sou · H4B384 · 2016-11-30 00:00:00 — Det förekommer även att resenären återkallar ansökan varvid ären- det avskrivs. En orsak till att ärenden återkallas är att resenären fått ersättning direkt från aktören innan ärendet går vidare till prövning i . Anledningen till att resenärerna i vissa fall får ersättning direkt från aktören är att alltid skickar ansökan till företaget för yttrande. De flesta befintliga före- tag väljer då att frivilligt ersätta resenärerna i stället för att låta nämnden avgöra om ersättningen ska tas från garantin. 4.9Utredningens analys av problemen med dagens resegarantisystem Utredningens bedömning: Det nuvarande resegarantisystemet är kostsamt i förhållande till det konsumentskydd det ger. Trots de höga kostnaderna är det i det enskilda fallet inte säkert att skyddet är fullgott för resenären. Systemet medför etablerings- hinder och betungande administration för reseaktörerna. Alla researrangörer fullgör inte sin skyldighet att ställa garanti. Resegarantisystemets utformning med prövning i olika instanser medför en risk för oenhetlig rättstillämpning. Skälen för utredningens bedömning: Identifierade problem enligt kommittédirektiven I utredningens uppdrag ingår att analysera dagens system för att ställa resegarantier. Av kommittédirektiven framgår att systemet har kriti- serats för att det anses vara ekonomiskt betungande för framför allt de mindre reseföretagen och att det inneburit en omfattande admi- nistration för Kammarkollegiet. En del av problemen med det nu- varande systemet har alltså varit kända . Utredningen har tagit del av betänkanden och promemorior från tidigare analy- ser och utredningar rörande resegarantisystemet och kan konsta- tera att kritiken går långt tillbaka i tiden. Med utgångspunkt i den faktasammanställning av dagens system som utredningen har gjort och de synpunkter som utredningen inhämtat från researrangörer och andra som arbetar med att sälja resor och från intresseorganisa- tioner samt berörda myndigheter har utredningen identifierat nedan- stående problem med dagens resegarantisystem. De totala kostnaderna för systemet är höga givet det konsumentskydd det ger Utformningen av resegarantisystemet innebär att det totalt garan- terade beloppet är avsevärt större än vad som kan förväntas bli aktuellt att utnyttja. Eftersom det medför kostnader att ställa garantier och dessa kostnader är korrelerade till garantier- nas storlek innebär det att systemet på aggregerad nivå är dyrare än nödvändigt. En grov uppskattning av de totala kostnaderna för garantierna jämfört med det belopp som utbetalats till drabbade resenärer är att kostnaderna varit omkring femtio gånger så höga som utbetalning- arna. Kostnaderna drabbar i första hand de aktörer som ställer garantier. Det är dock rimligt att anta att dessa kostnader i stor ut- sträckning vältras över på resenärerna i form av högre priser på rese- arrangemangen. De höga kostnaderna beror på att det nuvarande systemet med resegarantier är utformat så att varje aktör måste ställa en individu- ell garanti som motsvarar det totala ekonomiska åtagande aktören har gentemot alla sina resenärer. Risken att alla aktörer kommer att behöva utnyttja hela sitt åtagande för samtliga resenärer är dock mycket liten. Redan i förarbetena framhålls att det är ”oundvikligt att det totalt garante- rade beloppet är avsevärt större än vad som sannolikt någonsin kan bli aktuellt att utnyttja”9. Etableringshinder och snedvriden konkurrens mellan stora och små företag Det kan vara svårt för ett litet eller nystartat företag att över huvud taget få en betalningsutfästelse utställd av en bank eller ett försäk- ringsbolag. Eftersom säkerhet i form av en individuell garanti är ett krav för att få verka på marknaden kan resegarantisystemet innebära ett etableringshinder för aktörer som vill starta eller ut- veckla paketreseverksamhet. Krav på finansiering är mer kännbara för mindre och nystartade företag än för större och etablerade före- tag. I undersökningar