sou · H4B361 · 2016-09-26 00:00:00 — fanns det drygt 1,3 miljoner pensionärer i premie- pensionssystemet och det samlade pensionskapitalet uppgick till . Detta kan jämföras med 5,7 miljoner pensionssparare och ett totalt förvaltat kapital om . Det förvaltade kapitalet i den traditionella försäkringen uppgick till . till det totala förvaltade kapitalet i premiepensionssystemet utgör alltså den traditionella försäkringen , och sett till det förvaltade kapitalet under utbetalningsfasen utgör den traditionella försäkringen . Här ska särskilt noteras att det förvaltade kapitalet inom den traditionella försäkringen kan förväntas öka i takt med att såväl antalet pensionärer som deras premiepen- sionskapital ökar. Det förvaltade kapitalet kan komma att uppgå till 250 miljarder kronor.14 Den genomsnittliga behållningen på pensionärernas premie- pensionskonton uppgick till . Beloppen som tas ut i premiepension är än så länge blygsamma och det beror på att det nya pensionssystemet inte har fasats in fullt ut. I genomsnitt får en pensionär i premie- pension, vilket motsvarar . När det gäller analyser av värdeutvecklingen i den traditionella försäkringen bör det inledningsvis understrykas att s.k. avkast- ningsgarantier av det slag som finns i den traditionella försäkringen medför kostnader i termer av förlorade avkastningsmöjligheter, eftersom begränsningar av risken för förluster (på kort sikt) också innebär begränsningar av risknivån och därmed begränsningar av möjligheten till avkastning (på lång sikt). När det gäller värdeutvecklingen för den traditionella försäk- ringen bör det vidare understrykas att den traditionella försäk- ringen kan sägas kännetecknas av en låg risknivå eftersom den innehåller en relativt stor andel räntebärande tillgångar med lång duration (i snitt ), vilket innebär att utveck- 14 om s. 2. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen lingen på räntemarknaderna har stor påverkan på värdeutvecklingen i den traditionella försäkringen.15 har det varit en ovanlig period med fallande räntor, vilket alltså har haft en positiv effekt på värdeutvecklingen för den traditionella försäkringen. Sjunkande räntor kan sägas ha gynnat de nuvarande pensionärerna, men innebär att avkastningsutsikterna för framtida pensionärer som väljer traditionell försäkring har minskat. Figur 5.2 Tioårig svensk nollkupongränta Källa: AP7. Här bör vidare noteras att den senaste tidens ränteutveckling också har inneburit att i garanterad ränta är en risk- fri garanti ur statens perspektiv, eftersom räntorna närmat sig noll (dvs. nivån för den garanterade räntan). Om garan- tin ska vara lika riskfri som tidigare bör den garanterade räntan sänkas. hade den årliga genomsnittliga värdeutveck- lingen (internräntan) för pensionärer med traditionell försäkring sedan start varit . hade den årliga genomsnittliga värdeutvecklingen av pensionsmedlen placerade i fondförsäkring sedan start varit , och för pensions- medlen placerade i AP7 Såfa 5,8 procent.16 I figur 5.3 visas den årliga genomsnittliga värdeutvecklingen efter inträdesår. Det framgår att värdeutvecklingen har varit positiv, både för dem med fondförsäkring och för dem med traditionell 15Om räntan går upp förlorar portföljen i värde. En portfölj med räntebärande tillgångar med kort duration påverkas mindre. 16Premiepensionen – Pensionsspararna och pensionärerna 2015, s. 55. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen De två staplarna längst till vänster i figuren visar värde- utvecklingen för alla inträdesår. Figur 5.3 Genomsnittlig värdeutveckling efter inträdesår för pensionärer med fondförsäkring respektive traditionell försäkring Här ska dock nämnas att mättidpunkten och valet av mätperiod har stor betydelse. Ett exempel på detta är att en mätning som gjordes för perioden från start visade att de pensionärer som valt traditionell försäkring då hade haft en genomsnittlig värdeutveckling på start, medan de som haft fondförsäkring då hade haft en motsvarande värdeutveckling på . Nedan visas pensionärernas årliga avkastning för den traditionella försäkringen respektive fondförsäkringen –2011. Enligt utredningens mening illustrerar figuren skillnaden när det gäller volatilitet i värdeutvecklingen mellan den traditionella för- säkringen och fondförsäkringen. Fondförsäkringens siffror avser spar- och utbetalningstid sammantaget, men en uppdelning ger ungefär samma bild. Jämförelsen kan enligt utredningens mening ses som en förenklad illustration av skillnaden i volatilitet mellan de båda förvaltningsmodellerna. Här bör dock understrykas att skill- naden i volatilitet skulle se annorlunda ut vid en jämförelse mellan den traditionella försäkringen och t.ex. Förvalsalternativet , eftersom det i Förvalsalternativet sker en auto- matisk riskjustering . Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen Figur 5.4 Årliga avkastning fondförsäkring och traditionell försäkring samt för Att fluktuationerna i värdet på pensionskontot är lägre i den traditionella försäkringen är inte bara en effekt av att aktie- innehållet är lägre i den traditionella försäkringen, jämfört med det genomsnittliga aktieinnehållet i fondförsäkringen. I den traditionella försäkringen sker det även en utjämning av avkastningen , till följd av den återbäringsteknik som används. Den innebär att volatiliteten i avkastningen inte får genomslag på premiepensionskontona, utan i stället med en betydande dämpning. Återbäringsräntan bestäms av men ändras vanligtvis bara och oftast i relativt små steg. Återbäringen tillförs respektive premiepensionskonto (preliminär tilldelning) och motsvarar på så sätt den dagliga fondkursen inom fond- försäkringen. Inom båda försäkringsformerna fastställs månads- beloppet endast en gång baserat på kontovärdet en enskild dag, men eftersom fondkurserna i sig är mer volatila än återbäringsräntan så blir månadsbeloppet även av det skälet mindre volatilt inom traditionell försäkring, mellan olika år. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen Vidare innebär konstruktionen med ett garanterat lägsta månads- belopp att risken för extremt stora nedgångar är begränsad för de som har valt traditionell försäkring. Som en illustration till det nu sagda visas i figuren nedan värdeutvecklingen (återbäringsräntan) respektive realiserad avkast- ning i den traditionella försäkringen samt värdeutvecklingen i fondrörelsen. Figur 5.5 Värdeutveckling sedan start av traditionell försäkring – nominellt I förarbetena17 anges bl.a. att eftersom försäkringen för premie- pension ska vara uppbyggd som en fondförsäkring gäller som grundalternativ att tillgodohavandet på pensionsspararens premie- pensionskonto ska vara placerat i värdepappersfonder även (uttagsfasen). Det anges vidare att de månatliga utbetalningarna kommer att variera i storlek med förändringarna i fondandelarnas värde, och att detta kan innebära en otrygghet för många försäkrade samt att det därför bör finnas en möjlighet för den enskilde att gå över till 1997/98:151 s. 424–428. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen traditionell livränteförsäkring som garanterar pensionsspararen livslång utbetalning av ett fast månadsbelopp. I betänkande föreslogs bl.a. att PPM borde erbjuda pensionsspararna möjlighet att – fr.o.m. – successivt gå över från fondförsäkring till traditionell försäkring. I betänkandet gjordes även bedömningen att regeringen borde tillkalla en särskild utredare med uppdrag att undersöka förut- sättningarna att avveckla den traditionella försäkringen. Bak- grunden till detta var att ansåg att den garanti som finns inom ramen för den traditionella försäkringen riskerar att slå mot statsbudgeten, vilket kan sägas innebära en ”anomali i systemet” eftersom en av de grundläggande principerna bakom pensionsreformen är att systemet ska vara autonomt från statsbudgeten. I en rapport till Finansmarknadsrådet18 ana- lyserades, på uppdrag av , över- vägandena bakom den traditionella försäkringen i premiepensions- systemet. I rapporten dikuterades även möjliga förbättringar. Av rapporten framgår bl.a. att •det ur ett pensionsspararperspektiv var svårt att finna behov av substantiella förändringar av produkten, •risken för staten (till följd av garantin i den traditionella försäkringen) då var liten, men att den låga risken är ett resultat av egna beslut om en noll-garanti och en löptidsmatchande förvaltningsstrategi samt att riksdag eller regering bör ge myndigheten tydligare riktlinjer för vilken risk som är acceptabel för staten, •det är högst tveksamt om en utläggning av verksamheten på privata händer skulle resultera i högre avkastning, •flytträtt skulle kunna vara ett alternativ (dvs. möjlighet att flytta tillbaka till fondförsäkringen), men att man bör avvakta med sådana åtgärder till dess ställning tagits till vilka regler om flytt- rätt som ska gälla generellt på pensionsmarknaden, 18 Den traditionella försäkringen inom premiepensionssystemet, Finansmarknads- kommitténs rapport nr 11, . Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen •att en s.k. successiv övergång syntes vara rimlig, men att nyttan med en sådan reform måste vägas mot kostnaden och att en sådan åtgärd bör anstå till pensionsbeloppen är större. I en rapport19 från Inspektionen för socialförsäkringen (isf) analyserades, på uppdrag av regeringen, olika aspekter på val av traditionell försäkring eller fondförsäkring vid pensionering; bl.a. •hur pensionärerna uppfattar informationen om alternativen, •hur blanketten utformas, •vilka effekter ett förvalsalternativ kan ha på de blivande pensio- närernas beslut. Av rapporten framgår bl.a. att blanketten för ansökan om pension visat sig ha stor betydelse för hur många som väljer fondförsäkring respektive traditionell försäkring, och att en neutral blankett skulle leda till en jämn fördelning mellan alternativen medan ett förval är starkt styrande. I rapporten anges att enkätundersökningen och intervjuerna i rapporten visar att de flesta föredrar traditionell för- säkring. I rapporten anges bl.a. att ett förval med fondförsäkring tenderar att leda/styra fel, och att en möjlig lösning är ett bekräftelseval och en valblankett med en statligt förvaltad generationsfond som förval. I en annan rapport redovisas resultatet av Riks- revisionens granskning av om staten har skapat förutsättningar för individen att göra bra val vid pensionsinträdet.20 I rapporten finns bl.a. en sammanställning av forskningsresultat om individens för- måga att hantera olika val, och en analys av valet av förvaltning vid pensionsinträdet (bl.a. valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring inom premiepensionssystemet). Som motiv21 för granskningen anges bl.a. att få känner till skillnaden i avkastning och risktagande i valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring, och att forskningen inom beteendeekonomi visar att det går att uppnå stora effektivitetsvinster för både individen och samhället genom att på ett omsorgsfullt och medvetet sätt utforma de 19Val av traditionell försäkring eller fondförsäkring vid pensionering, Rapport 2014:26. 20Att gå i pension – varför så krångligt?, RIR 2014:13, . 21RIR 2014:13 s. 9. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen valsituationer som individer ställs inför. Av rapporten framgår att rekommenderar regeringen att bl.a. överväga en automatisk riskjustering som ett förval inför pensionsinträdet inom premiepensionen och att rekommenderar Pensions- myndigheten att analysera hur utformningen av olika val påverkar individen. En av utgångspunkterna för granskningen var forskning som pekar på att många tenderar att vara ointresserade eller omedvetna när de gör sina val. analys av hur de pensionärer som tar ut premie- pensionen och som stannade kvar i fondförsäkringen förvaltar sitt kapital pekar på att de i 9 fall av 10 är helt inaktiva i förvaltningen. anger att resultatet tyder på att den som under livet har gjort ett aktivt val inte nödvändigtvis gör aktiva val senare under livet, och att detta innebär en risk för att pensionskapitalet blir felplacerat som pensionär, en risk som kan få ökande konsekvenser för kommande pensionärer i takt med att premiepensionssystemet fasas in.22 När det gäller motiven för förslaget om successiv omallokering/suc- cessiv övergång hänvisas det i Vägvalspromemorian bl.a. till att individer tenderar att fatta placeringsbeslut som de inte förstår konsekvenserna av, och att detta har varit särskilt tydligt när det gäller den traditionella försäkringen där utformningen av blan- ketten spelat stor roll för hur pensionärerna placerat sitt kapital. I Vägvalspromemorian anges det vidare att den övergång från fondförsäkring till traditionell försäkring – som för de flesta23 innebär minskad andel aktier och ökad andel räntebärande till- gångar – kan komma att ske efter ett stort börsfall och att det därför, enligt Vägvalspromemorian, är bättre att ha en ordning där man undviker att flytta vid en och samma tidpunkt. I Vägvalspromemorian föreslås därför en successiv övergång till den 22RIR 2014:13 s. 13. 23Storleken på ”riskomläggningen” beror på vilken fördelning mellan aktier och ränta som den enskilde har i sin portfölj innan övergången och vilken fördelning som används i den traditionella förvaltningen. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen traditionella försäkringen, om den traditionella försäkringen ska behållas. Enligt Vägvalspromemorian skulle en successiv övergång till den traditionella försäkringen innebära att spridningen i utfall minskar. Detta förklaras med att den gällande modellen innebär att en del individer kommer att avveckla sin aktieportfölj när aktiemarknaden står högt, medan andra kommer att avveckla sin aktieportfölj när aktiemarknaden står lågt. Vägvalspromemorian innehåller även ett förslag om en sam- ordning av förvaltningen av premiepensionsmedel, eftersom en sådan samordning antas medföra kostnadsbesparingar och effekti- vitetsvinster och att en sådan samordning ligger i linje med Buffertkapitalutredningens24 bedömningar och förslag. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren •analysera och beskriva fördelar och nackdelar med förslaget om att successivt avveckla aktieinnehav i fondsparandet för de sparare som vill förvalta sitt premiepensionskapital i en tradi- tionell försäkring, •beskriva hur en successiv avveckling av aktieinnehav i fond- sparandet bör ske om åtgärden genomförs, •beskriva hur mycket åtgärden kan väntas påverka en sparares avkastning som pensionär under tre scenarier: stark börsutveckling, genomsnittlig börsutveckling eller svag börsutveckling vid övergången till en traditionell försäkring, •analysera och beskriva fördelar och nackdelar av förslaget om att förvaltningen av den traditionella försäkringen förs över från till Sjunde AP-fonden, och •beskriva och motivera hur utredaren anser att den traditionella försäkringen inom premiepensionssystemet bör vara utformad. 24 AP-fonderna i pensionssystemet – effektivare förvaltning av pensionsreserven, SOU 2012:53. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen Skäl för utredningens bedömning och förslag: Förslagen i Vägvalspromemorian i förhållande till utredningsuppdraget Utredningen har tolkat förslaget i Vägvalspromemorian som ett förslag om att avveckla den traditionella försäkringen.25 utred- ningen har dock tolkat utredningsdirektiven på det sättet att det inte ligger inom ramen för utredningen att utreda en avveckling av den traditionella försäkringen, utan att utredningen endast ska utreda förslagen i Vägvalspromemorian om successiv övergång och samordnad förvaltning. Vidare har utredningen tolkat vårt uppdrag på det sättet att utredningen inte heller ska närmare utreda ett eventuellt införande av traditionell försäkring under sparande- perioden och/eller möjlighet att flytta mellan traditionell försäk- ring och fondförsäkring. Det bör nämnas att det inom expert- gruppen funnits olika åsikter kring tolkningen av utrednings- direktiven. Trots vad som anförts ovan har utredningen – mot bakgrund av de diskussioner som förts med expertgruppen – valt att redovisa utredningens syn på skillnaden mellan den traditionella försäk- ringen och den kapitalförvaltningsstrategi som AP7 erbjuder och utredningens syn på den övergripande frågeställningen om det behövs två olika försäkringsprodukter i premiepensionssystemet. Bakgrundsvis bör dock först något sägas kring behovet av riskjusteringar med avseende på ålder. Behovet av riskjusteringar med avseende på ålder Av förarbetena26 till den reformerade systemutformningen framgår bl.a. att det finns två olika skäl som brukar åberopas till varför risknivån i pensionstillgångarna ska minska med pensionsspararens stigande ålder. 25Notera förslag om avveckling av den traditionella försäk- ringen. 2009/10:44 s. 40 ff. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen För det första minskar humankapitalet27 . utgör humankapitalet en stor andel av spararens totala tillgångsportfölj. Eftersom risknivån i humankapitalet i regel är låg kan spararen kompensera detta med hög risknivå i pensionssparandet. Alltefter- som spararen närmar sig pensionsåldern minskar andelen human- kapital och därmed blir risknivån i den totala tillgångsportföljen högre. Spararen bör då trappa ned risken i pensionssparandet med stigande ålder för att få en rimlig total risknivå. För det andra kan den som är ung göra anpassningar i sparandet och arbetsutbudet på ett sätt som äldre inte kan göra. Äldre har av naturliga skäl kvar på arbetsmarknaden samt kortare placeringshorisont och har därför inte samma möjligheter till anpassning. Den som är äldre och tar hög risk riskerar annars att få en onödigt låg pension. Detsamma gäller även den som tar låg risk . I detta sammanhang bör nämnas att relativt har genomfört en granskning av det statliga förvals- alternativet i premiepensionssystemet.28 I granskningen gjorde bl.a. bedömningen att förvalsalternativet inte svarar mot pensionärernas kortare placeringshorisont. rekommenderade Sjunde AP-fonden att bl.a. utreda förvals- alternativet närmare ur ett pensionärsperspektiv. Sjunde AP-fonden betonade i sitt svar att man bedriver utvecklingsarbete inom de områden som rekommenda- tionerna avser. Regeringen29 instämde i bedömning att det är angeläget att det görs en fördjupad analys av hur Sjunde AP-fonden bättre kan ta hänsyn till pensionärernas kortare placeringshorisont. 27Värdet av en individs humankapital består av nuvärdet av all framtida inkomst från förvärvsarbete, se SOU 2005:87 s. 63. 28Sjunde AP-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav, 29 Regeringens skrivelse 2013/14:109 om förvaltningen av förvals- alternativet i premiepensionssystemet. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen Försäkringsprodukt eller kapitalförvaltningsstrategi som kan tillhandahållas av AP7? Förslaget i Vägvalspromemorian om att avveckla den traditionella försäkringen synes vara grundat på att den traditionella försäk- ringen, givet det låga garantiinnehållet, inte bör ses som en försäk- ringsprodukt utan som en kapitalförvaltningsstrategi. Utredningens tolkning av förslaget i Vägvalspromemorian är att det bygger på att den kapitalförvaltningsstrategi som erbjuds inom ramen för den traditionella försäkringen kan sägas vara tillgänglig genom Sjunde AP-fondens förvaltningserbjudande (dvs. att den förvaltning av den s.k. livportföljen som sker inom ramen för den traditionella försäkringen lika gärna skulle kunna ske genom en kombination av de s.k. byggstensfonderna), och att det saknas rationella skäl för att både och ska bedriva sådan likvärdig förvaltning. Utredningen anser att den traditionella försäkringen utgör en försäkringsprodukt/försäkringsform, eftersom (försäkringsgivaren) dels åtar sig att betala ut ett garanterat pen- sionsbelopp så länge pensionären lever och att myndigheten därmed – i viss utsträckning – tar över den finansiella risk som är förknippad med förvaltningen av premiepensions- kapitalet, dels att myndigheten åtar sig att – under vissa förut- sättningar – lämna återbäring till pensionärerna (försäkrings- tagarna). Det som kännetecknar en traditionell försäkring är att det är fråga om en produkt som innehåller garantier om periodiska (i detta fall livslånga) utbetalningar ofta i kombination med en villkorad rätt till återbäring. Här bör nämnas att merparten av de grundläggande rörelserättsliga30 reglerna för försäkringsrörelse också gäller för den verksamhet som bedrivs av Pensions- myndigheten, och att dessa angetts ha särskild betydelse när det just gäller den traditionella försäkringen.31 Enligt utredningens bedömning är det alltså missvisande att betrakta den traditionella försäkringen som enbart en kapitalför- valtningsstrategi, eftersom den traditionella försäkringen innehåller en garanti och återbäringsteknik. Den garanti och återbäring- reglerna om värdering av garanterade åtaganden, tillgångsförvaltning, riskhantering och återbäring i ömsesidigt bedriven verksamhet. 1997/98:151 s. 433 ff. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen steknik som finns i den traditionella försäkringen har enligt utredningens mening en direkt koppling till förvaltningen av tillgångarna (kapitalförvaltningsstrategin), vilket innebär att mot- svarande kapitalförvaltningsstrategi inte självklart kan erbjudas som en form av fristående kapitalförvaltning genom AP7. Här bör även noteras att den nuvarande kapitalförvaltningsstrategin inom den traditionella försäkringen inte är densamma som den som erbjuds i Förvalsalternativet. Den traditionella försäk- ringen har t.ex. en markant lägre risknivå än Förvalsalternativet, och har dessutom möjlighet att placera i t.ex. långa räntefonder. Det finns också möjlighet till alternativa mer långsiktiga placeringstillgångar (t.ex. fastigheter) i kapitalförvaltningen då nuvarande konstruktion innebär att kapitalet förvaltas och inte kan flyttas. Den kapitalförvaltningsstrategi i meningen viss fördelning mellan aktier och räntebärande tillgångar och den återbäringsteknik som erbjuds inom den traditionella försäkringen torde visserligen kunna replikeras av AP7 genom användning av de s.k. byggstens- fonderna, men enligt utredningens mening krävs också en för- säkringsgivare som följer de försäkringsrättsliga reglerna och principerna för bl.a. värdering av de garanterade åtagandena och bedömningar av lämplig sammansättning av tillgångar med hänsyn till åtagandenas storlek och behovet av marginaler för de risker som finns i verksamheten. Här bör dock nämnas att det torde vara möjligt att beräkna storleken på de garanterade åtagandena och där- med andelen räntebärande tillgångar utan användning av traditio- nell försäkringsteknik. Att kapitalförvaltningsstrategin inom den traditionella försäk- ringen – – innebär ett förhållandevis lågt risktagande i jämförelse med såväl den genomsnittliga egna portföljen på fondtorget som Förvalsalternativet är en direkt följd av den garanti som finns i den traditionella försäkringen. Som redan framgått anser utredningen att den koppling som finns mellan garantin och förvaltningsstrategin innebär att det – enligt utredningens bedöm- ning – inte går att ersätta den traditionella försäkringen med en likvärdig förvaltningsstrategi utan garanti.32 Annorlunda uttryckt kommer en pensionär som väljer en fördelning om 32 Se dock vad som anges i slutet av nästa stycke. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen räntebärande tillgångar och aktier i sin fond- försäkringsportfölj eller väljer Förvalsalternativet alltjämt att bära viss finansiell risk, dvs. risken för att värdet sjunker under det värde som fanns för övergången till utbetalningsfasen.