan för det äldre, mogna företaget är det, i likhet med ”det nya synsättet” kvarhållna vinstmedel som finansierar investeringar på marginalen. På liknande sätt har skatt på utdelning olika effekt beroende på vilken utvecklingsfas som företaget befinner sig i. Enligt vissa forskningsrön är skatt på utdelning av mindre betydelse för mogna företag medan unga företag i tillväxtfas påverkas betydligt mer. Enligt vissa forskningsrön har sänkt skatt på utdelningar betydande effekter för tillväxten av unga företag, speciellt i en mindre, öppen ekonomi som den svenska.25 Det har förklarats med att utdelningar finansieras med återinvesterade vinster och inte med externt kapital. En annan förklaring är att nationella skatter saknar betydelse eftersom utländskt kapital kan ersätta inhemskt om skatten minskar viljan att investera. har litteraturen breddats med perspektiv på utdelningsskatter som inkluderar ägarstyrningsfrågor och entre- prenörskap – företagande som är antingen inriktat mot att företaget ska växa eller bygger på innovationer. 24Sorenson, P.B. (1995), Changing views of the corporate income tax. 48(2), s. 279–294. 25Se t.ex. Stiglitz, J. (1973), Taxation, corporate financial policy, and the cost of capital, , Volume 2, Issue 1, February 1973, s. 1–34, och Auerbach, A. (2002), Taxation and corporate financial policy, Handbook of Public Economics, Volume 3, 2002, s. 1251–1292. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram utdelningar har, enligt denna inriktning i forskningen, en negativ effekt på principal-agent problematiken genom att minska nettoavkastningen för aktieägare och även motverka kapitalflöde från äldre företag (med lägre tillväxtpotential) till yngre, växande företag. En annan aspekt av principal-agent problematiken är att en jämförelsevis hög skatt på utdelning kan leda till att företags- ledningen har argument för att dela ut en mindre del av vinsten till aktieägarna än om skatten varit låg. Effekten blir då att kvarhållna vinstmedel i högre grad används till projekt med avtagande lönsamhet på marginalen. För aktieägaren kan till och med netto- avkastningen för dessa projekt bli negativ.26 riskerar kapitalet att bli mindre rörligt och aktieägarna kompenseras snarare genom återköp av aktier än utdelning. påverkar detta även ägarstrukturen i företaget. Morck och Yeung (2005) menar, efter att ha studerat sänkningen av skatt på utdelning i 2003, att den sänkta skatten å ena sidan minskat företagsledningens styrka i argumentationen gentemot aktieägarna att inte dela ut hela vinsten.27 Å andra sidan finns ett visst värde i att behålla en viss beskattningsnivå även ur ett corporate governance-perspektiv, då främst institutionella ägare kan pressa underpresterande företags- ledningar, menar och . I en artikel visar Yagan att samma skattesänkning på utdelningar i inte haft någon effekt på företagens investeringar eller kompensation till de anställda.28 Detta trots att reformen var en av de största i historia inom kapitalbeskattningen och motiverades med att den skulle stimulera företagens investeringar och de anställdas löner. Unga, entreprenöriella företag, som bygger sin verksamhet kring innovativa produkter eller tjänster, är vanligen beroende av kapital för att kunna investera och växa. Det är inte ovanligt att det är riskkapitalister som bidrar med både extern finansiering och kompletterande kompetens till den typen av företag. Entreprenör- skap präglas av relationsspecifika tillgångar, intressekonflikter, låg likviditet, svagt kassaflöde i uppstartsfasen och stor osäkerhet. 26Se t.ex. Mueller, D. (2003), : Investment, Mergers and Growth, Routledge, , eller , O. (1963), Managerial discretion and business behavior, Vol. 53, No. 5 (Dec., 1963), s. 1032–1057. 27Morck, R., Yeung, B. (2005), Dividend Taxation and Corporate Governance, , Vol. 19, No. 3 (Summer, 2005), s. 163–180. 28Yagan, D. (2015), Capital Tax Reform and the Real Economy: The Effects of the 2003 Dividend Tax Cut. 2015, 105 (12): s. 3531–3563. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram gör det svårare att skriva avtal mellan utomstående investerare och ägare som täcker alla eventualiteter. I det perspektivet innebär skattesatsen på utdelning en motsvarande procentuell minskning av incitamenten för investeringar. Skattesatsen minskar nettoavkast- ningen på entreprenörers och riskkapitalisters investeringar. Därför förväntas skattesatsen ha betydelse för investeringsviljan och till- gången på riskvilligt kapital på marginalen. Emellertid kvarstår frågan om det krävs ett statligt ingrepp eftersom det kan antas att det finns tillräckliga ekonomiska incitament för marknaden att lösa detta själv (Coase, 1960). De positiva externaliteterna, dvs. positiva effekter som kommer andra företag eller individer utanför företaget som använder sig av incitamentsprogram tillgodo, kan anses vara begränsade.29 3.4.3Företagens betydelse för ekonomin och incitamentsbeskattningens betydelse för företagen I de förslag som presenteras i rapporten ”Företagandets förutsätt- ningar – en om den svenska ägarbeskattningen” av Henrekson och Sanandaji (2014) beskrivs några utgångspunkter för företagande och tillväxt. Dessa utgångspunkter kan kort sammanfattas enligt följande.30 När det gäller små företag med tillväxtpotential och deras betydelse för samhällsekonomin konstateras i att de största företagen i är mycket viktiga för arbetsmarknaden, men att deras betydelse har minskat under 2000- talet. Nyetableringar och de mindre företagens tillväxt är centrala drivkrafter bakom jobbskapande, vilket även visats i en tidigare ESO-rapport.31 I internationell forskning har frågan belysts av bland andra Haltiwanger et al. (2013) som dock visar att det inte finns något systematiskt samband mellan företagens storlek och 29Coase, R. (1960), The Problem of Social Costs, , s. 1–44. 30Henrekson, M., Sanandaji, T. (2014), Företagandets förutsättningar – en om den svenska ägarbeskattningen. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2014:3. 31Heyman, Norbäck & (2013), Var skapas jobben? En om dynamiken i svenskt näringsliv 1990 till 2009. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2013:3. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram SOU 2016:23 nettotillväxt när de kontrollerar för företagets ålder.32 Betydande tillväxt härrör från att ny kunskap upptäcks och appliceras på ett ekonomiskt värdeskapande sätt. Innovativa och snabbt växande företag, som kan få stor betydelse för samhällsekonomin, är få och avviker från ”vanliga” företag. Dessa avvikande företag använder sig i större utsträckning av stödstrukturer, t.ex. finansiering med riskkapital, och är ofta i högre grad än andra företag kunskaps- baserade. För att utveckla ett framgångsrikt och kunskapsintensivt företag krävs enligt Henrekson och Sanandaji att nyckelaktörer med kompletterande kompetenser samverkar. Utöver entreprenören själv kan det gälla forskare eller uppfinnare, riskkapitalister, innovatörer och utbildad arbetskraft med särskilda kunskaper. Det kan vara svårt att locka till sig och få olika intressenter i ett entreprenöriellt företag att samverka. Det är komplext att reglera deras respektive rättigheter och skyldigheter genom avtals- konstruktioner. För att minska behovet av den typen av komplicerade avtal kan optioner spela en viktig roll. I bland annat används optioner riktade till anställda, grundare och ledning för att på flera olika sätt knyta för företaget viktiga personer till verksamheten. I beskattas de skattegynnade optionerna som inkomst av kapital. Enligt Henrekson och Sanandaji (2014) kan optionerna öka flexibiliteten i de avtal som ett mindre, nystartat företag skriver med sina nyckelpersoner. På så sätt kan företaget få förbättrade förutsättningar att växa genom att kunna locka till sig kompetens utan att erbjuda samma lönenivåer som erbjuds av redan etablerade företag. Optioner anges vara ett kontraktsverktyg som ger förutsättningar för att ägande och kontroll kan få betingas av oförutsägbara framtida utfall. Huvuddelen av avkastningen i entreprenörssektorn kommer från ett fåtal företag som blir mycket framgångsrika. Vilka det blir är omöjligt att avgöra på förhand. Tre fjärdedelar av investeringarna i den typen av företag har ingen eller negativ avkastning enligt en studie av och (2010). 