sou · H4B363 · 2016-09-28 00:00:00 — Förbanden föreslås i så stor utsträckning som möjligt vara lokalt rekryterade (med lokalt avses inom län). Bland de soldater som med godkänt resultat genomfört utbildningen genomförs direktrekrytering till hemvärnsförbanden. Soldater som inte rekryterats till hemvärnsförbanden krigsplaceras i lokalförsvarsförbanden. Utredningens förslag: En ny typ av krigsförband – lokalförsvarsförband – införs i Försvarsmaktens organisation. Dessa förband bemannas med totalförsvarspliktig personal. Inriktningen bör inledningsvis vara att efter erforderliga politiska beslut grundutbilda cirka 1 000 totalförsvarspliktiga mot krigsbefattningar i lokalförsvarsförband. Efter godkänd grundutbildning kan de som utbildas rekryteras till hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna. De som inte rekryteras till hemvärnet ska krigsplaceras i lokalförsvarsförband. Lokalförsvarsförbanden förstärker hemvärnsförbanden vid höjd beredskap, och kan under en mindre del av grundutbildningen användas till exempel för bevakning av militära förband när så bedömts vara lämpligt. Det förändrade säkerhetspolitiska läget tydliggör ytterligare behovet av lokala förband för försvar, skydd och bevakning. Inom Försvarsmakten pågår beredning av frågan om behov av ytterligare lokala säkerhetsresurser. På regeringens uppdrag har de bevakningsansvariga myndigheterna inom totalförsvaret återupptagit planeringen för höjd beredskap. Ett sannolikt resultat av den planering som inletts är att ytterligare behov av skydd och bevakning kommer att identifieras. Det kan till exempel inte uteslutas att antalet skyddsobjekt kommer att behöva öka. Av 22 § skyddslagen (2010:305) följer att den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt ansvarar för att objektet bevakas. I ett beslut om skyddsobjekt, ska det anges vem som har detta ansvar. Polisen har en viktig roll i fråga om bevakning av till exempel skyddsobjekt och kritisk infrastruktur. Polisen har även en roll i försvaret av riket. fanns särskilda förstärkningsresurser inom polisen för höjd beredskap, den så kallade beredskapspolisen. Beredskapspolisen avvecklades 2012. Denna utveckling innebär sammantaget att uppgiften att försvara, skydda och bevaka såväl militära som civila totalförsvarsanläggningar (skyddsobjekt) sannolikt kommer att ställa större krav än . Frågan om en förstärkt förmåga i detta avseende har redan aktualiserats inom Försvarsmakten, och en ökad ambition kan komma att krävas redan inom den nuvarande försvarsbeslutsperioden. Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna är Försvarsmaktens största resurs för bevakning och skydd. Hemvärnsförbanden har allmänt sett en hög beredskap och en god förmåga att lösa bevakning och skydd samt vissa försvarsuppgifter. Försvarsmakten har även andra krigsförband för skydd- och bevakningsuppgifter. Sammantaget är Försvarsmaktens förmåga dock begränsad utifrån organisationens volym. Denna begränsning blir särskilt allvarlig i ljuset av de risker och osäkerheter som föreligger i fråga om hemvärnets möjligheter att över tiden upprätthålla sin personalvolym, och därmed spridning över landet. Ett ökat behov av lokala försvars-, skydds- och bevakningsresurser för det militära försvarets behov kan enligt utredningens bedömning inte mötas med befintliga militära resurser. finns en risk för att Försvarsmaktens förmåga att lösa dessa uppgifter minskar ytterligare. Den enskilt största riskfaktorn är därvidlag hemvärnets möjligheter att långsiktigt upprätthålla sin personalvolym. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en ny typ av krigsförband ska införas i Försvarsmaktens organisation, benämnda lokalförsvarsförband. Dessa förband bör bemannas med totalförsvarspliktig personal och kunna förstärka hemvärnsförbanden vid höjd beredskap. Lokalförsvarsförbandens syfte är att säkerställa att behovet av försvars-, skydds- och bevakningsförband kan tillgodoses i hela landet, både och långsiktigt. Förslaget innebär att Försvarsmakten kan skapa ökade förbandsresurser med hög tillgänglighet, numerär och geografisk spridning. Dessa resurser kan användas för att möta behov som kan föreligga både i fredstid och vid höjd beredskap och krig. En positiv effekt av förslaget är vidare att rekryteringsbasen för Försvarsmakten stärks, inte minst vad gäller rekryteringsbasen för hemvärnet och särskilt om dessa individer mönstras och krigsplaceras med lokalanknytning som ett av flera kriterier. Lokalförsvarsförbandens beredskap, uppgifter, utbildning och utrustningsnivå bör enligt utredningen i huvudsak likna hemvärnsförbandens. Utbildningen av lokalförsvarsförbanden bör i stort ha samma målsättning som hemvärnsförbandens skyttekompanier (insatskompanier). Efter godkänd grundutbildning kan enskilda soldater rekryteras till hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna. De som inte rekryteras till hemvärnet krigsplaceras i lokalförsvarsförband. Under grundutbildningen fyller lokalförsvarsförbanden också en viktig roll i den fredstida tillgängligheten och beredskapen. Försvarsmakten bör pröva möjligheterna att med lokalförsvarsförband under en mindre del av utbildningstiden förstärka de lokala bevaknings- och skyddsresurserna. Bedömningen måste ske utifrån vilka färdigheter de totalförsvarspliktiga tillägnat sig, och med hänsyn till de utbildningsmål lokalförsvarsförbanden och de totalförsvarspliktiga ska uppnå, jämför 5 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt samt att de totalförsvarspliktiga inte får utsättas för obefogade risker (prop. 2001/02:11, s. 30). Enligt utredningens bedömning bör inriktningen vara att inledningsvis grundutbilda cirka 1 000 totalförsvarspliktiga i syfte att dessa ska kunna krigsplaceras i lokalförsvarsförband. Bland soldater som med godkänt resultat genomfört utbildningen direktrekryteras till hemvärnsförbanden. Soldater som genomfört grundutbildning i lokalförsvarsförband och som inte rekryterats till hemvärnsförbanden bör kunna krigsplaceras i sammanlagt upp till , vid genomförd repetitionsutbildning. Vid ett mycket lågt antagande att av varje utbildningsomgång kan rekryteras till hemvärnet, och att avgår under grundutbildningen, skulle lokalförsvarsförbanden vid mobilisering kunna omfatta cirka 6 000 soldater, vilket i sin tur skulle kunna motsvara cirka 150 lokalförsvarsplutoner. Detta skulle motsvara att cirka 15–20 plutoner om cirka 60 totalförsvarspliktiga behöver grundutbildas . Enligt utredningens bedömning kan behovet av grundutbildning av lokalförsvarsförband komma att öka. Detta beror bland annat på hur personalvolymen inom hemvärnet kommer att utvecklas. Lokalförsvarsförbanden bör i första hand inordnas och övas i depåförbanden och vid mobilisering kunna komplettera hemvärnsbataljonerna i lösandet av försvars-, skydds-, och bevakningsuppgifter. Grundutbildning av lokalförsvarsförband innebär som nämnts att rekryteringsbasen för hemvärnet kommer att stärkas. Utredningen bedömer att detta är nödvändigt för att upprätthålla hemvärnet med de nationella skyddsstyrkornas numerär. Utbildningen av lokalförsvarsförband skulle även kunna skapa en rekryteringsbas för beredskapspolisen, om regeringen skulle besluta att återinföra denna. Inledningsvis bör Försvarsmakten pröva möjligheten, så långt detta möjliggörs av personal- och materieltillgång, att krigsplacera reservofficerare och totalförsvarspliktiga ur personalreserven i lokalförsvarsförbanden. Lokalförsvarsförband är ingen nyhet i den svenska armén. omfattade lokalförsvarsförbanden cirka 100 000 soldater som stod under territoriell ledning, det vill säga under försvarsområdesbefälhavare eller motsvarande, och var avsedda till försvar av territoriet. Det förändrade säkerhetspolitiska läget, som även omfattar scenarior där beredskapen är höjd i skymningslägen, tydliggör behovet av lokala förband för försvar, skydd och bevakning. En grundutbildning av lokalförsvarsförband kan jämföras med förhållandena i grannländerna och . I krigsplaceras militärt grundutbildad personal i hemvärnet, vars volym alltså upprätthålls av en blandning av frivillig och värnpliktig personal. I är särskilt de äldre värnpliktiga årsklasserna krigsplacerade i förband med lokalförsvarsuppgifter. Över 20 000 värnpliktiga är också utbildade och krigsplacerade i det så kallade Gränsbevakningsväsendet, som i fredstid lyder under men som i krig inordnas i Försvarsmakten. har beslutat att med hjälp av värnpliktsutbildning skapa en ny typ av lätta territorialförsvarsförband, omfattande 35 000 soldater. Målet är att på detta sätt utbilda 86 lätta infanteribataljoner med lokalförsvarsuppgifter. 11Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt Utredningens förslag: Bedömt underskridande i utbildningsvolym genererar ett oförbrukat ekonomiskt utrymme som bör reserveras som anslagsparande öronmärkt för personalförsörjningen. Detta används för att öka utbildningsvolymen . Den årliga utbildningsvolymen under innevarande inriktningsperiod bör vara: 2018: 4 000 2019: 4 000 2020: 5 000 Detta motsvarar en ökning relativt nu gällande planering enligt följande: 2018: – 2019: – 2020: 1 000 Den årliga utbildningsvolymen under nästkommande inriktningsperiod (2021–2025) bör vara 6 2021 för att sedan stabilisers på 8 000 åren 2022–2025. Detta kräver ökade anslag. Personalreservens storlek ska dimensioneras utifrån sitt syfte. Personalreserven ska – liksom krigsförbanden – vara dimensionerande för den årliga utbildningsvolymen och bör omfatta minst 23 000 krigsplacerade. Antalet (GSS/T) tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän i krigsorganisationen föreslås minska med drygt hälften av dagens planerade behov. Utredningen ska utgående från krigsorganisationens behov och Försvarsmaktens rekryteringskraft föreslå lämplig balans mellan plikt och frivillighet. Vidare ska utredningen föreslå hur Försvars- Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt maktens och övriga berörda myndigheters produktionskapacitet bör anpassas till detta samt föreslå övriga åtgärder i form av förändrade regelverk och förändrade administrativa rutiner med mera som bedöms nödvändiga. Utredningen ska också föreslå hur en utökad personalvolym i krigsorganisationen kan uppnås, om ett sådant behov skulle uppkomma med hänsyn till försvarsberedskap. Vid sidan av dessa inriktningar är det utredningens uppdrag att föreslå en personalförsörjning som är långsiktigt hållbar och i utredningens direktiv anges också att det är angeläget att personalförsörjningssystemet stabiliseras så snabbt som möjligt. Vidare är det en tydlig ambition i det försvarspolitiska inriktningsbeslutet för perioden –2020 att öka den operativa effekten i krigsförbanden. Begreppen långsiktigt hållbar och så snabbt som möjligt är relativa. I det följande redogörs för hur utredningen har tolkat och använt dem samt hur de enligt utredningens uppfattning relaterar till operativ effekt. Utredningens uppfattning är att en långsiktigt hållbar personalförsörjning av det militära försvaret ska utgå från möjligheten att kunna arbeta med samma personalförsörjningsmodell – detta oavsett politisk ambitionsnivå, förändrad rekryteringskraft och förändringar i omvärldsutvecklingen, utan att anpassa lagstiftning och byta personalförsörjningsmodell. Personalförsörjningsmodellen är emellertid enbart ett verktyg som medger en flexibel planering. Avgörande är vad man fyller modellen med, till exempel avseende resurser till utbildningsproduktion så att personalförsörjningssystemet anpassas till den organisation och de mål och inriktningar som beslutas av statsmakterna, se avsnitt 11.3. Det innebär för utredningens del att en utbildningsvolym som inte kan anpassas till varierade behov och därför inte kan skapa rimlig redundans inte är långsiktigt hållbar. Men det innebär också att en utbildningsvolym som frikopplas från beslutad organisations reella behov och produktionskapacitet, inte heller är hållbar och kan medföra andra problem som får systemet ur balans. Långsiktig hållbarhet är enligt utredningen även att skapa en grundläggande förmåga att, utöver att fullgöra de mål beslutat, möjliggöra tillväxt när politiken beslutar att omvärldsutvecklingen så kräver, det vill säga skapa handlingsfrihet för att kunna hantera framtida utmaningar. Utredningen vill tydliggöra att Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt det inom ramen för en begränsad budget finns ett spänningsfält mellan kortsiktig operativ effekt – operationer och övningar här och - och produktion som bär mot mer långsiktig förmåga. I utredningens direktiv anges att stabiliseringen av personalförsörjningssystemet ska ske så snabbt som möjligt. Detta skulle, om man har ett alltför ensidigt perspektiv, till exempel kunna innebära att man ansätter full kraft i en redan ansträngd organisation för grundläggande militär utbildning av stora volymer relativt dagens, på bekostnad av operativ effekt i krigsförbanden innebärande bland annat förmågan att fullgöra ambitionsnivån med internationell övningsverksamhet och incidentberedskap. Å andra sidan undermineras förmåga till tillväxt och ett robust system , om inga åtgärder vidtas. Utredningens förslag innebär en successiv ökning av utbildningsvolymerna jämfört med dagens nivå, i en takt som bedöms möjlig utifrån nuvarande budget – vilket är en av flera gränssättande faktorer – och produktionsförutsättningar. För utredningens del är det dock viktigt att påpeka att åtgärder för att öka produktionskapaciteten ofrånkomligen påverkar dagens organisation och förbandsverksamhet – förutsatt att inte ekonomiska resurser tillförs. Det är ytterst en fråga för politiken att värdera och avväga denna balans inför nästkommande försvarspolitiska inriktningsperiod. Utredningen ska utgå ifrån Försvarsmaktens behov av personal i enlighet med den av beslutade inriktningen för krigsförband i (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251) samt de inriktningar rörande krigsförbanden och bemanningen av dessa som regeringen beslutade i Inriktning för Försvarsmaktens verksamhet för åren 2016 (regeringsbeslut , Fö nr 7). De stående förbandens och kontraktsförbandens behov av gruppbefäl, soldater och sjömän uppgår till cirka 17 000 varav 6 600 är kontinuerligt tjänstgörande och 10 400 tjänstgörande. Vidare av cirka 1 400 tjänstgörande specialister som främst är knutna till vissa förband med högt innehåll av sådana Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt specialkompetenser som är svåra att upprätthålla inom Försvarsmakten. Behovet av yrkesofficerare uppgår till cirka 8 600 och behovet av reservofficerare till cirka 2 100. Hemvärnets behov av cirka 16 600 hemvärnsmän och cirka 5 100 avtalspersonal, totalt uppgår till cirka 21 700. Därutöver tillkommer cirka 300 reservofficerare. Samtliga de cirka 5 000 civila arbetstagarna kommer att krigsplaceras, bland annat i depåförbanden. Till detta ska läggas mobiliseringsreserver knutna till varje krigsförband samt en för krigsorganisationen gemensam förbandsreserv och personalreserv. Baserat på erfarenhetsvärden och med underlag från Försvarsmakten bedömer utredningen att mobiliseringsreservernas samlade personella volym bör uppgå till av krigsförbandens personalstyrka. Det innebär att cirka 1 800 gruppbefäl, soldater och sjömän samt tjänstgörande specialister bör ingå i mobiliseringsreserverna. Utgående från ekonomi och krav på tillgänglighet och beredskap bör mobiliseringsreserverna med undantag av tjänstgörande specialister och en mindre del yrkes- och reservofficerare utgöras av totalförsvarspliktiga (GSS/P). Mobiliseringsreserverna bör inte enbart betraktas ur ett kvantitativt perspektiv. Sammansättningen bör utgå från en analys av vilka nyckelkompetenser som är mest kritiska för krigsförbandets förmåga att lösa sina uppgifter. En sådan analys bör läggas till grund för att en lämpligt avvägd ”kompetensreserv” byggs in i mobiliseringsreserven, antingen knuten till varje krigsförband, eller om det är mycket exklusiva kompetenser i en mobiliseringsreserv som kan vara gemensam för flera krigsförband. Personal som krigsplacerats i mobiliseringsreserven bör repetitionsövas tillsammans med det krigsförband till vilket mobiliseringsreserven tillhör. Syftet med förbandsreserven är att öka uthålligheten och förbandsvolymen vid en allvarligt försämrad omvärldsutveckling som innebär hot mot . Förbandsreserven bör enligt utredningens bedömning med underlag från Försvarsmakten bestå av cirka 3 000 gruppbefäl, soldater och sjömän. Utredningen bedömer med hänsyn till ekonomi och kraven på tillgänglighet och beredskap att även förbandsreserven till huvuddelen bör vara bemannad med totalförsvarspliktiga (GSS/P). Beredskaps- och tillgänglighetskraven innebär att personal som krigsplacerats i förbandsreserven inte kommer att övas om inte särskilda politiska beslut fattas. Det innebär att en totalförsvarspliktig som krigsplacerats i förbandsreserven Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt kan kvarstå i krigsplaceringen högst om inte särskilda skäl föreligger enligt 3 kap 12 § lag (1994:1809) om totalförsvarsplikt). I personalreserven krigsplaceras all totalförsvarspliktig personal som inte är krigsplacerad i ett krigsförband, i mobiliseringsreserverna eller i förbandsreserven. Med hänsyn till beredskaps- och tillgänglighetskraven övas inte personalreserven. Det innebär att den som krigsplacerats i personalreserven kan kvarstå i krigsplaceringen som längst efter det senaste tjänstgöringstillfället. Utredningen har övervägt två principiellt olika sätt att se på storleken på personalreserven. Ett sätt är att personalreservens storlek faller ut som en konsekvens av den avkastning av personal som krigsförbanden genererar. Det innebär att krigsförbandens totala personalvolym, i kombination med förbandsomsättningstakten eller den individvisa personalomsättningen, ger storleken på personalreserven. Efter att krigsplaceringen i krigsförbandet upphört överförs individen till personalreserven och kvarstår där till efter senaste tjänstgöringstillfället. Ett annat sätt se på personalreservens storlek är att denna dimensioneras utgående från syftet med personalreserven. I det senare fallet åsätts ett mål för hur stor personalreserven bör vara. Ett mål som är analyserat, beräknat och viljestyrt. Ett mål som tillsammans med övriga delar av krigsorganisationen – krigsförbanden med sina mobiliseringsreserver och förbandsreserven – ger krigsorganisationens totala personalbehov. Utredningen bedömer att personalreservens storlek bör dimensioneras utgående från dess syfte. Ett viktigt synsätt är att det ska finnas ett klart uttalat behov av de som krigsplaceras där. Med ett sådant synsätt blir personalreserven inte ett mått på överutbildning och misshushållning med mänskliga och ekonomiska resurser. Att krigsplaceras i personalreserven har ett stort värde för försvarsberedskap. Utredningen menar att det finns flera syften med personalreserven. Ett är att i fredstid kunna ersätta personal i krigsförbanden när sådana behov uppstår. Det kan till exempel röra sig om personal som behöver ersättas under en krigsförbandsövning på grund av sjukdom eller av andra skäl. Ett annat syfte är att i krig eller krigsfara kunna ersätta personal som stupat, skadats eller drabbats av stridsutmattning när krigsförband sätts in i strid och får förluster. Det förekommer ibland argument att framtida Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt krig och konflikter kommer att bli så korta att det vare sig är möjligt eller någon idé att ersätta förluster. De krigsförband som är gripbara vid konfliktens början är de som kommer att finnas, och sedan är det slut. Utredningen delar inte denna syn, framför allt är det inte lämpligt att organisera det militära försvaret utifrån en bestämd uppfattning om att så är fallet. Det finns många exempel på konflikter som pågått . Konflikterna i , , och aggression mot är exempel på några sådana konflikter. Ett tredje syfte med personalreserven är att skapa handlingsfrihet att