sou · H4B392 · 2016-12-20 00:00:00 — Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps uppgifter ska ses i ljuset av propositionen ”Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle” (prop. 2005/06:133). I denna redovisas samhällets strategi Nationell samordning i permanent struktur för samhällets säkerhet. Ett brett säkerhetsarbete måste omfatta allt från orsaksförebyggande och sårbarhetsreducerande till förhind- rande, hanterande och återuppbyggande åtgärder. Mot den bakgrun- den berörs fler politikområden än försvars- och utrikespolitiken, som traditionellt sett har varit mest centrala. omfattas enligt propositionen även bistånds-, kriminal-, miljö-, social-, arbets- marknads-, transport-, närings- samt hälso- och sjukvårdspolitiken. En viktig del i samhällets säkerhet är krisberedskapen, vilken skär rakt igenom samhällets olika verksamheter. En stärkt kris- beredskap kan i huvudsak sägas bestå av två delar; ökad krishanter- ingsförmåga och sårbarhetsreducerande åtgärder. Det är inte minst sårbarhetsreducerande åtgärder med dess bakomvarande risk- och sårbarhetsanalyser som passar väl in den nationella strategin mot våldsbejakande extremism. De mål för säkerhet som ska värnas är enligt propositionen följande. Befolkningens liv och hälsa, Förmågan att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. Som framgår väger demokratifrågor i vid mening tungt i strategin för säkerhet. Det är ett perspektiv som Samordnaren delar. Som framgått utgör demokratistärkande åtgärder en hörnsten i Samordnarens nationella strategi mot våldsbejakande extremism. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har en central nationell roll som i hög grad är länkad till kommunernas krisbered- skap genom myndighetens stödjande och samordnande ansvar. Som en följd av propositionen med en strategi för ett säkrare sam- hälle infördes lagen (2006:544) om kommuners och landstings åt- gärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Den innehåller en kraftig förskjutning av fokus för kommunernas del mot krisberedskap i fred. Enligt denna lag ska kommunen minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred (1 kap. 1 §). Kommuner ska analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan in- träffa och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys (ofta förkortad till ”RSA”). Den i sin tur ska ligga Nationell samordning i permanent struktur till grund för en plan på hur extraordinära händelser ska hanteras. Som senare kommer att utvecklas spelar också länsstyrelserna en central roll i krisberedskapen med dess täta kontakter med kom- munerna. Inom ramen för krisberedskapen har Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap en tydlig kontaktyta även mot trossamfun- den. Dessa har värdefulla kunskaper och resurser att bidra med, och framför allt har de en utvecklad förmåga att stödja människor i kris genom samtal och medmänsklighet. Drabbade och anhöriga bör få någon att prata med som förstår såväl sorgen, trosuppfattningen, språket som den egna kulturen. Gudstjänster, ritualer och ceremonier kan ofta vara viktiga när drabbade ska bearbeta traumatiska upplevelser. Rent praktiskt kan samfundens lokaler vara lämpliga samlingsplatser för de drabbade, där de även kan få mat och värme. Det kan även vara ett bra tillfälle att förmedla korrekt information om händelsen och deras konse- kvenser. Företrädare för trossamfund medverkar ofta i olika krisgrupper som kommunen och sjukvården ansvarar för. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samverkar med trossamfunden samt med stöd till trossamfund för att kommuner, landsting och myndigheter ska uppmärksamma och ta vara på trossamfundens kunskaper och förmågor. Sociala risker och social hållbarhet Även om krisberedskap fortfarande i hög grad förknippas med extraordinära händelser som översvämning och omfattande skogs- bränder, har även krisberedskap för social hållbarhet lyfts fram som ett viktigt perspektiv (2015, MSB 2013). För att återknyta till betänkandets inledning är det vid sidan av en fungerande demokrati en rad faktorer som skapar och upp- rätthåller människors tillit till varandra och samhället och dess in- stitutioner. Bristande tillit kan leda till social oro, upplopp, bränder och otillåten påverkan riktad mot offentliga aktörer som lokala tjänstemän och förtroendevalda. Följden blir att samhället inte kan fungera i områden med social oro. Inte heller kan förmågan upp- rätthållas i fråga om grundläggande värden som demokrati, rätts- Nationell samordning i permanent struktur säkerhet samt mänskliga fri- och rättigheter (MSB 2013). I dagens globaliserade samhälle med snabba kommunikationsmöjligheter kan händelser långt borta få stora konsekvenser i lokalsamhället och vice versa. Olika arbetssätt har därför tagits fram för att inkludera sociala risker i krisberedskapsområdet. En riskanalys om social hållbarhet kan därför sägas vara något av ett grundläggande moment i de kartläggningar som görs om den lokala situationen med våldsbejakande extremism. Sådana lokala kartläggningar utgör ett viktigt led i Samordnarens nationella stra- tegi. Annorlunda uttryckt är det mycket som talar för att de sociala risker som identifieras i en riskanalys för social hållbarhet, också är några av de faktorer som förklarar uppkomsten av våldsbejakande extremism. Slutsatsen är därför att det finns ett nära samband mel- lan kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser, sådana analyser som innefattar även social hållbarhet och lokala lägesbilder över vålds- bejakande extremism. Enligt Samordnarens bedömning är det en utveckling mot att våldsbejakande extremism, som en del av den sociala hållbarheten, kommer att ingå risk- och sårbarhetsanaly- serna. Det innebär att dessa frågor ingår i samhällets krisberedskap. har länsstyrelserna börjat beakta social hållbarhet i sina risk- och sårbarhetsanalyser, men under olika rubriker som ”sociala risker”, ”social oro”, ”terror- och antagonistiska hot”, ”socialt utanförskap”, ”sociala konflikter” och ”politiska risker med våldsinslag”. Vid en genomgång av analyserna är ett gemensamt drag att länsstyrelserna anser sig behöva mer kunskap om dessa risker och hot. Det är ett argument för att kommunerna behöver lägga större resurser vid social hållbarhet i sina lägesbilder. Vissa kom- muner har också börjat beakta social hållbarhet i lokala lägesbilder och sårbarhetsanalyser. Exempelvis har kommun vunnit pris i kategorin ”Årets säkerhetsarbete i kommun” på säkerhetsbranschens årliga Security awards (Hazianstasiou 2016). Enligt prismotiveringen bedriver ett fungerande systema- tiskt säkerhetsarbete och kommunens risk- och sårbarhetsmodell lyfts särskilt fram. Modellen används numera även av andra kommu- ner. Vidare nämns som en modellkommun för arbetet mot våldsbejakande extremism. För den uppgiften har en särskild samordnare. Av 33 kommuner har, enligt , ungefär 70 pro- cent, tagit upp terror eller ”antagonistiska hot” i sina riskanalyser Nationell samordning i permanent struktur (2016). Bland de återstående ligger möjliga terrorhot invävt i analys av möjliga händelser, till exempel bombattentat. Civilt försvar och terror Det säkerhetspolitiska läget är under snabb för- ändring och försämring. Ambitionsnivån har höjts betydligt för att stärka både det civila och det militära försvaret. Det civila försvaret ska återupptas (prop. 2014/15:109). Myndigheten för samhälls- skydd och beredskaps omfattande uppgift är att ha en stödjande roll för planeringen för det civila försvaret (regleringsbrev för myn- digheten ). Länsstyrelserna har också en viktig uppgift i det civila försvaret. Vilka beröringspunkter har våldsbejakande extremism med säker- hetspolitik och försvar? berördes sociala risker och social sammanhållning samt de risker som våldsbejakande extremism för med sig, inte minst politiska risker som kan leda till omvälvande samhällsförändringar. Extremistiska rörelser liksom andra sociala risker bidrar till att sammanhållningen minskar. Att göra samhället mer instabilt är både ett medel och mål för den våldsbejakande extre- mismens olika schatteringar. I den betydelsen innebär den ett inre hot; samhällets motståndskraft minskar. I förlängningen kan extremistiska rörelser utgöra ett redskap för även yttre krafter i syfte att destabilisera samhället (2016). Därför finns också en aspekt av våldsbejakande extremism som har bäring på framför allt det civila försvaret. Ett viktigt redskap för de extremistiska rörelsernas destabili- serande effekt är propaganda och desinformation (2013). Manipulativa budskap har visserligen långa anor, men i dagens mediesamhälle har spelreglerna förändrats. Med vindens hastighet sprids försåtlig information, långtgående konspirations- teorier och aggressiv propaganda. Internet är en viktig kanal för att knyta särskilt unga personer till extremistiska rörelser. Det är framför allt från ett rekryteringsperspektiv som dessa budskap hit- tills har beskrivits. Enligt en uppgift skulle Daesh ha producerat fler än 800 videor bara (2016). De flesta videor beskriver en utopi, inte de brutala våldsscener som medierna lyfter Nationell samordning i permanent struktur Med ett väl avvägt språk och budskap riktar sig propagandan mot människor i väst. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har en utvecklad omvärldsbevakning, inte minst till följd av den internationella verk- samheten. Till det kommer en aktiv extern information genom , som samlar in och sprider information. I det tidigare kapitlet om lägesbild gavs åtskilliga exempel på extremistmiljöernas användning av medier. Aktuellt är å ena sidan hemvändare från krigsområden och å andra sidan personer som nekats uppehållstillstånd och gått under jorden för att undgå att föras ut ur landet. Framför allt vit makt-miljön tar tillfället i akt och förvanskar uttalanden som på något sätt antyder att samhällets hållning innebär en positiv särbehandling av de aktuella personerna, något som inte alls skulle komma vanligt folk till del. Anläggs ett säkerhetspolitiskt perspektiv på den våldsbejakande extremisiska propagandan handlar det om information med desta- biliserande verkan. Målet med propagandan är inte enbart att rekry- tera nya stridande utan också att splittra grupper i bland annat (2016). Om det gynnar främmande makt eller sker med stöd av sådana yttre krafter är det en fråga för det som tidigare benämndes psyko- logiskt försvar. är det Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som har ansvaret för de funktioner som återfinns under rubriken psykologiskt försvar. Syftet med psykologiskt försvar är ytterst att säkerställa den svenska befolkningens försvarsvilja och motståndskraft mot påtryckningar och desinformation från mot- ståndaren. Under visserligen extrema förhållanden ska det, så långt det är möjligt, ske i ett demokratiskt och öppet samhälle, med åsiktsfrihet och fria medier, skriver myndigheten (MSB 2016). 6.4Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som nationell samordnare Samordnarens förslag: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska överta rollen som natio- nell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Nationell samordning i permanent struktur Skälen för Samordnarens förslag Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har sin tyngdpunkt både i kravprofilens teoretiska och i dess praktiska fält. Bland annat på teoriområdet stöder myndigheten extern forskning med (MSB 2015). Som framgått om myn- dighetens uppgifter, är forskningen inriktad på en rad områden. Av särskilt intresse är den forskning som tar sikte på antagonism, social oro, radikalisering och terrorism som hotar demokratiska värden och grundläggande fri- och rättigheter. Med myndighetens centrala kontakter inom forskarvärlden bör det inte vara några problem att utveckla den egna kompetensen kring våldsbejakande extremism. En god hjälp till det kommer att vara Samordnarens befintliga natio- nella expertnätverk som kan bidra med att utveckla forskning om samhälleliga risker. Det gäller även demokratistärkande åtgärder och kontakter med civilsamhället, inte minst mot bakgrund av att frågor om social hållbarhet börjat vinna insteg inom krisberedskapen och för vissa kommuner redan utgör en del i risk- och sårbarhets- analyser. Kravprofilens två första punkter bör därför utan svårighet kunna uppfyllas. I fråga om nationell samordning har myndigheten redan denna uppgift på krisberedskapsområdet. Att på det området inkludera riskerna med våldsbejakande extremism framstår som ett logiskt steg. Det handlar om att reducera riskerna med sådan extremism i syfte att förebygga oönskade händelser. Den nationella strategin mot våldsbejakande extremism med samordning, lägesbilder och handlingsplan som centrala moment framstår som naturliga bygg- stenar i det sätt att arbeta som kännetecknar krisberedskapen. Myndigheten bör därför via länsstyrelserna kunna ge mycket stöd till kommunerna med att ta fram lokala lägesbilder, alternativt bygga ut risk- och sårbarhetsanalyserna till att omfatta även vålds- bejakande extremism. Detsamma gäller ifråga om handlingsplaner. Vikten av att ha en god kunskap om lägesbilder och handlings- planer kan inte nog betonas. Det är dessa som utgör basen för ett systematiskt arbete som gör att både demokratistärkande åtgärder och insatser för att motverka inträde och underlätta utträde kan sättas in. Åtskilliga akuta problem med enskilda personer får som regel sin lösning på ett eller annat sätt, men det är genom läges- bilder och handlingsplaner som sådana problem kan begränsas på Nationell samordning i permanent struktur ett tidigt stadium. En sådan filosofi ligger helt i linje med Myndig- heten för samhällsskydd och beredskaps sätt att arbeta. Som tydligt framgått är det kommunerna som utgör de centrala aktörerna för arbetet mot våldsbejakande extremism. En stor fördel är Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps förankring hos kommunerna och länsstyrelserna, där krisberedskapen går som län- kar i en kedja från kommunera via länsstyrelserna till myndigheten. Jämför den refererade förordningen om extraordinära händel- ser. Enligt Samordnarens bedömning är myndighetens förmåga till både samordning och att operativt arbeta på fältet tillsammans med länsstyrelser och kommuner en styrka; att uttryckligen inrymma våldsbejakande extremism