sou · H4B368 · 2016-10-12 00:00:00 — Dessa, särskilt i den summariska processen, är relativt lätta för konsumenten att skilja från skulden i övrigt. Kostnadstakets beräkning vid kontokrediter Även vid kontokrediter bör kostnadstaket beräknas utifrån det belopp som konsumenten faktiskt har lånat. Det kan alltså bli fråga om ett belopp som betalats ut och betalats tillbaka på olika sätt, beroende på hur kreditavtalet är utformat. När det gäller kontokrediter bör samma kostnader ingå som vid krediter som betalas ut . Vid kontokrediter får kredit- givaren ta ställning till om kreditkostnaden i sig kan ge upphov till att kostnadstaket överskrids. Som tidigare påpekats skulle det kunna bli en effekt av kostnadstaket att exempelvis en årsavgift utgör av ett utnyttjat belopp, beroende på vilka uttagsbegräns- ningar, respektive avgifter, kreditgivaren tillämpar. Kreditgivaren kan utforma avtalsvillkoren så att en sådan situation inte behöver uppstå. Tillämpningen av en bestämmelse om kostnadstak kan aktuali- seras i olika situationer, men torde i första hand bli aktuell i en tvist mellan kreditgivare och konsument om kreditgivaren kräver konsu- menten på betalning och konsumenten hävdar att han eller hon inte behöver betala ett visst belopp, eftersom betalningar upp till kost- nadstaket redan är gjorda. I en sådan tvist finns det inget som hind- rar att parterna begränsar bedömningen av om taket är uppnått till att avse ett visst utnyttjande av kontokrediten, exempelvis det ut- nyttjade kreditutrymme som konsumenten är, eller har varit, i dröjs- mål med att betala. 11.4.3Konsekvenser av ett möjligt författningsförslag I detta avsnitt ges några synpunkter på konsekvenserna av ett möjligt författningsförslag. En fullständig konsekvensanalys finns i avsnitt 15.3 i anslutning till utredningens slutliga förslag. Utred- ningens slutliga bedömning av olika åtgärders konsekvenser för konsumenterna och konsumentskyddet följer av kap. 15. De konse- kvenser som berörs nedan är konsekvenser för de kreditgivande bolagen samt vissa konsekvenser för det allmänna. En mer full- ständig beskrivning av de bolag som berörs finns i avsnitt 15.3.2. Kostnader och intäktsbortfall för bolagen Som tidigare påpekats kommer inte ett kostnadstak att ha en direkt inverkan på bolagens produktutbud på det sättet att de blir tving- ade att lägga om avtalsvillkor eller liknande för att anpassa sig till en reglering. Vissa bolag skulle kunna välja att göra detta ändå. Som redan angetts bedömer flera aktörer att de mindre kreditbeloppen kommer att försvinna från marknaden om ett kostnadstak införs. Detta kommer då troligen leda till en förändring av produktutbudet i stort. Som anförts i avsnitt 10.6.4 kan administrativa kostnader för att genomföra en förändring av produktutbudet uppskattas till . Eftersom kostnadstaket kommer att stoppa skuldtillväxten , skulle man också kunna tänka sig att andrahands- värdet på kreditgivarnas fodringar sjunker och att vissa bolag skulle få svårare att sälja dessa vidare, eller i vart fall få något mindre be- talt. Endast de delar av branschen som säljer sina fordringar vidare skulle påverkas av detta. Det är inte säkert att de bolag som säljer sina fordringar vidare heller är beroende av denna möjlighet för att kunna bedriva verksamhet. De bolag som utredningen haft kon- takt med för att få synpunkter på kostnadsmässiga konsekvenser har bedömt att möjligheten att sälja fordringar vidare kommer att påverkas och att bolagens likviditet i förekommande fall även kom- mer att påverkas av kostnadstaket. Kostnadstaket innebär alltså att kreditgivarna inte kan få samma kompensation som tidigare vid lite längre dröjsmål. Det är svårt att bedöma hur många fordringar det kan röra sig om som är obetalda under så pass som det tar för taket att slå till. Även ford- ringar som blir föremål för en ansökan om betalningsföreläggande betalas i tämligen hög utsträckning redan under handläggningen hos (se avsnitt 7.7.3). Kreditgivarna kan också motverka