sou · H4B31 · 2016-01-11 00:00:00 — Effektivare användning av statens bredbandsinfrastruktur En särskild utredare ska se över möjligheterna att effektivisera användningen av de statligt ägda bredbandsnäten genom förbättrad samordning mellan bredbandsverksamheterna hos , , och (fortsättningsvis ”de statliga aktörerna”). Utredaren ska även analysera på vilket sätt en möjlig effektivisering av nyttjandet och tillgängliggörandet av aktörernas bredbandsinfrastrukturer kan vara till stöd för regeringens bredbandsstrategi. Analysen ska ta sin utgångspunkt i den övergripande samhällsnyttan och påverkan på bredbandsmarknaden. Ramarna för utredaren utgörs dels av nuvarande ägarförhållanden, dels av att verksamheternas egna behov och krav på elektroniska kommunikationer ska säkerställas. Uppdraget ska redovisas . Bakgrund och mål på det it-politiska området I på telekommarknaden (RiR 2013:5) analyserades bland annat frågan om staten som ägare av digital infrastruktur genom sitt innehav i , , och . I rapporten konstaterar att det finns en outnyttjad potential i en samlad styrning av det statliga innehavet av infrastruktur på telekommarknaden. Mot bakgrund av att regeringen styr och hanterar den aktuella infrastrukturen på olika sätt ansåg att detta indikerar att innehavet inte ses som en strategisk resurs av regeringen. Från ett företagsekonomiskt perspektiv påtalade att det finns argument för en samlad styrning och möjligheter till ett ökat utbud av varor och tjänster samt minskade kostnader. konstaterade dock även att respektive aktör har unika behov vilket sålunda förutsätter ett eget nät. Vidare framhöll att ett ökat statligt agerande på marknaden kan ha positiva effekter på konkurrensen på marknaden. menade dock att det är viktigt att staten agerar på ett sätt som leder till att konkurrensen inte påverkas negativt. konstaterade sammanfattningsvis att det finns en samordningspotential i innehavet och att en samlad styrning, inom ramen för konkurrensregleringen, skulle kunna bidra till att nå bredbandsmålet. I budgetpropositionen (prop. 2013/14:1, utg.omr. 22) anges att staten genom sina verksamheter är en stor ägare av bredbandsinfrastruktur och en betydande aktör på bredbandsmarknaden. Vidare framgår att regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda hur statens verksamheter på bredbandsområdet och innehav av bredbandsinfrastruktur kan samordnas till stöd för regeringens bredbandsstrategi. Utredningens förslag ska syfta till effektivisering och inte innebära totalt sett ökade utgifter för staten. ansvarar för ett omfattande fiberoptiskt kommunikationsnät som används inom järnvägs- och vägområdet. Detta nät är avgörande för samlade uppdrag inom ramen för de transportpolitiska målen och förvaltning av de statliga väg- och järnvägsnäten, inte minst för att möta framtida behov av effektivisering och utveckling. Regeringen gjorde därför bedömningen i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1, utg.omr. 22) att ett avskiljande av denna del av verksamhet inte är aktuell. Som ett led i effektiviseringsarbetet har omorganiserat sin it-verksamhet för att tydliggöra fokus på samordningen av interna behov och kompetenser i syfte att möta egna och externa behov. På det it-politiska området finns, både på europeisk och på svensk nivå, ett flertal strategiska dokument som anger inriktningar och mål. Europeiska kommissionens digitala agenda för (KOM[2010] 245) är ett av huvudinitiativen inom ramen för 2020 – En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla, (KOM[2010] 2020), kallad 2020-strategin. Strategin lanserades som ett led i att ta ur den finansiella krisen och förbereda EU:s ekonomi för nästa årtionde. Den beskriver bland annat hur viktig användningen av informations- och kommunikationsteknik är för att ska kunna uppnå de i strategin angivna målen. En av nyckelåtgärderna, som presenteras både i den digitala agendan för och i 2020-strategin, är tillgången till snabbt internet. Målet