som ytterligare ett riskområde är ett tydligt bevis både på frågans allvar och myndighetens centrala roll i den övergripande strategin att göra samhället säkrare. Den våldsbejakande extremismen med dess propaganda och in- stabiliserande effekt på samhället är också områden som är mycket aktuella för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, näm- ligen både för det civila och för det psykologiska försvaret. Det kan visserligen invändas att myndigheten har ett mycket brett ansvarsområde och att frågan om våldsbejakande extremism inte får en tillräckligt framträdande plats. Återigen är det myndig- hetens tydliga riskperspektiv som bör vara en garant för att vålds- bejakande extremism kommer att vara ett viktigt område. Även om sannolikheten för mycket allvarlig brottslighet är förhållandevis liten, är de skador som kan inträffa allvarliga. Jämför diskussionen tidigare om politiska, sociokulturella och aktuariska risker. En invändning som förts fram är att myndigheten hanterar och samordnar samhällets samtliga risker på en övergripande system- nivå. Med Samordnarens förslag skulle myndigheten få ansvaret för ”en risk” och därmed bli expertmyndighet på det området till skill- nad mot alla andra risker. Mot det kan invändas att myndigheten redan är expert på vissa områden som räddningstjänst och har spe- cifika operativa uppgifter. Till det kommer att samordningsrollen främst inte handlar om att utveckla den egna kompetensen i alla frågor utan att koordinera och medverka till att andra agerar, byg- ger upp kompetens och fyller sina ansvarsområden med innehåll och ansvar. Att vara samordnare är en profession i sin egen rätt, som också är myndighetens styrka. Nationell samordning i permanent struktur Den svagaste punkten från kravprofilens horisont gäller för- mågan att kunna vägleda och ge råd i konkreta ärenden. Som tidi- gare tydligt påpekas handlar det inte om att ta över ärenden, utan om att genom samordningens kunskaper, erfarenheter och kontak- ter kunna hänvisa till rätt instanser, uttalanden eller vad som kan föra frågan vidare. Eftersom förslaget är att länsstyrelserna ska svara för den primära kontakten med kommunerna kan Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap snarare beskrivas som en resurs ”back office” i förhållande till . Med hänsyn till myndighetens storlek och mot bakgrund av krisberedskapens intåg på fältet social hållbarhet, bör det vara en naturlig utveckling för myndigheten att bygga upp den kompetens som ändå behövs för att upprätthålla en samordningsfunktion. Sammanfattningsvis anser därför Samordnaren att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap av tänkbara befintliga myndig- heter är mest skickad att ta över den nationella samordningen mot våldsbejakande extremism . 6.5Den nationella samordningens uppgifter Som tidigare nämnts ankommer det knappast på Samordnaren att i detaljerade ordalag beskriva den nya samordningens organisation och uppgifter. Följande arbetsbeskrivning framstår dock som rim- lig mot bakgrund av Samordnarens erfarenheter. Övergripande samordna det nationella arbetet mot våldsbejakande extremism Denna uppgift ansluter till kravprofilens fjärde punkt om en fortsatt nationell samordning vars närmare innehåll beskrivs i de följande uppräknade uppgifterna. Övergripande handlar det om att vara den nationella kontaktpunkten, och att ta ansvar för olika initiativ av nationell eller övergripande karaktär. Eftersom uppdraget handlar om just samordning är det inte meningen att samordnaren ska börja genomföra uppgifter som andra redan är satta att utföra eller av andra skäl har bättre förutsättningar att utföra. Nationell samordning i permanent struktur Det går inte att begära att lokala samordnare eller samordnare på regional nivå ska ha kunskap om alla de initiativ, metoder och er- farenheter som finns för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. En viktig del i samordningsuppdraget är därför att i egen eller annans regi identifiera, sammanställa och sprida sådan kunskap. Som exempel bör alla de metoder och erfarenheter som finns för att stärka demokratin sammanställas. På lokal nivå kan sedan lämpliga åtgärder ”tas fram ur katalogen” beroende på vad som anses passa de egna problemen. finns en värdefull infrastruktur i dels de fyra kun- skapshusen, dels referensgruppen, dels det nationella expertnätverket och praktikernätverket samt alla kontaktpersoner runt om i kom- munerna. Kunskapshusen är pilotprojekt med en fördjupad lokal samordning som ger värdefulla erfarenheter. Expert- nätverket består av ledande forskare från olika discipliner som bidrar till en ökad insikt om våldsbejakande extremism och kommer med värdefulla förslag, allt från att öka säkerheten i samhället till nya forskningsprojekt. består av kunniga personer som företrädesvis på lokal nivå arbetar med frågor om våldsbejak- ande extremism och därför har byggt upp en omfattande erfarenhet. I referensgruppen ingår en rad myndigheter och organisationer samt universitet och högskolor. Till det kommer företrädare för olika departement. Figur 5.2 i kapitel 5 illustrerar raden av viktiga aktörer som alla har en roll i samordningsuppdraget. Tillsammans och samordnade är det en kraftfull resurs för att göra samhället mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extremism. Följa och analysera utvecklingen av den våldsbejakande extremismens omfattning och karaktär Uppgiften ansluter till kravprofilens första punkt om att upprätt- hålla kunskap och kompetens samt den fjärde punktens uppgift att svara för den nationella överblicken. Som framgått av den nationella strategin är ett viktigt inslag att lokala lägesbilder tas fram. På nationell nivå kan dessa samman- ställas för att få till stånd en nationell bild. bör lägesbilderna utgöra en del av risk- och sårbarhetsanalyserna. Samordnaren kan också ta initiativ till nationella undersökningar genom exempelvis enkäter riktade till kommuner och myndigheter parat med inter- Nationell samordning i permanent struktur Universitet eller högskolor kan exempelvis få i uppdrag att genomföra sådana undersökningar. Uppgifter på övergripande nivå från och Säkerhetspolisen bör kunna användas och en undersökning skulle kunna göras tillsammans med dessa polisiära myndigheter. Följa och analysera de demokratistärkande insatserna samt åtgärderna för att motverka anslutning och underlätta utträde Denna uppgift ansluter till de tre första punkterna om att samord- naren ska följa arbetet med att motverka våldsbejakande extre- mism. Någon med överblick måste samla in och sammanställa alla goda exempel och analysera vilka hinder som finns med bäring på insatser mot våldsbejakande extremism. Som samordnare bör detta ske med expertmyndigheter som Myndigheten för ung- doms- och civilsamhällesfrågor och Forum för levande historia eller organisationen och Landsting. Följa och initiera forskning samt sammanställa och sprida resultat, metoder och erfarenheter En viktig uppgift som ligger väl i linje med samtliga fyra punkter i kravprofilen är att följa den forskning som bedrivs i och på annat håll för att på olika sätt se till att den nyttiggörs specifikt för att motverka våldsbejakande extremism. På den punkten kan sam- verkan ske med en rad universitet, högskolor, myndigheter och organisationer. Framför allt handlar samordningsfunktionen om att dra nytta av den expertis som finns hos andra aktörer, men sedan verka för att forskningsrön får spridning. Initiativ bör också tas till att initiera forskningsprojekt. Fram- för allt är det av intresse att följa upp de insatser som görs lokalt, vad som fungerar och vad som är mindre framgångsrikt. De fyra pilotkommunernas erfarenheter är en strategisk kunskapskälla. Nationell samordning i permanent struktur Stödja länsstyrelser och kommuner genom vägledning och råd Det är kommunerna som möter den våldsbejakande extremismen och det är där arbetet bedrivs. Länsstyrelserna har en central stöd- funktion direkt riktad mot kommunerna. Den nationella samord- ningen stöder i sin tur länsstyrelserna. Genom den nationella samordningens försorg kan olika handled- ningar ges ut för att höja kunskapsnivån. kommer dock detta stöd inte att räcka till utan konkreta frågor måste riktas till före- trädesvis länsstyrelserna. kan sådana frågor slussas vidare till experter på ansvariga myndigheter som eller . Hänvisning kan också ske till forskningsrapporter, verksamheter i som har erfarenhet av vissa frågor eller arbetssätt och till kontaktpersoner i utlandet. Även den nationella samordningen kan kopplas in. De frågor som aktualiseras kan i sin tur generera att olika initiativ tas på övergripande nivå, antingen i samordningens regi eller genom någon ansvarig myndighet. Bistå i metodfrågor kring att ta fram lokala lägesbilder och handlingsplaner Denna punkt ansluter till att följa utvecklingen av våldsbejakande extremism. Det innebär en utmaning att ta fram lokala lägesbilder eftersom det inte finns några egentliga statistikkällor att ta del av. I stället handlar det om lokala företrädares kännedom om den lokala situationen. Förmodligen kommer en vanlig undersökningsmetod vara att någon lokalt intervjuar tjänstemän inom olika förvaltningar och bolag samt företrädare för civilsamhället om deras uppfattning om förekomsten av våldsbejakande extremism. Polisen bör också förfoga över viss information. Sådana metodfrågor om hur man enkelt men ändå metodiskt går till väga för att göra lokala kartlägg- ningar bör vara en central uppgift för den nationella samordningen. Samverka med centrala aktörer