sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — Källa: –2009, en enkät till fullmäktigeledamöter i 16 länder (, Sweeting, & Klok, 2013; , 2007b). Resultaten i tabell 3.1 visar att svenska kommunpolitiker utmärker sig på ett tydligt sätt: av dem anser att imple- menteringen av det egna partiets program är en viktig uppgift för fullmäktigeledamöter, vilket är den högsta andelen i . Och anser att det är en viktig uppgift att stärka kommunens politiska ledning vilket också är en internationellt sett hög siffra. Här ska nämnas att styrande majoritetspolitiker i högre grad än oppositionspolitiker instämmer i det påståendet (jämfört med 61). Resultaten visar också att svenska kommunpolitiker har en Den lokala demokratins utmaningar tydlig majoritär syn på kommunfullmäktige, och tillhör de länder där kommunpolitikerna i högst grad tycker att fullmäktiges beslut ska spegla befolknings-majoritetens åsikter. tycker svenska kommunpolitiker i mycket lägre grad än politiker i flertalet andra länder att det är en viktig uppgift för politiker att medla i lokala konflikter. Sammantaget visar dessa resultat att svenska kommunpolitiker i internationell jämförelse är mycket övertygade anhängare av en partidominerad representativ demokrati där majoritetsstyret står starkt. 3.2Formellt samlingsstyre och reellt majoritetsstyre Eftersom majoritetsstyre som ideal och praktik har växt sig starkt i svenska kommuner utan några förändringar i kommunallagen15 måste utvecklingen rimligen förklaras genom tillkomsten av informella institutionella principer.16 De enda synliga utslagen av majoritetsstyret är att ordförandeposter i fullmäktige, styrelser och nämnder normalt, men inte alltid, utses av den styrande majoriteten. Sammansättningen av styrelser och nämnder inbegriper dock fortfarande politiker från både majoritet och opposition. För de situationer där kommuner i realiteten styrs av en politisk majoritet men där det formellt sett råder samlingsstyre har begreppet kvasi- parlamentarism utvecklats.17 Bristen på samstämmighet mellan det formella regelverket och den politiska praktiken riskerar att skapa en konstitutionell rättsosäkerhet.18 , samma höst som den senaste KOLFU- undersökningen genomfördes, presenterade av den kommunala demokratins funktionssätt ett förslag om att på försök tillåta kommuner som så önskar att formalisera majoritetsstyret genom att kommunstyrelsens leda- möter endast utses från den styrande majoriteten och bildar en regering (SOU, 2012:30). presenterade Utredningen om en kommunallag för framtiden ett motsvarande förslag (SOU 2015:24). Dessa förslag är de senaste inläggen i en 15Kommunallagen 4:10a är ett undantag, (2006). 16Bäck, 2006 kapitel 1; , 2013b. 17Bäck, 1998; , 2012. 18Karlsson & Montin, 2013. Den lokala demokratins utmaningar lång politisk debatt om fördelar och nackdelar med att avskaffa det formella samlingsstyret i kommunerna och i stället införa parlamentarism.19 Men vad tycker kommunpolitikerna om förslaget att ”införa ett system där samtliga ledamöter i kommunstyrelsen kommer från majoriteten i fullmäktige”? Svaret finns i tabell 3.2 där andelen politiker som tycker att detta är ett mycket eller ganska bra förslag redovisas efter partitillhörighet och parlamentarisk position. Kommentar: I enkäten fick fullmäktigeledamöterna ta ställning till förslaget att ”införa ett system där samtliga ledamöter i kommunstyrelsen kommer från majoriteten i fullmäktige”. I tabellen redovisas andelen som svarade att förslaget var ”mycket bra” eller ”gansk a bra”. Källa: , 2014 kapitel 5. Resultaten i tabell 3.2 visar att av de svenska kommunpolitikerna 2012 tycker att det är ett mycket eller ganska bra förslag genomföra denna typ av reform. Eftersom andelen positiva är så liten finns heller inga stora skillnader mellan ledamöter från olika partier. Miljöpartister, vänsterpartister och centerpartister är minst positiva till parlamentarism () medan moderata ledamöter är mest positiva (). Bland resultaten finns