sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — var nedfallet relativt oförändrat och inte heller gick det att se någon tydlig minskning i mätningar som görs inom den svenska miljöövervakningen. har en statistiskt säkerställd minskning av kvävenedfallet uppmätts, på cirka 25–mindre nedfall jämfört med , för såväl norra, sydvästra som sydöstra Den kritiska belastningen för försurning bedömdes överskridas i av totala areal av sjöar och tillrinningsområden. De utsläppsminskningar som förväntas med det reviderade takdirektivet bedöms av kunna sänka denna andel till till 2030. För skogsmark finns ingen ny uppskattning efter 2005 då av den totala skogsmarksarealen bedömdes överskrida den kritiska belastningen. 16 (2015a). Med tanke på minskade utsläpp och att prognosen pekar på kan den antas vara något lägre än . 17 Utvecklingen i miljön går således i riktning mot målet, men för att målet ska kunna nås krävs ytterligare minskningar av utsläpp av kväveoxider, ammoniak och svaveloxider, än de som förhandlats fram inom , IMO samt i Övergödningsmålet är uttryckt som att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte ska ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Som en av de fyra precise- ringarna anges att atomsfäriskt nedfall och brukande av mark inte ska leda till att ekosystemen uppvisar väsentliga långsiktiga skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del av . Utsläpp av kväveföroreningar till luft (framför allt kväveoxider och ammoniak) är en viktig bidragande orsak till övergödningsproblemet och inne- bär ett betydande hot för ekosystem. De kväveför- oreningar som faller ner över kommer huvudsakligen från utlandet, med jordbruk, sjöfart, transporter och energiförsörjning som största utsläppskällor. Detta motiverar fortsatt drivande roll i internationella förhandlingar för att få ner utsläpp av kväveföreningar till luften. Det går inte att se en tydlig riktning för utvecklingen i miljön vad gäller övergödning. Belastningen av näringsämnen minskar och i vissa områden minskar övergödnings- symptomen, men ännu påverkas stora delar av . Återhämt- ningstiden i miljön är lång och alla de insatser som är viktiga för måluppfyllelse kommer ta att genomföra. Speciellt svår är övergödningsproblematiken i . Det därför viktigt att bidrar till höga ambitionsnivåer i det internationella arbetet för att minska utsläpp av övergödande ämnen, som kväveoxider och ammoniak. 17Naturvårdsverket (2015b). Givet att många av de största utsläppskällorna av luftföroreningar och växthusgaser är gemensamma kan synergier mellan miljömålet Begränsad klimatpåverkan och luftrelaterade miljömål uppnås med åtgärder som minskar utsläppen från dessa källor. En utveckling mot ett fossilfritt gynnar naturligtvis också luftkvaliteten. Särskilt gynnsamma är de åtgärder som leder till minskad för- bränning, såsom eldrivna fordon. Det finns också potentiella mål- konflikter mellan luftvårds- och klimatpolitik. Ett exempel på det är de styrmedel (, skattenedsättningar m.m.) som gynnat försäljningen av snåla dieselbilar och lett till minskade växthusgas- utsläpp, men försvårat möjligheterna att nå luftrelaterade miljömål på grund av dieselbilarnas höga utsläpp av kväveoxider. Ett annat exempel är övergång från fossila bränslen till biobränslen i för- bränningsanläggningar som kan leda till ökade utsläpp av partiklar. På de flesta områden är dock synergierna mellan klimat- och luftåtgärder positiva. Som ett exempel kan nämnas 2030-ramverket inom EU som utöver minskad klimatpåverkan även innebär en minskning av luftföroreningar, vilket har en omedelbar effekt på hälsa och miljö. Åtagandena som kan följa av 2030-ramverket beräknas minska kostnaderna för att nå utsläppstaken i luftvårds- paketet avsevärt jämfört med den beräkning som presenterades i Europeiska kommissionens konsekvensanalys för luftvårdspaketet20. Kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCP, Short Lived Climate Pollutants) påverkar som begreppet antyder både klimat och luftkvalitet. De föroreningar som har denna klimat- påverkan är sot, metan, marknära ozon och vissa fluorkolväten. Marknära ozon bildas genom kemiska reaktioner mellan kväve- oxider och flyktiga organiska ämnen, metan och/eller kolmonoxid i närvaro av solljus. I är det främst kväveoxider och flyktiga organiska ämnen som bidrar till bildandet av ozon, men globalt har metan stor betydelse för ozonbildningen21. För att begränsa klimat- påverkan från marknära ozon är minskade metanutsläpp den viktigaste åtgärden.22 Givet nuvarande kunskapsläge är slutsatsen i forskningsprogrammet att minskade utsläpp av SLCP 20EPRS (2014). 21CLEO (2014). 22Naturvårdsverket (2013a). främst bör vara motiverade av dess effekt på luftkvalitet, försurning och övergödning. Undantaget från denna tumregel är enligt forsk- ningsresultaten i utsläppsminskningar av metan som kan motiveras ur klimatsynpunkt, dels eftersom det är en växthusgas i sig och dels för att det bidrar just till bildandet av marknära ozon.23 Utsläppsminskningar av sot kan innebära att regional uppvärmning minskar, bedömer dock att utsläpp av sot främst motiveras av den negativa hälsoeffekten som partiklarna utgör.24 finns ett speciellt intresse för sotpartiklar och dess påverkan på polarområdena då sotpartiklarna absorberar solstrål- ningen i atmosfären och har en uppvärmande effekt i atmosfären men en avkylande effekt på jordytan. Sot bidrar till en kraftiga absorption av ljus i de synliga våglängderna. När sotet faller ner på snö eller is ändras albedot25 och mer solljus absorberas vilket leder till en ökad uppvärmning av samt en snabbare avsmältning av snö och is. Enligt de svenska prognoserna som tar hänsyn till nuvarande lagstiftning, kommer de totala nationella utsläppen av samtliga SLCP minska till 2030 jämfört med . Utvecklingen skiljer sig dock åt mellan olika källor. Utsläpp från vägtrafik beräknas minska kraftigt. Från övriga mobila källor26 sker också minskningar, men i mindre omfattning än från vägtrafik. Utsläpp från småskalig ved- eldning förväntas ligga kvar på ungefär samma nivå, vilket innebär att dessa relativt sett kommer att öka i betydelse och vara den dominerande källan till utsläpp av sot i om inga ytterligare åtgärder införs.27 För metan dominerar, såväl som i prognoserna, utsläppen från jordbrukssektorn och för flyktiga organiska ämnen dominerar utsläpp från lösningsmedels- och produktanvändning. Båda dessa sektorer minskar endast i mindre omfattning enligt prognoserna, medan andra källor sammantaget minskar i större omfattning. Jordbruk kommer således att för metan, liksom lösningsmedels- 23CLEO (2014). 24Naturvårdsverket (2013a). 25Albedo beskriver hur stor andel av det inkommande solljuset som reflekteras av jordytan, en ökning av albedot betyder alltså att mer ljus reflekteras. 26Med övriga mobila källor avses här flyg, järnväg, arbetsmaskiner och nationell sjöfart. 27IVL (2015b). och produktanvändning för flyktiga organiska ämnen, att relativt sett få större betydelse i framtiden.28 Eftersom SLCP har kort uppehållstid i atmosfären kan de klimatpåverkande effekterna av minskade halter av SLCP märkas relativt snabbt. Som ett komplement till att minska utsläppen av koldioxid kan åtgärder för att minska SLCP bidra till att mildra klimateffekten på kort sikt. Olika utsläppsmodelleringar visar samfällt att europeiska ut- släpp av luftföroreningar påverkar klimatet främst i , medan påverkan i själva utsläppsområdet framträder relativt svagt, och då främst i östra . Detta beror troligen på att luftförorening- arna ändrar strålningsbalansen, dvs. summan av ingående och utgående strålning, och att detta påverkar hela vädersystem och ökar värmetransporten till , vilket i sin tur begränsar klimat- förändringen i . Luftföroreningarna i har därmed en indirekt inverkan på klimatet i Arktis.29 som åtgärder för att minska luftföroreningar kan begränsa klimateffekter uppstår också en positiv effekt på luftkvaliteten regionalt. Betydande synergieffekter kan därför uppnås mellan klimat och hälsa om halterna av sot och ozon kan minskas i atmosfären. Då spridningen av SLCP är begränsad och rum kommer effek- terna av en minskning märkas och regionalt där åtgärderna genomförs. Dessutom kan den pågående globala upp- värmningen tillfälligt bromsas. Även om åtgärder för att minska koncentrationen av SLCP i atmosfären kan de inte ersätta minsk- ningar av koldioxidutsläppen, utgör de ett komplement. Sot, metan och ozon har en uppvärmande effekt på klimatet, medan svaveloxider har en kylande effekt på klimatet. Den globala uppvärmningspotentialen för de olika kortlivade klimatpåverkande luftföroreningarna framgår i tabellen nedan.30 29Naturvårdsverket (2016d). 30Naturvårdsverket (2013a). Miljömålet Giftfri miljö är formulerat som att förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället inte ska hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Vidare ska halterna av naturfrämmande ämnen vara nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen vara försumbar. Många miljögifter som omfattas av miljömålet Giftfri miljö, såsom långlivade organiska föroreningar (POP:s, som t.ex. dioxiner) och tungmetaller (t.ex. kvicksilver, kadmium och bly), sprids till stor del genom långväga transport av luftföroreningar. Det inter- nationella luftarbetet är därför viktigt för uppfyllelse av detta miljö- kvalitetsmål. Inom regleras dessa för- oreningar av det så kallade POP-protokollet och Metallprotokollet. En grupp av POP:s som är särskilt giftig och sprids via luften är dioxiner32. bedömer i den senaste fördjupade utvärderingen att om inga insatser görs för att begränsa utsläppen i , kommer halterna av dioxiner i Östersjöströmming även i fortsättningen att överskrida nivåerna EU:s gränsvärden. Det har varit svårt att exakt fastställa vilka typer av källor som dominerar utsläppen av dioxiner. Via mätningar av dioxinhalter i luftströmmar och modelleringar bedöms det dock som troligt att 31Siffran som anges för GWP20 respektive GWP100 för sot är ett medelvärde med osäkerhets- intervallet angivet inom parantes. 32Dioxiner är ett vardagligt samlingsnamn för polyklorerade dibenso-p-dioxiner och polyklorerade dibensofuraner (PCDD/F). De är s.k. långlivade organiska föroreningar (Persistant ). Det finns totalt 210 varianter av dioxiner och 17 av dem anses vara särskilt farliga eftersom de är persistenta, ackumuleras i näringskedjan och är väldigt toxiska. det största bidraget till dioxinförorening i kommer från utsläpp i de centrala och östra delarna av och att svenska källor står för ett mindre bidrag. De huvudsakliga källorna till utsläpp av dioxiner från europeiska hushåll har uppskattats vara uppvärmning och matlagning med fast bränsle samt avfallsförbränning.33 Bristen på mätdata gör att kunskapsläget för utsläppskällor och upptag av dioxiner är relativt svagt. En färsk studie tyder på att dioxiner som genererats från numera förbjudna trä- impregneringsmedel som läcker ut till bottensediment kan ha större betydelse för halter av dioxiner i Östersjöströmming än man trott.34 Enligt miljömålet God bebyggd miljö ska städer, tätorter och annan bebyggd miljö utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Ur luftsynpunkt har det preciserats som att människor inte ska utsättas för skadliga luft- föroreningar. Denna precisering kan anses vara synonym med miljömålet luft och kommenteras därför inte ytterligare här. 14.4Utmaningar med dålig luftkvalitet i städer och tätorter 14.4.1Sverige riskerar mångmiljonböter för överskridanden av luftkvalitetsdirektivets gränsvärden för PM10 På grund av att i ett antal städer har haft PM10-halter som återkommande har överskridit luftkvalitetsdirektivets gränsvärde35 inledde Europeiska kommissionen 2011 ett överträdelseärende mot . Ärendet gäller överskridande av PM10-halter –2010 i , , och . Europeiska kommissionen har under processen även framhållit att 33Naturvårdsverket (2013b). 34Assefa (2015). 3550 μg/m3 som dygnsmedelsvärde som får överskridas max /år, dvs. samma gräns- värde som miljökvalitetsnorm för PM10. inte har vidtagit lämpliga åtgärder för att avhjälpa fortlöpande överskridanden.36 Kortfattat kan överträdelseprocessen sägas bestå av ett antal steg där det sista är domslut i där böter utdelas. överträdelseärende befinner sig för tillfället i ett skede där nästa steg är hänvisning till såvida inte kommis- sionen finner att det finns skäl att lägga ner ärendet.37 I Europeiska kommissionens senaste motiverade yttrande vidhåller kommissionen att de luftvårdsåtgärder som har genomförts i inte har varit tillräckligt effektiva och lämpliga för att säkerställa att luftkvalitetsdirektivet följs. Kommissionen menar också att de inte kan bedöma om gräns- värdena kommer att respekteras eftersom åtgärdernas effekt på luftföroreningar inte har utvärderats.38 svarade på det motiverade yttrandet och menade då att kommissionens framställning ger en alltför onyanserad bild som inte är rättvisande. Den redovisar i svaret statistik över PM10-halter i de aktuella zonerna och städerna som visar att överträdelser skett – 2014, men att trenden vid alla mätstationer utom en är ned- åtgående. Vidare beskrivs två nya åtgärder som vidtagits utöver de åtgärder som beskrevs i svaret på det formella yttrandet, nämligen höjd trängselskatt i och att Partikelhaltsutredningen39 överlämnade sitt betänkande till regeringen där ett förslag på en skatt på dubbdäcksanvändning har tagits fram. Den meddelade även att de avsåg att ge Transportstyrelsen i uppdrag att lämna ett förslag på hur miljözoner för personbilar skulle kunna bidra till en förbättrad luftkvalitet i svenska tätorter.40 För att undvika risken att det pågående överträdelseärendet leder till ett domslut med böter som påföljd behöver visa för kommissionen att vi varaktigt klarar av att inte överskrida 37Processen för överträdelseärenden förklaras bl.a. på EU-upplysningens hemsida: inte-foljer-EUs-regler/ 38Europeiskakommissionen (2015a). 40Regeringskansliet (2015). Detta innebär att behöver vidta åtgärder som gör att det med säkerhet säkerställs att det från och med nu och kommande år inte sker några överskridanden av gränsvärdet. Att gränsvärdet har klarats de senaste 2–3 åren beror dels på att kommunerna med störst problem har vidtagit åtgärder i form av och vakuumsug och dels på att väderleken har varit gynnsam42. I fall väderleken inte skulle vara gynnsam kom- mande år finns det risk för att nya överskridanden av gränsvärdet sker. Ifall misslyckas med att varaktigt klara av att inte överskrida gränsvärdet för partiklar PM10 kommer kommissionen att ta ärendet till . Om blir dömda av EU- domstolen för fördragsbrott, efter sanktionstalan, blir böterna åtminstone ett minsta standardbelopp på . Utöver denna summa får ifall landet döms betala viten som beror på hur överträdelsens svårighetsgrad och varaktighet bedöms. Det handlar som lägst om per dag, men det kan också komma att uppgå till per dag. Det skulle kunna medföra årliga viteskostnader från upp till ett par hundra miljoner kronor.43 Utöver pågående överträdelseärende rörande partiklar PM10 riskerar även att den inleder ett överträdelseärende för över- skridande av luftkvalitetsdirektivets gränsvärde för kvävedioxid44. Europeiska kommissionen har inlett överträdelseärenden mot sju EU-länder angående detta och har låtit meddelat att fler ärenden är att vänta mot de länder som har överskridit gränsvärdet för kvävedioxid.45 har haft återkommande problem att klara luftkvalitetsdirektivets gränsvärde för kvävedioxid i framför allt och (se figur 14.5). 41Dammbindning sänker halterna och har en effekt ca 24–. 42Vägslitagespartiklar bildas så länge som dubbdäck används. Men de stannar på vägytan så länge körbanan är fuktig. då snö och is förkommer hålls vägbanor fuktiga. Det är först när körbanorna torkar upp som slitagepartiklarna kan virvla upp och bidra till höga halter av PM10. Gynnsam väderlek för att få ner PM10- halter är således relativt fuktiga vägbanor , som gör att partiklarna förhindras att virvla upp i luften. 4440 μg/m3 som årsmedelvärde. D.v.s. samma gränsvärde som miljökvalitetsnorm för kvävedioxid. 45Europeiska kommissionen (2015c). 14.4.2Brister i systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram Syftet med miljökvalitetsnormer för luft är att skydda människors hälsa och naturmiljön. Bestämmelser om miljökvalitetsnormer finns i 2:a och i 5:e kap. och normerna för utomhusluft baseras huvudsakligen på krav i EU:s luftkvalitetsdirektiv. Det är myndigheter och kommuner som ansvarar för att miljökvalitets- normer följs. Kommunerna ansvarar även för att kontrollera luftkvaliteten och att tillhandahålla aktuell information om för- oreningsnivåer. Ifall mätningar eller skattningar av luftkvaliteten i en kommun visar att det finns en risk att miljökvalitetsnormen kan komma att överskridas ska kommunen enligt Luftkvalitetsförordningen (2010:477) underrätta och berörda länsstyrelser. bedömer då om det finns behov av åtgärdspro- gram. Om finner att så är fallet ska ett åtgärds- program inrättas, som syftar till att vidta lämpliga åtgärder och styrmedel så att normerna följs möjligt. Ett åtgärdsprogram ska bland annat innehålla uppgifter om de åtgärder som myndigheter eller kommuner behöver vidta för att miljökvalitets- normerna ska följas, vilka myndigheter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när åtgärderna behöver vara genom- förda. En analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt och hur åtgärderna är avsedda att finansieras ska också redovisas.46 finns det åtgärdsprogram för luft i nio kommuner, ett län och en region och fler är under framtagande.47 Enligt en utvärdering av åtgärdsprogrammen som Naturvårds- verket genomförde 2008 uppfyller programmen inte sitt syfte. Vidare anges att det finns stora systembrister, som bland annat rör utformning, genomförande och uppföljning av åtgärds- programmen. Det finns inget som tyder på att dessa brister har åtgärdats.48 De brister som har identifierats sammanfattas nedan. Åtgärdsprogram har i flertalet fall varit otillräckliga för att nå miljökvalitetsnormer. 46Miljöbalken (1998:808) 5 kap. 6 § och Luftkvalitetsförordning (2010:477). 47Åtgärdsprogrammen är inriktade på att nå miljökvalitetsnormen för kvävedioxid och/eller 48 (). En stor andel av åtgärderna i programmen har inte genomförts. Det saknas sanktioner eller annan reaktion då åtgärder inte genomförs och normerna inte uppnås. Fördelningen av ansvar och rådighet mellan kommun, läns- styrelse och regering är otydlig och problematisk, i och med att kommuner ansvarar för att normer inte överskrids som de inte har full rådighet att styra utsläppen. De krav på mätningar och beräkningar av luftföroreningar som åligger kommunerna är höga och kräver kompetens och resurser som inte alla kommuner har möjlighet att tillhandahålla. Det svenska införlivandet av luftkvalitetsdirektivet i svensk lagstiftning brister i termer av bland annat åtgärdsprogrammens utformning (åtgärder har inte haft tillräcklig effekt på halterna och det saknas kontinuitet i omprövning och uppdatering). 14.4.3Överskridande av miljökvalitetsnormer förhindar byggande I anges att vid planläggning (regionplan, över- siktsplan, detaljplan eller områdesbestämmelser) ska miljökvalitets- normerna följas.49 Enligt samma lag ska överpröva och upphäva kommunens planläggning om den antas innebära att en miljökvalitetsnorm inte följs.50 Detta innebär att byggande av bostäder och infrastruktur inte kan ske i ett område där miljö- kvalitetsnormer för luft överskrids. I har miljökvalitets- normer för kvävedioxid och/eller partiklar PM10 överskridits i 14 städer . I vissa städer överskrids miljökvalitets- över stora områden, t.ex. har mätningar i visat att miljökvalitetsnormen för kvävedioxid över- skridits konsekvent de senaste åren.51 Eftersom prognoser pekar mot att halterna även i fortsättningen kan komma att överskrida miljökvalitetsnormen förhindras byggande inom vissa delar av innerstan. Som exempel kan nämnas att en planerad byggnation av 49Plan- och bygglag (2010:900) 2 kap. 10 §. 50Plan- och bygglag (2010:900) 11 kap. 10–11 §§. 51Stockholms stad (2015). 700 nya lägenheter samt idrottshallar och skolor längs i har skjutits upp på grund av att i ett samrådsärende påpekat att programmet till detaljplan visar på att miljökvalitetsnormerna för partiklar PM10 och kvävedioxid kommer överskridas om programmet genomförs. anser att staden i en miljökonsekvensbeskrivning behöver redovisa åtgärder för att minska trafik tillsammans med åtgärder för att reducera trafikens påverkan på luften samt byggnadsvolymer och trafikutformning som skapar förutsättningar för att miljökvalitetsnormerna för luft kan . Om staden inte kan visa att miljökvalitetsnormer för luft kommer att vid ett antagande av en detaljplan åligger det att ta upp planen för prövning och planen kan då upphävas. 14.5Utmaningar kopplade till internationell luftvårdspolitik 14.5.1Sverige nettoimportör av luftföroreningar Eftersom de flesta luftföroreningar kan färdas långa distanser med vindar påverkas luftkvalitet och miljö av utsläpp i andra länder. är nettoimportör av luftföroreningar. En betydande del av de problem som orsakas av kväveoxider, svaveldioxid, marknära ozon och partiklar kommer från utsläpp i andra länder. Av det svavel som deponeras över landet kommer från andra länder, motsvarande siffra för kväve är 80 procent53. Drygt hälften av kvävenedfallet i kommer till exempel från utsläpp i , , och tillsammans med utsläpp från internationell sjöfart medan , samt den internationella sjöfarten till- sammans står för knappt hälften av svavelnedfallet i . På motsvarande sätt exporterar luftföroreningar, cirka två tredjedelar av utsläppen av svaveldioxid, av kväveoxider 52Stockholms stad (2014); (2014). 53Fördelat på kväveoxider och ammoniak så kommer av kväveoxid som deponeras över från svenska källor och en tredjedel av ammoniak som deponeras över härstammar från svenska källor. Tittar man på den totala kvävedepositionen, vilket är intressant ur försurnings- och övergödningsperspektiv, kommer från svenska källor. och av ammoniak.54 När utsläppen minskar i får som nettoimportör av luftföroreningar förbättrad luft vilket märks genom bland annat lägre bakgrundshalter av partiklar PM2.5 och marknära ozon samt minskat nedfall av försurande och övergödande ämnen. Det har lett till att försurningen har bromsats upp och att en återhämtning sker i ekosystemen. Av den anledningen är de internationella styrmedel, såsom FN:s luftvårdskonventions protokoll och EU-direktiv som begränsar utsläpp från omgivande länder, av stor vikt för för att kunna klara av många av preciseringarna i de luftrelaterade miljö- kvalitetsmålen. (Se kapitel 13 för beskrivningar av viktiga inter- nationella styrmedel.) 14.5.2Återstående utmaningar för att nå takdirektivets nivåer Europeiska kommissionen presenterade ett förslag till reviderat takdirektiv. Direktivet förhandlas mellan och och förväntas antas tidigast . I tabellen nedan visas de utsläppstak som enligt den överenskommelse som EU:s medlemsländer ställde sig bakom vid ska uppnå och de för prognostiserade utsläppen för de olika luftföroreningarna . I tabellen visas även hur mycket skulle behöva minska sina utsläpp (det nationella betinget) enligt förslaget med senast gällande statistik och prognos. 54 Gauss m.fl. (2015). Källa: : Council of Union (2015). 15401/15. Directive of Parliament and of reduction of national emissions of certain atmospheric pollutants and amending Directive 2003/35/EC. Utsläpp 2005 samt prognos 2030: (mail ). Åtagande och beting: Egen bearbetning. Då direktivet ännu inte är färdigförhandlat och statistiken och prognosen ändras efterhand är det inte fastställt vilket det slutliga betinget för kommer att bli.