sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — xTåg –utan uppehåll på mellanligg- ande stationer ska kunna köra sträckan på högst . xTåg –utan uppehåll på mellanliggande stationer ska kunna köra sträckan på högst 30 mi- nuter. xHöghastighetsjärnvägen ska byggas på ett sådant sätt att de tåg som trafikerar den tekniskt sett också ska kunna nå bland annat , , , och . xHöghastighetsjärnvägen ska byggas så att tillväxten sprider sig till fler orter än storstäderna, vilket ska avspeglas i bland annat ökat bostadsbyggande. xAndelen tåg som är i rätt tid ska på de nybyggda sträckorna uppgå till . xPå de befintliga sträckorna närmast de tre största städerna behövs kriterier som också innebär att annan trafik, inte minst storstädernas lokala trafik, kan fortsätta att utvecklas. xDet är vidare vår bedömning att dessa syften och mål inte kan uppnås om höghastighetsjärnvägen trafikeras av en allt- för stor blandning av trafik med olika egenskaper, om kapaci- tetsutnyttjandet blir för stort och/eller om punktligheten inte förbättras avsevärt. Annars riskerar höghastighetsjärn- vägen att drabbas av liknande problem som drabbar dagens järnvägstrafik. Kommersiella förutsättningar för trafik Vi bedömer att utbyggnadsstrategin bör utformas så att den bi- drar till att syfte och mål för höghastighetsjärnvägen kan uppnås. I detta ingår bland annat ett snabbt och kostnadseffektivt färdig- ställande av en hel linjesträckning, och att teknikval, stations- lokalisering och eventuella etapputbyggnader tar sin utgångs- punkt i de syften och mål som föreslås i avsnitt 2.9.1. xantalet stationer ska begränsas för att hålla nere risken för kapacitetskonflikter mellan tåg med olika genomsnittshastig- het och för att begränsa kostnaderna, xantalet hopkopplingar med det övriga järnvägsnätet ska mini- meras, xutbyggnaden ska ske med för ny men internationellt väl beprövad teknik för att göra det möjligt för tågen på hög- hastighetsjärnvägen att också kunna trafikera övrigt järnvägs- nät, till exempel –, –och –, men också –/Upp- sala och ––, xSverigeförhandlingen ska ta fram urvalskriterier för vilka orter som eventuellt kan vara lämpliga för nya stationer. Ex- empel på sådana urvalskriterier, enligt nuvarande planerings- läge och utan prioriteringsordning, är; –det nationella intresset för en station på en enskild ort, –viljan till lokal och regional medfinansiering, baserat på vil- ka lokala och regionala nyttor stationsläget får, –ortens storlek och nationella/regionala betydelse, –prognosticerat resandeunderlag, och –en uttalad ambition från den regionala kollektivtrafikmyn- digheten att upphandla kompletterande storregional tågtrafik. Kommersiella förutsättningar för trafik xkriterier ska arbetas fram avseende lämpligheten med centrala, halvcentrala respektive perifera lägen för de nya stationerna, xvid planeringen av utbyggnaden ska denna utgå från en etapp- indelning med fokus på att realisera investeringarna och få till stånd trafik med höghastighetståg så fort som möjligt, det vill säga i första hand prioritera färdigställande av en hel linje- sträcka från ändpunkt till ändpunkt för höghastighetstågs- trafik, xåterhållsamhet ska gälla avseende extra utbyggnader för att möta en svårbedömd framtida trafikvolym. Risken är stor att sådana försvarsarbeten senare visar sig inte göra tillräcklig nytta, som andra angelägna investeringar riskerar att få stå tillbaka, xTrafikverket ska få i uppdrag att utreda eventuella ytterligare utbyggnader av spårkapacitet på sträckorna –C, –och –(inklusive ändstationerna) för att säkerställa att både höghastighetstågs- trafik och regional och lokal tågtrafik ska kunna utvecklas långsiktigt, xTrafikverket ska utreda om åtgärder behövs också på sträckor- na –/och –Öresunds- bron för att säkerställa att höghastighetstågen ska kunna tra- fikera också dessa sträckor, xförutsättningarna för att tågen från höghastighetsjärnvägen också ska kunna ges kapacitet för att fortsätta från C till och ska studeras, till exempel möjligheten för dessa tåg att använda kapacitet som an- vänds för flygpendeln –, xdet ska säkerställas att det finns tillgång till mark för verkstä- der, depåer, uppställning och tågvändning (service, städning, catering), inklusive anslutningsvägar för bland annat varor och reservdelar, på lämpliga platser i anslutning till höghastig- hetsjärnvägen, och att berörda kommuner ska ha planbered- skap för detta, och Kommersiella förutsättningar för trafik xatt det ska säkerställas att berörda länsstyrelser har tillräck- ligt med resurser för att undvika att de blir en flaskhals i pla- neringsprocessen avseende höghastighetsjärnvägen. xatt ska fortsätta att följa utvecklingen avseende höghastighetståg också med helt andra tekniska lösningar för eventuella senare utbyggnader av nya höghastighetsjärnvägar, och xatt åtgärder vidtas för att säkra järnvägsbranschens kompete- tensutveckling med avseende på nya tekniska lösningar för höga hastigheter och lösningar för förbättrad driftsäkerhet. 2.9.3Förutsättningar för kommersiell trafik Vi bedömer att det finns förutsättningar och intresse för att be- driva kommersiell trafik på höghastighetsjärnvägen, men sam- tidigt att det bygger på att ett antal förutsättningar måste vara uppfyllda. Bedömningen är att det kommersiella intresset i första hand avser ändpunktsresandet och de större städerna så- som , , och , och even- tuellt någonstans mellan och . Vi bedömer också att det finns ett kommersiellt intresse att fortsätta från till . Utöver vad utredningar och samtal med operatörer ger indikerar också det faktum att det bedrivs kommersiell trafik på bland annat dessa relationer, och eftersom höghastighetsjärnvägen ökar resandeunderlaget, förkortar res- tiderna och ger bättre förutsättningar för hög punktlighet, att förutsättningar också finns . Övriga stationer längs höghastighetsjärnvägen bedömer vi i huvudsak kommer att behöva trafikförsörjas med storregional upphandlad trafik. Vi bedömer att de risker som finns kopplat till kommersiell trafik är möjliga att hantera genom att ge operatörerna goda förutsättningar. Om detta inte skulle visa sig räcka finns till ex- empel möjligheter att anpassa banavgiftsnivåerna i ett inledande Kommersiella förutsättningar för trafik Bland de förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att intresset för kommersiell trafik ska vara tillräckligt stort är följande särskilt viktiga att lyfta fram: xLängre framförhållning i kapacitetstilldelningen än . xPrioritering av höghastighetstågen i kapacitetstilldelningspro- cessen. xBanavgifter på en rimlig nivå. xStrategiskt belägna depåer. Eftersom intresse och möjlighet finns för att åtminstone den interregionala trafiken ska kunna bedrivas kommersiellt, och att den möjligheten i kombination med att kommersiella drivkraf- ter skapar effektivitet och kundanpassning, föreslår vi att arbetet ska drivas vidare med den inriktningen, som viss upp- handlad storregional trafik ska ha rimliga förutsättningar att kunna utvecklas. För att bidra till ett tillräckligt stort intresse föreslår vi att nedanstående åtgärder ska vidtas. Infrastrukturens utformning påverkar förutsättningarna för tra- fikeringen. Våra förslag i detta avseende framgår av våra över- väganden i avsnitt 2.9.2. Kapacitetstilldelningsprocessen bör bidra till framförhållning, tyd- liga spelregler för vilken trafik som ska ges prioritet och till att syfte och mål med höghastighetsjärnvägen kan uppnås. Vi före- slår därför utgångspunkter för kapacitetstilldelning, ramavtal, re- servation och prioritering enligt nedan. xKapacitetstilldelningsprocessen avseende trafiken på hög- hastighetsjärnvägen ska utformas för att i första hand möjlig- göra snabb, punktlig och konkurrenskraftig ändpunktstrafik med tåg mellan och samt mellan och , i andra hand möjliggöra snabb, punktlig och konkurrenskraftig storregional trafik med tåg, Kommersiella förutsättningar för trafik och i tredje hand bidra till att frigöra kapacitet på befintlig Västra och Södra stambana för en kombination av mer regio- naltrafik, godstrafik och bättre punktlighet. xPå sträckorna närmast de tre största städerna, där höghastig- hetstågen ska samsas i samma spårsystem som annan trafik, ska en annan prioriteringsordning gälla än den som förslås på höghastighetsjärnvägen, så att även den lokala och regionala trafiken kan fortsätta att utvecklas. xEftersom ett syfte är att avlasta befintlig Västra och Södra stambana för att möjliggöra mer regionaltågstrafik, godstra- fik och bättre punktlighet föreslår vi att just sådan trafik ska prioritet före snabba tåg med få uppehåll på dessa järnvägar. Ramavtal är något som kan bidra till framförhållning i planer- ingsprocessen och utformningen av kriterier i kapacitetstilldel- ningen, och därmed till viljan och möjligheten att ta risker till exempel i form av investering i nya och dyra höghastighetståg. Detta gäller såväl kommersiella som offentliga aktörer, och är extra viktigt vid en så omfattande förändring som ibruktagandet av helt nya järnvägar medför, också på grund av stora invester- ingar i nya tåg. Vad gäller detta föreslår vi att följande ändringar i järnvägslagen (2004:519) utreds med avseende på att bidra till att skapa mer långsiktighet: xUtredning av om järnvägslagens (2004:519) nuvarande skriv- ning om samhällsekonomisk effektivitet kan ändras till något som närmare överensstämmer med SERA-direktivet, och tydligare utformas för att ge utrymme för att infrastruktur- kapaciteten ska användas så effektivt som möjligt, vilket vi anser ska kunna avse att infrastrukturen används på ett sätt som faktiskt stödjer syftet med utbyggnaden. Kommersiella förutsättningar för trafik xUtredning av om järnvägslagens (2004:519) skrivning om att ett ramavtal kan gälla än om infrastruktur- förvaltaren har vidtagit omfattande investeringar i infrastruk- turen för att möta den sökandes behov kan ändras till att mer överensstämma med SERA-direktivets skrivning om trafikens behov, och att överstigande även ska kunna vara motiverad av affärskontrakt, särskilda investeringar eller risker och kunna innehålla turtäthet, volym och tåglägenas kvalitet. Reserverandet av trafik på höghastighetsjärnvägen ska hänga ihop med syftena och målen för att överhuvudtaget bygga hög- hastighetsjärnvägen. Därför föreslår vi att det utreds om dagens regler kan ändras enligt följande: xDet ska vara möjligt att järnvägar som byggs för i första hand höghastighetståg också kan reserveras för den typen av tra- fik, så länge det finns alternativa järnvägar som annan trafik kan trafikera, xDet ska utredas om järnvägslagen (2004:519) kan ändras så att så att 6 kap. 3 § får en lydelse mer i enlighet med SERA- direktivets skrivning om att trafiken ska ha de nödvändiga egenskaperna i stället för järnvägslagens nuvarande formuler- ing om att järnvägsfordonen ska ha de tekniska egenskaper- na. Skälet är att det då bör bli mer tydligt att höghastighets- järnvägen kan reserveras för trafik som bidrar till att syftet med höghastighetsjärnvägen uppnås, xRegeringen, eller någon som regeringen anvisar, ska, i enlig- het med järnvägslagens (20014:519) 6 kap. 3 §, samråda med berörda parter om att redan tidigt i processen reservera hög- hastighetsjärnvägen för viss trafik. För att undvika ett alltför högt kapacitetsutnyttjande föreslår vi att detta också ska in- begripa reservation för reservkapacitet för att bidra till åter- ställningsförmåga. Kommersiella förutsättningar för trafik xEn styrning mot att reservera kapacitet för de snabbare tågen ska så långt möjligt ske via administrativa regelverk, till ex- empel lagar, i stället för att helt bygga bort möjligheten för annan trafik att ens vid extrema situationer kunna trafikera höghastighetsjärnvägen, eller för att trafik inledningsvis ock- så kan behöva bedrivas med något långsammare tåg. Prioriteringen av trafik på höghastighetsjärnvägen ska hänga ihop med syften och målen för att överhuvudtaget bygga hög- hastighetsjärnvägen. Därför föreslår vi att det utreds hur dagens prioriteringsregler ska kunna ändras för att stödja detta. Vår be- dömning är att det bör vara möjligt att xJärnvägslagens (2004;51) skrivning om samhällsekonomisk effektivitet ändras till något som närmare överensstämmer med SERA-direktivet och ger utrymme för att infrastruktur- kapaciteten ska användas så effektivt som möjligt, och att det i systemen för tilldelning av kapacitet och fastställande och uttag av avgifter kan behöva tas hänsyn till det faktum att olika delar i järnvägsinfrastrukturnätet har utformats med tanke på olika huvudanvändare. I sammanhanget bör det, en- ligt vår bedömning, kunna anses vara ”så effektivt som möj- ligt” om infrastrukturen faktiskt används på ett sätt som fak- tiskt stödjer syftet med utbyggnaden. De operativa prioriteringskriterierna kan också påverka förut- sättningarna för den kommersiella trafiken, men här föreslår vi inga förändringar i detta avseende. Dagens grundläggande prio- riteringsregel om att tåg i rätt tid har företräde anser vi kan bidra till ett incitament för alla operatörer, även de kommersiella, att så långt man själva råder över situationen köra sina tåg i rätt tid. Att ändra detta till att höghastighetstågen alltid operativt ska prioriteras före annan trafik riskerar att minska incitamentet att anstränga sig själv också. Även kännbara kvalitetsavgifter bör övervägas för att ge incitament för hög kvalitet. Styrande banavgifter skulle kunna vara ett sätt att prioritera trafik på höghastighetsjärnvägen. Vi föreslår dock inte att detta införs. Skälet till detta är att det inte är tillåtet enligt dagens EU-regel- verk, och därmed inget som ligger inom ramen för vårt uppdrag att föreslå. Detta kapitel inleds med en beskrivning av förutsättningar för stat- lig finansiering samt för medfinansiering från kommuner och lands- ting. Sedan presenteras utgångspunkter vi haft vid utvärderingen av olika finansieringsalternativ, samt de finansieringskällor och finan- sieringsmetoder som utvärderats. Slutligen beskrivs våra bedöm- ningar och förslag samt uppskattningar av finansieringspotential. har på vårt uppdrag beräknat kostnaderna för att bygga ut höghastighetsjärnvägen –/. Beräk- ningarna har gjorts med den successiva kalkylmetoden1 och redo- visades i en rapport . Kostnaderna bedöms av till 190–320 miljarder kro- nor. Siffrorna visar kostnadsintervallet för 15–sannolik- het i prisnivå 2015 (sannolikhet att projektet kan byggas för maximalt och sannolikhet att projektet kan byggas för maximalt ). Kostna- derna är beräknade för det alternativ som benämner US2 (se figur 3.1). har också bedömt kostnaderna för ytterligare två alternativ, US1 och US5 till 200–respektive 200–. Skillnaderna mellan alternativen handlar om olika sträckningar för delen –. US2 går via Vär- namo och , US1 är en mer västlig dragning via Helsing- borg och US5 en mer östlig dragning via och . 1 Successiva kalkylmetoden är en metod där man med hjälp av statistiska principer kartlägger och värderar kostnadsosäkerheterna i investeringsprojekt. I jämförelse med de kostnadsberäkningar som gjorts tidigare är de nya siffrorna högre. I (SOU 2009:74) bedömdes kostnaderna till prisvivå (successiv kalkylering sannolikhet). Beräkningarna i låg sedan till grund för kapacitetsutredning och för fördjupade underlag . Omräknat till prisnivå 2015 uppskattades kost- naden i det fördjupade underlaget till , med osäkerhetsintervallet 115–. Källa: Rapport 2015:241. redovisar tre huvudsakliga skäl till de ökade kostnaderna: Nära hälften av ökningen kan hänföras till preciserade krav. Det handlar främst om att kraven för maximalt tillåten sättning av spåren har ökat. Spåren behöver, enligt dessa krav, vara fixerade när man bygger för så höga hastigheter. Vidare har kostnaderna för buller- skydd sannolikt varit underskattade tidigare. Ungefär en tredjedel av ökningen beror på konsekvenser av brist- ande underlag i tidiga skeden. Bland annat har kunskapen om topo- grafi samt geotekniska och geohydrologiska förhållandet ökat. Det har lett till att andelen bro- och tunnelkonstruktioner ökat. Ungefär en femtedel av kostnadsökningen beror på innehålls- förändringar. Det handlar bland annat om att kostnader för kraftför- sörjning numera belastar projekten samt om nya eller förändrade stationer och stationsutformningar, bangårdar och anslutningar. arbetar nu vidare med kostnadsberäkningarna. På vårt uppdrag kommer en second opinion att göras, liksom en genom- gång av möjliga kostnadsbesparingar. I beräkningarna av finansieringsbehovet i denna rapport har vi använt en beräkning av underhållskostnaden (inklusive reinvester- ingar) som togs fram av i samband med Kapacitets- utredningen. Beräkningen är baserad på scenario US2 och förutsätter att höghastighetsjärnvägen byggs med fixerade spår (rälsen är fast fixerade i underlaget i stället för att vara fästa på sli- pers som vilar på makadam) till . Den totala underhålls- kostnaden har beräknat till , varav är fasta underhållskostnader och är en rörlig kostnad baserat på 38 miljo- ner tågkilometer. 3.2Förutsättningar för statlig finansiering Det överordnade målet för finanspolitiken är att skapa en så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekono- misk tillväxt och sysselsättning (genom strukturpolitiken), en väl- färd som kommer alla till del (genom fördelningspolitiken) och ett stabilt högt resursutnyttjande (genom stabiliseringspolitiken)2. En viktig del av det finanspolitiska ramverket är det budget- politiska ramverket, som omfattar en stram statlig budgetprocess, ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balans- krav. xÖverskottsmålet syftar till att bidra till långsiktigt hållbara offent- liga finanser. är överskottsmålet att det finansiella sparandet ska uppgå till i genomsnitt en procent av BNP över en konjunkturcykel. 2014/15:1, Budgetproposition . xUtgiftstaket är en övergripande restriktion för de totala utgif- terna i statens budget, som främjar budgetdisciplinen och stär- ker trovärdigheten i den ekonomiska politiken. xDet kommunala balanskravet innebär att varje kommun och landsting måste upprätta en budget för nästa kalenderår där in- täkterna överstiger kostnaderna. Utöver det svenska regelverket lyder under EU:s Maast- richtfördrag, som bland annat innehåller ett konvergenskriterium om sunda finanser. Kriteriet innebär att en medlemstats statsskuld inte får överstiga av BNP och att budgetunderskottet inte får överskrida av BNP. Statlig infrastruktur ska enligt budgetlagen finansieras med an- slag över statsbudgeten, för att ska ha kontroll över utgif- terna och vilken belastning infrastrukturinvesteringar har på stats- budgeten. Regeringen bedömde i infrastrukturpropositionen , att utöver anslagsfinansiering ska följande finansieringsformer vara möjliga –2025:3: xmedfinansiering från kommuner, landsting och företag xlånefinansiering, förutsatt att återbetalningen inte belastar stats- budgeten eller den offentliga sektorns finansiella sparande. Medfinansieringsutredningen4 föreslår att eventuella avgifter som tas ut för att finansiera ny infrastruktur bör utformas så att de negativa konsekvenserna blir så små som möjligt och leder till ett samhällsekonomiskt utnyttjande av infrastrukturen. Utredningen konstaterar även att likvärdig infrastruktur som förvaltas av en infrastrukturförvaltare bör avgiftssättas på samma sätt och att sam- ma principer för avgifter bör gälla oavsett trafikslag. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem. 4SOU 2011:12, Medfinansiering av transportinfrastruktur. Huvudregeln enligt budgetlagen är att infrastrukturinvesteringar ska finansieras med anslag över statsbudgeten,5 vilket innebär att kostnaden belastar statsbudgeten vid investeringstillfället. Eventu- ella undantag från denna huvudregel ska beslutas av . I vårt direktiv skriver regeringen att i den mån våra finansierings- förslag skiljer sig från gällande principer för finansiering av trans- portinfrastruktur ska detta motiveras särskilt.6 Anslagsfinansiering ger god kontroll över de utgifter som går till infrastruktur och vilken belastning infrastrukturinve- steringar har på statsbudgeten. Genom att olika utgiftsområden till- delas anslag ställs olika verksamheter mot varandra vilket tydliggör de prioriteringar som gjorts och den inriktning som politiken har. Infrastrukturprojekt finansieras normalt med anslaget Utveckling av statens transportinfrastruktur under utgiftsområdet 22 Kommu- nikationer på statens budget. Projekt som finansieras med infra- strukturanslaget prioriteras mot andra projekt om den totala budgeten överskrids eller om anslaget blir lägre än prognostiserat. Detta kan innebära att ett projekts framdrift behöver anpassas till när anslagen blir tillgängliga, vilket kan påverka både den totala kostnaden och projektets tidplan. Till viss del hanteras detta med att det finns möjligheter till anslagssparande och anslagskredit, men för stora projekt är det inte säkert att dessa möjligheter räcker. Andra sätt att hantera samma risk skulle kunna vara ett särskilt anslag för projektet eller att bilda ett projektbolag. Ett projektbolag skulle kunna samordna de statliga insatserna och svara för planering, pro- jektering, upphandling och framtida förvaltning av avtal som avser höghastighetsjärnvägen. Bolaget skulle därmed bära statens risker i projektet och hantera bidrag från EU, regioner och kommuner. Projektbolag har tidigare använts till exempel i utbyggnaden av , och . Finansiering med anslag innebär att kostnaden belastar utgifts- taket det år den uppstår. Om inte statens intäkter ökar med samma belopp påverkas statens budgetsaldo negativt. 5Budgetlagen (2011:203), 7 kap. 5 §. 6Direktiv till Sverigeförhandlingen, (bilaga 1). mang om konsekvenser för statens budget finns i kapitel 4 Konse- kvenser av förslagen. stora investeringskostnader innebär att den årliga kostnaden de år den är som störst ligger omkring samma nivå som hela den årliga nivån för utveckling av transportsystemet i Nationell plan för transportsystemet, se figur 3.2. Detta som i inriktningsplaneringen konstaterat att om dagens anslagnivåer behålls räcker dessa endast till att genomföra redan be- slutade åtgärder, varav en stor del är projekt som redan startat eller startar inom ett fåtal år.7 lyfter även fram det eftersatta underhållet på järnvägen som innebär att utökade medel behövs till underhåll om funktionaliteten inte ska försämras i förhållande till dagens situation. Ett alternativ är därför enligt att använda en del av det budgetutrymme som finns för utveckling av transportsystemet till underhållsåtgärder. miljarder kr, priser 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Nationell plan (utveckling) Källa: Investeringskostnaderna för höghastighetsjärnvägen med ett osäkerhetsintevall för 25 till 85 procents sannolikhet. Uppgifter från 20151208. 7 2015:180, Inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för perioden –2029. Om kostnaderna för höghastighetsjärnvägen innebär att infrastruk- turanslaget i stället höjs för att bekosta höghastighetsjärnvägen utan att inskränka utrymmet för övriga behov, eller om höghastig- hetsjärnvägen finansieras med ett särskilt anslag, behöver någon an- nan statlig utgift minska om möjligheterna att hålla statens budget inom utgiftsstaket inte ska påverkas. Under de år då kostnaden är som störst motsvarar de årliga kostnaderna för höghastighetsjärn- vägen en och en halv till av statsbudgeten. Internationellt sett har statlig anslagsfinansiering varit den vanligaste modellen för finansiering av höghastighetsjärnvägar, och har före- kommit i någon mån i samtliga investeringar i höghastighetsbanor i . Statlig finansiering kan helt utgöras av direkta anslag (cirka 40 pro- cent av EU:s järnvägsinfrastruktur är finansierad på det sättet), eller bestå av en kombination av riktade anslag och finansiering från nationella järnvägsföretag som i till exempel och .