sou · H4B382 · 2016-11-29 00:00:00 — Det framstår också som sakligt motiverat att i vissa fall kunna ålägga juridiska personer företagsbot med anledning av brott som har begåtts i utövningen av annan verk- samhet än näringsverksamhet eller sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet (jfr avsnitt 9.7); även i sådana fall kan ju omständigheterna vara sådana att den juridiska personen förtjänar att klandras för brottet. Behovet är särskilt stort i fråga om brott med ekonomiska motiv. Juridiska personer bör därför i viss ut- Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … sträckning kunna hållas ansvariga även för brott som har begåtts i ut- övningen av annan verksamhet som den juridiska personen bedriver. Som vi har framhållit är det emellertid inte rimligt att låta bestämmelserna omfatta alla brott i all verksamhet som är att hänföra till en juridisk person. En sådan ordning skulle få svåröver- blickbara konsekvenser och med all sannolikhet leda till tillämp- ningsproblem. Bestämmelser som ger möjlighet att ålägga företags- bot för brott som begås i ”annan verksamhet” bör därför innehålla något eller några slag av begränsningar. Företagsbot för brott som har begåtts i utövningen av annan verksamhet bör kunna åläggas endast när brottet har varit ägnat att bereda den juridiska personen en ekonomisk fördel När det gäller hur avgränsningen bör utformas har vi övervägt i huvudsak tre olika alternativ. Det första alternativ som vi har övervägt innefattar ett krav på att brottet ska ha begåtts i utövningen av ”verksamhet som den juridiska personen bedriver för att fullfölja sitt ändamål”. En sådan avgränsning leder till att den juridiska personen kommer att svara för brott i dess naturliga verksamhetsområde, men inte för brott som ligger utanför detta. En idrottsförening skulle, med denna avgränsning, svara för brott som begås i idrottsverksamheten (inklusive sådana arbetsmiljö- brott som har berörts i avsnitt 9.4) och för brott som avser att främja idrottsverksamheten (t.ex. vissa slag av bidragsbrott). Avgränsningen innebär att brott som har begåtts inom ramen för den juri- diska personen kan falla utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Så skulle t.ex. en ideell förening inte kunna åläggas företagsbot om en enskild person inom föreningen väljer att i föreningens namn samla in pengar för att finansiera ett terroristbrott (under förutsättning att föreningen faktiskt inte har haft detta ändamål). Om föreningens ändamål har varit ett annat än att finansiera terroristbrott, kan näm- ligen verksamheten, dvs. insamlingen, inte anses ha skett i syfte att fullfölja föreningens ändamål. En avgränsning av detta slag är enligt vår bedömning förenlig med de internationella och EU-rättsliga kra- ven på ansvar för juridiska personer. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Som har framgått är det emellertid mycket viktigt att tillämpningsområdet för bestämmelsen blir tydligt avgränsat. Mot denna bakgrund framstår en avgränsning som anknyter till den juri- diska personens ändamål som mindre lämplig. En tydlig nackdel med en sådan avgränsning är ju att det kan vara svårt att i det enskilda fallet avgöra vad den juridiska personens ändamål är och vilken del av verksamheten som syftar till att fullfölja detta ändamål. Bestäm- melsen riskerar därför att bli svårtillämpad och leda till svåra bevis- frågor. Vad som är den juridiska personens ändamål framgår i och för sig normalt av stadgar eller stiftelseurkund. Undantagsvis kan emellertid det faktiska ändamålet vara ett annat än det som har an- getts i de skriftliga handlingarna. Särskilt problematisk riskerar avgränsningen att bli när det gäller brott som har begåtts i utövningen av verksamhet som bedrivs i offentlig regi. Det kan nämligen vara svårt att fastställa vad ända- målet för staten, ett landsting eller en kommun är. Det enda rimliga torde vara att i princip all verksamhet som staten, en kommun eller ett landsting bedriver ska anses ske för att fullfölja ett statligt eller kommunalt ändamål. Det skulle emellertid leda till att det offentligas ansvar för brott som har begåtts i utövningen av verksamheten blir omotiverat långtgående, särskilt mot bakgrund av den omfattande tillsyn och kontroll av annat slag som offentligt bedriven verksam- het är underkastad. Det andra alternativet har sin förebild i de olika internationella instrument som vi har redogjort för. Som har framgått av avsnitt 9.5 innehåller de EU-rättsliga och vissa av de internationella kraven på ansvar för juridiska personer en begränsning som innebär att det inte är nödvändigt att ställa juridiska personer till ansvar för andra brott än sådana som har begåtts till deras förmån eller för deras vinning.65 Motsvarande begränsningar är vanliga i andra länders nationella lagstiftning på området.66 Däremot har dessa länder inte något lagkrav på att brottet ska ha begåtts i utövningen av närings- 65I de engelska språkversionerna används uttrycket for their benefit eller motsvarande. 66Se bilaga 2 (Tabell över ansvarsbestämmelserna för juridiska personer i några europeiska länder). Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Således gäller t.ex. enligt norsk rätt att företag kan hållas ansvariga endast när gärningsmannen har handlat på företagets väg- nar, medan juridiska personer i kan hållas ansvariga endast när gärningsmannen har handlat på den juridiska personens vägnar eller till dess förmån.67 Sådana begränsningar innebär bl.a. att den juridiska personen inte blir ansvarig när ett brott har begåtts endast för gärningsmannens eller tredje persons skull. Den typen av ansvarsbegränsningar framstår enligt vår mening som rimliga. Inte heller begreppet ”till förmån för” är emellertid helt entydigt. Bortsett från ekonomiska fördelar är det t.ex. svårt eller till och med omöjligt att i det enskilda fallet avgöra vad som har varit till förmån för en juridisk person. Den typ av bedömningar som i sådana fall måste göras torde ofta vara i princip desamma som vid en avgräns- ning till brott som har begåtts i utövningen av verksamhet som en juridisk person bedriver för att fullfölja sitt ändamål. Vi har mot den nu angivna bakgrunden stannat för ett tredje alter- nativ, ”brott som har varit ägnat att bereda den juridiska personen en ekonomisk fördel”. Därmed blir det klart att bestämmelsen kom- mer att tillämpas t.ex. när någon begår ett brott i syfte att bereda den juridiska personen en vinst (såsom är fallet när en företrädare för en förening begår ett bidragsbrott i syfte att föreningen ska få ytterligare bidrag). En bestämmelse av detta slag kommer också att kunna tillämpas när syftet med brottet kan antas ha varit att bespara den juridiska personen en kostnad. Den kommer därmed att kunna tillämpas när företrädare för en förening har underlåtit att inför- skaffa nödvändiga, men kostsamma, skyddsanordningar och som en följd av detta gör sig skyldiga till arbetsmiljöbrott. Bestämmelsen blir således tillämplig i situationer av det slag då behovet av att kunna ålägga företagsbot får anses vara som störst, dvs. situationer då den juridiska personen själv kan ha ett intresse av att brottet begås. För att tillämpningsområdet för bestämmelsen inte ska bli allt- för begränsat bör det vara tillräckligt att det brottsliga handlandet eller den brottsliga underlåtenheten objektivt sett har varit ägnad att bereda den juridiska personen en ekonomisk fördel i form av 67 Se bilaga 4 (Ansvar och sanktioner för juridiska personer i , och ). Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Det bör således inte vara nödvändigt att styrka att det har funnits ett vinnings- eller besparingssyfte för att företagsbot ska kunna utgå. För att bestämmelsen ska bli tillämplig bör det inte heller krävas att det i efterhand kan konstateras att brottet har inneburit en faktisk vinst eller besparing för den juri- diska personen. En bestämmelse av detta slag kommer, typiskt sett, att kunna tillämpas även vid oaktsamhetsbrott som beror på rent slarv under förutsättning att brottet objektivt sett har varit ägnat att bereda den juridiska personen en ekonomisk fördel. Det kan i och för sig riktas invändningar även mot en lösning av detta slag. Det kan bl.a. hävdas att tillämpningsområdet blir förhål- landevis snävt och att det inte kommer att omfatta vissa klander- värda fall. Så kommer t.ex. inte alla arbetsmiljöbrott som beror på otillräcklig kontroll i en förenings verksamhet att kunna föranleda företagsbot. Bestämmelsen kommer inte heller att omfatta brott där t.ex. en anställd utnyttjar den juridiska personen för att begå brott endast för egen eller tredje persons eller andra brott som typiskt sett saknar ekonomisk betydelse för den juridiska personen. Därmed kommer – för att ta ett exempel – en idrottsförening normalt inte kunna åläggas företagsbot för att en ledare i föreningen har för- sett idrottsutövare med dopningspreparat, inte ens när det har skett vid upprepade tillfällen och med ledningens fulla vetskap och god- kännande. Behovet av att kunna ålägga en juridisk person företagsbot även i de situationer som anges i stycket ovan kan emellertid ifrågasättas. Vad särskilt gäller offentlig verksamhet har vi redan varit inne på att denna omgärdas av tillsyn och kontroll av annat slag. Inte heller när det gäller ideell verksamhet är det självklart att det finns något egent- ligt behov av att utsträcka föreningens ansvar till andra brott än sådana som har varit ägnade att bereda föreningen en ekonomisk fördel. Ett annat skäl som kan synas tala mot det nu diskuterade alter- nativet är vad som har anförts i avsnitt 9.7 om att lika fall bör be- handlas lika. Av betydelse torde emellertid främst vara att likartade verksamheter behandlas på samma sätt. Den otillfredsställande ord- ning som råder åtgärdas väsentligen redan genom vårt ovan redovisade förslag om att brott som har begåtts i utövningen av sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksam- het ska kunna ligga till grund för företagsbot. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Vi bedömer att en avgränsning till brott som har varit ägnade att bereda den juridiska personen en ekonomisk fördel är fullt förenlig med de krav som finns på ansvar för juridiska personer inom EU och internationellt. I lagen bör alltså tas in en bestämmelse som innebär att före- tagsbot kan åläggas för brott som har begåtts i utövningen av annan verksamhet som en juridisk person bedriver, om brottet har varit ägnat att bereda den juridiska personen en ekonomisk fördel. Vi återkommer till den närmare innebörden av bestämmelsen i författ- ningskommentaren. 9.9Andra överväganden avseende förutsättningarna att ålägga någon företagsbot 9.9.1Bör företagsbot kunna åläggas för brott som har begåtts i myndighetsutövning? Bedömning: Brott som har begåtts i myndighetsutövning bör inte undantas från bestämmelserna om företagsbot. Skälen för vår bedömning Med myndighetsutövning avses sådana beslut och faktiska åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter och som, i förekommande fall, får rättsverkningar för eller mot enskilda i kraft av offentligrättsliga regler. Myndighetsutövning är alltid författnings- reglerad och typiskt sett omgärdad av detaljerade bestämmelser. Den förutsätts ske självständigt och med ett individuellt ansvar. Den som gör sig skyldig till brott vid myndighetsutövning kan straffas för detta, bl.a. enligt bestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § . De nuvarande bestämmelserna om företagsbot innehåller inte något undantag för brott som har begåtts i eller vid myndighetsutövning. Om tillämpningsområdet för bestämmelserna om företagsbot utvidgas på det sätt som vi har föreslagit, kommer bestämmelserna i större utsträckning än tidigare att träffa sådan offentlig verksam- het som innefattar myndighetsutövning. Vi har mot den bakgrun- den övervägt ett undantag för brott som har begåtts i eller vid Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Sådana undantag är vanliga i andra länder och får anses förenliga med de internationella kraven på ansvar för juri- diska personer.68 Skälen för ett sådant undantag är framför allt att myndighet ska utövas självständigt och med ett individuellt ansvar för den enskilde tjänstemannen; behovet av att även kunna ålägga dennes arbets- givare en sanktion är därmed mindre som arbetsgivarens möjlighet att utöva kontroll över själva myndighetsutövningen är be- gränsad. Det kan också hävdas att redan bestämmelserna om tjänste- fel och om skadestånd vid myndighetsutövning utgör tillräckliga remedier mot brottslighet som sker i eller vid myndighetsutövning. Ett undantag avseende myndighetsutövning skulle kunna ges en bred utformning så att det avser brott ”vid myndighetsutövning”. Det kommer då att omfatta, förutom åtgärder som i sig utgör myndig- hetsutövning, sådana åtgärder som ingår som ett led i myndighets- utövningen eller annars har ett mycket nära tidsmässigt och funktio- nellt samband med denna.69 Enligt den praxis som har utvecklats kring begreppet ”vid myndighetsutövning” i 20 kap. 1 § och 3 kap. 2 § skadeståndslagen skulle emellertid ett sådant undan- tag kunna komma att omfatta inte obetydliga delar av sådan skol- verksamhet som omfattas av skolplikt.70 Därmed skulle en skolas straffrättsliga arbetsmiljöansvar för anställda och elever begränsas väsentligt. Enligt vår mening skulle ett undantag, utformat på detta sätt, få alltför långtgående effekter. Vi har också övervägt ett undantag som omfattar endast brott som har begåtts ”i myndighetsutövning”. Det skulle komma att omfatta endast sådana beslut och faktiska åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter gentemot den enskilda. Gränsen mellan myndighetsutövning och sådant som inte är myndighetsut- övning är emellertid i det praktiska rättslivet inte alldeles klar. Ett undantag av detta slag skulle därför leda till avgränsningssvårigheter. Med hänsyn till dessa avgränsningssvårigheter är det svårt att förutse de närmare effekterna av ett undantag av detta slag. Avgränsnings- svårigheterna kan också förutspås leda till tillämpningsproblem. 68Jfr t.ex. vad som framgår om ansvarsförutsättningarna i och i bilaga 4 (Ansvar och sanktioner för juridiska personer i , och ) samt vad vi har anfört om de internationella kraven på ansvar för juridiska personer i avsnitt 9.5. 1988/89:113 s. 23. 70Jfr NJA 2001 s. 755. Se även NJA 2014 s. 910. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Ett undantag för myndighetsutövning, utformat på det ena eller andra sättet, bör därför inte införas annat än om det finns påtagliga skäl för det. Vi har ovan kort redovisat vilka dessa skäl är. Skälen har viss tyngd men kan inte tillmätas avgörande betydelse. I motsatt riktning talar det förhållandet att det, såvitt vi kan bedöma, inte innebär några egentliga nackdelar att låta även brott som begås i myndighetsut- övande verksamhet omfattas av företagsbotsregleringen. Såsom vårt förslag om tillämpningsområdet för bestämmelserna om företagsbot är utformat torde det dessutom endast mycket sällan bli aktuellt att ålägga företagsbot för brott som begås i myndighetsutövning; i prak- tiken torde det väsentligen endast komma i fråga inom sådan offent- lig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet, t.ex. skol-, vård- och omsorgsverksamhet. Till bilden hör att en arbetsgivares möjligheter att utöva kontroll över myndighetsutövning är begrän- sad, vilket medför att det endast mer sällan kommer att vara möjligt att konstatera arbetsgivaren inte har gjort vad som skäligen har kunnat krävas för att förebygga brottsligheten.71 Vi bedömer därför att den praktiska betydelsen av ett undantag skulle bli begränsad. Mot denna bakgrund föreslår vi inte något undantag för myn- dighetsutövning. Företagsbot bör således även i fortsättningen kunna åläggas för brott som har begåtts i myndighetsutövning. 9.9.2Bör staten kunna åläggas företagsbot? Bedömning: Staten bör inte undantas från bestämmelserna om företagsbot. Skälen för vår bedömning Som vi har varit inne på gjordes det, vid införandet av bestämmelserna om företagsbot, inget undantag för staten, kom- muner eller landsting. Staten har alltså kunnat åläggas företagsbot med anledning av brott som skett inom ramen för av staten utövad 71 Jfr 36 kap. 7 § första stycket 1 i nuvarande reglering och 36 kap. 7 b § första stycket i vårt lagförslag. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Såvitt vi känner till har det dock aldrig hänt att talan om företagsbot har väckts mot staten.72 Vi har ovan föreslagit att tillämpningsområdet för bestämmelser- na om företagsbot ska utvidgas så att det hädanefter ska vara möjligt att ålägga företagsbot dels för brott som har begåtts i utövningen av sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksam- het, dels för brott som har begåtts i utövningen av annan verksam- het som en juridisk person bedriver, om brottet har varit ägnat att bereda den juridiska personen en ekonomisk fördel. Båda bestäm- melserna får i praktiken till följd att staten kommer att kunna åläggas företagsbot i betydligt större utsträckning än vad som är möjligt . Det finns omständigheter som ger anledning att ifrågasätta om staten bör kunna åläggas företagsbot, i synnerhet om detta ska kunna ske i den omfattning som kan bli följden av vårt förslag. Staten utgör ett enda rättssubjekt, även då den uppträder genom olika myndigheter, och myndigheterna inom staten anses normalt inte kunna föra talan mot varandra. Det kan mot den bakgrunden riktas invändningar mot ett system där staten, genom en åklagare, får föra en talan mot staten. Även den omständigheten att företags- boten tillfaller staten kan synas anmärkningsvärd; det framstår inte som meningsfullt att låta staten ”betala företagsbot till sig själv”. Det kan också hävdas att det praktiska behovet av att kunna rikta företagsbot mot staten är mycket litet och att kvalitetsarbete inom staten kan och bör bedrivas med andra styrinstrument än straff- rättsliga sanktioner. Det torde också finnas ett utrymme att tolka åtaganden inom EU och internationellt så att staten i viss utsträckning kan undantas från de regler som gäller för andra juri- diska personer (se avsnitt 9.6). Vi har emellertid kommit till slutsatsen att inget av dessa argu- ment kan tillmätas någon avgörande vikt. Redan nuvarande bestäm- melser tillåter att staten åläggs företagsbot och även en rad andra befintliga sanktionsavgifter, t.ex. upphandlingsskadeavgift enligt 72 Jfr SOU 1997:127 s. 248. Inte heller i samband med våra kontakter med åklagare vid bl.a. och arbetsmiljömål (REMA) samt Ekobrotts- myndigheten har det kommit fram att talan om företagsbot någonsin har förts mot staten. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … 17 kap. lagen (2007:1091) om offentlig upphandling73, kan riktas mot staten. Ett undantag för staten skulle också leda till omotiverade skillnader mellan i övrigt likartade fall. Vi har också övervägt en liknande begränsning avseende kommun- er och landsting men även i den delen kommit till slutsatsen att det inte finns fog för något undantag. 9.9.3Dödsbon bör inte kunna åläggas företagsbot annat än för brott som begås i utövningen av näringsverksamhet Förslag: Dödsbon ska kunna åläggas företagsbot endast för brott som begås i utövningen av näringsverksamhet. Skälen för vårt förslag Som framgår av avsnitt 3.6 kan dödsbon, liksom övriga slag av juri- diska personer, enligt nuvarande reglering åläggas företagsbot enbart för brott som begås i utövningen av näringsverksamhet. Enligt vår mening är det naturligt att dödsbon som bedriver näringsverksamhet även i fortsättningen ska kunna åläggas företags- bot för brott som begås i utövningen av näringsverksamheten. Frågan är då om dödsbon även bör omfattas av den bestämmelse som vi har föreslagit i punkten 3 i avsnitt 9.8, dvs. om företagsbot ska kunna åläggas även för brott som har begåtts i utövningen av annan verksamhet som dödsboet bedriver, om brottet har varit ägnat att bereda dödsboet en ekonomisk fördel. Vi anser att den frågan bör besvaras med nej. När det gäller dödsbon kan den verksamhet som bedrivs inom boet, och som inte är att bedöma som näringsverk- samhet, i det närmaste jämställas med sådant privat agerande som fysiska personer företar. Verksamheten består ofta främst av olika slag av avvecklingsåtgärder, t.ex. försäljning av fastigheter och annan egendom. I den utsträckning brott förövas bör dödsbodelägarnas personliga straffansvar vara tillräckligt. Enligt vår bedömning saknas 73 I prop. 2015/16:195 föreslås att en ny lag om offentlig upphandling ska träda i kraft . Även enligt den föreslagna lagen kommer statliga myndigheter att kunna åläggas en upphandlingsskadeavgift som tillfaller staten. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … det därför skäl att, såvitt gäller dödsbon, låta annan verksamhet än näringsverksamhet omfattas av företagsbotsregleringen. Lagen bör därför utformas så att dödsbon kan åläggas företags- bot endast för brott som begås i utövningen av näringsverksamhet. 9.9.4Förutsättningarna att ålägga någon företagsbot bör inte förändras i något annat avseende Bedömning: Förutsättningarna för att ålägga någon företagsbot bör inte förändras i andra avseenden än de som har berörts ovan. Skälen för vår bedömning Begränsningen till brott för vilka det är föreskrivet strängare straff än penningböter För att företagsbot ska kunna åläggas krävs det att strängare straff än penningböter är föreskrivet för brottet. Begränsningen är tydlig, enkel och förutsebar och innebär bl.a. att ordningsförseelser och andra brott av bagatellartad karaktär är undantagna från före- tagsbotens tillämpningsområde. Begränsningen framstår som ända- målsenlig och bör enligt vår mening vara kvar. Kravet på att näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen har kunnat krävas för att förebygga brottsligheten m.m. I 36 kap. 7 § första stycket 1 och 2 anges två alterna- tiva kriterier som måste vara för handen för att företagsbot ska kunna åläggas. Det ena kriteriet innebär att företagsbot kan åläggas om närings- idkaren inte har gjort vad som skäligen har kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Den praktiska betydelsen av denna be- stämmelse begränsades fram genom ett tillkommande krav på att brottsligheten skulle ha inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller om brottsligheten annars hade varit av allvarligt slag. Det sistnämnda kravet togs bort, bl.a. därför att det ansågs ha begränsat tillämp- Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … ningsområdet för företagsboten mer än vad som från början hade varit avsett.74 Vi anser inte att det finns anledning att nu göra några ytterligare ändringar i denna del. Genom de förändringar som har föreslagits i avsnitt 9.8 utvidgas tillämpningsområdet för bestämmelserna om före- tagsbot. Förslagen innebär att bl.a. kommuner och ideella föreningar kan förväntas att bli föremål för talan om företagsbot i större ut- sträckning än . Enligt vår bedömning innebär dock inte det utvidgade tillämpningsområdet att det finns något behov av en ny eller förändrad ansvarsbegränsande bestämmelse för juridiska personer. Företagsbot bör alltså liksom kunna åläggas om näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen har kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Eftersom förslagen i avsnitt 9.8 får till följd att även brott som har begåtts i utövningen av annan verksamhet än näringsverksam- het i vissa fall ska kunna föranleda ansvar bör emellertid begreppet ”näringsidkaren” i lagtexten ersättas med något annat. I linje med att sanktionen benämns företagsbot förordar vi att det nya begreppet blir ”företaget”, ett begrepp som används i bokförings- lagen (1999:1078) som beteckning för såväl näringsidkare som andra bokföringsskyldiga. En definition av vad som avses med företag, dvs. en enskild näringsidkare eller en juridisk person, bör också föras in i lagtexten.