sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — En överflyttning av produktionen mot djurslag med högre produktivitet per insatt energienhet skulle också kunna vara en väg. som idisslare ger upphov till utsläpp av växthusgaser så bidrar produktion av nöt- och lamm även till att betesmarker hävdas och till att artrikedom behålls och utvecklas. En svensk studie baserad på svenska och europeiska data visar på att vissa produktionsformer med betesdrift skulle kunna öka inlagring av kol i betesvallar, naturbetesmarker och betesmarksträd tills mark- erna nått en ny jämvikt i kolbalansen. Konsumtionen (dvs. i den utsträckning som val av livsmedel också påverkar produktionsinriktningen i ) är den faktor som har störst påverkan på utsläppen i scenariot. 92 (2012). Strategier och styrmedel, övriga sektorer att en minskning av svenskarnas nöt- och gris- köttskonsumtion skulle kunna minska utsläppen av växthusgaser med koldioxidekvivalenter vid dagens pro- duktionsnivåer i . Om hälften av den minskade köttmängd- en kompenserades med kyckling, skulle det ändå leda till en netto- minskning av växthusgasutsläppen på koldioxid- ekvivalenter enligt beräkning. Utsläpps- minskningar antas också uppstå utanför gränser till följd av den ändrade konsumtionen. Förstärkning av kolsänkan i jordbruksmark Återställning av organogena jordar till våtmark Bland de svenska jordarna finns en stor andel organogen mark (jordar med hög mullhalt) som vid brukning avger stora mängder koldioxid och i viss mån även lustgas. Den mest effektiva åtgärden bedöms av många (däribland ) vara att återställa marken till våtmark. Kunskapen är ännu ofullständig om netto- effekten av sådana åtgärder och vilka kostnader de skulle medföra. uppskattade kostnaden till mellan 1900–per ton koldioxidekvivalenter93 för återställning till våtmark. Den lägre siffan gäller för det fall då även lustgas kan reduceras. Ökad inlagring av kol i mineraljordar Den globala potentialen att öka inlagringen av kol i jordbruksmark bedöms vara stor, särskilt som effekter av att restaurera utarmade marker vägs in94. För svenska jordar bedöms möjliga effekter vara mer osäkra, bland annat eftersom mullhalten i svenska jordar är relativt hög redan i utgångsläget. gör i sitt jord- bruksscenario till 2050 den försiktiga bedömningen att åtgärder för att öka inlagringen av kol i mineraljordar åtminstone borde kunna balansera dagens koldioxidavgång från denna typ av jordar. 93Jordbruksverket (2012). 94Se t.ex. , P. m.fl. (2014). Strategier och styrmedel, övriga sektorer Metoder som kan leda till ökad inlagring av kol i jordbruksmark kan exempelvis vara användning av fånggrödor, en ökad ned- plöjning av halm och andra organiska restprodukter som spridning av slam, rötrester och stallgödsel. Plöjningsfri odling (och liknande metoder som innebär mindre djupbearbetning av jorden) anses också kunna bidra till att mull- halten ökar, åtminstone i vissa typer av jordar95. Metoden tillämpas framför allt på tyngre lerjordar där den kan leda till bättre odlings- betingelser och ökade skördar. Det är dock svårt att få en tydlig bild av i vilken utsträckning metoden skulle kunna tillämpas i ännu större skala och märkbart bidra till den nationella kolbudgeten. Biokol är en form av stabilt kol som kan bildas genom att bio- massa upphettas utan syre, pyrolys. Biokol kan återföras till jord- bruksmark. Eftersom kolet inte bryts ner kan det öka markens kollager och förbättra jordens fysikaliska och biologiska egenskaper. Effekter av att sprida biokol på svensk jordbruksmark är dåligt känd. Den biomassa som används för att framställa biokol har en alternativanvändning i form av annan sub- stitution vilken bör beaktas när effekterna av en ökad biokol- användning analyseras96. Ökad odling av långliggande vall kan också bidra till ökad kolinlagring. En studie97 redovisar en ökning av jordarnas mullhalt i de flesta län i över mer än en tjugoårsperiod. Ökningen för- av en ökad areal vall där en fördubblad hästpopulation varit den huvudsakliga drivkraften. Åtgärder i kantzoner och betesmark Fler träd och buskar i jordbruksmark, kantzoner och betesmark bedöms av kunna bidra till ökad kolinlagring, åtminstone . uppskattar att ca koldioxid skulle kunna tas upp . För att träden ska få stå kvar krävs dock att det finns andra värden kopplade till betesmarker med fler träd än en ökad kolinlagring. Ett ökat lövträdinslag kan exempelvis gynna den 95Jordbruksverket (2008). 