sou · H4B360 · 2016-10-05 00:00:00 — 7.4.5Några avslutande synpunkter på utbildningsbehovet i samhället I samband med att domar som rör sexualbrott uppmärksammas i media framförs ofta krav på bättre utbildning av domare. Vi har också i vår granskning av domstolarna pekat på vissa behov av utbildning. Det behov som finns av utbildning i frågor som specifikt rör attityder och fördomar kring sexualbrott, våld i nära relationer, reaktioner hos brottsoffer och särskilda problem som HBTQ-perso- ner stöter på i de här avseendena menar vi emellertid inte bör be- Granskning av rättsväsendets hantering av sexualbrott gränsas till domarkåren. Utbildning i dessa (och andra närliggande frågor) bör erbjudas än då en jurist har blivit utnämnd till ordinarie domare. Frågorna bör dessutom i större utsträckning än diskuteras med barn och ungdomar i skolan. Detta inte minst mot bakgrund av den utveckling vi ser av övergrepp som sker med internet som brottsplats. Utbildningen i dessa (och när- liggande frågor) bör dessutom förstärkas på juristutbildningen. Av de utvärderingar som Nationellt centrum för kvinnofrid och Univer- sitetskanslerämbetet har gjort framgår att frågor om bl.a. mäns våld mot kvinnor i liten utsträckning ingår som studiemål vid landets juristutbildningar och att sådan kunskap sällan examineras inom ramen för de kurser som är obligatoriska för alla studenter. Till skillnad mot utbildningsinsatser som riktar sig enbart till domare skulle en utökad utbildning i skolan och på juristutbildningen dess- utom innebära att alla jurister, alltså även sådana som senare i arbetslivet är verksamma som exempelvis åklagare och advokater, skulle få bättre kunskap i frågor om sexuellt våld och våld i nära relationer. Att lämna konkreta förslag om förändringar i grund- och gym- nasieskolans studieplaner eller i juristutbildningens examensord- ning ligger utanför det uppdrag som kommittén har fått. Att lämna noggrant övervägda förslag i det här avseendet inryms inte heller i den tid som kommittén har till sitt förfogande. Vi kan därför inte lämna något sådant förslag. Frågan om det mer allmänna behovet av utbildning i det här avseendet bör därför hanteras i annan ordning. Om våra förslag till ny sexualbrottslagstiftning genomförs kom- mer det att krävas utbildningsinsatser inom rättsväsendet (se mer nedan i kap. 9 om förslagets konsekvenser). Förhoppningsvis leder förslaget till ett ökat fokus och debatt kring frågor som har att göra med sexuellt våld i samhället. I det sammanhanget borde också större informations- och utbildningskampanjer riktas mot samhället i stort. Därigenom kan den nya lagstiftningen också få en större normativ effekt. Vårt förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Det är angeläget att skyddet för den sexuella integriteten och själv- bestämmandet är starkt och i överensstämmelse med en modern syn på sexualitet. De förbättringar som vi föreslår till stöd för måls- ägandena är likaså angelägna. Förslagen bör därför träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarandet, beredningen inom och riksdagsbehandlingen är det rimligt att de nya bestämmelserna trä- der i kraft . Vi föreslår därför detta datum för ikraftträdande för samtliga våra förslag. Vår bedömning: Det behövs inte några särskilda övergångs- bestämmelser. Av 2 kap. 10 § regeringsformen framgår att ingen får dömas till straff eller annan påföljd för en gärning som inte var straffbelagd när den begicks. Inte heller får det dömas ut en svårare brotts- påföljd för en gärning än vad som var föreskrivet när den begicks. En liknande bestämmelse finns i artikel 7 punkt 1 i Europakonven- tionen. Den nu beskrivna principen har också kommit till uttryck i 5 § lagen (1964:163) om införande av (BrP) där det anges att ingen får dömas för en gärning som det inte var stadgat straff för när den begicks. Enligt paragrafens andra stycke ska straff, med vissa undantag som här inte är av betydelse, bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs, om