sou · H3B321 · 2016-01-01 00:00:00 — Kvinnan avslutade studierna och förlossningen beräknades . skriver vidare att huvudprincipen är att bestämmelserna inte med- ger några avbrott mellan olika skyddsperioder. Undantag från den här principen blir enligt vägledningen i regel en fråga för domsto- larna att pröva utifrån omständigheterna i varje enskilt ärende.6 Regelverket för studerandes rätt till sjukpenning kan mot bak- grund av detta framstå som svåröverskådligt. Det är lätt att göra fel om den studerande inte har god kännedom om regelverkets utformning. De uppgifter som ligger till grund för att fastställa den ersättnings- grundande inkomsten i arbetslöshetsförsäkringen bygger på arbetsgivarintyget. Intyget fylls i av arbetsgivaren på den försäkra- 6Försäkringskassan (2014). Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag I en kartläggning som IAF genomfört uppskattades att det samlades in ca 623 000 arbetsgivarintyg . Av de insamlade arbetsgivarintygen behövde kompletteras. Drygt hälften av arbetslöshetskassorna angav att det är mycket vanligt eller ganska vanligt att arbetsgivarintyget behöver kom- pletteras i fråga om löneuppgifter. IAF konstaterade i en kartlägg- ning 2010 att arbetslöshetskassorna vanligtvis inväntar arbetsgi- vares kompletterande uppgifter innan de fattar beslut. Svårighet- erna för arbetsgivare att fylla i arbetsgivarintyget korrekt leder därmed till längre handläggningstider hos arbetslöshetskassorna.7 IAF redovisar handläggningstider hos arbetslöshetskassor som genomströmningstid. Med detta begrepp avses det antal veckor som går från den då den arbetssökande har redovisat arbetslöshet på sitt kassakort, till den vecka som han eller hon har fått sin första utbetalning av arbetslöshetsersättning.8 Genom- strömningstiderna för inkomstrelaterad ersättning skiljde sig kraftigt mellan de olika arbetslöshetskassorna . De arbetslös- hetskassor som hade längst genomströmningstider hade median- tider på 8–, jämfört med 5–hos flertalet arbets- löshetskassor. För grundbeloppsärenden var mediantiden 7–. Hos Arbetslöshetskassan Alfa, som står för närmare hälften av alla grundbeloppsärenden, var mediantiden . Genom- strömningstiderna var relativt konstanta – 2013.9 Utöver fördröjningar i handläggningen konstaterade IAF i sin kartläggning 2010 också att bristfälligt ifyllda arbetsgivarintyg kan försvåra arbetslöshetskassornas kontroller av utbetald ersättning.10 I enkätsvar till en senare rapport har arbetslöshetskassor till IAF angivit att risker förknippade med falska uppgifter i arbetsgivarin- tyg skulle kunna minskas om det blir obligatoriskt för arbetsgivare att lämna in månadsuppgifter om de anställdas inkomster.11 7IAF (2010a). 8IAF (2014a). 9IAF (2014a). 10IAF (2010a). 11IAF (2014d). Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag Svårt att förutse försäkringsskyddet Arbetslöshetsersättningen baseras delvis som i sin tur beräknas på uppgifter om faktiskt arbetad tid. Beräkningen av normalarbetstiden är inte helt självklar, vilket gör att det kan vara svårt för den enskilde att förstå vilket försäkringsskydd han eller hon har vid arbetslöshet. Ersättningens storlek beräknas på hela ramtiden, dvs. Finns över- hoppningsbar tid kan tidsperioden vara längre än så. För försäkrade vars inkomst varierat eller förändrats kan det därför vara svårt att förutse vilken dagpenning han eller hon kan förvänta sig under arbetslösheten. 