sou · H4B376 · 2016-11-07 00:00:00 — De är också känsliga för såväl störningar på de globala finansiella marknaderna som för brister i förtroendet för det svenska banksystemet eftersom de är beroende av marknadsfinansiering och till stor del i utländsk valuta. Sammantaget innebär det att instituten är exponerade mot stora likviditetsrisker även om motståndskraften i det svenska bank- systemet har förbättrats , exempelvis genom krav på likviditetstäckningsgrad hos kreditinstitut.55 Bankernas största låntagarkategori är svenska icke-finansiella företag som har lånat av de som bankerna har lånat ut till allmänheten, följd av de svenska hushållen som har lånat . De svenska hushållen är däremot viktigare än de icke-finansiella företagen som långivarkategori och står för av inlåningen från svensk och utländsk all- mänhet följd av svenska icke-finansiella företag som står för . 55Finansiell stabilitet 2015:1, riksbank, s. 5, och Finansiell stabilitet 2016:1, riksbank, s. 14 och s. 34. 56Den svenska finansmarknaden , riksbank, s. 69 f. Anm. För svenska banker avser siffrorna skulder och eget kapital för verksamhet som bedrivs i . Svenska bankers verksamhet i utlandet som bedrivs genom filialer eller dotterbolag är inte inkluderad. För utländskt ägda banker inkluderas filialverksamhet i samt svenska dotterbolag. Källa: Den svenska finansmarknaden , riksbank och egen bearbetning. har svenska hushåll ökat i betydelse framför allt som låntagare, från , men också som långivare, från . Detta motsvaras av något större minskningar av de svenska icke-finansiella företagens andel av in- och utlåningen. Utlåningen till allmänheten motsvarade av bankernas tillgångar 2014 och inlåningen från allmänheten motsvarade av skulderna och det egna kapitalet. skulder och eget kapital Källa: Den svenska finansmarknaden , riksbank och egen bearbetning. Av de 2 513 miljarder som bolåneinstituten hade lånat ut till allmänheten hade småhus och bostadsrätter som pant vilket indikerar att det i stor utsträckning rör sig om utlåning till hushållen. hade flerbostadshus som pant och resten handlade om affärs- och kontorshus m.m.57 Bland placerarna var det försäkringsbolagen som hade störst placeringstillgångar, . Av dessa tillgångar fanns hos livförsäkringsbolagen och hos skadeförsäkringsbolagen. Försäkringsbolagens tillgångar består till övervägande del, , av aktier men också till stor del, , av obligationer. Även om det fanns 274 svenska försäkringsbolag och 53 utlandsägda filialer på den svenska försäkringsmarknaden är marknaden kon- centrerad till några få stora bolag. av placerings- tillgångarna fanns hos de tio största försäkringsbolagen.58 Av de som förvaltades i fondbolagen uppgick de svenska hushållens fondandelar till ett 57Den svenska finansmarknaden , riksbank s. 75 f., och egna beräkningar. 58Den svenska finansmarknaden , riksbank s. 84 ff., och egna beräkningar. värde av , vilket motsvarade av tillgångarna. Fondbolagen har vanligen ett stort antal fonder med olika placeringsinriktning. av det förvaltade kapitalet var placerat i aktiefonder, vardera i räntefonder och bland- fonder och var placerat i hedgefonder. Den svenska fond- marknaden domineras av bankägda fondbolag. De fyra största fondbolagen som förvaltade av kapitalet ägs av de största bankkoncernerna.59 4.6.3Sett ur konsumenternas perspektiv När det gäller betalningsförmedlingen ser användningen av kontanter ut att ha minskat i ekonomin. Eftersom det som ut- märker kontantbetalningar är att de genomförs direkt mellan betalare och mottagare, utan någon betalningsförmedlare, finns inte något fullständigt mått på kontantanvändningen. Att värdet på de sedlar och mynt som är i cirkulation har minskat i förhållande till BNP är dock en av flera indikationer på att kontant- användningen har minskat. Efter att ha varit förhållandevis stabil ser kontantanvändningen, mätt på detta sätt, ut att ha minskat igen den senaste tioårsperioden.60 Källa: Den svenska finansmarknaden , riksbank. 59Den svenska finansmarknaden , riksbank, s. 88, och egna beräkningar. 60Den svenska finansmarknaden , riksbank, s. 107 f. SOU 2016:76 Den finansiella sektorn har kortanvändningen ökat. Antalet transaktioner med bank-, betal- eller kreditkort vid ett säljföretags kortterminal har ökat från 970 miljoner 2005 till 2 620 miljoner 2014. Det innebär en ökning . var antalet transaktioner 12 gånger så stort som 1998. Mindre vanligt än kortbetalningar är gireringar och auto- gireringar, d.v.s. betalningar där betalaren instruerar sin bank att överföra ett visst belopp från sitt bankkonto direkt till mottagarens bankkonto. När det gäller hur stora värden som förmedlas står dock gireringar och autogireringar tillsammans för av det totala transaktionsvärdet för de kontobaserade betalningarna. Källa: Den svenska finansmarknaden , riksbank s. 133. Hushållen använde av konsumtionsutgifterna till för- säkringstjänster och till finansiella tjänster 2013. Även om en viss uppgång i hur stor andel av utgifterna som går till finans- och försäkringstjänster –2013 kan skönjas så är uppgången liten både totalt sett och i förhållande till fluktuationerna . 61 Den svenska finansmarknaden , riksbank, s. 109 f., och egna beräkningar. Källa: SCB (nationalräkenskaperna). 5Nuvarande beskattning i den finansiella sektorn Den finansiella sektorn är i allt väsentligt föremål för samma slags beskattning som andra sektorer (se avsnitt 5.3). Beskattningen är utformad utifrån samhällsekonomiska utgångspunkter och präglas av vissa grundläggande skatterättsliga principer (se avsnitt 5.1–5.2). Dessa principer har också bäring på mervärdesbeskattningen, från vilken omsättning av bank- och finansieringstjänster och sådan omsättning som utgör värdepappershandel och därmed jämförlig verksamhet, liksom försäkrings- och återförsäkringstjänster, har undantagits. Mervärdesskatteundantaget regleras ytterst av artiklarna 135.1 a–g och 135.2 d i mervärdesskattedirektivet1, som genomförts i nationell rätt genom 3 kap. 9 och 10 §§ mervärdes- skattelagen (1994:200), ML (se avsnitt 5.4).2 Om inte annat anges används fortsättningsvis enbart samlingsbegreppet finansiella tjänster för samtliga sådana tjänster. Beskattning syftar till att ta in skatteintäkter på ett så samhälls- ekonomiskt effektivt sätt som möjligt för att finansiera gemensamma utgifter, att öka effektiviteten på marknaden när det finns negativa externa effekter, som t.ex. skadliga utsläpp från industri och konsumtion, eller att omfördela resurser mellan olika grupper i samhället. 1Rådets direktiv /112/EG av om ett gemensamt system för mervärdesskatt (EUT L 347, 11.12.2006, s. 1). 2Artikel 135.1 e i mervärdesskattedirektivet har också delvis genomförts i nationell rätt genom 3 kap. 23 § ML, jfr HFD 2016 ref. 6 (förhandsbesked). Nuvarande beskattning i den finansiella sektorn Uttag av skatter medför i allmänhet samhällsekonomiska kostnader genom att skatteuttaget snedvrider ekonomiska beslut jämfört med en situation utan skatter. Användningen av skattein- komsterna ger upphov till samhällsekonomiska intäkter. För att den samhällsekonomiska vinsten av skattefinansierade verksamheter ska bli så stor som möjligt är det angeläget att beskattningen utformas så att de samhällsekonomiska kostnaderna av skatteuttaget minimeras.3 Att skattesystemet förhåller sig neutralt och inte onödigtvis snedvrider prisrelationer är alltså en förutsättning för att hushåll och företag ska kunna fatta samhällsekonomiskt rationella beslut om konsumtion och resursanvändning. Skillnaden mellan skatter och avgifter En skatt kan karaktäriseras som ett tvingande bidrag till det allmänna utan direkt motprestation.4 Med avgift däremot förstås vanligen en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Beträffande avgifter är det alltså i första hand fråga om en penningprestation för vilken det allmänna lämnar ett specificerat vederlag. Till avgifter brukar också hänföras penningprestationer som tas ut i näringsreglerande syfte och som i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler.5 beslutar genom lag om skatter och avgifter.6 Rätten att besluta om skatter kan endast undantagsvis delegeras.7 Mot- svarande begränsning gäller inte avgifter, utan rätten att besluta om avgifter kan i allmänhet delegeras till regeringen eller kom- munerna.8 Vidare kan regeringen överlåta sin beslutanderätt till för- valtningsmyndigheter eller kommuner.9 Beslut om avgifter kan således förekomma i såväl lag som förordning eller annan för- fattning. 3SOU 2005:57 s. 355. 1973:90 s. 213. 1973:90 s. 213 och 219. 68 kap. 3 § 1 kap. 4 § och 9 kap. 1 § regeringsformen. 78 kap. 3, 7 och 9 §§ regeringsformen. 88 kap. 7, 9 och 13 §§ regeringsformen. 98 kap. 11 § regeringsformen. Nuvarande beskattning i den finansiella sektorn Av särskild betydelse för utredningens uppdrag är de ekonomiska aspekterna av konsumtionsskatter. Mervärdesskatt (moms) är en skatt på mervärdet, eller förädlingsvärdet, i varje produktionsled avseende varor och tjänster. Mervärdesskatten blev i samband med skattereformen som genomfördes betydligt mer likformig än tidigare.10 Detta var viktigt eftersom mervärdesskattens uppgift är att generera skatteintäkter utan att styra produktionen och konsumtionen i någon viss riktning. I de fall det är önskvärt att, genom beskattning, styra produktion och konsumtion i någon viss riktning används i stället punktskatter. Punktskatter är konsumtionsskatter som tas ut på särskilda varor och tjänster.11 Det är viktigt att skilja på vem som rent skattetekniskt betalar in en skatt och hur skattebördan fördelas i samhällsekonomisk mening. Mervärdesskatten betalas av näringsidkarna men den snedvrider inte incitamenten i produktionsledet eftersom den vältras framåt i produktionskedjan och betalas av konsumenterna i slutledet. Skatten kan däremot påverka konsumtionens samman- sättning och nivå beroende på hur den övervältras på konsu- menterna. Att mervärdesskatten gör konsumentpriserna högre än producentpriserna innebär i allmänhet att produktionen blir mindre, att konsumenterna får betala mer och att producenterna får mindre betalt än i en situation utan skatt. Fördelningen av skattebördan mellan producenter och konsumenter beror på hur priskänsliga konsumenterna är.12 En omsättningsskatt är en skatt som utgår vid försäljning av varor eller tjänster, såsom mervärdesskatten eller punktskatter på exempelvis alkohol eller energi. Eftersom omsättningsskatter betalas i samband med konsumtion kan de också kallas konsumtionsskatter. hade tidigare, åren 1941–1946 och 1960–1968, olika former av omsättningsskatter som, till skillnad från mervärdesskatten, bara togs ut vid försäljning till slut- konsument.13 10Enhetlig beskattning?, , s. 22. 11SOU 1990:46 s. 195. 12SOU 2005:57 s. 355 f. 13Omsättningsskatt, och , Per, Moms från början, s. 16 f., och SOU 2005:57 s. 90. Nuvarande beskattning i den finansiella sektorn Finansiella tjänster är undantagna från mervärdesbeskattning eftersom de i stor utsträckning betalas genom skillnaden mellan in- och utlåningsräntor i stället för med avgifter.14 Att beskatta denna ränteskillnad skulle i och för sig inte vara omöjligt. Det verkliga hindret mot att inlemma de finansiella tjänsterna i mervärdes- skattesystemet är att skatten måste kunna hänföras till varje kund, så att producenter kan göra avdrag för ingående mervärdesskatt, vilket inte enkelt går att göra med räntedifferensen.15 Ytterligare en komplikation är att räntorna på olika placeringar också inkluderar en premie för risken att just den placeringen misslyckas. Riskpremien ska inte ses som en del av betalningen för själva den finansiella tjänsten, men skulle inte heller gå att dra från beskattningsunderlaget då den svårligen kan observeras.16 Genom att finansiella tjänster undantas från mervärdesbeskattning och producenterna därmed inte kan göra avdrag för ingående mervärdesskatt bortfaller endast mervärdesskatten på finansiella tjänster, inte på insatsprodukterna i den produktionen. Producenterna av insatsprodukter betalar mervärdesskatt som sedan via priserna får antas föras vidare först till de finansiella företagen och sedan till deras kunder.17 Efter skattereformen 1991 har det gjorts många avsteg från den likformiga beskattning som då eftersträvades. Avstegen har haft helt andra motiv än ökad samhällsekonomisk effekti- vitet. har det emellertid framhållits att ett system baserat på optimal beskattning kan vara mer effektivt samhällsekonomiskt sett än en enhetlig skatt. Optimal beskattning innebär att skatte- intäkten tas in med minsta möjliga påverkan på företagens och hushållens beslut, så att snedvridningseffekterna i ekonomin blir så små som möjligt. En likformig beskattning är optimal under förutsättning att det inte finns några skattefria områden. När det inte är möjligt att beskatta alla områden kan de samhälls- 14Mirrlees, m.fl., Tax by design, s. 196. 15A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector, IMF s. 64. 16Huizinga, , A European VAT on financial services?, s. 505. 17Mirrlees, m.fl., Tax by design, s. 196. Nuvarande beskattning i den finansiella sektorn ekonomiska kostnaderna till följd av beskattningen minimeras om varor och tjänster med låg priskänslighet beskattas hårdare än varor med hög priskänslighet. Att tillämpa en sådan differentiering skapar dock svårlösta tillämpningsproblem och det är ofta svårt att bedöma skillnader i priskänslighet.18 Därför kan likformighet ändå vara att föredra. Ett skattesystem kan ha olika uppgifter. En självklar huvuduppgift för varje skattesystem är, som tidigare nämnts, att finansiera offentlig verksamhet. Därför är det viktigt att skatteuttaget sker på ett effektivt sätt. Uttaget kan göras genom direkta skatter, som är avsedda att bäras av de som formellt påförs dem, såsom exempelvis inkomstskatt. Det kan även göras genom indirekta skatter, som är avsedda att bäras av andra än de som formellt påförs dem, såsom exempelvis mervärdesskatt, som tas ut av näringsidkarna men som är avsedd att bäras av konsumenterna. I övrigt kan skattesystem användas för att bedriva stabiliseringspolitik, fördelningspolitik och allokeringspolitik. Det svenska skattesystemets utformning och utveckling präglas av en sammanvägning av dessa uppgifter och av mer detaljerade skattepolitiska mål som varierat . Nära förknippade med huvuduppgifterna är de juridiska prin- ciper på vilka skattesystemet bygger. De flesta västerländska skattesystem har vissa i huvudsak gemensamma grundläggande skatterättsliga principer. Dessa principer handlar i korthet om att skattesystemen ska vara rättssäkra och legitima, liksom om tilltron till systemen och hur de rättfärdigas. Principernas vikt och in- bördes ordning varierar i viss utsträckning mellan länderna, liksom . Överlag gäller att principerna kan sägas utgöra en slags yttre ram för hur skattesystem får eller bör utformas. Det nuvarande svenska skattesystemet är i rättsligt avseende uppbyggt efter legalitets- och likformighetsprinciperna. Därutöver ligger tyngdpunkten framför allt på skatteförmågeprincipen och den socialpolitiska beskattningsprincipen. har också neutralitetsprincipen tillmätts allt större betydelse. 18 Enhetlig beskattning?, , s. 20 ff., 35 och 56 ff. Nuvarande beskattning i den finansiella sektorn Mot bakgrund av de grundläggande skatterättsliga principernas betydelse för skattesystemets utformning finns det anledning att redogöra för dem i det följande. Legalitetsprincipen är av grundläggande betydelse i en rättsstat. Den innebär att den offentliga makten ska utövas under författ- ningarna.19 Härigenom ska den enskilde tillförsäkras rättssäkerhet och förutsebarhet, utan inslag av godtycke och fritt skön, i myndighetsutövningen. På straffrättens område innebär principen ett förbud mot analog och retroaktiv tillämpning. Principen har ansetts ha motsvarande betydelse inom skatterätten, d.v.s. skatt får tas ut endast med uttryckligt författningsstöd. I princip ska alltså även skattereglerna tillämpas restriktivt och