sou · H4B310 · 2016-02-01 00:00:00 — Förslag: Myndigheter bör skapa formella och transparenta samrådsformer i frågor som beslutas på EU-nivå. Myndigheterna samråder i stor utsträckning via informella kontakter med berörda aktörer.119 Åtta av tio myndigheter uppger att de samråder genom ad hoc-möten eller genom kontakter med intresserade aktörer.120 Ofta tas informella kontakter direkt med närmast berörda. Risken är att kontakterna blir personberoende och att vissa särintressen får oproportionerligt stort inflytande. De skäl som vi har angett ovan för behovet av formella och transparanta samrådsformer i gäller även för myndigheternas kontakter med det omgivande samhället. Även myndigheterna behöver därför skapa bättre samrådsformer i EU-arbetet. 117Som exempel kan nämnas att det i instruktion står bl.a. att ska ”vid sitt deltagande i Europeiska kommissionens arbetsgrupper tidigt bedöma konsekvenserna av viktiga förslag och ge dem som berörs möjlighet att lämna synpunkter till ”. 118Se även prop. 2009/10: 175. Siffran avser de myndigheter som uppger att de deltar i EU-arbetet. Bättre insyn, delaktighet och inflytande Särskilt höga krav bör ställas på de områden där myndigheten antingen (1) agerar självständigt och utan instruktion från regeringen (när den har detta uppdrag enligt EU-lagstiftningen), (2) ställer personal till förfogande som oberoende experter, eller (3) agerar på EU-nivån som företrädare för utan tydlig förhandlingsinstruktion från regeringen. Det är av särskild stor vikt att samråden äger rum tidigt i EU:s lagstiftningsprocess. Även för myndigheterna finns fördelar att komplettera fysiska möten med digitala verktyg. Den stora tidspress som präglar EU-arbetet kan med fördel mötas med digitala förfaranden. Förslag: Myndigheter bör tydligt informera om sina åtaganden i EU-relaterade frågor samt sitt deltagande i pågående EU-pro- cesser. Det är av stor vikt att myndigheternas roll i EU-arbetet synliggörs. Myndigheterna har skilda rutiner för att informera om sitt deltagande i kommittéer, arbetsgrupper, nätverk eller liknande. I många fall saknas information om EU-arbetet på myndigheternas webbplatser. informerar om kommande möten i kommittéer, arbetsgrupper, nätverk eller liknande och publiceras information om vad som avhandlats vid dessa möten.121 En miniminivå måste vara att myndighetens åtaganden tydliggörs. Det vore önskvärt att även dagordningar, rapporter etc. tillgängliggörs via respektive webbplats med möjlighet till elektronisk prenumeration.122 Målgruppen för informationen kommer i många fall att vara begränsad, något som myndigheterna ofta anger som skäl för att avstå från publicering, men vi anser att det är viktigt att det EU-relatera- de myndighetsarbetet görs transparent oavsett målgruppens storlek. Till synes snäva frågor kan också vara av potentiellt intresse för en bredare krets. Se även kapitel 5 om allmän EU-information vid myndigheter, där vi föreslår hur myndigheter kan stärka sin utåtriktade EU- information. 121Statskontoret 2015, s. 30. Bättre insyn, delaktighet och inflytande 4.5.4Kommuner och landsting/regioner I detta avsnitt behandlar vi det EU-relaterade arbetet i kommuner, landsting och regioner. För enkelhets skull använder vi här regeringsformens samlingsbegrepp kommuner för dessa olika lokala och regionala organ. Om inte annat sägs inbegriper vi i kommunbegreppet såväl de beslutande politiska församlingarna som den tillhörande förvaltningen. Övergripande bedömning: Det är väsentligt att EU-nivån och dess lokala och regionala dimension ingår som en del av det demokratifrämjande arbete som bedrivs på nivå. Kommunerna bör synliggöra sitt EU-arbete, säkra en god kunskapsnivå och möjliggöra för det omgivande samhället att lämna synpunkter på det lokala och regionala EU-arbetet, både vad gäller påverkansarbetet i frågor som rör EU-beslut och i det löpande arbetet med att praktiskt tillämpa där denna berör kommunerna. är en integrerad del av nationell rätt och är således inte en