sou · H4B366 · 2016-10-11 00:00:00 — kommuner och landsting (SKL) har tagit fram en skrift (Socioekonomisk resursfördelning – så kan kommunerna göra, SKL 2014) till vägledning för kommunerna på området. Många kommuner använder beteckningen strukturbidrag för dessa resurser, andra begrepp förekommer emellertid också. Det faktum att kommunerna har ett stort utrymme att avgöra hur resursfördelningen ska viktas efter barns och elevers olika behov och förutsättningar har inneburit att modellerna kan variera mellan olika kommuner, såväl gällande utifrån vilka kriterier som viktningen sker som gällande hur stor del av resurserna som fördelas på detta sätt. Detta, i kombination med att det saknas tillräckligt styrande regler om redovisning av hur denna del av bidraget har beräknats, har inneburit att många verksamheter med enskild huvudman upplever en osäkerhet om, och i vilken omfattning, de får del av dessa resurser. Strukturbidraget har växt fram till att bli ett mellanting mellan grundbelopp och tilläggsbelopp som inte förutsågs när lagstiftningen togs fram och som har skapat en principiell otydlighet i systemet. Bidragssystemet är utformat utifrån principen om lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän. Dagens regelverk syftar till att skapa transparens vid beräkning av och beslut om bidrag just för att säkerställa lika villkor. Utredningen konstaterar att när det handlar om strukturbidraget finns det en bristande transparens som medför ett behov av att förändra dagens regelverk. Utredningen anser därför att det bör tydliggöras att det i bidragssystemet utöver grundbelopp och tilläggsbelopp även ska finnas ett strukturbelopp. I detta belopp ska rymmas alla resurser som fördelas utifrån barns och elevers (individers och gruppers) olika behov och förutsättningar, med undantag för sådana resurser som ingår i tilläggsbeloppet. Resurser som fördelas baserat på ålder eller vilken skolform ett barn tillhör ska självfallet även framgent fördelas inom ramen för grundbeloppet. I strukturbeloppet ska bl.a. ingå de resurser som betalas ut med stöd av 2 kap. 8 a § skollagen men det kan även vara fråga om Beslut om och beräkning av bidrag andra former av riktad resursfördelning, t.ex. bidrag till en s.k. SAK-miljö för elever med vissa typer av funktionsnedsättningar som föreslagits av Utredningen om kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (U 2013:02 i betänkandet Samordning, ansvar och kommunikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar) (SOU 2016:46). Som en konsekvens av vårt förslag kommer grundbeloppet i regel att beslutas till samma belopp för samtliga elever i aktuell ålderskategori och skolform, eller annan verksamhet som kommunen ska bekosta utbildningen för genom bidrag till enskilda huvudmän. Utredningen anser det inte möjligt att föreskriva hur stor del av de totala resurserna som ska fördelas genom strukturbelopp, eftersom detta måste vara beroende av lokala behov och förutsättningar. En viktig utgångspunkt för utredningens förslag är dock att den allra största delen av resurserna även framöver ska ligga inom grundbeloppet. Grundbeloppet ska utgöra den ekonomiska basen för att bedriva verksamhet i enlighet med skollagen och övriga styrdokument. Strukturbeloppet ska vara ett komplement till grundbeloppet. Utredningen bedömer också att reglerna om strukturbelopp bör gälla för samtliga verksamheter som omfattas av skolförfattningarnas regler om bidrag till enskilda huvudmän. Det innebär bl.a. att reglerna till skillnad från även kommer gälla för sådan pedagogisk omsorg som regleras i 25 kap. skollagen. I och för sig är pedagogisk omsorg inte en lika målstyrd verksamhet som de skolformer som omfattas av bidragsreglerna. Behovet av att vikta resursfördelning utifrån barns olika behov och förutsättningar kan därför inte anses vara lika stort avseende pedagogisk omsorg som i de olika skolformerna. Utredningen anser dock att den grundläggande principen om lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän starkt talar för att även fördelningen av strukturbelopp till pedagogisk omsorg bör ske utifrån ett likavillkorsperspektiv. Eftersom strukturbeloppet ska baseras på de resurser som fördelas utifrån elevers olika behov och förutsättningar enligt 2 kap. 8 a § skollagen ska denna bestämmelse enligt utredningens förslag, till skillnad från , även omfatta pedagogisk omsorg. I praktiken kan det dock innebära att strukturbelopp för pedagogisk omsorg för en enskild kommun beslutas till noll kronor. Beslut om och beräkning av bidrag Även om den givna utgångspunkten enligt principen om lika villkor är att även strukturbeloppet ska komma enskilda huvudmän för fristående verksamheter till del så måste det, såsom regelverket är formulerat, enligt utredningens bedömning kunna finnas situationer då beloppet helt eller till större del kommer enbart kommunala eller fristående verksamheter till del. I lagtexten anges enbart att resurser ska fördelas utifrån barns och elevers olika behov och förutsättningar. Detta måste anses kunna lämna ett utrymme för att kommunen väljer att utforma denna del av resursfördelningen så att strukturbeloppet helt eller till största delen riktas mot elever i kommunala eller fristående verksamheter. Så kan vara fallet t.ex. om resurser riktas särskilt mot nyanlända elever. De olika reglerna om mottagande till kommunala och fristående skolor som finns medför att de allra flesta nyanlända elever går i skolor med huvudman. Utredningen anser inte att en sådan ordning strider mot principen om lika villkor mellan och fristående verksamhet. Det är viktigt att det även i denna del av bidragssystemet finns en transparens som gör det möjligt för de enskilda huvudmännen att kontrollera hur kommunen räknat fram strukturbeloppet. Detta för att kunna bedöma i vilken utsträckning man har rätt att få del av de aktuella resurserna. Utredningen anser därför att det på förordningsnivå ska regleras att kommuner ska vara skyldiga att redovisa efter vilka grunder som resurser fördelats utifrån barns och elevers olika behov och förutsättningar samt att i samband med bidragsbeslut även redovisa på vilket sätt denna del av resurserna ska komma verksamheter med enskild huvudman till del. 3.4.3Särskilda kostnader för kommunalt ansvar Förslag: Kommuner kan ha kostnader kopplade till sitt generella myndighetsansvar eller till sitt huvudmannaansvar enligt skollagen som enskilda huvudmän inte har. Dessa kostnader ska tydligt specificeras, beräknas och motiveras i samband med bidragsberäkningen och ska inte ingå i underlaget för fastställande av bidrag. Beslut om och beräkning av bidrag Skälen för utredningens förslag Enligt utredningens uppfattning måste det anses stå klart att kommunen har vissa kostnader kopplade till sitt ansvar enligt skollagen som enskilda huvudmän inte ska kompenseras för, eftersom de inte har motsvarande ansvar. Det handlar exempelvis om kostnader för myndighetsansvar som tillsyn av förskola och fritidshem med enskild huvudman, samt kostnader för huvudmannaansvar som det kommunala aktivitetsansvaret enligt 29 kap. skollagen och skolskjuts. Utredningen finner också att kommuner har ett övergripande ansvar att tillgodose elevers rätt till utbildning som enskilda huvudmän inte har och att det finns kostnader kopplade till detta ansvar. Dessa kostnader som är unika för kommunen ska inte räknas med vid fastställande av bidragsbeloppet men måste tydligt specificeras, till art och nivå, och motiveras i samband med bidragsbesluten. I sammanhanget bör det noteras att Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor – i linje med överenskommelsen inom ramen för (SOU 2013:56, prop. 2013/14:112) föreslagit att offentlighetsprincipen, som bl.a. innebär en rätt att hos kommunala skolor ta del av allmänna handlingar, ska gälla även i fristående skolor (se avsnitt 2.5.2). Om detta förslag genomförs kommer kostnader för att tillgodose kraven enligt offentlighetsprincipen inte längre att vara en kostnad