sou · H4B393 · 2016-12-27 00:00:00 — Upp- räkningen av substanser medför en öppenhet och transparens i systemet och klassificeringen är tillgänglig och tydlig för var och en som önskar ta del av den. Regleringen kommer därmed även fort- sättningsvis att präglas av tydlighet och förutsebarhet. Utredningen bedömer att fallen då en vara regleras – som senare visar sig inte behöver vara reglerad – är, och kommer fortsatt att vara, sällsynta. En jämförelse kan göras med de substanser som förs upp på utredningslista, varav de flesta kommer att kunna regleras genom den föreslagna ändringen. I de flesta fall då en substans tagits bort från utredningslistan har det berott på att den klassificerats som narkotika eller hälsofarlig vara. Det har alltså sällan förekommit att en substans har tagits bort från utredningslistan för att skäl för fortsatt utredning för klassificering inte längre funnits. Ett mindre antal substanser har dock varit upp- tagna på utredningslistan utan att bli föreslagna för klassificering. Enligt beror detta framför allt 27 Att i stället kräva att substansen har de egenskaper som krävs för klassificering leder till att systemet blir än mer oförutsebart. Inom en generisk definition ryms substanser med varierande effekt och skadlighet. Att fastställa substansers egenskaper är komplicerat och sådana bedömningar är inte alltid entydiga ens bland dem som är sakkunniga inom kemi och farmakologi. Som redogjorts för i kapitel 8 anser utredningen att generiska definitioner inte bör införas i svensk lagstiftning. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor på att andra substanser, med högre prioritet, löpande har tillkommit på listan. Vissa substanser har dessutom upptagits på utrednings- listan i samband med att eller , inom ramen för ett ärende enligt förstörandelagen, begärt ett yttrande från över substansen. Det har i dessa fall alltså inte alltid varit fråga om att bedömt att sub- stansen bör utredas. Mot det föreslagna systemet kan argumenteras att det är ofören- ligt med straffrättens principer att möjliggöra kriminalisering av sub- stanser som senare kan visa sig inte behöver vara reglerade. Snävt sett avser straffbudet då inte uteslutande ett identifierat och konkreti- serat intresse som är skyddsvärt (människors liv eller hälsa riskeras inte av sådana substanser) och det beteende som avses bli krimi- naliserat (handel med sådana substanser) kan inte orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset (jfr principerna för kriminalisering i avsnitt 3.6). Utredningens förslag måste dock ses i ljuset av de senaste årens utveckling vad gäller nya psykoaktiva substanser. Tiden det tar att reglera farliga substanser är något som utnyttjas av aktörerna på marknaden. Detta blir tydligt bl.a. då substanser som är föremål för utredning och snart kan förväntas regleras i vissa fall reas ut till an- vändare. Genom sådana mekanismer hinner en stor del av försälj- ningen ske innan substanserna regleras. Efter reglering byts sortimen- tet ut till nya oreglerade substanser (se mer om detta i avsnitt 4.5.4). Det är utredningens mening att det identifierade och konkreti- serade intresset som är skyddsvärt måste ses i ett större perspektiv. Genom att begränsa handel med skadliga och potentiellt skadliga substanser, skyddas i förlängningen människors liv och hälsa. In- tresset av att snabbare kunna reglera och förhindra spridningen av substanser som kan antas medföra fara väger dessutom tyngre än vissa aktörers ekonomiska intresse av att obehindrat tillverka och sälja substanser vars skadlighet inte är fullständigt utredd. Det är dessutom i de flesta fall fråga om att reglera substanser som i princip saknar några mer allmänna användningsområden i samhället. Att på ett utstuderat eller i vart fall grovt vårdslöst sätt utsätta andra för antaglig fara är allvarligt och motiverar åtgärder från lagstiftarens sida. Åtgärder är särskilt motiverade mot bakgrund av det tempo som nya ämnen introduceras på marknaden. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor Om behov av reglering senare visar sig saknas Substanser ska givetvis endast vara klassificerade som hälsofarliga varor när skäl för detta föreligger. Skulle kunskapen om en klassifi- cerad substans förändras på så sätt att skäl för klassificering inte längre finns ska den naturligtvis tas bort från regleringen omedel- bart. Detta gäller för narkotika och hälsofarliga varor och ska gälla även fortsättningsvis.28 I detta sammanhang bör framhållas att det inte torde vara möjligt att med framgång i ett brottmål invända att hanteringen av en viss vara inte ska betraktas som olaglig eftersom den är ofarlig. Den rättsliga statusen på en substans avgörs av om den har klassificerats. Det ankommer inte på den enskilde att göra egna bedömningar av behovet av reglering. Om en substans har klassificerats som hälso- farlig vara omfattas den av regelverkets tillståndskrav, straffbestäm- melser osv. tills den tas bort ur förordningsbilagan. Skulle lagföring däremot ske efter att en substans tagits bort från regleringen aktualiseras 5 § i lag (1964:163) om införande av brotts- balken i vilken framgår att ingen må dömas för gärning, för vilken ej var stadgat straff när den begicks. Vidare framgår att straff ska bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller annan lag när dom meddelas, ska den lagen tillämpas, om den leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Detta gäller dock inte när fråga är om gärning som varit straffbelagd på grund av då rådande särskilda förhållanden. 28 ansvarar för att bevaka och utreda behovet av kontroll av hälsofar- liga varor, samt för omklassificering, se kapitel 6. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor 9.3.6Tillståndskrav och straffbelagda gärningar Förslag: Varor som klassificerats som hälsofarliga varor, oavsett på vilken grund klassificeringen skett, ska vara tillståndspliktiga om de ska införas till landet, överlåtas, framställas, förvärvas i överlå- telsesyfte, bjudas ut till försäljning eller innehas i överlåtelsesyfte. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot denna tillståndsplikt ska dömas till böter eller fängelse i högst . Varor som klassificerats som hälsofarliga varor på den grunden att de (konstaterat) medför fara för människors liv eller hälsa ska, liksom , vara tillståndspliktiga även om de innehas i annat syfte än i överlåtelsesyfte. Den som uppsåtligen bryter mot denna tillståndsplikt ska, liksom , dömas till böter eller fängelse i högst . Lagen om straff för smuggling ska, liksom , tillämpas avseende olovlig införsel av hälsofarliga varor. Att en vara har klassificerats som hälsofarlig vara innebär att hante- ring av den inte får ske utan tillstånd. Tillståndspliktig hantering som sker utan tillstånd är straffbar. Av 3 § lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor framgår att varor som avses i lagen inte utan tillstånd får 1.införas till landet, 4.förvärvas i överlåtelsesyfte, 5.bjudas ut till försäljning, eller Den som uppsåtligen bryter mot punkterna 2–6 döms till böter eller fängelse i högst . Om straff för olovlig införsel finns bestämmelser i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Följande kan konstateras vid en jämförelse av den svenska och finska straffrättsliga regleringen på området. Den finska regle- ringen innefattar oaktsamhetsbrott. De gärningar som är straff- Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor belagda är i huvudsak lika men skiljer sig åt genom att det i är olagligt med lagring medan det i är olagligt med förvärv i överlåtelsesyfte samt innehav. Ingen av regleringarna straffbelägger eget bruk. I förarbetena till lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor uttalades följande avseende de straffbelagda gärningarna.29 Syftet med den nya lagen är, som tidigare nämnts, i första hand att åstadkomma kontroll över handeln. De aktuella varorna bör därför inte få införas, överlåtas, framställas, förvärvas i överlåtelsesyfte eller utbjudas till försäljning. Frågan om innehav behandlas nedan. Läke- medelsverket bör för särskilt fall få meddela tillstånd till användning för vetenskapligt eller industriellt ändamål [numera är det Folkhälso- myndigheten som meddelar tillstånd]. Med hänsyn till att lagen avses utgöra ett ganska inskränkt regelverk bör gärningar som begås av oakt- samhet inte medföra ansvar. Mot bakgrund av lagstiftningens ändamål kan anföras att innehav av ifrågavarande varor inte bör medföra straffansvar. Ett argument för att ändock kriminalisera innehav kan vara att innehav av ifrågavarande varor i viss mängd i sig innebär en fara för spridning med därpå följande missbruk. Ett annat skäl är att tillåtande av innehav skulle göra lagen tandlös och avsevärt försvåra polis och åklagares arbete vid bekämp- ningen av handeln, eftersom svårigheter ofta föreligger att motbevisa en misstänkts uppgifter om innehav för eget bruk. Regeringen har på grund av det nu anförda stannat för att övervägande skäl talar för att även innehav bör medföra straffansvar. Vad gäller straffskalans utformning anser regeringen att anledning saknas att låta denna vara lika sträng som i narkotikastrafflagen. En sådan parallell kan för övrigt inte dras eftersom lagen, som tidigare nämnts, inte är avsedd att utgöra ett alternativ till narkotikalagstift- ningen utan är tänkt som en mer begränsad reglering. Enligt reger- ingens mening kan vid brott av normalgraden i stället jämföras med den straffskala som gäller för vissa olovliga förfaranden med läke- medel, såsom t.ex. försäljning utan godkännande och olovlig import från land utanför EES, dvs. böter eller fängelse i högst . En sådan straffskala möjliggör vidare utnyttjande av vissa tvångsmedel vid miss- tanke om brott, såsom t.ex. husrannsakan och kroppsvisitation. 1997/98:183 s. 39 f. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor Tillståndskrav och straffbelagda gärningar Syftet med lagen om förbud om vissa hälsofarliga varor är i första hand att förhindra aktörer från att tillverka och sprida hälsofarliga varor till användare. I linje med detta är eget bruk av hälsofarliga varor varken tillståndspliktigt eller straffbart. Innehav av hälsofarliga varor kräver tillstånd och är straffbart bl.a. eftersom ett innehav av en viss mängd i sig innebär en fara för spridning med därpå föl- jande missbruk. Att reglera innehav av konstaterat hälsofarliga varor är alltså ett sätt att skydda medborgarna då innehav vanligen är ett led i spridningen av sådana varor. Utredningen föreslår att samma tillståndskrav som framgår av 3 § punkt 1–5 i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska gälla även för hälsofarliga varor som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa. Vad avser innehav av sådana varor föreslår utredningen att endast innehav i överlåtelsesyfte ska kräva tillstånd. För andra hälsofarliga varor ska, liksom , tillstånd krävas för alla typer av innehav. De föreslagna justeringarna är alltså inte avsedda att förändra tillståndsplikten avseende de varor som utgör hälsofarliga varor. Hantering i strid med tillståndsplikten ska vara straffbar. Enligt utredningens mening är det befogat att ålägga tillverkare, försäljare och andra som ägnar sig åt handel med hälsofarliga varor som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa ett till- ståndskrav avseende hanteringen av sådana varor, så länge tillgäng- lig kunskap tyder på att de kan antas medföra fara, och de därför är upptagna i en förordningsbilaga. Det är även motiverat att straff- belägga hantering av sådana varor om hanteringen sker utan till- stånd. Detta eftersom det är ett klandervärt beteende att till andra sprida varor som kan antas vara hälsofarliga och eftersom intresset av att skydda användarna också motiverar en sådan ordning. Angående skillnaden i kravet på tillstånd för innehav av de olika kategorierna av hälsofarliga varor kan följande konstateras. Det finns en liten risk för att substanser som klassificerats som hälsofarliga varor för att de kan antas medföra fara senare visar sig inte behöver vara reglerade. Den omständigheten gör att det finns anledning att skilja på situationer då man riskerar den egna hälsan och då man riskerar andras liv eller hälsa.30 Det är inte lika klandervärt att riskera 30 Jfr the Psychoactive Substances Act 2016 i avsnitt 7.5. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor den egna hälsan och det är därför inte heller lika motiverat att ålägga en enskild ett tillståndskrav, med medföljande risk för åtal om hante- ringen sker i strid med tillståndskravet, för innehav av sådana varor, om de är avsedda för eget bruk. Här ska också framhållas att utred- ningen delar den ståndpunkt som framförde i betänkandet Bättre kontroll av missbruksmedel. En effektivare narko- tika- och dopningslagstiftning m.m. (SOU 2008:120) att de personer som använder sig av ämnen som marknadsförs för sina narkotika- liknande effekter självfallet har ett ansvar för sina egna handlingar när de intar dessa ämnen.31 Att riskera andras hälsa är dock enligt utredningen ett betydligt mer klandervärt beteende. Om innehavet sker i överlåtelsesyfte, dvs. om det utgör ett led i spridningen av sådana varor, bör det därför vara tillståndspliktigt oavsett om sub- stanserna senare kan visa sig inte behöva vara reglerade. Med innehav i överlåtelsesyfte menas att varan är avsedd att överlåtas. Det är tillräckligt för ansvar att en viss del av innehavet är avsett att överlåtas. Överlåtelsesyfte får anses föreligga oberoende av i vilken mängd eller i vilka former överlåtelse är avsedd att ske, även om ett större antal doser tydligare kan indikera ett överlåtelsesyfte. Ansvar kan komma i fråga redan om någon innehar en substans som är avsedd att förbrukas av en mindre grupp personer vid ett enstaka tillfälle. Det blir i sammanhanget utan betydelse för ansvarsfrågan om de som inte har varit delaktiga i innehavet förutsätts betala någon ersättning eller inte.32 Uppsåt och grov oaktsamhet Straff för hantering av hälsofarliga varor i strid med tillståndsplik- ten förutsätter att hanteringen sker uppsåtligen. Utredningen föreslår att den mesta hanteringen av hälsofarliga varor i strid med tillståndsplikten ska vara straffbar också om den sker av grov oakt- samhet. Motiven bakom att endast uppsåtliga gärningar kriminaliserades i samband med att lagen infördes var att lagen avsågs vara ett ganska inskränkt regelverk.33 Så är inte fallet . 31SOU 2008:120 s. 401. 1982/83:141 s. 17 angående förvärv i överlåtelsesyfte. 1997/98:183 s. 39. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor 160 ämnen reglerade som hälsofarliga varor. En grov uppskattning visar att den föreslagna ändringen innebär att den siffran kan dubb- leras.34 Uppgifterna visar att lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor utgör en viktig pusselbit vad gäller regleringen av missbruksmedel, förhindrandet av spridning och brottsbekämp- ningen. Med de ändringar som utredningen föreslår kommer lagen att bli än mer betydelsefull i dessa avseenden. Marknaden för nya psykoaktiva substanser är, som framgår ovan och i avsnitt 4.5.4, flyktig på så sätt att nya substanser i snabb takt introduceras på marknaden och utbudet anpassas för att undgå regel- verken. Detta medför en risk för att tillverkning av farliga substanser påskyndas och att försäljning sker trots att kännedomen om sub- stanserna är låg. Vidare sker försäljning trots att det inte är klarlagt vilken substans som faktiskt säljs och det förekommer också att redan reglerade substanser marknadsförs som oreglerade. Det är utredningens mening att sådan vårdslös hantering av varor som med- för fara, och kan antas medföra fara, ska vara straffbar. Utredningen föreslår därför att den som i strid med tillstånds- plikten, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, hanterar hälsofarliga varor genom att föra in dem till landet, överlåta dem, framställa dem, i