sou · H3B383 · 2016-01-01 00:00:00 — Det kan vara svårt för en arbetstagarorganisation att på förhand – före det att strids- åtgärder har vidtagits eller att varsel om sådana åtgärder har lämnats – veta vilka villkor i ett centralt kollektivavtal som organisationen vill utkräva. Kartläggningen har dessutom visat att några strids- åtgärder eller varsel om sådana för att uppnå kollektivavtal med ut- stationerande arbetsgivare inte förekommit sedan lex trädde i kraft. För att kunna uppfylla skyldigheten enligt 9 a § utstatione- ringslagen räcker det inte heller med att ge in befintliga gällande centrala kollektivavtal utan det krävs dessutom att dessa analyseras för att fastställa vilka villkor som ingår i den hårda kärnan och vad minimivillkoren är. Sådana överväganden kan ta mycket resurser i anspråk för arbetstagarorganisationerna. Det bör vidare noteras att skyldigheten att lämna in kollektiv- avtalsvillkor gäller generellt för samtliga arbetstagarorganisationer trots att de flesta arbetsgivare som utstationerar arbetstagare i faktiskt väljer att sluta ett svenskt kollektivavtal och trots att ut- stationering av arbetstagare är vanligast inom vissa branscher, t.ex. byggbranschen. Mot denna bakgrund skulle det innebära en admini- strativ börda att för alla branscher, även i branscher där det inte förekommer utstationering i någon större omfattning, ta fram an- passade avtal som lämnas in till . Att i bestäm- melsen närmare ange att endast vissa arbetstagarorganisationer ska omfattas av skyldigheten att ge in kollektivavtalsvillkor är inte en möjlig lösning. En sådan ordning skulle strida mot principen om likabehandling av arbetstagarorganisationerna. Det är svårt att veta varför arbetstagarorganisationerna inte i någon nämnvärd utsträckning har gett in kollektivavtalsvillkor enligt 9 a § utstationeringslagen. En förklaring kan vara att stridsåtgärder mot utstationerande arbetsgivare inte har varit aktuella och att det Förutsebara villkor vid utstationering därför framstått som en onödig administrativ omgång att utforma villkoren. En annan förklaring kan vara att arbetstagarorganisa- tionerna inte har intresse av att framhålla vilka minimivillkoren inom den hårda kärnan är i de centrala kollektivavtalen när dessa minimivillkor i praktiken sällan tillämpas av svenska arbetsgivare. Det kan i vart fall konstateras att de allra flesta arbetstagarorganisa- tioner av ett eller annat skäl valt att inte lämna in kollektivavtals- villkor. Möjligheten till en sanktion skulle förmodligen leda till att de flesta väljer annorlunda. Men det finns som framgått flera skäl som talar för att inte införa sanktionsmöjligheter. Kommittén anser sammanfattningsvis att sanktioner bör undvikas om det finns bättre möjligheter att förbättra förutsebarheten. som förutsättning för stridsåtgärds tillåtlighet Kommitténs bedömning: Inlämnade kollektivavtalsvillkor bör inte vara en förutsättning för en stridsåtgärds tillåtlighet om det finns andra sätt att öka förutsebarheten. Man kan förstås tänka sig att göra stridsrätten enligt utstatione- ringslagen beroende av att de krävda kollektivavtalsvillkoren, eller för arbetstagarna mer förmånliga villkor, har lämnats in till Arbets- miljöverket enligt 9 a § utstationeringslagen innan den aktuella utstationeringen påbörjades eller anmäldes. Stridsåtgärder vidtagna i strid mot en sådan bestämmelse skulle kunna anges som olovliga med de sanktioner som följer av detta enligt medbestämmande- lagen eller förknippas med någon form av straffavgift att betalas till staten15. Därmed skulle en utstationering i inte kunna hind- ras genom stridsåtgärder för andra villkor än sådana som är kända på förhand. Det skulle leda till en god förutsebarhet. En bestämmelse om att en stridsåtgärd är olovlig om den inte föregåtts av någon form av administrativ åtgärd vore dock en nyhet i svensk rätt. En bestämmelse om att en sådan stridsåtgärd kan föranleda en straffavgift har däremot en förebild i de bestämmelser 15 Jämför i fråga