sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — I första hand omfattar regeln webbplatser som drivs av traditionella massmedieföretag (automatiskt grundlags- skydd) men även andra aktörer kan få grundlagsskydd för motsvar- ande verksamhet genom att ansöka om utgivningsbevis (frivilligt grundlagsskydd). Mot bakgrund av den snabba tekniska utvecklingen har flera frågor uppstått kring tillämpningen av databasregeln. Vi har därför fått i uppdrag att göra en omfattande översyn av databasregeln, bl.a. för att göra den mer lättillgänglig och bättre anpassad till dagens teknik. För att förstå uppdraget i dessa delar lämnas i detta kapitel en allmän beskrivning av databasregeln, dess innebörd och tillkomst. Avslutningsvis redogörs för några av de tillämpningsproblem som har identifierats med databasregeln samt våra mer övergripande överväganden. En omfattande översyn av databasregeln görs 8.2.1Grundläggande förutsättningar för skydd Databasregeln har följande lydelse (1 kap. 9 § YGL): Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas också, i andra fall än som avses i 6 § första stycket andra meningen, när en redaktion för en periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkes- mässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförord- ningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en ny- hetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor 1.på särskild begäran tillhandahåller allmänheten information ur en databas, vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksam- heten, direkt genom överföring eller indirekt genom framställning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild, 2.annars, enligt överenskommelser i förväg, tillhandahåller allmän- heten information som överförs direkt ur en sådan databas som anges i 1, eller 3.genom offentlig uppspelning tillhandahåller allmänheten inform- ation ur en sådan databas som anges i 1. Vad som sägs i första stycket gäller också annan som har utgiv- ningsbevis för sådan verksamhet. För att utgivningsbevis ska utfärdas krävs att – verksamheten är ordnad på det sätt som anges i första stycket och att överföringarna utgår från , – behörig utgivare utsetts och åtagit sig uppdraget, – verksamheten har ett namn som är sådant att det inte lätt kan för- växlas med namn på en annan verksamhet enligt denna paragraf. Ett utgivningsbevis gäller för en period av från utfärdandet. Därefter förfaller beviset. Beviset får förnyas, varje gång från utgången av den föregående tioårsperioden, om det finns förutsätt- ningar att utfärda sådant bevis. Utgivningsbevis får återkallas om för- utsättningar att utfärda sådant bevis inte längre finns, om verksam- heten inte påbörjats från den dag då utgivnings- beviset utfärdades eller om den som drev verksamheten anmält att den upphört. Om utgivningsbeviset förfaller eller återkallas, tillämpas där- efter föreskrifter i lag eller annan författning. Närmare bestämmelser om utfärdande, förfall, förnyelse och åter- kallelse av utgivningsbevis meddelas i lag. Varje databas ska ha ett namn. Närmare bestämmelser om sådana namn meddelas i lag. Föreskrifter om straff för den som bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av fjärde eller femte stycket meddelas i lag. En omfattande översyn av databasregeln görs Definitionen av databas finns 1 kap. 1 § femte stycket YGL: Med databas avses i denna grundlag en samling av information lagrad för automatiserad behandling. Kärnområdet för databasregeln är webböverföringar som görs av någon som redan omfattas av yttrandefrihetsgrundlagarna. Tanken är att grundlagsskyddet ska följa med när en sådan aktör använder webben som en alternativ publiceringskanal (se Axberger, Yttrande- frihetsgrundlagarna, 2014, 2 uppl., s. 50). Databasregeln ställer upp en rad förutsättningar för att bestäm- melsen ska vara tillämplig. Till att börja med krävs att det är fråga om tillhandahållande av information ur en databas på något av de sätt som anges i de tre punkterna i första stycket. I första punkten avses information som tillhandahålls på särskild begäran, direkt genom överföring eller indirekt genom framställ- ning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild. Den första situationen, direkt genom överföring, är då någon går in på en webbplats och tar del av informationen där. Den andra situationen, indirekt genom framställning, är då någon från webbplatsen beställer information som han eller hon sedan får i ett fysiskt exemplar, t.ex. skrifter eller bilder (beställningstryck eller s.k. print on demand). En förutsättning enligt första punkten är att inne- hållet i databasen endast kan ändras av den som driver verksam- heten. I andra punkten avses information som tillhandahålls genom överenskommelser i förväg. Detta avser s.k. pushtjänster vilka innebär att information skickas från en databas till en mottagare enligt ett schema som mottagaren har specificerat i förväg, t.ex. sådan nyhetsbevakning som kan beställas på vissa webbplatser. I tredje punkten avses information som tillhandahålls genom offentlig uppspelning. Under denna bestämmelse faller t.ex. en biograf som visar film från en databas i stället för via en traditionell filmprojektor (s.k. digital bio). Databasregeln ställer upp vissa ytterligare krav för att den ska vara tillämplig. Det ska vara fråga om tillhandahållande av information till allmänheten. Innebörden är att databasens innehåll ska vara utformat så att i princip vem som helst kan ta del av det. Det måste inte vara gratis men om verksamheten bedrivs kommersiellt ska erbjudandet riktas till var och en. Slutna nätverk, t.ex. inom ett En omfattande översyn av databasregeln görs företag eller en förening, omfattas inte. Vidare ska det vara fråga om enkelriktad kommunikation. Innehållet ska helt styras av avsändaren och får inte kunna påverkas av mottagaren. Skälet till detta är det ensamansvar som databasens utgivare har, vilket bygger på att han eller hon ska ha möjlighet att granska material innan det publiceras (se Axberger, s. 51). Databasregeln gäller huvudsakligen tillhandahållanden av lagrad information från webbplatser på begäran. Om tillhandahållandet sker som avsändaren bestämmer gäller i stället den s.k. webbsändningsregeln i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL. Detta kan t.ex. avse direktsändningar via internet. Men s.k. play-tjänster där mottagaren själv bestämmer när programmet ska starta faller under databasregeln. 8.2.2Automatiskt eller frivilligt grundlagsskydd För vissa aktörer gäller grundlagsskyddet enligt databasregeln automatiskt, dvs. utan att någon särskild åtgärd behöver vidtas. Andra aktörer måste ansöka om utgivningsbevis för att få ett sådant skydd (s.k. frivilligt grundlagsskydd). Det automatiska grundlagsskyddet ges åt verksamheter som bedrivs av mer traditionella massmedieföretag. De aktörer som omfattas av det automatiska grundlagsskyddet är redaktioner för periodiska skrifter (t.ex. tidningsföretag som DN och ) och redaktioner för tv- och radioprogram (t.ex. TV4 och ). Begreppet redaktion har således en central betydelse för det automatiska grundlagsskyddet. Någon definition av begreppet finns inte i lagtexten men genom praxis har begreppet fått en relativt vid innebörd (se RÅ 2003 ref. 30). Det bör noteras att även aktörer som sänder enligt webbsändningsregeln kan omfattas av det automatiska grundlagsskyddet. Det ges även automatiskt skydd åt företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen (TF) jämställda skrifter (t.ex. bokförlag) eller av tekniska upptag- ningar, såsom cd-skivor och filmer (t.ex. skivbolag). Det bör noteras att något motsvarande krav på yrkesmässighet inte finns när det En omfattande översyn av databasregeln görs gäller redaktioner för periodiska skrifter, tv- eller radioprogram. Vidare har nyhetsbyråer automatiskt skydd enligt bestämmelsen. För ett massmedieföretag som bara är verksamt på internet finns det däremot inte något automatiskt grundlagsskydd. Detta innebär t.ex. att en tidning som inte ges ut i pappersform utan bara publiceras på en webbplats saknar automatiskt grundlagsskydd. De aktörer som inte har automatiskt grundlagsskydd kan under vissa förutsättningar få s.k. frivilligt grundlagsskydd för innehåll på webbplatser genom att ansöka om utgivningsbevis hos Myndig- heten för press, radio och tv. Det innebär att vem som helst som är verksam med webböverföringar på det sätt som avses i 1 kap. 9 § första stycket kan få grundlagsskydd genom att ansöka om utgiv- ningsbevis. Det kan t.ex. vara bloggar som bedrivs i en liten skala, tidningar som bara publiceras på nätet och andra företag som till- handahåller information på nätet. För att ett utgivningsbevis ska utfärdas ställs vissa krav. Till att börja med måste verksamheten bedrivas enligt de förutsättningar som gäller generellt för att databasregeln ska tillämpas. Vidare ska överföringarna utgå från , databasen ha en behörig utgivare som åtagit sig uppdraget och verksamheten ha ett namn som är sådant att det inte lätt kan förväxlas med namn på en annan verk- samhet som omfattas av databasregeln. Någon prövning av de tänkta yttrandenas innehåll eller av verksamhetens karaktär sker inte innan utgivningsbevis beviljas. Kraven är av formellt slag. Närmare bestäm- melser om utfärdande av utgivningsbevis finns i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens områden (tillämpningslagen). Det kan nämnas att när det gäller det automatiska grundlags- skyddet ställs i lagtexten inte något krav på att överföringarna ska utgå från (så som det görs för det frivilliga grundlagsskyd- det). har i NJA 2001 s. 445 uttalat att databas- erad information inte måste sändas från sändare inom för att ska bli tillämpliga men att bestämmelsernas tillämplighet kräver att det finns viss anknytning En omfattande översyn av databasregeln görs Enligt hade det således ingen avgör- ande betydelse att sändningen skedde från en server utanför . 8.3Databasregelns tillkomst och utveckling Databasregeln kom till i och med införandet av YGL 1992. Be- stämmelsen har därefter ändrats , bl.a. för att anpassas till teknikutvecklingen. Vid tillkomsten av YGL anfördes i förarbetena att nya medie- former, såsom användningen av datorer och teleteknik, medförde svårigheter för lagstiftaren och det diskuterades vilka ytterligare medier som skulle omfattas av de tryck- och yttrandefrihetsrätts- liga principerna. Det anfördes bl.a. att nya tillämpningar av tek- niken för radio- och trådsändning som utvecklingen medfört kunde skapa medieformer för enkelriktad sändning. Den kunde emellertid också medge en mer eller mindre utvecklad dubbelriktad kom- munikation (prop. 1990/91:64 s. 56 f.). Grundlagsskydd för videotex införs En ny teknik vid tillkomsten av YGL var videotex. I förarbetena definierades videotex som ”överföring av databaslagrad information i form av text och andra grafiska meddelanden via speciella led- ningar eller det allmänna nätet av telefontråd eller andra kablar, radiolänkar och satelliter”. Det anfördes att abonnenten genom detta system kunde få tillgång till mycket stora informationsmäng- der, som han eller hon efter fritt val kunde söka sig fram i. Även tjänster av annat slag än presentation av information kunde för- medlas i videotexsystem. Som viktiga exempel nämndes beställning av varor och tjänster samt förmedling av personliga meddelanden. Möjligheten till dubbelriktad trafik skiljde videotex från text-tv. I videotex kommunicerade användaren med en eller flera datorer och såväl sändare som mottagare kunde påverka kontakten. Det anför- des vidare i förarbetena att kommunikation av detta slag ofta be- nämndes interaktiv (prop. 1990/91:64 s. 59). En omfattande översyn av databasregeln görs videotex kunde vara interaktiv hade stor betydelse i diskussionen i förarbetena. Frågan om videotex hade behandlats av Yttrandefrihetsutred- ningen i betänkandet yttrandefriheten (SOU 1983:70). Ut- redningen föreslog att de moderna överföringsformerna skulle omfattas av det nya grundlagsskyddet för yttrandefriheten. Utred- ningen använde ordet teledata men med detta avsågs det som senare i propositionen benämndes videotex. Utredningen kon- staterade inledningsvis att stora delar av det tänkta använd- ningsområdet för videotex skulle avse privat kommunikation eller uppgifter som inte var av intresse för yttrandefriheten, t.ex. information om tidtabeller m.m. Utredningen menade dock att videotex ändå skulle kunna komma att användas för att förmedla nyheter med kommentarer, konsumentupplysning, information om myndigheters verksamhet och andra sådana mer eller mindre åsiktsbildande yttranden. Framställningar i videotex borde därför skyddas. pekade på vissa problem med ensamansvaret men menade att dessa gick att lösa (a. bet. s. 120 f.). lagrådsremiss berördes möjligheterna att låta de nya medierna omfattas av YGL. Föredragande statsrådet föreslog att videotex skulle lämnas utanför grundlagsregleringen. Det angavs att önskemålet att skapa goda förutsättningar för nyhetsförmedling och opinionsbildning var angeläget även i fråga om videotex. Skälet till att videotex ändå skulle lämnas utanför var huvudsakligen att problem skulle kunna uppstå med ensamansvaret. Det framhölls särskilt att även utomstående skulle kunna föra in uppgifter och att det därför inte var rimligt att en person ensam skulle bära ansvaret. I remissen påpekades att videotex då knappast hade någon betydelse från informationsfrihets- och opinionsbildningssyn- punkt. Det angavs dock att om det skulle visa sig att dess betydelse skulle öka, exempelvis på det sättet att man genom detta medium kommer att förmedla innehållet i tidningar, måste frågan övervägas på nytt (prop. 1986/87:151 s. 82 f.). och regeringen kom alltså till olika slutsatser i fråga om videotex, trots en likartad argumentation. Den huvudsakliga skillnaden var att man i lagrådsremissen räknade med att all videotex kunde vara interaktiv vilket gav mottagaren möjlig- het att påverka innehållet medan utredningen utgick från att det endast var vissa delar av verksamheten som kunde vara interaktiva. En omfattande översyn av databasregeln görs Diskussionen om de nya medierna fortsatte och utmynnade sedermera i att videotex kom att omfattas av YGL, under förut- sättning att utgivaren kunde råda över innehållet (prop. 1990/91:64 s. 66). I propositionen konstaterades att en skiljelinje mellan olika medier kunde dras vid mottagarens möjlighet att påverka sänd- ningen, dvs. Det fördes vidare en diskussion om det skulle ha betydelse för grundlagsskyddet att mottagaren hade möjlighet att påverka vilken information han eller hon fick del av i en interaktiv kommunikation. Det angavs att om gränsen för grund- lagsskyddet skulle dras så att all interaktiv kommunikation föll utanför grundlagsskyddet skulle detta innebära att möjligheten för massmedieföretag att sprida sitt redaktionella material genom videotex i viss mån blev begränsat. Vidare anfördes att den moderna tekniken, i synnerhet för pres- sen, rymde möjligheter att utveckla verksamheten genom distri- bution av redaktionellt material via bl.a. videotex. Det angavs att en sådan verksamhet inte kunde utvecklas på ett fruktbart sätt med mindre än att spridningssättet fick samma yttrandefrihetsrättsliga skydd som tryckta skrifter. I annat fall kunde såväl utgivarens ställ- ning som skyddet för nyhetskällorna gå förlorade i fråga om en del av företagens verksamhet, nämligen den som bedrevs genom video- tex. Enligt propositionen talade detta för att den nya grundlagens tillämpningsområde skulle bestämmas så att endast sådan interaktiv kommunikation vid vilken mottagaren kunde ändra innehållet i den källa från vilken information hämtas skulle falla utanför. En sådan lösning skulle öppna möjligheter för bl.a. tidningsföretagen att ta ny teknik i anspråk. Det framhölls vidare att det till en dagstidningsredaktion strömmade in åtskilliga upplysningar som inte kunde få plats i tidningen. Det kom också in uppgifter som utan tvivel skulle komma att publiceras i den tryckta tidningen men som i den formen inte skulle nå läsarna förrän i nästa dags utgåva. I båda dessa fall skulle distribution genom de nya medierna kunna innebära utveck- lingsmöjligheter för moderna massmedieföretag. Det framstod inte som tillräckligt att skapa ett yttrandefrihetsrättsligt skydd endast för nya sätt att sprida material som också trycks. För att undvika de nackdelar som var förenade med yttrandefrihetsrättsligt skydd infördes ett skydd på det område där det framstod som mest ange- SOU 2016:58 En omfattande översyn av databasregeln görs läget, dvs. på nyhetsförmedlingens och opinionsbildningens område. I propositionens anfördes att en viktig del av motivet för ett längre gående skydd för yttrandefriheten i de nya medierna var hänförlig till behovet av skydd för nyhetsförmedlingens källor. Regeringen ansåg därför att grundlagsskyddet borde gälla samma krets som den till vilken källskyddet var knutet enligt TF och enligt den dåvarande radiorättsliga lagstiftningen. Interaktiv kommun- ikation som var tillgänglig för allmänheten, men som inte innebar någon möjlighet för mottagaren att påverka vilken information som lagras i källan, föreslogs därför inordnas under grundlagsskyd- det när verksamheten bedrevs av författare och andra upphovsmän, utgivare, redaktioner eller nyhetsbyråer (prop. 1990/91:64 s. 63 f.). 8.3.22003 års ändringar – frivilligt grundlagsskydd och andra utvidgningar Arbetet resulterade i betänkandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet. Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28). Utredningens förslag lade grunden för att databasregeln utvidgades i flera avseenden (se prop. 2001/02:74 och bet. 2001/02:KU21). Ändringarna trädde i kraft . Nedan nämns några av de ändringar som genomfördes. Print on demand och pushteknik Databasregeln utvidgades till att omfatta vissa nya tekniker, bl.a. print on demand och viss pushteknik. Dessa tekniker har beskrivits i avsnitt 8.2.1. Print on demand innebär således att det görs en framställning på kundens begäran av exemplar av skrifter, bilder och upptagningar genom överföring av information ur en databas. Med pushteknik avses de tjänster som innebär att mottagaren får specifik information utan en särskild begäran , ett slags abonnemang på skräddarsydda överföringar. Databasregelns utvidgning i dessa delar var en anpassning till de nya teknikerna. När det gäller print on demand bedömde regeringen att grundlagsskyddet skulle knytas till databasen som En omfattande översyn av databasregeln görs sådan och inte till de exemplar av skrifter och upptagningar som blev resultatet av framställningsprocessen. Dessa exemplar omfat- tas inte som sådana av grundlagsskydd. Företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter, dvs. bokförlag och tryckerier, lades till de uppräknade massmedieföretagen (a. prop. s. 42 f.). Frivilligt grundlagsskydd genom utgivningsbevis Det infördes vidare en möjlighet att få frivilligt grundlagsskydd genom att ansöka om utgivningsbevis. I förarbetena konstaterades att grundlagsskyddet för sådan data- basanvändning som angavs i databasregeln bara gällde traditionella massmedieföretag. Enskilda och andra medieföretag än de tradit- ionella massmedieföretagen saknade alltså grundlagsskydd för data- basverksamhet. hade utvecklingen inneburit att mycket av den verksamhet som databasregeln var tänkt att skydda – till- handahållande av information till allmänheten – bedrevs av aktörer som inte var traditionella massmedieföretag i den mening som avsågs i bestämmelsen. Det förväntades att denna trend skulle komma att öka ytterligare. Det konstaterades att denna utveckling var av betydelse för ytt- randefriheten och informationsfriheten. Det skydd för massmedier som grundlagarna var avsedda att ge motsvarade alltså inte mass- medieanvändningen. Regeringen ansåg att en anpassning till den mediala verkligheten borde ske och att de verksamheter som hade massmedial karaktär borde kunna få ett grundlagsskydd mot- svarande det som gällde för de traditionella massmedieföretagens databasanvändning. Vidare anfördes att grundpelarna i det särskilda tryck- och ytt- randefrihetsrättsliga systemet var dels skydd för masskom- munikation, dels ett effektivt system för ingripande mot missbruk. En eventuell utvidgning av grundlagsskyddet behövde göras inom ramen för det nuvarande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. Regeringen kom fram till att det bästa sättet att lösa den uppkomna situationen var att införa en ordning där utgivningsbevis kunde sökas för den aktuella databasen (a. prop. s. 48 f.). En omfattande översyn av databasregeln görs I detta sammanhang kan även uttalande under riksdagsbehandlingen av lagstiftningsärendet nämnas. Ut- skottet uttalade att konflikter skulle kunna uppstå med de bestäm- melser som finns i syfte att skydda den personliga integriteten. Utskottet delade visserligen regeringens bedömning att den före- slagna utvidgningen av YGL:s tillämpningsområde var förenlig med EG:s dataskyddsdirektiv (och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter). Utskottet ansåg ändå att det kunde finnas anledning att ytterligare undersöka om det kunde uppstå konflikter. Utskottet anförde att om en person på sin hemsida för register över sådana personuppgifter som det inte skulle vara tillåtet att göra enligt personuppgiftslagen kan han eller hon undgå ansvar genom att ha ansökt om och beviljats utgivningsbevis. Konsekvensen kunde bli att grundlagsskyddet i värsta fall skulle kunna komma att omfatta databaser som är rena personregister (bet. 2001/02:KU21 s. 17 f.). Ändringarna 2003 innebar dessutom att preskriptionsreglerna ändrades så att preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i data- baser enligt databasregeln börjar löpa från det att informationen inte längre tillhandahålls i databasen, dvs. från det att yttrandet tagits bort från webbplatsen. Tillhandahållandet av brottslig information i en databas skulle alltså betraktas som ett pågående (s.k. perdurerande) brott. Frågan om från vilken tidpunkt preskription skulle räknas var fram till dess oklar eftersom den inte hade behandlats i förarbetena till YGL och inte heller i något domstols- avgörande (SOU 2001:28 s. 306 f. och prop. 2001/02:74 s. 78 f.). Användarkommentarer och externa leverantörer Vidare omformulerades det tidigare uppställda kravet på att mot- tagaren inte skulle kunna ändra innehållet i registret till ett krav på att endast den som driver verksamheten kan ändra innehållet. Syftet var att klargöra att bestämmelsen inte heller omfattar sådana En omfattande översyn av databasregeln görs databaser där t.ex. en extern informationsleverantör kan ändra innehållet utan föregående åtgärd av databasinnehavaren. I propo- sitionen behandlades det fallet att det på samma webbplats finns både information som användarna inte kan ändra och t.ex. ett diskussionsforum där användarna kan göra inlägg som utan före- gående åtgärd av databasinnehavaren blir direkt tillgängliga för andra användare. Enligt regeringen torde diskussionsforumet kunna ses som en egen databas, om detta är naturligt med hänsyn till hur innehållet är ordnat på adressen. I sådant fall skulle endast den delen falla utanför grundlagsskyddet (a. prop. s. 98). 8.3.32011 års ändringar – grundlagsskydd för digital bio tillsattes som året därpå i del- betänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrande- frihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14) lämnade flera förslag till för- ändringar avseende YGL. De förslag som genomfördes innebar lagändringar som trädde i kraft (se prop. 2009/10:81 och bet. 2010/11:KU4). Kommitténs arbete resulterade bl.a. i införandet av punkten 3 i 1 kap. 9 § första stycket YGL enligt vilken offentliga uppspelningar (exempelvis digital bio) ges grundlagsskydd.