sou · H4B326 · 2016-03-31 00:00:00 — Vi anser därför att regeringen så snart som möj- ligt bör ta fram ett förslag till ny målformulering som särskilt in- kluderar landsbygderna och en plan för hur en hundraprocentig utbyggnad ska gå till. Vi menar också att i större utsträckning än vad som sker bör betrakta informationsteknologi som ett femte transport- slag vid infrastrukturplanering. Detta eftersom teknologin har poten- tial att fungera som ett komplement till vägtrafik, järnväg, sjöfart och luftfart. Informationsteknologi bör därför ses som en integrerad del av transportsystemet och finnas med när planerande myndig- heter bedömer vilka åtgärder som krävs för fungerande transporter. Det behövs bättre möjligheter till högre utbildning på lokal nivå Högre utbildning blir allt viktigare i samhället. Behovet av och efter- frågan på kvinnor och män med eftergymnasial kompetens är redan stort och kommer sannolikt att öka framöver. På finns ett stort behov av högre utbildad personal inom tillverkningsindu- strin, de areella näringarna och offentlig sektor. har unga människor, kunskap och kunskapsintensiva verksamheter allt mer koncentrerats till universitets- och högskole- städer eller till områden inom pendlingsavstånd till dessa städer. är den långsiktiga kompetensförsörjningen en av de största utmaningarna för många mindre landsbygdskommuner. Detta till följd av att många unga människor måste flytta till en universitets- och högskoleort för att skaffa sig en högre utbildning. I och med att dessa personer i allt mindre grad väljer att flytta tillbaka leder utflyttningen till en förändrad befolkningsstruktur och framtida brist på kompetens och arbetskraft. I många landsbygdskommuner har företag och offentlig sektor svårt att hitta personal med rätt utbildning. Inom ramen för arbetet med slutbetänkandet kommer vi därför att analysera vilken betydelse möjligheter till högre utbildning har för var individer väljer att bosätta sig. behöver enligt vår mening skapa förutsättningar för en fungerande kompetensförsörj- ning i hela landet. Detta för att säkra den långsiktiga tillgången till kompetent arbetskraft och motverka fortsatt utflyttning från landsbygder. Vi behöver kunna erbjuda de kvinnor och män som vill bo kvar i landsbygder ett tydligt alternativ till att flytta till en större stad för att skaffa sig en högre utbildning. Ett sätt att göra det är genom olika former av flexibla och platsoberoende utbild- ningslösningar. Vi menar att sådana möjligheter till högre utbild- ning kan och bör utvecklas och stärkas ytterligare genom att uni- versitet och högskolor får ett förtydligat uppdrag att tillhandahålla mer flexibla utbildningslösningar och samverka med lokala och regio- nala aktörer. Staten bör vara närvarande i alla delar av landet I vårt arbete med att analysera landsbygdernas utveckling har vi sett att de statliga myndigheterna precis som mycket annan kunskaps- intensiv verksamhet blir allt mer koncentrerad till de större tätort- erna. Att staten snarare driver på än motverkar urbaniseringen är dock ingen självklarhet. har till exempel valt att gå en annan väg. introducerade den danska regeringen en relativt omfattande omlokalisering av statliga myndigheter från till cirka 40 mindre orter runt om i landet. Syftet med reformen var att åstadkomma ett mer geografiskt balan- serat land. Vi anser att det finns skäl för att välja samma väg som man har gjort i . Staten behöver bli mer närvarande i hela landet. Staten som arbetsgivare måste ta sitt regionala ansvar. Detta eftersom det även i finns ett tydligt behov av en bättre balans när det gäller hur de statliga myndigheterna och arbetstillfällena är fördelade över landet. Riksdag och regering har i många samman- hang betonat vikten av statens närvaro i landets olika delar, men utan att detta har fått någon större betydelse för myndigheternas lokalisering. Mot denna bakgrund menar vi att regeringen bör ta initiativ till en omlokalisering av statliga myn- digheter och arbetstillfällen så att de kan bidra till utveckling och tillväxt i hela landet. 