sou · H4B370 · 2016-10-26 00:00:00 — Reger- ingen har dock tidigare föreslagit att en sådan bestämmelse skulle införas i lag, men avstått härifrån efter att Lagrådet gjort motsatt bedömning.156 Enligt Lagrådet fick det anses framgå med tillräcklig tydlighet av lagtexten att kravet på att gärningsmannen ska ha handlat i ett utnyttjandesyfte är uppfyllt även om det skulle hävdas att offret samtyckt till utnyttjandet. 2009/10:152 s. 26 och Sammanställning av remissyttranden Ju2008/3706/L5. 2003/04:111 s. 60 och 61. Att offrets samtycke till det åsyftade utnyttjandet ska sakna betydelse är utmärkande för människohandelsbrottet och ligger även i linje med de internationella överenskommelser som har åtagit sig att följa. Offrets samtycke till det åsyftade utnyttjandet ska alltså enligt vår uppfattning även framöver sakna betydelse för straffansvaret för människohandel. Frågan om samtyckesregleringen uttryckligen bör framgå i lag- texten har, som ovan nämnts, tidigare övervägts i flera lagstift- ningssammanhang. Frågan har även aktualiserats i andra samman- hang. Exempelvis har ansett att regleringen om samtycket borde vara uttryckligt även i den svenska lagtexten.157 Vi har, som redovisats ovan i avsnitt 3.7.2, uppmärksammat att det i domstolspraxis –2015 framskymtat en tendens att domstolarna vid bedömningen av om något otillbörligt medel föreligger ofta, utöver de otillbörliga medlen som anges 4 kap. 1 a § BrB, även kräver att ett maktförhållande ska föreligga mellan gär- ningsman och offer. Maktförhållandet synes enligt domstolarnas tillämpning innebära att gärningsmannen, utöver de tre huvud- rekvisiten i människohandelsbestämmelsen, ska bemästra offrets fria och verkliga vilja. Som vi framhållit i avsnitt 3.7.2 ifrågasätter vi starkt en sådan tillämpning av rekvisiten i människohandelsbrottet. En sådan tillämpning synes även i vissa fall äventyra principen att brottsoffrets samtycke saknar betydelse, vilket även har konstate- rats i tidigare utredningar.158 I vissa fall har exempelvis en sådan rättstillämpning medfört att brottsoffer som vilseletts om exempel- vis villkoren för att prostituera sig inte ansetts vara offer för män- niskohandel, eftersom de därefter genom ett s.k. konkludent hand- lande fått anses samtycka till utnyttjandet. En sådan rättstillämp- ning, som enligt vår uppfattning är oförenlig med både lydelsen i 4 kap. 1 a § BrB och internationella överenskommelser, har enligt vår mening till viss del också bidragit till att det finns få fällande domar på området (se även avsnitt 3.7.2). Vid människohandels- brottet är det, som vi tidigare understrukit, gärningsmannens age- rande som ska vara i fokus. Brottet är således fullbordat redan när de tre centrala rekvisiten är uppfyllda, dvs. 157Se s. 55 Report 2014(11) Report concerning the implementation of on Action against Trafficking in Human Beings by . 158SOU 2008:41 s. 120. kommit till stånd. Ett samtycke som lämnats efter att en gärnings- man använt sig av ett otillbörligt medel saknar alltså betydelse, eftersom brottet redan är fullbordat. Det är enligt vår uppfattning angeläget att komma till rätta med den ovan beskrivna problematiken för att göra lagföringen mer effektiv. Vi bedömer att olika utbildningsinsatser inom rättsväsen- det i sig inte är tillräckliga åtgärder för att komma till rätta med problematiken. I stället måste tidigare förarbetsuttalanden, som synes lett till rådande praxis på området, nyanseras. En nyansering i bestämmelsen om människohandel är därför nödvändig, men kan göras på olika sätt. En metod kan, som och vissa myndigheter enligt redogörelsen ovan förordat, vara att föra in en uttrycklig bestäm- melse i lagtexten om att samtycke som ges av någon som är offer för människohandel ska sakna betydelse när något av de medel som anges där har använts. Konstruktionen medför att det tydligare framhålls att offrets samtycke saknar betydelse. Metoden ligger i linje med hur bl.a. de internationella överenskommelserna är kon- struerade och