sou · H4B363 · 2016-09-28 00:00:00 — Utredningen menar att personalförsörjningen inte kan stabiliseras utan ökade produktionsvolymer. Utredningen lämnar därför, så som redovisats, förslag som innebär en reducering av behovet av antalet tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän, ökade utbildningsvolymer –2025 samt stärkande av produktionskapaciteten. Förslaget innebär krav på att Försvarsmaktens anslag ökar i nästa försvarsinriktningsperiod, om inte finansiering kan ske genom omfördelning från annan verksamhet till personalförsörjningen. De anslagsförstärkningar utredningen ser nödvändiga för att uppnå stabilitet i personalförsörjningen senast i nästa inriktningsperiod uppgår till och . Utredningen kommer vidare att föreslå åtgärder som stärker frivilligheten och ökar Försvarsmaktens rekryteringskraft. Det är utredningens uppfattning att denna måste stärkas för att personalförsörjningen ska kunna stabiliseras. Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt 11.6Ökad volym – anpassad utbildningsproduktion Som utredningen har redovisat ovan kommer antalet totalförsvarspliktiga som grundutbildas att behöva öka jämfört de utbildningsvolymer som uppnåtts . En sådan ökning är nödvändig redan under innevarande period. Ett ökat behov av grundutbildning innebär även att erforderliga resurser för detta måste säkerställas. För att kunna öka utbildningsvolymerna på det sätt utredningen föreslår in i nästa försvarsinriktningsperiod och för att möjliggöra politiska beslut som kan innebära en ökad krigsorganisation, bör Försvarsmakten justera i nuvarande arbetssätt. Så som redovisas under alternativ C, se avsnitt 11.4, Utredningens bedömning innebär ökade utbildningsvolymer på en övergripande nivå större behov av personal i fråga om främst instruktörer, fysisk infrastruktur i fråga om bland annat förläggning, övnings- och skjutfält och andra utbildningsanläggningar och vissa administrativa resurser. Det finns vidare behov av tillgång till materiel för utbildning och övning, vilket även inkluderar åtgärder för att vidmakthålla denna materiel. Utredningen ser flera möjligheter att frigöra personalresurser för att säkerställa ett ökat antal instruktörer för grundutbildning. I första hand bör Försvarsmakten pröva möjligheten att i ökad utsträckning använda befälsuttagna totalförsvarspliktiga som ett stöd till den anställda personalen i utbildningsverksamheten. Detta underlättas av att befälsuttagna erhåller en förstegsutbildning. Försvarsmakten bör vidare pröva att ytterligare använda sig av erfarna anställda gruppbefäl i grundutbildningen. På flera förband är detta redan en etablerad praktik, men utredningen bedömer att det kan utvecklas och implementeras ytterligare (, 2014, s. 8) Det finns speciella omständigheter i Försvarsmakten som försvårar en ökad produktivitet. Till dessa hör de successivt minskade stordriftsfördelar genom minskade verksamhetsvolymer och personalens dubbla roller i att vara en del av insatsorganisationen och en del av produktionen av densamma. Det senare innebär att en möjlighet till effektivisering av produktionen kan blockeras av ett kvarståendebehov av personal i insatsorganisationen. Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt I syfte att åstadkomma en så rationell utbildningsorganisation som möjligt bör Försvarsmakten sträva efter att i högre grad inrätta särskilda grundutbildningsenheter vid förbanden. Särskilt gäller detta i fråga om markstridsförbanden, till exempel utbildningsbataljoner eller utbildningskompanier. Vid dessa enheter tjänstgör särskilt avdelade officerare, specialistofficerare eller gruppbefäl. Dessa befäl har krigsbefattningar vid såväl stående förband som kontraktsförband men arbetar med utbildning och övning av de totalförsvarspliktiga. På det sättet sker en åtskillnad mellan grundutbildning och den verksamhet som sker vid de stående förbanden. De stående förbanden bör fokusera på annan verksamhet