96Smith, P. m.fl. (2014), s. 833. 97Poeplau, C m.fl. (2015). Strategier och styrmedel, övriga sektorer bedömer att det endast är i marker där det är ekonomiskt lönsamt att kombinera bete med lövträdsproduktion som åtgärden bör vidtas. Osäkerheter i statistik och kring åtgärdernas permanens och eventuella mättnadseffekter Det är viktigt att vara medveten om att effekter av åtgärder som kan öka kolinnehållet i jordbruksmarken är svåra att fånga i dagens klimatrapportering. För att det ska bli möjligt att med någon preci- sion beräkna effekterna krävs ytterligare forskning för att först verifiera om och i vilken utsträckning åtgärderna har effekt på olika jordar och i olika delar av landet. Därefter kan beräkningsmodellerna utvecklas. Flera av åtgärderna som kan förstärka inlagringen av kol lider även av svagheten att det inte går att garantera deras beständighet. En förändrad markanvändning kan lätt ändra en sänka till en källa. Dessutom finns det en övre gräns för hur mycket kol som kan lagras in i jordbruksmark innan jorden blir mättad98. Utvecklings- och åtgärdsmöjligheter enligt beredningens expertdialog Expertdialogen identifierade flera utvecklingsområden I den expertdialog som hållits inom ramen för beredningens sam- arbete med MISTRA, om en minskad klimatpåverkan från livs- medel99, diskuterades både åtgärder och insatser för att utveckla de befintliga produktionssystemen och forskning och utveckling av möjliga större systemförändringar. Några av de områden som Jord- bruksverket tog upp i sin åtgärdsanalys, se ovan, återkom även i expertdialogen men forskarna pekade dessutom på några ytterligare utvecklingsområden som skulle kunna öka möjligheterna att på ett hållbart sätt sänka klimatpåverkan ytterligare från jordbrukssektorn. Nedan redogörs för dessa utvecklingsområden. 98Smith, P. m.fl. (2014). 99Paulsson, R. (2016). Strategier och styrmedel, övriga sektorer Åtgärder inom växtodling och gödselhantering I såväl konventionellt som ekologiskt jordbruk är en ökad kväve- effektivitet i alla delar av produktionen centralt för att bland annat minska lustgasutsläppen. I dialogen konstaterades att det finns mycket kvar att arbeta med, bland annat: effektivare användning av stallgödseln, inklusive ökad rötning och nedbrukning. minskad användning av mineralgödsel, och ökad kunskap och erfarenhet från så kallad precisionsodling. Nötkött- och mjölkproduktionen i (och i andra EU- länder) är relativt klimateffektiv jämfört med produktion i andra delar av världen. Denna utveckling bör fortsätta genom att stödja: det långsiktiga avelsarbetet för produktiva djur med högt foder- utnyttjande forskningen om fodersamansättningens betydelse för produk- tivitet och växthusgasutsläpp Åtgärder för att förstärka kolsänkan i jordbruksmark Metodutveckling behövs också för att bedöma vilka effekter olika metoder har på möjligheten att öka mängden kol i jordbruksmark. Det kan handla om: Jordbearbetningsmetoder som plöjningsfri odling Nedbrukning av halm, och andra organiska rester Tillförsel av biokol (pyrolyserad biomassa) Strategier och styrmedel, övriga sektorer Utvecklingsmöjligheter i ett lite längre perspektiv I ett längre perspektiv öppnar sig en stor potential att både öka produktivitet, resurseffektivitet och att begränsa klimatpåverkan från livsmedelsproduktion. Det handlar både om att minska utsläp- pen från jordbruket i sig men också att primärproduktion i vidare bemärkelse, med cirkulära system som inkluderar vattenbruk och