sou · H4B382 · 2016-11-29 00:00:00 — Vi ser inte skäl för någon ändring i detta avseende. När de nya bestämmelserna utformas måste 1Se avsnitt 6.3. 1985/86:23 s. 78 ff. och 107 f. det därför beaktas att de ska kunna tillämpas oavsett vilken typ av brott det är fråga om. Bestämmelserna om företagsbot är utformade så att en åkla- gare i princip är skyldig att föra talan om företagsbot när förut- sättningarna för företagsbot är uppfyllda. Det kan anföras skäl för att överge denna ordning och i högre utsträckning överlämna till åklagarna att avgöra om talan om företagsbot ska föras eller i vart fall införa regler om ”åtalsunderlåtelse”. Frågan, som inte är särskilt utpekad i våra direktiv, kräver dock en rad av överväganden som vi inte har funnit utrymme för i vårt arbete. Vi kommer därför inte att beröra frågan ytterligare. 7.6Systemet med företagsbot bör vara förenligt med internationella åtaganden Inom bl.a. Europeiska unionen, , och (och utveckling) har utarbetats bestämmelser om ansvar och sanktioner för juridiska personer för brott som har begåtts i deras verksamhet. Rättsakterna innebär bl.a. att medlemsstaterna ska ha en lagstiftning som säker- ställer att juridiska personer kan ställas till ansvar för vissa angivna brott som har begåtts till deras förmån av t.ex. en person med en ledande ställning inom den juridiska personen. Vidare ska medlems- staterna säkerställa att de sanktioner som finns tillgängliga är effek- tiva, proportionerliga och avskräckande. Enligt vår mening är det givet att den svenska företagsbotslagstiftningen ska leva upp till de krav som finns i de internationella rättsakterna. Vi återkommer till detta i bl.a. avsnitten 8.4, 9.6, 9.8, 10.6–10.9 och 12. 8Straff eller särskild rättsverkan av brott? Enligt våra utredningsdirektiv ska vi överväga om företagsboten bör ersättas med ett system där företag och andra juridiska personer kan dömas till straff. Frågan, såsom vi har uppfattat den, är om den sanktionsform som företagsbot utgör i fortsättningen bör betecknas som ett straff. Om frågan besvaras jakande, ger det anledning att överväga hur sanktionsformen i så fall bör anpassas till vad som enligt svensk rätt gäller för straff. Det bör inledningsvis framhållas att det inte ingår i vårt uppdrag att föreslå någon omdefiniering av begreppet brott i . Med ”brott” avses en gärning för vilken är stadgat straff (se 1 kap. 1 § ). En gärning anses enbart kunna begås av en fysisk per- son. Våra förslag måste därför, liksom gällande rätt, utgå från att juri- diska personer inte kan begå brott och att den gärning som föranleder en företagsbot ska ha begåtts av en eller flera fysiska personer. Företagsboten är konstruerad som en särskild rättsverkan av brott, dvs. en författningsreglerad följd av ett brott som inte är vare sig en brottspåföljd eller en skyldighet att betala skadestånd (jfr 1 kap. 8 § ). Genom att använda denna konstruktion har lagstif- taren sluppit att göra omfattande ingrepp i den grundläggande straff- rättsliga systematiken med avseende på begrepp som brott, straff och skuld. Straff eller särskild rättsverkan av brott? framstår företagsbot i praktiken som en rent bestraf- fande sanktion. föreslog att juridiska personer skulle kunna dömas till straff. Som huvudsakligt skäl för detta angav ut- redningen att en rent repressiv sanktion bör kallas straff, om det inte finns klara nackdelar med det eller fördelarna med att använda en annan benämning överväger.1 Frågan om företagsboten borde ersättas med ett system som ger möjlighet att döma juridiska personer till straff behandlades även i departementspromemorian Företagsbot. Efter en redovisning av skälen för respektive mot ett nytt system konstaterades att skälen inte talade entydigt i någon riktning. Värdet av att införa ett ren- odlat straffansvar för juridiska personer bedömdes dock inte vara sådant att det uteslöt att ett reformerat och effektiviserat system med företagsbot skulle kunna utgöra ett alternativ till att införa straffansvar för juridiska personer.2 I det efterföljande lagstiftningsärendet konstaterade regeringen att den avgörande frågan för om systemet med företagsbot som en särskild rättsverkan av brott borde ersättas med ett straffansvar för juridiska personer, var om företagsbotens formella karaktär som straff eller särskild rättsverkan har någon betydelse för systemets effek- tivitet och funktion. Enligt regeringens mening fanns det inte något som talade för att så var fallet. Mot den bakgrunden – och då rege- ringen bedömde att inte heller internationella åtaganden krävde att det infördes ett straffansvar för juridiska personer – fick företagsboten behålla sin karaktär av särskild rättsverkan av brott.3 Inte heller innebär åtaganden inom EU eller inter- nationellt någon skyldighet för att införa straffansvar för juridiska personer. Trenden inom såväl EU som internationellt går emellertid mot att allt fler länder inför ett renodlat straffansvar för juridiska personer. 1Se SOU 1997:127 s. 239. 2Se Ds 2001:69 s. 33. 2005/06:59 s. 19. Straff eller särskild rättsverkan av brott? 8.2Kort om vårt straffrättsliga system Som har framgått i avsnitt 4.2 bygger det svenska straffrättsliga systemet på de grundläggande begreppen brott och straff. Med brott avses en gärning – beskriven i eller i annan lag eller författning – för vilken det kan dömas till straff (se 1 kap. 1 § brotts- balken). För att en gärning ska utgöra ett brott krävs också att den har begåtts uppsåtligen eller, när det är särskilt föreskrivet, av oakt- samhet. Med straff avses böter och fängelse (se 1 kap. 3 § samma balk). Vid sidan av straffen finns påföljderna villkorlig dom, skydds- tillsyn och överlämnande till särskild vård. Som ovan har framhållits kan, enligt svensk rätt, endast fysiska personer begå brott. Enligt svensk rätt gäller dessutom att enbart den som har begått ett brott kan dömas till straff eller annan påföljd. Hur straff och andra påföljder kan dömas ut framgår av bestämmel- serna om de särskilda brotten samt av vad som därutöver är särskilt föreskrivet. Exempel på särskilda bestämmelser som får betydelse för när straff och andra påföljder kan utdömas är bestämmelserna i 23 kap. om försök eller medverkan till brott samt be- stämmelserna i 24 kap. om allmänna ansvarsfrihets- grunder, t.ex. nödvärn. Ytterligare bestämmelser av betydelse finns i 25–36 kap. . Förutom straff, andra påföljder och särskild rättsverkan kan brott även leda till skyldighet att betala skadestånd eller sanktionsavgift- er; sanktioner av dessa slag faller dock utanför det straffrättsliga systemet. I motsats till vad som gäller för straff och påföljd kan – som närmare har framgått av avsnitt 6 – särskild rättsverkan av brott, skadestånd och sanktionsavgifter drabba även annan än den som har begått ett brott. Begreppet straff är vanligt i framför allt och andra lagar som innehåller straffbestämmelser men det förekommer även i annan lagstiftning. Begreppet är väl inarbetat. Det utgör en av de viktigaste beståndsdelarna i vårt straffrättsliga system och har en grundläggande systematisk funktion. När det gäller före- kommer begreppet, förutom i vissa av bestämmelserna om de sär- skilda brotten, även i bestämmelser som gäller bl.a. tillämpligheten av svensk lag och straffmätning. Eftersom enbart fysiska personer kan begå brott och därmed bli föremål för straff eller påföljd, är samtliga bestämmelser om straff Straff eller särskild rättsverkan av brott? utformade med en fysisk person som tänkt straffsubjekt. En för- ändring som innebär att företagsbot betecknas som straff i stället för särskild rättsverkan av brott, skulle – även om syftet inte är att åstadkomma mer än en terminologisk förändring – leda till att även juridiska personer blir ”straffsubjekt”. Därmed torde det bli nöd- vändigt att se över samtliga bestämmelser som innefattar begreppet straff och att vid behov anpassa dem till det förhållandet att även juridiska personer utgör straffsubjekt. ”Tillkomsten” av ett nytt straff, företagsbot, synes också göra det nödvändigt att göra en samlad översyn av begreppet straff i . Eftersom det inte ingår i vårt uppdrag att ändra definitionen av brott, skulle en förändring av angivet slag också innebära att den koppling som finns mellan brott, skuld och straff upphör att existera. Som framgår av avsnitt 8.1 innebär nämligen begränsning- en av vårt uppdrag bl.a. att juridiska personer inte heller ska kunna begå brott. Ett införande av straffansvar för juridiska personer skulle därför få till följd att det straff som ådöms en juri- disk person kommer att avse ett brott som någon annan har begått. En sådan ordning skulle avvika från vad som normalt gäller avse- ende ”straff” enligt svensk straffrätt. Varför utformades företagsboten som en särskild rättsverkan av brott? I de ursprungliga förarbetena till lagstiftningen om företagsbot fram- hölls att det kunde vara förenat med fördelar, om företagsboten kon- struerades som en renodlad brottspåföljd. En sådan lösning bedöm- des emellertid innebära såväl betydande lagtekniska svårigheter som en risk för att det skulle uppstå oklarheter i den straffrättsliga syste- matiken. Det framhölls att begreppen brott, straff och skuld hörde samman. Genom att utforma företagsboten som ett straff skulle man antingen behöva revidera definitionen av brott eller införa en möjlig- het att rikta ett straff mot någon annan än den som har gjort sig skyldig till brott. Båda alternativen bedömdes förutsätta omfattande ingrepp i den straffrättsliga systematiken. Med beaktande av bl.a. detta och med hänsyn till att alla straffbud och regler inom den allmänna straffrätten utformats med tanke på fysiska personer som Straff eller särskild rättsverkan av brott? subjekt ansågs det lämpligare att konstruera företagsboten som en särskild rättsverkan av brott. I förarbetena gjordes också bedöm- ningen att sanktionens rättsliga beteckning inte spelade någon av- görande roll för den preventiva effekten.4 Som har framgått ovan föreslog att juri- diska personer skulle kunna dömas till straff. Vid sidan av den pro- cessuella betydelsen av om företagsboten betecknades som straff eller särskild rättsverkan av brott bedömde utredningen att det i första hand var fråga om en terminologisk skillnad. Utredningen framhöll emellertid även att företagsbotens utformning som en sär- skild rättsverkan av brott kunde ge intryck av att sanktionen var helt underordnad det individuella straffansvaret.5 Den främsta fördelen med att benämna sanktionen som straff bedömdes vara att det därigenom klart markeras att det är fråga om en repressiv sanktion som innefattar . Om juridiska personer kan straffas för brott, skulle det – enligt utredningen – innebära en markering av att lagstiftaren anser att ansvaret i princip är att likställa med straffansvaret för fysiska personer. Utredningen bedömde att det skulle medföra att polis och åklagare kommer att lägga samma vikt vid att lagföra juridiska personer som att lagföra fysiska per- soner; det framhölls att det var ett naturligare inslag i en åklagares arbete att åtala för brott än att föra en talan om åläggande av särskild rättsverkan av brott. Slutligen bedömde utredningen att massmedia och allmänheten torde ha lättare att förstå att ett företag har dömts till straff än att det har dömts till särskild rättsverkan av brott.6 Det som enligt utredningen främst talade mot att införa straff för juridiska personer var att kopplingen mellan begreppen brott och straff skulle brytas, vilket skulle kunna uppfattas som ett accep- terande av s.k. vikarierande ansvar (dvs. ansvar för annans brott). Utredningen ansåg dock att den principiella betydelsen av detta inte borde överdramatiseras och menade att ett straffansvar för juridiska 1985/86:23 s. 19 ff. 5Se SOU 1997:127 s. 238. 