sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Sammanlagt har utredningen genomfört möten med 29 rektorer för lärosäten med staten som huvudman. Därutöver har utredningen träffat rektorerna för de enskilda utbildningsanordnarna , i , och . Utredningen har också genom- fört två gruppmöten med sammanlagt 17 styrelseordförande vid universitet och högskolor. Därutöver har utredningen i särskild ordning samtalat med ytterligare tre styrelseordföranden. 2.3.5Möten med lärare, forskare och studenter För att inhämta synpunkter på ledning och styrning från verksam- hetsrepresentanter har utredningen genomfört fem fokusgrupps- möten med sammanlagt 36 lärare och forskare. Inför mötena fick deltagarna ta del av utredningens direktiv. Mötena utgick därmed från utredningens frågeställningar såsom de finns formulerade i direktiven. Vid mötet inledde utredningen med en kortare beskrivning av uppdraget och konkretisering av frågeställningarna varpå följde en öppen diskussion som utgick från deltagarnas olika erfarenheter. Urvalet av lärare och forskare som inböjds till mötena gjordes inte av utredningen utan av (), och där respektive organisation valde ut ett antal personer vilka inbjöds att träffa utredningen. SULF hanterade kontakterna med de lärare och forskare (medlemmar i ) som deltog i två av mötena. I de andra tre mötena deltog lärare och forskare som tilldelats forsknings- medel från respektive . Med hjälp av () har utredningen genomfört ett möte med sju studentrepresentanter från olika universitet och högskolor runt om i landet. Mötet inleddes med en kort presentation av utredningen och följdes av en fri diskussion kring studenternas erfarenheter och syn på hur ledning och styr- ning vid universitet och högskolor fungerar. Fokus var framför allt på lärosätenas beslutsprocesser och ledningsorganisation. 2.3.6Andra möten och aktiviteter Utredningen har haft en referensgrupp som har fungerat som ett forum för utredningen att pröva idéer, inhämta synpunkter, diskutera resultat samt förankra slutsatser och förslag. Referensgruppens sammansättning redovisas i bilaga 4. Utredningen har genomfört fyra referensgruppsmöten. Expertgrupp och övriga möten Regeringen utsåg utredningens expertgrupp . Två möten har genomförts med expertgruppen. Utredningen har informerat ansvarig statssekreterare vid mentet. Vidare har utredningen löpande varit i kontakt med flera lärosäten och träffat andra berörda myndigheter, som Universitets- kanslersämbetet och samt organisationer som , , , , och . Därtill har utredningen talat med ett antal enskilda personer samt med medlemmar i olika nätverk som Förvalt- ningschefernas nätverk och . Syftet med mötena har varit att utbyta erfarenheter och synpunkter samt för att förankra preliminära förslag. En förteckning över dessa möten finns i bilaga 5. I enlighet med utredningens direktiv har särskilt samråd genom- förts med SFS, SUHF och SULF. Samrådet har skett genom att organisationerna har deltagit med representanter i utredningens referensgrupp, genom särskilda möten med respektive organisation och genom att utredningen erbjudit dem att lämna synpunkter på förslag och textunderlag. Två öppna hearings har genomförts i för att ge möjlighet till diskussion och inhämta synpunkter på utredningens frågeställ- ningar. Sammanlagt deltog cirka 160 personer vid de två tillfällena. Vid hearing framträdde särskilt professor (), professor (ordförande ), rektor professor (dåvarande ordförande i ) samt professor (). Vid hearing deltog, i en paneldiskussion, (vice ordförande ), f.d. rektor och f.d. statssekreterare , professor () samt rektor professor (). Myndigheten för Tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) har lämnat ett antal underlagsrapporter med fallstudier av ledning och styrning vid sammanlagt 16 utländska lärosäten. Observationer från dessa fallstudier har beaktats vid många av utredningens ställningstaganden och omnämns i flera fall när utred- ningen har behandlat olika sakfrågor. Översikten har bidragit med mycket relevant information under utredningsarbetet. ningarna från Tillväxtanalys underlagsrapporter finns i kapitel 11. Rapporterna finns i sin helhet tillgängliga på Tillväxtanalys hemsida. har gett professor vid i uppdrag att sammanställa en forskningsöversikt över relevant litteratur inom området och ge en presentation av kunskaps- läget. Forskningsöversikten finns i sin helhet i kapitel 12. Översikten har bidragit med mycket relevant information under utrednings- arbetet. 