sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Andvändbara nyckelbegrepp för analysen var driftstörningar, riskvärdering, kri- teriearbete samt ekonomi på företags- och samhällsnivå.176 Histo- riska data om ledningsnätet och dess funktion är värdefulla som grund för planeringsarbetet, men också generella erfarenheter kring livslängd för olika typer av installationer är användbara. Kostnads- nyttoanalyser uppges som väl fungerande metod inom området.177 Samhällekonomiskt lönsamma investeringar tenderar enligt Svenskt att få ge vika för företagsekonomiskt lönsamma projekt.178 Kostnader för ökade reinvesteringar i va- infrastrukturen inträder ofta relativt , medan nyttorna är diffusa, svåra att kvantifiera och ger en mer långsiktig utdelning. Detta dilemma yttrar sig i beredningen på såväl politisk som tjänstemannanivå, då beslut om investeringar ska tas.179 Då det gäller konkreta metoder för underhåll och nyanläggning innebär fortgående teknikutveckling en viktig aspekt i den långsik- tiga planeringen. Krav på att kunna upprätthålla driften under för- nyelsearbetet spelar också stor roll, vilket påverka ledtider och om- ställningsperioder. Förnyelse av barriärsystem i beredningsarbetet kan t.ex. kräva ett omsorgsfullt och långsiktigt planarbete om det berörda vattenverket förutsätts upprätthålla en kontinuerlig pro- duktion. Behovet av en långsiktig plan för systematisk förnyelse av distributionsnät tas upp av i vägledningen till dricksvattenföreskrifterna. Det anges att en förutsättning för att kunna planera förnyelsen är att man har god kunskap om lednings- 176Chalmers tekniska högskola (2007). Strategier för beslut om förnyelse i kommunala distributionsnät för dricksvatten. Examensarbete, s. 43–45. 177Chalmers Tekniska Högskola (2015). Aspects of historical data and health criteria for drinking water network replacement strategies. 178Svenskt Vatten Utveckling (2011), i förnyelseplanering av VA-ledningar. Rapport nr 12, s. 55–61, 66–70. 179Se t.ex. WSP (2014), VA-skulden – sanning eller myt? Produktion och distribution av dricksvatten nätet och kan uppskatta ledningarnas förväntade livslängd. En sådan uppskattning kan baseras på generell erfarenhet, skadeut- veckling och invändig inspektion av ledningar. I vägledningen hän- visas till Svenskt och andra skrifter från bransch- organisationen.180 genomförde ett kontrollprojekt för att följa upp i vilken utsträckning systematisk förnyelseplanering bedrevs vid landets distributionsanläggningar. Av de 122 distributionsanläggningar som kontrollerades i projektet utgjorde 116 allmänna anläggningar. Vid 4 av 5 sådana anläggningar bedrevs förnyelseplanering helt eller delvis.181 En jämförelse kan göras med lagstiftningen om förvaltning av samfälligheter, där det finns krav på att upprätta underhålls- och förnyelseplaner. Kravet riktar sig till samfälligheter som förvaltar en gemensamhetsanläggning av kommunalteknisk natur.182 Pla- nerna kopplas i det fallet till en fondavsättning för förnyelse och underhåll.183 årliga miljömålsenkät berör planeringsinsatser för dricksvattenförsörjningen på nivå. Aktuella planer/ program för kommunens dricksvattenförsörjning uppgavs finnas i cirka hälften av de kommuner som besvarade enkäten . Planerna berörde i viss utsträckning framtida dricksvattenförsörjning och reservvattenlösningar, men presenteras ofta på mer övergripande nivå och som en del av den gällande översiktsplaneringen.184 God kompetens krävs hos kommuner, huvudmän, producenter och distributörer för att överblicka olika handlingsalternativ och följa den tekniska och övriga förändring som sker inom området. Till den mer betydande utveckling som skett på produktionssidan hör främst utveckling på filtersidan, bland annat membranfilter som utvecklas för att mekaniskt och under 180Livsmedelsverket (2014). Vägledning Dricksvatten, s. 78–79. 181Livsmedelsverket (2015). Samordnade kontrollprojekt 2015, Dricksvatten – distributions- anläggningar, s. 4, 6–7. 