sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — Andra mått på effektivitet som redovisas är resultat av förtroendemätningar och kvantitativa genomslag. SR uppger att ett traditionellt produktivitetsmått inte är relevant för bolaget då det arbete som bedrivs fokuserar på att höja utbudets kvalitet och tillgänglighet, inte på att öka mängden sändningstimmar. Genom att redovisa programproduktionens andel av totala kostnader vill bolaget visa hur framgångsrika man är på att öka produktiviteten. Inte heller SVT använder programproduktionens timkostnad som ett produktivitetsmått och bolaget har heller inte någon generell målsättning att sänka timkostnader. Bolaget strävar i stället efter att en större andel av anslagsmedlen ska användas till program som man inte anser att det finns behov av att producera fler timmar. UR beskriver för sin del hur man arbetar med att ta fram ”kvalitets-checklistor” för att ge varje producerad timme ett numeriskt internkvalitativt värde som kan sättas i relation till produktionskostnaden. På så sätt får man fram ett produktivitetsmått som tar hänsyn till både kvalitet och kvantitet i förhållande 2012/13:164 s. 91–93. 98Granskningsnämndens bedömning av , AB:s och AB:s public serviceredovisningar s. 8. 99Granskningsnämndens bedömning av , AB:s och AB:s public serviceredovisningar s. 17–25. UR arbetar också med att ta fram effektivitetsmått som ska fånga effekten av användarnas möte med bolagets utbud.100 Enligt är det ett mycket intressant och värdefullt arbete med nya nyckeltal som bedrivs av programbolagen med stöd av , inte minst den utveckling som sker på UR med mått som ska fånga upp både kvantitativa och kvalitativa aspekter. Det är angeläget att detta arbete följs upp och samordnas inför en ny tillståndsperiod, eller tidigare än så, för att ta till vara såväl goda som eventuellt mindre goda erfarenheter. Det som bör eftersträvas är nyckeltal som säkerställer de offentligt finansierade mediernas prestationer, såväl vad gäller effektivitet, ändamålsenlighet som kvalitativt genomslag. konstaterar vidare att medielandskapet som helhet, och framförallt i de nya digitala plattformarna, påverkas av de nyckeltal, ofta rena volymmått, som marknaden använder för att mäta framgångar, exempelvis antal tittare, antal lyssnare, antal unika besökare eller antal delningar. Dessa mått riskerar emellertid att driva suboptimeringar som kan försvaga det innehållsliga utbudet. Om ett offentligt finansierat bolag mäter sin innehållsliga leverans enligt samma mått som företagen på en kommersiell marknad finns risken att detta urholkar kvaliteten och försvagar såväl bredd som mångfald. Nyckeltalen bör komplettera programbolagens årliga förtroende- och attitydundersökningar och – i av realtidsdataströmmar – utvecklas bl.a. för att kunna ge journalister och programbolag kvalitetsmått som även stärker det dagliga interna arbetet med att främja kvalitet, för ett långsiktigt starkt förtroende hos avgiftsbetalarna. Den årliga redovisningen av verksamheten bör även innehålla uppgifter om identifierade svagheter och förbättringsområden. De styrande dokumenten för de offentligt finansierade medierna innehåller inga bestämmelser om hur användarnas synpunkter och intressen ska tas till vara. De tre programbolagen har dock uttalade ambitioner att ha en förtroendefull och nära relation till användarna och via bl.a. sociala medier erbjuder man en dialog med sina lyssnare/tittare. SR genomför årliga attitydundersökningar där både lyssnare och icke-lyssnare tillfrågas om bolagets trovärdighet i nyhetssändningar, betydelse för lokala nyheter, mångfald i utbudet, speglingen av samhället m.m. Attitydundersökningen gäller också individvärden som t.ex. om man får ny kunskap genom SR och hur viktigt kulturutbudet är m.m. Även SVT använder sig av en attitydundersökning för att redovisa verksamhetens effektivitet, där samhällsvärde och individvärde betonas. ”Professionell kvalitet” bedöms genom förtroendeundersökningar. SVT redovisar också genomslaget uppdelat i kännedom, räckvidd och användning. UR genomför årliga attitydundersökningar riktade till lärare samt ”allmänheten, föräldrar och barn”. 100 SR Public serviceredovisning s 12–17 och 119–125 samt SVT Public service- redovisning s 11–16 och 57–59 samt UR Public serviceredovisning s 46–47. Som ett komplement gör UR också kvalitativa studier av utvalda serier för att få fördjupad förståelse om hur olika program tas emot av målgrupperna.101 Trots att det alltså pågår ett användarrelaterat arbete på de tre programbolagen kan det finnas skäl att se över möjligheterna till att ytterligare stärka och förenkla användarnas möjligheter att närmare återkoppla bolagens prestationer. Alla medborgare är t.ex. inte aktiva i sociala medier och som visat i sitt delbetänkande finns det vissa brister i programbolagens mätmetoder på regional och lokal nivå som gör att det inte är möjligt att komma så nära inpå de individuella behoven som vore önskvärt.102 Då användarnas återkoppling är en garant för kvalitetsutveckling bör en framtida utredning se över om huruvida detta inslag kan implementeras i villkoren. Det skulle kunna resultera i nya metoder för direktåterkoppling av typen betygssättning, tydligare inbjudan till att exempelvis anmäla sådant som tittare/lyssnare är missnöjda med, i form av direktlänkar, enkla formulär för anmälningar, bättre återkopplingar från den granskande instansen till programbolagen. Detta med sikte på att accelerera en kvalitetsutveckling, baserad på användarnas åsikter och önskemål. Återkommande studier av vad avgiftsbetalarna faktiskt önskar betala för bör också prövas. Inför en ny tillståndsperiod är det även angeläget att statistiskt säkerställda resultat vad gäller exempelvis lokal och regional användning kan tas fram av en kompetent instans. och Mediernas etiska nämnd Organisationen – med SR, SVT, UR, Tidskrifter, Tidnings- utgivarna och TV4-gruppen som medlemmar – har i en skrivelse begärt att regeringen ska utreda möjligheten att ersätta dagens pressetiska system med ett nytt självreglerande medieetiskt system.103 Avsikten är att det nya systemet ska omfatta även SR, SVT, UR samt TV4 i de delarna som berör de programrelaterade villkoren om opartiskhet, saklighet, respekt för den enskildes privatliv, genmäle och beriktigande. Dessa uppgifter ligger på . Enligt Utgivarnas förslag ska Allmänhetens () omvandlas till () och () till Mediernas etiska nämnd (MEN). Utgivarna föreslår vidare att medel från rundradiokontot till viss del kan flyttas över från i stället bidra till finansieringen av det nya medieetiska systemet. För att uppnå det föreslagna medieetiska systemet är det enligt Utgivarna nödvändigt att utreda möjligheten att uppställa ett nytt villkor i sändnings- tillstånden för , SVT och UR. Det nya villkoret skulle medföra en skyldighet för programbolagen att ansluta sig till det nya självreglerande systemet. 101SR Public service-redovisning s. 107–113, SVT Public service-redovisning s. 11–16 samt UR Public serviceredovisning s. 41–43. 102SOU 2015:94 s. 80–81. 103Utgivarna: beslut för medieetiken, pressmeddelande publicerat , inkl. Hemställan om tillsättande av utredning om möjligheten att skapa förutsättningar för en utvidgning och förstärkning av det självreglerande pressetiska systemet. motsvarande villkor skulle behöva formuleras i TV4:s sändningstillstånd. Dessutom krävs att den så kallade villkorslistan i radio- och tv-lagen ändras för att möjliggöra att sådana villkor skrivs in i sändningstillstånden. Enligt Utgivarna skulle ett system med självreglering ge staten en försäkran om att programbolagen uppfyller de aktuella villkoren, men den etiska prövningen skulle endast utföras av de nya MO och MEN. Enligt är det är angeläget att Utgivarnas förslag behandlas, om inte förr så av den kommande utredningen om de offentligt finansierade medierna eftersom uppdrag berörs. Möjligen kan den självständiga instans, med ledamöter utsedda av mediebranschen, som avser att återkomma till i slutbetänkandet (se avsnitt 6.2) även fungera som hemvist för det nya medieetiska systemet. Det är väsentligt att inte den eventuella statliga finansieringen innebär ett avsteg från den självsanerande grundprincipen. Till dess frågan lösts förväntas medborgare förstå att om de önskar anmäla exempelvis ett inslag från SR, som ligger i en inbäddad spelare på ett kommersiellt medieföretags plattform, ska de vända sig till , medan en text alldeles intill, på samma webbsida, ska anmälas till Allmänhetens pressombudsman. Dessutom har de ingenstans att vända sig när det gäller eventuella publicitetsskador som uppstått i material som producerats exklusivt för programbolagens digitala plattformar (se avsnitt 6.4). Medborgare som upplever sig publicitetsskadade har rätt till ett enkelt system, med en instans dit de kan vända sig för att få sin sak prövad. Det finns alltså flera frågeställningar på det här området som bör utredas inför nästa tillståndsperiod. Fyra frågeställningar att utreda Oberoende utvärdering och granskning Offentligt finansierade medier har i kraft och skydd av sin oberoende ställning i förhållande till politiken en svagare granskning än annan statligt finansierad verksamhet. En framtida utredning bör se över möjligheten att ge en oberoende instans mandat att ingående och regelbundet granska verksamheten och med utgångspunkt i avgiftsbetalarnas synpunkter och upplevelser påtala eventuella brister och förbättringsbehov. I det nuvarande systemet leder inte alltid synpunkter och klagomål som framförs till någon påtaglig förändring och därför bör en ny modell prövas inför en ny tillståndsperiod.104 Det pågående arbetet med nya nyckeltal för produktivitet och effektivitet som bedrivs av programbolagen med stöd av bör inför en ny tillståndsperiod, eller tidigare än så, följas upp och samordnas. Inte minst är den utveckling som sker på UR med mått som ska fånga upp både kvantitativa och 104 Det nuvarande systemet omfattar regeringens revisorer, rätt att utse revisorer i programbolagen och lagen om revision av statlig verksamhet m.m. kvalitativa aspekter intressant. Det som bör eftersträvas är nyckeltal som säkerställer de offentligt finansierade mediernas prestationer, såväl vad gäller effektivitet, ändamålsenlighet som kvalitativt genomslag. Nyckeltalen bör komplettera programbolagens årliga förtroende- och attitydundersökningar och – i av realtidsdataströmmar – utvecklas bl.a. för att kunna ge journalister och programbolag kvalitetsmått som stärker det dagliga interna arbetet med att främja kvalitet, för ett långsiktigt starkt förtroende hos avgiftsbetalarna. Utvecklade metoder för användarnas återkoppling Se över hur en stärkt användaråterkoppling kan implementeras som en del av verksamhetens kvalitetsutveckling. Det kan handla om direktåterkoppling av typen betygssättning, tydligare inbjudan till att exempelvis anmäla sådant som tittare/lyssnare är missnöjda med, i form av direktlänkar, enkla formulär för anmälningar, bättre återkopplingar från den granskande instansen till programbolagen med målsättningen stärka det viktiga kvalitetsutvecklings- arbetet genom att i högre utsträckning än vad som sker basera verksamheten på användarnas åsikter och önskemål. Ett nytt självreglerande medieetiskt system Dagens pressetiska system bör ersättas med ett självreglerande medieetiskt system som omfattar även SR, SVT, UR samt TV4 i de delarna som berör de programrelaterade villkoren om opartiskhet, saklighet, respekt för den enskildes privatliv, genmäle och beriktigande. Dessa uppgifter ligger på . Möjligen kan den självständiga instans, med ledamöter utsedda av mediebranschen, som avser att återkomma till i slutbetänkandet (se avsnitt 6.2) även fungera som hemvist för det nya medieetiska systemet. Som redan framgått kommer statens villkorsgivning gentemot de offentligt finansierade medierna i huvudsak till uttryck i det fleråriga sändningstillståndet och i de årligt beslutade anslagsvillkoren. Avsikten är att de förstnämnda ska omfatta villkor kopplade till sändningarnas innehåll, medan de senare ska omfatta villkor som har samband med den årliga medelsfördelningen. kompletteras dessa styrdokument med särskilda regeringsbeslut. Även de propositioner som skrivits om politiken genetmot de offentligt finansierade medierna används emellanåt för att uttolka den politiska viljeinriktningen. De formella förutsättningarna för de offentligt finansierade medierna omfattar även viss lagstiftning. Den grundläggande lagen för all tillståndspliktig radio- och tv-verksamhet i är radio- och tv-lagen (2010:696), som ersatte den tidigare radio- och tv-lagen (1996:844). Denna lagstiftning har uppdaterats ett flertal gånger för att anpassas till bl.a. den tekniska utvecklingen och till EU:s s.k. AV-direktiv.105 Både sändningstillstånd och anslagsvillkor har formen av regeringsbeslut med en bilaga och det är i bilagan som det substantiella innehållet finns, uttryckt i 105 Se bl.a. prop. 2009/10:115 och prop. 2014/15:118. form av ett 20-tal villkorspunkter. I sändningstillståndet har punkterna formen av numrerade paragrafer, medan de i anslagsvillkoren har formen av numrerade punkter. Dessa båda styrdokument, och kombinationen av dem, har inte förändrats och de har inte heller någon exakt motsvarighet i statsförvaltningen. Det finns ändå klara likheter mellan hur staten styr sina myndigheter och de offentligt finansierade programbolagen. De statliga myndigheternas uppdrag framgår av en förordning med myndighetens instruktion, som gäller tills vidare, och av ett regleringsbrev, som avser den årliga medelstilldelning och som beslutas . Styrning av statens myndigheter har diskuterats och omprövats och i samband med detta har också de styrande dokumenten förändrats för att minska detaljstyrningen och renodla de båda dokumentens innehåll. Dessa dokument finns också att hämta i offentliga skriftserier.107 Inför den nuvarande tillståndsperioden pekade på vissa otydligheter i sändningstillstånden och en viss översyn av dokumenten genomfördes också. Någon genomgripande översyn av dokumentens struktur, tillgänglighet och transparens liknande den som genomförts för statliga myndigheter, har dock inte genomförts. När ett nytt sändningstillstånd skulle beslutas i början argumenterade den ansvariga ministern mot att det skulle anges detaljerade krav uttryckta som t.ex. sändningstid i antal timmar, ekonomiska belopp eller procentuella relationer mellan olika programtyper. Enligt ministern skulle sådana krav vara till skada för den samlade verksamheten. I stället borde det vara en sak för styrelse och företagsledning att bestämma den närmare inriktningen utifrån de allmänna riktlinjerna.108 I praktiken har också villkoren i de styrande dokumenten hållits på en låg detaljeringsgrad. Det är överlag öppna och inte kvantitativt mätbara villkor som formulerats. finns det ett omtalat undantag från den huvudregeln. Det gäller det s.k. 55-procentsmålet, som inte är formulerat i sändnings- tillståndet utan i anslagsvillkoren. Det stadgar att den andel av allmänproduktionen i bolagens rikssändningar som produceras utanför ska uppgå till . En annan typ av relativt detaljerade villkor är när någon del av verksamheten ska öka, minska eller på annat sätt röra sig i en viss riktning. Det gäller t.ex. programutbudet på de nationella minoritetsspråken som ska öka jämfört med nivå. En risk med siffersatta målsättningar är att de kan leda till s.k. omvänd ingenjörskonst (”reversed ”) som innebär att ”ritningen” anpassas till ”produkten”, i stället för tvärtom som borde vara det naturliga. Mot den bakgrunden är det intressant att SR uppger en måluppfyllnad 2014 på för produktionen utanför Stockholm.109 2012/13:164 s. 23–26 diskuteras dock behovet av tydligare sändningstillstånd för att undvika upprepningar och överlappningar. 107För en beskrivning av hur de styrande dokumenten förändrats inom kulturpolitiken – se betänkandet Ny museipolitik (SOU 2015:89 s. 212–213). 1991/92:140 s. 52–53. 109SR Public service-redovisning 2014. Vid det möte som höll med företrädare för , SVT och UR framgick att programbolagen inte önskar detaljerade villkor för verksamheterna, mot bakgrund av en oro för att detta skulle kunna resultera i en indirekt statlig styrning. Men även att man anser att krav på produktionens geografiska hemvist är mindre intressant än kravet på att spegla hela Sverige.110 Det finns flera skäl att se över styrdokumentens form och innehåll inför en ny tillståndsperiod. En frågeställning att utreda De dokument som är statens styrinstrument i förhållande till offentligt finansierade medier – sändningstillstånd, anslagsvillkor och radio- och tv-lagen – behöver ses över inför en ny tillståndsperiod för att de ska bli tydligare, utan att bli detaljstyrande, och därmed minska risken för tolkningar som kan strida mot de ursprungliga demokratiska intentionerna. Det samlade innehållet i dokumenten har tydliga tecken på ett lappande och lagande Framtidens offentligt finansierade medier erfarenheter visar att organisationen och styrningen av de offentligt finansierade medierna inte helt hängt med i den hastiga utvecklingen. Låsningarna går tillbaka till det faktum att lagstiftningen har byggt statens styrning på begränsningarna i den marksända distributionen. Särskilt utpekat frekvensutrymme i utbyte mot önskvärd leverans. Då framtidens medielandskap i allt högre utsträckning kommer att vara digitalt och internet inte har begränsningar för hur många kanaler som kan sändas, innebär utvecklingen att grundbulten dragits ur, ur det gamla systemet. Dagens juridiska låsningar och det omfattande arbete som kommer att krävas för att lösa upp dessa bör inte tillåtas förhindra oss från att ta modiga och framsynta kliv mot ett helt nytt sätt att uppfatta vad offentligt finansierade medier kan och bör vara. Det är viktigt inte falla i fällan att till varje pris hålla fast vid det som uppfattas som fungerande. Med helt nya användarbeteenden, med ett kraftigt förändrat medielandskap i ett samhälle i accelererande omdaning, är det inte säkert att de gamla lösningarna är lika effektiva som . Målen måste vara överordnade medlen. Ett sätt att förutsättningslöst ta sig an de många och komplexa frågorna är att ta utgångspunkt i vad som krävs för att tillgodose medborgarnas intressen, behov och rättigheter, inte gårdagens eller dagens berörda aktörers. Med ett avstamp i medborgarbehoven är det möjligt att tänka sig att det finns helt andra lösningar som levererar på de för samhället så väsentliga målen om exempelvis oberoende rapportering och mångfald. 110 Framkom vid mötet . En uppenbar frågeställning är den om andra aktörer kan leverera lika bra eller bättre resultat? Kan tjänster i sociala medier som i praktiken exempelvis levererar stärkt mångfald få del av de offentliga medlen? Jämför vi med hur statliga medel fördelas inom en rad andra sektorer kan någon form av utmaningsdriven modell övervägas. Uppgiften som ska utföras beskrivs i ett underlag, många aktörer får möjlighet att föreslå lösningar – och kan direkt få del av medlen. En annan för väsentlig framtidsfråga är hur offentligt finansierade medier bör agera i andras plattformar. Det går, som vi redan diskuterat i denna promemoria, att problematisera valet att distribuera via lösningar man inte själv har makten över. Inte minst mot bakgrund av kravet på oberoende. Men det går också att se denna nya rörliga mediesituation som en möjlighet. Utvecklingen går inte att kontrollera, medieanvändarna väljer var de investerar sin allt dyrbarare tid. Ska framtidens offentligt finansierade medier anställa journalister och redaktörer med uppdraget att röra sig i andras plattformar, för att korrigera falska påståenden, för att balansera där florerande svart-vita åsikter med verifierade fakta? De nya digitala möjligheterna är enorma: Det är förhoppning att det viktiga arbetet med att forma framtidens offentligt finansierade medier använder dessa på ett så klokt och välavvägt sätt som möjligt. Med medborgarnas bästa i fokus. Medielandskapet har då alla möjligheter att stå starkare än det gör . 17 frågeställningar inför nästa tillståndsperiod Det är sammanlagt 17 frågeställningar som – efter att ha identifierat flera centrala balanspunkter i medielandskapet och fört dialog med olika berörda aktörer – anser behöver utredas inför en ny tillståndsperiod för offentligt finansierade medier. Sammanslagning av de tre bolagen Det bör utredas om de tre nuvarande programbolagen ska slås samman till ett bolag. Utredningens mål bör vara att se över hur en sammanhållen verksamhet kan stärka ändamålsenligheten som betydande resurser kan frigöras. Utredningen bör se över det nya bolagets konstitutionella ställning. En ny utredning bör ha i uppdrag att ta fram förslag som syftar till att begränsa möjligheterna till otillbörlig politisk styrning av de offentligt finansierade medierna, så att en fri och oberoende verksamhet kan garanteras. Ett alternativ är att placera de offentlig finansierade medierna direkt under , ett annat alternativ är att skapa en helt självständig instans som oberoende buffert mellan politiken och det nya bolaget. avser att återkomma till frågan om ett sådant oberoende organ i det kommande slutbetänkandet. Inför en ny tillståndsperiod är det viktigt att en ny modell utformas så att den grundläggande finansieringen av verksamheten långsiktigt kan upprätthållas. Två alternativ som framstår som möjliga bör ses över i detalj: en skatteteknisk lösning och en allmän medieavgift per vuxen medborgare. Sponsringens existens och marknadspåverkan Inför en ny tillståndsperiod är det angeläget att följa upp kraven på en restriktiv hållning i fråga om sponsring i SVT. bör även utreda verksamheternas marknadspåverkan (se även punkt 7). Den digitala distributionen och konvergensen Den digitala distributionen, konvergensen av medieslagen och dess påverkan på statens styrning av medieområdet bör vara en central frågeställning att se över inför en ny tillståndsperiod för de offentligt finansierade medierna. En sådan utredningsuppgift bör utföras i särskild ordning och med mandatet att föreslå ändringar i grundlagarna. På väg bort från kanaler Utifrån de kraftigt förändrade förhållandena i digitaliseringens kölvatten bör det bl.a. undersökas om de olika kanalerna är en faktor som bidrar till att splittra användarna och därmed leda utvecklingen bort från idén om en nationell medial arena. Inför en ny tillståndsperiod bör den nuvarande kanalorganisationen ses över, utifrån ett användarperspektiv. Inför en ny tillståndsperiod bör villkoren för de offentligt finansierade medierna formuleras med utgångspunkt från att en sund balans ska råda på mediemarknaden. Som underlag för en sådan omprövning av uppdraget bör regeringen uppdra åt att analysera den nuvarande situationen mellan de offentligt finansierade medierna och de kommersiella medieföretagen, såväl svenska som internationella. En utredning bör, med utgångspunkt i en grundlig konkurrensutredning (se punkt 7) och med hänsyn till , se över och utreda om det är nödvändigt att skärpa formuleringarna för att intentionerna bakom regelverket – att säkerställa att offentligt finansierade nysatsningar inte skadar eller helt slår ut kommersiella mediers verksamheter – ska kunna realiseras. Med hänvisning till den hastiga medieutvecklingen är det enligt av största vikt att längden på sändningstillstånden kortas. Inför en ny tillståndsperiod bör en fyraårig tillståndsperiod prövas, som en rimlig avvägning mellan behovet av långsiktiga, överblickbara förutsättningar för de offentligt finansierade medierna och behovet av att flexibelt anpassa styrningen vartefter grundläggande förutsättningar i medielandskapet förändras. Att stärka den granskande demokratifunktionen Utifrån det förändrade medielandskapet, med en mängd områden i som saknar kvalificerad journalistisk granskning, bör en ny utredning se över möjligheterna att stärka denna del av verksamheten genom en rad omprioriteringar.