sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — bedömning som görs beträffande möjlighet att avvika från kraven på parametrar och provtagningsfrekvenser.73 En alternativ lösning skulle kunna vara att de centrala myndigheterna, Havs- och vattenmyndigheten och geologiska undersökning, i stället får ett informationsansvar. Utredningen bedömer dock att vatten- myndigheterna har den överblick och den regionala anknytning som är avgörande i sammanhanget. är vattenförvalt- ningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten bristfällig. bedöms dock denna komma att öka. Om någon reglering inte kommer till stånd kommer inte informationsutbytet att främjas, vilket ytterst riskerar leda till att information inte kommer dricksvattenproducenterna till del och att åtgärder för att förhindra föroreningar i dricksvattnet inte vidtas . De som berörs av regleringen är vattenmyndigheterna samt allmänna dricksvattenproducenter, vilka kan vara kommuner, kommunal- förbund, kommunala bolag och andra aktörer. Utredningen före- slår att regleringen ska ske i vattenförvaltningsförordningen med stöd av regeringens restkompetens. Utredningen föreslår att författningsändringarna träder i kraft . Utredningen bedömer att information om för- ändringen kan ske genom befintliga kanaler och att det inte finns ytterligare behov av särskilda informationsinsatser. 14.3.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer och miljön Utredningens förslag om anpassning av dricksvattenkontrollen innebär en förtydligad styrning och vägledning från staten. Det kan leda till att kommunens resurser för kontrollen används på ett mer effektivt sätt vad avser dricksvatten. Utredningen bedömer inte att den förtydligade styrningen ska ses som ett ytterligare intrång i det kommunala självstyrelsen. Förhållandet ska snarare ses som ett av kommunerna efterfrågat förtydligande och stöd som följd av den generellt höjda kravnivå som gäller den kommunala dricksvatten- 73 Skäl 5 och bilaga I till kommissionens direktiv (EU) 2015/1787 av om ändring av bilaga II och III till rådets direktiv /83/EG om kvaliteten på dricksvatten (EUT L 260, 7.10.2015, s. 6, Celex 32015L1787). Konsekvenser av utredningens förslag Främst mindre och medelstora kommuner och aktö- rer förväntas få tilltagande svårigheter som följd av klimat- och samhällsförändringar. De kommunala förvaltningar eller kommunalförbund som är producenter eller distributörer av dricksvatten berörs även av för- slagen om en anpassad kontroll i egenskap av kontrollobjekt samt av förslaget om bemyndigandet avseende rapporteringskrav. Två tredjedelar av landets kommuner hanterar sin dricksvattenförsörj- ning i egen förvaltning. Många producenter och distributörer har , via anlitade laboratorier, frivilligt rapporterat data om dricksvattenkvalitet. De uppgifter som ska rapporteras enligt artikel 13 i dricksvatten- direktivet är den sammanfattade generella dricksvattenkvaliteten, vattentäkter som omfattas av undantag från kvalitetskraven och uppgifter om vattentäkter som inte uppfyller kraven. Uppgifter om de senare avser orsak, åtgärd och tidsåtgång för korrigerande åtgärd för överskridande av gränsvärden.74 Cirka 250 producenter och distributörer är av sådan storlek att de omfattas av kraven på rapportering i dricksvattendirektivet, dvs. i genomsnitt till- handahåller mer än per dag eller berör minst 5 000 personer. –2013 rapporterade cirka 180 av dessa kvali- tetsproblem. Eftersom uppgifter om bristande efterlevnad och korrigerande åtgärder inte rapporteras i det frivilliga systemet har skickat ut särskilda förfrågningar kring detta. En mindre andel kommuner, motsvarande 12 av 180 aktörer, valde att inte medverka.75 Rapporteringen av kvalitetsdata bedöms inte som tidskrävande, eftersom hanteringen vanligtvis är automati- serad och väl strukturerad. Information vid konstaterade kvalitets- brister kan ta mer tid i anspråk. Uppgifterna finns dock redan hos producenter och distributörer eftersom det i dricksvattenföre- skrifterna ställs krav på större aktörer att sammanställa och ut- värdera data om dricksvattnets kvalitet. Alla producenter och distributörer ska vidare genomföra undersökningar av dricks- 74Artikel 13 och Kommissionens beslut 95/337/EG av om ändring av beslut 92/446/EEG av om frågeformulär för direktiv inom vattenområdet (EGT L 200, 24.8.1995, s. 1, Celex 31995D0337). Varje rapport ska omfatta åtminstone sådana enskilda vattentäkter som i genomsnitt tillhandahåller mer än per dag eller berör minst 5 000 personer. 