sou · H4B362 · 2016-10-03 00:00:00 — Det finns däremot inte någon särskild bestämmelse om tillgänglighet när det gäller kommunala företag som omfattas av 2 kap. 3 § OSL och andra privaträttsliga organ som omfattas av 2 kap. 4 § OSL. Vissa privaträttsliga organ, t.ex. Småföretagarnas arbetslöshetskassa, följer emellertid frivilligt förvaltningslagens bestämmelser om öppettider för att kunna tillgodose kraven som följer av offentlighetsprincipen. Genom att privata aktörer som bedriver offentligt finansierad verksamhet inom hälso- och sjukvården, omsorgen och vissa verksamheter som regleras i skollagen ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen kommer de att omfattas av kravet på skyndsam handläggning enligt tryckfrihetsförordningen samt skyldigheten enligt 4 kap. 1 § OSL att organisera hanteringen av allmänna handlingar så att de kan lämnas ut skyndsamt. Däremot blir förvaltningslagen inte tillämplig enbart av det skälet att privata aktörer åläggs att iaktta offentlighetsprincipen. Frågan är om ett lagstadgat krav på tillgänglighet ska ställas på privata aktörer. Ett sätt att hantera tillgängligheten skulle vara att införa en bestämmelse motsvarande 5 § FL för alla privata aktörer. De skulle därmed vara tillgängliga för allmänhetens framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Det som talar för denna lösning är att den skulle skapa förutsättningar för enskilda att använda sin lagstadgade rätt att få ut allmänna handlingar hos privata aktörer på föreskrivet sätt. Vissa omständigheter talar för att ett sådant tillgänglighetskrav skulle kunna hanteras av privata aktörer. Samtliga offentligt finansierade, privat utförda verksamheter som omfattas av vårt förslag drivs som företag. I alla dessa företag måste det finnas viss tillgänglighet eller beredskap för löpande administrativa åtgärder (t.ex. ska fakturor betalas ) men också för andra brådskande administrativa frågor. Det gäller oavsett företagets storlek, om verksamheten saknar anställda eller om den håller stängt . I vissa fall kan även myndigheter som tillämpar 5 § tredje stycket FL ha en begränsad verksamhet med mycket få anställda, t.ex. vissa ambassader, men likväl klara av att hantera tillgänglighetskravet. Det har också framkommit att det i bl.a. kommunala företag som omfattas av 2 kap. 3 § OSL kan förekomma brister i hanteringen av utlämnandeframställningar när det gäller tillgängligheten under exempelvis personalens sommarsemester.31 Det talar för att bestämmelser i ämnet kan vara nödvändiga. För vissa privata aktörer torde tillgänglighetskravet motsvarande det i 5 § FL inte medföra några större praktiska problem. Verksamheterna torde normalt vara bemannade året runt och ha möjlighet till dagligt öppethållande. Exempel på sådana verksamheter är privata äldreboenden eller privata sjukhus. kan viss personal på exempelvis ett sjukhus vara tillgänglig för de som vill beställa sina egna journaler. I vissa verksamheter finns det alltså sannolikt kapacitet för att behandla allmänhetens framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Tillgänglighetskravet motsvarande det i 5 § FL skulle därför troligen inte utgöra något problem för större privata aktörer. Kraven på tillgänglighet för allmänheten och minsta öppethållande kan emellertid visa sig svårhanterliga i verksamheter med få anställda eller av mindre omfattning. Såvitt gäller motsvarande kommunala verksamheter finns det alltid en myndighet, den ansvariga nämnden, som den enskilde kan vända sig till om han eller hon önskar ta del av en allmän handling. 31 Se JO:s beslut , dnr 4275-2010. ofta i sin tur behöva vända sig till den aktuella kommunala verksamhetsutövaren för att kunna hantera framställningen. För exempelvis en fristående förskola som håller sommarstängt finns inte en motsvarande organisation frånsett de fall då huvudmannen för förskolan ingår i en koncern. måste det beaktas att även en fristående förskola med få anställda ska kunna erbjuda barnen plats i verksamheten efter barnens behov. Det betyder att en fristående förskola inte kan stänga ner sin verksamhet. I praktiken löses detta ibland genom samarbete mellan olika fristående förskolor. Även i verksamheter av mindre omfattning, t.ex. ett fåmansaktiebolag med en yrkesverksam person som bedriver verksamhet inom exempelvis hemtjänst och utan några anställda, kan tillgänglighetskravet och kravet på öppethållande − av uppenbara skäl − utgöra ett