sou · H4B392 · 2016-12-20 00:00:00 — (2016) har förtydligat att ett grundläggande steg för att kunna arbeta med personer som är eller riskerar att invol- veras i våldsbejakande extremism, är att känna till vilka strömningar som finns i lokalsamhället; vilka grupperingar är aktiva, var håller de till, vilka mötesplatser och träffpunkter finns där personer i extre- mistgrupper kan träffa andra unga och få med dem i miljön? Detta innebär att ett ungdomsperspektiv är viktigt för den lokala kartlägg- ningen. Med god lokalkännedom skapas också förutsättningar för exempelvis att få kontakt med föreningar, trossam- fund eller andra organisationer. Det gäller också att fånga upp orostecken, som känsla av otrygg- het och bristande tillit till samhällets institutioner, diskriminering och att grupper utesluts ur gemenskapen (2016). Dessa faktorer är i hög grad relevanta för att slå vakt om social hållbarhet och i förlängningen motverka våldsbejakande extremism. Det finns få statistikkällor för att fånga upp den våldsbejakande extremisms omfattning, struktur och brottslighet. Mest kartlagd och tillgänglig är uppgifter om vit makt-miljön genom organisa- tionen , som publicerar uppgifter ner till kommunnivå. Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde hetspolisen och i någon mån följer upp extre- mistmiljöerna, men dessa uppgifter avser underrättelseinformation som dels är skyddad av sekretess, dels inte behöver vara kvantitativ eller på annat sätt av sådant slag att den passar för lokala förhåll- anden. Av kriminalstatistiken framgår anmälda brott samt personer lagförda för brott. Däremot går det inte att utläsa vilka brott som har extremistiska motiv. Vissa brott räknas visserligen som så kallade terrorbrott, men dessa är av så allvarlig art och därmed så få att de långtifrån kan ge en representativ bild av den våldsbejakande extremismens utbredning. Det finns hatbrottsstatistik som bygger på uppgifter från polisanmälningar och enkäter (Brå 2016:15). Många hatbrott behöver dock inte ha sin grund i våldsbejakande extremism. Det är därför en utmaning att ta fram en lägesbild, men sam- tidigt är styrkan att det görs lokalt och att det i lokalsamhället finns kunskap om extremistmiljöerna. Det är främst personer från SSPF- forum (skola, socialtjänst, polis, fritidsverksamhet) och Säkerhets- polisen som varit delaktiga i att ta fram lokala lägesbilder, enligt intervjuer som Samordnaren genomfört (Samordnaren 2016d). Även lokala råd för trygghetsfrågor och lokala brottsförebyggande råd har medverkat liksom företrädare för , lokala fastig- hetsbolag, trossamfund, kommunens fältverksamhet och bibliotek. En statistikkälla av mer allmänt slag för att fånga ungas situation i lokalsamhället är , som tas fram av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. av kommunerna anger i enkätundersök- ningen att det inte förekommer någon våldsbejakande extremism inom det egna området, men man kan på goda grunder anta att det på vissa håll finns en problematik även om den inte har kommit upp till ytan. Den slutsatsen bekräftas av intervjuer som Samord- naren låtit göra, där det kommit fram att lokala problem trätt fram när intervjupersonerna genomgått utbildning och sett den egna kommunen med ”nya glasögon” (Samordnaren 2016d). är ett viktigt stöd för att ta fram en lokal lägesbild. arbete ska vara underrättelsestyrt, vilket förutsätter kartläggningar (jfr Brå 2011:13, Brå 2016). I och med den nya polisreformen har det lokala perspektivet särskilt be- tonats. är också en viktig aktör i lokala brotts- förebyggande samverkansforum. Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde Från kommunallagens perspektiv ligger det i kommunmedlem- marnas intresse att motverka våldsbejakande extremism. För kom- munernas del finns också några bestämmelser som indikerar behovet av kartläggningar och lokala lägesbilder, som socialtjänstlagen. Det i vid mening förebyggande perspektivet är grundläggande för social- tjänsten (prop. 1979/80:1, s. 136). ska göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen (SoL 3 kap. 1 §). ska i samarbete med andra samhällsorgan, organisa- tioner, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen (SoL 3 kap. 1 §). Vidare ska medverka i samhälls- planeringen (3 kap. 2 §). Det förutsätter att sociala förhållanden och problem dokumenteras och att sambanden mellan sociala problem och samhällsstruktur belyses (m.fl. 2015). För att kunna erbjuda grupper och enskilda hjälp, ska också bedriva uppsökande verksamhet (2 kap, 1 § SoL). Förutom att ska ta tag i de problem som kommer upp, är en lokal lägesbild över den våldsbejakande extremistsituationen ett viktigt hjälpmedel för att kunna agera, framför allt för att motverka att personer dras in i våldsbejakande extremism eller för att underlätta utträde ur sådana miljöer. Även om begreppet lägesbild inte uttryckligen nämns, antyder de redovisade lagrummen att för att kunna uppfylla lagstiftningens krav, så måste ha någon form av lägesbild över de sociala förhållandena i kommunen. I denna bör innefattas enskilda som är på väg in i eller redan befinner sig i våldsbejakande extre- mistmiljöer. Det ligger i linje med uppsökande verk- samhet att erbjuda enskilda sin hjälp (3 kap. 4 § SoL). Inte minst gäller det också att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och miss- förhållanden inom område rörande unga (3 kap. 3 a § SoL). Vid sidan av socialtjänstlagen finns även annan reglering som pekar i riktning mot en lägesbild. Lagen om kommuners och lands- tings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, syftar till att kommuner ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred (1 kap. 1 §). Kommuner ska analysera vilka extraordinära hän- delser i fredstid som kan inträffa och hur dessa händelser kan på- Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde verka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys (2 kap. 1 §). Den ska i sin tur ligga till grund för en plan för hur extraordinära hän- delser ska hanteras. Visserligen tar denna lag sikte på olyckor och andra liknande extraordinära situationer, inbegripet de extraordinära situationer som våldsbejakande extremism riskerar att åstadkomma. Erfaren- heten är dock att lagstödet ger en möjlighet att förena aktörer som vanligtvis inte sitter ner tillsammans och resonerar runt de risker som påverkar även social hållbarhet, och som beskrevs i kapitel 6 i anslutning till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Även om den nämnda lagen på de flesta håll knappast har tolkats på ett sådant sätt att risk- och sårbarhetsanalyser ska omfatta även sociala risker, bedömer Samordnaren att en förändring är på gång (MSB 2014). Det får anses vara en naturlig utveckling att sociala risker innefattas, eftersom frågor om social hållbarhet synes få allt större betydelse (2015). Om Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap ges det nationella samordningsansvaret, som samordnaren föreslagit, är det rimligt att sociala risker får ett större genomslag i risk- och sårbarhetsanalyserna. Även i det lokala brottsförebyggande arbetet används läges- bilder. På många håll i landet har polismyndigheten och kommunen träffat samverkansöverenskommelser. finns också i åtskilliga kommuner lokala brottsförebyggande råd eller liknande samverkansorgan för att öka tryggheten och förebygga brott. En lägesbild kan tas fram tillsammans med polisen och vara ett led i kommunens samverkansöverenskommelse med polisen (Brå 2016). En särskild skrift har getts ut av , och Kommuner och Landsting som handlar om samverkan, och hur lägesbilder tas fram (Brå 2016). Det finns ingen särskild lagstiftning om lokal samverkan och läges- bilder, utan det får anses vara ett naturligt utflöde av det samarbete som ofta sker mellan kommuner och (exempel- vis 4 § polislagen). Som nämnts ligger en lägesbild också i linje med uppdrag att arbeta underrättelsestyrt och lokalt. Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde Nära knutet till lägesbilden är en handlingsplan som baseras på de lokala förhållandena. Enligt den nationella strategin ger en hand- lingsplan en tydlig ansvarsfördelning och struktur på arbetet på lokal nivå (Samordnaren 2016a). Denna inbegriper de samverkande aktörer som identifierats. Inte minst civilsamhällets föreningar och trossamfund kan spela en viktig roll eftersom de möter många unga människor. Ett sätt att få unga delaktiga i handlingsplanen är att arbeta med enkäter, ordna workshops och engagera ungdomsråd. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor arbetar med att ta fram ett vägledningsmaterial för kommuner som vill utveckla sitt arbete med kunskapsbaserad ungdomspolitik. Den högsta politiska nivån ska stå bakom handlingsplanen för att ge kraft och legitimitet till det arbete som bedrivs. I handlings- planen bör gränsen mellan kommunens, och andras ansvar tydliggöras. Det bör inte möta något hinder mot att arbetet med handlings- planer genomförs tillsammans med närliggande kommuner som kanske delar den lokala problematiken. Många kommuner är små och kan dra stor nytta av att samarbeta med andra kommuner. Det gäller både lägesbild och handlingsplan. På det sättet kan regionala samarbeten uppstå. Olika samarbetsformer kan också innebära att man blir mer effektiv. Enligt den refererade enkätundersökningen har omkring 60 pro- cent av kommunerna en handlingsplan eller är på väg att ta fram en sådan (Samordnaren ). Drygt en tredjedel av kommunerna har genomfört relevanta utbildningsinsatser, vilket brukar vara ett in- slag i handlingsplanen. Av Samordnarens många kontakter framgår att det finns en risk att arbetet mot våldsbejakande extremism kan mötas av motstånd, eller av hot och andra former av otillåten påverkan (Brå 2016:13, som innehåller referenser till en rad undersökningar). kan det betecknas som en lågintensiv terror, där syftet ofta är att åstad- komma passivitet. Tjänstemän på lokal nivå har uttryckt rädsla och det finns en uppenbar risk för självcensur, det vill säga att vissa frå- gor undviks eftersom personer eller arbetsgrupper befarar att åtgär- der kan leda till otillåten påverkan. Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde Som tidigare nämnts är det ett led i det lokala demokratistärk- ande arbetet att slå vakt om de kommunala verksamheternas inte- gritet och att motverka olika former av otillåten påverkan, från våld till korruption. De som arbetar aktivt med att motverka våldsbejak- ande extremism ska känna arbetsgivarens stöd och det ska också finnas en beredskap att sätta in åtgärder. Inte heller förtroende- valda är förskonade från otillåten påverkan utan behöver stöd (Brå 2015:23). Detta är också en sida av handlingsplanen. På samma sätt som för lägesbilden får det anses vara av allmänt intresse och inom ramen för den kommunala kompetensen att ta fram en handlingsplan mot en demokratihotande brottslighet. Som kommer att framgå finns också några specifika lagstöd, samt exem- pel på rutiner, som talar för att handlingsplaner ska tas fram. Det finns inga uttryckliga regler om att på över- gripande nivå ska ta fram en handlingsplan. I linje med vad som har sagts om lägesbilden, går det emellertid knappast för att leva upp till sitt ansvar utan att ta fram handlingsplaner, som i vart fall täcker valda delar inom det sociala fältet. Exempelvis ska aktivt delta i samhällslivet (1 kap. 1 § SoL)och ha det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver (2 kap. 1 § SoL). Vidare ska göra sig väl för- trogen med levnadsförhållandena i kommunen samt i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen. Till det kommer att informera om (3 kap. 1 § SoL), bedriva uppsökande verksam- het. Tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs, ska uppmärksamma och verka för att unga inte vistas i miljöer som är skadliga för dem (5 kap. 1 § SoL). Enligt vad Samordnaren inhämtat har många kommuner fått upp ögonen för vikten av att arbeta tidigt och förebyggande. Till följd av resursbrist, nya uppdrag och prioriteringar har det funnits en utveckling där mycket kraft har lagts ned på den ärendestyrda myndighetsutövningen på bekostnad av det långsiktiga och struk- turellt förebyggande arbetet. Erfarenhetsmässigt har dock en sådan Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde utveckling visat sig vara både ineffektiv och kostbar. Det är därför som trenden nu går mot ett ökat förebyggande fokus. Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ställer krav på både en risk- och sårbarhetsanalys och en plan på hur kommu- nen ska hantera sådana händelser (2 kap. 1 §). När det gäller sociala risker går det inte alltid att peka ut vem som är ägare till riskreducerande åtgärder. Därför bör en riskanalys för social hållbarhet i vilken även våldsbejakande extremism ingår, vara en god grund att stå på när en lokal handlingsplan tas fram (jfr 2015). På liknande sätt som , inte sällan tillsammans med kommunen, tar fram en lägesbild ligger det ofta någon form av handlingsplan i dess förlängning. Som tidigare nämnts bör det kunna ses som ett utlopp av polislagen. I den överenskommelse direktiven hänvisar till mellan regeringen och allianspartierna sägs att kommunerna har ett ansvar för ett strukturerat och konkret arbete med att förebygga grundorsakerna till radikalisering och rekrytering till våldsbejakande grupper (dir. 2016:43). I den nationella strategin mot våldsbejakande extremism uttalas att varje kommun bör ha en utpekad funktion för att sam- ordna arbetet mot våldsbejakande extremism (Samordnaren 2016a). Skälet är att den nationella samordnaren tidigt identifierade att det saknades ett sammanhållet ansvar för att använda och styra lokala resurser vid problem med våldsbejakande extremism (Samordnaren 2016b). Inte heller togs något ansvar för att ge stöd till personer som ville lämna sådana miljöer eller till anhöriga. I grund och botten är det samma motiv till varför det behövs en samordning på nationell nivå. Skillnaden är att lokalt kommer man i kontakt med individ- ärenden, medan den nationella samordningen är av mer övergripande natur. Som nämnts har en viktig uppgift under de som Samordnaren verkat varit att besöka i stort sett samtliga kom- muner och därmed bland annat argumentera för vikten av lokala samordnare. har samtliga kommuner kontaktpersoner och det Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde finns också kommuner med särskilda samordnare. I mindre kom- muner är det rimligt att samordningsfunktionen är en tillikauppgift. I vissa lägen bör det vara aktuellt att kommuner har en gemensam samordningsfunktion, exempelvis om två kommuner har tätorter som vuxit samman eller ligger nära varandra och där extremist- miljöer tydligt går över kommungränsen. Små kommuner kan också ha behov av att dela på resurserna. Det centrala är att det finns någon som har ansvaret och utgör kontaktpunkt, både internt och externt. Den kommunala samordnarens uppgift är följaktligen att vara kommunens kontaktyta mot den nationella samordnaren och andra aktörer (Samordnaren 2016b). Främst är det skola, fritidsverksamhet och socialtjänst som utgör kontaktpunkter. Utanför den kommunala verksamheten är det , Kriminalvården (frivården) och sjukvården, vilka är samverkanspartner i sociala insatsgrupper (SIG), i arbetet inom skola-socialtjänst-polis-fritid (SSPF) och i lokala brottsförebyggande råd. Till detta kommer lokala organisa- tioner i civilsamhället som föreningar och trossamfund som genom deras förankring och förtroendekapital kan ha goda förutsättningar att nå ut till särskilda målgrupper. Det kan även gälla privata aktörer som bostadsbolag, parkeringsbolag och bevakningsföretag samt även forskare som kan ge kunskap om lämpliga metoder. De kommunala samordnarna sammankallar nyckelpersoner, ko- ordinerar arbetet mot våldsbejakande extremism och tar initiativ till utbildning om våldsbejakande extremism och hur den kan motver- kas. Samordnaren medverkar till att ta fram lägesbilder och hand- lingsplaner. De utbildar och informerar. Vissa ger stöd till anhö- riga, till individer som är på väg in i våldsbejakande extremism eller som vill lämna. Andra samordnare lotsar sådana uppgifter vidare till rätt befattningshavare. Enligt Samordnarens erfarenhet och uppfattning är det därför knappast möjligt för en kommun att bedriva ett sådant uttalat strukturerat arbete utan att ha en särskilt utpekad samordnings- funktion, särskilt inte som det är många aktörer som svarar för olika delar av arbetet. Förutom de dagliga frågorna måste någon också ha kunskap om våldsbejakande extremism och tillräcklig överblick för att medverka till att ta fram och aktualisera en lägesbild och en handlingsplan. I en rapport betonar (2016) behovet av att det ska finnas personer som tar ett särskilt ansvar och håller Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde Det gäller inte minst i kommuner som sällan kom- mer i kontakt med våldsbejakande extremism. från den nationella samordningens perspektiv är det en stor fördel att ha utpekade kontaktytor i kommunerna. För att en sam- ordning ska hållas samman nationellt förutsätts ett lokalt stöd. Till lokala kontaktpunkter är det möjligt att kontinuerligt gå ut med information från den nationella samordningen, och man vet från centralt håll att informationen når rätt person. Genom återkom- mande konferenser och rådslag upprätthålls både kompetens och engagemang. Det gäller också att anordna utbildningar lokalt för att sprida nya rön. Med en samordnare förenklas processen med att ta fram lägesbilder och handlingsplaner. Framför allt underlättas arbetet genom att en samordnare blir en garant för kontinuitet och kvalitet i det löpande arbetet. Internt inom och mellan kommuner bör det också vara en stor fördel med en utpekad funktion. Vid tecken på problem, finns alltid en person till hands med uppgift om att vara ett lokalt stöd och att hjälpa till med samordning. Det ger trygghet och skapar stabilitet. Den lokale samordnarens uppgifter ansluter väl till den natio- nella strategin: demokratistärkande åtgärder, motverka att personer dras in i våldsbejakande extremism och att underlätta för personer att lämna sådana miljöer. I de förhoppningsvis få situationer där det våldsbejakande våldet gått över till att bli polissak, bör samordaren också kunna ha betydelse i kontakterna med och Säkerhetspolisen. Om det som inte får ske ändå inträffar, kan kommunens samord- nare också ha en funktion, både i akuta situationer och i efter- arbetet. Inte minst när det gäller att som spindeln i nätet samla och sprida information. har samordnarens roll både nationellt och på nivå haft sitt fokus på åtgärder innan något inträffar. Det är en naturlig följd av att det extremistiska våldet i från ett strikt krisberedskapsperspektiv sällan tar sig sådana uttryck att det krävs en akut lokal samordning. Sådana situationer inträffar dock, och framtiden är oviss. Därför finns det skäl att ytterligare överväga samordningens uppgifter under och efter en kris. Med andra ord är samordnaren en viktig funktion i framför allt kommunens krisberedskap tillsammans med andra funktioner. Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde Det finns inte något uttryckligt krav för att ha samordnare, utan det är snarare ett praktiskt sätt för organisationer att inrätta befatt- ningar för att tillgodose krav på koordinering. Det har blivit något av ett mode att inrätta tjänster som samord- nare inom många verksamheter, men det bör framför allt ses som uttryck för samhällets komplexitet (jfr 2016). Det finns EU-samordnare, drogförebyggande samordnare, samordnare för kontaktpersoner och ledsagare, socialt ansvarig samordnare, upp- handlingssamordnare, samordnare för frivilliga insatser och integra- tionssamordnare. Samordnarens uppgift är ofta att på lämpligt sätt sammanbinda olika stuprör, som utgörs av raden av funktioner, för- valtningar, organisationer och regleringar. Som nämnts är detta behov också framträdande för att hantera de svåra frågorna kring våldsbejakande extremism. Behovet av en samordnarfunktion kan ses som ett utlopp av de uppgifter kommunen har enligt central lagstiftning som socialtjänst- lagen och skollagen. Till det kommer allmänintresset av att slå vakt om den egna demokratin. I , , och har en fördjupad sam- verkan etablerats i ”kunskapshus” (Samordningen 2016b). Dessa fyra kommuner är både av olika storlek och har också varierande grad av problem med våldsbejakande extremism. Exempelvis är vit makt- miljön stark i medan det i finns problem med islamistisk extremism. Det innebär att de erfarenheter som görs om arbetssätt och metoder kan fungera som modell för andra kom- muner. Kunskapshus är inte en byggnad utan en samordningsfunktion som organiseras av respektive kommun. Till kunskapshusen knyts lokala experter från olika förvaltningar. Kommunerna har särskilt utsedda samordnare mot våldsbejakande extremism och har också tagit fram lägesbilder och handlingsplaner. I något fall har det skett inom ramen för de samverkansavtal som träffat med kommunen. Genom alla experter har kunskapshusen kunnat ge råd och stöd till kommunens övriga verksamhet, till anhöriga Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde som vill motverka att närstående personer träder in i extremist- miljöer och till enskilda som vill lämna sådana miljöer. Kunskapshusen har engagerat en rad funktioner, exempelvis forskare, studieförbund, lokala föreningar, trossamfund, skolperso- nal, fritidsledare, fältassistenter, polis och bostadsbolag. På vissa håll medverkar underrättelseverksamhet med upp- gifter. har fått Samordnarens uppdrag att genom- föra en utvärdering av de fyra kunskapshusen. Ett syfte är att doku- mentera såväl hinder som framgångsfaktorer för kunskapshusens lokala samverkansformer för att arbeta mot våldsbejakande extre- mism. På det sättet kan pilotkommunerna med sina delvis olika val i fråga om organisation, styrning och metodik tjäna som inspiration för landets kommuner. 7.3Demokratistärkande åtgärder i kommunen 7.3.1Demokratifrågor ska alltid beaktas Främja och stärka demokratin Det är givetvis önskvärt att kommunerna på alla fronter strävar efter att främja demokratin. I detta betänkande som handlar om att med demokratin som mål och medel minska utrymmet för vålds- bejakande extremism, finns det behov av åtgärder för att stärka demokratin som har ett snävare fokus. Syftet måste vara att bemöta de problem och utmaningar som kan bidra till utvecklingen av våldsbejakande extremism. Särskilt angeläget är det att nå de indi- vider som riskerar att attraheras av sådan extremism. Det är därför som demokratistärkande åtgärder i preventionspyramiden ligger en bit ovanför den breda basen med demokratifrämjande åtgärder. Givetvis är det svårt att med någon större precision dra en gräns mellan demokratifrämjande åtgärder i allmänhet och de stärkande insatser som indirekt eller direkt förebygger uppkomsten av våldsbejakande extremism. Det kan också finnas olika och sam- tidigt välgrundade uppfattningar om var den gränsen ska eller bör dras. Ett synsätt som Samordnaren intar är att det viktiga inte är att rita ut gränslinjen utan att i stället se det som en levande diskussion om demokratifrågornas betydelse för att motverka våldsbejakande Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde I själva verket kan ett sådant ständigt åsiktsutbyte ses som ett av demokratins fundament. Det demokratifrämjande perspektivet syftar till att skapa goda och jämlika möjligheter för alla medborgare att göra sina röster hörda och att vara delaktiga i demokratin.