sou · H4B369 · 2016-10-24 00:00:00 — bedrev dryg tredjedel av musikskolorna en avgiftsbelagd verksamhet, men redan under de närmast efterföljande åren införde allt fler kom- 10Svenska , Den kommunala (1976) s. 21. 11Svenska , Den kommunala (1976). De flesta musikskolor tillämpade också syskon- rabatter eller behovsprövade avgifter för att inte behöva utestänga elever av ekonomiska skäl, något som också rekommenderade.12 Den kommunala ställning växte sig allt starkare i samhället. fanns minst 300 000 elevplatser och 5 000 lärare tjänstgjorde i någon utsträckning i verksamheten. Antalet lärare, , är detsamma.13 Då det saknas säkerställd statistik över antal platser och deltagare i verksamheten är det svårt att jämföra underlagen, men beräknas verk- samheten omfatta cirka 224 000 elevplatser i terminsvisa ämnes- kurser. Ytterligare 209 000 platser för olika typer av projekt och verksamhet inom den obligatoriska skolans ram.14 Det är svårt att uttala sig om antal deltagare eftersom en deltagare dels, om den deltar i flera kurser, kan räknas och dels för att antalet deltagare i frivillig verksamhet respektive den verksamhet som ges inom skolans ram, inte är säkerställt. 3.1.1Från musikperspektiv till barnperspektiv Den kommunala präglades länge i första hand av tanken om ett blomstrande musikliv med god återväxt utifrån ett samhällsintresse.15 Musiken hade ett instrumentellt värde och spel i orkestrar och ensembler i amatörmusiken var viktiga beståndsdelar i tidens folkrörelser. Undervisningen i var företrädelse- vis individuell och motiverades utifrån en vilja att höja kvaliteten i orkestrarna. Endast begåvade elever erbjöds undervisning och dessa skulle spela betydelsefulla musikverk för att uppnå estetiska värden och formas till musikanter.16 skedde en förändring som kommer till uttryck i reviderade upplaga av Den kommunala musik- skolan. Även om målen för fortfarande var relativt 12Svenska , Den kommunala (1976) s. 139. 13SOU 1976:33, s. 57; , i siffror 2015; enkät till landets kulturskolechefer (2015). 14Kulturskolerådet, i siffror (2015). , Den kommunala framväxt och turbulenta 90-tal (, 2001)s. 364 f. , Musik- och i senmoderniteten: reservat eller marknad? (, 2010) s. 9; SOU 1968:15. oförändrade jämfört med den tidigare upplagan, antog förbundet ett tydligt barnperspektiv. I den reviderade upplagan slog fast att ”[d]et viktigaste är att eleverna upplever sitt musicerande som meningsfullt och anpassat till deras aktuella behov och önskemål. Verksamheten i måste därför vara mångfacetterad och flexibel”.17 inträdde en period som kan betecknas som storhetstid. deltog 370 000 barn och unga på olika sätt i en verksamhet som sysselsatte 6 000 lärare varav 3 750 hel- eller deltidsanställda. Kommunernas utgifter uppgick till , vilket i dagens penningvärde motsvarar 1,4 miljarder.18 3.1.2Från musikskola till kulturskola Allt eftersom beslutade allt fler kommuner att inlemma fler konst- områden i musikskoleverksamheten och att även byta namn till kulturskola. Såväl som ansåg att det fanns goda skäl att utvidga den kommunala verksamhet till andra konst- och kulturuttryck.19 Flera kommunala musikskolor hade visserligen infört fler konstområden än musik. Bland annat fanns dansunder- visning i och och omfattande teaterverksamhet i i form av Vår teater. Bildkonstskolor erbjöds bland annat i och Södertälje.20 Vid hade tjugo kommuner startat kulturskolor och ytterligare ett trettiotal låg i startgroparna. Musikledare såg ett behov av ett komplement till musiken, framför allt för de yngsta barnen men det fanns också en ökad medvetenhet kring kreativitetens betydelse för barn och unga.21 Än saknas en formell beskrivning av vad det innebär att vara kulturskola, men i en rapport till Kulturutredningen22 Tivenius, Musiklärartyper (, 2008). 18Svenska , Den kommunala en resurs i kulturlivet (1984). 