sou · H4B310 · 2016-02-01 00:00:00 — It is often up to the agency to decide the scope of its EU-related outreach information and to determine if and when interested parties in the wider community should be invited to take part in a dialogue on the current legislative process at EU level. Some agencies opt for a minimal approach and, in doing so, obscure a large part of agencies’ power of formulation with regard to EU-related matters. As a result, the wider community’s access, influence and chances of demanding accountability become obstructed. At regional and local level, EU membership has also altered democratic conditions. Far away from and often far away from as well, the EU affects citizens in their daily lives via municipalities and county councils/regions. Local elected representatives and their administration are often the day-to-day interpreters and those who, in practice, implement decisions adopted by Union. They also carry out advocacy work on behalf of their inhabitants – individually or via associations, such as the Authorities and Regions – to influence political processes in the EU. However, very few municipalities have considered how their altered role should be reflected in the democratic process. In many municipalities, there is no political debate or dialogue with voters and other interested parties on how municipalities should conduct their EU-related work. The second trend concerns the seemingly more and more peripheral role of the EU in the public debate. There are several indications that actors with the greatest chances of exerting influence on the public debate – political parties and the media – increasingly refrain from explaining the connection between national policy and the EU. Although a large part of activities in the Riksdag and the Government are related to political decisions at EU level, political parties rarely debate EU-related issues. In addition, the media generally do not convey the political options or dividing lines in current EU issues. So-called conflicts are rather presented as if the disagreement lies between and the EU, or and other EU countries. This is particularly problematic from a participatory perspective, as dividing lines in many issues rather denote that different interested parties in Swedish society have differing views on political solutions at EU level. When these political dividing lines are not visible in the public debate, this also reduces the possibilities for individuals and organised interests to find out about, take a position on and influence issues. The overall picture is that – apart from internal discussions in political institutions and administration – there is essentially a political silence in regarding policies at EU level. A more lively public debate, more than anything else, would improve democratic conditions for access to and participation concerning issues decided at EU level. If political parties and the media to a greater extent helped to introduce the EU into the public debate, the knowledge deficit would decrease and opportunities for participation and influence would increase. A lively public debate cannot be commanded into existence. For this reason, it is important that public institutions take greater responsibility for conveying information, conducting dialogues, and raising knowledge levels in society in other ways. This may also improve the conditions for future public debates that better reflect how many major (and minor) political decisions are taken. In this report, we clarify and take a more in-depth look at parts of this problem in individual chapters and propose measures in three overarching areas: measures to improve knowledge, measures to increase opportunities for access and participation, and measures to improve access to information. All three areas have mutual points of contact. If the measures are correctly implemented, they can reinforce each other and increase overall opportunities for broader participation in issues decided at EU level. Measures to improve knowledge The Inquiry’s terms of reference set forth the ambition that should guide all knowledge providers: that the understanding of the EU’s decision-making processes should be on a par with that of national decision-making processes. The knowledge overview we present in Chapter 3 shows that this is far from the reality today. Various forms of knowledge-enhancing measures – in schools and the broader education system, as well as among other knowledge providers such as elected representatives, officials and journalists – are important instruments to ensure better conditions in the long term for broad public participation. Compulsory and upper secondary school education seldom provides adequate knowledge about the importance of the EU for democracy