sou · H4B383 · 2016-11-30 00:00:00 — 4.3.1Principer för finansieringen av Transportstyrelsen gäller enhetliga principer för finansieringen av Transportstyrelsens verksamhet inom alla trafikslag.15 Principerna innebär att kostnaderna för tillståndsprövning och annan ärendehandläggning, tillsyn samt registerhållning i huvudsak bör täckas med avgifter, medan kostnaderna för regelgivning och andra verksamheter som inte är kopplade till någon motprestation från myndighetens sida inte ska finansieras med avgifter. De intäkter som Transportstyrelsen erhåller från dessa offentligrättsliga avgifter ska av myndigheten redovisas mot inkomsttitel. För att åstadkomma denna ordning har Transportstyrelsen bemyndigats att meddela föreskrifter om avgifter genom bestämmelser i flera lagar och förordningar. Avgifterna är i grunden beräknade utifrån den tid som går åt för att handlägga respektive produkt eller tjänst. Huvudprincipen är därmed att varje enskild tillståndshavare ska betala den avgift som motsvarar de kostnader som ärendet genererar. Avgifterna ska i princip beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. För Transportstyrelsen gäller vidare att alla myndighetens kostnader för verksamheten ska finansieras via myndighetens förvaltningsanslag, som är uppdelat i anslagsposter för avgiftsbelagd respektive skattefinansierad verksamhet. Det innebär att, oavsett om en avgift tas ut för att täcka en viss verksamhets kostnader eller inte, så finansieras verksamheten från Transportstyrelsens förvaltningsanslag. uppgår Transportstyrelsens förvaltningsanslag till drygt 2 miljarder kronor.16 2010/11:30, bet. 2010/11:TU6, rskr. 2010/11:58 och rskr. 2010/11:59. 2015/16:1 utgiftsområde 22. Flygplatser och avgifter i Inom luftfartsområdet tar Transportstyrelsen ut avgifter för tillståndsprövning, tillsyn och registerhållning – i det följande kallade direkta avgifter.17 Vissa är fasta avgifter medan andra avgifter debiteras utifrån tidsåtgång. Vidare tas en myndighetsavgift ut för att finansiera sådan verksamhet som inom Transportstyrelsens övriga trafikslag – väg, järnväg och sjöfart – täcks av anslagsposten för skattefinansierad verksamhet, samt för att finansiera undantag från full kostnadstäckning, se vidare avsnitt 4.3.4. Förutom detta finns vissa avgifter som Transportstyrelsen disponerar för att finansiera verksamhet inom myndigheten, det vill säga intäkter som myndigheten får behålla för att finansiera verksamhet direkt och inte med myndighetens förvaltningsanslag. Transportstyrelsen disponerar intäkter av transfereringskaraktär från två avgifter, GAS-avgiften och undervägsavgiften. Det gemensamma avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (GAS) administreras av Transportstyrelsen och innebär att den avgift som flygoperatörerna betalar för säkerhetskontrollen är densamma per passagerare oavsett från vilken flygplats avresa sker. inbringade GAS , varav Transportstyrelsen disponerade för att täcka kostnaderna för förvaltning av systemet. Undervägsavgiften tas ut för flygplan med en maximal vikt över som flyger i luftrum där bedriver flygtrafiktjänst. Den baseras på luftfartygets vikt, sträckans längd samt en enhetsavgift. Undervägsavgiftens storlek bestäms av den mellanstatliga organisationen och Transportstyrelsen kungör avgiften i en föreskrift.19 Transportstyrelsens andel av undervägsavgiften, , finansierar myndighetens kostnader för tillsyn av flygtrafiktjänster i svenskt luftrum. Utöver Transportstyrelsens egna kostnader tillkommer den medlemsavgift 17Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2015:46) om avgifter inom luftfartsområdet. 18Genom Eurocontrolkonventionen, som trädde i kraft , skapades en ”Europeisk organisation för luftfartens säkerhet” (of , är medlem i Eurocontrol . Sammanlagt har 41 stater tillträtt Eurocontrolkonventionen. 