sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Som exempel kan nämnas, ett universitet med en i övrigt mycket svag central styrning, där rekryteringar blivit det sannolikt viktigaste styrinstrumentet för utveckling. anstränger sig för att vara en attraktiv arbetsgivare för framför allt unga begåvade lärare och forskare i början av sin karriär. Karriärstrukturen bygger på finansiellt stöd i början av anställningen med begränsad undervisning vilket har gjort att anses attraktivt för unga lärare och forskare att inleda sin forskarkarriär vid. Liksom de svenska lärosätena har inte de finansiella musklerna som krävs för att alltid konkurrera med andra institutioner om de mer seniora forskarna, varför man valt att snarare erbjuda goda möjligheter för lärare och forskare att bygga upp sin karriär vid lärosätet och i stället avsluta den i eller . Vidare har starka och välfungerande mentorsystem och årliga utvecklingssamtal för att stärka sina lärares och forskares karriärutveckling. I sammanhanget kan också nämnas att man medvetet arbetat med breddad rekrytering av lärare och forskare, dels för att man anser att det förbättrar resultaten, dels för att vara en mer attraktiv arbetsgivare. Detta har lett till att forskarkåren vid lärosätet blivit mer blandad vad gäller socio- ekonomisk bakgrund, etnicitet och kön. betonar starkt att man enbart rekryterar personal utifrån excellens, och att den breddade rekryteringen inte är ett resultat av Hur bereds och beslutas strategiska frågor? positiv särbehandling utan av att de expertgrupper som tillsätts vid rekryteringar är sammansatta av personer med olika bakgrund.27 7.4.9Balansen mellan basanslag och externa medel - återigen Som beskrivits ovan finns en generell utveckling mot att frågor om rekryteringar i högre grad tas upp i de centrala strategidokumenten och att arbetet med rekryteringar i högre grad följs av lärosätets ledning. Det finns dock en stor variation vad gäller anställnings- formerna, dvs. huruvida läraranställningar finansieras via statsanslaget för forskning och forskarutbildning (basanslaget) eller externa medel. Vid en fakultet vid ett av de större universiteten berättade en dekan att i princip alla professorer vid fakulteten förväntas finansiera sina löner genom externa forskningsanslag. Det tycks dock som att allt fler universitet och högskolor, för att öka sin attraktivitet vid rekryteringar, väljer att utforma anställningar som fullt ut finansieras av statsanslagen. Vid några av de lärosäten som utredningen besökt är detta ett resultat av ett strategiskt ställningstagande från lärosätets ledning. Som exempel kan återigen nämnas där man beslutat att nyrekryterade forskarassistenter inte ska behöva använda tilldelade externa forsk- ningsmedel för sin lön. Vidare har vi redan nämnt där man beslutat att alla anställningar ska finansieras av basanslaget, vilket visat sig öka attraktiviteten vid rekryteringar. Det är således tydligt att frågan om basanslagets andel av de totala forsknings- resurserna även är aktuell vad gäller rekryteringar. En konsekvens av att anställningar finansieras fullt ut av lärosätenas basanslag är att antalet anställda minskar. Detta är dock inte fel. Utredningens uppfattning är att det i är för många lärare och forskare anställda i relation till de totala forskningsresurserna. Denna uppfattning har även framförts av många andra som utredningen talat med. Följden av detta är att många lärare och forskare har otillräcklig finansiering för sin verksamhet. behövs en omfördelning på nationell nivå så att basanslagets andel av de totala forsknings- resurserna ökar, om majoriteten av anställningarna ska kunna 27 Tillväxtanalys (PM 22014:25) s. 69. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? finansieras fullt ut av basanslaget. Basanslag kan också frigöras genom minskade krav på samfinansiering vid lärosätena. Poängen är inte att fler ska kunna anställas, utan att stärka lärosätenas ansvar och reella inflytande över rekryteringar. Genom att öka basanslagets andel av de totala forskningsmedlen skulle lärosätena på ett bättre sätt kunna styra rekryteringarna, i stället för att finansieringen av anställningen går genom externa forskningsfinansiärer. Det innebär inte att vi förordar att lärare och forskare ska befrias från att söka externa forsknings- bidrag. Forskarna ska fortsätta söka externa bidrag för sin forskning med anställningen vid lärosätet som bas. Rekryteringar är en långsiktig och strategiskt viktig fråga för universitet och högskolor och det är bättre att personal kan anställas på basanslag vid lärosätet, än att lärosätet fungerar som ett ”forskarhotell”. Med nuvarande situation har universitet och hög- skolor ansvar att aktivt diskutera inom vilka områden som man ska gå in med samfinansiering. Det är, enligt utredningen mening, inte alltid givet att lärosätet bör anställa en forskare som tilldelats externa medel utan att fundera över om anställningen ligger i linje med lärosätets strategi. En forskningsledare som utredningen diskuterade frågan med uttryckte det så här: Det är på mode att anställa forskare som fått pengar – är alla pengar bra pengar? Där måste man tänka lite tydligare – bestämma sig så att anställningen ligger i linje med strategin. 8 Två grupper av lärosäten Det har under arbetet med utredningen blivit tydligt att och högskolor, med utgångspunkt i utredningens fråge- ställningar, kan delas upp i två huvudgrupper. Den ena benämner vi nedan som ”de äldre universiteten” och omfattar , , och universitet.1 Den andra gruppen benämns nedan som ”övriga lärosäten” och utgörs av övriga lärosäten med staten som huvudman, stiftelse- högskolorna och i . Sannolikt karaktäriseras även vissa enskilda utbildningsanordnare, såsom , eller Sophia- hemmet högskola, också av egenskaper som ligger till grund för indelningen i ”övriga lärosäten”. När ledning och styrning av universitet och högskolor diskuteras är förhållandena vid de äldre universiteten oftast utgångspunkten och referensramen. Vi vill med detta kapitel fästa uppmärksamheten på att majoriteten av lärosätena skiljer sig från de äldre universiteten i frågor om ledning och styrning. Det är därför olämpligt att enbart utgå från de äldre lärosätena i diskussionen av dessa frågor. Uppdelningen mellan de två grupperna utgår från utredningens huvudfrågor om hur ledningsfunktioner organiseras och fungerar vid universitet och högskolor. Det handlar bland annat om relationer mellan ledningsfunktioner, delegering av beslutanderätt, ledningsmodeller, synen på kollegialitet och hur tradition/kultur kommer till uttryck i dessa frågor. Naturligtvis kan man göra andra relevanta uppdelningar av universitet och högskolor i utifrån andra frågeställningar och utgångspunkter. Vi vill också understryka att uppdelningen mellan de två grupperna ligger på ett 1 Beteckningen äldre universitet ska inte tas bokstavligt. Några övriga lärosäten, till exempel och , är betydligt äldre än och . Två grupper av lärosäten mycket övergripande plan. Det finns, inom de båda grupperna, betydande variationer vad gäller olika ledningsfrågor. Givetvis finns även skillnader som utredningen inte uppmärksammat. Dock anser vi att det finns tillräckligt många likheter inom, och skillnader mellan, grupperna vad avser utredningens frågeställningar för att på ett övergripande plan ge en relevant beskrivning av universitets- och högskolelandskapet. Till grund för vår bedömning ligger primärt den information som vi fått vid de möten och intervjuer utredningen genomfört. Därtill kommer kartläggningen av beslutsstrukturerna och enkät- studien. De fyra stora flerfakultetsuniversiteten , , och har mycket gemensamt ifråga om organisationsstruktur, delegering av beslutanderätt, tradition och kultur. Detta gestaltar sig delvis i tabellerna i föregående kapitel men det har framkommit särskilt vid utredningens intervjuer och möten. Nedan följer kortfattade beskriv- ningar av likheter och vissa skillnader mellan de fyra universiteten. Grundläggande gemensamma nämnare för dessa fyra lärosäten är den stora omfattningen av verksamheten och att denna är traditionellt organiserad i fakulteter med ett stort antal institutioner. Fakulteterna har en stark ställning. Verksamheten är mycket decentraliserad men omfattningen av vidaredelegationer av befogenheter, från fakultetsnämnd till institutioner, kan variera inom universiteten. och är nära nog kompletta universitet och har därigenom särskilda funktioner och profiler. saknar teknisk fakultet och saknar medicinsk och teknisk fakultet, men vid båda dessa universitet finns väl utbyggda samarbeten med de närliggande enfakultetsuniversiteten respektive och Kungl. Tekniska högskolan i . Två grupper av lärosäten och har åtta fakulteter, har fyra (varav en är tillika områdesnämnd) och har nio (varav två är tillika områdesnämnder). Indelningen i ämnesområden för fakulteterna vid de fyra universiteten är delvis olika. Även fakultetsindelningen inom de humanistisk- samhällsvetenskapliga områdena vid och ser olika ut och är historiskt betingade. De fyra äldre universiteten framstår som mer traditionsbundna och konservativa än övriga lärosäten vad gäller organisations- förändringar och det har visat sig svårt att förändra strukturen. Försök att ändra fakultetsstrukturen har gjorts vid , och , dock utan att någon ändring kommit till stånd. Vid genomfördes, i samband med autonomireformen och arbetet med att ta fram en arbetsordning, en kartläggning som synliggjorde vilka mandat inom organisa- tionen som var otydliga samt indikerade att det var för långt avstånd mellan olika enheter inom verksamheten.2 Kartläggningen visade att det fanns en stor variation av titlar och funktioner inom och att fakulteterna i princip fungerade som egna högskolor. En extern utredning tillsattes vilken bland annat före- slog en förändrad fakultetsindelning. Förslagen om den förändrade fakultetsindelningen möttes emellertid av ett stort internt mot- stånd, bland annat för att man ansåg att förslaget riskerade att leda till toppstyrning med begränsningar för forskningens frihet och kvalitet. Den omorganisation som sedan genomgick innebar en oförändrad fakultetsindelning men en förstärkning av institutionsnivån parallellt med ett minskat mandat för fakulteten/fakultetsnämnden. Som en följd av detta har verk- samhetsstödet på fakultetsnivån minskat som det verksamhetsnära stödet på institutionsnivån har stärkts. Även vid och vid har förslag om en förändrad fakultetsindelning diskuterats. Vid båda dessa lärosäten har det interna motståndet mot en förändrad fakultetsindelning dock varit alltför stort. Den organisation universiteten nu har valt innebär en oförändrad fakultetsindelning, 2 Omorganisationen av finns beskriven på hemsida () under projektet förnyas. Två grupper av lärosäten men med en ytterligare nivå inom det humanistisk-samhällsveten- skapliga området i form av en områdesnämnd under vilken fakulteterna sorterar. Syftet med införandet av områdesnämnder har bland annat varit att få till fler samarbeten inom området och på så vis utveckla verksamheten. Denna utveckling är värd att följa. Institutionerna är fortfarande många vid de fyra universiteten. Men vid framför allt , och i viss utsträckning även vid , har större institutionssamman- slagningar genomförts. Vid universiteten i , och finns beslutande institutionsstyrelser. I regel är prefekten ordförande i styrelsen. Det finns institutionsstyrelser med externa ledamöter, med teknisk-administrativ personal eller där representanter för personalorganisationerna har närvaro- och yttranderätt. Eftersom beslut som rör utbildningen fattas i institutionsstyrelsen har även studenterna rätt att utse ledamöter. Antalet ledamöter i institu- tionsstyrelserna varierar. Vid finns en centralt fastställd ram för antalet ledamöter (9-17 ledamöter) men fakultets- nämnden beslutar om den närmare sammansättningen av institutions- styrelsen. Vid finns ingen sådan ram. Det är dock rektor som fastställer institutionsstyrelsens sammansättning efter förslag från prefekten. Det finns en stor variation i antalet ledamöter i styrelserna mellan institutionerna vid , även inom en och samma fakultet. varierar antalet ledamöter mellan 7 till hela 25 ledamöter. Bak- grunden till den stora variationen är dels att institutionerna har olika storlek, dels att det råder olika traditioner vid olika institu- tioner inom . 8.1.2Stort avstånd mellan ledning och verksamhet Gemensamt för dessa universitet är att det finns ett stort avstånd mellan universitetsledningen och institutionerna. Rektor träffar prefekterna i prefektmöten en till samt vid särskilda institutionsbesök. Vid och har emellertid det stora avståndet mellan ledningen och institutionerna förändrats något , vilket beskrivs Två grupper av lärosäten Alla fyra universiteten är som nämnts mycket decentraliserade, men sannolikt är det mest decentraliserade. är betydelsefull med relativt mycket makt och egna styrsystem, vanligen med mandat att besluta om resurs- fördelningen internt inom fakulteten. En av de lärosätesrepresen- tanter som utredningen talat med beskrev det egna som ”en federation av starka fakulteter”. Vidare har fakulteternas dekaner traditionellt en stark position. Därigenom har de möjlighet att ta ett mandat som innebär att de spelar en nyckelroll för fakultetens utveckling. Avståndet mellan prefekt och universitetsledning är långt i jämförelse med övriga universitet och högskolor, vilket bland annat beror på de mellanliggande fakulteternas starka ställning. Som ovan nämnts träffar rektor vanligen prefekterna vid någon form av stormöten. Dock förefaller det som att rektor ibland har mer löpande kontakter med enskilda starka forskningsledare vid universiteten. Sådana kontakter är sällan formaliserade som regel- bundna avstämningar utan tycks vara mer kopplade till uppföljning och diskussion kring vissa prioriterade forskningsområden. Vad gäller det stora avståndet mellan universitetsledning och prefekt har en förändring skett inom det naturvetenskapliga området vid , där dekan tillika är vicerektor och ingår i universitetsledningen. Genom att dekanen numera också är vicerektor och ingår i universitetsledningen har avståndet från institutionsnivån till universitetsledningen minskat. Som nämndes ovan har även förändringar gjorts vid genom organisationsprojekt ”förnyas”, vilket påbörjades . Syftet var bland annat att minska avståndet mellan universitetsledningen och institutionsnivån. Vidare skulle institutionerna ges ett större operativt handlingsutrymme för utbildningen och forskningen, medan fakulteterna fick ett ökat strategiskt fokus på verksamheten. Två grupper av lärosäten 8.1.3Tradition av kollegialt beslutsfattande Vid de fyra äldre universiteten finns en stark tradition av kollegialt beslutsfattande genom beslutande institutionsstyrelser och fakultetsnämnder.3 Som vi diskuterat i kapitel 5 varierar innebörden av kollegialitet och kollegialt beslutsfattande. Det gör den även vid dessa universitet. Generellt tycks det finnas ett stöd för att beslut fattas i kollegiala organ såsom fakultetsnämnd och institutionsstyrelse. Det förekommer att kollegialitet framförs mer explicit som ideal av grupper av lärare och forskare, vilket förefaller förhållandevis ovanligt vid övriga lärosäten. Arbetet med att aktivt driva kollegialitetsfrågor är dessutom särskilt utvecklat inom humanistiska och samhällsvetenskapliga fakulteter vid de äldre universiteten. Vid övriga delar inom universiteten förespråkas inte kollegialiteten som förebild i lika hög grad bland lärare och forskare, även om kollegial praxis tillämpas i verksamheten. ska sägas att utredningen vid dessa universitet även har talat med flera lärare och forskare som framför kritik mot de kollegiala organens förmåga att fatta beslut och göra tydliga prioriteringar. En förenande faktor mellan de äldre universiteten är även traditionen av kollegialt valda ledare. Det är regel med val och rösträkning vid hörande inför universitetsstyrelsens beslut om att nominera rektor. Vad gäller frågan om hur ledare/chefer inom verksamheten utses finns en variation, som det är en generell uppfattning att bland annat prefektskapet vilar på ett kollegialt mandat. Prefekter utses emellertid olika vid universiteten. Vid utses prefekt av dekan för en treårsperiod efter förslag från institutionens anställda. Vid utses prefekt av rektor efter förslag från dekanen. Vid sker således varken val eller hörande bland de anställda vid institutionen. Dock hör i vissa fall dekanen institutions- styrelsen, men detta är ingen fastställd regel. Utredningen har kunnat utskilja vissa kulturskillnader och skilda upplevelser av hur ledningsfunktionerna och verksamhets- stödet fungerar inom denna grupp. 3 Vid finns, som tidigare redovisats, inte längre beslutande institutionsstyrelser utan institutionsråd med rådgivande funktion. Två grupper av lärosäten faller det finnas en relativt skarpt upplevd uppdelning mellan de ”olika linjerna”, dvs. den kollegiala linjen institutionsstyrelse- fakultetsnämnd-områdesnämnd, chefslinjen prefekt-dekan- vicerektor-rektor samt linjen inom verksamhetsstödet. Motsvarande uppdelningar finns vid de andra universiteten men det förefaller som upplevelsen av skilda kulturer och uppdrag är tydligast vid . Vidare finns bilder av att en alltför omfattande administration läggs på lärare och forskare på institutionsnivån i form av olika interna återrapporterings- och redovisningskrav, eventuellt en följd av universitetens storlek och den decentraliserade strukturen. Det är dock svårt för utredningen att uttala sig om huruvida denna administrativa ”börda” verkligen är större vid och de tre andra äldre universiteten jämfört med övriga lärosäten då vi inte har gjort någon genomgång av omfattningen av denna typ av ärenden. Inom gruppen av äldre universitet finns tydliga inslag av så kallad akademisk traditionalism, vilket kortfattat kan sägas utgöra en av flera ”idealtyper” eller modeller för hur universitet och högskolor bäst kan ledas. Den akademiska traditionalismen karaktäriseras av en betoning på det kollegiala ledarskapet och kollegiala beslutsfattandet ofta med en mer konservativ innebörd. Utgångspunkten är att styrningen av lärosätet ska utgå underifrån. Den akademiska traditionalismen värnar vanligen om rådande status och ett idealt tillstånd finns ofta mellan en generation och . Mindre fokus ligger på samhällsanpassning och nyttiggörande och mer på de akademiska traditionerna.4 Vid de fyra äldre universiteten yttrar sig tendensen till akademisk traditionalism bland annat i form av ökad benägenhet att bevara rådande struktur och status. Detta ser vi bland annat i beständiga fakultetsindelningar. Vidare sker mindre påverkan på verksamheten utifrån eventuella behov av samhällsanpassning. Denna slutsats ska inte tolkas som att vi anser att dessa universitet verkar inom en sorts renodlad akademisk traditionalism. Givetvis finns, vid så pass 4 Bexell (2011) s. 65–78. Två grupper av lärosäten stora och omfångsrika lärosäten en mängd inslag av andra tendenser. Som exempel kan nämnas omfattande pågående arbeten med nyttiggörande genom innovationskontor och holdingbolag. i relation till den övergripande bilden av universitets- och högskolelandskapet är det dock tydligt att dessa fyra lärosätens ledningsmodeller har tydligare inslag av akademisk traditionalism, vilket uttrycks genom kraftigt decentraliserade organisationer och starka traditioner av kollegialt beslutsfattande. Vidare finns en tveksamhet till universitetsledningens involvering i verksamheten, vilket kan uttryckas till exempel genom ett ifrågasättande av behovet av och syftet med ”rektors strategiska medel”. och förefaller, kanske föga förvånande, mest lika inom gruppen. och uppvisar något svagare tendenser av akademisk traditionalism, har mer enhetliga administrativa rutiner och en större benägenhet till att förändra organisationsstrukturer på institutionsnivån. och högskolor är sinsemellan mer lika varandra. Denna grupp innefattar ett stort antal universitet och högskolor och givetvis finns i många avseenden skillnader och undergrupper inom gruppen. De har olika profiler och utbildningens och forsk- ningens omfattning och inriktning varierar stort. Men återigen, de aspekter som ligger till grund för uppdelningen utgår från en sammantagen bild baserad dels på kartläggningen av de formella och informella beslutsstrukturerna, dels på vad som framgått i möten och samtal kring ledningsmodeller, relationer mellan led- ningsfunktioner och tankar kring rådande traditioner/kulturer vid de olika lärosätena. Eftersom utredningen inte har besökt samtliga lärosäten inom gruppen finns det givetvis en risk för att något/några av dem inte riktigt passar in i vår klassificering. Vi bedömer dock denna osäkerhet som förhållandevis liten baserat på den information vi fått genom samtal med rektorer, styrelse- ordföranden, kartläggningen av de formella beslutsstrukturerna och enkätstudien. Två grupper av lärosäten Övergripande beskrivning av gruppen , , , , , och är relativt stora lärosäten och har vissa likheter med de äldre stora universiteten, men det finns ändå mer likheter med övriga lärosäten vad avser ledning, kultur och organisation. Det gäller den mindre graden av decentralisering, närheten mellan läro- sätesledningen och institutionerna, mindre betoning på traditioner av kollegialt beslutsfattande och tydligare linjestyrning. Som exempel kan nämnas att frågor som rör anställning av professor och lektor oftare fattas i linjen av rektor, dekan eller prefekt. Vid flera av dessa lärosäten finns fakulteter som organisatoriska enheter. Fakulteterna har dock inte alls samma starka ställning som vid de äldre universiteten och avståndet mellan lärosätesledningen och institu- tionerna är, trots den mellanliggande fakultetsnivån, inte lika stort. Lärosätesledningen har möjlighet till relativt nära kontakter med prefekterna och institutionerna då antalet institutioner är begränsat. Vidare framstår det som att det varit lättare att genomföra organisatoriska förändringar vid dessa lärosäten än vid de fyra äldre lärosätena. , , och Kungl. Tekniska högskolan är i princip uppbyggda kring en fakultet vardera dvs. medicin respektive teknik (men med en eller flera fakultetsnämnder/motsvarande). utmärker sig exempelvis genom fokus på nyttiggörande och samverkan med det omgivande samhället. Inget av de lärosäten vi besökt har haft en lika tydligt och inarbetad koppling till nyttig- görande som vi sett vid . Som redovisades i kapitel 4 är , i och stiftelser och enskilda utbild- ningsanordnare, vilket bland annat påverkar hur besluts- strukturerna kan utformas. Beslut fattas inte av grupper som kollegiala organ, utan av enskilda ledare. Vidare har rektor mot- svarande funktion som en verkställande direktör. Försvarshögskolan och styrs av särskilda förordningar som bland annat innefattar regleringar vad gäller styrelse, rektor och övrig organisation. I förordning (2007:1164) för Försvarshögskolan finns bland annat bestämmelser Två grupper av lärosäten om att det vid högskolan ska finnas en forsknings- och utbildnings- nämnd med ansvar för forskning och för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Ledamöterna i nämnden ska bestå av veten- skapligt kompetenta lärare och forskare vid lärosätet, vilka utses genom val inom högskolan. Vidare ingår lärare inom ett visst ämnesområde tillika officer, tre externa ledamöter samt student- representanter. Man kan därmed på sätt och vis säga att den statliga regleringen av den interna organisationen och det kollegiala inflytandet är större för Försvarshögskolan i jämförelse med andra universitet och högskolor. Förordning (1993:221) för reglerar universitetsstyrelsens sammansättning men innebär i övrigt ingen särreglering av den interna organisationen i jämförelse med andra universitet och högskolor. De konstnärliga högskolorna , Kungl. i samt konstnärliga högskola kan sägas utgöra en egen grupp med särskilda förut- sättningar.