2.3.9Metodologisk kommentar till kartläggningen om ledningsmodeller Utredningen vill uppmärksamma läsare på en metodologisk begräns- ning. Utredningens bedömningar om hur väl olika ledningsmodeller fungerar är i stor utsträckning baserad på olika aktörers bedömningar av hur dessa ledningsmodeller fungerar. Det har inte gått att göra en objektiv kartläggning av hur ledningsmodellerna i någon empirisk mening faktiskt fungerar. Därför har genomgången huvudsakligen begränsats till hur olika ledningsmodeller bedöms fungera. Det finns anledningar till denna begränsning. Empiriska studier av hur väl en ledningsmodell som till exempel kollegialitet fungerar kräver någon form av mätbarhet av såväl kollegialitet som ”väl- fungerande”. Det senare kan definieras på olika sätt, exempelvis som ”prioriteringsförmåga” eller – i ett vidare perspektiv – i vilken utsträckning ledningsmodellen leder till kvalitet i utbildning och forskning. Det finns dock uppenbara metodologiska svårigheter med att operationalisera och objektivt mäta dessa begrepp för att åstadkomma någon form av empirisk analys av korrelationen mellan till exempel kollegialitet och ”välfungerande”. Dessutom, även om en sådan empirisk korrelationsanalys genomförs, finns ytterligare svårigheter med att fastställa orsakssambanden. Kvalitet i utbildning och forskning kan ha många orsaker och beror i det enskilda fallet inte nödvändigtvis på att en särskild ledningsmodell tillämpats. Utredningen har följaktligen inte genomfört någon sådan empirisk studie av vilka ledningsmodeller som ger bäst förutsättningar för hög kvalitet i verksamheten. Sådana studier görs bäst inom forskningen och hade, bland annat av tidsskäl, inte varit möjliga att genomföra inom ramen för utredningen. Vi har inte heller i litteraturen kunnat identifiera några sådana empiriska studier av hur väl olika ledningsmodeller fungerar. Det som finns är redogörelser för enskilda personers eller gruppers erfaren- heter, bedömningar och antaganden. Utredningen har på samma sätt fått förlita sig på ledares och medarbetares samlade bedömningar av vad som fungerar bra och mindre bra. Våra ställningstaganden och förslag baseras på en sammanvägning av all den information utredningen sammanställt från universitet och högskolor och från ett stort antal personer verksamma inom högre utbildning och forskning. Vi hoppas också att kartläggningen av lärosätenas led- ningsfunktioner och de intervjuade personernas på viktiga punkter relativt samstämmiga bedömningar ska kunna utgöra ett använd- bart underlag för lärosätenas utvecklingsarbete. Utredingen har valt att löpande skriva ut ”universitet och högskolor” istället för att använda begreppet ”högskolan”, vilket ofta används med en innebörd där både universitet och högskolor innefattas. Anled- ningen är att undvika missförstånd då beskrivningarna i betänkandet i vissa fall avser universitet och i vissa fall högskolor. Enlig högskolelagen (1991:1434) ska universitet och högskolor med staten som huvudman bedriva utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, forskning och konstnärlig forskning samt utvecklingsarbete. I dessa uppgifter ska ingå att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat kommer till nytta. I betänkandet används löpande begreppen utbildning och forskning som beskrivning av lärosätenas verksamhet. samverkan med det omgivande samhället och nyttiggörande av forskningsresultat. Eftersom samverkan ska ses som en integrerad