sou · H4B326 · 2016-03-31 00:00:00 — Landsbygderna har därmed en stor rike- dom i form av socialt kapital.10 Engagemanget syns inte minst i att enskilda personer, byalag, intresseföreningar och andra typer av organisationer går in och tar över driften av verksamheter och service när kom- mersiella eller offentliga aktörer bestämmer sig för att dra sig till- baka eller lämna en plats. Det kan vara att ta över skolan eller livsmedelsbutiken, bygga ett vindkraftverk eller arbeta med lokal turism. Företagare i landsbygderna uppvisar även fler drivkrafter bakom sitt företagande än att enbart företaget ska gå bra. Där är företagen, familjen och bygden sammanflätade institutioner som till- sammans stärker det sociala kapitalet och främjar utveckling och tillväxt. finns det cirka 5 000 utvecklingsgrupper runt om i landet vars arbete syftar till att stärka lokalsamhället. 9Arnfalk, P. (2013), Arbete, studier och möten på distans – hur påverkas resandet? Underlags- rapport till Utredningen om fossilfri fordonstrafik. 10Putnam, R. (1993), Making Democracy Work. in Modern , . Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar grupper är att de arbetar med det som är viktigt för människorna på en plats eller i ett närområde. Tillsammans står de för ett socialt kapital som är en viktig grundstomme för landsbygderna och inte minst för den långsiktiga samhällsutvecklingen i dessa delar av landet. Den platsrelaterade gemenskapen ger en kollektiv identitet och en plattform för kollektiv handling som invånarna använder i mötet med omvärlden. Den starka gemenskapen visar sig också i forsk- ningen som handlar om tillit och tolerans.11 Lokalsamhällestillit handlar om tillit till människor man känner eller om erfarenheter från det område där man bor. Lokalsamhälletilliten är som störst i kommuner där det bor relativt sett få människor. Många av dessa kommuner med starkt socialt kapital och hög grad av tillit känne- tecknas dock också av minskande befolkning och utflyttning. Det finns också vissa mindre kommuner där lokalsamhälletillit är något lägre. Det är till exempel bruksorter eller kommuner med en domi- nerande industri.12 Gemensamt för de glesa landsbygderna är befolkningssituationen. Ett sätt att möta utvecklingen och de demografiska utmaningarna är genom insatser som syftar till att stärka det lokala utvecklings- arbetet och det sociala kapitalet. Sådana insatser kan ha stor betyd- else för människors engagemang, delaktighet, framtidstro och livs- kvalitet vilket också kan bidra till en ökad attraktivitet på platsen. De regionala tillväxtavtalen mobiliserade på ett konkret sätt för ett stärkt socialt kapital i lokalsamhället, bland annat genom ökad samverkan. Denna lokala mobilisering var ett sätt att etablera en ny idé om platsens betydelse. Vi menar därför att en viktig uppgift för staten är att fortsatt bevara styrkorna hos lands- bygderna och skapa goda förutsättningar för ideella krafter att bi- dra till lokal utveckling och tillväxt. 6.5.4Fler nyanlända kan innebära möjligheter för hela landet har haft en rekordstor invandring. En stor del av de människor som har kommit till bor i någon av landsbygdskommuner. 11Trägårdh, L. m.fl. (2013), Den svenska svala tilliten – förutsättningar och utmaningar, . Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar invandringen kan innebära en möjlighet för många kommuner som behöver tas tillvara eftersom den kan ha stor betydelse för den lång- siktiga utvecklingen och tillväxten i dessa delar av landet. Invand- ringen kan också medföra vissa utmaningar eftersom ett kraftigt och relativt plötsligt tillskott av befolkning ökar behovet av och efter- frågan på service och lediga bostäder. För att det ska vara möjligt att ta till vara de möjligheter som följer av invandringen behöver man dock snabbt och effektivt ta tillvara de människor som kommer till och säkerställa att det finns arbetstillfällen och möjligheter till utbildning och vali- dering även i landsbygder. Studier av utrikes föddas situa- tion på arbetsmarknaden visar att är av männen och av kvinnorna sysselsatta. Det finns dock variationer mellan olika grupper av utrikes födda. Personer som har fått asyl är sysselsatta i lägst utsträckning och skillnaden i sysselsättning mellan olika grupper är särskilt stor i landet. Speciellt låg är sysselsättningen bland personer som har fått asyl och som enbart har en förgymnasial utbildning.13 Att det finns goda möjligheter att skaffa sig kompetens som matchar behoven på arbetsmarknaden blir därmed särskilt viktigt för att säkerställa en effektiv etablering för de som har kommit till . En så pass stor uppgift kan dock inte uteslutande ligga på de enskilda kommunerna utan här behöver staten ta ansvar för att skapa goda förutsättningar för ett väl fungerande mottagande och etablering i det svenska samhället. En väl fungerande etablering förut- sätter också att landsbygdernas näringsliv får bättre förutsättningar för att investera och anställa. Den tillgång till socialt kapital som finns i landsbygderna kan också vara viktig i då många nyanlända kommer till . Forskning visar att människor som kommer från platser med låg tillit och slår sig ner på en plats med hög tillit också absorberar den höga tilliten. Detta samband stärks ytterligare om det finns en god relation till beslutsfattare och ett gott bemötande från myndig- heter.14 Mot denna bakgrund är det också viktigt att centrala stat- 13Statistiska centralbyrån (2009), Integration – utrikes födda på arbetsmarknaden, Integration: rapport 2. 14Dinesen, P.T. (2011), When in , do as the romans do? An analysis of the acculturation of generalized trust of non-western immigrants in Western Europe; och , P. m.fl. (2014), Do Institutions or Culture Determine the Level of Social Trust? Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar liga myndigheter – som till exempel Arbetsförmedlingen – är när- varande i alla delar av landet, även i landsbygder. En del av de nyanlända har utbildning från sina hemländer. Ut- bildningsnivån för personer som invandrar till varierar dock mycket beroende på vilka länder varifrån utvandring har skett.15 Nyanlända med hög utbildning och utbildning inom bristyrken kan innebära möjligheter för hela landet och inte minst för vissa typer av landsbygdskommuner. Dessa kommuner behöver öka tillgången till högutbildade i det egna närområdet, inte minst för att täcka framtida behov av kompetensförsörjning. För att alla kommuner ska ha en rimlig chans att ta till vara de människor som bosätter sig i kommunen bör staten särskilt uppmärksamma de mindre lands- bygdskommunerna. Detta för att dessa kommuner ska ha goda förutsättningar att fungera som attraktiva platser för nyanlända att stanna på eller flytta till. ment of Migration from Nonwestern to Western Countries, i Studies, vol. 40, nr. 15 (2014), Temarapport 2014:6 Utbildning. 7Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden 7.1Hög tid för en ny politik för landsbygder menar att levande och växande landsbygder är en förutsättning för långsiktiga utveckling och tillväxt. har vi i tidigare kapitel pekat på att staten och den nationella politiken inte alltid har mäktat med att skapa tillräckliga förutsättningar för olika aktörer att ta tillvara på möjlig- heter till hållbar utveckling och tillväxt samt hantera de utmaningar som delar av landsbygder står inför. Vi menar också att den ökade sektoriseringen och nedtoningen av ett landsbygdsperspek- tiv i politiken har lett till att vissa landsbygders potential och möj- ligheter till hållbar utveckling och tillväxt inte har realiserats. En långsiktigt hållbar utveckling i landsbygder kräver att vissa grundläggande förutsättningar blir tillgodosedda i hela landet. Staten har ett ansvar för att säkerställa och skapa förutsättningar för att så också blir fallet. Enligt kräver detta en mer sammanhållen och aktiv politik för landsbygderna än den som har förts . Staten behöver samla sig och ha ett tydligare helhetsperspektiv när det gäller hanteringen av landsbygd- ernas möjligheter och utmaningar. En framgångsrik landsbygds- utveckling förutsätter ett systemperspektiv där enskilda insatser och åtgärder sätts in i ett sammanhang som utgår från och tar hän- syn till olika platsers behov, möjligheter och utmaningar. Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden Regeringen har en avgörande roll i detta arbete när det gäller att, tillsammans med , formulera långsiktiga politiska mål för utvecklingen i landsbygder. Regeringen behöver också förtydliga och konkretisera sin styrning mot landsbygdspolitiska mål. Det handlar bland annat om att understryka betydelsen av att ta hänsyn till olika områdens specifika förutsättningar, utmaningar och behov i genomförandet av politiken. En annan viktig del i en utveckling mot en ökad helhetssyn är att tydliggöra olika myndig- heters roll och ansvar i det samlade uppdraget att skapa förutsätt- ningar för långsiktigt hållbar utveckling och tillväxt i lands- bygder. Om det ska finnas levande, aktiva och växande landsbygder i måste vi skapa mer likvärdiga livsvillkor i hela landet. Sådana villkor är att betrakta som långsiktiga investeringar i fram- tid. Det innebär till exempel att det behöver finnas fungerande infra- struktur i form av vägar, järnvägar, flygplatser, sjöfart, kollektiv- trafik och nya former av trafiklösningar i hela landet. Lands- och glesbygderna behöver också ha likvärdig tillgång till digital infra- struktur med hög överföringskapacitet, kommersiell och offentlig service, bostäder och utbildningsmöjligheter som boende i de mer tätbefolkade delarna av landet. Detta är något som tidigare och nu- varande politik inte har klarat av att leverera trots att det har gjorts stora satsningar på regional utveckling. I stället har utveck- lingen inom en rad områden snarare gått i riktning mot en minskad likvärdighet mellan stad och land. I vissa landsbygdskommuner är de demografiska och ekonomiska utmaningarna så pass stora att läget är allvarligt. Det är därför hög tid för en ny politik för landsbygder. I detta avslutande kapitel presenterar vi ett antal bedömningar och ställningstaganden utifrån analysen av den förda politiken och landsbygdernas utveckling. Vi pekar också ut ett antal frågor som vi menar är särskilt viktiga eftersom de kräver långsiktiga politiska avvägningar mellan olika samhällsmål. Syftet med kapitlet är att lägga en grund för en ny politik för landsbygder och att peka ut riktningen för vårt fortsatta arbete. Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden 7.2Sveriges landsbygder har skilda förutsättningar och står inför olika utmaningar En slutsats som vi kan dra från analyserna av landsbygdernas utveck- ling är att det inte finns en enda landsbygd utan flera olika lands- bygder. Det är också viktigt att understryka att lands- bygder har skilda förutsättningar och står inför olika utmaningar. Möjligheterna till utveckling och tillväxt skiljer sig också åt mellan de olika landsbygderna. Det är därför viktigt att politiken tar hän- syn till detta så att alla landsbygder kan nå sin fulla poten- tial. Skillnaderna mellan olika landsbygder hänger delvis samman med att avståndet till de tätare miljöerna skiljer sig åt i olika delar av landet. I och med att tillväxten på en plats till viss del beror på tillgängligheten till olika marknader liksom till hur lätt det är för aktörer inom en region att interagera med varandra spelar det geo- grafiska läget roll. De glesa strukturerna som präglar landsbygderna gör att det finns färre företag och organisationer inom ett rimligt avstånd vilket försvårar möjligheterna att bygga upp och dra nytta av ett gemensamt lärande. Det är dock viktigt att under- stryka att platsberoende verksamheter inte är synonymt med nega- tiv utveckling. Politiken måste därför klara av att skapa förutsätt- ningar utifrån verksamheters skilda behov så att det skapas möjlig- heter till hållbar utveckling