sou · H4B357 · 2016-09-09 00:00:00 — Den första försvarslinjen för varje medlemsland är, i enlighet med artikel 3 i Washingtonfördraget, de egna försvarsansträngningarna. Natomedlemskap innebär alltså ingen genväg för att lösa nationella försvarsekonomiska problem. 26 Därtill skulle någon form av bilateral amerikansk planering sannolikt komma att initieras för att underlätta tillförsel av amerikanska resurser. Den största övergripande nettovinsten för nationella militära förmåga vore rimligen tillgången till den kollektiva försvarsförmågan och då särskilt amerikanska resurser. En viktig effekt i detta sammanhang synes vara att uthålligheten i militära uppträdande skulle öka. Förslitning av såväl personal som materiel torde ske snabbt under ett utvecklat krisförlopp. bör en realistisk bedömning göras av möjligheterna till förstärkning. Natomedlemmarnas tillgängliga resurser är begränsade i . , och har, som det förefaller, handlingsfrihet endast med styrkor på brigadnivå. Dessa är i händelse av en kris sannolikt avsedda för i första hand . I en krissituation som omfattar behöver i realiteten amerikanska förstärkningar tillföras. Flygresurser torde av insedda skäl kunna komma tämligen omgående, för tyngre enheter krävs, enligt de bedömare utredningen talat med, minst . Andra effektivitetsvinster vore tillgång till Natos underrättelseutbyte, inklusive den gemensamma luftlägesbilden. Ett svenskt Natomedlemskap torde ge ytterligare impulser och nya förutsättningar för ett fördjupat nordiskt samarbete. Detta skulle kunna tänkas leda till någon form av nordisk bördefördelning vad gäller vapensystem. Ett exempel på en sådan resursfördelning är beslut att avstå från ubåtar i förlitan på polska och tyska, liksom och val att inte införskaffa stridsvagnar. ska sägas att nationell politik rörande försvarsmaterielupphandling styrs av många olika drivkrafter, inte minst försvarsindustriella. Internationellt försvarsmaterielsamarbete är komplext till sin natur. Här bryts olika och starka intressen mot varandra; militäroperativa, ägarmässiga, myndighetsliksom övergripande nationella intressen. En viss försiktighet med att räkna hem vinster i detta avseende är, enligt utredningens mening, därför befogad. Slutligen ska konstateras att Försvarsmaktens högkvarter sannolikt skulle avlastas genom att en del av planeringsverksamheten läggs över i Natostrukturerna. har som partnerland ett tiotal stabsofficerare i ledningsstrukturen. I händelse av ett Natointräde skulle för- väntas, och sannolikt också vilja, öka sin stabsnärvaro. Den exakta storleken går inte att fastställa på förhand, men ett ytterligare personalbidrag på omkring 20–30 personer utgör sannolikt ett minimum. Representation på generals/amiralsnivå kräver enligt praxis ett stöd på cirka 50 officerare för varje enskild befattning. En svensk Natoanslutning skulle innebära att omfattas av alliansens kärnvapendoktrin. Ingenting talar emellertid för att Nato skulle ha intresse eller behov av att stationera kärnvapen på svenskt territorium. Den strategiska länken mellan och är redan säkerställd. Det vore ur alliansens synvinkel sannolikt en nackdel med en framskjuten utplacering i . Det finns heller inga kärnvapen utplacerade i någon av de 13 nya medlemsstater, som tillkommit efter slut.27 Som ett led i eventuella svenska överväganden om ett medlemskap skulle likväl dettas konsekvenser för nedrustningspolitik behöva analyseras noggrant. Ett svenskt Natomedlemskap komme förmodligen att påverka den allmänna bilden av som en oberoende röst i den globala nedrustningsdebatten, även om redan EU-medlemskapet torde haft en sådan effekt. Utrymmet för enskilda svenska initiativ i fråga om kärnvapennedrustning skulle kunna minska. Det ligger här nära till hands att jämföra med . Landet har som Natomedlem bedrivit en aktiv nedrustningspolitik, både på det konventionella och nukleära området. Till de norska initiativen hör att, tillsammans med och , ha lanserat initiativet om de humanitära konsekvenserna