sou · H4B368 · 2016-10-12 00:00:00 — Enligt 1 § konsumentkreditlagen gäller lagen då en kredit er- bjuds eller lämnas av en näringsidkare till en konsument. Lagen gäller dock också om krediten lämnas eller erbjuds en konsument av någon annan än en näringsidkare, om krediten förmedlas av en näringsidkare som ombud för kreditgivaren. När lagens bestämmel- ser sedan avser skyldigheter innan kreditavtalet slutits används be- greppet näringsidkaren, medan skyldigheter efter avtalsslutet genom- gående åläggs kreditgivaren. Med näringsidkare avses både den som lämnar, eller övertar, en kredit (kreditgivaren) som den som för- medlar en kredit.22 Utan att det går att ta definitiv ställning till hur all gräsrots- finansiering ska bedömas juridiskt, torde ändå en utgångspunkt vara att många fall av sådana lån innebär att näringsidkaren som dri- ver den plattform som är nödvändig för att länka samman långivare och låntagare, omfattas av de skyldigheter som åligger en närings- idkare enligt konsumentkreditlagen, exempelvis bestämmelserna om 2009/10:242 s. 86 och prop. 2015/16:197 s. 70. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden god kreditgivningssed och kreditprövning. Enligt 1 § lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (avtalsvillkorslagen) gäller lagen också avtalsvillkor som näringsidkare använder när de för- medlar sådana erbjudanden från en näringsidkare eller någon annan. Lagen kan tillämpas både när näringsidkaren är fullmäktig och när näringsidkaren medverkat på motpartens sida.23 Den som driver en plattform för gräsrotsfinansiering torde alltså som näringsidkare kunna åläggas ett ansvar för hur förmedlade avtalsvillkor utformas och därmed t.ex. förbjudas att använda avtalsvillkor som är oskäliga (se vidare avsnitt 5.6 om avtalsvillkorslagen). Juridiska frågor som väcks med anledning av denna särskilda form av utlåning kan dock behöva belysas ytterligare och utred- ningen har inte möjlighet att inom ramen för sitt uppdrag göra en mer djupgående analys. Regeringen tillsatte en utredning om gräsrotsfinansiering.24 Slutligen vill utredningen framhålla följande. I betänkandet an- vänds genomgående termen kreditgivare, både som beteckning på konsumentens avtalspart och som den aktör som exempelvis mark- nadsför eller erbjuder krediter till konsumenter. Detta innebär inte att utredningen tagit ställning för att endast kreditgivaren har skyl- digheter, utan det görs endast för att underlätta läsningen. 8.6Avgränsning av utredningens författningsförslag till vissa konsumentkrediter 8.6.1Allmänna skäl för en avgränsning Enligt våra kommittédirektiv ska de åtgärder vi föreslår i första hand ta sikte på s.k. snabblån. Även andra slags konsumentkrediter kan omfattas om det bedöms lämpligt. Fokus för utredningens undersökningar har varit de lån som läm- nas av s.k. konsumentkreditinstitut, dvs. bolag som är tillstånds- pliktiga enligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter och då framför allt de lån som utredningen anser kan kallas snabb- 1994/95:17 s. 86. 2016:70, se även i – en kart- läggning, , s. 21. Jfr också Utredningen om användarna i delningsekonomin (Fi 2015:13) dir. 2015:136. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden lån (se avsnitt 7.2). Utredningen har dock gjort vidare utblickar på kreditmarknaden. Att göra en fullständig undersökning och beskriv- ning av marknaden för andra konsumentkrediter som lämnas t.ex. av kreditinstitut eller inom handeln har dock inte varit möjligt inom vår utredningstid. Utredningen har därmed inte haft tillräck- ligt med underlag för att låta våra författningsförslag omfatta alla konsumentkrediter, utom i något undantagsfall. Som redan på- pekats anser dock utredningen att det finns starka skäl att bevaka och vidta åtgärder även beträffande andra delar av kreditmarkna- den, eftersom skuldsättningsproblematik inte uppkommer som en följd av enbart en viss sorts kreditprodukt. För att kunna avgränsa våra författningsförslag utifrån de förut- sättningar som gäller för vårt uppdrag, har vi alltså till att börja med haft att ta ställning till hur en definition kan utformas av de kredit- produkter som vi anser bör träffas av föreslagna åtgärder. 