sou · H4B324 · 2016-03-21 00:00:00 — även om informationen inte utgör även om informationen inte utgör I arkivlagen (1990:782) finns ytterligare bestämmelser om arkivering. Denna lag träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken Härigenom föreskrivs att 5 c § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Kommuner och landsting ska för den officiella statistiken lämna de uppgifter som avses i 5 § 1–7, samt uppgifter om 1. preliminära och definitiva årliga bokslut, 2. budget och plan för resultat- 2. budget och plan för resultat- balansräkning enligt 5 kap. och balansräkning enligt 5 kap. 2 § 2 §§ lagen (1997:614) om och 6 kap. 2 § lagen (2018:000) om 3.utfall av kommunernas och landstingens resultaträkning för räkenskapsårets första tertial samt årsprognoser vid utgången av samma tertial, 4.kommun- och landstingsägda företag, och 5.alternativa utförare av kommun- och landstingsfinansierad verksamhet. Kommuner och landsting ska för den officiella statistiken dessutom lämna kvartalsvisa uppgifter om intäkter och kostnader, finansiella tillgångar och skulder, balansräkningsposter, investerings- utgifter samt kvartalsvisa årsprognoser för dessa. Denna förordning träder i kraft . 6 Senaste lydelse 2013:946. förordning om ändring i förordningen (2006:1203) om redovisning av fjärrvärme- verksamhet Härigenom föreskrivs att 2, 4, 6, 11 och 12 §§ förordningen (2006:1203) om redovisning av fjärrvärmeverksamhet ska ha följande lydelse. Om annat inte följer av denna Om annat inte följer av denna upprättas i enlighet med god upprättas i enlighet med god tillämpas vid upprättande av års- visningslagen (1995:1554). visningslagen (1995:1554). gäller även om den som bedriver gäller även om den som bedriver upprättar någon årsredovisning. upprättar någon årsredovisning. bedrivs av en kommun skall bedrivs av en kommun ska års- årsrapporten i stället upprättas i rapporten i stället upprättas i enlighet med god redovisnings- enlighet med god redovisningssed sed som den tillämpas vid som den tillämpas vid upp- rättande av årsredovisning enligt lagen (2018:000) bokföring och redovisning. Årsrapporten skall bestå av Årsrapporten ska bestå av 1.en balansräkning för räkenskapsåret och för det föregående räkenskapsåret, 2.en kostnadsslagsindelad resultaträkning för räkenskapsåret och för det föregående räkenskapsåret, rättad enligt en indirekt metod, rättad enligt en indirekt metod, om den som bedriver fjärr- om den som bedriver fjärrvärme- värmeverksamheten är skyldig att verksamheten är skyldig att upp- årsredovisningslagen (1995:1554) (1995:1554) eller lagen (1997:614) om redovisning, och 6. en kopia av årsredovisningen 6. en kopia av årsredovisningen eller årsbokslutet för räkenskaps- eller årsbokslutet för räkenskaps- året som upprättats enligt årsredo- året som upprättats enligt årsredo- visningslagen, lagen om visningslagen, lagen om (1999:1078). bokföringslagen (1999:1078). Årsrapporten ska skrivas under under av dem som undertecknar av dem som undertecknar den den årsredovisning som upprättas (1995:1554). (1995:1554). bedrivs av en kommun skall års- bedrivs av en kommun ska års- rapporten i stället beslutas av rapporten i stället beslutas av kommunfullmäktige eller av den kommunfullmäktige eller av den som fullmäktige utsett. som fullmäktige utsett. årsrapporten undertecknas av den som bedriver verksamheten eller undertecknas av den som bedriver den som bedriver verksamheten. uppgift om den dag då den uppgift om den dag då den I noterna ska det, utöver vad som följer av god redovisningssed, lämnas uppgifter om 1.principerna för den fördelning som avses i 7 och 9 §§, 2.det planenliga restvärdet för varje anläggningskategori, och 3.hur stor andel av räkenskapsårets inköp och försäljningar som avser koncernföretag, intresseföretag eller sådana gemensamt styrda företag som företaget som bedriver fjärrvärmeverksamheten är delägare i, med angivande av principerna för intern prissättning. bedrivs av en kommun ska bedrivs av en kommun ska uppgifterna enligt första stycket 3 uppgifterna enligt första stycket 3 i stället avse andelen inköp och i stället avse andelen inköp och försäljningar som avser den egna försäljningar som avser den egna kommunen eller sådana juridiska kommunen eller sådana juridiska personer som ingår i kommunens personer som ingår i kommunens lagen (1997:614) om lagen (2018:000) om bokföring och redovisning. , intresseföretag och gemensamt styrda företag har samma betydelse som i årsredovisningslagen (1995:1554). Den som bedriver fjärrvärmeverksamhet ska senast efter räkenskapsårets utgång lämna årsrapporten till en godkänd revisor för granskning enligt 42 § fjärrvärmelagen (2008:263). Om den årsredovisning eller det årsbokslut som upprättas enligt årsredovisningslagen (1995:1554) eller bokföringslagen (1999:1078) enligt lag eller annan förordning ska granskas av minst en auktoriserad revisor, ska årsrapporten i stället granskas av en auktoriserad revisor. bedrivs av en kommun ska års- bedrivs av en kommun ska års- rapporten i stället granskas av de rapporten i stället granskas av de revisorer som granskar den upprättar enligt lagen (1997:614) upprättar enligt lagen (2018:000) 7Senaste lydelse 2015:832. 