för att kunna upprätthålla sin beredskap och utveckla sin förmåga. Även befäl som normalt tjänstgör vid stående förband bör dock kunna tjänstgöra vid utbildningsenheter när så är möjligt, till exempel det stående förbandet inte genomför övningar. En fördel med ett sådant system för grundutbildning är naturligtvis att de totalförsvarspliktiga under utbildningen kommer i kontakt med officerare ur de förband där de totalförsvarspliktiga kan komma att bli anställda alternativt de förband där de kommer att krigsplaceras efteråt. Verksamheten vid utbildningsenheterna bör vidare utformas på ett sådant sätt att den präglas av en minimal administrativ börda för officerarna. I jämförelse med den verksamhet som bedrivs vid krigsförbanden bör skillnaden kunna vara påtaglig. Som ett exempel finns inte på samma sätt behov av individuell arbetstidredovisning. En jämförelse kan göras med det system för grundutbildning som rådde , och där grundutbildningen av totalförsvarspliktiga i huvudsak skedde vid så kallade utbildningsbataljoner. Utredningen vill i detta sammanhang understryka att skillnaderna kommer att vara stora jämfört med det system som rådde under det renodlade värnpliktsförsvarets tid. I det nya systemet kommer de stående förbanden alltjämt vara den dagliga arbetsplatsen för huvuddelen av officerarna och specialistofficerarna i förbandsverksamheten. Enligt utredningens bedömning finns det även behov av att minska den administrativa bördan för officerarna i krigsförbandsproduktionen. Att anställa civil administrativ personal torde inne- Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt bära ökad produktivitet och skulle även kunna frigöra resurser för utbildningsproduktion. Även om Försvarsmakten vidtar dessa åtgärder för att säkerställa ett ökat antal instruktörer i grundutbildningen måste dock antas att det ökade behovet av personal inom denna verksamhet inte helt kommer att kunna lösas utan att detta får märkbara effekter på den planerade verksamheten i övrigt, särskilt vid betydligt ökade volymer relativt dagens planerade nivåer. Om resurser inte tillförs i motsvarande grad kommer effekten vara att antalet officerare, specialistofficerare och anställda gruppbefäl som är tillgängliga för att bedriva övningar och upprätthålla beredskap inom krigsförbanden, förmodligen kommer att behöva minska i takt med att det blir nödvändigt att överföra en andel av denna personal till grundutbildningsverksamheten. Hur stor denna effekt blir beror i sådant fall ytterst på i vilken utsträckning Försvarsmakten förmår hitta andra vägar för att frigöra personalresurser, det vill säga bland annat genom de åtgärder som nämns ovan. Detta är ytterst en politisk vägvalsfråga in i nästkommande inriktningsperiod. När övergången till ett militärt personalförsörjningssystem baserat på frivillighet genomfördes , anförde regeringen att det var av största vikt att de förmåner och villkor som erbjuds uppfattas som tillräckligt attraktiva i konkurrens med den övriga arbetsmarknaden (prop. 2009/10:160). Regeringen underströk att den ekonomiska ersättningen inte kan användas för att kompensera för andra faktorer som är av stor betydelse för rekryteringen och att utbildningens attraktionskraft i första hand handlar om att innehållet måste uppfattas som givande, utvecklande och meningsfullt samt att Försvarsmakten kan erbjuda tydliga möjligheter i fråga om vidare utbildning eller tjänstgöring efter att den grundläggande utbildningen är avslutad. Regeringen var tydlig med att det huvudsakliga ansvaret när det gäller att utforma och genomföra det nya systemet, ligger hos Försvarsmakten som en del av ansvaret för myndighetens personalförsörjning, men pekade också på vikten av att samtliga berörda aktörer samverkar med Försvarsmakten för att reformen ska kunna genomföras framgångsrikt. Regeringen framhöll även att även den politiska nivån har ett ansvar för att Försvarsmakten har förutsättningar att möta