är att alla i bör ha tillgång till grundläggande bredband , samt en strävan att alla i ska ha tillgång till internethastigheter på över /s och att av de europeiska hushållen abonnerar på internetförbindelser på över /s . beslutade regeringen om en ny strategi för it-politiken, It i människans tjänst – en digital agenda för (dnr N2011/342/ITP), kallad den digitala agendan för . Den digitala agendan för är en bred och sammanhållen strategi för itpolitiken där regeringen presenterar ambitioner och insatser som tar till vara de möjligheter som digitaliseringen ger. Målet för it-politiken är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. beslutade att tidigare itpolitiska mål och delmål om tillväxt och kvalitet skulle upphävas och ersättas med det nya it-politiska målet (prop. 2011/12:1, utg.omr. 22, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87). När det gäller målen för tillgänglighet ska dessa fortsatt gälla (prop. 2009/10:193, bet. 2009/10:TU18, rskr. 2009/10:297). Den digitala agendan för pekar ut behov av insatser inom följande fyra strategiska områden, där användarens perspektiv är utgångspunkten: Lätt och säkert att använda. Tjänster som skapar nytta. Det behövs infrastruktur. Informationsteknologins roll för samhällsutvecklingen. presenterade regeringen sin e-förvaltningsstrategi Med medborgaren i centrum (dnr N2012/6402/ITP). Strategin förtydligar och preciserar de mål och strategiska ställningstaganden som uttrycks i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) och i den digitala agendan för . I e-förvalt- ningsstrategin beskrivs regeringens målsättningar för arbetet med att förstärka myndigheternas förmåga att samverka digitalt i förvaltningsgemensamma it-frågor. Ett delmål i e-förvaltningsstrategin är att statsförvaltningens informationssäkerhet ska förbättras. För att skapa en övergripande enhetlig bild, förståelse och bättre förutsättningar för hur framtida insatser bör inriktas avseende samhällets informationssäkerhet behövs också en tydlig nationell strategi med bred förankring i samhället. gav därför regeringen en utredare i uppdrag att bl.a. föreslå strategi och mål för hantering och överföring av information i elektroniska kommunikationsnät och it-system (dir. 2013:110). är i stort sett all verksamhet beroende av fungerande elektroniska kommunikationstjänster. Det är viktigt att samhällsviktig verksamhet kan upprätthålla en grundläggande funktionalitet vid en allvarlig händelse, kris eller krig. Enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ska statliga myndigheter genom sin verksamhet minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Ett antal myndigheter, däribland och , har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förbereda sig för höjd beredskap och för att förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Varje myndighet ska i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. Försvarsmakten är beroende av att samhällsviktig verksamhet i övrigt fungerar för att lösa sina uppgifter att försvara och främja svenska intressen. Det riksdagsbundna målet för tillgänglighet på it-området är att ska ha bredband i världsklass. Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband (prop. 2009/10:193). beslutade regeringen om en bredbandsstrategi för (dnr N2009/8317/ITP) för att tydliggöra politikens inriktning. Strategin tar sin utgångspunkt i det övergripande målet att ska ha bredband i världsklass för att främja tillväxt, konkurrenskraft och innovationsförmåga, vilket bidrar till utvecklingen av ett hållbart samhälle. Det hjälper också till att möta utmaningar i form av en ökad globalisering, klimatförändringar och en åldrande befolkning i ett glest bebyggt land. En förutsättning för att möta utmaningarna är att det finns tillgång till bredband med hög överföringshastighet i hela landet. Därför bör av alla hushåll och företag i ha tillgång till bredband om minst /s . bör ha sådan tillgång. Från ett demokrati- och