8.6.2En definition av begreppet högkostnadskredit Förslag: En definition av begreppet högkostnadskredit införs i 2 § konsumentkreditlagen. En högkostnadskredit ska vara en konsumentkredit som har en effektiv ränta som är lika med, eller överstiger, den enligt ränte- lagen gällande referensräntan med ett tillägg om . Bostadskrediter och krediter som huvudsakligen avser kreditköp omfattas inte av definitionen. Skäl för förslaget: Allmänt om olika lagtekniska lösningar Det finns några olika alternativ när det gäller att lagtekniskt kon- struera en definition av snabblån och liknande kreditprodukter. Med utgångspunkt från de villkor som gäller på marknaden kan man konstatera att det finns några gemensamma nämnare för de kreditprodukter som utredningen anser omfattas av begreppet snabblån. Det gäller kreditbeloppets storlek, kreditens löptid och den effektiva räntan för krediterna. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden När det gäller kreditbeloppets storlek finns det flera argument emot att använda detta som utgångspunkt för en legaldefinition av snabblån. För det första kan konstateras att marknaden för krediter som lämnas av bolag som inte är kreditinstitut har utvecklats mot att omfatta möjligheten att låna större och större belopp. Ett lån på exempelvis och uppåt kan erbjudas av både kredit- institut, ett snabblånebolag eller något annat konsumentkreditinstitut. En definition enbart utifrån en beloppsgräns skulle alltså omfatta antingen hela marknaden för fristående krediter eller få sättas täm- ligen lågt. En sådan definition skulle troligen innebära att markna- den för mindre krediter helt skulle försvinna. skulle större kreditbelopp även fortsättningsvis kunna lånas ut med korta löp- tider och höga effektiva räntor och i övrigt på samma villkor som . Ett annat sätt att utforma en definition är att utgå ifrån löptiden för krediten, eventuellt i kombination med kreditbeloppets storlek. För att inte en större del av marknaden för fristående krediter skulle omfattas, skulle löptiden i så fall få begränsas till att understiga . Risken är då tämligen uppenbar att kreditprodukterna skulle utformas så att löptiden blir bara en aning längre än det bestämda gränsvärdet. Både när det gäller beloppsbegränsningar och begränsningar av löptiden bör man också beakta bolagens möjligheter att lägga om sin utlåning till kontokrediter där konsumenten själv kan välja att disponera mindre delar av krediten och där löptiden för krediten i sig kan vara obegränsad eller exempelvis eller längre. En sista anmärkning när det gäller kreditbelopp och löptider är följande. Man hade kunnat tro att marknaden i sig själv skulle sätta gränser för hur höga belopp och hur långa kredittider, och därmed höga kostnader, som är möjliga att erbjuda. Kreditgivarnas risker för förluster ökar med större kreditbelopp, och konsumenterna borde dra sig för att låna stora belopp där kostnaderna är höga, inte bara proportionellt i förhållande till kreditbeloppet, utan också i reella tal. Exakt var den gränsen går är dock mycket svårt att säga. Utvecklingen på marknaden går mot att större och större belopp lånas ut och att längre kredittider erbjuds, trots att ränte- kostnaderna blir höga. Det är alltså vanskligt att formulera en legal- definition av en kreditprodukt utifrån belopp och löptid med den SOU 2016:68 Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden utgångspunkten att marknadskrafterna kommer att förhindra en viss sorts utlåning utöver de satta gränsvärdena. Av dessa skäl har utredningen kommit fram till att belopps- eller tidsmässiga faktorer i en legaldefinition inte leder till tillfreds- ställande resultat. Utredningen har i stället valt en lösning som inne- bär att legaldefinitionen tar sin utgångspunkt i den effektiva räntan för en kredit. Denna modell används i , se avsnitt 6.5. Den effektiva räntan är ett mått som återspeglar både löptiden och samtliga kostnader för en kredit. Den effektiva räntan beror indirekt på lånebeloppets storlek, eftersom avgifter om fasta belopp ger högre effektiva räntor vid små lånebelopp än vid större, även om räntan är densamma. Den effektiva räntan kan aldrig under- stiga krediträntan. Den kan däremot betydligt överstiga krediträntan, särskilt om löptiden för krediten är kortare än och det ingår avgifter i kreditkostnaden. På vilken nivå ska gränsen för effektiv ränta ligga i legaldefinitionen? Utredningen har under arbetets gång sett olika möjliga gränsvärden för en legaldefinition av snabblån och eventuellt andra kreditproduk- ter som erbjuds högriskkonsumenter. Med utgångspunkt från de effektiva räntorna på marknaden skulle ett gränsvärde kunna vara ungefär som i , alltså i storleksordningen 100 pro- cent. Vid utformningen av legaldefinitionen måste man ta hänsyn till att när en reglering införs som är kopplad till en viss definition, kommer det att finnas mer eller mindre starka incita- ment, beroende på regleringens innebörd, för kreditgivarna att an- passa sitt produktutbud så att regleringen inte blir tillämplig på deras verksamhet. Definitionen bör alltså bestämmas på ett sådant sätt att den träffar både produkter som finns på dagens marknad och sådana som kan tänkas uppstå när regleringen genomförs. Med ett tak som placeras så pass högt som vid effektiv ränta skulle det vara tämligen lätt för aktörerna att utforma kreditproduk- ter strax under den legala definitionens gräns. Detta skulle i och för sig innebära en ganska stor justering av de villkor som gäller , både när det gäller kostnader och andra villkor, t.ex. löptiden för krediten. Annan reglering som införs skulle dock i praktiken inte komma att tillämpas. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden Frågan är om det finns någon kostnadsnivå, uttryckt i effektiv ränta, som kan sägas spegla riskerna vid utlåningen på ett sådant sätt att man kan dra slutsatsen att krediter med effektiva räntor under den nivån inte längre erbjuds de konsumenter som utgör en hög risk att hamna i betalningssvårigheter. Som utredningen tidi- gare gett uttryck för måste det anses finnas ett samband mellan höga kostnader för en kredit och riskerna i utlåningen. För att försöka besvara frågan ovan anser utredningen att en ut- blick över andra villkor för fristående krediter kan ge en ledning. När det gäller konsumentkreditinstitut finns det, som utredningen redogjort för, institut var utlåning är inriktad på tämligen små belopp och har fokus på konsumentgrupper som riskerar att inte kunna betala tillbaka sitt lån, t.ex. konsumenter med betalnings- anmärkningar. Dessa konsumentkreditinstitut kan ha effektiva räntor om strax och uppåt. Som redogjorts för i avsnitt 7.3 visar den inrapportering som skett till att konsumentkreditinstitut som inte är snabblånebolag lämnar in en lika stor andel ansökningar om betalningsförelägganden till Kronofogde- myndigheten som snabblånebolagen. Andra konsumentkreditinstitut har också sammanlagt rapporterat större kreditförluster, både i absoluta tal och som andel av den beviljade kreditvolymen, än vad snabblånebolagen gjort. Även om man måste dra slutsatser av den inrapportering som skett med försiktighet, bl.a. eftersom den rör och få bolag, tyder ändå inrapporteringen på att även andra konsumentkreditinstitut än snabblånebolag vänder sig till hög- riskkonsumenter. När det gäller kreditinstitutens utlåning, som utredningen visser- ligen inte har haft möjlighet att kartlägga i sin helhet, erbjuds endast i undantagsfall effektiva räntor överstigande . Något en- staka kreditinstitut erbjuder krediter till konsumenter med högre effektiva räntor än så, men då rör det sig också om en utlåning som riktar sig till konsumenter med betalningsanmärkningar. Sammanfattningsvis anser utredningen att effektiv ränta med dagens ränteläge får anses vara en rimlig gräns som kan användas för att definiera en viss sorts kreditprodukt, för vilken en särskild konsumentskyddande reglering bör införas. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden Ska någon särskild typ av krediter undantas generellt? Som redan påpekats har utredningen inte haft möjlighet att fullt ut kartlägga villkoren och priserna på hela kreditmarknaden. Det gäller särskilt kreditköpsmarknaden. Som utredningen tidigare framhållit innebär de många möjligheterna att ta olika slags konsumentkrediter en generell fara för att konsumenter bygger upp en större och större skuldbörda tills marginalerna i ekonomin är så små att de riskerar att hamna i en skuldsättningsproblematik. Vissa åtgärder utred- ningen ska överväga är av den karaktären att de hade kunnat över- vägas för alla krediter i och för sig. Å andra sidan är vissa andra mer specifikt inriktade på problem på snabblånemarknaden, t.ex. att be- gränsa möjligheten att förlänga lån. Eftersom det är en ganska väsent- lig skillnad mellan ett kreditköp och en fristående kredit, då det i det första fallet inte är ett kreditbelopp som ska återbetalas utan krediten i grunden är ett betalningsanstånd för en vara eller en tjänst som konsumenten redan fått, skulle en reglering av sådana krediter kräva särskilda överväganden. Utredningen anser därmed att brist på underlag om marknadens villkor och särskilda problem gör att det inte inom ramen för utredningens uppdrag går att inkludera kreditköpen i våra författningsförslag. Att använda ett kreditkort innebär i princip ett kreditköp, utom i de fall då konsumenten ut- nyttjar en möjlighet att göra kontantuttag.25 Av samma skäl som när det gäller andra kreditköp anser utredningen inte att det är möjligt att inom ramen för vårt uppdrag inkludera kreditkortsmarknaden i våra undersökningar eller lägga fram förslag som berör denna mark- nad. Om enstaka kontantuttag med kreditkort skulle omfattas av regleringen skulle detta kunna påverka villkoren för kreditkort och aktörer som erbjuder kreditkort på ett sätt som utredningen inte har möjlighet att fullt ut bedöma. Kreditkort torde relativt sällan användas för kontantuttag och avtalsvillkoren utformas ofta på ett sätt som gör kontantuttag mindre förmånliga. Krediter som huvud- sakligen är avsedda att användas för kreditköp bör alltså undantas från en definition av högkostnadskrediter. Undantaget gäller alla typer av kreditkort, såväl butikskort som kort utfärdade av banker och andra kreditinstitut. 2009/10:242 s. 87. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden Det finns en viss risk att en reglering av högkostnadskrediter kommer att leda till att särskilda kreditkort, eller andra konto- krediter för kreditköp, utvecklas med höga räntor. Kreditköps- och kreditkortsmarknaden bör därför följas noga. Även bostadskrediter bör undantas från en reglering. En ny sorts kredit definieras – vad ska den kallas? Utredningens definition ska alltså ta sikte på i första hand snabblån och utgå från ett låns effektiva ränta. Som utredningen utvecklar i nästa avsnitt kan en definition med en sådan utformning komma att träffa även vissa andra lån, som inte skulle kallas snabblån. Termen snabblån lämpar sig heller inte för författningstext. Ett annat begrepp måste alltså väljas. Konsumentkreditlagen använder genom- gående ordet kredit i stället för lån. Om ett nytt begrepp införs i lagen bör det ansluta till den nuvarande terminologin och alltså vara en benämning som avser en särskild sorts kredit. Ordval som tidigare förekommit för att beteckna snabblån är mer eller mindre inaktuella. Sms-lån eller mobillån återspeglar inte längre det medium som huvudsakligen används för att ansöka om och beviljas ett lån. Mikrolån antyder att lånebeloppet är litet, vilket kan anses vara fallet då kreditbelopp upp till i vart fall förekommer på marknaden. Begreppet snabblån i sig, som utredningen valt att använda i löpande text, är