sou · H4B39 · 2016-01-22 00:00:00 — På mottagningsenheten ges vägledning till någon av skolorna i kommunen efter den inledande kartläggningen och hälsoundersökningen. I vissa fall ges dessutom introduktionsundervisning samt fördjupad pedagogisk kartläggning. Detta gäller framför allt elever i årskurs 4-9. Det fria skolvalet gör att mottagningsenheten erbjuder familjer och barn orienterande och vägledande samtal med tolk för att vägleda till lämplig skola. Placering av elever i kommunala skolor Efter tiden på mottagningsenheten börjar eleverna i lämplig klass utifrån de kartläggningar som gjorts. Det kan vara i en förberedelseklass eller direkt in i en ”vanlig” klass. Detta avgörs i samarbete mellan mottagningsenheten och rektorn på den aktuella skolan och på grundval av den information som lämnas över av mottagningsenheten. Modersmålsundervisning och studiehandledning beställs från kommunens modersmålsenhet. Alla skolor har inte förberedelseklasser men alla skolor tar emot nyanlända elever i större eller mindre omfattning. Mottagandet sker i samarbete med mottagningsenheten. Den tid som elever går i någon av kommunens förberedelseklasser varierar mellan och högst . Därefter slussas de ut i vanlig klass. De flesta skolor arbetar med att redan från början inkludera eleverna i undervisningen i så många ämnen som möjligt. En skola har en språkspecialiserad förberedelseklass där tvåspråkig undervisning i arabiska sker, med mycket gott resultat, och där en lärare i arabiska och en lärare i svenska som andraspråk arbetar parallellt. Utifrån ett resurs- och kvalitetsperspektiv styr kommunen mottagandet av nyanlända i årskurs 5–9 från den dominerande språkgruppen, arabisktalande, till två skolor åt gången. Dessa skolor har beredskap att ta emot upp till 30 nyanlända elever vardera. När 30 elever är mottagna tar nästa skola vid. Kommunen styr även mottagandet av nyanlända från några andra stora språkgrupper. Nyanlända från dessa språkgrupper placeras på skolor där det finns elever med samma språkliga tillhörighet. Kommunen styr genom att informera vårdnadshavare om hur mottagandet är organiserat och vilka fördelar det skulle medföra för deras barn att gå på de berörda skolorna. Ytterst få vårdnadshavare väljer något annat än det som kommunen rekommenderar. Enligt kommunen förstår vårdnadshavarna värdet av att deras barn kan komma till en skola där mottagandet är förberett, där det finns elever med samma språkliga tillhörighet, där det finns lärare med Placering av elever i kommunala skolor adekvat kompetens, där det finns modersmålslärare som kan undervisa i modersmålet och ge studiehandledning i en större omfattning. kommun har ingen mottagningsenhet. Det är varje skolas ansvar att ta emot nyanlända, att introducera vårdnadshavare i det svenska skolsystemet, att göra en pedagogisk kartläggning och att göra en medicinsk bedömning. För den dominerande språkgruppen, den arabisktalande, har kommunen dock en modell där mottagningen styrs mot två skolor åt gången. För denna grupp finns därför en centralt placerad person som har det första inledande samtalet med vårdnadshavare för barn som tillhör elevgruppen i årskurs 5-9. För att säkra likvärdighet används ett kommungemensamt material för introduktion och kommungemensamma dokument och strukturer för den pedagogiska kartläggningen samt för uppföljning och bedömning av nyanländas skolgång. När det gäller undervisningen finns i inga direktiv om hur undervisningen för nyanlända ska organiseras – i direktintegrering eller i förberedelseklass. Kravet från huvudmannanivå är att varje skola ska organisera undervisningen för nyanlända utifrån de enskilda elevernas behov och förutsättningar. Det betyder att nyanländas skolgång ser olika ut. Några går i en grupp som består av andra nyanlända, vilken kan vara språkligt homogen eller heterogen, de går alltså i en förberedelseklass. Några går till viss del i en grupp med andra nyanlända. Några är helt direktintegrerade i ordinarie klass. 