de nya kraven med utgångspunkt från tilldelade resurser och de bestämmelser som styr verksamheten. Den politiska nivån har vidare, enligt regeringens skrivningar i propositionen, ett tydligt ansvar även för att informera och kommunicera i frågor som rör Försvarsmakten och den försvarspolitiska inriktningen, inte minst i fråga om betydelsen av det militära försvaret och bakgrunden till dess verksamhet i och världen. Vidare ansåg regeringen att förtroendet för Försvarsmakten och allmänhetens syn på betydelsen av dess verksamhet och myndighetens förmåga att lösa sina uppgifter är de viktigaste faktorerna på lång sikt för att myndigheten ska uppfattas som en attraktiv arbetsgivare och pekar på att utbildning, anställning eller tjänstgöring i Försvarsmakten måste uppfattas som utvecklande av både arbetstagare och andra arbetsgivare. Trots den övergripande inriktningen att det är Försvarsmakten som ansvarar för utformningen av systemet, går regeringen i propositionen in i resonemang om incitament. Regeringen skriver till exempel att det under den grundläggande militära utbildningen är nödvändigt att erbjuda goda utbildningsförhållanden, förmåner och övriga villkor som upplevs rimliga. Regeringen ansåg att det faktum att det är Försvarsmakten som beslutar om rekryternas ersättning, möjliggör att den på ett mer flexibelt sätt kan anpassas utifrån rekryteringsbehovet och andra förutsättningar och att Försvarsmakten bör upprätthålla beredskap för att justera ersättningsnivån efterhand som myndigheten vinner erfarenheter av rekryteringen till den nya utbildningen och dess rekryteringskraft. , redovisade () en rapport som utifrån internationella erfarenheter analyserade rekryteringsmöjligheter och kostnader för det svenska försvaret (, 2010). Utredningen vill framhålla att det inte är möjligt att direkt jämföra incitamentsystem från ett land med ett annat, utan att ta hänsyn till skillnader i hur dessa samhällen är organiserade i ett bredare perspektiv. Det är dock inte så att jämförelser är helt irrelevanta på grund av detta. Erfarenheter och framgångsrika koncept bör vara möjliga att övervägas och anpassas till svenska förhållanden. I rapporten konstaterar FOI att Försvarsmakten räknar med att kunna rekrytera cirka 4 000 personer till frivillig grundläggande militär utbildning och att det motsvarar 3,5–av en åldersklass, vilket i internationell jämförelse sägs vara en hög siffra. Vidare beskrivs att erfarenheter från andra länder visar att avgångarna ligger på nivå om 2–och att det ofta bygger på att olika incitament gör det fördelaktigt att fullgöra tjänstgöringen enligt kontrakten. FOI redogör för att incitament kan vara ersättningar, civil utbildning och andra förmåner men också att negativa incitament såsom återbetalningskrav, ofördelaktiga anställningsbetyg och andra ”straff” förekommer. I rapporten anges att nettoavgångarna för kontinuerligt tjänstgörande soldater antas vara i den svenska planeri- ngen, det vill säga i nivå med iakttagelserna från andra länder. Enligt FOI kan detta emellertid komma att kräva olika incitament, inte minst för den tjänstgörande personalen, vars nettoavgångar antas bli , och som dessutom kan ha en lojalitet till en annan ordinarie arbetsgivare (, 2010, s. 8) Med ledning av de internationella erfarenheterna är det rimliga att Försvarsdepartementet och Försvarsmakten behöver utveckla ett aktivt användande av incitament. Det gäller sannolikt såväl vilka incitament som kan användas och när de bör användas. FOI:s rapport redovisar hur övergången till ett anställt försvar har fallit ut i ett antal europeiska länder och konstaterar som en generell iakttagelse att det har varit svårare och mer kostnadskrävande än man väntat sig. I rapporten anges ett antal områden där de europeiska Nato-länderna generellt sett gjort insatser för att öka tillgången till personal och det handlar bland annat om förbättrad civil anställningsbarhet efter tjänstgöring (, 2010, s. 5) I är yrkesutbildning inom försvaret och bidrag till collegeutbildning efter tjänstgöring starka incitament, men i är det vanligare med välorganiserad civil yrkesutbildning (yrkesgymnasier) samt gratis utbildning. Därför är det vanligare att man möjliggör civil utbildning eller praktik på betald arbetstid . Garanterad anställning inom civil offentlig sektor efter den militära tjänstgöringen används också i t.ex. (polis, gendarmeri, brandkår) och (gendarmeri). I ger anställning i försvaret meritpoäng som kan ha betydelse vid anställningsförfarande hos andra, främst statliga, arbetsgivare. FOI anger dock att det inte är otroligt att den europeiska modellen med avsevärd tid för betald utbildning i slutet av tjänstgöringen och mer eller mindre garanterade statligt betalda arbeten efteråt blir dyrare än den amerikanska. Vidare hänvisar FOI till analyser som ger lärdomar att dra från erfarenheter av personalförsörjning baserad på frivillig grund och som bland annat visar att policymakarna har insett att användandet av incitament snarare än regler skulle vara viktigt för en framgångsrik rekrytering (, 2010, s. 16) Förutom en konkurrenskraftig grundlön har bonusar, ersättningar, militära karriärvägar och karriärvägar som innebar civilt meritvärde samt möjlighet till avsteg från standardlängden på kontrakten använts. Särskilt viktigt har rätt till betald civil utbildning visat sig vara. Att kunna behålla den bästa personalen som rekryterats uppfattas vara nyckeln till en högkvalitativ personalkår. För dessa individer har så kallade quality-of-life incitament använts, såsom bostäder, barnomsorg, hälso- och sjukvård och särskilda militära butiker med förmånliga priser. Slutligen måste det finnas tillräckligt med finansiella resurser för att stödja det frivilliga systemet. FOI skriver vidare att lärdomar från andra länder kan dras för svensk del och anger i detta sammanhang att såväl försvarsdepartementet som behöver visa stöd för övergången, till exempel genom att möjliggöra att anslag skjuts till om det visar sig att det är nödvändigt för att justera lönenivåer med syfte att underlätta rekryteringen. Vidare pekar rapporten även på att tillskott av finansiella medel kan behövas för att hålla takten med konkurrerande yrken i den civila sektorns löneutveckling och på så sätt behålla personalen. skrev regeringen i en proposition till att det fanns skäl för Försvarsmakten att överväga som en del av den incitamentsstruktur i Försvarsmakten som ska tillförsäkra en säker bemanning och resonerade kring möjligheten att införa efter fullgjord internationell militär insats och efter fullgjort kontrakt (prop. 2011/12:115). Det sistnämnda skulle, rätt utformad, enligt regeringen påtagligt gynna att individer tecknar längre kontrakt och att de fullgör kontrakten. Som argument för detta anfördes att förtida avgångar medför bemanningsproblem och merkostnader för Försvarsmakten. Regeringen skriver (s. 151) som anställningen förlängs innebär därför en besparing för Försvarsmakten genom att nyrekryterings- och utbildningsbehovet minskar. Regeringen ansåg därmed att en premie som incitament för att fullgöra kontrakt skulle kunna vara ekonomiskt motiverat och att storleken på premien bör kunna variera beroende på framför allt anställningens längd, samt att det eventuellt också skulle kunna vara möjligt med ett system grundat på årliga . Regeringen konstaterade att inte är någon vanlig ersättningsform i staten, men att det redan finns ett system med i Försvarsmakten som gäller reservofficerarna. 12.1Incitament från reformens införande till Frågan om incitament för att stimulera gruppbefäl, soldater och sjömän att fullfölja sina tidsbegränsade anställningar har varit föremål för olika förslag och överväganden . I det följande ger utredningen ett antal exempel på hur frågan har behandlats och bedömts sedan personalförsörjningsreformen inleddes. föreslog Personalförsörjningen i ett reformerat försvar (SOU 2010:86) att Försvarsmakten kan överväga för genomförda internationella insatser och efter fullgjort anställningsavtal. 2012 skrev regeringen i propositionen (2011/12:115) Soldatanställningar i Försvarsmakten att Försvarsmakten bör överväga att ta upp frågan om som en del av incitamentsstrukturen med parterna på det statliga avtalsområdet. I Försvarsmaktens budgetunderlag svarade myndigheten på ett regeringsuppdrag om att bland annat redovisa överväganden och åtgärder i fråga om som en del i incitamentsstrukturen för försörjningen med tidsbegränsat anställda gruppbefäl, soldater och sjömän. Försvarsmakten anförde att det är för tidigt att fastslå vilka incitament, monetära som icke-monetära, som Försvarsmakten ska använda för att få soldater att fullgöra längre anställningar och motivera dem att prestera väl (Försvarsmaktens budgetunderlag , bil. föreslog Försvarsberedningen i sin rapport av – Starkare försvar för en osäker tid (DS 2014:20) att incitamentsstrukturen för att fullfölja utbildningen och den tjänstgöring som följer av kontraktet ska utvecklas. Beredningen ansåg vidare att engångsersättning skulle kunna utbetalas efter fullföljd grundutbildning och kontraktsskrivning och motiverades av att uppmuntra och säkerställa att gruppbefäl, soldater och sjömän fullföljer kontrakterad tjänstgöringstid. Utredningen om Försvarsmaktens militära personalförsörjning bedömde 2014 i betänkandet Försvarsmakten i samhället (SOU 2014:73) att ekonomiska tjänstgöringsincitament kan bidra till att tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän fullföljer sina anställningsavtal. Utredningen framhöll att kostnaderna för detta inte får gå ut över Försvarsmaktens möjligheter att genomföra verksamhet och att incitamenten därför måste finansieras genom anslagsförstärkningar. tillkännagav för regeringen som sin mening (bet. 2014/15:FöU1) att det bör införas ett system med tidsdelmål med ekonomisk kompensation liksom andra typer av incitament för vissa personalkategorier inom Försvarsmakten. Innebörden i tillkännagivandet är att betona vikten av att Försvarsmakten ska kunna behålla sin personal och bedömer att alternativet till att inte behålla anställda soldater kontraktstiden ut är mycket dyrt. redovisar Försvarsmakten sin syn på incitament i sitt underlag till försvarspolitisk inriktningsproposition 2015. I underlaget skriver myndigheten att Försvarsmakten har för avsikt att kategorin tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän bland annat ska ges ett tjänstgöringsincitament som betalas ut som ett engångsbelopp efter varje genomförd tjänstgöringsperiod, samt fritt boende när tjänstgöring genomförs vid det förband där individen är krigsplacerad. Vidare skriver myndigheten att incitament för kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän bör utformas så att Försvarsmakten har möjlighet att ge de som behöver stöd med bland annat studier inför yrkesväxling. Försvarsmakten avråder däremot från andra former av ekonomiska incitament, till exempel i form av bonus vid anställningstillfället eller premie för fullföljd grundutbildning (Försvarsmakten, 2015, bil. I propositionen Försvarspolitisk inriktning försvar 2016– 2020 (prop. 2014/15:109) anger regeringen som sin bedömning att Försvarsmakten inom ramen för den delegerade statliga arbetsgivarpolitiken bör ta upp diskussioner om incitamentsstrukturer för att uppmuntra att gruppbefäl, soldater och sjömän fullföljer kontrakterad tjänstgöringstid. I ett inriktningsbeslut till Försvarsmakten anger regeringen att myndigheten bör överväga att inom ramen för den delegerade statliga arbetsgivarpolitiken ta upp diskussioner om åtgärder, inklusive införandet av ett system med tidsdelmål med ekonomisk kompensation liksom andra typer av incitament, för att gruppbefäl, soldater och sjömän ska fullfölja sina tidsbegränsade anställningar. Formuleringen följer i stort det ovan nämnda tillkännagivandet