även de krav på effektiv lagföring som ställs på med- lemsländerna. Konstruktionen skulle sannolikt även kunna bidra till fler fällande domar i situationer som berörts ovan. Enligt vår uppfattning finns dock vissa problem med en sådan lösning. Frågan har, som redovisats ovan, övervägts i tidigare lag- stiftningsarbeten och argumenten som framfördes av lagstiftaren vid det senaste lagstiftningsärendet är enligt utredningen fort- farande relevanta.159 Det får således enligt vår mening anses framgå med tillräcklig tydlighet av lagtexten att kravet på att gärnings- mannen ska ha handlat i ett utnyttjandesyfte är uppfyllt, även om det skulle hävdas att offret samtyckt till utnyttjandet. Något behov av en särskild bestämmelse om att offrets samtycke saknar relevans för straffansvaret föreligger därför inte. Dessutom skulle en sådan reglering, som även är ovanlig i svensk rätt, enligt vår uppfattning kunna riskera att medföra oklarheter om vad som gäller för andra 2009/10:152 s. 26. straffbestämmelser (jfr bl.a. det närliggande brottet människorov i 4 kap. 1 § BrB). En annan metod som åtminstone i teorin skulle kunna användas för att komma till rätta med problematiken är att tydliggöra kopp- lingen till generella bestämmelse om samtycke i 24 kap. 7 § BrB genom en uttrycklig hänvisning i människohandelspara- grafen. Av den generella samtyckesbestämmelsen följer nämligen att en gärning som någon begår med samtycke från den mot vilken den riktas utgör brott endast om gärningen, med hänsyn till den skada, kränkning eller fara som den medför, dess syfte och övriga omständigheter, är oförsvarlig. Bestämmelsen ger alltså bl.a. ut- tryck för att samtycke, i de fall det kan godtas, måste ha förelegat för gärningens företagande, dvs. när brottet full- bordades. Av detta följer att ett samtycke till exploatering exem- pelvis för sexuella ändamål saknar betydelse om det sker efter att ett otillbörligt medel (exempelvis vilseledande) använts. Bestämmel- sen är som nämnts generell och gäller oavsett en uttrycklig hän- visning. En hänvisning till bestämmelsen är därför enligt utred- ningen överflödig. Dessutom finns det enligt utredningen över- hängande risk att en sådan hänvisning i människohandelsparagrafen medför ytterligare oklarheter, både vad avser människohandelsbrottet och andra brott där en sådan uttrycklig hänvisning inte finns. En tredje metod, som också är den metod som utredningen förordar, är att angripa problematiken utifrån det generella krav på maktförhållande som praxis ibland synes ställa. Att praxis i vissa av dessa fall beaktar brottsoffrets eventuella samtycke efter fullbordans- punkten torde, som ovan anförts, enligt vår uppfattning vara en konsekvens av kravet på maktförhållande och på att kravet på effek- ten av användningen av det otillbörliga medlet i vissa fall kommit att avse även utnyttjandet (jfr handelsåtgärden). Genom att genom- föra den ändring som vi föreslår i avsnitt 3.7.2 ovan bedömer vi att även problematiken rörande samtycke löses. Bedömning: Den som vidtar en handelsåtgärd i ett exploa- teringssyfte mot en person som inte har fyllt ska även fortsättningsvis dömas för människohandel även om något otill- börligt medel inte har använts. Förslag: Bestämmelsen ska gälla även om gärningsmannen inte insett brottsoffrets ålder, men varit oaktsam i förhållande till att denne inte hade fyllt . Av de internationella instrument som reglerar människohandel följer att rekrytering, transport, överföring, inhysande och mottag- ande av barn (dvs. personer ) för utnyttjandeändamål ska betraktas som handel med människor, även om inget av de särskilt angivna otillbörliga medlen har använts (se Palermoproto- kollet, konvention om bekämpande av människohandel, människohandelsdirektivet, FN:s konvention om barnets rättig- heter och andra överenskommelser i avsnitt 3.2.2). Frågan om människohandel med barn har behandlats i flera lagstiftningssammanhang, senast vid ändringar i människo- handelsbestämmelsen (prop. 2009/10:152). Bestämmelsen i gällande rätt är enligt vår bedömning även i överensstämmelse med de internationella åtaganden som åtagit sig att följa. Bestäm- melsen beaktar bl.a. även att barn generellt sett har ett större behov av skydd mot exploatering än personer genom att något krav inte uppställs på att otillbörliga medel ska ha använts. Vår bedömning och vårt förslag Vid våra kontakter med de brottsbekämpande myndigheterna och andra aktörer har inte framkommit synpunkter som gett oss an- ledning att närmare överväga om bestämmelsen bör ändras i något avseende ur ett barnperspektiv. Inte heller praxis på området, som dock är begränsat till två fall, tyder på att bestämmelsen inte tillämpas som avsett. Den som vidtar en handelsåtgärd i ett exploa- teringssyfte mot en person som inte har fyllt ska således enligt vår bedömning även fortsättningsvis dömas för människo- handel även om något otillbörligt medel inte har använts. De inter- nationella instrumenten bör enligt vår uppfattning således tolkas så att någon ytterligare påverkan än den som ligger i själva handelsåtgär- den inte krävs (jfr avsnitt 3.3.2). Barn gör vanligtvis vad vuxna säger åt dem att göra. Det finns enligt vår bedömning inte heller skäl att införa någon särskild brottsrubricering avseende människohandel med barn (jfr prop. 2009/10:152 s. 22). Varken vid vår praxisgenomgång eller i våra kontakter med de brottsbekämpande myndigheterna har det framkommit några sär- skilda tillämpningsproblem med åldersgränsen i människohandels- bestämmelsen. Människohandlare har, till skillnad från exempelvis sexköpare, tvärtom vanligtvis relativt god kännedom om vilka per- soner de avser att utnyttja. En sådan kännedom kan dock generellt sett vara mindre i exempelvis större internationella organisationer. Det är även ofta kvinnor och barn som utnyttjas för människo- handel i sådana sammanhang, framför allt för sexuella ändamål. Vi anser därför att det finns skäl att införa ett starkare skydd för barn i människohandelssituationer. Vi har visserligen inom ramen för ut- redningen inte fått indikationer på att åldersproblematiken vållat någon större problematik i rättstillämpningen , men sam- tidigt kan konstateras att antalet människohandelsförfaranden som lett till åtal varit begränsade. Härtill kommer rådande samhälls- utveckling med ökade flyktingströmmar med bl.a. ensamkom- mande flyktingbarn och ett ökat antal fall där barn kan misstänkas ha utnyttjats för människohandel, vilket innebär att det kan befaras att antalet offer under kan komma att öka.160 Vidare syftar våra förslag till ändringar i människohandelsparagrafen också till att antalet människohandelsfall som utreds och lagförs ökar. Sammantaget finns det alltså enligt vår bedömning inte någon tydlig problematik som rör åldersgränsen, men däremot finns det en överhängande risk att en sådan problematik kan komma att uppkomma inom en närliggande framtid. Det är därför enligt vår uppfattning angeläget att redan nu överväga om det straffrättsliga skyddet på detta område kan stärkas. 160 Jfr bl.a. Rapport 2015:30 Människohandel med barn. Nationell kartläggning 2012–2015. I gränsfallen som rör ålder på barn som är offer för människo- handel bör enligt vår uppfattning en gärningsman inte kunna undgå ansvar genom att hänvisa till brist på kännedom om barnets verk- liga ålder. Bestämmelsens innebörd bör vara densamma som avses i 6 kap. 13 § BrB för vissa sexualbrott. I den bestämmelsen föreskrivs undantag från kravet på uppsåt i förhållande till målsägandens ålder i de fall det för ansvar enligt straffbestämmelser i 6 kap. BrB förutsätts att brottet begåtts mot någon under en viss ålder (exem- pelvis våldtäkt mot barn, sexuellt utnyttjande av barn, sexuellt över- grepp mot barn, utnyttjande av barn för sexuell posering, köp av sexuell handling av barn och sexuellt ofredande). Motsvarande reg- lering och bedömning bör alltså enligt vår uppfattning gälla även för människohandel med barn. Vi ser ingen beaktansvärd anledning till