sou · H4B357 · 2016-09-09 00:00:00 — Terroristattackerna i utgjorde en påminnelse om att EU-solidariteten har en konkret säkerhets- och försvarspolitisk dimension som berör samtliga medlemmar. EU-medlem- marnas gensvar på begäran om solidariskt bistånd var spontant och starkt. Unionens försvarsministrar beslöt vid sittande bord att lämna stöd med utgångspunkt i 42.7. Där upphörde EU:s direkta roll. tog bilaterala kontakter och framlade skräddarsydda önskemål om bistånd till respektive medlemsland. Den operativa uppföljningen kom att bedrivas som en frivilligkoalition under fransk ledning. Utredningen konstaterar att solidaritetsåtagandena inom EU har en faktisk och konkret innebörd. En större kris som drabbar ett land, som är medlem i såväl EU som Nato, skulle därför av allt att döma hanteras i bägge organisationerna. I det fall ett land som är medlem både av EU och Nato skulle drabbas av yttre aggression är det rimligt att anta att detta, för att försäkra sig om bredast möjliga militära och civila hjälp, åberopar artikel 42.7 och artikel 5 . Det ska, som uppmärksammats i avsnittet om hybridproblematiken, noteras att det i ett krisförlopps inledningsskede kan råda osäkerhet om hotets verkliga natur, inklusive om det rör sig om militär aggression. I ett sådant läge vore det inte onaturligt att västs krishantering tog sin början i EU-kontexten, till exempel genom införande av någon form av sanktioner, medan Nato engagerades först om och när aggressionens militära karaktär kunnat fastställas. Inom ramen för GSFP har sammanlagt 34 militära och civila krishanteringsinsatser lanserats på , i , , och, inte minst, på den afrikanska kontinenten. Under ett antal expansiva år genomfördes förhållandevis krävande militära insatser i bland annat (2003 och 2006) samt 2008. En omfattande civil insats med exekutivt ansvar för hela rättsväsendet i Kosovo sjösattes . Till de resurser som EU beslöt att förse sig med ingick en militär snabbinsatsförmåga – så kallade stridsgrupper (). Utvecklingstakten har emellertid avstannat , i synnerhet vad avser samarbetets militära del. Den bristande politiska viljan att inleda nya och mer omfattande engagemang, eller för den delen att förse pågående insatser med nödvändiga resurser, har blivit allt tydligare. Detta har stundom försatt EU i besvärande situationer, där gapet mellan åtagande och leverans exponerats. Det faktum att EU ännu inte valt att använda sig av Battle Group-instrumentet – trots åtminstone ett par tillfällen där detta mycket väl hade kunnat motiveras – indikerar möjligen att så heller aldrig kommer att ske. Det nya omvärldsläget har lett till ett försvarsekonomiskt trendbrott. Försvarsanslagen ökar i flera länder, om än från låga nivåer. Resurstillskotten lär dock i första hand avsättas för att täcka Natos behov för det gemensamma territorialförsvaret. Bilden är delvis en annan vad avser EU:s civila krishanteringsverksamhet. Detta instrument – som ursprungligen tillkom som resultat av svenska och finska ansträngningar att komplettera det framväxande militära samarbetet – har visat sig vara mycket användbart och efterfrågat. Av de 17 GSFP-insatser som bedrivs är elva stycken civila. Men även på den civila sidan har EU brottats med resursproblem. Medlemsstater har visat sig ovilliga att släppa ifrån sig kvalificerad personal inom polis-, åklagar- och domstolsväsende, tull och kriminalvård. De nationella behoven kommer i första hand. Flera faktorer har således bidragit till denna utveckling: ansträngda försvarsekonomier och knappa civila resurser, därtill insatströtthet efter och samt, särskilt hos de östeuropeiska medlemmarna, ett ökat fokus på Nato och territorialförsvarsfrågor. Den proaktiva franska politiken – som alltid varit GSFP:s motor – förefaller också ha avstannat. Ett mönster har utkristalliserats där EU istället väljer att engagera sig dels med småskaliga rådgivande och kapacitetsbyggande militära och civila insatser, dels genom uppbackning till regionala organisationer som i