8Senaste lydelse 2013:228. Denna förordning träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade (dir. 2014:125), bilaga 1, att tillsätta en särskild utredare med uppgift att se över lagen (1997:614) om redovisning. Syftet med översynen var att åstadkomma en ändamålsenlig redovisningslagstiftning för kommuner och landsting. Utgångs- punkten skulle bl.a. vara att de redovisningsprinciper som är av vikt för kommuner och landsting särskilt ska beaktas och att redo- visningslagstiftningen även fortsättningsvis ska vara anpassad till den kommunala särarten. Utredaren ska utreda om det finns skäl att ändra redovisningen av kommunala avtalspensioner och om, och i så fall på vilket sätt, hänsyn ska tas till valet av finansieringsform för framtida pensions- utbetalningar vid redovisningen av kommunala avtalspensioner. Utredaren ska utreda förutsättningarna för och behovet av att ändra kraven på den sammanställda redovisningen och hur detta påverkar kommunallagens (1991:900) balanskrav och kravet på en god ekonomisk hushållning. Utredaren ska utreda förutsätt- ningarna för, och behovet av att, samordna reglerna kring särredo- visning samt beakta risken för motverkande skillnader. Utredaren ska även utreda förutsättningarna för och behovet av, att ändra kraven på delårsrapporterna vad gäller innehåll och omfattning. Utredaren ska vidare utreda behovet av åtgärder för att förbättra efterlevnaden av lag samt allmänna råd och rekommendationer från normgivande organ på det kommunala redovisningsområdet. Utredaren ska lämna de lagförslag som övervägandena leder fram till. Utredningens uppdrag och arbete Utredaren ska därutöver kartlägga hur redovisningsreglerna för bidrag till infrastruktur tillämpas. Utöver de ovan angivna uppdragen är utredaren oförhindrad att göra andra analyser och lämna ytterligare förslag med bäring på den kommunala redovisningen som kan anses motiverade inom ramen för utredningsuppdraget. 2.2Utgångspunkter och begränsning av uppdraget Av utredningens direktiv framgår att utredaren även ska beakta de förändringar som skett i BFL och i ÅRL som har bäring på det kommunalekonomiska området, då dessa lagar i hög grad påverkat utformningen av lagen om redovisning. Utredaren ska redogöra för ekonomiska och administrativa konsekvenser av sina förslag. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Förslagen ska kostnadsberäknas. I 14 kap. 3 § RF anges att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i betänkandet påverkar det kommunala självstyret ska därför, utöver dess konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen särskilt redovisas. Utredningen har antagit namnet KomRed. Utöver utredningens sekretariat har en expertgrupp deltagit i utredningsarbetet. tillsattes en expertgrupp med representanter från berörda departement, myndigheter och organisationer. Till gruppen förordnades experter från och . Därutöver förordnades experter från SKL, ESV, BFN, KPMG, PwC, EY, KEF och RKR. Utredningen har träffat expertgruppen vid nio tillfällen. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har träffat forskare från Kommunforskning i för att få information om bokslutspolitik och för att diskutera övriga redovisningsfrågor. När det gäller särredovisning och sammanställd redovisning har utredningen träffat forskare från . Utredningen har också träffat forskare från vid för att diskutera efterlevanden av lag och kompletterande normgivning. Utredningen har träffat KPA angående redo- visningen av pensionsförpliktelser och pensionsförsäkringar. har varit utredningen behjälplig med synpunkter angående pensions- stiftelser. När det gäller redovisningen av pensionsförpliktelser har utredningen tagit hjälp av SKL. När det gäller finansiella instrument har utredningen tagit hjälp av , KPMG. Utredningen ska enligt direktiven föra en dialog med de utredningar som berör de frågeställningar som angivits i uppdraget. Utredningen har därför haft kontakt med Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07) och Skolkostnads- utredningen (U 2014:14). Utredningen har också deltagit i flera konferenser och seminarier, t.ex. SKL:s Bokslutsdagar, Ekonomidagarna i samt seminarium med läns kommunalförbund. 3Förutsättningar för den kommunala redovisningen Kraven på redovisningen inom och privat sektor är i många avseenden lika. Att ta fram information och göra en redovisning handlar om att registrera och periodisera transaktioner, samt att sammanställa finansiella rapporter. Det ställs i båda sektorerna krav på t.ex. verifikationer, systemdokumentation och behandlingshistorik. Det finns dock vissa särskilda förhållanden som skiljer verksamhet från den verksamhet som privata företag bedriver. Det brukar betecknas som den kommunala särarten, och påverkar hur den kommunala redovisningen utformas. Offentlig verksamhet i bedrivs av stat, kommun och landsting. Enligt 1 kap. 7 § RF finns kommuner på lokal och regional nivå. Dessa rättssubjekt betecknas som kommuner och landsting i 1 kap. 1 § KL. Det finns 290 kommuner och 20 landsting. Den kommunala sektorns verksamhet utgör en väsentlig del av samhällsekonomin och verksamheten i den offentliga sektorn. De kommunala utgifterna motsvarade av BNP 2014. Den största delen av utgifterna avsåg verksamheter inom vård, skola och omsorg. Antalet sysselsatta i kommunerna och landstingen utgör, tillsammans med antalet sysselsatta hos privata utförare som utför verksamhet som finansieras av kommuner och landsting, drygt en fjärdedel av det totala antalet sysselsatta i . Förutsättningar för den kommunala redovisningen har en lång tradition av självstyrelse. Kommunerna ges genom den kommunala självstyrelsen stor frihet att själva besluta över sin verksamhets form och innehåll. Det ger möjlighet till lokala anpassningar utifrån olika behov och förutsättningar. Den kommunala självstyrelsen garanteras genom bestämmelser i . I 1 kap. 1 § andra stycket RF anges att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen skyddas, och begränsas, av bestämmelsen i 8 kap. 2 § första stycket 3 RF. Den anger att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser grunderna för kommunernas organisation och verksamhets- former, den kommunala beskattningen samt kommunernas befogen- heter i övrigt och deras åligganden. Av 8 kap. 3 § RF framgår att har möjlighet att bemyndiga regeringen att meddela vissa sådana föreskrifter. Av 14 kap. 2 § RF framgår principen om självstyrelse; att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. En inskränkning av den kommunala självstyrelsen bör enligt 14 kap. 3 § RF inte gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Kommuner får enligt 14 kap. 4 § RF ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. Obligatoriska och frivilliga uppgifter Kommunernas och landstingens verksamhet omfattar viktiga samhällsfunktioner som regleras i bl.a. skollagen (2010:800), social- tjänstlagen (2001:453) och HSL. Utöver de obligatoriska upp- gifterna som ges i lag har kommuner och landsting en fri sektor inom vilken de kan sköta egna angelägenheter, dvs. Det handlar t.ex. om kultur- och fritidsverksamhet. Ramen för den kommunala kompetensen ges i KL. Av den framgår bl.a. de kommunalrättsliga principerna; lokaliseringsprincipen, förbudet att ta på sig uppgifter som enbart ankommer på annan, förbudet att understödja enskilda eller företag, och förbud mot att bedriva spekulativ verksamhet. I KL anges också fördelningen av makt och ansvar inom kommunerna och landstingen. Det bör påpekas att KL är under översyn. Förutsättningar för den kommunala redovisningen kommunallag för framtiden har överlämnat sitt slutbetänkande En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) till regeringen. Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (befogen- hetslagen), innehåller bestämmelser som ger kommuner och lands- ting ökade befogenheter i förhållande till vad som gäller enligt KL. Den innehåller inte några obligatoriska uppgifter och reglerar bl.a. kompetens gällande bidrag till högskoleverksamhet, bidrag till byggande av statlig väg och järnväg, bidrag till inrättande och drift av Eric-konsortier samt till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Det finns en omfattande samverkan mellan kommuner och landsting. bedrevs samverkan i 174 kommunalförbund. Samverkan förekommer också genom t.ex. gemensamma nämnder, avtal och gemensamt ägda företag. Lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ger Arbetsförmedlingen, samt enskilda landsting och kommuner möjlig- het att samordna sina insatser i samordningsförbund. Kommuner och landsting deltar också i nätverk med näringslivet, intresse- organisationer och högskolor. Den kommunala verksamheten har vissa speciella förutsättningar som påverkar redovisningen. Det brukar benämnas den kommunala särarten. En skillnad mellan privat och verksamhet är dess syfte. Ett grundläggande syfte med att bedriva ett privat företag är att ge ägarna avkastning på satsat kapital och att generera medel för att kunna driva verksamheten vidare. Det finns alltså ett vinstsyfte till skillnad från för kommunerna och landstingen vars uppdrag, och syfte med verksamheten, är att sköta angelägenheter av allmänt intresse. Verksamheten garanteras av den kommunala beskattningsrätten. Detta gör att den finansiella rapporteringen i kommuner och lands- ting, på ett annat sätt än för ett privat företag, måste kompletteras och bedömas i förhållande till annan information om mängd och kvalitet. Förutsättningar för den kommunala redovisningen Kommuner och landsting är en typ av obligatoriska associationer där medlemskapet inte är frivilligt.1 De är dessutom demokratiska organisationer med politiskt valda ledningar. Det finns både ett politiskt ansvarstagande och ett politiskt ansvars- utkrävande vid beslut. Vid sidan om styrelsen kan även nämnderna göras ansvariga. Det finns ett demokratiskt krav på öppenhet som finns lagsfäst genom bl.a. offentlighetsprincipen. Grunderna för kommuner och landstings existens finns intagen i RF, där stadgas att det finns kommuner på lokal och regional nivå. Kommuner och landsting kan därmed inte upphöra att existera utan vidare. Kommuner och landsting kan vidare inte försättas i konkurs eller likvidation. Kommunernas och landstingens verk- samhet finansieras till största delen kollektivt genom beskattning och statsbidrag. Soliditetsmåttet har därför en annan innebörd i den kommunala sektorn jämfört med i den privata. Det kan också vara svårt att tolka soliditetsmåttet eftersom förmögenheter egentligen inte ska byggas upp i sektor utan intäkterna ska användas till verksamheten. Även om det naturligtvis behövs visst kapital för att kunna tillhandahålla välfärdstjänster har eget kapital en annan roll i kommuner och landsting än i privata företag. Kommunernas och landstingens anläggningstillgångar är ofta av allmännyttig karaktär, vilket påverkar hur värderingen av dessa ska göras. En stor del av kommunernas och landstingens intäkter bestäms alltså politiskt. De intäkter som kommuner och landsting har är, åtminstone kortsiktigt, förhållandevis oberoende av kostnadsut- vecklingen. Skatteintäkternas storlek förändras t.ex. inte omedel- bart till följd av verksamhetsförändringar. Kommuner och lands- ting måste också bokföra ekonomiska transaktioner som saknar en direkt motprestation. Det gäller t.ex. generella skattebidrag, skatte- intäkter och ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. I ett privat företag kan beskattningen påverkas av hur en affärs- händelse redovisas. För stora delar av verksamheten inom kommuner och landsting har redovisningen inte ett sådant samband. 1 Enligt 1 kap. 4 § KL är medlem av en kommun den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller ska betala kommunalskatt där. Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom . Förutsättningar för den kommunala redovisningen Kommunala beslut påverkar ekonomin för framtida generationer i deras egenskap av skattebetalare och mottagare av service. Budgeten har en viktig roll i den politiska styrningen av kommuner och landsting. I budgeten görs målformuleringar, prioriteringar och det tas beslut om resursfördelning. De krav som ställs på kom- munerna och landstingen vad gäller ekonomiskt resultat (balanskrav och god ekonomisk hushållning) medför att redovisningsreglerna och de allmänna redovisningsprinciperna blir av stor betydelse redan vid budgetarbetet. Vid uppföljningen av om de mål som satts i budgeten har uppnåtts är redovisningen central. Resultaträkningen är därför den primära rapporten inom den kommunala sektorn. Kommunernas och landstingens prissättning regleras bl.a. av självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 c § KL. Den innebär att de som huvudregel inte får ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för det som tillhandahålls (självkostnaden). Den kommunala redovisningen är därför viktig för att kunna bedöma om självkostnadsprincipen upprätthållits. 3.2.1Varför behövs redovisning? Den kommunala redovisningen är ett underlag för ekonomiska och politiska beslut. Tillgång till information är en grundförutsättning för en fungerande demokrati och en effektiv förvaltning av ekonomin. Redovisningen fyller därför en viktig funktion. Det är delvis samma aktörer som använder och privat redovisning, t.ex. kreditinstitut. Den kommunala särarten gör dock att gruppen som använder den kommunala redovisningen är större och inbördes mer heterogen jämfört med den som använder privata företags redovisning. Olika aktörer ställer skilda krav på ekonomisk information och mått. Det måste därför göras en avvägning mellan hur detaljerad redovisningen ska vara i olika avseenden och vad som krävs för att ta fram uppgifterna, dvs. en bedömning av nyttan kontra kostnaden. Den avgörande karakteristiken för en redovisningsenhet är att det finns användare som behöver finansiell information. Detta för att kunna utkräva ansvar eller fatta beslut om resursallokering och framtida resursbehov. Den kommunala finansiella rapporteringen har Förutsättningar för den kommunala redovisningen således olika användare för vilka den primära redovisningsenheten och kraven på rapporteringens innehåll kan variera. En redovisningsenhet kan vara vissa specialreglerade verksamheter (exempelvis VA, fjärrvärme och renhållning), en nämnd, ett kommunalförbund, en kommun, ett landsting eller hela kommunalgruppen. Redovisningen är central för fullmäktiges ansvarsprövning av styrelser och nämnder. Den används även för avstämning av de krav på den kommunala ekonomin som ställs i lag och vid utvärdering av resursanvändningen. Redovisningen är därför ett viktigt verktyg för både den politiska majoriteten och oppositionen i kommuner och landsting. Medlemmar i kommuner och landsting har ett direkt intresse av den kommunala redovisningen. Den ger dem information som är intressant för dem i deras roller som t.ex. röstberättigade, skatte- betalare, brukare och anställda. Media använder redovisningen för att informera om och granska kommuners och landstings verksam- heter. Staten använder bl.a. den kommunala redovisningen som underlag för kommunala utjämningssystem och vid tilldelning av resurser till kommuner och landsting genom statsbidrag. Den kommunala verksamheten är, som tidigare nämnts, en stor del av offentlig sektor och den svenska ekonomin. Redovisningen behövs därför också för nationalräkenskaperna och som underlag för den finansiella politiken på nationell nivå. Även andra kommuner och landsting kan ha intresse av redovisningen. Det finns vidare företag och organisationer som är intressenter på grund av att de är beroende av ersättningssystem eller att de konkurrerar med den verksamhet som kommuner och landsting bedriver i egenförvaltning. Informationen i finansiella rapporter måste ha vissa kvalitativa egenskaper för att vara användbar för intressenter. Det är väsentligen samma grundläggande kvalitetskrav som ställs på redovisningen inom och privat sektor.2 2 Se t.ex. Konceptuellt ramverk för finansiell rapportering i kommuner och landsting (2011) från RKR och K3 från BFN. Förutsättningar för den kommunala redovisningen Ett krav är att redovisningen måste vara begriplig för användarna. Det måste dock förutsättas att användarna har vissa grundläggande kunskaper om t.ex. ekonomi och, vad gäller redovisning, om verksamhet. Redovisningen måste vidare möjliggöra jämförelser för samma redovis- ningsenhet, och mellan olika redovisningsenheter. Jämförbarheten är av särskilt vikt för kommuner och landsting bl.a. eftersom deras varor och tjänster som huvudregel inte prissätts på en marknad. För kommuner och landsting blir jämförelser ett sätt att utvärdera effektiviteten. Utformningen av rapporterna måste vara sådan att informationen på ett relevant sätt kan användas för uppföljning och utvärdering av beslut. I detta ligger ett krav på aktualitet. En finansiell rapport får inte presenteras efter redovisningsperiodens slut. Redovisningen ska också på ett tillför- litligt sätt förmedla en objektiv bild av resultatet och enhetens ställning. Redovisningen måste präglas av öppenhet och transparens. Frågan om informationen är av väsentligt betydelse, och om nyttan av att ta fram informationen överväger kostnaden, är viktiga aspekter vid upprättandet av en finansiell rapport. Nyttan av informationen bör vara större än kostnaden för att tillhandahålla den. Denna avvägning ska huvudsakligen baseras på bedömningar. Kostnaderna bärs inte alltid av den part som har nytta av informationen och nyttan av informationen tillfaller ofta en bred skara av externa användare. 3.2.3Regelverket för den kommunala redovisningen Länge saknades en närmare lagreglering av redovisning. I allt väsentligt överläts det till kommuner och landsting att själva utveckla den kommunala redovisningen. hade 1956 förordat en modell för redovisning som kom att användas fram till mitten av 1980- talet. Det var en för sektorn unik redovisningsmodell men den kom att kritiseras bl.a. för att den ansågs vara alltför komplex. och presenterade 1986 en ny redovisningsmodell och ett normalreglemente influerade av de regleringar som fanns för privata företags redovisning. Förutsättningar för den kommunala redovisningen ningen var bl.a. att samordna redovisningsformerna mellan och privat verksamhet.