sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — Den bakomliggande tanken är att be- greppet tobakssurrogat ska fånga upp produkter som örtcigaretter och örtsnus, medan begreppet tobaksimitation ska fånga upp pro- dukter som e-cigaretter och sötsaker som har formen av tobaks- produkter.44 Tobakssurrogat och tobaksimitationer omfattas av lagens bestämmelser om förbud mot marknadsföring och exponerings- förbud vid detaljhandelsförsäljning. Rökförbudet förefaller dock inte omfatta användning av tobaksimitationer och tobakssurrogat. Kommunerna och arbetarskyddsmyndigheterna utövar tillsyn över bestämmelserna. Även utövar tillsyn över rökförbudet vid offentliga tillställningar som arrangeras i lokaler och utomhus samt i gemensamma samt för allmänheten och kunder avsedda lokaler på en arbetsplats. I förarbetena uttalas i fråga om svårigheten att övervaka rök- förbudet följande.45 I den paragraf som är i kraft och de ändringar som föreslås ingår så- dana rökförbud som det kan bli svårt att övervaka och genomföra i praktiken. Rökförbud på t.ex. ett daghems gårdsområde eller i gemen- samma utrymmen i ett flervåningshus innebär i praktiken att den som innehar utrymmet eller dennes representant är skyldig att ingripa i rökning som kommit till deras kännedom med de medel som de har till förfogande. Det finns inte uttryckliga bestämmelser om fördelning av det straffrättsliga ansvaret till exempel i samband med juridiska per- soners verksamhet. Fördelningen av ansvaret beror på enskilda fall och anknyter i detta fall i synnerhet till om man beslutat att sätta upp an- slag som informerar om rökförbudet och hurudana anvisningar man utfärdat för eventuella anställda. Det ska beaktas att en privatperson inte kan ta till kraftåtgärder för att förhindra rökning eller avlägsna en person från utrymmet. 44RP 105/2011 s. 1 f. 45RP 180/2009 rd, s. 33. I bereder Social- och hälsovårdsministeriet ett utkast till ny tobakslag.46 Enligt utkastet föreslås användningen av e-cigaretter förbjudas i lokaler där man inte får röka. I den norske loven om vern mot tobaksskader, vardagligen benämnd tobaksskadeloven, finns det bestämmelser om särskilda förbud mot tobaksbruk. De norska bestämmelserna innebär att luften ska vara rökfri i lokaler och transportmedel som allmänheten har tillträde till. Det gäller även i mötesrum, arbetslokaler och serveringslokaler. Utom- husentréer till hälsoinstitutioner och offentliga verksamheter ska också vara rökfria. På förskolor och skolor är inte bara rökning, utan allt tobaksbruk förbjudet både inomhus och på förskolornas och skolornas utomhusområden. Det finns även en bestämmelse om att barn har rätt till en rökfri miljö och att den som är ansvarig för barn ska medverka till att denna rätt blir uppfylld; denna be- stämmelse är emellertid inte sanktionsbelagd. Det är ägaren, den som driver verksamheten, den som dispo- nerar eller den som annars är ansvarig för lokalerna, området eller transportmedlet som ansvarar för att bestämmelserna följs. Det ska markeras med tydliga skyltar att rökning är förbjudet på ställen där det kan råda tvivel om detta och vid ingången till alla serverings- ställen. För att säkra förbudet mot rökning på serveringsställen och förbuden mot tobaksbruk på förskolor och skolor ska sådana platser föra internkontroll och etablera ett internkontrollsystem. Intern- kontrollen ska kunna dokumenteras för tillsynsmyndigheterna. Om någon trots varning från den som ansvarar för lokalen, om- rådet eller transportmedlet överträder bestämmelsen kan han avlägs- nas från platsen. Det är framför allt kommunerna som bedriver tillsyn över för- buden. Arbeidstilsynet bedriver emellertid tillsyn när det rör sig om arbetslokaler. Viss tillsyn bedrivs även av Petroleumtilsynet, For- svarsstaben och Sysselmannen för . 46 Regeringens proposition till med förslag till tobakslag och till lagar om ändring av vissa lagar som har samband med den, Utkast . I finns bestämmelser om rökfria miljöer i tobakskontrollagen47 och förordning om restriktioner för rökning48. Syftet med bestämmelserna är att se till att icke-rökare inte kommer till skada eller utsätts för obehag av tobaksrök. All tobaks- användning är förbjuden i förskolor, grundskolor och på vissa andra platser avsedda för barn och ungdomar. Förbudet gäller inte bara i byggnader utan på hela området. Tobaksrökning är också förbjudet i gymnasieskolor och vissa specialskolor. Rökförbudet omfattar hela skolområdet och rökning får inte tillåts på något område i sådana skolor. Tobaksrökning är helt förbjudet inom primärsjukvården, på sjuk- hus och på ålderdomshem m.m. Förbudet gäller hela sjukvårds- området, även på balkonger och vid entréer. Undantag från rök- förbudet får göras bl.a. för patienter på sjukhus och i bostäderna på ålderdomshem. Tobaksrökning är vidare förbjudet i fängelser, i statliga och lo- kala myndigheters lokaler, i kollektivtrafiken och i affärslokaler. Tobaksrökning är också förbjudet på vissa platser som allmänheten har tillträde till. Det gäller platser under tak som tillhör myndig- heter, företag och organisationer, såsom restauranger, åskådarplatser, väntrum, mottagningsrum, foajéer, korridorer, toaletter, etc. Tillsyn bedrivs av ett flertal myndigheter, bl.a. den lokala hälso- skyddsnämnden. Den som, efter att ha blivit tillsagd att sluta röka, fortsätter att röka där det råder rökförbud döms till böter. Den som bryter mot rökförbudet får också avlägsnas från platsen av den som är ansvarig för området. I har vissa delstater infört helt rökfria restauranger och barer utomhus (, , och ), rökfria håll- platser, perronger och andra utomhusytor i anslutning till allmänna transportmedel (, och ), rökfria stränder 47Lög um tóbaksvarnir (6/2002). 48Reglugerð um takmarkanir á tóbaksreykingum (326/2007). 49Avsnittet är baserat på motsvarande avsnitt i bilaga 5 till Utred- ning om framtida rökfria miljöer på allmänna platser. () och rökfria parker och djurparker (). Huvud- delen av regleringen av rökfria utomhusmiljöer sker dock på lokal nivå och beslutas av kommunfullmäktige. förbjöds rök- ning i Citys parker, på trottoarer, vid badbassänger och stränder. 967 kommuner har förbjudit rökning i allmänna parker och i 209 kommuner finns rökfria stränder. Flera kommuner har även rökfria idrottsanläggningar, rekreationsområden och lekplatser, samt rökfria säkerhetszoner vid entréer till offentliga byggnader. I finns lagstiftning om rökfria utomhusmiljöer i såväl pro- vinser som i enskilda kommuner. infördes rökfria ute- serveringar i städerna () och (). var en av de första provinserna som införde rökfria utom- husmiljöer då de 2004 gjorde alla allmänna entréer rökfria (med en säkerhetszon om ), något som även införde 2006 i tillägg till rökfria busshållplatser. införde rökfria uteserveringar, skolgårdar och entréer till arbetsplatser . har de flesta provinser någon lagstadgad rökfri utomhusmiljö. En av de senaste regleringarna som införts på lokal nivå gäller som införde ett omfattande rök- förbud på uteserveringar, allmänna stränder, parker, lekplatser, sportanläggningar och festivaler som hålls på allmän plats. Totalt sett är det 39 kommuner som har infört rökfria uteserveringar, 105 kommuner har rökfria allmänna entréer, 36 kommuner har rökfria hållplatser vid allmänna transportmedel, 98 kommuner har rökfria idrottsanläggningar och rekreationsområden, 72 kommuner har infört rökförbud i parker, 37 kommuner har infört restriktioner gällande rökning på stränder, 107 kommuner har rökfria lekplatser, och 12 kommuner har infört rökfria sjukhusområden. Ett fåtal kom- muner har även infört rökförbud på vissa gator. 50 Se föregående not. 8.7Folkhälsomyndighetens utredning om framtida rökfria miljöer på allmänna platser – i synnerhet där barn vistas Som inledningsvis nämnts har i sin utred- ning föreslagit att rökförbud ska gälla vid entréer till byggnader som allmänheten har tillträde till, platser där allmänheten väntar på kollektivtrafik, uteserveringar samt lekplatser, sportanläggningar och arenor utomhus som allmänheten har tillträde till. Som grund för utredningens ställningstagande låg en analys av allmänhetens exponering för tobaksrök och inställning till rökfria miljöer, rök- ningens spridning utomhus samt effekter av regleringar på hälso- utfall, prevalens och stöd för rökfria miljöer. Analysen av allmänhetens exponering för tobaksrök och inställ- ning till rökfria miljöer gjordes genom en intervjustudie och studier av forskningsresultat om förekomst av tobaksrök utomhus och på allmänna platser. Många av deltagarna i den enkätundersökning som Folkhälso- myndigheten låtit SKOP göra upplevde sig utsatta för tobaksrök på allmänna platser. Vanligast var offentliga entréer där blev exponerade minst en gång och . På platser där man väntar på kollektivtrafiken utsattes minst en gång och . I under- sökningen togs inte hänsyn till hur ofta de tillfrågade vistades på de aktuella platserna. En fjärdedel av dem med hemmavarande barn upplevde att det var svårt att skydda barnen från tobaksrök utom- hus. Den upplevda exponeringen var något lägre i anslutning till kollektivtrafiken och lägst i parker, badplatser, lekparker, sport- anläggningar, arenor och festivalområden utomhus. En majoritet av deltagarna i intervjustudien var positiva till att införa rökfritt på samtliga ovan angivna platser, förutom på trottoarer och gågator. Drygt åtta av tio som deltog i undersökningen svarade ja på frågan om de ansåg att offentliga entréer ska göras rökfria. Sju av tio svarade ja på samma fråga om platser där man väntar på kollektivtrafik och sex av tio ansåg att uteserveringar borde vara rökfria. En sammanställning av forskningsresultat visade att det också faktiskt förekommer förhöjda nivåer av tobaksrök på allmänna platser utomhus där rökning är tillåten. Tobaksröknivåerna var kraftigt förhöjda inom en radie av 0,3–från rökkällan men förhöjda värden uppmättes på så långt avstånd som från källan, vilket också var längsta mätningsavståndet. Flera studier visade att ett införande av rökfria allmänna platser inomhus minskade prevalensen av rökning. Det konstateras också att det finns stöd för att rökfria miljöer minskar risken för viss typ av ohälsa hos både barn och vuxna. För barn minskade risken för förtidig födsel, att födas med mycket låg födelsevikt i relation till graviditetstiden och att behöva sjukhusvård vid astma. För vuxna sjönk risken för kranskärlssjukdom, stroke och annan hjärtsjuk- dom. Det fanns också vetenskapligt stöd för slutsatsen att ju fler miljöer som är rökfria desto mer tycks risken för sjukdom minska. Beträffande effekten av att införa rökfria allmänna platser utomhus fanns endast ett par enskilda studier. Dessa ger stöd för att rökning även på utomhusplatser minskar efter införande av rökförbud, men att befolkningens följsamhet kan variera mellan olika platser. Fler rökfria platser kan göra att en del av dem som röker blir mer be- nägna att sluta eller att minska sin konsumtion. Utredningen angav sammanfattningsvis följande (s. 34 f.). Det finns inte tillräckligt vetenskapligt stöd för att säga att en reglering av rökfria utomhusmiljöer leder till minskad ohälsa. Folk- hälsomyndigheten bedömer dock att det sammantaget finns skäl att gå vidare med en analys av formerna för vilka lagstiftningsåtgärder som kan vara lämpliga för att begränsa rökning i utomhusmiljöer. Expo- nering för passiv rökning har negativa hälsoeffekter och personer ut- sätts för passiv rökning i de undersökta miljöerna. Detta i kombina- tion med att det finns ett stöd i befolkningen för att reglera fler rökfria utomhusmiljöer, samt att den sociala exponeringen för rökning min- skar med en reglering, gör att myndigheten bedömer att en utökning av rökfria miljöer utomhus bör vara en del i ett tobaksförebyggande arbete. De skäl som angavs för att föreslå att just de ovanstående platserna ska vara rökfria var att det är platser där det är svårt att undvika röken och att stödet för att göra platserna rökfria är stort. Vad gäller entréer till offentliga byggnader så anfördes särskilt att det är en plats som alla behöver passera för att nå viktiga samhällsfunk- tioner. Beträffande uteserveringar så anfördes att ett införande av rökförbud skulle innebära att serveringspersonal ges samma rättig- het till en rökfri arbetsmiljö som andra arbetstagare. När det gäller lekplatser så angavs att det var en viktig plats att göra rökfri efter- som sådana platser är avsedda för barn. Myndigheten angav i sin bedömning att de positiva effekterna av att med legala medel införa rökfria allmänna platser utomhus med stor sannolikhet skulle överväga de negativa, men att en sådan ord- ning kräver ytterligare juridisk analys och måste åtföljas av omfatt- ande informationsinsatser, generella och riktade, samt av riktad till- syn och utvärdering. 8.8Internationella riktlinjer och rekommendationer om skydd mot tobaksrök I om skydd mot tobaksrök från 200751 anges att det i utomhusmiljöer där rökning äger rum upp- mätts nikotinkoncentrationer som är jämförbara med de nikotin- koncentrationer som uppmätts i rökares bostäder. Personer som tillbringar i utomhusmiljöer där det finns tobaksrök, som t.ex. serveringspersonal i täckta eller halvtäckta uteserveringar där rökning är tillåten, kan utsättas för en betydande exponering för tobaksrök. Vidare kan det uppstå problem när rökning är tillåten i ett område utomhus som ligger direkt intill ett luftintag eller en lokal som har dörrar eller fönster öppna. I vissa länder har även definitionen av en uteservering skapat problem, där näringsidkare byggt uteserveringar med tak, halvstängda tält eller liknande för att kringgå rökningsrestriktionerna. I riktlinjerna anges att ett effek- tivt skydd mot passiv rökning kan kräva att vissa utomhusområden görs rökfria, där hänsyn framför allt får tas till bl.a. de anställdas hälsa. I avsikt att hjälpa parterna till ramkonventionen att uppfylla sina åtaganden enligt artikel 8 i konventionen har det inom WHO också antagits riktlinjer52 för skydd mot tobaksrök. Riktlinjerna inne- håller ett antal principer, bl.a. följande. Effektiva åtgärder för att skydda mot exponering för tobaksrök i enlig- het med artikel 8 i WHO:s ramkonvention innebär att rökning och tobaksrök helt måste elimineras från en specifik plats, så att en full- ständigt rökfri miljö skapas. Det finns ingen säker exponeringsnivå för Protection from exposure to second-hand tobacco smoke. Policy recommendations : 2007. 52Guidelines on protection from exposure to tobacco smoke, decision FCTC/COP2(7). tobaksrök, och idéer som exempelvis tröskelvärden för giftnivåerna i miljötobaksröken måste avvisas eftersom de går stick i stäv mot veten- skapliga belägg. Lösningar som bygger på andra principer än en full- ständigt rökfri miljö, t.ex. ventilation, filtrering och markerade rök- områden (med eller utan separata ventilationssystem) har gång på gång visat sig vara ineffektiva, och såväl avgörande vetenskapliga belägg som andra erfarenheter visar att byggnadstekniska lösningar inte skyddar mot tobaksrök. Det krävs lagstiftning för att skydda människor mot exponering för tobaksrök. Frivilliga regler för rökfrihet har upprepade gånger visat sig vara ineffektivt och ge otillräckligt skydd. Lagstiftningen bör vara enkel, klar och utformad så att efterlevnaden kan kontrolleras. Beträffande skyddsåtgärder på ”andra” offentliga platser än ”offent- liga platser inomhus” anges att när parterna fastställer de offentliga platser utomhus eller delvis utomhus där lagstiftning är lämplig bör de överväga beläggen för möjliga hälsorisker i olika miljöer och inrätta det mest effektiva skyddet mot exponering i samtliga fall där det finns belägg för hälsorisker. I riktlinjerna anges vidare att myndigheterna bör genomföra löp- ande informationskampanjer för att öka allmänhetens och opinions- bildarnas medvetenhet om riskerna med exponering för miljö- tobaksrök. Man bör framförallt betona att exponering för miljö- tobaksrök är skadlig, att det enda vetenskapligt underbyggda sättet att säkerställa fullständigt skydd mot exponering är att eliminera all rök inomhus, att alla arbetstagare har samma rätt till lagligt skydd och att det inte är fråga om att väga hälsomässiga faktorer mot ekonomiska eftersom erfarenheterna från ett växande antal länder visar att rökfria miljöer är gynnsamma ur båda dessa aspekter. Riktlinjerna anger att en effektiv lagstiftning bör medföra att både berörda företag och enskilda rökare har ett juridiskt ansvar att följa reglerna. Lagstiftningen bör innefatta bestämmelser om på- följder vid överträdelser för företag och eventuellt också för rökare. Kontrollen av efterlevnaden bör i normalfallet huvudsakligen riktas mot företagen. I lagstiftningen bör ansvaret för efterlevnaden läggas på ägaren, chefen eller den person som på annat sätt ansvarar för lokalerna. Det bör tydligt anges vilka åtgärder han eller hon måste vidta. Åtgärderna bör innefatta skyldighet att genom skyltar infor- mera om rökförbudet, att ta bort alla askfat från lokalerna, att över- vaka att reglerna följs och att vidta rimliga åtgärder för att hindra människor från att röka i lokalerna. Beträffande sanktioner så framgår av riktlinjerna att det i lag- stiftningen bör specificeras vilka böter eller andra ekonomiska påföljder överträdelser leder till. Först och främst bör påföljderna vara tillräckliga för att avskräcka från överträdelser, eftersom de annars riskerar att ignoreras av lagöverträdaren eller ses som vanliga omkostnader i affärsverksamheten. Större bötessummor krävs för att avskräcka företag som begår överträdelser än för att avskräcka enskilda rökare, som i allmänhet inte har samma resurser. Bötes- summorna bör öka vid upprepade överträdelser och ligga i linje med hur andra lika allvarliga överträdelser behandlas i det aktuella landet. Utöver ekonomiska påföljder kan lagstiftningen också ge ut- rymme för administrativa sanktioner, t.ex. indragna verksamhets- tillstånd, i överensstämmelse med praxis och rättssystem i landet. Även om sådana sanktioner kan ses som en sista utväg som sällan används är det mycket viktigt att de finns, så att företag som väljer att upprepade gånger bryta mot lagen kan tvingas till efterlevnad. Lagstiftningen bör innefatta bestämmelser om vilken eller vilka myndigheter som ansvarar för att kontrollera efterlevnaden samt ett system för att övervaka efterlevnaden och åtala lagöverträdare. Övervakningen bör innefatta en procedur för inspektion av före- tagen för att kontrollera om de följer lagen. Det är sällan man be- höver inrätta nya inspektionssystem för att kontrollera efterlev- naden av rökfrihetslagstiftningen. Det är folkhälsopolitiskt motiverat att utvidga det nuvarande rökförbudet till fler allmänna platser Som tidigare nämnts framgår det direkt av tobakslagen att lagen tar sikte på att begränsa riskerna med att exponeras för tobaksrök. Att ingen ofrivilligt ska behöva utsättas för tobaksrök ingår i de mål för folkhälsan som antogs av Målet anges dessutom tydligt i ramkonventionen som ratificerat. Ett rökförbud innebär rent principiellt ett ingrepp i den personliga integriteten, eftersom det utgör ett angrepp på den enskildes eget beslutsfattande och begränsar möjligheterna att ägna sig åt något som i grunden är tillåtet. En given utgångspunkt är alltså att rökning ska vara tillåten på sådana platser där något rök- förbud inte föreslås gälla. Av utredning framgår att det inte finns tillräckligt vetenskapligt stöd för att säga att en reglering av rökfria utomhusmiljöer leder till minskad ohälsa. Det finns emeller- tid ett starkt vetenskapligt stöd för att införandet av rökfria inom- husmiljöer har minskat rökningen och risken för tobaksröksrela- terade sjukdomar. Det får antas att ett rökförbud på allmänna platser utomhus skulle få en motsvarande effekt, även om det vetenskapliga stödet för detta inte är lika starkt som för inomhusmiljöer. Därtill kommer att en minskning av den sociala exponeringen för rökning är en viktig åtgärd för att avnormalisera rökning. Enligt WHO:s undersökningar är ungdomar särskilt känsliga för visuella signaler och sociala normer. Att införa rökförbud på fler allmänna platser kan bidra till att uppnå folkhälsopropositionens tobaksförebygg- ande delmål under målområde 11 – att ingen ofrivilligt ska utsättas för rök i sin omgivning53 – samt vissa av de tobaksrelaterade målen i ANDT-strategin och ligger i linje med vad som förordas av WHO i ramkonventionen och i från 200954. Vi bedömer att ett utvidgat rökförbud till fler allmänna platser än är en folkhälsopolitiskt motiverad åtgärd. Rökfria platser utomhus bör regleras i lag Som redovisats i föregående avsnitt anges i WHO:s policyrekom- mendationer för skydd mot tobaksrök att det krävs lagstiftning för att skydda människor mot exponering av tobaksrök då frivilliga regleringar anses vara ineffektiva och ge otillräckligt skydd. Sam- tidigt kan konstateras att det finns flera exempel på positiva effek- 2002/03:35. Mål för folkhälsan. 54Rådets rekommendation av om rökfria miljöer (2009/C 296/02). ter av frivilliga rökförbud, som dessutom har den fördelen att de enklare kan anpassas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Problemen med att upprätthålla det nuvarande rökförbudet på skol- gårdar (se avsnitt 8.3.5 ovan) visar också att även effektiviteten av lagreglerade rökförbud på vissa platser kan ifrågasättas. Oavsett effektiviteten av frivilliga och lagreglerade rökförbud i enskilda fall bedömer vi att en lagreglering är ägnad att skapa större enhetlighet och förutsebarhet än frivilliga lösningar. En sådan enhet- lighet kan antas öka medvetenheten om gällande rökförbud i vissa miljöer, minska behovet av lokala informationsinsatser och i för- längningen skapa bättre förutsättningar för följsamhet. Vi anser därför att ett utvidgat rökförbud bör regleras i lag. Avslutningsvis kan nämnas att det förekommer förslag på kom- munal nivå om att i de lokala ordningsföreskrifterna införa lokala rökförbud på vissa allmänna platser. Vi bedömer det dock som mycket tveksamt om detta är juridiskt möjligt. Motsvarande kom- munala förbud mot alkoholförtäring grundar sig på bemyndigan- den enligt 3 kap. 8 § och 1 § förordning (1993:1632) med bemyn- digande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala före- skrifter enligt ordningslagen. När det gäller alkoholförtäring kan sålunda lokala förbud grundas på risken för ordningsstörningar, inte alkoholförtäringen i sig. Motsvarande ordningsstörningar, i den mening som avses i ordningslagen, aktualiseras inte till följd av rökning. Därtill kan på goda grunder argumenteras för att reglerna om rökförbud i tobakslagen och ordningslagen (se avsnitt 8.3.1 och 8.3.4) är uttömmande, varför kommunerna enligt 3 kap. 12 § ordningslagen saknar rätt att införa mer ingripande bestämmelser i de lokala ordningsföreskrifterna. Ett lagreglerat rökförbud måste uppfylla vissa krav på precision Ett rökförbud på allmän plats måste, för att tillgodose behovet av förutsebarhet och tydlighet, uppfylla vissa krav på precision. Till skillnad från de inomhusmiljöer som omfattas av rökförbud är flera av de nu aktuella utomhusmiljöerna inte nödvändigtvis in- hägnade eller annars särskilt markerade. Ett sätt att förekomma eventuella oklarheter beträffande rökförbudets geografiska gränser på sådana platser skulle kunna vara att införa särskilda säkerhets- Så har gjorts i vissa andra länder. Inom ramen för utredning om framtida rökfria miljöer på allmänna platser genomfördes en studieresa till , , . I de fyra städer som besöktes fanns det olika syn på behovet av att införa fastställda säkerhetsavstånd från de rökfria utomhusområdena. I och har endast det berörda området gjorts rökfritt. I tillämpas avståndet som en säkerhetszon för rökfria entréer, idrottsområden, färje- terminaler, parkinrättningar och stränder. Motivet till en säkerhets- zon i var att det ansågs som ett rimligt och praktiskt genomförbart avstånd.