sou · H4B319 · 2016-03-11 00:00:00 — Vi delar den uppfattning som gett uttryck för i sitt slutbetänkande i fråga om möjligheten för socialnämnden att besluta om öppna insatser till barn även om vård- nadshavaren inte samtycker till dem. Kartläggningen visar att i utredningar och beslut rörande barn som bevittnat våld inom familjen finns det brister i rättstillämpningen, både i förhållande till gällande rätt och i förhållande till rättigheter- na enligt , särskilt grundprinciperna. I flera av de granskade utredningarna har konstaterat behov hos barnet av stöd och hjälp, men på grund av att inte har fått samtycke av vårdnadshavarna eller ens kunnat etablera en kon- takt med familjen, har insatser inte kunnat beviljas. Utifrån våra sam- tal med barn och de rapporter vi tagit del av där myndigheter inhäm- tat synpunkter och erfarenheter från barn som upplevt våld inom familjen framträder också en bild av där barn som är i behov av stöd och hjälp inte får det. Det kartläggningen visar, och det barnens berättelser signalerar, är allvarligt ur det enskilda barnets perspektiv då barnet riskerar att fortsättningsvis bevittna våld och inte få sina grundläggande rättigheter tillgodosedda. Det är svårt för att tillgodose barnets rättigheter när vård- nadshavare motsätter sig såväl stöd som kontakt med . I dessa fall ställs skyldighet att till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets utveckling, skydda barnet från våld och att sätta barnets bästa i främsta rummet på sin spets. Vi delar den uppfattning som gett uttryck för i sitt slutbetänkande i fråga om öppna insatser till barn utan vårdnadshavares samtycke. Enligt förslaget ska socialnämnden få besluta att den som är ska hålla regelbunden kontakt med en kontaktperson om insatsen inte kan ges med samtycke av barnets vårdnadshavare. ska få fatta ett sådant beslut om insatsen bedöms förebygga att barnets hälsa och utveckling skadas på grund av något förhållande i hemmet och det är lämpligt Iakttagelser på de kartlagda områdena att insatsen ges. beslut ska omprövas en gång var sjätte månad.144 En viktig faktor när det gäller barn som bevittnat våld är att social- tjänsten är känd, tillgänglig och anpassad för barn. När vi samtalat med barn som har erfarenhet av framträder en bild av att inte är tillgänglig för och inte ger tillräckligt stöd till barn som befinner sig i en svår utsatthet. beskrivs närmast som osynlig och barnen beskriver en situation där de lämnas att själva ta till vara sina rättigheter. Det är också en bild som be- kräftas i de samtal har haft med barn som upp- levt våld i nära relationer.145 har haft i uppdrag att i samverkan med utforma och sprida information anpassad till barn, unga och föräldrar som tydliggör vad social- tjänsten ska erbjuda barn och unga som är i behov av stöd eller skydd.146 I uppdraget har även ingått att på lokal nivå underlätta för och stimulera kommunerna till att utveckla och tillgängliggöra sin information för barn och unga. Uppdraget har redovisats . Vi återkommer i avsnitt 6.3 till förslag om att centrala myn- digheter ska göra sin verksamhet känd, tillgänglig och anpassad för barn, vilket bl.a. innefattar att informera barn om de rättigheter de har utifrån den verksamhet myndigheten bedriver. Barn som befinner sig i utsatta situationer där det saknas vuxna i deras närhet som kan ta till vara deras rättigheter, vittnar också om bristande tilltro till att myndigheter kan hjälpa dem. Vi återkom- mer till detta i avsnitt 6.3 där vi tar upp frågan om stöd till fristå- ende barnrättighetsbyråer för att ge barn i utsatta situationer stöd och hjälp att tillvarata sina rättigheter. Kartläggningen visar att barnets rättigheter inte får tillräckligt genomslag i rättstillämpningen, trots att två av grundprinciperna finns explicit uttrycka i SoL och att de övriga två grundprinciperna finns implicit uttalade i andra bestämmelser. De kartlagda utred- ningarna och besluten saknar konsekvensanalyser och bedömningar utifrån barnets bästa. Vidare visar kartläggningen på brister i vad barnet får uttrycka sina åsikter om, hur dessa åsikter dokumenteras samt hur de används i beslutsprocessen. 