sou · H4B357 · 2016-09-09 00:00:00 — I en bedömning av denna samlade förmåga måste också de omfattande försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten, som utvecklar med olika länder och organisationer, vägas in. En svensk medlemskapsansökan torde leda till en politisk kris med , även om dess omfattning och varaktighet är svårbedömbar. Erfarenheterna av tidigare utvidgningsomgångar visar att , efter att inledningsvis ha motsatt sig dem, till slut accepterat faktum och att en återgång till läget innan har ägt rum. militära motåtgärder skulle sannolikt handla om att anpassa sig till den eventuella militära förmågeuppbyggnad som skulle ske på svenskt territorium – i den mån en sådan överhuvudtaget skulle bli aktuell – i syfte att återupprätta en uppfattad balans. är ny tid. Den kännetecknas av att en säkerhetspolitisk oförutsägbarhet har insmugit sig i närområde. Utredningen konstaterar att har utvecklat en betydande bredd i sitt internationella försvars- och säkerhetspolitiska engagemang. Det vi ser 2016 är ett framväxande nätverk av samarbeten, vilka ömsesidigt förstärker varandra. Utgångsläget för att hantera de nya utmaningarna är i den bemärkelsen gott. 1Utredningens uppdrag och arbete ingick Socialdemokraterna, , , och en försvarspolitisk överenskommelse. Den kom att utgöra ramen för försvarsbeslut . I överenskommelsen fick en expert i uppdrag att, utifrån ett fristående perspektiv, analysera och redogöra för innebörden av samarbeten med andra länder och organisationer på det försvars- och säkerhetspolitiska området. I sitt arbete har utredaren tagit fasta på direktivets uppmaning att lämna ett bidrag till ett fördjupat samtal i vårt land om dessa frågor. Strävan har därför varit att på ett pedagogiskt sätt teckna en bild av internationella samarbeten på det försvars- och säkerhetspolitiska området. Det är utredarens förhoppning att därigenom underlätta en informerad debatt om de olika frågeställningar kan ställas inför. Utredningens struktur återspeglar i allt väsentligt skrivningarna i kommittédirektivet. Olika försvars- och säkerhetspolitiska bilaterala och multilaterala samarbeten belyses. I direktivet heter det att deras förrespektive nackdelar ska analyseras och redogöras för. Utredningen gör detta under den återkommande rubriken ”möjligheter och begränsningar”. Vad gäller bilaterala samarbeten har utredningen, i enlighet med direktivet, fokuserat på de som etablerats med och . Utredaren har funnit det lämpligt att inledningsvis redogöra för säkerhetspolitiska utgångspunkter, därefter beskriva det säkerhetspolitiska läget i närområde, att peka på tänkbara hotscenarier, samt vidare ge en bild av nationella militära Utredningens uppdrag och arbete En generell jämförelse mellan bilateralt och multilateralt samarbete görs också. militära alliansfrihet har, i enlighet med kommitté- direktivet, inte utvärderats. Säkerhetshoten är inte bara av militär karaktär. De kan ha sina ursprung i en rad olika fenomen såsom klimatförändringar, terrorism, cyberattacker, pandemier och angrepp mot globala flöden likt flygtrafik och handelsvägar. En modern säkerhetspolitik har därför sin utgångspunkt i insikten om den stora betydelse som en effektiv samhällelig motståndskraft mot sådana icke-militära hot har. En översiktlig genomgång av dessa frågeställningar görs i avsnitt 2. Utredaren har emellertid inte sett det som möjligt att mer utförligt behandla frågor som rör samhällets säkerhet i hela dess vidd. Uppdraget, vars ursprung alltså är partiförhandlingarna inför försvarsbeslutet , har som huvudfokus att redogöra för internationella försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten. Denna ämnesmässiga avgränsning har också påverkat avsnitten om FN och EU. Det som redovisas här är främst säkerhets- och försvarspolitiska aspekter av samarbete med dessa organisationer, inte samarbetet som helhet. Detta ska dock inte dölja det faktum att den samlade verksamhet som FN och EU bedriver – från förebyggande och