sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Kommunerna har det närmaste decenniet en särskild ut- maning i att åstadkomma ett hållbart samhällsbyggande där klimat- och luftmålen nås som takten i bostads- byggandet ökar väsentligt. Vissa kommuner, till exempel kommuner med lägre befolkningstal, kan behöva stöd inom klimat- och energiområdet. Det finns ett behov av kompetensutveckling hos berörda aktörer avseende tillämpningen av plan- och bygglagstift- ningen, med anknuten lagstiftning, samt övrigt regelverk för att åstadkomma ett långsiktigt hållbart samhälle och nå klimat- målen. Statens roll i sammanhanget är i första hand att skapa förut- sättningar för ett aktivt kommunalt klimatarbete på lokal och regional nivå. Detta kan bland annat ske genom att undanröja eventuella hinder i nationell lagstiftning och genom att i specifika fall delegera beslutsbefogenheter från den statliga nivån till kommunerna för att underlätta omställningsarbetet. Staten ska också, genom vägledning från centrala myndig- heter och genom länsstyrelsernas insatser på den regionala nivån, stödja kommunernas och näringslivets klimatarbete Centrala horisontella styrmedel och strategier och verka för att de nationella klimat- och energimålen får genomslag i hela landet. Staten kan också använda ekono- miska styrmedel till kommuner och landsting för att stimu- lera lokalt och regionalt miljö- och klimatarbete Ge och i uppdrag att utveckla en samordnad vägledning för miljöbedömningar till regelverken för samhällsplanering (såsom , infra- strukturlagstiftningen, regelverken för det regionala utveck- lingsarbetet samt ) för en mer samordnad planer- ing där klimatmålen kan uppnås genom att ge mer tyngd åt de viktigaste miljöaspekterna i varje planprocess. Ge i uppdrag att ta fram vägledning för hur läns- styrelserna ska vägleda kommunerna tidigt i planprocessen utifrån ett helhetsperspektiv som omfattar avvägningar mellan olika samhällsintressen för en minskad klimatpåverkan. Ge och länsstyrelserna, i samarbete med kommuner och landsting (SKL), i uppdrag att genomföra en kunskapshöjande insats hos de aktörer som ansvarar för sam- hällsplaneringen i att använda miljöbedömningsverktyget så att samhällsplaneringen styr mot klimatmålen. Även övriga aktörer inom samhällsbyggandet bör ges möjlighet till kun- skapshöjning om planeringssystemet och dess tillämpning. Ge berörda myndigheter i uppdrag att i samband med ovan beskrivna insatser utreda behovet av ändringar i gällande regelverk för att samhällsplaneringen i ökad grad ska styra mot klimatmålen. klimatarbete genomförs till stor del på den kommunala ansvarsnivån Den förestående samhällsomställningen kommer att kräva insatser inom alla beslutsnivåer. Kommuner, landsting och regioner har stora möjligheter att bidra i arbetet och därmed också ett stort ansvar. Centrala horisontella styrmedel och strategier kommunala ansvaret kommer framför allt till uttryck inom samhälls- planeringen och berör främst frågor om transporter och bostäder. Genom ett aktivt och målinriktat arbete inom dessa sektorer kan de kommunala organen bidra till att skapa ett hållbart samhälle som ger upphov till mindre klimatpåverkan och bättre luftkvalitet som det är bättre anpassat till ett förändrat klimat. Kommunerna behöver ha klimat- och luftmålen i fokus i arbetet med det ökande bostadsbyggandet Bostadsbristen är en prioriterad, nationell angelägenhet. bedömning är att behovet uppgår till drygt 700 000 nya bostäder till 2025. Regeringens mål är minst 250 000 nya bostäder till år 2020.59 som vi under det närmaste decenniet ska lägga grunden för en hållbar samhällsstruktur som bidrar till att nå klimat- och luftmålen behöver således takten i bostadsbyggandet öka markant. För att infria båda dessa målsättningar behöver utvecklingen av be- byggelse, transport- och energisystem samordnas och ske strate- giskt. Täta, gröna städer med funktionsblandad bebyggelse centralt och kollektivtrafiknära är viktiga beståndsdelar