sou · H4B353 · 2016-08-31 00:00:00 — Även om det inte finns några sådana tecken på en sådan utveckling , kommer det inte finnas någon möjlighet för staten att ingripa mot instituten i ett sådant scenario. En konsekvens med utredningens förslag är alltså att det inte finns någon garanti för att kan leva upp till direktivets krav att säkerställa att konsumenter har tillgång till samtliga betal- tjänster, varken eller . Enligt utredningsdirektiven ska utredningen också särskilt överväga vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att möjliggöra insättning och uttag av kontanter. Något förslag till lagstiftning på detta område lämnas dock inte av utredningen. Jag tror att det finns en stor risk att problemen med den minskande kontant- servicen kommer att öka eftersom alternativa betaltjänster inte kommer kunna ersätta kontanter i samma takt för alla. Länsstyrelserna har ett ansvar för att trygga tillgången till grundläggande betaltjänster och med en oförändrad lagstiftning kommer ett allt större ansvar då att hamna på dem och därmed öka statens kostnader. Det kan innebära att det är staten som har det största ansvaret för tillgången till kontanttjänsterna och inte kreditinstituten där kunderna har sina betalkonton. Lag- stiftaren måste ställa sig frågan om det är en önskvärd utveckling eller om det finns andra bättre lösningar. Länsstyrelsernas upphandling av betaltjänstombud är resurskrävande och det har också visat sig svårt att hitta intresserade och lämpliga företag. Utvecklingen mot ett allt mer kontantlöst samhäller är positiv, men vägen dit behöver gå i en takt som gör att människor har möjlighet att ställa om sitt sätt att betala utan att skapa osäkerhet eller otrygghet. Min bedömning är att det behövs åtgärder både för att bromsa takten på avvecklingen av kontantservicen och åtgärder för att utveckla tillgången till och användningen av digitala betal- tjänster. Ytterst är det statens ansvar att säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas på båda sidor, vilka åtgärder som ska vidtas och vem som är bäst lämpad att göra det. Här behövs sannolikt en ökad samverkan mellan både marknaden och staten. Utredningen redogör för vissa problem med att ålägga kreditinstituten ett lagstadgat ansvar för att tillhandahålla de betaltjänster som utgör grundläggande funktioner enligt betalkontodirektivet. Även om jag också anser att det finns utmaningar med en sådan reglering, tror jag att det är möjligt att hitta en väl avvägd reglering som både tillgodoser konsumenternas behov och som inte blir alltför betungande för kreditinstituten. Det vore klokt av lagstiftaren att ta tillfället i akt och införa en reglering som möjliggör för staten att ingripa om kreditinstitutens utbud av betaltjänster inte motsvaras av konsumenternas behov och som riskerar att inte kan leva upp till direktivets krav. Min bedömning är att det är möjligt med en reglering av institutens ansvar för betaltjänster som är tillräckligt flexibel för att möjliggöra en fortsatt utveckling mot en mer effektiv och modern betalningsmarknad. En sådan reglering bör inte kunna användas för att kräva att ett enskilt institut etablerar eller bibehåller ett visst kontor utan ett visst mått av flexibilitet i institutens servicenivå bör tillåtas. Till exempel bör det fortsatt vara möjligt för ett institut att erbjuda betaltjänster genom samarbetsparters (ombud), genom automater eller på annat sätt. Kunderna ska inte kunna förvänta sig obegränsad service om de har tillräcklig tillgång till alternativa betaltjänster eller om andra aktörer på marknaden tillhandahåller den service som efterfrågas. Tillgången till, och den geografiska närheten till kontanttjänster blir sannolikt en viktig fråga vid tillsynen av en sådan reglering. Kontanttjänster bör även ses i ljuset av andra möjligheter att göra betalningar och institutets ansträngningar att hjälpa kunden till alternativ. Rimligt avstånd till kontanttjänster bör också bedömas utifrån hur utbredd kontantanvändningen är och det kan variera . En lagstiftning som tydliggör att instituten har ett ansvar för sina kunders behov av betaltjänster kan i bästa fall leda fram till att instituten självmant tar ett ökat ansvar för sina kunder genom att bibehålla och etablera olika samarbeten samt ge incitament till att utveckla mer användarvänliga digitala betaltjänster så att fler människor kan använda dem. Detaljreglering och ingripanden från staten mot kreditinstituten med stöd av regleringen kanske då inte blir nödvändigt. Ytterst ett statligt ansvar När det gäller tillgång till kontantservice bör det finnas en gräns för vad som kan krävas av marknaden. Att se till att det finns tillräckligt god geografisk