sou · H4B327 · 2016-04-08 00:00:00 — Volymerna har emellertid fallit en hel del även i med nästan en fjärdedel över perioden. Detta kan antas ha lett till ökade kostnader, vilket dock inte har reflekterats av högre priser. En tolkning av detta skulle kunna vara att den nuvarande prisnivån i möjligen kan vara något låg. Nominella priser, exkl. moms, SEK 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Anm: Lägsta viktklasser: brev upp till i , , samt fram till ; brev upp till i , samt i från . Vad som ser ut som prisfall beror generellt på variationer i växelkurser över perioden, dock med undantag för , där portot faktiskt gick ned . Källa: DHL Letter Price Survey Europe (2005–2015); (2015a); /private/pricesandinstructions/ och /en/home/_attachment/543919?_ts=1499a237780 De svenska priserna har legat lägst . Det bör noteras att i , där prisnivån generellt sett legat högst, har den lägsta viktklassen gällt brev upp till . I och gäller som lägsta viktklass, medan man i höjde den lägsta viktklassen från 20 till . Det bör beaktas vid en prisjämförelse. gick det svenska A-postportot upp medan brevvolymerna föll fram till (som är senast tillgängliga data). Prisökningen har varit mycket mer uttalad i de övriga tre länderna. Störst prisuppgång har skett i , särskilt efter 2010 då pristaket för A-post togs bort. Över hela perioden är prisuppgången mätt i danska kronor. Det är emellertid i som volymutvecklingen varit mest uttalad. Brevvolymerna har fallit med över perioden, se figur 7.2. Förändring i totala brevvolymer 2005–2014. Källa: Postnord (2014). Man bör också notera att den relativa prisskillnaden på A-post och B-post ökat starkt i och att det skett en kraftig substitution från A-post till B-post. Figur 7.3 visar hur prishöjningen på A-post 2011 sammanföll med en kraftig volymminskning av A-post men också en stark ökning av B-post.1 Priset på B-post (som kräver ex-ante-godkännande) är därför ett mer relevant mått på hur mycket det kostar att skicka ett brev i . 1 Procentuellt ökade mängden B-brev lika mycket som minskade, men från en lägre nivå. Den totala brevvolymen minskade alltså även i , som en del i den långsiktiga trenden mot lägre brevvolymer. Källa: Postnord (2011), Postnord (2015). har upplevt den näst högsta prisuppgången, över perioden, medan prisuppgången i varit något lägre . har brevvolymerna gått ned ungefär lika mycket i som i över perioden () medan de gått ned något kraftigare i (). Sammantaget ser utredningen alltså att prisökningarna varit större i de andra nordiska länderna. Detta kan endast delvis kopplas till större minskningar i brevvolymer. Jämförelsen med andra länder tyder på att om pristaket togs bort så skulle troligen se en större prisökning på A-post än vad som har varit fallet . 7.1.3Prisutveckling på brev över och under i Det är också av intresse att se hur priserna på tyngre brev har utvecklats i över den senaste tioårsperioden. Brev över omfattas inte av pristaksregleringen i . Prisutvecklingen på dessa tyngre brev är därför relevant som jämförelsemått – om priset på icke-reglerade produkter gått upp snabbare än priset på brev i den lägsta viktklassen skulle detta peka mot att ett avskaffande av pristaket kan leda till större prishöjningar. Figur 7.4 nedan visar prisutvecklingen över perioden för brev upp till , och . För de båda första kategorierna har prisökningen varit medan den för brev upp till varit . En jämförelse visar att de brev som faller precis inom prisregleringen (upp till ), och de som ligger strax utanför regleringen (500–) har sett exakt samma prisökning. Orsaken är att Postnord använder sig av multiplar i sin prissättning, vilket innebär att portot för ett brev som väger 1–är ett valörlöst frimärke medan det är två valörlösa frimärken för brev som väger 51–, fyra valörlösa frimärken för brev som väger 101–och så vidare. Ett oviktat genomsnitt för brev mellan och visar en prisökning på . Detta kan jämföras med prisuppgången på 20 g-brev som var vilket beror på att Postnord höjde den lägsta viktgränsen för enstaka brev till . 