sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — Dessutom medför inbjudet deltagande sällan en jämlik samhällsutveckling genom beslut som till exempel omfördelar materiella och symboliska resurser till marginaliserade grupper. Effekten tycks istället bli den omvända.25 Deltagandesatsningarna konstateras ofta vara dysfunktionella när det gäller att åstadkomma reell och ömsesidig samverkan. Forskaren pekar exempelvis på att det inbjudna deltagandet har märkbara begränsningar och att processer ofta kollapsar eftersom det uppstår konflikter mellan medborgare och myndigheter om agendan. Retoriskt utlovas samverkan men i praktiken uppträder mönster av kontroll och misstro.26 Individer som saknar resurser att tillgodogöra sig information och kommunicera på förvaltningens eller på resursstarka gruppers villkor osynliggörs.27 Retoriken om samverkan och konsensus påstås också dölja de många tvångsmekanismer som disciplinerar oliktänkande deltagare inom ramen för etablerade politiska handlingsvägar.28 Administrativ dominans, juridisk kontroll, domstolsmakt och i sista hand säkerhets- och våldsmonopolet är instrument som makthavare 24Rosanvallon 2011, s. 207-210, hand exempel är främst från och U.S.A., jfr 2013. 25Se Fung 2015 för en genomgång av olika initiativ och en diskussion kring värden som rättvisa, legitimitet och effektivitet. 26Davis, 2011, s. 31-54, 75, Velàsquez 2005. Det våras för medborgardialoger alltjämt använder sig av för att exkludera, neutralisera eller disciplinera kritiska aktivister.29 I ljuset av denna kritik kan syftet bakom inbjudet deltagande ses som en krisreaktion när makthavare upplever bristande legitimitet i samhället. När auktoritet och förankring upplevs som försvagade tenderar organisationer att kompensera detta med inbjudet deltagande. Finns det då något fog för att anta att det finns en relation mellan inbjudet deltagande och fördjupad demokrati? Ser vi till de få framgångsrika deltagandemodeller i den lokala demokratin som beforskats är svaret att det kan finnas en relation. Två omständigheter framstår som avgörande: Den etablerade maktelitens motiv samt de institutionella arrangemangen som förverkligar deltagandet. Att ensidigt sträva efter bättre effektivitet eller legitimitet, utan att ta hänsyn till deltagandets jämlikhets- dimension, bidrar sällan till en djupare demokrati.30 Goda intentioner faller dessutom oftast till marken utan organisatorisk kapacitet. Principer, regler, rutiner och resurser skapar kapacitet för jämlikt och effektivt deltagande. I litteraturen finns en uppsjö perspektiv på vilka principer och värden som bör genomsyra inramningen av dessa arrangemang.31 Utgår vi från Archon Fungs och studie Deepening Democracy: Insitutional Innovations in Empowered Participatory Governance får vi tillträde till en internationellt uppmärksammad och empiriskt grundad tankeram. Fung och menar att framgångsrikt deltagande kan förverkligas genom tydliga jämlikhetsmotiv och adekvata institutionella arran- gemang. Deltagandebudgetering i den brasilianska staden är ett konkret exempel.32 Framgången bestod i att man 29Davies 2011, 2009. 30Fung 2006, 2015, s. 7-8. 31Se t.ex. 2000, Fung 2006. 32Fler exempel som tas upp i studien är Kvartersråd i som fördelat inflytande över polisens arbete och stadens skolor till utsatta invånare, planering av bevarandet av livsmiljöer enligt lag om hotade arter (Endangered Species Act) som ger berörda intressenter möjlighet att tillgodose mänsklig utveckling och skydd av hotade arter, Byrådsreformer i Det våras för medborgardialoger lyckades involvera människor som med egna förmågor deltog i att lösa komplexa frågor i den egna vardagen. Insatserna bidrog också till en och en positiv samhällsutveckling för de mindre bemedlade invånarna. De exempel som studien tar upp rymmer många variationer och särdrag, men de principiella aspekt- erna samlas i modellen ”Empowered Participatory Governance” (EPG). Modellen för fram principer och designaspekter för deltagandets institutionella arrangemang. Det inbjudna deltagandet bör ha en praktisk orientering med konkret bäring på och utfall i deltagarnas vardag. Processerna ska inte domineras av experter utan av dem som berörs av besluten. Kommunikation och beslut bör ske genom deliberativ problemlösning: individer ska drivas av ett egenintresse men vara beredda att resonera, förhandla och lyssna på andras argument. Makt att fatta beslut bör delegeras till processerna, men inte utan handledning och koordinering. Fung och går inte fri från kritik och kommer också med ett förbehåll.33 Institutionella arrangemang kan möjliggöra ett jämlikt deltagande men inte garantera det. Krafter i organisation och omgivning kan begränsa dess förverkligande, till exempel genom att manipulera det till ett elitprojekt som späder på ojämlikheter. Spända konflikter kan rasera deltagandeprocesser. Därför är det inte alltid lämpligt med inbjudet deltagande. Som bäst fungerar det förmodligen när en fråga blir för komplex eller när partier saknar tydliga eller skilda uppfattningar. Det kan också vara relevant när medborgare har tydligt avvikande åsikter i relation till makthavare.34 EPG-modellen bygger också på det grundläggande villkoret att det upprättas en ”ungefärlig jämlikhet” mellan olika resursstarka grupper i syfte att åstadkomma så lika villkor som möjligt för deliberativ problemlösning.35 Ungefärlig jämlikhet kan delvis skapas genom att institutionalisera vissa ”motvikter” till dominanta och , som genom direkta och representativa demokratiska kanaler för ner betydande makt till enskilda byar. Fagotto och Fung (2006) menar också att ”Neighborhood Revitalization Program” som laborerat med olika kvartersråd med ekonomisk beslutsinflytande haft liknande framgångar. 33I volymen (2003) redogörs för ett kritiskt reflekterande samtal med andra framstående demokratiforskare kring EPG-modellen. 35Fung & 2003, s. 266-267. Det våras för medborgardialoger gruppers inflytande så som regler, procedurer, uppsökande aktivi- teter, utbildning och stöd. Det är här som motiven bakom det inbjudna deltagandet och utformningen av de institutionella arrangemangen måste harmoniera. En risk med deltagandet är att möten och processer ofta utgår från politikernas och förvaltni- ngens normer, värderingar och intressen. Ett deltagande som syftar till att förverkliga medborgares egna projekt måste därför genom- föras på deltagarnas villkor. Politisk jämlikhet bygger på att stärka marginaliserade gruppers möjligheter att delta i komplexa processer för att åstadkomma en omfördelning av värden och resurser till gruppens fördel. Frågan är om det är möjligt med ett deliberativt deltagande som fördjupar demokratin utan ett tydligt politiskt ledarskap som prioriterar jämlikhetsvärden. Ett sådant värde är att inkludera uteslutna och missgynnade individer som står långt ifrån etablerade former för politiskt deltagande. Ett annat är att deltagande- processerna inte ska bidra till en ojämlik samhällsutveckling och politiska åtgärder som berövar utsatta grupper symboliska och materiella resurser. Dessa värden förverkligas troligen inte utan ledarskap och institutionella arrangemang som tillmäter deltag- andeprocesserna en tydlig och icke-trivial roll i etablerade besluts- system. menar att det krävs mobilisering av politiskt och socialt stöd för det inbjudna deltagandet.36 Det var just detta som hände i budgetprocesserna i . Politiker och tjänste- personer kunde upprätthålla jämlikhetsmotiv tack vare hängivenhet från både politisk elit och civilsamhälle. Gemensamt stod man upp för deltagandets ”hantverk” trots mot- stånd från starka krafter.37 Det empiriska materialet beskriver politik för medborgardialoger i och . Båda kommunerna arbetar med medborgardialoger men är fundamentalt olika sett till storlek Det våras för medborgardialoger är en svensk storstad med en halv miljon invånare, är en förortskommun i och bostadsort för cirka 90 000 invånare. Båda är dock etniskt och socialt segregerade samhällen. De styrs av en rödgrön koalition. Socialdemokraterna har regerat under ett helt sekel, men har med tiden blivit beroende av stödpartier som , och Feministiskt initiativ. Göteborgsberättelsen belyser hur begreppet ”dialog” blir en central policy, föremål för institutionella arrangemang och varierande politiska motiv. Botkyrkaberättelsen fokuserar på hur motiv och arrangemang för medborgardialoger står sig när de sätts ”under press” i en konflikt mellan kommunen och proteströrelsen är inte till salu. Jämförelsen syftar till att finna gemensamma och kontrasterande drag hos den politik som handlar om medborg- ardialoger. Även om processerna är specifika för varje kontext går det att dra slutsatser och utifrån detta diskutera möjligheter och hinder för medborgardialoger som demokratifördjupande politik. Det våras för medborgardialoger 3Göteborg mobiliserar för medborgardialoger växer med cirka 10 000 invånare . I skuggan av de höghus som tornar upp sig i megaprojektet ”Älvstaden” ligger . Redan till 2020 ska tillbyggnader berika staden med 30 000 boende och ännu fler arbetsplatser. ökar marginaliseringen, segregationen och skillnaderna i livsvillkor. Konsekvenser kan märkas i form av skottlossningar och mord i bland annat . Det är i ljuset av denna kontrast som frågan om demokratiutveckling och medborgardialog blir central i staden. 3.1En policy för medborgardialog Medborgardialog38 blir en central policy i staden när Hulthén (S) 2008 tar över ordförandeklubban från stadens ”starke man” (S). Visionen är att ska bli ”en stad för alla” och medborgardialogen är ett sätt att förverkliga detta.39 I en organisation med ungefär 50 000 anställda, 9 centrala facknämnder, 10 stadsdelsnämnder, runt 40 förvaltningar och 61 kommunala bolag finns ett otal exempel på medborgardialoger. Den övergripande strategin handlar om att stärka göteborgarnas möjligheter till ”demokratiskt inflytande” genom brukarråd, anhörig- 38Detta avsnitt bygger på kvalitativt material insamlade genom intervjuer och deltagande observation 2011-2012. Detta arbete finansierades av forskningsrådet Formas (2010-357). Materialet har kompletterats med ytterligare dokumentinsamling och textanalys. Avsnittet grundar sig på Tahvilzadeh (2015a, 2015b och 2013). I har Budgeten en särställning som övergripande viljeinriktning för majoritetskoalitionen (S, V, MP och med Feministiskt Initiativ ). Det våras för medborgardialoger råd, medborgarpaneler, utvärderingar, enkäter och dialog med det civila samhällets organisationer.40 I budgeten 2015 beskrivs dialogen som ett verktyg för att hantera spänningar i samband med stadens omvandling: I takt med att växer ställs allt högre krav på en systematisk och långsiktig dialog med invånarna. En invånardialog ska vara en självklar del av processen. Den kräver också andra arenor, både fysiska och digitala för att hantera nya frågor som uppstår i en långsiktig planering.41 Dialoginitiativ har pågått men ökar ambitionerna och experimenten blir fler. översikts- plan deklarerade att ”människors olika behov ska uppmärksammas genom utökad dialog i planeringsprocessen”.42 I början av 2000- talet gjordes olika satsningar på att stärka barns, ungas och andra marginaliserades röster i stadsplaneringen. 2011 präntas medborg- ardialoger in i det nya reglemente som upprättades för de 10 stads- delar som ersatte de tidigare 21. Syftet med sammanslagningen var att samordna och skapa likvärdig service. befarade man att avståndet mellan politiker och medborgare skulle öka som en konsekvens av de större politiska enheterna. Stadsdelsnämnderna skulle därför aktivt arbeta för deltagande, engagemang och ”gemensamt ansvarstagande” i syfte att främja en utveckling mot ett mer ”demokratiskt och hållbart Göteborgssamhälle”.43 Men vad räknas som en medborgardialog? Kommunfullmäktige (KF) gav 2010 i uppdrag att ge förslag på hur det demokratiska uppdraget att öka medborgarnas möjligheter till inflytande kunde fördjupas. I förslaget som antogs av KF 2014 definieras medborgardialog som ett ”komplement till den ordinarie dialog som sker med medborgarna” och syftar till att öka ”demokratin och effektiviteten.”44 Detta avser olika former av 40Budget 2013, s. 13. 41Budget 2015, s. 7. 42Göteborg, 2009. 43SDN-Reglemente, 2011. 44Göteborg 2014a, s. 4. Det våras för medborgardialoger fysiska eller virtuella möten mellan stadens företrädare och invånare. Här görs en distinktion mellan medborgar- och brukar- dialoger, där det förra anges vara ”en del av den politiska styrningen där strukturerad dialog används som ett tydligt inslag inför beslut i kommunen”. Brukardialog definieras som inflytande kring serviceleverans och skiljs från ”den politiska processen” eftersom det rör dialog mellan ”brukare och tjänstemän”.45 Bortom denna definition är det svårt att ringa in verksamheten då olika aktörer gör olika tolkningar. Det finns inga studier genomförda över hur många dialoger som arrangeras och vilka frågor som är vanligast att behandla. , och Social resursförvaltning har i var sin kartläggning försökt att inventera och värdera dialogerna.46 De kommer fram till liknande slutsatser. Dialoger genomförs i vitt skilda frågor och med olika metoder. Det är också svårt att skilja på medborgar- och brukardialog eftersom den distinktionen inte görs i praktiken. Det finns olika sätt att arrangera dialoger. Vi kan skilja mellan spontana och reguljära möten. Spontana möten kan uppstå på initiativ av enskilda med anledning av exempelvis behov av att sprida eller inhämta information kring en pågående process. Dialogen är då en ”punktinsats” eller ett ”projekt”47 och kan initieras för att förankra och värdera förslag, samla in kunskaper och kartlägga preferenser eller i syfte att reagera på protester eller kriser. Dialogen sker inom ett avgränsat tidsspann och har en början och ett slut. Plan och bygglagsstadgade samråd är exempel på vad som kan utgöra vanliga spontana dialogmöten. Dialog anses äga rum när planer visualiseras genom kartor, foton och modeller i kommunens lokaler eller på andra platser. Dialog kan också innebära ett informationsmöte när planerare berättar om olika interventioner för en öppen inbjuden publik. ”Trygghets- vandringar” är också dialoger: promenader tillsammans med personer som befinner sig på hemmaplan på platsen ifråga i syfte att ge planerare kunskap och insikter om hur denna plats kan upplevas.48 Stadsarkitekten menar att han fört dialog med 45Göteborg 2014a, s. 1-8. 46Ibid, 2014b, 2011. 48Andersson Ek 2009. Det våras för medborgardialoger göteborgarna genom att hålla föredrag i olika sammanhang om visionen för Göteborg.49 Ett annat sätt att definiera dialog inkluderar punktinsatser för kunskapsinhämtning genom intervjuer eller enkätundersökningar. Dialog kan också ske i form av utbildningsinsatser riktade till olika målgrupper i behov av information kring exempelvis demokrati- frågor. anses debatter på konferenser vara dialog. I andra fall kan det röra sig om att hantera och lösa komplexa problem och/eller konflikter mellan grupper. Dialog kan också handla om att svara på medborgares frågor. Vissa spontana dialoger blir mer synliga och omtalade. De arrangeras av större projektorganisationer och marknadsförs intensivt. Dessa kan kallas för eventdialoger. Ett exempel är bolaget som ansvarar för att samla in förslag från allmänheten genom vad som beskrivs som en ”öppen dialog med Göteborgarna” för att utveckla idéer inför stadens 400-årsjubileum 2021.50 Ett annat är dialogprocessen inför omvandlingen av varvsområdet på . 2004 bjöds medborgare in att komma med förslag genom en permanent utställningshall, nära 200 programpunkter på och en webbsida. Utställning och program besöktes av 90 000 personer. Cirka 1 000 förslag lämnades in och ett par hundra inlägg gjordes på webbsidan. Bolaget utveckling, som ansvarade för dialogen, bildade sex medborgar- grupper som fick till uppdrag att utifrån inlämnade synpunkter formulera genomförbara idéer.51 En eventdialog gjordes även för att ta fram en vision för utvecklingen av grannområdet Älvstaden. I denna dialog noterade kommunen cirka 2 700 deltagare. En av dessa var jag själv som likt många andra deltog genom att sätta klisterlappar för att markera vilka platser jag tyckte om i staden. Här arrangerades också djupare samtal med cirka 200 individer.52 Reguljära möten är till skillnad från punktinsatserna åter- kommande och sker i olika råd där kommunen regelbundet möter representanter för olika organisationer eller enskilda individer. Det kan röra sig om unga, äldre och 51Åström och 2009. 52Åström och Brorström 2010. Det våras för medborgardialoger funktionshindrande och föreningsrepresentanter. Hit kan också räknas öppna förmöten till nämndsammanträden. Dessa möten eller referensgrupper institutionaliserar en kontinuerlig dialog och organiseras av olika förvaltningar. 3.3Deltagande, kommunikation och inflytande? Medborgardialog är alltså en fragmenterad och svåravgränsad verksamhet. Staden har skapat en organisatorisk kapacitet för arbetet. Varje stadsdel har en ”utvecklingsledare” för att arbeta med bland annat medborgardialoger och stadsutveckling. Expert- enheten ”S2020” (Socialt hållbart 2020) har i uppdrag att stödja dialogprocesser med kunskap och samordning.53 Stadens inventeringar identifierar att det generellt saknas kontinuitet och systematik i arbetet. Det saknas också resurser i form av kompetens, tid och pengar. Dessutom råder det inte sällan olika uppfattningar om vem som ansvarar för verksamheten. Det finns goda exempel men generellt anses det vara låg kvalitet på dialogmötena vad avser hur deltagare bjuds in, vilka som deltar och hur kommunikationen sker. En tendens upplevs vara att det råder en otydlig relation till beslutsfattandet och att dialogens resultat sällan återkopplas till deltagarna. Ingen undersökning har gjorts om vilka göteborgare som det förs dialog med och hur representativiteten ser ut. Det förs inget protokoll över antalet spontana dialoger och vilka som deltar i dessa. Tjänstepersoner och politiker erfar själva att det huvud- sakligen är vita, äldre, välutbildade män som deltar och att det överlag är svårt att locka deltagare till dialoger. står mötes- lokaler tomma trots att information om möten spridits via tidningar, anslagstavlor och kommunens webbsida. En aktuell fråga är därför hur man kan nå medborgare och väcka deras intresse för att delta i dialog. Dialogerna tenderar också att ledas av tjänstepersoner. I intervjuer med tjänstepersoner som arbetar med att arrangera och leda dialogprocesser framgår att det råder osäkerhet om vilka som Det våras för medborgardialoger ska ansvara för processen.54 Politiker hänvisar till tjänstepersoner, som hänvisar tillbaka till politiker. Politiker leder sällan och deltar inte särskilt ofta i vare sig spontana eller reguljära dialoger. Enligt stadens definition verkar alltså brukardialoger vara den vanligaste dialogformen.55 Det är tydligt att processerna domineras av den agenda som staden på förhand upprättat. I reguljära dialoger kan det ske en ömsesidig påverkan över agendan och vilka frågor som ska diskuteras. Detsamma gäller i dialoger som initieras av medborgarna själva. Kommunikation i stadens dialogmöten verkar mest handla om ensidigt informerande och inte deliberativ problemlösning. Samtalets kvalitet i dialogen kring har liknats vid kommunikationen mellan ett barn (medborgare) som frågar föräldern (planerare och politiker) om godis, varpå föräldern i sin tur hänvisar till bristande resurser.56 När kartlade 72 dialoger var slutsatsen att kvaliteten på dialogerna ofta var bristfällig. Ett 20-tal olika mötesformer- och verktyg förekom men hälften av dialogerna var i själva verket en fråga om envägskommunikation. Det finns svårigheter med att skapa ”en kontinuerlig och bred återkoppling av vad dialogen har fått fram och hur resultatet blev”.57 Även om det är praktiskt inriktade frågor som tas upp är det svårt att säga om dialogerna haft betydelse för deltagarnas vardag i slutändan. När beslutsmakt delegeras till deltagarna rör det sig huvudsakligen om små och avgränsade frågor. Placeringen av en parkbänk eller utformningen av en lekplats. Det kan också röra sig om abstrakta frågor som formulerandet av ett visions- dokument. Huruvida visioner sedan konkretiseras är oklart. Dialogernas tydligaste resultat förefaller vara de rapporter och protokoll som sammanfattar samtalen. Resultat är oftast någon form av viljeinriktning(ar) som översätts i flera led, från spretiga samtal och diskussioner, där åsikter och känslor redigerats, till ”ordnade” återberättelser. Dessa ger i regel en optimistisk och bejakande bild av genomförda dialoger. 55Göteborg 2014b, s. 24. 56Åström och 2009, s. 174. 57Göteborg, 2014a, s. 9. Det våras för medborgardialoger Dialogens resultat förs också vidare genom närvarande politiker och tjänstepersoner i organisationen och förmedlas i olika processer och informella samtal. Ofta får tjänstepersoner rollen som medlare mellan deltagarna och politikerna, och blir indirekt ”företrädare” för ”det folk tycker”. Inte sällan leds processen av externt anlitade konsulter som skapar ytterligare en kedja av ”medlare” mellan politiker och medborgare. De säkerligen hundratals dialoger som arrangerats har inte haft någon märkbar positiv inverkan på medborgarnas tillfredställelse med service, med demokratin i kommunen generellt eller med möjligheterna att påverka politiska beslut i den egna stadsdelen. Opinionsundersökningar indikerar snarare en försämrad tillfredsställelse sedan 2011.58 Att kommunföreträdarna i upplever att medborgare inte är intresserade av att delta i dialoger är dock inte liktydigt med ett generellt ointresse för att delta i politiska processer. Ett annat sätt att förstå dialogerna som möjligheter till inflytande för medborg- arna är att se hur stadens olika medborgarrörelser förhåller sig till dem. Vi kan till exempel se på bildandet av partiet Vägvalet som engagerade sig emot trängselskatterna och som mobiliserade för en folkomröstning i frågan. Detta parti uttryckte den hårdaste kritiken mot medborgardialoger i fullmäktigedebatten som före- gick omröstningen om ny policy.59 Vägvalets ordförande skriver att partiet ”startades på grund av en dålig medborgardialog.”60 Partiets krav har effektivt exkluderats från agendan trots att en folkomröstning i valet utföll till stöd för ett nej till trängselskatt med av rösterna. Pantrarnas olika aktioner visar att reguljära och spontana dialoger kan öppna upp för inflytande, men att det krävs en hel del envishet och andra former av aktioner för att få sitta i förhandlingar med politiker. I kampen för fritidsgården sökte Pantrarna dialog, men övervägde inte i bara det inbjudna deltag- 58Karlsson (2014). 59Fullmäktigedebatt i , . Det våras för medborgardialoger andet som en möjlighet. Aktivisterna ordnade demonstrationer, egna dialoger dit politiker bjöds in och drev opinion i medier. Det var tack vare Pantrarnas kampanj och fredliga stökigheter på öppna förmöten som nämnden initierade en spontan dialoggrupp där frågan sedan kom att diskuteras i två år.61 Initiativet Staden vi vill ha vänder på perspektivet och bjuder in göteborgarna till dialog i egen regi 2014: ”medborgar- stämma”.62 Syftet är att samla nätverk och engagerade från hela staden för att ge medborgarnas bild på vilken stad de vill ha . Nio förslag har överlämnats till politiska ledning varav det första var att införa ”medborgarbudget”. är det enda partiet som ställer sig positiva och vill driva frågan.63 3.5Vacklande stöd och olika motiv I är det framförallt som har drivit frågan om medborgardialoger. De andra partiernas stöd har varit mer vacklande. förslag till principer och arbetssätt för medborgardialoger röstades igenom först efter bord- läggningar och ett återremitterande.64 Kommunstyrelsen efterlyste information om de ekonomiska konsekvenserna. Utredarens kalk- yl visade intressant nog inga större omkostnader. 1,8 miljoner för utbildningar, 600 000 i investering och för årlig drift av E-demokratilösningar.