and individuals’ opportunities to exert influence. For this reason, we propose measures to strengthen the ongoing continuing education for teachers in EU-related subjects and to further clarify compulsory and upper secondary school policy documents with regard to the responsibility of schools to include the EU in their teaching. We also propose that the Government should support schools in arranging school elections to Parliament. Furthermore, we propose that teachers at journalism programmes in should be offered special courses focused on journalistic work on EU-related issues and that the Government should facilitate professional training courses on Union for practising journalists. We also propose that municipalities and county councils/regions should work to ensure that elected representatives and officials have a high level of EU expertise, with the help of professional training courses that will increase knowledge and awareness of the EU’s significance at the local level and where opportunities for citizens to access, participate in and influence EU-related issues is a key theme. Measures to promote access and participation The dialogue that the Government, its agencies and municipalities conduct with the wider community concerning EU-related issues is often sporadic or does not take place at all and is often informal in character. In addition, it often takes place at a late stage in the legislative process when there are few, if any, opportunities to exert influence. This means that it is difficult for individuals and other actors to gain insight into which EU-related issues are current and what the possibilities are to influence and participate, directly with regard to EU institutions and via central and local government actors who take part in EU legislative work and implementation. The Government should bring forward and strengthen its dialogue with stakeholder organisations and other actors regarding its ongoing work in the Council, for instance during its preparatory work that takes place alongside Commission’s development of legislative proposals and ahead of negotiations in the legislative process. We therefore propose that the Government set up a new procedure which means that interested parties outside the Government Offices would be invited to take part in special EU preparatory groups for all important issues expected to lead to new EU legislation. collection of viewpoints would also simplify the Government’s formal referral and consultation process at a later stage. We also propose that the Government create forms for national electronic consultation in connection with preparatory legislative work in the EU. Legislative processes at EU level expected to result in legal instruments to be incorporated in Swedish legislation should furthermore be described and summarised in EU memorandums which would be published in a special series. In addition, the Government should always report viewpoints obtained from the EU preparatory groups and electronic consultations as part of its information to the Riksdag. We also propose that the Government, in its instructions to government agencies, clarify government agencies’ consultation responsibility in its EU-related work, and that government agencies create formal and transparent consultation forms for issues decided at EU level. Furthermore, we recommend that municipalities and county councils/regions increase the scope of dialogue and consultation with local and regional interested parties and other actors in EU-related activities and work actively to illustrate that many EU-related issues are part and parcel of democracy at municipal level. Measures to improve access to information There is a need for better access to information concerning EU- related issues. This includes information that provides basic knowledge about how political decisions are taken at EU level and how political decisions that concern the EU are taken in , and ongoing information activities concerning the political content in current processes and their outcomes. Information needs to be available well before decisions are taken and must be comprehensible to generally interested citizens in terms of language and content. In a broad social context, political parties and the media have by far the most important role in disseminating information. We have already mentioned measures to improve journalists’ knowledge of In addition, we propose that the Government Offices create an EU portal on that will present the Government’s EU policy and all important ongoing processes, including EU legislative work. We also recommend that activities at – which has in recent years been given lower priority and been reduced in scope – be restored to the level that prevailed until 2012. We also propose that the Government, in its appropriation directions, clarify government agencies’ information responsibility with regard to EU-related tasks. We also recommend that municipalities carry out measures to provide better information on how local and regional democracy is integrated with policies at EU level. In conclusion, we propose that (Sieps) strive to contribute more clearly to an in-depth debate in society concerning subjects raised in Sieps publications. 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningens syfte har varit att bidra till en demokratisk utveckling i linje med demokratipolitikens mål att stärka individens möjligheter till inflytande. Uppdraget har varit att utreda möjligheterna att främja insyn, delaktighet och inflytande för aktörer i när det gäller frågor som beslutas inom EU. I uppdraget har ingått att redogöra för de möjligheter som finns samt hur de tillvaratas och kan stärkas dels inom ramen för existerande strukturer på EU-nivå, dels lokalt, regionalt och nationellt. Vidare har det ingått i uppdraget att överväga hur en samhällsdebatt om sakfrågor som beslutas på EU-nivå kan främjas. Uppdraget har även omfattat att redogöra för och analysera kunskapsnivån i när det gäller Europeiska unionen och överväga hur kunskapen om att EU är en integrerad del av det svenska beslutsfattandet kan höjas. Uppdraget framgår av direktiven 2014:112 som beslutades av regeringen . Den av regeringen utsedda expertgruppen har bidragit med synpunkter och idéer vid utredningens olika expertgruppsmöten. Tack vare den breda sammansättningen av experter har utredningens olika områden kunnat belysas på ett allsidigt sätt. forskning och utredningar har samlats in och beaktats. Statskontorets rapport ”Myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU” har utgjort ett viktigt underlag för arbetet. Vidare genomförde på vårt uppdrag en opinionsundersökning Utredningens uppdrag och arbete om information och kunskap om EU hos kommunpolitiker och allmänheten. I samarbete med kommuner och landsting, SKL, lät vi EU-samordnare i kommuner och landsting/regioner svara på en enkät om sitt EU-relaterade arbete. Vi har även beställt kortfattade bakgrundsrapporter av forskare och fristående skribenter. Vi har genomfört ett antal mindre undersökningar. Med hjälp av Direkt och Direkt kunde vi genomföra ett stickprov för att mäta EU-kunskapen hos ett antal gymnasieelever. I egen regi genomförde vi även mindre kunskapstester i grupper av universitetsstudenter, universitetslärare och gymnasielärare. Vidare skickade vi ut en enkät till samtliga departement om samrådsformer i EU-relaterade frågor. Vi har också deltagit vid flera seminarier. Studiebesök har gjorts i , och . Utredningen har också besökt och . Via ambassader har även kunskap inhämtats om ett antal medlemsstaters arbete med delaktighet i EU-frågor. Vi har fört samtal med medarbetare vid , , myndigheter, kommuner och landsting, intresseorganisationer samt med verksamma inom universitet och forskning och journalister. Vi har även löpande informerat om arbetet via Facebook och Twitter. Uppdraget har utförts i dialog med utredningen för ett stärkt civilsamhälle och med Demokratiutredning. Betänkandet är indelat i tre tematiska områden – kunskap om EU, möjligheter till delaktighet i EU-relaterade frågor och tillgång till information om politiska processer med EU-koppling som pågår på alla fyra nivåer i EU:s politiska system. I kapitel 2 tar vi upp ett antal grundläggande iakttagelser om hur det offentliga förhåller sig till frågor som beslutas av EU. Vi pekar bland annat på det ökade ansvar som EU-medlemskapet har inneburit för regeringen, förvaltningen och den regionala och lokala verksamheten, liksom det stora behov av reformer som gradvis blivit allt mer påtagligt. I kaptitel 3 gör vi en kunskapsöversikt och beskriver dels den generella kunskapen om och intresset för EU, dels kunskapen om EU hos så kallade kunskapsförmedlare. I kapitlet finns ett antal för- Utredningens uppdrag och arbete slag som syftar till att förbättra möjligheterna till demokratiskt deltagande genom att stärka kunskapen om EU:s funktionssätt och förhållande till politik och beslutsfattande på nationell, regional och lokal nivå. Därefter följer vårt huvudkapitel, kapitel 4, där vi utifrån ett individ- och aktörsperspektiv beskriver de olika möjligheter till insyn, delaktighet och inflytande som står till buds i EU:s lagstiftningskedja samt föreslår hur dessa möjligheter kan förstärkas. Kapitel 5 behandlar tillgången till information om EU. Även här presenteras ett antal förslag som syftar till att stärka insynen och bidra till ökad möjlighet till delaktighet. Betänkandet avslutas med konsekvensbeskrivningar av förslagen. 1.4Tolkning av uppdraget och avgränsningar Uppdraget har varit brett och spänt över ett stort antal grundläggande frågor om hur samhälleligt deltagande i politiska processer fungerar och kan främjas. EU-nivån utgör, tillsammans med den nationella, regionala och lokala nivån, ett sammanflätat demokratiskt flernivåsystem. Därmed kan frågor om insyn, inflytande och delaktighet i EU-relaterade frågor inte enbart behandlas utifrån ett direkt deltagande på EU-nivå, utan de handlar i minst lika hög grad om hur insyn och deltagande i EU-relaterade frågor fungerar och kan främjas också nationellt, regionalt och lokalt. Vår huvuduppgift har varit att ”utreda möjligheterna att inom ramen för EU:s nuvarande regelverk och arbetssätt främja insyn, delaktighet och inflytande för aktörer i när det gäller frågor som beslutas inom EU”. Därmed har vi inte bedömt kvalitén i EU- nivåns funktionssätt ur ett delaktighetsperspektiv eller demokratins välmående på EU-nivå. Vi pekar däremot på att påverkansmöjligheter finns på fyra nivåer – lokalt, regionalt, nationellt och på EU- nivå – och att de kan variera i olika stadier av EU:s lagstiftningsprocess. Formuleringen ”inflytande för aktörer i ” kan tolkas på olika sätt. De aktörer i som formellt är mest delaktiga i att utforma politiken på EU-nivå är framför allt regeringen och dess myndigheter, samt i viss mån . Även de svenska politiska partierna, via sina europeiska partisammanslutningar, är på många sätt med och påverkar den politiska processen på EU-nivå. Utredningens uppdrag och arbete och landsting/regioner är också delaktiga på flera sätt: Via representanter i , via egna kontor i , och via sin intresseorganisation och landsting, SKL. Sett ur ett demokrati- och inflytandeperspektiv hade utredningen därmed kunnat inrikta sig på att bedöma hur dessa aktörers inflytande och delaktighet kan stärkas. Utifrån utredningens demokratipolitiska uppdrag har vi dock valt att tolka uttrycket ”aktörer i ” i en betydligt bredare bemärkelse. Eftersom de nämnda offentliga aktörerna är med och utformar politiken på EU-nivå och genomför den i , är det ofta via dessa som andra aktörer i samhället kan påverka EU-politiken. Sådana aktörer kan vara individer, en grupp vänner, en skolklass, en studiecirkel, organiserade intressen inom t.ex. civilsamhället såväl som andra grupper och sammanslutningar. Utredningen har inte velat definiera eller värdera dessa aktörer, utan har gjort sina bedömningar utifrån att alla som vill påverka den politik som förs på EU- nivån, och hur den tolkas och genomförs i , ska ha bättre möjligheter att göra det. Denna möjlighet går ofta via de svenska offentliga institutionerna. Vi har primärt gjort våra bedömningar utifrån det mycket svaga kunskapsläget om EU-nivån i samhället samt utifrån vad de offentliga institutionerna kan förbättra för att skapa öppnare kanaler för alla de aktörer i det omgivande samhället som vill ha bättre insyn och bättre förutsättningar för delaktighet och inflytande. Detta ligger i linje med regeringens demokratipolitik, som bl.a. syftar till att ”enskilda individer och ideella organisationer ska ha goda förutsättningar att få insyn i, delta i och påverka politiska beslutsprocesser även mellan valen”.1 Parallellt med denna utredning har Demokratiutredning behandlat mer allmänna och bredare frågor om t.ex. önskvärdheten av ökat inflytande och påverkan på politiken i mellanvalsperioder. Dessutom har utredningen för ett stärkt civilsamhälle, parallellt med denna utredning, i ett brett perspektiv analyserat förutsättningarna för civilsamhällets verksamhet. Vi har inte haft anledning att duplicera deras analyser, utan har utgått från kommittédirektivets konstaterande att det finns ”ett behov av insatser för att aktörer i fullt ut ska tillgodogöra sig den insyn, den delaktighet och det inflyt- 1 2014a, s. 16. Utredningens uppdrag och arbete ande i frågor som beslutas inom EU som är möjligt utifrån EU:s nuvarande regelverk och arbetssätt”. Även om vi primärt har valt att bedöma hur de offentliga institutionerna kan förbättra möjligheterna till insyn och delaktighet för det omgivande samhället kan dessa åtgärder också få en positiv effekt på institutionernas egna möjligheter att påverka politiken på EU- nivå. En förbättrad dialog med det omgivande samhället ger bättre besluts- och förhandlingsunderlag för de svenska folkvalda och tjänstemän som arbetar med att påverka politiken på EU- nivån och genomföra den i . 