19Ny kulturpolitik SOU 1972:66; , Den kommunala (1976) kap. 6. Sandh, Kulturskolorna – lika och unika (Mandatus, 2015). Sandh, Kulturskolorna i . Studie för (1994). definieras begreppet och har förblivit gängse praxis: är en organisation där minst tre av ämnena musik, bildkonst, teater, dans och film/video finns som frivillig regelbundet återkommande verksamhet för barn och ungdom efter skoldagens slut. Verksamheten ska ha som mål att en integration av ämnena kommer till stånd.23 Omvandlingen från traditionell musikskola till kulturskola upp- fattades i vissa fall som en nedprioritering av musikens starka ställ- ning. Att införa fler konstuttryck som dans och teater, och som bygger på gruppundervisning, kunde ses som ett sätt att spara in på den förhållandevis dyra och i stora delar enskilda instrumental- undervisningen. Detta aktualiserades särskilt i de fall där omvand- lingen till kulturskola inte fick medföra några ökade kostnader för kommunen. Det var dock inte i första hand ett ekonomiskt ställ- ningstagande som ledde till att utökades till att erbjuda fler konstuttryck utan en vilja att erbjuda en mer deltagaranpassad riktning vilket också har präglat kulturskolornas utveckling sedan dess.24 Omvandlingen från musikskolor till kulturskolor bromsades kraftigt av 1990-talskrisen25 för att åter komma igång under 2000- talet. Processer pågår fortfarande i flera kommuner i landet för att utvidga till kulturskola med ett breddat utbud. Kultur- skolerådet tog 2016 fram en vägledning med råd för de kommuner som vill utöka sin verksamhet26 och har ungefär två tredjedelar av kommunerna en kulturskola.27 3.1.3Från nedläggningshot till samhällsnytta Kulturskolornas 1990-tal har beskrivits som turbulent och präglat av nedläggningshot. Kommunernas ekonomi försämrades kraftigt och hotades av landets musikskolor av Sandh, Kulturskolorna i . Studie för (1994) s. 6. Tivenius, Musiklärartyper (2008). 25Gunnar , Barns rätt till kultur (, 1993) s. 51. 26Kulturskolerådet, Från musikskola till kulturskola – tips på vägen (, 2016). Sandh, Kulturskolorna – lika och unika (Mandatus, 2015); enkät till landets kulturskolechefer (2015). nedläggning eller kraftig nedskärning, även om utfallet inte blev fullt så drastiskt.28 Det handlade om nedläggningar, lokalbrist och hot om nedskärningar och ofta motiverades de förestående nedskärningarna med ställning som icke lagstadgad verksamhet.29 Under det tidiga höjde hälften av alla kommuner sina avgifter till kulturskolan30 vilket även går att avläsa i hushållens kostnader för musikskoleundervisning. Dessa ökade med 71 procent.31 Utredningen har försökt uttyda vilken effekt detta fick på deltagandet men tyvärr saknas underlag på hur många som deltog . Genom att jämföra de underlag utredningen känner till och förutsatt att siffrorna är jämförbara slutade var tionde elev. –88 deltog 200 575 barn och unga i musik och övriga ämnen.32 deltog 180 000 barn och unga i ämneskurs.33 Ett annat sätt att tydliggöra krisens effekter är att jämföra kommunernas totala anslagsnivå till . Trots bristfälliga tidsserier vet vi att totala anslag på låg 166 miljoner års anslagsnivå i nominella tal. Inte översteg de kommunala anslagen det sena åttiotalets nivåer. Med stor sannolikhet hade kom- munernas ekonomiska svårigheter effekter på den tiondel av eleverna som slutade. Om det berodde på höjda avgifter eller färre elevplatser är svårt att säga. Vilka barn och unga det var som slutade vet vi heller inte men att minskade kommunala anslag till verksamheten i någon mån kompenserades av höjda avgifter är tydligt. Trots hot om nedläggning kunde de flesta kom- munerna behålla sina verksamheter. I flera kommuner var det röst- starka föräldrar, musikledare och politiker som med mediernas hjälp bidrog till att nedläggningshoten endast i enstaka fall blev realiserade.34 , Den kommunala framväxt och turbulenta 90-tal (, 2001) s. 227. 30Barns villkor i förändringstider 1994:4 (, 1994) s. 141. 31Tabellbilaga SOU 1995:85 s. 506. 32Statistik (1988). 