otydligt, då det inte står klart om snabbheten syftar på en snabb hantering, en snabb utbetalning, en snabb återbetalning, eller kanske samtliga dessa. Snabbhet är i sammanhanget, oavsett vad det syftar på, ett ambivalent uttryck, då det kan sägas skapa både negativa och posi- tiva associationer beroende på vilket perspektiv man har. Snabbhet kan hos många konsumenter upplevas som något positivt, då en oväntad händelse gör att man behöver kunna få ett lån snabbt. Det är dock negativt om man ser att den omedelbara tillgänglig- heten kan innebära fler oöverlagda beslut att ta en kredit. Det kan också anmärkas att en snabb återbetalning är vad som över lag gäller på marknaden, då många bolag erbjuder krediter med löptider . Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden Utredningen har kommit fram till att vad som framför allt ut- märker låneformen, och vad som också återspeglas av användandet av effektiv ränta som utgångspunkt för en definition, är kreditens relativt sett höga kostnader. Utredningen föreslår därför att det be- grepp som används i författning ska vara högkostnadskredit. 8.7Dispositionen av kap. 9–14 Utredningens överväganden och förslag är disponerade på följande sätt i kapitlen 9–14. Varje åtgärd som utredningen enligt sina kommittédirektiv ska överväga behandlas i ett eget kapitel. I varje sådant kapitel behandlas i förekommande fall gällande rätt, en europeisk utblick och tidigare överväganden. Innehållet i dessa olika avsnitt är dock av varierande omfattning. Vissa åtgärder som utredningen ska överväga har t.ex. ingen motsvarighet alls i gällande rätt och vissa har heller inte varit föremål för några tidigare överväganden i . En del av åtgärderna som ska övervägas har motsvarigheter i flera andra europeiska länder medan andra ganska införts i något enstaka land. I varje kapitel överväger utredningen den aktuella åtgärden sedd för sig. För varje åtgärd lämnas ett förslag på hur åtgärden skulle kunna utformas i författning, om den skulle föreslås. Vissa konse- kvenser av ett sådant författningsförslag, i första hand för berörda bolag, beskrivs också. I kapitel 15 tar utredningen ställning till vilka åtgärder som ska föreslås och gör då en slutlig bedömning av vilka effekter som kan uppnås när olika åtgärder kombineras med var- andra. En åtgärd som vi enligt våra utredningsdirektiv ska överväga är att införa en civilrättslig sanktionsregel vid bristande kreditprövning. Med en sådan åtgärd avses att konsumenten, om kreditgivaren brustit i sitt ansvar att kreditpröva, inte ska bli skyldig att betala tillbaka hela eller delar av kreditfordran. I våra kommittédirektiv anges att en sådan civilrättslig bestäm- melse ökar kreditgivarens ansvar för att bedöma konsumentens ekonomiska förmåga. Utredningen tolkar detta som att bestäm- melsens syfte ska vara i första hand att förmå kreditgivarna att göra bättre kreditprövningar. Detta skulle kunna leda till att färre kon- sumenter beviljas krediter som de inte har råd att betala tillbaka. Som påpekas i våra direktiv är det viktigt ur ett tillämpnings- perspektiv att slå fast vilka krav som bör ställas på en kreditpröv- ning. För att kunna bedöma om en civilrättslig sanktion är en åtgärd som kan leda till en bättre kreditprövning är det också centralt att först slå fast vilken kreditprövningsprocess som kan krävas av kreditgivaren inom ramen för gällande rätt. I detta kapitel behandlas därför först kreditprövningsprocessen som den ser ut . En diskussion förs sedan om i vilken grad denna process kan förhindra att konsumenter beviljas krediter som de senare inte förmår återbetala. Därefter ges en bakgrund till åtgär- den att införa en civilrättslig sanktion vid bristande kreditprövning – gällande rätt, tidigare överväganden och en europeisk utblick. Kapitlet avslutas med ett avsnitt med överväganden. Utredningen överväger där först allmänna skäl för och emot en civilrättslig sank- tion och en möjlig utformning av en sådan författningsbestämmelse. Sedan överväger utredningen två andra möjliga författningsförslag som utredningen identifierat med anledning av diskussionen om kreditprövningsprocessens funktion . 9.2Kreditprövning enligt gällande rätt – beskrivning och diskussion 9.2.1Lagstiftning och allmänna råd m.m. Enligt 12 § konsumentkreditlagen ska en näringsidkare pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Enligt bestämmelsen ska kredit- prövningen grundas på tillräckliga uppgifter om konsumentens ekono- miska förhållanden. Krediten får endast beviljas om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra sitt åtagande. I lagtexten uppställs alltså inget krav på vilka källor som ska användas för att inhämta tillräckliga uppgifter om konsumentens ekonomi. Regeringen menade dock att kravet på tillräckliga uppgifter som regel innebär att uppgifter ska inhämtas dels från konsumenten, dels från en eller flera fristående källor, t.ex. via en kreditupplysning.1 Fler detaljer om hur kreditprövningen var tänkt att gå till framgår av författningskommentaren. Där anmärktes inledningsvis att kredit- prövningen kan sägas bestå av tre moment: 1.tillräckliga uppgifter ska samlas in, 2.med hjälp av uppgifterna ska en beräkning av betalningsförmågan göras och 3.med ledning av betalningsförmågan ska näringsidkaren bevilja eller avslå kreditansökan. Vidare anfördes följande. Uttrycket ”tillräckliga uppgifter” är hämtat från direktivet. Med det avses att näringsidkaren måste samla in så många uppgifter att konsu- mentens betalningsförmåga för krediten i fråga kan bedömas med en hög grad av säkerhet. Näringsidkaren är i allmänhet skyldig att skaffa sig en helhetsbild av konsumentens ekonomiska situation. 2009/10:242 s. 54. ska normalt alltid omfatta konsumentens inkomster och övriga kredit- åtaganden. Visar uppgifterna att betalningsförmågan på grund av inkomst är osäker, kan förmögenhetsförhållanden ha betydelse. En uppgift om att betalningsanmärkning saknas är inte tillräcklig för att bevilja en kredit, oavsett hur liten den är. Det motsatta, att det finns en betal- ningsanmärkning, bör inte heller ensamt vara avgörande för att han eller hon bedöms sakna ekonomiska förutsättningar att fullgöra sina åtaganden. En konsument kan ha betalningsförmåga för krediten även om han eller hon har flera betalningsanmärkningar. En annan sak är att kreditgivaren ändå, på grund av betalningsanmärkningen eller för den delen av någon annan anledning, kan välja att avslå kreditansökan. Ställs säkerhet för krediten, behöver uppgifter inhämtas om denna. Att konsumenten ställer säkerhet för krediten påverkar normalt inte kredit- prövningen. Även om uppgifter om värdet på säkerheten visar att den täcker kreditbeloppet och kreditkostnaden, är utgångspunkten fort- farande att kunden ska ha ekonomiska resurser vid sidan av säkerheten för att kunna betala avgifter, räntor och amorteringar i den takt som avtalats. Säkerhetens värde kan försämras över tiden och för en realisation vara otillräckligt, vilket kan leda till att en stor del av krediten kvarstår obetald. Flera uppgiftskällor kan behöva användas. Uppgifter kan inhämtas från konsumenten, från en kreditupplysning, från en databas som förs av en myndighet, t.ex. , eller från kreditgiva- rens eget register eller databas. Informationskällorna är delvis över- lappande och vilka informationskällor som ska användas vid en viss kreditprövning får avgöras mot kravet på att prövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter. Konsumenten bör normalt tillfrågas om sina ekonomiska förhållanden, men i praktiken är det sällan tillräckligt med uppgifter endast från konsumenten. Konsumentens uppgifter bör alltid kontrolleras, t.ex. med hjälp av en aktuell kreditupplysning. Om närings- idkaren inhämtar en kreditupplysning, är den information som närings- idkaren då får, tillsammans med informationen från konsumenten, i all- mänhet tillräcklig, naturligtvis beroende på hur fullständig och aktuell informationen i kreditupplysningen är.