överlåtelsesyfte förvärva dem, bjuda ut dem till försäljning, eller i överlåtelsesyfte inneha dem, ska dömas till böter eller fängelse i högst . Detta gäller oavsett på vilken grund varorna har klassi- ficerats som hälsofarliga varor. Den som däremot, i strid med till- ståndsplikten, i annat syfte innehar hälsofarliga varor som klassi- ficerats på den grunden att de (konstaterat) medför fara för män- niskors liv eller hälsa gör sig skyldig till brott endast om det sker uppsåtligen. Den föreslagna ändringen stämmer väl överens med systemati- ken avseende narkotikabrott och den oaktsamma hanteringen av narkotika. Skillnaden i kravet på uppsåt respektive grov oaktsamhet för de olika varianterna av innehav är motiverad av den systematik som följer av narkotikalagstiftningen. Enligt 3 a § narkotikastrafflagen döms den som av grov oakt- samhet överlåter och hanterar narkotika på motsvarande sätt som 34 Enligt har reglerat av de substanser som finns anmälda till EWS. fanns det cirka 65 substanser på utredningslistan och i vart fall ytterligare 150 substanser skulle kvalificera sig för utredningslistan om de mark- nadsfördes i . Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor gäller för uppsåtliga brott för vårdslöshet med narkotika till böter eller fängelse i högst . Det är dock inte straffbart att av grov oakt- samhet bruka narkotika. Det är dessutom endast mer kvalificerade innehav, alltså sådana innehav som utgör ett led i spridningen av substanser, som omfattas av 3 a § narkotikastrafflagen. Sådant inne- hav som avses i 1 § första stycket 6 narkotikastrafflagen, t.ex. innehav för eget bruk, är inte straffbart om det sker av grov oaktsamhet. Enligt utredningens mening är det ändamålsenligt att följa den systematik som finns i narkotikalagstiftningen. Här ska dock påpe- kas att de olika typer av hantering som räknas upp i narkotika- strafflagen och i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor inte är helt överensstämmande, varför en fullständigt överensstämmande reglering inte kan uppnås. För att grov oaktsamhet ska föreligga krävs normalt medveten oaktsamhet. Gärningsmannen måste med andra ord misstänka att en viss omständighet föreligger, t.ex. att den substans som hanteras är reglerad. Grov oaktsamhet skulle också kunna föreligga om gärnings- mannen t.ex. hanterar substansen och inte på något sätt bemödar sig att kontrollera vilken substans det är fråga om trots att det finns star- ka skäl att tro att den kan vara reglerad.35 Enligt utredningen ska det vid bedömningen av om en viss hantering av en hälsofarlig vara skett med grov oaktsamhet ställas samma krav på oaktsamhet som avses i 3 a § narkotikastrafflagen.36 Utredningen finner däremot inte tillräckliga skäl för att straff- belägga gärningar som sker av oaktsamhet som inte är grov. Dessa fall är enligt utredningens mening inte tillräckligt straffvärda för att motivera en kriminalisering. En kriminalisering av all oaktsam han- tering av en hälsofarlig vara krävs inte heller av effektivitetsskäl. Det riskerar också att motverka straffrättens förmåga att styra män- niskors beteenden genom att det som ligger tämligen nära ett nor- malt aktsamt beteende blir föremål för straffrättsligt ansvar.37 35Jfr t.ex. prop. 2006/07:80 s. 50. 36I propositionen som föranledde införandet av oaktsamhetsbrott (prop. 1982/83:141), saknas närmare resonemang om vad som utgör grov oaktsamhet. I Brottsförebyggande rådets pro- memoria Narkotikabrott (BRÅ PM 1982:2), som utarbetades som ett led i arbetet att se över lagstiftningen mot organiserad och ekonomisk brottslighet, framhölls att bedömningen av vad som är grov oaktsamhet måste överlåtas till rättstillämpningen (s. 133 f.). 37Jfr bl.a. SOU 2013:38 s. 488 f. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor 9.3.7Hälsofarliga varor ska indelas i två kategorier Förslag: De varor som regeringen förklarat som hälsofarliga varor ska förtecknas i två olika bilagor till förordningen om för- bud mot vissa hälsofarliga varor; 1) varor som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och 2) varor som på grund av sina inneboende egenskaper kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa. Ovan föreslås att tillståndskraven och de straffbara gärningarna ska vara olika för sådana varor som är konstaterat hälsofarliga jämfört med varor som kan antas medföra fara. Det innebär att förteck- ningen över hälsofarliga varor måste delas upp i två olika bilagor; 1) varor som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan, och 2) varor som på grund av sina inneboende egenskaper kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. Uppdelningen i två bilagor medför att antalet förteckningar över reglerade kontrollerade substanser ökar. Förslaget kan i det avseen- det påstås bidra till att lagstiftningen kompliceras på ett sådant sätt som tidigare kritiserats av Lagrådet.38 Utredningen menar emellertid att den föreslagna ordningen är att föredra framför den oöver- skådlighet som skulle uppstå om generiska definitioner i stället in- fördes (se avsnitt 8.5). Då systematiken i stort inte påverkas av den tillkommande kategorin av hälsofarliga varor är det utredningens uppfattning att de nackdelar som förslaget innebär i dessa delar vägs upp av det påtagliga behovet av att förbättra samhällets möjligheter att reagera skyndsamt och effektivt i fråga om den snabbt för- änderliga marknaden för nya psykoaktiva substanser. Utgångspunkten är att en vara alltid ska vara upptagen i rätt kate- gori av hälsofarlig vara. En strävan ska alltid vara att genomföra fullständiga utredningar av substanserna så att deras egenskaper, , kan fastställas och substanserna hänföras till rätt kategori (se mer om omklassificering av redan klassificerade substan- 38 Lagrådets yttrande, bilaga 7 i prop. 2010/11:4. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor ser i kapitel 10). Fortsatt utredning av substanser som kan antas medföra fara ska därför prioriteras. Klassificering på sådan grund kan i någon mening ses som ett snabbspår och meningen är att substan- serna ska vara klassificerade på sådant sätt så som möjligt. Den utvidgade möjligheten ska inte ses som en nivå av klassificering som reglerade substanser regelmässigt ska passera för att i ett senare skede omklassificeras. Klassificering av en substans som kan antas medföra fara ska endast utnyttjas när klassificering inte är möjlig utifrån gällande förutsättningar, men behov av reglering ändå finns. De varor som finns förtecknade i förordningsbilagan till förordningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor tillhör den första kategorin av hälsofarliga varor eftersom dessa har utretts och konstaterats uppfylla dagens kriterier för klassificering som hälso- farlig vara. 9.3.8Bevakning och utredning av behov av kontroll samt beslut om klassificering Förslag: ska bevaka och utreda behovet av kontroll av sådana varor som på grund av sina inneboende egenskaper kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa. Regeringen ska besluta på vilka varor lagen ska tillämpas. har regeringens uppdrag att bevaka och utreda behovet av kontroll av varor enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor (3 § förordningen [2013:1020] med instruk- tion för ). På förslag från Folkhälsomyn- digheten fattar regeringen beslut om vilka varor som ska klassifi- ceras. nuvarande uppdrag att bevaka och utreda behovet av kontroll av varor enligt lagen om förbud mot vissa hälso- farliga varor gör myndigheten lämpad att utreda även den nya kategorin av hälsofarliga varor. Såväl kompetens som rutiner för sådant arbete är redan etablerade på myndigheten och det saknas skäl att överväga att placera ansvaret på en annan myndighet. Utredningen föreslår därför att ska bevaka och utreda behovet av kontroll även av sådana hälsofarliga varor som på grund Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor sina inneboende egenskaper kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa.