sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — En starkare betoning av det regionala perspektivet skulle kunna gagnas genom 1024 a–b §§ stiftelseförordningen (1995:1280) och 2a–b §§ lotteriförordningen (1994:1451). Se även prop. 2011/12:31. 104Attefall, S. (2013). Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden ytterligare resurssamordning, där vissa typer av ärenden koncentre- ras till central nivå eller ett mindre antal länsstyrelser. Med ökad koncentration och samordning skulle ärendemängden och övriga arbetsuppgifter knutna till skydd av vattentäkter öka på de utpekade myndigheterna. Det innebär att fler personer kan ar- beta med frågorna på de utpekade myndigheterna, vilket minskar sårbarheten. Förutsättningar skapas även för en effektiv prövning och en enhetlig rättstillämpning. Möjligheten ökar för att starkare betona det regionala perspektivet, där skyddet av vattentäkter kan planeras utifrån ett mer strategiskt sammanhang. Utredningen dis- kuterar nedan några alternativa möjligheter att i ett större regionalt sammanhang bereda och besluta om skydd av vattentäkter. De alternativ som belyses är möjligheten att en central myndighet, vattenmyndighet, miljöprövningsdelegation eller länsstyrelse fattar beslut. Även möjligheten att kommuner fattar beslut behandlas. Utredningens överväganden och förslag behandlas i avsnitt 7.7.4. Havs- och vattenmyndigheten, HaV, har det centrala ansvaret för skyddsformen vattenskyddsområde i mening och det centrala vägledningsansvaret för övriga områdesskydd som syftar till bevarandet av vattenmiljöer eller grundvatten.106 Mot bakgrund av HaV:s utpekade ansvarsområde, kan övervägas om också beslut om inrättande och omprövning kan knytas till myndigheten. Med en sådan ordning kan HaV:s samlade kompe- tens och starka resurser användas för slutlig beredning och beslut inom området. Likformighet i besluten och rättssäkerhet i tolk- ningen av regelverket skulle lättare kunna tillgodoses. Mot detta kan invändas att centralisering av prövningsförfa- randet innebär att förutsättningarna för lokal anpassning av områ- den och skyddsföreskrifter kan försvåras, främst som följd av bris- tande lokalkännedom och avstånd till lokala samrådsparter. Möjlig- heter till lokal förankring och acceptans kan urholkas. 106 2 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden För vart och ett av de fem vattendistrikten utgör en utpekad läns- styrelse s.k. vattenmyndighet. För varje vattenmyndighet finns en vattendelegation med uppgift att besluta inom vattenmyndighetens ansvarsområde. Landshövdingarna vid dessa länsstyrelser är ord- förande i vattendelegationen. Organisationen fastställdes i samband med genomförandet av ramdirektivet för vatten för att samordna arbetet med att bevara och utveckla vattenkvaliteten.107 Organisationen ger vattenmyndigheterna huvudansvaret då det gäller den förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön som sker inom vattendistrikten. Förvaltningen följer befintliga avrinningsområden och sker samordnat från land till hav, helt oberoende av admi- nistrativa gränser. I arbetet ingår att utforma och fastställa åtgärds- program, förvaltningsplaner och miljökvalitetsnormer för vatten. Varje vattenmyndighet har ett kansli som samordnar arbetet i och mellan vattendistrikten. Även övriga länsstyrelser erhåller vissa resurser för detta arbete och har därmed möjlighet att konstituera mindre vattensekretariat för verksamheten inom respektive län. Tanken var, enligt Utredningen svensk vattenadministration, inte att vattenmyndigheterna skulle vara tillstånds- eller tillsyns- myndigheter enligt . Ansvaret för detta skulle ligga fast hos mark- och miljödomstolar, länsstyrelser och kommuner. Vat- tenmyndigheterna skulle dock föra talan i mål som berörde vatten och där tillvarata vattnets intressen. Den sexåriga vattenplanerings- cykeln kännetecknas av analys och karakteristik, beslut om miljö- 107 5 kap. 10–11 §§ och 22–24 §§ förordningen (2007:825) med länsstyrelse- instruktion. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden mål, åtgärdsprogram, förvaltningsplan, övervakningsprogram och rapportering till Europeiska kommissionen om direktivets ge- nomförande.108 Vattenmyndigheternas arbete avsågs tydligt inriktas på strategiska frågor och inte på operativa ärenden och utförarupp- gifter.109 Utredningen svensk vattenadministration ansåg att det i ett längre perspektiv fanns möjlighet till samordning mellan den kom- mande vattenadministrationen och en eventuell förändrad orga- nisation av tillståndsprövning enligt . Miljöbalkskom- mittén lade i ett delbetänkande 2002 fram en vision för pröv- ningsordningen. Den innebar att tillståndsprövning av stora verk- samheter enligt , dvs. både vattenverksamhet och miljö- farlig verksamhet, skulle ske hos förvaltningsmyndig- heter av samma antal, på samma orter och med ansvar för samma geografiska områden som vattenmyndigheterna. Miljöprövningen skulle då ske hos en förvaltningsmyndighet i första instans. De privaträttsliga frågorna om markåtkomst och ersättningar för in- trång m.m. skulle frikopplas från miljöprövningen och prövas av allmän domstol. En ordning med få vattendistrikt och vatten- myndigheter skulle vara lämplig bas för en organisation av förvalt- ningsmyndigheter med ansvar för tillståndsprövning. Det skulle vara lämpligt även för tillståndsmyndigheter att ha en geografisk uppdelning som följer avrinningsområden. Det fordras också delvis samma slags kompetens för en vattenmyndighet och tillståndspröv- ningsmyndighet. Med större distrikt finns en potential för att decentralisera uppgifter från den nationella nivån. Möjligheterna ökar därmed för att hanteringen av vattenfrågor kan bli mer sam- manhållen på regional nivå med ökat fokus på vattnet som följd.110 Det resulterade senare i att ett mindre antal miljöprövningsdele- gationer inrättades, se avsnittet nedan. Motsvarande resonemang kan föras då det gäller frågan om vat- tenskyddsområden. En fördel med att koncentrera prövningen av inrättande av vattenskyddsområden till de länsstyrelser som också är vattenmyndigheter är att kunskapen om vattenfrågor är särskilt uttalad och förstärkt vid just dessa länsstyrelser. 108SOU 2002:105, s. 104–105. 109SOU 2010:8, s. 119. 110SOU 2002:50, s. 99–133. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden digheterna och deras kanslifunktioner har inte mer omfat- tande handläggande uppgifter. Arbetsuppgifterna är mer inriktade på strategiska frågor. Beslut om inrättande av vattenskydds- områden skulle därför, om denna modell väljs, lämpligen handläg- gas och beslutats inom ramen för den ordinarie länsstyrelse- organisationen. Ytterligare en fördel och naturlig utgångspunkt är att vatten- skyddsfrågorna anknyts till de administrativa och funktionella gränser som vattendistrikten utgör. De följer avrinningsområden, vilket är grundtanken i ramdirektivet för vatten. Ett argument mot att koncentrera prövningen till dessa läns- styrelser är att vattendistrikten i åtskilliga skyddsfrågor utgör väl stora områden. Närheten till dem som påverkas av beslut och har lokalkännedom riskerar att förloras, vilket kan försvåra förankring och acceptans för besluten. lämnade 2015 ett särskilt förslag, som innebar att vattenmyndigheterna och vattendelegationerna bör avskaffas och att uppgifterna flyttas till Havs- och vattenmyndig- heten, HaV. Myndigheten skulle då få ansvar för att upprätta åt- gärdsprogram och förvaltningsplaner samt besluta om miljö- kvalitetnormer enligt ramdirektivet för vatten. Förslaget grundades främst på de problem som uppfattats då det gäller vatten- myndigheternas speciella organisatoriska ställning i relation till . Utredningen menade att den föreslagna förändringen ger ökad tydlighet och är förvaltningsmässigt mer korrekt. Inga förändringar föreslogs avseende länsstyrelsers, kommuners och vattenråds uppgifter. En stor del av det operativa arbetet inom vat- tenförvaltningen bedrivs av beredningskanslier vid länsstyrelserna, vilket borde gälla även fortsättningsvis. Ökad effektivitet i vatten- förvaltningen kan enligt utredningen nås genom att resurser kon- centreras och vattenmyndigheternas parallella arbetsprocesser centraliseras. Ett råd med företrädare för centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner inrättas vid HaV. Rådet föreslogs bistå myndigheten i arbetet med förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer inom havs- och vattenförvaltningen.111 bereder ärendet. 111 SOU 2015:43, s. 380–383. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden En särskild delegation knuten till tolv av landets länsstyrelser prö- var ärenden om tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Miljö- prövningsdelegationen består av en lagfaren jurist, som är ordfö- rande, samt miljösakkunniga med teknisk eller naturvetenskaplig utbildning.112 Till följd av , och senare Miljöprocess- utredningens, betänkanden om ändrad prövningsordning föreslog regeringen att prövningen av miljöfarlig verksamhet vid läns- styrelsen bör koncentreras till sju länsstyrelser, desamma som före- slogs i Koncentrationsutredningen.113 Regeringen ansåg att det sammantaget finns klara fördelar med att ha en prövning på regional nivå som är knuten till den nuvarande länsstyrelse- organisationen. En samlad bedömning ansågs överväga fördelarna med att samla tillståndsprövningen hos ett färre antal miljö- prövningsdelegationer än . Erfarenhetsåterföring mellan till- ståndsprövning, tillsyn och annat miljöarbete kommer att behövas. Genom att verksamheten även fortsatt knyts till finns möjligheten för gemensam kompetensförsörjning och tjänste- rotation.114 Förslaget till ändring av prövningsorganisationen mynnade slut- ligen ut i att antalet miljöprövningsdelegationer minskades från 21 till 12.115 Delegationen ansvarar för att de ärenden som ska prövas blir tillräckligt beredda. i det län där det finns en dele- gation ska se till att beredningen av ärenden utförs av någon som är anställd på eller som har anlitat efter överenskommelse med annan länsstyrelse.116 De tolv miljö- prövningsdelegationerna ska samverka och samråda med varandra i frågor om handläggning som är gemensamma för deras verksam- heter.117 Ett alternativ till dagens beslutsordning för inrättande av vatten- skyddsområden, kan vara att beslut om inrättande av vatten- 11218–20 §§ förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer. 2009/10:215, s. 95–98. 11516 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 11621–22 §§ förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer. 117Ibid., 28 §. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden skyddsområde fattas av miljöprövningsdelegationerna. Beslut om vattenskyddsområden efter ansökan har vissa likheter med beslut om miljöfarlig verksamhet. En sådan förändring avseende vatten- skyddsområden skulle skapa förutsättningar för effektiv prövning samt ett enhetligt och rättssäkert beslutsfattande. Det förutsätter dock att det finns handläggare och miljösakkunniga med kunskap i vattenfrågor. Miljöprövningsdelegationerna beslutar i ärenden om tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Det kan gälla vitt skilda slag av verksamheter, som stora industrier och jordbruk. Tillstånd till bortledande av vatten för vattenförsörjning, som är en vatten- verksamhet, prövas dock inte av delegationen utan av mark- och miljödomstol. Det är således inte givet att handläggare eller dele- gationer besitter för områdesskyddet relevant kunskap.118 Beslut vid länsstyrelser om inrättande av vattenskyddsområden fattas med nuvarande ordning av länsledningen, som inom ramen för sitt samordningsansvar kan göra samlade avvägningar mellan olika samhällsintressen. Miljöprövningsdelegationens prövning ska däremot ske självständigt från roll som tillsyns- myndighet och företrädare av miljöintressen och andra allmänna intressen. 