144SOU 2015:71 s. 276 f. 145Barnombudsmannen, 2012b. 146S2013/5139/FST. Iakttagelser på de kartlagda områdena ningen stöds av andra studier och av uppföljningar och tillsyn inom området. Dessa studier och uppföljningar indikerar att de brister som finns när det gäller bl.a. bedömning av barnets bästa och barnets möjligheter att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade inte bara gäller för barn som bevittnat våld utan rör barna- vårdsutredningar mer generellt. Vi kan konstatera att det har gjorts omfattande satsningar med syfte att förbättra kommunernas insatser och stöd till barn som bevittnat våld. har tagit fram föreskrifter och allmänna råd, vägledningar, handböcker och utbildningsmaterial och genom nationella utvecklingsmedel stimulerat kommuner att förbättra sitt arbete. och har också genom till- syn och öppna jämförelser granskat kommunernas arbete inom om- rådet. Vidare har barns egna erfarenheter allt mer synliggjorts genom granskningar och inom ramen för Social- styrelsens och IVO:s tillsyn. Därutöver har även bestämmelserna om barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter skärpts. Trots dessa åtgärder finns enligt tillsynsmyndigheterna brister i rättstillämp- ningen i förhållande till barnets rättigheter i utredningar som om- fattar barn som bevittnat våld inom familjen. Detta visar också den kartläggning vi har låtit göra. har det dock skett flera förändringar vad gäller lagstiftning och föreskrifter som rör barn som bevittnat våld. Det handlar både om förtydliganden av socialnämndens ansvar för denna grupp barn och tydligare fokus på vad de två bestämmelserna om barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter innebär i utredningsarbetet inom generellt. Dessa förändringar har, som tidigare nämnts, skett efter det att kartläggningen för ut- redningens räkning genomförts. Genom en lagändring i SoL som trädde i kraft ska socialnämnden se till att det finns rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom verk- samhet rörande barn och ungdom (3 kap. 3 a §).147 Vidare har kom- petenskraven skärpts när det gäller de handläggare som ska utreda barnärenden, bl.a. ska de ha socionomexamen och tillräcklig erfaren- het (3 kap. 3 a §).148 2012/13:175. 2012/13:10. Iakttagelser på de kartlagda områdena Också en rad nya föreskrifter och allmänna råd har trätt i kraft . Genom de nya föreskrifterna och allmänna råden om våld i nära relationer (SOSFS 2014:4) ska socialnämnden numera alltid inleda en utredning när man fått kännedom om att ett barn har bevittnat våld. Ett tillägg har också gjorts om att social- nämnden ska bedöma risken för att barnet kommer att fortsätta utsättas för att bevittna våld. Vidare ska personal ha kunskaper om hur man för samtal med ett barn om våld och övergrepp och vilka konsekvenser det kan få för ett barn att utsättas för eller bevittna våld eller andra övergrepp av eller mot närstående. I de nya allmänna råden (SOSFS 2014:6) rörande handläggning av ärenden inom som rör barn och unga förtydligas bl.a. vikten av att inhämta och beakta barnets åsikter. Som ett komple- ment till de allmänna råden finns unga – Utreda, planera och följa upp öppenvårdinsatser enligt SoL, som har uppdaterats 2014. I handboken framhåller bl.a. att i varje enskilt fall måste bedöma vilket stöd eller skydd enligt SoL som barnet kan tänkas behöva utifrån bestäm- melsen om barnets bästa i 1 kap. 2 § SoL149 Vidare har nya föreskrifter och allmänna råd rörande dokumen- tation som omfattar både SoL och LSS (SOSFS 2014:5) trätt i kraft (se vidare avsnitt 6.2.4). Vi finner mot bakgrund av de omfattande satsningar som har gjorts på området ingen anledning till att föreslå ytterligare förstärkningar i form av råd och stöd, tillsyn eller författningsänd- ringar. Det innebär dock inte att vi inte ser allvarligt på de brister kartläggningen och andra studier, liksom tillsynen på området, visat. Orsakerna till dessa brister kan vara många. Det kan handla om att de författningsändringar som har gjorts och de riktlinjer som har tagits fram av ansvariga myndigheter ännu inte fått genomslag i rätts- tillämpningen.150 Till det kommer begränsad kompetens om och otillräckliga resurser inom , vilket såväl tillsyn inom området som våra möten med myndigheter och organisationer be- kräftar. Vi återkommer till kompetensfrågan i avsnitt 6.3. 149Socialstyrelsen, 2014a s. 17. 150Socialstyrelsen har haft i uppdrag att följa upp ändringar av SoL och LVU vilket rapporterats till . Iakttagelser på de kartlagda områdena fråga är också vilket utrymme handläggare ges att bedriva utvecklingsarbete inom den egna organisationen och få tid att reflektera och diskutera kring barnets rättigheter. Av bl.a. tillsyns- myndigheter och Kommuner och Landsting (SKL) har vi blivit uppmärksammade på att det finns brister i detta avseende.151 Det har också tagits upp av den nationella samordnaren mot våld i nära relationer.152 Kommunerna måste i detta avseende respektera rättigheterna enligt , och de skyldigheter dessa innebär, och säkerställa att de förstärkningar som skett inom SoL:s område med bäring på barnets rättigheter också får genomslag för det enskilda barnet och i de beslutsprocesser som barnet ska vara delaktig i. Brister i kompetens, resurser och organisation kan få konsekven- ser för synen på barnet i de beslutsprocesser som an- svarar för. När ett barn befinner sig i en utsatt situation och kan vara i behov av skydd och stöd, finns en uppenbar risk att se barnet som offer och att myndigheten i beslutsprocessen fråntar barnet dess roll som rättighetsbärare med rätt till delaktighet och inflytan- de i alla frågor som rör barnet. Barnets bästa riskerar att reduceras till barnets omedelbara behov av skydd, barnets åsikter inhämtas eller beaktas inte och barnets rätt att skyddas mot alla former av våld och få insatser som ger stöd till barnet i den utsatta situation barnet befinner sig i tillgodoses inte. En inkorporering av barnkon- ventionen kommer enligt vår mening att ytterligare förstärka bety- delsen av och genomslaget för de bestämmelser och riktlinjer som utarbetats på området. 5.4Barn som har utsatts för våld inom familjen om misshandel och ofredande av barn Barn far undantagslöst illa av att utsättas för våld. Särskilt utsatta är de barn som blir offer för våld av en person som barnet ska känna särskild tillit till och som ska tillgodose barnets rätt till trygghet, så- 2012/13:10. Iakttagelser på de kartlagda områdena som en förälder eller annan omsorgsperson som intar en föräldraroll i förhållande till barnet.153 Enligt den nationella kartläggningen av kroppslig bestraffning och annan kränkning av barn i har av för- äldrarna angett att de slagit sitt eller sina barn . har av barnen (nionde klass) uppgett att de blivit slagna och nästan tre pro- cent att detta hänt flera gånger.154 Det är en svår uppgift att skydda barn från våld och övergrepp. För en fällande dom i ett brottmål är beviskraven höga och andelen polisanmälningar avseende misshandel mot barn som leder till åtal är lågt. I en kartläggningsrapport om den polisanmälda barnmisshandeln av barn i åldern 0–var an- delen åtal tolv procent.155 Konsekvenserna för barn som utsätts för misshandel kan vara stora. Förutom de fysiska skadorna kan barnet få långtgående psy- kiska skador. I de fall där den som har utsatt barnet för våld är närstående till barnet, är barnet särskilt skyddslöst. som det kan vara svårt att ge barnet ett heltäckande skydd mot våld, ger barnet en rätt till särskilt skydd från våld och övergrepp. En kartläggning av hur svensk straffrättslig hantering av våldsbrott mot barn stämmer överens med fram- står mot denna bakgrund som särskilt angelägen. I fokus för kartläggningen har varit frågor som rör hur barnets ställning i förhållande till den tilltalade, men