75Livsmedelsverket (2015). Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag vattnets kvalitet samt vid avvikelser utreda orsaker till varför kraven inte uppfylls och vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla dem.76 Kravet på rapporteringsskyldighet avser således endast uppgifter som producenter och distributörer redan innehar. Samt- liga uppgifter kommer att kunna fullgöras genom att ett formulär med efterfrågade uppgifter fylls i . Den frivilliga rapporteringen har inte fungerat fullt ut. Den in- skränkning i den kommunala självstyrelsen som utredningen före- slår genom en obligatorisk rapportering bedöms därför som nöd- vändig om ska kunna uppfylla sina åtaganden enligt . ges möjlighet att förelägga producen- ten att lämna uppgifter. Det bedöms inte leda till att förelägganden överklagas i någon större omfattning. Kommuner berörs även av förslaget om möjlighet för vatten- myndigheten att begära in råvattendata som den innehar, både i egenskap av kommun och, i förekommande fall, producent. Rap- porteringen bedöms tidsmässigt som mycket begränsad, eftersom hanteringen av data vanligtvis är datoriserad och väl strukturerad. Mot bakgrund av att skyldigheten för kommunen att lämna data för kartläggning och analys redan är reglerad samt att endast data som kommunen redan innehar berörs, bedömer utredningen att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen inte går utöver vad som är nödvändigt. Slutligen berörs kommunerna, i egenskap av producenter, av förslaget om att vattenmyndigheterna ska delge dem resultat från vattenförvaltningens övervakning av skyddade områden för dricks- vatten. Sådan information bedöms vara till nytta genom att ge underlag för producenterna i deras planeringsarbete, faroanalys enligt HACCP-principerna, undersökning av råvattenkvalitet och beredning. Bolag som producerar eller tillhandahåller dricksvatten berörs av förslagen om en anpassad kontroll i egenskap av kontrollobjekt och av förslaget om bemyndigande avseende uppgiftsskyldighet, se avsnittet ovan. 76 14 a–16 §§. Konsekvenser av utredningens förslag Även förslaget om möjlighet för vattenmyndigheten att begära in råvattendata berör bolag som är producenter av dricksvatten, se avsnittet ovan. Slutligen berörs kommunala bolag som producerar dricksvatten av förslaget om att vattenmyndigheterna ska delge dem resultat från vattenförvaltningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten, se avsnittet ovan. Huvudmannen har möjlighet att upplåta åt någon annan att sköta driften av va-anläggningen, t.ex. privata aktörer. Som exempel kan nämnas att kommun anlitar ett privat bolag för drift och underhåll av sina va-anläggningar. I den mån privata aktörer producerar eller tillhandahåller dricksvatten kan de beröras av förslagen om en anpassad kontroll i egenskap av kontrollobjekt och av förslaget om bemyndigande avseende uppgiftsskyldighet, se avsnittet om kommuner ovan. Även förslaget om möjlighet för vattenmyndigheten att begära in råvattendata berör bolag som är producenter av allmänt dricks- vatten, se avsnittet om kommuner ovan. har i uppgift att samordna kommunernas offentliga kontrollverksamhet i länet och lämna stöd, råd och vägledning i denna verksamhet. Förslaget om anpassad kontroll kan utgöra stöd i arbete. Vattenmyndigheterna får möjlighet att begära in råvattendata vilket kan underlätta deras arbete. Denna typ av råvattendata kan ge stöd i det allmänna övervakningsarbetet, men kommer knappast att kunna ligga