sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — De förtroendevalda deltar i av dialogerna, vilket visar att det i de flesta dialoger medverkar både tjänstemän och förtroendevalda. Nära en femtedel, , av kommunerna och landstingen tar hjälp av externa konsulter vid genomförandet av dialogerna. Det sätt på vilket de förtroendevalda deltar i dia- logerna kan variera. Vi har noterat att flera kommuner och lands- ting, i sina styrdokument för medborgardialog eller motsvarande, understryker vikten av att de förtroendevalda inte ska delta i egen- skap av partiföreträdare.41 Ett av de motiv som framförs är att medborgarna primärt är intresserade av sakfrågorna och inte de politiska meningsskiljaktigheterna.42 Dessa bör, enligt styrdoku- ment vi tagit del av, koncentreras till andra arenor, såsom full- mäktigeförsamlingen eller debatter i media.43 11.3.10 Vem deltar i dialogerna? Det är svårt att få en bild av vem som deltar i medborgardialoger. I de sammanställningar av genomförda dialoger som vi har tagit del av finns det i regel inte några uppgifter om hur deltagandet ser ut bland olika grupper. Kommunerna och landstingen för vanligen inte statistik över deltagarna. Enligt en granskning som gjorde av tre genomförda dialoger framgick det dock att svenskfödda, äldre personer med högre utbildning var överrepre- senterade i dialogerna. Den fann även att kvinnor deltog i lite högre utsträckning än män, men att männen tenderade att ta och få mer taltid än kvinnorna.44 Observationerna som görs i granskningen av har stöd i forskning som visar att det i huvud- sak är redan resursstarka grupper som är politiskt aktiva.45 Att resursstarka individer deltar mer i samråden vid planprocesserna framgår också av utredningen effektivare plan- och bygglovsprocess 44Göteborgs Stad, 2013. 45Se Schlozman et al. 2012 för en längre diskussion. Se även , 2005. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting (SOU 2013:34). Vidare har i flera rapporter lyft både kvinnors och ungas lägre deltagande i planeringsprocesser.46 En fråga som hänger samman med vem som deltar i medbor- gardialogerna är frågan om vilka medborgare som kommunerna och landstingen bjuder in. Vår enkät visar att två tredjedelar av kommunerna och landstingen riktar inbjudan till specifika mål- grupper. Nästan nio av tio kommuner och landsting uppger att målgruppen utgörs av en grupp som särskilt berörs av den aktuella frågan. Det är av kommunerna och landstingen som riktar specifika inbjudningar till unga . Andra grupper som lyfts fram i undersökningen är pensionärer, personer med funk- tionsnedsättning och företagare. Flera kommuner och landsting uppger också att de arbetar aktivt för att uppmana resurssvaga grupper och individer, som deltar mer sällan, att delta. Ett exempel på det är att i de riktlinjer för med- borgardialog, som av kommunerna och landstingen uppger att de har antagit, finns ofta formuleringar som under- stryker vikten av ett uppsökande arbete för att få fler medborgare att delta. Detta tyder på att kommunerna och landstingen är med- vetna om vikten av att deltagandet bör vara representativt. Hur det uppsökande arbetet tar sig uttryck skiftar. Skolor, förskolor, före- tag, torg och vårdcentraler är exempel på platser som kommunerna och landstingen uppger att de besöker i syfte att främja ett ökat engagemang bland fler grupper av medborgare. Det uppsökande arbetet kan motiveras med att det rör specifika frågeställningar som är av särskild relevans och intresse för gruppen. Ett annat motiv kan vara att gruppen som kommunen eller vill nå deltar i lägre utsträckning än andra grupper i de reguljära dialogerna. Vår undersökning visar vidare att flera kommuner och landsting för- söker bredda och fördjupa engagemanget på flera olika sätt. 11.3.11 Information om medborgardialogerna Hur kommunerna och landstingen informerar om dialogerna kan ha stor betydelse för hur många som deltar och vilka som deltar. I den enkät som vi har skickat ut till landets kommuner och lands- 46 , 1996, samt , 2000. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting ting framkommer det att de använder sig av flera olika kanaler för att nå ut till medborgarna. Information om medborgardialoger finns på hemsidan hos i princip samtliga kommuner och landsting. Infor- mation sprids också genom lokaltidningen, på anslagstavlor och genom social medier. Källa: Utredningens enkät om medborgarinflytande till kommuner och landsting 2015. Information genom sociala medier, såsom Facebook, är, som tabellen ovan visar, ett populärt sätt att bjuda in medborgarna. En under- sökning visar att alla landsting och av alla kommuner använder Facebook för någon av sina verksam- heter.47 Det är av kommunerna och landstingen som uppger att de i regel informerar de som deltagit om vad dialogen resulterade i. Något färre, , uppger att de återkopplar till alla invånare i kommunen eller om vad dialogen har lett fram till. 11.4Leder dialogerna till en fördjupad demokrati? Det är svårt att avgöra i vilken mån medborgardialoger verkligen leder till en fördjupning av demokratin. Det allmänna engage- manget och tilltron till demokratin påverkas av flera olika faktorer och det är svårt att bedöma vilken inverkan medborgardialogerna har i sig. är det svårt att generalisera utifrån utvärderingar av enskilda framgångsrika eller misslyckade projekt med medborgar- 47 SKL, 2015. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting Det saknas en systematisk forskning av vilken effekt med- borgardialoger har på demokratin. Generellt sett finns det dock flera tecken på att medborgarna har fått en starkare röst i den lokala demokratin. De stora förändringarna av stadsmiljön , då stora delarna av storstäderna revs, skedde utan att medborgarna fick möjlighet att framföra sina synpunkter. Stadsplaneringen var i regel styrd av experter, politiker och arki- tekter som fattade beslut utan att involvera medborgarna. Denna form av omdaningar är svårare att genomföra eftersom med- borgarna nu har större intresse och kapacitet att påverka sin när- miljö.48 Det går dock inte att visa om det är samrådskraven, den ökade användningen av medborgardialog eller andra faktorer i sam- hällsutvecklingen, såsom förändringar i mediegranskningen, ökad demokratisk medvetenhet eller minskad auktoritetstro, som gjort medborgarna mer benägna att kräva inflytande och protestera. Kan medborgardialoger leda till att den politiska jämlikheten ökar? Ett tema som varit centralt inom den akademiska demokratidebatten är om deltagardemokratiska inslag, såsom medborgardialog, utarmar den representativa demokratin och partiväsendet. Partiernas roll och funktion att mobilisera och bilda opinion får konkurrens och utmanas genom den ökade användningen av medborgardialoger. Det finns dock inget i den allmänna demokratiutvecklingen som stödjer sådana farhågor. I kapitel 6 redogör vi för partiernas utveck- ling och det finns inget som tyder på att det ökade användandet av medborgardialog och andra deltagardemo- kratiska inslag i kommuner och landsting skulle ha påverkat par- tiernas roll i den lokala demokratin. Snarare kan ökningen av dia- loger förstås mot bakgrund av partiernas svårigheter att kanalisera väljarintresset och ses som en alternativ väg för väljarna att föra fram sina åsikter och intressen till beslutsfattare. Däremot ger medborgardialoger inte, till skillnad från den repre- sentativa demokratin, alla medborgare samma förutsättningar att delta och påverka. Medborgardialogen som process är svår att överblicka och det blir oklart vilka röster som får komma fram och 48 Listerborn, 2015. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting hur de kan göra avtryck. Det finns därför en risk att medborgardialoger leder till ökad politisk ojämlikhet. Ett problem är att de som deltar ofta är personer som är direkt berörda och som motsätter sig förslaget. Det finns en tendens att s.k. ”nimbys” (not in my back yard) eller resursstarka särintressen organiserar sig och kan förhindra en process som en bredare allmänhet står bakom. De som stödjer ett beslut har också lägre motivation att delta i samråd om dessa. Dessutom har de som saknar resurser att tillgodogöra sig information och kommunicera på förvaltningens språk ofta sämre förutsättningar att påverka än resursstarka grupper.49 Forskning visar också, vilket bl.a. Tahvilzadeh diskuterar i under- lagsrapporten till utredningen, att det oftast är personer från resurs- starka grupper som deltar i medborgardialoger. Det kan innebära att dessa genom att delta i medborgardialoger stärker sitt inflytande i den lokala demokratin. I en enkätstudie av statsvetaren om fullmäktigeledamöters syn på medborgerligt deltagande i politiken framför nära hälften av alla kommunfullmäktigeleda- möter att det som är mest negativt med medborgardialoger är att de kan leda till politisk ojämlikhet.50 ska det tilläggas att samråd som förs inom ramen för ofta har föregåtts av möten mellan förtroendevalda, tjänstemän, byggfirmor och exploatörer. Påverkan som sker genom sådana informella möten, vilket vi diskuterar i kapitel 10, utgör totalt sett en större utmaning för den politiska jämlikheten än att resursstarka grupper deltar i större utsträckning än andra i samråd och medborgar- dialoger. visar vår översyn att flera kommuner och landsting gör riktade satsningar med medborgardialog i syfte att fånga in intressen och åsikter från individer som deltar i mindre utsträck- ning. Sådana insatser kan i stället bidra till att utjämna existerande ojämlikheter i demokratin. Flera forskare menar också att just meto- der av inbjudet deltagande kan vara ett sätt att utjämna den poli- tiska ojämlikhet som råder i samhället. Freds- och konfliktforskaren pekar på att samhällsförändringar, såsom den tilltagande globaliseringen och den ökade mångfalden, skapar ett behov av nya former för deltagande. Han menar att det är viktigt 49Zahkhour, 2015; , 2013; , 2015. 50Karlsson, 2011. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting att bjuda in medborgarna till att delta i beslutsprocesser för att därigenom förebygga sociala konflikter.51 Urbanforskaren har också lyft fram behovet av medborgardialoger i stadsplanering ur ett genusperspektiv. Mansdominansen i byggsek- torn och fastighetssektorn har lett till att städer och byggnader ofta byggs utifrån ett manligt ideal. Detta förhållande lyfts även fram av i slutbetänkandet Skärpning gubbar! Om kon- kurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn (SOU 2002:115). På detta sätt kan samråden ses som forum som ger underrepresenterade grupper möjligheter att framföra sina syn- punkter och intressen. Brister medborgardialoger i realism? har det inom en del forskning framförts att det deltagardemokratiska idealet inte alltid fungerar i praktiken. Möj- ligheterna att påverka beslutsfattandet genom medborgardialoger har visat sig vara begränsade, vilket bl.a. översyner av samråden inom ramen för visat. Enligt utredningen effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34), som nämnts tidigare, bjuder kommunerna sällan in medborgarna att delta i dis- kussioner om markanvändningen i ett tidigt skede då det fortfaran- de finns möjlighet att påverka. I stora drag är det demokratiska inflytandet i dessa processer skenbart, enligt utredningen. Utred- ningen menar därför att medborgarna bör få möjlighet att delta innan förhållandena mellan olika enskilda intressen, det allmänna och exploatörer, läggs fast. De dialoginitiativ i och Bot- kyrka som Tahvilzadeh har analyserat och utvärderat visar också att den faktiska påverkan som medborgarna utövade i dessa processer var mycket begränsad.52 Han menar i sin underlagsrapport till ut- redningen att flera av de medborgardialoger som han har studerat snarare varit negativa för den demokratiska tilliten. I de fall del- tagandet inte upplevts som meningsfullt och inte har fått en tydlig roll i beslutsprocessen har dialogerna varit direkt skadliga för demo- kratins legitimitet eftersom deltagarna blivit besvikna och desillu- 51Abrahamsson, 2015; , 2013. 