sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Antaganden om hur denna intäkt används har stor betydelse för storleken på de samhällsekonomiska kostnaderna. Ur effekti- vitetssynpunkt bör den ökade skatteintäkten utnyttjas till att sänka snedvridande skatter, och i såväl grundscenariot som i de flesta alternativa scenarier är utgångspunkten därför att den ökade skat- teintäkten från koldioxidskatten används för att minska skatten på arbete. Det är dock långt ifrån givet att det är så eventuella koldi- oxidskatteintäkter kommer att användas. Om de ökade intäkterna från koldioxidbeskattningen i stället återförs direkt till hushållen genom en klumpsummetransferering ökar kostnaderna för att nå etappmålet. Givet statens övriga ut- giftssida innebär detta att skatten på arbetskraft blir högre än i motsvarande skatteväxlingsscenario (grundscenariot) och den större snedvridningen på arbetsmarknaden innebär att den årliga kostnaden för den svenska politiken för att nå klimatmålet stiger från till av BNP 2030. Skatten på kolidoxid blir i avsaknad av skatteväxling något lägre, per kilo. För att ytterligare illustrera skatteväxlingens betydelse för kost- naderna av att nå etappmålet, kombineras i ett alternativt scenario antagandet om en lägre grad av energieffektivisering med antagan- det att intäkterna från koldioxidskatten i stället återförs genom en direkt transferering till hushållen. Såsom konstaterats ovan innebär den lägre energieffektiviseringen till att en större del av utsläpps- minskningarna i modellen måste ske till följd av en (kraftigt) höjd koldioxidskatt, vilket innebär att skatteintäkten i detta scenario också är relativt omfattande. Om inga snedvridande skatter samti- digt sänks slår kostnaden för den höga koldioxidskatten genom fullt ut. Den årliga kostnaden till följd av den svenska politiken för att uppnå etappmålet uppgår under dessa antaganden år av BNP. Detta resultat kan jämföras med kostnaden i scenariot ovan där antagandet om en låg energieffektivisering kom- binerat med antagandet om full skatteväxling resulterade i en mot- svarande minskning av BNP om . I båda dessa scenarier vidtas på marginalen väldigt dyra åtgärder för att minska utsläppen. Koldioxidskatten behöver därför också höjas till per Konsekvensanalys av etappmål och strategier kilo vilket innebär scenarierna framför allt tjänar som illustration av att skatteväxlingens positiva effekt förstärks när koldioxidskatten ökar. I och med att intäkter från koldioxidskatten kan användas för att sänka andra, snedvridande, skatter har detta styrmedel fördelar jämfört med andra icke-inkomstgenererande styrmedel såsom en utvidgad kvotplikt. Vilka skatter som sänks, och i vilken omfattning, har inte bara betydelse för ekonomin i stort, men också för hur olika branscher påverkas. Hur skatteintäkten används har även fördelningspolitiska konsekvenser. Dessa diskuteras i avsnittet ”Konsekvenser för hus- hållen” nedan. Effekter av högre kostnad för energieffektivisering i tunga fordon I samtliga scenarier som diskuteras ovan har energieffektiviseringen av fordon (genom skärpta EU-krav) inte föranlett någon kostnad för företag eller hushåll. För att åskådliggöra vilka effekter en sådan kostnad skulle kunna få antas i ett scenario att energieffektivise- ringen av näringslivets fordon inbegriper en investeringskostnad motsvarande, som mest, värdet av den minskade bränsleförbruk- ning som åtgärden ger. I övrigt gäller samma antaganden som i grundscenariot. Under dessa förutsättningar uppgår den årliga kostnaden för den svenska politiken som förs för att nå etappmålet till av BNP. Detta kan jämföras med motsvarande kost- nadsuppskattning i grundscenariot om . Den koldi- oxidskatt som i modellen behövs för att nå etappmålet i grundsce- nariot uppgår till per kilo koldioxid. Tillkommer det i stället en kostnad för företagen att energieffektivisera sina fordon nås etappmålet vid en koldioxidskatt på per kilo. Konsekvensanalys av etappmål och strategier Samhällsekonomiska konsekvenser av att nå etappmålet med kompletterande åtgärder I detta avsnitt beskrivs den analys av ett etappmål i den icke- handlande sektorn som gör i sin miljö- ekonomiska rapport . Om kompletterande åtgärder används fullt ut för att nå etappmålet uppgår utsläppsgapet mot referensscenariot till 7,8 Mton koldi- oxidekvivalenter. Exkluderas den ovan antagna potentialen om 2,4 Mton för utsläppsminskningar till följd av åtgärder för ett transporteffektivt samhälle är utsläppsgapet i stället 5,4 Mton. Det utsläppsgap som sluts i miljöekonomiska rapport uppgår till 5,5 Mton koldioxid.23 Analysen kan ses som ett komplement till den analys som gjort åt Miljömålsberedningen , och som presenteras ovan. Vissa antaganden skiljer sig dock åt mellan de olika studierna. I sin miljöekonomiska rapport antar att utsläppsgapet sluts genom ökad bränsleeffektivisering, samt till följd av kolidoxidskattehöjningar. Ökad biodrivmedelsanvändning och ökad elbilsintroduktion följer, till skillnad från i analysen ovan, utvecklingen i referensscenariot24. Antaganden kring transport- ernas energieffektivisering skiljer sig också åt mellan analyserna. För personbilar är de antagna energieffektiviseringsgraderna i ungefär samma storleksordning. För tunga lastbilar är skillnaden däremot stor. Analysen 2015 antar att dessa fordon blir mer energieffektiva , medan motsvarande ökning enligt grundantagandena i analysen 2016 antas bli I sin miljöekonomiska rapport antar vidare att energieffektiviseringsåtgärderna kräver en investering av hushåll 22Konjunkturinstitutet (2015b). 23Personlig kommunikation med , , . 24I referensscenariot uppgår biodrivmedelsanvändningen till , medan den enligt grundantagandena i analysen 2016 uppgår till (av vilka antas användas för vägtransporter, och i arbetsmaskiner). Se bilaga [7]. Konsekvensanalys av etappmål och strategier och företag motsvarande, som mest, värdet av den minskade bränsleförbrukning som åtgärden ger. I studien åt Miljömåls- beredningen 2016 antas en motsvarande kostnad i endast ett av de alternativa scenariorna, och då bara för näringslivet. Konsekvensbedömningen i detta kapitel förutsätter att åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle kommer att implementeras som bidrar till att etappmålet nås. De samhällsekonomiska kostna- der som rapporteras nedan bör därför kompletteras med kostnader som uppstår till följd av sådana åtgärder. Uppskattningar av detta slag har inte varit möjliga att utföra inom ramen för beredningens arbete, se dock avsnitt 12.2.4. Konsekvensanalys av etappmål och strategier Kostnaderna för energieffektiviseringen avgör de samhällsekonomiska konsekvenserna Givet de antaganden som gäller för analysen indikerar resultaten att ett utsläppsgap om 5,5 Mton koldioxid kan slutas till en årlig kost- nad uppmätt som förändringen i BNP jämfört med refe- rensscenariot25, om mellan . Den högre samhällsekonomiska kostnadsuppskattningen följer av att energi- effektiviseringen är kostsam för företag och hushåll, medan det lägre BNP-bortfallet uppstår då energieffektiviseringen sker utan extra kostnader för aktörerna.26 Samtliga resultat förutsätter en höjd koldioxidskatt och att de ökade skatteintäkterna används för att sänka skatten på arbete. Den koldioxidskattehöjning som i modellen krävs för att nå utsläpps- målet är per kilo koldioxid i fallet då energieffektise- ringen införs utan investeringskostnad. I fallet då energieffektivise- ringen föranleder en investering är motsvarande nivå på skatten i stället per kilo. Samhällsekonomiska konsekvenser av att nå utsläppsmålet för inrikes transporter Det föreslagna utsläppsmålet för inrikes transporter innebär att utsläppen ska minska med, som minst, . En uppfyllelse av utsläppsmålet innebär att utsläp- pen i hela den icke-handlande sektorn minskar . De utsläppsminskningar som krävs för att nå etappmålet till 2030 sker i analyser till i transportsektorn. Konsekvenserna av att uppnå utsläppsmålet för inrikes transporter torde därför vara snarlika de som beskrivs i analysen av att nå etappmålet 2030 (utan komplette- rande åtgärder). Sidonyttor som uppstår till följd av åtgärder för att nå ut- släppsmålet för inrikes transporter, samt det faktum att utsläpps- 25I denna analys antas energieffektiviseringen indirekt vara en följd av den svenska politiken (höjd skatt på koldioxid) vilket innebär att en jämförelse mot referensscenariot här – i mot- sats till analysen 2016 – antas återspegla den fulla effekten på BNP av den förda politiken. 26Sker ingen extra energieffektivisering (utöver den i referensscenariot) blir den årliga kostnaden enligt analysen i stället av BNP 2030. Konsekvensanalys av etappmål och strategier minskningen om i analysen ovan nås utan att några som helst åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle vidtas, antyder att en uppskattning av de samhällsekono- miska kostnaderna för att nå utsläppsmålet för inrikes transporter torde hamna i den lägre delen av intervallet som antyds ovan (0,4– av BNP, jämfört med referensscenariot). 12.2.3Analys av utsläppsmål med en energisystemmodell Som komplement till de analyser som gjort och som redovisats ovan har Miljömålsberedningen även låtit göra analyser av olika etappmålscenarier med en energisystemmodell. Uppdraget utförs vid tekniska universitet.27 omfattar hela det svenska energisystemet, från primärenergi till energirelaterade tjänster och varor, med en detalje- rad beskrivning av både tillförsel och användarsektorer. Till skill- nad från EMEC är partiell och förmår därmed inte visa hur energisystemet interagerar med resten av ekonomin. Energisystemmodellen beräknar hur en given efterfrågan på energivaror och energitjänster möts till en så låg kostnad som möjligt. I de analyser som beredningen låtit göra gäller även att det långsiktiga klimatmålet , såväl som ett etappmål för den icke-handlade sektorn , måste uppfyllas. Flera olika etapp- mål modelleras men här redogörs endast för resultat från de två scenarier i vilka storleken på de nödvändiga utsläppsminskningarna liknar de som följer av beredningens etappmålsalternativ. I de scenarier som här redovisas uppgår utsläppsminskningarna i den icke-handlande sektorn till 5.5 Mton respektive 9,9 Mton koldi- oxid, utöver de reduktioner som antas i referensscenariot.28 Då avgränsas till analyser av energisystemet in- går inte åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle. De scena- rier som här redovisas har med andra ord även de ett utsläppsgap som är ca 2,4 Mton mindre än de som följer av etappmålet. 27Krook-Riekkola (2016). En närmre beskrivning av modellen finns i Krook-Riekkola (2015) Modelling for Supporting Energy and Climate Policy Decision-making: The Case of . 28I underlagsrapporten till Miljömålsberedningen kallas dessa scenarier för ”KM” respektive ”KM+NETS50”. Konsekvensanalys av etappmål och strategier En fullständig harmonisering av antagandena mellan analyserna med EMEC och är inte möjligt. Analysen med utgår till exempel från ett annat referensscenario, och vidare är flera av de centrala antaganden som görs i allmän- jämviktsanalysen ovan i denna analys i stället ett resultat från modellen. Hur exempelvis energieffektiviseringen av vägtransport- erna, elbilsintroduktionen, och biodrivmedelsintroduktionen utvecklas skiljer sig därför åt mellan olika etappmålsscenarier. I görs i stället antaganden kring efterfrågesidan, vissa energipriser, resurstillgång och vilka styrmedel som tillämpas. Analysen utgår också ifrån antaganden om vilka teknologier som är tillgängliga och till vilken kostnad. Efterfrågan på olika energitjänster och energivaror tas fram bland annat med hjälp av EMEC, men även genom stöd från olika rapporter och expertbedömningar. Då transportsektorn har stor betydelse för hur etappmålet nås kan här nämnas att persontrans- porter antas öka , medan motsvarande ökning för godstransporter är . Elpris och fjärrvärmepris beräknas av modellen, medan pris på importerade energiråvaror och odlade energigrödor ges som anta- ganden utifrån. Oljepriset antas i denna analys vara ca per fat . Den svenska biomassapotentialen från skog antas öka med till 2030 från dagens nivå. Motsvarande ökning för biomassa från energiskog och energigrödor är . I modellen antas, till skillnad från i analysen med EMEC, att da- gens skattesystem gäller för hela modellperioden med undantag för biodrivmedel där full energiskatt och full befrielse från koldi- oxidskatt antas . El för privata transporter beskattas i mo- dellen på samma sätt som hushållsel. Elcertifikatsystemet beskrivs i modellen medan priser i EU:s handelssystem för utsläppsrätter hämtas utifrån. Även om etappmålet 2030 endast omfattar den icke-handlande sektorn, påverkar verksamheter under EU:s system för handel med utsläppsrätter utfallet i analysen (t.ex. genom konkurrens om biomassa). Priset på utsläppsrätter antas vara ca . Någon kvotplikt på biodrivmedel lik den som introduceras i analysen med EMEC återfinns inte i denna analys. Konsekvensanalys av etappmål och strategier Fordon som drivs med alternativa drivmedel förutsätts i vara något dyrare än motsvarande fossildrivet alternativ. En etanolbil är således dyrare än en jämförbar bensinbil . Motsvarande merkostnad för en elbil antas vara . Ett fordon anpassat för dimetyleter (DME) kostar mer är motsvarade dieselbil. Drop-in-bränslen är inte explicit modellerade men kan likväl anses rymmas i den andel av biomassan som modellen allokerar till transportsektorn. Modellen ger en detaljerad beskrivning av energisystemets utveckling De resultat som erhålls från analysen med ger en detaljerad beskrivning av en kostnadseffektiv utveckling av energi- systemet , för respektive etappmålsalternativ. Här återges endast ett urval av resultatet, och då framför allt sådant som är kopplat till transportsektorn. Eftersom modellen utgår ifrån att en given efterfrågan i energisystemet ska mötas till lägsta möj- liga kostnad ger analysen även ett mått på den resulterande total- kostnaden, i energisystemet. Denna kostnad redovisas här för att ge en uppfattning om vilken storleksordning det rör sig om. Lik- som i fallet med EMEC är det inte den exakta storleken det intres- santa. Modellresultaten ska i detta skede främst ses om stöd för att hjälpa till att utforska möjliga vägar, identifiera avvägningar och att dra övergripande slutsatser. En sådan slutsats är att det är möjligt att nå mycket låga koldi- oxidutsläppsnivåer i det svenska energisystemet , men att utformningen av det kostnadseffektiva energisystem som identifie- ras av varierar beroende på hur ambitiöst etappmål som sätts. Detta visar i sin tur på vikten av att i mer detalj studera de utmaningar som kan förknippas med respektive målnivå. Konsekvensanalys av etappmål och strategier Teknikutvecklingen avgör utsläppen i transportsektorn En annan slutsats är att utsläppsminskningar till 2030 i linje de av Miljömålsberedningen föreslagna utsläppsmålen förutsätter att det sker en teknikutveckling av fordon och drivmedel i en takt som överstiger den som kan observeras historiskt. Modellen beskriver exempelvis en kraftig effektivisering av transporterna mellan , framför allt genom övergång från fossila drivmedel till eldrift. Den effektivisering som uppvisar i ana- lysen av etappmålet är avsevärt mycket högre än den som antas i analysen med EMEC. Exakt hur utsläppsminskningarna sker i transportsektorn, och till vilka kostnader, är dock känsligt för vilka antaganden som görs i modellen. Stadsbussar och personbilar drivs i modellen i väldigt hög ut- sträckning av el i de scenarier där etappmålet nås. Mängden bio- drivmedel ökar också kraftigt, och används framför allt till tunga fordon. Resultat från känslighetsanalyser visar att de flesta bränsle- valen varierar betydligt beroende på vilka antagande som görs i modellen. Tunga fordon utgör ett undantag där biodrivmedel kon- sekvent är det dominerande alternativa bränslet under samtliga etappmålsscenarion. Anledningen till detta är att tunga fordon i modellen – liksom i verkligheten – har färre fossilfria alternativ. Att bränslevalet i övrigt varierar under olika antagande (om fossilpriser, transportefterfrågan, biobränslepotential etc.), är i sig inte oväntat utan visar snarare att det finns olika vägar att gå för att minska ut- släppen från vägtransporterna. Beroende på vilken inriktning som är önskvärd gäller det därför att introducera styrmedel som möjlig- gör en sådan utveckling. Biomassan viktig för en kostnadseffektiv utsläppsminskning Modellen visar också att biomassan är avgörande för att nå låga utsläppsnivåer på ett kostnadseffektivt sätt, vilket är närmast en unik möjlighet för . Användningen av biomassa varierar i modellen beroende på hur ambitiöst etappmål som sätts; ju högre reduktionsmål för utsläppen desto högre slutanvändning av bio- massa. Om man i stället tittar på primäranvändningen är denna däremot inte nödvändigtvis högst i scenariot med lägst utsläpp. Primäranvändningen av biomassa har även att göra med hur ut- Konsekvensanalys av etappmål och strategier bredd fjärrvärmen är. Scenarier med låga utsläpp uppvisar en högre användning av fjärrvärme, jämfört med andra scenarier, vilket gör att biomassan kan användas effektivt för att leverera flera olika energitjänster. Modellresultaten visar också att vid införandet av etappmål för koldioxidutsläppen från sektorer som ej omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, så ökar utsläppen från de handlande sektorerna med ökande ambitionsnivån i etappmålet. Anledningen till detta är framför allt att det finns en konkurrens om biomassa mellan sektorer. Denna konkurrenssituation är viktig att ta hänsyn till vid utformandet av styrmedel för ökad biodrivmedels- användning. Kostnaden för energisystemet ökar med tuffare etappmål Den kostnad som beräknar för att nå ett givet ut- släppsmål, rapporteras här som den ökade årliga systemkostnaden relativt ett referensscenario. Systemkostnaden omfattar i sin tur kostnader för energiutvinning, energiomvandling och energian- vändning, inklusive transporter och industrins processutsläpp. I posten ingår även drift och underhållskostnader samt import och export av energiråvaror. För att sätta denna systemkostnad i rela- tion till något brukar den anges som en andel av BNP i referens- scenariot det givna året. Ökningen i energisystemkostnad 2030 relativt referensscena- riot, till följd av en utsläppsminskning relativt referensscenariot om 9,9 Mton koldioxid (motsvarande -59 procents utsläppsminskning relativt utsläppen ), uppgår i modellen till . Motsvarande kostnadsökning till följd av en utsläppsminskning om 5,5 Mton koldioxid (motsvarande -50 procents utsläppsminskning relativt utsläppen ) är . 12.2.4Samhällsekonomiska kostnader förknippade med åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle Det föreslagna etappmålet innebär att utsläppen i den icke- handlande sektorn bör vara lägre än utsläppen . Konsekvensanalys av etappmål och strategier ningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Jämfört med utsläppen 2030 innebär etappmålet en minsk- ning om 11,8 Mton koldioxidekvivalenter, och om kompletterande åtgärder utnyttjas fullt ut, 7,8 Mton. En av utgångspunkterna i modellanalyserna som presenteras ovan är att styrmedel och åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle förväntas kunna bidra med utsläppsminkningar om totalt 2,4 Mton koldioxidekvivalenter, eller motsvarande av utsläppen i den icke-handlande sektorn . Sådana styrmedel och åtgärder har dock inte kunnat modelleras. De utsläppsgap som analyseras motsvarar därför endast 9,4 respektive 5,5 Mton och kostnaderna för utsläppsminskningar genom åtgärder för ett trans- porteffektivt samhälle ingår således inte i de kostnadsuppskatt- ningar som ges av modellerna. Stort spann på åtgärdskostnaderna I avsnitt 7.1.2 diskuteras en stor mängd olika typer av styrmedel och åtgärder som kan leda mot ett mer transporteffektivt samhälle. De åtgärder som Trafikverket29 inom detta område bedömer kunna bidra till störst utsläppsminskningar från biltrafiken är hållbar stadsplanering, med förtätning, ökad funktionsblandad bebyggelse och förbättrad gång-, cykel, och kollektivtrafik. För godstrafiken bedöms ett bättre utnyttjande av trafikslag samt förbättrad rutt- optimering och ökad fyllnadsgrad ge mest effekt. De styrmedel och åtgärder som är relevanta för ett transport- effektivt samhälle skiljer sig åt avsevärt sinsemellan, och det går inte utan en noggrannare analys av enskilda åtgärder att uttala sig om de samhällsekonomiska kostnaderna för att minska utsläppen på detta sätt. Några sådana analyser har inte varit möjliga inom ramen för detta uppdrag. 29 (2015e). Konsekvensanalys av etappmål och strategier Sidonnyttor ger upphov till positiva samhällsekonomiska effekter Utgångspunkten för åtgärderna är dock enligt att be- hålla eller förbättra tillgängligheten genom att planera och utveckla samhället och transportsystemet på sådant sätt att onödiga resor undviks, avstånd minskar, logistik förbättras och alla trafikslag an- vänds på ett mer effektivt sätt tillsammans. Lyckas man med detta innebär det att de indirekta samhällsekonomiska kostnaderna kan komma att bli små, eller till och med negativa. kan åtgärder inom hållbar stadsplanering också ha tydliga positiva effekter på den lokala luftkvalitén, med hälsovinster till följd. Ett annat exempel är att en transporteffektiv samhälls- utveckling kan bidra till att tillgängliggöra mark för byggande av bostäder. Sådana nyttor bidrar också positivt till samhällsekono- min. Det är därför viktigt att sådana sidonyttor uppmärksammas när åtgärder av detta slag utreds vidare. 12.2.5Samhällsekonomiska kostnader för kompletterande åtgärder För att bygga in en ytterligare flexibilitet i hur etappmålet till 2030 ska kunna nås förslår Miljömålsberedningen i kapitel 5 att högst av den sammanlagda utsläppsminskningen om jämfört med ska kunna nås genom kompletterande åtgärder. Beredningen föreslår i samband med detta att utsläpps- minskningar med kompletterande åtgärder successivt bör öka för att 2030 uppgå till högst 4 Mton . Med kompletterande åtgärder avses reduktioner som uppstått till följd av genomförda utsläppsminskningar utanför och/eller till följd av ett ökat kolupptag i skog och mark (en förstärkt kolsänka). Till kompletterande åtgärder kan även s.k. bio- CCS, dvs. koldioxidavskiljning och lagring av biogen koldioxid räknas. Att försöka uppskatta storleken på kostnader för komplette- rande åtgärder är svårt då det inte är känt vilka åtgärder som finns tillgängliga efter 2020, och till vilket pris. Den genom- snittliga kostnaden för utsläppsminskningsenheter från de projekt och fonder som ingår i portfölj, uppskattas till Konsekvensanalys av etappmål och strategier ca per ton koldioxidekvivalent.30 Men mycket tyder på att priserna kommer att stiga i takt med att allt fler länder söker uppfylla sina åtaganden enligt . Under an- tagandet om ett pris på per ton koldioxidekvivalent, och kompletterande åtgärder motsvarande 4 Mton skulle kostna- den för dessa åtgärder uppgå till , penningvärde. Det måste dock understrykas att det råder en stor osäkerhet kring utformandet av och priserna på denna typ av åtgärder , vilket innebär att kostnadsuppskattningen här endast tjänar om ett räkneexempel. Vidtas kompletterande åtgärder i stället i form av en förstärkt kolsänka uppgår kostnaden i stället till alternativkostnaden för den skog och eller mark som nyttjas som sänka. Kostnader för storska- lig bio-CCS är okända. Kostnaden för kompletterande åtgärder beror också på när och hur de kompletterande åtgärderna ska redovisas. Med ett mer pre- cist formulerat mål för hur de kompletterande åtgärderna ska an- vändas skulle även en bättre bedömning av kostnaderna, och övriga konsekvenser, av åtgärdena kunna genomföras. I kapitel 9 gör be- redningen bedömningen att kommande regeringar kan behöva överväga etappmål för kompletterande åtgärder, till exempel med tanke på den flexibilitet som byggts in i förslaget till etappmål 2030.