sou · H4B39 · 2016-01-22 00:00:00 — 11 Förskoleklassen, och grundsärskolan. Fristående skolors möjlighet att ta emot nyanlända elever Eftersom en fristående skola ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i så kan vårdnadshavaren ansöka om plats i eller utanför hemkommunen (10 kap. 35 § skollagen).12 Det innebär att en elev kan välja att gå i en fristående skola oavsett om den ligger i eller utanför hemkommunen. Vilken kommun som är hemkommun för en nyanländ elev framgår av 29 kap. 6 § skollagen. Hemkommunen är den kommun som eleven vistas i eller om eleven saknar stadigvarande vistelseort den kommun som han eller hon för tillfället uppehåller sig i. Detta innebär att nyanlända elever har möjlighet att tas emot i en fristående skola oavsett i vilken kommun den ligger förutsatt att det finns lediga platser till skolan. Mottagandet begränsas således inte till att avse endast hemkommunen. Enligt 10 kap. 35 § punkten 3 skollagen kan öppenhetsprincipen begränsas till att avse utbildning till vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådant speciellt anpassade utbildningar. Det innebär att regeringen kan meddela föreskrifter om att fristående grundskolor får bedriva utbildning som är speciellt anpassad för nyanlända elever och enbart ta emot sådana elever samt att särskilda urvalsregler ska gälla för sådan utbildning. Detta är således en möjlighet som finns att bereda platser för nyanlända elever i fristående skolor. 5.4Svårt för nyanlända att tas emot i fristående skolor med fler sökande än platser Att tas emot som nyanländ elev i de fristående skolor som har fler sökande än platser och som använder urvalsgrunden anmälningstid kan vara svårt eller omöjligt. Dagens bestämmelser om öppenhet och den praxis som bildats avseende godkända urvalsgrunder innebär att nyanlända elever inte kan tas emot i de fristående skolor som har fler sökande än platser där anmälningstid används som urvalsgrund och kön är lång. Många elever anmäls och ställs i kön när de föds eller innan de ska börja i skolan och den möjligheten har inte en nyanländ elev. 12 Angående öppenhetskravet och en redogörelse över gällande rätt se avsnitt 4.2.1. Fristående skolors möjlighet att ta emot nyanlända elever Det finns inte förutsättningar för en fristående skola att använda gruppen ”nyanlända elever” som en urvalsgrund till sin skolenhet och på så sätt ta emot nyanlända elever. En urvalsgrund får inte rikta in sig på en viss grupp elever utan ska vara så objektiv som möjligt i förhållande till vilka elever som kan komma att omfattas och mottas. Att godkänna nyanlända elever som urvalsgrund skulle strida mot öppenhetsprincipen. Det är därför inte möjligt och inte heller lämpligt att godkänna en sådan urvalsgrund med de bestämmelser och den praxis som finns . Den fristående skolan skulle också bryta mot öppenhetsprincipen och urvalsgrunderna om den lämnar förtur till nyanlända elever, t.ex. genom att göra undantag från anmälningstiden. Om den fristående skolan har valt att använda anmälningstid som urvalsgrund ska den gälla för alla som söker till skolan. Vilka elever som får tas emot måste alltid ske inom ramen för en av Skolinspektionen godkänd urvalsgrund som inte sätter öppenhetsprincipen ur spel. Det kan således konstateras att de bestämmelser och den praxis som finns är ett hinder som begränsar möjligheten att ta emot nyanlända elever om den fristående skolan har fler sökanden än platser och använder urvalsgrunden anmälningstid. 5.5Ska urvalsgrunderna regleras i författning regleras inte urvalsgrunderna i detalj i lag eller förordning. Däremot kan det utläsas genom förarbetsuttalanden att en urvalsgrund kan godkännas endast om den inte strider mot öppenhetsprincipen (10 kap. 35 och 36 §§ skollagen). Det finns ett antal exempel på urvalsgrunder som inte strider mot öppenhetsprincipen i förarbetena till skollagen (prop. 2009/10:165, s. 744) och det har utvecklats en praxis med godkända urvalsgrunder hos Skolinspektionen, vilka grundar sig på förarbetsuttalandena. Enligt utredningen bör det i skollagen förtydligas att urvalsgrunderna inte får strida mot öppenhetsprincipen. Däremot saknas anledning att ytterligare reglera vilka urvalsgrunder som får tillämpas i urvalet av sökanden. Fristående skolors möjlighet att ta emot nyanlända elever 5.6Försöksverksamhet och andra förslag har kontaktats av ett flertal enskilda skolhuvudmän som undrat hur skolor som redan har ett högt söktryck ändå ska kunna ta emot nyanlända elever. Förbundet har konstaterat att det inte är möjligt med dagens bestämmelser att låta nyanlända tas emot genom förtur i en skola till vilken det finns fler sökanden än platser. Förbundet har föreslagit en försöksverksamhet med fri kvot, liknande den vid gymnasieantagningen, för att ta emot nyanlända elever i fristående skola. Det skulle i så fall, enligt förbundet, vara fråga om en begränsad period och vara frivilligt för de enskilda huvudmännen att delta. Syftet skulle vara att möjliggöra att göra avsteg från öppenhetsprincipen och urvalsreglerna i skollagen. Utredningen har varit i kontakt med som är en av de största skolkoncernerna i . Bolaget har uppgivit att det finns ett stort intresse att ta emot nyanlända elever i sina skolor men ser inte att det går att ta emot dessa i skolor som har fler sökanden än platser och där de tillämpar urvalsgrunden anmälningstid. I flertalet av skolorna har barnen ställts i kö när de föds och det finns exempel på skolor som har köer med tusentals köande barn. efterfrågar tydliga undantagsbestämmelser som gör det möjligt för de fristående skolorna att göra undantag från urvalsgrunderna. Sammanfattningsvis kan det konstateras att det med dagens bestämmelser finns möjlighet för nyanlända elever att tas emot i fristående skolor som har platser, eftersom en fristående skola ska ta emot alla elever som söker till skolan förutsatt att det finns lediga platser. Det finns också möjlighet för nyanlända elever att tas emot i fristående skolor som bedriver en sådan speciellt anpassad utbildning som avses i 10 kap. 35 § punkten 3 skollagen. Däremot begränsar dagens bestämmelser och praxis möjligheten att som nyanländ elev tas emot i en fristående skola som har fler sökande än platser. Det gäller särskilt till skolenheter där anmälningstid tillämpas som urvalsgrund. Den valda urvalsgrunden ska gälla för alla sökande elever. Det kan konstateras att fler skolor Fristående skolors möjlighet att ta emot nyanlända elever behöver kunna ta emot nyanlända elever, bl.a. för att skapa bättre förutsättningar för integration. För att det ska vara möjligt krävs författningsändringar. 5.8En långsiktig lösning har övervägande fördelar Utredningen har övervägt om de författningsändringar som krävs, för att kunna ge möjlighet för fristående skolor med fler sökande än platser att ta emot nyanlända elever med förtur, ska vara tidsbegränsade eller permanenta och långsiktiga. Det finns, enligt utredningen, övervägande fördelar med en permanent och långsiktig lösning framför en tidsbegränsad lösning. Även om flyktingströmmen minskar så är situationen för nyanlända elever densamma. De har inte samma förutsättningar som redan tidigare bosatta elever, vilka har möjlighet att anmäla sig till en fristående skola innan skolstart. Nyanlända elever kommer även fortsatt att vara i en utsatt situation och det talar för en långsiktig lösning. Utredningens bedömning är att tidsbegränsade bestämmelser ger svårigheter bland annat med bedömningen för hur , när och i vilken situation som bestämmelserna ska gälla. De förslag som utredningen lämnar i detta delbetänkande om mottagande i kommunala skolor är långsiktiga och därför är det även av den anledningen lämpligare att bestämmelserna om mottagande i fristående skolor får en långsiktig lösning. Det ger en ökad rättssäkerhet och trygghet för alla elever. Med anledning av ovanstående har utredningen gjort bedömningen att det är att föredra en långsiktig lösning framför en tidsbegränsad och föreslår därför permanenta bestämmelser. De bestämmelser som utredningen föreslår kommer inte att utgöra en skyldighet för de enskilda huvudmännen att tillämpa utan ger de fristående skolorna en möjlighet att ta emot nyanlända elever med förtur. Fristående skolors möjlighet att ta emot nyanlända elever 5.9Reglera undantag från urvalsgrunderna Utredningens förslag: Bestämmelserna i skollagen som anger att urvalsgrunder får användas om det inte finns plats för alla sökande ska förtydligas. Det ska framgå att urvalsgrunderna som huvudregel ska vara förenliga med att skolan ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen. Förtydligandet ska göras för skolformerna förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Bestämmelserna ändras så att det framgår att regeringen med stöd av regeringsformen kan meddela föreskrifter om undantag för vissa elever. I sådana föreskrifter ska det få föreskrivas att en enskild huvudman som har fler sökande än platser till sin skolenhet och där skolan använder en urvalsgrund som t.ex. anmälningstid, får välja att ta emot ett begränsat antal platser för nyanlända elever per läsår (särskild kvot) som ges företräde framför övriga sökande. I föreskrifterna bör det anges vilka elever som omfattas, hur många och hur mottagandet i övrigt ska ske. En möjlighet att göra undantag från urvalsgrunderna Den flyktingsituation som råder i och är akut och utmaningarna för det svenska asylsystemet är mycket stora. Som en direkt följd av det nuvarande och prognosticerade stora flyktingmottagandet väntas ett ökat elevunderlag i samtliga skolformer inom det svenska skolväsendet.13 En nyanländ elev har i vissa fall inte möjlighet att tas emot i en fristående skola i samma utsträckning som i en skola. För att utöka möjligheten att välja att få utbildning och tas emot i en fristående i lika stor utsträckning som i en skola behövs det bestämmelser som möjliggör för fristående skolor med högt söktryck att ta emot nyanlända elever. På så sätt möjliggörs ett mottagande av nyanlända elever till fler fristående skolor och ökar förutsättningarna för integration. Det är enligt migrationsöverenskommelsen lämpligt att det finns en möjlighet 13 Se närmare i kapitel 3 för prognos. Fristående skolors möjlighet att ta emot nyanlända elever för enskilda huvudmän att i vissa fall kunna frångå de urvalsgrunder, som annars gäller, för att underlätta mottagandet av nyanlända elever till en fristående skola som har fler sökande än platser. Att en fristående skola ska vara öppen för alla som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen är en viktig och grundläggande princip när det gäller mottagande i fristående skola. Det finns dock vissa undantag från öppenhetsprincipen som anger att utbildningen får begränsas att avse vissa årskurser, elever som är i behov av särskilt stöd och vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för.14 Utöver de undantag som räknas upp i bestämmelsen gäller som huvudregel att en utbildning ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i grundskolan15. Det får inte finnas något krav på t.ex. etniskt ursprung eller församlingstillhörighet för att komma ifråga som elev vid en skola (prop. 1995/96:200, s. 70). Om det inte finns plats för alla sökande ska ett urval göras. Urvalsgrunderna regleras inte i detalj i lag eller förordning. Urvalet ska göras på de grunder som Skolinspektionen godkänner (10 kap. 36 § skollagen) och urvalsgrunderna kan inte godkännas om de strider mot öppenhetsprincipen. Detta framgår av förarbetsuttalanden (prop. 2009/10:165, s. 744). Att kunna göra avsteg från urvalsgrunderna som är förenliga med öppenhetsprincipen skulle ge fristående skolor möjlighet att ta emot nyanlända barn även till skolor där det är fler sökande än platser och där skolan t.ex. har valt urvalsgrunden anmälningstid. Det kräver dock författningsändringar. Utredningen anser att lämpligaste sättet att möjliggöra detta är att regeringen meddelar föreskrifter om att undantag får göras från urvalsreglerna för vissa elever. I en sådan föreskrift får det föreskrivas om att en enskild huvudman får möjlighet att avsätta ett begränsat antal platser för nyanlända elever (särskild kvot) som ges företräde framför övriga sökanden i en situation där skolenheten har fler sökande än platser. Det innebär att skolenheten får göra undantag från den urvalsgrund som tillämpas, t.ex. anmälningstid. 14Angående Bestämmelserna i 10 kap. 35 § skollagen (2010:800) se mer utförlig redogörelse i avsnitt 4.2.1. 15Detsamma gäller förskoleklassen och grundsärskolan. Fristående skolors möjlighet att ta emot nyanlända elever En sådan särskild kvot skulle ge en fristående skola möjlighet att ta emot nyanlända elever trots att den har fler sökande än platser. Bemyndigande eller upplysningar om föreskrifter I dagens skollag finns bestämmelser som tidigare fanns i förordning. Regleringen i skollagen är dock inte uttömmande och vid sidan om lagen behövs det föreskrifter som meddelas av regeringen i förordning, eller av statliga förvaltningsmyndigheter med stöd av bemyndiganden från regeringen. I nu aktuellt fall gäller det bestämmelser som rör enskilda. Regeringen får enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen meddela sådana föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av , dvs. regeringens s.k. restkompetens. Med stöd av restkompetensen kan regeringen meddela gynnande föreskrifter, som visserligen avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, men som inte gäller skyldigheter eller ingrepp. Sådana föreskrifter kan alltså meddelas av regeringen utan något stöd av bemyndigande i lag. När det gäller bestämmelserna som gäller fristående skolor så handlar det om gynnande lagstiftning för de enskilda huvudmän som önskar driva en skola. För att regeringen ska kunna meddela föreskrifter om undantag från urvalsgrunder som är förenliga med öppenhetsprincipen bör trots att det kan anses röra sig inom regeringens restkompetens behövas en upplysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver får meddela föreskrifter. Detta behöver särskilt göras då har stiftat lag på området för regeringens restkompetens. I samband med införandet av den nu gällande skollagen ifrågasatte lagrådet en sådan konstruktion. Med hänsyn till att det under har formulerats sådana upplysningar så ansåg regeringen dock att det inte fanns skäl att frångå den tekniken (se prop. 2009/10:165, s. 209). En upplysning om att regeringen kan meddela sådana föreskrifter som föreslås ska därför, enligt utredningens uppfattning göras i skollagen. Den s.k. öppenhetsprincipen är formulerad i lag som är beslutad av (10 kap. 35 § skollagen). Urvalsgrunder som ska tillämpas vid mottagande i fristående skolor som har fler sökanden Fristående skolors möjlighet att ta emot nyanlända elever än platser (10 kap. 36 § skollagen), som Skolinspektionen ska godkänna, får enligt lagens förarbeten inte strida mot öppenhetsprincipen. Flyktingsituationen har medfört att det finns behov av att kunna göra undantag från urvalsgrunderna när det gäller mottagande av nyanlända elever till fristående skolor som har fler sökande än platser. Det bör därför finnas en upplysning i bestämmelserna om urval om att regeringen får utfärda föreskrifter om undantag från det som normalt gäller för vissa elever. I en sådan föreskrift kan regeringen föreskriva hur mottagandet i stället får se ut. En enskild huvudman får möjlighet att ge förtur till nyanlända elever Det är enligt utredningen lämpligt att regeringen föreskriver om att undantag får göras från urvalsgrunderna för vissa elever samt att den myndighet som regeringen föreskriver får meddela verkställighetsföreskrifter. I en föreskrift om att en enskild huvudman får göra undantag från urvalsgrunderna bör det framgå i vilken situation det kan vara aktuellt och om hur mottagande i den fristående skolan istället får göras. Med vissa