sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — En noggrann bedömning av de samhällsekonomiska konsekvenserna av olika alternativa användningar av den svenska bioråvaran görs med fördel inom ramen för det arbete med att ta fram en svensk bioekonomistrategi som beredningen föreslår i avsnitt 6.3.4. Hur transportsektorn påverkas av utsläppsmålen Transporter knyter ihop landet och är en central förutsättning för en växande ekonomi, ökad befolkning, förbättrade möjligheter till pendling, besök och ökad sysselsättning. Ett väl fungerande trans- portsystem är en förutsättning för att företagen ska kunna verka i hela landet. Det finns stora osäkerheter i bedömningar av transportarbetets framtida utveckling. Användningen av olika scenarier är ett sätt att hantera dessa osäkerheter. Olika myndigheter har tagit fram olika scenarier och gjort olika bedömningar. I och senaste långsiktsscenario44 bedöms trafikarbetet med personbilar och tunga fordon öka med 15 respektive till 2030. I basscenario45 bedöms i stället transporterna med personbilar öka och godstrans- porterna på väg med till 2030. klimatscenario46 visar i stället den nivå för trafikarbete som enligt verket stödjer möjligheten att nå klimatmålet inom transportsek- torn47. I det alternativa scenario som ligger till grund för Miljömåls- beredningens analys ökar trafikarbetet med tunga fordon på väg 44Energimyndigheten (2014). ; och (2014). 45Trafikverket (2016a), s. 19–20. 47Definierat som en minskning av utsläppen till 2030 jämfört med nivå. Konsekvensanalys av etappmål och strategier jämfört med 2010-års nivåer medan personbils- trafiken antas ligga kvar på dagens nivåer. Se vidare i bilaga 7 för en diskussion kring trafikprognoser. Företag med transportintensiv verksamhet kan komma att få högre transportkostnader i och med en omställning av transport- sektorn i riktning mot utsläppsmålet. Storleken på kostnader för olika aktörer inom transportbran- schen beror till stora delar på hur kostnaderna kopplade till ut- veckling av ny fordonsteknik (som t.ex. elbilsbatterier) och fram- ställning av förnybara bränslen utvecklas. Påverkan på den svenska fordonsindustrin av utsläppsmålet beror på vilka egenskaper de fordon som tillverkas i kommer att ha. Om de producerar mer energieffektiva och ut- släppssnåla fordon än genomsnittet och fordon som kan köras för- nybara drivmedel och el gynnas de sannolikt av en politik som styr i riktning mot utsläppsmålet. Om de i stället tillverkar fordon med högre utsläpp missgynnas de. Konsekvenser av förslaget om annullering av överskott i den icke-handlande sektorn Bördefördelningen enligt ESD-beslutet ligger på medlemsstatsnivå och eventuella överskott i förhållande till de nationella utsläpps- åtagandena kan endast överlåtas mellan medlemsstater. Detta kan jämföras med förfarandet i EU:s system för handel med utsläpps- rätter där utsläppsrätter handlas direkt mellan företag. En eventuell annullering av utsläppsåtagandet i den icke-handlande sektorn har därmed inte någon direkt effekt på svenska hushåll eller företag. I princip kan ett eventuellt överskott antingen sparas, säljas eller på annat sätt överlåtas, eller annulleras. Att spara överskottet för framtida måluppfyllnad skulle vara aktuellt om det bedöms att den svenska utsläppsbanan ligger högre än det ut- släppsåtagande som kommer att gälla under det nya ESD-beslutet. Ett sparat överskott kan också användas vid oväntade utsläppsök- ningar. Om något sparat överskott inte finns att tillgå kan det då krävas att ytterligare åtgärder vidtas för att minska utsläppen, något som skulle få negativa konsekvenser för svenska aktörer. Med det ambitiösa etappmål som beredningen föreslår förefaller det dock inte troligt att kommer ha något behov av ett Konsekvensanalys av etappmål och strategier Konsekvenserna för svenska företag och hushåll av förslaget att annullera ett eventuellt överskott är därför sanno- likt ringa. Den enskilt största källan till hushållens utsläpp av växthusgaser är vägtransporter. Dessa utgör av hushållens totala utsläpp. Vilka konsekvenser som olika utsläppsbanorna och etappmålen får för hushållen beror i stor utsträckning på i vilken omfattning tekniska lösningar kommer att finnas tillgängliga som möjliggör en omställning mot låga utsläpp, och då särskilt inom transportsektorn. Utsläppsminskningar i vägransportsektorn sker genom en kombination av effektivare fordon, ökad biodrivmedelsanvändning, ökad introduktion av elbilar, samt minskat transportarbete genom samhällsplanering för effektivare transporter. Om den tekniska utvecklingen i fordon och drivmedel går fort som pri- serna på framför allt elbilar hålls nere, kan etapp- och utsläppsmålet till 2030 komma att påverka hushållen endast i en begränsad om- fattning. Skulle den nödvändiga teknikutvecklingen däremot gå långsamt eller helt utebli, kan konsekvenserna för hushållen av att uppnå etappmålen bli betydande. Det är inte bara de direkta kostnaderna för hushållens person- transporter som kan komma att påverkas. I den mån åtgärder (tek- niska eller andra) för att minska utsläppen från godstransporter leder till ökade transportkostnader för näringslivet, kommer detta också att få konsekvenser för hushållen genom höjda priser på varor och tjänster. Viktigt att beakta fördelningseffekter Ny teknik i kombination med en mer transporteffektiv samhälls- planering utgör viktiga, men sannolikt inte tillräckliga, förutsätt- ning för att hushållens utsläpp ska minska i den takt som krävs för att utsläppsmålet ska nås. Vid sidan av tekniska lösningar krävs även beteendeförändringar, exempelvis vid val av färdsättsätt (kollektivtrafik eller cykel före bil), och vid val fordon och driv- Konsekvensanalys av etappmål och strategier medel (el eller biodrivmedel före fossilt). Om sådana beteendeför- ändringar inte sker av sig själva kommer det att krävas styrmedel som ger hushållen de incitament som krävs. Vilken effekt sådana styrmedel får beror på hur politiken utformas. En av utgångspunkterna i den strategi för en samlad och lång- siktig klimatpolitik som Miljömålsberedningen föreslår i kapitel 4 är att styrmedel ska utformas så att förorenaren betalar för sina utsläpp. I kapitel 6 framhålls vidare att koldioxidskatten bör fort- sätta vara basen i styrningen mot utsläppen i den icke-handlade sektorn, samt att nivån på koldioxidskatten framöver bör anpassas i den omfattning och takt som, tillsammans med övriga förändringar av styrmedlen, ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen så att etappmålet till 2030 nås. Trots att beredningen inte föreslår någon höjning av koldioxidskatten kan är det därför ändå vara rele- vant att här belysa hur en sådan eventuell framtida höjning påverkar hushållen. analyserar i sin miljöekonomiska rapport vilka fördelningseffekter en höjd koldioxidskatt kan få på kort respektive lång sikt.48 Analysen bekräftar resultat från tidigare svenska studier att en höjning av koldioxidskatten i allmänhet är regressiv, det vill säga att skatten drabbar hushåll med lägre in- komst relativt sett hårdare än hushåll med högre inkomst. Fördel- ningseffekterna påverkas dock av en rad faktorer, bland annat vilka inkomstmått som används, huruvida indirekta effekter ingår i ana- lysen, och hur skatteintäkterna används. En generell slutsats som drar är att skill- naderna mellan boenderegioner är starkare än skillnaden mellan inkomstgrupper. Hushåll i glesbygd riskerar att påverkas mer än hushåll i tätort och storstadsregioner. Den långsiktiga analysen visar också att samhällsekonomisk effektivitet kan komma att stå i konflikt med eventuella fördelningspolitiska hänsyn. Vilka fördelningseffekter som en höjning av koldioxidskatten får beror också på hur staten väljer att använda de ökade skatte- intäkterna. Inför en eventuell höjning av koldioxidskatten är det 48 Hushållen delas upp efter inkomstnivå och boenderegion. Utgångspunkten för den lång- siktiga analysen är att skatten höjs från nuvarande nivå och den resulterande utsläppsminskningen i icke-handlande sektorn blir då jämfört med nivåer (, 2015b). Konsekvensanalys av etappmål och strategier därför viktigt att i detalj studera fördelningseffekter, samt om och hur särskilt drabbade hushållsgrupper ska kompenseras. 12.4Påverkan på andra miljö- och samhällsmål För att det långsiktiga klimatmålet ska kunna nås krävs en funda- mental samhällsomställning som berör alla politikområden. För att möjliggöra synergier och undvika konflikter mellan klimatmålen och andra samhällsmål, t.ex. mål inom transportpolitiken, närings- politiken, jord- och skogsbrukspolitiken och bostadspolitiken, är det viktigt att målen är samordnade. Miljömålsberedningen föreslår därför också i avsnitt 6.1, att regeringen i samband med nästa över- syn av respektive samhällsmål ser över och vid behov omformulerar relevanta mål så att de är förenliga med klimatmålen. Beredningen föreslår också att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförordningen och förord- ning om konsekvensutredning vid regelgivning. Båda förslag innebär att eventuella konflikter mellan klimat- målet och andra samhällsmål sannolikt kommer att kunna undvi- kas, som positiva synergier tillvaratas. Styrmedel och åtgärder för minskade utsläpp av växthusgaser har ofta en positiv effekt på möjligheten att uppnå även andra miljömål än Begränsad klimatpåverkan. Åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från vägtransporter kan till exempel bidra till att uppfylla miljömålen luft och God bebyggd miljö.49 kan ett ökat uttag biomassa innebära att det blir svårare att uppfylla andra miljömål som till exempel Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv. Hur stor betydelse olika klimatrelaterade åt- gärder kan få beror på deras geografisk lokalisering och val av teknik. Det är därför viktigt att beakta samtliga relevanta miljömål vid utformningen av klimatpoliska styrmedel och åtgärder. 49 En mer utvecklad diskussion kring synergieffekter mellan klimat- och luftvårdspolitiken återfinns i avsnitt 17.4. Konsekvensanalys av etappmål och strategier Miljömålsberedningens förslag till etappmål för den icke-handlande sektorn och utsläppsmål för inrikes transporter 2030 bedöms inte ha några direkta konsekvenser för jämställdhet, offentlig service, de integrationspolitiska målen, personlig integritet eller brottslig- heten. Möjliga konsekvenser på dessa områden kan däremot uppstå till följd av åtgärder och styrmedel som vidtas för att nå de av bered- ningen uppsatta målen till 2030 och 2040. Sådana eventuella konse- kvenser måste därför utredas närmre när mer detaljerade förslag till styrmedel och åtgärder bereds. Strategi för en samlad luftvårdspolitik 13.1Luftvårdspolitik på internationell, nationell och lokal nivå har varit pådrivande i det inter- nationella luftvårdsarbetet med syfte att minska utsläppen av gränsöverskridande luftföroreningar för att minska försurningen. Därefter har även folkhälsan blivit en viktig drivkraft. De svenska insatserna har bl.a. skett mot bakgrunden att påverkats starkt av gränsöverskridande luftföroreningar. När utsläppen minskar i får som nettoimportör av luftförore- ningar förbättrad luft vilket märks genom bl.a. lägre bakgrunds- halter av partiklar PM2.5 och marknära ozon samt minskat nedfall av försurande och övergödande ämnen. Luftvårdspolitiken kan delas upp på tre nivåer; internationellt, nationellt och lokalt. På internationell nivå är FN:s regionala kon- vention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar, den så kallade luftvårdskonventionen ett centralt styrmedel. Konventio- nens olika protokoll reglerar utsläpp av luftföroreningar för de 50 länder i , och som är parter i konventionen. På FN-nivå finns även internationella sjöfarts- organisationens (, IMO) regler för utsläpp från internationell sjöfart. På EU-nivå regleras nationella utsläpp i direktivet om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (2001/81/EG). I