sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — För det fjärde ska det finnas kontroll över dagordningen. Medborgarna och inga andra ska ha exklusiv rätt att avgöra vad som ska beslutas med hjälp av den procedur som uppfyller de tre första kriterierna. Slut- ligen ska en demokratisk beslutsprocess kännetecknas av att vara inkluderande och omfatta alla vuxna medborgare. Samtliga av dessa principer kan inordnas i de normativa demo- kratimodellerna; valdemokrati, deltagardemokrati och samtals- men de olika modellerna lägger betoning på vissa 22Dahl 1982; 2006. 23I valdemokratin förverkligas folkviljan genom att folket väljer sina representanter som har som främsta uppgift att ”vaska fram” folkets intressen. Deltagardemokratin riktar intresset mot deltagandet mellan valen och värderar ett aktivt folkligt deltagande för att besluten blir kvalitativt bättre. Samtalsdemokratin betonar kvalitén på samtalet som ska präglas av en fri och öppen debatt, maximal inkludering, ett effektivt deltagande, respekt och ömsesidig för- ståelse (2003, s. 22–25). Valdemokratin, som tenderar att se demokratin som ett system för att aggregera medborgarnas individuella preferenser, lägger tyngdpunkten på ett inkluderande medborgarskap och lika och allmän rösträtt medan samtalsdemokratin betonar upplyst förståelse och beslutsfattande i konsensus. Deltagardemokratin betonar främst kvaliteten på den politiska processen som föregår beslutet och tar fasta på ett deltagande som är effektivt och öppet och kännetecknas av jämlikhet.24 Det innebär att alla intresse- organisationer måste ges en reell möjlighet att delta i processen fram till ett beslut genom att uttrycka åsikter för ett eller flera alternativ. Det innebär också att alla intresseorganisationer bör ha lika möjligheter att framföra sina synpunkter i den politiska besluts- processen. Argumentationen bygger på ett antagande om en jämlik- het i utgångsläget, det vill säga, att alla har samma möjligheter att föra fram sina synpunkter.25 Om detta inte uppfylls, exempelvis om processen domineras av resursstarka organisationer eller organisa- tioner med priviligierat tillträde till beslutsprocessen kan den, utifrån Dahls kriterier, stå i strid med kriteriet om politisk jämlik- het. Därtill bör deltagandet också kännetecknas av öppenhet och transparens vilket innebär att beslutsprocesser ska vara tillgängliga och ge alla medborgare en möjlighet att bilda sig en uppfattning om olika frågor. Enligt går det inte att rättfärdiga beslutsprocesser där vissa medborgargrupper har mer insyn eller tillgång till infor- mation än andra eller där en dagordning sätts utan diskussion eller offentlig insyn. Att precisera och tillämpa dessa tre principer är ingen lätt uppgift. I synnerhet inte när deltagandet äger rum på flertal arenor, i olika frågor och i olika led av den politiska processen. Däremot är det möjligt att utifrån en bild av verkligheten diskutera deltagandet utifrån dessa ideal för att få en fingervisning om vad som känne- tecknar intresseorganisationernas deltagande i samband med ut- formningen av den statliga politiken. 25Dahl 2006, s. 179. 2.3Från korporatism till nätverk På vilket sätt intresseorganisationernas deltagande i den statliga beslutsprocessen organiseras har stor betydelse för hur de olika demokratiska principerna som beskrivits ovan upprätthålls. I likhet med många andra länder har ingen lagstiftning som reglerar intresseorganisationernas precisa plats i folkstyrelsen.26 I stället har deltagandet formats av en rad faktorer såväl inom som utanför politisk kontroll. Historiskt sett har den svenska politiska kulturen beskrivits i termer av öppenhet där offentlig politik utformats i samverkan med berörda intressen.27 På ett liknande sätt finns också en djupt rotad tanke om jämlikhet. Det innebär emellertid inte att alla organisationer har haft samma möjligheter att göra sin röst hörd eller att beslutsprocessen kännetecknats av transparens. Under större delen av har korporatismen varit utgångspunkt för hur intresseorganisationernas deltagande i den offentliga besluts- processen har organiserats. Korporatismen kännetecknas av en maktutbytesprocess mellan staten och intresseorganisationer, och där politiska problem löses gemensamt genom förhandling och kompromiss.28 Staten erbjuder vissa intresseorganisationer priviligierat inflytande i politiken, mot att de disciplinerar sina medlemmar och ställer sin kunskap och information till statens förfogande. Därmed antas att politiken ut- formas på ett sätt som är till gagn för allmänhetens intresse. I likhet med de andra Skandinaviska länderna har det framförallt varit de stora arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer som har haft sär- skilt goda påverkansmöjligheter. Dessa organisationer var priviligi- erade av staten på grund av sin monopolliknande ställning i sina respektive områden och förmåga att genom medlemskåren skapa stabilitet i samhället. Vid sidan av att delta i formeringen av politiken tog dessa organisationer på sig ett visst ansvar för verkställandet av politiken. I har intresseorganisationerna exempelvis haft en 26Det enda undantaget är regeringsformens skrivning om att ge sammanslutningar möjlighet att yttra sig i samband med beredningen av regeringsbeslut (Regeringsformen 7:2). Se vidare i avsnittet om remissväsendet. 27Exempelvis 1969 men se även Premfors 2000. 28Schmitter 1979; 1985; 1994; 2002. Se också Feltenius 2004 för en redogörelse av den korporativa teoribildningen. framskjuten position som ledamöter i statliga kommittéer och myndigheternas styrelser.29 har de korporativa dragen i svensk politik för- svagats, något som har förklarats av såväl ekonomiska, maktpolitiska, strukturella och ideologiska orsaker.30 Intresseorganisationernas beslutsfattande roll i myndigheternas styrelser upphörde och repre- sentationen som ledamöter i parlamentariska kommittéer blev mindre vanlig. I stället för ett institutionaliserat deltagande kom intresseorganisationerna närvaro i politiken att förändras i riktning mot en mer pluralistisk modell. Det klassiskt pluralistiska tänkandet emanerar ur en anglosaxisk politisk kontext och betonar betydelsen av konkurrens mellan olika intressen och där deltagandet kännetecknas av jämlikhet och öppen- het.31 I de tidiga pluralistiska texterna liknas intresseorganisation- erna vid aktörer på en marknad där alla organisationer konkurrerar med varandra om statens uppmärksamhet. Det politiska systemet präglas av ett stort mått av öppenhet där alla medborgare och intresseorganisationer har lika möjligheter att påverka utformningen av politiken. Till skillnad från korporatismen beskrivs staten här som en självständig och neutral aktör och som mottagare av intresse- organisationernas åsikter och intressen. Staten har med andra ord en mer tillbakadragen och passiv roll i förhållande till intresse- organisationerna. Ojämlikheter i maktförhållanden mellan olika intresseorganisationer, till exempel på grund av olika mått av ekono- miska resurser, förutsätts jämnas ut genom interna och externa kontrollmekanismer i likhet med en ”osynlig hand”. En extern kontrollmekanism tar fasta på dynamiken inom civilsamhället. När en organisation som företräder ett intresse blir för dominerande i samhället kommer det leda till framväxten eller agerandet av ett mot- satt intresse och därmed justeras ojämlika påverkansmöjligheter. De interna kontrollmekanismerna återfinns inne i staten. För att politi- ker ska bli återvalda och få stöd för sina förslag förutsätts att de lyssnar till en bred kategori av organisationer. Enligt den pluralis- tiska synen är deltagandet således inte begränsat till ett fåtal organi- ; et.al 1999. 30Se exempelvis 1992; Micheletti 1994; 1999; , et.al. 31Se exempelvis , 1951. Tillträdet är öppet och staten har i princip en obefintlig roll i att forma och påverka intresseorganisationernas deltagande. Stödet inom forskningen för att deltagande (självrörligt) ordnas enligt en mer eller mindre jämlik modell är i princip obefintligt. Snarare pekar forskning inom den neo-pluralistiska litteraturen på att relationen mellan staten och intresseorganisationerna ofta är mer strukturerad, institutionaliserad och i det närmaste konsekvent ojämlik.32 En återkommande förklaring till det snedvridna deltag- andet är fördelningen av organisatoriska resurser, vilket kan inne- fatta alltifrån finansiella resurser, kunskap och expertis till medlems- bas och politisk status.33 Intresseorganisationer som exempelvis har många medlemmar har större möjligheter att göra sin röst hörd eftersom politiker är intresserade av att samarbeta med organisa- tioner som kan hjälpa dem att vinna många röster i kommande val. På liknande sätt har intresseorganisationer med goda ekonomiska resurser antagits ha bättre påverkansmöjligheter, eftersom ekono- miska resurser ökar möjligheten att på egen hand eller genom konsul- ter frambringa den kunskap och expertis som efterfrågas av besluts- fattare.34 Flera hävdar också att ju mer komplicerad och ”teknisk” en fråga är desto större är i regel beslutfattarnas behov av information från intresseorganisationer som därmed har större möjligheter att blir representerad i politiken.35 Mot bakgrund av korporativismens tillbakagång, däribland i och kritiken mot den klassiskt pluralistiska synen har teorier om ”policynätverk” lyfts fram som ett alternativt sätt att förstå intresseorganisationernas organisering i politiken.36 Forsk- ning inom det här fältet argumenterar för att relationen mellan staten och intresseorganisationerna präglas av mer eller mindre stabila policy nätverk eller beslutsgemenskaper. Karaktären på nät- verken varierar från mer löst sammansatta ”issue networks” där interaktionen är mer tillfällig, dynamisk och konfliktfylld och där många olika aktörer deltar, till mer stabila, konsensusinriktade ”policy communities” med ett mer begränsat antal aktörer.37 32Naurin 2001, s. 69. 33Baumgartner & Leech 1998. 34Hansen 1994; Bouwen 2002. 35Dür & De Bièvre 2007. 36Börzel 1998; Marsh, et.al. 2009; Bernhagen, et.al. Ett gemensamt drag hos nätverken är att aktörerna delar en gemensam (grund)syn och ett intresse för utformningen av politiken. En annan viktig förutsättning är att aktörerna är beroende av varandras resurser. Nätverken liknas vid en klunga av aktörer som binds samman av framförallt resursberoenden och som är betyd- elsefulla för såväl skapandet som upprätthållandet av nätverken.38 Medan staten tillhandahåller intresseorganisationer påverkansmöjlig- heter erbjuder intresseorganisationer expertis, information, legiti- mitet och kontroll över genomförandet av politiken. Beroendet av resurser gör att aktörerna dels kan samlas kring gemensamma intressen i politiken dels ha möjlighet att finna politiska lösningar på politiska problem. Vissa studier visar att blott en nära (ideologisk) relation mellan en intresseorganisation och besluts- fattare inte ensamt kan ge intresseorganisationer representation i nätverken utan det krävs att en intresse-organisation också kan till- föra kunskap och information.39 En annan central komponent i nätverken är tillit. Tillit och förtroende mellan aktörer i ett nätverk reducerar transaktionskostnader, minimerar egenintresse, osäker- het och bidrar till stabilitet. Tilliten är också en viktig komponent för samsynen och kommunikation mellan aktörerna i nätverket. Vissa forskare har till och med hävdat att tilliten särskiljer interaktionen i nätverk från det samspel som sker i andra mer hierarkiska organisationer.40 39jmf Bernhagen et.al. 40Börzel 1999, s. 264; Hindmoor 1998. 