sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Eventuellt kommer medlemsstaterna att få undanta aktörer från registreringskrav i fråga om livsmedelshantering om registrering skulle innebära en oproportionerlig administrativ börda för dem jämfört med den risk som är kopplad till deras akti- viteter. Detta skulle kunna innebära en möjlighet att i vissa fall undanta verksamheter som bedrivs av det civila samhällets organi- sationer. Nya regler med detta innehåll skulle sannolikt kunna till- lämpas först . Utredningens bedömning är att regeringen bör verka för en sådan möjlighet att undanta civilsamhällets organisa- tioner från kravet på registrering i de fall kravet riskerar att få till följd ett i förhållande till riskerna i verksamheten oproportionerligt regelverk för organisationerna. Bedömning: Frågan om ideella föreningars skyldighet att i vissa fall ställa säkerhet enligt resegarantilagen vid anordnande av resor för de egna medlemmarna bör behandlas inom ramen för pågående utredning om införandet av paketresedirektivet och översyn av resegarantilagen, och konsekvenserna för det civila samhällets organisationer av förändringar som föreslås bör nog- grant analyseras av den utredningen. Resegarantilagen bör ut- formas så att kraven inte leder till onödiga merkostnader och administration för föreningar som ordnar verksamhet i form av resor för sina medlemmar. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Vem ska ställa säkerhet enligt resegarantilagen? Resegarantin kan ge resenärer ersättning när de har köpt en resa som blir inställd eller avbruten. Ett skäl kan vara att researrangören har gått i konkurs. Alla som säljer eller marknadsför arrangemang som omfattas av resegarantilagen (1972:204) måste ha resegaranti hos Kammarkollegiet för att skydda sina resenärer. Resegarantin omfattar paketresor och vissa andra arrangemang. Det behöver inte ingå en transport med för att arrangemanget ska räknas som paket- resa. Resegarantilagen anger att den som har verksamhet som om- fattas av lagen dels måste anmäla omfattningen på verksamheten till Kammarkollegiet, dels följa Kammarkollegiets beslut om säker- hetens belopp. Lagen gäller alla som, annat än tillfälligtvis, arran- gerar paketresor enligt lagen (1992:1672) om paketresor. En paket- resa definieras av att den innehåller minst två av de tre komponen- terna resa, boende och turisttjänst. lagstiftning gällde enbart de aktörer som anrodnade resor yrkesmässigt eller i förvärvssyfte. togs kravet på att verksamheten skulle bedrivas i viss bolagsform eller i vinstsyfte bort vilket innebar att även föreningar och andra som arrangerar resor kom att inkluderas. I förarbetena till paketreselagen diskute- rades frågan på nytt. Förarbetena är delvis otydliga eftersom det dels anges att det underförstådda kravet på kundförhållande som föreligger i och med lagens uttryck ”säljer eller marknadsför” ute- sluter resor som föreningar anordnar för sina medlemmar (prop. 1992/93:95 s. 67), dels konstateras att det vore olämpligt att undanta föreningar från reglerna för paketreseverksamhet eftersom riskerna för resenärerna är särskilt stora i dessa fall (prop. 1992/93:95 s. 25). Kammarkollegiets praxis för att bedöma om det föreligger en kundrelation är att bedöma om organisationen tillämpar normala betalningsvillkor på marknaden och/eller om marknadsföring före- kommer. Är svaret på någon av frågorna ja så anses det föreligga en kundrelation och resegarantilagens bestämmelser gäller. Det görs också en bedömning av omfattningen på verksamheten och om resorna är regelbundet återkommande. Det innebär att en förening som ordnar en intern resa för ett litet antal medlemmar och inte på något sätt marknadsför denna externt inte omfattas av kraven. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet föreningen däremot anordnar en resa och marknadsför den till all- mänheten gäller lagen. Här finns det ett antal svåra gränsdrag- ningsproblem som Kammarkollegiet har uppmärksammat i en promemoria till om problem relaterade till nuvarande resegarantilagstiftning (Kammarkollegiet, , dnr 509-3272-12). Vad gäller t.ex. om en mindre förening informerar sina medlemmar via marknadsföring och också passar på att värva nya medlemmar genom att locka med resan? Eller om en mindre förening marknadsför sina arrangemang till medlemmar och det framgår att också icke-medlemmar, t.ex. föräldrar, kan följa med? prövades ett fall som gällde () i . Förbundet hade ålagts att ställa resegaranti för de seglarläger de anordnar, men överklagade beslutet. fastställde att USF är skyldig att ställa resegaranti för sina läger (Högsta förvalt- ningsdomstolens dom i mål 7822-13). USF är en av största arrangörer av seglarläger och vänder sig i sin mark- nadsföring till allmänheten. Deltagare i lägren blir också medlem- mar i organisationen, men man behöver inte vara medlem i förväg för att delta. Organisationen har inget vinstsyfte utan tar ut en självkostnadsavgift för sina läger. Ett annat aktuellt fall rör Scouterna som överklagade beslut om resegaranti för organisationens resor till läger och andra arrangemang. Resorna är inte öppna för andra än de som redan tidigare är medlemmar i organisationen, men Kammarkollegiet hade tagit fasta på att resorna också är omfat- tande och i flera fall återkommande. Det aktuella beslutet om resegaranti omfattade bl.a. det svenska deltagandet i Världs- scoutjamboreen i där cirka 2 000 svenska scouter deltog. Ärendet avgjordes av Kammarrätten i (dom i mål 5047-15). Domstolen gjorde bedömningen att det inte förelåg någon kundrelation mellan Scouterna och de medlemmar som deltog i resorna och arrangemangen, vilket inne- bar att Scouterna inte var att betrakta som arrangör och därmed inte skyldiga att ställa säkerhet enligt resegarantilagen för de aktu- ella resorna. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Problem med kravet på resegaranti enligt civilsamhällets organisationer Att ställa resegaranti upplevs av de organisationer som utredningen har mött som krångligt och administrativt tungrott. Att ställa en ekonomisk säkerhet kostar också pengar och fördyrar verksam- heten. Följer man inte lagen riskerar organisationen böter. Ändå är det sannolikt relativt okänt bland civilsamhällets organisa- tioner att de kan omfattas av denna lagstiftning. Kammarkollegiets egen bedömning är att om praxis skulle skärpas när det gäller vad som utmärker en kundrelation skulle antalet organisationer som behöver ställa resegaranti öka markant. För många organisationer är resor av olika slag en naturlig och regelbundet återkommande del av verksamheten, t.ex. för idrotts- klubbar som reser till matcher och träningsläger, ungdoms- organisationer som anordnar läger och andra arrangemang, utby- tesorganisationer som anordnar utbyten med andra länder. Det kan röra sig om både små och stora organisationer med olika inriktning, men som har det gemensamt att de anordnar resor för medlemmar till självkostnadspris som en del av verksamheten. Rör det sig om enstaka resor eller arrangemang bedöms de inte behöva ställa rese- garanti, men för många handlar det om att det faktiskt är åter- kommande arrangemang. Beloppen som ska ställas som säkerhet beror på resornas ekonomiska omfattning. Detta gör att även om beloppen för många av de föreningar som har utfärdat rese- garanti kan tyckas ganska låga, så kan de innebära en stor ekono- misk belastning för en liten förening. För andra rör det sig om stora belopp, t.ex. för Scouternas resa till storläger i , och då blir kostnaden för banksäkerhet en ekonomisk börda. Att det dessutom kräver ett stort mått av administration av föreningar som har begränsade resurser riskerar att medföra att färre organisationer väljer att anordna den typen av aktiviteter för sina medlemmar. Det finns också en principiell frågeställning som handlar om i vilken utsträckning det är rimligt att staten tar ansvar för att skydda medlemmar gentemot den egna