33Statistik (2015). , Den kommunala framväxt och turbulenta 90-tal (, 2001) s. 318, 331. Efter denna turbulenta period har de kommunala kulturskolorna kommit att stärkas i den allmänna opinionen.35 En kulturskola av hög kvalitet anses vara till fördel i kommunernas strävan att vara intressant för nya invånare. I en rapport konstaterar att det blir allt vanligare att kultur- och fritids- verksamhet ses som en tillgång, med möjlighet att generera ekonomisk nytta till kommunen.36 Kulturskolornas nyttighet för andra områden än det konstnärliga betonas, vilket har lett till en ytterligare legitimering av verksamheten. På regional nivå har kulturskolorna fått utrymme genom de kulturplaner som ligger till grund för fördelningen av statsbidrag till regional kultur- verksamhet. Trots att inga statliga medel till kulturskoleverksamhet fördelas inom ramen för detta statsbidrag nämns i nitton av tjugo kulturplaner vilket tyder på att den kommunala verksamheten är en viktig part, sett ur ett kulturellt helhets- perspektiv. Den kommunala finns omnämnd i ett nittiotal statliga utredningar till . De flesta berör bara kultur- skolan mycket översiktligt, i relation till något annat politik- område, men antalet tyder på att verksamheten, trots att det inte förekommit något nationellt engagemang i frågan, har varit föremål för stort intresse. Sedan den kommunala start har ett flertal statliga utredningar inom kultur- eller utbildningsområdet diskuterat statliga insatser. föreslog att ett stat- ligt utjämningsstöd borde införas.37 arrangerade kommunerna genom folkskolan en frivillig undervisning i in- strumentalmusik som ett komplement till den schemalagda sång- , Musik- och i senmoderniteten (, 2010). 36Ungdomsstyrelsen, Fokus 06 En analys av ungas kultur och fritid (2006). 37SOU 1946:11, s. 304–305. Utredningen bedömde att skillnaderna mellan olika kommuners förmåga att bekosta denna efterfrågade undervisning var oacceptabla och ville därför inrätta ett riktat stöd till mindre bärkraftiga, skattetyngda kommuner. Även utredningen i utpekade den kommunala musikverksamhets behov av stöd och menade att detta var lika påtagligt som statens plikt att stödja kommunernas ansträng- ningar för musikkulturell utveckling.38 föreslog Musikutbildningskommittén39 att den frivilliga musikundervis- ningen borde få statsbidrag på samma grunder som övrig skol- undervisning eftersom den frivilliga musikundervisningen sågs som en basal förutsättning i den musikutbildningspyramid som kom- mittén skisserade. Kommittén föreslog att den då förekommande frivilliga musikundervisningen på högstadiet, den kommunala fri- villiga musikundervisningen, studieförbundets musikcirklar för ungdom samt kyrkomusikernas fria musikunder- visning, skulle slås ihop och dess finansiering successivt övertas av staten. Genom denna åtgärd räknar kommittén med att rekryterings- underlaget för fortsatt musikutbildning kan väsentligt breddas. Sam- tidigt skapas förutsättningar för ett bättre utnyttjande av musik- lärarnas kapacitet. Olika kombinationsmöjligheter, klassundervisning – frivillig musikundervisning – kyrkomusikalisk tjänst, skapas. Kom- mittén räknar också med att ett genomförande av förslaget skall komma studieförbundens musikverksamhet till godo.40 Kommittén förutsåg det ökade behovet av professionell kompetens för detta breddade musikuppdrag och föreslog att särskilda musik- fackskolor skulle inrättas men också att dels en musiklärarlinje och dels flera musikpedagoglinjer skulle etableras vid musikhögskolorna. Till detta skulle ett musikpedagogiskt centrum inrättas för utveck- lingsarbete och forskning för hela det musikpedagogiska fältet. Deras förslag och argumentation ger eko ända in i våra utrednings- direktiv om att all skolungdom i landet borde ha samma rätt och möjlighet att få delta oavsett kommuntillhörighet: 38SOU 1954:2, s. 53. 40SOU 1968:15, s. 232. … elever på olika platser i landet har högst olika möjligheter att få delta i frivillig musikundervisning. I vissa län är musikskole- verksamheten fast rotad och väl etablerad i flertalet, kanske alla kommuner. På andra håll i landet är elevernas möjligheter till frivillig undervisning mycket små eller inga.41 Reformen beräknades till . Ingen gång fick för- slagen gehör. 1970:25 tydliggjorde regeringen att den inte ansåg att den frivilliga musikundervisningen var av tillräcklig om- fattning för att vara en uppgift för den statliga skolan. Däremot förespråkade man en nära samverkan mellan skolan och den frivilliga undervisningen. När så inrättas 1969, inledningsvis som en utred- ningstjänst för att utforma förslag till en statlig kulturpolitik, återkom frågan om statsbidrag i betänkandet Ny kulturpolitik (SOU 1972:66). Utredningen tecknade en helhetsbild av kultur- livet med barn och ungdomar som en egen målgrupp med egna behov. ansåg att barns efterfrågan på kulturella aktiviteter var mycket stor och ofta större än tillgängligt utbud. Utredningen beskriver hur den kommunala hade vuxit fram utan att vissa grundläggande frågor om mål, pedagogiska vägar och samordning hade lösts. Kommunerna ansågs bedriva en alltför ensidig verksamhet med inriktning mot musikgenren med betoning på enskild färdighetsträning i stället för gruppundervisning. Utredningen förespråkade att utbudet borde breddas genom att de kommunala musikskolorna byggde ut sin verksamhet till fler konstområden. ifrågasatte även det paradoxala i att statsbidrag gavs till studieförbundens gruppundervisning för elever men däremot inte till de kommunala musikskolorna och den kommunala barn- och ungdomsteatern. föreslog därför att frågan om ett statsbidrag borde ges till kom- munal frivillig undervisning i grupp men ansåg att frågan först skulle analyseras mer. De påpekade även vikten av samverkan 41 SOU 1968:15, s. 64. mellan den frivilliga verksamheten, förskolan och skolan och ville att skolans ansvar borde förstärkas.42 Kommunerna bör fullfölja utbyggnaden av musikskolorna men också bygga upp en motsvarande verksamhet för barn och ungdom inom övriga konstområden. Denna frivilliga kommunala verksamhet bör bedrivas i nära samverkan med skolan – som har ett ansvar för grundläggande orientering och undervisning i dessa ämnen – och för- skolan. Statsbidrag bör utgå till den frivilliga kommunala verksamheten. Innan ett statsbidrag införs bör dock frågorna om målen och de peda- gogiska vägarna för verksamheten, samverkan med skolan, uppgifts- fördelningen och samspelet med föreningslivets verksamhet liksom frågor om åldersgränsen för olika typer av statsbidrag och avgräns- ningen mot den kommunala ungdomsverksamheten utredas. Det nya föreslås göra utredningen i nära samverkan med berörda parter. Utredningen bör ske i samband med utredningen om ett föreslaget lokalt aktivitetsstöd på kulturområdet.43 Regeringen gick på linje och avsåg att fortsatt utreda frågan.44 Regeringen instämde även i bedömning att statsbidrag var att föredra framför lagstiftning på kulturområdet för att inte begränsa kommunernas och landstingens valfrihet.45 I stället sågs stimulansbidrag och direkta anslag som bättre styr- ningsformer och/eller en styrning genom nationella kulturpolitiska mål. Utredningen om skolan, staten och kommunerna fick i uppdrag att i samarbete med pröva hur en bättre samordning mellan skolans obligatoriska undervisning och frivillig verksamhet för barn och ungdom inom skilda konst- områden skulle påverka statsbidragsfrågorna.46 Frågan kom att hamna i skuggan av utredningens mer dominanta frågor som rörde förutsättningarna för en kommunalisering av skolan. Trots skriv- ningar i direktiven fördes inga resonemang varken om samverkan eller eventuella statsbidrag till musikskolorna.47 42SOU 1972:66, s. 351–353. 1974:28, s. 63. 1974:28, s. 313; Skolan. En förändrad arbetsfördelning. 1974:28 s. 304. 1974:28, s. 313. En förändrad arbetsfördelning. En yttre faktor som hade en avgörande inverkan på ansvars- förhållandet mellan stat och kommun var kommunreformen som avslutades . Mindre kommuner slogs ihop till större enheter och kommunerna växte förutom i storlek, även vad gäller ekonomisk bärkraft och kompetens. Även kulturskolorna växte och, som tidigare nämnts gav ut vägledningar som syftade till att ge medlemmarna stöd i arbetet. Där formulerades mål och uppgifter liksom förslag på organisations- och undervisningsformer och hur samverkan med skolan kunde läggas upp. Dessa vägledningar kom att få ett starkt genomslag. , dåvarande chef på kultursektionen på , menar att den verksamhet som förbundet informellt bedrev blev väldigt betydelsefull tack vare ett tryck underifrån.48 Dessa skrifter bidrog till att skapa en uppfattning av som en enhetlig skolform. Även om kommunernas suveränitet att forma sina egen verksamheter i princip omöjliggjorde detta, valde författarna på att ändå beskriva verksamhet och ge detaljerade råd för en enhetlig kvalitativ verksamhet.49 Utan något formellt beslut inom förbundet om att främja den kommunala verksamheten, ansvarade två tjänste- män på ge aktörerna stöd och råd. Därutöver anordnades kursverksamhet och chefsutbildningar. Detta bestod då drabbades av ekonomisk kris. Förbundet beslutade då att lägga ner denna utbildningsverksamhet och musikskolefrågan flyttades till den sektion som arbetade med skolfrågor vilket ledde till att musik- skolefrågan marginaliserades fullständigt. Kulturskola – ett kommunalt ansvar Den parlamentariska utredningen av kulturpolitik50 hade i ansvar att utvärdera kulturpolitiken med utgångspunkt kulturpolitiska mål. Inga konkreta förslag som rörde , Den kommunala framväxt och turbulenta 90-tal (, 2001) s. 73. I stället betonades behovet av en utveckling mot kulturskolor som kunde möta barns intresse för konstnärlig verksamhet och olika uttrycksformer i en mer projektinriktad verksamhet. De menade att utgångspunkten skulle tas i ungas egna erfarenheter och därmed inte i ”reproduktion av färdigskriven musik”.51 Utred- ningen påpekade den sociala snedrekrytering som präglade vilket avgiftshöjningarna hade förstärkt med minskade elevantal som följd. Dessa avgifts- höjningar sattes i relation till avsaknaden av ett entydigt ansvar för verksamheten. Utredningen konstaterar att ingen statlig myndighet hade ansvar för att följa den kommunala och att utvärdera den, men ger däremot ingen ledning om hur detta ansvar bättre kunde axlas.52 Det nya skatteutjämningssystemet som infördes kom att underlätta för hårt trängda kommuner. Systemet syftade till att garantera alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att öka alla kommuners möjlighet att ge välfärd till sina invånare. Frågan om att lagfästa den kommunala togs upp av kommittén Aktionsgruppen för barnkultur 2006. Utredningen be- dömde att en lag vore riskabelt utifrån resonemanget att kom- muner skulle kunna nöja sig med minsta möjliga lägstanivå för att leva upp till lagens bokstav. Däremot såg utredningen behov av en statligt reglerad utbildning för lärarna inom liksom ett motivationsstöd för utveckling av verksamheten.53 De kommunala kulturskolorna omnämns helt kort som betydelsefulla för barns och ungas eget musikutövande i be- tänkandet I samspel med musiklivet.54 Dåvarande (nuvarande ) framförde att ett ökat statligt ansvar vore önskvärt för området vilket utredningen hänförde till domän och att saken därför borde beaktas i samband med etableringen av den nya kultursamverkans- modellen. En slutsats som kan dras av denna historiska tillbakablick är att de frågor som sittande utredning har i ansvar att utreda inte är nya; 51SOU 1995:84 s. 167. 52SOU 1995:84 s. 73, 166 ff. behovet av nationell samordning, eventuell lagstiftning och kom- petensförsörjningsfrågan har varit ständigt återkommande ända sedan de kommunala musik- och kulturskolornas tillkomst. I sin hantering av förslagen har regering och riksdag tydliggjort att ansvaret för detta område vilat på kommunerna och att något ansvar för kulturskola inte bör ingå i den statliga intressesfären. Trots förslag av tidigare utredningar på området har inga statliga åtaganden förekommit inom kulturskolorna då anvisades medel till utveckling av den kommunala verksamheten.55 Utöver de nationella kulturpolitiska målen och finns inte heller några nationella styr- dokument eller riktlinjer. De riktlinjer som togs fram av har haft inflytande på verk- samheten men det är framför allt de lokala förutsättningarna som präglat dagens kulturskolor. Olika kommuner har vitt skilda förutsättningar och påverkas av lokal kulturtradition, eldsjälars engagemang och geografiska och demografiska förhållanden. Dessa faktorer, och många fler, har gett landets kulturskolor en stor bredd, och ett gemensamt drag är att de ofta har en stor betydelse för lokalsamhället. Kommunernas kostnader för kulturskolor är , vilket är det näst största åtagandet efter folkbiblioteken i de kommunala budgetarna på kulturområdet. Många kommuner har en väl fungerande och uppskattad kulturskola som bidrar till ett rikt lokalt kulturliv. Kulturskola finns i de flesta av landets kom- muner. Endast fem kommuner saknade anslagspost i den kom- munala budgeten för kulturskola 2015.56 Det innebär att det i övriga 285 kommuner finns en kulturskola, som drivs av en kommun eller i samarbete med en annan kommun. Detta behöver dock inte innebära att det är kommunen själv som driver . Uppskattningsvis är det femton kommuner som jämfört med landets genomsnitt, har mycket låga anslag för kulturskoleverk- 55Förordning (2015:998) om statsbidrag till kommuner som bedriver musik- och kultur- skoleverksamhet. 56Kommun- och landstingsdatabasen (2016). samhet och i stället för att bedriva egen verksamhet har lagt ut verksamheten på andra aktörer, företrädelsevis ideella aktörer som studieförbund. 3.2.1Organisation, ekonomi och avgifter är en verksamhet som regleras som en del av de kommunala befogenheterna i kommunallagen. Där föreskrivs kommunens rätt att ta ut avgifter för verksamheten och möj- ligheten att överlämna verksamhet åt till exempel en privat huvud- man. I kommunallagen föreskrivs också att kommunen själv får besluta om verksamhetens organisation. Organisationstillhörig- heten, det vill säga vilken nämnd och förvaltning tillhör, varierar över landet. Kulturskolorna är förhållandevis jämnt fördelade över kultur-/fritidsnämnder och barn-/utbildnings- nämnder vilket också avspeglar sig i förvaltningstillhörighet. Skillnaden är stor jämfört med då av kom- munerna organiserade sina musikskolor under skolstyrelserna, vilka motsvaras av dagens utbildningsnämnder. Ett trettiotal kommuner organiserar direkt under kommunstyrelsen. De kommunala kulturskolorna finansieras i huvudsak genom anslag inom den kommunala budgeten som beslutas av kommun- fullmäktige. Kommunen har också möjlighet att ta ut avgifter för de tjänster och nyttigheter de tillhandahåller, förutsatt att avgift- erna inte överstiger självkostnaden. Det ska inte vara möjligt för kommunen att bedriva kulturskoleverksamhet med vinst. står intäkter från i första hand terminsavgifter och i viss mån instrumenthyror för av kulturskolornas intäkter vilket är ungefär samma nivåer som på 1970-talet.57 Utöver avgifter får kommunerna också vissa intäkter från de uppdrag som kultur- skolornas personal utför i kommunens förskolor och skolor. Även om kommunernas anslag till kulturskola har ökat kontinuerligt 57 , Den kommunala (1976) s. 139; Kommun- och landstingsdatabasen (2016). har anslagen till denna verksamhet minskat, som andel av kommunernas totala budget- anslag.58 Att ta fram jämförbara uppgifter på vad verksamheten kostar kommuner emellan är mycket svårt, eftersom varje kommun uti- från sina politiska beslut gör en egen tolkning av vad verksamheten innehåller, organiseras och hur den ska redovisas. Det gör att den ekonomiska redovisningen beskriver olika saker från kommun till kommun. I vissa kommuner innebär uppdraget att enbart erbjuda fritidsverksamhet medan många kommuner bedriver kulturskole- verksamhet i hög utsträckning integrerad med den obligatoriska . Ytterligare andra erbjuder verksamhet även till för- skolan och/eller vuxna deltagare, förutom till barn och unga i skol- åldern, för att nämna några exempel.