inte den lag som gäller när domen meddelas leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Denna bestämmelse anses generellt tillämplig inom straff- rätten om inte något annat har föreskrivits beträffande en viss för- fattning. Domstolen ska alltså tillämpa den bestämmelse som ger det mest förmånliga resultatet för den tilltalade. Vi gör bedömningen att någon annan övergångsbestämmelse än regleringen i 5 § BrP inte är nödvändig när det gäller våra förslag om ändringar i . Inte heller för övriga förslag som bl.a. gäller skärpningar i kompetenskrav m.m. för målsägandebiträde behövs det några övergångsbestämmelser. I kommitténs uppdrag ingår att analysera konsekvenserna av läm- nade förslag i enlighet med 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Eftersom kommittén lämnar författningsförslag ska konsekvensanalysen också göras i enlighet med 6 och 7 §§ förord- ningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a § kommittéförordningen). En konsekvensutredning ska innehålla en beskrivning av proble- met och vad man vill uppnå med en viss regeländring samt vilka alternativa lösningar som finns för att uppnå det önskade resultatet (6 § 1–2 förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning). Vi har valt att kontinuerligt i betänkandet beskriva de problem som finns i den nuvarande lagstiftningen och alternativa lösningar till de förslag som lämnas. Vi har även löpande motiverat varför vi valt just det föreslagna alternativet. Vi kommer alltså inte att återupp- repa de olika alternativa lösningar som kan finnas här utan hänvisar till bakgrundsbeskrivningen och de allmänna motiveringarna som finns i tidigare kapitel. Konsekvensanalysen inleds med en redogörelse för vilka som berörs av våra förslag. Därefter behandlar vi vilka ekonomiska kon- sekvenser som våra olika förslag för med sig för de som berörs. Vidare gör vi en analys av de övriga konsekvenser som förslagen innebär. I den delen redogör vi också för vår bedömning av om våra förslag ger upphov till behov av speciella informationsinsatser. 9.2Vilka berörs av förslagen? Vår bedömning: De som främst berörs av våra förslag är perso- ner som misstänks och åtalas för sexualbrott, personer som ut- sätts för sexualbrott, myndigheterna inom rättsväsendet och personer som anlitas som försvarsadvokater och målsägande- biträden. Även vissa andra myndigheter, så som Brottsförebygg- ande rådet, , och Brotts- offermyndigheten, påverkas av förslagen. 9.2.1Personer som åtalas eller utsätts för sexualbrott Våra förslag innebär förändringar i flera avseenden för personer som åtalas och döms för sexualbrott samt för personer som utsätts för sådana brott. Förslagen om en ny sexualbrottslagstiftning syftar till att åstadkomma en mer modern sexualbrottslagstiftning som är i bättre samklang med en nutida syn på sex och samlevnad. Med undantag för förslaget om att införa ett oaktsamhetsansvar för vissa sexualbrott innebär förslagen inte någon nykriminalisering. Förslagen kommer trots det att påverka såväl personer som åtalas för brott som de som är utsatta. Den debatt som kan förväntas uppstå i samhället till följd av förslagen kan t.ex. leda till att fler personer anmäler brott. En lagstiftning som drar gränsen mellan straffri och straffbar gärning vid om deltagandet har varit frivilligt eller inte kan dessutom innebära att delvis andra frågor kommer att ställas till såväl den som misstänks för sexualbrott som den som anmält ett sådant brott. Det gäller både under brottsutredningen och vid en eventuellt efterföljande domstolsförhandling. Förslaget innebär dessutom att vissa gärningar som enligt den tidigare lag- stiftningen har bedömts som sexuellt ofredande och köp av sexuell tjänst kan komma att rubriceras som sexuellt övergrepp om våra förslag genomförs (se våra överväganden avsnitt 5.5). Förslagen att införa ett synnerligen grovt sexuellt övergrepp och ett synnerligen grovt sexuellt övergrepp mot barn kommer att på- verka de