sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Genom att en nämnd får ett särskilt uppdrag att granska maktutövningen i styrelse och nämnder och att fullmäktige har ett verktyg att ställa dessa till svars får fullmäktige en tydligare position som kommunens främsta beslutsfattande organ. Frågan om ett kommunalt misstroendevotum har lyfts i samband med frågan om kommuner och landsting ska kunna införa majo- ritetsstyre eller s.k. kommunparlamentarism. ning av den kommunala demokratins funktionssätt (SOU 2012:30) 22 , 2015. Den lokala politikens organisering och Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) har utrett saken. Den senare utredningen föreslog en försökslag- stiftning som gör det möjligt för kommuner och landsting att införa ett styre där styrelsen enbart består av ledamöter från det styrande partiet eller blocket och föreslog, kopplat till försöksverksamheten, en regel om misstro- endevotum. En fråga om misstroendeförklaring skulle enligt för- slaget väckas om minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det. Fullmäktige får härigenom en möjlighet att ersätta styrelsen om den politiska majoriteten ändras i fullmäktige. Om fullmäktige med enkel majoritet finner att styrelsen inte har fullmäktiges förtroende ska fullmäktige återkalla uppdragen för samtliga leda- möter och ersättare i styrelsen. Val av ny styrelse kommer sedan att ske med tillämpning av 5 kap. 46 § KL. Majoritetsstyre skulle kunna vitalisera fullmäktige både som be- slutande organ och som arena för politisk debatt. Det skulle också kunna tydliggöra var det politiska ansvaret ligger, stärka den poli- tiska styrningen av förvaltningen och synliggöra de politiska skilje- linjerna så att det blir lättare för medborgarna att utkräva ansvar. Vi anser att förslaget att tillåta en försöksverksamhet med ett majori- tetsstyre under nästa mandatperiod kan vara en bra metod att vita- lisera fullmäktige, men av den enkätundersökning som Utredn- ingen om en kommunallag för framtiden genomfört framgår det att enbart ett begränsat antal större kommuner och landsting kan tänka sig att införa förslaget. Det kan finnas fördelar med att införa en möjlighet för en minoritet att väcka en misstroendeförklaring även i kommuner och landsting som inte väljer att införa majoritetsstyre. Misstroende- förklaringarna skulle bli ett sätt för fullmäktige att utkräva ansvar och förmå styrelsen eller nämnderna att redovisa sina politiska överväganden. Det skulle därmed bidra till att öka transparensen i politiken. Genom att införa en sådan möjlighet i alla kommuner och landsting skulle det bli dels tydligare att styrelsen och nämnd- erna är ansvariga inför fullmäktige, dels skulle den enskilde full- mäktigeledamotens ställning stärkas. Misstroendeförklaring är ett kraftfullt redskap. Att väcka ett misstroendevotum innebär en tydlig signal, även om det inte skulle vinna bifall. Det kan således vara ett redskap som kan användas av en politisk minoritet som vill utkräva ansvar av styrelsen eller en nämnd även när den politiska Den lokala politikens organisering majoriteten är oförändrad. Det kan också vara ett redskap för att skapa debatt om det politiska styret i kommunen eller . När den politiska majoriteten i en nämnd är den- samma som i fullmäktige finns regler enligt vilka fullmäktige kan återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i nämnden (4 kap. 10 a § KL) och, om det parti som nämndens ordförande företräder inte längre ingår i den politiska majoriteten, välja ett nytt presidium (6 kap. 15 § 2 st KL). Misstroendeförklaring skulle kunna komplettera eller ersätta dessa regler i det fall den politiska majoriteten bryts upp och en ny konstellation av partier kräver att en ny styrelse tillsätts. Vår bedömning är dock att införande av en möjlighet för en minoritet att väcka en misstroendeförklaring skulle kunna få nega- tiva konsekvenser för den lokala demokratin. Ett införande av en möjlighet till misstroendeförklaringar skulle kunna leda till ett