bland företagare framgår att 1995/96:182, s. 7. tillgång till finansiering är det hinder för tillväxt som skiljer sig mest mellan yngre och äldre företag.10 Nästan en femtedel av de yngsta företagen upplever den begränsade tillgången till lån och krediter som ett stort hinder för tillväxt, jämfört med vart tionde av de äldre företagen. Resegarantisystemets krav på individuella garantier leder således till konkurrensnackdelar för mindre och nystartade företag efter- som de normalt uppfattas ha högre kreditrisk än större och etable- rade företag. Högre kreditrisk innebär även att det, allt annat lika, blir dyrare för företaget att köpa de betalningsutfästelser som krävs i dagens system. Krånglig administration för reseaktörerna Enligt uppgift från Kammarkollegiet och från branschen upplever mindre aktörer att hanteringen av resegarantierna är administrativt betungande och krånglig. Administrationen förutsätter kunskap om hur regelverket fungerar, inköp av tjänster från revisor, progno- ser om verksamheten och återkommande rapportering av föränd- ringar i verksamheten. Ett större företag med mer administrativa resurser har lättare att hantera denna typ av administration än en liten aktör med få eller inga anställda. undersökningar visar att företag i besöksnäringen ser lagar och myndighetsregler som de största hindren för tillväxt. För företagen i gruppen turismföretag upplevs regelverken som ett större hinder än för genomsnittliga svenska små- eller medelstora företag.11 Den samlade regelbördan för små turismföretag som boendeanläggningar, restauranger och aktivitetsföretag är ett ut- vecklingshinder för . Det är rimligt att anta att den är sär- skilt utmanande för små företag som driver kombinerad verksam- het – med såväl restaurang (med både livsmedels- och alkoholserve- ring) som boende och aktiviteter – och dessutom har stora säsongs- variationer och i övrigt ojämn efterfrågan . På landsbygden finns också lantbruk som driver turismverksamhet och som då även har regelverken för ett lantbruk och eventuell djurhållning att hantera. 10Tillväxtverket, Företagens villkor och verklighet 2014. 11Tillväxtverket, Företagens villkor och verklighet 2014. Problemet med en tungrodd administration, höga kostnader för garantierna och svårigheter att bli erbjuden garantier drabbar även ideella föreningar. Deras verksamhet syftar vanligen inte till att kon- kurrera på resemarknaden men administrationen och kostnaden för att ställa resegaranti kan avhålla dem från att organisera aktiviteter som de annars skulle arrangera med sina medlemmar. De möter även svårigheter att få betalningsutfästelser från banker och försäk- ringsbolag eftersom deras ekonomi har en annan struktur än ett traditionellt företags, vilket försvårar bankens eller försäkrings- bolagets kreditbedömning. Det saknas tillräckligt med pengar för att betala ersättning hamnar återkommande i situationer där före- tags individuellt ställda garanti inte är stor nog för att täcka de krav på ersättning som kommer in till nämnden. I dessa fall görs, som tidigare nämnts, en kvotering. av dessa fall har kvote- ringen lett till att resenärerna har fått mindre än hälften av sina er- sättningsberättigade krav utbetalda. har kvotering skett i 7 fall av de totalt 35 företag som föranlett utbetalning ur rese- garantierna. Att garantierna inte räcker för att täcka ersättningskraven drabbar i första hand de resenärer som framställt kraven. I förlängningen inverkar det också menligt på förtroendet för resegarantisystemet. Även i andra fall än då det faktiskt blir aktuellt att kvotera leder risken för kvotering av utbetalningar till att det tar för den drabbade resenären att få sin ersättning. För att kunna utesluta att kvotering behöver göras avvaktar med beslut om utbetalning till dess att hela ansökningstiden förflutit. Först då kan konstateras vad de sammanlagda ersättnings- kraven uppgår till och om garantin kommer att räcka för att täcka dessa. prioriterar i första hand att ta