sou · H4B315 · 2016-03-01 00:00:00 — bidrar till att mål för utbildning eller praktik uppnås, eller bidrar till att miljömässiga mål nås. 41Research Report: Sustainable Porcurement, Social Value and the Third Sector in , Survey of Public Sector Commissionners and Procurement Professionals, for Business, , s. 6. 42Enligt undersökningen (Research Report: Sustainable Porcurement, Social Value and the Third Sector in , Survey of Public Sector Commissionners and Procurement Professionals, for Business, ) angav av upphandlande myndigheter att CBC-metoden används i alla offentliga kontrakt. Upphandlingar över EU:s tröskelvärden måste följa de regler som genomför EU-direktiven. Upphandlingar under tröskelvärdena som har ett gränsöverskridande intresse måste ske med beaktande av de EU-rättsliga principerna om öppenhet, likabehandling, proportionalitet, icke-diskriminering och ömsesidigt erkännande. Övriga upphandlingar under tröskelvärdena anses endast behöva iaktta nationella regler, i princip att upphandling ska ske till ”best value”. Sociala villkor kan användas i samtliga upphandlingar.43 EU:s principer hindrar dock sociala villkor som favoriserar lokala leverantörer, som kan anses diskriminerande, och som inte begränsas till ett villkor som direkt kopplas till utförande av kontraktet. Sociala villkor beaktas i hela upphandlingsproceduren Av en handledning utgiven av , som fortfarande tillämpas, framgår att ställandet av sociala villkor i offentlig upphandling bör följa följande steg:44 En upphandlande myndighet bör inför varje upphandling analysera om det är lämpligt att ställa krav på sociala villkor i den aktuella upphandlingen och om det behövs för att säkerställa de mål som myndigheten vill uppnå med villkoret. Det bör också säkerställas att de kostnader som kan uppstå kan täckas samt att det finns en efterfrågan som matchar tillgången. Ska det t.ex. ställas villkor om praktikanter bör det säkerställas att det finns arbete som praktikanterna kan utföra i det aktuella uppdraget och att det finns praktikanter att anställa. När sociala villkor ställs bör de ha stöd i myndighetens upphandlingsstrategi och integreras i hela upphandlingsproceduren. Det innebär att villkoren ska framgå redan av upphandlingsdokumenten, att villkoren bör beaktas när det säkerställs om 43Ready for Business Community Benefit , FAQ, s. 2 (wp-content/uploads/2013/03/lib-FAQs-Community-Benefit-Clauses-2013.pdf). 44The Scotish government Community Benefits in Public Procurement, A report demonstrating the methodology for including targeted recruitment and training in pyblic sector contracts by Rochars MacFarlane and , , 2008. leverantörerna har kapacitet att leverera det som efterfrågas, att villkoren bör ingå när anbuden utvärderas (i denna fas bör sådana villkor också poängsättas), samt slutligen att villkoren bör ingå i kontraktsvillkoren. Det kan med fördel ordnas möten med leverantörer innan upphandlingen påbörjas för att utreda vilka möjliga sociala villkor som kan ställas. De sociala villkor som ställs bör vara möjliga att utvärdera. De kan därför t.ex. formuleras så att sociala hänsyn avser en procentandel av den arbetstid kontraktet omfattar, anger ett antal (t.ex. hur många personer som ska anställas), anger angivna miniminivåer som ska tillhandahållas eller anger under vilka sociala förmåner ska tillhandahållas. Som exempel kan anges att fyra praktikanter ska sysselsättas under totalt av kontraktstiden. Är kontraktstiden okänd kan det anges att praktikanter ska sysselsättas av tiden som behövs för att leverera kontraktet. Innan krav ställs på anställning av personer eller praktik bör en myndighet också utreda vilket behov som finns hos leverantörerna och vilka behov som kan tillgodoses i det aktuella kontraktet. Det bör också beaktas hur många nyanställda och praktikanter som leverantörer kan ta hand om, det bör t.ex. finnas tillräckliga resurser för handledning och stöd för att anställningen och praktiken ska bli meningsfull. Kostnaden måste också beaktas. Här bör hänsyn tas till vilken produktivitet de som anställs har, om leverantören kan få statliga subventioner av lönen, vilka förkunskaper praktikanterna kan antas ha och vilken utbildning de behöver på arbetsplatsen. När myndigheter ska utvärdera anbud som innehåller sociala åtaganden ställer det krav på att det definieras vad som är ett bra anbud och hur olika krav viktas. Utvärdering får endast ske efter de utvärderingskriterier som tydligt angivits. Det framhålls särskilt att det i denna del av processen är viktigt att beakta kraven på öppenhet och likabehandling. Villkoren ska tas in i kontraktsvillkoren för att säkerställa att leverantören förbinder sig att uppfylla dessa. Hur kontraktet ska följas upp bör beaktas redan när det övervägs hur det sociala villkoret ska se ut eftersom det ibland kan vara både svårt och kostsamt att följa upp sådana villkor. Här måste också frågor om t.ex. hantering av personuppgifter beaktas. Det framhålls att uppföljning är viktigt, inte minst för att visa leverantörer att myndigheten tar villkoren på allvar. for business rekommenderar i en senare handledning att upphandlande myndigheter bör ge leverantörerna själva möjlighet att beskriva vilka sociala förmåner de kan leverera om de vinner kontraktet, snarare än att i kontraktsvillkoren föreskriva ett specifikt villkor.45 Det medför visserligen att myndigheten måste utvärdera och bedöma varje leverantörs förslag och jämföra förslagen med varandra vilket kan vara komplicerat men det ger leverantörerna incitament att fokusera på att leverera sociala värden. stad är största lokala myndighet. bestämde Council att sociala hänsyn skulle tas i offentlig upphandling. Staden skulle 2014 vara värd för the och stora byggprojekt inför denna tävling skulle inledas. Målet var att maximera de sociala vinsterna för staden utan att öka kostnaderna. En särskild tjänst inrättades för att enbart arbeta med detta. Staden bestämde sig för att bl.a. prioritera att ta sociala hänsyn vid byggandet av de arenor som behövdes för tävlingen. Arbetet med att ställa sociala villkor i upphandlingen utfördes i nära samarbete med projektledningen för bygget och med upphandlingsteamet. Fokus var på kontrakt som löpte över . De hänsyn som skulle tas avsåg tre områden: 45 for Business Community Benefit , FAQ, s. 3 (wp-content/uploads/2013/03/lib-FAQs-Community-Benefit-Clauses-2013.pdf). Målstyrd rekrytering av långtidsarbetslösa och de som slutat skolan. Affärsmöjligheterna skulle uppmärksammas. Små och medelstora företag och sociala företag skulle utvecklas. Hänsyn till dessa tre faktorer skulle tas i alla delar av upphandlingen, från förberedelserna inför upphandlingen till annonseringen och uppföljningen av kontraktet. En standardklausul för sociala hänsyn utarbetades. Denna omarbetades och förbättrades . I upphandlingsdokumenten ombads anbudsgivarna beskriva på vilket sätt de kunde underlätta möjligheterna för små och medelstora företag och sociala företag att ges uppdrag om de vann kontraktet. I utvärderingen av anbuden sattes leverantörens förmåga att uppfylla sociala hänsyn till av tilldelningspoängen. Alla leverantörer erbjöds också stöd för att ta fram och presentera sina sociala hänsyn. Resultatet av initiativet blev att tio projekt kom att inkludera sociala hänsyn, bl.a. byggandet av en velodrombana och huvudarenan för spelen. Ett av de större kontrakten tilldelades ett företag som åtagit sig att bidra till flera av de efterfrågade hänsynen. Bolaget åtog sig bl.a. att samarbeta med in , en organisation som stödjer sociala företag, för att identifiera lämpliga lösningar för sociala företag att agera som underleverantörer. Som ett resultat av arbetet tilldelades ett tvåårskontrakt till en underleverantör, ett socialt företag () som sysselsatte arbetstagare som kan ha svårt att etablera sig på arbetsmarknaden, t.ex. unga, arbetstagare med fysiska och psykiska