sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Det måste således finnas en separat budget, bokslut, resul- tat- och balansräkning för va-kollektivet i varje kommun och varje kommun ska fatta ett eget beslut om va-taxa. Det kan innebära att mer omfattande samarbeten mellan flera kommuner blir tungrodda och försvåras. För att mellankommunala samarbetsorganisationer och deras verksamheter ska kunna utvecklas långsiktligt och regionalt, kan det underlätta om även förutsättningar för finansie- ring ges i en mer regional form. Ökad sådan stimulans för mellan- samverkan kring taxenivån skulle kunna stödja en in- riktning mot långsiktighet och samlad kostnadseffektivitet. Ett beslut om taxa som gällde övergripande för mer än en kommun, skulle stå i strid med grundlagen. Det beror på att beslut om va-taxor är att anse som normgivning, där en kommun inte kan anta bindande föreskrifter med verkningar utanför kommungränsen. Delegation av föreskriftsmakt till bolag eller 202 Svenskt Vatten (2016). Underlag till utredningen, . Produktion och distribution av dricksvatten kommunalförbund är inte heller tillåtet.203 Vidare skulle en gemen- sam taxa mellan kommuner, trots olika kostnadsbilder, innebära att en kommuns va-kollektiv går med överskott (i strid mot självkost- nadsprincipen) och den andra kommunens va-kollektiv med under- skott. Om avgifterna allt för mycket fjärmar sig från den faktiska kostnadsbilden är risken att de betraktas som en skatt. Bestämmel- sen om särtaxa innebär också att om vattentjänster medför kostna- der som i beaktansvärd omfattning avviker från andra fastigheter i verksamhetsområdet, ska avgifterna bestämmas med hänsyn till skillnaderna.204 Gemensamma taxor över större kollektiv skulle således, med nuvarande grundlag, förutsätta anpassning av gällande kommun- gränser eller byte av administrativ nivå för va-ansvarstagandet. Skattefinansierade verksamheter kan påverka Vattentjänstsektorn är i allt väsentligt taxefinansierad och därmed skild från kommunens övriga ekonomi. Det kan på sina håll före- komma att ekonomi- och verksamhetsstyrning inom andra och skattefinansierade kommunala ansvarsområden påverkar va- verksamhetens förutsättningar. Grundläggande synsätt inom andra förvaltningsområden kan komma att tillämpas för vattentjänstsek- torns verksamhetsbehov, med följd att den drivs utifrån otydliga eller för sektorn mindre relevanta utgångspunkter. Nyckeltalsstyr- ning i den skattefinansierade verksamheten kan t.ex. riskera att tränga undan förutsättningarna för omfattande men strategiskt nödvändiga investeringar som behöver göras inom dricksvatten- produktionen. Även underhållsverksamhet kan på motsvarande sätt ges be- gränsande förutsättningar. Va-sektorn skiljer sig från den skatte- finansierade sektorn genom att den är mer kapitalintensiv än andra mer personalintensiva sektorer. Krav på självfinansieringsgrad i kommunens verksamhet som helhet kan då innebära att investe- 2005/06:78, s. 96–97 och SOU 2004:64, s. 121–125. Se även HFD 2013, ref 80, där konstaterat att den föreskriftsrätt som delegerats till en kommun inte följer med över till ett kommunalförbund om verksamheten istället bedrivs där. Att ett organ som med stöd av grundlag har getts en viss normgivningskompetens inte kan överlåta denna utan uttryckligt stöd i grundlag behandlades även i prop. 1973:90, s. 209. Produktion och distribution av dricksvatten ringsvolym för underhållsinsatser i va-verksamheten görs beroende av övriga förvaltningars driftsresultat. Det kan tillsammans med styrning på generella nyckeltal, som belåningsgrad, leda till att såväl underhåll som investeringar senareläggs. Det skulle således, ur dricksvattenförsörjningens perspektiv, innebära fördelar att tydli- gare verka för att den skattefinansierade ekonomin i enlighet med regelverket särskiljs från den avgiftsfinansierade. 