sou · H4B366 · 2016-10-11 00:00:00 — I är fristående förskolor och skolor en självklar del av det svenska skolväsendet. Det regelverk som finns har utvecklats och principerna för att starta och driva en fristående förskola eller skola är väletablerade. Det ligger inte i denna utrednings uppdrag att föreslå begränsningar i vilka som får driva fristående förskolor eller skolor eller hur överskott i verksamheten får hanteras, vilket är begränsningar som förekommer i andra länders system. Därför utgår utredningens förslag från enbart det svenska systemet för fristående förskolor och skolor, som det ser ut . Fristående skolor har funnits länge i men det är först under som de på allvar blivit en del av det svenska skolsystemet och inte bara ett i undantagsfall förekommande komplement till skolor med offentlig huvudman. Denna utveckling har skett successivt och kontinuerligt . Den s.k. friskolereformen som började genomföras 1992 brukar sägas ha haft en central roll i denna utveckling. Genom reformen fick de av staten godkända fristående skolor förutsättningar att etablera sig och verka på i stort sett samma villkor som de kommunala grundskolorna. Det skulle inte längre krävas att skolorna hade en särskild pedagogisk profil eller något speciellt inslag i sin verksamhet. Själva godkännandet av skolan skulle i stället vara avgörande för rätten till bidrag. Det gavs också tydligare ekonomiska förutsättningar för fristående skolor genom att hemkommunen skulle ha skyldigheten att lämna bidrag för en elev som gick i en fristående skola. Därefter har ett antal andra reformer genomförts som innebär att fristående skolor alltmer blivit ett likvärdigt alternativ till skolor inom det offentliga skolväsendet, bl.a. genom krav på utbildningens innehåll och en utökad rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. började nuvarande regler om kommuners bidrag till fristående skolor att gälla. Dessa regler innebar att ett nytt system för bidragen skapades för att säkerställa att resursfördelning till verksamhet i egen regi respektive fristående skolor ska ske enligt principen om likabehandling. Bidraget ska alltid bestå av ett grundbelopp samt i förekommande fall ett tilläggsbelopp för modersmålsundervisning och särskilt stöd. Den utvecklingsprocess för fristående skolor som pågått har vidareutvecklats genom skollag som började gälla . Genom skollag är fristående skolor fullt ut en del av skolväsendet och har i princip de rättigheter och skyldigheter som kommunala skolor har. Regelverket gäller i så stor utsträckning som möjligt lika oavsett vem som är huvudman. Genom ändringar i skollagen 2014 har det förtydligats att kommuner, rektorer och förskolechefer ska fördela resurser efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Fristående förskolor och pedagogisk omsorg Även om framväxten av fristående förskolor började än framväxten av fristående skolor har utvecklingen under i stor utsträckning varit parallell. Förskolor med enskild huvudman är i de allra flesta kommuner ett alternativ till kommunala förskolor. Kraven för godkännande av och rätt till bidrag för fristående förskolor är i princip likadant utformade som för fristående skolor. För fristående förskolor finns det emellertid en tydlig etableringsfrihet. En enskild huvudman ska godkännas som huvudman för fristående förskola om verksamheten har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten. En principiell skillnad mellan fristående förskolor och fristående skolor är att det avseende förskolor inte är utan lägeskommunen som beslutar om godkännande och utövar tillsyn. Enligt 25 kap. skollagen ska kommuner sträva efter att tillhandahålla pedagogisk omsorg som ett alternativ till bl.a. förskola. På motsvarande sätt som för förskolor ska lägeskommunen godkänna och betala ut bidrag till pedagogisk omsorg med enskild huvudman, om verksamheten har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten. 2.3.2Trender