nya tekniker, kan bidra till nya produkter i livsmedelsproduktionen och leverera insatsvaror i en mer biobaserad ekonomi. Växtförädling kan användas för att få fram fleråriga grödor för både livsmedel och energi. Fleråriga grödor som inte sås om mer än vart tredje till fjärde år har potential att minska jordbrukets miljö- belastning genom ett minskat behov jordbearbetning, sådd, växt- skydd och genom ett förbättrat näringsupptag. Ett effektivare ut- nyttjande av växtnäringen med mindre näringsläckage som följd skulle också kunna vara en positiv synergieffekt. Oljeväxter kan förädlas för att få fram vissa speciella kvaliteter av olja designade för att passa den kemiska industrin och där kunna ersätta fossil olja. Den biologiska oljan skulle kunna bli konkurrens- kraftig genom att växten producerar rätt molekylstruktur direkt i stället för att fossil olja ska genomgå en kostnadskrävande om- formning till rätt kvalitet. Grödorna kan processas till olja i nära anslutning till odlingen och skapa arbetstillfällen på landsbygden. Förädling för fleråriga oljeväxter för energiproduktion (bio- diesel) sker också med tillämpningar som även kan fungera i norra där höstraps, som är en vanlig oljeväxt för biodiesel- produktion, inte kan odlas. Den aktuella växten (fältkrassing) odlas som en insådd höstgröda i korn (vilket innebär att den skördas året efter att den har såtts). Detta innebär att den fungerar som en fång- gröda över vintern och därigenom minskar växtnäringsförluster och ökar markens mullhalt. Det pågår forskningsprojekt i med växtförädling för att stärka grödornas egna försvarssystem mot ogräs. Detta är grödor som kan användas både inom ekologisk och konventionell produk- tion. Det behöver även utvecklas mer resurseffektiva och cirkulära system i livsmedelsproduktionen för att klara både klimatmålen och minska näringsläckaget till vattendrag, sjöar och hav. Vatten- bruket måste därför bli en integrerad del av livsmedelssystemet Strategier och styrmedel, övriga sektorer tillsammans med både växtodling, djurhållning och eventuellt skogsbruk. Det ger möjlighet att ta tillvara växtnäring från vatten och näringsrika restprodukter i industrin och också att koppla ihop djurhållning och växtodling. Insekter, mikrober, svampar, gödsel, livsmedelsavfall, skogsavfall, alger och musslor är exempel på nya foderkällor. Produktion av foder genom uppfödning av insekter med rest- produkter som näringskälla är resurseffektiva system som kan ut- vecklas i . Proteinfoder baserat på insekter kan då ersätta mindre hållbart producerade foderråvaror som fiskmjöl och soja- bönor som importeras till svensk animalieproduktion. Att skapa ett kretslopp med återföring av näringsämnen från avloppsfraktioner kan dock kräva en annan insamling av närings- ämnen än för att inte sprida ut föroreningar från avlopps- systemet på jordbruksmark. 8.4.3Befintliga förslag till styrmedelsförändringar Hur kan styrmedlen behöva utvecklas? Utsläppen av metan och lustgas i jordbrukssektorn omfattas inte av EU:s handelssystem eller av koldioxidskatter. Styrmedel i sektorn är i stället främst att det inom det EU-finan- sierade landsbygdsprogrammet finns möjlighet att söka investe- ringsstöd för anläggning av gårdsbaserad biogasproduktion, samt för att förbättra gödsellagring och för anläggning av våtmarker. I landsbygdsprogrammet ingår även ett antal åtgärder för att öka växtnäringseffektiviteten och att minska växtnäringsförlusterna något som också har en positiv effekt på utsläppen av växthusgaser. Dessutom finns ett nationellt finansierat stöd för att reducera metanutsläppen från gödselhantering genom den s.k. metangas- reduceringsersättningen. Strategier och styrmedel, övriga sektorer menade i underlaget till en svensk färdplan 2050100 att förutsättningarna för att sätta pris på utsläppen av växthusgaser är sämre i jordbrukssektorn jämfört med många andra sektorer. Det beror på att utsläppen är diffusa till sin karaktär och kommer från