sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — När det gäller möjligheterna att förhindra den som har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet att utöva verksamhet som auktoriserad eller godkänd revisor eller utöva inflytande i ett registrerat revisions- bolag som ägare eller ingående i bolagets ledning är, enligt utred- ningens mening, detta tillräckligt tillgodosett genom kraven på redbarhet samt ägande och sammansättning av ledningen i bolaget. När det gäller tillgång till information och möjlighet att göra platsbesök kan följande konstateras. Revisorslagens 28 § innebär att revisorer och registrerade revisionsbolag är skyldiga att låta granska akter, bokföring och övriga handlingar som hör till verksamheten och att lämna nämnden de uppgifter som behövs för tillsynen. kan också ta del av hand- lingar vid besök hos revisorn eller bolaget. Detta förutsätter dock samtycke från revisorn eller revisionsföretaget.11 Detta får anses tillräckligt för att uppfylla direktivets krav på en effektiv tillsyn när det gäller möjligheter att begära in information. I fråga om möjligheter att göra platsbesök är saken dock en annan. Utredningen om EU:s revisionspaket12 föreslår att en bestäm- melse införs som ger rätt att genomföra en undersökning på plats hos en revisor eller ett registrerat revisions- bolag. Bestämmelsen, som syftar till att den befogenhet som enligt EU:s revisorsförordning ska föreligga, begränsas dock till under- sökningar som avser revision av företag av allmänt intresse. Ut- redningen om EU:s revisionspaket noterar att bestämmelser om undersökningar på plats finns i vissa andra författningar och kon- staterar att rätten att bereda sig tillträde till revisorns eller det registrerade revisionsbolagets lokaler får anses vara en ingripande 2000/01:146 s. 48 f. 12SOU 2015:49 s. 64 (28 b §) och s. 337. åtgärd och föreslår därför inte att rätten till undersökning på plats görs generell. Även denna utredning anser att en rätt att genomföra under- sökningar på plats bör införas. Att ge bestämmelsen generell räck- vidd kan dock inrymma frågeställningar som inte ryms inom utred- ningens uppdrag. Bestämmelsen bör därför begrän- sas till att avse undersökningar som behövs för utredning av över- trädelser av penningtvättsregelverket. 17.4.8Tillsyn enligt kasinolagen (1999:355) Utredningens förslag: I kasinolagen (1999:355) införs bestäm- melser som anger att den som i väsentlig utsträckning har åsido- satt skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet inte får ingå i ledningen hos tillståndshavaren. Vidare införs en bestämmelse som innebär att tillståndshavare ska anmäla förändringar som sker i den krets som ingår i dess ledning till Lotteriinspektionen. En till- ståndshavare som väsentligen åsidosätter skyldigheter i närings- verksamhet eller har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet ska också kunna bli föremål för ingripanden. Utredningens bedömning: Direktivets krav på tillsyn är tillgodo- sedda när det gäller prövning av ägande och ägares lämplighet. Direktivets krav på tillsyn är också tillgodosedda när det gäller Lotteriinspektionens möjlighet att begära information från och göra platsbesök hos kasinon. Tillstånd att anordna kasinospel enligt kasinolagen (1999:355) får enligt 11 § lämnas endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. Det är regeringen som prövar frågor om tillstånd. Några sär- skilda regler som tar sikte på ägande och ägarens lämplighet vid till- ståndsgivningen behöver därför inte införas. Utredningen anser dock att kasinolagen behöver förtydligas när det gäller förbud för personer i ett kasinos ledning som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet att ingå i tillståndshavarens ledning. Detta i syfte att uppfylla direktivets krav. Utredningen föreslår följaktligen att en bestämmelse av denna innebörd införas i kasino- lagen. Vidare bör en bestämmelse införas som ger tillståndshavaren en skyldighet att meddela förändringar i den krets som ingår i ledningen till Lotteriinspektionen. Om en person som ingår i ledningen gjort sig skyldig till all- varlig brottslighet eller i väsentlig utsträckning åsidosatt sina skyl- digheter i näringsverksamhet bör Lotteriinspektionen, för att till- synen ska vara effektiv, kunna förelägga anordnaren att göra rätt- else. Om rättelse inte görs ska verksamheten kunna åläggas att upp- höra. Regeringen bör också kunna pröva om tillståndet ska åter- kallas. I övrigt kan konstateras att Lotteriinspektionen har en relativt stor frihet att utöva en effektiv tillsyn. Enligt 14 § kasinolagen ska Lotteriinspektionen utöva tillsyn över att kasinolagen och de villkor och bestämmelser som har med- delats med stöd av lagen följs. Tillsynen omfattar också efter- levnaden av penningtvättslagen. Av 14 a § samma lag följer att Lotteriinspektionen har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Lotteriinspektionen får också, när den anser det nöd- vändigt, genomföra en undersökning hos ett kasino. Några särskilda lagstiftningsåtgärder är därför inte nödvändiga i dessa avseenden. 17.4.9Tillsyn enligt lotterilagen (1994:1000) Allmänt om tillsynen över anordnare av speltjänster Utredningens förslag: Lotteriinspektionen anförtros uppgiften att utöva tillsyn enligt penningtvättslagen. Detta även när den tillståndsgivande myndigheten är en annan än Lotteriinspek- tionen eller när anordnaren av speltjänster bedriver sin verksam- het med stöd av registrering enligt 17 § lotterilagen (1994:1000). I lotterilagen införs bestämmelser om att den som väsent- ligen åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet inte får ges tillstånd att anordna lotterier enligt lagen eller registreras för att anordna lotterier enligt 17 § lotterilagen. Om anordnaren är en juridisk person, ska detta förbud gälla den som har ett kvalificerat inne- hav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess ledning. Det införs vidare bestämmelser som anger att en anordnare är skyldig att anmäla förändringar som har skett i den krets som har ett kvalificerat innehav i anordnaren till tillstånds- eller regi- streringsmyndigheten. En anordnare som har tillstånd eller är registrerad enligt lotterilagen och som väsentligen åsidosätter skyldigheter i närings- verksamhet eller har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet ska också kunna bli föremål för ingripanden från tillstånds- eller registreringsmyndigheten. Lotteriinspektionen ges möjlighet att – om det anses nöd- vändigt – genomföra undersökningar på plats hos anordnaren. Utredningens bedömning: Möjligheterna för Lotteriinspektionen att begära information från anordnare ät tillgodosedda inom ramen för gällande rätt. Utredningen föreslår att anordnare av speltjänster som bedriver verksamhet med stöd av tillstånd eller registrering enligt lotteri- lagen (1994:1000) ska ingå bland de verksamhetsutövare som ska vara skyldiga att tillämpa penningtvättslagen (se närmare avsnitt 10.2.5). Utredningen föreslår att Lotteriinspektionen ska anförtros upp- giften att utöva tillsynen enligt penningtvättslagen. Detta även när den tillståndsgivande myndigheten är en annan eller när anordnaren bedriver sin verksamhet med stöd av registrering enligt 17 §. För att uppfylla direktivets krav bör emellertid inte enbart Lotteriinspektionens möjligheter att utöva tillsyn enligt penning- tvättslagen regleras i lotterilagen. Vissa bestämmelser måste också införas som anpassar förutsättningarna för att få anordna lotterier enligt lagen. När det gäller prövning av lämplighet kan följande konstateras. Även om en viss lämplighetsprövning sker redan inom ramen för dagens reglering finns det anledning att införa en uttrycklig bestämmelse i lotterilagen av innebörd att personer som väsentligen har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldiga till allvarlig brottslighet inte får ingå i ledningen eller ha ett kvalificerat innehav i anordnaren. Den föreslagna bestämmelsen träffar inte enbart Lotteriinspektionens tillsyn utan även andra tillstånds- Den föreslagna bestämmelsen innebär bl.a. att tillstånds- eller registreringsmyndigheten också ska beakta förhållanden som avser den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska person som ansöker om tillstånd eller registrering. Bestämmelsen omfattar också prövning av lämplighet av de föreståndare som avses i 13 § och 17 § punkten 7 lotterilagen. Dock bör framhållas att bestämmelsen inte ska vara tillämplig när tillstånd meddelas av regeringen enligt 45 § lotterilagen. I det fallet förutsätts sådan lämplighetsbedömning äga rum inom ramen för regeringens tillståndsprövning. För att direktivet ska få fullt genomslag krävs emellertid inte enbart att lämplighetsprövning äger rum innan tillstånd meddelas eller en anordnare registreras. En sådan prövning bör ske fort- löpande. Därför bör även en skyldighet för tillståndshavaren att anmäla förändringar i ägarkretsen och i ledningen av den juridiska personen införas i lotterilagen. Vidare bör införas möjligheter för tillstånds- eller registreringsmyndigheten att förelägga verksamhets- utövaren att upphöra med verksamheten eller återkalla tillståndet om det, efter att anordnaren fått tillstånd eller registrerats, fram- kommer att denna väsentligt åsidosatt vad som åligger honom eller henne i näringsverksamhet eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Om anordnaren är en juridisk person bör tillstånds- eller registreringsmyndigheten kunna förelägga anordnaren att göra rättelse, alternativt återkalla tillståndet eller förelägga den regi- strerade att upphöra med verksamheten. Om det är den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen som väsent- ligen åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet, bör tillstånds- eller registrerings- myndigheten kunna förelägga denne att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat eller, om innehavaren är en juridisk person, att byta ut den diskvalificerade personen i dess ledning. I övrigt bör lotterilagen, för att möjliggöra en effektiv tillsyn av att penningtvättsregelverket följs, även kompletteras med en bestäm- melse som ger Lotteriinspektionen rätt att genomföra en undersök- ning på plats när tillsynen avser tillämpningen av penningtvätts- regelverket. De möjligheter som Lotteriinspektionen har att, på annat sätt, inhämta information från anordnare tillgodoser direktivets krav. Tillsyn över anordnare som tillhandahåller speltjänster genom ombud Utredningens förslag: En anordnare som vill tillhandahålla spel- tjänster genom ombud ska anmäla detta till Lotteriinspektionen, som ska registrera ombudet förutsatt att det av anmälan framgår att ombudets ledning är lämpliga. Bestämmelser av denna innebörd förs in i lotterilagen. För att kunna utöva en effektiv tillsyn ska ombudet på begä- ran av Lotteriinspektionen vara skyldig att lämna upplysningar. Lotteriinspektionen ska också – om det anses nödvändigt – ha möjlighet att genomföra undersökningar på plats hos ombudet. Som redogjorts för i avsnitt 10.2.5 ska ombud som anordnare anlitar inte vara att betrakta som verksamhetsutövare enligt penning- tvättslagen. För att Lotteriinspektionen ska kunna kontrollera att anordnarna följer penningtvättsregleringen även då de anlitar om- bud bör dock även ombuden påföras vissa skyldigheter. Dessa bör regleras i lotterilagen. Tillsynsansvaret kräver till en början att ombuden blir kända för Lotteriinspektionen. I annat fall finns det ingen möjlighet för till- synsmyndigheten att kontrollera att anordnarna följer penning- tvättsregelverket när de väljer att använda sig av ombud. Anord- narna ska därför anmäla till Lotteriinspektionen när de avser att använda ombud som ska agera för deras räkning inom ramen för försäljning av lotterier, mottagande av insatser eller förmedling av vinster. Anmälan bör innefatta uppgifter om ombuden och om deras lämplighet att tillhandahålla lotterier. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer, företrädesvis Lotteriinspektionen, bör vidare bemyndigas att besluta om föreskrifter om vilken ytter- ligare information som ska lämnas vid anmälan. Sådan ytterligare information skulle t.ex. kunna bestå av handlingar som visar att ombuden är lämpliga att tillhandahålla tjänster i anordnarens ställe. Efter att informationen har kontrollerats ska uppgifter om ombuden sedan föras in i en databas, ett särskilt register hos Lotteriinspek- tionen. Ombuden ska dock enbart registreras om anmälan upp- fyller kraven, dvs. om Lotteriinspektionen utifrån lämnade upp- gifter kan anse att de är lämpliga att tillhandahålla tjänsterna i fråga. Registret ska vara offentligt tillgänglig hos Lotteriinspektionen och uppdateras regelbundet (anordnarna bör även anmäla förändrade förhållanden till Lotteriinspektionen). Registret ska, förutom upp- gifter om varje ombuds namn eller firma och persons-, samord- nings- eller organisationsnummer, också innehålla uppgift om den anordnare för vars räkning ombudet har rätt att agera. Komplet- terande bestämmelser om Lotteriinspektionens register föreslås i lotteriförordningen (1994:1451). För att den fortsatta tillsynen över anordnare som begagnar sig av ombud ska vara effektiv måste anordnarna också vara skyldiga att anmäla eventuella förändringar till Lotteriinspektionen. Inspek- tionen bör också ges möjlighet att som ett led i tillsynen av anord- narna begära att få del av handlingar och annan information direkt från ombuden. Inspektionen bör vidare få rätt att genomföra under- sökningar på plats hos ombuden. Även bestämmelser av denna innebörd bör därför införas i lotterilagen. Av lotterilagen bör också framgå att registreringen av ett ombud ska upphävas om anord- naren begär det eller ombudet inte längre bedöms vara lämpligt. 17.4.10Tillsynen över advokat och biträdande jurist på advokatbyrå Utredningens bedömning: Utredningen anser att Advokatsam- fundet också bör utöva tillsyn över all advokat- verksamhet. bedriver en proaktiv tillsyn och har vidtagit flera åtgärder för att förstärka denna. Frågan om tillsyn och, i förlängningen, möjligheterna att rikta disciplinära åtgärder mot advokatbolag och biträdande jurister bör dock göras till föremål för en övergripande översyn. och disciplinnämnd utövar, enligt 8 kap. 6 § (RB) tillsyn över advokatväsendet. Discipli- nära ingripanden kan riktas mot advokater. De åtgärder som kan vidtas framgår av 8 kap. 7 § RB. En advokat som uppsåtligen gör orätt kan uteslutas ur . Är omständigheterna mildrande kan advokaten i stället meddelas en varning. Av andra stycket i 7 § framgår att när en advokat annars åsidosätter sina plikter som advokat kan en varning eller erinran meddelas. Det finns också möjlighet för disciplin- nämnden att i stället för en erinran, göra ett uttalande om advoka- tens åtgärd är felaktig eller olämplig. Är omständigheterna synner- ligen försvårande, får advokaten i stället uteslutas. Varning kan kombineras med en straffavgift. utövar också tillsyn över s.k. EU-advokater som är auktoriserade som advokater i en annan stat inom unionen och stadigvarande utövar advokatverksamhet i . Sådana advo- kater ska vara registrerade av . En registrering kan upphävas på samma grunder som gäller för uteslutning av en svensk advokat. Ett villkor som måste uppfyllas för att en person ska kunna antas som ledamot av är att personen ”har gjort sig känd för redbarhet”.13 Det innebär bl.a. stränga krav på sköt- samhet med avseende på ekonomi och brottslighet.14 De krav som måste vara uppfyllda i dessa hänseenden är betydligt strängare än de som följer av de absoluta gränserna i 8 kap. 2 § femte stycket RB. beslutar om stadgar för sina ledamöter.15 Stadgarna fastställs av regeringen. har också utfärdat vägledande regler om god advokatsed. Tillsynen omfattar advokatens skyldigheter enligt alla författ- ningar som har betydelse för advokatverksamheten. Advokater och biträdande jurister på advokatbyrå ska, när det gäller vissa verk- samheter, tillämpa penningtvättslagen. har också, som framkommit i kapitel 6, utfärdat en ”vägledning för advokater och advokatbyråer beträffande regleringen om åtgärder mot penning- tvätt och terroristfinansiering”. Advokatverksamhet får bedrivas i bolagsform. Grundprincipen är att endast advokater får vara delägare eller bolagsmän.16 I väg- ledningen anges att endast advokater får utses till styrelseledamot eller styrelsesuppleant. Det finns möjlighet för att bevilja undantag från dessa regler. Även när det gäller verkställande direktör är huvudregeln att den funktionen endast får innehas av en advokat. Dock finns även här möjlighet för samfundet att göra undantag.17 138 kap. 2 § 1 stycket RB. 14Jämför bl.a. vad som gäller enligt penningtvättslagen 6 kap. 5 § (förslagets 9 kap. 5 §). 158 kap. 1 § 1 st RB. 168 kap. 2 a § 3 st RB, 38 § stadgarna. En advokat eller ett advokatbolag får anställa biträdande jurister och annan personal för att biträda i verksamheten. Om flera advo- kater driver verksamhet i advokatbolag ska dessa sinsemellan klar- göra vem av dem som ansvarar för instruktion och tillsyn av per- sonalen.18 Detta sker genom att en centralt funktionsansvarig utses. Andra än jurister får inte biträda allmänheten. Omvänt innebär detta att biträdande jurister självständigt får biträda allmänheten. De får dock inte bedriva juridisk verksamhet för egen räkning.19 Den biträdande juristen ska ha en s.k. principal som är advokat. Advokaten har i det sammanhanget ett långtgående ansvar för att utöva tillsyn över den biträdande juristen.20 bedriver en s.k. förstärkt och proaktiv till- syn bl.a. när det gäller tillämpningen av penningtvättsregelverket. Det innebär att samfundet begär in uppgifter, med eller utan sam- band med besök på advokatbyrån, om hur bl.a. penningtvättslagen efterlevs. bedriver en långtgående tillsyn över såväl advokater, advokatbolag som biträdande jurister. Tillsynsåtgärderna initieras såväl på förekommen anledning som på slumpmässiga grunder. Ytterligare personal har och kommer att rekryteras för att samfundet ska kunna bedriva en förstärkt proaktiv tillsyn. I praktiken utövas sålunda tillsyn över såväl advokater som advokatbolag och biträdande jurister. Det innebär dock inte att disciplinära åtgärder, bl.a. i form av erinran och varning, kan riktas mot advokatbolag eller biträdande jurister. I en situation där det kan finnas anledning att rikta kritik mot hur ett advokatbolag har fakturerat en klient kan de disciplinära åtgärderna riktas mot den verkställande direktören eller den advo- kat som varit ansvarig för det ärende som har föranlett faktu- reringen. I sammanhanget kan också nämnas att tvister mellan en konsument och en advokat eller advokatbyrå angående en tjänst som advokaten eller advokatbyrån tillhandahållit konsumenter, kan prövas i särskild ordning av som är verk- sam inom samfundet.21 20Jämför NJA 1985 s. 856. 21Se 57 § i stadgarna för . När en biträdande jurist misskött sina uppgifter riktas de discipli- nära åtgärderna mot den advokat som är principal. Den biträdande juristen kan bli föremål för arbetsrättsliga åtgärder men detta han- teras inte av . Enligt 8 kap. 6 § RB och 8 § i stadgarna utövar Advokatsam- fundets styrelse och disciplinnämnd tillsyn över ”advokatväsendet”. När det särskilt gäller efterlevnaden av penningtvättsregelverket utövar samfundet, som nämnts, i praktiken tillsyn också över advo- katföretaget som sådant, även om detta är en juridisk person. Som också nämndes infordrar samfundet bl.a. uppgifter från advokat- bolagen. De disciplinära åtgärder som står till buds kan endast riktas mot en advokat. Sådana åtgärder kan inte heller riktas mot en biträd- ande jurist. Enligt