som är unik för kommunala huvudmän, utan en administrativ kostnad som de enskilda huvudmännen kompenseras för enligt principen om bidrag på lika villkor. Förslag: Schablonen avseende ersättning för administrativa kostnader ska tas bort. Ersättning till enskilda huvudmän för administrativa kostnader ska i stället fastställas utifrån kommunens egna kostnader för administration. Beslut om och beräkning av bidrag Skälen för utredningens förslag Omfattande kritik har riktats mot schablonen avseende ersättning för administrativa kostnader. Användandet av en schablon vid beräkning av ersättning för administrativa kostnader är, enligt utredningens uppfattning, inte förenlig med den grundläggande principen om lika villkor mellan kommunala och fristående verksamheter, eftersom kommuner, på motsvarande sätt som för övriga poster i grundbeloppet (bortsett från mervärdesskatt), alltid har faktiska kostnader för administration. De flesta kommuner har i varierande omfattning centrala administrativa funktioner som tillhandahåller tjänster för verksamheterna. Såväl organisation avseende och redovisning av dessa administrativa funktioner kan skilja sig åt i många olika avseenden mellan kommunerna. Kommunerna kan därmed i mycket stor utsträckning påverka sina egna skolenheters ansvar för administrativa funktioner. Detta innebär att kommunerna gör olika bedömningar beträffande vad som är verksamhetsövergripande administration och vad som är administration kopplat till skolverksamhet. Därmed varierar i detta avseende modellerna för hur kommunerna fastsäller grundbeloppet på ett sådant sätt att det är svårt att fullt ut hävda att principen om lika villkor är uppfylld när det gäller ersättning för administrationskostnader. Eftersom det inte finns någon fast standard på detta område och variationen i vilka modeller som används är så stor, ligger det även i sakens natur att det finns brister i transparensen. För att komma tillrätta med detta anser utredningen att schablonen för administrativa kostnader ska tas bort. I stället ska kommuner vara skyldiga att beräkna och specificera sina egna administrativa kostnader som ska hänföras till verksamheterna inom skolområdet, och utifrån detta ersätta de fristående verksamheterna. Den typ av kostnader som är att betrakta som administration är enligt utredningens uppfattning kostnader som hänförs till de funktioner som hanterar ekonomi, personal, inköp, it, kommunikation och liknande funktioner, med undantag för sådana kostnader som ingår i någon av de övriga posterna i grundbeloppet. Exempel på liknande funktioner kan vara kommunens samordnande funktioner på verksamhets- eller förvaltningsnivå. Dock ska kostnader inom dessa funktioner som är att betrakta som särskilda kostnader för det Beslut om och beräkning av bidrag kommunala ansvaret undantas från beräkningen vid fastställandet av posten administration. Till stöd för sina beräkningar bör kommunerna använda de definitioner som tas fram av och inom ramen för Räkenskapssammandraget. Utredningens förslag i kapitel 4 om enhetsredovisning innebär bl.a. att det ska vara möjligt att jämföra kostnader och intäkter mellan kommunala och fristående skolenheter. För att möjliggöra en sådan jämförelse kommer det enligt utredningens förslag att ställas krav på en korrekt fördelning av administrativa kostnader ut på skolenhetsnivå, som tydligt stödjer en korrekt och transparent bidragsberäkning bl.a. vad gäller administrativa kostnader. Bedömning: Schablonen för beräkning av ersättning för mervärdeskatt bör inte ändras. Skälen för utredningens bedömning Enligt skol- och gymnasieförordningarna ska ersättning för mervärdesskatt till enskilda huvudmän utgöra av det totala bidragsbeloppet (grundbelopp och i förekommande fall tilläggsbelopp). En särskild utredare (se avsnitt 2.4.3) har haft i uppdrag att undersöka mervärdesskattekostnadens andel av den totala kostnaden inom olika verksamheter vid upphandling och bidragsgivning till privat verksamhet inom bl.a. sjukvård, social omsorg och utbildning. Utgångspunkten för utredningen var att förslag till ändringar i regelverket ska syfta till konkurrensneutralitet vid kommunernas val att bedriva verksamhet i egen eller privat regi. Utredningen övervägde olika modeller och föreslog i sitt betänkande Översyn av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt (SOU 2015:93) att behålla dagens system där kommuner ersätts för kostnader för dold mervärdesskatt enligt en enhetlig schablon, men att schablonen bör sänkas från till . Betänkandet har remitterats och ärendet bereds för Beslut om och beräkning av bidrag SOU 2016:66 Alternativet att i stället för en schablon införa ett system med ersättning för de privata utförarnas faktiska kostnader övervägdes av utredningen, men bedömdes bland annat som alltför administrativt betungande för att genomföra. anser att ersättning för kostnader för ej avdragsgill mervärdeskatt till enskilda huvudmän även fortsatt bör utgöra på det totala bidragsbeloppet. Förändring av schablonersättningen inom skolverksamheter för s.k. dold mervärdeskatt bör aktualiseras först efter ett eventuellt beslut om att statens ersättning till kommunerna ges med en annan schablonersättning än . Utredningen konstaterar att ersättningen för mervärdesskatt enligt dagens regelverk är en del av grundbeloppet trots att det ska totala bidragsbeloppet (grundbeloppet och en ytterligare post, strukturbelopp införas Enligt utredningens uppfattning är det möjligt att det vore mer ändamålsenligt att ersättningen för mervärdesskatt fastställdes för varje typ av bidrag, grundbelopp, strukturbelopp och tilläggsbelopp, var för sig, i stället för att den totala summan ska vara en del av grundbeloppet. Med hänsyn till pågående beredningsarbete i av förslagen i SOU 2015:93 avstår dock utredningen för att lägga något förslag på detta område. Eftersom utredningen föreslår att strukturbelopp ska bli en ny post i bidragssystemet ska det tydliggöras att ersättningen för mervärdesskatt ska utgöra av grundbelopp, strukturbelopp och eventuellt tilläggsbelopp. Beslut om och beräkning av bidrag Bedömning: Nuvarande regler för fastställande av bidrag för lokalkostnader bör behållas. Skälen för utredningens bedömning Det finns ingen aktuell och tillförlitlig statistik över hur överklaganden är fördelade mellan de olika posterna i grundbeloppet. Det är dock utredningens uppfattning att de flesta överklaganden avseende grundbeloppet gäller hur kommunen fastställer ersättning för lokalkostnader. Enligt gällande rätt är huvudregeln att ersättningen ska motsvara hemkommunens genomsnittliga lokalkostnad per barn eller elev i motsvarande verksamhet. Om det finns särskilda skäl, ska ersättningen för lokalkostnader dock i stället högst motsvara den enskilde huvudmannens faktiska kostnader om dessa är skäliga. Vid skälighetsprövningen ska intresset av att utbildning eller annan pedagogisk verksamhet med enskild huvudman kan etableras beaktas. Rättspraxis på området utvecklas kontinuerligt och bidrar till att klarlägga hur regelverket ska tillämpas. De många överklagandena på området visar emellertid att det i ett flertal avseenden fortfarande råder oklarheter kring hur kommunen räknar ut sin genomsnittskostnad för lokaler och att detta kan leda till att de enskilda huvudmännen får ett felaktigt bidrag för lokaler. Detta är också något som tydligt påtalats till utredningen av företrädare för enskilda huvudmän. Kommuners rapporterade lokalkostnader varierar kraftigt SCB publicerar statistik avseende kommuners lokalkostnader för verksamhet inom skolväsendet. Denna statistik bygger på de uppgifter SCB samlar in för hela kommunen inom ramen för Räkenskapssammandraget. Kommunernas lokalkostnader per elev skiljer sig åt mellan olika kommuner (se figur 3.2). Beslut om och beräkning av bidrag SOU 2016:66 Kommunernas lokalkostnad per elev 2014 Källa: SCB. Som visas i ovanstående tabell är det väldigt stor variation mellan lokalkostnadsnivåerna i landets kommuner. Huvuddelen () av kommunerna ligger inom ett förhållandevis stort spann på 13 100 till per elev. Den kommun som har allra högst kostnad har drygt sju gånger högre kostnad jämfört med den kommun som har lägst kostnad. Det kan finnas många olika förklaringar till att lokalkostnaderna varierar. Det kan bl.a. handla om vilken internränta som används, avskrivningsprinciper, graden av nyinvesteringar , utveckling av elevantalet, nivån på underhåll m.m. De stora variationerna i lokalkostnader, och därmed i lokalbidraget, skapar vitt skilda förutsättningar för enskilda huvudmän beroende på i vilken kommun de etablerar sig. I storstadskommunerna finns också stora variationer i faktiska hyresnivåer inom kommunerna, beroende på läge, vilket gör att en ersättning baserad på genomsnittskostnad i det enskilda fallet inte alltid speglar faktisk kostnadsnivå. Olika metoder att beräkna lokalkostnader Kommuner använder i huvudsak två olika metoder för att fastställa den lokalkostnadsnivå som ska användas vid fastställande av bidrag till verksamheter med enskild huvudman. Den vanligaste metoden är ett kostnadsbaserat system där samtliga drifts-, kapital- och underhållskostnader ska täckas. Dock kan de närmare principerna och bedömningarna för de olika kostnadsposterna som ingår skilja sig väsentligt åt mellan olika kommuner. En alternativ metod som också används är att kommunen internt tillämpar en marknadsorienterad hyressättning som baseras på en uppskattning av marknadshyran för jämförbara fastigheter. Beslut om och beräkning av bidrag nivå används sedan vid fastställande av bidrag. Det kan dock i praktiken vara svårt att hitta relevanta jämförelseobjekt till skolfastigheter. Skälen för utredningens bedömning Utredningen har med anledning av ovanstående övervägt att föreslå en schablonmodell för lokalkostnader som grundar sig på ett riksgenomsnitt i stället för ett kommunalt genomsnitt. Fördelarna med en sådan schablon är t.ex. att lokalkostnaderna då blir mer förutsägbara eftersom den ovan beskrivna variationen mellan kommuner inte längre direkt skulle påverka bidragsbeloppet i respektive kommun. Vidare kan en fördel vara att kommuner med ett vikande elevunderlag och därmed ökande lokalkostnader per elev i den egna verksamheten inte behöver betala ökade lokalbidrag. Nackdelarna är bl.a. att en sådan schablon i allt för många fall skulle komma att avvika från den faktiska genomsnittskostnaden i kommunen, och lokala förutsättningar då inte skulle påverka bidragsbeloppet. Dessutom skulle ett sådant system riskera att ge kommuner svagare incitament att effektivisera lokalkostnaderna i sin egen verksamhet. Vidare skulle en schablonmodell inte vara i överensstämmelse med utredningens övergripande ambition att bidragen i så hög grad som möjligt ska utgå från kommunernas faktiska kostnader. Vad gäller bidrag för gymnasieskolan varierar lokalkostnadsbidraget kraftigt för olika program och även mellan olika inriktningar inom samma program på ett sätt som inte gör det möjligt att införa någon rikstäckande schablon. Utredningen föreslår därför inga förändringar i dagens regler om bidrag till lokalkostnader. Dock bedömer utredningen att förslagen i kapitel 4 om enhetsredovisning generellt skapar förutsättningar för ökad transparens, bl.a. när det gäller beräkning av lokalkostnader. Den ökade transparensen bör kunna leda till att flera av de brister som framkommit avseende fastställande av bidrag för lokalkostnader avhjälps. Beslut om och beräkning av bidrag Bedömning: Likvärdighetsskäl talar för att kommuner så långt som möjligt bör använda den möjlighet som finns enligt regelverket att fastställa den interkommunala ersättningen utifrån samma grunder som bidraget till verksamheter med enskild huvudman. Skälen för utredningens bedömning Utredningens uppdrag avser enligt direktiven en översyn av reglerna om kommunala bidrag till verksamheter med enskild huvudman. Ett annat område som ligger utanför, men nära, dessa regler är regelverket om