sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — I redovisningen angavs att återrapporteringen till reger- ingen behöver tydliggöras.121 Någon mer regelbunden och av regeringen begärd återrapporte- ring har inte formaliserats. har i viss mån kom- menterat dricksvattenfrågorna i sina årsredovisningar, i de årliga risk- och sårbarhetsanalyserna och med stöd av nätverket tagit initiativ till ett antal särskilda avrapporteringar. – 2012 gjordes en årlig återkoppling till dåvarande Landsbygds- departementet, då även var inbjudet.122 I den redovisning som gjordes 2011 till regeringen angavs som resultat för nätverket bland annat en gemensamt antagen vision och styrdokument i form av strategi, handlingsplan och verksamhets- plan. Som viktiga frågor för framtiden angavs bland annat att sam- ordningen behöver fördjupas på samtliga nivåer, nätverket behöver länka till aktuella projekt och problemet med att många myndig- heter inte lägger resurser på och prioriterar dricksvattenfrågor. Exempelvis togs planeringsområdet upp där resultaten varit brist- fälliga eftersom nätverksmedlemmar med tydlig koppling till plane- ring, t.ex. , inte hade haft resurser att driva området framåt.123 Arbetssättet har därefter förändrats. är ordförande i arbetsgruppen för planering och är pådrivande i arbetet. Internt har bildat en vattengrupp som fungerar som sammanhållande stöd i arbetet med vattenfrågor.124 I årsredovisningen lämnades en kort beskrivning avseende det nationella samordningsarbetet kring kris- och beredskaps- planering. Det konstaterades från då att sam- verkansarbetet förbättrats genom regelbundna möten och bered- skapsprojekt med finansiering från krisberedskapsanslaget. Det slogs vidare fast att sektorns förmåga stärkts och att en stor del av 121Livsmedelsverket (2010), Nationellt nätverk för dricksvatten, En gemensam strategi och Handlingsplan 2010–2013, s. 17, (2011), Nationellt nätverk för dricks- vatten, Ett nytt nätverk för dricksvatten ser dagens ljus, s. 16, samt regeringen (2010), Upp- drag att redovisa arbete som samordningsansvarig för dricksvattenfrågor på nationell nivå, , dnr Jo2010/3458. 122Livsmedelsverket (2015). Information till utredningen . 123Livsmedelsverket (2011). Nationellt nätverk för dricksvatten, Ett nytt nätverk för dricksvatten ser dagens ljus, s. 15–16 och 26. 124Boverket (2015). Underlag till utredningen, . Ansvarsfrågor, samordning och styrning producenterna hade krisplaner, även om dessa inte var utformade för praktiska krissituationer. Arbetsgruppen för krisberedskap rapporterar kris- beredskapsläget till regeringen, vilket angetts ovan. Det sker inom ramen för gruppens medverkan i arbetet med risk- och sårbarhetsanalys. Utöver arbete med det nationella nätverket för dricksvatten, sker samordning även i andra former. En viktig grund för samordningsarbetet inom krisberedskaps- området gäller arbete med utbildningar och övningar, vilket behandlas närmare i avsnitt 9.5.1. Sådan utbildning och övning utgör en viktig kontaktyta mot dricksvattenförsörj- ningen i landet, vilket kan bidra till en förbättrad och mer samord- nad syn på krisberedskapsfrågorna. Vattenskatastrofgruppen VAKA:s arbete och tillhandahållandet av nödvattentankar kan i någon mening också ses som utgångspunkt för viss samordning inom området. En värdering av gruppens verksamhet har gjorts inom ramen för arbete. Den redovisas tillsammans med överväganden och förslag i kapitel 9. Viss samordning sker även inom ramen för den offentliga dricksvattenkontrollen, där har i uppgift att sam- ordna kontrollmyndigheternas verksamhet. Denna uppgift framgår direkt av livsmedelslagstiftningen och ligger i formell mening således utanför instruktionsenliga samordnings- ansvar för dricksvattenfrågor.125 Kontrollplanen beskriver mål, fokusområden, kontrollsystemets utformning och ansvarsfördel- ning mellan myndigheter. Planen kompletterar lagstiftningen på strategisk nivå, men anger inte specifika mål för livsmedelskon- trollen inom kommuner eller regioner. Sammanfattande resultat från genomförd kontroll, analys och slutsatser redovisas i en nationell rapport. Planen revideras löpande, är vägledande men inte bindande. Ytterligare information om kontrollplanen ges i kapitel 8. 