sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Nivån på överskottsmålet justeras dock mot bakgrund av lägre skuldnivåer och en förändrad demografisk situation jämfört med när nuvarande mål infördes. Med ett överskottsmål om en tredje- dels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel kom- mer den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet fortsätta att öka något jämfört med dagens nivå, som både Maastrichtskulden och statsskulden förväntas minska med av BNP till 2026. På lång sikt och med rimliga antaganden om ränta och tillväxt konvergerar den finansiella nettoförmögen- heten mot av BNP och Maastrichtskulden mot av BNP. Ett överskottsmål på en tredjedels procent av BNP innebär så- ledes att finanspolitiken är långsiktigt hållbar i betydelsen att of- fentlig finansiell nettoförmögenhet och skuld inte förväntas nå kritiska nivåer varken under det närmaste decenniet eller på lång sikt. Maastricht- och statsskulden kommer även med detta över- skottsmål att ligga på nivåer som gör det fortsatt möjligt att aktivt motverka en djup konjunkturavmattning. Målnivån är också för- enlig med nivån på skuldankaret. Överskottsmålet bör även fortsättningsvis omfatta hela den of- fentliga sektorns finansiella sparande, dvs. staten, ålderspensions- systemet och kommunsektorn sammantaget. Även om pensions- systemet teoretisk sett är finansiellt hållbart ökar risken för en sva- gare finansiell utveckling om en del av den offentliga sektorn inte omfattas av målet. Nuvarande omfattning är också konsistent med mål och rapportering inom EU, och underlättar därmed interna- jämförelser. För att minska risken för systematiska avvikelser från överskotts- målet förstärks ramverket med ett skuldankare, som den löpande uppföljningen av överskottsmålet skärps (se avsnitt 1 och 4). 3.Överskottsmålets och skuldankarets nivå ses över varannan mandatperiod Ett överskottsmål för de offentliga finanserna bör vara stabilt över längre tidsperioder. Målet bör dock kunna omprövas till följd av exempelvis ändrade bedömningar av demografin eller skuldutveck- lingen. Detta gäller även skuldankaret, då dess nivå ska vara fortsatt förenlig med överskottsmålets grundläggande motiv och ge en god marginal till kritiska nivåer på skulden. För att undvika att revideringar av målnivån minskar målets tro- värdighet är det viktigt att sådana genomförs på ett förutsägbart sätt. Dessutom bör ett brett politiskt stöd för eventuella föränd- ringar eftersträvas för stabiliteten i ramverket. Förutsättningarna för en ordnad översyn av målets nivå förbättras om tidpunkterna för översyn väljs med hänsyn till mandatperioderna. Här föreslås att ett beslutat överskottsmål gäller tills vidare, men ses över . En översyn görs mot slutet av varan- nan mandatperiod för att ett eventuellt reviderat mål ska kunna träda i kraft första året efter ett ordinarie val. 4.Den löpande uppföljningen av överskottsmålet skärps Den löpande uppföljningen av överskottsmålet skärps genom att (1) en målavvikelse definieras, och (2) innebörden av återgång till målet tydliggörs. Dessutom ges en mer utta- lad roll i uppföljningen av överskottsmålet. Den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet handlar om att följa upp om målet kommer att nås med den finanspolitik rege- ringen föreslår, givet dess aktuella prognoser. Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske vid en målavvikelse. För att göra den framåtblickande uppfölj- ningen mer effektiv föreslås följande definition av en målavvikelse. En avvikelse från överskottsmålet föreligger om det strukturella sparandet tydligt avviker från målnivån det innevarande eller det närmast följande året (som är budgetåret). Trots den osäkerhet som finns kring måttet bedöms det struktu- rella sparandet beräknat enligt gängse metoder vara bäst lämpat för att bedöma om det aktuella finansiella sparandet och finanspoliti- ken är förenlig med överskottsmålet. ska understrykas att det är målets beslutade nivå regeringen måste sikta