och utveckling avseende fristående skolor Elevantal och skolor m.m. /93 var det av grundskoleleverna och av gymnasieeleverna som gick i en fristående skola. /02 hade andelen ökat till i och i gymnasieskolan. För /16 var andelarna för respektive verksamhet, i fristående förskola, i fristående förskoleklass, i fristående grundskola och i fristående gymnasieskola (källa ). När det gäller antal skolor och elever har både antalet fristående grundskolor och antalet elever i fristående grundskolor fortsatt att öka relativt stabilt, medan antalet fristående gymnasieskolor och antalet elever i fristående gymnasieskolor har minskat något . Minskningen inom gymnasieskolan kan enligt bero på att den totala elevkullen minskat. Den kraftiga ökningen av kommunala gymnasieskolor kan bero på den nya definition av begreppet skolenhet som infördes skollag. När det gäller barn i fristående förskolor har utvecklingen över tiden varit likartad, med en stabil ökning av antalet barn fram och ett någorlunda antal barn. Figur 2.1 Antal barn i förskolan Figur 2.2 Antal grundskolor Källa: SCB. Figur 2.3 Antal elever i Källa: SCB. Figur 2.4 Antal gymnasieskolor Källa: SCB. Figur 2.5 Antal elever i gymnasieskolan Källa: SCB. /16 gick cirka 145 500 elever i cirka 830 fristående grundskolor som drevs av cirka 600 enskilda huvudmän. Cirka 83 800 elever gick i cirka 440 fristående gymnasieskolor som drevs av cirka 210 enskilda huvudmän (källa: ). De enskilda huvudmännen har ökat både vad gäller antalet skolor och deras andel av det totala elevunderlaget. Det finns en stor variation mellan olika kommuner i hur stor andel av eleverna som går i en fristående skola. I vissa lägeskommuner går cirka hälften av eleverna i fristående skolor, medan det i andra kommuner endast handlar om en marginell andel. /15 gick cirka hälften av de gymnasieelever och en fjärdedel av de grundskoleelever som genomförde sin utbildning i verksamhet med enskild huvudman i skolor som drevs av någon av de tio största aktörerna på området. Dock drevs huvuddelen av antalet fristående skolor fortfarande av mindre privata ägare. Trenden har varit att antalet ansökningar till Skolinspektionen om godkännande har minskat. Minskningen gäller både grundskolor och gymnasieskolor samt såväl ansökningar om nyetableringar som ansökningar om att utöka ett befintligt godkännande. Inför /17 märks dock en mindre ökning avseende antalet ansökningar. Totalt fick Skolinspektionen 272 ansökningar inför /16 och 300 inför /17. Antalet ansökningar om grundsärskola eller gymnasiesärskola har ökat något jämfört med /15, dock från relativt låga nivåer. Nedan framgår tidsserier med totalt antal ansökningar inför kommande läsår om godkännande för fristående skolor fördelat på gruppen ”grundskola, förskoleklass och fritidshem” respektive ”gymnasieskola”. Dessutom framgår antalet nyetableringar och utökningar för dessa två skolverksamheter. Figur 2.6 Antal ansökningar om godkännande, fristående skolor Källa: Skolinspektionen. Figur 2.7 Antal ansökningar om godkännande, fristående grundskolor Källa: Skolinspektionen. Figur 2.8 Antal ansökningar om godkännande, fristående gymnasieskolor Källa: Skolinspektionen. Det är vanligast att ansökningar avser start av en ny grundskola eller utökning av befintlig gymnasieskola. Enligt Skolinspektionen finns flera tänkbara förklaringar till det minskade intresset för att starta fristående skolor , i synnerhet avseende gymnasieskolan. Bland faktorer som kan ha bidragit till det dämpade intresset finns bland annat de utökade kraven på fristående skolor i nya skollagen, det osäkra konjunkturläget, samhällsdebatten kring fristående skolor samt de senaste årens minskande elevkullar. Nedan framgår antalet och andelen avslagsbeslut som Skolinspektionen fattat efter ansökningar om godkännande av fristående skolor. Antalet avslagsbeslut följer i stort sett trenden för antalet ansökningar om godkännande av fristående skolor. avslogs 116 av 272 ansökningar. Av de 116 avslagsbesluten avsåg 52 och grundsärskolan medan 64 avslagsbeslut avsåg gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Andelen avslag ligger på . Figur 2.9 Antal avslag på ansökningar om godkännande, fristående skolor Källa: Skolinspektionen. Figur 2.10 Andel avslag på ansökningar om godkännande, fristående skolor Källa: Skolinspektionen. 