125 3 § förordningen (2009:1426) med instruktion för . Ansvarsfrågor, samordning och styrning Ansvaret för dricksvattenförsörjningen ligger på landets kom- muner. En rad myndigheter och skilda administrativa nivåer berörs därutöver av olika delfrågor inom dricksvattenområdet. Dricks- vattenutredningen konstaterar att ansvarsfördelning mellan flera olika myndigheter i komplexa samhällsfrågor är vanligt förekom- mande och att olika typer av inbördes avstämning och anpassat handlande normalt då också sker. Det kan ske i form av samråd, samarbete, samverkan eller genom att insatser samordnas. I de fall särskilda samordningsuppdrag utdelas, åtföljs uppdragen ofta av att mål, inbördes ansvarsfördelning, resurser och återrapporteringskrav anges. Utredningens samlade bedömning av samord- ningsarbete, efter genomgång av de senaste fem årens aktiviteter, kontakter med nätverket, organisationer och berörda myndigheter, kan karakteriseras i följande punkter. Det nationella dricksvattennätverket har fungerat ur ett nät- verksperspektiv, men har inte på mer systematiskt sätt inneburit att olika myndigheter och administrativa nivåer samordnats, dvs. koordinerats för att erhålla högre kvalitet och större effektivitet i gemensamma resurser och samlat arbete. Det har saknats övergripande och av regeringen fastställda mål för samordningsarbetet. Utpekade ansvar, återrapporteringskrav och anvisade långsiktiga resurser för arbetet saknas i betydande grad i styrdokument och övrig myndighetsstyrning. Dagens arbetsmodell för samordning av dricksvattenfrågor genom saknar med nuvarande utformning nödvändiga strukturella förutsättningar för drivkraft och konti- nuitet – arbetet kännetecknas av snäva fasta resurser samt om- fattande tidsbegränsad extern projektfinansiering. En rad resultat och effekter kan trots detta redovisas – de bygger dock främst på medverkande myndigheters parallella verksamheter – inte på en systematisk och väl resurssatt myn- dighetssamordning. Ansvarsfrågor, samordning och styrning Sammantaget ger utredningens värdering av hur uppfyllt sitt samordningsuppdrag anledning till vissa reflektioner. En rad utgångspunkter för styrning och samordning av verksam- heter inom stat och kommun har tidigare behandlats. De pekar t.ex. på betydelsen av tydliga mål, resurssättning, ansvarsfördelning och återrapportering, vilket i betydande grad saknats inom ramen för hittillsvarande samordningsarbete. Tydligare styrning kan skapa förutsättningar för koordinering av resurser och arbetsinsatser för att öka kvalitet och effektivitet i verksamheten. Enligt utredningens bedömning har dessa möjligheter inte ut- nyttjats tillräckligt då det gäller dricksvattensamordningen. Utredningen har i sina kontakter med styrgruppen för sam- ordningsarbetet också i allt väsentligt kunnat bekräfta denna bild. En stor tilltro finns dock till att myndigheter kan och ofta även genomför betydande samordningsinsatser utifrån sina egna per- spektiv och förutsättningar. Utredningen gör bedömningen att också förhållandevis kon- kreta och för samordningsuppdraget väl avgränsade uppgifter inte behandlats med nuvarande arbetsmodell. Det kan exemplifieras med hanteringen av frågan om samordnad databashantering av provdata för rå- och dricksvatten. beslutade att ta över uppgiften att nationellt lagra data från landets dricksvattenprover, som tidigare skötts av SGU, som grund för bland annat rapporteringen till EU. Det s.k. vid SGU hanterar dock ännu en betydande del av de provdata som frivilligt inrapporteras, numera främst avseende undersökningar av råvatten. Ur producenters och berörda laboratoriers perspektiv ut- gör dubbla rapporteringsvägar ingen fördel, vare sig då det