personer som åtalas för de nya brotten och personer som har utsatts för sådana brott. Förslaget är avsett att medföra skärpta straff för de allvarligaste övergreppen och kan förväntas innebära att längre straff döms ut även för vissa brott som bedöms som grova. Även förslaget att införa en ny kvalifikationsgrund för grovt sexuellt övergrepp och grov sexuell kränkning, nämligen att det särskilt ska beaktas om brottet riktat sig mot ett barn, kommer att påverka de som åtalas för sådana brott och indirekt de som utsätts för brottet. Förslaget innebär att det blir tydligare att brott som genomförs mot barn, dvs. personer som är , bör betraktas som mer allvarliga än motsvarande gärning som utförts mot en vuxen person. Genom förslaget ökar tydligheten och förut- sebarheten för personer som åtalas för brott mot ett barn. Förslaget att införa ett oaktsamhetsansvar för vissa sexualbrott innebär en nykriminalisering som berör både de som misstänks och åtalas för sexualbrott och de som utsätts för brott. För gärnings- mannen innebär förslaget att kravet på aktsamhet skärps. För brotts- offret medför detta skärpta krav ett förstärkt rättsskydd. Genom att straffansvaret begränsas till vissa gärningar i 6 kap. och till gärningar som utförts av grov oaktsamhet ska det vara tydligt att straffansvaret är avsett att träffa påtagligt straffvärda handlanden. Förslagen om skärpta kompetens- och lämplighetskrav i lagen om målsägandebiträde påverkar framför allt den som har utsatts för bl.a. sexualbrott genom att denne kan förväntas få ett bättre stöd under brottsutredningen och domstolsprocessen. Ändringsförslagen i lagen om målsägandebiträde innebär dessutom att det blir tydli- gare att stödet ska komma tidigare i processen än vad som före- faller vara fallet enligt nuvarande ordning. Vidare innebär vårt för- slag om att begränsa målsägandebiträdets möjlighet att genom substitution sätta ett annat ombud i sitt ställe att målsäganden i större utsträckning än nu kan känna en trygghet i att samma person biträ- der honom eller henne genom hela brottsutredningen och den even- tuellt efterföljande domstolsförhandlingen. Förslagen om ändringar i lagen om målsägandebiträde kan också förväntas få betydelse för den som misstänks och åtalas för brott. Om målsägandebiträdet kommer in tidigt i brottsutredningen kan biträdet bl.a. ställa krav på att vissa utredningsåtgärder genomförs under brottsutredningen. Våra förslag i kapitlet om granskningen av rättsväsendets hante- ring av anmälningar om sexualbrott kan likaså förväntas påverka både den som misstänks och eventuellt åtalas för brott och brotts- offret. Om förslagen genomförs leder det förhoppningsvis till bättre och mer professionellt genomförda brottsutredningar och domstols- processer, vilket är till gagn för både den som misstänks och den som är målsägande. Om brottsutredningen generellt sker på ett mer professionellt sätt kan man dessutom förvänta sig att fler anmälda brott leder till åtal. Förslagen syftar också till att de som i sin pro- fession möter misstänkta, åtalade eller brottsoffer har en bättre kunskap och beredskap att bemöta dessa personer på ett bra sätt. Våra förslag innebär både sakliga och strukturella förändringar i bl.a. 6 kap. . Om förslagen genomförs kommer med- arbetare inom rättsväsendet att beröras genom att förslagen t.ex. kommer att kräva en uppdatering av brottskoder, handböcker och it-system. Det kommer även att finnas behov av utbildnings- eller informationsinsatser om den nya lagstiftningen för många med- arbetare inom rättsväsendet. Myndigheterna inom rättsväsendet kan också komma att påver- kas av förslaget till en ny sexualbrottslagstiftning bl.a. genom att förslaget – i vart fall på kort sikt – kan leda till att fler anmäler brott, vilket i sin tur kan leda till fler fällande domar. Vissa förslag kan också leda till att längre fängelsestraff döms ut. Förslaget till ny sexualbrottslagstiftning påverkar även Brotts- offermyndigheten bl.a. genom att förslaget kan leda till att fler personer ansöker om brottsskadeersättning. Både antalet ärenden om brottsskadeersättning och den sammanlagda nivån av utbetald ersättning kan alltså stiga om våra förslag genomförs. Brottsförebyggande rådets arbete med bl.a. insamling, analys och sammanställning av statistik kommer också att påverkas av för- slagen t.ex. genom att nya brottskoder måste införas. Det kan också uppstå behov av analys och uppföljning av förslagen sedan dessa varit i kraft . I granskningsdelen föreslår kommittén att flera myndigheter, där- ibland , , Domstolar och ska få olika uppdrag av regeringen. De nämnda myndigheterna, men även bl.a. och Nationellt centrum för k vinnofrid, kan därmed komma att beröras av förslagen (se kap. 7). 9.2.3Offentliga försvarare och målsägandebiträden Personer som anlitas som offentliga försvarare och målsägande- biträden kommer att påverkas om kommitténs förslag genomförs. För både personer som anlitas som offentliga försvarare och som målsägandebiträden kommer en eventuell lagändring att kräva en initial utbildningsinsats. Dessutom kan förslagen leda till att antalet anmälda sexualbrott ökar, vilket i så fall ger upphov till behov av att förordna fler offentliga försvarare och målsägandebiträden. Personer som anlitas som målsägandebiträden kommer dess- utom att påverkas på olika sätt om våra förslag om ändringar i lagen om målsägandebiträde genomförs. Förslaget om att förtydliga att det i princip ska vara obligatoriskt med tidiga förordnanden av målsägandebiträden i ärenden som rör sexualbrott innebär inte i sig en förändring mot hur lagen är tänkt att tillämpas . Vid flera granskningar har det dock visat sig att målsägandebiträden inte alltid förordnas för sexualbrottsoffer. I vart fall sker förordnandet inte alltid i direkt anslutning till en anmälan om brott. Eftersom vi nu föreslår ett förtydligande i det avseendet kan förslaget förväntas leda till att fler målsägandebiträden förordnas tidigare i brottsutred- ningen. Vårt förslag att skärpa kompetens- och lämplighetskraven för de som anlitas som målsägandebiträden kommer också – på olika sätt – att påverka de som önskar få uppdrag att vara målsägande- biträde. För vissa personer innebär förslaget att de inte kommer att anlitas som målsägandebiträde förrän de kan visa att de uppfyller kompetens- och lämplighetskraven. För andra personer kan förslaget komma att innebära fler uppdrag (om det totala antalet personer som anses uppfylla kraven minskar). En skyldighet att redovisa de ekonomiska konsekvenserna av för- slagen i ett betänkande följer av bestämmelserna i 14 och 15 a §§ kommittéförordningen samt av 6 § 5 förordningen om konsekvens- utredning vid regelgivning. Av 14 § kommittéförordningen följer också en skyldighet att föreslå en finansiering om förslagen leder till kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommu- ner eller landsting. 9.3.2Förslagen till en ny sexualbrottslagstiftning Förslaget att straffansvar inträder vid bristande frivillighet Vår bedömning: Om sexualbrottslagstiftningen ändras så att straffansvar inträder för den som genomför en sexuell handling med en person som inte deltar frivilligt, kommer det att med- föra ökade kostnader för , Åklagarmyndig- heten, Domstolar, Kriminalvården och Brottsoffer- myndigheten. Kostnaderna kan på kort sikt rymmas inom myndigheternas befintliga anslag. Sedan lagändringen varit i kraft bör kon- sekvenserna av förslaget återigen analyseras. Av allmänmotiveringen i kap. 5 framgår att vi föreslår att sexual- brottslagstiftningen ska ändras så att skiljelinjen mellan straffri och straffbar gärning ska dras vid om deltagandet i en sexuell handling har varit frivilligt eller inte. Förslaget innebär också att det tydlig- görs att även övergrepp som sker utan kroppslig beröring från gärningsmannen, t.ex. via internet, omfattas av straffansvar för sexuellt övergrepp och sexuell kränkning mot vuxna och barn. För- slagen i den här delen innebär inte att det