även barnets ställning som särskilt skyddslöst, påverkar domstolens bedömning av gärning- ens straffbarhet, rubricering, svårhetsgrad och straffvärde. Även grän- sen mellan å ena sidan vårdnadshavarens ansvar för barnets fostran och för tillsynen av barnet och å andra sidan barnets straffrättsliga skydd har varit intressant för kartläggningen. De närmare frågorna som ställts upp för studien redovisas i det följande. Kartläggningen har begränsats till brotten misshandel och ofre- dande och det inhämtade materialet rör endast avgöranden där den tilltalade är barnets vårdnadshavare, förälder eller annan vuxen som lever i hushållsgemenskap med och som fyller en föräldrafunktion för barnet (nedan förälder). Dessa avgränsningar har gjorts utifrån 153Sérgio , 2006. 154Jansson m.fl., 2011. 155BRÅ:s rapport 2011:16. Iakttagelser på de kartlagda områdena att handlingar som kan utgöra misshandel eller ofredande kan gränsa till vad som faller under ett uppfostrans- och tillsynsansvar över barnet. Domstolen kan då ställas inför att väga barnets intressen mot den vuxnes ansvar och befogenheter. Barnets konventionsrättsliga anspråk på skydd från våld och övergrepp kan därför i dessa situa- tioner ställas på sin spets. Relevanta artiklar i och bestämmelser i och Syftet med kartläggningen – att få en bild av vilket genomslag barnets rättigheter i fått i rättstillämpningen för barn som har utsatts för våld inom familjen – har särskilt omfattat barn- konventionens fyra grundprinciper. Relevant i sammanhanget är även artikel 19, som ålägger konventionsstaterna att vidta lämpliga åtgär- der för att skydda barnet mot bl.a. alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, misshandel eller utnyttjande, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavares eller annan persons vård. Enligt artikeln ska staternas skyddsåtgärder, om det är lämpligt, innefatta förfaranden för rättsligt ingripande. har betonat att artikel 19 innebär att alla for- mer av våld, hur lindriga de än är, är oacceptabla. Att det är fråga om våld av viss frekvens eller att skadan har en viss svårhetsgrad är inte någon förutsättning för definitionen av våld, enligt kommittén. Inte heller krävs det ett uppsåt att skada barnet.156 Kroppslig bestraff- ning definieras av barnrättskommittén som varje form av straff med användande av fysiskt våld som är avsett att orsaka en viss grad av smärta eller obehag, hur ringa denna än är.157 Även artiklarna 5 och 18 har betydelse för kartläggningen. Den förstnämnda av dessa båda artiklar stadgar att konventionsstaterna ska respektera det ansvar och de rättigheter och skyldigheter som tillkommer bl.a. föräldrar och vårdnadshavare, att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge lämplig ledning och råd då barnet utövar sina kon- ventionsrättigheter. Artikel 18 innehåller en skyldighet för konven- tionsstaterna att göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av 156CRC/C/GC/13, p. 157CRC/C/GC/8, p. Iakttagelser på de kartlagda områdena principen att båda föräldrarna har ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Det är föräldrarna eller, i förekomman- de fall, vårdnadshavarna, som har huvudansvaret för barnets upp- fostran och utveckling och konventionsstaterna ska lämna lämpligt bistånd till föräldrar när de fullgör detta ansvar. Det är (BrB) bestämmelser som är i fokus för kart- läggningen. Av 3 kap. 5 § BrB framgår att den som tillfogar en annan person kroppsskada, sjukdom eller smärta eller försätter honom eller henne i vanmakt eller något annat sådant tillstånd, döms för misshandel till fängelse i högst . Om brottet är ringa döms till böter eller fängelse . För grov misshandel kan, enligt 3 kap. 6 § BrB, dömas om gärningen varit livsfarlig eller om gärningsmannen har visat särskild hänsynslöshet eller råhet. Andra stycket i samma bestämmelse innehåller en möjlighet att betrakta ett misshandelsbrott som synnerligen grovt. För att det ska vara fråga om smärta i den mening som avses i 