funktionshinder, hemlösa och flyktingar. Underleverantörsuppdraget omfattade cateringservicen för en av byggarbetsplatserna med upp till 600 lunchgäster per dag. Genom detta gavs utbildning, praktik och arbetslivserfarenhet till arbetstagare. Genom den erfarenhet som bolaget då förvärvade kunde det därefter tilldelas flera andra kontrakt i offentliga upphandlingar. Införandet av strategin var inte helt utan kritik. Röster höjdes om att det skulle vara en alltför stor börda att använda sociala klausuler. Med hjälp och stöd från myndigheterna kunde dock ställandet av sociala villkor relativt snabbt bli en rutin som inte ansågs betungande. Vidare framfördes inledningsvis att det fanns risk för att upphandlingarna skulle bli alltför dyra. Ett testprojekt genomfördes som visade att så inte var fallet. Det tog också att informera leverantörer och andra om den nya policyn. I takt med att den använts i allt fler projekt har dock en allmän acceptans uppstått. En nyckelfaktor var också samarbetet med for business genom vilket kontraktsmöjligheter för sociala företag kunde identifieras trots att huvudkontrakten avsåg stora värden och stora projekt där små företag och sociala företag kan ha svårt att delta. Satsningen gav goda resultat. Av de som investerades i projekten skapades: 358 traineeplatser för personer som var nya på arbetsmarknaden. 149 långtidsarbetslösa och personer som lämnat skolan har fått praktik i sammanlagt . En stor mängd leverantörer registrerade sig på en särskild webbplats där kompetens som behövdes i projekten kunde hittas. 102 kontrakt tilldelades leverantörer eller underleverantörer med verksamhet i . Genom projektet har också sociala klausuler (social benefit ) fått en allmän acceptans i staden. Samarbetet mellan leverantörer, upphandlande myndigheter och stödjande myndigheter har utvecklats och fördjupats och projektet har spridits till andra verksamheter i staden. Projektet har utvärderats och det har fastslagits att följande faktorer varit särskilt viktiga för det goda resultatet. Strategin har haft ett starkt stöd både hos politiker och leverantörer och det har funnits en tydlig politisk strategi som också kopplats till företagens mål, vilket har gett projektet legitimitet. Resurser avsattes i form av en särskilt ansvarig person som underlättade samarbetet mellan alla aktörer och samordnade projektet. Möjligheter till att uppfylla de tre fokusområdena har underlättats genom konkret hjälp från for Business. Organisationen har stöttat leverantörer under hela processen med både praktiskt och rättsligt stöd. Villkoren uppmärksammades redan initialt i upphandlingsprocessen och behandlades som ett grundläggande element i specifikationen av kontraktsföremålet. Villkoren var också relevanta och proportionella. Särskilda och uppföljningsbara mål användes, vilket underlättade både för leverantörerna som skulle möta kraven i anbuden och för de upphandlande myndigheterna i utvärderingen av dessa och i uppföljningen. 7.9.3Exemplet New South Hospitals genomfördes en byggentreprenadupphandling av ett nytt stort sjukhus i . Uppdragsgivaren inledde upphandlingen med att göra en social och ekonomisk konsekvensanalys där flera viktiga faktorer som kunde leda till sociala vinster identifierades. För att kunna tillgodose dessa användes Community Benefit i upphandlingen. Villkoren fokuserade på målinriktad rekrytering av ”new entrants”, dvs. personer som inte har haft arbete på grund av arbetslöshet eller bristande erfarenhet, på praktikplatser samt på att skapa sysselsättningsmöjligheter för små och medelstora företag och för sociala företag. Dessa hänsyn beaktades i hela upphandlingsprocessen, från utformningen av upphandlingsdokumenten, som ett led i tilldelningen och i kontraktsvillkoren. I utvärderingsfasen tillfrågades anbudsgivarna om hur de avsåg skapa fördelar för samhället genom projektet. Svaret tillmättes vikt, , vid tilldelning av kontraktet. För att utforma svaret erbjöds hjälp från for Business. tilldelades en leverantör uppdraget. Uppdragsgivaren samarbetade nära med leverantören för att säkerställa att sociala företag kunde ges möjligheter att vara underleverantörer i projektet. Några målvärden sattes dock inte, i stället skulle resultat uppnås genom ett nära samarbete mellan leverantören, uppdragsgivaren och organisationer som for Business. En ansvarig person från uppdragsgivaren ingick i leverantörens genomförandegrupp för projektet. Leverantören utsåg också en person som skulle vara ansvarig för att genomföra dessa åtgärder. För genomförandet upprättade staden en databas med arbetstagare som erbjöd sina tjänster i projektet där leverantörer och uppdragsgivare på ett enkelt sätt kunde fylla eventuella vakanser. Ett av de projekt som identifierades som ett lämpligt uppdrag för ett socialt företag var målningen av ett mer än staket runt själva byggarbetsplatsen. Med hjälp av stöd från for Business tilldelades ett socialt företag, , kontrakt avseende målningen. Genom detta erbjöds sysselsättning till flera unga arbetstagare som haft svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Projektet ledde till mycket goda resultat. 185 nya jobb skapades varav gick till kommunmedborgare, 100 nya kvalificerade arbeten skapades, 47 praktikplatser för unga, 141 praktikplatser för andra och ett antal underleverantörskontrakt gick till lokala leverantörer. Det var också första gången ett socialt företag fick ett uppdrag i ett stort infrastrukturprojekt. Genom detta tydliggjordes att sådana företag har möjlighet att agera underleverantörer på ett affärsmässigt och pålitligt sätt. Därtill informerades både skolor och universitet om projektet. De faktorer som anses ha möjliggjort det goda resultatet är det nära samarbetet mellan leverantör, uppdragsgivare och hjälporganisationer som for Business, att sociala företag som OsKar fick stöd och hjälp för att lämna anbud i projektet, att målen sattes redan inledningsvis i projektet samt att leverantören tog den sociala delen av uppdraget på allvar. I detta projekt anställdes en särskild person för att ha huvudansvaret för ställandet av sociala villkor. Det anges också att en viktig faktor i projektet har varit tillgången till kvalificerad juridisk rådgivning som tydliggjort vilka möjligheter det fanns att använda sociala villkor. Uppdragsgivaren anser dock att det i framtida upphandlingar bör finnas klara mål som rör medverkan av underleverantörer i form av små och medelstora företag och sociala företag för att ytterligare förstärka det positiva resultatet i upphandlingar. Av exemplen i detta avsnitt har utredningen funnit vissa gemensamma faktorer som synes vara väsentliga för ett framgångsrikt användande av sysselsättningsrelaterade villkor i offentlig upphand- Nedan följer en sammanfattning av utredningens iakttagelser gällande sådana faktorer. För framgångsrik användning av sociala hänsyn framstår det som helt avgörande att det finns ett tydligt formulerat mål med såväl den generella tillämpningen av sociala hänsyn i offentlig upphandling som de faktiska villkoren i en aktuell upphandling. I flera av de länder som beskrivits i betänkandet har regeringen i det aktuella landet antagit en upphandlingsstrategi eller en handlingsplan för offentlig upphandling där det tydligt framgår att sociala hänsyn ska eller bör beaktas vid offentlig upphandling. Utifrån denna strategi har myndigheter på olika nivåer antagit handlingsplaner och vägledningar där det bl.a. anges vilka möjligheter som finns att ta sociala hänsyn och hur sådana hänsyn ska tas. Det är utredningens uppfattning att det är av stor vikt för att sociala hänsyn i offentlig upphandling ska fungera bra att det finns en tydlig koppling mellan målet med sådana hänsyn och de åtgärder som väljs för att uppnå detta mål. I flertalet av de redovisade fallen har användningen av sysselsättningsrelaterade hänsyn startat som ett projekt. Efter utvärdering har erfarenheterna av projektet blivit en del av det ordinarie upphandlingsförfarandet. I flera fall har projekten utformats i nära samarbete med arbetsmarknadens parter, branschorganisationer och leverantörer. Av exemplen framkommer vidare att det har varit av stor betydelse för användningen av sysselsättningsrelaterade villkor att både upphandlande myndigheter och leverantörer har haft tillgång till stöd, både under upphandlingsförfarandet och under pågående uppdrag. av de redovisade exemplen är det frivilligt för de upphandlande myndigheterna att ställa sociala krav i offentlig upphandling även om det finns en formell uppmaning om att ställa sådana krav. I de flesta fall har det därtill inte ansetts vara proportionerligt eller lämpligt att ställa sådana krav i alla upphandlingar. Det är vanligt att det av en handledning eller liknande framgår i vilka upphandlingar sysselsättningsrelaterade villkor bör eller ska användas. Detta anges vanligen genom att det ska röra sig om upphandlingskontrakt rörande ett visst område, t.ex. bygg- och anläggning, över ett visst kontraktsvärde och som sträcker sig över . Hänsyn tas också i många fall till förhållandena i varje enskild upphandling innan det bestäms om sociala villkor ska ställas. Vid bedömningen om det är lämpligt att ställa sysselsättningsrelaterade villkor i en viss upphandling synes det vara vanligt att ha en dialog med arbetsmarknadens parter, branschorganisationer och leverantörer. I flera av exemplen har leverantören haft viss frihet att själv välja på vilket sätt villkoren ska uppfyllas. Det kan röra sig om valfrihet i form av att välja om arbetet ska utföras av personer ur en viss grupp, t.ex. personer med funktionsnedsättning, eller om det ska utföras av ett så kallat socialt företag. I vissa fall kan leverantörerna själva föreslå hur uppdraget kan utföras på ett sätt som gynnar sysselsättningen. Framgången med att ställa sysselsättningsrelaterade villkor i och i Ghent synes också till stor del ha sin grund just i att leverantörerna själva varit delaktiga i utformandet av de villkor som de förbundit sig att uppfylla. I de flesta exemplen framhålls vikten av att följa upp ställda villkor. Bristande efterlevnad av villkoren är dock sällan förenad med sanktioner. Även i de fall det finns en ordning där sanktioner anges i kontrakten så är det ovanligt att dessa faktiskt används. I flera av exemplen framhålls i stället vikten av dialog med leverantörerna. Det synes finnas en etablerad uppfattning om att det är av stor vikt att få leverantörer att själva inse nyttan med att använda sociala villkor och att sådan insikt uppnås mer effektivt genom dialog än genom sanktioner. I flera fall framgår dessutom av vägledningar och liknande att sanktioner ska tillämpas med försiktighet och att det måste beaktas att de aktuella villkoren endast utgör en mycket liten del av det totala uppdrag som avses i kontraktet. Sanktionen måste således framstå som proportionerlig. Slutligen kan konstateras att det av flera exempel framgår att det ansetts möjligt att ställa sysselsättningsrelaterade krav i flera av upphandlingsprocessens faser. Upphandling och villkor enligt kollektivavtal En särskild utredare ska analysera hur uttryckliga krav på villkor enligt kollektivavtal kan föras in i de tre nya kommande upphandlingslagarna om offentlig upphandling, upphandling inom försörjningssektorerna och upphandling av koncessioner. Utredaren ska också analysera hur krav på att varor, tjänster och byggentreprenader ska produceras, tillhandahållas och utföras under förhållanden som uppfyller kärnkonventioner kan föras in i nämnda tre upphandlingslagar. Syftet med detta är att det handlingsutrymme som upphandlingsdirektiv ger i fråga om sådana krav ska utnyttjas för att därigenom stärka det sociala skyddet. Utredaren ska bl.a. dels analysera hur krav på villkor enligt kollektivavtal kan föras in som uttryckliga bestämmelser om sådana krav och föreslå hur sådana bestämmelser ska utformas i de nya kommande upphandlingslagarna, dels analysera för vilka kontraktstyper krav på villkor enligt kollektivavtal kan göras obligatoriskt och vilka villkor som kan omfattas av ett sådant obligatorium för respektive kontraktstyp. Utredaren ska vidare bl.a. föreslå bestämmelser som ställer krav på att dels varor, tjänster och byggentreprenader produceras, tillhandahålls och utförs under sådana förhållanden att kärnkonventioner i tillämpliga delar respekteras, dels de arbetsrättsliga lagar och kollektivavtal som gäller där arbetet utförs ska följas, om arbetet inte utförs i , och som är tillämpliga på arbetet. Uppdraget ska redovisas . antogs och rådets direktiv /24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG (LOU-direktivet), direktiv /25/EU om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv /17/EG (LUF-direktivet), samt direktiv /23/EU om tilldelning av koncessioner (LUK-direktivet). I dessa tre direktiv, upphandlingsdirektiv, finns flera bestämmelser som rör sociala krav, och därmed även löne- och arbetsvillkor, vid offentlig upphandling. De två viktigaste bestämmelserna i detta avseende är bestämmelserna om iakttagande av tillämpliga miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter (artikel 18.2 i LOU-direktivet, artikel 36.2 i LUF-direktivet och artikel 30.3 i LUK- direktivet) och om villkor för fullgörande av kontrakt (artikel 70 i LOU-direktivet och artikel 87 i LUF-direktivet). I direktivens bestämmelser om iakttagande av tillämpliga miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter anges följande (artikel 18.2 i LOU-direktivet). ”Medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ekonomiska aktörer vid fullgörande av offentliga kontrakt iakttar tillämpliga miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter som fastställts i unionsrätten, nationell rätt, kollektivavtal eller i internationella miljö-, social- och arbetsrättsliga bestämmelser som anges i bilaga X.” I de bilagor till vilka bestämmelserna om iakttagande av tillämpliga miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter hänvisar i fråga om internationella sådana bestämmelser anges bl.a. åtta kärnkonventioner (bilaga X till LOU-direktivet, bilaga XIV till LUF- direktivet och bilaga X till LUK-direktivet). I direktivens bestämmelser om villkor för fullgörande av kontrakt anges följande (artikel 70 i LOU-direktivet). ”En upphandlande myndighet får ställa särskilda krav på hur kontraktet ska fullgöras, under förutsättning att de är kopplade till kontraktsföremålet i den mening som avses i artikel 67.3 och anges i anbudsinfordran eller upphandlingsdokumenten. Dessa krav får omfatta ekonomiska, innovationsrelaterade, miljörelaterade, sociala eller sysselsättningsrelaterade hänsyn.” I direktiven finns flera hänvisningar till bestämmelserna om iakttagande av tillämpliga miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter. Sådana hänvisningar finns i bestämmelserna om ett anbuds överensstämmelse med skyldigheterna (artikel 56.1 andra stycket i LOU- direktivet och artikel 76.6 i LUF-direktivet), om skäl för uteslutning (artikel 57.4 första stycket a i LOU-direktivet och artikel 38.7 a i LUK-direktivet), om onormalt låga anbud (artikel 69.2 d och 69.3 i LOU-direktivet och artikel 84.2 d och 84.3 i LUF-direktivet), och om anlitande av underleverantörer (artikel 71.1 och 71.6 i LOU- direktivet, artikel 88.1 och 88.6 i LUF-direktivet och artikel 42.1 och 42.4 i LUK-direktivet). Av bestämmelserna om anlitande av underleverantörer framgår bl.a. att ”behöriga nationella myndigheter” ska genom lämpliga åtgärder säkerställa att underleverantörer iakttar tillämpliga miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter. Det kan även noteras att det finns bestämmelser i artikel 71.4 i LOU-direktivet och artikel 88.4 i LUF-direktivet som anger att frågan om ”huvudentreprenörens” ansvar inte påverkas av punkterna 1–3 i artiklarna.