sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — Detta trots att tobak och tobaksprodukter uttryckligen exkluderas från livsmedelsdefini- tionen i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livs- medelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livs- medelssäkerhet. Ytterligare reglering i anslutning till livsmedels- lagen finns i livsmedelsförordningen (2006:813) och i Livsmedels- verkets föreskrifter (LIVSFS 2012:6) om snus och tuggtobak. och Europeiska unionens råd antog direktiv /37/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och för- säljning av tobaksvaror (EGT L 194, , s. 26, Celex 32001L0037). Syftet med direktivet är att tillnärma medlemsstater- nas lagar och andra författningar om den högsta tillåtna halten av tjära, nikotin och kolmonoxid i cigaretter, de varningstexter och andra uppgifter som ska finnas på styckförpackningar med tobaks- varor samt vissa åtgärder avseende ingredienser i och beskrivning av tobaksvaror, med utgångspunkt i en hög hälsoskyddsnivå. tivet genomfördes i svensk rätt , se propositionen Märk- ningsdirektivet om tobaksvaror (prop. 2001/02:162). () Världshälsoförsamling an- tog ramkonventionen om tobakskontroll (nedan WHO:s ramkonvention). Konventionen ger stöd till enskilda länder att utveckla sin nationella lagstiftning och politik och är en regel- samling för de områden som påverkar tobakskonsumtionen. Län- derna kan ha strängare nationell lagstiftning. ratificerade konventionen 2005, se propositionen Tobakskontroll – genomför- ande av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll m.m. (prop. 2004/05:118). Behovet av en översyn Tobaksrökning är fortfarande västvärldens enskilt största folkhälso- problem som går att förebygga och beskrivs av WHO som en glo- bal epidemi som dödar 5,4 miljoner människor (, 2008). om tobaksrökningens skadeverkningar (2014) visar att rökningen dödade uppskattningsvis 12 000 rökare –2012 vilket är ett större antal än enligt tidigare gjorda beräkningar. Förutom tobaksbrukets stora inverkan på hälsan ger det upphov till stora kostnader för såväl stat, landsting, kommuner och arbets- givare som för brukaren själv. Rökningen i kostar samhället totalt i sjukvårdskostnader, pro- duktionsbortfall och sjukskrivningar (, R 2011:11). Initiativ på framför allt internationell nivå och EU-nivå föranleder behov att göra en översyn av ett antal områden som redovisas nedan. För att återspegla utvecklingen inom vetenskapen, på marknaden och på internationell nivå presenterade kommissionen ett förslag till reviderat tobaksproduktdirektiv (KOM (2012) 788 slutlig). Det övergripande målet för revideringen av direktivet var en bättre fungerande inre marknad inom EU. för arbetet har enligt kommissionen varit att uppnå en hög grad av skydd för människors hälsa. Förhandlingar pågick och kunde ett revi- derat tobaksproduktdirektiv antas, och rådets direktiv /40/EU av om tillnärmning av med- lemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presen- tation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv /37/EG. Direktivet fastställer be- stämmelser på unionsnivå om tobak och tobaksrelaterade produkter. Direktiv /40/EU, som ersätter direktiv /37/EG, inne- håller bland annat bestämmelser om förbud mot cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak, rapporteringsskyldighet för till- verkare och importörer om ingredienser i tobaksprodukter, krav på kombinerade hälsovarningar motsvarande av fram- och baksida på styckförpackningar för tobaksvaror för rökning, spår- barhets- och märkningskrav för att motverka illegal handel med tobaksprodukter, förbud eller anmälningsskyldighet för gränsöver- skridande distansförsäljning av tobaksprodukter och särskild reg- lering av elektroniska cigaretter (e-cigaretter) och örtprodukter för rökning. Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare regleras i direk- tiv 2014/40/EU, såvida de inte omfattas av kravet på ett godkän- nande enligt och rådets direktiv /83/EG (humanläkemedelsdirektivet) eller kraven som anges i rådets direk- tiv 93/42/EEG om medicintekniska produkter. har med stöd i läkemedelslagen bedömt att e- cigaretter med nikotin ska klassas som läkemedel. Läkemedels- verket beslutade om ett förbud för ett företag att sälja e-cigaretter som innehåller nikotin. Beslutet grundar sig på att produkten har en farmakologisk effekt och en medicinsk använd- ning. Sådana produkter regleras av läkemedelslagen och innebär att godkännande krävs innan de får säljas. Före- taget har överklagat beslutet och förvaltningsrätten har beslutat att verksamheten får fortsätta i avvaktan på domstolens slutgiltiga avgörande i frågan. I anslutning till rådets antagande av det