sou · H4B317 · 2016-03-03 00:00:00 — I förevarande fall måste således en analys göras av vad man på EU-nivå har lagstiftat om på insolvensrättens område, dvs. hur mycket som har täckts in av EU-lagstiftning på respektive område och vad det rör sig om för typ av reglering (minimiregler, full- harmonisering, exklusiv eller delad behörighet osv.). och omfattas av insolvensförordningens tillämpningsområde Gemensamma nordiska regler för skuldsanering vilket innebär att det nordiska samarbetet måste, för dessa länders del, ses i ljuset av det område som regleras av förordningen. Efter- som det finns en förordning som reglerar skuldsanering och EU har övertagit befogenheten att agera på området får inte och ensidigt ingå avtal med tredjeland. Det gäller dock endast de områden som de facto regleras av förordningen eller av annan EU-rätt på området. för rapporten gällde den tidigare insolvens- förordningen. Varken eller hade då anmält skuld- sanering som ett av de insolvensförfaranden som omfattades av förordningen. Trots det gjordes i rapporten bedömningen att insol- vensförordningen lade hinder i vägen för en nordisk konvention på området såvida inte EU medverkar till en sådan. Argumentet är ännu starkare då skuldsanering i både och omfattas av den reviderade insolvensförordningen. Rapportens förslag är i stället att de nordiska länderna enas om en modellag och att vardera land antar bestämmelser som innebär att skuldsaneringsbeslut i andra nordiska länder erkänns. 14.5.2Rapportens förslag i sak Utredningen delar rapportens slutsats att de problem som tas upp i rapporten finns och att det finns ett behov att lösa dessa. När det gäller innehållet i den modellag som föreslås i rapporten anser utred- ningen att om en gemensam nordisk modellag ska utvecklas vore det för svenskt vidkommande önskvärt att även skuldsanering för företagare ingår. Rapportens förslag i fråga om tillämplig lag innebär i huvudsak att domstolslandets lag, lex fori concursus, ska tillämpas med undantag för frågor som rör sakrätt, rätt till kvittning och frågor som rör egendom som är föremål för rättegång. Det finns utrymme att ut- veckla bestämmelserna om tillämplig lag i någon mån. Beträffande preklusion anger modellagen att en förutsättning är att kända borgenärer underrättats om förfarandet och att okända borgenärers fordringar endast omfattas om förfarandet kungjorts i det nordiska land där en sådan borgenär har hemvist eller säte. Modellagen anger att hemvisten ska vara behörighetsgrundande vid ansökan om skuldsanering. Mot bakgrund av den rättsutveck- Gemensamma nordiska regler för skuldsanering ling som skett sedan rapporten publicerades anser utredningen att det är lämpligare att platsen för gäldenärens huvudsakliga intressen grundar sådan behörighet. När det gäller behörighet att upphäva eller ompröva en skuld- sanering anger rapporten att detta ska avgöras av rättsordningen i det land som har behandlat skuldsaneringsärendet tidigare. Dom- stolen i detta land har exklusiv behörighet att handlägga skuldsane- ringen. Den modellag som föreslås i rapporten reglerar bl.a. domsrätt, vilket lands lag som ska tillämpas och erkännande av beslut om skuldsanering. Detta är mer långtgående än exempelvis den nuvar- ande konkurskonventionen som endast innehåller vissa lagvalsregler och regler om ömsesidigt erkännande. Det saknas anledning att anta att de behov som ligger till grund för förslagen i rapporten har förändrats. Det finns alltså behov av en reglering som medför att skuldsaneringsförfaranden erkänns i de övriga nordiska länderna. I rapporten konstateras att likheterna bland de nordiska ländernas insolvenslagstiftningar är många och det kan tyckas märkligt att svenska skuldsaneringar ska erkännas i alla medlemsstater i EU men inte i våra närmaste grannländer. För svensk del innebär den reviderade insolvensförordningen och de kompletterande författningsändringar som utredningen före- slår att det skulle vara lagtekniskt okomplicerat att i stor utsträck- ning uppfylla de krav som ställs i rapportens modellag. En fråga som skulle behöva adresseras är att det inte finns något nordiskt register för skuldsanering. För att så många skulder som möjligt ska kunna omfattas av en skuldsanering och preklusions- verkan erkännas i andra stater skulle det behöva införas bestämmel- ser om kungörande av kallelse på okända borgenärer i andra nordiska länder. Den i rapporten föreslagna konstruktionen av en modellag skulle innebära att respektive nordiskt land anpassar sin lagstiftning på ett sätt som accepteras av andra nordiska länder och att de nordiska länderna ensidigt beslutar sig för att erkänna varandras beslut om skuldsanering. Det innebär en risk för att lagstiftningarna inte blir Gemensamma nordiska regler för skuldsanering helt enhetliga och för att erkännandet inte fullt ut kan betraktas som ömsesidigt. I rapporten bedöms dessa nackdelar inte vara ett avgörande hinder. I gengäld skulle konstruktionen inte stå i strid med kompetensfördelning. Utredningen konstaterar att även om rapportens avsikt är att länderna ensidigt ska erkänna varandras skuldsaneringsförfaranden bör det finnas anledning att anta att andra nordiska länder är be- redda att agera på motsvarande sätt innan ett sådant erkännande sker. pågår det inte något arbete i övriga nordiska länder som gäller gemensamma skuldsaneringsregler. 15.1Beskrivning av uppdraget och dess syfte antog och rådet en reviderad insolvensförordning. Förordningen innehåller gemensamma EU- regler om gränsöverskridande insolvensförfaranden. tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att analysera innebörden av den reviderade förordningen från ett svenskt perspektiv och föreslå de kompletterande författningsändringar och andra åtgärder som revideringen ger anledning till. I uppdraget ingår även att överväga behovet av gemensamma bestämmelser om gränsöverskridande nordiska skuldsanerings- förfaranden. Utredningen föreslår i detta betänkande ett antal författnings- ändringar som har till syfte att anpassa den svenska lagstiftningen till den reviderade insolvensförordningen. Enligt kommittéförord- ningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning ska en utredning redovisa ett betänkan- des kostnadsmässiga och andra konsekvenser. Den reviderade förordningen har ett utökat tillämpningsområde jämfört med den tidigare insolvensförordningen. Detta innebär för svensk del att skuldsaneringsförfaranden numera ingår som ett av de svenska insolvensförfaranden (vid sidan om konkurs och företags- rekonstruktion) som omfattas av förordningen. Utredningen före- slår att det i lag med kompletterande bestämmelser till den reviderade insolvensförordningen framgår att insolvensförfaranden i svensk rätt, enligt förordningen, är konkurs, företagsrekonstruktion och skuld- sanering. Utredningens överväganden finns i avsnitt 5.8. Utredningen konstaterar att det finns situationer när de allmänna forumregler som finns i 10 kap. och till vilka hän- visas såväl beträffande konkurs som beträffande företagsrekon- struktion inte överensstämmer med den reviderade insolvensförord- ningen. Utredningens förslag innebär att det i den lag som kom- pletterar insolvensförordningen ska anges att är behörig domstol när det finns internationell behörighet att pröva frågor som avses i artikel 6 i förordningen men de svenska natio- nella forumreglerna inte anvisar någon behörig domstol. Utredningens förslag innebär också att det i samma lag ska in- föras en bestämmelse som anger att sökanden ska styrka de omstän- digheter som ligger till grund för svensk domstols behörighet och för det förfarande enligt insolvensförordningen som ansökan avser. Vidare ska det framgå att en ansökan ska avvisas, om grunden för ansökan inte framgår och sökanden inte följer ett föreläggande att avhjälpa bristen. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kom- mer till stånd framgår av utredningens överväganden i avsnitt 6.4. Den reviderade insolvensförordningen innehåller regler som inne- bär att medlemsstaterna ska utforma . Registren syftar både till att förbättra informationen till domstolar och borgenärer och till att förhindra att parallella insolvensförfar- anden inleds i olika medlemsstater. Registren ska samman- kopplas genom den europeiska e-juridikportalen och därigenom bli sökbara för intressenter i samtliga medlemsstater. Förordningen innehåller även bestämmelser som anger vilken minimimängd infor- mation som registren ska innehålla. Utredningen föreslår följande gällande . –Befintliga register ska användas i den mån sådana finns. –Bestämmelserna om vad som ska registreras i de olika registren ska kompletteras för att motsvara de krav som ställs upp i för- ordningen. –Ett nytt register förbeslut om skuldsanering ska införas. –De myndigheter som ansvarar för de befintliga registren med uppgifter om konkurser och företagsrekonstruktioner (respektive länsstyrelserna) ska även framgent vara ansvariga myndigheter i förordningens mening. –Vad gäller registret för beslut om skuldsanering ska detta föras av . –Även enskilda som inte bedriver näringsverksamhet ska finnas med i registren. –Insamlandet av uppgifter ska, i likhet med , ske genom att registreringsmyndigheten underrättas av den beslutsfattande domstolen eller myndigheten. –Uppgifterna i insolvensregistren ska som huvudregel vara till- gängliga för allmänheten . För alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd, se avsnitt 9.6. Ett uttalat syfte med revideringen av insolvensförordningen är att undvika att sekundära insolvensförfaranden inleds i onödan efter- som dessa kan vara både kostnadskrävande och ineffektiva. Det har därför införts en möjlighet för förvaltaren i ett huvudinsolvens- förfarande att lämna en form av utfästelse till lokala borgenärer i en medlemsstat där ett sekundärinsolvensförfarande skulle kunna in- ledas. Utfästelsen innebär att förvaltaren förbinder sig att, avseende tillgångarna i ”sekundärstaten”, tillämpa de bestämmelser som skulle ha tillämpats om ett sekundärinsolvensförfarande hade inletts. Detta har kommit att kallas ”syntetiska förfaranden”, eftersom utfästel- sen leder till ett slags förfarande i förfarandet. Utredningens förslag innebär att kompletteringslagen ska inne- hålla en regel om omröstning och kvalificerad majoritet för god- kännande av ett åtagande, som ska tillämpas i de fall ett syntetiskt sekundärförfarande inleds, dvs. om en förvaltare gör ett ensidigt åtagande som omfattar egendom eller borgenärer i . Reglerna har utformats efter förebild av bestämmelserna om omröstning om ackordsförslag i lagen om företagsrekonstruktion. Utredningen föreslår vidare att ska ta fram den praktiska vägledning och det stödmaterial som verket bedömer att domstolarna kan komma att behöva vid tillämpningen av bestäm- melserna om samarbete med domstolar och förvaltare i andra med- lemsstater. Bestämmelsen innebär ingen utökning av förvaltarens ansvars- område eftersom motsvarande krav redan finns i den nuvarande kompletteringslagen, se avsnitt 10.14. 15.2.5Information till utländska borgenärer Den reviderade insolvensförordningen innehåller i likhet med den tidigare förordningen bestämmelser om utländska borgenärers rätt att anmäla fordringar. Denna del har dock både ändrats och byggts ut i förhållande till den tidigare förordningen. Ändringarna syftar till att underlätta för utländska borgenärer att bevaka sin rätt. Utredningens förslag innebär att det ska finnas en bestämmelse som anger att konkursförvaltaren eller rekonstruktören i en företags- rekonstruktion efter det att en konkurs eller företagsrekon- struktion har beslutats åläggs att underrätta kända borgenärer som befinner sig utomlands. För alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kom- mer till stånd, se avsnitt 11.4. Den reviderade insolvensförordningen innehåller en rad bestäm- melser om samordning och samarbete mellan domstolar och för- valtare vid insolvensförfaranden i koncerner. Sådana bestämmelser saknas helt i den tidigare insolvensförordningen. För att dessa bestämmelser ska kunna tillämpas i krävs, enligt utredning- ens mening, att förvaltare och domstolar är väl informerade om hur de ska gå tillväga i händelse av att flera bolag i en koncern är före- mål för insolvensförfaranden. Utredningen föreslår att även här ska ta fram den praktiska vägledning och det stödmaterial som verket bedömer att domstolarna kan komma att behöva vid tillämpning av bestäm- melserna om samarbete och samordning vid insolvensförfaranden i koncerner. För alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd hänvisas till utredningens överväganden i av- snitt 12.4. Den tidigare insolvensförordningen tillämpas sedan ikraftträdandet som gällande rätt i . Vid tillkomsten av för- ordningen bedömdes det att det fanns ett behov av att i viss mån anpassa nationella författningar till insolvensförordningen. Sådana bestämmelser finns i lagen (2005:1046) om kompletterande bestäm- melser till insolvensförordningen samt i förordningen (2005:1056) om kungörande och registrering av vissa insolvensförfaranden. Utredningens förslag innebär att lagen (2005:1046) med kom- pletterande bestämmelser till insolvensförordningen ska upphävas och ersättas med en ny lag som innehåller kompletterande bestäm- melser till den reviderade insolvensförordningen. Utredningens förslag innebär även att förordningen (2005:1056) om kungörande och registrering av vissa insolvensförfaranden ändras på så sätt att den kompletterar den reviderade insolvensförord- ningen. 15.3Uppgifter om vilka som berörs av utredningens förslag Utredningens förslag innebär effekter för och läns- styrelserna med anledning av att deras respektive register inne- hållande uppgifter om insolvensförfaranden måste anpassas och byggas ut för att uppfylla de krav som förordningen ställer på det eller de insolvensregister som en medlemsstat ska upprätthålla. har drygt 1 100 000 företag registrerade i sina olika register. Av dessa är nästan 500 000 aktiebolag, cirka 470 000 enskilda näringsidkare, cirka 63 000 handelsbolag och cirka 15 000 ekono- miska föreningar.1 Enligt siffror från per på- gick konkurs i 8 454 aktiebolag, 96 ekonomiska föreningar och 114 handelsbolag. Vidare hade registrerat 1 801 per- sonliga konkurser i sitt konkursregister mellan januari och den 5 november 2015.2 Dessutom hade då totalt 134 företags- rekonstruktioner registrerade. Vad gäller utländska insolvensförfaranden som registrerar och kungör med stöd av 3 § lagen (2005:1046) med kom- pletterande bestämmelser till insolvensförordningen förekommer endast ett fåtal sådana ärenden . har inte kunnat få fram exakta siffror för dessa ärenden eftersom verket inte har fört särskild statistik över dem. Verket har emellertid uppskattat antalet till 10–15 registreringar och kungörelser gällande utländska företags svenska filialer. Därutöver har nio huvudinsolvens- förfaranden rörande aktiebolag registrerats och kungjorts . Insolvensförfaranden som avser fysiska personer har registrerats och kungjorts för sex personer . De länsstyrelser som har ansvar för stiftelseregistret kommer att påverkas av utredningens förslag. fanns 16 pågående insolvensförfaranden antecknade i länsstyrelsernas stiftelseregister. 1Siffrorna kommer från och är från . 2Pågående personliga konkurser var 2 086 och avslutade personliga konkurser var 1 046. och domstolarna kommer att påverkas av utred- ningens förslag så till vida att föreslås erbjuda dom- stolarna stöd och praktisk vägledning i fråga om vissa av förord- ningens bestämmelser. Domstolarna kommer i samband med att förordningen börjar tillämpas få pröva ”åtaganden” vid ansökan om sekundära förfaranden (se under avsnitt 10 ovan) men också få ta hänsyn till fler samarbetsbestämmelser, lämna mer information till insolvensregistren och i viss utsträckning arbeta med samordnade förfaranden avseende koncerner. har det inträffat 33 konkurser i beträffande gäldenärer som haft utländskt organisations-/person- nummer. För företagsrekonstruktioner har ingen sådan statistik varit möjlig att få fram. I samtal med utredningen har uppgett att för det fall antalet gränsöverskridande insolvensförfaranden håller sig på den låga nivå de har gjort bör Domstolars kostna- der för genomförande av förslagen rymmas inom ramen för befint- liga anslag. Utredningens förslag innebär också effekter för Kronofogdemyndig- hetens verksamhet med anledning av att myndigheten ska föra över uppgifter om skuldsanering till skuldsaneringsregister. Antalet inkomna ansökningar om skuldsanering uppgick till cirka 13 300. Regleringen bedöms inte få effekter för kommuner eller landsting. De utökade skyldigheterna och den tydligare formaliseringen av samarbete och information mellan de olika aktörerna i ett insolvens- förfarande, samt reglerna kring samordnade förfaranden i koncern- förhållanden kan innebära ökade kostnader för konkursförvalt- ningen som helhet. Med tanke på de situationer där reglerna typiskt sett kan komma till tillämpning vid konkurs kommer merkostnader i de allra flesta fall belasta borgenärskollektivet och inte staten, genom dess subsidiära ansvar för konkurskostnader. Rekonstruk- törerna å sin sida betalas av det rekonstruerade företaget. Emeller- tid bygger beräkningarna på förutsättningen att merkostnaderna i förvaltningen uppvägs av att det utökade samarbetet mellan aktö- rerna i förfarandet leder till ett sammantaget bättre utfall i insol- vensförfarandet för berörda borgenärer. De delar av förordningen som rör samarbete mellan förvaltare samt samarbete mellan förvaltare och domstolar kommer att även att påverka förvaltarna eftersom nya rutiner och arbetssätt kommer att krävas i de fall insolvensförordningen är tillämplig. Eftersom det även framöver sannolikt kommer vara ganska ovanligt med parallella förfaranden i flera länder och ännu mer sällsynt med sådana för- faranden som kräver samarbete mellan förvaltare och domstolar torde dessa kostnader emellertid bli blygsamma. Vid kontakt med representanter för Rekonstruktör- och konkursförvaltarkollegiet i (REKON) har man dessutom uppgivit att kunskap rörande innehåll och tillämpning av de reviderade bestämmelserna i förord- ningen ryms inom kostnaderna för löpande fortbildning av förvaltare och rekonstruktörer. Några merkostnader kommer således inte att uppstå med anledning av förslagen. Enligt rådets motivering är syftet med revideringen av insolvens- förordningen att effektivisera de gränsöverskridande insolvens- förfarandena för att säkerställa att den inre marknaden fungerar väl och kan stå emot ekonomiska kriser (se dok 2015/C 141/02). Det har dock inte gått att få fram några siffror på hur stora dessa effekter kan komma att bli för företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt. Utredningen anser dock att både gäldenärer och borgenärer kommer att påverkas positivt med anledning av bestämmelserna i den reviderade insolvensförordningen. Vad gäller gäldenärerna har åtgärder vidtagits för att fler personer ska ha möjlighet att få en andra chans och genomgå skuldsanering alternativt få sitt företag rekonstruerat. Vidare syftar de många bestämmelserna i förord- ningen som rör samarbete och kommunikation mellan de olika parterna i gränsöverskridande insolvensförfaranden till en effektiv förvaltning av egendom (se bland annat avsnitten 10 och 12). För- ordningen innehåller också bestämmelser som syftar till att säker- ställa skyddet av lokala intressen (se avsnitt 10). Vad gäller borge- närerna tillvaratas deras intressen på ett bättre sätt genom att regler som hindrar forum shopping har tagits in i förordningen (se av- snitt 6.3.1). Även borgenärerna gynnas av en effektivare förvaltning på grund av ökat samarbete och kommunikation mellan parterna (se även här avsnitten 10 och 12). Dessutom gör införandet av insolvensregister att borgenärerna får bättre möjligheter att skydda sina fordringar. I inledningsskedet bedöms utredningens förslag emellertid inte få några mätbara effekter av betydelse för företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. 15.4Ekonomiska konsekvenser för de övervägda regleringsalternativen i har till utredningen uppgivit att täck- ning för de kostnader ett utbyggt register medför kan bekostas inom befintliga ramar. har på utredningens förfrågan gjort följande grova uppskattning av verkets kostnader att bygga ut de register som innehåller uppgifter om insolvensförfaranden på det sätt som utred- ningen föreslår. Den totala systemutvecklingskostnaden beräknas . Därutöver tillkommer så kallad kravställ- ning och test om cirka 1 500 arbets- timmar. Detta leder till en sammanlagd systemutvecklingskostnad under genomförandefasen. Därutöver har beräknat tid för projektkoordine- ring/-ledning/-administration, kommunikation, framtagning av arkitektur samt juridiska och säkerhetsmässiga frågeställningar. Detta leder till totalt i utvecklingskostnad, vilket uppges vara en grov uppskattning som baseras på ett genomförande i projektform. Vidare uppskattar att tillkommer i uppstartskostnader för verksamheten (fördelat informationsmaterial, rutinbeskriv- ningar, utbildning). Med en antagen schablonkostnad på blir kostnaderna därmed totalt () i utvecklingskostnad för utredningens förslag. är avgiftsfinansierat och har endast ett begränsat anslag för vissa verksamhetsgrenar. På förfrågan från utredningen har gjort en beräkning av de kostnader myndigheten får om ett register med skuldsaneringsuppgifter införs. Kostnaderna hänför sig till att Krono- fogdemyndigheten måste anpassa sitt verksamhetsstöd för skuld- sanering på olika sätt för att bland annat möjliggöra att uppgifter skickas till skuldsaneringsregister. En anpassning av verksamhetsstöden för både skuldsanering och konkurstillsyn måste också ske till förordningens bestämmelser i stort. Införandekostnaden för att enbart utveckla Kronofogdemyndig- hetens verksamhetsstöd för att tillgodose behovet av ett register beräknas till . Den årliga kostnaden för förvalt- ning och drift av detta uppgår till . Kronofogde- myndighetens övriga införandekostnader med anledning av insol- vensförordningens införande har av myndigheten beräknats till . Kostnaderna avser övrig IT-utveckling, utbild- ning och informationsinsatser. Löpande kostnader för denna del beräknas uppgå till . Kostnaderna hänför sig till drift och förvaltning av verksamhetsstöden, kommunikation och samarbete med bland annat domstolar och borgenärer samt kost- nader för porto och kungörelser. Sammantaget innebär insolvensförordningens införande tillsam- mans med utredningens förslag att får införandekostnader på och årliga kostnader på . Insolvensförordningens införande utan ett regis- ter som rör skuldsanering för enskilda medför införandekostnader på och årliga kostnader på . 15.5Finansiering av förslagets kostnader Som konstaterats i avsnitt 15.4 är avgiftsfinansierat och har endast ett begränsat anslag för vissa verksamhetsgrenar. Myndigheten har ett upparbetat s.k. myndighets- kapital. Förordningen tillåter inte att någon avgift tas ut av den som begär ut sådana uppgifter som förordningen anger som obligato- riska i de nationella insolvensregistren. Det är alltså inte möjligt att finansiera eventuella kostnader för genom att ta ut avgifter för sökningar i registren enligt insolvensförordningen. har på förfrågan från utredningen gjort bedöm- ningen att kostnaden för att detaljspecificera, utveckla och testa IT- stöd för utbyggnad av befintliga register skulle kosta cirka 8 miljo- ner kronor.3 Att bygga ett helt nytt och fristående register (som även sannolikt ska vara kompatibelt med den europeiska e-juridikportalen) beräknas kosta cirka 12 miljoner kronor.4 Vid kontakt med har det framkommit att verket tidigare fått anslagstilldelning för att starta upp register. Dessa finansieras sedan med avgifter.