mer instabilt eller mer konfliktbetonat politiskt styre i kommuner och landsting. Det skulle kunna skada förtroendet för den lokala demo- kratin. I våra samråd med förtroendevalda har förslaget om att in- föra en möjlighet till misstroendeförklaring också fått stark kritik. I sammanhanget kan nämnas att det i flera kommuner och lands- ting efter valet har bildats koalitioner och att sett finns en trend av fler mindre partier i fullmäktige.23 Om en misstroendeförklaring inte är kopplad till en särskild gransk- ningsfunktion, såsom revisionsberättelsen, finns det därmed en risk att den används för att obstruera styret av kommunen och lands- tinget. Om det inte sker ändringar i de rådande partikoalitionerna lär inte misstroendeförklaringar leda till att styrelser eller nämnder tvingas avgå. Den kommunala revisionen har också i sig specifika sanktionsmöjligheter, som ger utrymme att på ett samlat sätt ut- kräva politiskt ansvar.24 Det finns sammanfattningsvis inte tillräck- liga skäl att ge minoriteten en möjlighet att väcka ett miss- troendevotum. Frågor av konstitutionell karaktär och om makt- utövning bör däremot, för att stärka fullmäktiges granskande funk- tion, vara föremål för debatt i fullmäktige. 23SKL, 2015a. 24Se t.ex. SOU 2015:24 s. 630 ff. Den lokala politikens organisering Särskild ordning för fullmäktiges granskning Som vi berört inledningsvis i detta avsnitt är en ökad öppenhet och tydlighet om hur maktutövandet i styrelsen och nämnderna sker centralt. Fullmäktiges funktion som uppdragsgivare av den gransk- ande verksamheten, revisionen, talar också för att stärka inslagen av fullmäktiges egna möjligheter att granska beslutsfattandet i styrelse och nämnder eller andra organ. Vi anser därför att det finns skäl för att fullmäktige fattar beslut om en ordning för den interna gransk- ningen. Ett förslag är att ge en särskild nämnd eller ett utskott, t.ex. valnämnden, i uppdrag att ställa samman ett demokrati- bokslut (se mer i avsnitt 11.5.5). Ett sådant bokslut skulle kunna omfatta frågor om hur väl styrelsen och nämnderna har fullgjort sina skyldigheter att för fullmäktige redovisa sådan verksamhet som fullmäktige delegerat till dem. Fullmäktige kan, enligt 3 kap. 15 § kommunallagen, besluta om omfattningen och formerna för denna redovisning. Redovisningen bör göras till föremål för debatt i fullmäktige. Ett annat förslag är att ge fullmäktige en vidare möjlighet, dvs. utöver vad som följer av nuvarande regler, att uppdra åt revisionen att granska en viss verksamhet eller händelse. Det skulle t.ex. kunna röra händelser inom nämndens egen förvalt- ning eller till och med myndighetsutövning i ett enskilt fall (jfr 9 kap. 10 § KL). Vi har som tidigare nämnts emellertid varken haft i uppdrag eller utrymme att närmare utreda frågor om den kom- munala revisionen och vi lämnar därför inget förslag eller bedöm- ning i frågan. 9.3.2Förtydliga ordföranden i styrelsens liksom övriga kommunal- och landstingsråds funktion Utredningens bedömning: Fullmäktige bör besluta om en upp- dragsbeskrivning för ordföranden i styrelsen och nämnderna samt övriga förtroendevalda som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid. Vår översyn har visat att ordföranden i kommun- och landstings- styrelsen har en särskild roll i den politiska organisationen. Den reella makten utövas enligt de förtroendevalda i första hand av Den lokala politikens organisering styrelsen och i synnerhet av styrelsens ordförande. I flera kom- muner är ordföranden den enda heltidsarvoderade förtroendevalde och har därmed särskilda förutsättningar att styra det politiska arbetet. Ordföranden har i lag getts vissa begränsade befogenheter, bl.a. att kalla till möten och att fatta beslut i brådskande fall. I praktiken vilar därtill ett stort politiskt ansvar på styrelsens ordförande som har mycket av den faktiska kontrollen. En förklaring till ordförandes starka ställning är att hen normalt kan ägna hela sin tid åt uppdraget. Genom delegationsordningar, reglementen och andra styrdokument, t.ex. arbetsordningar, utmejslas ordföranderollen ytterligare. I SKL:s förslag till reglemente för styrelsen och övriga nämnder föreslås att reglementet fastställer att kommunstyrelsens ordför- ande bl.a. ska med uppmärksamhet följa frågor av betydelse för kommunens utveckling och ekonomiska intressen samt effektivi- teten i verksamheten och ta initiativ i dessa frågor.25 Det ligger också på ordföranden att främja samverkan mellan kommunstyrel- sen och övriga nämnder, att representera kommunstyrelsen vid uppvaktningar hos myndigheter, konferenser och sammanträden om inte kommunstyrelsen bestämt annat i ett särskilt fall. Enligt den rapport som och skrivit för utred- ningen liknar ordföranden i de svenska kommunstyrelserna de direktvalda borgmästarna i andra europeiska länder. Kommun- styrelsens ordförande har blivit den viktigaste maktfaktorn i den lokala demokratin.26 I kommunallagen är det uppdrag och den roll som ordförande i har inte när- mare reglerad.27 Som Utredningen om en kommunallag för fram- tiden framhåller i sitt slutbetänkande finns det anledning att över- väga en närmare reglering av ordföranderollen i kommun- och lands- tingsstyrelsen, i synnerhet mot bakgrund av ordförandens starka roll i det politiska arbetet och det faktiska beslutsfattandet, men också för att åklagare och domstol bedömt att ordförande har ett straffrättsligt ansvar som övriga förtroendevalda inte alltid har.28 Sammantaget har alltså ordföranden en annan position och ett vidare ansvar än de övriga ledamöterna i styrelsen, trots det kollektiva 25SKL, 2014b. 26Karlsson & , 2015. 27SOU 2015:24 s. 237 ff. 28Se bl.a. NJA 1987 s. 426, NJA 1995 s. 204 och dom, , B 2701-05. Den lokala politikens organisering Det talar i sig för att kommuner och landsting bör besluta om en uppdragsbeskrivning för styrelsens ordförande. Härtill kommer de tunga demokratiska argumenten om insyn och ansvars- utkrävande. De här centrala momenten stärks genom att fullmäk- tige beskriver det uppdrag som styrelsens ordförande har. Ett för- tydligande av ordförandens mandat får också till följd att rollför- delningen, i förhållande både till förvaltningen och till fullmäktige, blir tydligare. Till skillnad från Utredningen om en kommunallag för fram- tiden, som övervägde att styrelsen bör ange ordförandens roll, anser vi att det bör vara fullmäktige som ska ta ställning i denna fråga. Detta ligger i linje med att fullmäktige är beslutande församling, principen om den fria nämndorganisationen liksom de möjligheter fullmäktige har att följa upp till nämnderna lämnade uppdrag. En uppdragsbeskrivning som beslutas av fullmäktige innebär därmed knappast en inskränkning i det kommunala självstyret. I våra samråd med kommun- och landstingspolitiker har förslaget om att införa ett krav på att kommuner och landsting ska fatta beslut om en uppdragsbeskrivning kritiserats. Beslut om en upp- dragsbeskrivning är enligt dessa invändningar inte förenliga med ordförandeuppdragets omväxlande karaktär. Det kan leda till att ordförande blir begränsad i sin politiska roll. Invändningarna mot förslaget medför att vi inte föreslår en reglering i lag. Vi menar dock att det ur ett medborgarperspektiv är rimligt att fullmäktige klargör den roll som ordföranden i styrelsen har. En grundläggande förutsättning för att medborgarna ska kunna delta och utkräva ansvar är att de har insyn i det politiska beslutsfattandet. De måste också ha kännedom om hur makten utövas och hur den politiska organisationen är utformad. Fullmäktige kan utforma uppdrags- beskrivningen utefter de lokala förutsättningarna. Uppdragsbeskriv- ningar ska innehålla en beskrivning av uppdragets huvudsakliga uppgifter, men bör inte skapa inlåsningseffekter. Uppdragsbeskriv- ningen bör reglera bl.a. relationen mellan de förtroendevalda och den ledande tjänstemannen i kommun och landsting. En tydlig beskrivning i denna del eliminerar risken för konflikter om befog- enheter. Vi har i samarbete med SKL ställt frågor till kommuner och landsting om fullmäktige eller styrelsen har fattat beslut om en uppdragsbeskrivning för ordförande i styrelsen. Den lokala politikens organisering av de kommuner och landsting som svarat på enkäten har man antagit en uppdragsbeskrivning för ordförande i styrelsen. Även övriga kommunal-, landstings- och oppositionsråds uppdrag bör beskrivas har antalet arvoderade förtroendevalda ökat. Ut- vecklingen har delvis skett mot bakgrund av att det politiska arbetet blivit alltmer krävande, men i flera kommuner och landsting har kommunal- och landstingsrådsfunktioner inrättats som ett resultat av överläggningar mellan politiska partier. I utredningens samråd med förtroendevalda har det framkommit att den politiska majori- teten i flera kommuner erbjudit mindre partier arvoderade uppdrag för att försäkra sig om stöd. Vi anser att det inte är lämpligt att begränsa fullmäktiges möjligheter att inrätta olika rådsposter. Det är emellertid viktigt att medborgarna har insyn i hur den politiska organisationen är utformad. Vi anser därför att fullmäktige också bör fatta beslut om en uppdragsbeskrivning för övriga förtroende- valda som fullgör sina uppgifter på heltid eller betydande del av heltid. Uppdragsbeskrivningar bör också tas fram för nämndord- förandena. 9.3.3Begränsa antalet mandatperioder för ordförandeposter Utredningens bedömning: För att motverka elitisering och makt- koncentration i politiken bör partierna i fullmäktige överväga en begränsning av antalet mandatperioder som en person kan inne- ha uppdraget som ordförande. Den lokala politiken utövas i stor utsträckning av en elit. Det är en liten krets personer som sitter på de mest inflytelserika uppdragen och omsättningen av de tyngre uppdragen är låg. Av de som har tyngre uppdrag, dvs. ordförande och ledamöter i styrelsen, är det mer än hälften som också behåller uppdraget över mandatperioden. Detta gör det svårt för de förtroendevalda längre ner i makthierarkin att göra politisk karriär, vilket kan inverka på engagemanget och upplevelsen av att kunna påverka. Det är dessutom färre kvinnor Den lokala politikens organisering och utrikes födda i den elit som innehar de tyngre uppdragen, vilket vi belyser i kapitel 7. Representativiteten kan i viss utsträck- ning förändras genom att nya vägar skapas för t.ex. kvinnor och utrikes födda att komma in i politiken. Att vägar ut ur politiken skapas för de som varit aktiva länge kan enligt utredningens mening ha större effekt på den sociala representativiteten. Mot den bak- grunden har vi övervägt att föreslå att fullmäktige ska ha en möj- lighet att bestämma hur många mandatperioder en person kan inne- ha positionen som ordförande. En begränsning bör avse ordförande i styrelse, nämnd och fullmäktige. Syftet med en sådan reglering skulle vara att bidra till en ökad omsättning av uppdragen genom att skapa en norm om rotation. En mandatbegränsning kan emellertid innebära problem i orter där det finns få tillgängliga kandidater som är intresserade av att ta tyngre uppdrag, vilket i synnerhet kan vara fallet i partier med små lokala organisationer. Det skulle också kunna få till följd att väljarnas möjligheter att återvälja kandidater begränsas, vilket i sig är en inskränkning i lokala demokratin. Mandatbegränsningar skulle vidare kunna ses som en inskränk- ning i den enskildes frihet att verka politiskt genom att ställa upp i ett kommunalt val och också för möjligheten att bli återvald. Vi anser emellertid att det inte behöver vara en inskränkning eftersom möjligheten finns för den enskilde att fortsätta sitt politiska arbete i kommunen eller med ett annat förtroendeuppdrag. Mot bakgrund av den ökade koncentrationen av makt till färre förtroendevalda och underrepresentationen av vissa samhälls- grupper bland de som innehar de inflytelserika uppdragen anser vi att de positiva effekterna av en begränsning av antalet mandat- perioder som en förtroendevald kan sitta som ordförande i styrelse, nämnd eller fullmäktige överväger de