18219 § lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. 183En sådan fondlösning har diskuterats i tidigare utredningar kring va- verksamhet, vilket resulterade i fonden för nyinvesteringar, se avsnitt 10.2.3, 10.9.1 och SOU 2004:64, s. 316–320. 184Boverket (2015). , fråga 13. Produktion och distribution av dricksvatten högt tryck kunna avskilja mycket små partiklar och mikroorga- nismer från råvattnet. Potentialen är också stor för de tekniker för realtidsövervakning som utvecklats för att kunna provta och följa olika kvalitetsparametrar. På litet tillkommer möjlig- heter att i större utsträckning kunna nyttja saltvatten för beredning av dricksvatten.185 Kompetens behövs även för den ekonomiska styrning som ut- gör en grundläggande förutsättning för att med upprätthållande av självkostnadsprincipen kunna utveckla hållbara förnyelse- och un- derhållsplaner för dricksvattenanläggningarna. De tunga och från staten starkt subventionerade investeringar som skedde i landets kommuner avsåg visserligen främst avlopps- anläggningar, men är i betydande utsträckning avskrivna. De kom- munala erfarenheterna är begränsade då det gäller taxesättning i relation till sådan planerad tyngre nyinvestering som vattenverk och grundläggande infrastruktur kan representera. Många kommuner har ännu inte gjort en förenklad mikrobiolo- gisk barriäranalys (MBA) för samtliga sina vattenverk, även om antalet ökar och branschens hållbarhetsindex visar att mycket få kommuner inte klarar gränsen vad gäller antalet otjänliga vatten- prov. Branschdata visar också att en betydande andel kommuner saknar förnyelseplan för sitt ledningsnät, handlingsplaner för att hantera extrema skyfall eller har otillräcklig beredskap för leverans- avbrott.186 Denna typ av brister kan tyda på sviktande kompetens, men kan också ha andra orsaker. För mindre kommuner kan det vara svårt att på egen hand lösa bakomliggande resurs- och kompetensbehov, som upp- levda ekonomiska förutsättningar kan innebära reella hinder för en långsiktigt trygg utveckling. Möjligheter att finansiera löpande underhåll och nödvändiga inve- steringar är grundläggande för tryggheten i systemet. Verksam- heten karakteriseras av hög kapitalintensitet, eftersom det krävs 185Alvin, E. (2014). Major innovations within water supply during the past 40 years. DTU Environment, . 186Svenskt Vatten (2015). Hur är tillståndet i ? nr 4, s. 31. Produktion och distribution av dricksvatten betydande sådana investeringar för att bygga, underhålla och ut- veckla systemen. Det innebär också att verksamheten, där förut- sättningar finns, rent principiellt präglas av skalfördelar. Regel- verket på den finansiella sidan har tidigare berörts. I detta och följande avsnitt beskrivs dagens förutsättningar och begränsningar för finansiering. Ytterligare aspekter på framtida finansiering dis- kuteras mer övergripande i kapitel 13. Självkostnadsprincipen, likställighetsprincipen och generations- principen utgör grundläggande utgångspunkter för finansiering av va-verksamheter. De behandlas närmare i avsnitt 10.2.3. Princi- perna innebär sammantaget att det i huvudsak är genom upplåning av kapital som nyinvesteringar kan finansieras. Normalt sker detta genom kommunernas försorg eller på marknaden. Kommuninvest utgör den primära kreditgivaren i över 240 av landets kommuner, vilket i betydande grad gäller även va- investeringar. Man gör bedömningen att av kommunsektorns årliga investeringsvolym, eller cirka 6,5 mdkr (2014), avser rena va-investeringar. Det är dock oklart i vilken utsträckning dessa avser lånefinansiering, generellt sett ökar dock behovet av lånefinansiering i sektorn och hälften av medlen kommer från Kommuninvest. Såväl kommuner som kommunala bolag kan ta upp lån, små och stora kommuner lånar på likartade villkor. Kommuninvest gör årliga uppföljningar av landets kom- munkoncerners ekonomiska nyckeltal och besöker återkommande många kommuner. Analysen är efterfrågad av kommunerna själva, som uppskattar möjligheterna att jämföra sig med andra kom- muner. Större städer har god kreditvärdighet och kan därför i större utsträckning låna direkt på marknaden.187 Lån kan även tas genom uttaxering av va-abonnenterna, t.ex. ge- nom uttag av anslutningsavgifter eller genom överuttag med taxenivåer som medger fondering.188 Räntekostnaderna bärs av va- kollektivet, men blir då dyrare än om traditionell lånefinansiering 187Kommuninvest (2016). Underlag till utredningen, . 188Möjligheten att fondera medel för investeringar behandlas i avsnitten 10.2.3 och 10.9.1. Produktion och distribution av dricksvatten Dessutom ges ingen ytterligare motprestation i form av nyt- tigheter för de merkostnader som de högre räntekostnaderna inne- bär. Kostnader för underhåll och reinvestering ska täckas av av- skrivningskostnader och i motsvarande grad utgöra underlag för va-taxa. Historiskt har äldre anläggningstillgångar nettoredovisats, den ekonomiska livslängden snarare än den reella nyttjandeperioden har ofta varit styrande. Den komponentavskrivning som föreskrivs för merparten av producenterna och distributörerna kan här lösa en del av de redovisningstekniska problemen. Komponentavskrivning innebär att väsentliga tillgångar med olika nyttjandeperiod redovi- sas och skrivs av som separata enheter.189 Vattentjänstlagen har ett generationsperspektiv och ställer tyd- liga krav på att huvudmännen ska särredovisa såväl resultat- som balansräkenskaper för va-verksamheten. Det underlättar insyn men ger även underlag för mer långsiktig ekonomisk planering. Det är då viktigt att anpassa investerings- och underhållsplaner till de speciella förutsättningar som gäller för självkostnadsprincipen inom va-kollektiven, se avsnitt 10.2.3. Taxor behöver sättas i rela- tion till detta men också utifrån de verkliga och omfattande reinve- sterings- och nyanskaffningskostnader som successivt aktualiseras i landets kommuner. En kassaflödesanalys, som visar vilka inbe- talningar och utbetalningar som finns, kan tydliggöra vilka likvida medel som finns tillgängliga. De föreskrivna finansiella och redovisningsmässiga förutsätt- ningarna för dricksvattenförsörjningen får inte alltid fullt genom- slag lokalt. En fråga som aktualiserats i vissa kommuner gäller svå- righeter att möta de krav på särredovisning inom den kommunala ekonomin som infördes genom vattentjänstlagen 2007. Studier visar att en stor andel av huvudmännen upprättar en särredo- visning för sin verksamhet. Själva implementeringen betraktas där- emot som bristfällig då avvikelserna från hur särredovisning borde 189 Avskrivningstider varierar från 3–i kommunen och i bolagen från 3–. Komponentavskrivning ska ske enligt anvisningar för större bolag (s.k. K3) och ska enligt Rådet för redovisnings anvisningar tillämpas inom redovisning . Små kommunala bolag som följer det förenklade regelverket, s.k. K2, får däremot inte göra komponentavskrivning. vägledning (BFNAR 2012:1) om årsredovisning och koncernredovisning (K3), vägledning (BFNAR 2008:1) om årsredovisning i mindre aktiebolag (K2) samt Rådet för redovisnings rekommendation 11.4 om Materiella anläggningstillgångar. Produktion och distribution av dricksvatten upprättas är stor. Helhetsbilden bedöms inte ha förändrats . Bakomliggande faktorer kan vara bristande politiskt in- tresse och svaga institutionella ramar. Det saknas särskilda revi- sionskrav för dessa aspekter av verksamheten, trots den avgörande betydelse det har för berörda aktörer. Sanktioner saknas också för felaktigheter i den kommunala redovisningen. De kommunala bo- lagen, som följer samma regelverk som privata bolag, har en bättre efterlevnad av lag och normering, vilket delvis kan bero på skillna- der i tradition, revision samt förekomsten av sanktioner.190 Den övergång till komponentavskrivning som skulle skett inom den kommunala redovisningen har ännu inte fått fullt ge- nomslag, men kan underlätta arbetet.191 Jämförbarheten mellan kommuner med olika organisatoriska lösningar för sin va- verksamhet försvåras vidare i vissa stycken av