i en sådan utveckling. En särskild utmaning är att begränsa koldioxidutsläppen i byggfasen. Samhällsplaneringens betydelse för ett effektivt transportarbete utvecklas i avsnitt 7.2 och förslag som rör bostäder och byggande utvecklas i avsnitt 8.3. Det behövs en ökad kompetensutveckling för att åstadkomma en effektiv samhällsplanering Användningen av regler om miljökonsekvensbeskriv- ningar och miljöbedömningar för planer och program är ett viktigt verktyg i det förestående samhällsplaneringsarbetet. Det gäller såväl de nationella infrastrukturplanerna som de regionala utvecklingsprogram- men och de lokala översiktsplanerna. Det behövs en kompetensutveck- ling hos samtliga aktörer i systemet, såväl nationella myndigheter som kommunala organ, för att skapa en ökad systemförståelse för hur plan- arbetet bör bedrivas för att åstadkomma största möjliga nytta. 59 Budgetpropositionen 2016, prop. 2015/16:1, uo 18, s. 35. Centrala horisontella styrmedel och strategier Statens roll i det lokala och regionala klimatarbetet behöver stärkas För att stödja de kommunala organen i deras ambitioner att driva ett eget omställningsarbete behöver staten säkerställa att de kom- munala organen har tillgång till effektiva styrmedel som kan tilläm- pas på lokal/regional nivå. För att få ett ökat genomslag för den nationella klimatpolitiken i hela landet och driva på omställningsarbetet mot ett långsiktigt hållbart samhälle kan statens roll på den regionala nivån behöva stärkas, till exempel genom förtydligande av klimatuppdraget i länsstyrelsernas regleringsbrev. Hur det regionala utvecklings- ansvaret ska kombineras med ansvar för miljö och klimat är en viktig fråga i de pågående diskussionerna om nya regioner och för- delning av ansvar. Även de centrala förvaltningsmyndigheterna har en viktig roll i arbetet, framför allt genom sin uppgift att vägleda övriga aktörer. Även här kan åtgärder behöva vidtas. Ge berörda myndigheter i uppdrag att utöka vägledningen till kommunerna och genomföra kompetenshöjande insatser Staten behöver underlätta för kommunerna att bedriva ett effektivt samhällsplaneringsarbete som i ökad grad styr mot klimat- och luftmålen. Ett sätt att verka för en sådan utveckling är att säker- ställa att alla inblandade aktörer har kunskap om gällande regelverk och hur det ska tillämpas. Det kan ske genom en mer utvecklad skriftlig vägledning från de centrala förvaltningsmyndigheterna och en ökad samverkan mellan berörda aktörer men också genom direkt kunskapshöjande insatser i form av till exempel utbildnings- tillfällen. Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att genomföra sådana insatser. För att ytter- ligare förbättra möjligheterna för en effektiv samhällsplanering bör eventuella hinder i gällande regelverk identifieras och undanröjas. Berörda myndigheter bör därför även ges i uppdrag att – i samband med att övriga insatser genomförs – utreda behovet av ändringar i befintlig lagstiftning. Centrala horisontella styrmedel och strategier 6.6.1Den lokala och regionala samhällsplaneringen Ansvaret är delat mellan statlig och nivå Det politiska arbetet i är uppdelat på tre nivåer: nationell, regional och lokal. Statens angelägenheter utövas av och regeringen, på regional nivå genom de 21 länsstyrelserna.60 På lokal och regional nivå är det kommuner som, på den kommunala själv- styrelsens grund, sköter lokala och regionala angelägenheter av all- mänt intresse.61 På lokal nivå finns 290 kommuner (vilka tidigare betecknades som primärkommuner) och på regional nivå 20 lands- ting.62 En viktig uppgift för kommunerna är att ansvara för fysisk planering och annan samhällsplanering, såsom energiplanering och avfallsplanering. Kommunerna ansvarar dessutom för myndighets- utövning enligt både och inom kommunen. Det regionala utvecklingsansvaret har i stora delar av landet förts över från den statliga till den regionala kommunala nivån. Ofta används beteckningen ”region” för den sammanslutning som har det regionala utvecklingsansvaret.63 I ansvaret ingår det regio- nala tillväxtarbetet, det vill säga insatser för att skapa en hållbar regional tillväxt och utveckling, samt arbetet med att utveckla läns- planer för regional transportinfrastruktur.64 som kommunerna delar det politiska ansvaret för miljöfrågorna med staten är de också utförare av stora verksamheter 60Länsindelningen framgår indirekt av regeringens tillkännagivande om länens indelning i kommuner (SFS 2007:229). 611 kap. 1 och 7 §§ samt 14 kap. 2 § regeringsformen. Med uttrycket ”kommuner på lokal och regional nivå” avses de båda kommuntyperna kommuner och landsting (prop. 2009/10:80 s. 208). 62Indelningen i regionala kommuner, landsting, följer länsindelningen, med undantag för där ansvarar för de uppgifter som sköts av landstingen i andra län. 63Genom lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har landstingen i Öster- götlands, , , , , , , och samt fått ansvar för de regionala utvecklingsuppgifterna. Möjligheten att bilda samverkansorgan regleras i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Kommunala samverkansorgan med regionalt utvecklingsansvar finns i , Söder- manlands, , , , och . Fyra länsstyrelser har kvar ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet; Länsstyrelserna i , Västman- lands, och . 64Sverige saknar en samordnad lagstiftning om regional utvecklingsplanering. Frågan regle- ras bland annat i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen samt förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. Centrala horisontella styrmedel och strategier med omfattande miljöpåverkan, såsom kollektivtrafik, bostads- förvaltning, avfallshantering och energiförsörjning, till exempel fjärr- och kraftvärmeanläggningar. Sammantaget innebär de kommunala ansvarsområdena att det är i kommunerna som den slutliga av- vägningen mellan olika samhällsmål blir som mest konkret. De kommunala planeringsinstrumenten är av stor betydelse för möjlig- heterna att nå miljökvalitetsmålen, något som gäller väl såväl för luft- som klimatmål. Genom sin breda och omfattande verksamhet har de lokala och regionala kommunerna således en nyckelroll i klimat- och luftvårdsarbetet. Länsstyrelsernas roll i den fysiska planeringen är att företräda och samordna statliga intressen, bland annat inom energi- och klimatområdet. Länsstyrelserna ska även tillhandahålla relevanta planerings- och kunskapsunderlag, följa upp kommunernas tillämp- ning och vid behov ge råd och stöd. Samtliga länsstyrelser har i uppgift att samordna genomförandet av den nationella klimat- politiken på regional nivå och på olika sätt verka inom den regio- nala tillväxtpolitiken. Länsstyrelserna ska bland annat med ett lång- siktigt perspektiv främja, samordna och leda det regionala arbetet med att förverkliga regeringens politik avseende energiomställning och minskad klimatpåverkan. Länsstyrelserna ska även verka för en ökad andel förnybar energi. De ska vidare verka för att nationella mål får genomslag i länet utifrån regionala förhållanden och förut- sättningar samt bidra till att generationsmålet och miljökvalitets- målen beaktas i det regionala tillväxtarbetet. Samtliga länsstyrelser har också ansvar för att följa upp, samordna och informera om insatser för regional tillväxt i länet.65 Även länsstyrelserna har så- ledes en mycket viktig roll i klimat- och luftvårdsarbetet. Samhällsplanering sker utifrån lagreglerade planeringsprocesser De grundläggande reglerna för fysisk planering finns i (PBL). Den viktigaste utgångspunkten för den fysiska planeringen handlar om ett hållbart samhällsbyggande. Den kom- munala översiktsplanen ska se till en god hushållning med resur- 65 Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion och förordningen (2007:713) om re- gionalt tillväxtarbete. Regleringsbrev för för länsstyrelserna. Centrala horisontella styrmedel och strategier serna för kommunen som helhet, medan detaljplanerna skapar juridiskt bindande planer för