sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Den svenska tradi- tionen för regleringar inom finansmaktens område har oftast varit att kodifiera etablerad praxis som det finns politisk enighet om. En möjlighet är att binda en skuldregel med i form av ett riktlinjebeslut i enlighet med regeringsformens bestämmelse kompletteras med ett skuldankare (9 kap. 6 § RF). Enligt bestämmelsen kan besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tid efter den följande budgetperioden. Exempel på mer omfattande riktlinjebeslut är de riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som beslutar om i samband med behandlingen av den ekono- miska vårpropositionen (se t.ex. bet. 2015/16:FiU20). Andra exem- pel på riktlinjebeslut är att ska godkänna mål för ett politikområde eller fastställa ett utgiftstak.2 Även om riktlinjebeslut inte är rättsligt bindande innebär de ett starkt politiskt åtagande från regeringens sida och har i praktiken stor betydelse för reger- ingens möjligheter att styra den statliga verksamheten. 8.3.5Andra sätt att motverka en för hög skuld En mekanism för korrigering av avvikelser från överskottsmålet Ett alternativ till en skuldregel är en mekanism för korrigering av tidigare avvikelser från överskottsmålet. En sådan finns i finanspakten och i bestämmelserna för alla euroländer, men också i och nationella bestämmelser (se avsnitt 5.2 och bilaga 4). I dessa länder upprättas ett fiktivt kontrollkonto där historiska avvikelser från saldomålet registreras. När saldot på kontot överskrider en viss tröskelnivå måste regeringen minska den överskridande delen. För att undvika att regeln orsakar procyklikalitet tas konjunkturhänsyn om kontrollkontot överskrids i en lågkonjunktur. Det finns också undantagsbestämmelser för exceptionella händelser. För att undan- tagsbestämmelserna inte ska missbrukas ska avvikelser ändå konto- föras och amorteras. Även om det finns relativt lite erfarenhet av hur mekanismen fungerar har automatiska korrigeringsmekanismer kritiserats för att fordra orealistiskt stora anpassningar av sparandet efter stora avvik- elser från överskottsmål, liknande kritiken mot strikt tillämpade skuldregler (Debrun och Schaechter 2014). Målet ska inte bara nås nästkommande år, utan ska också överträffas för att korrigera för den tidigare avvikelsen. En annan nackdel är att det gör ramverket mer komplext och svårare att kommunicera. I en IMF-studie av 2 Budgetlagen reglerar att regeringen är skyldig att lämna förslag om utgiftstak. Dock är takets nivå inte fastställt i lagen. Förslag om utgiftstak lämnas i budgetpropositionen. kompletteras med ett skuldankare Eyraud och (2015) framhålls dock att en korrigering av his- toriska avvikelser är nödvändig om inte det genomsnittliga sparan- det ska bli så lågt att skulden riskerar att nå sextioprocentsgränsen. Samma studie pekar på möjligheten att tillåta gradvisa korrigeringar om skulden ligger under gränsnivån. Den bakåtblickande tioårsindikatorn som används för att följa upp överskottsmålet i det svenska finanspolitiska ramverket kan jämföras med de kontrollkonton som och tilläm- par. Att ge den bakåtblickande uppföljningen av överskottsmålet ökad betydelse i ramverket, skulle vara en mindre ”mekanisk” vari- ant av den korrigeringsmekanism som och an- vänder. En buffertfond för stabiliseringspolitiska syften Ett annat sätt att säkerställa stabiliseringspolitikens handlingsutrymme är att bygga upp en buffertfond som bara får användas för att stabilisera konjunkturen i en djup lågkonjunktur eller krissituation. Detta alternativ diskuterades i översyn av överskottsmålet 2010 (Ds 2010:4, s. 155). Slutsatsen var dock att statsskulden till stor del redan fyller denna funktion, och det sannolikt var bättre att se till att statens skuld är låg och möjligheten att låna god. kompletteras med ett skuldankare kompletteras med ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, Maastrichtskulden, som tyd- liggör att skuldnivån bör fortsätta att falla som andel av BNP på medellång sikt. Skuldankaret är inte ett operativt mål, utan ett riktmärke för en önskvärd skuldnivå. Nivån på skuldankaret, dvs. den önskvärda nivån på Maastrichtskulden sätts till av BNP, vilket är förenligt med det föreslagna överskottsmålet på en tredjedels procent av BNP. Med skuldankaret förstärks över- skottsmålets och ramverkets koppling till finanspolitisk hållbar- het. Skuldankaret följs upp i den ekonomiska vårproposi- tionen. Regeringen ska förklara avvikelser större än av BNP från skuldankarets nivå i en särskild skrivelse till . ska följa upp skuldens utveckling i förhåll- ande till skuldankaret, och analysera vilka faktorer som påverkat skulden. Skuldankaret bör spela en central roll när överskotts- målet ses över varannan mandatperiod. Skuldankaret gäller och tills vidare i likhet med den föreslagna förändringen av överskottsmålet. Skuldankaret fastställs av genom ett riktlinjebeslut. Kommittén anser att det finns övervägande skäl att ge den offent- liga skulden en mer framträdande roll i ramverket. Den offentliga skuldsättningen är det centrala måttet på finanspolitikens hållbar- het. Med ett riktmärke för skulden förstärks ramverkets koppling till hållbarhet. Skuldnivån har också stor betydelse för den stabili- seringspolitiska handlingsfriheten. Utvecklingen i många europeiska länder visar hur ökande skuldnivåer, och därmed förenade högre riskpremier och räntenivåer, kraftigt begränsar den finanspolitiska handlingsfriheten. Riktmärket för skulden benämns fortsättningsvis skuldankare. Med skuldankaret tydliggörs att skuldnivån bör fortsätta att falla trendmässigt från nuvarande nivå. Vi bedömer att en önskvärd nivå på den offentliga konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden) är av BNP, vilket är i överensstämmelse med det före- slagna överskottsmålet på en tredjedels procent av BNP. Denna överensstämmelse förutsätter att överskottsmålet uppnås över kon- kompletteras med ett skuldankare En skuldnivå på av BNP ger en betyd- ande marginal till EU:s skuldgräns och till de skuldnivåer som inter- nationella studier har identifierat som problematiska. Skuldankaret är inte ett operativt mål, utan ett riktmärke som tydligt anger vad som är en önskvärd skuldnivå. Skuldankaret ska ses som ett komplement och inte som ett alternativ till överskotts- målet. Överskottsmålet är tillsammans med utgiftstaket bättre lämpat som operativ styrvariabel i den årliga budgetprocessen. Avvikelser från överskottsmålets nivå under enskilda år är inte ett problem under förutsättning att sparandet når målet över konjunkturcykeln. Problemet uppstår först om systematiska avvikelser från överskotts- målet leder till en oönskad skuldutveckling. Det är i det samman- hanget som ett skuldankare spelar en roll genom att det tydligt anger vad som är en önskvärd skuldnivå samt om det offentliga sparandet varit tillräckligt för att nå denna. Skuldankaret är i det perspektivet ett led i en förstärkt uppföljning av överskottsmålet. Det är viktigt att väga fördelarna med en ny komponent i ram- verket mot risken för ökad komplexitet och minskad transparens. Vi bedömer dock att den utformning och uppföljning av skuld- ankaret som här föreslås är förhållandevis enkel att förstå och kom- municera, och att fördelarna med ett riktmärke för skulden därför överväger. Maastrichtskulden, dvs. den offentliga sektorns konsoliderade brutto- skuld, är enligt vår bedömning det lämpligaste måttet för skuld- ankaret. Även om den offentliga finansiella nettoförmögenheten teoretiskt sett är en mer adekvat hållbarhetsindikator visar erfaren- heten att bruttoskulden har ett närmare samband med det primära sparandet som ska finansiera skuldkostnaderna. Även för inter- nationella jämförelser är bruttoskulden att föredra då den i mindre utsträckning påverkas av olika värderings- och redovisningsproblem. De finansiella marknaderna är sannolikt också mer intresserade av att staten har en låg bruttoskuld än att den har en särskild nivå på den offentliga förmögenheten. Bruttoskulden kan ändras genom ny upplåning medan tillgångarna i stor utsträckning är illikvida. Via statsbudgetens saldo, som motsvarar statens nettolånebehov, är det kompletteras med ett skuldankare dessutom bruttoskulden som i första hand påverkas av konjunktur- variationer och olika typer av kriser. Bland olika skuldmått har Maastrichtskulden dessutom en starkare koppling till överskottsmålet än statsskulden genom att den påver- kas av sparandet i hela den offentliga sektorn, inte bara i staten. Maastrichtskulden är också det skuldmått som används i uppfölj- ningen inom stabilitets- och tillväxtpakten, och som internationella bedömare oftast utgår från när de granskar de offentliga finanserna och statens kreditvärdighet. Det finns därför redan en tydlig och enhetlig redovisning och uppföljning av Maastrichtskulden. Vi har valt att formulera skuldankaret som ett mål eller ett rikt- märke för skuldkvoten snarare än som ett tak. Ett skuldtak gör det mindre klart vilken skuldnivå som eftersträvas, som risken ökar för att överskottsmålet blir mindre styrande så länge som skulden ligger under taket. I stället ger vårt förslag en uppfattning om den nivå på skulden som bör eftersträvas och som förväntas uppnås om överskottsmålet upprätthålls. Skuldankaret ska följas upp i den ekonomiska vårpropositionen Skuldankaret ska följas upp av regeringen i den ekonomiska vårpropositionen. Vårpropositionen behandlar de övergripande rikt- linjerna för den ekonomiska politiken och har jämfört med budget- propositionen ett mer långsiktigt fokus. Den innehåller bland annat bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, som har en direkt koppling till skuldnivån. En möjlig del i den årliga uppfölj- ningen av skuldankaret är att komplettera dagens hållbarhetsberäk- ningar med en bedömning av om skuldankaret på medellång sikt. Det är också naturligt att i redovisningen visa på hur över- skottsmålet och sparandet bidrar till skuldutvecklingen i relation till skuldankaret. kompletteras med ett skuldankare Om skulden avviker från skuldankaret ska regeringen lämna en skrivelse till Om skulden avviker med av BNP från skuld- ankaret, enligt utfallet i nationalräkenskaperna eller i prognosen i den ekonomiska vårpropositionen, ska regeringen lämna en särskild skrivelse till . Skrivelsen lämnas sam- tidigt som vårpropositionen. I skrivelsen ska regeringen redogöra för vad som orsakat avvikelsen och hur man avser att hantera denna. Genom att skuldankaret är formulerat som ett mål och inte ett tak uppstår en avvikelse både om skulden är högre och lägre än av BNP. En avvikelse är således symmetrisk. Det är sannolikt dock mer problematiskt om skulden överskrider än underskrider skuldankarets nivå. Men är skuldankarets (och överskottsmålets) nivå fastställd utifrån den skuldnivå som bedömts som rimlig på medellång sikt och tanken är inte att till varje pris nå en ännu lägre skuld. Det finns argument för att bruttoskulden inte bör bli alltför låg. En rad faktorer kan göra att skulden utvecklas i en annan rikt- ning än den som förutsågs när överskottsmålet fastställdes, även om sparandet ligger i linje med överskottsmålet. Vi bedömer därför att det är rimligt med ett spann på av BNP för när regeringen ska vara skyldig att lämna en särskild skrivelse. behandlar skrivelser i samband med en avvikelse från skuldankaret, och kan även hålla en offentlig utfrågning med finansministern om skuldsituationen. Det finns i vårt förslag, ut- över kravet på skrivelse till , ingen automatik i vad som händer vid en avvikelse från skuldankarets nivå. I stället är tanken att det ska vara förenat med en politisk kostnad att avvika från skuldankaret, om det inte finns goda skäl därtill. Härigenom åstad- koms enligt vår bedömning en rimlig avvägning mellan ett ökat fokus på en långsiktigt hållbar skuldnivå och en hög grad av flexibilitet i utformningen av finanspolitiken. kompletteras med ett skuldankare En transparent och oberoende uppföljning av hur skulden utvecklas i förhållande till skuldankaret är viktig Det finns ett antal faktorer som påverkar bruttoskulden utan att den finansiella nettoställningen ändras. En avyttring av finansiella tillgångar innebär exempelvis normalt att bruttoskulden minskar utan att den finansiella nettoställningen förbättras. Även om det kan vara svårt att avgöra vad som motiverar en finansiell åtgärd är grundprincipen att det offentliga sparandet ska följa överskotts- målet över konjunkturcykeln, och att skuldkvoten därmed trend- mässigt ska röra sig mot den önskvärda nivån. För att förklara or- saker till att skulden förändras och även motverka att skuldankaret leder till oönskade kortsiktiga åtgärder är en transparent och obe- roende uppföljning av skuldankaret central. Därigenom ökar den politiska kostnaden för kortsiktiga åtgärder som inte stärker den långsiktiga hållbarheten. Det är därför viktigt att följer och analyserar den offentliga bruttoskuldens utveckling i relation till skuldankaret i sina årliga rapporter. Därmed blir också uppföljningen av skuldankaret en naturlig del av den årliga offent- liga utfrågningen av finansministern i finansutskott med anledning av Finanspolitiska rådets rapport. Skuldankarets roll vid översynen av överskottsmålet Skuldankaret bör spela en central roll vid översynen av överskotts- målet som vi föreslår ska ske varannan mandatperiod (se vidare avsnitt 10.2). Vid denna översyn utvärderas om sparandet och över- skottsmålet varit tillräckliga för att uppnå den önskvärda nivån på skulden, och om de bedöms vara det även under nästföljande period. Om skulden utvecklats på ett sätt som inte är förenligt med skuld- ankaret kan det motivera att överskottsmålet ändras. Genom över- synen varannan mandatperiod skapas därmed en koppling mellan det operativa överskottsmålet, som är styrande i de årliga budget- besluten, och skuldankaret. Hur en avvikelse från skuldankaret hanteras måste bedömas utifrån en samlad analys av avvikelsens orsak och dess konsekvenser för finanspolitikens hållbarhet och handlingsutrymme i en kris. Det är också ett av syftena med den föreslagna modellen med en åter- kommande översyn. kompletteras med ett skuldankare Även om skuldankaret, i likhet med överskottsmålet, ska gälla tills vidare, bör dess nivå utvärderas i samband med den återkom- mande översynen av överskottsmålet. Detta i syfte att bedöma om nivån är fortsatt förenlig med finanspolitikens grundläggande motiv och ger en god marginal till kritiska nivåer på skulden. Skuldankaret fastställs av genom ett riktlinjebeslut Skuldankaret fastställs genom godkännande i form av ett riktlinjebeslut i enlighet med regeringsformens 9 kap. 6 §. I lik- het med den föreslagna ändringen av överskottsmålet ska skuld- ankaret gälla . 9Förstärkt uppföljning och utvärdering I kommitténs uppdrag ingår att överväga om ett ändrat överskotts- mål bör föranleda en förstärkt löpande utvärdering av finans- politiken. Det motiveras med att en förändrad målnivå påverkar marginalerna till stabilitets- och tillväxtpaktens gränsvärden, och även kan påverka finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Syftet med en sådan förstärkt utvärdering ska vara att minska risken för fram- tida åtgärder inom stabilitets- och tillväxtpakten och säkerställa att finanspolitiken är långsiktigt hållbar även fortsättningsvis. Direktivets begrepp ”löpande utvärdering” bedöms här omfatta både uppföljning i bemärkelsen en kontinuerlig granskning av hur finanspolitiken förhåller sig till de finanspolitiska målen, och en löpande utvärdering i efterhand av hur målen uppnåtts. I fokus är uppföljning och utvärdering av finanspolitiken i relation till över- skottsmålet. Ett centralt underlag i detta avsnitt är en rapport av (2016), Vägar mot en starkare uppföljning av över- skottsmålet, som tagits fram för utredningens räkning. Underlags- rapporten behandlar hur uppföljningen av överskottsmålet skulle kunna förtydligas, med beaktande av hela uppföljningskedjan, dvs. även i arbete. Vidare beskriver rapporten hur Finans- förhåller sig till internationella normer för obero- ende institutioner, och lyfter fram potentiella förbättringsområden. I avsnitt 9.1 beskrivs inledningsvis nuvarande ordning för upp- följningen och utvärderingen av finanspolitiken, och då särskilt överskottsmålet. Därefter redogörs i avsnitt 9.2 för de myndigheter i som har olika roller och uppgifter i den oberoende gransk- ningen av finanspolitiken. I avsnitt 9.3 jämförs det svenska Finans- Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet med motsvarande organisationer i andra länder, och med internationella rekommendationer för finanspolitiska råd. Syftet är att se i vilka avseenden Finanspolitiska rådets roll i upp- följningen av finanspolitiken i förhållande till ramverket och överskottsmålet kan stärkas. Avsnitt 9.4 redogör för kritiken mot en otydlig uppföljning av överskottsmålet och lyfter fram möjliga vägar att stärka densamma. Slutligen presenteras kommitténs över- väganden i avsnitt 9.5. 9.1Nuvarande ordning för uppföljning och utvärdering av finanspolitiken Regeringens skyldigheter och befogenheter i förhållande till riks- dagen när det handlar om att följa upp finanspolitiken regleras i budgetlagen (2011:203). En viss skärpning av budgetlagens bestäm- melser om uppföljningen av de finanspolitiska målen gjordes 2014 efter förslag av . uppföljning och utvärdering av finanspolitiken och de finanspolitiska målen sker i huvudsak inom ramen för den ordinarie budgetprocessen, vilket är naturligt mot bakgrund av att den förda finanspolitiken är en direkt konsekvens av budgetbeslut. 9.1.1Budgetlagens krav på regeringens uppföljning Regeringen ska redovisa hur överskottsmålet uppnås minst Regeringen är skyldig att redovisa för hur överskotts- målet uppnås (2 kap. 1a § budget- lagen).1 Regeringen ska då beakta effekterna av beslutade och för presenterade finanspolitiska åtgärder. gjordes förändringar i budgetlagen med syftet att öka tydligheten i uppföljningen av överskottsmålet (prop. 2013/14:173, bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351 och rskr. 2013/14:352). I förarbetena framhålls att det krävs en transparent uppföljning för 1 Det gäller förutsatt att beslutat om ett överskottsmål. 2009/10:100, s. 93–94. Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet att systemet med överskottsmål ska fungera väl (SOU 2013:73, s. 109). En sådan uppföljning bör innehålla en avstämning av om målet uppnås i ett medelfristigt framåtblickande perspektiv, med beaktande av såväl den beslutade som den föreslagna och aviserade finanspolitiken. Det är i en sådan uppföljning viktigt att effekterna av den aktuella finanspolitiken redovisas och att orsakerna till av- vikelser från målet ges en tydlig förklaring. Uppföljningen av budgeteffekter visar vilket budgetutrymme som finns i ett medel- fristigt perspektiv. Att budgeteffekterna tillmäts stor vikt avspeglar också det faktum att budgetering med nödvändighet tar sin utgångspunkt i budgeten , och i utgifterna och inkomsterna vid en oförändrad politik. Trots att budgeten täcker alla inkomster och utgifter fattas besluten i normalfallet med för- hållandevis små årliga förändringar. Regeringen ska presentera en plan för återgång till överskottsmålet vid en målavvikelse Det finns ett formellt krav på regeringen att vidta åt- gärder om det finns risk för att utgiftstaket överskrids. Ett mot- svarande krav saknades tidigare för överskottsmålet, men infördes i budgetlagen 2014. Bestämmelsen i budgetlagen säger att regeringen ska redogöra för hur en återgång till målet ska ske när den bedömer att en avvikelse från överskottsmålet uppstått (2 kap. 1a §). Efter- som en sådan bedömning är förenad med stor osäkerhet bör analysen enligt lagens förarbeten tydligt indikera en målavvikelse för att regeringens skyldighet ska gälla. Planen bör ha ett medel- fristigt perspektiv och ange hur risken för en målavvikelse hanteras. Någon närmare precisering av hur avvikelsen bör mätas anges inte. Vidare säger förarbetena att en avvikelse ska korrigeras efter en samlad bedömning utifrån stabilitets-, fördelnings- och struktur- politiska utgångspunkter. Budgetutrymmet är därför inte nödvändigtvis detsamma som behovet av korrigering av det finansiella sparandet för att den målsatta nivån ska uppnås. I de senaste ekonomiska propositionerna har överskottsmålet följts upp med tre indikatorer (se avsnitt 4.3.1). Dessa är ett bakåt- blickande tioårssnitt av det faktiska sparandet, ett centrerat sjuårigt Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet medelvärde av det faktiska sparandet, den s.k. sjuårsindikatorn, och det strukturella sparandet. Regeringen måste utvärdera hur de budgetpolitiska målen uppfylls Regeringen är skyldig att se till att det utförs regelbundna utvärde- ringar av hur de budgetpolitiska målen uppnås (2 kap. 5 § budget- lagen). Regeringen kan uppfylla sin skyldighet genom att ge myn- digheter, exempelvis , i uppgift att genomföra en sådan utvärdering. En väl fungerande extern och oberoende ut- värdering av finanspolitiken i förhållande till de finanspolitiska målen utgör enligt lagens förarbeten ett stöd för stabila offentliga finanser. Genom en kvalificerad analys av finanspolitiken, och spe- cifikt av hur de finanspolitiska målen uppnås, bidrar myndigheter som och till ökad kunskap om finanspolitiska frågor. Det ökar kraven på regeringen att uppfylla de av beslutade målen. Den ökade transparens som den externa övervakningen innebär bidrar enligt förarbetena till att det är förenat med politiska kostnader för regeringen att inte följa de finanspolitiska målen. Väsentliga skillnader mellan statens budget och dess utfall ska förklaras Regeringens ska noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade och beslutade belopp (9 kap. 1 § budgetlagen). I budgetpropositionen och i den ekono- miska vårpropositionen ska väsentliga skillnader mellan statens budget och dess utfall förklaras. Uppföljningen syftar till att ge regering och riksdag underlag för nödvändiga beslut för att mot- verka en oförutsedd och ogynnsam utveckling av statsfinanserna (prop. 1995/96:220, s. 108). Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet Prognoser ska baseras på väl specificerade förutsättningar och utvärderas regelbundet I budgetlagen finns bestämmelser om vilka prognoser regeringen ska redovisa (9 kap. 3 och 4 §§). Det är prognoser över den makro- ekonomiska utvecklingen, statens inkomster och utgifter, statens lånebehov, utgifterna under utgiftstaket samt den offentliga sek- torns inkomster, utgifter och skulder (fördelat på staten, kommu- nerna och ålderspensionssystemet). Prognoserna ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren och baseras på väl specificerade förutsättningar. Därutöver ska även bedöm- ningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet redovisas i den ekonomiska vårpropositionen. Regeringen är vidare skyldig att regelbundet utvärdera progno- serna (9 kap. 5 §, budgetlagen). Regeringen kan själv utvärdera sina prognoser även om inget hindrar att utomstående experter bistår med kompetens i samband med utvärderingen. Ungefär ska mer fullständiga utvärderingar redovisas. I utvärderingen ingår även att analysera och kommentera iakttagelser som fram- kommer i samband med jämförelser med andra institut, som större skillnader mot prognoser. 9.1.2Ändringsbudget under löpande budgetår Som framgick av föregående avsnitt är regeringen skyldig att noga följa utvecklingen av inkomster, utgifter och lånebehov. Om det krävs kan regeringen vid högst två tillfällen föreslå att ändrar budgeten under det löpande budgetåret (9 kap. 6 § riksdags- ordningen). Förslagen ska lämnas i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen. Om det finns särskilda skäl, exempelvis en ekonomisk kris, får dock förslag till ändringar i budgeten lämnas vid andra tillfällen (prop. 2013/14:173, s. 32).