sou · H4B327 · 2016-04-08 00:00:00 — Med utgångspunkt i ovanstående målsättningar bör beräkningen och utformningen av ett pristak ta hänsyn till följande komponenter. Normalporto upp till 250 g Utredningen rekommenderar att pristaket endast ska omfatta en bastjänst. Med hänsyn till att den samhällsomfattande posttjänsten föreslås innehålla en tvådagarsbefordran av brev, kan det vara en bastjänst vars pris regleras med pristak. En pristaksreglering utformad på detta sätt skulle säkerställa ett basutbud av posttjänster till rimliga priser för alla användare och öka flexibiliteten för postoperatören genom längre leveranstider. Det finns flera alternativ till tidskänslig brevkorrespondens, och behovet av övernattbefordrade brev är begränsat, vilket reflekteras i den låga andel av hushållens inkomst som spenderas på brevtjänster. Som nämndes i avsnitt 7.8.7 framgår det inte av nuvarande förarbeten varför regeringen beslutade att pristaket skulle omfatta vikter upp till just . Regeringens syfte var att utforma ett pristak som omfattade normalportot.6 Utredningen har tagit del av Postnords uppgifter om vilka volymer inrikes enstaka övernattbefordrade brev som operatören befordrar inom varje viktklass upp till . Av de brev som skickades övernatt i vägde upp till , vägde mellan 250–och vägde upp till . Eftersom syftet med pristaket vid införandet 1998 var att det skulle omfatta normalportot anser utredningen att det är rimligt att minska pristakets omfattning till . Även med en sådan sänkning skulle portot för merparten av de enstaka inrikes breven som 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 28. användarna skickar falla inom pristaket. Pristaket skulle fortfarande omfatta normalportot utan att utförandet av den samhällsomfattande posttjänsten blir mer betungande än vad som är proportionerligt och nödvändigt. Ett alternativ skulle kunna vara att endast låta pristaket omfatta vikter upp till . En viktgräns på skulle innebära att av de enstaka övernattbefordrade brev som Postnord befordrade 2014 skulle ha omfattats av pristaket. Volymuppgifter som utredningen har tagit del av från visar dock att befordran av övernattbefordrade försändelser som väger mellan 100 och har ökat den senaste tioårsperioden. Den bakomliggande orsaken till den högre genomsnittsvikten är troligtvis den ökade e-handeln vilken har fått till följd att lättare varor även befordras i brev. Utredningen har däremot inte kunnat se samma volymökning av försändelser med vikt mellan 250 och . Utredningen anser därför att det är proportionerligt att begränsa pristaket till att endast omfatta försändelser upp till . På den europeiska postmarknaden används traditionellt KPI som inflationsmått i pristaksmodeller. En utgångspunkt är att inflationsmåttet ska väljas så att det finns en hög korrelation mellan inflationsmåttet (indexet) och det reglerade företagets kostnadsutveckling. Kostnadsutvecklingen i postsektorn är huvudsakligen kopplad till löneutvecklingen.7 I teorin kan därför ett arbetskraftskostnadsindex () vara lämpligt att använda.8 Om ett pristak ska finnas även i fortsättningen, anser Postnord att ett kan tas med eftersom den största kostnadsposten för postbefordran är arbetskostnader. Även ett producentprisindex kan vara lämpligt med hänsyn till att det rör sig om en produktion som i allt väsentligt helt bestäms av inhemskt svenska förhållanden. Enligt utredningen borde den nuvarande kopplingen till KPI behållas som bas för pristaket även om kostnader sannolikt ökar snabbare än inflationen. KPI är ett enkelt och väl beprövat mått för 7WIK-Consult, developments in the postal sector (2010–2013), study for the DG for Internal Market and Services, 2013. 