sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — Av artikel 5 framgår att parterna vid tillämpningen av protokollet ska skydda enskildas personuppgifter oberoende av deras nationali- tet eller hemvist, i enlighet med nationell lagstiftning och med be- aktande av internationella standarder för skydd av personuppgifter. Personuppgiftslagen (1998:204) har till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks när personuppgifter be- handlas. Begreppet ”behandlas” är brett, det omfattar alla åtgärder som vidtas beträffande personuppgifter, t.ex. insamling, registrering, lagring, bearbetning, spridning och utplåning. Personuppgiftslagen bygger på gemensamma regler som har beslutats inom EU, det s.k. dataskyddsdirektivet.3 Som ett komplement till andra instrument om informationsutbyte inom ramen för polisiärt och straffrättsligt sam- arbete finns också det s.k. dataskyddsramsbeslutet4 som och inne- håller bestämmelser om bl.a. behandling av personuppgifter, behand- 3Europaparlamentets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. 4Rådets rambeslut /977/RIF av om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete. WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror ling av s.k. känsliga personuppgifter, rättelse och radering samt hur den som registreras ska informeras. Genom den lagstiftning som redan finns i torde kraven i smugglingsprotokollet i det av- seende vara uppfyllda. Artikel 6.1 i protokollet ställer krav på att medlemsstaterna förbjuder vissa verksamheter om de inte bedrivs enligt en licens, ett likvärdigt godkännande eller tillämpligt kontrollsystem. De verksamheter som avses är tillverkning av tobaksvaror och tillverkningsutrustning samt import eller export av tobaksvaror och tillverkningsutrustning. Tillverkning, import och export av tobaksvaror Enligt 12 c § tobakslagen (1993:581) får en näringsidkare inte tillhandahålla tobaksvaror för försäljning till konsumenter utan att först ha anmält försäljningen till den kommun där försäljningen ska ske. Någon liknande skyldighet när det gäller framställning/tillverk- ning av tobaksvaror och import eller export finns inte i tobakslagen. Den tobakstillverkning som sker i , i allt väsentligt tillverkning av snus, regleras enligt livsmedelslagstiftningen. Livs- medelsföretagare har en skyldighet att informera behörig kontroll- myndighet om alla livsmedelsanläggningar som företagaren ansvarar för så anläggningarna kan registreras eller godkännas.5 Den huvud- sakliga skillnaden mellan ett godkännande och en registrering är att vid godkännande granskas anläggningen vid minst ett kontrollbesök på plats innan livsmedel tillåts släppas ut på marknaden från anlägg- ningen. Vid registrering utförs denna granskning vid den första offentliga kontrollen på plats efter det att verksamheten har startat. Anläggningar som bereder, behandlar eller bearbetar snus eller tugg- tobak omfattas av krav på registrering.6 5Artikel 6.2–3 i förordning (EG) nr 852/2004 om livsmedelshygien. 6Se 3 och 7 §§ i föreskrifter (LIVSFS 2005:20) om livsmedelshygien. WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror Annan tobakstillverkning än tillverkning av snus och tuggtobak faller utanför livsmedelslagstiftningen. Tobakslagen innehåller inte något licenssystem eller likvärdigt godkännande för tobakstillverk- ning. Lagen innehåller dock en rad kontrollmekanismer, t.ex. bestäm- melser om gränsvärden för vissa skadliga ämnen och viss rapporte- ringsskyldighet om bl.a. innehållet i tobaksvaror till Folkhälso- myndigheten. Vi har i delbetänkandet föreslagit ytterligare krav på tillverkare och importörer att lämna uppgifter om ingredienser och deras kvantiteter och hälsoeffekter samt att genomföra analyser av vissa tillsatser. Vi har också föreslagit att ska bemyndigas att meddela föreskrifter om rapporteringsskyldighet. Till detta kommer att ansvarar för beskattning av tobak enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt och handlägger bl.a. god- kännande av upplagshavare (näringsidkare som godkänts att i ett godkänt skatteupplag tillverka, bearbeta, lagra, ta emot och förflytta punktskattepliktiga varor utan att skattskyldighet inträder) och regi- strering av varumottagare (näringsidkare som har getts tillstånd att ta emot obeskattade varor från upplagshavare i andra medlemsländer). Även med hänsyn med hänsyn till de förändringar som vi före- slår i fråga om regleringen av snus och tuggtobak (se avsnitt11.6) bedömer vi att regleringen i tobaks- och skattelagstiftningen tillgodoser smugglingsprotokollets krav i fråga om kontrollsystem. Några kompletterande bestämmelser bedöms alltså inte vara nöd- vändiga i fråga om tillverkning. När det sedan gäller import och export av tobaksvaror bedömer vi att punktskattedirektivets7 bestämmelser om ett datoriserat trans- port- och kontrollsystem, (), väl tillgodoser smugglingsprotokollets krav på kontroll- system i dessa avseenden. Genom EMCS har ett elektroniskt doku- menthanteringssystem för mellanstatliga flyttningar av alkohol- och tobaksvaror samt vissa energiprodukter införts. Direktivet har i svensk rätt genomförts genom ändringar i bl.a. lagen om tobaks- skatt. Inte heller i detta avseende bedömer vi därför att några kompletterande nationella bestämmelser är nödvändiga. 7 Rådets direktiv /118/EG av om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv /12/EEG. WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror Tillverkning, import och export av tillverkningsutrustning Med tillverkningsutrustning avses enligt artikel 1.8 a i protokollet maskiner som är utformade eller anpassade för att användas enbart för tillverkning av tobaksvaror (”designed, or adapted, to be used solely for the manufacture of tobacco products”) och utgör en väsent- lig del av tillverkningsprocessen. Liksom för andra typer av maskintillverkning omfattas tillverk- ning av sådan tillverkningsutrustning av de allmänna säkerhetskrav som följer av EU:s maskindirektiv8 och som i svensk rätt implemen- teras genom föreskrifter från Arbetsmiljöverket.9 Den regleringen har dock ingen bäring på syftet bakom artikel 6 – att eliminera olag- lig handel med tillverkningsutrustning – och inte heller i övrigt finns det i detta avseende några regler om licens, godkännande eller kontrollsystem för tobakstillverkningsutrustning. I förekommer inte någon cigarettillverkning. Redan av den anledningen kan med fog ifrågasättas på vilket sätt en formell tillståndsreglering i fråga om utrustning för cigarettillverkning skulle fylla någon praktisk funktion. I förekommer snusproduk- tion, men de huvudmoment som ingår i snusproduktionen – mal- ning, beredning och packning – torde inte vara unika för just sådan produktion. Det kan därför ifrågasättas om den tillverkningsutrust- ning som används faller under smugglingsprotokollets definition av tillverkningsutrustning (”machinery which is designed, or adopted, to be used solely for the manufacture of tobacco products and is integral to the manufacturing process”). Under alla förhållanden bedömer vi att ett svenskt licenssystem för tillverkning, import eller export av tillverkningsutrustning skulle vara mycket svårtillämpat och att det inte på något konkret sätt skulle kunna antas bidra till att uppfylla syftet med en sådan reglering – att eliminera olaglig handel med tillverkningsutrustning. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att några kompletterande svenska författningsbestäm- melser inte är motiverade i detta avseende. 8Europaparlamentets och Rådets direktiv /42/EG av om maskiner och om ändring av direktiv /16/EG. WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror Licenser i fråga om andra verksamheter I artikel 6.2 behandlas detaljhandel med tobaksvaror, odling av tobak, kommersiell transport av tobaksvaror och tillverkningsutrustning samt grossisthandel, förmedling, lagring eller distribution av tobak, tobaksvaror och tillverkningsutrustning. För dessa verksamheter uppställs inte något ovillkorligt krav på införande av licenssystem. I stället uttrycks att parterna bör sträva efter att bevilja licens för sådana verksamheter i den mån det anses lämpligt och under förut- sättning att verksamheterna inte är förbjudna enligt nationell rätt. Av protokollet följer sålunda inte någon skyldighet att införa sär- skilda regler eller kontrollsystem i dessa avseenden. Som redovisats i kapitel 5 föreslår vi dock att en straffsanktionerad tillståndsplikt ska införas för detaljhandel och partihandel med tobaksvaror. Enligt artikel 7.1 ska parterna kräva att alla fysiska och juridiska per- soner som är delaktiga i leveranskedjan för tobak, tobaksvaror och tillverkningsutrustning, visar tillbörlig aktsamhet (”due diligence”) före inledandet och under loppet av en affärsförbindelse, övervakar sin försäljning till kunder, och rapporterar till de behöriga myndig- heterna varje bevis för att kunden bedriver verksamheter i strid med dess skyldigheter enligt protokollet. I punkten 2 ges exempel på vad den tillbörliga aktsamheten ska omfatta och i punkten 3 vad sådan tillbörlig aktsamhet därutöver kan omfatta. Enligt punkten 4 ska varje part vidta alla åtgärder som krävs för att säkerställa att skyldig- heterna enligt protokollet iakttas. Enligt 12 c § andra stycket tobakslagen ska en näringsidkare utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen av tobaksvaror. Någon motsvarande skyldighet finns inte för övriga aktörer i för- sörjningskedjan. Vi föreslår inte några lättnader när det gäller den nuvarande skyldigheten för detaljhandlare att utöva egenkontroll. Tvärtom föreslår vi att ett lämpligt egenkontrollprogram ska utgöra en ovillkorlig förutsättning för att beviljas tillstånd till försäljning av tobaksvaror till konsumenter. Vårt förslag om tillståndsplikt inne- bär också att kravet på egenkontroll ska gälla för såväl detaljhand- lare som partihandlare. Som vi närmare redogör för i avsnitt 5.6.7 föreslår vi vidare ett förbud för partihandlare att sälja tobaksvaror WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror till någon som inte har tillstånd till partihandel eller detaljhandel med tobaksvaror. Förslagen är ägnade att stärka den interna och ömsesidiga kontrollen av de aktörer som är engagerade i handeln med tobaksvaror och motverka den illegala tobakshandeln. Därtill kommer att det i föregående kapitel föreslagna systemet för spår- barhet och märkning erbjuder rutiner för relevant information om bl.a. produkternas ursprung och aktörer engagerade i leveranskedjan. Sammantaget bedömer vi att dessa regler erbjuder ett system som svarar mot kraven i artikel 7.1 och att ytterligare författningsänd- ringar inte är nödvändiga. I artikel 8 finns bestämmelser om följ- och spårbarhet av tobaksvaror. Bestämmelserna innebär att varje part ska inrätta ett system, som kontrolleras av parten, för att följa och spåra alla tobaksvaror som tillverkas på eller importeras till dess territorium med beaktande av sina egna nationella eller regionala särskilda behov och bästa till- gängliga praxis. Artikeln upptar detaljerade beskrivningar av vilka uppgifter om tobaksvaror som ska kunna spåras och på vilket sätt informationen ska finnas tillgänglig. Bestämmelserna om registerföring i artikel 9 innebär en skyldig- het för parterna att ha ett regelverk som kräver att alla fysiska och juridiska personer som ingår i leveranskedjan för tobak, tobaksvaror och tillverkningsutrustning för fullständiga och korrekta register över alla relevanta transaktioner. Om möjligt ska även detaljhand- lare och kommersiella tobaksodlare föra register över alla relevanta transaktioner som de är delaktiga i. Parterna ska även inrätta ett system för att med andra parter kunna utbyta den information som finns i alla register som förs enligt artikeln. Det finns vidare detalje- rade bestämmelser om att personer som har licens enligt artikel 6 ska lämna viss information på begäran av de behöriga myndigheterna. Vi har i föregående kapitel lämnat förslag på hur tobaksprodukt- direktivets regler om spårbarhet och märkning – innefattande bl.a. regler om registrering och registerföring – ska genomföras i svensk rätt. Genom dessa bestämmelser bedömer vi att den svenska lag- stiftningen uppfyller protokollets krav i detta avseende. WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror Säkerhetsåtgärder och förebyggande åtgärder Enligt artikel 10 ska varje part kräva att alla fysiska och juridiska personer som omfattas av artikel 6 (dvs. omfattas av ett licensie- ringssystem eller liknande) vidtar de åtgärder som krävs för att före- bygga att tobaksvaror avleds till olagliga handelskanaler. Dessa åt- gärder inbegriper bl.a. att rapportera till de behöriga myndigheterna om vissa gränsöverskridande överföringar av kontanter och att till- handahålla tobaksvaror eller tillverkningsutrustning endast i sådana mängder som står i proportion till efterfrågan på sådana varor på den avsedda marknaden. Det finns även bestämmelser om krav på betalningssätt och överföringssystem. Kraven i artikel 10, som kan ses som ett komplement till regler- na om spårbarhet, är inte ovillkorliga utan åtgärder behöver vidtas endast om så bedöms vara lämpligt och i överenstämmelse med nationell lagstiftning. Vi bedömer att det inte är motiverat eller nöd- vändigt att genomföra några ändringar av svensk rätt i detta avse- ende. I sammanhanget kan nämnas att nationella regler om säker- hetsåtgärder och förebyggande åtgärder, inbegripet åtgärder rörande penningtvätt, och rapportering av misstänkta transaktioner, finns i bl.a. lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen, som grundar sig på det s.k. tredje penning- tvättsdirektivet, bygger på tanken att företag inom den finansiella sektorn och vissa andra näringsidkare ska vara skyldiga att bl.a. göra vissa kontroller av sina kunder för att på så sätt undvika att bli indragna i penningtvätt eller finansiering av terrorism. Lagen gäller bl.a. för yrkesmässig handel med varor, till den del verksamheten avser försäljning mot kontant betalning som uppgår till minst ett belopp som motsvarar (1 kap. 2 § punkten 16). I artikel 11 finns bestämmelser om försäljning via internet, tele- kommunikationer eller annan framväxande teknik. Enligt bestäm- melserna ska parterna kräva att alla fysiska och juridiska personer som genomför transaktioner som avser försäljning av tobaksvaror via internet, telekommunikationer eller annan framväxande teknik iakttar alla relevanta skyldigheter enligt protokollet. WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror överväga att förbjuda detaljhandelsförsäljning av tobaksvaror via dessa tekniker. Frågan om distansförsäljning behandlas även i tobaksprodukt- direktivet. Som vi har redovisat i delbetänkandet bedömer vi att direktivets krav på registrering av distansförsäljning får anses upp- fyllda redan genom anmälnings- och registreringsförfarandet i tobaks- lagen och i lagen om tobaksskatt. Även den tillståndsplikt som vi föreslår i kapitel 5 innebär att direktivets krav i denna del är upp- fyllda. Troligen leder ett sådant system dessutom till att tillsyns- myndigheterna får en ännu bättre kontroll över de näringsidkare som bedriver distansförsäljning av tobaksvaror. Ytterligare författ- ningsändringar är inte nödvändiga. Frizoner, internationell transitering och tullfri försäljning I artikel 12.1–2 finns bestämmelser som rör frizoner. Det finns inga frizoner i , men det finns ändå ett regelverk i EU:s och tullagstiftning. För det fall väljer att införa fri- zoner kan ändringar i lagstiftningen behövas för att genomföra det förbud som anges i punkt 2 mot att i en frizon samlasta tobakspro- dukter med andra varor. Det finns dock inte nu någon anledning för oss att utarbeta förslag i denna del. Enligt artikel 13 ska parterna vidta effektiva åtgärder för att alla relevanta bestämmelser i protokollet ska omfatta all tullfri försälj- ning. Bestämmelsen föreskriver också att parterna vid ett partsmöte, som ska äga rum senast efter protokollets ikraftträdande, ska se till att det utförs evidensbaserad forskning för att fastställa omfattningen av olaglig handel med tobaksvaror i form av tullfri försäljning av sådana varor och på grundval av denna forskning överväga lämpliga åtgärder. De bestämmelser i protokollet som är relevanta för tullfri för- säljning kan genom de nuvarande och föreslagna reglerna tillämpas på ett effektivt sätt. Några kompletterande bestämmelser är därför inte nödvändiga. WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror Otillåtna och brottsliga förfaranden I artikel 14.1 finns en uppräkning av ett antal handlingar som ska vara rättsstridiga. Det ankommer på varje part att avgöra vilka av de rättsstridiga handlingarna som också ska vara brottsliga, dvs. straff- belagda (punkten 2). Tobakslagen innehåller främst administrativa sanktioner (förbud och förelägganden som kan förenas med vite) men även straff- bestämmelser. I lagen (2000:1225) om straff för smuggling finns bestämmelser om ansvar för olovlig införsel och olovlig utförsel av tobaksvaror. Därtill finns regler i tull- och skattelagstiftningen som sanktionerar förfaranden varigenom aktörer undandrar sig att betala föreskrivna skatter och tullar. Vi bedömer att dessa regler, i förening med de förslag som vi i övrigt lämnar, uppfyller kraven enligt arti- kel 14. Utöver de ändringar som föreslagits i avsnitt 5.6.10 saknas enligt vår mening skäl att utvidga det straffbara området för de hand- lingar som redan är eller föreslås vara rättsstridiga. Vi bedömer inte heller att en sådan utvidgning är nödvändig för att tillgosose smugglingsprotokollets krav. Av artikel 15.3 följer att ett meddelande om vilka handlingar som straffbelagts ska skickas till sekretariatet för protokollet. Enligt arti- kel 15.4 uppmuntras parterna att se över sin nationella lagstiftning om penningtvätt, ömsesidig rättslig hjälp och utlämning för att säkerställa att lagstiftningen medger ett effektivt genomförande av bestämmelserna i smugglingsprotokollet. Inte heller i dessa delar bedömer vi att några författningsändringar är nödvändiga. Enligt artikel 15 ska parterna anta nödvändiga åtgärder för att fast- ställa juridiska personers ansvar för otillåtna förfaranden, inbegripet gärningar som straffbeläggs i enlighet med artikel 14 i protokollet. Detta ansvar kan vara straffrättsligt, civilrättsligt eller administrativt. Ansvarsskyldigheten för juridiska personer ska inte påverka ansvaret för de fysiska personer som har utfört den otillåtna handlingen. En tillsynsmyndighet enligt tobakslagen får i sin tillsynsverk- samhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas. I beslut om föreläggande eller förbud får tillsynsmyndig- heten sätta ut vite (20 § tobakslagen). Juridiska personer kan alltså träffas av administrativa sanktioner. Därtill kommer att en närings- idkare under vissa förutsättningar kan åläggas företagsbot för brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet, om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter (se 36 kap. 7 § ). Företagsbot innebär böter för ett företag och kan beskrivas som en ekonomisk sanktion för brott som begåtts i när- ingsverksamhet. Det har en straffande effekt, men räknas inte som ett straff. Vi bedömer att det inte är nödvändigt att anta särskilda regler om fastställandet av juridiska personers ansvar i nu aktuellt hänse- ende. Lagföring och påföljder m.m. Enligt artikel 16.1 ska parterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att fysiska och juridiska personer som hålls ansvariga för rättsstridigt handlande är föremål för effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder. Enligt artikel 17 bör parterna överväga att anta åtgärder för att bemyndiga behöriga myndigheter att ta ut ett belopp som står i pro- portion till förlorade skatter och tullar från producenten, tillverkaren, distributören, importören eller exportören av tobak, tobaksvaror och/eller tillverkningsutrustning som beslagtagits. Bestämmelsen i artikel 18 innebär att all tobak och tillverknings- utrustning och alla tobaksvaror som har förverkats i möjligaste mån ska förstöras med miljövänliga metoder. I artikel 19 finns bestämmelser om särskilda utredningsmetoder. Enligt bestämmelsen ska parterna, inom ramen för sina möjligheter och enligt de villkor som föreskrivs i dess nationella lagstiftning, vidta nödvändiga åtgärder för att tillåta ändamålsenlig användning av kontrollerade leveranser och, när det bedöms som lämpligt, an- vändning av andra särskilda utredningsmetoder som elektronisk över- vakning och annan slags av övervakning och operationer under täck- mantel av dess behöriga myndigheter inom dess territorium, i syfte att effektivt kunna bekämpa olaglig handel med tobak, tobaksvaror WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror Parterna uppmuntras att, om så är nöd- vändigt, ingå lämpliga bilaterala eller multilaterala avtal eller över- enskommelser om användning av särskilda utredningsmetoder. I avsaknad av sådana överenskommelser ska beslut om att tillämpa sådana särskilda utredningsmetoder på det internationella planet grun- das på varje särskilt fall. När det gäller skyldigheten att säkerställa effektiva, proportio- nella och avskräckande straffrättsliga eller icke-straffrättsliga på- följder har vi redovisat vårt resonemang ovan och vi bedömer alltså att det inte är nödvändigt med kompletterande bestämmelser. Vi bedömer inte heller att någon annan av de artiklar som vi redovisat ovan kräver några lagändringar. Artikel 20 innehåller bestämmelser om skyldighet för parterna att, med förbehåll för nationell lagstiftning och där så är lämpligt, rappor- tera viss information till WHO utöver vad som framgår av ramkon- ventionen. I artikeln finns bestämmelser om att parterna ska sam- arbeta med varandra och med behöriga internationella organisationer för att bygga upp parternas kapacitet att samla in och utbyta information samt att informationen ska behandlas konfidentiellt. I artikel 21 finns bestämmelser om informationsutbyte. Enligt bestämmelserna ska parterna utbyta information om exempelvis licensregister, register över utredningar och lagföringar, betalningar för import eller export och information av beslag av tobak m.m. Enligt artikel 22 ska varje part utse de behöriga myndigheter som ska ta emot uppgifter inom det internationella samarbetet. Vidare anges att informationsutbytet enligt protokollet ska ske med förbehåll för nationell lagstiftning om sekretess och personlig integritet. Artikel 23 innehåller bestämmelser som innebär att parterna ska samarbeta med varandra enligt ömsesidig överenskommelse och/eller genom behöriga internationella och regionala organisationer med att tillhandahålla utbildning, tekniskt bistånd och samarbete i veten- skapliga, tekniska och administrativa frågor för att uppnå målen för protokollet. Enligt artikel 24 ska parterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att vid behov stärka samarbetet genom multilaterala, regionala eller WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror bilaterala överenskommelser för att förebygga, upptäcka, utreda, lagföra och bestraffa fysiska eller juridiska personer som ägnar sig åt olaglig handel med tobak, tobaksvaror eller tillverkningsutrustning. Parterna ska se till att myndigheter som arbetar med att bekämpa olaglig handel med tobak, tobaksvaror eller tillverkningsutrustning, samarbetar och utbyter relevant information på nationell och inter- nationell nivå enligt de villkor som föreskrivs i den nationella lag- stiftningen.