däremot en kraftig effekt av parlamentarisk position: Dubbelt 19 , 1973; , 2000; 2008 kapitel 6. Den lokala demokratins utmaningar så många majoritetspolitiker som oppositions-politiker är positiva till förslaget om parlamentarism. Det senare resultatet kan tolkas i termer av partipolitiskt egen-intresse eftersom förslaget innebär att den styrande majoritetens ställning skulle stärkas på oppositionens bekostnad. Resultat stämmer också väl överens med vad vi funnit i tidigare studier. Kommunpolitiker som vunnit val och hamnat i det politiskat styret är mer nöjda än oppositionspolitiker med demokratin och mer negativa till reformförslag om folkomröstningar och folkinitiativ. Majoritets- politiker har också lägre acceptans än oppositions-politiker för icke-konventionella former av medborgarprotester.20 Att skillnaderna mellan majoritets- och oppositionspolitiker inom samma parti är så stora är en viktig indikator på parlamentarismens betydelse för kommunpolitiken. Och det är inte enbart när det gäller synen på demokratins spelregler som den parlamentariska positionen påverkar vad politikerna tycker. Vi har i tidigare sammanhang visat att även politikerns åsikter längs vänster–högerskalan påverkas (att befinna sig i majoritetsposition drar politiker mot mitten medan att befinna sig i oppositions- position gör politiker mer radikala – åt höger eller åt vänster). En ytterligare effekt är att kommunpolitiker i den styrande majoriteten, oavsett partitillhörighet, är mer positiva till att stärka det lokala självstyret och mer negativa till en i kommunfrågor intervenerande stat, medan oppositionspolitiker i högre utsträck- ning stödjer reformer som begränsar majoritetens möjligheter att genomföra sin politik – även om det innebär ökad statlig inblandning i de lokala angelägenheterna. Denna typ av effekter kan kopplas till politiskt egenintresse: Partier som styr har ett större intresse av att öka sitt handlingsutrymme för att förverkliga sina mål, medan oppositionen kanske till och med önskar att styret misslyckas i denna ambition.21 Även i väljarnas ögon är den kommunala parlamentarismen etablerad: På valdagen värderar väljarna majoritets- och opposit- ionspartier enligt olika kriterier som medborgarnas nöjd- 20Gilljam & 2014; , 2012. 21Karlsson, 2015. Den lokala demokratins utmaningar het med den lokala demokratin färgas av om man sympatiserar med den styrande majoriteten eller inte.22 Den sammantagna bilden av de ovan redovisade resultaten pekar ut en stor utmaning för den svenska lokala demokratin: Kommunal- lagen, den ”lokala konstitutionen”, bygger nästan helt och hållet på samlingsstyrets principer. Men trots lagen är parlamentarismens principer nu fast etablerade i de svenska kommunerna, både som ideal och praktik; det är svårt att hitta något annat land där kommunpolitiker är så övertygade anhängare av partidominerad majoritetsdemokrati. Och förkastar kommunpolitikerna det enda reformförslag som framförts för att överbrygga denna klyfta mellan den föråldrade lagstiftningen och den informella praktiken. Vad kan det bero på? En förklaring till den paradoxen ligger troligen i det som brukar kallas konservativ konstitutionalism, det vill säga att politiker ogärna ändrar den rådande ordningen. Men det är framför allt ett argument som återkommer i diskussionerna om att förstärka parla- mentarismen i kommunerna: rädslan för att oppositionens ställning ska försvagas ytterligare. Eftersom alla etablerade partier återfinns både i politiska styren och i oppositioner på olika håll i landet, tycks oron för politiskt utanförskap i oppositionskommuner väga tyngre än fördelarna med förstärkt makt i kommuner där man själv är med och styr. Den höga graden av informalitet i formeringen av kommunala politiska styren är på gott och ont. På gott därför att det kan vara lättare att åstadkomma de okonventionella lösningar som ibland behövs för att få ihop ett styre när man lägger formalia åt sidan. Men på minussidan finns otydligheten inför medborgarna och den rättsosäkerhet som uppstår när olika aktörer inte följer de informella spelreglerna. Vi är övertygade om att ett närmande mellan kommunalrätten och existerande praxis är nödvändigt för att öka den konstitutionella rättssäkerheten i kommunpolitiken. 22 , 2014b; , , & , 2013. Den lokala demokratins utmaningar att på ett tydligt sätt visa vilka partier som styr och vilka som inte gör det stärker väljarnas möjlighet att utkräva ansvar i valen. När ett styre inte längre har majoritet i fullmäktige måste det finnas enkla och självklara sätt att utse en ny ledning. Det förslag om att kommunerna på frivillig grund kan besluta att samtliga ledamöter i styrelsen kan komma från den politiska majoriteten, som utredningen kommunallag för framtiden presenterat, är en möjlig väg. Men utsikterna för att detta tillvägagångssätt ska prövas på bred front är liten – alltför många är oroade över hur oppositionens ställning ska säkerställas. En medelväg skulle kunna vara att förtydliga det politiska styrets existens utan att kasta ut oppositionen ur styrelser och nämnder. Genom att gå ifrån principen om kollektivt ansvar och göra tydligt att det är majoriteten som styr även i dessa organ blir det lättare för medborgarna att förstå vem som står bakom den politik som förs i kommunen. Våra tankar om hur fullmäktiges roll kan stärkas, som presenterades i den föregående delen, skulle också underbygga oppositionens position om den kommunala parlamentarismen formaliserades. Den lokala demokratins utmaningar Den tredje utmaningen som vi tar upp i den här rapporten är hur kommunerna ska klara av att kombinera den lagstadagade representativa demokratin med starka krav på ökat medborgerligt deltagande mellan valen. Medborgarnas åsikter om vilken politik som bör föras kan kanaliseras till de styrande politikerna på olika sätt. Förutom via valet kan åsikter föras fram till exempel via demonstrationer, namninsamlingar, sociala medier, debattartiklar eller regelrätta protestaktioner. Åsikter kan också fångas in i mer organiserade former som folkomröstningar, opinionsundersökningar och med- borgardialoger. Ett skäl till att kommunerna arbetar med flera medborgarkanaler är att de anser att olika kanaler är olika bra när det gäller att tillvarata skilda demokratiska värden som politisk jämlikhet, möjligheter till ansvarsutkrävande och med- borgerligt engagemang. Med en kombination av metoder och kanaler kan man förhoppningsvis gå i rätt riktning vad gäller samtliga eller åtminstone flera av dessa värden. Men varierar sammansättningen av de medborgare som deltar mellan olika typer av demokratiska kanaler och aktiviteter, vilket innebär att risken är påtaglig att bilden av vad medborgarna tycker beror på vilken kanal som används. Om det finns olika uppfattningar om vari folkviljan egentligen består, och om företrädare för dessa uppfattningar dessutom med fog kan legitimera respektive tolkning med demokratiska procedurer, finns inga enkla lösningar. I slutändan måste den politiska majoriteten välja tolkning, och då ställs olika demokratiska värden obönhörligen mot varandra. Den lokala demokratins utmaningar En form av demokrati som bygger på helt andra mekanismer än den representativa demokratin är direkt demokrati via folk- omröstningar. Här får medborgarna möjlighet att direkt ta ställning till politiska förslag, utan mellanhänder i form av folkvalda politiker. har genomfört sex folkomröstningar på nationell nivå sedan den första om rusdrycksförbud 1922, och har lokala och regionala folkomröstningar hållits vid över hundra tillfällen. Svenska folkomröstningar är rådgivande, och de folkvalda politikerna kan, om de vill, välja att bortse från folkets råd (ett undantag är möjligheten till folkomröstning vid grundlags- förändring, där utslaget kan vara bindande). Fram hade samtliga kommunala folkom- röstningar godkänts av en majoritet i fullmäktige, vilket säker- ställde att politikerna var intresserade av att väga in medborgarnas råd i