6Se SOU 1997:127 s. 238. Straff eller särskild rättsverkan av brott? personer inte skulle uppfattas som ett steg mot en acceptans av vika- rierande ansvar även på andra områden.7 Slutligen framhöll utredningen att en rent repressiv sanktion borde kallas för straff om det inte finns klara nackdelar med det eller fördelar med en annan benämning. Eftersom utredningen bedömde att det inte förhöll sig på det sättet, föreslog den att juridiska personer skulle kunna dömas till straff.8 Överväganden i samband med lagändringar I departementspromemorian Företagsbot bedömdes att skälen för respektive mot att införa ett system med straff för juridiska personer inte talade entydigt i någon riktning. Mot den bakgrunden gjordes bedömningen att det saknades tillräckliga skäl att ersätta företags- boten med något annat. Såsom skäl för denna slutsats anfördes bl.a.9 –att man genom att införa ett system där juridiska personer kan dömas till straff för brott begångna av fysiska personer bryter den koppling som i övrigt finns mellan brott och straff och att det kan ligga ett värde i att värna om en klar och tydlig begrepps- bildning på ett konsekvent sätt, –att det är fråga om något annat när juridiska personer straffas än när individer straffas och att det kan vara en fördel att denna skill- nad kommer till uttryck genom sanktionens namn, –att det kan ifrågasättas om beteckningen straff har betydelse för sanktionens effektivitet och att förutsättningen för utdömande av en viss sanktion är av väsentligt större betydelse för dess effek- tivitet än sanktionens formella beteckning, –att det kan ifrågasättas om det förhållande att allmänheten och massmedia torde ha lättare att förstå vad det innebär att ett före- tag döms till straff än att ett företag ålagts företagsbot bör till- mätas någon större betydelse, 7Se SOU 1997:127 s. 238 f. 8Se SOU 1997:127 s. 239. 9Se Ds 2001:69 s. 27 ff. Straff eller särskild rättsverkan av brott? –att internationella åtaganden inte ställer krav på införan- de av ett regelrätt straffansvar för juridiska personer och att det inte heller framstår som sannolikt att ett sådant krav skulle kom- ma att uppställas , och –att det mot bakgrund av att det inom EU finns fler länder som inte använder straff i förhållande till juridiska personer inte heller är lätt att se att systemet med företagsbot medför några påtag- liga nackdelar i det internationella straffrättsliga samarbetet. I det efterföljande lagstiftningsärendet konstaterade regeringen bl.a. följande. Den avgörande frågan för om systemet med företagsbot som en särskild rättsverkan av brott borde ersättas med ett straff- ansvar för juridiska personer, var om företagsbotens formella karaktär som straff eller särskild rättsverkan hade någon betydelse för syste- mets effektivitet och funktion. Det fanns, enligt regeringen, inte något som talade för att så var fallet. internationella åtagan- den krävde inte heller att det infördes ett straffansvar för juridiska personer. Företagsboten borde därför behålla sin karaktär av sär- skild rättsverkan av brott.10 8.4Bör företagsboten betecknas som straff? Bedömning: Företagsboten bör liksom utgöra en särskild rättsverkan av brott. Som vi har varit inne på i avsnitt 7.2 bör bestämmelserna om före- tagsbot utformas på det sätt som bäst säkerställer att de på ett kost- nadseffektivt, rättssäkert och förutsebart sätt bidrar till att avhålla från brott. En viktig fråga är därför om ett system där företag kan dömas till straff är mer effektivt än det nuvarande systemet där sank- tionen utgör en särskild rättsverkan. Andra faktorer som bör beaktas 10 Se prop. 2005/06:59 s. 19. Straff eller särskild rättsverkan av brott? är naturligtvis internationella åtaganden och betydelsen av den internationella utvecklingen. Som har konstarerats skulle en övergång från ”särskild rättsverkan” till ”straff” innebära att den grundläggande systematik- en i svensk straffrätt rubbades; den nuvarande kopplingen mellan brott och straff skulle upphöra att existera. Mot den bakgrunden bör en förändring inte komma i fråga annat än om den har tydliga fördelar. framförde olika argument som ansågs tala för införandet av ett