sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Exempelvis kan globalisering leda till successivt alltmer rörliga skattebaser. I så fall kan det vara önskvärt att gradvis sänka skattesatsen så länge denna process fortgår. En sådan strategi kan dock komma i kon- flikt med rättviseorienterade mål för skatteuttaget. Det skulle kunna leda till en för stor resursöverföring från dagens yrkesaktiva till morgondagens, sannolikt rikare, generationer. Strategin skulle då stå i konflikt med ambitionen att utjämna resurser mellan gene- rationer. Vad menas med finanspolitisk hållbarhet? Det stabiliseringspolitiska motivet handlar om att skapa en buffert som ger ett stabiliseringspolitiskt manöverutrymme, så att inte finanspolitikens stimulerande möjligheter inskränks av negativa reaktioner på finansmarknaderna. Utrymmet för att kunna bedriva en aktiv finanspolitik i ett läge när konjunkturen försämras, eller vid en mer uttalad krisartad ut- veckling, beror till stor del på statens skuld och sparande i utgångs- läget. Eftersom det är staten som har det yttersta stabiliserings- politiska ansvaret är en stark ställning i statens finanser nödvändig för att kunna svara aktivt på en negativ utveckling. Om statsskul- den är hög eller om statens finanser uppvisar underskott redan innan försämringen inleds minskar utrymmet. Ytterst handlar det om trovärdighet, även om det är svårt att på förhand avgöra vid vilka nivåer trovärdigheten kan komma att försämras. Om de stabi- liserande åtgärderna uppfattas som tillfälliga blir de sannolikt mer effektiva och risken för negativa följdverkningar minskar. Finans- politiska regler med hög trovärdighet som föreskriver att sparandet åter kommer att stärkas när läget normaliseras stödjer detta. måste också förhålla sig till de delar av som sätter gränser för underskott och skuld, samt anger ett medel- fristigt budgetmål för sparandet i offentlig sektor. Diskussionen ovan visar att de angivna motiven för överskotts- målet kan komma i konflikt med varandra. Det offentliga sparandet bör tillåtas variera över tiden vid temporära demografiska föränd- ringar om rättvisa mellan generationerna och ekonomisk effek- tivitet prioriteras. Med en sådan finanspolitisk strategi behöver målet för det offentliga sparandet sannolikt ändras med jämna mellanrum, beroende på den demografiska utvecklingen, och kan till och med bli negativt med högt utgiftstryck. Ett lågt sparande kan dock komma i konflikt med en strategi där stabiliseringspolitiskt manöverutrymme eftersträvas. En sådan strategi kräver stabila överskott som skapar utrymme för aktiva stabiliserande budgetförsvagningar i en kris eller djup låg- konjunktur. Om en sådan strategi prioriteras kan överskottsmålets Vad menas med finanspolitisk hållbarhet? nivå ligga stabilt på en högre nivå, och behöver kanske endast änd- ras om den offentliga sektorns finansiella ställning försvagats på- tagligt till följd av aktiva åtgärder, eller om de offentliga finansernas konjunkturkänslighet ändrats. Denna typ av förändringar kan dock i sin tur komma i konflikt med ambitionen att ge individer som är födda samma nettoutbyte mot den offentliga sektorn. Motiven är kopplade till skuld- och förmögenhetsnivåer (2012) har pekat på att motiven till över- skottsmålet är mer relaterade till den offentliga sektorns skuld eller nettoförmögenhetens nivå och utveckling än till det offentliga spa- randet ett enskilt år. En långsiktigt hållbar finanspolitik innebär att den offentliga skulden kan finansieras och inte utvecklas okontrol- lerat. Den skuld och de tillgångar, både finansiella och reala, som en generation överlämnar till nästa är en indikator på hur resursför- delningen mellan generationerna ser ut. Om det offentliga sparan- det ska kunna variera över tiden av demografiska skäl får skulden ändå inte bli så stor att fortsatt upplåning endast kan ske till för- höjda riskpremier. När utgifter och skattebaser varierar över tiden är en jämn skattenivå möjlig om skulden kan växa och sjunka, utan att den blir så stor att den väcker oro på de finansiella marknaderna. Ett mål för det finansiella sparandet är således i första hand ett ope- rativt riktmärke som är styrande för politiken, men saknar ett eget värde i sig. Det bör sättas så att det skapar en finansiell ställning som gör att ovan nämnda mer grundläggande mål nås. Den finan- siella ställningen ska ge möjligheter att underbalansera statsbudge- ten i en lågkonjunktur utan att finanspolitikens hållbarhet ifråga- sätts, som detta inte åstadkoms genom åtgärder som är tydligt ineffektiva eller fördelningsmässigt oönskade. 4Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Kommittén ska enligt utredningsdirektivet bedöma vilken bety- delse det finanspolitiska ramverket, i synnerhet överskottsmålet, har haft för den svenska ekonomins utveckling och finanspoliti- kens hållbarhet, samt för att kunnat respektera stabilitets- och tillväxtpaktens regler. Inledningsvis i avsnitt 4.1 beskrivs framväxten av dagens finans- politiska ramverk i kölvattnet av 1990-talskrisen. Därefter ges i avsnitt 4.2 en översiktlig bild av utvecklingen av svensk ekonomi och offentliga finanser . I avsnitt 4.3 redovisas hur de finanspolitiska reglerna följts , såväl de nationella som de på EU-nivå. I av- snitt 4.4 redogörs för bedömningar av finanspolitikens hållbarhet samt för hur regeringens syn på innebörden av hållbarhet har för- ändrats sedan ramverket infördes. I avsnitt 4.5 redovisas vilka slut- satser som dragits i forskningen om det svenska finanspolitiska ramverkets betydelse. I samma avsnitt tas även upp vad tidigare utredningar och utvärderingar av regering och riksdag kommit fram till samt vad externa granskare sagt om ramverkets betydelse. Avslutningsvis presenteras kommitténs överväganden om det finanspolitiska ramverkets betydelse i avsnitt 4.6. 4.1Framväxten av dagens finanspolitiska ramverk Perioden till mitten av känne- tecknas av växande offentlig skuldsättning i de flesta OECD- länder. Denna utveckling ledde med början till Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes omfattande reformer och uppbyggnad av finanspolitiska ramverk i många länder, däribland . Ett centralt inslag har varit formuleringen av tydliga medelfristiga mål för de offentliga finan- serna. I sammanföll en inhemsk kostnadskris i början av 1990- talet med en internationell lågkonjunktur I ökade den offentliga konsoliderade bruttoskulden från av BNP mellan 1970 och mitten av . Underskottet i de offentliga finanserna var som högst av BNP 1993. En bank- och finanskris hade lett till att staten gjort stora åtaganden för att säkra tilltron till banksektorn och förhindra en systemkris. Den inhemska kostnadskrisen sam- manföll också med en internationell lågkonjunktur. Förutom stora offentliga underskott hade negativ tillväxt, hög arbetslöshet och hög inflation. Att statsfinanserna snabbt försämrades motsvarades delvis av en kraftig uppgång i det privata sparandet . Ökningen i det privata sparandet var i första hand styrd av hushållens skuldsanering efter att höga realräntor pressat ned tillgångspriserna. En orsak till uppgången i det privata sparandet var att inflationstakten sjönk snabbt, också i förhållande till tidigare förväntningar, efter kostnadskrisen i början av 1990- talet. hade en skattereform minskat skattelättnaden för hushållens och företagens ränteutgifter. Resultatet blev en drastisk uppgång i realräntorna efter skatt, vilket bidrog till en snabb ökning i hushållens finansiella sparande. De offentliga underskotten uppstod i hög grad till följd av auto- matiskt verkande mekanismer som ökar utgifter och sänker skatte- inkomster vid en ekonomisk nedgång. De bidrog på så sätt till att förhindra en ännu mer drastisk nedgång i efterfrågan och syssel- sättningen. Både den regering som tillträdde 1991 och den som tillträdde 1994 avvisade dock en ytterligare finanspolitisk expansion. I stället var bedömningen att trovärdigheten måste stärkas och lägre räntor främjas genom konsolidering.1 1 En beskrivning av finns i prop. 2000/01:100, bilaga 5 Finans- och penning- politiskt bokslut för 1990-talet. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Två utredningar om budgetprocessens betydelse för svensk ekonomi Två utredningar analyserade den statliga budgetprocessen och dess betydelse för svensk ekonomi. I ESO- rapporten och budgetprocessen (Ds 1992:126) kon- staterades att den svenska budgetprocessen var svag i internationell jämförelse. Jämfört med dåvarande 12 placerade sig näst sist, före men efter . I rapporten hän- visades till att flera internationella studier uppmärksammat sam- bandet mellan den institutionella ramen för budgetprocessen och budgetens utfall och statsskuldens nivå. Rapportens tes var att pro- cessens utformning i regering och riksdag påverkar resultatet. En bättre strukturerad budgetprocess skulle ge starkare budgetdisciplin som i sin tur skulle medverka till att förbättra statsfinanserna. Också den s.k. kritiserade budget- processen i sin rapport villkor för ekonomi och politik (SOU 1993:16). I rapporten drogs slutsatsen att den svenska eko- nomins kris också var politikens och institutionernas kris. Löne- ökningstakten var hög på grund av svaga institutioner på arbets- marknaden och för lönebildningen, vilket underminerade systemet med fast växelkurs. Skattesystemet snedvred hushållens ekono- miska incitament från sparande till kraftig lånefinansiering av bo- städer och konsumtion. Även om krisen delvis gick att hänföra till internationella förhållanden var problem i stor utsträck- ning av inhemsk politisk grund, enligt rapporten. Det politiska systemet hade betydligt lättare att besluta om ökade utgifter än att skära ned förmåner och öka de offentliga inkomsterna. Bland kommissionens många förslag fanns en flytande växelkurs för kronan, ett prisstabiliseringsmål och en självständigare ställning för samt en stramare budgetprocess. Krismedvetandet möjliggjorde genomgripande förändringar i statens budgetprocess Den djupa ekonomiska och statsfinansiella krisen blev utgångs- punkten för en genomgripande förändring av det finanspolitiska ramverket. Också det svenska EU-medlemskapet, med krav på att följa och senare stabilitets- och tillväxtpaktens Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes bestämmelser, motiverade en stramare reglering på statsbudgetens område. Calmfors (2015) menar att det akademiska bidraget vid reformeringen av budgetprocessen var viktigt även om det var av mer indirekt slag. Det kan jämföras med reformeringen av pen- ningpolitiken där det akademiska tänkandet spelade en mer direkt roll. Det direkta inflytandet vid reformeringen av budgetprocessen kom från en utredning inom som initierats redan före krisen och från tjänstemän i , som i sin tur var influerade av akademiskt tänkande på området. presenterade sitt förslag om en ny budget- process (1993/94:TK 2). Utredningen framhöll att statsbudgetens omslutning och sammansättning har långtgående återverkningar på samhällsekonomin. Vidare pekade man på att behandling av regeringens återkommande ”krispaket” och besparingsförslag bidragit till oro på de finansiella markna- derna. Med den nya ordningen skulle först fastställa hel- heten i budgeten utifrån det samhällsekonomiska läget. De enskilda budgetposterna skulle därefter anpassas till detta utrymme. Kris- medvetandet gjorde det möjligt att få bred majoritet för genom- gripande förändringar av hantering av statens budget.2 Förändringarna innebar att regeringsformen, riksdagsordningen och vallagen ändrades. –Valperioden förlängdes från tre till , bland annat med motivet att främja långsiktighet i den ekonomiska politiken. Budgetåret ändrades till kalenderår. –Budgetpropositionen skulle vara heltäckande och på så sätt av- spegla statens lånebehov. Några propositioner som påverkade statens inkomster eller utgifter fick inte lämnas efter budget- propositionen, om det inte förelåg ”synnerliga ekonomisk- politiska skäl”. –övergick till ett uppifrån och ned-förfarande vid besluten om statens budget. Det innebar först ett samlat beslut om helheten och sedan beslut om detaljerna inom givna ramar 2 I slutbetänkande En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur ges en ingående beskrivning av reformeringen av budgetprocessen (SOU 2013:73). Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes (rambeslutsprocess). fick en tydligt samord- nande roll. Den nya budgetprocessen tillämpades första gången och avsåg budgeten . Som ett led i saneringen av statsfinanserna infördes tydliga mål för sparande och skuld Delvis parallellt med arbetet att reformera budgetprocessen i riks- dagen bedrevs i ett arbete i syfte att få kontroll över de samlade utgifternas utveckling i budgetens beredningsfas. Det handlade bland annat om en förändrad budgetprocess i och en tydligare målformulering för budgetpolitiken genom införandet av ett överskottsmål och ett utgiftstak. Som ett led i saneringen av statsfinanserna infördes ett mål för statsskul- dens utveckling och därmed också för sparandet olika år. Allt efter- som målen uppnåddes skärptes de. Det första målet angav att stats- skulden skulle stabiliseras (prop. 1994/95:25). Ett mycket omfattande program för att sanera de offentliga finanserna, i huvudsak i form av utgiftsneddragningar, föreslogs för att nå detta mål. I kompletteringspropositionen höjdes am- bitionen till att de offentliga finanserna skulle vara i balans 1998 och att statsskulden som andel av BNP skulle stabiliseras (prop. 1994/95:150). I konvergensprogrammet angavs att underskottet i den offentliga sektorns finansiella spa- rande inte fick överstiga av BNP 1997, vilket motsvarade konvergenskriterierna för de offentliga finanserna. Balanskravet uppfylldes med god marginal 1998. Ett långsiktigt överskottsmål presenterades i vårpropositionen 1997 (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:220). Genom en gradvis anpassning skulle ett överskott motsvarande av BNP i genomsnitt över en konjunktur- cykel uppnås . Regeringens motiv för detta överskottsmål var att (i) den offentliga sektorn behövde stå finansiellt stark på grund av en ökande andel äldre, (ii) skapa utrymme för att aktivt motverka konjunkturavmattningar (iii) stärka förtroendet för den svenska ekonomin, (iv) garantera en stabil och trygg välfärd, (v) säkra marginalen till stabilitets- och tillväxtpaktens referensvärde, Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes samt (vi) ge utrymme för höga investeringar i utan att den internationella skuldsättningen ökade. Det infördes också ett flerårigt tak för statens utgifter . Utgiftstaket sågs som ett instrument att kontrollera utgiftsutveck- lingen och därmed förbättra förutsättningarna att uppnå överskott i de offentliga finanserna. Det var inledningsvis frivilligt för rege- ringen att använda utgiftstak och överskottsmål, men 2010 gjordes målen obligatoriska. För kommunsektorn skärptes budgetdisciplinen genom ett lag- stadgat krav på budgetbalans . Regeringens befogenheter och skyldigheter gentemot på finansmaktens område reglerades genom lagen om statens budget 1996. Lagen syftade till att underlätta överblicken och klar- heten i budgetprocessen och stärka budgetdisciplinen. Den inne- höll preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om finansmakten och statens budget. Lagen om statsbudgeten ersattes 2011 av budgetlagen. Den ekonomiska vårpropositionen, med övergripande riktlinjer för den ekonomiska politiken, var till en början frivillig för rege- ringen men gjordes 2002 obligatorisk. Ytterligare förstärkningar av ramverket efter hand Den oberoende granskningen av regeringens ekonomiska politik har stärkts efterhand. Ett första steg togs 2003 när inrättades som ett oberoende granskningsorgan underställt riks- dagen. Ett andra steg togs när bildades som en myndighet under regeringen, med uppgiften att göra en oberoende granskning av regeringens finanspolitik. Vissa delar av budgetprocessen som tidigare i hög grad vilat på praxis lagreglerades 2014, efter förslag av (prop. 2013/14:173, bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351, rskr. 2013/14:352). Det handlade främst om att förtydliga regelverket kring rambeslutsprocessen, och om att reglera regeringens skyldig- heter att följa upp och utvärdera de budgetpolitiska målen. Det reglerades också att beslut om de budgetpolitiska målen ska fattas i samband med beslutet om statens budget för att få ett sammanhål- let beslut om mål, utgiftsramar och inkomstberäkning. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Sterzel (2013) har summerat budgetreformerna på så sätt att regeringen stärkts i början och i slutet av pro- cessen. Tyngdpunkten i riksdagsarbetet har därmed förskjutits mot uppföljning, utvärdering och granskning. 4.2Sveriges ekonomi och offentliga finanser fram till Följande avsnitt beskriver utvecklingen av svensk ekonomi och offentliga finanser från att det finanspolitiska ramverket, med en reformerad statlig budgetprocess och övergripande finanspolitiska mål, infördes fram . De flesta figurerna visar utvecklingen , medan beskrivningen i texten i huvudsak tar sikte på perioden (då huvuddelarna av det reformerade ramverket kom på plats) . Tvära kast i tillväxt under finanskrisåren I figur 4.1 visas tillväxt jämfört med tillväxten i och . Det framgår att hade av negativ tillväxt i samband med den inhemska kostnadskrisen. Sedan ramverket infördes har BNP ökat med i genomsnitt . Det är högre än i EU15 och även något högre än i . I såväl som i övriga EU15 och i krympte BNP kraftigt i samband med finanskrisen –2009. BNP minskade med 2009 jämfört med , vilket var en större nedgång än i både övriga EU och . Att drabba- des så hårt beror på att det drastiska fallet i världshandeln som följde på finanskrisen hade stor inverkan på en liten öppen export- beroende ekonomi. Svensk export föll med (se figur 4.4). Världshandeln minskade särskilt för investeringsvaror och varaktiga konsumtionsvaror, som är en stor del av export. Därigenom missgynnades av expor- tens produktsammansättning. På samma sätt gynnades när världshandeln åter tog fart. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes SOU 2016:67 2010, medan uppången var lite i i . Den negativa tillväxten 2012 i såväl som i EU15 av- speglar problemen i euroområdet detta år. Källa: Europeiska kommissionen. BNP per capita ökade långsammare än BNP –2015, eller med i genomsnitt (se figur 4.2). hade dock en högre tillväxt i BNP per capita än de flesta andra fram till krisen –2009. Också har haft en högre BNP per capita-tillväxt än många andra , men skillnaden har minskat (2015a). Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Sysselsättningen påverkades mindre av finanskrisen än nittiotalskrisen Hur sysselsättningen, arbetskraftsdeltagandet och arbetslösheten utvecklats visas i figur 4.3. Som framgår steg arbetslösheten kraftigt, som sysselsättningen sjönk rejält i samband med krisen . När ramverket kom på plats var fortfarande sysselsättningsgraden låg och arbetslösheten hög jämfört med före krisen. –ökade därefter sysselsättningsgraden i åldersgruppen 16–från 1997 till 2015, medan arbetskraftsdeltagandet ökade från till . Arbetslösheten låg på 2015, vilket var något lägre än 1997. KI bedömer att BNP-gapet uppgick till i genomsnitt -1,av potentiell BNP. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Arbetslöshet (vä) Sysselsättningsgrad (hö) Arbetskraftsdeltagande (hö) Arbetslöshet motsvarar arbetslösa som andel av arbetskraften (vänster skala). Sysselsättnings - grad motsvarar sysselsatta som andel av befolkningen (höger skala). Arbetskraftsdeltagande motsvarar arbetskraften som andel av befolkningen (höger skala). Med befolkning avses befolkning i åldern 16–. Under finanskrisen –ökade arbetslösheten och syssel- sättningsgraden sjönk. Försämringen i arbetsmarknadsläget var dock begränsat i förhållande till det kraftiga fallet i BNP. Fallet i både sysselsättning och arbetskraftsdeltagande var både större och mer utdraget under 1990-talskrisen. En förklaring till skillnaden kan vara att krisernas ursprung var olika (2010). Under finanskrisen –2009 skedde inget stort fall i den inhemska efterfrågan utan främst i exporten. Den relativt starka inhemska efterfrågan förklarar varför sysselsättningen i tjänste- branscherna, som är arbetsintensiva, ökade under finanskrisen, som den höga kapitalintensiteten i exportsektorn för- klarar varför det stora produktionsfallet där inte medförde någon kraftig nedgång i den totala sysselsättningen. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Inflationen och inflationsförväntningarna blev lägre och stabi- lare från mitten på 1990–talet. Detta dämpade den nominella löne- ökningstakten, medan de reala lönerna ökade under perioden.3 Konsumtionen stabil som andel av BNP över konjunkturcykeln Den största delen av BNP:s användning utgörs av hushållens kon- sumtion. stod denna för av BNP, följt av exporten på , offentliga konsumtionsutgifter på , och fasta bruttoinvesteringar på . Importen motsvarade av BNP. –2015 har konsumtionsandelen varit tämligen stabil, medan exportandelen uppvisat en större variation. Konsumtionen har vuxit snabbare än BNP –2015. Detta gäller även för exporten med undantag för låg- konjunkturen 2008–2009 då exporten minskade med . De fasta bruttoinvesteringarna minskade med , vilket tillsammans förklarar varför BNP minsk- ade med (se figur 4.4). 3 Den nya penningpolitiska regimen har av t.ex. Giavazzi och Mishkin (2006) framhållits som en viktig förklaring till den lägre och stabilare inflationen, och också delvis till den mindre variationen i BNP-gapet. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Export varor och tjänster Källor: och (2015b, 2016a). Källa till data perioden –1992 är (2015b). Källa till data perioden – 2015 är (2016a). Betydande överskott i bytesbalansens har det varit betydande överskott i bytesbalans (se figur 4.5). Detta förklaras delvis av ett positivt offentligt finansiellt sparandet , men särskilt av ett positivt privat finansiellt sparande. Ett lands bytesbalans kan förenklat definieras som summan av dess offentliga och privata finansiella sparande.4 Av detta följer att ett ökat offentligt finan- siellt sparande leder till ett (större) överskott i bytesbalansen, om inte det privata finansiella sparandet minskar. En analys av bytes- balansen och det finansiella sparandet 1997–2014 indikerar att by- tesbalansens långsiktiga utveckling till stor del kan förklaras av 4 Enligt nationalräkenskaperna är det totala finansiella sparandet summan av bytesbalansen och kapitalbalansen. Kapitalbalansen är dock endast liten del av betalningsbalansen, varför det finansiella sparandet ungefär är lika med bytesbalansen. Se definition i bilaga 6, nyckelbegrepp. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes förändringar i hushållens sparande, snarare än av förändringar i det offentliga sparandet (2015). Investeringarna som andel av BNP har varierat mycket över tiden. Efter 1990-talskrisen minskade investeringarna i kraftigt, men återhämtade sig delvis . har investeringarna i genomsnitt utgjort av BNP (prop. 2015/16:100, bil. hör till de länder som har den högsta investeringskvoten inom och EU. Näringslivets investeringar står för av de totala investering- arna i . De offentliga investeringarna ökade som andel av BNP under 1990-talskrisen. har de offentliga investe- ringarna legat av BNP. Ett argument mot en re- striktion för det offentliga finansiella sparandet är att denna kan nås genom minskade offentliga investeringsutgifter. Detta diskute- ras av bland annat (2008, 2009 och 2012) och av Vredin m.fl. (2012) i Konjunkturrådsrapporten. Enligt Finans- (2012) finns det dock inga belägg för att det finans- Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes politiska ramverket i sig förorsakar en för liten eller snedvriden investeringsvolym.