sou · H4B381 · 2016-11-25 00:00:00 — Mot bakgrund av det ovan anförda är det vår bedömning att bör få utökade möjligheter att process- leda parterna och att myndigheten ska kunna arbeta aktivt för att parterna ska uppnå frivilliga överenskommelser. Kronofogdemyn- dighetens skyldighet att processleda parterna och möjligheten att medverka till frivilliga lösningar bör regleras i utsökningsbalken. I följande avsnitt redovisar vi våra överväganden om formerna för medverkan till frivilliga överenskommel- ser och processledning. medverkan till frivilliga överenskommelser… Formerna för medverkan till frivilliga överenskommelser I vilka måltyper är det lämpligt att medverkar? De måltyper där vi bedömer att diskussioner för att nå frivilliga överenskommelser kan ha ett särskilt stort värde är när enskilda riskerar att förlora sin bostad, dvs. i samband med en ansökan om avhysning eller vid tvångsvis försäljning av bostäder. Det kan dock inte uteslutas att det även i andra fall kan finnas goda förutsätt- ningar att uppnå en överenskommelse med Kronofogdemyndighe- tens medverkan. har möjligheter att med- verka till frivilliga överenskommelser i det som benämns all- männa mål. Bestämmelser om skyldig- het att göra en gäldenärsutredning, meddela uppskov, kräva säker- heter och avbryta indrivning regleras i 6–18 §§ lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar (indrivningslagen). Kronofogde- myndigheten har således vissa möjligheter att medverka till att frivilliga överenskommelser uppnås i dessa mål. har inte befogenhet att medge betalningsanstånd för andra fordringar än sådana som omfattas av skatteförfarandelagen (2011:1244). Skulle de restförda posterna omfatta statliga fordring- ar som har debiterats av annan myndighet har det ansetts mest ändamålsenligt att bedömningen av vad som är till fördel för det all- männa görs samlat med beaktande av alla fordringar som är föremål för indrivning, dvs. Enligt förarbetena till lagen bör det därför i den situationen inte komma i fråga att med- ge anstånd med stöd av 63 kap. 23 § skatteförfarandelagen (prop. 2010/11:165 s. 1044). När det gäller hanteringen av begäran om ackord avseende statliga fordringar är det ensamt som har beslutanderätten. I dessa fall hänvisar alltid svaranden, både privatpersoner och näringsidkare, att ta kon- takt med som sedan fattar beslut i ärendet. hade 187 000 medborgare skulder enbart till staten. Dessa skulder avser exempelvis TV-avgifter, felparkeringsavgifter eller återbetalning av underhållsstöd. I enlighet med regeringens beslutade medverkan till frivilliga överenskommelser… strategi mot överskuldsättning14 har inlett projektarbeten med några av de myndigheter som överlämnar många fordringar till , med syftet att ut- veckla rutiner och arbetssätt som innebär att de debiterande myndig- heterna, så långt det är möjligt, själva driver in fordringarna. Myndig- heter som regeringen angett bör omfattas av detta arbete är t.ex. , Transportstyrelsen, Radiotjänst, , och . Detta arbete syftar således till att få debiterande myndigheter att aktivt jobba med sina ärenden innan skulderna lämnas till Kronofogdemyndig- heten för indrivning med målsättningen att på så sätt minska antalet mål som lämnas in till . Om målen inte lämnas in till för indrivning kan enskilda slippa negativa konsekvenser med exempelvis betalningsanmärk- ningar. Om dessa projekt får avsedd effekt kan det antas att antalet in- drivningsmål kommer att minska hos . Eftersom berörda myndigheter uppmanas att arbeta med sina ären- den själva kan det också förutses att respektive myndighet kommer att bygga upp viss kompetens inom området. Den kompetensen skulle även kunna användas när det gäller att diskutera frivilliga överenskommelser i de mål som lämnats in för indrivning till . är det dock som i merparten av in- drivningsmålen företräder staten för övriga debiterande myndig- heters räkning. Alternativet att samtliga debiterande myndigheter ska uppträda som motparter till gäldenären skulle innebära behov av kapacitetsfrämjande insatser vid respektive myndighet och där- med stora ekonomiska konsekvenser. I avsnitt 4.3.6 har vi konstaterat att vi inte kommer överväga ändringar av borgenärsroll i utsöknings- mål. utmönstrar vi så långt det går den särreglering som finns för allmänna mål. Även om det är mest sannolikt att vårt förslag om medverkan till frivilliga över- enskommelser kommer att få störst praktisk betydelse i mål som 14 Regeringens strategi mot överskuldsättning. /contentassets/dbde348c36014bfbb8d8f19cd3542b55/promemoria- strategi-for-att-motverka-overskuldsattning medverkan till frivilliga överenskommelser… rör enskilda parter menar vi att det även kan finnas fall där staten, som enligt gällande ordning företräds av , skulle kunna se fördelar med att delta i verksamhet för frivilliga överenskommelser. I merparten av dessa fall torde dock , precis som , kunna besluta om anstånd och avbetalningsplaner på egen hand. Vi föreslår alltså inte någon ändring i gällande ordning för hur avbetalningsplaner och ackordsuppgörelser ingås för statliga fordringar men utesluter inte heller alternativa möjligheter att nå en frivillig överenskommelse även när det är staten som är sökande. En bestämmelse om medverkan till frivilliga överenskommelser bör vara fakultativ Diskussioner om frivilliga överenskommelser är givetvis inte lämp- liga i alla mål vid . Incitamentet att nå en frivillig överenskommelse vid torde också skifta, beroende på vilka parter det rör sig om, hur det tagit för sökanden att få en utsökningstitel, fordrans storlek m.m. Ut- rymmet för att uppnå en frivillig överenskommelse torde ofta, men inte alltid, vara större när det bara finns en sökanden jämfört med om det finns flera konkurrerande fordringsanspråk. När Krono- fogdemyndigheten bedömer att parterna skulle förlora mycket tid och pengar på att delta i diskussioner för att nå frivilliga lösningar bör därför inte väcka eller engagera sig i frågan om inte båda parter önskar det. Eftersom medverkan inte är lämplig i alla utsökningsmål bör en reglering som uppdrar åt Kronofogde- myndigheten att medverka till frivilliga överenskommelser vara fakul- tativ. Det bör ankomma på att besluta när det är lämpligt att inleda diskussioner med parterna för att uppnå en frivillig överenskommelse. Ett exempel på när det inte skulle vara lämpligt är om en eller båda parter uppger att de inte vill delta i sådana diskussioner. Att tvinga en part som har en utsökningstitel att delta i sådana diskussioner torde sällan ha någon positiv effekt. Det skulle också kunna uppfattas som att parten nekas rätten till verkställighet. medverkan till frivilliga överenskommelser… Sammanträde för frivilliga överenskommelser Om det behövs bör kunna kalla parterna till ett sammanträde. Ett deltagande i ett sammanträde hos Krono- fogdemyndigheten bör dock inte orsaka parterna några större kost- nader. Det bör därför vara möjligt att delta i ett sammanträde utan att anlita ett juridiskt ombud. Det är följaktligen viktigt att de tjänste- män som håller i sammanträdena har den kompetens som krävs för att processleda parterna som de förhåller sig neutrala och opartiska. Ett sätt att kvalitetssäkra verksamheten kan vara en ordning som innebär att endast vissa kronofogdar med särskilt intresse och lämp- lighet för konfliktlösning ansvarar för att hålla i dessa sammanträden. Det bör ankomma på att bestämma vilka tjänstemän som ska kunna hålla sådana sammanträden. Om parterna ges möjlighet att delta per telefon eller videolänk eller på annat sätt som bestämmer kan kost- naderna begränsas. ska kunna hålla samman- träde med parterna på tid och plats som myndigheten bestämmer. Genom en reglering som föreskriver att får besluta att en part får delta i sammanträdet genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring blir regleringen teknikoberoende varför annan teknisk utrustning kan komma att användas . Precis som hyres- och arrendenämnder har rätt att för sina sam- manträden använda lokaler i domstolsbyggnad eller annan allmän byggnad som för tillfället inte är upptagen för sitt huvudsakliga ändamål eller är en gudstjänstlokal (31 § lagen om arrendenämnder och hyresnämnder) bör en motsvarande möjlighet finnas för . Om det uppkommer särskilda kostnader, t.ex. om lokalen måste hållas öppen endast på grund av Krono- fogdemyndighetens sammanträde, ska svara för dessa. Eftersom ett deltagande i sammanträdet bygger på parternas fri- villighet bör vardera parten stå för sina egna kostnader. Att vardera parten ska svara för sina kostnader bör framgå av den bestämmelse som reglerar förfarandet. medverkan till frivilliga överenskom- melser kommer att utgöra en del av huvud- funktion, den s.k. exekutiva verksamheten som bortsett från regler medverkan till frivilliga överenskommelser… om service och samverkan och om allmänna krav på handläggningen är undantagen förvaltningslagens (1986:223) tillämpning (se 32 § för- valtningslagen). Eftersom måste försäkra sig om att parterna vill delta i ett sammanträde för frivilliga överenskommelser och att det är lämpligt att inleda sådana diskussioner måste en hand- läggare ha kontakt med parterna innan förfarandet inleds. Sådana kontakter kan vara såväl muntliga som skriftliga. Vi anser inte att det behövs några formkrav för underrättelse om eller kallelse till ett sammanträde för att uppnå en frivillig överenskommelse utan Krono- fogdemyndigheten ska kunna anpassa kommunikationen till vad som är lämpligast i det enskilda ärendet. En underrättelse om eller en kallelse till ett sammanträde ska inte heller förenas med vite eller annan sanktion eftersom deltagandet är frivilligt. Om en part inte kommer till ett sammanträde torde det i normalfallet kunna tolkas som att parten är intresserad av att delta i diskussionerna och åtgärderna i utsökningsmålet ska därför fortsätta. Ett samman- träde kan antingen leda till att ett utsökningsavtal träffas och att sökanden återkallar målet (se nedan) eller att parterna inte uppnår en frivillig överenskommelse och handläggningen av utsökningsmålet fortsätter. Det är vår bedömning att det inte heller behöver införas någon reglering om formkrav för protokoll eller beslut. Tid och plats för sammanträde och resultatet av sammanträdet kan lämpligen dokumenteras genom en handläggarnotering i målet. Vad kan en frivillig överenskommelse i verkställighetsfasen leda till? Det är inte lämpligt att , som är verkstäl- lande myndighet, ska kunna undanröja en utsökningstitel. Enligt den grundläggande principen om parternas avtalsfrihet har dock parterna möjlighet att träffa avtal som innebär att det som anges i utsökningstiteln inte längre ska gälla. Eftersom parter fritt kan kom- ma överens om en lösning av en dispositiv tvist kan de också komma överens om att utsökningstiteln inte ska verkställas eller att utsök- ningstiteln ska anses verkställd. En sådan överenskommelse kan också villkoras av att svaranden fullgör sina förpliktelser enligt avtalet. kan upprätta och godta en avbetalningsplan för gäldenärer i det som benämns allmänna mål. medverkan till frivilliga överenskommelser… Den kunskap som krävs för att upprätta avbetalningsplaner finns således redan inom myndigheten. Det är därför inte främmande att skulle kunna anförtros uppgiften att bistå parter i alla slags mål med att upprätta avbetalningsplaner eller lik- nande avtal om en alternativ verkställighet av utsökningstiteln. Av- hysningsmål med hyresskulder är exempel på situationer där en avbetalningsplan skulle kunna upprättas om part- erna kommer överens. bör således kunna medverka till frivilliga överenskommelser och ska också kunna hjälpa parterna med att upprätta ett skriftligt avtal som ersätter svarandens förpliktelser en- ligt utsökningstiteln. Vi kommer fortsättningsvis att kalla sådana avtal för utsökningsavtal. Ett utsökningsavtal kan givetvis utformas på olika sätt med olika innehåll beroende på vad parterna kommer överens om. Vi har redovisat några exempel på vad ett utsöknings- avtal skulle kunna innehålla i bilaga 5. Om svaranden har fullföljt ett utsökningsavtal i vilket parterna kommit överens om att en utsökningstitel inte ska verkställas, men sökanden ändå ansöker om verkställighet av utsökningstiteln, kan svaranden invända mot verkställighet i enlighet med regleringen i nu- varande 3 kap. 21 § UB (vår föreslagna bestämmelse i 2 kap. 20 §). Utmätning ger förmånsrätt i den utmätta egendomen. Samtidiga beslut om utmätning av ett och samma objekt för flera fordringar ger som regel lika rätt. I förmånsrättslagen anges företrädesordning i förhållande till andra särskilda eller allmänna förmånsrätter (se 4 kap. 11 och 30 §§ UB samt 8 och 9 §§ förmånsrättslagen). För att inte den sökande som gått med på att diskutera en frivillig överenskommelse ska riskera att hamna i sämre ställning om det kommer in en ny ansökan om verkställighet bör Kronofogdemyn- digheten kunna besluta om utmätning och bevilja anstånd med för- säljning av egendomen som diskussionerna pågår. An- stånd kan dock inte beviljas än vad som följer av gällande frister. En annan fråga är vad som ska gälla om det kommer in en ny an- sökan om verkställighet från en annan borgenär efter det att ett medverkan till frivilliga överenskommelser… utsökningsavtal upprättats men innan det fullföljts. Om den borge- när som ingått utsökningsavtalet återkallar målet så fort parterna har träffat ett utsökningsavtal uppstår ingen konkurrens med andra borgenärer i verkställighetsprocessen. Den borgenär som ingått utsök- ningsavtalet riskerar emellertid att behöva ansöka om verkställighet på nytt eller bli sämre ställd än nya sökande. Om sökanden inte åter- kallar skulle emellertid behöva ”vilande- förklara” mål till dess förpliktelserna i utsökningsavtalet uppfyllts. Det är inte en lämplig ordning. Vi anser därför att målet ska återkallas när ett utsökningsavtal har ingåtts såvida inte den avtalade förplik- telsen ska uppfyllas i omedelbar närtid. I så fall kan målet vara ”öppet” till dess förpliktelsen uppfyllts utan någon formell vilandeförklaring. I annat fall ska målet återkallas. Vi föreslår därför inte någon bestämmelse som innebär att kan vilandeförklara målet i avvaktan på fullgörelse. Kronofogde- myndigheten bör informera sökanden om de risker som detta kan medföra så att han eller hon har ett fullgott beslutsunderlag vid över- vägande om att ingå ett utsökningsavtal. För att i någon mån skydda sökanden i utsökningsmålet och för att tillgodose behovet av ett effektivt förfarande bör Kronofogde- myndigheten, som diskussioner för en frivillig överens- kommelse pågår, även utan en uttrycklig begäran från parterna, kunna bevilja anstånd med avhysning eller med försäljning av fast egendom eller bostadsrätt. Vi har övervägt om Kronofogdemyn- digheten borde kunna bevilja längre anstånd än annars i en sådan situation, men eftersom inte ska kunna tvinga en part att delta i förlikningssammanträde och sökanden inte ska förtas rätten till effektiv verkställighet bör de tidsfrister som gäller för anstånd vid försäljning och avhysning tillämpas även i dessa fall. Det finns givetvis en risk för att en svarande som inte vill göra rätt för sig undandrar egendom eller vidtar andra ekonomiska trans- aktioner för att undvika en framtida verkställighet enligt utsöknings- titeln som diskussioner om frivilliga överenskommelser pågår eller anstånd är beviljat. En sökande som befarar att svaran- den inte vill göra rätt för sig kommer dock inte att vilja delta i några diskussioner för att uppnå en frivillig överenskommelse. Eftersom ska bedöma om det överhuvudtaget är lämpligt att inleda diskussioner för frivilliga överenskommelser och medverkan till frivilliga överenskommelser… eftersom verkställigheten ska fortsätta om sökanden inte vill delta i sådana diskussioner torde risken för att en svarande förhalar för- farandet och gömmer undan egendom inte öka nämnvärt genom att det införs en möjlighet för att medverka till frivilliga överenskommelser. 5.3.2En lagfäst skyldighet att utöva processledning Våra bedömningar och förslag: ska genom att utöva processledning se till att utsökningsmålet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i målet. Genom frågor och påpekanden ska Kronofogdemyn- digheten avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. skyldighet att utöva processled- ning lagfästs i UB. Vårt uppdrag är att ta ställning till på vilka sätt Kronofogdemyn- dighetens möjligheter till processledning kan förbättras. När vi har diskuterat ”processledning” har vi kommit fram till att begreppet även bör inrymma ett visst mått av materiell processledning, liknande den som förekommer vid de allmänna dom- stolarna. Genom att vi föreslår att ska få i uppgift att medverka till att parterna uppnår frivilliga överenskommelser kommer att behöva processleda parterna i större utsträckning än . Vårt uppdrag att överväga förutsätt- ningarna för processledning i syfte att effektivisera utsökningsför- farandet är dock inte uteslutande kopplat till Kronofogdemyndig- hetens medverkan till frivilliga överenskommelser. Vi har därför övervägt hur processledning kan förbätt- ras på ett mer övergripande plan. medverkan till frivilliga överenskommelser… Ett effektivt och rättssäkert utsökningsförfarande förutsätter att processleder parterna som utsökningsförfarandet ska vara snabbt och effektivt får inte enskildas rättssäkerhet eftersättas. En förutsättning för ett effektivt och rättssäkert utsökningsförfarande är att enskilda parter får nödvändig information om hur tilläm- par regelverket. i () har uppmärksammat att gäldenärer ofta inte känner till att de kan förbehållas pengar till exempelvis tandvård och glasögon efter kostnadsförslag under utsökningsförfarandet. Krono- fogdemyndigheten lämnar generell information om denna möjlighet på myndighetens hemsida men enskilda handläggare är försiktiga med att väcka frågan eftersom det kan finnas en risk att myndig- hetens opartiskhet ifrågasätts. Vi vill framhålla att en myndighet alltid bör kunna lämna korrekt information utan att framstå som partisk, så länge den information som lämnas endast är av upplysan- de och inte av rådgivande karaktär. Såväl gäldenärs- som borgenärs- kollektivet har ett intresse av att besluten blir rätt från början och samtliga berörda vinner på att veta vad som gäller. Förfarandet blir effektivare. Tydlig information i det inledande skedet av utsök- ningsförfarandet kan leda till färre rättelser och överklaganden av utmätningsbeslut. Mot bakgrund av att har ett pågående arbete med att modernisera och förenkla språket i informationsmaterial och beslut förutsätter vi att sådan information som BUS efterfrågat kommer att arbetas in i Kronofogdemyndig- hetens informationsmaterial och beslutsmallar. Verkställighetsprocessens ingripande konsekvenser ställer krav på att processleder parterna så att de kan agera på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Vi är därför av upp- fattningen att , utöver den allmänna service- skyldigheten som följer av förvaltningslagen, bör ha en i utsök- ningsbalken reglerad skyldighet att processleda parterna. I första hand ankommer det givetvis på parterna att tillgodose kraven på utredning. Om kommer fram till att utredningen har brister ska myndigheten verka för att bristen avhjälps så att målet blir tillräckligt utrett. processledning bör syfta till att andelen materiellt riktiga resultat ska öka och att myndighetens handläggning ska kunna inriktas på medverkan till frivilliga överenskommelser… det som är väsentligt i målet. En väl avvägd processledning bör i viss utsträckning kunna ersätta en parts behov av att anlita ett juri- diskt biträde. Om genom sin processledning snabbt och effektivt får ett komplett underlag inför sitt beslutsfattande, kan andelen materiellt riktiga beslut öka, vilket i sin tur kan minska andelen överklaganden och behov av kompletteringar i domstol. Utsökningsförfarandet blir därmed både effektivare och mer rätts- säkert. processledning bör t.ex. innefatta att myndigheten genom frågor klargör vad en part menar. Myndig- heten bör också påpeka rena förbiseenden från parterna. Vidare bör processledningen kunna innebära att förklarar vad för slags bevisning som krävs för att en viss invänd- ning ska kunna beaktas. bör informera parter om vad som krävs för att myndigheten ska kunna beakta en invändning mot verkställighet enligt 3 kap. 21 § UB (vår föreslagna bestämmelse i 2 kap. 20 §) utan att myndigheten för den skull ska uppfattas som partisk. Som exempel kan nämnas den situationen att svaranden invänder att betalning skett men inte bifogar något underlag som styrker betalningen. I ett sådant fall bör ta kontakt med svaranden och fråga om det finns något underlag till styrkande av betalningen, t.ex. ett kvitto. I detta sammanhang kan en jämförelse göras med processledning vid allmän domstol. Enligt 35 kap. 6 § RB ankommer det på parterna att svara för bevisningen. Rätten får endast självmant inhämta bevisning i tvistemål där för- likning om saken inte är tillåten (familjemål) och i mål om brott som hör under allmänt åtal. Att domstolen inte självmant får inhämta bevisning i dispositiva tvistemål innebär dock inte att rätten be- höver hålla sig helt passiv när det gäller bevisfrågor. En diskussion om vilken bevisning som kommer att krävas kan och bör ofta före- komma inom ramen för rättens materiella processledning. Det finns inte heller något som hindrar att rätten föreslår bevisning (prop. 2004/05:131 s. 231). För att opartiskhet inte ska ifrågasättas är det viktigt att processledningen sker öppet med insyn för samt- liga inblandade parter. Den som utövar processledningen måste givetvis vara väl insatt i målet och ha de kunskaper som krävs. medverkan till frivilliga överenskommelser… omfattande processledning ska vara vari- erar givetvis från fall till fall. Om en part t.ex. är sjuk eller inte talar svenska kan behovet av processledning vara större än i andra mål. Om det finns flera sakägare i ett mål kan processledningen behöva utföras något annorlunda än i ett mål med bara två parter för att myndighetens opartiskhet inte ska ifrågasättas och för att förfaran- det inte ska bli onödigt omständligt. 6Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan Utredningen har fått i uppdrag att ta ställning till om reglerna avseende utredning av gäldenärens till- gångar behöver förändras och hur kvaliteten på Kronofogdemyndig- hetens tillgångsutredningar kan förbättras. Vi ska även undersöka om nuvarande regler ger tillräckliga förut- sättningar för att på ett ändamålsenligt sätt utreda gäldenärers tillgångar och därigenom ta till vara borgenärernas intresse av att få betalt. I detta sammanhang ska vi överväga vilka verktyg som Krono- fogdemyndigheten bör ha tillgång till. arbete att effektivt utreda och utmäta gäldenärers tillgångar påverkas av vilka möjligheter Kronofogde- myndigheten har att samarbeta med och få information från andra myndigheter. När andra myndigheter genomför olika åtgärder, exempelvis trafik- eller tullkontroller, kan de träffa på personer som är svarande i utsökningsmål och som har egendom som skulle kunna bli föremål för utsökningsåtgärder. Kronofogdemyndig- hetens möjligheter att få kännedom om och medverka vid andra myndigheters aktioner är begränsade. Vi har därför fått i uppdrag att överväga om och under vilka förutsättningar Kronofogde- myndigheten ska kunna samverka i aktioner tillsammans med bl.a. polisen för att kunna genomföra verkställighet. I detta samman- hang ska vi också överväga om det finns ett behov av att ge Krono- fogdemyndigheten förbättrade möjligheter att, utan att själv vara närvarande, besluta om s.k. distansutmätning av egendom som påträffas av t.ex. En annan fråga vi ska överväga är hur möjligheterna för att få information om andra myndigheters åtgärder kan förbättras Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan och vad som i övrigt kan göras för att möjliggöra en bättre sam- verkan mellan olika myndigheter i fråga om verkställighet.