sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — Vad gäller maktens tredje dimension, möjligheten att påverka vad aktörerna kan tänka sig att göra och framför allt ta politiska konflikter om, kan man se de policyprofessionellas medverkan i orkestreringen av politiska budskap och kampanjer som ett utslag av detta. Det är i stor uträckning vad de policyprofessionella inom PR-byråer och tankesmedjor sysslar med. De policyprofessionella och demokratins framtid 4 Kunskap som resurs I arbetet med att påverka politikens utformning är kunskap de policyprofessionellas främsta resurs, och då kunskap av ganska olika slag. Vi har sammanfattat dessa kunskapsformer som tre ”p”: problembeskrivning, processkunskap och pejling. Problembeskrivning handlar om att, ofta med hjälp av forskningsbaserade indikatorer, kunna beskriva tillståndet i sam- hället, på ett sådant sätt att de värden och intressen man är satt att främja kommer att gynnas. Till stora delar handlar de policy- professionellas arbete om att beskriva samtiden på ett sätt som är grundat i fakta och vetenskap, men vinklat på ett sådant sätt att de grupper och intressen de företräder har nytta av det som presenteras. Ska problemet med dem som står utanför arbets- marknaden ses som en fråga om bristande ekonomiska incitament för att arbeta eller ska det ses som en effekt av allt hårdare krav i arbetslivet? Beror de fallande kunskapsresultaten i skolan på felaktiga undervisningsmetoder (för mycket ”flum”) eller på att för lite resurser har satsats på skolan? Många policyprofessionella är ivriga deltagare i denna sorts kamp om vilken verklighetsbild som ska dominera agendan i svensk politik. För detta arbete, att beskriva samtiden på ett sätt som får genomslag, krävs uthållighet. Argumenten måste nötas in för att kunna påverka politiken. Om man vill förändra något gäller det att få politikerna att inse att status quo inte kan vara lösningen. Det systematiska utforskandet och presentationen av resultaten är en viktig maktresurs i arbetet. Forskningen nyttjas i intressenas tjänst, man tar fram underlag, nya fakta, nya insikter. Man måste vara saklig, trovärdig, vetenskaplig, men man gör allt detta med bestämda utgångspunkter och målsättningar: att förbättra villkoren för de grupper man företräder. Att på detta vis beskriva samtiden är De policyprofessionella och demokratins framtid framför allt, men inte uteslutande, en uppgift för de samhälls- politiska cheferna och deras motsvarigheter på arbetsgivarsidan. Även utredare och experter, liksom många politiskt sakkunniga, ser detta som en fundamental resurs i arbetet. Processkunskap handlar om att förstå det politiska spelet, förstå vilka mekanismer, processer och aktörer som är verksamma, veta var och när frågor kan lanseras och drivas. Här är erfarenheter av beslutsprocesser, odlandet av nätverk och personliga kontakter viktiga, men också att förstå när det är rätt tillfälle att göra vad. Om man vill påverka ett kommande lagförslag, när bör man agera, till vem ska man vända sig och på vilket sätt bör man argumentera? Det handlar i sådana fall om att kunna det politiska spelet, veta var i det komplexa politiska systemet beslut växer fram och fattas, när i policyprocessen man måste agera, hur ledande politiska aktörer tänker och fungerar. Det är denna politikens specialistkunskap som särskilt varnade för i sin diskussion av hur ”politikens specialister” perverterar demokratin.19 För att äga denna kunskap behöver man oftast ha befunnit sig i statsapparatens hjärta, i . Mest nytta av den kunskapen har man kanske när man lämnat för att arbeta åt andra intressen, såsom privata företag, PR-byråer eller intresseorganisationer. Att kunna det politiska spelet innebär att veta var i det politiska systemet som en fråga kommer att avgöras, vilken instans som är den centrala, vem som ska kontaktas och i vilket skede. Pejling handlar om att snabbt kunna producera korrekta uppgifter om sakfrågor som ens uppdragsgivare kan använda i politiska utspel och debatter. Det är en sida av kunskapen som handlar om snabb informationsinhämtning och korrekta data. Man behöver ofta veta, , var en fråga just nu ligger, eller få tag på fakta som kan användas som politisk ammunition. För detta kunskapsinhämtande är de personliga kontakterna mycket betydel- sefulla. Detta är ofta ett vanskligt spel, eftersom minsta fel i en sifferuppgift eller annat faktaförhållande kan användas för att undergräva förtroendet för den som talar. Det är på denna punkt de policyprofessionella nätverken är allra mest användbara, för att snabbt kunna hämta in information från ”säkra” källor.20 Informa- 19Dahl, 1989. 20jfr Carpenter, Esterling & Lazer 1998, 2003. De policyprofessionella och demokratins framtid tionen måste inte bara vara snabb, den måste också vara korrekt. I politiken kommer minsta sakfel att användas för att undergräva förtroendet för den som talar, och fasan är att ens närmaste politiker ska stå i rampljuset och föra fram argument som är sakligt felaktiga. Om makt är den viktigaste drivkraften och massmedierna den viktigaste arenan för de policyprofessionella, är kunskap den viktigaste resursen. Men denna resurs ska då inte förstås i en strikt akademisk betydelse som forskningsbaserad systematiserad kunskap, utan i en mycket vid bemärkelse, som en uppsättning av kontextuellt tillämpbara färdigheter. Det handlar både om en förmåga att beskriva samtidens tillstånd och tendenser, om att ha den rätta fingertopps- känslan för det politiska spelet och om att snabbt få tag på relevant och korrekt information. Kunskap kan betyda olika saker för de policyprofessionella; från en djup forskningsbaserad kunskap om en fråga inom ett område till en erfarenhetsbaserad fingertopps- känsla för det politiska spelet eller en förmåga att snabbt ta reda på sakläget i en viss fråga. Ett framgångsrikt policyprofessionellt agerande kräver tillgång till olika kunskapsformer, men samman- sättningen och den relativa vikten av dem varierar mellan olika policyprofessionella positioner och förhållningssätt. Alla policyprofessionella arbetar på ett eller annat sätt med idéskapande och kunskapsproduktion. De trixar med kunskap. De mejslar fram idéer och utforskar sätt att förmedla dessa som får andra att lyssna. De vill använda sin kunskap till att bidra till politikutveckling i bred mening. De vill att deras idéer ska göra ett visst avtryck i verkligheten. I sin yrkesutövning liknar de policy- professionella i flera avseenden vad som kallats ”symbolanalytiker”. Begreppet symbolanalytiker introducerades av den amerikanske ekonomen för att fånga en växande kategori av kunskapsintensiva yrken på arbetsmarknaden.21 Reich såg denna utveckling som ett led i riktning mot en kunskapsintensiv ekonomi och arbetsmarknad och som tätt sammanlänkad med en ökad globalisering av såväl ekonomi som politik. Symbolanalytikerna som kategori kännetecknas framför allt av att de ägnar sig åt att samla in, analysera och kalibrera stora mängder av komplex kunskap. De policyprofessionella i vårt svenska material arbetar på 21 Reich, 1992. De policyprofessionella och demokratins framtid liknande sätt med att mejsla fram, sammanställa, analysera och kommunicera kunskap. I detta avseende är de en sorts symbol- analytiker. Men deras arbete stannar inte här. Den kanske mest väsentliga dimensionen är att de förmedlar idéer och kunskap mellan olika sfärer; mellan tjänstemannasfären och den politiska, mellan den politiska sfären och den akademiska samt mellan de politiska och de mediala sfärerna. De är idémäklare och fungerar som bryggor mellan forskning, näringsliv och politik, baserat på de (ofta finansiellt starka) intressen och idéer de företräder. Därmed kan de potentiellt utöva ett visst inflytande över politiska budskap. Deras roll som mäklare av idéer och kunskaper underlättas vidare av den diffusa roll de har i förhållande till folkvalda politiker, till tjänstemän och till akademiker. De förfogar över resurser i form av kunskaper och nätverk som på flexibla sätt kan komma till användning i olika sammanhang. Deras mellanposition i gräns- landet mellan etablerade sfärer ger dem en strategisk plattform att verka ifrån. I perspektiv ses just förmågan att kunna påverka människors idéer och önskningar, hur människor tolkar världen, som en viktig form av makt.22 Den formen av maktutövning sker genom att man påverkar människors uppfattningar och kunskaper, så att de vill agera på ett visst sätt. Han menar att ett alltför snävt intresse för faktiska beslut i organisationer gör oss blinda för den påverkan som sker innan beslut tas, och efter att de har tagits. De policyprofessionella arbetar ofta i bakgrunden till det politiska beslutsfattandet med att förbereda och förpacka information och kunskap. De arbetar också intensivt efter beslutsfattandet, när beslutet ska förmedlas och kommuniceras. Deras roller innebär ett trixande och utmejslande av kunskap, en aktiv och kreativ form av översättning och medlande mellan verksamhetssfärer. De policy- professionella har en rollrepertoar som ger dem möjlighet att utöva politik i bred mening, att påverka politikens utformning , ofta bakom kulisserna, genom sina sociala nätverk. 22 Lukes, 2005 [1974]. De policyprofessionella och demokratins framtid 5 Lojalitetens olika riktningar Mot bakgrund av de ofta otydliga roller och oklara mandat som de policyprofessionella har blir lojalitet en central fråga. Kännedom om de policyprofessionellas lojalitet blir relevant för en diskussion om demokratiska implikationer eftersom lojalitetsband kan inverka på prioriteringar och beslut. Inte minst är lojalitet av betydelse för att förstå förutsättningar för kritisk granskning av verksamheter. Alla granskningar görs i en politisk intressentkontext och är socialt konstruerade.23 Kontexten inverkar på aktörers möjlighet att behålla sitt oberoende och sin objektivitet, vilket också har konse- kvenser för deras trovärdighet. De policyprofessionella kan ha svårt att bibehålla objektiviteten och sitt professionella oberoende eftersom de måste väga dessa värden mot lojaliteter, organi- satoriska imperativ och sina egna karriärmässiga prioriteringar. Det kan, åtminstone teoretiskt, medföra en risk att man inte vill inta en alltför kritisk hållning. De måste i viss mån väga lojaliteten gentemot politiska uppfattningar mot lojaliteten gentemot det professionella uppdraget och uppdragsgivaren. Vilka är de policyprofessionella då lojala mot? Vi hittar olika riktningar för lojalitet bland de policyprofessionella. Även om inga entydiga svar kan ges, ser vi ändå vissa mönster. En viktig faktor för att förstå upplevd lojalitet är hur de policyprofessionellas anställningsförhållanden ser ut. De politiska sekreterarna i har, som vi sett, i regel tillsvidareanställn- ingar. De politiskt sakkunniga i är anställda av ministern, medan de politiska sekreterarna i är anställda av och beroende av partiorganisationen. Detta får uppenbara följder för hur de upplever lojaliteten i arbetssituationen. 23 Markiewicz, 2008. De policyprofessionella och demokratins framtid sekreterare uppger ändå att de känner en lojalitet mot sitt parti och dess politik. ser de sig som partiernas värderings- väktare och som de som ska se till att skutan hamnar på rätt kurs. Men lojaliteten gentemot partiet kan i vissa fall komma i konflikt med lojaliteten mot ett renodlat tjänstemannaideal. Som tjänste- man kan man, åtminstone teoretiskt, tänka sig att byta partigemen- skap, även om det är svårt. Som pressekreterare kan positionen mellan politik och medier, att man står med en fot i varje läger, upplevas som att ha dubbla lojaliteter. Att ha dubbla lojaliteter behöver i själva verket inte vara ett problem, utan kan vara en dimension av arbetet som följer med den position man innehar.24 De ofta dubbla och skiftande lojaliteterna blir begripliga utifrån den intermediära roll som de policyprofessionella har, som för- medlare av kunskap mellan verksamhetssfärer. De kan se sig som länkade till, och beroende av, flera aktörer och intressen. De arbetar i gränslandet mellan olika sfärer och utifrån denna position kan deras lojaliteter skifta. De policyprofessionella som arbetar inom uttrycker oftast lojalitet mot den minister de arbetar för, och då ofta mot personen i fråga snarare än ministerrollen. Inom fackf- örbunden och intresseorganisationerna är oftast lojaliteterna som starkast gentemot sakfrågorna, men också mot organisationen. I organisationer som har formats utifrån tydliga politiska intressen blir frågan om lojalitet ofta synonym med organisationen. Lojaliteten mot ideologiska positioner och strömningar uttrycks starkast inom tankesmedjorna. Även om man ofta uttrycker att det är högt i tak, är tankesmedjorna som regel bildade kring en ideologisk ståndpunkt. Det är den ståndpunkten som utgör grunden för lojaliteten, snarare än organisationen i sig. Även om tankesmedjor och politiska organisationer kan likna varandra i det avseendet att de bärs upp av centrala politiska perspektiv och idékomplex, skiljer de sig också åt på många sätt. Det kan gälla den variation av ståndpunkter som kan finnas i en tankesmedja eller att fokus ofta ligger på vissa frågeområden. Lojaliteten ligger därmed oftare förankrad i ideologiska ståndpunkter kring centrala politiska frågor. De policyprofessionella och demokratins framtid Policyprofessionella inom PR-branschen skiljer sig från de övriga genom att de tydligare betonar lojaliteten gentemot den byrå där de arbetar, mot uppdraget och mot kunden. Banden till byrån och till kollegorna är det som ger positiv återkoppling och mening åt arbetet. Det finansiella beroendet av kunden är tydligt. Man kan vara beredd att gå ganska långt för att tillfredsställa en kund. Det kan innebära många timmars överarbete, hastiga inhopp i projekt som riskerar att haverera och sena kvällar. Inom PR-branschen kan man lätt hamna i ett läge där ekonomiska överväganden går före egna ståndpunkter och ideal, och där den opartiska kunskapen får stå tillbaka. För de policyprofessionella är lojalitet sällan en abstrakt princip. De talar ofta om lojalitet i relation till yrkesmässiga personliga kontakter och nätverk. Lojalitet är för dem en socialt förankrad och odlad känsla. En stark lojalitet kan upplevas som en styrka, men också som en belastning. Lojalitet skapar förutsägbarhet och tillit i sociala relationer och organisatoriska sammanhang, men kan också binda individer till andra individer och grupper eller till intressen och organisationer.25 25 jfr , 2007. De policyprofessionella och demokratins framtid 6Den politiska makten och demokratiska utmaningar Den representativa demokratins legitimitet grundar sig i att det är tydligt vem som har rätt att besluta, att medborgarna kan se vem det är som beslutar om vad och att det är möjligt att på olika sätt utkräva ansvar av dem som beslutar när det handlar om genom- förandet av offentliga uppgifter. Principen om ansvarsutkrävande är central för den politiska maktutövningens legitimitet.26 Kraven på ökad tydlighet i politiken, på transparens och ansvarsutkrävande, har vuxit sig starka och blivit normerande i offentlig förvaltning såväl som inom andra organisationer.27 När förutsättningarna för att utöva inflytande och makt i politiken förändras, medför det även förändrade förutsättningar för, och nya behov av, mekanismer för ansvarsutkrävande.28 Till skillnad från många andra kategorier som i något avseende utövar offentlig makt, är de policyprofessionellas legitimitetsgrund långt ifrån uppenbar, varken för dem själva eller för deras arbetsgivare eller uppdragsgivare. Den är inte heller klarlagd i gällande offentliga regelverk eller i den statsrättsliga doktrinbildn- ingen. Kategorin policyprofessionella har heller inte i särskilt hög grad uppmärksammats som politisk påverkansform eller som ett problem värt att analysera. Det finns, vad vi har kunnat se, inte heller någon etablerad samling etiska eller profess- ionella koder för denna grupp. 26Lewin, 2007. 27Ahlbäck 2010, och 2006. 28Wedel, 2015. De policyprofessionella och demokratins framtid perspektiv kan därför den policyprofessionella maktutövningen sammanfattas med orden otydlighet, osynlighet och oansvarighet.29 Osynlighet och otydlighet förknippas ofta (och ibland oreflekterat) med något tvivelaktigt och illegitimt.30 De policy- professionella verkar i stor utsträckning i ett konstitutionellt tomrum där deras roll inte är föremål för någon offentlig debatt – än mindre en konstitutionellt reglerad granskning. Ett exempel på detta är att övergångar från en anställning som politiskt sakkunnig i till organisationer och företag som har stort intresse av hur olika politiska beslut fattas, varken offentliggörs eller är rättsligt reglerade i . De policyprofessionellas relativa osynlighet i politiken är, som nämnts ovan, kombinerad med en ambivalent inställning till exponering i medierna och en ambition att ta plats i strålkastar- ljuset. Det som här kan tyckas paradoxalt är i stället ett uttryck för en stark relation mellan tydlighet och synlighet å ena sidan och otydlighet och osynlighet å den andra. Det politiska livet, liksom vardagslivet i stort, lever med spänningen och motsättningen mellan det synliga och det osynliga. Den relativa osynligheten är i fallet med de policyprofessionella, i vår tolkning, ett uttryck för en process av långsam politisk omvandling, snarare än för dolda agendor och intentioner. Föreställningen om hur en representativ demokrati bör fungera har inte i alla avseenden kompletterats med en insikt om hur den faktiskt utövas i ett föränderligt samhälle. Vi kan konstatera att förutsättningarna för att utkräva ansvar av policyprofessionella inte alltid är optimala. Dels för att kategorin är spridd i ett flertal organisationer, återfinns i ett flertal olika yrkestitlar och kännetecknas av otydliga och varierande roller. Deras roll i den politiska processen är otydlig och oreglerad. Det brukar vidare hävdas att ansvarsutkrävande kräver att politiska områden är relativt väl avgränsade samt inte minst att medborgarna ska ha en någorlunda god insikt i orsakskedjor och besluts- processer bakom de förändringar som ligger till grund för ansvars- utkrävandet. I de policyprofessionellas verksamhet är det ibland otydligt vilka politikområden de verkar inom eftersom de rör sig relativt fritt mellan dem. Och eftersom de inte är direkt involverade 29Garsten, 2015. De policyprofessionella och demokratins framtid i politiska beslut och inte alltid syns i medierna, är det ofta svårt för medborgare att lokalisera orsaker och överblicka processer. Vi kan också notera att de policyprofessionella inte kan utkrävas något direkt ansvar av medborgarna i val. Det är inte de policyprofess- ionella som röstas bort eller röstas in när väljarna önskar en förändring av politiken, och de behöver i allmänhet inte svara för sin verksamhet inför väljarna. De policyprofessionella vill dessutom, som vi sett, verka utan att behöva utstå den närgångna mediala granskning som de förtroendevalda utsätts för. Utöver frågor om ansvarighet och transparens kan en reflektion över de policyprofessionellas relation till några centrala sfärer eller grupper i samhället belysa ytterligare utmaningar för demokratin: relationen till massmedierna, de politiska partierna, väljarkåren, de förtroendevalda samt de opolitiska tjänstemännen. För vart och ett av dessa skärningsfält kan olika problematiska förhållanden förknippade med tillväxten av antalet policyprofessionella noteras. I relation till massmedierna handlar detta om en på flera sätt problematisk förskjutning i styrkebalansen mellan en krympande skara journalister vid de redaktioner som av hävd haft att granska den politiska maktutövningen och de alltfler kommunikatörerna inom den politiska sfären, exempelvis inom kommunerna. Man kan självklart tolka detta som att ledande kommunpolitiker satsar ökade resurser på att öka mängden och kvaliteten i informationen till medborgarna. En annan tolkning är att ledande kommun- politiker har valt att omge sig med en bataljon av informatörer för att dels påverka vad som kommer fram i medierna, dels skydda sin verksamhet från kritisk granskning. De policyprofessionellas starka fokusering på att få sina upp- dragsgivare att synas och delvis få dem att kontrollera agendan för massmedierna förstärker tendenser till medialisering av politiken. Att vinna slaget om den massmediala agendan underlättas av tillgång på ekonomiskt kapital och olika intresse-grupperingar i svensk politik har mycket olikartade ekonomiska resurser att använda för detta ändamål. Att driva politik med hjälp av anställda policyprofessionella är kostsamt. Detta förhållande måste ses som ett demokratiproblem, åtminstone utifrån den av många omhuldade grundnormen om politisk jämlikhet. Politiken tenderar på detta sätt att professionaliseras och fjärmas från de bredare folk- lagren och från intresseriktningar med svagare finansiella resurser. De policyprofessionella och demokratins framtid I förhållande till de politiska partierna tycks de policy- professionella i allt större utsträckning ha tagit de aktiva medlemm- arnas plats ifråga om att vara idéproducenter och bollplank för partiledningarna. Vad de policyprofessionella själva beskriver som ”politikutveckling”, kan innefatta att utarbeta hela programförslag inom ett centralt politikområde för ett riksdagsparti. Utformandet av politiska program eller strategiskt viktiga dokument kan på så vis ”outsourcas” till personer som inte är valda för den uppgiften. Utvecklingen innebär med all sannolikhet också att den politiska ledningens ställning gentemot medlemmarna och gräsrötterna blir starkare, men också mer distanserad. Det finns även skäl att tro att denna utveckling också innebär att partiledningens ställning gentemot de enskilda riksdagsledamöterna stärks avsevärt. En ökande klyfta riskerar att uppstå mellan ledande politiker och medlemmar å ena sidan och mellan partiledningar och riksdags- ledamöterna å den andra sidan. Professionaliseringen av politik- utvecklingen kan på så vis också innebära en distansering av politiken från en bredare allmänhet. De policyprofessionella är i än mindre utsträckning än de ledande politikerna socialt, utbildningsmässigt och geografiskt representativa för den svenska väljarkåren. Detta kan möjligen indikera en övergång från en partidemokrati till en åskådar- demokrati, där de ”aristokratiska” eller, om man så vill, elitistiska elementen i den representativa demokratin förstärks på bekostnad av den politiska jämlikheten.31 Från ett annat perspektiv kan vi hävda att det snarare är uttryck för en förstärkning av allmänhetens roll som demokratiska granskare.32 Ingen av de ledande demokrati- teoretikerna fäster dock någon särskild vikt vid den utveckling som här beskrivits, där policyprofessionella verkar som ett stödjande professionellt skikt runt ledande politiker, förstärker deras övertag gentemot vanliga partimedlemmar och politiskt aktiva och inte sällan trixar med kunskap och spinner information på ett sätt som gör det svårare för allmänheten att förstå och granska det som pågår. Med avseende på relationen mellan de policyprofessionella och de förtroendevalda kan det faktum att en rad personer som varken 31Manin, 1997. 32Keane, 2009. De policyprofessionella och demokratins framtid är valda eller meritrekryterade kan utöva makt genom att befinna sig i den politiska ledningens ständiga och omedelbara närhet betraktas som problematiskt i sig. Här finns det naturligtvis alltid en risk att man missbrukar sin ställning för att på ett otillbörligt sätt gynna sig själv eller närstående personer eller organisationer. Man kan dessutom befara att genom att de omger sig med personligt rekryterade och likasinnade lojalister kommer de folk- valda att i allt mindre utsträckning tvingas höra argument som går på tvärs mot vad de redan tror på och tycker.