del av verksamheten inkluderar vi således samverkan i begreppen utbildning och forskning (om inte även samverkan explicit skrivs ut). I forskning inkluderar vi konstnärlig forskning samt utvecklings- arbete. Med ledningsorgan avses i betänkandet dels enskilda beslutsfattare, dels olika typer av beslutande eller beredande organ vid lärosätet. I betänkandet används fakultet, institution, fakultetsnämnd, institu- tionsstyrelse, dekan och prefekt som samlingsbegrepp. Med detta innefattas även ledningsorgan med andra benämningar men med motsvarande funktioner. Det innebär exempelvis att institution även kan avse enheter som formellt benämns akademi eller skola inom enskilda lärosäten och prefekt kan avse akademichef eller skolchef. Tolkningen av vad som anses vara motsvarande funktion vid respektive lärosäte har för tabellerna gjorts av , efter faktagranskning av de ingående lärosätena. För enkäten och intervjuerna har tolkningen gjorts av respektive lärosäte. Indelningen i fakultet och institution samt motsvarande enheter innebär att det förekommer att jämnstora organisationsenheter exempelvis återfinns inom olika kolumner i utredningens tabell- sammanställningar. En fakultet vid en liten högskola kan, i resurs- omsättning och antal anställda, motsvara en institution vid ett stort universitet. Utredningen har dock valt att använda dessa begrepp, dels för att det gör de organisatoriska strukturerna överskådliga och jämförbara, dels för att dessa kategorier är de mest vedertagna. Efter- som verksamheten primärt bedrivs vid institutioner och akademier är jämförelser mellan dessa organisatoriska enheter exempelvis relevant. Det bör även noteras att skillnader i storlek mellan organisatoriska enheter med samma benämning även kan förekomma inom ett och samma lärosäte. I betänkandet används generellt begreppet ledare, alternativt akademisk ledare, i vilket vi inkluderar befattningshavare inom lärosätets ledningsorganisation såsom rektor, ställföreträdande rektor, prorektor, vicerektor, rektorsråd, dekan, vicedekan, prefekt, akademichef och andra personer som är ledare för ett vetenskaps- område, en fakultet eller en institution, eller motsvarande enheter. Dessa uppdrag kan även innebära ett chefskap i den bemärkelsen att ledarna har ett arbetsgivaransvar. Så är dock inte alltid fallet varför vi valt att använda den mer inkluderande benämningen ledare. I de sammanhang där det explicit handlar om chefskap eller om den interna chefshierarkin används dock begreppet chef. Det kan finnas flera ledare/chefer under prefektnivån vilka har viktiga roller, men vi har valt att begränsa diskussionen till prefekt- nivån. I betänkandet används löpande begreppen lärare och forskare tillsammans. Med lärare avses de personer som, i enlighet med 4 kapitlet högskoleförordningen (1993:100), har en anställning som lärare vid lärosätet. I läraranställningarna lektor och professor ingår forskning, varför dessa grupper vanligen också beskrivs som forskare. Vi har valt att löpande även använda begreppet forskare eftersom det kan inkludera dem som har en annan form av anställning, såsom forskare, 1:e forskningsingenjör, seniorforskare eller liknande anställ- ning för disputerad personal.3 I det närmast följande kapitlet, kapitel 3, finns de övergripande motiveringarna till behovet av förbättrad ledning och styrning vid universitet och högskolor. I kapitel 4 följer en beskrivning av och diskussion kring olika förutsättningar för ledning och styrning vid 3 Anställningsbenämningarna är oftast forskare. Forskare är anställda enligt Lagen om anställningsskydd och följer arbetsmarknadens vanliga regler. I kapitel 5 förs en diskussion kring begreppet kollegialitet. I kapitel 6 görs en genomgång av hur ledning organiseras vid de svenska lärosätena, varefter följer en diskussion kring vilket mandat och ansvar olika ledningsorgan har formellt och i praktiken. I kapitel 7 finns en sammanställning av hur universitet och högskolor hanterar tre för verksamheten strategiskt viktiga frågor: organisations- förändringar, resursfördelning och rekryteringar. I kapitel 8 redovisas en övergripande iakttagelse som utredningen gjort där universiteten och högskolorna i landet delas in i två huvudgrupper. I kapitel 9 beskrivs och analyseras de akademiska ledarnas situation och i kapitel 10 förs en diskussion kring frågor om styrelse och rektor. I kapitlen 11–12 följer utredningens internationella utblick och forsk- ningsöversikt. I kapitel 13 redovisas, i enlighet med kommittéför- ordningen (1998:1474), förslagens konsekvenser och därefter följer utredningens författningskommentarer i kapitel 14. I kapitlen redovisas huvudsakligen sammantagna iakttagelser, vilka ibland åskådliggörs med goda exempel. De exempel som lyfts fram är avsedda att främja erfarenhetsutbyte och fungera som en utgångspunkt för diskussion av olika organisations- och lednings- modeller. Exemplen ska inte tolkas som att det saknas goda exempel vid andra lärosäten, eller att de lärosäten som lyfts fram fungerar bäst med sina beskrivna lösningar. Utredningen har inte haft möjlighet att besöka samtliga universitet och högskolor. Vidare har, som tidigare nämnts, delvis skilda ämnen diskuterats vid olika lärosäten beroende på vilka frågor som respektive lärosätes representanter velat lyfta fram. Delar av redovisningarna kring beslutsbefogenheter kan sannolikt upplevas som mycket detaljerade. Utredningen har dock strävat efter att ge en så komplett och nyanserad bild som möjligt av den variation som finns mellan lärosätena, varför detaljerna har ansetts motiverade. För den läsare som vill ta del av utredningens samlade bedömning i respektive fråga går det i regel bra att direkt läsa avsnitten Utredningens bedömning under vilka utredningens förslag också presenteras. 3Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och högskolor analyseras och förbättras? Svaret på rubrikens fråga är inte självklart. Kvaliteten i högre utbildning och forskning är naturligtvis det centrala, viktigare än själva ledningen av verksamheten. Regeringens svar på rubrikens fråga är emellertid ja, vilket visas bland annat genom såväl tillsättningen som fullföljandet av denna utredning, över ett regeringsskifte. Ledningsfunktionernas koppling till kvalitet och effektivitet i verksamheten betonas också i utredningsdirektiven. Ledningsverksamheten är inte ett självändamål, men ledning har ett instrumentellt värde i den mån den bidrar till att stärka utbildningen och forskningen. Svaga ledningar får svårt att nå upp till målet om hög kvalitet i verksamheten, vilket finns belagt i flera studier.1 Ledningsfunktionerna måste därför kontinuerligt utvecklas och förbättras, och det handlar såväl om linjeorganisationen som om den kollegiala organisationen, vars roller och inbördes relationer utvecklas i senare kapitel. En omedelbar anledning till behovet av analys och beskrivning är de reformer som genomförts för att öka lärosätenas själv- ständighet. Den senaste reformen 2011 kallas allmänt autonomire- formen men föregicks av en ännu mer omfattande sådan reform 1993, då mycket av det nationella regelverket för lärosätenas inre organisation och anställningsformer togs bort, och regel- och processtyrning delvis ersattes med mål- och resultatstyrning. 1 Öquist & (2012). Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och… grunden har ett ökat ansvar för styrningen av den egna verk- samheten delegerats från staten till de enskilda lärosätena. Dessa har efter nämnda reformer valt att organisera sina lednings- funktioner på olika sätt. saknas en allmän bild av hur ledning och styrning fungerar inom landets universitet och högskolor, vilket i sig är ett skäl för att genomföra utredningen. Den visar att variationen är betydande och att lärosätena kan lära av varandra. En annan anledning till behovet att beskriva och analysera ledningsfunktionerna är svårigheterna att verka som akademisk ledare. Det finns en djupt rotad kultur, åtminstone inom de stora och äldre universiteten, mot ledning och styrning av akademisk verksamhet i allmänhet. Det bottnar i de grundläggande principerna om forskningens och utbildningens frihet. Lärarna och forskarna får fritt välja sina forskningsproblem och utveckla sina forskningsmetoder (1 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434)), och lärarna rår över innehållet i utbildningen i den meningen att beslut om utbildningens uppläggning och genomförande ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens (2 kap. 6 § högskolelagen).2 Det finns lärare och forskare som med hänvisning till dessa principer hävdar att det inte bör finnas någon ledning och styrning av verksamheten, eller åtminstone att den bör minimeras till det absolut nödvändigaste. Lärosäten präglade av akademisk traditionalism – och det handlar framför allt om de äldre universiteten vilket vi närmare diskuterar i ett senare kapitel – betonar den akademiska friheten och en skeptisk inställning till ledning och styrning av verksam- heten.3 Men även dessa lärosäten behöver fungerande lednings- funktioner, och inget lärosäte undgår de utmaningar vi tar upp i följande avsnitt. Akademiska ledare ska styra över medarbetare som har mycket höga specialistkompetenser inom sina egna sakområden och som ofta har en egen externfinansiering, vilket gör att de kan arbeta relativt fristående från lärosätets övriga organisation. 2Varje lärare har inte samma frihet att bestämma över innehållet i sin undervisning som varje forskare har att bestämma över innehållet i sin forskning, men principen att personer inom lärarkollegiet beslutar om innehållet i utbildningen värnas av lärosätena med stöd av 2 kap. 6§ högskolelagen, vilken vi diskuterar närmare i kapitel 6. 3Se Bexell (2011) angående akademisk traditionalism. Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och… brukar beskrivas som att ”valla katter” eller ”dirigera solister”.4 En omständighet som ytterligare försvårat ledningen av framför allt de forskningsintensiva universiteten är den senaste 10-årsperiodens omfattande satsning på excellenta forskare och starka forsknings- miljöer. Satsningen har skapat en klass av mycket välfinansierade forskare som ofta förfogar över betydligt större ekonomiska resurser än närmast överordnad chef. Utredningen stödjer naturligtvis principerna om forskningens och undervisningens frihet, och har inget att invända mot att satsningar genomförts på excellenta forskare och starka forsk- ningsmiljöer. Givet ovanstående förutsättningar måste det emeller- tid finnas ledningsfunktioner som kan hantera de nödvändiga prioriteringarna mellan olika utbildnings- och forskningsområden. Ledningarna behöver bland annat förhålla sig till de senaste 10 årens betydande variationer, både utökningar och indragningar, i resurstilldelningen till utbildning respektive forskning, variationer som kan se helt olika ut på olika lärosäten. Därtill krävs starka ledningsfunktioner för att hantera de ökade kraven på att lärosätena ska bidra till samhällsutvecklingen, profileras och utnyttja den frihet som följt av autonomireformerna samt klara den ökade nationella och internationella konkurrensen. I följande avsnitt kommenterar vi hur dessa utmaningar förändrat den värld som och högskolor verkar i och hur de ökar lärosätenas behov av väl fungerande ledningsfunktioner. 3.1En utökad kravbild från regeringen och det omgivande samhället Högskolelagen inleds med att universitet och högskolor ska anordna utbildning och forskning och att det i dessa uppgifter ska ingå att samverka med det omgivande samhället och att forsknings- resultaten ska komma till nytta.5 Detta utvecklas i regeringens forsknings- och innovationspolitiska propositioner. I proposi- tionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30) formuleras målsättningen att ”ska vara en framstående forsknings- 4Haikola (1999). 51 Kap. 2 § högskolelagen. Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och… nation, där forskning och innovation bedrivs med hög kvalitet och bidrar till samhällets utveckling och näringslivets konkurrens- kraft.”6 Lärosätena ska inte bara bedriva bra forskning, det ska också vara forskning som kommer till nytta. På liknande sätt ökas kraven på att lärosätenas utbildningar ska motsvara samhällets och arbetsmarknadens behov. Den högre utbildningen beskrivs ofta som en förutsättning för näringslivets och välfärdens framtida överlevnad. Som exempel kan kommittédirektiven till utredningen om högskolans utbildningsutbud (dir. 2014:54) nämnas. I direktiven till utredaren ingick bland annat att göra en bedömning om lärosätenas utbildningsutbud är väl avvägt i förhållande till arbetsmarknadens behov och samhället i övrigt. I propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) förtydligades också betydligt mer specifika förvänt- ningar.7 Inom ett tjugotal strategiska forskningsområden tillfördes särskilda forskningsresurser. Områdena var utvalda dels för att de antogs vara sådana där har konkurrenskraftig forskning, dels för att forskning inom dessa områden skulle kunna bidra till att möta särskilt viktiga samhällsproblem.8 Sammantaget finns alltså tydligare krav än tidigare från regering och riksdag där lärosätena tillförs betydande resurser för att leverera svar på aktuella samhälls- problem. Om lärosätena ska kunna leva upp till dessa utmaningar behöver de också organisera sina ledningsfunktioner så att de kan hantera de uppsatta kraven. Den statliga forskningspolitiken har också sökt stödja en profilering av lärosätena. Satsningarna på nämnda strategiska forskningsområden och excellenscentra utlysta av forskningsråden har varit förknippade med en förväntan att lärosätena ska profilera sig mot olika områden. Som en följd av den nationella och internationella utvecklingen och den ökade konkurrensen är det nödvändigt för 6Avsnitt 4.1, Mål för politiken, prop. 2012/13:30. 2008/09:50. 8På ett likartat sätt har EU:s forskningsfinansieringsprogram Horizon 2020 delvis definierats i termer av samhällsutmaningar där forskningen förväntas bidra till att lösa olika samhälls- problem. Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och… universitet och högskolor att profilera sig mot de områden där man kan utveckla bästa kvalitet i verksamheten. Ett stort universitet kan ha stor bredd och flera profilområden, men att enbart nöja sig med bredd i verksamheten utan profilerade styrkeområden räcker inte. För mindre universitet och högskolor är profilering mer eller mindre nödvändigt. Vissa lärosäten, som till exempel , och har valt att profilera sig inom särskilda styrkeområden där de kan bygga upp en tillräcklig kompetens för att vara konkurrenskraftiga på en vidare arena. Alla högskolor har inte etablerat lika tydliga profilområden, men om de väljer att profilera sig har de flesta säkert förmågan att uppnå hög kvalitet inom åtminstone några verksamhetsområden, till exempel genom samverkan med näringslivet eller genom att ge särskilda utbildningar. Samma utmaningar gäller även för de större svenska universiteten, men i ett internationellt sammanhang där de oftast är relativt små aktörer och har svårt att konkurrera i alla ämnen. Profilering av universitet och högskolor sker inte av sig själv. För att klara fokusering och profilering behöver lärosätena väl fungerande ledningsorganisationer som kan få till stånd de nödvändiga prioriteringarna och avsätta tillräckliga resurser för de prioriterade områdena. Det omgivande samhällets förväntningar Det är inte bara regeringen som ställer ökade krav på lärosätena. Det omgivande samhället förväntar sig att universitet och högskolor ska understödja samhällsutvecklingen. Det är särskilt påtagligt för de regionala högskolorna. och kommunala myndigheter kan till exempel önska att vissa högskolor ska erbjuda specifika utbildningar för att säkra kompetensförsörjningen, eller att högskolorna ska delta i forskningsprojekt som drivs av företagen eller kommunerna ifråga.