sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Projektet ska samordna arbetet inom ett antal myndigheter som regeringen valt ut med målet att öka och utveckla resfria möten inom och mellan myndigheterna77. Vid en utvärdering av projektet 2015 så framkom att de myndigheter som deltagit i projektet minskat sina utsläpp av koldioxid. För kortväga resor minskade utsläppen i 11 av 18 myndigheter () , och de långväga flygresorna minskade i 15 av 18 myndig- heter (). I jämförelse kan nämnas att utsläppen från resor totalt sett, för samtliga statliga myndigheter , i stället ökat. I rapporten föreslås ett fortsatt arbete för att öka andelen resfria möten genom att bland annat lösa tekniska frågor, sprida erfarenheter och genom internationella kontakter. En god samordning lyfts fram som en nyckelfaktor.78 Projektet har utveck- lats och 62 myndigheter gavs 2016 i uppdrag att stärka arbetet med resfria möten och därmed arbeta aktivt med att minska koldioxid- utsläppen från sina resor och transporter. I de rundabordssamtal om mobilitet som förts inom ramen för beredningens arbete framfördes förslaget att det borde finnas en digital gemensam plattform för kommunikation mellan myndig- heter. Här finns en möjlighet för att vara den ledande IT- nationen. I samband med en sådan satsning bör också kvantifierade mål sättas upp för att visa på effekterna. Myndigheter skulle på så sätt kunna agera som förebilder. Ett annat förslag som framfördes var att främja distansarbete genom att utbilda chefer, mellanchefer och projektledare inom offentlig sektor i att arbeta på distans och att återinföra en myndighet som stöd vid införande av distans- hjälpmedel. 77REMM – Resfria möten i myndigheter, se 78Trafikverket (2015a). 79Kramers (2016). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Handel med fraktkapacitet för ökad fyllnadsgrad i godstransporter Trafikanalys har redovisat kunskapsunderlag med kartläggning av godsflöden för samtliga trafikslag.80 Trafikanalys menar i rapporten att ett system för handel med fraktkapacitet skulle öka fyllnads- graden i godstransporterna. De konstaterar att genom de möjlig- heter som digitaliseringen gett har privata aktörer utvecklat opti- meringssystem som bättre kan planera hur lastbärare kan fyllas så att antal fordon minimeras. har andra privata aktörer ut- vecklat tjänster som baserat på varuägares data över transport- uppdrag möjliggör förbättrad överblick över godsflöden och där- med ökade möjligheter att optimera godstransporter i termer av fyllnadsgrad och ruttplanering, för både varuägare och transpor- törer. Dessa varianter av trafikslagsövergripande fraktbörser skulle kunna innebära att transportlösningar blir synliga som leder till att andra trafikslag väljs än traditionellt. Trafikanalys menar att det finns flera anledningar till att överväga någon form av obligatorisk, eller åtminstone stimulans för, anslutning till en fraktbörs för att öka godstransporternas fyllnadsgrad. Myndigheten konstaterar vidare att en sådan åtgärd sannolikt måste föregås av ett EU-beslut, alternativt kopplas till ett lokalt regelverk, t.ex. av typ miljözoner. Näringslivets Transportråd81 menar att de samordnade transpor- ter som sker , som bygger på att vissa varuägare och transport- företag har delat med sig av transportdata till varandra, har poten- tial att skalas upp ifall en myndighetsaktör agerar facilitator för sådana samarbeten. De anser att samordnade godstransporter sker på ad hoc basis mellan olika företag och att ingen aktör har en samlad bild över hur de svenska godsflödena ser ut. Näringslivets transportråd föreslår därför att och Trafikanalys bör ta en mer aktiv roll och agera facilitatorer för att underlätta hori- sontella samarbeten mellan varuägare och förbättrad transparens i godsflöden. Genom att upprätta en myndighetsbaserad nationell databas över godsflöden skulle smartare och effektivare logistik- upplägg med stor samhällsnytta kunna skapas. 80Trafikanalys (2016e). 81Näringslivets Transportråd (2016). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Informationsteknologin bör hanteras inom ramen för infrastrukturplaneringen Den parlamentariska lyfter i sitt betänkande På väg mot en ny politik för landsbygder82, fram att det finns ett behov av en samlad bild av den statliga digitala infrastrukturen och att behöver en digital infrastruktur med hög överför- ingskapacitet som är enkel och säker att använda och som skapar nytta för användaren. De menar att , i större utsträckning än vad som sker , bör beakta informationsteknologin inom ramen för infrastrukturplaneringen. Teknologin har potential att fungera som ett komplement till vägtrafik, järnväg, sjöfart och luftfart. De föreslår att informationsteknologi bör ses som en integrerad del av transportsystemet och finnas med när planerande myndigheter bedömer vilka åtgärder som krävs för fungerande transporter. Sverige ska fortsätta vara pådrivande för att koldioxidkraven på personbilar och lätta lastbilar stegvis skärps jämfört med nu beslutade nivåer. Dessa krav bör innebära att nya fordon ska klara nollutsläpp räknat i ett livscykelperspektiv. Sverige bör även driva på för att det inom EU ska utvecklas koldioxidutsläppskrav för tunga fordon. Beskattnings- och förmånsreglerna för bilar bör utformas så att de stödjer en snabb svensk introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Reglerna bör successivt skärpas. Beredningen ser positivt på att dessa regler utformas i form av ett s.k. bonus-malus-system, men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från . Utsläppskrav i offentlig upphandling bör utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räk- nat i ett livscykelperspektiv. 82 SOU 2016:26. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Att utsläppen från vägtransporter minskar i snabbare takt än de gör är av särskilt stor betydelse för att föreslagna etappmål för utsläppsutvecklingen i den icke-handlande sektorn ska kunna nås. Teknikkrav som omfattar en stor fordonsmarknad kan driva på ut- vecklingen av särskilt utsläppssnåla bilar, till exempel elbilar. Miljö- målsberedningen menar att bör vara pådrivande i denna ut- veckling så att koldioxidkraven på personbilar och lätta lastbilar inom EU stegvis skärps jämfört med nu beslutade nivåer. En viktig aspekt i utformandet av skärpta kravnivåer är att de inte bör bidra till ökade utsläpp av luftföroreningar. bör de EU-gemensamma fordonskraven innebära att nya fordon endast bör utgöras av s.k. nollutsläppsfordon, t.ex. fordon som huvudsakligen använder el för sin framdrivning eller andra fordon som sett ur ett livscykelperspektiv ger upphov till mycket små utsläpp av växthusgaser. Eftersom beredningen utgår från att EU och resten av världen ställer om till nära-nollutsläpp förutsätts även utsläppen från elproduktion nå nollnivåer vilket innebär att utsläppen från elfordon även blir låga när de räknas i ett livscykel- perspektiv. bör även driva på för att det inom EU ska utvecklas kol- dioxidutsläppskrav för tunga fordon. Sådana krav ställs redan på flera andra betydelsefulla marknader (, , och ) och det kan vara till nackdel för europeisk lastbilsindustri om inte motsvarande krav ställs även på den europeiska marknaden. De i verksamma lastbilföretagen ligger väl framme på området och har i olika sammanhang83 även formulerat egna mål om bränsle- effektiviseringar och lägre koldioxidutsläpp till 2030. Miljömålsberedningen menar att det även är motiverat med kompletterande styrmedel för att stödja en snabb svensk introduk- tion av energieffektiva fordon med särskilt låga utsläpp av växthus- gaser och luftföroreningar. Förslag till sådana kompletterande styrmedel har presenterats från den s.k. Bonus-malus- utredningen (SOU 2016:33). Miljömålsberedningen är positiva till ett bonus-malus-system men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från ovan nämnda utredning. 83 Se exempelvis KNEG-samarbetet (). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner När framtida effekter av kompletterande nationella styrmedel bedöms bör man ha i åtanke att det handlar om att dessa styrmedel ska verka i ett skede där ny teknik (till exempel olika typer av el- drift hos bilar) utvecklas för att ta allt större marknadsandelar. kan tillsammans med några andra länder komma att tillhöra de som utgör de första nischmarknaderna inom EU för ny for- donsteknik både på personbilssidan och inom tunga fordon. Om utvecklingen faller väl ut blir det då troligen lättare att sätta fram- tida obligatoriska EU-krav, se ovan, på strängare nivåer. En snabbare introduktion av bilar med särskilt låga utsläpp i ett EU-land behöver därmed inte leda till att utvecklingen behöver gå långsammare i något annat EU-land. Utsläppskrav i offentlig upphandling bör även utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med sär- skilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Beredningen vill också lyfta fram att det är viktigt att koldioxid- liksom luftföroreningskraven skärps på ett sätt som innebär att den skillnad som finns mellan utsläpp och bränsleförbrukning vid verklig körning och uppmätta nivåer vid typgodkännande av for- don minskar. Om kommande kravsteg i EU inte blir så stränga som antagits i scenariounderlagen till förslag om etappmål ökar vikten av att det införs kompletterande styrmedel i . När nya bilar blir energieffektivare kan dessutom koldioxidskatten behöva höjas för att undvika så kallade rekyleffekter. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Bilar och lätta lastbilar Koldioxidutsläppen från nya bilar i har varit högre än genomsnittet i EU. De senaste dryga tio årens utveckling av ny- bilsförsäljningen har dock lett till att den svenska personbilsflottan blivit energieffektivare och snittet i nybilsförsäljningen har närmat sig EU-genomsnittet. Utvecklingen kan bl.a. förklaras av styrmedel i form av EU-krav på nya bilars koldioxidutsläpp, koldioxiddifferentieringen av for- donsskatten samt särskilda incitament för miljöbilar, bland annat för tjänstebilar84. Minskningstakten har dock avtagit jäm- fört med perioden –201285. Nya personbilar registrerade släppte i genomsnitt ut koldioxid per kilometer, jämfört med koldioxid per kilometer . Minsknings- takten –2012 var i genomsnitt per kilo- meter . Till effektiviseringen av hela personbilsflottan bidrar även utskrot- ning och minskad användning av äldre fordon med högre bränsle- förbrukning86. Trots en successiv effektivisering och en ökad användning av bio- drivmedel har utsläppen av växthusgaser från tunga fordon ökat jämfört med nivå. Utsläppen från lastbilstrafiken hade en kraftigt ökande trend fram till finans- krisen men har sjunkit . Det är lastbilar i fjärrtrafik som står för den helt dominerande delen av tunga fordons energianvändning och utsläpp av växthus- gaser. 84Energimyndigheten och (2014). 85Trafikverket (2015k). 86Koldioxidutsläppen från personbilsflottan som helhet (gamla och nya) sjönk med i genom- snitt /km . Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner I och senaste referens- scenario87 ökar utsläppen från tunga fordon mot 2035, trots antag- anden om ytterligare högre biodrivmedelanvändning och viss fort- satt effektivisering. Europeiska kommissionen presenterade en strategi för hur koldioxidutsläppen ska kunna minska från tunga fordon88. I strategin föreslås bland annat att kommissionen ska ta fram krav som gör det obligatoriskt att utifrån motorprestanda och en särskild beräkningsmodell certifiera, mäta och rapportera tunga fordons bränsleförbrukning för olika fordonsutföranden. Ett av syftena med dessa krav är att öka transparensen på EU-marknaden om skillnader i bränsleförbrukning och utsläpp hos olika lastbilsmodeller. I ett nästa steg avser kommissionen även analysera, bland flera alternativ, om det skulle kunna vara en lämplig väg att införa krav på högsta tillåtna koldioxidutsläpp även från tunga fordon. I , , och ställs redan den här typen av krav. I strategin anges att kommissionen till 2015 planerar att återkomma med ett förslag för hur certifiering, mätning och rapportering av tunga fordons bränsle- förbrukning och koldioxidutsläpp ska regleras. har dock kommissionen ännu inte återkommit med ett sådant förslag. Fortsatt effektivisering av konventionell teknik och en successiv introduktion av olika typer av eldrift i klimatscenariot I grova drag kan lätta bilar och tunga fordon bli energieffektivare genom att (i) traditionella fordon med förbränningsmotorer blir effektivare och att (ii) helt eller delvis eldrivna fordon ökar i andel. Till den första kategorins åtgärder hör bl.a. åtgärder som höjer motorns verkningsgrad, reducerar fordonets vikt, effektiviserar trans- mission, minskar energibehov för hjälputrustning och minskar färd- motstånd. 87Se bland annat och (2014). 88COM(2014) 285 final. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner I klimatscenario antas att den genomsnittliga krav- nivån inom EU på nya personbilar kommer ligga på högst koldioxid per kilometer och motsvarande kravnivå 2030 högst per kilometer. För att möta kommande redan beslutade krav om ett genom- snitt på per km (2021) och skärpningar enligt ovan kom- mer det krävas en ökad elektrifiering i form av olika typer av el- drivna fordon (rena elbilar, laddhybrider och bränslecellsfordon). Kritiskt för utvecklingen är hur batterikapaciteten och kostna- den för eldrivna fordon utvecklas. Om kostnaderna sjunker kan helt eller delvis eldrivna bilar komma bli privatekonomiskt lönsamma jämfört med alternativ med förbränningsmotor, p.g.a. betydligt lägre driftskostnader.89 antar vidare att nya förbränningsmotorfordon (inklu- sive hybrider) har ett genomsnittligt utsläpp på kol- dioxid per kilometer. Detta kan jämföras med de genomsnittliga utsläppen från nya svenska bilar som var kol- dioxid per kilometer.90 89Eftersom investeringskostnaderna fortfarande förväntas bli högre för elbilar menar att även alternativa ägandeformer som bilpooler eller leasing kan komma att bli mer intressanta . 90Trafikverket (2016b). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Källa: (2015). Energieffektivisering fordon, fartyg och flyg samt introduktion av förnybar energi i transportsektorn, underlag för åtgärdsplanering 2016 . och är de två länder som varit tidigast ute i med att stimulera elbilsintroduktion i större skala. I dessa länder har förslag förts fram om att nybilsförsäljningen endast bör utgöras av elbilar. Motsvarande åtgärder i skulle innebära en betydligt snabbare introduktionstakt av nollutsläpps- fordon, jämfört med antagandena i klimatscenariot ovan. är en liten marknad för tunga fordon men inom landet finns två av världens största fordonstillverkare. Det gör att borde vara en lämplig testplattform för demonstration av effektiva fordon och nya energibärare för framtiden.91 bedömer att nya tunga lastbilar kan bli bränsleeffektivare till 2030 i sitt klimatscenario som 91 SOU 2013:84. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner fordonsparken i genomsnitt blir effektivare jämfört med . Graden av elanvändning bedöms fortsatt vara låg () i denna kategori av fordon men ökar till . Nya stadsbussar och distributionslastbilar bedöms däremot vara helt el- drivna 2025 och eldrift slå igenom i dessa fordonskategorier redan till 2030 (eldrift). På kan även eldrivna lastbilar i fjärrtrafik komma att bli ett alternativ till lastbilar med konventionell drivlina. Det behöver då handla om någon form av direktöverföring av el till lastbilen, vilket kräver utbyggnad av infrastruktur. Även bränslecellsteknik och rena biodrivmedelsalternativ kan vara möjliga utvecklingsspår. Det finns även andra typer av effektiviseringsmöjligheter. Ett exempel är s.k. platooning. För att minska bränsleförbrukningen är det fördelaktigt att ligga nära fordonet framför. Genom att elektro- niskt koppla ihop fordonen kan detta ske på ett säkert sätt. På motorväg kan sådana fordonståg vara relativt långa. 7.3.2Befintliga förslag till styrmedelsförändringar Flera myndigheter lyfter fram behovet av att EU:s gemensamma fordonskrav på personbilar och lätta lastbilar behöver skärpas , och m.fl. har i en rad olika sammanhang lyft fram att en fortsatt skärpning av EU:s gemensamma koldioxidkrav på fordon är av stor vikt för den fortsatta utvecklingen av koldioxidutsläppen från transportsektorn. Ett viktigt argument är att den här typen av krav kan bidra till teknikutveckling som sänker utsläppen från nya bilar på en stor marknad och inte bara i . Även menar att koldioxidkraven på bilar inom EU, vid sidan av koldioxid- skatten på drivmedel, har en central roll bland de styrmedel som krävs för att sänka utsläppen från transportsektorn92. Det har som tidigare nämnts fattats beslut inom EU om skärpta koldioxidkrav på nya personbilar och lätta lastbilar och ytterligare skärpningar planeras till 2025 och 2030. De sistnämnda kravskärpningarna har dock inte börjat förhandlas och det måste betraktas som osäkert på vilka nivåer och vilken utform- 92 (2015b). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner ning de faktiskt får. framhåller att den kravskärpning man antagit inom EU från 95 till koldioxid per km (och motsvarande för lätta bilar) är en kritisk faktor för att en tillräckligt omfattande utsläppsminskning och energieffektivi- sering ska kunna nås i det klimatscenario man utvecklat 93 Förslag om att det även införs koldioxidkrav på tunga fordon har också lyfts fram från fler håll Ytterligare en kritisk faktor i klimatscenario är att ut- budet av energieffektivare tunga fordon ökar. Till en sådan utveck- ling kan EU-krav på koldioxidutsläpp även från tunga fordon bidra. Förslag finns om vidareutveckling av kompletterande nationella styrmedel för personbilar är globalt sett en liten marknad och det som kan påverkas nationellt är framför allt vilka fordon som väljs från ett globalt ut- bud. Det gör att möjligheterna att styra utbudet till den svenska marknaden är små. Däremot kan nationella styrmedel påverka vilka bilar som efterfrågas i och deras egenskaper. För att koldioxidutsläppen från nya bilar i ska sjunka åtminstone i takt med ett framtida antaget EU-genomsnitt som antagits av och i klimatscenario kan det även krävas kompletterande nationella styrmedel som påverkar nybilsvalet. Liknande bedömningar görs även av , nu senast i den fördjupade utvärderingen.94 Differentierade nybilspremier- och fordonsskatter i form av ett s.k. bonus-malus-system kan vara ett sådant styrmedel, de fortsatta reglerna för förmånsbilar kopplat till framtida definitioner av super- miljöbilar är också väsentliga i sammanhanget liksom hur den fort- satta differentieringen av fordonsskatten utvecklas även för bilar 93Trafikverkets (2015e), s. 47. 94Naturvårdsverket (2015b). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner som är äldre än tre år.95 Dessa frågor har utretts av den s.k. (SOU 2016:33). I utredningen har två alternativa utformningarna av bonus-malus- system analyserats, ett som endast baseras på koldioxidutsläpp och ett som baseras på koldioxidutsläpp och fordonens vikt. Det först- nämnda alternativet beräknas innebära en minskning av genomsnitt- ligt koldioxidutsläpp för nya bilar med mer , jämfört med nuvarande fordonsskattesystemet. För alternativet som också differentieras utifrån fordonets vikt beräknas motsvarande minskning bli mer , jämfört med nuvarande fordonsskattesystemet. Utredningen har inte gjort några beräkningar på hur systemet skulle påverka nya fordons luftföroreningsutsläpp, men det går att konstatera att av de två alternativa utformningarna som utred- ningen lägger fram är utformningen utan viktdifferentiering mest fördelaktigt ur luftkvalitetssynpunkt. Detta eftersom dieselbilar (som har högre utsläpp av kväveoxider än bensinbilar) har högre skattesatser i utformningen utan viktdifferentiering jämfört med utformningen med viktdifferentiering. invänder däremot i sin senaste miljö- ekonomiska rapport att ett kompletterande bonus-malus-system riskerar att leda till att bilinnehav att subven- tioneras och även kan leda till att trafikarbetet ökar. Styrmedlet kan enligt även leda till att mer bränsletörstiga bilmodeller ”knuffas ut” till andra EU-länder som får svårare att nås sina klimatmål. kom- menterar dessa förhållanden i sitt betänkande97. För att tunga fordon, bussar och distributionsfordon ska effektiviseras kan kompletterande nationella styrmedel bidra Enligt och kan upphandlingskrav, områdeskrav och särskilda miljölastbils- och busspremier vara sär- skilt lämpliga för att understödja utvecklingen av nischmarknader 95Förslaget från innebär att koldioxiddifferentieringen skärps för upp till bilar. 96Konjunkturinstitutet (2015b). 97SOU 2016:33, s. 249–250. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner för ny särskilt energieffektiv teknik, t.ex. olika typer av eldrift. En sådan utveckling kan vara gynnsam ur flera aspekter t.ex. för den lokala luftkvaliten. Se även kapitel 16 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik om styrmedel på luftområdet. föreslog även att det skulle kunna införas sär- skilda premier- eller bonus-malus-system för att ge incitament för en introduktion av tunga fordon med särskilt låga koldioxidutsläpp och låg miljöpåverkan i övrigt. För att ett bonus-malus-system ska kunna införas även för tunga fordon krävs att det finns en utvecklad beräkningsmodell för beräkning och mätning av utsläpp, något som är under intro- duktion. Förslag om nollutsläppsfordon 2025 i Det har införts omfattande styrmedel för att stimulera en ökad elbilsintroduktion i där det genomsnitt- liga koldioxidutsläppet från nya bilar underskred kol- dioxid per kilometer och andelen elbilar uppgick till av nybilsförsäljningen. I motsvarighet till planeringsunderlag till den nationella infrastrukturplanen, ”Grunnlagsdokument till en Nasjonal trans- portplan i –2029” redovisas även en klimatstrategi för transportsektorn med sikte på nollutsläpp/klimatneutralitet . I strategin föreslår transportmyndigheterna en rad mål, bland annat på området fordonsteknik och drivmedel. Bland de mål som föreslås ingår att alla nya personbilar, stadsbussar och lätta lastbilar som säljs ska vara så kallade nollutsläppsfordon (främst elbilar). Till 2030 föreslås även att en hög andel av tyngre varu- distributionsbilar och lastbilar ska utgöras av nollutsläppsfordon (). Som styrmedel för utvecklingen föreslås en rad olika incitament av den sort som redan finns införda i landet. Höga acciser för för- bränningsmotordrivna nya bilar, särskilda parkeringsplatser för elbilar, undantag från trängselavgifter m.m. Bidragen föreslås vara tidsbegränsade. Laddinfrastrukturen behöver byggas ut ytterligare för att stödja övergången. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Ur luftkvalitetssynpunkt är det problematiskt att andelen diesel- fordon i den svenska personbilsflottan har ökat , efter- som dieselfordon släpper ut betydligt mer kväveoxider än bensin- fordon. Detta gäller både fossil diesel och biodiesel. Det har också varit känt att dieselfordon har mycket högre utsläpp av kväveoxider i verklig körning än vid de tester som utförs vid typ- godkännande av motorerna. Nya tester för typgodkännande tas nu fram på EU-nivå och kan komma att införas från och med septem- ber 2017.98 Regeringen bör så snabbt som möjligt för presen- tera förslag till regler som ger mer långsiktigt hållbara och stabila villkor för biodrivmedel. Beredningen stödjer införandet av ett kvot- eller reduktions- pliktsystem med krav på drivmedelsleverantörer att leverera en viss andel biodrivmedel och/eller viss klimatprestanda Regeringen bör driva ett proaktivt arbete inom EU för att möjliggöra en aktiv skattepolitik som prissätter utsläppen av växthusgaser och stöttar utbyggnad av förnybar energi.