6.2Kommuners möjlighet att placera elever i andra skolor än de som ligger nära hemmet ska öka Utredningens förslag: I och grundsärskolan ska en kommun få göra undantag från bestämmelserna om placering enligt vårdnadshavarnas önskemål och elevers berättigade krav på en placering nära hemmet om det finns särskilda skäl med hänsyn till kommunens mottagande av nyanlända elever eller andra elever som varit bosatta i landet . Placering av elever i kommunala skolor I förskoleklassen ska en kommun få göra undantag från bestämmelserna om placering enligt vårdnadshavarnas önskemål och elevers berättigade krav på en placering nära hemmet om det finns särskilda skäl med hänsyn till kommunens mottagande av elever som varit bosatta i landet . Nuvarande placeringsregler medför i kombination med boendesegregation negativa konsekvenser Alla elevers rätt till en likvärdig utbildning är en av de grundläggande principerna för det svenska skolväsendet. Principen om rätten till likvärdig utbildning kommer även till uttryck i 1 kap. 4 § skollagen, där det anges att en strävan ska vara att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att till godogöra sig utbildningen. Varje kommun har ett ansvar för att alla elever i dess skola ges en likvärdig utbildning oavsett vilken av kommunens skolenheter eleven går i. Hur eleverna fördelas mellan en kommuns skolenheter påverkar kommunens förutsättningar att ge alla elever en likvärdig utbildning oavsett deras bakgrund, förutsättningar och behov. Nuvarande bestämmelser om placering av elever i kommunala skolor leder till att såväl elever vars vårdnadshavare inte gör ett aktivt skolval som elever vars vårdnadshavare gör det i stor utsträckning placeras i en skola i sitt närområde. Boendesegregation inom en kommun medför ofta en ojämn fördelning av eleverna i kommunens skolväsende med hänsyn till deras sociala bakgrund. Den sociala sammansättningen i områden med en hög andel boende med bakgrund som nyanlända återspeglas därför i stor utsträckning i elevsammansättningen i kommunala skolor i de områdena. Ett sätt för en kommun att skapa en jämnare elevsammansättning kan vara att t.ex. lägga ned en skolenhet i ett socioekonomiskt utsatt område och sprida eleverna på andra skolenheter. Detta är dock inte alltid realistiskt av resursskäl eller önskvärt med tanke på hur viktig närheten till en bra skola är för ett bostadsområdes utveckling. En jämnare fördelning av eleverna kan ha betydelse för att främja en likvärdig utbildning för alla elever. En heterogen elevsammansättning är gynnsam för Placering av elever i kommunala skolor kunskapsutvecklingen för både elever som har en stark kunskapsutveckling och för elever som är i behov av mer stöd. (Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer, 2009 s. 93 ff.). Kommunen har som huvudman ett ansvar för att skapa förutsättningarna för en likvärdig utbildning. Kunskapen om att förutsättningarna för att ge alla elever en likvärdig utbildning kan påverkas negativt av en ojämn fördelning av eleverna med hänsyn till deras bakgrund behöver därför ligga tillgrund för planeringen av kommunens skolverksamhet. Boende- och skolsegregation kan inte motverkas tillräckligt effektivt eftersom det inte finns möjlighet att placera elever i andra skolor än de i närområdet även om det innebär att önskemål från elevers sida frångås. Ökade möjligheter att placera elever i andra skolor än närliggande behövs för kommuner som tar emot många nyanlända Den rådande flyktingsituationen ställer stora krav på kommunernas skolverksamhet. Lokaler, personal och andra resurser behöver kunna användas effektivt. Som framgår av avsnitt 3 är mottagandet av nyanlända ojämnt fördelat mellan landets kommuner. I vissa kommuner som tagit emot ett stort antal nyanlända elever är fördelningen av eleverna ojämn inom kommunen. I flera kommuner bosätter sig nyanlända i bostadsområden där andelen boende med liknande bakgrund redan är hög. Kommunernas möjligheter att främja en jämnare fördelning begränsas inte minst genom deras skyldighet att ta hänsyn till alla elevers berättigade krav på en skolplacering nära hemmet, även de vars vårdnadshavare inte gjort något aktivt skolval. I utredningens uppdrag ingår att utreda hur kommunerna i större utsträckning ska kunna placera elever i andra skolor än de närliggande för att främja en jämnare fördelning av nyanlända elever och skapa bättre förutsättningar för integration. I utredningens uppdrag ingår inte att göra en allmän översyn av bestämmelserna. Som framgår av exemplen i avsnitt 6.1 kan en kommun enligt gällande regler på frivillig väg placera elever i skolenheter som inte ligger nära hemmet om elevens vårdnadshavare accepterar ett erbjudande om en sådan placering. En sådan lösning förutsätter att inte andra elever måste ges företräde med hänsyn till sina berättigade krav på en placering nära hemmet. Enligt direktiven är möjligheten till Placering av elever i kommunala skolor frivillig placering inte tillräcklig, utan kommunens möjligheter till placering av elever i andra skolor än de som ligger nära elevens hem ska öka. Det bör därför skapas en möjlighet för kommunerna att göra avsteg från valfrihets- och närhetsprinciperna vid fördelningen av elever mellan olika skolenheter om det finns