sou · H4B363 · 2016-09-28 00:00:00 — Regeringen å sin sida angav att ambitions- och kostnadsökningar löpande skulle vägas av mot rationaliseringar och ambitionsminskningar och att reformeringen av försvaret bara kan ske i den takt som ekonomin medger. konstaterar i betänkandet (bet. 2014/15:FöU3) med anledning av skrivelsen att det svenska försvaret har varit föremål för kraftiga förändringar och reformer under sin omställningsperiod och att det ofrånkomligen medför komplexa utmaningar. Utskottet skriver också (bet. 2014/15:FöU3, s. 17) granskning utmynnar i flera allvarliga och bekymmersamma slutsatser. Reformen förutsatte bl.a. förändrade kostnader, vilka inte var beräknade fullt ut. Underlagen var osäkra och delvis bristfälliga. Rationaliseringarna gav lägre besparingar än planerat och dessa var i vissa delar oklara eller försenade. Anskaffningsbehoven som följde av de operativa kraven var underfinansierade. I den tredje granskningen som omfattas av skrivelsen (RiR 2014:8) bedömer att Försvarsmaktens förmåga att lösa alla uppgifter kommer att vara begränsad även med en fullt bemannad och resurssatt insatsorganisation och att det finns en betydande osäkerhet om försvarsreformen kan fullföljas. anser att omfattande personalbrister inom de nya personalkategorierna är gränssättande för Försvarsmaktens tillgänglighet och användbarhet samt att bristande bemanning påverkar övningsverksamheten negativt eftersom förband som inte är fullt bemannade inte kan öva fullt ut. Utifrån läget på personalområdet ifrågasattes även om samtliga stridskrafter kan uppfylla beredskapskraven. ansåg att ”slutsatserna väcker oro” (bet. 2014/15:FöU3, s. 26). I betänkande Vissa frågor om Försvarsmaktens personal (bet. 2014/15:FöU7) behandlades ett antal frågor om Försvarsmaktens personalförsörjningssystem, bland annat ersättningar vid tjänstgöring i Försvarsmakten. Utskottet pekar på att i samband med budgetbetänkandet tillkännagav för regeringen att ett förslag bör tas fram för att införa ett system med tidsdelmål och ekonomisk kompensation liksom andra typer av incitament för vissa personalkategorier i samband med detta (bet. 2014/15:FöU1, rskr. 2014/15:63), samt att utskottet även har behandlat dessa frågor (bet. 2013/14:FöU2). Utskottet framför att man vid tidigare behandling av frågor om ersättningar vid tjänstgöring i Försvarsmakten betonat vikten av att Försvarsmakten ska kunna behålla sin personal. I regeringens proposition försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) konstateras att den säkerhetspolitiska situationen i har försämrats och att det innebär förändrade krav på den svenska försvarsförmågan. I propositionen redovisar regeringen därför en inriktning för att stärka den svenska försvarsförmågan och öka den operativa förmågan i krigsförbanden –2020. Regeringen anför att stridskrafterna bör vara anpassade för uppgifter i och närområdet och att samtliga krigsförband ska ha ett krav på tillgänglighet i fred och ett beredskapskrav för krig eller krigsfara. Vidare skriver regeringen att det är avgörande att krigsförband är personellt och materiellt uppfyllda samt samövade, samt att övningsverksamheten bör öka. Regeringen konstaterar också att Försvarsmakten behöver ett omfattande stöd från hela samhället för att kunna lösa sin uppgift att försvara riket. I inriktningspropositionen redovisas att rekrytering och bemanning av de kontinuerligt tjänstgörande personalkategorierna i stort följer Försvarsmaktens planering men att avgångarna är oroande. Rekryteringen av tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän har visat sig vara problematisk, menar regeringen, och pekar på att en betydande del av de befattningar som ska bemannas av denna kategori fortfarande bemannas av krigsplacerad totalförsvarspliktig personal och att Försvarsmakten har redovisat att beroendet av sådan personal kvarstår under hela försvarsinriktningsperioden. Vidare konstaterar regeringen att Försvarsmaktens underlag till inriktningsbeslutet indikerar att det finns betydande utmaningar och osäkerheter avseende möjligheterna att fullt ut bemanna krigsförbanden med anställd personal även efter försvarsinriktningsperioden. I propositionen anges (prop. 2014/15:109, s. 88) att alltför många kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän slutar och att kortare anställningstider innebär ökade kostnader för nyrekrytering och utbildning men även förlorad kompetens i krigsförbanden vilket kan påverka deras krigsduglighet och ytterst försvarets samlade operativa förmåga. Regeringen skriver också (s. 92) Regeringen konstaterar att alltför många av de kontinuerligt tjänstgörande gruppbefälen, soldaterna och sjömännen slutar . Den prognosticerade medelanställningstiden uppgår till i stället för de systemet dimensionerades för. Regeringen bedömer i likhet med Försvarsberedningen och att detta medför kostnader för återrekrytering och utbildning samt förlorad kompetens i krigsförbanden, vilket delvis skulle kunna motverkas om Försvarsmakten utvecklar incitamentsstrukturen för att öka viljan hos gruppbefäl, soldater och sjömän att fullfölja sina kontraktstider. beslutade i enlighet med regeringens försvarsinriktningsproposition, Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109), innebärande att personalförsörjningen av det militära försvaret ytterst syftar till att förse krigsförbanden med utbildad personal och ett tillräckligt antal tjänstgörande under villkor som möjliggör att krigsförbanden kan an- vändas på det sätt som försvars- och säkerhetspolitik kräver. Hela det svenska samhället har en roll att spela i totalförsvaret och folkförankringen av totalförsvaret har en avgörande betydelse för försvarsviljan och ytterst för försvarsförmåga. Vidare innebär försvarsinriktningsbeslutet att hela krigsförband ska iståndsättas efterhand i stället för att förbanden fylls upp . I propositionen framhålls att arbetet med att rekrytera kontinuerligt och anställd personal bör fortsätta med fokus på att fylla upp och vidmakthålla krigsförbandens anställda personal. Regeringen pekar på att rekryteringen av tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän har visat sig vara problematisk och att en betydande del av de befattningar i krigsförbanden som ska bemannas av denna kategori fortfarande bemannas av krigsplacerad totalförsvarspliktig personal. Beroendet av denna kategori kommer enligt regeringen att kvarstå under hela försvarsinriktningsperioden och framåt, vilket innebär att en ny personalkategori införs, bestående av icke anställda gruppbefäl, soldater och sjömän som krigsplaceras med stöd av lagen om totalförsvarsplikt (GSS/P). Inriktningsbeslutet innebär vidare att den grundläggande militära utbildningen ska förändras så att den som genomfört utbildningen kan krigsplaceras efter genomförd utbildning, därför bör den omfatta 9–12 månader respektive 4–7 månader för hemvärnet. I propositionen konstaterar regeringen vidare att det finns utmaningar i personalförsörjningssystemet som ger anledning till ett fortsatt reformbehov. Personalförsörjningen av det militära försvaret vilar på såväl frivillighet som på plikt och regeringen anser att möjligheterna att utveckla detta bör granskas bland annat genom studier av de danska och norska personalförsörjningssystemen. Regeringen redovisar därför att en utredning ska tillsättas tillsätts med syfte att i ett bredare perspektiv föreslå hur en långsiktigt hållbar rekrytering till och personalförsörjning av totalförsvaret kan säkerställas. Till grund för regeringens proposition låg bland annat Försvarsberedningens säkerhets- och försvarspolitiska rapporter Vägval i en globaliserad värld (Ds 2013:33) och Försvaret av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20). skriver i sitt betänkande (bet. 2014/15:FöU11) med anledning av regeringens förslag att utskottet delar regeringens bedömning och att det är positivt att regeringen tillsätter en utredning, med medskicket att totalförsvarsplikten kvarstår