sou · H4B366 · 2016-10-11 00:00:00 — Enligt utredningens förslag ska anpassningarna i SAK-miljöerna inte var att betrakta som särskilt stöd och därmed ska inte tilläggsbelopp för särskilt stöd kunna utgå till de elever som går i fristående skolor med sådana miljöer. (U 2015:03) ska lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan. Kommissionen ska analysera orsakerna till de fallande kunskapsresultaten och redovisa en samlad problembild, och utifrån denna föreslå nationella målsättningar, lämna förslag till en långsiktig plan med utvecklingsområden som utgår från de nationella målsättningarna för ett sammanhållet skolsystem, lämna samhällsekonomiskt och budgetmässigt effektiva förslag inom de identifierade utvecklingsområdena och en tidsplan för genomförandet, analysera och redovisa alternativa ambitionsnivåer för förslagen och föreslå nödvändiga ändringar. Kommissionen har lämnat ett delbetänkande (SOU 2016:38) där man bl.a. presenterar överväganden som ska ligga till grund för kommande förslag i utredningens slutbetänkande. Kommissionen anser att staten bör ta ett starkare ansvar för resursfördelningen till skolan och överväger dels en nationellt bestämd resursfördelningsmodell som utifrån elevsammansätt- ningen anger en lägsta nivå för varje kommuns resurstilldelning för undervisning och elevhälsa, dels ett nytt starkare statligt styrt sektorsbidrag för skolan. Båda modellerna innebär också att elevernas socioekonomiska bakgrund får stor betydelse för kommunernas ersättning till de fristående skolorna Kommissionens arbete ska slutredovisas . 3Beslut om och beräkning av bidrag till verksamheter med enskild huvudman Utredningen ska i denna del enligt direktiven (dir. 2104:126) se över hur bestämmelserna om beräkning av och beslut om bidrag till fristående skolor tillämpas. Utredningen ska även se över behovet av ändrade bestämmelser om ersättning till huvudmän för fristående skolor som är inriktade mot utbildning för elever i behov av särskilt stöd eller utbildning som är anpassad för vissa elever (så kallade resursskolor). Utifrån denna översyn ska utredningen även överväga och vid behov föreslå ändringar i dagens regler för beräkning och beslut om bidrag till fristående skolor, med utgångspunkt att säkerställa lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän samt att insynen i hur underlaget för bidragsbesluten beräknas och hanteras ska vara så stor som möjligt. Genom tilläggsdirektiv beslutade (dir. 2015:117) har uppdraget i denna del, med undantag för frågan om resursskolor, utvidgats till att även omfatta fristående förskolor, vissa enskilt bedrivna fritidshem och pedagogisk omsorg med enskild huvudman. gällande regler om bidrag till fristående skolor trädde till allra största delen i kraft och bygger på förslagen i betänkandet Bidrag på lika villkor (SOU 2008:8) samt propositionen Offentliga bidrag på lika villkor (2008/09:171). Syftet med de nya reglerna var främst att skapa ökade förutsättningar för att Beslut om och beräkning av bidrag fristående och kommunala verksamheter ska kunna bedrivas på rättvisa och likvärdiga villkor, genom en ökad öppenhet och tydlighet i hur de kommunala bidragen till fristående verksamheter ska fastställas (prop. 2008/09:171 s. 25). Reglerna innebär att bidraget ska bestå av ett grundbelopp och, i förekommande fall, ett tilläggsbelopp för barn och elever med omfattande behov av särskilt stöd eller elever som har rätt till modersmålsundervisning. För fristående skolor ska grundbeloppet bestå av posterna undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration, mervärdesskatt samt lokalkostnader. Motsvarande gäller för förskolor, pedagogisk omsorg samt fritidshem med enskild huvudman, med vissa anpassningar till dessa verksamheters särart. De olika posterna i grundbeloppet ska bestämmas utifrån kommunens budgeterade kostnad per barn och elev för det aktuella året, med undantag för beloppen för administration samt för mervärdesskatt där schablonbelopp används. I detta kapitel berörs de delar av skolmarknaden som framgår av figur 3.1. Figur 3.1 Skolmarknaden – Kommunala bidrag till enskilda huvudmän Beslut om och beräkning av bidrag Enskilda huvudmän kan med stöd av skollagen överklaga beslut om bidrag till allmän förvaltningsdomstol. Under de år som gått sedan nu gällande bidragssystem började tillämpas 2009 har långt över 1 000 överklaganden prövats i domstol. Även om det stora flertalet ärenden handlat om att enskilda huvudmän ansett att de fått ett lägre bidragsbelopp än de har rätt till så har många överklaganden också föranletts av att enskilda huvudmän upplevt att de inte av kommunens beslut kunnat utläsa att de fått rätt belopp. För att få en ordentlig prövning av frågan har då den enskilde huvudmannen överklagat kommunens beslut. Detta förfarande signalerar att den eftersträvade transparensen i bidragssystemet inte uppnåtts fullt ut. När det gäller de olika posterna i grundbeloppet så erfar utredningen att flest överklaganden avsett ersättning för lokalkostnader och frågan om hur kommunen fastställer den genomsnittskostnad som enligt huvudregeln ska ligga till grund för bidragsbeslutet. Många enskilda huvudmän uttrycker att det finns en osäkerhet kring hur kommunen räknar ut sin genomsnittskostnad för lokaler och att detta kan leda till att de enskilda huvudmännen får ett felaktigt bidrag för lokaler. En annan fråga kopplad till grundbeloppet som prövats åtskilliga gånger är principen att tillskott som kommunen gör till sin verksamhet under pågående budgetår även ska komma fristående verksamheter till del. Prövningarna har här handlat bl.a. om hur man ske se på kommunala underskott i den egna verksamhet samt när enskilda huvudmän ska få del av satsningar som gjort i den kommunala verksamheten. På detta område handlar prövningarna inte i första hand om att det finns tillämpningsproblem med det befintliga regelverket, utan snarare om att det saknas detaljerade regler om hur dessa situationer kan hanteras. I takt med att de olika frågeställningarna prövats av domstol har dock en rättspraxis växt fram som ger vägledning för hur olika praktiska situationer bör hanteras. Även om antalet överklaganden kopplat till grundbeloppet uppgått till relativt stora volymer så är frågan om tilläggsbelopp för särskilt stöd den enskilda fråga som enligt utredningens uppfattning prövats oftast i domstol och är också den fråga som i den allmänna debatten varit mest omdiskuterad när det gäller bidrags- Beslut om och beräkning av bidrag Tilläggsbelopp ska efter ansökan utbetalas för extraordinära stödinsatser till elever med ett omfattande behov av särskilt stöd. Fristående skolor har enligt skollagen möjlighet att begränsa sin verksamhet till elever i behov av särskilt stöd, och de allra flesta skolor som valt sådan inriktning har en mycket stor andel elever för vilka den enskilda huvudmannen har rätt till tilläggsbelopp. En restriktiv rättspraxis när det gäller beviljande av tilläggsbelopp samt en stor variation mellan kommuner vad gäller i vilka situationer och med vilket belopp tilläggsbelopp beviljas har skapat en svår situation för många fristående skolor inriktade på elever i behov av särskilt stöd. Efter en ändring i skollagen 2014 (SFS 2014:458) har de allra flesta kommuner börjat fördela delar av resurserna efter någon form av socioekonomiska kriterier. Det saknas formell beteckning på denna del av resursfördelningen men utredningen har i sina kontakter med organisationer och huvudmän erfarit att den term som oftast används är strukturbidrag. Utredningen har därför valt att använda begreppet strukturbidrag för den delen av kommunernas resursfördelning som sker efter elevernas olika förutsättningar och behov. Det krav som här finns enligt skollagen är att kommuner, vid all resursfördelning inom skolväsendet, ska fördela resurserna efter barns och elevers olika behov och förutsättningar (2 kap. 8 a §). Strukturbidraget har, utifrån skollagens regler om resursfördelning efter barns och elevers olika förutsättningar och behov, växt fram som en slags mellanform mellan grundbelopp och tilläggsbelopp som inte fanns när nuvarande bidragssystem skapades och det finns mycket stor variation i hur stora strukturbidragen är och på vilka grunder de räknas fram. Enskilda huvudmän ska ha del av strukturbidragen enligt principen om lika villkor men det kan vara svårt för de enskilda huvudmännen att utifrån kommunens underlag avgöra hur strukturbidraget räknats fram och på vilket sätt det ska komma fristående verksamheter till del. Beslut om och beräkning av bidrag Schabloner för administration och mervärdesskatt Omfattande kritik, såväl från friskolesektorn som från kommunalt håll, har riktats mot schablonen avseende ersättning för administrativa kostnader. Från friskolesektorn hävdas att schablonen leder till alltför godtyckliga bidragsbeslut eftersom kommunerna i hög utsträckning själva kan påverka hur grundbeloppet kan fastställas och därmed indirekt påverka hur stor ersättningen för administration ska bli. Många kommuner anser att schablonen på av grundbeloppet är alltför hög. Bristande transparens i beräkningsunderlaget gör att det ofta är svårt att avgöra vad som är rätt. Principiell kritik på liknande grunder finns även mot schablonen för mervärdesskatt. Här pågår dock beredning av ett utredningsförslag inom . Reglerna om hemkommunens bidrag till enskilda huvudmän finns dels i de olika skolformskapitlen i skollagen, dels i skolförordningen (2011:185) och i gymnasieförordningen (2010:2039). Reglerna gäller samtliga skolformer som enligt skollagen kan ha enskild huvudman, dvs. förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Reglerna gäller även för fritidshem och sådan pedagogisk omsorg som regleras i 25 kap. skollagen. Bidraget består av ett grundbelopp och, i förekommande fall, ett tilläggsbelopp för barn och elever med omfattande behov av särskilt stöd eller elever som har rätt till modersmålsundervisning. Beslut om bidrag enligt skollagens regler kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol genom s.k. förvaltningsbesvär. För fristående skolor ska grundbeloppet bestå av posterna undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration, mervärdesskatt samt lokalkostnader. För fristående förskolor, pedagogisk omsorg och fritidshem finns ingen post för elevhälsa och posten undervisning motsvaras av omsorg och pedagogisk verksamhet samt posten lärverktyg av pedagogiskt material och utrustning. Beslut om och beräkning av bidrag Bidraget ska grunda sig på hemkommunens budget för det kommande budgetåret och beslutas före kalenderårets början. Posterna administration och mervärdesskatt ska dock beräknas utifrån schabloner där administration ska utgöra av grundbeloppet och mervärdesskatt av det totala bidragsbeloppet (grundbelopp och tilläggsbelopp). På förordningsnivå finns närmare bestämmelser om vilka kostnader som ska ingå i de olika posterna, t.ex. anges i 14 kap. 4 § punkten 1 skolförordningen att i posten för undervisning ska ingå kostnader för skolans rektor och andra anställda med ledningsuppgifter, undervisande personal, stödåtgärder till elever samt arbetslivsorientering. Avseende lokalkostnader är huvudregeln att ersättningen ska motsvara hemkommunens genomsnittliga lokalkostnad per barn eller elev i motsvarande verksamhet. Om det finns särskilda skäl, ska ersättningen för lokalkostnader dock i stället högst motsvara den enskilde huvudmannens faktiska kostnader om dessa är skäliga. Vid skälighetsprövningen ska intresset av att utbildning eller annan pedagogisk verksamhet med enskild huvudman kan etableras beaktas. En kommun som lämnar bidrag för en elev i en fristående skola ska för den enskilda huvudmannen kunna redovisa hur bidraget har beräknats. Av redovisningen ska framgå beloppen för lokalkostnader, administration och mervärdesskatt. Om det inte finns särskilda skäl ska redovisningen även innehålla beloppen för övriga kostnadsslag (undervisning, lärverktyg, elevhälsa och måltider) var för sig. Om den enskilda huvudmannen och kommunen inte kommer överens om annat, ska bidragen betalas ut med en tolftedel . Den grundläggande utgångspunkten i regelverket är att bidraget ska utgå från kommunens budget för det aktuella kalenderåret. Eftersom det primära syftet med de nuvarande reglerna är att säkerställa lika villkor mellan fristående och kommunala skolor finns dock även regler för situationer då kommunen gör avsteg från budget. Om ytterligare resurser tillförs hemkommunens verksamhet under budgetåret, ska motsvarande tillskott ges till de enskilda huvudmännen. Om hemkommunen under löpande budgetår minskar ersättningen till sin motsvarande verksamhet får bidrag till enskilda huvudmän minskas i motsvarande mån genom att återstående utbetalningar under budgetåret sätts ner. Beslut om och beräkning av bidrag Som ett komplement till grundbeloppet finns reglerna om tilläggsbelopp för särskilt stöd och modersmålsundervisning. Tilläggsbeloppet för modersmålsundervisning aktualiseras enbart i de skolformer där eleven kan ha rätt till sådan undervisning och ska utbetalas för elever som har rätt till sådan undervisning. Tilläggsbelopp för särskilt stöd ska avse ersättning för extraordinära stödinsatser för elever i omfattande behov av särskilt stöd. Av förarbetena till nu gällande bidragsregler (prop. 2008/09:171 s. 41 ff.) framgår att den absoluta merparten av kostnaderna för en elevs särskilda stöd ska täckas av grundbeloppet. Av 14 kap. 8 § skolförordningen framgår att med tilläggsbelopp för särskilt stöd avses ersättning för assistenthjälp, anpassning av lokaler eller andra extraordinära stödåtgärder som inte har anknytning till den vanliga undervisningen. På ovan angivet ställe i förarbetena anges vidare att tilläggsbelopp kan aktualiseras när det är fråga om stödåtgärder åt elever med stora inlärningssvårigheter som beror på språkliga eller sociala faktorer. Kostnaderna för stödet ska vara kopplade till en enskild elev och ha samband med dennes särskilda behov och förutsättningar för att kunna fullgöra sin skolgång. Det krävs då att elevens stödbehov klarläggs och bedöms, t.ex. inom ramen för den utredning och det åtgärdsprogram som skolans rektor ansvarar för. beslutade om vissa förtydliganden i skollag och förordning avseende reglerna om tilläggsbelopp (prop. 2015/16: 134, bet. 2015/16Ubu19, rskr. 2015/16:255). I propositionen anges att det ska tydliggöras att tilläggsbeloppet ska vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov samt att det bör klargöras att tilläggsbelopp också ska kunna utgå för extraordinära stödinsatser med koppling till undervisningen. De nya reglerna gäller från . Fristående skolors möjlighet att neka elever plats Reglerna om kommunala bidrag till enskilda huvudmän har betydelse för i vilken utsträckning en fristående förskola eller skola kan tacka nej till ett barn eller en elev eller neka ett barn eller elev fortsatt utbildning. Huvudregeln enligt skollagen är att en fristående skola Beslut om och beräkning av bidrag ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen. Huvudmannen behöver dock inte ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev i de fall då man ansökt om tilläggsbelopp för särskilt stöd hos elevens hemkommun och hemkommunen har avslagit ansökan på den grunden att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter annars skulle uppstå för kommunen. Kommuners resursfördelning till egen verksamhet Reglerna om bestämmande av bidrag gäller enbart för en elevs hemkommuns bidrag till verksamhet med enskild huvudman. Utifrån de kontakter utredningen haft med företrädare för huvudmän och organisationer kan vi dock konstatera att det blivit alltmer vedertaget att kommuner väljer att, i olika utsträckning, tillämpa dessa regler även på sin verksamhet i egenregi. Förutom rent praktiska fördelar är detta också ett sätt för kommuner att visa att man lever upp till den likabehandlingsprincip som det nuvarande bidragssystemet ska vila på. Styrdokumenten på skolans område ger ett stort friutrymme för kommunerna att efter lokala behov och förutsättningar fördela resurser till sin egen verksamhet. Detta får anses ligga i linje med det mål- och resultatorienterade styrsystem som sedan början av 1990- talet gäller på skolans område. Den enda konkreta bestämmelse som finns på detta område är 2 kap. 8 a § skollagen där det anges att kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Denna bestämmelse träffar enligt sin ordalydelse all resursfördelning oavsett om det handlar om verksamhet i egen regi, verksamhet i annan kommuns regi, eller fristående verksamheter. Bestämmelsen infördes och syftar främst till att förtydliga att kommuner ska vikta sin resursfördelning utifrån olika elevers olika förutsättningar och behov. Hur denna viktning ska göras berörs dock inte i bestämmelsen eller förarbeten utan är upp till kommunen att närmare själv avgöra. Efter att paragrafen infördes i skollagen har, enligt var utredningen erfar, de allra flesta kommuner börjat använda sig av olika former av strukturbidrag i sin resursfördelning. Såväl hur denna del av bidraget räknas fram som dess storlek varierar i stor utsträckning mellan kommuner. Beslut om och beräkning av bidrag När det gäller interkommunal ersättning, dvs. ersättning från elevens hemkommun till en annan kommun som är huvudman för den utbildning som eleven deltar i, så finns här ett särskilt regelverk som inte förändrats i någon större utsträckning . Här regleras inte närmare hur bidraget ska räknas fram utan i stället mer övergripande utifrån vilka principer det ska bestämmas. Utgångspunkten är att den anordnande kommunens självkostnad ska vara utgångspunkten när en kommun är skyldig att ta emot en elev från en annan kommun medan hemkommunens egen kostnad har större betydelse när elever i andra fall tagits emot i en annan kommun än hemkommunen. Reglerna varierar en del beroende på vilken skolform det gäller. Reglerna om interkommunal ersättning är således inte synkroniserade med reglerna kommunala bidrag till enskilda huvudmän. 3.4Överväganden, analys och förslag Utredningen har på olika sätt, genom enkäter, genomgång av rättspraxis, kontakter med olika referensgrupper samt fördjupade kontakter med såväl enskilda som kommunala huvudmän, strävat efter att skaffa oss en allsidig och heltäckande bild av hur dagens bidragssystem fungerar. Den övergripande bild som här tydligt framträder är att dagens system, av såväl enskilda som kommunala aktörer, anses i huvudsak välfungerande utifrån den grundläggande principen om lika villkor samt att införandet av ett nytt system i stället för det befintliga skulle ha fler nackdelar än fördelar. Dagens regelverk, som gäller , vilar starkt på principen om lika villkor mellan verksamheter med och enskild huvudman. Den mest principiella kritiken mot dagens bidragssystem som framkommit är att transparensen inte fungerar på det sätt som tanken var när regelverket skapades. Här anser utredningen att våra förslag om bestämmande av bidrag samt redovisning av ekonomisk information på enhetsnivå har förutsättningar att säkerställa den ökade transparens i systemet som är önskvärd. Beslut om och beräkning av bidrag För att ytterligare öka förutsättningarna för att bidrag fullt ut ska ges på lika villkor, samt för att åtgärda de brister som finns kopplade till det så kallade strukturbidraget, som fördelas inom ramen för grundbeloppet, anser utredningen att det bör inrättas en ny särskild post i bidragssystemet. Denna post ska benämnas strukturbelopp och ska i princip avse de resurser som fördelas utifrån olika barns och elevers behov och förutsättningar och inte är att betrakta som tilläggsbelopp. Beträffande skolor och förskolor