rättighetsperspektiv är det också viktigt att alla hushåll och företag har goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband i takt med att allt fler tjänster i samhället blir digitala. Bredbandsstrategin är utformad med utgångspunkten att elektroniska kommunikationstjänster och bredband i första hand ska tillhandahållas av marknaden. Det betonas att statens huvudsakliga roll är att skapa förutsättningar för marknaden, formulera politiska mål och undanröja hinder för utvecklingen. För att bidra till att målen i bredbandsstrategin uppfylls och ge marknaden förutsättningar att driva verksamhet och investera i bredband i hela landet, föreslog regeringen ett fokus på fem insatsområden: fungerande konkurrens, offentliga aktörer på marknaden, frekvensanvändning, driftsäkra elektroniska kommunikationsnät och bredband i hela landet. Enligt Post- och uppföljning av regeringens bredbandsstrategi hade av alla hushåll och företag i tillgång till bredband om minst /s . Tillsättandet av en utredning Staten är genom sina verksamheter i , samt genom de statligt ägda bolagen en stor ägare av infrastruktur för bredband (framför allt optisk fiber och kanalisation) och är därmed en betydelsefull aktör på den svenska bredbandsmarknaden. Sammantaget har de statliga aktörerna tillsammans optisk fiber, vilket är en väsentlig andel av den totala fibertillgången i landet. Bredbandsinfrastrukturen finns bland annat i geografiska områden som saknar tillgång till bredband med hög överföringshastighet. De statliga aktörerna förfogar dessutom över infrastruktur i form av , torn m.m. som kan användas för inplacering av antenner och för att förbättra bredbandstäckningen genom trådlösa tekniker. Den bredbandsinfrastruktur som staten förfogar över är en viktig förutsättning för att de statliga aktörerna ska kunna driva och övervaka de egna verksamheterna. Bredbandsnäten sträcker sig över hela landet och kompletterar varandra geografiskt i stor utsträckning, vilket kan skapa goda förutsättningar för robusthet och hög driftsäkerhet. De statliga aktörerna upplåter överkapacitet i de elektroniska kommunikationsnäten till marknadens aktörer vilket kan öka bredbandstillgången för hushåll och företag i hela landet. De statliga bredbandsnäten utgör således viktiga stomnät som kunderna, t.ex. kommersiella bredbandsoperatörer, kan använda för långdistansförbindelser men även för att bygga egna fasta och mobila accessnät. Att de statliga aktörernas bredbandsinfrastrukturer utnyttjas och tillhandahålls på ett effektivt sätt har därför stor betydelse för att regeringens målsättningar på bredbandsområdet ska nås. För att skapa en mer effektiv användning av de statligt ägda bredbandsnäten och för att främja utbyggnaden av en robust bredbandsinfrastruktur i hela landet bör en närmare analys göras av hur detta kan ske. Detta bör dock göras med beaktande av de statliga aktörernas egna behov och krav på elektroniska kommunikationer. Analysen bör även omfatta hur detta, utöver att bidra framför allt till de transport-, energi-, och kulturpolitiska målen, även skulle kunna bidra till uppfyllandet av målen på det it-politiska området. De statliga aktörernas egna uppgifter eller uppdrag får inte påverkas negativt. En särskild utredare ska se över möjligheterna att effektivisera användningen av de statligt ägda bredbandsnäten genom förbättrad samordning mellan bredbandsverksamheterna hos , , och . Utredaren ska även analysera på vilket sätt en möjlig effektivisering av nyttjandet och tillgängliggörandet av aktörernas bredbandsinfrastrukturer kan vara till stöd för regeringens bredbandsstrategi. Analysen ska ta sin utgångspunkt i den övergripande samhällsnyttan, t.ex. i termer av ökad tillgänglighet, konkurrens, krisberedskap, nationella säkerhetsintressen och påverkan på bredbandsmarknaden. Analysen ska beakta de skilda regelverken för styrning av statliga myndigheter respektive bolag med statligt ägande och hur olika organisationsformer inverkar på statens rådighet över tillgångarna. Bland annat ska de nämnda statliga bolagen verka inom ramen för affärsmässighet och analysen ska därför beakta de affärsmässiga förutsättningar som de två bolagen verkar under. Utredaren ska lämna förslag på former för samordning mellan aktörernas bredbandsverksamheter. Utredaren ska vidare säkerställa att de statliga aktörernas egna behov och krav på elektroniska kommunikationer beaktas. Förslagen ska syfta till effektivisering och inte innebära totalt sett ökade utgifter för staten eller för de statliga aktörerna. Den infrastruktur för bredband som de statliga aktörerna äger, använder och förvaltar fyller ett viktigt behov som stödfunktion för den egna verksamheten. Bredbandsnäten förvaltas och utvecklas av respektive aktör utifrån aktörens eget behov av elektroniska kommunikationer. Dessa nät har därför olika kapacitet, sträckningar och egenskaper. Det finns en potential att öka effektiviteten i verksamheterna genom förbättrad samordning mellan aktörerna. Utöver möjligheten att underlätta och bidra till bredbandsutbyggnad i hela landet kan synergieffekter uppstå på en rad olika områden som leder till minskade kostnader och ökad säkerhet och robusthet för de statliga aktörerna. En förutsättning för detta är att verksamheternas egna behov och krav på elektroniska kommunikationer, t.ex. för elnäts- och trafikövervakning, beaktas. analysera förutsättningarna för en förbättrad samordning mellan de statliga aktörernas verksamheter avseende bredbandsinfrastrukturen inom ramen för nuvarande ägarförhållanden, föreslå former för en sådan förbättrad samordning som på bästa sätt tillvaratar identifierade nyttor och mervärden, men tillförsäkrar att bredbandsverksamheten fortsatt är i statens ägo och att respektive statlig aktör har fortsatt rådighet och kontroll över den egna bredbandsinfrastrukturen, beakta respektive statlig aktörs behov och krav på elektroniska kommunikationer samt verksamheternas olika organisationsformer, regelverk för styrning och affärsmässiga förutsättningar som de statliga aktörerna verkar under, identifiera eventuella risker med en ökad samordning i relation till respektive verksamhets kritiska behov av elektroniska kommunikationer och ta hänsyn till detta i sina förslag, samt beskriva den samhällsnytta som en förbättrad samordning mellan aktörerna kan medföra. Bredband i hela landet Vid sidan av de statliga aktörernas egna behov av elektroniska kommunikationer upplåts överkapacitet, dvs. kapacitet som inte behövs för egna behov, i bredbandsnäten till externa kunder. De statliga aktörernas bredbandsinfrastruktur utgör samlat ett viktigt stomnät för elektronisk kommunikation i hela landet och kapaciteten i näten som utgör en grossistprodukt är en viktig insatsvara för externa kunders behov av långdistansförbindelser. I synnerhet gäller detta aktörer på telekommarknaden som tack vare grossistprodukten kan anlägga fasta och mobila accessnät, vilket bör öka hushålls och företags tillgång till bredbandsuppkoppling. Regeringens bredbandsstrategi syftar till att möjliggöra för marknaden att åstadkomma den angivna tillgången till bredband genom investeringar i både fasta och mobila kommunikationsnät, så att alla hushåll och företag får goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via internet. Utvecklingen av bredband drivs av en ökad efterfrågan på tjänster som kräver högre kapacitet och av konkurrensen mellan olika aktörer på marknaden. Det är i första hand marknaden som ska göra investeringar i infrastruktur. Statens roll är att se till att marknaden fungerar effektivt och att marknadsaktörerna ges förutsättningar för sin verksamhet genom lämplig reglering. Tillgången till bredband är central för att människor ska kunna bo och verka i hela . För att även de hushåll och företag som finns i mer glesbefolkade delar av landet ska få liknande möjligheter som i mer tätbebyggda områden, finns ibland behov av ytterligare riktade offentliga insatser, t.ex. i form av stöd till bredbandsutbyggnad. har ca 1 000 så kallade byanät etablerats på mindre orter runt om i landet. De statliga aktörernas bredbandsinfrastrukturer kan spela en viktig roll för att lokala accessnät ska kunna få tillgång till de nationella näten. Att redan nu drygt hälften av hushåll och företag har tillgång till bredband med hög överföringshastighet är positivt. Det innebär dock inte att utbyggnaden nödvändigtvis kommer att gå lika snabbt . En viktig åtgärd för att öka bredbandstillgången kan vara att använda den befintliga bredbandsinfrastrukturen mer effektivt. De statliga aktörernas bredbandsinfrastruktur spelar en viktig roll för marknadens utveckling och för att minska kostnaderna för bredbandsutbyggnad. Detta gäller inte minst utbyggnaden av de trådlösa bredbandsnäten och deras täckning. Den bredbandsinfrastruktur som de statliga aktörerna äger är uppbyggd för deras respektive kärnverksamheter som är att utföra uppgifter och uppdrag inom sina områden, såsom transporter, el samt marksänd tv och ljudradio. Infrastrukturen har en hög driftsäkerhet och används primärt för de statliga aktörernas egna kommunikationsbehov. De statliga aktörerna upplåter överkapacitet i de elektroniska kommunikationsnäten till externa kunder. De statliga aktörernas egna uppgifter eller uppdrag får inte påverkas negativt och ska i första hand säkerställas. Liksom i övriga delar av samhället går utvecklingen mot ökade behov av bredbandstjänster med hög överföringshastighet. Dessa behov ska beaktas vid utredarens bedömning av möjligheter till förbättrad samordning mellan aktörernas bredbandsverksamheter och effektivisering av nyttjandet av aktörernas infrastrukturer. Huvudprincipen är att offentliga aktörer, med undantag för bolag, inte ska bedriva kommersiell verksamhet i konkurrens med privata aktörer. I vissa fall kan dock det offentliga inslaget vara berättigat, t.ex. då allmänhetens intressen inte tillgodoses av marknadens aktörer. Offentliga aktörer bör i dessa fall agera så neutralt som möjligt och bidra till att de som säljer bredbandstjänster i ett senare förädlingsled får tillgång till fibernätet. Det innebär att de statliga aktörernas bredbandsinfrastruktur ska vara tillgänglig för alla operatörer på marknaden och på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. De tjänster som i första hand bör erbjudas är oförädlade grossisttjänster, såsom kanalisation, våglängdstjänster och svart fiber. I stomnäten kan dock även kapacitetstjänster vara ett alternativ. Då kan offentliga aktörers bredbandsnät bidra till ökade förutsättningar för konkurrens, vilket i slutändan kommer hushåll och företag till godo genom fler och bättre tjänster samt lägre priser. Genom att fokusera på hög tillgänglighet till bredbandsinfrastrukturen och aktivt verka för ökad användning kan nyttjandet av kapaciteten i de statliga aktörernas bredbandsinfrastrukturer bli högre. Detta kan också bidra till att inträdeströsklarna sänks för marknadsaktörer som är i behov av bredbandsinfrastruktur för sina verksamheter, vilket i sin tur skulle kunna bidra till ökad konkurrens. analysera och föreslå hur den sammantagna överkapaciteten kan öka och bättre tillvaratas genom samordning mellan de statliga aktörernas verksamhet avseende bredbandsinfrastrukturen och genom bättre planering möta framtida kapacitetsbehov hos de statliga aktörerna och hos externa kunder, föreslå åtgärder som leder till att överkapaciteten i de statliga aktörernas bredbandsnät, på konkurrensneutrala och ickediskriminerande villkor, kan användas effektivt och komma externa kunder till del, utan att effektiviteten hos aktörernas egen verksamhet påverkas, analysera och beskriva möjligheterna att genom respektive aktörs bredbandsnät kunna öka hushålls och företags tillgång till bredband med hög överföringskapacitet i hela landet, särskilt i de delar av landet där tillgången är lägre än genomsnittet, samt analysera och beskriva effekterna på konkurrensen på marknaden av en ökad samordning mellan de statliga aktörernas verksamhet avseende bredbandsinfrastruktur samt analysera och beskriva effekterna av en förbättrad samordning för de statliga aktörernas kärnverksamheter avseende bredbandsinfrastruktur. Säkra och robusta elektroniska kommunikationer I takt med det ökade beroendet av elektroniska kommunikationer ökar också sårbarheten i samhället. Toleransen för avbrott i bredbandsnäten minskar i takt med att allt fler för samhället och medborgarna viktiga system, tjänster och arbetsuppgifter kräver ständig uppkoppling. Ett långvarigt avbrott i de elektroniska kommunikationsnäten kan få stora konsekvenser för det svenska samhället. Samhällets förmåga att hantera påfrestningar, som olyckor, fredstida kriser och höjd beredskap, är också i allt högre grad beroende av säkra och fungerande elektroniska kommunikationer. En grundläggande princip är att de elektroniska kommunikationsnäten ska vara säkra och robusta, bl.a. för att kunna hantera avbrott eller incidenter som orsakats av både oavsiktliga händelser och avsiktliga handlingar, exempelvis sabotage. I detta avseende spelar de statliga aktörernas bredbandsinfrastrukturer en viktig roll. analysera om, och i så fall på vilket sätt, en förbättrad samordning mellan de statliga aktörernas bredbandsverksamheter kan bidra till ökad säkerhet och robusthet i de statliga aktörernas kommunikationsnät, samt redogöra för eventuella risker med en sådan samordning utifrån ett säkerhets- och robusthetsperspektiv. Utredaren ska på lämpligt sätt inhämta synpunkter och kunskaper som finns hos berörda aktörer, i synnerhet , , , , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Försvarsmakten, länsstyrelserna, , , Lantmäteriet, Bredbandsforum samt Kommuner och Landsting. Utredaren ska även tillvarata de kunskaper och den kompetens som finns i de samverkansgrupper där , , och ingår. Utredaren ska se till att förslag och överväganden ligger i linje med relevant nationell och europeisk lagstiftning, i synnerhet det konkurrens- och statsstödsrättsliga regelverket. Övervägandena och eventuella förslag ska även vara i linje med och rådets direktiv /61/EU av om åtgärder för att minska kostnaderna för utbyggnad av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation. Utredaren ska även beakta Försvarsmaktens och Myndigheten för samhällskydd och beredskaps behov. Utredaren ska vidare hålla sig informerad om och beakta Utredningen om strategi och mål för hantering och överföring av information i elektroniska kommunikationsnät och it-system (Fö 2013:04). Utredaren ska analysera konsekvenserna av sina förslag för statliga myndigheter, landsting, kommuner och andra aktörer som kan beröras samt föreslå finansiering om förslagen innebär en kostnadsökning eller intäktsminskning för staten, kommuner eller landsting. Konsekvensanalysen ska göras med utgångspunkt i 14–15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474). Om något av förslagen påverkar det kommunala självstyret, ska utredaren särskilt redovisa dessa konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen, i enlighet med bestämmelserna i 14 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. Utredaren ska beakta betänkandet Bredbandsnät i hela landet (SOU 2003:78), på telekommarknaden (RiR 2013:5), Post- och rapporter Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi, PTS-ER-2013:10 (dnr 12-9571), PTS bredbandskartläggning 2012 – En geografisk översikt av bredbandstillgången i , PTS-ER-2013:7 (dnr 12-8928), Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps rapport och skyddad kommunikationsinfrastruktur för offentlig sektor (dnr 2010/6304). Vid behov ska utredaren bilda en referensgrupp bestående av företrädare för de statliga aktörernas samverkansgrupper, marknadens aktörer, offentlig sektor och intresseorganisationer. Uppdraget ska redovisas . Utredningen om effektivare användning av statens bredbandsinfrastruktur (N 2014:05)