krishantering till humanitära insatser och utvecklingssamarbete – utgör en stark, fredsbyggande kraft som gagnar regionalt och globalt. Avsnittet om ett eventuellt svenskt Natomedlemskaps innebörd skiljer sig i ett väsentligt avseende från de övriga, då genomgången inte bygger på egna erfarenheter. Inte minst av pedagogiska skäl blir redogörelsen därför i viktiga delar deskriptiv. Nato som organisation med dess karaktäristika beskrivs. Detta avsnitt ska, liksom de övriga, läsas mot bakgrundsresonemangen om tänkbara hotscenarier i närområde. Finlandsaspekten ägnas särskild uppmärksamhet. inställning och eventuella reaktioner i händelse av en svensk Natoansökan belyses. Utredningen baseras på intervjuer med företrädare för regering och opposition, tjänstemän inom och berörda Utredningens uppdrag och arbete myndigheter1 samt oberoende analytiker och journalister. Ett särskilt seminarium om internationella samarbeten organiserades av och Försvar. Vidare har besök genomförts i en rad huvudstäder (, , , , , , , , ) och aktuella organisationers högkvarter (EU och Nato i , i samt FN i ). I sitt uppdrag har utredaren intervjuat drygt 300 personer. Detta inkluderar samtal med regeringstjänstemän från sammanlagt 22 länder i och . Naturliga utgångspunkter i arbetet har varit Försvarsberedningens slutrapport från 20142 och den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2015.3 Utredningen har också tagit del av rapporter om omvärldsutvecklingen som gjorts av , berörda ambassader, Försvarsmakten och . Det kan konstateras att den analytiska samstämmigheten i detta svenska myndighetsmaterial är stor. På uppdrag av presenterade en oberoende internationell expertgrupp en bedömning om konsekvenserna av ett finskt Natomedlemskap.4 För utredningen har det varit naturligt att förhålla sig till denna, vilken i de delar som gäller Natomedlemskapets innebörd berör parallella frågeställningar. presenterade den finska regeringen en redogörelse över utrikes- och säkerhetspolitik för i . Även denna har utnyttjats av utredningen.5 1Försvarsmakten, (), (), Polisen, (FBA), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Starkare försvar för en osäker tid. : Försvarsdepartementet, Försvarsberedningen. 3Proposition 2014/15:109. försvar 2016–2020. 4Konsekvenserna av ett eventuellt finskt Natomedlemskap: en bedömning. : , 2016. 5Government Report on Finnish Foreign and Security Policy. : Prime Minister’s Office Publications 9/2016. Utredningens uppdrag och arbete Förre ambassadören rapport till försvarsministern 2014 som analyserar svensk försvars- och säkerhetspolitiks huvudelement, och hur dessa samverkar, har utgjort ett annat relevant underlag.6 6 Fö 2013:B. Försvarspolitiskt samarbete – effektivitet, solidaritet, suveränitet. Rapport från Utredningen om internationella försvarspolitiska samarbete. Generella försvars- och säkerhetspolitiska förutsättningar 2Ett brett förhållningssätt till säkerhet Det skall inledningsvis konstateras att det är ett allomfattande förhållningssätt till säkerhet som ligger till grund för oberoende och välstånd. Mot denna bakgrund har regeringen inlett arbetet med en nationell säkerhetsstrategi anpassad för ett brett säkerhetsbegrepp. Det militära försvarets yttersta uppgift är att säkerställa att inte drabbas av den uppenbara katastrof som ett väpnat angrepp mot svenskt territorium skulle utgöra. I detta sammanhang kan det vara värt att påminna om den klassiska risk-konsekvensanalysen (”försäkringsteoremet”); riskerna för en kris/skada må vara begränsade, men konsekvenserna om något likväl skulle inträffa bli betydande. De hot och påfrestningar som ett modernt samhälle kan utsättas för spänner över stor vidd – miljökatastrofer och flyktingströmmar är bara några exempel. Det kan handla om ekonomiska kriser, om våldsbejakande extremism. Det kan gälla pandemier eller naturkatastrofer. Utmaningarna och säkerhetshoten är mer föränderliga och gränslösa . För att kunna hantera samhällets utsatthet och säkerhet över hela skalan krävs en helhetssyn. Utredningen menar att klimatfrågan är den största långsiktiga utmaningen för mänskligheten och därmed för . kan drabbas av katastrofer eller kriser som inte hotar suveräniteten eller den territoriella integriteten. Landet kan också drabbas av icke-militära hot som i någon bemärkelse kränker den nationella suveräniteten. Frågan om hybridhot har blivit allt mer aktuell. Informationsoperationer utgör ett särskilt problem. Ett brett förhållningssätt till säkerhet Utmaningarna kan ligga i ett gränsland mellan krig och fred och ytterst handla om den sårbarhet som kännetecknar högteknologiska länder. För att hantera dessa är det centralt att samhällets alla sektorer involveras. Säkerhetsarbetet innesluter en lång rad aspekter inom flera politikområden och aktörerna finns inom såväl offentlig som privat sektor. har satt upp tre mål för säkerhet; att värna befolkningens liv och hälsa, att värna samhällets funktionalitet och att värna förmåga att upprätthålla grundläggande svenska värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. Det breda förhållningssättet till säkerhet har en tydlig internationell dimension. Hoten är gränsöverskridande och synen på dem likartad bland samarbetspartners. Utredningen konstaterar att det är de enskilda staterna som till slut måste bära det huvudsakliga ansvaret för att hantera dessa. De starka sambanden mellan säkerhet, utveckling och mänskliga rättigheter, är den fundamentala utgångspunkten för samarbetet för både FN och EU. EU har gett dessa frågeställningar allt större uppmärksamhet. I en värld som beskrivs som connected, contested and complex pekar EU:s nya globala strategi på vikten av en rättsbaserad, multilateral världsordning med FN som dess kärna.1 Till de prioriteringar som identifieras för unionen hör uppgiften att bidra till samhällelig stabilitet och motståndskraft i öst och i syd (State and Societal Resilience to our East and South) samt att arbeta integrerat med konflikthantering. I den har det breda förhållningssättet särskild betydelse, eftersom den verkar inom tre explicit definierade gränsöverskridande områden; det militärpolitiska, det ekonomiska och miljömässiga och den mänskliga dimensionen. Orsakssambanden är ömsesidigt förstärkande. Värnandet av mänskliga rättigheter, där av hävd spelar en ledande roll, har en direkt säkerhetspolitisk koppling. Inre förtryck och yttre 1 Shared Vision, Common Action: A Global Strategy for Union’s Foreign and Ett brett förhållningssätt till säkerhet aggression hänger ihop. , men även , normbildningsarbete är därför av fortsatt central betydelse. Demokrati och respekt för mänskliga rättigheter är en förutsättning för ekonomisk och social utveckling. Spridningen av demokrati är också av betydelse för att stärka internationell fred och säkerhet. Det goda styrelseskicket – good governance – måste ständigt värnas. En demokrati, brukar det heta, har aldrig gått till väpnat angrepp mot en annan demokrati. Konflikter är ofta inomstatliga och deras orsaker komplexa. De kan gälla etniska, religiösa eller nationella motsättningar, där olika parter har intresse av att upprätthålla dessa. Konsekvenserna är som regel förödande. Konfliktförebyggande i vid bemärkelse är därför centralt i varje klok säkerhetspolitik. I utrikespolitiken förblir en pågående och fördjupad internationell integration den viktigaste vägen framåt för att hantera hoten över bredd. Att bygga en säkerhetsgemenskap grundad på gemensamma värderingar är en huvudutmaning. Utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken bildar tillsammans en helhet. Denna handlar om att säkra de värderingar, som bär upp det svenska samhället, tilltron till det demokratiska samhällskicket och alla människors lika värde. säkerhetspolitik har steg för steg utvecklats och anpassats till de förändrade förutsättningarna sedan slut. På ett globalt plan intar FN, som nav i det multilaterala systemet, en fundamental plats i svensk utrikespolitik. säkerhetspolitiska betydelse för ligger framför allt i dess roll som utfärdare och uttolkare av universella, folkrättsliga regler samt säkerhetsrådets rätt att fatta för hela medlemskretsen bindande beslut om fred och säkerhet, inklusive möjligheten att vidta fredsframtvingande åtgärder. En central komponent i moderna identitet är medlemskapet i EU – en politisk union som bygger på värdegemenskap och en fördragsfäst solidaritet mellan medlemmarna. Denna solidaritetstanke kommer för svensk del också till uttryck i den nationella solidaritetsförklaringen . Ett svenskt engagemang ställs i utsikt till EU-länder och nordiska länder i händelse av katastrof eller angrepp. I gengäld uttrycks en förväntan att dessa länder vid behov på motsvarande sätt bistår : kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om drabbas. bör ha förmågan att kunna ge och ta emot militärt stöd. 1 En enig riksdag ställde sig bakom solidaritetsförklaringen i samband med behandlingen av regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition 2009. (Betänkande 2008/09:FöU10, som bygger på utrikesutskottets yttrande 2008/09:UU4y.) I utrikesdeklarationen tillkom en referens även till civilt stöd. På ett regionalt plan betonas från svensk sida vikten av europeisk sammanhållning samt att EU förmår bedriva en aktiv och principfast utrikes- och säkerhetspolitik. Detta uttrycks även i EU:s nya globala strategi. Ett återkommande inslag i svenska officiella uttalanden – inte minst efter illegala annektering av – är markeringar att den europeiska, rättsbaserade säkerhetsordning som växt fram efter fullt ut måste respekteras. En stark transatlantisk länk betecknas som grundläggande för säkerhet. Behovet av, och viljan till, internationellt samarbete – säkerhet genom samverkan – har successivt getts en allt mer framträdande plats i den officiella beskrivningen av säkerhetspolitiska identitet. kan inte och vill inte isolera sig från omvärlden. är inte ensamt. Säkerhet byggs solidariskt tillsammans med andra och hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap och samverkan med andra länder och organisationer.2 består den militära alliansfriheten, vars innebörd är att inte åtar sig ömsesidiga försvarsförpliktelser i förhållande till andra länder. I ett säkerhetspolitiskt linjetal beskrev statsminister hållning på följande sätt: Vår militära alliansfrihet tjänar oss väl, och den bidrar till säkerhet och stabilitet i norra . Den förutsätter en bred och ansvarsfull utrikes- och säkerhetspolitik, i kombination med fördjupade försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten och en trovärdig nationell försvarsförmåga.3 Förutsättningarna för svensk säkerhetspolitik har påverkats av omvandlingen av försvarsmakt. Mobiliseringssystemet har avvecklats och ersatts av ett modernt, men i volym begränsat, försvar anpassat för internationell samverkan; det senare inte minst resultatet av deltagande i fredsfrämjande insatser. Starkare försvar för en osäker tid, s. 22, : Försvarsdepartementet, Försvarsberedningen. 4Det säkerhetspolitiska läget i närområde För en redogörelse av det säkerhetspolitiska läget i närområde är det naturligt att utgå från den parlamentariskt sammansatta Försvarsberedningens analyser 2013 och 2014, liksom regeringens proposition 2015 om försvarspolitikens inriktning. Analyserna i dessa, ska det understrykas, är av betydelse för bedömningen av relevansen av samtliga försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten. 4.2Försvarsberedningens och regeringens syn Försvarsberedningen konstaterade att den ryska aggressionen mot och den illegala annekteringen av 2014 utgör den största utmaningen mot den europeiska säkerhetsordning som etablerades . har kränkt grundläggande folkrättsliga principer, såsom staters rätt till territoriell integritet och politiskt oberoende, liksom våldsförbud. har visat sig berett att bryta mot ingångna överenskommelser och etablerade europeiska normer. Att detta lett till kraftigt negativa reaktioner i omvärlden, och