elever avses den målgrupp som utredningen föreslår enligt avsnitt 5.2. Det bör tydligt framgå i föreskrifterna vilka elever som avses. Utredningen bedömer att sådana föreskrifter bör innehålla bestämmelser om att ett begränsat antal platser ska avsättas till nyanlända sökande som då får ges företräde framför övriga sökande till skolan. Utredningen bedömer att de enskilda huvudmännen bör få möjlighet att, om skolenheten har fler sökande än platser, inom en särskild kvot göra undantag från de urvalsregler som skolan tillämpar. En sådan särskild kvot föreslås, av utredningen, utformas liknande den fria kvot som gäller för antagning till nationella program i gymnasieskolan. Enligt bestämmelserna om en fri kvot i gymnasieskolan ska ett begränsat antal platser avsättas bland annat för dem som på grund av särskilda omständigheter bör ges företräde framför de övriga sökande (7 kap. 3 § första punkten gymnasieförordningen [2010:2039]). Fristående skolors möjlighet att ta emot nyanlända elever Bestämmelserna, som utredningen föreslår, bör således ange att en enskild huvudman får möjlighet att avsätta ett visst antal platser till skolan under ett läsår i en särskild kvot för nyanlända elever i fall skolenheten har fler sökande än platser. De nyanlända eleverna får då företräde framför de övriga sökande. Den särskilda kvoten bör begränsas och utredningen föreslår att den för ett läsår får motsvara högst av den fristående skolans maximala kapacitet. Den fristående skolans maximala kapacitet bestäms av den enskilde huvudmannen och ska motsvara det högsta antal elever som skolan under det aktuella läsåret har möjlighet att undervisa med bibehållen god kvalitet och som möjliggör att huvudmannen i övrigt kan följa skolförfattningarnas krav. Den särskilda kvoten föreslås således ställas i proportion till storleken på skolenheten. Platserna som avsätts till den särskilda kvoten får endast omfatta nyanlända elever. Inom den särskilda kvoten ska anmälningstid användas som urval om det är fler nyanlända sökanden än platser inom kvoten. Huvudmannen bestämmer om det antal platser som ska ingå i den särskilda kvoten. Det är viktigt att det är tydligt för allmänheten att en enskild huvudman kommer att utnyttja möjligheten att använda sig av en särskild kvot för nyanlända elever vid sin skolenhet. En enskild huvudman som vill utnyttja möjligheten med särskild kvot, när den har fler sökande än platser till skolan, måste därför särskilt informera om att skolenheten har avsatt ett begränsat antal platser för nyanlända elever i en särskild kvot och att dessa kommer att tas emot i första hand och därefter tas de övriga sökande emot enligt den urvalsgrund som skolenheten tillämpar. Det ska av informationen framgå hur många nyanlända elever som kommer att kunna ingå i en särskild kvot under läsåret. Med att särskilt informera menas att det exempelvis bör framgå av information på skolans webbplats och av eventuella utskick till vårdnadshavare att skolenheten kommer att tillämpa särskild kvot för nyanlända elever och att det innebär att dessa ges företräde framför de övriga sökande i en situation att skolan har fler sökande än platser. Enligt utredningen är det tillräckligt att den enskilda huvudmannen särskilt informerar om detta och att det därför inte behövs någon form av anmälningsförfarande. Vid en ansökan till Skolinspektionen från en enskild om godkännande som huvudman för en fristående skola bör dock denne uppge om särskild kvot för Fristående skolors möjlighet att ta emot nyanlända elever nyanlända kommer att utnyttjas vid den sökta skolenheten. Hur den särskilda kvoten hanteras vid mottagandet till skolenheten bör granskas i Skolinspektionens tillsyn. Om Skolinspektionen i sin tillsyn uppmärksammar att den särskilda kvoten har använts på ett sätt som strider mot föreskrifterna kan Skolinspektionen ingripa enligt bestämmelserna i 26 kap. skollagen. Det bör tilläggas att Skolinspektionen även fortsättningsvis ska godkänna urvalsgrunder som en enskild huvudman avser att tillämpa och även granska dessa i sin tillsyn. De föreslagna bestämmelserna innebär inte någon förändring av detta. Bestämmelser om att kunna frångå urvalsgrunderna och på så sätt ge företräde till ett begränsat antal nyanlända elever skulle ge fristående skolor möjlighet att ta emot nyanlända elever till skolan när det är fler sökande än platser till skolan. Tillämpning av särskild kvot vid höstterminens start – exempel 1 Den fristående skolan Betaskolan har fler sökande än platser och tillämpar anmälningstid som urvalsgrund. Huvudmannen för Betaskolan bedömer att skolan kan undervisa högst 200 elever under läsåret för att kunna bibehålla en undervisning med god kvalitet. Den särskilda kvoten får då omfatta högst 10 nyanlända elever under ett läsår (dvs. av 200). Huvudmannen för Betaskolan har bestämt att skolan ska utnyttja möjligheten att ta emot nyanlända elever och beräknar att fem elever kan ingå i en särskild kvot under /18. När Betaskolan ska ta emot elever är det 8 nyanlända elever som har sökt till skolan och 50 elever som är placerade i kö efter anmälningstid. Inför antagningsomgången avsätter Betaskolan de platser som ska ingå i den särskilda kvoten. Restarande platser fördelas utifrån den urvalsprincip som Betaskolan valt att tillämpa; anmälningstid. När alla nyanlända elever ur den särskilda kvoten har tagits emot till skolan (dvs. det antal som skolan har beslutat ska ingå i kvoten, alternativt om färre nyanlända elever har sökt, samtliga dessa elever) tas övriga sökande elever emot efter anmälningstid. Betaskolan tar således emot fem nyanlända elever ur den särskilda kvoten och eftersom skolan har fler nyanlända sökande än Fristående skolors möjlighet att ta emot nyanlända elever platser i den särskilda kvoten så tas de emot efter anmälningstid. Härefter tar Betaskolan emot sökande i turordning efter anmälningstid. Tillämpning av särskild kvot under läsåret – exempel 2 Förutsättningarna är här desamma som i exempel 1 avseende den särskilda kvotens storlek, men med skillnaden att Betaskolan inte fyller den särskilda kvoten vid mottagandet vid höstterminens start. Skolan tar endast emot tre nyanlända elever vid höstterminens start då det vid mottagandet till höstterminen var färre nyanlända elever som sökte till skolan än de som skolan beräknat att ta emot i en särskilda kvot. tillkommer nyanlända elever som söker till skolan. De söker även till olika årskurser. Det är fortfarande fler sökande än platser till skolan. När det då blir en ledig plats får Betaskolan ta emot ytterligare en nyanländ elev ur den särskilda kvoten. Om det senare under läsåret blir fler lediga platser så får skolan ta emot nyanlända elever till det antal elever som avsatts till den särskilda kvoten har uppnåtts. Härefter ska skolan följa den urvalsgrund som den tillämpar. Det bör tilläggas att om det däremot är så att det inte är fler som söker än det finns platser till en viss årskurs kan de som ansöker till den årskursen tas emot enligt öppenhetsprincipen, dvs. då tillämpas inte bestämmelser om urval och särskild kvot. 6Placering av elever i kommunala skolor 6.1Exempel på hur kommuner organiserar placering i andra skolor än de närliggande Utredningen ska enligt direktiven ge exempel på hur placering av elever i andra skolor än de närliggande kan organiseras. Det som redovisas nedan är utredningens sammanfattning av det underlag som har lämnats av kommunerna. Nyanlända barn och ungdomar i åldrarna 6–hänvisas alltid till kommunens mottagningsenhet. När nyanlända elever kommer till mottagningsenheten skrivs de in och därefter startar ett mottagningsarbete. Inskrivningen betyder att eleverna är placerade i en skolenhet och har en rektor. Huvuduppdraget för mottagningsenheten består i att genomföra hälsoundersökningar, kartläggningar av elevernas tidigare skolerfarenheter, deras kunskaper och deras sociala situation samt en första introduktionsundervisning.