sou · H4B376 · 2016-11-07 00:00:00 — Eftersom konkurrensen om investerare mellan internationella finansinstitut är hård och margi- nalerna snäva, kan man även anta att utländska finansinstitut, när de skapar nya produkter, snabbt skulle dra nytta av de möjligheter som skillnaderna mellan de nationella skattesystemen erbjuder. Utflyttningseffekten minskar om skatten införs i så stor ut- sträckning som möjligt i synnerhet i G20-länderna. För vidkommande är det dessutom viktigt att även och Stor- , som åtminstone till en början har förhållit sig negativt till en skatt på finansiella transaktioner enbart inom unionen, inför skatten. I annat fall är risken stor för att i synnerhet de största skattepliktiga finansiella transaktionerna flyttas ut från till dessa länder. Just på grund av risken för utflyttning har båda länderna ansett det vara viktigt att skatten införs på global nivå. Kommissionen har bedömt att skatten skulle minska antalet affärer inom särskilt den automatiserade handeln i samband med spekulativ högfrekvenshandel och därigenom stabilisera marknaderna och kurs- utvecklingen. Skatten kan emellertid vara för låg för detta ändamål i situationer där kurserna fluktuerar betydligt kraftigare än skattepro- centen . Förslaget ger investerare en möjlighet att anlita centrala motparter och andra nettningslösningar, vilket kan minska skattens effekter. En rent procentuell skatt gynnar värdepapper med stora vinstmarginaler men med proportionellt sett större risk. Kommissionen bedömer att skatten minskar i synnerhet den snabbt ökande och delvis farligt riskfyllda handeln med derivatavtal. I den mån skatten på finansiella transaktioner förhindrar framtida kriser på finansmarknaderna har den också indirekt betydande ekonomiska effekter när det gäller att förebygga de kostnader som finanskriserna orsakar. Marknadsparterna använder emellertid derivatavtal och säker- heter som grundar sig på återköpsavtal även för att skydda sig mot risker, och skatten kan då delvis få en höjande effekt på kostnaderna för skyddet. Förslaget höjer kostnaderna för marknadsgarantrörelse Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn och försvagar marknadernas likviditet, vilket kan bli ett problem i synnerhet på små marknader. Enligt kommissionens bedömningar sjunker volymerna av handeln med aktier på grund av skatten med och volymerna av riskfyllda derivatavtal med eventuellt . En minskning av volymerna kunde innebära en viss risk för systemen i randområdena, bl.a. i , eftersom deras relativa konkurrenskraft försvagas i jämförelse med de stora finansiella centren. Den internationella infra- strukturkonsolideringen blir troligtvis snabbare i en situation där en skatt på finansiella transaktioner införs på ett geografiskt sett litet område. I fråga om skatteintäkterna av EU FTT inom unionen bedömdes för finskt vidkommande att utfallet av transaktionsskatten i jämfört med de europeiska finansiella centrumen sannolikt skulle vara mindre än enligt kommissionens beräkningar, eftersom skattskyldigheten fastställs utifrån etableringsstaten för det finans- institut som är först i kedjan och de finländska stora investerarna i omfattande utsträckning anlitar utländska finansinstitut direkt. Det framhölls att utländska investeringar i dessutom i stor ut- sträckning görs via utländska banker och distansförmedlare. Mot den bakgrunden uppskattades de förväntade skatteintäkterna i till i storleksklassen 0,5–av unionens totala intäkter, d.v.s. ungefär 300–. I sammanhanget konstaterades att det inte står klart om den totala effekten av en skatt på finansiella transaktioner blir positiv för de totala offentliga in- täkterna i . Det konstaterades också att om BNP sjunker, minskar även andra skatteinkomster som offentliga eller halvoffentliga instansers avgifter för placeringstjänster stiger i fråga om skattepliktiga investeringsprodukter. Om skatteintäkterna an- vänds för att finansiera EU:s budget, något som sänker bidrag, ansågs det kunna påverka slutresultatet. De finska skatte- intäkterna bedömdes i stor utsträckning bero på eventuella för- ändringar i investerarnas beteende. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn har varit en av de främsta initiativtagarna till EU FTT. I första hand anser att EU FTT bör genomföras inom hela EU, men kan också tänka sig ett samarbete med en mindre grupp medlemsstater och utgör därför en av de deltagande medlemsstaterna i det fördjupade samarbetet angående EU FTT.165 EU FTT inom unionen har behandlats i det franska utskottet för Europafrågor. I en rapport bemöts viss kritik mot EU FTT. Exempelvis konstaterades att det finns studier som tyder på att BNP-förlusten skulle vara mindre än , och att effekten till och med skulle kunna vara positiv om skatten medför minskade effekter av spekulationer på marknaden och särskilt i statsobligationer. I rapporten identifierades också tre svagheter med den svenska omsättningsskatten på vissa värdepapper,166 nämligen för hög skattesats, brister i skattebasen som medförde att beskattade instrument substituerades och beskattning av finansiella mellanhänder endast om de var etablerade i . För att undvika dessa svagheter förespråkades en bred skattebas, s.k. trippel A. Denna skattebas skulle omfatta alla marknader, alla instrument och alla aktörer. EU FTT låg enligt rapporten nära trippel A. Enligt rapporten borde etableringsprincipen kompletteras med ett kri- terium för beskattningsgrund som utgörs av utgivningsort eller noteringsavtal. Det skulle enligt rapporten säkerställa fördelningen av skatter mellan medlemsstaterna och minskar risken för ut- flyttning.167 Detta resonemang tycks också ha fått genomslag i det av kommissionen 2013 omarbetade förslaget till EU FTT inom ramen för ett fördjupat samarbete mellan deltagande medlemsstater (se avsnitt 6.4.2). 165Se t.ex. , , En europeisk skatt på finansiella transaktioner, s. 10–12, med där angivna hänvisningar. 166Se avsnitt 6.2.1. 167Se t.ex. , , En europeisk skatt på finansiella transaktioner, s. 10–12, med där angivna hänvisningar. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn , som efter en folkomröstning beslutat att utträda ur EU men som ännu inte inlett utträdes- processen, motsatte sig EU FTT inom unionen och har valt att inte ansluta sig till det fördjupade samarbetet gällande EU FTT. Enligt brittiska uppgifter motsätter sig i och för sig inte generellt en finansiell transaktionsskatt, men anser att en sådan skatt måste införas globalt för att vara effektiv. Som skäl för denna inställning har brittiska källor framhållit bl.a. följande. I sin konsekvensanalys identifierade kommissionen betydande kostna- der med en EU FTT. Kommissionen identifierade också en negativ effekt på sysselsättningen. Skatten skulle ha varit mycket sned- vridande. Dessa effekter skulle ha varit oproportionerliga för , i egenskap av globalt finansiellt centrum, varifrån en mycket stor andel av skatteintäkterna skulle ha kommit.168 På grund av den internationella finansiella rörligheten, skulle en enskild stats skatt på finansiella transaktioner resultera i om- fattande omlokaliseringar av transaktionerna så att dessa inte omfattades av skatten. Detta skulle få negativa effekter på syssel- sättningen, tillväxten och skatteintäkterna. G20-diskussionera har visat att det inte finns några utsikter för en global överenskommelse om skatt på finansiella transaktioner. har det i konstaterats att EU FTT kommer att leda till reducerad omsättning på den finansiella marknaden. Det har till och med ansetts finnas risk för att EU FTT inte medför några skatteintäkter alls, eftersom intäkterna från andra skatter minskar. Exempelvis förväntas intäkterna av den brittiska stämpelskatten (se avsnitt 6.3.8) reduceras med om EU FTT införs. Även bolags- skatteintäkterna i den finansiella sektorn förväntas minska.169 har valt att inte heller införa någon finansiell aktivitetsskatt. För att undvika förvärrade snedvridningar och be- tydande inverkan på den brittiska konkurrenskraften, anser 168Så mycket som av alla skatteintäkter från EU FTT har ansetts kunna komma att genereras från den brittiska marknaden. I har lämpligheten av en så mellan medlemsstaterna ojämnt genererat skatt ifrågasatts. Se , , En europeisk skatt på finansiella transaktioner, s. 9. 169Se t.ex. , , En europeisk skatt på finansiella transaktioner, s. 8 f., med där angivna hänvisningar. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn enligt brittiska uppgifter att en finansiell aktivitets- skatt måste genomföras på EU-nivå, jämte det nuvarande mer- värdesskattesystemet. Med hänsyn till att ett antal medlemsstater fortsätter att driva EU FTT på egen hand ser enligt brittiska källor inte några utsikter till diskussioner om en finansiell aktivitetsskatt inom EU . var positivt inställd till EU FTT inom unionen och är en av de deltagande medlemsstaterna i det fördjupade samarbetet angående EU FTT. I gjordes bedömningen att EU FTT, med 11 deltagande medlemsstater, skulle kunna generera skatteintäkter om 0,6–1,av BNP.170 Konsekvenserna av EU FTT kan naturligtvis också belysas ur en mängd andra perspektiv. Några av dem gäller de konsekvenser en sådan skatt kan få på den inre marknaden och de extraterritoriella effekter skatten kan ge upphov till. I sammanhanget kan även frågor om skatteintäkterna och fördelningen av skatten uppmärksammas. Som framgått av vad som anförts i det föregående är ett av skälen för EU FTT är att harmonisera lagstiftningen för beskattning av finansiella tjänster inom unionen för att upprätthålla den inre marknadens funktion. Om skatten införs i samtliga eller så gott som samtliga medlemsstater har det ansetts finnas förutsättningar att åstadkomma en sådan harmonisering, låt vara att staterna är fria att – utöver miniminivåerna – själva bestämma skattesatserna. avser emellertid endast tio medlemsstater delta i sam- 170 Se vidare A European Financial Transaction Tax – Revenue and GDP effects for , och , , Fiscal and Economic Impacts of a Limited Transaction Tax. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn arbetet, varför harmoniseringssyftet inte ansetts kunna uppnås annat än beträffande de deltagande medlemsstaternas marknader.171 EU FTT inom ramen för ett fördjupat samarbete mellan del- tagande medlemsstater har inte heller ansetts kunna eliminera risken för dubbelbeskattning eller utebliven beskattning inom unionen, något kommissionen också vidgått.172 Vid handel mellan ett finansiellt institut inom deltagande medlemsstater och ett institut utom dessa medlemsstater finns nämligen en risk för dubbel- beskattning, om den stat där institutet utanför deltagande medlems- stater är beläget har en nationell skatt på finansiella transaktioner. En dubbelbeskattningssituation kan exempelvis uppstå om ett finansiellt institut i en deltagande medlemsstat handlar aktier av ett institut i , eftersom en sådan transaktion torde föranleda såväl EU FTT som brittisk stämpelskatt. Någon sådan risk finns dock inte vid handel mellan finansiella institut inom samarbetet, eftersom deltagande medlemsstater inte också får ha egna nationella skatter på finansiella transaktioner. Det har påtalats att kommissionen inte presenterat någon lösning på denna dubbelbeskattningsrisk, trots att den kan uppfattas som en form av diskriminering av finansiella institut som är belägna utanför deltagande medlemsstater om instituten ska betala en skatt som har beslutats utanför deras jurisdiktion. Det har även framhållits att detta sannolikt kan leda till en snedvridning av konkurrensen till nackdel för icke deltagande medlemsstater.173 Denna snedvridning har ansetts kunna förvärras av den flerledsbeskattning som uppstår när en transaktion, som ur ekonomiskt perspektiv utgör en enda transaktion, i skattehänseende kan anses utgöra flera olika beskattningsbara transaktioner.174 Till följd av utformningen av EU FTT – framför allt det vida tillämpningsområdet samt att etablerings-/hemvistprincipen, kom- pletterad av emissions-/utgivningsprincipen, styr beskattningen – 171Se t.ex. , Axel, Skatt på finansiella transaktioner, med där angivna hänvisningar. 