32Haltiwanger, J., Jarmin, R. S., & , J. (2013), Who creates jobs? Small versus large versus young. Review of Economics and Statistics, 95(2), s. 347–361. 33Hall, R. E., , S. (2010), The Burden of the Nondiversifiable Risk of Entrepreneurship, , Volume 100, Number 3, 2010, s. 1163– 1194 (32). Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram företagande är främst förknippat med risktagande och osäkerhet. Många av dem som kan förväntas bli framgångsrika entreprenörer är högutbildade (se t.ex. och /2014/)34, och har därför höga alternativkostnader. De har med andra ord möjlighet till goda, säkra inkomster från anställning hos en etablerad arbetsgivare som alternativ till att själva bli företagare eller ta anställning i ett nystartat, mindre företag med osäker framtid. Det har därför betydelse att denna arbetskraft ges incitament att omsätta sin kunskap, starta egen verksamhet eller ta anställning i företag som har potential att utveckla kunskapen trots ökad osäkerhet. Incitamenten att välja detta alternativ trots ökad risk och osäkerhet måste matcha eller vara större än individens alternativkostnad, dvs. värdet av en fortsatt trygg anställning. Vikten av neutrala skatteregler framgår av riktlinjer för skattepolitiken. Som jag ser det är det dessa som ger förut- sättningarna för att genomföra förslag som innebär att en viss typ av inkomster beskattas på ett annat sätt än andra motsvarande inkomster. Att neutral beskattning har ett stort värde även ifråga om incitamentsbeskattning understryks också av den ovan redovisade . För att särregler ska kunna motiveras måste de samhälls- ekonomiska effekterna av sådana kunna visas vara (eller åtminstone på goda grunder kunna antas vara) tillräckligt stora för att motivera avsteg från en neutral beskattning. Det bör också vara administrativt effektivt att använda skattesystemet i stället för ekonomiska stöd och bidrag för åtgärder. Min bedömning är att det bör finnas ett förhållandevis tydligt marknadsmisslyckande för att detta ska komma ifråga. Jag återkommer i kapitel 7 och 11 med mer konkreta utgångspunkter för mina förslag. Redan nu finns anledning att redovisa några ställningstaganden. 34 , M., Keppler, S. (2013), Characteristics and performance of new firms and spinoffs in . Industrial and Corporate Change, Vol. 22, Number 1, s. 245–280. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram Jag har inga invändningar mot det som synes vara direktivens utgångspunkt, nämligen att incitamentsprogram kan vara ett instrument för att öka delaktighet och engagemang samt för att förbättra företagens möjligheter att finansiera sin verksamhet. Som jag tolkar den som behandlat frågan är det emellertid svårt att leda i bevis vilka effekter som incitamentsprogram ger på samhällsnivån. Några få studier som problematiserar något annat än själva värderingen av optionerna och effekter på företagsstyrning riktas främst mot generella optionsprogram och dess effekter för de anställda. En av dessa studier visar att anställda så snart de kan utnyttjar möjligheten att använda optionerna för att öka sin inkomst kortsiktigt, trots att de i själva verket skulle gynnas av att inte utnyttja optionen förrän senare.35 Vidare visar Oyer och (2005) att optioner som ges till företagets samtliga anställda i själva verket inte ökar incitamenten, men att de anställda ändå tenderar att stanna hos arbetsgivaren. Oyer och menar även att anställda som väljer att delta i optionsprogram generellt sett har en mer positiv inställning till företagets framtida utveckling.36 När det gäller frågan om det allmänt finns skäl att gynna incitamentsinkomster genom ändrade skatteregler är det min bedömning att