särskilda skäl med hänsyn till kommunens mottagande av nyanlända. Vad som utgör särskilda skäl måste avgöras genom en bedömning i det enskilda fallet. Det bör vara fråga om ett mottagande av nyanlända i relativt stor omfattning som med hänsyn till kommunens förutsättningar får konsekvenser för dess möjligheter att upprätthålla likvärdighet och kvalitet i utbildningen. Vid en sådan bedömning är inte bara omfattningen i sig av kommunens mottagande av nyanlända relevant utan även andra faktorer som t.ex. hur många elever med sådan bakgrund som går i kommunens skolor samt förekomsten av boende- och skolsegregation i kommunen och hur denna kan förväntas påverkas av kommunens mottagande. Om förhållandena ändras och t.ex. antalet nyanlända sjunker till en nivå där situationen är lika ansträngd ska undantagsbestämmelsen inte få fortsätta att tillämpas. Enligt direktiven ska ökade möjligheter att placera elever in andra skolor än de närliggande främja en jämn fördelning av nyanlända elever och skapa bättre förutsättningar för integration. En jämnare fördelning av nyanlända elever är naturligtvis i sig en integrationsfrämjande åtgärd. Utredningen anser att skolväsendet utöver en jämnare fördelning av eleverna kan skapa bättre förutsättningar för integration främst genom att främja nyanlända elevers kunskapsutveckling och måluppfyllelse. Detta kan göras genom olika organisatoriska lösningar beroende på lokala förutsättningar. Kommunerna bör därför ges stort utrymme att fördela elever på det sätt som är anpassat till hur kommunen har valt att organisera mottagande och utbildning av nyanlända med hänsyn till lokala förhållanden. Kommunernas behov av att kunna utforma sin skolverksamhet och fördela tillgängliga resurser på ett effektivt sätt med hänsyn till lokala behov och förutsättningar kan beaktas som grund för att frångå ett önskemål om skolplacering endast om den önskade placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. I praxis ställs också relativt höga krav på Placering av elever i kommunala skolor kommunerna att visa att den önskade placeringen skulle medföra sådana svårigheter för kommunen. Om det t.ex. kommer många elever till en kommun med samma modersmål kan eleverna utveckla sina ämneskunskaper och sin andraspråksinlärning genom att undervisningen bedrivs av lärare i svenska och det andra språket. Detta kan förutsätta att kommunen kan styra resurser och elever till en viss skolenhet. Kommunen bör därför kunna ge företräde för vissa elever även om det kräver att andra elever som bor i närområdet mot sina vårdnadshavares önskemål hänvisas till längre bort liggande skolor. I en sådan situation bör kommunen kunna frångå placeringsönskemål av organisatoriska eller ekonomiska skäl även om det inte skulle uppstå sådana betydande svårigheter för kommunen som krävs enligt gällande bestämmelser. Vilka är ”nyanlända”? Vem som anses som nyanländ enligt skollagen framgår av 3 kap. 12 a §. Med nyanländ avses i skollagen den som har varit bosatt utomlands, nu är bosatt i landet och har påbörjat sin utbildning här senare än höstterminens start det år han eller hon fyller . En elev som påbörjar sin utbildning här senast men har anlänt till endast är alltså inte nyanländ enligt skollagens definition. I utredningens direktiv talas också om nyanlända, men i direktiven anges att med detta uttryck avses den som har anlänt till . Utredningen tolkar direktiven som att även elever som varit bosatta utomlands och påbörjar sin utbildning här i landet senast vid höstteminsstarten det år de fyller ska ingå i den relevanta gruppen. Det är inte lämpligt att använda uttrycket nyanlända i de aktuella bestämmelserna i en annan mening än i skollagen i övrigt. Det bör därför framgå av lagtexten att inte bara kommunens mottagande av elever som anses som nyanlända enligt definitionen i skollagen är relevant, utan även av andra elever som varit bosatta i landet endast . Det är inte nödvändigt att i lagen ange en exakt tidsgräns för vad som anses som en kortare tids bosättning. Den grupp elever som främst är aktuell i sammanhanget är asylsökande som påbörjar sin utbildning i det svenska skolväsendet senast vid höstterminens start det kalenderår de fyller sju Placering av elever i kommunala skolor år och som med hänsyn till sin vistelsetid i kan antas vara i behov av samma insatser som nyanlända (jfr prop. 2014/15 s. 29 och 59). Kommunens övriga skyldigheter enligt skollagen påverkas inte av den föreslagna undantagsmöjligheten. Även när en kommun med avsteg från valfrihets- och närhetsprinciperna placerar elever i sin grundskola eller grundsärskola är kommunen exempelvis