10.9.2Taxekollektivens storlek och utveckling Befolkningsmässiga förändringar utgör liksom naturgivna förut- sättningar viktiga ramfaktorer då det gäller underhåll, reinvestering och nyinvestering. Antalet tillkommande anslutningar ökar i många kommuner, dels på grund av ökat tryck i tätorternas krans- kommuner eller omvandling av fritidsområden till mer permanent boende, dels till följd av ökade miljökrav om att minska de enskilda avloppen och öka anslutningsgraden. För kommuner med vikande befolkningsunderlag kan påfrestningar uppstå då det gäller att kostnadsmässigt upprätthålla infrastrukturen med ett minskande avgiftskollektiv. För av kommunerna uppges dagens avgifter inte räcka till för att täcka kostnaderna.205 Förnyelseplanering förutsätter en väl fungerande basorganisation med anpassad va-organisation och långsiktig kompetensförsörj- ning. Svenskt Vatten konstaterar genom olika studier att merparten av landets kommuner ännu saknar förnyelseplaner för lednings- näten och att planarbetet även i andra avseenden är eftersatt, t.ex. beträffande effekterna av skyfall och andra klimatbetingade händel- ser. Man konstaterar att dagens va-organisation är relativt väl att driva dagens anläggningar, men har svårare att arbeta med långsiktiga frågor. Större kommuner och regionala samarbets- organisationer är inte lika sårbara och har bättre förutsättningar att lösa dessa uppgifter.206 205Svenskt Vatten (2015). Kommentarer till taxestatistik. 206Svenskt Vatten (2015). Hur är tillståndet i ? nr 4, s. 30. Produktion och distribution av dricksvatten Kommuner med höga taxenivåer bedöms ofta ha de största in- vesteringsbehoven. De bedöms också vara i störst behov av att ut- veckla sina va-organisationer för att möta framtiden.207 Utredningens överväganden: Dagens infrastruktur för pro- duktion och distribution av dricksvatten uppvisar generellt sett inte akuta problem eller kännetecknas av påtaglig försämring. Variationen mellan kommuner är dock betydande, och ställs omfattande krav på kommuners och huvudmäns förmåga till framförhållning och långsiktighet. Utredningen anger en rad betydelsefulla behov för att undanröja hinder på lokal nivå avseende –utveckling av va-organisation, kompetensförsörjning samt lokal ekonomistyrning och fördjupad revision, –grundläggande planeringsinsatser hos huvudmännen, och –anpassad produktions- och distributionsteknik inför fram- tiden, där främst många mindre aktörer behöver vidta åtgär- der. Utredningens förslag: Regelverket utgör inte ett avgö- rande hinder för förnyelse och underhåll, men behöver utvecklas genom att –krav på förnyelse- och underhållsplaner anges i vattentjänst- lagen, och –förtydligade beredningskrav anges i dricksvattenföre- skrifterna, genom uppdrag till . Produktion och distribution av dricksvatten 10.10.1 Behovsbild och avgörande hinder Ökande risker till följd av klimatförändringar, ett försämrat råvat- ten och inte sällan även eftersatta investeringar i produktions- och distributionsanläggningar anförs ofta då det gäller det framtida allmänna dricksvattnet. kan andra och mer positiva för- hållanden lyftas fram. Dricksvattnet håller i regel god kvalitet, kommunerna investerar på många håll allt mer i upprustning av sina va-system. Dagens infrastruktur för produktion och distribution av dricks- vatten kan visserligen i viss utsträckning sägas vara eftersatt, men uppvisar enligt utredningens bedömning inte generellt sett akuta problem eller kännetecknas av påtaglig försämring. Variationen mellan kommuner är dock betydande och ställs omfattande krav på huvudmännens förmåga till framförhållning och långsiktighet. Många kommuner står inför en situation där betydande förnyelse- och underhållsinsatser behövs. Förslitna äldre anläggningar, otillräcklig barriär- och beredningsteknik, klimat- förändringar och pågående samhällsförändringar skapar tillsam- mans behov av åtgärder. Det krävs ofta mer grundläggande och långsiktig planering för att alternativa lösningar, olika tekniska och ekonomiska alternativ ska kunna bedömas. För mindre aktörer kan flexibilitet och handlingsutrymme uppfattas som mycket begränsat. Utredningen har i bakgrundsbeskrivningar diskuterat en rad betydelsefulla och ibland även hindrande faktorer för förnyelse- arbetet. Utveckling behövs således på många håll av t.ex. ekonomi- styrning, va-organisation och kompetensförsörjning. De finansiella förutsättningarna i landet varierar, men regel- verket utgör i detta avseende inte ett avgörande hinder mot förny- else och underhåll av infrastrukturen enligt utredningens bedöm- ning. Utredningen erfar att den bedömningen även delas av Sveri- ges Kommuner och Landsting. Självkostnadsprincipen och andra regler som kringgärdar arbetet medger tillräcklig flexibilitet för det kommunala dricksvattenarbetet.208 Hinder kan dock utgöras av eventuella brister i den medvetenhet om ekonomistyrning och vattnets värde som krävs av lokala beslutsfattare för att skydda förekomster och för att upprätthålla anpassade taxenivåer och 208 SKL (2015). Information till utredningen vid möte . Produktion och distribution av dricksvatten Avgörande för en lämplig utveckling är således närvaron av långsiktig och situationsanpassad ekonomistyr- ning i verksamheten. Så kan det t.ex. ses som naturligt att i revi- sionsarbetet bedöma förekomst och utformning av särredovisning och underlag för långsiktig taxeutveckling. Demografiska förhållanden, naturgivna och andra förutsätt- ningar kan i sig skapa betydande hinder för främst mindre kommu- ner med vikande va-kollektiv och ökande taxor. Långtidsutred- ningen har här påvisat den bekymmersamma utveckling som fort- går för många av landets mindre kommuner då det gäller befolk- ningsutveckling. Den starka storstadskoncentrationen innebär en fortsatt befolkningsminskning i ett stort antal kom- muner.209 Olika typer av samverkanslösningar och mer storskaliga samarbeten kan här visa sig nödvändigt om framtida utmaningar ska kunna hanteras. Det gäller inte minst beträffande organisation och kompetensförsörjning. Organisatoriska och kompetensmässiga krav tas även upp i andra delar av utredningen, eftersom dessa faktorer är av avgörande betydelse för hela dricksvattenkedjan. Taxeskillnader mellan kommuner har i sig väckt viss uppmärk- samhet och aktualiserat en diskussion om behovet av en mer soli- darisk taxepolitik. Som utredningen tidigare konstaterat bör dock taxorna ses i ett större perspektiv, t.ex. i förhållande till de stora variationer i fastighetspriser som finns mellan kommunerna. Rent generellt ligger också taxenivåerna lågt i ett internationellt per- spektiv. Utredningen har bland annat i uppgift att granska i vilken ut- sträckning dricksvattenproducenterna fullgör sina uppgifter med att reinvestera i och underhålla infrastrukturen. Utredningen kon- staterar för sin del att de skyldigheter som anges i regelverket, träffar olika rättssubjekt. Det gäller således såväl kommuner, hu- vudmän, producenter och distributörer, som alla har åtaganden i enlighet med vattentjänstlag och dricksvattenföreskrifter. Utred- ningen finner inte att detta rent praktiskt skapar problem för aktö- rer på det lokala planet. Det gör däremot tolkningen av skyldig- hetens omfattning, som utgör just tolkningar av de funktionskrav som regelverket ställer upp. Genomsnittligt finns en tydlig skillnad mellan den reella respektive erforderliga högre förnyelsetakt som 209 SOU 2015:101. Produktion och distribution av dricksvatten Förnyelsetakten visar inte heller någon på- taglig tendens till ökning . Även på underhållssidan finns tecken på att eftersläpningar förekommer, variationen mellan kommuner är dock stor. Det stora flertalet kommuner uppvisar tjänliga vattenprover, men antalet ledningsläckor och klagomål på dricksvattnet i landet ligger i huvudsak fast . Även beträffande teknisk och annan standard i vattenverken finns anledning att öka takten i det förnyelsearbete som krävs. Ett betydande antal vattenverk saknar enligt de studier som gjorts fortfarande anpassade barriärer. Klimatförändringarna medverkar till ökande risker då det gäller kemiska och mikrobiologiska föroreningar. Det finns därför goda skäl att utveckla dricksvatten- föreskrifternas krav på anläggningarna beträffande beredning och barriärhöjd. Utredningen diskuterar under andra delar i betänkandet en rad åtgärder som sammantaget kan förändra bilden och skapa goda förutsättningar för framtiden. Då det specifikt gäller underhåll, reinvestering och nyinvestering, läggs ett par förslag om förtydli- gade regelverk som grund för vad som alltid måste uppnås och som stimulans för förnyelsearbetet. Avsikten är att öka drivkraften för alla kommuner att ta fram planer för förnyelse och underhåll samt att i ökad utsträckning anpassa sin beredningsprocess inför framti- den. 10.10.2 Förnyelse- och underhållsplaner Utredningen föreslår att skyldighet för huvudmannen att se till att det finns en förnyelse- och underhållsplan för anläggningar som används för vattenförsörjning ska införas i vattentjänstlagen med ikraftträdande . I planen inkluderas även de behov som finns av utbyggnad och investeringar i nya verksamhets- områden. Planen ska även ingå i underlaget för kommunens före- skrifter om va-taxan. Dricksvattenförsörjningen utgör en samhällsnyttig verksamhet som förutsätter kontinuitet och långsiktighet, anpassad till dagens och morgondagens utmaningar. Ett systematiskt förebyggande arbete i form av planering av förnyelsebehov och underhållsåtgär- der utgör grund för såväl finansiering som åtgärder. Produktion och distribution av dricksvatten bedömning, som också framförts av branschorganisationen , är att många kommuner saknar beredskap och handlings- planer för att långsiktigt säkra vattenverk, investera i ledningsför- nyelse och klimatanpassa allmänna vattentjänster. Utredningen har också identifierat svagheter i den finansiella styrningen som ett hinder mot effektivt och långsiktigt åtgärdsarbete. Införandet av ett krav på förnyelse- och underhållsplanering skapar förutsätt- ningar för att förbättra denna styrning. Planen skapar förutsätt- ningar för ett långsiktigt och strukturerat arbetssätt och kan även tydliggöra större förnyelse- och underhållsbehov som stöd för po- litiska beslut om erforderlig taxa och investeringsramar. Planen möjliggör även att taxan blir förutsägbar och karaktäriseras av mer långsiktig och planerad förändring, snarare än av kortsiktiga juste- ringar. Ett sådant regelkrav anknyter till utredningens förslag om förtydligat krav på säkerställd försörjning i vattentjänstlagen, vilket behandlats i avsnitt 9.10.5. Krav på grundläggande planeringsunderlag bör riktas mot hu- vudmannen. Utredningen bedömer det som mindre lämpligt att kravet riktas till producenter och distributörer, eftersom de inte alltid äger anläggningarna. Huvudmannen utgör ägare och har där- med rådighet. Kommunen beslutar i sin tur om föreskrifter om va-taxan samt anger investeringsramar och råder således över hur mycket som kan avsättas till underhåll och förnyelse. Redovisning av beräknade självkostnader behövs som underlag för de beslut som fattas. Be- slutsunderlaget utarbetas rent praktiskt av huvudmannen. Utred- ningen föreslår därför att kravet på förnyelse- och underhållsplan ska åvila huvudmannen och att denna ska utgöra en del av under- laget inför beslut om taxa. Planen behöver därför aktuali- tetsprövas inför kommunens taxebeslut. Ett sådant ställnings- tagande görs genom de budgetbeslut som kommunerna fattar, även om taxenivåer inte alltid justeras . Utredningen föreslår att en bestämmelse om förnyelse- och un- derhållsplan ska införas i en ny paragraf, 50 a §, i vattentjänstlagen. Huvudmannen ska enligt utredningens förslag se till att det finns en plan för förnyelse och underhåll av de anläggningar som används för vattenförsörjning. I planen inkluderas även behov av utbyggnad och investeringar i nya verksamhetsområden. Planen ska ingå i underlaget för kommunens föreskrifter om taxan. Produktion och distribution av dricksvatten Små aktörer ges då möjlighet att anpassa sig till det nya kravet. För större aktörer utgör