försvagat den ryska ekonomin, har inte utgjort något hinder för, vad Försvarsberedningen betecknade som, en oberäknelig rysk politisk ledning. Försvarsberedningen noterade vidare att har förmåga att kombinera militär styrka med … en bred palett av andra maktmedel bl.a. ekonomiska påtryckningsmedel inklusive energisektorn och handel, propaganda, historie- Det säkerhetspolitiska läget i närområde förfalskning och kvalificerade informationsoperationer. Ekonomiska påtryckningar har följts av militära operationer som backats upp av förljugna folkrättsliga resonemang…1 Beredningen drog slutsatsen att syn på politiska intentioner måste ändras och därmed också uppfattningen om den säkerhetspolitiska utvecklingen i vår del av . Utvecklingen, fastslog den, löper med hög hastighet och är komplex och svårförutsägbar. … går in i en ny och frostigare tid i relationerna mellan å ena sidan och och å den andra.”2 Regeringen bekräftade i den försvarspolitiska propositionen 2015 i allt väsentligt Försvarsberedningens slutsatser. I propositionen konstaterades bland annat att känsligheten för internationell kritik begränsas av att den ryska ledningen allt tydligare betonar landets strategiska avskildhet och särskilda roll. Regeringen pekade i propositionen också på att det är svårt att bedöma hur långt den ryska ledningen är beredd att gå i sin expansiva politik, liksom i vad mån självt är förmöget att vidmakthålla sina ambitioner givet landets ekonomiska problem. Försvarsberedningens och regeringens bedömningar har genomgående bekräftats i utredningsarbetet. agerande har på ett avgörande vis försvagat den samarbetsorienterade europeiska säkerhetsordning, som växte fram efter slut. Detta har lett till ett försämrat säkerhetspolitiskt läge i närområde. Det kan diskuteras när denna negativa utveckling inleddes. Ett viktigt årtal är 2007, då president i ett tal i tog avstånd från den ”unipolära” världsordningen. Ett annat är 2008 med kriget mellan och . Klart är att 2014, då angrep , innebar en milstolpe. Att med militär makt skulle angripa sitt, i ordets Starkare försvar för en osäker tid, s. 15–16, : Försvarsdepartementet, Försvarsberedningen. 2Ibid, s. 19. Det säkerhetspolitiska läget i närområde egentliga bemärkelse, broderland – knappast någon rysk familj saknar ukrainsk släkting – hade fram till dess förefallit otänkbart för de flesta bedömare. Angreppet utgjorde ett tydligt brott mot den folkrättsliga principen om gränsernas okränkbarhet. Att den rysk-ukrainska konflikten kan sägas ha sitt ursprung i spänningarna i samband med förändrar därvidlag inget. En kvalitativt ny gräns för det ryska agerandet passerades. Vad som sannolikt bidragit till en ökad rysk misstänksamhet, och kritik, mot väst var Natos hantering av Kosovo-krisen – i synnerhet bombningarna av , vilka genomfördes utan säkerhetsrådsmandat – liksom det amerikanskledda angreppet på 2003, också detta utan säkerhetsrådets godkännande. I fallet 2012, där i inte motsatte sig mandatet för Natos insatser, heter det i efterhand att man lät sig luras. Nato, hävdar man på rysk sida, hade regimförändring som en dold agenda. I den ryska nationella säkerhetsstrategin fastslogs att säkerhetssystemet i den euroatlantiska regionen, byggt med Nato och EU som grund, är ohållbart. Det är svårt att dra någon annan slutsats än att i växande grad strävar efter en säkerhetsordning i , som i stället för grannskapssamarbete, bygger på att tillåts skapa buffertzoner eller särskilda intressesfärer längs sina gränser. Denna stormaktsambition, ska det understrykas, är en del av den ryska självbilden. Opinionsstödet för president förefaller följa utrikespolitiska expansionism, snarare än den ekonomiska utvecklingen i landet. Så nådde det en höjdpunkt för de första operationerna i , och en annan i samband med att operationerna i inleddes. Tonläget i de statligt kontrollerade ryska media är uppjagat. Bilden av nära förestående krig mellan och väst frammanas genomgående. Verklighetsbeskrivningen är väsensskild från den i omvärlden. Utredningens intryck är att den ryska politiska ledningen, i syfte att underbygga sin maktposition, strävar efter att skapa en stämning av nationell mobilisering, mot en påstådd yttre fiende. Utredningen konstaterar att det i råder vad som får betecknas som ett nytt säkerhetspolitiskt normalläge. Det säkerhetspolitiska läget i närområde ningar som väcktes efter slut på en europeisk säkerhetsordning baserad på samarbete och tillit, har visat sig komma på skam. har i stället valt att utveckla ett antagonistiskt förhållningssätt till väst. Det samhällssystem som representerar – demokrati och social marknadsekonomi – utgör genom sin inbyggda attraktionskraft på närmaste grannar i någon bemärkelse ett hot mot dagens ryska politiska system. Det är därför svårt att se att grundläggande attityd kommer att förändras under nuvarande ryska ledning. Frågan är, som regeringen antyder i försvarspropositionen, hur långt kan tänkas sträcka sig i konfrontatoriskt beteende gentemot sina grannar. På den har, enligt utredningens mening, inte bara svaret. Detta torde i hög grad handla om var de västliga demokratierna är beredda att dra gränsen. 5Tänkbara militära hot i närområde I föregående avsnitt tecknades en bild av det säkerhetspolitiska läget i närområde. Vilka konsekvenser kan detta få för ? Några kategoriska slutsatser kan knappast dras. Omvärlden saknar insyn i den ryska ledningens långsiktiga planer. Möjligen föreligger inte heller några bestämda sådana. agerande förefaller präglas av en tendens att utnyttja de möjligheter man i varje given situation menar sig se, ett opportunistiskt förhållningssätt som kan betecknas som strategisk förutsägbarhet men taktisk oberäknelighet. Den ryska taktiken har för utredningen i olika sammanhang beskrivits som ”slå till och avvakta”, jab and pause. Den ryska ledningen prövar sig fram. Möter den inget motstånd efter första ”jabben”, kommer ytterligare en. Metodiken har varit särskilt tydlig i . Även om således några bestämda slutsatser om framtida utrikespolitiska agerande inte utan vidare kan dras, görs i denna del fyra iakttagelser med starkt stöd i utredningsarbetet. Den första är att den enda stat i närområde som kan tänkas utöva militär aggression mot sina grannar är . Den andra iakttagelsen är att ett isolerat ryskt angreppsföretag mot , som syftar till att erövra svenskt territorium för dess egen skull, måste betecknas som i praktiken uteslutet. Tänkbara militära hot i närområde möjligt att se vad som skulle stå att vinna för i ett sådant företag.1 Efter och de baltiska staternas återvunna självständighet utgör en mötesplats, och till följd av det förändrade säkerhetspolitiska klimatet i , också en friktionsyta mellan och väst. Detta har skapat en ny och inbyggd sårbarhet för . En slutsats som utredningen kunnat dra är att i militärt planeringshänseende utgör en strategisk helhet – det vill säga ett enda operationsområde – för såväl som Nato. Det styrande för aktörerna är behov av rörelsefrihet i vid bemärkelse. Den situation där kan tänkas utsättas för militär aggression är därför, enligt utredningens mening, ett ryskt angrepp på , i vad som skulle kunna betecknas som ”konsekvensaggression”. I själva verket är det så – och detta är den tredje och centrala iakttagelsen – att med stor sannolikhet redan på ett tidigt stadium skulle dras in i en rysk-baltisk militär konflikt. Skälen är såväl politiska, humanitära som militärgeografiska. Utredningens intryck är i denna del entydiga. Därvidlag skiljer sig dagens situation från tiden för , när den dåvarande samlingsregeringen hade ett visst utrikespolitiskt manöverutrymme, som kunde utnyttjas för att hålla utanför kriget. En allvarlig kris i kommer, som utredningen uppfattat det, att hanteras både av EU och Nato. Ett ryskt angrepp på skulle involvera EU genom artikel 42.7 och Nato genom Washingtonfördragets artikel 5. Vidare har alltså utställt en solidaritetsdeklaration för EU-länderna och de nordiska länderna.