sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — In this sense, some trains, due to their own technical features, could reduce the Capacity, or hinder operation. So Adif may restrict the movement of certain trains based solely on technical operating criteria (lack of certain equipment on board, running times inadequate to the line characteristics, etc.)”. Vidare anger SNCF (Frank- rike) i sin järnvägsnätsbeskrivning (också i prioriteringsavsnittet gällande höghastighetslinjer) ”Specific cases for high speed lines: trains running at the maximum permissible speed on the line will be given priority. Exceptionally, other trains fulfilling the technical conditions set out in the contract for the use of the national rail network may also be allowed to run, if their maximum speed is at least /h”. Den spansk-franska koncessionshavaren och infrastrukturförvaltaren TP före- skriver minimihastigheter som villkor för tillträde i sin beskrivning av järnvägsnätet. Visserligen för alla typer av trafik och ibland så lågt som /h, men det principiellt intressanta är att en lägsta hastighet har använts som villkor för tillträde. Av artikel 27 i SERA-direktivet följer att medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa att infrastrukturförvaltarna ges möjlighet att använda infrastrukturen så effektivt som möj- ligt. Detta förstärks i direktivets ingresspunkt 49, enligt vilken det är viktigt att ”infra- strukturförvaltaren säkerställer att infrastrukturkapacitet tilldelas på ett sätt som åter- speglar behovet av att bibehålla och förbättra nivån på tjänsternas tillförlitlighet”. mån ”långsamma” tåg innebär att tillförlitligheten eller effektiviteten minskas kan det alltså sägas utgöra ett brott mot direktivets anda att ge dem tillträde. Det finns mot bakgrund av ovanstående ett utrymme för att exkludera sådana tåg som inte kan uppfylla krav på en viss lägsta hastighet. Därmed inte sagt att det också går att tvinga sådana tåg som har kapacitet att framföras med en viss lägsta maxhastighet, att faktiskt göra det. Som framgår av avsnitt 6 planeras den första delen av en framtida höghastighetsbana i – Ostlänken – att byggas enligt trafikkod P1 och P2, vilket innebär hastigheter /h och en högsta axellast om . Dessa krav klarar i praktiken de flesta av dagens lok och motorvagnar för persontrafik (dock ej t.ex. tåg av typ X 61 och X 62). Kan man bara exkludera tåg som inte uppfyller dessa krav är det i praktiken endast vissa persontåg och godstågen som exkluderas. Byggs banan enbart enligt trafikkod P1 (/h, ) blir saken en annan. Endast tåg specialbyggda för höga hastigheter skulle då komma i fråga, och en investering i sådana fordon torde inte vara intressant om inte möjligheten att framföra dem i höga hastigheter utnyttjades. Samma argument som anförts ovan för att tåg som inte klarar den lägsta angivna hastig- heten kan dock anföras för tåg som inte faktiskt körs med denna lägsta hastighet. En ansökan om tågläge kan utvisa att tåget kommer att färdas med betydligt lägre genom- snittlig hastighet än t.ex. /h. Detta tåg skulle då kunna sägas bedriva sådan ”tra- fik” som inte har de egenskaper som är nödvändig för att utnyttja ett tågläge (”conform to the characteristics necessary for operation on the train path”). Utgångspunkten är då att ”trafiken” som höghastighetsbanan är avsedd för kräver att inga tåg är i vägen för höghastighetstågen. Med ”trafiken” avses då inte en särskild transporttjänst, utan hela trafikmönstret, som då inte kan tåla existensen av ett tåg som går för långsamt. När man på detta sätt inte längre talar om konkreta tekniska egenskaper hos ett järnvägsfordon, utan gör bedömningar av framtida, kanske komplicerade, trafikmönster (hur ofta och var tåget stannar, möjlighet att passera det vid stationer etc.) blir bedömningar dels svå- rare att göra, dels öppna för visst godtycke. Hur ett beslut om att en sådan ansökan om tågläge inte bara prioriteras lågt, utan nekas helt, skulle stå sig vid en