sou · H4B361 · 2016-09-26 00:00:00 — pensionsspararnas pengar är placerade på konto hos Riksgälden (men registrerade som pensionsrätter på spararens premiepensionskonto) beräknas ränta på pengarna och nyspararna får extra ränta från den dag pengarna placeras på spararens konto () fram till ett datum () från den dag som kuvert når nyspararna till placering sker i Förvalsalternativet. Den extraränta som nya sparare till- delats för intjänandeåren 1995–2013 utgör i genomsnitt . I framställning jämförs extraräntan under den aktuella tidperioden med värdeförändringen i Förvalet (AP7 Aktiefond) . Värdeförändringen för Förvalet har varit mellan . I framställningen finns även utförlig statistik om nyspararna, som bl.a. visar att den övervägande majoriteten av nyspararna är unga personer med relativt små premiepensionsbelopp. I framställningen finns även ett författningsförslag inklusive författningskommentar. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Skäl för förslaget: Inledningsvis bör det nämnas att utredningens bedömning är att förslag innebär en principiell förändring av premiepensionssystemet i den meningen att förslaget innebär en övergång till en systemutformning där förvaltningsmodellen För- valsalternativet utgör just ett förval för den som inträder i systemet. Enligt utredningens bedömning ligger den föreslagna förändringen i linje med de bedömningar utredningen gör i detta betänkande. Det kan konstateras att det endast är nå- gon enstaka procent av de nya spararna som faktiskt väljer något annat än Förvalsalternativet under den utsatta valperioden. Mot denna bakgrund framstår den föreslagna förändringen som en be- fogad förenkling av rutinerna i samband med inträdet i systemet, dvs. en anpassning av rutinerna utifrån pensionsspararnas faktiska beteende. Enligt utredningens bedömning kan förändringen såvitt avser nysparare ses som en anpassning av systemet utifrån det faktiska beteendet hos förstagångsväljarna. Som framgått ovan kan förändringen emellertid enligt utred- ningens mening – även beskrivas som ett exempel på en s.k. puff i form av ändrade valrutiner, som är motiverad av de skäl som an- förts i avsnitt 4.1 (Övergripande syfte) och i avsnitt 4.3 (Använd- ning av puffar). När det gäller effekter på den förväntade avkastningen och där- med på det förväntade premiepensionsutfallet är utredningens be- dömning att ett genomförande av förslaget torde bidra till att fler pensionssparare kan förväntas få högre avkastning, jämfört med om de nuvarande rutinerna behålls. Det finns en risk för att avkastningen i Förvalet under vissa pe- rioder kan komma att bli mindre än avkastningen (räntan) som fås med de nuvarande rutinerna. Detta kan också uttryckas på det sät- tet att en förändring skulle innebära att de nya pensionsspararna utsätts för en ökad risk . Mot denna bakgrund bör de nya pensionsspararna få tyd- lig information om de risker som är förknippade med en placering i Förvalsalternativet, och tydlig information om möjligheten att välja någon av de andra förvaltningsmodellerna. Det finns också en risk för förlorad avkastning i förhållande till alternativa placeringar i Färdiga riskportföljer eller Egen portfölj av Bedömningar och förslag med utgångspunkt … fonder från fondtorget, men även denna risk borde kunna hanteras genom tydlig information till de nya pensionsspararna i samband med att deras premiepensionsmedel placeras i Förvalsalternativet. I kravet på tydlighet ingår lämpligen att skicka kuvert till nyspararna . Utredningens bedömning är att det saknas anledning att föreslå några väsentliga ändringar i det författningsförslag som redan har tagits fram av . Utredningens förslag: Det ska införas regelbundna utvärde- ringsval för de pensionssparare som har sitt premiepensions- kapital placerat i förvaltningsmodellen Färdiga riskportföljer el- ler Egen portfölj. I utvärderingsvalen ska pensionsspararna få information om syftet med utvärderingsvalet och få välja om han eller hon vill behålla sina nuvarande fonder, byta fonder inom ramen för den valda förvaltningsmodellen eller välja någon annan förvalt- ningsmodell. Den som inte anmäler något val inom föreskriven tid ska, efter särskild påminnelse, få sitt premiepensionskapital överfört till Förvalsalternativet. De pensionssparare som har sitt premie- pensionskapital placerat i Förvalsalternativet ska regelbundet påminnas om sin möjlighet att välja någon annan förvaltnings- modell än Förvalsalternativet. Regeringen ska få meddela föreskrifter om tidpunkter för de första utvärderingsvalen och påminnelserna för de individer som fick sina första pensionsrätter fastställda före . Vägvalspromemorian innehåller ett förslag om att införa bekräftel- seval för nya pensionsrätter, alternativt mer sällan om årliga bekräf- telseval bedöms vara betungande. Enligt promemorian bör det också övervägas om ett bekräftelseval avseende även tidigare place- rat kapital inom premiepensionen kan göras som en engångsåtgärd. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Bakgrundsvis bör här hänvisas till tabell 3.7 som visar hur pre- miepensionskapitalet är fördelat mellan de olika placeringsalternativen i premiepensionssystemet. Bakgrundsvis bör även nämnas att man inom Avtalspension SAF-LO genomförde ett s.k. obligatoriskt omval 2009, efter det att man upphandlat nya valbara bolag. I omvalet var det totalt som gjorde ett aktivt val antingen via omval eller flytt av pensionskapital, medan placerades i icke-vals- alternativet.11 Figur 4.2 nedan visar den ökning av marknadsandelar för icke-valsalternativet som blev följden av det obligatoriska omvalet. Figur 4.2 Marknadsandelar inom SAF-LO för AMF 2010 förmedlades premierna efter det obligatoriska omvalet Källa: AMF. 11 Fora årsredovisning 2009, s. 2, 8 och 9. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Enligt utredningsdirektiven ska utredaren •analysera och beskriva fördelar och nackdelar med ett införande av obligatoriska bekräftelseval, •analysera vilka premiepensionssparare som bör omfattas av obli- gatoriska bekräftelseval, •föreslå och motivera hur ofta bekräftelseval bör ske, •analysera och ta ställning till hur bekräftelsen ska ske, vad som blir konsekvensen av att inte ta ställning till ett obligatoriskt be- kräftelseval och betydelsen av valblankettens utseende för re- sultatet, •ta ställning till om obligatoriska bekräftelseval ska gälla endast för placering av nya pensionsrätter eller också ska kunna inne- fatta redan intjänat pensionskapital, och •analysera och motivera om det finns andra åtgärder än obliga- toriska bekräftelseval som vid en samlad bedömning är bättre för att minska risken för systematiskt svag avkastning. Skälen för bedömningen: Enligt nu gällande regler placeras den årliga tilldelningen av nytt premiepensionskapital (nya pensionsrätter) automatiskt (dvs. utan krav på åtgärd från pensionsspararen) i enlighet med den fondför- delning som pensionsspararen har för tilldelningen (dvs. enligt den aktuella s.k. fondvalsprofilen). Grunden för denna ordning är att det har ansetts vara mest förenligt med den genom- snittlige pensionsspararens intressen att de nya pensionsrätterna pla- ceras i den eller de fonder som senast tillförts medel för pensions- spararens räkning.12 Motsvarande rutiner används i tjänstepen- sioner och i annat regelbundet sparande, och det får antas att många sparare med stor sannolikhet utgår från att denna ordning 12 Se Prop. 1997/98:151 s. 417–419 . Det bör nämnas att det i samband med införandet fanns en diskussion om det borde krävas aktiva val i samband med den årliga tilldelningen. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Här bör dock noteras att det, som framgått ovan, förekom- mit särskilda omval i samband med förändringar i utbudet. Pensionsspararens aktuella fondvalsprofil kan vara resultatet av aktiva val, men också resultatet av passivitet i samband med inträ- det i systemet eller passivitet i samband med att en vald fond av- registreras från fondtorget. Pensionsspararna kan ha varit mer eller mindre engagerade i de val (eller icke-val) som har gjorts tidigare, och som alltså styr placeringen av framtida pensionsrätter. Vi har tolkat förslaget i Vägvalspromemorian på det sättet att de befintliga pensionsspararna i samband med den årliga tilldelningen av nya pensionsrätter – eller mer sällan – uttryckligen ska bekräfta hur dessa nya pensionsrätter ska placeras. Enligt utredningens mening skulle pensionsspararen i ett sådant bekräftelseval t.ex. kunna ställas inför frågan ”Vill du att dina nya pensionsrätter (och framtida pensionsrätter) ska placeras i enlighet med den fondfördelning du har/dina senast gjorda val?”.Vi har vidare tolkat13 förslaget på det sättet att en utebliven bekräftelse (passivitet) ska medföra att de nya pensionsrätterna (och framtida pensionsrätter) placeras i Förvalsalternativet, dvs. att passivitet ska resultera i en ändrad fondvalsprofil14. Det bör här understrykas att passivitet i samband med ett bekräftelseval som avser nya pensions- rätter inte innebär någon flytt av redan placerat premiepensions- kapital, men att passiviteten kommer att påverka placeringen av de framtida nya pensionsrätterna, om pensionsspararen inte gör något nytt val. I praktiken skulle denna typ av bekräftelseval komma att innebära att de pensionssparare som är passiva skulle behöva två premiepensionskonton; ett konto för tidigare placerade premie- pensionsmedel och ett konto för nya pensionsrätter som har place- rats i Förvalsalternativet. En sådan förändring kan antas kräva om- fattande förändringar av systemen. 13Jfr antagandet att fler pensionssparare kommer att hamna i Förvalsalternativet. 14Eller att pensionsspararen får olika fondvalsprofiler för olika delar av premiepensions- kapitalet, dvs. en fondvalsprofil för nytillskott och en fondvalsprofil för redan placerat premiepensionskapital. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Ett bekräftelseval i samband med den årliga tilldelningen av nya pensionsrätter skulle alternativt kunna utformas på det sättet att alla nya pensionsrätter automatiskt först placeras i Förvals- alternativet, och att pensionsspararen därefter får bekräfta att han eller hon accepterar detta alternativt ges tillfälle att välja ett annat placeringsalternativ.15 En sådan ordning kan sägas bygga på en om- vänd presumtion i förhållande till den nuvarande ordningen, dvs. bygga på antagandet att pensionsspararen inte vill fortsätta som . Vi har tolkat förslaget i Vägvalspromemorian om bekräftelseval avseende tidigare placerat kapital som ett val där pensionsspararen ska bekräfta att han eller hon vill – eller inte vill – ha kvar (hela eller delar av) sin nuvarande fondportfölj. Även här förutsätts passivitet medföra en överföring av premiepensionskapitalet till Förvalsalter- nativet. Det bör här understrykas att passivitet i samband med ett bekräftelseval som avser tidigare placerat kapital innebär såväl ändring av fondvalsprofil som en faktisk flytt av redan placerat pre- miepensionskapital. I det nuvarande premiepensionssystemet sker det grundläggande valet av förvaltningsmodell i samband med inträdet i systemet.16 Efter det att pensionsspararen har gjort sitt grundläggande val av förvaltningsmodell finns det inga systemrutiner som ger pensionsspararna möjlighet att ompröva/utvärdera sitt val av för- valtningsmodell. Det kan visserligen sägas att pensionsspararen har möjlighet att ompröva/utvärdera sitt val och att det i vart fall uppstår ett naturligt omprövnings-/utvärderingstillfälle för dem som tar del av innehållet i det orangea kuvertet, men dessa omvärderingar/utvärderingar får enligt utredningens mening anses vara av ett annat slag eftersom de sker på pensions- spararens initiativ. Utredningens samlade bedömning är att det hittillsvarande – och förväntade – utfallet, det som numer är känt om pensions- 15Jfr förslaget om ändrade valrutiner för nya pensionssparare. 16Här bortses från det val av förvaltningsmodell som sker i samband med övergången från den s.k. sparandefasen till den s.k. uttagsfasen. Denna valsituation behandlas i avsnitt 5. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … spararnas engagemang och kunskap (förmåga) samt forskningen visar att det finns skäl att införa systemrutiner som ger de pensions- sparare som har valt förvaltningsmodellen Egen portfölj möjlighet att regelbundet ompröva/utvärdera sitt val av förvaltningsmodell, dvs. att införa det utredningen har valt att kalla utvärderingsval. Ett utvärderingsval kan sägas vara ett bekräftelseval fokuserat på det grundläggande valet av förvaltningsmodell och frikopplat från en uppdelning i nya och gamla pengar. Annorlunda uttryckt anser utredningen att den nuvarande ord- ningen där nya pengar placeras på samma sätt som tidigare och där placeringen av de gamla pengarna inte regelbundet omprövas inte kan anses vara ”mest förenlig med den genomsnittlige pensions- spararens intressen”. Vårt förslag är att man i stället har en ordning där man – med viss regelbundenhet – kräver ett aktivt ställningsta- gande från pensionsspararens sida när det gäller hur han eller hon vill förvalta sin premiepension. En sådan ordning förutsätter att man också har en lösning för de pensionssparare som inte aktivt tar ställning, dvs. I ett utvärderingsval av detta slag kan den fråga som ställs till pensionsspararna t.ex. vara I premiepensionssystemet finns det tre olika förvaltningsmodeller, och du har ditt premiepensionskapital i förvaltningsmodellen Egen portfölj (alternativt Färdig riskportfölj). Eftersom värdeutvecklingen i de olika förvaltningsmodellerna och fonderna förändras får du möjlighet att utvärdera de val som du har gjort, och kan då välja att behålla dina nuvarande fonder eller byta fonder och/eller förvalt- ningsmodell. Syftet med utvärderingsvalet är att minska risken för lågt premiepensionsutfall. Om du inte anmäler något val kommer ditt premiepensionskapital att placeras i Förvalsalternativet. Nedan lämnas information om de olika förvaltningsmodellerna och om hur du kan utvärdera dina val. Det kan argumenteras för att vissa pensionssparare inte borde be- höva göra något utvärderingsval, t.ex. pensionssparare som genom sin aktivitet visat att de har tagit ställning till hur de vill förvalta sin premiepension, pensionssparare som har haft en sådan värdeutveckling att de kan antas vara nöjda med sin förvaltning, pensionssparare som har valt generationsfonder eller liknande för- valtningslösningar, etc. Utredningens bedömning är att de fördelar som skulle finnas med denna typ av undantagsregler (framför allt minskade olägenheter för – och minskad irritation hos – de som är Bedömningar och förslag med utgångspunkt … nöjda med sina val, men också minskad risk för oönskade över- föringar till Förvalsalternativet på grund av passivitet) måste vägas mot såväl gränsdragningsproblem (jfr t.ex. ”” och ”anses vara nöjd”) som behovet av likabehandling (dvs. att alla ges samma möjligheter). Vårt förslag är därför att alla pensionssparare som har sitt premiepensionskapital i förvaltningsmodellen Egen portfölj eller förvaltningsmodellen Färdiga riskportföljer bör omfattas av de nya reglerna om utvärderingsval. Vårt förslag när det gäller de pensionssparare som har sitt premiepensionskapital placerat i för- valtningsmodellen Förvalsalternativet behandlas nedan. Förslaget om att de som är passiva i samband med ett utvärde- ringsval ska få sitt premiepensionskapital överfört till Förvals- alternativet är ett kontroversiellt förslag, bl.a. eftersom det innebär en flytt till en förvaltningsmodell som spararen en gång aktivt har valt bort. Det kan här argumenteras för att passivitet i samband med ett utvärderingsval av det slag som föreslås inte bör få den kon- sekvensen att premiepensionskapitalet överförs till Förvals- alternativet, utan att konsekvensen i stället bör vara att premie- pensionskapitalet får ligga kvar i den lösning som pensionsspararen senast valde. Som framgått ovan är utredningens bedömning dock att en fortsatt förvaltning inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj eller förvaltningsmodellen Färdiga riskportföljer bör förutsätta ett regelbundet aktivt ställningstagande från pensions- spararen. Vi föreslår också att utvärderingsvalen ska vara utformade på ett sådant sätt att risken för oönskade överföringar till Förvalsalterna- tivet på grund av passivitet minimeras. Utredningen föreslår här att valperioden i samband med ett utvärderingsval ska vara (att jämföra med den valperiod om cirka en månad som används vid förstagångsvalen), och att det dessutom – innan premie- pensionskapital förs över till Förvalsalternativet – ska skickas ut ett särskilt meddelande till de pensionssparare som inte anmält något val i utvärderingsvalet. Till detta kommer att pensionsspararen ges ytterligare en möjlighet att reagera i samband med att han eller hon får bekräftelse på att premiepensionskapitalet har flyttats till För- valsalternativet. Mot denna bakgrund och mot bakgrund av att det inte ställs några krav på att individen i samband med t.ex. det initiala valet måste bekräfta att han eller hon har mottagit infor- mationen gör utredningen bedömningen att det inte dessutom be- Bedömningar och förslag med utgångspunkt … höver införas en ordning där individen ska särskilt bekräfta att han eller hon har tagit emot informationen om utvärderingsvalet. När det gäller frågan om hur ofta utvärderingsval ska genom- föras gör utredningen följande bedömningar. Mot bakgrund av att en konjunkturcykel normalt spänner kan en rimlig utgångspunkt vara att utvärderingsval ska genomföras un- gefär . Mot detta ska dock ställas att premiepensions- sparandet är ett mycket långsiktigt sparande (i genomsnitt i den s.k. sparandefasen och i den s.k. uttagsfasen) och att premiepensionssystemet bör vara så enkelt som möjligt med så få obligatoriska val som möjligt. Utredningen föreslår därför att ut- värderingsvalen ska göras , vilket kan jämföras med att premiepensionssystemet nu varit i drift . Enligt utred- ningens mening bör frågan om lämpligt tidsintervall utvärderas , och då särskilt frågan om lämpliga intervall under den s.k. uttagsfasen. Vi föreslår att tidpunkten för utvärderingsvalen kopplas till tid- punkten för inträdet i premiepensionssystemet och att ordningen med utvärderingsval införs successivt genom användning av sär- skilda övergångsregler. Vid utformningen av övergångsreglerna behöver det bl.a. säkerställas att tiden mellan det första och det andra utvärderingsvalen inte understiger . Ett alternativ skulle kunna vara att koppla tidpunkten för utvär- deringsvalen till ålder och/eller s.k. livshändelser. Genom en kopp- ling till ålder skulle man bl.a. på ett bättre sätt kunna sprida ut de förväntade omplaceringarna . Mer konkret skulle man t.ex. kunna låta varje års utvärderingsval omfatta alla pensionsspa- rare/pensionärer som uppnår vissa bestämda ålder, där åldersintervallet motsvarar den tid som man anser bör gå mellan varje utvärderingsval. En ytterligare fördel med denna typ av lös- ning är att man då t.ex. skulle kunna förlägga utvärderingsvalen utifrån en livscykelmodell, och att informationen då mer naturligt kan anpassas efter, och riktas till, i förväg bestämda åldersgrupper. En nackdel med detta alternativ är att införandet av den nya ord- ningen kommer att ta . Utredningen bedömning är dock att en grundläggande koppling till tidpunkten för inträdet i systemet är mest förenligt med syftet med utvärderingsvalen, även om detta inte utesluter att man också kan tänka sig särskilda utvärderingsval vid t.ex. övergången till ut- Bedömningar och förslag med utgångspunkt … tagsfasen och mindre frekventa utvärderingsval under den s.k. ut- tagsfasen. Med hänsyn till bl.a. behovet av kompletterande konsekvens- analyser föreslår utredningen att de nya reglerna ska träda ikraft , vilket skulle innebära att det första ”ordinarie” utvärderingsvalet skulle komma att ske och då omfatta de pensionssparare och pensionärer som fick sina pensionsrätter fastställda 2012 (dvs. cirka 200 000 