2.3.3Olika associationsformer bland enskilda huvudmän Aktiebolag är den dominerande associationsformen bland enskilda huvudmän för fristående skolor, i synnerhet inom gymnasieskolan (se figur 2.12). drevs av gymnasieskoleenheterna av en huvudman som var aktiebolag. Motsvarande andel av de fristående grundskolorna var (se figur 2.11). Även stiftelser är en relativt vanlig associationsform. Av de fristående grundskolorna drevs av en stiftelse, inom gymnasieskolan var andelen . Ekonomiska föreningar är betydligt vanligare som associationsform i , jämfört med gymnasieskolan. I drevs av de fristående skolorna som ekonomiska föreningar. För gymnasieskolans del handlade det om . Ideella föreningar är också relativt vanligt förekommande. I utgjorde ideella föreningar och i gymnasieskolan . Figur 2.11 Associationsformer bland enskilda huvudmän, grundskolor 2016 Antalet enheter fördelat per associationsform Källa: Skolinspektionen. Figur 2.12 Associationsformer bland enskilda huvudmän, gymnasieskolor 2016 Antal enheter fördelat per associationsform Källa: Skolinspektionen. 2.4.1En bild över skolmarknaden betänkande Friskolorna i samhället (SOU 2013:56) är en viktig utgångspunkt för utredningens arbete. betonade att en god tillgång till öppen information underlättar elevers, föräldrars och allmänhetens insyn i skolorna, vilket bidrar till ett ökat förtroende. Ett uppenbart problem var dock enligt kommittén att ”skolmarknaden” inte är så transparent som väl fungerande marknader bör vara. familjer kan därför sakna den information de skulle behöva för att göra välunderbyggda val (dir. 2014:126). samlade uppdrag kan som ovan angetts anses bestå av fyra olika delar; redovisning av ekonomisk information, översyn av bidragssystemet, ett avgörande kommunalt inflytande vid nyetableringar med vinstintresse samt en översyn av reglerna om mottagande till fristående skolor. Dessa är alla delar av det sammanhängande system som skolmarknaden kan anses utgöra. De har därmed kopplingar till varandra och är beroende av varandra. Görs förändringar på ett område kan det leda till konsekvenser även för andra områden inom systemet. För att åskådliggöra den komplexa skolmarknaden och dess beståndsdelar har utredningen tagit fram följande figur (figur 2.13). Bilden är ett försök att övergripande beskriva marknadens aktörer och aktiviteter utifrån de frågeställningar som är aktuella i utredningens arbete. Bilden utgår ifrån förhållanden på och gymnasieskolans område. Det som är rödmarkerat syftar till att beskriva de olika delarna i utredningens uppdrag. Utredningen kommer i betänkandet att återkommande använda skolmarknadsbilden som grund för att beskriva vilken del av skolmarknaden behandlas i betänkandets olika avsnitt. Källa: U 2014:14. 2.4.2En beskrivning av skolmarknaden De statliga aktörerna utgörs av dels riksdag och regering som genom generella föreskrifter samt beslut sätter ramarna för skolmarknaden, dels av statliga myndigheter som , och (). Skolinspektionens huvuduppgift är att utöva tillsyn över skolväsendet och vissa andra verksamheter utanför skolväsendet samt att besluta om godkännande vid ansökningar om godkännande för fristående skolor. För att få starta eller utöka en fristående skola måste man ha tillstånd. Skolinspektionen beslutar om sådana tillstånd och följer också upp att skolan startar i enlighet med tillståndet. Det är huvudmannen som har det primära och direkta ansvaret för skolverksamheten, vilket innebär att kommunen eller den enskilde huvudmannen har ansvar för skolans resultat och Skolinspektionens roll är att kontrollera och granska genom tillstånd, tillsyn och kvalitetsgranskning. Dessutom ger Skolinspektionen råd och vägledning om vad skolan behöver rätta till utifrån de krav som finns i lagstiftningen. styr, stödjer, följer upp och utvärderar huvudmännens och skolornas arbete, med syftet att förbättra kvaliteten och resultaten i verksamheterna. ska främja att alla barn och elever får tillgång till en utbildning och verksamhet som är likvärdig och av god kvalitet i en trygg miljö. tar fram kunskapskrav, vissa andra föreskrifter, allmänna råd och nationella prov. ansvarar också för den officiella statistiken på utbildningsområdet och gör nationella uppföljningar och utvärderingar. Myndigheten utfärdar även legitimationer för lärare och förskollärare och har ett särskilt sektorsansvar för handikappfrågor. Därutöver administrerar och fördelar de riktade statsbidrag som regering och riksdag beslutat. SCB är den myndighet som har det övergripande ansvaret för officiell statistik och annan statlig statistik. Det innebär att myndigheten ska utveckla, framställa och sprida statlig statistik, samordna överlämnandet av statistiska uppgifter till internationella organisationer och även samordna det statliga statistiksystemet i . Arbetet genomförs i huvudsak på uppdrag av regeringen och olika myndigheter. På skolområdet har SCB en viktig roll eftersom man samlar in uppgifter om skolverksamhet från kommuner inom ramen för det så kallade Räkenskapssammandraget. Räkenskapssammandraget ska ge allmänhet och beslutsfattare tillförlitlig information om kommunsektorns ekonomi, nuläge och utveckling, totalt och uppdelat på olika verksamhetsområden. Undersökningen baserar sig på den ekonomiska statistik som SCB samlar in från kommuner, landsting och kommunalförbund . Dessutom har SCB uppdrag från att samla in uppgifter om skolenheter från enskilda huvudmän. Kommuner har en central roll i skolmarknaden. Dels genom att vara huvudman för skolverksamhet i egenregi, dels genom ansvaret att finansiera grundläggande utbildning för alla invånare Huvuddelen av finansieringen sker via inkomstskatt. Kompletterande finansiering sker genom generella och riktade statsbidrag. Enligt skollagen är det huvudmannen som har det primära och direkta ansvaret för skolverksamheten, vilket innefattar ett ansvar för skolans resultat och kvalitet. Kommunen är även ansvarig för att besluta om bidrag till enskilda huvudmän enligt regler i skolförfattningarna. Skolförfattningarna reglerar endast bidragssystemet från kommuner till enskilda huvudmän och kommuner har därmed, inom ramen för kommunallagens bestämmelser, ett stort friutrymme att själva bestämma hur man närmare ska fördela resurser till verksamhet i egen regi. Skolenheterna i egen regi ges en budget som genom den interna redovisningen följs upp löpande på det sätt som kommunen finner lämpligt. Kommuner ska rapportera viss ekonomisk information om skolväsendet aggregerat (således inte på enhetsnivå) till SCB inom ramen för Räkenskapssammandraget. Dessutom ska de enligt redovisningslagstiftningen upprätta och lämna extern redovisning på övergripande nivå, bl.a. i form av resultat- och balansräkning. Enskilda huvudmän har på motsvarande sätt som kommuner det primära och direkta ansvaret för verksamheten vid fristående skolor. Verksamheten vid fristående skolor finansieras till allra största delen av kommunala bidrag och till återstående del av riktade statsbidrag. Huvudmännen bestämmer sedan själv närmare hur resurserna ska fördelas. Enskilda huvudmän ska rapportera ekonomisk information på enhetsnivå till SCB, som på uppdrag samlar in denna information. Rapporteringen som enskilda huvudmän gör skiljer sig dock något från den rapportering som kommuner gör. Beroende på vilken associationsform huvudmannen valt finns också krav i olika författningar på extern redovisning. Skolenheterna ges en budget som följs upp löpande av huvudmannen