sou · H4B336 · 2016-05-16 00:00:00 — För att kunna möta de utmaningar som migrationsverksamheten står inför krävs en effektivare handläggning av migrationsärenden. Enligt utredningens direktiv ska vi belysa hur effektiviteten och servicen i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd kan öka vid ett samarbete med en extern tjänsteleverantör, t.ex. genom nya arbetssätt och tekniska lösningar. Utredningen ska också belysa hur en utläggning av uppgifter till en tjänsteleverantör kan bidra till en fortsatt digitalisering av och utlandsmyndigheternas verksamhet. Ett sätt på vilket man skulle kunna effektivisera verksamheten och öka servicen är genom att ersätta delar av den pappersbaserade och handläggningen av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd med en elektronisk sådan. Ett annat sätt är genom att utveckla ett elektroniskt utbyte mellan berörda myndigheter, exempelvis , utlandsmyndigheterna, migrationsdomstolarna och . Arbetet med att digitalisera migrationsverksamheten och skapa ett elektroniskt utbyte mellan berörda myndigheter är emellertid omfattande och tar . Arbetet förutsätter dessutom att man tar fram gemensamma tekniska lösningar och enhetliga arbetsrutiner för de olika myndigheterna. Ett samarbete med en extern tjänsteleverantör skulle kunna påskynda detta arbete i vissa avseenden. I detta kapitel lämnas en övergripande redogörelse för hur så skulle kunna ske. Fortsatt digitalisering av verksamheten 15.2Hur en extern tjänsteleverantör kan bidra till en digital handläggning Som utredningen har redogjort för i avsnitt 8.2.1. har satsat stora resurser på att utveckla olika e-tjänster i migrationsärenden. är det t.ex. möjligt att i de allra flesta fallen ansöka elektroniskt om uppehålls- och arbetstillstånd i genom att använda . De elektroniska ansökningarna är tänkta att bidra till en mer enhetlig, effektiv och enkel handläggning, bl.a. genom tvingande fält som den sökande måste fylla i utifrån ärendets karaktär och vägledning kring vilka handlingar som ska bifogas ansökan. Vidare kan den utredning som utlandsmyndigheterna ska genomföra bättre anpassas till ett enskilt ärende eftersom elektroniska ansökningar lämnas in till som genomför inledande kontroller och därefter kan instruera utlandsmyndigheten om vilken utredning eller komplettering som krävs. Genom att ansöka elektroniskt slipper sökanden dessutom i ärenden om arbetstillstånd eller studier – helt eller delvis – uppsöka en utlandsmyndighet, vilket i sin tur minskar belastningen på myndigheterna. Trots fördelarna med elektroniska ansökningar och de satsningar som har gjort på olika e-tjänster ansöker många personer fortfarande om uppehålls- och arbetstillstånd i genom att lämna in en pappersansökan på en utlandsmyndighet. Det gäller framför allt i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning där de elektroniska förstagångsansökningarna utgjorde av ansökningarna. Andelen personer som ansökte elektroniskt om uppehållstillstånd på grund av arbete eller studier var emellertid högre, . Vid ett samarbete med en extern tjänsteleverantör skulle denne kunna bidra till en fortsatt digitalisering av utlandsmyndigheternas och verksamhet genom att t.ex. tillhandahålla datorer på tjänsteleverantörens ansökningsmottagningar för de som vill ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd i via webben, men saknar tillgång till dator. Som vi redogjort för i avsnitt 10.2.2 är detta en tjänst som har upphandlat i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Enligt de norska ramavtalen med den externa tjänsteleverantören ska det finnas en dator tillgänglig på tjänsteleverantörens alla ansöknings- Fortsatt digitalisering av verksamheten mottagningar för de som ansöker om uppehålls- och arbetstillstånd i . Härigenom bidrar tjänsteleverantörerna till en digitalisering av den norska verksamheten i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. När en utlänning ansöker om uppehålls- och arbetstillstånd i genom att ge in en pappersansökan till en utlandsmyndighet gör utlandsmyndigheten en utredning i ärendet och skickar därefter handlingarna med kurirpost till , vilket tar och dessutom är kostsamt. När har tagit emot handlingarna skannar verket dessa och sparar dem i sitt ärendehanteringssystem. Först därefter kan ärendet handläggas elektroniskt. Hanteringen av pappersansökningar tar således såväl tid som resurser i anspråk. Vid ett samarbete med en extern tjänsteleverantör skulle denne kunna bidra till en digitalisering av utlandsmyndigheternas och verksamhet i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd genom att ta emot pappersansökningar, mata in relevanta data i ett elektroniskt system, skanna de handlingar som ges in i ett ärende och överföra allt elektroniskt till berörda myndigheter. Detta för dock med sig särskilda krav på informationssäkerhet och innebär inte att tjänsteleverantören bör ges tillgång till it-system. I och med att pappersansökan digitaliseras genom tjänsteleverantörens försorg skulle myndigheterna kunna hantera den som en webbansökan, dvs. låta den gå till för inledande kontroller, varpå verket kan begära en utredning hos utlandsmyndigheten som är anpassad till det enskilda ärendet. Det skulle därmed öka förutsättningarna för enhetligare rutiner. Att pappersansökan och bilagorna digitaliseras redan i samband med inlämnandet innebär också att man skulle kunna överväga om de fysiska handlingarna behöver skickas till med kurir eller om de kan hanteras på annat sätt. Vidare kan det övervägas om ansökningsavgifterna bör föras över elektroniskt från tjänsteleverantören direkt till – på motsvarande sätt som vid en webbansökan – i stället för att sättas in på bankkonto och redovisas hos respektive utlandsmyndighet. Fortsatt digitalisering av verksamheten 15.3Hur en extern tjänsteleverantör kan bidra till ett elektroniskt utbyte mellan myndigheter Informationsöverföringen mellan berörda myndigheter i migrationsärenden, exempelvis , utlandsmyndigheterna, migrationsdomstolarna och , är till stor del fortfarande och pappersbaserad. Utlandsmyndigheterna och arbetar emellertid i system som kan kommunicera med varandra. När det gäller övriga myndigheter som hanterar frågor som rör utlänningsärenden behöver dock uppgifter som t.ex. adress och ansökningsgrund registreras hos varje myndighet separat. Vidare ägnas åt att kopiera, hantera och skanna in olika pappersdokument i myndigheternas it-system. Genom en bättre integration av berörda myndigheters it-stöd skulle samma uppgifter kunna följa med ett ärende genom hanteringen hos de olika myndigheterna, vilket i sin tur skulle kunna ge kortare handläggningstider. Om ansökningarna om uppehålls- och arbetstillstånd med tillhörande bilagor skulle hanteras elektroniskt mellan myndigheterna skulle dubbelregistreringar och onödig pappershantering kunna undvikas. Härigenom skulle myndigheterna kunna spara tid och resurser. Även miljön skulle kunna skonas. Vid ett elektroniskt utbyte mellan myndigheterna skulle uppgifter i ett ärende om uppehålls- och arbetstillstånd kontrolleras och granskas hos den mottagande myndigheten och bara ändras om de skulle visa sig vara felaktiga eller inaktuella, varpå antalet felkällor skulle kunna minska. Därmed skulle kvaliteten på de uppgifter som hanteras och förs vidare till nästa myndighet öka. Genom ett elektroniskt informationsutbyte mellan berörda myndigheter i migrationsärenden skulle man också åstadkomma ett bättre underlag för kunskap, analys och uppföljning inom migrationsverksamheten. Genom en möjlighet att följa ett ärende elektroniskt från en ansökan till verkställigheten av en dom eller ett beslut skulle man kunna ta fram och analysera information på ett sätt som inte är möjligt. På så sätt skulle man skapa förutsättningar för att effektivisera hanteringen av migrationsverksamheten och införa en mer kunskapsbaserad verksamhet. Ett digitaliserat informationsutbyte mellan de berörda myndigheterna skulle dessutom skapa möjligheter till en bättre styrning av och ett effektivare resursutnyttjande i migrationsverksamheten. Fortsatt digitalisering av verksamheten Arbetet med att utveckla det elektroniska utbytet av information mellan de olika myndigheter som i något avseende hanterar migrationsärenden är omfattande och tar . Utbytet förutsätter dessutom ett samarbete mellan flera myndigheter, vilket i sin tur kräver tekniska lösningar och enhetliga arbetsrutiner för de olika myndigheterna. finns inga överenskommelser eller fastställda planer för att åstadkomma ett digitaliserat informationsutbyte med ett gemensamt it-stöd mellan samtliga berörda myndigheter i migrationsärenden. I stället arbetar respektive myndighet i huvudsak med att digitalisera sin egen verksamhet. En extern tjänsteleverantör skulle på sätt som redogjorts för ovan kunna hjälpa till med att ersätta delar av den pappersbaserade och handläggningen av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd, genom att exempelvis föra in uppgifter från en pappersansökan till det elektroniska systemet, kopiera och skanna de handlingar som ges in och överföra dem elektroniskt till de berörda myndigheterna samt tillhandhålla datorer m.m. Härigenom skulle den externa tjänsteleverantören bidra till att digitalisera och utlandsmyndigheternas verksamhet, vilket i sin tur skulle kunna påskynda ett elektroniskt utbyte mellan berörda myndigheter i migrationsverksamheten. 15.4Övriga sätt på vilka en tjänsteleverantör kan öka servicen och effektivisera verksamheten Som utredningen har redogjort för i avsnitt 12.3 tillhandahåller de externa tjänsteleverantörerna ett flertal assisterande och tekniska lösningar för att ta emot ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd som skulle kunna bidra till att öka servicen och bidra till en effektivisering av och utlandsmyndigheternas verksamhet, t.ex. mobila lösningar. De tillhandahåller också faciliteter för intervjuer med de sökande via video. Ovanstående tjänster utförs av externa tjänsteleverantörer på uppdrag av andra stater. Som ett exempel på detta kan nämnas att den tjänsteleverantör som samarbetar med i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd, VFS Global, på Fortsatt digitalisering av verksamheten uppdrag av Home Office1 tillhandahåller den tekniska utrustning och de lokaler som behövs för att genomföra videointervjuer med alla studenter som ansöker om visering till eller euppehållstillstånd i . Intervjuerna med de sökande genomförs av anställda på UK Visas and Immigration (UKVI)2 via videolänk. Vid intervjun får den sökande uppsöka en tjänsteleverantör i utlandet medan personalen på befinner sig i , . Inför intervjun kontrollerar personalen hos den externa tjänsteleverantören identiteten på den som ska intervjuas. Under intervjun ställer personalen på vissa kontrollfrågor till den som intervjuas angående hans eller hennes identitet och kontrollerar även utseende mot de bilder som finns i hans eller hennes personakt. Om det krävs medverkan av en tolk vid intervjun tillhandahålls denne av UKVI. Tolken kan då befinna sig i eller någon annanstans där det finns en säker uppkoppling. Den tjänsteleverantör som UKVI samarbetar med tillhandahåller lokaler och den tekniska utrustningen som behövs för genomförandet av intervjuerna. Tjänsteleverantören bistår dessutom med it-support som intervjuerna pågår. I i finns det plats för 60 personer som intervjuar de sökande . genomfördes cirka 125 000 intervjuer på detta sätt. Utredningen har besökt UKVI:s verksamhet i . Vid samtal med företrädare för uppgav dessa att tjänsten fungerar väldigt bra och att de hade tekniska problem i färre än en procent av alla intervjuer. Enligt uppgift från representanter för VFS Global har företaget inlett diskussioner om liknande tjänster med , och . Ett sätt att effektivisera handläggningen av migrationsärenden, är som utredningen redogjort för ovan, att ersätta delar av den pappersbaserade och handläggningen av migrationsärenden med en elektronisk sådan och skapa ett elektroniskt informationsutbyte 1Home Office är det departement i som har det huvudsakliga ansvaret för frågor om invandring, pass, drogbekämpning, brottsbekämpning, anti-terrorism och polisväsendet. 2UKVI är motsvarighet till . Fortsatt digitalisering av verksamheten mellan de berörda myndigheterna i migrationsärenden. Genom att följa ett ärende elektroniskt från ansökan till verkställighet skulle man också åstadkomma ett bättre underlag för kunskap, analys och uppföljning inom migrationsverksamheten. På så sätt skulle man skapa förutsättningar för att effektivisera hanteringen av migrationsverksamheten och införa en mer kunskapsbaserad verksamhet. Ett digitaliserat informationsutbyte mellan de berörda myndigheterna skulle dessutom skapa möjligheter till en bättre styrning av och effektivare resursutnyttjande i migrationsverksamheten. finns inga överenskommelser eller fastställda planer för att åstadkomma ett digitaliserat informationsutbyte med ett gemensamt itstöd mellan samtliga berörda myndigheter i migrationsärenden. I stället arbetar respektive myndighet i huvudsak på egen hand med att digitalisera sin verksamhet. En extern tjänsteleverantör skulle i detta hänseende kunna hjälpa till med att ersätta delar av den pappersbaserade och handläggningen av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd genom att föra in uppgifterna från en pappersansökan till det elektroniska systemet, kopiera och skanna de handlingar som ges in och överföra dem elektroniskt till de berörda myndigheterna samt tillhandhålla datorer m.m. Härigenom skulle möjligheterna till ett elektroniskt utbyte mellan berörda myndigheter i migrationsverksamheten också påskyndas. De externa tjänsteleverantörerna tillhandahåller ett flertal assisterande och tekniska lösningar för att ta emot ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd, t.ex. mobila lösningar. De tillhandahåller också faciliteter för intervjuer via video. Genom att i förekommande fall använda sig av någon eller några av dessa tjänster skulle man kunna öka servicen till de sökande och bidra till en effektivisering av och utlandsmyndigheternas verksamhet. I utredningsdirektiven anges att utredningen ska föreslå hur verksamheten i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd vid ett samarbete med en extern tjänsteleverantör kan organiseras utifrån nuvarande ansvarsfördelning. I detta kapitel kommer utredningen därför att redogöra för hur ansvarsfördelningen mellan , och utlandsmyndigheterna bör se ut vid en sådan utläggning. Med ansvarsfördelning avser utredningen i detta sammanhang ett utpekande av den eller de myndigheter som ska ansvara för de uppgifter som följer med utläggningen, t.ex. kravställande, avtalstecknande, tillsyn, systemlösningar och personuppgiftsansvar. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att kartlägga och beskriva nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (se vidare avsnitt 3.3). En eventuell förändring av ansvarsfördelningen i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd behandlas således i en särskild utredning. Kapitlet inleds med en övergripande redogörelse för hur ansvarsfördelningen i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd ser ut . Därefter följer en kortfattad beskrivning för hur ansvarsfördelningen ser ut mellan ovan nämnda myndigheter vid ett samarbete med en tjänsteleverantör på viseringsområdet, följt av en redovisning av de lärdomar som man dragit därifrån. Kapitlet avslutas med en redogörelse för utredningens bedömning av hur ansvarsfördelningen mellan , och utlandsmyndigheterna bör se ut i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd vid ett samarbete med en extern tjänsteleverantör. 16.2Ansvarsfördelningen i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd är den myndighet som har det huvudsakliga ansvaret för den generella utlänningskontrollen och som därför enligt 5 kap. 20 § och 6 kap. 5 § UtlL beslutar om uppehålls- och arbetstillstånd. Av 5 kap. 22 § och 6 kap. 7 § UtlL följer att regeringen – eller efter regeringens bemyndigande – får meddela föreskrifter om att andra myndigheter har rätt att besluta om uppehålls- och arbetstillstånd. Enligt 4 kap. 20 § och 5 kap. 8 § UtlF ska en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd av en utlänning som inte befinner sig i ges in till och utredas av en utlandsmyndighet i hemlandet eller i det land där utlänningen annars är stadigvarande bosatt. Av bestämmelserna framgår vidare att en ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som vistas i ska ges in till . Enligt 4 kap. 25 § UtlF får låta en utlandsmyndighet bevilja uppehållstillstånd för högst . Av 5 kap. 13 § UtlF följer vidare att på motsvarande sätt får ge en utlandsmyndighet rätt att besluta om arbetstillstånd. Med stöd av ovan nämnda bestämmelser har delegerat beslutanderätten i vissa ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till utlandsmyndigheterna. Enligt förordningen (2007:996) med instruktion för är verket förvaltningsmyndighet för frågor som bl.a. rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd och visering. Av förordningen framgår vidare att ska bistå utlandsmyndigheterna med verksamhets- och processtöd för handläggningen av frågor inom migrationsområdet. Utöver beredning och beslut i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd ansvarar också för administration, inköp och distribution av tillståndsmärken samt den tekniska utrustningen. har dessutom ansvar för att det finns it-stöd för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna. Verket svarar också för att följa upp utlandsmyndigheternas handläggning och praxis samt att fortlöpande ge råd till personalen vid utlandsmyndigheterna. De grundläggande ramarna för utlandsmyndigheternas organisation framgår bl.a. av om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1), om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10) och andra internationella konventioner. myndigheternas organisation och uppgifter regleras närmare av förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen. Av 3 kap. 2 § i ovan nämnda förordning framgår bl.a. att utlandsmyndigheterna som förvaltningsmyndigheter ska handlägga och besluta i författningsreglerade ärenden. Utlandsmyndigheterna är direkt underställda (). har vidare resursansvaret vad gäller bemanningen av migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna. 16.3Ansvarsfördelningen vid ett samarbete med en tjänsteleverantör på viseringsområdet Som utredningen har redogjort för i kapitel 7 medger viseringskodexen att Schengenstaterna samarbetar med en extern tjänsteleverantör i viseringsärenden. I likhet med flertalet andra Schengenstater har valt att lägga ut vissa uppgifter i viseringsärenden på en extern tjänsteleverantör. baseras samarbetet med en tjänsteleverantör på viseringsområdet på ett ramavtal mellan och en tjänsteleverantör, vilket samtliga svenska utlandsmyndigheter kan avropa tjänster ifrån. I ramavtalet tydliggörs tre svenska parter i samarbetet: (), utlandsmyndigheterna och . är avtalspart och ansvarar för gemensamma krav på tjänsteleverantören. Den utlandsmyndighet som avropar tjänster från ramavtalet tecknar lokala avtal, ansvarar för lokalt anpassade krav och operativt samarbete och tillsyn av verksamheten. ansvarar i sin tur för krav på it-stöd, gemensamma rutiner och informationssäkerhet. Verket är dessutom personuppgiftsansvarig för verksamheten. Den utlandsmyndighet som avropar tjänster från ramavtalet har huvudansvaret för tillsynen av den verksamheten. Tillsynen sker på olika sätt, t.ex. genom kontroller på plats i leverantörens lokaler. kan i vissa fall uppdra åt någon annan, t.ex. en internationell revisionsbyrå, att genomföra en viss aktivitet. Dessutom samarbetar utlandsmyndigheterna normalt också lokalt med andra berörda Schengenstater, i synnerhet kring besök och kontroller på plats i leverantörens lokaler. Syftet med utlandsmyndigheternas tillsyn är att säkerställa att alla krav i avtalet och dess bilagor, inklusive viseringskodexen, uppfylls samt att verksamheten i övrigt bedrivs på ett godtagbart sätt. Genom tillsynen ska utlandsmyndigheterna bl.a. säkerställa att den sökande får god service och att hans eller hennes integritet respekteras och skyddas samt att ärendena handläggs effektivt och rättssäkert. med en tjänsteleverantör i viseringsärenden Erfarenheterna från nuvarande samarbete med en tjänsteleverantör vid mottagande av viseringsansökningar är överlag goda. Servicen och tillgängligheten har ökat, de administrativa uppgifterna och behoven av utrymmen för besökare har minskat och säkerhetssituationen på utlandsmyndigheterna har förbättrats. Att samarbeta med och vara part i ett avtal med ett företag är dock ett åtagande som tillför nya slags arbetsuppgifter och ansvar som myndigheterna annars inte skulle ha haft. Inledningsvis måste myndigheterna skaffa kännedom om företagen på marknaden, vilka ofta är internationella. Dessutom krävs ett noggrant arbete med att definiera de uppgifter som företaget ska utföra och de krav det ska uppfylla samt upphandla och utforma de affärsmässiga villkoren innan ett avtal slutligen kan ingås. Eftersom företaget behöver hantera och sannolikt även överföra data elektroniskt till krävs ett noggrant arbete med att ställa tekniska och it-säkerhetsmässiga krav på leverantören och utföra systemtester. Utöver krav på en fullgod informationssäkerhet behöver också krav ställas på den fysiska säkerheten såsom skalskydd, tillträdesskydd och brandskydd. I samband med att ett samarbete ska inledas på en viss ort krävs dessutom insatser från utlandsmyndigheten för att skapa behövliga lokala rutiner och bidra till att tjänsteleverantörens personal får nödvändig utbildning i relevanta regelverk. Därefter krävs kontinuerlig uppföljning av bl.a. utlandsmyndigheterna och för att säkerställa att företaget lever upp till de villkor som ställts i avtalet. Det kan t.ex. handla om att regelmässigt återkoppla eventuella brister i ansökningar eller registreringar, att utbilda företagets anställda, att kontrollera att kvaliteten på den biometri som tagits upp når upp till ställda krav samt samarbete kring it-lösningar. har, som nämnts ovan, samarbetat med tjänsteleverantörer om mottagandet av viseringsansökningar, inledningsvis genom lokala avtal på respektive ort mellan en tjänsteleverantör och en utlandsmyndighet. gjorde tillsammans med en upphandling som resulterade i ett globalt ramavtal, som utlandsmyndigheterna kan avropa tjänster från. Förekomsten av ett befintligt ramavtal underlättar betydligt för den utlandsmyndighet som vill inleda ett samarbete med en tjänsteleverantör som avtalet säkerställer enhetliga krav och affärsmässiga villkor. Därtill finns det möjlighet till en central uppföljning. Vidare har det utvecklats former och en gemensam vägledning för tillsynen av företaget lokalt. delar erfarenheter och kunskap med övriga Schengenstater som har valt att samarbeta med tjänsteleverantörer och som befinner sig i en liknande situation. Detta samarbete ger en styrka i förhållande till de företag som agerar på marknaden. De nordiska länderna har dessutom inlett ett konkret samarbete kring inspektioner på plats i tjänsteleverantörens lokaler som bl.a. innebär att länderna hjälps åt med inspektioner. Samarbetet ger möjlighet till ett ökat antal inspektioner, också i länder där servicen finns på flera olika orter, något som annars är resurskrävande. har , och utlandsmyndigheterna fått praktisk erfarenhet och kunskap kring att samarbeta med en extern tjänsteleverantör. Även med vetskapen om att ett sådant samarbete för med sig nya uppgifter och ansvarsområden bedöms samarbetet totalt sett föra med sig fördelar som inte går att uppnå på annat sätt. Det är också kostnadseffektivt bl.a. genom att servicen kan öka utan att statens utgifter ökar i samma grad. Som exempel kan nämnas att i numera kan erbjuda service på ett 20-tal orter genom samarbetet med en tjänsteleverantör. I kommer också genom en extern tjänsteleverantör kunna erbjuda service på ytterligare 10 orter.