sou · H4B331 · 2016-04-18 00:00:00 — Den stödgivande myndigheten får lämna ett stöd av mindre betydelse bara om vill- koren i kommissionens regelverk om stöd av mindre betydelse är uppfyllda och är således skyldig att kontrollera att det totala belopp av stöd av mindre betydelse som beviljas det berörda företaget inte överskrider det relevanta taket. I avsaknad av ett centralt register för stöd av mindre betydelse sker kontrollen mot bakgrund av upp- gifter från företagen. Den stödgivande myndigheten är vidare skyl- 8 EUT L 351, 24.12.2013, s.1 (Celex 32013R1407). Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m. dig att informera företagen om stödets karaktär av stöd av mindre betydelse genom att uttryckligen hänvisa till det regelverk som är tillämpligt. Den stödgivande myndigheten har viss underrättelseplikt i förhållande till Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys).9 Förenligheten av utredningens förslag med Utredningens bedömning: Förslaget är förenligt med . Enligt utredningens direktiv ska alla förslag utformas så att de är förenliga med inklusive om statligt stöd. Utredningens förslag avser, med viss förenkling, följande. I av- snitt 5 förtydligas gällande rätt för att tillämpningen av densamma ska bli den ursprungligen avsedda vad avser fastighetstaxeringen av byggnader som är inrättade för värmeproduktion. I avsnitt 6 görs vissa terminologiska förändringar i fastighetstaxeringslagen för ökad tydlighet och materiell relevans. Vidare införs två nya kraftverks- typer i lagen mot bakgrund av numera allt vanligare sätt för kom- mersiell elproduktion. Dessutom justeras fastighetsbeskattnings- reglerna för att vatten- och vindkraftverk med tillhörande mark ska hanteras enhetligt när det gäller skattesats och oberoende av om verket och marken ägs av samma person. I avsnitt 8 rekommen- deras regeringen att ändra fastighetstaxeringsförordningen så att värdeinverkan av elcertifikat behandlas enhetligt för samtliga kraft- verkstyper enligt regelverket för justeringar för säregna förhållan- den. I avsnitt 9 införlivas bl.a. elproduktionsenheter i systemet med förenklad fastighetstaxering och de får därmed kortare taxerings- intervall. Utredningens samtliga förslag ligger inom ramen för fastighets- taxeringslagens gällande utformning och utgör justeringar av detta regelverk. Förslagen innebär med andra ord och generellt sett inte några egentliga nyheter när det gäller fastighetstaxeringssystemets grundläggande utformning. Det nu sagda har betydelse för bedöm- ningen av förslagens förenlighet med . 9 Se 1 § andra stycket och 22 § förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m. enligt direktiven inte allmänt pröva fastighetstaxeringslagens fören- lighet med . Mot den bakgrunden, och då förslagen inte annat än i tre fall särskilt aktualiserar några EU-rättsliga frågor, be- döms förslagen vara förenliga med denna. Det första fallet är att värmecentraler i ursprunglig mening fort- satt ska indelas som specialbyggnad och undantas från skatteplikt (se vidare avsnitten 5.4.2 och 5.4.4). Enligt utredningens bedömning kommer undantaget inte i konflikt med statsstödsregler eftersom det säkerställer att dubbeltaxering undviks. Det andra fallet är förslaget att något värde inte ska bestämmas för så kallade topplastenheter i ett värmenät (se vidare avsnitt 5.4.6). Enligt utredningens bedömning kommer inte heller förslagets defini- tion av topplastenheterna i konflikt med statsstöds- regler. Skälet till det är att det ligger i fastighetstaxeringssystemets natur att inte bestämma taxeringsvärden för egendom som saknar marknadsvärde. Taxeringsvärdet ska bestämmas till det belopp som motsvarar av taxeringsenhetens marknadsvärde (5 kap. 2 § FTL). Det tredje fallet är utredningens förslag att sol- och vågkraft- verk, på samma vis som vindkraftverk , kan omfattas av en lägre skattesats på enligt vad som närmare föreskrivs i lagen om statlig fastighetsskatt. Frågan är om detta utgör