vardagligt tal brukar direktivet kallas för takdirektivet. Andra viktiga direktiv är luftkvalitetsdirektiven som reglerar maximalt tillåtna halter av luftföroreningar och olika direktiv som reglerar maximala utsläpp för olika typer av förbränningsanläggningar. På det nationella planet är de av beslutade miljömålen styrande för svensk luftvårdspolitik. önskade tillståndet i den svenska miljön. De centrala luftrelaterade miljömålen är luft, Bara naturliga försurning och Ingen över- gödning, men det finns även kopplingar till miljömålen Begränsad klimatpåverkan, God bebyggd miljö och Giftfri miljö. På lokal nivå kan kommuner arbeta med samhällsplanering som ett verktyg för att främja trafik med låga utsläpp (cykel, gång, kol- lektivtrafik, eldrivna fordon) och begränsa trafik med höga utsläpp. Exempel på andra kommunala styrmedel för att begränsa halter av luftföroreningar är lokala trafikföreskrifter (dubbdäcksförbud, miljözon, hastighetsbegränsningar) och parkeringspolicy (parke- ringstal, parkeringsavgifter, infartsparkering). 13.2Befintliga styrmedel som begränsar luftföroreningar Här nedan beskrivs ett antal befintliga styrmedel inriktade mot att begränsa luftföroreningar. Beskrivningen gör inga anspråk på att vara heltäckande, utan är inriktad mot att redovisa de mest centrala styrmedlen. 13.2.1Styrmedel på internationell nivå Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (luftvårdskonventionen) är en regional konvention som omfattar 51 parter, från EU-länderna, , , samt länderna öster om i och . Till konventionen hör åtta protokoll som specificerar mål och åtgärder för att minska utsläppen av olika typer av luftföroreningar. har ratificerat konventionen och samtliga protokoll. Det mest omfattande proto- kollet, Göteborgsprotokollet, med utsläppstak för svaveldioxid, kväveoxider, ammoniak och flyktiga organiska ämnen reviderades . Då beslutades om nya utsläppstak till 2020 för nämnda luftföroreningar samt för partiklar PM2,5. enda part som har undertecknat det uppdaterade Göteborgs- protokollet.1 för utsläpp av luftföroreningar Inom IMO:s MARPOL-konvention2 regleras högsta tillåtna svavelhalt i fartygsbränsle, vilken får vara maximalt globalt. skärps gränsen till . Även högsta tillåtna kväveoxidutsläpp regleras i MARPOL-konven- tionen, med krav baserade på utsläpp . För att begränsa sjöfartens utsläpp av luftföroreningar ytterli- gare kan så kallade kontrollområden för utsläpp (Emission Control Areas, ECA) utses av IMO, efter att de länder som främst berörs av ett sådant område ansökt om ett utnämnande. Kontrollområden kan avse utsläpp av svaveloxid, partiklar och/eller kväveoxider. respektive 2006 har och (inklu- sive Engelska kanalen) varit kontrollområden för utsläpp av svavel- oxider (SECA) reglerat via EU:s svaveldirektiv. Från införande fram var maximal tillåten svavelhalt i fartygs- bränslet inom SECA . Kravet skärptes 2015 till 0,1 pro- cent. Transportstyrelsen som är tillsynsmyndighet har gjort ca 35 åtalsanmälningar för överträdelser mot svaveldirektivet perioden –2014 utan att något åtal väckts, p.g.a. att brotten inte bedömts vara möjliga att utreda eller att det inte ansetts möjligt att styrka brott.3 pågår därför arbete inom för att skärpa möjligheterna att utdela sanktioner för överträdelse av svaveldirektivet genom att införa administrativa i stället för straffrättsliga sanktioner. kom parterna inom (HELCOM4) överens om att ansöka till IMO om att införa ett kontrollområde för utsläpp av kväveoxider (NECA5) i . 1UNECE (2016). 2MARPOL är en konvention under IMO där föroreningar från fartyg regleras, däribland luftföroreningar i konventionens annex VI. 3Transportstyrelsen (2014). 4Helsingforskommissionen är en regional miljökonvention för , inklusive . Parter är , , , , , , , , och EU. 5NOx Emission Control Area. Ambitionen är att ansökan antas av IMO och att ett NECA för därmed kan träda i kraft . har parterna inom motsvarande miljökonvention för nord- östra (OSPAR)6 varit överens om att ansöka om ett NECA för parallellt med HELCOM, vilket nu kommer att ske. Det innebär att NECA ser ut att införas i både och Nordsjön.7 NECA kommer endast att gälla nya fartyg och med tanke på att genomsnittlig ålder för ett fraktfartyg är ca 20 år8 kommer effek- terna av införande att kunna ses på . Europeiska kommissionen presenterade ett luft- vårdspaket. Luftvårdspaketet ska leda till ytterligare framsteg i riktning mot de långsiktiga målen i sjätte och sjunde miljöhand- lingsprogrammen där det övergripande målet för luft innebär att luftkvaliteten inte ska leda till betydande konsekvenser eller risker för människors hälsa eller miljö. Paketet innehöll förslag till reviderat takdirektiv, förslag till direktiv om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbrännings- anläggningar (MCP-direktivet), ett förslag till beslut om god- tagande av ändringen av Göteborgsprotokollet samt ett nytt strategiskt program för luftvårdspolitiken i . Syftet med det strategiska programmet för luftvårdspolitiken är att minska utsläppen av luftföroreningar samt att minska trans- porten av luftföroreningar mellan länderna. De föreslagna målen till 2030 motsvarar en halverad förtida dödlighet i jämfört med . Det är ett mål som har ställt sig bakom vid Europeiska rådets (miljö) möte både och . 6OSPAR står för och är en sammanslagning av två internationella konventioner: Oslokonventionen av angående dumpning av farligt avfall till sjöss och av angående landbaserade källors förorening av den miljön. 7HELCOM (2016). 8UNCTAD (2015). Direktivet om minskning av nationella utsläpp av vissa luftförore- ningar (takdirektivet) brukar kallas för motorn i luftvårdsarbetet i . Förslaget till reviderat takdirektiv som presenterades ska upphäva och ersätta nu gällande takdirektiv (2001/81/EG) som sätter gränser för hur mycket medlemsländerna får släppa ut av svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak och framåt. Tanken är att det reviderade takdirektivet ska fastställa bindande reduktionsnivåer för samma ämnen som tidigare samt även partiklar PM2,5 . De föreslagna reduktionsnivå- erna ligger i linje med de antagna utsläppstaken i Göte- borgsprotokollet.9 Direktivet ska bidra till att halvera antalet för- tida döda på grund av luftföroreningar i till 2030. Eftersom en stor del av de försurande och övergödande ämnena som depone- ras i härstammar från källor i andra länder är det viktigt för att direktivet blir ambitiöst så att det kan bidra till en god luftkvalitet nationellt. På motsvarande sätt exporterar vi en stor del av våra utsläpp vilket innebär att de svenska utsläppen behöver minska för att minska påverkan på andra länders miljö och hälsa. Direktivet förhandlas och nåddes en överenskommelse om en allmän inriktning vid Europe- iska rådets möte (miljö). Då sänktes den generella ambitionsnivån om att reducera antalet förtida döda orsakade av luftföroreningar från ursprungsförslaget till 48 procent.10 Utifrån detta beslut sänktes de olika medlemsländernas utsläppsbeting på olika sätt. För utsläppsåtagande innebar den generella sänk- ningen av ambitionsnivå marginella förändringar. Nedan presenteras de förslag på reduktionsnivåer som medlemsländerna ställde sig bakom vid (miljö). Då direktivet fortfarande förhandlas med är det ännu inte klart vilka reduktionsnivåerna kommer att bli till slut. 9Europeiska kommissionen (2013c). 10Med nu beslutade styrmedel är den prognostiserade reduceringen av antal förtida döda orsakade av luftföroreningar till 2030 . D.v.s. ambitionsnivån ligger nu på färre förtida dödsfall utöver prognosen. Källa: Council of Union (2015). 15401/15. Directive of Parliament and of reduction of national emissions of certain atmospheric pollutants and amending Directive 2003/35/EC. EU har två direktiv som reglerar luftkvaliteten i ; luftkvali- tetsdirektivet11 och direktivet om tungmetaller och polycykliska aromatiska kolväten (PAH)12. Direktiven anger gräns- och målvär- den för en rad viktiga luftföroreningar. Direktiven syftar till att minska de skadliga effekterna på människors hälsa och på miljön på grund av luftföroreningar. Värdena anger därför den lägsta godtag- bara luftkvalitet för att skydda människors hälsa och miljön. Di- rektiven innehåller också bestämmelser om övervakning av luft- föroreningarna, hur medlemsländerna ska kontrollera luftkvaliteten och tillhandahålla information till allmänheten. Direktiven ska bi- dra till att upprätthålla luftkvaliteten där den är god och förbättra den i övriga fall. Vidare finns bestämmelser om att de identifierade problemen ska åtgärdas samt när åtgärdsprogram för luftkvaliteten ska tas fram. Industriutsläppsdirektivet (IED) tillämpas . Di- rektivet som är en omarbetning av IPPC-direktivet13 och sex sektorsdirektiv14 syftar till att förebygga och begränsa utsläpp av föroreningar från industriell verksamhet. Det innehåller också be- stämmelser som syftar till att förebygga utsläppen till luft, vatten 11Direktiv /50/EG. 12Direktiv /107/EG. 13Integrated Pollution Prevention and Control Directive (91/61/EG). Direktivets syfte var att begränsa föroreningar från olika typer av industrier. Det svenska namnet på direktivet är ”Samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar”. 14Direktivet om stora förbränningsanläggningar (LCP), direktivet om förbränning av avfall, direktivet om flyktiga organiska föreningar samt tre direktiv om tillverkning av titandioxid. och mark samt förebygga uppkomsten av avfall. IED innebär en uppstramning av reglerna jämfört med vad som gällde enligt IPPC- direktivet samt att verksamheterna har fått förstärkt egenkontroll, tillsyn och rapportering till samt krav på vidta- gande av åtgärder vid nedläggning av verksamhet. De luftföroreningar som regleras av IED är bl.a. svaveldioxid, kväveoxider, kolmonoxid, flyktiga organiska föreningar, metaller, stoft, asbests, klor, fluor, arsenik och cyanider. IED omfattar de verksamheter med hög föroreningspotential som tidigare föll under IPPC-direktivet. De verksamheter som berörs är industrier inom energisektorn, metall- och mineral- industri, kemisk industri, avfallshantering, massa- och pappers- industri, livsmedelsindustri, stora anläggningar med djurhållande verksamhet, m.m. Dessa verksamheter omfattas av så kallade BAT- slutsatser (bästa tillgängliga teknik). För uttolkningen av BAT tar EU fram särskilda tolkningsdokument, s.k. BREF-dokument (BAT-referensdokument). Ett BREF-dokument för en viss bransch eller industrisektor uppdateras med 8–mellanrum och luftkvaliteten påverkas därför succesivt i positiv riktning med skärpning av miljöprestanda och miljöskyddsnivå för berörda branscher och industrisektorer. Direktiv om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar (MCP- direktivet) MCP-direktivet som antogs innebär krav för utsläpp av stoft, kväveoxider och svaveldioxid till luft från förbrännings- anläggningar med en effekt mellan 1–50 MW. För nya anläggningar kommer gränsvärdena att medföra att reningsutrustningen måste finnas för både stoft och kväveoxider. Det gäller för i stort sett alla bränslen. Generellt föreslås mildare gränsvärden för befintliga an- läggningar. Direktivet träder i kraft för nya an- läggningar. För befintliga anläggningar över 5 MW kommer direk- tivet att träda i kraft först och för befintliga anläggningarna under 5 MW träder direktivet 2030. Direktivet är ett steg i det EU-gemensamma arbetet med att komma till rätta med de gränsöverskridande luftföroreningarna. kunde ett direktiv med striktare gränsvärden framför allt vad gäller svaveldioxid och kväveoxider ha lett till ännu mer kost- nadseffektiva utsläppsminskningar från de medelstora förbrän- ningsanläggningarna. Det finns möjlighet för eller reger- ingen att besluta att det i ska införas strängare krav än vad som anges i direktivet, eftersom direktivet är ett minimidirektiv. Direktivet ska implementeras i svensk lagstiftning decem- ber 2018. Ny förordning för arbetsmaskiner