överprövning hos Transportstyrelsen och därefter domstol är inte möjligt att förutspå generellt. Det kan sammanfattningsvis finnas skäl att ändra 6 kap. 3 § andra stycket järnvägslagen så att bestämmelsen blir mer i överensstämmelse med artikel 49 i SERA-direktivet: ”Järnvägsinfrastruktur får, efter samråd med berörda parter, reserveras för viss järnvägstrafik om det finns alternativ järnvägsinfrastruktur. Att järnvägsinfrastrukturen reserverats för viss järn- vägstrafik får inte hindra annan trafik på denna järnvägsinfrastruktur om kapacitet finns till- gänglig och järnvägsfordonen trafiken har de tekniska egenskaper som krävs.” Detta skulle ge ett tydligare utrymme för infrastrukturförvaltaren att exkludera lång- samma tåg på den grunden att de försämrar effektiviteten och tillförlitligheten på hög- hastighetsbanan, i alla fall så länge tågen inte har kapacitet för att köra med viss högsta hastighet. Huruvida man därvid helt kan utestänga alla tåg som visserligen klarar en viss hastighet men inte framförs i denna hastighet är däremot osäkert. Om man vill med större säkerhet se till att endast tåg som färdas snabbt trafikerar höghastighetsbanorna rekommenderas att tydligt välja syftet med banorna och utforma dem enligt enbart trafikkod P1. Möjligheten att reservera järnvägsinfrastruktur för viss trafik kräver emellertid att det finns alternativ järnvägsinfrastruktur, där annan trafik kan ta sig fram. Detta torde inte innebära något problem för större delen av de planerade höghastighetsbanorna, så länge de trafikerar sådana orter som redan har en järnvägsförbindelse. För järnvägs- förbindelser till orter som inte tidigare haft en sådan förbindelse (t.ex. ) torde det dock inte vara möjligt att reservera järnvägsinfrastrukturen. Enligt gällande EU-direktiv kan trafik skyddas och därigenom marknadstillträde för andra förhindras även på andra sätt. Så länge det rör sig om nationell persontrafik kan , om så skulle önskas, föreskriva att endast visst eller vissa järnvägsföretag har rätt att trafikera nybyggda höghastighetsbanor. I betänkandet ”En enkel till framtiden?” (SOU 2013:83) hävdas visserligen att en reversering av marknadsöppningen för per- sontrafik inte är möjlig. I en bilaga till betänkandet pekas på att en återgång till monopol kan stå i strid med bestämmelser om egendomsskydd och näringsfrihet i Regerings- formen samt om fri rörlighet. Så länge det gäller begränsningar i vem som får bedriva nationell persontrafik på ännu ej byggda höghastighetsbanor är det dock svårt att se att dessa regelverk skulle lägga hinder i vägen. En annan sak är att det inte är en utveckling som ”ligger i tiden” eller är önskvärd – möjligheten kvarstår dock. Om fjärde järnvägspaketet beslutas och det där föreskrivs att även marknaden för den nationella persontrafiken ska öppnas så återstår emellertid inte längre någon möjlighet att lagligen begränsa tillträdet på ovanstående sätt. Enligt det gällande SERA-direktivet (artikel 11.5) får medlemsstaterna även ge ensam- rätter grundade på koncessionsavtal tilldelade före . Med hänsyn till att det datumet är passerat och till att denna bestämmelse synes avskaffas om och när fjärde järnvägspaketet träder i kraft saknar dock detta undantag praktisk betydelse. Ett undantag i SERA-direktivet, som kommer att kvarstå i någon form även efter det att fjärde järnvägspaketet trätt i kraft, är det skydd som medlemsstaterna kan ge för sträckor som omfattas av avtal om allmän trafik (artikel 11.1 i SERA-direktivet). behövs skyddet bara mot internationell persontrafik, men det föreslås i fjärde paketet gälla mot all persontrafik. Enligt kommissionens förslag om ändringar i SERA- direktivet får medlemsstaterna begränsa tillträdesrätten för ”persontrafik mellan en viss avgångsort och en viss destination om samma sträcka eller en alternativ sträcka omfattas av ett eller flera avtal om allmän trafik om utövandet av denna rätt skulle äventyra den ekonomiska jämvikten i det eller de berörda avtalen om