ett så kallat statligt stöd. Detsamma gäller utredningens förslag om att vatten- och vindkraftverk och tillhörande mark ska behandlas enhet- ligt, bl.a. eftersom vindkraftverken med tillhörande mark kan om- fattas av den lägre skattesatsen i någon utökad omfattning jämfört med . Av utredningens direktiv framgår dock uttryckligen att skattesatserna inte omfattas av uppdraget. Följaktligen är de eventuella statsstödsfrågor som är förenade med dessa inte något utredningen kan eller bör bedöma i sig. Likväl har utredningen att säkerställa att de lämnade förslagen är förenliga med . Enligt utred- ningens mening blir så också fallet eftersom i sin rätts- tillämpning inskränker den lägre skattesatsens tillämplighet i enlig- het med vad fordrar (se vidare avsnitt 6.6.1). I sammanfattning finner utredningen mot ovanstående bakgrund att förslagen får anses förenliga med . Fastighetsskatten för elproduktionsenheter beräknas på grundval av en fastighets (taxeringsenhets) taxeringsvärde. Taxeringsvärdet ska bestämmas till det belopp som motsvarar av taxe- ringsenhetens marknadsvärde (5 kap. 2 och 3 §§ fastighetstaxerings- lagen [1979:1152], förkortad FTL). Värdet av en elproduktions- enhet påverkas bl.a. av det pris som kan tas ut när elen som pro- duceras i kraftverket säljs. Följaktligen är det av intresse för fastig- hetstaxeringen av elproduktionsenheter att undersöka om den sven- ska elmarknadens struktur m.m. medför områdesrelaterade elpris- skillnader eller annat som bör återspeglas i sådana enheters taxe- ringsvärde. Frågan om elcertifikatens betydelse för fastighetstaxe- ringen av elproduktionsenheter behandlas i avsnitt 8. Enligt utredningens direktiv ska taxeringsvärdena för elproduktions- enheter även fortsättningsvis spegla marknadsvärden i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen. Nuvarande bestämmelser om fastighetstaxeringen av elproduk- tionsenheter tillkom i stor utsträckning års allmänna fastighetstaxering. gjordes vissa ändringar med hänsyn till den då genomförda avregleringen av elmark- naden (prop. 1998/99:109, bet. 1998/99:SkU22, rskr. 1998/99:255). Elproduktionen och elmarknaden har utvecklats och genomgått geografiska och strukturella förändringar. till dessa förändringar finns anledning att göra en översyn av bl.a. fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter. 4.3Elmarknaden – en allmän bakgrund Elmarknaden skiljer sig i ett väsentligt avseende från andra markna- der. Skälet till det är att el måste produceras som den konsumeras. Detsamma gäller visserligen alla tjänstemark- nader, men elmarknaden är speciell i fråga om konsumenternas möjligheter att delta i den. Elpriserna varierar timme för timme av skäl – t.ex. förbrukningsvariationer över dygnet – som dock inte utvecklas närmare här. Det är tekniskt möjligt att löpande kommunicera prisinformation till de slutliga elanvändarna, även om alla inte faktiskt har tillgång till sådan teknik. Däremot kommer det sannolikt att saknas teknik för användarna att kommunicera vilken mängd el de avser att köpa till det aktuella priset. Deras konsumtion kommer därför i stället till stor del att styras av förhållandevis långsiktiga elkonsumtionsbeslut. Dessa baseras bl.a. på mer eller mindre långsiktigt fasta elpriser som under vissa tider kan avvika kraftigt från de timvisa spotpriserna. Det nu sagda betyder att elmarknaden saknar den jämviktsska- pande mekanism som de flesta andra marknader har. Annorlunda uttryckt saknas under driftstimmen ett direkt samband mellan pris och efterfrågad kvantitet. Det måste därför finnas en institution som kan styra produktion och användning i realtid så att kraftsys- temet kontinuerligt är i balans. Denna institution kallas för system- operatör. I är det () som är systemoperatör och ansvarig för den så kallade reglermarknaden. På denna handlas elkraft i realtid för att konti- nuerligt upprätthålla balansen mellan produktion och användning av el. ansvarar även för den så kallade effektreserven som används för att balansera systemet när belastningen är särskilt stor och reglermarknaden är fullt utnyttjad. För att säkerställa effektreserven finns lagen (2003:436) om effektreserv. Lagen är en övergångslösning tills frågan får en marknadslösning. I en proposition , Effektreserv 2020–2025 (prop. 2015/16:117), föreslås lagens giltighetstid förlängas till och med . 4.3.2Den svenska elmarknaden ingår i den nordiska marknaden för el Historiskt sett har den svenska elmarknaden bestått dels av pro- duktion och transmission, dels av ett stort antal lokala eldistribu- tionsföretag som hanterade distributionen av och handeln med el. Vad avser produktionen och transmissionen ägdes och drevs stamnätet (transmissionen av el över långa avstånd) av , landets dominerande kraftföretag. Vidare var elmarknaden till en betydande del regionaliserad där övriga kraftföretag dominerande i olika regioner. Samordning av elproduktionen gjordes inom ramen för den så kallade samkörningen. Där utfördes också kortsiktig handel mellan kraftföretagen. Inslagen av konkurrens mellan före- tagen var dock obetydlig. Elhandeln mellan de nordiska länderna1 var också begränsad till transaktioner mellan kraftföretagen. När det gäller den fysiska eldistributionen och elhandeln hante- rade ett stort antal lokala eldistributionsföretag dessa verksamheter i integrerad form. Priserna på nättjänster skilde sig åt mellan olika kommuner inom ramen för en övergripande prisreglering. Skillna- derna berodde på olikheter i kostnaderna orsakade av markförhåll- anden och nätens geografiska utsträckning samt elanvändningen per ytenhet. Prisskillnaderna speglade också variationer i de poli- tiska prioriteringarna kommunerna emellan. inleddes i olika delar av världen en period med omfattande avregleringar av bl.a. elmarknaderna. Med EU:s så kallade första elmarknadsdirektiv och utvecklingen i som pådrivande faktorer skapades ett nytt regelverk för kraftindustrin och elmarknaden i . infördes ny ellag- stiftning i (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Det så kallade första elmarknadsdirektivet 96/92/EC2 genomfördes i svensk rätt med ett regelverk som trädde i kraft (prop. 1997/98:159, bet. 1998/99:NU4, rskr. 1998/99:53). Direktivet fastlade gemensamma regler för den inre marknaden för el. Avsikten var att skapa gemensamma regler för produktion, transmission och distribution av el. 1När det i betänkandet i olika former hänvisas till den nordiska elmarknaden är av uppenbara skäl exkluderat. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /92/EG av om gemen- samma regler för den inre marknaden för el (EGT L 27, 30.1.1997, s. 20, Celex 31996L0092). för direktivet var att åstadkomma marknadsbestämda investeringar i kraftindustrin. Direktivet föreskrev vertikal separation av kraft- industrin och konkurrens i produktion och handel, dvs. att elpro- duktion, elhandel och elnät skiljs åt. Vidare skulle konkurrens- utsatta verksamheter inte drivas av företag som drev nät- verksamhet i monopolform (dvs. transmission eller distribution). Härigenom undviks så kallad korssubventionering mellan den verk- samhet som bedrivs i monopolform och den konkurrensutsatta verksamheten. Därefter har regelverket vidareutvecklats och bl.a. har nya direk- tiv beslutats för att främja öppnandet av de nationella marknaderna och skapa möjlighet för handel med el över nationsgränserna. Även miljöfrågor omfattas av och samordnas härigenom för att i möjligaste mån ge företagen likartade villkor. Det första elmarknadsdirektivet har ersatts av det andra elmarknadsdirektivet 2003/54/EG3. Reglerna som genomförde det senare direktivet i svensk rätt trädde i kraft (prop. 2004/05:62, bet. 2004/05:NU14, rskr. 2004/05:246). Ändringarna innebar bl.a. att det infördes mer preciserade bestämmelser om utformningen av nättariffer, krav på funktionell åtskillnad mellan nätföretag och elhandelsföretag, regler om angivande av elens ursprung, regler om anskaffandet