spridning, på vissa platser och orter där det inte är rimligt att kräva att marknaden tillhandahåller service, bör också fortsatt vara ett statligt ansvar. Till skillnad från skulle en reglering av institutens ansvar för betaltjänster innebära att det ytterst är staten som avgör när marknaden kan och bör tillgodose kundernas behov och när det istället är en statlig uppgift. Det är naturligtvis ingen lätt uppgift, men Länsstyrelserna gör en bedömning av när staten ska gå in med stöd till olika åtgärder. Den uppgiften skulle behöva utökas med en uppgift för staten att bedöma om marknaden tagit sitt ansvar i tillräcklig utsträckning. Tillgång till betalkonto och betaltjänster för andra än konsumenter Utredningens förslag är att rätten till betalkonto och betaltjänster inte ska utvidgas till föreningar och företag eftersom nackdelarna med en sådan reglering överstiger behoven. Jag tror att utredningen överskattar nackdelarna för instituten med en sådan reglering. Av Länsstyrelsernas årsrapport framgår att problem med grund- läggande betaltjänster påverkar utvecklingen av föreningslivet och tillväxten för företagare på landsbygden och i skärgårdar negativt. Även om behoven inte är helt klarlagda får det anses otillfreds- ställande att får dagliga samtal från små- företagare som inte får tillgång till betaltjänster. Det finns därmed anledning att överväga att ge också föreningar och företag samma rätt som konsumenter till betalkonto och betaltjänster. För betalningsmarknadens effektivitet och ur ett samhällsperspektiv bör det vara positivt om så många aktörer som möjligt får tillgång till betaltjänster via ett kreditinstitut. Det bör också vara positivt ur ett penningtvättsperspektiv att dessa betalningar sker över ett konto. Intresset för utländska företag att öppna betalkonton i torde vara begränsat om de inte har någon verksamhet i landet. Om företaget har verksamhet i landet får det antas ha ett berättigat intresse av att kunna öppna betalkonto för att utföra betalningar. Även om penningtvättsbedömningarna kan bli mer komplicerade för instituten vid företagskunder än för konsumenter, förhindrar inte direktivet att kreditinstituten tar ut avgifter som täcker kostnaderna för detta. Betaltjänster, förmedlingsavgifter och grundläggande betalkonton En särskild utredare ska lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra de regler som följer av det pågående arbetet inom EU med anledning av Europeiska kommissionens för- slag (KOM [2013] 547) till och rådets direktiv om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direk- tiven 2002/65/EG, 2013/36/EU och 2009/110/EG samt upphävande av direktiv /64/EG. Utredaren ska också lämna förslag till de ändringar i svensk lag- stiftning som behövs för att komplettera de regler som följer av det pågående arbetet med anledning av kommissionens förslag (KOM [2013] 550) till och rådets förordning om för- medlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. Utredaren ska vidare lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra de regler som följer av Europaparla- mentets och rådets direktiv /92/EU av om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner. Uppdraget ska redovisas . Betaltjänstdirektivet och motsvarande svenska regler Till grund för det nuvarande svenska regelverket om betaltjänster ligger betaltjänstdirektivet (och rådets direktiv /64/EG av om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven /7/EG, 2002/65/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv /5/EG). Betaltjänst- direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2010:751) om betaltjänster, kallad betaltjänstlagen, och lagen (2010:738) om obe- höriga transaktioner med betalningsinstrument (se prop. 2009/10:220 och prop. 2009/10:122). Betaltjänstlagen innehåller bestämmelser om betaltjänster som till- handahålls i och utförs inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES) i euro eller i någon annan av EES-ländernas valutor. I lagen finns också bestämmelser om betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer. Lagen innehåller vidare bestäm- melser om tillståndsplikt för tillhandahållande av betaltjänster, betal- ningsinstituts och registrerade betaltjänstleverantörers rörelse, infor- mationskrav vid tillhandahållande av betaltjänster, genomförande av betaltjänster, behandling av personuppgifter, tillträde till betalnings- system, tillsyn och ingripanden. Föreskrifter som kompletterar lagen finns i förordningen (2010:1008) om betaltjänster och Finansinspek- tionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2010:3) om betalnings- institut och registrerade betaltjänstleverantörer. Lagen om obehöriga transaktioner med betalningsinstrument inne- håller bestämmelser om vilka skyldigheter en kontohavare har vid användningen av ett betalningsinstrument och vilket betalningsansvar som gäller vid obehöriga transaktioner. Europeiska kommissionen lämnade förslag till ett reviderat direktiv om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven /65/EG, 2013/36/EG och 2009/110/EG samt upphävande av direktiv /64/EG, kallat betaltjänstdirek- tivet. Förslaget till direktiv innebär dels att en stor del av reglerna betaltjänstdirektiv överförs mer eller mindre oförändrade till det nya direktivet, dels att det införs nya regler eller regler som är mer utförliga än motsvarande regler direktiv. Den föreslagna regleringen innehåller bl.a. följande förändringar. Tillämpningsområdet utökas i fråga om geografiskt område och valutor. Bestämmelser om tredjepartsbetaltjänstleverantörer införs. Skyddskraven för betalningsinstitut effektiviseras och harmoni- seras ytterligare. En webbportal inrättas vid Europeiska bankmyndigheten (). Taket för när medlemsstaterna ska kunna medge undantag för små aktörer sänks. Bestämmelserna om betalningsinstitutens tillgång till betalkonto och tillträde till betalningssystem justeras för att säkerställa lika behandling av olika kategorier av auktoriserade betaltjänstleve- rantörer. Användningen av tilläggsavgifter harmoniseras ytterligare och anpassas till bl.a. förordningen om förmedlingsavgifter. Bestämmelserna om ansvarsfördelningen mellan inblandade leve- rantörer vid icke auktoriserade betalningstransaktioner anpassas så att även tredjepartsbetaltjänstleverantörer omfattas. Tillämpningsområdet för tvistlösning utanför domstol utökas. ges uppdraget att på ett antal områden ta fram riktlinjer eller tekniska standarder för tillsyn. Förslaget till förordning om förmedlingsavgifter Europeiska kommissionen presenterade förslag till en förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalnings- transaktioner. Förslaget innebär att gemensamma regler för förmed- lingsavgifter (även kallade mellanbanksavgifter) fastställs för kort- baserade betalningstransaktioner inom EU. I förordningen föreslås bestämmelser om taknivåer för förmed- lingsavgifter. Förslaget innehåller också bestämmelser om redovisning och om krav som ställs på kortsystem och betaltjänstleverantörer. Förordningens tillämpningsområde omfattar samtliga kortbetalningar som görs inom EU. Företagskort och s.k. trepartssystem föreslås dock undantas från bestämmelserna om taknivåer för förmedlings- avgifter. Flertalet av de kredit- och debetkort som innehas av kon- sumenter kommer att omfattas av bestämmelserna om taknivåer. Därutöver finns bestämmelser som riktar sig till medlemsstaterna och som avser sanktioner, klagomålshantering och tvistlösning. Genom och rådets direktiv /92/EU av om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner, kallat betalkontodirektivet, införs en ram för skydd av konsumenters rättigheter i samband med tillgång till och användning av betalkonton. Regleringen tar sikte på bl.a. följande områden: Rätt för konsumenter som är lagligen bosatta inom EU att öppna och använda betalkonton med grundläggande funktioner samt rätt till tvistlösning utanför domstol. Tjänster som bl.a. möjliggör insättning av medel på betalkonto och uttag av kontanter. Tjänster för byte av betalkonton som tillhandahålls av betaltjänst- leverantörer till konsumenter. Insyn i och jämförbarhet mellan avgifter som tas ut av konsu- menter för betalkonton. Behöriga myndigheter och deras arbetsuppgifter. Det finns behov av att analysera och överväga ett antal frågor med anledning av förslaget till betaltjänstdirektiv, förslaget till förord- ning om förmedlingsavgifter och betalkontodirektivet. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta. Utredaren ska analysera vilka ändringar av den svenska lagstift- ningen som behövs för att dels anpassa den till EU-förordningen, dels genomföra EU-direktiven. Utredaren ska ta fram underlag och utarbeta de författningsförslag som bedöms som lämpliga och ända- målsenliga. I sitt arbete ska utredaren beakta arbetet inom EU med framtagande av delegerade akter till direktiven. I fråga om betaltjänstdirektivet ska utredaren särskilt överväga vilka lagstiftningsåtgärder som behöver vidtas för att säkerställa dels betalningsinstitutens tillgång till betalkonto, dels att tillträdesreg- lerna till betalningssystem är objektiva, icke-diskriminerande och proportionella. I fråga om betalkontodirektivet ska utredaren särskilt överväga vilka lagstiftningsåtgärder som behöver vidtas för att möjliggöra in- sättning och uttag av kontanter på betalkonto. Utredaren ska vidare ta ställning till om det finns behov av att helt eller delvis utvidga regelverket