6.2Utgångspunkter för en reform utredningar och förslag om månadsuppgifter12 och inkomstvillkor i socialförsäkringarna, inklusive kommitténs förslag i delbetänkandet Harmoniserat inkomstbegrepp,13 har mött kritik. En viktig kritik för kommittén att ta hänsyn till har varit uppfatt- ningen att förslagen skulle öka uppgiftslämnarbördan för arbetsgi- varna. En annan betydelsefull invändning har varit att förslagen inte i tillräcklig utsträckning har klargjort hur nuvarande villkor i soci- alförsäkringarna skulle ersättas av nya regler, baserade på de insam- lade inkomstuppgifterna. Det har också framförts att en omläggning till ersättningar baserade på insamlade inkomstuppgifter i viktiga avseenden skulle kunna ändra syftet med och utfallet av nuvarande försäkringsskydd. En så omfattande och grundläggande reform bör därför inte genomföras utan att konsekvenserna är noggrant beskrivna och analyserade. Kommittén anser att nuvarande regler för att fastställa rätt till ersättning och ersättningens storlek är dåligt anpassade till dagens arbetsmarknad där många arbetstagare har olika tidsbegränsade anställningar eller kombinerar företagande med anställning. Reg- lerna ger i många fall ett oväntat eller orättvist utfall. Trots och arbetslöshetskassornas omfattande och kostsamma utredningar av inkomster och anställningar är träffsä- Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag kerheten inte sällan bristfällig. Reglerna är dessutom svåra att til- lämpa på ett enhetligt sätt. Det kan leda till olika ersättningsbeslut i likartade situationer. Det är också en brist att den försäkrade inte i förväg kan veta vilken ersättning som skulle utbetalas vid sjukdom eller arbetslöshet. Kommittén bedömer att en rad fördelar kan uppnås om ersätt- ningen vid en inkomstförlust baseras på tidigare inkomster från en gemensam källa. Men invändningarna mot föregående utredningar och förslag har på flera områden varit välgrundade. Därför har kommittén tagit hänsyn till kritiken och reviderat och konkretise- rat förslagen. I stället för det komplicerade förslaget till månads- uppgifter med periodisering har kommittén utarbetat ett förslag som bygger på inkomstuppgifter som redovisas enligt kontantprin- cipen. Kommittén har valt att kalla detta underlag för e-inkomst. Kommittén har också lagt ned stor möda på att konkretisera hur nuvarande regler stegvis kan ersättas med regler som bygger på dessa inkomstuppgifter. Utgångspunkten har varit att en omlägg- ning inte i några väsentliga avseenden ska ändra syftet med och utfallet av nuvarande försäkringsskydd. utredningar och den efterföljande diskussionen visar att införande av regler baserade på inrapporterade inkomstuppgifter är juridiskt och tekniskt kom- plicerat. Kommittén förordar nu att omläggningen till att använda inrapporterade inkomstuppgifter sker successivt i socialförsäkring- arna och arbetslöshetsförsäkringen. Det ska finnas särskilda skydds- regler som ger den enskilde en möjlighet att i vissa fall få ersätt- ningen beräknad enligt nuvarande regler. En särskild ”införande- kommission” med representanter från berörda myndigheter och parterna på arbetsmarknaden ska tillsättas för att leda införande- arbetet. 6.3Ett gemensamt inkomstbegrepp införs Kommitténs bedömning: Samma inkomstbegrepp bör använ- das i arbetslöshetsförsäkringen och socialförsäkringarna. Den gemensamma inkomstdefinitionen bör skrivas in i socialförsäk- ringsbalken (2010:110) och lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring. De inkomster som arbetsgivare betalar socialavgifter Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag på bör ligga till grund för ersättningarna. Under vissa förutsätt- ningar ingår socialförsäkringsersättningar. Skälen för kommitténs bedömning: Socialförsäkringarna och arbetslöshetsförsäkringen är skilda försäkringar med olika syften och målgrupper. Att försäkringarna har olika syfte förklarar varför reglerna skiljer sig åt. Men det finns också skillnader i regler som inte nödvändigtvis har sitt ursprung i skilda syften. Skillnaderna kan ha historiska förklaringar och kan i vissa fall bero på att försäk- ringarna har hanterats var för sig utan ambition att anpassa reglerna och därmed i möjligaste mån samordna dem. Det finns skillnader mellan inkomstbegreppet som definierar vilka inkomster som är avgiftspliktiga vid betalning av arbetsgivar- avgifter och inkomstbegreppet som anger vilka inkomster som ligger till grund för ersättningar. Kommittén anser att