sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Kommunerna ska i sina analyser om möjligt också motivera de förhållanden som anges.127 har viktiga uppgifter inom den regionala kris- beredskapen, vilket framgått av avsnitt 9.3.2. Erfarenhet förutsätter egna upplevelser, av verkliga händelser eller genom realistiska övningar. stöd till kommu- nerna i detta avseende har därför varit värdefullt. En viktig dis- kussion för krisberedskapen inom dricksvattenförsörjningen gäller därmed förutsättningarna för återkommande övningsverksamhet och de resursmässiga betingelserna för detta. Ansvarsmässigt behöver också klargöras hur rollerna för att anordna och finansiera olika typer av aktiviteter och stöd ska fördelas inbördes mellan statens myndigheter, liksom av staten som helhet i förhållande till kommunerna. –2008 tillhandahöll stöd till kommunerna i form av den så kallade Starthjälpen för att utveckla kommunernas krisberedskap på drickvattenområdet. 127 Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter (MSBFS 2015:5) om kom- muners risk- och sårbarhetsanalyser. jektet avslutades då av kommunerna deltagit i uppföljande besök.128 genomförde 2007–2011 projektet och bom, vilket bland annat innebar informations- och utbildnings- insatser samt utfärdande av föreskrifter med syfte att förebygga och avhjälpa skadeverkningar av sabotage och annan skadegörelse riktad mot dricksvattenanläggningar.129 har vidare tillhandahållit fördjupningsutbild- ningar om krishantering vid vattenburen smitta, olyckor vid vatten- täkter samt utbildningar om kriskommunikation vid dricksvatten- kriser. Utbildning har också genomförts i hantering av nödvatten- utrustning för drygt 2 000 personer från kommunala organi- sationer, vilket innebär att personal från samtliga kommuner deltagit i sådana utbildningar. Utbildning ges också om regelverket för kontroll av dricksvatten med inriktning på krisberedskaps- området, särskilt åtgärder mot sabotage och annan skadegörelse riktad mot dricksvattenanläggningar.130 –2013 genomförde regionala sammankomster för att öka kunskapen om dricksvattenkriser hos räddningstjänst och polis. Aktiviteterna genomfördes i samverkan med geologiska undersökning, SGU, och restvärdesledar- organisationen131. har också genomfört andra riktade insatser, som projektet stad för ett 30-tal större städer. Projektet har utökats –2016 till att omfatta fler stora städer och erbjuder även återbesök för städer som tidigare övat. byggde på en vägledning med mallar och verktyg och avslutas med fem seminarietillfällen tillsammans med , , , MSB samt . En uppföljning av den utbyggnad som sker av reservkraft görs av MSB . Regionalt stöd har bedrivits i projektet övnings- och kunskapsstöd till läns- styrelser med fokus på dricksvattenrisker, kriser och klimat- 128Livsmedelsverket (2011). Årsredovisning 2011, s. 18–19 samt information från Livs- medelsverket. 131Försäkringsbranschens är en organisation som arbetar med att begränsa sekundärskador vid olyckor. Uppdraget innebär framför allt att rädda egendom undan onödig förstöresel vid brand-, vatten-, miljö- och transportskador. Stödet anpassas för varje regions behov och önskemål. stöd har i första hand avsett initiativ som tas på läns- eller regional nivå och vänt sig till målgrupper på regional och lokal nivå inom hela eller delar av län. Förvaltningar, dricksvatten- producenter, räddningstjänst, miljökontor, beredskapssamordnare och ansvariga politiker har omfattats.132 Överenskommelsen om kommunernas krisberedskap mellan staten och kommunerna, träffad mellan MSB och SKL, anger mål för det kommunala arbetet avseende övning, utbildning m.m. Bland annat ska det finnas en regelbundet utbildad och övad kris- organisation samt beredskapsfunktioner inom den kommunaltek- niska försörjningen. Utifrån de brister som identifierats i risk- och sårbarhetsanalysen ska kommunerna genomföra och utvärdera minst två övningar , krisledningsnämnden ska övas vid minst ett tillfälle.133 Överenskommelsen utgör en viktig bas för det fortsatta arbetet, men skulle tydligare kunna beskriva de mer principiella ansvarsgränser som finns mellan staten och kommunerna då det gäller utbildnings- och övningsverksam- het. ska t.ex. instruktionsenligt ge stöd i form av ut- bildning och övning till aktörer som är ansvariga för krisbered- skapen i länet.134 Bara ungefär hälften av länsstyrelserna bedömdes dock ha utfört sina ålagda krisberedskapsuppgifter avseende övningar –2014. Kommunernas efterfrågan på stöd från avseende utbildning och övning inom krisberedskapsområdet bedöms vara omfattande. Det kan dock vara svårt för målgrupperna att tidsmässigt prioritera deltagande vid såväl övnings- och utbildningstillfällen som senare uppfölj- ningsinsatser i regional regi.135 Genom regionaliserade utbildningar ökar möjligheten att nå fler tjänstemän och politiker vilket anges som en framgångsfaktor av i sin risk- och sårbar- hetsanalys. Länsstyrelserna anges i ökad utsträckning ta egna initi- 132Livsmedelsverket (2013). Presentation vid Nationell dricksvattenkonferens . /Documents/Kategorier/Dricksvatten/Seminarier 133MSB och SKL (2013). Överenskommelse om kommunernas krisberedskap, . 13452–54 §§ förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 135Riksrevisionen (2015). Skydd mot olyckor, kris- beredskap och civilt försvar. ativ till övningar som omfattar dricksvattenfrågor och krishante- ring där tjänster och stöd fortsatt efterfrågas.136 MSB anger i sin årliga utvärdering av anslaget 2:4 behov av att stärka planeringen för dricksvattenförsörjning vid en kris, särskilt på den lokala nivån och då genom ett kontinuerligt arbete. utbildningar riktade till den regionala och lokala nivån är av god kvalitet men av långsiktig och kontinuerlig karak- tär, varför anslagets villkor försvårar fortsatt finansiering av sådana satsningar. Finansiering bör enligt MSB lämpligen ske via Livs- medelsverkets förvaltningsanslag. För att inte riskera att förmågan sjunker på detta område bör regeringen enligt MSB se över uppdrag inom dricksvattenområdet samt hur förmågan ska finansieras för att säkerställa kontinuiteten.137 har MSB inte i samma utsträckning tilldelat medel för mer kontinuerliga kurser till den lokala och regionala nivån. Projektet stad erhöll dock betydande medel 2014 och 2015. Vidare erhölls medel för regionalt övnings- och kunskapsstöd för ökad krisberedskapsför- måga kring dricksvatten.138 har inom området utarbetat en webb- applikation för krishantering. Ett fungerande krisberedskapsarbete förutsätter tillgång till väl utbildade och för uppgifterna anpassade personalresurser. Personal- försörjningen ingår i den större ram som kännetecknas av att arbeta strategiskt med organisationens kompetensförsörjning. Personalförsörjningen tar sin utgångspunkt i aktörernas olika roller och uppgifter. För kommunerna gäller det ansvaret för kris- beredskapen, i kontrollfunktionen och som producenter och distri- butörer av dricksvatten. Överenskommelsen om den kommunala krisberedskapen inne- bär ersättning från staten för vissa förberedande kommunala upp- 136Livsmdelsverket (2015). Redovisning av risk- och sårharhetsanalys, s. 53. 137MSB (2014). Uppföljning av anslag 2:4 Krisberedskap 2013 och inriktning 2015, s. 38. 138Livsmdelsverket (2015, 2016). Underlag till utredningen, och . gifter inom krisberedskapen. Främst gäller det samordning av kommunens uppgifter i krisberedskapssystemet.139 Kompetensförsörjning utgör en viktig faktor inom dricks- vattenområdet, vilket branschen betonat i olika sammanhang. Drygt en tredjedel av landets kommuner medverkade i det inle- dande genomförandet av Svenskt Vattens undersökning Hållbar- hetsindex 2014 respektive 2015. Undersökningen speglar rent all- mänt en rad utvecklingsbehov för att säkerställa långsiktig håll- barhet, men inte specifikt kopplat till krisberedskapsarbetet. Resultaten ger dock på ett mer allmänt plan uttryck för strukturella skillnader i dricksvattensystemens hållbarhet, personalresurser och kompetens mellan stora och små organisationer, mellan storstad och glesbygd.140 Branschen karakteriseras av betydande pensionsav- gångar under de närmaste 5–10 åren och Svenskt Vatten har i riktade studier visat att ett generationsskifte förestår.141 Även inom staten finns viktiga och strategiska personalresurser kopplade till krisberedskapsfrågor, på sina håll även med dricks- vattenanknytning. Arbetet präglas på sina håll av mer kortsiktig statlig projektfinansiering, vilket undergräver förmågan att bygga upp och behålla nyckelkompetenser. Det senare gäller många läns- styrelsers arbete med krisberedskapsfrågorna. Finansiering sker ofta med tidsbegränsat stöd ur det statliga krisberedskapsanslaget. Förutsättningarna för att behålla kompetens som byggs upp på detta sätt påverkas av förhållningssätt till gällande arbetsrättslig lagstiftning. Former för en mer långsiktig och stabil finansiering av krisberedskapsarbete skulle kunna medverka till en stabilare kompetensförsörjning och också en mer strategisk inriktning på krisberedskapsarbetet. Förändringar av- seende krisberedskapsanslaget ger möjlighet till en något längre planeringshorisont för projektmedel, men innebär ingen principiell förändring.142 Förhållandet har även observerats av i samband med granskning av krisberedskapsarbete. Revisionen noterar att arbetet till stor del finansierats med bidragsmedel och 139MSB och SKL (2013). Överenskommelse om kommunernas krisberedskap, . 140Svenskt Vatten (2015, 2016). Hållbarhetsindex 2014 respektive 2015. 141Svenskt Vatten (2012). 142Riksrevisionen (2015). Skydd mot olyckor, kris- beredskap och civilt försvar. inriktats mot kortsiktiga utvecklingsprojekt. Man rekommenderar en omfördelning av projektmedel från krisberedskapsanslaget till förvaltningsanslag. Det konstateras att personal- resurserna inom krisberedskapsområdet varierar kraftigt mellan olika länsstyrelser, mellan 3 och 19 årsarbetskrafter. Tre fjärdedelar av länsstyrelserna gör bedömningen att bemanningen varit otillräcklig –2014. Nästan samtliga läns- styrelser har använt sig av konsulter för övningsplanering, utveck- ling av metoder för kontinuitetshantering och expertstöd.143 Dricksvattenförsörjning är att betrakta som en samhällsviktig verksamhet inom ramen för svensk krisberedskap, av vikt också för ett civilt försvar. uppgifter avser även utveckling av förmågor kopplade till ett civilt försvar. Detta perspektiv tas inte upp närmare i arbete, men utvecklingsbehov avseende sådana förmågor, resurser och finansie- ring kan i sig ha betydelse för den mer övergripande krisbered- skapsförmågan inom dricksvattenförsörjningen. Utredningen ska föreslå hur kommuner och länsstyrelser kan utveckla sin långsiktiga planering inom ramen för krisberedskapen. får i första hand anses avse ett mot dricksvatten- försörjningen avgränsat perspektiv, och inte i mer övergripande mening. Långsiktig planering förutsätter ett bakomliggande analys- arbete. Närmast till hands ligger då att anknyta till det arbete läns- styrelser föreskrivs bedriva då det gäller att analysera sårbarheter, hot och risker som värderas och sammanställas i en risk- och sårbar- hetsanalys, RSA. Det gäller även kommunernas analyser av extraordinära händelser och hur dessa kan påverka den kommunala verksamheten, bland annat dricksvattenförsörjningen. En handlings- plan för extraordinära händelser ska också tas fram. Riskbedömning och grundläggande analyser av sårbarheter utgör tillsammans med förmågebedömningar den viktigaste grunden för krisberedskapen. Åtskilligt analys-, plan- och åtgärdsarbete bedrivs också som inte regleras i författningar. Det kan t.ex. gälla kommuners och vatten- producenters arbete med olika former av internt skydd och 143 Ibid., Bilaga 5, Iakttagelser om personal och kompetens. Inom ramen för kommunens övergripande arbete med RSA görs även risk- och sårbarhetsanalyser på verk- samhetsnivå inom dricksvattenförsörjningen. Det finns inte något reglerat krav på detta kopplat till lagen om extraordinära händelser, men har utarbetat en vägledning för de kommuner som väljer att utveckla särskilda analyser inom dricksvattenområdet. Nedanstående tabell ger en översiktlig beskrivning av de regel- verk som ställer krav på olika typer av riskbedömningar i anslut- ning till dricksvattenförsörjningen, eller som indirekt berör denna. Rent allmänt kan konstateras att en rad olika analyser och bedöm- ningar görs av myndigheter, kommuner, producenter och distribu- törer av dricksvatten. Samordning och jämförbarhet i större skala kan tyckas angelägen, men är också svår att uppnå. Arbetet sker utifrån olika regelverk och med olika ansvarigheter. Den decentra- liserade dricksvattenförsörjningen bidrar genom sin organisatoriska knytning till den kommunala nivån med god lokalkännedom, men inte alltid till den överblick och samordning som kan erfordras. I följande avsnitt görs en genomgång av länsstyrelsers och kom- muners analys- och planeringsarbete. 9.6.1Risk- och sårbarhetsanalys samt plan för extraordinära händelser ska analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som syn- nerligen allvarligt kan försämra verksamheten inom området. Vid analysen ska särskilt beaktas situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, eller en situation där det finns ett hot eller en risk att ett sådant läge kan uppstå, situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra aktörer, att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i sam- hällsviktig verksamhet, och förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myn- dighetens ansvarsområde.144 ansvar avser dels utveckling av RSA för den egna verksamheten, dels det geografiska områdesansvaret inom länet. Tyngdpunkten ligger, enligt MSB:s vägledning, på det . Det innebär att ansvarar för att sammanställa en regional RSA, som ska kunna användas som underlag för egna och andra aktörers krisberedskapsåtgärder. Den baseras bland annat på RSA från landsting och kommuner 145 och anknyter till det instruktions- givna uppföljningsansvar som avser kommunernas RSA-arbete.146 1448 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och 54 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Se även Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter och allmänna råd (2015:3) om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser. 145MSB (2011). Vägledning för Risk- och sårbarhetsanalyser, s. 25–29. 14654 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Vatten & Miljöbyrån sammanställde på upp- drag en granskning av länsstyrelsernas arbete med RSA 2010.147 Ett förnyat uppdrag gavs 2013 för att följa upp utvecklingen och identifiera i vilken omfattning sådana analyser omfattade hotbilder som berörde dricksvattenförsörjningen. Av landets 21 länsstyrelser 2010 var det tio som redovisade specifika planer för dricksvatten- försörjning eller kommunalteknisk försörjning i sina regionala analyser. I övriga län omnämndes sådana frågeställningar till viss del, ibland i anslutning till andra planeringsunderlag kring samhälls- förändringar, kemikalieutsläpp, klimatförändringar, nederbörd och elavbrott. Vid jämförelse med de förhållanden som rådde 2013 noterades vissa förbättringar, främst beträffande analysen av hot- bilder för vattenburen smitta. Tydliga förbättringar noterades även för analyser avseende sabotage/skadegörelse, B-händelse/bio- terrorism, avbrott i vattenförsörjningen, transporter, drivmedels- försörjning samt elavbrott. Specifika planer för regional vattenför- sörjning hade vidare tagits fram eller var under utveckling i 16 län och i ytterligare några hade länsstyrelserna information och under- lag på sina hemsidor, som bedömdes kunna utgöra en del i sådan planering.148 Kommuner ska, i likhet med landsting, analysera vilka extraordi- nära händelser i fredstid som kan inträffa och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en RSA. För varje ny mandatperiod ska kommunerna med beaktande av sin RSA fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser.149 Kommunen ska redo- visa resultatet av sitt risk- och sårbarhetsanalysarbete avseende 147Vatten & Miljöbyrån (2011). Sammanställning av regionala risk- och sårbarhetsanalyser. 