sou · H4B328 · 2016-03-31 00:00:00 — Här måste en avvägning göras mellan myndigheternas behov av information och den administration som rapporteringen innebär för testorganisationen. Transportstyrelsen ska kunna återkalla ett tillstånd om förutsättningarna för tillståndet inte längre uppfylls eller om föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av föreslagen lag om försöksverksamhet i något avseende inte iakttas. ska kunna överklaga Transportstyrelsens beslut i tillståndsfrågan till allmän förvaltningsdomstol. I kammarrätten ska prövningstillstånd krävas. Rätten att överklaga bör finnas eftersom ett avslag kan ha stor betydelse för den sökandes möjligheter att utveckla och bibehålla sin verksamhet. För att tillförsäkra att regelverket för försöksverksamhet med självkörande fordon på väg följs ska Transportstyrelsen utöva tillsyn över försöksverksamheten. Transportstyrelsen får meddela de föreläggande som behövs för att regelverket ska följas. Den sanktionsmöjlighet som Transportstyrelsen har är möjligheten att återkalla tillståndet till försöksverksamheten. Tillsynen ska vara avgiftsfinansierad i likhet med övrig tillsyn som Transportstyrelsen ansvarar för. Överväganden, bedömningar och förslag Principiellt finns det vissa problem med att blanda tillsynsuppgifter med uppgifter som tillståndsgivning och normering. Särskilt problematiskt är detta där det finns en stor risk att myndighetens opartiskhet kan ifrågasättas. Eftersom försöksverksamhet med självkörande fordon är ett nytt och begränsat verksamhetsområde ser jag det dock som mest effektivt att ha tillståndsgivning och tillsyn i samma myndighet. På så sätt kan kunskap och kompetens samlas på ett ställe. Gällande kameraövervakning föreslås Datainspektionen ansvara för tillsynen i försöksverksamheten (se avsnitt 4.7). 4.3.9Samråd med andra myndigheter I 7 § förvaltningslagen (1986:223) anges bland annat att en myndighet själv har att beakta möjligheten att inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter. Transportstyrelsen bör i varje ansökan bedöma vilka övriga myndigheter som kan vara lämpliga att inhämta yttranden ifrån. Jag ser till exempel att och väghållaren är sådana myndigheter som yttranden regelmässigt bör inhämtas ifrån. Jag vill också särskilt lyfta fram vikten av att inhämta yttranden från och samråda med Datainspektionen beträffande övervakningskameror i fordonen. För att undvika onödiga kostnader kan det vara viktigt för testorganisationer att tidigt kunna förutse vilka krav Datainspektionen kommer att ställa i sin tillsynsverksamhet avseende till exempel säkerhet, metoder för avidentifiering och lagring. Datainspektionens krav bör därför vara med redan från början, som villkor, i Transportstyrelsens beslut. 4.4Alternativa sätt att reglera försöksverksamhet Ett alternativ till tillståndsförfarande skulle kunna vara att inte införa några nya regler kring försöksverksamhet utan låta dispensmöjligheten i 8 kap. 18 § fordonsförordningen (2009:211) omfatta all försöksverksamhet. har dispensmöjligheten varit närmast obegränsad med nuvarande teknik så länge vissa minimikrav har uppfyllts. Självkörande fordon ställer emellertid nya krav på dispensgivningen. Överväganden, bedömningar och förslag har fordonstillverkare en generell dispens för sina provfordon. Så länge vissa minimikrav är uppfyllda på fordonet har fordonstillverkare stor frihet att utforma fordonen under eget ansvar. Dagens regelverk utgår från att exempelvis en broms ersätts med en annan broms som antingen är likvärdig eller bättre. När det gäller självkörande fordon saknas ett beprövat automatiskt körsystem att jämföra med. Det kan därför bli svårt för Transportstyrelsen att säkerställa att dispens kan ges utan fara för trafiksäkerheten. Den närmast obegränsade möjligheten till dispens är inte heller alltid av godo. Det finns en osäkerhet kring var den bortre gränsen går. Ett tydligt tillståndsförfarande för försöksverksamhet med självkörande fordon ger en bättre förutsebarhet för testorganisationerna. Vidare har utredningen erfarit att problem har inträffat kring provfordon på väg i samband med flygande inspektioner. I sådana fall kan det vara bra för en testorganisation att kunna visa ett tillstånd för aktuell försöksverksamhet. Ett annat alternativ att säkerställa att den nya tekniken är trafiksäker skulle vara att ge Transportstyrelsen i uppdrag att utveckla nya standarder. Min bedömning är att detta tar och dessutom ser jag det som nödvändigt med kunskap från försöksverksamhet för att kunna utforma standarder. Att ta fram nya standarder är också kostsamt och risk finns att en nationell standard måste göras om när nya EU-regler har utarbetats på området. Jag ser därför inte att utvecklandet av standarder är en framkomlig väg när det gäller reglering av försöksverksamhet. Inget annat land har heller valt denna lösning i försöksverksamheten med självkörande fordon. En fördel med ett tillståndsförfarande i förhållande till standarder är att det öppnar upp för en marknadsdriven utveckling som inte begränsas av tekniska standarder. Överväganden, bedömningar och förslag 4.5Andra frågor kopplade till försöksverksamhet Min bedömning: Nuvarande regelverk tillåter försök med högt eller fullt automatiserade fordon såvitt avser infrastrukturen. Vid försök med självkörande fordon kan infrastrukturen behöva anpassas till de självkörande fordonen. Det har framförts till utredningen att det finns ett behov av att framför allt göra försök med självkörande bussar i kollektivtrafikfält. Utomlands förekommer det i försöksverksamheten att självkörande fordon får egna körfält eller körbanor. Några önskemål om att liknande regler skulle införas i , där en viss körbana eller körfält uteslutande fick användas av självkörande fordon i försöksverksamheten, har inte nått utredningen. Jag finner dock att det inte är en framkomlig väg att föreslå regler som skulle möjliggöra helt egna körfält för självkörande fordon i försöksverksamheten. En annan sak är försöksverksamhet på särskilda provbanor eller på teststräckor avlysta för allmän trafik. Regelverk för att tillgodose sådana behov finns redan. I försöksverksamheten får således självkörande fordon som regel samsas med annan trafik på vägen. När det gäller frågan om försök med självkörande bussar kan genomföras i körfält för fordon i linjetrafik m.fl. konstaterar jag att en kommun genom lokala trafikföreskrifter kan reservera en körbana eller ett körfält åt linjetrafik. Detta enligt 10 kap. 1 § andra stycket, p. 5 trafikförordningen (1998:1276). Enligt min mening tillåter nuvarande regelverk försöksverksamhet med bussar på nivå 4 och 5 i kollektivtrafikfält så länge det är frågan om fordon i linjetrafik. Det genomförs andra försök med bussar i linjetrafik till exempel ElectriCity i . Emellertid kan det finnas behov av att genomföra försök med bussar som inte går i linjetrafik. En kommun har möjlighet att ge rätt för förare av andra fordon än sådana i linjetrafik att använda körfältet för fordon i linjetrafik m.fl. (10 kap. 1 § andra stycket, p. 8 trafikförordningen). Enligt rättspraxis ska denna möjlighet användas restriktivt. Bestämmelsen har använts för taxi med motiveringen att taxi kompletterar kollektivtrafiken, åtminstone vid Överväganden, bedömningar och förslag färdtjänst och skolskjuts. Enligt min mening framstår det som tveksamt om en försöksverksamhet med självkörande bussar, som inte är i linjetrafik, kompletterar kollektivtrafiken. En möjlig väg är här att i stället använda bestämmelserna i 13 kap. 3 och 4 §§ i trafikförordningen där bland annat en kommun kan medge undantag i det enskilda fallet för körfält för fordon i linjetrafik m.fl. Nu- varande regelverk kan således hantera försök med självkörande bussar, som inte är i linjetrafik, och behöver därför inte ändras. När det gäller övrig infrastruktur får testorganisationen och ägaren till infrastrukturen komma överens om hur infrastrukturen ska anpassas. Ett sådant arbete pågår redan till exempel i där det planeras för ett 5G-nät, som kan användas i försök med självkörande fordon. Ett högt automatiserat självkörande fordon (nivå 4) kan köra själv på vissa sträckor medan den fysiska föraren förväntas köra på andra sträckor. Exempelvis kan väderförhållandena vara sådana att det självkörande fordonet inte kan köra på vissa vägsträckor. Ett annat skäl kan vara att tillräckligt detaljerade digitala kartor saknas för en vägsträcka. Eftersom föraren växelvis kommer att lämna över och ta tillbaka framförandet av fordonet behöver föraren fortfarande ha körkort för fordonet enligt dagens regelverk. Föraren kan befinna sig i eller utanför fordonet. Ett exempel på när föraren befinner sig utanför fordonet är i en situation där fordonet ska parkera sig själv i låg hastighet. Fordon på nivå 5 har ett fullt automatiserat körsystem som har kontroll över körningen i alla trafiksituationer och miljöer som en fysisk förare klarar av. I ett sådant fordon finns ingen fysisk fordonsförare. Inom vissa branscher där transporter sker på isolerade platser finns redan exempel på fullskaliga tester med helt självkörande förarlösa arbetsfordon. Ett exempel på detta är gruvindustrin i där gruvbolaget har haft 12 självkörande lastbilar i bruk.4 kan det vara aktuellt att denna typ av arbetsfordon passerar eller kör kortare sträckor på allmän väg. 4 Självkörande bilar – utveckling och möjliga effekter (Trafikanalys rapport 2015:6). Överväganden, bedömningar och förslag finns också visioner om självkörande fordonsflottor i städerna för passagerartrafik, att jämföra med dagens taxibilar. Syftet med den här typen av fordonssystem är att de ska kunna sköta sig själva i stor omfattning. I de fall något oväntat händer som fordonet inte kan hantera ska det stanna. Det innebär i sin tur att det måste finnas någon som kan omhänderta situationen. Ett exempel kan vara att fordonet stannar till följd av ett tekniskt fel. En möjlig lösning kan vara att varje sådant fordon har en fysisk operatör vars uppgift är att övervaka och hantera avvikelser som självkörande fordon på nivå 5 inte kan lösa på egen hand. En ordning där operatörer kontrollerar körningen tillämpas redan vid försök i vissa länder. Exempelvis utförs i försök med små bussar utan förare ombord (avsnitt 2.3). Fordonen övervakas av en operatör i ett kontrollrum som följer bussarna på en monitor samt kan ha direkt kontakt med passagerare i bussen. Frågan om hur många fordon en fysisk operatör kan hantera är för tidig att besvara. Erfarenheter från testverksamheten måste ligga till grund för en sådan bedömning. Antalet fordon kan bero på till exempel fordonstyp, vilken trafikmiljö fordonet befinner sig i samt vilka hastigheter det framförs i. I slutbetänkandet återkommer jag till dessa frågor och avstår därför i detta skede från en reglering i försöksverksamheten Min bedömning: I försöksverksamheten är det testorganisationen som måste ge den information och utbildning som behövs för att försöket ska kunna genomföras på ett säkert sätt. Självkörande fordon väcker frågan om det behövs någon särskild förarutbildning kopplat till körkortsutbildningen. På nivå 4 handlar det till exempel om att förstå hur föraren byter från manuellt läge till självkörande läge. Föraren måste också vara införstådd med de begränsningar fordonet har till exempel om det bara kan köra helt själv på motorväg. I en försöksverksamhet kan det bli frågan om att testa olika tekniker, situationer och miljöer. Det är därför inte möjligt att utforma en generell körkortsutbildning för självkörande fordon Överväganden, bedömningar och förslag som skulle vara meningsfull. I stället måste ansvaret ligga på testorganisationen att ge den information och utbildning som behövs för att försöket ska kunna genomföras på ett säkert sätt. Jag avser återkomma till frågan om körkort och självkörande fordon i slutbetänkandet. 4.5.4Flygande inspektioner av polisman Min bedömning: Dagens regler gällande flygande inspektioner kan kvarstå oförändrade. Transportstyrelsen kan i sin dispensgivning enligt 18 kap. 8 § fordonsförordningen ge dispens för kontrollbesiktning avseende provfordon. Den möjligheten ska även kvarstå i försöksverksamheten med självkörande fordon. Kontrollbesiktningen sker i en byggnad. Ute på en väg kan en motsvarande och likvärdig kontroll göras av en polisman eller en bilinspektör (2 kap. 10 § fordonslagen). Det finns inte någon dispensmöjlighet för flygande inspektioner. Till utredningen har det framförts att det händer att provfordon stannas för flygande inspektioner och att det då kan uppstå diskussioner om fordonets beskaffenhet och utrustning samt om fordonet är trafiksäkert. Det är inte givet att Transportstyrelsen och har en samsyn i dessa frågor. Varje polisman, som har anledning att anta att ett fordon som anträffas i trafik inte är i föreskrivet skick, får också utföra den kontroll av fordonets beskaffenhet och utrustning som uppenbart behövs från trafiksäkerhetssynpunkt (2 kap. 11 § fordonslagen) så kallad annan kontroll genom polisman. Frågan är om det även ska finnas någon dispensmöjlighet för flygande inspektioner och annan kontroll genom polisman. En polisman, en bilinspektör med flera får meddela de föreläggande, körförbud och andra beslut som behövs med hänsyn till ett fordons säkerhet eller lämplighet i trafik (3 kap. 6 § fordonslagen). En polisman får också hindra fortsatt färd med ett fordon som inte är i föreskrivet skick, om den fortsatta färden skulle medföra en påtaglig fara för trafiksäkerheten eller annars utgöra en väsentlig olägenhet (5 kap. 3 § fordonslagen). Överväganden, bedömningar och förslag Det kan uppstå en situation som gör att det inte är lämpligt med vidare försök med ett visst självkörande fordon. Transportstyrelsen kommer att ha en möjlighet att återkalla tillståndet för försöket, men ett sådant förfarande kan dra ut . För att ge samhället en möjlighet att omgående kunna avbryta ett försök med ett visst självkörande fordon ska dagens regler gällande flygande inspektioner kvarstå oförändrade. Min bedömning: Dagens regler gällande vägtrafikregistret kan kvarstå oförändrade. För att fordonen ska kunna användas i försök på väg behöver de registreras i vägtrafikregistret. Nuvarande regler som finns kring provfordon bör gå att använda även för självkörande fordon.5 I försöksverksamheten kommer förmodligen för Transportstyrelsen nya aktörer som inte är traditionella fordonstillverkare eller importörer att genomföra försök. Transportstyrelsen kan i sådana fall besluta om vad som ska gälla i det enskilda fallet. Transportstyrelsen bör dock överväga om en ny kod ska införas i registret som särskilt avser självkörande fordon för att till exempel enskilda poliser vid en slagning på fordonet ska se att det är självkörande. 5 Se t.ex. 20 kap. 2 och 4 §§ förordningen (2001:650) om vägtrafikregister. Överväganden, bedömningar och förslag Mitt förslag: I ett högt automatiserat fordon (nivå 4), som framförs manuellt, bär den fysiske fordonsföraren det straffrättsliga ansvaret, i likhet med fordon på lägre automatiseringsnivåer (nivå 1–3). När ett högt eller fullt automatiserat fordon (nivå 4 eller 5) kör själv är det automatiska körsystemet att betrakta som fordonsförare. Det finns då ingen fysisk person som för fordonet. Om en person påverkar ett fordon, det kör själv, blir han eller hon emellertid att betrakta som fordonsförare. För att säkerställa att den som har fått tillstånd till försök med självkörande fordon följer gällande regelverk och inte åsidosätter villkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av försökslagstiftningen, ska en ny ansvarsbestämmelse införas i försökslagstiftningen. Fordon kan erbjuda förarstödjande teknik, men det är fortfarande fordonsföraren som kontrollerar fordonet och bär det straffrättsliga ansvaret. kommer självkörande fordon att ta över och utföra uppgifter som tidigare utfördes av fordonsföraren. Det är inte längre frågan om en stödjande teknik utan en teknik som verkar oberoende av en fysisk fordonsförare. Självkörande fordon innebär därmed en ny utmaning för det straffrättsliga ansvaret. Regelverket på vägtrafikområdet är mycket omfattande och innehåller mängder med straffbestämmelser. De straff som kan följa på överträdelser av bestämmelserna är emellertid genomgående mycket låga och det är endast ett fåtal av de många författningarna som upptar strängare straffskalor än böter. Ett undantag är trafikbrottslagen som har straffskalor som upptar fängelse. har det framförts idéer om att det bör ske en sanktionsväxling från straff till avgift6, men än så länge kvarstår det straffrättsliga ansvaret till stora delar. Jag bedömer att tiden ännu inte är mogen för en avkriminalisering utan att det finns ett behov av att någon alltjämt bär det straffrättsliga ansvaret, till exempel vid 6 Se till exempel SOU 2013:38 och SOU 2005:86. Överväganden, bedömningar och förslag Jag vill också understryka att det här är fråga om försöksverksamhet av en teknik som ännu inte fått fullt genomslag i transportsystemet. Det straffrättsliga regelverket när det gäller trafiklagstiftningen kan sägas bestå av tre kategorier av bestämmelser. Den första kategorin pekar ut föraren som den som bär det straffrättsliga ansvaret. Ett exempel på detta är 3 § i trafikbrottslagen där det anges att föraren kan dömas för olovlig körning om han eller hon kör ett körkortspliktigt fordon uppsåtligen utan att vara berättigad till det. Den andra kategorin är neutral så till vida att bestämmelsen passar in på en mer obestämd grupp av trafikanter. Ett exempel på detta är 1 § i trafikbrottslagen där det anges att en trafikant kan dömas för vårdslöshet i trafik om han eller hon brister i väsentlig mån i den omsorg och varsamhet som till förekommande av trafikolycka betingas av omständigheterna. Den sista kategorin pekar ut fordonets ägare som straffrättsligt ansvarig. Ett exempel på detta är 14 kap. 11 § i trafikförordningen där fordonets ägare har ett straffrättsligt ansvar att se till så att fordonet inte använts i strid mot vissa bestämmelser. Kategori två och tre är teknikneutrala, såtillvida att bestämmelserna går att tillämpa oavsett automatiseringsgrad på fordonet. Kategori ett, som pekar ut fordonsföraren som ansvarig, är mer svårförenlig med självkörande fordon på nivå 4 och 5. Med dagens förarstödjande teknik, som föraren inte alltid kan påverka, finns det en risk för att ansvarsfrågan och därmed utredningarna blir allt mer komplicerade. Komplexiteten kommer att öka med självkörande fordon. I takt med att antalet självkörande fordon ökar kommer dock antalet trafikbrott och trafikförseelser troligen att minska eftersom fordonen bedöms vara säkrare än dagens. Utgångspunkten är att självkörande fordon ska följa gällande trafikregler. Men vad ska gälla ur ett straffrättsligt perspektiv om fordon på nivå 4 och 5 bryter mot dessa? Ett enkelt exempel att utgå ifrån är att fordonet kör för fort i självkörande läge. Ett självkörande fordon kan köra för fort i två situationer. I den första situationen kör fordonet fortare än vad till exempel väglaget tillåter på grund av halka och hinner inte stanna i Överväganden, bedömningar och förslag tid för att undvika en trafikolycka. Här handlar det mer om bristande teknik och väghållarens ansvar. I den andra situationen kör fordonet fortare än gällande hastighetsbegränsningar på vägen. Fordonet kan till exempel vara programmerat att hålla samma hastighet som fordon på nivå 1–3 i dess närhet det vill säga att följa trafikflödet. Här kan hastighetsöverträdelsen bero på ett medvetet val från testorganisationen. Båda situationerna kan också förekomma . Vem har i dessa situationer det straffrättsliga ansvaret för att fordonet kör för fort? Med dagens ansvarsregler ligger det i huvudsak på den fysiske fordonsföraren, men med självkörande fordon kan ansvaret behöva bäras av någon annan. Att reda ut ansvaret, vid till exempel en trafikolycka med ett självkörande fordon, kan bli komplicerat. Har den person som befann sig i fordonet ett övervakningsansvar? Har den person som aktiverade det självkörande läget (nivå 4) alternativt startade fordonet på nivå 5, och som inte behöver befinna sig i fordonet när det kör för fort, något ansvar? Har fordonets ägare något ansvar? Denne kan till exempel ha programmerat om fordonet otillåtet. Fordonets system kan också ha manipulerats av någon utomstående till exempel en datahackare. Har fordonstillverkaren, som inte kontrollerat fordonet eller inte utvecklat tekniken tillräckligt, något ansvar? Finns det något ansvar hos underleverantörer till fordonstillverkaren, som utvecklade det automatiska körsystemet? Har verkstaden, som kan ha hanterat fordonet på ett felaktigt sätt, något ansvar? Har den som levererade data till fordonet något ansvar? Har väghållaren något ansvar som inte bekämpade halkan i tillräckligt hög grad? Med uppräkningen ovan vill jag visa att det kan finnas många aktörer inblandade vars fel kan ha bidragit till en trafikolycka med självkörande fordon och inte bara den fysiske fordonsföraren. Ansvaret för aktörerna kan vara både straffrättsligt och civilrättsligt. Ansvaret kan också ligga ensamt på en aktör eller vara delat av flera i olika grad. Grundfrågan blir om någon inte har uppfyllt de krav som ställs i författning. I avsnitten som följer kommer jag att presentera förslag på hur det straffrättsliga ansvaret kan utformas i försöksverksamheten. Jag kommer också att redogöra för ett antal alternativ jag valt att inte gå vidare med. Överväganden, bedömningar och förslag I trafiklagstiftningen finns det ingen definition av begreppet fordonsförare utan betydelsen är i stället underförstådd. Helt klart är att den som manövrerar en bil eller ett annat fordon måste anses som förare. Den som går vid sidan av en bil och styr den med ratten under det att bilen rullar, kan betraktas som förare. En passagerare, som tar tag i ratten och påverkar styrningen, kan också betraktas som förare. Den som manövrerar en bogserad bil betraktas som förare trots att motorn inte är igång. Självkörande fordon är en utmaning för vem eller vad som ska anses vara fordonsförare. För ett nivå 4 fordon, som framförs manuellt av en fysisk förare, går det att använda dagens underförstådda betydelse av vem som är fordonsförare. I ett nivå 4 fordon, som framförs manuellt, är föraren och fordonet del i samma system och det är den fysiske föraren som framför fordonet. Begreppet fordonsförare blir emellertid mer komplicerat när den fysiske föraren aktiverar det självkörande läget och på så sätt frigör sig från fordonet. Ännu mer komplicerat blir det i ett nivå 5 fordon, som förväntas köra helt själv utan inblandning från en fysisk förare. Vem eller vad är då att betrakta som fordonsförare? Kan det automatiska körsystemet vara fordonsförare eller finns det ingen förare i ett sådant fordon överhuvudtaget? är helt ny eftersom det är först nu som teknikutvecklingen möjliggör autonom körning. Det internationella regelverket förutsätter än så länge att föraren är fysisk. Frågan om vem eller vad som kan vara fordonsförare diskuteras emellertid internationellt i flera sammanhang till exempel när det gäller . I har Google ställt en fråga till den amerikanska myndigheten, NHTSA, om det automatiska körsystemet i ett nivå 5 fordon kan vara förare och därmed ersätta en fysisk förare.7 NHTSA svarade att personer, som befinner sig i ett självkörande fordon på nivå 5, inte är att betrakta som fordonsförare eftersom de inte kommer att kunna framföra fordonet (ratt, pedaler etc. saknas). 7 Brevsvar från NHTSA till , Director, Projekt, daterat , Överväganden, bedömningar och förslag vad i stället för vem som framför fordonet. Vad kan, enligt NHTSA:s uppfattning, vara ett automatiskt körsystem. Min bedömning är att det internationella regelverket kommer att gå mot att det automatiska körsystemet kommer att anses vara fordonsförare, på samma sätt som en människa kan vara fordonsförare.