sou · H4B376 · 2016-11-07 00:00:00 — Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn Teoretiskt sett går det att beskatta finansiella tjänster på så sätt att det mycket väl kompenserar för undantaget från mervärdes- beskattning. Detta kommer att beskrivas i avsnitt 6.1.2. Så vitt utredningen känner till har dessa teoretiska modeller i praktiken inte prövats i något land.4 Det är i stället främst två typer av beskattningsmetoder som har varit aktuella i diskussionerna och som före- kommer i olika länder. Den ena typen är en finansiell aktivitets- skatt som brukar förkortas FAT (Financial Activities Tax) och den andra typen är finansiell transaktionsskatt som brukar förkortas FTT (Financial Transaction Tax). Båda skattetyperna kan utformas på olika sätt t.ex. vad gäller skattebasen. I avsnitten 6.1.3 och 6.1.4 redogörs närmare för de båda beskattningsmetoderna och några olika varianter av dem. 6.1.1Övergripande om skatter och metoder Att kompensera för att finansiella tjänster är undantagna från mervärdesbeskattning är ett skäl att öka beskattningen av sektorn, men inte det huvudsakliga av de skäl som har framhållits . Finanskrisen som kulminerade har föranlett en internationell debatt om hur den finansiella stabiliteten kan och bör stärkas. I detta sammanhang har, förutom regleringen av sektorn, behovet av särskild beskattning diskuterats. Att finanssektorn, på grund av sin betydelse för hela ekonomin, kan räkna med betydande stödåtgärder när den har problem har framhållits som ett motiv för särskild beskattning eftersom detta får till följd att sektorn inte bär hela den samhällsekonomiska kostnaden för den risk som verksamheten ger upphov till. Vinsterna av ett riskfyllt agerande tillfaller ju marknadsaktörerna medan skattebetalarna får stå för en del av eventuella förluster. Därmed får marknadsaktörerna incitament att ta större risker än vad som är samhällsekonomiskt optimalt.5 4A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector, IMF, s. 65. 5Hiort af , och , , Beskattning av finanssektorn. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn De stora, systemviktiga, bankerna sägs på grund av detta ha en implicit garanti av värdet av långivarnas fordringar på banken. Den implicita garantin motsvarar en förmögenhetsöverföring även om det inte är klart i vilken grad det är bankernas aktieägare, långivare eller låntagare som gynnas. Det resolutionsförfarande med möjligheter till skuldnedskrivning som etableras i och med att EU:s krishanteringsdirektiv implementeras (se avsnitt 4.5.3) förväntas dock minska den implicita garantin.6 Härutöver är incitamenten att ta hänsyn till att finansiella problem i en bank tenderar att påverka andra banker svaga. Det finns därför externa effekter av risktagandet i den finansiella verksamheten som kan leda till instabilitet i den reala ekonomin. Teoretiskt sett skulle finanssektorn kunna beskattas på ett sådant sätt att skatten för varje institut blir lika stor som de externa effekter det ger upphov till, vilket skulle ge incitament att reducera de externa effekterna. Det har också framhållits att skatteintäkter skulle kunna täcka kostnader som uppstod till följd av krisen i finanssektorn.7 Utöver detta diskuteras olika former av särskild beskattning i finanssektorn som metoder att beskatta övervinster, höga ersättningar och bonusar i sektorn samt minska prisrörligheten hos finansiella tillgångar. Att finansiella tjänster är undantagna från mervärdesbeskattning innebär att de finansiella instituten inte kan göra avdrag för ingående mervärdesskatt. Därigenom blir finansiella tjänster som riktas till privatpersoner underbeskattade och de som riktas till företag överbeskattade. Sammantaget brukar det anses att sektorn subventioneras härigenom och att den därför kan vara större än vad den skulle vara om tjänsterna inte var undantagna från mer- värdesskatt. En skatt som utformas så att den kompenserar för 6Se Den implicita statliga garantin till systemviktiga banker, . Finans- inspektionen uppskattar värdet av den implicita garantin av de fyra svenska storbankerna till (som genomsnitt med olika beräkningsmetoder) –2014 och som mest till . 