skyldig att beakta vad som ändamålsenligt för alla elever från kommunikationssynpunkt. När en kommun med stöd av undantagsbestämmelsen placerar en elev i en skolenhet som inte ligger nära elevens hem kan kommunen bli skyldig att anordna skolskjuts om förutsättningarna för rätt till skolskjuts är uppfyllda. Förskoleklassen är inte obligatorisk för eleverna och där finns inte motsvarande bestämmelser. En kommun som väljer att tillämpa undantagsbestämmelsen vid placering av elever i förskoleklassen får förutsättas beakta att berörda elever får en rimlig situation. De föreslagna undantagsbestämmelserna har inte någon retroaktiv verkan för elever som har blivit placerade i en viss skolenhet före ikraftträdandet. Elever i och grundsärskolan har enligt 10 kap. 31 § respektive 11 kap. 30 § skollagen rätt att gå kvar i den skolenhet där de har blivit placerade och får därmed omplaceras bara under de förutsättningar som anges i dessa bestämmelser. Ett placeringsbeslut med tillämpning av närhetsprincipen överklagas till allmän förvaltningsdomstol i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt kommunallagen. Ett placeringsbeslut på grund av att den önskade placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen överklagas däremot till i den ordning som gäller enligt förvaltningslagen. Placeringsbeslut som fattas med stöd av den föreslagna undantagsbestämmelsen bör på grund av dess samband med bestämmelserna om placering utifrån vårdnadshavarnas önskemål och närhet till hemmet inte kunna överklagas till . En möjlighet till rättslig prövning av kommunala beslut med undantagsbestämmelsen som grund kommer dock att finnas genom möjligheten till laglighetsprövning enligt kommunallagen. Utredningens förslag: Ändringarna i skollagen och skolförordningen ska träda i kraft . De föreslagna ändringarna i skollagen bör träda i kraft . De förordningsändringar som föreslås avseende urvalsgrunder för fristående skolor bör träda i kraft som lagändringarna. bedöms vara en lämplig tidpunkt. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska en utredning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader och intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. En beräkning av eventuella konsekvenser samt, i förekommande fall, förslag till finansiering ska också redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska detta också redovisas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska föreskrifternas konsekvenser redovisas i en konsekvensutredning i enlighet med bestämmelserna i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I kapitlet redovisas identifierade konsekvenser av de förslag som presenteras i betänkandet. Konsekvenser för Skolinspektionens prövning av godkännanden Skolinspektionen prövar enskildas ansökningar om godkännande som huvudman för fristående skola. I prövningen ingår bland annat att bedöma de urvalsgrunder som sökanden har uppgett i sin ansökan. Vad Skolinspektion har att pröva är om en urvalsgrund strider mot öppenhetsprincipen. Utredningen har föreslagit att enskilda huvudmän ska få möjlighet att utnyttja en särskild kvot för nyanlända elever som får tillämpas i fall det är fler sökande än platser till skolenheten. Utredningen föreslår vidare att den som ansöker om att godkännas som huvudman för en fristående skola ska uppge i ansökan att sökanden avser att utnyttja möjligheten att ta emot nyanlända elever i en särskild kvot. Utredningen bedömer att den uppgiften bör kunna prövas i samband med urvalsgrunderna i ansökan. Utredningen bedömer att förslaget inte innebär en kostnadsökning för Skolinspektionen och att myndigheten inte behöver resurstillskott med anledning av utredningens förslag. Konsekvenser för Skolinspektionens tillsyn Det ingår i Skolinspektionens tillsynsuppdrag att granska hur en kommun tillämpar bestämmelserna om placering av elever i kommunens skolor och vilka urvalsgrunder en enskild huvudman tillämpar när en skolenhet har fler sökande än platser. Utredningens förslag om särskild kvot innebär att Skolinspektionen har att granska ytterligare en bestämmelse avseende en enskild huvudmans organisering av mottagande till en skolenhet. Detta bör dock inte innebära en betydande ökning av den tid som granskningen tar i anspråk. Detsamma gäller beträffande förslaget om möjlighet för kommunerna att göra undantag från gällande placeringsbestämmelser. Utredningen bedömer att förslagen inte innebär en kostnadsökning för Skolinspektionen och att myndigheten inte behöver resurstillskott med anledning av utredningens förslag. En kommuns beslut om placering av elever i skolenheter inom sin förskoleklass, grundskola eller grundsärskola överklagas antingen till eller till allmän förvaltningsdomstol genom laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900) beroende på vilken bestämmelse i skollagen som kommunen grundar Förslaget om möjlighet för kommuner att göra undantag från nuvarande placeringsbestämmelser innebär att en kommuns beslut med stöd av den föreslagna undantagsbestämmelsen endast kommer att kunna överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning. Konsekvensen kan bli att fler beslut överklagas till de allmänna förvaltningsdomstolarna och färre till . Antalet mål om laglighetsprövning hos de allmänna förvaltningsdomstolarna bedöms som mest bara öka marginellt till följd av utredningens förslag i denna del. En eventuell kostnadsökning bedöms därför rymmas inom befintliga anslag. En minskning av antalet ärenden hos överklagandenämnden bedöms inte ha sådan omfattning att det motiverar en anslagsförändring. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Förslaget om möjlighet för kommunerna att göra undantag från gällande placeringsbestämmelser innebär inte någon begränsning av den kommunala självstyrelsen i jämförelse med nuvarande reglering. 8.3.1Förslaget om särskild kvot Utredningens förslag om att enskilda huvudmän får möjlighet att ta emot nyanlända elever i särskild kvot till fristående skolor med högt söktryck får konsekvenser för de enskilda huvudmän som väljer att utnyttja möjligheten. Det är den enskilde huvudmannen som avgör hur många nyanlända elever som skolenheten kan ta emot genom särskild kvot. Utredningen bedömer att de huvudmän som väljer att tillämpa särskild kvot vid mottagande kan komma att ta emot något fler elever än vad skolan tar emot . Huvudmän för fristående skolor kommer dock att ersättas för sina kostnader via grundbelopp och tilläggsbelopp på samma sätt som sker . Enligt utredningen kommer förslagen därför inte att innebära ökade kostnader för skolföretagen. Utredningens förslag innebär en informationsskyldighet för de skolföretag som väljer att tillämpa särskild kvot. Utredningen bedömer dock att de enskilda huvudmännen informerar om sina verksamheter och att även informera om den särskilda kvoten kan inte anses vara betungande för företagen och inte heller innebära mer än marginellt ökade administrativa kostnader. 8.4.1Förslaget om särskild kvot Utredningen bedömer att förslaget ur ett barnrättsperspektiv överlag kommer att få positiva konsekvenser för de barn som berörs. De eventuella negativa konsekvenser som kan upplevas för sökande som inte får plats övervägs av vikten att nå målen som utredningen vill uppnå med förslaget. Förslaget utökar möjligheten för de nyanlända barn som annars skulle ha haft det svårt eller omöjligt att tas emot i en fristående skolenhet där det är ett högt söktryck. Utredningen bedömer att förslaget ökar elevers rätt till likvärdig tillgång till utbildning och god kvalitet. Genom att nyanlända elever får möjlighet att tas emot i flera fristående skolenheter får de tillgång till utbildning som är likvärdig den som elever vilka tidigare är bosatta i landet har tillgång till. 8.4.2Förslaget om placering i kommunala skolor Förslaget om möjlighet för kommunerna att göra undantag från nuvarande placeringsbestämmelser innebär att elever i vissa fall kommer att placeras i en annan skolenhet än den som deras vårdnadshavare önskar eller i en skolenhet som ligger längre bort från hemmet än där de annars skulle ha placerats. Utredningen bedömer dock att dessa konsekvenser uppvägs av att förslaget bedöms främja kommunernas möjlighet att erbjuda alla elever en likvärdig utbildning av god kvalitet. 8.5.1Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Utredningens förslag syftar till att möjliggöra och öka förutsättningarna för integration. Genom att införa en möjlighet för enskilda huvudmän att ta emot nyanlända genom en särskild kvot ökar också möjligheten till en större fördelning mellan de fristående skolorna samt större möjlighet för en nyanländ att tas emot i en fristående skola. Förslaget om en möjlighet för kommunerna att under vissa förutsättningar göra undantag från nuvarande placeringsbestämmelser främjar de integrationspolitiska målen genom en möjliggöra en jämnare fördelning av nyanlända elever eller andra organisatoriska lösningar som främjar nyanlända elevers kunskapsutveckling och måluppfyllelse. Utredningen bedömer att utredningens förslag – utöver vad som redovisats om de integrationspolitiska målen – inte medför några sådana konsekvenser som avses i 15 § kommittéförordningen. 9.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)