sou · H4B361 · 2016-09-26 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera och lägga fram förslag på hur förändringar av premiepensionssystemet bör göras. förordnades att vara särskild utredare. förordnades ett flertal experter och förordnades som sekreterare. Utredningen antog namnet premiepensionsutredning (Fi 2014:12). I arbetet har , , , , , , , , , , , och samt från till och med , från till och med Pasel Assalum och från , med- verkat som experter. Härmed överlämnas betänkandet Fokus premiepension (SOU 2016:61). 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).................................. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........... Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........... Hur ser problembilden ut?..................................................... Problembilden i Vägvalspromemorian................... The individual choice problem ............................... 2.3.5Utredningens syn på sitt uppdrag och 2.4Premiepensionssystemet – Ett system under Det allmänna ålderspensionssystemet.................... 2.4.3Den ursprungliga systemutformningen och det första valet ......................................................... 2.4.4Utvärderingar, analyser och utveckling efter det första valet ......................................................... Den reformerade systemutformningen ................. 2.4.6Samlad pensionsadministration från och med 2.4.7Utvärderingar, analyser och utveckling efter den reformerade systemutformningen .................. Forskningen inklusive beteende-ekonomi ............ 2.5 Internationell utblick m.m..................................................... 2.5.2Valmöjligheter finns även på Den svenska fondmarknaden ................................. 2.6 Allmänna utgångspunkter...................................................... 2.6.1Premiepensionssystemet utgör en del av det 2.6.2Ett livslångt obligatoriskt pensionssparande i Hur har det gått ? Högre än inkomst-/balansindex, men … .............. Utfall kan mätas på olika sätt ................................. Förvalsalternativet har i genomsnitt gått bättre än Egen portfölj............................................ Spridning i utfall ..................................................................... Kunskap och engagemang...................................................... Bedömningar och förslag med utgångspunkt i den nuvarande systemutformningen (Alternativ 1) ............. Förskjutning i fokus............................................................. Användning av s.k. puffar..................................................... Ändrade valrutiner m.m. ...................................................... Nya sparare ska placeras i Förvalsalternativet ..... Regelbundna utvärderingsval m.m. ...................... 4.6Individuell kostnadsdebitering baserat på utnyttjande Begränsa risktagandet på fondtorget ................................... 4.9Övriga bedömningar och förslag med utgångspunkt i den nuvarande systemutformningen (Alternativ 1) ........... 4.9.2Kompletterande analyser av utfallet i de olika delarna i premiepensionssystemet.......... Bedömningar och förslag som rör den traditionella Den nuvarande regleringen .................................................. Statistik m.m. kring den traditionella livförsäkringen........ Förslagen i Vägvalspromemorian ......................... Bedömningar och förslag som rör 6.2Premiepension ska kunna beviljas med tre månaders retroaktivitet till en person som haft sjukersättning 6.3 Ökat uttag av premiepension ............................................... Basränta i samband felaktigt utbetald premiepension........ Ränteregler i samband med återkrav av premiepension ..... Tidpunkten för övergång till traditionell försäkring.......... Översiktlig analys av Alternativ 2 ............................... Förarbeten och tidigare utredningar.................... Förslagen i Vägvalspromemorian......................... Den närmare utformningen av en ”Alternativ Ekonomiska konsekvenser m.m. ................................ Konsekvenser för statsbudgeten m.m................................. 8.3Ekonomiska konsekvenser m.m. när det gäller förslagen om regelbundna utvärderingsval.......................................... Omallokering från svenska till utländska tillgångar........... Konsekvenser för fondbranschen m.m. .............................. Konsekvenser på jämställdhet.............................................. Konsekvenser när det gäller hållbarhetsprofil .................... 9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2000: 192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) med 9.2Förslaget till lag om ändringar i socialförsäkringsbalken 9.3Förslaget till lag om ändringar i socialförsäkringsbalken Detaljerad beskrivning av värdeutvecklingsmått ........ Utredningens huvuduppdrag har varit att analysera och lägga fram förslag på hur förändringar av premiepensionssystemet bör göras. Utgångspunkten för arbetet har varit de förslag på åtgärder en- ligt Alternativ 1 som beskrivs i en departementspromemoria (Vägvalspromemorian), dvs. åtgärder inom ramen för det be- fintliga systemet med stor valfrihet. Syftet med utredningens arbete har varit att säkerställa att eventuella förändringar av premie- pensionssystemet bidrar till att fler sparare får en långsiktigt bra avkastning på sitt premiepensionskapital till rimlig risk och kostnad, vilket utredningen har tolkat på det sättet att de förslag utredningen lämnar ska öka sannolikheten för att fler pensionssparare får ett bättre premiepensionsutfall. Utredningens övergripande bedömning är att det hittillsvarande utfallet, antaganden om det förväntade framtida utfallet, under- sökningar kring pensionsspararnas engagemang och egenupplevda kunskap (förmåga) samt de forskningsresultat som finns inom beteende-ekonomin visar att fler pensionssparare och pensionärer kan få ett bättre premiepensionsutfall, utan att man för den skull behöver minska möjligheterna att välja bland en mångfald kapitalförvaltare och fonder med olika inriktning (valfriheten) för de som önskar utnyttja denna möjlighet. Utredningens bedömning är att detta kan uppnås genom att reformera systemet när det gäller valrutiner och myndighetsinformation. Enligt utredningens mening kan förslagen sägas handla om att fullfölja ett skifte i fokus från ett fokus på val av fonder på fond- torget (förvaltningsmodellen Egen portfölj) till ett fokus på att premiepensionssystemet erbjuder tre olika förvaltningsmodeller (Egen Portfölj, Färdiga riskportföljer och Förvalsalternativet) och på det grundläggande valet mellan dessa förvaltningsmodeller, där Förvalsalternativet utgör det alternativ som försäkringsgivaren (staten) erbjuder för i första hand de pen- sionssparare som inte vill eller upplever att de inte själva kan sätta samman och löpande förvalta en Egen portfölj. Utredningens samlade bedömning är att åtgärder i form av ändrade valrutiner och tydligare myndighetsinformation med fokus på det grundläggande valet av förvaltningsmodell är det mest ef- fektiva sättet att – inom ramen för det befintliga systemet – öka sannolikheten för att fler pensionssparare ska få långsiktigt högre avkastning till rimlig risk och kostnad. Åtgärderna bedöms där- utöver bidra till att minska spridningen i utfall mellan individer inom samma generation, även om denna typ av spridning alltjämt kommer att finnas till följd av såväl de valmöjligheter som finns och den omständigheten att det i ett fonderat system alltid kommer att uppstå spridning i utfall mellan olika generationer. Utredningens förslag grundas på bedömningen att det finns fog för att anta att lågt engagemang och låg kunskap minskar sannolik- heten för ett bra premiepensionsutfall, och att lösningen på detta grundläggande problem inte ligger i att försöka höja engagemanget och kunskapen utan att lösningen i stället i första hand ligger i att anpassa systemet efter pensionsspararnas engagemang och kun- skap. Utredningens förslag och bedömningar Utredningens huvudförslag är dels att de nuvarande valrutinerna ska ändras för såväl nya pensionssparare som för befintliga pen- sionssparare, dels att myndighetsinformationen ska bli tydligare. När det gäller nya pensionssparare – dvs. pensionssparare som har tjänat in sina första pensionsrätter – föreslår utredningen att pensionsrätterna direkt placeras i förvaltningsmodellen Förvals- alternativet som förvaltas av AP7 och att pensionsspararen i sam- band med detta får information om möjligheten att flytta fond- medlen till någon av de andra förvaltningsmodellerna, dvs. till Fär- diga riskportföljer som förvaltas av AP7 eller till en Egen portfölj som pensionsspararen själv sätter samman genom att använda ut- budet på fondtorget. Förslaget kan sägas innebära en principiell förändring av premiepensionssystemet i den meningen att förslaget innebär en övergång till en systemutformning där förvaltnings- modellen Förvalsalternativet utgör just ett förval för den som inträ- der i systemet. Det kan här konstateras att det till- baka endast är någon enstaka procent av de nya spararna som fak- tiskt väljer något annat än Förvalsalternativet. Mot denna bakgrund kan den föreslagna förändringen ses som en befogad förenkling av rutinerna i samband med inträdet i systemet, dvs. en anpassning av rutinerna utifrån det faktiska beteendet hos förstagångsväljarna. I förväntan innebär förändringen marginellt högre premiepensioner, eftersom nya pensionssparares pensionskapital kommer att placeras i Förvalsalternativet än med nuvarande regler. När det gäller befintliga pensionssparare som har valt förvalt- ningsmodellen Egen portfölj eller Färdiga riskportföljer föreslår ut- redningen att det ska införas regelbundna utvärderingsval . I dessa utvärderingsval ska pensionsspararna få infor- mation om att syftet med utvärderingsvalet är att minska risken för lågt premiepensionsutfall och få välja om han eller hon vill behålla sina nuvarande fonder, byta fonder inom ramen för den valda för- valtningsmodellen eller välja någon annan förvaltningsmodell. Den som inte anmäler sitt val inom föreskriven tid ska, efter särskild påminnelse, få hela sitt premiepensionskapital överfört till Förvals- alternativet. Utredningen föreslår att den nya ordningen införs successivt och att bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter om när de första utvärderingsvalen ska genomföras för de individer som fick sina första pensionsrätter fastställda före . Utredningens förslag om utvärderingsval tar sin utgångspunkt i att det grundläggande valet av förvaltningsmodell i premiepensions- systemet sker i samband med inträdet i systemet, och att det inte finns några systemrutiner som regelbundet påminner pensions- spararen om dennes val av förvaltningsmodell (ger pensionsspararna möjlighet att utvärdera sitt val). Det ska här sägas att pensionsspararna redan har möjlighet att ompröva/utvärdera sitt val, och att det i vart fall uppstår ett naturligt omprövnings-/utvärderingstillfälle för dem som tar del av innehållet i det kuvertet, men dessa omprövningar/utvärderingar får enligt utredningens mening anses vara av ett annat slag eftersom de sker på pensionsspararens initiativ. Den form av utvärderingsval som föreslås kan beskrivas som ett bekräftelseval fokuserat på det grundläggande valet av förvalt- ningsmodell, och frikopplat från en uppdelning i nya och gamla pengar (pensionsrätter). Utredningens bedömning är att den nuva- rande ordningen där nya pengar placeras på samma sätt som tidi- gare och där placeringen av de gamla pengarna inte regelbundet omprövas inte kan anses vara mest förenlig med den genomsnittlige pensionsspararens intressen. Utredningens förslag är att man i stället har en ordning där systemet – med viss regelbundenhet – kräver ett aktivt ställningstagande av de pensionssparare som har Egen portfölj eller Färdig riskportfölj när det gäller hur han eller hon vill förvalta sin premiepension. En sådan ordning förutsätter att man också har en lösning för de pensionssparare som inte aktivt tar ställning (dvs. är passiva i samband med ett utvärderingsval), dvs. Utredningens bedömning är här att Förvalsalternativet bör vara icke-valsalternativet i utvärderings- valen. Förslaget om att de som är passiva i samband med ett utvärder- ingsval ska få sitt premiepensionskapital överfört till Förvals- alternativet är ett kontroversiellt förslag, bl.a. eftersom det innebär en flytt av pensionsspararens premiepensionskapital till en förvalt- ningsmodell som spararen en gång aktivt har valt bort. Det kan argumenteras för att passivitet i samband med ett utvärderingsval av det slag som föreslås inte borde få den konsekvensen att pre- miepensionskapitalet överförs till Förvalsalternativet, utan att kon- sekvensen i stället borde vara att premiepensionskapitalet får ligga kvar i den lösning som pensionsspararen senast valde. Som redan framgått gör utredningen dock bedömningen att en fortsatt för- valtning inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj eller Färdiga riskportföljer bör förutsätta ett regelbundet aktivt ställ- ningstagande från pensionsspararen. Utvärderingsvalen föreslås vara utformade på ett sådant sätt att risken för oönskade överföringar till Förvalsalternativet på grund av passivitet minimeras. Utredningen föreslår här att valperioden i samband med ett utvärderingsval ska vara (att jämföra med den valperiod om cirka en månad som används vid första- gångsvalen), och att det dessutom – innan premiepensionskapital förs över till Förvalsalternativet – ska skickas ut ett särskilt med- delande till de pensionssparare som inte anmält något val i utvärde- ringsvalet. Till detta kommer att pensionsspararen ges ytterligare en möjlighet att reagera i samband med att han eller hon får be- kräftelse på att premiepensionskapitalet har flyttats till Förvals- alternativet. Mot bakgrund av syftet med utvärderingsvalen, våra förslag om att nya pensionssparare ska placeras direkt i Förvalsalternativet, att pensionsspararnas engagemang och kunskap varierar samt kravet på likabehandling anser utredningen att de pensionssparare som har sitt premiepensionskapital placerat i Förvalsalternativet re- gelbundet bör påminnas om sin möjlighet att välja någon annan förvaltningsmodell än Förvalsalternativet. Bland nackdelarna med de förslag som lämnas bör här nämnas att det för vissa pensionssparare kommer att krävas fler aktiva val än och att det finns en risk för att en ordning med regelbundna utvärderingsval skulle kunna skapa s.k. valtrötthet och press på de pensionssparare med Egen portfölj eller Färdig riskportfölj (cirka hälften av pensionsspararna) att vara aktiva i sin premiepensions- förvaltning, vilket inte passar alla och heller inte torde uppskattas av alla. Mot detta ska dock ställas att ett krav på aktivitet i form av bekräftelse/utvärdering – enligt utredningens mening – inte rimligen kan anses vara alltför betungande. Utredningen gör bedömningen att det i informationsuppdrag redan får anses ingå en rätt att framhålla För- valsalternativet, dvs. att informera pensionsspararna om att För- valsalternativet är avsett att vara ett bra statligt alternativ för pen- sionssparare som inte vill, eller upplever att de inte själva kan, sätta samman och löpande förvalta en individuellt anpassad premie- pensionsportfölj. Utredningens bedömning är att det inte bör införas någon fond- bytesavgift, men att bör få i uppdrag att ana- lysera möjligheterna att tillåta s.k. uttagsavgifter i fonderna på fondtorget. Utredningen lämnar inga förslag till förändringar i det avgiftstak som införde 2015, men anser att Pensions- myndigheten bör få i uppdrag att analysera om det avgiftstak som gäller kan sänkas ytterligare. Utredningens bedömning är att det inte bör införas några be- gränsningar av utbudet på fondtorget med avseende på risk. Bedöm- ningen grundas bl.a. på de svårigheter som finns med att fastställa gränsen mellan tillåten respektive otillåten risk och de förväntade effekterna av att t.ex. utesluta de fonder som har högst risk enligt den riskindelning som använder. Utredningens bedömning är att det bör tillsättas en utredning som får i uppdrag att säkerställa att premiepensionsspararna minst har det konsumentskydd i samband med marknadsföring, rådgivning och diskretionär portföljförvaltning som finns för kunder/- konsumenter på de finansiella marknaderna (grundskydd), och det ytterligare skydd som kan behövas mot bakgrund av de unika förutsättningar som gäller för det obligatoriska premiepen- sionssparandet. Enligt utredningens mening bör man i en sådan utredning även analysera s.k. systemrisker, t.ex. risker för premie- pensionssystemet kopplade till bristande regelefterlevnad hos fondförvaltarna och risker kopplade till ny teknik. Utredningen anser att det bör genomföras kompletterande re- gelbundna fördjupade analyser av utfallet i de olika delarna av premiepensionssystemet. Utredningen anser att det inte bör införas någon ordning med successiv övergång till den traditionella försäkringen för dem som önskar spara i traditionell försäkring som pensionär, och att frågan om ansvaret för den faktiska kapitalförvaltningen av de tillgångar som finns i den traditionella försäkringen bör hanteras inom ramen för beredning av Pensions- myndighetens lämnade förslag i dessa delar. I betänkandet finns också en övergripande analys av de förmo- dade konsekvenserna på lång sikt av att – enkelt uttryckt – ersätta det nuvarande fondtorget med ett s.k. statligt fondtorg (Alternativ 2 enligt Vägvalspromemorian). I analysen diskuteras bl.a. vissa vägval som torde behöva göras när det gäller den närmare utformningen av en Alternativ 2-lösning, inklusive hur själva övergången från det nuvarande systemet till en Alternativ 2-lösning skulle kunna gå till. I betänkandet behandlas även vissa förslag från Pensions- myndigheten som rör ändringar i bl.a. socialförsäkringsbalken och som är avsedda att förenkla för pensionssparare och pensionärer, öka kundnyttan och åstadkomma en mer kostnadseffektiv handläggning. Förslagen rör bl.a. olika tidsfrister och beräkning av ränta. Utredningens förslag bedöms inte få några direkta konsekvenser för statsbudgeten, eftersom premiepensionssystemet finansieras utanför statsbudgeten. Bland utredningens bedömningar och förslag är det förslaget om regelbundna utvärderingsval som kan förväntas få störst konse- kvenser. Mot bakgrund av storleken på det kapital som förvaltas inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj () och olika undersökningar som finns kring bl.a. pensionsspararnas aktivitet gör vi bedömningen att utvärder- ingsvalen kan förväntas medföra en betydande överflyttning av ka- pital från fonderna inom förvaltningsmodellen Egen portfölj till För- valsalternativet, dvs. från fonderna på fondtorget till fonder som förvaltas av AP7 Såfa. Utredningens bedömning är att det komma att röra sig om kapital i storleksordningen fördelat på mellan 0,6 och 2,3 miljoner individer, vilket bland annat kan jämföras med storleken på det kapital som förvaltas inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj () och storleken på det kapital som förvaltas inom förvaltningsmodellen Förvalsalternativet (). Kostnaderna för själva genomförandet av de första ut- värderingsvalen kan – beroende på ambitionsnivå när det gäller aktivitet/valdeltagande – grovt uppskattas komma att uppgå till mellan cirka 27 och . Förslaget om regelbundna påminnelsekampanjer riktade till de pensionssparare som har sina premiepensionsmedel i Förvalsalternativet bedömas komma att medföra kostnader på för den första på- minnelsekampanjen. Ett genomförande av förslagen bedöms komma att innebära en mycket stor förändring av konkurrensförutsättningarna för den svenska fondmarknaden. De närmare effekterna för enskilda fonder och fondbolag är dock enligt utredningens mening svåra att bedöma, eftersom det är svårt att göra prognoser kring hur pen- sionsspararna kommer att välja och/eller vilka fonder som innehas av pensionssparare som kan förväntas vara passiva i utvärderings- valen. Här bör nämnas att premiepensionssystemet är en viktig marknadsförings- och distributionskanal för fondbranschen gente- mot hushållen, och en särskilt viktig kanal för nystartade och utländska aktörer som önskar etablera sig i . Utredningens förslag kan därför komma att innebära en sämre konkurrens på den svenska fondmarknaden som helhet. En ordning med regelbundna utvärderingsval kan komma att leda till en minskning av andelen premiepensionskapital som är placerat i svenska aktier och svenska räntebärande tillgångar, ef- tersom andelen svenska aktier och svenska räntebärande tillgångar är lägre i förvaltningsmodellen Förvalsalternativet (respektive ) än i förvaltningsmodellen Egen portfölj (respektive ). Utredningens bedömning är att de förslag som utredningen lämnar inte i sig kommer att påverka jämställdheten mellan män och kvinnor i någon riktning. Den överföring av kapital från förvaltningsmodellen Egen portfölj till förvaltningsmodellen Förvalsalternativet som kan för- väntas komma att ske vid ett införande av regelbundna utvärde- ringsval kan på totalnivå förväntas innebära att andelen kapital inom premiepensionssystemet som förvaltas i fonder med hållbar- hetsprofil kommer att öka. Utredningens bedömning är att de konsekvensanalyser av olika slag som har varit möjliga att genomföra inom ramen för ut- redningens arbete behöver kompletteras i den fortsatta bered- ningen med såväl andra typer av konsekvensanalyser som mer fördjupade konsekvensanalyser. lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 § i lagen (2000:192) om all- männa pensionsfonder (AP-fonder) ska ha följande lydelse. Sjunde AP-fonden förvaltar fonder för de ändamål som framgår av bestämmelserna om premiepension i socialförsäkringsbalken. Förvaltningen ska ske uteslutande i pensionsspararnas intresse. När medel förs över med stöd av 64 kap. 23 § andra stycket so- cialförsäkringsbalken, ska pensionsspararen kunna bestämma att medlen ska 1.placeras i en eller flera angivna fonder, 2.fördelas mellan fonderna efter pensionsspararens ålder, eller 3.fördelas mellan fonderna efter den risknivå som pensions- spararen anger. När medel förs över med stöd När medel förs över med stöd av 64 kap. 24 § andra stycket eller av 64 kap. 24 § första stycket eller Sjunde AP-fonden får ur var och en av fonderna ta ut medel för de förvaltningskostnader som uppkommit för respektive fond. Om kostnaderna avser flera av fonderna, ska de fördelas mellan fon- derna på ett skäligt sätt. Sjunde AP-fonden ska ta emot medel till och betala medel från fonderna enligt de anvisningar som lämnar. Denna lag träder ikraft . lag om ändring i socialförsäkringsbalken Härigenom föreskrivs att 56 kap. 5 och 9 §§, 64 kap. 14 och 24 §§, 108 kap. 15, 17 och 19 §§ samt rubriken närmast före 24 § socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse. och garantipension får lämnas för ansökningsmånaden om den för- ningsmånaden om den försäkrade säkrade fick sjukersättning ome- Bestämmelserna i första stycket tillämpas bara i fråga om pen- sion som lämnas tidigast från och med den månad då den försäk- rade fyller . Det som föreskrivs i 4 och Det som föreskrivs i 4 och 6 §§ gäller också i fråga om ökat 6 §§ gäller också i fråga om ökat uttag av allmän ålderspension. uttag av allmän ålderspension. Ökat uttag av premiepension kan dock tidigast göras från och med månaden efter den då ansö- kan kom in till Pensions-