enligt sin ordalydelse, och de får inte ges tillbakaverkande effekt. Inom skatterätten, liksom inom övriga rättsområden, gäller också att en underordnad regel inte får tillämpas i strid med en överordnad regel. Det innebär exempelvis att grundlag gäller framför andra författningar, samt att vissa fördrag och andra instrument samt rättsakter, avtal och andra beslut som antagits av Europeiska unionen (EU), bl.a. om förbud mot att lämna statsstöd, gäller här i landet med den verkan som följer av dessa instrument, även om en underordnad nationell regel påbjuder något annat (se avsnitt 7.2.4 och 7.2.5).20 Ett viktigt inslag i principen är att enskilda ska ha möjlighet att på förhand bedöma de rättsliga konsekvenserna av sitt handlande. Kravet gör sig med styrka gällande inom skatterätten, då en skattskyldigs felaktiga bedömning av de skattemässiga konse- kvenserna av sitt handlande kan leda till negativa ekonomiska konsekvenser. Bland annat detta är också bakgrunden till att det finns möjlighet att begära förhandsbesked rörande vissa skatte- 191 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen. 20Se 2 § lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till EU, och artikel 107–109 i fördraget om EU:s funktionssätt (EUT C 326, 26.10.2012, s. 47–390, konsoliderad version) (EUF-fördraget). Nuvarande beskattning i den finansiella sektorn rättsliga konsekvenser av transaktioner inom exempelvis inkomst- och mervärdesbeskattningen.21 Även likformighetsprincipen har grundläggande betydelse i en rättsstat. Den innebär att offentliga förvaltningsuppgifter ska utföras med beaktande av allas likhet inför författningarna samt med iakttagande av saklighet och opartiskhet.22 Av principen följer att lika fall ska behandlas lika och utan ovidkommande hänsyn. På skatterättens område innebär principen att beskattningen ska vara rättvis och likformig. Det betyder att alla i samma ekonomiska och sociala situation ska beskattas på samma sätt. Det bygger på en ambition om en rättvis fördelning av skattebördan, s.k. skatte- rättvisa. Utgångspunkten är således att skattskyldiga varken ska gynnas eller missgynnas i förhållande till någon annan i en motsvarande situation. Enligt principen bör lagstiftaren sträva efter att likartade fall så långt som möjligt ska beskattas enhetligt och på ett likartat sätt. Exempelvis ska inkomster som är ekonomiskt likvärdiga beskattas på samma sätt, oavsett inkomsternas art och uppkomstsätt. Avsteg från principen har dock gjorts, exempelvis när det gäller lägre arbetsgivaravgifter i vissa fall. Till principen kan även hänföras att skattereglerna inte ska möjliggöra skatteflykt och skatteplanering, eftersom det skapar bristande likformighet och medför orättvisor i skattebelastningen. En strävan efter likformighet kan dock leda till komplicerade regler som är svåra att tillämpa. I vissa fall har principen därför fått stå tillbaka för enklare och mer lättillämpade regler med schablonmässiga inslag. Det gäller exempelvis avdrag för vissa kostnader inom inkomstslaget tjänst. Ett annat exempel är undantaget från mervärdesskatt för finansiella tjänster (se avsnitt 5.4). 21Se lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor. 221 kap. 9 § regeringsformen. Nuvarande beskattning i den finansiella sektorn Neutralitetsprincipen innebär att skattereglerna ska vara neutrala inför den skattskyldiges val mellan olika handlingsalternativ. Med andra ord ska beskattningen inte styra hans eller hennes agerande. Om alternativen är ekonomiskt likvärdiga före skatt bör de därför också vara det efter skatt. Enligt denna princip ska skatterna alltså inte påverka den skattskyldiges val. Principen har således nära samband med likformighetsprincipen (se avsnitt 5.2.2). Neutralitet i skattesystemet har särskilt eftersträvats för att inte påverka den skattskyldiges val av kapitalplaceringsalternativ, val av boendeform, val mellan kontant lön och naturaförmåner och val av företagsform. Inom bolagsbeskattningen går principen ut på att skattereglerna inte ska påverka bolagens val av hur de ordnar sin produktion eller distribution, eller sina inköp. Principen medför också att beskattningen ska vara neutral i förhållande till bolagens val av investeringsalternativ, liksom finansieringsalternativ. På mervärdesbeskattningens område handlar principen om att i så liten utsträckning som möjligt påverka marknaden, och att så långt det är möjligt undvika konkurrensstörningar. Likvärdiga varor och tjänster ska beskattas lika mycket, oavsett hur lång produktions- och distributionskedjan är.23 Det är alltså fråga om att upprätthålla neutralitet gentemot mervärdesskattesystemet, belast- ningsneutralitet, så att konsumenterna – och inte näringsidkarna – belastas av skatten, och neutralitet gentemot liknande och konkurrerande transaktioner, konkurrensneutralitet.24 För ekonomisk verksamhet med omsättning av varor eller tjänster som inte är mervärdesskattepliktig, exempelvis omsättning av finansiella tjänster, upprätthålls dock inte denna neutralitet (se avsnitt 5.4). Principen kan motiveras från samhällsekonomiska utgångs- punkter. För att skapa förutsättningar för nyföretagande och expansion i mindre och medelstora företag har det exempelvis ansetts angeläget att enskilda näringsidkare och handelsbolag kan arbeta på samma skattemässiga villkor som mindre aktiebolag. Principen kan även motiveras av rättviseskäl, eftersom bristande neutralitet kan leda till en olikformighet i beskattningen. 23Se t.ex. avgörande i mål C-89/81, Trade, 1982 s. I–1275, punkten 6. Se vidare Sonnerby, , Neutral uttagsbeskattning på mervärdesskatteområdet. 24Jfr Sonnerby, , Neutral uttagsbeskattning på mervärdesskatteområdet, s. 151 f. Nuvarande beskattning i den finansiella sektorn minskar risken för skatteflykt och skatteplanering i ett neutralt skattesystem. Neutralitetssträvandena kan dock leda till att skattereglerna blir komplicerade och svåra att tillämpa. Det är ett skäl till att principen ibland fått stå tillbaka till förmån för ökad klarhet och enkelhet. Ett annat skäl är att fullständig neutralitet inte alltid bedöms leda till samhällsekonomiskt optimala skatter och samhällsekonomisk effektivitet (se avsnitt 5.1). Som exempel på avsteg från principen kan nämnas det s.k. jobbskatteavdraget. Detta avdrag innebär lägre beskattning i form av en skattereduktion för aktiva arbetsinsatser i motsats till passiva inkomster såsom sjukpenning, pension, arbetslöshetsersättning och dylikt. Syftet med avdraget är att det ska utgöra ett incitament att arbeta. Även andra skattereduktioner har införts av effektivitetsskäl. Det gäller exempelvis avdrag för arbetskostnader för reparation och underhåll samt om- och till- byggnad i, eller i nära anslutning till, bostaden, s.k. ROT-avdrag, och för hushållsnära tjänster, s.k. RUT-avdrag. Syftet med av- dragen är att öka sysselsättningen och de beskattningsbara inkomsterna och att minska förekomsten av s.k. svartarbete i dessa branscher. Sådana avsteg innebär också avsteg från likformig- hetsprincipen (se avsnitt 5.4.2). Enligt skatteförmågeprincipen ska beskattning ske efter var och ens förmåga att betala skatt. Beskattningen ska alltså ske i förhållande till den skattskyldiges skatteförmåga, inte i förhållande till exempelvis den nytta han eller hon har av den offentliga verksamheten – vilket brukar kallas intresseprincipen – eller dylikt. Principen har fått stor genomslagskraft och anses ligga till grund för en stor del av den moderna inkomstskattelagstiftningen. Principen har haft störst politisk betydelse när det gäller progressiv inkomstbeskattning, d.v.s. att den som har högre inkomster också ska betala en högre andel av sin inkomst i skatt än den som har lägre inkomster. Ett annat inslag i principen är att den skattskyldiges personliga förhållanden, exempelvis försörjnings- börda, bör beaktas. Utifrån principen har också resonerats att kapitalinkomster bör beskattas hårdare än arbetsinkomster. Nuvarande beskattning i den finansiella sektorn