sou · H4B37 · 2016-02-03 00:00:00 — Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. I 2 kap. 23 § RF anges därutöver särskilt i vilka fall yttrande- och informationsfriheten får begränsas. Det får ske med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverk- samhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl för- anleder det. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. har utarbetats i Europarådet.8 Till skillnad från FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna innehåller regler som innebär konkreta för- pliktelser för staterna. 5Se avsnitt 7.5 angående tryck- och yttradefrihetsbrott. 6Holmberg m.fl., Grundlagarna (. 2015 Zeteo), kommentaren till 2 kap. 1 RF. 7Detta avsnitt bygger på framställning i SOU 2012:55 s. 255 ff. 8Konventionen trädde i kraft . Personlig integritet och yttrandefrihet– två ibland motstående intressen innebär att de anslutna staterna åtar sig att garantera vissa fri- och rättigheter (artikel 1). Vilka rättigheter som avses framgår av en omfattande och relativt detaljerad katalog över fri- och rättigheter (artiklarna 2–18). Konventionen har vidare kompletterats med olika tilläggsprotokoll. Ett viktigt inslag i är att det finns ett internationellt system för kontroll av att staterna uppfyller sina för- pliktelser enligt konventionen. Huvudelementen i detta system är den rättsliga kontroll som utförs av i () och att enskilda människor kan föra talan inför domstolen. Ett klagomål hos förutsätter bl.a. att den enskilde först har uttömt alla nationella rättsmedel. Om tar upp klagomålet till behandling i sak, kan prövningen utmynna i att domstolen konstaterar att den berörda medlemsstaten har brutit mot konventionens bestäm- melser. Det dröjde till innan förklarade sig underställt kompetens. Konventionens ställning i svensk rätt präglades av en relativt försiktig och avvaktande inställning från stats- makternas sida. genomfördes endast mindre förändringar i lagstiftningen för att tillmötesgå de krav som följer av . status i ändrades när konvent- ionen i dess helhet 1995 inkorporerades i svensk rätt genom en särskild lag, lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundlägg- ande friheterna. Konventionen blev därmed direkt tillämplig som svensk lag och ska tillämpas av domstolar och myndigheter i enskilda mål och ärenden. infördes ett förbud i mot konventionsstridig normgivning. Enligt 2 kap. 19 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden enligt Europakonventionen.9 9 Se vidare om konventionens ställning i den svenska rättsordningen i bl.a. SOU 1993:40, prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24 och SOU 2008:125. Personlig integritet och yttrandefrihet– två ibland motstående intressen 4.3.2Vissa artiklar av särskild relevans behandlar en mängd olika rättigheter. Bland dessa kan nämnas rätten till liv (artikel 2), förbud mot tortyr samt omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 3), rätten till personlig frihet (artikel 5) och rätten till domstols- prövning och en rättvis rättegång (artikel 6). För de frågeställ- ningar som behandlas i detta sammanhang är främst två artiklar av särskild relevans; rätten till respekt för privatliv, familjeliv, hem och korrespondens (artikel 8) och rätten till yttrandefrihet (artikel 10). Dessa bestämmelser beskrivs därför i detta avsnitt. Artikel 8 – respekt för privatliv 1.Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. 2.Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättig- het annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Allmänt om artikelns utformning och tillämpningsområde Rätten till respekt för privatlivet är svårdefinierad och inrymmer flera olika aspekter. Många företeelser kan hänföras till privatlivet och först genom rättspraxis kan begreppet få en någorlunda tydlig avgränsning.10 Artikel 8 har beskrivits som den minst definierade och mest ostyriga av rättighetsartiklarna.11 En konsekvens av att inget av skyddsintressena (dvs. privatliv, familjeliv, hem och kor- respondens) är definierade, blir att räckvidden av det skydd som artikeln erbjuder ständigt ökar. Det har anförts att Europadom- stolens expansiva förhållningssätt innebär att tolkningen av artikeln kan ske i linje med den tekniska och sociala utvecklingen.12 10Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 4 uppl., 2012, s. 346. 11Harris m.fl., of Convention on Human Rights, third edition, 2014, s. 522. Personlig integritet och yttrandefrihet– två ibland motstående intressen Många andra rättigheter i andra artiklar i konventionen kan sägas beröra privatlivet, bland annat skyddet mot tortyr och förnedrande behandling (artikel 3) och skyddet mot frihets- berövanden (artikel 5). Det är rimligt att anse att bestämmelserna om sådana särskilt reglerade rättigheter är exklusivt tillämpliga som lex specialis inom sina områden och att artikel 8 endast fångar upp de aspekter av privatlivet som faller utanför specialbestämmelserna. Vid sidan av rätten till respekt för privatlivet behandlas även rätten till respekt för familjelivet samt för hem och korrespondens. Dessa rättigheter är nära förbundna med rätten till respekt för privatlivet; om det exempelvis sker en husrannsakan är det både ett ingrepp i rätten till respekt för hemmet och i rätten till respekt för privat- livet. I doktrinen har det framhållits att det därför ofta framstår som konstlat att behandla dessa olika aspekter av artikel 8 separat.13 Lydelsen av artikel 8 innebär en förpliktelse för staten att avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten. Den primära skyldig- heten för staten i dessa fall kan alltså beskrivas som en negativ skyldighet att inte handla på ett visst sätt. Med artikel 8 följer dock utöver det en positiv plikt för staten att handla och se till att den enskilda människan kommer i åtnjutande av konventionsrättighet- erna också i förhållande till andra enskilda rättssubjekt. Denna positiva skyldighet kan innebära ett krav på att lagregler införs för att ge ett grundläggande skydd, t.ex. mot vissa ingrepp i privatlivet eller mot våld i hemmet. Det kan även innebära ett krav på inrät- tande av offentliga organ som ingriper mot övergrepp eller utövar en mer effektiv kontroll för att hindra skador i miljön.14 Det har uttyckts i doktrinen att de krav på skyddsåtgärder som ställs på staten måste vara rimliga. Vad som i huvudsak kan förväntas är att staten utfärdar lagar som ger ett tillfredsställande skydd för privat- liv, familjeliv, hem och korrespondens och att de rättsvårdande myndigheterna håller kontroll över att dessa lagar respekteras.15 Den positiva förpliktelsen för staten att skydda enskilda i för- hållande till andra enskilda mot överträdelser av konventionsrättig- heterna enligt artikel 8, har kommit till uttryck i ett stort antal av- göranden från . Bland avgörandena kan nämnas X 13Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 4 uppl., 2012, s. 347. 14SOU 2010:87 s. 150 f. 15Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 4 uppl., 2012, s. 347. Personlig integritet och yttrandefrihet– två ibland motstående intressen och Y mot , A mot , Hajduová mot och Georgel och mot . prövar först om ett klagomål faller in under artikelns tillämpningsområde, dvs. det som anges i 8(1). Därefter måste domstolen avgöra om den frågeställning som målet gäller ska behandlas utifrån statens negativa eller positiva skyldigheter. Om det är fråga om statens negativa skyldigheter, dvs. om frågan är huruvida staten själv har inkräktat i den av artikel 8(1) skyddade rättigheten, prövar domstolen om ingreppet omfattas av undan- tagsbestämmelsen i artikel 8(2). Om det däremot är en positiv skyldighet för staten som aktualiseras, prövar domstolen om vikten av de intressen som står på spel för klaganden fordrar att staten åläggs positiva skyldigheter, efter en avvägning av de motstående intressen som kan finnas i det aktuella fallet.16 Artikel 10 – yttrandefrihet 1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsikts- frihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag. 2.Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säker- heten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätt- hålla domstolars auktoritet och opartiskhet. Allmänt om artikelns utformning och tillämpningsområde Att yttrandefriheten utgör en av demokratins grundvalar har framhållits av (se bl.a. Handyside mot ). Av detta följer att inskränkningar av yttrande- 16 m.fl., of Convention on Human Rights, third edition, 2014, s. 524. Personlig integritet och yttrandefrihet– två ibland motstående intressen friheten måste hållas inom snäva gränser och, för att kunna accepteras som konventionsenliga, vara grundade på övertygande skäl.17 Enligt första stycket i artikel 10 skyddar bestämmelsen mot ingrepp i yttrandefriheten från offentliga myndigheter. Yttrande- friheten, som den skyddas i artikel 10, innebär alltså främst att staten ska avhålla sig från att hindra eller bestraffa fri spridning av tankar och idéer. Som för många andra fri- och rättigheter enligt konventionen anses dock bestämmelsen även medföra en positiv skyldighet för konventionsstaterna att skydda yttrandefriheten från ingrepp av enskilda personer eller andra institutioner som det allmänna inte svarar för. Det kan t.ex. innebära att en stat måste vidta åtgärder mot sådant som innebär att spridningen av en viss åsikt hindras av politiska motståndare under en demonstration.18 Av andra stycket i artikeln framgår att yttrandefriheten kan begränsas. Det uppställs tre grundläggande krav för att en inskränk- ning ska vara förenlig med konventionen. För det första ska be- gränsningar ske i lag. För det andra ska inskränkningen syfta till att tillgodose något av följande ändamål: statens säkerhet, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, förebyg- gande av oordning eller brott, skyddande av hälsa eller moral eller annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindrande av att förtroliga underrättelser sprids eller upprätthållande av domstolars auktoritet och opartiskhet. För det tredje ska inskränkningarna ”vara i ett demokratiskt samhälle nödvändiga” för att tillgodose något av de ändamål som anges i bestämmelsen. Ett problem som ofta diskuteras när det gäller skyddet för fri- och rättigheter rör vad som ska gälla om olika rättigheter riskerar att kollidera. Det kan då bli aktuellt att göra avvägningar mellan olika intressen som behöver skyddas. På yttrandefrihetens område aktualiseras frågeställningen inte sällan i relation till skyddet för privatlivet och den personliga integriteten enligt artikel 8. I doktrinen har det beskrivits, att det ur praxis 17Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 4 uppl., 2012, s. 429. Personlig integritet och yttrandefrihet– två ibland motstående intressen framgår bl.a. följande allmänna principer för hur en sådan avväg- ning ska göras.19 1.Politiker och ämbetsmän i beslutande funktioner måste på grund av sin ställning vara beredda på att utsättas för stark kritik, även sådan som kan skada deras anseende. 2.Journalister ska ha stor frihet att rapportera om händelser av allmänt intresse, och det måste tolereras att de ibland gör sig skyldiga till överdrifter och osakliga kommentarer om personer som varit inblandade i sådana händelser. har de ett ansvar för att i rimlig utsträckning före publicering försöka verifiera att uppgifter som kan skada andra personer är korrekta. Av betydelse är också om den journalist som publicerat nedsät- tande uppgifter om en annan person har gett honom eller henne tillfälle att kommentera uppgifterna. 3.En skillnad måste göras mellan värdeomdömen och uppgifter om fakta. Ett värdeomdöme reflekterar en subjektiv uppfattning hos den som fäller omdömet men kan ibland vara så grovt att det inte behöver tolereras. Uppgifter om fakta kan verifieras och befinnas sanna eller osanna, och den som lämnar osanna upp- gifter kan behöva visa att han eller hon haft fog för att anse uppgifterna vara sanna eller att de i vart fall lämnats i god tro. Sanningsbevisning bör därför tillåtas om de ärekränkande upp- gifterna gäller fakta. 4.Även om situationen är sådan att det är legitimt och förenligt med yttrandefriheten att döma till straff eller skadestånd för kränkning, måste också själva straffet eller skadeståndet till sitt omfång vara proportionerligt. Blir påföljden oproportionerligt sträng, leder enbart detta förhållande till att yttrandefriheten anses kränkt. 19 A.a. s. 447. Personlig integritet och yttrandefrihet– två ibland motstående intressen 4.3.3Särskilt om vissa begrepp och principer enligt Europakonventionen20 Det är viktigt att se som en helhet. Tolk- ningen av en bestämmelse måste göras på ett sådant sätt att det inte uppstår konflikt med någon annan bestämmelse i konventionen. Det finns förarbeten till konventionen, men de har getts begränsad betydelse i praxis. Ett skäl till det är att konventionen, som ofta har framhållit, bör tolkas dynamiskt, dvs. i ljuset av samhällsutvecklingen och för- ändringar i rättsuppfattningen i konventionsstaterna. En princip som har nära samband med detta är den s.k. effektivitetsprincipen. Denna viktiga princip genomsyrar hela . Den innebär i korthet att de rättigheter som skyddas genom konvent- ionen inte får vara teoretiska eller illusoriska, utan de ska vara praktiska och effektiva. I sina domar och beslut hänvisar ofta till resonemang hämtade från domstolens egen praxis (case-law). bör understrykas att domstolen inte är bunden av sin egen praxis. Den tillämpar således inte principen om s.k. rule of precedent i strikt mening. I de fall där domstolen avser att frångå tidigare praxis brukar den emellertid motivera detta. Vid läsning av domstolens domar bör man ha i åtanke att dom- stolens uppdrag och sammansättning speglar 47 skilda konvent- ionsstater med inbördes mer eller mindre varierande rättssystem. Det är ett skäl till att domstolens resonemang ofta är relativt kasuistiskt, dvs. präglat av omständigheterna i det enskilda fallet. Detta medför i sin tur att det ibland kan vara svårt att utläsa om det finns några allmänna principer i en viss fråga och på vilket sätt dessa i så fall kan tillämpas i olika situationer. Vidare råder det delade meningar om domar mot enskilda stater har någon – och i så fall vilken – verkan i förhållande till andra kon- ventionsstater. Staternas skyldighet att rätta sig efter domstolens domar gäller nämligen bara i mål i vilka de är parter, som de är förpliktade att garantera att alla som befinner sig inom deras 20 Detta avsnitt bygger på framställningen på s. 140–150 i Utredningen om det allmännas ansvar enligt betänkande (SOU 2010:87). Personlig integritet och yttrandefrihet– två ibland motstående intressen jurisdiktion kommer i åtnjutande av konventionens fri– och rättig- heter. Kravet på rättssäkerhet (the rule of law) I preambeln till konventionen finns en hänvisning till medlems- staternas gemensamma arv i fråga om bl.a. krav på rättssäkerhet (the rule of law). Vidare gäller att de inskränkningar som får göras i olika rättigheter ska ske med stöd av lag. Därutöver måste lagen vara utformad med den precision som krävs för att inskränkningen ska kunna vara någorlunda förutsägbar för den som kan komma att påverkas av den. För att en gemensam miniminivå ska kunna uppnås krävs att kon- ventionen tolkas så att den får samma materiella innehåll för alla stater. De begrepp som förekommer i konventionen måste därför ges en självständig eller autonom tolkning, dvs. en tolkning som inte är direkt beroende av vilken innebörd som ges åt motsvarande begrepp i de nationella rättssystemen. ska inte överpröva de nationella avgörandena i hela deras vidd. Dess främsta uppgift är i stället att kontrollera att konventionens krav har tillgodosetts av nationella domstolar och myndigheter. Ett viktigt skäl till denna ordning är att de nationella dom- stolarna brukar ha ett bättre och mer fullständigt underlag för att göra vissa bedömningar, särskilt i fråga om bevisvärdering och til- lämpning av inhemsk lag. Det nationella förfarandet har också oftast varit utförligt och gett parterna möjlighet att anföra bevis och rättsligt argumentera för sin sak. Saken har uttryckts på det sättet att staterna, och därmed olika funktioner inom staterna som t.ex. de nationella domstolarna, har en viss diskretionär prövningsrätt eller bedömningsmarginal (of Personlig integritet och yttrandefrihet– två ibland motstående intressen appreciation).21 Innebörden och omfattningen av denna bedöm- ningsmarginal varierar beroende på vilken rättighet som avses och i vilket sammanhang den åberopas. Så länge det inte finns en någorlunda sammanhållen uppfattning bland konventionsstaterna i en viss fråga, anses staterna ha en bredare bedömningsmarginal. Denna kan dock krympa i takt med att synsättet i de olika staterna utvecklas i en viss riktning. I de fall där två olika rättigheter som båda skyddas av står mot varandra, och svåra avvägningar måste göras, har staterna dock ofta en vid bedöm- ningsmarginal. Detta har bl.a. kommit till uttryck i avgörandet Neij och Sundi mot . En annan viktig princip som enligt praxis anses genomsyra konventionen är den s.k. proportionalitetsprincipen. En åtgärd som innebär en inskränkning i konventionsskyddade rättig- heter kan godtas om den är proportionerlig, dvs. om åtgärden står i rimlig relation till det intresse den är avsedd att tillgodose. Om åtgärden är oproportionerlig eller mer långtgående än vad som framstår som rimligt för det angivna ändamålet, kan den innebära brott mot konventionen. Prövningen enligt proportionalitets- principen innefattar en bedömning av om inskränkningen i de rättigheter som anges i artiklarna 8–11 är nödvändig i ett demo- kratiskt samhälle. Det är alltså främst när inskränkningar i förhål- lande till konventionens rättigheter övervägs eller genomförs som konventionsstaterna har en viss bedömningsmarginal. 21 Läran om of appreciation har utvecklats i fråga om rättigheterna enligt artikel 8–11, de s.k. frihetsrättigheterna, se SOU 2010:87 s. 147. Personlig integritet och yttrandefrihet– två ibland motstående intressen 4.3.4Europadomstolens praxis om statens skyldighet att skydda respekten för privatlivet och värna yttrandefriheten Det vi ska behandla enligt våra direktiv är frågan hur det straffrätts- liga skyddet för den personliga integriteten ska utformas. Det innebär att artikel 8 har relevans för våra överväganden. Den gäller de positiva skyldigheter som konventionen lägger på medlems- staterna att hindra att enskildas privatliv kränks och att se till att det finns ett skydd för en persons rykte, dvs. en rätt till skydd mot förtal eller nedsättande uppgifter. Denna rättighet måste balanseras mot rätten till yttrandefrihet enligt artikel 10 som har en lika stor relevans för våra överväganden. Föreligger det ett tillräckligt starkt intresse av att negativ information eller negativa omdömen om en person publiceras eller på annat sätt vidarebefordras, kan yttrande- friheten ta överhanden, vilket innebär att skyddet enligt artikel 8 får vika. I andra fall kan det vara ett brott mot artikel 8 om nation- ell rätt inte ger ett tillräckligt skydd mot ärekränkande uppgifter.22 I avgöranden görs alltså en avvägning mellan dessa ibland motstående intressen. har ett flertal gånger uttalat sig om denna av- vägning. Domstolen har då anfört att de rättigheter som garanteras enligt artikel 8 respektive 10 förtjänar samma respekt och att utgången av ett fall i princip inte ska variera beroende på huruvida klagomålet har gjorts utifrån artikel 8 eller 10. Vidare har anförts att domstolen ska ha starka skäl för att frångå den nationella dom- stolen om denna gjort en avvägning av de motstående rättigheterna enligt de kriterier som lagts fast. I fallet mot uttalades bl.a. följande gällande avvägningen: The Court has found that, as a matter of principle, the rights guaranteed under Articles 8 and 10 deserve equal respect, and the outcome of an application should not, in principle, vary according to whether it has been lodged with the Court under Article 10 of the Convention by the publisher of an offending article or under Article 8 of the Convention by the person who has been the subject of that article. Accordingly, the of appreciation should in principle be the same in both cases ---- Where the balancing exercise between 22 , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 4 uppl., 2012, s. 355. Personlig integritet och yttrandefrihet– två ibland motstående intressen SOU 2016:7 those two rights has been undertaken by the national authorities in conformity with the criteria laid down in the Court’s case-law, the Court would require strong reasons to substitute its view for that of the domestic courts ---- In other words, there will usually be a wide afforded by the Court if the State is required to strike a balance between competing private interests or competing Convention rights. I doktrinen har det gjorts en ämnesmässigt anknuten genomgång av avgöranden gällande artikel 8.23 Avgörandena har delats in i personlig identitet; moralisk, fysisk och psykologisk integritet; medicinsk omsorg och vård; sexuella aktiviteter; press- publiceringar; hemlig övervakning; tvångsmedel; insamling, lagring och avslöjande av personuppgifter; tillgång till data; familj och per- sonliga förhållanden; frågor om vårdnad och bortförande av barn; immigration; anställning och politiska förhållanden; hem- och bostadsfrågor; miljörättigheter; fångar. Delvis utifrån denna indel- ning redovisas i detta avsnitt avgöranden som kan vara av intresse för våra överväganden. Moralisk, fysisk och psykologisk integritet X och Y mot gällde en mentalt handikappad kvinna som hade utsatts för sexuellt angrepp. Enligt då gällande neder- ländsk lag kunde åtal för brottet väckas endast efter angivelse av målsäganden. Kvinnan hade på grund av sitt mentala tillstånd inte varit kapabel att göra en sådan angivelse. ansågs skyldigt till brott mot artikel 8 genom att inte ha skapat ett till- fredsställande rättsligt skydd i en sådan situation. Det skydd som civilrättsliga regler kunde erbjuda ansågs inte tillräckligt, utan det påkallades straffrättsliga åtgärder. I mot behandlades om den bestraffning som hade ägt rum i en skola mot en sjuåring genom tre slag med en gymnastiksko utanpå byxorna, hade utgjort brott