148Vatten & Miljöbyrån (2014). Sammanställning av regionala risk- och sårbarhetsanalyser, s. 3–4. 1491 § 2 kap. lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. identifierad samhällsviktig verksamhet150 inom kommunens geo- grafiska område, identifierade kritiska beroenden151 för kommunens samhälls- viktiga verksamhet, identifierade och analyserade risker för kommunen och kommu- nens geografiska område, beskrivning av identifierade sårbarheter och brister i kris- beredskap inom kommunen och dess geografiska område, och behov av åtgärder med anledning av RSA.152 Risk- och sårbarhetsanalysarbetet ska följas upp . Föreskrif- terna innehåller en bilaga med indikatorer för bedömning av kom- muners generella krisberedskap, vilket omfattar områden som led- ning, samverkan, kommunikation, kompetens och resurser. En indikator avser om kommunens vatten- och avloppsverksamhet involverats i arbetet med RSA. Syftet med RSA-arbetet är på mer övergripande nivå att öka medvetenheten och kunskapen hos beslutsfattare och verksamhets- ansvariga om hot, risker och sårbarheter och skapa ett underlag för egen planering. Arbetet bidrar till att ge en bild av risker och sår- barheter i den egna verksamheten men även till en samlad riskbild för samhället. Analyserna utgör ett beslutsunderlag för inrikt- ningen av krisberedskapsarbetet men även för inriktningen av övningar, utbildning, medelstilldelning och för samhällsplane- ring.153 Ur perspektiv har det varit av intresse att spegla i vilken utsträckning analyser inom dricksvattenpro- 150Med samhällsviktig verksamhet avses, enligt 2 §, en verksamhet som uppfyller minst ett av följande villkor: bortfall av eller en svår störning i verksamheten kan ensamt eller tillsam- mans med motsvarande händelser i andra verksamheter leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället eller verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad kris i samhället ska kunna hanteras så att skadeverkningarna blir så små som möjligt. 151Med kritiskt beroende avses, enligt 2 §, beroenden som är avgörande för att samhälls- viktiga verksamheter ska kunna fungera. Ett bortfall eller en störning leder relativt omgående till funktionsnedsättningar som kan få till följd att en extraordinär händelse inträffar. 1524 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter (MSBFS 2015:5) om kommuners risk- och sårbarhetsanalyser. 153MSB (2011). Vägledning för risk- och sårbarhetsanalyser, s. 15. duktionen förs in i och speglas i kommunernas RSA och hur erfarenheterna sedan kommer till uttryck i fysisk planering och beredskapsplanering. Utredningen har utifrån ett begränsat urval kommuner154 gått igenom aktuella öppna dokument, som tillgäng- liga RSA:er, planer för hantering av extraordinära händelser, va- planer, översiktsplaner och andra planeringsunderlag. Sammantaget tyder genomgången på att variationen inom och mellan kommuner är stor då det gäller att i olika planeringsunderlag och handlings- planer spegla dricksvattenförsörjningen och dess behov. Större kommuner har ofta bättre förutsättningar än mindre att arbeta fram goda underlag, men det gäller . Riskanalyser görs även inom dricksvattenförsörjningen. I det särskilda stödmaterial som utformats för sådana analyser av Livs- medelsverket, identifieras risker i systemen genom att i analysen skilja mellan vattentäkter, intag/råvattenledningar, vattenverk respektive distributionsanläggningar. Risker inom såväl va-huvud- mannens som underleverantörers