sin tur leder insatser. Särskilt värt att notera är det finansiella stöd om som EU riktat till Afrikanska Unionens insats i , AMISOM. En tydlig tendens i samarbetet är de allt starkare kopplingarna mellan unionens inre och yttre säkerhet. Terrorism, hybridhot och migrationskrisen bidrar till denna utveckling. Detta återspeglas också i GSFP-samarbetet, exempelvis genom EU:s som lanserats för att stävja flyktingsmuggling i södra . Detta aktualiserar frågan i vad mån krishanteringsinsatser på detta sätt ska ha inre säkerhet som primärt syfte, snarare än fredsfrämjande och stabilitetskapande. I EU:s hantering av hybridhot kan också skönjas en ny dynamik och samarbetsvilja i förhållandet till Nato, bland annat genom ett ökat underrättelseutbyte. Avsaknaden av en formell politisk relation mellan dessa för så centrala organisationer har länge utgjort en svaghet i det euro-atlantiska säkerhetssystemet. har som enda EU-land deltagit i samtliga civila och militära insatser och därtill varit en pådrivande aktör i GSFP:s policyutveckling. Till de svenska bidragen på den civila sidan kan särskilt nämnas den exekutiva rättstödsinsatsen EULEX i Kosovo där varit brett representerat med poliser, åklagare, domare, tulltjänstemän, kriminalvårdssamt annan personal utsänd av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) liksom . Till engagemanget på den militära sidan har hört deltagande i operation i , i EUFOR 2008–09 samt deltagande med resurser vid fyra tillfällen i operation utanför . Men även mindre svenskt stöd, inte sällan i form av enstaka rådgivare, har bedömts som meningsfullt. Sambandet mellan deltagande och påverkansmöjligheter är starkt i EU. Därtill har roll som ramnation för den nordiska stridsgruppen bidragit till att etablera som en ambitiös aktör inom GSFP. Ett inte oviktigt inslag i EU:s försvars- och säkerhetspolitiska verksamhet är civil och militär förmågeutveckling, i syfte att täcka de resursbrister som uppdagats vid genomförandet av krishanteringsinsatser. Verksamheten är i grunden driven av medlemsstaterna – en princip som inte minst funnit det angeläget att värna. På den militära sidan bedrivs utvecklingsarbetet med stöd av den Europeiska försvarsbyrån (, ) samt EU:s militära stab. Även Kommissionens ökade intresse för den europeiska försvarsmaterielmarknaden är i sammanhanget värt att notera. De försvarsekonomiska nedskärningarna har inneburit att enskilda medlemsstater fått allt svårare att upprätthålla en militär förmågebredd. är det därför snarare nationella behov än brister i GSFP-operationerna som står i fokus för utvecklingsarbetet. Detta har genererat initiativ inom såväl EU som Nato för ökad samverkan och mer kostnadseffektiv resursanvändning.9 Bland de områden där projekt bedrivs på EU-sidan kan särskilt nämnas lufttankning, cyberförsvar och satellitkommunikation. Den dynamik och pionjäranda som en gång karaktäriserade GSFP har gradvis avtagit, i synnerhet vad gäller dess militära dimension. Som framgått ovan har en rad faktorer bidragit härtill. 9 Inom EU sker detta inom ramen för det så kallade Pooling and Sharing, på Nato-sidan inom initiativet Smart Defence. Försök har gjorts att syresätta samarbetet på politisk nivå. GSFP fördes upp på Europeiska rådets dagordning både 2013 och 2015, dock utan att detta ledde till några större resultat. Som en uppföljning av den globala strategi, som EU antog 2016, har beslut fattats om att en särskild ”understrategi” om GSFP ska förhandlas fram. En sådan skulle möjligen kunna komma att ge nya impulser för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Tidpunkten och villkoren för framtida EU- utträde efter folkomröstningen återstår att fastställa. Klart är dock att Brexit kan komma att få långtgående, och för överlag negativa konsekvenser, också på det utrikes- och säkerhetspolitiska området. EU tappar en av sina tongivande medlemsstater, med en syn på omvärldsutvecklingen och unionens roll som ofta sammanfallit med . Därtill mister EU brittiska diplomatiska