föreningen. Medlemmen har genom sin möjlighet till påverkan en annan relation till sin för- ening än en konsument har till ett kommersiellt företag. Utredningen har inte någon kännedom om i vilken utsträckning medlemmar i ideella föreningar har behövt utnyttja resegarantier, Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet eller i vilken utsträckning det finns fall där säkerhet inte har ställts men något har inträffat som inneburit att resegarantin skulle ha lösts ut om den hade funnits, dvs. fall där medlemmar har blivit lidande. Nytt paketresedirektiv och översyn av resegarantilagen antogs och rådets nya direktiv (EU) 2015/2302 om paketresor och sammanlänkade rese- arrangemang. Regeringen tillsatte en utredning, (Fi 2015:08), med uppdrag att dels lämna förslag på hur paketresedirektivet kan genomföras i svensk rätt, dels se över resegarantisystemet och lämna förslag på ändringar. Utredaren ska enligt direktiven ha som utgångspunkt att rese- garantisystemet bör vara enkelt att administrera, inte innebära alltför stor administrativ börda eller höga kostnader för företagen som det ska ge resenärerna det skydd som följer av förslaget till nytt direktiv och av eventuella förslag som utredaren lämnar (dir. 2015:69). Det nya paketresedirektivet fastslår att resor som tillfälligtvis arrangeras i icke vinstdrivande syfte inte ska beröras av regelverket. Det är alltså ett visst förtydligande när det gäller vad som är att betrakta som en paketresa jämfört med nuvarande lagstiftning som inte berör frågan om icke vinstdrivande syften. Paketresedirektivet är ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna inte får behålla eller införa bestäm- melser som avviker från direktivet. När det gäller resegarantier är det dock upp till medlemsstaterna att själva utforma sina system utifrån vissa kriterier. Utredningens överväganden och slutsatser Utredningens bedömning är att det är viktigt att det tydliggörs i vilka fall resegarantilagen gäller också ideella föreningar och andra icke vinstdrivande organisationer. Denna avgränsning bör göras så att värdefull föreningsverksamhet inte riskerar att hämmas genom att det blir oproportionerligt dyrt och administrativt betungande Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet för föreningar och andra organisationer från det civila samhället att anordna resor som en del av sin verksamhet. Utredningen gör bedömningen att det, givet arbetet med ge- nomförandet av det nya paketresedirektivet och översynen av rese- garantisystemet i den pågående (Fi 2015:08), inte är effektivt att lämna förslag på förändringar i nuvarande rese- garantilag. Frågan om ideella föreningars skyldighet att i vissa fall ställa säkerhet enligt resegarantilagen vid anordnande av resor för de egna medlemmarna bör behandlas inom ramen för den pågående utredningen. Utredningen anser att det är av största vikt att konse- kvenserna för det civila samhällets organisationer av föreslagna förändringar noggrant analyseras av . Rese- garantilagen bör utformas så att kraven inte leder till onödiga mer- kostnader och administration för föreningar som ordnar verksam- het i form av resor för sina medlemmar. Utredningen har i kontakterna med civilsamhället noterat ett hinder som rör arbetstidsfrågor och civilsamhällets organisationer, näm- ligen minderårigas arbetsmiljö. är ansvarig till- synsmyndighet i dessa frågor. har regeringens och uppdrag att se till att lagar om arbetsmiljö- och arbetstider följs av företag och organisationer. I uppdraget ingår bl.a. att ha tillsyn över efterlevna- den av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen samt att meddela föreskrifter och allmänna råd med stöd av dessa regleringar (2 § förordningen [2007:913] med instruktion för ). Frågor som rör arbetsmiljö regleras i arbetsmiljölagen (1977:1160). Arbetsmiljölagen omfattar t.ex. arbetsgivarens skyldigheter att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet. Frågor som rör arbets- tider regleras i arbetstidslagen (1982:673). Arbetstidslagen reglerar bl.a. hur mycket en anställd får arbeta , och samt vad som gäller för raster och pauser. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet har implementerat ett EU-direktiv om skydd av minderåriga i arbetslivet (rådets direktiv /33/EG av om skydd av minderåriga i arbetslivet) genom myndighetens föreskrifter och allmänna råd. Därutöver har en vägledning tagits fram. Med minderåriga avses unga som inte fyllt . Som en del av arbete genomfördes en remissrunda som avslutades (dnr RES 2007/5741). Remissrundan omfattade inte det civila samhällets organisationer, något som fick bl.a. organisationen – Idéburna organisationer med social inriktning (Forum) att agera. Forum lämnade synpunkter till eftersom förändringarna av arbets- och vilotid m.m. i det remitterade förslaget ansågs försvåra ungas möjlighet till föreningsaktivitet. Genom att inkludera skoltid och arvoderade förtroendeuppdrag i den föreslagna definitionen av ungas arbetstid skulle, enligt Forum, effekten bli att unga inte skulle kunna ha arvoderade ledaruppdrag m.m. , och lov. Forum framförde att de av föreslagna förändringarna, och konsekvenserna av dessa för ungas ideella verksamhet, inte hade belysts tillräckligt. Forum pekade vidare på ett antal konkreta fall där man menade att oklarheter uppstår om förslaget genomförs. Sam- mantaget skulle effekten bli negativ på minderårigas möjlighet att engagera sig i föreningslivet (Forum Kommentar till remiss av förslag till föreskrifter om minderåriga samt allmänna råd om tillämpning av föreskrifterna). Även identifierade liknande problem i förslag vad gäller unga med tränaruppdrag (, intern promemoria Föreningsidrottens framtida förutsättningar). Av utredningens kontakter med har det framkommit att myndigheten med anledning av synpunkterna tog initiativ till ett antal hearings med civilsamhällets organisationer som en del i myndighetens fortsatta arbete med att ta fram före- skrifter m.m. på området. sammanlagda arbete resulterade i Minderårigas arbetsmiljö. föreskrifter om minderårigas arbetsmiljö och allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna (AFS 2012:3) samt i Om minderårigas arbetsmiljö. Vägledning till föreskrifter Minderårigas arbets- miljö, AFS 2012:3, som båda finns på myndighetens webbplats. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Föreskrifter och allmänna råd – Minderårigas arbetsmiljö beslutade om föreskrifter och allmänna råd om minderårigas arbetsmiljö (AFS 2012:3). Syftet med föreskrifterna är att förebygga att den som inte fyllt genom sin arbetsmiljö drabbas av ohälsa och olycksfall eller får sämre förutsättningar att utvecklas eller tillgodogöra sig utbildning (1 §). gäller arbetsgivare, uppdragsgivare, skolhuvud- män och praktikgivare som låter minderåriga utföra arbete eller genomgå utbildning (2 §). Av de allmänna råden framgår att före- skrifterna inte gäller mot en minderårig själv om denne utför arbete på eget initiativ. För att arbetet ska omfattas av arbetsmiljölagen (1977:1160) och aktuella föreskrifter krävs enligt de allmänna råden att arbetet utförs yrkesmässigt och inte som en fritids- eller hobbysysselsättning. Bedömningen av om en arbetsuppgift är yr- kesmässigt utförd tar hänsyn till om den är av ekonomisk art, om det finns uppställda prestationskrav samt om den utförs regelbun- det och varaktigt. Om det finns ett anställningskontrakt är arbetet alltid yrkesmässigt. De allmänna råden exemplifierar också när fö- reskrifterna inte är tillämpliga. Av exemplet framgår att det kan handla om enstaka uppdrag som en minderårig utför åt en idrotts- förening utan att vara anställd. Vägledningen ”Om minderårigas arbetsmiljö” Vägledningen Om minderårigas arbetsmiljö, Vägledning till Arbets- miljöverkets föreskrifter Minderårigas arbetsmiljö, AFS 2012:3 (2012) ger råd och rekommendationer till hur föreskrifterna ska tillämpas. Vägledning till 2 § i AFS 2012:3 åter- finns på s. 19−21 i vägledningen. Där framgår tydligt att föreskrif- terna inte gäller föreningsverksamhet, idrott, fritids- eller hobby- sysselsättning. framgår av vägledningen att en bedömning måste gö- ras i varje enskilt fall och att det ytterst är domstol som avgör om det handlar om ett arbete eller idrott, fritids- eller hobbysysselsätt- ning. Vid bedömning av om ett arbete är idrott, fritids- eller hob- bysysselsättning, tar man hänsyn till om arbetet är av ekonomisk art och om det finns ett prestationskrav uppställt. Det har även betydelse för bedömningen om den som är minderårig arbetar Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet regelbundet och varaktigt. Om det skulle finnas ett anställnings- kontrakt så är arbetet alltid yrkesmässigt, även om det sker inom ramen för en förening. En minderårig som mot betalning vid enstaka tillfällen utför ett arbete åt t.ex. en förening som den minderåriga är medlem i, kan ändå anses ägna sig åt idrott, fritids- eller hobbysysselsättning. I detta fall bedöms det inte vara regelbundet eller varaktigt. Om ar- betet däremot utförs regelbundet, t.ex. , mot ersättning så kan det bedömas som yrkesmässigt även om det sker åt en förening. Vägledningen tar upp några exempel på sysselsättningar där ar- betsmiljölagen och föreskrifter inte gäller för minderåriga. Exempelvis anges försäljning av majblommor, jul- tidningar och liknande då det handlar om enstaka kortvariga upp- drag. Inte heller att delta i ren fritids- eller hobbyverksamhet om- fattas av arbetsmiljölagen och föreskrifterna (vägledningen s. 20). Utredningens överväganden och slutsatser Utredningen gör, mot bakgrund av ovanstående, bedömningen att det inte föreligger något hinder i regelverket för minderåriga att engagera sig icke yrkesmässigt i föreningslivet. Av Arbetsmiljö- verkets föreskrifter, allmänna råd och vägledning framgår att det finns ett utrymme som exkluderar minderårigas engagemang i exempelvis idrott och andra fritidsaktiviteter. Det utrymmet om- fattar också vissa enstaka kortvariga uppdrag som viss försäljning och insamlingar. Utredningens slutsats är därför att det inte finns ett behov av att ändra regelverket kring minderårigas arbete. Ut- redningen noterar också att arbetet med regleringen inkluderade företrädare för civilsamhällets organisationer, något som enligt utredningen bidragit positivt till regelverkets utformning. Bedömning: Det utrymme som socialförsäkringsbalken ger för personer med sjukersättning, aktivitetsersättning eller sjukpen- ning att delta i en ideell verksamhet, utan att rätten till ersätt- ning påverkas, bör tas tillvara. Kunskapen om regelverket bör också förstärkas hos . Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Ett hinder som civilsamhället har lyft fram är frågan om enskildas möjlighet att arbeta ideellt som man uppbär sjukersätt- ning eller sjukpenning. Det är särskilt handikapporganisationerna som upplever oklarheter i regelverket. De har framfört att det finns individer som inte vågar åta sig förtroendeuppdrag i deras organi- sationer av rädsla för att förlora sin sjukersättning på grund av att de då kan antas ha viss arbetsförmåga, något som i så fall skulle påverka ersättningen. En organisation som har etablerat en typ av samarbete med För- säkringskassan är Ung Cancer, som efter ett uppmärksammat fall i media har regelbunden kontakt med myndigheten i frågor som rör cancerdrabbades sjukpenning. Utöver detta sker kontakterna med civilsamhället, enligt , framför allt på lokal nivå, och där ser det olika ut över landet. Det finns ingen samlad strategi för dessa kontakter, men myndigheten arbetar för att skapa en mer strukturerad samverkan. Enligt ledning görs individuella bedöm- ningar av personers arbetsförmåga, varför det inte går att säga nå- got generellt om hur ideellt arbete bedöms. har också en förståelse för att ideella uppdrag kan vara en möjlighet för långtidssjukskrivna personer att börja komma tillbaka till arbets- livet. En grundläggande princip i sjukförsäkringen är att en person inte har rätt till ersättning för den del som personen förvärvsarbetar eller för övrigt kan antas ha arbetsförmåga. För sjukersättning finns dock särskilda regler om rätten att arbeta utan att det påverkar er- sättningen. De personer som har sjukersättning enligt de regler som gällde före har möjlighet att arbeta ideellt och ändå behålla sin sjukersättning. I faktablad Arbeta med sjuk- ersättning – gäller även dig som studerar eller arbetar ideellt (uppda- terad ) anges bl.a. att det är bara när personen ifråga arbetar och får lön eller arvode som denne måste lämna in en ansö- kan om att arbeta med sjukersättning. Övriga personer med hel sjuk- eller aktivitetsersättning, och som inte omfattas av de regler Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet som gällde före , har möjlighet till ideellt arbete eller förvärvsarbete inom ramen för den restarbetsförmåga som perso- nerna kan antas ha kvar, den s.k. åttondelen (prop. 1997/98:111). gäller dock att en person som avser att påbörja ett förvärvsarbete i förväg ska anmäla detta till . Detta gäller även ett arbete som utförs inom ramen för åttondelen. Av vägledning 2013:1 Version 2 Sjukersätt- ning framgår följande avseende bl.a. ideellt arbete och fritidsaktivi- teter: Vilka bisysslor och uppdrag en person klarar av trots sin funktions- nedsättning, ska alltid vägas in i bedömningen av rätten till sjukersätt- ning. Det är inte anställningsförhållandets art som är av betydelse utan vilken insats bisysslan eller uppdraget kräver. Det är inte heller före- komsten av lön eller arvode som avgör om den försäkrade bedöms ha arbetsförmåga. I princip bedöms oavlönat arbete inte på något annat sätt än avlönat arbete. 1997/98:111, Reformerad förtidspension, m.m. s. 36–37) Av detta följer att det vid bedömningen av arbetsförmågan tas hänsyn till om den försäkrade utan ersättning regelbundet utför arbete av sådan omfattning och sådant värde för arbetsgivaren/uppdrags- givaren att en person skulle behöva anställas om den försäkrade eller någon annan motsvarande person inte utförde arbetsuppgiften. Även arbete som utförs på ideell basis kan därför påverka bedömningen av arbetsförmåga/försörjningsförmåga. Fritidsaktiviteter som en yrkesverksam person i normalfallet utför på sin fritid, exempelvis deltagande i föreningslivet eller kursverksam- het, påverkar inte rätten till sjukersättning. 1997/98:111 s. 36). Men om fritidsintressen växer i omfattning så att de är mer att jäm- ställa med förvärvsarbete eller näringsverksamhet kan de påverka rätten till sjukersättning. Omfattningen av aktiviteterna, och vilken grad av sjukersättning som övervägs, är det som avgör på vilket sätt rätten till sjukersättning påverkas. Den som bedöms ha rätt till hel sjukersättning har ett visst utrymme för att ägna sig åt sysslor som kan jämställas med arbete utan att rätten till sjukersättning påverkas. Man kan få sjukpenning även om man kan utföra uppdrag på friti- den och deltar i olika fritidsaktiviteter. Storleken på sjukpenningen kan dock påverkas av sådan ersättning som utgår för ideellt arbete. Det ideella arbetet ska alltid vägas in i bedömningen av arbetsförmågan i det enskilda ärendet. Om det arbete som man utför kan jämställas med en arbetsförmåga påverkar det rätten till Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet sjukpenning oavsett om det ideella arbetet kan likställas med förvärvsarbete eller inte. Detta framgår av vägledning 2015:1 Version 2 Sjukpenning, rehabilitering och rehabiliteringsersättning. Rättspraxis visar att man måste ta ställning i det enskilda fallet till hur aktiviteter som den försäkrade normalt gör påverkar rätten till sjukpenning. Det är när insatserna kan jämställas med ett förvärvsarbete, eller visar att den försäkrade har en arbetsförmåga som kan användas i förvärvsarbete, som de påverkar bedömningen av rätten till sjukpenning (RÅ 2006 ref. 56 och, RÅ 2006 ref. 17). Utredningens överväganden och slutsatser