gäller kvalitetssäkring, administration eller kostnader. Ytterligare exempel på önskvärd samordning gäller den regel- styrning som kan träffa dricksvattenproducenter utifrån olika och ibland mindre väl koordinerade regelverk och ansvarigheter hos centrala myndigheter. Här behövs samordnad information i tidiga skeden, särskilt om det påverkar grundläggande moment i dricks- vattenproduktionen. Ett aktuellt exempel gäller det aviserade för- budet mot kloramin som aktiv substans vid dricksvattenberedning. Enligt EU:s biocidförordning måste kloramin registreras för detta ändamål hos den europeiska kemikaliemyndigheten . De företag som tillverkar och säljer kemikalien ska ansöka Ansvarsfrågor, samordning och styrning om godkännande av den aktiva substansen för dricksvattenbered- ning, vilket i detta fall ännu inte skett. Medlet är enligt många dricksvattenleverantörer nödvändigt och används för att dämpa/förhindra tillväxt av bakterier i ledningsnäten, där nivåerna annars riskerar att passera angivna gränsvärden. Dricksvatten- produktionen hade här behövt en tidig och mer samordnad myndighetsdialog. Några större dricksvattenhuvudmän diskuterade förutsättningar för att lämna in ansökan om registrering av sub- stansen. Proceduren är dock kostsam och lagstiftningen är inte heller utformad för att användare ska ges tillstånd.126 Enligt uppgift förbereds i sent skede ändå en ansökan från ett större vatten- kemiföretag om registrering av kloramin.127 Även andra aspekter på samordnad informationshantering och dialog från myndigheternas sida kan anläggas. Det gäller t.ex. senare tids larmrapporter om perfluorerade brandsläcknings- kemikalier i dricksvatten. Frågan har utretts i särskild ordning med fokus på det kunskapsutbyte som borde skett mellan centrala myn- digheter och andra aktörer. Utredaren konstaterar att samord- ningen mellan och inom berörda myndigheter kan förbättras. Beträffande samordningsansvar, konstateras att man inte utnyttjat de möjligheter som funnits att från ledningsnivå koordinera frågor kring PFAS-problematiken.128 En viktig aspekt avseende samordningsarbetet inom dricks- vattenområdet gäller de mer principiella utgångspunkter som kan läggas på det offentliga åtagandet, och då särskilt i fördelningen av ansvarsuppgifter inom staten samt mellan stat och kommun. Livs- medelsverkets omvittnat ambitiösa och också värdefulla aktiviteter inom krisberedskapsområdet, med övningar, utbildning och ankny- tande expertstöd, upplevs ur ett kommunalt perspektiv gå för- hållandevis långt jämfört med många andra centrala förvaltnings- myndigheter.129 126Svenskt Vatten (2015). Kloramin riskerar att bli förbjudet. 127Svenskt Vatten (2016). Nr 1, s. 39. 128Regeringskansliet (2016). Utredningen om PFAS-föroreningar i dricksvatten (M 2015:B), s. 38. 129Dricksvattenutredningens seminarium om krisberedskap, . Ansvarsfrågor, samordning och styrning 11.6.5Exempel från andra områden Samordningsarbetet inom dricksvattenområdet har i betydande grad tagit sin utgångspunkt i det nationella nätverket för dricks- vatten. Nätverksarbete inom en rad andra områden har utformats utifrån sina förutsättningar och uppgifter, men kan ändå ge under- lag för intressanta jämförelser då det gäller målsättning, former och resultat. Förhållanden som kan ha betydelse är t.ex. den rapporte- ringsskyldighet till regeringen som ofta förekommer och om visst samordningsarbete bedrivs utifrån tydliggjorda mål och strukturer. Samordning av dricksvattenfrågor har hanterats på olika sätt i olika länder, beroende på förutsättningar och historik. har fortfarande en långt gående decentralisering till lokal nivå genom det kommunala ansvaret. Utredningen ger i avsnitt 13.4 en kort ut- blick då det gäller hur några nordiska och andra europeiska länder styrt och finansierat lokal och regional samordning. Nedanstående svenska exempel på samordning inom nära- liggande områden speglar målsättningen att skapa drivkraft i för samhället viktiga frågor. Lösningar har sökts där komplicerade struk- turer och ibland starka intressen utgjort hinder mot förändring. inrättades 2014 av regeringen för att stärka genom- förandet av miljöpolitiken och öka takten i miljömålsarbetet. Rådet utgör en plattform för myndighetschefer vid 17 av regeringen ut- pekade myndigheter, som bedömts vara strategiskt viktiga för att nå miljömålen. ska presentera en lista på åtgärder som myndigheterna åtar sig att genomföra. Rådet ska också ge förslag till regeringen på områden och frågor där man anser att regeringen behöver ta initiativ.130 ersätter det tidigare samverkansforumet Miljö- målsforum. Kanslifunktioner för rådet upprätthålls av Naturvårds- verket enligt särskilt regeringsuppdrag. Kansliet ska ge stöd åt rådet med möteskoordinering, underlag och konsekvensanalyser. 130 Regeringsbeslut (2014), Inrättande av Miljömålsråd och förordnande av rådets ledamöter, , dnr M2015/213/Mm, Regeringen (2015), /regeringens-poli- tik/sveriges-miljomal/starka-genomforandet/, samt (2015), /sv/Vem-gor-vad/Miljomalsradet/, . Ansvarsfrågor, samordning och styrning målsrådets uppgifter utförs i övrigt inom ramen för berörda myn- digheters befintliga verksamhetsområden och resurser. Slutredovis- ning av arbetet ska ske 2018.131 Samordningsgruppen för Havs- och vattenmiljöfrågor, SamHav Samordningsgruppen för Havs- och vattenmiljöfrågor, SamHav, bildades av regeringen som ett forum för ökad samordning och samverkan mellan myndigheter med ansvar för havs- och vatten- miljöfrågor. Sådan samordning och samverkan skulle förstärka arbetet med vattenmiljö och hållbart nyttjande, både det nationellt inriktade miljömålsarbetet och det internationella arbetet. Samord- ningsgruppen består av företrädare för ledningen i 21 berörda myndigheter.132 Representation sker genom myndighetscheferna. Samordningsgruppens syfte är också att effektivisera genom- förandet av åtgärder genom att samordna myndigheternas operativa arbete samt förbättra informationsutbytet mellan dem. Vid behov ska gruppen lyfta särskilda frågor till regeringen. Havs- och vatten- myndigheten är sammankallande för gruppen, som ska lämna en redogörelse för arbetet till regeringen.133 Nationell plattform för arbete mot naturolyckor Plattformen är avvecklad men har intresse genom sin mål- sättning och det arbetssätt som utvecklades. MSB hade regeringens uppdrag att genom en nationell plattform förbättra samhällets samordning av arbetet med att förebygga och mildra effekterna av naturolyckor. Arbetet bedrevs med 22 frivilligt med- verkande myndigheter och organisationer, som själva utsåg sina representanter. Flera av medlemmarna var också representerade i ett eller flera av de samverkansområden som inrättats inom ramen för det svenska krisberedskapssystemet (se nedan). Målet var att plattformens medlemmar och i förlängningen deras målgrupper på central, regional och lokal nivå genom plattformens arbete skulle 132HaV (2015). /hav/samordning-fakta/samverkansomraden/sam- ordningsgruppen-for-havs--och-vattenmiljofragor.html, . 133Regeringen (2006). Samordningsgrupp för havsmiljöfrågor, M2006/1912/Na, . Ansvarsfrågor, samordning och styrning utveckla sin informationsspridning och förbättra samverkan och resursanvändning. Spridning skedde av kunskaper, metoder och data inom området, nationell och internationell samverkan under- lättades. Arbetet organiserades genom treåriga handlingsplaner som uppdaterades, en styrgrupp med myndighetsledningar, ett operativt myndighetsnätverk med representanter för medverkande myndigheter samt kontaktpunkt och sekretariat vid MSB som ansvarade för koordinering, kommunikation och administration av plattformens arbete. Nätverket träffades minst . Ytterligare arbetsgrupper och referensgrupper tillsattes vid behov för arbete med avgränsade uppgifter. Finansiering skedde genom de deltagande medlemmarna.134 Plattformen utgjorde ett nationellt åtagande inom ramen för om katastrofriskredu- cering, Framework for Action 2005–2015.135 antogs ett nytt ramverk för katastrofriskreducering, Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030, som bygger vidare på det tidigare arbetet. MSB har i anslutning till detta fått regeringens uppdrag att samordna arbete på nationell nivå. Det nya ramverket är bredare i sin ansats och innebär nya utmaningar och möjligheter för samverkan, vilket innebär att också formerna för arbetet på nationell nivå kommer att förändras.136 Myndigheter och andra aktörer samverkar för att stärka samhällets krisberedskap inom sex forum, s.k. samverkansområden. Sam- verkan regleras i särskild förordning137, utpekade myndigheter har ett särskilt ansvar för att minska samhällets sårbarhet och förbättra krishanteringen. Dricksvattenförsörjningen berörs av två sam- verkansområden, Teknisk infrastruktur (SOTI) och Farliga ämnen (SOFÄ). Ledamöter anmäls av medverkande myndigheter. Åter- rapportering av arbetet sker inom ramen för MSB:s årsredovis- 134MSB (2014). Verksamhetsberättelse 2014, Nationell plattform för arbete med natur-olyckor, Att förebygga naturolyckor – en fråga om samverkan, samt Handlingsplan 2014–2015. 2015/16:87, s. 37–38. 137Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Ansvarsfrågor, samordning och styrning ningar och som en delmängd av den regelbundna återrapportering som sker beträffande myndighetens krisberedskapsanslag. Förutom myndigheter kan även andra aktörer ingå, t.ex. kom- muner, landsting, näringslivs- och försvarsorganisationer. De pekas ut av MSB eller adjungeras genom de samverkande myndigheterna. Inom respektive samverkansområde möts representanter för myn- digheter och övriga aktörer för att gemensamt diskutera och ut- veckla krisberedskapen genom att analysera brister samt föreslå och verka för att åtgärder genomförs.138 De olika aktiviteter som genomförs kan t.ex. avse samverkans- övningar, utbildning, vägledningsmaterial, konferenser och andra sammankomster. Inom respektive samverkansområde förankras vidare större arbeten på krisberedskapsområdet, bland annat insatser som drivs av MSB.139 På uppdrag av regeringen har –2015 byggt upp och drivit Nationellt för klimat- anpassning, som samlar in, sammanställer och tillgängliggör kun- skaper inom området. Centrumet bedrivs i samverkan med myndig- heter och andra aktörer inom klimatanpassningsområdet. Förslag om fortsatt och utvidgat uppdrag har framförts av i anslut- ning till avrapporteringen av arbetet med kontrollstation 2015. föreslår där att myndigheten får övergripande ansvar för samordning av nationella myndigheters arbete, samt för samord- ning mellan regionala och nationella myndigheter. Dessutom före- slås att ska ansvara för nationell samordning relaterat till tillgängliggörande av kunskap och kunskapsstöd. För att möjliggöra sådan samordning föreslås regeringen ge ansvaret för att på nationell nivå identifiera och vid behov etablera mötesplatser mellan nationella myndigheter, såväl som mellan nationella myndigheter, forskningsråd, högskolor och andra aktörer i samhället. Mötesplatserna ska enligt syfta till att fånga in länsstyrelser, landsting, kommuner, näringsliv och andra 138MSB (2011), Vägledning för arbetet inom samverkansområden, samt MSB (2015) /sv/Forebyggande/Krisberedskap/Samverkansomraden/, . Ansvarsfrågor, samordning och styrning aktörers behov av samordnade kunskapsunderlag, verktyg och stöd, samt med utgångspunkt från denna dialog verka för den sam- ordning som behövs för att ta fram integrerade stöd och underlag för genomförande av ett verkningsfullt anpassningsarbete. Denna samordningsfunktion föreslås ingå i instruktionen för . Det förerslås vidare att ska uppdras att säkerställa koordinering av de nationella samordningsansvar som ligger hos , och inom området klimatföränd- ringar, klimatanpassning och därtill relaterat miljömålsarbete.140 I anslutning till förslaget om ett mer långvarigt kompetens- centrum vid , föreslås också att regeringen ger stöd till mer tematiskt inriktade och samverkande kompetenscentra för klimat- frågor, bland annat med inriktning på dricksvattenförsörjning vid . En sådan insats anges förutsätta fasta resurser på lång sikt. samlade förslag har resulterat i ett permanentande av myndighetens nationella kunskapscentrum.141 Tillsyns- och föreskriftsrådet är ett rådgivande organ för samråd och samverkan mellan de kommunala och statliga myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt samt EU-förordningar och EU-direktiv inom område. Rådet regleras i instruktion och inrättades i samband med att ikraftträdande . Rådet ska år- ligen värdera och rapportera sitt arbete till regeringen. Regeringen utser för en bestämd tid ordförande och övriga ledamöter i rådet. Utvärderingar har visat att rådets uppdrag och roll varit otydlig, det har också varit svårt att påvisa effekter av rådets arbete med samråd och samverkan.143 Statskontoret föreslog 2014 att rådet avvecklas och att den frivilliga samverkan som bedrivs inom Miljö- 140SMHI (2015). Underlag till kontrollstation 2015 för anpassning till ett förändrat klimat. Klimatologi nr 12, s. 12, 272, 284–286. 2015/16:1 Utgiftsområde 20, s. 95. 1997/98:45, del 1, s. 579–580, samt förordningen (2012:989) med instruktion för . 143Naturvårdsverket (2007). Tillsyns-och föreskriftsrådet – En utvärdering av arbetsproces- ser, uppdrag och resultat, rapport 5762. Ansvarsfrågor, samordning och styrning samverkan utvecklas med syfte att stärka samverkan mellan de myndigheter som har ansvar för tillsyn på miljöområdet. Miljö- samverkan betecknas huvudsakligen som ett sam- arbetsprojekt mellan länsstyrelserna. Statskontorets förslag innebar att organisationen skulle utvecklas och utvidgas så att även kom- muner och närmast berörda centrala förvaltningsmyndigheter skulle ingå.144 bildades som rådgivande organ av på uppdrag av regeringen för att sprida kunskap om växtskydd samt vara ett forum för dialog och erfarenhetsutbyte i växtskyddsfrågor. I arbetet ingår att bidra till omvärldsbevakning, lämna förslag till forsknings-, försöks- och utvecklingsverksamhet samt initiera analyser, undersökningar och seminarieverksamhet. Redan det inledande årets arbete visade att de övergripande fråge- ställningar som aktualiserades i i hög grad berörde målkonflikter, hanteringsfrågor och riskvärdering. Frågorna var enligt av stor principiell betydelse och viktiga att diskutera i olika forum.145 Rådet leds av och består av representanter från centrala förvaltningsmyndigheter, industri, odling, forskning och rådgivning. Rådets ledamöter utses av Jord- bruksverket.146 Rådet, som även inkluderar representation för miljöintressen, sammanställer sin verksamhet och slut- satser i rapporter som inges till regeringen. Strategiska gruppen för livsmedelskedjan Myndigheterna i livsmedelskedjan samarbetar för att utveckla kontrollen, uppfylla kraven i EU:s kontrollförordning och skapa ett gott förtroende för arbetet hos konsumenter och företag. 144Statskontoren (2014). Vägledning till en bättre tillsyn. En utvärdering av tillsynsvägled- ningen på miljöområdet, 2014:17. 145Jordbruksverket (2012). Viktiga växtskyddsfrågor och arbetet i rådet. 146Jordbruksdepartementet (2010). Uppdrag till att inrätta ett växtskyddsråd. Dnr Jo2010/3727, . Ansvarsfrågor, samordning och styrning samordningsfunktion inrättades 2006 och den har fått en tydligare strategisk inriktning. Samarbetet sker i den strategiska gruppen för livsmedelskedjan och dess permanenta arbets- grupper.147 Gruppen leds av och träffas . Ledningarna för , och konstituerar styrgrupp och har gemensamt gett gruppen i uppdrag att ta fram mål och strategier för hela livsmedelskedjan. I gruppen ingår förutom representanter för de tre myndigheterna representanter för länsstyrelserna, Kommuner och Landsting, samt kommunala kontroll- myndigheter.148 Gruppens ledamöter representerar myndigheter och organisationer på ledningsnivå eller har ledningens uppdrag att företräda.149