sou · H4B34 · 2016-01-15 00:00:00 — T.ex. finns regler i om straff för yttranden som är brottsliga. Här kan nämnas brotten förtal, förolämpning och hets mot folkgrupp. Samtliga dessa brott upptas vidare i tryckfrihets- förordningens s.k. brottskatalog. Det kan därmed bli aktuellt att fälla till ansvar för tryckfrihetsbrott om gärningen begås genom tryckt skrift eller för yttrandefrihetsbrott om den begås i ett radioprogram eller en teknisk upptagning. Förekommer brottsliga yttranden i skolan måste skolledningen ingripa mot dessa. Det får anses framgå av bestämmelser i skollagen som säger att skolan (huvudmannen) är skyldig att vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling. Utredningen har närmare redovisat de straffbestämmelser som är relevanta för uppdraget i kapitel 8. Bestämmelser om diskriminering på skolområdet I kapitel 9 har utredningen redogjort för bestämmelser i diskrimi- neringslagen som tar sikte på skolverksamhet. En av de mest primära bestämmelserna där anger att den som bedriver verksamhet som av- ses i skollagen eller annan utbildningsverksamhet (utbildningsanord- nare) inte får diskriminera något barn eller någon elev, student eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten. Anställda och uppdragstagare i verksamheten ska likställas med utbildningsanord- naren när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget. Diskrimineringslagen likställer alltså anställda och uppdragstagare med utbildningsanordnaren. En annan viktig regel i diskrimineringslagen är den som ålägger en utbildningsanordnare skyldighet att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier som sker i samband med verksamheten. Regler om kränkande behandling I skolan finns också särskilda regler om åtgärder mot kränkande behandling. Bestämmelserna är intagna i 6 kap. skollagen och utred- ningen har redovisat dessa i kapitel 10. En kränkande behandling föreligger om ett uppträdande som utan att vara diskriminerande en- ligt diskrimineringslagen kränker en elevs värdighet. Huvudmannen eller personalen får inte utsätta ett barn eller en elev för kränkande behandling. Bestämmelserna innebär bl.a. vidare att lärare eller annan per- sonal som får kännedom om att en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till rektorn. Rektorn är på motsvarande sätt skyldig att anmäla det till huvudmannen. Liksom vad gäller reglerna om diskri- minering på utbildningsområdet åligger det huvudmannen att utreda och vidta åtgärder mot kränkande behandling. Skolan har ett tillsyns- ansvar och om personal får kännedom om en pågående kränkning måste man försöka avbryta den. De rättsregler som har nämnts är de som präglar skolans verksam- het och som ska iakttas inom skolan. De bildar därmed de utgångs- punkter som utredningen har att hålla sig till. Utredningen vill särskilt lyfta fram att politisk information inte bör vara något fristående inslag i skolan. Tvärtom bör politisk infor- mation ses som ett tydligt element i utbildningen inom ramen för skolans demokratiuppdrag. Vad som sägs i grundlagarna bildar härvid de yttersta ramarna för utredningens överväganden. Här ska noteras att de värden och principer som anges i vår konstitution samt följer av konventions- förpliktelser och finns i skollagen hänger samman. Skollagen är en lag som är underordnad de konstitutionella reglerna. Den fria åsiktsbildningen och yttrandefriheten utgör centrala kon- stitutionella utgångspunkter. Vidare anges i vår konstitution att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och att det allmänna ska motverka diskriminering. Samma värden återkommer i skollagen där det i värdegrundsbestämmelsen framhålls att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättig- heterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och inte- gritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Denna uppsättning av värden och principer är dock inte alltid fri från inbördes konflikter. Här finns spänningsfält dem emellan. Ett exempel rör yttrandefrihet i förhållande till religionsfrihet, ett annat yttrandefrihet i förhållande till personlig integritet. Det är en uppgift för skolan att, inom ramen för demokratiupp- draget, i utbildningen behandla de olika värdena och då också vara öppen för frågor som kan röra sådana spänningsfält. i den särskilda miljö som skolan utgör. Skolan är enligt skollagen inte en värdeneutral plats. I 2 kap. 2 och 3 §§ RF uttrycks de s.k. negativa opinionsfriheter- na. I 2 § anges bl.a. att ingen får av det allmänna tvingas att delta i sammankomst för opinionsbildning. Skolan faller här under begreppet det allmänna. Eleverna är på grund av skolplikten eller närvaroskyldigheten tvungna att delta i skolverksamheten. Elever kan inte själva välja om de vill vara med eller inte i utbildningen och undervisningen. Vad förstås då med en ”sammankomst”? Begreppet sammankomst har ansetts inte innefatta också lektioner i skolan. I förarbetena till bestämmelsen har nämligen sagts att bestämmelsen inte anses drabba, eller med andra ord inte innefattar, också det tvång att närvara vid lektioner som följer av skolplikten (se prop. 1975/76:209 s. 116 f. och KU 1975/76:56 s. 28). Även om bestämmelsen i regeringsformen därmed inte ansågs tillämplig under lektioner i skolan finns det anledning att här stanna upp också inför bestämmelsens ord ”opinionsbildning”. Det går enligt utredningens mening inte att komma ifrån att poli- tisk information med deltagande av företrädare för politiska partier till sin allmänna karaktär framstår som just opinionsbildning också om det inordnas i skolans utbildning. Även om skolan är undantagen i grundlagsbestämmelsen finns det en yttre gräns för den grad av opinionsbildning som rimligen kan få förekomma där. Det här betyder enligt utredningens mening att det framöver fordras betydande varsamhet när eleverna får möta politisk infor- mation under lektionstid. För detta har skolan, de deltagande före- trädarna för politiska partier och eleverna var och en sin del av an- svaret. Förarbetsuttalandet får annars enligt utredningens mening till resultat en effekt som i realiteten ytterst öppnar för en konflikt med bestämmelsen i 2 kap. 2 § RF om negativ opinionsfrihet – en bestämmelse som uttrycker ett viktigt skyddsbehov också för barn och ungdom och det även när de går i skolan. 13.3Att bjuda in och ta emot politiska partier till skolan – analys av nu gällande rätt I det här avsnittet presenterar utredningen en analys av gällande rätt om hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in och ta emot politiska partier. Den praxis och de uttalanden från JO och JK som finns tar i princip enbart sikte på skolor med offentlig huvudman. Om inte något annat sägs gäller vad som redogörs för här därför dessa skolor. Utredningen kommer i kapitel 16 beskriva sin syn på hur man bör se på fristående skolor i det här sammanhanget. 13.3.1Utgångspunkten är att en skola inte är en allmän plats Utredningens bedömning: Utgångspunkten är att en skola inte är en allmän plats. Det får till följd att yttrandefriheten enligt regeringsformen inte innefattar någon rätt för medborgarna – eller en sammanslutning av sådana – att få tillträde till en skola för att där sprida ett budskap. På motsvarande sätt förhåller det sig med den i tryckfrihetsförordningen garanterade rätten att sprida tryckta skrifter. Skolledningen kan dock ge tillstånd för utomstående att i skolan sprida information eller tryckta skrifter. JO och JK framhåller i en rad beslut som rör politisk information i skolan att skolan inte är en allmän plats (se t.ex. JO 2013/14 s. 546 och JK:s beslut dnr 5542-10-30). Första gången detta uttalas är i ett beslut från JK (AD 6/67). I beslutet uttalar JK att ”skolområdet under skoldagen i princip ej får disponeras för annat ändamål än skolans och när det användes för ändamål som faller inom rektors arbetsområde ej torde vara sådan allmän