och militära resurser i världsklass. Det åtagande som gjort att bistå övriga EU-länder genom artikel 42.7 bortfaller. Denna omständighet blir särskilt kännbar för och övriga icke-allierade. För Nato-länderna i EU-kretsen består ju kopplingen till genom Washingtonfördraget. Det är ett faktum att ibland agerat återhållande och motsatt sig initiativ – exempelvis ett militärt operativt högkvarter – som sannolikt hade kunnat stärka GSFP. Det kan inte uteslutas att sådana initiativ nu får förnyad aktualitet. innebär Brexit att det transatlantiska perspektivet inom EU förlorar sin främsta företrädare. Detta kan , som tidigare antytts, komma att utmanas av länder som principiellt aldrig övergivit tanken på ett militärt EU-försvar. (En parallell konsekvens av Brexit kan tänkas bli ett ökat brittiskt engagemang i Nato.) Utredningens sammantagna intryck är dock att GSFP:s nuvarande inriktning i allt väsentligt kommer att bestå . Snarare än att själv ta ledningsansvaret för större insatser, kommer EU att ge politiskt, finansiellt och logistiskt stöd åt andra aktörer. Denna bild ska ställas mot de säkerhetspolitiska utmaningar som EU måste möta i sitt södra och östra grannskap. Många av dessa vore EU i teorin väl skickat att ta sig an. exempel härpå är hybridhoten, som utredningen redogjort för. Den komplexitet, som kännetecknar dagens kriser, talar vidare för att EU med dess breda uppsättning av säkerhetspolitiska verktyg, skulle kunna vara en relevant aktör. Inte minst gäller det när krishanteringen handlar om såväl säkerhet som utveckling. För förblir GSFP-samarbetet av fortsatt stor betydelse. Det är det operativa instrumentet i EU:s gemensamma utrikespolitik. När EU behandlar aktuella konfliktområden, som till exempel eller Centralfrikanska republiken, sker detta som regel med utgångspunkt i krishanteringsinsatserna. Utan GSFP skulle EU:s gemensamma utrikespolitik tappa mycket av både trovärdighet och relevans. () utgör en integrerad del av den europeiska och transatlantiska säkerhetsstrukturen. Dess medlemskrets, och därmed verksamhetsområde, är länderna i före detta , , , samt . Organisationens grundprinciper, som de bland annat kom till uttryck i Helsingfors-slutakten och Paris-stadgan , förkroppsligar den europeiska säkerhetsordningen, så som den successivt växt fram efter slut. Tillsammans med utgör samlade principer och åtaganden, eller så kallade acquis, den normativa grundvalen för den europeiska säkerheten. Centralt i denna är alla deltagande staters rätt till territoriell integritet och fritt säkerhetspolitiskt vägval, inklusive förbudet att ändra gränser med våld. är bärare av tanken om ”säkerhetens odelbarhet”, förenklat uttryckt att varje land har rätt att välja sin säkerhetspolitiska linje – men inte till förfång för andra. I detta ligger ett spänningsförhållande mellan och Väst, som accentuerats i och med den ryska aggressionen mot . En annan grundtanke är att staternas säkerhet och staternas behandling av sina invånare – respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatlighet – hänger ihop. Detta är en del av det breda säkerhetsbegreppet (comprehensive security). Utöver denna centrala normativa funktion kan organisationen, och dess föregångare säkerhetskonferensen , sägas ha betydelse på tre plan. Historiskt utgjorde ESK/en diplomatisk och politisk ram för de omvälvande förändringarna i efter slut. är vidare, med sina oberoende institutioner och missioner, en fältorganisation där det främsta verksamhetsområdet blivit det före detta sovjetiska territoriet samt . Slutligen har genom sitt tydligt definierade fokus på olika dimensioner av säkerhet – de militärpolitiska, ekonomiska/miljömässiga samt mänskliga – gett det breda säkerhetsbegreppet ett ansikte och innehåll. Den första dimensionen manifesterar sig främst genom rustningskontroll och militärt förtroendeskapande verksamhet. Den andra får enligt utredningens mening sägas vara av begränsad betydelse. är inget naturligt forum för ekonomiskt eller miljömässigt samarbete. Den tredje dimensionen inbegriper värnande av mänskliga fri- och rättigheter och tar sig uttryck såväl i en ständigt pågående granskning länderna emellan som i direkta insatser av institutioner och/eller fältmissioner. ESK/har sitt ursprung i ambitionerna att reglera de statsrättsliga och säkerhetsmässiga förhållandena i efter slut. Detta hade ju slutat i ett delat , sovjetisk ockupation av länderna i och kallt krig. Däremot ingen formell fred. När blev förbundskansler 1969 lade denne grunden till ett nytt förhållningssätt gentemot , genom vad som kom att kallas Östpolitiken. Den bärande tanken var att aldrig skulle kunna ske mot vilja, endast med. Parallellt härmed öppnade och diplomatiska förbindelser och därefter inleddes ett amerikanskt politiskt närmande till , i vad som skulle komma att kallas détente. Tiden var därmed mogen för en stor europeisk säkerhetskonferens, ESK, som pågick 1973–1975. Väst fick i denna att acceptera att mänskliga rättigheter skulle vara en del av det europeiska säkerhetsbegreppet1 och var för egen del 1 spelade genom dåvarande folkrättsrådgivaren en viktig roll i konferensarbetet, genom att säkerställa att de folkrättsliga principerna som tillskapades i ESK- systemet gjordes kongruenta med FN-principerna. berett att tolerera delning och implicit systemet med sovjetiska buffertstater i Östeuropa.2 enande och innebar att förutsättningarna för ESK:s arbete förändrades. Deltagarkretsen växte och kom att utökas med samtliga före detta sovjetstater, liksom de stater som blev resultatet av sönderfall. De deltagande staterna samlades 1990 till en ny stor konferens, i . Resultatet blev Paris-stadgan med visionen om a Europe whole and free, där bland annat principen om full respekt för varje lands säkerhetspolitiska vägval skrevs in. Jämte denna formulerades en ny princip – ”säkerhetens odelbarhet”. Det fastslogs att varje stats säkerhet är inseparably linked till andras. Parisstadgan stadfäster också än tydligare respekten för demokrati, mänskliga rättigheter och grundläggande fri- och rättigheter som grundval för den gemensamma säkerheten. Inför möttes stats- och regeringschefer ånyo, nu i . Resultatet blev en europeisk charta, där återigen varje lands rätt till sitt eget säkerhetspolitiska vägval fastslogs. Parallellt härmed stipulerades att inget land fick stärka sin säkerhet på något annans bekostnad. 2 Konferensresultatet knäsattes i tio principer, i vad som kom att kallas Helsingforsslutakten. Första principen fastslår rätten att vara eller inte vara part i alliansfördrag respektive rätten till neutralitet. Tredje principen handlar om gränsernas i okränkbarhet. Ett högtidligt åtagande gjordes att inte ”bemäktiga sig och usurpera” en annan stats gränser. Den sjunde principen fastslår betydelsen av mänskliga fri- och rättigheter som en del av det europeiska säkerhetsbegreppet. Den sovjetiska diplomatin kalkylerade sannolikt med att man inom ESK skulle kunna hantera frågan om mänskliga rättigheter ungefär som man gjort i FN-systemet. Bekänna sig till principerna, men ignorera. Detta skulle visa sig vara en fundamental felbedömning. Helsingfors-slutakten kom i själva verket att bli inspiration för dissidentrörelsen i och . En utveckling hade med denna inletts, som skulle visa sig omöjlig att hejda. Det åldrande sovjetiska ledarskapets oförmåga till en korrekt omvärldsbedömning, liksom samma ledarskaps beslut att invadera , bidrog till den sovjetiska kollapsen. Arbetet i leds av ett ordförandeland, som väljs på årlig basis, Tyskland.3 I centrum för OSSE-strukturen står den politiska dialogen4, som på veckobasis pågår mellan de deltagande staterna i Permanenta rådet i OSSE-högkvarteter i . Principerna och åtagandena inom är av politisk natur, och inte juridiskt bindande eller konventionsreglerade. Ansvarsutkrävande av medlemmarnas efterlevnad av dessa principer och åtaganden är en viktig del av denna dialog. Den har historiskt varierat både i intensitet och betydelse. präglas den av antagonismen mellan och väst och den tilltagande bristen på samsyn på den europeiska säkerhetsordningen. Den rysk–ukrainska konflikten, liksom de så kallade frusna konflikterna5 utgör det prisma genom vilket motsättningarna bryts. har, i takt med att landet uppträtt allt mer kritiskt till den europeiska säkerhetsordningen, utnyttjat som plattform för att lansera tankar på en ny sådan. En debatt om möjligheterna till en ny europeisk säkerhetscharta – ett slags II6 – pyr i organisationen, utan att ha fått riktigt liv.7 Arbetet i EU-kretsen i tydliggör enligt utredningen en viss spännvidd mellan de medlemsländer, vilka argumenterar för att skulle kunna användas för att avlasta det antagonistiska förhållandet med , och de som försvarar vikten av att upprätthålla respekten för principer och åtaganden och därmed den existerande säkerhetsordningen. 3Sverige var ordförande 1993. 4De deltagande länderna representeras i Permanenta rådet, som sammanträder i den forna kejsarborgen Hofburg, av representanter med ambassadörs ställning. 5Moldavien (Transnistrien), (Abchasien och ) respektive (). 6Av motståndarna karaktäriserad som en ”halv Wienkongress”, med anspelning på den kongress 1815 som efter slut delade upp i intressesfärer för segrarmakterna. 7I publicerade en expertgrupp under ledning av den tyske diplomaten en rapport som skissade på ett slags nystart för arbetet inom , underförstått något slags kompromisscenario i förhållande till . Rapportarbetet var inte okontroversiellt, då det hos vissa deltagande stater inklusive fanns en oro för att detta skulle leda till en uppluckring av grundläggande OSSE-principer. Gruppen, som också hade ryskt deltagande, lyckades dock inte enas i sin beskrivning av bakgrunden till dagens motsättningar mellan och väst. De medlemsländer som ger uttryck för tanken att skulle kunna utnyttjas för att ”kompensera” , bygger resonemanget på att de existentiella säkerhetsfrågorna för flertalet EU-medlemmar hanteras av Nato, sanktionerna i EU-systemet medan är ett dialogforum som skulle kunna inbjuda till viss ”generositet”. Den grundläggande frågan är givetvis om den tänkta kompensationen till skulle vara av kosmetisk karaktär eller fundamentalt normativ. Motsättningarna mellan och väst, kan det noteras, har också lett till att resultaten av de återkommande ministermötena i form av konkreta beslut varit magra. 14.3De oberoende institutionerna och fältmissionerna styrka i vardagen utgörs av dess tre fristående institutioner – kontoret för demokrati och mänskliga rättigheter, mediefrihetsrepresentanten samt högkommissarien för nationella minoriteter – samt i viss mån av fältmissionerna. Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) inrättades 1992, är beläget i och ska bistå deltagarstaterna med att genomföra sina åtaganden inom den mänskliga dimensionen. Mer konkret arbetar ODIHR med att främja förutsättningarna för demokratiska val. Andra frågor som faller inom ODIHR:s mandat är jämställdhet, tolerans och icke-diskriminering liksom situationen för rättighetsförsvarare. Valövervakning är ett av ODIHR:s mer synliga verksamhetsområden. ODIHR:s standard för valövervakning har utvecklats till global standard. Mediefrihetsrepresentanten (), med säte i , spelar en viktig roll i att hålla deltagarstaterna till svars vad gäller deras åtaganden beträffande media- och yttrandefrihet. RFoM har också ett konfliktförebyggande mandat och var den av institutioner som först uppmärksammade utvecklingen på våren 2014.8 Högkommissarien för nationella minoriteter9 (HCNM) inrättades 1992 och har till huvuduppgift att i ett tidigt skede identifiera 8Hon utfärdade en så kallade early warning, ett OSSE-typiskt instrument. 