sou · H4B312 · 2016-02-12 00:00:00 — Skolinspektionen har bedömt att många kommuner vid entreprenadförhållanden inom vuxenutbildningen behöver bli betydligt bättre på att ställa krav på utförarna och på att följa upp hur utbildningen fungerar.2 Vuxenutbildningen skiljer sig visserligen från sådan entreprenad som vi diskuterar här, eftersom det ofta handlar om att överlämna hela utbildningen på entreprenad till en enskild juridisk person, men det är ett område där det finns erfarenhet av att sluta avtal om entreprenad och trots det uppstår dessa problem som Skolinspektionen har pekat på. Risken torde vara ännu större vid entreprenad inom ett nytt ämnesområde, där tidigare erfarenheter av entreprenad saknas, även om det kan vara ett övergående problem. Vi vill därför betona vikten av att utbildning i första hand bedrivs inom huvudmannens egen organisation.3 kan det naturligtvis vara svårt för små huvudmän, särskilt för en enskild huvudman med en enda skolenhet som skulle ha en lättare situation om denne kunde överlämna uppgifter på entreprenad till någon annan. Den problematik kring entreprenad som vi berör här och den om fjärrundervisning i avsnitt 8.2.2 ovan behöver naturligtvis hanteras även för exempelvis modersmålsundervisning, men det bedömer vi som görligt då modersmål är ett mindre omfattande ämne. Som vi har redovisat i avsnitt 6.2.3 har både regeringen och myndigheter tidigare varit avvaktande i fråga om både fjärrundervisning eller distansundervisning och entreprenad. Som framgår av det avsnittet har tidigare förslag på området varit skeptiska till att tillåta sådant för de mer omfattande och teoretiska ämnena. 2Skolinspektionen (2015a). 3I gymnasieskolan ges undervisning i svenska som andraspråk framför allt inom ramen för introduktionsprogrammet språkintroduktion, där det dessutom utgör en stor del av utbildningen. Det är möjligt att sluta ett samverkansavtal med en annan kommun eller ett annat landsting om att språkintroduktion ska ordnas (15 kap. 30 § skollagen). På så sätt kan en kommun överlåta huvudmannaskapet helt och hållet för gymnasieskolan, vilket inte är möjligt för . Förslag för svenska som andraspråk Fjärrundervisning är, som vi har konstaterat i tidigare kapitel, ett nytt fenomen och bara tillåtet inom vissa avgränsade områden. Entreprenad är inte heller det särskilt beprövat inom barn- och ungdomsutbildning, speciellt inte inom . Med anledning av de frågeställningar som vi har redogjort för ovan har vi en avvaktande inställning till att tillåta fjärrundervisning på entreprenad för svenska som andraspråk utan mer kunskap om följderna. I vårt andra uppdrag, kring modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål, förordar vi visserligen att detta tillåts, men det finns viktiga skillnader om vi jämför med dagens regler. Modersmålsundervisning är tillåtet att bedriva med fjärrundervisning inom den egna organisationen. Dessutom är det redan delvis tillåtet med entreprenad (när enskilda huvudmän anlitar en enskild fysisk eller juridisk person). Steget att tillåta fjärrundervisning i modersmål på entreprenad är därmed inte särskilt stort. Att däremot tillåta fjärrundervisning i svenska som andraspråk på entreprenad är ett avsevärt större steg. Ämnet kan varken ges som fjärrundervisning (förutom inom ramen för den nystartade försöksverksamheten) eller på entreprenad. Det är som vi har noterat ovan oprövad mark och ett område där mycket lite forskning har gjorts och utredningen vill därför betona försiktighet i reformtakten. Noggranna konsekvensanalyser behöver göras först för att kunna utforma eventuella förslag på lämpligt sätt. 8.3Skulle problemet lösas? Även om elevernas tillgång till kvalitativ utbildning är det viktigaste att ta hänsyn till finns det en annan aspekt som behöver vägas in och som utredningen därför också har analyserat: skulle det betyda stor skillnad för huvudmännens möjligheter att rekrytera lärare i svenska som andraspråk om fjärrundervisning på entreprenad tilläts? Förslag för svenska som andraspråk En förutsättning för att situationen ska underlättas av att undervisning överlämnas på entreprenad är att det finns lärare i svenska som andraspråk som inte utnyttjas fullt ut. Som vi konstaterade i avsnitt 5.7.2 råder det stor brist på lärare i svenska som andraspråk; en brist som fanns redan före den nu uppkomna situationen med många nyanlända elever. Det finns mycket få kommuner som har tillräckligt med lärare för att fylla de egna behoven och det är kommuner där få elever deltar i svenska som andraspråk. Att det då skulle vara möjligt för någon huvudman att i stället utföra uppgifter åt en annan huvudman är relativt osannolikt. Undantaget är om undervisningen bedrivs i så små grupper att det skulle gå att uppnå samordningsvinster genom något större undervisningsgrupper. Värt att framhålla är att det med nuvarande regelverk för fjärrundervisning respektive entreprenad inte finns någon garanti för att det faktiskt är en legitimerad och för ämnet behörig lärare som undervisar vid fjärrundervisning på entreprenad. Huruvida sådana krav ska ställas kommer att analyseras av utredningen framöver. Vidare finns det för lärare i svenska som andraspråk krav på legitimation och behörighet, på samma sätt som i de flesta skolämnen. Som vi har konstaterat tidigare finns det däremot möjlighet att göra undantag för den som undervisar i ämnet modersmål och för studiehandledare saknas motsvarande krav. Att det finns undantag i fråga om anställning och att bedriva undervisning för modersmål, till skillnad från svenska som andraspråk, medför att fler lärare, låt vara obehöriga, finns att tillgå för modersmålsundervisning. Med fler lärare att tillgå ökar sannolikheten att finna lämpliga lärare genom fjärrundervisning på entreprenad. Svenska som andraspråk har inte motsvarande goda förutsättningar. Därför är det inte lika självklart att en förändring för svenska som andraspråk skulle lösa problemet lika effektivt som förändringen för modersmål. Dessutom kan antas att den som är behörig att undervisa i svenska som andraspråk ofta också har behörighet att undervisa i fler ämnen medan den som är modersmålslärare vanligen inte undervisar i andra ämnen. Därmed är rekryteringsläget för svenska som andraspråk besvärligare än för modersmål. Förslag för svenska som andraspråk fjärrundervisning kan dessutom göra en del lärare tveksamma till att arbeta med svenska som andraspråk, enligt lärarfacken. En skillnad från modersmålsundervisning är att det för undervisning i svenska som andraspråk finns andra lärarkategorier vars kompetens är så pass närliggande att de, om nödvändigt, även kan bedriva undervisning i detta ämne. Särskilt i de tidigare årskurserna kan lärare med behörighet i svenska göra insatser, trots att behörighet i svenska som andraspråk saknas. Någon motsvarande möjlighet finns inte för modersmålsämnet. Det finns även en viktig skillnad i fråga om lärarnas arbetssituation i jämförelsen mellan modersmål och svenska som andraspråk. Modersmålsundervisning ges någon enstaka timme av en lärare i ett mindre vanligt språk. Det betyder att en sådan lärare därmed har utrymme för att undervisa elever även hos andra huvudmän. Det kan till och med vara attraktivt för läraren eftersom det kan möjliggöra att läraren får en heltidstjänst. I och med att svenska som andraspråk är ett så omfattande ämne är det emellertid enklare att pussla ihop en heltidstjänst med enbart undervisning i svenska som andraspråk inom huvudmannens egen organisation (förutsatt att läraren önskar det förstås). 8.4Utredningens förslag: nej till fjärrundervisning på entreprenad – Utifrån de principer och aspekter vi har redovisat ovan lämnar utredningen inte något förslag om att det ska bli tillåtet med fjärrundervisning på entreprenad för svenska som andraspråk. Kommuner och Landsting (SKL) och , som båda har varit representerade i expertgruppen, skulle ha önskat att vi redan nu hade föreslagit en förändring. Vårt ställningstagande beror framför allt på att vi vet för lite om vilka effekter fjärrundervisning på entreprenad skulle ge för ett så omfattande och centralt ämne. Vi vill fortsätta analysera regelverket för svenska som andraspråk tillsammans med vad som bör gälla för andra skolämnen. Förslag för svenska som andraspråk hantera svenska som andraspråk tillsammans med utredningens övriga uppdrag ger oss bättre förutsättningar att ta ett gemensamt grepp. Exempel på frågor som vi då bättre kan hantera är om det ska tillåtas fjärrundervisning på entreprenad i svenska som andraspråk men inte för svenska. En annan fråga är om det går att motivera ett undantag för svenska som andraspråk med att det råder lärarbrist utan att göra likadant för teknikämnet och naturvetenskapliga ämnen som också lider av stor brist på behöriga lärare. Det är ett par av de frågor vi avser att fundera mer på. Vi vill