internationell fråga eller utrikespolitik. kan i vissa fall ha påverkats av kommuner och ska ofta tolkas och genomföras lokalt och regionalt av politiker och tjänstemän. Därmed är både utformning och praktisk tillämpning av många EU-beslut en angelägenhet som bör vara föremål för samma demokratiska förankring och ansvarutkrävande som andra kommunala frågor. Mot denna bakgrund rekommenderar vi att följande åtgärder vidtas: Rekommendation: Kommuner bör aktivt arbeta för att tydliggöra att de är en integrerad del av EU och att många EU-relate- rade frågor är en del av den kommunala demokratin. Det är väsentligt att EU-nivån och dess lokala och regionala dimension ingår som en del av det demokratifrämjande arbete som bedrivs på nivå. Kommunerna bör, som Demokratiutredning också förordat, på sin webbplats göra tillgänglig all information och alla redskap som är relevanta för den demokratiska Bättre insyn, delaktighet och inflytande delaktigheten i kommunen. Denna delaktighet bör på ett tydligt sätt omfatta även en kommuns EU-arbete. På webbplatsen bör därför tydligt framgå vilka vägar som finns för att få insyn i och möjlighet att påverka kommunens EU-arbete. Informationen kan med fördel kompletteras med uppgifter om hur den som vill påverka EU:s beslutsprocess kan gå till väga. I de fall då en kommun själv bedriver ett aktivt påverkansarbete på EU-nivån bör detta framgå på den kommunala webbplatsen. Likaså bör de av kommissionens offentliga samråd som är relevanta göras tillgängliga på webbplatsen för att uppmärksamma den intresserade på möjligheten att komma in med synpunkter till kommunen eller direkt till kommissionen.123 Vi rekommenderar även att kommunerna, som del i detta demokratifrämjande arbete, tar fram strategiska riktlinjer för EU-arbetet. Sådana strategiska riktlinjer har olika syften; dels tydliggör de internt vilka frågor som ska prioriteras, dels möjliggör de för en utomstående att få kunskap om och insyn i vilka frågor som kommunen och deras förtroendevalda driver på EU-nivå – något som i sin tur bidrar till bättre förutsättningar för debatt och ansvarsutkrävande. Sådana riktlinjer kan även innehålla en rutin som stöd för kommunens löpande arbete med att bedöma om det är önskvärt att svara på kommissionens samråd. Kommunerna kan uppdra åt SKL att förmedla goda exempel på sådana riktlinjer. Ett antal kommuner på lokal och regional nivå har också redan tagit fram sådana riktlinjer för sitt EU-arbete.124 Riktlinjerna bör beslutas av fullmäktige, hållas uppdaterade och vara tydligt skilda från riktlinjer som rör internationellt arbete. Vidare bör de finnas tillgängliga på kommunens webbplats. En metod bör utarbetas för ”ursprungsmärkning” av viktigare EU-relaterade frågor. På liknande sätt som SKL har utarbetat ett sätt för att fastställa andelen EU-relaterade ärenden på en församlings dagordning borde en metod tas fram som tydliggör när ett kommunalt ärende har sitt ursprung i beslut av EU. Särskild stor betydelse skulle en sådan metod ha när kommuner tolkar och genomför EU-lagstiftning. På detta sätt skulle det bli 124Drygt 4 av 10 svarade angav att de hade strategiska riktlinjer i den enkät vi genomförde i samarbete med . Bättre insyn, delaktighet och inflytande tydligt för de förtroendevalda, deras tjänstemän och allmänheten på vilken nivå beslutet har fattats och vilken roll kommunen har i sammanhanget.125 Rekommendation: Kommunerna bör öka graden av samråd med intresseorganisationer och andra aktörer i sitt EU-relaterade arbete. En viktig förutsättning för att skapa delaktighet i EU-arbetet även på lokal och regional nivå är att det finns formella former för delaktighet inflytande. I sitt betänkande Låt fler forma framtiden! föreslår Demokratiutredning att det i kommunallagen införs en bestämmelse om att kommunfullmäktige ska verka för att kommuninvånarna ska ha förutsättningar att delta i politiska beslutsprocesser. Detta innebär att kommunerna bör inhämta synpunkter från invånarna, i synnerhet inför beslut