2Ett självförvållat demokratiskt underskott 2.1Ett sammanflätat politiskt system Europeiska unionen är en del av och är en del av EU. Att detta ska behöva påpekas är tråkigt men tyvärr nödvändigt. Efter dryga två decenniers EU-medlemskap är detta förhållande ibland inte ens synligt i statsmakternas beskrivningar av det demokratiska systemet. På webbplats (som i många avseenden har en föredömlig EU-information) finns EU-nivån över huvud taget inte omnämnd i beskrivningen av var den offentliga makten finns i samhället. Endast staten, kommunerna och landstingen nämns, tillsammans med marknaden, media och domstolarna.1 , rådet och kommissionen är inte omnämnda, inte heller . På regeringens webbplats är EU-nivån lika frånvarande i beskrivningen av det demokratiska systemet i . Bara tre av fyra nivåer (den nationella, den regionala och den lokala) är beskrivna under denna rubrik. Medlemskapet i EU har, tillsammans med nordiskt och internationellt samarbete, placerats allra sist på sidan, efter ”Myndigheter och bolag med statligt ägande”.2 Trots att svenska folkvalda och tjänstemän är med och formar politik på EU-nivå, och trots att en stor del av svenska lagar och regler är resultatet av EU-beslut, behandlas unionen fortfarande 1Den fullständiga formuleringen lyder: ”När vi pratar om den offentliga makten menar vi ofta de offentliga organ som i demokratin utgår från folket. Till exempel staten, kommunerna och landstingen som kan besluta om olika frågor. Men de demokratiskt valda församlingarna i stat, kommuner och landsting är inte ensamma om att ha makt och inflytande. Exempel på andra aktörer är den så kallade marknaden, massmedierna och domstolarna.” (webbplats / Så fungerar / Frågor och svar / Demokrati. 2www.regeringen.se/sa-styrs-sverige/det-demokratiska-systemet-i-sverige . Ett självförvållat demokratiskt underskott som något apart från det svenska systemet. I statsministerns kalendarium, innan Europeiska rådets möte , angavs endast att statsministern den dagen skulle befinna sig på ”utrikes resa”. Detta trots att han, tillsammans med 27 andra stats- och regeringschefer, för räkning skulle vara med och diskutera bland annat EU:s (dvs. våra gemensamma) reaktioner på det ryska angreppet mot och nya rättsliga åtgärder i kampen mot terrorism i . Tendensen att betrakta EU som skiljt från vårt eget demokratiska system syns även hos bredare kunskapsförmedlare än statsmakterna. I skolundervisningen vittnar lärare (och även en genomgång av kunskapsprov) om att EU-nivån sällan tas upp i undervisningen om demokratiska principer och svensk demokrati.3 I media framställs EU-relaterade nyheter framför allt som utrikesnyheter, vilket ytterligare förstärker bilden av unionen som något främmande, en bortaarena. När EU i mångas ögon framstår som avlägset, komplext och svårtillgängligt, blir diagnosen ofta att unionen lider av ett demokratiskt underskott. Denna diagnos, ifall den är korrekt, är dock bara relevant om man just betraktar EU som väsensskilt från sina medlemsländer. Om EU är en del av , och om är en del av EU, så ligger även en del av det demokratiska ansvaret här, i . I detta betänkande pekar vi på vad som utgör problem eller hinder för samhällets – i bred bemärkelse – insyn, delaktighet och inflytande när det gäller frågor som beslutas inom EU. Vi föreslår ett antal åtgärder för att förbättra situationen och därmed även stärka demokratin i . Vi börjar i detta kapitel med några övergripande reflektioner för att tydligare definiera våra utgångspunkter. 2.2Ett andefattigt offentligt samtal Utredningen har arbetat för Europeiska unionen. Flera av EU:s grundläggande värderingar, inte minst de som handlar om öppna gränser och fri rörlighet inom unionen, har varit föremål för intensiva diskussioner. I samband med detta har en av utredningens utgångspunkter särskilt aktualiserats och på ett tyd- 3 Se till exempel Odenstad och Wall 2011. Ett självförvållat demokratiskt underskott ligt sätt illustrerats: I saknas ett kontinuerligt och levande offentligt samtal om politiken på EU-nivå. Både orsaken och effekten är till stor del den samma – en stor kunskapsbrist i samhället om hur svensk demokrati fungerar efter EU-medlemskapet, hur gemensamma beslut fattas på EU-nivå och hur dessa beslut kan påverkas. Det saknas inte alltid en allmän debatt om politik på EU-nivån, men den är sporadisk, krisorienterad och kommer ofta . Till exempel har det senaste årets våg av människor på flykt som tagit sig till EU – och den svenska debatt som följt i kölvattnet – lett till många frågor och diskussioner om EU-regler som till exempel Dublinförordningen, som är grundbulten i det gemensamma europeiska asylsystemet. Runt om i landet, i kommuner och landsting, i civilsamhällets organisationer och ungdomsförbund, bland volontärer som tagit emot flyktingar på tågstationer, bland tågvärdar och föreståndare för flyktingförläggningar, har många ställt frågor om vem som fattat beslut om dessa regler. Få har känt till att nuvarande reviderade regler kom genom beslut av den tillsammans med övriga EU-medlemsländers regeringar och av de Europaparlamentariker som valts direkt av EU:s medborgare. Det förekom med andra ord ingen debatt att tala om i när beslutet fattades.