sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Utredningens finansieringsförslag bygger på gemensamma och utökade satsningar på nationell, regional och lokal nivå för att möta kraven på en långsiktigt trygg allmän dricksvattenförsörjning. Beting- elserna i kapacitet varierar betydligt mellan landets 290 kommuner till följd av kompetens, naturgivna förutsättningar och förändringar som beror på klimat, demografi och andra samhällsförhållanden. Utredningen har övervägt olika möjligheter att stödja det lokala arbetet i mindre och på andra sätt utsatta kommuner, för att därmed uppnå förutsättningar för en långsiktigt tryggad försörjning. Det kommunala utjämningssystemet har tidigare omfattat va-frågor. Utredningen gör dock bedömningen att det inte är ändamålsenligt att direkt stödja dricksvattenförsörjningen genom sådan utjämning. Staten bör inte heller uttaxera eller avgiftsbelägga dricks- vattenproduktionen för att på så sätt frigöra och fondera medel som kan nyttjas i mer riktade stödformer. En tredje och enligt utred- ningens bedömning lämpligare väg, för att åstadkomma skalfördelar och ge mer storskaliga kompetensmässiga och ekonomiska förut- sättningar, är att öka takten i det samarbete och den samordning som erfordras mellan kommunerna i dricksvattenfrågor. Det förutsätts också att kommuner och övriga lokala aktörer i ökad utsträckning utvecklar en väl fungerande långsiktig planering och effektiv ekonomistyrning som grund för investeringar, underhåll och taxesättning. Den finansiella basen ska även vila på avgiftsfinansie- ring genom va-kollektiv. Möjligheterna att utveckla kommunöver- gripande taxekollektiv är som följd av regeringsformens begräns- ningar inte möjlig. Utökad och regional samordning i andra avseenden är dock fullt möjlig i t.ex. bolagsform eller genom kommunalförbund, vilket kan skapa bättre ekonomiska, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar. Landets samlade va-kollektiv ger finansiella möjlig- heter att bygga upp en förstärkt kunskapsutveckling, där utbild- ning, forsknings- och utvecklingsinsatser medverkar till att möta framtidens utmaningar. har liksom flera större huvudmän engagerat sig i FoU-aktiviteter och utbildningsverksamhet. I ett framtida perspektiv kan det enligt utredningens bedömning även komma att omfatta resurser och kompetenser som behövs inom krisberedskapens ram och som inte kan utvecklas och vidmakthållas lokalt, t.ex. den av Livsmedelsver- ket utvecklade VAKA-gruppen. Avgörande är den rollfördelning som bör gälla mellan det statliga offentliga åtagandet, respektive kommunerna och avgiftskollektiven. Staten behöver också se över sina finansiella åtaganden för dricksvattenfrågor och sträva mot ökad långsiktighet och kontinu- itet. Det förutsätter minskat beroende av tillfälliga projektmedel för att kunna fullgöra löpande myndighetsuppgifter. Annars för- svåras den målinriktade och samordnade styrning av dricksvatten- försörjningen som utredningen ser som nödvändig. resurser för regionalt arbete med dricksvatten- frågor behöver förstärkas, främst avseende inrättande och översyn av vattenskyddsområden. Därtill behövs ytterligare centrala insat- ser för samordningsarbete, kunskapsstöd och andra övergripande ändamål. Statens finansieringsbehov skulle delvis kunna täckas genom kompletterande skatteuttag. Relevant i sammanhanget är ett befintligt förslag om nya punktskatter inom det kemiska områ- det.129 Det anknyter också till den grundläggande finansieringsprin- cipen om att förorenaren betalar, även om ingen direkt koppling i formell mening finns mellan olika former av skatteuttag och finansiering i statens budget. Staten har i andra sammanhang avsatt resurser som stöd för det lokala klimatanpassningsarbetet i landets kommuner.130 Det är viktigt att detta arbete också inriktas mot dricksvattenanknutna insatser. Den allmänna dricksvattenförsörjningen är en samhällskritisk resurs, som på flera sätt påverkas av pågående klimatförändringar. 