sou · H4B344 · 2016-06-20 00:00:00 — Tydligare styrning och samordning av åtgärder mot antiziganism 4.2.5Översyn för att förverkliga minoritetsrättigheterna och uppföljningsrapporter av minoritetspolitiken visar på en rad allvarliga brister i rättigheternas förverkligande. Genomslaget för minoritetsrättigheterna för romer är svagt och rättigheterna har en undanskymd roll. I budgetpropositionen aviserar regeringen en översyn av lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk och förtydliganden av vissa övriga åtgärder som föranleddes av propositionen Från erkännande till egenmakt – regeringens strategi för de nationella minoriteterna (prop. 2008/09:158).12 Utifrån de brister som kan konstateras föreligga vad gäller förverkligandet av romers minoritetsrättigheter välkomnar kommissionen detta initiativ då en sådan översyn fyller ett stort behov. I det följande redogör kommissionen för några iakttagelser och slutsatser som kommissionen anser att regeringen bör beakta vid utformandet av uppdraget till den kommande utredningen. Tillsyn och sanktionsmöjligheter som styrmedel Kunskapsbrist uppges vara en av orsakerna till att de nationella minoriteternas särskilda rättigheter sällan uppmärksammas. Det står emellertid utom tvivel att många aktörer, trots informations- och kunskapsinsatser, inte gör tillräckligt för att säkerställa efterlevnaden. Det finns en omfattande rapportering som belyser att undervis- ning i skolan i och på čhib har en stor betydelse för att be- vara och utveckla romers språk och kultur. Det är därför allvarligt när bristerna vad gäller efterlevnaden av exempelvis modersmålsundervisningen är så omfattande. Vad gäller situationen i skolan för de nationella minoritetsspråken konstateras att bristen på lärare är störst när det gäller den romska gruppen. En annan brist som påtalats är bristen på läromedel.13 och bedömer att utfallet av minoritetspolitiken i stor utsträckning är beroende av eldsjälar – enskilda 2015/16:1, utgiftsområde 1, s. 137. 13Länsstyrelsen i (2014), Nulägesbeskrivning av hinder och möjligheter för romers rätt; i och (2016), Nationella minoriteter – minoritetspolitikens utveckling . Tydligare styrning och samordning av åtgärder mot antiziganism lokalpolitikers och statliga och kommunala tjänstemäns intresse, tolkning och förmåga att påverka för att förändra arbetssätt inom förvaltningarna.14 Vid kommissionens möten med det nationella nätverket av kommuner för romsk inkludering har denna problembild bekräftats. Avsaknaden av tillsyn och sanktioner upplevs också påverka viljan att prioritera ett minoritetspolitiskt arbete. Mot denna bakgrund anser kommissionen att den aviserade översynen bör få i uppdrag att se över vilka ytterligare styrmedel som kan tjäna syftet att komma åt dessa missförhållanden. Som framgår visar erfarenheten att enbart kunskapshöjande insatser inte får tillräcklig effekt. Enligt kommissionen kan det inte uteslutas att brister i möjligheter till ansvarsutkrävande har betydelse för vilket arbete som bedrivs. Den kommande översynen bör därför beakta om styrning genom tillsyn kan bidra till en större efterlevnad av minoritetsrättigheterna. En sådan tillsyn bör även omfatta sanktionsmöjligheter. Det är kommissionens mening att en tillsyn kopplad till sanktionsmöjligheter kan förväntas leda till att minoritetsrättigheter prioriteras i större utsträckning och därmed kan få ett större genomslag. Ompröva inriktningen av minoritetspolitiken och konstaterar att förvaltningsområden (se 6 och 7 §§ lagen /2009:724/ om nationella minoriteter och minoritetsspråk) i sig är en framgångsfaktor när det gäller i vilken utsträckning kommuner och landsting/regioner bedriver ett arbete på det minoritetspolitiska området.15 Genom inrättandet av förvaltningsområden kan kommuner inom dessa ansöka om statsbidrag för merkostnader som uppstår med anledning av lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Statsbidraget kan exempelvis användas till att genomföra dialoger och samråd med minoriteter, informationsinsatser och översättningar, insatser för att synliggöra minoriteter och minoritetsspråk samt till personalkostnader. ingår sammanlagt 75 kommuner och 14 landsting/regioner i förvalt- 14Länsstyrelsen i och (2016), Nationella minoriteter – minoritetspolitikens utveckling . 15Länsstyrelsen i och (2016), Nationella minoriteter – minoritetspolitikens utveckling . Tydligare styrning och samordning av åtgärder mot antiziganism ningsområdena för samiska, finska och meänkieli. Det finns inget motsvarande för den romska eller den judiska minoriteten. avsatte regeringen till minoritetspolitiken. Av dessa gick till de kommuner och landsting/regioner som ingår i förvaltningsområdena.16 Kommissionen noterar att uppföljningar av minoritetspolitikens utveckling i stor utsträckning är inriktad på de rättigheter som är knutna till de nationella minoriteter som fastslagits vara territoriellt bundna till förvaltningsområden. Minoritetsrättigheternas efterlevnad med avseende på romer har fått en relativt undanskymd roll, vilket sannolikt har att göra med betoningen på förvaltningsområden. Tanken med särskilda språkrättigheter inom ett förvaltningsområde är att en minoritet och dess språk på något sätt är koncentre- rad till ett visst geografiskt område. čhib anses emellertid vara ett territoriellt obundet språk. Minoriteten romer är utspridd över stora geografiska områden, även om det finns koncentrationer inom vissa områden. Romers historiska bosättningsmönster har dessutom påverkats av en omfattande fördrivningspolitik. Genom att välja en modell där särskilt stöd, skydd och ekonomiska resurser i stor utsträckning utgår i vissa geografiska områden, blir individens möjligheter att värna minoritetsspråket och kulturen beroende av vilken nationell minoritetsgrupp man tillhör samt var i landet hon eller han lever. Kommissionen vill i sammanhanget betona att behovet av insatser för revitalisering av čhib är mycket stort. Det är kommissionens mening att eftersom minoritetskonventionerna gäller i hela landet måste det finnas förutsättningar för att čhib är ett levande språk även om det inte går att konstatera att det har talats av många i ett visst geografiskt område. Det kan dessutom vara så att behoven kan vara större i en region med endast ett fåtal talare, än i ett område där många talar språket. Ju mindre en individ hör och talar språket, desto svårare torde det bli att upprätthålla språket och överföra det till nästa generation. Mot denna bakgrund anser kommissionen att det är angeläget att den aviserade översynen tar sikte på hur ett skydd som i större utsträckning är kopplat till individen kan uppnås. 2015/16:1, utgiftsområde 1, s. 131. Tydligare styrning och samordning av åtgärder mot antiziganism Stärk förutsättningarna för samråd Rätten till deltagande och inflytande är viktig i förverkligandet av minoritetsrättigheterna. Vid uppföljningen av minoritetspolitiken 2014 angav hälften av minoritetsrepresentanterna att de inte har tillräckliga ekonomiska resurser för att delta i samråd.17 Enligt kommissionen bör samrådsskyldigheten också innefatta en skyldighet att ge rimliga förutsättningar att delta. , Sverigefinländarnas delegation och tilldelas särskilda medel för att stärka möjligheterna till samråd och dialoger. Liknande medel tilldelas inte de romska och judiska minoriteterna, något som och föreslagit borde åtgärdas.18 Kommissionen gör samma bedömning och anser att den kommande översynen bör omfatta även denna fråga. Mot bakgrund av den omfattande kritik som många romer framför angående samrådsförfarandet bör översynen även omfatta frågan om på vilket sätt samråden kan bli mer meningsfulla för alla parter. 4.2.6Länsstyrelsens samordningsuppdrag om utsatta EU-medborgare Regeringen har gett i i uppdrag att –2017 utveckla samverkan och samordna det arbete som bedrivs avseende medborgare inom EU/EES-området som vistas tillfälligt i Sverige.19 Uppdraget ska genomföras i samverkan med , , , berörda kommuner samt SKL. Kommissionen noterar att antiziganism och diskriminering nämns som förklaring till EU-medborgarnas utsatta situation i sina hemländer. Detta är också kommissionens uppfattning. Kommissionen vill betona att dessa besökande drabbas av antiziganism och diskri- 17Länsstyrelsen i och (2015), Nationella minoriteter – minoritetspolitikens utveckling . 18Länsstyrelsen i och (2015), Nationella minoriteter – minoritetspolitikens utveckling . 19Regeringsbeslut , S2016/00724/FST. Tydligare styrning och samordning av åtgärder mot antiziganism minering även under deras närvaro i , vilket bland annat kommit till uttryck i allvarliga hatbrott.20 Vikten av att uppdraget genomförs utifrån ett rättighetsperspektiv kan inte nog betonas. Att arbetet med utsatta EU-medborgare måste utgå från mänskliga rättigheter har också poängterats av flera andra aktörer.21 En sådan ansats torde innebära att samordningen bland annat tar sikte på hur värdiga boendealternativ och skolgång för barn kan erbjudas. I situationer där avhysningar bedöms som nödvändiga bör dessa genomföras humant. En avhysning bör dessutom alltid föregås av att personerna på lämpligt sätt informerats om beslutet och med erbjudande om rimligt alternativ för övernattning. I sammanhanget vill kommissionen peka på de positiva modeller som utarbetats i kommuner som till exempel , och samt ett beslut från Skolinspektionen om rätt till skolgång för EU-medborgares barn som stannar mer än i Sverige.22 Det är mot denna bakgrund kommissionen rekommenderar regeringen att noga följa att uppdraget till i om nationell samordning avseende utsatta EU/EES-medborga- re genomförs utifrån ett rättighetsperspektiv. 20Kommissionen mot antiziganism (2016), Agera mot antiziganistiska hatbrott. 21Se t.ex. Civil Rights Defenders (2015), Utsatta EU-medborgare i ; (2015) Vilka rättigheter har barn som är EU-medborgare och lever i utsatthet i ? 22Skolinspektionens beslut , dnr 41-2015:8526. 5Ett nationellt center för romska frågor Antiziganism leder i praktiken till att romer som grupp inte har samma möjligheter att delta i och påverka det som formar vårt samhälle. Frågan om romers makt och medinflytande är relevant inom alla samhällsområden, men tar en konkret form i fråga om romers möjlighet att delta i beslutsfattande. Delegationen för romska frågor föreslog i sitt betänkande Romers rätt – en strategi för romer i (SOU 2010:55) att regeringen skulle inrätta ett sekretariat för romska frågor med uppdrag att stänga välfärdsgapet mellan romer och majoritetssamhället. Sekretariatet skulle stärka den romska minoritetens inflytande och delaktighet samt bidra till kunskaps- och informationsspridning. Sekretariatet skulle bygga på en samrådsmodell och rapportera till regeringen om resultatuppfyllelsen. Fyra regionala sekretariat underställda det centrala sekretariatet skulle också inrättas. Uppdraget skulle vara slutfört . Delegationen föreslog också att regeringen, via det föreslagna sekretariatet för romska frågor skulle fortsätta en dialog med romer om möjligheten att inrätta en officiell romsk representation i syfte att kunna lägga fram ett lagförslag på området under den kommande mandatperioden. Vidare föreslog delegationen att en kultur med minst hälften romska ledamöter skulle inrättas i syfte att skapa en institutionell bas för romsk kultur och romskt kulturarv. I det följande återges några av svaren. JK ansåg det svårt att utifrån det underlag som presenterades i betänkandet ta ställning till om ett sekretariat med den uppbygg- Ett nationellt center för romska frågor nad och de uppgifter som föreslogs var det mest effektiva sättet att arbeta för att nå målen. avstyrkte förslaget om ett sekretariat men instämde i bedömningen att det finns ett stort behov av ett samrådsförfarande. DO poängterade att det romska sekretariatet, vars arbete måste bli beroende av regeringens förda politik inom området, inte kunde ersätta behovet av ett oberoende organ för bevakning av romers mänskliga rättigheter. Forum