sou · H4B37 · 2016-02-03 00:00:00 — Europadom- stolen har också i sin praxis utvecklat vad som enligt Europa- konventionen ligger i medlemsstaternas förpliktelser att tillgodose, både de skyddsintressen som ligger till grund för skyddet för privatlivet och de som ligger till grund för yttrandefriheten. Sammanfattningsvis innebär detta att ett nytt sammantaget skyddsintresse har växt fram som tar sikte både på skyddet för enskilda människors integritet och på skyddet för en fri debatt som en viktig del av demokratin. Skyddet för privatlivet och den personliga integriteten ska balanseras mot yttrandefriheten Artikel 10 i Europakonvention innebär inget absolut hinder mot kriminalisering av spridning av integritetskränkande uppgifter. Artikel 8 innebär inte heller att spridning av integritetskränkande uppgifter under alla förhållanden kan vara förbjuden. Artikel 8 och 10 utgör i stället – i många fall – motstående intressen som måste balanseras. Denna avvägning måste göras när det straffbara området avgränsas. Dessutom bör lagstiftningen ge domstolen möjlighet att i varje enskilt fall göra en sådan avvägning. På motsvarande sätt utgör inte den i RF garanterade yttrande- friheten i sig något absolut hinder mot en sådan kriminalisering. Den begränsning i yttrandefriheten som en kriminalisering innebär, får dock bara göras utifrån vad som är nödvändigt och den får inte innebära något hot mot åsiktsbildningen. Att det förekommer spridning av integritetskränkande bilder och andra uppgifter på ett sätt som bör vara straffbart och att en kriminalisering i vissa fall är godtagbar utifrån yttrandefrihets- aspekter, framstår enligt vår mening som uppenbart. Sannolikt är det okontroversiellt för de allra flesta att skyddet för privatlivet och den personliga integriteten i vissa fall bör vinna företräde framför yttrandefriheten. Utmaningen för lagstiftaren och rättstillämp- ningen är att hitta en lämplig avvägning mellan de olika rättighet- erna och intressena. Hur denna avvägning bör utformas utvecklar vi i de följande avsnitten. 10.5.4Nuvarande skydd genom straffrätt, civilrätt och offentlig rätt är inte tillräckligt Bedömning: De nuvarande straffrättsliga, civilrättsliga och offentligrättsliga regler som finns till skydd för den personliga integriteten täcker endast vissa former av uppgiftsspridning och de har delvis andra utgångspunkter och skyddsintressen än integritet och privatliv. Det innebär att det skydd som lag- stiftaren ger mot integritetsintrång som sker genom sprid- ning av integritetskränkande uppgifter inte är tillräckligt. Lagstiftningen bör därför utvecklas och utformas på ett sätt som svarar mot dagens skyddsbehov. Det finns enligt vår bedömning ett behov av att lagstiftaren till- handahåller ett tillräckligt och bättre utformat skydd för i vart fall mer uppenbara fall av intrång i privatlivet genom spridning av bilder och andra uppgifter. Utvecklingen av internet och annan elektronisk kommunikation har satt detta i ett tydligt fokus. Att det finns ett behov av ett tillräckligt skydd för integriteten innebär inte med nödvändighet att det finns skäl att utöka det straffbara området genom nykriminalisering. När en sådan över- vägs, bör man först analysera om det redan finns handlingsdiriger- ande regler som är tillräckligt effektiva för att motverka oönskade beteenden och som därigenom tillhandahåller ett tillräckligt skydd för den personliga integriteten. Som Straffrättsanvändningsutred- ningen konstaterade i sitt betänkande, bör ”dubbla kriminaliser- ingar” undvikas om det inte finns särskilda skäl för sådana.71 I avsnitt 10.2 gör vi en genomgång av det befintliga straffrätts- liga skydd som finns mot spridning av integritetskränkande bilder och andra uppgifter och det skydd som vid sidan av straffrätten finns enligt civilrättsliga och offentligrättsliga bestämmelser. Frågan blir om den nuvarande regleringen är tillräcklig. 