sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — I detta kapitel redogör utredningen översiktligt för några av huvud- dragen i Fatfs reviderade rekommendationer, det fjärde penning- tvättsdirektivet och den uppdaterade förordningen. Mera ingående redogörelser återfinns i kommande kapitel, där utredningen redo- visar sina överväganden och förslag. Ändamålet med Fatfs senaste översyn av rekommendationerna är att skapa bättre balans i de nationella systemen. Kraven har skärpts på områden som betraktas som förenade med hög risk för penning- tvätt och finansiering av terrorism. har det riskbaserade förhållningssättet fått en än tydligare roll. Resurser ska användas där behoven är som störst. Vid låg risk för penningtvätt och finan- siering av terrorism ska åtgärderna inte vara lika omfattande. Det riskbaserade förhållningssättet har fått en tydligt uttalad roll även i det övergripande, nationella arbetet. Länderna ska genom- föra nationella riskbedömningar, som ska mynna ut i övergripande strategier. Betydelsen av samarbete mellan de nationella aktörerna lyfts fram. Det ska bl.a. finnas en särskild myndighet eller meka- nism för samordning av insatser mot penningtvätt och finansiering av terrorism. För att göra det svårare för brottslingar att gömma sig bakom företagsstrukturer har Fatf skärpt kraven på insyn i juridiska per- Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter Länderna måste ha system som garanterar att information om juridiska personers huvudmän finns att tillgå. Även när det gäller den information som ska åtfölja elektroniska betalningar ställer Fatfs reviderade rekommendationer mer långt- gående krav . Fatf har vidare utvidgat kraven på verksamhetsutövarna att vidta åtgärder för skärpt kundkontroll, bl.a. i förhållande till personer i politisk utsatt ställning. Kraven utsträcks till att omfatta även in- hemska personer i politiskt utsatt ställning. Åtgärder mot finansiering av terrorism har kommit än mera i fokus. reglerades sådana åtgärder av Fatfs nio special- rekommendationer. Efter revideringen omfattas de av Fatfs 40 all- männa rekommendationerna. Finansunderrättelseenheten har fått en mer tydligt uttalad roll. De reviderade rekommendationerna ställer höga krav på självstän- dighet och befogenheter. När det gäller det internationella sam- arbetet klargörs att finansunderrättelseenheterna måste ha tydliga mandat att utbyta information och bistå varandra över gränserna. Det fjärde penningtvättsdirektivet har som målsättning att ytter- ligare förstärka ramverket för bekämpning av penningtvätt och finan- siering av terrorism. I vissa fall går det fjärde penningtvättsdirek- tivet t.o.m. längre än vad Fatfs reviderade rekommendationer gör. Det omfattar exempelvis en vidare krets av verksamhetsutövare än vad Fatf kräver. Likaså går det längre än vad rekommendationerna förutsätter när det gäller insyn i juridiska personers ägarstrukturer. Utvidgning av direktivets tillämpningsområde Det fjärde penningtvättsdirektivet inkluderar till en början en vidare krets av verksamhetsutövare . Det omfattar i princip de flesta tillhandahållare av speltjänster. Medlemsstaterna bör dock tillåtas att undanta vissa speltjänster från direktivets tillämpnings- Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter Undantaget gäller bara speltjänster där det finns belägg för att risken för att de utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg. I det tredje penningtvättsdirektivet och i Fatfs rekommendationer krävs bara att kasinon ska omfattas av lagstift- ningen. Vidare omfattas numera fysiska och juridiska personer som yrkes- mässigt handlar med varor i den mån som betalning görs kontant med ett belopp om motsvarande eller mer. Det riskbaserade förhållningssättet betonas I det fjärde penningtvättsdirektivet slås fast att användningen av en riskbaserad metod är ett effektivt sätt att kartlägga och minska risker för penningtvätt och finansiering av terrorism. Därför införs också nya krav på att den riskbaserade metoden används. Tre huvud- områden kan urskiljas: a)Europeiska riskbedömningar ska genomföras minst , under ledning av kommissionen. Riskbedömningarna ska ge en lägesbild på övernationell nivå och resultaten ska göras tillgäng- lig för medlemsstaterna och verksamhetsutövarna. b)Medlemsstaterna får en skyldighet att kartlägga, förstå och minska de nationella riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. De ska alltså genomföra regelbundna nationella riskbedömningar, som i sin tur ska innehålla flera obligatoriska moment. De nationella riskbedömningarna ska göras tillgängliga för verksamhetsutövarna och, efter förfrågan, andra medlems- stater, kommissionen och de tre europeiska tillsynsmyndigheter- na , och . c)Verksamhetsutövarna ska genomföra egna riskbedömningar. Dessa ska dokumenteras och hållas uppdaterade. Verksamhetsutövar- nas kartläggningar är ett centralt element i den riskbaserade metoden. Dessutom åläggs kommissionen att ta fram en ”svart lista” över länder som ska anses vara högriskområden när det kommer till penning- tvätt och finansiering av terrorism. Även denna förteckning ska Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter arbetas fram med det riskbaserade förhållningssättet som utgångs- punkt. Den s.k. ekvivalenslista som EU tidigare använt sig av i detta sammanhang, ”den vita listan” över lågriskländer, tas bort. Förenklade och skärpta krav på kundkännedom I enlighet med identifierade och bedömda risker ska verksamhets- utövarna vidta lämpliga åtgärder för kundkännedom. Det fjärde penningtvättsdirektivet medför uppstramade krav beträffande situa- tioner då ett förenklat förfarande får vidtas jämfört med tidigare direktiv. Om en medlemsstat eller en verksamhetsutövare bedömer att riskerna är lägre på vissa områden får medlemsstaten tillåta att verksamhetsutövarna använder sig av förenklade åtgärder för kund- kontroll. Innan verksamhetsutövarna använder förenklade kund- kontroller måste de dock förvissa sig om att kundrelationen eller den enstaka transaktionen har lägre risk. Verksamhetsutövarna bör, under alla förhållanden, övervaka transaktionerna och affärsför- bindelserna så noga att de kan upptäcka ovanliga eller misstänkta transaktioner. Det tredje penningtvättsdirektivet var betydligt mer tillåtande i fråga om när förenklad kundkontroll kunde tillåtas. Där medgavs uttryckliga undantag beträffande hela kundkategorier eller typer av transaktioner. Det fjärde penningtvättsdirektivets skärpta krav på kundkontroll omfattar, i linje med Fatfs reviderade rekommendationer, nu även personer med inhemskt viktiga offentliga funktioner och personer som arbetar för internationella organisationer. Uppgifter om verkliga huvudmän En fråga som varit central vid förhandlingarna om direktivet är hur man på ett effektivt sätt kan öka insynen i juridiska personer. Som nämnts kräver Fatf att information om den eller de fysiska perso- ner som ytterst kontrollerar en juridisk person, de verkliga huvud- männen, ska finnas tillgänglig. I det fjärde penningtvättsdirektivet förutsätts att juridiska personer har uppgifter om sina verkliga huvudmän. Dessa uppgifter bör både behöriga myndigheter och verksamhetsutövarna få tillgång till. Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter Den största nyheten i direktivet är emellertid att uppgifter om verkliga huvudmän också ska lagras i ett centralt register. För att registret ska få avsedd effekt, dvs. att verkligen öka insynen i de juridiska personerna och vara ett hjälpmedel att bekämpa penning- tvätt och terrorismfinansiering, ska var och en som kan visa ett be- rättigat intresse kunna ta del av uppgifter ur detta. Förutom myn- digheters och verksamhetsutövares i princip obegränsade tillgång ska alltså även allmänheten kunna dra nytta av registret. Myndig- heter ska kunna ta del av registeruppgifterna utan att detta medför att det aktuella företaget eller någon annan registrerad person får kännedom om informationsuttaget. Det fjärde penningtvättsdirektivet omfattar en katalog med admini- strativa sanktioner som medlemsstaterna bör genomföra om inte en motsvarande straffrättslig reglering finns. Sanktionerna ska kunna påföras verksamhetsutövarna och ska också kunna tillämpas på led- ningen och andra fysiska personer som bär ansvar för en över- trädelse. Samarbete mellan nationella – och internationella – myndigheter Fatfs uttryckliga krav på att varje medlemsstat ska ha en särskilt inrättad samordningsfunktion återfinns i det fjärde penningtvätts- direktivet. Samordningsfunktionen, som ska etableras genom en sär- skild mekanism eller anförtros en myndighet, bör vara en kanal för att samverka kring insatser och resursfördelning m.m. Den ska således fungera som en plattform för det nationella arbetet med att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det fjärde penningtvättsdirektivet förutsätter också att medlems- staternas myndigheter samarbetar med varandra inom unionen. Finansunderrättelseenhetens roll lyfts fram. De europeiska finans- underrättelseenheterna ska bl.a. ha möjlighet att utbyta upplysningar som kan vara relevanta för deras bearbetning eller analys av infor- mation om penningtvätt och finansiering av terrorism. Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter 7.4Den uppdaterade EU-förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel Utvidgning av förordningens tillämpningsområde Ändamålet med att se över förordningen har varit att täppa igen de luckor som konstaterats i det nuvarande regelverket och anpassa den till Fatfs uppdaterade rekommendationer m.m. Den informa- tion som ska följa med betalningar måste vara tillräcklig för att hela betalningskedjan ska gå att genomlysa. En av de mest centrala ändringarna som införts är att även infor- mation om betalningsmottagaren ska inkluderas. har för- ordningen enbart omfattat krav på information om betalnings- avsändaren. Ett annat krav som införs är att identiteten på betalningsmot- tagare ska verifieras vid överföringar som har sitt ursprung utanför EU och där beloppet överstiger . Det riskbaserade förhållningssättet lyfts fram Även i den reviderade förordningen får det riskbaserade förhåll- ningssättet en större betoning. Det ställs bl.a. krav på riskbaserade rutiner för att bedöma när överföringar ska genomföras, avvisas eller suspenderas. En väsentlig nyhet i den reviderade förordningen är att medlems- staterna ska införa regler om administrativa sanktioner och sär- skilda åtgärder vid överträdelser av reglerna i förordningen. För- ordningens krav på de administrativa sanktioner som ska kunna beslutas vid överträdelser överensstämmer i allt väsentligt med de krav på sanktioner för kreditinstitut och finansiella institut som följer av det fjärde penningtvättsdirektivet. 8Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m. 8.1Formerna för genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet En väsentlig del av utredningens uppdrag består i att bedöma hur det fjärde penningtvättsdirektivet ska genomföras i svensk rätt och att utarbeta de författningsförslag som behövs för att anpassa svensk lagstiftning till detta. Det brukar göras åtskillnad mellan den primära och den sekundära . Den primära består av de grund- läggande fördragen, medan den sekundära utgörs av de rättsakter som EU:s institutioner har utfärdat på grundval av de grundläggande fördragen. En typ av rättsakt är direktiven. Direk- tiven har som syfte att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning. De riktar sig till medlemsstaterna och anger ett visst resultat som ska uppnås inom . Ett EU-direktiv är således bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås. Det fjärde penningtvättsdirektivet är, som beskrivits i bakgrunds- avsnitten, ett minimidirektiv. Artikel 5 anger att medlemsstaterna får införa eller behålla strängare regler på det område som omfattas av direktivet, förutsatt att sådana bestämmelser står i överensstäm- melse med deras förpliktelser enligt unionsrätten. Direktivet hind- rar inte heller att medlemsstaterna antar nationella bestämmelser på områden som inte regleras av direktivet. I penningtvättsdirektivet anges särskilt att medlemsstaterna, i enlighet med det riskbaserade förhållningssättet, ska se till att tillämpningsområdet för direktivet helt eller delvis utvidgas till att omfatta yrken och företagskate- gorier som bedriver verksamhet som med särskilt stor sannolikhet Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m. används för penningtvätt eller för finansiering av terrorism (arti- kel 4). Trots att det fjärde penningtvättsdirektivet är ett minimidirektiv är artiklarna ibland utformade på ett sådant sätt att handlings- utrymmet för medlemsstaterna är ganska litet. I andra fall är artik- larna mera allmänt hållna. ges medlemsstaterna t.o.m. möj- lighet att välja om en viss artikel ska genomföras eller inte. Det fjärde penningtvättsdirektivet måste genomföras genom för- fattningsreglering. Bestämmelserna måste således komma till uttryck genom lag, förordning eller föreskrifter. En första utgångspunkt för utredningen är därför att se till att det fjärde penningtvättsdirektivet –sett i ljuset av Fatfs rekommendationer – blir genomfört på ett sådant sätt att den svenska penningtvättsregleringen överensstäm- mer med det resultat som direktivet ger uttryck för. Det är emeller- tid inte nödvändigt att vid genomförandet av ett direktiv ordagrant återge de formuleringar som direktivet innehåller eller ge den svenska författningen samma struktur som direktivet. Det torde normalt inte heller vara nödvändigt att använda den terminologi som direk- tivet använder. På samma gång är det – mot bakgrund av att de svenska bestämmelserna måste tolkas utifrån direktivet –naturligt att bestämmelserna utformas så att sambandet med direk- tivet går att urskilja. 8.1.2En ny lag om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism Utredningens bedömning och förslag: De förändringar som för- anleds av det fjärde penningtvättsdirektivet bör till stora delar regleras i penningtvättslagen. Den nuvarande penningtvättslagen ersätts med en ny lag med en ny redaktionell utformning. De förändringar som föranleds av det fjärde penningtvättsdirektivet bör fortsättningsvis till övervägande del regleras i penningtvätts- lagen. Enligt utredningsdirektiven ingår det emellertid i utredningens uppdrag att – förutom att se till så att den svenska regleringen upp- fyller kraven i de internationella åtagandena – överväga om penning- tvättslagen bör struktureras på ett annat sätt. Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m. Sedan penningtvättslagen trädde 2009 har den kommit att ändras . Utredningen har funnit att den nuvar- ande lagen i vissa avseenden uppfattas som svår att överblicka, bl.a. till följd av att det skjutits in nya paragrafer bland de ursprungliga. Vad utredningen föreslår i detta betänkande, som en följd av genom- förandet av det fjärde penningtvättsdirektivet m.m. föranleder ytter- ligare ett antal nya paragrafer, något som kan leda till att göra lagen blir än mer svåröverskådlig. Utredningen har således funnit att det finns flera skäl som talar för att göra en fullständig översyn av penningtvättslagen. I och med att tidigare penningtvättsdirektiv nu ersatts med ett nytt förefaller det nu också vara en lämplig tidpunkt att göra en sådan fullständig översyn. Enligt utredningens mening bör penningtvättslagens främsta målgrupp vara verksamhetsutövarna. Det är därför angeläget att lagen utformas på ett sätt som gör att dessa kan tillgodogöra sig de krav som ställs på ett tydligt och mera lättöverskådligt sätt. Det finns därför anledning att disponera om lagen så att verksamhets- utövarnas skyldigheter tydliggörs på ett mera stringent sätt. Genom bl.a. flera paragrafer och en ökad rubriksättning bör lagens tillgäng- lighet och överskådlighet förbättras ytterligare. Visserligen innebär detta att verksamhetsutövare kommer att behöva orientera sig i ett nytt material. En del av den nuvarande problematiken hade säkerligen också kunnat lösas med mera begrän- sade ändringar av penningtvättslagen. i ett längre perspektiv bedömer emellertid utredningen att sådana mera begränsade ändring- ar i penningtvättslagens struktur inte kommer att vara ändamåls- enliga. Utredningen har alltså sammantaget gjort bedömningen att den nuvarande penningtvättslagen bör ersättas med en ny lag med ny strukturell utformning. Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m. 8.1.3En särskild lag om registrering av verkliga huvudmän m.m. Utredningens bedömning och förslag: En ny lag om registre- ring i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism ska införas. Lagen ska genomföra direktivet i de delar som det ställer krav på juridiska personer att känna till sina verk- liga huvudmän och vidarebefordra den informationen till myn- digheter, verksamhetsutövare och till det centrala registret. För att uppfylla direktivets krav på att juridiska personer ska känna till sina verkliga huvudmän och vidarebefordra den informationen till myndigheter, verksamhetsutövare och ett centralt register före- slår utredningen, i kapitel 22, att en ny lag införs. 8.1.4Normgivning i form av förordning och föreskrifter1 Utredningens bedömning: Penningtvättslagen och den nya lagen om registrering bör, i de fall detta bedöms som mera ändamåls- enligt, fyllas ut i författning av lägre valör än lag. I olika sammanhang under utredningens arbete har frågor uppkom- mit om normgivning på lägre nivå än lag. Föreskrifter ska meddelas genom lag om de t.ex. avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhåll- anden inbördes (8 kap. 2 § punkten 1 regeringsformen) och, som huvudregel, också om regeln avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § punkten 2 regeringsformen). Vid bedömningen av om normgivningskompetens kan delegeras har utredningen utgått ifrån att delegation kan ske i fråga om flera av de bestämmelser som placeras i den nya föreslagna penningtvätts- lagen. Även när det gäller den föreslagna registerregleringen har ut- redningen gjort en motsvarande bedömning. 1 Avsnittet är i de delar det beskriver normgivningskompetensen hämtat ur SOU 2015:40, Stärkt konsumentskydd på bolånemarknaden, betänkande av . Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m. penningtvättsregleringen bygger, som framkommit, på en ordning där lag kompletteras av författning av lägre valör. Denna ordning tycks fungera väl. Utredningen har därför funnit att det i flera fall är lämpligt att även fortsättningsvis låta penningtvättslagen fyllas ut av förordning och föreskrifter. Även i fråga om den nya registre- ringslagen har utredningen funnit det lämpligt att låta denna fyllas ut i författning av lägre valör. Utredningen återkommer i det följan- de till i vilken utsträckning detta ska ske. 8.2Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel Utredningens bedömning och förslag: Förordningen som ska åtfölja överföringar av medel föranleder vissa förändrade och kompletterande bestämmelser. Enligt utredningen bör dessa pla- ceras i de särskilda rörelselagar som reglerar de verksamheter i fråga om vilka förordningen är tillämpliga och i penningtvätts- lagen. Den nuvarande lagen (2008:99) om tillämpning av Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om in- formation om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel ska upphävas. En annan typ av rättsakt som faller in under EU:s sekundärrätt är förordningar. En EU-förordning är, till skillnad från ett direktiv, till alla delar bindande och direkt tillämplig i och övriga med- lemsstater inom EU. Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel ska således inte genomföras genom nationell normgivning men för svenskt vidkommande föranleder den dock vissa förändrade och kompletterande bestämmelser. I kapitel 21 föreslår utredningen att de kompletterande bestäm- melser som behövs ska införas i de rörelselagstiftningar som reglerar de verksamheter på vilka förordningen äger tillämpning. Vissa av de kompletterande bestämmelserna föreslås också föras in i penning- tvättslagen. Den nuvarande lagen (2008:99) om tillämpning av och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel föreslås upphävas. Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m. 8.3Följdändringar i andra lagar och förordningar Till följd av utredningens förslag, det fjärde penningtvättsdirektivet och förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel måste följdändringar i form av hänvisningar till den nya lagen och det nya direktivet göras i ett stort antal författningar. I författ- ningsförslaget redovisar utredningen de lagändringar som är relevanta för förslagen. Där redovisas även förslag till ändringar av vissa för- ordningar: penningtvättsförordningen, lotteriförordningen (1994:51) och fastighetsmäklarförordningen (2011:668). Därutöver bör änd- ringar göras i bl.a. följande lagar och förordningar.2 Sparbankslag (1987:619) Lag (1974:1065) om visst stöldgods m.m. Lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar Stiftelselagen (1994:1220) Lagen (1995:1570) om medlemsbanker Lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänste- pensionsinstituts verksamhet i Lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument Revisionslagen (1999:1079) Lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brotts- lighet i vissa fall Aktiebolagslagen (2005:551) Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten energi, transporter och posttjänster Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Skatteförfarandelagen (2011:1244) Lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott 2 Även förändringar i andra förordningar än dem som här redovisas kommer att vara nöd- vändiga, jämför t.ex. kapitel 17 där vissa av direktivets krav gällande tillsyn och sanktioner föreslås genomföras på förordningsnivå. Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m. Lagen (2015:62) om identifiering av rapporteringspliktiga konton med anledning av Lag (2015:911) om identifiering av rapporteringspliktiga konton vid automatiskt utbyte av upplysningar om finansiella konton Förordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion Förordningen (2007:1077) med instruktion för Förordningen (2007:1110) med instruktion för Förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet Förordningen (2009:93) med instruktion för Förordningen (2009:606) med instruktion för Fastighetsmäklar- inspektionen Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) 9Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism Penningtvättslagen syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finan- siering av terrorism. En av de absolut viktigaste ingredienserna i ett effektivt och övergripande system mot penningtvätt och finan- siering av terrorism är att regleringarna fångar upp rätt företeelser. För att det ska gå att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism måste alltså företeelserna vara väldefinierade. I detta kapitel redovisar utredningen sina överväganden och för- slag när det gäller definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa definitioner föreslås omfattas av 1 kap. 1 § i den nya lagen. 9.2.1Den nuvarande definitionen i förhållande till direktivets krav Penningtvätt definieras i 1 kap. 5 § punkten 6 i den nuvarande pen- ningtvättslagen som åtgärder med brottsligt förvärvad egendom som kan medföra: 1.att egendomens samband med brott döljs, 2.att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder, 3.att återskaffandet av egendomen försvåras, eller