på för att sparandet ska nå målet i genomsnitt över konjunkturcykeln. För att i efterhand utvärdera om överskottsmålet uppnåtts och för att upptäcka systematiska avvikelser används ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska finansiella sparandet. Acku- mulerade avvikelser av det finansiella sparandet som leder till oöns- kade skuldnivåer kan även motivera att målnivån för sparandet ju- steras vid nästa översyn av överskottsmålet. Att det föreligger en målavvikelse ska inte likställas med att po- litiken är felaktigt utformad eller att det föreligger ett brott mot det finanspolitiska ramverket. Däremot ska regeringen vid en målavvikelse förklara vad som motiverar avvikelsen och hur rege- ringen avser att återgå till målet. En återgång till överskottsmålet inleds i normalfallet budgetåret Regeringen är skyldig att vid en målavvikelse redovisa en trovärdig plan för en återgång till målet. För att ytterligare strama upp uppföljningen tydliggörs att en denna plan bör vara tidssatt och i normalfallet inledas budgetåret (dvs. i budgetpropositionen ). Det är i det årliga beslutet om budgeten som det i praktiken avgörs hur regering och riksdag efterlever överskottsmålet. Om en avvikelse inte kan återtas under det närmast följande budgetåret ska regeringens plan inne- hålla ett tydligt politiskt åtagande för det strukturella sparandet för året eller åren efter budgetåret. En återgångsplan bör normalt ut- formas så att målsatt nivå för sparandet nås när konjunkturen är i balans. En målavvikelse bör i ett normalt konjunkturläge minska i samma takt som vanligtvis sker i avsaknad av aktiva politiska beslut Om överskottsmålet ska nås krävs att en aktivt konjunk- turstabiliserande finanspolitik i en lågkonjunktur motsvaras av ak- tiva konsoliderande åtgärder när resursutnyttjandet normaliseras och i en högkonjunktur. En målavvikelse bör i ett normalt kon- junkturläge2, som en tumregel, minska i samma takt som vanligtvis sker i avsaknad av aktiva politiska beslut (mer i bra tider, mindre i dåliga tider), se tabell. * BNP-gap mellan 1,5 och -1,av potentiell BNP. Finanspolitiska rådets oberoende stärks och det ges i uppgift att bedöma om det föreligger en målavvikelse, och om den är motiverad är en myndighet under regeringen, och det är regeringen som formellt utser rådets ledamöter. För att stärka rådets oberoende införs en valberedning för val av rådsmedlemmar, där ledamöter från finansutskott ingår. Vidare ska rådet regelbundet utvärdera regeringens prognoser för ekonomins utveckling och redovisningen till av de offentliga finanserna och kostnaderna för reformförslag. 2 Normalt konjunkturläge definieras som BNP-gap mellan 1,5 och -1,av potentiell BNP. får en uttrycklig uppgift i sin instruktion att bedöma om det föreligger en avvikelse från överskotts- målet. Rådet ska även bedöma om en eventuell avvikelse är motive- rad, och i vilken takt en återgång bör genomföras. Rådets uppgift är att göra en välgrundad samlad bedömning av relevanta omständig- heter utifrån de principer för uppföljningen av överskottsmålet som regering och riksdag ställt sig bakom. ska tydligare än fokusera sin analys på hur finanspolitiken, både framåt- och bakåtblickande, förhåller sig till det finanspolitiska ramverket. Därmed kommer den finanspolitiska debatten att foku- sera på det offentliga sparandet och skulden. En extern utvärdering av bör göras med regelbundna intervall. Fokus för utvärderingarna kan variera, men en bedömning av rådets översyn av uppfyllelsen av de budget- politiska målen bör vara ett stående inslag. Den utfrågning finansutskottet regelmässigt håller med anled- ning av Finanspolitiska rådets rapport , bör få ett ökat fokus på de budgetpolitiska målen och ramverket. 