inriktade på elever i behov av särskilt stöd, i dagligt tal kallade resursskolor, finns en särskild problematik kopplad till att dessa verksamheter i så hög grad är beroende av att få rätt tilläggsbelopp för de elever som finns i verksamheten. Dessa frågeställningar behandlas närmare nedan under avsnitt 3.4.8. I övrigt har utredningen identifierat ett antal frågeställningar kopplade till bidragssystemet som utifrån utredningens uppdrag kräver närmare analys och överväganden. Frågeställningar om administrativa kostnader, ersättning för mervärdesskatt, ersättning för lokalkostnader samt kostnader kopplade till det kommunala huvudansvaret behandlas i närmast kommande avsnitt. Frågan om hantering av underskott i kommunens verksamhet behandlas i avsnitt 3.4.9. Förslag: Det ska anges i skollagen att bidraget till enskilda huvudmän förutom grundbelopp, och i förekommande fall tilläggsbelopp, även ska bestå av ett strukturbelopp. I beloppet ska ingå de resurser som fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov, med undantag för sådana resurser som fördelas enligt reglerna om tilläggsbelopp. Kommuner ska vara skyldiga att redovisa på vilka grunder som strukturbeloppet har räknats fram och på vilket sätt det ska komma verksamheter med enskild huvudman till del. Beslut om och beräkning av bidrag Skälen för utredningens förslag har skollagen förtydligats så att det nu uttryckligen, i 2 kap. 8 a §, anges att kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Motsvarande gäller för rektorer och förskolechefer enligt 2 kap. 10 §. Många kommuner hade redan tidigare använt sig av en viktad resursfördelning, utifrån framför allt socioekonomiska kriterier, men efter att skollagens ändrades så har efter vad utredningen i sitt arbete erfarit, i princip alla kommuner infört ett system där delar av resursfördelningen viktas utifrån barns och elevers olika behov och förutsättningar. Det bör i sammanhanget noteras att skollagens regler om viktad resursfördelning inte träffar sådan pedagogisk omsorg som regleras i 25 kap. skollagen. Att resurser fördelas utifrån ovanstående utgångspunkter är en logisk följd av grundläggande principer i det svenska skolsystemet. Alla barn och elever ska ges bästa möjliga förutsättningar att utifrån sina behov och förutsättningar utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål (3 kap. 3 § skollagen). I detta ligger att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag bl.a. beträffande de barn och elever som har mindre gynnsamma förutsättningar. Bestämmelserna om resursfördelning efter barns och elevers behov och förutsättningar (2 kap. 8 a §) är allmänt hållna och anger egentligen enbart att kommunerna måste ta hänsyn till detta i sin resursfördelning. Hur man närmare gör detta, efter vilka principer som resursfördelningen viktas och hur stor del av resurserna som fördelas efter dessa utgångspunkter är dock i princip upp till kommunerna själv att avgöra. Den grundläggande principen om lika villkor mellan kommunala och fristående verksamheter innebär dock att de resurser som fördelas på detta sätt även ska komma fristående verksamheter till del. Det bör i sammanhanget noteras att reglerna gäller all resursfördelning inom skolväsendet, alltså förutom resurser till verksamheter med enskild huvudman även vid interkommunal ersättning samt resursfördelning till verksamhet i egen regi. Kommunerna har således stor frihet att närmare avgöra hur resursfördelningen ska viktas utifrån barns och elevers olika behov och förutsättningar. De allra flesta kommuner använder någon Beslut om och beräkning av bidrag form av socioekonomiska kriterier som utgångspunkt, t.ex. föräldrars utbildningsbakgrund, huruvida barn, vårdnadshavare eller bådadera är födda i landet, i vilket område inom kommunen eleven är bosatt eller det faktum att skolan är belägen i ett glesbygdsområde. Det finns en stor variation i vilka kriterier som används och på vilket sätt.