för levande historia såg fram emot att samarbeta med det föreslagna sekretariatet. Samtliga länsstyrelser som yttrade sig över förslaget var positiva till att det skulle inrättas ett nationellt och fyra regionala sekretariat. Det var endast ett fåtal romska organisationer som yttrade sig över betänkandet. Flertalet av dem som gjorde det var negativt inställda till inrättandet av ett sekretariat för romska frågor. Skälet var främst en oro för att en myndighet inte skulle ta till vara romers intressen. Om sekretariatet utsågs av det romska folket självt i en rättvis och transparent process välkomnades förslaget. Organisationerna var av samma skäl negativa också till en romsk kulturnämnd i form av en myndighet. Forum för levande historia fick 2011 regeringens uppdrag att utreda hur romers kultur och språk kan få en starkare ställning. I rapporten och språkliga rättigheter – vägar mot ett förverkligande presenterades några förslag på strategier för framtiden och förslag på åtgärder. Frågan om en institution berördes mycket kortfattat och det framhölls att ett tillskapande av ett nytt statligt organ, trots romsk representation, riskerar ge begränsade möjligheter till inflytande och dessutom skapa motsättningar mellan romer.1 5.2Frågans beredning i kommissionen I direktiven till kommissionen finns inte något direkt uttalat om inrättandet av en romsk institution men det har stått klart under arbetets gång att denna fråga är nära kopplad till arbetet mot antiziganism. 1 Forum för levande historia (2011), Romers kulturella och språkliga rättigheter – vägar mot ett förverkligande. Ett nationellt center för romska frågor Frågan om en institutionell hemvist för romska frågor har därmed också diskuterats ingående vid kommissionens möten med referensgruppen och under andra dialoger med romer. Genomgående har frågan diskuterats utifrån behovet av en långsiktig och trovärdig struktur för att säkerställa romers rättigheter i vid bemärkelse. /15 genomförde kommissionen tre heldagskonsultationer vars syfte var att öka det romska deltagandet och inflytandet i kommissionens arbete. Vid dessa konsultationer efterfrågade många en oberoende institution på nationell nivå, under grundförutsättningen att den bygger på romsk delaktighet och romskt inflytande, där romer har bestämmanderätt och sätter dagordningen. Det framhölls att utvecklingen med att säkerställa romers mänskliga rättigheter visserligen gått framåt på en del områden men att klyftan vad gäller makt, inflytande, inkomst och hälsa alltjämt är stor mellan den romska minoritetsgruppen och majoritetsbefolkningen; utvecklingen går alldeles för långsamt. Det framfördes att en sådan institution skulle kunna fungera som mötesplats, arbeta mot antiziganism, arbeta med informations- och kunskapsspridning, följa upp insatser som görs inom ramen för den nationella strategin och analysera utvecklingen, stärka romers kulturella och språkliga rättigheter, ge råd och juridisk hjälp, samt ha arkiv- och dokumentationsfunktioner. Det efterlystes ett arbete mot antiziganism som kan bedrivas kontinuerligt och får effekter på samhällsnivå. Många förordade också lokala förgreningar eller kopplingar till lokala institutioner. Kommissionen tog därför upp frågan om en romsk institution i sin första rapport till regeringen . Kommissionen ansåg att det fanns skäl att överväga hur arbetet mot antiziganism skulle kunna fortsätta och förstärkas när kommissionen avslutat sitt arbete. Något långsiktigt måste ta vid. Kommissionen betonade dock att en sådan institution måste bygga på reell romsk delaktighet och medbestämmande. Vad kommissionen såg framför sig var en nationell institution med samlat ansvar för frågor som rör antiziganism och romers rättigheter och som skulle ha som uppgift att bevaka och driva på arbetet med att säkerställa romers rättigheter. Kommissionen inrättade en arbetsgrupp med uppdrag att se över frågan om en institution. Arbetsgruppen fick i uppgift att presentera ett förslag för kommissionen . Ett nationellt center för romska frågor har bestått av nio ledamöter, . och har lett arbetet. En viktig utgångspunkt för arbetsgruppen var att ett förslag skulle arbetas fram tillsammans med de romska grupperna och vara väl förankrat i dessa. Arbetet med detta har bedrivits på två olika sätt. Främst de romska företrädarna har diskuterat frågan inom sina organisationer och nätverk. De har anordnat möten, vilka sammanlagt besökts av flera hundra romer. Arbetsgruppen har också ordnat flera dialogmöten dit ett stort antal romer inbjudits, i sin egenskap av företrädare för en organisation eller enskilt. ordnade kommissionen en dialog i där ett stort antal romska företrädare deltog. Vid mötet framhöll flertalet deltagare att ett strukturerat arbete för romska frågor borde övervägas. En institution skulle kunna öka förutsättningarna för ett mer långsiktigt och hållbart arbete för att förverkliga romers mänskliga rättigheter och motverka antiziganism. En viktig uppgift skulle vara att arbeta mot den institutionella diskrimineringen. Synpunkter framkom dock också om att det borde vara befintliga myndigheters ansvar att arbeta mot antiziganism, och att en institutions uppgifter enbart borde vara att arbeta med att stärka den romska kulturen och čhibs ställning. Mot detta fram- fördes att en institution kan stärka myndigheterna i deras arbete. Institutionen borde ha mandat att följa upp hur myndigheter arbetar med romska frågor. Romsk delaktighet och medbestämmande skulle vara utgångspunkten. I det beslutande organet skulle romer vara i majoritet. Ett liknande möte hölls i med ett fyrtiotal inbjudna romska aktivister från hela landet. Flertalet av deltagarna var positivt inställda till idén om ett nationellt center för romska frågor och de föreslagna verksamhetsområdena. Några framförde kritiska synpunkter mot myndighetsformen och menade att det är bättre att stärka det romska civilsamhället. Andra framhöll att ett center har andra möjligheter att vara en pådrivande kraft gentemot andra myndigheter. Företrädare för arbetsgruppen har besökt i , som är en paraplyorganisation för romska föreningar Ett nationellt center för romska frågor i samt Delegationen för romska ärenden som ligger under Social- och hälsovårdsministeriet i och sköter minoritetens kontakter med olika ministerier. Företrädare för kommissionen har även besökt Stiftelsen Taternes Kulturfond i som ger stöd till olika aktiviteter som främjar bevarandet och utvecklandet av resandegruppens kultur, språk och historia samt Glomdalsmuseet i som har en permanent utställning om resandegruppens kultur, språk och historia. Frågan har också diskuterats med Forum för levande historia, DO, RIKC i , Romska Kulturcentret i , samt med Svenska Kommittén mot Antisemitism (SKMA). Frågan har även tagits upp när kommissionen deltagit vid möten med det nationella nätverket av kommuner för romsk inkludering. Syftet har varit att diskutera för- och nackdelar med en rättigheter samt vad man bör tänka på vid inrättandet av en sådan institution. Så gott som samtliga aktörer som har vidtalats i frågan anser att en nationell instans skulle kunna förväntas ge en större tyngd och ge ett större genomslag och legitimitet för frågor som berör antiziganism och romers rättigheter. Likaså har samtliga aktörer poängterat att en grundförutsättning för att en sådan instans ska fylla sin funktion är att den har legitimitet hos den romska gruppen och genomsyras av romsk delaktighet. framhöll erfarenheten att myndighetsformen har medfört att de samiska frågorna har fått större utrymme och gehör, även om mycket arbete återstår. Både SKMA och Romska Kulturcentret framförde fördelar med en institution med statlig finansiering då en sådan kan ha goda förutsättningar att bedriva en långsiktig verksamhet. RIKC i betonade att dess kommunala struktur har gett en tyngd för tjänstemännen i förhållande till både den romska gruppen och andra anställda i staden. framförde behovet av ett samlat stöd vad gäller verktyg