sou · H4B372 · 2016-10-17 00:00:00 — Ofta är det betydande belopp som sat- sas på dessa åtgärder. Det är inte enkelt att få en samlad beskrivning av omfattningen av det statliga stödet för entreprenörskap, företagande och innovation i . Underlagen finns inte systematiskt insamlat utan återrap- porteras av en rad olika myndigheter och organisationer. Det är även en tolkningsfråga vad som ska ingå i begreppet statliga stöd till näringslivet och var gränsen mellan olika insatser och politikområ- den ska dras. Beloppen beror därför helt på hur företagsfrämjande insatser definieras. Det har pågått en debatt om omfattningen av det svenska företagsstödet. presenterades en ESO- rapport som uppskattade att företagsstöden uppgick till cirka 50 mil- jarder kronor årligen.47 menade representanter för att den verkliga omfattningen bara var en bråkdel av detta belopp.48 Skillnaden bestod helt i vad som definierades som stöd till företag. Problemet med att kartlägga omfattningen av företagsstödet är inte unikt för . i det internationella forskningsprojektet Growth (IPREG) gjordes ett ambi- tiöst försök att uppskatta de offentliga kostnaderna för stöd till entreprenörskap och små och medelstora företag (SMF) i Sverige.49 För det man kallade ”den breda politiken”, som innefattade insatser till alla företag i form av såväl direkta stöd som skattelättnader, upp- 47 och (1995). 48 (1995). 49 Tillväxtanalys (2011b). SMF avser företag med färre än 250 anställda. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? skattades de totala direkta kostnaderna till 2009. Merparten var skattekostnader som administrerades av . stod för en fjärdedel av kostnaderna, främst genom EU:s jordbrukspolitik och för . Av totalkostnaden var offentliga ”out of pocket”-kostnader, dvs. direkta kostnader för svenska staten, utöver EU-finansiering och skattelättnader. Stödet som riktades specifikt till entreprenörskap och SMF benämndes den ”smala politiken” och utgjorde enlig studien 3,8 miljarder. Dessa medel administrerades huvudsakligen genom (2,3 miljarder).50 Den svenska forskningsrap- porten utgjorde senare en förebild för flera Europeiska studier. Med utgångspunkt i bl.a. genomförde på uppdrag av en uppföljande kartläggning av näringslivsfrämjande insatser. Enligt denna uppgick det identifierade statliga stödet till svenskt näringsliv till drygt 27 miljarder via ett 60-tal olika insatser och program vid 22 myndigheter och organisationer, främst i form av bidrag, lån, subventioner eller insat- ser för kompetensutveckling. Däremot ingick i princip inte det stat- liga riskkapitalet.51 I rapporten från framfördes kritik mot att många program eller insatser aldrig hade utvärderats eller inte hade utvärderats under den senaste femårsperioden.52 har dock ett stort antal utvärderingar genomförts av bland annat Tillväxtanalys. 50 Tillväxtanalys (2011b). 51 Enligt (2014) uppgick detta till cirka 38 miljarder, varav cirka 30 miljarder i ägarkapital, inklusive medel från . 52 (2012). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? 6.3.2Utredningens kartläggning av statliga insatser Total omfattning på stödinsatser Främjandeinsatser med offentliga medel som riktas till entreprenör- skap, företagande och innovation är ett svårfångat begrepp. En första utgångspunkt kan vara den sammanställning som Europeiska Kommissionen gör av av statsstöd. I reda pengar handlar det om eller av statsbudgeten, ungefär som snittet bland EU-länderna.53 Det domineras av skattebefrielse inom miljö- och energiområdet, med cirka 26 miljarder. Det handlar följ- aktligen om betydande belopp som dock inte är helt jämförbara med de siffror som diskuteras nedan. I tabell 6.2 försöker vi fånga samtliga typer av stöd och insatser som kan komma företag och näringslivet tillgodo. I denna samman- ställning inkluderas skattesubventioner som utgör en väsentlig kost- nad, eller förlorad intäkt, för staten men som uppenbarligen har underlättat för nyetableringar och entreprenörskap. Avdragen för rot- och rut-tjänster ökade enligt (2016) med 3,3 miljar- der till totalt 23,3 miljarder . Arbetsförmedlingens skatte- krediter på arbetsgivaravgifterna för nystartsjobb och anställningar för yrkesintroduktion är mer perifera främjandeåtgärder men kan innebära minskade kostnader för unga och nystartade företag. Sub ventionen motsvarade närmare 7 miljarder . Riskkapital satsningar (), kreditgarantier, jordbuksstöd och andra EU-stöd ingår likaså i den totala stödvolymen och har en näringslivsanknytning som är mer eller mindre stark. Om vi bortser från kreditgarantier och exportkrediter (och Svensk exportkredit) uppgår det samlade stödet till . Lägger vi till de fem miljarder som näringslivet erhåller från forskningsfinansiärer hamnar vi på omkring 100 miljarder.54 Många av dessa satsningar kan alltså ha andra huvudsyften än att främja tillväxt genom etablering och utveckling av företag och inno- vationer, även om näringslivet berörs. Som framgår längre fram är enligt våra beräkningar de direkta bidragen som går till näringslivets snarare i häradet . Nivån på stödet beror följakt- 53 Se budgetpropositionen (Prop. 2016/17:1). 54 Enligt (2016) rör det sig om fem miljarderdock varav en mindre del kommer små- företag till godo. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? ligen helt på vilken defintion man väljer och vi anser att en mer rätt- visande siffra när det gäller direkta främjandeinsatser är (se nedan). Tabell 6.2 Samlad överblick över insatser till näringslivet Sammanfattningen ger inte anspråk på att vara heltäckande Mkr (ca) (svenska företag, 2,5 mdr SME) Svensk exportkredit (nyutlåning, till slutkund) Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Mkr (ca) Bidrag/projekt, samverkan/kompetensutveckling och drift inom olika politikområden (exkl. FoU) EU-medel (LBU, Horizon, ERUF och ESF) Areella näringar () Arbetsmarknad (AF och ) (beslutade bidrag till AB, HB och EF) Forskning och innovation (, , , U&Hs Utrikespolitik (Business , EKN, SEK, Swecare) Miljö- och energi (och ) Regional tillväxt (1:1-anslag, transportbidrag och projektstöd) Näringsliv (, , Visit och drift av riskkapital/låneverksamhet) Källa: Egen bearbetning, Riskapital avser investeringar medan krediter avser beviljdade krediter 2015. Stödnivån i jämförelse med tidigare studier För att få mer överblick och jämförelse med tidigare uppskattningar genomfördes en kartläggning som delvis baserades på undersökning avseende 2009. Underlaget baseras främst på årsredovisningar , kompletterat med vissa uppföl- jande telefon- eller mailkontakter. Data avser i huvudsak utbetalade medel , men i vissa fall redovisas i stället beslutade belopp . Redovisningen gör inte anspråk på att vara heltäckande. Fokus i uppföljningen har legat på att identifiera den svenska sta- tens andel av direkta insatser i form av bl.a. bidrag, lån, ägarkapital och rådgivning till blivande eller befintliga företag, samt indirekt stöd via aktörer med uppdrag att förmedla sådana insatser. Vi har däremot inte tagit med kostnader för eventuella skattesubventioner, och inte heller privat, regional eller lokal medfinansiering. Medfinansiering från EU har redovisats separat. Kartläggningen utgick från de 22 myndigheterna och organisationerna i den tidigare Hur främja den entreprenöriella dynamiken? studien, men vissa har sedan exkluderats55 och andra som bedömdes göra insatser av betydelse för näringslivet har inkluderats56. Totalt resulterade detta i 25 myndigheter eller organisationer och ett stort antal insatser eller program.57 (Se appendix till kapitlet). Liksom i de tidigare studierna konstaterar vi att det handlar om stora investeringar som i olika omfattning och former kommer nya eller befintliga företag till nytta. Som nämnt ovan är det viktigt att notera att många insatser genomförs med andra syften än att utveckla före- tagande och driva på tillväxten. Betydande belopp går ut i form av bidrag och insatser till företa- gen inom ramen för olika politikområden. Totalt identifierade vi drygt 38 miljarder i statligt finansierade insatser , exklu- sive skattesubventioner (tabell 6.3). Dessa kan, enligt en grov upp- skattning, fördelas på nio politikområden.58 Tabell 6.3 Fördelning mellan politikområden (totalt 38,2 miljarder) EU-finansiering inom olika politikområden Politik för areella näringar, landsbygd och 55 Verksamhet inom , , , , Rikstrafiken och Sjunde ramprogrammet återfinns inom andra organisationer. För vissa organisationer har inga insatser identifierats. 56 , Fouriertransform och Inlandsinnovation har tillkommit inom riskkapitalom- rådet. Visit , Swecare, och berör interna- tionalisering, men de två senare redovisas separat p.g.a. den stora omfattningen på verksamhe- ten. och universitetens innovationskontor har bedömts ha relevanta uppdrag inom entreprenörskaps- och innovationspolitiken. 57 bestod verksamhet av ett 80-tal olika program eller insatser, men i Årsredovisning finns ingen sammanställning av totalen redovisad. redovi- sar i Årsredovisning ett 20-tal s.k. målområden. 58 Insatser för innovation och företagande inom hälsa, vård och omsorg ingår i andra politikområden. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Källa: Egen bearbetning av data –2015. Även om detta var insatser som kom nya eller befintliga företag till del, så hade flertalet andra huvudsyften än företagsutveckling. En dryg tredjedel utgjordes av arbetsmarknadspolitiska stöd, där syftet främst är att långtidsarbetslösa ska få arbetslivserfarenhet. En knapp tredjedel var EU-stöd, som huvudsakligen (till ) var med- finansiering av projekt som syftar till bibehållen eller stärkt konkur- renskraft inom areella näringar (fiske och lantbruk). 11,3 miljarder bidrar till näringslivsutveckling Efter att EU:s finansiering och de insatser som bedöms ha andra huvudsyften59 har exkluderats så återstår drygt elva miljarder från svenska staten för främjande av näringslivets utveckling under 2015.60 Detta innebär en restriktiv tolkning av insatserna, fördelat på fem huvudsakliga politikområden; forskning- och innovationspoli- tik, regional tillväxtpolitik, utrikespolitik, miljö- och energipolitik samt näringspolitik.61 Tillgången till data avseende de små och med- elstora företagens andel av utbetalade eller beslutade medel är inte komplett, men andelen uppskattas till i genomsnitt , med viss variation mellan politikområden. 59 Avser arbetsmarknadspolitik, areella näringar och kulturpolitik. I ett klusterperspektiv lyfts ofta andra näringar fram som bidrar till en attraktiv miljö, t ex kultur. Från beviljades till företag inom kultursektorn. Vi har dock valt att inte inkludera den typen av medel i vår sammanställning. Jordbruksstödet, landsbygdsutvecklings- programmet och havs- och fiskeriprogrammet uppgår till cirka 2,3 mdkr och skulle kunna be- traktas som stöd till näringslivet inom vissa branscher. 60 Detta motsvarar nästan de cirka 10,5 miljarder i så kallade ”out-of-pocket” kostnader för svenska staten, exklusive skatetlättnader och EU-finansiering, som identifierades i det tidigare . 61 Observera att vissa typer av insatser överlappar mellan politikområden. Exempelvis utgörs Miljö- och energipolitiken här i huvudsak av forsknings- och innovationsstöd från . I regionalpolitiskt näringslivsstöd ingår såväl allmänt näringslivsfräm- jande som insatser för innovation och internationalisering. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Figur 6.3 Fördelning mellan olika politikområden (totalt 11,3 mdkr) Källa: Egen bearbetning av data –2015. Forsknings- och innovationspolitiken, som utgör en knapp tredjedel eller , domineras av verksamhet och basanslaget för (s.k. SK-medel). Direkta medel för nyttig- görande via universitetens innovationskontor uppgår till cirka 95 miljoner . Som nämnts ovan ingår inte de cirka 5 miljarder som går till näringslivet i form av forskningsfinansiering. Insatserna inom den regionala tillväxtpolitiken uppgår till cirka 1,6 miljarder och har en uttalad geografisk inriktning; medel (1:1-anslaget) fördelas till samtliga län, men mest till län i norra . Dessa medel kan länen, utifrån gällande förordningar, för- dela till projektverksamhet, regionala företagsstöd eller stöd till kommersiell service. Dessutom hanterar medel till transportbidrag (). har exportfrågan legat högt på den poli- tiska agendan, med lanseringen av en ny exportstrategi och ett antal nya initiativ på området. Finansieringen av dessa insatser ligger huvudsakligen inom ramen för utrikespolitiken. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? går enligt kartläggningen till cirka och utgörs främst av personalkostnader vid Business , Kredit och Exportkreditnämnden.62 Miljö- och energipolitiken uppgår till knappt och består främst av bidrag och lån till företag för forsk- ning och innovation inom energiområdet, men även den del av investeringsstöd inom Klimatklivet som går till företag (ca ). Knappt hälften av medlen, cirka 5,2 miljarder, avser mer specifikt näringspolitik. Här ingår dels insatser för etablering och utveckling av företag, främst genom , och Visit , dels riskkapitalförsörjning via , Fouriertransform, Inlands innovation och Stiftelsen Industrifonden. Statens nettokostnader för företagsfrämjandet uppgår till cirka 6,5 miljarder De näringslivsfrämjande insatserna består, som tidigare konstaterats, av en rad olika typer av aktiviteter, exempelvis information och råd- givning, riskkapital, lån, krediter och garantier, bidrag och projekt- medel samt diverse samverkansinsatser. Det har inom ramen för utredningen inte varit möjligt att få fram en detaljerad fördelning av kostnader mellan olika aktivitetstyper. Med en grov uppskattning framgår att drygt två femtedelar (närmare 4,8 miljarder) utgörs av lån, krediter och garantier eller riskkapital, dvs. finansieringsinsatser som har som ambition att generera ett återflöde och därigenom bara delvis belasta statens utgifter.63 När vi drar av beloppen som ska återbetalas återstår cirka 6,5 mil- jarder kronor . Cirka 2,3 miljarder är kostnader för den egna verksamheten inom det statliga främjarsystemet. De största enskilda posterna är de strategiska kompetensmedlen (s.k. SK-medlen) till forskningsinstituten () och driftsbidraget till Business (). Men här ingår även personalkostnader för myn- 62 Enligt en mer detaljerad kartläggning från Statskontoret uppgick kostnaden för export- främjandet till cirka . Då ingick även delar av verksamheten vid bl.a. , , och , men inte verksamhetskostnader för och . 63 I sammanställningen ingår inte lån från på närmare 104,7 miljarder, huvudsakligen till utländska kunder () och svenska storföretag (), eller garantier från på cirka 90 miljarder, varav cirka 2 ,5 miljarder till SMF. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? digheterna och , samt för , , m.fl. Kostnaderna består bland annat av rådgivningsinsatser, men även av information, kunskaps- stöd och hantering av olika program och insatser, inklusive viss admi- nistration.64 Ytterligare drygt 1,5 miljard utgörs av bidrag till univer- sitet och högskolor, forskningsinstitut och enskilda individer. Dessa insatser kan till viss del betraktas som ett indirekt stöd till innova- tion i näringslivet, exempelvis genom behovsmotiverade forsknings- projekt i samverkan.65 Direkta medel för nyttiggörande via innova- tionskontoren uppgår till knappt . I resterande kostnader, som uppgår till drygt 2,8 miljarder, ingår det som ofta avses med företagsstöd i form av direkta bidrag och projektmedel till enskilda företag. Men i detta belopp ryms även vissa verksamhetskostnader och indirekta insatser via främjare på lokal och regional nivå, liksom insatser som berör flera aktörer, exempelvis samverkansaktiviteter och kunskapsutveckling. Fördelningen mellan dessa olika typer av insatser har däremot inte varit möjligt att identifiera.66 6.4Samhällets kostnad för statliga insatser Utöver de samhällsekonomiska kostnader som kan uppstå vid olika typer av interventioner från det offentliga finns också en risk att vissa företagare utvecklas till experter på stödsystemet och organise- rar sina verksamheter för att maximera offentliga bidrag. I en tidigare studie konstateras att amerikanska företagare som fått offentliga bidrag tidigare, ofta klarar sig bättre än andra i senare ansöknings- processer.67 En aktuell studie från Ratio visar att av 64 Kostnader för administration har inte varit möjlig att separera från övriga personalkostnader. 65 Exempelvis projekt inom Utmaningsdriven innovation UDI) och Strategisk forskningsom- råden (SIO), där akademin står som projektledare. Företagen bidrar i dessa projekt ofta som medfinansiärer med tid och/eller kontakta medel. 66 I förhållande till 11,3 miljarder förefaller kostnaden för driften av främjarsystemet rimlig (). Hur stor andel som avser administration i förhållande till de som går till direkta företagstöd går däremot inte att bedöma med detta underlag. 67 (2009). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? de företag som får bidrag från , och får mer än ett stöd, men att det inte nödvändigt- vis avspeglar sig i bättre resultat.68 Den största kostnaden som uppstår vid stödinsatser är emellertid effekterna av ett ökat skatteuttaget. Det innebär att olika aktörer ändrar sitt beteende på sätt som varken är önskvärt eller förutsett. Det kan handla om att de drar ned på sina arbetsinsatser för att det är lika lönsamt jobba. Men det kan också handla om att företag och konsumenter ändrar sina investerings- respektive kon- sumtionsbeteenden, eller lägger ned tid och resurser på att minska sin beskattning. För att kunna hävda att ett specifikt stöd är samhällsekonomiskt motiverat behöver även kostnaden för det ökade skatteuttaget täckas. Inför större infrastrukturinvesteringar i görs alltid samhällsekonomiska kalkyler för att se om investeringen är motive- rad. Enligt de senaste rekommendationerna ska investeringskostna- den räknas upp med en faktor på 1,3 om den skattefinansieras. Detta för att täcka de snedvridande effekter som skatteuttaget ger upphov till.69 Effektivitetsförlusterna bedöms emellertid som betydligt mindre om skattemedlen ska finansiera kollektiva nyttigheter som infra- struktur jämfört med om pengarna används för att stödja företag. Ett stödpaket till ett specifikt företag kan kosta upp till fyra gånger mer än det stöd som ges.70 68 Tillväxtanalys och Ratio (2016), kommande forskningsrapport. 69 (2016). 70 (2009). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Faktaruta: Ett räkneexempel I (2016) ges ett exempel på hur det skulle kunna avgöras om en stödinsats är samhällsekonomiskt motiverad. i detta fall antas effektivitetsförlusterna vara så stora att varje skattekrona kostar att driva in. Exemplet utgörs av utvecklingscheckar på som syftar till att öka omsättningen i företagen och ge ett nettobidrag till landets BNP. De administrativa kostnaderna uppskattas till . På grund av effektivitetsförlusterna behöver förädlingsvärdet i företagen som får checkarna öka med . i exem- plet antas att förädlingsvärdet uppgår till av omsätt- ningen. Därmed behöver omsättningen i de företag som får checkarna öka med för att insatsen ska vara samhällsekonomiskt lönsam. Även om det kan diskuteras hur stor den samhällsekonomiska kost- naden av en stödinsats är, framstår det som klart att samhällskostna- derna för främjarinsatserna är betydligt högre än enbart de budget- mässiga kostnader som vi räknat fram i föregående avsnitt. De höga kostnaderna innebär att höga krav måste ställas på att insatserna är så kostnadseffektiva som möjligt. har vi inom ramen för denna utredning identifierat brister i främjarsystemet när det gäller samordning, målformulering och utvärdering. I kom- mande avsnitt går vi igenom dessa brister. 6.5Brister i samordningen av statens insatser En övergripande slutsats av tidigare utredningar, kartläggningar och utvärderingar är att i flertalet fall finns det många och överlappande aktörer i främjarsystemet på såväl nationell som lokal och regional nivå. Att det finns så många olika aktörer har en historisk förklaring. har många initiativ till etablering av nya strukturer för implementering av olika uppdrag och funktioner tagits av såväl natio- nella som lokala och regionala aktörer. Däremot har det visat sig vara Hur främja den entreprenöriella dynamiken? svårare att avveckla strukturer och program. Som ett resultat av detta har det svenska främjarsystemet blivit allt mer fragmenterat, med ett stort antal aktörer, ofta små med underkritiska resurser.71 Även EU-medlemskapet har bidragit till ett ökat antal aktörer med uppdrag att stimulera exempelvis internationalisering72 eller forskning och innovation.73 Med EU-medlemskapet följde en omför- delning av vissa medel för näringslivsutveckling, men även externa krav på prioriteringar och återrapportering.74 6.5.1Samordning mellan nationella aktörer Även om vissa utredningar menar att överlappningarna mellan aktö- rerna inom ett specifikt område är måttliga75 så är de flesta eniga om att det stora antalet aktörer gör systemen oöverskådliga för det enskilda företaget. Möjligheterna att få vägledning har visserligen förbättrats , främst genom utvecklingen av den digi- tala plattformen och satsning på call centers. Omfattningen på mer kvalificerade vägledningsinsatser är fortfa- rande relativt begränsad och frågan är också hur väl skickade offent- liga aktörer är att förmedla den typen av tjänster. Det är allvarligt att många företagare har svårt att få en över- blick av det företagsfrämjande systemet och därmed inte kan finna olika stödinsatser. är det minst lika allvarligt att det saknas en överblick från statens sida. Det gäller både statens egna insatser och de insatser som görs på regional och nivå. 71 Många av offentligfinansierade (helt eller delvis) privata aktörerna i främjarsystemet ut- trycker i intervjuer frustration över bristande driftsfinansiering, vilket medför att omfattande resurser måste läggas på att konkurrera om tidsbegränsade projektmedel. 72 , ett Europeiskt nätverk med syfte att stärka små och medelstora företags internationalisering. finns 13 EEN-kontor i , som adminis- trerasav regionala aktörer som t.ex. IUC, eller forskningsinstitut. 73 () som syftar till att samman- föra företagande, utbildning och forskning inom EU till dynamiska och gränsöverskridande partnerskap i form av kunskaps- och innovationsgrupper (Knowledge and Innovation Communities – KIC). Deras uppdrag är att utveckla innovativa produkter och tjänster, starta nya företag, och utbilda en ny generation entreprenörer inom prioriterade områden (t.ex. kli- mat, digitalisering, energi, hälsa och råmaterial). 74 ställer bl.a. krav på motfinansiering, vilket innebär att stora delar av regionernas utvecklingsbudgetar kommer att styras av . 75 Statskontoret (2016). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? I en kommande rapport från konstateras att över- blicken saknas på central nivå.76 har det över- gripande ansvaret för främjarsystemet. hänvisar departe- mentet till de olika myndigheterna när det gäller de specifika insatserna och till Tillväxtanalys databaser för en överblick av syste- met. Problemet med överblicken framkom också tydligt i vår kart- läggning av främjarinsatserna som redovisades i föregående avsnitt. Varken eller Tillväxtanalys hade någon upp- daterad sammanställning av de statliga främjarinsatserna. Det kunde också konstateras att MISS-databasen77 inte kunde användas på ett enkelt sätt för att kartlägga insatserna från samtliga myndigheter eftersom den inte är utformad med syfte att kartlägga statliga stöd. Den innehåller främjandeinsatser som inte kan klassifi- ceras som stöd och utelämnar annat som utgör stöd. Även om före- tagen själva måste uppge om de fått annat statligt stöd när de ansöker om deminimis-stöd, finns det alltså inga möjligheter för myn- digheterna att kontrollera dessa uppgifter.78 Ur uppföljningssyn- punkt är det därför viktigt att MISS-databasen förstärks och förbätt- ras. Problemen med att överblicka systemet skulle minska om en kon- solidering till färre program genomfördes.