av el för att täcka förluster vid överföring samt regler om överförings- och anslutningsavgifter. Sedermera har även införts regler (prop. 2010/11:70, bet. 2010/11:NU21, rskr. 2010/11:275) som genomför det så kallade tredje elmarknadsdirektivet 2009/72/EG4. De svenska reglerna trädde i huvudsak i kraft . Direktivet syftar till att full- borda inrättandet av en gemensam inre marknad för el. Det om- fattar bl.a. nya och mer detaljerade åtgärder som ska främja harmoniseringen och dess effekter. Genom att harmonisera regel- verket och främja utvecklandet av gränsöverskridande handel ska- pas förutsättningar för en effektiv konkurrensutsatt marknad för 3Europaparlamentets och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG – Uttalanden om verksamheter som rör nedläggning och avfallshantering (EGT L 176, , s. 37, Celex 32003L0054). 4Europaparlamentets och rådets direktiv /72/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG, (EGT L 211, , s. 55, Celex 32009L0072). Åtgärderna avser t.ex. att skapa en mer effektiv åtskillnad mellan överföringsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Ett led i den ursprungliga elmarknadsreformen var överföringen av ägandet och driften av stamnätet från till . Det var även omdaningen av den norska kraftbörsen till den norsk-svenska handelsplatsen . Handelsplatsen dri- ver både en spotmarknad, Elspot, och en balansmarknad, Elbas. Vid OMX Commodities bedrivs finansiell handel där aktörerna bl.a. kan prissäkra framtida leveranser av el. Med elmarknadsreformerna i och , och att fick finska och danska delägare, öppnades för fri handel på en gemensam nordisk elmarknad (jfr tabell 4.1 och figur 4.1). Det finns en betydande överföringskapacitet mellan de nordiska länderna som möjliggör en sådan marknad. Vidare togs avgifterna vid gränsöverskridande handel bort och regelverken anpassades för en långtgående marknadsintegration. Alltjämt har vart och ett av de nordiska länderna dock en så kallad systemoperatör och ägare av transmissionsnätet. Årsvärde för elutbyten med olika länder Till (TWh) Från (TWh) -4,8 -18,3 -4,5 -3,1 -1,8 -32,5 Fastighetstaxeringen och elmarknaden SOU 2016:31 Överföringskapacitet mellan och grannländerna De nordiska ländernas kraftsystem är förbundna med kraftsyste- men i angränsande länder, dvs. , , , de baltiska länderna och (jfr tabell 4.2 och figur 4.2). Över- föringsmöjligheterna skapar i sin tur kopplingar mellan elmarknads- priserna i dessa länder. SOU 2016:31 Fastighetstaxeringen och elmarknaden Årsvärde för elutbyten med olika länder Till eller från (TWh) -3,5 -5,4 -3,0 -1,6 -10,1 Källa: Organisationen för de europeiska transmissionsnätsföretagen för el (ENTSO-E). Figur 4.2 Överföringskapacitet mellan och grannländerna , MW Ytterligare förbindelser, såväl inom som till den europeiska kontinenten, är planerade. Det finns ett mål på EU-nivå om en så kallad ”Single European Market for Electricity”, dvs. en integrerad konkurrensutsatt europeisk elmarknad där bl.a. den gränsöverskri- dande infrastrukturen för el utnyttjas effektivt. Det återstår dock arbete innan målet kan realiseras. är graden av marknads- integrationen redan förhållandevis hög och därtill växande. togs även ett stort steg i denna process då fyra elbörser och tretton systemoperatörer gemensamt skapade kopplingar mellan marknaderna i nordvästra . Kraftindustrin har i princip en vertikal struktur, dvs. elproduktion, elhandel och elnät är åtskiljda. Produktionen av el sker i olika typer av kraftverk. Produktionens fördelning per kraftslag och företag visas i tabellerna 4.3 och 4.4. Utvecklingen för respektive kraftslag vad avser installerad kapacitet och elproduktion framgår av figu- rerna 4.3 och 4.4. Antalet fastighetstaxerade elproduktionsenheter i , fördelade på kraftverksslag eller liknande, framgår av tabell 4.5. Flertalet kraftverk har bara en ägare. Kärnkraftverken ägs dock gemensamt av , Fortum och Uniper (tidigare E.ON). Tabell 4.3 Kraftproduktionen i fördelad på kraftslag Gasturbin, diesel, m.m. Figur 4.3 Utvecklingen av olika kraftslag i (installerad effekt) Tabell 4.4 Kraftproduktionen i och fördelad på företag Källa: , rapporten ””, s. 40. Figur 4.4 Utvecklingen av olika kraftslag i (elproduktion) SOU 2016:31 Fastighetstaxeringen och elmarknaden Antal elproduktionsenheter i som fastighetstaxerats , fördelade på kraftverksslag eller liknande (Vatten) byggnadsvärde < (Värme) byggnadsvärde < Elproduktionsenhet, skatte-/avgiftsfri Vindkraftverk som inte tagits i drift Anm.: Det finns även andra typkoder för elproduktionsenheter än de som redovisas i tabellen, se vidare bilaga 2. Tabellen tar enbart upp de elproduktionsenheter som i stort är relevanta för framställningen. Källa: Lantmäteriet. I nivån under produktionen av el finns överföringen av högspänd el över långa avstånd, dvs. transmissionen av el. Denna sker som framgått ovan genom det så kallade stamnätet och detta har, med tanke på produktions- och konsumtionsförhållandena i , en lång utsträckning från norr till söder. äger, som också nämnts ovan, stamnätet och transmissionsverksamheten är ett nationellt monopol. ansvarar även för nätets utlandsförbindelser. Nästa nivå i elmarknaden är distributionen, dvs. överföring av el från stamnätet via regionala och lokala elnät till de slutliga använ- darna. Även eldistributionen är att betrakta som en monopolverk- samhet. Anslutna till de regionala elnäten är större industrier och eldistributionsföretag och till de lokala elnäten mindre företag och hushåll. De regionala näten ägs i allmänhet av de större kraftföretagen. Statliga, kommunala eller privata eldistributionsföretag äger däremot de lokala elnäten. Många av de sistnämnda företagen ägs dock i sin tur av de större kraftföretagen. Vidare är eldistributionsföretagen skyldiga att på vissa villkor ansluta vindkraftverk direkt till de lokala näten. Detta har också skett i ökande utsträckning , vilket medför att kraftindustrins vertikala struktur delvis bryts upp. De flesta elanvändare köper sin el från ett elhandelsföretag. köper i sin tur elen på den nordiska elbörsen eller direkt från en elproducent. Ett typiskt elkontrakt liknar en option, dvs. kontraktet ger kunden rätt, men inte skyldig- het, att köpa el till ett visst pris. Elhandels- företagets primära roll är att hantera den prisrisk som är förenad med kundens rättighet att köpa el till det förutbestämda priset. Dessa företag erbjuder olika kontrakt med skillnader i prisrisken fördelade mellan kunden och elhandelsföretaget. Även elproducen- ter har ett intresse av att prissäkra värdet av sin produktion. För att hantera prisrisker finns det därför en terminsmarknad där olika pris- säkringsprodukter handlas. Denna finansiella marknad organiseras av . Den fysiska leveransen av elen sköts av ett elnäts- företag. är indelat i fyra elområden (se figur 4.5).5 Indelningen beror på begränsningar, så kallade flask- halsar6, i transmissionsnätet inom landet vilka gör att det uppstår prisskillnader mellan områdena. 5Detta avsnitt bygger i stort på ring av effekterna av elområdesindelningen, s. 13 ff. 6Även i elöverföringen till utlandet förekommer flaskhalsar, se t.ex. Energimarknadsinspek- tionens rapport mellan och . Figur 4.5 Nordiska och baltiska elområden En anledning till att elområdesindelning ändrades från ett till fyra sådana områden är att respektive anmäldes till Europeiska kommissionen (fortsättningsvis kommissionen). Anmälarna, olika danska intresseorganisationer, ansåg att överträdde i sin hantering av de interna så kallade flaskhalsarna i stamnätet. Svenska kunder ansågs prioriteras framför danska genom att elöverföringen till reducerades på grund av begränsningar i överförings- kapacitet till följd av flaskhalsarna. Kommissionen beslutade att formellt pröva om Svenska kraftnäts överföringsbegräns- ningar innebar ett missbruk av en dominerande ställning. föreslog kommissionen vissa förändringar i rutinerna för flaskhalshanteringen och presenterade den preliminära bedömningen att hanteringen i dåtida form kunde strida mot konkurrensreglerna i dåvarande artikel 82 i EG-fördraget. Över tid och i olika samman- hang arbetades ytterligare förändringsförslag fram och med grund i dessa gjorde vissa åtaganden. Åtagandena gjordes slutligen bindande genom ett beslut av kommissionen . Ett annat skäl till ändringarna i den svenska elområdesindel- ningen var att antog en handlings- plan för att målinriktat och effektivt påskynda utvecklingen av en gränslös nordisk elmarknad. Detta resulterade i att regeringen uppdrog åt att indela i ytterligare elområ- den. föreslog en indelning av i fyra områ- den med gränser i snitten som begränsar överföringskapaciteten inom landet. fastställer den maximala överföringskapaciteten mellan olika elområden för en sektion (ett snitt) i transmissions- nätet och säkerställer att nätets kapacitet inte överskrids. I föreva- rande sammanhang avses med flaskhals ett snitt i transmissions- nätet som ofta riskerar att överbelastas, dvs. att efterfrågan på el kan bli större än vad som är fysiskt möjligt att överföra i snittet. Den tillåtna överföringen över snitten anges av på timbasis utifrån prognostiserad överföringskapacitet. Dessa uppgifter meddelas marknaden () och benämns handelskapacitet. Kvarvarande handelskapacitet efter dagen-före- marknaden (Elspot) revideras sedan löpande inför intradagsmark- naden. Den maximala överföringskapaciteten för respektive snitt är inte utan varierar . Variationerna orsakas av tillfälliga förhållanden, t.ex. om ledningar är urkopplade för underhåll, natio- nella produktions- och förbrukningsförhållanden samt gränsöver- skridande överföring. bestämmer mot denna bak- grund maximal effektöverföring. Marknaden disponerar all över- föringskapacitet som kan tillhandahålla utan risk för systemets driftsäkerhet. Om överbelastning av kapacitetsgrän- sen i snitten hotar begränsas överföringskapaciteten med följd att prisskillnader uppstår mellan elområdena. Flaskhalsar uppstår dock under en relativt liten del av tiden. En- ligt är det därför samhällsekonomiskt ineffektivt att dimensionera nätet på ett sådant sätt att begränsningar i överföringskapaciteten aldrig uppstår (Ei R2014:08, s. 15). Det kan dock noteras att ökad överföringskapacitet tillkommer mellan elområdena SE 3 och 4 när den så kallade Sydvästlänken är färdigbyggd. Det bör, enligt Energimarknads- inspektionen, leda till färre flaskhalsar mellan dessa områden, men kan leda till flera sådana mellan elområdena SE 1 och 2 respektive SE 2 och 3 (jfr Ei R2014:08, s. 36). Avslutningsvis bör nämnas att har haft synpunk- ter på elöverföringen i ”Staten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring” (RiR 2013:3). Där anges att Riksrevisio- nens sammanfattande bedömning är att regeringen har varit passiv i sin styrning av de insatser som skulle kunna ha gjorts inom områ- det överföring av el. Trots ett ökande investeringsbehov har till- ståndsprocessen för nätutbyggnad tagit , vilket enligt Riks- revisionen, har försenat viktiga investeringar. beslutade Svenska kraftnäts styrelse om att anta Nätutvecklingsplan –2025 – en tioårsplan för utbyggna- den av det svenska stamnätet. I planen anges investeringsprojekt i storleksordningen , varav 45 miljarder investe- ras . Med tanke på att nätbegränsningarna leder till kostnader innebär indelningen i elområden att elpriserna i landets olika delar bättre än tidigare reflekterar de relevanta kostnaderna. Den samhällsekono- miska betydelsen av detta är avsevärd. Med priser grundade i verk- liga kostnader skapas incitament att lokalisera ny kraftproduktion till områden med underskott och elkrävande verksamhet till områ- den med överskott. Skillnaden mellan områdespriserna signalerar också var förstärkningar av överföringskapaciteten bör genomföras. Områdesindelningen har därför bedömts vara en från samhällsekono- misk synpunkt välmotiverad reform (se SOU 2014:37, s. 73).