hem rese- närer som blivit strandsatta på resmålet och i dessa fall avvaktar nämnden inte till dess att de tre månaderna förflutit. Blir det aktu- ellt med hemtagning kan en betydande del av resegarantin komma att tas i anspråk för detta. Övriga resenärer riskerar då att inte fullt ut få ersättning för sina krav mot arrangören eller återförsäljaren. Problemet med kvotering beror antingen på att arrangören inte har ställt garanti i enlighet med Kammarkollegiets beslut eller på att Kammarkollegiet har beslutat om en storlek på garantin som inte i tillräckligt stor omfattning motsvarar researrangörens ekonomiska åtaganden. Det senare kan i sin tur bero på att arrangören – med- vetet eller omedvetet – har lämnat in ett otillräckligt eller felaktigt bedömningsunderlag till Kammarkollegiet. Arrangörer fullgör inte sin skyldighet att ställa garanti Det förekommer att aktörer som enligt reglerna ska ställa garanti hos Kammarkollegiet inte fullgör sin skyldighet. Problemet påver- kar de företag som följer regelverket eftersom de drabbas av kon- kurrensnackdelar relativt ett företag som i strid med lagens be- stämmelser underlåter att ställa garanti. De resenärer som har köpt resor av ett företag som inte har ställt resegaranti får inte det kon- sumentskydd de har rätt till om resan blir inställd. Om regelefter- levnaden uppfattas som låg urholkar det förtroendet för såväl regle- ringen som systemet. Problemet orsakas av ett komplicerat och delvis svårtolkat regel- verk samt bristande kunskap om resegarantilagen hos de arrangörer och återförsäljare som ska ställa garanti. Det finns också de som känner till reglerna men som väljer att inte följa dem. Tillsynen är uppenbarligen otillräcklig. Detta, tillsammans med avsaknaden av effektiva sanktionsmöjligheter, gör att en arrangör kan erbjuda rese- garantipliktiga tjänster utan att det uppmärksammas av vare sig myndigheter eller resenärer och kanske inte ens av arran- gören själv. Svårt för resenären att veta vilka rättigheter som gäller Kammarkollegiet arbetar med att informera både reseaktörer och resenärer om resegarantisystemet. Myndigheten tillhandahåller infor- mation på sin hemsida och svarar på frågor direkt från resenärer om resegarantin och vilka reseaktörer som ställt garanti. Av naturliga skäl är det dock svårt att nå de miljontals resenärer som omfattas av resegarantierna med denna specifika information. Resenärer får också information från annat håll. De får informa- tion om olika rättigheter, försäkringar och andra sorters skydd vid resor, vilket gör det svårt för dem att tillgodogöra sig informationen. är risken för att en resenär ska drabbas av en förlust som är ersättningsbar i resegarantisystemet, dvs. enkelt uttryckt råka ut för att en paketresa ställs in p.g.a. konkurs, mycket låg. Det gör att de flesta resenärer upplever att det inte är värt ansträngningen att infor- mera sig om vilka rättigheter de har genom resegarantisystemet. Det är således ofta oklart för resenärerna vilka rättigheter de har om resan blir inställd eller avbruten. Det är i första hand resenärer som råkar ut för inställda eller avbrutna paketresor som drabbas av oklarheten om vilka rättigheter som gäller. I andra hand drabbas alla som står i begrepp att köpa resetjänster. I någon mån får problemet även anses drabba i form av ökad handläggningstid för att handlägga felaktiga ansökningar. Risk för dubbel ersättning Som närmare beskrivits i delbetänkandet, s. 218 ff., förekommer att resenären beviljas ersättning ur resegarantin trots att det står klart att resenären redan har fått utbetalt belopp återbetalat till sig efter att ha gjort en kortreklamation med stöd av konsument- kreditlagen. Problemet beror på att det enligt bedömning inte finns lagligt stöd för att neka ersättning i dessa fall. Det nuvarande systemet kan ge upphov till olika bedömningar Resegarantisystemet enligt den nu gällande resegarantilagen är upp- byggt så att frågorna om skyldighet att ställa resegaranti föreligger, och om den resegaranti som har ställts uppfyller kraven, kan komma att prövas både av Kammarkollegiet före eller i samband med pågå- ende försäljning och i efterhand av domstol i ett straffrättsligt för- farande. En av kärnfrågorna vid dessa bedömningar är om de resor som sålts har utgjort paketresor enligt den nu gällande lagen om paketresor. Den frågan är central också för bedömning av om en enskild resenär som har köpt en resa omfattas av den resegaranti som arrangören har ställt. Den nuvarande ord- ningen är enligt utredningens mening problematisk eftersom den innebär en uppenbar risk för olika bedömningar i de olika instans- erna, till men för såväl arrangörerna som för resenärerna. rerna riskerar att antingen ha ställt resegaranti i onödan eller tvärt- om inte ha uppfyllt sin skyldighet att ställa säkerhet, om det visar sig att gör en annan bedömning än vad Kammar- kollegiet har gjort. Resenären kan å sin sida antingen felaktigt ha för- litat sig på att den resa som denne har köpt har varit täckt av garantin eller tvärtom felaktigt ha utgått ifrån att något skydd inte finns och därför i onödan ha köpt en obeståndsförsäkring. Problemet är, enligt utredningens bedömning, kopplat till att bedömningen görs av olika myndigheter, Kammarkollegiet respek- tive , som också har olika perspektiv för be- dömningen. Kammarkollegiets bedömning utgår ifrån en mer gene- rell bedömning av i vilken omfattning arrangören säljer garantiplik- tiga resor. Garantin är allmänt utformad för att täcka alla paketresor som en viss arrangör säljer. gör i stället en indi- viduell prövning. Eftersom arrangörer av paketresor i regel också säljer andra typer av resor, som inte omfattas av insolvensskyddet, måste frågan om skyddet kan tas i anspråk för en viss specifik resa prövas för sig. Utbetalning ur garantin kan därför göras först efter att har beslutat att den aktuella resan omfattas av garantin och övriga förutsättningar för ianspråktagande av garan- tin är uppfyllda. 5 Insolvensskydd i andra länder Enligt kommittédirektiven ska utredningen i lämplig omfattning inhämta erfarenheter från andra insolvensskyddssystem i . Utredningen har valt att beskriva och analysera dessa främst utifrån vilka lösningar för insolvensskydd som används, snarare än utifrån vilka aktörer och resor som omfattas av reglerna och hur regel- verket tekniskt är utformat. Anledningen till det är att det främst är de olika formerna för insolvensskydd som är av intresse inför utred- ningens överväganden om hur det svenska systemet kan utformas på ett effektivt sätt. Några länder redovisas närmare och denna be- skrivning kompletteras med en sammanställning och kategorisering av ett antal EES-länders insolvensskydd. Materialet till samman- ställningen kommer från direktkontakter med länderna samt från material som lämnats in till i samband med genomförandet av paketresedirektivet. Det är inte klart i vilken utsträckning systemen för insolvensskydd i de olika länderna kommer att förändras till följd av att paketresedirektivet genom- förs i ländernas nationella lagstiftning. 5.2En närmare beskrivning av insolvensskyddet i några länder inom EES Systemet för insolvensskydd i består av en kombination av individuella garantier och en obligatorisk fond. Det föreligger registreringsplikt för reseaktörerna och ett krav för registreringen är att tillhandahålla en garanti. Garantin kan ställas ut av en bank, Insolvensskydd i andra länder ett försäkringsbolag, genom kontodeposition eller deposition av andra tillgångar. Bankgarantier är den vanligaste säkerheten. Garantibeloppets storlek bestäms efter researrangörens omsätt- ning enligt en särskild tabell. Ingen säkerhet behöver ställas för en om- sättning . För en omsättning som är större än men inte överstiger ska säkerheten vara . Sedan ökar kra- ven på säkerheten i fyra steg, upp till en omsättning på . För en omsättning som är större än ska säkerheten vara , med tillägg om för varje 100 miljoner danska kro- nor som omsättningen överstiger . Fonden, som är ett privat fristående organ, kan kräva ett högre be- lopp i säkerhet om en analys av en aktörs finansiella situation visar på särskilt hög risk för att fonden kan komma att lida förlust. Reseaktörerna måste också betala en avgift till den gemensamma fonden. bedöms fonden vara fullt uppbyggd och aktö- rerna betalar därför endast en administrationsavgift till fonden. Om fonden skulle tömmas beviljas ett statligt lån till dess att aktörerna har byggt upp fonden igen. Även i finns det en registreringsplikt för reseaktörerna och en ställd säkerhet är en förutsättning för registrering. Säkerheten kan vara i form av en borgen, garanti eller försäkringsavtal. Det vanli- gaste är bankgarantier. Konkurrens- och fastställer säkerhetens be- lopp på basis av researrangörens uppskattning av den kommande försäljningen, dvs. ett liknande förfarande som i . Säkerhetens belopp ska vara så stort att det täcker alla ersättningar som anges i lagen om paketreserörelser. Insolvensskyddet i består av individuella garantier och en obligatorisk fond. Storleken på garantin beslutas av fonden utifrån arrangörens månadsomsättning, enligt en beräkning som är angiven Insolvensskydd i andra länder Det finns möjlighet att variera garantierna efter hög- och lågsäsong och även viss möjlighet till kvalitativ bedömning av researrangörens ekonomi. Av de 815 medlemmarna i fonden erbjuder 190 medlemmar en- dast inrikesresor. Dessa ställer som huvudregel i garanti. Det är också möjligt för den som till väsentlig del ordnar inrikesresor att ställa detta belopp för den delen av verksam- heten. För arrangörer som har en garantipliktig månadsomsättning används en mer komplicerad formel för att fastställa garantibeloppet. Den tar bl.a. hänsyn till tiden mellan förskotts- och slutbetalning samt tidpunkten för avresa. Under hög- säsong uppgår de individuella garantierna till . De fonderade medlen utgör en buffert om garantierna är för låga. Fonden är uppbyggd av medel från medlemmarna och uppgår i dags- läget till . Den ska alltid uppgå till . Avgifterna till fonden höjs eller sänks beroende på om beloppet i fonden är tillräckligt stort. I dags- läget är avgifterna satta så att de täcker administrationsavgifterna med en marginal på . De årliga admi- nistrationskostnaderna för fonden är . Avgifterna till fonden var . Fonden har även avkastning på kapitalet. Storleken på av- kastningen beror på ränteläget. Om fonden skulle tömmas till följd av utbetalningar till resenä- rerna vid reseaktörernas konkurser beviljas ett statligt lån till dess att aktörerna har byggt upp fonden igen. I kan insolvensskyddet tillhandahållas med hjälp av bank- garantier eller försäkring. Det senare är det vanligaste. Systemet bygger på en försäkringsmarknad där reseföretagen tecknar försäk- ringar med resenären som förmånstagare. Researrangören måste lämna en bekräftelse till resenären som intyg på att det finns ett insolvensskydd för dennes räkning. Arrangören och återförsäljaren får endast ta emot förskottsbetalningar för paket- Insolvensskydd i andra länder resor om ett sådant intyg om insolvensskydd har lämnats över till resenären. Försäkringspremierna beräknas individuellt för respektive aktör och huvudsakligen med stöd av föregående års paketreseomsätt- ning, antalet paketresor, genomsnittligt pris, antalet resenärer samt reseaktörens solvens. Det är vanligt att reseföretagen har försäk- ringen som ett tillägg hos det försäkringsbolag där de tecknat sin företagsförsäkring. Försäkringsfall hanteras direkt av försäkrings- bolaget under eget ansvar. Det är möjligt att begränsa skadeansvaret till . I föreligger registreringsplikt för paketresearrangörerna och för att bli registrerad måste de visa att de har en tillräcklig finansiell säkerhet gentemot sina kunder. Insolvensskyddet kan tillhandahållas på tre olika sätt. a)En garantifond med solidariskt ansvar (joint guarantee fund). Det finns en sådan , skapad av resebyråer och rese- arrangörer. Detaljerade regler för en sådan fond, t.ex. rörande medlemskap, uttag och finansiella garantier, beslutas av organet själv, men ska godkännas av staten. b)Finansiell säkerhet som tillhandahålls av kreditbolag, bank eller försäkringsbolag. Säkerheten måste vara tillgänglig för att säkerställa hemtagning av resenärer. Försäkringspremier eller avsättningar till säkerheten beslutas fritt av den som utfärdat säkerheten, utifrån den riskbedömning denne gör beträffande varje arrangör eller återförsäljare. Marknaden präglas av god kon- kurrens och består av 223 aktiva franska eller europeiska säker- hetsutfärdare. Återbetalning görs av säkerhetsutfärdaren givet att konsumenten kan bevisa att skada föreligger. c)En grupp med föreningar eller ideella organisationer, med sär- skilt tillstånd, med en tillräcklig gemensam fond. Det finns en sådan fond . Insolvensskydd i andra länder Säkerheten ska täcka förskottsbetalningar och hemtagning och even- tuell återbetalning verkställs av säkerhetsutfärdaren. Arrangörer och återförsäljare måste visa upp ett intyg om den finansiella säkerheten från säkerhetsutfärdaren. Aktörerna är även skyldiga att tillhandahålla nödvändig dokumentation till säkerhetsutfär- daren som underlag för riskbedömning samt informera säkerhets- utfärdaren om betydelsefulla förändringar i verksamheten . 5.3Iakttagelser rörande EES-ländernas insolvensskydd Utredningens bedömning: Systemen för insolvensskydd är mycket varierande mellan de olika länderna inom EES. Det före- kommer insolvensskydd i form av bl.a. individuella garantier från bank och försäkringsbolag, försäkringar med resenären som förmånstagare, offentliga och privata fonder, depositionskonton och olika kombinationer av dessa. Skälen för utredningens bedömning: Det är tydligt att de flesta länders insolvensskydd för paketresor består av en kombination av olika system. Lösningen med individu- ella garantier är vanlig och utgör i de flesta fall en av flera möjlig- heter för reseaktörerna att ställa garanti. I och finns en skyldighet för reseaktörerna att utöver de individuella garantierna även bidra till en obligatorisk kollektiv lösning där aktörerna finan- sierar ett gemensamt skydd. Även i , och finns det en obligatorisk kollektiv lösning där aktörerna finansierar ett gemensamt insolvensskydd och på så vis delar risk med varandra. I gäller detta endast de paketresor som innehåller flygresor. I flera av de länder där individuella garantier förekommer finns parallellt en möjlighet för aktörerna att välja insolvensskydd i form av att köpa en försäkring med resenären som förmånstagare. För- säkringen köps på en marknad med konkurrerande försäkrings- givare. Försäkringsgivarna kan vara ömsesidiga, vilket innebär att Insolvensskydd i andra länder de ägs gemensamt av försäkringstagarna. Ett exempel på ett sådant försäkringsbolag som är särskilt inriktat på denna typ av försäk- ringar är den belgiska resegarantifonden, som även försäkrar rese- aktörer från . I och finns det även en annan form av kollektivt insolvensskydd. I dessa länder finns det branschföre- ningar som skapat organ, godkända av staten, för att gemensamt kunna erbjuda reseaktörerna insolvensskydd. Denna lösning kan sägas utgå från försäkringsmässiga principer så till vida att den bygger på riskdelning och gemensam finansiering, men organet behöver inte vara ett försäkringsbolag i formell mening. Värt att notera är att det i några länder förekommer att resenä- ren, till skillnad från i det svenska systemet, riktar sitt ersättnings- anspråk direkt till banken eller försäkringsbolaget även vid insol- vensskydd i form av bank- och försäkringsgarantier. Insolvensskydd i form av deponerade medel på depositions- konton tillåts i flera länder. I alla länder där det förekommer är det en av flera valbara möjligheter för att tillhandahålla insolvensskyddet. Utredningen har efter en analys av de system för insolvensskydd som finns i ett antal europeiska länder gjort bedömningen att dessa kan delas in i fyra olika kategorier.