sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Utvecklad ledning av universitet och högskolor SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Till ministern för högre utbildning och forskning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera ledarskap och lednings- strukturer i högskolan och lämna förslag på utvecklingsåtgärder (2014:70). Professor förordnades att vara särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades departementssekreterare , kansliråd , departementssekreterare , ämnesråd och departementsråd . Huvudsekreterare har från varit utredare . Från till var departementssekreterare anställd som utredningssekreterare i utredningen. Därefter, , har ämnesråd varit utredningssekreterare. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2015:44). I uppdraget ingick att lämna ett förslag till förfarande inför regeringens utseende av ordförande och vissa övriga ledamöter i universitets och högskolors styrelser. Det utvidgade uppdraget rapporterades . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnas betänkande Utvecklad ledning av universitet och högskolor (SOU 2015:92). Uppdraget är därmed slutfört. Förslag till ändring i högskolelagen (1992:1434).................. 1.2Förslag till förändringar i högskoleförordningen (1993:100)................................................................................ 1.3Förslag om förändring av förordning (1993:221) för 1.4Förslag om förändring i förordning (2007:1164) för 1.5Förslag till ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) ......................................... Uppdrag och arbetssätt .............................................. Sammanställning av beslutsbefogenheter............... 2.3.3Intervjuer och studiebesök vid universitet och 2.3.4Möten med rektorer och ordförande i styrelser för universitet och högskolor .................. Möten med lärare, forskare och studenter............. Andra möten och aktiviteter .................................. 2.3.9Metodologisk kommentar till kartläggningen Redovisning av uppdraget...................................................... Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och högskolor analyseras och förbättras? 3.1En utökad kravbild från regeringen och det omgivande 3.2Större och friare resurser ställer krav på väl fungerande 3.3Lärosätena agerar i en alltmer konkurrensutsatt Interna och externa prioriteringar......................................... 3.6Att utveckla och förbättra lärosätenas Allmänna förutsättningar för ledning och styrning vid svenska universitet och högskolor ................................ Det svenska universitets- och högskolesystemet ................. Högskolelag och högskoleförordning ................... 4.2.4Bakgrunden till dagens regelverk - avregleringar för ökad handlingsfrihet................... Övergripande om finansiering................................ 4.3.2Finansieringssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå ............................... 4.3.3Finansieringssystemet för forskning och utbildning på forskarnivå ...................................... 4.4 Mål- och resultatstyrning och ... 109 4.4.1Regeringens mål- och resultatstyrning av universitet och högskolor ..................................... 4.4.2 () ........................ 4.4.3Drivs regeringens mål- och resultatstyrning i enlighet med 4.4.4Drivs ledning och styrning inom universitet och högskolor i enlighet med New Public Verksamhetsstödets roll och funktion................. Professioner och yrken ......................................... 5.2.4Ledningsuppgifter inom universitet och Akademisk frihet och kollegialitet ....................... Styrkor och svagheter med kollegialitet............... 5.3 Kollegialitet och linjestyrning.............................................. 5.3.1Kollegialitet och linjestyrning – motsatser Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor .......................................... Varför kartlägga organisation och ledningsstrukturer? Samspel mellan linje och kollegialitet som Universitets och högskolors organisation .......................... 6.2.1Val till och sammansättning av kollegiala 6.3 eller motsvarande organ........................... relationen mellan ledare och nämnd .................... placering och mandat .......... 6.4 Institutionsnivån eller motsvarande.................................... 6.4.2Beredande eller beslutande organ på Rådgivande organ på central nivå ........................................ Sammantagna iakttagelser kring kollegiala organ............... Genomtänkta och definierade strukturer för ledning och styrning ............................................. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? Tre strategiska frågor ........................................................... 7.2.1Förändringar av fakultets- och 7.3.1Resursfördelning till fakulteter och Processer för resursfördelning.............................. Särskilda medel som fördelas av nämnder............ Anställning av professor ....................................... Anställning av lektor ............................................. Hanteras rekryteringsfrågor strategiskt?............. 7.4.8Ytterligare aspekter på strategiska 7.4.9Balansen mellan basanslag och externa medel - Två grupper av lärosäten .......................................... De äldre universiteten........................................................... Stora decentraliserade organisationer................... Stort avstånd mellan ledning och verksamhet ..... Tradition av kollegialt beslutsfattande ................. 8.2.1Kortare avstånd mellan ledning och 8.2.3Svagare traditioner av kollegialt Utredningens uppdelning – övergripande bild ................... De akademiska ledarnas situation.............................. Uppdrag, mandat och befogenheter.................................... 9.1.2Åtgärder för att förbättra prefekternas Dekaner och vicerektorer ..................................... 9.2 Administration och verksamhetsstöd ................................. 9.2.2Omfattning och organisation av Ledarnas administrativa stöd................................ 9.3 Rekrytering av akademiska ledare ....................................... Utnämning eller val............................................... Personliga villkor för akademiska ledare ............. Styrelse och rektor ................................................... Styrelsens och rektors relation till regeringen.................... Rektors arbetsgivare och chef .............................. Styrelsens och rektors roller och befogenheter .................. 10.2.1 Styrelsens och rektors befogenheter .................... Styrelsearbetet i praktiken .................................... 10.2.5 Styrelsens och styrelseledamöternas ansvar......... Styrelsens storlek och sammansättning............................... Förfarande inför regeringens utseende av styrelsens ordförande och övriga ledamöter......................................... Förslag till rektor och anställning av rektor och rektors Rekryteringsarbetet i praktiken............................ Förnyad anställning av rektor............................... Utbildning av styrelse och rektor ........................................ Utbildning av nya rektorer ................................... 10.7.2 Utbildning av nya styrelseledamöter.................... Fallstudier från olika utländska lärosäten............................ 11.1.1Technische , , , , och 11.1.6École Polytechnique Fédérale de - Technology (KAIST) - .............................. Akademiskt ledarskap: Vad fungerar och varför? Inledning och uppdrag ......................................................... Det globala universitetslandskapet och det akademiska Den nationella politikens betydelse .................................... Ledning och styrelser ........................................................... Rekrytering av ledare............................................................ Det akademiska ledarskapets praktik.................................. Relationen mellan ledning och kollegialitet........................ Berörda parter och kostnadsmässiga konsekvenser ........... Kostnader av förslaget till förfarande inför regeringens utseenda av externa ledamöter i Ytterligare om konsekvenser enligt Förslaget till lag om ändring i högskolelagen (1992: Förslaget till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100) ....................................... Förslaget om förändring av förordning (1993:221) för Förslaget om förändring i förordning (2007:1164) för Förslaget till ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) ....................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:70............................................... Bilaga 2 Kommittédirektiv 2015:44............................................... Bilaga 3 Delrapport från (U 2014:11) ...... Bilaga 4 Utredningens referensgrupp ........................................... Bilaga 5 Sammanställning av genomförda möten......................... Bilaga 6 Tabeller ............................................................................. Bilaga 7 Enkät................................................................................. Bilaga 8 Förkortningar av universitet och högskolor .................. och högskolor har ett större ansvar än tidigare för att själva organisera sin verksamhet, de har utökade resurser