understryka att vår ståndpunkt i delbetänkandet inte innebär att vi avfärdar möjligheten till fjärrundervisning på entreprenad i svenska som andraspråk. I vårt uppdrag framöver ingår enligt direktiven att vi ska föreslå under vilka förutsättningar skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, bör ges ökade möjligheter att utföra undervisning åt andra skolhuvudmän. Det kan exempelvis handla om fjärrundervisning på entreprenad. Frågan kommer alltså att återkomma. Vi behöver dock först den mer grundläggande utredningen av vilka förutsättningar som ska motivera undantag från principen att huvudmannen ska anordna undervisningen. Särskilt viktigt är det att undantag inte får utnyttjas som ett alternativ för att minska kostnaderna genom att sänka kvaliteten. Det kan också handla om att begränsa möjligheterna till undantag till vissa skolformer eller årskurser, t.ex. utifrån elevernas mognad. Vidare är fjärrundervisning på entreprenad ett stort steg att ta för ett så omfattande ämne som svenska som andraspråk att det kräver en mer gedigen analys av konsekvenserna. Vi måste noggrant undersöka de risker vi har lyft i detta kapitel för att kunna föreslå hur de kan hanteras, t.ex. om några särskilda krav ska ställas på fjärrläraren eller på huvudmannen. Som tänkbara krav kan nämnas att fjärrläraren är legitimerad, att viss fortbildning har genomförts eller om samarbete med elevernas andra lärare. Även andra typer av stödstrukturer kan behöva regleras. Dessutom menar vi att det är nödvändigt att pröva vilka ekonomiska konsekvenser som ett förändrat regelverk skulle kunna få. Skulle nya möjligheter öppna upp en marknad på skolområdet som inte har existerat tidigare? Vi kan också konstatera, som i avsnitt 8.3, att en regelförändring som tillåter fjärrundervisning på entreprenad i svenska som andra- Förslag för svenska som andraspråk språk sannolikt inte skulle underlätta situationen i praktiken. Bristen på lärare är alltför stor och en rad skillnader jämfört med modersmål gör att de två ämnena bör hanteras på olika sätt . Med den begränsade tid som har stått till vårt förfogande för detta delbetänkande har det inte varit praktiskt möjligt att nu göra de analyser som vi vill göra inför vårt slutbetänkande. Därför fortsätter vi med dessa frågor framöver. Vi har i det kommande arbetet också möjlighet att ta hänsyn till synpunkter på det vi har skrivit i detta delbetänkande. Vi anser således att undervisning i svenska som andraspråk tills vidare måste bedrivas inom huvudmannens egen organisation och vi avser att återkomma i frågan i vårt slutbetänkande. 8.5Andra möjligheter och åtgärder Vi är medvetna om att många huvudmän har en svår sits med att erbjuda undervisning i svenska som andraspråk till de elever som har rätt till det, särskilt små huvudmän. Som beskrivs ovan anser vi dock att det är för osäkert att öppna upp för fjärrundervisning på entreprenad i detta ämne. De svårigheter som finns, såsom brist på behöriga lärare, bör därför tills vidare hanteras på andra sätt. Det har också kommit till utredningens kännedom att arbete pågår på för att bl.a. möjliggöra behörighetsgivande kompetensutveckling för olika lärarkategorier. Vi vill också påpeka att det redan är möjligt för den som undervisar att ta hjälp av en annan lärare, via informations- och kommunikationsteknik (IKT), eller av en annan lärare på plats i klassrummet som ett komplement till övrig undervisning. Den skola som saknar en behörig lärare i svenska som andraspråk kan med stöd av bestämmelserna i 2 kap. 18 § skollagen (2010:800) i stället använda en obehörig lärare att bedriva undervisningen, högst i sänder. Den obehörige läraren får då, som ett led i sin undervisning av eleverna, ta hjälp av en annan (behörig) lärare inom huvudmannens organisation som undervisar med hjälp av IKT, när den behörige läraren är åtskild från eleverna i rum men inte (5 a kap. 1 § andra stycket i skolförordningen [2011:185], 4 a kap. 1 § andra stycket gymnasieförordningen [2010:2039]). Förslag för svenska som andraspråk är alltså en möjlighet när en skola saknar behörig lärare på plats om det finns andra behöriga lärare inom huvudmannens organisation, t.ex. på en skola i kommunens centralort. (Hur små skolhuvudmän ska kunna hantera liknande situationer är en av frågorna för utredningens fortsatta arbete.) Möjligheten påminner en del om fjärrundervisning, dock med den viktiga skillnaden att det är hemläraren på