8ERGP (14) 22, s. 7 f. att justera för kostnader och sju av de nio länderna i figur 7.11 använder KPI som index. I den mån operatörens kostnader ökar på grund av minskande volymer kan hänsyn till detta tas genom en volymjustering, se nedan. Utredningen bedömer därför att KPI även framöver ska användas i beräkningen av pristaket på samma sätt som . En parameter för volymjustering bör ingå i formeln Pristaket bör inkludera en justeringsmekanism för förändringar i volym för att tillåta större prisförändringar än KPI när volymerna minskar. Det nuvarande pristaket är, enligt , lite för enkelt till sin konstruktion eftersom det inte möjliggör för tillhandahållaren av den samhällsomfattande tjänsten att intäktsmässigt kompensera för de långsiktigt fallande volymerna som beror på den elektroniska substitutionen. Postnord anser att det är helt nödvändigt att pristaket tar hänsyn till volymutvecklingen. Kostnaderna för brevbefordran påverkas mycket av den totala volymen som befordras då en mycket stor del av kostnaderna är fasta och mer beroende av servicenivå än av utvecklingen av enskilda kostnadsposter. genomgång visar att fallande volymer generellt leder till ökade kostnader för postoperatören. För att säkerställa en hållbar samhällsomfattande posttjänst bör pristaket ta hänsyn till detta. De flesta länderna i figur 7.11 har också valt att använda någon form av volymjustering. För enkelhetens skull kan denna justering vara tillbakablickande och inkludera föregående periods volymförändring, tillsammans med en parameter (α) som fångar effekten av volymförändringen på Postnords enhetskostnad för berörda produkter. I praktiken bör Postnord tillhandahålla data på volymutveckling för att påvisa att volymminskningar påverkat kostnaderna för utdelning. Dessa data bör granskas av tillsynsmyndigheten. Det finns ingen universellt optimal varaktighet för pristak men det valda justeringsintervallet måste ge postoperatören tillräcklig stabilitet. får det inte låsa operatören och den reglerande myndigheten till ett pristak som inte kan justeras i takt med marknadsutvecklingen. bör också få tid och möjlighet att hantera uppgifter och beräkna volymer. Utredningen bedömer därför att ett treårigt intervall kan vara rimligt. En korrektionsparameter bör inkluderas i formeln Utredningen anser att en korrektionsparameter även fortsättningsvis ska inkluderas i pristaksberäkningen, vilket innebär att ett utrymme för möjlig prisökning som inte utnyttjas överförs till nästkommande period. Det ger postoperatören flexibilitet så att en möjlig prisökning i en period inte går till spillo, utan att utrymmet förs över till nästa period. Utredningen föreslår att ett nytt pristak utformas enligt följande: Den högst tillåtna procentuella prisökningen för reglerade tjänster ett givet år motsvarar den generella prisförändringen föregående år (∆KPIt-1) plus en andel (α) av den procentuella volymförändringen (∆Vt-1). Andelen (α) bestäms utifrån sambandet mellan volym och kostnad, som den volymberoende andelen av kostnaderna (kostnadselasticitet). Dessutom tillåts priset öka ytterligare om föregående års tillåtna prisökning inte har utnyttjats helt. Utredningen formulerar detta som: ∆Pt≤∆KPIt-1+α∙∆Vt-1+ Pt-1, där ∆KPIt-1 är utvecklingen i konsumentprisindex, α är en faktor som reflekterar hur Postnords kostnader förändras när volymerna ändras, ∆Vt-1 är den relativa förändringen i volymer för perioden och Pt-1 är en korrektionsparameter. Ingen effektivitetsfaktor i pristaket Tre av de nio länder vars pristak utredningen har studerat i kapitel 7 har inkluderat en effektivitetsfaktor (X) i pristaket för att ge incitament till effektivitet och produktivitet. Utredningen har valt att inte lägga till en effektivitetsfaktor i pristaksformeln grundat på följande överväganden. Den föreslagna pristakskonstruktionen omfattar endast en tjänst vilket i sig ger incitament för operatören att effektivisera dess kostnader. Postnord kan inte subventionera tjänsten med intäkter från andra tjänster, vilket hade varit fallet om pristaket hade omfattat en korg av flera tjänster (se figur 7.14). Som utredningen har redovisat i kapitel 7 bör beräkningen av effektivitetsfaktorn baseras på den reglerade postoperatörens prognoser av möjliga kostnadsbesparingar. Framtidsprognoser innehåller