sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Naturgivna förutsättningar, klimatförändringar, demografi och samhällsutveckling innebär påtagliga utmaningar för dricksvattenförsörjningen och anger också villkoren för framtiden. Ett regionalt perspektiv, med ökad inriktning på mellankommunal samverkan och långsiktighet krävs för att säkra förutsättningar och verksamheter i ett generations- perspektiv. Behoven gäller hela kedjan från skyddet av dricks- vattentäkter till beredning och distribution av färdigt dricks- vatten. Samverkan kan avse såväl skyddsfrågor och teknisk infrastruktur, som organisatoriska och kompetensmässiga strukturer. Det är nu hög tid att hantera de samlade utmaningar som dricksvattnet står inför. Utredningen presenterar i kapitlen 6–11 en rad förslag avsedda att tillgodose behovet av ett strategiskt arbetssätt, ökad samverkan och nödvändiga krav på den all- männa dricksvattenförsörjningen. Förslagen avser att tydliggöra kravställandet, liksom stödet gentemot kommuner, producenter och andra aktörer i deras arbete. Förbättrad samordning, in- formation och kunskapsspridning eftersträvas på olika förvalt- ningsnivåer och för berörda statliga myndigheter. Samlade överväganden och förslag Det behövs också fortsatta utredningsinsatser kring det bredare sammanhang där dricksvattnet ingår. Samhällets sam- lade arbete med va-frågor, rening av avlopp och produktion av dricksvatten utgör avgörande och samhällskritiska system som behöver ses och hanteras i ett sammanhang. Utredningens föreslår att en kontrollstation för dricksvattnet sätts upp , där förslag och förutsättningar för den framtida försörjningen följs upp så att utvecklingen vid behov kan anpassas. Främst gäller det att bedöma om takten är tillräcklig i det samordningsarbete som krävs och i vilken ut- sträckning arbetet med att inrätta och ompröva vattenskydds- områden fullföljs. Ytterligare uppföljningsfrågor gäller förmåga till klimatanpassning och krisberedskap, finansieringsfrågor och kommunernas fortsatta möjligheter att ta ansvar för och säker- ställa försörjningen. 12.1En trygg dricksvattenförsörjning kräver samordning och långsiktighet En trygg, samordnad och långsiktig dricksvattenförsörjning kan tyckas självklar, men speglar på ett allmänt plan den grundläggande problematik som utredningen uppmärksammat. Dricksvattnet utgör landets i särklass mest samhällskritiska försörjningssystem, en förutsättning för att samhälle, företag och olika verksamheter ska fungera. Det är nu hög tid att hantera de samlade utmaningar som dricksvattnet står inför. Det allmänna dricksvattnet används av av befolkningen, priset har endast varit några ören per liter. Det är ett livsmedel som alla måste ha, under hela livet. Produktion och tillhandahållande av allmänt dricksvatten utgör således en grundläggande välfärdsuppgift, kring- gärdat av starka hälso- och säkerhetskrav. Ansvaret för dricks- vattenförsörjningen ligger på landets alla 290 kommuner, med vitt skilda förutsättningar i termer av invånarantal, utvecklings- potential och naturgivna förutsättningar. Trots stora skillnader i förutsättningar kommer rent och hälsosamt allmänt dricksvatten från de flesta tappkranar i landet. Så har det också varit . God tillgång på rent dricksvatten till lågt pris ses därför som både en rättighet och en självklarhet. Samlade överväganden och förslag kring dricksvattnet behöver således hålla hög kvalitet och säkerhet i ett mycket långsiktigt perspektiv. För konsumenterna kan det innebära mindre prishöjningar men ge möjligheter till en fortsatt trygg försörjning. En kombination av olika förhållanden och utvecklingslinjer skapar nya förutsättningar för dricksvattenförsörjningen. Framtida klimat- och samhällsförändringar ställer ökade krav på kom- munerna att långsiktigt säkra och förvalta strategiska vatten- förekomster. Vattnet känner inga administrativa gränser, ett mer övergripande och regionalt synsätt blir därför allt mer nödvändigt. Åldrande infrastruktur och