ett eventuellt intäktsbortfall vid dröjsmål genom att på ett tidigare stadium försöka nå en uppgörelse med konsu- menten, alternativt ansöka om utmätning av skulden. Konsument- skyddsaspekter av detta har behandlats i föregående avsnitt. Vidare är ett syfte med kostnadstaket att kreditgivarna ska kompensera sig för kostnadstakets tillämpning genom att i mindre utsträckning än låna ut till konsumenter som löper risk att inte kunna betala tillbaka enligt kreditavtalet. Om mindre krediter försvinner från marknaden skulle detta kunna innebära förlorade intäkter. kommer kreditgivarna i så fall omfördela sitt kapital mot större kreditbelopp. Att mindre belopp inte längre lånas ut skulle alltså inte behöva innebära ett intäktsbortfall. För att inte ta betalt utöver kostnadstaket krävs av kreditgivarna att de följer upp sina kreditärenden . En allmän skyldighet att följa upp kreditärenden finns redan genom föreskrifter och allmänna råd om viss verksamhet med konsument- krediter (5 kap. 4 § FFFS 2014:8). Troligen skulle dock ett kost- nadstak innebära ett behov av att införa rutiner eller automatiska processer för att bevaka fordringar som inte betalats i rätt tid så att kostnadstaket inte överskrids, i vart fall för bolag som själva driver in obetalda lån. Ett bolag som utredningen haft kontakt med har angett att kostnaden för att införa processer för en sådan bevak- ning kan komma att uppgå till . Kostnader för det allmänna Ett kostnadstak innebär ytterligare en bestämmelse för Konsument- verket att bevaka i sitt tillsynsarbete. Vilket arbete det kommer att krävas från myndighetens sida är svårt att bedöma. Sedd för sig torde åtgärden inte kräva sådana resurser i tillsynsverksamheten att verket skulle behöva ökade anslag. Kostnadsmässiga följder för vid ett eventuellt införande av flera nya bestäm- melser i konsumentkreditlagen diskuteras vidare i avsnitt 15.3.5. 12Begränsning av möjligheten att förlänga lån I våra utredningsdirektiv anges att det finns en risk att konsumen- ter som utnyttjar möjligheten, som vissa kreditgivare ger, att för- länga ett snabblån, hamnar i en situation där konsumenten skjuter sin skuldproblematik framför sig. Utredningen ska därför överväga om det finns skäl att i lag införa en begränsning av möjligheten att förlänga eller förnya en konsumentkredit. I detta kapitel behandlas först några aspekter av gällande rätt som bör beaktas när det gäller att förlänga löptiden för en kredit. En beskrivning av förekommande villkor på marknaden för att för- länga lån har tidigare gjorts i avsnitt 7.5.3. I detta kapitel ges en kort sammanfattning av förhållandena på marknaden. En beskrivning av de ekonomiska konsekvenserna av att förlänga lån ges också. Finans- inspektionen har tidigare övervägt att genom föreskrifter för konsu- mentkreditinstituten införa vissa begränsningar med avseende på förlängningar. Dessa överväganden och remissinstansernas yttrande sammanfattas. Därefter beskrivs den begränsning av möjligheten att förlänga högkostnadskrediter som införts i . Slut- ligen gör utredningen överväganden avseende en möjlig författ- ningsreglering och konsekvenserna av en sådan reglering. Konsumentkreditlagen i sin nuvarande utformning förhindrar inte att löptiden för en kredit förlängs. Frågan om en förlängning av ett avtal kan givetvis komma upp även när det gäller andra kreditavtal, inte bara för snabblån. Att kreditgivaren redan från början förutser Begränsning av möjligheten att förlänga lån att en förlängning kan komma i fråga och har en standardiserad prislista för förlängning förefaller vara en särskild företeelse för snabblån, vilket naturligt nog har att göra med de korta löptiderna. De kreditgivare som erbjuder möjligheten att förlänga snabblån, har ingen information som tydligt visar om de ser på förlängningen som ett nytt kreditavtal eller inte. Exempelvis framgår det inte om alla kreditgivare gör en kreditprövning vid en ansökan om förläng- ning. Att vissa bolag tar ut en avgift i samma storleksordning som för den första krediten tyder dock på att en kreditprövning görs även vid förlängningstillfället. Enligt definitionerna i konsumentkreditlagens 2 § är ett avtal om betalningsanstånd att betrakta som ett kreditavtal. Man borde därmed se en förlängning av löptiden som en ny kredit. Skyldig- heten att kreditpröva följer då direkt av 12 § första stycket. Man skulle också kunna argumentera för att skyldigheten att kredit- pröva följer av 12 § andra stycket. Enligt bestämmelsen ska en ny kreditprövning göras vid en väsentlig ökning av krediten. Med detta avses i första hand en ökning av kreditbeloppet.1 En ökning ar kreditens löptid som medför i princip samma kostnader som den ur- sprungliga krediten bör kunna bedömas på principiellt samma sätt. Det kan noteras att det i förarbetena till konsumentkreditlagen gjordes vissa uttalanden kring uppgörelser och avbetalningsplaner etc., som träffas mellan konsumenten och kreditgivaren med anled- ning av att konsumenten inte kan betala eller av andra skäl. Konsumentkreditdirektivet är inte tillämpligt på förlikningsavtal som träffas i domstol och inte heller på uppgörelser som innefattar betalningsanstånd för en konsument som hamnat i dröjsmål med betalningen, om uppgörelsen innebär att domstolsförfarande kan undvikas och att villkoren i uppgörelsen inte blir sämre än vad som gällde enligt det ursprungliga avtalet (artikel 2.6). Regeringen an- förde att när det gäller förlikningar i domstol omfattas sådana inte av konsumentkreditlagens tillämpningsområde eftersom de inte är (nya) kreditavtal, utan anpassningar av redan ingångna avtal, föran- ledda av senare uppkomna situationer. När det gällde betalnings- uppskov p.g.a. betalningsförsummelser från konsumentens sida in- fördes inget undantag i linje med konsumentkreditdirektivet, utan det anfördes att sådana kreditavtal borde omfattas av konsument- 2009/10:242 s. 101. Begränsning av möjligheten att förlänga lån kreditlagens bestämmelser, i den mån de omfattades av lagens tillämp- ningsområde. Vilka typer av betalningsanstånd som skulle kunna falla utanför tillämpningsområdet utvecklades dock inte.2 När det gäller avgifter som tas ut för förlängning av krediten omfattas sådana av regleringen i 18 §, oavsett om man ser det som att avgiften utgår för att ett nytt kreditavtal sluts eller för att avgif- ten tas ut för att den ursprungliga krediten får en längre löptid. Det är således inte tillåtet enligt gällande rätt att ta ut en avgift för för- längning som avser något annat än faktiska kostnader för den aktu- ella krediten. Intäkter för att täcka kreditförluster eller som utgör bolagets vinst får alltså inte ingå i avgiften (se vidare avsnitt 5.3). Som beskrivits i avsnitt 7.5.3 erbjuder ungefär hälften av snabblåne- bolagen möjligheten att förlänga en kort kredit. Konsumenten ansöker om förlängning och betalar i normalfallet en kostnad som på ett ungefär motsvarar den ursprungliga kreditkostnaden. Vissa bolag erbjuder endast förlängningar en eller två gånger. Som också nämns i avsnitt 7.6 har branschföreningen medlems- företag antagit policyn att inte bevilja fler än två förlängningar.3 Att andra bolag erbjuder förlängningar fler än två gånger fram- går för några bolag direkt av deras hemsidor. För några bolag går det inte att utläsa att det finns något maximalt antal förlängningar som kan beviljas. Allmänt om effekterna av att förlänga lån Eftersom konsumenten alltid betalar in själva förlängningsavgiften innan förlängning beviljas, innebär en förlängning i och för sig inte att konsumentens obetalda skuld ökar. 41–43. 3Se SKEF:s Allmänna Råd för konsumentkreditverksamhet, s. 5, elektronisk version på /wp-content/uploads/2014/06/Etiska-regler-KKF- 2014-01-30-v01.pdf Begränsning av möjligheten att förlänga lån Utredningens utgångspunkt är att en kreditprövning i och för sig bör göras i en förlängningssituation, enligt resonemanget i före- gående stycke. I teorin ska alltså inte konsumenter beviljas förläng- ningar för att de hamnat i ekonomiska svårigheter och inte längre har betalningsförmåga för att ingå ett kreditavtal på i princip samma villkor som det första avtalet. innebär kreditprövnings- processen inget absolut skydd för att konsumenter med betalnings- svårigheter skjuter dessa framför sig genom att ansöka om förläng- ning – konsumenten kan ju t.ex. ha fått oförutsedda utgifter som denne inte redovisar till kreditgivaren, eller i övrigt ha en ekono- misk situation som kreditgivaren inte har möjligheter att upptäcka om inte konsumenten själv förmår att korrekt redovisa sina utgifter (jfr avsnitt 9.2.5). Förlängning av lån jämfört med att en skuld drivs in Om man vill analysera konsekvenserna av att förlänga ett lån kan det alltså trots allt vara relevant att jämföra med de ekonomiska konsekvenserna av att den ursprungliga kreditfordran drivs in, först genom inkassoåtgärder och sedan genom en ansökan om betalnings- föreläggande. Vid en sådan jämförelse kan man se att den konsument som efter en eller två förlängningar förmår betala kreditfordran inte har fått mycket större kostnader än den konsument som i stället fått betala inkassokostnader, kostnader hos och dröjsmålsränta. Även om konsumenten kanske inte direkt kan sägas ha tjänat ekonomiskt på att förlänga krediten har han eller hon antagligen känt en mindre stress över betalningsdröjsmålet och har därtill inte fått en betalningsanmärkning. Den konsument som gång på gång förlänger kredittiden, men aldrig förmår betala kreditfordran, och slutligen ändå kommer att belastas av inkassokostnader och processkostnader kan dock sägas ha förlorat ekonomiskt på att förlänga krediten. Detta beror på att kostnaderna som följer med indrivning av skulden är engångsföre- teelser och att dröjsmålsräntan i de flesta fall är förmånligare än krediträntan. Begränsning av möjligheten att förlänga lån Förlängning av lån jämfört med andra kreditformer Man kan alltså även tänka sig att en konsument väljer att förlänga sitt snabblån och att detta inte beror på bristande åter- betalningsförmåga i och för sig, utan på ett val konsumenten gör av andra orsaker, t.ex. att man vill prioritera andra utgifter en viss månad i stället för att betala tillbaka snabblånet. För att åskådliggöra vad förlängningar kan kosta kan man till exempel utgå ifrån en 1 000-kronors kredit som har en kostnad om . Konsumenten kan välja att betala kreditfordran enligt avtalet och har då sammanlagt betalat för krediten. Om konsumenten i stället väljer att förlänga krediten t.ex. sex gånger kommer konsumenten att ha betalat i kostnader för krediten (vid varje förlängningstillfälle samt vid den slutliga återbetalningen). Om en 5 000- kronors kredit med en kostnad respektive förlängningsavgift om förlängs på motsvarande sätt blir den totala kostnaden för krediten . Som en jämförelse kan man se till snabb- lånebolag som erbjuder lite längre krediter. Konsumenten har då t.ex. möjlighet att avbetala en kredit om med (krediträntan är då cirka 100 pro- cent), och då vid kredittidens slut betalat i kost- nader samt återbetalat kreditbeloppet. Effekter för kreditgivarna av förlängning respektive dröjsmål Villkoren för förlängning på marknaden innebär i de flesta fall att kreditgivarna tar ut en lika stor ersättning för en förlängning som för en ny kredit. Vissa bolag tillämpar dock något högre förläng- ningsavgifter än den ursprungliga kreditkostnaden. Det torde vara så att kreditgivaren får in större intäkter från en konsument som betalar förlängningsavgifter än vad intäkterna till slut blir från en konsument som hamnat i dröjsmål. Detta beror på, som tidigare nämnts, att dröjsmålsräntan de flesta kreditgivare tar ut är lägre än krediträntan och eventuella avgifter. För kreditgivaren finns det alltså ett ekonomiskt incitament att bevilja förlängningar till konsumenter som saknar förmåga att återbetala hela kreditfordran i enlighet med det ursprungliga avtalet. I vilken utsträckning detta kan leda till att vissa kreditgivare gör mindre noggranna kreditpröv- Begränsning av möjligheten att förlänga lån ningar vid en ansökan om förlängning kan utredningen inte uttala sig om. Som tidigare anförts är det mycket möjligt att konsumenter som egentligen saknar återbetalningsförmåga kan gå igenom en kreditprövning utan att detta upptäcks. Förslag till föreskrifter om viss verksamhet med konsumentkrediter4 lade fram förslag till före- skrifter om viss verksamhet med konsumentkrediter. I förslagen fanns en bestämmelse som avsåg förlängning av konsumentkrediters löptid med följande lydelse. Ett företag får inte när det förlänger en kredits löptid ta ut en avgift eller en högre ränta än vad en motsvarande ny kredit är förenad med. Företaget får inte bevilja en ny kredit till en kredittagare innan den har återbetalat samtliga sina förfallna skulder till företaget. anförde i remisspromemorian till föreskrif- terna att avgifter vid en förlängning av en kredit, som konsumenten inte har förmåga att betala, förorsakar en direkt ökning av konsu- mentens skuldsättning, vilket inte är förenligt med en sund verk- samhet. Syftet med bestämmelsen var alltså att förhindra att kredit- givaren utnyttjar konsumentens trångmål och påtvingar denne fler kostnader för krediten utan att återbetala sin skuld. Bestämmelsen andra stycke syftade till att kreditgivaren i stället för förlängning av krediten erbjuder konsumenten att betala den ursprungliga krediten genom att ta ett nytt lån, med möjlighet att fritt ändra villkoren. anförde också att bestämmelsen kunde ge kreditgivarna större incitament att endast ge krediter som kan för- väntas betalas i rätt tid. 4 remisspromemoria , FI Dnr 13-6297. Begränsning av möjligheten att förlänga lån Förslaget fick kritik av flera remissinstanser, vilket ledde till att någon bestämmelse med den föreslagna lydelsen inte togs in i de slutliga föreskrifterna.6 anförde att en förlängning av en kredit i sak är att betrakta som en ny kredit och att kreditgivarna måste utföra en lika noggrann kreditprövning som vid den ursprungliga kredit- givningen. Att begränsa möjligheten att ta ut en avgift för detta skulle vara att ge negativa incitament att utföra en sådan prövning, alternativt att kreditgivaren väljer att inte förlänga krediten. Konsu- menten står då inför valet att inte betala, med de konsekvenser detta för med sig, eller att ta en kredit hos en annan kreditgivare, med de avgifter och kostnader som detta medför. framförde liknande synpunkter avseende den negativa effek- ten på kreditprövningen. Föreningen anförde också att gällande rätt innebär att en avgift ska motsvaras av en faktisk kostnad och att detta redan innebär att företagen inte kan få intäkter genom avgifts- uttag. anförde att föreningen hade förståelse för syftet bakom bestämmelsen, men att framför allt andra stycket kunde få oönskade konsekvenser. Bestämmelsen skulle bl.a. få till följd att kreditgivaren inte längre hade möjlighet att sanera konsu- mentens ekonomi genom att lösa flera obetalda lån genom en ny kredit. , , anförde att de i och för sig ställde sig bakom ansats att förhindra kreditgivare att tillämpa affärsmodeller i vilka förlängningsavgifterna utgör den primära intäktskällan, men att en begränsning av antalet tillåtna förlängningar vore ett lämpligare sätt att uppnå syftet. Vid en förlängning av en kredit är det befogat att ta ut en avgift för de administrativa merkostnader som uppstår för kreditgivaren. Om möjligheten inte finns att ta ut avgifter, kommer detta troligtvis leda till dyrare krediter för samtliga konsumenter för att täcka sådana kostnader. Bestämmelsen skulle innebära att ett 5Remissvaren finns tillgängliga hos , FI Dnr 13-6297. 6Jfr de slutliga föreskrifternas utformning, föreskrifter och allmänna råd om viss verksamhet med konsumentkrediter (FFFS 2014:8) och beslutspromemoria , FI Dnr 13-6297, s. 6. Begränsning av möjligheten att förlänga lån betalningsanstånd för konsumenten skulle bli en förlustaffär för kreditgivaren, utan möjlighet till kostnadstäckning eller en ränte- nivå som speglar det nya riskläget. Kreditgivaren skulle därför troli- gen i stället välja att erbjuda en avbetalningsplan med bl.a. lagstadgade kostnader för denna, eller att driva in fordringen, åtgärder som i alla situationer inte är behövliga. menade att ett förbud mot avgifter vid för- längningar kunde ses som ett godkännande av förlängningar som företeelse. Verket menade vidare att det kunde finnas flera olika alternativ att angripa frågan om storleken på avgifterna vid förläng- ning. Att tillåta samma ränta som vid motsvarande nya krediter skulle innebära en hög kostnad vid förlängning, även om ingen avgift fick tas ut, eftersom snabblån ofta är förknippade med hög ränta. 12.5Begränsning av förlängningar i trädde flera nya regler i kraft i avseende konsumentkrediter.7 Några av dem gäller endast för den brittiska motsvarigheten till snabblån, som då fick en legaldefinition med begreppet high-cost short-term credit (HCSTC). Brittiska FCA (Financial Conduct Authority) anförde att det visat sig att marknaden för HCSTC inte fungerat tillfredsställande ur ett konsumentskyddsperspektiv. Regleringens övergripande syfte an- gavs vara att se till att kreditgivarna bara lånar till dem som verkli- gen har råd att låna och att öka konsumentens medvetenhet om kostnaderna och riskerna med denna typ av lån.8 En del av regleringen avsåg förlängningar av lån (rollovers). FCA konstaterar att knappt en tredjedel av alla korta lån med höga kost- nader förlängdes . Att förlänga ett lån är en enkel process för kredittagaren, men de flesta är antagligen inte medvetna om vilka kostnader det för med sig. En stor andel av kreditgivarna som beviljar förlängning av lån gör ingenting för att öka konsumentens medvetenhet om riskerna eller kostnaderna med att förlänga lånet. 7Consumer 2014, införd i Consumer Credit sourcebook (CONC) 6.7.23, se vidare Policy Statement, PS14/3, Detailed rules for the FCA regime for consumer credit, February 2014. 8Consultation Paper, CP 13/10, Detailed proposals for the FCA regime for consumer credit, October 2013, s. 52. Begränsning av möjligheten att förlänga lån FCA anför att det finns forskning som visar att vissa kreditgivare bygger sin affärsmodell på intäkter från förlängningar, alternativt dröjsmålsavgifter, och inte på utsikterna att få lånen återbetalda . För konsumentens del kan det i vissa fall innebära en fördel att kunna förlänga lånet – för att slippa betala andra kostnader som skulle uppstå vid dröjsmål med betalningen och för att dröjsmålet inte ska få effekter för bedömningen av konsumentens kredit- värdighet. Men om förlängningen beror på något annat än en till- fällig svårighet att betala finns det i stället risk för att upprepade förlängningar endast döljer en svår ekonomisk situation och att förlängningsavgifterna bara innebär kostnader som förvärrar läget för konsumenten.9 FCA anför att det finns etiska regler inom kreditgivarbranschen som anger att ett lån bara får förlängas . FCA anser dock att det finns anledning att ytterligare begränsa antalet förlängningar. Genom föreskrifter gäller alltså numera att ett lån inte får refinan- sieras mer än . Termen refinansiera (refinance) inne- bär att flytta fram ett avtalat datum för betalning eller förlänga perioden inom vilken konsumenten ska betala, antingen hela eller delar av lånet. Refinansieringen kan göras med utgångspunkt i redan avtalade förutsättningar eller genom att ersätta, göra tillägg till eller förändra villkoren i ett redan ingånget avtal.10 Om förlängingen av kredittiden endast innebär ett beviljande av anstånd med betalningen (exercising forbearance) omfattas den inte av några begränsningar. Det ska i så fall handla om ett kostnadsfritt anstånd, eller ett anstånd som för konsumenten bara innebär en av- gift som motsvarar en skälig ersättning för den extra administratio- nen som anståndet medfört.11 a. s. 58–62. a. s. 62 samt Consumer 2014 och CONC 6.7.17. 11Consumer 2014 och CONC 6.7.17. Begränsning av möjligheten att förlänga lån