71 SOU 2013:38 s. 516 ff. Straffbestämmelserna om förtal och grovt förtal i 5 kap. BrB har fått en relativt stor användning och det kan konstateras att de i många fall innebär att den som sprider integritetskränkande upp- gifter kan hållas straffrättsligt ansvarig. Det har i praxis gällt sprid- ning av smygfilmade samlag, nakenbilder och andra bilder och filmer med sexuellt innehåll. Domstolarnas rättstillämpning har rönt viss kritik i doktrinen, som det har konstaterats att förtalsregeln ofta varit det enda som ”stått till buds”. Vi delar bedömningen att förtalsbestämmelsen inte är utformad på ett sätt som gör att den enkelt och tydligt kan tillämpas på de mest allvarliga integritetsintrången som sker genom spridning av bilder eller uppgifter. Vid spridning av exempelvis smygtagna nakenbilder är det verkliga angreppet inriktat mot integriteten hos den som bilden föreställer. Spridningen av bilden innebär alltså ett integritetsintrång. Något den utsatte själv vill bestämma om det ska hållas inom den privata sfären sprids till andra mot dennes vilja. Det framstår enligt vår mening som olyckligt att förtalsbestäm- melsen i vissa fall ges en vid tolkning för att kunna täcka in gärningar av det skälet att det inte finns en mer adekvat straffbe- stämmelse i BrB. Genom den konstruktion förtalsbrottet har – att spridningen ska innebära att det förmedlas en uppgift som är ägnad att utsätta den utpekade för missaktning – täcker bestämmelsen inte heller på långt när in alla situationer där en spridning av uppgifter kan inne- bära ett intrång i någons privatliv och personliga integritet. Om det exempelvis framgår att spridningen av en integritetskränkande film skett mot den avbildades uttryckliga vilja, är det tveksamt om de skäl som HD lade fast i NJA 1992 s. 594 kan tillämpas för att för- farandet ska kunna bedömas som förtal.72 Förtalsbestämmelsen har – som vi kunnat se – inte kommit att tillämpas vid spridning av integritetskränkande uppgifter utanför det sexuella området. För detta förutsätts i så fall att uppgifterna inte endast är integritets- kränkande utan dessutom av något särskilt skäl är ägnade att utsätta den utpekade för andras missaktning. Det innebär att förtals- bestämmelsen inte är utformad så att den täcker de skyddsintressen som finns . 72 Se avsnitt 10.2.1 närmare om HD:s avgörande NJA 1992 s. 594. I Brå:s rapport hot och kränkningar mot enskilda personer via internet bekräftas att förtalsbestämmelsen inte alltid anses som tillämplig. Av rapporten framgår att det finns svårigheter för rättsväsendet att tillämpa befintliga bestämmelser på spridning av nakenbilder och att spridning av sådana bilder sällan anses nå upp till brottsrekvisiten för förtal.73 Frågan är då om i stället PUL tillhandahåller ett tillräckligt straffrättsligt skydd. Spridning av integritetskränkande bilder och andra uppgifter torde i många fall vara att anse som en behandling av känsliga per- sonuppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser som inneburit en kränkning av den registrerades personliga integritet – vilket i sin tur innebär att det kan föreligga ett straffansvar enligt PUL. Detta blir framför allt tydligt om man fäster vikt vid Datainspektionens bedömningar i fall där myndigheten har gjort polisanmälningar eller annars avgett yttranden till polis eller åklagare. Trots detta har PUL sällan kommit att tillämpas av polis eller åklagare och därför inte heller prövats av domstol i någon nämnvärd omfattning. Den bild som ofta förmedlas från rättsväsendets aktörer är att lagstiftningen uppfattas som – och möjligen också är – svårtillämpad. I Brå:s rapport framkommer att det sällan kontrolleras om anmälda kränkningar via internet kan utgöra brott mot PUL och att det sannolikt finns ett stort mörkertal när det gäller brott mot PUL.74 Enligt intervjuade åklagare beror det på att både polis och åklagare har mycket dålig kunskap om lagen och att den upp- levs som komplicerad. Även om PUL:s reglering skulle kunna blir ett mer verknings- fullt skydd, om kunskapen om lagen förbättrades inom rättsväsen- det, anser vi att det är tveksamt om regleringen i sig motsvarar de krav man bör ställa på ett straffrättsligt skydd. PUL har delvis andra utgångspunkter än skyddet för privatlivet och bygger på ett EG-direktiv som styr dess uttolkning. Regleringen gäller dessutom vid behandling av personuppgifter enligt PUL:s definition, vilket bl.a. förutsätter att det är fråga om automatiserad behandling eller behandling inom ett manuellt register. Straffansvaret är avgränsat till hantering av de uppgifter som särskilt är angivna som ”känsliga 73Brå-rapport 2015:6 s. 100 f. Av den praxis som finns kan det dessutom kon- stateras att undantaget från PUL:s tillämpningsområde för be- handling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål har begränsat det straffbara området på ett relativt betydande sätt. De regler som finns i 16 kap. BrB gällande barnpornografibrott och olaga våldsskildring är som utgångspunkt brott mot allmän ordning. Även om de i vissa fall träffar gärningar som innebär intrång i privatlivet genom spridning av integritetskränkande bilder, utgör inte dessa bestämmelser enligt vår bedömning ett till- räckligt verkningsfullt straffrättsligt skydd mot sådana integritets- kränkningar. Regleringen i OSL ger ett straffrättsligt skydd mot att personer inom myndigheter eller annan offentlig verksamhet lämnar ut integritetskränkande uppgifter som hanteras inom myndigheten. Sekretesslagstiftningen gäller dock inte andras hantering av sådana uppgifter och inte heller i de fall uppgifter sprids efter att de först röjts i strid mot OSL. Förutsättningarna för att få skadestånd för kränkning enligt SkL bygger på att kränkningen skett genom en straffbar handling. Möj- ligheterna till kränkningsersättning är alltså inte mer omfattande än det straffrättsliga skyddet. På samma sätt är möjligheterna till brottsskadeersättning beroende av att det skett en kränkning genom ett brott.75 De möjligheter som finns enligt PUL för enskilda att begära skadestånd för kränkning av den personliga integriteten har, så långt vi kunnat konstatera, mycket sällan kommit till användning. Möjligheterna att få sådant skadestånd är beroende av att uppgifter hanterats i strid med PUL och orsakat en kränkning av den per- sonliga integriteten. Förutsättningarna för att få skadestånd enligt PUL får enligt vår mening bedömas vara mycket begränsade. Inte heller Datainspektionens befogenheter att utöva tillsyn och utfärda förelägganden om bl.a. utplånande av känsliga personuppgifter innebär ett tillräckligt skydd för integriteten. De straffbestämmelser och övriga bestämmelser som blir tillämpliga om integritetskränkande uppgifter om enskilda sprids 75 Se avsnitt 17.2 och 17.3 om förutsättningarna för skadestånd för kränkning och för brotts- skadeersättning. har kommit till och i olika syften. Vår slutsats blir att varken den straffrättsliga, skadeståndsrättsliga eller den offentligrättsliga regleringen är anpassad eller tänkt för att tillämpas på dagens förhållanden, där integritetskränkande uppgifter om andra med hjälp av den nuvarande tekniken kan spridas mycket enkelt och snabbt och orsaka stora skador för enskilda. Samman- taget gör vi därför den bedömningen att nuvarande reglering till skydd mot spridning av integritetskränkande uppgifter inte – ens om man bedömer den som en helhet – ger ett tillräckligt skydd för integriteten. 10.5.5Det behövs ett nytt straffrättsligt skydd i mot allvarliga intrång i privatlivet Bedömning: Det behövs ett förstärkt straffrättsligt skydd genom en ny bestämmelse i som gäller straffansvar för allvarliga fall av intrång i privatlivet genom spridning av integritetskränkande uppgifter. Bestämmelsen bör utformas så att det blir en rimlig och proportionerlig avvägning mellan skyddet för integriteten och skyddet för yttrandefriheten. Efter- som bestämmelsen ska skydda den enskildes privatliv, person- liga integritet och frid, bör den införas i 4 kap. . Den nya bestämmelsen ska enligt våra direktiv endast gälla utanför det grundlagsskyddade området. Det