av kärnvapenanvändning, till vilket anslöt sig 2014. Det humanitära initiativet illustrerade också att Natomedlemskapet kan begränsa det diplomatiska manöverutrymmet. När flera länder lanserade en ambitionshöjning – en ”humanitär 27 och gjorde 1957 nationella deklarationer om att man inte i då rådande läge avsåg ta emot kärnvapen på sina respektive territorier. Dessa unilaterala förbehåll, som alltjämt är i kraft, har aldrig formaliserats i avtal med Nato. Det skulle rimligen stå fritt att i händelse av ett Natointräde göra en motsvarande deklaration. utfästelse” (humanitarian pledge) – med en uppmaning till ett internationellt förbud mot kärnvapen, valde att inte ansluta sig. Allt talar för att kärnvapenförmågan kvarstår som en central del av Natos strategiska koncept. Så länge detta är fallet är det troligen förenat med svårigheter att som Natomedlem driva tanken på ett internationellt kärnvapenförbud. är det i detta sammanhang av vikt att hålla i minnet, att det som i en kris sannolikt ytterst skulle avhålla från att tillgripa kärnvapen mot något europeiskt land är den ryska ledningens antagande att detta i sin tur skulle leda till amerikansk nukleär vedergällning. Ett Natomedlemskap innebär inga bindande åtaganden beträffande nivån på de nationella försvarsanslagen. Det betyder emellertid inte att ett medlemskap är försvarsekonomiskt kravlöst. Artikel 3 i Washingtonfördraget ålägger länderna att upprätthålla en individuell och kollektiv försvarsförmåga. För att uppfylla detta har Nato ett riktmärke för de nationella försvarsutgifterna på av BNP. Den övergripande trenden sedan slut har varit kraftiga försvarsekonomiska nedskärningar i . För att vända denna utveckling – och tillmötesgå amerikanska krav på en mer balanserad bördefördelning inom alliansen – bekräftades tumregeln om tvåprocentsmålet vid i 2014. Det kan noteras att utfästelsen var vagt formulerad: aim to move towards the 2 percent guideline within a decade….28 Försvarsutgifterna ökar åter i de flesta Natoländer, även om det i många fall sker långt under de stipulerade . 2015 uppnådde fem medlemmar den nivån; , , , och . 28 Summit Declaration (para 14). försvarsbudget uppgick till strax över en procent av BNP. Det skulle placera långt ner, om än inte i botten, på listan över allierades försvarsutgifter. I händelse av ett svenskt Natomedlemskap är det sannolikt att alliansen – bland annat inom ramen för försvarsplaneringsprocessen – skulle uppmana att öka försvarsanslagen. Några mer kraftfulla påtryckningar vore dock inte att vänta. Det är tendensen, snarare än den absoluta nivån, som uppfattas som avgörande. kan här redovisa ett trendbrott i form av försvarsbeslutet . Till bilden hör också att med god marginal möter Natos riktlinje om att av försvarsbudgeten bör gå till materielinvesteringar.29 Till medlemskapets ekonomiska konsekvenser hör vidare det nationella bidraget till Natos gemensamma budget. Denna, som främst finansierar högkvarter och ledningsstruktur, uppgår till . andel skulle relateras till bruttonationalinkomsten och uppskattningsvis bli cirka 40–. Utredningens sammantagna bild är att ett Natomedlemskap i sig inte skulle få några avgörande försvarsekonomiska konsekvenser för . Precis som , och liksom för övriga Nato-länder, bestäms nivån på försvarsanslagen främst av statsfinansiella och andra inrikespolitiska hänsyn vägda mot den upplevda hotbilden. I detta avsnitt berörs fyra särskilda – men artskilda – aspekter på ett svenskt Natomedlemskap, vilka aktualiserats under utredningsarbetets gång. Den första handlar om synen på ledarroll i det internationella systemet. Det ska konstateras att ett nära säkerhetspolitiskt samarbete med är en grundbult i svensk utrikespolitik. Den transatlantiska länken tillskrivs en avgörande roll för säkerheten i . Detta kom, som tidigare konstaterats, till uttryck på 29 Summit Declaration (para 14). högsta politiska nivå i samband med de nordiska stats- och regeringschefernas besök i . Utredningen noterar att det teoretiska alternativet till den amerikanska ledarrollen i det euro-atlantiska säkerhetssystemet vore att övertog det fulla ansvaret för sitt eget försvar. Detta skulle innebära att , och vore beredda att axla en gemensam militär ledarroll i förhållande till och i detta syfte också förmådde samordna sig politiskt. Därtill skulle krävas att övriga europeiska länder kunde acceptera, och lita på, ett sådant arrangemang. En av flera fundamentala konsekvenser av en dylik nyordning vore krav på kraftigt ökade militära investeringar, främst på tysk sida men även på brittisk och fransk. I sin tur torde en sådan leda till diskussion om bördefördelningen inom , med väsentligt högre försvarsutgifter även för de mindre europeiska staterna som ett inslag. Den andra aspekten handlar om huruvida möjligheter att agera som medlare och internationell konfliktlösare begränsas av en svensk alliansanslutning. Det är enligt utredningens uppfattning svårt att finna belägg för att detta skulle bli fallet. Så kan konstateras att Natolandet har ett omfattande engagemang inom internationellt medlings- och försoningsarbete. I förklarar man detta med att flera norska regeringar gjort konfliktlösning till ett prioriterat politikområde och att stora finansiella och kvalificerade personella resurser avsatts för ändamålet. Den tredje aspekten rör försvarsmaterielexport. En inhemsk försvarsmaterielindustri är, enligt utredningens uppfattning, av betydelse för den svenska försvarsförmågan. Försvarsmaterielindustrin är, av kostnads- och kompetensskäl, beroende av exportmöjligheter. De företrädare för försvarsmaterielindustrin utredningen intervjuat förmedlar intrycket att Natoländerna i allt väsentligt föredrar att göra sina större materielaffärer inom alliansens ramar. saknas inte viktiga undantag. har exporterat JAS Gripen till och . Vad gäller försvarsmaterielexport till icke-Natoländer synes främst pris och kvalitet fälla avgörandet. En fjärde aspekt gäller Natos medlemskrets. Vissa bedömare utredningen talat med menar att det skulle vara bekymmersamt att alliera sig med , till följd av landets demokratiunderskott. bör uppmärksammas att förhandlar om EU- medlemskap, låt vara att medlemskapsperspektivet förefaller avlägset och att förhandlingsarbetet ur EU:s perspektiv i hög grad syftar till att påverka landet i demokratisk riktning. Det hör till god ton i den internationella politiken att avstå från offentliga synpunkter på andra länders säkerhetspolitiska vägval. Detta handlar inte minst om respekt för den folkrättsliga principen att varje land har rätt att utforma sin egen säkerhetspolitik; delta i en allians eller förhålla sig neutralt, som det heter i ESK:s Helsingsfors-slutakt . Det är utredningens uppfattning att en svensk Natoansökan skulle välkomnas av alliansen. På ett övergripande plan handlar det om dess syn på , som en säkerhetsproducent, med viktiga bidrag att lämna till Natos säkerhetspolitiska arbete och därtill med en interoperabel försvarsmakt. Med som medlem i Nato uppfattas västs förmåga att verka konfliktavhållande i öka och riskerna för ett oöverlagt handlande från sida minska. En gemensam regional operativ planering skulle kunna genomföras och ett eventuellt gemensamt uppträdande i händelse av en kris inte behöva improviseras. På amerikansk sida är man särskilt tydlig härvidlag, men också företrädare för , och har under utredningsarbetet gett uttryck för denna bedömning. I , där man är starkt upptagen av balansgången mellan säkerheten i och behovet av ett konstruktivt förhållande till , understryks värdet av ett svenskt Natomedlemskap. Det handlar då inte bara om geografi, betonas det, utan om att uppfattas som en kompetent och förnuftsorienterad internationell aktör, därtill med goda kunskaper om . bör nord-sydlinjen inom Nato uppmärksammas. För medlemsländerna i södra – inkluderat – står säkerhetsutmaningarna runt i fokus. Man är i denna krets bekymrad över, som man menar, Natos Rysslandsfixering. De sydliga Natoländernas budskap är, som tidigare nämnts, att alliansen måste upprätthålla ett 360-gradersperspektiv. Flera av de Natoföreträdare utredningen talat med har resonerat kring möjligheten att alliansen efter en svensk – och finsk – ansökan stänger dörren för nya medlemmar för överskådlig framtid. Natos gränser i skulle i praktiken anses vara dragna och en naturlig euro-atlantisk säkerhetsstruktur därmed vara etablerad. Anslutningsprocessen består av en rad steg30, varav två är av särskild betydelse: viljeyttringen från ansökarlandet vilken sätter igång processen samt Natos beslut att faktiskt inbjuda till medlemskap. Nato har möjlighet att anpassa processen till det aktuella landets förutsättningar. En svensk anslutningsprocess skulle sannolikt bli komprimerad. I sin helhet kan den uppskattas ta cirka 12–15 månader. av nära samarbete med Nato är i teknisk bemärkelse att betrakta som väl förberett. Nato är nära förtroget med i allmänhet och med Försvarsmakten i synnerhet. Någon intensifierad dialog torde inte behövas och knappast heller någon MAP (möjligen en ”MAP light”).31 16.4.10 roll i svenska överväganden Vilken roll bör tillmätas i en svensk bedömning av ett Natomedlemskaps förrespektive nackdelar? Finns särskilda hänsyn att ta? 30Schematiskt innehåller anslutningsprocessen följande steg: 1. Viljeyttring, 2. Intensifierad dialog, 3. MAP, 4. Inbjudan, 5. Anslutningssamtal, 6. Avsiktsförklaring, 7. Tillträdesprotokoll, 8. Inbjudan att tillträda, 9. 31MAP är ett medlemskapsförberedande program med rådgivning, bistånd och praktiskt stöd som skräddarsys efter det aktuella landets behov. Frågorna är självklara och av betydelse för både och . Omsorgen om oberoende i förhållande till var ett viktigt skäl till alliansfria linje under . var förmåga att vårda sina relationer med av stor vikt för svensk säkerhet. Svensk finlandspolitik handlade i lika delar om solidaritet och en kalkyl över vad som gagnade . läge är fundamentalt annorlunda än under . Då var landet tvingat in i en så kallad med . är integrerat i EU, med vad detta betyder av politisk, ekonomisk och värdemässig gemenskap och inte oväsentliga säkerhetspolitiska band. Som euroland är man i själva verket ännu mer inbundet i den europeiska gemenskapen än . ansökan om EU-medlemskap 1992 var ett avgörande säkerhetspolitiskt vägval, på ett helt annat sätt än . kan EU-medlemskap synas självklart, men beslutet att ansöka var ett betydande emancipatoriskt steg mot bakgrund av det tidigare beroendeförhållandet till /. Det som av allt att döma utlöste det finska beslutet var oväntade besked om ansökan. På finsk sida har man aldrig dolt sin irritation över att, som man menar, inte ha blivit förhandsinformerad om detta. Men man har å andra sidan heller aldrig gett uttryck för någon ånger över sitt beslut att följa efter. har etablerat en samarbetsrelation till , som också efter EU-inträdet framstår som konstruktiv och välfungerande. Det brukar hävdas att den gemensamma och välskötta gränsen är den bästa gräns har. ger man i uttryck för att , i ryska ögon, utvecklats till ett västeuropeiskt land, vilket som helst. I den mån man alltjämt kan tala om en speciell relation tar denna sig främst uttryck i löpande kontakter mellan ländernas stats- och regeringschefer, trots slitningarna mellan och . förbindelser med bygger också på ekonomiska intressen. Även om exporten , främst till följd av EU-sanktionerna och rubelns kollaps, har minskat drastiskt är den geografiska närheten till av fortsatt stor betydelse. när man förhoppningar om att utbytet ska kunna återgå till tidigare volymer. Det är alltså viktigt att ha i minnet att parallellt med EU-integrationen har en egen bilateral relation med – historia, gräns och handel – som man noggrant behöver vårda. Dagens finska säkerhetspolitik bygger på att landet står utanför militära allianser, behåller en nationell konfliktavhållande militär förmåga, utvecklar ett fördjupat militärt samarbete med samt underhåller möjligheten att söka Natomedlemskap. Denna möjlighet – ofta kallad Natooptionen – är central i den finska säkerhetspolitiken och kom till uttryck senast i regeringens utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelse till i juni 2016.32 Den betyder dock inte att har några faktiska planer på att söka Natomedlemskap. Natofrågan är föremål för politisk diskussion, men denna förefaller präglas av mindre dynamik än den svenska.33 Skälen är flera. I menar man sig inte se något aktuellt militärt hot från Ryssland.34 Man utgår av allt att döma från att övergångskostnaden i form av en politisk kris med inför ett eventuellt inträde i alliansen blir hög. I det fall en kris i regionen skulle utbryta hyser man på finsk sida, enligt utredningens uppfattning, förhoppningen att kunna stå utanför åtminstone det initiala krisförloppet. bidrag till den europeiska solidariteten blir i förstone att ”hålla sin gräns”. Detta synsätt bygger på föreställningen att tillträde till finskt territorium i en eventuell Östersjökris möjligen är av mindre betydelse för dess utgång. skulle i en sådan situation geografiskt ligga vid sidan om krisens epicentrum. 32Government Report on Finnish Foreign and Security Policy. : Prime Minister’s Office Publications 9/2016, s. 24. 33Det bör uppmärksammas att man i den finska debatten kan inta en principiellt positiv hållning till Natomedlemskap, utan att för den skull mena att en ansökan är aktuell . 34De formuleringar som i denna del används i regeringens utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelse lyder: ”The security policy environment of , a member of the western community, has transformed. A more tense security situation in Europe and the Baltic Sea region will directly impact . The use or threat of military force against cannot be excluded.” Government Report on Finnish Foreign and Security Policy. : Prime Minister’s Office Publications 9/2016, s. 11. En svensk regering måste räkna med risken för att ett ryskt angrepp på kommer att utsätta territorium för stora påfrestningar och sannolikt redan i ett tidigt skede dra in landet i händelseförloppet. I vågar man alltså luta sig mot antagandet att kunna stå utanför detta, åtminstone i det inledande skedet. Intressekalkylerna i och kan i det korta perspektivet därför komma att skilja sig åt. Natooption är ett uttryck för den grundläggande principen om varje lands rätt att själv utforma sin säkerhetspolitik. Den är därtill en påminnelse till om att man har alternativ i säkerhetspolitiken. Rysk negativ politik gentemot skulle kunna leda till en finsk Natoansökan. Även om ingen ifrågasätter att samtliga EU-länder i praktiken också är välkomna till Nato, är man på finsk sida angelägen om att kontinuerligt underhålla möjligheterna att förverkliga en ansökan. Sådant som kan tänkas inskränka Natooptionen, hur marginellt det än kan synas, framkallar oro i . En inte sällan framförd uppfattning, såväl i som i , är att ett svenskt Natomedlemskap, av olika skäl, skulle vara en förutsättning för ett finskt. Svenska avsiktsförklaringar om att inte avser att ansöka om Natomedlemskap, snävar därför i någon bemärkelse in Natooption. Det blir ur finsk synvinkel bekymmersamt, i det fall omsorgen om görs till ett argument för ett svenskt avstående. I föredrar man att inte bli del av den svenska Natodebatten. Landets uttalade önskemål är att i händelse av en förändrad svensk Natopolitik bli informerad i förväg och helst konsulterad. Detta är givetvis inget som någon ansvarig politiker på svensk sida skulle ifrågasätta, men i upprepas likväl detta mantra. I övrigt avhåller man sig från synpunkter vad gäller svenskt Natomedlemskap. Man uppmuntrar inte en medlemskapsansökan därför att Natofrågan inte är aktuell för vidkommande. Men man avråder inte heller, då detta skulle undergräva den egna handlingsfriheten. I de finska strategiska resonemangen tänks alltså flera tankar , utan att de nödvändigtvis uttalas. Man förväntar sig däremot att de kan tydas på svensk sida. En slutsats i denna utredning är, som framgått, att i säkerhetspolitiskt hänseende utgör en helhet. En urladdning skulle inte hejdas av nationsgränserna. Katastrofen skulle drabba samtliga länder i regionen, låt vara på olika sätt. Ur ett övergripande perspektiv måste den säkerhetspolitiska lösning som gynnar regionen i dess helhet också gagna . Det är därför svårt att se att det ur svensk synvinkel skulle finnas enskild hänsyn att ta i förhållande till . Utredningens slutsats blir i denna del att en bedömning av ett svenskt Natomedlemskaps förrespektive nackdelar måste göras ur ett samlat regionalt perspektiv. 16.4.11 roll i svenska överväganden En ofrånkomlig aspekt i detta sammanhang är frågan om hur skulle ställa sig till ett svenskt Natomedlemskap. Landet intar, som framgått av tidigare avsnitt, en central plats i de svenska bedömningarna av det säkerhetspolitiska läget i . Det ligger här nära till hands att ta fasta på vad utrikesminister konstaterade i en intervju med i april 2016.35 har som varje stat rätt att självständigt bestämma formerna för hur den vill ordna sin säkerhet, utgående från sina nationella intressen. tydliggjorde Lavrov att ett svenskt Natomedlemskap skulle leda till ryska reaktioner. … om militär infrastruktur närmar sig gränser, då kommer vi givetvis att vidta nödvändiga militärtekniska åtgärder. Inget personligt i det, det är bara ren business. Lavrov konstaterade vidare att: 35 ”Om går med i Nato kommer vi att vidta nödvändiga åtgärder”. , , 2016. Översättningen granskades och godkändes av det ryska utrikesministeriet. Om beslutar sig för att gå med i Nato så tror vi inte för den skull att svenskarna kommer att anfalla oss. Även om den ryske utrikesministern uttrycker sig utan polemiska övertoner är ändå budskapet att motsätter sig svenskt Natomedlemskap. Denna uppfattning är ofta framförd även i andra sammanhang.36 I vilken utsträckning skulle då ett svenskt respektive finskt Natomedlemskap skilja sig från, exempelvis, det polska eller de baltiska, vilka kommit att acceptera? Finns härvidlag någon kvalitativ skillnad? Det kan inledningsvis hävdas att en svensk respektive finsk ansökan skulle ske i en period som kännetecknas av större spänning än i fallen och , och i ett läge där uppträder allt mer utagerande. Ett svenskt och finskt Natomedlemskap skulle innebära att Natos geografiska territorium utvidgades högst påtagligt och ur ett ryskt perspektiv tolkas – och i alla händelser framställas som – att västs ”ständigt pågående omringning” av fortsatte. Ett finskt Natomedlemskap skulle innebära att Natos landgräns till mer än fördubblades. Vad som sannolikt i ett sådant scenario på ett konkret plan skulle bekymra – vilket utrikesminister också antydde – är möjligheten för Nato att föra militär infrastruktur närmare respektive . yttersta strategiska intresse är att behålla sin nukleära andraslagsförmåga, vilken huvudsakligen är baserad i . Risken för att denna kapacitet inskränks genom militära installationer i eller , framstår därför för utredningen som ett huvudskäl till att motsätter sig svenskt och finskt Natomedlemskap.37 36Det kan noteras att president uttryckte sig i liknande termer om ett finskt medlemskap i samband med sitt besök hos president . 37Ryssland har rest kraftfulla invändningar mot Natos projekt att skapa ett ballistiskt missilförsvar (BMD), vilket av hävdas kunna begränsa landets nukleära andraslagsförmåga. Installationer för ett sådant system har upprättats i och avses följas upp i . Som nämnts i avsnitt 16.3.7 förklarades systemet ha uppnått initial operativ förmåga i samband med i . Projektet motiverades ursprungligen med att Nato ville hantera konsekvenserna av det iranska kärntekniska programmet. Att fortgår även efter överenskommelsen med om ett avslutande av programmet tas på rysk sida till intäkt för att det i själva verket är riktat mot . Att en svensk respektive finsk regering sannolikt aldrig skulle överväga att tillåta sådana system på sina territorier, spelar härvidlag ingen roll.