sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — Den principiella utgångspunkten i ett rättssamhälle är att den som har avtjänat ett straff ska ha samma rätt som alla andra att verka i samhället, och varje utdrag ur belastningsregistret är ett intrång i den personliga integriteten. Uppgifter från belastningsregistret måste därför hanteras med försiktighet och endast begäras ut om upp- gifterna kan ha relevans för den verksamhet som ansökan om god- kännande eller tillstånd omfattar. föreslog i sitt betänkande att Skolinspektionen skulle få tillgång till uppgifter i registret, men att denna tillgång skulle begränsas till att endast avse vissa allvarliga brott såsom mord, dråp, grov misshandel, människorov, grovt rån, barnpornografibrott och alla sexualbrott samt ekonomisk brottslighet enligt skattebrottslagen. Brotten skulle enligt kom- mitténs förslag ha föranlett någon annan påföljd än böter.9 Fri- 9 SOU 2013:56 s. 290 f. Ägar- och ledningsprövning av offentliga och privata aktörer skolornas riksförbund menade i sitt remissvar över ÄU att utdrag ur brottsregistret borde avgränsas till de brott som angavs av . Skolinspektionen menade dock i sitt remissvar på betänkande att den föreslagna avgränsningen avseende vilka brott som Skolinspektionen skulle ges rätt att begära uppgift om var alltför begränsad. Myndigheten framhöll att för- slaget innebar att det ställdes lägre krav när det gällde ett godkännande som huvudman för att bedriva utbildning inom skolväsendet än inom andra områden. Enligt Skolinspektionen borde inspektionen i stället ges samma möjligheter som att bedöma vandel i samband med tillståndsgivning. Skolinspektionen framförde att det dessutom borde övervägas om myndigheten borde få ta del av uppgifter ur miss- tankeregistret. Utredningen anser att ägar- och ledningsprövningen bör ske på ett likartat sätt i välfärden. Mot bakgrund av att syftet med pröv- ningen är att eftersträva seriösa ägare är det rimligt att brott som är av förmögenhetsrättslig karaktär, som till exempel förskingring, bör beaktas vid prövningen. Det finns enligt utredningen ett gene- rellt behov av att försöka förhindra att kriminella söker sig till välfärdsverksamhet. Även vålds- och sexualbrott bör därför kunna vägas in vid en prövning. Utredningen anser därför att även Skol- inspektionen ska ha rätt att begära ut uppgifter ur brottsregistret, i samma utsträckning som har rätt till . Någon absolut tidsgräns för hur långt tillbaka sådana omstän- digheter ska beaktas är enligt utredningens mening svårt att fastslå. får göra en samlad bedömning beroende på hur långt tillbaka händelsen skett, arten av händelsen och hur sök- anden har upprätt därefter. Eftersom syftet med denna prövning är att förhindra oseriösa aktörer bör prövningen omfatta alla i den berörda aktörskretsen. Om någon inte uppfyller kravet kan det innebära att tillstånd inte beviljas. Ägar- och ledningsprövning av offentliga och privata aktörer Utredningens förslag: Ett krav bör införas på att tillståndsinne- havaren ska ha ekonomiska förutsättningar att uppfylla de före- skrifter som gäller för verksamheten. Utredningens bedömning: Det bör inte införas något krav på att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. ÄU föreslog att det skulle ställas ett krav på att sökanden ska kunna visa att den har tillräckliga ekonomiska förutsättningar att bedriva varje enskild enhet eller verksamhet som ansökan omfattar lång- siktigt. Syftet med förslaget till reglering var att försäkra sig om att det bara var ägare som hade ett långsiktigt intresse av att bedriva verksamheten. Vad som skulle anses vara långsiktigt måste dock kunna variera mellan verksamheter. Vad gällde skolan ansåg utred- ningen att ett riktmärke skulle kunna vara . JO framförde att syftet med kravet var lovvärt, men ifrågasatte om regleringen kan uppnå syftet. Även om sökanden, när tillstån- det beviljas, har ambitioner och alla möjligheter att bedriva verk- samheten långsiktigt och seriöst är det knappast möjligt att hindra att förändringar därefter sker i verksamheten. Detta kan visserligen leda till att tillståndet dras in, men det innebär å andra sidan att den eftersträvade långsiktigheten och tryggheten för brukarna går för- lorad. påpekade att ett problem för HVB-hem har varit att dessa gått i konkurs när kommuner valt att inte placera några brukare där. Det är svårt att visa hur man ska uppnå långsiktighet under de förutsättningarna. Utredningen ser också problem med hur det ska vara möjligt att praktiskt kunna upprätthålla ett krav på att det ska finnas ekono- miska förutsättningar att bedriva en verksamhet långsiktigt . Om exempelvis elever väljer att inte söka till en viss skola kan detta leda till att huvudmannen kan tvingas att lägga ned skolan med kort varsel. Det är ett problem om kontinuiteten i verksam- heten bryts genom hastiga nedläggningar, exempelvis mitt i en ter- min. En möjlighet för att förhindra detta är att ställa krav på att sökande ska ha någon form av bankgaranti som visar att denne Ägar- och ledningsprövning av offentliga och privata aktörer ska kunna bedriva verksamheten om denna får ekonomiska problem. Det är dock frågan om en sådan garanti ska kunna omfatta drift med underskott. Frågan om ekonomiska förutsättningar för långsiktighet måste enligt utredningens mening också vägas mot utredningens förslag om en reglering av vinstuttag. finns möjlighet för en oseriös aktör att ta ut stora belopp från en verksamhet genom koncern- bidrag eller vinstuttag. När verksamheten sedan får ekonomiska problem saknas medel att hantera detta och verksamheten går i konkurs. Genom utredningens förslag om att verksamheten ska ha tillstånd att ta emot offentliga medel minskar detta problem. Någon möjlighet att ta ut stora medel ur verksamheten kommer då inte att finnas. Tillsynsmyndigheterna kommer också ha insyn i verksam- het. Mot denna bakgrund menar utredningen att nackdelarna med ett krav på långsiktighet överväger fördelarna. Ett krav på ekonomiska förutsättningar i ett kortare perspektiv Även om det alltså enligt utredningens mening inte är möjligt att ställa krav på att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt bör dock de ekonomiska förhållandena kunna vara föremål för tillsyn i ett kortare perspektiv. Om en tillsynsmyndighet exempelvis kon- staterar att det finns en risk att verksamheten kommer att gå i konkurs bör detta kunna vara ett skäl att ingripa mot verksamheten. Även om elever eller brukare ännu inte på- verkas på ett sätt som kan ge anledning att ingripa på andra grunder kan det dock finnas skäl att återkalla ett tillstånd så att verksam- heten kan avvecklas på ett mer ordnat sätt än genom exempelvis en konkurs mitt under en termin. Ett krav bör därför införas på att huvudmannen ska ha ekonomiska förutsättningarna att uppfylla föreskrifterna för verksamheten. De faktorer som då skulle bli aktuellt att beakta är på skol- området om exempelvis antalet elever minskar på en skola så att verksamheten visar stora underskott. Inom kan mot- svarande situation vara om antalet brukare på ett HVB-hem minskar så att verksamhet visar underskott. Om huvudmannen kan visa att denna har ekonomiska medel genom exempelvis en bankgaranti att hantera en kortvarig efterfrågeminskning eller genom en prognos Ägar- och ledningsprövning av offentliga och privata aktörer över verksamheten kan visa att verksamheten på nytt kan drivas med överskott inom en skälig tid kan det inte bli aktuellt med in- gripande. Saknas en sådan plan kan detta då medföra ingripanden från tillsynsmyndighetens sida. Utredningen förutsätter att detta är något som normalt kommer föregås av en dialog i det enskilda fallet innan det blir aktuellt. Bemyndigande att utfärda föreskrifter För att hantera tillståndsförfaranden kan det finnas behov av att ange mera detaljerade föreskrifter om ansökningsförfarandet i för- ordningar. ÄU föreslog att ett sådant bemyndigande skulle ges till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Flera remiss- instanser ansåg att bemyndigandet var allt för vitt. Kritiken riktade främst in sig på det faktum att begreppet ”långsiktigt” skulle uttolkas i förordning. Detta krav föreslås inte längre finnas kvar. Mot denna bakgrund menar utredning att det finns övervägande skäl att införa en föreskriftsrätt för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Föreskriftsrätten får dock naturligtvis inte användas på ett sätt som leder till en utvidgning av kraven i lagstift- ningen. Det kan däremot finnas ett behov av att utfärda mera detal- jerade regler om hur exempelvis tidigare erfarenhet och utbildning ska kunna dokumenteras. 13.6Övriga frågor kring handläggningen Utredningens förslag: Anmälan om ändringar i ägarkretsen ska ske i skälig tid i förväg. De nya kraven ska omfattas av tillsyn. Verksamhetens tillstånd ska kunna återkallas utan föregående föreläggande. Ändringar i personkretsen ska ske i förväg ÄU föreslog att ändringar i personkretsen skulle anmälas så snart dessa skett. skulle ha möjlighet att kräva en avgift för anmälan om ändringar. Skolinspektionen påpekade att om inspektionen exempelvis finner att den nya ägaren inte uppfyller Ägar- och ledningsprövning av offentliga och privata aktörer kravet kan detta ytterst innebära att tillståndet kan återkallas. Skol- inspektionen borde därför ges rätt att uttala sig i förväg. Då finns möjlighet att exempelvis sälja till en annan ägare. Vid prövningar hos måste ägarändringar anmälas i förväg och godkännas innan de får ske. Utredningen instämmer i att det finns en fördel med att anmä- lan av ändringar sker i förväg. Om tillsynsmyndigheten ser problem med någon i kretsen kan de då informera om detta och ge utrymme för förändringar. Att införa någon form av ”stand-still” regel som innebär att ändringar inte kan ske utan ett formellt godkännande anser utredningen dock är för långtgående. Om exempelvis valbered- ningens förslag frångås på en bolagstämma ska det vara möjligt att välja ledamoten trots att anmälan inte skett. Tillståndsinnehavaren bär dock i detta fall risken för att tillsynsmyndigheten beslutar om sanktioner om den nye styrelseledamoten inte uppfyller kraven. De nya kraven ska omfattas av tillsyn Kraven på att ägare och ledning kan styrka att de har den insikt i gällande föreskrifter som krävs för att bedriva verksamheten ska kunna granskas i tillsyn. Detsamma gäller kravet på att samtliga företrädare för den juridiska personen i övrigt bedöms lämpliga och kravet på att tillståndsinnehavaren ska ha ekonomiska förutsättningar att uppfylla de föreskrifter som gäller för verksamheten. Utred- ningen föreslår därför ändringar i de lagar där det inte framstår som tydligt att kraven skulle gälla fortlöpande och omfattas av tillsyn. Återkallande ska kunna ske utan särskilt föreläggande Om en tillståndsinnehavare inte uppfyller kraven i ett tillstånd kan det bli aktuellt med ingripande från tillsynsmyndigheten. Både och kan förelägga en tillståndsinnehavare att vid- ta åtgärder för att åtgärda brister. ÄU föreslog att det ska vara möj- ligt att förelägga även den som inte uppfyller de föreslagna kraven på ägare- och ledning samt ekonomi. Utredningen gör inte någon annan bedömning än att en sådan möjlighet bör finnas. Om ett föreläggande inte följs kan en yttersta sanktion bli att tillståndet återkallas. Om bristerna är mycket allvarliga kan till- Ägar- och ledningsprövning av offentliga och privata aktörer ståndet återkallas utan föregående föreläggande, 26 kap. 14 § skollagen, 13 kap. 9 § SoL och § LSS. Om det finns brister vad gäller ägar- och ledningsprövningen bör samma sanktionssystem gälla i dessa fall. Om en huvudman visat stora ekonomiska brister kan det dock i praktiken vara omö- jligt att förelägga huvudmannen att vidta åtgärder. Ett föreläggande kan enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer endast ges om det finns förutsättningar att det kan följas. Om huvudmannen sak- nar ekonomiska medel är det inte möjligt att följa ett föreläggande. ÄU föreslog att det i lagstiftningen bör införas en möjlighet att återkalla ett tillstånd direkt utan föregående föreläggande. Utred- ningen delar denna bedömning. ÄU föreslog att nuvarande bestämmelse i 26 kap. 14 § Skollagen skulle kompletteras med en sådan möjlighet. Kammarrätten i ifrågasatte om den föreslagna ändringen i 26 kap. 14 § skollagen gav en sådan möjlighet. Denna bestämmelse ger dock en- ligt förarbetena10 ett sådant utrymme, varför utredningen inte ser skäl att föreslå någon annan reglering än vad ÄU föreslog. Vad gäller återkallande kan ett sådant innebära problem för kom- munen som yttersta huvudman, som då kan behöva lösa behoven för elever och brukare med kort varsel. Utredningen förutsätter dock att tillsynsmyndigheterna bara använder möjligheten efter noggranna överväganden och informerar berörda kommuner. Förhållandet mellan ägar- och ledningsprövning och tillståndet att ta emot offentliga medel Utredningen föreslår en reglering av rätten att ta emot offentliga medel. Det är viktigt att notera skillnaderna mellan detta förslag och förslaget om ägar- och ledningsprövning. Ägar- och ledningsprövning kommer bara omfatta verksamhet enligt skollagen, SoL och LSS. Ägar- och ledningsprövning är också kopplat till befintlig tillstånds- prövning, förutom det som anges i avsnitt 13.9 nedan. Kravet på till- stånd för att motta offentliga medel kommer däremot omfatta all verksamhet som bedrivs enligt de berörda lagarna samt HSL. 2009/10:165 s. 900. Ägar- och ledningsprövning av offentliga och privata aktörer Ägar- och ledningsprövning ska också ske varje gång en juridisk person ansöker om ett nytt eller ändring av ett befintligt tillstånd. Ett tillstånd till att motta offentliga medel gäller dock för en juri- disk person som sådan. Om denna startar eller ändrar en befintlig verksamhet behöver ett nytt tillstånd inte sökas. Utredningens förslag: Den myndighet som ansvarar för ägar- och ledningsprövningen ska ges möjlighet att ta ut en avgift för att pröva ansökan och för tillsyn av att villkoren för tillståndet fortlöpande är uppfyllda. Regeringen, en kommun eller den myn- dighet regeringen bestämmer kan meddela ytterligare föreskrif- ter om avgifter. föreslog att ägarprövningen skulle finan- sieras med avgifter. Utredningen ser inte något skäl att frångå denna bedömning. Ägarprövningen ska finansieras med avgifter. tas inte några avgifter ut för tillstånd och tillsyn. I utredningens upp- drag ingår inte att ta ställning till om hela tillståndsprocessen ska finansieras med avgifter. Utredningen förslag innebär därför endast att de tillkommande kostnaderna för ägar- och ledningsprövning ska finansieras av avgifter. Ur den enskilde sökandes synvinkel inne- bär det att avgifterna kommer bli lägre än om hela tillståndsprocessen skulle finansieras med avgifter. Utgångspunkten vid beräkningen av avgifterna ska vara full kostnadstäckning, dvs. att avgifterna ska beräknas så att de täcker myndighetens kostnader för tillstånds- prövningen och tillsynen av de nya kraven. Tillstånds- och tillsyns- avgifterna förutsätts beräknas efter schabloner. Dessa kan t.ex. vara uppdelade på olika avgiftsklasser med hänsyn till bl.a. det vari- erande behov av tillsyn som kan föreligga för olika typer av sök- anden. Avgifterna kan därmed bli lägre för aktörer med en relativt okomplicerad ekonomisk redovisning och organisation och större för aktörer med en komplex ekonomi. Utredningens föreslår att regeringen, kommun eller den myn- dighet som regeringen bestämmer ska bestämma avgifternas stor- lek. Det är dock enligt utredningens mening lämpligt att regeringen utfärdar föreskrifter om avgifterna. Det är dock tänkbart att det Ägar- och ledningsprövning av offentliga och privata aktörer kan finnas behov för regeringen att subdelegera till myndighet att utfärda mera utpräglade detaljföreskrifter. Regleringen bör därför ge utrymme för detta. Utredningen ska vidareutveckla de överväganden som gjordes från ÄU om en vidgad tillståndsplikt inom . ÄU föreslog att hemtjänstverksamhet skulle vara tillståndspliktigt. Vidare skulle det nuvarande undantaget för tillståndskrav för verksamhet som kommunen anlitar genom entreprenad enligt 2 kap. 5 § SoL avskaffas. I utredningens direktiv nämns att några remissinstanser har ansett att tillståndsplikt bör övervägas även för sådana insatser som an- gränsar till hemtjänst och personlig assistans. För att kunna ta ställning till en vidgning av tillståndsplikten be- höver först beröras vad prövningen ska omfatta. Utredningen har ovan tagit ställning för att tillståndskrav ska införas som visar att alla juridiska personer som vill bedriva verksamhet inom social- tjänsten ska omfattas av en reglering av rätten att motta offentliga medel. Frågan för utredningen i denna del är en annan, nämligen vilka allmänna lämplighetskrav som därutöver ska ställas på den som vill bedriva verksamhet som regleras i SoL och LSS. Som direktiven är utformade tolkar utredningen det som att utgångspunkten är att tillståndskraven ska omfatta en prövning i linjen med vad ÄU föreslog, med de modifikationer som följer av utred- ningens förslag ovan. När ställningstagande ska göras till om tillståndskraven ska vidgas måste alltså beaktas att den är en mer omfattande prövning än vad som gäller för tillståndspliktig verksamhet. Vidare till- kommer att sökanden dessutom kommer att behöva ansöka om tillstånd för att motta offentliga medel. Detta är omständigheter som talar emot ett vidgat tillståndskrav. finns omständigheter som talar för ett vidgat krav. För att kunna tillgodose berättigade krav på god omvårdnad och kontinuitet, finns behov av att kontrollera att endast seriösa aktörer är verksamma inom sektorn. Detta talar för att Ägar- och ledningsprövning av offentliga och privata aktörer vidga kravet på tillstånd till fler verksamheter enligt SoL och LSS. Som utredningen tolkar direktiven är det dock uppdraget att föreslå mindre justeringar av förslagen i ÄU. Det är alltså inte förenligt med direk- tiven att exempelvis vidga kraven på ägarprövning till verksamhet enligt HSL. 13.9Fler verksamheter enligt LSS bör omfattas av tillståndsplikt Utredningens förslag: En enskild person får inte utan tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg yrkesmässigt bedriva verk- samhet enligt LSS som avser ledsagarservice, biträde av kontakt- person eller avlösarservice i hemmet. ÄU föreslog vad gäller LSS en vidgning av kravet på ägarprövning av ledning och ägare i verksamhet som enligt gällande bestämmel- ser ska ha tillstånd. Något förslag om att vidga kravet på tillstånd till andra verksamheter enligt LSS föreslog utredningen inte. Några remissinstanser har ansett att tillståndsplikt bör övervägas även för sådana insatser som angränsar till hemtjänst och personlig assistans. kommun har påpekat att ledsagarservice, kontaktperson och avlösarservice är uppdrag som ställer stora krav på personlig lämplighet och kontinuitet hos dem som utför uppdragen. har anfört att boendestöd är en specialiserad form av hemtjänst och därför också bör omfattas av tillståndsplikt. har framhållit att målgruppen för denna typ av insatser är individer med psykiska eller fysiska funktionsnedsätt- ningar, precis som när det gäller hemtjänst eller boende med sär- skild service. Vad som gör att boende med boendestöd, avlösar- service och ledsagarservice skulle undantas från tillståndsplikt framstår därför som svårbegripligt enligt kommunen. Utredningen delar i denna del remissinstanserna synpunkter. Det finns samma behov av att kontrollera att bara seriösa aktörer är aktiva i denna typ av verksamhet som för övriga delar av LSS- verksamheten. Nackdelen med vidgade tillståndskrav är det innebär en ökad administration. Det är dock bara ett litet antal företag som berörs av förslaget. Enligt IVO:s uppskattning skulle ett sådant tillståndskrav omfatta cirka 60 företag när företag som inte Ägar- och ledningsprövning av offentliga och privata aktörer bedriver hemtjänst räknas bort. Enligt utredningens omfattning över- väger därför fördelarna nackdelarna, varför även denna typ av verk- samhet bör omfattas av tillståndskrav. Utredningens bedömning: Det saknas skäl att ytterligare för- tydliga begreppet hemtjänst i socialtjänstlagen. ÄU angav att även hemtjänstverksamhet skulle bli tillståndsplik- tigt. Flera remissinstanser ansåg att begreppet hemtjänst behövde bli tydligare definierat. Vad gäller denna fråga är det först viktigt att notera att SoL är en ramlag. Mot bakgrund av mångskiftande uppdrag definieras inte exakt vilka insatser som kommunerna ska vidta på olika områden utan detta måste kunna ske utifrån lokala förhållanden i det enskilda fallet. Den grundlägg- ande utgångspunkten i 4 kap. 1 § SoL är att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till dels bistånd för sin försörjning och ”dels för sin livsföring i övrigt”. Hemtjänst är en form av bistånd som avser livsföringen i är inte enbart förbehållen äldre människor och yngre personer med funktionshinder utan riktar sig även till bl.a. personer med missbruksproblem eller psykisk sjukdom. Av 5 kap. 5 § SoL följer att äldre människor ska ges det stöd och den hjälp i hemmet samt annan lättåtkomlig service som de behöver. I samma paragraf anges vidare att kommunen är skyldig att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor (sär- skilt boende). I huvudsak finns motsvarande regler för personer med funktionshinder i 5 kap. 7 § samma lag. Där föreskrivs bl.a. att kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för personer med funktionshinder (särskilt boende).11 I sitt remissvar över ÄU:s förslag menade SKL att det är nöd- vändigt att klargöra huruvida hemtjänst inkluderas i ett beslut om särskilt boende, vilket är SKL:s uppfattning, eller om två beslut 2000/01:149. Ägar- och ledningsprövning av offentliga och privata aktörer måste fattas: ett om särskilt boende, och ett separat om hemtjänst. SKL anger att kostnaden för separata överklagbara beslut är och hänvisar till en promemoria som överläm- nats till . Promemorian var föranledd av ett förslag till föreskrifter från om föreskrifter för äldre per- soner i särskilt boende. I promemorian angavs att förslaget enligt SKL uppfattning skulle kosta . Detta avsåg dock hela förslaget. Dokumentation av beslut om omvårdnad i bistånds- beslutet uppskattades kosta . upp- skattade däremot kostnaden till 8,6 miljoner för denna del av före- skrifterna.12 SKL:s invändning var föranledd av förslag från om föreskrifter och allmänna råd om bemanning i särskilda boen- den. I förslaget från föreslogs ursprungligen att sär- skilda genomförandeplaner skulle upprättas för varje boende. Social- styrelsens förslag har dock inte lett till nya föreskrifter. Regeringen har genom en ändring av 2 kap. 3 § socialtjänstförordningen tydlig- gjort att det ska finnas personal dygnet runt på sådana boenden. Något krav på särskilda genomförandeplaner har dock inte införts. Begreppet hemtjänst har i förarbetena använts för olika former av insatser för att den enskilde ska kunna bo kvar i hemmet.13 Före en lagändring användes uttrycket ”hjälp i hemmet, service och omvårdnad” i stället för begreppet hemtjänst. I samband med lagändringen ersattes detta uttryck av begreppet hemtjänst. Änd- ringen innebar inte någon förändring i sak.14 Klart är alltså att hem- tjänst är en form av bistånd. Särskilt boende är en annan form. Om ett beslut om bistånd i form av särskilt boende kräver någon form av särskild dokumentation om innehållet i beslutet är det en tolk- ningsfråga om detta ska ske genom ett eller flera beslut. Det saknas dock anledning för utredningen att ta ställning till denna fråga. Utredningens uppgift är att ta ställning till vilken verksamhet som ska vara tillståndspliktig och särskilt boende är redan tillståndsplik- tigt. Utredningens förslag innebär att även hemtjänst kommer att vara tillståndspliktigt. Oavsett utformningen av det konkreta bi- ståndsbeslutet så krävs alltså tillstånd för att bedriva verksamheten.