i grunden och att regeringen med hänsyn till försvarsberedskap har möjlighet att aktivera icke aktiva delar av totalförsvarsplikten. I betänkande Vissa frågor om Försvarsmaktens personal (bet. 2015/16:FöU8) välkomnar utskottet att en ny, längre form av militär grundutbildning gäller och att det med den nya utbildningen även följer en förordningsreglerad rätt till en utbildningspremie. Vidare skriver utskottet att man med de utmaningar som finns i personalförsörjningssystemet noga kommer följa bemanningsläget i Försvarsmakten –2020. betonar också vikten av att Försvarsmakten ska kunna behålla sin personal och bedömer att alternativet till att inte behålla anställda soldater kontraktstiden ut är mycket dyrt. Vid flertal tillfällen har såväl regering som riksdag konstaterat att det finns fortsatta utmaningar i Försvarsmaktens personalförsörjning. Genom betänkanden och Försvarsberedningens rapporter kan skönjas en tilltagande oro, men också otålighet, över att nå uppsatta mål för personaluppfyllnad av förbanden. ingicks en överenskommelse om försvarspolitisk inriktning 2016-2020 mellan Socialdemokraterna, , , och . I överenskommelsen anges att det finns utmaningar i personalförsörjningssystemet som föranleder ett fortsatt reformbehov. Partierna pekade i detta sammanhang på att personalförsörjningen av det militära försvaret vilar på såväl frivillighet som på plikt och att vägar att utveckla de möjligheter detta ger bör granskas bland annat genom studier av de danska och norska personalförsörjningssystemen. Detta upprepades som framgår ovan i försvarsinriktningsbeslut senare . Utredningen noterar att regering och riksdag återkommande framhåller möjligheten att aktivera hela eller delar av regelverket om mönstring och värnplikt, om regeringen beslutar att det är nödvän- digt med hänsyn till försvarsberedskapen. Beslut har också fattats om aktivering av repetitionsutbildningen, sedan reformen om frivillig rekrytering trädde ikraft. är kvinnor och män skyldiga att delta i beredskapsunderlaget i samband med att de blir myndiga. Utredningen bedömer att det råder en pragmatisk majoritetsuppfattning om att vare sig plikt eller frivillighet är mål, utan medel, för att på bästa sätt åstadkomma en långsiktigt robust personalförsörjning av det militära försvaret. När man går tillbaka till grunderna för den nu gällande personalförsörjningen, är den första politiska samsynen uttryckt i Försvarsberedningens rapport , där beredningen enas kring en tyngdpunktsförskjutning; från uttagning och placering genom värnplikt till rekrytering av frivilliga och för uppgiften lämpliga kvinnor och män (Ds 2004:30). Beredningen skriver att uttagning genom värnplikt bör komplettera för de befattningar som inte bemannas genom frivilliga. Denna utrednings förslag ligger i linje med detta och kan cirkeln slutas i ett system som anpassas efter behov och läge och som inte behöver ändras om inriktning av det militära försvaret eller omvärldsutvecklingen kräver förändringar. I det följande redovisar utredningen sin bedömning av läget i Försvarsmaktens personalförsörjning och de slutsatser man bör dra av detta. 4.1Övergripande krav på personalförsörjningen I detta kapitel redovisas ett antal utgångspunkter som utredningen bedömer vara relevanta för utredningens förslag om en långsiktigt hållbar personalförsörjning. Ambitionen är redovisa ett antal av och regeringen beslutade principer för bemanningen av försvaret samt att ge en övergripande lägesbild vid ingången av försvarsinriktningsperioden –2020. Förslagen och utredningens överväganden presenteras närmare i senare kapitel. Målet för det militära försvaret är att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Försvaret ska kunna användas i fred, i kris och i krig. Stridskrafterna bör vara anpassade för uppgifter i och närområdet. Försvarsmakten bör ha en förmåga att, inom ramen för den solidariska säkerhetspolitiken, såväl kunna ge som ta emot militärt stöd. Försvarsmakten ska även kunna delta i internationella krishanteringsoperationer. Samtliga krigsförband ska ha ett krav på tillgänglighet i fred och ett beredskapskrav för krig eller krigsfara. Det är kraven på krigsförbanden som bör ligga till grund för hur det militära försvaret personalförsörjs. Personalförsörjningen av det militära försvaret syftar ytterst till att förse krigsförbanden med för verksamheten utbildad personal och tillräckligt antal tjänstgörande under villkor som möjliggör att krigsförbanden kan användas på det sätt som försvars- och säkerhetspolitik kräver. Sättet att personalförsörja det militära försvaret spelar en viktig roll för att skapa engagemang och delaktighet bland den svenska befolkningen. En långsiktig lösning av personalförsörjningen bör därför beakta det framtida systemets påverkan på folkförankringen. Den enskilt viktigaste målsättningen i försvarsinriktningsperioden –2020 är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och den samlade operativa förmågan i totalförsvaret. Personellt och materiellt uppfyllda krigsförband som är samövade är avgörande för att detta ska kunna uppnås. Försvarsmaktens personal indelas övergripande i anställd personal, hemvärnsmän, avtalspersonal, officersaspiranter, rekryter samt totalförsvarspliktig personal. Anställda indelas i kontinuerligt tjänstgörande personal, tjänstgörande personal samt personal som är direktrekryterad för att tjänstgöra i en internationell militär insats. Den kontinuerligt tjänstgörande personalen består av yrkesofficerare, kontinuerligt tjänstgörande anställda gruppbefäl, soldater och sjömän, samt civila arbetstagare. Yrkesofficerare är tillsvidareanställda militära tjänstemän och är anställda med stöd av officersförordningen (2007:1268). Yrkesofficerare indelas i kontinuerligt tjänstgörande officerare respektive kontinuerligt tjänstgörande specialistofficerare. Kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän är tidsbegränsat anställda med stöd av lagen (2012:332) om vissa försvarsmaktsanställningar eller med stöd av kollektivavtal. Enligt lagstiftningen kan anställningen vara upp till . Civila arbetstagare kan vara tillsvidareanställda eller tidsbegränsat anställda. Anställningen sker antingen med stöd av lagen (1982:80) om anställningsskydd eller med stöd av anställningsförordningen (1994:373). Den tjänstgörande personalen utgörs av reservofficerare, tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän samt tjänstgörande specialister. Reservofficerare är tillsvidareanställda militära tjänstemän och är anställda med stöd av officersförordningen. Reservofficerare indelas i tjänstgörande officerare respektive tjänstgörande specialistofficerare. tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän är anställda med stöd av lagen om vissa försvarsmaktsanställningar. Enligt lagstiftningen kan anställningen vara upp till . tjänstgörande specialister är anställda som gruppbefäl, soldater och sjömän för tjänstgöring med stöd av lagen om vissa försvarsmaktsanställningar. Dessa är rekryterade och anställda utifrån sina redan existerande civila fackkompetenser. Det är exempelvis läkare, präster, jurister, tekniker, mekaniker som har kompetenser som till sin huvuddel måste anses vara av civil karaktär och som är svåra att upprätthålla genom kontinuerlig tjänstgöring i Försvarsmakten. Ett utmärkande drag för anställningen är att arbetstagaren är anställd av Försvarsmakten även när han eller hon inte tjänstgör. tjänstgörande personal har författningsreglerad rätt till ledighet från sin andra arbetsgivare för att tjänstgöra i Försvarsmakten samt även skydd för den andra anställningen som tjänstgöring i Försvarsmakten fullgörs. Ytterligare en kategori är personal som direktrekryteras för att tjänstgöra i en internationell militär insats och anställs tidsbegränsat i Försvarsmakten med stöd av lag (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser eller med stöd av lag om vissa försvarsmaktsanställningar. En del av Försvarsmaktens personal är inte anställd utan har i stället tecknat avtal om tjänstgöring i Försvarsmakten. Hemvärnsmän är personal som har tecknat avtal om tjänstgöring i hemvärnet med stöd av hemvärnsförordningen (1997:146). I hemvärnet finns även personal som inte är hemvärnsmän. Sådan personal är antingen anställd i Försvarsmakten och krigsplacerad i hemvärnet eller personal som tecknat avtal om tjänstgöring i hemvärnet med stöd av förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. Personal som tecknat avtal med stöd av denna förordning benämns avtalspersonal. Det finns också avtalspersonal som har sin befattning i krigsförband som inte ingår i hemvärnet. Avtalspersonal kan även tjänstgöra vid andra myndigheter inom totalförsvaret. Avtalspersonal ska vara medlemmar i en frivillig försvarsorganisation. De frivilliga försvarsorganisationerna finns förtecknade i förordningen om frivillig försvarsverksamhet. Officersaspiranter genomgår utbildning vid som leder till en officersexamen (officerare) eller genomgår grundläggande officersutbildning inom Försvarsmakten (specialistofficerare). Officersaspirantens utbildning syftar till en anställning som yrkes- eller reservofficer. Officersaspiranter erhåller förmåner enligt 13 § officersförordningen. Rekryter genomgår militär grundutbildning med stöd av förordningen (2015:613) om militär grundutbildning. Rekryter är inte anställda utan erhåller de förmåner som stadgas i förordningen. Utbildning av rekryten syftar till att individen kan krigsplaceras i en befattning i totalförsvaret, anställas som kontinuerligt eller tjänstgörande gruppbefäl, soldat eller , antas till utbildning som kan leda till en anställning som yrkes- eller reservofficer, eller tecknar avtal om tjänstgöring som hemvärnsman. I krigsförbanden finns även totalförsvarspliktig personal som är krigsplacerad med stöd av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Det är personal som tidigare genomfört grundutbildning med värnplikt eller som varit anställda som eller kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän. Av den förra försvarspolitiska inriktningspropositionen (för åren 2010–2015) framgår att den totalförsvarspliktiga personalen i krigsförbanden successivt ska ersättas av anställd personal i den takt eller kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän kan rekryteras och ekonomin medger (prop. 2008/09:140). Av Försvarsmaktens underlag till regeringens proposition om försvarspolitisk inriktning för åren 2016–2020 framgår att totalförsvarspliktiga kommer att kvarstå i krigsförbanden (prop. 2014/15:109). Regeringen konstaterar att Försvarsmaktens underlag indikerar att det finns betydande utmaningar och osäkerheter avseende möjligheterna att fullt ut bemanna krigsförbanden med anställd personal även efter 2020. Regeringen konstaterar att vissa krigsförband därmed är beroende av icke anställda gruppbefäl, soldater och sjömän som krigsplacerats på aktuell befattning med stöd av lagen om totalförsvarsplikt. Med anledning av detta har regeringen beslutat att Försvarsmakten ska införa en ny personalkategori benämnd med plikt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/P) bestående av grundutbildad men inte anställd totalförsvarspliktig personal (regeringsbeslut , Fö nr 7). Försvarsmakten ska låta krigsplacera denna personalkategori i kontraktsförbanden, där kontinuerlig eller anställd personal saknas, med hänsyn tagen till respektive krigsförbands krav på tillgänglighet och beredskap. Den totalförsvarspliktiga personalen ska repetitionsövas på samma sätt som övrig i krigsförbandet krigsplacerad personal. Regeringen beslutade att med hänsyn till försvarsberedskap åter aktivera pliktlagstiftningens möjlighet att repetitionsutbilda krigsplacerade totalförsvarspliktiga så att krigsförbanden kan övas i sin helhet (regeringsbeslut , Fö nr I:15). 4.2.6Personal som är direktrekryterad för att tjänstgöra i en internationell militär insats Vid internationella militära insatser kan det finnas behov av att direktrekrytera viss personal. Det kan till exempel röra sig om att möta tillfälliga behov av vissa kompetenser. Personal som direktrekryteras för att tjänstgöra i en internationell militär insats anställs tidsbegränsat i Försvarsmakten med stöd av lag om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser eller med stöd av lag om vissa försvarsmaktsanställningar och, om han eller hon har en annan anställning, har författningsreglerad rätt till ledighet från sin andra arbetsgivare för att tjänstgöra i Försvarsmakten samt även skydd för den andra anställningen som tjänstgöring i Försvarsmakten fullgörs. Krigsförbanden består av stående förband, kontraktsförband och hemvärnsförband. För att säkerställa det lokala behovet av stöd till övriga krigsförband finns geografiskt spridda depåförband. Depåförbanden kompletteringsutbildar krigsförband som aktiveras eller mobiliseras. I depåförbanden krigsplaceras personal som inte är krigsplacerad vid andra krigsförband och materiel organiseras. Till varje krigsförband finns en mobiliseringsreserv. Utöver krigsförbanden finns en förbandsreserv och en personalreserv. Regeringen angav i regleringsbrevet att Försvarsmakten ska säkerställa att krigsförbanden är fullt bemannade med krigsplacerad personal. Genom Totalförsvarets rekryteringsmyndighet ska Försvarsmakten säkerställa att samtliga krigsförband med tillhörande mobiliseringsreserver är uppfyllda med krigsplacerad personal. Samtliga totalförsvarspliktiga som uppfyller kriterierna men inte är krigsplacerade i något krigsförband ska krigsplaceras i förbandsreserv eller personalreserv. Vidare ska samtliga krigsplacerade delges besked om sin krigsplacering . 4.3.1Krav på tillgänglighet och beredskap Vid bemanningen av krigsförbanden behöver hänsyn tas till kraven på krigsförbandens tillgänglighet i fredstid och beredskap för intagande av höjd beredskap i händelse av krig eller krigsfara. Hur förbanden bemannas påverkar Försvarsmaktens möjligheter att lösa uppgifter i fred, vid kris och i krig. Förband som ska vara tillgängliga i fredstid aktiveras, förband som intar höjd beredskap i händelse av krig eller krigsfara mobiliseras. Försvarsmakten kan fatta beslut om aktivering av enskilda krigsförband i fredstid med de delar som består av anställd personal. Förband som till del bemannas med totalförsvarspliktig personal kan om inte beredskaps – eller krigstjänst beslutats göras tillgängliga som kompletta förband endast för övningar (repetitionstjänstgöring), vilket anges i prop. 2014/15:109, s. 67. Tillgängligheten i fredstid bör möjliggöra att kränkningar av det svenska territoriet upptäcks och avvisas, att det finns militär förmåga att möta politisk, militär eller annan påtryckning och att säkerhet kan främjas genom operationer på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet. Regeringen kan med stöd av 3 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap fatta beslut om höjd beredskap i händelse av krigsfara eller sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Är i krig råder högsta beredskap. Beredskapskraven innebär att krigsförbanden ska kunna mobiliseras inom efter beslut om höjd beredskap. Hemvärnsförbanden bör kunna verka med huvuddelen samt med mindre delar . Beslut om mobilisering innebär att kompletta krigsförband kan göras tillgängliga oavsett om de är bemannade med anställd eller totalförsvarspliktig personal. Stående förband ska ha hög beredskap och hög tillgänglighet för att lösa uppgifter i krigs- och fredstid. De stående förbanden säkerställer att det i fredstid finns krigsförband som med till förberedelser kan verka i , i närområdet och utanför närområdet. Därför bör de stående förbanden i huvudsak bemannas av kontinuerligt tjänstgörande personal. Marinstridskrafterna och flygstridskrafterna utgörs till övervägande del av stående förband. De stående förbanden är kostsamma jämfört med andra förband. Det innebär att endast en mindre del av arméstridskrafterna bör vara stående förband.