reviderade tobaksprodukt- direktivet framförde att omfattningen av hälsovarningarna kunde strida mot svenska grundlagar och att det var osäkert om och hur kunde genomföra direktivet i fråga om hälsovarningarnas storlek. framförde även att delar av regleringen av e-cigaretter kunde vara problematisk i grundlags- hänseende. och rådets direktiv /40/EU ska vara genomfört i medlemsstaterna . Vissa artiklar såsom bestämmelserna om spårbarhet och säkerhetsmärkning har emellertid förlängd tid för genomförande. Mot denna bakgrund finns det anledning att göra en översyn av vilka förändringar som är nödvändiga för ett nationellt genomför- ande av och rådets direktiv /40/EU. Nationell reglering av snus och tuggtobak Snus och tuggtobak är tobaksprodukter och omfattas därför av tobakslagen. Nationellt har vi även valt att i livsmedelslagen jäm- ställa snus och tuggtobak med livsmedel, trots att tobak och tobaks- produkter uttryckligen exkluderas från definitionen av livsmedel enligt EU-lagstiftning. Till skillnad från tuggtobak är snus undan- taget från den innehållsreglering som finns i artikel 7 i direktiv /40/EU. Dock omfattas även snus av till exempel direktivets reglering när det gäller produktpresentationen och rapporterings- skyldighet för tillverkare och importörer i fråga om ingredienser i tobaksprodukter. Exempelvis får märkningen av styckförpackningar och eventuella ytterförpackningar eller själva tobaksvaran inte inne- hålla någon beståndsdel eller något inslag som liknar ett livsmedel. Flera myndigheter är berörda av regleringen av snus och tugg- tobak. är behörig myndighet enligt tobaks- lagen. Med stöd av bemyndiganden i livsmedelslagen har Livs- medelsverket meddelat föreskifter om snus och tuggtobak och kommunerna utövar kontroll av anläggningarna. Mot denna bakgrund finns anledning att göra en översyn av vilka förändringar som är nödvändiga för att uppnå en ändamåls- enlig nationell reglering av snus och tuggtobak i . En annan fråga rör innehållsreglering av tobaksprodukter. Rikt- linjerna till WHO:s ramkonvention om tobakskontroll innehåller rekommendationer om reglering av tobaksvarors innehåll och reg- lering av information om tobaksvaror som särskilt syftar till att avlägsna ingredienser som gör produkterna mer välsmakande, ger intryck av att tobaksvarorna har hälsofördelar, är förknippade med energi och vitalitet eller har färgande egenskaper. Dessa riktlinjer har använts som stöd vid utformningen av den innehållsreglering som finns i det reviderade tobaksproduktdirektivet 2014/40/EU. Med anledning av att snus är en produkt som inom EU endast är tillåten att saluföras i har ansvaret för att reglera inne- hållet i snus överlämnats till . Detta innebär att snus är undantaget den innehållsreglering som finns i artikel 7 i direktiv /40/EU. Däremot omfattas snuset av direktivets artikel 13 när det gäller produktpresentation och de begränsningar som gäller hänvisning till smaker och dofter på styckförpackningar och even- tuella ytterförpackningar. Snus består av mald tobak, salter samt fuktighetsbevarande ämnen och smakämnen. Nikotin är den främsta beroendeframkallande komponenten i snus. Ett flertal cancerframkallande ämnen har på- visats i snus, bland annat N-nitrosaminer, polycykliska kolväten, aldehyder, tungmetaller samt alfa-strålaren polonium-210. Av dessa framstår de tobaksspecifika N-nitrosaminerna som de väsentligaste från cancerrisksynpunkt (et al., 2005). Det har skett en betydande produktutveckling när det gäller snus. har ett stort antal nya snusmärken och märkesvarianter lanserats, som användningen av smaktill- satser ökat kraftigt. finns snus med smak av t.ex. mint, vanilj, lakrits, tranbär, citrus och lingon. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det finns anled- ning att göra en översyn av regelverket beträffande innehållet för snus och att utreda om det finns behov av förändringar i nuvarande regelverk i den delen. Frågan om rökfria miljöer är av speciellt intresse i anslutning till utvecklingen i fråga om tobaksrelaterade produkter som e-cigaretter och örtprodukter för rökning. Direktiv /40/EU harmoniserar inte bestämmelserna om rökfria miljöer och det finns därför behov av att klargöra vad som bör gälla för tobaksrelaterade produkter, såsom e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i förhållande till rökfria miljöer. behandlar frågan om tillståndsplikt för försäljning av tobak i sitt betänkande 2013/14:SoU13. Utskottet påminner inledningsvis om de ändringar i tobakslagen som trädde i kraft och som syftar till en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns och en effektivare tillsyn. Bland annat skärptes kraven på näringsidkare som bedriver försäljning av tobaksvaror genom att försäljning inte får påbörjas förrän en an- mälan har gjorts till kommunen. Det infördes även en bestämmelse om att kommunen ska kunna meddela försäljningsförbud vid all- varliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna i tobaks- lagen (prop. 2009/10:207, bet. 2009/10:SoU25, rskr. 2009/10:344). Utskottet har genom ett tillkännagivande uttalat att man nu bör gå vidare och införa tillståndsplikt för försäljning av tobak. Ut- skottet anser därför att regeringen ska göra en översyn för att möjliggöra tillståndsplikt för försäljning av tobak och därefter skynd- samt återkomma till med ett förslag på hur en sådan ska utformas. Med anledning av utskottets ställningstagande bedömer reger- ingen att frågan om tillståndsplikt för försäljning av tobak bör ses över. WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror WHO:s ramkonvention om tobakskontroll ger ökade förutsättningar för att skydda människor, både i och i världen, från de sociala, ekonomiska och hälsomässiga konsekvenserna av tobaks- konsumtion, tobaksproduktion och exponering för tobaksrök. För att omsätta tobakskonventionen till praktisk handling inom och mellan anslutna länder pågår arbetet med att ta fram riktlinjer och protokoll för hur konventionens 38 artiklar ska tolkas. Artikel 15 i ramkonventionen behandlar problemet med smugg- ling, olaglig framställning och förfalskning. beslutades att ett särskilt protokoll skulle utarbetas för att bekämpa olaglig han- del med tobaksvaror. Vid den femte partskonferensen i , kunde parterna anta protokollet om eliminering av illegal handel med tobaksprodukter. Protokollet var öppet för undertecknande för alla parter till ramkonventionen från den 10 janu- ari 2013 till . Regeringen beslutade att underteckna protokollet vilket också skedde i . När protokollet stängdes för undertecknande hade Europeiska unionen och 53 stater undertecknat protokollet. Protokollet är nu öppet för ratificering, godkännande och anslutning. Det krävs att 40 av parterna till konventionen blir part till protokollet innan det kan träda i kraft. antogs rådslutsatser om illegal handel med tobak som ger stöd till medlemsstaterna att gå vidare med att genomföra protokollet om illegal handel med tobaksprodukter. Regeringen bedömer att det behöver göras en översyn för att utreda om och i så fall vilka förändringar som krävs för att gå vidare med ett nationellt genomförande av protokollet. Nationellt genomförande av och rådets direktiv /40/EU I ett första steg ska utredaren föreslå hur det reviderade tobakspro- duktdirektivet, och rådets direktiv /40/EU, bör genomföras i svensk rätt. E-cigaretter som innehåller nikotin bör, i enlighet med den be- dömning som gör , betraktas som läke- medel. Utredaren ska därför, i den utsträckning som direktivet tillåter, lämna förslag på hur det reviderade tobaksproduktdirektivet bör genomföras för att åstadkomma en sådan reglering. Vid behov ska utredaren även klargöra vad som bör gälla för e-cigaretter som inte kan betraktas som läkemedel. –analysera och bedöma vilka förändringar som måste göras i lag, förordning eller myndighetsföreskrift eller genom annan åtgärd som en direkt följd av och rådets direktiv /40/EU om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv /37/EG, –lämna förslag, inklusive författningsförslag, till det nationella genomförandet av och rådets direktiv /40/EU. I uppdraget ingår att analysera hur direktivet förhåller sig till tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det ingår dock inte i uppdraget att lämna förslag till grundlagsändringar. Reger- ingen har tillsatt en kommitté på det tryck- och yttrandefrihets- rättsliga området som bl.a. har fått i uppdrag att lämna förslag till grundlagsändringar om det är nödvändigt för att kunna reglera att en stor del av en tryckt skrift ska vara täckt med varningstexter eller liknande (dir. 2014:97). Kommittén ska redovisa det uppdraget . Utredaren ska i ett delbetänkande redovisa resultatet av sina överväganden om nöd- vändiga anpassningar för genomförandet av och rådets direktiv /40/EU. De författningsändringar som utredaren anser måste göras ska lämnas i delbetänkandet. Förslag gällande de delar i direktivet som inte behöver vara genomförda i medlemsstaterna till ska lämnas senast den 1 septem- ber 2015. Nationell reglering av snus och tuggtobak Med anledning av genomförandet av det reviderade tobaksprodukt- direktivet bör den nationella regleringen av snus och tuggtobak ses över i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig nationell reglering som även överensstämmer med den EU-rättsliga regleringen av tobaksprodukter. Snus är undantaget den innehållsreglering som finns i artikel 7 i direktiv /40/EU. Däremot omfattas snus av till exempel reg- leringen i artikel 13 när det gäller produktpresentation och de begränsningar som gäller hänvisning till smaker och dofter på styckförpackningar och eventuella ytterförpackningar. Det har även skett en betydande produktutveckling när det gäller snus. –analysera för- och nackdelar med nuvarande reglering och vid behov lämna förslag, inklusive författningsförslag, i syfte att uppnå en ändamålsenlig nationell reglering av snus och tugg- tobak som tar hänsyn till så väl regelförenkling som konsument- perspektivet, –mot bakgrund av utvecklingen i fråga om innehållsreglering för tobaksprodukter inom EU och internationellt, analysera nuvar- ande regelverk beträffande innehållet för snus och vid behov lämna förslag, inklusive författningsförslag, till reglering av inne- hållet i snus. Det finns flera skäl som talar för att tobakslagens begränsningar för tobaksrök även ska omfatta andra tobaksrelaterade produkter, t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning. Det kan antas bli svårare att upprätthålla rådande rökförbud för tobaksprodukter om annan rökning tillåts. Vidare är det inte klarlagt vilken påverkan t.ex. e- cigaretter har på omgivningen. –utreda behovet av att begränsa rökning av tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus i likhet med vad som gäller för tobaksrök, och vid behov lämna förslag, inklusive författningsförslag, för att åstadkomma en sådan begränsning. Frågan om tillståndskrav för tobaksförsäljning Frågan om tillståndskrav för tobaksförsäljning har varit föremål för överväganden tidigare. I betänkandet om olovlig tobaksförsäljning (SOU 2009:23) gjorde utredningen bedömningen att ett tillstånds- krav lika väl som en anmälningsskyldighet medför att kommunen får kontroll över de försäljningsställen för tobak som finns i kom- munen och i förekommande fall möjlighet att genom föreläggan- den kräva in de uppgifter kommunen behöver för att planera och utöva sin tillsyn. Utredningen konstaterade dock att ett tillstånds- system är mer administrativt betungande och förutsätter mer resur- ser än ett anmälningssystem och att om inga särskilda krav upp- ställdes för att få ett sådant tillstånd riskerade detta att bli en ren formalitet. Med anledning av socialutskottets ställningstagande finns dock anledning att se över frågan på nytt. Utredaren ska beakta EU- fördragets bestämmelser om rätten till fri etablering och den fria rörligheten för tjänster på den inre marknaden liksom tjänstedirek- tivet (2006/123/EG). –analysera resultatet av de ändringar i tobakslagen som trädde 2010 och som syftade till en bättre efterlevnad av bestäm- melserna om åldersgräns och en effektivare tillsyn, –analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för försäljning av tobak och vid behov lämna förslag, inklusive för- fattningsförslag, på hur en sådan tillståndsplikt skulle kunna ut- formas. Nationellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror Protokollet om eliminering av illegal handel med tobaksprodukter syftar till att bekämpa alla former av illegal handel med tobaks- produkter och innehåller verktyg för att förebygga och motverka illegal handel genom nationella åtgärder och internationellt sam- arbete. Protokollet innehåller bland annat krav på licensiering för tillverkning, import och export av tobaksprodukter och utrustning som används för produktion av tobak. Protokollet innehåller även bestämmelser om spårbarhet och märkning av tobaksprodukter. –analysera om och i så fall vilka författningsändringar som krävs för ett nationellt genomförande av WHO:s protokoll om elimi- nering av illegal handel med tobaksvaror, –lämna nödvändiga förslag, inklusive författningsförslag, till natio- nellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror. Uppdragets genomförande och konsekvensbeskrivningar Utredaren ska samråda med berörda departement, myndigheter och organisationer. Vidare ska utredaren beakta pågående utred- ningsarbete inom kommittéväsendet samt pågående arbete inom som kan ha anknytning till uppdraget. Utredaren får identifiera och ta upp andra frågor som anknyter till uppdraget. Vidare får utredaren vid behov göra en systematisk, språklig och redaktionell översyn av tobakslagen (1993:581). Utredaren ska lämna de författningsförslag och andra förslag på åtgärder som han eller hon finner nödvändiga. Utredaren ska beakta de krav på konsekvensbeskrivningar som finns i 14, 15 och 15a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska beräkna och redovisa kostnaderna för de åtgärder som föreslås och även lämna förslag på finansiering av eventuella offentliga åtaganden. Uppdraget i den del som avser frågan om nödvändiga anpassningar för genomförandet av och rådets direktiv /40/EU ska redovisas . I övrigt ska uppdraget redovisas . Utredningen om genomförande av EU:s tobaksproduktdirektiv (S 2014:16) Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om genom- förande av EU:s tobaksproduktdirektiv (dir. 2014:108). Utredaren redovisade i ett delbetänkande resultatet av sina överväganden om nödvändiga anpassningar för genomförande av och rådets direktiv /40/EU om tillnärm- ning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverk- ning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv /37/EG. Uppdraget i övrigt ska redovisas . I propositionen Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35) antogs fyra delmål för ett minskat tobaksbruk som skulle vara uppnådda till 2014. Trots att tobaksbruket minskar och utvecklingen har gått åt rätt håll har målen inte uppnåtts. Det är därför viktigt att arbetet för ett minskat tobaksbruk fortsätter. Tobacco Endgame – Rökfritt 2025 är ett opinionsbild- ningsprojekt som drivs av ett antal organisationer som arbetar tobaks- förebyggande. Syftet är att enas kring ett måldatum då rökningen ska vara starkt reducerad och inte längre utgöra ett dominerande folkhälsoproblem. Regeringen är positiv till detta initiativ. För att nå regeringens mål att minska tobaksbruket och förhindra att minder- åriga börjar använda tobak krävs ett brett förebyggande arbete. Utredaren får därför nu även i uppdrag att lämna förslag på reg- lering för att begränsa tobaksrökning och rökning av tobaksrela- terade produkter på vissa allmänna platser. Utredaren ska också utreda möjligheten att införa exponeringsförbud för tobaksproduk- ter och krav på neutrala tobaksförpackningar. Utredaren ska redo- visa de förslag till författningsändringar som analyserna ger anled- ning till. Uppdraget ska i stället redovisas . Begränsning av tobaksrökning och rökning av tobaksrelaterade produkter på vissa allmänna platser , numera , fick i uppdrag att utreda och analysera möjliga framtida rökfria miljöer på allmänna platser där passiv rökning förekommer och i synnerhet där barn vistas. I uppdraget ingick även att lämna förslag på åtgär- der för att ytterligare minska den passiva rökningen på dessa platser. Eftersom rökning inomhus redan är reglerat i lag kom uppdraget att fokusera på allmänna platser utomhus. Myndigheten redovisade uppdraget . I arbetet med att ta fram förslag på åtgärder för att ytterligare minska den passiva rökningen i miljöer där människor exponeras har myndigheten beaktat fyra kriterier: hur vanlig exponeringen är, om det finns möjlighet att där undvika exponering, om barn vistas på platsen och om allmänheten är positiv till förändringen. Utifrån dessa kriterier anser myndigheten att det finns goda skäl att, som en del i ett samlat tobaksförebyggande arbete, med legala medel införa rökfria allmänna platser utomhus. Det bedöms finnas skäl till det när det gäller entréer till byggnader som allmänheten har tillträde till, platser där allmänheten väntar på kollektivtrafik, ute- serveringar samt lekplatser, sportanläggningar och arenor utomhus som allmänheten har tillträde till. Myndighetens bedömning är att de positiva effekterna med stor sannolikhet skulle överväga de negativa. Rökfria miljöer skyddar icke-rökare från att utsättas för passiv rökning. De rökfria miljöerna stöder de som vill sluta röka, gör att färre cigaretter blir rökta och minskar risken för återfall hos dem som slutat (, 2007). Utredningen har uppdraget att utreda behovet av att be- gränsa rökning av tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, på de platser där tobaksrökning är förbjudet. förslag att ytterligare begränsa tobaksrökning på vissa allmänna platser gör att det finns anledning att utreda om sådana begränsningar även bör omfatta rökning av tobaksrelaterade produkter. –analysera och bedöma behovet av reglering eller andra åtgärder för att begränsa tobaksrökning och rökning av tobaksrelaterade produkter på vissa allmänna platser, t.ex. vid entréer till bygg- nader som allmänheten har tillträde till, platser där allmänheten väntar på kollektivtrafik, uteserveringar samt lekplatser, sport- anläggningar och arenor utomhus som allmänheten har tillträde till och –lämna de förslag, inklusive författningsförslag, som analysen och bedömningen ger anledning till. Exponeringsförbud innebär att tobak måste förvaras utom synhåll för konsumenten, exempelvis i ett stängt skåp under försäljnings- disken. Studier och erfarenheter från länder som infört exponerings- förbud visar att förbudet både förändrar befolkningens attityder till tobak och minskar konsumtionen och andelen impulsköp.