sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Miljömålsberedningen ska följa andra pågående initiativ och processer med koppling till klimatpolitiken samt föra en dialog med berörda myndigheter, främst , Statens energi- myndighet, , , Transportstyrelsen, Statens jord- bruksverk, , meteorologiska och hydrolog- iska institut (), Tillväxtanalys, , Statskontoret, Finans- samt med kommuner och landsting (SKL) och för uppdraget relevanta pågående utredningar och processer. Uppdraget ska samordnas med beredningens uppdrag att ta fram en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Den delredovisning av en strategi för en samlad luftvårdspolitik som enligt direktiv 2014:110 skulle ske ska inte göras. Beredningen ska vidare utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag. Beredningen ska lämna de författningsförslag som kan behövas. Uppdraget ska redovisas . Miljömålsberedningen (M 2010:04) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitsmålen kan nås (dir. 2010:74). Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Genom tilläggsdirektiv (dir. 2014:165) fick beredningen i uppdrag att inom ramen för miljömålssystemet föreslå hur ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik kunde utformas. Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas . Beredningen ska i stället redovisa ett förslag till ett klimatpolitiskt ramverk inklusive klimatmål och en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik . (Miljö- och ) Klimatfärdplan 2050 – strategi för hur visionen att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser ska uppnås En särskild utredare ska lämna förslag till en strategi för hur regeringens långsiktiga vision att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären ska uppnås. föreslå lämpliga etappmål för utsläppsutvecklingen för perioden , lämna förslag på utformning av en effektiv styrning och uppföljning av politiken för att nå etappmålen och visionen, analysera befintliga styrmedel och lämna förslag på förändrade eller nya kostnadseffektiva och långsiktigt verkande styrmedel, inklusive ekonomiska styrmedel och styrmedel för samhälls- planering och infrastruktur, belysa rollen för svensk forskning och innovation inom klimatområdet i syfte att stärka som industrination, och lämna förslag på hur en färdplan kan utformas för att den ska kunna fungera tillsammans med ett internationellt regelverk och styrinstrument på EU-nivå och internationell nivå. Uppdraget ska redovisas till (Miljödeparte- mentet) . har beslutat om sammantaget 16 miljökvalitetsmål, däribland miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, som grund för den nationella miljöpolitiken. Enligt beslut innebär miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan att halten av växthus- gaser i atmosfären i enlighet med om klimat- förändringar (klimatkonventionen), ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Miljökvalitetsmålet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har tillsammans med andra länder ansvar för att uppnå målet om att begränsa den globala ökningen av medeltemperaturen till högst jämfört med den förindustriella nivån. Bakgrunden redovisades i propositionen Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart (prop. 1997/98:145 s. 162 f. bet. 1998/99:MJU6, rskr.1998/99:183). beslutade om ändrad precisering av miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan genom propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). I propositionen presenterades regeringens vision om att har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. beslutade även om ett nationellt klimat- mål till 2020 (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28). Detta mål beslutades som ett etappmål för miljökvalitets- målet Begränsad klimatpåverkan med samma lydelse (Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). verkar tillsammans med övriga EU-länder för att uppnå en global överenskommelse som är förenlig med målet om att begränsa temperaturökningen till högst jämfört med den förindustriella nivån. EU slog 2009 fast målsättningen att unionen ska ha minskat utsläppen av växthusgaser med 80– till 2050 jämfört med nivåer inom ramen för de minskningar som enligt FN:s mellanstatliga panel för klimat- förändringar (IPCC) är nödvändiga från de utvecklade länderna som grupp. Europeiska unionens kommission presenterade 2011 Färdplan mot ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050 (KOM[2011] 112 slutlig) där en kostnadseffektiv bana för utsläpps- minskningar beskrivs och där milstolpar för de inhemska utsläppsminskningarna presenteras. har ställt sig bakom slutsatser som välkomnar kommissionens färdplan. En grönbok om ett ramverk för klimat och energi till 2030 presen- terades (KOM[2013] 169 slutlig; 2012/13:FPM110). presenterade kommissionen meddelandet En ram för klimat- och energipolitiken (KOM[2014] 15 slutlig). och andra utvecklade länder åtog sig vid klimatkon- ventionens partsmöte att ta fram strategier eller planer för ett växthusgassnålt samhälle. Senast ska EU:s med- lemsstater rapportera hur arbetet med ländernas strategier för ett växthusgassnålt samhälle fortlöper. Aktuella processer inom EU och internationellt presenterade kommissionen ett meddelande om ett ramverk för klimat- och energipolitiken till 2030. Tanken är att ett klimatmål ska beslutas på EU-nivå . Dessutom är mål och åtaganden bortom 2020 den centrala frågan i de inter- nationella klimatförhandlingarna om en rättsligt bindande överens- kommelse för perioden . Regeringen har upprepade gånger understrukit att EU bör vara ledande i det internationella klimatarbetet. Processen inom EU är sådan att regering och riksdag sannolikt kommer att behöva ta ställning till ett mål för EU som helhet till 2030 innan utredningens resultat har presenterats. Utredningens underlag kommer därför att få särskild betydelse för de ställningstaganden på klimatområdet som kan behöva göra efter 2014. Regeringen gav i uppdrag att i samråd med en rad andra myndigheter lämna ett underlag till en svensk färdplan för att uppnå visionen om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären till 2050 (M2011/2426/Kl). lämnade sin redovisning (2012:6537). Underlaget remit- terades . Regeringen gav , i dess regleringsbrev , ett uppdrag att analysera samhälls- ekonomiska kostnader för minskade växthusgasutsläpp för olika utsläppsbanor –2050 med utgångspunkt i regeringens vision . lämnade sin redovisning (KI specialstudie 2013:34). beslutade att ge ett konsult- uppdrag om hur industrin kan utvecklas till 2050 givet vision om inga nettoutsläpp av växthusgaser och ett uppdrag till IVL m.fl. om internationell handel med utsläpps- krediter. Dessa redovisades (LU M2013/1213/Kl; IVL M2013/1051/Kl). har granskat klimatpolitik och lämnade en sammanfattande granskningsrapport (RiR 2013:19). Regeringen har i en skrivelse till lämnat ett yttrande om denna rapport. Utredningen bör ta hänsyn till de förslag som kommissionen lagt om mål för EU till 2030 inklusive kommissionens konsekvens- analys, : Underlag till en färdplan för ett utan klimatutsläpp (2012:6537), samhällsekonomiska analys av Naturvårds- verkets utsläppsbanor (), Lunds universitets och IVL:s konsultstudier () och andra relevanta under- lagsmaterial. Utredningen ska ta hänsyn till det arbete som genomförs inom ramen för kontrollstation 2015 avseende upp- följning av mål . Visionen är att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Genom denna inriktning bidrar på ett ambitiöst sätt till de globala utsläppsreduktioner som behövs på lång sikt. Då klimatfrågan är global och måste hanteras inter- nationellt är handel med utsläppsrätter och internationella klimat- investeringar viktiga för att uppnå visionen. Ett förverkligande av visionen kräver långsiktighet och ska konsekvent eftersträva de mest kostnadseffektiva lösningarna. Regeringen bedömer att utsläppsminskningarna till största delen kommer att ske inom . Alla inhemska samhällssektorer ska på ett kostnadseffektivt sätt, tillsammans med svenska klimat- investeringar utomlands, bidra till visionen. Genom deltagande i internationella handelssystem, till exempel EU:s system för handel med utsläppsrätter, Scheme (EU ETS), genereras ett pris på utsläpp som skapar incitament till teknik- utveckling och strukturomvandling. Sektorer utanför handels- systemet behöver genom andra instrument möta motsvarande incitament att minska sina utsläpp. Möjligheten att främja kol- sänkor och hindra avskogning ska värnas. Forskning kan leda till tekniksprång i form av till exempel lagring av koldioxid och till en ökad effektivitet i användningen av resurser. Nya metoder inom processindustrin och jordbruket ska tas till vara. Likaså möjligheter att i större utsträckning använda biomassa som biologisk mångfald bevaras. Den svenska el- och värmeproduktionen är i princip koldioxid- neutral och måste så förbli. En koldioxidneutral elproduktion tillsammans med utvecklingen av biodrivmedel kommer att vara av central betydelse för att kunna minska utsläppen från transport- systemet. Regeringen har i Klimatpropositionen (prop. 2008/09:162) slagit fast att ska visa ledarskap i arbetet med att begränsa klimat- förändringarna. kan genom åtgärder såväl nationellt som internationellt gå i framkant för den omställning som är nödvändig globalt. Klimatutmaningen innebär också en möjlighet att stärka svensk konkurrenskraft och dra nytta av internationell efterfrågan på tekniska lösningar och kompetens som har och kan vidareutveckla. EU:s klimatpolitik och framtida internationella klimatöverenskommelser är viktiga utgångspunkter för utform- ningen av klimatpolitiken. Utredaren ska lämna förslag till en strategi för hur regeringens långsiktiga vision att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären kan upp- nås. Strategin ska innehålla förslag till etappmål för utsläppsutveck- lingen för perioden , förslag till utvecklade eller nya styrmedel och åtgärder samt förslag till utformningen av en effektiv styrning och uppföljning. Utredaren ska i sina analyser ta hänsyn till att klimatfrågan är såväl en global fråga som en EU- fråga, vilket innebär att utredaren också ska beskriva hur den svenska klimatpolitiken ska kunna fungera tillsammans med regel- verk och styrinstrument på EU-nivå och internationell nivå. I analysen ska den osäkerhet som följer av den långa tidshorisonten beaktas. En annan viktig utgångspunkt ska vara kostnadseffek- tivitet i klimatpolitiken. Genom att beskriva en trovärdig strategi, med en tydlig inrikt- ning för hur utsläppen ska minska på vägen till 2050, inklusive väl avvägda styrmedel och en regelbunden uppföljning av den samlade klimatpolitiken, har goda förutsättningar att nå klimat- visionen och även i fortsättningen driva på det inter- nationella klimatarbetet som konkurrenskraft stärks. Utredaren ska analysera och föreslå lämpliga nationella etappmål för växthusgasutsläppen för perioden för att nå visionen till 2050. I detta ingår att belysa hur etappmål bör förhålla sig till de mål som beslutas inom EU och på internationell nivå. Analysen ska även inkludera hur användandet av internationella krediter på ett kostnadseffektivt och flexibelt sätt kan hanteras i etappmålen. Nationella etappmål för växthusgasutsläppen på vägen mot 2050 ska kunna jämföras med etappmålet för den del av ekonomin som inte omfattas av EU:s handelssystem. Utgångspunkten är att söka undvika överlappande nationell styrning av verksamheter inom EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) eftersom detta kan försämra effektiviteten i systemet. Utredaren bör analysera behovet av och möjligheten till flexibilitet beträffande utsläppsmålsättningar på vägen till 2050. Flexibilitet kan uppnås genom att mål om utsläppsminskningar omfattar , genom att målen utformas i form av intervall eller genom att mekanismer etableras för att justera målen. Utre- daren ska vid konstruktionen av mål om utsläppsminskningar eller utsläppsmålbanor ta hänsyn till de avvikelser som kan förekomma för ett enskilt år till följd av konjunkturer och meteorologiska sväng- ningar etc. De beräkningar som ska göras ska baseras på det nationella systemet för klimatrapportering, vilket är förenligt med det internat- ionella ramverket. Förutsättningarna för att minska utsläppen ser olika ut i olika delar av samhället och färdplanen behöver därför omfatta styrmedel av flera typer. Grunden i klimatpolitiken är principen om ett pris på koldioxid. En viktig utgångspunkt för miljöpolitiska styrmedel är att de, i möjligaste mån, ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan. Centrala element i den svenska färdplanen ska därför även fortsättningsvis vara att prissätta utsläpp och att arbeta med principen att förorenaren betalar. Styrmedel bör också vara administrativt enkla och i möjligaste mån teknikneutrala. För att skapa förutsättningar för en kostnadseffektiv omställning bör priset i största möjliga utsträckning sättas lika i alla sektorer. Av- steg från denna generella princip kan dock behöva göras, till exempel för de sektorer som är utsatta för internationell kon- kurrens. En utgångspunkt bör vara att även fortsättningsvis ska bygga sin klimatpolitik på generellt verkande kostnadseffektiva styrmedel. För att överbrygga olika typer av marknadsmiss- lyckanden, som t.ex. brist på information eller att incitaments- strukturen inte är ändamålsenlig, kan dock olika riktade styrmedel vara effektiva komplement till generella styrmedel. Utredaren ska analysera hur befintliga generella styrmedel bör utvecklas på för att bidra till etappmål bortom 2020 och till visionen 2050. Utredaren ska också lämna förslag till nya långsiktigt verkande och kostnadseffektiva styrmedel inklusive, om så bedöms lämpligt, de förslag som redovisat i rapporten till en färdplan för ett utan klimatutsläpp (NV Rapport 6537, ). Om så sker ska hänsyn tas till remissinstansernas synpunkter. I de fall utredaren lägger förslag eller har synpunkter på styr- medel inom andra politikområden ska utredaren i sina förslag ta hänsyn till dessa styrmedels huvudsyfte. Utredaren bör väga in behovet av riktade styrmedel som komplement till generellt verkande styrmedel. Det är viktigt att tillvarata landsbygdens möjlig- heter i klimatomställningen och främja ett miljömässigt hållbart brukande av naturresurserna. Inom jordbrukssektorn finns det utsläpp kopplade till djurhållning och markanvändning som kräver särskilda överväganden. Utredningen ska i detta sammanhang ta hänsyn till arbetet i utredningen och utvecklings- möjligheter för svensk jordbruks- och trädgårdsproduktion (dir. 2013:20). Samhällsplaneringen inklusive planeringen av markanvänd- ning och infrastruktur påverkar utsläppsutvecklingen, särskilt på lång sikt. Regeringen ser därför nödvändigheten av en långsiktig strategi som konsekvent utgår från behovet att minska utsläppen av växthusgaser som bl.a. efterfrågan på person- och gods- transporter tillgodoses. Utredaren ska därför analysera hur samhälls- och infrastruktur- planering kostnadseffektivt kan bidra till regeringens vision som finns i klimatpropositionen om att inte har netto- utsläpp av växthusgaser i atmosfären. Denna analys är avsedd att utgöra ett underlag inför kommande planeringsomgång av nationell transportplan. Utredaren ska ge förslag på utformning och tillämpning av styrmedel på detta område. Utredningen ska i detta sammanhang ta hänsyn till arbetet i (dir. 2013:78). Utredaren ska också lämna förslag till hur kommunernas och länsstyrelsernas roll i klimatarbetet kan stärkas. Forskning, innovation och näringslivsutveckling Utredaren ska belysa hur svensk forskning och innovation kan vara ett medel för att stärka som industri- och exportnation. I ett långsiktigt perspektiv kommer teknisk utveckling att spela stor roll för möjligheterna och kostnaderna för att begränsa klimat- förändringarna. Styrmedel som ökar priset på koldioxid främjar den tekniska utvecklingen genom att öka motiven för forskning och innovation inom området. Stöd till teknisk utveckling kan vara ett kostnadseffektivt komplement till andra styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser. Av underlag till en färdplan 2050 (2012:6537) framgår att en betydande utmaning är att reducera de utsläpp som sker i bas- industrins produktionsprocesser och i jordbruket. Dessa sektorer är särskilt beroende av omvärldens agerande i klimatfrågan, då produkter från basindustrin och jordbruket handlas på en global och öppen marknad. Risken för koldioxidläckage minskar och förutsättningar för teknikutveckling förbättras vid ett globalt agerande. Förutsättningarna för jordbruksproduktion kommer också att påverkas av klimatförändringarna på olika sätt i olika delar av världen. Utredaren ska, med beaktande av utvecklingstendenser inom särskilt processindustrin och jordbruket, analysera och lämna förslag beträffande hur olika aktörers stöd till forskning, innovation, demonstration och utveckling kan bidra till att visionen kan uppnås. Utredaren ska särskilt analysera hur staten på ett kostnadseffektivt sätt kan bidra till att främja förutsättningarna för en långsiktig utveckling av nya tekniska lösningar för låga utsläpp. I uppdraget ingår även att se över den samlade effekten av olika innovationsåtgärder. Utredaren ska ta hänsyn till den utvärdering av regeringens miljöteknikstrategi som genomförts av Tillväxt- analys (Tillväxtanalys 2013:09). Riktningen mot den vision som finns i klimatpropositionen om att inte har nettoutsläpp av växthusgaser ska vara robust och tydlig inte minst för att säkerställa långsiktiga spelregler för näringsliv, offentlig sektor och civilsamhället. Det är dock inte möjligt att redan nu lägga fast en exakt kostnadseffektiv bana mot En klimatfärdplan, som innebär att visionen omsätts i konkreta åtgärder , behöver därför utformas på ett flexibelt sätt inom vissa ramar. Klimatpolitiken och en klimatfärdplan mot 2050 måste regelbundet utvärderas och uppdateras mot effekter i form av förd politik, strukturomvandlingar, omvärldsförändringar, teknikutveckling, internationell utveckling på klimatområdet och ny kunskap om klimatförändringar. Det kan visa sig bli enklare eller svårare att nå ambitiösa utsläppsminskningar på lång sikt. Den grundläggande inriktningen behöver dock slås fast redan nu för att skapa den långsiktighet som är nödvändig. Det är viktigt med tydliga styrsignaler från regering och riksdag även när det gäller genomförandet. Utredaren ska lämna förslag till ett styr- och uppföljnings- system. Utredaren ska, om så bedöms lämpligt, föreslå indikatorer som bör ingå som en del av ett utvecklat uppföljningssystem. Det är lämpligt att en fördjupad utvärdering och uppföljning sker en gång per mandatperiod. Vid utvärderingstillfällena ska strategiska överväganden göras om möjligheterna att nå målen och vilka förändringar, inklusive styrmedelsförändringar, som kan vara nöd- vändiga. Uppföljningen bör i den utsträckning som är möjlig anpassas till internationella och EU:s rapporteringskrav för att undvika dubbelarbete. Det är viktigt att se hur de olika politikområdena kan samverka effektivare för att nå klimatmålen. Utredaren ska samråda med den utredare som tillsatts för översynen av myndigheterna inom miljöområdet (dir. 2013:101). Utredaren ska analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna, inklusive de statsfinansiella, av utredningens förslag. Om förslag innebär kostnadsökningar eller inkomstminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredaren så långt som möjligt föreslå finansiering. Förenligheten med och unionsrätten i övrigt ska bedömas. Konsekvenserna för utveck- lingen av olika delar av landet och för olika grupper i samhället bör analyseras. Påverkan på förutsättningarna för svenskt näringsliv bör beaktas. Vidare ska effekterna på andra miljö- och samhällsmål beaktas och beskrivas. Alla förslag ska åtföljas av en konsekvensanalys. Ledning för vad en sådan konsekvensanalys ska innehålla kan hämtas i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med aktörer inom olika delar av samhället såsom näringslivet, miljöorganisationer, forskare, finansiella sektorn, berörda myndigheter samt regionala och lokala organ i arbetet. Uppdraget ska redovisas till (Miljödeparte- mentet) . Förutsättningar för analys av etappmålsscenarier Denna bilaga beskriver de förutsättningar under vilka analysen av de etappmålsscenarier som beskrivs i kapitel 5 har gjorts. Det första avsnittet beskriver det aktuella referensscenariot. Det andra avsnit- tet beskriver det scenario som använts för att konstruera Miljömåls- beredningens olika utsläppsbanealternativ för den icke-handlande sektorn till 2045, med särskild tonvikt på skildringen av de antag- anden som görs rörande transportsektorns möjlighet att minska sina utsläpp till 2030. Beskrivning av det aktuella referensscenariot Det referensscenario för utsläpp av växthusgaser som beredningen utgår ifrån i sin konsekvensbedömning överensstämmer med senast redovisade utsläppsprognos, som rapporterades till EU våren 2015.1 I rapporten ”Scenarier över Energisystem, 2014-års långsiktiga scenarier, ett underlag till klimatrapporter- ingen”, beskriver mer i detalj de antaganden som ligger till grund för det energisscenario (inklusive transport- sektorn) som utgör en stor del av referensscenariot. Även i rappor- ten ”Underlag till kontrollstation 2015-analys av möjligheterna att 1 Report for on assessment of projected progress, 2015 In accordance with articles 13 and 14 under Regulation (EU) No 525/2013 of parliament and of the Council Decision a mechanism for monitoring and reporting green-house gas emissions and for reporting other information at national and Union level relevant to climate change and re-pealing Decision No 280/2004/EC. nå de av beslutade klimat- och energipolitiska målen till ” finns scenariot beskrivet mer i detalj. Referensscenariot bör inte betraktas som en prognos över hur det framtida energisystemet och samhällsutvecklingen i övrigt kommer att utvecklas, utan mer som en bedömning av möjliga effekter av beslutade styrmedel, givet olika antaganden om exempelvis teknikutveckling, ekonomisk tillväxt och bränslepriser. Om något av dessa antaganden förändras ändras också resultatet. Referensscenariot utgår från att befintliga styrmedel ska behållas enligt gällande beslut. 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Källa: , uppdaterat referensscenario . Figur 1 visar historiska utsläpp av växthusgaser 1990–2014 samt utsläppen till 2050 baserat på och Energimyndig- hetens referensscenario . I referensscenariot minskar ut- släppen till vilket är en minskning med jämfört med dagens nivå och års utsläppsnivå. Det som sänker utsläppen i referensscenariot är främst en antagandet att allt energieffektivare fordon introduceras i bilparken. Detta sker i takt med beslutade EU-krav på personbilars och lätta lastbilars genomsnittliga koldioxidutsläpp till och med . antas fordonens effektiviseringstakt sjunka betydligt och det introduceras mycket få elbilar i i detta scenario. Användningen av biodrivmedel ökar där- emot något i jämfört med dagens nivåer, vilket bidrar till ytterligare lägre utsläpp i detta scenario. Utsläppen i transportsektorn hamnar sammanlagt under 2010-års nivå i referens- scenariot.