individer). Mot bakgrund av de problem som kan uppstå vid omfattande omplaceringar av kapital (se av- snitt 7) föreslår utredningen att bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter (övergångsregler) om tidpunkter för de första utvärderingsvalen för de pensionssparare och pensionärer som fått sina första pensionsrätter fastställda före . I dessa föreskrifter kan föreskrivas en ordning som innebär att de första utvärderingsvalen för denna stora grupp av pen- sionssparare och pensionärer (cirka 3,5 miljoner pensionssparare med ett samlat kapital om ) sprids ut över ett lämpligt antal år. Tidpunkterna för genomförandet av de första utvärderingsvalen kan bestämmas med utgångspunkt i t.ex. pensionsspararnas ålder, förväntade effekter på kapitalmarknaderna och överväganden kring lämpliga informationsinsatser. Efter övergångsperioden förutsätts utvärderingsvalen för befintliga pensionssparare och pensionärer komma att genomföras räknat från det senaste utvärderingsvalet. innan den nya ordningen med regelbundna utvärde- ringsval införs bör det enligt utredningens mening även lämnas mer allmän information om den nya ordningen, t.ex. i samband med det kuvertet året innan de nya reglerna träder i kraft. Utredningens bedömning är att de som har sitt premie- pensionskapital placerat i Förvalsalternativet inte bör omfattas av de nya reglerna om utvärderingsval. Bedömningen grundas på att Förvalsalternativet är just ett Förvalsalternativ i premiepensions- systemet, dvs. den förvaltningsmodell som används för de pen- sionssparare som inte aktivt väljer någon annan förvaltningsmodell och den förvaltningsmodell som föreslås komma att användas för de pensionssparare som inte anmäler något utvärderingsval. Mot bakgrund av syftet med utvärderingsvalen, våra förslag om att nya pensionssparare ska direkt placeras i Förvalsalternativet, att Bedömningar och förslag med utgångspunkt … pensionsspararnas engagemang och kunskap varierar samt kravet på likabehandling anser utredningen dock att de pensions- sparare som har sitt premiepensionskapital placerat i Förvals- alternativet regelbundet bör påminnas om sin möjlighet att välja någon annan förvaltningsmodell än Förvalsalternativet. Denna form av påminnelser bör lämpligen lämnas med samma intervall som utvärderingsvalen, dvs. Även när det gäller dessa påminnelser krävs särskilda övergångsregler för de individer som fick sina första pensionsrätter fastställda före . Vid införande av regelbundna utvärderingsval (och påminnelser) måste man ta ställning till när i den årliga processen som ett utvär- deringsval ska göras, eftersom den nuvarande ordningen innebär att nya pensionsrätter placeras så snart de blivit tillgängliga.17 Enligt utredningens bedömning torde det enklaste vara en ord- ning där de nuvarande rutinerna för hanteringen av nya pensions- rätter för gamla sparare behålls, men att det september, görs ett utvärderings- val (som omfattar såväl tidigare placerat premiepensionskapital som framtida pensionsrätter). Detta skulle innebära att resultatet av utvärderingsvalet är klart lagom till placeringarna av nya pensions- rätter , då alltså samtliga pengar kan placeras enligt den eventuellt nya placeringsprofil som har blivit resultatet av utvärderingsvalet. En nackdel med de förslag om regelbundna utvärderingsval som lämnas är att det för vissa pensionssparare kommer att krävas fler val än och att det finns en risk för att en ordning med utvärderingsval skulle kunna skapa ”press” på – i vart fall cirka hälften av – pensionsspararna att vara aktiva i sin premie- pensionsförvaltning, vilket inte passar alla och heller inte torde uppskattas av alla. Mot detta ska dock ställas att åtgärden endast träffar de som har valt att vara aktiva i sitt premiepensionssparande, i den meningen att de har valt förvaltningsmodellen Egen portfölj eller förvaltningsmodellen Färdiga riskportföljer, och att ett krav 17 Underlag för nya pensionsrätter fastställs av och Pensions- myndigheten får underlaget från /december.