sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — beslutade om ett antal förändringar av koldioxid- och energiskatterna, bl.a. med syfte att öka skatternas miljöstyr- ande effekt.15 genomfördes sedan succe- siva skärpningar av koldioxidskatterna för att minska nedsättningar och skärpa den styrande effekten av koldioxidskatten utifrån de utgångspunkter som regeringen redovisat16. Bland annat har kol- dioxidskatten på bränslen som förbrukas för uppvärmning inom industrin utanför den handlande sektorn samt jordbruks-, skogs- bruks- och vattenbruksverksamheter succesivt höjts från av den generella koldioxidskattenivån. Nedsättningar av koldioxidskatten för uppvärmningsbränsle inom vissa sektorer utanför handelssystemet har sänkts ytterligare för att helt slopas ekonomiska vårproposition, (prop. 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254). 15Klimat- och energipropositionerna (prop. 2008/09:162 och 163, samt prop. 2009/10:41). 16Vissa punktskattefrågor med anledning av budgetpropositionen (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10SkU21, rskr.2009/10:122 samt SFS 2009:1495 och 2009:1497). Centrala horisontella styrmedel och strategier Den särskilda nedsättningen av koldioxidskatten för energi- intensiva företag har även slopats. Vissa nedsättningar av skatten från den generella koldioxid- skattenivån kvarstår, men de utsläpp som dessa nedsättningar berör är relativt små. Ett skäl till den minskade nedsättningen av kol- dioxidskatten är att risken för koldioxidläckage har minskat i och med att energiintensiv industri till största delen omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter och därmed inte omfattas av någon koldioxidskatt. En ökad nedsättning av koldioxidskatten för dieselbränsle i jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner beslutades med hänsyn till den utsatta konkurrenssituationen som det svenska jord- och skogsbruket befinner sig i.17 Energi- och koldioxidskatternas miljöstyrande effekt Koldioxidskattens syfte är att styra mot minskade utsläpp av kol- dioxid. Energiskattens syfte var ursprungligen att bidra till finan- sieringen av offentlig verksamhet. har beskattningen fått en mer miljöstyrande karaktär där syftet är att styra använd- ningen och produktionen av energi för att nå miljö- och energi- politiska mål. Inom transportområdet kan energiskatten även sägas internalisera18 övriga externa kostnader, så som vägslitage, buller och olyckskostnader.19 Konjunkturinstitutet20 menar att koldioxidskatten är det vikti- gaste styrmedlet för att nå det svenska klimatmålet och att skatten bör anpassas i den takt som gör att klimatmålet nås medan energi- skatten bör ses som det viktigaste verktyget för att nå energi- intensitetsmålet. De lyfter fram att för att skatterna ska vara kostnadseffektiva krävs att koldioxidskatten är proportionell mot koldioxidutsläppen från fossil förbränning och att energiskatten är proportionell mot bränslets energiinnehåll. De konstaterar att på grund av flertalet undantag och nedsättningar fungerar skattesyste- 17Budgetpropositionen 2015/16:1, (avsnitt 6.20.7). 18En effekt är intern om aktörerna på marknaden (bilisterna, industrins beslutsfattare etc.), i sina beslut beaktar att de orsakar denna effekt. Om effekterna inte beaktas i besluten är effekterna externa. Om de externa effekterna inte beaktas vid t.ex. beslut om transporter leder detta till en överkonsumtion av transporter. En extern effekt kan internaliseras i beslut genom rörliga skatter eller avgifter. Trafikanalys (2016c). 19Se exempelvis (2015b). Centrala horisontella styrmedel och strategier met inte så . Till exempel innebär en högre energiskatt på bensin än diesel en ineffektivitet i styrningen. Motiven till skill- naden i beskattning beror på att diesel i mycket hög utsträckning används av kommersiella fordon (lastbilar och bussar) medan ben- sin huvudsakligen används av hushåll. har flera för- ändringar genomförts som inneburit att nedsättningar och undan- tag från den generella koldioxidskattenivån minskats eller tagits bort. Detta har enligt bidragit till en mer en- hetlig skatt och ökat kostnadseffektiviteten i styrningen.21 Energi- och koldioxidskatterna bedöms ha bidragit till de senaste decenniernas utsläppsminskningar i fjärrvärmesektorn och inom sektorn bostäder och lokaler22. står drivmedel inom vägtransportsektorn för en dominerande del av den beskattade volymen. Framtida förändringar av nivån på skatten kommer främst medföra en priseffekt på drivmedel för vägtransporter och arbetsmaskiner eftersom fossilbränsleanvändningen är låg i övriga sektorer.23 Samlad bild av vilka utsläpp av växthusgaser som har ett pris på utsläpp En stor del av de nationella utsläppen av växthusgaser har ett pris på utsläpp, antigen genom koldioxidskatten eller genom priset på utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. De utsläpp som varken ingår i handelssystemet eller omfattas av kol- dioxidskatten är främst utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid, bland annat diffusa utsläpp från jordbruket (metan och lustgas) och användning av lösningsmedel (f-gaser). Nedsättningarna av koldioxidskatten har successivt fasats ut efter beslut och är relativt likformig. De nedsättningar som kvarstår motiveras av konkurrensskäl. Den stora skillnaden i prissättning av utsläpp finns i stället gentemot de utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter som har ett betydligt lägre pris för utsläpp jämfört med koldioxidskatten. 21Konjunkturinstitutet (2015b), (2012). 23Naturvårdsverket (2012d). Centrala horisontella styrmedel och strategier Figuren nedan visar storleken på utsläpp av växthusgaser för olika verksamheter och vilka verksamheter som möter ett pris på utsläpp genom koldioxidskatten eller genom handelssystemet. Figuren visar att den generella koldioxidskatten gäller för uppvärm- ningsbränslen i hushåll och lokaler, fjärrvärmeproduktion utanför den handlande sektorn, drivmedel för vägtrafik och vissa typer av arbetsmaskiner. Av figuren framgår även att de verksamheter som inte möter ett pris på utsläpp genom vare sig den svenska koldioxidskatten eller handelssystemet är relativt små, undantaget jordbrukets utsläpp av lustgas och metan. Centrala horisontella styrmedel och strategier Källa: Redovisning av skatteutgifter (Skr. 2013/14:98). *Utsläppen är baserade utsläppsstatistik, koldioxidskattenivå 2015. Kopplingen mellan koldioxid- och energiskatterna och priset på drivmedel Koldioxidskattens syfte är att prissätta utsläppen av koldioxid och därmed bidra till att satta klimatmål nås på ett kostnadseffektivt sätt. Utredningen om en fossilfri fordonsflotta, SOU 2013:84, Centrala horisontella styrmedel och strategier () lyfter fram att skatterna på bensin och diesel- bränsle är problematiska i vissa avseenden då det är den samlade kostnaden för de fossila bränslena som har betydelse för aktörers agerande och möjligheten för fossilfria drivmedel att introduceras på marknaden. Utredningen konstaterar att beskatt- ningen inte har spelat någon större roll för månatliga variationer i priset vid pump som nästan helt styrs av förändrade råoljepriser och valutakursförändringar. Det är dock viktigt att i detta samman- hang tillägga att den samlade beskattning av drivmedel som kol- dioxid- och energiskatterna utgör, också har en styrande effekt på t.ex. i olika aktörers val av fordon. En effektivare fordonspark leder till att den miljöstyrande effekten av energiskatten minskar En framtida alltmer effektiv fordonspark och en ökad introduktion av elbilar får till följd att drivmedelskostnaderna per kilometer minskar. Detta kommer med stor sannolikhet att ge upphov till betydande rekyleffekter i form av ökad trafik vid oförändrade styr- medel. FFF-utredningen24 konstaterar att personbilarnas bränsle- förbrukning minskar i betydligt snabbare takt än deras externa kostnader, särskilt vad gäller energieffektiva person- bilar. Det innebär att internaliseringsgraden sjunker , dvs. de bär inte sina miljökostnader. Det gäller särskilt för dieselbilar i tätortstrafik och för godstransporter med tung lastbil.25 Utredningen pekar också på att i en situation när fordonen går på el är inte längre de direkta emissionerna något problem för klimatet. Indirekta emissioner från produktion av el, infrastruktur- hållning samt produktion och underhåll av fordon kan dock ge upphov till betydande utsläpp och klimatpåverkan. Trafiken ger även upphov till andra externa effekter i form av påverkan på miljö, hälsa och trängsel. Styrmedel behöver riktas även mot dessa externa effekter. Utredningen menade att för både lätta och tunga fordon är avståndsbaserad vägslitageskatt, differentierad utifrån bilens och vägens egenskaper, ett mera träffsäkert sätt att beskatta dem för de 24Utredningen på väg (SOU 2013:84), s. 624. 25Se även Trafikanalys (2016c). Centrala horisontella styrmedel och strategier kostnader som deras användning ger upphov till än att höja energi- skatten. Utvecklingen mot allt mer effektiva fordon och övergången till elfordon och användning av biobränsle innebär även att statens intäkter från energi- och koldioxidskatter från transportsektorn kommer att minska kraftigt.26 Befintliga förslag till förändring av styrmedel Koldioxidskatten bör utvecklas så att den bidrar till den önskade utsläppsminskningen mot det långsiktiga klimatmålet Den nuvarande inriktningen i den svenska klimatstrategin är att koldioxidskatten ska utvecklas så att den ger den önskade utsläpps- minskningen mot klimatmålet 2020. föreslog i sitt underlag till en färdplan för ett utan klimatutsläpp 205027 att denna inriktning bör förlängas och gälla även efter 2020 mot nettonollutsläpp och de mer specifika mål som bör läggas fast för att uppnå önskvärd långsiktig kostnadseffektivitet i åtgärderna. Geografiskt differentierade infrastrukturavgifter för tunga last- bilar, och även för lätta fordon, bör utredas enligt Natur- vårdsverket. Skattepaket för att förbättra styrningen av vägtransporter FFF-utredningen28 föreslog att energiskatten på diesel skulle höjas för att utjämna den sammanlagda drivmedelsskatten (koldioxid- skatt och energiskatt) mellan bensin och diesel. En risk med en ensidig svensk höjning är snedvridande konkurrenseffekter mellan utländsk och svensk lastbilstrafik och s.k. grannlandstankning, dvs. att delar av den tunga trafiken väljer att tanka utanför gränser. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att en avstånds- baserad vägslitageskatt med restitution, dvs. återbetalning, av delar av drivmedelsskatten till lastbilsföretagen som tankar i , bör Fossilfrihet på väg (s. 627). 27Naturvårdsverket (2012d). Fossilfrihet på väg (s. 624). Centrala horisontella styrmedel och strategier Motiv till förslaget var att energiskatten på drivmedel styr på ett mer kostnadseffektivt sätt om den ligger på samma nivå för alla drivmedel. Utredningen konstaterade också att ytterligare skatte- och avgiftshöjningar på drivmedel kan vara motiverade av andra skäl än klimatpåverkan, främst att tung trafik inte betalar för sina externa effekter (se resonemang ovan). Utredningen lyfte även fram att en avståndsbaserad vägslitage- skatt troligen kommer att behövas även för lätta fordon och föreslog att den långsiktiga beskattningen av vägtrafiken bör ut- redas. Motivet till förslaget var att effektivare fordon och elfordon kommer innebära lägre körkostnader som sannolikt kommer leda till rekyleffekter i form av ökad trafik. De menade att utan ytter- ligare styrmedel kommer sannolikt en stor del av effekten av de åtgärder som görs lokalt för att stimulera användning av alternativ till bil i form av stadsutveckling, förbättrad kollektivtrafik och ökad möjligheter att gå och cykla ätas upp av en ökad biltrafik. Utredning om avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar Regeringen har tillsatt en utredning som ska lämna förslag på hur en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar, vilken omnämns ovan, kan utformas29. Syftet är att den tunga trafiken i större grad ska bära de kostnader den orsakar på samhällsekonomin, så som vägslitage och föroreningar. Skatten ska även bidra till att reger- ingens mål om att minska miljöpåverkan från transportsektorn nås, att vissa långväga godstransporter flyttas från lastbil till t.ex. tåg och sjöfart samt ge ökade möjligheter att styra mot mer miljöanpassade lastbilar. Skatten ska omfatta svenska och utländska lastbilar som trafikerar de svenska vägarna. Uppdraget ska redovisas . 29 Direktiv 2015:47 Avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar. Centrala horisontella styrmedel och strategier 6.2.2EU:s energiskattedirektiv bör ändras så att det möjliggör en ökad miljöstyrning av skattesystemet bör fortsatt vara drivande i EU för att ändra energi- skattedirektivet och andra relevanta rättsregler i syfte att öka miljöstyrningen. verkar för att EU:s energiskattedirektiv ska ändras i syfte att öka miljöstyrningen och skapa ett ramverk för beskatt- ningen på unionsnivå (inom ramen för den nationella beskattnings- rätten som kvarstår) som tydligt tar hänsyn till de olika bränslenas inneboende klimat- och energiegenskaper. Regeringen uttalar i budgetpropositionen att om regler för statsstöd och andra EU-rättsakter begränsar möjligheterna för unionen att själva vidta åtgärder och dess medlemsstater att genomföra effektiva klimat- åtgärder bör dessa ses över och moderniseras med utgångspunkt i fördraget och de långsiktiga klimatmålen. Detta gäller t.ex. möjlig- heterna att bedriva ett kostnadseffektivt arbete med att utveckla miljöskatter och andra ekonomiska styrmedel.30 Det är viktigt att även verkar för att minska riskerna för ytterligare snedvridningar på europeiskt nivå, t.ex. vad gäller subventioner till fossila bränslen samt vad som anförs enligt ovan om biobränslens olika egenskaper. 30 Budgetpropositionen 2015/16:1, (6.19). Centrala horisontella styrmedel och strategier Energiskattedirektivet sätter ramarna för beskattning och möjligheter till nedsättning Skattereglerna är anpassade till energiskattedirektivet.31 Grundregeln i direktivet är att bränslen ska beskattas, oavsett om bränslet är av fossilt ursprung eller har framställts av biomassa. Direktivet ger dock medlemsstaterna rätt att helt eller delvis tillämpa skattebefrielse för bland annat produkter som framställts av biomassa. Ett förbehåll för skattebefrielsen är att den inte får medföra någon överkompensation för merkostnaderna för framställning av de aktuella biobränslena i förhållande till de fossila bränslen de ersätter.32 En ytterligare förut- sättning för skattelättnad är att bränslet omfattas av ett hållbarhets- besked och ett anläggningsbesked enligt lagen (2010:598) om håll- barhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen.33 Kravet på hållbarhet grundar sig på krav i det så kallade förnybartdirektivet34 om att biodrivmedel samt flytande biobränslen för uppvärmnings- ändamål måste uppfylla fastlagda hållbarhetskriterier för att få ges finansiellt stöd. I tillämpas skattelättnader för bränslen som framställts av biomassa. Hur stor skattelättnaden är varierar mellan olika bio- drivmedel.35 Generellt gäller att koldioxidskatten är helt nedsatt medan nedsättningsgraden för energiskatten varierar. 31Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskaps- ramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51). 16.1 och 3 i energiskattedirektivet. 333 kap. och 3 a kap. lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. 34Artikel 17.1 c i och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, , s. 16). 35Se 7 kap. 3a–4 §§ lagen (1994:1776) om skatt på energi. Centrala horisontella styrmedel och strategier 6.2.3EU:s system för handel med utsläppsrätter bör skärpas bör driva på för en skärpning av EU:s system för handel med utsläppsrätter, utöver kommissionens förslag till reviderat direktiv, främst genom att den takt som taket i systemet sänks med skärps ytterligare. Skärpningen behöver genomföras på ett sätt som inte leder till ökad risk för koldioxidläckage. Beredningen lyfte i sitt betänkande om ett klimatpolitiskt ram- verk36 upp att det kommer att krävas en mer omfattande taksänk- ning inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, utöver den sänkningstakt som antagits för att klimatmålet till 2030 ska kunna nås. Beredningens förslag till mål för utsläppsminskningar i har som en utgångspunkt att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i . bör därför agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling. Inom EU behöver framför allt den takt som taket i systemet för handel med utsläppsrätter sänks med skärpas ytter- ligare. bör driva på för en sådan utveckling. Det finns även andra kompletterande sätt att skärpa handels- systemets funktion, men beredningen väljer att inte gå in på dessa frågor i detalj i detta betänkande. En skärpning av taksänkningstakten till för hela perioden mellan 2020–2050 skulle exempelvis kunna bidra till att EU når den övre delen av det intervall om 80–95 procents minskning av utsläppen av växthusgaser till 2050 jämfört med som antagits som långsiktigt klimatmål inom EU. Om handels- systemet taksänkning inte skärps ytterligare till 2030, jämfört med den skärpning av taksänkningstakten som antagits37, kom- mer taket behöva sänkas i en snabbare takt därefter. 36Ett klimatpolitiskt ramverk för (SOU 2016:21). den 23/. Centrala horisontella styrmedel och strategier Utgångspunkten för beredningens förslag är alltså att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i . Världen är långtifrån denna situation och det finns också skillnader i det sätt man i olika delar av världen väljer att utforma de styrmedel som träffar exempelvis den energi- och koldioxidintensiva industrin, när länder skärper sin klimatpolitik. Sådana skillnader kan komma att finnas kvar även . En skärpning av handelssystemet behöver därför genomföras så att förändringen inte bidrar till att konkurrensutsatt industri succes- sivt flyttar sin verksamhet till länder utanför EU, till exempel genom att de nya investeringar som görs sker utanför . Beredningen är medveten om att de utvärderingar som gjorts av vilken påverkan handelssystemet, som det utvecklats hit- tills, har haft på företagens konkurrenskraft inte har kunnat påvisa några negativa effekter.38 Beredningen anser att den ovan beskrivna situationen även förstärker argumenten för att det behöver införas kompletterande, stödjande styrmedel för främst processindustrin i handelssystemet, till exempel inom närings- och innovations- politikens ram i , för att bidra till utveckling och demonstra- tion av ny ännu inte kommersialiserad teknik, se avsnitt 6.3 nedan. Beredningen vill inte införa dubbelstyrning i form av nationella koldioxidskatter, riktade mot industrin i den handlande sektorn. Det behöver däremot utvecklas teknik som förmår bidra till att sänka utsläppen till låga nivåer för att taksänkningstakten i EU:s system för handel med utsläppsrätter ska kunna skärpas och syste- met ska kunna fungera som styrmedel mot långsiktiga klimatmål. 38 Arlinghaus, J. (2015). Centrala horisontella styrmedel och strategier EU:s system för handel med utsläppsrätter39 startade och är en viktig del i för att reducera utsläppen inom unionen. Systemet omfattar utsläpp från anlägg- ningar för produktion av el och värme och från energiintensiv industri samt från flyg inom det europeiska samarbetsområdet (EES). Utsläppen från svenska anläggningar i handelssystemet mot- svarade av de totala utsläppen av växthusgaser i –201240. Utsläppen kom till från industrianläggningar och till från el- och fjärrvärme- anläggningar. Systemets fortsatta utveckling har därmed stor be- tydelse för de framtida utsläppen i . Kommissionens förslag till revidering av direktivet presenterade kommissionen en översyn av handelssystemet i enlighet med Europeiska rådets slutsatser från oktober 2014.41 I översynen föreslås förändringar i handelssystemet för perioden –2030. Följande förändringar i handelssystemet föreslås: Det totala antalet utsläppsrätter ska minska för att uppnå utsläppsminskningar på inom handelssystemet till 2030. Andelen utsläppsrätter för auktionering i systemet ska vara den- samma efter 2020, dvs. Fri tilldelning av utsläppsrätter ska ges till de sektorer som löper störst risk för så kallat koldioxidläckage. 39Europaparlamentets och Rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG. 40Ds 2014:11, s. 42. 41Förslag till och rådets direktiv om förändring av direktiv /87/EG för att stärka kostnadseffektiva utsläppsminskningar och investeringar i tekniker med låga utsläpp. Centrala horisontella styrmedel och strategier Sektorer som anses vara utsatta för avsevärd risk för koldioxid- läckage föreslås få fri tilldelning upp till riktmärket medan sektorer som inte anses vara utsatta får tilldelning . Riktmärket för fri tilldelning kommer successivt att skärpas. Dessutom har beslut om att en så kallad marknadsstabilitetsreserv (MSR) ska införas i handelssystemet . Införandet av MSR inne- bär att det totala antalet utsläppsrätter på marknaden ska beräknas och publiceras av kommissionen . Reserven innebär ingen egentlig förändring av utsläppstaket eller ambitionsnivån i handels- systemet. Maxtaket för utsläpp från handelssystemet är oförändrat. Överskottet av utsläppsrätter i handelssystemet är mycket stort och priserna för utsläppsrätterna är därmed mycket låga. Beslutet om att inrätta en marknadsstabilitetsreserv kan urhol- kas på grund av att en särskild reserv nu föreslås inrättas för fri till- delning till nya deltagare och för anläggningar som signifikant ökar sina produktionsnivåer. Denna reserv skapas med hjälp av 250 miljoner utsläppsrätter från marknadsstabilitetsreserven av de outnyttjade utsläppsrätter som inte delades ut gratis i –2020. Reserven minskar risken för att den fria tilldelningen till särskilt konkurrensutsatt industri kommer att behöva skäras ned ytter- ligare utöver den föreslagna successiva skärpningen av riktmärkes- tilldelningen –2030. Reserven kommer också att fyllas på med utsläppsrätter som inte delas ut gratis på grund av låga produktionsnivåer eller för att en anläggning stänger i perioden . Med en taksänkning på kommer EU inte att kunna minska utsläppen med (på ett kostnadseffektivt sätt). Efter förs därför diskussioner om att skärpa kommissionens förslag för att nå 1,5 gradermålet. Ett förslag för att höja ambitionsnivån är att skärpa den linjära reduk- tionsfaktorn. En skärpning av taksänkningstakten till för hela perioden mellan 2020–2050 skulle kunna bidra till att Centrala horisontella styrmedel och strategier EU i stället når den övre delen av det intervall om 80–95 procents minskning av utsläppen av växthusgaser till 2050 (jämfört med ), som antagits som långsiktigt klimatmål inom EU. Ett annat sätt att höja ambitionsnivån är att delar av de utsläppsrätter som hamnar i MSR tas bort från reserven. Om handelssystemets taksänkning inte skärps ytterligare till 2030, jämfört med den skärpning som antagits, kommer taket behöva sänkas i en snabbare takt därefter. Det kommer dess- utom krävas en mer omfattande taksänkning om systemet på även ska ge incitament till åtgärder i form av till exempel bio- CCS. 6.3En närings- och innovationspolitik med klimatinriktning Huvudinriktningen i svensk näringspolitik bör vara att skapa förutsättningar för en hållbar ekonomisk tillväxt och för- nyelse. Avgörande för möjligheterna att åstadkomma detta är en ekonomi i balans och goda förutsättningar för befintliga företag samt nyföretagande. Stat och kommun har ofta spelat en avgörande roll i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknik- skiften.42