5.Riktlinjer för hantering av vissa förslag med budgetpåverkan i budgetprocessen För att skapa tydligare riktlinjer för hur förslag med budget- påverkan ska hanteras i budgetprocess ställer sig kom- mittén bakom de principer som presenterades av , men där man inte uppnådde bred politisk enighet. Principerna handlar om hur man i budgetprocess hante- rar (1) lagstiftning med budgetpåverkan, (2) budgetrelaterade till- kännagivanden till regeringen, och (3) förslag som väckts inom och som har en tydlig påverkan på statens budget.3 Ett arbete inleds för att genom lagstiftning reglera (1) ovan, och för att se över i vilken utsträckning även (2) och (3) kan regleras på detta sätt. Detta arbete avslutas . 3 Se SOU 2013:73 avsnitten 6.2.1, 6.2.5 och 6.3.2. Finanspolitiska regler i tio länder I denna bilaga redovisas de finanspolitiska regelverken i tio länder. Länderna är , , , , , , , , och . Längst bak i bilagan finns en tabellöversikt över reglerna i länderjämförelsen. Utöver EU:s finanspolitiska regler har nationella regler för den offentliga sektorns saldo och utgifter. tillämpar inte någon skuldregel men har tidigare tillämpat en inkomstregel.1 En saldoregel med korrigeringsmekanism infördes i lag 2012 började sätta mål för det strukturella sparan- det som andel av BNP på medellång sikt. Först baserades dessa på koalitionsöverenskommelser (1992–2006), därefter på politiska åtaganden (2007). Den nuvarande saldoregeln började gälla 2014 och anges av budgetlagen (Budget ). Enligt lagen får den offentliga sektorns strukturella underskott inte vara större än av BNP när budgetförslaget läggs. Denna regel motsvarar MTO. , som inte har euron som valuta, har till skillnad från ändå frivilligt bundit sig till delar av finanspaktens bestämmelser. 1 blev EU-medlem . har också frivilligt bundit sig till finanspaktens bestämmelser. Centrala källor i redogörelsen för regler har varit Bova m.fl. IMF 2015, IMF 2014b, The Danish Government 2015 och The Danish Government 2016. program förklarade den danska regeringen att det strukturella sparandet successivt skulle stärkas 2020 åtminstone vara i balans. En undantagsklausul i budgetlagen tillåter avvikelser från saldo- målet om det råder exceptionella omständigheter. Saldomålet har också en bindande automatisk korrigeringsmekanism som aktiveras om en betydande avvikelse från målet förutspås. En avvikelse är betydande om det strukturella sparandet avviker med av BNP från MTO, dvs. om det strukturella under- skottet är större än av BNP. Budgetlagen innehåller även en utgiftsregel Åren 1994–2001 tillämpades en utgiftsregel som sa att den reala offentliga konsumtionen inte fick öka med . Denna begränsning höjdes till 2002–2005. Åren 2007–2008 uttrycktes målet för den offentliga konsumtionen både i termer av real tillväxt och som andel av konjunkturjusterad BNP. konvergensprogram angavs att offentlig kon- sumtion skulle minska till av konjunkturjusterad BNP 2015. Inga mål specificerades för de mellanliggande åren. Enligt budgetlagen gäller ett utgiftstak som begränsar utgifterna inom stat, kommuner och regioner.2 Utgiftstaket antas i parlamentet och är juridiskt bindande , dvs. tillkommer ett nytt fjärde år som utfallsåret faller bort. Utgiftstaket sätts i reala termer och räknas regelbundet om till innevarande budgetårs pris- och lönenivåer. Utgiftstaket omfattar merparten av de offentliga utgifterna, men undantar offentliga investeringar, ränteutgifter och arbetslöshetsrelaterade utgifter. Budgetlagen säger också att fi- nanspolitiken ska föras enligt en försiktighetsprincip, som innebär att den planerade utvecklingen för utgifterna endast kan baseras på de reformer och initiativ som redan har stöd av en majoritet i par- lamentet. Liksom saldoregeln har utgiftstaket en korrigerings- mekanism som säger att om statens utgifter överskrider taket ska 2 Enligt Bova m.fl. IMF 2015, anges saldoregel och utgiftsregel i landets grundlag. Enligt the Danish Government 2015 förefaller det dock vara så att saldoregeln och utgiftsregeln anges i budgetlagen. taket sänkas året därpå. För kommuner och regioner anges att om utgifterna överskrider budget kommer ramanslagen att minska året därpå. En inkomstregel –2011 Åren 2001–2011 tillämpades i även en inkomstregel som sa att indirekta och direkta skatter inte fick höjas. Inkomstregeln baserades på ett politiskt åtagande. Undantag från inkomstregeln kunde tillåtas för skattehöjningar i miljövårdssyfte, för att uppfylla krav från EU, eller om de extra inkomsterna användes för att sänka andra skatter. De Økonomiske Råd har i uppdrag att utvärdera om den ekonomiska politiken följer saldomålet, vilket är i enlighet med finanspaktens krav om att ett nationellt oberoende organ ska övervaka att regeln följs. De Økonomiske Råd följer också upp utgiftstaket och om det är förenligt med de medelfristiga progno- serna för de offentliga finanserna. Planeringshorisonten i budgetprocess är upp till , vilket är i enlighet med EU:s krav att medlemsstaternas budgetramverk ska ha en planeringshorisont . –2014 var föremål för ett korrigerande förfarande på grund av alltför stort underskott inom ramen för stabilitets- och tillväxtpaktens bestämmelser. finanspolitiska regler växte likt fram som en följd av det svåra statsfinansiella läget . har nationella saldomål, utgiftsregler och skuldregler som uppfyller kriterierna för euroländer.3 tillämpar inte någon inkomst- 3 blev EU-medlem och euromedlem . Centrala källor i redogörelsen för regler har varit Bova m.fl. IMF 2015, Schaechter m.fl. IMF 2012, lag 869/2012, Statsrådets förordning 120/2014, 2016, Burret och har en planeringshorisont , vilket är i enlighet med EU:s krav . Planerings- perioden sammanfaller med mandatperioden, och förlängs därför inte rullande. Saldomålet anges enligt lag i regeringens plan för hela mandatperioden tillämpar ett mål för statens strukturella spa- rande. Målets nivå har dock ändrats ett antal gånger. –2011 skulle staten ha ett strukturellt sparande motsvarande av potentiell BNP.4 fick inte ens vid lågkonjunktur överskrida av BNP. beslöt regeringen att tillfälligt avvika från denna regel för att genomföra strukturreformer som syftade till att förbättra statens finanser på medellång och lång sikt. I enlighet med finanspaktens bestämmelser framgår det av gäl- lande finsk lag att regeringen ska ange ett MTO (lag 869/2012). På grund av att offentliga skuld överstiger av BNP får det som euroland inte ha ett mindre stramt medelfristigt budgetmål (MTO) än av potentiell BNP för det struk- turella underskottet i offentlig sektor. är MTO satt på denna lägsta nivå. Av lagen framgår att det i förord- ning anges hur det mål ska formuleras som ska användas vid rege- ringens fleråriga budgetplanering för den offentliga sektorn och dess undersektorer. Enligt förordningen (Statsrådets förordning 120/2014) ska planen fungera som ett stöd i besluten kring de offentliga finanserna, och bidra till att det medelfristiga målet för det strukturella offentliga sparandet (MTO) nås. Regeringen ska upprätta planen för hela mandatperioden och se över planen före utgången av april. Planen ska om- fatta mål för sparandet i förhållande till BNP och en uppskattning av de viktigaste utgifts- och inkomstposterna för hela den offent- liga sektorn, dvs. stat, kommuner, lagstadgade arbetspensions- anstalter och andra socialskyddsfonder. Det är i den första (fyra- Schnellenbach 2013/2014, Europeiska kommissionen 2014c och Europeiska kommissionen 2015k. 4 Konjunkturella och andra kortsiktiga avvikelser var tillåtna, givet att de inte äventyrade minskningen av statens skuldsättning. åriga) planen för mandatperioden som regeringen ställer upp mål för det strukturella saldot i de offentliga finanserna och dess under- sektorer, samt anger nödvändiga åtgärder för att uppnå målet för det strukturella saldot. I planerna under resten av mandatperioden följer regeringen upp dessa mål. Gällande saldoregler enligt regeringens plan –2020 är att underskottet i såväl statsfinanserna och i den kommunala ekono- min högst får motsvara av BNP, att arbetspensions- fondernas överskott ska motsvara av BNP och saldot för övriga socialskyddsfonder av BNP. Utgiftstak och skuldregel enligt koalitionsöverenskommelse Enligt regeringens plan –2020 har regeringen förbundit sig till ett utgiftstak som innebär att statens utgifter inte får överstiga av utgifterna i statsbudgeten. Utgifter som inte omfattas av utgiftstaket är bl.a. konjunkturberoende utgifter och finansiering (som utkomstskydd för arbetslösa, lönegaranti, bo- stadsbidrag), ränteutgifterna för statsskulden och mervärdesskat- teutgifter. Beslutet om ramarna betraktas som bindande för reger- ingen , och går det endast att göra behövliga korrigeringar av pris- och kostnadsnivån samt struktu- rella korrigeringar. Planen innehåller också en begränsning för de kommunala utgifterna. Åren 1995–2006 tillämpade en regel om att statens skuld måste minska . finns en koalitionsöverenskommelse om att en märkbar minskning i stats- skulden som andel av BNP ska uppnås till slutet av mandatperioden . Regeringen åtog sig också att vidta åtgärder om statsskulden inte minskar, eller om statens underskott överskrider av BNP. Enligt regeringen som tillträdde ska skuldsätt- ningen i förhållande till BNP sluta öka före utgången av val- perioden, och efter 2021 ska inga ytterligare lån tas. Utgifts- och skuldreglerna är inte lagreglerade utan endast koalitionsöverens- kommelser. De har inte heller några specificerade undantags- klausuler. saldomål är lagstadgat (lag 869/2012). Lagen innefattar även en korrigeringsmekanism, i enlig- het med finanspaktens och tvåpackets bestämmelser. Om reger- ingen eller Europeiska unionens råd bedömer att det finns en bety- dande avvikelse i det strukturella saldot som kan äventyra uppfyl- landet av det medelfristiga målet, ska regeringen enligt lagen vidta de åtgärder som den anser behövs för att korrigera de offentliga finansernas stabilitet och hållbarhet. Regeringen ska i budgetpro- positionen också motivera eventuella avvikelser från den föregående planen och utvärdera de ekonomiska konsekvenserna av dessa (Statsrådets förordning 120/2014). Lagen anger vidare att om Europeiska unionens råd rekommen- derar att korrigera en avvikelse ska regeringen bedöma om det är motiverat att ge en redogörelse för hur stor avvi- kelsen är från det medelfristiga målet eller från anpassningsbanan mot detta mål, samt vilka åtgärder som behövs för att korrigera avvikelsen före utgången av följande kalenderår. Om Europeiska unionens råd beslutar att inte vidtagit effektiva åtgärder ska regeringen, enligt lagen, utan ogrundat dröjsmål lämna en bedömning av avvikelsens storlek samt vilka åtgärder som be- hövs för att korrigera denna före nästa kalenderårs slut. Lagen innehåller en undantagsklausul som säger att åtgärder för att korrigera en avvikelse inte behöver göras om rådet slagit fast att det råder exceptionella omständigheter. När undantagsklausulen inte längre gäller måste regeringen vidta åtgärder eller därpå som förbättrar det strukturella saldot med av BNP. Extern granskning med krav på att ”följa eller förklara” övervakar enligt lagen hur väl regeringen följer reglerna för saldomålet och fyller därmed den roll som obe- roende organ som som euroland enligt finanspaktens och tvåpackets bestämmelser måste ha. bedömer också om de åtgärder regeringen presenterar är tillräckliga för att korri- gera en målavvikelse.5 Om regeringen inte följer råd måste den förklara varför den inte gör det. anger dock inte budgetantaganden och övervakar heller inte im- plementeringen av utgifts- och skuldreglerna. och stabilitets- och tillväxtpaktens skuldkriterium 2015 och 2016 –2014 var föremål för ett korrige- rande förfarande på grund av alltför stort underskott inom ramen för stabilitets- och tillväxtpaktens bestämmelser. diskuterades om ett sådant skulle inledas igen, då kommissionen bedömde att bröt mot underskotts- och skuldkriteriet. hörde därmed till de första länder som varit nära att bli föremål för ett korrigerande förfarande p.g.a. skuldkriteriet. tog kommissionen fram en s.k. artikel 126.3-rapport för då skuldkvoten förväntades överstiga gränsvärdet . Slutsatsen blev dock att kriteriet uppfylldes då den höga skulden till