sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — De två ordföranden som tillsatts sedan den nya ordningen infördes har båda en tydlig branschprofil. Båda har dessutom en bakgrund som tidigare anställda vid . Eftersom regeringsutnämningar av styrelseledamöter i inte följer den relativt öppna process som gäller för regeringens anställningar av myndighetschefer är det inte möjligt att följa den process som föregår besluten om styrelseordföranden. Stiftelseförordnandet anger inte heller någon särskild valberedningsprocess. Detsamma gäller för , när det gäller det förberedande arbetet inför tillsättandet av ledamöter av programbolagens styrelser. Det är uppfattning att insyn motverkar misstro och att det finns anledning för en kommande utredning att se över hur transparensen i dessa processer kan stärkas. Stiftelsens roll i förhållande till programbolagen är bl.a. att vid årsstämmorna i bolagen ta ställning till frågan om ansvarsfrihet för styrelseledamöterna och verkställande direktörerna. Enligt uppgift från stiftelsens webbplats har vare sig stiftelsen eller programbolagens styrelser något inflytande över programmen eller dess innehåll, det har enbart respektive bolags företagsledning. 1992/93:236 s. 15–16. 2008/09:195 s. 61–62. beskrivs hur stiftelsens styrelse med vissa mellanrum träffar styrelserna för programbolagen och mera regelbundet ordförandena i bolagens styrelser och de verkställande direktörerna. Företrädare för stiftelsen, i första hand ordförande, vice ordförande och kanslichef, har även fortlöpande kontakter med företrädare för programbolagen i form av styrelseordförandena och verkställande direktörerna samt företagens ekonomi- och juristfunktioner. Vid dessa kontakter orienterar sig stiftelsen om bolagens verksamhet och om aktuella frågor som behandlas i styrelserna. Dessutom diskuteras frågor av gemensamt intresse för stiftelsen och programbolagen.25 Av beskrivningen på stiftelsens webbplats förefaller det vara relativt täta kontakter mellan stiftelsen och programbolagen, utöver den årliga genomgången av verksamheterna samt det formella uppdraget att utse ledamöter i programbolagens styrelser. Detta kan ses som ett positivt inslag för verksamheterna, men en eventuell otydlig gränsdragning skulle också kunna utnyttjas för otillbörlig påverkan. Inför en ny tillståndsperiod är det av yttersta vikt att buffertfunktionen säkerställs så att programverksamhetens oberoende inte kan ifrågasättas. Vid det möte som höll med ledande företrädare för de offentligt finansierade medierna diskuterades gällande ordning med att ledamöter i kulturutskott kan ta plats i utifrån att de då kan hamna på dubbla stolar.26 vittnade programbolagen om att den svenska modellen med en förvaltningsstiftelse som buffert mellan programbolagen och regeringen ofta lyfts fram som förebild när frågan diskuteras med medieföreträdare från andra länder.27 Risken för ökad politisk styrning Utvecklingen mot en hårdhänt politisk styrning av medierna i och sedan en lång rad år tillbaka har uppmärksammats och kritiserats av många, inte minst av medieföreträdare i andra länder.28 I det polska exemplet handlar kritiken i huvudsak om att regeringen skaffat sig en möjlighet att både tillsätta och avskeda journalister, redaktörer och nyhetsproducenter som arbetar på det statliga tv-bolaget . En fråga som då har väckts är om samma utveckling skulle vara möjlig i andra länder givet att en regering, som är emot fria och oberoende medier, så önskar. I en motion om pressetik föreslår riksdagsledamoten (SD) att bör ge regeringen i uppgift att se över möjligheten till att tydliggöra det ansvar som medier har när det gäller pressetik.29 Denna typ av initiativ är ett exempel på att det existerar politiska strömningar som vill öka det statliga inflytandet över 25Uppgifter hämtade från stiftelsens webbplats . 26I den nuvarande styrelsen för ingår sex riksdagsledamöter. Tre av dessa har också plats i kulturutskott, som bereder ärenden som berör de offentligt finansierade medierna. Övriga tre har plats i konstitutionsutskott, som bereder ärenden om lagstiftning om radio, television och film. 27Framkom vid mötet . 28De tre cheferna för , SVT och UR skrev en gemensam debattartikel i med rubriken måste riva upp beslutet om medielag. 29Motion till 2015/16:3105 av (SD). Enskilda initiativ i liknande riktning som den oroande utvecklingen vi noterar i delar av existerar sålunda även i . Trots den svenska modellen med som buffert har en ny regering som inte bejakar fria, oberoende medier vissa möjligheter att öka den politiska styrningen av de offentligt finansierade medierna i . Utan att ändra vare sig stiftelseförordnande eller tidigare riksdagsbeslut kan en ny regering som så önskar efter ett riksdagsval entlediga ordförande och ledamöter i stiftelsens styrelse, genom att åberopa s.k. synnerliga skäl, och ersätta dem med politiskt lojala personer. Vill en ny regering gå mer varsamt fram uppstår det ett tillfälle efter valet då mandatperioderna för både ordföranden och fyra ledamöter löper ut. De politiska partierna i har visserligen en rätt att nominera kandidater, men det finns inget som tvingar en regering att utse dessa till ledamöter. Med en regeringslojal majoritet i kan samman- sättningen av programbolagens styrelser och i förlängningen även chefs- tjänsterna i programbolagen snabbt påverkas. Anslagsvillkoren är viktiga styrdokument och ska formellt ha sin grund i sändningstillståndens bestämmelser. Det finns ändå möjligheter för en ny regering med parlamentariskt stöd att ändra i det som uppfattats vara centrala delar av uppdraget för de offentligt finansierade medierna, t.ex. 55- procentsregeln, förhandsprövningen och kravet på en decentraliserad organisation. Det finns heller ingen garanti för att medelsanvisningen skulle följa en viss utveckling oavsett politisk majoritet i . Därmed kan verksamheterna vid de offentligt finansierade medierna, utan några förändringar i gällande regelverk, både få en delvis ny inriktning eller tvingas till kraftiga besparingar. Enligt radio- och tv-lagen gäller ett sändningstillstånd för radio och tv i allmänhetens tjänst för den tid regeringen beslutat. Under vissa förutsättningar och med stöd i kan en regering också besluta att förkorta en tidigare beslutad giltighetstid. Efter riksdagsvalet framfördes det som en möjlighet av den nya kulturministern.30 I budgetpropositionen , som lämnades till , föreslog också regeringen att den sexåriga tillståndsperiod som tidigare beslutat för perioden –2012 i stället skulle gälla i endast , 2007–2009. beslutade i enlighet med regeringens förslag. Enligt anslagsvillkoren finns det också en ordning för hur staten, i den stund det inte längre finns ett sändningstillstånd, får inlösa byggnader, inredning, utrustning, inventarier och installationer som tillhör de offentligt finansierade medierna. En viktig frågeställning som bör utredas inför nästa tillståndsperiod är därför hur ett scenario enligt ovan kan försvåras, så att en fri och oberoende verksamhet i högre grad kan garanteras för de offentligt finansierade medierna. Ett tänkbart alternativ är att medelstilldelning, uppdragsformulering och utnämningar flyttas från regering till riksdag, enligt den modell som gäller för 30 (2006): Sändningstillstånd kan bli kortare för public service, publicerad . ombudsmän (), och . Med lagstadgade självständighet följer att utser ledamöter (11 stycken) i riksbanksfullmäktige. Fullmäktige utser i sin tur en direktion bestående av sex personer och övervakar att ledamöterna i direktionen arbetar för att nå mål. Direktionsledamöterna utses för mandatperioder på fem eller , enligt ett rullande schema. En av ledamöterna utses till riksbankschef och är tillika ordförande i direktionen. ansvar för penningpolitiken är fastlagd i lagen (1988:1385) om riksbank. Det är direktionen som fattar de penningpolitiska besluten utan att ta direktiv från någon annan.31 Även med en sådan ordning finns det en viss risk för politisk styrning genom att utser ledamöter i centrala instanser och formulerar politikens inriktning. En ytterligare tröghet i systemet kan åstadkommas genom krav på kvalificerad majoritet bakom riksdagsbeslut som innebär större förändringar av villkoren eller genom att lägga den typen av beslut i nivå med grundlagsändringar, som kräver två riksdagsbeslut med val emellan. En annan modell kan vara att en helt självständig instans skapas, med ledamöter utsedda av mediebranschen och med uppdraget att bl.a. vara en helt oberoende buffert mellan politiken och de offentligt finansierade medierna. avser att återkomma till frågan om ett sådant oberoende organ i det kommande slutbetänkandet. Oberoendet från politiken är emellertid inte en envägsrelation, som endast handlar om att politiken inte ska påverka medierna. Samma princip borde även kunna appliceras i andra riktningen; att medierna inte bör påverka politiken för egna intressen. Påverkan kan visserligen ses som något positivt men mot bakgrund av målen bibehållen trovärdighet och ökad transparens bör en kommande utredning även pröva principen om huruvida programbolagen kan använda avgiftsmedel för ”public affairs” eller lobbying. En frågeställning att utreda En ny utredning bör ha i uppdrag att ta fram förslag som syftar till att begränsa möjligheterna till otillbörlig politisk styrning, så att en fri och oberoende verksamhet kan garanteras. Som tänkbara alternativ bör utredningen pröva förutsättningarna för att placera de offentligt finansierade medierna direkt under , i enlighet med den modell som bl.a. gäller för . En annan modell kan vara att en helt självständig instans skapas, med ledamöter utsedda av mediebranschen och med uppdraget att bl.a. vara en helt oberoende buffert mellan politiken och de offentligt finansierade medierna. avser att återkomma till frågan om ett sådant oberoende organ i det kommande slutbetänkandet. En ytterligare tröghet i systemet skulle kunna åstadkommas genom krav på kvalificerad majoritet eller genom att dessa frågor får samma status som grundlagar, med krav på två på varandra följande riksdagsbeslut med val emellan för beslut om ändrade villkor. 31 Uppgifter hämtade från . även se över om det är förenligt med ändamålet att använda avgiftsmedel för lobbying. Av radio- och tv-lagen framgår att det är regeringen som ger tillstånd att sända radio och tv som finansieras med radio- och tv-avgiften enligt lagen (1989:41) om finansiering och av radio och tv i allmänhetens tjänst. Denna modell med en särskild ordning för betalning och insamling av avgifter vid sidan av statsbudgeten, som används för att finansiera de offentligt finansierade medierna, har funnits i huvudsak oförändrad sedan radions barndom.32 Modellen innebär att alla som har en tv-mottagare ska betala en avgift till Radiotjänst i . När avgiften ska förändras sker det genom en ändring av radio- och tv-avgiftslagen. Avgiften samlas i det s.k. rundradiokontot och även om medlen inte ingår i statsbudgeten är det regeringen som lämnar ett förslag till om medelstilldelningen till SR, SVT och UR. beslutar regelmässigt i enlighet med regeringens förslag. I början av tillståndsperioden fattar ett rambeslut om medelstilldelning som regeringen har att förhålla sig till. Som framgått finns det inga garantier för att staten ska skjuta till de förväntade medlen . I praktiken har dock medelsanvisningen följt den praxis som utvecklats, med en årlig uppräkning och med särskilda förstärkningar när så har motiverats.33 I figur 1 redovisas medelsanvisningen till SR, SVT och UR . Som jämförelse redovisas statsanslaget till presstöd . 32Begreppet ”radio- och tv-avgift” har beslutats för att tydliggöra att avgiften avser både radio och tv och att den finansierar SR, SVT och UR (prop. 2008/09:195 s. 26– 27). 