1På väg mot en ny politik för landsbygdernas utveckling 1.1Regeringens direktiv till kommittén och vår tolkning av direktiven har fått i uppdrag att lämna förslag till inriktning och utformning av en sammanhållen politik för en långsiktigt hållbar utveckling i landsbygder (dir. 2015:73), se bilaga. Vi ska slutredovisa vårt uppdrag . Enligt regeringens direktiv består vårt uppdrag av fem övergripande frågeställningar: Hur har landsbygder utvecklats under de senaste 40– 50 åren? Vilka effekter och vilken betydelse har den förda politiken haft för landsbygden? Hur ser den framtida utvecklingen ut och hur påverkas lands- bygden? Hur ska en ny politik för landsbygden se ut? Vilka åtgärder behövs för att uppnå målen? Inom ramen för dessa frågeställningar ska vi bland annat redogöra för hur befolkningen och företagen har utvecklats i landsbygderna under de senaste 40–50 åren och identifiera hinder för hållbar ut- veckling och tillväxt i landsbygder. Vi ska analysera hur den förda politik har påverkat landsbygdens utveckling och tillväxt samt analysera hur åtgärder inom olika politikområden har sam- verkat för att främja livskraftiga och hållbara landsbygder. På väg mot en ny politik för landsbygdernas utveckling Utöver dessa tillbakablickande delar ska vi också redovisa en trolig utveckling för landsbygder och utreda vilka förutsättningar det finns för att bevara och utveckla lång- siktigt hållbara och attraktiva miljöer i olika landsbygder. Inom ramen för detta ska vi redogöra för statens ansvar för att bidra till god tillgång till kommersiell och offentlig service på landsbygden. Kom- mittén ska också analysera hur kompetensförsörjningen fungerar för privata och offentliga verksamheter på landsbygden och vid behov lämna förslag på hur den kan stärkas. I uppdraget ingår även att belysa landsbygdens möjligheter att bidra till en grön tillväxt och hur den kan påverka landsbygdens hållbara utveckling som de för landsbygden mest relevanta miljömålen beaktas. Avslutningsvis ska vi utifrån genomförda analyser lämna förslag till en sammanhållen nationell politik för långsiktigt hållbar utveck- ling i landsbygder och föreslå övergripande mål för en så- dan politik. Vi ska också lämna förslag på hur politikområden som är viktiga för landsbygdernas utveckling kan aktiveras samt analysera vilka statliga åtgärder som är effektiva för att förbättra förutsätt- ningarna för utveckling i olika landsbygder. 1.1.1I delbetänkandet beskriver vi landsbygdernas utveckling och analyserar den förda politiken Som framgått av beskrivningen av direktiven är vårt uppdrag rela- tivt omfattande. Det rymmer frågor om utvecklingen inom ett stort antal områden och berör nästintill samtliga politikområden – från den regionala tillväxtpolitiken och politiken för landsbygdernas utveckling inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken till transportpolitiken, utbildningspolitiken och den statliga förvalt- ningspolitiken. Givet omfattningen och att vi har haft tämligen kort om tid på oss för arbetet med delbetänkandet har vi varit tvungna att göra vissa avgränsningar. I detta delbetänkande redogör vi för landsbygdernas utveckling . Vi fokuserar i första hand på befolknings- utvecklingen och näringslivets utveckling. I anslutning till detta be- skriver vi också några av de demografiska utmaningar som lands- bygderna står inför. Vi beskriver den förda politiken och dess bety- delse för landsbygdernas utveckling. I denna del har vi avgränsat analysen till den regionala tillväxtpolitiken och landsbygdernas utveck- På väg mot en ny politik för landsbygdernas utveckling ling inom politiken för de areella näringarna. Därutöver beskriver vi utvecklingen inom ett antal områden som vi bedömer är särskilt viktiga för att bevara och utveckla långsiktigt hållbara och attrak- tiva miljöer i olika landsbygder. I slutet av delbetänkandet gör vi också ett antal bedömningar och ställningstaganden som är tänkta att fungera som en ram för vårt fortsatta arbete. Givet den tid vi har haft på oss har vi varit tvungna att basera våra beskrivningar och analyser av utvecklingen på befintligt material och befintliga analyser. Detta har gjort att vi har fått anpassa oss efter de indelningar och analyser som andra aktörer har gjort. Som en följd av detta är analyserna i de olika kapitlen på något olika nivå. I några kapitel presenterar vi ana- lyser på kommunnivå, medan vi i andra kapitel presenterar analyser som bygger på så kallade tillgänglighetskategorier och som därmed inte tar hänsyn till administrativa gränser. I andra delar av betänk- andet presenterar vi analyser på regionnivå samt nivåerna lokalarbets- marknadsregion och funktionell analysregion. För att underlätta den fortsatta läsningen diskuterar vi i det följande olika sätt att defi- niera och dela in landsbygd samt redogör kortfattat för ett antal av de indelningar som vi använder oss av i betänkandet. Det finns många definitioner av landsbygd Svensk landsbygd uppvisar en stor variation av miljöer och aktivi- teter. Det är därmed inte möjligt att tala om landsbygd i singular eftersom det inte gör rättvisa till den rika variation av sociala, eko- nomiska och miljömässiga förhållanden som landsbygder rymmer. I stället kan vi konstatera att det finns flera olika typer av landsbygder. Hur man definierar landsbygd är inte helt självklart och det finns många olika definitioner av begreppet. Organisationer och myn- digheter använder sig av olika definitioner och sätt att dela in geo- grafiska områden utifrån perspektivet ”stad och land”. Organisa- tionen för ekonomiskt samarbete och utveckling () använ- der sig till exempel av en tämligen vid definition av landsbygd där På väg mot en ny politik för landsbygdernas utveckling nästan hela definieras som landsbygd.1 Statistiska central- byrån har ingen särskild kategori för landsbygd utan betraktar allt utanför tätortsgränser som landsbygd. använ- der i sin tur en landsbygdsindelning på kommunnivå som tar hän- syn till befolkningsstorlek, befolkningstäthet och närhet till tätort.2 kommuner och landsting använder inte en särskild kate- gori för landsbygd utan använder en indelning som bygger på kommuners karaktär och storlek.3 Myndigheten för tillväxtpoli- tiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) använder å sin sida ett flertal olika definitioner av landsbygd och indelningar i sina ana- lyser. Det finns alltså inte en enda definition som fungerar för alla be- hov. Erfarenheter visar också att det inte går att skapa en enhetlig definition som är användbar i alla situationer utan definitionen varierar beroende på olika områdens praktiska förutsättningar och vilka frågor man vill besvara.4 Landsbygden skiljer sig från staden genom att den i större utsträckning är präglad av de areella näringarna, utvinning av natur- resurser, naturlandskapet och användningen av detta. Något för- enklat kan man därmed säga att landsbygden börjar där stadens detaljplanerade områden slutar. Landsbygden är ett resultat av det brukade landskapet och den infrastruktur och de sätt som män- niskor har valt att organisera verksamheter i detta landskap. Landsbygden skiljer sig också från staden genom sin gleshet. Glesheten är viktig eftersom stora avstånd och begränsad tillgäng- lighet har betydelse för nästan all mänsklig aktivitet och dess utfall, till exempel demografi, näringslivsstruktur, arbetsmarknad och soci- ala relationer. I mångt och mycket handlar det om att glesheten gör att befolkningsunderlaget för vissa typer av aktiviteter riskerar att bli för litet och att kostnader för att upprätthålla vissa samhälls- funktioner därmed är högre i glesare miljöer. Generellt sett ger glesheten också sämre tillgång till infrastruktur eftersom investe- ringskostnaderna ska delas på ett mindre antal hushåll. 1OECD (2011), regional typology, 2011, Directorate for Public Governance and Territorial Development. 