som ska användas effektivt för hög kvalitet i verksam- heten, högre krav på profilering av utbildning och forskning och de utsätts för ökad konkurrens både nationellt och internationellt. För att möta dessa utmaningar behöver ledning och styrning inom universitet och högskolor utvecklas och förbättras. Detta kan ske på flera olika sätt. Utredningen har inte haft någon a priori upp- fattning om vad som bör förändras utan har istället valt att kartlägga hur ledningsfunktionerna ser ut för att därefter identifiera styrkor, svagheter och förslag till förändringar. Huvud- delen av förslagen riktar sig direkt till lärosätena, en mindre del till regeringen. Utredningens grundläggande inställning är att undvika en utökad nationell reglering och istället värna lärosätenas möjlig- heter att själva besluta om sina ledningsfunktioner. Utredningens förslag till författningsförändringar omfattar sålunda ett begränsat antal ändringar i redan befintliga lagar och förordningar. Ekonomiska förutsättningar för ledning och styrning Finansieringen av verksamheten utgörs av statliga anslag, bidrags- medel från externa forskningsfinansiärer och avgifter exempelvis från uppdragsutbildning. De statliga anslagen till universitet och högskolor utgörs av två separata anslag, ett för utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt ett för forskning och utbildning på forskarnivå. Det förra baseras på prestationsbaserade mått- enheter för utbildningsvolym. Variationer i utbildningsanslaget som genomförs under relativt korta tidsperioder och med kort varsel gör verksamheten svårplanerad. Vidare saknar finansierings- systemets kvantitativa bas i redovisningen av helårsstudenter och helårsprestationer incitament till kvalitetshöjningar och profilering. Det leder till en likriktning av det sammantagna nationella utbild- ningsutbudet då universitet och högskolor satsar på liknande utbildningar, exempelvis vissa yrkesutbildningar, där sannolikheten att kunna maximera anslaget är som störst. Utredningen föreslår att regeringen inleder en översyn av finansieringssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå i syfte att skapa bättre förut- sättningar för långsiktig planering av utbildningen och profilering av lärosätena. Vad gäller det statliga anslaget för forskning och utbildning på forskarnivå, även kallat basanslaget, kan universitet och högskolor själva bestämma hur det ska användas och fördelas och det kan på så vis utgöra en väsentlig del av lärosätenas verktyg för den interna ledningen och styrningen. Utöver basanslaget finansieras som ovan nämnts forskningen även med bidrag från forskningsråd och andra externa finansiärer. Som en följd av statens satsningar i de senaste forskningspropositionerna har lärosätenas forskningsintäkter ökat starkt . Parallellt med detta har de externa bidragen från andra forskningsfinansiärer också ökat. Flera av dessa finansiärer ställer krav på att lärosätena själva finansierar en del av forskningsprojekten med basanslaget, så kallad sam- finansiering. Den nuvarande fördelningen av basanslag och externa medel i kombination med kraven på samfinansiering begränsar lärosätenas möjligheter till att fatta strategiska beslut och göra interna prioriteringar av verksamheten. Utredningen föreslår att regeringen vidtar åtgärder för att öka basanslagets andel av den totala statliga forskningsfinansieringen i syfte att öka lärosätenas ekonomiska förutsättningar för strategisk ledning och profilering samt att regeringen instruerar statliga forskningsfinansiärer att minska kraven på samfinansiering av forskningsprojekt. Kollegialitet är en grundläggande komponent i ledningen av universitet och högskolor. Begreppet lämnas ofta odefinierat, men det finns några huvudprinciper att ta fasta på, nämligen kritisk granskning och peer review, det kritiska samtalet mellan kollegor och kollegiala ledarval. Beslut ska enligt dessa principer utgå från sakligt grundad kunskap som utsatts för prövning, utvärdering och kritik. Förespråkare för kollegialitet som ledningsmodell framhåller vikten av kollegialt beslutsfattande i kollegiala ledningsorgan. En annan grundprincip för kollegialitet som ledningsmodell är kollegiala ledarval. chefer ska enligt denna princip väljas av kollegiet/medarbetarna utan inblandning från över- ordnad chef. En fråga i sammanhanget är vad som menas med kollegiet. Det kan definieras olika beroende på vad kollegiet ska ha för befogenheter, mer eller mindre snävt, dvs. endast omfattande kollegor med doktorsexamen, eller vidare och omfattande alla lärare och forskare, eller alla medarbetare. Genom kollegialt inflytande och kollegialt beslutsfattande kan den kunskap och erfarenhet som kollegiet/medarbetarna