119 Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att beslut om vattenskyddsområden fattas självständigt enligt denna ordning, eller om avvägningar ska göras utifrån ett regionalt perspektiv i egenskap av sektorsamordnare. Beslut av miljöprövningsdelegation kan överklagas hos mark- och miljödomstol. Om delegationen även ska besluta i ärenden om inrättande av vattenskyddsområden, bör prövas om mark- och miljödomstol utgör lämplig överklagandeinstans även för sådana ärenden. En naturlig och väl beprövad ordning för inrättandet av vatten- skyddsområden är en modell med möjlighet till prövning vid samt- liga 21 länsstyrelser. Ett sådant förfaringssätt kan kombineras med frivillig samverkan mellan länsstyrelser, då mer övergripande SOU 2013:5, s. 266. 1194, 18 och 20 §§ förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden regionala perspektiv behöver anläggas. Argument för denna modell är att det ger god närhet till vattnet och vattenintressenterna. Kontaktvägarna blir förhållandevis korta, personkännedom och kunskaper om lokala förhållanden gynnas. En myndighet med an- svar för ett vidsträckt område kan uppfattas som avlägsen och inte tillräckligt synlig. Det kan också vara en fördel att kompetens som rör dricksvatten och vattenskydd finns på varje länsstyrelse som arbetar med samhällsplanering, prövning och tillsyn, så att dricks- vattenintresset tas tillvara i interna samråd och olika intresseavväg- ningar, bland annat i frågor om planläggning av mark- och vatten enligt . En möjlighet för att kunna samordna arbetet med vatten- skyddsområden mellan länen, är att samutnyttja handläggare med relevant kompetens mellan olika länsstyrelser. har möjlighet att efter överenskommelse med en annan länsstyrelse mot ersättning ställa någon av sina anställda till den andra länssty- relsens förfogande för att, som föredragande eller på något annat sätt, delta i beredningen av ett visst ärende eller en viss ärende- grupp.120 Det möjliggör att kompetens i vattenskyddsfrågor liksom kunskaper om förhållanden i angränsande län kan koncentreras till vissa länsstyrelser och sedan utnyttjas av andra länsstyrelser efter överenskommelse. På så sätt främjas en effektiv och rättsäker prövning genom att en länsstyrelse samlat kan bereda ärenden av snarlik natur, vilket även bör leda till en större likformighet i ären- dehanteringen. Ärende beslutas dock i detta fall av den enskilda länsstyrelse som har efterfrågat resurser från ett annat län. Ett ökat samarbete i denna form kan användas såväl mer regelmässigt, som i enskilda ärenden. Att mer regelmässigt utnyttja möjligheten skapar dock bättre långsiktiga förutsättningar för en effektiv och mer rättssäker regeltillämpning. Det finns möjligheter för länsstyrelser att samordna sitt be- slutsfattande. Det finns även möjlighet för att efter överenskommelse med annan länsstyrelse mot ersättning ställa någon av sina anställda till den andra förfogande för att avgöra ärende som anställda är förhindrade att avgöra på grund av jäv eller av andra synnerliga skäl.121 Detta bör 12045 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden dock inte möjliggöra att länsstyrelserna regelmässigt överlåter be- slutsfattande på en annan länsstyrelse. Fördelarna med att koncen- trera beslutsfattandet till en länsstyrelse kan finnas om ett vatten- skyddsområde arealmässigt berör flera länsstyrelser. Det kan i vissa fall finnas fördelar att sammanföra själva beslutsfattandet till en länsstyrelse eftersom det möjliggör en enhetlig utformning av be- slut som träffar verksamhet som bör regleras på ett likartat sätt oavsett länstillhörighet. Om länsstyrelserna ska samordna sitt be- slutsfattande i större utsträckning än , bör frågan författnings- regleras. Ytterligare en möjlighet till resurs- och sakmässig samordning är att i de fall ett planerat vattenskyddsområde berör flera län, utse en länsstyrelse som samordnande och ansvarig för att driva inrättan- deprocessen. Ett sådant samarbete kan leda till en samordnad och likformig process för inrättandet inom det aktuella området. Oavsett lösning för samordning av processen för inrättande och beslut av vattenskyddsområde, kan utveckling av erfarenhets- nätverk mellan länsstyrelser stimuleras. Sådana nätverk kan anknyta till den etablerade modell för nätverk som finns i anslutning till länsrådsgrupper inom miljöområdet. Ett alternativ, som kan övervägas, är att kommuner även fortsätt- ningsvis fattar beslut, antigen mer regelmässigt eller i särskilda fall. Fördelar med denna beslutsnivå är att kommuner ansvarar för lokal klimatanpassning, miljöövervakning och andra miljövårdande insat- ser, allmän dricksvattenförsörjning, ofta även praktisk dricks- vattenproduktion. Därmed förutsätts även kännedom om rå- vattenkvalitet och täkters skyddsbehov. Kommunen har ett brett ansvar för hälso- och miljöskyddsfrågor och god kunskap om lokala förhållanden. Den nära kopplingen till det lokala samhället kan även innebära problem, t.ex. i form av jäv. Kommuner är vidare part i de intresse- avvägningar som ska göras mellan allmänna och enskilda intressen, där kommuner har egna betydande ekonomiska intressen att till- varata. Många kommuner har mindre vana av att meddela före- skrifter och kan också ha svårt att upprätthålla erforderlig kompe- Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden tens då det gäller vattenskyddsfrågor. Den kommunala ansvarig- heten innebär vidare att ett bredare och mer regionalt perspektiv i beredning och beslutsfattande inte kan tillgodoses. Kommunalt beslutsfattande kan även ske i mer övergripande former. har i vissa fall inrättats för att hantera dricksvattenfrågor eller för att gemensamt äga och förvalta bolag som tillgodoser behovet av dricksvattenförsörjning. När ett kom- munalförbund har hand om en angelägenhet som det finns be- stämmelser om i en särskild författning, ska den författningens bestämmelser om kommuner gälla för förbundet.122 Ett kommunal- förbund kan således formellt komma att fatta beslut om inrättande av vattenskyddsområde.123 Det finns även möjligheter för kommuner att genom en gemen- sam nämnd fullgöra uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt. En gemensam nämnd får fullgöra uppgifter för vilka det enligt särskilda författningar ska finnas en eller flera nämnder i varje kommun. En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna och ingår i denna kommuns organi- sation.124 Beslut om inrättande av vattenskyddsområde fattas dock normal av kommunfullmäktige och inte av nämnd. samordning kring skydd av dricksvattenförekomster kan dock underlättas genom bildandet av gemensam nämnd. I avsnitt 7.7.4 diskuteras utredningens överväganden och förslag då det gäller beslut om inrättande av vattenskyddsområde. Nuvarande förhållanden beträffande vattenskyddsföreskrifter Utredningen erfar att det vid beslut om vattenskyddsområden finns ett genomslag för schabloner och handboksexempel, snarare än en tydlig anpassning till lokala förutsättningar. Det har under utredningsarbetet framförts önskemål om att regelverket skulle 1223 kap. 22 § kommunallagen (1991:900). 123Det gäller under förutsättning att beslutet inte anses vara ett normbeslut, dvs. föreskrifter i regeringsformens mening. Se ytterligare resonemang angående detta i avsnitt 7.3.5. har, i HFD 2013 ref 80, konstaterat att den föreskriftsrätt som delegerats till en kommun inte följer med över till kommunalförbundet om verksamheten i stället bedrivs där. 1243 kap. 3 a § kommunallagen. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden utvecklas mot mer generella föreskrifter, som ska gälla för alla vat- tenskyddsområden. Vidare har önskemål framkommit om att ut- veckla en s.k. föreskriftsbank, som skulle kunna underlätta arbetet och vara ett stöd vid utveckling av lokalt anpassade föreskrifter. eller kommunen ska meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom ett vattenskyddsområde, som behövs för att tillgodose syftet med om- rådet. Om det behövs, får eller kommunen föreskriva att skyltar eller stängsel ska sättas upp och att annans mark får tas i anspråk för detta. Föreskrifterna ska gälla , även om de överklagas.125 Föreskrifterna kan alltså inskränka fastighetsägares med fleras rätt att förfoga över fastigheter i området om inskränkningar be- hövs för att skydda den aktuella vattentillgången. Föreskrifterna kan vara en uttolkning av de allmänna hänsynsreglerna, men de kan också ställa högre krav på verksamhetsutövarna. Föreskrifterna kan innebära inskränkningar i tillstånd som tidigare meddelats en verk- samhet och tar då över tidigare föreskrifter. Det kallas för att före- skrifterna begränsar tillståndens rättskraft.126 Föreskrifterna kan inte ålägga en enskild att aktivt vidta åtgärder. I förarbetena anges att om det i efterhand framkommer behov av ytterligare före- skrifter finns det inget hinder mot att meddela det. Föreskrifter för vattenskyddsområden gäller formellt endast inom området. Verksamhetsutövare utanför vattenskyddsområdet är dock, enligt förarbetena till , skyldiga att iaktta hän- syn till vattenskyddsområdet vid utövandet av sin verksamhet. har tagit fram allmänna råd om vatten- skyddsföreskrifter.127 Där anges bland annat att föreskrifter för vattenskyddsområden bör utformas så att de säkerställer ett till- räckligt skydd på både kort och lång sikt, dvs. i ett flergenerations- perspektiv. De bör anpassas efter lokala förhållanden och efter skyddsbehovet. Föreskrifter för vattenskyddsområden kan behöva utformas så att de medför långtgående inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter. Ett vattenskyddsområde bör delas in i zoner med föreskrifter som är anpassade efter de naturgivna för- 1257 kap. 22 § . 12624 kap. 1 § . 127Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2003:16) om vattenskyddsområden (till 7 kap. 21, 22och 25 §§). Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden hållandena och skyddsbehovet i respektive zon. Ett vattenskydds- område kan delas in i vattentäktszon, primär respektive sekundär skyddszon och vid behov tertiär skyddszon. I föreskrifterna bör beaktas konsekvenserna både av plötsliga och kontinuerliga utsläpp från föroreningskällor. Det kan gälla såväl punktkällor som diffusa föroreningskällor. Vissa verksamheter bör förbjudas inom området. Detta gäller t.ex. sådana verksamheter som kan ge upphov till irre- versibla skador eller skador som kan få långtgående konsekvenser för vattnets kvalitet och kvantitet. Skadorna kan antingen bero på enskilda utsläpp eller på den sammanlagda effekten av många små utsläpp eller på konsekvenser av ingrepp i miljön. Inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter bör vid behov omfatta både på- gående och tillkommande verksamheter. De allmänna råden tar även upp vad föreskrifterna bör innehålla. Det omfattar en rad verksamheter och typer av markanvändning som kan utgöra risk för förorening av vattentäkt, som –hantering av petroleumprodukter, –hantering av bekämpningsmedel och växtnäringsämnen, –upplag av bark och timmer, –avledning av hushållsspillvatten och dagvatten, –upplag av avfall eller snö, –upplag av asfalt, oljegrus eller vägsalt, –materialtäktsverksamhet, andra schaktarbeten, markarbeten och muddring, –energianläggningar, vattenbrunnar och andra ingrepp i mark, –transport av farligt gods, –miljöfarlig verksamhet, –båttrafik, sjöfart och fordonstvätt, samt –väghållning och underhåll av järnväg. I de allmänna råden anges utgångspunkter och vad som bör gälla för dessa verksamheter och typer av markanvändning. I primär skyddszon bör t.ex. föreskrivas om förbud mot hantering av ke- miska bekämpningsmedel. Det bör också föreskrivas att det krävs Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden tillstånd för att t.ex. använda petroleumprodukter i primär och sekundär skyddszon samt för hantering av kemiska bekämpnings- medel i sekundär skyddszon. Även i tertiär skyddszon bör, om det behövs för att uppnå ett tillräckligt skydd, meddelas förbud och inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter.