sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — menar att en sådan effekt möjligen kunna uppstå under en anpassningsfas när den offentliga nettoförmögenheten byggs upp. Vredin m.fl. (2012) skriver att överskottsmålet inte begränsar det finanspolitiska utrymmet att bekosta stora investeringar utan snarare underlättar för sådana. påpekas att ramverket trots detta kan ha bidragit till alltför låga offentliga investeringar, eftersom det kortsiktigt kan upplevas som enklare att skjuta en investering än att minska en offentlig konsumtionsutgift. 4.2.2De offentliga finansernas utveckling En lägre nettoskuld var prioriterat efter nittiotalskrisen Syftet med det saneringsprogram som initierades under den eko- nomiska krisen var att så snabbt som möjligt minska underskottet i de offentliga finanserna, så att statsskulden skulle sluta växa som andel av BNP (se avsnitt 4.1). Som framgår av figur 4.6 minskade underskottet kraftigt redan innan det nya finanspolitiska ramverket fanns på plats . som un- derskottet minskade sjönk också statsskulden och den offentliga sektorns skuld mätt som andel av BNP (se figur 4.9). Statens ränte- utgifter uppgick till av BNP som mest, men sjönk när förtroendet för finanspolitiken återskapades. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Anm. bedömning av strukturellt sparande och BNP -gap. Källor: och (2016a). De offentliga finanserna försämrades relativt lite under finanskrisen tack vare en god arbetsmarknadsutveckling Den offentliga sektorns finansiella och strukturella sparande fort- satte att stärkas efter 1997 (se figur 4.6). Sparandet försvagades dock märkbart och blev åter negativt 2001–2003. Också under finanskrisen och konjunkturnedgången 2008–2009 blev det finan- siella sparandet negativt, men försämringen blev relativt begränsad, både jämfört med andra länder och med krisen . Det strukturella sparandet förblev positivt under finanskrisen. Finans- (2011) menar att den relativt måttliga försämringen av det offentliga sparandet till stor del berodde på en bättre arbets- marknadsutveckling än väntat. Denna gjorde att skatteintäkterna kunde hållas uppe, som utgifterna för arbetslösheten endast ökade i begränsad omfattning. (2015a) har pekat på att om finanskrisen haft större effekt på konsumtionen hade sparandet sannolikt för- sämrats mer. Eftersom arbete är den främsta skattebasen har en Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes lågkonjunktur som påverkar antalet arbetade timmar en större effekt på de offentliga finanserna än en lågkonjunktur som främst påverkar produktiviteten. De offentliga finanserna påverkas mer om konsumtionen minskar än om exporten gör det eftersom kon- sumtionen är högre beskattad och har större påverkan på syssel- sättningen. Trots en viss förstärkning i och med konjunkturuppgången 2010 har sparandet försvagats därefter . gick det strukturella sparandet från ett överskott på till ett underskott på av potentiell BNP. 2015 minskade dock det strukturella underskottet till av potentiell BNP. Ser man –2015 som helhet var sparandet positivt i genomsnitt. Det finansiella sparandet uppgick i genomsnitt till av BNP och det strukturella sparandet till av potentiell BNP. Underskott blev överskott främst på grund av minskade utgifter motsvarade de offentliga utgifterna av BNP (se figur 4.7). Den extremt höga andelen beror både på höga extraordi- nära utgifter för stöd till finanssektorn detta år, och en låg BNP- nivå. Enbart utgifterna för räntor på statens lån uppgick till av BNP. –2015 mins- kade utgifterna därefter successivt som andel av BNP. Ett flertal faktorer bidrog till detta, däribland att behovet av stöd till finans- sektorn bortföll, att lånekostnaderna minskade, och att BNP åter ökade snabbt efter krisåren. Utgiftkvoten var som lägst 2007 då den motsvarade av BNP, och har sedan ökat marginellt. De offentliga inkomsterna har varierat mindre än utgifterna men visar en tydligt fallande trend som andel av BNP. motsva- rade de offentliga inkomsterna av BNP, för att sedan sjunka till av BNP 2015. Att sparandet gick från underskott till överskott efter 1990-talskrisen var främst ett resultat av att de offentliga utgifterna minskade som andel av BNP. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Källa: (nationalräkenskaperna, ). Överskott i ålderspensionssystemet har varit viktigt för det offentliga sparandet Den offentliga sektorns finansiella sparande är summan av sparan- det i staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn. Efter- som överskottsmålet avser hela den offentliga sektorn är det viktigt att ha en bild av hur sparandet utvecklats i den offentliga sektorns olika delar (se figur 4.8 och tabell 4.1). Som framgår av figur 4.8 har sparandet varit relativt stabilt i pensionssystemet och kommun- sektorn, medan det varierat betydligt mer i staten. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Åren 1999–2001 gjordes engångsöverföringar från ålderspensionssystemet till staten om totalt (1999 och 2000 samt 2001). Figuren visar statens och ålderspensionssystemets sparande justerat för dessa överföringar. Källa: och (2016a). Uppgifter inom parentes avser sparandet i stat och ÅP inklusive de engångsöverföringar som gjordes mellan staten och ålderspensionssystemet 1999 –2001. Källa: och (2016a). Bortsett från vissa engångsöverföringar mellan staten och pen- sionssystemet 1999–2001 har statens sparande varit negativt i genomsnitt –2015. Ett undantag var åren Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes 2006–2008 då det årliga sparandet i staten uppgick till av BNP. Åren 1999–2001 tog staten över det finansiella ansvaret för bland annat garantipensionerna och förtidspension. Tillgångar på av BNP överfördes då från ålderspensions- systemet till staten. Dessa överföringar är bortrensade i de kurvor som visas i figur 4.8 för att ge en bättre bild av det underliggande sparandet. Jämfört med övriga delsektorer varierar statens sparande mest, vilket förklaras av att konjunkturen har relativt sett störst på- verkan på statens sparande. Detta beror både på de automatiska stabilisatorerna och på den aktiva finanspolitik som bedrivits för att stabilisera konjunkturen. Kommunsektorns sparande var ganska stabilt nära noll och i genomsnitt -0,av BNP. Kommun- sektorn har därmed lämnat ett litet negativt bidrag till det totala sparandet. Ålderspensionssystemets sparande var i genomsnitt positivt och bidrog därmed till det totala sparandet. Ålders- pensionssystemets överskott har således kompenserat för att spa- randet i staten och kommunsektorn med få undantag varit negativt. Sparandet i pensionssystemet har dock minskat . Sparandet i pensionssystemet bestäms till avgörande del av hur avgifts- inkomster och pensionsutgifter utvecklas, vilket i sin tur bestäms av antalet sysselsatta och den genomsnittliga lönen, respektive av antalet pensionärer. Dessutom har pensionssystemet en buffert- fond. Om sparandet i pensionssystemet är positivt bidrar det till att öka fondens storlek, och om det är negativt till att minska den. Fondens storlek beror också på värdeförändringar. Om värdet på fondens aktieinnehav ökar kan fondvärdet öka även om sparandet i pensionssystemet är negativt. Sammanfattningsvis är det således ålderspensionssystemet som stått för överskotten i sparandet om man räknar bort engångsöverföringarna mellan staten och pensionssystemet, medan statens och kommunsektorns sparande varit negativt. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Den offentliga sektorn har gått från nettoskuld till nettoförmögenhet hade den offentliga sektorn en negativ finansiell nettoställning motsvarande av BNP (se figur 4.9). Den offentliga sektorns skulder översteg således vida de finansiella tillgångarna. stärktes den finansiella ställningen och uppgick nettoförmögenheten till av BNP. Denna utveckling från en nettoskuld till en nettoförmögenhet var delvis ett resultat av att de finansiella tillgångarna ökade som andel av BNP, men framför allt av att skulderna minskade som andel av BNP (se tabell 4.2). Anm. Statens skuld avser skulden enligt finansräkenskaperna, vilken skiljer sig något från den offici - ella statsskulden. Statens skuld enligt finansräkenskaperna, och inte den officiella statsskulden, är konsistent med statens nettoförmögenhet enligt samma källa. Källa: (finansräkenskaperna, ). Statens skuld var särskilt hög (se figur 4.9). Det är också statens skuld som minskat mest från mitten av 1990- talet. Förändringar i statens skuld beror i första hand på statens lånebehov, men även på värdeförändringar till följd av valutakurs- förändringar på sådan skuld som tagits upp i utländsk valuta. När skulden anges som en andel av BNP är naturligtvis även BNP- tillväxten betydelsefull. I statens lånebehov ingår också finansiering Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes av valutareserv, vilket var främsta orsaken till att sta- tens skuld ökade 2009 och 2013. Vid utgången av uppgick den totala vidareutlåningen till till , vilket motsvarade av statens skuld. Det som framför allt förklarar minskningen i statens skuldsättning var effekten av BNP-tillväxten, dvs. att BNP ökade snabbare än statens skuld. Offentlig sektors konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskuld) Statsskuld Källor: och (2016a), (2016) och Europeiska kommissionen (2015j). Den förbättrade nettoställningen är främst ett resultat av värdeökningar Den offentliga finansiella nettoställningens förändring som andel av BNP beror på utvecklingen i det finansiella sparandet, värde- utvecklingen på de finansiella tillgångarna och BNP-tillväxten. Att den offentliga finansiella nettoställningen stärktes märkbart var främst ett resultat av att värdet på de of- fentligt ägda tillgångarna ökade (se tabell 4.3). Det är särskilt statens finansiella tillgångar som ökat i värde. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Källa: (2016c). Kostnaden för statens lån har gått ned när skulden minskat och förtroendet för finanspolitiken ökat Statens ränteutgifter, dvs. kostnaderna för statens lån, minskade successivt som andel av BNP –2015. Denna minskning var dels ett resultat av att statens skuld minskade, dels av att räntan på statens lån sjönk . Också inter- nationellt var det en trend med fallande räntor. Att statens ränte- kostnader minskat är bland annat ett resultat av att inflationsmålet etablerades och ett ökat förtroende för svenska statens åter- Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes betalningsförmåga, vilket kan illustreras med skillnaden mellan räntan på svenska och tyska statsobligationer. Ränteskillnaden mellan utlåning till den svenska jämfört med den tyska staten minskade märkbart (se figur 4.10). Anm. Riskpremien motsvarar skillnaden mellan räntan på svenska och tyska statsobligationer med löptid. Källa: (2016). Det ökade förtroendet för finanspolitiken illustreras även av hur kreditvärderingsinstituten ’s, Standard & Poor’s och Fitch åter höjde svenska statens kreditbetyg 1997– 1999 efter att ha sänkt betygen i samband med 1990-talskrisen (se tabell 4.4). Svenska staten har haft det högsta kredit- betyget. ’s har uttalat att en viktig förklaring till detta är effektiva finans- och penningpolitiska ramverk (’s 2014). Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Anm. Kreditvärderingsinstitutens betyg, långfristiga skuldförbindelse (från högsta) är för ’s Aaa, Aa1, Aa2, Aa3, A1, A2, A3, Baa1, Baa2, Baa3. Motsvarande betygskala för S&P och Fitch är: AAA, AA+, AA, AA-, A+, A, A-, BBB+, BBB, BBB-. Källor: ’s (2014). Standard & Poor’s (2012). Fitch Ratings (2014). Bi och Leeper (2010). Riksgälden (2015a). Att det offentliga sparandet automatiskt försämras när konjunktu- ren försämras (och tvärtom) kan på goda grunder antas stabilisera ekonomin på ett värdefullt sätt. Därutöver kan finanspolitiken ibland också behöva ge aktivt stöd åt penningpolitiken. Med aktiv (eller diskretionär) åtgärd menas att det krävs ett aktivt beslut för att åtgärden ska träda i kraft. Det kan exempelvis handla om att en skatt sänks eller utgift höjs i stabiliseringspolitiskt syfte. I ett land med rörlig växelkurs brukar dock penningpolitiken i normalfallet ses som mer effektiv än finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt instrument (2014). Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes års lågräntemiljö har lett till att finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll lyfts fram Regeringens syn på finanspolitikens stabiliserande roll har skiftat en del sedan ramverket infördes. I den ekonomiska vårpro- positionen angavs möjligheten att bedriva en aktiv stabili- seringspolitik som ett av motiven till överskottsmålet (prop. 1996/97:150, s. 17). I de första propositionerna efter regerings- skiftet 2006 lades större betoning på att det var som hade det huvudsakliga ansvaret för stabiliseringspolitiken (t.ex. prop. 2007/08:100, s. 69–73). hade finanskrisen delvis ändrat regeringens syn på stabiliseringspolitiken, i bemärkel- sen att finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll nu betonades starkare. De senaste årens lågräntemiljö och svårigheter för Riks- banken att ge ytterligare stimulans har inneburit att finanspoliti- kens stabiliseringspolitiska roll lyfts fram ytterligare av både den föregående regeringen och nuvarande regering (se prop. 2013/14:1, s. 14 och prop. 2014/15:100, s. 38). Förändringar av det finansiella sparandet till följd av aktiva be- slut, och de automatiska stabilisatorernas effekt på det offentliga sparandet, utgör finanspolitikens sammantagna påverkan på efter- frågan i ekonomin. Beräkningen av det strukturella sparandet syftar till att räkna bort effekten av de automatiska stabilisatorerna och andra engångseffekter på den offentliga sektorns finansiella spa- rande. Det gör att förändringar av det strukturella sparandet kan ses som en grov indikator på finanspolitikens inriktning. I frånvaro av aktiv finanspolitik bör det strukturella sparandet i princip vara oförändrat under en konjunkturcykel. Figur 4.11 visar förändringen i det strukturella sparandet och BNP-gapet –2015. Som framgår av figuren har det strukturella sparandet varierat med konjunkturen, vilket är en indikator på stabiliseringspolitikens inriktning. Minskningar av det strukturella sparandet indikerar att politiken förs i en expansiv riktning och vice versa. Om finanspolitiken är kontracyklisk bör det strukturella sparandet förbättras när BNP-gapet är positivt och försämras när det är negativt. Andra var speciell eftersom en konsolide- ring av budgeten genomfördes för att minska statsskulden, trots att BNP-gapet då var kraftigt negativt. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Förändring i strukturellt sparande Källa: och (2016a). Åren 2005–2009 var sparandet nästan dubbelt så högt som över- skottsmålet föreskriver. Det innebar att förutsättningarna för att bedriva en expansiv finanspolitik var goda när finanskrisen drab- bade svensk ekonomi 2008. (2014) har analy- serat den stabiliseringspolitik regeringen föreslagit i budgetpropo- sitionerna 2007–2013. Mot bakgrund av svårigheten att vidta aktiva åtgärder menar rådet att regeringens politik fram- står som tidsmässigt träffsäker . Rådet kon- staterar att regeringen i efterhand alltid gjort en annan bedömning av resursutnyttjandet än den som gjordes året före det aktuella budgetåret. Men med hänsyn tagen till osäkerheten i bedömningen av potentiell BNP är det inte förvånande, och det finns heller ingen tydlig systematik i avvikelserna. Regeringen har både över- och underskattat resursutnyttjandet. Både på förhand och i efterhand kan de stabiliseringspolitiska åtgärderna beskrivas som kontra- cykliska , enligt rådet. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes De automatiska stabilisatorerna är svagare än De klart mindre underskotten i under finanskrisen jämfört med krisen tyder enligt (2011) på att de offentliga finanserna blivit mindre konjunkturkänsliga. En bidragande orsak är att de offentliga utgifterna utgör en mindre andel av BNP jämfört med . En ytterligare förklaring till att de automatiska stabilisatorerna försvagats kan enligt vara det kommunala balanskravet. För en given ambitionsnivå för stabiliseringspolitiken innebär svagare automatiska stabilisatorer att kraven på den aktiva finanspolitiken blir större. Den s.k. budgetelasticiteten anger hur känsligt det finansiella sparandet är för konjunkturella förändringar. Regeringen räknar med en budgetelasticitet på 0,59.5 Det kan jämföras med en budgetelasticitet på 0,7 mellan 2001 (då man först redovi- sade sådana beräkningar) och 2007. KI bedömer att de offentliga finanserna är mindre konjunkturkänsliga än regeringen, och räknar med en budgetelasticitet på 0,3–0,5 för de mest vanligt förekom- mande konjunkturnedgångarna. Osäkerheten i bedömningarna är dock stor. 4.3I vilken mån har de finanspolitiska reglerna följts? Överskottsmålet i dess nuvarande form har gällt , lik- som det kommunala balanskravet. Utgiftstaket har använts i den statliga budgetprocessen . I detta avsnitt diskuteras först i vilken mån de nationella finanspolitiska reglerna följts. Därefter behandlas hur har levt upp till reglerna i EU:s . 5 Det är beräknat enligt samma ansats som EU och använder. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes 4.3.1Uppföljning av överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet Sparandet i genomsnitt under överskottsmålets nivå Enligt överskottsmålet ska det finansiella sparandet i offentlig sektor uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunk- turcykel. Som framgår av tabell 4.5 har sparandet varierat och legat högt över den målsatta nivån och under andra perioder långt under. I genomsnitt har sparandet uppgått till av BNP 2000–2015, dvs. lägre än målets nivå. Formuleringen av målet som ett genomsnitt över konjunktur- cykeln gör att bedömningen av måluppfyllelsen är komplex, vilket kan ge upphov till olika tolkningar. I tabell 4.5 redovisas det finan- siella sparandet och BNP-gapet. Som framgår är skillnaderna i be- räkningar av BNP-gapet stora mellan olika bedömare. Det visar hur osäker beräkningen av potentiell BNP är. har synen på resursutnyttjandet i ekonomin stor betydelse för såväl stabilise- ringspolitiska avvägningar som uppföljningen av överskottsmålet. Enligt KI (2015a) har svensk ekonomi i genomsnitt varit i en mild lågkonjunktur 2000–2014, med ett negativt BNP-gap. Negativa BNP-gap är regel snarare än undantag och KI bedömer att perioden i genomsnitt utgör en normal konjunkturcykel. KI:s menar att överskottsmålet inte nåtts . Källa: och (2016a), (2016) samt Europeiska kommissionen (2016). Regeringen har använt ett antal olika indikatorer för att bedöma hur det faktiska finansiella sparandet förhåller sig till målet. I hu- vudsak har följande indikatorer använts, men även varianter av dessa har förekommit: Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes genomsnittligt finansiellt sparande (2000-indikatorn). genomsnitt av det finansiella sparandet . (bakåtblickande tioårssnitt). bakåtblickande tioårssnitt konjunkturjusterat. sjuårigt glidande medelvärde som omfattar innevarande år samt framåt respektive bakåt (sjuårsindikatorn). I tabell 4.6 visas vilka indikatorer regeringen använt i ett urval budgetpropositioner , och hur regeringen bedömt mål- uppfyllelsen vid ett visst tillfälle. Som framgår har antalet indi- katorer successivt ökat fram till och med budgetpropositionen , varefter de reducerades till tre. efter att målet infördes användes inga indikatorer alls. I stället användes årliga mål för det finansiella sparandet som komplement till det långsiktiga målet över konjunkturcykeln. De årliga målen slopades 2007. Rege- ringen ansåg att de årliga målen i praktiken varit svåra att hantera och att de inte haft någon styrande roll i att uppnå det medelfristiga målet (prop. 2006/07:100, s. 86). I budgetpropositionen kommenterades inte måluppfyllelsen alls, utan det angavs bara att överskottsmålet låg fast. I budgetpropositionerna har de fem indikatorer som använts visat en splittrad bild av måluppfyllelsen. I budgetpropositionen uppgav regeringen att samtliga indikatorer låg under målsatt nivå och att det finan- siella sparandet tydligt avvek från överskottsmålets nivå. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Källa: Budgetpropositionerna . menade att det var svårare att se i vilken utsträckning överskottsmålet utgjort en bindande restriktion för finanspolitiken, i bemärkelsen att det beaktats i den årliga budget- processen, än det var för utgiftstaket (SOU 2013:73, s. 114). Dock fanns det enligt kommittén exempel på att av avvikelser från över- skottsmålet inverkat på finanspolitiken. Det handlade exempelvis om aktiva beslut om budgetförstärkningar eller om bedömningar Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes att en målavvikelse bäst korrigeras genom den trendmässiga för- stärkningen av sparandet som en oförändrad (eller fullt ut finansi- erad) politik normalt ger upphov till. och följer regelbundet upp hur finanspolitiken förhåller sig till överskottsmålet. Båda myndig- heterna har återkommande kritiserat regeringens uppföljning av överskottsmålet för att vara otydlig. Kritiken har bland annat handlat om att regeringen betonat olika be- dömningsgrunder för hur finanspolitiken förhåller sig till målet. Också IMF och har pekat på att ett stort antal indikatorer riskerar att leda till godtyckliga bedömningar av måluppfyllelsen. Vi återkommer till uppföljningen av överskotts- målet inklusive kritiken om otydlighet i avsnitt 9. Utgiftstaket har minskat som andel av BNP I figur 4.12 visas utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i relation till BNP. Budgeteringsmarginalen är skillnaden mellan de två kurvorna. Som framgår minskade taknivån i relation till BNP . Nedgången var särskilt snabb 1997–2000. Att utgiftstaket temporärt ökade i relation till BNP 2009 förklaras av att BNP krympte kraftigt detta år i samband med finanskrisen. Regeringens syn på hur utgiftstakets nivå bör förhålla sig till BNP har skiftat och med olika regeringar. I budgetpropo- sitionen angavs exempelvis att utgiftstaket bör fastställas utifrån en bedömning av den potentiella nivån på BNP, och reger- ingen föreslog utgiftstak som uppgick till en oförändrad andel av potentiell BNP (prop. 2003/04:1, s. 97). I den ekonomiska vår- propositionen menade den då nytillträdda regeringen att de statliga utgifternas andel av BNP borde minska svagt, och att nivån på utgiftstaket borde främja en sådan utveckling (prop. 2006/07:100, s. 89). Synsättet ändrades åter med en ny regering i budgetpropositionen då den ansåg att utgiftstakets nivåer bör fastställas så att de växer i ungefär samma takt som potentiell BNP (prop. 2014/15:1, s. 176). Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Anm. För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter i figuren juste - rats för tekniskt motiverade skillnader. –lämnade regeringen förslag till utgifttak för det tredje tillkommande året i den ekonomiska vårpropositionen. ska förslag till utgiftstak i stället lämnas i budget- propositionen. –2006 avstod regeringen från att föreslå ett utgiftstak för år tre. Det kritiserades av finansutskottet, som framhöll behovet av att upprätthålla treårscykeln (bet. 2004/05:FiU1, s. 231). har regeringen lämnat förslag till utgiftstak framåt. Under mandat- perioden –2014 utökades tidshorisonten till , vilket mo- tiverades med att regeringen ville förstärka kontrollen av de offent- liga finanserna i ett medelfristigt perspektiv och stärka återgången till överskott (prop. 2010/11:1, s. 85). Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Utgiftstaket har inte överskridits sedan det infördes, men tillämpningen har kritiserats De utgiftstak som beslutats av har inte överskridits sedan systemet infördes.