33För en beskrivning av medelstilldelningen till SR, SVT och UR – se prop. 2012/13:164 s. 82–84. Medelstilldelning till SR, SVT och UR samt anslaget till presstöd Källa: Budgetpropositionerna . Att endast redovisa den faktiska tilldelningen av offentliga medel till de olika delarna av medielandskapet ger naturligtvis inte hela bilden av utvecklingen, då denna form av redovisning inte tar in alla nyanser som kontexten på mediemarknaden, användarmönstrens förändringar eller eventuella skiftningar i uppdragen. Den totala nivån på presstödet påverkas t.ex. av antalet stödberättigade dagstidningar. Men figur 1 visar ändå på en iögonenfallande skillnad mellan hur presstödet och anslagen till de offentligt finansierade mediernas har utvecklats . Presstödet har endast ökat med knappa (i praktiken en minskning då det inte täcker inflationskompensation) över två decennier medan anslagen till SR ökat , anslagen till SVT och anslagen till UR . Den årliga uppräkningen under innevarande tillståndsperiod är och det ska enligt regeringen ge stabila ekonomiska förutsättningar, som det skapar ett tryck på företagen att effektivisera verksamheten.34 Enligt företrädarna för programbolagen har de dock inte en starkare finansiering än många kommersiella medieaktörer, eftersom medels- tilldelningen inte fullt ut följer kostnadsutvecklingen.35 Vid de möten som haft med ledande företrädare för kommersiella medier har den nuvarande fördelningen av statens samlade 2012/13:164 s. 83. 35Framkom vid mötet med de offentligt finansierade medierna . mediestöd kommenterats med att insatserna torde behöva omprövas och omprioriteras.36 Behovet av en ny finansieringskälla Att ersätta ett gammalt och invant system med ett nytt och oprövat kräver oftast mycket goda skäl. Att det gällande systemet med radio- och tv-avgifter har sina begränsningar har blivit uppenbart i takt med att tv-sändningar och radioprogram kan följas (ses/höras) utan att det förutsätter en radio- eller tv- mottagare. har den nuvarande ordningen fortfarande fördelen av en hög betalningsvilja, även om den hypotetiskt skulle kunna vara lika stor om staten beslutade om nya finansieringsformer. Förslag om nya sätt att organisera insamling av medel till de offentligt finansierade medierna har inte vunnit politiskt gehör.37 Problemen med att ta ut en apparatbaserad avgift i en alltmer digitaliserad värld kommer dock inte att avta, utan öka. En principiellt viktig dom avkunnades av . Domen slog fast att en dator med internetuppkoppling inte kan anses vara en avgiftspliktig tv-mottagare. Domstolen anförde att om en avgiftsskyldighet för datorutrustning med internetuppkoppling ska införas bör det fordra tydligt stöd i lag och ett sådant tydligt lagstöd saknas.38 När SVT börjat sända sina kanaler live på internet hade företrädare för Rikab hävdat att begreppet tv-mottagare omfattade datorer med internetuppkoppling, men den öppningen stängdes alltså av domstolen. För tydlighets skull kan tilläggas att datorer med tv-kort eller särskild tv-mottagare är avgiftspliktiga. Frågan om viljan att betala radio- och tv-avgift är central om man fortsatt väljer avgiftsmodellen – men då det är oklart om betalningsviljan är hög p.g.a. syftet eller den statliga styrningen (komplett med organisation som söker upp avgiftsskolkare) eller en kombination av de båda – kan man inte utesluta att det skulle gå att skapa en lika hög betalvilja i en ny, framtida modell. En närliggande hypotes är att viljan att betala radio-och tv-avgift är högre i äldre generationer, som är vana vid linjär-tv, och lägre bland yngre och digitalt vana medieborgare. Mycket talar också för att yngre generationer tar med sig sitt beteende upp . Det är ett mönster som återfinns i forskningen om hur olika generationer använder nyhetsplattformar och där det exempelvis är tydligt att andelen som prenumererar på morgontidningar är betydligt lägre än i äldre.39 En faktor med möjlig betydelse för betalningsviljan handlar om nivån på radio- och tv-avgiften och hur den har utvecklats i relation till kostnaden för andra former av medieanvändning. Avgiften är per hushåll och jämfört med det gratisutbud av nyheter och underhållning som 36Framkom bl.a. vid möte med kommersiella medier . 37Public service-kommittén lämnade i sitt betänkande Nya villkor för public service (SOU 2012:59) förslag om en individuell radio- och tv-avgift som beräknas utifrån beskattningsbar förvärvsinkomst, utan koppling till innehav en viss teknisk utrustning. Förslaget har dock inte genomförts, se prop. 2012/13:164 s. 79–81. 38HFD 2014 ref. 33. 39SOU 2015:94 s. 111–116. finns på nätet kan förstås avgiften uppfattas som hög. Gör man däremot en jämförelse med kostnaden för en tidningsprenumeration blir bilden en annan. När frågan diskuterades i en tv-utredning pekade man på att tv-avgiften låg på i stort sett samma nivå som en årsprenumeration på en morgontidning i . Båda kostade lite vid den tiden.40 Vid en motsvarande jämförelse är tidningsprenumerationen nästan dubbelt så dyr om man jämför med kostnaden för en årsprenumeration på en av större morgontidningar (). I den mån att medieanvändarna påverkas av pris, jämför olika alternativ och väger dem mot varandra har utvecklingen utfallit till tidningens nackdel. Därmed inte sagt att radio- och tv-avgiften borde ha höjts ytterligare för att matcha kostnaden för en tidningsprenumeration eller att radio- och tv-avgiften är orsak till de minskade upplagorna för dagstidningarna. Det faktum att de inbördes förhållandena i det samlade medielandskapet utifrån ett medborgarperspektiv är helt annorlunda jämfört med läget är dock en viktig aspekt för en ny utredning att ta hänsyn till. Frågan om vilket alternativ som ska ersätta den nuvarande avgiftsmodellen är komplicerad och den process som ska leda fram till en ny modell bör därför inte begränsas till några få möjligheter. De alternativ som bör utredas torde ändå ligga inom ramen för skattelagstiftningen eller utformas som en allmän medieavgift per vuxen medborgare, möjligen med en avgränsning till en viss lägsta inkomst. Medieanvändningen är individuell och kan inte längre kopplas till gamla tiders uppfattningar om ”en tv – ett hushåll”. Vid en eventuell övergång till en allmän skatt eller avgift skulle också kostnaden för avgiftskontroller komma att upphöra. Detta bör beaktas vid tillsättningen av den utredning som ska förbereda en ny tillståndsperiod. Frågan torde dock vara så pass komplicerad att det finns skäl att utforma en ny modell i särskild ordning. Med en sådan teknisk lösning på plats kan en översyn inför nästa tillståndsperiod koncentreras på uppdragets innehåll och prioriteringar samt på nivån på medelstilldelningen. Det handlar alltså inte om att begränsa det helhetsgrepp som den kommande utredningen om de offentligt finansierade medierna behöver ta. I den proposition som pekade ut inriktningen på innevarande tillståndsperiod anförde regeringen att det fanns skäl att tillsätta en särskild utredning avseende en eventuell ny avgiftsmodell som ska kunna börja gälla 2020.41 har också beslutat om ett tillkännagivande till regeringen om att en utredning av radio- och tv-avgiften bör komma till stånd inför nästa sändningstillstånd 2020.42 Frågan har även behandlats i en interpellationsdebatt i riksdagen.43 En väsentlig poäng med SR, SVT och UR är att verksamheterna ska vara oberoende, även gentemot kommersiella intressen. Finansieringen är tryggad via sändningstillstånd och anslagsvillkor, för att medborgarna ska ha tillgång till icke-kommersiellt färgat innehåll. Mot denna bakgrund är det intressant att 40SOU 1989:73 s. 96. 2012/13:164 s. 81. 2014/15:KrU3. 43Interpellation 2015/16:417 Utredning om finansieringen av public service. följa utvecklingen vad gäller sponsring i de offentligt finansierade medierna. Nivåerna fluktuerar visserligen , ofta i relation till större idrottsevenemang, men märks en obruten ökning. Enligt reklammätningar visades 3 778 sponsorsbudskap i SVT 2014, en ökning jämfört . visades 4 106 sponsorbudskap, en ökning med knapp . På intäktssidan märks också utvecklingen: totalt drog bolaget in 33,3 miljoner sponsringskronor 2015, en ökning med jämfört med året innan och med jämfört med . Året innan, då SVT hade rättigheterna till Sommar- i , var sponsringsintäkterna 38,6 miljoner kronor.44 Man kan hävda att det är omöjligt att sända vissa typer av evenemang utan att acceptera sponsorernas budskap. SR har valt en annan väg: bolaget undviker att köpa in sponsrade program och arbetar för att säkerställa att avtal skrivs så att produktionsbolag man samverkar med inte använder sig av indirekt sponsring. Inför tillståndsperioden –2013 avsåg regeringen att inskränka möjligheten för SVT att sända sponsrade program genom att begränsa sponsrings- möjligheterna till 20 evenemang . Regeringen betonade också att det var viktigt att programbolagen utnyttjade möjligheten till sponsring restriktivt.45 Inför den innevarande tillståndsperioden skärptes kraven på bolagens redovisning, eftersom de var svårt att utläsa om skärpningen av sponsrings- reglerna hade fått någon effekt.46 Det finns med andra ord flera frågor kring finansieringen av verksamheten som bör utredas och bedömas inför en ny tillståndsperiod. Två frågeställningar att utreda Den nuvarande modellen med en radio- och tv-avgift baserad på ett apparatinnehav har omprövats tidigare utan att en alternativ lösning har kunnat beslutas. Den nuvarande modellen, baserad på innehav av klassiska tv-apparater, blir alltmer obsolet i takt med att fler och fler väljer att ta del av och interagera med innehållet via digitala distributionsplattformar. Inför en ny tillståndsperiod är det viktigt att en ny modell utformas så att den grundläggande finansieringen av verksamheten långsiktigt kan upprätthållas. Två alternativ som framstår som möjliga bör ses över i detalj: en skatteteknisk lösning och en allmän medieavgift per vuxen medborgare. Sponsringens existens och marknadspåverkan SR och SVT verkar ha valt olika vägar när det gäller sponsrade program. Frågan är vilken av programbolagens tolkningar av sina uppdrag och deras förhållningssätt gentemot kommersiella krafter som bäst tillvaratar avgiftsbetalarnas intressen. Inför en ny tillståndsperiod är det angeläget att följa upp kraven på en restriktiv hållning i fråga om sponsring i SVT. 44SVT Public service-redovisningar s. 81, s. 48 och s. 55. 2008/09:195 s. 57–58. 2012/13:164 s. 93–96. utreda verksamheternas marknadspåverkan (se även särskild frågeställning om detta. 6.4Bortom begränsningarna i marknätet Etermedierna i har en lång historia, ända tillbaka till 1920-talet.47 som förflutit har det hänt mycket, inte minst på det tekniska området. Antalet radio- och tv-kanaler har ökat dramatiskt, tillgången till radio- och tv-mottagare är närmast universell. Den digitala tekniken har skapat nya förutsättningar för spridning av olika typer av innehåll, för medborgarnas förutsättningar att ta del av utbudet och för medieborgarnas möjligheter att själva producera och distribuera samhällsrelevant innehåll. Antalet aktörer på radio- och tv-området har ökat kraftigt och består av både ideella, kommersiella och offentligt finansierade, inhemska och internationella, företag. Så länge reklamfinansiering inte var tillåten var svensk radio och tv liktydigt med den offentlig finansierade programverksamheten i och i den koncern som senare bildades. Länge förfogade bolaget bara över en radiokanal. Först infördes en andra radiokanal och ungefär inleddes försöksvisa tv-sändningar. utvecklades en tredje radiokanal. startade med uppdraget att utveckla en ”stimulerande tävlan” med sin systerkanal. beslutades det om en utbyggnad av lokalradio i hela landet och vid slutet av det decenniet hade även tillkommit. utmanades det svenska radio- och tv-monopolet av satellitsändningar från andra länder som riktades till svenska användare. När satellitsända kanaler började distribueras via kabelnätet ökade utbudet kraftigt i det svenska medielandskapet. fick ett sändningstillstånd av staten för rikstäckande marksändningar och i tillståndet formulerades villkor som i vissa delar överensstämde med dem som gäller för de offentligt finansierade medierna.