sou · H3B321 · 2016-01-01 00:00:00 — dom, arbetsskada, funktionsnedsättning och arbetslöshet. Det är helt avgörande att försäkringarna inte bidrar till en hög permanent utslagning från arbetslivet. Socialförsäkringarna ska ge fungerande drivkrafter för arbete. Socialförsäkringarna behöver också smidigt och löpande anpas- sas till förändringar i samhället och arbetslivet. Försäkringarnas förmåga att ge skydd styrs i hög grad av villkoren på arbetsmark- naden och i arbetslivet. Allt fler personer behöver ställa om under sitt arbetsliv som följd av ohälsa, av att jobben för- svinner eller av att arbetsvillkoren förändras. Dessutom är det centralt att medborgarna uppfattar att försäk- ringens regler tillämpas på ett enhetligt och rättvist sätt. Kriterierna för att beviljas ersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, arbetslöshet och aktivt arbetssökande är komplexa. Det är därför en stor utmaning att pröva rätten till ersättning. En fungerande försäkringstillämpning och effektiv kontroll och uppföljning behövs dock för att undvika överutnyttjande och fusk. Enligt kommittén är det slutligen angeläget att socialförsäkring- arna återfår en högre grad av stabilitet och förutsägbarhet. har försäkringarnas regler ständigt förändrats, både som följd av statsfinansiella kriser, brister i försäkringarnas funktion och skiftande politiska värderingar. För att säkra ett långsiktigt förtroende för socialförsäkringarna är det viktigt att huvudreglerna för rätt till ersättning åter blir rimligt stabila och förutsägbara för medborgarna. Viljan att betala till socialförsäkringarna bygger på att medborgarna vet vilket försäkringsskydd som finns den dag då de behöver det. Det förutsätter, enligt kommittén, att samsyn, samarbete och överenskommelser läggs till grund för politiken inom detta område. 4.2Växande problem och nya förutsättningar har socialförsäkringarna präglats av växande problem. Försäkringarna har varit föremål för omfattande utred- ningar och diskussioner rörande val av reformalternativ, ständigt återkommande ändringar av regler och administrativa lösningar och ett fallande förtroende bland medborgarna och parterna på arbetsmarknaden. Kommitténs bedömning: Trots mycket omfattande reformer finns fortfarande kvarstående problem i socialförsäkringarna. Den enskilde får bära en stor del av riskkostnaderna vid sjuk- dom och arbetslöshet. Insatserna för återgång i arbete är inte tillräckligt effektiva. Skälen för kommitténs bedömning: Det överskuggande proble- met i socialförsäkringarna har länge varit att arbetslinjen har för- svagats, vilket bl.a. gjordes tydligt i den förra Socialförsäkringsut- redningens slutbetänkande2. Problemen är delvis olika i försäkringarna och har ändrats över tiden. Sjukförsäkringen präglades länge av ett sjuktal i världstopp som följde arbetsmarknadsläget snarare än sjukligheten. Arbetslös- hetsförsäkringen har brottats med ökad långtidsarbetslöshet, rund- gång mellan arbetslöshet och aktivitet, överströmning mellan system och bristande stöd till personer som träder in i arbetsmark- naden eller står långt från arbetslivet. Inom arbetsskadeförsäk- ringen ifrågasätts om försäkringen bidrar till att förebygga arbets- skador och om försäkringsskyddet är tillräckligt. Problemen innebar en stadigt stigande perma- nent utslagning, som inte kunde antas bero på förändringar i hälsa eller arbetsliv. Alltför många medborgare blev beroende av sociala ersättningar för sin försörjning och insatserna för återgång i arbete kom ofta för sent och misslyckades. Det bidrog till ett lägre arbets- utbud och därmed färre antal arbetade timmar. också att ökade utgifter för socialförsäkringarna trängde undan andra mer angelägna välfärdsutgifter. Överutnyttjande av och fusk i försäkringarna har blivit uppmärksammade. Utvecklingen försämrade livskvaliteten för många människor. Ett meningsfullt arbete är viktigt för den enskildes självbestäm- mande, möjligheten att förbättra livsvillkoren och upplevelsen av delaktighet. Att ha ett arbete handlar inte bara om att klara sin för- sörjning, utan handlar lika mycket om att kunna känna trygghet och vara en del av en arbetsgemenskap. har olika regeringar genomfört en rad reformer för att försöka komma till rätta med problemen i social- försäkringarna. Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna har blivit föremål för ständiga regeländringar, och en alltmer detaljerad styr- ning, även i lagstiftningen. Ersättningsnivåerna har sänkts och det har införts tidsgränser för rätt till ersättning. Reformerna har inneburit att en del problem minskat, medan andra kvarstår och nya har tillkommit. Att sjuktalet stiger igen är enligt kommittén oroande. Sjukfrån- varon är fortfarande i nivå med jämförbara länder, men om ökningen fortsätter kan det bero på att problemen med sjukförsäk- ringen inte har lösts fullt ut. Ett centralt kvarstående problem är fortfarande att insatserna för återgång i arbete sätts in för sent och inte är tillräckligt effektiva. Även om långa sjukfall är betydligt mindre vanliga jämfört , är det fortfarande alltför många långtidssjukskrivna som överförs till Arbetsförmedlingen. Det är värdefullt att långtidssjuka inte som tidigare alltför lättvindigt lämnar arbetslivet. Men övergången från sjukförsäkringen och till arbetslivsintro- duktionen och Arbetsförmedlingen medför i många fall otrygghet och osäkerhet för den enskilde, trots det förbättrade samarbetet mellan myndigheterna. Det är särskilt bekymmersamt att allt fler återgår från Arbetsförmedlingens program till sjukförsäkringen. Det ekonomiska skyddet vid arbetslöshet ställs inför växande utmaningar. Antalet inskrivna arbetssökande med en förhållandevis svag ställning på arbetsmarknaden – personer med kortare utbild- ning, utrikes födda, äldre och personer med en arbetsmarknadsre- laterad funktionsnedsättning – har ökat kraftigt. Bara har antalet personer som tillhör dessa grupper mer än fördubblats och utgör numera majoriteten av dem som är inskrivna vid Riskerna för arbetslöshet har blivit mer ojämnt fördelade i arbetskraften. Följden av dessa strukturella förändringar på arbetsmarknaden, som har pågått , är också en ökad långtidsarbetslöshet. Detta har medfört att en ökande andel av alla arbetslösa inte uppfyller villkoren för ersättning och därmed har ett svagt försäkringsskydd vid arbetslöshet, eller helt saknar rätt till arbetslöshetsersättning. Allt fler arbetslösa behöver därför ekonomiskt bistånd. Reformerna för att bromsa utslagningen från arbetsmarknaden genom förändringar i socialförsäkringarna har inneburit att en allt mindre del av riskkostnaderna vid arbetslöshet och sjukdom kom- mit att bäras av socialförsäkringarna. För sjukskrivna har detta, i relativt stor utsträckning, kompenserats genom de kollektivavta- lade sjukförsäkringarna. Vid arbetslöshet är de kompletterande kollektivavtalade eller privata försäkringarna väsentligt mindre utbyggda, framför allt för de grupper på arbetsmarknaden som löper jämförelsevis hög risk att drabbas av arbetslöshet. Både de strukturella förändringarna på arbetsmarknaden och reformerna i arbetslöshetsförsäkringen har medfört att löntagarna har ett sva- gare försäkringsskydd vid arbetslöshet. Det har, enligt kommittén, varit nödvändigt med grundläggande förändringar för att bromsa den ökande permanenta sociala utslag- ningen. Stora förändringar medför ofta oavsiktliga eller oförut- sedda effekter, som har behövt justeringar och kompletteringar. Införandet av de senaste årtiondenas alla förändringar har ökat belastningen på myndigheterna. Kommittén bedömer att de stora strukturella problemen i soci- alförsäkringarna i väsentliga avseenden har minskat. återstår dock ett betydande reformarbete, inte minst för att effekti- vare stödja personer så att de kan återgå i arbete. För att säkerställa ett uthålligt och robust förtroende för socialförsäkringarna måste försäkringsskyddet ge en tillräcklig ekonomisk standardtrygghet vid sjukdom, arbetsskada, funktionsnedsättning och arbetslöshet. 4.2.2Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv Kommitténs bedömning: Betydande förändringar i befolkning- ens sammansättning, arbetsmarknaden och i arbetslivet motive- rar fortsatta reformer för att socialförsäkringarna ska fortsätta att fungera uthålligt. Skälen för kommitténs bedömning: De första socialförsäkring- arna började införas . Stora förändringar har inträffat därefter, inte minst . Förut- sättningarna för försäkringarna är i viktiga avseenden annor- lunda, vilket framgår av kapitel 3. Den viktigaste förändringen är att vi lever . Det betyder fler äldre, men inte fler som förvärvsarbetar. Eftersom välfärden huvudsakligen finansieras med skatter på arbete blir det färre förvärvsarbetande som ska försörja allt fler äldre. Konsekven- sen för socialförsäkringarna är att arbetslinjen måste fortsätta att värnas, så att antalet arbetade timmar i ekonomin ökar. En annan central förändring är att den genomsnittliga välstånd- snivån ökar. Med ökat välstånd efterfrågar många medborgare mer fritid, men också högre kvalitet i den sociala välfärden. Det leder till senare inträde i arbetslivet, tidigare pensionering, längre ledig- heter osv. Medborgarna arbetar färre timmar av livet men trots detta vill de flesta ha bättre sjukvård, skolor och förbättrade soci- alförsäkringar. Frågan blir då hur förbättringar i socialförsäkring- arna framöver ska vägas mot angelägna behov inom andra välfärds- områden och offentligt finansierade verksamheter. Den tredje stora förändringen är globaliseringen, med EU-utvidg- ning, snabbt växande ekonomier i , och och en växande handel. Internationaliseringen av marknader och EU-utvidgningen skapar nya möjligheter och krav. Konkurrensen skärps i fråga om investeringar och produktion. Därmed skärps också kraven på företagens och arbetsmarknadens förmåga att ställa om till nya förutsättningar. Framför allt innebär en öppnare värld att länder måste investera allt mer i kunskaper, infrastruktur och konkurrensförmåga för att klara utmaningarna. Det kan bli svårare att upprätthålla ett högt skattetryck, eftersom kapital och arbetskraft blir rörligare. Även denna utveckling innebär därför olika restriktioner för finansieringen och utformningen av våra socialförsäkringar. Befolkningens hälsoläge har förbättrats påtagligt. Det visar alla indikatorer, som dödlighet, statistik över sjuklighet och självrap- porterad hälsa. Allt fler äldre når en mycket hög ålder och blir beroende av de yngre generationerna. De flesta indikatorer pekar på att arbetsmiljön har förbättrats, men att det fortfarande finns arbetsplatser och yrken med hög främst psykosocial, men också fysisk belastning. I arbetslivet har höga krav på fysisk förmåga och uthållighet alltmer ersatts med krav på kunskaper, samt kognitiv och social förmåga. Den genomsnittliga utbildningsnivån har höjts successivt . finns tecken på att klyftan i kunskapsnivå ökar bland de grupper som träder in i arbetslivet. Mycket pekar på en ”polarisering” i arbetsmarknaden, genom att efterfrågan ökar på välutbildad arbetskraft och sjunker på arbets- kraft med relativt sett lägre utbildning. Risken att bli arbetslös har i genomsnitt ökat, framför allt för personer med lägre kunskapsnivå, låg utbildningsnivå och begränsade yrkeserfarenheter. Andelen personer med tillfälliga och osäkra anställningar ökade i samband med 1990-talskrisen och har inte minskat . Både den geografiska och yrkesmässiga rörligheten har ökat. Fler personer kombinerar olika arbeten, både som anställda, uppdrags- tagare och företagare. Äldre var förr en ekonomiskt svag grupp. är det även per- soner med lägre utbildningsnivå och svag förankring på arbets- marknaden som är särskilt utsatta. Allt pekar på att deras svårig- heter i arbetslivet och med självförsörjning kommer att öka i fram- tiden. De stora förändringarna i demografi, arbetsliv, hälsa och sam- hällsekonomi innebär enligt kommittén inte att socialförsäkring- arna har spelat ut sin roll i välfärden. Det betyder emellertid att försäkringarna måste anpassas till nya förutsättningar. Kommittén anser att det främst är de stora förändringarna i befolkningens sammansättning, arbetsmarknaden och arbetslivet som kräver anpassningar. 4.2.3Riskerna alltmer ojämnt fördelade Kommitténs bedömning: De risker som socialförsäkringarna ska ge skydd för är olika, och fördelningen av risken mellan olika grupper i samhället ändras över tiden. pekar mycket på att riskerna blivit alltmer ojämnt För att försäkringsskyddet ska fungera väl måste dessa risker följas kontinuerligt och reglerna vid behov anpassas till förändringarna. Skälen för kommitténs bedömning: De flesta personer inser att risken är ganska stor att man i livet drabbas av sjukdom och förlorar sin arbetsförmåga. drabbas majoriteten av befolkningen av en sjuk- dom som sätter ned arbetsförmågan. Den förra analyser visade att över hälften av befolkningen i åldrarna hade erhållit ersättning från sjukförsäkringen eller sjuk- och aktivitetsersättningen under perioden 1994-2005.3 Andelen skulle vara betydligt högre om man hade kunnat räkna in sjukfall . Så mycket som en fjärdedel av befolkningen hade drabbats av längre sjukfall, dvs. varit sjukskrivna eller längre. Givetvis skulle dessa andelar vara ännu högre om man kunde mäta över hela livsförloppet. Nedgången i sjuktalet och i tillströmningen till sjuk- och akti- vitetsersättning har medfört att andelen som erhållit ersättning har minskat. Risken att drabbas av nedsatt arbetsförmåga på grund av sjuk- dom – mätt som andelen i befolkningen med ersättning – är ojämnt fördelad. Risken är högre bl.a. för kvinnor, yngre med barn, perso- ner med lägre utbildning, äldre, arbetslösa m.fl.4 Det finns ett klart samband mellan risken för nedsatt arbetsförmåga och inkomstnivå, där riskerna är högre för personer med lägre inkomster. De relativa riskerna för sjukskrivning för olika grupper har inte förändrats nämnvärt . De har dock ökat något i kvinnodominerade vård- och omsorgsyrken. Riskerna har däremot minskat för höginkomsttagare. Skillnaderna i risker mellan olika regioner har minskat något. Det finns således indikationer på att det negativa sambandet mellan inkomstnivå och ohälsa har förstärkts. 3Socialförsäkringsutredningen (2007). 4Försäkringskassan (2013e). derna i dödlighet mellan socioekonomiska grupper har ökat . Hälsan i befolkningen förbättras snabbare för grupper med hög utbildningsnivå medan utvecklingen går långsamt för låg- utbildade. Folkhälsorapporten framhåller att kvinnor i för- värvsarbetande åldrar med endast grundskoleutbildning är en grupp som i flera avseenden har haft sämre hälsoutveckling än andra grupper.5 För arbetsskadeförsäkringen finns inte statistik motsvarande den inom sjukförsäkringen, som visar hur många personer som skadas sett . I en ny studie har visats att arbetsska- deförsäkringen systematiskt omfördelar riskkostnader.6 För män är det byggbranschen, landtransportbranschen och metalltillverkning som är de stora nettomottagarna, dvs. branscher vars arbetsskador subventioneras av andra branscher med låga risker. Branscher som exempelvis företagstjänster och offentlig förvaltning är nettobeta- lare. För kvinnor är det branschen hälso- och sjukvård samt sociala tjänster som framför allt subventioneras. Den svarar för av kostnaderna medan andelen betalade avgifter endast är . De höga kostnaderna i denna bransch subventioneras främst av utbildningsbranschen, företagstjänster och offentlig för- valtning. Rapporten visar också att stora grupper med företrädesvis män med relativt välbetalda yrken arbetar i branscher som får betydande subventioner (exempelvis i bygg- och metallbranschen), medan andra grupper med företrädesvis kvinnor med lägre löner arbetar i branscher som är stora nettobetalare till försäkringarna (exempelvis detaljhandeln). Andra stora grupper som är nettobetalare är tjäns- temän i olika sektorer. 5Socialstyrelsen (2013). 6Sjögren (2013). över är det också en stor andel av befolkningen som drabbas av arbetslöshet. hade mottagit ersättning för arbetslöshet , och hade haft ersättning eller längre. Givetvis var det fler som berörts av arbetslöshet, eftersom alla inte får ersättning. Den höga andelen beror rimligen delvis på att hade en extremt hög arbetslöshetsnivå efter 1990-talskrisen. Arbetslösheten är genomgående lägst för 45–54-åringar och högst för 16–24-åringar. De relativa skillnaderna mellan ålders- gruppernas arbetslöshet har inte ändrats påtagligt under det senaste årtiondet. Däremot finns det skillnader inom åldersgrupperna. Den trend- mässiga ökningen av arbetslösheten är betydligt starkare bland 16– 19-åringar än bland 20–24-åringar. Arbetslösheten är väsentligt högre bland utrikes födda än bland inrikes födda. Arbetslösheten har varit ca 16 pro- cent bland utrikes födda och bland inrikes födda. Arbetsförmedlingens analyser visar att alltfler arbetslösa har en svag ställning på arbetsmarknaden. SCB:s Arbetskraftsundersök- ningar visar att skillnaden i arbetslöshetsrisk mellan olika utbild- ningsnivåer har ökat markant (se kapitel 3). Ande- len arbetslösa har framför allt ökat bland personer med förgymn- asial utbildning. Riskerna alltmer ojämnt fördelade Kommittén bedömer att de risker som socialförsäkringarna ska ge ekonomiskt skydd mot har blivit alltmer ojämnt fördelade i arbets- kraften. Sambanden förefaller ha blivit starkare mellan inkomstnivå respektive utbildningsnivå och risken för sjukskrivning, arbetslös- het osv. Det innebär att socialförsäkringarnas omfördelande egen- skaper kan antas ha ökat. Kommittén anser att utvecklingen av riskernas fördelning behöver följas systematiskt av de ansvariga myndigheterna. 4.3.1Vad vill medborgarna försäkra Kommitténs bedömning: Medborgarnas preferenser, som klar- görs i demokratiska val, attitydundersökningar och forskning, ger ett tydligt stöd för att människor i genomsnitt efterfrågar ett heltäckande och tillräckligt försäkringsskydd mot inkomst- förluster på grund av sjukdom, arbetsskada, funktionsnedsätt- ning och arbetslöshet, även när medborgarnas ekonomiska stan- dard och tillgångar ökar över tiden. Skälen för kommitténs bedömning: Det ekonomiska välståndet har ökat kraftigt sedan socialförsäkringarna byggdes upp. Hushål- lens inkomstnivå och förmögenhet har därmed stigit mycket kraf- tigt. De flesta hushåll har goda ekonomiska marginaler för det fall inkomsten eller behoven förändras. Frågan är om medborgarna efterfrågar samma försäkringsskydd som för årtionden sedan. Har efterfrågan minskat bland vissa grupper, exempelvis de som har små risker, eller stora resurser, för att klara en omställning? Det finns inget enkelt sätt att besvara denna fråga. Någon direkt kunskap finns inte om vilken försäkringstjänst medborgarna vill betala för (se dock det följande). I allmänna offentliga social- försäkringar finns det inte heller, som i marknadslösningar, metoder för att någorlunda entydigt fastställa vilket försäkringsskydd med- borgaren är beredd att betala för. De olika val och prioriteringar som måste göras kanaliseras i stället genom den representativa demokratin. Det är våra i demokratisk ordning valda representanter som ska tolka medborgarnas eventuellt förändrade önskemål och balansera dem, bl.a. mot andra prioriterade områden och de ekonomiska resurser som finns. Socialförsäkringarna har numera ett starkt stöd både i de poli- tiska partierna och bland parterna på arbetsmarknaden. Det finns stora klyftor, varken i synen på politikens uppdrag och inriktning eller i finansieringen av socialförsäkringarna. Det råder stor enighet om att försäkringarna är effektiva för att ge ekonomisk standardtrygghet, minska risken för fattigdom, stödja personer som drabbas av långvariga svårigheter att försörja sig själva och som verktyg för att bidra till en effektiv arbetsmarknad. Medborgarnas attityder till socialförsäkringarna Det finns en viss indirekt kunskap om vilket försäkringsskydd medborgarna efterfrågar genom de attitydundersökningar som görs återkommande . Som framgår av en underlagsrap- port till kommittén pekar de flesta indikatorer mot att den offent- ligt finansierade välfärdspolitiken fått ett allt starkare stöd sedan mitten av 1980-talet.7 En klar och ökande majoritet av den svenska befolkningen anser att skatterna som går till sjuk- och hälsovård, stöd till äldre och skolan bör öka. Det finns inte något stöd för att förändra finansieringen av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. En klar majoritet anser att försäkringarna även fortsättningsvis ska betalas genom skatter och arbetsgivaravgifter. Det finns inga tecken på någon sviktande betalningsvilja på det välfärdsstatliga området. Tvärtom har den individuella skattebetalningsviljan ökat , liksom stödet för kollektiv finansiering av social- försäkringarna. Vad säger den beteendeekonomiska forskningen? Annan vägledning om vad som styr efterfrågan och olika val kan numera också hämtas från den moderna beteendeekonomiska forskningen. Enligt den traditionella ekonomiska teorin är männi- skan förenklat uttryckt rationell, självisk och har oförändrade pre- ferenser. Den nya beteendeekonomiska och psykologiska forsk- ningen visar i stället att människor uppvisar en rad orationella egenskaper som kan snedvrida efterfrågan och olika beslut. Männi- skors information är ofta begränsad. Preferenser kan påverkas och förändras över tiden. Vi är både egoistiska och altruistiska.8 Den beteendeekonomiska forskningen, liksom den traditionella ekonomiska forskningen, studerar bl.a. hur människor gör sina val beroende på hur man värderar fördelar respektive risker. Den bete- endeekonomiska forskningen har exempelvis visat att människor ofta är orationella och fattar beslut som de ångrar längre fram. 7Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011c). 8Se bl.a. Ariely, D. (2010), Congdon, W., Kling, J.R., Mullainathan, S., (2011), Kahneman, D. (2013), , ., Levell, P., , I. (2013). flesta har preferenser mot risker. Det innebär att små men säkra vinster föredras framför stora vinster som har en lägre sannolikhet att inträffa. Man väljer det säkra alternativet även om det ger ett mindre värde, dvs. man betalar en premie för att minska osäker- heten. Människor har en påtaglig tendens till förlustaversion, dvs. att vi värderar det vi har mer än det vi kan få eller skaffa oss. Vi påverkas dessutom av omständigheterna när besluten fattas. Män- niskor undviker val där effekterna beskrivs som förluster men väl- jer samma alternativ om resultaten beskrivs som en vinst. Den beteendeekonomiska forskningen har också klart visat att vibedömer val, vinster och förluster efter olika referenspunkter. En förlust eller vinst är olika värd, beroende på vilken inkomst och förmögenhet man har i utgångsläget. Känsligheten för vinster och förluster avtar efter hand som vinsterna eller förlusterna ökar. Allmänna obligatoriska socialförsäkringar får genom denna forskning ett starkt vetenskapligt stöd. Med begränsad information gör medborgarna ofta orationella val. Om valet av försäkringsskydd är fritt, är risken därmed betydande att många ångrar sina beslut att stå oförsäkrade eller ha ett lågt försäkringsskydd.9 Socialförsäkringarna, i likhet med andra försäkringar, syftar till att medverka till ekonomisk trygghet, vilket svarar mot människors förlustaversion. Forskningsresultaten pekar klart på att människor i allmänhet vill undvika stora variationer i inkomster, och är beredda att betala en ganska hög premie för detta. visar den beteendeekonomiska forskningen att vi ofta överskattar små risker men undervärderar måttligt höga sannolik- heter. Både kunskapsbrist och överskattning kan leda till att vissa grupper efterfrågar ett irrationellt omfattande försäkringsskydd. Exempelvis kan välutbildade personer med mycket låga risker för arbetslöshet föredra en generös försäkring. Det kan också innebära att andra efterfrågar en mindre omfattande försäkring, t.ex. genom att underskatta risken för arbetsoförmåga på grund av sjukdom.