sou · H4B372 · 2016-10-17 00:00:00 — Det är som konsult, forskare eller annan uppdragstagare svårt att vara kritisk mot en uppdragsgivare som kan förväntas komma med nya uppdrag . Det är uppenbarligen rimligt att olika program och insatser utvärde- ras efter vilka mål de förväntas uppnå. Problemet uppstår när målen inte är uttryckta i termer av samhällsekonomiska konsekvenser. Då blir det omöjligt att, även efter utvärderingen, veta om ett program ska avvecklas eller utökas. Ett aktuellt exempel är regeringens (2016) uppdrag gällande främjande av nyindustrialisering på regional nivå.97 Enligt uppdraget ska de som tilldelas till leda till att: •nyindustrialiseringen får en tydlig regional förankring och därige- nom ett mer kraftfullt genomförande, samt •den regionala nivåns roll i genomförandet av strategin stärks och synliggörs, för att därigenom ge industrin i alla delar av landet bättre förutsättningar att utvecklas. Det är inte ovanligt att målen för insatser och program formuleras på detta sätt. Det kan till exempel handla om förbättrat samarbete mel- lan näringsliv och akademi eller stärkt konkurrenskraft. 96 I Tillväxtanalys (2014b) drar följande slutsats av effektstudierna i ett fall: ”De genomförda effektanalyserna kan ses som ett sökande efter goda resultat och goda exempel snarare än att bedöma effekterna mot en kontrafaktisk norm”. 97 Uppdraget är en del av nyindustrialiseringsstrategin. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? sta är det i princip omöjligt för myndigheten att leverera utifrån så vaga formuleringar. För det andra kan utvärderingar som genomförs efter den typen av målformuleringar i princip aldrig jämföras med andra initiativ. Om infrastrukturkalkylerna, som beskrivits ovan, skulle ske på samma sätt skulle nöja sig med att se om de hastighets- höjande åtgärdena mellan och ledde till högre has- tigheter samt om järnvägsanslutningen vid hamn ledde till att tåg kunde passera där. Däremot skulle kalkylerna inte kunna använ- das för att prioritera mellan projekt. Exemplen ovan är något tillspetsade. Men målet bör vara att offentliga medel inom näringspolitiken ska leda till ökad hållbar till- växt och att de satsningar som är mest samhällsekonomiskt lön- samma genomförs. När utvärderingar genomförs efter mål som inte är kopplade till samhällsekonomisk effektivitet kan de inte användas som beslutsunderlag gällande beslut om program ska utökas eller avvecklas. Det skulle kunna hävdas att även om effektutvärderingar efter dagens mål inte ger någon vägledning för att prioritera mellan olika program, skulle de kunna användas för att avgöra om ett initiativ misslyckats. Det vill säga att programmet inte nådde de specifika mål som satts upp. Men eftersom målen oftast inte är tillräckligt speci- fika och mätbara kan ett antal metoder användas för att avgöra om den regionala förankringen, innovationskraften eller samarbetet stärkts. Det innebär att det blir svårt att avgöra om ens syftet med insatsen uppnåtts. Om vi återgår till vårt tillspetsade exempel inne- bär det att det, inom näringspolitiken, oftast är svårt att ens svara på den enkla frågan om hastigheten ökat mellan och eller om tågen når hamn. Att mäta den samhällsekonomiska effekten av företagsfrämjande åtgärder är behäftat med stora svårigheter. Det räcker således inte med att följa upp vad som hänt i de företag som ingått i programmet. Det vill säga de som till exempel fått bidrag, lån eller rådgivning. Att dessa ökat sin omsättning, sysselsättning eller förädlingsvärde ger inte tillräckliga belägg för att programmet lyckats. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? bör vara kontrafaktisk om möjligt, alternativ fördjupas och utvecklas i enlighet med beprövade metoder. Det vill säga att utvärderingarna måste ha som ambition att isolera de effekter som uppkommit tack vare det aktuella programmet. Omsättningen, sysselsättningen och förädlingsvärdet kan ju ha ökat av helt andra orsaker. Detta metodologiska problem löses ofta med hjälp av kontroll- grupper med liknande företag. Om de behandlade företagen uppvi- sar en annan utveckling än kontrollgruppen kan utvärderarna dra slutsatsen att skillnaderna beror på programmet. Det bör påpekas att värdet av dessa slutsatser är beroende av kontrollgruppens samman- sättning. Om kontrollgruppen till exempel består av företag som valts bort i det aktuella programmet finns det en uppenbar risk att slutsatserna blir felaktiga. Här har det utvecklats trovärdiga metoder där ”tvillingföretag” kan identifieras för att ingå i en kontrollgrupp. Ytterligare en komplikation vid utvärderingarna är att många effekter förväntas först på lång sikt och att ibland förväntas effekter i andra företag än de behandlade. Detta gäller till exempel inom inn- ovationspolitiken. Själva syftet med att stödja forskning och innova- tioner är att de samhällsekonomiska vinsterna av ett företags FoU ofta är större än de företagsekonomiska. Andra företag kan använda den utvecklade tekniken. Att försöka fånga upp spridningseffekter är givetvis viktigt i program som syftar till just detta. är det svårt att mäta dessa effekter och de kan uppstå långt efter att pro- grammen avslutas.98 Generellt kan sägas att ju mer selektiva stöd (riktade till specifika företag, branscher eller funktioner) desto min- dre spridningseffekter och positiva effekter på andra företag kan för- väntas. Kvalitativa studier kan ge upphov till viktig och kompletterande information, men kan också leda till att det kontrafaktiska perspek- tivet kommer i skymundan. Att teknik som används i ett företag ibland kan användas i ett annat är inte kontroversiellt. Men dessa spridningseffekter kan även förekomma i kontrollgruppen. Det vill säga bland de företag som inte fått stöd. Kartläggningar av effekter enbart bland de behandlade företagen kommer därför aldrig att kunna ge ett tillräckligt bra beslutsunderlag för om ett program ska utökas eller avvecklas. I det här fallet anser vi att fokus bör ligga på 98 Denna problematik har gett upphov till en debatt. Se t.ex. Daunfeldt m.fl. (2014) och (2015b) där utvärderingen endast beaktade privatekonomiska och inte samhällseko- nomiska effekter. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? att ytterligare förfina metoder för att uppskatta spridningseffekterna i de jämförande studierna med kontrollgruppsföretag. Ett första steg är att fastställa om det finns ett samband mellan direkta och indirekta effekter i olika grupper av företag. Mångfalden av program försvårar effektanalyserna Ett ytterligare problem vid effektutvärderingar är mångfalden av program inom tillväxtpolitiken. Ett och samma företag kan ha fått rådgivning från en statlig aktör, bidrag från flera olika offentliga pro- gram och krediter från ytterligare ett program. Den brittiska organi- sationen Nesta är sannolikt den aktör som kommit längst i arbetet med att kartlägga hur effektutvärderingar bör utföras. I en av deras rapporter (m.fl. 2013) konstateras med utgångspunkt i en internationell analys att kunskaperna om hur olika program kan motarbeta eller förstärka varandra är alltför låga. För det första är det svårt att avgöra vilken effekt en specifik främjarinsats gett upphov till om de företag som fått stödet även fått ta del av andra främjarin- satser. För det andra kan främjarinsatserna bli betydligt effektivare om vi har kunskaper om vilka åtgärder som förstärker varandra. Ofta tycks myndigheterna sakna kunskap om företagen fått stöd inom andra program på den egna myndigheten och framför allt om det aktuella företaget fått stöd från andra myndigheter. Tillväxtanalys har initierat en kartläggning av hur vanligt det är att enskilda företag får stöd från olika aktörer. De preliminära resultaten visar att det finns företag som erhållit stöd från ett 20-tal olika statliga insat- ser men finns inte resultat vad gäller den totala omfattningen. I dessa fall är givetvis omöjligt att veta vilka effekter ett enskilt pro- gram givit upphov till. Brister i data och statistik Ett ytterligare hinder mot relevanta effektutvärderingar är att det saknas statistik inom en rad områden. Utan tillgång till data av hög kvalitet går det inte att genomföra utvärderingar som kan fungera som beslutsunderlag. Inom det här området går ändå arbetet åt rätt håll. Tillväxtanalys har på regeringens uppdrag påbörjat uppbyggna- Hur främja den entreprenöriella dynamiken? den av den så kallade MISS-databasen99 och även identifierat statistik som behöver samlas in inom en rad olika områden, som till exempel turism, regionala investeringsfonder och patentdata.100 6.8Mot ett effektivare främjarsystem För att kunna föreslå effektiviseringar av dagens främjarsystem måste vi ha kunskaper om vilka effekter dagens insatser ger. Genomgången i tidigare avsnitt visar att dessa kunskaper i hög grad saknas. Vi vet inte om satsar för lite eller för mycket på före- tagsfrämjande insatser och vi vet inte vilka insatser som är effekti- vast. Ett mer robust underlag för att bättre förstå vilken verkan olika insatser har torde ligga i alla berörda parters intressen: främjandeak- törer, mottagare och skattebetalare. Det finns lärdomar och erfaren- heter som kan hämtas från andra områden, kanske främst infrastruk- tursatsningar, även om inte exakt samma metoder går att tillämpa på främjandeåtgärder. Kopplat till att ingen aktör har en klar överblick över det företagsfrämjande systemet, är det uppenbart att styrning och effektutvärderingar avsevärt försvåras. Vi anser att fyra övergripande principer bör vägleda främjandein- satserna: •En utgångspunkt för de offentliga innovationsfrämjande insat- serna områdesinriktning bör om möjligt vara de globala utma- ningar som redogjordes för i kapitel 4. •Fördelning av offentliga medel ska styras efter regioners behov och utfallet av olika insatser inom respektive region. •Främjandet bör organiseras utifrån behov hos tre huvudsakliga behovskategorier: nyetablering, tillväxt och tillämpad FoU. •Ansvaret för samordning av främjandeinsatser ska läggas hos ett fåtal aktörer. 99 Mikrodatabas över statligt stöd till näringslivet, med data från bl.a. , och . 100 Se till exempel Tillväxtanalys (2015), (2016a) och (2016b). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? De globala utmaningar som berördes i kapitel 4 är tydliga exempel på områden där det behövs radikala innovationer, men där osäkerheten om utfallet av olika satsningar är betydande, som de sam- hällsekonomiska effekterna kan vara stora. Med andra ord är detta ett typexempel på när det kan vara motiverat med ett offentligt åta- gande. Insatserna bör riktas mot sektorer där har särskilt goda förutsättningar att bidra. En konsekvens av den andra punkten är att skillnader mellan regi- oner och olika åtgärder kan innebära att t.ex. mer dynamiska stor- stadsregioner bedöms ha ett mindre behov av offentliga främjande- insatser. Undanträngningseffekterna kan också förväntas vara störst där det redan är ”trångt” på marknaden. Det utesluter inte att speci- fika delar och insatser är särskilt angelägna inom just storstadsregio- nerna, mer utsatta områden eller glesa miljöer. Likaså kan en effektiv hantering av t.ex. EU-medel som är avsedda för vissa specifika ända- mål förutsätta offentlig medfinansiering. är det möjligt, t.o.m. troligt, att vissa en del regioner skulle vinna på att andra åtgär- der prioriteras, som förstärkning av vissa ramvillkor – bostäder, infrastruktur, mm. Beträffande den tredje punkten bör i princip all information och stora delar av rådgivningen som rör etablering av företag – åtmins- tone på lite sikt - kunna ske via internetbaserade plattformar. Det kan kräva vissa förändringar i nuvarande regelverk, som vi berör nedan, men bör innebära betydande kostnadsreduceringar. Svagare grupper kan behöva fortsatt fysisk kontakt, t.ex. nyanlända. Slutligen kräver effektiva ekonomisk-politiska insatser en över- blick och att samordning ske på nationell nivå. Vi föreslår därför att får ett övergripande ansvar och att samord- ningsuppdrag inom specifika områden läggs på lämplig myndighet eller annan aktör (t.ex. , och/eller ). En fördelning på ett par huvudområden är tänkbar, t.ex. finansieringsin- satser och andra främjandeåtgärder. En tydlig fördelning ska finnas mellan ansvarig främjandemyndighet och utvärderande myndighet. Nedan listar vi de åtgärder som vi anser vara nödvändiga för att i förlängningen skapa ett effektivare främjarsystem. De handlar om bättre samordning och styrning, mer relevanta målformuleringar, bättre utvärderingar och en fortsatt strävan mot att konsolidera insatserna och att rikta dem mot de områden där de enligt forsk- ningen gör mest nytta. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? 6.8.1Förbättra den nationella koordineringen och tydligöra den regionala rollen Ge tydligt samordningsansvar till för främjandeinsatser Förslag: Tydliggör nationella prioriteringar (se kapitel 4) och tilldela Näringsdepartemenet det övergripande ansvaret för samtliga främjandeinsatser. Såväl innovation som internationa- lisering är förutsättningar för tillväxt på företagsnivå. utser lämplig myndighet eller annan aktör som har samordningsansvar inom utpekade områden för att undvika överlappningar och möjliggöra koordinerade insat- ser samt säkerställer att resurser finns för genomförandet. Trots gemensam beredning av olika regeringsuppdrag och pågående samarbeten mellan myndigheter är vår slutsats att det saknas över- blick och samordning av insatser för innovation och företagsfräm- jande. Det behövs en diskussion om hur samarbetet mellan departe- menten ska operationaliseras. Det har framkommit att flera myndigheter upplever dels ett löpande behov av koordinering mellan departementen, som ibland ger myndigheterna delvis överlappande uppdrag via regleringsbrev och regeringsuppdrag, dels mellan myn- digheter som inte har löpande dialog inom relevanta områden. Uppdragsbeskrivningar liksom gränsdragningar mellan olika insatser måste vara tydliga för att undvika överlappning. Om finansieringsin- satser sker av flera offentliga aktörer måste – bortsett från det grund- läggande behovsmotivet – klargöras hur insatserna kompletterar var- andra. Ambitionen om samordningsuppdrag är inte ny och det finns olika typer av samverkansformer (gemensamma bered- ningar, interdepartementala arbetsgrupper, etc)101 men funktionen behöver tydliggöras och förstärkas. Samordningsuppdrag har tidi- gare funnits på myndighetsnivå, t ex hade (nuvarande ) ansvar för processtöd, samråd och koordination av tretton myndigheters samverkan kopplat till de regionala utveck- 101 T.ex. chefmöte med ambitioner om utvecklat samarbete mellan Näringsdepartement och Miljö- och , hemsida, . Hur främja den entreprenöriella dynamiken? lingsprogrammen (RUP).102 Samordningsuppdraget innebär ett tyd- ligt formulerat uppdrag, med definierade resurser. Inspiration kan hämtas från exportstrategins satsning på Team , men samar- betet behöver breddas för att inkludera även andra insatser som syf- tar till etablering av och tillväxt i företag.103 Förutsättningarna för regionalt genomförande av nationella uppdrag måste tydliggöras Förslag: Fortsatt delegering av nationella program riktade mot innovation och entreprenörskap till regionalt utvecklingsansva- riga aktörer förutsätter en övergripande kartläggning av de grund- läggande strukturer och funktioner som regioner be- höver för att klara ett genomförande. Delegation av nationella program bör dels åtföljas av konse- kvensanalyser som tar hänsyn till regionala förutsättningar och olikheter, dels säkerställa att regioner utifrån sina olika förutsättningar har kompetens och finansiella medel för ett ge- nomförande. har ett allt större ansvar för innovation och företags- utveckling delegerats till den regionala nivån. Detta kan ge positiva effekter eftersom den regionala nivån oftast har en nära kontakt med näringslivet och kunskap om vilka aktörer som är mest lämpade som utförare. I varje region finns en regionalt utvecklingsansvarig aktör, med uppdrag att samordna och genomföra insatser inom den regio- nala tillväxtpolitiken och med utgångspunkt i regionens förutsätt- ningar.104 Det finns däremot inget nationellt mål om lika förutsätt- ningar för innovation och entreprenörskap i hela landet.105 102 (2005). 103 Statskontoret (2016) visar att för just exportfrämjande var överlappningarna begränsade. 104 i , , , , , , , och har det regionala utvecklingsansvaret och i är det som är ansvarig. i , , , , och har samverkansorganet motsvarande ansvar. i har det regionala utvecklingsansvaret. Regeringen har i propositionen Ändrat regionalt utvecklingsansvar i vissa län (prop. 2015/16:176) föreslagit att landstingen i , , och län ska ta över det regionala ut- vecklingsansvaret . 105 Jämför ambitionerna i Hälso- och sjukvårdslags (1982:763) mål om ”god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen”. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Att de grundläggande ekonomiska förutsättningarna för tillväxt varierar mellan regioner är allmänt känt. I storstadsregionerna finns ofta en bättre tillgång till privata marknader för kapital och konsul- ter, men bristande transparens och svårigheter att hitta rätt i syste- met. kan marknadsefterfrågan på vissa tjänster vara för svag i mindre regioner för att bära privata aktörer, vilket innebär att behovet av statliga aktörer kan vara större. Olikheter i förutsättningarna mellan regionalt utvecklingsansva- riga aktörer innebär att omfattningen på implementering av natio- nella program och insatser för etablering och utveckling av företag också varierar.106 Även de regionala strukturerna för företagsfräm- jande ser olika ut. Om regeringen och myndigheterna även fortsätt- ningsvis vill använda sig av regionalt utvecklingsansvariga för imple- mentering av nationella program för att stärka kreativitet och innovation hos individer och företag så finns det skäl att se över hur förutsättningarna skiljer sig mellan landets regioner.107 De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna måste för det första ha ett tydligt mandat. Dessutom bör ett decentraliserat genomförande av natio- nella program och insatser åtföljas av regionala konsekvensanalyser och anpassning efter varierande förutsättningar. Det är även nödvän- digt att regionalt utvecklingsansvariga aktörer har grundläggande förutsättningar för att ta detta ansvar, i form av kompetens och finansiering. I en aktuell studie från kommuner och landsting108 delas de regionala utvecklingsresurserna från EU, staten och regionerna in i fyra kategorier; konkurrensutsatta medel (4,4 miljarder)109, kompensatoriska medel (3,3 miljarder)110, regio- 106 Det kan gälla strukturfondsprogram, riskkapital, regionala inkubatorer, mm. ambition att inom inkubatorprogrammet fokusera finansieringen till inkubatorer med spetsverksamhet, medan man utgår från att det finns kompletterande regional breddverk- samhet - vilket det inte alltid gör. ambitioner om att nyttja regionala utveck- lingsansvarigas ordinarie strukturer för hantering av utvecklingscheckar till företag, trots att vissa regioner saknar sådana strukturer är ett annat exempel. 107 Se bl.a. Statkontorets uppdrag att utreda åtgärder för ökat resultatfokus i uppföljningen av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt 108 SKL (2016). 109 Program som myndigheter utlyser och där aktörer genom ansökningar får konkurrera, ex- empelvis innovationsprogram, EU:s sjunde ramprogramet för forskningsfinansie- ring (FP7). nationella näringslivs- och regionutvecklingsprogram samt Energimyndighetens företagsstöd. 110 Regeringens 1:1-anslag inom utgiftsområde 19 (bl.a. företagsstöd och projektmedel), an- slagen för Europeiska regionalfonden samt transportbidrag. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? nernas egna medel (drygt 1 miljard)111 och övriga medel (3,1 miljarder)112. Av dessa medel får storstadsregionerna och starka universitetsregioner en stor andel av konkurrensutsatta medlen för specifika syften, men betydligt mindre i kompensatoriska medel. är den region som har mest regionala utvecklingsmedel i absoluta tal, följt av och län. I relativa tal (per capita) halkar storstadsregionerna (framför allt och ) ner, medan flera av norrlandslänen (, och ) hamnar i topp. Vissa regioner, som , , , , och får relativt små resurser, både i absoluta tal och per capita. Av statens medel utgörs de ”friare medlen” som till viss del kan användas för att bygga upp regionala strukturer och funktioner i för- sta hand av kompensatoriska medel inom ramen för utgiftsområde 19 (Regional tillväxt) med anslagsområde 1:1 (bl.a. regionala före- tagsstöd och projektmedel)113 och anslag för den Europeiska regio- nalfonden. finansieras många program och insatser för innovation och näringslivsutveckling från utgiftsområde 24 (Näringsliv), utan kompletterande finansiering för att bygga upp stödjande strukturer och kompetens regionalt. En struktur som bygger på delegering av nationella program till regionalt utvecklingsansvariga för att effektivt stärka entreprenör- skap och innovation bygger på att det finns en tillräcklig resursbas. förefaller skillnaderna mellan olika regioner vara allt för stora. 6.8.2Utveckla och renodla förutsättningarna för utvärdering Det är tveksamt om många av de utvärderingar som görs är motiverade. I detta sammanhang är det viktigt att skilja på process- och effektutvärderingar. Medan processutvärderingarna handlar om att göra ”saker rätt” så handlar effektutvärderingarna snarare om att göra ”rätt saker”. Processutvärderingarna har en viktig roll som komplement till effektutvärderingarna och kan bidra till kontinuer- 111 Skattebidrag eller medlemsavgifter i regionförbund. 112 Kulturmedel, landsbygdsprogram (axel 1,3 och 4) samt Europeiska socialfonden (program- område 1 kompetensförsörjning). 113 Uppgifter från , . Beträffande beslutade medel uppgick dessa inom anslaget 1:1 inom utgiftsområde 19 (Regional tillväxt) till cirka , varav de två mest prioriterade områdena gällde satsningar på Innovativa miljöer (cirka ) och Entreprenörskap (ca ) enligt Budgetproposition (2016). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? lig förbättring av hanteringen av programmen. Men effektutvärde- ringarna ger otillräcklig vägledning till vilka program som bör prioriteras. Det görs heller inga systematiska jämförelser mellan pro- gram och insatser. Förslag: Företagsfrämjande insatser finansierade med offent- liga medel ska i så hög grad som möjligt ha tydliga och mätbara mål. Dessa mål ska vara klart kopplade till syftet med en mark- nadsintervention och de förväntade samhällsekonomiska effek- terna. Tillväxtanalys bör genom riktlinjer eller på annat sätt er- bjuda stöd till myndigheter eller regering vid formulering av uppföljningsbara och mätbara mål. till myn- digheterna bör också tydligt efterfråga mätbara mål eller delmål som omfattar samhällsekonomiska effekter. är de mål som sätts för olika insatser ofta alltför vaga. Det kan handla om stärkt konkurrenskraft och bättre samverkan. Inte heller finns en klar koppling mellan övergripande målformuleringar och underliggande mål på vägen dit. Detta medför att utvärderingar är lätta att avfärda även om de till exempel landar i slutsatsen att varken omsättning eller sysselsättning har ökat i de behandlade företagen. Det går alltid att försvara insatsen med att hävda att konkurrenskraf- ten stärkts och att samverkan ökat. Så länge som inte mätbara mål definierats på förhand går det oftast att hitta positiva effekter, t.ex. med hänvisning till enkätsvar bland de behandlade företagen. Mätbara mål behövs oavsett om det visar sig att det går att genom- föra samhällsekonomiska kalkyler för främjarinsatserna eller inte. Tillväxtanalys bör genom riktlinjer eller på annat sätt erbjuda stöd vid formulering av mål. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Utveckla samhällsekonomiska kalkyler för främjandeinsatser Förslag: Tillväxtanalys bör ges ett uppdrag att utreda möjlighe- terna att utveckla samhällsekonomiska kalkyler för främjande- insatser.