sou · H4B368 · 2016-10-12 00:00:00 — Utredningen delar den uppfattning som uttrycks i våra kommittédirektiv – snabblån riktar sig mot en grupp konsumenter som kan kallas högriskkonsumenter. Dessa konsumenter löper större risk än andra att inte kunna betala tillbaka sitt lån. Utredningen anser dock att snabblånen är långt ifrån det enda konsumentskyddsproblemet på kreditmarknaden. Hela kredit- marknaden innebär risker för skuldsättningsproblematik och överskuldsättning. Det stora utbudet av konsumentkrediter och möjligheten att ta en mängd krediter från olika kreditgivare anser utredningen vara en betydande riskfaktor för fler konsumenter än dem som kan kallas högriskkonsumenter. Det material utredningen tagit del av, bl.a. från och från landets budget- och skuldrådgivare, pekar mot att vägen till att ta snabblån går över andra former av konsumtionskrediter – andra blancolån, fakturakrediter och avbetalningsköp. Som en bakgrund till utredningens förslag har utredningen i betänkandet översiktligt redogjort för olika ekonomiska modeller som kan förklara konsumentens val på kreditmarknaden. Beteende- ekonomisk forskning beskriver hur fenomen som bristande själv- kontroll och överoptimism kan påverka ekonomiska beslut. Även om inga beteendeekonomiska studier ännu gjorts av den svenska kreditmarknaden anser utredningen att det är viktigt att beakta att människor i allmänhet inte alltid fattar beslut som kan sägas maxi- mera deras egen ekonomiska nytta enligt klassisk nationalekono- misk teoribildning. Allmänt om syftet med utredningens förslag Alla de åtgärder som utredningen föreslår bidrar till utredningens mer övergripande syfte, men på olika sätt. Utredningen anser att samtliga behövs för att åstadkomma ett högt konsumentskydd och för att i tillräcklig mån minska riskerna för att konsumenter ansö- ker om och beviljas krediter som de inte kommer att förmå betala tillbaka som det var tänkt. Utredningens förslag är alltså avsedda att begränsa dagens utlåning till högriskkonsumenter, skapa rimligare villkor för konsumenterna och skydda de konsumenter som trots allt beviljas ett lån som de får svårt att betala tillbaka. Krediter ger konsumenter möjligheter att planera och ordna sin ekonomi och att anpassa sin konsumtion över tiden. Krediter bidrar därmed till tillväxten i samhället och ger konsumenter frihet att göra val i livet. Krediter som tas utan att konsumenter har återbetal- ningsförmåga innebär däremot att konsumenten hamnar i en skuld- situation och kommer att få betala mycket höga kostnader, inte bara den ursprungliga avtalade kreditkostnaden och dröjsmålsränta, utan också kostnader för indrivning av skulden. riskerar därmed att ta stora delar av konsumentens ekonomiska resurser i anspråk och minskar konsumentens frihet och möjlighet att planera sin ekonomi utefter sina egna önskemål. Utredningen anser därför att det är befogat att införa åtgärder för att åstadkomma en restriktivare utlåning. Utredningens definition omfattar något fler kreditformer än vad som kan kallas snabblån. Anledningen till det är framför allt att det finns andra krediter som kan antas erbjudas högriskkonsu- menter, framför allt personer med betalningsanmärkningar, och som utmärks av en tämligen hög effektiv ränta, dock inte så hög som försnabblån. En förutsebar effekt av att införa en reglering av en viss kreditform är också att kreditgivare kommer att förändra sitt produktutbud för att undgå regleringen. En definition bör där- för, i möjligaste mån, utformas så att kreditgivning till högrisk- konsumenter inte kan fortsätta utan att omfattas av regleringen. Utredningens definition omfattar inte kreditköp. Oavsett effektiv ränta är alltså ett fakturaköp eller ett användande av kreditkort inte att betrakta som en högkostnadskredit. Orsaken till att utred- ningen inte omfattat kreditköp är att utredningens uppdrag varit att i huvudsak överväga åtgärder avseende snabblån. Inom ramen för utredningens direktiv och utredningstidens längd har det därför inte funnits förutsättningar att kartlägga och analysera kreditköps- marknaden på ett sådant sätt att utredningens huvudsakliga förslag kan omfatta denna kreditform. En upplysning vid marknadsföring av högkostnadskrediter En upplysning vid marknadsföring av högkostnadskrediter kan öka konsumentens medvetenhet om risker med skuldsättning och ge honom eller henne möjligheter till att se över sin ekonomi och sitt lånebehov. Detta kan bidra till större eftertänksamhet innan konsu- menten ansöker om ett lån och bidra till att färre konsumenter an- söker om riskfyllda lån. Utredningen anser att ett upplysningskrav inte är tillräckligt för att stärka konsumentskyddet. Det behöver också införas åtgärder som minskar de ekonomiska incitamenten att låna ut till högriskkonsu- menter. Kreditgivarnas möjligheter att ta ut höga räntor för sina krediter medger också stora intäkter, som kan användas för att kompensera för kreditförluster. Det effektiva svenska indrivningssystemet och möjligheten att ta ut dröjsmålsränta är viktiga förutsättningar för en hög betalningsmoral och en fungerande ekonomi. De innebär att kreditgivare inte tar så stora risker även om de lånar ut till konsumenter som sedan inte kan betala i rätt tid. Även sådana fordringar kan, tack vare dröjsmålsräntan, ge tämligen god avkast- ning. Dröjsmålsränta kan löpa under i princip obegränsad tid. Ett räntetak och ett kostnadstak är en kombination av åtgärder som syftar till att kreditgivarna ska ta större hänsyn till risken för att konsumenten hamnar i betalningssvårigheter och därmed vara mer restriktiva i sin utlåning. Med ett räntetak begränsas kreditgiv- arnas möjligheter att kompensera kreditförluster med höga ränte- intäkter och kostnadstaket innebär att fordringar som inte betalas i rätt tid får ett begränsat värde. Bestämmelserna leder också till rim- ligare villkor på marknaden för högkostnadskrediter. Begränsning av möjligheten att förlänga lån Ett särskilt konsumentskyddsproblem på marknaden för högkost- nadskrediter är att konsumenter lockas att gång på gång förlänga en kort kredit. Om förlängningar medges konsumenter med bristande återbetalningsförmåga innebär de ett fördyrande av lånet som för- värrar ekonomin utan att leda till skuldfrihet. Att skjuta återbetal- ningen av lånet framför sig är troligen särkskilt lockande för konsu- menter med små marginaler i sin ekonomi och den totala kostna- den för många förlängningar kan vara särskilt svår att förutse. Även om ett ränte- och ett kostnadstak införs kommer korta krediter, och därmed incitamentet att förlänga dem, troligen finnas kvar. Utred- ningen föreslår därför att en begränsning av möjligheten att för- länga lån införs. Kreditgivaren ska dock alltid kunna förlänga kredit- tiden för att konsumenten ska kunna få en skälig avbetalningsplan. Utredningens ovan nämnda förslag syftar till en restriktivare utlåning till högriskkonsumenter. Eftersom det fortfarande kommer finnas utrymme för att ge riskfyllda lån bör särskilda krav ställas på kredit- prövningen, som , enligt utredningen, inte alltid garanterar att endast konsumenter med verklig återbetalningsförmåga beviljas krediter. kan kreditgivarna inte kontrollera alla uppgifter som ligger till grund för den s.k. kvar-att-leva-på-kalkylen. Det finns heller inte någon uttrycklig skyldighet för kreditgivarna att ta hän- syn till risken att underlaget för kreditprövningen kan vara felaktigt. Om kreditgivarna inte kan bevilja krediter i de fall då en konsu- ment enligt den kalkyl som görs har väldigt små marginaler kvar efter det att kreditfordran betalats, minskar riskerna för att konsu- menten beviljas en kredit som senare leder till problem att åter- betala kreditbelopp och kostnader. Flera kreditgivare erbjuder snabblån som är helt gratis. Även en kredit som är helt kostnadsfri innebär en risk för att dras in i en skuldsättningsproblematik. Det bör därför finnas lagkrav på att en kreditprövning ska utföras även vid beviljandet av sådana krediter. Konsumentkreditmarknaden i stort innebär risker för överskuld- sättning. Det stora utbudet av olika sorters krediter innebär att konsumenten kan ha en mängd kreditengagemang och bygga upp en större och större skuldbörda . Om skuldbördan leder till överskuldsättning eller inte kan bero på en mängd faktorer, t.ex. plötsliga förändringar i konsumentens inkomstförhållanden. Större hänsyn bör tas till de generella riskerna med konsumentkrediter vid bedömningen av marknadsföringens måttfullhet, så att denna inte lockar konsumenter till oöverlagda beslut. Åtgärder som inte föreslås – en civilrättslig sanktion och skriftlighetskrav En civilrättslig sanktion vid bristande kreditprövning är en lagstift- ningsåtgärd som tidigare övervägts men inte lett till att en bestämmelse införts. finns en viss möjlighet att jämka en persons betalningsansvar om en kreditgivare brustit i sitt ansvar att kreditpröva. Utredningen har kommit fram till att en lagregel med en civil- rättslig sanktion skulle bli komplex och svårtillämpad. Utredningen tror heller inte att en sådan regel skulle bli ett effektivt påtryck- ningsmedel för att förmå kreditgivaren att utföra noggrannare kreditprövningar. Snarare skulle den kunna leda till många onödiga tvister. När det gäller ett krav på skriftlighet skulle detta kunna bidra till att konsumenten får mer tid och bättre möjlighet att överväga lånevillkoren innan han eller hon ingår ett kreditavtal. Med den utformning ett skriftlighetskrav skulle kunna få – där även olika former av elektroniska handlingar skulle kunna anses vara skriftliga – anser dock utredningen att konsumenten knappast skulle få mer tid på sig innan avtalet sluts. Utredningen tror inte heller att ett skrift- lighetskrav skulle bidra till att konsumenten överväger avtalsinne- hållet eller sitt eget behov av att låna på ett bättre sätt än . Konsumenten får redan information om avtalsvillkor, framför allt kostnader för lånet, och kan överväga dessa han eller hon vill. Flera kreditgivare har också redan rutiner som i princip uppfyller kraven på skriftlighet, antingen på elektronisk väg eller genom att konsumenten undertecknar en skriftlig handling. Syftet med förslagen är att minska risken för att konsumenter tar lån som de inte kan betala tillbaka i rätt tid. Utlåning som innebär sådana risker bör genom förslagen minska i omfång och färre kon- sumenter kommer alltså att hamna i en skuldsättningsproblematik. Förslagen bör också leda till att villkoren på marknaden blir rimli- gare och att konsumenter får ett ytterligare skydd genom att skulden inte kan växa över en viss nivå. En restriktivare utlåning kommer troligen också att innebära att vissa konsumenter inte längre kommer att ha tillgång till kredit. Utredningen gör dock inte bedömningen att förslagen kan komma att ge upphov till en större illegal kreditmarknad. Konsekvenser för de kreditgivande företagen Förslagen berör i huvudsak snabblånebolagen, men också några andra kreditgivare som erbjuder krediter som faller in under utred- ningens definition av en högkostnadskredit. Räntetaket berör dock huvudsakligen snabblånebolag. Företagen måste anpassa sitt produktutbud och sin marknads- föring så att dessa överensstämmer med den nya regleringen. Kraven på kreditprövning innebär att företag i viss mån måste ha nya ruti- ner i sin kreditgivningsprocess. Detta kommer medföra vissa admi- nistrativa kostnader, exempelvis för förändringar av företagens hemsidor och utbildning av personal. Detta är kostnader av engångs- karaktär och bedöms vara små kostnader för bolagen. Räntetaket kommer att innebära att snabblånebolagens ränte- intäkter minskar. Kostnadstaket kommer att innebära i huvudsak att företag som erbjuder högkostnadskrediter inte kommer att kunna få samma intäkter då konsumenten hamnar i dröjsmål med betalningen. En trolig effekt av ett räntetak är att vissa företag kommer att erbjuda andra former av krediter än snabblån, exempelvis konto- krediter eller större krediter med längre löptid. Minskade intäktsmöjligheter kan få till följd att vissa bolag lägger ned sin kreditgivande verksamhet. Antalet aktörer på marknaden kan alltså bli mindre. Förslagen medför sannolikt varken kostnadsökningar eller be- sparingar för någon myndighet. Utredningen föreslår att förslagen träder i kraft . ’s definition of high-cost credit has chosen to limit its main proposal to a particular form of lending that the Committee calls high-cost credit. The defi- nition of this type of credit is based on the annual percentage rate of charge (APR) of the loan. APR is a term that reflects both rela- tively high cost of credit and short repayment terms. has set the threshold for that considered a high-cost credit at 30 basis points above the reference rate according to the Interest Act, which is presently zero. The definition does not apply to credit purchases; that is, credit that finances the purchase of a good or service. proposes the following measures to strengthen consumer protection in the high-cost credit market. Information in connection with marketing of high-cost credit. Special information should be required in connection with marketing of high-cost credit. This information should be easy to see and contain a reference to further information on the website of a government agency. The information might, for example, apply to the consequences of going into debt and to options for seeking help with financial matters. Interest cap and cost cap for high-cost credits. The interest cap would involve limitation of the borrowing rate and the penalty interest that may be charged for a high-cost credit. proposes a maximum level of 40 basis points above the reference rate. The cost cap would mean that the consumer would not be obliged to pay a total cost of credit of more than 100 per cent of the amount borrowed. The total cost of credit includes loan costs, collection costs and penalty interest. Limitation of rollovers of high-cost credits. The lender may not roll over a loan after the original repayment date more than once. It should thus not be permitted to repeatedly roll over the loan unless the debt is simultaneously repaid. A in the left-to-live-on calculation. Lenders should apply wider when calculating the consumer’s repayment capacity when the consumer applies for a high-cost loan. If repay- ment of the loan would lead to the consumer having in their disposable income that are too narrow, the loan should not be written. Credit checks for free loans. Lenders should be obliged to run a credit check even for short-term loans that do not incur any costs. Marketing of loans should be moderate. Higher standards should be imposed on the design of marketing to prevent marketing from persuading people to make thoughtless decisions to take out a loan. was directed to consider measures to achieve a more responsible consumer credit market. The aim of the remit has been to strengthen consumer protection and mitigate the risk that consumer loans will lead to excessive indebtedness. The terms of reference of the Committee included consideration of the following measures: a sanction rule under private law applicable to deficient credit checking limitation of the borrowing rate and penalty interest that the lender may charge (interest cap) limitation of the total cost of credit that a consumer may be obliged to pay (cost cap) limitation of loan rollovers a written contracts requirement more stringent marketing and information requirements. In addition to the specified measures, the Committee was free to consider other closely related measures. ’s primary remit was to propose measures aimed at “instant loans”. According to the Committee’s terms of reference, the measures proposed by the Committee should be aimed at reducing the risk that consumers will be offered and granted loans that they are unable to repay reducing the risk that consumers will end up in a debt spiral due to granted loans increasing consumer awareness of the consequences and risks associated with certain types of loans. A criticised form of lending Instant loans have been a controversial and usually criticised form of lending ever since they were introduced in the Swedish consumer credit market in 2006. the years, several different studies, reports and statistics have been published concerning instant loans. All of these indicate that consumers who take out instant loans are a vulnerable group of consumers with low incomes, low credit scores and no other options for access to credit. Other circumstances that have been brought to the fore are that the lending companies do not perform acceptable credit checks and that many consumers have difficulty repaying the instant loans they have taken out. As regards payment difficulties experienced by consumers, the number of applications for orders to pay submitted to the Enforcement Authority has been used as an argument that consumers have taken out instant loans even though they lacked repayment capacity. The number of appli- cations for orders to pay has also increased over the years. When a new Consumer Credit Act was enacted in 2010, there was discussion of consumer protection problems associated with instant loans and certain exceptions from the law, which had pre- viously applied to smaller, more short-term loans, were eliminated. A new law was enacted in 2014 for companies that issue loans to con- sumers and which previously had not required special authorisation and were not under the supervision of . Con- sumer protection problems, especially in relation to instant loans, were the reason such legislation under commercial law was considered necessary. The instant loan market today What is an instant loan? An initial question for the Committee was to determine the criteria that distinguish an instant loan. There is no accepted definition of this form of loan. The following rough description is usually used: instant loans are loans that are to be repaid quickly, often within one to three months, are loans for relatively small amounts, usually from one to a few thousand kronor, and the loans are easy to apply for via text message or online. Loans of or up to a maximum of with a repayment term of one month were offered by about 30 companies while the Committee was in progress. Several of these companies also offer larger loans of up to about ,000, with repayment terms of less than one year. Based on the products available in the market, the Committee has found that an instant loan can be de- scribed as a loan of a small amount, up to a loan that must be repaid within a short time, between one and ten months a loan with a high APR, from 100 per cent to several thousand per cent. has determined that the instant loan industry may be regarded as rapidly changing. During the course of the inquiry, several companies have altered their range of loan products in terms of amount, repayment terms and costs. The boundaries of that considered an instant loan may thus be regarded as fluid. Terms and conditions in the instant loan market As part of its process, the Committee has monitored and identified instant loan terms and conditions. Borrowing rates for instant loans are much higher than for the rest of the credit market. Some lenders charge interest only, others charge interest and a fee. Because all lenders are permitted to charge fees but not all do so, the borrowing rates sometimes stated in current contractual terms and conditions may be misleadingly high. has assessed borrowing rate levels as being in the range of 20 to about 250 per cent. However, within that range, it is more common for borrowing rates to be at 50 per cent and up. Some instant loan companies state that consumers may be eligible to borrow even if they have defaults, others do not. Some com- panies require applicants to have a minimum annual income or be of a minimum age – which may involve annual income of around ,000. Other companies do not apply any such fixed limits. In theory, all instant loan companies obtain a credit report. The companies use various credit reporting companies. The internet is the primary channel for marketing instant loans. finds that most websites provide clear and objective information about the cost of credit. Otherwise, the information content of the websites varies, although on most sites it is easy to find information about other contractual terms and conditions, such as what happens if the borrower fails to pay on time. Many companies also provide information that can be considered as warning consumers against taking out a loan if there is risk that they will be unable to repay the loan. In their marketing materials, instant loan companies often emphasise how easy it is to apply and that loans are paid out quickly. There are, however, several steps to the application process – custom- ers must provide information about themselves and their financial circumstances and must be able to identify themselves. Consideration of applications for authorisation and supervision by The Certain Consumer Credit-related Operations Act (2014:275) went into effect in 2014. Since that time, instant loan com- panies and other undertakings that are not banks or other credit institutions must be authorised by to conduct consumer credit-related operations. Companies that have been granted authorisation by are called consumer credit institutions. During the course of the inquiry, Finans- inspektionen has considered the companies’ applications for authorisation and has successively granted these authorisations. Companies whose applications for authorisation have not yet been considered have also had the right to continue conducting operations. Almost 10 instant loan companies (of about 30 applicants) have not been granted authorisation by and as of the end of the inquiry, not all applications for authorisation by instant loan companies had yet been considered. Only companies that have been authorised are required to report information about their lending volumes, the number of loans written, interest income, etc., to . An estimate from , which is based on reporting from instant loan companies that have been authorised to conduct operations, is that the issuance of instant loans during 2016 from authorised companies will comprise about 450,000 loans, with a total loan volume of billion. The size of an average loan is about ,000. Consumer protection problems today The instant loan market has changed over the years and certain phenomena previously criticised, such as that this form of loan primarily attracts young adults, no longer occur. Most of the knowledge about instant loans has been acquired from consumers who have difficulties repaying their instant loans. There is thus relatively knowledge about consumers who take out instant loans and repay them on time. Based on the input material that the Committee has read and obtained, however, the Committee finds that consumer protection problems associated with instant loans can be described as follows. Consumers who take out instant loans have limited access to other ways to borrow at lower cost, such as getting an ordinary bank loan or having a credit card. Consumers who take out instant loans are thus assessed as having lower credit scores than other consumers. A low credit score may be due to several different factors and the credit score is a weighted assessment of these factors. Low income, other credit obligations and defaults are factors that typically result in a lower credit score. The Committee concurs with the opinion expressed in our Committee Directive: instant loans target a group of consumers who can be considered high-risk consumers. These consumers are at greater risk than others of not being able to repay their loans. In the opinion of the Committee, however, instant loans are far from the only consumer protection problem in the credit market.