sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — En fondlösning ger heller inte de drivkrafter mot mellankommunal och regional samverkan som behövs, utan riskerar att konservera dagens strukturer. Slutligen innebär, som visats, mer grundläggande regelverk hinder för statliga skatteuttag på den kommunala dricksvattenproduktion- en. Den väg som återstår för att uppnå erforderliga skalfördelar och ekonomiska förutsättningar, är en utvecklad samverkan och sam- ordning mellan kommuner kring dricksvattenförsörjningen. Former för detta finns, vilket behandlats i tidigare kapitel. På ett mer övergripande plan finns vidare, genom regeringens klimatanpassningsbidrag till kommunerna, möjligheter att förstärka ett lokalt arbete. Den allmänna dricksvattenförsörjningen utgör en samhällskritisk funktion och är också integrerad med andra centrala samhällsfunktioner i kommunernas klimatanpassningsarbete. Ut- gångspunkter för en framtida kostnadsfördelning i klimatanpassnings- arbetet mellan stat och kommun utreds f.n. I de delar där ansvars- fördelningen är otydlig eller inte ändamålsenlig ska utredaren föreslå förbättringar. Det ska även analyseras om det finns särskilda områden där statlig delfinansiering av insatser kan vara motiverad.140 Då det gäller den statliga finansieringen av arbete har i mer begränsat hänseende övervägt ett ökat avgiftsuttag i verksamheten, t.ex. genom uttag av avgifter av kommunerna för hantering av ansökningar om inrättande av vattenskyddsområden. En sådan modell säkrar dock inte den resurs- och kompetensmässiga kontinuitet som krävs på länsstyrel- sen och centrala expertmyndigheter och bedöms också öka led- tiderna i det viktiga skyddsarbetet. 140 Dir. 2015:115. 14Konsekvenser av utredningens förslag 14.1Huvudsakliga åtgärder och samhällsekonomiska konsekvenser har i kapitel 12 redovisat sina samlade överväganden och förslag och i det därpå följande kapitlet den finansiering som förutsätts. Alternativa synsätt som övervägts har i någon utsträckning också berörts i tidigare kapitel och utvecklas närmare här. Utredningens förslag bygger i enlighet med direktiven för arbetet på rådande ansvarsförhållanden och ansvarsprinciper. De åtgärdsförslag som utredningen presenterar har därför i huvud- sak systemkaraktär med inriktning på att förbättra funktionaliteten i de system som fortsatt ska upprätthållas på olika förvaltnings- nivåer. En allmän utgångspunkt har varit att skapa goda förutsättningar för en långsiktigt trygg dricksvattenförsörjning. En balans måste då upprätthållas mellan vad som är möjligt för dagen, men också nöd- vändigt för morgondagen. Ansvaret för den operativa dricksvat- tenförsörjningen ligger på landets alla 290 kommuner, med vitt skilda förutsättningar i termer av invånarantal, utvecklings- potential och naturgivna förutsättningar. Det innebär bland annat att staten måste lägga betydande kraft på att utveckla regelverk och andra former av stöd för verksamheten, så att en mer likvärdig och trygg försörjning kan upprätthållas. krävs motpresta- tioner och ansträngningar på den lokala nivån. Det allmänna dricksvattnet utgör en grundläggande välfärdsuppgift, kringgärdat av starka hälso- och miljökrav. Framtida klimat- och samhällsförändringar gör det nödvändigt för kommunerna att säkra och förvalta gemensamma och strategiska resurser. Utredningens förslag i dessa avseenden innebär ett tydliggörande av gällande krav Konsekvenser av utredningens förslag för det allmänna dricksvattnet, i vissa delar även en ambitionshöj- ning av det offentliga åtagandets karaktär. Förändringstakten inom dricksvattenförsörjningen bör därför noga följas , t.ex. med avseende på hur skyddet av vattenförekomster och den kommun- övergripande samverkan som långsiktigt blir allt mer nödvändig kan komma att utvecklas. Resultatet av sådana uppföljningar bör diskuteras också i relation till eventuella behov av att justera an- svarsförhållanden och ansvarsprinciper inom dricksvattenförsörj- ningen. ska