ofta ett visst mått av osäkerhet och kan vara svåra för den reglerande myndigheten att verifiera. Följden kan bli att effektivitetsfaktorn bestäms på ett godtyckligt sätt vilket kan få negativa konsekvenser både för operatören och för marknaden. Ju fler parametrar pristaket består av desto mer komplext och svårhanterligt blir det. En viktig orsak till att regeringen i proposition 1997/98:127 förordade den pristakskonstruktion som fortfarande gäller var just att den var enkel och tydlig. Det har även varit ett önskemål som Postnord har framfört till utredningen (se 7.8.8). Utvecklingen av KPI har historiskt sett varit relativt blygsam varför utredningens val av KPI som inflationsmått i pristakskonstruktionen i sig motverkar stora prisökningar. Postnord är en av de effektivaste postoperatörerna i tack vare den konkurrens företaget har mött på delar av brev- och paketmarknaden och även från digitala kommunikationssätt.9 9 WIK-Consult, of Postal Operator Efficiency, Study for Ofcom, 2013. Avrundningsregeln har spelat ut sin roll I dagens pristak finns det en möjlighet att avrunda priset till närmaste femtiotal öre, även om detta innebär att höjningen blir större än förändringen i konsumentprisindex. Eftersom 50-öringen inte längre finns som betalmedel i är avrundningsregeln överflödig. Utredningen föreslår därför att dagens avrundningsreglering i postförordningen tas bort. Detta minimerar risken för att Postnord kan dra fördel av avrundningsregeln och höja priset mer än vad som möjliggörs av förändringen i KPI. 8.3.3Ny kostnadsbas och volymjustering Utredningens bedömning: Regeringen ska besluta om vilken kostnadsbas som det nya pristaket ska utgå från. Utredningen har tidigare konstaterat att det är viktigt att kostnadsbasen som pristaket ska utgå från blir korrekt när det nya pristaket införs. Kostnadsbasen kan komma att påverkas dels av den nya längre befordringstiden för brev (ger en besparing på 250–genom minskade flygtransporter) som föreslås och dels av det förslag till ny mervärdesskattelagstiftning som ska träda i kraft . Den föreslagna momslagstiftningen innebär att brev som omfattas av pristaket kommer att befrias från mervärdesskatt. Därigenom frigörs ett utrymme i pristaket för det frimärkta 1:a klass brevet som tidigare utgjordes av momsdelen av priset. En del av utrymmet kommer Postnord att behöva för att täcka den kostnadsökning som blir följden av att tjänsterna momsbefrias. Det beror på att företaget inte längre kommer kunna dra av en del av den ingående momsen. Resterande utrymme kan gottgöras kunderna i form av det sänkta pris som Postnord har aviserat.10 Enligt utredningens bedömning är det detta pris som kommer att vara utgångspunkt för beräkningen av kostnadsbasen. har uppgett till utredningen att i de fall utredningen föreslår ett ändrat pristak kan myndigheten omhän- 10 /sv/media/pressmeddelanden/postnord-sverige/2016/ny-momslag- ger-nya-portopriser/ derta framtida detaljerade implementeringsfrågor angående kalibrering och utformande av justeringsparametern. är enligt utredningens mening även den instans som har bäst möjligheter att utreda hur kostnadsbasen ska beräknas eftersom myndigheten har god inblick i Postnords kalkyler och lång erfarenhet av att granska dessa. 9 Konsekvenser av förslagen 9.1Konsekvenser för brevmarknadens intressenter Den svenska brevmarknaden består av ett antal olika intressenter. Utredningen har valt att dela in dessa i fyra grupper: användare av brevtjänster (konsumenter, företag och andra organisationer), den reglerade postoperatören för samhällsomfattande posttjänster (Postnord)1, konkurrerande postverksamheter samt den reglerande myndigheten (). Nedan följer en redogörelse av vilka konsekvenserna kan bli för respektive intressentgrupp. 9.1.1Konsekvenser av införandet av ett krav på tvådagars brevbefordran med en höjd kvalitetsnivå Utredningen bedömer att det föreslagna kravet på tvådagarsbefordran med ett höjt krav på tillförlitlighet till sammantaget kommer få övervägande positiva konsekvenser för brevmarknadens intressenter. Vissa användare kommer till en början att uppleva att det nya kvalitetskravet innebär en försämrad postservice eftersom de inte längre kommer att kunna posta ett brev med normalporto för övernattbefordran. Däremot kommer en positiv konsekvens för intressentgruppen vara att tillförlitligheten ökar med det högt satta kvalitetskravet. Det innebär att det kommer att vara lättare för avsändaren att beräkna när brevet senast når mottagaren än vad det är . Förslaget får positiva konsekvenser för Postnord eftersom det är kostnadsbesparande och möjliggör effektiviseringar. De nya kraven kommer däremot inte att få några större konsekvenser för vare sig konkurrerande postoperatörer eller . 1 Utredningen har i konsekvensanalysen valt att utgå ifrån att Postnords lämnade uppgifter avseende konsekvenserna för sin verksamhet och för miljön är de mest rättvisande. Konsekvenser för användare av brevtjänster Högre kvalitet och ökad tillförlitlighet Övernattbefordran med ett särskilt kvalitetskrav kommer inte längre vara reglerat. Det finns därmed en risk för en försämrad service för landets konsumenter, företag, myndigheter och andra organisationer. Med dagens krav råder viss osäkerhet om brevet når mottagaren eller inte, eftersom kravet endast innebär att av breven ska komma fram övernatt. Sannolikheten att brevet kommer fram kan tyckas högre än vad som kommer att bli följden av utredningens förslag. innebär förslaget en ökad tillförlitlighet då av breven ska ha levererats , vilket är positivt eftersom många användare värdesätter att veta när brevet kommer fram (se avsnitt 6.1.6). I och med den ökade digitaliseringen och utbyggnaden av bredband kommer snabb kommunikation i allt högre utsträckning ske via e-post framöver. Brevbefordran kommer att användas när avsändaren vill kommunicera något viktigt och säkert. Bättre framförhållning krävs för användning av returbrev Ett borttagande av övernattkravet kommer att få konsekvenser för returbrevsförsändelserna. Med dagens reglering är det som lägst 72 procents2 sannolikhet att ett returbrev som skickas med vändande post når avsändaren och 94 procents3 sannolikhet . Det under förutsättning att mottagaren har hunnit få brevet utdelat till sig i så pass god tid att svarsbrevet kan läggas på brevlådan innan sista tömningstid. Utanför tätort kan det vara svårt eftersom brevbäraren på vissa turer tömmer brevlådan på avgående post i samband med att breven delas ut. Med utredningens förslag kommer det som lägst vara 90 procents sannolikhet att returbrev som skickas med vändande post når mottagaren . Förslaget innebär därmed att avsändarna kommer att bli tvungna att ha längre framförhållning då de vill ha ett skriftligt meddelande befordrat tur och Enligt dagens krav ska av breven som lämnas in för övernattbefordran ska delas ut . Förutom det extra planeringsarbete som krävs bedömer utredningen att konsekvenserna rent praktiskt inte blir så stora eftersom avsändaren inte ens kan räkna med att brevet når mottagaren övernatt. Marginella skillnader för brev som skickas regionalt Enligt Postnord kommer operatören även befordra av volymerna övernatt även om kvalitetskravet på övernattbefordran tas bort. Platser som ligger långt från avsändarorten och där flygtransport används , kan få befordran över . Som utredningen tidigare beskrivit i kapitel 8 uppskattar Postnord att de kommer att befordra övernatt inom en och samma region. Skulle så bli fallet kommer konsekvenserna för till exempel samhällsviktig kommunikation att bli marginella eftersom av denna sker regionalt, enligt uppgifter från Postnord. Enligt operatörens tolkning finns samhällsviktig information främst inom kommuner, landsting och högre utbildning, men även till viss del inom statsförvaltningen. Volymer från hälso- och sjukvård och kommuner är oftast regional, medan högre utbildning och statsförvaltning är mer centraliserad. Brev från central statsförvaltning skickas främst av Transportstyrelsen, och . Dessa myndigheter gör främst stora utskick som inte är tidskritiska och därför skickas som B-post. Den regionala övernattbefordran kommer dock inte vara reglerad utan kommer att bero helt på hur Postnord väljer att organisera sin verksamhet. Det innebär att borttagandet av övernattkravet kan komma att få konsekvenser för samhällsviktig service såsom apotek, banker och kronofogdemyndigheten eftersom dessa myndigheter och företag i vissa fall har behov av snabb befordran, se kapitel 6. Läkemedel som befordras som brev, fullmakter, delgivningsbeslut och annan tidskritisk information som måste befordras fysiskt kan komma att levereras i stället för övernatt. Utredningen menar att det i praktiken kommer innebära en liten skillnad för dessa aktörer jämfört med dagens reglering eftersom Postnord inte garanterar att försändelserna övernattbefordras. Osäkra konsekvenser för e-handeln Förslaget kan få negativa konsekvenser för de e-handelsföretag som använder sig av brevtjänster för leverans av varor och ger ett kundlöfte om övernattbefordran. Detta gäller inte minst i mer glest befolkade delar av landet där förändringar i övernattkravet sannolikt kommer att få större effekt. avtalar många e- handelsföretag bort leveransen och lämnar till kunden att välja hur snabbt de vill att varan ska levereras. Kunden kan därmed själv välja om den vill betala extra för att få varan snabbare än en normalleverans. I avsnitt 6.5.3 konstaterar utredningen att de flitigaste e-handelskonsumenterna bor i de mer glesbefolkade delarna av landet. Företagare som skickar varor med brev kommer inte längre kunna ge dessa kunder samma snabba service till samma låga pris om inte andra logistikföretag finns i området. Även om alternativ finns kan de vara dyrare som till exempel Postnords övernattbefordrade expressbrev. Utredningen har dock visat att precision i leveranstidpunkt blir allt viktigare och i vissa fall mer betydelsefull än snabb levererans. Förslaget om ett ökat kvalitetskrav kan därmed motverka de negativa konsekvenserna för e-handelsföretagen som uppstår på grund av den långsammare befordringshastigheten. För paketleveranserna kommer förslaget inte att göra någon skillnad eftersom det inte ens finns något kvalitetskrav på paketbefordran. Marginella skillnader för småföretagare som kommunicerar alltmer digitalt Konsekvenserna för användare av brevtjänster har beskrivits ovan och innefattar även små företag. Enligt redovisade undersökningar skickar små företag oftare fakturor med post än stora företag. Möjligheterna för små företag att ta betalt utvecklas emellertid (se 6.1.3) genom bland annat nya möjligheter till att använda e-faktura och kortläsare som möjliggör kortbetalning på platser där det finns mobiltäckning. Konsekvenserna av förslaget bedöms därför vara marginella med hänsyn till digitalisering, nya tjänster och pågående bredbandsutbyggnad Om småföretagare i glesbygd utan alternativ till Postnord skickar varor med brev kan dessa komma att påverkas negativt i konkurrens- hänseende eftersom befordran kan komma att ta längre. Utredningens undersökningar visar dock att relativt få företag bedömer att krav på övernattbefordran är avgörande för verksamheten (se avsnitt 6.1.3). Det är viktigare att med säkerhet veta att en försändelse kommer fram inom utlovad tid, till exempel . Tidpunkter för insamling av post har också betydelse. Om den senaste tömningen av brevlådan sker försvåras möjligheten till övernattbefordran. En övergång till tvådagarsbefordran behöver i sådana fall inte innebära en försämring eftersom det skulle möjliggöra en senare inlämningstidpunkt och större säkerhet avseende leveransdag. Konsekvenser för den reglerade postoperatören Förslaget innebär minskade kostnader för Postnord eftersom de brev som måste flygtransporteras för att uppnå övernattkravet till största delen kommer att kunna transporteras med tåg i stället. De regionala flygen mellan och samt flyg mellan och kommer däremot att behöva finnas kvar för att klara minst tvådagarsbefordran över hela landet. Postnord beräknar att befintliga tågtransporter kan ersätta de utbytbara flygtransporterna till och resterande ersätts med biltransporter. Med den volymnedgång som förväntas ske på grund av digitaliseringen gör Postnord bedömningen att det kommer att finnas ledig kapacitet i det nuvarande transportsystemet på väg och järnväg. Om flyget kan avvecklas finns därför goda möjligheter att fylla upp befintliga transporter och bibehålla en god fyllnadsgrad utan att ny transportkapacitet behöver tillsättas jämfört med . Utredningen räknar därför inte med några extra kostnader för tåg- och bilbefordran. Postnord uppskattar merkostnaden för flygtransporter till 250–netto, det vill säga när tillkommande kostnader för en avveckling av aktuella flygtransporter har lagts till. Små konsekvenser för operatörens effektivitet Enligt Postnord kan viss annan påverkan på kostnaderna uppstå genom att produktionen kan effektiviseras. Färre flöden medför exempelvis färre överlämningspunkter där flödena möts. Postnord får därmed en förbättrad förmåga att effektivisera och ändå leva upp till kundernas förväntningar. Postnord får med tvådagarsbefordran vidare en möjlighet att i högre grad använda befintlig infrastruktur eftersom ett jämnare flöde av post ska sorteras. Postnord ser dock inte att en övergång till nationell tvådagarsbefordran och inomregional övernattbefordran kommer att förändra Postnords befintliga produktionsupplägg med sortering under kvälls- och . Det blir således inga förändringar vad gäller arbetstidsrelaterade lönekostnader. Operatören räknar inte heller med att övergången till tvådagarsbefordran kommer att leda till konsekvenser för antalet anställda. Postnord förtydligar dock att de ständigt arbetar med effektiviseringar och rationaliseringar och ser därför kontinuerligt över och anpassar sin organisation för att tillgodose kundernas efterfrågan. Eftersom arbetstiderna inte kommer att förändras med en övergång till tvådagarsbefordran räknar Postnord följaktligen inte heller med förändrad sjukfrånvaro med anledning av en sådan förändring. Små konsekvenser av ett kvalitetskrav på levererar Postnord brev med högre kvalitet än de föreskrivna vid övernattbefordran.4 Insamling och utdelning av brev sker varje arbetsdag i enlighet med postlagen och postdirektiv. Enligt Postnord är det inte lönsamt att ha insamlade brev lagrade och därmed finns det ett incitament för företaget att dela ut brev så snabbt som möjligt. Enligt uppgifter från Postnord har operatören befordrat i snitt av de övernattbefordrade breven inom de två påföljande arbetsdagarna . Ett krav på att av breven ska ha kommit fram bör därför inte inverka negativt på Postnord. 4 av Postnords enstaka övernattbefordrade brevförsändelser 2015, enligt uppgifter från Postnord. Konsekvenser i form av ökade informationsinsatser Vid införandet av kravet kommer Postnord att behöva genomföra en informationsinsats mot ombud, företag, myndigheter, övriga organisationer och allmänheten i . En del insatser kommer att kunna göras inom ramen för operatörens löpande informationsinsatser. Postnord har inte kunnat precisera den tillkommande kostnad utredningens förslag kommer att innebära med mer än en uppskattning på ett antal . Vidare kan en stor del av brevlådorna behöva skyltas om. Informationen på brevlådorna byts regelbundet ut av Postnords brevbärare. Kostnaden för detta kan därför begränsas till enbart per brevlåda, baserat på tidigare erfarenheter. Totalt sett beräknar Postnord att en sådan informationsinsats kommer att innebära en kostnad på . Ökade möjligheter för expresstjänst Tvådagarsbefordran kan ge möjlighet för Postnord att erbjuda tidigare utdelning och/eller senare insamling, vilket förmodligen kan vara en fördel i konkurrenshänseende. Om standardtjänsten är tvådagarsbefordran skulle möjligtvis fler användare vilja använda sig av Postnords expresstjänst för brev. Inga konsekvenser för gränsöverskridande postförsändelser