praktiskt problem. Å andra sidan torde allmänhetens insynsintresse i små verksamheter generellt vara tämligen begränsat. I praktiken kan det innebära att sådana verksamhetsutövare troligen får ta emot mycket få framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Att då införa lagkrav som tvingar alla privata aktörer att hålla öppet för allmänheten framstår därför som oskäligt. Det framstår alltså som troligt att vissa privata aktörer skulle få svårigheter med att hantera tillgänglighetskravet motsvarande den i 5 § FL. Ett annat sätt att hantera tillgängligheten skulle därför kunna vara att införa undantag avseende vissa privata aktörer under exempelvis sedvanlig semesterperiod eller genom att begränsa kravet på tillgänglighet till vissa veckodagar. Det är emellertid fråga om verksamhet som finansieras av allmänna medel och medborgarnas berättigade krav på skyndsam handläggning är detsamma oberoende av storleken på myndigheten eller det organ som är skyldigt att iaktta offentlighetsprincipen. Frågan om tillgänglighet rör emellertid inte bara privata aktörer som är föremål för våra överväganden. Som redan nämnts finns inte någon särskild bestämmelse om tillgänglighet för kommunala företag som omfattas av 2 kap. 3 § OSL eller de privaträttsliga organ som omfattas av 2 kap. 4 § OSL. Tillgängligheten är en central beståndsdel i offentlighetsprincipen och frågan bör, enligt vår mening, övervägas för alla olika slags privata aktörer i ett större Vi avstår därför från att föreslå någon särskild reglering för de privata aktörerna som är aktuella. Även utan en särskild reglering om tillgänglighet åligger det dock varje privat aktör att med iakttagande av tryckfrihetsförordningens och offentlighet- och sekretesslagens bestämmelser se till att kravet på skyndsam handläggning uppfylls. I det ligger också en skyldighet att organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att framställningar om handlingsutlämnande kan behandlas även och enskilda personers frånvaro. 6.10.6Brukares rätt att ta del av handlingar i sin personakt m.m. Förslag: Tillämpningsområdet av 7 kap. 4 § SoL, 23 c § LSS och 8 kap. 2 § PDL ska begränsas till enskilda verksamheter i vilka offentlighetsprincipen inte är tillämplig. Om en brukare med stöd av offentlighetsprincipen begär att få del av sin personakt etc. i allmän verksamhet, ska en sekretessprövning göras. I dessa fall tillämpas bl.a. 12 kap. 1 § OSL. Den bestämmelsen innebär normalt att personakten kan lämnas ut till den enskilde. Det beror på att sekretess till skydd för en enskild som huvudregel inte gäller i förhållande till den enskilde själv. Även vårdnadshavare har rätt till viss insyn i sina barns personakter. Sekretess till skydd för en underårig gäller nämligen inte i förhållande till hans eller hennes vårdnadshavare i den utsträckning denne enligt 6 kap. 11 § har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör den underåriges personliga angelägenheter (12 kap. 3 § OSL). Brukare har enligt vissa bestämmelser rätt att ta del av handlingar i sin personakt, journal etc. i verksamhet som drivs av privata aktörer. En sådan bestämmelse finns i socialtjänstlagen. Enligt 7 kap. 4 § SoL gäller att en handling i en personakt i enskild verksamhet som står under IVO:s tillsyn enligt socialtjänstlagen ska, om det begärs av den som akten rör, tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i avskrift eller kopia. Undantag finns i 15 kap. 1 § SoL. Med enskild verksamhet avses i detta sammanhang yrkesmässig verksamhet som med tillstånd av drivs av ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Verksamheter som avses är stödboende eller hem för vård eller boende enligt 6 kap. SoL, boenden som motsvarar dem som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 5 kap. 7 § tredje stycket SoL, hem för viss annan heldygnsvård och hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet, oavsett var verksamheten bedrivs (7 kap. 1 § SoL). Verksamhet som kommunen genom avtal (entreprenadavtal, vid upphandling eller beställning av tjänster) enligt 2 kap. 5 § SoL har överlämnat till en enskild att utföra behöver inte något tillstånd. Motsvarande reglering finns även för enskild verksamhet som bedrivs inom ramen för lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Ett landsting eller en kommun får med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (17 § LSS). Ett sådant avtal kan bl.a. träffas med en enskild