negativa. Vår slutsats är emellertid att inte föreslå en reglering för att fullmäktige ska kunna begränsa antalet mandatperioder som en förtroendevald kan vara ordförande. Makten att nominera, tillsätta och omvälja ordförande är ytterst en fråga som ägs av de i fullmäktige förekommande partierna. Begränsningar av vem som får kandidera och nomineras bör fortsatt vara en fråga för varje enskilt parti. Frågan om mandat- begränsningar bör därmed debatteras inom partierna och i full- mäktige. Vi lämnar därför en rekommendation till fullmäktige att överväga en mandatbegränsning. Den lokala politikens organisering 9.3.4Fullmäktige bör regelbundet arrangera allmänpolitiska debatter Utredningens förslag: Fullmäktige ska kunna hålla debatter utan samband med annan handläggning. Fullmäktigepresidiet kan fatta beslut om att kalla till debatt samt om vilket eller vilka ämnen som debatten ska omfatta. Den lokala demokratin är allmänt sett mer praktisk och sakfråge- inriktad än den nationella politiken. Debatter i hålls om allmänpolitiska frågor och förs oftare utifrån ideologiska ställnings- taganden. Detta kan vara ett skäl till att fullmäktigesammanträdena sällan tilldrar sig ett intresse från allmänheten eller de lokala medierna. Det medför att de politiska partiernas åsikter på lokal nivå blir mer anonyma för väljarna. De politiska partiernas kommunikation med väljarna är som mest aktuell vid de allmänna valen. Det är vid de allmänna valen som partierna har ett tillfälle att redogöra sin politik för väljarna och det är då de får bäst förutsättningar att föra en politisk debatt. Det är under valkampanjerna som partierna kan mobilisera sina egna medlemmar och som många nya medlemmar söker sig till partierna. är ett av de få länder i som har en gemensam valdag för de nationella och lokala valen. Det medför att det i en internationell jämförelse är långa tidsperioder mellan valen. Frågan om gemensam valdag, som tillkom 1974, har varit föremål för över- syn vid ett flertal tillfällen, däribland av (SOU 2008:125). Några av de argument för skilda valdagar som utredningen framförde var att de lokala frågorna skulle få en ökad tyngd i anslutning till valrörelserna och att det skulle gynna den lokala demokratin och partiorganisationerna. fanns argu- ment för att behålla en gemensam valdag, framför allt för att detta normalt sett ger ett högre valdeltagande. Eftersom det inte fanns en politisk samsyn i frågan valde utredningen att inte föreslå en för- ändring. De långa mellanrummen mellan valtillfällena är särskilt ett problem för de lokala partiorganisationerna och bidrar till att de lokala poli- tikerna blir mindre välkända. Det medför att partierna ges få till- fällen till konkreta möten med väljarna. Mellan valen möter väljarna oftast partierna genom nyhetsmedierna, men dessa fokuserar mest Den lokala politikens organisering på nationella frågor och det är i regel partiledaren eller företrädare från partiledningen som står i fokus. Undersökningar visar också att allmänheten har dålig kännedom om lokala partiföreträdare.29 Vi menar att det mot denna bakgrund finns anledning att skapa arenor för lokalpolitisk debatt mellan valen. Ett sätt att öka partiernas synlighet är att fullmäktige, på samma sätt som , med jämna mellanrum arrangerar allmänpolitiska debatter. Exempel på sådana kan vara debatter om hur kommunen ska stimulera den lokala ekonomin, om hur kommunen ska möta de demografiska ut- maningarna eller vad som lokalt kan göras för att möta klimat- förändringarna eller andra frågor av relevans för kommunen. Debatterna bör röra angelägenheter i kommunen eller som har stor betydelse för dess medlemmar. Sådana debatter kan bidra till att fullmäktige stärker sin roll som kommunens och centrala politiska organ, som arena för politisk diskussion och att det allmänna intresset för lokal- politiken ökar. Det kan vidare ge ett tillfälle för de lokala partiföre- trädarna att uttrycka sina ståndpunkter om olika samtidsfrågor. Därmed kan det även bidra till