stödet för detta i forskning och erfarenhet från andra länder är svagt. Som jag förstår det är det den slutsats dragit, även om den rapporten skrevs för ganska länge sedan. Det är min uppfattning att det saknas en kritisk massa av empirisk forskning som visar på specifika effekter för entreprenöriell aktivitet och innovation av att skattemässigt gynna optioner riktade till de anställda. Det tycks helt enkelt saknas en tillfredsställande mängd forskning inom området för att skapa sig en bild av tillväxteffekterna av skattegynnade incitamentsprogram.37 Trots detta har flera länder 35Huddart, S., Lang, M (1996), Employee stock option exercises: an empirical analysis. , Volume 21, Issue 1, February 1996, s. 5–43. 36Oyer, P., , S. (2005), Why do some firms give stock options to all employees? : An empirical examination of alternative theories. Journal of financial Economics, Volume 76, Issue 1, , s. 99–133. 37Henrekson och Sanandaji visar visserligen i ett nytt working paper att beskattningsnivå av optionsprogram i 22 olika länder har en negativ korrelation med nivån på ländernas riskkapital (venture capital) som andel av BNP. Resultaten tycks dock svaga och främst drivna av tre observationer; , och . Henrekson, M., Sanandaji, T. (2016), Stock Option Taxation and Venture Capital Activity: A Cross-Country Comparison, IFN Working Paper No. 1104, 2016. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram genomfört olika reformer för att skattemässigt gynna incitamentsprogram (se vidare i kapitel 4). Generellt gynnande av incitamentsprogram skulle visserligen kunna öka de anställdas incitament att ytterligare engagera sig i företagets framgång. Men för att motivera ett sådant gynnande behöver det påvisas att det finns ett samhällsproblem som inte redan kan åtgärdas genom kontrakt mellan anställd och arbets- givare. Enligt min uppfattning är det samlade stödet för ett generellt gynnande av incitamentsprogram relativt svagt. Bristande skattemässig neutralitet riskerar att få större negativa effekter, dvs. ökade dödviktskostnader, än de samhällsekonomiska vinsterna i övrigt. Minskar neutraliteten påverkas sannolikt bilden av skattesystemet som rättvist och legitimt. I fråga om generella reformer anser jag också att tillväxtargumentet är svagt då jag inte kan peka på något marknadsmisslyckande som behöver rättas till. Allmänt är kunskapen alltså begränsad och därför vet man heller inte så mycket om vilken betydelse beskattningsnivåer och andra faktorer har. Skattenivåer påverkar antagligen användningen av incitamentsprogram, men det finns inga särskilda skattemässiga hinder mot att sådana avtal skrivs mellan arbetsgivare och anställd. Det kan däremot diskuteras om de samhällsekonomiska problemen skulle kunna minska genom att incitamentsprogram gynnas med mer förmånlig beskattning. När det gäller generellt gynnande regler måste det också konstateras att det i så fall skulle bli fråga om ändringar som gäller stora skattebaser och att de offentligfinansiella effekterna därför också skulle bli stora. Det betyder också att det skulle ställas stora krav på positiva effekter för att åtgärderna skulle kunna motiveras. Det gäller särskilt som åtgärderna måste finansieras. Finns det då stöd för att åtgärder för vissa företag kan vara samhällsekonomiskt motiverade? I den tillväxtekonomiska teoribildningen finns stöd för att den ekonomiska tillväxten kan höjas genom åtgärder som förbättrar möjligheterna till FoU och innovationer så att det ekonomiska jämviktsläget rubbas. Genom olika stöd och reformer som gynnar den typen av aktivitet förväntas tillväxten att öka och på så sätt öka den ekonomiska nyttan. Den samhällsekonomiska nyttan måste vägas mot de kostnader och konsekvenser som stöd och gynnande kan innebära. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram Även om det finns teoretiskt stöd för att gynna en viss typ av verksamhet som kan förväntas ge ökad tillväxt saknas såvitt jag kan bedöma en kritisk massa av studier som bekräftar de slutsatserna. Det finns alltså inte något direkt stöd i forskningen för att sådana åtgärder kommer att få positiva effekter. Det är dock sannolikt att det ur ett tillväxtekonomiskt perspektiv finns skäl att gynna viss typ av verksamhet där den samhällsekonomiskt optimala nivån på aktiviteten inte uppnås av olika skäl. tenderar att ha sämre möjligheter att utvecklas och växa än större, väletablerade konkurrenter. Här finns det mycket som talar för att det finns ett marknadsmisslyckande. Argumenten för att gynna vissa typer av unga företag med begränsad tillgång till kapital för att jämna ut konkurrensfördelarna som större, väletab- lerade företag har är därför rimliga. Av delvis dessa skäl indikerar Europeiska kommissionen att medlemsstaterna kan överväga att införa särskilda skatteincitament gällande personaloptioner relaterade till små tillväxtorienterade företag.38 I översynen av det svenska innovationssystemet som gjorde 2012 pekas på att de skatteregler som omgärdar personaloptioner i är bättre lämpade för stora etablerade företag än för företag i tidiga utvecklingsskeden.39 Det hade dock varit önskvärt med fler empiriska forsknings- resultat som ger stöd för att skattemässigt gynna de unga företagen och deras incitamentsprogram. 38Europeiska kommissionen (2003), Den rättsliga och administrativa ramen för personal- optioner i EU. Slutrapport från expertgruppen, Generaldirektoratet för näringsliv. 39OECD (2013), Reviews of Innovation Policy: , . 4Incitamentsbeskattning i andra länder I detta kapitel finns kortare beskrivningar av hur sex andra länder beskattar incitamentsprogram.1 De länder som har studerats är , , , , och . Som huvudregel gäller i samtliga dessa länder att ett för- månligt förvärv av aktier från den anställdes arbetsgivare beskattas som löneinkomst. Länderna skiljer sig åt såtillvida att , , och medger skattelättnader för vissa incitamentsprogram medan sådana lättnader saknas i och . För redovisas nedan ett förslag om att återinföra skatte- lättnader för vissa incitamentsinkomster. Det finns ingen konsekvent tanke i urvalet av länder. De länder som redovisas tillhör de som vanligen finns med i motsvarande jämförelser. I ett framlagt lagförslag förslås att det införs bestämmelser om skattelättnader för s.k. ”medarbetaraktier”. Förslaget som föreslås träda i kraft bygger på tidigare regler om skattelättnader för aktieprogram som avskaffades 2012. Lagför- slaget innebär att anställda kan tilldelas aktier, teckningsrätter eller 1 Informationen i avsnitten 4.2–4.7 är hämtad från respektive lands skattemyndighets eller finansdepartements hemsida, IBFD:s databas och från European Commission, The Promotion of Employee Ownership and Participation, Study prepared by , Final report October 2014. Incitamentsbeskattning i andra länder aktieoptioner i det företag där de är anställda, eller i ett annat företag inom samma koncern, utan att förmånen inkomstbeskattas. Som förutsättning gäller i huvudsak följande. •företaget och den anställde måste avtala att lagbestämmelserna ska vara tillämpliga •värdet på förmånen får, , inte överstiga av den anställdes årsinkomst när avtalet ingås (överskjutande belopp beskattas som löneinkomst) •aktierna som de anställda erhåller får inte utgöra ett särskilt aktieslag •teckningsrätter och aktieoptioner får inte överlåtas •aktieoptioner måste medföra en rätt, för antingen den anställde eller det företag som utfärdat optionen, att förvärva eller leverera aktier. Vid en senare försäljning av de erhållna aktierna beskattas vinsten som kapitalinkomst.2 Arbetsgivaren kan fritt välja vilka anställda som ska erhålla medarbetaraktier. Företaget medges inte avdrag för motsvarande utgift dvs. värdet av de tilldelade medarbetaraktierna. I övrigt gäller i att personaloptioner beskattas när de utnyttjas för förvärv av aktier eller säljs. Förmånen beräknas som skillnaden mellan marknadsvärdet på aktien när optionen utnyttjas och vad den anställde betalat och beskattas som inkomst av tjänst.