sou · H4B323 · 2016-03-15 00:00:00 — Små, nya företag anses ha särskilt svårt att skaffa riskvilligt kapital för investeringar och har därför begränsade möjligheter att växa. Bristen på kapital trots tillgång till lönsamma investeringar får anses vara ett marknadsmisslyckande. De resurser som företaget behöver för att växa kan inte tillhandahållas i samma utsträckning som behovet. Detta beror delvis på problem med så kallad asymmetrisk information. På grund av osäkerhet är det kostsamt för en utomstående finansiär att skaffa sig tillräcklig kunskap om företaget och dess tillväxtmöjligheter. Det påverkar möjligheterna att bedöma riskerna och en lämplig riskpremie. Brist på riskkapital är ett problem som kan lösas på flera sätt. Uppdraget är dock främst inriktat mot den skattemässiga behandlingen av andelar som förvärvas med stöd av personal- optioner. Förmånligare behandling av sådana förvärv kan på flera sätt underlätta för företag att knyta nyckelpersoner till verksam- heten . Den asymmetriska informationen mellan företagsledning och investerare minskar genom att företaget kan visa att nyckelpersoner är knutna till verksamheten . Detta är bakgrunden till att reglerna om kvalificerade personaloptioner bör rikta sig enbart mot mindre företag. I ett internationellt perspektiv är de allra flesta svenska företag mycket små. EU har en generellt tillämpad kategoriindelning av företag som delar in dessa i mikroföretag, små, medelstora och stora företag. Mitt förslag är att reglerna om kvalificerade personaloptioner ska rikta sig till optionsprogram i små företag. Dessa kallas i för företag av mindre storlek. Antalsmässigt skulle förslaget inte träffa så många ytterligare företag om även medelstora företag omfattades. Kostnaderna för att utvidga reformen och inkludera även dessa företag bedöms som relativt begränsade, även om antalet anställda i de medelstora företagen naturligtvis är betydligt fler än i motsvarande antal små företag. Jag har därför övervägt om reglerna skulle kunna gälla även för något större företag. Jag tycker att de inledningsvis inte bör göra det, men frågan bör fortsatt följas. Visar det sig att reglerna ger stora möjligheter för företag att växa bör det övervägas om de kan utvidgas. Skälen för att jag begränsat förslaget till företag av mindre storlek är i korthet följande. har normalt redan vuxit och därmed genomgått en viss tillväxtperiod. Det kan redan av detta skäl ifrågasättas om de primärt tillhör målgruppen. Vidare innebär reglerna att statsstöd lämnas till de berörda företagen. Sannolikt är det enklare att få godkännande om förslaget endast gäller för de företag för vilka det tydligast finns ett marknadsmisslyckande, även om de brittiska reglerna gäller för större företag. Termen medeltalet anställda har samma innebörd som i bl.a. 3 § årsredovisningslagen. Av bokföringsnämndens allmänna råd om gränsvärden (BFNAR 2006:11) framgår hur medeltalet anställda beräknas. och företag som delvis ägs av offentliga organ som aktivt handlas på en marknadsplats liksom företag som till viss del ägs av offentliga organ kan inte anses ha de svårigheter att skaffa externt kapital som utredningens förslag bl.a. syftar till att åtgärda. Sådana företag bör därför inte kunna ställa ut kvalificerade personaloptioner. Kommissionens förordningar och riktlinjer tyder också på att det är EU:s uppfattning att stöd inte bör ges till sådana företag. Eftersom det saknas tydliga skäl att stödja de nu aktuella företagen och då det kan försvåra statsstödsprövningen bör noterade företag och företag med viss offentlig ägarandel undantas från att kunna använda kvalificerade personaloptioner. Det är emellertid skillnad mellan olika marknadsplatser. En börs eller en reglerad marknadsplats är juridiskt definierade och står under tillsyn. Andra marknadsplatser eller andra former av organiserad handel är inte reglerade på samma sätt. På mindre handelsplatser finns heller inte samma garantier för ett spritt ägande eller