sou · H4B392 · 2016-12-20 00:00:00 — Även metoder för att minska frik- tionen mellan människor räknas som en situationell metod. Ett av flera skäl till att situationell brottsprevention uppfattas som effektiv och attraktiv är att den möjliggör åtgärder här och . Mer strukturerade och omfattande insatser kan vara enormt kost- bara och tar dessutom , för att nämna några: sänkta trösklar för att komma in på arbetsmarknaden, minskad segregationen och ökad integration i samhället samt förbättrade skolresultat för låg- presterande elever. Situationell brottsprevention betraktas som ett av flera perspektiv – den ersätter inte sociala insatser och mer lång- siktiga insatser. Från början användes situationell brottsprevention främst mot traditionella brott som stölder, men med tiden har det situationella synsättet fått ett betydligt vidare användningsområde (Bullock m.fl. 2010). Situationell brottsprevention kan också vara ett sätt att tänka och agera metodiskt för att förebygga terrorbrott. Faktum är att en hel del i insatser som görs mot terrorbrott är just situationella. Det är svårare att ta sig in i känsliga byggnader eftersom bevak- ningen är mer omfattande. Dessutom kan det finnas hinder för att motverka att fordon inte ska komma för nära. Flygresenärer är vana vid att underkasta sig en omfattande kontroll. Osynligt för de flesta ”Förebygga” våldsbejakande extremism … är den genomgripande hamnkontrollen av transporterat gods. En mycket vanlig kontrollmetod är kameraövervakning. Den ökar onek- ligen risken för upptäckt, men bara under förutsättning att gärnings- personerna inte är likgiltiga för vad som inträffar efter dådet (jfr Shaftoe m.fl. 2007). De gränskontroller som initierats runt om i , även i , riktar sig mot migrationsströmmar, och rim- ligtvis finns även en terroraspekt bakom kontrollen. En nackdel som situationell brottsprevention har när det gäller att motverka våldsbejakande extremism är att det finns så många mål (Bjørgo 2013). Det är inte enbart högprofilmål som regerings- byggnader som är utsatta utan även oräkneligt många allmänna platser. Ett terrordåd kan praktiskt taget ske var som helst och det är givetvis mycket resurskrävande att med situationella medel skydda alla tänkbara mål. Lägger vi till enskilda personer som måltavlor; det kan vara förtroendevalda i etablerade partier, politiska motståndare på den motsatta extremistkanten, myndighetspersoner och personer med ”fel” religiös övertygelse, etnicitet eller sexuell läggning, handlar det om ett oändligt antal människor, inklusive deras bostäder och arbetsplatser. En annan nackdel med situationell brottsprevention är att det inte synes finnas någon gräns för hur omfattande säkerhetsarrange- kan utvecklas för att förhindra alla tänkbara möjliga terror- angrepp (Bjørgo 2013). Det innebär att ingripande situationella åt- gärder drabbar många människor, som den nämnda flygplats- kontrollen. Dessutom är alla säkerhetsåtgärder mycket kostsamma. Flera forskare har därför lyft fram betydelsen av ett brett synsätt för att motverka terrorism, väsentligt bredare än situationell brotts- prevention (Bjørgo 2013, Shaftoe m.fl. 2007). Två slutsatser kan därför dras av detta resonemang. Den första är att det omfattande intresset för situationell brottsprevention, inte minst i , har sina tydliga begränsningar mot våldsbejakande extremism. Den andra slutsatsen är att Samordnarens strategi framstår ligga väl i linje med ett vidare grepp på de förebyggande frågorna. Dessutom utgör Sam- ordnarens strategi en del av den ännu bredare terrorstrategin (se pre- ventionspyramiden). ”Förebygga” våldsbejakande extremism … 5.2.4Från countering violent extremism (CVE) till preventing violent extremism (PVE) Den nationella strategins fokus på mitten och de nedre delarna av preventionspyramiden ligger i linje med en urskiljningsbar inter- nationell trend: Att bemöta våldsbejakande extremism går från re- pressiva medel till att arbeta förebyggande, från ”countering violent extremism” till ”preventing violent extremism”. är ett led i det arbetet (UN 2015). Flera länder börjar lägga en större tonvikt på icke-polisiära myndigheter. I har Departement of () och () en övergripande roll och i betonas det förebyggande perspektivet under rubriken (2016). I är ett exempel på hur orsakerna till våldsbejakande extremism motverkas på lokal nivå och i nära sam- arbete med civilsamhället. Gemensamt för dessa exempel är att man fokuserar på den lokala nivån. Utgångspunkten är att det är där som möjligheterna finns att arbeta förebyggande och det är därmed de lokala strukturerna som ska stärkas. Arbetssättet är mycket likt det som Samordnaren utgår från. Vikten av att synliggöra, tydliggöra och stärka kommunernas ansvar för att på ett tidigt stadium stärka demokratin samt motverka inträde till våldsbejakande extremism och underlätta utträde ur så- dana miljöer. 5.3Olika risker med våldsbejakande extremism Det finns politiska, sociokulturella och aktuariska risker med vålds- bejakande extremism. De uppgifter som finns om den våldsbejakande extremismen på svensk mark pekar entydigt på att den inte utgör något reellt hot mot det demokratiska systemet i bemärkelsen maktövertagande (Brå och Säkerhetspolisen 2009:15, Säkerhetspolisen 2010). Hotet kan ändå betraktas som en politisk risk i den betydelsen att extre- mistiskt motiverade våldsbrott, iögonenfallande aktioner och pro- ”Förebygga” våldsbejakande extremism … pagandayttringar, pågående terrorfinansiering och resor till krigs- härdar utmanar samhällets legitimitet (jfr 2011). Frågor kan ställas hur detta kan pågå, varför myndigheter eller politiskt ansva- riga på olika nivåer inte agerar mera resolut. Människor kan börja tvivla på de styrandes förmåga att upprätthålla säkerheten. På det sättet riskerar våldsbejakande extremism att utmana och ifrågasätta demokratin. Som framgått är demokrati centralt i Samordnarens uppdrag genom att betona det demokratistärkande perspektivet för att mot- verka uppkomsten av våldsbejakande extremism. Något tillspetsat är ett viktigt inslag i strategin att bekämpa våldsbejakande extre- mism med ”mer” demokrati, inte mindre. För att återknyta till risk- begreppet finns också en politisk risk att extremistisk brottslighet som terrordåd ritar om den politiska dagordningen och leder till att röster höjs för ”mindre” demokrati genom inskränkningar i fri- och rättigheter. I själva verket kan ett strategiskt mål för extremism vara att samhället ska slå tillbaka hårt och därmed avslöja sitt ”rätta och sanna ansikte”. Bakom de vänsterextremistiska terrordåden med fanns motivet att provocera fram en kraftig motreaktion. Detsamma gällde för terrordåd (UN 2015). Med andra ord ska demokratin både värnas som mål, men också utgöra ett medel mot våldsbejakande extremistkrafter. Vid sidan av politiska risker går det också att argumentera för att våldsbejakande extremism innebär sociokulturella risker (2011). Människor uppfattar våldsbejakande extremism som ett hot i den bemärkelsen att anhängarna till extremism bryter sig ut från samhällsgemenskapen. På näthinnorna återfinns aggressivt marscher- ande personer i uniformsliknande utstyrsel, scener med bränder och uppbrutna gatstenar under göteborgskravallerna och filminslag där tusenåriga kulturbyggnader sprängs i luften och meningsmotstån- dare halshuggs inför registrerande kameror. När personer med våld radikalt vill förändra samhället tar de avstånd från de normer och mål som delas av flertalet: gemenskap, välfärd, trygghet och utveckling. ”Förebygga” våldsbejakande extremism … En omedelbar följd av den våldsbejakande extremismens brottslig- het är att många människor känner stark oro . refererades en undersökning som tydligt pekade i den riktningen. Den mest uppenbara risken med våldsbejakande extremism är givet- vis den aktuariska risken, det vill säga skador på person och egendom (2011). Riskbegreppet består i att bedöma sannolikheten för att något negativt ska inträffa (exempelvis ett terrordåd), vilka ska- dor det kan föra med sig och att beakta sårbarhetsfaktorer som på- verkar risken. Kännetecknande för de brott som kan inträffa till följd av våldsbejakande extremism är att de är mycket allvarliga, med när- mast oöverskådliga skadeverkningar. Det innebär också att riskerna kan vara både politiska, sociokulturella och aktuariska på en och samma gång. har dessa mycket allvarliga brott sällan inträffat, sett från ett nordiskt perspektiv, även om riskerna är högst på- tagliga; en mycket allvarlig händelse kan inträffa när som helst. Det innebär att begrepp som ”extraordinära händelser”, ”allvarliga stör- ningar” och ”kris” är särskilt relevanta, uttryck som är centrala i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Enligt Samordnarens bedömning bör därför riskerna med våldsbejakande extremism – vare sig det är fråga om politiska, sociokulturella eller aktuariska risker – vara en fråga för samhällets krisberedskap som i hög grad går ut på att identifiera sårbarheter, minimera riskerna och begränsa skadeverkningarna (mer om detta nedan). Av redogörelsen utkristalliserar sig två nyckelord. Det ena är demokrati och det andra är risk. Dessa begrepp hänger ihop. Vålds- bejakande extremism utgör ett hot mot demokratin eftersom syftet ”Förebygga” våldsbejakande extremism … är att negativt påverka det demokratiska systemet, ytterst att upphäva det (2013, et al. Inte utan anledning brukade man framför allt tidigare tala om författningsskydd när traditionella säkerhetsmässiga åtgärder sattes in mot företrädesvis höger- och vänsterextremism. Även när människors grundlagsskyddade fri- och rättigheter hotas och angrips som ett led i politiskt, ideologiskt och religiöst driven våldsbejakande extremism, är det ytterst ett angrepp på författningen. Den omständigheten att udden är riktad mot ”den svenska för- fattningen” gör att den våldsbejakande extremismens kriminalitet skiljer sig från brottslighet i allmänhet, som utan politiska, ideo- logiska och religiösa motiv framför allt drabbar enskilda eller all- männa intressen, men inte fundamentet för samhällsordningen. Det motiverar att våldsbejakande extremism motverkas i särskild ordning och inte i för hög grad blandas samman med åtgärder mot brottslighet i största allmänhet. Då finns nämligen en omedelbar fara att den våldsbejakande extremismen hamnar långt ner i priori- teringslistorna eftersom de riktigt allvarliga brotten från extremism är mindre vanliga i , medan andra brottsområden gör sig desto mer påminda. måste beaktas att personer som dras in i våldsbejakande extremism kan ha en historik inom och till med kan fortsätta med traditionell brottslighet (2016). Det ingår inte i Samordnarens uppdrag att i detalj ta ställning till hur den nya samordningen närmare ska lägga upp sin verksamhet, men för att bedöma vilken myndighet som lämpligen bör axla rollen som samordnare är en given utgångspunkt att utgå från dess tenta- tiva uppgifter med demokrati och risk i fokus. Nästa steg är att jämföra dessa med potentiella samordnares aktuella verksamheter. Denna modell för utvärdering förespråkas, särskilt som direktiven betonar att den nya samordningen ska ske inom ramen för en be- fintlig myndighetsstruktur. Naturligtvis är det dock rimligt att den nya tilläggsuppgiften som samordnare behöver ställa krav på vissa förändringar av befintlig verksamhet. Betänkandet övergår nu till att närmare definiera den nya sam- ordningens uppgifter, och lämpliga kandidater. 6Nationell samordning i permanent struktur Som ovan nämnts har Samordnaren fått i uppdrag att analysera och föreslå hur det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism bör samordnas och organiseras nationellt (dir. 2016:43). I bakgrunden finns en överenskommelse om åtgärder mot terrorism som regeringen träffat med , , Liberalerna och . Det arbete som den nationella samordnaren genomför måste enligt denna fortsätta i någon form efter mandatets utgång. har vidare gett regeringen till känna att det arbete som bedrivs av den nationella samordnaren bör tas tillvara och att det finns ett behov av att kontinuerligt utveckla arbetet mot våldsbejakande extremism (bet. 2015/16:KU4, rskr. 2015/16:137, mom. 2). Samordnaren har formulerat en kravprofil på den framtida samord- ningsfunktionen. Intryck har tagits från betänkandet ”När vi bryr oss” (SOU 2013:81), som lade fram det ursprungliga förslaget om nationell samordning. Nyckelorden var forskning, rådgivning och utbildning, vilka återfinns i kravprofilen nedan. Ett annat ingångsvärde är en omfattande ”fältundersökning”. Samordnaren har som den verkat haft omfatt- ande kontakter med myndigheter, kommuner och organisationer (Samordnaren ). Så gott som samtliga av landets 290 kommu- ner har besökts av samordningen. Av alla dessa kontakter, särskilt på lokal nivå, framgår att behovet av fortsatt nationell samordning Nationell samordning i permanent struktur står på fyra ben. Det finns således ett behov på både lokal, regional och nationell nivå av att få: 1.Del av kunskap och kompetens om våldsbejakande extremism: Från allmän orientering till specifika frågor som tidiga tecken på radikalisering. 2.Råd om demokratistärkande åtgärder och samverkan med civil- samhället. Ofta gäller det konkreta frågor som hur skol- eller föreningspengar ska användas för att på bästa sätt främja och stärka demokratin. 3.Konkreta råd i tjänsteutövningen till kommuner och myndig- heter, men även till föräldrar eller personer i civilsamhället. Som regel handlar det om hur man kan förfara i enskilda fall. 4.En fortsatt nationell samordning för att garantera kontinuitet i det fortsatta arbetet samt hålla samman nätverk, sammankalla till möten, ta olika initiativ, vara kontaktpunkt etc. Det behövs en nationell spelare för att samverka med den långa rad central- myndigheter och organisationer som tillsammans fyller olika funktioner för att värna demokratin mot våldsbejakande extre- mism. Intryck till en kravprofil för den nya samordningen har också tagits från regeringens senaste direktiv till dagens samordnare (dir. 2016:43). Enligt dessa ska kommunerna få bistånd från Samordnaren med att utveckla det kunskapsbaserade arbetet och att ta fram lokala handlingsplaner (jfr punkt 1 ovan). Vidare ska Samordnaren bistå kommunerna med att ge kunskap och stöd i frågor om våldsbejak- ande extremism (jfr punkterna 1 och 3 ovan). Samordnaren ska ock- så bistå med rådgivning för att utveckla det lokala arbetet mot dels personer som är i riskzonen för att involveras i våldsbejakande extremism, dels personer som redan befinner sig i miljön men som vill lämna den (jfr punkt 3 ovan). Slutligen ska Samordnaren stödja kommunerna med att identifiera och utveckla samarbetet med organisationer och trossamfund som vill förebygga antidemokratiska beteenden, radikalisering och rekrytering (jfr punkt 2 ovan). Innehållet i de uppgifter som representeras av de fyra benen ligger i linje med de delar av preventionspyramiden som tar sikte på Samordnarens uppdrag (stärka demokratin, motverka inträde och Nationell samordning i permanent struktur underlätta utträde), enligt vad som diskuterades i föregående kapi- tel. De fyra benen representerar i huvudsak en teoretisk inriktning (punkt 1), demokratifrågor och civilsamhället (punkt 2), praktik (punkt 3) och tillsammans utgör de samordningen med dess aktivi- teter, initiativ etc. (punkt 4). Kravprofilen för den verksamhet som bör ta över den särskilda samordnarens uppdrag bör följaktligen ut- gå från dessa fyra ben med dess olika inriktningar. Dessa utvecklas i det följande. Centrala samverkanspartners: , , Försvarshögskolan, , Kriminalvår- den, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndig- heten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, , , , Statens institutions- styrelse, , Kommuner och Landsting, Säkerhetspolisen, universitet och högskolor. Grunden för allt arbete mot våldsbejakande extremism är kunskap. På ett grundläggande plan ska verksamheten besitta kunskap om demokratifrågor, hur demokratin kan främjas och framför allt stär- kas samt om det som ovan beskrevs som social hållbarhet. Om själva kärnområdet våldsbejakande extremism ska verksamheten ha särskilt hög kompetens om de aktuella miljöernas omfattning och struktur, om radikalisering, frågor kring människors inträde i och utträde ur sådana miljöer, det särskilda problemet med ensamagerande samt förebyggande åtgärder. Centralt är hur temperaturmätningar görs för att följa upp den lokala utvecklingen av våldsbejakande extre- mism, hur lägesbilder tas fram och hur riskbedömningar kan göras. Det innebär att en uppgift är att följa den internationella forskningen på dessa områden, själv ta initiativ till relevant forskning – inte minst utvärderingar – och delta i internationella forum för kunskaps- och erfarenhetsutbyte (jfr Dir 2016:43). En viktig uppgift blir att sammanställa och ”paketera” forsknings- resultatet för att underlätta att resultaten blir tillgängliga för alla intressenter. finns nog en övertro på att forsknings- resultat kan omsättas i praktisk verksamhet. Nationell samordning i permanent struktur förutsätts ofta en förtrogenhet med hur organisationer fungerar samt insikt om att resurserna är begränsade och hur de faktiska vill- koren ser ut för att använda olika metoder. I uppgiften ingår därför även att ”översätta” forskningsresultat till konkreta åtgärder, som sedan kan användas i det praktiska arbetet mot våldsbejakande extre- mism (jämför punkt 2 och 3). Till det kommer förmågan att i lämp- liga medier och format sprida kunskapen. Det kommunikativa an- slaget i verksamheten kan inte nog betonas. Denna kravprofil är ett led i att den nya samordningen ska vidare- utveckla och fördjupa det kunskapsbaserade arbetet (dir. 2016:43). 6.2.2Demokratistärkande åtgärder och samverkan med civilsamhället Centrala samverkansparters: Civilsamhället i form av föreningar och trossamfund, Forum för levande historia, kommunerna och länsstyrelserna, stöd till trossamfund, , , , för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Kommuner och Landsting. Den förmodligen svåraste uppgiften att definiera och utföra är att verka för demokratistärkande insatser. Mycket av det som görs är av generell demokratifrämjande natur. Demokratin skapas på daglig basis genom myndighetskontakter, i mötet med kommunala för- valtningar, i skola och fritidsverksamhet, i föreningslivet och i tros- samfund. När demokratin fungerar märks den knappt. En utgångs- punkt är att när den våldsbejakande extremismens tankegods får fotfäste finns det anledning att stärka demokratin. Det är på denna punkt – som har relevans för social hållbarhet – som det finns en betydande utvecklingspotential för den nya samordningen. De demokratistärkande åtgärderna innebär ofta fördjupningar, som att utveckla det kritiska tänkandet hos dem som tar del av information på nätet (MUCF 2014). (2013) har undersökt hur extremistiska rörelser använder internet och sociala medier för att sprida sin förslagna propaganda. Budskapet är anpas- sat för en västerländsk ungdomlig publik och är skickligt genom- förda som om det vore ett dataspel. För tillfället har Totalförsvarets Nationell samordning i permanent struktur forskningsinstitut ett regeringsuppdrag att kartlägga den våldsbejak- ande extremistiska propaganda som sprids via internet och sociala medier i . Förmågan till källkritik framstår som en allt viktigare uppgift i dessa tider av desinformation och konspirationsteorier. Frågan är väsentligt större än att människor får en förvrängd världsbild. Som senare kommer att utvecklas finns en säkerhetspolitisk aspekt, och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har i uppdrag att inom ramen för det psykologiska försvaret säkerställa den svenska befolkningens försvarsvilja och motståndskraft mot påtryckningar och desinformation. Ett led i demokratistärkande åtgärder och samverkan med civil- samhället är också att öka medvetenheten om våldsbejakande extre- mism och stimulera till offentliga samtal för att nå ut till allmän- heten (dir. 2016:43). Samverkan med det civila samhället bör ha sin utgångspunkt i de principer som togs fram av regeringen, civilsamhället och Kommuner och Landsting (IJ2008/2110/UF och prop. 2009/10:55). Utmaningen blir att i praktiken omsätta samverkan på lokal nivå, men finns flera exempel på lokala överenskommelser mellan kommuner och den idéburna sektorn (SOU 2016:13). Den offentliga sektorn bör erbjuda en palett av olika lösningar och avtals- former för en långsiktig samverkan. Centrala samverkanspartners: ”Avhopparföreningar”, Brotts- förebyggande rådet, civilsamhällets föreningar och trossamfund, hälso- och sjukvården, Försvarshögskolan, Försvarets forsk- ningsinstitut, Kriminalvården, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor, , , , , , Statens institutions- styrelse, Kommuner och Landsting, Säkerhetspolisen, universitet och högskolor, . Nationell samordning i permanent struktur Det mest uttalade behovet hos myndigheter, kom- muner, organisationer och trossamfund är förstås att få råd om och hjälp med aktuella problem (jfr Dir 2016:43). Den nya samord- ningen måste ha en operativ förmåga i betydelsen att ge råd om hur man kan förfara i ett visst ärende eller hjälp med att komma i kontakt med rätt instans. Samordningens uppgift är inte att ta över ärenden, utan att kunna ge någorlunda handfasta besked, slussa vidare och på alla sätt vara en initierad samtalspartner och rådgivare. kan det räcka med att hänvisa till ansvarig myndig- hets metodstöd, föreskrifter, anvisningar eller råd. Denna förmåga – och därmed krav – utgör länken mellan teori och den praktik som sker på lokalplanet. handlar de konkreta frågorna ofta om personer som rest till krigshärdar. Till skillnad mot går utveck- lingen nu mot att färre personer reser. I stället är det problematiken med hemvändare som ställer krav på beredskap och åtgärder. Vid sidan av de eventuellt straffrättsliga aspekterna uppkommer en rad frågor för framför allt , där svenska utlandsmyndig- heter och sambandsmän inte sällan är inblan- dade. En del av dessa hemvändare är barn eller unga vuxna. Samordnarens bedömning är att i takt med att rutiner kommer på plats minskar behovet av råd och stöd. En parallell kan göras till högerextremism, med dess förhållandevis långa historia, inte minst på mindre orter. Den lokala problematiken med och inom vit makt-miljöer är därmed välkänd och hanteras därför i högre grad som en fråga inom ramen för den löpande verksamheten än som ett udda akutläge, vilket kan vara fallet med hemvändande från krigs- härdar. Genom de löpande kontakterna får också samordningen en ex- klusiv överblick över utvecklingen av allt det arbete som sker runt om i landet mot våldsbejakande extremism. Inte minst gäller det vilka problem och frågor som kommer upp. Denna erfarenhet kan i sin tur generera olika initiativ, från att framställa vägledningar (good practice), diskutera på ett principiellt plan hanteringen av vissa frågor med en specifik myndighet, anordna ett rådslag i en större krets, initiera forskning eller föreslå förändringar i rutiner och regleringar. Ett sådant initiativ är att stödja ansvarig myndighet med att ta fram anvisningar och råd. Många av dessa övergripande uppgifter ligger väl i linje med nästa punkt; nationell samordning. Nationell samordning i permanent struktur Centrala samverkanspartners: Se tidigare rutor och lägg till regering och riksdag samt utländska eller internationella intres- senter. De tre punkterna ovan ingår som centrala byggstenar i en fortsatt nationell samordning, men ytterligare en dimension bör i förtyd- ligade syfte läggas till. De gäller själva samordningen.