plats som avses i 1 § allmänna ordningsstadgan”. En standardskrivning som JO och JK använder frekvent är föl- jande.3 JO 2013/14 s. 546, JO 2012/13 s. 419, JK:s beslut (dnr 5542-10- 30), JK:s beslut (dnr ), JO:s beslut (dnr 3110-2009), JK:s beslut (dnr 8527-07-22), JO 2008/09 s. 405, JO 2008/09 s. 400, JO 2008/09 s. 396, JO 2007/08 s. 464 och JO 2007/08 s. 462. En skola är inte en allmän plats, och yttrandefriheten enligt regerings- formen innefattar inte någon rätt för medborgarna – eller en samman- slutning av sådana – att få tillträde till en skola för att där sprida ett bud- skap. På motsvarande sätt förhåller det sig med den i tryckfrihetsför- ordningen garanterade rätten att sprida tryckta skrifter. Skolledningen kan dock ge tillstånd för utomstående att i skolan sprida information eller tryckta skrifter. Utgångspunkten är alltså att en skola inte är en allmän plats. Denna viktiga förutsättning får betydelsefulla konsekvenser. Det innebär att utomstående inte har rätt att komma till skolan om de inte har tillåtelse från skolledningen att göra det. Vad som sägs i grund- lagarna om yttrandefrihet ger här inte utomstående någon rätt att få komma till en skola för att där på olika sätt ge uttryck för åsikts- yttringar. Det finns alltså inte en generell rätt för ett politiskt parti att få komma till en skola för att där sprida sitt budskap. Utredningens bedömning: En skola kan av praktiska skäl begrän- sa antalet politiska partier som skolan bjuder in på eget initiativ. En skola måste dock i sådana fall beakta objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF. Praxis vad gäller politisk information i skolan är knapp. Två rätts- fall från (Regeringsrätten) finns. I det ena fallet, RÅ 81 2:26 II, hade en skolstyrelse utfärdat an- visningar för hur politisk information i kommunens skolor skulle bedrivas. Av anvisningarna framgick att alla politiska partier med säte i kommunen skulle bjudas in för att informera i skolan. Vid en konferens meddelade emellertid företrädare för skolförvaltningen att det blev tidsmässigt och ekonomiskt betungande att erbjuda samt- liga dessa (nio stycken) partier möjlighet att ge information i skolor- na. Skolstyrelsen beslutade då att endast de partier som var repre- senterade i eller kommunens fullmäktige skulle bjudas in för att bedriva politisk information i skolor. Beslutet överklagades och som grund anfördes bl.a. att beslutet innebar att alla andra partier än riksdagspartier utestängdes. uttalade att utredningen gav vid handen att det av praktiska skäl var påkallat att begränsa antalet poli- tiska partier som bjöds in för att lämna politisk information i kom- munens skolor. Skolstyrelsens beslut innefattade enligt domstolen en begränsning på objektiv grund och överklagandet lämnades utan bifall. Situationen i det andra rättsfallet, RÅ 81 2:26 I, rörde en skol- styrelses beslut om principer för politiska partiers deltagande i skol- valet samt medverkan i kommunens grundskolors och gymnasie- skolors undervisning i samhällsfrågor. Här hade lämnat anvisningar avseende medverk- an av de politiska ungdomsförbunden i skolans samhällsinformation. I anvisningarna angavs bl.a. följande. ”Föreliggande anvisningar avser i första hand de politiska ungdomsförbund vilkas moderpartier är representerade i , i det egna länets landsting eller i den egna kommunens fullmäktige. Övriga politiska föreningar bör emellertid beredas tillfälle att medverka. Skolstyrelsen har att i samråd med berörd personal och elever i skolorna att avgöra detta. – Medverkan från ett enda eller ett begränsat antal ungdomsförbunds sida står i överensstämmelse med läroplanen om denna information sker öppet och med angivande av källor och under förutsättning att läraren ger den kompletterande information som kan erfordras för att tillgodose kraven på allsidighet. Ett hinder för något eller några av ungdoms- förbunden att medverka vid informationen i en skola skall sålunda