öka personalvolymen i krigsorganisationen om ett sådant behov skulle uppkomma med hänsyn till försvarsberedskap. Vid snabbt försämrat omvärldsläge är det mer rationellt att aktivera individer som tidigare utbildats än att kalla in ännu inte militärt grundutbildade individer som kräver mer resurser av befintlig organisation. Ett fjärde syfte är att upprätthålla en rekryteringsbas av militärt utbildade till försvaret, inte minst för rekryteringen till hemvärnet och för direktrekrytering till internationella militära insatser. Utredningen bedömer att personalreserven i huvudsak bör bestå av totalförsvarspliktiga som efter att krigsplaceringen i krigsförbanden upphört överförs till personalreserven. En mindre del av personalreserven bör dock bestå av yrkes- och reservofficerare. Skälet för detta är att bättre kunna möta behovet av att ersätta personal vid krig och krigsfara och för att kunna öka personalvolymen i krigsorganisationen om ett sådant behov skulle uppkomma. Erfarenheter från konflikter visar att förlusterna, och därmed behovet av ersättningspersonal, är särskilt höga för chefer krigsplacerade på lägre förbandsnivåer. Vidare är ledtiderna för att utbilda officerare långa – fem till beroende på nivå – vilket motiverar att det bör finnas ett överskott om ett behov att öka krigsorganisationen skulle uppkomma. Det finns ingen utredning som närmare analyserat indikationer för hur och när ett tillstånd av långsiktig hållbarhet och redundans infinner sig. Utredningens bedömning är dock, utgående från ovanstående resonemang, att antalet totalförsvarspliktiga i personalreserven minst bör spegla krigsförbandens och förbandsreservens storlek, det vill säga cirka 23 000 totalförsvarspliktiga och cirka 600 värnpliktiga officerare. Därutöver kan övervägas att öka personalreserven ytterligare för att upprätthålla en rekryteringsbas av militärt Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt utbildade till försvaret, främst för rekryteringen till hemvärnet och för direktrekrytering till internationella militära insatser. Det senare för att skapa bättre uthållighet i dessa och minska belastningen på personalen genom att hålla ned insatsfrekvensen. Det bör också övervägas att till personalreserven knyta vissa specialkompetenser som är svåra att upprätthålla inom Försvarsmakten men som krävs i krigsförbanden. Storleken på personalreserven är ytterst en fråga om hur stor redundans och flexibilitet att möta framtida osäkerheter försvaret ska ha och vad detta bedöms få kosta. Storleken på personalreserven kommer att påverka antalet som behöver genomföra grundutbildning och därmed också påverka berörda myndigheters produktionskapacitet. Utredningen har så långt möjligt gjort sina bedömningar kring Försvarsmaktens rekryteringskraft utifrån gjorda erfarenheter från föregående försvarsinriktningsperiod. Källa: Totalförsvarets rekryteringsmyndighets och Försvarsmaktens årsredovisningar 2011–2012. Försvarsmaktens budgetunderlag 2014–2015. 1 Uppgift saknas. Av tabellen ovan framgår att den årliga rekryteringen till grundläggande militär utbildning i snitt uppgick till cirka 2 500 rekryter utifrån cirka 29 000 ansökningar . Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt ska ställas i relation till de antaganden som gjordes i Försvarsmaktens underlag (Försvarsmakten ) till regeringens försvarspolitiska proposition 2009 (prop. 2008/09:140). OP, SOU, ROU, ASOU Ca 6 800 GSS/K Ca 9 200 GSS/T Ca 22 000 varav 17 000 HAGS och RO som försörjs av FM * Bilden visar flödet i en fullt uppbyggd Källa: Försvarsmaktens underlag till prop. 2008/09:140 Ett användbart försvar. I underlaget ingick bedömningar om personalflöden utgående från ett antal antaganden om anställningstider, avgångar under utbildning och anställning samt interna flöden mellan olika personalkategorier med mera. Försvarsmakten skrev i underlaget (Försvarsmakten , bil. 1, s. 44) Inflödet till den frivilliga grundläggande utbildningen behöver uppgå till cirka 3 500–4 000 individer.