interkommunal ersättning i skollagen. Interkommunal ersättning kan definieras som den ersättning som en elevs hemkommun betalar till annan kommun när eleven går i en skola med huvudman utanför hemkommunen. Innan nuvarande regler om bidrag till verksamheter med enskild huvudman kom till var bidragsreglerna och reglerna om interkommunal ersättning utformade på ett likartat sätt. Reglerna om interkommunal ersättning har dock inte setts över på motsvarande sätt som reglerna om bidrag till fristående verksamheter och bygger på andra utgångspunkter. Grundprincipen är här att den interkommunala ersättningen bestäms på olika sätt beroende på vilken grund eleven tagits emot i utbildning i en kommun. Reglerna om interkommunal ersättning är även i stor utsträckning subsidiära på så sätt att de gäller bara om de inblandade kommunerna inte kommit överens om hur ersättningen ska bestämmas. Utredningen har erfarit att det är relativt vanligt att den interkommunala ersättningen fastställs genom överenskommelser utifrån samma principer som gäller för fastställande av bidrag till verksamheter med enskild huvudman. Även om det inte kan anses ingå i utredningens uppdrag att föreslå förändringar i regelverket om interkommunal ersättning så vill vi framhålla vikten av en så enhetlig resursfördelning som möjligt. Därför anser vi att det är positivt om kommuner använder den möjlighet som finns enligt regelverket att fastställa den inter- Beslut om och beräkning av bidrag kommunala ersättningen utifrån samma grunder som bidraget till verksamheter med enskild huvudman. 3.4.8Tilläggsbelopp för särskilt stöd Bedömning: Dagens regler om tilläggsbelopp för särskilt stöd bör fortsätta gälla generellt. Skälen för utredningens bedömning För barn och elever med omfattande behov av särskilt stöd kan det i bidraget till enskilda huvudmän utöver grundbeloppet även utgå ett tilläggsbelopp för att täcka kostnader för extraordinära stödåtgärder. Till skillnad från grundbeloppet ska tilläggsbeloppet utgå ifrån ett barns eller en elevs individuella behov och tilläggsbelopp ska beviljas i varje enskilt fall efter ansökan. Det är bara för de elever med allra mest omfattande behov av stöd som tilläggsbelopp ska utbetalas. I annat fall ska stödbehovet kunna täckas av grundbeloppet, där kostnader för särskilt stöd ingår i posten undervisning och motsvarande post för förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg. I sammanhanget bör det observeras att även för elever berättigade till tilläggsbelopp ska ett grundbelopp betalas ut på samma sätt som för övriga elever. Rättspraxis och nya regler Sedan nu gällande bidragsregler trädde i kraft har olika aspekter av regelverket varit föremål för domstolsprövning vid ett mycket stort antal tillfällen. Den enskilda fråga som enligt utredningens uppfattning prövats mest frekvent är dock tilläggsbelopp för särskilt stöd. Det är också den fråga som i den allmänna debatten varit mest omdiskuterad när det gäller bidragssystemet. Den rättspraxis som utvecklats avseende tilläggsbelopp innebär en mycket restriktiv tillämpning där tilläggsbelopp i princip inte beviljas för insatser som har koppling till undervisningen (se Beslut om och beräkning av bidrag HFD 2012 ref. 46). I den praktiska tillämpningen av regelverket kan också konstateras att det finns en stor variation mellan kommuner avseende i vilka situationer tilläggsbelopp för särskilt stöd beviljas. Det finns också stora variationer kommuner emellan avseende vilket belopp som utbetalas för ett visst stödbehov. Regeringen föreslog i propositionen Tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever (prop. 2015/16:134) förtydliganden i skollagens regler om tilläggsbelopp. I propositionen aviserade regeringen även att bestämmelserna om tilläggsbelopp i skol- och gymnasieförordningen skulle förtydligas. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2015/16UbU19, rskr 2015/16:255) och de nya reglerna i skollag och förordningar gäller (SFS 2016:550, 551 och 552).