på motsvarande sätt som i verksamhet med huvudman. För förskolor, fritidshem samt viss annan verksamhet finansieras även en mindre del av verksamheten genom avgifter från hushållen. Hushållen utgör basen i skolmarknaden. I hushållen finns förutom de barn och ungdomar som deltar i skolverksamheten de vårdnadshavare som själva och tillsammans med barnen och ungdomarna väljer skola. I hushållen finns även väljare i val till politiska församlingar i kommuner och riksdag. Hushållen är också skattebetalare och därmed indirekta finansiärer av skolverksamheten. Genom val av skola påverkar hushållen skolornas ekonomi och därmed också deras förutsättningar att verka på marknaden. Hushållen är även mottagare av information om skolverksamheten, i första hand genom den information som kommer löpande från skolenheter men också via huvudmännens information i form av t.ex. kvalitetsutvärderingar och extern redovisning. Vidare kan hushållen ta del av information på olika webbplatser samt uppföljningar och utvärderingar. En annan informationskälla kan vara Skolinspektionens granskningar. Skolenheterna ansvarar för skolverksamheten under huvudmannens ansvar och leds av en rektor. Rektorerna ansvarar för att verksamheten håller god kvalitet och bedrivs i enlighet med skollag och andra styrdokument. Skolenheterna ska löpande informera hushållen om elevens skolsituation. Rektorerna har även ansvar för resursfördelningen inom sin enhet utifrån de ramar eller budget som getts av huvudmannen, och resursförbrukningen på skolenheten. Skolenheterna rapporterar och redovisar internt till huvudmannen. Skolenheterna kan ofta i praktiken ansvara för antagning, men formellt ligger dock detta ansvar på huvudmannanivå. Här skiljer sig också systemen åt mellan kommuner. Reglerna om antagning ser inte heller likadana ut för kommuner och enskilda huvudmän. I vissa kommuner förekommer någon form av gemensamt ansökningssystem till skolan där även enskilda huvudmän tillåts ingå. 2.5Andra utredningar som påverkar (Fi 2015:01) ska enligt sina direktiv (dir. 2015:22) bl.a. utreda om det är lämpligt, och rättsligt möjligt, att införa krav på att privata utförare av välfärdstjänster i sin bolagsordning, eller motsvarande styrande dokument, ska införa en syftesparagraf med innebörden att syftet med verksamheten är att bedriva och utveckla verksamheten med god kvalitet och att eventuella överskott som huvudregel ska återinvesteras. Utredningen ska också föreslå hur aktiebolag med särskild vinstbegränsning, s.k. SVB-bolag, eller andra bolagsformer, kan användas för att säkerställa att offentliga medel kommer verksamheten och brukarna till godo. Utredningen ska lämna ett delbetänkande . Uppdraget ska slutredovisas . Den statliga överlämnade sitt betänkande Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7) till regeringen. I betänkandet föreslås bl.a. att insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar för en långsiktig verksamhet bör krävas av huvudmän för fristående skolor och förskolor samt av privata utförare av socialtjänst. Om sökanden är en juridisk person ska bedömningen omfatta vd, styrelseledamöter, suppleanter, bolagsmän samt ägare och andra som har ett väsentligt inflytande över verksamheten. Kraven ska gälla även efter det att tillstånd eller godkännande beviljats och följas upp i myndigheternas tillsyn. har fått i uppdrag att vidareutveckla förslag om krav på skötsamhet, insikt, erfarenhet och lämplighet (dir. 2015:108). 2.5.2Offentlighetsprincipen i fristående skolor och förskolor Offentlighetsprincipen, som bl.a. innebär en rätt att hos kommunala skolor ta del av allmänna handlingar, är inte tillämplig i fristående skolor. Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor (U 2014:12) lämnade ett betänkande (SOU 2015:82) med förslag om att offentlighetsprincipen även ska gälla i fristående skolor . Förslaget har remitterats och bereds inom . Utredningen om ökad insyn i välfärden (S 2015:04) har fått i uppdrag att bl.a. föreslå hur offentlighetsprincipen ska kunna genomföras i fristående förskolor och viss annan verksamhet enligt skollagen (dir. 2015:91). Uppdraget ska redovisas . 2.5.3Översyn av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt Mervärdesskatt hos skolans huvudmän I princip hela kommunernas verksamhet inom utbildningsområdet är undantagen från mervärdesskatteplikt. Detta innebär att kommunerna inte får dra av kostnader för ingående mervärdesskatt när de bedriver verksamhet enligt skollagen i egen regi. Kommunerna kompenseras i stället för dessa kostnader i ett särskilt system utanför systemet med mervärdesskatt. Ersättning till kommunerna regleras i lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, landsting, kommunalförbund och samordningsförbund. Privata utförare omfattas inte av det särskilda kompensationssystemet. Deras kostnad för ingående mervärdesskatt blir i stället en merkostnad i verksamheten, s.k. dold mervärdesskatt, som kommunerna ska beakta när bidrag lämnas. Kommunerna har rätt till statlig ersättning för dold mervärdesskatt med som huvudregel av det totala bidragsbeloppet, (alternativregeln). För utbildning inom förskola, fritidshem, förskoleklass samt grundskola och gymnasieskola och motsvarande skolformer, är särskilt reglerat i förordningar hur stor andel av beslutade bidragsbelopp till enskilda huvudmän som utgör ersättning för mervärdesskatt. Ersättning i form av bidrag ges , vilket motsvarar kommunernas schablonersättning enligt huvudregeln. En översyn av dagens system Utredningen av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt (Fi 2014:07) har haft i uppdrag att se över den ersättning som kommuner m.fl. får för s.k. dold mervärdesskatt. Utredningens uppdrag var att undersöka mervärdesskattekostnadens andel av den totala kostnaden inom olika verksamheter, analysera för- och nackdelar med en ersättning som baseras på de externa utförarnas faktiska mervärdeskattkostnader, analysera för- och nackdelar med en schablonersättning som baseras antingen på kommunernas och landstingens m.fl. mervärdeskattkostnader för verksamhet i egen regi eller på de externa utförarnas mervärdeskattkostnader. Utgångspunkten för utredningen var att förslag till ändringar i regelverket ska syfta till konkurrensneutralitet mellan att bedriva verksamheten i privat regi eller regi. Utredningen fann att det finns en variation i andelen mervärdeskattekostnader mellan olika enskilda verksamheter som tar emot bidrag och andra ersättningar från kommuner och landsting avseende faktisk genomsnittlig mervädesskattekostnad (SOU 2015:93). Utredningen föreslog, efter att ha övervägt olika alternativ, att inte frångå en enhetlig schablon. Förslaget från utredningen är en sänkning av den enhetliga schablonen till kommuner från , vilket är i nivå med utredningens beräkningar av den genomsnittliga andelen mervärdesskattekostnader inom sjukvård, tandvård, social omsorg, utbildning och hyra av lokaler för vissa boendeformer. Alternativregeln behålls, men sänks till respektive . Förslaget föreslås gälla från . Utredningens förslag bereds inom . Om ovanstående utrednings förslag genomförs kommer kommunerna att få en schablonersättning på från staten, som kommunerna ska ersätta de enskilda huvudmännen på skolans område med en schablon på . 2.5.4Kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare som ska stödja kommunala, enskilda och statliga skolhuvudmän som bedriver utbildning för elever inom specialskolans målgrupp som är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning och är i behov av teckenspråk. Utredningen om kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (U 2013:02), lämnade betänkandet Samordning, ansvar och kommunikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (SOU 2016:46), där det föreslås bl.a. inrättandet av särskilda SAK-miljöer som ska finansieras på skolenhetsnivå (ej individuellt).