3 kap. 5 § BrB, krävs att målsäganden har åsamkats ett fysiskt lidan- de som inte är alltför obetydligt. Den kroppsliga störningen ska alltså inte ha varit alltför lindrig eller hastigt övergående.158 Regleringen av brottet ofredande återfinns i 4 kap. 7 § BrB och anger att den som handgripligen antastar eller medelst skottlossning, stenkastning, oljud eller annat hänsynslöst beteende eljest ofredar annan, döms för ofredande till böter eller fängelse i högst . BrB:s bestämmelser ska ses i relation till de familjerättsliga be- stämmelserna i (FB) som används i straffrätten för att bestämma gränserna för den ansvarsfrihet som finns för vårdnads- havare. Barn har, enligt 6 kap. 1 § FB, rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. I samma lagrum anges att barn inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Detta s.k. agaförbud är en civilrättslig bestämmelse som, även om det inte finns några sanktioner direkt kopplade till den, begränsar vilka medel som är tillåtna för en förälder när denne leder och uppfostrar sitt barn. Agaförbudet har ansetts innebära ett klarläggande av att aga av barn är brottsligt, om motsvarande handling mot en annan person är straffbar som misshandel.159 158Se bl.a. SOU 1953:14 s. 135 och prop. 1978/79:67 s. 32. 1978/79:67 s. 31 f. Iakttagelser på de kartlagda områdena Medan det för att det i straffrättslig mening ska vara aktuellt med ansvar för misshandel krävs annat än alltför obetydlig smärta, är det enligt regleringen om aga förbjudet med varje handling som medför att barnet tillfogas kroppsskada eller smärta. Det kan således vara fråga även om störningar av helt lindrig eller hastigt övergående karaktär.160 Agaförbudet i FB har alltså en vidare omfattning än bestämmel- serna om misshandel i BrB. En än vidare omfattning har barnkon- ventionens artikel 19. Enligt denna bestämmelse ska barnet skyddas mot ”alla former” av fysiskt eller psykiskt våld, oavsett hur lindrig graden är. Artikeln avser att ge ett skydd för barnet mot alla typer av övergrepp. En handling som en förälder vidtar vid omsorg och tillsyn över barnet måste vara förenlig med barnets bästa. Det ansvar föräldrar har enligt artiklarna 5 och 18 i ska tolkas i ljuset av artiklarna 3 och 19. Det innebär att det ansvar och den skyldighet som vårdnadshavaren har att vägleda barnet inte får ske i form av våldsam eller förödmjukande fostran.161 Enligt BrB finns en möjlighet att beakta olika förmildrande omständigheter vid straffmätningen. Exempelvis kan, enligt 29 kap. 3 § BrB, i förmild- rande riktning beaktas om gärningen föregåtts av provokation eller om den tilltalade svårligen kunnat besinna sig. Ett sådant synsätt saknar motsvarighet i . Till skillnad från vad som gäller på övriga kartläggningsområden, saknas det i BrB särskilda barnrättsbestämmelser som utgår från grundprinciperna i om barnets bästa (artikel 3) och barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd (artikel 12). Kartläggningsmaterial och frågor för studien Kartläggningen på detta område har genomförts av docenten och doktoranden i straffrätt , båda verksam- ma vid . Forskarna har sammanställt resul- taten av kartläggningen i en rapport till utredningen.162 Studien omfattar brottmålsdomar från tingsrätt. Två tingsrätter från varje hovrätts domkrets, sammantaget tolv tingsrätter, har valts 1978/79:67 s. 7. 161CRC/C/GC/8, p. 162Rapporten finns tillgänglig i och hos . Iakttagelser på de kartlagda områdena Med hjälp har en sökning genomförts bland avgjorda brottmål vid de aktuella tingsrätterna – 2013, där domen avsett brott mot person (3–7 kap. BrB) och där en särskild företrädare har varit utsedd för barnet. Utifrån sökresul- tatet har de domar där saken varit misshandel, olaga frihetsberövan- de eller ofredande begärts in, totalt 242 domar. Avgöranden där den tilltalade inte levt i hushållsgemenskap med barnet eller inte har haft funktionen av omsorgsperson för barnet, har valts bort. Det insamlade materialet innehöll endast ett avgörande avseende olaga frihetsberövande, varför detta brott undantogs från kartläggningen och undersökningen begränsades därmed till misshandel och ofredan- de. Ur materialet har totalt 120 tingsrättsdomar valts ut, fördelade i proportion till det totala antalet domar som kommit in från re- spektive tingsrätt. Några (21 stycken) av de 120 domarna omfattar fler än ett barn och totalt omfattar materialet därför 149 barn. Brott mot en vuxen i familjen eller annan brottslighet än misshandel eller ofredande mot barnet eller ett syskon till barnet har inte beaktats i studien. I tre avgöranden är båda barnets föräldrar åtalade för brott mot barnet och de 120 domarna omfattar därför 123 tilltalade. Några av domar- na innehåller flera gärningar riktade mot något eller några av de totalt 149 barnen. Antalet gärningar – eller fall – är 152. Av dessa 152 fall resulterade åtalet i 82 fall (dvs. ) i en fällande dom för minst en åtalspunkt med barnet som målsägande. I 70 fall (dvs. ) ogillades åtalet i sin helhet. Av de 149 barn som omfattas av materialet framgår barnets ålder i 114 fall. Medianåldern på barnen i undersökningen (i de 114 fall där åldern framgått) var . Den i särklass största gruppen barn var mellan sju och , men även ålderskategorin tre till representerar en stor grupp. Av de 35 barn där åldern inte framgått uttryckligen, kan av omständigheterna i målet utläsas att barnen i de flesta fall har nått skolåldern. Det vanligaste brottet i kartläggningsmaterialet var misshandel av mellangraden.163 Åklagaren väckte åtal för misshandelsbrott i 143 fall 163 Misshandelsbrottet är uppdelat i tre svårhetsgrader; de medelsvåra fallen, de ringa fallen och de grova fallen. Den medelsvåra graden benämns ofta normalgraden. I detta betänkande används begreppet mellangraden i stället för normalgraden för att beteckna de fall då miss- handeln varken bedöms som ringa eller som grov. Enligt vår bedömning beskriver begreppet mellangraden bättre vad det är fråga om. Iakttagelser på de kartlagda områdena och den tilltalade dömdes i 77 av dessa fall (dvs. ) för brott. I de 122 fall där åklagaren väckt åtal för misshandel av mellangraden bedömdes gärningen som detta i 46 fall, i 23 fall som ringa brott och i två fall som ofredande eftersom det inte ansågs styrkt att gär- ningen orsakat smärta och därför inte uppfyllde rekvisiten för miss- handel. Den övergripande frågeställningen för kartläggningen har varit vilket genomslag grundprinciper och andra rele- vanta artiklar i fått i de mål som har granskats. Studien har omfattat tre frågeområden: hänsynen till barnets sär- skilt skyddslösa ställning i bedömningen av det straffrättsliga ansvaret, den potentiella intressekonflikten mellan att lagföra en gärnings- man och barnets bästa samt barnets rätt till delaktighet. I kartlägg- ningen har följande frågor ingått: –Vilken vikt tillmäts barnets särskilt skyddslösa ställning i bedöm- ningen av gärningens straffbarhet, rubricering, svårhetsgrad och straffvärde? –I vilken utsträckning och på vilket sätt motiverar domstolen sina överväganden i påföljdsfrågan utifrån vad som är bäst för barnet? –Inom ramen för båda frågeställningarna ska belysas hur barnet får komma till tals i brottmålsprocessen. Inom ramen för kartläggningen har forskarna också genomfört inter- vjuer med nio tingsrättsdomare. Syftet med dessa intervjuer har varit att skapa en ökad förståelse för de frågeställningar som berörs av uppdraget och kring vilka överväganden som görs vid våld mot barn och ofredande av barn. Vid intervjuerna har bl.a. behandlats frågan om vilken betydelse – om någon – som har i den dömande verksamheten. 5.4.2Barnets rätt till icke-diskriminering (artikel 2) Lika fall ska behandlas lika i straffprocessen och barn ska inte diskrimineras på grund av sin ålder Principen om icke-diskriminering i artikel 2 innebär att alla barn inom en stats jurisdiktion har samma rättigheter och lika värde. Staten ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas