sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Myndigheten ska särskilt analysera och redovisa förlikningar som ingåtts, ärenden som har förts till domstol, ärenden som avslutats på annat sätt och övriga insatser som har vidtagits. Regeringen har gett DO ett antal uppdrag som myn- digheten ska genomföra.32 Dessa uppdrag påverkar givetvis resurs- fördelningen inom myndigheten. I den mån regeringen inte anslår 32 T.ex. hade myndigheten fem regeringsuppdrag: utlokalisering av verksam- heten till områden utanför , uppdrag om rapportering av insatser i syfte att främja lika rättigheter, uppdrag att utveckla arbetet mot främlingsfientlighet och liknande former av intolerans, redovisa plan för jämställdhetsintegrering, uppdrag att vidta kunskapshöjande åtgärder om afrofobi samt redovisa DO:s samverkan med vissa andra myn- digheter för att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck. har DO dock endast ett regeringsuppdrag, som handlar om att slutföra utlokaliseringen av verksamheten. några extra resurser för dessa uppdrag innebär uppdragen i prak- tiken en styrning av myndighetens verksamhet. Om DO ska kunna genomföra regeringsuppdragen, utan extra resurser, innebär det att andra delar av myndighetens verksamhet inte kan genomföras. DO är en myndighet under regeringen och leds av diskriminerings- ombudsmannen, som är myndighetschef (3 och 4 §§ instruktionen). Myndigheten har ca 100 anställda. Organisationen är uppdelad på ett antal olika enheter: Rättsenhet samhällsliv och utbildningsväsende Enligt 5 § instruktionen ska det vid myndigheten finnas ett råd. Rådet har till uppgift att ge DO råd och stöd genom att tillföra myndigheten sakkunskap och bredd i diskrimineringsfrågor och i andra frågor som har betydelse för verksamheten. Rådet består av ombudsmannen, som är ordförande, och högst tio ledamöter som utses av ombudsmannen. DO finansieras huvudsakligen genom anslag. uppgår anslaget till . 6DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda DO:s verksamhet är, som framgått ovan, i princip uppdelad på verk- samhetsområdena tillsyn och främjande. I tillsynsområdet ingår han- tering av individanmälningar, domstolsprocesser och granskning av aktiva åtgärder. Främjandedelen består av olika främjande insatser såsom utbildning, samverkan med nyckelaktörer och det civila sam- hället, kunskapsspridning och rådgivning. I främjandedelen ingår även analyser av anmälningar, kunskapssammanställningar och sam- verkan med forskarvärlden. Vårt uppdrag är att se över DO:s rättsliga möjligheter och an- svar i fråga om handläggning av anmälningar, förlikningsförfar- andet och talerätten samt ta ställning till behovet av förtydliganden av DO:s roll och mandat. Det är alltså i första hand den delen av verksamhetsområdet tillsyn som är av intresse för oss att under- söka närmare och som vi fokuserar på. När det gäller individanmäl- ningarna ska vi även analysera vilka typer av anmälningar som DO inte utreder och, om möjligt, vilka konsekvenser det får. I detta kapitel redogör vi för regleringen av DO:s hantering av individanmälningar och för DO:s mål med och riktlinjer för hand- läggningen. Vår genomgång och analys av myndighetens hantering av individanmälningar redovisar vi i nästa kapitel. Vi redogör även – som en jämförelse – för hur anmälningar från enskilda handläggs hos några andra myndigheter. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda Som vi har beskrivit i avsnitt 5.1.3 består DO:s uppdrag i fråga om tillsyn i princip av två delar varav handläggning av individärenden, dvs. anmälningar om diskriminering, är den ena. Nedan redogör vi för hur regleringen ser ut . DO:s hantering av individanmälningar regleras inte uttryckligen i lagen Att hanteringen av individanmälningar är en del av DO:s tillsyns- uppdrag är viktigt för förståelsen av DO:s arbetssätt. Därför be- skriver vi här den reglering som är relevant i sammanhanget. Att hanteringen av individanmälningar ingår i tillsynsuppdraget anges inte uttryckligen i diskrimineringslagen, men framgår av systema- tiken. Rubriken till 4 kap. DL är Tillsyn och enligt 1 § ska DO ut- öva tillsyn över att diskrimineringslagen följs. DO ska i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den. träder en ny tillsynsparagraf i kraft, 4 kap. 1 a § DL. I paragrafen anges att med tillsyn avses i denna lag en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av denna lag. Begreppet tillsyn är ur ett juridiskt perspektiv ett tämligen vagt begrepp. Tillsyn kan bedrivas på flera olika sätt och det finns ingen i lag fastslagen generell definition av vad tillsyn är. Regeringen har emellertid i en skrivelse till – den s.k. tillsynsskrivelsen – anfört att begreppet tillsyn främst bör användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstad- komma rättelse av den som ansvarar för och har möjlighet att råda över tillsynsobjektet.1 Regeringen har i den förvaltningspolitiska proposi- tionen understrukit att tillsynen som regel bör utformas utifrån de bedömningar som redovisas i skrivelsen.2 Den nya till- 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 14. ställde sig bakom regeringens bedömningar i skrivelsen, se bet. 2009/10:FiU12. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt s. 95 f. Riks- dagen (som visserligen inte uttalade sig direkt i denna fråga) ställde sig bakom propositio- nen, se bet. 2009/10:FiU38. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda synsparagrafen i diskrimineringslagen har utformats i enlighet med de riktlinjer som anges i tillsynsskrivelsen. Redan i förarbetena till jämställdhetslag nämns individ- anmälningarna. Där uttalade regeringen att tillsynsverksamheten be- drivs genom att ombudet [jämställdhetsombudsmannen] dels prövar anmälningar om överträdelser av lagen, dels gör undersökningar på eget initiativ.3 I förarbetena till nu gällande 4 kap. 1 § DL sägs inget specifikt om individanmälningarna men det anges att bestämmelsen motsvarar 31 § jämställdhetslag och motsvarande be- stämmelser arbetsrättsliga diskrimineringslagar.4 I författ- ningskommentaren till jämställdhetslag hänvisas till jämställdhetslag.5 Vidare nämns individanmälningarna som en del av tillsynen i förarbetena till 4 kap. 6 § DL (se nedan). Genom att det i kapitel 4 (2 §) finns en hänvisning till bestäm- melserna om ombudsmannens talerätt i 6 kap. 2 § DL förtydligas att den ingår som en del av uppdraget att se till att lagen efterlevs. Kopplingen tydliggör därigenom också att hanteringen av individ- anmälningar är en del av myndighetens tillsynsuppdrag. DO beslutar vad som ska utredas och om talan ska väckas Vi har i avsnitt 5.1.3 redogjort för DO:s talerätt och bakgrunden till dess utformning. Som där sägs så föreskriver 6 kap. 2 § DL endast att DO som part får föra talan för en enskild som medger det. Vilka ärenden som DO ska utreda och väcka talan i anges varken i diskrimineringslagen eller i förarbetena. DO ska därför själv be- döma i vilka fall talan ska väckas.6 1978/79:175 med förslag till lag om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet, m.m. s. 145 f. (se även prop. 1979/80:56). 2007/08:95 s. 544. 1990/91:113 om en ny jämställdhetslag, m.m. s. 116. 2007/08:95 s. 432 och 559. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda Av diskrimineringslagen framgår som nämnts att DO ska sträva efter frivillig samverkan. Detta gäller hela tillsynsområdet. I förarbetena sägs följande. Ombudsmannen ska i första hand försöka få dem som omfattas av förbuden mot diskriminering och repressalier, av skyldigheten att ut- reda och vidta åtgärder mot trakasserier eller av bestämmelserna om aktiva åtgärder, att frivilligt följa lagen.7 Av förarbetena till nu gällande 4 kap. 1 § framgår vidare att DO främst bör sträva efter förlikningar och uppgörelser utom rätta och att först när möjligheten till frivillig samverkan är uttömd bör DO initiera domstolsprövning eller förelägga vite.8 Även i samband med diskussionen i förarbetena om diskrimi- neringslagens påföljdssystem nämns förlikningar. Där sägs bl.a. följ- ande. Syftet med en ny påföljd i den nya diskrimineringslagen är att domstolarna fortsättningsvis inte ska göra direkta jämförelser med de ersättningsnivåer som tillämpas i mål om kränkningsersättning enligt skadeståndslagen. Diskrimineringen kan därmed bedömas för sig, med beaktande av allvaret i denna form av kränkning och vikten av att avskräcka från diskriminering. Det kan på goda grunder antas att på- följden vid diskriminering i många fall kommer att skärpas i och med att diskrimineringsersättning införs i stället för ideellt skadestånd. Som en följd av högre ersättningsnivåer i domstol kan också ersättnings- nivåerna vid förlikningar komma att höjas.9 DO har väckt frågan om att förarbetsuttalandena om förlikningar och uppgörelser utom rätta skulle kunna vara problematiska i för- hållande till sanktionsintresset och till sanktionskrav. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 9.3. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda DO:s skyldighet att ge råd och stöd till enskilda I 4 kap. 1 § andra stycket DL hänvisas till lagen om Diskrimi- neringsombudsmannen (DO-lagen) i vilken det finns bestämmel- ser om ombudsmannens uppgifter. I den lagen anges vilka upp- gifter som DO har utöver tillsynsuppgifterna. I 2 § DO-lagen an- ges att DO genom råd och på annat sätt ska medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. DO har således ett mandat att agera på ett individuellt plan genom att ge råd, stöd och upplysningar till dem som utsatts för diskrimi- nering. Av förarbetena framgår att rådgivningen avser grundlägg- ande upplysningar om de regler som saken gäller och om hur man kan få hjälp. Rådgivningen bör vara enkel och formlös men också aktiv. Hur verksamheten närmare ska bedrivas och hur ingående den ska vara får bedömas från fall till fall.10 I förarbetena till tidigare likalydande bestämmelser nämndes att rådgivningen kunde avse grundläggande upplysningar om de regler som saken gäller och hur man får rättshjälp, kommer i kontakt med advokat, konsument- rådgivare eller hur en polisanmälan görs.11 Det råd och stöd som regleras i 2 § DO-lagen är något annat än DO:s hantering av individanmälningar som en del av tillsynsupp- draget. DO:s uppgifter av främjande karaktär som regleras i DO- lagen ska inte resultera i beslut. Enligt regeringen behövdes det därför ingen reglering om överklaganden i den lagen.12 6.2DO:s syfte och mål med hanteringen av individanmälningar Målet för DO:s verksamhet anges inte i instruktionen eller de lagar som styr verksamheten. Myndigheten har därför, i enlighet med Parisprinciperna, stor möjlighet att själv tolka uppdraget och ut- forma sin verksamhet. I avsnitt 5.1.1 finns en redogörelse för Paris- principerna och i avsnitt 9.1.2 diskuterar vi vad de innebär för styr- ningen av DO:s arbetssätt. DO beskriver syftet och målet med 11Jfr t.ex. prop. 1985/86:98 om invandringspolitiken s. 67 f. 2007/08:95 s. 376. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda verksamheten i två styrdokument, dels i ett dokument benämnt Vision, mål och resultat13, dels i myndighetens verksamhetsplan. 6.2.1Vision, mål och resultat I dokumentet fastställs DO:s vision, strategiområden och lång- siktiga mål. Där anges bl.a. följande. DO:s vision är att principen om allas lika värde och rättigheter genomsyrar det svenska samhället. DO:s förändringsteori utgår från fem identifierade strategiområden, som DO har identifierat som strategiskt viktiga för att uppnå förändring på en samhällelig nivå när det gäller lika rättigheter och möjligheter för alla. Dessa områ- den är juridik, nyckelaktörer, civila samhället, diskriminerande struk- turer och DO:s inre arbete. Genom att bedriva ett målinriktat och samordnat arbete kring dessa områden kan DO påverka samhälls- utvecklingen i en önskad riktning. DO har fem långsiktiga mål som ska följas upp –2018. Under varje långsiktigt mål finns medellånga mål som ska följas upp –2016. De långsiktiga målen är följande: 1.DO:s arbete bidrar till att kunskapen om sambandet mellan diskriminerande strukturer och individuella kränkningar tillämpas. 2.De mål DO driver i domstol samt tillsynen av aktiva åtgärder bidrar till utveckling inom områden med identifierade föränd- ringsbehov. 3.DO bidrar till att fler nyckelaktörer14 tar större ansvar för att främja lika rättigheter och möjligheter. 4.DO:s dialog med civila samhället15 bidrar till att arbetet för att främja lika rättigheter och möjligheter stärks. 5.DO kännetecknas av en effektiv verksamhet, en god arbetsmiljö och ett professionellt medarbetar- och ledarskap. 13DO, Styrdokument . 14Med nyckelaktörer avses t.ex. arbetsmarknadens parter, utbildningsväsendet, myndigheter, offentlig sektor, näringslivet och branschorganisationer. 15Med civila samhället avses ideella organisationer. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda När det gäller mål 2 är de medellånga målen angivna på följande sätt: –DO:s domstolsprocesser och granskningsverksamhet har sin grund i en enhetlig bedömning av allvarlighetsgrad och samhällsnytta. –DO:s processföring och granskningsverksamhet bidrar till att minst ett externt förändringsarbete påbörjats. Verksamhetsplanen är ett led i arbetet med myndighetens stra- tegiska plan. I planen anges vad som var DO:s uppdrag, övergrip- ande prioriteringar samt mål och inriktning för de olika verksamhetsområdena tillsyn, främjande och stöd. I planen anges bl.a. följande, som här är av särskilt intresse. Myndigheten har myndighetsövergripande prioriteringar som ska bidra till långsiktighet och gemensam inriktning för myndighetens olika verksamhetsdelar. Områden som prioriterats är sådana där DO har bedömt att det finns större behov av insatser och där ett arbete med DO:s samlade resurser kan ge ett resultat. Inom varje priori- terat område ska myndighetens olika verksamhetsdelar samverka på ett strukturerat sätt. De övergripande prioriteringarna var: –lika rättigheter och möjligheter för judar, romer, samer, sverige- och tornedalingar –motverka trakasserier inom utbildningsväsendet –lika rättigheter och möjligheter i samband med rekrytering –synliggöra kopplingen mellan diskriminering och islamofobi. När det gäller hanteringen av individanmälningar är det långsiktiga målet att de mål som DO driver i domstol ska bidra till en utveck- ling inom områden med identifierade förändringsbehov. Arbetet innebär utredning av individanmälningar och processföring i dom- DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda Handläggningen av individärenden ska enligt planen inriktas på att strategiskt välja ut och utreda de ärenden som kan få störst effekt för att påverka utvecklingen framåt mot ett samhälle där det inte förekommer diskriminering. På så sätt ska fler individer som utsatts för diskriminering kunna få upprättelse. De ärenden som DO utreder och driver i domstol ska väljas omsorgsfullt. Särskild vikt i urvalet läggs vid ärenden som aktuali- serar rättsliga frågor om diskrimineringsförbudens räckvidd. I viss utsträckning ska DO väcka talan även i rättsligt okomplicerade mål för att skapa eller upprätthålla en medvetenhet om förbuden. DO:s processföring kan i sådana enklare fall också motiveras av ett mer allmänt behov av att belysa och problematisera förekomsten av diskriminerande strukturer i samhället. I planen anges att DO:s arbete bl.a. syftar till att fler individer som utsatts för diskriminering ska få möjlighet till upprättelse. Centralt för upprättelsedimensionen är enligt planen att det klarläggs att ett förfarande har utgjort diskriminering. Såväl rättsligt som faktiskt måste det fastställas att ett förfarande har utgjort diskriminering för att det ska finnas en lagligen grundad rätt till upprättelse. Upp- rättelse innefattar inte bara pengar, utan även ett konstaterande i domstol eller medgivande om skuld från den som har anklagats för diskriminering. Utan ett klarläggande eller medgivande i skuldfrågan framstår det som tveksamt om ett ersättningsbelopp t.ex. i en för- likning kan sägas innefatta en upprättelse. är att den som anklagas för diskriminering vill förlikas just för att skuld- frågan inte ska prövas. På grund av obalansen i maktförhållandena mellan DO och den som anklagas för diskriminering är det inte heller oproblematiskt att DO verkar för förlikning i fall där rätts- läget är oklart eller tvist råder i skuldfrågan. I planen anges vidare att när DO i olika sammanhang synliggör och ger offentlighet till förekomsten av diskriminering inom olika samhällsområden kan själva synliggörandet ha ett upprättelseperspek- tiv. Upprättelse kan också vara när en enskild anmälan tas om hand i arbetet för samhällsförändring. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda I planen anges vad som var DO:s uppdrag, övergripande priori- teringar samt mål och inriktning för de olika verksam- hetsområdena tillsyn, främjande och stöd. Myndighetens övergripande prioriteringar var i huvudsak desamma som . Liksom för hade DO enligt regleringsbrevet i uppdrag att verka för att fler individer som utsätts för diskriminering, bland annat de som gör anmälningar till myndig- heten, får möjlighet till upprättelse. När det gäller frågan om upp- rättelse anges i planen under rubriken ”Tolkning av uppdrag i reg- leringsbrevet om upprättelse” bl.a. följande. DO:s arbete syftar bland annat till att fler individer som utsatts för diskriminering ska få möjlighet till upprättelse. Detta kan ske på många olika sätt. Rätten att inte diskrimineras är en mänsklig rättighet. Om det i faktisk och rättslig mening kan klargöras att ett förfarande har utgjort diskriminering, har den enskilde som drabbats därför rätt till upp- rättelse. Upprättelse innebär vanligtvis något annat eller något mer än bara pengar. Enligt internationell rätt krävs för upprättelse typiskt sett ett konstaterande eller erkännande om skuld för att den enskildes ställning som offer ska upphävas. DO saknar möjligheter att utreda alla anmälningar om diskriminering och kan bara företräda ett begrän- sat antal personer i domstol . DO är dock mån om att tillse att dessa personer får den upprättelse de har rätt till och vill ha. I de flesta fall innebär detta att myndigheten inte ingår förlikningar med den som har anmälts för diskriminering med mindre att det finns ett erkänn- ande eller medgivande om att diskriminering har skett. Det sagda innebär inte att DO:s arbete endast syftar till att säkerställa upprättelse för de enskilda som faktiskt företräds. DO väljer genom- gående att utreda och driva ärenden som har betydelse för många. Ett beslut, en dom eller ett medgivande innebär ökade möjligheter för fler personer att få upprättelse i liknande situationer. I detta avseende bi- drar DO:s processföring till att fler personer får upprättelse. Vidare konstateras, liksom i verksamhetsplanen , att även andra aspekter i DO:s arbete har ett upprättelseperspektiv. Utöver vad som nämns där anges att när DO stöder civila samhällets mobili- sering kring arbetet med olika diskrimineringsfrågor kan det bidra till att individer upplever upprättelse. Man konstaterar också att de delar av DO:s arbete som syftar till att öka anmälningsbenägen- DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda heten har ett upprättelseperspektiv i den meningen att individen kan få bekräftelse på att man inte är ensam om sin upplevelse. 6.2.4DO:s syn på sin roll DO har för utredningen beskrivit sin syn på myndighetens roll enligt följande. Inledningsvis när myndigheten bildades utreddes en mycket stor andel av de anmälningar som myndigheten fick in. Utgångspunkten för denna ordning var en tolkning av myndighetens uppdrag som innebar att en av DO:s huvuduppgifter var att agera ombud för enskilda som upplevde sig diskriminerade. Inriktningen ledde till att DO hade en stor mängd ärenden som väntade på att handläggas, vilket ledde till att myndigheten fick kritik av JO. och Statskontoret granskade DO16 och rekommenderade ett mer strategiskt förhållningssätt till uppdraget. Därefter har man arbetat hårt för att styra om till en mer resurseffektiv och strategiskt inriktad verksamhet i enlighet med rekommendationerna. Myndig- heten har börjat utöva tillsyn, även riktad sådan, något som man tidigare inte hade utrymme för. Myndigheten har även utvecklat sitt främjandearbete och arbetar med kunskapsförsörjning såväl utåt som inom organisationen. Man gör bl.a. kvantitativa och kvalitativa analyser av de anmälningar som kommer in. Anmälningarna är av stor betydelse i myndighetens arbete och kan föranleda andra åtgärder än utredning i syfte att få till stånd en domstolsprövning. Det är inte heller möjligt eller för den delen lämpligt för DO att utreda alla anmälningar som kommer in. Eftersom processföring inte är myndighetens huvudsakliga uppgift enligt lagstiftningen, måste en utredning kunna motiveras ur allmän synpunkt i ljuset av myn- dighetens övergripande främjandeuppdrag. Allmänintresset utgör alltså grunden för DO:s ärendehantering och de bedömningar som görs rörande vilka ärenden som man ska gå vidare med. I huvudsak drivs ärenden för att klargöra rättsläget, upprätthålla sanktions- intresset för allvarliga och/eller vanligt förekommande former av diskriminering samt för att åstadkomma en förändring med betydelse 16 Se DO och diskrimineringsfrågorna (RIR 2012:3), , och Myndighetsanalys av (2011:26), Statskontoret. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda för flera personer än anmälaren. I bästa fall kan en domstolspröv- ning leda till att samtliga dessa syften uppfylls. En särskild utmaning i sammanhanget är de förväntningar som finns på DO och de många skilda uppfattningar som finns beträff- ande myndighetens uppdrag. DO får ibland kritik för att myndig- heten inte som ett juridiskt ombud företräder alla enskilda som upplever sig diskriminerade eller inte driver enskilda ärenden som av intresseorganisationer bedöms som politiskt eller symboliskt viktiga för grupper som skyddas av lagen. Det finns också förvänt- ningar på att DO ska fungera som en fackförening för arbetstagare som inte är anslutna till någon fackförening. DO anser emellertid att regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet gör att myn- digheten inte på samma sätt som ett fristående juridiskt ombud kan agera för enskildas eller gruppers ekonomiska eller rättspolitiska intressen. DO kan av samma skäl inte heller utgå från att enskilda som upplever sig ha blivit diskriminerade har en automatisk rätt till upprättelse, utan måste ha tillräckligt rättsligt och faktiskt stöd för att påstå att det förfarande som angrips utgör diskriminering i rätts- lig mening. Vad gäller frågan om förlikningar i de ärenden som myndig- heten driver måste DO förhålla sig till de enskildas inställning till vad som krävs för att de ska få upprättelse. Kraven på upprättelse skiljer sig i detta avseende inte från vad som typiskt sett gäller vid överträdelser av mänskliga rättigheter enligt . I de allra flesta fall vill de enskilda således ha upprättelse i form av ett medgivande från den som de anser har utsatt dem för diskri- minering alternativt en fällande dom där själva diskrimineringen konstateras. Det framgår av samtal med de enskilda personerna att den ekonomiska aspekten sällan är i fokus. Detta innebär att förlik- ningsvägen ofta är stängd.