och tillväxt även i glesare miljöer. Många tillväxtskapande komponenter och processer är självför- stärkande. Befolknings- och sysselsättningstillväxt är exempel på områden där kommuner som hade en stark tillväxt fortfarande har en stark tillväxt . Många av de ekonomiska strukturerna skiljer sig därmed åt mellan olika typer av regioner. Strukturerna är dessutom trögrörliga . Med detta infinner sig en rad möjligheter, men även utmaningar för såväl olika typer av landsbygdskommuner som för tätortskommuner. En sammanhållen politik för landsbygder behöver därför utgå från och ta hänsyn till att olika regioner och områden har olika förutsättningar att utvecklas. Analyserna av befolkning, företagande och näringsliv tyder på att vi något förenklat kan tala om tre grupper av kommuner. De tre grupperna har delvis olika möjligheter och står inför något olika utmaningar. En sammanhållen politik för landsbygder bör Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden utformas så att den gör det möjligt att hantera de möjligheter och utmaningar som olika typer av landsbygder har. Tre typer av landsbygdskommuner Vår analys har alltså landat i att man i grova drag kan tala om tre typer av kommuner. Den första gruppen består av de glesa och mycket glesa landsbygdskommunerna. Det rör sig om kommuner som ligger relativt långt från en större tätort1 och där kommun- gränsen sammanfaller med gränsen för den lokala arbetsmarknadsregionen. De glesa landsbygdernas utmaningar kan till stor del sammanfattas med att de har en liten befolkning, gles bebyggelse och långa avstånd. Flera av dessa kommuner har också en minskande och åldrande befolkning. Befolkningsutvecklingen har medfört att den arbetsföra befolkningen behöver försörja en allt större andel äldre som behoven av service har ökat . Mot bakgrund av den senaste långtidsutredningens analyser finns det också mycket som talar för att denna utveckling kommer att fortsätta även . Dessa kommuner har också en relativt låg in- och utpendling, problem med kompetensförsörj- ning och sämre förutsättningar för ekonomisk omvandling och för- nyelse. Sammantaget skapar detta tillväxtutmaningar. I denna typ av landsbygder behöver förutsättningar för kvinnors och mäns företagande och entreprenörskap stå i centrum eftersom de glesa landsbygderna behöver stimulera tillväxt i sysselsätt- ning för att skapa en positiv befolkningsutveckling. De naturresur- ser som finns i dessa områden och de glesa strukturer som känne- tecknar dessa landsbygder innebär att det finns en stor utvecklings- potential. Detta eftersom det på dessa platser finns särskilda möj- ligheter för tillväxt inom verksamheter som är uppbyggda kring de platsbundna resurserna. Den andra gruppen av kommuner består av de mer tätortsnära landsbygderna. Dessa kan i stort sett karaktäriseras som kommuner med stor tillgänglighet till täta miljöer och därmed stor utpendling till och integration med närliggande städer. Vår analys har visat att flera av dessa kommuner har mindre problem med minskande befolk- 1 Med större tätort avser vi här en tätort med mer än 50 000 invånare. Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden ning och kompetensförsörjning som de har en svag inom- sysselsättningstillväxt. De tätortsnära landsbygdskom- munerna har i större grad utvecklats till boendekommuner och är därför mycket beroende av en väl fungerande infrastruktur som kopplar ihop dem med de tätare miljöerna. Den tredje gruppen av kommuner består av de tre storstads- områdena och de större täta kommunerna. Generellt sett har dessa kommuner en ökande befolkning, en stor inpendling och en stark koncentration av högutbildad arbetskraft. Allt detta skapar goda möjligheter för utveckling och tillväxt, men medför också utman- ingar relaterade till bostadsmarknad, transportinfrastruktur och ökan- de segregation. Störst fokus på de landsbygder som har störst behov En ny politik för landsbygder måste ta sikte på och om- fatta samtliga landsbygder och fokusera på såväl möjlig- heter som utmaningar för hållbar utveckling och uthållig tillväxt. Det är endast då landsbygdernas potential kan realiseras fullt ut och hela landet får mer likvärdiga förutsättningar att bidra till samlade tillväxt. Med detta sagt menar vi att det finns skäl för att främst rikta in det fortsatta arbetet med att ta fram förslag på åtgärder för att förbättra förutsättningarna för utveckling och tillväxt till de glesa och mycket glesa landsbygderna eftersom utmaningarna är störst där. Många av dessa delar av landet står inför stora demografiska och kommunalekonomiska utmaningar. Vi menar där- för att det finns ett behov för staten att vidta åtgärder för att säker- ställa mer likvärdiga livsvillkor för både kvinnor och män jämfört med övriga landet och för att skapa bättre förutsättningar för kom- munerna att klara av sina åtaganden gentemot medborgare och företag. finns det möjligheter och potential till hållbar utveckling och tillväxt i dessa delar av landet som vi behöver ta till vara på ett bättre sätt än vad som har gjorts tidigare. Enligt vår bedömning kommer det därför att behövas såväl riktade åtgärder och resurser för att möta de demografiska utmaningarna, som sats- ningar och investeringar för att realisera och ta till vara dessa lands- Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden Detta för att dessa delar av landet ska ges bättre förutsättningar att bidra till utveckling och tillväxt. För den tätortsnära landsbygden är vår bedömning att den gene- rella politiken har fungerat tämligen väl. Dessa landsbygder har delvis andra förutsättningar än de mer glesbefolkade landsbygderna och kan därför dra nytta av mer generella insatser och åtgärder. Åtgärder som syftar till att stärka och utveckla de arbetsmarknads- regioner som dessa landsbygder ingår i kommer därför att vara prioriterade i det fortsatta arbetet. har dessa landsbygder också särskilda förutsättningar och utmaningar som måste beaktas i en sammanhållen politik. Det handlar om konkurrens om natur-, vatten- och markresurser kopplade till städernas utbredning och risker relaterade till att dessa delar av landet riskerar att bli ren boendelandsbygd vilket kan leda till svagare social sammanhållning och ett mindre livskraftigt lokalsamhälle. 7.3Sverige behöver en sammanhållen målstruktur för landsbygdernas hållbara utveckling Vi menar att i mångt och mycket saknar en sammanhållen politik för landsbygdernas utveckling. Landsbygdernas utveckling och tillväxt är beroende av de flesta politikområden. ut- formas politiken inom dessa områden främst utifrån de enskilda sektorernas prioriteringar och mål och oftast utan att landsbygdernas specifika förutsättningar och behov beaktas. Politiken utformas under skilda departement för att sedan genomföras av ett mycket stort antal myndigheter och aktörer på nationell, regional och lokal nivå. Detta ställer stora krav på en fungerande nationell samordning, fler- nivåstyrning samt samordning och samverkan mellan olika sektorer och nivåer. Avsaknaden av tvärsektoriella angreppssätt och begränsade möj- ligheter att ta hänsyn till landsbygdernas särskilda förutsättningar är enligt vår mening en allvarlig brist som försvårar avvägningar och prioriteringar mellan olika behov och politiska mål. Detta kombi- nerat med den förda politikens innehåll och utformning, den svenska förvaltningsmodellen med organisatoriskt fristående myndigheter och avsaknaden av en modell för landsbygdssäkring av beslut, åt- gärder och insatser har medfört att landsbygdernas potential inte Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden tas till vara och realiseras. Sammantaget riskerar detta att leda till en ineffektiv användning av samhällets resurser och en icke önskvärd utveckling i landsbygder. Behovet av en sammanhållen politik, regional samordning, tvär- sektoriella angreppssätt och förbättrade möjligheter till territoriell hänsyn framgår också av analysen av hur åtgärder inom olika politik- områden har samverkat för att främja landsbygdernas utveckling. Frågor om landsbygdernas utveckling har inte heller alltid haft en självklar plats i det regionala utvecklingsarbetet. I många regioner konkurrerar frågor om landsbygdernas utveckling om utrymme och resurser med andra frågor. Enligt vår bedömning har en stor del av den förda politiken varit allt för kortsiktig, fragmenterad, sektoriell och inte tagit tillräcklig hänsyn till de utmaningar som många regioner och kommuner står inför för att åstadkomma en positiv utveckling i lands- bygder. Genom ett allt för stort fokus på generella åtgärder och lösningar, svag samordning mellan sektorer och administrativa nivåer och för litet utrymme för regional anpassning har politiken inom ett antal områden2 främst utformats utifrån de täta miljöernas förut- sättningar. Politiken har helt enkelt inte tagit tillräckligt stor hän- syn till att förutsättningarna skiljer sig åt mellan täta miljöer och vissa typer av landsbygder. Lösningar och modeller som fungerar i täta miljöer har inte fått avsedd eller i vissa fall till och med motsatt effekt i gles eller mycket gles landsbygd. Resul- tatet har bland annat blivit att befolkningen har minskat i vissa delar av landsbygder och att dessa därmed också tappat underlag för bland annat bostäder, infrastruktur och kommer- siell och offentlig service. Politiken ska bidra till goda framtidsutsikter i hela landet Politikens fokus på sådan tillväxt som uppmuntrar förtätning av verksamheter och miljöer och allt för kortsiktiga målsättningar har resulterat i att de glesa och mycket glesa landsbygderna har ut- målats som problematiska. Detta har sannolikt bidragit till att det 2 Detta gäller dock av förståeliga skäl inte politiken för landsbygdernas utveckling och den regionala tillväxtpolitiken utan syftar på den förda politiken inom ett antal av de andra om- råden som har stor betydelse för landsbygdernas långsiktiga utveckling. Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden har uppstått en urban norm där de tätbefolkade regionerna fram- står som positiva och kreativa miljöer med goda framtidsutsikter, medan landsbygderna framträder som negativa och stagnerande miljöer utan några större framtidsutsikter. Vi håller det inte för omöjligt att politiken på så vis har bidragit till en fortsatt avfolk- ning av vissa delar av landet. Detta är särskilt allvarligt i ljuset av att kommer att ha ett stort behov av befolkade, aktiva och växande landsbygder . Landsbygdernas befolkning, före- tag och de platsbundna naturresurserna är en förutsättning för att ska klara av att ta till vara framtida möjligheter till hållbar tillväxt och möta de utmaningar som följer av förändringar i klimatet och behovet av att ställa om till en mer biobaserad ekonomi. För att en sådan anpassning och omställning ska vara möjlig måste det finnas kvinnor och män som vill bo, verka och investera i landsbygder. Som analyserna i betänkandet har visat kom- mer dock stora delar av landsbygder ha stora behov av kompetensförsörjning . Bristen på framtida arbetskraft kan till viss del lösas genom ökad inflyttning och invandring till landsbygder. Det är därför möjligt att se de senaste årens ökade migration som en historisk möjlighet att möta de arbetskraftsbehov som kommer att ha framöver. Detta förutsätter dock att de kvinnor och män som kommer till har den kompetens som efterfrågas eller att de kan erbjudas utbildning och validering så att de snabbt kan komma i arbete och etablera sig i det svenska samhället. Det kräver också att näringslivet i landsbygderna ges förutsättningar för att investera och anställa. Om ska kunna utnyttja denna möjlighet behöver vi snabbt och effektivt ta tillvara de människor som kommer till och som inledningsvis bosätter sig i landsbygdskommuner. perioder med hög in- vandring har dock visat att invandrarnas senare omflyttning bidragit till flyttunderskott i många mindre och glesa landsbygdskommuner.