sina beslut. Förutsättningarna för kommunala folkom- röstningar förändrades dock i och med den reform som trädde i kraft . Från och med då kan ett folkinitiativ i form av en petition som undertecknats av av medborgarna tvinga fram en folkomröstning mot fullmäktiges vilja. Endast om en kvalificerad majoritet (två tredjedelar) av fullmäktige går emot initiativet kan en folkomröstning förhindras. Sedan reformens införande har ett antal sådana initiativ tvingat fram folkom- röstningar vars resultat fullmäktige i flertalet fall valt att inte följa.23 Ett av de mest uppmärksammade fallen är folkinitiativet om trängselavgifter i . Där har en stor majoritet i fullmäktige, i strid med folkomröstningsresultatet , valt att inte agera för att avskaffa avgifterna. Detta ställningstagande har skett med stor vånda, och troligen till priset av förtroendeförluster i stora väljargrupper.24 Varför följer politikerna då inte folkomröstningsresultaten? Förklaringarna är flera. En förklaring är att många kommun- politiker är skeptiska till folkomröstningar generellt, och bland de som är positiva till folkomröstningar anser en stor majoritet att resultatet i kommunalvalet ändå måste väga tyngst. 23 Jungar, 2013. 24Johansson, 2014. Den lokala demokratins utmaningar betoningen på representativ demokrati och den relativt sett kritiska inställningen till direktdemokratiska och deltagardemokratiska aktiviteter är, som vi tidigare visat, ett av de karaktäristika som utmärker svenska kommunpolitiker i internationell jämförelse.25 års reform var en klar majoritet av kommunpolitikerna negativ till att införa ett förstärkt folkinitiativ, men direkt efter reformen (2012) var det fler politiker som ville behålla det nya instrumentet än som ville avskaffa det. Detta kan delvis tolkas som ett utslag av konstitutionell konservatism – det vill säga en ovilja att ändra spelreglerna för ofta. Här finns också intressanta skillnader mellan majoritets- och oppositionspolitiker, där majoritetspolitiker överlag är mer kritiska till folkinitiativ – i synnerhet i de kommuner som har erfarenhet av sådana.26 I och med reformen om förstärkt folkinitiativ 2011 har vi i två sorters kommunala folkomröstningar: omröstningar som tillkommit på initiativ av de folkvalda i fullmäktige, genom ”politikerinitiativ”, och omröstningar som tillkommit genom folk- initiativ. ”Politikerinitiativ” uppstår när fullmäktige anser att folkets uttryckliga mandat behövs för att genomföra en viktig reform, eller när partierna är så oeniga att de har svårt att skapa majoritet för en linje. När politikerna har initierat en folkomröstn- ing finns därför en ärlig vilja att lyssna till folket. Ett folkinitiativ kan däremot tvinga fram folkomröstningar mot fullmäktiges vilja. Dessutom sker det oftast i frågor där initiativtagarna är i oppos- ition till den styrande majoritetens politik. I flera fall har folk- initiativ drivits fram i frågor där det politiska beslutet redan är fattat och ibland även där det har börjat verkställas. I flera fall har valdeltagandet varit mycket lågt och de styrande har då använt det som argument för att folkomröstningsresultatets legitimitet kan ifrågasättas. Att resultaten i folkinitiativomröstningar inte följs beror alltså inte främst på ond vilja från politikernas sida, utan på att folk- initiativen tillkommer i frågor där politikerna upplever att de inte kan följa resultatet. Att inte följa ett folkomröstningsresultat är ett tungt beslut för politikerna som dessutom riskerar att få betala ett politiskt pris i framtida val. 25Karlsson, 2010; , 2014 kapitel 5. 