sou · H4B382 · 2016-11-29 00:00:00 — •se över grunderna för beräkningen av företagsbotens storlek, •se över förhållandet mellan företagsboten och det individuella straffansvaret samt ta ställning till hur frågor om sanktionskumu- lation bör lösas, och •analysera om det finns behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder för att ska leva upp till sina åtaganden gentemot . Utredningens uppdrag och arbete m.m. Utredaren har biståtts av sju experter och en utredningssekreterare. Det har hållits sammanlagt nio utredningssammanträden där utre- daren, experter och utredningssekreteraren har deltagit. Utredaren och utredningssekreteraren har deltagit i ett möte med representan- ter från och i ett möte med en forskare vid . Utredningssekreteraren har deltagit i två möten med representanter från Riksenheten för miljö- och arbets- miljömål inom (), i ett möte med repre- sentanter från och samt i ett nordiskt departementsmöte i straffrättsliga frågor med repre- sentanter från , , , och . Utred- ningen har tagit hjälp av , Åklagarmyndig- heten, och för inhämtande av statistikuppgifter. Slutligen har kontakter tagits med norska, danska och finska myndigheter i syfte att jämföra de olika ländernas straffrättsliga regelverk för juridiska personer. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samråd med utredningens experter. När det gäller de förslag som har utarbetats är utredaren och experterna i huvudsakliga delar ense. Betänkandet har därför av- fattats i vi-form. Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden. 3 Juridiska personer m.m. Näringsidkare är ofta fysiska personer, ”enskilda näringsidkare”, men kan även vara juridiska personer. En juridisk person kännetecknas av att den, på samma sätt som en fysisk person, kan ha egna tillgångar och skulder, ingå avtal, förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter samt föra talan inför domstolar och andra myndigheter. Till skillnad från fysiska personer kan juridiska personer enligt svensk rätt inte begå brott eller straffas för brott. Det utesluter dock inte att de kan drabbas av olika sanktioner eller andra rättsverkningar som en följd av en fysisk persons brott, t.ex. företagsbot, förverkande, skadestånd eller administrativa sanktionsavgifter. Exempel på juridiska personer är bolag och föreningar. Dessa kännetecknas av att fysiska eller juridiska personer har organiserat sig som delägare eller medlemmar i en sammanslutning för ett gemen- samt syfte, t.ex. att åstadkomma vinst eller annan fördel för del- ägarna/medlemmarna. Andra exempel på juridiska personer är staten, kommuner, stiftelser och dödsbon. Nedan beskrivs kortfattat de viktigaste formerna av juridiska personer i svensk rätt. Vi redogör även för begreppen enkelt bolag, koncern, filial och konkursbo. Ett handelsbolag är en juridisk person och har alltså de för den juri- diska personen kännetecknande egenskaperna; det kan förvärva rättig- heter och ta på sig skyldigheter samt föra talan inför domstolar och andra myndigheter. Det bildas genom att minst två personer – juri- diska eller fysiska – bestämmer att de tillsammans ska bedriva närings- verksamhet i bolag och registrerar bolaget i handelsregistret hos . Bolagsmännen är personligt och solidariskt ansvariga för bolagets skulder. Bestämmelser om handelsbolag finns i lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag. I och med att handelsbolaget är en juridisk person kan det åläggas företagsbot. Ett kommanditbolag är en särskild form av handelsbolag. I ett kom- manditbolag har en eller flera av bolagsmännen förbehållit sig att inte svara för bolagets förbindelser med mera än vad han eller hon har investerat eller åtagit sig att investera i bolaget. En sådan bolagsman kallas kommanditdelägare. Samtliga bolagsmän i ett kommanditbolag kan inte vara kommanditdelägare. Det måste alltid finnas minst en bolagsman som har fullt personligt ansvar för bolagets förpliktelser. En sådan bolagsman kallas för