behövs en ny bestämmelse i till skydd för integriteten Ett intrång i privatlivet genom spridning av vissa mycket privata uppgifter kan leda till stora personliga konsekvenser och ett stort personligt lidande. Det är ett viktigt skäl för ett förstärkt straff- rättsligt skydd. Det finns också andra skäl som talar för en ny straffrättslig reglering på detta område. Möjligheterna att genom internet tillgängliggöra uppgifter om andra till ett stort antal personer har väsentligt ökat behovet av skydda privatlivet och den personliga integriteten mot sådana intrång. åtaganden enligt innebär också krav på ett verkningsfullt rättsligt skydd. Flera domar, bland annat , har tydliggjort att spridning av uppgifter kan inne- bära ett intrång i privatlivet som medlemsstaterna har en positiv skyldighet att skydda enskilda mot. Behovet av att försöka åstad- komma en normpåverkan och ett verksamt straffrättsligt skydd är alltså enligt vår mening stort. Den nuvarande straff- rättsliga regleringen till skydd mot spridning av integritetskränk- ande uppgifter är inte tillräcklig, eftersom den endast täcker in vissa former av uppgiftsspridning och dessutom delvis har andra utgångs- punkter och skyddsintressen. Den nuvarande regleringen kom till långt innan tekniken hade blivit en vardaglig del av kommunikat- ionen mellan människor. Det gör att den är delvis svårtillämpad och ibland inte används. En ny reglering i BrB som tydligt anger det straffbara området har enligt vår bedömning väsentligt större möjligheter att bli tillämpad i fall där det förekommit oacceptabla integritetskränk- ningar. Det har framkommit i olika sammanhang att det finns en osäkerhet och även okunskap hos allmänheten – inte minst bland unga – om vad som är tillåtet eller förbjudet att sprida via internet. En tydligare reglering än skulle delvis kunna råda bot på detta och därigenom ha förutsättningar att åstadkomma en normpå- verkan, dvs. i förlängningen påverka människors beteende. Andra system som bygger på civilrättsliga eller offentligrättsliga regler har visat sig vara otillräckliga för att tillhandahålla ett verkningsfullt skydd. Vår bedömning är att de heller inte har förut- sättningar att utöva en tillräcklig normpåverkan. Detta innebär sammantaget att det finns goda skäl för att ut- vidga och förtydliga det straffbara området genom nykriminaliser- ing. Vår slutsats blir därför att det behövs en ny straffbestämmelse i BrB som gäller i vart fall allvarligare fall av intrång i privatlivet genom spridning av integritetskränkande uppgifter. Det straffbara området bör utformas så att det blir en rimlig avvägning mellan skyddet för integriteten och skyddet för yttrandefriheten Ett ny straffrättslig bestämmelse som gäller spridning av bilder eller andra uppgifter, innebär med nödvändighet en inskränkning i yttrandefriheten. Det straffbara området måste därför avgränsas så att det blir en rimlig och proportionerlig avvägning mellan de olika rättigheter och intressen som och RF skyd- dar, dvs. skyddet för privatlivet och den personliga integriteten och rätten till yttrandefrihet. I sammanhanget bör man lyfta fram den starka och grundlags- skyddade ställning som yttrandefriheten har intagit i . Artikel 8 i ålägger medlems- staterna att tillhandahålla ett skydd mot intrång i privatlivet och då i vissa fall med nödvändighet även begränsa yttrandefriheten. Den bedömningsmarginal som medlemsstaterna åtnjuter vid uttolk- ningen av Europakonventionen76, innebär att yttrandefrihetens starka ställning bör beaktas när vi föreslår ett straffrättsligt skydd för privatlivet. En utgångspunkt, som många säkerligen kan ställa sig bakom, kan vara att det i allmänhet ses som förkastligt att sprida alla slag av uppgifter om en person som denne kan antas vilja hålla för sig själv. Det torde överensstämma med den sociala norm som råder . De sociala normerna är dock vare sig konforma eller konstanta. Vad vissa kan anse vara illvilligt ryktespridning och illojalt beteende kan andra se som oskyldigt skvaller. Uppfattningar om detta kan också ändras . Hur man förhåller sig till att privata uppgifter om ens person sprids växlar givetvis mellan olika individer. Det kan gälla vilken uppgiftsspridning som överhuvudtaget upplevs som ett intrång i privatlivet och ett angrepp på den personliga integriteten. Det kan bero på hur ”privat” man vill vara och hur stor ”privat sfär” man önskar att omge sig med. Därutöver har olika människor olika hög tolerans. Det kan i sin tur bero på sådant som vilken självbild eller vilket självförtroende man har och hur man ser på sig själv och sin omgivning. Huruvida en spridning av privata uppgifter kan vara till 76 Se avsnitt 4.3.3. men, är därtill ibland beroende av en persons yrkesroll och sociala situation. Mot denna bakgrund kan lagstiftningen inte träffa varje form av illvillig ryktesspridning eller vidarebefordrande av privata ange- lägenheter, även om det ibland är sårande eller till och med skadligt för den berörde. Det bör också framhållas att en straffbestämmelse om skydd mot intrång i privatlivet kommer att omfatta många olika slags handlingar och att skyddet för privatlivet i BrB, jämfört med det skydd som finns , delvis kommer att regleras från en ny ut- gångspunkt. Det finns därför skäl att inta en något försiktig håll- ning och inrikta bestämmelsen mot de områden där ett nytt straff- rättsligt skydd framstår som mest angeläget. Vår slutsats blir därför att varje uppgiftsspridning som kan upp- levas som ett intrång i privatlivet för den enskilde inte bör träffas av kriminalisering. Tvärtom bör det straffbara området ta sikte på mer uppenbara och tydliga fall av privatlivsintrång och integritets- kränkningar. Utifrån yttrandefrihetsaspekter bör också gränserna för det straffbara området göras så tydliga som möjligt. Oklara gränser kan leda till osäkerhet bland dem som vill yttra sig och sprida inform- ation och därigenom en – onödigt hård – självcensur. Rättssäkerhetsaspekter innebär också att en ny reglering måste vara tydlig och förutsebar. Det s.k. obestämdhetsförbudet vid nykriminalisering innebär att en föreskrift i rimlig utsträckning måste vara bestämd till sin utformning, dvs. det uppställs vissa krav på begriplighet och precision.77 En ny bestämmelse bör införas i 4 kap. BrB En ny straffbestämmelse som gäller intrång i privatlivet genom spridning av vissa integritetskränkande uppgifter kommer i huvud- sak att gälla vissa former av uppgiftslämning och bestämmelsen kommer därmed ha ett tillämpningsområde som delvis tangerar och överlappar förtalsbestämmelsen. Detta talar för att en ny bestäm- melse bör införas i 5 kap. BrB. 77 m.fl., Kriminalrättens grunder, 2013, s. 46. I tidigare utredningsarbeten där frågan om ett straffrättsligt integritetsskydd har behandlats, har det gjorts en sådan bedöm- ning. Både integritetsskyddskommitté och skisserade på bestämmelser i 5 kap. BrB som skulle vara subsidiära till förtalsbestämmelsen.78 Som vårt förslag utformas finns det skäl att överväga en annan lösning. Det nya straffrättsliga skydd som enligt vår bedömning behöver införas ska inte bara skydda mot spridning av uppgifter som kan skada någons anseende. Skyddsbehovet är större än så genom att det handlar om människors rätt till integritet och privat- liv. Den bestämmelse som behöver införas har därför människors integritet, privatliv och frid som skyddsintresse. Skyddsintresset sammanfaller alltså mer med bestämmelserna i 4 kap. om t.ex. olaga hot, hemfridsbrott, kränkande fotografering, brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar, olovlig avlyssning och ofred- ande, än med regleringen i 5 kap. som ju syftar till att skydda den enskildes ära och anseende. Det är också naturligt att se ett nytt brott som del av de särskilda fridskränkningsbrotten i 4 kap. 4 a § BrB och kanske även som del av brottet olaga förföljelse (4 b §). Allt detta talar på ett tydligt sätt för att en ny bestämmelse bör införas i 4 kap. BrB. En ny bestämmelse i förhållande till andra