sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — 4Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av ter- rorism, om ändring av och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av och rådets direktiv /60/EG och kommissionens direktiv /70/EG. åtgärder mot någon som inte är föremål för myndighetens tillsyn; något som redan i sig kan ifrågasättas. Dessutom innebär förslaget att tillsynsområde utvidgas från att endast omfatta en yrkeskår till att omfatta alla personer som innehar en viss funktion. Detta är problematiskt främst på grund av risken för att disciplinära åt- gärdssystem kan komma att jämställas med straff enligt Europa- konventionen (se ovan). Om det disciplinära åtgärdssystemet får en straffrättslig karaktär, kan effektiviteten i sam- lade tillsynsverksamhet allvarligt hotas. Därtill kommer att utredningen i sitt förslag inte har beaktat artikel 34 i revisorsdirektivet (se fotnot 3) enligt vilken principen om hemlandstillsyn gäller för revisorer från en annan medlemsstat; något som begränsar tillsynsbehörighet. Inte heller har utredningen beaktat konsekvenserna av att andra verksamhets- utövare än revisorer kan vara ledande befattningshavare i registre- rade revisionsbolag. Sammantaget bör en utökad disciplinbehörighet mot andra fysiska personer än revisorer inte införas för utan en nog- grann analys av konsekvenserna av en sådan behörighet. Någon sådan analys har inte gjorts inom ramen för denna utrednings arbete. Skulle man ändå välja att föreslå en sanktionsrätt för Revisorsnämn- den av det nu diskuterade slaget bör detta föranleda ändringar i bl.a. 3 § revisorslagen på så sätt att tillsynens omfattning förändras. Vidare bör sanktionsrätten begränsas till att inte omfatta revisorer som är registrerade i andra länder inom EES eller andra verksam- hetsutövare som redan står under tillsyn. Nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism En särskild utredare ska lämna förslag till de lagändringar som kom- mer att krävas i svensk rätt för att genomföra det åtagande som följer av det pågående arbetet inom EU med anledning av Euro- peiska kommissionens förslag (KOM [2013] 45) till Europaparla- mentets och rådets direktiv om förhindrande av att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredaren ska också lämna förslag till de ändringar i svensk lagstiftning som kommer att behövas för att komplettera de regler som följer av det pågående arbetet med anledning av kommissionens förslag (KOM [2013] 44) till och rådets för- ordning om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel. Uppdraget ska redovisas . Penningtvätt och finansiering av terrorism är internationella problem som utgör hot mot det finansiella systemets stabilitet och tro- värdighet samt i förlängningen samhällsekonomin i stort. Förtro- endet för det finansiella systemet kan snabbt skadas om dess institutioner förknippas med illegala tillgångar och penningtvätt, vilket i sin tur hotar den finansiella stabiliteten. Utnyttjandet av det finansiella systemet begränsas inte bara till penningtvätt utan gäller även finansiering av terrorism. Länder måste därför på nationell nivå och i samarbete med varandra vidta verkningsfulla förebygg- ande åtgärder och genomföra lagstiftning för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. är medlem i Financial Action Task Force (Fatf). Fatf är ett mellanstatligt organ som tar fram internationella standarder för bekämpning av penningtvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen. Standard- erna ska genomföras av varje medlemsstat. Standarderna omfattar både rekommendationer och tolkningsnoter. Fatf tar även fram väg- ledningsdokument till stöd för införandet och tillämpningen av standarderna. Rekommendationerna har reviderats , senast . Inom EU genomförs flera av standarderna genom ett EU-direk- tiv. En av dem genomförs genom en EU-förordning. presenterade Europeiska kommissionen dels för- slag till ett reviderat, fjärde, penningtvättsdirektiv (KOM [2013] 45 och rådets direktiv om förhindrande av att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism), dels förslag till förordning om överföringar av medel (KOM [2013] 44 förslag till och rådets för- ordning om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel). För- slagen syftar framför allt till att anpassa det europeiska regelverket till de reviderade internationella standarderna. Till grund för det nuvarande svenska regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ligger det tredje penningtvättsdirektivet (och rådets direktiv /60/EG av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finan- siering av terrorism) och kommissionens direktiv /70/EG av om tillämpningsföreskrifter för Europaparla- mentets och rådets direktiv /60/EG med avseende på defini- tionen av ”person i politiskt utsatt ställning”, samt tekniska kri- terier för att kunna tillämpa lägre krav på kundkontroll och göra undantag på grund av finansiell verksamhet som drivs tillfälligt eller i mycket begränsad omfattning. Dessutom följer vissa bestäm- melser av och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som skall åtfölja över- föringar av medel. Bestämmelser som kompletterar förordningen finns i lagen (2008:99) om tillämpning av och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel. Det tredje penningtvättsdirektivet och direktiv /70/EG har genomförts i svensk rätt huvudsakligen genom lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (kallad penningtvättslagen, se prop. 2008/09:70). har bemyn- digat regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. Regeringens föreskrifter finns i förord- ningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. , Lotteriinspektionen, Fastighets- mäklarinspektionen samt länsstyrelserna i , och län har med stöd av bemyndiganden i för- ordningen meddelat föreskrifter inom respektive myndighets tillsynsområde. Inom har en promemoria tagits fram med lagförslag som syftar till att införa vissa av de internationella standarderna i penningtvättslagen (dnr Fi2014/2420). Lagförslagen föreslås träda i kraft . Förslaget till direktiv är en anpassning av regelverket till de revi- derade internationella standarderna. Anpassningen innebär bl.a. att det riskbaserade förhållningssättet lyfts fram i direktivet. Såväl med- lemsstaterna som enskilda ska identifiera och bedöma sina risker för penningtvätt och finansiering av terrorism och agera utifrån dessa. Det riskbaserade förhållningssättet får betydelse bl.a. för de centrala reglerna om åtgärder för att uppnå kundkännedom. Det nu gällande tredje penningtvättsdirektivet ger en möjlighet att i vissa angivna situationer tillämpa lägre krav på att uppnå kundkänne- dom. Enligt det nya förslaget till direktiv får åtgärder för förenklad kundkontroll tillämpas endast om det har konstaterats att riskerna är lägre på ett visst område. Vissa angivna faktorer ska dock alltid beaktas vid riskbedömningen. På en del områden går direktivet längre än de internationella standarderna. Det gäller särskilt beträffande tillgång till uppgifter om verklig huvudman och reglerna om sanktioner. Direktivet har också ett vidare tillämpningsområde än vad som följer av de inter- nationella standarderna och omfattar utöver kasinon även andra tillhandahållare av speltjänster. De europeiska tillsynsmyndigheterna , och ges flera uppgifter, bl.a. att utfärda riktlinjer när det gäller riskfaktorer att beakta i situationer där reglerna om förenklad kundkännedom är tillämpliga. Direktivet är ett s.k. minimidirektiv och det står därför med- lemsstaterna fritt att införa eller behålla mer långtgående krav än de som följer av direktivet. Liksom förslaget till direktiv innebär förslaget till förordning om överföringar av medel en anpassning av den befintliga lagstift- ningen till de reviderade internationella standarder som tagits fram inom Fatf. Förordningen genomför Fatf:s rekommendation 16 (tidi- gare specialrekommendation VII). Bestämmelserna i förordningen syftar till att göra det möjligt att spåra betalningar i syfte att före- bygga, upptäcka och utreda penningtvätt och finansiering av terro- rism i samband med överföringar av medel. Såväl betalarens som betalningsmottagarens betaltjänstleverantör åläggs därför vissa skyl- digheter när det gäller den information om betalare och mottagare som ska åtfölja överföringar av medel. Förordningen innehåller flera bestämmelser där medlemsstaterna åläggs att vidta åtgärder i nationell rätt. Medlemsstaterna ska bl.a. införa sanktioner för överträdelser av förordningens bestämmelser. Det finns behov av att analysera och överväga ett antal frågor med anledning av kommissionens förslag till direktiv och förordning. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta. Utredaren ska följa de förhandlingar rörande förslagen till direktiv och förordning som pågår inom EU och i sitt förslag utgå från det innehåll som dessa rättsakter får när de har antagits av och rådet. Utredaren ska analysera vilka ändringar av den svenska lagstift- ningen som behövs för att anpassa den till de regler som föreslås i direktivet. Direktivet bedöms kräva både ändringar av befintliga regler och införande av nya. Det finns mot den bakgrunden an- ledning att se över om den nuvarande strukturen i penningtvätts- lagen är tydlig och ändamålsenlig. ska leva upp till de krav som följer av de internationella standarder som tagits fram inom Fatf. Utredaren ska därför, inom ramen för det åtagande som följer av direktivet, ta ställning till om det finns vägande skäl för att i svensk rätt införa regler som går utöver vad som följer av direktivet. En EU-förordning är till alla delar bindande och direkt tillämp- lig i alla medlemsstater. Förslaget till förordning innehåller emeller- tid flera regler som förutsätter att medlemsstaterna kompletterar förordningens regler. Exempelvis åläggs medlemsstaterna att före- skriva vilka sanktioner som ska tillämpas vid överträdelse av för- ordningens regler. Förordningen innebär också att nuvarande reg- ler behöver ändras för att anpassas till den nya förordningen. Det finns således ett behov av att analysera och överväga vilka ändringar som krävs i svensk rätt med anledning av kommissionens förslag till en ny förordning. För samtliga förslag som lämnas gäller att förslagens konsekven- ser för enskildas integritet och privatliv ska övervägas noga. •analysera direktivet och utarbeta de lagförslag som behövs för att genomföra det, •bedöma om det utifrån de internationella standarderna finns skäl att införa mer långtgående krav än de som följer av direk- tivet och, i förekommande fall, lämna nödvändiga lagförslag, •se över strukturen i penningtvättslagen och, i förekommande fall, lämna nödvändiga lagförslag, •analysera vilka ändringar av den svenska lagstiftningen som be- hövs för att anpassa den till de regler som föreslås i förord- ningen och utarbeta nödvändiga lagförslag, och •noga överväga förslagens konsekvenser för enskildas integritet och privatliv. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda verksamhets- utövare, myndigheter och organ. Uppdraget ska redovisas . Tidpunkten kan behöva justeras beroende på de pågående förhandlingarna inom EU. utredningen om nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (Fi 2014:16) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (dir. 2014:140). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redo- visas . Uppdraget ska i stället redovisas . utredningen om nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (Fi 2014:16) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (dir. 2014:140). Utredningens uppdrag skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas . Regeringen beslutade att uppdraget i stället skulle redovisas senast den 15december 2015 (dir. 2015:49). Utredningstiden förlängs ytterligare. Uppdraget ska i stället redo- Konsekvenser för Lotteriinspektionen med anledning av implementeringen av det fjärde penningtvättsdirektivet Lotteriinspektionen är den myndighet som utövar tillsyn över att spelbolagen följer lag (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen). På spelområdet omfattas endast företag som bedriver kasinoverksamhet enligt kasinolagen (1994:1000) av den nuvarande penningtvättslagen. Tillämpningsområdet omfattar bara en verksamhetsutövare, (Casino Cosmopol), som genom moderbolaget har tillstånd att anordna kasinospel på fyra kasinon i . Av det fjärde penningtvättsdirektivet, artikel 2.1, framgår att regelverket ska tillämpas på ”tillhandahållare av speltjänster”. Utredningen föreslår att penningtvättslagens tillämpningsområde utvidgas så att lagen, utöver kasinospel enligt kasinolagen, även omfattar anordnande av sådana speltjänster som omfattas av krav på tillstånd eller registrering enligt lotterilagen (1994:1000). Detta innebär att även sådan verksamhet som anordnas efter tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen omfattas. Undantag ska dock göras för sådana verksamheter som faller utanför direktivets definition av speltjänster, utländska aktörer som inte regleras av nationell rätt, statens premieobligationer, massmedialotterier, vissa lotterier som inte kräver tillstånd samt varuspel. En utvidgning av penningtvättslagens tillämpningsområde enligt utredningens förslag skulle innebära att antalet aktörer som omfattas av Lotteriinspektionens penningtvättstillsyn ökar från en (1) till ca 3 400. Med tillstånd från regeringen 1 Per (avseende tillstånd från regeringen och Lotteriinspektionen) samt (avseende tillstånd från länsstyrelser och kommuner). 1(13) (45 § lotterilagen) Casino Cosmopol (13 § kasinolagen) AB Trav och Galopp (45 § lotterilagen) Med tillstånd från Lotteriinspektionen Rikstäckande lotterier (15-16, 21 §§ lotterilagen) Restaurangkasino (32-34 §§ lotterilagen) Automatspel på fartyg (26 § lotterilagen) Bingospel över länsgränser/förhöjt vinstbelopp (42 § lotterilagen) Bingo (22 § lotterilagen) Regionala lotterier (15-16 §§ lotterilagen) Med tillstånd från kommun Kommunala tillståndslotterier (15-16 § lotterilagen) Kommunala registreringslotterier (17 § lotterilagen) De verksamhetsutövare som har tillstånd från länsstyrelser och kommuner är i huvudsak ideella föreningar. Uppgifterna om tillstånd utfärdade av kommuner och länsstyrelser avser och är inhämtade genom en enkät som genomförs av Lotteriinspektionen. Samtliga länsstyrelser svarade på enkäten, medan svarsfrekvensen bland kommunerna uppgick till låga . Statistiken avseende kommunala lotterier är därför osäker. Det kan dock konstateras att det fanns minst 1 232 kommunala lotterier . fanns, enligt samma enkätundersökning, 433 tillstånd till bingospel utfärdade av olika länsstyrelser. Det är vanligt förekommande att flera föreningar går samman i en allians och tillsammans söker bingotillstånd, vilket förklarar att det bakom de 433 tillstånden finns drygt 2 000 föreningar med tillstånd. Föreningarna är vanligtvis inte särskilt involverade i anordnandet av bingo – spelet sköts vanligtvis av olika servicebolag genom avtal med föreningarna eller allianserna. Servicebolagen kan dock inte vara tillståndshavare eftersom huvudregeln i lotterilagens 15 § säger att tillstånd får lämnas till en ideell förening som främjar ett allmännyttigt ändamål. 2 Antalet utfärdade tillstånd till bingospel 2014 var 433, dessa tillstånd innehades av 2 102 föreningar. 2(13) Av det totala antalet tillståndshavare, eller potentiella tillsynsobjekt, har fått sina tillstånd utfärdade av länsstyrelser och kommuner. Förhållandet är det omvända sett till marknadsandelar av den svenska spelmarknaden. Regionala och kommunala lotterier samt bingo utgjorde av den reglerade svenska spelmarknaden 20143. , Casino Cosmopol, AB Trav och Galopp (ATG) och rikslotterier utgjorde tillsammans av den svenska spelmarknaden under 2014.4 I sammanhanget bör också regeringens kommittédirektiv Omreglering av spelmarknaden (dir. 2015:95) uppmärksammas. I direktivet ges en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till en ny spelreglering. Regleringen ska bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska marknaden ska göra det med behöriga tillstånd, och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute. Lotteriinspektionen konstaterar att om ett sådant licenssystem blir verklighet är ett möjligt scenario att även utländska aktörer med licens i kommer att omfattas av den svenska penningtvättslagen. Detta skulle i så fall innebära att antalet aktörer som står under Lotteriinspektionens tillsyn utökas ytterligare. Detta ligger dock längre fram i tiden. Uppdraget ska redovisas . Möjlighet att undanta vissa tillhandahållare av spel Av artikel 2.2 framgår att medlemsstater, efter en lämplig riskbedömning, helt eller delvis får undanta vissa speltjänster från nationella bestämmelser genom vilka direktivet införlivas. Undantag får göras på grundval av belägg som visar på att särskilda speltjänster utgör en låg risk. Resultatet av Lotteriinspektionens riskbedömning av den svenska spelmarknaden visade bl.a. att risken för att kommunala och regionala lotterier samt bingo utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism är låg. för riskbedömningens genomförande var inte direktivet antaget. Lotteriinspektionen har därför för avsikt att göra en ny bedömning i syfte att identifiera behovet av att meddela eventuella undantag till Europeiska kommissionen. Resultatet blir avgörande för det antal verksamhetsutövare som kommer att omfattas av penningtvättsregelverket och falla under Lotteriinspektionens tillsyn. 3Marknadsandel beräknad på bruttoomsättning, dvs. summan av totala insatser. 4http:///sv/Om-oss/Statistik/ 3(13) Till en början, innan de nya reglerna har trätt i kraft, kommer resurser främst att krävas för informationsinsatser och stöd till berörda aktörer. En del i detta arbete kommer att vara arbete med framtagande av informations- och utbildningsmaterial. Lotteriinspektionen planerar också att anordna riktade informationsträffar till aktörerna inom respektive spelområde. Vidare behöver myndighetens riskbedömning av den svenska spelmarknaden uppdateras och myndighetens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism revideras. En organisation behöver planeras och byggas för att klara utredningens förslag om att Lotteriinspektionen ska vandelspröva och registrera de ombud som verksamhetsutövarna samarbetar med för försäljning och vinstutbetalning i samband med spel. Sammantaget bedöms detta förberedande arbete bli relativt omfattande och ta minst två handläggare i anspråk fram till den nya penningtvättslagen träder i kraft. I artikel 48.2 uppställs vissa krav rörande tillsyn och tillsynsmyndigheternas resurser. Där föreskrivs bl.a. att medlemsstaterna ska se till att de behöriga myndigheterna har tillräckliga ekonomiska, personella och tekniska resurser för att fullgöra sitt uppdrag. Medlemsstaterna ska se till att dessa myndigheters personal håller hög yrkesmässig standard, bland annat när det gäller konfidentialitet och uppgiftsskydd, samt har stor integritet och rätt kompetens. Efter att de nya reglerna trätt i kraft kommer ett allt större fokus att läggas på tillsynsarbete. Behovet av fortlöpande information och stöd till berörda aktörer kommer dock sannolikt att finnas kvar, om än i något mindre omfattning. Det kommer knappast vare sig vara möjligt eller ändamålsenligt att använda lika stora resurser inom alla spelområden och tillsynsobjekt. Tillsynsarbetet kommer att behöva bedrivas och prioriteras utifrån risk. Utifall Lotteriinspektionen blir tillsynsmyndighet för penningtvättslagen avseende samtliga tillhandahållare av spel är det värt att notera att Lotteriinspektionen inte utövar någon tillsyn över kommunala och regionala lotterier samt bingotillstånd utfärdade av . Med en sådan ordning kvarstår tillsyn över lotterilagens bestämmelser på länsstyrelser och kommuner medan Lotteriinspektionen ansvarar för tillsynen av penningtvättslagen. 4(13) Av artikel 48.10 framgår att de europeiska tillsynsmyndigheterna ska utfärda riktlinjer åt de behöriga myndigheterna om de utmärkande dragen för en riskbaserad tillsynsmetod och vilka åtgärder som ska vidtas vid tillsyn som grundar sig på en riskbaserad metod. Först efter att de europeiska tillsynsmyndigheternas riktlinjer har presenterats är det möjligt att närmare ange hur den riskbaserade tillsynen ska bedrivas och på ett välgrundat sätt uppskatta hur mycket resurser som kommer att behövas. I nästa avsnitt görs ändå ett försök att uppskatta ett framtida resursbehov för tillsyn. Behovet av resurser för tillsyn Lotteriinspektionen har 45 anställda varav 25 arbetar på den operativa avdelningen med tillståndsgivning och tillsyn. ägnade myndigheten ca åt tillsyn av Casino Cosmopol. Tillsyn enligt penningtvättslagen har hanterats av samma handläggare som sköter den övriga tillsynen. Uppskattningsvis av tiden avsåg penningtvättstillsyn, dvs. Därtill ägnade myndigheten åt information och övrigt penningtvättsrelaterat arbete. Med beaktande av den markanta ökningen av antalet tillsynsobjekt samt direktivets utökade krav kommer tillsynen och informationsgivningen med stor säkerhet att behöva utökas. Om tillsynen av tillkommande verksamhetsutövare i den nya penningtvättslagen antas omfatta något fler timmar per tillsynsobjekt kan tidsåtgången grovt beräknas enligt tabellen nedan. har den operativa avdelningen utökats med en handläggare som arbetar specifikt med tillsyn av åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. En handläggare beräknas kunna lägga ned ca på operativ verksamhet. Nuvarande bemanning är mot bakgrund av ovanstående inte tillräcklig och behöver sannolikt utökas med en eller två handläggare. Som jämförelse kan nämnas att 5(13) penningtvättsenhet, som ansvarar för motsvarande tillsyn av den finansiella marknaden består av åtta personer. Lämplighetsprövning av ledande befattningshavare I artikel 47.2 i direktivet stadgas att behöriga myndigheter ska se till att de personer som har en ledande befattning i enheter som tillhandahåller speltjänster, eller dess verkliga huvudmän, ska vara lämpade. Lämplighetsprövning sker enklast och naturligast i samband med att en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd att anordna spel. Ansvaret för prövningen faller då på behörig tillståndsmyndighet. Som framgått ovan har länsstyrelser och kommuner utfärdat (ca 3 300) av de befintliga tillstånden att anordna spel. En stor del av bördan för prövning av lämplighet kommer därmed att falla på de länsstyrelser och kommuner som handlägger ansökningar om tillstånd till lotterier och bingo, under förutsättning att de spelformerna kommer att omfattas av regelverket. Lotteriinspektionen har utfärdat tillstånd till ca 85 verksamhetsutövare och drygt 40 av dessa är restaurangkasinoanordnare vars lämplighet redan prövas enligt 32-34 §§ lotterilagen. Kvarstår gör ca 35-40 verksamhetsutövare vars ledande befattningshavares, eller dess verkliga huvudmäns, lämplighet ska prövas enligt den nya penningtvättslagen. Erfarenheter från prövning av lämplighet Lotteriinspektionen genomför bara lämplighetsprövning vid en typ av tillstånd , vid ansökningar om tillstånd till restaurangkasino enligt 32-34 §§ lotterilagen. Prövning av ledande befattningshavares lämplighet kommer i övrigt att bli ett nytt inslag i tillståndsprövningen på den svenska spelmarknaden.