skolenheten som har ansvaret för undervisningen. Hemläraren har sin vanliga kontakt med rektor och de andra lärarna. Därigenom garanteras en löpande och bra kontakt med övriga skolenheten, vilket skulle vara svårare att uppnå vid en fjärrundervisningssituation. Bestämmelserna om betygssättning hindrar sedan inte att två undervisande lärare sätter betyg tillsammans, dvs. den lärare som finns på plats hos eleverna kan sätta betyg tillsammans med den behörige läraren. På så sätt kan undervisning via IKT vara ett komplement till övrig undervisning i ämnet. Vårt ställningstagande innebär att fjärrundervisning (på entreprenad) inte ännu får vara ersättning för all undervisning i svenska som andraspråk och att ansvarig lärare i svenska som andraspråk tills vidare finns i den lokal där eleverna vistas. Avslutningsvis vill vi påpeka att den möjlighet för regeringen att meddela dispens enligt 23 kap. 5 § skollagen för entreprenad även omfattar ämnet svenska som andraspråk. Om särskilda skäl skulle bedömas föreligga kan regeringen således medge att undervisning i svenska som andraspråk får drivas på entreprenad. 9 Konsekvenser av förslagen Utredningen ska enligt förordning och direktiv redovisa olika konsekvenser av förslagen som vi lämnar. Detta gör vi i huvudsak här, med en uppställning som utgår ifrån vad som sägs i förordning och direktiv, även om en del också återfinns i tidigare kapitel och delvis upprepas nedan. 9.1Kommittéförordningens och utredningsdirektivens krav Utredningen ska redogöra för ekonomiska och praktiska konsekvenser av sina förslag enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Enligt 14 § ska en utredning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag och andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska kommittén föreslå en finansiering. I 15 § anges att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a § kommitté- förordningen). Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla 1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, 3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen, 4.uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutanderätt grundar sig på, 5.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen, 6.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, och 7.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella insatser. Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen enligt 7 §, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande: 1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen, 2.vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, 3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, 4.i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen, 5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen, och 6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. I utredningens direktiv anges att redogörelsen också ska innehålla en beskrivning av ett antal andra konsekvenser. Om förslagen medför krav på att använda informations- och kommunikationsteknik ska utredaren ge en redogörelse för ekonomiska och andra konsekvenser av detta, t.ex. handlingsplaner för hur undervisningen ska genomföras om det uppstår problem med tekniken. Redogörelsen ska även innehålla en beskrivning av konsekvenser för elevers rätt till likvärdig tillgång till utbildning och vilka övriga konsekvenser förslagen kan få för elever, innefattande elevers rätt till stöd i form av extra anpassningar inom ramen för ordinarie undervisning och särskilt stöd enligt skollagen. Utredaren ska även bedöma konsekvenser för skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag. Därtill ingår att redovisa vilka konsekvenser de förslag som lämnas har ur ett barnrättsperspektiv. Utredaren ska också analysera konsekvenser för det fria skolvalet och om förslagen får konsekvenser för elevunderlaget på enskilda skolor samt för skolor inom en region. Eventuella konsekvenser för förändringar av lärares arbetsuppgifter och arbetstid ska också belysas, liksom om förslagen medför specifika behov av kompetensutveckling för lärare. 