ett stort antal, ofta ganska små, verksamhetsutövare. De är svåra att kvantifiera, övervaka och verifiera med någon större säkerhet. Dessa utsläpp bedöms därför inte vara lämpliga att direkt ingå i ett utsläppshandelssystem eller bli föremål för direkt pris- sättning via en skatt. Avgränsade projekt skulle däremot, , kunna ges incitament genom att de tilldelas krediter som till exempel skulle kunna handlas i handelssystemet inom EU eller i den icke-hand- lande sektorn. För att något sådant skulle kunna bli verklighet be- höver EU-systemet skärpas så att en efterfrågan uppstår och regler för att få utfärda krediter tas fram. I stället för att direkt sätta pris på utsläppen skulle särskilt kol- dioxidintensiva insatsvaror och jordbruksprodukter kunna prissättas. För bättre hushållning med handelsgödsel bedömde Jordbruks- verket och att ett system för inköpsrätter för handels- gödsel skulle kunna vara ett effektivt styrmedel som eventuellt skulle kunna utformas med små negativa konsekvenser för jord- bruket, men detta behöver utredas närmare. En differentierad klimatskatt på kött kan, enligt Naturvårds- verket, vara ett sätt att prissätta livsmedel som ger särskilt stora utsläpp i produktionen. Utformning och konsekvenser av den här typen av styrmedel behöver dock utredas mer i detalj. Natur- vårdsverket lyfte fram behovet av en översyn av skattesystemet inom livsmedelssektorn, inklusive frågan om en klimatskatt, även i den senaste fördjupade utvärderingen . menade att vid en sådan översyn bör slutsatserna från Konkurrens- kraftsutredningen101 vägas in. Frågor gällande till exempel kon- kurrenskraft, internationellt perspektiv och miljömålskonflikter 100Naturvårdsverket (2012d). 101SOU 2015:15 Attraktiv, innovativ och hållbar– strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring. Strategier och styrmedel, övriga sektorer som påvisats i olika studier och utredningar måste också belysas i en sådan utredning102. Styrmedlen som föreslogs i övrigt från och i färdplansunderlaget , omfattade ökad rådgivning, investeringsstöd och olika ersättningar främst i form av en s.k. metangasreduceringsersättning. Det sistnämnda styrmedlet har in- förts . I den fördjupade utvärderingen av miljömålen103 föreslår Natur- vårdsverket att regeringen bör utreda en skatt på handelsgödsel där intäkterna går till åtgärder inom jordbruket för att minska läckaget av näringsämnen. menar att återinförandet av en handelsgödselskatt på ett kostnadseffektivt sätt skulle bidra till att minska läckaget av näringsämnen om nivån på skatten är tillräckligt hög. Miljömålsberedningen uppmärksammade problemet med utsläpp från organogena jordar i betänkandet ”Med miljömålen i fokus” SOU 2014:50 och föreslog då att regeringen bör ge i uppdrag till och efter samråd med Natur- vårdverket att genomföra en strategisk planering för arbetet med att minska avgången från jord- och skogsbrukets organogena jordar och öka kolinlagringen i och betesmark. Miljömålsberedningen föreslog i samma delbetänkande dess- utom att borde verka för att EU:s gemensamma jord- brukspolitik reformeras så att: Marknads- och direktstöden (pelare I) avvecklas successivt som miljö- och landsbygdsinsatserna (pelare II) stärks i syfte att förbättra möjligheterna för effektivare miljöåtgärder inom jordbruket. En överföring av medel mellan pelarna bör ske i linje med de nuvarande jordbrukspolitiska målen om att de totala kost- naderna för jordbruksstöden inom den gemensamma jordbruks- politiken ska minska. 102Naturvårdsverket (2015d). 103Naturvårdsverket (). Strategier och styrmedel, övriga sektorer Möjligheter att lämna värdebaserade ersättningar, som utgår från åtgärders miljönytta, skapas inom landsbygdsprogrammen. Dessutom förordade beredningen ett fortsatt och stärkt arbete med långsiktig planering och utformning av kommande landsbygdspro- gram och ett stärkt samarbete mellan EU-länderna runt om gemensamma insatser inom landsbygdsprogrammen. konstaterade i sin Miljöekonomiska rapport bland annat att utformningen av EU:s jordbruks- stöd borde omformas så att det styr direkt mot biologisk mångfald, övergödning och klimat. Många av de negativa miljö- och klimateffekter som jordbruks- produktionen leder till beror på tillförseln av kväve via gödslingen. Trots detta saknas effektiva styrmedel som minskar tillförseln. Den skatt, som avskaffades 2009, behöver enligt återinföras för att minska användningen av mineralgödsel. För att undvika stora effekter på skörden kan kompletterande styrmedel behövas, vilka ökar kväveeffektiviteten. lyfter fram stöd till kvävesensorer och rådgivning som exempel på kompletterande styrmedel. konstaterar vidare att jordbrukets använd- ning av fossila bränslen och energi möter lägre skatter än resten av ekonomin. För att klimat- och energieffektiviseringsmålen ska nås kostnadseffektivt bör koldioxidskatten vara lika hög för alla använd- are och energiskatten lika hög per energienhet för alla bränslen och användare. En sådan utjämning skulle förbättra styrningen. Om en sådan skattehöjning skulle leda till att produktionen flyttar utomlands kan en återföring av skatteintäkterna till sektorn behöva övervägas. För att inte störa styrningen mot andra samhällsmål bör skatten, som används som kompensation, vara fiskal. bedömde att det finns en stor potential att öka kolinlagringen i skog och mark till låga kostnader, men mark- ägarna saknar incitament att göra detta. I vissa fall ges till och med incitament till att inte lagra kol, exempelvis går markägare som omvandlar jordbruksmark till skog miste om gårdsstöd. Detta klimatpolitiska glapp skulle enligt behöva ses Strategier och styrmedel, övriga sektorer över för att utnyttja potentialen i de miljö- och kostnadsvinster som finns i kolinlagring. Gårdsstödet, som uppgår till ca , syftar bland annat till att garantera en skälig levnadsstandard för jord- brukarna. analys visade att en stor del av stödet går till de rikaste jordbrukarna i slättbygden. Om stödets syfte är omfördelning borde stödet inkomstprövas enligt Konjunkturinsti- tutet. För att öka miljöstyrningen borde möjligheten att föra över medel från gårdsstödet till landsbygdsprogrammet utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt. Tankar om behov av styrmedelsutveckling- från beredningens expertdialog I den expertdialog som hållits inom ramen för beredningens sam- arbete med MISTRA om en minskad klimatpåverkan från livs- medel104, diskuterades även behov av styrning för att utveckla de befintliga produktionssystemen och forskning och utveckling av möjliga nya större produktionssystemförändringar. Deltagarna i expertdialogen framhöll behovet av ytterligare sats- ning på forskning, innovation och teknikutveckling för att bidra till utveckling och introduktion av hållbara produktionssystem men även styrmedel för marknadsintroduktion framhölls som viktiga för att utvecklingen verkligen ska äga rum. I dialogen konstaterades allmänt att den gemensamma jord- brukspolitiken och fiskeripolitiken inom EU i hög grad påverkar förutsättningarna för livsmedelsproduktion i och att det därför är viktigt att samordnat nyttja medel och möjligheter inom båda dessa politikområden för att gynna en hållbar utveckling. Jordbrukets möjligheter att vidareutveckla en hållbar livsmedels- försörjning med låga nettoutsläpp av växthusgaser måste få en fram- trädande roll i kommande revideringar av EU:s jordbrukspolitik. I expertdialogen framhölls även att det borde ske ett skifte från mer generella stödsystem inom EU till mer riktade stöd som kan vara mer kostnadseffektiva. Det finns flera exempel på riktade stöd som har förutsättningar för att ge god effekt. (2016). Strategier och styrmedel, övriga sektorer inom landsbygdsprogrammet, t.ex. för anläggning av våtmarker och odling av fångrödor med förgröningsstöd är sådana exempel. De generella stöd som finns inom den nuvarande jordbruks- politiken riskerar dock att konservera det befintliga