varför uppsåt bör krävas till offrets ålder i människohandelsmål, exempelvis för sexuella ändamål, när det endast finns ett oaksam- hetskrav i denna del vid sexualbrott som våldtäkt mot barn, m.m. Tvärtom talar barnperspektivet med betydande styrka för att vid människohandel med barn tillämpa samma krav i nu berört hän- seende som vid sexualbrott mot barn. Mot en sådan reglering talar att det, bortsett från ovan nämnda sexualbrott, inte förekommer för något annat brott i (varken för brott med samma skyddsintressen som människo- handel eller för andra). Vi anser emellertid att den närhet mellan gärningsman och offer i människohandelsärenden, särskilt i fall där även exploatering skett, har stora likheter med de sexualbrott där en sådan oaktsamhetsprövning aktualiseras. Starka skäl, särskilt skyddsintressena som tar sikte på brott mot person, talar därför för en likartad reglering i dessa fall. Straffansvar bör alltså föreligga även vid människohandel med barn om gärningsmannen misstänkt att barnet var eller i vart fall varit tveksam till huruvida barnet uppnått den åldern. Om gärningsmannen inte ens misstänkt att så varit fallet kan oaktsamhet i förhållande till åldern ändå anses ha förelegat (omedveten oaktsamhet), se vårt delbetänk- ande SOU 2016:42 där vi närmare analyserat oaktsamhetsrekvisitet i 6 kap. 13 § BrB samt och lämnat förslag som rör en ändring av nuvarande reglering. I de fall oaktsamhet i förhållande till ålder över huvud taget inte kan visas kan dock de vanliga rekvisiten för människohandel utan ålderskrav tillämpas (jfr exempelvis människohandel där offrets ut- satta belägenhet utnyttjats eller annat otillbörligt medel användas). Införandet av ett subjektivt rekvisit i fråga om ålder bör enligt vår uppfattning inte begränsas till att avse endast människohandel för sexuella ändamål utan, på motsvarande skäl som tidigare an- förts, gälla generellt för all människohandel med barn. Lagstiftaren har redan vid ställningstagandet att det inte ska krävas något otill- börligt medel vid människohandel med barn framhållit behovet av ett särskilt starkt straffrättsligt skydd för barn vid all exploatering, dvs. inte bara exploatering för sexuella ändamål. Skäl saknas därför att begränsa oaktsamhetsrekvisitet till enbart exploatering för sexuella ändamål. Oaktsamhetsrekvisitet bör därför omfatta exploa- tering för alla ändamål. Vi bedömer att den föreslagna lagändringen får några konsekvenser för andra brott enligt . 3.7.7Behov av åtgärder för mer effektiva utredningar, m.m. Förslag: För att de brottsbekämpande myndigheternas utred- ningar i högre utsträckning än ska leda till ökad lagföring bör bl.a. •säkerställas att såväl som Åklagarmyndig- heten har tillräckliga resurser för myndigheternas arbete mot människohandel, •regelbundna metod- och kompetensutvecklande åtgärder vidtas hos de brottsbekämpande myndigheterna (bl.a. med regel- bundna genomlysningar av avslutade ärenden hos både Polis- myndigheten och ), •särskilda grupper inom i samtliga regioner specialisera sig på människohandel och därtill relaterad brotts- lighet, •särskilda åklagare inom hantera alla former av människohandel och därtill relaterad brottslighet, •löpande arbete med identifiering av potentiella offer bedrivas, bl.a. genom samverkan med andra myndigheter och aktörer, •offer för människohandel ges ett ökat stöd och skydd för att stödja deras medverkande i en rättsprocess och återetablering i samhället, och •utredningar om människohandel även ha ett starkt fokus på s.k. stödbevisning. För att kunna förebygga och bekämpa människohandel är det vik- tigt att den straffrättsliga lagstiftningen är stark och ändamålsenlig, men även att rättsväsendet (bl.a. de brottsbekämpande myndig- heterna) bedriver sitt arbete på ett så effektivt och adekvat sätt som möjligt. Förutom att analysera hur bestämmelsen om människo- handel tolkas och tillämpas i praxis har vi därför fått i uppdrag att granska och analysera hur polis och åklagare utreder och i övrigt hanterar ärenden om människohandel. Vi har även fått i uppdrag att överväga åtgärder för att stärka kvaliteten och effektiviteten i brottsutredningarna och öka lagföringen av människohandelsbrott. För att kunna göra ovan nämnda bedömningar har vi tagit del av olika rapporter på området, men även haft löpande kontakter med bland andra företrädare för och Åklagarmyndig- heten . Vi har även samlat in underlag från bl.a. nämnda myndigheter för att presentera och tydliggöra hur statistiken för de brottsbekämpande myndigheternas ärendehante- ring ser ut, se avsnitt 3.5.3. Vårt fokus har, som vi redogjort för i avsnitt 3.4.1, varit de brottsbekämpande myndigheternas arbete för att lagföra de personer som har gjort sig skyldiga till människo- handelsbrott. Vid vårt arbete har vi dock blivit varse om hur komplicerat och komplext det är att följa hela kedjan från det att en polisanmälan om människohandel görs vid till att eventuellt åtal väcks av och eventuell dom (fällande eller friande) meddelas av domstol. Svårigheterna består bl.a. i att de nämnda myndigheterna inte arbetar med samma ärendehanterings- system eller ens med samma begrepp (jfr polisanmälan/brotts- anmälan, brottsmisstanke, åtal, lagföringsbeslut etc.). Härutöver har vi även konstaterat att stora svårigheter finns att följa hantering av en polisanmälan/brottsmisstanke framför allt vid Polismyndig- heten, men även vid om mer detaljerad infor- mation om hanteringen efterfrågas. Härtill kommer att Brå:s stati- stik endast avser lagföringsbeslut (dvs. inte friande domar i tings- rätten eller avgöranden från hovrätten). De nu redovisade förut- sättningarna har givetvis begränsat vår möjlighet att granska de brottsbekämpande myndigheternas arbete, även om vi trots detta anser att vi har stöd för att dra vissa slutsatser av den statistik vi presenterat. Som vi utvecklar nedan tyder statistiken som vi tagit del av exempelvis på att endast en mycket liten andel av de polisanmäl- ningar som görs leder till åtal och en ännu mindre andel till fällande domar. Statistiken bör dock bedömas med viss försiktighet bl.a. eftersom , åtminstone för , kunnat kon- statera att av anmälningarna varit felkodade och egentligen avsett andra brott än människohandel. Trots detta anser vi att rapporterna och den statistik vi redovisar i avsnitt 3.5.3 ger en tydlig bild av att antalet fällande domar inte bara är få utan även alltför få för att återspegla verkligheten för denna typ av brotts- lighet i . Härtill kommer att flera rapporter från myndig- heter, bl.a. från och i , men också från andra aktörer både i och internationellt tyder på att mörkertalet för personer som fallit offer för människohandel är stort.161 Det är därför av stor vikt att det straffrättsliga skyddet för människohandel stärks och att förbättringsmöjligheter avseende de brottsbekämpande myndigheternas arbete och utredningar identi- fieras. Brottslighet med koppling till tiggeri och utsatta EU-medborgare i . , Nationella operativa avdelningen, (s. 14), Rapport 2014:10, , Utsatta EU-medborgare i ., och Rapport 2015:30 Människohandel med barn. Nationell kartläggning 2012– 2015. och Plattformen Civila mot människohandel Statistik 2010–2015 Civilsamhällets kontakter med utsatta för människohandel sammanställt (), in human beings, 2015 edition. (se antitrafficking/files/_report_on_trafficking_in_human_beings_-_2015_edition.pdf) Generella iakttagelser av de brottsbekämpande myndigheternas arbete Vi har i tidigare avsnitt lämnat förslag till ändringar i lagbestäm- melsen om människohandel, se särskilt avsnitten 3.7.2, 3.7.4 och 3.7.6. Frågan som är aktuell är vilka åtgärder som bör vidtas för att effektivisera brottsutredningar för att åstadkomma en ökad lag- föring av människohandel. Som vi påpekat ovan har vår granskning av de brottsbekämp- ande myndigheternas arbete försvårats och i vissa fall begränsats av att myndigheterna varken använder ett enhetligt ärendehanterings- system eller åtminstone samma begrepp. Vi har därför inte haft möjlighet att granska hur enskilda polisanmälningar har hanterats i hela rättskedjan. Som vi också tidigare nämnt har vi inte heller kunnat göra en sådan granskning på ett helt tillfredsställande sätt inom varken eller . Vi är dock medvetna om att insatser på uppdrag av regeringen pågår för att utveckla informationsförsörjningen i brottmålsprocessen genom bl.a. att myndigheternas IT-stöd kopplas ihop (Rättsväsendets infor- mationsförsörjning, RIF). Vi kan dock inte överblicka vad detta arbete innebär för att bättre kunna få en över- gripande bild av ärendehanteringen av människohandelsärenden i rättskedjan (se avsnitt 3.5.3). Människohandel – ett komplext och resurskrävande brott att utreda Genom rapporter på området, vilka vi redovisat ovan, och vid våra kontakter med aktörer som arbetar med människohandel har vår bild av att människohandel är ett mycket komplext och kompli- cerat brott att utreda bekräftats. Människohandelsbrott är en brotts- typ som ofta måste sökas upp av polisen, varför det ofta är Polis- myndighetens resurser för att utreda människohandel som påverkar antalet polisanmälningar för brottet. Antalet människohandelsoffer som uppdagas i beror således till stor del på vilka resurser som polisen lägger ned på att uppdaga denna brottslighet, hur mycket tips som kommer in till polisen samt på den kompetens som finns inom polisorganisationen.162 Nivån på dessa insatser varierar bl.a. över tiden. Även de fall där offret själv eller någon annan anmält brott kräver stora resurser för att samla in tillräcklig bevisning för åtal, eftersom bevisningen i många fall måste stötta upp målsägan- dens ofta knapphändiga uppgifter. I vissa fall väljer målsäganden även att inte delta i processen, vilket naturligtvis ställer ännu större krav på övrig bevisning. Att har tillräckliga re- surser för att spana och utreda denna brottslighet är alltså enligt vår uppfattning en grundläggande förutsättning för att kunna öka lag- föringen av brottsligheten. Givetvis är det nödvändigt att även har tillräckliga resurser för att bedriva ett ända- målsenligt arbete mot människohandel. Vi har inte haft möjlighet att inom ramen för utredningen närmare utreda om (eller ) har tillräckliga resurser för utredningar m.m. på detta område, men kontakter vi har haft med olika aktörer på området har gett indi- kationer på att så alltid inte är fallet. Bl.a. synes utredningar av annan brottslighet i vissa fall ha prioriterats på bekostnad av män- niskohandelsutredningar. Frågan om (och även ) resurser är därför av sådan vikt att den en- ligt vår mening bör uppmärksammas särskilt i en annan ordning. För att fler åtal och fler fällande domar för människohandel ska kunna komma till stånd är det även av grundläggande betydelse att offer för människohandel kan identifieras. Vi har dock fått in- trycket att polisen inte alltid uppfattar och utreder eventuell bakom- liggande brottlighet vid sexköp, stöldbrott m.m., vilken kan utgöras av människohandel. För att nå framgång här och således upptäcka ytterligare fall av människohandel krävs bl.a. att de enskilda poliserna har tillräcklig kompetens och förståelse för inte bara rekvisiten för straffansvar för människohandel utan även för målsägandenas ofta utsatta situation och gärningsmännens tillvägagångssätt. Det är alltså av stor vikt att även de till människohandel ibland kopplade mängdbrotten utreds för att eventuella bakomliggande människo- handelsförfarande ska upptäckas. Ett viktigt exempel på detta, vilket också polisen i sin rapport framhåller, är att utreda brottet köp av sexuell tjänst ur detta perspektiv. För att göra detta Människohandel för sexuella och andra ändamål. Lägesrapport 16 (s. 8). arbete så effektivt som möjligt är det nödvändigt att de brottsbekämp- ande myndigheterna har tillräcklig kompetens. Vi delar därför Polis- myndighetens bedömning att särskilda grupper inom Polismyndig- heten i samtliga regioner bör specialisera sig på människohandel och därtill relaterad brottslighet.