inte utgöra hinder för övriga förbund att ge sådan”. beslutade att inbjudan att medverka borde ges de politiska ungdomsförbund vars moderorganisationer fanns före- trädda i kommunfullmäktige eller landsting samt ideella organisa- tioner med riksorganisation. En person överklagande beslutet och yrkade att samtliga ungdomsförbund skulle få delta och presentera sin politik på lika grunder i samband med skolvalet . uttalade att med hänsyn till att antalet organisationer som kunde komma i fråga var betydande var det ofrånkomligt att skolstyrelsens intresse i första hand inriktades mot de större och mera kända organisationerna. En sådan upplägg- ning, fortsatte , behövde inte innebära att övriga organisationer uteslöts från att i en eller annan form delta i verksamheten, om de anmälde intresse för det. Högsta förvalt- ningsdomstolen fann att skolstyrelsens beslut vid de förhållanden som var vid handen fick anses vila på objektiv grund och lämnade överklagandet utan bifall. Att skolan i dylika fall har att iaktta objektivitet understryks också i flertalet beslut från JO och JK. JO och JK hänvisar i dessa samman- hang till bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF. JO refererar ofta till Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden, framförallt till RÅ 81 2:26 I. I samband härmed anför JO att om en skola av praktiska skäl behöver begränsa antalet politiska partier har det inte ansetts strida mot lag under förutsättning att urvalet görs objektivt och inte innebär att övriga organisationer utesluts från att i en eller annan form delta i verksamheten. Det kan noteras att JK emellertid inte har, såvitt utredningen har kunnat finna, använt sig av uttrycket ”i en eller annan form delta i verksamheten”. I anslutning till att JO och JK åberopar 1 kap. 9 § RF påpekas att skolan inte är en allmän plats. Följande formulering används i sam- manhanget.4 Vid ställningstagande till om t.ex. ett politiskt parti i detta syfte skall få tillträde till en skola måste skolledningen beakta den övergripande bestämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen: Domstolar samt förvalt- ningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.5 finns inte någon reglering i skollagen som anger hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier. I denna och i liknande frågor har skolan att utgå från regeringsformens principstadganden. 4 Detta är ett direkt citat från JK:s beslut (dnr 5542-10-30), JO:s beslut (dnr 3110-2009), JO 2008/09 s. 405, JO 2008/09 s. 396, JO 2007/08 s. 464 och JO 2007/08 s. 462. Liknande skrivningar finns också i t.ex. JO 2013/14 s. 546, JO 2012/13 s. 419, JK:s beslut (dnr ) och JO:s beslut (dnr 2111-2002). 5 Observera att bestämmelsen har en något annan lydelse: Domstolar samt förvalt- ningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksam- het beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. En första viktig slutsats av Högsta förvaltningsdomstolens domar är att en skola av praktiska skäl kan begränsa antalet politiska partier som skolan bjuder in på eget initiativ. Om urvalet görs på objektiv grund anses inte detta strida mot lag. Här ska också noteras att i det ena rättsfallet, RÅ 81 2:26 I, uttalade att en sådan begränsning inte behöver innebära att övriga organisationer utesluts från att i en eller annan form delta i verksamheten. I frågor som rör just inbjudan av politiska partier anger således praxis och uttalanden från JO och JK att skolan ska beakta objekti- vitetsprincipen. Bestämmelsen om objektivitetsprincipen är reglerad i 1 kap. 9 § RF och har sedan 2010 års reform följande lydelse: Dom- stolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offent- liga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Utredningen har närmare redogjort för bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF i avsnitt 4.4. 13.3.3Att tillämpa objektivitetsprincipen i praktiken Utredningens bedömning: Om en skola av praktiska skäl be- gränsar antalet politiska partier som skolan bjuder in anses detta inte strida mot lag om urvalet görs på objektiv grund. Gällande rätt ger utrymme för olika uppfattningar om det härutöver krävs ett ytterligare villkor för att beslutet inte ska strida mot lag och vad det villkoret i sådana fall innebär. Rättsläget är således oklart när det gäller hur objektivitetsprincipen ska tillämpas i praktiken i detta avseende. Hur objektivitetsprincipen ska tillämpas i praktiken får i första hand utläsas av praxis, dvs. av de ovan nämnda rättsfallen från . Härutöver finns också en mängd beslut från JO och JK som belyser hur bestämmelsen i praktiken får sin bety- delse på området. Det bör direkt nämnas att JO har uttalat att principen ska tilläm- pas på motsvarande sätt när förhållandena är sådana att ett politiskt parti gör en egen ansökan om att få lämna politisk information i en skola (se t.ex. JO 2013/14 s. 546). Principen får alltså enligt JO bety- delse både i fall när skolan och ett politiskt parti är initiativtagare till besöket. I rättsfallet RÅ 81 nr 2:26 II var situationen som bekant att en skolstyrelse hade beslutat att de partier som var representerade i eller kommunens fullmäktige skulle bjudas in till skolorna för att bedriva politisk information. Beslutet överklagades och som grund anfördes bl.a. att beslutet innebar att alla andra partier än riksdagspartier utestängdes. Enligt innefattade emellertid beslutet en begränsning på objektiv grund och överklagandet lämnades utan bifall. Den slutsats som kan dras av detta rättsfall är att en skolas be- slut att bjuda in partier som har representation i riksdag utgör ett urval på objektiv grund och därför inte kan klandras. I RÅ 81 nr 2:26 I hade en skolstyrelse beslutat att inbjudan att medverka i skolvalet samt i grund- och gymnasieskolornas under- visning i samhällsfrågor skulle tillställas de politiska ungdomsförbund vars moderorganisationer fanns företrädda i kommunfullmäktige eller landsting samt ideella organisationer med riksorganisation. Här uttryckte att en sådan upp- läggning av verksamheten inte behöver innebära att övriga organisa- tioner utesluts från att i en eller annan form delta i verksamheten om de anmäler intresse för det. Domstolens slutsats var att det ”vid nu angivna förhållanden” fick anses att det klandrade beslutet vilade på objektiv grund. Det bör nämnas att det överklagade beslutet i RÅ 81 nr 2:26 I hänvisade till vissa av anvisningar om medverkan av politiska ungdomsförbund i skolans samhällsinformation. Där an- gavs bl.a. att anvisningarna avsåg i första hand de politiska ungdoms- förbund vilkas moderpartier var representerade i , i det egna länets landsting eller i den egna kommunens fullmäktige och att övriga föreningar ”bör emellertid beredas tillfälle att medverka”. Uttrycket att i en eller annan form delta i verksamheten refererar JO ofta till i senare beslut. Det sägs då att om en skola av praktiska skäl behöver begränsa antalet politiska partier har det inte ansetts strida mot lag under förutsättning att urvalet görs objektivt och inte innebär att övriga organisationer utesluts från att i en eller annan form delta i verksamheten.6 Vad utredningen kan se har inte JK i något fall hänvisat till vill- koret att övriga organisationer måste få delta i en eller annan form. Däremot uttrycker JK att det inte är förenligt med 1 kap. 9 § RF att ta emot vissa partier och neka andra partier samma möjlig- het p.g.a. dessa partiers politiska åsikter. Alla politiska partier ska behandlas lika och urvalet måste göras objektivt. Det anses emeller- tid som objektivt om skolan bjuder in alla partier som är represen- terade i eller kommunfullmäktige.7 I ett par beslut hänvisar JO, utöver Högsta för- valtningsdomstolens avgörande, också till då gällande anvisningar. I JO 1981/82 s. 370 anför JO bl.a. att ”det måste ankomma på skolledningen att avgöra vilket utrymme som finns för att bereda olika politiska partier tillfälle att medverka i under- visningen. Inom denna ram måste skolledningen förhålla sig parti- politisk neutral. Politiska partier som är representerade i riksdag eller den egna kommunfullmäktige bör alltid erbjudas att medverka. Av- seende övriga föreningar får deras medverkan bero på vad skolled- ningen med berörd personal finner lämpligt. Skolledningen bör dock i görligaste mån tillgodose allmänt uttalade önskemål från elevernas sida om information från viss eller vissa politiska organisationer.” (Se också JO:s beslut , dnr 1967-1988). I JO:s beslut (dnr 3110-2009) refererar JO inledningsvis till Högsta förvaltningsdomstolens uttalande och anför att det inte har ansetts strida mot lag om en skola av praktiska skäl begränsar antalet politiska partier under förutsättning att urvalet görs objektivt och inte innebär att övriga organisationer utesluts från att i en eller annan form delta i verksamheten. JO säger sedan vidare att den omständigheten att en skola har valt att begränsa in- bjudningarna till en politisk debatt inte får åberopas som grund för att neka andra partier eller organisationer, som anmäler intresse från att delta i debatten, tillträde till skolan. Skolan får således inte ställa sig avvisande till önskemål om deltagande från andra partier eller orga- nisationer på den grunden att de inte har blivit inbjudna. JO 2013/14 s. 546, JO:s beslut (dnr 3110-2009), JO 2008/09 s. 405 och JO 2008/09 s. 400. 7Se t.ex. JK:s beslut (dnr 5542-10-30). punkten här, anför JO, är att ett parti eller en organisation som ut- trycker intresse för att delta ska tillåtas göra detta på samma villkor som de som inbjudits (här kurs.). För det fall en skola av praktiska skäl måste avslå en begäran från ett parti eller en organisation om att få tillträde till skolan för att delta i en debatt, är skolledningen i princip skyldig att bereda partiet eller organisationen möjlighet att få komma till skolan vid ett annat tillfälle för att lämna information i den fråga som debatten handlade om. Det bör noteras att JO i senare beslut, JO 2013/14 s. 546 och JO:s två beslut (dnr 5001-2014 och dnr 5389- 2014), inte hänvisar till detta tidigare uttalande men däremot använ- der benämningen ”i en eller annan form delta i verksamheten”. I beslut (dnr 5001-2014) anför JO att delta- gande i en eller annan form skulle exempelvis kunna vara att lämna in skriftligt material som skolan sedan använder i utbildningen. Utifrån den praxis som finns står det klart att det är möjligt för en skola att av praktiska skäl begränsa antalet partier som skolan bjuder in. Objektivitetsprincipen ska tillämpas både när skolan är initiativ- tagare till ett besök av företrädare för politiska partier och i det om- vända fallet. Eftersom en skola inte är en allmän plats och företrä- dare för partier därmed inte med automatik har rätt att få komma till skolan är en naturlig utgångspunkt att det alltid är skolan som bjuder in politiska partier – även i de fall där propåerna kommit från partiernas sida. Hur objektivitetsprincipen sedan ska tillämpas i praktiken har uttryckts på något olika sätt i praxis. I RÅ 81 nr 2:26 II uttalade att ett beslut om att bjuda in politiska partier som har representation i eller i kommunens full- mäktige innefattar en begränsning på objektiv grund. I RÅ 81 nr 2:26 I uttalade mot bakgrund av de förutsättningar som förelåg i det fallet att en upp- läggning som innebar att en skolstyrelses intresse i första hand inriktas mot de större och mera kända organisationerna inte behöver inne- bära att övriga organisationer utesluts från att i en eller annan form delta i verksamheten om de anmäler intresse för det. Skolstyrelsens beslut som innebar att inbjudan att medverka borde tillställas de politiska ungdomsförbund vars moderorganisationer fanns företrädda i kommunfullmäktige eller landsting, samt ideella organisationer med riksorganisation, bedömdes vila på objektiv grund.