av särskild vikt. När en sådan bestämmelse införts ska naturligtvis kommunernas EU-relate- rade arbete tolkas som en naturlig del av den. I de fall då en EU-fråga kan få stor lokal eller regional betydelse, och kommunen därför har anledning att söka påverka utformningen av ett EU-beslut, bör synpunkter på ett tidigt stadium inhämtas från enskilda och andra aktörer. Inhämtandet av synpunkter bör ske så samma sätt och med samma metoder som för övrig verksamhet. För att detta ska realiseras behövs en tydlig plan med enhetliga strukturer och procedurer för samråd. Ett exempel på ett tillfälle då synpunkter bör kunna inhämtas är när en kommun avser att svara på ett formellt samråd från kommissionen. På samma sätt kan det även finnas skäl att inhämta synpunkter i samband med tolkning av EU-beslut, särskilt i fall då kommunen har ett visst mått av tolkningsutrymme. 125 Detta görs i samband med nationell lagstiftning. Medlemsstaterna ska ange i nationell rätt att ursprunget härstammar från direktiv. Det är en skyldighet att införa fotnot i svensk författning med hänvisning till direktivet (Ds 2014:1). Bättre insyn, delaktighet och inflytande Även när kommunerna uppdrar åt SKL att bedriva påverkansarbete i EU:s beslutsprocess kan det vara viktigt för kommunerna att inhämta synpunkter från olika intressenter för att deras synpunkter ska kunna fångas upp och komma SKL till del. Dessa synpunkter, när de väl är förankrade, kan även användas för direkt påverkansarbete genom t.ex. regionkontoren i eller som utgångspunkt för svar på kommissionens öppna samråd. Rekommendation: Kommunerna bör aktivt arbeta för att öka EU-kompetensen hos förtroendevalda och tjänstemän. Förtroendevalda och tjänstemän har en mycket viktig roll att spela i kunskapsförmedlingen om politiska samband, valmöjligheter och potentiella vägar till inflytande och påverkan för väljarna. Att det finns stora brister i kunskapen om EU i denna grupp visar bland annat de undersökningar vi låtit genomföra (se avsnitt 3.4.3), vilket innebär att många förtroendevalda och tjänstemän inte kan förmedla ens en grundläggande bild av hur politik på den lokala eller regionala nivån påverkas av politik på EU-nivån. Trots dessa brister verkar kommuner ofta sakna strategiskt arbete kring kompetensförsörjning i EU-relaterade frågor. Denna bild stärks av den enkät vi lät genomföra i samarbete med SKL. En- dast drygt två av tio uppgav att de har en plan för regelbunden fortbildning av tjänstemän om EU:s påverkan på den lokala eller regionala politiken, och endast drygt 1 av 10 har motsvarande plan för politiker. Utöver de insatser som vi föreslagit i kapitel 3 är det av stor vikt att varje kommun säkrar en god EU-kompetens på både kort och lång sikt. För mindre kommuner kan samarbeten i denna fråga med fördel inledas.126 SKL bör i stor utsträckning kunna bidra med utbildningsinsatser. 126 Ett sådant existerande exempel är samarbetet mellan , , och . 5 Bättre information om EU En förutsättning för delaktighet i frågor som beslutas på europeisk nivå är att den intresserade har grundläggande kunskap om EU och att det finns ändamålsenlig information att tillgå. Det finns många aktörer som informerar om EU-relaterade frågor. För den som aktivt söker information om hur EU fungerar och hur beslut fattas finns pedagogisk och lättläst information. Aktuell politik på europeisk nivå speglas också – främst för den som läser engelska – både på elektroniska nyhetssidor och i olika nyhetsbrev. I de större städerna anordnas dessutom seminarier och debatter som i många fall är öppna för den intresserade allmänheten. Det är betydligt svårare för den som vill få information om en enskild sakfråga eller redan på ett tidigt stadium ta del av olika aktörers ståndpunkter och följa händelseutvecklingen inför och under en förhandlingsprocess. Ett annat problem är den bristande synligheten vad gäller kopplingen mellan vad som sker på EU-nivån och den nationella beslutsprocessen i riksdag och regering, liksom i de lokala processerna i kommuner, landsting och regioner. Den som vill få insyn i hur nationellt på olika nivåer påverkar och påverkas av EU-beslut söker förgäves efter relevant information. Sammantaget utgör dessa brister ett hinder för den som på ett aktivt sätt vill få insyn, vara delaktig och påverka politiken. De försvårar också medborgarnas möjligheter till ansvarsutkrävande. Sannolikt utgör de även ett hinder för journalister och folkvalda med begränsade kunskaper om EU. Bättre information om EU Mot denna bakgrund föreslår vi: Att skapar en EU-portal på som ska innehålla regeringens EU-politik och alla viktigare pågående processer, inklusive lagstiftningsarbetet, på EU-nivån. Att det i regeringens regleringsbrev ska förtydligas att myndigheterna har ett ansvar för att informera om EU-arbetet. Att regeringen tydliggör att för europapolitiska studier, Sieps, har ett uppdrag att bidra till fördjupad diskussion i samhället i de EU-relaterade frågor som berörs i Sieps publikationer. Vidare rekommenderar vi: Att EU-upplysningens verksamhet återfår den omfattning som den hade före omorganisationen . Att kommunerna genomför informationshöjande insatser om hur den lokala och regionala demokratin är integrerad med politik på EU-nivå. Det här kapitlet inleds med en reflektion över ansvaret för EU-rela- terad information. Därefter beskriver vi hur medier och riksdagspartier förmedlar EU-relaterade frågor. Sedan följer en genomgång av information från de svenska offentliga institutionerna, med förslag på hur den kan förbättras. Avslutningsvis tar vi även kortfattat upp ett antal andra viktiga informationsförmedlare, både på EU-nivå och i . Med översikten hoppas vi kunna bidra med kunskap om vilka informationskällor som finns att tillgå för individer och andra aktörer. Bättre information om EU Bedömning: Samhällets behov av förbättrad EU-relaterad information är stort. Information bör dels finnas tillgänglig som ger baskunskaper om hur politiska beslut fattas på EU-nivå och hur politiska beslut som berör EU-nivån fattas i , dels kontinuerligt förmedla det politiska innehållet i pågående politiska processer och resultatet av dessa. Informationen behöver vara tillgänglig före beslut fattas och språkligt och innehållsmässigt kunna förstås av en allmänintresserad medborgare. Information om frågor som beslutas av EU fyller flera funktioner. Den gör det möjligt för den intresserade att få kunskap om vilka frågor som beslutas på europeisk nivå. Den gör det också möjligt att följa en enskild sakfråga från initiativ till beslut (insyn), något som är en grundläggande förutsättning för att kunna delta i det offentliga samtalet och påverka besluten (delaktighet och inflytande). Därmed har vissa typer av information ett stort värde för alla de intressenter i olika sakfrågor som vill skapa debatt om dessa. Tillgång till information är även en viktig förutsättning för möjligheten att utkräva ansvar av politiskt valda församlingar (ansvarsutkrävande). Den utan jämförelse viktigaste och lättast tillgängliga informationen är den som löpande förmedlas i media. Tillfrågade om var de hämtar merparten av nyheter om EU-politiska frågor svarar de allra flesta TV, dagstidningar, radio, samt dessa nyhetsmediers webbplatser.1 Medias demokratiska uppdrag är därmed av mycket stor betydelse. Det finns en svensk nyhetssida om EU och , , med daglig bevakning från och . Det finns även engelskspråkiga nyhetsmedier som är specialiserade på dagliga EU-relaterade nyheter, till exempel och politico.eu. Denna typ av rapportering följs dock bara av mycket EU-intresserade personer. För att EU-relaterade nyheter ska nå en bredare krets i krävs att de förmedlas av allmänorienterade nationella, regionala och lokala medier. Svensk media förmår sällan – förutom i krissituationer – löpande rapportera om de politiska processer som pågår på EU-nivå. 1 Se till exempel Standard Eurobarometer 82 2014 (Media use in union). Bättre information om EU Detta, i kombination med att utbildningssystemet (se kapitel 3) sällan förmår förmedla att EU-nivån är en del av vårt demokratiska system och vice versa, får till följd att den spontana efterfrågan på EU- relaterade nyheter inte blir särskilt hög. När dessutom de politiska partierna i hög grad väljer bort att aktivt söka väljarnas stöd för sin EU-politik, blir den sammantaget låga informationstillgången och informationsefterfrågan ett demokratiskt problem. Media och politiska partier har betydligt större möjligheter än andra aktörer att påverka informationsutbudet, men de undviker ofta att ta på sig rollen som informationsspridare. Särskilt de politiska partierna skulle kunna ta ett större ansvar för att kontinuerligt lyfta fram EU-relaterade frågor och förmedla relationen mellan politiken på EU-nivå och den svenska nivån i respektive sakfråga.2 Möjligheten för staten att med regleringar och andra åtgärder påverka situationen är begränsad och primärt beroende av partiernas och mediernas egen vilja och förmåga.3 För att möjliggöra ett mer levande offentlig samtal om utformningen och konsekvenserna av gemensamma beslut på EU-nivå faller därmed informationsansvaret desto tyngre på de politiska institutionerna, inklusive de folkvalda beslutsfattarna och deras tjänstemän, som fattar politiska beslut som rör EU-nivån. Även ett mer aktivt opinionsskapande arbete från civilsamhällets organisationer skulle kunna bidra på ett positivt sätt till den allmänna debatten. Kommissionen, parlamentet, rådet och EU-myndigheterna förmedlar omfattande och mer lättillgänglig information än de svenska politiska institutionerna. Eftersom kunskapen om de europeiska institutionerna är begränsad i är det däremot inte rimligt att förvänta sig att det stora flertalet är medvetna om att de kan söka information hos dessa. Dessutom behöver denna information kompletteras med information om svenska förhållanden och i vissa fall även innehållsligt ”översättas” och förenklas för att den ska ha ett informationsvärde för personer utan expertkunskaper om t.ex. EU-rätt. En förbättrad löpande information från riksdag, regering, myndigheter samt regioner och kommuner torde 2Se även m.fl. 2010, s. 142. 3Jfr SOU 2000:1, s. 125. Bättre information om EU även i viss mån kunna generera ett ökat intresse från svensk media och därmed få bredare spridningseffekter. Sedan EU-inträdet har den enda breda och tydligt identifierade statliga informationsverksamheten, EU-upplysningen, varit kopplad till . Många företrädare för departement, myndigheter och kommuner som utredningen talat med har anfört att deras eget behov av att informera om EU-relaterad verksamhet varit lågt eftersom EU-upplysningen har haft denna uppgift. EU-upplysningen har fått något av en alibifunktion som inneburit att andra viktiga aktörer bedömer att EU-relaterad information inte behöver prioriteras. Att EU-upplysningen ensam har fått stå för en huvuddel av det allmänna informationsansvaret i har resulterat i en brist på information som är mer direkt anpassad för respektive nivå och sakområde. För att tydliggöra med två enkla exempel: är bättre lämpad än EU-upplysningen att informera sina kommuninvånare om hur kommunen arbetar för att påverka olika frågor i , och är mer lämpad att informera om de svenska polisernas arbete i EU:s polismission i Afghanistan.4 Till detta kommer att EU-upplysningen har upphört att existera som självständig enhet. I stället ingår den nu i övriga informations- och kommunikationsverksamhet med kraftigt reducerad personalstyrka. Därmed har det enda organ som haft i uppgift att ge allsidig och saklig information om EU i i princip nedmonterats. Vi har i tidigare kapitel presenterat argument för att regeringen har ett särskilt stort ansvar för information och dialog med det omgivande samhället i EU-relaterade frågor. Medan både och kommissionen har etablerat informationskontor i medlemsländerna, för att informera om sina respektive roller i detta arbete, har regeringen inte i samma omfattning tagit på sig ett informationsansvar om arbetet i rådet. Det informationsbehov som finns, särskilt vad avser regeringens löpande EU-arbete och möjligheten att kronologiskt kunna följa lagstiftningsprocessen i sakfrå- 4 informerar föredömligt om existensen av sitt EU-kontor i , men det är svårare att hitta information om vilka sakfrågor vill driva (sökning på ). På finns ingen information om EUPOL , då det meddelades att en svensk polismästare utnämnts som ledare för polisinsatsen (sökning på Polisens hemsida ). I båda fallen återfinns den allmänna informationen om respektive polisens utlandsstyrka under rubriken ”Internationellt”. Bättre information om EU gor, behöver särskilt beaktas för att förbättra möjligheterna till insyn och delaktighet i den EU-relaterade politiken. fanns det olika former av statliga projektbidrag som syftade till att sprida information, höja kunskapen och – i vissa fall – skapa debatt om EU-relaterade frågor. Bidragen riktades främst till organisationer, ideella föreningar och stiftelser, men var oftast begränsade till specifika händelser. De förekom t.ex. i samband med folkomröstningarna om ett svenskt EU-medlem- skap och om införandet av euron, samt i samband med regeringskonferenser. Det har även funnits bidrag inför valen till och inför de svenska ordförandeskapen i Europeiska unionens råd. Fram utfördes verksamheten i huvudsak i kommitté- eller delegationsform och var placerad vid Statsrådsberedningen eller . Regeringen har även gett i uppdrag att fördela hela eller delar av bidragssumman till studieförbund och folkhögskolor. Senast skedde detta åren 2009–2011 med anledning av ordförandeskapet och Europaparlamentsvalet. Regeringen valde ett antal teman per bidragsår, som projekten skulle belysa. Mellan åren 2011–2014 fanns möjlighet för organisationer att via Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, MUCF, söka bidrag för projekt som bidrog till att stimulera till en fördjupad diskussion i samhället om EU:s framtidsfrågor. finns inga särskilda statliga bidrag för EU-infor- mation. Vi konstaterade i kapitel 3 att de allmänna kunskaperna om EU inte har ökat trots två decenniers EU-medlemskap. Sannolikt är en del av förklaringen den till synes minskande täckningen av EU-relate- rade frågor i tryckta medier. Det finns ett positivt samband mellan medieexponering och EU-kunskap, och därmed skulle den oförändrade EU-kunskapen åtminstone delvis kunna förklaras av unionens relativa frånvaro i svenska medier.5 5 2006, s. 140. Bättre information om EU Media spelar en helt avgörande roll för att förmedla nyheter om EU. Drygt hälften () av de tillfrågade i vår undersökning svarade att de i första hand skulle söka information via media om de vill veta om planerar att föreslå ny lagstiftning.6 Närmare hälften av svenskarna svarar också i en Eurobarometerundersökning att de får merparten av sina nyheter om EU via TV. Därefter räknar svenskarna upp tidningar (), radio (), webbplatser () och sociala nätverk ().7 Allt färre tar del av traditionella nyhetssändningar och andelen så kallade nyhetsundvikare som helt väljer bort nyheter ökar. kan den som är mycket politiskt intresserade dra nytta av det stora informationsutbud som finns . Forskning visar att utvecklingen riskerar att leda till ökade kunskapsklyftor.8 Vi kan utgå ifrån att konsumtion av EU-relaterade nyheter följer samma mönster och det finns därför skäl att tro att den förändrade mediekonsumtionen kommer att leda till ökade kunskapsklyftor även när det gäller EU-relaterade frågor. Risken för ökade kunskapsklyftor förstärks av att traditionell media gradvis förefaller bli sämre på att rapportera om politiska processer som har en EU-koppling. Det finns förhållandevis lite aktuell forskning om hur EU-rap- porteringen ser ut i medierna och i vilken mån allmänheten via medierna kan tillgodogöra sig kunskap om aktuella frågor som beslutas på EU-nivå. För att komplettera bilden av existerande forskning har vi tagit hjälp av studenter och studentuppsatser.