eftersatta underhållsinsatser öppnar också för tilltagande utmaningar. Långsiktighet krävs då det gäller övervakning, planering, skydd av vattentäkter, klimatanpassning, krisberedskap och andra åtgärder. Tilltagande risker för vatten- burna kemiska och mikrobiologiska föroreningar till följd av klimatförändringar ökar behovet av förebyggande arbete för att säkra drickvattenförekomster, täkter och beredningsprocesser. Ökad omsorg måste läggas på produktionen av dricksvatten, med utveckling av nya tekniska lösningar för att hantera en del av de föroreningsproblem som uppstår och som skyddet av råvattnet inte fullt ut kan tillgodose. Kraven på kompetens och kunnande ökar påtagligt inom dricks- vattenförsörjningen, liksom inom många andra tekniska försörj- ningssystem. Det innebär också ökade krav på systematisk kompetensförsörjning, vilket förutsätter grundläggande kunskaps- utveckling, forsknings- och utvecklingsinsatser. Traditioner och invanda arbetsformer kan inte längre tas för givna. Det handlar i betydande utsträckning om att förnya arbetet, utnyttja skal- fördelar, hitta kostnadseffektiva lösningar och samverka på ett för försörjningen gynnsamt sätt. I utredningens kontakter med lokala aktörer inom dricks- vattenförsörjningen har ofta bristen på tid, kompetens och ekonomiska resurser lyfts fram. De utgör dock i allt väsentligt variabler som de ansvariga kommunerna själva förfogar över genom ökad framförhållning, politiskt väl avvägda beslut, adekvata taxe- nivåer och ändamålsenlig ekonomistyrning. Oförmåga att resurs- och kompetenssamverka över kommungränser, t.ex. genom kom- munalförbund eller samägda va-bolag, ska därför inte i första hand mötas med statliga manualer för att hålla sviktande operatörer Samlade överväganden och förslag Problemen och framtiden måste mötas på en annan nivå. Forskningen visar också att förutsättningar för samverkan finns och att viljan är utbredd på berörda förvaltningar i många av landets kommuner. Ett flertal goda exempel finns kring befintliga och planerade samarbeten, från mer storskaliga satsningar till mindre mellankommunala projekt. Statens roll är att också fortsatt lägga betydande kraft för att anpassa regelverk och andra former av mer övergripande stöd för verksamheten, så att den kan utvecklas på ett positivt sätt. Det kan även ta sig uttryck i vägledning, tillsyn och kontroll. Staten har också ett ansvar att utveckla och tillhandahålla övergripande övning och utbildning inom krisberedskapsområdet. Därtill krävs för- djupade och uthålliga satsningar på forskning och utveckling, ofta i samverkan med branschens aktörer. Ökad regionalisering och mellankommunal samverkan behöver sammantaget ses som viktiga utgångspunkter för framtidens dricksvattenarbete. Utredningen ser också fortsatt strategiskt arbete kring de speciella förhållanden som gäller landets storstäder och större befolkningscentra som avgörande. Det gäller långsiktiga och klimatanpassade lösningar kring och , i och andra områden där mer storskaliga försörjningslösningar redan finns eller diskuteras på . Samhällsutvecklingen är helt beroende av tillgången till rent dricksvatten. Det kan också krävas samverkan kring reservsystem, nödvatten och annan kris- beredskap för att säkra leveranser och hantera de oförutsedda händelser som ändå kan inträffa. Utredningens förslag innebär ett tydliggörande av gällande krav för det allmänna dricksvattnet, i vissa delar även en ambitions- höjning av det offentliga åtagandets karaktär. Det förutsätter dock en hel del arbete. Förändringstakten inom dricksvattenför- sörjningen bör noga följas , t.ex. med avseende på hur skyddet av vattenförekomster och kommunövergripande sam- verkan utvecklas. Resultatet av kommande uppföljningar bör även omfatta de arbetssätt och ansvarigheter som utvecklas , och vid behov behöver justeras. Utredningens uppdrag har avsett allmänt dricksvatten. Dricks- vattnet kan dock i vissa fall behöva sättas in i ett större sam- manhang. Recipienter för renat avloppsvatten utgör ibland rå- vattentillgång för dricksvattenförsörjning. Samlade överväganden och förslag ökar risken för bräddning av avlopp och föroreningar. Dricksvatten och avloppshantering kan då behöva hanteras i ett sammanhang, liksom de organisatoriska, finansiella och hälsomässiga aspekterna av samhällets åtaganden. har i kapitlen 6–11 redovisat sina överväganden och förslag inom olika delområden. Redovisningens struktur följer i stor utsträckning de utredningsdirektiv som satt ramarna för arbetet. Utgångspunkt för direktiven har varit att utredningens förslag till åtgärder ska bygga på rådande ansvars- förhållanden och ansvarsprinciper inom dricksvattenförsörjningen. Utredningen ser ett värde i att på detta sätt i första hand bygga vidare på sådant som i huvudsak fungerar. Flera förslag har system- karaktär, med inriktning på att förbättra funktionaliteten i de system som fortsatt ska upprätthållas på olika förvaltningsnivåer och av de aktörer som är ansvariga. Förslagen avser att tydliggöra kravställandet, liksom stödet gentemot kommuner, producenter och andra aktörer i deras arbete. Förbättrad samordning, information och kunskapsspridning efter- strävas på olika förvaltningsnivåer och för berörda statliga verksam- heter. Förslagen kan samlas under en rad rubriker, men ska ändå ses som ett sammanhållet paket för en framtida trygg dricks- vattenförsörjning. En balans har eftersträvats mellan vad som är möjligt för dagen, men också nödvändigt för morgondagen. Det är viktigt att de förändringar som introduceras följs upp. Då kan också villkoren för en fortsatt ansvarighet för produk- tion och distribution av dricksvatten lättare bedömas. Utred- ningens föreslår därför att en kontrollstation för dricksvattnet sätts upp , där förslag och förutsättningar för den framtida försörjningen följs upp. 12.2Åtgärder för att möta klimatförändringarna Klimatförändringarna är redan här. Det innebär ökande medel- temperaturer, ökad nederbörd, förändrade mönster för avrinning och avdunstning samt stigande havsnivåer. Tilltagande risker för vattenburna föroreningar ökar behovet av förebyggande arbete för att säkra drickvattenförekomster, täkter och processer. Långsiktig- het krävs då det gäller övervakning, planering, skydd av vattentäkter, Samlade överväganden och förslag krisberedskap och andra åtgärder. Åldrande infrastruktur och eftersatta underhållsinsatser kan göra situationen än mer utsatt. Ökad omsorg måste läggas på beredningen av dricksvatten, med utveckling av nya tekniska lösningar för att hantera en del av de föroreningsproblem som uppstår och som skyddet av råvattnet inte fullt ut kan tillgodose. Svenska vattenverk är sårbara för försämrat råvatten, särskilt de grundvattenanläggningar som har otillräckliga barriärer mot kemiska och mikrobiologiska föro- reningar. Även distributionsanläggningar och ledningsnät utsätts för ökande risker. Det gäller främst översvämningar, skred, ras och markrörelser som ökar risken för ledningsbrott och föroreningar. I vissa delar av landet kan vattenbrist uppstå som följd av klimatförändringar och ökad konkurrens om vattnet mellan olika samhällsbehov. Kraven på kompetens och kunnande ökar påtagligt inom dricks- vattenförsörjningen, liksom inom många andra tekniska försörj- ningssystem. Det innebär också ökade krav på systematisk kompetensförsörjning, vilket förutsätter grundläggande kunskaps- utveckling, forsknings- och utvecklingsinsatser. Traditioner och invanda arbetssätt kan inte längre tas för givna. Det handlar i betydande utsträckning om att arbeta på nya sätt, utnyttja skal- fördelar, hitta kostnadseffektiva lösningar och samverka på ett för försörjningen gynnsamt sätt. Kommunerna ansvarar för dricksvattenförsörjningen. Varierande förutsättningar och kapacitet ställer stora framtida krav då en likvärdig och trygg dricksvattenförsörjning ska upprätthållas. Staten kan medverka genom att ge stöd och riktlinjer. Utredningen pekar under följande avsnitt på en rad åtgärder som behöver vidtas i olika delar av dricksvattenkedjan för att klimatsäkra dricksvattenförsörjningen. Avgörande är att utveckla robusta och kompetenta utförar- organisationer. Grunden för detta skapas genom ökad mellan- samverkan och en mer regionaliserad syn på dricksvattnet. 12.3Skyddet av vattenförekomster och täkter Behovet av skydd av vattenförekomster avsedda för dricksvatten- användning beaktas inte i tillräcklig omfattning i kommunernas och länsstyrelsernas arbete. Hoten mot miljö och hälsa kan därför tillta. Vattenskyddsområden med skyddsföreskrifter har inrättats Samlade överväganden och förslag för en betydande andel vattentäkter, men skyddet är inte alltid uppdaterat och åtskilliga täkter saknar ännu skydd. Fortsatta åt- gärder krävs också för uppströmsarbetet, att möta klimat- och sam- hällsförändringar, åtaganden enligt och de svenska miljökvalitetsmålen. Ett förbättrat skydd förutsätter utveckling av lämpliga plane- ringsunderlag på lokal och regional nivå. Regionala vatten- försörjningsplaner ska därför tas fram genom uppdrag till läns- styrelserna. Sådana underlag ger förutsättningar för ett strategiskt förhållningssätt till vatten i kommunernas översiktsplanering, där bistår med sakkunskap och verkar för mellankom- munal samordning. Havs- och vattenmyndigheten ska ha ett väg- ledande ansvar för arbetet, efter samråd med och andra myndigheter. ges i uppdrag att närmare bedöma och redovisa jordbrukssektorns framtida behov av vatten- försörjning som underlag för planarbetet. Kommunerna ska ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan görs om att inrätta vattenskyddsområden, länsstyrelserna ges skyldighet att bereda och besluta. Det gäller såväl inrättandet av nya skyddsområden som översyn av befintliga äldre områden. Utredningen föreslår därför en förändring i . Kom- munerna ska ha skyldighet att ansöka om inrättande och om- prövning av vattenskyddsområden för alla större allmänna vatten- täkter som utnyttjas eller förberetts för att utnyttjas för uttag av dricksvatten. Det ska omfatta alla täkter som genomsnittligt ger mer än eller försörjer fler än 50 personer. En särskild tidsplan för ikraftträdandet fastställs. Det är också viktigt att säkra den mer långsiktiga förvaltningen av skyddet. Tillsyns- insatserna utgör en viktig del av det förvaltande arbetet och bör förstärkas. Havs- och vattenmyndigheten ska efter samråd med andra berörda myndigheter utveckla sin vägledning inom området. Skyddet av allmänna vattentäkter ska således fortsättningsvis ske genom inrättande av vattenskyddsområden med tillhörande föreskrifter. Det innebär att kommunens möjlighet att för yt- vattentäkter meddela föreskrifter med stöd av förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd kan begränsas. Samlade överväganden och förslag 12.4Anpassad kontroll och övervakning Den offentliga kontrollen av dricksvattenanläggningar utgör ett viktigt stöd för dricksvattenproduktionen och en trygghet för konsumenterna. Utredningen ser inte anledning att flytta det offentliga kontrollansvaret från till statlig nivå. Kontrollen behöver dock förstärkas, utökas och utvecklas för att kunna möta framtida krav på en trygg dricksvattenförsörjning. Det gäller en rad aspekter på kontrollen, som behöver anpassas och i vissa fall förändras. Förbättringar behöver också ske i rappor- tering och återkoppling mellan och statlig nivå. Kompe- tensfrågorna utgör en viktig grund för olika led i dricksvatten- försörjningen, liksom inom dricksvattenkontrollen. Den offentliga kontrollen av dricksvattenanläggningar stärks mer specifikt genom uppdrag till att utforma särskilda mål för dricksvattenkontrollen i den nationella kontrollplanen. Myndigheten föreslås också anpassa kontrollsystemet genom att se över gällande kontrollområden och riskklassningssystem för dricksvattenanläggningar. Särskilt vägledningsmaterial ska utformas som riktar sig till de kommunala kontrollmyndigheterna. För att underlätta rapporteringen till EU kring dricksvattnet, föreslås Livs- medelsverket även få bemyndigande att föreskriva om inhämtande av uppgifter om dricksvattenkvalitet från större allmänna producenter och distributörer. Dricksvattenproducenterna behöver regelbundet undersöka sitt råvatten, ofta kallad råvattenkontroll, för att uppmärksamma risker och optimera beredningen av dricksvattnet. Denna typ av under- sökningar behöver ges större tyngd eftersom det finns indikationer på att de är eftersatta på många håll. Arbetet kan utvecklas med stöd av föreskrifter, vägledning och branschriktlinjer. Livsmedels- verket föreslås få i uppdrag att förtydliga dagens funktionskrav kring undersökning av råvatten i dricksvattenföreskrifterna. Utredningen konstaterar vidare att det kan behövas ökad sam- ordning av producenternas undersökning av råvattenkvalitet med övervakningen inom vattenförvaltning och miljömålsarbete. Informationsutbytet kring kemiska och andra miljö- och hälso- risker i yt- och grundvatten behöver också öka. Utredningen före- slår därför att vattenmyndigheterna i ökad utsträckning ska kunna begära in relevanta och kvalitetssäkrade råvattendata från kommu- Samlade överväganden och förslag ner och producenter av allmänt dricksvatten. Vattenmyndigheterna ska också själva regelbundet återkoppla resultaten från tillgänglig miljöövervakning till dricksvattenproducenterna. 12.5Ökat fokus på krisberedskapsfrågor Det offentliga ansvarstagandet för krisberedskapen inom dricks- vattenområdet behöver stärkas ytterligare för att säkra en trygg försörjning av allmänt dricksvatten i landets kommuner. Det omfattar bland annat ett ökat ansvarstagande hos för den långsiktiga finansieringen av mer övergripande och fortvarig utbildning, övning, laborativ kompetens och övrigt expertstöd. Utveckling av nya och projektbundna aktiviteter med finansiering genom krisberedskapsanslaget kan även fortsättningsvis utgöra ett värdefullt komplement. geografiska områdesansvar kan också utvecklas då det gäller krisberedskapen inom dricksvatten- försörjningen. Det gäller även kommuners och andra aktörers grund- läggande uppgifter enligt ansvarsprincipen, t.ex. avseende strategisk kompetensförsörjning genom utbildning och övning. Konsumenternas tillgång till allmänt dricksvatten av god kvalitet utgör en nödvändig grund för utveckling och folkhälsa och måste därför säkras av landets alla kommuner. Så är inte alltid fallet . Utredningen föreslår därför att kravet på säkerställd förmåga till dricksvattenförsörjning förtydligas i vattentjänstlagen. föreslås få i uppdrag att utveckla dricksvatten- kontrollen så att också relevanta förhållanden kring krisberedskapen kontrolleras. Myndigheten föreslås också utreda förutsättningarna för ett nationellt system för strukturerad incidentrapportering. Läns- styrelserna har viktiga uppgifter i det regionala arbetet och ska enligt utredningen genomföra en fördjupad uppföljning av kommunernas analys- och planeringsarbete som rör dricksvatten och krisberedskap. Utredningen har också utvärderat vatten- katastrofgrupp VAKA, som kan ge stöd till dricksvattenproducenter och kommuner vid kriser och krisliknande tillstånd. Förstärknings- resurser finns också i form av nödvattentankar. Arbetet har varit värdefullt och ska därför upprätthållas vid . ska övervägas om verksamheten kan knytas närmare kommunerna och dricksvattensektorn, som ett led i det egna ansvaret för krisberedskapen. Samlade överväganden och förslag Landets allmänna vattenverk, ledningssystem och annan infra- struktur för produktion och distribution av dricksvatten uppvisar generellt sett inte akuta problem eller kännetecknas av påtaglig försämring. Variationen är dock stor mellan olika kommuner och betydande behov finns på sina håll av att utöka insatserna för förnyelse och underhåll. Åtgärder krävs för att undanröja en rad hinder på lokal nivå. Det gäller bland annat utveckling av va-organisationen, kompetens- försörjning, lokal ekonomistyrning och revision. Grundläggande planeringsinsatser krävs hos huvudmännen, liksom anpassad produktions- och distributionsteknik. Många aktörer befinner sig nu i en situation där åtgärder behöver vidtas. Utredningen konstaterar att regelverket inte utgör ett av- görande hinder för förnyelse och underhåll. Utredningen föreslår dock att krav på förnyelse- och underhållsplaner anges i vatten- tjänstlagen som stöd för anpassningsarbete, ekonomistyrning och taxesättning. Vattenverken behöver också förnya och utveckla sina tekniska och andra beredningssystem för att klara ökande föroreningar i råvattnet. Förtydligade beredningskrav behöver anges i dricks- vattenföreskrifterna, genom uppdrag till . 12.7Material i kontakt med dricksvatten I ett inledande delbetänkande om material i kontakt med dricksvatten, diskuterade utredningen främst myndighetsroller och ansvarsfrågor. Förslag lämnades om utökad information och tydlig- het från statens sida. Bland annat förordades ökad samordning mellan myndigheterna, bättre koppling till det pågående europeiska samarbetet och inrättandet av en informations- och kunskaps- plattform vid . Delbetänkandet föranledde regeringen att lämna ett särskilt uppdrag till om att utarbeta en strategi för arbetet med samordning, förbättring och utveckling av frågor rörande material i kontakt med dricksvatten. Samlade överväganden och förslag Den finns betydande variation i naturgivna, tekniska och kompe- tensmässiga förutsättningar mellan olika kommuner och huvud- män, då det gäller dricksvattenförsörjningen. Mellankommunal samverkan behöver som tidigare nämnts öka och utvecklas. Det kan t.ex. ske i bolagsform, genom gemensamma nämnder eller uppnå skalfördelar och ge ekonomiska, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar, stabilitet och hållbarhet. Även samverkan av mindre omfattning kan visa sig värdefull, t.ex. i form av kompetensutbyte och samarbete kring krisberedskap och reservlösningar. Det kan underlätta en nöd- vändig förändring mot ett mer regionalt synsätt på skydd och nyttjande av vattentillgångar. Mellankommunal samverkan kan även behövas i planeringsarbetet. Ett strategiskt förhållningssätt med grund i regionala och lokala planeringsunderlag ökar förut- sättningarna för att utveckla trygga försörjningslösningar. Många av landets mindre kommuner möter svårig- heter. Dessa svårigheter kan komma att öka, liksom kravnivån. Utredningen föreslår därför att det införs en skyldighet för kom- munerna i vattentjänstlagen att tillvarata möjligheterna att sam- verka. Utredningen avstår från att lägga ytterligare förslag som rör en i grunden ändrad ansvarsordning inom ramen för det offentliga åtagandet för produktion och distribution av dricksvatten. Frågan bör dock följas i ljuset av pågående klimat- och samhälls- förändringar. Utredningen konstaterar att dagens statliga samordningsarbete inom dricksvattenområdet inte fått avsedd effekt. Ett förtydligat och breddat samordningsuppdrag för dricksvattenfrågor ges till och närmast berörda centrala förvaltnings- myndigheter och länsstyrelser. Ett nationellt dricksvattenråd inrättas som stöd för ett uttalat strategiarbete. Rådet knyts till och ansvarar för framtagandet av en samlad dricksvattenstrategi med tidssatt handlingsplan. uppdras även inrätta ett för dricksvattenfrågor, för att ytterligare öka stödet till kommuner, konsumenter och övriga aktörer inom dricksvattenområdet. En utvecklad statlig styrning och samordning ger även en tydligare roll i de regionala dricksvattenfrågorna. Samlade överväganden och förslag uppdrag har avsett allmänt dricksvatten. Dricksvattnet behöver dock sättas in i sitt större sammanhang, vilket utredningens direktiv inte medgett. Recipienter för renat avloppsvatten utgör ibland råvattentillgång för dricksvatten- försörjningen. Klimatförändringarna ökar också risken för till- tagande föroreningar. Dricksvattnet måste hanteras i den helhet som kretsloppet utgör, liksom de organisatoriska, finansiella och hälsomässiga aspekterna av samhällets åtaganden kring allmänna va- tjänster.