19Transportstyrelsens tillkännagivande (TSFS 2015:78) av Eurocontrols beslut om undervägsavgifter inom svenskt luftrum och beslut om dröjsmålsränta. Flygplatser och avgifter i som betalar för medlemskapet i Eurocontrol, cirka 120– . Som anges i avsnitt 4.3.1 är huvudprincipen att Transportstyrelsen ska bestämma avgifternas storlek så att full kostnadstäckning uppnås. Baserat på en analys av Transportstyrelsen20 beslutade emellertid regeringen om undantag från detta krav i bemyndigandena för avgifter för tillståndsprövning och annan ärendehandläggning, tillsyn samt registerhållning avseende vissa delområden som bedömdes inte kunna bära självkostnadsbaserade avgifter. Transportstyrelsen har därför rätt att frångå full kostnadstäckning för vissa områden. Inom luftfartsområdet gäller detta kulturhistorisk verksamhet, drifttillstånd för kommersiella flygtransporter med helikopter och luftballong, bruksflygtillstånd, utbildningstillstånd samt underhålls- och luftvärdighetsorganisationer med tillstånd. Transportstyrelsen har tillämpat rätten att göra avsteg från full kostnadstäckning på olika sätt för olika trafikslag och områden. Gemensamt för samtliga områden är att Transportstyrelsen inledningsvis har gjort en analys av vilka avgifter de olika verksamheterna kan bära utan att det leder till allvarliga konsekvenser. Därigenom har möjligheterna att frångå full kostnadstäckning i vissa fall lett till att avgifter sänkts, och i andra fall till att en avgiftsnivå som inte når full kostnadstäckning behållits. Inom luftfartsområdet har möjligheterna att frångå full kostnadstäckning medfört att Transportstyrelsen inte har behövt göra annars nödvändiga höjningar av avgifter i syfte att uppnå full kostnadstäckning. Samtliga undantag från full kostnadstäckning inom luftfart har finansierats med myndighetsavgiften. 20 Dnr N2013/1368/TE. Flygplatser och avgifter i Som ovan nämns tar Transportstyrelsen ut en myndighetsavgift inom luftfartsområdet.21 Syftet med avgiften är att finansiera verksamhet inom luftfart som inte finansieras av direkta avgifter. Huvudsakligen har avgiften använts till att täcka kostnader för regelgivning, men också till att finansiera undantag från full kostnadstäckning för avgifter inom särskilt utpekade områden som till exempel utbildningsorganisationer, verkstäder och luftvärdighetsorganisationer. uppgick finansieringen av dessa undantag från full kostnadstäckning till . På samma sätt som för övriga intäkter redovisas myndighetsavgiften mot inkomsttitel och de verksamhetskostnader som täcks av avgiften finansieras med anslagsposten för avgiftsfinansierad verksamhet på Transportstyrelsens förvaltningsanslag. Myndighetsavgift tas ut med per avresande passagerare av flygföretag som transporterar passagerare från en svensk flygplats med luftfartyg vars maximala startmassa är eller mer. Undantagna från avgiften är passagerare i transfer, passagerare i transit, barn , besättningsmedlemmar som i anslutning till tjänsteutövning utför tjänsteresa i det egna företagets flygplan, och passagerare vid förnyad start efter det att luftfartyget har återvänt till flygplatsen på grund av tekniska störningar eller väderhinder. Både svenska och utländska företag debiteras avgiften. stod de utländska företagen för cirka hälften av de sammanlagda intäkterna från dessa avgifter. Som redogörs för i avsnitt 4.3.1 ska Transportstyrelsens verksamhet i form av tillsyn, ärendehandläggning och registerhållning i huvudsak finansieras med avgifter. Från detta datum gäller också principen att regelgivning inte finansieras med avgifter. I budgetpropositionen (prop. 2011/12:1) sattes målet att Transportstyrelsens avgiftsfinansiering av regelgivning skulle vara helt utfasad . 21 Myndighetsavgiften infördes för att delvis finansiera den dåvarande luftfartsmyndigheten, Luftfartsstyrelsen, som inrättades . När den då nya avgiften skulle införas var det enligt regeringen naturligt att utgå från en passagerarbaserad avgift eftersom luftfarten i första hand transporterar passagerare (prop. 2004/05:1). Luftfartsstyrelsen avvecklades när Transportstyrelsen inrättades . Flygplatser och avgifter i emellertid upp eftersom en avveckling av myndighetsavgiften och höjning av de direkta avgifterna skulle drabba flygbranschen. Det berodde på att de myndighetskostnader som skulle finansieras med avgifter inte bedömdes nå en långsiktig och lägre nivå då planerade effektiviseringsinsatser uppskattades få fullt genomslag. En senarelagd avveckling skulle enligt myndigheten möjliggöra en jämnare och mer stabil utveckling av avgiftsnivåerna.22 För att ställa om till full kostnadstäckning genom avgifter har Transportstyrelsen emellertid höjt de direkta avgifterna och sänkt den del som finansieras av myndighetsavgiften. Avgiften har sänkts från per passagerare till per passagerare . Eftersom både svenska och utländska företag betalar myndighetsavgiften, medan de direkta avgifterna endast betalas av svenska tillståndshavare, har en omfördelning av kostnaderna skett mellan svenska och utländska företag. Generellt sett har de totala avgifterna ökat för de svenska flygföretagen medan de utländska företagens avgifter till har minskat.23 har riktat två tillkännagivanden till regeringen som rör Transportstyrelsens avgifter. beslutade ett tillkännagivande om att se över möjligheterna för flygbranschen att bära kostnaderna för tillsyn.24 beslutade ett tillkännagivande om att regeringen bör genomföra en generell översyn av Transportstyrelsens tillsynsavgifter med incitament till att nå ökad effektivitet.25 Regeringen avser att hantera återstående frågor kring Transportstyrelsens avgifter i kommande regleringsbrev och genom ändringar i förordningar.26 2012/13:1 utgiftsområde 22. 23Transportstyrelsen, Luftfartens avgifter, En översikt över de avgifter som flygföretag betalar till statliga aktörer, , TSG 2015-2093. 2014/15:TU7, mom. 5, rskr. 2014/15:144. 2015/16:1, bet. 2015/16:TU1, mom.2, rskr. 2015/16:98. 2016/17:1 utgiftsområde 22 s. 78. Flygplatser och avgifter i 4.3.5Transportstyrelsens uppdrag att följa upp tillämpningen av bemyndiganden för vissa offentligrättsliga avgifter Regeringen gav Transportstyrelsen i uppdrag att följa upp tillämpningen och konsekvenserna av de bemyndiganden som gäller för myndighetens avgiftsuttag. I uppdraget ingick att redovisa hur avgiftsnivåerna har utvecklats, hur undantag från kravet på full kostnadstäckning för några delmarknader har utvecklats och hur subventioner av avgifterna har finansierats och redovisats. Transportstyrelsen bedömer i redovisningen av uppdraget att de möjligheter till undantag från full kostnadstäckning som finns inom luftfartsområdet är nödvändiga att behålla eftersom ett avgiftsuttag med full kostnadstäckning riskerar att slå ut hela eller delar av branscher och hota tillgängligheten till näringsidkare. Transportstyrelsen identifierar också ytterligare områden där ett avgiftsuttag med full kostnadstäckning riskerar att leda till att företag avslutar verksamheter, vilket i förlängningen leder till försämrad tillgänglighet och innebär kännbara konsekvenser för medborgare och näringsliv. Myndigheten föreslår därför i redovisningen av uppdraget att även följande områden undantas från kravet på full kostnadstäckning: tillsyn av flygläkare, tillsyn av kontrollanter, och tillsyn av delegerad verksamhet. Förutom detta föreslår Transportstyrelsen att bemyndigandet att ta ut avgifter tas bort för vissa områden. Det är områden där ett avgiftsuttag strider mot internationell reglering eller praxis: tillståndsprövning trafiktillstånd, och inspektion av utländska luftfartyg. Transportstyrelsen bedömer att undantagen från full kostnadstäckning som föreslås, såväl befintliga som nya, totalt uppgår till cirka 27miljoner kronor –2020. Samtliga undantag från full kostnadstäckning har redovisats mot anslagsposten för avgiftsbelagd verksamhet och har finansierats av myndighetsavgiften. Transportstyrelsen föreslår till regeringen att Flygplatser och avgifter i finansieringen för dessa verksamheter sker med anslagsposten för skattefinansierad verksamhet givet att myndighetens anslagsram för anslagsposten utökas med , med motsvarande minskning av anslagsposten för avgiftsbelagd verksamhet. I annat fall bedömer myndigheten att undantagen behöver finansieras med myndighetsavgiften och anslagsposten för avgiftsbelagd verksamhet. Alla flygplatser som bedriver reguljär trafik i form av linjefart och chartertrafik finansieras huvudsakligen genom avgifter, vilka betalas av flygföretagen och resenärerna. Varje flygplatsägare, statlig, eller privat, är i stort sett fri att fastställa sina egna avgifter. har dock gjort vissa internationella åtaganden som påverkar flygplatshållarnas möjligheter att helt fritt bestämma sina avgifter. Bland annat har utformat rekommendationer om principer för prissättning gällande internationell luftfart. Dessa principer innebär framför allt att avgifterna inte får vara diskriminerande, samt att prissättningen ska vara baserad på flygplatsernas kostnader. Även och rådets direktiv /12/EG av om flygplatsavgifter innehåller vissa övergripande principer för avgiftssättningen på flygplatser samt hur avgifterna ska fastställas. Avgifterna får inte diskriminera mellan flygplatsanvändarna (flygföretagen) och ska vara transparenta. Direktivet ska tillämpas på flygplatser med mer än 5 miljoner passagerare eller, om en sådan flygplats inte finns i en medlemsstat, på den största flygplatsen i medlemsstaten. För del berörs följaktligen endast flygplatserna /och /. Direktivet har genomförts i genom lagen (2011:866) om flygplatsavgifter som trädde i kraft . 4.4.1Avgifter vid de regionala flygplatserna För de icke statliga flygplatserna finns inga särskilda regler för avgifterna. finns inte heller någon sammanställning över hur avgifterna ser ut. Ingen av de regionala flygplatserna tillämpar dock differentiering kopplad till utsläpps- eller bullerprestanda. Flygplatser och avgifter i avgift för säkerhetskontroll och myndighetsavgiften som nämnts ovan är dock generell och tas ut vid samtliga flygplatser. 4.4.2Avgifter vid de statliga flygplatserna Swedavia införde en ny prismodell som grundar sig på en gemensam produktstruktur och strategier för hela bolagets nätverk av flygplatser. Ett stort antal tjänster erbjuds vid flygplatserna och för varje tjänst tas en kostnadsbaserad avgift ut. Avgifterna tas främst ut i anslutning till användandet av flygplatser och flygtrafikledning och utgörs av passageraravgift, startavgift, avgasavgift, bulleravgift, parkeringsavgift för flygplan och terminaltjänstavgift. Genom avgas- och bulleravgiften premieras användandet av flygplan med mindre buller- och klimatpåverkan. Samtliga flygplan med en startvikt över debiteras avgasavgiften. Den finansierar kostnader för system och mätprogram för avgasutsläpp samt åtgärder för att minska föroreningar. Avgiftens storlek varierar med motorernas utsläpp av kväveoxider och kolväten under den så kallade LTO-cykeln, det vill säga flygplanets rörelser i anslutning till flygplatsen under 3 000 fot () inklusive så kallad taxning (när planet körs på marken). är avgiften per kilogram kväveoxider. Bulleravgiften baseras på flygplanens certifierade bullernivå utifrån databas och varierar mellan flygplatser. Avgiften varierar med nivå på buller (högre buller, högre avgift) och omfattning av exponering för flygplatsens buller. Flygplan med en maximal vikt överstigande debiteras bulleravgiften som används till bullermätningar och bullerisolerande åtgärder. Terminaltjänstavgiften finansierar delar av flygtrafikledningstjänster, system för kommunikation, navigering och övervakningstjänster samt meteorologiska tjänster och verktyg. Avgiften debiteras vid samtliga flygplatser men är bara reglerad för /Arlanda.27 När det gäller flygplatsen /administreras avgiften av Transportstyrelsen i enlighet med Kommissionens genom- 27 har valt att utnyttja möjligheten att enligt artikel 1.5 i EU-förordning 391/2013 undanta övriga svenska flygplatser från avgiftsregleringen gällande flygtrafiktjänster. Flygplatser och avgifter i förandeförordning (EU) nr 391/2013 av om inrättande av ett gemensamt avgiftssystem för flygtrafiktjänster. Förutom avgifterna som nämns ovan tas en avgift ut för assistansservice för resenärer med funktionshinder och nedsatt rörlighet och vid vissa flygplatser tas olika avgifter ut för marktjänstinfrastruktur. De statliga flygplatsernas verksamheter och infrastruktur finansieras alltså till stor del med intäkter som kommer direkt eller indirekt från flygföretagen och resenärerna. Swedavia har emellertid kontinuerligt sänkt sina avgifter mot flygföretagen. sänktes avgifterna och skulle avgifterna sänkas med enligt Swedavias prisbeslut för flygplatsavgifter . På grund av ett överklagande av Swedavias beslut kunde sänkningen inte genomföras i sin helhet . Efter besked från Transportstyrelsen meddelade Swedavia att prissänkningen för kan fullföljas.28 28 Informationen om Swedavias avgifter är hämtad från Swedavias hemsida , . 5 Offentligt stöd till flyget Flyget spelar en viktig roll för och de stora avstånden i landet gör att ett fungerande inrikesflyg är viktigt. avlägsna placering gör även att ett väl utbyggt flygnät till resten av världen är en förutsättning för såväl näringslivets tillväxt som privatpersoners möjlighet att resa. Dessutom är försvarsmaktens beredskap, sjuktransporter och insatser vid naturkatastrofer beroende av ett fungerande flyg och lättillgängliga flygplatser. En väl fungerande flygplatsinfrastruktur har också betydelse för besöksnäringen och möjligheterna att ta emot ökad turism från den övriga världen. I detta kapitel behandlas inledningsvis flygets betydelse i . Sedan redogörs för de svenska flygplatsernas ekonomiska situation. Därefter beskrivs olika former av offentligt stöd till icke statliga flygplatser och upphandling av flygtrafik. Avslutningsvis beskrivs översiktligt och riktlinjer om statligt stöd till flygplatser och flygbolag. I propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) framhåller regeringen att flyget har stor betydelse för att tillgodose behovet av långväga resande och för att uppnå målet för den regionala tillväxtpolitiken. Enligt regeringen är det statens uppgift att ta ansvar för att flyget ges goda förutsättningar för en långsiktigt hållbar utveckling. Detta ska ske med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, en trafikslagsövergripande ansats och med beaktande av den utveckling som sker Offentligt stöd till flyget i samhället i stort, inte minst inom miljöområdet, och inom transportsektorn.1 I enlighet med ett förslag i den ovan nämnda propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt fattade regeringen beslut om ett nationellt basutbud av flygplatser.2 Basutbudet utgör stommen i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem och ska säkerställa en grundläggande interregional tillgänglighet i hela landet, liksom en god internationell tillgänglighet. Vid sidan av det nationella basutbudet av flygplatser finns regionala flygplatser. De regionala flygplatserna utgör i många fall en viktig grund för näringslivsetableringar, utvecklingen av den lokala arbetsmarknaden och konkurrenskraften genom att flygplatsen möjliggör effektiva och snabba transporter till och från den aktuella regionen. Merparten av de regionala flygplatserna har emellertid stora svårigheter att ekonomiskt klara driften och redovisar underskott. 5.3De svenska flygplatsernas ekonomiska situation bedrivs linjefart och chartertrafik vid 38 flygplatser i . De flesta av flygplatserna är offentligt ägda av staten eller enskilda kommuner, i vissa fall av flera kommuner, och ibland av kommuner tillsammans med regioner/landsting. Undantagen utgörs av flygplatserna som är helägd av , /som ägs till av ett amerikanskt företag och resterande del av samt som ägs av kommunen till och i övrigt av privata ägare. Huvuddelen av de kommunala flygplatserna drivs i form av kommunala aktiebolag, men exempelvis och utgör en del av den kommunala förvaltningen. De tio statliga flygplatserna ägs och drivs av aktiebolaget De regionala flygplatserna är i de flesta fall små med en flygtrafik som i få fall är tillräcklig för att nå kommersiell lönsamhet. 2008/09:35 s. 201 f. 2N2009/2391/TR. 3Swedavia AB bildades genom att flygplatsverksamheten vid överfördes till bolaget, se prop. 2009/10:16. Offentligt stöd till flyget Trafikanalys rapport en flygstrategi – ett kunskapsunderlag4 uppmärksammas att de allra flesta icke statliga flygplatserna med linjetrafik redovisar ett ekonomiskt underskott, vilket gör dem beroende av olika former av offentligt stöd. Ett skäl till detta är enligt Trafikanalys det så kallade nav–ekersystemet som innebär att det enbart finns några enstaka ortpar med en direktlinje, medan alla andra förbindelser kräver byte på någon av navflygplatserna /eller /. I rapporten konstateras att behovet av täta förbindelser mellan ett stort antal orter som var för sig har ett begränsat resenärsunderlag ligger bakom uppkomsten av ett nav–ekersystem. Flygplatsernas möjlighet att ta ut avgifter varierar stort mellan navet och ekrarna. Det möjliga avgiftsuttaget är stort i naven dels för att många passagerare slussas dit, dels för att navet kan ta ut något högre avgifter än de flesta övriga flygplatser. De kommersiella intäkterna per passagerare ökar också med passagerarvolymen. I rapporten konstateras vidare att utrikestrafiken tenderar att dras till navet eftersom underlaget för transfertrafik är störst där. Det finns också stordriftsfördelar kopplade till flygplatsverksamhet. Enligt Trafikanalys utgör detta stora delar av förklaringen till att merparten av de icke statliga flygplatserna redovisar driftsunderskott medan flygplatssystemet som helhet visar överskott. En grov tumregel är att det krävs omkring 400 000 passagerare för att nå ett nollresultat, men på flygplatser som domineras av lågkostnadsflyg krävs större passagerarvolymer.5 Trafikanalys konstaterar i rapporten att det endast var elva flygplatser som uppnådde sådana volymer och att de statliga flygplatserna inom ramen för Swedavia har möjlighet att korssubventionera varandra och uppvisar ett överskott. Trafikanalys konstaterar vidare att det är mycket ovanligt att de icke statliga flygplatserna redovisar överskott. Till undantagen hör flygplatserna och som har redovisat ett litet överskott , medan övriga i huvudsak uppvisar underskott. 5Trafikverket, Underlag avseende offentligt stöd till flygplatser och flygbolag, Trv 2014/78430, 2014. Offentligt stöd till flyget 5.4Bidrag till icke statliga flygplatser För att täcka delar av underskott i flygplatsens drift kan icke statliga flygplatser med flygtrafik som omfattas av allmän trafikplikt (se vidare nedan) ansöka om årligt statligt bidrag.6 Det är som beslutar om fördelningen av bidraget i enlighet med förordningen (2006:1577) om statsbidrag till icke statliga flygplatser7 och föreskrifter (TRVFS 2013:2) om driftbidrag till icke statliga flygplatser. Syftet med bidraget är att bidra till att säkerställa en interregional flygtrafikförsörjning i hela landet. Bidraget beräknas enligt en fördelningsmodell som bygger på ett antal kostnads- och intäktsfaktorer som tilldelas schablonvärden för att avspegla flygplatsernas verkliga kostnader och intäkter. Bidraget kan aldrig bli högre än det verkliga underskottet. Tanken är att modellen ska vara transparent och enkel i sin utformning och ge incitament till effektivisering av flygplatsdriften. Ansökan om bidrag från flygplatsens huvudman ska ha kommit in till det aktuella bidragsåret. Stöd som via betalas ut till icke statliga flygplatser är sammanfattningsvis –bidrag (, varav är öronmärkta till flygplatser med statligt upphandlad flygtrafik och övriga fördelas via länsplanerna),8 –investeringsbidrag till investeringar i flygplatsanläggning via länsplanerna där stödet varierar beroende på prioriterad stödåtgärd, och –beredskapsavtal för 24 timmars öppethållande på tio svenska flygplatser varav två är icke statliga regionala flygplatser ().