att enskilda förtroendevalda ser sitt uppdrag som mer meningsfullt. Fullmäktige kan inför sådana debatter bjuda in grupper som mera sällan möter politiker, såsom skolelever eller personer som läser svenska för invandrare (SFI). Vi anser mot denna bakgrund att debatter ska kunna hållas i fullmäktige utan samband med annan handläggning. Det betyder att ledamöterna helt kan fokusera på den politiska diskussionen, snarare än ärendehandläggning och beslut. Eftersom fullmäktige i normalfallet inte sammanträder oftare än är det inte lämpligt att sådana debatter blir alltför vanliga utan bör rimligen hållas högst en till . Allmänhetens intresse för debatterna kan då upprätthållas som bördan på ledamöterna inte blir onödigt hög. Eftersom fullmäktige samman- träder relativt sällan anser vi också, i det fall som det finns ett behov av att debattera teman som är av dagsaktuell betydelse, att fullmäktigepresidiet ska kunna fatta beslut om att kalla till en debatt och om vilket eller vilka ämnen som debatten ska omfatta. En praxis kan också utarbetas om när och hur ofta allmänna debatter bör hållas. Vårt motiv till att föreslå att möjligheten att 29 , 2007. Den lokala politikens organisering anordna debatt ska uttryckas i lag, trots att fullmäktige har en sådan möjlighet, är att det därigenom blir en tydlig uppmaning till kommunerna och landstingen att anordna sådana debatter. 10Deltagande och inflytande på nationell nivå Utredningen har enligt direktiven till uppgift att se över individens möjligheter till inflytande över politiska beslutsprocesser mellan valen på nationell nivå, och analysera olika samhällsaktörers förutsätt- ningar att föra dialog med riksdag och regering. Uppdraget är alltså i den här delen inriktat på den enskilde väljaren och på påverkan på nationell nivå. Enskilda individers möjligheter till att utöva inflytan- de över politiska beslutsprocesser mellan valen på nationell nivå är emellertid huvudsakligen begränsat till att verka i eller vara repre- senterade av intresseorganisationer eller andra medborgerliga sam- manslutningar. Vi har därför valt att tolka denna del av uppdraget till att främst avse intresseorganisationers möjligheter att påverka beslutsprocesser mellan valen på nationell nivå. Med denna tolkning omfattar översynen även utredningens andra uppgift att analysera olika samhällsaktörers förutsättningar att föra dialog med riksdag och regering. När det kommer till har enskilda individer ingen formell förslagsrätt eller initiativrätt, vilket är fallet i kommun- eller lands- tingsfullmäktige. Den möjlighet som enskilda individer och intresse- organisationer har att föra dialog med är därmed genom direkta kontakter med riksdagsledamöterna. När det kommer till att påverka regeringsbeslut har enskilda individer och intresseorganisa- tioner en möjlighet att yttra sig i beredningen av regeringsärenden genom remissväsendet. Regeringen för också dialog med olika sam- hällsaktörer genom särskilda samråd och hearings och flera organisa- tioner deltar även i framtagande av förslag genom kommittéväsen- det. Deltagande och inflytande på nationell nivå Utredningen har därför valt att fokusera på intresseorganisa- tioners möjligheter att delta och utöva inflytande genom kommitté- väsendet, remissförfarandet och genom de samråd, konsultationer och hearings som sker på initiativ av regeringen, men vi för även en diskussion om möjligheterna att påverka beslutsprocesser genom direkta kontakter med beslutsfattare. Denna senast nämnda form av icke-institutionell påverkan definieras även som lobbying. När det kommer till olika samhällsaktörers möjligheter att föra en dialog med beslutsfattare avser utredningsuppdraget i första hand den nationella nivån, men en diskussion förs här även om organisa- tionernas möjligheter till direkta kontakter med beslutsfattare på lokal nivå. En översyn av möjligheterna för enskilda och intresse- organisationer till att delta i samråds- och medborgardialogpro- cesser på lokal nivå ges i kapitel 11.