sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Av samtliga aktörer som ledamöterna fick ta ställning till graderades frivilliga föreningar, lokala enfrågegrupper och kyrkan som de tre aktörer som hade minst inflytande.82 Det är möjligt att de förtroendevaldas uppfattning inte behöver stå i motsättning till att flera föreningar uppger att de kan påverka. Föreningar försöker i regel påverka enskilda sakfrågor medan politikerna i denna enkät svarat på föreningarnas möjligheter till inflytande över kommunens politiska verksamhet i helhet. I de rikstäckande enkäter som genomfört med kommunfullmäktigeleda- möter har tyvärr inga frågor ställts om föreningslivet. Vad som framgår i dessa undersökningar är däremot att aktörer som på nationell nivå anses ha stort inflytande, däribland näringslivet och journalister, anses ha ringa inflytande på lokal nivå. Att journalister spelar en mindre roll på lokal nivå kan förklaras av att massmedia överlag inte har samma fokus på kommunpolitiken som på riksdag och regering samt att den lokala median har en svagare ställning.83 Sammantaget verkar direkta kontakter med beslutsfattare vara mer betydelsefulla på lokal nivå medan opinionsbildning är ett mer effektivt påverkansverktyg på nationell nivå. 81von & , 2015. 82Karlsson, 2007. 83Gilljam & , 2015. Deltagande och inflytande på nationell nivå 10.5.7Lobbyingens påverkan på demokratin Utifrån de underlag som utredningen har tagit del av bör tre aspek- ter beröras i den allmänna bedömningen om lobbyismens påverkan på den svenska demokratin. Dessa rör lobbyingens påverkan på den politiska jämlikheten och insynen i det politiska beslutsfattandet samt risken för intressekonflikter vid övergångar mellan politiken och näringslivet. Lobbyingen kan påverka den politiska jämlikheten När det kommer till det påverkansarbete som sker genom icke- institutionella kanaler är det mycket som tyder på att vissa organi- sationer har bättre förutsättningar att påverka än andra. En respon- dent i rapport uttrycker att det i vissa avseenden är en kamp mellan ”och ” där konkurrerande organisationer, med starkare ekonomiska resurser än de själva, har ett tydligt för- språng både när det gäller att ta fram underlag och att bygga upp en kompetens kring olika politiska frågor.84 Med ekonomiska resurser kan en organisation finansiera påverkanskampanjer och ta fram kun- skapsunderlag i form av rapporter eller undersökningar. Resurser innebär också att det är möjligt att anställa personal, ha en större organisation, köpa bättre tjänster, annonsera och skapa plattformar för opinionsbildning. Det ger möjligheter till att fysiskt befinna sig i närheten av där politiska beslut fattas, t.ex. genom att ha ett huvud- kontor i , delta på eller arrangera egna konfe- renser. är det inte givet att ekonomiska resurser verkligen har en avgörande betydelse när det kommer till inflytande. Flera intresse- organisationer som Strömbäck och har intervjuat i sina studier menar att starka och legitima argument har större betydelse än ekonomiska resurser. Miljörörelsen nämns som ett exempel på en rörelse som utan starka resurser, men med stöd i forskningen, har lyckats få upp miljöfrågan på den politiska dagordningen.85 En annan viktig faktor är att ha en identitet som en folkrörelseorga- nisation med en demokratisk uppbyggnad och bred förankring i 84Lundberg, 2015. 85Strömbäck, 2010. Deltagande och inflytande på nationell nivå Ett stort medlemsantal spelar en viktig roll eftersom det ger en bild av att organisationen representerar ett allmänintresse snarare än ett särintresse. De företag som är viktiga för svensk ekonomi kan också anses som samhällsviktiga och kan därmed få ett betydande inflytande.86 Även om resurser inte med självklarhet innebär konkreta möjlig- heter till att påverka visar det ökade antalet tankesmedjor, PR- branschens tillväxt och det ökade antalet individer som arbetar med påverkansarbete inom intresseorganisationerna att påverkansarbetet har blivit mer kostsamt. Professionaliseringen av intresseorganisa- tionerna innebär dessutom att de anställda fått större inflytande över organisationens utveckling än medlemmarna. Medlemskapet har, enligt företagsekonomen , förvandlats till en kund- relation och medlemmarnas inflytande har reducerats till ett ställ- ningstagande till ett givet program.87 Garsten menar i sin rapport att i och med att de policyprofessionella har ett kunskaps- och informationsövertag inom intresseorganisationerna blir nya medlem- mar ofta avskräckta från att engagera sig. Detta leder till en ond spiral på så sätt att organisationerna blir mer beroende av anställda och därmed blir de ännu mindre medlemsdrivna.88 Sammantaget medför detta att interndemokratin i intresseorganisationerna för- svagas, vilket i sig ger upphov till frågor om hur väl dessa kan kana- lisera intressen och representera allmänintresset. Lobbyingen kan påverka insynen i beslutsfattandet De underlagsrapporter som har tagits fram för utredningen pekar på att intresseorganisationerna har nära kontakter med beslutsfattare. Garsten m.fl. beskriver hur de s.k. policyprofessionella agerar i gräns- landet mellan de politiska institutionerna och intresseorganisa- tioner och PR-byråer. Enligt deras forskning är detta en grupp individer som har betydande makt, men med ett otydligt mandat. De policyprofessionella är för övrigt en grupp som i mindre ut- sträckning än de politiskt förtroendevalda är socialt, geografiskt och utbildningsmässigt representativa för väljarkåren. 86Lundberg, 2015. 87Hvenmark, 2008. 88Garsten, 2015. Deltagande och inflytande på nationell nivå utveckling har dessutom i större utsträckning än tidigare förlagts till Stockholm.89 När individer som företräder olika organisationer eller institu- tioner verkar tillsammans inom samma policyområde kan sociala nätverk bildas. Inom forskningen benämns sådana informella politiska nätverk som policynätverk, sakfrågenätverk eller policygemenskaper. Nätverken blir bestående eftersom individerna är i behov av infor- mation och därmed har ett ömsesidigt utbyte av varandra.90 Infor- mella kontakter kan vara en tillgång i politiken eftersom de medför att beslutsfattare enklare och mer effektivt kan kommunicera med berörda aktörer och tillgodose sitt informationsbehov. Men det finns också risker med informella nätverk inom politiken. I politiska sammanhang kan policynätverk utvecklas till politiska eliter som blir svårare för utomstående att få tillträde till. Individer inom nät- verken kan dessutom få en svagare lojalitet till den institution eller organisation som den företräder. I nätverken kan också ett grupp- tänkande uppstå, där individerna antar likartade problembilder och lösningsförslag. Den information som sprids inom nätverken blir mindre mångfacetterad och det finns större risk för manipulation. Därutöver minskar allmänhetens möjligheter till insyn och det blir svårare att granska maktutövandet.91 När det finns bristande trans- parens kan misstankar väckas om informella överenskommelser mellan beslutsfattare och intresseorganisationer, vilket kan påverka legitimiteten för besluten. Sammantaget är det dock osäkert om utvecklingen mot fler policyprofessionella har lett till att väljarnas möjligheter till insyn och att utkräva ansvar av de förtroendevalda har försvagats. Politiska beslut i regeringen eller kommun- eller landstingsstyrelserna, liksom i riksdag eller fullmäktige, fattas alltjämt kollektivt. Därmed räcker det inte, som flera av respondenterna i Strömbäcks studie påpekar, att manipulera eller övertyga enskilda beslutsfattare.92 Bristen på transparens är däremot påtaglig när det gäller påverkans- försök som riktar sig till medier. Ökningen av antalet tankesmedjor och PR-byråer som verkar för att påverka opinionen utan att tyd- ligt redovisa sina uppdragsgivare eller ideologiska ståndpunkt är i 89ibid, s. 266 ff. 90ibid, s. 63; , 2015; Naurin & , 2009. 91Naurin, 2001. 92Strömbäck, 2009. Deltagande och inflytande på nationell nivå detta sammanhang problematiskt. Därutöver omges tankesmedjor och andra professionella påverkansaktörer inte, på samma sätt som de politiska partierna, av någon reglering när det kommer till finan- siering och frivilliga donationer.93 Det kan vara svårt att veta vem som ligger bakom mediekampanjer. I Garstens m.fl. studie om de policyprofessionella beskrivs påverkansarbetet som en ”kamp med och mot medierna” där de policyprofessionella ständigt dompterar medierna. Det handlar om att få journalisterna att vinkla en fråga som de policyprofessionella önskar och att ”belöna och bestraffa journaliser så att de för fram det man från politiskt håll önskar”.94 Ett problem i detta sammanhang är utarmningen av dagspressen , vilket vi redogör för i kapitel 4. Risken för intressekonflikter vid övergångar mellan politiken och näringslivet Professionaliseringen av intresseorganisationerna liksom det tilltagan- de antalet tankesmedjor och PR-byråer som arbetar med politisk påverkan och opinionsbildning har öppnat upp en ny arbetsmark- nad för de s.k. policyprofessionella. Enligt Garsten m.fl. finns det en efterfrågan inom flera PR-byråer, konsultfirmor, tankesmedjor och intresseorganisationer efter personer med politisk erfarenhet och dessa blir därför viktiga arbetsgivare för individer som lämnar politiken. PR-byråerna beskrivs som s.k. ”växlingskontor” för det politiska kapitalet. Det finns också mycket som tyder på att över- gångarna från politiken till näringsliv, intresseorganisationer och PR-byråer har tilltagit under senare år.95 Det är dock svårt att uppskatta omfattning av övergångar från politiken in till denna bransch. Enligt en granskning som genomförde arbetade av de 266 politiker och politiskt tillsatta tjänstemän som slutat sina jobb på och i som lobbyister, dvs. i PR-byråer, tankesmedjor eller intresseorganisationer som på något 93I en intervju som utredningen har gjort uppger en företrädare för ett riksdagsparti att donationer som tidigare mottagits av dennes parti numera styrs till professionella påverkans- aktörer. 94Garsten m.fl., 2015, s. 112 f. 95ibid, s. 128 ff. Deltagande och inflytande på nationell nivå sätt arbetar med påverkan.96 Enligt rapporten i staten – en om när politiker och tjänstemän byter sida, finns det också mycket som tyder på att övergångarna från politiken till näringslivet och PR-branschen är omfattande.97 Övergången av stats- sekreterare från politiken till näringsliv har enligt rapporten ökat och är det av statssekreterarna som börjat arbeta som antingen rådgivare, konsult eller journalist efter statssekreterarskapet. Enligt rapporten är dock inte rörligheten mellan näringsliv och politik ett omfattande problem, men för ett avgränsat antal befattningar och positioner kan det finnas risker för intressekonflikter. Rapporten föreslår därför att en möjlighet att utlösa karantän för vissa statsråd, statssekreterare, generaldirektörer och motsvarande bör införas. 10.6Överväganden och förslag om möjligheterna att påverka genom icke-institutionella kanaler Sammanfattande analys: De informella kontakterna mellan intresseorganisationer och beslutsfattare har ökat som påverkansarbetet har professionaliserats. Denna utveckling ställer särskilda krav på beslutsfattare att värna den politiska jämlik- heten samt att vidta åtgärder för att allmänhetens möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande inte försvagas. Tendenserna pekar på att de informella kontakterna mellan intresseorganisationer och beslutsfattare ökar. Denna utveck- ling är främst ett resultat av att relationerna mellan beslutsfattandet och intresseorganisationer har ändrat karaktär genom bl.a. av- korporativiseringen, men det kan också förklaras av att politiken i sig blivit mer komplex och att kunskaps- och informationsbehovet har ökat. Därutöver har politiken anpassats till nyhetsmedierna vilket har resulterat i att den politiska kommunikationen har fått en allt större betydelse. Vidare har antalet personer som har politisk idé- utveckling och påverkan som heltidssyssla, de s.k. policyprofessio- nella, ökat. Antalet professionella påverkansaktörer, såsom PR- 96www.aftonbladet.se/nyheter/article16686518.abn . 97Lindström & Bruun, 2012. Deltagande och inflytande på nationell nivå konsulter och tankesmedjor, är betydligt fler än vad de var . Denna utveckling måste betraktas som en av de största förändringarna av den svenska demokratin som skett . Utredningen anser att det finns skäl att vara vaksam på en utveck- ling mot att politik- och idéutvecklingen i större utsträckning sker på arenor där enskilda individer inte har möjligheter att fritt delta eller bli representerade. En sådan utveckling skulle kunna innebära att den enskilde får sämre möjligheter till delaktighet, inflytande och insyn i politiken. Det kan också innebära att förutsättningarna för väljarna att utkräva ansvar av de folkvalda försämras. Dessutom är påverkansarbetet en fråga om resurser, vilket inverkar på den politiska jämlikheten. Forskning visar att flera traditionella intresse- organisationer har en svagare förankring i lokalsamhället som nya lokala organisationer ofta saknar närvaro på den nationella nivån. Denna utveckling ställer frågor om hur väl de dominerande intresseorganisationerna kan representera de intressen och perspek- tiv som uttrycks lokalt. Det gäller i synnerhet de perspektiv som underrepresenterade grupper har, t.ex. utrikes födda och personer boende i glesbygden. Lobbying bör inte regleras, men enskilda ska enklare kunna föra fram sina åsikter till Lobbying i form av kontakter mellan beslutsfattare och intresse- organisationer är enligt vår mening inte en direkt utmaning mot demokratin. Att beslutsfattare för en dialog med olika samhälls- aktörer ska ses som värdefullt. Det finns inga belägg för att sådana kontakter på ett avgörande sätt påverkar väljarnas möjlig- heter till ansvarsutkrävande. Politisk påverkan sker dessutom främst genom opinionsbildning och kontakter med nyhetsmedier. Vi före- språkar därför inte att någon form av reglering införs som förändrar förutsättningarna för intresseorganisationernas kontakter med be- slutsfattare, t.ex. en registrering av lobbyister. Reglering av denna form är för det första svår att utforma på ett ändamålsmässigt sätt, och det finns inte heller stöd för att det skulle medföra några positiva effekter för demokratin. Vi anser däremot att det kan finnas skäl för regeringen att se över frågan om karens vid övergångar mellan politiken och näringslivet. Frågan omfattas emellertid inte Deltagande och inflytande på nationell nivå av utredningens direktiv och därför lämnar vi inga förslag eller bedömningar rörande detta. Utredningen har inte utrett i vilken mån de statliga myndig- heterna bedriver ett påverkansarbete mot regering eller , men vi har noterat att antalet informatörer vid myndigheter, liksom även vid kommuner och landsting, har ökat . Det är viktigt att myndigheter under regeringen inte själva bedriver ett arbete för att påverka allmänhetens uppfattning om olika politiska frågor och det är av betydelse att nyhetsmedier själva har goda förutsättningar att granska och skapa sig en uppfattning av den verksamhet som myndigheter bedriver. I likhet med den förra anser vi att det finns starka skäl för rege- ringen att vidta åtgärder för att försäkra sig att ett sådant påver- kansarbete inte försiggår. Utredningen anser vidare att åtgärder bör vidtas för att det ska bli enklare för enskilda och intresseorganisationer att föra fram sina åsikter och synpunkter till det nationella beslutsfattandet: och riksdagsledamöter. Det är en fråga om att vitalisera demokratin på nationell nivå och att skapa politisk jämlikhet. Slaget om opinionen sker genom massmedier Den ökade förekomsten av påverkansarbete och professionella lobbyister är i första hand ett problem som rör de fria mediernas förutsättningar till att granska makthavare och föra en fri och diver- sifierad opinionsbildning. Det påverkansarbete som intresseorgani- sationer, PR-byråer eller tankesmedjor genomför riktar sig i första hand mot medierna. Slaget om opinionen och om problemformu- leringen i politiken sker genom massmedier. För att medborgarna ska ha goda möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande är det därför centralt att det finns medieaktörer som har kapacitet att fritt granska maktutövandet, producera journalistik som håller hög kvalitet och möjliggöra en offentlig debatt där flera olika röster och per- spektiv kommer till uttryck. Det gäller i synnerhet de lokala mass- mediernas förutsättningar att granska kommun- och landstings- politiken. En oberoende radio och tv i allmänhetens tjänst fyller här också en särskilt viktig funktion. Det är därför av stor betydelse att regeringen vidtar åtgärder för att skapa förutsättningar för en lev- Deltagande och inflytande på nationell nivå nadskraftig, oberoende och mångfacetterad mediamarknad och för en stark och självständig public service. är det viktigt att PR-byråer tar ansvar för att stärka allmänhetens trovärdighet för sin bransch. Det kan finnas ett värde i att konsultbyråer, PR-branschen och andra professionella lobby- organisationer ser över sina egna etiska riktlinjer. Som statlig utred- ning anser vi dock inte att det ligger i vårt uppdrag att ge särskilda rekommendationer till privata aktörer. 10.6.1Bedömning gällande reglering av lobbying Utredningens bedömning: En reglering som innebär ett register över lobbyister vid är inte önskvärd. Ett förslag som ofta nämns i den mediala debatten om lobbying är införandet av någon form av registrering av lobbyister. Förslaget har delvis inspireras av de register som finns i och EU. Ett register av lobbyister som agerar mot kongressen infördes i och ett liknande register har genom en överenskommelse mellan Europa- parlamentet och kommissionen upprättats på EU-nivå. Genom en registrering får lobbyisterna möjligheter att ta sig in i kongressen eller . Tanken med ett register är att kontakter mellan lobbyister och beslutsfattare ska bli mer synliga. Det kan också normalisera påverkansbranschen och ge professionella lobby- ister, såsom PR-byråer, offentlig legitimitet som aktörer i det demokratiska systemet. Införandet av ett obligatorisk eller frivilligt register i är dock enligt utredningens uppfattning varken lämpligt ur ett demo- kratiskt hänseende eller realistiskt ur ett juridiskt perspektiv. Ett uppenbart problem är svårigheten att avgöra vad som bör definieras som lobbying. De olika påverkansaktörer som kontaktar besluts- fattare omfattar både enskilda individer och företag, ideella orga- nisationer, medborgerliga sammanslutningar, representanter för näringslivet, fackförbund, tankesmedjor och professionella PR- byråer. Det skulle vara svårt att införa en reglering av politisk påverkan som enbart skulle omfatta vissa aktörer, såsom orga- niserade eller professionella lobbyister. En obligatorisk registrering är såsom vi ser det inte heller förenligt med våra grundlagar. Deltagande och inflytande på nationell nivå Enskilda organisationers rätt att föra fram sina åsikter och intressen till beslutsfattare skulle i så fall bli föremål för det administrativa beslut som en registrering skulle innebära och sammantaget skulle det kunna betyda en inskränkning av associationsrätten och yttrande- friheten. En frivillig registrering, i likhet med det system som finns i EU, skulle troligen inte heller ge några positiva effekter för demokratin. För det första skulle det innebära att de aktörer som väljer att re- gistrera sig får fördelar gentemot andra, vilket skulle skapa ökad politisk ojämlikhet och då potentiellt vara mer skadligt för demo- kratin än tvärtom. Denna bedömning gjordes även av den förra som menade att en registrering av lobbyister skulle fungera som en officiell auktorisation av exklusiva makt- utövare (2000:1). Den demokratiska rättigheten för var och en att försöka påverka politiker skulle urholkas om ett krav på att vara registrerad införs. Det skulle också kunna verka hämmande på människor och organisationer som önskar försöka påverka, men som inte är registrerade. Politiker kan dessutom tendera till att lyssna mer till de registrerade lobbyisterna, vilket skulle hämma mångfalden. Det skulle framför allt vara ett besvär för nya och mindre etable- rade organisationer. Därutöver visar erfarenheterna från och EU att det är få organisationer som har valt att registrera sig. De flesta lobbyister i och i EU agerar utan att registrera sig.98 Konstitu- tionsutskottet har gjort ett liknande ställnings- tagande och avstyrkt motioner som rör frågan om en reglering av lobbyister.99 Sammantaget anser vi att förslaget att registrera lobbyister varken är lämpligt eller önskvärt. Enskilda liksom intresseorganisationer bör vara fria att föra fram sina åsikter, driva opinion och kontakta beslutsfattare. Det är ytterst en fråga om vår grundlagsskyddade yttrande- och föreningsfrihet. 98Gentili, 2013. 99Se bl.a. bet. 2004/05:KU 29 s. 29, 2008/09:KU15 s. 33 och 2012/13:KU17. Deltagande och inflytande på nationell nivå 10.6.2Folkmotion bör införas i Utredningens förslag: Medborgerlig förslagsrätt, s.k. folk- motion, bör införas i . En utredning tillsätts med uppdrag att genomlysa frågan om folkmotion och ta fram ett förslag till ändringar i Riksdagsordningen. I sker allmänna val och däremellan har den en- skilda medborgaren begränsade möjligheter att påverka det politiska beslutsfattandet på nationell nivå. För att vitalisera demokratin och stärka de enskilda medborgarnas inflytande bör medborglig för- slagsrätt i , s.k. folkmotion, införas. Utredningens över- syn av det informella påverkansarbetet visar att det finns skillnader mellan resursstarka och resurssvaga organisationer när det kommer till att göra avtryck i opinionsbildningen och att föra fram sina synpunkter och intressen till beslutsfattare. När påverkansarbetet blir en fråga om resurser utmanas den politiska jämlikheten. Det är viktigt att olika intresseorganisationer har samma förutsättningar att få kontakt med och föra fram sina förslag och åsikter till de politiska beslutsfattarna. Mot bakgrund av de skäl som vi redogjort för här ovan anser vi att det inte är lämpligt att införa en reglering som begränsar eller försvårar påverkansarbetet och åsiktsutbytet mellan beslutsfattare och intresseorganisationer, såsom registrering av lobbyister. Vi menar att det i stället är mer lämpligt att underlätta för enskilda att komma till tals. Genom att införa en institutionell möjlighet för röstberättigade medborgare att föra fram förslag till kan den politiska ojämnlikheten i opinionsbildningen utjämnas. Med folkmotion i får alla individer tillgång till en formell kanal för att göra sin röst hörd. Detta skulle kunna innebära att det över- tag som de resursstarka organisationerna har skulle kunna vägas upp. Det skulle också skapa transparens i påverkansarbetet. En sådan reform skulle emellertid innebära en ändring av riksdagsordningen och eventuellt av regeringsformen och skulle därför behöva utredas av en kommitté. Här under redogör vi i korthet för argumenten för och emot införandet av en medborgerlig förslagsrätt, folkmotion, till och hur detta skulle kunna utformas. Deltagande och inflytande på nationell nivå Vad innebär införandet av folkmotion på nationell nivå? Utredningen anser att en förlagsrätt, s.k. folkmotion, ska införas på nationell nivå. Det innebär att en enskild individ som har rösträtt till får möjlighet att lämna ett förslag och om detta får stöd av en viss andel av de röstberättigade till bör det tas upp som en motion i . Folkmotioner ska kunna lämnas och stödjas över internet. Andelen namnunderskrifter som krävs för att frågan ska tas upp i bör sättas på samma nivå som vad vi föreslår för folkmotionen i kommun och landsting (se kapi- tel 13), dvs. Motioner som får erforderligt stöd bör behandlas i vanlig ordning i . Förslaget att utreda ett införande av folkmotion är inspirerat från det medborgarinitiativ som finns i .