om varselavgift 62 a § medbestämmandelagen för stridsåtgärder trots myn- dighetsbeslut om att de ska skjutas upp. Förutsebara villkor vid utstationering som finns om varselavgift när den som vidtar en stridsåtgärd har låtit bli att i förväg varsla myndighet. En nackdel med en sådan ordning är att en arbetstagarorganisa- tion som inte redan lämnat in kollektivavtalsvillkor skulle sakna möjlighet att utan risk för sanktion snabbt ingripa med stridsåtgär- der när det upptäcks att någon utstationerande arbetsgivare tillämpar för svenska förhållanden helt oacceptabla lönevillkor för sina ut- stationerade arbetstagare. Detta skulle kunna mötas med regler liknande dem som gäller om det finns något giltigt hinder mot att varsla i förväg (45 § tredje stycket medbestämmandelagen). Sådana regler kan emellertid vara svåra att utforma, eftersom det inte är helt självklart i vilka situationer en arbetstagarorganisation som struntat i att lämna in kollektivavtalsvillkor bör kunna få hindra en utstationering med stridsåtgärder. Ska underlåtenheten att lämna in kollektivavtalsvillkoren i förväg vara ursäktlig, t.ex. när det gäller villkor baserade på ett centralt kollektivavtal som slutits, eller är det skillnaden mellan de tillämpade och krävda villkoren som på något sätt bör vara avgörande, eller något annat? Sådana regler om undantag skulle också minska förutsebarheten betydligt. Det gäller förutsebarheten för både den utstationerande arbetsgivaren och den angripande arbetstagarorganisationen. Detta skulle i sin tur kunna leda till att arbetstagarorganisationen undviker att angripa utstationerande arbetsgivare som tillämpar för svenska förhållan- den helt oacceptabla lönevillkor som det vore särskilt önskvärt att snabbt komma till rätta med. Villkoren för uselt betalda utstatio- nerade arbetstagare skulle bli beroende inte bara, som , av arbetstagarorganisationens stridsvilja för stunden utan i praktiken också av att organisationen i förväg lämnat in kollektivavtalsvillkor. Det nu sagda leder till att kommittén anser att regler om att inlämnade kollektivavtalsvillkor är en förutsättning för en strids- åtgärds tillåtlighet bör undvikas om förutsebarheten kan förbättras på annat sätt. Förutsebara villkor vid utstationering Kommitténs förslag: ska – när en arbets- tagarorganisation inte redan gjort det eller när det finns skäl för det – analysera vilka villkor i centrala kollektivavtal som får krävas med stöd av en stridsåtgärd enligt utstationeringslagen. Verkets bedömning ska inte vara bindande. 16.6.1Ett särskilt organ gör analysen när ingen arbetstagarorganisation gjort det Som kommittén konstaterat tidigare krävs det att arbetstagarorga- nisationerna analyserar de centrala kollektivavtalen för att kunna bedöma vilka villkor som de får kräva med stöd av stridsåtgärder enligt utstationeringslagen. Som nämnts har arbetstagarorganisa- tionerna dock inte i någon nämnvärd utsträckning gjort det, eller i vart fall inte offentliggjort analysresultatet, vilket lett till en dålig förutsebarhet som med största sannolikhet inte är förenlig med . En sådan rent rättslig analys avseende redan slutna kollektivavtal kan emellertid också göras av någon annan instans. Vid tvist om stridsåtgärder enligt utstationeringslagen måste t.ex. en domstol göra den analysen. Det är alltså fråga om en rent rättslig analys av redan slutna kollektivavtal som inte har något att göra med kollektivavtalsparternas frihet att sluta vilka kollektivavtal de önskar. Den instans som gjort analysen, eller någon annan, kan offentliggöra information om vilka minimivillkor som måste upp- fyllas för att en utstationering inte ska kunna hindras av strids- åtgärder så att förutsebarheten och uppfyllandet av för- bättras. I utredning, , behandlades bl.a. frågan om förutsebarheten för ett utländskt företag i . I utredningen framfördes ett förslag om att ett utländskt företag, senast vid ett varsel om stridsåtgärder, borde kunna vända sig till ett särskilt medlingsorgan för att få hjälp med att sluta en rimlig överenskommelse innan en facklig organisation vidtar en strids- Förutsebara villkor vid utstationering åtgärd.16 Enligt utredningen skulle medverkan av ett statligt förlik- ningsorgan öka möjligheterna för den fackliga organisationen att få till stånd en rimlig uppgörelse med det utländska företaget och därmed skulle efterlevnaden av avtalet bli bättre garanterad. Den s.k. tariffnämnden i ansågs kunna tjäna som förebild.17 I utred- ningen gjordes bedömningen att förlikningsinstitutionen exempelvis skulle vara knuten till dåvarande statens förlikningsmannaexpedition och att institutionen skulle kunna anförtros uppgiften att ge erfor- derlig officiell information om ”allmänt tillämpliga kollektivavtal” i relevanta delar.18 Ett organ som analyserar kollektivavtalsvillkor inom den hårda kärnan när den avtalsslutande arbetstagarorganisationen inte själv har gjort det skulle innebära att den svenska arbetsmarknads- modellen kan bevaras som de minimivillkor som behöver uppfyllas för att en utstationering i inte ska kunna hindras med stridsåtgärder blir mer tillgängliga och tydliga. Ett system där ett fristående organ analyserar kollektivavtalsvillkor inom den hårda kärnan skulle innebära att det blir en bättre balans mellan rätten till stridsåtgärder och krav på tillgängliga och tydliga vill- kor vid utstationering. En utstationerande arbetsgivare som inte följer organets eller en arbetstagarorganisations analys får räkna med att bli utsatt för stridsåtgärder. Organets analysverksamhet och offentliggörande av villkoren Organets analys av kollektivavtalen skulle innebära att kollektiv- avtalsvillkor inom den hårda kärnan extraheras från de befintliga centrala kollektivavtalen och att i förekommande fall minimivillko- ren i dessa avseenden identifieras. Det bör vara fråga om en ren textanalys, där hänsyn inte tas till vilka avsikter avtalsparterna kan ha haft med villkoren. Någon avtalstolkning i traditionell mening, där avtalsparternas gemensamma avsikt med en bestämmelse och inte bestämmelsens ordalydelse i normalspråklig tolkning är avgör- ande, bör organet alltså inte hålla på med. I enlighet härmed bör organet göra sin analys helt självständigt och inte höra efter vad de avtalsslutande organisationerna tycker om organets analys. 16Ds 1994:13 s. 367. 17Ds 1994:13 s. 368. 18Ds 1994:13 s. 369. Förutsebara villkor vid utstationering Organets analysverksamhet bör vara subsidiär i förhållande till arbetstagarorganisationernas egen verksamhet i den meningen att det normalt sett inte bör komma i fråga att organet gör en egen analys när en arbetstagarorganisation redan har gjort det och lämnat in kollektivavtalsvillkor enligt 9 a § utstationeringslagen. Avsikten är bara att organet ska komplettera arbetstagarorganisationernas funktion i den svenska arbetsmarknadsmodellen vid utstationering här när de inte själva gör vad som kan behövas för att ska uppfylla . På det sättet respekteras självständigheten för arbetsmarknadens parter och involveras arbetstagarorganisationerna på det sätt som krävs enligt tillämpningsdirektivet. Det finns exempel på att en arbetstagarorganisation till Arbets- miljöverket har gett in hela det vanliga kollektivavtalet med bl.a. kollektivavtalsvillkor på områden som uppenbarligen inte faller inom den hårda kärnan. Ett sådant förfaringssätt ökar inte förutsebar- heten för utstationerande arbetsgivare och utstationerade arbets- tagare. För att stävja sådant beteende bör organets analysverksam- het inte undantagslöst vara subsidiär i förhållande till arbetstagar- organisationernas egen verksamhet. Om organet finner skäl till det, bör organet göra en egen analys trots att en arbetstagarorganisation redan lämnat in kollektivavtalsvillkor. Det finns skäl för organet att göra en egen analys när redan en översiktlig granskning av inläm- nade kollektivavtalsvillkor ger vid handen att de innehåller sådana villkor som inte får krävas med stöd av stridsåtgärder enligt utstatio- neringslagen. I övrigt lär det knappast finnas skäl för organet att göra en egen analys när en arbetstagarorganisation själv har lämnat in kollektivavtalsvillkor. Organets analys betyder inte att de identifierade villkoren för- allmängiltiga eller giltiga vid utstationering eller att analysen på något vis är bindande för domstol, arbetstagarorganisationer, kollektivavtalsparter, utstationerande arbetsgivare eller utstatione- rade arbetstagare. Analysresultatet är bara organets egen bedöm- ning av vilka villkor som får krävas på motsvarande sätt som kollektivavtalsvillkor inlämnade enligt 9 a § utstationeringslagen bara är resultatet av en arbetstagarorganisations bedömning. Analysen och offentliggörandet av de villkor som analysen resulterat i bör inte utgöra ett överklagbart beslut19 och lär inte kunna föranleda 19 Jämför RÅ 2004 ref. 8. Förutsebara villkor vid utstationering skadeståndsskyldighet för staten. Analysen kan dock antas få viss bevisverkan t.ex. vid en prövning i Arbetsdomstolen. Organet bör inte heller ha till särskild uppgift att övervaka vilka villkor som arbetstagarorganisationer kräver i utstationeringssituationer med stöd av stridsåtgärder eller varsel om sådana. Enligt artikel 5.4 i tillämpningsdirektivet ska medlemsstaterna se till att kollektivavtalsvillkoren tillhandahålls på ett tillgängligt och öppet sätt. Det finns i andra bestämmelser i tillämpningsdirektivet ytterligare krav på tillgängliggörandet av information, t.ex. att det ska finnas en enda officiell nationell webbplats med information på olika språk. Offentliggörandet av villkoren kan lämpligen ske på webbplatsen så snart analysen är färdig där översättningar till andra språk också skulle kunna tillhandahållas. Om organet har offentliggjort sin analys avseende ett centralt kollektivavtal och en arbetstagarorganisation sedan lämnar in kollek- tivavtalsvillkor enligt 9 a § utstationeringslagen som är baserade på samma kollektivavtal, bör organet ta bort sin version av villkoren från hemsidan, om det inte handlar om ett sådant undantagsfall där det finns skäl för organet att vidhålla sin egen analys. Organet bör börja med de centrala kollektivavtalen för de branscher där utstationering är vanligast. Det förefaller lämpligt att organet innan det påbörjar sin analys av ett centralt kollektivavtal hör efter om den avtalsslutande arbetstagarorganisationen avser att lämna in kollektivavtalsvillkor enligt 9 a § utstationeringslagen baserade på det avtalet och när så kan ske. Det kan antas att många arbetstagarorganisationer väljer att på det sätt som var tänkt när lex kom till själva analysera sina egna kollektivavtal i stället för att utan direkt möjlighet till inflytande låta organet göra det på egen hand. skulle organet ha byggt upp en bank med offent- liggjorda kollektivavtalsvillkor som, enligt organets eller en arbets- tagarorganisations bedömning, får krävas med stöd av stridsåtgär- der enligt utstationeringslagen. Eftersom själva lönesystemen och systemen för fastställande av villkoren inom den hårda kärnan sällan ändras i de centrala kollektivavtalen, förutom vad avser belopp och liknande, bör det vara ganska enkelt att underhålla banken med kollektivavtalsvillkor . Förutsebara villkor vid utstationering Effekterna av att ett organ gör analysen En fråga är om organets analyser av kollektivavtal kan komma att inverka på antalet kollektivavtal med ”vanliga” villkor som sluts med utstationerande arbetsgivare och om sådana analyser kan komma att inverka negativt på nivån för avtalsvillkoren för de utstatio- nerade arbetstagarna. Det kan inte uteslutas att sådana analyser kan innebära att det med utstationerande arbetsgivare sluts färre kollek- tivavtal med ”vanliga” villkor. Det kan vidare antas att sådana ana- lyser verkar normerande för nivån på de villkor som en utstatio- nerande arbetsgivare är beredd att i förhållande till arbetstagar- organisationen vid att tillämpa för sina utstationerade arbetstagare, om arbetsgivaren inte redan tillämpar för