sou · H4B370 · 2016-10-26 00:00:00 — Av skrivelsen framgår vidare att den nationella samordnaren med hänvisning till dessa iakttagelser ansåg att det straffrättsliga skyddet för utsatta EES-medborgare, men även i fråga om arbetskraftsexploatering generellt borde ses över. Sam- ordnaren har även vid kontakter med utredningen fört fram mot- svarande uppgifter och uppfattning. Även i (som har i uppdrag att på nationell nivå samordna arbetet mot prostitution och människo- handel, se bl.a. avsnitt 4.2.4) har bl.a. i en rapport framhållit att an- talet EU-medborgare som kan misstänkas ha utsatts för någon form av exploatering ökar.2 Detta avser såväl exploatering för tvångs- arbete, för tiggeri, för att begå brott och för sexuella ändamål. Enligt rapporten kan samma person ha utsatts för mer än en form av exploatering och misstankar finns att även barn har exploaterats. Även i denna rapport framhålls behovet av att se över möjligheter- na till en alternativ straffbestämmelse rörande tvångsarbete och exploatering av arbetskraft. har i sin nationella lägesbild konstaterat att utsatta EU-medborgare som tigger finns i hela landet och att antalet uppskattningsvis uppgår till ca 4 700 personer i Sverige.3 Polisens bedömning är att de flesta av de utsatta EU-medborgare som kommer till och befinner sig i för att tigga gör det frivilligt, dvs. utan kriminella syften och utan kopp- ling till organiserad brottslighet. De flesta samarbetar i mindre grupper av familjemedlemmar, släktingar eller vänner som gemen- samt organiserar resan till och boendet under vistelsen här. Utsatta EU-medborgare i kommer nästan uteslutande från och . De flesta reser till tillsammans med familjemedlemmar, släkt eller vänner. Enligt finns det dock en del av tiggeriet som har koppling till organiserad brottslighet. Polisens bedömning är att det finns flera grupperingar med utsatta EU-medborgare som tigger och som styrs av krimi- nella aktörer. Dessa kriminella aktörer utnyttjar utsatta EU-med- borgare, bland annat genom utpressning och människohandel. 2Rapport 2014:10, , Utsatta EU-medborgare i ., Länsstyrel- sen . Brottslighet med koppling till tiggeri och utsatta EU-medborgare i . , Nationella operativa avdelningen, . Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel har i ett yttrande rörande förslaget om åtgär- der mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring gett ut- tryck för att missbruket av regelverket för arbetskraftsinvandring är omfattande.4 Missbruket synes bestå främst i att villkoren för arbetstagarna i praktiken inte motsvarar de grundläggande kraven för att beviljas arbetstillstånd, dvs. att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor motsvarar vad som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.5 Regelverket på området har dock härefter varit föremål för viss skärpning och är även i vissa delar föremål för en granskning.6 Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA) kom med en rapport om grov exploatering av arbets- kraft avseende arbetstagare som flyttar inom eller till EU, Severe labour exploitation: workers moving within or into Union. States’ obligations and victims’ rights. Rapporten identifierar riskfak- torer som bidrar till en sådan exploatering och diskuterar olika sätt för att förbättra situationen. Av rapporten framgår att arbetstagare inte alltid är direktanställda av företaget som de arbetar på utan att de är anställda av ett rekryteringsföretag eller underleverantörer.7 Sådana arrangemang gör det svårare för offer som utnyttjas för arbetskraftsexploatering att överblicka sina rättigheter. Även från annat håll, bl.a. i medier, har det rapporterats om att personer som kommit till , från länder såväl inom som utan- för EU och EES, har utnyttjas i samband med arbete. Detta har särskilt uppmärksammats inom vissa branscher, såsom i bärplockar-, restaurang-, bygg- och städbranschen, jordbruk samt inom skogs- industrin. Rättsläget om vad som avses med arbetskraftsexploatering är enligt vår uppfattning oklart. Bortsett från definitionen om särskilt exploaterande arbetsförhållanden i sanktionsdirektivet, som syftar till att bekämpa olaglig invandring saknas en enhetlig definition på området.8 Enligt sanktionsdirektivet avses med särskilt exploaterande 4Dnr Ju2013/6287/L7. 5Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring (Ds 2013:57). 6Åtgärder för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden (dir. 2015:75). 7FRA Severe labour exploitation: workers moving within or into Union. States’ obligations and victims’ rights 2015 s.49. 8Europaparlamentets och rådet direktiv /52/EG av om minimistandar- der för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olag- ligt (artikel 2 i). Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel arbetsförhållanden, arbetsförhållanden, inbegripet sådana som grundar sig på könsdiskriminering eller annan diskriminering, där det råder en påfallande skillnad jämfört med de lagligen anställda arbetstagarnas an- ställningsvillkor, som t.ex. påverkar arbetstagarnas hälsa och säkerhet samt kränker den mänskliga värdigheten. Arbetskraftsexploatering kan i praktiken bestå i förhållanden, som exempelvis rör •lönen (exempelvis underbetalning, försenade betalningar och inne- hållande av lön), •arbetstider (exempelvis otillräcklig dygnsvila och raster eller längre arbetstider än de som motsvarar heltids- arbete), och •dåliga levnadsvillkor på grund av att personerna ofta bor i kollek- tivboenden som ägs eller hyrs av arbetsgivaren och boendet be- traktas som en del av deras lön (exempelvis trångboddhet och låg boendestandard). Utnyttjandet kan även bestå i att personer genom skuldsättning försätts i ett beroendeförhållande till arbetsgivaren genom att låna pengar av denne för att bekosta resan till eller genom att arbets- givaren tar ut höga kostnader för mat och boende.9 Detta dras sedan av från inarbetad lön, utifrån villkor som är ensidigt upp- ställda av arbetsgivaren. Personer förmås på så sätt arbeta med begränsade möjligheter att bli skuldfria. Det finns även bl.a. i media uppgifter om att arbetstagare förmåtts betala arbets- givaren stora summor för ett sådant anställningserbjudande som en tredjelandsmedborgare i regel måste ha för att beviljas arbetstill- stånd i . Vidare kan utnyttjande bestå i arbete under olika former av tvång eller hot, eller begränsningar av personers handlingsfrihet genom exem- pelvis beslagtagande av identitetshandlingar och hot om angivande till myndigheter. Det finns även andra rapporter som ger en bild av utlänningars arbetsvillkor och den exploatering som förekommer i samband med 9 RPS Rapport 2014, Människohandel för sexuella och andra ändamål, Lägesrapport 15. Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel rekrytering av arbetskraft, se exempelvis ADSTRINGO:s rapport.10 I rapporten granskas bl.a. vissa migranters arbetsvillkor och den exploa- tering som förekommer i samband med rekrytering av arbetskraft, däribland den roll som rekryteringsföretag, mellanhänder och arbets- givare har. Som vi även nämner i avsnittet 4.2.3 har även expertgruppen som övervakar tillämpningen av konvention om be- kämpande av människohandel, , ansett att bör för- stärka insatserna mot människohandel för bl.a. tvångsarbete och arbetskraftsexploatering. har härefter lämnat syn- punkter på GRETA:s uppmaningar.11 Få personer döms för brott som avser exploatering Som vi redogör för i avsnitten 4.3 och 4.6 finns det flera olika straffbestämmelser som kan aktualiseras vid olika utnyttjan- den av utsatta personer. Trots detta är det endast få personer som döms för brott som rör sådana utnyttjanden, se avsnitt 4.4. Mot bakgrund av tidigare nämnda rapporter och kontakter med olika aktörer på området är det även vår bedömning att alltför få per- soner lagförs för sådana brott för att avspegla den faktiska före- komsten av brotten. Att skäl kan finnas att förändra den straff- rättsliga lagstiftningen på området har även påtalats i doktrin.12 Vi återkommer i avsnitten 4.6−4.8 till frågan om det straffrättsliga skyddet enligt gällande rätt och om hur vi anser att detta bör för- ändras. Vogiazides och C. för tvångsarbete och exploatering av arbets- kraft i : Exempel från restaurang- och bärbranscherna. ADSTRINGO (Addressing Trafficking in Human Beings for Labour Exploitation through Partnership, Enhanced Diag- nostics and Improved Organisational Approaches) , 2014. 11Report on measures taken to comply with (2014)12 on the implementation of on Action against Trafficking in Human Beings (). 12Se bl.a. , M. (2014). Människohandelsbrottets decennielånga metamorfos: en studie i oklarheter och motsägelser. Juridisk (4), s. 857 f. Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel 4.2.2Myndigheters och andra aktörers åsikter om det straffrättsliga skyddet Som ett led i att kartlägga behovet av ett starkare straffrättsligt skydd vid exploatering för tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte och vid otillbörliga ekonomiska utnyttjanden av personer som befinner sig i en utsatt situation (som inte utgör förfaranden som innefattar ofrivillighet eller hot om bestraffning) har vi varit i kontakt med vissa myndig- heter och andra aktörer i frågan. Vårt syfte med kontakterna har varit att skapa oss en bild av myndigheternas och andra aktörers uppfattning om behovet av ett starkare straffrättsligt skydd på området. Vid detta arbete har vi varit i kontakt med Polismyndig- heten, utvecklingscentrum , Läns- styrelsen i , , den nationelle sam- ordnaren för arbetet med utsatta EES-medborgare, för Civila mot människohandel och . anser att det finns ett behov av ett starkare straffrättsligt skydd både vid exploatering för tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den ut- satte och vid otillbörliga ekonomiska utnyttjanden av personer som befinner sig i en utsatt situation (som inte utgör förfaranden som innefattar ofrivillighet eller hot om bestraffning). Bakgrunden till myndighetens bedömning är följande. Inom flera sektorer på den svenska arbetsmarknaden används i allt högre grad utländsk arbetskraft som ofta rekryteras med hjälp av utländska bemanningsföretag. Till skillnad från arbetskraft från EU-länder, behöver medborgare i länder utanför EU ett arbets- tillstånd för att ha rätt att arbeta i . I takt med att inslaget av utländsk arbetskraft ökade på den svenska arbetsmarknaden skedde även en ökning av information till polisen gäll- ande bl.a. människohandel för tvångsarbete och annan arbetskrafts- exploatering (exempelvis i form av dåliga arbetsförhållanden, orim- liga arbetsvillkor, låga löner och svårigheter att få ut inarbetad lön). Människohandel för tvångsarbete kan vara svårt att påvisa eftersom de personer som utnyttjas inte alltid ser sig som offer för män- Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel Offren är särskilt utsatta då de befinner sig i ett annat land med en främmande kultur där de inte kan språket. Det kan också vara svårt att utreda i vilken utsträckning en person kan ha blivit utnyttjad och om utnyttjandet är tillräckligt allvarligt för att bedömas som brottsligt enligt människohandelslagstiftningen. Offren rör sig oftast fritt men är kontrollerade, exempelvis genom hot om våld eller genom att de fråntagits sina passhandlingar eller satts i skuld till gärningspersonerna. Arbetstagare från länder utanför EU som arbetar illegalt i hos oseriösa svenska arbetsgivare står dessutom under stor press, eftersom den illegala vistelsen kan av- slöjas för myndigheterna om arbetstagarna protesterar mot dåliga villkor. fick polisen information om att utländska arbets- tagare som utlovats arbeten i bär-, bygg-, restaurang- och städ- branschen och inom ramen för skönhetsvård och anläggnings- arbeten fått besked om att arbetsförhållandena ändrats i samband med resan till, eller strax efter ankomsten till, . Arbetstag- arna försattes därmed i en situation där de tvingades acceptera avsevärt försämrade arbetsvillkor, tigga alternativt begå brott eller helt förlora möjligheten till arbete och inkomst alternativt bli hem- sända. Det handlade dock inte bara om dåliga villkor och låga löner utan även kostnader för arbetserbjudanden. Handel med arbets- erbjudanden eller arbetstillstånd är en lukrativ och relativt riskfri verksamhet. Betalningen för arbetserbjudandet eller arbetstillståndet görs på olika sätt. En del arbetstagare betalar kontant för detta, medan andra tvingas betala genom att betala sin arbetsgivaravgift. Arbetstagaren får på så sätt en väldigt låg lön. För att komma åt problemet skärpte sina rutiner för vissa branscher som städ- och restaurangbranschen. Detta ledde till att arbetsgivare bl.a. tvingades styrka att de kunde betala tre månadslöner till arbets- tagarna. Information som inkommit till polisen tydde dock på att vissa arbetsgivare fortfarande missbrukade reglerna, men fallen var svårutredda. Att fallen var svårutredda berodde på resursbrister hos polisen för spaning och utredning, att flertalet målsäganden i människohandelsmål av olika anledningar varken vill eller har förmåga att medverka fullt ut i rättsprocessen, att gär- ningsmannen är okänd, rädsla för repressalier och att polisen i vissa avseenden saknar kompetens att hantera de komplexa frågeställ- ningar och den kontext som aktualiseras vid människohandels- Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel En annan orsak kan vara att brott faktiskt inte kan styrkas. Sådana fall bygger ofta på någons berättelse och stödbevisning kan vara svårt att erhålla i efterhand. har det skett en ökning av antalet fall av män- niskohandel för både sexuella och andra ändamål inom EU. Ök- ningen kan ha flera orsaker. Exempelvis har utvidgningen av EU, slopande av viseringskrav i de nya kandidatländerna och väpnade konflikter medfört att det blivit lättare för människohandlare och andra kriminella att rekrytera och transportera sårbara individer för exploateringsändamål. Som tidigare nämnts kan det av olika anled- ningar vara svårt att utreda och bevisa om utnyttjandet är tillräck- ligt allvarligt för att ses som brottsligt under människohandels- paragrafen. Liksom brottet koppleri fungerar som ett alternativt brott/underbrott till människohandel för sexuella ändamål, behövs ett straffrättsligt skydd i de fall sårbara individer exploateras som t.ex. arbetskraft eller för tiggeriändamål och där människohandel inte kan ledas i bevisning. Behovet av ett starkare straffrättsligt skydd finns också i förhållande till människohandel fristående utnyttjan- den. Brotten olaga tvång, olaga frihetsberövande, misshandel, egen- mäktigt förfarande, bedrägeri och ocker är utformade för andra händelseförlopp och täcker inte in människohandelsliknande förfaranden (jfr koppleri och människohandel för sexuella ända- mål). Ockerbestämmelsen har även en otidsenlig utformning. Det finns därför ett behov av en nykriminalisering som angriper exploa- tering av människor på sätt som sker i samhället . Ett alter- nativt brott till människohandel för andra ändamål än sexuella bör dessutom täcka in ett vinstsyfte, eftersom det oftast är ekonomisk som ligger bakom att sårbara individer exploateras. Även när det gäller otillbörliga ekonomiska utnyttjanden av personer som befinner sig i en utsatt situation (som inte utgör förfaranden som innefattar ofrivillighet eller hot om bestraffning) saknas brottstyper enligt gällande rätt för att spegla de aktuella samhälleliga problemen och händelseförloppen (jfr exempelvis olaga tvång, utpressning, människohandel och ocker). Detta bl.a. eftersom offren ofta accep- terar sin situation. Vidare motsvarar inte straffvärdena för ocker m.m. brottets allvar. Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel Även utvecklingscentrum , som har människohandel inom sitt ansvarsområde, bedömer att det kan finnas ett behov av nykriminalisering på området och har härför angett följande skäl. Den nuvarande bestämmelsen om människohandel är otymplig genom att den innehåller ett antal objektiva rekvisit som ofta är svårbevisade. När det gäller tvångsarbete kan det exempelvis vara svårt att bevisa ett vilseledande, eftersom den utsatta personen kan vara väl insatt i vad han eller hon ska göra. När det gäller att ut- nyttja någons utsatta belägenhet ska det visas att personen ifråga i princip inte haft något annat godtagbart val. Motsvarande bevis- problem finns även vid människohandel för sexuella ändamål, men i de situationerna finns det ett alternativbrott i form av koppleri och grovt koppleri. Samma utrymme för alternativa brott vid män- niskohandel för tvångsarbeten finns inte, även om ocker kan bli aktuellt i vissa fall. Bestämmelsen om ocker kan dock vara svår att applicera på tvångsarbeten. Andra alternativa bestämmelser, t.ex. olaga tvång, olaga frihetsberövande och misshandel, är möjligtvis endast tillämpliga vid vissa ingående moment vid utnyttjandet. Vid otillbörliga ekonomiska utnyttjanden av personer som be- finner sig i en utsatt situation (och som inte utgör förfaranden som innefattar ofrivillighet eller hot om bestraffning) är utsikterna till en framgångsrik lagföring ännu mindre än för ovan beskrivna situa- tioner. Att en person befinner sig i en utsatt situation behöver inte vara detsamma som att någon begagnar sig av personens trångmål, oförstånd, lättsinne eller beroendeställning, varför bestämmelsen om ocker har en begränsad tillämpning. Begreppet utsatt situation eller utsatt belägenhet är ett mer vidsträckt begrepp än att man begagnar sig av någons trångmål, oförstånd, lättsinne eller beroende- ställning. Det kan t.ex. vara att man tagit ifrån personen pass eller pengar eller att personen p.g.a. språksvårigheter inte kan göra sig förstådd i . Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel i anser att det finns ett behov av ett starkare straffrättsligt skydd mot fristående utnyttjanden för tvångs- arbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte och har anfört följande. Det finns ett stort utrymme mellan det som betraktas som tvångs- arbete och anständiga arbetsvillkor. är även gränsdragningen mellan tvångsarbete och andra typer av utnyttjanden svår att dra. Problematiken är aktuell vid människohandel, men också för rätts- vårdande myndigheter när de stöter på detta fenomen. Gärningsmän som misstänkts för människohandel, t.ex. för tvångsarbete eller tiggeri, döms inte sällan för ocker, bedrägeri, misshandel osv. Fler fällande domar mot människohandel, och/eller ett exploateringsbrott skulle ha en avskräckande effekt på förövare, företag och branscher som ämnar utnyttja och exploatera arbets- kraft. Det finns svårigheter i att bevisa rekvisiten i människohandels- bestämmelsen, men en del av de utnyttjanden som förekommer , t.ex. inom tiggeri eller inom bärbranschen, är ibland av den art att det handlar om endast exploatering och inte nödvändigtvis människohandelsförfaranden. ärenden har visat att flera av de befintliga straffbestäm- melserna som kan aktualiseras vid utnyttjandesituationer återfinns i kombination. Ett samlat stärkt straffrättsligt skydd mot exploatering skulle samla dessa olika delar och ses som ett brott med ett straff som bör motsvara det utnyttjande som exploatering av en människa innebär. När det gäller otillbörliga ekonomiska utnyttjanden av personer som befinner sig i en utsatt situation (frivilligt och där inte hot om bestraffning finns) föreligger också ett behov av starkare straff- rättsligt skydd. Bl.a. den fria rörligheten inom EU gör dessutom att möjligheterna för exploatörer och människohandlare blivit fler. På- tvingat tiggeri kan betraktas som en form av tvångsarbete eller tvångstjänst. Det är därför viktigt att detta syns i fällande domar och att nationell lagstiftning kompletteras i detta avseende. Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel har uppgett att myndigheten inte har någon när- mare uppfattning av behovet av en nykriminalisering på området, eftersom verket inte hanterar straffrättsliga frågor. Migrations- verket har dock framhållit att det är av stor vikt att personer som utsätts för exploatering genom tvångarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte har ett starkt straffrättsligt skydd. Den nationelle samordnaren för arbetet med utsatta Vid vår kontakt med den dåvarande nationelle samordnaren för arbetet med utsatta EES-medborgare underströk samordnaren att situationerna för tvångsarbete och tiggeri skiljer sig åt och att hän- syn måste tas till detta vid utformandet av en eventuell nykrimi- nalisering. Nivån för det straffbara ansvaret bör enligt samordnaren vara lågt för tiggeri, eftersom det bör vara straffbart att någon tjänar pengar på annans tiggeri. Plattformen för Civila mot människohandel Plattformen för Civila mot människohandel anser att det behövs ett starkare straffrättsligt skydd åtminstone när det gäller exploatering för tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte. Bakgrunden till deras bedöm- ning är följande. I praktiken är det straffrättsliga skyddet för andra former av exploatering än sexuella begränsat till bestämmelsen om människo- handel, som i sig är ett komplext och svåråtalat brott. Ett straff- rättsligt skydd mot exploatering i dessa fall saknas därför i prak- tiken. Tvångsarbete förväxlas ofta med dåliga arbetsvillkor, som är en arbetsrättslig fråga (även om många arbetstagare även faller utanför det arbetsrättsliga skyddet p.g.a. att de är anställda och kontrak- 13 Den nationella samordnarens uppdrag upphörde . Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel terade av företag i annat land). Vidare bör definitionen av tvångs- arbete i bestämmelsen om människohandel ses över för att bättre stämma med definition. Det straffrättsliga skyddet är i praktiken även begränsat vid otill- börliga ekonomiska utnyttjanden av personer som befinner sig i en utsatt situation. I de fallen behövs dock främst andra insatser än straffrättsliga för att förhindra ekonomiskt utnyttjande av utsatta personer, exempelvis egenmakt (empowerment), närvarande med- människor, utbildning inom domstolarna och en översyn av vissa arbetsrättsliga frågor. Exempelvis bör system och rutiner kring av beviljande av arbetstillstånd och uppföljning av dessa ses över. Den som beviljas arbetstillstånd är beroende av sin arbetsgivare, eftersom tillståndet bara gäller just den tjänsten. Vid anmälan om exploatering finns det därför en risk att den anställde blir av med sitt arbetstillstånd, varför anställda från tredje land kanske inte vågar anmäla oegentligheter. har uppgett att verket inte har några synpunkter att lämna om behovet av en nykriminalisering på området utifrån den lagstiftning som verket har att bevaka. har trots detta framfört att verket i samband med inspektioner har kunnat se att det finns arbetstagare som arbetar under mycket dåliga villkor och förhållanden. Det kan gälla arbetsgivare som tillhanda- håller undermåliga boenden till sina ofta utländska arbetstagare eller ger arbetstagarna mycket ringa ersättning för nedlagt arbete. I såväl det internationella som det nationella arbetet mot människo- handel har en ökad uppmärksamhet kommit att riktas mot människohandel för bl.a. tvångsarbete och tiggeri. De mest centrala internationella instrumenten som rör människo- handel har behandlats i avsnitt 3.2.2 och utgörs av Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel •FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (artikel 4), •FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 8), •Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (EMKR, artikel 4), •Europarådets konvention om bekämpande av människohandel,