penningtvättslagen har företaget i vilket, i det här samman- hanget advokater, biträdande jurister och annan personal kan vara anställda, särskilda skyldigheter bl.a. när det gäller utformning av rutiner och genomförande av utbildningar. Detta uppmärksammas också i vägledning rörande penningtvättslagen. Samfundet anser också att det finns utrymme för att begära att advokatbolaget gör rättelser. Disciplinära åtgärder i form av uteslutning, erinran, varning och straffavgift är dock inte möjliga att tillämpa mot ett advokatbolag eller en biträdande jurist. Utredningen ser inte heller någon möj- lighet att inom ramen för utredningsuppdraget föreslå några för- fattningsförändringar som öppnar för sådana möjligheter i annat avseende än som rör frågan om straffavgift och sanktionsavgift (avsnitt 17.5.3). Utredningen anser också att , främst mot bak- grund av behovet av att fullt ut bibehålla ett högt förtroende mellan advokat och klient, också bör utöva tillsyn i alla av- seenden. är det mycket angeläget att frågan om tillsyn, inklusive användning av disciplinära åtgärder, görs till föremål för övergripande överväganden rörande bl.a. den direkta tillsynen över advokatbolag och biträdande jurister. I det sammanhanget är det också nödvändigt att uppmärksamma samfundets möjligheter att inhämta information som behövs för tillsynen. Av 8 kap. 6 § andra stycket RB framgår att en advokat är skyldig att lämna samfundet de uppgifter som behövs för tillsynen. har uppgivit att samfundet har möjlighet att genomföra oanmälda byråbesök men att samfundets styrelse, med hänsyn till samfundets roll och uppgifter, beslutat att den möjlig- heten inte bör utnyttjas. Utredningen anser att en sådan möjlighet borde tydliggöras, dvs. en möjlighet att inhämta information på annat sätt än som förutsätter frivillighet eller att advokaten efterkommer en anmaning att själv tillhandahålla handlingar eller annan information.22 I den utsträckning som de åtgärder i form av straffavgifter och i för- längningen de sanktionsavgifter som utredningen nu föreslår ska införas, anses ha karaktär av straffrättsliga sanktioner, behöver det, mot bakgrund av förbud mot att belasta sig själv, finnas en möjlighet till informationsinhämtning som inte bygger på att advokaten själv tillhandahåller information. Detta kräver dock överväganden som delvis ligger vid sidan av utred- ningens uppdrag och som därför bör beaktas inom ramen för en övergripande översyn. 17.5Nödvändiga lagstiftningsåtgärder m.m. när det gäller sanktioner och andra ingripandeåtgärder På sanktionsområdet finns ett större behov av lagstiftningsföränd- ringar än på tillsynsområdet. Det fjärde penningtvättsdirektivets bestämmelser om sanktioner är visserligen, som framkommit tidigare i detta kapitel, inte avsedda att påverka tillämpningen av straffrättsliga påföljder i medlems- staterna. Därför lämnas en möjlighet för medlemsstaterna att inte fastställa bestämmelser om administrativa sanktioner och åtgärder vid regelöverträdelser som omfattas av nationell straffrätt (arti- kel 58.2). Detta ger vid handen att medlemsstaterna kan välja mellan att behålla eller införa straffrättsliga påföljder och att fast- ställa bestämmelser om administrativa sanktioner. Om en medlems- stat väljer att inte införa administrativa sanktioner utan i stället 22 Se 8 kap. 6 § andra stycket RB samt 43 § och 46 § i stadgarna för . använda straffrättsliga påföljder ska medlemsstaterna meddela kom- missionen de relevanta straffrättsliga bestämmelserna. En juridisk person kan inom svensk rätt visserligen drabbas av särskilda rättsverkningar av brott, t.ex. genom att utbyte av brott förklaras förverkat eller genom att företaget påförs en företagsbot, och vad gäller fysiska personer kan det inte hållas för uteslutet att t.ex. ett åsidosättande av den EU-rättsliga regleringen i vissa fall kan leda till att personer åtalas och lagförs för brott (se även avsnitt 17.5.5).