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Källa: Postnord. Sammantaget finns det inga tecken på att brevprodukter som ligger utanför prisregleringen skulle ha ökat i pris snabbare än de reglerade produkterna – tvärtom har de tyngre breven haft en något långsammare prisutveckling än de lättare, reglerade breven. 7.1.4Nordisk jämförelse av porto för utrikes brev- och postpaket har i rapporten för brev- och paket från 20142 jämfört prisutvecklingen för andra bastjänster än inrikes brev mellan några nordiska länder. har bland annat jämfört Postnords prissättning av utrikes brev och postpaket med de priser som , Posten , , , och har på motsvarande tjänster. Av analysen framgår att de svenska priserna för utrikesbrev3 upp till vare sig är lägst eller högst jämfört med övriga länders priser. Däremot erbjuder Postnord bland de högsta priserna på viktklasserna mellan och . Post- och visar också att Postnord är dyrast på inrikes postpaket upp till jämfört med övriga studerade nordiska operatörer. De svenska priserna är även bland de högsta på postpaket till och övriga världen. konstaterar i slutsatserna att det finns klara skillnader i de prissättningsprinciper som tillämpas av de olika operatörerna. Myndigheten finner det förvånande eftersom priserna i samtliga undersökta länder ska vara kostnadsorienterade. Parametrar som vikt och antal försändelser borde därmed ha ungefär samma tyngd i de olika operatörernas prissystem. avslutar rapporten med att konstatera att Postnords i jämförelsen förmånliga pris på inrikesbrev troligtvis är ett resultat av det svenska pristaket. För att på bästa sätt främja konkurrensen på postmarknaden så att den kommer både konsumenter och producenter till godo, bör olika alternativ till prisreglering övervägas. Ett alternativ är att ha ett pristak som reglerar hur mycket Postnord får höja priserna på marknaden för enstaka brevförsändelser. Ett annat alternativ är att i stället främja konkurrensen genom att undanröja de hinder som finns för en effektiv konkurrens. Huruvida ett pristak är rätt lösning beror på syftet med regleringen. 2Post- och , Konsumentpriser för brev och paket – en internationell jämförelse, PTS-ER-2014:3. 3Portot delas upp på Europabrev och porto till Övriga världen. Om det huvudsakliga ändamålet enbart är att skydda ett litet antal ”sårbara” konsumenter kan ett pristak visa sig vara en dyr lösning. Ett pristak garanterar ett högsta pris för alla konsumenter, inklusive många som har råd med ett högre pris. Det kan därför vara billigare att rikta regleringen endast till sårbara konsumenter, till exempel genom en subvention av ett antal gratis frimärken per år eller genom möjligheter till att skicka ”frisvar” som bekostas av myndigheten som ska ha tillbaka en ifylld blankett. Det skulle ge postoperatören större flexibilitet som de sårbara konsumenterna skyddas. Om det är kostsamt att implementera och administrera en sådan subvention kan ett bibehållet pristak, men med begränsad omfattning, vara ett alternativ. I slutbetänkandet från Post- och kassaserviceutredningen (SOU 2005:5) finns det en utförlig genomgång av de tre huvudsakliga alternativ till prisreglering som anges i ekonomisk teori, nämligen självkostnadsbaserad prisreglering, pristaksreglering och marginalreglering. Självkostnadsreglering innebär att postoperatören endast medges täckning för en på förhand fastställd kapitalavkastning på den del av balansräkningen som fordras för att tillhandahålla de reglerade tjänsterna. Självkostnadsbaserad prisreglering är resurskrävande eftersom man inte alltid kan utgå från företagets redovisning utan även måste ta ställning till hur kostnader fördelats mellan olika produkter, om periodiseringar är rimligt gjorda och om företagets kostnader är skäliga. Med en pristaksreglering har postoperatören starka drivkrafter att sänka kostnaderna, eftersom varje krona som kan sparas ökar vinsten. Drivkrafterna att investera blir emellertid svagare eftersom det finns en osäkerhet om möjligheten till avkastning på investeringen. Om taket sätts för högt kan pristaksregleringen ge postoperatören stora överskott. Marginalreglering innebär att de företag som köper en grossisttjänst av ett vertikalt integrerat företag ersätter detta för den kostnad som bortfaller i detaljistledet. Metoden anses ge en lämplig balans mellan kraftfullhet och regleringskostnad. Den kan dock under vissa förhållanden verka begränsande för möjligheten att etablera nya företag och ger inte någon drivkraft att hålla nere kostnaderna i grossistledet. 7.3För- och nackdelar med ett pristak För att kunna utvärdera ett pristak som ekonomiskt verktyg måste utredningen ta ställning till vad ett lämpligt alternativ skulle kunna vara. I fall är det lämpligt att betrakta en ex-post priskontroll som ett relevant alternativ till en pristaksreglering.4 Detta innebär en reglering som låter vidta åtgärder om myndigheten observerar en oacceptabelt stor prisökning på Postnords produkter. Om regeringen skulle ta bort pristaket skulle även fortsättningsvis övervaka postmarknaden och ingripa i de fall myndigheten inte anser att de tidigare pristaksreglerade priserna är kostnadsorienterade, icke-diskrimine- rande, öppna för insyn och rimliga. Precis som andra typer av prisregleringar har ett pristak olika påverkan på olika intressenter, beroende på deras målsättningar och agenda. För vissa målsättningar kan ett pristak vara mer effektivt än en ex-post priskontroll, och vice versa. För den reglerande myndigheten är en fördel med ett pristak att man kan motverka överpriser till en relativt låg kostnad. Ett pristak kan minska risken för korssubventionering mellan å ena sidan produkter som innefattas och å andra sidan produkter som inte innefattas av pristaket. Ett pristak kräver inte lika mycket arbete det är i kraft, i jämförelse med en ex-post priskontroll som kräver övervakning och utvärdering vid varje prisbeslut. När ett pristak används krävs denna typ av resurser endast vid takets omprövning vid periodens slut. Dessutom riskerar ex-post reglering leda till att konkurrenter hinner slås ut från marknaden innan avgöranden i högsta instans ägt rum. Pristaket måste utformas noggrant och den reglerande myndigheten måste ta hänsyn till variabler som den inte har kontroll över. En potentiell nackdel med ett pristak är att det inte garanterar att priserna inte blir för låga, det vill säga lägre än kostnaderna under de perioder då pristaket gäller. Detta kan undvikas med en regelbunden ex-post kontroll. Ett pristak som inte möjliggör stora prisökningar kan dock medföra incitament för effektivitet men också för att minska tjänsternas kvalitet. Vid betydande och hastiga minskningar i volymer riskerar ett system med pristak att priserna faller under kostna- 4 Jämförelsen är gjord av Economics på uppdrag av Utredningen. derna i högre grad än ett system med ex-post priskontroll. Är pristakets konstruktion för generös avseende möjliga prisökningar kan följden bli att operatören kan ta ut för höga vinster på de pristaksomfattade tjänsterna. Det är till nackdel både för portoköparna och för konkurrenterna eftersom det möjliggör korssubventionering av andra tjänster. För postoperatören, Postnord i detta fall, innebär däremot ett pristak generellt mindre osäkerhet om spelets regler. Det är en fördel att veta säkert vilken prisnivå som är tillåten, vilket minskar den regulatoriska bördan på postoperatören. För konsumenterna ger ett pristak en försäkran om rimliga priser vilket kanske är det viktigaste i deras ögon. För att komma fram till vilken prisreglering som är lämpligast att ha på den svenska postmarknaden, går utredningen i följande avsnitt igenom effekterna av prissättningsreglerna i postlagen respektive den troliga marknadssituationen . Utredningen har i uppdrag att analysera effekterna av prisregleringens ökade skydd mot otydlig prissättning och diskriminering vid prissättning av en samhällsomfattande tjänst. argumenterade kassaserviceutredningen för att pristaket kan tas bort när priserna på brevmarknaden är kostnadsbaserade, öppna och tydliga samt icke-diskriminerande. Grunderna för slutsatserna byggde dock på att det prismässiga skyddsvärdet för kunderna var för litet i förhållande till hur betungande regleringen var för Posten, vilket inte var någon odiskutabel hållning. Efter den senaste postlagsändringen 2010 har visserligen tillsynsmyndighetens åtgärder lett till en prissättning som är mer öppen för insyn, men konkurrensförhållandena är ännu långt ifrån tillfredsställande. Utredningen har bett samtliga operatörer på brevmarknaden och att uttala sig om huruvida prissättningsreglerna avseende icke-diskriminerande prissättning och prissättning öppen för insyn fungerar såsom lagstiftaren avsett. fattningsvis är samtliga aktörer förutom Postnord eniga om att reglerna än så länge inte fungerar som tänkt. Ett borttaget pristak skulle därför riskera att medföra korssubventionering från de tjänster som inte är konkurrensutsatta (vars prissättning är reglerad av pristaket) till andra tjänster som är konkurrensutsatta. Även om lagstiftaren eller myndigheten tydliggör definitionen av kostnadsorienterad prissättning kommer det vara svårt för att säkerställa att Postnords kostnadsfördelning görs på objektiva grunder så att varje tjänst får bära sin del av kostnaderna. Någon objektiv grund för kostnadsfördelning existerar knappast ur ett teoretiskt perspektiv, utan det måste alltid göras godtyckliga uppdelningar i företag med samproduktion av olika produkter. Vilka kostnadsfördelningsprinciper som ska råda är inte givet, men tämligen avgörande för konkurrenssituationen. 7.4.2Det finns ett fortsatt behov av pristak trots reglering om icke-diskriminerande prissättning som är öppen för insyn möjligheter att agera exempelvis gentemot att enskilda priser inte är kostnadsorienterade, är begränsade så länge det inte finns en tydlig regulatorisk definition av begreppet kostnadsorientering. Det finns även otydligheter vad gäller hur kostnaderna ska fördelas och redovisas så att kostnaderna hänförs till rätt tjänst på ett objektivt sätt. Postnord och har haft olika syn på innebörden av bland annat kostnadsorienterad prissättning, icke-diskriminering och insyn, vilket har resulterat i långdragna domstolsprocesser med oviss utgång. Det otydliga regelverket leder därmed till att det inte får avsedd effekt. har påbörjat ett arbete med att utarbeta föreskrifter som ska förtydliga regelverket. Arbetet försvåras dock av att ingen annan regleringsmyndighet i än så länge har tagit fram en definition av vad som avses med kostnadsorienterad prissättning inom postsektorn. Med hänsyn till frågans komplexitet så finns det inte någon tidplan för när föreskriftsarbetet ska vara avslutat. Om pristaket tas bort innan föreskrifterna har trätt i kraft kan det leda till ökad korssubventionering. Postnord agerar därmed fortfarande med stöd i sin starka ställning på marknaden, vilket förhållningssättet avseende särskild prissättning för kundgruppen förmedlare visar.5 har med anledning av detta agerande förelagt Postnord att vid prissättning av den samhällsomfattande posttjänsten erbjuda samma villkor för årsvolymrabatter till alla kunder inklusive så kallade förmedlare. Detta föreläggande är föremål för rättslig prövning i förvaltningsdomstol.6 Enligt tillsynsmyndigheten har Postnord, och kommer med all sannolikhet att fortsätta att ha, en mycket dominerande ställning på marknaden. I avsaknad av en effektiv konkurrens behövs det därför ett skydd mot överprissättning på de delar av marknaden där Postnord kan agera utan att ta hänsyn till konkurrenter eller kunder. En bättre konstruktion av pristaket som tar hänsyn till hur marknaden utvecklas är fullt tillräckligt för att åtgärda de potentiella problem som dagens pristaksreglering kan ge upphov till . Ett borttaget pristak kommer med all sannolikhet att leda till en högre generell prisbild för brevtjänsterna. Utöver den uppenbara konsekvensen att allmänhet och företag därmed drabbas av högre portokostnader finns det även andra, såväl positiva som negativa konsekvenser, enligt . har framfört till utredningen att pristaket åtminstone inte har lett till att Postnord gjort några ekonomiska förluster vare sig på brevtjänsterna totalt eller på enstaka brevtjänster sammantaget, vilka är de som direkt påverkas av pristaket. Tvärtom så är det de reglerade delarna av den svenska marknaden som i huvudsak bidrar till ett positivt resultat för koncernen. Postnord är den dominerande aktören på marknaden som sätter den prisbild till vilken övriga aktörer har att förhålla sig. Ett högre marknadspris kan skapa bättre förutsättningar för konkurrenter att uppnå en långsiktigt hållbar lönsamhet samt lägre trösklar för lokala aktörer att etablera sig. 5www.Postnord.se/sv/foretag/skicka/inrikes/brev/Sidor/nya-villkor-for-formedlare.aspx 6Förvaltningsrättens i mål nr 27651-15 avseende prövning av Post- och beslut med dnr 15-11718. Friheten att sätta de listpriser Postnord önskar skapar emellertid, enligt , ett större utrymme för riktade rabatter som kan skada konkurrensen på marknaden. Det gör även att allmänhet och företrädesvis mindre företag utan förhandlingsstyrka får finansiera rabattgivningen till starkare kunder. Den skillnad som finns mellan listpriser och det pris som vissa (nyckel)kunder får betala i praktiken är ett problem för konkurrenter till Postnord, vilket är ett hot mot en långsiktigt hållbar konkurrens. Ett slopat pristak kan därmed få allvarliga konsekvenser för konkurrensen på marknaden. Även anser att det finns risk för avsevärda portohöjningar på den icke konkurrensutsatta marknaden för enstaka brevförsändelser om pristaket tas bort eller omarbetas väsentligt. anser att det då finns en överhängande risk att Postnord höjer priset där konkurrens saknas (enstaka A-post), för att kunna konkurrera genom underprissättning på områden där det finns konkurrens (industriell B-post). En sådan korssubventionering med åtföljande prisdumpning på områden där det finns konkurrens kan riskera att omintetgöra förutsättningarna för konkurrenterna. Marknaden är skör och Postnord har en dominerande ställning på den totala brevmarknaden med en marknadsandel på baserat på omsättningen. En avvecklad pristaksreglering skulle, enligt , med största sannolikhet försämra konkurrensen på postområdet och riskerar medföra att den på lång sikt helt försvinner. Detta skulle särskilt drabba små företag, privatpersoner och ideella föreningar som även fortsättningsvis bör omfattas av ett skyddsintresse. Vad gäller risken för korssubventionering, anser att det är tveksamt om reglerna om insyn och icke-diskriminering ger tillsynsmyndigheten relevanta verktyg för att kunna upptäcka och belägga korssubventionering och därmed missbruk av Postnords dominerande ställning. MTDs uppfattning är att så länge Postnord har kvar sin dominerande ställning på brevmarknaden bör pristaket finnas kvar. Det bör inte tas bort förrän det finns alternativa distributionsmöjligheter till postlådan och det är utrett i vilken utsträckning samhällsnyttan ska vägas in. MTD bedömer att risken är överhängande att Postnord kommer höja priset på de nu pristaksbelagda tjänsterna om pristaket tas bort. Operatören hänvisar till den drastiska prishöjning som har skett på Postnords motsvarande tjänster i . Enligt Postnord gör sig Post- och kassaserviceutredningens synpunkter fortfarande gällande (se avsnitt 3.4.1) och pristaket bör därför tas bort. Operatören uppger att har en väl fungerande marknad för posttjänster och kunderna kan välja alternativa posttjänster till de som ryms inom samhällsuppdraget, såväl hos Postnord som hos deras konkurrenter. Det innebär att operatören även efter ett borttagande av pristaket kommer att prissätta dels efter kostnadsnivån, dels efter förutsättningarna på marknaden. Det är en förutsättning för att vara fortsatt konkurrenskraftig på en krympande marknad. Postnord framhåller att konkurrensen från digitala kommunikationslösningar har lagt ett naturligt pristak för prissättningen för brevtjänster som det relativa värdet för hushållen av portokostnaderna har minskat till följd av digitaliseringen. Om pristaket tas bort möjliggör det en mer kostnadsorienterad prissättning och en följsamhet i priserna i förhållande till volymnedgången. kommer fortfarande ha möjlighet att ingripa mot alltför höga priser för de skyddsvärda grupperna genom dels kravet på kostnadsorientering, dels bestämmelsen om rimlig prissättning. Postnord föreslår att det i postförordningen införs en definition av kostnadsorientering som utgår från det konkurrensrättsliga LRAIC- begreppet (Long Run Average Incremental Cost). Oro för korssubventionering av tjänster som ligger utanför den samhällsomfattande posttjänsten SDR, Postnords konkurrent på marknaden för oadresserad direktreklam (se avsnitt 4.6), är oroade över att Postnord använder intäkter från brevförsändelser, adresserad direktreklam och paket för att slå ut konkurrensen på marknaden för oadresserad direktreklam. Enligt SDR ägnar sig Postnord åt underprissättning på så sätt att operatören prissätter de oadresserade produkterna lägre än de egna verkliga produktionskostnaderna. Eftersom Postnord använder samma infrastruktur för brev som för oadresserad direktreklam, får breven subventionera underprissättningen. SDR hänvisar till Post- och postmarknad 2015 i vilken myndigheten uppmärksammade just nämnda problem. Enligt rapporten har informerat Postnord om att tjänsten oadresserad direktreklam har en ofullständig kostnadstäckning som den volymmässigt utgör den största tjänsten. Tjänsten trafikerar samma brevbärarnät som de samhällsomfattande posttjänsterna. Myndigheten förtydligar att de inte har mandat att vidta några åtgärder för att reglera prissättningen av tjänsten eftersom den inte omfattas av definitionen av den samhällsomfattande posttjänsten.7 Postnord har uppgett att företaget inte korssubventionerar mellan sina tjänster oavsett om dessa ingår i den samhällsomfattande posttjänsten (och därmed kontrolleras av ) eller ligger utanför den samhällsomfattande posttjänsten eller utgör en kombination av dessa. Postnord har kostnadstäckning för sina på den svenska marknaden på en konkurrensrättsligt korrekt nivå, long run average incremental cost. Postnord framhåller att konkurrenslagen genom förbudet mot missbruk av dominerande ställning även förbjuder korssubventionering och underprissättning. 7.5Privatpersoner och småföretagare har behov av ett reglerat porto Utredningen ska bedöma om det finns grupper som är skyddsvärda ur aspekten att de inte har något alternativ till att anlita Postnord vid brevbefordran om portot skulle höjas vid ett borttaget pristak. Därför har utredningen låtit undersöka dels privatpersoners prioriteringar vid brevbefordran dels utvalda gruppers tillgång till och intresse av digitala alternativ. Sammanfattningsvis har utredningen kommit fram till att det även kommer att finnas grupper som har behov av att portot hålls på en reglerad nivå, framför allt småföretagare i glesbygd och på landsbygd och äldre privatpersoner. Hur stort behovet av ett reglerat porto är har dock varit svårt att fastställa eftersom det saknas statistik över mängden brev som dessa grupper skickar och utredningen har inte tidsmässigt haft möjlighet att genomföra sådana studier. 7 , Svensk Postmarknad 2015, Postmarknaden i , PTS-ER-2015:3, s. 40. 7.5.1Privatpersoner vill inte ha prisförändringar på portot I Post- och undersökning av användarnas behov av posttjänster (se kapitel 6.1.1) fick privatpersonerna rangordna fyra egenskaper som är centrala när de ska skicka brev: inga prisförändringar på portot, att det finns olika prisklasser att välja mellan, snabbhet i brevbefordran och närhet till platsen från vilken brev skickas (gul brevlåda). För privatpersoner är ”inga prisförändringar” en högt prioriterad egenskap när brev skickas.