komplementär. Även kommandit- bolag regleras i lagen om handelsbolag och enkla bolag. Även kom- manditbolag registreras i handelsregistret hos . Liksom handelsbolag kan kommanditbolag åläggas företagsbot. Ett enkelt bolag är inte en juridisk person. Enkla bolag bildas om minst två personer – juridiska eller fysiska – kommer överens om att utöva verksamhet tillsammans utan att ett handelsbolag bildas. Vissa bestämmelser om enkla bolag finns i 4 kap. lagen om handelsbolag och enkla bolag. Eftersom ett enkelt bolag inte är någon juridisk person, är det inte möjligt att ålägga bolaget företagsbot. I den mån det bedrivs näringsverksamhet i det enkla bolaget kan företagsbot däremot åläggas de enskilda bolagsmännen. Ett aktiebolag bildas av en eller flera fysiska eller juridiska personer och blir en egen juridisk person i och med att det registreras i aktie- bolagsregistret hos . Aktieägarna har inte något person- ligt betalningsansvar för bolagets skulder. Bestämmelser om aktie- bolag finns i aktiebolagslagen (2005:551). I sin egenskap av juridisk person kan ett aktiebolag åläggas före- tagsbot. En ekonomisk förening bildas av tre eller flera fysiska eller juridis- ka personer och blir en egen juridisk person när den registreras i föreningsregistret hos . Föreningen ska ha till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet i vilka medlemmarna deltar på visst sätt. Medlemmarna har i princip inte något personligt betalningsansvar för föreningens skulder. Bestämmelser om ekonomiska föreningar finns i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. I och med att den ekonomiska föreningen är en juridisk person, kan den åläggas företagsbot. En förening som uppfyller kriterierna för att vara en ekonomisk förening men som ännu inte är registrerad är inte en juridisk person; den kan alltså inte förvärva rättigheter eller ikläda sig skyldigheter eller föra talan inför domstolar eller andra myndigheter. Den kan därför inte heller vara föremål för en talan om företagsbot. Det kan däremot vara möjligt att föra talan mot de enskilda medlemmarna och en domstol kan ålägga dem personlig betalningsskyldighet för förpliktelser som den oregistrerade föreningens verksamhet har gett upphov till. Vad som utgör en ideell förening är inte preciserat i svensk lag. Den ideella föreningen kan dock beskrivas som en förening som inte kombinerar ekonomisk verksamhet med syftet att främja sina med- lemmars ekonomiska intressen. Man kan skilja på tre typer av ideella föreningar. För det första finns det ideella föreningar som genom icke-ekonomisk verksamhet främjar sina medlemmars ekonomiska intressen. Till dessa hör exempelvis fackliga organisationer och olika slag av branschorganisationer. Vidare finns det ideella föreningar som genom icke-ekonomisk verksamhet främjar ideella intressen. Till dessa hör bl.a. politiska partier och idrottsföreningar. En tredje typ av ideella föreningar är sådana som genom ekonomisk verksam- het främjar ideella intressen. Till dessa hör exempelvis hemslöjds- föreningar, som bedriver rörelse i syfte att främja hemslöjden som sådan (men inte sina medlemmars ekonomiska intressen). I samtliga tre angivna fall är föreningen, när den väl har blivit bildad, att anse som en juridisk person. En ideell förening anses bildad när medlemmarna har antagit stadgar och utsett en styrelse. Den blir då att anse som en juridisk person. Om föreningen bedriver näringsverksamhet, kan den registreras i handelsregistret hos . Registreringen har emellertid inte någon betydelse för frågan om föreningen är en juridisk person. Medlemmarna har i princip inte något personligt betalningsansvar för föreningens skulder. I sin egenskap av juridisk person kan den ideella föreningen, om den bedriver näringsverksamhet, åläggas företagsbot. I svensk rätt finns också flera särskilt reglerade associationer av föreningsliknande slag. Exempel på sådana är registrerade trossam- fund och registrerade organisatoriska delar av sådana samfund (se lagen, 1998:1593, om trossamfund), samfällighetsföreningar (se lagen, 1973:1150, om förvaltning av samfälligheter), viltvårdsområdes- föreningar (se lagen, 2000:592, om viltvårdsområden), fiskevårds- områdesföreningar (se lagen, 1981:533, om fiskevårdsområden) och ömsesidiga försäkringsbolag (se 12 kap. försäkringsrörelselagen, 2010:2043). Samtliga dessa utgör juridiska personer. Också en stiftelse är en juridisk person. bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. Den får karaktären av juridisk person som den bildas. Särskilda regler gäller för särskilda slag av stiftelser, Bestämmelser om stiftelser finns i stiftelse- lagen (1994:1220). som bedriver näringsverksamhet kan åläggas före- tagsbot. Också staten är en juridisk person och kan på samma sätt som fysiska personer ha tillgångar och skulder samt uppträda som part inför dom- stolar och andra myndigheter. Staten uppträder vanligen genom olika statliga myndigheter. De olika myndigheterna utgör emeller- tid inte självständiga rättssubjekt och kan därför i princip inte föra talan mot varandra. I bestämmelserna om företagsbot och förarbe- tena till dessa anges inte om åklagare, trots detta, kan föra talan om företagsbot mot staten.1 Eftersom förarbetena synes förutsätta att även staten kan åläggas företagsbot för brott som har begåtts inom ramen för ett statligt affärsverks verksamhet får det dock antas att en sådan talan kan föras.2 Det får antas att talan då ska föras av åkla- gare, medan staten som svarande ska företrädas av Justitiekanslern. Det torde vara staten som sådan och inte den enskilda myndig- heten som, vid bifall till talan, ska åläggas att betala företagsboten. Offentlig verksamhet utövas i betydande utsträckning inom ramen för kommuner och landsting/regioner. Varje kommun och lands- ting/region utgör en egen juridisk person. Dessa kan alltså ha till- gångar och skulder samt föra talan inför domstolar och andra myn- digheter. När det förs en talan om företagsbot mot en kommun eller ett landsting, är det därför kommunen eller som är skyldigt att betala eventuell företagsbot. 1985/86:23. 1985/86:23 s. 26 f. Statliga och kommunala bolag m.m. Det är inte ovanligt att staten, kommuner eller landsting bedriver verksamhet genom en annan juridisk person, t.ex. ett aktiebolag. Sådana juridiska personer har i civilrättsligt och straffrättsligt hän- seende inte någon särställning i förhållande till juridiska personer som ägs och kontrolleras av privatpersoner. Därmed ska en talan om företagsbot föras mot bolaget som sådant och inte mot staten, kom- munen eller . Ett dödsbo kan beskrivas som en förmögenhetsmassa, motsvarande kvarlåtenskapen – tillgångar och skulder – efter en avliden person. Dödsboet är en juridisk person som existerar fram till dess att det upplöses genom arvskifte. Finns det endast en delägare, behövs det inget arvskifte; dödsboet upphör då automatiskt när bouppteck- ningen registreras hos . Dödsboet förvaltas normalt av sina delägare (den avlidnes efterlevande make eller sambo, arvingar och universella testamentstagare). Det är inte ovanligt att ett dödsbo fortsätter att bedriva en näringsverksamhet som den avlidne har bedrivit. Döds- boet kan då, likt andra juridiska personer, åläggas företagsbot med anledning av brott i näringsverksamheten. Dödsboet torde också kunna åläggas företagsbot för brott i den näringsverksamhet som den avlidne har bedrivit. Genom konkurs tar en gäldenärs samtliga borgenärer i ett samman- hang tvångsvis i anspråk gäldenärens samlade tillgångar för betal- ning av sina fordringar. Under konkursen omhändertas tillgångarna för borgenärernas räkning av konkursboet. Med konkursbo avses i det här sammanhanget det speciella rättssubjekt som bildas i och med en konkurs. Konkursboet utgör en juridisk person som kan för- värva rättigheter och ikläda sig skyldigheter samt därmed åläggas företagsbot.3 Förvaltningen av ett konkursbo handhas av en eller flera förvaltare och står under tillsyn av . När ett utländskt företag bedriver näringsverksamhet i genom ett avdelningskontor med självständig förvaltning, anses företaget ha en filial i . En filial utgör inte som sådan någon juridisk per- son utan är en del av det utländska företaget. Filialen kan alltså inte ha några egna tillgångar eller skulder. En talan om företagsbot av- seende brott som har begåtts i utövningen av filialens näringsverk- samhet ska därför föras mot det utländska företaget och inte mot filialen. På motsvarande sätt kan ett svenskt företag ha en filial i utlandet. Om ett företag, t.ex. ett aktiebolag eller en stiftelse, på visst sätt utövar ett bestämmande inflytande över ett annat företag utgör det moderföretag till det andra företaget.4 Det eller de företag som moderföretaget har bestämmande inflytande över kallas för dotter- företag. Tillsammans utgör de en koncern. Koncernen utgör i sig inte någon juridisk person utan förekommande rättigheter och förplik- telser är alltid knutna till moderföretaget eller till något av dotter- företagen. En talan om företagsbot, föranledd av brottslighet som har begåtts inom koncernen, kan därför inte riktas mot koncernen som sådan utan endast mot det av koncernföretagen som brottet kan härledas till. Det sagda gäller även i fråga om gränsöverskridan- de koncerner, där moderföretaget har hemvist i ett land och ett eller flera dotterföretag hemvist i ett annat. 1986/87:90 s. 183. 4Se t.ex. 1 kap. 11 och 12 §§ aktiebolagslagen, även 1 kap. 4 § årsredovisningslagen (1995:1554) och 1 kap. 4–6 §§ lagen om ekonomiska föreningar. vid brott i näringsverksamhet Vi har fått i uppdrag att göra en översyn av företagsbotsregleringen för att säkerställa att det straffrättsliga regelverket för juridiska per- soner är effektivt, ändamålsenligt, modernt och anpassat till internationella åtaganden. Vid en sådan översyn räcker det inte med att studera regleringen av företagsbot. Även de övriga sanktioner som kan riktas mot företag, t.ex. förverkande, måste tas i beaktande. Givetvis är också bestämmelserna om individuellt straffansvar av betydelse. I följande avsnitt lämnar vi därför en redogörelse för det indi- viduella straffansvaret vid brott som sker i juridiska personers och enskilda näringsidkares verksamhet. I avsnitt 5 respektive 6 redo- gör vi för innehållet i regleringen kring företagsbot och de andra sanktioner som kan riktas mot en juridisk person eller en enskild näringsidkare. Det svenska straffrättsliga systemet bygger på de grundläggande begreppen brott och straff. Med brott avses en gärning – beskriven i eller i annan lag eller författning – för vilken straff, dvs. böter eller fängelse, kan dömas ut. En gärning kan bestå av såväl ett aktivt handlande som en underlåtenhet. Enligt svensk rätt kan endast fysiska personer begå brott och enbart den som har begått ett brott kan dömas till straff. För att en person ska kunna dömas till straff är det inte tillräckligt att personen har begått en otillåten gärning. Det krävs också att han Individuellt straffansvar vid brott i näringsverksamhet eller hon har handlat med uppsåt eller – när det är särskilt föreskrivet – har handlat med straffbar oaktsamhet. Ansvar kan ådömas inte enbart den som själv begår den brottsliga gärningen utan även, i vissa fall, den som försöker att begå en brottslig gärning, som förbereder en sådan eller som medverkar till annans brott. Straffbestämmelserna anger ofta endast att ”den” som gör på ett visst sätt ska dömas till straff. Gärningsmannen kan då vara vem som helst. förekommer det dock att straffbestämmelsen anger gärningsmannen på ett sätt som avgränsar kretsen av tänkbara gär- ningsmän, t.ex. näringsidkare i 16 kap. 9 § eller arbets- givare i 23 § arbetstidslagen (1982:673). Om gärningsmannen måste ha en särskild egenskap eller ställning, brukar man tala om special- subjekt. Sådana begränsningar är vanliga inom specialstraffrätten där författningarna ofta reglerar ett visst avgränsat område.1 Den som gör sig skyldig till brott inom ramen för viss verksamhet kan naturligtvis dömas till ansvar enligt samma principer som gäller för vilket annat brott som helst. Vid sidan av det traditionella straff- ansvaret har det dock genom rättspraxis och doktrin även utvecklats ett särskilt s.k. företagaransvar. Med företagaransvar avses det straff- rättsliga ansvar som åvilar en verksamhetsutövare till följd av under- låtenhet att utöva tillsyn och kontroll över verksamheten. Ett sådant straffansvar kan drabba såväl enskilda näringsidkare som personer i ledningen för en juridisk person. Grundtanken är att det straff- rättsliga ansvaret bör ligga på den eller dem som har bäst möjlighet att motverka brott i en verksamhet genom ändamålsenlig ledning, organisation och kontroll av verksamheten. Principen om företagar- ansvar gäller inte bara i kommersiell verksamhet utan även i annan verksamhet som bedrivs i kollektiv form. Företagaransvaret har utvecklats som ett sätt att fastställa vem eller vilka som ska bära det straffrättsliga ansvaret i vissa fall och har särskilt stor betydelse vid brott enligt sådan lagstiftning som är av- 1 Se m.fl., Kriminalrättens grunder, 2 u., 2013, s. 190. Individuellt straffansvar vid brott i näringsverksamhet sedd att reglera näringsverksamhet eller viss typ av sådan verksam- het, däribland arbetsmiljölagstiftning. Kriterierna för att fastställa om en person med företagaransvar har gjort sig skyldig till brott i verksamheten är desamma som vid andra gärningar; den som har ett företagaransvar kan dömas till ansvar endast om han eller hon uppsåtligen eller av oaktsamhet – när detta är tillräckligt för ansvar – har förfarit i strid med en straffbestämmelse. Företagaransvaret förutsätter därmed att den ansvarige kan sägas ha underlåtit att göra något som han eller hon hade bort göra (t.ex. lämnat instruktioner rörande nödvändiga arbetsskyddsåtgärder). För ansvar krävs att det med viss grad av säkerhet går att konstatera att verksamhetsut- övarens underlåtenhet har ett orsakssamband med överträdelsen. Det finns flera bestämmelser i vilka verksamhetsutövaren pekas ut som specialsubjekt. Ovan har näringsidkare och arbetsgivare nämnts som exempel. En sådan reglering innebär att ingen annan än den som har den angivna ställningen kan dömas till ansvar. En vanlig an- ställd i verksamheten bär därmed inte något självständigt straffrätts- ligt ansvar i det sammanhanget. Bestämmelser av detta slag innebär att verksamhetsutövaren inte kan straffas enbart för egna gärningar utan även för underlåtenhet att förhindra handlingar som anställda eller uppdragstagare utför. Brottsbeskrivningarna är utformade så att underlåtenheten att förhindra förbjudna handlingar är straffbar.2 Även bestämmelser utan specialsubjekt kan överträdas inom ramen för en verksamhet. Företagaransvaret innebär att en verksamhets- utövare även i sådana fall kan dömas till straff för sin underlåtenhet att utöva tillräcklig tillsyn och kontroll över verksamheten. Det som då i allmänhet läggs verksamhetsutövaren till last är att han eller hon har varit oaktsam genom att inte ingripa och förhindra att verksamheten bedrivs i strid mot straffbestämmelser. För oakt- samhet krävs inte att verksamhetsutövaren har varit medveten om överträdelsen. Det kan räcka att han eller hon har varit oaktsam i samband med valet av, instruktionen till och övervakningen av sina underställda. I hans eller hennes ansvar ligger också en skyldighet att avvärja risker för att anställda och andra som har anlitats i verk- samheten begår brott. Det kan t.ex. vara fråga om näringsreglerande lagstiftning som förbjuder tillverkning av visst slag. Verksamhets- utövaren anses då vara den som tillverkar det som tillverkas i verk- 2 Jfr m.fl., Kriminalrättens grunder, 2 u., 2013, s. 193 f. Individuellt straffansvar vid brott i näringsverksamhet En verksamhetsutövare som låter olovlig tillverkning ske i verksamheten kan därför dömas såsom gärningsman.3 Företagar- ansvar kan förekomma även