9På engelska ”on” national minorities, vilket är en viktig markering. HCNM arbetar inklusivt med minoriteter, regeringar etc. Hen är ingen ombudsperson. och motverka etniska spänningar. HCNM, som har sitt kontor i , verkar genom tyst diplomati och är ett av OSSE-systemets viktigaste förtroendeskapande instrument.10 fältverksamhet har varit omfattande och gett organisationen ett mervärde. Verksamheten har dock dragits ned och blivit allt mer kringskuren. utgör ”öga och öra” i länder där demokratin och respekten för mänskliga fri- och rättigheter är svag. Detta kan i sin tur göra att entusiasmen för att vara värdland för en mission är begränsad. Så stängde abrupt missionen i . 2014 upprättades två specifika missioner relaterade till konflikten mellan och , varav den särskilda observatörsmissionen (SMM) är den i särklass största och politiskt mest betydelsefulla med nästan 800 observatörer. bidrar löpande med 25–30 deltagare till denna och lämnar därtill ett betydande finansiellt stöd. I inte ringa grad har missionerna i de länder som sedermera blivit EU-medlemmar arbetat med att undanröja hinder för EU- medlemskapet, bland annat vad gäller minoritetsfrågor. har ett femtontal missioner på , i inklusive södra och i . Huvuduppgiften är att stödja värdländerna inom alla tre säkerhetsdimensionerna. Parallellt med det tidiga ESK-arbetet ägde konventionella nedrustningsförhandlingar rum mellan Nato och Warszawapakten.11 Dessa kom 1990 att utmynna i ett avtal av största betydelse för säkerhet, CFE-avtalet.12 Detta ledde till världshistoriens mest långtgående nedrustning och syftade genom sin relativt enkla grundidé – kraftiga nedskärningar av fem offensiva vapensystem – liksom rätten till inträngande verifikation – till att omöjliggöra överraskande anfalls- 10Den svenske diplomaten innehade uppdraget åren 2001–2007. 11Sverige deltog alltså inte. 12Treaty on Conventional Forces in Europe. Reduceringarna gjordes på ett sådant vis att en styrkebalans etablerades mellan öst och väst.13 Efter upplösning 1991 behövde avtalet omförhandlas, vilket också skedde. På amerikansk sida gjordes dock ryskt militärt tillbakadragande från och till villkor för att skulle ratificera och det anpassade självdog. suspenderade sitt deltagande i ursprungliga CFE 2007. Själva avtalet är dock alltjämt i kraft. CFE kompletterades med dokument av förtroendeskapande karaktär, Wiendokumentet respektive Open , vilka förhandlades fram inom OSSE-systemet. Det bärande elementet i det förra är anmälan samt möjlighet till internationell observation av större nationella militära övningar. Därtill ger dokumentet möjlighet till ett begränsat antal inspektioner och utvärderingsbesök för att kontrollera förband och verksamhet. Det senare innebär i korthet att deltagarländerna tillåter varandra att göra observationsflygningar över sina territorier. deltar i bägge avtalen och, kan det sägas, har haft något av en ledarroll i Open Skies. Bland annat har ställt sitt observationsflygplan till andra länders förfogande. Open fungerar fortfarande i allt väsentligt, även om det teknologiska konceptet med flygplan och analogt fotografi är föråldrat. Uppdatering av bestämmelserna om sensorer pågår. Wiendokumentet är i behov av modernisering, då det militära landskapet i har förändrats på ett fundamentalt vis sedan slut. Vissa förhoppningar om att ett nytt konventionellt rustningskontrollavtal skulle kunna framförhandlas närdes i OSSE-systemet ännu kring 2011–2012. Vad utredningen förstår fattades dock i ett principiellt beslut att inte engagera sig i rustningskontrollförhandlingar. På rysk sida förefaller man i stället inställd på att kunna upprusta utan störande begränsningar. har också tydliggjort, att man inte längre accepterar den typ av 13 Öst hade fram till dess haft konventionell överlägsenhet, vilket tvingade Nato att förlita sig på kärnvapen och den så kallade flexible response-doktrinen, alltså att i varje stund kunna anpassa sina motåtgärder till angriparens agerande inklusive användande av kärnvapen. inträngande internationella verifikationsåtgärder som i första hand representerar. Helsingfors-slutakten och Paris-stadgan jämte de tre ovan beskrivna rustningskontroll- och förtroendeskapande regimerna lade grunden för slut och har därmed varit av fundamental betydelse för säkerhet.