sou · H4B389 · 2016-12-15 00:00:00 — Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… 3.1.1Stora datamängder och algoritmer är en del av vår vardag Den mängd data som skapas, samlas in och analyseras ökar snabbt. På engelska används begreppet big data, vilket på svenska kan översättas till stora datamängder. Det saknas en officiell definition, men en som ofta används kommer från konsultföretaget . De menar att stora datamängder är stora vad gäller tre huvudsakliga egenskaper: volume (volym), velocity (hastighet) och variety (variation/mångfald). brukar definitioner av begreppet även innefatta att de stora datamängderna kräver ny teknik och nya analysmetoder för att omvandlas till värde.3 Med stora datamängder menas här data som är mycket omfattande i volym och som kommer från många olika datakällor och har olika format. Datamängderna kan bestå både av tidigare insamlad data och av data som registreras i realtid. Såväl individer som företag, offentlig sektor och saker genererar data. När en person t.ex. använder en mobiltelefon, söker på internet, lägger upp foton på sociala nätverk eller betalar med kreditkort skapas data som beskriver aktiviteterna. Företag och offentlig sektor samlar också in uppgifter om sin organisation och sina processer. Men det är inte bara mänskliga aktiviteter som genererar data. En stor mängd information kommer också från saker och sensorer, t.ex. i trafikmiljöer eller i industriell produktion. Data spelar numera en allt större roll som underlag för beslutsfattande, både som stöd för beslut som människor tar men också som grund för automatiserade beslut. Utvecklingen inom dataanalys har gjort att det dessutom finns större möjligheter att göra datadrivna experiment innan beslut fattas. Beslutsunderlag kan också hämtas in från helt nya källor, t.ex. via crowdsourcing där idéer, förslag eller information samlas in från ett stort antal människor. Analysen av data för att hitta mönster och ta fram beslutsunderlag styrs i stor utsträckning av algoritmer. Algoritmer består av instruktioner om vad som ska utföras, hur och i vilken ordning. 3 (Hämtad ). Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… merna har blivit alltmer avancerade och kan innehålla funktioner för självlärande. Sammantaget gör algoritmer det möjligt att skapa system med förmåga att sortera och ordna data, förutse variationer och förändringar i dataströmmar, hitta avvikelser i datamängder osv. används stora datamängder och algoritmer , t.ex. av musiktjänster som erbjuder lyssnarna skräddarsydda personliga spellistor med ny musik, av självkörande fordon som analyserar signaler från sensorer för att detektera egenskaper i fordonets omgivning eller av resetjänster som varnar resenärerna för förseningar. investerar i analys av stora datamängder eftersom de ser att det kan förändra och avgöra konkurrensförutsättningarna i deras industrisektorer. 3.1.2Datadriven innovation kan öka tillväxt och konkurrenskraft Data och dataanalys används för att utveckla nya produkter, processer, marknader och organisationer, något som brukar kallas datadriven innovation. Det har blivit en av hörnstenarna för tillväxt , med potential att avsevärt höja produktivitet, konkurrenskraft liksom kvalitet i social välfärd samt att effektivisera nyttjandet av resurser.4 Företag utvecklar innovationer baserade på analys av stora datamängder har it-sektorn varit ledande i att dra nytta av möjligheterna med dataanalys. Men intresset ökar snabbt från andra delar av näringslivet som ser möjligheter att utnyttja data i sin innovationsverksamhet. I tillverkningsindustrin använder företag sensorer på produktionsutrustningen och de färdiga varorna för att samla in och analysera data. Uppgifterna används bl.a. för att övervaka, effektivisera och automatisera produktionen och för att upptäcka behov av reparationer och service etc. ingår data som en del av nya tjänster för befintliga och potentiella kunder och leverantörer. Ett exempel på detta är lastbilstillverkaren , som ser att deras upp- 4 (2015), Data-Driven Innovation: for Growth and Well-Being. Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… kopplade lastbilar genererar omfattande mängder information i realtid, information som sedan används för att skräddarsy tjänster till kunderna. Genom att exempelvis analysera hur förarna gasar, bromsar och låter motorn gå på tomgång kan fortsätta utveckla fordonen mot lägre bränslekonsumtion.5 Jordbruket är ytterligare en sektor som moderniseras tack vare datadriven innovation, som ger möjligheter att öka produktiviteten och minska verksamhetens negativa miljöeffekter. Datadriven innovation kan förbättra offentlig verksamhets tjänster Offentliga organisationer producerar och samlar in stora mängder data för att utföra sina verksamheter, vilket gör offentlig sektor till en av de mest dataintensiva i samhället. Men offentlig sektor är inte bara en stor producent av data, utan även en stor användare av data och analyser. Datadriven innovation kan bidra till att effektivisera offentlig verksamhet och att utforma bättre välfärdstjänster. En ökad användning av offentlig data kan också underlätta kontrollen av förvaltningen, öka insynen och den demokratiska utvecklingen samt göra privatpersoner mer delaktiga i beslut och processer. En sådan utveckling förutsätter både att offentliga aktörer själva använder stora datamängder för att förbättra sin verksamhet, och att de gör sin information tillgänglig och sökbar så att företag och privatpersoner kan använda den, t.ex. för att utveckla nya tjänster.6 Offentliga aktörers data kan också kombinera egen intern data med externa data för att utveckla tjänster eller policy. Ett exempel är prognoser för utvecklingen på arbetsmarknaden. Forskare har i olika studier visat att officiella prognoser om arbetslöshet kan förbättras och bli mer träffsäkra om de utnyttjar uppgifter från Google om jobbrelaterade sökningar som görs i sökmotorn.7 Data kan också hämtas enbart från nätet, t.ex. om officiella uppgifter skulle vara för dyra att samla in eller inte kunna täcka det man vill beskriva, vilket exempelvis är av intresse för statistikproducenter. 5www.scania.com/group/en/the-next-big-data-thing/ (Hämtad ). 6OECD (2015), Data-Driven Innovation: for Growth and Well-Being. 7Se bl.a. D’och Marcucci (2015), The Predictive Searches in Forecasting Unemployment och Askitas, N. and , K. F. (2009), Google Econometrics and Unemployment Forecasting, Applied Economics Quarterly. Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… ningen pekar i sitt slutbetänkande på problemet med minskande svarsfrekvenser i statistiska undersökningar och statistikproducenterna behöver hitta andra vägar för att få tag på information, t.ex. genom att utnyttja den ökande mängd information som finns på internet.8 Data kan också ligga till grund för automatiserade beslutsprocesser, som i ett exempel från som har effektiviserat sin ärendehantering av bland annat ålderspension. Myndigheten beslutar i så hög grad som möjligt i sina ärenden utan att en handläggare behöver hantera ärendet. Effektiviseringen har lett till att i vissa delar har kunnat halvera personalen som jobbar med denna typ av ärenden. För att få till stånd dessa beslutsprocesser behövdes regelförenklingar. I takt med att allt fler myndigheter inför automatiserade beslutsprocesser finns det risk för att varje myndighet har sina egna regler om hur dessa beslut får fattas. E-delegationen har därför föreslagit att regleringen ska förenklas och att förutsättningarna för e-förvaltning och för automatiserat beslutsfattande ska bli gynnsammare, så att det inte råder någon osäkerhet om att beslut får fattas automatiserat.9 Hälso- och sjukvården – exempel på en sektor som förändras av dataanvändning Hälso- och sjukvård lyfts ofta fram som en sektor där det finns en stor potential i datadriven innovation. Hälso- och sjukvården är under press i ett samhälle med en stigande andel äldre, multisjuka och där många drabbas av livsstilssjukdomar. finns ett tryck på att minska utgifterna, öka produktiviteten och att erbjuda en än mer patientspecifik vård och möjligheterna att behandla sjukdomar utvecklas kontinuerligt. Inom hälso- och sjukvården genereras mängder av data från journaler, röntgenbilder, sensorer, hälsoappar osv. Dessa uppgifter kan användas för att förbättra vården för enskilda patienter, för att utveckla och styra sjukvårdens egen organisation, för att följa och förutse befolkningens hälsoläge i stort, arbeta förebyggande samt för att förbättra forskningen. Patienterna är också själva i allt högre utsträck- 8Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB, SOU 2012:83. 9Automatiserade beslut – färre regler ger tydligare reglering, SOU 2014:75. Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… ning involverade i att generera data, t.ex. via appar och självtester, och de vill använda data och annan information för självdiagnoser och för att följa sin hälsa. Ett exempel på hur hälso- och sjukvården har börjat utnyttja analyser av stora data är att programvara används vid behandlingscentret för att förbättra cancerdiagnostik och utforma individuella vårdplaner. Programvaran har utvecklats för att förstå mänskligt språk, föreslå hypoteser och kontinuerligt självlärande. går igenom publicerat material från vetenskapliga tidskrifter och konferenser samt behandlingshistorik från centrets tidigare patienter, och utifrån dessa data föreslår systemet diagnos och ett vårdprogram för en enskild patient. Läkaren får på detta sätt stöd i att fatta specifika och nyanserade beslut, baserat på stora mängder forskningsresultat.10 Datadrivna innovationer inom hälso- och sjukvården kan också bidra till att nya vårdmodeller utvecklas, så att personer i ökad utsträckning kan vårdas i sina hem och uppmuntras att ta ett personligt ansvar för att göra hälsosamma val i livet. Dataanalyser kan stötta sektorns arbete med ett kontinuerligt lärande, identifiering av best practice och ständiga förbättringar. Hälso- och sjukvården kan på så sätt bli mer proaktivt, arbeta mer förebyggande och fokusera på människors livskvalitet och hälsa. Det förutsätter en ökad förmåga att samla in, dela och analysera hälsodata och även forskning bl.a. kring preventivt arbete.11 är insamling och analys av data inom hälso- och sjukvården förenat med betydande tekniska utmaningar och den reser stora frågor, t.ex. kring sekretess och personlig integritet. I arbetar eHälsomyndigheten inom området, med visionen att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens och e-hälsans möjligheter. 10www.mskcc.org/blog/msk-trains-ibm-watson-help-doctors-make-better-treatment- choices (Hämtad ). 11OECD (2015), Data-Driven Innovation: for Growth and Well-Being. Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… 3.1.3Öppna data möjliggör innovation och värdeskapande En överväldigande majoritet av all data som produceras har begränsningar i vem som får tillgång till den och hur den får användas. Dessutom är tillgången ofta behäftad med kostnader. Öppen data handlar om motsatsen och beskriver således ingen kvalitet i datamängden eller dess källa, utan handlar om frihet att använda data utan begränsande restriktioner. Mycket data produceras med offentliga medel, antingen som en del i offentlig verksamhet eller via offentligt finansierad forskning i akademi och näringsliv.12 Den bärande tanken bakom att göra offentliga data tillgängliga är att användningen av data kan skapa värde för användare både inom offentlig och privat sektor. För den offentliga sektorn är viktiga värden att öka tranparens och öppenhet gentemot medborgarna, liksom att öka verksamhetens effektivitet och träffsäkerhet. Genom att göra data öppna behöver inte alltid den offentliga aktören själv förutse vilka tjänster som skulle kunna tas fram utifrån data, utan fler aktörer kan delta i utvecklingen. För den privata sektorn ger öppna data således möjligheter för företag att utveckla innovationer och skapa ekonomiskt värde. Policy för att främja öppna offentliga data För att göra offentlig information mer tillgänglig har EU-kommis- sionen utarbetat det s.k. PSI-direktivet (Public Sector Information). Det innebär bland annat att olika aktörer i samhället ska kunna använda offentlig information för att skapa nya produkter och tjänster. PSI-direktivet har gett upphov till den svenska så kallade PSI-lagen.13 Lagen avser att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter och att förhindra att myndigheter beslutar om villkor för hur handlingar får användas som begränsar konkurrensen. Kännedomen om och intresset för öppna data har ökat och flera svenska myndigheter gör försök med öppna data. Däremot efterlyses högre politiskt tryck på myndigheterna för att snabba på och utöka 12Bylund, (2016), Datadriven digitalisering – översikt och strukturering i Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter, SOU 2016:85. 13Lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… arbetet.14 data index, som visar hur långt olika länder har kommit inom öppna data, låg 2015 på 27:e plats av totalt 122 länder.15 Få svenska myndigheter eller verksamheter i offentlig sektor har instruktioner i sina regleringsbrev, eller ersättningsmodeller, som belönar satsningar på öppna data eller arbete med öppna standarder. I många fall saknas också kompetens. Att det återstår en hel del arbete innan alla myndigheter lever upp till syftet med PSI-lagen framgår av en enkätundersökning från Statskontoret . I den angav var femte myndighet som besvarade enkäten att de inte känner till PSI-lagens syfte eller vad lagen betyder för dem.16 Det finns goda exempel på hur andra länder arbetar med öppna data. har t.ex. haft en tydlig riktning för öppna data på varje enskilt departement , med en ständigt uppdaterad handlingsplan och öppen redovisning av hur arbetet fortgår.17 3.1.4Interoperabilitet och nationell samordning av standarder är nödvändigt Att göra data öppna och tillgängliga räcker inte. För att data ska kunna användas, och för att lösningar ska kunna få verklig effekt, behövs interoperabilitet.18 Interoperabilitet är förmågan hos olika system att fungera tillsammans och kunna kommunicera med varandra.19 Inom alltifrån transporter till hälsa och smarta städer ser vi ett alltmer komplext ekosystem av olika tekniska lösningar växa fram. är det ibland ett problem och det skadar både arbetsmiljö och effektivitet när systemen fungerar dåligt tillsammans. vore motsatsen, få men gigantiska system, snarare en innovationshämmande dystopi än något att sträva efter. I stället krävs det att data kan flöda effektivt mellan olika system och tjänster. Då behöver man använda gemensamma standarder för hur data struktureras och till- 14Vinnova (2014), Öppna data 2014. 