sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Frånvaro av planeringsunderlag för en va-verksamhet som taxemässigt omsätter i landets kommu- ner är inte i något avseende ett hållbart alternativ. 91Svenskt vatten (2015). Hållbarhetsindex för kommunernas VA-verksamhet, s. 13, 29 och 30.Undersökningen baseras på 97 svarande kommunernas självskattning. 92Svenskt Vatten (2015). Hur är tillståndet i va-Sverige? Nr 4, s. 30–31. 93Svenskt vatten (2015). Underlag till utredningen, . 94SCB (2015). Baserat på SCB statistik om genomsnittlig månadslön inom primärkommunal sektor efter region, yrke (SSYK 2012) och kön 2014 för ingenjörer och tekniker inom bygg- och anläggning, maskinteknik samt GIS- och kartingenjörer. Konsekvenser av utredningens förslag Även förslaget om tydligare föreskrifter kring beredningskrav berör kommunerna i deras egenskap av producenter av dricks- vatten, vilket gäller merparten av landets kommuner. Kommunerna kan även i sig beröras av kravet eftersom investering i berednings- anläggningar kan föranleda justering av va-taxan, vilken kommunen beslutar. Förslaget berör även kommunen i egenskap av kontroll- myndighet, när föreskrifter om beredning kommit på plats. En studie visar att 69 grundvattenverk med cirka en halv miljon anslutna abonnenter av landets totalt cirka 1 750 vattenverk då inte uppfyllde rekommendationer om barriä- rer mot mikroorganismer i beredningen. Bristerna gällde även 17 ytvattenverk med närmare en kvarts miljon abonnenter. Trots den planering och utveckling som kan iakttas, bedöms närmare ett 70- tal vattenverk med drygt 350 000 abonnenter fortsatt vara anslutna till vattenverk som inte uppfyller dagens re- kommendationer.95 Förtydligade beredningskrav leder med ökad sannolikhet till att huvudmännen uppmärksammar de investeringsbehov som finns i anläggningarna för att kunna upprätthålla en säker beredning. Kostnaderna för investering i en mikrobiologisk barriär som t.ex. UV-ljus kan variera betydligt, beroende på producerad volym dricksvatten. För mindre vattenverk kan det innebära investeringar i intervallet 20–200 tkr. För en större ort med 50 000 abonnenter och producerat dricksvatten kan investeringen uppgå till mellan 5 och . En ännu större anläggning, som Sydvattens UV-ljusanläggning vid , beräknas mot- svara cirka . Tekniken med ultrafilter öppnar nya möjlig- heter att skapa säkra beredningssystem avseende mikroorganismer. Lackarebäcks vattenverk i med en årlig kapacitet på innebar investeringar i storleksordningen . Kolfilter, verksamt mot kemiska föroreningar, anskaffades för en kapacitetsutbyggnad med vid Lackarebäck till en investeringskostnad av ytterligare . Beredningsåtgärder för att hantera kemiska hälsorisker i en annan större stad, , utgör ytterligare ett exempel. För att avlägsna PFAS från dricks- 95 Ramböll och Svenskt Vatten (2014). Mikrobiologiska barriärer – Lägesrapport efter uppdatering av databas 2014, s. 1. Konsekvenser av utredningens förslag vatten som distribueras till 80 000 personer används där aktivt kol till en årskostnad av 10 mnkr.96 Kommuner med betydande exploateringsgrad kan i de fall de redan har omfattande va-kollektiv lättare hantera de kostnader som krävs för utveckling av beredningskapacitet, reinvestering och un- derhåll. Gemensamma delar av anläggningarna kan då balanseras mot ett större avgiftskollektiv. Ledningsnäten är mindre omfat- tande per abonnent och därmed kostnadseffektivare i kommuner med tätare bebyggelsestrukturer, vilket ofta kännetecknar expan- siva tätorter och städer. Den lokala taxepolitiken kan dock få avgö- rande betydelse för viljan att ansluta till de allmänna anläggning- arna, t.ex. då det gäller den valda balansen mellan anslutnings- avgifter och löpande förbrukningsavgifter. Problem och sårbarheter att utveckla produktion och infrastruktur i enlighet med utred- ningens förslag kan inte entydigt knytas till mindre kommuner, utan kan snarare relaterats till gleshet och geografiskt läge och andra geografiska förutsättningar. Små kommuner har dock visat sig ha större svårigheter då det gäller kompetensförsörjning och utvecklingsfrågor, vilket gör det särskilt utmanande att möta fram- tiden på egen hand. Kravet på förnyelse- och underhållsplaner berör de kommunala bolag som är huvudmän. De kommunala bolagen be- döms av utredningen ofta representera en i teknik- och kompe- tenshänseende professionell och därmed relativt sett framstående typ av va-aktörer. Ett drygt femtiotal kommuner bedriver va- verksamheten som flerägt samarbete, interkommunalt bolag eller kommunalförbund. En rad enskilda kommuner har bolagiserat sin verksamhet. Förnyelse- och underhållsplaner utgör där ofta en naturlig grund för den löpande verksamheten. Underlagen tas fram som ett verktyg för egen planering, men också som underlag för diskussion kring investeringsfrågor och taxor med berörda politi- ker och förvaltningar. Utredningens förslag bedöms inte påtagligt komma att påverka de kommunala bolagens verksamhet. 96 Svenskt Vatten (2015). Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget om uppdrag till avseende tydligare föreskrifter om beredningskrav berör de bolag som är producenter av dricksvatten. Även i detta avseende kommer förslagen endast i begränsad omfattning att påverka verksamheten. Bolagens verk- samhet bedrivs i regel med kontinuitet och under professionella former, där erforderliga faroanalyser ligger till grund för planering av beredningsanläggningens utformning. Ett förtydligat krav kan dock ge ytterligare stöd för bedömningar om nödvändigt investe- ringsutrymme i den diskussion som förs med ansvariga politiker och tjänstemän. Se uppskattade kostnader m.m. i avsnittet om kommuner ovan. I den mån privata aktörer producerar dricksvatten kan de beröras av förslaget om uppdrag till avseende tydligare föreskrifter om beredningskrav. Se uppskattade kostnader m.m. i avsnittet om kommuner och kommunala bolag ovan. Förslaget att ges i uppdrag att utarbeta förtydli- gade föreskrifter om krav på beredningen i produktionsanlägg- ningar för allmän dricksvattenförsörjning beräknas ta högst 0,1 årsarbetskraft i anspråk under och rymmas inom myndighetens befintliga resurser till en kostnad av cirka 100 tkr.97 Konsumenter av allmänt dricksvatten Konsumenterna berörs av kravet på förnyelse- och underhålls- planer och kan med utredningens förslag tillförsäkras ökad insyn och bättre förutsättningar att delta i den diskussion som förs kring 97 (2015), Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag erforderligt förnyelse- och underhållsarbete. En god planering motverkar också en ojämn utveckling av va-taxan, vilket bedöms vara till fördel för konsumenterna. Den avgörande nyttan med för- nyelse- och underhållsplaner är dock den minskning av hälsorisker som kan ske för kollektivet. En god planering håller nere skador i infrastrukturen, minskar riskerna för inläckage av föroreningar och bidrar till att dricksvattenföreskrifternas hälsokrav kan upprätt- hållas. Även förslaget om uppdrag avseende tydligare beredningskrav gagnar konsumenterna, även om va-taxorna sannolikt på- verkas. Det ger hälsomässiga nyttoeffekter, eftersom det långsik- tigt bidrar till att minimera risken för föroreningar i dricksvattnet. Cirka 350 000 konsumenter bedöms t.ex. fortfarande få allmänt dricksvatten från vattenverk som inte uppfyller rekommenderade beredningskrav, genomsnittligt eftersatta distri- butionssystem i landet innebär ökande risker för föroreningar och ledningsbrott. Enbart genom att applicera sådana kostnader för obehag som återkommande sjukdomsfall kan innebära, uppstår betydande skadekostnader i miljonklassen hänförliga till den indi- viduella nivån.98 Långsiktig planering och god framförhållning i upphandling och genomförandefaser ger möjligheter att hålla distributionssystemets vattenläckage på rimliga nivåer. Det ger förutsättningar att hushålla med råvattenresurser och att på ett konsekvent sätt arbeta med miljöaspekter i upphandlingsarbetet. I forskarledda workshops med dricksvattenproducenter bedömdes vissa nyttoeffekter, såväl hälso- som avbrottsrelaterade, kopplade till utredningens åtgärdsförslag. En säkrare produktion kan uppnås om funktionskraven på barriärer förtydligas. Det framhölls att fö- 98 anger en schablon för individuella obehagskostnader på för vattenburna sjukdomar. Konsekvenser av utredningens förslag reskrifterna i första hand bör förtydliga barriärhöjd, inte antal bar- riärer. Kraven bör avse såväl det kemiska som mikrobiologiska om- rådet och kombineras med funktionskrav. Förnyelse- och under- hållsplaner för infrastrukturen bedömdes ge nytta genom långsik- tighet i planeringen av åtgärder inom dricksvattensystemet. Det behöver enligt producenterna förtydligas vad planerna ska inne- hålla, så att inte alla kommuner gör olika, och att även distribu- tionssystemen bör omfattas. Det ansågs dock att fokus bör ligga på redundans i systemen, snarare än på underhållsplaner.99 Utredningen bedömer att förslagen inte ska ses som uteslutande varandra, de genererar sammantaget låga samhällsekonomiska kostnader i anslutning till att berörda regelverk förtydligas. De indirekta kostnader som kan följa lokalt, genom att nödvändiga åtgärder måste vidtas, ingår inte i beräkningen. Det får ses som naturligt att kommunerna följer de vägledningar som finns beträf- fande beredning av råvatten för att säkra dricksvattenföreskrifter- nas krav och va-kollektivens hälsa. Åtgärder till följd av förtydli- ganden i författning kan inte ses som annat än en nödvändig kost- nad ägnad att uppfylla gällande lagstiftning. På motsva- rande sätt får kravet på förnyelse- och underhållsplaner ses som naturligt för offentliga organisationer som arbetar enligt gällande krav på särredovisning av va-kostnader, god redovisningssed och 99Söderqvist, T., , A., , L. m.fl. (2015), s. 57 och 62. 100Avser initiala och engångsvisa kostnader för upprättande i de fall sådana planer saknas. Därtill kan komma framtida mer begränsade kostnader för revidering. 101Initiala kostnader för 2017, lokala kostnader kan avse . Konsekvenser av utredningens förslag tydliga offentliga underlag för taxesättning. Utredningens förslag riktar sig alltså i dessa delar åter främst mot den mindre grupp kommuner och huvudmän som behöver extra regelstöd för att nå kraven i lagstiftning och god praxis. För dessa kan kostnaderna bli mer påtagliga, men också nyttoeffekterna, vilket med stor säkerhet bedöms ge kostnadseffektivitet. 14.6Ansvarsfrågor, samordning och styrning Utredningen föreslår i kapitel 11 beträffande ansvarsfrågor, sam- ordning och styrning att –det i vattentjänstlagen regleras att kommunen ska tillvara möjligheterna att samverka med andra kommuner, –ska leda ett nationellt samordningsarbete av dricksvattenfrågor, övriga berörda myndigheter ska bistå i arbetet, –ett nationellt dricksvattenråd inrättas vid , –en nationell strategi med handlingsplan för dricksvattenfrågor fastställs av rådet, och –ett för dricksvattenfrågor inrättas vid Livs- medelsverket. Förslagens samlade målsättning är att skapa förutsättningar för kompetensutveckling, strategiskt arbetssätt och ökad samordning inom dricksvattenförsörjningen. En sådan verksamhetsförändring ska eftersträvas på såväl den centrala och statliga nivån, som i det lokala dricksvattenarbetet i landets alla kommuner. 14.6.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs Beträffande mellankommunal samverkan kan konstateras att den betydande variationen i naturgivna, tekniska och kompetensmäs- siga förutsättningar mellan landets kommuner och huvudmän, ut- gör en påtaglig utmaning för dagens och morgondagens dricksvat- tenförsörjning. Mellankommunal samverkan behöver öka och ut- Konsekvenser av utredningens förslag vecklas för att uppnå skalfördelar och ge ekonomiska, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar, stabilitet och hållbarhet. Det kan underlätta en nödvändig förändring mot ett mer regionalt syn- sätt på skydd och nyttjande av vattentillgångar. Många av landets mindre kommuner möter svårigheter i dessa avseenden. Svårigheterna kan här öka, liksom kravnivån. Utredningen föreslår därför att det i vattentjänstlagen ska regleras att kommunen ska tillvara möjligheterna att samverka med andra kommuner. Syftet är att reglera att samverkan ska ske i de fall det är möjligt. Det kan avse såväl samverkan avseende fysiska lösningar, som vattentäkter, vattenverk och sammankopplade ledningar, som i form av kompe- tenssamverkan eller samarbete kring krisberedskapsfrågor och nödvattenlösningar. En alternativ lösning kan vara att reglera att samverkan ska ske med andra kommuner och inte endast att möjligheterna ska tillva- ratas. En sådan reglering skulle dock inskränka kommunernas möjligheter att själva välja lämpliga vägar att möta befintliga och framtida utmaningar. Ytterligare en alternativ lösning är att en undre gräns för antalet abonnenter i va-kollektiv anges som grund för allmänna produktions- och distributionslösningar. Denna typ av åtgärder bör dock i görligaste mån undvikas eftersom de i allt för ringa grad tar hänsyn till de lokala förutsättningar som råder. Skulle den föreslagna regleringen inte komma till stånd kan det innebära en fortsatt otillräcklig utvecklingstakt avseende sam- verkanslösningar. Utredningen bedömer att ökad samverkan är en fråga av betydande vikt, vilket även får stöd av de diskussioner som förts med myndigheter och dricksvattenproducenter. De aktörer som berörs av regleringen är kommunerna och hu- vudmännen. Regleringen föreslås ske i vattentjänstlagen, eftersom det rör åligganden för kommunerna, med ikraftträdande . Några särskilda hänsyn bedöms inte behöva tas då det gäller tidpunkten för ikraftträdande. Det finns dock behov av spe- ciella informationsinsatser gentemot kommunerna. Det kan till- godoses genom det föreslagna kunskapscentret och genom bransch- och intresseorganens försorg. Utredningen bedömer att det finns behov av utvecklad och mer strategisk styrning och samordning inom dricksvattenkedjan. Dagens samordningsuppdrag till har inte avsatt resultat i den utsträckning som avsetts, vilket diskuteras i avsnitt Konsekvenser av utredningens förslag 11.6.4 och 11.8.2. Utredningen föreslår därför att Livsmedels- verkets samordningsuppdrag breddas genom att verket i vidare mening uppdras leda det nationella samordningsarbetet av dricks- vattenfrågor. Övriga berörda myndigheter föreslås därtill instruk- tionsmässigt bistå i samordningsarbetet, för att möjliggöra att reell samordning i olika frågor kommer till stånd. Styrgruppen för da- gens samordningsarbete bör ersättas av ett mer formaliserat och av regeringen utsett dricksvattenråd, knutet till . chef föreslås leda rådet och myndigheten till- handahålla kansliresurser för arbetet. Rådet ska besluta om en na- tionell strategi med handlingsplan för den allmänna dricksvatten- försörjningen. Arbetet drivs och koordineras praktiskt av Livs- medelsverket, med bistånd av övriga berörda myndigheter, som också representeras i rådet. Rådet fastställer strategin, som därmed får karaktär av riktlinje och stödjande dokument för myndigheter och aktörer inom hela dricksvattenkedjan. Utredningen konstaterar att en rad dricksvattenanknutna frågor skulle gagnas av att verklig samordning kom till stånd. Det gäller såväl centrala som regionala myndigheters arbete. Det samlade arbetet skapar förutsättningar för ändamålsenlig reglering och stöd till gagn för kommunernas arbete. Samordningen skulle kunna avse arbete kring skyddsfrågor, informations- och databashantering, kontroll och övervakning, materialfrågor i kontakt med vatten, krisberedskap och klimatanpassning. En alternativ lösning skulle kunna vara att samordningsarbetet utformas genom att ledas av annan myndighet. Utredningen bedö- mer dock att , som redan har uppdrag inom området och ansvarar för dricksvattenföreskrifterna, är bäst skickad att leda arbetet. Skulle denna typ av reglering helt utebli, bedöms ingen reell samordning komma till stånd. Argument för detta framgår av utredningens genomgång av hittillsvarande sam- ordningsarbete. Förslagen om ökad samordning, råd och strategi, berör Livs- medelsverket, , , Havs- och vat- tenmyndigheten, SGU, , Kemikalieinspektionen samt läns- styrelser med vattenmyndigheter. Reglering avses ske i Livsmedels- verkets och övriga myndigheters instruktioner med stöd av rege- ringens restkompetens. Bestämmelserna föreslås träda i kraft . Särskilda hänsyn bedöms inte behöva tas då det Konsekvenser av utredningens förslag gäller tidpunkten för ikraftträdande. Det bedöms inte heller finnas behov av speciella informationsinsatser utöver de informations- vägar som respektive myndighet redan förfogar över. Utveckling av ett centralt ger förutsättningar för att förvalta och förmedla en kunskapsbas, som kan bygga på centrala riktlinjer, handböcker, forskning, utveckling och nöd- vändigt expertstöd. Den allmänna dricksvattenförsörjningen utgör ett viktigt offentligt åtagande av stor betydelse för enskilda, företag och andra verksamheter. Samordnade och koordinerade riktlinjer, information och kunskap har efterfrågats i en rad avseenden från dricksvattenbranschen. Tilltagande komplexitet då det till exempel gäller skyddsfrågor, beredning och krisberedskap har fördjupats genom de klimat- och samhällsutmaningar som alltmer uppmärk- sammas. föreslås därför ansvara för utveckling och förvaltning av ett för dricksvattenfrågor. En alternativ lösning kan vara att annan central myndighet än ges i uppdrag att ansvara för kunskapscentret. Utredningen bedömer dock att är den bäst läm- pade myndigheten att bygga upp ett för dricks- vattenfrågor. Skulle ingen reglering komma till stånd, bedöms det resultera i att kunskap inte kan samlas och göras tillgänglig i den utsträckning som erfordras och efterfrågas av myndigheter, kom- muner, huvudmän, producenter, distributörer och konsumenter. Det skulle påverka den utvecklingstakt som krävs för att säkra lan- dets dricksvattenförsörjning inför framtida samhälls- och klimat- förändringar. De uppmärksammade riskerna med kemiska ämnen och produkter, som bisfenol vid relining av ledningar och perfluorerade ämnen i brandskum, utgör exempel på förhållanden som varit kända av myndigheterna, men inte kommit till allmän kännedom för dricksvattenproducenter och konsumenter förrän vid senare tillfällen. De aktörer som berörs av regleringen är främst Livsmedels- verket, som med bistånd av övriga centrala myndigheter, organi- sationer och andra aktörer ska bygga upp centret. Indirekt påverkas dock en rad myndigheter på olika förvaltningsnivåer och i olika delar av landet, organisationer, företag och enskilda med koppling till dricksvattenfrågorna. Reglering föreslås ske i instruktion med stöd av regeringens restkompetens. Bestämmel- serna föreslås träda i kraft . Konsekvenser av utredningens förslag syn bedöms inte behöva tas då det gäller tidpunkten för ikraft- trädande. Det finns inte heller behov av särskilda informations- insatser. De föreslagna regleringarna berörs inte av de skyldigheter som följer av anslutning till EU. 14.6.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer och miljön Förslaget om att möjligheter till mellankommunal samverkan ska tillvaratas innebär att kommuner i ökad grad behöver undersöka förutsättningar för samverkan och hur den i så fall kan utformas. Det kan leda till skalfördelar och bättre ekonomiska, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar, stabilitet och långsiktighet. Cirka två tredjedelar av landets kommuner hanterar dricksvatten- frågorna inom egen förvaltningsorganisation, i egen regi. Ett fem- tiotal kommuner bedriver va-verksamhet i form av flerägt samar- bete, interkommunalt bolag eller kommunalförbund. Samverkan kan leda till ökad effektivitet och minskade kostnader, men även till ökade kostnader i den mån ambitionsnivån behöver höjas. Av- görande är dock att dricksvattenorganisationen lättare kan uppnå den kritiska massa som krävs för att hantera framtidens krav. Nöd- vändiga kostnader kan tas ut via va-taxan. Eftersom regleringen innebär att möjligheter till samverkan ska tillvaratas, bedömer ut- redningen att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen inte går utöver vad som är nödvändigt. Bestämmelsen innebär att kom- munerna ska samverka med varandra i fråga om vattenförsörjning i de fall sådana möjligheter finns. Formerna för samverkan bestäms av kommunerna själva. Det är viktigt att samverkansfrågorna inom dricksvattenförsörjningen på detta sätt ges ökat incitament och inte endast görs beroende av det för dagen rådande samverkans- intresset. Förslagen om ökad samordning, dricksvattenråd och strategi ska ta sikte på statens reglering av och stöd till kommunerna i deras produktion och distribution av dricksvatten, vilket bedöms vara till betydande nytta också för kommunerna. Även kunskapscentret syftar i första hand till nyttoeffekter för kommunerna och stödja dem i deras dricksvattenåtaganden. Konsekvenser av utredningens förslag Kommunala bolag med ansvar för dricksvattenförsörjning berörs av förslaget om mellankommunal samverkan. Kommunala bolag ägs inte sällan av flera olika kommuner, och utgör då resultatet av ett samverkansarbete. Antalet kommunala bolag kan därför komma att öka som en följd av utredningens förslag. Detta bedöms inne- bära avsevärda nyttoeffekter och ge ökad kostnadseffektivitet i dricksvattenförsörjningen. Samverkan kan också ske genom sam- ordnad leverans av dricksvatten utan gemensamt ägande. Förslagen om ökad samordning, dricksvattenråd, strategi och bedöms vara till nytta även för kommunala bolag med ansvar för dricksvattenförsörjning. Förslagen om ökad samordning, dricksvattenråd och nationell dricksvattenstrategi berör inklusive vattenmyndig- heter eftersom de inom sitt verksamhetsområde ska bistå i det nationella samordningsarbetet. De ska också medverka i Dricks- vattenrådets arbete. Det bedöms kunna ske inom ramen för deras löpande arbete med dricksvattenfrågor. Förslaget om bedöms vara till nytta för läns- styrelser inklusive vattenmyndigheter i deras arbete med dricks- vattenrelaterade frågor. Förslagen om ökad samordning, dricksvattenråd, strategi och kun- skapscentrum innebär att får utökade och nya uppgifter. Utredningen föreslår i avsnitt 13.5.3 att Livsmedels- verket ska tillföras nya medel för inrättandet av ett dricksvattenråd, samt avsättning av vissa kansliresurser för rådet motsvarande . Ytterligare medel föreslås också för upp- byggnaden av ett nationellt , med en successiv utbyggnad motsvarande 2017, 2018 och 2019 och därefter. Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget ger förutsättningar för ett mer sammanhållet och långsiktigt arbete inom myndigheten beträffande den för folkhäl- san helt avgörande dricksvattenfrågan. Denna fråga ges därmed en starkare ställning inom myndigheten, som annars i stor utsträck- ning domineras av övriga livsmedelsfrågor. Förslagen om ökad samordning, dricksvattenråd och strategi berör , , Havs- och vattenmyndigheten, SGU, och Kemikalieinspektionen. De ska inom sina verk- samhetsområden bistå i det nationella samordningsarbetet, vilket underlättar, utvecklar och stärker myndigheternas verksamhet med dricksvattenfrågor. Förutsättningarna för kompetens- och infor- mationsutbyte, liksom samordnade satsningar ökar. Myndigheterna ska också medverka i arbete. Det bedöms kunna ske inom ramen för deras löpande arbete med dricksvatten- frågor. Förslaget om bedöms stärka övriga centrala myndigheter i deras arbete med dricksvattenrelaterade frågor. Det kan också ses som naturligt att myndigheterna gemensamt bidrar med kompetens och på annat sätt till att utveckla verksamhet och innehåll vid . Organisationer och företagande i övrigt Det kan ses som naturligt att med- verkar till och i vissa avseenden kompletterar arbetet med att bygga upp ett vid . Svenskt Vatten bör liksom Kommuner och Landsting också beredas möj- lighet att samverka genom det föreslagna .