13.5.2Inom befintliga ramar och avgifter En rad av utredningens förslag bedöms kunna omhändertas inom ramen för befintliga anslagsramar och avgifter. Vissa statliga myndighetsuppgifter som rör dricksvattenfrågor bör även fortsatt kunna hanteras inom de anslagsramar som avsätts . Det gäller dels ett antal befintliga uppgifter, dels nya uppgif- ter av mindre omfattning. 2015/16:1, utgiftsområde 6, anslag 2:2 Förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor. Vissa av utredningens förslag kan omhändertas inom ramen för befintliga anslagsramar. Det gäller länsstyrelsernas utveckling av regionala vattenförsörjningsplaner. föreslås här få ett särskilt uppdrag att ta fram underlag om framtida vatten- behov avseende jordbrukssektorn. Vid inrättande och omprövning av vattenskyddsområden kommer ett antal samrådsmyndigheter att få nya (och ) och utökade arbetsuppgifter (SGU och ) genom granskande av underlag och beslut. föreslås få uppgifter som rör anpassning och väg- ledning om den offentliga kontrollen med avseende på mål, kon- trollområden, riskklassning liksom ökat fokus på krisberedskap. Myndigheten ska även föreskriva om obligatorisk rapportering av uppgifter om dricksvattenkvalitet för EU-rapportering. Likaså ska verket föreskriva om förtydligade funktionskrav i råvattenkon- trollen samt beredningskrav i produktionen. Vattenmyndigheterna ska vidare kunna begära in samlad information från kommuner och dricksvattenproducenters råvattenprovtagning inom ramen för sina nuvarande verksamheter och resurser. På motsvarande sätt ska vattenmyndigheterna ges uppgifter att informera dricksvattenpro- ducenterna utifrån aktuella egna kunskaper och övervakningsdata. Inom krisberedskapsområdet förutsätts när- mare utreda förutsättningarna för ett incidentrapporteringssystem och ta fortsatt ansvar för den s.k. vattenkatastrof- gruppen, VAKA. Utredningen föreslår att viss kompletterande finansiering möjliggörs, i den mån det av MSB förvaltade krisbered- skapsanslaget inte fortsatt bedöms utgöra lämplig finansierings- källa. Även förslagen om ökad samordning, dricksvattenråd, stra- tegi bedöms för de myndigheter som i sina instruktioner får i upp- drag att inom sitt verksamhetsområde bistå i det nationella sam- ordningsarbetet och medverka i arbete kunna omhändertas inom ramen för befintliga anslagsramar. Det gäller länsstyrelser (inklusive vattenmyndigheter), , Folkhälso- myndigheten, Havs- och vattenmyndigheten, SGU, och Kemikalieinspektionen. Inom kunskapsutvecklingens område finns skäl till ytterligare aktiviteter. Utredningen bedömer det som angeläget att på nation- ell och regional nivå öka förutsättningarna för såväl grundläggande kunskapsförsörjning genom utbildning och fortbildning i olika former, som att ett upprätthållande kan ske av de samlade FoU- resurser som branschen och staten avsätter. Rik- tad finansiering i samverkan med etablerade forskningsfinansiärer har visat sig verkningsfullt, vilket initiativ från Svenskt Vatten Ut- veckling visat. Exempel på fortsatt eftersatta områden gäller såväl mer grundläggande insatser kring kemiska hälsorisker, som tillämpade insatser som rör utveckling av barriäreffekter i vatten- beredningen. Utredningen lägger dock inga konkreta förslag inom dessa områden men förutser att frågorna kan komma att diskuteras inom ramen för kommande forskningsproposition. Dagens va-försörjning finansieras genom årliga avgiftsuttag om cirka 21 mdkr. Avgifterna avser nödvändiga kostnader och kan där- med omfatta vitt skilda kostnadsposter. Flera av utredningens för- slag anknyter till sådan finansiering. Det avser huvudmäns, produ- centers och distributörers, samt i vissa fall kommuners, arbete med rapportering av dricksvattenkvalitet(tappvatten), förtydligade krav avseende säkerställd förmåga till dricksvatten- försörjning, förnyelse- och underhållsplaner, och aktiv krishantering och nödvattenförsörjning.131 Beträffande kommunens kostnader för ansökan om inrättande och omprövning av vattenskyddsområden för