7Hiort af , och , , Beskattning av finanssektorn,samt SEC (2010) 1166, s. 4. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn undantaget kan medföra att sektorn minskar till sin optimala storlek.8 I det följande beskrivs, teoretiskt, sex metoder som går ut på att beskatta finansiella tjänster på sätt som, så långt det är möjligt, liknar mervärdesbeskattningen. Den andra, tredje och fjärde metoden kan ses som modifierade varianter av den första, kassaflödesbeskattning. De sista två metoderna diskuterades av Utredningen om beskattning av den finansiella sektorn betänkande Särskild skatt i den finansiella sektorn.9 Ofta är priset på finansiella tjänster inte tydligt uttalat så att det går att belägga med mervärdesskatt utan inkluderat i räntor, försäkringspremier, växelkurser o.d. Ett sätt att hantera detta är att mervärdesbeskatta alla inbetalningar till finansiella företag som om de vore betalningar för en tjänst och låta dem göra avdrag för ingående mervärdesskatt på alla utbetalningar (oavsett om den som får betalningen är registrerad för mervärdesskatt eller ej). När en bankkund sätter in pengar på ett bankkonto betalas mervärdesskatt på insättningen och när kunden tar ut sina pengar och den ränta han eller hon får görs ett avdrag för ”ingående” mervärdesskatt. I den mån priset för banktjänsten är inbakat i räntan (som därför är lägre än vad den annars skulle vara) blir avdraget lägre och därmed betalas mervärdesskatt på tjänsten. På motsvarande sätt görs avdrag för ”ingående” mervärdesskatt när banken lånar ut pengar och mervärdesskatt betalas på återbetal- ningen och den ränta som låntagaren betalar. Totalt sett betalar banken mervärdesskatt på ränteskillnaden mellan spararnas och låntagarnas räntor. På samma sätt behandlas andra finansiella tjänster. Finansiella tjänster till andra företag beskattas inte, eftersom metoden går ut på att utöka mervärdesbeskattningen till finansiella tjänster och i mervärdesbeskattningen undantas handel mellan företag genom att företagen får göra avdrag för den mervärdesskatt 8A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector, IMF, s. 64 f., samt , och , , Beskattning av finanssektorn. 10Källan i detta underavsnitt är Mirrlees, m.fl., Tax by design, s. 197 ff. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn Löner liksom transaktioner knutna till eget kapital såsom aktieutdelningar och köp och försäljning av aktier undantas från denna beskattning. Utbetalningar till aktieägare representerar inte finansiella tjänster utan vinst gjord på tillhandahållande av finansiella tjänster. Det har funnits farhågor om att kassaflödesbeskattningen skulle kunna medföra likviditetsproblem. Låntagare skulle avkrävas mervärdesskatt på låneinbetalningen just i det läge då han eller hon behöver pengar. Detta behöver dock inte vara något problem. Långivaren bör vara beredd att låna ut en summa som täcker både det ursprungliga lånet och mervärdesskatten till samma villkor som han eller hon, utan kassaflödesbeskattning, skulle ge det ursprung- liga lånet eftersom låneutbetalningen nu medför en återbetalning av en lika stor mervärdesskatt som den som låntagaren betalar. Principiellt sett måste denna metod betraktas som träffsäker. m.fl. pekar dock på att den praktiskt sett kan vara förknippad med vissa svårigheter. En sådan är att helt nya begrepp och mekanismer skulle behöva introduceras i ett redan komplext skattesystem. Den stora mängden olikartade finansiella trans- aktioner som äger rum i en modern ekonomi talar för att systemet skulle innebära en avsevärd administration. Även själva övergången till ett sådant nytt system skulle kunna medföra svårigheter. Separat skatt på finansiella tjänster11 Om en separat skatt på finansiella tjänster introducerades, i stället för att dessa tjänster inlemmades i mervärdesskattesystemet, med kassaflödesbeskattning såsom beskrevs ovan, skulle inte varje transaktion behöva beskattas för sig. Det skulle räcka att summera berörda kassaflöden och beskatta summan. Administrationen skulle bli enklare med denna metod även om övervakningen skulle bli svårare. Det skulle kunna uppstå gränsdragningsproblem mellan vilka kassaflöden som är förknippade med finansiella aktiviteter och vilka som är förknippade med andra aktiviteter. Men om skatte- basen för en sådan separat skatt på finansiella tjänster är de 11 Källan i detta underavsnitt är Mirrlees, m.fl., Tax by design, s. 201 ff. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn finansiella tjänster som är undantagna från mervärdesskatt och om skattesatserna för denna skatt och mervärdesskattesatsen är lika stora så blir detta gränsdragningsproblem av mindre betydelse. Den samlade skattebetalningen blir lika stor oavsett hur betalningarna kategoriseras. Skattesatsen noll i transaktioner mellan företag12 Finansiella transaktioner mellan företag beläggs inte med skatt med kassaflödesbeskattningen genom att det som är ett beskattnings- bart inflöde i ett företag är ett avdragsgillt utflöde i ett annat. Ett alternativt sätt att åstadkomma detta är att låta skattesatsen för sådana transaktioner vara noll. Det skulle i praktiken omvandla skatten på finansiella tjänster från en mervärdesskatt till en omsättningsskatt i slutkonsumtionsledet. m.fl. tar upp både för- och nackdelar med denna metod. En fördel med att låta skattesatsen för finansiella transaktioner mellan företag vara noll skulle vara att endast företag som säljer finansiella tjänster till slutkonsumenter skulle beröras av systemet. Hela vidden av finansiella transaktioner mellan företag såsom transaktioner förknippade med marknadsfinansiering, interbank- finansiering och derivathandel skulle vara oberörda av skatten. En nackdel skulle vara att företagen måste skilja på finansiella tjänster till hushåll och andra företag. När hela skatteintäkten uppstår i slutkonsumentledet går också större skatteintäkter förlorade om en transaktion undgår skatt. Ett likvärdigt alternativ till att beskatta alla inbetalningar och medge avdrag för alla utbetalningar är att skjuta upp skatte- betalningen/skatteavdraget för ett visst lån, mot en lämplig ränta, till dess att lånet återbetalas. Detta är vad metoden med skatteberäkningskonton går ut på. För att detta ska vara likvärdigt med att betala/göra avdrag för skatten direkt måste räntesatsen återspegla det sanna nuvärdet av 12Källan i detta underavsnitt är Mirrlees, m.fl., Tax by design, s. 203 f. 13Källan i detta underavsnitt är Mirrlees, m.fl., Tax by design, s. 204 ff. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn framtida betalningar/avdrag, och inte inkludera någon avgift för den finansiella tjänsten. Eftersom betalning och återbetalning av kapital tar ut varandra blir det som beskattas skillnaden mellan den faktiska räntan och denna normalränta. Transaktioner mellan företag bör exkluderas från beskattning för att inte produktion av insatsprodukter ska beskattas. Detta kan ske antingen genom att låta företagskunder återkräva skatt som har betalts via deras skatteberäkningskonton eller genom att sätta skattesatsen till noll på transaktioner mellan företag så att endast finansiella transaktioner till hushåll beskattas. Med en välavvägd normalränta blir nuvärdet av omedelbara skattebetalningar/skatteavdrag med kassaflödesbeskattning lika stort som uppskjutna betalningar/avdrag på skatteberäknings- konton. Om normalräntan däremot sätts för högt överbeskattas sparande och underbeskattas lånande och vice versa. finns enligt m.fl. flera fördelar med denna metod. En fördel är att de mindre betalningar och avdrag som skatteberäkningskontona innebär jämfört med kassaflödes- beskattning minskar risken för skattebortfall som kan uppkomma om den långivare som har fått en avsevärd återbetalning av mer- värdesskatt lyckas undkomma att betala mervärdesskatt när lånet återbetalas. En annan fördel är att det är förhållandevis lätt att införa skatten och ändra skattesatser med denna metod. Med subtraktionsmetoden beskattas ett företags sammanlagda intäkter minskat med alla andra kostnader för verksamheten än lönekostnaderna. Enligt Utredningen om beskattning av den finansiella sektorn leder metoden till samma resultat som mer- värdesskattesystemet, så vitt avser storleken på den skatt ett företag har att betala till statskassan, när alla kostnader utom lönekostnaderna är belastade med en fullt avdragsgill mervärdes- skatt. I den mån så inte är fallet kommer skatten bli mindre än vad företaget skulle ha haft att betala i mervärdesskattesystemet. Företagen får inte lyfta av ingående mervärdesskatt och deras 14 Källan i detta underavsnitt är SOU 1990:46 s. 218 ff. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn kunder får inte göra avdrag för denna skatt. Därför uppstår kumulativa effekter. Med intäkter avses här ränte-, avgifts- provisions- och premie- intäkter o.d. samt uttag, utdelningar och skattepliktiga koncern- bidrag. Med avdragsgilla kostnader avsågs 1990 alla kostnader, utom lönekostnader, som var avdragsgilla i inkomstbeskattningen. Med nettovinstmetoden beskattas företagens nettovinster, d.v.s. summan av företagens räntenetto, avgifts- och provisionsintäkter o.d. samt den vinstmarginal som de tillgodogör sig i sin verk- samhet. Därmed tas hänsyn till sådana kostnader som inte är belastade med mervärdesskatt. Metoden innebär att de företag som omfattas av beskattningen får dra av ingående mervärdesskatt. Däremot får deras kunder inte dra av denna skatt, varför kumulativa effekter uppstår. Både subtraktionsmetoden och nettovinstmetoden har likheter med den separata skatt på finansiella tjänster som beskrevs ovan, men med den skillnaden att den senare beskattar finansiella tjänster (via därmed förknippade kassaflöden) medan de tidigare beskattar hela företag. 6.1.3Finansiell aktivitetsskatt (FAT) När skatt på finansiella aktiviteter diskuteras brukar den tilltänkta skattebasen bestå av löner och vinster i företag som tillhandahåller finansiella tjänster. Därmed är basen relaterad till finanssektorns förädlingsvärde och skatten kan fungera som en kompensation för undantaget från mervärdesbeskattning. Ofta är dock utgångspunkten i diskussionerna om finansiell aktivitetsskatt en annan, nämligen att de prestationsbaserade ersättningarna inom finanssektorn anses ge upphov till ett sam- hällsekonomiskt ineffektivt risktagande. Ersättningsanordningar grundade på kortsiktig avkastning, utan tillräckligt hänsynstagande till riskerna, ger, tillsammans med statliga bankgarantier, anställda 15 Källan i detta underavsnitt är SOU 1990:46 s. 222 ff. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn en större del av eventuell vinst än av eventuell förlust. Därmed blir risktagandet lönsamt både för aktieägare, ledning och anställda. En skatt på löner och vinster i finansiella institut, över en viss nivå, har framhållits som ett medel för att få instituten att internalisera sådana externa effekter.16 Inom EU, () och Group of Ministers and Governors (G20), diskuteras tre olika former av finansiell aktivitetsskatt (FAT1, FAT2 och FAT3) vilka redogörs för i det följande.17 FAT1 är den aktivitetsskatt som mest påminner om en mer- värdesskatt. Skattebasen är ersättningar till anställda och vinst, där vinstkomponenten utgör vinst efter bruttoinvesteringar (d.v.s. investeringar motsvarande förslitning och nettoinvesteringar) men utan avdrag för finansiella kostnader i finansiella företag.18 Detta är en klar parallell till mervärdesbeskattningen som avser det för- ädlingsvärde som skapas i företaget.19 Underlaget för mervärdes- skatt, när alla varor och tjänster är belagda med mervärdesskatt, motsvarar nämligen försäljningsintäkterna minskade med kostna- derna för insatsprodukter och bruttoinvesteringar, med korrigering för export. Försäljningsintäkterna minskade med kostnaderna för insatsprodukter är i sin tur det samma som lönekostnader i förening med bruttovinst.20 (Se vidare avsnitt 7.2.3, underavsnitt Beskattningsunderlag.) Om den finansiella aktivitetsskatten ska kompensera för mervärdesskatteundantaget så bör företagen inte kunna göra avdrag för ingående mervärdesskatt. Detta beror på att den ingående mervärdesskatten är en skatt på förädlingsvärdet i tidigare led medan denna form av finansiell aktivitetsskatt däremot enbart är en 16Hiort af , och , , Beskattning av finanssektorn. 17A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector, IMF, samt SEC (2010) 1166. 18Hiort af , och , , Beskattning av finanssektorn. 19Jfr additionsmetoden i SOU 1990:46 s. 208 ff. 20Jfr , , Neutral beskattning av bolagsinkomster i en öppen ekonomi – cash-flowskatter och andra skatter, s. 407 ff. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn skatt på det förädlingsvärde som har skapats i det senaste ledet, d.v.s. i finansföretaget.21 Däremot borde företag som använder finansiella tjänster, principiellt sett, få dra av den ingående aktivitetsskatten mot sin utgående mervärdesskatt. Detta låter sig dock inte göras av samma skäl som har föranlett undantaget från mervärdesbeskattning. Ett pragmatiskt sätt att hantera detta är att sätta skattesatsen för den finansiella aktivitetsskatten lägre än rådande mervärdesskattesats. Alternativt skulle företag kunna få göra ett grovt och uniformt avdrag.22 Enbart lönekostnader som mått på finansiell aktivitet har en skatt på mervärdesskattebefriad verksamhet, den s.k. lønsumsafgiften. Såvitt avser den finansiella sektorn baseras skatten på lönekostnader, d.v.s. löner, bonusutbetalningar, löne- förmåner och pensionsutbetalningar. Kompensation i form av aktieoptioner är dock exkluderad. Därmed liknar lønsumsafgiften FAT1 med den skillnaden att vinsterna inte är en del av skatte- basen.23 En skatt vars underlag endast utgörs av lönekostnader skiljer sig från en FAT1 på så sätt att skattebasen inte kan anses motsvara det förädlingsvärde som skapas i ett företag utan endast en del därav. En skatt som är baserad på lönekostnaderna står därför längre från mervärdesskatten. Den missgynnar också i högre grad verk- samheter som är personalintensiva. Löneskattens fördelar ligger främst på det administrativa planet.24 FAT2 syftar till att beskatta övervinster i finanssektorn, i be- märkelsen ersättning till arbete och kapital utöver den lägsta nivå de som tillhandahåller det begär. IMF har pekat på flera möjliga, 21A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector, IMF, s. 66. 22A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector, IMF, s. 67. Jfr även SOU 1990:46 s. 231. 23Hiort af , och , , Beskattning av finanssektorn. 24SOU 1990:46 s. 225 f. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn men inget självklart, sätt att bestämma vid vilken vinstnivå beskattningen ska börja. Lönen måste ge de anställda en skälig ersättning både för den kompetens de har och för hur hårt de anstränger sig . Att identifiera hur stor del av en lön som överstiger ersättningen för ansträngning och kompetens är i praktiken ogörligt. Vad som föreslås är i stället att topplönerna i finanssektorn jämförs med topplönerna i andra sektorer i avväg- ningen av vid vilken lönenivå beskattningen ska börja.25 Om aktieägare och ledning i ett företag får en större del av eventuell vinst än av eventuell förlust, t.ex. för att förlusten delvis bärs av skattebetalarna genom statliga garantier, kan ett skadligt risktagande uppstå. Den tredje formen av finansiell aktivitetsskatt syftar till att stävja ett samhällsekonomiskt skadligt risktagande. Beskattningsunderlaget utgörs av avkastning en bit över vad som kan betraktas som normal avkastning. En sådan skatt förmodas belasta finansiella institut med hög risknivå genom att hög risk ofta medför hög avkastning. Risken för att det även blir hög avkastning till följd av kompetens och ansträngning som beskattas är oundviklig.26 Det är inte självklart om det är onormalt hög avkastning på eget kapital eller tillgångar som bör beskattas. Investerares möjligheter att växla mellan skulder och eget kapital talar för att det är avkastningen på tillgångar. En beskattning av avkastningen på eget kapital skulle dock kunna motverka motiven för skuldfinansiering som ges av företagsbeskattningen.27 De två senare formerna av finansiell aktivitetsskatt innebär en progressiv beskattning eftersom de beskattar löner och vinster över en viss nivå. För alla formerna gäller att större, gränsöverskridande företag har bättre möjligheter att kringgå beskattningen genom att omlokalisera verksamheten.28 25A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector, IMF, s.67 f. 26A.a., s. 68. 27A.a., s. 68 f. 28A.a., s. 68. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn 6.1.4Finansiell transaktionsskatt (FTT) En finansiell transaktionsskatt är en skatt som tas ut vid köp och försäljning av vissa värdepapper och finansiella instrument. Ett gammalt exempel är Tobin-skatten, d.v.s. en skatt som skulle tas ut i samband med valutaväxling för att stärka valutastabiliteten, vilken lanserades av 1972 (se även avsnitt 3.2). De varianter av FTT som har diskuterats både i EU och inom IMF och G20 har inneburit att skatten ska tas ut på bruttovärdet av omsättningen i olika transaktioner utan avdrag för eventuella kostnader, på den marknadsplats som genomför affären.29 En transaktionsskatt syftar bl.a. till att minska volatiliteten, d.v.s. prisrörligheten, hos finansiella tillgångar. Överdrivet kort- siktiga transaktioner sägs nämligen göra prisrörligheten omotiverat stor och befaras därigenom öka risken för att finansiella kriser får spridningseffekter. Det finns dock inget entydigt teoretiskt eller empiriskt stöd för att en transaktionsskatt skulle minska volatiliteten. Ett argument för att volatiliteten skulle minska med en transaktionsskatt är att en sådan missgynnar kortsiktiga pla- cerare som spekulerar i prisrörelser från ett jämviktspris. Ett argument för att volatiliteten skulle öka är att likviditeten på finansmarknaden skulle minska och det är på illikvida marknader som handeln kan påverka priset. som en transaktionsskatt skulle kunna begränsa rent spekulativa placeringar skulle den göra andra kapitalrörelser, såsom finansieringen av utrikeshandel och riskspridningen, dyrare.30 En finansiell transaktionsskatt har även nämnts som ett sätt att kompensera för att flertalet finansiella tjänster är undantagna för mervärdesskatt och därmed att ge finanssektorn mer likvärdiga konkurrensvillkor i förhållande till andra sektorer.31 Eftersom en transaktionsskatt, som namnet anger, tas ut på varje transaktion kan de kumulativa effekterna, d.v.s. att beskatt- ningsunderlaget är påverkat av beskattning i tidigare skeden, bli märkbara. Företagen kan undvika detta genom att integrera olika verksamheter så att transaktioner kan ske inom ett och samma, i stället för mellan olika, företag. På så sätt kan en finansiell trans- 29Hiort af , och , , Beskattning av finanssektorn. 31COM (2013) 71 final EN, s. 2. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn aktionsskatt ge drivkrafter att skapa större finansiella institu- tioner.32 En förutsättning för att en finansiell transaktionsskatt ska gå att utforma på ett bra sätt är att det görs i ett internationellt samar- bete. Skattebasen kan nämligen i mindre utsträckning än skatte- basen för finansiell verksamhet antas vara bunden till den plats där verksamheten bedrivs. Med fria kapitalrörelser kan en helt nationell finansiell transaktionsskatt därför medföra att många av transak- tionerna flyttas till ett land utan sådan skatt. Eftersom handeln med värdepapper, , i stor utsträckning, sker vid ett fåtal finansiella centra så skulle intäkterna från en finansiell trans- aktionsskatt varken vara bundna till köparens, säljarens eller värdepapperets hemvist.33 Beskattningsunderlaget kan utformas på olika sätt.