renodlat straffansvar för juridiska personer. Utredningen bedömde bl.a. att det finns en risk att företagsboten prioriteras ned så länge den betecknas endast som en särskild rätts- verkan av brott. Detta är enligt vår mening en i och för sig relevant aspekt. Om de brottsbekämpande myndigheterna avstår från att använda sig av företagsbotsinstitutet, kommer givetvis institutets brottsavhållande effekt att minska. Det är därför av stor vikt att be- stämmelserna om företagsbot verkligen tillämpas när förutsättning- arna för sanktionen är för handen. för Företagsbots- utredningens uttalanden kunde det på goda grunder ifrågasättas om så var fallet. lagändringar har företagsbotsinstitutet emellertid kommit att användas i betydligt större omfattning och detta trots att företagsboten fortfarande utgör en särskild rätts- verkan av brott. Mot den bakgrunden ligger det nära till hands att anta att de tidigare effektivitetsproblemen snarare berodde på de då- varande förutsättningarna för att ålägga företagsbot än på företags- botens rättsliga beteckning. Vi bedömer därför att det inte har någon avgörande betydelse för tillämpningen av företagsbotsinstitutet, om företagsboten betecknas som ”särskild rättsverkan” eller ”straff”. menade också att massmedia och all- mänhet torde ha lättare att förstå om ett företag döms till straff än om det döms till särskild rättsverkan av brott. Vi bedömer att denna aspekt är av liten betydelse. Det kan enligt vår mening ifrågasättas om massmedias och allmänhetens förståelse av företagsbotsinstitutet är beroende av om företagsboten betecknas som straff eller annan Straff eller särskild rättsverkan av brott? särskild rättsverkan.11 Det torde under alla förhållanden vara tydligt – inte minst genom benämningen ”företagsbot” – att en ålagd före- tagsbot ger uttryck för ett från samhällets sida uttalat av ett visst beteende. Möjligen kan det hävdas att företagsbotens rättsliga beteckning ändå har en viss betydelse för dess brottsavhållande effekt; begrep- pet ”straff” ger en starkare signaleffekt än ”särskild rättsverkan” och markerar tydligare vikten av att undvika sådant agerande som kan föranleda företagsbot. Även i doktrinen har det – med stöd av bl.a. slutsatser som har dragits av EU-kommissionen12 – antagits att in- förandet av straffansvar kan ge en mer avskräckande effekt än andra typer av ansvar.13 I betänkandet Vad bör straffas? har Straffrätts- användningsutredningen dock uttalat att administrativa sanktioner ofta bör kunna ha en mer avhållande verkan när det gäller överträ- delser som i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk per- sons verksamhet.14 Enligt vår mening torde den brottsavhållande effekten av företagsbotsinstitutet endast i mindre utsträckning vara beroende av hur sanktionen karakteriseras rättsligt; avsevärt större betydelse har sådana faktorer som upptäcksrisken, risken för lag- föring och företagsbotens storlek m.m. Vi bedömer alltså att det inte har någon avgörande betydelse för företagsbotens brottsavhållande effekt om den anses som straff eller som särskild rättsverkan av brott. Det bör även beaktas att mera omfattande förändringar i den straffrättsliga systematiken kan förväntas leda till oförutsedda tillämp- ningssvårigheter. Sådana nytillkommande problem kan medföra att reglerna om företagsbot – åtminstone tillfälligt – skulle tillämpas i mindre utsträckning än . Sammantaget bedömer vi därför att ändamålsskäl inte ger något positivt stöd för att ge företagsbot karaktären av straff. 11Jfr Ds 2001:69 s. 28 och 31. 12Se KOM(2010) 716 slutlig, s. 9. 13Se Härkönen, Juridiska personers ansvar för brott, JT 2015/16 nr 1 s. 154 f och , Corporate Criminal Liability from a Comparative Perspective, Regulating Corporate Crimi- nal Liability, 2014, s. 65 f. 14Se SOU 2013:38 s. 536 ff. Straff eller särskild rättsverkan av brott? I den europeiska konventionen av om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europa- konventionen) finns civila och politiska rättigheter reglerade. Europa- konventionen ratificerades av och införlivades med svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den euro- peiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I artikel 4.1 i sjunde tilläggsproto- kollet till konventionen finns ett förbud mot att lagföra eller straffa en person mer än en gång för ett och samma brott. Även i Euro- peiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) finns en bestämmelse (artikel 50) om förbud mot dubbla prövningar. Stadgan är direkt tillämplig i . Till skillnad mot bestämmelse gäller EU:s rättighetsstadga dock endast vid tillämpning av unionsrätten. Dubbelprövningsförbuden är begränsade till att gälla samma rättssubjekt. Rättssubjektet kan vara såväl en fysisk person som en juridisk person. Förbuden är inte avsedda att förhindra att flera straff döms ut för ett och samma brott, men däremot att samma brott prövas vid olika tillfällen. Enligt vår mening torde det inte råda något tvivel om att även företagsbot utgör ett straff i den bemärkelse som avses i och EU:s rättighetsstadga. Eftersom företagsbot är att bedöma som ett straff i Europa- konventionens och EU:s rättighetsstadgas mening, får en talan om företagsbot inte föras mot någon som redan har varit föremål för en slutlig prövning, under förutsättning att det är fråga om ett och samma brott. Detta torde innebära bl.a. att den som har påförts skattetillägg inte kan åläggas företagsbot för samma brott (se Hov- rätten över och dom i mål B 151-14, jfr dock dom i mål B 7863- 14). Även lagakraftvunna beslut om andra administrativa sanktioner än skattetillägg torde kunna utgöra hinder mot en talan om före- tagsbot under förutsättning att sanktionen är att anse som ett straff i eller EU:s rättighetsstadgas mening. Dubbelprövningsförbudet ska förstås som ett förbud mot en andra prövning för samma brott. Bedömningen av om det är samma brott ska baseras på faktiska omständigheter utan hänsyn till den rättsliga kvalificeringen. har t.ex. funnit att skattetillägg Straff eller särskild rättsverkan av brott? och ansvar för skattebrott som baserar sig på en och samma deklara- tionsuppgift innebär två prövningar av samma brott, eftersom pröv- ningarna grundas på samma faktiska omständigheter. Förfarandena avser därför samma brott i och rättighets- stadgans mening.15 Det förhållande att företagsbot är att anse som ett straff i bl.a. mening talar i någon mån för att företags- boten bör benämnas som straff även i svensk rätt. Svensk rätt inne- håller emellertid andra sanktioner, t.ex. skattetillägg, avgift enligt 20 kap. 12–14 §§ utlänningslagen och marknadsstörningsavgift, som också torde utgöra straff i mening men inte betecknas så i svensk rätt. Mot den bakgrunden bedömer vi att för- hållandet inte utgör något tungt vägande skäl för att ge företagsbot karaktären av straff. Såväl flera EU-rättsliga direktiv och rambeslut som andra interna- rättsakter, utfärdade av , eller , ställer krav på att har vissa bestämmelser om an- svar och sanktioner för juridiska personer. Kraven innebär bl.a. att ska säkerställa att juridiska personer kan hållas ansvariga för vissa brott som begås i deras verksamhet och att de i samband där- med kan bli föremål för effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner. Något krav på ett renodlat straffansvar eller ens ett straffrättsligt ansvar finns emellertid inte; det räcker t.ex. att den juridiska personen kan åläggas en sanktionsavgift. I och med att Lissabonfördraget antogs har EU:s behörighet att utfärda bestämmelser i straffrättsliga frågor klargjorts. Det finns emellertid betydande begränsningar i vilka straffrättsliga regler som kan antas inom unionen. Mot den bakgrunden är det mindre sanno- likt att kommer att tvingas införa bestämmelser om straff- ansvar för juridiska personer med anledning av tvingande reglering inom EU.16 Vi bedömer det inte heller som troligt att några tvingande regler kommer att utfärdas av t.ex. . 15Se NJA 2013 s. 502 p.