verksamhet bör om möjligt ingå i bedömningen. Exempel på oönskade händelser kan vara akuta för- oreningar i vattentäkten eller i vattenverket, otillräckliga hygieniska barriärer eller beredning i vattenverket, elavbrott som leder till driftavbrott, leveransavbrott för kemikalier eller reservdelar, skade- görelse, översvämning eller långvarig torka.155 I riskanalysen värderas riskerna genom en bedömning av sanno- likheten och konsekvensen av att en händelse inträffar. Gemen- samma kriterier underlättar för branschen att upprätthålla en väl definierad säkerhetsnivå och förenklar kommunikationen mellan kommuner om risker i vattenförsörjningen. När sannolikhet och konsekvens har beskrivits för olika händelser kan riskbedömning och rangordning ske. Riskbedömningen svarar då på frågor om det föreligger akut risk eller om det räcker med någon form av före- byggande åtgärder. Resultatet av analysen behöver dokumenteras för att kunna användas i beredskapsplaneringen.156 Risk- och sårbarhetsanalyserna utgör ett viktigt underlag för ut- formning av konkreta krisledningsplaner inom dricksvattenpro- 154 Genomgång av ett 20-tal kommuner, baserat på ett urval utifrån SKL:s kommun- gruppsindelning 2011. 155 (2007). Risk- och sårbarhetsanalyser för dricksvattenförsörjningen, s. 10–12. 156 Ibid., s. 14–17 och 20. konstaterar att det 2012 fanns kris- ledningsplaner för en stor del av dricksvattenproducenterna men att dessa i stor utsträckning inte var anpassade för sitt ändamål utan var för omfattande med för långa textavsnitt för att fungera i en krissituation. Det innebär att planerna ofta blir liggande olästa under tillämpade övningar.157 I krisberedskapsarbetet kompletterar vissa kommuner sitt lag- bundna RSA-arbete med kontinuitetshantering. Metoden kon- tinuitetshantering har vuxit fram för att säkra olika verksamheters leveransförmåga av produkter, varor och tjänster. Metoden bidrar till organisationens förmåga att förebygga, bemöta och återhämta sig från olika typer av störningar och avbrott och fortsatt kunna bedriva verksamhet på acceptabel nivå. Arbetet med kontinuitets- hantering syftar till att skapa en handlingsberedskap och konti- nuitetsförmåga inom organisationen, dvs. att säkerställa att organi- sationen har tillräcklig kunskap för att förebygga och hantera av- brott i verksamheten. Kontinuitetshantering kan genom god fram- förhållning och planering bidra till ett mindre sårbart samhälle och utgör en delmängd av krisberedskapsarbetet. Till stöd för arbetet kontinuitetshantering finns en standard och en vägledning.158 Kontinuitetshantering definieras i svenska kraftnäts föreskrifter och allmänna råd som att långsiktigt etablera och kon- tinuerligt vidmakthålla en förmåga att upprätthålla sin verksamhet oavsett vad som inträffar.159 Processen för kontinuitetshantering kan beskrivas som ett cykliskt förlopp. Verksamheten analyseras inledningsvis avseende kritiska delar. Tidskrav för hur länge verksamheten kan vara utan dessa definieras. Därefter genomförs en riskbedömning för att avgöra om befintliga lösningar är tillräckliga för att möta de defi- nierade tidskraven. I syfte att nå dessa tidskrav upprättas kontinui- tetsstrategier som beskriver hur kontinuiteten ska kunna upp- 157Livsmedelsverket (2015). Underlag till utredningen, . 158Se ISO 22301 samt SIS (2014), SS 22304 Vägledning för kontinuitetshantering. 1591 § svenska kraftnäts föreskrifter och allmänna råd (SvKFS 2013:2) om elberedskap. rätthållas för de kritiska delarna. I kontinuitetsplaner identifieras och dokumenteras konkreta och tydliga kontinuitetslösningar i form av reserv-, återställnings- och återgångsrutiner för att kunna användas under en störning. För att säkerställa att material fort- löpande är relevant och uppdaterat och för att skapa en medveten- het i organisationen bör en upprätthållande fas finnas där bland annat utbildning, övning och granskning av material och arbets- processer ingår.160