sou · H4B384 · 2016-11-30 00:00:00 — Skyldigheten att se till att paketresor och kopplade researrangemang omfattas av godkänd resegaranti ska, enligt utredningens förslag, fullgöras innan en paketresa erbjuds till försäljning eller en åtgärd vidtas för att underlätta ett kopplat researrangemang. För paketresor och kopplade researrangemang som inte innefattar någon passagerar- transport och för vilka betalning inte heller erläggs i förväg ska rese- garanti inte behöva ordnas. Enligt utredningens mening bör emeller- tid frågan om skyldighet att ordna resegaranti även i dessa fall under- ställas en myndighets prövning. Därigenom underlättas myndig- hetens tillsyn och möjligheter att delta i det administrativa sam- arbete som förutsätts i paketresedirektivet. För att tydliggöra att frågan om skyldighet att ordna resegaranti i varje enskilt fall ska underställas myndighetens prövning och att det är näringsidkaren som ska initiativ till att myndigheten får de uppgifter som krävs för att frågan ska kunna prövas föreslår utredningen att det i den nya lagen införs regler om anmälningsskyldighet. Av reglerna ska fram- gå att den näringsidkare som avser att bedriva verksamhet som arran- gör eller att underlätta kopplade researrangemang, eller som avser att bedriva verksamhet som återförsäljare för en arrangör som är etablerad i ett land utanför EES, ska anmäla sin verksamhet till den myndighet som prövar frågor om resegaranti. Denna anmälnings- plikt bör dock inte i sig vara sanktionerad, se vidare avsnitt 7.6. 14 Artikel 18.3. Omprövning och skyldighet att underrätta om ändrade förutsättningar Skyldigheten att ordna resegaranti är kopplad till näringsidkarens verksamhet, vars omfattning och inriktning kan variera . Den myndighet som enligt nu gällande regler prövar frågan om rese- garanti, dvs. Kammarkollegiet, prövar därför på nytt om skyldig- heten att ställa resegaranti är uppfylld när arrangören kommer in med nya uppgifter om sin verksamhet. Enligt utredningens mening bör resegarantin även i fortsättningen prövas på nytt när förutsätt- ningarna ändras. För att tydliggöra att så ska ske föreslår utred- ningen att det införs en särskild bestämmelse om det i lagen. De föreslagna bestämmelserna om skyldighet för näringsidkarna att se till att de paketresor de säljer eller förmedlar och de kopplade rese- arrangemang de underlättar omfattas av godkänd resegaranti ålägger dessa näringsidkare att se till att ett fullgott insolvensskydd finns fram till dess att avtalen har fullgjorts. Det innebär bl.a. att de måste ordna ny resegaranti om den resegaranti som har ordnats av någon anledning inte längre gäller, t.ex. därför att försäk- ringen sägs upp. Det innebär också att näringsidkaren har en skyldig- het att ordna kompletterande resegaranti om näringsidkarens verk- samhet ändras så att denne säljer fler eller andra paketresor än dem som omfattas av resegarantin. Beroende på hur resegarantin är ut- formad kan det emellertid vara svårt att avgöra om resegarantin om- fattar dessa tillkommande paketresor respektive researrangemang eller inte. Resegarantin kan vara utformad så att dessa paketresor eller researrangemang visserligen omfattas och resenären ges ersätt- ning i händelse av insolvens, som resegarantin inte är av tillräcklig omfattning för att täcka samtliga resenärers anspråk. I en sådan situation kan näringsidkaren inte anses ha underlåtit att se till att resegaranti ordnats för dessa tillkommande paketresor. Kravet på att resegarantin ska vara godkänd kan också vara uppfyllt, såvida inte myndigheten har begränsat godkännandet genom att exempel- vis ange att resegarantin är godkänd för ett visst antal paketresor till ett visst angivet sammanlagt belopp. Det torde däremot stå klart att de förutsättningar som legat till grund för beslutet att godkänna resegarantin har ändrats och att det inte är säkert att myndigheten skulle ha godkänt resegarantin utifrån dessa förutsättningar. Det finns därför skäl att införa en bestämmelse om att myndigheten ska ompröva beslutet att godkänna resegarantin om de förutsättningar som legat till grund för beslutet att godkänna resegarantin ändras. bör näringsidkaren åläggas att utan dröjsmål underrätta myndigheten när så sker. För att näringsidkarna ska kunna uppfylla sin underrättelseskyldighet krävs dock att det framgår av myndig- hetens beslut vilka förutsättningar det grundats på. Näringsidkaren bör också åläggas att lämna de uppgifter om sin verksamhet som är nödvändiga för att frågan ska kunna prövas på nytt. Underlåtenhet att underrätta myndigheten om ändrade förhållanden bör sanktio- neras, se vidare avsnitt 7.6. I den nu gällande resegarantilagen finns också en bestämmelse om att resegaranti som inte längre behövs ska återlämnas. En mot- svarande regel bör alltjämt finnas. Den bör dock, enligt utredning- ens mening, tas in i den nya förordning som utredningen lämnar förslag på. Resegaranti bör alltjämt prövas av Kammarkollegiet Frågan om den som säljer resor omfattas av den i resegarantilagen föreskrivna skyldigheten att ställa säkerhet och om denna skyldighet har uppfyllts prövas , som ovan nämnts, av Kammarkollegiet. ser utredningen ingen anledning att föreslå att motsva- rande bedömning som ska göras enligt den nya lagen läggs på någon annan myndighet. Utredningen föreslår därför att bedömningen alltjämt ska göras av Kammarkollegiet. Myndigheten bör också, på samma sätt som gäller , kunna förordna att ett beslut om rese- garanti ska gälla . Härigenom kan undvikas att resenärer fram till dess att frågan om resegaranti är slutligt av- gjord köper resor av arrangören eller näringsidkaren utan att få något insolvensskydd. Eftersom det skulle kunna uppstå ett behov av att flytta över dessa uppgifter till någon annan myndighet, eller att byta namn på Kammarkollegiet, bör Kammarkollegiet inte anges i lagen. Myndighetens uppdrag bör i stället framgå dels av en särskild för- ordning, dels av förordningen med instruktion för Kammarkollegiet, se vidare avsnitt 7.8 nedan. 7.5Prövning av ianspråktagande av resegarantin Utredningens förslag: Begäran om ersättning ur resegarantin ska prövas av den som står för resegarantin eller av den myndig- het som regeringen bestämmer. Resenärens rätt till rättslig pröv- ning ska tillgodoses genom möjligheten att väcka talan i allmän domstol respektive att överklaga myndighetens beslut. I en sär- skild förordning ska anges att myndighetsprövningen anförtros Kammarkollegiet som övertar uppgifter. Överklagandeförbudet ska tas bort. ska av- skaffas. Skälen för utredningens förslag: Prövningen av rätten till ersättning ur resegarantin Som har redogjorts för ställs resegaranti enbart i form av betalningsutfästelser som fullgörs vid anfordran. I det nuvarande systemet är det som beslutar om och i vilken utsträckning resegarantin ska tas i anspråk för att betala ersättning till resenären. Vid en mer öppen lösning kommer det att vara möjligt att tillgodose kravet på resegaranti på flera olika sätt. En del arrangörer och näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang kan förväntas fortsätta att ordna resegaranti i form av betalningsutfästel- ser som fullgörs vid anfordran. I dessa fall kommer det fortsatt att finnas ett behov av en myndighet som beslutar om att utbetalning ska ske. Detsamma torde gälla resegaranti som består av insatta medel på ett depositionskonto. Vi återkommer till den prövningen nedan. I andra fall kommer resegarantin att bestå av en försäkring eller annat åtagande. I dessa fall kommer skaderegleringen att skö- tas av den som står för resegarantin. Fördelarna med en sådan ord- ning är särskilt tydliga i de fall då det är ett försäkringsbolag som står för resegarantin. Försäkringsbolagen har i regel lång erfarenhet av skadereglering och upparbetade rutiner för att vid behov ordna hemtransport av resenärer. För det allmänna innebär det kostnads- besparingar om skaderegleringen sköts av den som står för rese- garantin. I de flesta fall bör skaderegleringen inte vålla några större svårigheter. I regel kommer det att utan någon djupare analys kunna konstateras om det aktuella researrangemanget utgör en paketresa respektive ett kopplat researrangemang. Frågan om en resetjänst som ingår i researrangemanget har fullgjorts eller inte kommer i de flesta fall inte heller att vara svår att bedöma. Detsamma gäller frågan om den uteblivna prestationen beror på insolvens hos researrangören respektive den näringsidkare som underlättat det kopplade rese- arrangemanget. Utredningen har, som ovan redogjorts för, före- slagit att rätt till ersättning ska föreligga redan när det framstår som sannolikt att det är insolvens hos arrangören eller den näringsidkare som underlättar det kopplade researrangemanget som är skälet till att resetjänsten inte fullgörs. I en del fall kommer det emellertid att uppstå situationer då resenären och den som står för resegarantin har olika uppfattningar om ersättning ska utgå eller inte, eller om hur stort belopp som ska betalas ut. Privata organ kan av naturliga skäl ha ett intresse av att hålla nere kostnaderna för resegarantin och har följaktligen ett incitament för att neka ersättning eller att bevilja för låg ersättning. Det sagda innebär att det måste finnas en möjlighet för resenären att få frågan om ersättning ur resegarantin rättsligt prövad. Med den reglering som utredningen föreslår till- godoses resenärens rätt till rättslig prövning genom dennes möjlig- het att väcka talan i allmän domstol mot försäkringsbolaget eller mot någon annan som står för resegarantin, med krav på ersättning ur resegarantin. Utredningens förslag på vilka krav som ska ställas på resegaranti syftar till att säkerställa att resegarantin utformas så att resenären ges en rätt till ersättning som kan åberopas gentemot den som står för resegarantin. Det kommer också att finnas möjlig- heter för resenären att på andra sätt få hjälp med sitt krav på ersätt- ning. Den som nekas försäkringsersättning har möjlighet att vända sig till den försäkringsnämnd som erbjuder överprövning av försäkringsbolagets beslut. Konsumenter kan normalt sett vända sig till för att begära prövning i tvister mot näringsidkare. Utredningen anser att dessa organ bör kunna fylla en viktig funktion även vid tvister mellan resenären och den näringsidkare som står för resegarantin, beroende på vilken form denna har. Kammarkollegiet bör överta uppgifter I de fall resegaranti ställs i form av en betalningsutfästelse som full- görs vid anfordran, eller då pengar deponeras på ett konto som säkerhet för arrangörens eller näringsidkarens åtaganden gentemot resenären, kommer resenärens rätt till ersättning alltjämt förutsätta ett beslut om att resegarantin ska tas i anspråk. Det kommer följ- aktligen alltjämt finnas ett behov av en myndighet som kan besluta om ianspråktagande av resegarantin. Utredningen föreslår att detta regleras genom att det i lagen tas in en bestämmelse som anger att om inte annat följer av de villkor som gäller för resegarantin ska den myndighet som regeringen bestämmer pröva begäran om ersätt- ning. Vidare föreslår utredningen att resegarantin i dessa fall ska få tas i anspråk i den utsträckning som gäller för annan resegaranti och på de villkor som enligt lagen får föreskrivas för denna. Detta bör framgå av en särskild bestämmelse. De krav på innehåll och villkor för resegarantin som ställs upp i resegarantilagen ska alltså tillämpas vid myndighetens bedömning av om och i vilken omfattning ersättning ska utgå. är det som beslutar i dessa frågor. har ansetts vara en domstol i mening och rese- närens rätt till rättslig prövning enligt artikel 6 i Europakonventio- nen har därför ansetts tillgodosedd genom förfarandet i nämnden, trots att nämndens beslut inte får överklagas.15 Utredningen anser emellertid att det inte kan uteslutas att skulle kunna komma till en annan slutsats i frågan, eller att domstolen skulle komma fram till att de rättssäkerhetsgarantier som fastställs i artikel 6.1 i inte tillgodoses fullt ut genom den skriftliga processen i . Det är möjligt, menar utredningen, att kravet på en rättvis och offentlig förhand- ling i artikel 6.1 anses förutsätta att erbjuder en muntlig förhandling om så begärs. Denna osäkerhet talar för att det bör införas en rätt till överprövning av myndighetens beslut. En rätt till överprövning skulle innebära bl.a. att vissa frågor kan komma att bedömas av såväl allmän domstol som av allmän förvalt- ningsdomstol. Det skulle ytterst kunna leda till att gör en annan bedömning t.ex. av vad som ska anses utgöra en paket- 15 RÅ 2002 ref. 104. resa än vad gör. Det problemet kan emellertid uppkomma redan till följd av att resenärens rättigheter enligt paketreselagen prövas av allmän domstol medan arrangörens skyldighet att ställa resegaranti prövas av allmän förvaltningsdomstol. I båda fallen kan det bli fråga om att bedöma hur definitionerna i paketreselagen ska tolkas, eftersom resegarantilagens bestämmelser också är kopplade till vissa av dessa definitioner. Det är följaktligen inte möjligt att helt undvika att situationer av detta slag kan upp- komma. bedömer utredningen att det inte kommer att bli särskilt vanligt att exakt samma förutsättningar blir föremål för be- dömning inom ramen för de olika processerna. Det gäller särskilt som dessa typer av mål sällan förekommer i domstol . Med en rätt till överprövning skulle den effektivitetsvinst som in- rättandet av bl.a. syftade till försvinna. Vidare kan rätten till en opartisk prövning, som inrättandet av nämnden också syftade till, tillgodoses genom möjligheten till överprövning. Den förankring av nämndens beslut hos konsumenterna respektive branschen som den nu gällande ordningen bidrar till bör också kunna tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom regelbundna samråd mellan företrädare för dessa olika intressen och den myndighet som beslu- tar om resegaranti. Därmed finns det inte längre, som utredningen ser det, några starka skäl att behålla en särskild av- göra dessa frågor. Särskilt inte som den mer öppna lösning som utred- ningen föreslår kan förväntas leda till att de ärenden som i sådana fall ska handläggas av nämnden blir ännu färre än . har avgjort ärenden om ersätt- ning ur resegarantin som varit hänförliga till 87 företag, dvs. i genom- snitt cirka 17 företag . Sammantaget anser utredningen att effektivitetsskäl talar för att prövningen av rätten till ersättning ur resegarantin överflyttas till samma myndighet som prövar andra frågor om resegaranti, som det inte finns några tungt väg- ande skäl som talar häremot. Utredningen föreslår därför att pröv- ningen överflyttas till Kammarkollegiet. Kammarkollegiet ska också alltjämt verkställa utbetalningar, när dessa ska utgå ur resegaranti som kollegiet förfogar över. Av samma skäl som anförts tidigare bör Kammarkollegiet inte anges i lagen. Utredningens förslag: De nuvarande straffrättsliga sanktionerna byts ut mot en administrativ sanktionsavgift. Underlåtenhet att utan dröjsmål underrätta den myndighet som godkänt resegaran- tin om att de förutsättningar som legat till grund för beslutet att godkänna resegarantin har ändrats sanktioneras också. Tillsynen av att lagen följs anförtros alltjämt Kammarkollegiet. Kammarkollegiet ska dock inte anges i lagen. Kammarkollegiets befogenheter för att utöva tillsynen utökas genom att kollegiet får inspektionsrätt och rätt att ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Skälen för utredningens förslag: När det gäller tillsynen föreslår utredningen, på samma sätt som i delbetänkandet, att denna alltjämt ska utövas av Kammarkollegiet. Kollegiet bör dock inte anges i lagen. I stället bör, på samma sätt som utredningen i övrigt har föreslagit, i lagen anges att tillsynen ska utövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Vilken myndighet som ska utöva tillsynen bör framgå av en särskild för- ordning. Kammarkollegiet har befogenhet att förelägga en närings- idkare att vid vite fullgöra sina skyldigheter enligt resegarantilagen. Denna befogenhet bör behållas. Om det finns skälig anledning att anta att en näringsidkare om- fattas av skyldighet att se till att godkänd resegaranti ordnas bör Kammarkollegiet också, liksom , kunna ålägga näringsidkaren att komma in med de uppgifter om sin verksamhet som är nödvän- diga för att frågan ska kunna prövas. För det fall näringsidkaren inte lämnar de begärda uppgifterna bör myndigheten kunna före- lägga näringsidkaren att vid vite fullgöra sin skyldighet. Därutöver bör, enlig utredningens mening, tillsynsmyndigheten ges befogen- het att utföra nödvändiga inspektioner på plats och att ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Myndigheten bör få begära in uppgifter från den som omfattas av tillsynen och att förelägga den näringsidkare som inte tillhandahåller handlingar eller lämnar be- gärda uppgifter att vid vite fullgöra sin skyldighet. rätten bör givetvis förutsätta att det finns skälig anledning att anta att näringsidkaren omfattas av skyldighet att se till att godkänd rese- garanti ordnas. De befogenheter som utredningen nu föreslår motsvarar de krav som ställs i fråga om befogenheter för bl.a. tillsynsmyndigheter i artikel 4.3–6 förordningen om konsumentskyddssamarbete16. För- ordningen kräver visserligen inte att tillsynsmyndigheten ges dessa befogenheter direkt. Det är tillräckligt att myndigheten ges möjlig- het att ansöka om att en domstol fattar beslut om att åtgärderna får vidtas. Utredningen anser emellertid att effektiviteten i tillsynen skulle bli lidande om tillsynsmyndigheten var tvungen att begära domstolsbeslut för att få vidta dessa åtgärder. Det finns inte heller, enligt utredningens mening, skäl att göra skillnad på Konsument- verkets tillsyn enligt paketreselagen och Kammarkollegiets tillsyn enligt resegarantilagen, med avseende på de befogenheter som myn- digheterna ges. I fråga om bakåtsyftande sanktioner har utredningen i sitt del- betänkande föreslagit att den straffrättsliga sanktionen för under- låtenhet att ställa resegaranti och för underlåtenhet att fullgöra sådan uppgiftsskyldighet som näringsidkaren har ålagts i enlighet med lagen ersätts med en administrativ sanktionsavgift som hand- läggs av Kammarkollegiet. Utredningen har också föreslagit att läm- nande av oriktiga uppgifter ska sanktioneras genom bestämmelser, vilket förutsätter att uppgifterna lämnats på heder och samvete. För utredningens överväganden i dessa delar hänvisas till delbetänkandet.17 Utredningen står fast vid sina överväganden i fråga om sanktionsväxlingen. I fråga om avgiftsförelägganden som inte har godkänts föreslår utredningen emellertid att sanktionsavgift bara ska få tas ut om ansökan till förvaltningsrätten om att avgiften ska tas ut har delgetts den som avgiftsföreläggandet riktas mot från den tidpunkt då överträdelsen skedde. När det gäller vilka förfaranden som bör sanktioneras gör utred- ningen följande bedömning. Underlåtenhet att se till att paketresor och kopplade researrangemang omfattas av resegaranti bör sanktio- neras. Det innebär att sanktionsavgift kan tas ut om paketresor säljs 16Europaparlamentets och rådets förordning [EG] nr 2006/2004 av om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslag- stiftningen. 17SOU 2016:56, s. 222 ff. eller kopplade researrangemang underlättas utan att näringsidkaren har sett till att de omfattas av godkänd resegaranti. Det innebär också att sanktionsavgift kan tas ut om resegarantin upphör innan paketresorna eller de kopplade researrangemangen har fullgjorts, t.ex. genom att en försäkring sägs upp, utan att näringsidkaren ser till att en ny godkänd resegaranti ordnas. Detta är emellertid inte tillräckligt för att säkerställa att den resegaranti som paketresorna och de kopplade researrangemangen omfattas av ger ett fullgott skydd för resenärerna. En näringsidkare kan ju i det enskilda fallet ha ordnat resegaranti som också har godkänts av myndigheten innan paketresorna erbjöds till försäljning eller de kopplade researrange- underlättades, varefter förutsättningarna ändras så att rese- garantin inte längre ger ett fullgott insolvensskydd. Det kan t.ex. vara fråga om att försäljningen ökar så att resegarantin inte längre ger ett tillräckligt skydd, eller att inriktningen på verksamheten ändras så att kostnaderna för hemtransport ökar. Det kan också ske förändringar i själva resegarantin, t.ex. genom att nya begränsande villkor införs i en försäkring. Utredningen har tidigare föreslagit att näringsidkaren i en sådan situation ska åläggas en skyldighet att underrätta den myndighet som meddelat beslutet att godkänna resegarantin, för att myndigheten ska kunna ompröva frågan. För att säkerställa efterlevnaden av denna bestämmelse bör underlåtenhet att följa bestämmelsen sanktioneras. Näringsidkares underlåtenhet att anmäla att denne avser att bedriva verksamhet som arrangör, näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang eller som återförsäljare för en arrangör som är etablerad i ett land utanför EES bör däremot inte sanktioneras särskilt. Anmälningsplikten ska enligt utredningens förslag omfatta samtliga dessa aktörer, dvs. oavsett om de omfattas av skyldighet att ordna resegaranti eller inte. I de fall det visar sig att näringsidkaren inte omfattas av skyldighet att ordna resegaranti för sin verksamhet skulle det, enligt utred- ningens mening, vara oskäligt att ta ut sanktionsavgift för under- låtenhet att anmäla verksamheten. Det framstår inte heller som aktuellt att i fråga om de näringsidkare som bedrivit resegaranti- pliktig verksamhet utan att anmäla det, utöver sanktionsavgift för underlåtenheten att ordna resegaranti, ta ut sanktionsavgift för att de underlåtit att anmäla verksamheten. Det framstår därför inte som lämpligt att sanktionera anmälningsplikten särskilt. Hel eller delvis befrielse från sanktionsavgiften bör få beslutas om det är oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp, t.ex. om närings- idkaren på grund av sjukdom har varit förhindrad att fullgöra sina uppgifter enligt lagen. Utredningens bedömning och förslag: I resegarantilagen anges att den myndighet som regeringen bestämmer ska vara central kontaktpunkt för att underlätta det administrativa samarbetet och tillsynen med avseende på de skyldigheter som föreskrivs i resegarantilagen. Vilken myndighet som avses, och vad som i övrigt ska gälla för det administrativa samarbetet regleras i en särskild förordning samt i förordningen om instruktion för Kammarkollegiet. En bestämmelse om att Kammarkollegiet ska föra ett offent- ligt register över arrangörer och näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang införs. Skälen för utredningens bedömning och förslag: Utredningen har i delbetänkandet redogjort för de krav på admi- nistrativt samarbete som ställs i paketresedirektivet.18 I delbetän- kandet har utredningen också föreslagit att Kammarkollegiet utses till en sådan kontaktpunkt som ska ge andra medlemsstater infor- mation om innehållet i resegarantilagen och lämna upplysningar om den resegaranti som specifika arrangörer och näringsidkare som är etablerade i har ställt. Utredningen står fast vid det förslaget, med den utvidgning till alla länder inom EES som ovan har redo- gjorts för. Av samma skäl som tidigare anförts bör Kammarkollegiet dock inte anges i lagen. I stället bör i lagen anges att den myndighet som regeringen bestämmer ska vara central kontaktpunkt för att underlätta det administrativa samarbetet och tillsynen över arrangö- rer, återförsäljare och näringsidkare som underlättar kopplade rese- arrangemang i de olika länderna inom EES, med avseende på de skyl- digheter som föreskrivs i lagen. Vilken myndighet som avses, och vad som i övrigt ska gälla för det administrativa samarbetet, bör närmare 18 SOU 2016:56, s. 229 f. regleras i en särskild förordning, se vidare nedan. Av förordningen med instruktion för Kammarkollegiet bör framgå att kollegiet ska utföra de uppgifter som framgår av förordningen, se vidare nedan.