allmän trafik”. Enligt förslaget är det regleringsorganen (dvs. i Transportstyrelsen) som ska avgöra om den ekonomiska jämvikten äventyras. Det bör dock markeras att det givetvis är osäkert hur denna bestämmelse kommer att se ut, om och när den finns med i ett beslutat EU-direktiv. Skulle man i besluta om allmän trafikplikt på höghastighetsbanorna kommer det alltså att finnas möjlighet att skydda denna trafik genom att begränsa tillträdet för annan trafik, om så önskas, även efter det att fjärde järnvägspaketet trätt i kraft. Detta förut- sätter dock att man väljer upphandlad trafik på höghastighetsbanorna, och väljer bort kommersiell trafik. Det förutsätter vidare att det finns laglig grund för att besluta om allmän trafikplikt. Genom att i Kollektivtrafiklagen knyta befogenheten att besluta om allmän trafikplikt till regional kollektivtrafik ville regeringen begränsa det offentliga åtagandet och där- med skydda den interregionala kollektivtrafikmarknaden, som enligt regeringen i första hand ska vara kommersiell (prop. 2009/10:200, s. Om restiden t.ex. sänks kan trafiken visserligen kunna vara sådan att den är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat resande, men detta har inte varit syftet med regleringen. Tvärtom har regeringen i förarbeten till Kollektiv- trafiklagen såsom kriterier för att trafiken ska vara regional angett bl.a. att reslängden inte överstiger och att restiden inte överstiger (a.a. s. 60). Höghastig- hetstrafiken kan visserligen delas in i kortare etapper, men syftet har alltså varit att skydda den kommersiella långväga persontrafiken. Utöver Kollektivtrafiklagens bestämmelser om allmän trafik ska enligt sin instruktion verka för en grundläggande tillgänglighet i den interregionala kollektiv- trafiken. ska därvid ingå och ansvara för statens avtal om transportpolitiskt motiverad interregional kollektivtrafik, inklusive flygtrafik, som inte upprätthålls i annan regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift, samt linjesjöfart till . Det ovan nämnda villkoret i Kollektivtrafiklagen om ett särskilt beslut om all- män trafikplikt för att få ingå ett avtal om allmän trafik, gäller enbart regionala kollek- tivtrafikmyndigheter. När staten genom beslutar att ombesörja komplette- rande trafik räcker det alltså med att trafikplikten kommer till uttryck i avtalet om all- män trafik. Vill man att höghastighetstågen ska falla under allmän trafikplikt bör alltså antingen Kollektivtrafiklagen ändras så att detta tydligt framgår, eller så får det ingå i Trafik- verkets uppdrag att upphandla höghastighetstrafiken. Utöver detta gäller det grund- läggande krav som framgår redan av EU:s Kollektivtrafikförordning och som alltså inte kan ändras ensidigt av ; För att allmän trafikplikt ska kunna beslutas ska de krav som kollektivtrafiken ska uppfylla vara sådana som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor. Detsamma kommer till uttryck i instruktion – det är bara när det saknas förutsättningar för kommersiell drift som kan upphandla kollektivtrafik (12 a § förordningen [2010:85] med instruktion för ). Utöver att beslut om allmän trafikplikt enligt Kollektivtrafiklagen kan överklagas till domstol, bör det noteras att bedömningen av om den ekonomiska jämnvikten för ett avtal om allmän trafik äventyras, inte kan göras av regeringen eller den myndighet som beslutat trafikplikten eller ingått avtal om allmän trafik. Det ska (enligt kommissionens förslag) i stället göras självständigt av Transportstyrelsen. Sannolikt kan ledning för hur Transportstyrelsen ska göra denna bedömning och vilka faktorer den ska beakta fås från kommissionens förordning (EU) 869/2014 (se avsnitt 3.2), som behandlar dessa frågor, om än bara med avseende på internationell persontrafik. Den ovanstående möjligheten att skydda trafik enligt avtal om allmän trafik kräver ytterligare ändring i Kollektivtrafiklagen. Förbudet i 3 kap. 4 § nämnda lag mot att medge ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt (vilket gäller även för del) är inte påbjudet av EU. Tvärtom anges uttryckligen i EU:s Kollektivtrafikförordning att medlemsstaterna kan ge ensamrätt för sådan trafik. Det svenska förbudet har i stället motiverats av att syftena med ett öppnare marknads- tillträde på kollektivtrafikområdet skulle motverkas om möjligheten till ensamrätt fanns (prop. 2009/10:200, s. 66). Om man i nu skulle vilja ha en begränsning av marknadstillträdet till höghastighetsbanorna genom att välja att skydda allmän trafik, måste givetvis det generella förbudet tas bort, eller undantag göras för just höghastig- hetsbanorna. Som framgått ovan bör det alltså vara möjligt att ha en annan modell för marknads- tillträde på höghastighetsbanorna, om man så vill. Byggs banorna som etappvis för- stärkningar av den befintliga stambanan, blir etapperna mer integrerade i den konventionella banan, och det blir svårare att motivera särskilda regler för tillträde. 7.3Sammanfattning av konsekvenser av fjärde järnvägspaketet Fjärde järnvägspaketet innebär, om det beslutas i den politiska delen, sannolikt att marknaden för nationell persontrafik öppnas och att möjligheten för att rever- sera det öppna marknadstillträdet försvinner samt att möjligheten att skydda koncessionsbaserad trafik tas bort, medan möjligheten att skydda trafik enligt avtal om allmän trafik bibehålls. Vad gäller möjligheten att reservera järnvägsinfrastruktur för viss trafik innebär paketet ingen ändring. 8 PRIORITERING PÅ HÖGHASTIGHETSBANOR OCH PÅ ANSLUTANDE BANOR Vilka lagar/föreskrifter kommer att behöva ändras/justeras för att det ska vara möjligt att prioritera snabb trafik på en höghastighetsjärnväg i ? Är det i detta avseende skillnad på en helt utbyggd höghastighetsjärnväg eller en kor- tare utbyggnad som kan ses som en etapputbyggnad? Finns det, med hänsyn till nuvarande EU- respektive svensk lagstiftning, samt det fjärde järnvägspaketet, möjlighet att prioritera höghastighetståg på anslutande järnvägar? Vilket är nationella utrymmet för att utforma prioriteringskriterier? På vilket sätt skulle avgifter kunna användas som grund för prioritering vid över- belastad bana (d.v.s. när efterfrågan på kapacitet är större än utbudet)? Som framgår av föregående avsnitt kan man genom att reservera särskild infrastruktur för höghastighetståg i alla fall ge prioritet för höghastighetstågen på dessa banor. Är banan byggd enligt trafikkod P2 (se ovan avsnitt 6) är det dock tveksamt om reglerna om att reservera infrastruktur kan användas för att prioritera ett tåg som har en högsta hastighet /h framför ett som kan klara endast /h. I stället får samma resonemang som gäller för de anslutande banorna nedan gälla också i det fallet. 8.3Prioritet på anslutande banor Vad gäller prioritering på anslutande banor är de väsentligaste reglerna i järnvägslagen angivna i nedanstående utdrag. Tilldelning av infrastrukturkapacitet och tillhandahållande av tjänster - - - - - - - - - - 3 § En infrastrukturförvaltare ska bedöma behovet av att organisera tåglägen för olika typer av transporter, inklusive behovet av reservkapacitet. Om ansökningarna om infrastrukturkapacitet inte kan samordnas, ska förvaltaren tilldela kapacitet med hjälp av avgifter eller i enlighet med prioriteringskriterier som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastruk- turen. -- - - - - - - - Kapacitetsplanering 9 § … Infrastrukturförvaltaren skall i så stor utsträckning som möjligt tillmötesgå alla ansökningar om infrastrukturkapacitet samt beakta den ekonomiska effekten på sökandenas verksamhet och andra förhållanden av betydelse för sökandena. -- - - - - - - - - 14 § Den som betalar en extra avgift enligt 7 kap. 3 § har företräde vid tilldelningen av över- belastad infrastruktur. 15 § Om möjligheten att enligt 7 kap. 3 § ta ut en extra avgift inte används eller inte leder till att det avgörs vilken sökande som skall tilldelas infrastrukturkapacitet, skall infrastrukturförvaltaren tilldela kapacitet i enlighet med de prioriteringskriterier som anges i beskrivningen av järnvägs- nätet. Utgångspunkten är alltså att tillgodose de sökandes önskemål i möjligaste mån. Detta är också SERA-direktivets utgångspunkt, där det i artikel 45.1 sägs att ”Infrastruktur- förvaltaren ska i så stor utsträckning som möjligt tillmötesgå alla ansökningar om infra- strukturkapacitet … och i så stor utsträckning som möjligt ta hänsyn till alla förhållanden av betydelse för sökande, inklusive den ekonomiska effekten på deras verksamhet.” Kan de sökandes önskemål inte samordnas finns två olika typer av verktyg för att före- bygga och lösa upp kapacitetskonflikter – avgifter och prioriteringskriterier. använder sig inte av den möjligheten till auktion som bestämmelsen om användandet av den s.k. extra avgift innebär, utan fördelar kapacitet på överbelastad infrastruktur med hjälp av prioriteringskriterier. Verkets gällande prioriteringskriterier anses, av verket självt, inte kunna säkerställa konkurrensneutralitet och ett effektivt nyttjande av järnvägen, varför det pågår projekt inom för att se över och utveckla prioriteringskriterierna. En utgångspunkt för är dock att priorite- ringskriterier som ska leda till samhällsekonomisk effektivitet inte kan användas för att välja mellan två operatörer som erbjuder samma tjänst, t.ex. persontrafik Stockholm- , för att det inte finns något lämpligt kriterium som skiljer dem åt (Trafik- verkets rapport ”Kapacitetstilldelning och prioriteringar i tågplaneprocessen”, s. 6). arbete kommer med andra ord inte resultera i prioriteringskriterier som ger klart besked i fråga om hur olika tåg inom trafiksegmentet ”höghastighetståg” kommer att prioriteras. En kritik som riktats mot kriterier är å andra sidan att de kan medföra att ett enda trafikslag (t.ex. snabbtåg) tränger undan all annan slags trafik och det i stället borde finnas fastställda kvoter av den trafik man i förväg bestämt är önskvärt. Inom varje ”kvot” (snabbtåg, fjärrtåg, regionaltåg, gods) skulle sökandena därefter få konkurrera om tåglägena. (”CTS”) vid KTH bedriver på initiativ ett forskningsprojekt om hur prioriteringen på järnvägsnätet kan göras. bedrivs med ramen att järnvägslagens krav på samhällsekonomisk effektivitet ska upp- nås. Enligt de preliminära tankegångarna hos CTS kan trafiken delas upp i tre områden; 1) För den regionala kollektivtrafikens del är det möjligt att bedöma hur mycket sam- hällsnytta som tappas om t.ex. ett pendeltåg inte ges tågläge. För detta område kan där- för med hjälp av lämpligt utformade kriterier avgöra vilket tåg som är mest samhällsekonomiskt effektivt. Det skulle däremot vara olämpligt att låta lokala politiker delta i en auktion, då den kommunala betalningsviljan eller förmågan inte med nödvän- dighet speglar det samhällsekonomiska nettovärdet. 2) För godstrafiken däremot är det lämpligt med en dynamisk prissättning, eventuellt på så sätt att söker maximera sina intäkter efter auktion. 3) Det är inte möjligt att uppskatta den samhälls- ekonomiska effektiviteten för kommersiell persontrafik, eftersom man inte kan få till- gång till nödvändiga indata (marginell driftskostnad, intäkter från biljettförsäljning etc.). Även här bör alltså enligt CTS auktion tillämpas, antingen för önskade tåglägen eller specifikt för flaskhalsar i infrastrukturen. Att prioritera efter hastighet eller restid ligger inte inom ramen för forskningsprojektet – CTS har inte uppfattat det som ett mått på samhällsekonomisk effektivet. Mellan de olika grupperna skulle enligt CTS det därefter kunna avgöras vad som ger mest samhällsnytta genom att man – åtminstone – vet ungefär vad en auktion skulle inbringa, vilket kan ställas mot det framräknade värdet för t.ex. regional- tåg. Användandet av betalningsvilja för att avgöra vem som ska få prioritet är alltså någon- ting som förespråkas av CTS för den kommersiella persontrafiken. Såvitt känt har auktioner inte använts i någon av EU:s medlemsstater och någon modell för hur det