sou · H4B361 · 2016-09-26 00:00:00 — Pensionsrätterna fastställs , varvid pengarna rekvireras från (den tillfälliga för- valtningen) och placeras enligt respektive sparares fondvalsprofil. Det kuvertet skickas ut , dvs. när placeringar redan är gjorda. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … på aktivitet inte – enligt utredningens mening – rimligen kan anses vara alltför betungande. En annan nackdel är att återkommande utvärderingsval kan komma att skapa en valtrötthet bland dem som en gång har gjort ett val, som regelbundet måste bekräftas. Denna nackdel kan också uttryckas på det sättet att många pensionssparare kan komma att uppleva de återkommande utvärderingsvalen som ett återkom- mande ifrågasättande av pensionsspararens vilja och förmåga att själv förvalta sin premiepension. Återkommande utvärderingsval kan komma att medföra ökade fondavgifter i vissa fonder, till följd av ökade kostnader för s.k. kundkontakter i samband med utvärderingsvalen. Omfattande för- säljningar av tillgångar i en fond till följd av utvärderingsval kommer att drabba de pensionssparare som har kvar sitt premie- pensionskapital i den aktuella fonden, jfr dock utredningens be- dömning i avsnitt 4.6 om att bör få i upp- drag att analysera om fonderna ska ges möjlighet att ha s.k. uttags- avgifter. Återkommande utvärderingsval innebär att det införs fler val- tillfällen i systemet vilket i sig torde öka risken för att premiepen- sionssparare drabbas av s.k. oseriös försäljning/marknads- föring/rådgivning, som en tydligare myndighetsinfor- mation torde minska denna risk. Under utredningsarbetet har det bl.a. framförts synpunkter om att en ordning med utvärderingsval skulle innebära en form av ne- gativ avtalsbindning, vilket normalt inte accepteras i svensk rätt. Utredningens bedömning är här att premiepensionssparandet inte bygger på ett civilrättsligt avtalsförhållande mellan pensions- spararen och i den mening som normalt avses inom ramen för reglerna om negativ avtalsbindning. Det nu- varande systemet innebär en möjlighet och rätt att knyta värdet på fordran om framtida pension till någon eller några av de fonder som erbjuds i systemet. Utredningens bedömning är att utredning- ens förslag inte innebär någon inskränkning av denna rätt. Det kan vidare argumenteras för att de förslag som lämnas i vart fall strider mot principerna bakom negativ avtalsbindning och att den ordning med utvärderingsval och konsekvenserna av passivitet i samband med utvärderingsval som föreslås skulle kunna med- föra en skyldighet för staten att ersätta spararen för spararens pre- Bedömningar och förslag med utgångspunkt … miepensionsutveckling efter en överföring av premiepensions- kapitalet på grund av passivitet, på den grunden att ansvaret för valet flyttas från pensionsspararen till staten. Utredningens be- dömning är att dessa frågeställningar bör uppmärksammas särskilt i beredningen av de förslag som lämnas i detta betänkande. Utredningens samlade bedömning är att en ordning med utvär- deringsval kan komma att leda till ett ökat antal klagomål och/eller skadeståndsprocesser riktade mot /staten, men att det är svårt att uppskatta hur stor en sådan ökning kan komma att bli. Det kan här noteras att antalet skadeståndsärenden kopplade till fondbyten av olika slag varit relativt lågt.18 En ordning med återkommande utvärderingsval kommer med stor sannolikhet att leda till en ökad koncentration av premie- pensionskapitalet hos en och samma förvaltare, AP7. En ökad koncentration av premiepensionskapitalet hos AP7 medför fördelar i form av s.k. stordriftsfördelar, men kan också medföra ökade koncentrationsrisker av olika slag (t.ex. risken för att brister i intern styrning och kontroll får större konsekvenser än tidigare). Här hänvisas också till våra överväganden kring Alternativ 2 i avsnitt 7. Ett alternativ till ett införande av en ordning med regelbundna ut- värderingsval skulle kunna vara att skickar målgruppsinriktade påminnelser (s.k. väckarklockor) till t.ex. de pensionssparare som har varit passiva . På- minnelserna skulle t.ex. kunna innehålla information om det lämp- liga i att göra regelbundna utvärderingar av sin portfölj och/eller sitt val av förvaltningsmodell. Denna typ av påminnelser skulle möjligen också kunna lämnas inom ramen för det kuvertet. Påminnelser skulle även kunna lämnas inom ramen för målgrupps- inriktade meddelanden via pensionsspararens egna sidor på Pen- sionsmyndighetens hemsida. Som framgått i avsnitt 4.3 är utred- 18 årsredovisning 2015 s. 63. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … ningens bedömning dock att en ordning med utvärderingsval torde få större genomslag än denna typ av alternativa åtgärder. Utredningens bedömning: I informa- tionsuppdrag får anses ingå en rätt att informera pensions- spararna om att Förvalsalternativet är avsett att vara ett bra stat- ligt alternativ för pensionssparare som inte vill, eller upplever att de inte själva kan, sätta samman och löpande förvalta en indivi- duellt anpassad premiepensionsportfölj. I Vägvalspromemorian föreslås att ges i upp- drag att i sin kommunikation med pensionsspararna ”framhålla förvalsalternativet AP7 Såfa som ett bra alternativ för de sparare som inte har tillräckliga kunskaper om systemet eller som inte vill välja mellan fonderna på fondtorget”. I utredningsdirektiven for- muleras frågeställningen något annorlunda; ”Bör Pensionsmyndig- heten i sin kommunikation med pensionsspararna framhålla att förvalsalternativet är ett bra alternativ till att göra ett eget val på fondtorget?” Skälen för utredningens bedömning: Utredningens bedömning är att ett framhållande av Förvalsalterna- tivet är ett exempel på den typ av puffar i premiepensionssystemet som utredningen anser vara motiverade, jfr avsnitt 4.1 (Över- gripande syfte) och avsnitt 4.3 (Användningen av s.k. puffar). Enligt utredningens bedömning finns det dock principiella skill- nader mellan att framhålla Förvalsalternativet för de som inte vill välja fonder, Bedömningar och förslag med utgångspunkt … framhålla Förvalsalternativet för de som inte har tillräckliga kunskaper om systemet, framhålla Förvalsalternativet som ett bra alternativ till att göra ett eget val på fondtorget Att framhålla Förvalsalternativet för de som inte vill välja fonder på fondtorget torde vara okontroversiellt, eftersom de pensions- sparare som inte väljer fonder på fondtorget placeras i Förvals- alternativet. Enligt utredningens bedömning torde det vidare inte finnas några problem med att beskriva den nu aktuella gruppen av pensionssparare (målgruppen), dvs. ”pensionssparare som inte vill välja fonder på fondtorget”. När det däremot gäller att framhålla Förvalsalternativet för de som inte har tillräckliga kunskaper finns det enligt utredningens bedömning svårigheter med att närmare beskriva vad som avses med tillräckliga kunskaper. Det alternativ som utredningen föreslår är att beskriva målgruppen med hänvisning till pensionsspararnas egen bedömning, dvs. till pensionsspararnas egna bedömning av sin kunskap/förmåga när det gäller egen förvaltning, jfr de undersök- ningar som redovisats i avsnitt 3.6. Ett annat alternativ skulle kunna vara att man använder den indelning av pensionsspararna som tagit fram, där pensionsspararna delas in utifrån olika nivåer på intresse och kunskap.19 Vi anser inte att bör framhålla Förvals- alternativet som ”ett bra alternativ till att göra ett eget val på fond- torget”, dvs. att framhålla Förvalsalternativet för alla utan närmare precisering, eftersom pensionsspararna har olika engagemang och kunskap. Det bör dock här understrykas att – enligt utredningens bedömning – har rätt att informera om fak- tiska skillnader gällande avgiftsnivå, skattekonsekvenser, risk och avkastning i de olika förvaltningsmodellerna. Utredningens bedömning är att myndighetsinformation om att Förvalsalternativet är avsett att vara ett bra statligt alternativ för vissa målgrupper av pensionssparare torde göra det grundläggande valet av förvaltningsmodell enklare för många pensionssparare, ef- 19 Se avsnitt 3.5. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … tersom sådan information gör det tydligare för pensionsspararna att premiepensionssystemet innehåller olika förvaltningsmodeller för olika målgrupper och att man inte själv måste sätta samman och löpande förvalta en portfölj av fonder från fondtorget. Är ett framhållande motiverat utifrån risknivå och placeringsinriktning? Som framgått ovan anser utredningen att den jämförelse mellan förvaltningsmodellen Förvalsalternativet och förvaltningsmodellen Egen portfölj som redovisats i avsnitt 4.3 motiverar puffar, i detta fall i form av ett framhållande av Förvalsalternativet för vissa mål- grupper. Den samlade bedömningen är att risknivån i Förvals- alternativet endast är en av de egenskaper som är av betydelse vid en bedömning av om ett framhållande av Förvalsalternativet för vissa målgrupper är motiverat. Vi anser att ett framhållande även kan motiveras utifrån själva konstruktionen av Förvalsalternativet. Mer konkret anser utred- ningen att det är motiverat att framhålla Förvalsalternativet för pensionssparare som inte vill eller upplever att de inte själva kan sätta samman och löpande förvalta en premiepensionsportfölj på bl.a. den grunden att Förvalsalternativet är en förvaltningsmodell där risknivån och placeringsinriktningen är anpassad vid inträdet, och därefter löpande anpassas utan krav på åtgärder från pensions- spararen. Här ska dock understrykas att det även på fondtorget finns fonder med anpassad placeringsinriktning och löpande an- passning (generationsfonder), och att dessa fonder ofta säljs i sam- band med rådgivning. Bakgrundsvis ges här en närmare beskrivning av risknivå och placeringsinriktning för Förvalsalternativet (AP7 Såfan). Inledningsvis bör det här noteras att det i lag anges att Sjunde AP-fondens förvaltning av fonder inom premiepensionssystemet ska ske uteslutande i pensionsspararnas intresse20 och att fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning upp- nås21. 205 kap. 1 § första stycket lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). 215 kap. 1 § första stycket lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Bedömningar och förslag med utgångspunkt … När det särskilt gäller risknivåerna i förvalsalternativet framgår det av förarbetena22 till den reformerade systemutformningen att någon risknivå i förvalsalternativet inte bör anges i lag23, och att risken i den samlade allmänna ålderspensionen bör beaktas när Sjunde AP-fonden bestämmer risknivå i förvalsalternativ.24 Det anges bl.a. att en följd av att risknivån i förvalsalternativet bestäms i förhållande till den samlade allmänna ålderspensionen är att risk- nivån för de flesta åldersgrupper kommer att vara högre än i Pre- miesparfonden, och sannolikt även högre än risknivån i de gene- rationsfonder som erbjuds av de privata förvaltarna. Det framgår att förvalsalternativet ska ha en differentierad risk beroende på pensionsspararens ålder, dvs. ha en generationsfondprofil. Det anges att en lagreglering om att risknivån ska vara låg i förvalsalter- nativet kan medföra onödigt låg premiepension och därmed inte anses vara i pensionsspararnas intresse. Den närmare utformningen av placeringsinriktningen för För- valsalternativet är inte fastslagen i lag, utan bestäms av Sjunde AP- fondens styrelse utifrån vad som anges i lagen om allmänna pen- sionsfonder och dess förarbeten. Som framgår nedan har Riks- revisionen genomfört en granskning av bl.a. den målfor- mulering som används. AP7 Såfa är en fondportfölj som består av två komponenter, AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond (de s.k. byggstensfonderna). Fördelningen mellan byggstensfonderna följer en livcykelprofil vilket innebär att den anpassas efter spararens ålder. Anpassningen sker på årlig basis, därav beteckningen årskulls- förvaltning. Upp till och med består AP7 Såfa av aktiefond. Efter minskar andelen aktiefond medan andelen räntefond ökar. landar fördelningen på två tredjedelar räntefond och en tredjedel aktiefond. I förvaltningen av AP7 Aktiefond används en s.k. hävstångstek- nik25. Hävstången är ett finansiellt instrument som gör att varje krona som investeras i fonden, i normalläget, ger en utväxling på 2009/10:44 s. 44 ff. 23I den äldre regleringen fanns risknivån för Premiesparfonden angiven i lag. 245 kap. 6 § i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) som hänvisar till 1 § andra stycket samma lag. 25Det kan noteras att även de privata fonderna på fondtorget kan ha fondbestämmelser som ger fonden möjlighet att använda sig av s.k. hävstångsteknik. Det finns fonder som använder sig av denna teknik. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … 1,5 (maximalt 1,62) gånger marknadsutvecklingen. Detta gäller både i uppgång och nedgång. Här ska nämnas att styrelsen i AP7 vid behov kan reducera hävstången, och att den ger en utväxling på 1,27 gånger marknadsutvecklingen. För sparare under tillhör AP7 Såfa risknivå 6 enligt den 7- gradiga skala som används i UCITS-faktabladen vilket motsvarar mycket hög risk enligt den skala som används av Pensionsmyndig- heten, och för sparare tillhör AP7 Såfa risknivå 4 enligt den 7-gradiga skala som används i UCITS-faktabladen vilket mot- svarar medelrisk enligt den skala som används av Pensionsmyndig- heten. Risken i AP7 Aktiefond (som utgör för sparare under ) är högre än i en genomsnittlig global aktiefond. För sparare under har risknivån i AP7 Såfa legat i nivå med en svensk aktiefond och en tillväxtmarknadsfond. Risknivån och placeringsinriktningen i AP7 Såfa är alltså olika för olika individer. På motsvarande sätt är risknivån och place- ringsinriktningen olika för olika individer på fondtorget. Risknivån i en fondportfölj bestäms framför allt av hur stor an- del aktier som ingår i portföljen. Nedan redovisas hur tillgångsför- delningen ser ut i Förvalsalternativet respektive på fondtorget. En- ligt utredningens mening kan tillgångsfördelningen på fondtorget sägas illustrera den genomsnittliga tillgångsfördelningen i förvalt- ningsmodellen Egen portfölj. Figur 4.3 Allokering av kapitalet på fondtorget respektive Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Skillnader i risknivå framgår också av nedanstående tabell. Tabell 4.2 Antalet fonder och totalt kapital inom respektive risknivå, samt antal sparare som gjort minst ett fondval inom respektive risknivå Tabellen redovisar data för hela fondrörelsen dvs. kapitalet som förvaltas av Sjunde AP-fonden ingår 21 184 271 173 58 298 487 704 669 436 599 895 49 240 355 956 10 575 168 530 737[1] 808 723 883 258 [1] 737 fonder har tillräcklig data för beräkning av risknivå per Kapital som förvaltas i Sjunde AP-fondens olika produkter 1 552 672 431 2 644 885 414 2 732 215 110 271 442 169 132 831 fonder på fondtorget + AP7 4 ”fonder” totalt 835 835 666 577 798 fondval [2] [2] Alla sparares valda fonder summerat Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Här bör också nämnas att relativt har ge- nomfört en granskning av det statliga förvalsalternativet i premie- pensionssystemet.26 sammantagna bedömning var bl.a. att vissa delar av förvaltningen av förvalsalternativet kan för- bättras; dels delar av Sjunde AP-fondens placeringsstrategi, dels fondens interna styrning och kontroll. rekommen- derade Sjunde AP-fonden att bl.a. komplettera målformuleringen, utveckla utvärderingen av den passiva indexförvaltningen och häv- stången, överväga att avveckla den aktiva förvaltningen samt utreda förvalsalternativet närmare ur ett pensionärsperspektiv. Sjunde AP-fonden instämde inte i kritik när det gäller utformningen av målet för förvalsalternativet och svårig- heterna att utvärdera förvaltningen. Sjunde AP-fonden menar att fondens överskuggande mål och uppdrag – att icke-väljarna ska ha minst lika bra avkastning som genomsnittet av spararna på fond- torget – har uppfyllts med råge, och framhåller att dess måluppfyl- lelse och förvaltningsprestation gentemot jämförelseindex utvärderas av regeringen. Sjunde AP-fonden ansåg att Riksrevisio- nens rekommendationer överlag var rimliga och konstruktiva, med undantag för rekommendationen att införa kompletterande mål för förvaltningsresultatet vid sidan av det nuvarande målet. Fonden betonade också att man bedriver utvecklingsarbete inom de övriga områden som rekommendationerna avsåg. Det bör även nämnas att regeringen27 inte delade den allvarliga kritik som riktade mot Sjunde AP-fondens interna styrning och kontroll, men delade bedömning att det finns behov av att se över regelverket för Sjunde AP-fonden. Det kan noteras att regeringen delade tveksamhet när det gäller värdet av den aktiva förvaltningen i Sjunde AP- fonden och att regeringen instämde i bedömning att det är angeläget att det görs en fördjupad analys av hur Sjunde AP-fonden bättre kan ta hänsyn till pensionärernas kortare place- ringshorisont. Av Regeringens skrivelse framgår bl.a. att avkast- ningen för Sjunde AP-fondens förvalsalternativ (AP7 Såfa) – – med god marginal överskridit snittet bland de Sjunde AP-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav, Regeringens skrivelse 2013/14:109 om förvaltningen av förvals- alternativet i premiepensionssystemet. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … privata aktörerna i premiepensionssystemet – – till slutet av 2015, och att Sjunde AP-fondens strategi ger goda resultat med stark utveckling på aktiemarknaden på grund av den höga aktieandelen som förstärks av en hävstång. Det angavs också att det – även om hävstången har dragits ner från – är rimligt att anta att AP7 Såfa går sämre än snittet i tider av svag utveckling på aktiemarknaden. Utredningens samlade bedömning är att ett framhållande av För- valsalternativet är motiverat utifrån bl.a. den risknivå och place- ringsinriktning som finns i Förvalsalternativet, eftersom förvalt- ningen förutsätts ske uteslutande i pensionsspararnas intresse med det övergripande målet att medlen ska placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås givet en risknivå som är differentierad uti- från ålder och som bestäms utifrån risken i den samlade allmänna ålderspensionen. Här ska även understrykas att Sjunde AP-fondens verksamhet granskas löpande. Statligt fondalternativ framför andra fonder? Att mer allmänt framhålla ett statligt fondalternativ – Förvals- alternativet – framför de privata fonderna kan hävdas vara ett av- steg från de ursprungliga principerna bakom premiepensions- systemet, eftersom dessa kan tolkas på det sättet att de statliga ka- pitalförvaltarna ska verka på strikt marknadsmässiga grunder och i konkurrens med de privata kapitalförvaltarna. Här ska nämnas att när man från början införde premievalsfonden ansågs det angeläget att denna skulle konkurrera med de privata fonderna på lika villkor. Av förarbetena28 till den reformerade systemutformningen fram- går bl.a. att det statliga förvalsalternativet ska vara öppet för aktiva val och utgöra ett alternativ i premiepensionssystemet för de spa- rare som inte vill eller har möjlighet att vara aktiva i förvaltningen av sitt premiepensionskapital samt att det i ett statligt pensions- system måste anses vara rimligt att staten ges möjlighet att intro- ducera och erbjuda alternativ som är anpassade efter pensions- spararnas kunskaper och engagemang för att förvalta premiepen- 2009/10:44 s. 48 ff. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … sionen och att staten därmed måste ha inte bara möjlighet utan också skyldighet att informera om de nya statliga alternativen. Det anges även att det vore olämpligt om staten genom skrivningar i äldre förarbeten skulle vara förhindrad att ge den information som kan komma att behövas för att pensionsspararna ska kunna ta till- vara sin rätt i premiepensionssystemet. Utredningens bedömning är att den form av framhållande som utredningen föreslår är förenligt med det synsätt som framgår av förarbetena till den reformerade systemutformningen. En alternativ åtgärd till att framhålla Förvalsalternativet för i vart fall den del av den tänkta målgruppen som upplever att de inte har tillräcklig kunskap skulle kunna vara utbildning/besluts- stöd/riktade informationsinsatser som ger den aktuella målgruppen de kunskaper (jfr ”tillräckliga”) som behövs för att uppnå ett bättre premiepensionsutfall inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj. Som framgått ovan har denna form av åtgärder visat sig ha begränsad effekt, även om det finns olika uppfattningar kring orsaken till detta (jfr avsnitt 4.3). Enligt utredningens mening bör denna form av insatser ses som komplement till de övriga åtgärder som föreslås. När det gäller mer allmänna insatser för att öka den finansiella kunskapen kan här nämnas det landsomfattande där myndigheter, organisationer och finansiella fö- retag samarbetar om folkbildning i finansiella frågor. Målet är kun- niga konsumenter som gör medvetna val, vilket kan uppnås med hjälp av olika utbildningsinsatser. Inom ramen för nätverket till- handahålls bl.a. målgruppsanpassade kurser av olika slag på t.ex. arbetsplatser, i samarbete med pensionärsorganisationer och ut- bildningsprojekt som riktar sig till gymnasieungdomar och unga arbetslösa.29 I detta sammanhang bör även nämnas Konsumenternas Bank- och som ger privatpersoner oberoende information och vägledning utan kostnad. Bakom Konsumenternas Bank- och 29 Fondbolagens utblick s. 38–39. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … står , , , och Fond- bolagens förening. Konsumenternas Bank- och ingår i den rikstäckande upplysningstjänsten Hallå Konsument som sam- ordnas av Konsumentverket.30 Ung Privatekonomi finns till för att inspirera och utbilda gymnasieungdomar i privatekonomi och sparande, och ge gym- nasieungdomar förutsättningar att ta kontroll över sin privatekonomi och sitt sparande. Projektet är oberoende och kostnadsfritt för skolorna. Initiativtagare är Aktiespararna, , , OMX och Unga Aktiesparare.31 4.6Individuell kostnadsdebitering baserat på utnyttjande av fondtorget Utredningens bedömningar och förslag: Det bör inte införas någon fondbytesavgift. bör få i uppdrag att undersöka möjligheterna att tillåta s.k. uttagsavgifter i de fonder som är anslutna till premiepensionssystemet. Med uttagsavgifter menas här avgifter eller andra tekniker för att justera fondandelsvärdet vid inlösen av fondandelar som ska betalas av pensionssparare som begär inlösen och tillfalla de pensionssparare som finns kvar i fonden. Bakgrund: Uppbyggnaden av fondtorget innebar en stor investe- ringskostnad. Denna kostnad debiteras spararen genom årliga avskrivningar . Kostnaden belastar alla individer oavsett om förvaltningsmodellen Egen portfölj (fondtorget) ut- nyttjas eller om individens kapital finns i de Färdiga risk- portföljerna eller i Förvalsalternativet. har dessutom mindre löpande kostnader kopplat till fondtransaktioner. De väsentliga kostnaderna för fondtransaktioner belastar fonderna och de sparare som finns där. 30Fondbolagens utblick s. 38–39. 31Fondbolagens utblick s. 38–39. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Förslaget i Vägvalspromemorian om individuell kostnadsdebite- ring motiveras med att det – på grund av rabattsystemet – är för- delaktigt för spararen att placera kapital i fonder på fondtorget jämfört med motsvarande fonder på fria marknaden, och att de individer som åtnjuter denna fördel också bör belastas med kostna- derna som har för att upprätthålla fond- torget. Kostnaden kan vara relaterad till dels om kapital placeras på fondtorget över huvud taget, dels till antalet transaktioner. Enligt Vägvalspromemorian är ytterligare ett motiv för införande av en individuell kostnadsdebitering att man skulle pröva en gång extra om man vill utnyttja fondtorget. I Vägvalspromemorian noteras att kostnaden skulle bli så låg att ett genomförande av förslaget sanno- likt skulle få begränsad effekt på sparbeteendet, vilket leder till att förslagets effektivitet skulle bli förhållandevis låg.