sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — Designen av ett OPS-projekt är avgörande för möjligheterna att nå de önskade effekterna och minimera nackdelarna. Följande aspek- ter är viktiga att beakta: En grundläggande idé med OPS är att överföra risker till den privata parten för att skapa incitament till kostnadseffektivitet i projektet. Värdet av den ökade effektiviteten, förbättrad tids- hållning och budgetprecision får vägas mot den ökade finansier- ingskostnad som uppstår av att överföra risker till privata aktö- rer. Genom att överföra risker till den privata parten som ligger inom dennes kontroll kan effektivitetsökningen fås till så låg kostnad som möjligt. En grundlig genomgång av alla risker i ett projekt är således väsentlig för utformningen av . Logiken är att det ekonomiska ansvaret för projektrisker av olika slag ska läggas på den part som har bäst möjlighet att påver- ka utfallet. Till exempel bör staten ta politiska risker, så som risk för kostnader som kan följa av eventuella lagändringar (exempel ), medan den privata parten har goda förutsätt- ningar att ansvara för vissa byggrisker som de har goda möjlig- heter att påverka. Risker som är svåra att påverka bör antingen tas av staten, eftersom staten med sin storlek har lättast att hantera risk generellt, eller av den privata parten om den har möjlighet att påverka effekterna av risken, antingen genom att förebygga eller genom att hitta nya lösningar för en förändrad situation. Avtalen bör skrivas för att minimera risken för omförhand- ling, till exempel genom realistiska underlag och hantering av ris- ker kopplade till omvärldsfaktorer. Detta ska inte förväxlas med att villkoren för finansiering omförhandlas av projektbolaget, något som regelmässigt görs efter byggskedets avslutande då en stor andel av byggriskerna har eliminerats och finansieringsvill- koren kan ses över. Detta kan förväntas medföra besparingar för resten av kontraktslängden, som kan delas lika mellan beställare och projektbolagets finansiärer. xKoncessions- eller tillgänglighetsbaserat avtal. Koncessionsavtal innebär att projektbolaget tar ut avgifter direkt från dem som brukar anläggningen och står för intäktsrisken, det vill säga risken för att anläggningen inte brukas i förväntad omfatt- ning. Denna modell är vanligt förekommande inom motorvägs- projekt. Med tillgänglighetsbaserade avtal avses projekt där ersätt- ningen baseras på att projektbolaget kan hålla anläggningen till- gänglig för beställaren i avtalad omfattning. Projekt där beställaren huvudsakligen nyttjar anläggningen för egen verksamhet eller har avgörande inflytande på anläggningens nyttjande är vanligen till- gänglighetsbaserade, exempelvis skolor, sjukhus och fängelser. Ett tillgänglighetsbaserat avtal är också ett sätt att minska risköverför- ingen till det privata bolaget. är ett koncessionsbase- rat avtal medan Nya är ett tillgänglighetsbaserat avtal. xAndel privat kapital. Projektbolaget lånar till en högre räntekostnad än staten gör. Denna högre finansieringskostnad kan minskas genom att sta- ten delfinansierar projektet eller ställer ut lånegarantier för att minska storleken på det privata lånet. Det privata kapitalet bör dock vara tillräckligt stort för att de önskade incitamenten ska uppstå. De höga transaktionskostnaderna för OPS-projekt gör att pro- jekten inte bör vara för små. har förts fram som en lämplig minsta storlek.56 Ett mycket stort projekt för i stället med sig att de risker som finns med OPS potentiellt blir mycket stora. Om projektet i sin helhet bedöms som allt för stort är det möjligt att dela upp det. En möjlighet som före- kommit bland annat i är att staten upphandlat en järnvägs underbyggnad på konventionellt sätt och att överbygg- naden genomförts som ett OPS-projekt.57 På så sätt kan staten hantera riskerna kopplade till markförhållanden och mark- åtkomst, medan OPS-bolaget tar byggrisker och risker kopplade till de mer tekniska delarna i överbyggnaden. En nackdel med en uppdelning är att den kan medföra gränsdragningsproblematik, både i byggskedet och när det gäller drift och underhåll, vilket ställer än större krav på avtalsskedet. Avtalstiden bör vara tillräckligt lång för att minska risken av att drift- och underhållskostnaderna optimeras för ett kort tids- perspektiv. När man väljer mellan olika avtalslängder ligger i ena vågskålen att långa avtalsperioder ger goda incitament att opti- mera anläggningens utformning mot framtida underhållskostna- der. I den andra vågskålen ligger att det långa avtalet betyder att man tar bort projektet från marknaden under en mycket lång 56Stockholms Handelskammares rapport 2012:3 Nya vägar för att effektivisera offentliga bygg- projekt. 57PwC (2015) Sverigeförhandlingen, Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alterna- tiva finansieringslösningar för nya stambanor, (bilaga 6). Med frekventa upphandlingar, säg till exempel , så kan den tekniska utveckling som sker i större ut- sträckning komma beställaren till del. Ju oftare en upphandling görs, allt annat lika, desto mindre är möjligheten att tjäna mycket på utförarens bekostnad. Om avtalstiden är kortare än livsläng- den, till exempel 25 respektive , så måste det i avtalet finnas sätt att garantera att anläggningen vid överlämnandetidpunkten har en ”optimal” standard. Utan detta finns en risk för att ut- föraren sparar på investeringskostnaden och på så sätt övervält- rar stora reinvesteringskostnader på beställaren, vilka inte hade behövts om anläggningen från början utformats för att hålla i längre. Det finns olika sätt att hantera denna fråga i avtalet. Ett tillvägagångssätt är att fortsätta med de tekniska krav som redan finns hos . Baksidan av detta alternativ är att man tar bort möjligheten för utföraren att göra ”rimliga” besparingar på byggkostnaderna. Ett annat tillvägagångssätt är därför att ställa tekniska krav på anläggningens standard vid den framtida överlämnandetidpunkten. En tredje möjlighet är att i avtalet bestämma att anläggningen före överlämnandet ska genomgå någon typ av större reinvesteringsåtgärd. Sådana krav kan också kombineras med att beställaren håller inne en slutbetalning, det vill säga att den sista utbetalningen villkoras med att anläggningen vid överlämnandetidpunkten har en accep- tabel standard. Oavsett vilket eller vilka av dessa tillvägagångs- sätt som väljs, måste redan det avtal som undertecknas i detalj specificera vilka krav som ställs på anläggningens standard långt in . Det är inte möjligt att efter en tids eftertanke återkomma med sådana krav. Det måste också vara krav som är mätbara och som säkerställer att båda parter är medvetna om att en oförmåga att hålla ett ingånget avtal får all- varliga ekonomiska konsekvenser. Det finns omfattande internationell erfarenhet av OPS. Konceptet utvecklades i . Bakgrunden var att den offentliga infrastrukturen var kraftigt eftersatt och att det sak- nades resurser, finansiella som organisatoriska för att genomföra alla de investeringar som krävdes. har det genomförts över 700 OPS projekt i . Metoden har inte varit okontroversiell och brittiska National Audit Office har utvärderat de projekt som genomförts. Utvärderingen visade att vissa projekt genomförts på felaktiga grunder men att konceptet som sådant hade tillfört betydande värden till offentlig sektor och att det där- för bör användas även fortsättningsvis. Även i används OPS relativt mycket, och OPS har där blivit en väletablerad upphandlingsform. Det finns en klar uppfatt- ning om vilka sektorer där OPS lämpar sig väl och inom vilka om- råden den passar mindre bra. har en ny lagstiftning och har också genomfört några OPS-projekt, där man för övrigt har olika grundmodeller beroende på finansieringsform. , Por- tugal och har använt OPS inom vissa områden, där typ- exemplet är transportinfrastruktur. För denna ”mellankategori” av OPS-utövare i har det gått väsentligt mer trögt att utöka användningen av modellen till andra sektorer. Till denna kategori kan man också räkna en del av de nya EU-länderna, som , , och , där flera nya infrastrukturprojekt upphandlats som OPS. Slutligen finns det en grupp länder som ännu använt OPS endast i begränsad omfattning. Hit hör Öster- rike, , samt de nordiska länderna. I den mån OPS prövats har det varit inom transportsektorn, och i nu även i sjukvårdssektorn. I har tre vägprojekt upphandlats som OPS. har genomfört två OPS-projekt. I be- gränsar sig erfarenheterna från OPS till och Nya . För fler internationella exempel, se bilaga 6. 3.8.4Försäljning av statliga tillgångar Försäljning av statliga tillgångar innebär att resurser kan frigöras för omfördelning till projekt som till exempel höghastighetsjärnväg. Enligt praxis och utifrån det rådande ramverket för finanspolitiken ska inkomster vid försäljning av statliga tillgångar, utdelningar eller återbetalning av statligt kapital redovisas mot inkomsttitel och inte specialdestineras till finansiering av ökade utgifter inom specifika verksamhetsområden. Inkomster från försäljning av statliga bolag används för amortering av statsskulden. Vid en förändring av denna praxis skulle betydande belopp kunna användas till höghastighetsjärnvägen och tillsammans med övriga finansieringsmetoder utgöra ett komplement till att utöka stats- skulden. Vi har låtit PwC göra en analys av möjligheterna att finansiera höghastighetsjärnvägen genom försäljning av statliga tillgångar.58 I bilaga 7 återges en sammanfattning av PwC:s rapport. De konstate- rar att staten äger en betydande mängd tillgångar och tillgångsslag. För att tillgångarna ska vara relevanta för ändamålet, det vill säga att kunna avyttras i syfte att möta statens finansiella behov för hög- hastighetsbanan, och för att begränsa tillgångarna till ett hanterbart antal har PwC tagit fram ett antal kriterier som tillgångarna ska uppfylla. De kriterier som ligger till grund för urvalet av relevanta tillgångar är: xÖvervägande uppdrag att skapa ekonomiskt värde xPositivt kassaflöde utan statlig garanti xEj bolag som förvaltar strategiska tillgångar. Utifrån dessa kriterier har statliga tillgångar analyserats både inom statliga bolag och under förvaltning av statliga myndigheter, t.ex. anläggningar och fastigheter. Dessutom har överväganden gjorts rörande förutsättningar att avyttra hela eller delar av aktieägandet i bolag, resp. möjligheterna att avyttra tillgångar som inkråm ur bo- lag eller myndigheter. En översiktlig bedömning har gjorts av nuvarande marknadsvär- de för dessa tillgångar med utgångspunkt i nyckeltal från liknande försäljningar av verksamheter på kapitalmarknaden, både i 58 PwC(2015) Sverigeförhandlingen; Analys av möjligheter att finansiera nya höghastighetsbanor genom försäljning av statliga tillgångar, Syftet har varit att bedöma potentiell försälj- ningslikvid, inte att utföra en fullskalig värdering av tillgångarna med fullt beaktande av framtida kassaflöden. En regelrätt värdering av de aktuella tillgångarna skulle därmed kunna avvika väsentligt, både uppåt och nedåt, från de värdebedömningar PwC redovisar. Med utgångspunkt i denna nyckeltalsbaserade värdebedömning kan en total intäktspotential beräknas till för de aktuella tillgångarna. Värdebedömningar har gjorts på övergrip- ande nivå helt baserat på observationer av jämförbara transaktioner och utan hänsyn till tillgångarnas framtida kassaflöden. Det har inte ingått i PwC:s uppdrag att bedöma i vilken utsträckning en ny ägare kan förväntas betala ett högre värde än tillgången har med nu- varande ägarbild. Inför kommande eventuella beslut om försäljning behöver det vid bedömningen dessutom beaktas vilka statsfinan- siella konsekvenser som uppstår av uteblivna utdelningar och deras konsekvenser för statens finanser. PwC bedömer att staten kan komma att önska behålla visst ägarinflytande över vissa av tillgångarna, var- för ett intervall har definierats som avspeglar en tänkbar ambition att behålla ägarinflytande i dessa fall. Den lägre gränsen för värde- intervallet hamnar då på . Avyttring av statliga tillgångar kan medföra samhällsekonomiska konsekvenser i den mån statligt ägarinflytande över tillgången behövs för att skapa mesta möjliga samhällsnytta. Det är bl.a. av detta skäl som PwC bedömer att minoritetsandelar i vissa tillgångar kan avyttras initialt, men på bedömer PwC att det för de aktuella tillgångarna inte är motiverat ur samhällsekonomiskt perspektiv att behålla statligt ägar- inflytande. innebär nyttor som även påverkar värdet hos ett stort antal statliga tillgångar. Det gör även att den potentiella likviden ökar vid en avyttring av de tillgångar som överensstämmer med kriterierna enligt ovan. Med utgångspunkt i nuvarande mark- nadsförhållanden bedömer PwC att den lägre gränsen för värde- intervallet, , är försiktigt beräknad. Detta be- lopp kan även jämföras med att staten –2014 av- yttrade bolag till ett värde av . De statliga bo- lagen genererar årlig utdelning om . 3.9.1Finansieringskällor med koppling till höghastighetsjärnvägen Vi bedömer att det är rimligt att göra ett undantag från huvud- regeln att investeringar i transportinfrastruktur ska finansieras med anslag, och använda finansieringskällor som realiserar vär- den som uppstår på grund av höghastighetsjärnvägen. I figur 3.5 illustreras de finansieringskällor vi föreslår (gråa rutor) och vilka nyttor de realiserar (gula rutor). Vissa av dem är kommunala intäkter som utgör grund för medfinansiering (grön ruta) och andra är statliga intäkter som kan användas för att återbetala lån i Riksgälds- kontoret (röd ruta). Huvudregeln anslagsfinansiering illustreras av en mörkröd ruta. Vi bedömer att de som reser med höghastighetsjärnvägen bör vara med och bidra till finansieringen av järnvägen. Vi föreslår att finansierande banavgifter införs på höghastighets- järnvägen. Banavgifter är den finansieringskälla som har starkast orsakssam- band med höghastighetsjärnvägen i och med att det är de som reser med järnvägen som betalar. Vår bedömning är att nuvarande lag- stiftning och EU-direktiv tillåter att banavgifter används för att finansiera höghastighetsjärnvägen. Banavgiftsnivån begränsas dock av att trafikoperatörerna ska ges förutsättningar att få lönsamhet samt att biljettpriserna ska ge ett samhällsekonomiskt effektivt antal resenärer. Givet dessa förutsättningar uppskattar vi att en banavgift på cirka 30–per tågkilometer priser (dagens banavgifter ligger runt per tågkilometer) är möjlig. En lägre nivå på banavgifterna kan övervägas under ett inledande skede efter höghastighetsjärnvägens öppnande, då operatörerna etablerar sin verksamhet, se vidare i avsnitt 2.6.4. Banavgifternas nivå och dess påverkan på höghastighetsjärnvägens samhällsekonomiska lön- samhet behöver utredas vidare, vilket planerar att göra . För ytterligare överväganden om banavgifter kopplat till prioritering, se kapitel 2.7.6. De beräknade avgiftsnivåerna ger ett spann på intäkter från ban- avgifterna från både höghastighetståg och storregionala tåg på mel- lan cirka en till (priser) när hög- hastighetsjärnvägen är i full trafik.59 En översiktlig känslighetsanalys högre banavgifter visar att operatörerna kan klara lönsamheten men att det kräver en höjning av biljettpriserna med 59 Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8). beräknas minska resandet med drygt högre, men det lägre utnyttjandet av höghastighetsjärnvägen ger en lägre samhällsekonomisk lönsamhet.60 Detta ökar också de risker, som beskrivits i avsnitt 2.6, att trafikeringen på höghastighetsjärn- vägen blir gles eller att höga biljettpriser ger ett lågt resande. En osäker parameter i beräkningen av intäkter från banavgifter är hur stort resandet blir och därmed hur omfattande trafik operatö- rerna kommer kunna köra. Om resandet blir lägre är ett sannolikt resultat att operatörerna minskar sitt utbud ungefär lika mycket, vilket då ger lägre intäkter från banavgifterna.61 Banavgifterna tas in av och ska enligt regeringen användas för att täcka kostnader för drift, underhåll och reinvestering av järnvägsinfrastrukturen.62 Om banavgifterna från höghastighets- järnvägen i första hand används för att täcka underhållskostnaderna, som uppskattas till priser,63 kvarstår ungefär hälften av intäkterna att använda i finansieringen. Banavgifter realiseras naturligtvis efter att höghastighetsjärn- vägen är färdigbyggd och har börjat trafikeras. Detta innebär att det krävs någon finansieringsmetod för att kunna använda banavgifter i finansieringen av höghastighetsjärnvägen. Vi bedömer att de värden som uppstår i fastigheter på grund av den tillgänglighetsökning som höghastighetsjärnvägen ger, bör realiseras och användas i finansieringen. Vi bedömer att kommuner har möjlighet att använda dessa värden för att finansiera medfinansieringsbidrag till höghastig- hetsjärnvägen, och att dessa kan realiseras med hjälp av planvinst och värdestegringsersättning. 60PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i , (bilaga 3). 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem. 63Trafikverket, opublicerat underlag till . Vi bedömer att även staten har möjlighet att realisera nyttor som uppstår i fastigheter. Vi föreslår att inkrementella skatteökningar på den statliga skat- ten på lokaler används i finansieringen. Vi föreslår att en tillfällig infrastrukturskatt utreds för att återföra ökade värden från bebyggda fastigheter i syfte att finan- siera höghastighetsjärnvägen. Vi föreslår att skatten ska vara statlig och beskatta byggrättsvärdet. Värdeåterföring från fastighetsvärdesstegring är ett samlingsbegrepp för olika verktyg att kapitalisera ökade fastighetsvärden som uppstår på grund av en infrastrukturinvestering för att använda i finansier- ingen. Finansieringskällan har ett starkt orsakssamband med hög- hastighetsjärnvägen eftersom den baseras på nyttor som inte hade kommit till stånd utan höghastighetsjärnvägen. Vi bedömer att det är rimligt att den som äger marken och får ökade värden, tack vare en offentligt finanserad infrastruktur, bidrar till finansieringen med en del av det ökade värdet. Realisering av dessa värden förutsätter att höghastighetsjärn- vägens effekt i den geografi som verktygen omfattar är uppenbar. Vi bedömer att verktygen i de flesta fall bör omfatta ett område som nås på gångavstånd från en station längs höghastighetsjärn- vägen. I vissa lägen, om det finns goda anslutande kommunikatio- ner, kan omlandet eventuellt vara större. Den del av nyttornas ekonomiska värde som tas ut som intäkter bör endast utgöra en andel av det totala ekonomiska värdet, både för att få acceptans för metoden och för att undvika undanträng- ningseffekter. Så länge den del av värdet som återförs är mindre än värdet av tillgänglighetsökningen, kommer de flesta fastighetsägare uppleva att den kvarvarande värdeökningen är större än vad de får betala. Därigenom undviks även risken för att skattetrycket på exploateringar och fastighetsägare blir så stort att det område som får tillgänglighetsökningar underutnyttjas. En risk med verktygen är att fastighetsvärdesstegringen är osäker och svår att uppskatta, och därmed finns risk för överskatt- ning av hur stora lån som kan återbetalas med intäkterna. Risken bör beaktas när metoder för att beräkna värdestegringen tas fram, samt när återbetalningstiden på lån som ska finansieras med dessa intäkter ska bestämmas. I tillämpningen är det viktigt att ta hänsyn till att de olika verk- tygen för att återföra fastighetsvärdesstegringar samverkar, för att undvika risken för att de urholkar varandra. De verktyg som vi identifierat som möjliga för att finansiera höghastighetsjärnväg fångar antingen in värdeökningen på ny be- byggelse i samband med exploatering eller på både ny och befintlig bebyggelse genom årlig beskattning. I den förstnämnda kategorin anser vi att följande bör användas: xplanvinst, genom förtjänst vid markanvisning/försäljning av kom- munal mark (gällande rätt) xvärdestegringsersättning (kräver lagändring, författningsförslag lämnat i vår . Vi anser även att följande två verktyg för årlig beskattning, det vill säga den andra kategorin, kan användas: xinkrementella fastighetsskatteökningar (gällande rätt) xtillfällig infrastrukturskatt (kräver lagändring). Vi anser att värdestegringsexpropriation (som kan användas enligt gällande rätt) bör undvikas då det är ett långtgående ingrepp i äganderätten och inte heller skapar incitament för samhällsbyggande. Emellertid kan reglerna om värdestegringsexpropriation användas som motiv för parterna att förhandla om en ömsesidigt gynnsam lösning, för de fall då sådana äger rum innan reglerna om värdesteg- ringsersättning beslutats av och vunnit laga kraft. Planvinst som underlag för medfinansiering, innebär att den värdeökning som höghastighetsjärnvägen bidrar med på mark, ligger till grund för kommunens medfinansiering till staten. Vi bedömer detta som en lämplig metod för värdeåterföring då den har stark koppling till höghastighetsjärnvägen och är kapitaliserbar för kommunen. Värdestegringsersättning är en metod som föreslås i den första delrapporten från Sverigeförhandlingen, och som motsvarar en del av det som ofta kallas exploateringsbidrag. Metoden innebär att kommuner i samband med exploateringsavtal kan ingå en frivillig och förhandlingsbaserad överenskommelse med fastighetsägare om återföring av fastighetsvärdesökning, som uppstår på grund av transportinfrastruktur som finansieras av en kommun. Vi bedömer att metoden är lämplig att använda som grund för medfinansiering och därmed som en källa för finansiering av hög- hastighetsjärnvägen. Skäl för bedömningen är att tillgänglighet ska- par kapitaliserbara nyttor för fastighetsägaren. Medfinansiering base- rad på dessa medel innebär att investeringen kan tidigareläggas och nyttor skapas för fastighetsägare tidigare än annars. En fördel med denna metod bedömer vi är att den kan skapa drivkrafter för ett ökat byggande av bostäder och lokaler på den mark som får förbättrad tillgänglighet av att höghastighetsjärn- vägen byggs, vilket ökar nyttan av höghastighetsjärnvägen. Om fastighetsägaren har erlagt värdestegringsersättning har de ytterli- gare en drivkraft att realisera (sälja/hyra ut) sina bostäder och loka- ler. Både kommun och fastighetsägare har dessutom en gemensam drivkraft att maximera nyttan av infrastrukturen i planen i form av effektiv markanvändning. En svårighet med metoden är att kom- munen måste beakta likabehandlingsprincipen i sina förhandlingar med fastighetsägare och att utfallet (både beräkningen av värde- stegringen och de sammanlagda intäkterna för kommunen) är svårt att förutsäga. Intäkterna från planvinst och värdestegringsersättning kommer in successivt och följer exploateringstakten, inte kommunens betal- ningsplan för medfinansiering, vilket innebär att kommunen kan behöva ta upp lån som sedan kan återbetalas med dessa intäkter. För att minimera riskerna för skuldsättning bör värder- ingen av framtida intäkter av planvinst och värdestegringsersättning vara försiktig. Inkrementella skatteökningar innebär att ökade intäkter från be- fintliga skatter, som uppstår av att en investering genomförs, an- vänds i finansieringen. Vi bedömer att inkrementella ökningar från den statliga fastighetsskatten på lokaler är möjlig att använda i finansieringen av höghastighetsjärnvägen, eftersom ökade fastig- hetsvärden är en förväntad, tydlig effekt av höghastighetsjärnvägen. Andra skatter, som exempelvis inkomstskatter, kan också öka tack vare höghastighetsjärnvägens positiva effekt på arbetsmarknaden och företags konkurrenskraft, och skulle kunna ligga till grund för medfinansiering. Hur värdepåverkan av en infrastrukturinvestering på fastighets- värden ska beräknas i detta sammanhang behöver utredas vidare. En begränsning med detta verktyg är att det inte innebär någon ökning av statens reala resurser utan endast en omallokering av intäkterna till infrastrukturen.