i samband med brott mot bestämmelser som inte är näringsreglerande, t.ex. vid skattebrott och bokföringsbrott. Om en verksamhet bedrivs av en fysisk person som enskild närings- idkare, är det normalt denne som riskerar att bli ansvarig enligt principen om företagaransvar. För juridiska personer är huvudregeln att den ansvarige ska finnas i den juridiska personens verkställande ledning och därmed ha faktisk möjlighet och makt att bestämma över verksamheten.4 När det gäller aktiebolag är det i första hand styrelsen som kan komma i fråga. Styrelsen svarar för bolagets organisation och för- valtningen av bolagets angelägenheter. Den ska bl.a. se till att orga- nisationen är utformad så att bokföringen, medelsförvaltningen och bolagets ekonomiska förhållanden i övrigt kontrolleras på ett be- tryggande sätt (se 8 kap. 4 § aktiebolagslagen). Om bolaget har en verkställande direktör, är det dock i första hand han eller hon som ansvarar för den löpande förvaltningen jämte bokföringen (se 8 kap. 29 §). I praktiken blir det därför ofta den verkställande direktören som bär företagaransvaret för överträdelser som sker i bolagets dag- liga verksamhet. I andra privaträttsliga associationer bygger ansvarsfördelningen på i huvudsak samma principer som i aktiebolag, även om den ofta inte kommer till lika tydligt uttryck i lagtext. Uppgifter, och därmed sammanhängande ansvar, som primärt åvilar företagsledningen kan emellertid ofta behöva delegeras nedåt i organisationen. Så är t.ex. fallet när verksamheten är så omfattande att det inte är praktiskt möjligt för ledningen att ha kontroll över den i dess helhet. En sådan delegation är möjlig men vissa villkor måste vara uppfyllda för att den ska ha ansvarsbefriande verkan. 3Se SOU 1997:127 s. 115 f. 4Se SOU 1997:127 s. 117. Individuellt straffansvar vid brott i näringsverksamhet Det anses sålunda att en övergång av straffansvar från ledningen till lägre befattningshavare förutsätter att ledningen har organiserat verksamheten på ett rationellt sätt, utsett kompetenta befattnings- havare och sett till att nödvändiga instruktioner har lämnats. Den som ansvaret har delegerats till måste också ha getts tillräckliga be- slutsbefogenheter och ekonomiska resurser för att kunna vidta nöd- vändiga åtgärder. Trots delegationen torde ledningen alltid behålla ett visst ansvar för att delegationen fungerar; om den känner till eller borde känna till att de delegerade arbetsuppgifterna inte utförs på ett godtagbart sätt, måste den gripa in och rätta till förhållandena och riskerar i annat fall att hållas straffrättsligt ansvarig.5 5 Jfr SOU 1997:127 s. 117 f. 5 Företagsbot – gällande rätt m.m. Bestämmelserna om företagsbot infördes . Bakgrunden var att befintliga sanktioner, såsom straffansvar för fysiska personer och förverkande av de ekonomiska fördelarna av ett brott, bedömdes vara otillräckliga för att avhålla från brott i näringsverksamhet. Möj- ligheten att utdöma straff ansågs otillräcklig, eftersom de påföljder som kunde dömas ut inte alltid stod i proportion till näringsidkarens ekonomiska intresse av den brottsliga gärningen. Även möjligheten till förverkande bedömdes vara otillräcklig, eftersom förverkande kunde användas endast för att förverka faktiskt uppnådda förtjänster av brott och inte för att eliminera utsikten till vinst. Det ansågs där- för, såvitt gäller brott i näringsverksamhet, finnas ett behov av en ny sanktion med påtagligt repressiva inslag.1 Företagsboten – som alltså skulle komplettera det individuella straffansvaret och förverkandebestämmelserna – konstruerades inte som ett straff utan som en särskild rättsverkan av brott (se närmare avsnitt 8). För att företagsbot skulle kunna dömas ut krävdes att brottsligheten hade inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som var förenade med verksamheten eller annars var av allvarligt slag. Högsta beloppet för företagsboten var . tillämpades mycket sparsamt och kom att kritiseras från effektivitetssynpunkt.