sou · H4B354 · 2016-09-01 00:00:00 — Utredningen har anlitat två konsultbyråer inför arbetet med slut- betänkandet: Economics har bistått utredningen med information kring marknadsutvecklingen inom brevmarknaden och paket – och expressmarknaderna samt den regelmässiga utvecklingen inom postmarknader. Vidare har den samhällsomfattande posttjänstens omfattning, finansiering och förändringar beskrivits avseende ett urval av länder liksom arbete inom e- handelsleverans och potentiella åtgärder för att adressera problem inom e-handel och utrikes paketleverans. Mapsec har i samarbete med Statisticon genomfört djupinter- vjuer med 27 stycken små- och medelstora företag i områden med olika tillgänglighet till service avseende deras behov av posttjänster vad gäller snabbhet, frekvens och avstånd. Med stöd av resultaten och tidigare genomförda undersökningar har Mapsec analyserat behov och efterfrågan i olika delar av landet. Utredningen har inför slutbetänkandet fått in skrivelser från bland annat Postnord, , , 21 Grams, DB Schenker, DHL, Bussgods, Postnummeruppror.nu, Grafiska företagen och UPS. Utredningen har haft kontakt med representanter för tillsynsmyndigheter och postoperatörer i bland annat , , , , , , , och . 3 Bakgrund och gällande rätt 3.1.1Ett samhällsintresse som staten ska garantera Alla medborgare har rätt till en grundläggande postservice. Den samhällsomfattande posttjänsten grundas i den Europeiska kom- missionens postdirektiv7 . Målet är en väl fungerande postsektor, vilket är av betydelse för gemenskapens ekonomiska och sociala sammanhållning. Den bärande tanken är att post- tjänsten är ett viktigt redskap för kommunikation och handel.8 Posttjänster ingår i den grundläggande service som brukar kallas för samhällsviktig verksamhet, det vill säga sådan verksamhet som är av särskild betydelse för befolkningens liv och hälsa, för sam- hällets funktionalitet samt för våra grundläggande värden. Vilka verksamheter som kan anses ingå i begreppet beskrivs av Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap i en handlingsplan9. De postpolitiska målen i har medborgarnas och samhäll- ets behov av en effektiv, sammanhållen och tillförlitlig posttjänst som utgångspunkt. Staten har ansvaret för att säkerställa en sådan posttjänst i hela landet.10 För att posttjänsten ska vara effektiv är 7Europaparlamentets och rådets direktiv /67/EG av om gemen- samma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för för- bättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 21.1.1998, s. 14, Celex 31997L0067). Direktivet har därefter ändrats . och rådets direktiv /39/EG av om ändring av direktiv /67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen EGT L 176, , s. 21, Celex 32002L0039) och och rådets direktiv /6/EG av om ändring av direktiv /67 EG beträffande fullständigt genomförande av gemen- skapens inre marknad för posttjänster (EUT L 52, 27.2.2008, s. 3, Celex 32008L0006). 8Skäl 2 i ingressen till postdirektiv. 9Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet, publ.nr: MSB597 – , s. 5. 2009/10:216, Ny postlag, s. 26. Bakgrund och gällande rätt det viktigt att den motsvarar medborgarnas grundläggande behov av en posttjänst. Syftet är att i görligaste mån undvika att samhället får betala relativt mer för en service där efterfrågan minskar. Användarnas behov och önskemål ska sättas i centrum vid utformning av den samhällsomfattande posttjänsten.11 Det är därmed lagstiftaren som slutligt bestämmer vilka grundläggande behov som ska tillgodoses av staten i den samhällsomfattande tjänsten. 3.1.2Liberaliseringen av den svenska brevmarknaden Den svenska brevmarknaden har varit öppen för konkurrens ända sedan det dåvarande ensamrätt att befordra brev av- skaffades . Den nya postlagen trädde i kraft och ombildades till det statligt ägda bolaget (Posten). Till att börja med räckte det för ett företag att lämna en anmälan till för att få bedriva postverksamhet. För att möjliggöra en förhandsgransk- ning av den sökande och för att få bort oseriösa företag, krävs det enligt 2 kap. 1 och 2 §§ postlagen (2010:1045) tillstånd från för att få bedriva postverksamhet. för införandet av kravet hade 105 företag postoperatörstillstånd. Därefter har antalet minskat och enligt uppgift från är antalet nu 33 stycken. har ett av målen för Europeiska unionens politik inom postsektorn varit att gradvis konkurrens- utsätta postsektorn under kontrollerade former, som man långsiktigt garanterar tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Genom postdirektivet fastställdes ett regelverk för postsektorn. Direktivet har därefter ändrats 2002 och 2008. 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 23. Bakgrund och gällande rätt Av artikel 3 punkterna 1 och 2 i 1997 och postdirektiv framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadig- varande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. För detta ändamål ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att säkerställa att expeditions- och insamlingsställena ligger så tätt att användarnas behov beaktas. Medlemsstaterna ska enligt punkten 3 samma artikel vidta åtgärder för att säkerställa att den samhällsomfattande tjänsten garanteras minst , utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekommande, och innebär minst en insamling samt ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive lokaler eller, i undantagsfall, under villkor som den nationella tillsynsmyndigheten bestämmer, ett överlämnande vid lämpliga anläggningar. Varje undantag som beviljas måste meddelas kommissionen och alla nationella tillsynsmyndigheter. Varje medlemsstat ska enligt punkten 4 samma artikel besluta om nödvändiga åtgärder för att de samhällsomfattande tjänsterna ska omfatta följande minimiprestationer: Insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändel- ser som väger högst . Insamling, sortering, transport och utdelning av postpaket som väger högst . Tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser. Av punkten 5 i artikel 3 framgår att de nationella tillsynsmyndig- heterna får höja viktgränsen för vad som täcks av de samhälls- omfattande tjänsterna när det gäller postpaket till högst . Medlemsstaterna är dock alltid skyldiga att se till att postpaket på upp till som tas emot från andra medlemsstater överlämnas inom deras territorium, oavsett vilken viktgräns för postpaket som bestämts beträffande de samhällsomfattande tjänsterna i just denna medlemsstat. De samhällsomfattande tjänsterna som de definieras i Bakgrund och gällande rätt artikel 3 i postdirektivet ska täcka såväl nationella tjänster som gränsöverskridande tjänster. Av artikel 4 följer bland annat att varje medlemsstat ska säkerställa att tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster garanteras. Medlemsstaterna får utse ett eller flera företag att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster så att hela det nationella territoriet täcks. Medlemsstaterna får utse olika företag att till- handahålla olika delar av de samhällsomfattande tjänsterna och/eller täcka olika delar av det nationella territoriet. I skäl 12 i ingressen till postdirektiv anges bland annat att syftet med de samhällsomfattande tjänsterna är att samtliga användare lätt ska få tillgång till postnätet genom att bland annat tillfredsställande villkor säkerställs när det gäller frekvensen i fråga om insamling och överlämnande. Tillhandahållandet av de sam- hällsomfattande tjänsterna måste uppfylla det grundläggande behovet av att verksamheten pågår oavbrutet, men förblir anpassningsbar till användarnas behov och garanterar dem rättvis och icke-diskriminerande behandling. Enligt artikel 22(2) postdirektiv ska de nationella tillsynsmyndigheterna ha som särskild uppgift att säkerställa att de skyldigheter som härrör från detta direktiv iakttas, särskilt genom att inrätta övervaknings- och tillsynsförfaranden för att garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Vidare definierar artikel 2(1) posttjänster som ”tjänster som innefattar insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser”. Post- försändelser i sin tur definieras av artikel 2(6) som ”en adresserad försändelse i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster” och tillhandahållare av posttjänster av artikel 2(1a) som ”företag som tillhandahåller en eller flera posttjänster”. Bakgrund och gällande rätt gällande postlag trädde i kraft den 1 september 2010.12 Den föregående postlagen hade ändrats ett stort antal gånger varför regeringen ansåg att det fanns anledning att föreslå en omarbetad postlag. Enligt förarbetena syftar den nya postlagen bland annat till att genomföra ändringar som följer av postdirektiv och som skulle vara genomförda senast den 31 december 2010.13 En ny postförordning (2010:1049) trädde i kraft och ersatte postförordningen . Posttjänst är enligt definitionerna i 1 kap. 2 § postlagen insamling, sortering, transport och utdelning av adresserade brev, böcker, kataloger, tidningar, tidskrifter och paket som väger högst mot betalning. Den samhällsomfattande posttjänsten är enligt 1 kap. 2 § post- lagen en posttjänst, se definitionen ovan, som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser (upp till ) och till rimliga priser för befordran kan avlämna sådana försändelser. Postverksamhet är en del av begreppet posttjänst eftersom postverksamhet är begränsad till regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev med en högsta vikt om mot betalning. Regelbunden utdelning ska ske oberoende av hur många försändelser det råkar finnas . Det är i första hand utdelningen och hur denna är utformad som avgör om det är fråga om postbefordran.14 En postförsändelse är en adresserad försändelse som väger högst och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. 2009/10:216, Ny postlag; SOU 2009:82, En ny postlag och 2009/10:TU19, Ny postlag m.m. 2009/10:216, Ny postlag, s. 1. 2009/10:216, Ny postlag, s. 87–88. Bakgrund och gällande rätt postförsändelse ingår förutom brev även till exempel böcker, kataloger, tidningar, tidskrifter och paket.15 Ett brev definieras som en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst samt vykort, brevkort och liknande försändelser. Även adresserade försändelser i plastomslag till exempel tidskrifter utgör brev.16 Skillnad mellan postverksamhet och posttjänst Skillnaden mellan postverksamhet och posttjänst är att postverk- samhet avser brev och sker regelbundet medan posttjänst inte behöver vara regelbunden och avser postförsändelser ända upp till . Definitionen av posttjänst infördes 2010 och motsvarar definitionen i artikel 2.1. postdirektiv. Kravet att det ska ske mot betalning har lagts till i den svenska lagen utöver definitionen som följer av postdirektivet. Det krävs inte tillstånd för att utföra posttjänst utan tillståndsplikten omfattar bara postverksamhet. Begreppet posttjänst används i postlagen vid bestämmande av vad som avses med samhällsomfattande posttjänst.17 Den samhällsomfattande posttjänsten eller som den från början benämndes – den grundläggande postservicen − omfattade inled- ningsvis endast brev och paket. utvidgades denna till att omfatta samtliga adresserade försändelser upp till 20 kg.18 Begreppet postverksamhet omfattade till en början regel- bunden befordran av brev och paket. Tillämpningsområdet in- skränktes dock då postlagen anpassades till det då gällande postdirektivet genom att paketbefordran inte längre omfattades. Enligt regeringen fanns det, gällande paket, över- vägande skäl som talade mot att ställa paketbefordran under sådan tillsyn.19 Regeringen anförde följande avseende paketmarknaden. ”Paketmarknaden har varit praktiskt taget oreglerad. är en allmän uppfattning att paketbefordringen fungerar tillfreds- ställande och att någon reglering inte behövs. Det finns inte heller 2009/10:216, Ny postlag, s. 87. 1993/94:38, Postlag och en förändrad verksamhetsform för m.m., s. 152. 2009/10:216, Ny postlag, s. 88. 1995/96:218, Ändringar i postlagen (1993:1684) m.m., s. 1. 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 24. Bakgrund och gällande rätt anledning att i detta avseende särbehandla sådan paketbefordran som sker inom ramen för postverksamhet från annan paketbeford- ran. Tillsynen har därför endast kommit att omfatta sådan post- verksamhet som avser brevbefordran. De skäl som framförts för att undandra paketbefordring från tillsyn gör sig med samma styrka gällande även vid bedömningen av tillståndspliktens omfattning. Regeringen anser därför att till- ståndspliktig postverksamhet bör begränsas till brevbefordran. är möjligheten för privatpersoner, företag och organisa- tioner att skicka paket en viktig del av den posttjänst som staten skall ansvara för. Därför skall paketbefordringstjänsten även fort- sättningsvis ingå i den samhällsomfattande tjänsten.” Regeringen påpekade dock att med den pågående sammansmält- ningen av dagens meddelandetekniker kan lagstiftningen behöva ändras och det är viktigt att fortlöpande följa utveck- lingen för att vid behov kunna se över regleringen. 3.2.2Tillståndsreglering i direktiv och lag Det nuvarande kravet på tillståndsförfarande infördes . fanns det krav på ett anmälningsförfarande vilket inte innebar något krav på att tillsynsmyndigheten skulle göra någon särskild kontroll i förväg av företaget i fråga. Kontrollen skulle i stället ske genom tillsyn. Enligt förarbetena ansågs det vara av väsentlig betydelse att de företag som verkar på brevmarknaden uppfyller de krav som lagen ställer och att allmänheten kan lita på detta. Enligt regeringens mening var det därför nödvändigt att införa ett krav på tillstånd för att kunna förhindra att oseriösa företag träder in på marknaden. En tillståndsplikt ansågs skapa bättre förutsättningar för att upprätthålla den enskilde kundens förtroende. Syftet med ett krav på tillstånd är således enligt förarbetena huvudsakligen att genom en förhands- granskning pröva om de företag som ansöker om tillstånd har förutsättningar att uppfylla lagens krav på tillförlitlighet vid Bakgrund och gällande rätt befordran av försändelser och upprätthålla skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet.20 Året därpå föreslog regeringen att tillstånden skulle kunna förenas med villkor för att ytterligare skydda postkundernas behov av trygghet och tillförlitlighet vid brevbefordran. som regleringen av postverksamhet inte skulle utgöra ett hinder för nya, seriösa operatörer att etablera sig på postmarknaden eller påverka konkurrensförutsättningarna negativt.21 I artikel 2 punkten 14 postdirektiv behandlas betydelsen av tillstånd. Det finns enligt direktivet två olika typer av tillstånd, allmänt tillstånd och enskilt tillstånd. Den svenska lagen innehåller endast bestämmelser om enskilda tillstånd, det vill säga sådana som ger en tillhandahållare av posttjänster särskilda rättigheter eller ställer särskilda villkor för det företagets verksamhet. Tillhandahållaren av posttjänster får inte utöva de rättigheter denne har fått innan operatören har erhållit ett sådant tillstånd av tillsynsmyndigheten. Ett allmänt tillstånd är ett tillstånd som – oberoende av om det är reglerat av en kategorilicens eller av allmän lag och oberoende av om en sådan reglering kräver registrerings- eller anmälningsförfaranden – inte kräver att den berörda tillhandahållaren har erhållit ett uttryckligt beslut från den nationella tillsynsmyndigheten innan denne utövar de rättigheter som härrör från beslutet. Enligt artikel 9 punkten 1 postdirektiv får medlems- staterna införa allmänna tillstånd för tjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd, i den utsträckning som är nödvändig för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls. Enligt punkten 2 får medlemsstaterna, för tjänster som ligger inom de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd, införa tillståndsförfar- anden, inbegripet enskilda tillstånd, i den omfattning detta är nödvändigt för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls och för att säkerställa tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna. 1995/96:218, Ändringar i postlagen (1993:1684) m.m., s. 32. 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 33. SOU 2016:54 Bakgrund och gällande rätt Tillstånd att bedriva postverksamhet För att få bedriva postverksamhet krävs det enligt 2 kap. 1 § postlagen tillstånd. Tillstånd ska beviljas endast om sökanden kan antas komma att bedriva postverksamhet på det sätt som anges i 6 §, det vill säga så att den tillgodoser rimliga krav på tillförlitlig- het och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas integritet upprätthålls. Det är som prövar frågor om tillstånd.22 Enligt 2 kap. 4 § postlagen får tillstånd enligt 1 § att bedriva post- verksamhet förenas med bland annat villkor om skyldighet för tillståndshavare att tillhandahålla hela eller delar av den samhälls- omfattande posttjänsten enligt 3 kap. 1 § och på ett visst sätt full- göra vad som föreskrivs där och i 3 kap. 2 §. Ett tillstånd får därutöver förenas med villkor att på ett visst sätt fullgöra de krav på tillförlitlighet och integritet som finns i 6 §, att offentliggöra uppgifter om klagomål, att ta hänsyn till de behov som personer med funktionsnedsättning kan ha av post- tjänster samt att beakta totalförsvarets behov av posttjänster under höjd beredskap. Enligt 2 kap. 4 § postlagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om tillståndsvillkoren. Regeringen har inte föreskrivit närmare om till- ståndsvillkoren och har inte heller bemyndigat att besluta föreskrifter. Krav som följer av tillstånd att bedriva postverksamhet I 2 kap. 6–7 §§ postlagen finns de allmänna kraven på postverk- samhet. Postverksamhet ska bedrivas så att den tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Vidare ger förlust av brev, skada på brev eller försening av brev avsändaren rätt till 22 ska från att fullständig ansökan inkom till myndigheten meddela förhandsbesked om det behövs tillstånd enligt 1 § för en viss verksamhet eller inte, se 2 kap. 2 och 3 §§ postlagen och 2 och 4 §§ postförordningen. Bakgrund och gällande rätt ersättning från postbefordringsföretaget endast om det har avtalats mellan företaget och avsändaren. Postlagen innehåller även bestämmelser om tystnadsplikt i 2 kap. 14–18 §§. I 2 kap. 14 § postlagen anges att den som i post- verksamhet har fått del av eller tillgång till någon av de uppgifter som anges i 1–3 inte obehörigen får röja eller utnyttja vad han eller hon därigenom har fått veta. De uppgifter som omfattas av tystnadsplikten är 1) uppgifter som rör ett särskilt brev som befordras inom verksamheten, 2) andra uppgifter som rör en enskild persons förbindelse med verksamheten när det gäller befordran av brev, eller 3) uppgifter som handlar om att kvarhålla eller beslagta försändelser enligt 27 kap. . Den sistnämnda tystnadsplikten enligt punkten 3 omfattar till skillnad från punkterna 1 och 2 även andra postförsändelser än brev. Tystnadsplikten enligt första stycket 1 och 2 gäller inte i förhåll- ande till avsändaren och mottagaren av brevet. Tystnadsplikten gäller för alla dem som till följd av sin anställning eller motsvarande anknytning – till exempel inhyrd personal eller entreprenörer – till postverksamhet deltagit i verksamheten och därigenom fått tillgång till brev som befordras i verksamheten. Såväl innehållet i breven som de kommunicerande parternas identitet omfattas av tystnadsplikten.23 I 2 kap. 15 § postlagen finns bestämmelser om i vilka fall den som bedriver postverksamhet ska lämna ut uppgifter till vissa angivna myndigheter. Av andra stycket framgår att den som be- driver postverksamhet och har fått del av eller tillgång till uppgifter som avses i 14 §, på begäran även ska lämna uppgifter som rör misstanke om brott till åklagarmyndighet, eller någon annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Tillståndshavare är skyldiga att fastställa förfaranden för klagomålshantering enligt 4 kap. 10 § postlagen. Vidare får regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer meddela föreskrifter om skyldighet för den som bedriver postverksamhet eller ansöker om tillstånd att bedriva sådan verksamhet eller ansöker om förhandsbesked enligt 2 kap. 3 § att betala avgift för tillståndsmyndighetens verksamhet. 1993/94:38, Postlag och en förändrad verksamhetsform för m.m., s. 86–87. Bakgrund och gällande rätt havare ska enligt 7 § förordning (2003:767) om finansiering av Post- och verksamhet betala en årsavgift till . Det totala avgiftsuttaget ska motsvara de kostnader som har för sin verksamhet enligt postlagen och får enligt förordningen uppgå till högst . Avgiften ska fördelas med skälig andel på till- ståndshavarna. Skyldigheten att betala årsavgift föreligger från det att ett tillstånd börjar gälla och beräknas på grundval av antalet förmedlade försändelser, dock alltid enligt Post- och anvisningar vid ansökan om tillstånd.24 Tillgång till postal infrastruktur I postlagens fjärde kapitel finns bestämmelser om bland annat postnummersystem och anläggningar för postöverlämning. Det ska enligt 4 kap. 1 § postlagen finnas ett postnummersystem i landet. ska enligt 12 § postförordningen utse en tillståndshavare som tillhandahåller posttjänster att också tillhanda- hålla och förvalta postnummersystemet. Enligt förarbetena bör den som utses vara verksam inom området för den samhällsomfattande posttjänsten och ha en verksamhet av viss betydande omfattning.25 Enligt 4 kap. 2 § postlagen är den som tillhandahåller och förvaltar postnummersystemet skyldig att på begäran från andra tillstånds- havare tilldela dem postnummer för postboxanläggningar inom de postnummerområden som de begär. Enligt 4 kap. 5 § postlagen ska en tillståndshavare se till att det är möjligt att postförsändelser som väger högst och som befordrats av andra tillståndshavare kan nå de anläggningar för postöverlämning (postboxanläggningar) till mottagare som den förstnämnde tillståndshavaren innehar. Villkoren för detta ska vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet. En av förut- sättningarna för en väl fungerande postservice är att samtliga postbefordringsföretag kan nå alla adresser. 24www.pts.se, Anvisningar till ansökan om tillstånd 2009/10:216, Ny postlag, s. 98. Bakgrund och gällande rätt I 3 kap. 1 § postlagen finns en beskrivning av den samhällsomfattande posttjänstens omfattning och ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten och om krav på befordringstider. I paragrafen anges de krav på den samhälls- omfattande posttjänsten som staten måste uppfylla utöver de krav som ställs upp i definitionen i 1 kap. 2 § postlagen. Insamling och utdelning av postförsändelser Det ska enligt 3 kap. 1 § punkten 1 postlagen varje arbetsdag och minst , utom under omständigheter eller geo- grafiska förutsättningar som tillståndsmyndigheten bedömer utgör skäl för undantag, göras minst en insamling och minst en utdelning av postförsändelser. När bestämmelserna om den samhällsomfattande tjänsten infördes i postlagen angavs i förarbetena att begreppet i princip motsvarar det statliga åtagandet på postområdet.