markanvändningen. Översiktsplanen ska samordnas med relevanta nationella och regionala mål, planer och program. För transportplaneringen styrs planprocessen av väg- lagen och lagen om byggande av järnväg. Alla län och regioner ska ta fram regionala utvecklingsprogram (RUP) som ska ligga till grund för det långsiktiga regionala utvecklingsarbetet. I arbetet med att ta fram dessa program ska man särskilt eftersträva samordning med bland annat de kommunala översiktsplanerna. Regionala program och planer styrs av förordningen om regionalt utvecklingsarbete. För samtliga planprocesser finns kompletterande regler i miljö- balkens sjätte kapitel om miljökonsekvensbeskrivningar och miljö- bedömningar av planer och program. Miljöbedömning är en process som myndigheter och kommuner ska genomföra när de upprättar eller ändrar vissa planer eller program vars genomförande kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Inom ramen för en miljöbedöm- ning ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, där den positiva och negativa betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra ska identi- fieras, beskrivas och bedömas. Rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd ska också identifieras, beskrivas och bedömas. Innan myndigheten bestämmer omfattningen av och detaljeringsgraden för miljökonsekvens- beskrivningen ska samråd ske och allmänheten ska beredas tillfälle yttra sig. För att avgöra om en miljöbedömning krävs, ska myndig- heten eller kommunen först göra en så kallad behovsbedömning. Bestämmelserna om miljöbedömningar härrör från EU:s direktiv om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.66 Skälen till att direktivet infördes var att säkerställa ett högt miljö- skydd, öka förutsägbarheten för näringslivet och likrikta myndig- hetsarbetet, allt i syfte att främja hållbar utveckling. Direktivet har i införlivats i och i förordningen om miljökonse- kvensbeskrivningar.67 Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i planen eller programmet så att en hållbar utveckling främjas. 66Europaparlamentets och Rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. 676 kap. 11–22 §§ (1998:808) och 4–8 §§ förordning (1998:905) om miljökonsekvens- beskrivningar. Centrala horisontella styrmedel och strategier 6.6.2En väl genomförd samhällsplanering är väsentlig för möjligheten att nå miljö- och klimatmålen Dagens samhällsplanering styr inte mot miljömålen Syftet med samhällsplanering är att skapa så goda förutsättningar som möjligt för en hållbar och genomtänkt samhällsutveckling till gagn för landets invånare på lång sikt ur alla sorters hållbarhets- perspektiv. Kommunerna har stor rådighet över samhällsplaner- ingen på den lokala nivån och kan därigenom bidra till ett mer transporteffektivt samhälle både i befintlig bebyggelse- och infra- struktur och vid exploatering av nya områden. En väl genomförd samhällsplanering är således väsentlig för möjligheten att nå klimat- målen. I fördjupade utvärdering av miljökvalitets- målen 2015 uppmärksammades att det finns påtagliga svårigheter att hantera alla samhällsmål på ett transparent sätt i planprocessen. Granskningar har också visat att det finns stora brister i hur kom- muner, regionala organ och nationella myndigheter genomför och använder sig av verktyg miljökonsekvensbeskriv- ningar och miljöbedömningar i den fysiska planeringen. Detta får till följd att miljöaspekterna får allt för litet genomslag i planerings- processen.68 har i rapporten en hållbar stadsutveckling – med fokus på miljömålen i planeringsprocessen, genomfört en fördjupad granskning av hur planeringsprocesser kan användas som instrument för att närma sig en hållbar stadsutveckling. Natur- vårdsverkets slutsats i rapporten är att myndigheter och kommuner har en omfattande verktygslåda för fysisk planering som, om den används på rätt sätt, ger goda möjligheter att styra utvecklingen, men att dagens styrmedel för samhällsplaneringen ändå inte räcker för att nå miljökvalitetsmålen. En viktig del av förklaringen ligger i att drivkrafterna i bebyggelseutvecklingen inte i tillräcklig mån på- verkas av styrmedlen. En annan del är att miljöarbete och planer- ingsarbete sker i två helt olika paradigmer där miljöaspekterna inte får tillräcklig status i planeringen utan förhandlas bort. Vidare finns tydliga tecken på att svenska planerare inte följer praxis från EU- 68 (2015d). Centrala horisontella styrmedel och strategier domstolen när det gäller vad som bedöms som betydande miljö- påverkan.69 beskriver i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 201570 svårigheten för kommunerna att i översiktsplane- arbetet samordna arbetet med att utveckla den bebyggda miljön med övriga nationella och regionala mål jämte planer och program för en hållbar utveckling. konstaterar att lag- stiftningen (och ) ger de nöd- vändiga verktygen och processerna för att samordna översikts- planen med relevanta nationella mål men att tillämpningen är svår. Osäkerheten i ansvarsfördelningen (vilka avvägningar görs på vilken nivå), den övergripande nivån på målformuleringarna och att målen inte är anpassade till de kommunala förutsättningarna beskrivs som orsaker. Även bristande tillämpning av verktygen i kapitel 6 lyfts fram som en orsak. Den fysiska planeringen är således ett kraftfullt verktyg i arbetet mot att nå miljökvalitetsmålen. Om hanteringen av alla samhälls- mål blir tydligare i planprocesserna och användningen av miljö- bedömningar förbättras bör det bli lättare för kommuner och planansvariga myndigheter att se möjligheterna att bidra till målen. Effekterna kan visa sig i mer klimatsmart byggande, transport- lösningar med liten miljöpåverkan, bättre lokalt omhändertagande av dagvatten, utveckling av ekosystemtjänster i tätorter etc.71 Klimatmålen behöver integreras och lyftas i planarbetet och miljöbedömningarna behöver bli tydligare Enligt en analys som genomfört 201172 finns det närmare 100 nationella mål med koppling till den fysiska samhällsplaner- ingen. Analysen visar att avvägningar mellan målen är svåra efter- som målen är olika i sin utformning och omfattning och dessutom kan stå i konflikt med varandra. I en undersökning från 201273 konstateras att miljökvalitetsmålen är komplicerade att hantera i 69Naturvårdsverket (2015e), s. 53. Rapporten ingår som underlag till för- djupade utvärdering av miljökvalitetsmålen 2015. 70Naturvårdsverket (2015c). 71Miljömålsrådet (2016), s. 23. 72Boverket (2011). 73Boverket (2013). Centrala horisontella styrmedel och strategier den kommunala översiktsplanen och att planerna sällan innehåller reella strategier för att närma sig måluppfyllelse. Studien visar att i av planerna har miljökvalitetsmålen integrerats fullt ut så att de fungerat som utgångspunkt för ställningstaganden. anger i rapporten och klimat- scenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan att klimatmålen måste integreras bättre i egen planering och att strategier, handlingsplaner och andra styrande dokument måste ta hänsyn till klimatmålen. konstaterar att om klimatmålet angavs som ramvillkor vid tillämpningen av det trans- portpolitiska målet skulle huvuddelen av vägprojekten inte längre bedömas som lönsamma i den samhällsekonomiska analysen.74 konstaterar i rapporten en hållbar stads- utveckling att tillämpningen av verktyg miljöbedöm- ning och miljökonsekvensbeskrivning är bristfällig i planerings- processer på såväl som statlig nivå. I det kommunala översiktsplanearbetet görs miljökonsekvensbeskrivningar och miljö- bedömningar ofta först i slutet av planprocessen, trots att arbetet ska göras tidigt i samband med samrådet. Förfarandet leder till att bedömningsverktygen inte används som tänkt för att bredda per- spektivet i dialogen inför kommunens ställningstaganden om användning av mark- och vattenområden. be- dömning blir att det är viktigt att väva samman miljökonsekvens- beskrivnings- och samrådsprocess för att få ett fördjupat underlag för kommunens ställningstaganden i översiktsplanen. menar även att många regioner saknar kun- skap om att kraven på miljöbedömningar gäller för framtagande av regionala utvecklingsprogram. Inga av de program som studerats i utvärderingarna har vare sig behovsbedömts eller miljöbedömts. anser därför att de regionala utvecklingsstrate- gierna behöver stärkas i fråga om kopplingen till miljökvalitets- målen och kraven på miljöbedömning.75 riktar även kritik mot beslutsunderlagen i infrastrukturplaneringen. De två senaste nationella infrastruktur- planerna uppfyllde enligt bedömning inte miljö- 74Trafikverket (2015e). 75Naturvårdsverket (2015e), s. 61. Centrala horisontella styrmedel och strategier balkens krav.76 Även har uppmärksammat att det finns ett behov av att utreda hur man kan garantera att miljöbedömningen och miljökonsekvensbeskrivningen för transportplaner (nationella och regionala) är av god kvalitet och uppfyller bestäm- melser.77 Frågan om bristande klimathänsyn i den statliga infra- strukturplaneringen beskrivs närmare i avsnitt 7.2. Det behövs höjd kunskapsnivå och bättre samverkan I en rad rapporter har berörda myndigheter före- slagit olika åtgärder för att stärka möjligheterna för kommuner, regionala organ och nationella myndigheter att genomföra en sam- hällsplanering som styr mot målen. En genomgående åsikt är att det behövs en kunskapshöjning hos alla aktörer som ansvarar för samhällsplanering och en bättre samverkan mellan stat och kom- mun. Även , som haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att öka den kommunala planläggningen för bostäder, för fram samma behov.78 betonar i rapporten en hållbar stads- utveckling behovet av ökad vägledning och utvecklade verktyg för hantering av målkonflikter på den regionala nivån och att sam- ordningen behöver stärkas och utvecklas i regionala fora.79 Det positiva sambandet mellan klimatåtgärder och regionalt tillväxtarbete samt betydelsen av en väl fungerande och samordnad samhällsplanering med ett regionalt perspektiv har lyfts fram av länsstyrelserna inom ramen för uppdrag att ta fram en klimatfärdplan till 2050.80 Behovet av samverkan har också identifierats i projektet som genomfört i sam- arbete med länsstyrelserna i syfte att utveckla hur den kommunala översiktsplaneringen kan samordnas med miljömålen, särskilt God bebyggd miljö. Tre viktiga steg för ökad samordning mot hållbar utveckling pekas ut. Dessa är dialog som verktyg, behovet av en 76Naturvårdsverket (), (2012f). 77Trafikverket (2015e). 78Planprocessutredningen har haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att öka den kommunala planläggningen för bostäder. Utredningens resultat redovisas i betänkandet Bättre samverkan mellan stat och kommun – vid planering för byggande (SOU 2015:109). 79Naturvårdsverket (2015e). 80Länsstyrelsernas regionala dialoger, (2012e). Centrala horisontella styrmedel och strategier tydlig nationell prioritering samt en uppföljning av miljömålet God bebyggd miljö som tydligare kopplas till den fysiska planeringen.81 lyfter i rapporten och klimat- scenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan be- hovet av en samordnad regional och lokal planering där frågor om bostäder, service och trafikinfrastruktur är fullt ut integrerade. För att öka det relativt outvecklade samspelet mellan kommuners översiktsplaner och de regionala utvecklingsprogrammen bedömer att det krävs en samverkan mellan och regional nivå, där gemensamt viktiga frågor tydligt förankras hos kommunala och regionala politiker samt medborgare och närings- liv.82 Länsstyrelserna har till Miljömålsberedningen framfört att det krävs tydliga uppdrag från regeringen för att problematiken med överlappande ansvar för energi- och klimatomställning och hållbar tillväxt ska kunna överbryggas genom samarbete. Tydligare upp- drag behövs därför till länsstyrelserna att i det regionala planerings- underlaget redovisa statens syn på hur ett transporteffektivt sam- hälle kan utvecklas.