aktiv handel. Jag har av dessa skäl valt att utforma reglerna så, att endast företag som är föremål för handel vid börs eller en annan reglerad marknad undantas från att tillämpa reglerna. Vad som avses med en reglerad marknad framgår av 1 kap. 5 § 20 lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Med offentliga organ avses organ som bedriver offentlig verksamhet i statlig eller regi. Även ägande via statliga och kommunala bolag omfattas. Förslaget tas in i 11 a kap. 4 § IL. 12.5Villkor knutna till företaget och företagets verksamhet 12.5.1Företag i ekonomiska svårigheter m.m. Förslag: Företaget får när optionerna ställs ut inte vara skyldigt att upprätta kontrollbalansräkning, föremål för företagsre- konstruktion, på obestånd eller föremål för betalningskrav på grund av ett tidigare beslut från Europeiska kommissionen som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden. Förslaget om kvalificerade personaloptioner utgör statligt stöd. Statligt stöd får inte lämnas till företag i svårigheter eller till företag som mottagit olagligt stöd som inte till fullo har återbetalts. Ett företag anses, enligt kommissionens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter (2014/C 249/01) vara i svårigheter om det utan statligt ingripande är nästan säkert att det kommer att lägga ner sin verksamhet på kort eller medellång sikt. Ett företag är i svårigheter om det är skyldigt att upprätta en kontrollbalansräkning enligt 25 kap. 13 § aktiebolagslagen (2005:551), föremål för företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion, på obestånd eller föremål för betalningskrav på grund av ett tidigare beslut från Europeiska kommissonen som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden. Förslaget finns i 11 a kap. 10 § andra stycket. Förslag: Reglerna blir tillämpliga bara om optionerna ställs ut senast vid utgången av det sjunde året räknat från det år då verksamheten påbörjades. Har hela verksamheten förvärvats från någon annan räknas sjuårstiden från det att den ursprungliga verksamheten påbörjades. Forskning tyder på3 att nya arbetstillfällen främst skapas i relativt unga företag. Den tid under vilket företaget varit verksamt synes i sig vara viktigare än dess storlek när det gäller förmågan att skapa jobb. Det är också i synnerhet unga, innovativa företag som har svårigheter att kunna betala en marknadsmässig lön som gör att de kan anställa och behålla nyckelpersoner i företaget, vilket är en avgörande faktor för tillväxt i företaget. Som jag har beskrivit anser jag inte att det är möjligt att införa en generell skattelättnad. Resursanvändningen bör i stället fokuseras på att underlätta för företag att växa och generera arbeten. Förslagen bör därför inriktas mot de företag som mest sannolikt står inför en tillväxtfas. Det finns med dessa utgångs- punkter skäl att införa begränsningar som leder till att bara företag som är rimligt unga ska omfattas av reglerna för kvalificerade personaloptioner. Ett ytterligare skäl för detta är att det är viktigt vid en prövning mot statsstödreglerna. Jag föreslår att reglerna utformas så att skattelättnader bara ges om optionsavtalet ingås senast vid utgången av det sjunde året räknat från det år då verksamheten påbörjades 3 Se till exempel: Haltiwanger, Jarmin & (2013), Who creates jobs? Small versus large versus young. Review of Economics and Statistics, 95.2 s. 347-361. I författningskommentaren (avsnitt 15.1) diskuteras vidare vad som avses med att verksamheten har bedrivits . För att de nya reglerna för kvalificerade personaloptioner inte ska kunna missbrukas bör begränsningar införas som motverkar att verksamheter ombildas för att undgå begränsningar kopplade till företagets ålder. Jag föreslår därför en regel som innebär att om företaget har förvärvat verksamheten från annan ska optionsavtalet ha ingåtts från det att den förvärvade verksamheten ursprungligen påbörjades. Förslaget tas in i 11 a kap. 13 § IL. 12.5.3Verksamhetens art – rörelsekravet