till att avse andra aktörer än konsumenter, om befintliga tjänster för byte av betalkonto fungerar och hur identifierings- frågorna ska hanteras. EU-direktiven innebär en reglering som i stora delar är fullt har- moniserad. På vissa områden öppnar dock direktiven upp möjlig- heter för medlemsstaterna att göra nationella val och att i vissa fall ställa mer långtgående krav. Utredaren ska därför analysera och ta ställning till hur dessa optioner ska genomföras. Utredaren ska vidare analysera och överväga om det finns behov av att behålla eller införa andra bestämmelser än de som föreskrivs i direktiven och, i den mån direktiven ger medlemsstaterna denna möjlighet, utarbeta författningsförslag som bedöms som lämpliga och ändamålsenliga för den svenska regleringen. I de fall direktiven ger medlemsstaterna möjlighet att ställa upp mer långtgående krav ska behovet av ett starkt konsumentskydd beaktas. En EU-förordning är till alla delar bindande och direkt tillämp- lig i alla medlemsstater inom EU. Förslaget till förordning om för- medlingsavgifter innebär emellertid att nuvarande lagregler behöver ändras för att anpassas till förordningen. Det finns därför ett behov av att analysera och överväga ett antal frågor med anledning av för- slaget till förordning. På vissa områden öppnar förordningen även upp möjligheter för medlemsstaterna att göra nationella val. Ut- redaren ska därför analysera och ta ställning till hur dessa optioner ska genomföras. Utredaren ska i sitt arbete beakta att förordningen föreslås träda i kraft den tjugonde dagen efter offentliggörandet i Europeiska unionens officiella tidning. Utredarens huvuduppgifter är således att analysera direktiven och utarbeta de författningsförslag som behövs för att genomföra direktiven i svensk rätt, ta fram underlag och utarbeta de författningsförslag som bedöms som lämpliga och ändamålsenliga med hänsyn till framför allt behovet av ett starkt konsumentskydd, i de fall direktiven ger medlemsstaterna möjlighet att ställa upp mer långtgående krav, beakta arbetet inom EU med framtagande av delegerade akter till direktiven, och analysera vilka ändringar av den svenska lagstiftningen som be- hövs för att anpassa den till de regler som föreslås i förordningen och utarbeta nödvändiga författningsförslag. Utredaren ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för betaltjänstanvän- dare, betaltjänstleverantörer, tredjepartsbetaltjänstleverantörer, övriga fysiska och juridiska personer samt och staten i övrigt. I uppdraget ingår att särskild hänsyn ska tas till dessa och övriga konsekvenser redan vid utformningen av förslagen. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, orga- nisationer och företag som har relevans för utredningsuppdraget samt samråda med andra utredningar om genomförande av EU-rätts- akter på finansmarknadsområdet i frågor som är gemensamma. Utredaren ska beakta relevant arbete som pågår inom och inom EU samt hålla sig informerad om arbetet i andra länder inom EES med att genomföra direktiven. Utredaren ska även följa Europeiska kommissionens och Ebas arbete med regler som ska komplettera direktiven. Uppdraget ska redovisas . Eventuella för- slag som har betydelse för framtagande av kompletterande regler till förordningen om förmedlingsavgifter ska delredovisas . L 257/214 Europeiska unionens officiella tidning OCH RÅDETS DIREKTIV 2014/92/EU av om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner (Text av betydelse för EES) OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 114, med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de nationella parlamenten, med beaktande av Europeiska yttrande (1), med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande (2), i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (3), och av följande skäl: (1)Enligt artikel 26.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska den inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser där den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs. En fragmenterad inre marknad skadar konkurrenskraften, tillväxten och skapandet av sysselsättning inom unionen. Att undanröja direkta och indirekta hinder för den inre marknadens funktion är avgörande för att fullborda den. Unionsåtgärder när det gäller den inre marknaden för den finansiella tjänstesektorn för privatpersoner har redan i hög grad bidragit till att utveckla betaltjänstleverantörernas gränsöverskridande verksamhet, öka konsumenternas valmöjligheter och förbättra kvaliteten på och insynen i erbjudandena. (2)I detta avseende fastställs genom och rådets direktiv /64/EG (4) grundläggande krav på insyn när det gäller de avgifter som betaltjänstleverantörer tar ut för tjänster i samband med betalkonton. Detta har underlättat betaltjänstleverantörernas verksamhet avsevärt genom enhetliga regler för tillhandahållandet av betal tjänster och den information som ska lämnas, minskad administrativ börda och sänkta kostnader för betaltjänst leverantörerna. (3)En välfungerande inre marknad och utvecklingen av en modern, socialt integrerad ekonomi är i allt högre grad beroende av att betaltjänster är tillgängliga för alla. Ny lagstiftning måste i detta avseende vara en del av en smart ekonomisk strategi för unionen, som måste ta faktisk hänsyn till mer utsatta konsumenters behov. (1) EUT C 51, 22.2.2014, s. 3. (2) EUT C 341, 21.11.2013, s. 40. (3) ståndpunkt av (ännu ej offentliggjord i EUT) och rådets beslut av . (4) och rådets direktiv /64/EG av om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven /7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv /5/EG (EUT L 319, 5.12.2007, s. 1). Europeiska unionens officiella tidning L 257/215 (4)Som påpekade i sin resolution av med rekommendationer till kommissionen om tillgång till grundläggande banktjänster måste det dock göras mer för att förbättra och utveckla den inre marknaden för banktjänster till privatkunder. hämmar bristen på insyn i och jämförbarhet hos avgifter samt svårigheterna med att byta betalkonton fortfarande utvecklingen av en fullständigt integrerad mark nad och bidrar till en låg nivå av konkurrens inom banksektorn för privatkunder. Dessa problem måste åtgärdas och höga kvalitetsstandarder måste uppnås. (5)Dagens förhållanden på den inre marknaden kan avskräcka betaltjänstleverantörer från att utöva sin frihet att etablera sig eller erbjuda tjänster inom unionen på grund av svårigheten att få kunder på en ny marknad. Det krävs ofta en stor investering för att gå in på en ny marknad. En sådan investering kan endast motiveras om leverantören förväntar sig tillräckliga möjligheter och en motsvarande efterfrågan hos konsumenterna. Konsumenternas låga rörlighet när det gäller finansiella tjänster för privatpersoner beror till stor del på bristen på insyn och jämförbarhet när det gäller de avgifter och tjänster som erbjuds och på svårigheter i samband med byte av betalkonton. Dessa faktorer dämpar också efterfrågan. Detta gäller särskilt i gränsöverskridande sammanhang. (6)Dessutom kan betydande hinder för fullbordandet av den inre marknaden för betalkonton också uppstå genom fragmenteringen av de befintliga nationella regelverken. De nuvarande bestämmelserna på nationell nivå om betalkonton och i synnerhet om jämförbarhet hos avgifter samt byte av betalkonton varierar. När det gäller byten har bristen på enhetliga bindande bestämmelser på unionsnivå lett till varierande praxis och bestämmelser på nationell nivå. Dessa skillnader är ännu mer framträdande när det gäller jämförbarhet hos avgifter där det inte finns några bestämmelser, inte ens självregleringsbestämmelser, på unionsnivå. Om dessa skillnader skulle bli ännu mer betydande , eftersom betaltjänstleverantörerna tenderar att anpassa sin praxis efter de nationella mark naderna, skulle detta öka kostnaderna för att bedriva gränsöverskridande verksamhet jämfört med inhemska leverantörers kostnader och på så sätt göra det mindre lockande att bedriva verksamhet på gränsöverskridande basis. Den gränsöverskridande verksamheten på den inre marknaden försvåras också av hindren för att öppna ett betalkonto utomlands. De nuvarande restriktiva kriterierna för rätten att öppna betalkonton kan hindra unions medborgare från att röra sig fritt inom unionen. Om alla konsumenter får tillgång till ett betalkonto kommer de att kunna delta på den inre marknaden och ta del av fördelarna med den inre marknaden. (7)Eftersom vissa potentiella kunder inte öppnar betalkonton, antingen för att de inte får eller för att inte erbjuds lämpliga produkter, utnyttjas den potentiella efterfrågan på betalkontotjänster i unionen inte fullt ut . Om fler konsumenter deltog på den inre marknaden skulle detta vara en ytterligare motivation för betaltjänstleverantörer att gå in på nya marknader. Att skapa förutsättningar för att ge alla konsumenter tillgång till ett betalkonto är också nödvändigt för att främja deras deltagande på den inre marknaden och ge dem möjlighet att ta del av de fördelar som den inre marknaden har medfört. (8)Insyn i och jämförbarhet hos avgifter har behandlats på unionsnivå i ett självregleringsinitiativ som bankindustrin lanserat. Det gick dock aldrig att nå en slutlig överenskommelse om det initiativet. När det gäller byten innehåller de gemensamma principer som infördes av EBIC (Committee) en mallmekanism för byten mellan betalkonton som erbjuds av banker i samma medlemsstat.