arbetstag- arna mer förmånliga villkor. skulle analyserna innebära att förutsebarheten ökar. En ökad förutsebarhet kan alltså vara förenad med att de utstationerade arbetstagarna får sämre anställ- nings- och arbetsvillkor som bättre uppfyller EU- rättens krav på att stridsåtgärder som hindrar den fria rörligheten för tjänster bara får avse tillräckligt förutsebara minimivillkor. Detta antagande bygger emellertid på förutsättningen att de utstationerade arbetstagarna faktiskt får de ”vanliga” villkor som anges i de slutna kollektivavtalen. Av den redogörelsen har framgått att det finns misstankar om att så inte alltid är fallet. Att organets analyser i vissa fall sätter fokus på vad som minst krävs enligt centrala kollektivavtal kan å andra sidan inte antas ha någon nämnvärd inverkan på svenska kollektivavtalsbundna arbets- givares tillämpning av villkoren. Däremot är det rimligt att anta att systemet kan leda till att minimivillkoren i de centrala kollektiv- avtalen närmar sig vad svenska avtalsbundna arbetsgivare faktiskt tillämpar om så inte redan skulle vara fallet. Någon generell höj- ning, eller sänkning, av de villkor som faktiskt tillämpas av svenska arbetsgivare kan systemet inte antas leda till. I finns det ett inte försumbart antal arbetsgivare som inte är bundna av kollektivavtal. I viss utsträckning kan organets analyser förväntas bli styrande för vad svenska arbetsgivare utan kollektivavtal är beredda att ge sina arbetstagare. Förutsebara villkor vid utstationering 16.6.2En ny uppgift för När det gäller frågan om vilket organ som bör göra respektive offentliggöra analysen av kollektivavtalsvillkor när ingen arbetstagar- organisation redan gjort det kan följande sägas. Organets analysverksamhet bör alltså normalt sett vara subsidiär i förhållande till arbetstagarorganisationernas egen sådan verksamhet och är föranledd av att arbetstagarorganisationerna inte som det var tänkt när lex kom till själva har lyckats med den verksam- heten. Därför kan det finnas betänkligheter mot att anförtro den subsidiära arbetsuppgiften åt något organ som inrättats av arbets- marknadens parter eller arbetstagarorganisationerna ensamma. Det finns inte heller förutsättningar för att arbetsmark- nadens parter ska tillhandahålla ett sådant organ. Något annat befint- ligt privaträttsligt organ som skulle kunna anförtros arbetsupp- giften har kommittén inte kunnat finna. Att staten skulle tillskapa ett nytt privaträttsligt organ för arbetsuppgiften förefaller inte ända- målsenligt. Därför bör det undersökas vilken myndighet som bör komma i fråga. Först kan det konstateras att det inte rimligen kan finnas behov av att inrätta en särskild myndighet för den ändå ganska begränsade arbetsuppgiften. Frågan är alltså vilken befintlig myndighet som bör väljas. Arbetsuppgiftens natur gör att myndigheten bör ha erfarenhet av och tillgång till kollektivavtal. Däremot förutsätter arbetsupp- giften inte i sig att myndigheten är verksam ute på arbetsplatser även om det är bra med kännedom om i vilka branscher utstatio- nering oftast förekommer. Myndigheten bör dock ha kompetens i fråga om bestämmelserna om den hårda kärnan i utstationerings- lagen och utstationeringsdirektivet. Enligt kommitténs bedömning finns det bara två befintliga myn- digheter som i praktiken kan komma i fråga, och . Förutsebara villkor vid utstationering , som är förbindelsekontor enligt utstatione- ringsdirektivet, har erfarenhet av bestämmelserna i den hårda kärnan enligt utstationeringslagen och är insatt i utstationeringsdirektivet samt kan genom sin sitt register och sin inspektionsverksamhet bedöma i vilka branscher utstationering oftast förekommer. Där- emot har verket inte erfarenhet av kollektivavtal annat än som mot- tagare av de sju uppsättningar kollektivavtalsvillkor som lämnats in till myndigheten enligt 9 a § utstationeringslagen. Verket har t.ex. inte tillsyn över bestämmelser i kollektivavtal som ersatt bestämmel- serna i arbetstidslagen. Verket har vidare trots försök inte lyckats förmå arbetstagarorganisationerna att lämna in flera kollektivavtals- villkor enligt 9 a § utstationeringslagen. inrättades och är en central myndig- het för den statliga medlingsverksamheten. Enligt myndighets- instruktionen20 ansvarar statliga medlings- verksamheten och har till uppgift att verka för en väl fungerande lönebildning (1 §). Myndigheten ska ha god överblick över för- hållandena på arbetsmarknaden och följa utvecklingen i och i omvärlden, särskilt i , när det gäller löner, avtalsförhand- lingar och arbetsmarknadslagstiftning (3 §). I myndighetens upp- gifter ingår vidare bl.a. att inhämta, sammanställa och analysera så- dana slutna kollektivavtal som är av intresse för verksamheten samt utvärdera avtalsförhandlingarna mellan parterna (2 § 5 p.). Som tidi- gare har nämnts ska enligt 47 § medbestämmandelagen en part som slutit kollektivavtal om löner och andra anställningsvillkor på begä- ran ge in en kopia av avtalet till . har alltså redan tillgång till alla centrala kollek- tivavtal och följer utvecklingen när det gäller bl.a. löner. Institutet har också omfattande och goda kontakter med arbetsmarknadens parter samt blir inblandat när det vidtas lovliga stridsåtgärder. har emellertid under hand framfört att arbets- uppgiften inte stämmer överens med institutets nuvarande uppdrag och att det skulle kunna riskera det för huvuduppdraget nödvän- diga förtroendet hos arbetsmarknadens parter om myndigheten skulle ta ställning till detaljer om tolkning av kollektivavtal, särskilt om tolkningen är tvistig mellan avtalsparterna. 20 Förordning (2007:912) med instruktion för . Förutsebara villkor vid utstationering Det är viktigt att inte äventyra möjligheterna för att fullgöra sitt huvuduppdrag, som är av samhällsintresse, och de farhågor institutet uttalat och som fått stöd av represen- tanter för arbetsmarknadens parter i referensgruppen bör enligt kommitténs mening beaktas. Kommittén föreslår därför att Arbets- miljöverket ska – när en arbetstagarorganisation inte redan gjort det – analysera centrala kollektivavtal och medverka till att offentlig- göra vilka villkor som, enligt verkets icke bindande bedömning, får krävas med stöd av stridsåtgärder enligt utstationeringslagen. samlar redan in de centrala kollektivavtal som det kan bli fråga om att analysera och kan därför få dem därifrån. Enligt instruktion finns det redan en skyldighet för verket att samråda med arbetsmarknadens parter i den utsträckning som behövs för verksamheten.21 Verket bör som nämnts innan en analys påbörjas samråda med den avtals- slutande arbetstagarorganisationen för att höra efter om och när organisationen själv avser att göra analysen och lämna in analys- resultatet. Däremot behövs det inte något samråd när verket gör själva analysen, eftersom den, som också tidigare nämnts, bör basera sig på en ren textanalys utan diskussioner med kollektivavtals- parterna. har redan enligt 9 § utstationeringslagen till uppgift att hjälpa till med information om sådana kollektivavtals- villkor som kan komma att krävas med stöd av stridsåtgärder i ut- stationeringssituationer, och Utredningen om nya utstationerings- regler har föreslagit ytterligare författningsbestämmelser om infor- mationsgivningen för att genomföra tillämpningsdirektivets bestäm- melser om bl.a. en enda officiell nationell webbplats med informa- tion på olika språk. Någon ytterligare särskild reglering av Arbets- miljöverkets offentliggörande av sina analyser av kollektivavtals- villkor behövs inte. Det krävs inte en av stiftad lag för att regeringen ska kunna bestämma vad regeringens egna myndigheter ska göra på egen hand. Inte heller krävs det att en myndighet till vilken en- 21 5 § förordningen (2007:913) med instruktion för . Förutsebara villkor vid utstationering skilda ska lämna in handlingar utpekas genom lag utan det är till- räckligt att i lagen om skyldigheten för enskilda ange att handling- arna ska lämnas in till den myndighet regeringen bestämmer.