till grund för EU-rapportering med tanke på bristande enhetlighet i metodik, parameterval och handhavande. Slutligen berörs vattenmyndigheterna av förslaget att de och vid behov ska delge allmänna vattenproducenter resultat från vattenförvaltningens övervakning av skyddade områden för dricks- vatten. är övervakningen ofullständig, men kommer det att finnas information som kan delges producenterna. Konsekvenser av utredningens förslag Uppgiften bedöms inte som resursmässigt omfattande. Den be- döms kunna hanteras inom ramen för dagens åtaganden och kan komma att motsvara cirka 0,05 årsarbetskrafter eller 50 tkr för landets fem vattenmyndigheter tillsammans. Förslaget om anpassad kontroll innebär att får i uppdrag att utveckla särskilda mål för dricksvattnet i den nationella kontrollplanen, se över gällande kontrollområden och riskklass- ningssystem, förbättra rutinerna för rapportering och återkoppling samt utveckla vägledningsmaterial. Insatserna sker inom ramen för det normalt gällande arbetet med att samordna kontrollen och be- döms i detta avseende representera en engångsvis resursinsats mot- svarande högst 0,2 årsarbetskrafter eller cirka 200 tkr. Förslaget om bemyndigande till att föreskriva om uppgiftsskyldighet innebär att ska utarbeta sådana förskrifter. Uppgiften är av begränsad och engångsvis om- fattning och bedöms motsvara högst 0,02 årsarbetskrafter eller cirka 20 tkr. Föreskrifterna kan då de trätt i kraft underlätta arbetet med rapportering av kvalitetsdata vid tappkranen till EU. Förslaget om att ska få i uppdrag att förtyd- liga kraven på undersökning av råvattnets kvalitet i dricksvatten- föreskrifterna bedöms engångsvis motsvara högst 0,1 årsarbets- krafter eller cirka 100 tkr. Förslagen om nya uppgifter bedöms sammantaget vara av kost- nadsmässigt marginell karaktär och därför kunna rymmas inom befintliga ramar. Även andra myndigheter, främst SGU och Havs- och vatten- myndigheten, kan dra nytta av de råvattendata vattenmyndigheten begär in från kommuner och producenter, t.ex. i miljömålsarbetet. Det kan i detta sammanhang vara viktigt att beakta den infra- struktur som representerar. Konsekvenser av utredningens förslag Konsumenter av allmänt dricksvatten Den offentliga kontrollen av dricksvattenanläggningar utgör ytterst en garanti från samhällets sida till medborgare och företag om att kvaliteten på det allmänna dricksvattnet upprätthålls. En utveckling av den offentliga kontrollen, så att den i högre grad anpassas till dricksvattnets särskilda förutsättningar, kan således gagna konsu- menterna och öka tryggheten i systemet. Förslaget om bemyndigande avseende rapportering av dricks- vattenkvalitet bidrar till att säkerställa kvaliteten och fullständig- heten i den rapport om kvaliteten på dricksvattnet som medlems- staterna ska offentliggöra . Det ökar således tillförlit- ligheten i rapporteringen samt ger utrymme för förbättrad nationell överblick och information till konsumenterna. En ökad tydlighet kring behovet av undersökning av råvatten- kvalitet bedöms innebära ökad säkerhet i dricksvattenberedningen och därmed minskade hälsorisker och lägre sammantagna samhälls- ekonomiska kostnader för va-kollektiven. Det ökade tillgänglig- görandet av råvattendata som utredningen föreslår ökar också för- utsättningarna att utforma en väl avvägd övervakning av skyddade områden, vilket gagnar konsumenter av allmänt dricks- vatten. Förslaget om att vattenmyndigheterna, och vid behov, ska delge allmänna vattenproducenter resultat från vattenförvalt- ningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten ökar förutsättningarna för en säker dricksvattenförsörjning. Informa- tion om trender i vattenkvalitet, och i vissa fall larm om farliga ämnen, innebär att vattenproducenter kan vidta förebyggande åtgärder. Miljön påverkas inte direkt av förslagen om kontroll av dricks- vatten. Förslaget om råvattendata kan dock öka kunskapen om råvattnets karaktär och förändring och kan nyttiggöras inom vat- tenförvaltning och miljömålsarbete. Konsekvenser av utredningens förslag De dricksvattenproducenter som kommenterade förslagen inom ramen för forskarledda workshops, gav uttryck för att en för dricksvattnet bättre anpassad kontroll kan ge vissa nyttoeffekter genom minskade hälsorisker. Bland annat nämndes att ökat fokus på kontrollen ger förutsättningar för förbättrad dialog och samver- kan mellan huvudmän och myndigheter, lyfter förståelsen för att uppfylla dricksvattenföreskrifterna och därmed ytterst ger en säkrare dricksvattenförsörjning. Det betonades i sammanhanget att kontrollen behöver utvecklas mot ett mer stödjande arbetssätt, där fokus läggs på att lösa problem med riktade åtgärder. Det ställer i sig krav på kompetens hos kontroll- och tillsynsvägledande myn- digheter.77 Utredningens förslag om utvecklad undersökning av råvattnets kvalitet och ett mer samordnat informationsutbyte med vattenför- valtningen gavs i genomförda workshops ett starkt stöd och be- dömdes ge betydande nyttoeffekter, främst då det gäller minskade hälsorisker. Dricksvattenproducenterna bedömde att förtydligade funktionskrav förbättrar beredningen av råvatten och även leder till nyttoeffekter inom vattenförvaltningen. Bedömningen grundar sig i det sistnämnda avseendet på förhoppningen att provtagning av råvatten kan fylla kunskapsluckor hos vattenförvaltningen, där övervakningen brister.78 Utredningen bedömer att samtliga förslag om åtgärder som rör kontroll och övervakning kan rymmas inom ramen för berörda aktörers befintliga resurser. Statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer berörs i mycket begränsad utsträckning av tillkom- mande kostnader genom de justeringar av regelverken som föreslås ske. arbete med regelverket uppskattas t.ex. initialt till delar av en årsarbetskraft. avses åtgärderna ge effekter i form av höjda och mer riktade ambitionsnivåer i dricksvattenkontrollen, i undersökningen av råvattnet samt genom att medverka i vattenförvaltningens utveckling. Det genererar sannolikt ökade kostnader, t.ex. genom en mer systematisk och välavvägd kontroll, men beräknas även ge väsentligt ökade sam- 77Söderqvist, T., , A., , L. m.fl. (2015), s. 57, 60. 78Ibid., s. 57, 61. Konsekvenser av utredningens förslag För dricksvattenförsörjningens del gäller det främst minskade hälsorisker. Kostnadseffektivitet kan troligen nås för alla de angivna delförslagen, nyttorna bedöms i regel som stora, särskilt beträffande förslaget om förtydligade krav på producenternas undersökning av råvatten. Det offentliga ansvarstagandet för krisberedskapen behöver stärkas ytterligare för att säkra en trygg försörjning av allmänt dricksvatten i landets kommuner, vilket beskrivs i kapitel 9. –ökat fokus inom dricksvattenkontrollen på för krisberedskapen relevanta frågor, –fördjupad regional uppföljning av kommunernas dricks- vattenanknutna analys- och planeringsarbete inom krisbered- skapen, –att förutsättningarna för ett system för strukturerad inci- dentrapportering utreds närmare, 79 Avser engångsvisa kostnader i de fall annat inte anges. Engångsvisa kostnader förutses i första hand belasta verksamhetsåren 2017–2018. Konsekvenser av utredningens förslag –att kraven på kommuner och huvudmän avseende säkerställd förmåga till dricksvattenförsörjning tydliggörs i vattentjänst- lagen, samt –att det organisatoriska och finansiella ansvaret för Livsmedels- verkets vattenkatastrofgrupp VAKA ska upprätthållas av myndigheten, anpassas bättre till gällande statliga regelverk och fokusera mot verksamhetens kärn- uppgifter. ska övervägas om verksamheten kan knytas närmare kommunerna och dricksvattensektorn, som ett led i det egna ansvaret för krisberedskap. Förslagens samlade målsättning är att säkra den långsiktiga dricks- vattenförsörjningen till konsumenterna vad avser såväl kvalitet som kvantitet. Uppmärksamhet och kapacitet behöver då också öka för att hantera de oväntade händelser och kriser som kan inträffa. 14.4.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs Vid allvarliga störningar i dricksvattenförsörjningen kan leverans- avbrott i kombination med efterföljande konsekvenser för sam- hället enligt regeringen bli så allvarliga att de övergripande målen för samhällets säkerhet och målen för arbetet med samhällets kris- beredskap hotas.80 Krisberedskapen inom dricksvattenområdet har tidigare granskats av bland annat , som diskuterade ett antal grundläggande förutsättningar som behövde utvecklas.81 Dricksvattenförsörjningen har inte fått det utrymme som krävs inom krisberedskapen för att säkerställa en trygg dricksvat- tenförsörjning. Utredningen föreslår en rad åtgärder för att stärka krisberedskapen. Förslaget att den offentliga kontrollen av dricks- vattenanläggningar anpassas så att den i ökad utsträckning berör förutsättningar för god krisberedskap sammanhänger med ovan diskuterade förslag om en anpassad offentlig kontroll, se avsnitt 14.3. Uppdraget till länsstyrelserna att följa upp kommunernas 2013/14:144, Bilaga 7, s. 185 ff. 81Riksrevisionen (2008). Dricksvattenförsörjning – beredskap för stora kriser. Konsekvenser av utredningens förslag dricksvattenrelaterade krisberedskapsarbete, vad avser analyser, planering och samverkan, avses öka kunskaperna om det pågående arbetet. Det kan även medverka till att länsstyrelser och kommuner på ett tydligare sätt uppmärksammar och värderar betydelsen av effektiv och samordnad krisberedskap inom dricksvattenförsörj- ningen, inom kommunerna såväl som på ett regionalt plan. Beträf- fande uppdraget till om incidentrapportering saknas ett systemstöd som enkelt kan anpassas och ge mer- värde på den lokala nivån som det kan möta regionala och nationella behov av överblick och stöd. De som berörs av förslagen är kommuner, både i den övergripande egenskapen av kommun och i egenskap av kontrollmyndighet, producent och distributör av dricksvatten. Även andra dricksvattenaktörer kan beröras av försla- gen. De kan vara kommunala bolag och i vissa fall privata drift- entreprenörer. och berörs också. Utredningen ser behov av att i vattentjänstlagen tydliggöra kra- ven på kommuner och huvudmän avseende säkerställd förmåga till dricksvattenförsörjning. har i sitt arbete och i kontakter med branschen erfarit att vattentjänstlagen inne- burit vissa oklarheter i detta hänseende. Lagen har inte entydigt tolkats som en skyldighet för kommuner och huvudmän att säker- ställa förmågan att fortlöpande leverera dricksvatten, trots defini- tionen av vattentjänster och uttalanden i förarbeten om att anlägg- ningen alltid ska fylla sitt ändamål och att lämpliga ersättnings- tjänster ska ordnas vid mer omfattande inskränkningar. En alter- nativ lösning kan vara att mer i detalj reglera krav på redundanta system och reservvattenlösningar. En sådan reglering skulle dock inskränka kommunernas möjligheter att själva välja lämpliga vägar att möta befintliga och framtida utmaningar. Utredningen har även övervägt möjligheten att ge en central myndighet ett särskilt vägledningsansvar för vattentjänstlagen. Eftersom det är flera centrala myndigheter som arbetar med vat- tenförsörjnings- och avloppsfrågor är det svårt att peka ut en spe- cifik central myndighet. Utredningens uppdrag begränsas till vat- tenförsörjning, en fråga där det kan vara lämpligt att ge Livs- medelsverket ett vägledande ansvar. Möjligheten att ge Livsmedels- verket ett sådant mer begränsat vägledande ansvar har prövats under utredningsarbetet. Förslaget mötte dock motstånd från bland annat och branschorganisationen Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens slutsats är därför att vägledningsansvaret behöver övervägas ur ett mer övergripande perspektiv, vilket ligger utanför utredningens uppdrag. Effekterna av att inte förtydliga begreppet vattenförsörjning i vattentjänstlagen är enligt utredningens mening att arbetet med säkra produktions- och distributionslösningar samt komplette- rande nödvattenslösningar inte ökar påtagligt jämfört med dagens nivå. Detta är enligt utredningens bedömning otillräckligt, vilket underbyggs av bland annat granskningar från och . Såväl kommunens som huvudmannens skyldigheter enligt lagen påverkas av förtydligandet om säkerställd försörjning eftersom det görs i definitionen av begreppet vattenförsörjning. Regleringen sker i vattentjänstlagen då det rör åligganden för kommunerna. Bestämmelsen föreslås träda i kraft . Någon sär- skild hänsyn bedöms inte behöva tas då det gäller tidpunkten för ikraftträdande eftersom det endast rör sig om ett förtydligande av lagstiftningen. Det kan dock finnas behov av speciella informa- tionsinsatser för kommunerna. Det kan ske genom det av utred- ningen föreslagna kunskapscentret och genom branschorganens försorg. Förslaget berörs inte direkt av . Dricksvatten- direktivet omfattar endast kvalitetsaspekter och anger inte kvantitativa utgångspunkter. Det diskuteras dock på EU-nivå om direktivet ska vidgas.82 Överväganden kring det organisatoriska och finansiella ansvaret för den s.k. vattenkatastrofgruppen (VAKA) anges som en särskild uppgift i utredningsdirektiven. Den utvärdering av gruppens verk- samhet som genomförts vitsordar den betydande samhällsnytta och kostnadseffektivitet som verksamheten svarat för. Utredningen ser behov av att gruppens verksamhet kan säkras så länge dagens situa- tion med ett stort antal mindre dricksvattenproducenter med be- gränsad krisberedskapskapacitet kvarstår. I bedömningen ligger att verksamheten kan knytas till Livsmedels- verket, men mer långsiktigt på ett tydligare sätt bör kunna inrange- ras i enlighet med den för svensk krisberedskap gällande ansvars- 82 Ecorys (2015), Evaluation of the EU Drinking Water directive samt European Commis- sion (2015), Study supporting the revision of the EU Drinking Water Directive, Background Document, Second stakeholder´s consultation workshop. Konsekvenser av utredningens förslag Det innebär att bör ha en tydlig roll då det gäller övergripande stöd kring krisberedskapsuppgifter, men att kommuner, bransch och va-kollektiv gemensamt behöver ta fram- tida ökat ansvar för det nätverksstöd som VAKA-gruppen repre- senterar. Ytterst handlar det om att erfarna krafter på den kommu- nala nivån bistår sina mindre erfarna kollegor i samband med lokala kriser inom dricksvattenförsörjningen. 14.4.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer och miljön Kommunerna har enligt ansvarsprincipen ett betydande eget ansvar för åtaganden inom krisberedskapsområdet. Dricksvattnets sam- hällskritiska karaktär ställer också betydande krav på staten att lämna stöd och riktlinjer. Resurser för löpande och lokalt anpas- sade krisberedskapsåtgärder måste dock säkras på den kommunala nivå som i vardagen står för åtagandet att leverera vattentjänster. Hit hör ett systematiskt arbete med risk- och sårbarheter där dricksvattnet omfattas, liksom att säkra erforderlig utbildning och övning med lokal anpassning. Förhållandet kan för mindre kom- muner och dricksvattenansvariga kännas utmanande, men bör inte möta organisatoriska eller finansieringsmässiga problem. Krisbe- redskapsåtgärder kan ses som för va-kollektivet nödvändiga kost- nader, som belastar avgiften. Mellankommunal samverkan kan i denna liksom andra frågor lösa de kompetens- och genomförande- problem som kan finnas. Förslaget om ökat fokus inom dricksvattenkontrollen på för krisberedskapen relevanta frågor berör kommunen i egenskap av kontrollmyndighet. Det leder till ökad vägledning från staten på området, se närmare förslag om anpassning av dricksvatten- kontrollen i avsnitt 14.3. I den mån den kommunala förvaltningen eller ett kommunalförbund är producent eller distributör av dricks- vatten berörs kommunen även av förslagen om en anpassad kontroll i egenskap av kontrollobjekt. Förslaget om att kraven avseende säkerställd förmåga till dricks- vattenförsörjning tydliggörs innebär att kommuner och huvudmän måste planera utifrån en kostnadseffektiv lösning som t.ex. kan omfatta redundanta system, reservvattenlösningar eller samverkan Konsekvenser av utredningens förslag