fysisk eller juridisk person. En handling i en personakt i enskild verksamhet ska, om det begärs av den som akten rör, tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i avskrift eller kopia. Vissa undantag finns i 29 § LSS. Samma rätt för brukare att ta del av den egna akten finns även i verksamheter som bedrivs av privata vårdgivare, dvs. enskilda juridiska personer och enskilda näringsidkare som bedriver hälso- och sjukvård (1 kap. 3 § PDL). En journalhandling inom enskild hälso- och sjukvård ska på begäran av patienten eller av en närstående till patienten tillhandahållas honom eller henne för att läsas eller skrivas av på stället eller i avskrift eller kopia (8 kap. 2 § PDL). Vissa undantag finns i 6 kap. 12 § eller 13 § första stycket PSL. Bestämmelserna i 7 kap. 4 § SoL, 23 c § LSS och 8 kap. 2 § PDL tar alltså sikte på enskilda fysiska och juridiska personer, dvs. rättssubjekt som inte är en statlig eller myndighet. Det innebär att sådana kommunala företag som avses i 2 kap. 3 § OSL samt nu aktuella privata aktörer omfattas av bestämmelsernas tillämpningsområde. Den rätt till insyn som brukare har i den egna personakten etc. som följer av 7 kap. 4 § SoL, 23 c § LSS och 8 kap. 2 § PDL motsvarar i huvudsak den rätt som en enskild har med stöd av offent- lighetsprincipen att ta del av sådana handlingar. Motsvarande torde gälla en vårdnadshavares möjlighet att ta del av sitt barns personakt. Det saknas anledning att ha en överlappande möjlighet till insyn. Bestämmelserna i 7 kap. 4 § SoL, 23 c § LSS och 8 kap. 2 § PDL bör därför begränsas till att gälla i endast enskilda verksamheter i vilka offentlighetsprincipen inte är tillämplig. Förslag: Enskilda juridiska personer som avses i 2 kap. 3 a−c §§ OSL ska tillämpa bestämmelserna i 15–19 och 22–24 §§ avgiftsförordningen (1992:191). Offentlighetsprincipen för med sig krav på att en allmän handling som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift ska tillhandahållas den som önskar ta del av den (2 kap. 12 § TF). Av tryckfrihetsförordningen framgår vidare att allmänheten har rätt att mot avgift få avskrift eller kopia av en allmän handling (2 kap. 13 § TF). För statliga myndigheter regleras rätten att ta ut en avgift för kopiering i avgiftsförordningen (1992:191). Om någon anser att den avgift som en statlig myndighet tagit ut av honom eller henne enligt avgiftsförordningen är oriktig får han eller hon efter den dag då avgiften betalades, hos myndigheten begära ett särskilt skriftligt beslut om avgiften. Ett sådant beslut får överklagas till (22–24 §§ avgiftsförordningen). När det gäller tillämpningen av avgiftsbestämmelsen i 2 kap. 13 § TF i de kommunala företagen som omfattas av 2 kap. 3 § OSL angav regeringen i förarbetena att det torde vara bolagen själva som fattar det formella beslutet om avgifternas storlek, utformning m.m. Regeringen konstaterade att kommuner, landsting respektive kommunalförbund hade möjlighet att i ägardirektiv föreskriva att deras företag ska tillämpa samma taxa som antagits för kommunala myndigheter.32 kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter om föreskrifterna avser bl.a. avgifter (8 kap. 9 § RF). 32 Se prop. 1993/94:48 s. 25. Kommunerna har därmed lagstadgad rätt att själva besluta om vilken avgift som ska tas ut för kopiering av en allmän handling som begärs ut från ett kommunalt företag. Att införa offentlighetsprincipen hos privata aktörer som driver offentligt finansierad vård och omsorg samt vissa verksamheter som regleras i skollagen innebär att de jämställs med myndigheter avseende kravet på skyndsam handläggning av begäran om utlämnande av allmän handling. Offentliga aktörer inom kommuner och landsting har rätt att ta ut avgifter för kopior av allmänna handlingar. Det bör eftersträvas att även privata aktörer som bedriver offentligt finansierad verksamhet och som omfattas av offentlighetsprincipen ges rätt att ta ut avgift för kopior av allmänna handlingar. Rätt att ta ut avgifter för kopior av allmänna handlingar bör också kunna bidra till att i viss mån hämma missbruk av offentlighetsprincipen. Avgiftsförordningen gäller för statliga myndigheter och kommunala taxor för verksamhet i en viss kommun. Frågan är därför om sådana privata aktörer som föreslås omfattas av offentlighetsprincipen själva ska få besluta om avgifternas storlek och utformning eller om de i stället ska omfattas av ett redan befintligt regelverk. Det bör vara en fördel för medborgarna om dessa privata företag tillämpar något av de befintliga regelverken när de lämnar ut handlingar, eftersom företagen annars skulle kunna välja att debitera enligt en prislista som i praktiken skulle kunna utgöra ett hinder mot offentlighetsprincipen. Avgiftsuttaget kan då i stället kopplas till den kommunala taxan eller till avgiftsförordningen. Fördelen med avgiftsförordningen är att bestämmelserna om avgiftens storlek och utformning blir tydliga för allmänheten, men också för de privata aktörerna som ska tillämpa regelverket. Avgifternas storlek kommer också att vara likartad oavsett vilken kommun eller landsting verksamheten bedrivs i. Administrationen av avgiftsuttagen torde också vara enklare för privata aktörer som driver rikstäckande verksamhet om regleringen ser likadan ut för hela verksamheten. Genom att avgiftsförordningen görs tillämplig har också en enskild rätt att överklaga ett beslut om avgiftsuttag vilket utgör en garanti för rättssäker tillämpning. Vi anser därför att enskilda juridiska personer som avses i 2 kap. 3 a−c §§ OSL ska tillämpa avgiftsförordningen i tillämpliga delar. De avgifter för kopior av allmänna handlingar som föreskrivs i avgiftsförordningen är beräknade med utgångspunkt i en genomsnittlig timkostnad i statsförvaltningen och förväntad tidsåtgång för framställning och distribution. Kostnader för material och expediering ska täckas; däremot inte kostnader för den tid som går åt att ta fram uppgifterna.33 En del av kostnaderna för utlämnande av kopior av allmänna handlingar bör därför kunna bli självfinansierade och därmed inte belasta privata aktörer som ska tillämpa offentlighetsprincipen. Vi återkommer till detta i konsekvensanalysen, kapitel 7. Bedömning: Vi bedömer att förslaget är förenligt med . Vi ska enligt våra direktiv beakta huruvida tjänster som omfattas av vårt uppdrag kan komma att omfattas av krav. Vad som främst torde vara aktuellt är frågan huruvida offentlighetsprincipen i privat tjänsteverksamhet skulle kunna vara begränsande för tjänsteutövare/tjänsteutövandet. Direktiv /123/EG (tjänstedirektivet) reglerar vilka typer av krav som får ställas på tjänsteutövare samt säkerställer att krav som påverkar tjänsteutövande är icke-diskriminerande, nödvändiga och proportionerliga och syftar till att undanröja hinder för tjänstehandel och minska administrativa bördor för tjänsteutövare (se avsnitt 3.13). De allra flesta tjänster i de verksamheter som omfattas av vårt uppdrag torde ha sådan karaktär att de inte omfattas av tjänstedirektivet. Det går dock inte att generellt uttala sig vilka tjänster som skulle kunna omfattas av tjänstedirektivet. Av praxis följer att vid frågan om en viss verksamhet, särskilt verksamhet som är offentligt finansierad eller tillhandahålls av offentliga enheter, utgör en tjänst ska bedömningen göras från fall till fall mot bakgrund av respektive verksamhets utmärkande drag, särskilt hur de tillhandahålls, organiseras och finansieras i den berörda 33 , Avgift för kopia av allmän handling, 2005. medlemsstaten (se avsnitt 3.13). Enligt rättspraxis är det viktigaste med betalningen att den utgör en ekonomisk ersättning för det utförda arbetet. Eftersom bedömningen ska göras från fall till fall är det inte uteslutet att vissa tjänster skulle kunna omfattas av tjänstedirektivet. Detta torde dock inte utgöra några problem eftersom vi i vårt förslag respekterat reglerna om icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet (se avsnitt Förslag: Bestämmelserna om att offentlighetsprincipen ska gälla hos privata aktörer bör träda i kraft . Handlingar som kommit in till eller upprättats hos enskilda juridiska personer som avses i 2 kap. 3 a−c §§ OSL fram till denna dag ska inte omfattas av reformen. Ett införande av offentlighetsprincipen hos privata aktörer kräver vissa förberedelser efter det att lagförslaget behandlats i . Utbildningsinsatser måste genomföras, rutiner för hantering av allmänna handlingar skapas och arkiveringsmöjligheter ordnas. Beroende på verksamhetens omfattning kan förberedelserna vara olika omfattande. Privata aktörer som ska omfattas av offentlighetsprincipen bör därför ges en möjlighet att anpassa sin verksamhet till ett, för många av dem, helt nytt regelverk. Vi bedömer därför att privata aktörer bör ges en möjlighet att anpassa sin verksamhet av efter det att lagförslaget behandlats i och innan det träder i kraft. Vi föreslår därför att de författningsändringar som föranleds av förslaget ska träda i kraft . Av principiella skäl bör den nya regleringen inte gälla handlingar som kommit in till eller upprättats hos de privata aktörerna före ikraftträdandet. Det skulle också bli en stor administrativ börda om alla hos privata aktörer befintliga handlingar skulle omfattas av offentlighetsprincipen. Vi föreslår därför en övergångsbestämmelse av innebörd att allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar inte ska omfatta handlingar som kommit in till eller upprättats hos privata aktörer före . 7.1Kommittéförordningens och utredningsdirektivens krav I kommittéförordningen (1998:1474) finns i 14−15 a §§ bestämmelser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Enligt 14 § ska en utredning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska kommittén föreslå en finansiering. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för de integrationspolitiska målen ska konsekvenserna i dessa avseenden anges i betänkandet (15 §). Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a §). Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla bl.a. –en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, –en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, –uppgifter om vilka som berörs av regleringen, –uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutanderätt grundar sig på, –uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen, –en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, och –en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen enligt 7 §, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande: –antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen, –vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, –vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, –i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen, –hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen, och –om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Regeringen har i våra direktiv angivit att beskrivningen enligt 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska avse konsekvenser för små, medelstora och stora företag och huvudmän utifrån storlek på enheter och driftsform samt för deras arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Beskrivningen ska också innehålla en redovisning av hur den administrativa bördan påverkar utförarna. Av redovisningen ska vidare framgå hur förslagen påverkar kvinnor och män, pojkar och flickor, som är patienter, barn, elever och andra brukare, liksom hur utbudet av privata utförare inom de olika verksamhetsformerna kommer att påverkas. Beskrivningen ska även inkludera en uppskattning av kostnader för att ta fram allmänna råd eller annat stödmaterial för att underlätta de privata utförarnas tillämpning av offentlighetsprincipen, sekretessregleringen och arkivlagen (1990:782). I de följande avsnitten redogör vi för de aspekter som vi anser vara relevanta i sammanhanget. Våra förslag innebär att offentlighetsprincipen ska införas i offentligt finansierad privat utförd välfärd. Enskilda juridiska personer som driver sådan verksamhet ska med vissa undantag jämställas med myndigheter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Förslaget medför att enskilda juridiska personer ska iaktta reglerna i offentlighets- och sekretesslagen om hanteringen av allmänna handlingar. Vidare ska tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om meddelarskydd gälla. Arkivlagen görs tillämplig på arkiven hos enskilda juridiska personer som driver offentligt finansierad välfärd. Den kommunala arkivmyndigheten ska vara arkivmyndighet för kommunala verksamheter som överlåtits till en privat utförare. För landstingskommunala verksamheter är det arkivmyndigheten i landstingen som ska vara arkivmyndighet. 7.3.1Problemet och vad som ska uppnås Utvecklingen visar att kommuner och landsting i allt större utsträckning köper verksamhet av privata aktörer i stället för att utföra verksamheten i egen regi (se kapitel 4). Utvecklingen har medfört att möjligheten till insyn har minskat. En av hörnstenarna i det svenska demokratiska samhället är offentlighetsprincipen som ger medborgarna insyn i offentlig verksamhet. Den urholkning av offentlighetsprincipen som skett genom att allt mer offentligt finansierad verksamhet bedrivs i privat regi kan upplevas som problematisk av flera skäl (se avsnitt 6.3).