172SWD(2013) 28 final och COM (2013) 71 final. 173EU Opinion, 13412/13, . Se även t.ex. , Axel, Skatt på finansiella transaktioner. 174Bombeke, Géry och Bleus, , Financial Transaction Tax och , Axel, Skatt på finansiella transaktioner. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn har skatten ansetts ha s.k. extraterritoriella effekter (se avsnitt 6.4.2 och 6.4.3).175 Denna utformning innebär nämligen att om en transaktion sker mellan ett finansiellt institut beläget i en deltagande medlemsstat och ett institut som inte är med i samarbetet, anses institutet utanför samarbetet ha hemvist i samma medlemsstat som institutet inom samarbetet.176 Det är alltså fråga om en utvidgning av hemvistprincipen som innebär att trans- aktionen blir beskattningsbar i den deltagande medlemsstaten med avseende på båda leden i transaktionen.177 Detta har ofrånkomligen ansetts innebära att också finansiella institut i medlemsstater som står utanför samarbetet, och därmed även dessa stater, ändå påverkas av EU FTT.178 Ett finansiellt institut som vill genomföra transaktioner med ett institut i en deltagande medlemsstat kommer att drabbas av ökade trans- aktionskostnader. Mot den bakgrunden har det ansetts finnas incitament för att undvika sådana transaktioner och därigenom omlokalisering av transaktioner.179 Till skillnad från finansiella institut i en deltagande medlemsstat kan nämligen utomstående institut undvika skatten genom att minska eller underlåta att genomföra transaktioner på den beskattade marknaden.180 Som tidigare nämnts har kommissionen uppskattat de årliga skatte- intäkterna av EU FTT inom ramen för ett fördjupat samarbete till för de deltagande medlemsstaterna. Denna uppskattning är starkt ifrågasatt.181 Eftersom transaktions- volymerna beräknats minska till följd av skatten har det ansetts svårt att förutse skatteintäkternas omfattning.182 Det är också att 175Se t.ex. Opinion, 13412/13, , och Bombeke, Géry och Bleus, , Financial Transaction Tax. 176COM (2013) 71 final. 177EU Opinion, 13412/13, . 178Se t.ex. Bombeke, Géry och Bleus, , Financial Transaction Tax. 179Se t.ex. , Axel, Skatt på finansiella transaktioner. 180Jfr t.ex. Opinion, 13412/13, , och Bombeke, Géry och Bleus, , Financial Transaction Tax. 181Se t.ex. , , En europeisk skatt på finansiella transaktioner, med där angivna hänvisningar. 182Jfr t.ex. den svenska erfarenheten avseende omsättningsskatten för vissa värdepapper, som behandlats i avsnitt 6.2.1. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn märka att EU FTT ansetts reducera de finansiella institutens vinst och därigenom ansetts kunna leda till minskade intäkter av andra skatter, exempelvis bolagsskatten,183 något som kommissionen inte synes ha beaktat i sina uppskattningar. I sammanhanget har inte heller frågan om hur skatteintäkterna av EU FTT ska fördelas ansetts helt oproblematisk. Vid trans- aktioner mellan ett finansiellt institut i en deltagande medlemsstat och ett institut i en stat utanför samarbetet, kan institutet i staten utom samarbetet att beskattas i den deltagande medlemsstaten. Det har diskuterats om detta kan anses medföra att det blir fråga om en omfördelning av resurser från medlemsstater som inte deltar i samarbetet till deltagande medlemsstater. 183 Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om skatt på finansiella transaktioner (initiativyttrande), 2011/C 44/14 (EUT L s. 81), punkten 1.9. 7 Överväganden och förslag I de föregående kapitlen har ärendet (se kapitel 2) och bakgrunden (se kapitel 3) beskrivits. Vidare har redogjorts för den finansiella sektorn (se kapitel 4), nuvarande beskattning i sektorn (se kapitel 5) och metoder för särskild beskattning i sektorn (se kapitel 6). Mot bakgrund av dessa beskrivningar och redogörelser lämnar utredningen i förevarande kapitel sina överväganden och förslag. Enligt direktiven kan det antas att den finansiella sektorn får en skattefördel till följd av att omsättning av finansiella tjänster har undantagits från mervärdesskatteplikt enligt 3 kap. 9 och 10 §§ mervärdesskattelagen (1994:200), ML. Föreliggande kapitel inleds därför med en uppskattning av den eventuella skattefördelens storlek (se avsnitt 7.1). På grundval av den uppskattningen övervägs sedan vilken beskattningsmetod som bör användas för att minska den eventuella skattefördelen, varefter förslag slutligen lämnas på utformningen av en skatt med utgångspunkt i den valda beskattningsmetoden (se avsnitt 7.2). 7.1Uppskattning av skattefördelens storlek Bedömning: Att omsättning av finansiella tjänster har undan- tagits från mervärdesskatt leder till att statens skatteintäkter blir lägre än vad de skulle ha varit om omsättningen hade kunnat beläggas med mervärdesskatt. Detta skattebortfall kan upp- skattas till och . Skattebortfallet kan betraktas som en skattefördel för producenter och konsumenter av finansiella tjänster. Producenter och konsumenter av finansiella tjänster kan anses utgöra den finansiella sektorn. Den skattefördel som den finansiella sektorn får till följd av mervärdesskatteundantaget kan följaktligen anses vara lika stor som statens skattebortfall. Att omsättning av finansiella tjänster har undantagits från mervärdesskatt leder till att statens skatteintäkter blir lägre än vad de hade varit om omsättningen hade kunnat beläggas med mer- värdesskatt. På grundval av beräkningar i bilaga 3 kan detta skatte- bortfall, med hänsyn tagen till att skatteintäkterna är reducerade till följd av möjligheten att registrera mervärdes- skattegrupper (se avsnitt 5.4.4), uppskattas till , vilket motsvarar av det årets brutto- nationalprodukt (BNP).1 Uppskattningen bygger på en beräkningsmodell som bortser från alla hinder för att belägga finansiella tjänster med mer- värdesskatt. Beräkningarna kompliceras av att olika konsument- grupper påverkas på olika sätt om finansiella tjänster beläggs med mervärdesskatt, beroende på om de bedriver mervärdesskattskyldig verksamhet eller inte. Den som bedriver mervärdesskattskyldig verksamhet får betala ett lägre pris på finansiella tjänster om dessa beläggs med mervärdesskatt, eftersom både denne producent och producenten av finansiella tjänster då får dra av ingående mer- värdesskatt. För den som inte bedriver mervärdesskattskyldig verk- samhet blir priset däremot högre, genom att mervärdesskatt till- kommer. Prisförändringarna beror helt och hållet på att den andel av priserna som genom mervärdesskatten tillfaller staten ändras. Försäljningen antas ske under perfekt konkurrens och priset på tjänsterna bestämmas enbart av kostnaderna för insatserna i dem tillsammans med mervärdesskatten. Analysen i bilaga 3 visar att skattebortfallet för de tre konsu- mentgrupperna, slutkonsumenter, mervärdesskattskyldiga och icke medvärdesskattskyldiga producenter, kan hänföras till den ursprungliga användningen av finansiella tjänster, hur mycket en 1 Utan hänsyn till effekten av mervärdesskattegrupper uppskattas skattebortfallet till eller av BNP. mervärdesskatt skulle förändra priset på tjänsterna, förhållandet mellan det mervärdesskattebelagda priset och det pris produ- centerna av finansiella tjänster tar ut för egen del samt efterfrågans priskänslighet. Prisförhållandena kan hänföras till den genom- snittliga mervärdesskatt producenterna av finansiella tjänster betalar, den mervärdesskatt tjänsterna skulle beläggas med och andelen insatsprodukter i produktionen. Underlaget till produktionsvärdet av de finansiella tjänster som används av hushållen, mervärdesskattskyldiga och icke mervärdes- skattskyldiga producenter i utgångsläget är hämtade i () nationalräkenskapers s.k. användningstabeller. Användningstabellerna beskriver i den ena dimensionen olika branschers användning av insatsprodukter, deras förädlingsvärde, totala produktion m.m. I den andra dimensionen