sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Arbetsförmedlingen har till ut- redningen framfört att dessa krav ofta är utformade på ett sätt som medför svårigheter att utföra kontroll av arbetsgivare som driver verksamhet under associationsformerna ideell förening och stiftelse. I dessa fall är myndighetens insyn mindre än i t.ex. ett aktiebolag. Svårigheterna att utföra krävda kontroller medför att Arbetsförmedlingen därmed ser en risk för felaktiga utbetalningar. Problem i samverkan mellan Arbetsförmedlingen och civilsamhället Arbetsförmedlingen har för utredningen påtalat att otydligheten i definitionen av ”det civila samhället” och ”det civila samhällets organisationer” utgör ett problem för myndigheten. Arbetsförmedlingens uppgift att definiera vilka organisationer som ska räknas till civilsamhället, vilket man menar blir följden av den bristande konkretionen i begreppet. Som myndighet ser man också problem vad gäller möjligheten till insyn i vissa av de associations- former som kan räknas till civilsamhället (t.ex. ideella föreningar och stiftelser) och myndigheten menar att ett företrädarregister är en nödvändighet (jämför avsnitt 5.1.1). 6 Sysselsättningsplatserna i jobb- och utvecklingsgarantin kommer successivt att ersättas, se prop. 2015/16:1, utgiftsområde 14. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet finns också ett ansvar att följa upp den verksamhet som leveran- törerna bedriver, något som innebär såväl ett behov av att ställa krav på tjänsterna som en möjlighet till uppföljning och kontroll. Företrädare för folkbildningen har till utredningen också fram- fört att bristen på kunskap om det civila samhället hos enskilda förmedlare medför att Arbetsförmedlingen som myndighet inte förmår anvisa arbetssökanden till insatser i civilsamhällets regi. Som exempel har nämnts att myndigheten inte når upp till de centralt uppsatta nivåerna om anvisningar till studiemotiverande kurser i folkhögskola7. Arbetsförmedlingen har vidare i underlag till utredningen framfört att en ökad kunskap hos arbetsför- medlarna om arbetsintegrerande sociala företag i relation till arbets- sökande som står långt ifrån arbetsmarknaden är något som myndigheten överväger i interna utbildningssatsningar. En annan anledning till bristen i kunskap om det civila samhället är, menar , att begreppet i sig är otydligt. Möjligheten för Arbetsförmedlingen att samarbeta med civil- samhällets organisationer i den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten begränsas också i praktiken till organisationer med anställda. Orsaken till detta är att det måste finnas personal som kan hand- leda den arbetssökande på plats. Då många av de arbetssökande som är aktuella för olika typer av arbetsträning m.m. står längre från arbetsmarknaden är det också en fördel om organisationen som bistår med platser har vana av att vara arbetsgivare. Samarbete med arbetsintegrerande sociala företag Inom ramen för sitt uppdrag har Arbetsförmedlingen även samar- bete med arbetsintegrerande sociala företag8. Ett arbetsintegrerande socialt företag har som mål att genom arbete och delaktighet inte- grera människor i samhälle och arbetsliv. Enligt den icke lagregle- rade definitionen på webbplatsen driver det ar- 7Studiemotiverande kurser i folkhögskola är en arbetsmarknadspolitisk insats framför allt riktad till ungdomar 16−24 år som är inskrivna på Arbetsförmedlingen och varken har högskolebehörighet eller gymnasieexamen. Syftet med satsningen är att motivera deltagarna att påbörja eller återgå till reguljär utbildning. 8Regeringen har aviserat att man avser att underlätta för arbetsintegrerande sociala företag att fortsatt vara en aktör för långtidsarbetslösa även efter avvecklingen av sysselsättningsfasen. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet betsintegrerande sociala företaget näringsverksamhet, dvs. produ- cerar varor eller tjänster, som det övergripande ändamålet är att integrera människor som har stora svårigheter att få och/eller behålla ett arbete, i arbetsliv och samhälle. Medarbetarna är del- aktiga genom t.ex. ägande eller avtal, vinsten återinvesteras och företaget är organisatoriskt fristående från det offentliga.9 Det finns drygt 300 arbetsintegrerande sociala företag på den fri- villiga lista som återfinns på den samlade webbplatsen med infor- mation om arbetsintegerande sociala företag, . Det är som ansvarar för webbplatsen. Arbetsförmedlingen är en av flera myndigheter som står bakom och på webbplatsen beskrivs hur Arbetsförmedlingen kan bidra genom att anpassa bl.a. insatser för sysselsättning i arbetsintegrerande sociala företag. Arbetsintegrerande sociala företag bedöms sänka trösklarna in på arbetsmarknaden för vissa grupper arbetssökande. Arbetsför- medlingens samarbete med arbetsintegrerande sociala företag rör särskilt uppdraget med rehabilitering till arbete, långtidsarbetslösa och etablering av nyanlända invandrare. har Arbetsförmedlingen därför flyttat ansvaret för myndighetens fort- satta arbete med dessa företag från Avdelning Rehabilitering till arbete till Avdelning Förmedlingstjänster. Syftet med att centrali- sera ansvaret till Förmedlingstjänster är att fler från s.k. utsatta grupper omfattas av vad de arbetsintegrerande sociala företagen kan erbjuda i samarbetet med Arbetsförmedlingen (, dnr Af-2014/439613). Arbetsförmedlingen (dnr Af-2014/439613) har i myndighetens interna arbete med att erbjuda utsatta grupper sysselsättning genom arbetsintegrerande sociala företag identifierat olika problem. har mot den bakgrunden till utredningen framfört ett behov av en tydligare definition av arbetsintegrerande sociala företag. En författningsreglerad definition av arbetsintegrerande sociala företag skulle ge myndigheten ett tydligare ramverk bl.a. kring vilka beslut som myndigheten kan fatta exempelvis vad gäller anvisningar av arbetssökanden till dessa företag. 9 Se webbplatsen för kriterier och definition om arbetsintegrerande sociala företag. Samma kriterier och definition återfinns i Handlingsplan för arbetsintegrerande sociala företag (regeringsbeslut , dnr N2010/1894/ENT). Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Vidare har Arbetsförmedlingen identifierat ett behov av att myndigheten i den myndighetssamverkan som sker runt webb- platsen verkar för att den frivilliga förteckningen över arbetsintegrerande sociala företag får officiell status och uppdateras . Detta skulle möjliggöras med en lagreglerad definition som utgångspunkt för företagsförteckningen. Det är också en åtgärd som bedöms underlätta Arbetsförmedlingens samarbete med dessa företag. Till utredningen har även framfört att man konstaterat missbruk av begreppet sociala företag. En författningsreglerad definition av begreppet arbetsintegrerande sociala företag kan till viss del skydda dessa verksamheter från missbruk, men bör kombineras med överväganden kring hur kontroller ska göras. Utredningens överväganden och förslag På arbetsmarknadsområdet kan civilsamhällets organisationer bidra som utförare till Arbetsförmedlingen på flera sätt: genom enskilda beslut om insatser, i valfrihetssystem samt efter upphandling enligt . Det civila samhällets organisationer är ofta leverantörer av verksamhet för grupper som står längre från arbetsmarknaden. En del av civilsamhället som Arbetsförmedlingen lyfter fram i detta avseende är arbetsintegrerande sociala företag. Enligt försvåras dock samarbetet med dessa företag av att det saknas en formell definition av arbetsintegrerande sociala företag. Utredningen föreslår därför att det ska utredas om det bör införas en författningsreglerad definition av arbetsintegrerande sociala företag. Utredningsuppdraget bör innefatta att belysa såväl för- och nackdelar med en författningsreglerad definition, som hur behovet av kontroll kan tillgodoses. I ett sådant utredningsarbete utgår utredningen från att synpunkter från bl.a. arbetsintegrerande sociala företag och deras intresseorganisationer inhämtas. Utredningen noterar vidare att andra problem som uppges hindra Arbetsförmedlingens samarbete med civilsamhället i dessa frågor hör samman med både Arbetsförmedlingens myndighetsroll och affärsmässiga roll som upphandlare. I det ligger att t.ex. ställa krav på alla typer av leverantörer, bl.a. i syfte att möjliggöra upp- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet följning av verksamheten, något som civilsamhället kan uppfatta som exkluderande. Även brister i kunskap om civilsamhället och dess organisa- tioner lyfts upp som en förklaring. Utredningen ser därför positivt på Arbetsförmedlingens arbete att inkludera information om t.ex. arbetsintegrerande sociala företag i myndighetens interna utbild- ningssatsningar. Även andra delar av civilsamhället och hur de kan bidra i genomförandet av Arbetsförmedlingens uppdrag kan enligt utredningen med fördel belysas i dessa utbildningar. Utredningens förslag om ett uppdrag till MUCF att arbeta med kompetens- höjande insatser kan i detta sammanhang bidra (se avsnitt 4.2.1). 5.2.9Sjukvårdsinsatser i ideell regi I samband med idrottstävlingar, ungdomsläger och musikfestivaler är det vanligt att legitimerad vårdpersonal engageras för att hjälpa till om någon skadas eller blir sjuk. Det är exempelvis medicinskt kunniga föräldrar som ställer upp och gör vårdinsatser. Dessa varierar dock i art och omfattning och arbetet kan vara såväl ideellt som ett arvoderat uppdrag. fastslog att frivilligorganisationer som använder legitimerad sjukvårspersonal vid sina arrangemang är tvungna att ta fullt vårdgivaransvar, vilket bl.a. innebar journal- föring. Organisationerna menade att det inte var rimligt att ideella föreningar skulle omfattas av samma regler som sjukvården generellt varför man efterlyste en förenklad hantering. Vidare vi- sade det sig att ideellt arbetande läkare och sjuksköterskor befarade att de riskerade att förlora sina legitimationer till följd av det nya regelverket. utredde frågan och har överlämnat en rapport till regeringen (Hälso- och sjukvård i ideella föreningar, ) där det konstateras att det finns en osäkerhet om när olika delar av hälso- och sjukvårdens regelverk ska tillämpas i dessa sammanhang och att det är svårt för det ideella föreningslivet att leva upp till regelverkets krav på vårdgivare. utvecklar sin syn på vad som gäller enligt regelverket och lämnar förslag om att förtyd- liga regelverket så att det blir enklare för vårdpersonal att arbeta ideellt. Bland annat föreslås att det tydliggörs vem som är vård- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet I den numera upphävda lagen (1983:531)om yrkesverksam- het på hälso- och sjukvårdens område (1 kap. 3 §) fanns det ett uttryckligt krav på yrkesmässighet i definitionen av vårdgivarbe- greppet. När det gäller dagens regelverk gör be- dömning att det är först när hälso- och sjukvård bedrivs yrkes- mässigt som en ideell förening är vårdgivare och omfattas av det organisatoriska hälso- och sjukvårdsansvar som det innebär. Stora delar av det ideella föreningslivet bedriver inte hälso- och sjukvård yrkesmässigt och är därför enligt inte vårdgivare. I regeringens regleringsbrev till för anges att ska ta fram ett informationsmaterial om hälso- och sjukvårdens regelverk särskilt anpassat för ideella föreningar. Vidare framgår att informationsmaterialet ska syfta till att underlätta för hälso- och sjukvårdspersonal att verka inom ide- ella föreningar genom att kraven på verksamheten och på hälso- och sjukvårdspersonalen tydliggörs. Utredningen gör bedömningen att det finns anledning att tro att det informationsmaterial som tar fram kommer att stödja sjukvårdsinsatser i ideell regi. Utredningen anser därmed inte att det finns skäl att lämna något åtgärdsförslag med anledning av beskrivet hinder. Det bör dock noteras att gjorda regelförändringar avseende vårdgivarbegreppet har medfört en osä- kerhet hos det civila samhällets organisationer och utgör exempel på vad som sker när konsekvenserna för dessa inte har beaktats i tillräcklig omfattning. Förslag: En översyn ska ske av bestämmelsen om upplåtelse i förordningen om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. i syfte att införa ett undantag i bestämmelsen som möjliggör att avgift inte tas ut för korttidsupplåtelser av allmännyttiga, ideella orga- nisationer. Bedömning: bör se över och förtydliga sin information på webbplatsen bl.a. med avseende på civilsam- hällets verksamhet. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Utredningen har tagit del av friluftsorganisationernas synpunkter på hantering av korttidsupplåtelser av mark och om avgifternas storlek. Bland annat har organisationerna haft synpunkter på krånglig hantering och höga avgifter, något som utredningen utvecklar nedan. uppdrag vid markupplåtelse vid arrangemang är en av största markägare och ska enligt förordningen (2007:758) med instruktion för Fortifikations- verket ansvara för att förvalta en viss del av statens fasta egendom, såsom fastigheter avsedda för försvarsändamål. Civilsamhällsorga- nisationer som t.ex. Scouterna, och använder ofta mark för olika arrangemang. För exempelvis orienteringsrörelsen är till- gången till mark en grundförutsättning för att bedriva orientering som idrott. innebar organisationernas markanvändning kontakter med enskilda regementen. finns en delöverenskommelse mellan som anger att det är uppgift att administrera upplåtelser till tredje part. har centraliserat sin hantering av arbetet med upplåtelser i syfte att få en sammanhållen och likartad hantering av korttidsupplåtelserna inom myndigheten. har det pågått en process för att ta fram en ny delöverenskommelse mellan makten för att revidera och förtydliga arbete med upplåtelser. hantering av korttidsupplåtelser av mark uppger till utredningen att myndigheten överlag ställer sig positiv till upplåtelse av mark och att myndig- heten mottog 116 stycken förfrågningar från allmän- heten avseende nyttjande av mark och/eller byggnader. Av 116 inkomna förfrågningar har enligt 66 stycken resulterat i bifall. Resterande förfrågningar resulterade i 18 stycken Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet avslag och 6 stycken återtagna förfrågningar, medan 26 stycken fortfarande var under handläggning under inledningen av 2015. Avslagen har främst berott på att Försvarsmakten vid tillfället haft sin egen verksamhet inom området eller att en upplåtelse skulle kunna komma att påverka Försvarsmakten negativt. Den största delen av alla förfrågningar kom enligt från ideella föreningar (). Förfråg- ningar har också inkommit från privata företag, kommuner och privatpersoner. Förfrågningarna avser arrangemang inom många olika områden, som exempelvis orientering, rally, terrängkörning, löpning, krigsspel och filminspelningar. Vid bifall till en förfrågan om korttidsupplåtelse av mark upprättar ett avtal som bl.a. reglerar områdets yta, upp- låtelsetid och ansvar för uppkommen skada. Upplåtelsen är avgifts- belagd i enlighet med förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. Enligt 12 § ska upplåtelser ske på ”mark- nadsmässiga villkor”. Om ersättningen inte kan fastställas på mark- nadsmässig grund ska den fastställas ”efter vad som kan anses skä- ligt”. Enligt förordningen kan fastighetsförvaltande myndighet i de fallen ta hänsyn till sådana faktorer som fastighetens särskilda ka- raktär samt dess ekonomiska och tekniska livslängd, men inte till andra faktorer som t.ex. organisationsform hos den som ansöker eller till den verksamhet som ska utföras på den upplåtna marken. När inte kan bedöma en marknadsmässig hyra har myndigheten i stället tillämpat en kostnadsbaserad hyra för upp- låtelsen som består av dels en avgift för myndighetens handläggning, dels de kostnader som uppstår till följd av arrangemanget (t.ex. för- och efterarbeten). I kontakter med utredningen har framfört att man behandlar förfrågningar från civilsamhällets organisa- tioner på samma sätt som förfrågningar från andra, t.ex. kommersiella aktörer. Orsaken till detta är att förordningen som reglerar myndig- hetens avgifter för markupplåtelser inte lämnar något annat utrymme. har till utredningen framfört att myndig- heten 2014 hade en intäkt om för korttidsupp- låtelser. har intäkten bedömts bli ungefär den samma. Myndighetens kostnader för åtgärder inför, under och efter en Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet korttidsupplåtelse är i samma nivå som intäkten, eller högre. Forti- fikationsverket uppskattar att cirka hälften av alla intäkter kommer från civilsamhällets aktörer. Att civilsamhällets andel av intäkterna är lägre än sektorns andel av förfrågningarna, beror på att andra aktörer än civilsamhället står för ett fåtal stora intäkter. Evenemang av allemansrättslig karaktär genererar inte någon intäkt till myn- digheten eftersom avtal inte upprättas för sådana evenemang. Civilsamhällets synpunkter på hanteringen av markupplåtelser hantering upplevs som krånglig Från organisationshåll har man framfört att centraliserade hantering i vissa fall har försvårat möjligheten att få tillträde till mark jämfört med , då enskilda regementen hanterade frågan lokalt. Ansökningsförvarandet uppfattas av orga- nisationer som krångligare jämfört med tidigare, och avtalen som upprättar upplevs som ”juridiskt tunga”. Till utredningen har framfört att myndig- heten ser över alla delar i hanteringen av korttidsupplåtelser, dvs. hela processen från att en förfrågan inkommer från en extern part till att ett eventuellt avtal tecknas. Syftet med översynen, som ska vara klar , är att se om myndigheten kan förenkla rutiner och effektivisera processen. Även de avtalsmallar som myndigheten använder ingår i översyn. Myndigheten fram- för dock att ett avtal om korttidsupplåtelse måste reglera vilka rättigheter och skyldigheter som respektive part har. har civilsamhället också till utredningen framfört att det finns en god kontakt mellan och civil- samhället. Ett exempel på det är att tillsammans med myndigheten har tagit fram en lathund för att underlätta de enskilda orienteringsklubbarnas kontakter med myn- digheten i frågor som rör markanvändning (, , Lathund för dialog med vid nyttjande av marker för orienteringstäv- lingar). Utredningen ser positivt på samarbeten mellan Fortifikations- verket och civilsamhällets organisationer i syfte att underlätta han- teringen av markupplåtelse. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet hund är ett exempel på sådan samverkan som utredningen bedömer underlättar för organisationer att veta hur kontakt med Fortifika- tionsverket ska tas vid frågor som rör nyttjande av myndighetens mark i t.ex. tävlingar. Avgifterna anses vara för höga Till utredningen har företrädare för Svenskt Friluftsliv och framfört att avgifter för korttidsupplåtelse är för höga. Storleken på Fortifikations- verkets avgifter uppges vara högre än när enskilda regementen tidi- gare hanterade frågan. Företrädarna för civilsamhället menar också att nyttjandet av mark i viss utsträckning handlar om s.k. allemansrättsligt tillgänglig mark, dvs. mark som borde kunna nyttjas utan kostnad. Från organisationshåll efterlyses också ett system där organisationer som i sin verksamhet i stort värnar skog och mark, och som ofta använder sig av Fortifikations- verkets mark, skulle få ansvar för mer av egenkontroll i syfte att hålla avgifterna för markupplåtelsen på en lägre nivå. Konsekvenserna av avgifternas storlek blir enligt friluftsorgani- sationerna höga kostnader för en organisation som vill anordna en tävling eller ett arrangemang i skog och mark. En organisation som ska anordna en tävling har ofta kontakt med flera olika markägare, något som gör att summan av ersättningarna för markupplåtelse blir hög för evenemanget i fråga. avgifter bidrar därmed till att den eventuella vinst som t.ex. en tävling tidi- gare kunde generera och som användes i ungdomsverksamheten, går till att ersätta en statlig myndighets handläggning av ansök- ningarna om markanvändning. Det rimmar, enligt företrädare för friluftsorganisationer, illa med det värde som idrott och friluftsliv tillför i form av ökat välbefinnande och ökad folkhälsa för befolk- ningen i stort. framför att myndigheten inte tar ut avgifter för arrangemang av allemansrättslig karaktär. Varje extern part får själv avgöra om man ska kontakta vid nytt- jande av myndighetens fastigheter på allemansrättsliga grunder. Eftersom Försvarsmaktens verksamhet pågår kontinuerligt inom fastigheter, brukar dock externa parter vilja Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet ha kännedom om försvarets verksamhet, i syfte att kunna planera sina arrangemang på ett bra sätt. har också redogjort för den interna översyn som pågår vad gäller myndighetens hantering av korttidsupplåtelser och som ska vara klar . I den ingår även en översyn av avgifts- nivåerna. Enligt myndigheten är förfrågningarna, och därmed av- gifterna, av olika karaktär och storlek. Majoriteten av ersättning- arna uppges variera per dag. Forti- fikationsverket anser vidare att det är nödvändigt att myndigheten t.ex. gör en egen eftergranskning för att säkerställa att återställan- det av marken skett på ett korrekt sätt. För detta finns flera motiv, bl.a. för att ska ha en kontroll över fastighet- ernas skick och kunna säkerställa att den primära hyresgästen – Försvarsmakten – kan nyttja marken för sin verksamhet. Ett annat motiv är att mark som används för försvarsändamål ibland kan utgöra riskområden, vilket motiverar förarbete inför korttidsupplåtelse. I detta sammanhang bör också nämnas de riktlinjer som riks- dagen fastställt för statens fastighetsförvaltning. Av proposition 1991/92:44 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av , m.m. framgår att statens fastig- heter måste kunna vårdas så att värdet inte urholkas. För att detta ska vara möjligt måste fastighetsförvaltarens kostnader inklusive reinvesteringar, underhåll m.m. täckas av intäkter. Samma principer ska enligt propositionen gälla även för statens innehav av mark. I propositionen lades ett antal riktlinjer för den statliga fastighets- förvaltningen fast. En av riktlinjerna är att fastighetsförvaltningen bör bedrivas med ett – så långt möjligt – marknadsmässigt avkast- ningskrav. Det kan vidare konstateras att Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning i sitt betänkande En effektivare förvaltning av statens fastigheter (SOU 2010:92) föreslog att principerna för uthyrning av statliga fastigheter som framgår av 12 § i den nämnda förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. skulle ligga fast. Från organisationshåll menar man också att tar ut en ersättning för markanvändningen som organisationerna uppfattar är en marknadshyra, dvs. en avgift som skulle vara högre Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet än myndighetens kostnader. Enligt utredningen förefaller den uppfattningen vara baserad på ett missförstånd och en samman- blandning av begreppen. Utredningen konstaterar att det på webb- plats () inte finns någon särskild information som vänder sig till civilsamhällets organisationer eller annan tredje part som önskar ansöka om korttidsupplåtelse av mark för olika evenemang. Den information som finns om hyresmodell handlar om fastigheter som används av Försvars- makten. Där framkommer att statens fastigheter avsedda för för- svarsändamål ska förvaltas så att god resurshållning och hög eko- nomisk effektivitet uppnås. Enligt webbplatsen tillämpar Forti- fikationsverket för de försvarsnära myndigheterna en självkost- nadsbaserad hyressättning i enlighet med förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. I samma avsnitt anger att ”för uthyrning av lokaler, mark och anlägg- ningar på marknaden tillämpas marknadshyror”. Därmed är in- formationen på webbplatsen, enligt utredningen, inte tydlig om hur ersättning för korttidsupplåtelse av mark till tredje part faktiskt tas ut. Det kan förklara den uppfattning som finns inom civilsamhället.