stor del gick att förklara med åtgärder för att främja den finansiella stabiliteten i euroområdet. Efter en ny prognos tog kommissionen fram en ny rapport som sa att bröt mot både underskotts- och skuldkriteriet. Efter valet lämnade den nya regeringen in ett nytt stabilitets- program och utkast till budget till kommissionen. Kom- missionens slutsats blev att sparandet stärktes till- räckligt och att inget EDP behövde öppnas. konstaterade kommissionen återigen att skuldkvot hade överstigit gränsvärdet 2015 och skulle göra det också 2016 och 2017. Kommissionen tog därför återigen fram en 126.3-rapport. Efter att ha vägt in flera faktorer, som att det strukturella sparandet förväntades följa den rekommenderade anpassningsbanan för att nå MTO, blev rapportens slutsats att ändå följde skuld- kriteriet. 5 Enligt Bova m.fl. IMF 2015 saknar dock oberoende institutioner som övervakar implementeringen av regeln, vilket kan tolkas som att det är en bedömnings- och värderingsfråga hur väl den fungerar. Utöver EU:s och euroområdets finanspolitiska regler har ett saldomål, utgiftsregler och intäktsregler, men inte någon skuld- regel.6 Som euroland är bundet av finanspaktens regler. I och med att offentliga skuld överstiger av BNP får de inte ha ett mindre stramt medelfristigt budgetmål (MTO) än av potentiell BNP för det strukturella un- derskottet i offentlig sektor. sänkte sitt MTO från balans till ett underskott på . tillämpar en regel som anger hur mycket utgifterna i stat och pensionssystem som mest får öka. Den lägsta av utgifterna i reala termer och utgifterna exklusive räntebetal- ningar och pensioner i nominella termer är den begränsning som gäller. ska det på förhand anges hur de av statens och pensionssystemets skatteinkomster som överstiger förväntad nivå ska fördelas. tillämpar också en inkomstregel i form av målsatta lägstanivåer för hur mycket inkomster i stat och pensionssystem ska öka. gäller också en ny utgiftsregel på lokal nivå som indikativt anger hur mycket kommu- nernas utgifter som mest får öka. saldomål och utgiftsregel regleras i lag. Saldomålet anges i lagen Constitutional Bylaw (organique) som införlivar finanspaktens bestämmelser i fransk lag. In- komstregeln regleras i grundlag och inkomstregeln i vanlig lag. Det finns ett korrigeringsförfarande för hantering av avvikelse från saldomålet. I lagen Planning Act (de programmations des finances publiques) specificeras an- passningsbanan för hur mycket det strukturella sparandet ska stärkas för att återgå till målet. I enlighet med EU:s krav på att medlemsstaterna ska ha ett budgetramverk , har budgetramverk en planeringshorisont . etablerades (Haut Conseil des Finances Publiques, HCFP) med uppdraget att övervaka hur regeringen följer saldomålet och korrigeringsmekanismerna vid 6 blev motsvarande EU-medlem och euromedlem . Centrala källor i redogörelsen för regler har varit Bova m.fl. IMF 2015, Europeiska kommissionen 2014c, Europeiska kommissionen , Le Gouvernement 2015, och Burret och Schnellenbach 2013/2014. avvikelse från detta. HCFP ger även ett utlåtande över regeringens makroekonomiska prognoser i stabilitetsprogrammet och utkast till budgetplan, och hur de överensstämmer med de fleråriga bedöm- ningarna av strukturellt sparande som framgår av Planning Act. Om regeringen inte följer måste den förklara varför den inte gör så. är föremål för ett korrigerande förfarande på grund av alltför stort underskott inom ramen för stabilitets- och tillväxtpaktens bestämmelser. ska ha korri- gerat underskottet. Utöver EU:s och euroområdets finanspolitiska regler har Neder- länderna ett saldomål, utgiftsregler och inkomstregler för den of- fentliga sektorns finanser.7 tillämpar inte någon nationell skuldregel. I och med att offentliga skuld överstiger av BNP får de enligt finanspaktens bestäm- melser inte ha ett mindre stramt medelfristigt budgetmål (MTO) än av potentiell BNP för det strukturella underskottet. tillämpas ett saldomål som är formulerat i struktu- rella termer.