52Tahvilzadeh, 2015. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting sionerade.53 Liknande kritik har framförts mot den s.k. Järvadia- logen norr om . Flera boende blev missnöjda med att de synpunkter som framfördes inte följdes upp eller återkopplades. Dialogprocessen ledde därmed till ett ökat missnöje bland de boende.54 Ett problem som lyfts fram av forskare är att medborgarna själva inte har möjlighet att påverka när dialogen ska ske och vad den ska innehålla. Deltagarna får möjlighet att tycka till om ett avgränsat antal frågor och på så sätt upplevs inflytandet som be- gränsat. Arbetet med medborgardialog har också kritiserats för att vara ett sätt för makthavare att skapa konsensus och för att tysta ner eventuella politiska konflikter i samhället.55 Eftersom medbor- gardialoger initieras uppifrån, dvs. av politiker och tjänstemän, och ofta genomförs av förvaltningen har de ibland beskrivits som ”demo- kratisk ingenjörskonst”.56 Enligt denna kritik används medborgar- dialoger i första hand för att legitimera redan fattade beslut snarare än att inhämta synpunkter inför beslut. Även statsvetarna menar i sin forskning att det inte går att visa att det lokala arbetet med del- tagardemokrati har haft någon effekt på den demokratiska vitali- teten.57 De har försökt mäta vilka effekter insatserna för att ut- veckla demokratin lokalt genom deltagardemokratiska former har haft på bl.a. det politiska engagemanget, systemtilltron, politiskt intresse och valdeltagandet. Enligt deras studier finns det inget som visar att satsningar på sådan typ av demokratiutveckling har lett till mer aktiva och tillitsfulla medborgare. I någon mån har sådana in- satser till och med haft negativa effekter. Flera forskare har också pekat på att intresset att medverka i de deltagardemokratiska formerna inte är i nivå med vad idealet före- skriver.58 Vår översyn av medborgardialogerna visar förvisso att det finns ett relativt stort intresse av att delta, men att det är mycket få som faktiskt deltar. Även om medborgardialogerna inte alltid lett till att medborgarna ges ett reellt inflytande finns det en önskan om att 54Al-khamisi, 2015. 55Mouffe, 2005. 56Blaug, 2002; Tahvilzadeh, 2015. 57Gilljam & , 2005. 58Esaiasson & , 2006. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting få tycka till om frågor i den lokala demokratin mellan valen. I en forskningssammanställning om medborgardialoger i stadsbygg- nadsprocessen av och utveckling inom arkitektur och samhällsbyggnad framförs kritik mot hur samråds- och medborgardialogsprocesser i regel genomförs. ges en bild av att medborgarna har ett intresse av att kunna framföra sina synpunkter och att dialoger och samråd i sig är viktiga för att skapa socialt hållbara städer. Det är enligt forskarna inte en fråga om att medborgardialoger och samråd som sådana är problematiska utan om att metoderna inte alltid är genomtänka och att dialoger och samråd sker för sent i beslutsprocessen.59 I en skrift som SKL sammanställt redovisas 250 olika exempel på medborgardialog runt om i . Av den framgår det att kommunernas och landstingens erfarenheter av medborgardialog oftast är positiva och de flesta menar att dialogerna har bidragit till att beslutsunderlaget har blivit bättre. I de utvärderingar som flera kommuner och landsting har gjort av sitt arbete med medborgardialog framkommer dock att personer från resursstarka grupper ofta deltar i större utsträckning än andra.60 I sin underlagsrapport till oss redogör också Tahvilzadeh för några exempel när ett arbete med deltagardemokrati har bidragit till att fördjupa demokratin. Dessa exempel har vägletts av principer, regler och rutiner och har tilldelats tillräckliga resurser. De fram- gångsrika exemplen som Tahvilzadeh lyfter fram har det gemen- samt att det sker en långtgående delegering av beslutsmakten, men att dialogerna handleds och koordineras. När medborgarna själva sätter agendan för deltagandet kan dialogerna, enligt Tahvilzadeh, bli praktiskt orienterade och resultera i beslut som gynnar medborgares intressen. Ramarna för deltagandet måste om- formas i linje med deltagarnas villkor och intressen och det måste finnas utrymme för konflikt och ”dålig stämning”.61 59Lindholm, Oliveria e , 2015. 