sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Även i studien Den svenske borgmästaren har ställt frågor om inflytande till kommunstyrel- sens ordförande.5 I denna studie framkom att de flesta ordförande ansåg att de själva hade mest inflytande i kommunen, följt av kom- munens ledande tjänstemän och kommunstyrelsen. Även de förtro- endevalda som innehar tyngre positioner och som utför sina upp- drag på heltid har ett betydligt större inflytande över politiken än fritidspolitikerna. 3SKL, 2005. 4Karlsson & , 2015. 5Karlsson, 2006. Den lokala politikens organisering Källa: , 2015. Resultaten bygger på fullmäktigeledamöternas bedömning av sitt eget inflytande. Som framgår i tabellen ovan har heltids- och deltidspolitiker mer makt än fritidspolitikerna. Heltids- och deltidspolitikerna har i regel varit i politiken . Fullmäktigeordförande har varit invald medan kommunstyrelsens ordförande har varit det i 19 år.6 Lägst inflytande har de juniora förtroendevalda och de som enbart är fullmäktigeledamöter. Det är svårt att bedöma om de folkvaldas möjligheter till inflyt- ande, eller om fullmäktiges ställning, har försvagats . Troligtvis har fullmäktigeledamöternas inflytande länge varit margi- nellt. fanns en diskussion om att fullmäktige hade blivit en ”registreringsinstans” och att de verkliga besluten 6 , , & , 2010. Den lokala politikens organisering fattades i kommunstyrelsen.7 Det är också rimligt att anta att ordföranden och styrelseledamöterna även traditionellt har haft större inflytande än fullmäktigeledamöterna i politiken. I studie om den svenske borgmästaren ställs frågor om hur maktrelationerna bedöms ha förändrats över . Enligt studien är det av samt- liga ordförande som menar att kommunstyrelsen ökat sin makt på fullmäktiges bekostnad. Det är som menar att ordförandens makt har ökat på styrelsens respektive fullmäk- tiges bekostnad medan det är som uppger att maktförskjutningen skett i motsatt riktning. Denna studie ingick i en större europeisk studie och maktförskjutningen från de lokala parlamenten till borgmästaren framstår som en internationell trend. Ordförande i kommunstyrelsen har samma upplevda makt som borgmästare i andra länder. Skillnaden mellan och de flesta andra länder i är att borgmästaren eller kommun- styrelsens ordförande har en lagreglerad exekutiv roll i andra länder medan maktinnehavet i grundar sig på en i stora drag informell ordning.8 Enligt och finns det flera förklaringar till varför det skett en maktförskjutning från fullmäktige till styrelsen. En förklaring är avsektoriseringen och nämndavvecklingen som lett till att fler frågor och exekutiva maktresurser har flyttats till styrelsen. Allt färre förtroendevalda har fått ansvar för allt fler frågor.9 Ytterligare förklaringar är nya organisationsideal, vilka disku- teras i avsnitt 9.2.5, tillsammans med ett mer komplext besluts- fattande. Beslutsfattande i de kommunalförbund som förekommer i flera kommuner gör att makten för enskilda förtroendevalda minskat. I stort sett alla kommuner regeras av partikoalitioner, vilket gör det nödvändigt med kompromisser och överenskommelser som fattas mellan partiförträdare utanför fullmäktige, i förmöten eller inom de interna partiorganisationerna. och menar också att det är färre kommuner som styrs med ett genuint samlingsstyre. I realiteten styrs så gott som samtliga kommuner genom en kvasiparlamentarism där den styrande majoriteten ut- 7Montin, 2005, s. 97. 8Karlsson, 2006. 9Karlsson & , 2015. Den lokala politikens organisering Detta medför att makten samlas på ett mindre antal förtroendevalda. Därutöver har partidisciplinen stärkts på kommunnivå.10 Statsvetaren diskuterar även dessa maktför- hållanden i sin studie Partier i kommunpolitiken.11 Han menar att maktförskjutningen i första hand är orsakad av politikens institutio- nella förändringar. Beslutsprocesserna har blivit mer komplexa och tidskrävande som beslutsgången blivit snabbare. Detta gör att fritidspolitikerna inte har samma förutsättningar att sätta sig in i och ägna sig åt den politiska beslutsprocessen på så sätt som yrkespolitikerna kan. 9.2.3Försök att vitalisera fullmäktige har flera försök att vitalisera fullmäktige skett. Som ett resultat av ett förslag från (SOU 2001:48) har det blivit möjligt för en minoritet i en nämnd att hänskjuta beslutsrätten i ett ärende till fullmäktige liksom för en minoritet i fullmäktige att återremittera ärenden. Flera kommuner har också på egen hand genomfört reformer med avsikt att vitalisera fullmäktige, t.ex. genom att avskaffa facknämnderna och skapa beredningar och utskott under fullmäktige eller styrelsen. Några av dessa reformer studerades i en rapport av , och visar att reformerna har lett till att fullmäktigeledamöterna upplever att de fått marginellt större makt, men att denna maktförstärkning enbart skett i relation till nämnderna. Styrelsen bedömdes ha lika stort inflytande i kommunerna oavsett om de reformerat sina nämndsystem eller inte. I kommuner med ett reformerat nämndsystem fick full- mäktige större ansvar för att föreslå och utveckla ny politik, medan de förtroendevalda fick färre förvaltningsuppgifter. Överlag ledde reformerna till att antalet förtroendeledamöter minskade med i de undersökta kommunerna. 11Erlingsson, 2008. 12Karlsson, , 2009. Den lokala politikens organisering 9.2.4Förtroendevalda tenderar att behålla inflytelserika uppdrag Mot bakgrund av diskussionen ovan kan den ökade koncentrationen av inflytande hos de heltidsarvoderade förtroendevalda ses som naturlig. Det komplexa beslutsfattandet förutsätter att det finns förtroendevalda som kan ägna sig åt politik på heltid. Överlag lägger fritidspolitikerna också ner betydligt mindre tid på upp- dragen än de förtroendevalda som fullgör sitt uppdrag på heltid. I den enkät som och genomfört uppger responden- terna att det är kommunstyrelsens ordförande som har mest kunskap om de kommunpolitiska frågorna. Detta maktförhållande behöver inte ses som ett problem. Heltidsarvoderade förtroende- valda kan skapa förutsättningar för fritidspolitikerna att delta och väga upp tjänstemännens potentiella maktövertag. finns det ett problem om det är en liten krets personer som innehar de inflytelserika uppdragen. Omsättningen av uppdrag är särskilt låg när det gäller de tyngre uppdragen. De förtroendevalda som når toppen inom politiken tenderar alltså att stanna där. Bland dem som har tyngre uppdrag, dvs. ordförande eller styrelseledamot, är det mer än hälften som behåller sitt uppdrag från en mandatperiod till en annan. Den största omsättningen av uppdrag sker bland de som har uppdrag av liten betydelse. Av dessa lämnade mer än hälften politiken efter mandatperioden –2014. Detta förhållande bekräftar den dis- kussion om politiska eliter som vi för i kapitel 7 om social repre- sentativitet. De som innehar de tyngre politiska uppdragen ten- derar att behålla dem, vilket gör det svårt för de förtroendevalda längre ner i makthierarkin att göra politisk karriär och behålla sitt engagemang. De förtroendevalda som innehar de tyngre uppdragen utgör en grupp som ägnar sig åt och livnär sig på politik en större del av sina aktiva yrkesliv. 9.2.5Tjänstemännens makt över politiken utgjordes kommunernas förvaltning till stor del av politiskt förtroendevalda. har kommu- nernas lekmannaförvaltning övertagits av en tjänstemannakader. Antalet tjänstemän har tilltagit som ett resultat av välfärdsstatens Den lokala politikens organisering och den offentliga sektorns expansion. Den kommunala verksam- heten har växt och blivit mer komplex. har nya förvalt- ningsideal satt större fokus på målstyrning och effektiv resurs- användning. Detta har inneburit att rollfördelningen mellan tjänste- männen och förtroendevalda har förändrats. De förtroendevaldas roll har renodlats och blivit begränsad till att utveckla idéer och uppställa målsättningar liksom att granska verksamheten.13 I många avseenden har tjänstemännen ett maktövertag över de förtroendevalda, i synnerhet när det gäller fritidspolitikerna. Tjänste- männen har en formuleringsmakt genom de underlag de tar fram inför de politiska besluten. De arbetar kontinuerligt med specifika frågor och kan följa verksamheten. De flesta tjänstemän har expertkunskap inom de områden som de arbetar med och kan hänvisa till speciallagstiftning och olika former av myndighets- föreskrifter som kan vara svåra att sätta sig in i som lekman. Detta ger också tjänstemännen en initiativmakt. Mot bakgrund av att par- tierna har tappat medlemmar och att tjänstemännen har fått ökat ansvar för medborgarkontakter, t.ex. genom medborgardialoger, kan tjänstemännen också göra anspråk på att företräda ett med- borgarintresse. Vidare kan de utöva inflytande vid själva tolkningen och genomförandet av politiska beslut.14 Relationen mellan förtroendevalda och tjänstemän bör bygga på en ömsesidig förståelse av varandras roller. De förtroendevalda ska stå till svars inför medborgarna medan tjänstemännen ska stå för yrkeskunnande. Med ett fungerande samarbete kan de kommunala besluten bli både effektiva, rättssäkra, professionella och demo- kratiskt förankrade. Relationen mellan de förtroendevalda och förvaltningen skiljer sig åt mellan olika kommuner och landsting. I små kommuner där de förtroendevalda har en närhet till politikens utfall kan de ha inflytande över enskilda detaljärenden, t.ex. plan- och bygglovsärenden eller serveringstillstånd för alkohol, som i större kommuner handläggs av tjänstemän. överlappar tjänstemännens uppgifter de förtroendevaldas på ett sätt som kan göra det otydligt vem som styr verksamheten. 13Montin, 2007, s. 103 f. 14Hylsing & , 2012, s. 122 f. Den lokala politikens organisering Tjänstemännens makt över politiken har tilltagit Det är svårt att värdera det faktiska inflytande som tjänstemännen utövar över det kommunala beslutsfattandet och vilken inverkan detta har på den lokala demokratin. Att tjänstemännen har ett stort inflytande råder det inget tvivel om. I en studie från SKL framkom att av de förtroendevalda ansåg att politikerrollen ofta var begränsad till att godkänna tjänstemännens förslag. Med andra ord ansåg sex av tio att den kommunala demokratin liknade ett expertstyre. Det var också cirka var tredje förtroendevald som menade att det var svårt att hinna bilda sig en uppfattning i ärenden inför beslut.15 Enligt SCB:s enkät är det av fullmäktigeleda- möterna som uppger att tjänstemännen har ett mycket stort inflyt- ande, men enbart var tredje som anser att de bör ha ett sådant inflytande. Samma bild framkommer i , och studie av kommunpolitiker. I denna studie uppger av fullmäktigeledamöterna att tjänstemännen bör ha mindre inflytande.16 Detta tyder på att det finns en konfliktyta mellan de förtroendevalda och tjänstemännen. Flera studier visar också att tjänstemännens makt i kommun- politiken har stärkts . En förklaring till detta kan vara den omorganisering av den kommunala förvaltningen som skedde med utgångspunkt i organisationsideal som New Public Management.17 Den grundläggande tanken i detta ideal är att det ska finnas en tydlig skillnad på utförare och beställare. Detta har inneburit att de förtroendevalda kommit att styra verk- samheten med allmänna målsättningar. De förtroendevalda ska inte hantera och fatta beslut över enskilda detaljärenden.18 Vidare har den centrala förvaltningen fått allt större ansvar över budgetprocesserna i kommunen och . Detta är delvis ett resultat av den allt mer ansträngda ekonomin i flera kommuner och landsting, men budgetprocesserna har också blivit mer komplexa eftersom en stor del av den offentliga verksamheten drivs av privata aktörer. Den kommunala politiken har dessutom blivit mer styrd 15SKL, 2005. 16Gilljam, , & , 2010. 17Karlsson & , 2015. 18Montin, 2007. Den lokala politikens organisering av lagstiftning och myndighetsföreskrifter.19 I betänkande (SOU 2007:10) framförs t.ex. att ökade krav på lik- värdighet mellan olika kommuner och landsting liksom en ökad förekomst av rättighetslagstiftning, inneburit begränsningar i det kommunala beslutsfattandet. Även medlemskapet i EU har föränd- rat förutsättningarna för det lokala beslutsfattandet. Enligt SKL har av de frågor som tas upp i fullmäktige EU- anknytning. Denna utveckling har inneburit att det kommunala självstyret blivit kringskuret. Kommunerna och landstingen har i större utsträckning blivit enheter som förvaltar och verkställer beslut som fattats på högre nivåer. har andra uppgifter decentraliserats och därmed är det inte säkert att det kommunala självstyret överlag har minskat. Båda dessa utvecklingar har dock medfört att tjänstemännen fått en viktigare roll i förhållande till de förtroendevalda. Det finns emellertid en skillnad mellan hel- och deltidsenga- gerade förtroendevalda och fritidspolitiker när det kommer till rela- tionen till tjänstemännen. Förtroendevalda som utför sina uppdrag på heltid, eller en betydande del av heltid, har bättre förutsättningar att sätta sig in i politiska beslut och kan därmed väga upp tjänstemännens inflytande. Flera forskare beskriver en utveckling där de centrala besluten i kommunen eller ofta utfor- mas av de högre tjänstemännen tillsammans med kommunal- och landstingsråden. Dessa frikopplar sig, som Gissur be- skriver, från fritidspolitikerna.20 Detta förhållande beskrivs också av (SOU 2001:48). Den menade att ett symbiotiskt förhållande ofta uppstår mellan ledande tjänstemän och heltidsarvoderade förtroendevalda. Enligt , och studie skiljer sig tjänste- männens inflytande däremot åt beroende på den ställning som kommunstyrelsen och kommunstyrelsens ordförande har i kom- munerna. I de kommuner där kommunstyrelsen och dess ordför- ande anses ha mycket makt uppfattas tjänstemännens inflytande som mera begränsat. Omvänt har dessa institutioner mindre makt i de kommuner där tjänstemännen uppfattas ha stort inflytande. 19Även kommuner kan utfärda föreskrifter. Med myndighetsföreskrift avses här föreskrifter meddelade av statlig förvaltningsmyndighet. 20Erlingsson, 2008. Den lokala politikens organisering kommuner där fullmäktigeledamöterna själva upplever att de har ett stort inflytande har tjänstemännen en svagare ställning och vice versa. Sammantaget tyder detta på att relationen mellan tjänstemän och förtroendevalda är komplicerad, men också att den skiljer sig åt mellan olika kommuner och landsting. 9.3Överväganden och förslag om den lokala politikens organisering Sammanfattande analys: Makten i den lokala politiken har för- skjutits från fullmäktige och fritidspolitikerna till styrelsen och de förtroendevalda som fullgör uppdraget på heltid. Makt- utövningen sker till stor del utanför de formella institutionerna. har maktförskjutningen från fullmäktige och fritidspolitikerna till ledamöterna och ordförande i kommun- styrelsen fortsatt. Det finns inget som tyder på att det förhåller sig markant annorlunda inom . Vidare har tjänstemännen fått större inflytande över det politiska beslutsfattandet. Inflyt- andet över de centrala besluten i kommuner och landsting utövas av en allt mindre skara av ledande beslutsfattare. Dessutom sker beredningen av beslut utanför de formella institutionerna, t.ex. i förmöten och i förhandlingar mellan partier som gemensamt styr kommunen eller , vilket påverkar både fullmäktiges och väljarnas möjligheter till insyn i beslutsfattandet och ansvarsutkräv- ande av beslutsfattarna. De omständigheter som beskrivs ovan har lyfts fram av flera tidigare utredningar. Två föregående utredningar på demokrati- området, (SOU 2000:1) och (SOU 2001:48), pekade på behovet av att stärka fritidspolitikernas inflytande liksom att förtydliga fullmäktiges roll. Vår översyn visar att de tidigare utredningarnas förslag och rekommendationer inte lett till någon avgörande förändring i dessa avseenden. Det kan mot den bakgrunden tyckas att det finns behov av ytterligare åtgärder för att vitalisera fullmäktige. Den lokala politikens organisering Fullmäktige måste få en granskande roll Utredningen menar att maktförskjutningen i kommun- och lands- tingspolitiken i någon mån måste ses som ett resultat av en större samhällsutveckling. Förändringar som inneburit att det kommunala beslutsfattandet blivit allt mer komplext, liksom förändrade orga- nisationsideal har varit faktorer som bidragit till att fullmäktige- och fritidspolitiker i regel fått mindre att säga till om. I kommuner och landsting där en tydlig majoritet saknas har partierna gjort överenskommelser över blockgränser och skapat okonventionella majoriteter. Det innebär att fler frågor avgörs genom förhandlingar mellan gruppledare och att fullmäktigeledamöterna blir mindre delaktiga. Vi anser att fullmäktige måste få förutsättningar att påverka beslut som gäller den övergripande inriktningen för den kommu- nala verksamheten. Fullmäktigeledamöterna ska kunna utkräva poli- tiskt ansvar och granska beslutsfattandet, särskilt styrelsens, men också övriga nämnders arbete. Vi har därför utrett frågan om full- mäktige ska kunna utlysa en misstroendeförklaring mot nämnd, oav- sett majoritetsstyre och föreslår vidare att fullmäktige ska arrangera allmänpolitiska debatter. Rollfördelningen inom lokalpolitiken måste förtydligas Vi ser ett behov av att förtydliga rollfördelningen mellan dels för- valtningen och politiken, dels olika förtroendevalda, i synnerhet den roll som ordföranden i styrelsen har i den kommunala poli- tiken. I likhet med Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) bedömer vi att en instruktion till den högsta tjänste- mannen inom förvaltningen förtydligar dennes uppdrag. På samma sätt förhåller det sig med kommun- respektive landstingstyrelsens ordförande. Fullmäktige bör även besluta om vilken roll och vilka uppgifter som övriga förtroendevalda som fullgör uppdraget på heltid, eller på betydande del av heltid, ska ha. Kommunal- och landstingsråden har en viktig demokratisk funktion eftersom de som hel- eller deltidsarvoderade förtroendevalda har bättre förut- sättningar att företräda medborgarna och att verka för att politiska beslut får demokratisk förankring. Den lokala politikens organisering Motverka dominansen av en elit inom politiken Det är viktigt att motverka vissa effekter av elitiseringen inom poli- tiken. Det är ur flera aspekter problematiskt om ett fåtal personer har ett långvarigt maktinnehav. Det är, som vi redogör för i kapi- tel 7, ett särskilt problem att den politiska eliten, dvs. de som inne- har de tyngre uppdragen i kommuner och landsting, inte avspeglar sammansättningen av befolkningen eller utgör en lokal dynasti. En utveckling där politiken präglas av en elit talar i sig för att stärka medborgarnas möjligheter till inflytande och deltagande mellan valen. Medborgarna måste få ökade möjligheter att föra fram sina åsikter och intressen genom samråd, medborgardialog, folkinitiativ, folkmotioner och andra former för demokratiskt deltagande (se kapitel 11, 12 och 13). Det kan också vara värdefullt att öka omsätt- ningen av kommunala förtroendeuppdrag eftersom det både under- lättar ett inträde i och ger utrymme för vägar ut ur politiken. Par- tierna bör därför överväga en begränsning i hur länge en enskild förtroendevald kan inneha ett visst tyngre uppdrag. 9.3.1Fullmäktige som granskare av styrelsen och nämnderna Utredningens bedömning: Fullmäktige bör ha tillräckliga befog- enheter att granska och utkräva ansvar. Fullmäktige kan upparbeta en praxis för den interna granskningen av maktutövningen. Utredningens översyn visar att makten i den lokala demokratin huvudsakligen utövas av styrelsen, styrelsens ordförande eller de högre tjänstemännen. Maktutövandet sker i stora drag utanför de formella institutionerna. Fullmäktige, som enligt kommunallagen är kommunens beslutande församling, har en svag roll. Detta är problematiskt eftersom det försvårar väljarnas förmåga till insyn i beslutsfattandet och möjlighet till ansvarsutkrävande. När väljarna inte med säkerhet vet hur beslut har fattats och av vem får de svårt att göra ett väl övervägt val i de allmänna valen. Vi har mot bakgrund av ovanstående problematik övervägt olika möjligheter att stärka insynen och ansvarsutkrävandet i den lokala demokratin. Detta kan exempelvis göras genom en politisk ordning där fullmäktige får ett starkare mandat som granskare av makt- Den lokala politikens organisering utövandet i styrelsen och nämnderna, eller genom en institutionell ordning, där revisionen av kommunerna stärks. Frågan om revisionens roll har varit föremål för flera utred- ningar. Senast föreslog Utredningen om en kommunallag för fram- tiden (SOU 2015:24) att revisionens oberoende ska stärkas inom ramen för den ordning som gäller. Mot bakgrund av de förslag som utredningen presenterade är under beredning har vi valt att inte utreda frågor om revisionen närmare. Vi kan dock konstatera att den kommunala revisionens nuvarande ordning inte fullt ut har fungerat tillfredsställande. Vår bedömning är att revisorerna, som är politiskt tillsatta, inte i alla kommuner har haft möjlighet att göra en oberoende granskning. Denna bild har, i likhet med vad tidigare utredningar redovisat, framkommit i flera av våra samråd och bekräftas även i andra rapporter och studier.21 Eftersom frågor om revisionen inte är en del av vårt uppdrag utreder vi inte frågan om dess oberoende vidare. Vi har i stället valt att fokusera på att stärka enskildas möjligheter till insyn i de kommunala besluts- processerna (se mer om medlemmars möjligheter att delta inför beslut i kapitel 11) och frågan om hur maktutövningen kan gran- skas i den folkvalda församlingen, fullmäktige. Våra överväganden om det sistnämnda redovisas närmare i det följande. Fullmäktige bör ha tillräckliga befogenheter att granska och utkräva ansvar Det är fullmäktige som enligt idealet ska ha ansvar över den huvudsakliga granskningen och det interna ansvarsutkrävandet. Fullmäktiges befogenheter att granska och ställa styrelsen eller nämnderna till svars följer huvudsakligen av de bestämmelser som gäller för den kommunala revisionen. Enligt 5 kap. 25 a § kommu- nallagen (1991:900) får fullmäktige utifrån revisionsberättelsen besluta att rikta en anmärkning mot en nämnd eller en fullmäk- tigeberedning eller mot enskilda förtroendevalda. Fullmäktige ska också besluta i frågan om ansvarsfrihet ska beviljas och, om ansvarsfrihet vägras, får fullmäktige besluta att skadeståndstalan ska väckas (5 kap. 25 b § KL) eller att den förtroendevaldes uppdrag 21 Se t.ex. , , , 2013. Den lokala politikens organisering ska återkallas (4 kap. 10 § KL). Fullmäktiges ansvarsutkrävande är alltså koncentrerat till i stort sett ett tillfälle och utifrån revisionsberättelsen. Nuvarande ordning innebär att den kommunala revisionen är fullmäktiges främsta instrument för att granska verksamheten. Enskilda ledamöter har emellertid möjlighet att få insyn i delar av nämndernas och styrelsens verksamhet genom de redovisningar som dessa är skyldiga att lämna fullmäktige, i de fall fullmäktige delegerat uppdrag till dem (3 kap. 15 § KL). Ledamöter kan också ställa interpellationer till nämndernas eller styrelsens ordförande (5 kap. 52 och 54 §§ KL) och dessa är skyldiga att lämna upp- lysningar vid fullmäktiges sammanträde om fullmäktige begär det (5 kap. 22 § KL). Frågor och upplysningar är inte begränsade till att avse endast delegerade uppgifter, utan kan också röra den del av nämndernas verksamhet som härrör från lagstadgade skyldigheter, exempelvis enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller (1998:808), eller som rör den egna verksamhetens förvaltning. Denna ordning ger dock inte fullmäktige en reell möjlighet att syste- matiskt granska maktutövningen. I den underlagsrapport som och har skrivit till utredningen finns ett förslag om ett slags kommunalt konstitu- tionsutskott som kontinuerligt kan ha möjlighet att följa styrelsens och nämndernas arbete och som kan lämna förslag till fullmäktige om att väcka en misstroendeförklaring mot hela eller delar av led- ningen om den missköter sitt uppdrag.22 Förslaget har flera för- tjänster.