Förslag: Företagets näringsverksamhet ska till huvudsaklig del utgöra rörelse. De företag som ska gynnas genom skattelättnader ska enligt min mening i huvudsak bedriva rörelse. Rörelse definieras i 2 kap. 24 § IL genom att det anges vad som inte utgör rörelse. Innehav av kontanta medel, värdepapper eller liknande tillgångar utgör inte rörelse. Om tillgångarna innehas som ett led i rörelsen räknas innehavet till rörelsen. Verksamheten i det bolag som ställer ut optionerna ska till huvudsaklig del utgöra rörelse. Som en tumregel innebär det att åtminstone eller mer av verksamheten ska vara hänförlig till rörelsen. Annan verksamhet kan således inte överstiga av den totala verksamheten. Vid prövningen bör det göras en helhetsbedömning. Om intäkterna till mycket stor del är hänförliga till verksamhet som inte utgör rörelse talar det naturligtvis för att förutsättningarna för att ställa ut kvalificerade personaloptioner inte är uppfyllda. Intäkterna från t.ex. värde- pappersinnehav kan emellertid fördela sig ojämnt och hur intäktsfördelningen är kan inte vara det enda kriteriet. Hur nedlagd tid eller hur företagets resurser i övrigt har förbrukats bör också beaktas vid den helhetsbedömning som måste göras. I en koncern kan det i många fall vara en praktisk fråga vilket företag som avtalar om optionerna eller vilka företags andelar som optionsrätten avser. De förutsättningar som gäller för att personal- optioner ska kunna vara kvalificerade personaloptioner gäller på koncernnivå. Det betyder att koncernen sammantaget ska uppfylla de kriterier som ställs upp i lagen. I konsekvens med detta gäller också att kravet på att en viss del av verksamheten ska utgöra rörelse ska prövas samlat för koncernen. Om optionerna erbjuds av ett holdingbolag, som inte bedriver någon rörelse, har det alltså ingen avgörande betydelse så länge koncernen sammantaget uppfyller rörelsekravet. Motsatsvis kan personaloptioner som erbjuds av ett bolag som endast bedriver rörelse inte vara kvalificerade personaloptioner om andra koncern- bolag bedriver annan verksamhet i så stor omfattning att kon- cernen inte sammantaget till huvudsaklig del bedriver rörelse. Förslaget tas in i 11 a kap. 11 § IL. 12.5.4Verksamhetens art – undantagen verksamhet Förslag: Ett företag som ställer ut kvalificerade personal- optioner ska huvudsakligen bedriva annan verksamhet än: a)bank- eller finansieringsrörelse, b)försäkringsrörelse, c)produktion av kol eller stål, d)handel med mark, fastigheter, råvaror eller finansiella instrument, e)uthyrning av lokaler eller bostäder, eller f)tillhandahållande av juridisk rådgivning, skatterådgivning eller tjänster som avser redovisning eller revision. Det egentliga syftet med förslaget är att skattelättnaderna ska gynna små, nystartade företag som är innovativa. Det är denna kategori företag som bedöms ha störst förmåga att växa och därmed skapa arbetstillfällen som begränsade möjligheter att anställa nyckelpersoner försämrar möjligheterna till tillväxt. Avgränsningen är viktig för att resurserna ska användas effektivt och minska dödviktskostnaderna. Det sista avgränsningskriteriet – som behandlas här – gäller verksamheten. Jag har valt att inte försöka definiera innovativa företag. I stället anges genom uppräkning viss verksamhet som ett företag som vill erbjuda kvalificerade personaloptioner inte får ägna sig åt mer än i begränsad omfattning. De brittiska reglerna fungerar på samma sätt. De har varit i tillämpning och har också som framgått godkänts av . De brittiska reglerna anger således ett antal undantagna verksam- heter. Reglerna är förhållandevis omfattande. Följande verksam- heter är undantagna: a)handel med mark, råvaror, terminer, andelar, värdepapper eller andra finansiella instrument, b)handel med varor i andra fall än som ett led i en ordinarie parti- eller detaljhandel, c)bank, försäkring, utlåning av pengar, factoring, finansiering av avbetalningsköp eller andra finansiella verksamheter, d)leasing, vilket inkluderar att befrakta eller chartra ut fartyg, och uthyrning av andra tillgångar, e)uppbärande av royalty eller licensavgifter, f)tillhandahållande av juridiska tjänster eller redovisningstjänster, g)fastighetsexploatering, h)jordbruk eller växtodling, i)innehav, arrende eller skötsel av skog, annat skogsbruk eller virkesproduktion, j)byggande av fartyg, kol- eller stålproduktion, k)drift eller förvaltning av hotell eller liknande inrättning eller av annan egendom som används som hotell eller liknande, l)drift eller förvaltning av vårdhem eller fastighet som används som vårdhem, m)tillhandahållande av service eller resurser till en annan verksamhet. Det finns flera bestämmelser som preciserar vad som avses med de olika verksamheterna och också bestämmelser som inskränker tillämpningen i vissa fall. Som exempel kan nämnas att ett företag som har intäkter i form av royalty eller licensavgifter inte tillhör undantagsföretagen om de till viss del () själv utvecklat den rättighet som generar intäkterna. Ett ytterligare exempel är att undantaget för den som bygger fartyg inte gäller för oljeriggar eller fritidsbåtar. Frågan är då vilka verksamheter som ska finnas på undantagslistan. Det finns som jag ser det två olika skäl för vilka verksamheter som ska finnas på listan. Det första skälet gäller statsstöd. För viss typ av verksamhet finns ett omfattande statsstöd. När kommissionen prövar förenligheten med fördraget är det sannolikt så, att det totala statsstödet till ett enskilt företag är en betydelsefull faktor. Det kan därför vara viktigt att inte ge ytterligare stöd till branscher som har andra stödformer. Av detta skäl bör verksamhet som avser produktion av kol och stål vara med på undantagslistan. För verksamhet som avser produktion av fartyg kan det finnas särskilda stödordningar. Något stöd som särskilt riktar sig till mindre producenter av fartyg och båtar finns emellertid inte i . Fartygs- och båtproduktion bör därför inte finnas med på undantagslistan. Det andra skälet till att en verksamhet finns på undantagslistan är att den typiskt sett inte är innovativ. Om viss verksamhet utesluts leder det till att de gynnande reglerna blir mer träffsäkra. Det förväntas alltså ge större effektivitet av satsade medel i förhållande till syftet, med lägre dödviktskostnader. Ett första exempel på verksamhet som inte är innovativ i den mening som avses här och som därför bör undantas gäller traditionell finansieringsverksamhet. Bank- och finansieringsverksamhet är bl.a. betalningsförmedling och in- och utlåning till konsument. Finansiell leasing ingår också. På undantagslistan finns vad som i strikt legal mening är bank- och finansieringsverksamhet. Verksamheten ska således i enlighet med den lagstiftning som gäller för finansmarknaderna utgöra just bank- och finansieringsverksamhet. Det är viktigt eftersom många av de företag som anses mest innovativa har en verksamhet som avser finansiella tjänster i vid bemärkelse, så kallade fintech-bolag. Det kan gälla teknikutveckling som avser betalningstjänster eller helt alternativa finansieringslösningar. Dessa omfattas inte av undantaget med mindre än att de bedriver verksamhet som är tillståndspliktig som bank- och finansieringsverksamhet. Försäkringsrörelse är typiskt sett heller inte i sig innovativ och bör undantas. Handel med vissa tillgångar är inte innovativ i den avsedda meningen. Därför tillhör handel med mark, fastigheter, råvaror och finansiella instrument det undantagna området. Många företag som växer snabbt arbetar med konsulttjänster i vid bemärkelse. Generellt kan det alltså inte hävdas att sådana tjänster faller utanför begreppet innovativa företag. Å andra sidan tillhör mer traditionell konsultverksamhet inte de branscher som primärt bör vara aktuella för kvalificerade personaloptioner. Vissa slags konsulttjänster är också undantagna enligt EMI-reglerna och bör undantas även i . Det gäller tjänster som avser juridisk rådgivning och redovisning. Även