beskriver tabell- erna användningen av olika produkter dels som insatsprodukter i olika branscher, dels som slutkonsumtion, investeringar och export. Slutkonsumtionen är uppdelad på hushåll, ideella organisa- tioner och offentlig sektor. Produktionsvärdet av banktjänsterna och liknande finansiella tjänster som redovisas i tabellerna, är till en del indirekt mätt (metoden kallas FISIM) genom att in- och utlåningsräntor jämförs med en referensränta. Räntenettot multipliceras med stockarna i branschen. Den direkt mätta delen mäter provisionsintäkter från andra tjänster än lån och är tagna ur balans- och resultaträkningar. Produktionsvärdet av försäkringstjänsterna är beräknat som premieinkomster och avkastning minus försäkringsersättningar. Livförsäkringar och tjänstepensionsförsäkringar beräknas dock från kostnadssidan, d.v.s. utgifterna för administration, skaderegleringar o.d. Stödtjänsterna till finans- och försäkringsverksamhet utförs i stor utsträckning av små företag såsom konsulter. Där ingår också t.ex. fondbolag, valutakontor och börser. SCB uppskattar värdet av dessa tjänster utifrån bestämda andelar av försäkringstjänster och banktjänster o.d. Utgångspunkten för efterfrågans priskänslighet är det värde på slutkonsumenters långsiktiga elasticitet för försäkringstjänster med fler finansiella tjänster som har beräknat för perioden –1998. I brist på annan information används den 2 , , Consumer Demand and Labor Supply in –2003. Överväganden och förslag SOU 2016:76 också som huvudalternativ för producenternas efterfrågeelasticitet på finansiella tjänster. Denna elasticitet är dock behäftad med viss osäkerhet som när det gäller slutkonsumenter främst hänger samman med att den är beräknad för en period som ligger omkring bakåt i tiden samt att tjänster förknippade med in- och utlåning inte ingår. Elasticiteten på -0,82 framstår dock inte som udda. I uppskattningar av motsvarande skattebortfall på europeisk nivå har elasticiteter i samma storleksordning använts. Skattebortfallet har emellertid även beräknats under antagandet att efterfrågan på finansiella tjänster sjunker i precis samma takt som priset ökar (elasticiteten är -1) och under anta- gandet att det inte påverkas alls av priset (elasticiteten är 0).3 Skatte- bortfallet skulle motsvara av BNP med elasticiteten -1, vilket är lägre än huvudalternativets . Med elasticiteten 0 skulle skattebortfallet motsvara av BNP, vilket är högre än i huvudalternativet. Det finns argument som talar för att producenter är mer priskänsliga än slutkonsumenter. Om producenterna skulle ha en nästan dubbelt så stor efterfrågeelasticitet som slutkonsumenterna, -1,6 i stället för -0,82, beräknas det totala skattebortfallet vara lägre än om elasticiteten likformigt är -0,82. Till övervägande del, med , är det bank- tjänster o.d. som ger upphov till skattebortfallet. I förhållande till bruttoförädlingsvärdet är det dock försäkringstjänsterna som står för det största skattebortfallet. skulle skattebortfallet som försäkringstjänsterna gav upphov till ha motsvarat av deras förädlingsvärde vilket kan jämföras med för banktjänster o.d. Att det blir så beror dels på att försäkringstjänsterna till betydligt mindre del användes som insats i mervärdesskattepliktig produktion, dels på att det i produktionen av försäkringstjänster användes insatsprodukter med lägre genomsnittlig mervärdesskattesats. Det uppskattade skattebortfallet har ökat med i genomsnitt . Det innebär att skatte- bortfallet, i förhållande till BNP, har ökat från till 3 Här och i uppdelningen på olika slags finansiella tjänster har effekten av mervärdes- skattegrupper inte inkluderats. De finansiella tjänsterna har också ökat sin andel av BNP (se avsnitt.4.6.1). antas skattebortfallet endast utvecklas med priserna. Ett skattebortfall som kan uppskattas till beräknas till följd av prisutvecklingen vara 2018. Statens skattebortfall kan betraktas som en skattefördel för producenter och konsumenter av finansiella tjänster.