2Statens jordbruksverk (2013), Så gjorde vi Allt om landet. 3Sveriges kommuner och landsting (2010), Kommungruppsindelning 2011. Revidering av kommuner och landstings kommungruppsindelning. 4SOU 2003:29, Mot en ny landsbygdspolitik. På väg mot en ny politik för landsbygdernas utveckling sidan kan gleshet också ses som en tillgång, till exempel när det gäller besöksnäringen eller anläggningar som kräver stora ytor. Avstånden är en faktor som skiljer sig väsentligt åt mellan tätort och landsbygd, men också mellan olika typer av landsbygder. I diskussioner om landsbygdernas förutsättningar är det därför lämpligt att skilja på landsbygder som har en stor befolk- ning inom ett relativt kort rese- och pendlingsavstånd, och lands- bygder (glesbygder) där tillgänglighet till service och arbetsmark- nad är mindre god. Den tätortsnära landsbygden har till exempel i stort sett växt samman med staden, åtminstone funktionellt, medan avstånden och de förutsättningar som följer av dessa lever kvar i de mer glesa landsbygderna. kan utvecklingen av ny teknik och digitaliseringens möjligheter leda till att vissa typer av tillgäng- lighetsproblem försvinner helt eftersom allt fler interaktioner mellan människor kan ske oberoende av geografiska avstånd. Sammantaget kan vi alltså konstatera att det finns olika typer av landsbygder. Precis som olika städer skiljer sig åt skiljer sig olika landsbygder åt. De olika landsbygderna har förvisso vissa gemen- samma drag, men de har också förutsättningar som skiljer sig åt. Dessa skilda förutsättningar är något som vi måste beakta om vi vill försöka förstå skillnader i utveckling och tillväxt mellan olika typer av landsbygder och hur en sammanhållen politik för landsbygd- ernas långsiktiga utveckling bör utformas. I större delen av delbetänkandet utgår vi från och använder oss av det förslag till klassificering för att beskriva olika landsbygder som Tillväxtanalys har tagit fram på uppdrag av regeringen. Syftet med indelningen är att få fram kategorier som är lämpliga för att be- skriva och analysera utvecklingen i lands- och glesbygder. Indelningen utgår från befolkningstäthet och befolkningsstorlek, men Tillväxtanalys har också tagit hänsyn till annan viktig aspekt av regional utveckling – nämligen närheten till större städer.5 Om det finns en större stad i närheten kan även mindre kommuner dra 5 För en mer utförlig och detaljerad beskrivning av Tillväxtanalys sexdelade indelning se Tillväxtanalys (2014), Bättre statistik för en bättre regional- och landsbygdspolitik, Rapport 2014:04, s. 57–73. På väg mot en ny politik för landsbygdernas utveckling nytta av en större arbetsmarknad och ett mer differentierat tjänste- utbud. Tillväxtanalys menar att indelningen i sex kommuntyper bör användas när man vill relatera till mer specifika förutsättningar och potentialer i generella och övergripande beskrivningar av kommu- ner i ett landsbygdsperspektiv.6 Tillväxtanalys förslag till indelningen ser ut på följande sätt: Mycket glesa landsbygdskommuner – kommuner med hela befolk- ningen i rurala områden och med minst 90 minuters genom- snittlig resväg till en tätbebyggelse med minst 50 000 invånare (15 kommuner). Glesa landsbygdskommuner – kommuner med av befolkningen i rurala områden och av befolkningen med mindre än 45 minuters resväg till en tät- bebyggelse med minst 50 000 invånare (45 kommuner). Tätortsnära landsbygdskommuner – kommuner med minst 50 pro- cent av befolkningen i rurala områden och av befolkningen med mindre än 45 minuters resväg till en tät- bebyggelse med minst 50 000 invånare (70 kommuner). Glesa blandade kommuner – övriga kommuner med av befolkningen i rurala områden och mindre än 50 pro- cent av befolkningen med mindre än 45 minuters resväg till en tätbebyggelse med minst 50 000 invånare (28 kommuner). Täta blandade kommuner – övriga kommuner med av befolkningen i rurala områden och minst 50 pro- cent av befolkningen med mindre än 45 minuters resväg till en tätbebyggelse med minst 50 000 invånare (103 kommuner). Storstadskommuner – kommuner med av befolkningen i rurala områden och en med angränsande kom- muner samlad folkmängd på minst 500 000 (29 kommuner). 6 Tillväxtanalys (2014), Bättre statistik för en bättre regional- och landsbygdspolitik, Rapport 2014:04. På väg mot en ny politik för landsbygdernas utveckling Figur 1.1 kommuner fördelade enligt Tillväxtanalys indelning i sex olika kommuntyper Källa: Tillväxtanalys. På väg mot en ny politik för landsbygdernas utveckling En fördel med denna indelning är att den fångar mer av lands- bygdernas mångfald än andra befintliga indelningar. Indelningen förbättrar till exempel möjligheterna att göra jämförelser mellan olika kommuner med samma territoriella egenskaper och tillåter jämförelser mellan olika kommuntyper. Det går att rikta kritik mot den här typen av indelningar eftersom de utgår från en given administrativ nivå (den kommunala nivån) vilket gör att den inte fångar variation inom en kommun. Till exempel så synliggörs inte landsbygder inom urbant präglade kommuner. I realiteten är det enbart , och som helt saknar landsbygds- befolkning.7 Andra sätt att dela in områden I betänkandet använder vi också av ett antal andra sätt att dela in och klassificera områden. Dessa indelningar bygger på kombina- tioner av lokaliseringsteorier, administrativa gränser och relationen mellan platser i fråga om efterfrågan på och tillgången till arbets- tillfällen. geografiska indelning av lokala arbetsmarknadsregioner är en sådan indelning som vi använder oss av i betänkandet. Lokala arbetsmarknader beskriver arbetsmarknaders funktionssätt för geografiska områden med avseende på utbud och efterfrågan av arbetskraft och det verkliga mönstret för arbetspend- ling. Enligt indelningen finns det 73 lokala arbetsmarknads- regioner i . En annan indelning som vi använder oss av i betänkandet är funktionella analysregioner. Funktionella analysregioner utgår från framtida reseavstånd och tillgänglighet för att kunna prognostisera utvecklingen. Indelningen avser fånga en bild av de svenska arbets- marknadernas geografiska utsträckning om . Tillväxtanalys definierar en funktionell analysregion som en region med ett funktionellt pendlingsavstånd mellan invånares bo- stad och arbetsplats. I definitionen tar Tillväxtanalys hänsyn till en analys av möjlig framtida arbetspendling och inte bara verklig arbets- pendling. Vidare tar den även hänsyn till annan information som 7 Tillväxtanalys (2014), Bättre statistik för en bättre regional- och landsbygdspolitik, Rapport 2014:04. På väg mot en ny politik för landsbygdernas utveckling exempelvis infrastrukturinvesteringar och andra mer strukturella förutsättningar. finns det 60 stycken funktionella ana- lysregioner.8 1.2Parlamentariska landsbygdskommitténs sätt att arbeta Parlamentariska landsbygdskommitténs arbetssätt syftar till att ta fram analyser och kunskapsunderlag som beskriver landsbygdernas framtida möjligheter och utmaningar. Det syftar också till att främja en bred dialog om landsbygdernas förutsättningar och framtid med berörda aktörer. Under arbetet med delbetänkandet har kommittén hållit sju sammanträden. Till dessa sammanträden har vi bjudit in ett antal forskare, statliga myndigheter, regioner, organisationer och representanter från näringslivet för att fördjupa diskussionen inom de områden som vi har valt att fokusera på i delbetänkandet. Utöver detta har kommitténs sekretariat löpande samlat in infor- mation och synpunkter från forskare, myndigheter och organisa- tioner. Under arbetet med delbetänkandet har också i , kommuner och landsting samt WSP Analys & Strategi fått i uppdrag att ta fram underlags- rapporter till kommittén. Dessa rapporter finns att hämta på kom- mitténs webbplats. Under arbetet med delbetänkandet har vi också skickat ut en- käter till samtliga länsstyrelser, aktörer med regionalt utvecklings- ansvar och företrädare för de regionala strukturfondsprogrammen. Syftet med enkäten var att få en bild av hur olika aktörer och åt- gärder på regional nivå har samverkat för att främja livskraftiga och hållbara landsbygder. Enkäten omfattade cirka tio frågor om ansvars- fördelning, i vilken utsträckning aktörerna samarbetar, vilka kopp- lingar som finns mellan olika strategier och handlingsplaner, hur aktörerna bedömer att olika åtgärder har samverkat samt vilka fak- torer som är viktiga för landsbygdernas utveckling. Enkäterna skick- ades till 46 aktörer och avslutades . Av de tillfrågade valde 42 () att svara på enkäten. 8 Tillväxtanalys (2015), Funktionella analysregioner – revidering 2015, PM 2015:22. På väg mot en ny politik för landsbygdernas utveckling Till kommittén finns också en expertgrupp knuten med bred representation från , myndigheter, organisationer och forskarvärlden. Expertgruppen är främst tänkt att användas inom ramen för arbetet med slutbetänkandet, men enskilda exper- ter har också konsulterats och lämnat bidrag till arbetet med del- betänkandet. 1.3Så är betänkandet disponerat I kapitel 2 beskriver vi översiktligt den regionala tillväxtpolitiken och politiken för landsbygdernas utveckling samt hur de två områdena har utvecklats . Inom ramen för detta pekar vi också på vissa utmaningar som följer av den förda politiken. Kapitel 3 inne- håller en beskrivande analys av befolkningsutvecklingen . Med utgångspunkt i analysen diskuterar vi fram- tida utmaningar kopplade till demografin. I kapitel 4 beskriver vi inledningsvis strukturomvandlingen i arbetsliv och företagande i landsbygder. Kapitlet innehåller vidare en beskrivning och analys av näringslivets utveckling och hur detta har påverkat kompe- tensförsörjningen i olika delar av landet. I kapitel 5 redogör vi för utvecklingen inom ett antal områden som vi menar är viktiga för landsbygdernas framtida utveckling. Dessa områden är transport- infrastruktur, digital infrastruktur, kommersiell och offentlig ser- vice, samhälls- och bostadsplanering och kapitalförsörjning. I kapi- tel 6 diskuterar vi utvecklingen och den förda politiken. Med ut- gångspunkt i tidigare beskrivningar och analyser redogör vi för vad vi menar är landsbygdernas möjligheter och utmaningar. I kapitel 7 presenterar vi våra bedömningar och ställningstaganden samt pekar på ett antal frågor som kommer att vara viktiga i vårt fortsatta arbete. Det finns ett antal begrepp och processer som är centrala när vi vill beskriva förstå och diskutera landsbygdernas tillväxt och utveck- ling. Det handlar bland annat om att vi behöver förstå vad det är för faktorer som driver samhällsutvecklingen. En sammanhållen politik för långsiktigt hållbar tillväxt och utveckling i lands- bygder behöver fokusera på påverkbara faktorer och de områden På väg mot en ny politik för landsbygdernas utveckling där politiken kan göra skillnad. I detta inledande kapitel diskuterar vi kortfattat några av dessa processer och faktorer samt attraktivi- tetsbegreppet. Ambitionen är sedan att utveckla denna diskussion löpande genom betänkandet och dess analyser. Urbanisering och drivkrafter för samlokalisering Trenden med en ökande andel av befolkningen som bor i städerna är ett globalt fenomen.9 levde mer än hälften av världens befolkning i områden. Enligt () upp- skattningar kommer i stort sett all tillväxt i såväl befolkning som produktion att ske i städer under de kommande 30 åren.10 har en liknande utveckling. Vi har under gått från att vara en råvaruproducerande ekonomi till en kunskapsekonomi. Trots viktiga tillgångar inom exempelvis skogsindustri, gruvnäring och besöksnäring kommer urbaniseringen drivas på och omflyttningen av människor och verksamheter från landsbygderna till de större städerna att fortsätta. Vi vill i detta avsnitt försöka ge en översiktlig bild av vilka krafter som till viss del driver företags lokaliseringsbeslut och framför allt vad som får dem att koncentrera sin produktion till geografiska platser11 såsom städer samt hur människor påverkas av detta. Det finns forskning om varför ekonomisk aktivitet koncen- treras eller sprids.