praktiskt ska gå till har inte redovisats. Huruvida auktioner är ett effektivt och ändamålsenligt sätt att prioritera trafik och huruvida detta skulle resultera i att höghastighetstågen skulle få prioritet ligger utanför området för denna promemoria. Angående styrning av trafiken med hjälp av banavgifter, se nedan avsnitt 10.5. Formuleringen i 6 kap. 3 § första stycket järnvägslagen att prioriteringskriterierna ska medföra ett ”samhällsekonomiskt effektivt” utnyttjande av infrastrukturen återfinns inte i EU-direktiven. Enligt det bakomliggande SERA-direktivet ska tilldelningen ske på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt och fördelning får ske med hjälp av prioriterings- kriterier eller extra avgift. Enligt artikel 47 i SERA-direktivet ska i prioriterings- kriterierna hänsyn tas till tjänstens betydelse för samhället i förhållande till varje annan tjänst som följaktligen inte kommer att tilldelas kapacitet. För att säkerställa utveckl- ingen av adekvata transporttjänster, i synnerhet allmännyttiga tjänster och inter- nationella godstransporter, får medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att prio- ritera sådana tjänster. Det påpekas särskilt att betydelsen av godstransporttjänster, i syn- nerhet internationella, ska beaktas i tillräcklig grad. Någon ändring av kapacitets- tilldelningsreglerna är inte åsyftad i fjärde järnvägspaketet. Innan frågan om hur stort det nationella utrymmet för att reglera prioriteringskriterier är bör det – om möjligt – utrönas vilken betydelse kravet i järnvägslagen på samhälls- ekonomisk effektivitet har. Betydelsen av begreppet samhällsekonomiskt effektivt kan inte fastslås entydigt och betydelsen skiftar beroende på vem man frågar och vilket perspektiv som anläggs. Det innebär trots detta vissa ramar, upplevda eller faktiska, för och andra infra- strukturförvaltare. En utgångspunkt för samhällsekonomiska kalkyler kan sägas vara att inget alternativ kan ”i förväg” antas vara det bästa alternativet. Redan detta skulle i så fall i sig mot strida SERA-direktivets och järnvägslagens utgångspunkt att de sökandes önskemål, om de kan tillgodoses, per automatik är det bästa alternativet. Att en infrastrukturförvaltare som förvaltar en konventionell bana, enligt handlings- regeln att prioriteringskriterierna ska leda till samhällsekonomisk effektivitet alltid skulle prioritera höghastighetståg, är på intet sätt självklart. Kravet på samhällsekonomisk effektivetet är ofta inte till någon ledning för prioriteringskriterier, åtminstone inte enligt CTS (se ovan avsnitt 8.3.2), som funnit att det inte är möjligt att få tillräcklig indata för att kunna bedöma samhällsnyttan av olika kommersiella tåg. Kravet på samhällsekonomisk effektivitet finns också beträffande särskilda avgifter enligt 7 kap. 4 § järnvägslagen (avgifterna måste vara förenliga med ett samhälls- ekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen). Enligt förarbeten avses då att kapaciteten utnyttjas fullt ut (prop. 2003/04:123, s. 195). I detta sammanhang, då kapa- citeten behöver utnyttjas mer än fullt ut, är den förklaringen inte till någon led- ning. Därmed inte sagt att järnvägslagen inte skulle stå i överensstämmelse med direktivet, som ju föreskriver att i prioriteringskriterierna ska tas hänsyn till tjänstens betydelse för samhället i förhållande till varje annan tjänst som följaktligen inte kommer att tilldelas kapacitet. Det nationella utrymmet för att reglera prioriteringskriterier torde dock inrymma även andra regleringar än att kräva av infrastrukturförvaltaren att denne ska utforma prioriteringskriterier som gör att förvaltaren vid varje kapacitetskonflikt kan komma till ett resultat som är samhällsekonomiskt effektivt. Det är en tämligen svår uppgift som, enligt , verket inte lyckats lösa . Om det mest handlar om att uppnå låga transportkostnader, eller om något annat perspektiv ska anläggas och vad ”samhällsekonomisk effektivitet” egentligen betyder får betraktas som oklart.