sou · H4B335 · 2016-04-18 00:00:00 — Med högskolor avses i detta betänkande både universitet och högskolor. I övrigt definieras begrepp i de kapitel där de förekommer. Utredningen inledde sitt arbete . Utredningen har biträtts av fyra sakkunniga från (och ) och två experter från och . Utredningen har haft ett möte med företrädare för , , Nationellt centrum för svenska som andra språk, kommuner och landsting, Universitets- och högskolerådet, , , LO/, Arbetsförmedlingen samt . Utredningen har och haft möte med sakkunniga och experter. Utredningen har vidare haft samrådsmöte med företrädare för Universitets- och högskolerådet och . Utredningen har haft möte med företrädare för Arbetsförmedlingen och med företrädare för . har utredaren haft möte med företrädare för . Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har vidare haft kontakt med och inhämtat uppgifter från , , , , , och . En beskrivning av gällande rätt i relevanta delar redovisas i kapitel 3. En sammanställning av relevant statistik och en analys redovisas i kapitel 4. Utredningens förslag redovisas i kapitel 5–8. I kapitel 9 redovisas förslag om ikraftträdande och i kapitel 10 redovisas förslagens konsekvenser. I kapitel 11 finns kommentarer till författningsförslagen. 3 Beskrivning av gällande rätt I kapitlet beskrivs mycket övergripande och för utredningens förslag relevanta delar av gällande rätt avseende vilka som får undervisa och verka inom skolväsendet, registerkontroll samt bestämmelser avseende asylsökande och nyanlända inklusive förslaget om begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd. 3.1Att verka och undervisa inom skolväsendet 3.1.1Vilka lärare som får undervisas och anställas i skolväsendet Skolväsendet definieras i skollagen Utredningens förslag omfattar lärare och förkollärare och andra vuxna i skolan som verkar inom skolväsendet. Bestämmelser som avser skolväsendet finns i skollagen (2010:800). Utbildning inom skolväsendet anordnas av det allmänna och av enskilda och omfattar skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och vissa särskilda utbildningsformer (1 kap. 1 § skollagen1). Omfattningen av skolväsendet ändras . Ändringen är en följd av att utbildning i svenska för invandrare inte längre ska vara en egen 1 1 kap. 1 § skollagen (2010:800) i dess lydelse från (lagen (2015:482) om ändring i skollagen (2010:800). Beskrivning av gällande rätt skolform inom skolväsendet utan i stället ska ingå i skolformen vuxenutbildning.2 Legitimation krävs för att få undervisa och sätta betyg I 2 kap. skollagen finns bestämmelser om krav på lärare och förskollärare och vilka som får undervisa i skolväsendet. Vad som avses med undervisning definieras i 1 kap. 3 § skollagen som sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Det är enligt huvudregeln endast den som har legitimation som lärare och är behörig för viss undervisning som får bedriva undervisningen (2 kap. 13 § skollagen). Det finns emellertid ett antal undantag från skollagens krav på legitimerade och behöriga lärare för undervisning. En legitimerad lärare eller förskollärare har ansvar för den undervisning som han eller hon bedriver. För grundsärskolan och gymnasiesärskolan finns vissa särskilda bestämmelser men i huvudsak innebär skollagen att det är om en lärare har legitimation och behörighet som styr om läraren får bedriva undervisning i såväl och grundsärskolan som gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Kravet på legitimation för lärare och förskollärare infördes i skollagen 2011. De krav som ställs för att få legitimation framgår av annan författning, i huvudsak förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Det är som efter ansökan får meddela legitimation till lärare eller förskollärare som har en behörighetsgivande examen (2 kap. 16 § skollagen). Av 2 kap. 18 § första stycket skollagen följer att om det inte finns någon behörig lärare att tillgå inom huvudmannens organisation eller om det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna får en annan lärare bedriva undervisningen. En sådan lärare ska vara lämplig och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning motsvarande den som krävs av en behörig lärare. En sådan person får bedriva undervisningen högst i sänder. 2014/15:85, s. 61. Beskrivning av gällande rätt Undervisning i ämnet svenska som andraspråk kan alltså under vissa förutsättningar bedrivas av en obehörig lärare, dock längst i sänder. Från kommer det att vara möjligt att inom ramen för en försöksverksamhet anställa en obehörig lärare för högst . Försöksverksamheten ska omfatta personer som ska bedriva undervisning som lärare i skolväsendet i ett eller flera ämnen där det råder brist på legitimerade och behöriga lärare, har ämneskunskaper som motsvarar de ämneskunskaper som krävs för en behörighetsgivande lärarexamen i det eller de ämnen som personerna ska bedriva undervisning i och genomför en kompletterande utbildning för att uppnå en behörighetsgivande lärarexamen i det eller de ämnena.3 Av 2 kap. 18 § andra stycket skollagen framgår emellertid att begränsningen inte avser undervisning i ämnet modersmål. En sådan person får således bedriva undervisning i ämnet modersmål utan begränsning och får även under vissa förutsättningar anställas utan tidsbegränsning även om läraren saknar legitimation (2 kap. 20 § skollagen). Detsamma som beskrivs om undervisning i modersmål gäller för undervisning i yrkesämne i gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning på gymnasial nivå eller särskild utbildning för vuxna på gymnasial nivå, eller individuella kurser eller orienteringskurser i vuxenutbildning. Sammanfattningsvis vad gäller vilka som får bedriva undervisning som utgångspunkt är att de ska vara behöriga och legitimerade, men att det finns möjligheter att använda obehöriga lärare för att bedriva undervisning när det saknas behöriga lärare. Betyg ska beslutas av den eller de lärare som bedriver undervisningen när betyg ska sättas enligt 3 kap. 16 § första stycket skollagen. Av bestämmelserna i andra stycket i samma paragraf följer att som huvudregel ska den som sätter betyg vara en legitimerad lärare. Det föreskrivs också bl.a. att beslutet, om läraren inte är legitimerad, ska fattas tillsammans med en annan lärare som är legitimerad. Andra stycket gäller dock inte för undervisning i modersmål (6 kap. 5 § skolförordningen [2011:185], 8 kap. 1 c § gymnasieförordningen [2010:2039]). 3 2 kap. 21 och 22 b §§ skollagen (2010:800) i dess lydelse från lagen (2016:15) om ändring i skollagen (2010:800). 2015/16:23, s. 17 f. Beskrivning av gällande rätt även en modersmålslärare som saknar legitimation får sätta betyg i ämnet. Övergångsbestämmelsen gäller inte längre Från krävs legitimation för lärare och förskollärare för att självständigt få sätta betyg och för att kunna bli tillsvidareanställda (3 kap. 16 och 20 §§ skollagen). Den övergångsbestämmelse som har gjort undantag för lärare och förskollärare som var anställda före gäller inte längre. För de lärare och förskollärare som undervisar i särskolan, specialskolan eller inom särskild utbildning för vuxna gäller övergångsbestämmelserna om undantag från kravet på legitimation och behörighet fram till . 3.1.2Andra vuxna i skolan och förskolan I skolan och förskolan arbetar även andra än de som är lärare, förskollärare och rektor. Det är bland annat personer med titlar som elevassistenter, elevstödjare, studiehandledare på modersmålet, administratörer och vaktmästare. Dessa tjänster regleras inte i skolförfattningarna mer än som anges i bestämmelserna i 2 kap. 31 § skollagen om registerkontroll av personer som anställs och tas emot i skolverksamhet. I 5 kap. 4 § skolförordningen (2011:185) föreskrivs att en elev ska få studiehandledning på sitt modersmål om eleven behöver det. En elev som ska erbjudas modersmålsundervisning och som före sin ankomst till har undervisats på ett annat språk än modersmålet får ges studiehandledning på det språket i stället för på modersmålet, om det finns särskilda skäl. Bestämmelsen gäller såväl som grundsärskolan. Motsvarande bestämmelser för gymnasieskolan finns i 9 kap. 9 § gymnasieförordningen (2010:2039). Studiehandledning på modersmål syftar alltså inte till undervisning utan är en möjlig stödåtgärd för en elev som inte klarar att följa Beskrivning av gällande rätt undervisningen på svenska, eleven har då rätt att få stöd i form av studiehandledning på sitt modersmål om hon eller han riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås i ett eller flera ämnen.4 Även om har meddelat föreskrifter i fråga om bl.a. särskilt stöd (SKOLFS 2014:40) är just formen för hur studiehandledning ska genomföras inte närmare reglerad. Den kan alltså erbjudas i många olika former. Den kan t.ex. förekomma som en tillfällig insats i form av extra anpassning (3 kap. 5 a § skollagen) när en elev behöver en introduktion på sitt modersmål till ämnesundervisning i de ämnen hon eller han läser i sin ordinarie undervisningsgrupp, såsom förklaringar av olika ämnesspecifika begrepp. Studiehandledning på modersmålet kan även, efter utredning, tillhandahållas som särskilt stöd i ett eller flera ämnen. Studiehandledningen på modersmålet kan innebära att eleven får hjälp före, under eller efter lektionen. Undervisning ska bedrivas av en legitimerad och behörig lärare. Studiehandledning i modersmålet är inte avsedd att ersätta den ordinarie undervisningen, utan snarare att utgöra en del av den övriga verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål (utbildning). Studiehandledning på modersmålet kan bedrivas av en flerspråkig lärare eller övrig skolpersonal. Det kan också bedrivas av en lärare tillsammans med en studiehandledare som talar elevens modersmål. Av 2 kap. 31 § skollagen framgår att den som erbjuds en anställning inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan samt inom annan pedagogisk verksamhet ska till den som erbjuder anställningen lämna ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Utöver att utdrag ska lämnas för den som erbjuds5 anställning ska det också lämnas av den som erbjuds eller tilldelas arbete inom sådan verksamhet som under omständigheter liknande dem som förekommer i ett anställningsförhållande inom verksamheten, om 4Skolverkets stödmaterial i Handledning på modersmålet, s. 12. 5Det är först när en person erbjuds anställning som denne ska lämna ett registerutdrag och inte tidigare i anställningsprocessen. Beskrivning av gällande rätt det sker genom uppdrag, anställning hos någon som ingått avtal med den som bedriver verksamheten eller anställning inom annan verksamhet. Detsamma gäller att registerutdrag ska lämnas av den som tas emot till och går under utbildning till en lärar- eller förskollärarexamen enligt högskolelagen (1992:1434) eller yrkesutbildning inom vuxenutbildning tilldelas plats för verksamhetsförlagd del av utbildningen inom sådan verksamhet, eller genom deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program tilldelas plats för arbetspraktik eller annan programinsats inom sådan verksamhet. Registerutdraget ska i de fall som inte avser anställning lämnas till den inom verksamheten som beslutar om att anlita eller ta emot någon på ett sådant sätt. Den som inte har lämnat ett sådant registerutdrag får inte anställas, anlitas eller tas emot i verksamheten. Utdraget får vara högst gammalt. Det finns endast ett undantag från skyldigheten att lämna registerutdrag och det gäller, enligt 2 kap. 32 § skollagen, den som erbjuds en förnyad anställning hos samma arbetsgivare eller en förnyad möjlighet att tas emot i verksamheten. Då får personen delta i verksamheten, anställas anlitas eller tas emot utan att han eller hon lämnat ett registerutdrag. Den som har lämnat registerutdraget ska få det tillbaka i original om den begär det (2 kap. 32 § skollagen). Kravet om registerkontroll avser endast utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Bestämmelserna fanns tidigare i lagen om registerkontroll Bestämmelser om registerkontroll av personal inom skolan fanns tidigare i lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnomsorg. Inledningsvis gällde bestämmelserna endast de som anställdes i verksamheten. Registerkontrollen utvidgades därefter till att gälla vissa andra personer som erbjuds att utföra arbete eller praktik inom de berörda verksamheterna. Även den som genom huvudmannens försorg erbjuds eller tilldelas arbete inom en sådan verksamhet under omständigheter liknande dem som förekommer i ett anställningsförhållande inom verksamheten omfattas av registerkontroll. Beskrivning av gällande rätt lärarstudenter och deltagare i vuxenutbildning som erbjuds att utföra verksamhetsförlagda delar av utbildningen inom de berörda verksamheterna, liksom den som genom deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program erbjuds att där utföra arbetspraktik eller någon annan programinsats. Bakgrunden till bestämmelserna finns i förarbetena till lagen om registerkontroll.6 Av prop. 1999/2000:123, s. 14 ff framgår bland annat följande. Den arbetsrättsliga lagstiftning som finns ger, tillsammans med rådande kollektivavtal, arbetsgivarna möjlighet att agera mot en anställd som visar sig vara olämplig att arbeta med barn. Frågan är emellertid om barn och ungdomar därmed har ett tillräckligt effektivt skydd mot att utsättas för övergrepp av personer som arbetar med barn eller som arbetar i miljöer där barn vistas. Skolan är emellertid inte någon isolerad företeelse från samhället i övrigt. Social oro återspeglas i skolan och mobbning och andra trakasserier förekommer. Vuxna bör då stå för skydd och trygghet. Tyvärr inträffar det dock att anställda i förskola, skola och skolbarnsomsorgen utsätter barn för sexuella övergrepp. Det finns ingen samlad bild av förekomsten av sexuella övergrepp på barn av personal inom dessa verksamheter. Det är dock väl dokumenterat att sexuella övergrepp får mycket allvarliga konsekvenser för det enskilda barnet. Det finns ingen anledning att överdriva förekomsten av övergrepp från personal. Det finns tvärtom anledning att tro att förekomsten är mycket begränsad. Vetskapen om att sexuella övergrepp överhuvudtaget förekommer föranleder emellertid regeringen att föreslå åtgärder för att så långt det är möjligt minska risken för att sådana övergrepp sker. Om det är möjligt att förhindra att personer som har dömts för sexualbrott, grova våldsbrott och vissa andra brott arbetar med barn eller ungdomar, stärks barns och ungdomars skydd mot övergrepp. En registerkontroll ger arbetsgivare tillgång till uppgifter huruvida en arbetssökande eller anställd inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg har dömts för sådana brott. Avgörande för frågan om registerkontroll skall införas är avvägningen mellan å ena sidan intresset att minska riskerna för övergrepp och å andra sidan skyddet för den personliga integriteten. [---] Skälen för en kontroll väger enligt regeringens bedömning så tungt att det måste accepteras att skyddet för den personliga integriteten får vidkännas en viss inskränkning. Här måste särskilt framhållas åtagande enligt att vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra att barn förmås eller tvingas att delta i olagliga sexuella 6 Propositionen Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg (prop. 1999/2000:123) och propositionen Utvidgad registerkontroll inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnomsorg (prop. 2007/08:28). Beskrivning av gällande rätt Utifrån perspektiv är skyddet för barnet det övergripande intresset och den vuxnes integritet får stå tillbaka för detta. Registerkontroll avhåller sannolikt personer som dömts för i frågavarande brott att söka anställning inom eller utbildning för de aktuella verksamheterna. 3.2Bestämmelser som gäller asylsökande och nyanlända Vem är asylsökande? En asylsökande är enkelt förklarat en person som lämnat sitt land för att söka skydd men som ännu inte har fått beslut om han eller hon kommer att få uppehållstillstånd. Asylsökande är enligt 1 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd i som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §§ utlänningslagen eller motsvarande äldre bestämmelser. Barn som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av lagen om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd. Bestämmelserna är endast tillämpliga så länge barn är att anse som ensamkommande. Ekonomisk ersättning till den som är asylsökande Bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till asylsökande finns i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Hänvisningar till paragrafer i detta avsnitt avser denna lag om inte annat anges. Det är som har huvudansvaret för att en person som ansöker om asyl i har någonstans att bo om denne inte ordnat det själv (2 §). En asylsökande har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Sådan rätt till bistånd föreligger inte heller för bostadskostnad. Saknar den asylsökande egna medel eller inkomst kan bevilja bistånd som kan lämnas i form av logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag (13 §). Sådant bistånd får lämnas under förutsättning Beskrivning av gällande rätt att de asylsökande är registrerade vid förläggning. En asylsökande som saknar egna medel har rätt till dagersättning (17 §) och kan även i särskilda fall ha rätt till bostadsersättning (16 §) och särskilt bidrag (18 §). Dessa ersättningar får inte betalas ut för tid då etableringsersättning lämnas till en utlänning som deltar i aktiviteter enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.7 Den som har inkomst av förvärvsarbete eller som har annan inkomst eller tillgångar och som har logi på en förläggning ska betala ett skäligt belopp som ersättning till (15 §). Sysselsättning i form av arbete och utbildning ska i lämplig omfattning ge asylsökande sysselsättning genom att de får tillfälle att delta i svenskundervisning, i skötseln av förläggningar och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull (4 §). Asylsökande som deltar i sådan verksamhet får inte anses som arbetstagare, men ska i viss mån omfattas av arbetsmiljölagen (1977:1160). Vuxna asylsökande har under vissa förutsättningar rätt att arbeta. Alla asylsökande får ett så kallat LMA-kort8 som är ett bevis på att personen är asylsökande. För att få arbeta i krävs ett arbetstillstånd, men en asylsökande kan få arbeta utan arbetstillstånd om ansökan ska prövas i , personen medverkar till att styrka sin identitet och om asylansökan är välgrundad (5 kap. 4 § utlänningsförordningen [2006:97]). Om den asylsökande uppfyller dessa krav har denne rätt att arbeta. I så fall anges det på ”bevis om undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd (AT-UND)”. Om den asylsökande har arbetat och fått avslag på ansökan får personen fortsätta arbeta tills han eller hon lämnar landet eller så länge han eller hon medverkar till att lämna landet. Om den asylsökande får uppehållstillstånd får denne fortsätta att arbeta. 7Se mer om nyanlända i avsnitt 3.2.2. 8LMA är en förkortning för lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Beskrivning av gällande rätt En asylsökande får inte delta i utbildning i utbildning i svenska för invandrare (sfi). Rätt att delta i utbildning i sfi har den som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge. Rättigheten gäller för den som är bosatt i landet (dvs. folkbokförd) det år han eller hon fyller . Ingen övre åldersgräns definieras i skollagen.9 Skyldighet att betala avgifter Som framgår ovan ska den som har inkomst av förvärvsarbete eller som har annan inkomst eller tillgångar och som har logi på en förläggning betala ett skäligt belopp som ersättning till (15 §). Vem är nyanländ? I detta betänkande avses som nyanländ de nyanlända som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Lagen omfattar nyanlända i arbetsför ålder (20–) samt nyanlända i åldern 18–utan förälder i med uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande. Lagen omfattar även anhöriga, i samma ålder, som ansökt om uppehållstillstånd från att personer som denne har anknytning till togs emot i en kommun (2 §). 9 Rätten till sfi regleras i 22 kap. 13–14 och 16–17 §§ samt 29 kap. 2–3 och 6 §§ skollagen (2010:800). Se även 24 kap. 11–15 §§ skollagen för utbildning vid folkhögskola som motsvarar utbildning i svenska för invandrare. Beskrivning av gällande rätt Lagen om etableringsinsatser – syfte och innehåll Syftet med lagen är att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrarares etablering i arbets- och samhällslivet. Insatserna ska ge den nyanlända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet, dvs. arbetsförberedande åtgärder (1 §). Ansvaret för den nyanlände är fördelad på flera myndigheter och regleras i lagen. Det är arbetsförmedlingen som har det samordnade ansvaret för etableringsinsatserna och Länsstyrelserna ska främja samverkan mellan berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för nyanlända. Det är kommunen som har ansvar för mottagande, bostads, samhällsorientering, vuxenutbildning inklusive utbildning i svenska för invandrare (sfi), skola, barnsomsorg och insatser inom det sociala området (3–5 §§). tar bland annat fram nationell prognos för nyanlända samt ansvarar för bosättning av vissa nyanlända. Arbetsförmedlingen ska upprätta en individuell etableringsplan med insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering. En nyanländ har rätt att få en etableringsplan efter att han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun (6 §). Planen ska minst innehålla utbildning i svenska för invandrare, samhällsorientering och arbetsförberedande aktiviteter (7 §). Etableringsplanen får som huvudregel omfatta högst 24 månader (8 §). Så snart etableringssamtal påbörjats, och personen vill ha hjälp med att hitta en bostad, ska Arbetsförmedlingen anvisa honom eller henne en bosättning i en kommun som har en överenskommelse om flyktingmottagning. Arbetsförmedlingens planering av bosättning ska ske utifrån individens yrkeserfarenhet och bakgrund. Arbetsförmedlingens anvisning av kommunplats bör ske till kommuner där det finns en god arbetsmarknad eller förutsättningar för arbete inom pendlingsavstånd.10 Etableringsplanen upphör att gälla när tiden för planen har gått ut, om den nyanlände haft ett förvärvsarbete på heltid , påbörjar en utbildning på högskolenivå för vilken studie- 10 Beskrivning från Arbetsförmedlingen . Beskrivning av gällande rätt medel kan lämnas enligt studiestödslagen (1999:1395) eller om den nyanlände utan godtagbart skäl avvisar ett erbjudet lämpligt arbete om han eller hon har arbete eller arbetssökande som huvudsaklig aktivitet enligt etableringsplanen (9 §). Ekonomisk ersättning till vissa nyanlända Enligt 15 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare har en nyanländ som deltar i aktiviteter enligt en etableringsplan rätt till etableringsersättning och under vissa omständigheter även tilläggsersättningar i form av etableringstillägg och bostadsersättning. Detsamma gäller en nyanländ som medverkar till upprättandet av en etableringsplan och som inte har rätt till bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.11