3 Material och metod De undersökningar som ligger till grund för rapporten baseras på fyra empiriska studier av såväl kvalitativ som kvantitativ karaktär. Som beskrivs inledningsvis riktar merparten av studierna intresset mot intresseorganisationernas informella lobbying samt deltagande i kommitté- och remissväsendet. Den första studien baseras på en enkät riktad till ett slumpmässigt urval av eller mot- svarande 880 svenska intresseorganisationer och syftar till att ge en bild av intresseorganisationernas användning av olika arenor för att påverka svensk politik. Urvalet är baserat på Statistiska Central- byråns databas (94) och endast aktiva organisationer, det vill säga, de som har varit föremål för skatt har inkluderats. Enkäten skickades ut mellan och svarsfrekvensen på enkäten var 50 procent.41 Den andra studien baseras på en dokumentstudie av remissförteckningar från 33 slutbetänkanden från statliga utredningar mellan 1964–2009. Studien ger en bild av omfattningen av intresseorganisationernas deltagande och hur deltagandet har förändrats . Utredningarna gäller nio politikområden; alkoholpolitik, bostadspolitik, fiskepolitik, integrationspolitik, jaktpolitik, kärnkraftspolitik, kulturpolitik, socialpolitik och utbildningspolitik. Från varje politikområde har tre till fem utredningar valts vilka inbördes behandlar en liknande problematik eller politisk fråga som har varit återkommande . Detta för att möjliggöra jämförelser . Remissförteckningarna har analyserats och kategoriserats på basis av typ av intresse- 41 Enkäten genomfördes inom ramen för forskningsprojektet “Beyond the welfare state: the Europeanization of Swedish civil society organizations” (EUROCIV) finansierat av Veten- skapsrådet (421-2010-1678). Författaren tackar för assistans med materialet. Det postkorporativa deltagandet SOU 2015:96 organisation och aktör samt hur intresseorganisationerna har deltagit i remissväsendet.42 Den tredje studien består av en enkät riktad till 302 intresse- organisationer som har deltagit i remissväsendet mellan 2003–2009. Enkäten skickades ut till organisationer som deltog i remissväsendet i sju av de utredningar som användes för den andra studien. Enkäten skickades per e-post och svarsfrekven- sen uppgick till . Den innehöll 34 allmänna frågor om intresseorganisationerna, politiska påverkan, deltagande kommittéer och utredningar, berednings- och referensgrupper samt remiss- väsendet.43 Studien används för att fördjupa förståelsen för intresse- organisationernas deltagande i remissväsendet och vilken roll remiss- väsendet spelar i svensk politik. Den fjärde och sista studien består av 22 semi-strukturerade intervjuer med ledande företrädare för svenska intresseorganisa- tioner. Den här studien har används för att få en bild av intresse- organisationernas syn på politisk påverkan och lobbying i samt kommitté- och remissväsendets roll i svensk politik. Organi- sationerna identifierades genom enkäten och valdes ut för att ha särskilt mycket erfarenhet av att delta i det statliga kommitté- och remissväsendet samt politiskt påverkansarbete. Respondenterna har positioner såsom generalsekreterare, ekonomisk eller intresse- politisk chef, etc. och representerar såväl stora som små intresse- organisationer aktiva inom olika politikområden. Intervjuerna genomfördes i två omgångar. I den första omgången intervjuades 18 respondenter från 15 olika organisationer44 och då riktades intresset mot intresseorganisationernas erfarenheter och syn på kommitté- och remissväsendet.45 I den andra omgången intervjuades 42För mer information om vilka utredningar som valts ut och för en diskussion om metodo- logiska överväganden se 2014, s. 45–49. 43För mer information om enkätstudien, vilka utredningar som valts, metodologiska över- väganden, etc. se 2014, sid. 50–51. 44Följande personer har intervjuats: (); (Handikappförbunden); (KLYS); (Lantbrukar- nas riksförbund); Milinko Mijatovic (SIOS); (); (); (); (Famna); (); (); , och (Svenskt näringsliv); (); (TCO); och (LO). 45Se 2014 för mer info om urval, analytisk strategi och metodologiska övervägan- den. åtta respondenter från sju olika intresse-organisationer46 och syftade till att ge en kompletterande bild av intresseorganisationernas syn politisk påverkan i allmänhet och lobbying i synnerhet. Med undantag från den första studien, som baseras på ett slump- mässigt urval av alla aktiva svensk intresseorganisationer, gör studie två, tre och fyra inga anspråk på att ge resultat som är möjliga att generalisera. Styrkan i dessa studier ligger i stället i dess möjlighet att skapa en djupare förståelse för intresseorganisationernas deltagande i allmänhet och för kommitté- och remissväsendet i synnerhet. 46 Följande personer har intervjuats: (Svenskt näringsliv); (Teknikföretagen); (Kvinna till Kvinna); (Handikappförbunden); (Famna); () och (LO). Tack till för hjälp med transkriberingen av intervjuerna. 4Deltagandet på institutionaliserade och icke- institutionaliserade arenor Inledningsvis konstaterades hur förutsättningarna för intresse- organisationernas deltagande i den statliga beslutsprocessen har förändrats. I det här avsnittet presenteras en empirisk analys bestå- ende av tre delar. I den första delen presenteras en översikt av intresseorganisationernas deltagande på institutionaliserade arenor med fokus på remissväsendet. I den andra delen redogörs för intresseorganisationernas deltagande på icke-institutionaliserade arenor, det vill säga, lobbying. I den tredje och sista delen redogörs för vilken roll, om alls, det statliga kommitté- och remissväsendet har i svensk politik. Varje del avslutas med en kort samman- fattning. Efter att en statlig utredning (SOU) har slutförts och överlämnats till regeringen skickas den på konsultation eller ”remiss” till intresse- organisationer, myndigheter och företag som anses vara berörda av utredningens förslag. Traditionen att offentligt rådfråga olika samhällsaktörer om förslag till ny lagstiftning och nya offentliga insatser har djupa rötter i svensk politik och kan spåras åtminstone så långt tillbaka som till konstitution (Regeringsformen 1809, 7 §). Ett grundläggande syfte med att skicka utredningar på remiss är att få fram ett bättre beslutsunderlag och skapa en klarare bild av reaktioner från olika aktörer inom och runtomkring det offentliga systemet. Därtill kan remitteringen också betraktas som en slags informationsspridning där staten genom remissförfarandet ser till att berörda aktörer får del av betänkandet. Proceduren att skicka utredningar på remiss har således en lång tradition, men det var först som intresseorganisa- tioner kom att ta plats i remissväsendet47 vilket sammanföll med den korporativa modellens framväxt i . Remissväsendet är också en formaliserad process och har stöd i Regeringsformen 7:2 där det stadgas att: Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. Även om remissväsendet inte nämns bokstavligen i grundlagen har praxis varit att tolka regeringsformens skrivning som ett uttryckligt stöd för remissväsendet.48 Remissväsendet är en öppen process och alla aktörer, även privat- personer, har möjlighet att skicka in synpunkter. Statliga aktörer är de enda som är skyldiga att svara. Funktionen att rådfråga ett urval av intresseorganisationer kan innebära att regeringen styr vilka organisationer som bör svara på remiss, och i förlängningen även vilka åsikter som kommer upp på den politiska agendan. Ett främ- jande av intressen kan givetvis ske av olika orsaker, till exempel för att ge en missgynnad grupp en röst i politiken men det kan också ge redan priviligierade organisationer en särställning vilket kan bidra till att befästa ojämlikheter i politiken. Remissväsendet beskrivs ibland som unikt, men liknande kon- sultativa processer finns i ett flertal andra länder och har fått ökad uppmärksamhet framförallt inom EU. Där har kommissionen utvecklat olika former för skriftliga samråd med civilsamhället.49 Även i används skriftliga konsultationer av lagförslag som ut- arbetas av myndigheter och i konsulteras intresseorgani- 48Petrén & Ragnemalm 1980, s. 154–155. 49Över tid har tre typer av konsultativa förfaranden växt fram; öppna konsultationer som används tidigt i beslutsprocessen, riktade konsultationer som används senare i processen och i samband med ett färdiga förslag samt specialreglerade konsultationer som används i speci- fika och särskilt invecklade frågor. Se vidare Tarschys & . sationer skriftligen innan beslut fattas i parlamentet.50 hade även ett närmast identiskt remissförfarande som det svenska.51 I jämförelse med den danska och amerikanska for- men av konsultation är det svenska remissväsendet tämligen om- fattande i bemärkelsen att ett relativt stort antal aktörer bjuds in. 4.1.1Intresseorganisationer och andra aktörer Resultatet från dokumentstudien visar att intresseorganisationer utgör en relativt stor andel av de totala remissinstanserna. Intresse- organisationer utgjorde i genomsnitt av andelen inbjudna remissinstanser –2009. Motsvarande siffra för offentliga remissinstanser, det vill säga statliga myndig- heter, kommuner, landsting och rättsinstanser, etc. är och för marknadsaktörer, det vill säga företag, . Tabell 4.1 visar inbjudna remissinstanser 1964–2009 fördelat på olika typer av aktörer. Som framgår av tabellen ökade antalet remissinstanser mellan den första (1964–1979) och sista perioden (2000–2009) från 737 till 1 139. De offentliga remissinstanserna har ökat mest, från 458 (1964–1979) till 757 (2000–2009). Motsvarande siffror för intresseorganisationer är från 258 till 316. Relativt sett har emeller- tid intresseorganisationerna minskat medan offentliga aktörer och marknadsaktörer ökat mellan den första och sista perioden. 50Yakee 2006; Binderkrantz, et.al. 51Raino-Niemi 2010; 1980. Procent, absoluta tal i parentes. Alla aktörer svarar emellertid inte på remiss. av intresseorganisationerna, av de offentliga remiss- instanserna samt av marknadsaktörerna som har bjudits in valde att inte svara på remiss (2000–2009). över hela perioden har andelen ej svarande intresseorganisationer ökat med , de offentliga aktörerna med nästan 5 och marknadsaktörerna med mellan den första (1964–1979) och sista perioden (2000– 2009). Däremot märks en viss ökning av antalet spontana svar från 156 (1964–1979) till 335 (2000–2009). Ökningen är störst bland de offentliga aktörerna som har ökat från 33 till 115 och intresseorganisationer, som har ökat från 91 till 119. Ser vi till antalet totalt inkomna svar (2000-2009), det vill säga de som bjuds in och svarar samt eventuella spontana svar, förändras inte bilden avsevärt. Intresse- organisationerna utgör varav av dessa är spontana svar. Störst andel svar, , kommer emellertid från de offentliga aktörerna och av dessa är spontana. Som illustreras i tabell 4.2 nedan har antalet svar på remiss ökat från drygt 800 (1964–1979) till över 1 200 (1964–2009). De offentliga aktörerna och marknadsaktörerna har ökat mest medan antalet intresseorganisationer har varit relativt . I relativa tal har intresseorganisationer emellertid minskat medan framförallt de offentliga aktörerna har ökat . Procent, absoluta tal i parentes. Om vi sedan tillåter oss att titta på förändringen inom kategorin intresseorganisationer kan vi dra ytterligare slutsatser om deltag- andet av olika typer av organisationer. Tabell 4.3 visar inbjudna remissinstanser fördelat på sex typer av organisationer. Resultatet visar att övriga organisationer samt idébaserade- och religiösa organisationer utgjorde av intresse- organisationerna (2000–2009). Därefter följer yrkesorganisationer () och arbetsgivar-organ- isationer (). Fackliga organisationer utgjorde och bransch- och aktivitetsorganisationer . Mellan den första (1964–1979) och sista perioden (2000–2009) har övriga organisationer och arbetsgivarorganisationer ökat mest . Idébaserade- och religiösa organ- isationer och aktivitetsorganisationer har minskat mest . Även fackliga organisationer har minskat . En närmare granskning av kategorin övriga organisationer visar att de delvis utgörs av service- orienterade organisationer som utför välfärdstjänster.