sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Möjligheten för att påverka energisystem, produktions- metoder, infrastruktur och transportmedel i andra länder är be- gränsad. Dessutom begränsas möjligheten att vidta åtgärder för att exempelvis främja konsumtion av inhemska varor och tjänster av samt internationell rätt på handelsområdet. har däremot möjlighet att påverka strategiska bilaterala samarbeten, exempelvis genom biståndspolitiken, och samarbeten med närings- livet.14 Mot bakgrund av de begränsade möjligheterna att vidta åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser i andra länder, finns anled- ning att vidta åtgärder där rådighet föreligger i . Sådana åt- gärder kan handla om att främja mer hållbar konsumtion i , särskilt inom de områden där konsumtionen genererar betydande klimatpåverkan. På så vis kan klimatpåverkan minska indirekt även i andra länder. 10.1.2Befintliga förslag till styrmedelsförändringar Kompletterande mål för växthusgasutsläpp kopplade till import och export I den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen 2015 fram- håller att de totala utsläppen av klimatpåverkande gaser orsakade av svenskars konsumtion inte minskar. För att klara den svenska visionen 2050 krävs väl sam- ordnade insatser. anser därför att det finns behov av att fortsatt utreda kompletterade konsumtionsbaserade mål och 14 (2012c). Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export uppföljningsmått i kommande nationella klimatramverk15. I en underlagsrapport till den fördjupade utvärderingen framhålls att mätbarhet och rådighet bör beaktas om ett sådant mål ska antas. Vissa kommuner har antagit mål om minskad klimatpåverkan från konsumtion. Dessa mål kan uttryckas som absoluta tal eller pro- centuella minskningar jämfört med ett visst basår. Mål kan också fastställas för faktorer med stor klimatpåverkan, t.ex. livsmedel och flygresor.16 Förslag har framförts att siffersatta mål avseende konsumtions- baserade utsläpp av växthusgaser bör fastställas. Exempelvis har det så kallade Klimatmålsinitiativet som representerar en rad organi- sationer framfört förslag som syftar till att ska ta hänsyn till hela sin klimatpåverkan och att lägga till ett nytt etappmål om att minska de svenska konsumtionsbaserade växthusgasutsläppen17. Enligt ställningstagandet från Klimatmålsinitiativet bör etappmålet formuleras med utgångspunkt i att alla människor i världen har rätt till ett lika stort utsläppsutrymme och att tvågradersmålet ska kunna nås. Förslag har också framförts från Världsnaturfonden om att det genomsnittliga utsläppet från konsumtion fastställs till exempelvis och koldioxidekvivalenter per capita18. Ett annat förslag på målformulering från Världsnatur- fonden är att svensk köttkonsumtion och matsvinnet ska halveras jämfört med ett visst basår. Även regeringens analysgrupp Grön omställning och konkurrenskraft har analyserat mål och styrmedel för hållbar konsumtion. Gruppen framför bland annat förslag om att bör sätta upp ett tidsatt, mätbart mål ur ett konsumtionsperspektiv för minskning av klimatpåverkande ut- släpp19. Förslag har även framförts avseende mål för global klimatnytta. framhåller att bokföringen av växthusgasutsläpp innebär att en ökad produktion i ett land riskerar ge högre natio- nella utsläpp av växthusgaser, trots att utsläppen ur ett globalt per- 15Naturvårdsverket (2015d). 16Larsson, J. (red) (2015). 17http:/// 18Hagberg (2016). 19Analysgruppen för grön omställning och konkurrenskraft (2016). Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export Därför behöver nyttan med en ökad export fram- hållas, enligt Svenskt Näringsliv.20 Förslag har framförts om att det territoriella utsläppsminsk- ningsmålet bör kompletteras med ett mål för hur utrikes- handel påverkar utsläppen i andra länder. Enligt förslaget bör målet formuleras som att den beräknade utsläppsminskningen i andra länder till följd av att svensk export ersätter alternativ produktion ska vara större än den beräknade utsläpps- ökningen i andra länder till följd av svensk import. Utgångspunk- ten är att import orsakar ökade utsläpp i andra länder, medan ex- port från bidrar till minskade utsläpp i andra länder genom att den ersätter annan produktion. Det är däremot svårt att veta exakt vilken alternativ produktion som ersätts av svensk export, och därför kan alternativvaran antas vara en genomsnittlig produkt av samma slag på världsmarknaden. Med ett sådant kompletterande mål kan det tydliggöras att en konkurrenskraftig och klimateffektiv tung basindustri är en tillgång för en nationell klimatpolitik som syftar till att minska de globala utsläppen. Enligt forskarna (2015) som har föreslagit målet, kan det skapa tryck på förändrade konsumtionsmönster som det skapar incita- ment för exportsektorn att investera i teknikutveckling och klimat- effektivare teknik.21 Åtgärder och styrmedel för att minska klimatpåverkan från konsumtion i där rådighet föreligger Enligt bör den svenska färdplanen för att nå nettonollutsläpp till 2050 innehålla en strategi för att säkerställa att konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så liten klimatpåverkan som möjligt22. I den fördjupade utvärderingen framhåller att behovet av styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser från svensk konsumtion bör be- aktas inom ramen för arbetet med ett klimatpolitiskt ramverk. Spe- ciellt angeläget är det enligt att förändra kon- 20Sunér , M., och , L (2014). 21Kander, A., Jiborn, M. (2016). 22Naturvårdsverket (2012d). Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export sumtionsbeteenden kopplade till resor med flyg samt konsumtion av kött.23 har förslagit en rad åtgärder som kan genom- föras på kort sikt för att främja hållbar konsumtion. Exempel på åtgärder som föreslås är ett bonus-malus-system för personbilar, en klimatskatt för flyget i likhet med och , samt ett statligt stöd till laddinfrastruktur för elbilar. Naturvårds- verket föreslår även en översyn av de miljöanpassade inslagen i skattesystemet inom livsmedelsområdet samt en fortsättning på uppdrag att minska matsvinnet. Andra förslag på åtgärder är att får i uppdrag att utreda ut- formningen av ett energieffektiviseringsavdrag samt konsument- vägledning för hållbart byggande och boende. Utöver åtgärder på kort sikt, krävs även strategier för frågorna på längre sikt.24 Även Klimatkommunerna25 har framhållit betydelsen av mål och åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser koppade till kon- sumtion. Ett hinder i arbetet är bristen på statliga riktlinjer om vad som gäller för hållbar konsumtion. Enligt Klimatkommunernas medlemmar skulle ett nationellt fokus för konsumtionen ge mer kraft i arbetet och bättre resultat än vad det gör , när det är upp till varje kommun att själv hitta på och genomföra sina egna åtgärder. Enligt Klimatkommunerna behövs bland annat en grön skatteväxling som gör att produkter och tjänster får bära sina kli- matkostnader. Dessutom behövs högre krav på återanvändning och återvinning och ökat producentansvar för avfall. Vidare behövs enligt Klimatkommunerna styrmedel som leder till att det blir lön- samt att återanvända och reparera produkter eller att kvaliteten på produkter förbättras så att tiden i konsumentledet förlängs. Dess- utom bör statliga myndigheter ha möjlighet att ge forskningsbase- rade råd om konsumtionsmönster som påverkar hälsa och klimat, enligt Klimatkommunerna. Regeringens analysgrupp för Grön omställning och konkur- renskraft framhåller att det behövs ett styrmedelspaket för hållbar 24Naturvårdsverket (2014c). 25Klimatkommunerna är en förening för kommuner, landsting och regioner som jobbar aktivt med lokalt klimatarbete. Föreningen har runt 35 medlemmar och representerar över 3,5 miljoner invånare. 26Nordström, D (2016). Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export konsumtion, där skattesystemet är centralt. Analysgruppen under- stryker betydelsen av skatteväxling och att skattepolitiken inriktas mot att successivt sänka skatter på arbete och tjänster med låg miljöpåverkan och höja miljöskatter. Dessutom behövs styrmedel för att öka varors livslängd, exempelvis genom design- krav eller krav på producenter. Slutligen framhålls att regeringen bör ge myndigheter och statliga företag och myndigheter i uppdrag att främja mer hållbara konsumtionsmönster, exempelvis genom upphandlingar.27 Åtgärder och styrmedel för att främja global klimatnytta Genom mer hållbar konsumtion och import kan bidra till minskade utsläpp globalt. Men även genom export av svenska pro- dukter kan bidra till global klimatnytta i andra länder. gör bedömningen i färdplansunderlaget att har mycket goda förutsättningar att bidra till den globala omställningen genom miljödriven näringslivsutveckling. Miljö- driven näringslivsutveckling kan bidra till minskade globala utsläpp genom klimatsmarta produkter och genom svensk miljöteknik- export.28 Som inspel till den nationella klimatpolitiken har i samverkan med ett flertal branschorganisationer gjort en genomgång av näringslivets förutsättningar att bidra till lösningar samt identifierat utmaningar. agerande inom klimat- området bör vara smart, strategiskt och med ett globalt fokus. Målsättningen bör vara att skapa mesta möjliga globala klimatnytta som konkurrenskraft stärks. Olika sektorer har olika förutsättningar att bidra till att lösa klimatutmaningen. Enligt finns affärsmöjligheter i att bidra i ännu större utsträckning till global klimatnytta, genom ökad produktion i och ökad export.29 27Analysgruppen för grön omställning och konkurrenskraft (2016). 28Naturvårdsverket (2012e), bilaga 9. 29Sunér , och M., , L (2014). Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export Koldioxidintensiteten i världsekonomin behöver minska för att förhindra farlig klimatpåverkan30. I takt med att världen ställer om i enlighet med ambitiösa målsättningar, föreligger möj- ligheter för utveckling av varor och tjänster inom ett flertal sek- torer31. Svenska företag kan exempelvis bidra till klimatsmarta energisystemlösningar när världens länder ska ställa om till energi- system som är förenliga med målsättningar. Möjligheter finns även för ökad export av resurseffektiva produkter, miljöteknik och andra lösningar för minskad klimatpåverkan. På energiområdet har potential att bli en ännu större nettoexportör av el från energikällor med låga koldioxidutsläpp, och därmed bidra till klimat- nytta i andra länder. Möjligheterna kan stödjas inom ramen för exportfrämjande verksamhet, satsningar på forskning och innova- tion, samt en miljödriven näringslivsutveckling i . har behandlat en skrivelse om hållbart företagande som lyfter fram en rad aktuella initiativ på olika områden, bland annat initiativet Fossilfritt där ett stort antal svenska företag och kommuner deltar och synliggör hur de bidrar i klimatarbetet. har också tillsammans med en rad andra länder medverkat till att etablera The New Climate Economy, för att kartlägga klimatarbetets ekonomiska dimensioner. För att stärka samverkan med näringslivet tillsatte regeringen en nationell miljömålssamordnare som bl.a. ska verka för att kunskapen om generationsmålet och miljökvalitetsmålen ökar, och uppdraget ska redovisas 2017.32 30Enligt PwC har den globala ekonomins koldioxidintensitet (CO2/BNP) minskat med i genomsnitt mellan . För att tvågradersmålet ska kunna uppnås bör den globala ekonomins koldioxidintensitet minska . 31Se exempelvis Low Carbon Partnerships Initiative, 32Näringsutskottet (2015). 11 Utrikes flyg och sjöfart Flyg och sjöfart står för en växande andel av de globala ut- släppen, och enligt prognoser förväntas utsläppen öka kraf- tigt till 2050 om inga åtgärder vidtas. Beredningen kan därför enas om att ytterligare åtgärder be- hövs inom de områden som inte fullt ut hanteras. Beredningens bedömning är att även sjöfarten och flyget ska bära kostnaderna för sina utsläpp och klimatpåverkan. Därför bör utsläpp från internationellt flyg och sjöfart skyndsamt omfattas av internationella överenskommelser. ska vara pådrivande inom , IMO och EU för internatio- nella lösningar. I väntan på, och som komplement till globala överenskommelser bör EU kunna vidta fler åtgärder för att minska utsläppen från flyg och sjöfart. På sikt kommer , liksom världens övriga länder, att behöva ta sitt ansvar för utsläppen från internationellt flyg och sjöfart. Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska ut- släppen från utrikes flyg är ekonomiska styrmedel för att pris- sätta flygets klimatpåverkan, en strategi för hållbara bränslen inom flygsektorn, och investeringar i mer miljöanpassade alternativ till flygresor. Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska ut- släppen från utrikes sjöfart är ekonomiska styrmedel, bättre till- gänglighet till alternativa drivmedel samt stöd till forskning och utveckling. Sjöfarten behöver dock ses som en del i ett större transportsystemperspektiv, där en överflyttning av godstrans- porter från väg till sjöfart är önskvärt för att minska utsläppen från vägtransporterna. Utrikes flyg och sjöfart ska vara pådrivande internationellt för att minska klimat- påverkan och luftföroreningar från flyg och sjöfart Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande Ett klimat- politiskt ramverk för (SOU 2016:21) enats om att utsläp- pen från internationella transporter måste hanteras, men att dessa utsläpp inte bör inkluderas i det långsiktiga utsläpps- minskningsmålet. rapporterar utsläppen från utrikes trans- porter separat till UNFCCC, men utsläppen från dessa sektorer ingår inte i utsläppsåtaganden enligt Kyotoprotokollet. Enligt prognoser från och beräknas utsläppen öka kraftigt från dessa sektorer om inga åtgärder vidtas. Det är därför viktigt att utsläpp från det internationella flyget och sjöfarten skyndsamt omfattas av internationella överenskommelser inom och . Sådana överenskommelser kan vara mark- nadsbaserade mekanismer för utsläppsminskningar, målsättningar för utsläppsminskningar, system för rapportering av utsläpp, för- ändring av internationella konventioner på området, samt gemen- samma krav på energiprestanda för flygplan och fartyg. Samarbete kring effektivare system för luftfarten pågår även inom Single European Sky. ska vara pådrivande inom dessa samarbets- organ för att minska klimatpåverkan från flyg och sjöfart. Inom kan exempelvis driva att den så kallade Chicagokonventionen bör ändras för att styra mot att minska flygets klimatpåverkan. bör vidare driva på för- handlingarna i för ett globalt marknadsbaserat styrmedel med implementering 2020 och för att och ska anta målsätt- ningar om utsläppsminskningar som är förenliga med , exempelvis om nettonollutsläpp från dessa sektorer . I väntan på, och som komplement till, internationella överens- kommelser bör EU vidta fler åtgärder för att minska utsläppen av koldioxid och andra luftföroreningar från flyg och sjöfart. Bero- ende på beslut inom avseende införande av ett globalt marknadsbaserat system för utsläppsminskningar inom flyget, bör EU anpassa EU ETS på ett som utgör en effektiv styrning mot lägre utsläpp av koldioxid från flyget genom prissättning. För sjöfarten är det betydelsefullt att EU vidtar ytterligare åtgärder för att främja överflyttning från vägtransporter till sjötransporter, en Utrikes flyg och sjöfart övergång till alternativa bränslen, samt stöd till forskning och utveck- ling för att tillvarata energieffektiviseringspotentialen inom sjöfarten. kommer liksom världens övriga länder att behöva ta sitt ansvar för utsläppen från internationellt flyg och sjöfart. Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande Ett klimatpoli- tiskt ramverk för (SOU 2016:21) enats om att det finns skäl att överväga åtgärder för att minska utsläppen från interna- tionellt flyg och sjöfart även i . Åtgärder och styrmedel som kan bidra till minskad klimat- påverkan från utrikes flyg kan vara en kombination av prissättning genom skatter eller avgifter som är förenliga med internationell rätt, en strategi för ökad användning av hållbara biodrivmedel, samt främjande av mer miljöanpassade alternativ till flygresor. Inom ramen för utvecklandet av en strategi för hållbara drivmedel för flyget kan frågan om kvotplikt för inrikesflyget utredas. Åtgärder och styrmedel som kan bidra till minskad klimatpå- verkan från utrikes sjöfart kan vara en kombination av ekonomiska styrmedel, statligt stöd till forskning och utveckling för att minska utsläppen, och främja en överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart. Sjöfarten bör ses som en del i ett större trans- portsystemperspektiv där en överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart kan bidra till att minska utsläppen från vägtransporter. För att klara en omställning som överensstämmer med Paris- avtalets ambitiösa målsättningar krävs åtgärder inom alla sektorer och i alla länder. Även flyget och sjöfarten behöver minska sin klimatpåverkan, och behöver, liksom andra länder, ta sin del av ansvaret för att minska även dessa utsläpp. Miljömålsberedningen har föreslagit att utsläpp från utrikes flyg och sjöfart inte bör ingå i det långsiktiga nationella utsläppsminskningsmålet till 2045. Målsättningar för utsläppsminskningar för internationellt flyg och sjöfart bör antas på global nivå inom och . bör vara pådrivande för att målsättningar antas inom och som är förenliga med . I väntan på, och som komplement till att sådana målsättningar antas, kan regeringen, om man finner det lämpligt, anta etappmål för utsläppsminskningar för utrikes transporter som visar på den långsiktiga nödvändiga inriktningen. Beredningen föreslår inget utsläppsminskningsmål kopplat till flygsektorn, men konstaterar att varje regering har möjligheter att besluta om och att vidta åtgärder för att minska sektorns utsläpp. Utrikes flyg och sjöfart 11.1Utsläpp av växthusgaser från utrikes flyg och sjöfart förväntas öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas Utsläpp, mål och prognoser för flyget Enligt prognoser från kan flygets utsläpp komma att öka med 300–jämfört med som en följd av ökat flygresande1. Enligt trendanalyser från () ligger det övre maximala spannet på omkring 500 procents ökning. Även i kan efterfrågan på utrikes flygresor fortsätta att öka. Enligt Transportstyrelsens senaste prognos kan antalet inrikes passagerare öka och utrikes passagerare till 2021 jämfört med . uppgick antalet avresande passagerare i till 20,3 miljoner, varav 12,3 miljoner reste utrikes och resten inrikes2. Den växande efterfrågan betyder dock inte att utsläppen behöver öka i samma omfattning, eftersom mer hållbara bränslen och energieffektivisering kan bidra till mins- kade utsläpp från sektorn. Utöver flygets utsläpp av koldioxid uppstår även en klimateffekt av förbränning på hög höjd. Utsläpp av kväveoxider leder till ned- brytning av metan, men även bildande av ozon som bidrar till växt- huseffekten. Förbränning på hög höjd ger även utsläpp av partiklar samt vattenånga som kan bidra till växthuseffekten. Klimateffekten från kväveoxid, partiklar och vattenånga är däremot endast kort- varig. Osäkerheterna är stora men många källor anger att klimat- effekten av förbränning på hög höjd kan vara minst lika stor som koldioxidens effekt.3 En rad inriktningsmål finns för flyget globalt. () har ett mål om koldioxidneutral tillväxt och att halvera nettoutsläppen av koldioxid jämfört med . För att minska utsläppen i den storleks- ordningen krävs bland annat en ökning av biodrivmedel för flyget, enligt IATA4. antog 2010 ett inriktningsmål om att den 1ICAO (2013). 2Transportstyrelsen (2015c). 3Naturvårdsverket (2012e), bilaga 8 Internationella transporter; m.fl (2010); , C., , D (2012). 4https:///policy/environment/pages/climate-change.aspx Utrikes flyg och sjöfart internationella flygsektorn ska öka sin bränsleeffektivitet med i genomsnitt till 2050 samt att nettoutsläppen ska kvarstå nivå. anger i vitboken om transportsystemet till 2050 ett riktmärke att nå en fyrtioprocentig användning av hållbara bränslen med lågt kolinnehåll för luftfarten till 2050. Delmål är till till 20355. Utsläpp, mål och prognoser för sjöfarten Sjöfarten svarar för av de globala transporterna av varor, och är tätt kopplad till utvecklingen av världsekonomin. motsvarade utsläppen från sjöfarten av de globala utsläppen av växthusgaser (räknat i koldioxidekvivalenter). Enligt prognoser från IMO kan sjöfartens koldioxidutsläpp öka med 50–mellan 2012–2050 om inga åtgärder vidtas6. Enligt Europeiska kommissionens vitbok om transportsystemet till 2050 bör miljöpåverkan från sjöfarten minska genom bättre tek- nik, bränslen samt styrning ombord. Överlag bör EU:s koldioxid- utsläpp från transporter minska (och om möjligt ) till 2050 jämfört med 20057. Branschorganisa- tionen Svensk Sjöfart har lanserat en klimatfärdplan där man antagit mål om att minska emissionerna till 2030 jämfört med och nollutsläpp 20508. I diskuteras möjligheterna att inkludera utsläpp från utrikes flyg och sjöfart i nationella utsläppsminskningsmål. () har föreslagit att utsläpp från utrikes flyg och sjöfart formellt ska ingå i utsläppsminsknings- målet till 2050, samt att utsläpp från internationell sjöfart ska ingå i kolbudgetarna från och med 20289. 5KOM (2011)144 slutlig. 6IMO (2014). 7KOM (2011)144 slutlig. 8Svensk Sjöfart (2015). 9Committee of Climate Change (2015). Utrikes flyg och sjöfart Utsläpp från utrikes flyg och sjöfart i Utsläpp av växthusgaser från bränsle som tankas i till utrikes flyg och sjöfart (internationell bunkring) har ökat mellan 1990–2014 och uppgick till koldioxid- ekvivalenter, enligt . Utsläppen av växthusgaser från utrikes sjöfart har ökat med 160 pro- cent , främst till följd av ökad handel samt att fler rederier valt att tanka lågsvavligt bränsle i . har utsläppen från flyget ökat till följd av ökat internationellt resande. Klimateffekten av förbränning på hög höjd räknas dock inte in i statistiken. Utsläppen från utrikes flyg och sjöfart står för en betydande andel av utsläppen från transport- sektorn i (2013). Utsläppen från inrikes flyg och sjöfart står däremot för en mindre andel av de totala nationella utsläppen och har dessutom minskat , enligt . Som andel av de totala Utrikes flyg och sjöfart utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter svarade inrikes flyg för och inrikes sjöfart för år 2014.10 Enligt klimatkonventionens rapportering ingår inte utsläpp från internationell bunkring i de totala nationella utsläppen av växthus- gaser, utan de rapporteras separat till UNFCCC11. Den globala karaktären på marknaden för internationellt flyg och sjöfart gör det mindre lämpligt att allokera utsläpp från internationell bunkring till enskilda länder. Kyotoprotokollet anger att länderna ska samverka inom FN organen samt IMO för att hantera ut- släppen från internationellt flyg och sjöfart12. I nämns varken flyg eller sjöfart specifikt. Däremot framgår av artikel 4 att utvecklade länder ska ta täten och anta absoluta utsläppsminsk- ningsmål för hela ekonomin13. 11.2Befintliga förslag till styrmedelsförändringar för minskad klimatpåverkan från flyget Åtgärder och deras potential Enligt färdplansunderlag finns en rad olika åt- gärdsmöjligheter för att minska klimatpåverkan från flyget. Dessa inkluderar energibesparande tekniska åtgärder i flygplan, hur flyg- planen används, förnybar råvara till jetbränslet, användande av marknadsbaserade styrmedel samt minskade transportvolymer.14 Enligt en trendanalys från skulle tekniska åtgärder på flygplan och motorer totalt kunna ge omkring 25 procents reduktion av koldioxidutsläppen , jämfört med om inga åtgärder vidtas alls. Ändrat handhavande (ex- empelvis optimerad inflygning och non-stop-rutter) har en po- tential på 7–. Det finns dock olika bedömningar av ener- gieffektiviseringspotentialen i tekniska och icke-tekniska åtgärder i 10Energimyndigheten och (2014). 11Naturvårdsverket (2015h). 12UNFCCC (1998). UNFCCC/CP/1997/7/Add.1. Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. 13Klimatavtalet från , UNFCCC (2015). Conference of the Parties (COP). FCCC/CP/2015/L.9/Rev.1.