sou · H4B376 · 2016-11-07 00:00:00 — Som exempel kan nämnas att fjärde största investmentbank , liksom bankerna och , gick i konkurs, att den amerikanska staten tog över de två största bolåneinstituten och , liksom försäkringsbolaget , att investmentbankerna och rekon- struerades till vanliga banker, att den brittiska staten nationali- serade storbanken låneverksamhet och förde över banken i statlig ägo, att de belgiska, luxem- burgska och nederländska staterna gemensamt delvis förstatligade storbanken och att tre största banker förstatligades. Många länder drabbades av recession av olika grad. För vissa länder, exempelvis och , växte statsskulderna okontrollerat med statsfinansiella kriser som följd.8 Starka statsfinanser, relativt god finansiell stadga i svenska finansiella företag, förhållandevis gynnsamma yttre förutsättningar, relevanta och snabba åtgärder samt ett fungerande samarbete mellan myndigheterna bildade basen för en framgångsrik kris- hantering i Sverige.9 Även om , delvis till följd av de åtgärder som vidtogs redan efter 1990-talets kris, alltså klarat sig för- hållandevis väl genom den senaste krisen har den haft en långsiktigt negativ effekt på den svenska ekonomin.10 För att gå till botten med orsakerna till finanskrisen tillsatte kommittén The National Commission of the Causes of the Financial and Economic Crisis in the . presenterade kommittén rapporten . Kommittén slog fast att finanskrisen hade varit möjlig att undvika. Vidare redogjorde kommittén för i huvudsak följande slutsatser. Omfattande brister i den finansiella regleringen och tillsynen var förödande för stabiliteten på de finansiella marknaderna. En av huvudorsakerna till krisen var bristande bolagsstyrning och riskhantering i många systemviktiga institut. En kombination av omfattande upplåning, riskfyllda investeringar och bristande insyn förde det finansiella systemet på kurs mot krisen. Det var bolånekollapsen, i kombination med den bristande säkerheten för värdepappers- inteckningen, som spred krisen. Värdepappershandeln med icke- standardiserade produkter utanför officiella fondbörser, s.k. over the counter-derivat, eller OTC-derivat, bidrog i betydande utsträckning till krisen. Kreditinstitutens misslyckanden bidrog också i väsentlig utsträckning till krisen. var illa förberedd och dess inkonsekventa agerande bidrog till osäkerhet och att panik uppstod på de finansiella marknaderna. Bland medlemmarna i Group of Ministers and Governors, G20, återfinns några av de värst drabbade länderna. vände sig G20-ländernas ledare till Inter- 8Se bl.a. Finanskrisen eller hur det väntade oväntat hände, , s. 13 ff., , , Finanskrisen, s. 5–7, , , Från bostadsbubbla till finanskris, och prop. 2008/09:61 s. 18 ff. 9SOU 2013:6 s. 21. 10Stabiliteten i det finansiella systemet, . nationella valutafonden, IMF, och begärde en rapport om vilka åtgärder olika länder infört eller övervägde att införa för att se till att finanssektorn i rimlig och väsentlig utsträckning bidrar till att betala för de statliga ingripandena för att reparera banksystemet. presenterade IMF rapporten and Substantial Contribution by the Financial Sector – Final Report for the G-20. IMF konstaterade att många länder, till följd av finanskrisen, lämnat omfattande stöd till sina finansiella sektorer.11 Vidare konstaterade IMF att finanssektorn kan vara underbeskattad på grund av att finansiella tjänster i allmänhet har undantagits från mervärdesskatt. I rapporten lämnade IMF förslag på två olika lösningar för att undvika att staterna och därmed skattebetalarna måste gå in med medel för att rädda systemviktiga finansiella institut. Det rörde sig dels om en slags stabilitetsavgift i form av en Financial Stability Contribution (FSC) för att täcka eventuellt framtida statligt stöd till den finansiella sektorn, dels om en skatt på de finansiella institutens vinst och lönekostnader i form av en Financial Activities Tax (FAT), d.v.s. finansiell aktivitetsskatt. Den senare skatten skulle bidra till att täcka ytterligare kostnader som uppstår i samband med finanskriser, verka dämpande på den finansiella sektorns storlek på grund av vissa skatteavvikelser för sektorn, exempelvis mervärdesskatteundantaget, samt minska över- drivet risktagande i sektorn. Som alternativ till FAT diskuterades även en Financial Transaction Tax (FTT), d.v.s. finansiell transak- tionsskatt, som är en bredare form av Tobinskatt. IMF uteslöt inte något av alternativen men fann att FTT inte är lämpligast för att uppnå G20-ländernas målsättning. Detta motiverades i korthet med att transaktionsvolym varken är en bra parameter för att uppskatta fördelarna eller de kostnader som den medför för varje enskilt finansinstitut, att FTT inte är inriktad på huvudorsakerna till finansiell instabilitet, och att FTT i stor utsträckning kan 11 har beräknat att finanskrisen i direkta kostnader kostat skattebetalarna i EU , motsvarande av bruttonationalprodukten (BNP), se t.ex. Sector, Federation, s. 12. I genomsnitt ställdes offentliga resurser motsvarande av BNP till den finansiella sektorns förfogande i G20-området (exklusive garantier om av BNP). Om hänsyn tas till att delar av stödet betalats tillbaka uppgick kostnaden till i genomsnitt av BNP. Motsvarande kostnad i uppgick till av BNP. Som en följd av finanskrisen uppstod ett genomsnittligt produktionsbortfall om av BNP i G20-länderna. Se vidare bl.a. , och , , Beskattning av finanssektorn. komma att bäras av konsumenterna i stället för att belasta vinsterna i den finansiella sektorn. Därför ansågs FAT vara ett lämpligare alternativ. IMF underströk också vikten av internationellt samarbete, särskilt gällande gränsöverskridande finansinstitut. G20-länderna kunde dock inte enas om någon lösning. Därefter har diskussionerna om en internationell lösning avtagit, som diskussionerna inom respektive Europeiska unionen (EU) om att gå vidare med en unionsintern lösning intensifierats. Såväl i som inom EU, liksom i enskilda stater, har flera finansstabiliserande åtgärder vidtagits. För svenskt vidkommande finns en statlig insättningsgaranti12, som successivt utökats, och ett statligt investerarskydd13. finns även en utvidgad och förstärkt tillsyn av finanssektorn samt en resolu- tionsreserv, 14 liksom ett förebyggande statligt stöd till kredit- institut.15 Dessutom finns regler om kapitalbuffertar16 och kapitaltäckning.17 Åtgärderna bygger i allt väsentligt på EU-direktiv som syftar till att harmonisera reglerna på det finansiella området.18 När det gäller en särskild skatt på finanssektorn har såväl FAT som FTT utretts inom EU. Europeiska kommissionen rekom- menderade FAT framför FTT, i huvudsak med hän- visning till risken för omlokalisering av finansiella aktiviteter med FTT.19 Bland medlemsstaterna fanns emellertid ett bredare stöd för FTT än FAT.20 lämnade kommissionen i stället ett förslag till skatt på finansiella transaktioner (EU FTT).21 Enligt kommis- sionen hade finanssektorn väsentligen bidragit till att orsaka krisen, medan staterna och den europeiska allmänheten fått bära kostna- derna för den.22 Kommissionen konstaterade att finansiella institut har mycket höga vinstmarginaler och att de i stor utsträckning direkt eller indirekt räddades av de räddnings- och garantitransak- 12Se lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. 13Se lagen (1999:158)om investerarskydd. 14Se lagen (2015:1016) om resolution. 15Se lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. 16Se lagen (2014:966) om kapitalbuffertar. 17Se lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. 18Se vidare bl.a. , , Finanskrisen, samt Brodin, och , , Skatter och avgifter i den svenska finansiella sektorn. 19COM (2010) 549 final. 20COM (2010) 549 final. Se även bl.a. Kaiding, , The Financial Transaction. 21COM (2011) 594 final. Se även bl.a. MEMO/11/640. 22Inom EU har kostnaderna för stöd beräknats uppgå till närmare 20procent av BNP, se t.ex. SEC (2011) 1102 final, vol. 1, s. 13. tioner som finansierades av de europeiska skattebetalarna –2012. Dessa transaktioner, i kombination med den sviktande ekonomiska aktiviteten till följd av ökad osäkerhet gällande det finansiella systemets stabilitet, medförde enligt kommissionen en försämring av de offentliga finanserna i . Enligt kommis- sionen var finanssektorn också underbeskattad eftersom mer- värdesskatt inte tas ut på finansiella tjänster, varför det fanns behov av likvärdiga konkurrensvillkor i beskattningshänseende jämfört med andra sektorer. Dessutom fanns enligt kommissionen en bred samsyn inom EU och på internationell nivå om att finanssektorn bör bidra på ett mer rimligt sätt till att betala kostnaderna som sektorn ger upphov till. Kommissionen konstaterade att flera av EU:s medlemsstater på egen hand infört olika former av nationell beskattning av finanssektorn men att en väl fungerande inre marknad kräver en harmoniserad lagstiftning. Syftet med kommissionens förslag var att skapa ett gemensamt europeiskt tillvägagångssätt som är förenligt med den inre marknaden och att komplettera EU- regelverket för att åstadkomma säkrare finansiella tjänster genom att motverka särskilt riskabelt beteende på vissa segment av finansmarknaderna så att ytterligare finansiella kriser kan undvikas. Enligt kommissionen skulle en EU FTT motverka skatteundan- dragande, förhindra dubbelbeskattning och minimera snedvridning av konkurrensen. Kommissionen konstaterade att medlemsstaterna inte i tillräcklig utsträckning kunde uppnå detta själva. yttrade sig positivt om kommissionens förslag om EU FTT.23 Det gjorde även Europeiska ekonomiska och sociala kommittén24, liksom Europeiska unionens region- kommitté25. Däremot kunde Europeiska unionens råd, det s.k. ministerrådet, inte nå nödvändig enhällighet om förslaget. 26 Bland de länder som motsatte sig förslaget fanns , , och . Även , som har en egen form av FAT, och Sverige27, som har negativa erfarenheter av FTT 23P7_TA(2012)0217. 24ECO/321 – CESE 818/2012. 25CDR 331/2011. 26COM (2012) 631 final, och COM (2013) 71 final. 27Faktapromemoria 2011/12:FPM20 och kommenterad dagordning till Rådet för ekonomiska och finansiella frågors () möte i . Se vidare t.ex. , , En europeisk skatt på finansiella transaktioner. sedan den tidigare nationella omsättningsskatten på vissa värdepapper, motsatte sig förslaget. , , , , , och var några av förespråkarna av förslaget. Flertalet av dessa länder har nationella särskilda skatter på finanssektorn. På begäran av elva medlemsstater (, , , , , , , , , och ) beslöt rådet att bemyndiga dessa stater att upprätta ett fördjupat samarbete sinsemellan när det gäller att skapa ett gemensamt system för skatt på finansiella transaktioner.28 Som skäl för beslutet angav rådet bl.a. följande. Det fördjupade samarbetet, som bygger på kommissionens tidigare förslag, syftar till att den inre marknaden ska fungera väl. Genom detta samarbete undviks parallella nationella ordningar och därmed en onödig fragmentering av marknaden, liksom de problem som detta medför i form av snedvridning av konkurrensen, omläggning av handeln och incitament för aktörer att undvika att betala skatt. Sådana frågor är särskilt viktiga på det berörda området, som kännetecknas av mycket rörliga beskattningsunderlag. Det för- djupade samarbetet bör tillhandahålla den rättsliga ram som behövs för att inrätta ett gemensamt system för skatt på finansiella transaktioner i de deltagande medlemsstaterna och säkerställa att de grundläggande inslagen i skatten harmoniseras. Förutsatt att eventuella villkor för deltagande är uppfyllda är det fördjupade samarbetet vid varje givet tillfälle öppet för samtliga medlemsstater. har inte motsatt sig samarbetet men valt att inte delta i detsamma.29 Samarbetet förväntas leda till att de deltagande medlemsstaterna (numera endast tio; , , , , , , , , och ) enas om utformningen av EU FTT som tidigast , varefter EU FTT sannolikt kan införas tidigast . I tas en låg avgift ut vid aktiehandel. Avgiften finansierar den svenska amerikanska motsvarighet The U.S. Securities and Exchange Commission.30 Även i har det 28Rådets beslut /52/EU. 29Faktapromemoria 2012/13:FPM76 samt kommenterade dagordningar inför möte i och inför möte i . 30Se bl.a. Almenberg, och , , Skatt på finansiella transaktioner. förekommit diskussioner och lagstiftningsförslag om en finansiell transaktionsskatt (US FTT), men de har inte lett till lagstiftning. Som nämnts inledningsvis är utredningens uppgift begränsad till att ta fram ett förslag till en skatt på finanssektorn, som minskar den skattefördel som sektorn kan antas ha till följd av att omsättning av finansiella tjänster undantagits från mervärdesskatt. Denna uppgift förutsätter en överblick av den finansiella sektorn, en genomgång av mervärdesskatteundantaget, liksom tidigare och befintlig beskattning av sektorn, en redogörelse för olika beskattnings- metoder samt en uppskattning av den eventuella skattefördelens storlek, innan något förslag och konsekvenserna därav kan över- vägas. Betänkandet är uppbyggt i enlighet härmed. 4 Den finansiella sektorn Detta kapitel är avsett att ge en översiktlig bild av vad den finansiella sektorn omfattar. Utgångspunkten i beskrivningen är verksamhetens tre grundläggande funktioner – kapitalallokering, betalningsförmedling och riskhantering. Fungerande system för att förmedla kapital från sparare till låntagare, genomföra betalningar och tillhandahålla riskhantering, t.ex. i form av försäkringar är oumbärliga i en modern ekonomi. Dessa funktioner upprätthålls av olika slags finansiella företag såsom banker, försäkringsbolag, bostadsinstitut, fondbolag, clearingorganisationer, börser m.fl. Vissa sådana företag är specialiserade på någon funktion medan andra, i synnerhet bankerna, är mer eller mindre djupt involverade i alla tre funktionerna. En beskrivning av sektorn som utgår från dess funktioner ger därför en bättre överblick än en som utgår ifrån företagsstrukturen.1 Förståelsen av finanssektorn blir dock haltande utan kännedom om vilka slags institutioner som är verksamma där. I kapitlets senare avsnitt ges därför först en övergripande bild av finans- sektorns företagsstruktur sedan en översiktlig beskrivning av den särskilda regleringen av sektorn. Avslutningsvis åskådliggörs den finansiella sektorns omfattning. Den som har större inkomster än konsumtion spar pengar och det mest triviala sättet att göra det är att själv lägga undan överskottet. Ett ekonomiskt mer fördelaktigt alternativ är att låna ut överskottet till 1 Denna beskrivning bygger i stor utsträckning på den som ges i SOU 2000:11, kapitel 4, vilken alltså är källan i avsnitt 4.1–4.3, om inte annat anges. någon som har behov av pengar och är villig att betala ett pris i form av ränta för detta. Vanligt banksparande är ett exempel på sådan utlåning. Ett annat alternativ är att satsa pengarna som riskkapital i något företag, i hopp om att satsningen ska ge avkastning. Köp av aktier eller andelar i aktiefonder är exempel på sådant sparande. Då ges dock inte några utfästelser såsom i ett lånekontrakt. Ytterligare ett sätt att använda ett finansiellt över- skott är att köpa eller spara i försäkringar. Den som har gjort försäkringsåtagandet betalar då i ett senare skede en ekonomisk ersättning om en viss situation uppstår. Det kan handla om förhållandevis förutsebara situationer såsom uppnådd pensions- ålder eller mer osannolika situationer såsom brand eller inbrott. Den som spar pengar kan låna ut sitt överskott direkt till en eller flera låntagare som han eller hon träffar avtal med eller till en förmedlare eller intermediär (typiskt sett en bank) som i sin tur lånar ut pengarna. Detta är de två grundmodellerna för låne- finansiering. Ett skäl att använda en bank eller något annat slags intermediär är att den som spar vanligen vill kunna få tillbaka sin fordran relativt snabbt medan den som lånar tvärtom brukar ha behov av att kunna disponera pengarna under en längre och bestämd tid. Banker kan tillhandahålla en likvid inlåning för spararen och långfristig utlåning för låntagaren. Vid direktupplåning, liksom för riskkapitalinsatser i ett aktie- bolag, hanteras de olika tidshorisonterna genom att ett värde- papper, såsom en obligation eller aktie, säljs till den som har sparade medel att placera. Sådana värdepapper kan sedan överlåtas till någon annan genom försäljning på en andrahandsmarknad. Även på detta sätt har spararen sina pengar snabbt tillgängliga som låntagaren kan disponera pengarna . Denna beskrivning omfattar inte lån mellan privatpersoner som avtalas muntligen. Förutsättningen i sådana fall är att långivare och låntagare också kan enas om tidsramen. På värdepappersmarknaden går det, schematiskt sett, att ta upp lån eller skaffa riskkapital. Den som lånar ger ut en obligation, växel eller ett certifikat medan den som skaffar riskkapital i första hand ger ut aktier. I första hand är det staten och större företag som kan sköta sin upplåning på ett kostnadseffektivt sätt genom att ge ut och sälja obligationer, växlar och certifikat. Härigenom får låne- finansieringen ett tydligt marknadspris. Faktorer som vem som lånar respektive lånar ut och vilken löptid lånet har påverkar räntesatserna på olika lån. Lånekontrakt handlar om att skapa förutsebarhet och låg risk. Långivaren får tillbaka sina pengar inklusive ränta utan att engagera sig i hur de används och räntan påverkas inte av eventuell vinst som låntagaren gör. Företag kan också ha behov av mer riskvilligt kapital. Den som startar ett företag satsar normalt egna tillgångar i företaget. kan dock behöva större riskkapital än vad företagaren själv kan stå för. Ett sätt att lösa detta är att låta andra än företagaren satsa pengar och på så sätt få del av framtida vinster. När företagarens enda utfästelse är att dela med sig av vinsten kräver de flesta sparare någon form av inflytande över företaget. Detta löses genom att företaget ger ut aktier som gör spararna till delägare i företaget. Aktieägarna får inflytande över företaget bl.a. genom att utse styrelse. Eftersom den som har ett överskott att placera och den som är i behov av kapital vanligen har olika tidshorisonter för hur lång en placering bör vara, skulle få vilja satsa sina pengar i aktier eller obligationer om det inte relativt snabbt och till låga kostnader gick att sälja dem, d.v.s. omvandla dem till pengar. En andra- handsmarknad där värdepapper kan köpas och säljas ökar därför tillgången på riskkapital och lånekapital. Ju mer likvid marknaden är, d.v.s. ju mer det handlas, desto villigare blir spararna att satsa sina pengar i värdepapper. För att satsa på en mindre likvid tillgång, d.v.s. en sådan som det är svårare att sälja, kräver spararna normalt högre ränta om det gäller ett lån eller högre avkastning om det gäller aktier. Därför innebär en likvid andrahandsmarknad för värdepapper lägre kapitalkostnader för den som har ett kapitalbehov. Detta kan stimulera investeringar och produktion och i förlängningen tillväxt och sysselsättning. Sam- tidigt möjliggör det en högre avkastning för spararna jämfört om de enbart var hänvisade till bankinlåning. Aktiemarknaden ger också förutsättningar för en mer effektiv produktion genom att viktig information bildas där. Aktiebolagen får löpande ett mått på kostnaden för att få tillgång till mer riskkapital genom att handeln på aktiemarknaden kontinuerligt prissätter deras aktier. Därmed underlättas investeringsbesluten. Den kontinuerliga prissättningen medför också att företagsled- ningarnas sätt att hantera företagen löpande granskas och bedöms av marknaden. När det nu finns värdepappersmarknader där sparare och låntagare kan mötas kan man fråga sig vilken funktion banker som tar betalt för att förmedla lånen fyller. Svaret är att bankkunderna först och främst betalar för information. Långivarna löper alltid en större eller mindre risk för att låntagarna inte kommer att betala tillbaka lånen. När det gäller att bedöma hur stor den risken är har låntagarna mer information än långivarna. Informationen är asymmetrisk eftersom låntagarna vet mer om sin ekonomi och sina avsikter än vad de presumtiva långivarna vet. Om de som vill låna skulle ge ut egna obligationer skulle det vara omöjligt för enskilda sparare att bedöma kreditvärdigheten hos dem alla. Därför är det i praktiken bara stora institutioner och företag med väl känd och dokumenterad verksamhet som kan finansiera sig genom att emittera, d.v.s. ge ut, egna obligationer. Dessutom är de fasta kostnaderna för en värdepappersemission ganska stora vilket också innebär att detta bara är kostnadseffektivt att genomföra när det handlar om stora lån. Därför måste andra aktörer i huvudsak sköta sin lånefinansiering via banker eller andra intermediärer. Bankverksamhetens kärna är att mot ränta ta emot sparmedel som inlåning, vilka spararna har rätt att ta ut när de så önskar, och att använda dessa sparmedel till mer eller mindre långfristig utlåning. De omvandlar alltså tillgångar i form av kortfristig inlåning till långfristig utlåning. Utlåningen sker till högre ränta än inlåningen och skillnaden däremellan utgör bankernas räntenetto. Denna obalans mellan illikvida tillgångar och kortfristiga skulder är inget problem så länge förtroendet för banken är stort. Men om en banks förmåga att betala sina skulder av någon anledning skulle börja ifrågasättas kan den förlora sin finansiering. Det kan t.ex. ske om den gör stora kreditförluster eller om det inte finns tillräckligt med information för att bedöma bankens finansiella styrka. Det klassiska problemet är då att det uppstår uttagsanstormning, d.v.s. att det inte finns tillräckligt med pengar när många insättare vill ta ut sina besparingar . Eftersom bankerna till stor del finansierar sig på de finansiella marknaderna är den största risken nu snarare att marknads- aktörerna inte vill förnya bankens lån eller köpa dess värdepapper. Banken riskerar då att inte ha tillräckligt med likvida medel och kan även i en sådan situation behöva ställa in betalningar. Eftersom bankerna lånar av och handlar med varandra i stor omfattning riskerar problem i en bank att sprida sig till andra banker. Risken att en störning inträffar i hela det finansiella systemet brukar kallas en systemrisk.2 Sådana latenta systemrisker motiverar den särskilda reglering och tillsyn som omgärdar banker och andra finansiella företag. Detta motiverar också, tillsammans med en ambition att skydda spararna, insättargarantier. Bankerna måste på ett rationellt sätt kunna samla in och analysera information om ett stort antal lånekunder och om den ekonomiska utvecklingen i stort för att hålla förlusterna i utlåningen på en hanterbar nivå. Bankerna utvärderar alltså låntagarna löpande för långivarnas räkning och har därmed även en kontrollerande funktion. Bankerna måste också bygga upp och upprätthålla ett sådant förtroende hos spararna att det inte inträffar plötsliga massuttag av sparmedel. Bankernas förtroende bygger i stor utsträckning på att de kan hantera kreditriskerna i utlåningen på ett bra sätt. De banker som gör de bästa kreditbedömningarna och kredituppföljningarna får minst problem med kreditförluster och får ett övertag i kon- kurrensen eftersom de kan ge kunderna den bästa kombinationen av in- och utlåningsräntor. 2 Den svenska finansmarknaden , riksbank, s. 71 f. Den finansiella sektorn bidrar till att ”inlåsta” produktionsresurser prissätts på marknaden och kommer till användning, vilket är en vinst för samhällsekonomin. De som har möjlighet och behov av att investera kan inte förväntas ha tillräckliga besparingar för att finansiera investeringen helt med egna medel. Omvänt kan de som har besparingar inte alltid förväntas ha behov och möjlighet att investera. Utan en fungerande finansmarknad skulle alternativen för dessa sparare vara att antingen lägga undan pengar utan att få ränta eller att minska sparandet och öka konsumtionen.