sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Ett mål för det strukturella sparandet kan i princip ta hänsyn till både hållbarhet och stabilisering, men har nackdelar i termer av observerbarhet och uppföljning eftersom det inte finns några allmänt accepterade metoder för att bestämma potentiell BNP och strukturellt sparande. Kumar m.fl. IMF (2009) menar att cykliskt anpassade saldomål är överlägsna för att skapa flexibilitet vid produktionschocker, men att den cykliska justeringen kräver omsorg. 16 Se exempelvis Europeiska kommissionen (2010b), Fall m.fl. (2015), Andrle m.fl. IMF (2015), Kumar m.fl. IMF (2009) och ECB (2013). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler konjunkturcykeln är väldefinierad, så att underskott i nedgångar kompenseras av överskott i uppgångar, är ett sådant mål konsistent med en hållbar skuldnivå. I en IMF-studie av Andrle m.fl. (2015) dras slutsatsen att ett utgiftstak för de reala utgifterna fungerar bäst i stabiliseringshänseende, men ett mål för strukturellt sparande fungerar nästan lika bra. En utgiftsregel har emellertid fördelen av att vara mindre komplex och därmed lättare att kommunicera och övervaka. En annan aktuell OECD-studie av Fall och Fournier (2015) visar att utgiftsregler kan stimulera potentiell tillväxt och reducera risken för recession utan någon ogynnsam effekt på skulden. Cordes m.fl. (2015) har vidare pekat på att utgiftsregler tycks följas i högre grad jämfört med andra finanspolitiska regler som saldomål. Guerguil, Mandon och Tapsoba (2016) menar över- lag att de regler som inte räknar med offentliga investeringsutgifter är mer kontracykliska. Den kontracykliska effekten verkar dock vara större i dåliga än bra tider, och författarna undersöker inte närmare om dessa investeringsvänliga regler ger tillräckliga incita- ment att spara i goda tider för att kunna investera i dåliga tider. Europeiska kommissionen (2014c) har sammanfattat goda erfa- renheter från olika länders budgetkonsolidering (däribland ) och dragit slutsatsen att en kombination av utgiftsregler och saldoregler (eller en inkomstrestriktion) tycks ha lett till positiva utfall för både budgetdisciplin och stabilisering i ett antal EU- länder.17 Det kan jämföras med en senare OECD-studie av Fall m.fl. (2015) som visar att ett mål för det faktiska finansiella sparandet kombinerat med en regel för utgifterna passar de flesta länder bäst, både för att tygla skuldutvecklingen och för att stabilisera ekonomin och främja långsiktig tillväxt. Det gäller särskilt för länder med relativt höga offentliga utgifter i relation till BNP. Förutom att en kombination av regler bör användas är det enligt Fall m.fl. (2015) en fördel om mål definieras i termer av ett intervall för att tillåta anpassning till makroekonomiska fluktuationer. 17 De länder som omfattas är , , , och . Enligt EU- kommissionen är utgiftsbaserad konsolidering det mest effektiva sättet att uppnå konsolidering av offentliga finanser på medellång sikt när skattekvoten redan är hög. Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler Källa: Schaechter m.fl. IMF (2012). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler Regler är effektivare ju större del av offentlig sektor som omfattas Det finns empiriskt stöd för att finanspolitiska regler är mer effek- tiva ju större del av offentlig sektor som de omfattar. Europeiska kommissionen (2010b) menar exempelvis att en erfarenhet som kan dras från länder som haft god budgetdisciplin är att en ohållbar skuldutveckling motverkas om utvecklingen av skuldkvoten stöds av ett operationellt saldomål som idealt omfattar hela den offent- liga sektorn (eller åtminstone staten och socialförsäkringssyste- met). Att reglernas täckningsgrad (dvs. hur stor andel av offentlig sektor regeln omfattar) tycks påverka effektiviteten framgår också av studier av Ayuso-i-Casal m.fl. (2007) och Debrun (2008). Den positiva effekten på det offentliga sparandet har förklarats med att regler med bred täckning är svårare att kringgå. Betydelsen av politisk förankring och en rättslig grund Kopits och Symansky (1998) menade att en formell regel i sig inte är tillräcklig för att vara effektiv och trovärdig. För att ha avsedd verkan måste den också ha ett brett politiskt stöd och vara ett åta- gande som har anammats av flera olika regeringssamman- sättningar. På omvänt sätt, är det inte tillräckligt med ett politiskt åtagande utan en regel, eftersom en regering i vissa lägen behöver åberopa en formell regel för att kunna genomföra vissa impopulära men nödvändiga åtgärder. Empiriska studier tyder på att både graden lagreglering och gra- den av politisk förankring är av betydelse för hur effektiva finans- politiska regler är när det gäller att motverka budgetunderskott och skulduppbyggnad. En tidig studie av de amerikanska delstaterna av Bohn och Inman (1996) visar att finanspolitiska regler som är fastlagda i kon- stitutionen är mer effektiva än sådana som anges i vanlig lag. Andra senare studier pekar på att en stark politisk förankring har stor betydelse för hur finanspolitiska regler fungerar, som en stark rättslig grund kan signalera vilken betydelse som läggs vid finanspolitiskt ansvar och därigenom utgöra en viktig komponent vid utformningen av finanspolitiska mål och ramverk. Forskning pekar också på att landsspecifika omständigheter avgör i vilken Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler mån lagreglering spelar roll för hur effektivt en finanspolitisk regel är. Konstitutionellt reglerade mål tenderar att bli mer långlivade och stabila eftersom de är svårare att ändra för en ny regering. Men även om det leder till ett mer stabilt regelverk främjar det inte nöd- vändigtvis effektiviteten i reglerna om institutioner för ansvars- utkrävande i ett visst land är svagt. Lagreglering kan vara en fördel men i slutändan spelar den politiska viljan stor roll.18 Mekanismer för att korrigera målavvikelser och väl definierade undantagsklausuler Ytterligare en faktor som har betydelse för hur finanspolitiska regler fungerar är enligt forskningen utformningen av mekanismer för att korrigera målavvikelser. Sådana mekanismer innefattar en bakåtblickande dimension som ser till att tidigare målavvikelser korrigeras inom en begränsad tidsrymd. Åtgärder som ska vidtas vid målavvikelser bör tydligt definieras på förhand för att ett mål ska vara trovärdigt och möjligt att uppnå. Det kan exempelvis handla om att saldomål och utgiftsregler gradvis skärps fram till dess att en avvikelse är återtagen.19 En IMF-studie av Andrle m.fl. (2015) förespråkar exempelvis en högre grad av automatik i upprätthållandet av , genom en gradvis ökning av övervakning och begränsningar efter det att ett land brutit mot reglerna, i kombination med mer trovärdiga sanktioner som reflekterar de ekonomiska omständigheterna. Exempelvis saknar finansiella sanktioner trovärdighet i dåliga tider men kan fungera i goda tider, medan administrativa sanktioner som t.ex. begränsningar för nyanställningar för regeringen kan över- vägas i dåliga tider. Flera studier pekar vidare på att det bör finnas väl definierade undantagsklausuler vid t.ex. djupa konjunkturnedgångar. Vaga un- dantagsklausuler kan dock göra mål och regler ineffek- tiva. Förlusten av trovärdighet om man bryter mot reglerna blir mindre om man på förhand definierar när det får ske. 18Se exempelvis Debrun (2008), Iara och (2010), Schaechter m.fl. IMF (2012) och Nerlich och Reuter (2013) samt sammanställningar av forskningsstudier av Europeiska kommissionen (2010b), ECB (2013) och (2013). 19Se exempelvis Kumar m.fl. IMF (2009), Fall m.fl. (2015), Schaechter m.fl. IMF (2012), ECB (2013) och Europeiska kommissionen (2010b). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler undantagsklausuler bör användas för att tillåta tillfälliga avvikelser från målen vid t.ex. naturkatastrofer eller mycket djupa konjunk- turnedgångar. Definitionen av sådana undantag måste vara tydlig och omfatta ett begränsat antal faktorer så att de inte kan användas i normala tider. Att bestämma vad som är exceptionella omständig- heter kan t.ex. delegeras till en oberoende institution utanför rege- ringen (ett finanspolitiskt råd), eller underställas en värdering av en kvalificerad majoritet i parlamentet.20 Det finns emellertid också forskning som pekar på att undan- tagsklausuler tycks sakna betydelse för hur väl finanspolitiska regler fungerar (Guerguil m.fl. 2016). Del av ett medelfristigt budgetramverk och övervakade av en oberoende institution En annan faktor av betydelse för väl fungerande finanspolitiska regler är enligt forskningen att de ingår som en del av ett medel- fristigt budgetramverk.21 Regler som ingår i ett medelfristigt ram- verk och är en del av en heltäckande finanspolitisk strategi kan bättre anpassas till ett lands specifika omständigheter. Det fleråriga perspektivet begränsar också försök att kringgå regler, exempelvis genom att senarelägga redovisning av utgifter eller skjuta på struk- turella anpassningar. En budgetprocess med ett uppifrån-ned pers- pektiv där de totala utgifterna bestäms i förväg och ett medelfristigt budgetramverk som visar framtida prioriteringar leder till bättre utgiftskontroll. Ett medelfristigt ramverk visar på förhand om finanspolitiken är konsistent med de finanspolitiska målen, och ökar tidsramen för de politiska beslut som krävs för att möta må- len. (2006) har budgetprocessens utformning större betydelse än finanspolitiska regler, men mål och regler kan bidra till budgetdisciplin som en del av en väl utformad budget- process. 20Se t.ex. Kumar IMF (2009), Fall m.fl. (2015), Schaechter m.fl. IMF (2012), ECB (2013) och Europeiska kommissionen (2010b). 21Se t.ex. Europeiska kommissionen (2010), Schaechter m.fl. IMF (2012) och Fall m.fl. (2015). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler Det finns i forskningen också en stor enighet kring betydelsen av att mål och regler övervakas av en oberoende institution som ökar den politiska kostnaden för att avvika från målet.22 Calmfors och (2011) pekar på att regler ofta bru- tits, inte minst EU:s stabilitets och tillväxtpakt. Den kraftiga ök- ningen i offentlig skuld i samband med finanskrisen tyder på att finanspolitiska regler ensamt är otillräckliga. Finanspolitiska råd kan hjälpa till att utvärdera om mål kommer att uppnås, tillåta mål vara mer flexibla eller föreslå förbättringar av mål. Att råd behövs som komplement till finanspolitiska regler är enligt författarna rimligt mot bakgrund av att bra mål tenderar att vara komplexa och villkorade av konjunkturen eller andra störningar. Men på samma sätt som en regering kan ha incitament att bryta mot en finanspolitisk regel kan den även avfärda finanspolitiska råd, eller till och med lägga ned dessa om rådets kritik blir för besvärande. Den här sårbarheten kan hanteras genom att rådet bygger upp ett rykte om kompetens och opartiskhet, eller genom formella regler som skyddar rådets oberoende. Liknande slutsatser drar Eyraud och (2015) som menar att en lärdom från den senaste krisen är att alltför enkla regler saknar flexibilitet att svara på stora chocker. Den nya generationens mål och regler har försökt kombinera hållbarhetsmotivet med större förmåga att svara på ekonomiska chocker. Även om detta är önsk- värt är dessa regler svårare att kommunicera och övervaka. Här har oberoende institutioner en viktig roll att spela genom att exempelvis skatta strukturella underskott och förklara föränd- ringar och avvikelser för allmänheten på ett trovärdigt sätt. En sådan oberoende övervakning ökar den politiska kostnaden från att avvika från målet. 22 Se exempelvis Kumar m.fl. IMF (2009), Europeiska kommissionen (2010b), Schaechter m.fl. IMF (2012), (2013), ECB (2013) och Nerlich och Reuter (2013). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler Kommitténs bedömning: Användningen av finanspolitiska regler internationellt har ökat kraftigt . Regelverket i EU:s har successivt reformerats och byggts på. Särskilt efter eurokrisen genomför- des omfattande förändringar i syfte att förstärka regelverket, då krisen visat att det fungerat mindre väl. Den successiva anpass- ningen av regelverket illustrerar den målkonflikt som finns mellan flexibla regler som ger utrymme att hantera ekonomiska chocker, och enkla regler som är lätta att följa upp och övervaka. Analysen av ett urval studerade länder visar att EU:s och finans- paktens regelverk successivt blivit en mer integrerad del av medlemsländernas nationella ramverk. Forskning ger stöd för att finanspolitiska regler motverkar offentliga underskott och skulduppbyggnad. års för- ändringar av de finanspolitiska reglerna, däribland , syftar till att kombinera finansiell hållbarhet med den flexibilitet som krävs för att hantera ekonomiska chocker. Även om detta är önskvärt blir denna typ av regler ofta svårare att kommuni- cera och övervaka. Här spelar oberoende institutioner som övervakar hur reglerna följs en viktig roll. Den internationella utblicken i detta avsnitt visar att användningen av finanspolitiska regler har ökat kraftigt . Det gäller inte minst inom EU. Trots detta har den offentliga skul- den som andel av BNP ökat märkbart i de flesta länder . Särskilt under den senaste lågkonjunkturen ökade skuldsättningen till följd av ett lågt sparande. Stabilitets- och tillväxtpaktens successiva utveckling med åter- kommande reformer illustrerar de målkonflikter som ofta uppstår när finanspolitiska regler ska utformas. Det handlar särskilt om konflikten mellan flexibla regler som ger utrymme att hantera eko- nomiska chocker respektive enkla regler som är lätta att följa upp och övervaka. I samband med reformerna 2005 betonades att reg- lerna skulle anpassas efter varje lands förutsättningar och lämna mer utrymme för konjunkturella hänsynstaganden. 2011 stramades reglerna upp och detaljeringsgraden ökade i syfte att göra dem mer väldefinierade och tydliga, då krisen visat att regelverket inte funge- Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler har flexibiliteten i regelverket på nytt framhållits, nu med syftet att tillåta större hänsyn till konjunkturen och ge utrymme för strukturreformer och investeringar. De suc- cessiva reformerna av stabilitets- och tillväxtpakten har resulterat i ett alltmer detaljerat och svåröverskådligt regelverk. har efterlevnaden av paktens regler varit svag. Vi kan konstatera att är ett av få länder som har följt paktens regler, och aldrig berörts av EU:s förfarande vid alltför stora underskott. En viktig orsak till det är sannolikt att vårt nationella ramverk har en stark politisk förankring och är mer ambitiöst än paktens regler. En jämförelse av regelverken i tio länder visar att det är vanligt att länderna förändrar sina regler . De omfattande för- ändringar av regelverken som många länder, framför allt inom EU, genomfört kan ses som ett försök att komma till- rätta med den ökade skuldsättning som finanskrisen och eurokrisen har medfört. En annan slutsats som kan dras är att finanspaktens regelverk successivt kommit att utgöra en mer integrerad del av de nationella ramverken i de medlemsstater som omfattas av finans- pakten. Det finns ett relativt omfattande stöd i empirisk forskning för att finanspolitiska regler bidrar till att begränsa underskott och skulduppbyggnad. kan vi konstatera att det utifrån forskningen inte går att dra några entydiga slutsatser om att en viss typ av regler eller kombination av regler är mer effektiv än en an- nan. Det är vidare tydligt att mål och regler inte kan ses isolerat, utan som en del av ett institutionellt sammanhang. Forskningen ger också tydligt stöd för att effektiva regler bör ge utrymme för stabi- liseringspolitik, men ha en stark koppling till hållbarhet (skuldkvoten). års finanspolitiska regler syftar till att kom- binera just hållbarhetsmotivet med ökad flexibilitet att kunna hantera makroekonomiska störningar. Även om detta är önskvärt är dessa regler (och kombinationer av regler) mer komplexa och därmed svårare att kommunicera och övervaka. Här ger forsk- ningen stöd för att oberoende institutioner spelar en viktig roll, genom att de granskar och kommenterar finanspolitiken och bidrar till att beslutsfattarna förklarar målavvikelser för allmänheten på ett trovärdigt sätt. Det finns vidare ett antal andra faktorer som empirisk forskning antyder har betydelse för hur väl en finanspolitisk regel fungerar. Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler En regel förefaller vara mer effektiv ju större del av offentlig sektor som omfattas, vilket sannolikt beror på att sådana regler är svårare att kringgå. Graden av politisk förankring och rättslig grund tycks också spela roll, samt att det finns tydliga undantagsklausuler samt någon slags mekanism för att korrigera målavvikelser. Det verkar också vara en fördel om reglerna ingår som en del i ett medelfristigt budgetramverk. 6Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket? Ett effektivt finanspolitiskt ramverk förutsätter att såväl ramverkets olika delar som helheten fungerar väl. Kommittén ska mot den bak- grunden överväga hur ett eventuellt ändrat överskottsmål förhåller sig till övriga delar av det finanspolitiska ramverket. Fokus bör enligt direktivet ligga på effekterna på utgiftstaket, det kommunala balanskravet och den statliga budgetprocessen. En angränsande fråga som rests av bland andra (2015) är om ålderspensionssystemets sparande borde exkluderas ur överskotts- målet. Kommittén har valt att beröra också den frågan i detta sam- manhang. I avsnitt 6.1 beskrivs de principiella sambanden mellan de finans- politiska målen och vilken typ av anpassningar som kan vara aktu- ella om överskottsmålets nivå ändras. I avsnitt 6.2 diskuteras ålders- pensionssystemets roll i överskottsmålet, och argument för och emot att överskottsmålet omfattar denna del av den offentliga sek- torn. I avsnitt 6.3 redogörs för hur ett ändrat överskottsmål för- håller sig till budgetprocessen, och i avsnitt 6.4 följer kommitténs överväganden. 6.1Sambanden mellan överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet I detta avsnitt redogörs för sambanden mellan överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet. Dessa tre finanspoli- tiska mål definieras i olika redovisningssystem och täcker olika delar av offentlig sektor, men har trots det starka samband sinsemellan. Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67 Här förs resonemang om hur ett ändrat överskottsmål förhåller sig till utgiftstaket, respektive till det kommunala balanskravet. 6.1.1De finanspolitiska målen definieras i olika redovisningssystem De finanspolitiska målen definieras enligt olika redovisningsprin- ciper. Överskottsmålet definieras i nationalräkenskaperna (NR), ut- giftstaket i redovisningen av statsbudgeten och kommunala balans- kravet i den kommunala redovisningen. Den sistnämnda skiljer sig från såväl NR som redovisningen av statens budget. Det finansiella sparandet enligt NR visar förändringen av den finansiella förmögenheten, exklusive effekten av värdeförändringar. Att överskottsmålet avser det finansiella sparandet innebär att för- säljning av aktier och andelar i offentliga företag inte påverkar mål- variabeln, eftersom sådana transaktioner inte förändrar den finansiella förmögenheten. En finansiell tillgång, som aktier i detta fall, om- vandlas då endast till en annan finansiell tillgång, likvida medel, som i sin tur kan användas för att minska den offentliga skulden. Ökade investeringsutgifter påverkar det finansiella sparandet nega- tivt medan försäljningar av mark och fastigheter (reala tillgångar) påverkar sparandet positivt. Formuleringen av målet som ett genom- snitt över konjunkturcykeln innebär att det finansiella sparandet tillåts variera med konjunkturen. Utgiftstaket anger ett högsta belopp för statsbudgetens utgifter, inklusive ålderspensionssystemets utgifter men exklusive statsskulds- räntorna. De utgifter som omfattas av utgiftstaket kallas takbegrän- sade utgifter. Utgiftstaket bestäms före budgetåret infaller och uttrycks i miljarder kronor i löpande priser. En snabbare pris- utveckling än vad som antogs när taket fastställdes medför därför att det reala utgiftsutrymmet minskar (och tvärtom). Om den eko- nomiska tillväxten blir starkare än väntat blir utgiftstaket som andel av BNP lägre än planerat. De utgifter som begränsas av utgiftstaket skiljer sig från utgif- terna som påverkar överskottsmålet på flera sätt. Det är inte lag- reglerat vilka utgifter som utgiftstaket omfattar, men utgiftstaket har i princip alltid haft samma omfattning (se också av- snitt 2.1.2). Statsskuldsräntorna ligger exempelvis inte under utgifts- taket, men påverkar statens finansiella sparande. SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket? gäldskontorets utlåning begränsas av utgiftstaket, men påverkar finan- siellt sparande i den mån de avser statliga investeringsutgifter. Utgifter i form av kapitaltillskott till statliga bolag redovisas nor- malt under utgiftstaket, men påverkar inte det finansiella sparandet. Det kommunala balanskravet är utformat enligt de principer som styr den ekonomiska redovisningen i kommunsektorn. Dessa prin- ciper överensstämmer i allt väsentligt med de som tillämpas inom företagssektorn. De skiljer sig därför från redovisningen i såväl NR som i statsbudgeten. I NR beräknas dock ett finansiellt sparande i kommunsektorn, vilket är en del av överskottsmålet och avspeglar förändringen av kommunsektorns finansiella förmögenhet. Kom- munallagens balanskrav avser däremot saldot på kommunsektorns resultaträkning enligt redovisning, dvs. förändringen av det egna kapitalet med vissa justeringar (balanskravsresultatet). Resul- tatet påverkar således sektorns totala förmögenhet (realt och finan- siellt). 6.1.2Trots olikheter i definitionen finns starka samband Även om överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balans- kravet är formulerade i olika räkenskapssystem och täcker olika delar av den offentliga sektorn så finns starka samband mellan dem. I figur 6.1 görs ett försök att grafiskt illustrera hur de finanspolitiska reglerna hänger ihop. Överskottsmålet är bredast eftersom det om- fattar inkomster och utgifter i alla tre delsektorer i offentlig sektor. En stor del av den offentliga sektorns utgifter begränsas av utgiftstaket. Även om de inte är helt jämförbara så finns det ett starkt samband mellan de takbegränsade utgifterna och national- räkenskapernas definition av statens och pensionssystemets utgif- ter, som utgör av den offentliga sektorns totala utgifter. Ju högre utgiftstaket sätts, desto högre kan de offentliga utgifterna enligt NR förväntas bli och desto större skatteuttag blir nödvändigt för att klara en given nivå på överskottsmålet. Kommunsektorns kostnader och intäkter regleras av det kom- munala balanskravet.1 Så länge kommunsektorn uppfyller detta och de mål om god ekonomisk hushållning varje kommun och lands- 1 Kommunala investeringsutgifter regleras inte av det kommunala balanskravet. Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67 ting har fastställt kan regeringen förlita sig på att kommunernas bidrag till det offentliga sparandet enligt NR är relativt stabilt när finanspolitikens förhållande till överskottsmålet bedöms. Även om regeringen inte har någon direkt kontroll över inkomster och utgifter i pensionssystemet, de mellersta boxarna i figur 6.1, måste hänsyn tas till dessa när förslaget till utgiftstak läggs och förhållandet till överskottsmålet bedöms. Förändringar i sparandet i kommunerna och ålderspensionssystemet kan även vara viktiga när regeringen bedömer hur finanspolitiken bör utformas i ett stabili- seringspolitiskt perspektiv. Källa: Egen illustration. SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?