från 2014 (regeringsbeslut , Fö nr 7). I budgetunderlaget anger Försvarsmakten att man har för avsikt att kategorin tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän ska ges ett tjänstgöringstillägg (fast summa per dag) som betalas ut som ett engångsbelopp efter varje genomförd tjänstgöringsperiod (övning eller liknande) samt fritt boende (logement motsvarande) när tjänstgöring genomförs vid det förband där individen är krigsplacerad. Vidare anför myndigheten, i likhet med tidigare, att incitament för kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän bland annat bör utformas så att Försvarsmakten har möjlighet att ge de som behöver stöd med bland annat studier inför yrkesväxling och att stödet inte ska medföra förmånsvärde. Myndigheten skriver vidare att incitamentet inarbetas i det pågående arbetet med karriärplanering för gruppbefäl, soldater och sjömän. Försvarsmakten menar också att åtgärder som stimulerar en producerbar och ekonomiskt hållbar omsättningstakt för gruppbefäl, soldater och sjömän inte kan uteslutas, exempelvis i form av fullföljandepremie efter en anställning i , men att andra former av ekonomiska incitament, till exempel i form av bonus vid anställningstillfället eller premie för fullföljd grundutbildning, inte bör ges (Försvarsmakten 2015b, bil. 1, s. 27). I betänkande Vissa frågor om Försvarsmaktens personal välkomnar utskottet att en ny, längre form av militär grundutbildning gäller och att det med den nya utbildningen även följer en förordningsreglerad rätt till en utbildningspremie (bet. 2015/16:FöU8, s. 12): har tidigare framhållit betydelsen av såväl ekonomisk kompensation som andra typer av incitament. Utskottet anser att de första viktiga stegen nu tagits inom detta område och har för avsikt att fortsätta att följa hur Försvarsmakten inom ramen för den delegerade statliga arbetsgivarpolitiken fortsätter att verka för att bli en attraktiv arbetsgivare som kan rekrytera och behålla personal så att insatsorganisationen kan bemannas och utvecklas i enlighet med beslut. Sammantaget bedömer utredningen att den generella linjen från tidigare och nuvarande regeringars sida sedan reformen infördes, är att incitament är en fråga för parterna på det statliga avtalsområdet att besluta om inom ramen för lönestrukturen. Till grund för regeringens ställningstagande ligger principerna för den delegerade statliga arbetsgivarpolitiken, vilket innebär att uppdragen till Försvarsmakten stannat vid att myndigheten inom ramen för den delegerade statliga arbetsgivarpolitiken bör överväga att ta upp diskus- sioner med parterna i incitament- och/eller premiefrågan. Dock har man i propositioner återkommande berört olika incitament som Försvarsmakten bör överväga. Regeringen har också beslutat att –2016 – i samband med att grundutbildningen förlängdes från till uppemot – rekryter efter genomgången och godkänd grundutbildning ska erhålla en utbildningspremie. har upprepade gånger efterlyst ökat inslag av incitament för att trygga Försvarsmaktens personalförsörjning, samt även gjort ett tillkännagivande i frågan. Försvarsmakten har å sin sida kontinuerligt framfört att det är verksamhetens innehåll som är avgörande för att gruppbefäl, soldater och sjömän ska stanna i yrket, inte i första hand lön eller incitament i form av till exempel ekonomiska . Inom ramen för tilldelad budget har utgifter för ytterligare incitament inte kunnat motiveras då det ska vägas mot andra krav på – och behov i – myndigheten, för att öka den operativa effekten i krigsförbanden. 12.2Nu gällande förmåner och incitament för rekryter och gruppbefäl, soldater och sjömän Försvarsmakten kommunicerar förmåner och incitament för rekryter och anställda under rubriken ”Vårt erbjudande” på myndighetens webbplats, se även till exempel broschyren Hårt och mjukt. Vad du får när du tjänstgör i Försvarsmakten (Försvarsmakten, 2014). Utredningen kommer nedan att redogöra för dessa.