60SKL, 2015c. 61Tahvilzadeh, 2015. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting om medborgardialog och samråd Sammanfattande analys: Medborgardialoger kan bidra till att de beslut som fattas av kommuner eller landsting tar hänsyn till fler perspektiv och blir bättre förankrade. Därmed kan kon- flikter vid beslutens genomförande undvikas. Vi anser att det är av betydelse för demokratins legitimitet att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut. Medborgardialoger som skapar falska förhoppningar om in- flytande kan dock ge negativa effekter för demokratins legitimi- tet. Det måste därför vara tydligt för kommun- och landstings- medlemmarna om när och i vilka frågor som möjlighet att framföra synpunkter finns och vilka möjligheter att påverka som ges. Kommunerna och landstingen bör vid genomförandet av medborgardialoger och samråd vidta åtgärder för att försäkra sig om att de inte leder till ojämlikt inflytande. Fullmäktige bör också anta riktlinjer eller principer för medborgardialogerna och samråden. Användandet av medborgardialog och andra former för kommu- nikation mellan väljare och förtroendevalda har ökat markant . Medborgardialogerna kan bidra till att besluten får en djupare förankring och starkare legitimitet. När enskilda ges möjligheter att delta i de politiska beslutsprocesserna kan besluts- fattarna få ett bättre underlag inför beslut och en ökad förståelse för olika gruppers behov och intressen. Därmed kan intresse- konflikter eller missnöjesyttringar undvikas vid genomförandet av politiska beslut. På detta sätt kan medborgardialoger vara ett sätt att undvika att frågor blir föremål för folkinitiativ, vilket vi dis- kuterar i kapitel 12. Det finns också en önskan i samhället, från enskilda och sammanslutningar eller organisationer, att få föra fram sina åsikter inför beslut som påverkar dem. Därutöver har partierna svårigheter att kanalisera väljarintresset, vilket vi har konstaterat i kapitel 6, och därför finns det ett behov av alternativa kanaler för väljarna att föra fram sina intressen och åsikter till beslutsfattarna. Metoder för deltagande i de politiska beslutsprocesserna kan också Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting skapa möjligheter för personer och grupper som annars deltar i mindre utsträckning att göra sin röst hörd. Den ökade mångfalden i samhället innebär också att beslutsfattandet bör ta hänsyn till fler och olika intressen och behov. Att flertalet kommuner och lands- ting numer bjuder in invånarna att delta i de politiska besluts- processerna är därför positivt. Vår översyn visar att när kommuner och landsting bjuder in till dialog, oavsett om detta gäller lagstadgade samråd eller medborgar- dialoger som sker på kommunens eller eget initiativ, är tydlighet om vilka möjligheter till inflytande som dialogerna ger kritiskt. Samrådsaktiviteter som inger förhoppningar om direkt- inflytande, men som inte infrias kan leda till att förtroendet för demokratin som sådan undermineras. Medborgardialog bör i första hand vara en metod för beslutsfattare att lyssna in och fånga upp intressen och åsikter i samhället för att på så vis få ett bättre be- slutsunderlag. Genom en medborgardialog kan enskilda få möjlig- heter att framföra synpunkter och påverka beslut, men det måste vara tydligt att besluten i sig fattas av de folkvalda. Att i ett samråd eller en medborgardialog överföra beslutsmakt bör, enligt vår mening, endast ske i begränsad utsträckning och i väl avgränsade frågor. Motiven för detta är att en sådan form av demokratiskt deltagande inte ger, på samma sätt som de representativa besluts- formerna, ett jämlikt inflytande. Ett direktdemokratiskt besluts- fattande är dessutom svårare att granska och det omges inte av samma möjligheter till ansvarsutkrävande. Det är däremot viktigt att det demokratiska deltagandet är meningsfullt och att deltagarna genom att framföra sina synpunkter kan göra avtryck i den poli- tiska beslutsprocessen. Mot denna bakgrund menar vi att det är viktigt att de som bor och verkar i kommuner och landsting ges möjligheter att lämna synpunkter tidigt i beslutsprocessen, dels i syfte att öka möjlig- heterna till inflytande och bredda deltagandet, dels i syfte att höja kvaliteten på de politiska besluten. Vi föreslår därför att fullmäk- tige ska verka för att kommun- och landstingsmedlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut. Ur demokratisk synvinkel är deltagarperspektivet särskilt centralt när det gäller viktigare beslut. Det är också viktigt att deltagandet inte blir en aktivitet som enbart engagerar ett fåtal individer med specifika särintressen. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting brett och ett representativt deltagande är avgörande för att med- borgardialoger ska utgöra ett relevant inslag i demokratin. Kom- munerna och landstingen bör därför vidta åtgärder som syftar till att förstärka den politiska jämlikheten vid genomförandet av med- borgardialoger och samråd. Det finns också skäl att förtydliga när och i vilka frågor som kommuner och landsting avser att använda olika former av med- borgardialog. Medborgarna bör kunna förutse vilka frågor som kommer att tas upp för dialog. Vi anser därför att kommunerna och landstingen bör anta principer och riktlinjer för medborgar- dialogerna. Riktlinjerna bör innehålla syftet och målsättningen med medborgardialogerna, i vilka ärenden medborgardialog ska genom- föras, hur de ska dokumenteras och hur resultaten ska kommuni- ceras till medlemmarna. 11.5.1Medlemmarna ska ha förutsättningar att delta Utredningens förslag: Fullmäktige ska verka för att medlem- marna i kommunen eller i kommun inom har förut- sättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut. Det kommunala självstyret är en grundläggande del av den svenska demokratin. Av regeringsformens portalparagraf framgår det att folk- styret ska förverkligas genom ett representativt styrelseskick och det kommunala självstyret. Det kommunala självstyrets legitimitet grundar sig också på dess demokratiska värden. Närheten till besluts- fattare ger medborgarna bättre förutsättningar att delta, utöva inflytande och utkräva ansvar. Besluten kan anpassas till de lokala omständigheterna och styret blir därmed mer effektivt. Genom att medborgarna ges möjlighet till inflytande över vardagsnära frågor kan legitimiteten för hela det politiska systemet stärkas. Kommunal- lagen, vilken kan ses som kommunernas grundlag, är utformad utifrån idén om ett styre av och genom folket.62 (SOU 1990:24), som lade grunden för vår nuvarande kommunallag, slog fast att all verksamhet ska bygga på 62 Se kommunallagen 1 kap. 1 § (jfr regeringsformen 1 kap. 1 §). Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting en representativ demokrati och ett starkt medborgerligt engage- mang (prop. 1990/91:117). En av kommitténs utgångspunkter var att medborgarna ska garanteras goda möjligheter till insyn och inflytande över kommunernas och landstingens verksamhet. Även om bestämmelser om brukarinflytande, självförvaltningsorgan och öppna nämndmöten infördes i kommunallagen gav den förhåll- andevis begränsade möjligheter till ett direktdeltagande. (SOU 2001:48), som tillsattes 1999, menade att det fanns skäl att i kommunallagens portalparagraf lyfta fram demokratins värde i den kommunala praktiken på samma sätt som regeringsformens inledande paragraf. Det skulle framgå att styret i kommunerna och landstingen bygger på det kommunala självstyret och demokratins grund. Demokratin är, som regeringen konstaterar i propositionen, den viktigaste värdegrunden för kommunalt själv- styre (prop. 2001/02:80 s. 73).