enligt sina direktiv och bestäm- melserna i kommittéförordningen1 redovisa ekonomiska konse- kvenser av sina förslag och konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Det ska särskilt beaktas att alla förslag ska åtföljas av en samhällsekonomisk analys som visar kostnader och nytta med åtgärderna och bedömning av kostnadseffektiviteten, en sammantagen samhällsekonomisk beräkning av förslagen ska redovisas, effekterna av förslagen, särskilt rörande effekter för kommuner och kommunala bolag, ska beskrivas och analyseras, de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommunerna och de kommunala bolagen ska beskrivas. Medför förslagen ökade ut- gifter eller minskade intäkter, ska förslag lämnas på hur de olika åtgärderna bör finansieras med utgångspunkt i rådande an- svarsfördelning och ansvarsprinciper, samt om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.2 Utredningens uppdrag då det gäller konsekvensutredningar ska vidare i de delar förslagen innebär nya eller ändrade regler genom- 114–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). 2013:75, s. 18. Konsekvenser av utredningens förslag föras utifrån de krav som ställs i förordningen om konsekvensut- redning vid regelgivning.3 Direktiven har som framgått ovan starkt betonat behovet av att redovisa samhällsekonomiska konsekvenser, med samtidig ut- gångspunkt i rådande ansvarsfördelning och ansvarsprinciper. lämnade som ett led i sitt arbete därför ett särskilt uppdrag åt forskargruppen DRICKS vid centrum för dricksvattenforskning, , och , , att genomföra en studie kring det ekonomiska värdet av en trygg och säker dricksvattenför- sörjning. Fokus i uppdraget var också att identifiera och om möjligt kvantifiera de samhällsekonomiska nyttor som olika åtgärder som diskuterades inom utredningen kunde leda till. Workshops med verksamma inom dricksvattenbranschen genomfördes inom upp- draget för att bidra till en praktisk och erfarenhetsbaserad värde- ring av de åtgärder som diskuterades. Antalet deltagare var dock begränsat och kan inte sägas representera branschen i sin helhet. Studiens resultat har använts inom utredningens arbete och även legat till grund för en rad resonemang och slutsatser kring försla- gens samhällsekonomiska konsekvenser. Diskussionerna med och Enveco, liksom med dricksvattenbranschen, har varit värdefulla då det gäller att löpande utveckla struktur och frågeställ- ningar i utredningsarbetet. Redovisningen från det särskilda upp- draget åberopas mer specifikt genom angivna referenser i texten. För en mer utförlig redovisning och diskussion av de begrepp som används hänvisas till den skriftliga rapporteringen från uppdraget.4,5 36 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 4Lindhe, A., , , , L. m.fl. (2014). Ekonomiska värdet av säkrare tillgång till dricksvatten av god kvalitét: Sammanställning av risker, effekter och förutsättningar för vidare arbete. DRICKS – forskning, , . 5Söderqvist, T., , A., , L. m.fl. (2015). preliminära förslag till åtgärder för trygg och säker dricksvattenförsörjning. Vilka är de samhällsekono- miska nyttorna och vad behövs för att dessa ska bli verklighet? och – , . Konsekvenser av utredningens förslag 14.1.1Riskbaserad syn på dricksvattenförsörjningen Ett riskbaserat synsätt utgör en viktig utgångspunkt för dricksvat- tenförsörjningen, liksom då det gäller att bedöma nyttan av olika förslag om förändringar. Med risk avses traditionellt en samman- vägning av sannolikheten för att en viss händelse ska inträffa och konsekvenserna av denna händelse. Två typer av huvudsakliga risker kan identifieras, vilket också varit utgångspunkten i det pro- jekt kring samhällsekonomiska nyttor och kostnader som och Enveco bedrivit på utredningens uppdrag. Det gäller dels risken för att dricksvattnet inte är hälsomässigt säkert (hälso- risker), dels risken för att dricksvatten inte ska kunna levereras (avbrottsrisker). Händelser som inträffar ofta har typiskt små eller till och med försumbara konsekvenser, medan händelser med mycket allvarliga konsekvenser i regel är mer sällsynta.6 Dricksvattenförsörjningen utgör ett komplext system. Vid dis- kussion av risker och olika förändringsåtgärder är därför en genom- gång av den bakomliggande händelsekedjan avgörande. Oönskade händelser i systemet kan uppstå utan att det alltid leder till oönskade effekter för konsumenterna, eftersom kompensation kan ske inom andra delar av systemet. Tillfälligt förorenat råvatten kan t.ex. hanteras genom åtgärder i beredningen, så att slutprodukten ändå blir acceptabel. För utredningen har det gällt att söka identi- fiera de huvudsakliga risker och negativa händelseförlopp som i första hand behöver förebyggas eller hanteras, och på vilket sätt mer systeminriktade åtgärder kan vidtas som stöd för ansvariga kommuner, huvudmän, producenter och distributörer. Ett riskba- serat synsätt är nödvändigt för att kunna lämna samhällsekono- miskt avvägda förslag. I många fall handlar det om åtgärder för att förebygga händelser som ännu inte inträffat. Andra typer av risk- reducerande åtgärder gäller förberedande insatser för att hantera vissa typer av händelser. Vad som kan betraktas som acceptabel risk är delvis reglerat i författning men utgår även från krav och för- väntningar hos ansvariga aktörer och brukare. De författningsregle- rade kraven är dock i regel uttryckta som funktionskrav, vilket ställer krav på en situationsanpassad tillämpning. Viktiga utgångs- punkter för en diskussion kring risker och åtgärder är därför de 6 Ibid., s. 24. Konsekvenser av utredningens förslag faktiska kunskaper som finns kring olika risker, tidsmässiga aspekter, liksom svårigheter att bedöma effekter av möjliga alter- åtgärder. 14.1.2Förutsättningar som behöver uppfyllas Utredningen har under sitt arbete sökt klarlägga de förutsättningar som behöver vara på plats för att förslagen om åtgärder ska bli verkningsfulla. Perspektivet har därvid varit långsiktigt. Inom ra- men för uppdraget till och Enveco diskuterades vad som krävs för att de potentiella nyttorna av utredningens förslag ska bli verklighet, bland annat i samband med genomförda workshops med ett mindre antal dricksvattenproducenter. De förutsättningar som återkommande angavs av medverkande från dricksvattenbran- schen var att det saknas tid, kompetens och ekonomiska re- surser hos både kommuner och myndigheter för att utföra ett bra och ändamålsenligt arbete. Det bedömdes också att det i vissa fall saknades tydliga spelregler, dvs. att ansvar och skyldigheter mellan olika aktörer behövde förtydligas. Det förespråkades ett system där förutsättningarna blir likartade runt om i landet och möjliggör även för små producenter och vattenverk att få resurser och förutsätt- ningar att leva upp till de krav som dricksvattenförsörjningen stäl- ler. Ur ett konsumentperspektiv bedömdes detta som en viktig rättvisefråga. Frågan om ersättning till fastighetsägare och rättig- hetsinnehavare vid inrättande av vattenskyddsområden ligger enligt direktiven utanför utredningens uppgift, vilket bedömdes som olyckligt.7 Även gör bedömningen att tid, kom- petens och ekonomiska resurser utgör viktiga förutsättningar. Det gäller inte minst för de statliga myndigheternas uppgifter, centralt och regionalt. Ett tydligt regelverk och tydligt avgränsade ansvars- roller mellan samhällets aktörer, myndigheter och skilda förvalt- ningsnivåer är likaså grundläggande för att underlätta en långsiktigt hållbar och kostnadseffektiv8 dricksvattenförsörjning. 7Ibid., s. 8. 8Med begreppet kostnadseffektivitet avses hur mycket resurser som behövs för att nå ett visst mål, ofta i en jämförande analys mellan olika möjliga åtgärder. Det senare skulle också kunna uttryckas som att för en så låg kostnad som möjligt erhålla avsedd kvalitet/resultat. Konsekvenser av utredningens förslag har dock inte, vilket kan utgöra en skiljelinje i förhållande till upp- fattningar hos en del dricksvattenproducenter, dragit slutsatsen att dagens väsentligen småskaliga dricksvattensystem har förutsätt- ningar att fullt ut upprätthållas i ett mer långsiktigt perspektiv. Det gör också att det stöd och den handledning som staten ska bistå kommunerna med enligt utredningens bedömning i grunden måste bygga på att kommunerna har tillräcklig egen kompetens att han- tera funktionskrav och att kunna genomföra egna analyser av risker och sårbarheter i sina system. Kan detta inte fungera, behövs en ny syn på ansvarigheter inom dricksvattenförsörjningen. ser ökad samverkan och samordning inom dricksvattenförsörjningen som en grundläggande långsiktig förutsättning, där ett regionalt tänkande kring skyddet och nytt- jandet av råvattenresurser, kompetenssamverkan och krisberedskap blir alltmer nödvändig. Dricksvattenförsörjning har vidare skalför- delar, som innebär att samordnad och kommunövergripande infra- struktur, där så är möjligt, kan ge ökade nyttor per avgiftskrona för va-kollektivens avgifter. Bristen på tid, kompetens och resurser utgör i allt väsentligt variabler som kommunerna själva förfogar över genom politiskt väl avvägda beslut, adekvata taxenivåer och ändamålsenlig ekonomistyrning. Oförmåga att resurs- och kom- petenssamverka över kommungränser, t.ex. genom kommunalför- bund eller samägda va-bolag, ska därför inte i första hand mötas med statliga manualer och stöd för att hålla sviktande mindre ope- ratörer under armarna. Forskningen visar att förutsättningar för samverkan finns och att samverkansviljan är utbredd på berörda förvaltningar i många av landets mindre och medelstora kommu- ner.9 Det bör i sammanhanget dock noteras att utvecklingen inte är helt oproblematisk. Ett betydande antal kommuner är mindre än de var då den senaste kommunreformen genomfördes . Inemot ett hundratal kommuner har cirka 10 000 invå- nare eller färre. Det innebär att förutsättningarna för att själva möta långsiktiga samhälls- och klimatförändringar i dricksvatten- försörjningen kan bli otillräckliga för åtskilliga av landets kommu- ner. Samma problematik har rapporterats inom andra former av 9 Svenskt Vatten Utveckling (2015). Att driva VA i egen förvaltning – den lilla kommunens erfarenheter och utmaningar. Rapport 2015–23. Konsekvenser av utredningens förslag rapporter och underlag pekar t.ex. på att en minsta befolkningsnivå bör ligga på minst 8 000 in- vånare. kan konstateras att kommunstrukturen blir allt- mer obsolet i relation till utvecklingen av lokala arbetsmarknads- regioner.10 Utredningens åtgärdsförslag kan, genom sin starka koppling till ett mer kommunövergripande synsätt i dricksvattenfrågan, på sina håll komma att mötas av bristande förståelse. Ökat statligt stöd för att ge förutsättningar att bibehålla nuvarande kommunala struk- turer inom dricksvattenförsörjningen kan dock i det längre per- spektivet visa sig innebära en betydande suboptimering. Va-taxorna kommer med nödvändighet att öka , det är då viktigt att avgifterna läggs på en försörjning som är rationell, kostnadseffek- tiv, hållbar och har förutsättningar att möta framtidens krav. Det innebär, sammantaget, att utredningens mer systeminriktade för- slag i flera fall katalyserar nödvändig och annan samver- kan snarare än att kortsiktigt inriktas på stöd till kompetens- och resurssvaga dricksvattenaktörer. Skaderisker och skadekostnader utgör en viktig bas för bedöm- ningar av förslagens samhällsnytta. Skadekostnader varierar avse- värt beroende på skadeorsak och omfattning i det enskilda fallet. Vid beräkning av kostnader för vattenburna sjukdomar används ofta schablonen 10 tkr per insjuknad vid utbrott. Det bedömdes dock vara en konservativ och alltför försiktig skattning, åtminstone för ej obetydliga utbrott. och Enveco föreslår en skade- kostnad om 20 tkr per insjuknad som mer realistisk. Det anknyter bättre till de kostnader som identifierats vid olika faktiska händel- ser tillsammans med bedömningar av sådana poster där underlag saknats. Genom en rad antaganden redovisar forskargruppen uti- från detta en samlad genomsnittlig totalkostnad för vattenburna sjukdomar i på . Den uppskattade skadein- cidensen bygger dock på en nationell rapportering där ett bety- dande mörkertal finns, vilket innebär att den faktiskt uppskattade 10 SOU 2015:101. Konsekvenser av utredningens förslag ohälsan som följd av förorenat dricksvatten ändå kan ha beräknats i underkant.11 Kostnader för leveransavbrott utan kopplade sjuk- domsfall är svåra att uppskatta, men bedöms ligga i storleksord- ningen några per konsument och dygn om re- servsystem saknas. Avbrott kan dock ge betydande effekter på vik- tiga samhällsfunktioner som inte så lätt låter sig fångas i denna typ av schabloner. Sjukhus, skolor och andra samhällstjänster är alla beroende av säker dricksvattenförsörjning. Kostnader för att er- sätta vattentäkter som blivit obrukbara kan förväntas variera mellan tiotals mnkr för små vattentäkter till för stora vattentäkter, en uppskattning som gjordes redan i samband med Klimat- och sårbarhetsutredning.12 Det individuella obehag som uppstår vid vattenburna sjukdoms- utbrott är svårt att kostnadsuppskatta, liksom oron över att sådana ska inträffa. På individnivå uppskattas kostnader för obehag i sam- band med sjukdom från vattenburen smitta ofta enligt de schablo- ner som anges av , vilket i genomsnitt innebär per sjukdag.13 Därtill kommer andra för individen negativa effekter, som kan vara svåra att kostnadsberäkna. Utredningen redovisar i senare avsnitt de mer specifika antagan- den som kan ligga till grund för samhällsekonomiska uppskatt- ningar av olika åtgärder. Flera förslag gäller åtgärder som på ett mer indirekt eller allmänt plan kan få betydelse, t.ex. genom att tydlig- göra vattnets betydelse i planeringen, öka krisberedskapsförmågan eller underlätta rapporteringen mellan myndigheter. Sådana förslag kan kostnadsberäknas men effekterna kan inte ges en tydlig nytto- beräkning. De workshops som genomförts med olika dricksvatten- producenter ger vissa indikationer på den praktiska nytta förslagen kan få. I samtalen med branschen har värdet av många av utred- ningens förändringsförslag bekräftats. 11Kostnaderna för vattenburna sjukdomsfall bygger på antagandet om 6 000 årliga sjukfall, vilket är en uppräkning som i någon mån avses inkludera det mörkertal som gäller denna typ av osäker nationell rapportering. Det anges att klimatförändringarna bedöms leda till en förhöjd risk för utbrott av vattenburna sjukdomar. 12Söderqvist, T., , A., , L. m.fl. (2015). preliminära förslag till åtgärder för trygg och säker dricksvattenförsörjning. Vilka är de samhällsekono- miska nyttorna och vad behövs för att dessa ska bli verklighet? och – , . 13Konjunkturinstitutet (2009). Vredin , M. och , J. Klimatanpassning i : Samhällsekonomiska värderingar av hälsoeffekter. Specialstudier nr 20. Konsekvenser av utredningens förslag mycket heterogen till sin karaktär, med ett mindre antal större professionella aktörer och ett stort antal mindre aktörer med varie- rande kapacitet och förutsättningar. bedrivs det allmän dricksvattenförsörjning i två tredjedelar av landets kommuner helt i egen regi inom den egna förvaltningens ram. Det har mot den bakgrunden också funnits förväntningar på utredningen om mer offensiva och konkreta förslag.14 Sådana mer konkreta förslag skulle som ett komplement till dagens funktionskrav kunna gälla tydligare statliga riktlinjer för hur dricksvattenproducenter och distributörer mer konkret ska genomföra sitt uppdrag, t.ex. då det gäller hur de ska provta sitt råvatten, utforma sin krisberedskap och investera i barriärer och annan infrastruktur. Åter andra förslag som utredningen diskuterat har dock bedömts som alltför ingri- pande och resurskrävande, t.ex. kravet på leveranssäkerhet, som bedömts kunna leda till resursmässiga och andra problem för många kommuner. Utredningen bedömer dock att förslaget om säker försörjning endast innebär ett förtydligande av redan gällande förhållanden. Utredningen återkommer till sådana frågor i anslut- ning till diskussionen av de ekonomiska konsekvenserna för åt- gärdsförslagen. Statens insatser som följd av utredningens förslag bygger på uppgifter från berörda myndigheter. Schabloner har använts för att uppskatta kostnader för årsarbetskrafter, vilket varierar en del mellan myndigheter. De nivåer som angivits är för Havs- och vat- tenmyndigheten 1 170 tkr, 1 160 tkr, Livsmedels- verket 980 tkr, SGU 1 606 tkr, 863 tkr, 1 199 tkr, 814 tkr och för 930 tkr.15 En viktig men svåruppskattad post i den samlade analysen gäller sådana kostnader som utredningens förslag kan generera för fastig- hetsägare och rättighetsinnehavare. Frågan om ersättningar omfat- tas inte av utredningens direktiv men har betydelse vid diskussion av förslagens konsekvenser. Främst gäller det effekter av förslaget om obligatoriska vattenskyddsområden. 14Söderqvist, T., , A., , L. m.fl. (2015). 15Havs- och vattenmyndigheten (2015), underlag till utredningen, , Jordbruks- verket (2016), Årsredovisning, s. 166, (2016), Årsredovisning, s. 62, SGU (2016), Årsredovisning, s. 70, Skogsstyrelen (2016), Årsredovisning, s. 93, (2016), Årsredovisning, s. 37, (2016), underlag till utredningen, , samt underlag från ekonomiadministration (2016). Underlag till utredningen beskriver kostnader för kompetens relaterad till dricksvattenfrågor, . Konsekvenser av utredningens förslag nas , , visar att variationen i de kostnader som kan uppstå är stor mellan olika delar av landet och för olika typer av jord- och skogsbruksverksamheter. Grad av restriktioner, pro- duktionsinriktning och hur stor del av verksamheten som berörs är enligt LRF avgörande för om verksamhet kan fortgå med lön- samhet eller inte. Den ekonomiska marginalen, framför allt i jord- bruksnäringen, uppges i allmänhet vara liten. Avgörande för kostnadsbilden är också vilka restriktioner som följer av en till- ståndsprövning. Övergång till produktion utan kemiska insatsme- del kan vara komplicerad. Ekologisk produktion innebär normalt ett större risktagande, en ökad arbetsinsats, behov av specialmaski- ner och tillgång till gödsel och en ökad beroendeställning avseende olika stöd och ersättningar. Frivillighet och vilja är viktiga driv- krafter vid omläggning till ekologisk produktion.16 Betydande arealer kan komma att omfattas av vattenskyddsom- råden enligt LRF. I gjordes 2010 uppskattningen att arealer i primär zon representerande marknadsvärden på drygt 1,5 mdkr kommer att beröras när alla täkter har ett uppdaterat skydd. I mot- svarande beräkning 2011 för inklusive län be- dömde LRF att totala värden på 2,4 mdkr omfattades. Till detta kommer kostnader som uppstår i sekundär och tertiär zon.17 Utredningens förslag kring inrättandet av vattenskyddsområden utgår från att lokala konsekvensanalyser ska genomföras som grund för beslut om zonering och föreskrifter. Det innebär att den beredning som sker på och regional nivå avser att fast- ställa en lämplig avvägning mellan olika intressen, där ett tillräckligt skydd av vattentäkten ska uppnås. Frågan diskuteras vidare under avsnitt 14.2. De underlagsuppgifter som olika kostnadsberäkningar bygger på utgår i huvudsak från uppgifter sammanställda till utredningen samt 2016. Bedömningen är därför att dessa är ut- tryckta i kostnadsnivån 2016, om inte annat anges. 16LRF (2015). Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag 14.1.4Uppskattning av samlade kostnader Utredningens samlade åtgärdsförslag genererar begränsade till- kommande kostnader för stat, kommuner och va-kollektiv. Åtgär- derna bedöms kunna få avgörande betydelse i arbetet för en trygg dricksvattenförsörjning. De statliga kostnaderna föreslås i huvud- sak täckas genom anvisning av ytterligare medel. Vissa förslag om statliga insatser läggs också med utgångspunkt i att befintliga resurser kan nyttjas, dvs. en omprioritering mellan eller inom anslag.