straffbara området ökar. Förslagen innebär dock att vissa gärningar, t.ex. vissa gärningar som har bedömts som sexuellt ofredande och vissa gär- ningar som har utförts med internet som brottsplats, kan komma att bedömas och rubriceras något annorlunda jämfört med vad som sker . Vår bedömning är dock att det här förslaget – sett för sig – inte kommer att resultera i fler fällande domar i mål om sexual- brott. Förslagen kommer inte heller, bortsett från i några få fall , leda till att längre fängelsepåföljder döms ut. Antalet anmälningar om sexualbrott skulle dock kunna öka framför allt som en följd av den samhällsdebatt som våra förslag kan komma att leda till. En sådan ökning har t.ex. noterats både 2005 och lagändringen . Sexual- brottsreformen ledde till att andra brottskatego- rier i 6 kap. minskade något, vilket kan bero på att vissa gärningar efter reformen skulle rubriceras på ett annat sätt . gick antalet anmälningar i samtliga katego- rier av sexualbrott ner. För våldtäktsbrottet motsvarade nedgången jämfört med året innan.1 Skälet till att antalet anmäl- ningar om sexualbrott har gått ner är såvitt vi kan förstå oklart. Om effekten av våra förslag blir densamma som vid tidigare lagändringar på sexualbrottsområdet skulle det i så fall innebära att kostnaderna för staten ökar. Hur stor kostnadsökningen skulle kunna bli är svårt att uttala sig om, bl.a. eftersom det är nära nog omöjligt att uppskatta hur stor en eventuell ökning skulle kunna bli. Om ökningen sedan blir bestående eller inte är också oklart. Antalet anmälningar om brott varierar och varje sådan tillfällig variation kan inte leda till ökade eller minskade anslag för myndig- heterna inom rättsväsendet. gör vi bedömningen att myndigheterna kan rymma en eventuell kostnadsökning inom be- fintliga anslag. Det bör sedan göras en förnyad analys av effekterna av lagändringen när denna varit i kraft . En brottskategori som förefaller öka är de sexual- brott som sker på internet. Vi föreslår att det ska tydliggöras i lag- texten att sådana övergrepp ska bedömas enligt samma grunder som övergrepp som sker när parterna har fysisk kontakt. Våra för- slag innebär inte någon nykriminalisering. Som en följd av den tekniska utvecklingen – och alltså utan direkt koppling till våra för- slag – kan den här typen av brottslighet emellertid förväntas öka . Brottstypen kan också förväntas öka till följd av att myndigheterna inom rättsväsendet numera har en bättre beredskap för att hantera brott som sker på internet (jfr den granskning som kommittén har genomfört, kap. 7 ovan). Förslaget kan dock leda till att sexualbrott som sker t.ex. på internet kommer att bedömas som allvarligare brott än vad som varit fallet. Ofta har sexualbrott på internet bedömts som sexuell posering eller sexuellt övergrepp mot barn. Dessa brott har straffskalor som börjar på böter respektive fängelseminimum. Om övergreppen efter en lagändring enligt våra förslag i stället skulle bedömas som t.ex. sexuellt övergrepp mot barn (dvs. den nu gällande bestämmelsen våldtäkt mot barn) skulle straffminimum vara fängelse . Ett genomförande av förslaget leder därmed troligen till att de fängelsestraff som döms ut blir längre än enligt nuvarande lagstiftning. Förslaget kan därmed förväntas leda till ökade kostnader för framför allt Kriminalvården. 1 Brå, Anmälda brott – Slutlig statistik , s. 9. inte kostnadsökningen som markant eftersom det är fråga om för- hållandevis få fall . Dessutom är det så att de fall som hamnar i domstol inte sällan avser ett mycket stort antal brott av normal- graden som har begåtts mot ett stort antal olika målsägande. Det innebär att den tilltalade, men hänsyn bl.a. till reglerna i 26 kap. 2 § , döms till ett förhållandevis lågt totalt fängelsestraff för ett stort antal brott (dvs. jämfört med alternativet att ett stort antal gärningsmän i skilda rättsprocesser skulle dömas för ett lika stort antal brott av normalgraden). Totalt kommer förslaget alltså inte innebära någon påtaglig ökning av antalet utdömda fängelseår. Kostnaden bör därför rimligen rymmas inom be- fintliga anslag. Även den brottsskadeersättning som via betalas ut till brottsoffer kan – som en följd av fler anmälda brott och fler fällande domar – komma att öka om våra förslag genom- förs. Brottsskadeersättning betalas ut av staten om en dömd gär- ningsman inte kan betala det skadestånd som domstolen har dömt ut och det inte heller finns någon försäkring som täcker hela skadan. Ett brottsoffer kan även få brottsskadeersättning när gärningsman- nen är okänd. beslutade om brotts- skadeersättning i 294 ärenden gällande våldtäkt eller grov våldtäkt. I 196 ärenden rörde ansökan en vuxen person och i 98 ärenden ett barn. Den genomsnittliga kostnaden för handläggning av ett brottsskadeersättningsärende var under samma år.2 Den ersättning som betalas ut kan bestå av skade- stånd för personskada och för kränkning. Den största posten är vanligtvis ersättningen för den kränkning som brottsoffret utsatts för, vilken för våldtäkt oftast uppgår till . Totalt betalade ut brottsskadeersättning uppgå- ende till . Av det beloppet avsåg brottsskadeersättning i ärenden om våldtäkt eller grov våldtäkt mot vuxna och barn. är det svårt att med någon grad av säkerhet uttala sig om huruvida förslagen kommer att innebära ökade kostnader för 2 årsredovisning 2015, s. 6. Som en jämförelse kan nämnas att budget för verksamhetsgrenen brottsskadeersättning under var (dvs. för att hantera alla ärenden om brottsskadeersättning). Det är dessutom mycket vansk- ligt att ha någon närmare uppfattning om hur stor kostnaden i så fall blir. Vi gör bedömningen att kan han- tera en eventuell kostnadsökning inom såväl själva förvaltnings- anslaget som inom befintligt anslag för brottsskadeersättning. Även här bör kostnadsutveckligen emellertid följas upp när den nya lag- stiftningen har varit i kraft . Förslagen att införa en ny kvalifikationsgrund för grovt sexuellt övergrepp och grov sexuell kränkning samt ett synnerligen grovt sexuellt övergrepp mot vuxna och barn Vår bedömning: Förslagen att införa en ny kvalifikationsgrund för grovt sexuellt övergrepp och grov sexuell kränkning samt ett synnerligen grovt sexuellt övergrepp mot vuxna och barn kom- mer att medföra ökade kostnader för Kriminalvården och för . Kostnaderna kan rymmas inom myndigheternas befintliga anslag. Våra förslag att införa en ny kvalifikationsgrund för grovt sexuellt övergrepp och grov sexuell kränkning samt att införa ett synner- ligen grovt sexuellt övergrepp mot vuxna respektive barn innebär inte i sig någon utökning av det straffbara området. Förslagen kan inte av den anledningen antas leda till fler lagföringar för brott. Syftet med de föreslagna ändringarna är i stället att skapa förutsätt- ningar för domstolarna att göra en riktig och mer differentierad bedömning av straffvärdet utifrån samtliga de straffvärdepåver- kande omständigheter som förekommit i ett enskilt fall. Avsikten är alltså inte att generellt skärpa straffen för grova sexualbrott. Ändamålet med förändringen är att straffen ska skärpas för de all- varligaste fallen och att framhålla vikten av att brott som begås mot barn betraktas som särskilt allvarliga. Våra förslag innebär att straffen kommer att skärpas för vissa gärningar, dels genom att några gärningar kommer att anses som synnerligen grova och straffmätas på straffskalan för de synnerligen grova brotten (vars straffminimum är fängelse ), dels genom att vissa gärningar kommer att bedömas ha ett högre straffvärde inom ramen för de grova brottens respektive straffskala. Ett genom- förande av våra förslag kommer därför att leda till ökade kostnader för Kriminalvården. Hur stor kostnadsökningen blir är beroende av flera olika fakto- rer, bl.a. hur domstolarna väljer att tillämpa de nya bestämmelserna. Så som framgått av den redovisade statistiken är det dock relativt ovanligt med domar som avser grov våldtäkt. Det handlar om knappt 20 fällande domar .