allmänna befintliga vat- tentäkter och reservvattentäkter, bedömer utredningen att de kan anses vara sådana externa miljövårdande kostnader som har ett sådant starkt samband med va-tjänsterna att de kan ingå i avgifts- underlaget. Huvudprincipen är att va-avgifterna ska bekosta sådant som kommer va-kollektivet tillgodo. Kollektivet har ett intresse av 131 stödresurser med nödvattentankar finansieras med statliga medel. att skydda vattnet för att minska behovet, och därmed kostnaden, av vattenrening i vattenverket. Att skydda vattnet är därmed en nödvändig kostnad som ska bäras av kollektivet. Det gäller även skydd av reservvattentäkter som får anses vara en kostnad, närmast att likna vid en form av försäkring, för att vattenförsörjningen ska kunna fungera även om den ordinarie försörjningslösningen av olika anledningar inte kan användas. Utredningen föreslår att det ska vara kommunens skyldighet att ansöka eller på annat sätt säkerställa att en ansökan om vatten- skyddsområden görs, mot bakgrund av dess skyldighet att ordna vattentjänster. Kommunen, huvudmannen och vattenproducenten kan vara olika rättsubjekt eftersom de senare t.ex. kan utgöras av ett kommunalförbund eller ett kommunalt bolag. Kostnader för huvudmannen och vattenproducenten finansieras via va-avgifter och kostnader för miljöförvaltning via skatter. Det är kommunen som meddelar föreskrifter om va-taxan på grundval av huvudman- nens redovisning. Det kan disktuteras i vilken utsträckning kom- munens kostnader för ansökan kan föras över till huvudmannen och därmed va-kollektivet. Kommunen kan antingen välja att ansöka själv eller att ge huvudmannen eller vattenproducenten i uppdrag att ansöka. I det förra fallet kan kommunen debitera huvudmannen eller vattenproducenten de kostnader som uppstått till följd av ansökan. I det senare fallet uppstår kostnaderna direkt hos huvudmannen eller vattenproducenten. Ovan refererade förarbeten, avsnitt 13.2.3, tyder på att det inte finns något hinder för kommunen att debitera huvudmannen för kostnader som kommunen haft till följd av kommunens skyldigheter enligt vattentjänstlagen. Det har dock framförts till utredningen att detta lokalt kan innebära praktiska problem. Utredningen har därför prövat om bestämmelse i vattentjänst- förordningen, med stöd av ett nytt bemyndigande i vattentjänst- lagen, på lämpligt sätt kan reglera frågan. Innebörden av en sådan reglering skulle vara att kommunens kostnader för ansökan kan utgöra en sådan nödvändig kostnad som avses i 30 § lagen om all- männa vattentjänster och som får betalas av huvudmannen. In- vändningar kan dock resas mot en sådan lösning. Frågan har dis- kuterats, men avförts från utredningen. Även va-lagsutredningen prövade frågan om begreppet nödvändiga kostnader behöver klar- läggas och preciseras. Utredningen gjorde bedömningen att vilka kostnader som är nödvändiga, inte bör uttryckas i lagtext utan som klarläggas i rättstillämpningen.132 gör motsvarande bedömning, att frågan bör avgöras genom rätts- tillämpning. Frågan om eventuell ersättning till fastighetsägare till följd av vattenskyddsområden behandlas till viss del i avsnitt 7.5. Där tas bland annat möjlighet till finansiering via va-taxan upp. Frågan om vilket rättsubjekt som ska betala eventuell ersättning samman- hänger med själva ersättningsfrågan, vilket utredningen enligt sina direktiv inte ska behandla. Kommunens uppgifter som kontrollmyndighet för dricks- vattenkontrollen finansieras, liksom förslagen om förstärkt och effektiviserad sådan kontroll, med kontrollavgifter. Även dessa belastar ytterst va-kollektiven. I vissa fall kan kompletterande skattefinansiering behövas då det gäller kommunens bidrag till utveckling av regionala vattenförsörjningsplaner och vid inrättande och omprövning av vattenskyddsområden. Beträffande den s.k. finansieringsprincipen, bedömer utredningen att kommunerna huvudsakligen har möjlig- het att finansiera nya och utökade uppgifter med annat än höjda skatter, dvs. främst i form av va-avgifter. Inrättande av vatten- skyddsområden har visserligen varit en frivillig uppgift, även om t.ex. vattenmyndigheternas åtgärdsprogram under den senaste sexårscykeln tydligt pekat på att kommunerna behöver inrätta skyddsområden för sina täkter. Skyddet av det egna dricksvattnet bör dock ses som ett naturligt åtagande inom ramen för kommu- nernas vattenförvaltningsarbete. Skyddsarbetets karaktär varierar i landet, där främst en mindre grupp kommuner har eftersatt arbetet med att inrätta eller ansöka hos om att inrätta vatten- skyddsområden. Utredningen föreslår att skyddsarbetet på denna punkt ska göras obligatoriskt. Förslaget syftar till att säkerställa råvattnets kvalitet och därmed hjälpa kommunen att leverera dricksvatten av god kvalitet. Merparten av kommunens kostnader för ansökan kommer enligt utredningens resonemang ovan att finansieras via va-taxan. De pilotstudier som Kommuner och Landsting låtit genomföra133 för att uppskatta kommunernas 132SOU 2004:64, s. 309–316. 133WSP (2015). Utredning av kostnader för inrättande av vattenskyddsområde. egna skattefinansierade kostnader, tyder på att dessa kan ses som naturliga och hanterliga. Även kommunens bidrag till utveckling av regionala vattenförsörjningsplaner bör ses som ett naturligt åta- gande inom ramen för kommunernas vattenförvaltningsarbete. Dagens lågt prissatta dricksvatten speglar i betydande grad historiskt gynnsamma förhållanden, där tillgång på råvatten av god kvalitet och statliga investeringsbidrag (dock främst på avlopps- sidan) medverkat som förklaringsbakgrund. Framtiden innebär ökande krav på kunskap, teknik och investeringar i skydd, bered- ning och distribution av dricksvattnet, till följd av klimatföränd- ringar, demografi och annan samhällsförändring. Kostnader och därmed taxenivåer kommer med nödvändighet att öka, liksom skill- naderna mellan kommuner med olika förutsättningar. Det ställer stora krav på utsatta och mindre aktörers möjligheter, vilket starkt talar för olika former av samverkan och samordning. Vissa av utredningens förslag förutsätter tillkommande statlig finansiering. Då det gäller skyddet av vattenförekomster är läns- styrelsens begränsade resurser inte tillräckliga för att möjliggöra att skyddet byggs ut till att omfatta samtliga större täkter, i enlighet med utredningens förslag. Inrättandet av vatten- skyddsområden är särskilt eftersatt i vissa län, i samtliga län återstår också ett betydande arbete med att se över en rad äldre områden och skyddsföreskrifter. Tillkommande medel bör tydligt destineras till de ändamål som avses för att tillgodose ett ändamålsenligt genomförandearbete. Fördelningen av medel till länsstyrelserna bör göras med stöd av en fördelningsnyckel som tar hänsyn till enskilda läns speciella förutsättningar i form av utestående skyddsarbete. arbete som en följd av utredningens förslag kommer i en inledande fas huvudsakligen att möta behovet av tillkommande vägledning och stöd till kommuner för utformning av ansökningar om inrättande och omprövning av vattenskyddsområden. Havs- och vattenmyndigheten behöver öka sina insatser för väglednings- arbete rörande vattenskydd liksom utveckla vägledning för regionala vattenförsörjningsplaner. Medel för arbetet föreslås belasta anslaget 1:12 Åtgärder för havs- och vattenmiljö, utgifts- område 20, som tillförs motsvarande belopp. Utredningen har tidigare konstaterat att de centrala förvalt- ningsmyndigheterna i begränsad omfattning avsatt fasta resurser för dricksvattenfrågor inom sina ordinarie förvaltnings- och sak- anslag. Det gäller till viss del också , som har uttalade ansvars- och samordningsuppgifter för dricksvattenfrågor. Samordningsuppgifterna svarar för ungefär en tredjedel av de cirka som löpande läggs på allmänna dricksvattenfrågor vid myn- digheten. Övriga delar avser främst stöd till kontrollmyndigheter, rapporteringsfrågor m.m. Inom krisberedskapsområdet har verksamheten väsentligen finan- sierats med stöd av tillfälliga projektmedel, främst från krisbered- skapsanslaget, bland annat den s.k. VAKA-gruppen. Utredningen föreslår att viss kompletterande finansiering möjliggörs för att garantera gruppens verksamhet, i den mån krisberedskapsanslaget inte fortsatt bedöms utgöra lämplig finansieringskälla. Även om en utökad avsättning av medel inom ramen för redan befintliga anslagsresurser kan ses som naturlig, kvarstår behov av vissa för- stärkningar till följd av utredningens förslag om nya uppgifter. Här avses främst medel till för inrättandet av ett dricksvattenråd, samt avsättning av vissa kansliresurser för rådet. 134Inkluderar arbete med vägledning kring regionala vattenförsörjningsplaner respektive år. 135Finansieringen avser ett ev. behov av ytterligare anslagsmedel , i de fall krisberedskapsanslaget inte bedöms kunna nyttjas fortvarigt. Utredningen föreslår att finansiering och verksamhet prövas i samband med en bredare kontrollstation (se kap. 12). Uppbyggnaden av ett nationellt förutsätter också ytterligare medel, med en successiv utbyggnad under en in- ledande treårsperiod. Förstärkningar görs genom anslag 1:15 Livs- medelsverket, utgiftsområde 23, som tillförs motsvarande belopp. fördjupade regionala uppföljning av kommu- nernas dricksvattenanknutna analys- och planeringsarbete inom krisberedskapen erfordrar vissa engångsvisa resurser motsvarande 3,9 mnkr. Insatsen föreslås ske . Havs- och vattenmyndighetens vägledande arbete förutsätts vara mer uttalat i ett inledande skede men bör kunna plana ut till en något lägre nivå. I stället beräknas myndig- hetens arbete med remissvar och stödjande arbete vid överklagande tillta. Beträffande länsstyrelsernas arbete bedöms insatserna succes- sivt öka som en följd av ikraftträdandet av kravet på kommunen att ansöka om inrättande av nya vattenskydds- områden, liksom omprövning av äldre områden för täkter som ger mer än . Fortsatta vägledande och stödjande insatser bedöms kvarstå i oförändrad omfattning. Länsstyrelserna förutsätts erhålla ytterligare förstärkningar som en följd av krav på ansökan om vattenskyddsområde även för inrättande och omprövning av täkter som ger mellan 10–träder i kraft . För perioden –2024 beräknas tillkommande årliga kostnader som följd av utredningens förslag motsvarande cirka för statens samlade vägledande, stödjande och beslutande arbete. För peri- oden –2027 beräknas motsvarande kostnader till cirka . Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att analy- sera behovet av nya ekonomiska styrmedel på kemikalieområdet, den s.k. . Utredningen föreslår bland annat införandet av punktskatt på vissa kemikalier för att minska förekomsten av farliga ämnen i människors hemmiljö. Vanliga käl- lor till sådana farliga ämnen är flamskyddsmedel i elektronik samt ftalater i golv- och andra byggvaror som innehåller polymerer av vinylklorid, PVC. Farliga ämnen som ingår i varor kan spridas under olika faser av varans livscykel, t.ex. genom att tillsatsämnen läcker ut från plastmaterial, i samband med tvätt och slitage av varan eller i avfallshanteringen. skattade de förväntade intäkterna av skatten på viss elektronik och golv- och andra byggvaror till 2,4 miljarder respektive årligen.136 Vid remisshanteringen ställde sig en rad centrala expertmyndigheter bakom förslaget, bland annat Folk- hälsomyndigheten, , , Kemika- lieinspektionen samt Kommuner och Landsting. Natur- vårdsverket pekar på att de ämnen som skatten avser har varit upp- märksammade på grund av sina negativa egenskaper. Kemikalieinspektionen ser det som nödvändigt att på detta sätt hantera grupper av farliga ämnen för att effektivisera kontrollen. Det anförs mer allmänt att genomförandet och utvecklingen av ny lagstiftning inom kemikalieområdet går för sakta och komplette- rande styrmedel behövs för att öka skyddet mot människors hälsa och miljön. Ekonomiska styrmedel kan vara ett verkningsfullt komplement till begränsningar och förbud, har endast använts i begränsad omfattning inom kemikalieområdet och bör därför prövas. En rad kritiska synpunkter anförs på skatteförslaget och dess konstruktion, inte minst från branschhåll.137 Det har i sammanhanget pekats på den grundläggande principen om att för- orenare ska betala, dvs. stå för en rimlig del av de kostnader som samhälle och individ åsamkas. Elektronikåtervinning i för- ordar en miljöriskpremie framför den föreslagna skattelösningen, och anför i sitt remissvar på utredningens förslag att styrmedel ska konstrueras så att de intäkter de genererar bidrar till förebyggande och förbättrande åtgärder över tid.138 bedömer för sin del att ökade insatser för att skydda känsliga och för samhället strategiskt viktiga vattenförekomster utgör nödvän- diga förebyggande och förbättrande åtgärder ur ett dricksvatten- perspektiv. förslag bereds för närva- rande i och kan tidigast komma att behandlas inom ramen för regeringens ekonomiska vårproposition 2016.139 Mot bakgrund av de sammanhängande risker som farliga ämnen i hemmiljö kan utgöra för dricksvatten som följd av transporter genom kretsloppet hem-avloppsreningsverk-recipient-vattenverk- dricksvatten anser utredningen att den föreslagna skatten på kemi- 137Regeringskansliet (2015). Remissammanställning SOU 2015:30. 2015/16:1. Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor, s. 263. kalier i egenskap av tillkommande styrmedel och intäktskälla på ett rimligt och naturligt sätt möjliggör insatser för en trygg dricks- vattenförsörjning. Det anknyter till den grundläggande principen om att förorenaren betalar, även om ingen direkt koppling i formell mening finns mellan olika former av skatteuttag och finansiering i statens budget. Intäkter från en framtida skatt på kemikalier möjliggör dock en budgetförstärkning som kan gagna dricksvatten- frågorna. Förstärkning kan därmed ske av de tidigare nämnda anslagen 1:12 Åtgärder för havs- och vattenmiljö, utgiftsområde 20, samt 1:15 , utgiftsområde 23. Med tanke på de stora framtida utmaningarna, har utredningen även diskuterat olika finansieringsvägar då det gäller att möta resurs- behoven på nivå, främst för mindre och utsatta kommuner. Det kommunala utjämningssystemet, som tidigare även omfattade va- verksamhet, har granskats utifrån sina möjligheter att stärka svaga kommuner i deras långsiktiga arbete. Utredningen gör dock bedömningen att va-frågorna 2004 utmönstrades från utjämnings- systemet på välavvägda grunder. Inga nya argument har heller tillkommit för att återinföra ett system som schablonmässigt omför- delar resurser mellan kommuner med hänvisning till va-kollektivens bärkraft. Det kan t.o.m. visa sig kontraproduktivt genom att motverka det ökade samordningsarbete som krävs mellan kommuner. Ytterligare alternativ har diskuterats, främst med sikte på de kommuner som har befolkningsmässiga, klimatbetingade eller på andra sätt besvärliga förutsättningar. Uppbyggnad av en fond, till exempel genom införandet av en statlig vattenavgift på dricks- vattenproduktionen, skulle kunna ge förutsättningar att lämna rik- tat stöd. Det skulle också kunna avse kommungemensamma och regionala satsningar för utveckling av skydd, infrastruktur samt utvecklings- och kompetenssamverkan. På central nivå skulle av- sättningar från en sådan fond kunna göras för övergripande och gemensamma ändamål, t.ex. inom kunskapsutveckling, krisbered- skapsområdet samt skydd av vattentäkter. Förvaltning och utan- ordning av fonderade medel skulle kunna ske i samlad regi under medverkan av och med Betydande egenfinansiering från de sökande kunde då utgöra en naturlig utgångspunkt. Utredningen har av olika skäl avstått från att föreslå en sådan lösning. Gemensamma avsättningar som kan motiveras kan kanali- seras i andra former, t.ex. genom den egna branschorganisationen . De för avgiftsfinansiering underliggande princi- perna möjliggör dock knappast en uttaxering till förmån endast för vissa kommuner, en möjlighet att avropa motprestationer måste föreligga för alla landets va-kollektiv.