har tillgodo- göras i ledningen av verksamheten. Kollegiala organ kan i jämförelse med en enskild ledare fånga upp fler åsikter och argument. Det kritiska samtalet där olika alternativ kan vägas mot varandra är en tillgång inför olika beslut. Kollegialt valda ledare har rimligen en god kännedom om verksamheten de ska leda. De är vanligen också välkända och betraktas som representanter för kollegiet/med- arbetarna. Därmed åtnjuter de ofta en större legitimitet bland kollegiet/medarbetarna än en helt och hållet uppifrån utsedd chef. Det finns emellertid också svagheter med den kollegiala lednings- modellen. Kollegiala organ och kollegialt valda ledare kan ha svårt att fatta beslut som innebär större förändringar. Ledamöterna/cheferna är valda av ett kollegium som förväntar sig att de beslut som fattas inte ska innebära problem och oönskade förändringar. Kollegiala besluts- organ kan få särskilt svårt att fatta riktiga beslut om det kritiska och kunskapsbaserade samtalet inför beslut får ge vika för en intressebaserad argumentation från ledamöterna. Dessa svårigheter ökar om det dessutom anses att viktiga beslut ska fattas i enighet. Konsensus och konservatism, och därmed bristande handlings- kraft, kan komma att prägla den kollegiala ledningen. Kollegialitet och linjestyrning betraktas ibland som motsatser men av de flesta som komplementära ledningsmodeller. Med linjen avses här lärosätenas chefshierarki med rektor, dekaner och prefekter och motsvarande befattningar med andra benämningar. Vid sidan av dessa finns också kollegialt sammansatta nämnder och styrelser av olika slag. Frågan är hur ansvar och befogenheter ska fördelas mellan linjeorganisationen och de kollegiala organen. Det är utredningens uppfattning att kollegialitet och linjestyrning kompletterar varandra och att de tillsammans utgör ryggraden i ledningsfunktionerna vid alla lärosäten. I universitets och högskolors styrdokument bör principerna för ansvars- och mandatfördel- ningen mellan linjeorganisationen och de kollegiala organen vara klarlagda. Kollegialitetens centrala bidrag är den kunskap och kompetens som kollegiet/medarbetarna har. bidrar med ett strategiskt akademiskt ledarskap och ett ramverk för beslut i frågor som inte kan behandlas eller är mindre lämpliga för behandling i kollegiala organ. Utredningens förslag rörande kollegialitet och linjestyrning syftar inte till att stärka den ena ledningsmodellen på bekostnad av den andra. Syftet är att klargöra och stärka båda dessa komponenter i ledningen av lärosätena. Lärosätena måste själva överväga principerna för ansvars- och mandatfördelning och i arbets- och delegations- ordningar fastställa hur beredning av och beslut i olika ärenden ska fördelas mellan de kollegiala organen och linjeorganisationen. Utredningen föreslår att lärosätena klargör principerna för ansvars- och mandatfördelning mellan kollegiala organ och linjeorganisationen samt att de kollegiala organens uppdrag utformas så att kollegiets och medarbetarnas kompetens och kunskap kan tillvaratas i ledningen av lärosätet. Utredningen har gjort en genomgång av organisationen och ledningsstrukturerna vid de 31 statliga och ytterligare tre lärosäten. I samband med autonomireformen infördes en bestämmelse i högskoleförordningen om att lärosätets styrelse ska besluta om en arbetsordning med viktigare föreskrifter om högskolans över- gripande organisation, delegering av beslutanderätt, handläggning av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten. Utredningens kartläggning visar att det vid alla lärosäten finns någon form av central nämnd eller fakultetsnämnd som ansvarar för utbildning och/eller forskning. De avregleringar av den interna organisationen som autonomireformen innebar har sålunda inte medfört att universitet och högskolor avskaffat fakultets- nämnder eller motsvarande organ. Däremot har i vissa fall föränd- ringar av nämndernas beslutsbefogenheter genomförts. beslutar oftare om resursfördelning i de fall den ligger i linjen och ansvarar för genomförandet av utbildningen och forsk- ningen. ligger vid sidan av linjen har den i första hand ett mer övergripande kvalitetsansvar och beslutar i regel inte om resursfördelning. Det varierar mellan lärosäten hur pass stor reell makt dekanerna upplever sig ha. En generell iakttagelse är att det formella mandatet sällan är kopplat till det reellt upplevda. Trots att dekanen inte har eget formellt beslutsmandat så innebär det faktum att dekanen är ordförande i fakultetsnämnden/motsvarande och fakultetens främsta företrädare (där fakultet som organisatorisk enhet finns) att dekanen har ett stort reellt mandat. Hur detta utövas och vilket mandat som dekanen i praktiken tar sig är i hög grad kopplat till traditioner vid lärosätet och dekanens personliga egenskaper. Att föredra vore om det akademiska uppdraget och mandatet tydliggjordes och kom- municerades, vilket skulle klargöra ansvarsfördelningen och öka överensstämmelsen mellan formella och informella styrsystem. och högskolor har olika former av rådgivande organ med lärare och forskare för samråd i lärosätesövergripande frågor. En anledning som angivits för att inrätta denna typ av grupper är att ledningen inte anser att de kollegiala organen såsom fakultetsnämnd/motsvarande är tillräckligt användbara för denna typ av frågor. Användandet av de centralt placerade rådgivande grupperna kan bidra till en bättre kontakt mellan linjeorganisa- tionen och kollegiet/medarbetarna trots att lärarna och forskarna i gruppen inte utses genom val. Alla lärosäten är organiserade i institutioner eller motsvarande enheter med annan beteckning. Vid fem lärosäten finns institu- tionsstyrelser. Beslutsbefogenheterna för dessa styrelser varierar. Övriga lärosäten har någon form av så kallat prefektstyre vid institutionerna, med eller utan ett rådgivande eller beredande institu- tionsråd. Vid lärosäten med prefektstyre där kollegiet/medarbetarna inkluderas i beredningsprocesser inför beslut är upplevelsen av reellt inflytande över besluten hög. Det finns en variation i hur beslutande institutionsstyrelser fungerar. Lärare och forskare som utredningen talat med upplever att den beslutande institutionsstyrelsen inte ger möjlighet till något reellt inflytande över innehållet i frågorna som beslutas. som läggs fram vid sammanträdena är i princip färdigbearbetade och det finns litet utrymme för justeringar. Det finns emellertid även beslutande institutionsstyrelser där ledamöterna upplever ett reellt inflytande genom att de involverats i beredningsprocesser där arbetsgrupper tagit fram förslag till beslut. Beredning och beslutsbefogenheter i linjeorganisationen och kollegiala organ En majoritet av de personer som utredningen intervjuat har erfaren- heter av att kollegialt sammansatta beslutsorgan har svårt att göra prioriteringar när det gäller exempelvis resursfördelning, organisa- tionsförändringar eller att lägga ned en del av verksamheten. Utred- ningen har fått ett flertal beskrivningar av hur starka kollegiala strukturer verkar konserverande. Flera har framfört att ledamöter i kollegiala organ har svårt att lyfta blicken och låta bli att representera egna intresseområden. Utredningen har också talat med dem som vittnar om motsatsen och ger en positiv bild av hur den kollegiala ledningsmodellen fungerar i verkligheten. Det är dock en liten minoritet av de intervjuade som gett en sådan positiv beskrivning. Som konstaterats ovan har alla lärosäten någon form av kollegiala samråd och organ. Det finns emellertid en stor variation vad gäller skillnader mellan formella och informella besluts- och beredningsprocesser och maktbefogenheter. Detta är problematiskt eftersom det innebär att organisationen brister i transparens och tydlighet. Vid de lärosäten där det formella mandatet överens- stämmer med hur mandatfördelningen upplevs i praktiken finns en mycket större samstämmighet mellan ledningsfunktionerna på olika nivåer. Denna samstämmighet anses förbättra ledning och styrning på olika nivåer inom lärosätet. Kartläggningen av de kollegiala organens mandat vid landets lärosäten visar att granskning och bedömning av kvaliteten i utbild- ningen och forskningen är en central uppgift. Utredningen anser, i enlighet med vad som redan sker vid många lärosäten, att detta bör vara en huvuduppgift för de kollegiala organen. Som nämnts ovan har det visat sig särskilt svårt för kollegiala organ att fatta proaktiva och strategiska beslut om fördelning av resurser, nysatsningar likaväl som nödvändiga besparingar och indragningar. anledning anser utredningen att beslut om resursfördelning ska fattas i linjeorganisationen. Det finns en rad viktiga frågor där lärosätena bör överväga om beslut ska tas i linjeorganisationen eller i kollegiala organ. Exempel på sådana frågor, förutom den redan nämnda om resursfördelning, är verksamhetsplan, budget, organisatoriska förändringar och inrättande av akademiska anställningar. Utredningens generella ställningstagande är utformat mot bakgrund av de kollegiala organens omvittnade svårigheter med att besluta i många frågor. Utredningen föreslår att beslut i regel fattas i linjeorganisationen, viktigare beslut först efter beredning i kollegiala organ, att kollegiala organ ges ansvar för granskning och bedömning av kvaliteten i utbild- ningen och forskningen och att beslut om resursfördelning fattas i linjeorganisationen, efter beredning i kollegiala organ.