tjänster som avser revision och skatterådgivning (av andra än jurister) bör undantas. Det finns anledning att inledningsvis vara något försiktig med att göra listan för undantagna verksamheter för omfattande. Det är svårt att peka ut vilken verksamhet som är eller kommer att vara innovativ. Jag anser därför att det är bättre att initialt ha en relativt sett kort lista. Skulle det längre fram finnas skäl att ytterligare undanta verksamheter, är det lätt att komplettera listan. Att ytterligare undanta verksamheter skulle i så fall innebära att det statliga stödet minskar. I expertgruppen har det naturligtvis diskuterats vilka verksam- heter som ska finnas på listan. Det finns anledning att i några fall redovisa de överväganden som jag gjort utifrån dessa diskussioner. Utgångspunkten har varit de brittiska reglerna. Jämförelsevis innehåller de föreslagna reglerna betydligt färre undantag. Målet är att reglerna ska bli rimligt enkla att tillämpa. Ambitionen att det ska vara enkelt att avgränsa vad som tillhör den undantagna verksamheten och vad som inte gör det. Jag har velat undvika att bygga regelverket i ”lager på lager”, så att undantagsbestämmelser måste förses med undantag. De brittiska reglerna är utformade så och blir därför komplexa. Ambitionen att avgränsningen ska vara enkel har fått konsekvenser. Det kan t.ex. ifrågasättas varför tjänster som avser juridik, redovisning och revision är undantagna när vissa andra konsulttjänster inte är det. Varför ska ett företag som arbetar med konsulttjänster hänförliga till värdering, eller tekniska konsultationer eller arkitekter kunna tillämpa reglerna, men inte jurister, revisorer eller redovisningsexperter? Det kan generellt knappast hävdas att dessa verksamheter är mer innovativa än de som uteslutits. Svaret är att jag har prioriterat att tillämpningen ska vara enkel. En fråga som också har diskuterats är om verksamhet som finansieras med offentliga medel ska undantas. Det gäller t.ex. verksamheter som avser vård, skola eller omsorg. Jag har inte funnit att intäkternas ursprung ska tillmätas någon avgörande betydelse och har heller inte funnit några andra vägande skäl för att offentligfinansierade verksamheter av princip ska undantas. De brittiska reglerna innebär att ett företag vars intäkter består av royalty eller licensavgifter är undantagna. Det gäller dock bara om det är frågan om intäkter som köpts in och inte om rättigheten utvecklats i företaget. Att hyra ut inköpta rättigheter kan jämföras med finansieringsverksamhet. Fråga kan vara om ett slags finansiell leasing av immateriella rättigheter. I den mån en sådan verksamhet träffas av tillståndsplikt för bank- eller finansieringsverksamhet tillhör den även i det undantagna området. Annars gör den det inte. Det är möjligt att verksamhet som egentligen är finansieringsverksamhet kan hamna utanför det undantagna området, men det är som jag bedömer det i så fall ett litet problem i jämförelse med om företag som i verklig mening är innovativa skulle stängas ute från möjligheterna att använda reglerna på grund av sättet som de tar betalt. Tillåtet med viss del förbjuden verksamhet Ett företag får i viss utsträckning bedriva sådan verksamhet som egentligen är undantagen. Det ska till huvudsaklig del bedriva annan verksamhet än sådan som finns uppräknad som undantagen verksamhet. Det betyder att upp till av verksamheten får avse undantagsverksamhet. Förslaget tas in i 11 a kap. 12 § IL. 12.6Villkor knutna till optionerna 12.6.1Krav på högsta värde Förslag: Värdet på optionerna när optionsavtalet ingås får tillsammans med värdet på övriga utestående kvalificerade personaloptioner inte överstiga . Värdet på en anställds innehav av kvalificerade personaloptioner får inte överstiga . Enligt krävs att det samlade värdet av stödinsatsen är begränsat och att stödet är proportionerligt, så att inte vissa skattskyldiga gynnas i en omfattning som inte är rimlig. Därför införs bestämmelser om ett högsta värde på utestående optioner respektive ett högsta värde för den enskilde options- innehavaren. Med utgångspunkten att statsstödet ska begränsas så att stödet inte är större än vad som krävs för att syftet med förslaget ska uppnås bedömer jag att värdet på optionerna inte ska vara högre än per företag. Det är fullt tillräckligt för att reglerna ska ge de eftersträvade effekterna. I lagtexten anges således att det högsta sammanlagda värdet på utestående optioner är . Värdet av de kvalificerade personaloptionerna ska bestämmas när avtalet ingås. Finns det ännu inte utnyttjade – utestående – kvalificerade personaloptioner i bolaget ska värdet av dessa läggas samman med de som omfattas av det nya avtalet. De utestående optionerna ska värderas på samma sätt, men med ledning av det värde som gällde när detta optionsavtal ingicks. Enligt samma principer ska det maximala värdet, , för den anställdes innehav beräknas. Förslaget tas in i 11 a kap. 14 och 15 §§ IL. Förslag: Värdet på en option att förvärva en andel ska vid beräkningen av det högsta tillåtna värdet enligt 11 a kap. 14 och 15 §§ anses motsvara andelens värde. I första hand ska värdet bestämmas med ledning av transaktioner i eller avseende företaget som genomförts före optionsavtalet. Har några sådana transaktioner inte gjorts ska värdet i stället anses motsvara skillnaden mellan företagets bokförda tillgångar och skulder (det redovisade egna kapitalet i företaget). Det är allmänt svårt och ofta arbetskrävande att värdera företag vars ägarandelar inte kan handlas på en offentlig marknadsplats. Att värdera en option att förvärva andelar i företaget som inte handlas på en marknadsplats är också svårt eftersom det då dessutom gäller företagets framtida värde. Förslaget riktar sig till små, nystartade, onoterade företag, som är innovativa och som har som ambition att växa fort. Det är egentligen inte lämpligt att bygga skatteregler på en värdering för sådana företag. De värderingsmodeller som finns är inte anpassade till den typen av företag och en mer noggrann värdering förutsätter stora kunskaper om företagets verksamhet, något som både är tidskrävande och kostsamt att skaffa sig. Skatteregler som ska leda till att vissa företag får skattelättnader och andra inte borde alltså inte bygga på en värdering som i så hög grad är osäker och subjektiv. Det är dock nödvändigt med krav som avser värdet för att förslaget ska kunna fungera. Därför föreslås en förenklad värderingsmodell. I den modell som föreslås är värdet på optionerna lika med värdet på andelarna. I en sådan modell bör vidare i första hand marknadsmässiga transaktioner avseende företaget användas för värdering av andelarna. Har sådana transaktioner genomförts i eller avseende företaget ska de värden som då visade sig gälla. Det bör emellertid inte ha gått mellan den transaktionen och värderingen vid ingång av optionsavtalet. Eftersom frågan rör små, nystartade företag bör transaktioner som är inte beaktas. I de fall sådana transaktioner inte genomförts behövs en enklare värdering än den kassaflödesbaserade värdering som i allmänhet tillämpas. För de ändamål som här är aktuella, nämligen att sätta en högsta gräns för optionernas sammanlagda värde, är en mer förenklad värdering acceptabel. Det finns en mycket enkel värderingsmodell som ger ett mer förutsebart resultat. Andelen (optionen) kan värderas med ledning av företagets substansvärde. Även om det finns invändningar mot tillförlitligheten hos ett sådant tillvägagångssätt för värdering ger det en förutsebar tillämpning. Jag föreslår att företagets substans- värde ska användas vid optionsvärderingen. Med substansvärde avses skillnaden mellan företagets bokförda tillgångar och skulder (det redovisade egna kapitalet i bolaget). Bedömningen ska göras på grundval av den senast fastställda balansräkningen. Förslaget tas in i 11 a kap. 16 § IL. Förslag: Skattelättnaderna gäller bara för den som tidigast efter avtalet utnyttjar optionerna för att förvärva andelar.