9.2Problemet och utredningens syfte Den problembild som utredningen har till uppgift att hantera i sitt delbetänkande är att skolhuvudmän kan ha svårt att, inom sin befintliga organisation och verksamhet, erbjuda elever utbildning såsom modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål, som eleverna har rätt till enligt skollagen eller behov av. Det rådande rättsläget innebär begränsningar i fråga om samarbeten med andra. Genom utredningens förslag behöver huvudmännen få bättre möjligheter att erbjuda eleverna modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Huvudmännen inom de aktuella skolformerna kommer att kunna fatta beslut om sådan entreprenad, och i samband med det lämna över myndighetsutövning, med stöd av 23 kap. 1–7 §§ skollagen (2010:800) och föreskrifter meddelade av regeringen med stöd av 29 kap. 22 a §§ skollagen. Utredningen föreslår att skolhuvudmän inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska få överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål på entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person. Det bör även vara möjligt att överlämna fjärrundervisning i modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål på entreprenad till andra skolhuvudmän. På så sätt ökar huvudmännens möjligheter att erbjuda eleverna detta. Vi beskriver och motiverar dessa förändringar ytterligare i kapitel 6 och redogör för vissa rättsliga aspekter i kapitel 7. Utredningen har även övervägt alternativa, eller kompletterande, lösningar för att skapa bättre förutsättningar för huvudmän att tillhandahålla modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. En tänkbar alternativ möjlighet för att såväl kommunala som fristående skolor ska kunna erbjudas bättre tillgång till kompetens skulle vara att samla resurser för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet till en utpekad myndighet som ges ett sådant uppdrag. har Specialpedagogiska skolmyndigheten ett rikstäckande uppdrag i fråga om att tillhandahålla specialpedagogiskt stöd och för utbildning i specialskolan. En myndighet som den skulle möjligen kunna utföra ett sådant uppdrag. Vi har emellertid valt att inte gå vidare med att undersöka en sådan myndighetslösning. Detta eftersom det som utredningen ska hantera utgör en angelägenhet som vi tror bäst löses genom ökade samarbetsmöjligheter mellan offentliga och enskilda huvudmän, dvs. hos de aktörer som bedriver modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål i egen regi och därför har kompetensen för detta. Skulle vi inte föreslå någon förändring i fråga om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål skulle många elever bli utan denna undervisning och extra anpassningar eller särskilt stöd. 9.2.3Vilka berörs av regleringen De som berörs av de förslag vi lämnar är såväl offentliga som enskilda huvudmän för de fyra aktuella skolformerna. Skolornas elever som har behov av och/eller rätt till modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål berörs också. Vidare påverkas rektorer, lärare, studiehandledare och andra anställda som kan vara verksamma som handledare i den lokal där eleverna befinner sig vid fjärrundervisning. Förslagen har dessutom verkan på , som t.ex. kan komma att rådfrågas om lämpliga tillvägagångssätt, och på Skolinspektionen, som utövar tillsyn över verksamheten. Dessutom har utredningen övervägt om förslagen påverkar näringslivet och aktörer på en eventuell utbildningsmarknad men bedömt att så inte är fallet. För den bedömningen, som kan behöva göras återkommande, berörs inte bara näringslivet utan även kommunerna och landstingen i allmänhet samt myndigheten . Se mer om detta under avsnitt 7.2. Skolväsendet och berörs av utredningen i kapitel 7. Bedömningen är att utredningens förslag för skolväsendet är förenligt med åtaganden med anledning av medlemskapet i Europeiska I fråga om upphandling av entreprenad inom skolväsendet är bedömningen dessutom att nationell lagstiftning, lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (), ställer större krav på upphandling av tjänster inom skolväsendet än vad och Rådets direktiv /24/EU (upphandlingsdirektivet)) gör. Detta berör offentliga huvudmän på så sätt att kan medföra större krav på administration än vad som hade varit fallet om inte hade varit tillämplig. Frågan ligger emellertid utanför utredningens uppdrag att beakta närmre. I detta avsnitt beskriver vi om förslagen kan innebära några kostnadsmässiga konsekvenser för staten och huvudmännen. Eventuella intäkter i fråga om dessa förslag är marginella. Utredningens förslag föranleder ingen förändring i sak för staten i egenskap av skolhuvudman. Däremot kan de föreslagna entreprenadmöjligheterna eventuellt medföra ett ökat behov av tillsyn av statliga myndigheter såsom Skolinspektionen och .