de skillnader i god redovisningssed som gäller mellan kommuner och kommunala bo- lag, där de senare följer årsredovisningslagen och Bokföringsnämn- den i stället för lagen om redovisning och Rådet för redovisning. De finansiella förutsättningarna belyses ytterligare i kapitel 13. Den stora variation som råder i taxesättning mellan olika kommu- ner uppmärksammas ofta i anslutning till de årliga sammanställ- ningar som presenteras. Det allmänna dricksvattnets karaktär av grundläggande offentligt åtagande och samhällsviktig verksamhet har inneburit att röster åter höjts för en mer solidarisk taxepolitik. Det kommunala utjämningssystemet har inte ansetts relevant i sammanhanget, trots dess grundläggande syfte att kompensera för strukturellt betingade kostnadsskillnader och variationer i skatte- basen. Kommunernas va-infrastruktur ingick tidigare i systemet, men avvecklades 2005 efter det att regeringen konstaterat att de kommuner som hade den högsta ersättningen i kostnadsutjäm- 190Haraldsson, M. och , T. (2014), Compromise and avoidance: the response to new legislation, , Vol. 10 Iss 3 pp. 288–313, samt Svenskt Vatten Utveckling (2013), Särredovisning inom VA-branschen, , M., s. 21. 191SKL (2015). Information till utredningen vid möte . Produktion och distribution av dricksvatten ningen finansierade vatten- och avloppsverksamheten helt med avgifter och att dessa avgifter inte översteg genomsnittet för riket. Flertalet kommuner som fick utjämningsersättning för vatten och avlopp konstaterades erhålla särskild kompensation för befolkningsminskning.192 Anläggningarnas omfattning, ålder och va-kollektivens storlek påverkar den taxemässiga utvecklingen i respektive kommun. Stor- stadsområden har i regel lägre taxor än landsbygdsområden, men det finns också en rad andra förhållanden som kan påverka. Besvärliga naturgivna förutsättningar, råvattenkällor, bebyggelsens karaktär och avstånd påverkar också kostnaderna, liksom de förutsättningar som kan finnas att samverka i rationella produktions- och distribu- tionslösningar. Politiska ställningstaganden avseende investerings- utrymmen och taxesättning kan också göras på andra grunder. Va- taxor ska med dagens regelverk sättas med utgångspunkt i de förhållanden som råder, enligt självkostnadsprincipen samt med skälighet och rättvisa för de fastighetsägare som ingår i va-kollektivet. Det innebär att berörda kommuner fattar för respektive kollektiv avpassade taxebeslut. Det gäller även i de fall kommuner samverkar, t.ex. genom kommunövergripande va-bolag. Nedanstående tabell speglar de stora skillnader som finns i va-taxor över landet. Källa: Svenskt Vatten (2015). Kommentarer till taxestatistik. Meddelande M 141, s. 4. Medelkostnaden i kommunerna 2015 var /år. 2003/04:155, s. 29. Produktion och distribution av dricksvatten Utvecklingen av taxesystemet kännetecknas av betydande ni- våskillnader mellan kommuner, en återhållsam ökningstakt och i vissa fall skattemässig stödfinansiering. Små kommuner har ge- nomsnittligt högre va-taxor. Den genomsnittliga ökningen på års- basis var 2015 , av kommu- nerna valde dock att bibehålla eller t.o.m. sänka brukningstaxan. Var fjärde kommun uppges inte ta upp taxan för behand- ling. Branschens erfarenheter tyder nu på att taxorna kan öka mer än de gjort för att möta kommande investerings- behov. Den ekonomiska planeringen förefaller släpa efter, samti- digt som kraven på va-tjänsterna ökar. Många kommuner arbetar med anpassningar av anläggnings- och brukningstaxor för att passa de lokala förutsättningarna. Högre anläggningstaxor (för anslut- ning till systemen) sätts av storstadskommuner jämfört med gles- bygdskommuner. Skillnaderna kan vara mycket stora för ett jäm- förbart typhus A – mellan 20,5 och 274 tkr 2015. Anläggnings- kostnadernas betydelse kan komma att öka, inte minst till följd av att ökade krav ställs på de enskilda avloppen.193 Skillnader i naturgivna och demografiska förutsättningar mellan olika kommuner påverkar således i stor utsträckning nivån på de avgifter som tas ut. Det kan i sig ge upphov till diskussioner kring vad dricksvatten får kosta och om skillnaderna bör vara så stora och dessutom ökande mellan olika kommuner. Långsiktigt finns det på många håll och med nuvarande regelverk knappast förutsättningar att bromsa den divergerande taxeutvecklingen. Det skulle då att ske på bekostnad av att kunna leverera ett framtida tryggt dricksvatten. Det har i sammanhanget framförts från olika håll att betydelsen av de mellankommunala taxeskillnaderna inte ska överdrivas, utan bör sättas i relation till andra förhållanden och kostnader. Fastighets- kostnaderna är t.ex. generellt sett högre i många av de storstads- kommuner som har låga taxor. I ett europeiskt och internationellt perspektiv har också generellt sett låga va-taxor. 193 Svenskt Vatten (2015). Kommentarer till taxestatistik. Produktion och distribution av dricksvatten 10.9Hinder för förnyelse och underhåll Utredningen har i uppdrag att föreslå hur eventuella hinder för erforderlig förnyelse kan avhjälpas. Detta avsnitt tar upp exempel på sådant som kan upplevas som hinder för förnyelse och under- håll. Den s.k. självkostnadsprincipen innebär att avgifterna inte får över- skrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvän- diga för att ordna och driva va-anläggningen. Principen och dess tillämpning i praxis behandlas närmare i avsnitt 10.2.3. Något som kan upplevas som ett hinder för mer omfattande för- nyelse och underhåll är att självkostnadsprincipen i praxis tillämpas som principiellt förbud mot att dagens användare belastas med kostnader som bör betalas av framtida användare.194 Även kravet på en skälig och rättvis avgiftsfördelning har i praxis ansetts innebära att en fondering inte bör tillåtas växa till sådan storlek att en gene- ration brukare missgynnas i förhållande till en annan.195 Så länge kostnaderna även fördelas på framtida generationer genom avskriv- ningar innebär inte generationsprincipen ett hinder. Även amorte- ringar innebär att utbetalningar fördelas . Möjligheten att avsätta medel till en investeringsfond infördes och kan anses vara en viss uppluckring av generationsprinci- pen. I förarbetena anges att det allmänt sett förefaller rimligt att dagens användare får ta ett något större ansvar för att anläggningar bibehålls och ersätts genom nyinvesteringar än vad som följer av en helt proportionell fördelning av kostnadsansvaret mellan användar- generationerna.196 194NJA 1994, s. 10 I. 195Va-nämnden i NJA 1994, s. 10 II, vars beslut fastställts av överinstanserna. 2005/06:78, s. 91–92. Produktion och distribution av dricksvatten Olyckligt fokus på resultaträkningen Vattentjänstlagen ställer krav på särredovisning i form av såväl re- sultaträkning som balansräkning. I praktiken har dock fokus kommit att ligga på resultaträkningen. Den ger en bild av ekono- min det gångna året, men inte av likviditeten. Det innebär att det långsiktliga perspektivet riskerar att gå förlorat. Tillämpningen har överlåtits till kommunerna själva, vilket bland annat inneburit att endast en tredjedel av redovisningarna innehåller upplysning om fördelning av gemensamma kostnader. Förhållandet är samman- taget bättre för de kommunala bolagen, som arbetar under andra normer och revisionskrav.197 Överskott och underskott bör enligt praxis i princip jämnas ut genom exempelvis en taxejustering, vilket kan upplevas som ett hinder för underhåll och förnyelse. En har godtagits om huvudmannen har antagit en plan som visar hur utjämningen ska ske. Denna praxis kan upplevas som alltför restriktiv. Det har framförts att det skulle underlätta om vinster skulle kunna sparas under förutsättning att de återinvesteras i verksamheten. En justering av va-taxan kan leda till att taxan varierar påtagligt , vilket kan försvåra en mer långsiktlig och strategisk planering. Ofta saknas det också likvida medel i va-verksamheten. Ett jämnare och högre avgiftsuttag skulle här skapa bättre förutsättningar. Historisk hantering av avskrivningar Va-infrastrukturen, främst på avloppssidan, finansierades till bety- dande del med statliga subventioner när den växte fram under ef- terkrigstiden. Många kommuner redovisade endast nettoinveste- ringarna, vilket gav missvisande utgångspunkter i balansräkning- arna med låga taxor som följd. Även om investeringarna är av- skrivna , kan detta indirekt påverka framtida möjligheter till underhåll och investeringar. Låga va-avgifter har tagits ut , vilket skapat en taxekultur som stämmer dåligt överens 197 , M. (2015). Behövs en tydligare särredovisning av avgiftsfinansierad verksam- het? ekonomi, nr. 3, s. 26–28. Produktion och distribution av dricksvatten med de förutsättningar som många huvudmän nu står inför, då omfattande investeringar åter behövs.198 I syfte att hantera den i vissa kommuner föreliggande situationen har det till utredningen framförts tankar om möjlig- heten att skriva upp anläggningstillgångars värde för att skapa ökat utrymme för kommande reinvestering och underhåll. Den kom- munala redovisningslagen medger dock inte sådan uppskrivning, till skillnad från årsredovisningslagen.199 De kommunala bolagen har således möjlighet att skriva upp sina anläggningstillgångar. En uppskrivning kan dock inte utgöra grund för utformning av taxan, eftersom kollektivet redan betalt tillgången. Uttag av ytterligare kostnader skulle stå i strid med självkostnadsprincipen. Investeringsfonden begränsad till nyinvestering Möjlighet att avsätta medel till en investeringsfond infördes i vat- tentjänstlagen 2007. Syftet var att säkerställa anläggningars fort- bestånd genom utökade möjligheter att avsätta medel till framtida nyinvesteringar som kommer hela va-kollektivet till godo.200 Branschen har till utredningen framfört två typer av kritik mot dagens fondlösning. Det gäller dels fondens begränsning till nyin- vesteringar, dels att ändamålen i varje investering ska komma hela kollektivet till godo. Utredningen gör dock bedömningen att dessa invändningar delvis vilar på felaktiga utgångspunkter. Underhåll och reinvestering ska löpande täckas av va-taxan ge- nom planenliga avskrivningar av anläggningstillgångarna över hela deras nyttjandeperiod. Skulle fondavsättning i reinvesteringssyfte ske parallellt med tillgångarnas planenliga avskrivning, får brukarna därmed betala samma anläggning två gånger. Även om avgiftsmed- len helt stannar kvar inom verksamheten, strider det således mot självkostnadsprincipens krav på att varje brukargeneration ska bära sina kostnader.201 198Utredningens diskussioner med SKL och huvudmän 2014–2015. 1994 kap. 6 § årsredovisningslagen (1995:1554) samt Rådet för redovisning (2009), rekommendation 8.2 sammanställd redovisning, s. 8. 2005/06:78, s. 91–92. 201SOU 2004:64, s. 318. Produktion och distribution av dricksvatten Uttalandet i förarbeten om att investeringen ska komma hela kollektivet till godo är ett uttryck för likställighetsprincipen. Fon- dens konstruktion innebär rent principiellt att va-organisationen lånar medel från hela kollektivet. Investeringar med stöd av fonden ska därför komma hela kollektivet till del. Det ska dock beaktas att en investering som kommer hela kollektivet till godo, ofta kan vara en sådan som positivt ökar va-anläggningens totala driftstabilitet och kapacitet. Ytterligare argument som anförts för en mer tillåtande avsätt- ning i fonder, har gällt möjligheter att med hjälp av fonder undvika en fluktuerande taxesättning över tid.202 Sådana problem kan, enligt utredningens synsätt, särskilt uppstå vid bristande långsiktighet i planering och ekonomistyrning. Mot bakgrund av de grundläg- gande principer som regelverket är ett uttryck för, saknas dock reella motiv att utvidga möjligheterna till fondering. Ingen möjlighet att ta ut gemensam va-taxa vid samarbete Taxekollektivets geografiska avgränsning kan vidare upplevas som hinder för samarbete mellan kollektiv i olika kommuner. Varje kommun utgör ett eget va-kollektiv, som ska bära sina egna kost- nader.