26Karlsson och , 2014 s. 85. Den lokala demokratins utmaningar majoritetens legitimitet riskerar också att undermineras. För initiativtagarna, som ofta redan var missnöjda med den förda politiken på området, riskerar missnöjet att öka ytterligare när de upplever att de inte blir lyssnade på. I nästan hälften av de folk- omröstningar som har genomförts har fullmäktige valt att inte respektera resultatet. I dessa kommuner och landsting är troligen varken politiker eller initiativtagarna nöjda med hur folkinitiativ- reformen har fungerat . Men ändå fortsätter nya initiativ att formeras. Folkinitiativen kan bli en betydande utmaning för den kommunala demokratin i de fall politikerna inte hittar sätt att bemöta och lyssna till de krav som initiativen är ett uttryck för. En mildare utmaning för den lokala representativa demokratin är medborgardialoger och andra deltagardemokratiska instrument av liknande slag. Här ges medborgarna möjlighet att i mer eller mindre organiserade former delta i den politiska diskussionen.27 Liksom vid folkomröstningar riskerar kritiska synpunkter som framkommer vid sådana aktiviter att hamna i motsatsställning till den politik den politiska ledningen förespråkar, även om utfallet av dialogen sällan blir så tydligt att det kan ställas i direkt opposition till det lokala styret. Studier tyder på att det är svårt för medborgare att påverka politiken genom deltagardemokratiska aktivtiter om de inte anpassar sig efter de valda politikernas förväntningar.28 Men precis som när det gäller folkomröstningar finns det bland de medborgare som deltar i aktiviteterna en förväntan om att deras engagemang och input ska tas på allvar och bära frukt. Om politikerna inte tar fasta på vad som kommer fram i medborgardialogerna riskerar aktiviteterna att uppfattas som ett spel för gallerierna, och förtroendet för kommunpolitiken riskerar även här att minska. Ett dilemma för kommunpolitikerna är att det är svårt åstad- komma former för medborgardialog som inte gynnar starka grupper i samhället, grupper som har kunskaper, tid och ekonomiska resurser att framgångsrikt delta i politiska processer. De grupper som lider 27Gilljam & , 2006. 28Karlsson, M., 2012. Den lokala demokratins utmaningar brist på sådana resurser är ofta de grupper som svenska kommunpolitiker gärna värnar om. Vi har i våra undersökningar ställt flera frågor om de förtroendevaldas syn på medborgardialog i mellanvalsdemokratin. Resultaten från frågor om vilka grupper kommunpolitiker tycker det är mer eller mindre viktigt att föra dialog med och vilka demo- kratiska instrument som är de bästa för att identifiera allmänhetens åsikter presenteras i tabell 4.1. Kommentar: Den första frågan löd: ”Hur viktigt är det att föra politisk dialog med följande grupper och aktörer?” och svaren avgavs på en tiogradig skala från 0 ”inte alls viktigt” till 10 ”mycket viktigt”. Här presenteras medelvärden för s amtliga kommunfullmäktigeledamöter. Källa: (, 2010). Den andra frågan löd: ”Hur effektiva är följande sätt att låta kommunalpolitikerna veta allmänhetens åsikt?” med svar på en femgradigskala från ”inte alls effektivt” till ”mycket effektivt”. I tabellen anges procentandelen som svarat ”mycket effektivt” eller ”ganska effektivt” bland kommunfullmäktige - ledamöter i ett urval av 60 kommuner. Källa: /2009 (, 2010). Den lokala demokratins utmaningar Resultaten i tabell 4.1 visar återigen kommunpolitikernas starka tilltro till den partibaserade representativa demokratin. av kommunpolitiker anser att kommunalvalen är ett effektivt sätt att ta reda på allmänhetens åsikter medan övriga instrument och kanaler anses betydligt mindre effektiva. Resultaten visar också att av nio nämnda grupper är det egna partiets väljare den grupp som politikerna tycker det är allra viktigast att kommunicera med. Men stödet för den representativa demokratin betyder definitivt inte att politikerna är negativa till dialog med olika grupper mellan valen. Den grupp som politikerna anser att det är näst viktigast att samtala med är ”grupper av medborgare som har svårt att göra sin röst hörd”, vilket tyder på en medvetenhet om de problem som deltagardemokratin brottas med. Politikerna tycker också att det är mycket viktigt att föra dialog med enskilda personer de träffar på och med olika former av brukarråd. Däremot anses det mindre viktigt att föra dialog med representativa medborgargrupper via opinionsundersökningar och formaliserade medborgardialoger. En majoritet av politikerna anser vidare att dialog med grupper i lokalsamhället är ett effektivt sätt att få veta vad allmänheten tycker. Men övriga instrument som nämns i frågan bedömdes inte som effektiva av flertalet politiker. Skepsisen var särskilt stor mot medborgarpanel och namninsamling. Mellanvalsdemokratins stora utmaning är kommunvalets höga demokratiska legitimitet – i både politikers och väljares ögon. Politikerna är också väl medvetna om att de medborgare som engagerar sig mest i deltagardemokratiska processer ofta inte är representativa för hela väljarkåren. När utfallet av direkt- och del- tagardemokratiska processer går emot valresultatet, eller emot det politiska styre som valet producerat, lider mellanvalsdemokratin därför av legitimitetsunderskott. Vi menar att genomtänkta medborgardialoger med representativa urval av befolkningen är en bra modell för att stärka legitimiteten i sådana aktiviteter. Och processerna får inte bli sym- boliska: Om dialoger initieras av politiker måste de också lyssna på Den lokala demokratins utmaningar resultaten, även om det blir obekvämt. Annars riskerar deltagarnas förtroende för systemet att gå förlorat.29 Det är bättre att inte initiera några deltagardemokratiska processer alls än att genomföra sådana aktiviteter utan ambition att ta hänsyn till deras utfall. Och samma argument kan tillämpas på folkinitiativet som demokratiskt instrument, där flera omröstningar har genomförts utan att resultaten påverkar politiken. Som utanförstående betr- aktare kan man se att omröstningar genomdrivs i olämpliga frågor och att kampanjerna inför omröstningarna lämnar mycket i övrigt att önska. För att undvika att skada den lokala demokratins legitimitet bör folkinitiativet reformeras. Ett första steg skulle kunna vara att ta fram nationella riktlinjer – i samråd mellan kommuner och lands- ting – för hur en lokal folkomröstning bör organiseras för att säkerställa en allsidig debatt, högt deltagande och beslut av god kvalitet. Till exempel skulle det kunna finnas riktlinjer om finansiering av kampanjer för båda sidor i omröstningen. Och vidare bör råd om hur man ska se på kvorum formuleras: Det är olyckligt att ansvariga politiker först i efterhand hänvisar till nivån på valdeltagandet som ett skäl att inte följa beslutet. Det borde naturligtvis ha deklarerats i förväg. En reform på samma tema skulle kunna vara ett krav på att folkomröstningar framtvingade av folkinitiativ måste ligga på en valdag – för att säkerställa ett högt valdeltagande. Ytterligare en reform som bör övervägas är att göra det enklare att säga nej till folkinitiativ på formella grunder, i enlighet med de begränsningar som finns för frågor som ligger utanför den kommunala kompetensen. En oberoende juridisk instans skulle möjligtvis kunna göra denna bedömning. Det bör förtydligas att fullmäktige har möjlighet att formulera folkomröstningsfrågan så att det blir juridiskt och praktiskt möjligt att ta hänsyn till resultatet, oavsett vilken sida som vinner. Ingen tjänar på att folkomröstningar genomförs i frågor där utfallet omöjligen kan följas. 29 Jämför diskussionen i Tahvilzadehs kapitel i denna antologi. Den lokala demokratins utmaningar I rapportens inledning kunde vi konstatera att den aktör som upplevs ha minst politiskt inflytande i svenska kommuner är medborgarna. Det är en situation som ingen demokrativän kan vara nöjd med. Det självklara målet är förstås att medborgarna upplevs vara den mäktigaste instansen i en demokrati. har vi sett att politiker, särskilt toppolitiker i kommunstyrelsen, upplevs ha mycket stor makt. Detta behöver dock inte vara någon motsättning till medborgarmakt. Om den representativa demokratins mekanismer fungerar som de ska är politikermakt och medborgarmakt samma sak. Men för att det ska vara samma sak måste den representativa demokratins mekanismer fungera. Den viktigaste av dessa mekanismer är anvarsutkrävande.