och modeller och goda exempel för hur man kan arbeta med romers kulturella och språkliga rättigheter. En sådan metodutveckling och att sprida goda exempel skulle kunna vara tänkbara uppgifter för institutionen. Det kommunala nätverket uttryckte också detta behov. De norska representanterna bekräftade att institutionerna fyller en viktig funktion. Behovet av råd och stöd har visat sig vara mycket Ett nationellt center för romska frågor stort även i och har fått en alltmer framträdande roll. Dessutom poängterades att processen för ett institutionsbygge måste vara transparent och att den romska representationen måste säkerställas. En reflektion från besöket i är att det finska romska civilsamhället har stärkts av det sätt på vilket frågor om romers rättigheter har organiserats där. Ett exempel på detta är att bildades på initiativ av Delegationen för romska ärenden. DO, Forum för levande historia och framförde vikten av ett kontinuerligt arbete för romers rättigheter, men var tveksamma inför bildande av en ny institution. I stället förordade de att befintliga myndigheter stärks och att det ställs högre krav på uppföljning av det arbete som bedrivs. Arbetsgruppen presenterade ett förslag för kommissionen . Arbetsgruppen var enig. Den gjorde bedömningen att dess förslag hade ett brett stöd bland romer i . Arbetsgruppen förordade att kommissionen skulle lägga fram förslag om att ett nationellt center för romska frågor inrättas, under förutsättning att det har ett tydligt mandat att verka för romers rättigheter och säkerställer romskt deltagande och inflytande. Viktiga utgångspunkter för förslaget var bl.a. att det inte skulle frånta andra aktörer sitt ansvar, inte vara ett alternativ till lokala institutioner och inte vara ett alternativ till romska organisationer. Kommissionen ställde sig i det stora hela bakom arbetsgruppens förslag. Det bör framhållas att det som presenteras i detta betänkande inte är fråga om ett fullständigt berett förslag, utan snarare ett underlag för ett fortsatt arbete i frågan. Kommissionen vill framhålla det angelägna i att ett sådant arbete kan komma i gång . Det är mycket angeläget att det inte uppstår något tomrum vad gäller arbetet mot antiziganism sedan kommissionen avslutat sitt arbete. Ett nationellt center för romska frågor Regeringen bör inrätta ett nationellt center för romska frågor. En utredning i lämplig form bör tillsättas för att ta fram ett mer detaljerat förslag. En första fråga att ta ställning till är vilken typ av organ som är bäst lämpat att hantera de uppgifter som bör åläggas centret. Som har redovisats fanns det i remissvaren på förslaget från Delegationen för romska frågor invändningar från några romska organisationer mot att en myndighet skulle kunna ta till vara romers intressen. Organisationerna framförde att om det sekretariat som delegationen föreslog utsågs av romer i en rättvis och transparent process välkomnades förslaget. Det förefaller dock som om tanken var att uppgifterna skulle beslutas i lag, dvs. En sådan konstruktion framstår som svårgenomförbar från konstitutionella utgångspunkter – i praktiken blir det ett offentligrättsligt organ. Liknande invändningar har även framförts i arbetsgruppens och kommissionens kontakter med romer. Andra farhågor som framförts är att en myndighet inte är tillräckligt oberoende i förhållande till den politiska makten och att anställningar inte skulle komma romer till del. Mot den bakgrunden ligger det därför nära till hands att förorda ett privaträttsligt romskt organ. Arbetsgruppen övervägde en sådan lösning. En variant skulle kunna vara att en nybildad organisation hade formen av en paraplyorganisation. Oavsett om en sådan paraplyorganisation bildas menar arbetsgruppen och kommissionen att ett center fyller ett behov och att det med sina särskilda uppgifter skulle kunna utgöra den långsiktiga kraftsamling mot antiziganism som saknas. Kommissionen är självfallet medveten om att en myndighet inte är oberoende av regeringen.