förnyelse- och underhållsplaner ofta en naturlig del av den löpande verksamheten. Det har föreslagits utredningen att krav på plan för förnyelse och underhåll i stället skulle kunna utformas inom ramen för dricksvattenföreskrifterna och dess vägledning. Det skulle kunna anses vara en förebyggande åtgärd i enlighet med HACCP-princi- perna. Utredningen bedömer dock att det är viktigt att kravet riktar sig till huvudmannen, som har rådighet över anläggningarna. riktar sig i stället till producenten och distributören av dricksvatten. bedömer att förnyelse- och under- hållsplanen lämpligen utformas utifrån de totala åligganden som gäller kommunens va-tjänster. Utredningens uppdrag är dock av- gränsat till dricksvattenförsörjning, varför förslaget i första hand avser denna del av verksamheten. En förnyelse- och underhållsplan bör omfatta det strategiska förnyelse- och underhållsbehovet på , men gärna i ett 10–20 årsperspektiv. Planen bör spegla produktions- och distributionsanläggningarnas status, förnyelsestrategi, förnyelse- takt, anläggningarnas utvecklingsbehov, behov av nyexploatering samt omvärldsfaktorer som befolkningsutveckling och klimatpå- verkan. Planen bör även innehålla en åtgärdsdel med konkreta och kostnadsmässigt beskrivna prioriterade åtgärder på kortare sikt, ett till . Planen bör ses som ett levande dokument och löpande uppdateras vid behov. Det kan visa sig ändamålsenligt att planen i övrigt anknyter till de lokala planeringsinstrument som tas fram inom kommunen. Utredningen har övervägt om det i sammanhanget finns behov av tillsyn. En utvidgning av befintliga tillsynsansvar skulle då kunna motiveras. I ett första skede bedömer dock utred- ningen att ett sådant tillsynsansvar inte är nödvändigt. Såväl en- skilda fastighetsägare som kommuner i egenskap av beslutande myndigheter kommer att efterfråga ett sådant föreskrivet plane- ringsunderlag från huvudmannen, vilket bedöms ge tillräcklig driv- kraft. En förnyelse- och underhållsplan kan antingen inbegripas i eller tydligt kopplas till en va-plan. Produktion och distribution av dricksvatten ett styrdokument som beskriver hur va-försörjningen ska ordnas i hela kommunen, dvs. både inom och utanför kommunalt verksam- hetsområde (se närmare avsnitt 6.5.3). Ett liknande lagkrav på att upprätta förnyelse- och underhålls- plan finns i lagstiftningen om förvaltning av samfälligheter (se av- snitt 10.7.5). I har förslag tagits fram till förändrade dricks- vattenföreskrifter med krav på plan för underhåll av ledningsnät.210 10.10.3 Beredningskrav och tekniska krav Utredningen föreslår att ges i uppdrag att utar- beta förtydligade föreskrifter då det gäller krav på beredningen i produktionsanläggningar för allmän dricksvattenförsörjning. Dricksvattenförsörjningen möts av ökande demografiska, eko- nomiska och klimatmässiga förändringar och utmaningar. Klimat- förändringarna har satt avtryck i förutsättningarna för dricksvattnet. Halterna av humusämnen ökar i åtskilliga råvattenförekomster, främst från ytvatten, och väntas skyfallen bli mer frekventa i hela landet. Effekterna visar sig bland annat i ökade risker för mikrobiologiska och kemiska föroreningar. Dagens regelverk saknar preciserade krav på skydd i form av visst antal barriärer eller barriärverkan i vattenverkens berednings- process. anger som funktionskrav att beredningen ska vara försedd med ett tillräckligt antal säkerhets- barriärer mot mikrobiologisk förorening. Att barriärer krävs följer också av den övergripande bestämmelsen om att dricksvatten ska vara hälsosamt och rent samt av HACCP-principerna. Utredningen bedömer att en betydande lokal variation tillsam- mans med ökande framtida risker föranleder behov av mer formali- serade krav på beredningsprocessen. Vattenverkens beredning be- höver i ökad utsträckning anpassas för såväl kemiska som mikro- biologiska föroreningar. Antalet barriärer och deras funktion bör anpassas utifrån den faroanalys (enligt HAACP-principerna) som görs för beredning av dricksvatten med hänsyn tagen till aktuell och förväntad riskbild för täkten och dess tillrinningsområde. 210 Helse- og omsorgsdepartementet (2016). Høringsnotat, förslag til ny av forskrift om vannforsyning og drikkevann (). Produktion och distribution av dricksvatten redningen föreslår att ges i uppdrag att utarbeta förtydliganden i dricksvattenföreskrifterna avseende krav på pro- ducenternas beredning i produktionsanläggningar för allmän dricksvattenförsörjning. Utredningen gör härvid bedömningen att myndighetens nuvarande bemyndiganden i livsmedelsförordningen omfattar också ett sådant förtydligande. Mot bakgrund av att ut- redningens direktiv endast omfattar allmän dricksvattenförsörj- ning, avgränsas förslaget om uppdrag till förhållanden som rör så- dan dricksvattenproduktion. I vilken utsträckning kraven bör gälla även enskild dricksvattenproduktion, som också omfattas av dricksvattenföreskrifterna, får bedömas i annan ordning. Det har från branschen framförts till utredningen att krav på periodiska besiktningar av vattenverk bör införas för att säkerställa att de bland annat har tillräcklig barriärverkan. Liknande system finns för miljöfarliga verksamheter, t.ex. avloppsreningsverk, och avser en teknisk genomgång och granskning från miljösynpunkt av anläggningen. Besiktningen, som utförs som en del i egenkontrol- len, ska ge underlag för tillsynsmyndighetens bedömning av om anläggningen drivs och underhålls optimalt från miljöskyddssyn- punkt enligt tillstånd, villkor och lagstiftning. Besiktningens om- fattning kan regleras i kontrollprogram eller fastställas i samråd med tillsynsmyndigheten. Utredningen gör dock bedömningen att behovet i huvudsak kan tillgodoses inom ramen för en utvecklad och förstärkt dricksvattenkontroll, vilket behandlas i kapitel 8. Det har vidare framförts behov av att reglera frågan om anslutning av va-installation till den så kallade förbindelsepunkten, som ansluter fastigheters servisledning till det allmänna dricks- vattennätet. Va-installationer utgörs av fastighetens interna led- ningsnät och tillhörande komponenter. disku- terade frågeställningen 2004 och konstaterade att själva va-in- stallationerna sker inom ramen för den egenkontroll som genom åläggs byggherren. Beträffande själva inkopp- lingen föreslog utredningen att huvudmannen skulle få möjlighet att förbjuda inkoppling när va-installationen har väsentliga brister. För att kunna bedöma detta måste huvudmannen ha rätt att undersöka installationen innan den kopplas in.211 Dessa regler 211 SOU 2004:64, s. 283. Produktion och distribution av dricksvatten infördes i vattentjänstlagen.212 bedöm- ning är att dagens regelverk ger erforderligt utrymme för huvud- mannen att vidta de åtgärder som krävs. Kommunen har möjlighet att föreskriva om användningen av allmänna va-anläggningar.213 Svenskt Vatten har tagit fram förslag till sådana bestämmelser där det föreslås en reglering av att fastighetsägare ska göra skriftlig anmälan om inkoppling till huvudmannen, som sedan ombesörjer det. Huvudmannen behöver dock enligt förslaget inte själv göra inkopplingen, det kan efter medgivande överlåtas till fastighets- ägarens entreprenör, förutsatt att denne har ett system för kvalitetssäkring.214 Kommunen har således möjlighet att reglera och kontrollera hur inkoppling till det allmänna va-nätet sker. Därtill krävs egen kompetens och erfarenhet kring de risker som anlägg- ningen kan utsättas för i dessa sammanhang. utgör ett exempel på kommun där huvudmannen har egna kontrollanter.215 21218 och 41 §§. 2132 § förordningen (2007:701) om allmänna vattentjänster. 214Svenskt Vatten (2007). ABVA 07 Allmänna bestämmelser för användande av kommuns allmänna vatten- och avloppsanläggningar samt Information till fastighetsägare, Textförslag med kommentarer, p. 3, publikation P94, s. 7 och 15–16. 215Svenskt Vatten (2015). Byggkontrollanter upptäcker problem tidigt, Nr 5, s. 28–29. 11Ansvarsfrågor, samordning och styrning 11.1Grundläggande problem och utmaningar