systemet och försvåra en omställning. Det finns mycket erfarenheter och doku- mentation av jordbruksstödens effekter genom till exempel utvär- deringar. Även hinder i olika regelverk behöver undanröjas, inte minst på EU-nivå. Ett exempel är att arbete pågår för att möjliggöra insekts- produktion med syfte att använda som foderråvara, vilket inte är lagligt i dag105. Den offentliga upphandlingen kan utvecklas mer för ökad håll- barhet i de livsmedel som köps in till offentliga verksamheter. Upp- handlingsmyndigheten bör fortsätta att utveckla sådana kriterier. När det gällde behov av satsningar på forskning och innovation för nya eller förbättrade systemlösningar pekade man i expert- dialogen på att har bra naturgivna förutsättningar för att producera livsmedel av hög kvalitet, både till oss själva och till andra marknader. Ur ett resursperspektiv vore det därför klokt att producera mycket i ett land som där förutsättningarna är goda och exportera till områden med sämre förutsättningar. Ett förändrat klimat kan dessutom ge en stärkt position som livsmedelsproducent. För att begränsa klimatpåverkan från livsmedelsproduktionen även i ett expansivt och exportinriktat jordbruk finns behov av fortsatt forskning och utveckling både på grundläggande nivå och på systemnivå, för att utveckla nya grödor, nya proteinkällor, tek- niker mm. Ökat fokus på styrmedlen behövs också för att förverk- liga potentialen i svenskt jordbruk och livsmedelsindustri. En tydlig strategi och riktning från staten behövs om ska vara med och driva utvecklingen i världen genom export av både produkter och lösningar. Det handlar inte enbart om forsk- ning utan också om senare steg i innovationskedjan. är det till exempel svårt att gå direkt ut på marknaden med ett system för alternativ foderproduktion, eftersom det krävs stora investeringar för att starta. Intresset för nya produkter är dock stort. 105 Enligt (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter mm. (ABP- förordningen). Strategier och styrmedel, övriga sektorer till exempel ett stort intresse från marknaden och från andra länder för att ersätta fiskmjölet i fiskodlingen. Handeln har även visat intresse av att till exempel kunna sälja ägg från höns som har fått musselmjöl i fodret i stället för soja. Men det ekonomiska incita- mentet har varit för svagt eftersom tillgång till soja är etablerat och musselmjöl är nytt. Strategier och styrmedel, övriga sektorer Skogsvårdslagstiftningens inriktning med jämbördiga mål för uthållig produktion som ger en god avkastning som den biologiska mångfalden behålls, ligger fast. Biobaserade bränslen och biobaserade material som ersätter material som producerats med fossila råvaror har ett mycket stort värde för samhället i en klimatomställning. Målbanan till 2045 samt etappmålet bedöms kräva att substitutionen av fossila bränslen med produkter baserade på biomassa ökar. Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål. Biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta. Beredningen har tidigare föreslagit att regeringen bör ge och i uppdrag att ta fram en strategisk planering av arbetet med att minska avgången av växthusgaser från skog och jordbrukets organogena jordar och öka kolinlagringen i åker och betesmark. Detta bör genom- föras. Beredningen konstaterar att biobaserade bränslen och material som ersätter fossila bränslen och material som producerats med fossila råvaror har ett mycket stort värde för samhället i en klimat- omställning. Produkter från skogen kommer att behövas i en ökad utsträckning som bränslen och material i en samlad klimatstrategi för att nå de ambitiösa mål som beredningen föreslagit. De scena- rier för tillväxten i skogen som beredningen tagit del av, skoglig konsekvensanalys (SKA-15), samt underlaget till Natur- vårdsverkets arbete med en klimatfärdplan visar att en hög avverk- Strategier och styrmedel, övriga sektorer ningsnivå kan upprätthållas även om ytterligare skogsmark skyddas.