straffbestämmelser En ny bestämmelse i 4 kap. BrB om straff för den som gör intrång i någon annans privatliv genom att sprida vissa uppgifter skulle del- vis komma att sammanfalla med tillämpningsområdet för förtalsbe- stämmelsen. I vilken mån båda bestämmelserna blir tillämpliga eller i vilken utsträckning det nya brottet i 4 kap. BrB ska konsumera förtalsbrottet går det knappast att uppställa några entydiga regler om. Det får lösas i praxis enligt de allmänna principerna om olik- artad brottskonkurrens. Om det skyddsintresse som angripits i första hand avser den utpekades personliga integritet och privatliv, bör det nya brottet i 4 kap. BrB vinna företräde och ett förtalsbrott alltså konsumeras. I andra fall kan en spridning av t.ex. bilder och skriftliga uppgifter på ett tydligt sätt innebära både ett angrepp på 78 Se avsnitt 10.3.1 och 10.3.3. den utpekades personliga integritet och på dennes ära och anse- ende. I sådana fall kan båda straffbuden bli tillämpliga, dvs. det ska dömas i konkurrens. Samma slag av konkurrenssituation kan upp- komma om en och samma gärning uppfyller både rekvisiten för det nya brottet i 4 kap. BrB och brott mot PUL. En sådan konkurrens- situation kan också uppkomma i förhållande till barnporno- grafibrott och olaga våldsskildring. En ny bestämmelse i förhållande till det grundlagsskyddade området Enligt våra direktiv ska den bestämmelse som vi föreslår gälla ut- anför det grundlagsskyddade området. I kapitel 7 redovisas vad som omfattas av det grundlagsskyddade området. I korthet kan det sägas vara olika slag av tryckta skrifter (som omfattas av TF) samt traditionella ljudradio- och tv-sändningar och webbsändningar (som omfattas av YGL). Dessutom omfattas enligt YGL andra databas- överföringar genom den s.k. databasregeln, bl.a. webbplatser på internet som skaffat ett frivilligt grundlagsskydd genom utgiv- ningsbevis. gjorde den bedömningen att det endast i mycket begränsad omfattning förekom integritetskränk- ningar inom det grundlagsskyddade området, bl.a. i databaser med utgivningsbevis, och att det saknades behov av att stärka det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL.79 Med utgångspunkt i bedömning blir vår egen utgångspunkt att spridning av integritetskänsliga uppgifter borde vara väsentligt mer omfattande i forum som inte åtnjuter grundlagsskydd. Inom det område som omfattas av TF och YGL finns ett särskilt utgivaransvar och en etablerad ordning med självsanering. Det finns dock skäl att vara observant inför en utveckling som skulle innebära att databaser med utgivningsbevis skulle bli ”frizoner” och missbrukas för spridning av sådant som utanför det grundlagsskyddade området kommer att straffas genom den nya straffbestämmelsen i 4 kap. BrB som vi här föreslår. 79 SOU 2012:55 s. 440 (se om detta i avsnitt 10.3.3). Det kan nämnas att JO framförde sådana farhågor i sitt remissvar till betänkande. En annan aspekt i sammanhanget blir att vissa gärningar kom- mer att vara straffbelagda om de utförs i ett forum utanför det grundlagsskyddade området, men straffria om de utförs genom t.ex. en databas med utgivningsbevis. Det framstår inte som en lyckad ordning. En liknande diskrepans kan uppkomma om ett visst förfarande bestraffas enligt en strängare straffskala om brottet sker utanför det grundlagsskyddade området än om det sker innanför. I sammanhanget kan det nämnas att bl.a. ska göra en översyn av databasregeln. Kommittén ska analysera vilka konflikter med skyddet för den personliga integriteten som uppkommer när information tillhandahålls ur databaser med utgiv- ningsbevis och ta ställning till om förändringar behövs för att tillgodose integritetsskyddet.80 Vår utredning har samrått om denna fråga med . Kommittén ska redo- visa sitt betänkande . Att det kommer att bli en skillnad mellan den straffrättsliga regleringen inom och utanför det grundlagsskyddade området är oundvikligt om ett särskilt brott till skydd för integriteten införs utanför det grundlagsskyddade området.