sou · H4B390 · 2016-12-15 00:00:00 — I detta kapitel presenteras uppdraget, utredningsarbetets genom- förande och betänkandets utformning. I nästa kapitel behandlar ut- redningen utgångspunkter, definitioner och avgränsningar samt ett antal särskilda förutsättningar som präglar och påverkar forsknings- och utvecklingsverksamheten på försvarsområdet. I kapitel tre redo- görs för skälen för att bedriva forskning och utveckling på för- Utredningens uppdrag och arbete Därefter lämnar utredningen en översiktlig redogörelse för propositioner och tidigare utredningar som behandlat forsk- nings- och utvecklingsverksamheten på försvarsområdet. I kapitel fem beskrivs forsknings- och utvecklingslandskapet , dess aktörer och verksamhet. I kapitel sex beskrivs internationella struk- turer för samverkan och samarbete avseende forskning och utvec- kling på försvarsområdet. Del två av betänkandet innehåller utredningens överväganden och förslag. Det inleds med kapitel sju där utredningen redovisar över- väganden och förslag avseende inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet. Nästföljande kapitel innehåller över- väganden och förslag om styrning, finansiering och uppföljning. I betänkandets nionde kapitel lämnas förslag på hur samverkan kan förbättras mellan aktörerna inom forskning- och utvecklingsland- skapet på försvarsområdet. I det tionde kapitlet redovisas en kostnads- och konsekvensanalys och i det sista kapitlet lämnar utredningen förslag på uppdrag i regleringsbreven till MSB och Försvarsmakten. Bilaga ett innehåller kommittédirektivet. I bilaga två finns be- skrivningar av de huvudsakliga beställarnas respektive utförarnas forskningsområden eller motsvarande. I bilaga tre redovisas en om- världsanalys av forskning och utveckling allmänt och på försvars- området. I den sista bilagan finns en tabell som anger var uppgifterna i direktiven behandlas i betänkandet. I detta kapitel redogör utredningen för utgångspunkter, definitioner och avgränsningar av uppdraget. Kapitlet innehåller också en över- siktlig redogörelse för de särskilda förutsättningar som gäller för forsknings- och utvecklingsverksamheten inom försvarsområdet. I propositionen som ligger till grund för den försvarspolitiska inrikt- ningen 2016–2020 anger regeringen att det enskilt viktigaste är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Samtliga försvars- myndigheter ska i all verksamhet prioritera genomförandet av den försvarspolitiska inriktningen. Till grund för genomförandet ligger regeringens beslut från om inriktningen för Försvarsmaktens verksamhet –2020 (Fö2015/00953/MFI.). I detta beslut anger regeringen bl.a. att den forsknings- och utvecklingsverksamhet som Försvarsmakten beställer ska bidra till långsiktig förmågeutveckling och stärka För- svarsmaktens förmåga att möta framtida hot. Forskning och utveck- ling bidrar till kunskap för att kunna fatta strategiska beslut, ställa ändamålsenliga krav och tillhandahålla nödvändig materiel. I budgetpropositionen (prop. 2016/17:1, utgiftsom- råde 6) betonar regeringen att den successiva ominriktningen av forskning och utveckling på försvarsområdet mot att i större ut- sträckning öka Försvarsmaktens möjligheter att möta framtida hot ska fortsätta. Vidare framhåller regeringen betydelsen av civil-mili- tära samarbeten för att främja effektiviteten i forskningsverksam- Även internationell samverkan är ett betydelsefullt verktyg för att uppnå en högre effektivitet. Utredningen kan notera en fortsatt negativ omvärldsutveckling på det försvars- och säkerhetspolitiska området. Hoten och utman- ingarna mot vår säkerhet är föränderliga, gränslösa och kom- plexa. Trenden inom olika områden är att gränserna mellan vad som betraktas som civilt-militärt, nationellt-internationellt, offentligt- privat, blir allt mindre tydliga. Detta medför att bl.a. ansvarsområden för olika aktörer i ökande utsträckning överlappar varandra, vilket också påverkar forskning och utveckling kopplat till dessa områden. Utredningen behandlar denna utveckling i nästa kapitel. Utredningens utgångspunkt för arbetet är att forskning och ut- veckling (FoU) inom försvarsområdet ska stödja den nu gällande försvarspolitiska inriktningen, dvs. bidra till att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Utredningen har därvid som utgångspunkt att FoU på försvarets område måste bedrivas på ett ändmålsenligt och kost- nadseffektivt sätt i linje med vad som anges i den försvarspolitiska inriktningspropositionen. Utredningen kan därvid konstatera att begreppen ”forskning och utveckling” respektive ”försvarsområdet” i sig väcker frågan hur dessa begrepp lämpligen kan och bör definieras och avgränsas i det fortsatta utredningsarbetet. Utredningen återkommer till dessa frå- gor i följande avsnitt. Utredningen kan även notera att ett antal frågor med koppling till FoU-verksamheten på försvarets område är eller har varit före- mål för utredning i närtid. Utredningen kan konstatera att frågorna också har betydelse för inriktningen, omfattningen och avgräns- ningen av utredningens eget uppdrag, bl.a. vad gäller frågor som rör utvecklingsverksamhet som belastar anslaget 6.1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar1. Vad som anges nedan har därför också utgjort utgångspunkter för det fortsatta utredningsarbetet. 1 I den fortsatta framställningen i betänkandet avses anslag inom utgiftsområde 6 om inte annat anges. (dir. 2013:52) för att utreda en ändrad process för hur regeringen styr investeringar i försvarsmateriel. Syftet med utredningen var att utforma en ändamålsenlig ordning för regeringens styrning av För- svarsmaktens materielinvesteringar och att öka möjligheterna för och regeringen att styra och fatta investeringsbeslut på strategisk nivå. Utredningen redovisade betänkandet Investerings- planering för försvarsmateriel (SOU 2014:15) med förslag på hur den nya processen bör vara utformad. I betänkandet föreslog utre- daren hur regeringen i budgetpropositionen ytterligare kan förbättra redovisningen till . I den försvarspolitiska inriktningspro- positionen 2015 konstaterade regeringen att arbetet med att ta hand om utredarens förslag pågick och att man avsåg att återkomma till . I budgetpropositionen angav regeringen att för- slagen genomförs, bl.a. genom att Försvarsmakten fått i uppdrag att inkomma med förslag till tolvåriga investeringsplaner inom materiel- området. Försvarsmakten har därefter inkommit med förslag till så- dana planer. Regeringen redovisar planerna i budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) under anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap respektive och 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. styrning av försvaret (ESV 2013:57) m.m. som materiel- och logistikförsörjningen utretts har utformningen av den finansieringsmodell som ligger till grund för verksamheten inte analyserats närmare. Därför beslutade regeringen att ge ESV i uppdrag att ut- reda hur den finansiella styrningen och uppföljningen av Försvars- makten och den avgiftsfinansierade stödverksamheten som utförs av FMV kan förändras och förtydligas (Fö2013/1169/ESL). ESV:s rap- port Finansiell styrning av försvaret (ESV 2013:57) lämnades till regeringen . fick ESV ett tilläggsuppdrag att analysera och föreslå hur materielförsörjningens finansiella transaktioner för anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar kan koncentreras till Försvarsmakten eller . Rapporten av försvarets materiel- och logistikförsörjning (ESV 2014:39) lämnades till regeringen . I rapporten presenterades tre alternativa förslag till regeringen för att åstadkomma en koncentra- tion av det finansiella flödet eller förenkling av nuvarande finansie- ringsmodell: återgång till tidigare beställar- utförarmodell, delat ansvar för den militära förmågan mellan Försvarsmakten och FMV respektive att FMV uppgår i Försvarsmakten. ESV:s slutsatser i detta avseende analyseras inom ramen för Utredningen avseende översyn av materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten (se nedan). Även utredningen lägger ESV:s mer generella iakttagelser till grund för analyser avseende styr- och finansieringsfrågor på FoU- området. Utredningen avseende översyn av materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten (Fö 2015:01) Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare (dir. 2015:71) för att se över materiel- och logistikförsörjningen för att det ska bli möjligt för regeringen att utforma och organisera denna med hänsyn till Försvarsmaktens justerade mål i enlighet med försvarspolitiska inriktningsproposition. I utredningsdirek- tiven anges att materiel- och logistikförsörjning, inklusive forskning och teknologiutveckling, är medel för att stödja Försvarsmakten i att upprätthålla en relevant operativa förmåga i fred såväl som vid höjd beredskap. Försvarsmaktens operativa behov ska därmed vara sty- rande för materiel- och logistikförsörjningen. Utredaren ska därför bl.a. föreslå hur den samlade materiel- och logistikförsörjningen bör utformas utifrån kravet på ökad operativ förmåga i krigsförbanden och kravet på att logistiktjänsterna organiseras för detta. Utredaren ska även föreslå nödvändiga organisatoriska justeringar för att tillmötesgå kraven på en ändamålsenlig materiel- och logistikför- sörjning utifrån målet om krigsförbandens operativa förmåga vid höjd beredskap och krig. Utredningen lämnade betänkandet Logistik för högre försvarsbe- redskap (SOU 2016:88) . Utredningen av materiel-och logistikförsörjningen till Försvarsmakten och har samverkat under utredningsarbetet. En utgångspunkt för utredningens fort- satta arbete, bl.a. vad gäller avgränsningen av uppdraget, är det arbete som ovan angivna utredning bedrivit (se avsnitt 2.4). Utredningens uppdrag omfattar enligt direktiven att analysera och lämna förslag angående forskning och utveckling på försvarsområ- det. För det fortsatta arbetet finns därför behov av att närmare definiera vad som avses med begreppen forskning respektive utveck- ling. Vidare behöver begreppet försvarsområdet ges en närmare inne- börd. Utredningen utgår från definitioner av forskning respektive utveckling.2 Forskning: att systematiskt arbeta för att söka efter ny kunskap eller nya idéer med eller utan en bestämd tillämpning i sikte. Utvecklingsverksamhet: ett systematiskt arbete som utnyttjar forsk- ningsresultat, vetenskaplig kunskap eller nya idéer för att åstadkomma nya material, varor, tjänster, processer, system, metoder eller väsent- liga förbättringar av redan existerande sådana. Vidare definierar tillämpad forskning som: Tillämpad forskning: ett systematiskt arbete för att söka efter ny kun- skap eller nya idéer med en bestämd inriktning. Ofta benämns forskning som är riktad mot ett specifikt område som behovsmotiverad forskning, till skillnad från nyfikenhetsdriven forsk- ning som inte har någon bestämd tillämpning i sikte. 2 , Sixth edition, 2012. Det finns en senare utgåva av manualen . Definitionerna avviker dock inte i sak års utgåva varför utredningen har valt att använda definitionerna i den tidigare utgåvan. Readiness Level, TRL, används för att beskriva mognadsgrad för teknologier (se figur 2.1). På en niogradig skala anges mognadsgraden för en viss teknologi från idé- eller grundforsk- ningsstadiet (TRL 1) via tillämpad forskning (TRL 2–4), teknologi- utveckling (TRL 3–6) och teknikdemonstratorer (TRL 4–6) samt kvalificering och drift och slutligen integration i system på mark- naden (TRL 7–9). Skalan används för att kategorisera tekniskt inriktad forskning och utveckling som syftar till att utveckla system eller materiel. Skalan är inte applicerbar för samhällsorienterad forskning eller för tekniskt relaterad forskning som inte specifikt syftar till att utveckla ny materiel, exempelvis värderings- och konceptarbete eller model- lerings- och simuleringsverksamhet.3 Figur 2.1 Schematisk bild av TRL-skalan Genomförd forskning och teknikutveckling på de lägre mognads- nivåerna är en förutsättning för att kunna bedriva utveckling på de högre mognadsnivåerna. På liknande sätt kan även forskning och utveckling inom andra områden sägas ha en motsvarande mognads- grad relativt färdigutvecklade tjänster, processer, metoder eller dylikt, även om det inte finns någon utvecklad skala för sådan verksamhet. 3 På försvarsområdet lämpar sig skalan inte för att beskriva den forskning som finansieras av MSB eller forskning som bedrivs vid FHS. Skalan är endast tillämplig för de delar av FOI:s verksamhet, som har det primära syftet att utgöra grund för utveckling av ny materiel, men inte för en beskrivning av den samlade verksamheten. Icke objektsbunden respektive objektsbunden forskning och utveckling Inom försvarsområdet används också begreppen icke objektsbun- den respektive objektsbunden forskning och utveckling för verk- samhet kopplad till materielutveckling. Med icke objektsbunden forskning och utveckling avses forskning, kompetensuppbyggnad och teknikutveckling upp till TRL 6 där inget beslut om anskaff- ning är taget. Med objektsbunden utveckling avses FoU-verksam- het där beslut om anskaffning finns och där produkten är definie- rad genom krav- och målsättningsdokument, vilket ofta motsvarar TRL 6–9. Det finns skäl att närmare belysa vad som rimligen kan avses med ”försvarsområdet” och begreppets förhållande till begreppen mili- tära respektive civila försvaret och begreppet totalförsvaret. Det militära och det civila försvaret samt totalförsvaret behandlas också i kapitel 3.2. Totalförsvaret består av det militära respektive det civila för- svaret, där det civila försvaret utgår från den fredstida krisbered- skapen. Därmed finns inte någon tydlig åtskillnad mellan vad som entydigt kännetecknar försvaret respektive övriga verksamhets- områden som har till uppgift att skydda vitala samhällsfunktioner. Det kan i detta sammanhang noteras att MSB har en samord- nande roll för den svenska krisberedskapen liksom ett samord- ningsansvar för utvecklingen av det civila försvaret. Det finns också ett stort antal andra myndigheter med ansvar för krisberedskapen (förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap). Utredningen har dock inte tolkat uppdraget som att en översyn ska genomföras av FoU till stöd för alla aktörer och nivåer som ingår i krishanteringssystemet i . Utredningen behandlar därför främst FoU till stöd för det militära försvaret men berör MSB:s forskning och utveckling kopplad till det civila försvaret. Det är nödvändigt för att få en heltäckande bild av forskningslandskapet inom försvarsområdet. I kapitel åtta och nio belyser utredningen därför även frågor som rör samordning och samverkan mellan myn- digheter inom försvarsområdet men också utanför försvarsområdet och med universitet, högskolor och industri. Utredningen har i det fortsatta arbetet definierat begreppet ”för- svarsområdet” som sådan verksamhet som i huvudsak bedrivs inom utgiftsområde 6, Försvar och samhällets krisberedskap. Från anslag inom detta utgiftsområde beställs FoU av bl.a. regeringen, Försvars- makten och FMV och MSB. Regeringen (Försvars, Utrikes- och Justitiedepartementen) bestäl- ler säkerhets- och försvarspolitisk forskning och forskning inom CBRN-området4. Försvarsmakten respektive FMV beställer forskning och utveck- ling för det militära försvarets behov. Verksamheten utförs av FOI, FHS, försvars- och säkerhetsindustrin samt även vissa universitet och högskolor. MSB beställer forskning och kunskapsutveckling för den svenska krisberedskapens och det civila försvarets behov. Forskningen utförs av bl.a. FOI och FHS, huvuddelen utförs dock av universitet och högskolor m.fl. Utredningen har valt att inte studera forskningsbehov hos samt- liga myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen eftersom bedömningen är att det vidgar uppdraget i förhållande till intentio- nerna i direktiven. Utredningen tar dock upp vissa av dessa aspekter i betänkandet när så är lämpligt även om utgångspunkten för utred- ningens arbete är FoU för det militära försvaret. noterar utredningen att flera av de myndigheter som har ansvar inom sam- hällets krisberedskap även lägger FoU-uppdrag på utförarna inom försvarsområdet. Utredningen har även noterat att regeringen har lämnat en forsk- ningspolitisk proposition (Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft prop. 2016/17:50) till . I propositionen anger regeringen vissa rikt- linjer för hur den nationella forskningen bör styras, organiseras och finansieras. Dessa riktlinjer bör också ha varit styrande för utred- ningens arbete. Utredningen har emellertid haft begränsade möjlig- heter att beakta vad som anges i propositionen. På motsvarande sätt har de slutsatser och förslag som utredningen redovisar inte kunnat utgöra underlag till den föreslagna nationella forskningspolitiken. 4 Med CBRN-området avses verksamhet kopplad till kemiska biologiska radiologiska och nukleära ämnen och stridsmedel. utredningar har, med utgångspunkt i respektive uppdrag, arbetat med olika indelningar och kategoriseringar av FoU-verk- samhet, exempelvis använde en indel- ning av verksamheten baserad på Försvarsmaktens och regeringens behov . Utgångspunkten för Försvarsforsknings- utredningens arbete är målet i inriktningspropositionen, dvs. att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Utredningen har därför vid av- gränsning av uppdraget valt att utgå från regeringens, Försvarsmak- tens och MSB:s nu aktuella behov av FoU och annat stöd baserat på FoU-verksamhet. Utifrån de definitioner och begrepp som redo- vistats i tidigare avsnitt omfattar FoU på försvarsområdet därför såväl forskning som utveckling. Huvuddelen av forskningen är behovs- motiverad tillämpad forskning. Utvecklingsverksamheten omfattar både teknikrelaterad och icke teknikrelaterad verksamhet, liksom objektsbunden och icke objektsbunden verksamhet. Olika typer av stöd som bl.a. FOI lämnar i Försvarsmaktens högkvarter eller till regeringen, liksom motsvarande uppdrag från MSB, är verksamheter som befinner sig i ett gränsland mellan FoU och annan verksamhet. Denna kan ses som utvecklingsverksamhet där resultat från FoU på lägre ”mognadsnivåer” omsätts direkt i de beställande myndighe- ternas verksamhet. Därmed finns det en tydlig koppling mellan de mer renodlade FoU-verksamheterna och annan verksamhet. För att även belysa den verksamhet som i detta sammanhang bör inkluderas i ett FoU-begrepp anser utredningen att de verksamheter som använder forskningsbaserad kunskap för att lösa uppgifter i närtid, t.ex. analysstöd, också bör ingå i analysen. Utredningen noterar att de uppdrag olika forsknings- utförare genomför till stöd för utveckling av krisberedskapen inom ramen för anslaget 2:4 Krisberedskap också skulle kunna omfattas av detta synsätt, men utredningen har valt att inte analysera sådan verk- samhet närmare. Utredningen gör bedömningen att uppdraget i övrigt bör avgränsas mot nedan angivna former av utvecklingsverksamhet. Avgränsning mot Försvarsmaktens myndighetsinterna utvecklingsverksamhet Utredningen kan konstatera att Försvarsmaktens utvecklingsverk- samhet omfattar såväl uppdragsverksamhet som intern utvecklings- verksamhet. Kravet på ökad operativ förmåga kommer med stor sannolikhet att medföra ett ökat behov också av denna verksamhet. Utredningen bedömer dock att översynen av Försvarsmaktens ledningsformer (Försvarsmaktens ledningsutredning FM2016- 14432:1, ) kan komma att påverka formerna för styrningen och organiseringen av den interna utvecklingsverksamheten. Utred- ningen har därför valt att inte närmare analysera denna verksamhet. Avgränsning mot materieutveckling m.m. I det inledande utredningsarbetet har frågan uppkommit i vilken utsträckning pågående och slutförda utredningar avseende styr- och finansieringsformer för försvarets materiel- och logistikförsörjning kan komma att påverka inriktning, omfattning och avgränsning av utredningens eget uppdrag med att analysera FoU på försvarets område. Som framgår ovan omfattar utredningens definition av FoU även den objektsbundna materielutveckling som på uppdrag av Försvars- makten beställs av FMV inom ramen för materielprocessen. Den objektsbundna materielutvecklingen är av central betydelse för för- mågeutvecklingen och svarar för den största andelen av utvecklingskostnaderna på försvarsområdet. Utredningen noterar att valde att behandla objektsbunden mate- rielutveckling som en del av materiel- och logistikförsörjningen, snarare än inom ramen för FoU-verksamheten. Utredningen noterar vidare att styrformerna för materielansla- get 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar är föremål för för- ändring inom ramen för den investeringsplaneringsprocess som in- rättats för försvarsmaterielområdet (se ovan). Regeringen ska fatta beslut om större investeringar i olika tidsperspektiv, vilket även omfattar utvecklingssatsningar direkt relaterade till materielinveste- ringarna. Dessa utvecklingssatsningar är starkt kopplade till själva anskaffningsbesluten i materielprocessen. Utredningen kan även notera att det parallellt med utredningens eget arbete genomförts ett utredningsarbete med uppgift att när- mare se över utformningen av materiel- och logistikförsörjningen på försvarsområdet, inklusive behov av organisatoriska justeringar (se ovan). Regeringen har framhållit att en operativ balans långsiktigt be- höver säkerställas och att grunden för en samlad strategisk avvägning och prioritering inom materielförsörjningen ska utarbetas. En utredning med detta uppdrag kommer, enligt regeringen, att tillsättas. Mot bakgrund av de förändringar som sker och föreslagna för- ändringar gör utredningen bedömningen att en närmare analys av inriktning, omfattning och utförande avseende den utvecklings- verksamhet som bedrivs inom ramen för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar bör anstå i avvaktan på att formerna för verksamheten fastställs. Utredningen berör dock frågor som gäller användning av FoU-resultat i materielprocessen. FoU-begreppet i utredningens fortsatta arbete Sammantaget har utredningen med anledning av vad som anförs ovan valt att i huvudsak koncentrera utredningsarbetet samt analys och förslag till sådan FoU som är förutsättningsskapande för utveckling i senare skeden, dvs. huvudsakligen sådan verksamhet som finansieras inom anslagen 1:5 Forskning och teknikutveckling, 1:7 Officersutbild- ning m.m. anslagspost (ap) 1. Försvarshögskolan, 1:9 , 2:4 Krisberedskap och 5.1:6 Forskning, utredningar och andra insatser rörande säkerhetspolitik, nedrustning och icke- spridning ap 4. Frågor angående kopplingar mellan sådan FoU-verksamhet och utvecklingssatsningar inom ramen för materielprocessen belyses också i betänkandet. Övrig avgränsning, m.m. Som utredningen tidigare framhållit är det förenat med svårigheter att göra en entydig precisering av begreppet ”försvarsområdet”, vilket medför att FoU på detta område inte heller enkelt låter sig avgränsas mot FoU på angränsande områden. Inom bl.a. det säker- hetspolitiska området finns andra statliga forskningsutförare, t.ex. Med den tolkning av uppdraget som utredningen redovisat ovan gör utred- ningen bedömningen att sådan verksamhet som bedrivs av nämnda aktörer ligger utanför uppdraget. (), vars forskningsverksamhet finansieras genom utgiftsområde 6, beställer främst forskning som är inriktad mot att utveckla nationell kompetens inom myndighetens verksamhetsområde och för att stödja och utveckla myndighetens tillsyn. Utredningen bedömer att denna verksamhet ligger utanför uppdraget och behandlar därför inte dessa frågor vidare i betänkan- det. Utredningen noterar dock att SSM redovisat behov av den CBRN-relaterade FoU som bedrivs inom försvarsområdet.