15http://index.okfn.org/place// (Hämtad ). 16Statskontoret (2015), Myndigheternas arbete med vidareutnyttjande av information – En nulägesbild. 17Isaksson, (2016), Infrastruktur för ett digitalt samhälle i Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter, SOU 2016:85. 18Avsnitt 3.1.4 bygger i huvudsak på , (2016), Infrastruktur för ett digitalt samhälle i Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter, SOU 2016:85. 19https://sv.wikipedia.org/wiki/Interoperabilitet (Hämtad ). Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… Data kan vara öppen i olika grad för olika aktörer, men för att data ska kunna flöda mellan olika system behöver såväl semantik som teknisk tillgänglighet fungera på samma sätt. Nationell samordning av standarder behövs på flera områden i . Gemensamma standarder är avgörande för att skapa en fungerande marknad för digitala innovationer, inte minst därför att är ett litet land. Standarder utvecklas oftast i näringslivet och dessutom i internationell kontext. I de flesta sammanhang finns bra standarder att tillgå och använda, men utmaningen är att se till att tillräckligt många använder samma standard. Alternativet innebär att lösningar behöver anpassas för att fungera med varandra, vilket snabbt leder till exploderande komplexitet och med det orimliga kostnader för underhåll eller vidareutveckling. Det finns goda exempel på hur andra länder driver arbetet med gemensamma standarder. I , där privat sektor tillhandahåller många av de tjänster som i ses som gemensamma, finns statliga initiativ på området. Office of National Coordinator of har en nationell strategi för interoperabilitet på hälsoområdet. är ett föredöme på transportområdet, där man har en nationell standard för trafikdata, en nationell standard för biljetthantering och en öppen plattform för trafikdata, som används av en rad olika aktörer. 3.2Det sociala kontraktet i ett digitalt samhälle Digitaliseringen är en transformerande kraft i samhället och många institutioner, processer och uppfattningar om vad det sociala kontraktet är baseras på förutsättningar, möjligheter och behov som fanns i det industrialiserade samhället. Varje tidsepok har sina strukturer, förutsättningar och behov, och det är viktigt att tydliggöra vilka förändringar som digitaliseringen innebär för samhället för att kunna identifiera nya behov och möjliga lösningar. Hur behöver det sociala kontraktet utvecklas, förnyas och säkerställas i ett digitalt samhälle? Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… 3.2.1Vad är det sociala kontraktet? Det finns ingen vedertagen definition av det sociala kontraktet, men kortfattat innebär det att den enskilde har vissa rättigheter och skyldigheter i relation till det offentliga. På samma sätt har det offentliga vissa åtaganden gentemot den enskilde. Den enskilde individens rättigheter har lagfästs i form av friheter såsom yttrandefrihet och näringsfrihet, men också som offentliga åtaganden, som rätten till utbildning, sjukvård, ekonomisk trygghet och möjligheter att försörja sig. Skyldigheterna är sammankopplade med dessa rättigheter. Individen ska t.ex. betala skatt och följa lagar och allmänna normer. Statsindividualism och omfattande omfördelning av resurser – har en unik utgångspunkt i det sociala kontraktet Det sociala kontraktet i bygger på en allians mellan stat och individ, där staten investerar i alla medborgare genom att utrusta dem med resurser. Individen kan via staten på detta sätt frigöra sig från att vara beroende av ekonomiskt, kulturellt och social stöd, dvs. från de förutsättningar man fötts in i eller befinner sig i. Detta har gjort social rörlighet möjlig och att den enskilde har kunnat påverka det egna livet, vilket ger fördelar såväl för den enskilde som för samhället i stort. Trägårdh har myntat begreppet statsindividualism för att beteckna denna särskilda individualism.20 Det är en individualism som inte handlar om frihet från staten utan frihet genom staten. Individualism kopplas i många länder till rätten att vara olik, men den frihet som statsindividualismen ger handlar inte i första hand om friheten att vara annorlunda, utan det är en individualism kopplad till (jäm)likhetsideal. Likheterna i människors behov av exempelvis skola, vård och omsorg har varit utgångspunkt för reformer i , inte individers olikheter och individuella preferenser. Olika lagar och reformer som uttrycker dessa värderingar har införts kontinuerligt, t.ex. allmän rösträtt, äganderätt, allas rätt till förskola, skola och 20 Trägårdh, (2015) Framtidsfolket – Modernitet och svensk nationell identitet, s. 370 i , Om – en antologi om digitaliseringens möjligheter, Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… högre utbildning, införandet av särbeskattning, allmän pension och generell rätt till studiemedel. är även i ett annat avseende olikt andra länder. Det sociala kontraktet innebär här en omfattande omfördelning av resurser, vilket har ett ovanligt starkt stöd hos medelklassen i Sverige.21 Detta kan ha sin grund i en hög tillit till staten och dess tjänstemän, men också tillit till ett starkt rättsmedvetande hos andra. Så länge omfördelningen kommer dem till del som har rätt till den och att man i tillräckligt hög grad kan lita på att enskilda inte utnyttjar systemen och att staten har kontroll över användningen, så har man tillit till det sociala kontraktet. 3.2.2Vad är det statliga åtagandet i en digital tid? Den statliga förvaltningens roll i det demokratiska samhället är att förverkliga politiken. Förtroende från medborgare, verksamheter och företag är en förutsättning för genomförandet. Viljan att gemensamt finansiera den offentliga verksamheten bygger på att medborgare och företag litar på att skattemedel används på ett ansvarsfullt sätt. Denna grund gäller även i en digital tid, men frågan är om medborgarnas syn på hur skattemedel ska användas nu kommer att förändras? För att diskutera vad det sociala kontraktet kan vara i ett digitalt samhälle behöver man analysera vad som kännetecknar digitaliseringen och vilket förändringstryck detta skapar. Man behöver även förstå hur det sociala kontraktet utvecklades under framväxten av det industrialiserade samhället, och vilka behov och drivkrafter som låg bakom denna utveckling. Det sociala kontraktet i det industrialiserade samhället I utvecklades den fackliga kampen och strävan efter demokrati under framväxten av det industrialiserade samhället . Det sociala kontraktet hamnade i centrum för politiken. Det skedde i form av välfärdsreformer inom många områden och skapandet av ”folkhemmet”. 21 Wennemo, (2014), Det gemensamma – Om den svenska välfärdsmodellen. Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… Det industrialiserade samhället innebar nya förutsättningar och behov i jämförelse med det tidigare jordbrukssamhället. Det förändrade ekonomin, arbetslivet, infrastruktur, institutioner och värderingar. Det ökade lönearbetet innebar exempelvis en annan sårbarhet för den enskilde vid sjukdom och arbetslöshet än när majoriteten försörjde sig genom egen jordbruksproduktion. Lokalsamhällen bröts upp och sociala relationer och trygghet påverkades genom den stora inflyttningen till städerna. Industrialiseringen innebar också en genomgripande arbetsdelning, vilket gav ett större beroende av marknaden och av omfördelningssystem.22 Teknikutveckling och medicinska framsteg ledde till ökade möjligheter för offentliga insatser. Jämlikhet, frihet och solidaritet var värden som politiken via lagstiftning, institutioner och reformer avsåg att stärka. Det sociala kontraktet i det digitaliserade samhället Hur kan då det statliga åtagandet komma att se ut i en digital tid? menar att en diskussion om välfärdspolitik alltid kommer att vara ofullständig om inte de normativa problemen kring frågan om vad som ska menas med social rättvisa behandlas.23 Forskare som Rawls och Nozick har lyft fram betydelsen av att diskutera begrepp som rättvisa, jämlikhet och rättigheter, och fokuserat på frågan – Vad bör staten göra?24 I det ryms frågor om hur långt kollektivets ansvar för den enskilde bör sträcka sig och vad den enskildes eget ansvar bör vara. Eftersom digitaliseringen möjliggör en ökad individualisering så kommer stöd och insatser i vård, skola och omsorg kunna se mycket olika ut för olika individer. Vad är då likvärdigt? Vad är rättvist? Individens eget beteende kommer att på helt nya sätt kunna följas och värderas givet effekten – vad är då individens skyldigheter och ansvar? En central fråga är hur staten ska förhålla sig till de som aktivt säger nej till det digitala – hur ska insatser för dem se ut? Ska de kunna välja att inte använda digitala tjänster? I avsnitt 3.3 disku- 22Wennemo, (2014), Det gemensamma – Om den svenska välfärdsmodellen. 23Områdets beskrivning utgår från resonemang i , Bo (1994) Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. 24John Rawls, A theory of och , Anarchy, State and Utopia. Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter…