sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Vidare finns 17 privata lärosäten, så kallade enskilda utbildningsanordnare. Av dessa har fyra lärosäten rätt att bedriva forskarutbildning. Ett övergripande mål för det svenska universitets- och högskolesystemet är, enligt Allmänna förutsättningar för ledning och… beslut, att ska vara en ledande kunskaps- och forskningsnation.1 Som beskrevs i föregående kapitel har universitet och högskolor till uppgift att tillhandahålla utbildning, bedriva forskning, konstnärlig forskning och utvecklingsarbete samt samverka med det omgivande samhället. Vidare ska utbildning och forskning vid universitet och högskolor i hålla en internationellt sett hög kvalitet och bedrivas effektivt. De statliga universiteten och högskolorna i är förvalt- ningsmyndigheter under regeringen och omfattas därför av regel- verk och styrformer för statliga myndigheter inklusive mål- och resultatstyrning och finansiell styrning (styrformer diskuteras vidare i kommande avsnitt). och högskolor är statliga myndigheter är mycket ovanligt ur ett internationellt perspektiv. Myndighetsformen innebär att gällande författningar, budgetbeslut och regleringsbrev är centrala styr- dokument för statliga universitet och högskolor. ansvarar för frågor om universitet och högskolor och forskning, med undantag för att ansvarar för lantbruksuniversitet.2 ansvarar för uppgifter i fråga om kvalitetssäkring, granskning av effektivitet, uppföljning, tillsyn och chefsutveckling vad gäller universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434), enskilda anordnare av utbildning som kan leda fram till en examen som får utfärdas enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina och enskilda anordnare av utbildning på högskolenivå som får statsbidrag.3 En grundläggande utgångspunkt för förståelse av ramarna för ledning och styrning av universitet och högskolor är de författ- ningar som styr verksamheten. I detta avsnitt redogörs för de mest centrala delarna av dessa regelverk.4 1Utbildningsutskottet (2013/14:RFR21). 2Sveriges tillhör landsbygdsministerns ansvarsområde. 3Se Förordning (2012:810) med instruktion för . 4Universitet och högskolor styrs även av författningar som inte redovisas här. Dessa reglerar vissa områden eller frågor, som exempelvis uppdragsutbildning, studieavgifter, statistik och lärarutbildningar. Allmänna förutsättningar för ledning och… Den nuvarande högskolelagen infördes och föregicks av propositionen Universitet och högskolor – frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1). I högskolelagen finns grundläggande bestämmelser för verksamheten vid statliga universitet och högskolor vad gäller lärosätenas organisation, professorer och andra lärare samt studenter. Högskolelagen kompletteras av mer ingående bestämmelser i högskoleförordningen (1993:100). För verksamheten vid respektive Försvarshögskolan har regeringen utfärdat särskilda förordningar.5 I högskolelagen anges att lärosätenas verksamhet dels ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning, dels ska avpassas så att en hög kvalitet nås i utbild- ningen och forskningen. Högskolelagen ger en ram för hur organisation och styrning ska utformas genom att ange att varje universitet och högskola ska ha en styrelse och en rektor.6 Vidare anger högskolelagen inledningsvis att studenterna har rätt till inflytande över utbildningen och att de ska utgöra en aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen vid lärosätet (1 kap. 3– 4 a § högskolelagen). Av stor betydelse för lärare och forskare vid universitet och högskolor är de allmänna principer för forskningen som regleras i 1 kap. 6 § högskolelagen, vilka innebär att forskningsproblem får väljas fritt, att forskningsmetoder får utvecklas fritt och att forskningens resultat får publiceras fritt.7 En annan bestämmelse som har stor betydelse för verksam- heten, och utformningen av denna, finns i 2 kap. 6 § högskolelagen. Där anges att beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens, om besluten kräver en bedömning av uppläggning, genomförande av eller kvalitet i utbildningen, eller organisation av eller kvalitet i forskningen. Om denna bedömning ska göras av en grupp personer ska majoriteten av dessa ha 5Se förordning (1993:221) för och förordning (2007:1164) för Försvarshögskolan. 6Regleringen av styrelse och rektor behandlas särskilt i kapitel 10. 7I 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen finns en bestämmelse om att forskningens frihet är skyddad enligt bestämmelser som meddelas i lag. Allmänna förutsättningar för ledning och… vetenskaplig eller konstnärlig kompetens.8 får dock besluta att en sådan majoritet inte behövs om det finns särskilda skäl. Denna regel sätter ramarna för vilka som får fatta en viss typ av beslut inom lärosätet och den anger till viss del även formerna för sådana beslut. Vid beslutsfattande eller vid beredning av beslut som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation har även studenterna rätt att vara representerade (2 kap. 7 § högskolelagen). Kompletterande regler för detta finns i högskoleförordningen där det anges att om beslut ska fattas eller beredning ska genomföras av en enda person, ska information lämnas till och samråd ske med en studentrepresentant före beslutet eller slutförandet av beredningen. När beslut ska fattas av en grupp personer där majoriteten är vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta (de beslut som omfattas av bestämmelserna i 2 kap. 6 § högskolelagen) har studenterna rätt att vara representerade med minst tre ledamöter. Antalet studentrepresentanter i en sådan grupp får dock vara färre om det finns särskilda skäl med hänsyn till det totala antalet ledamöter i gruppen (2 kap. 14 § högskoleförordningen). Rätten till studentrepresentation gäller således vid all beredning och vid alla beslut av betydelse för utbildningen eller studenternas situation. Denna författningsreglerade rättighet för studenterna är mycket ovanlig i ett internationellt sammanhang. I högskolelagen anges även att lärosätena ska beakta och främja jämställdheten mellan kvinnor och män, främja förståelsen för andra länder och internationella förhållanden samt aktivt främja och bredda rekryteringen till universitet och högskolor (1 kap. 5 § högskolelagen). Dessa bestämmelser innebär en övergripande reglering i hög- skolelagen och högskoleförordningen. Regleringen utgör utgångs- punkten för universitets och högskolors utformning och organisering av verksamheten. Bestämmelserna om att en viss typ av beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens är avgörande för hur lärosätena väljer att organisera sin beslutsstruktur. Likaså har bestämmelserna om studenternas rätt till representation vid beslut som rör dem och reglerna om 8 Med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens avses avlagd doktorsexamen eller mot- svarande vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Allmänna förutsättningar för ledning och… formerna för beredning av sådana ärenden betydelse för hur den interna organisationen ser ut och fungerar. I kapitel 6 går vi igenom hur lärosätena valt att utforma de interna beslutsstrukturerna. Sammantaget kan man säga att regelverket sätter ramar för hur verksamheten ska bedrivas och hur besluts- och berednings- processer ska utformas. De statliga universiteten och högskolorna är myndigheter under regeringen och ska tillämpa ett allmänt regelverk för statliga myndigheter. Grundläggande föreskrifter finns i regeringsformen men statliga universitet och högskolor ska även tillämpa delar av förvaltningslagen (1986:223) samt bestämmelser i tryckfrihetsför- ordning (1949:105) om allmänna handlingars offentlighet. Vidare gäller bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) om hantering, registrering och utlämnande av allmänna handlingar samt sekretess. och högskolor ska även tillämpa myndighets- förordningen (2007:515). Dock gäller en del av bestämmelserna i myndighetsförordningen inte för universitet och högskolor, vilket framgår av 1 kap. 5 § högskoleförordningen. Dit hör vissa regler om den interna organisationen, som enligt 2 kap. 2 § högskole- förordningen beslutas av lärosätets styrelse. Statliga lärosäten styrs även av regler för den ekonomiska verksamheten såsom förord- ningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och kapitalförsörjnings- förordningen (2011:210). Vidare finns bestämmelser om arbets- tagare vid myndigheter under regeringen i lagen (1994:260) om offentlig anställning. Det relativt omfattande regelverket som finns för statliga myndigheter förutsätter att statliga universitet och högskolor har god kompetens inom sina organisationer att uttolka och skapa former för hur bestämmelserna bäst kan följas. Lärosätena har därför utvecklat ett verksamhetsstöd för hantering av många av dessa frågor. Men eftersom även delar av forsknings- och utbild- ningsverksamheten regleras av exempelvis bestämmelser i förvalt- Allmänna förutsättningar för ledning och… ningslagen, behövs kunskap inom hela lärosätet om vad det innebär att arbeta vid en statlig myndighet. De flesta universitet och högskolor är, som ovan nämnts, statliga myndigheter. Men högre utbildning och forskning bedrivs även av enskilda utbildningsanordnare. Dessa utgör en blandad grupp och de bedriver bland annat vårdutbildningar och teologiska utbild- ningar. Förenande för de enskilda utbildningsanordnarna är att de har tillstånd att utfärda examina enligt lagen om tillstånd att utfärda vissa examina.9 De största enskilda utbildningsanordnarna är Stiftelsen och Stiftelsen vilka överfördes från staten till privaträttslig form i samband med stiftelsehögskolereformen 1994. Deras verksamhets- form benämns stiftelsehögskolor och de drivs genom en kombina- tion av stiftelse och aktiebolag. Andra exempel på enskilda utbild- ningsanordnare är i , , , Sophiahemmet högskola och Teologiska högskolan . Verksamhetsformen för de mindre enskilda utbildningsanordnarna är stiftelser, aktiebolag eller föreningar.10 Syftet med införandet av stiftelsehögskolor var att öka mångfalden och stärka en så kallad konstruktiv konkurrens, där tanken var att reformen skulle ha en vitaliserande inverkan även på de statliga universiteten.11 Regeringen ville ge stiftelsehögskolorna en väsentligt utökad autonomi bland annat med avseende på inriktning och dimensionering av grundutbildning och forskning, organisations- och ledningsfrågor, tjänsteorganisation och medelsförvaltning. I samband med reformen bemyndigade regeringen att dels 9Regeringen beslutar i frågor om tillstånd att utfärda examina för enskilda utbildnings- anordnare. 10Ds 2013:49 s. 29. 1992/93:1 s. 24. Skälen till stiftelsehögskolereformen finns vidare redovisade i propositionen Högskolor i stiftelseform – mångfald för kvalitet (prop. Allmänna förutsättningar för ledning och… överföra två statliga högskolor till stiftelseform, dels tillskjuta nödvändigt kapital. Kapitalet bestod av de avvecklade löntagar- fondsmedlen vilket tillfördes som stiftelsekapital. tekniska högskolas och relation till staten regleras i så kallade långsiktiga ramavtal som löper under . Av avtalet följer att underavtal om utbildning och forskning träffas för de planeringsperioder som gäller de statliga universiteten och högskolorna. Stiftelsehögskolorna omfattas inte i direkt mening av högskolelagen eller högskoleförordningen utan bedrivs i privaträttslig regi. Verksamheten är dock till del styrd av högskolelagen eftersom det i lagen om tillstånd att utfärda vissa examina anges att en förutsättning för att utfärda statligt reglerade examina är att utbildningen bedrivs så att den uppfyller de krav som ställs på utbildning i 1 kap. högskolelagen. Statskontoret har, i rapporten men ändå lika, följt upp stiftelseformens betydelse inom högskolan och gör bedömningen att det inte finns några större skillnader i praktiken mellan stiftelsehögskolors och statliga lärosätens förutsättningar att nå de mål som staten satt upp. Vidare menar man att statliga lärosäten och stiftelsehögskolor, efter autonomireformen , har i stort sett motsvarande frihet att själva välja hur verksamheten ska organiseras och hur kompetensförsörjningen ska hanteras. Stats- kontoret anser att skillnaden i handlingsutrymme huvudsakligen består av att stiftelsehögskolorna har större ekonomiska befogen- heter än vad statliga lärosäten har, vilket har inverkan på förut- sättningarna till nyttiggörande och samverkan med det omgivande samhället.12 4.2.4Bakgrunden till dagens regelverk - avregleringar för ökad handlingsfrihet För en förståelse av hur dagens syn på hur universitets och hög- skolors verksamhet ska styras och hur det nuvarande regelverket för universitet och högskolor vuxit fram belyser vi här de avregleringar för ökad handlingsfrihet som gjorts inom universitets- och högskolesektorn. Naturligtvis har det gjorts andra reformer inom 12 Statskontoret (2012:37) s. 111. Allmänna förutsättningar för ledning och… området som också har haft inverkan på lärosätenas verksamhet. Vi har dock gjort bedömningen att avregleringarna för ökad handlingsfrihet spelat störst roll för utredningens frågeställningar. har tre större reformer av universitets- och högskolesystemet genomförts. Ett enhetligt nationellt högre utbildningssystem infördes med reform. De andra två stora reformerna genomfördes och 2011 och syftade primärt till att öka statliga universitets och högskolors självbestämmande.13 Huvudskälet till reformerna för ökad handlingsfrihet har varit att ge universitet och högskolor ökad frihet att själva bestämma över sin verksamhet, vilket inför reformerna har angivits som en viktig principfråga med hänsyn till lärosätenas uppgift att vara en själv- ständig och kritiskt reflekterande kraft i samhällsutvecklingen. Vidare var en utgångspunkt att den ökade handlingsfriheten främjar kvaliteten i verksamheten då lärosätena får större frihet att anpassa verksamheten efter de egna förutsättningarna och behoven. Handlingsfriheten har också lyfts fram som en förutsättning för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett framgångsrikt sätt i en internationell och konkurrensutsatt sektor. Genom det ökade själv- bestämmandet lades ansvaret för att uppfylla målen i utbildnings- och forskningspolitiken tydligare på lärosätena själva. var självständigheten för universitet och högskolor begränsad då exempelvis staten kontrollerade de olika lärartjänster som fanns inom lärosätet. var det regeringen som inrättade professurer och utsåg professorer vid lärosätena. Likaså har lärosätenas interna organisa- tion varit starkt reglerad. Utifrån ställningstagandet att universitet och högskolor skulle ges ökad handlingsfrihet skedde 1993 en avreglering av högskolelagstiftningen. I jämförelse med tidigare högskolelagstiftning fanns, efter reformen, mycket färre regler och lärosätena fick i ökad grad själva fatta beslut inom fler områden. 13 Den historiska utvecklingen mot ökad självständighet inom högre utbildning och forskning finns väl beskriven, också ur ett europeiskt perspektiv, i betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104). Allmänna förutsättningar för ledning och… Förändringarna innebar att universitetens och högskolornas styrelser fick ökat formellt inflytande. Regleringen av lärosätenas interna organisation med institutioner, linjenämnder, utbildnings- nämnder med flera togs bort medan regleringen av styrelse, rektor, prorektor och fakultetsnämnd fanns kvar. I övrigt fick universitet och högskolor besluta om sin interna organisation. Vidare fick universitet och högskolor besluta om behörighetskrav och bedöm- ningsgrunder vid anställning av lärare. Regeringen behöll dock möjligheten att utfärda föreskrifter om vilka lärartjänster som skulle finnas, men man tydliggjorde att universitet och högskolor själva hade mandat att inrätta lärartjänster utöver de som angavs i lagen och i regeringens föreskrifter.14 I samband med reformen trädde en ny högskolelag och högskoleförordning i kraft. I propositionen Universitet och högskolor - frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) beskrevs motivet för lärosätenas ökade självbestämmande primärt som kvalitativt och principiellt. Kvalitativt genom att universitet och högskolor som stod fria ansågs ha de största förutsättningarna att förmedla kvalificerad kunskapsutveckling. Det principiella motivet uttrycktes enligt följande: Ett samhälle som värnar mångfalden och som inser riskerna i en allomfattande statsmakt måste skydda de kritiska motvikterna. Dit hör universitet och högskolor.15 I propositionen stod att frihet var för statliga universitet och högskolor och att varje reglering krävde sin egen motivering. Här underströks också att det som inte uttryckligen var reglerat följaktligen stod varje universitet och högskola fritt att inrätta och organisera. Utgångspunkten i förarbetena var att universitet och högskolor skulle ges större frihet att utforma sin interna organisa- tion mot bakgrund av sina skilda förutsättningar.16 Variationer inom och omprövningar av den interna organisationen var således något önskvärt, eftersom det skulle leda till att varje lärosäte kunde utforma den interna organisationen utifrån sina specifika behov. Två andra förändringar som även bör nämnas i sammanhanget genomfördes då rektor ersattes av en extern ledamot som ordförande i som 1992/93:1 s. 87. 1992/93:1 s. 9. 1992/93:1 s. 22. Allmänna förutsättningar för ledning och… styrelsen övertog ansvaret för att föreslå tillsättningen av rektor. Regeringens motivering var att en extern ordförande skulle tillföra lärosätet kunskaper, kontakter och erfarenheter som rektors roll och ansvar skulle bli klarare. Regeringen ansåg att det var rimligt att styrelsens dagordning bestämdes av en person som inte var anställd vid lärosätet samt att det var angeläget att upp- dragsgivaren, dvs. staten, kunde diskutera strategiska och lång- siktiga frågor av betydelse för lärosätet med en ansvarig person som hade sin huvudsakliga verksamhet förlagd utanför lärosätet. Man ansåg därför att det var naturligt att denna person var styrelsens ordförande.17 tillsatte regeringen en statlig utredning, som antog namnet , i syfte att öka universitetens och hög- skolornas självbestämmande som statens intresse av att kunna styra och kontrollera viktiga delar av verksamheten skulle tillgodoses. Regeringens bedömning var att det sedan avregleringarna 1993, genom tillägg i högskoleförordningen, hade skett en successiv återreglering inom många områden. Man ansåg att dessa samman- taget innebar en alltför stor detaljreglering av verksamheten vid universitet och högskolor. I betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104) föreslog utredningen att universitet och hög- skolor skulle få ökat självbestämmande över utformningen av den interna organisationen som varje lärosäte skulle ha minst ett kollegialt beslutsorgan med en majoritet av lärare och forskare. Vidare föreslog utredningen att den statliga finansieringen skulle fortsätta som tidigare, men att relationen mellan staten och lärosätena allt mindre skulle baseras på normgivning och allt mera på fleråriga avtal samt att regleringsbreven skulle upphöra. Gällande universitetens och högskolornas rättsliga status föreslog Auto- nomiutredningen att lärosätena skulle upphöra att vara statliga myndigheter och i stället ges en ny offentligrättslig organisationsform som benämndes självständiga lärosäten. presenterade även förslag om hur ledamöterna i universitetens och 1996/97:141 s. 20 f. Allmänna förutsättningar för ledning och… högskolornas styrelser skulle utses. Förslaget innebar att majoriteten av ledamöterna, inklusive ordförande, skulle vara externa och att dessa skulle utnämnas av regeringen efter nomineringar av en val- beredning. Valberedningen skulle utses av ett eller flera kollegiala beslutsorgan (dvs. det ”obligatoriska” kollegiala organ som nämndes ovan). Lärarnas och studenternas representanter i styrelsen skulle utses av sina respektive grupper.18 förslag om ökad autonomi tillstyrktes av de flesta universitet och högskolor. Men många var tveksamma till den föreslagna organisationsformen, självständiga lärosäten, och menade att det gick att uppnå ökad autonomi genom avregleringar inom ramen för myndighetsformen. Förslaget om att ge ett ökat beslutsutrymme för lärosätena vad gällde den interna organisa- tionen välkomnades av de flesta remissinstanser.19 Regeringens bedömningar gällande förslag redovisades i propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149). antog för- slagen i propositionen och förändringarna trädde i kraft . Reformen, som kallas autonomireformen, innebar avregleringar vad gäller universitets och högskolors organisa- tion, läraranställningar och utbildning. I och med autonomireformen fick universitet och högskolor, utöver det som gäller för styrelse och rektor, själva besluta om den interna organisationen. Det centrala argumentet för reformen var att den ökade friheten från staten ger lärosätena ett styrutrymme som främjar långsiktig kvalitets- utveckling. Nedan beskrivs kort de förändringar som autonomi- reformen innebar med avseende på lärosätenas organisation. Liksom många av remissinstanserna ansåg regeringen att det fanns alltför många oklarheter i förslaget om ny organisationsform och valde att gå vidare med åtgärder som syftade till ökat själv- bestämmande för lärosätena inom ramen för myndighetsformen.20 Dock genomfördes avregleringar vad gäller lärosätenas interna organisation genom att bestämmelserna i högskolelagen om 18I betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104) presenterades även andra förslag som inte redovisas här. 19Remissinstansernas ställningstaganden redovisas i: Prop. 2009/10:149 s. 30, Samman- ställning av remissyttranden över betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104), U2008/8128/UH och Remissammanställning för promemoria om förslag till ökad organisatorisk frihet för statliga universitet och högskolor, m.m., U2010/222/UH. 2009/10:149 s. 19 ff. Allmänna förutsättningar för ledning och… fakultetsnämnder och särskilda organ upphörde att gälla. Enligt de tidigare bestämmelserna i 2 kap. 5 § högskolelagen skulle det finnas minst en fakultetsnämnd vid varje universitet och högskola som fick utfärda examina på forskarnivå. Fakultetsnämnderna var ansvariga för forskning, konstnärligt utvecklingsarbete och utbild- ning på forskarnivå. Nämnderna ansvarade enligt lagen även för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, om inte lärosätet hade inrättat särskilda organ för utbildning på dessa nivåer. I det fall lärosätet bedrev utbildning på grundnivå och forskning som inte ingick i ansvarsområdet för någon fakultetsnämnd så skulle det finnas särskilda organ med ansvar för verksamheten. I och med autonomireformen togs således bestämmelserna om fakultets- nämnd och särskilda organ bort och 2 kap. 5 § högskolelagen gavs i stället en ny lydelse, som innebar att varje universitet och högskola, beslutar om sin interna organisation utöver styrelse och rektor, om inte något annat är föreskrivet. Som en följd genomfördes motsvarande avregleringar i högskoleförordningen där kapitlet om fakultetsnämnd och övriga organ upphörde. I och med att bestämmelserna om fakultetsnämnd och särskilda organ togs bort avreglerades det så kallade kollegiala beslutsfattandet vid universitet och högskolor. Vid beslutsfattande ska dock, som beskrevs i avsnittet Gällande regelverk, vissa regler om vetenskaplig eller konstnärlig kompetens och om studentinflytande gälla.21 En annan förändring, av betydelse för ledningen och styrningen av universitet och högskolor, som genomfördes var borttagandet av kravet på svenskt medborgarskap för rektorer och styrelseleda- möter vid statliga universitet och högskolor. Förändringen, som även diskuterades i , infördes efter riks- dagens behandling av propositionen En reformerad grundlag (prop.