dessa skill- nader är svåra att motivera. Likaså är det svårt att motivera att olika inkomstbegrepp används i socialförsäkringarna respektive arbets- löshetsförsäkringen. Kommittén anser att socialförsäkringarna bör reformeras för att bli mer förutsebara, mer rättssäkra och administrativt effektiva. Ett gemensamt inkomstbegrepp är en grundläggande utgångspunkt för en sådan reform. En gemensam definition av de inkomster som ersättningarna baseras på, tillsammans med tydliga regler, kommer att öka transparensen i ersättningssystemen och göra det lättare för den enskilde att förstå vilken inkomst som är försäkrad. Det gör det möjligt för den försäkrade att på förhand kunna få veta vilken ersättning som han eller hon kan få vid t.ex. sjukdom eller arbets- löshet. De inkomster som ligger till grund för inbetalning av social- avgifter bör ligga till grund för det nya inkomstbegreppet. På så sätt skapas också en koppling mellan de inkomster som avgifter betalas på och de inkomster som ligger till grund för ersättningar. Socialförsäkringsförmåner är tillgodoräkningsbara i arbetslös- hetsförsäkringen och ingår därmed i inkomstbegreppet under vissa förutsättningar. Detta bör gälla även när det nya gemensamma inkomstbegreppet införs. De socialförsäkringsersättningar som är tillgodoräkningsbara i arbetslöshetsförsäkringen bör vara det även när det gemensamma inkomstbegreppet används i socialförsäkring- arna. Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag 6.4Effektivare insamling av inkomstunderlag (e-inkomst) Kommitténs bedömning: Arbetsgivare bör lämna elektroniska inkomstuppgifter för anställda. För att minimera den administrativa bördan bör inkomstunderlaget bygga på kontantprincipen. Skälen för kommitténs bedömning: För att kunna dra nytta av alla fördelar med ett gemensamt inkomstbegrepp bör inkomstupp- gifterna hämtas från samma källa. Kommittén anser att elektro- niska inkomstuppgifter (e-inkomst) för varje anställd och månad, som kan ligga till grund för beräkning av ersättningar, bör lämnas till . I socialförsäkringarna och arbetslöshetsförsäkringen fattas årli- gen drygt sex miljoner beslut om ersättningar. Ett gemensamt inkomstbegrepp, där inkomstuppgifter hämtas från en och samma källa, ger förutsättningar för att effektivisera försäkringarnas admi- nistration. Genom att hämta inkomstuppgifter från det beskatt- ningsunderlag som arbetsgivarna lämnar till anser kom- mittén att kvaliteten i inkomstuppgifterna och kontrollmöjligheten kan öka. och arbetslöshetskassornas möjlig- heter att kontrollera alla inkomstuppgifter är begränsade. Genom att använda inkomstuppgifter från skattedeklarationen sker kontrollen av inkomstuppgifterna hos . Därmed tydlig- görs och arbetslöshetskassornas roll som för- säkringsgivare och deras resurser kan fokuseras på försäkrings- tillämpningen. Den nuvarande administrationen hos och arbetslöshetskassorna är till viss del . Förändringen skapar förutsättningar för en betydligt mer automatiserad administration och därmed lägre kostnader. Gemensamma inkomstuppgifter skapar även förutsättningar för att minska felaktiga utbetalningar. Detta gäller både oavsiktliga fel och avsiktliga bedrägerier. För näringslivet är det en konkurrensfaktor att informationsut- bytet med myndigheter sker till så låga kostnader som möjligt. Elektronisk hantering är ett effektivt sätt att uppnå detta. Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag I detta betänkande lämnas förslag på förändringar som innebär att månatligt inrapporterade inkomstuppgifter kan användas av och arbetslöshetskassorna. När e-inkomstupp- gifter finns tillgängliga kan anpassningar som möjliggör användning av uppgifterna göras på fler områden. 6.4.1Inkomstunderlag baserat på kontantprincipen I betänkande, Månadsuppgifter – snabbt och enkelt14, föreslogs bl.a. att samma uppgifter som lämnas i kontrolluppgiften i stället skulle lämnas . Uppgifterna skulle periodiseras i de fall de avvek från att avse inkomst för månaden före. I kommitténs delbetänkande, Harmoniserat inkomst- begrepp15 som i denna del bygger på förslag, framhölls också behovet av periodiserade månadsuppgifter. Det ansågs nödvändigt att kunna koppla inkomsterna till den tid som arbetet utförts för att kunna fastställa det inkomstunderlag som ersättningar ska beräknas på. Förslaget mötte stort motstånd hos remissinstanserna. Kom- mittén bedömer därför att inkomstuppgifterna bör baseras på kontantprincipen, som innebär att det är den tidpunkt då en inkomst utbetalas eller utges som ligger till grund för redovis- ningen. Detta är den princip som gäller för de uppgifter som ligger till grund för beräkning av skatteavdrag och arbetsgivaravgifter. Detta innebär att uppgiftslämnarbördan blir avsevärt mindre än vad som blivit följden av förslag. För de flesta anställda kommer ett inkomstunderlag som bygger på kontantprincipen att ge en rättvisande uppskattning av inkomst- förlusten. Det är ofta av mindre betydelse om det arbete som genererat inkomsterna utfördes månaden före eller samma månad som pengarna betalades ut. Det kommer dock att uppstå situationer då kontantprincipen innebär att inkomstunderlaget inte ger en rättvisande bild av den försäkrades inkomster. Timanställda får i normalfallet sin lön i efter att arbetet utförts. Om en person haft en timanställning kan det leda till att inkomstunderlaget innehåller inkomster från färre månader än Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag vad personen i praktiken har arbetat. Ett annat exempel är om en person varit frånvarande. Kommittén anser därför att det behövs särskilda undantagsreg- ler för att säkerställa att inkomstunderlaget blir rättvisande även i sådana situationer. Det bör vara möjligt för den försäkrade att begära en beräkning av inkomstunderlaget. Exakt vilka alternativa sätt som bör finnas skiljer sig åt mellan de olika ersätt- ningarna. De principer som kan användas är att antingen periodi- sera inkomsterna med hjälp av uppgifter från arbetsgivare på mot- svarande sätt som i arbetslöshetsförsäkringen . Ett annat alter- nativ är att frångå det bakåtblickande perspektivet och uppskatta framtida inkomster på samma sätt som när SGI fastställs. Det kan även övervägas att beräkna ersättningen på färre månader är i normalfallet. 6.4.2E-inkomst ersätter kontrolluppgift och arbetsgivardeklaration Genom att summera de månatligt inlämnade uppgifterna på indi- vidnivå kan skapa det årliga underlaget för deklarat- ionen och det månatliga underlaget för arbetsgivaravgiften. E- inkomstuppgifterna bör därmed ersätta både kontrolluppgiften som arbetsgivaren lämnar på individnivå och arbetsgivarde- klarationen som arbetsgivaren lämnar på företagsnivå. Utöver att skapa ett underlag för att beräkna förmåner kommer förändringen att eliminera behovet av rättelser när det visar sig att summan av inkomstuppgifterna i kontrolluppgifterna och arbetsgi- vardeklarationerna inte stämmer överens med varandra. I praktiken innebär förändringen att de uppgifter som lämnas summerat i arbetsgivardeklarationen i stället ska lämnas per anställd. Förändringen innebär också att de uppgifter som lämnas i kontrolluppgiften ska lämnas . Arbetsgivarna har själva stort intresse av att de anställdas löner, skatteavdrag och arbetsgivaravgifter är korrekta. Därför har arbets- givare i normalfallet en befintlig dokumentation av de uppgifter som de enligt kommitténs bedömning bör lämna . Det gäller både stora och små arbetsgivare samt arbetsgivare såväl med som utan elektroniska lönesystem. För att minska uppgiftslämnar- Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag bördan bör det dock övervägas om det finns uppgifter som lämnas i kontrolluppgiften som kan förenklas eller tas bort. Arbetsgivare som betalar arbetsgivaravgift kommer att omfattas av det nya systemet. Myndigheter inklusive arbetslöshetskassor som betalar ut skattepliktiga förmåner lämnar kontrolluppgift en gång . Även dessa uppgifter bör inkluderas i e-inkomstsystemet och bör därmed redovisas enligt kontantprincipen. Där- emot bör de som betalar ut avgiftspliktiga ersättningar, som är undantagna från att lämna arbetsgivardeklaration på grund av att ersättningarna understiger ett visst belopp, vara undantagna från månatlig rapportering även i det nya systemet. Månadsuppgiftsutredningen16 föreslog att de individuella inkomst- uppgifterna skulle lämnas som arbetsgivarde- klarationen. Arbetsgivardeklarationen lämnas in i mitten av måna- den efter den månad som avses, normalt den 12:e men tidpunkten för inrapportering varierar och kan infalla fram till den 19:e. Kommittén framhöll i delbetänkandet Harmoniserat inkomst- begrepp17 att det är önskvärt att tidigarelägga inrapporteringen av inkomstuppgifterna så mycket som möjligt för att inte fördröja handläggningen hos t.ex. och arbetslöshetskas- sorna. En tidigareläggning är enligt kommittén fortfarande önsk- värd ur arbetslöshets- och socialförsäkringarnas synpunkt, men måste vägas mot att arbetsgivarna då ska lämna in mer detaljerade uppgifter . Kommittén anser därför att inrapport- eringsdatumet för den nya e-inkomstuppgiften bör vara samma som för arbetsgivardeklarationen. Förmåner som beräknas på e- inkomstuppgifterna bör baseras på de inkomstuppgifter som finns tillgängliga när ärendet handläggs. Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag 6.4.5Elektronisk inrapportering av inkomstunderlag För arbetsgivare som har elektroniska lönesystem kan inkomst- uppgifterna för anställda, efter viss anpassning, genereras av löne- systemen. Inkomstuppgifterna för de anställda bör i första hand inrapporteras elektroniskt direkt från lönesystemen till Skattever- ket. Den ökade administrativa bördan begränsas därmed för arbets- givare som har elektroniska lönesystem. Arbetsgivare med få anställda saknar ofta elektroniska lönesy- stem. Arbetsgivare som ännu inte har sådana lönesystem och inte heller vill skaffa det bör ha möjlighet att rapportera in uppgifterna via en e-tjänst på på motsvarande sätt som arbetsgivardeklarationen lämnas . Arbetsgivare bör även ha möjlighet att använda blanketter som skickas till . För de arbetsgivare som inte har lönesystem som hanterar rapporte- ringen kommer förändringen medföra en viss extra administrativ börda. Den införandekommission som kommittén förordar bör få i uppdrag att överväga särskilda stödinsatser till små företag som vill införa elektroniska lönesystem. 6.4.6Den enskildes tillgång till uppgifterna Ett viktigt motiv till reformen är att öka förutsebarheten för de försäkrade. Varje person bör därför själv ha tillgång till sina egna e- inkomstuppgifter. Dessa uppgifter kommer att visa det inkomst- underlag som ligger till grund för beräkning av offentliga socialför- säkringsersättningar och arbetslöshetsersättning. Genom att använda detta underlag kommer personen själv via och arbetslöshetskassornas webb-platser att kunna ta reda på vilken ersättning han eller hon kan få. I takt med att fler försäkringsgivare och utbetalare av olika typer av ersättningar som grundar sig på inkomstuppgifter anpassar sina inkomstbegrepp till e-inkomstuppgifterna, kan det skapas ökad förutsebarhet även i andra system. går det även att tänka sig att systemet kompletteras med uppgifter som, utöver inkomstupp- gifterna, avgör vilken rätt till ersättning personen har. På så sätt skulle både inkomstunderlaget och uppgifter om den faktiska ersättningen från olika försäkrings- och ersättningssystem kunna bli åtkomliga på ett och samma ställe. Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag 6.4.7Användarnas tillgång till uppgifterna För att e-inkomstuppgifter ska kunna användas i ersättningsären- den förutsätts att uppgifterna görs tillgängliga för Försäkrings- kassan och arbetslöshetskassorna. Detta kan ske genom utlämn- ande på medium för automatiserad behandling, genom direkt- åtkomst eller att personen själv via e-legitimation hämtar uppgiften från och bifogar den i ansökan. Utlämnande på medium för automatiserad behandling kan bl.a. innebära utlämnande via e-post, CD-skiva, USB-minne m.m. Normalt används dock tekniken att data lämnas automatiserat genom att begärd information skickas från de interna registren till en brevlåda hos uppgiftslämnaren. Därefter skickas uppgifterna till den som begärt uppgifterna. Den fördröjning som är inbyggd i tekniken innebär en teoretisk möjlighet för utlämnaren att kontrollera vilken information som ska lämnas ut. En konkret sekretessprövning kan ske i samband med det specifika utlämnan- det. I praktiken sker dock sekretessprövningen i förväg på motsva- rande sätt som vid direktåtkomst.18 Ett system som bygger på direktåtkomst innebär att det är möj- ligt att söka efter uppgifter om alla personer som det finns tillgäng- liga uppgifter om. Frågan om direktåtkomst till information ska tillåtas bedöms genom en avvägning mellan de skäl som talar för en sådan åtkomst, bl.a. behovet av ökad effektivitet i handläggningen, och de integritetsskäl som talar emot.19 har redan ett elektroniskt informationsut- byte med inom olika förmånsslag. Av 7 § förord- ningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet framgår att vissa uppgifter ska lämnas ut från beskattningsdatabasen till . Uppgifter ska lämnas ut i den utsträckning de behövs för beräkning eller kontroll av sjukpenninggrundande inkomst, fördelning av ålderspensionsav- gifter, fastställande av underhållsstöd och betalningsskyldighet för sådant stöd enligt socialförsäkringsbalken, beräkning och kontroll av bostadsbidrag enligt socialförsäkringsbalken, beräkning av betal- ningsskyldighet enligt 8 § andra stycket lagen (2004:1237) om sär- Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag skild sjukförsäkringsavgift och beräkning och kontroll av bostads- tillägg enligt socialförsäkringsbalken. I andra stycket finns en precisering av vilka uppgifter som ska lämnas ut. Vanligen sker informationsöverföringar efter förfrågan. Uppgifter om enskildas inkomst enligt beslut avseende senaste beskattningsår levereras till utan särskild förfrågan.20 Det elektroniska informationsutbyte som förekommer mellan arbetslöshetskassorna och innebär att arbetslöshets- kassorna begär uppgifter från för att kunna göra skatteavdrag på arbetslöshetsersättning. Informationsutbytet sker genom filöverföring.21 Enligt regeringsformen (RF) är var och en gentemot det all- männa skyddad mot betydande intrång i den personliga integrite- ten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 §). Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt åtgärden har. Vid bedömning av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett betydande intrång ska både åtgärdens omfattning och arten av det intrång åtgärden innebär beaktas. Även åtgärdens ändamål och andra omständigheter kan ha betydelse vid bedöm- ningen. Bestämmelsen omfattar endast sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär.22 Åtgärder som är av sådant slag som anges i grundlagsbestäm- melsen får vidtas endast med stöd av lag och får då göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt sam- hälle (2 kap. 20 och 21 §§ RF). Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föran- lett den. Myndigheters behandling av stora informationsmängder som är samlade så att uppgifter är enkelt sökbara på elektronisk väg, inne- bär en risk för att enskilda personer ska utsättas för oacceptabla intrång i den personliga sfären.23 De materiella bestämmelserna i 2009/10:80. 2000/01:129. Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag regelverken för skilda förmåner förutsätter dock i vissa fall att beslutande myndighet får uppgifter från en annan myndighet. Ett elektroniskt informationsutbyte som är en nödvändig följd av för- månssystemens utformning har inte ansetts medföra ett intrång i någons personliga integritet som är att anse som oacceptabelt.24