sou · H4B326 · 2016-03-31 00:00:00 — Vissa projektstöd hålls ihop av en stödmottagande orga- nisation vars placering ofta är i en centralort. Det kan därför vara svårt att få korrekt information om var projektet har genomförts. Exempel på detta är utbildningsinsatser i landsbygdsprogrammet som hålls samman och genomförs av en paraplyorganisation, men där själva kurstillfällena har genomförts på olika håll ute i landet. 65 Inbegriper ett årligt genomsnitt av statens utgifter för de regionala och det nationella strukturfondsprogrammen om och landsbygdsprogrammet om samt fiskeriprogrammet om samt ett genomsnitt av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder –2016 om . Offentlig och privat medfinansiering ingår inte. Finansiering från jordbrukspolitikens första pelare om ingår inte. Politik för utveckling i landsbygder Figur 2.1 Landsbygdsprogrammet 2007–2013 fördelning av företagsstöd uppdelat på Tillväxtanalys sex kommuntyper (procent) Källa: , egna bearbetningar. Företagsstöden i landsbygdsprogrammets fördelning utifrån kom- muntyperna framgår av figur 2.1. Företagstödens andel av pro- grammet 2007–2013 var . Eftersom programmets tyngdpunkt var de markbundna miljöersättningarna, men även de arealbaserade stöden till mindre gynnade områden66, kan det även vara intressant att se hur dessa stöd har fördelats (figur 2.2). Sprid- ningen är mycket lik den för företagsstöden. Att en liten andel av de olika stöden och ersättningarna går till mycket glesa landsbygder kan i viss mån förklaras av att antalet sysselsatta i jordbruket är få och jordbruksmarken är begränsad. Till exempel är antal sysselsatta i jordbruket tio gånger fler i jämfört med Norrbotten.67 Det begränsar hur många som har möjlighet att söka 66Drygt av stödet till mindre gynnade områden gick till glesa och mycket glesa landsbygdskommuner. 67Statens jordbruksverk (2013), Sysselsättning i jordbruket 2013, Statistiska meddelanden Politik för utveckling i landsbygder och få stöd. Miljöersättningar och stöd till mindre gynnade områ- den betalas främst ut till jordbruksmark varför det är rimligt att stöden följer förekomsten av jordbruksverksamhet. Figur 2.2 Fördelning av miljöersättningar inom landsbygdsprogrammet 2007–2013, inklusive stöd till mindre gynnade områden uppdelat på Tillväxtanalys sex kommuntyper (procent) Källa: , egen bearbetning. Stöden inom den regionala tillväxtpolitiken består av olika företags- och projektstöd inom anslaget för regionala tillväxtåtgärder. Före- tagsstöden utgörs exempelvis av stöd till kommersiell service, trans- portstöd eller bidrag till företagsutveckling. Transportstödet och några av företagsstöden beviljas bara utanför storstäder. Projektstöd inom de regionala tillväxtåtgärderna fördelas över berörda kommu- ner med hjälp av schablon. Projektstöd och stöd inom de EU-finan- sierade programmen har även medfinansiering, dels från andra offent- liga källor såsom kommuner och myndigheter och dels från privata aktörer. Det är därför endast delar av medlen inom politikområdet som styrs av den statliga budgeten. Politik för utveckling i landsbygder offentliga källor är dubbelt så stor som den finansiering som kanali- seras genom den regionala tillväxtpolitikens utgiftsområde. Figur 2.3 visar fördelningen av de statliga företags- och projekt- stöden, inkluderat finansieringen inom de regionala strukturfonds- programmen som hanteras via stadsbudgeten. Figur 2.3 Fördelning av vissa statliga medel inom den regionala tillväxtpolitiken 2007–2013, företags- och projektstöd, uppdelat på Tillväxtanalys sex kommuntyper (procent) Källa: , egna bearbetningar. Kommentar: Inkluderar stöd inom anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder, beslutade av , länsstyrelser, samverkansorgan samt kommun och landsting. Figuren inkluderar inte medfinansiering. Av figuren framgår att det endast är en mycket liten andel av de statliga medlen som fördelas till storstadskommunerna och de mycket glesa landsbygdskommunerna. Andel sysselsatta av total andel sysselsatta är i de mycket glesa landsbygdskommun- erna och i de glesa landsbygdskommunerna. Precis som för landsbygdsprogrammets stöd verkar merparten av medlen gå till täta kommuner nära en större stad. Andelen sysselsatta i dessa Politik för utveckling i landsbygder kommuner av landets totala andel sysselsatta är 41 procent.68 Fördel- ningen är jämnare spridd över landsbygdskommunerna och övriga, mer glesa kommuner. Stöd till kvinnor och män Jämställdhet har varit ett horisontellt mål i alla program under flera programperioder och har kontinuerligt följts upp. En ambition har varit att insatserna ska nå ut till företag med kvinnliga företags- ledare. Sådana företag är ofta underrepresenterade i stödstatistiken. I en specifik utvärdering av landsbygdsprogrammet konstaterades att det i snitt är fler män som söker stöd och fler män som blir beviljade stöd, men resultaten skiljer sig åt mellan åtgärder och mellan län.69 En svårighet med jämställdhetsuppföljning, särskilt inom areella näringar, är bristen på statistik som synliggör kvinnors och mäns ekonomiska aktivitet och företagande.70 2.3Den förda politiken i ett landsbygdsperspektiv Sammanställningen ger upphov till ett antal resonemang om de två politikområdens utveckling , sett ur ett landsbygdsperspek- tiv. Det gäller både förväntningarna på var stöd och ersättningar kan göra nytta inom politikområdena, om deras avgränsningar lik- som organiseringen för deras genomförande. Ett resonemang kring var stöden gör mest nytta Den regionala politiken har sedan sin etablering successivt förändrats. Det som skapades som en aktiv lokaliserings- politik, utvecklades till en utjämnande politik riktad till vissa delar av landet och efter hand till en politik för hela landet. har flera stödformer överlevt förändringarna. Det har skapat några kom- 68Bjerke, L. och , S. (2015), Företagande och arbetsliv i lands- och stadsbygder, Underlagsrapport till . 69Wigren-Kristoferson, C. (2013), Jämställdhet – företagsstöd inom landsbygdsprogrammet 2007– 2013. 70Lantbrukarnas riksförbund (2009), Den onsynliga entreprenören – och företagande i de gröna näringarna. Politik för utveckling i landsbygder plicerade samband mellan prioriteringarna, åtgärderna och målen för den regionala tillväxtpolitiken, vilket utkristalliserat sig när vi har studerat politiken och dess utvärderingar. Detta gäller även vissa stöd och ersättningar inom landsbygdsprogrammet. Stöd till verksamheter och företag inom regionalt utpekade om- råden kan ha bidragit till att bevara en verksamhet på en plats som om den hade lokaliserats till en annan region skulle kunnat vara mer konkurrenskraftig eller produktiv alternativt tränga ut annan verksamhet. i ett helhetsperspektiv bidrar detta till en lägre nationell tillväxt då exempelvis möjliga samlokaliseringsvinster inte utnyttjas.71 kan ett företag eller en verksamhet vara mycket viktigt för den lokala eller regionala platsen och ekonomin. Det gäller särskilt i de mycket glesa landsbygdsområdena där näringslivet har en mer begränsad diversitet och där det finns få alternativa sysselsättningar. Ett stöd kan bidra till att förbättra en verksamhets konkurrens- kraft eller åtminstone dess vinstmarginaler.72 Även om stödet leder till ökad produktivitet med efterföljande minskad sysselsättning, vilket till exempel kan vara fallet i jordbrukssektorn, kan ett stöd eller en ersättning ha förbättrat ett företags överlevnadschanser.73 Därmed kan viss sysselsättning ha bevarats genom att en nedlägg- ning eller flytt har undvikits. Eftersom en bevarad verksamhet i glesa områden antagligen har större positiv påverkan på den lokala ekonomin och är ett viktigare bidrag till den regionala tillväxten än ett stöd till en verksamhet i ett område med ett mer diversifierat näringsliv talar det för att det finns skäl att bistå verksamheter och företag i glesa områden. I fråga om livsmedelsproduktion finns även en koppling till försörjningsberedskapen i händelse av kriser och avspärrningar. Vissa verksamheter är mer bundna till särskilda platser än andra. Sådana platsbundna verksamheter är exempelvis skogsbruk, jord- bruk och gruvnäring, vilket är branscher som ofta återfinns i glesa landsbygder. Det som utmärker dessa branscher är att flera av deras 71Livsmedelsekonomiska institutet (2004), En levande landsbygd – vad kan politik åstadkomma, Rapport 2004:3. 72Tillväxtverket (2014), Uppföljning av regionala företagsstöd och stöd till projektverksamhet, Rapport 0192. 73Livsmedelsekonomiska institutet (2004), En levande landsbygd – vad kan politik åstadkomma, Rapport 2004:3. Politik för utveckling i landsbygder produktionsfaktorer och resurser är mer eller mindre orörliga. Regio- ner som har branscher med intensiv användning av sådana orörliga produktionsfaktorer vinner på att specialisera sig inom dessa om- råden snarare än att försöka attrahera branscher med väldigt lätt- rörliga produktionsfaktorer som inte är knutna till den geografiska platsen. Ju rörligare en produktionsfaktor är desto starkare blir koncentrationskraften.74 visar forskningsresultat75 att tillväxt i sysselsättning och förädlingsvärde i många fall är relaterat till branschen snarare än huruvida näringar är lokaliserade i landsbygderna eller i städer. Denna forskning finner att det är kommuners initiala skillnader liksom den lokala näringslivsstrukturen som skapar skillnaderna i tillväxt mellan olika regioner. Det borde därmed finnas skäl att satsa på att förbättra förutsättningarna för näringslivet och en diversifierad näringsstruktur för att därmed bli mer attraktiv för olika tillväxt- branscher.76 Ett resonemang om landsbygdsprogrammets roll för landsbygdernas utveckling Landsbygdsprogrammet är ett viktigt instrument inom såväl EU:s gemensamma jordbrukspolitik som den nationella politiken för de areella näringarna. Det huvudsakliga syftet med programmet är fort- farande i mångt och mycket att skapa förutsättningar för jord- brukets konkurrenskraft liksom att bidra till att nå vissa av de svenska miljökvalitetsmålen. Landsbygdsprogrammets specifika mål och fak- tiska medelsfördelning vilar således på jordbrukets traditionellt betydande roll för landsbygden, miljön och försörjningsbered- skapen. Resurserna för andra utvecklingsinsatser, såsom till bred- bandsutbyggnad är betydande, men fortfarande relativt begränsade. Programmets relativa centrala styrning kringskär till viss del möjlig- heterna att anpassa och utforma programmet efter de olika lands- bygdernas bredare behov och förutsättningar jämfört med exem- pelvis de regionala tillväxtåtgärderna. 74SOU 2007:25, Plats för tillväxt, bilaga 2 till . 75Bjerke, L och , S. (2015), Företagande och arbetsliv i lands- och stads- bygder, Underlagsrapport till . Politik för utveckling i landsbygder Så länge tyngdpunkten i programmet fortsätter att vara på jord- brukets produktion av varor och tjänster är det svårt att dra några slutsatser om stödens faktiska betydelse för landsbygdens totala utveckling och tillväxt samt attraktivitet och därmed till målet för utgiftsområdet – goda förutsättningar för arbete, tillväxt och väl- färd i alla delar av landet. Ett resonemang om jordbrukets betydelse för landsbygdernas utveckling Jordbrukets faktiska roll för den lokala ekonomin i skiljer sig åt mellan regioner, men kan fortfarande ses som betydande i många regioner.77 Det finns dock begränsat med forskning som visar jordbrukets påverkan lokalt och vilka effekter jordbruket gene- rerar lokalt. Det kan dock konstateras att jordbrukets olika pro- duktionsgrenar har olika stor betydelse för lokal sysselsättning och utveckling.78 bör därför sträva efter att regionala hänsyn och lokala sysselsättningseffekter genomsyrar det nationella genom- förandet av den gemensamma jordbrukspolitiken. Jordbruket har en speciell roll som markförvaltare vilket kan ha betydelse för landsbygdens attraktivitet. Det är genom ett hållbart brukande som vissa positiva värden i odlingslandskapet kan bevaras och skapas såsom biologisk mångfald och natur- och kulturland- skap. Detta är värden och nyttor som kommer andra än jord- brukarna till del, till exempel genom ett attraktivare landskap eller olika typer av ekosystemtjänster. Sådana nyttor är emellertid svåra att värdera och saknar ofta en marknad som betalar utföraren för nyttan även om den sedan används av andra individer eller verk- samheter såsom boendemiljö eller turism.79 Jordbrukets totala pro- duktion av varor och tjänster är alltså mer än bara livsmedel och flera av varorna och tjänsterna är av betydelse för övriga samhället varför det finns skäl att upprätthålla en hållbar produktion. 77Europiska kommissionen (2011), Common Agriculture Policy towards 2020, SEC (2011) 1154 final/2. 78Bjerke, L och , S. (2015), Företagande och arbetsliv i lands- och stads- bygder, Underlagsrapport till . 79AgriFood economics centre (2015), Landsbygdsnytta – som motiv för stöd till landsbygden, Rapport 2015:1. Politik för utveckling i landsbygder Jordbruket och dess vidareförädlingsindustri bedöms ha betydelse både för landets ekonomi som produktionssektor, men även som föregångare för mer hållbara produktionsmetoder. Med en ökande global befolkning och därtill följande efterfrågan på livs- medel är en hållbar produktion en förutsättning för att klara den globala livsmedelsförsörjningen. är de areella näringarna centrala för omställningen till en biobaserad ekonomi, där efter- frågan på produkter från jord, skog och hav kommer att vara av- görande och därmed konkurrera med livsmedelsproduktionen. Om politikens fokus och de tillgängliga resurserna riktas uteslutande mot produktionssektorerna utan hänsyn till hela den lokala och regio- nala ekonomin finns det en risk att utvecklingen sker på bekostnad av annan landsbygdsbaserad verksamhet eftersom de finansiella resurserna är begränsade. Därmed skulle landsbygderna som helhet kunna förlora på om politiken förs allt för ensidigt mot de areella näringarna utan att sätta dessa näringar i ett lokalt sammanhang.80 Om jord- och skogsbruket däremot ses som delar i en lokal helhet kan det finnas synergieffekter att vinna för den lokala ekonomin. Samverkan mellan nivåer, politikområden och aktörer inom de två politikområdena Som vi har konstaterat tidigare kräver ett effektivt genomförande av den regionala tillväxtpolitiken och politiken för landsbygdernas utveckling en fungerande samverkan mellan olika samhällsnivåer.81 Samverkan måste även fungera tillfredsställande med det civila sam- hället och det lokala näringslivet. Balansen mellan en större region och en liten kommun kan dock vara skev. En resurssvagare och inte sällan glesare kommun har inte alltid resurser att upprätthålla ett näringslivskontor eller förvaltning. Ur ett landsbygdsperspektiv finns det därför en risk att den resurssvaga landsbygden förlorar i förhandlingsutrymme gentemot städerna. Vissa företrädare för den regionala besluts- fattande nivån pekar just på att landsbygdsdimensionen riskerar att tappas bort liksom att vissa landsbygdsanknutna verksamheter inte 80Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (2013), söker bidrag – En om effektiviteten i det svenska landsbygdsprogrammet, 2013:4. 81Tillväxtanalys (2014), Samverkan inom ramen för flernivåstyrning, PM 2014:09. Politik för utveckling i landsbygder ses som bidragande till tillväxten. Vår enkät till länsstyrelser, region- företrädare och de regionala strukturfondskontoren visar också att landsbygdsfrågorna inte är en självklar del i det regionala strate- giska arbetet. Om då landsbygdsutveckling blir synonymt med en förlängd jordbrukspolitik, enligt det tidigare resonemanget, kan det spä på att landsbygdens möjligheter och utmaningar hamnar i skym- undan. Andra, mer betydande näringar än jordbrukssektorn ten- derar också att få större uppmärksamhet i strategier och planering, särskilt då en enskild platsbunden sektor som jordbruket inte ensamt kan möta landsbygdernas utmaningar. Utöver samverkan mellan aktörer måste samverkan mellan olika åtgärder fungera tillfredsställande för att undvika överlappningar och främja synergier mellan åtgärder. Åtgärderna inom de två om- rådena är dock av något olika karaktär. Landsbygdsprogrammet riktar sig främst till den lokala nivån och mot enskilda företag medan de regionala strukturfondsprogrammen ofta har en bredare mål- grupp och riktar sin stödgivning mot större projekt. Skillnader i programmens och åtgärdernas detaljnivåer försvårar i vissa fall också samverkan mellan programmen. Landsbygdsprogrammets utveck- ling mot ökad centralisering verkar dessutom ha minskat utrymmet för regionalt samarbete och samverkan eftersom den regionala flexi- biliteten av allt att döma har minskat. Det är därför inte helt enkelt att få de olika politikområdens åtgärder att samverka, även om ambitionen finns, både nationellt och regionalt. som samverkan är av stor vikt för ett effektivt genomförande av politiken kan samverkan inte få bli överordnat de förväntade resultaten av politiken. Förutsättningarna för samverkan måste med andra ord vara realistiska. Befolkningsutvecklingen i olika typer av landsbygder är central för att vi ska kunna förstå och uttala oss om landsbygdernas möj- ligheter och utmaningar. Hur befolkningens storlek och samman- sättning förändras och utvecklas är av stor betydelse för olika områdens ekonomiska, sociala, kulturella och miljömässiga utveckling. Befolkningsutvecklingen har betydelse för såväl skatte- bas och kompetensförsörjning som för investeringar i och under- håll av infrastruktur. Befolkningens sammansättning har också betydelse för den ekonomiska tillväxten och utvecklingen i en region och är avgörande för den lokala arbetsmarknadens storlek och underlaget för kommersiell och offentlig service. Under en stor del av och har – precis som många andra länder1 – haft en relativt stark urbaniseringstrend. I kölvattnet av denna utveckling har det talats om att urbaniseringen sker på landsbygdernas bekostnad och att det finns en risk för att landsbygder avfolkas. har dock andra röster som nyanserar denna beskrivning kommit att bli allt vanligare.2 För att belysa frågeställningar likt dessa beskriver vi i detta kapi- tel hur befolkning har utvecklats och förändrats och då med särskilt fokus på befolkningen i landsbygder. I större delen av kapitlet fokuserar vi på perioden –2014. I vissa delar belyser vi dock utvecklingen över längre och kortare perioder. 1United and social affairs Population division (2014), rural areas 2014. 2Se till exempel (2012), Arbete och liv på landsbygden – Landsbygdens förutsättningar i kunskapsekonomin, Rapport 2012:19 och (2015), Dagens urbanisering – inte på landsbygdens bekostnad, Nr. 2015:124, Publicerad: . I merparten av analyserna använder vi oss av Tillväxtanalys utvid- gade klassificering i sex kommuntyper.3 3.1Allt fler människor bor i allt större regioner med koncentrerad befolkning I ett europeiskt perspektiv är ett glest befolkat land. i ett globalt perspektiv är också att betrakta som en tämligen perifer plats. bor av befolkning i funktionella analysregioner som är större än 100 000 invånare. Hälften av befolkningen bor i någon av de tre största regionerna , och . ökade befolkning med nästan 1,6 miljoner människor från 8,1 miljoner till dagens 9,7 miljoner. Befolkningsökningen har dock varit ojämnt fördelad över landet. I som har haft den starkaste tillväxten har befolkningen ökat , medan den i har minskat . Tillväxten har främst skett i regionerna i och runt , och och i de större tätorterna. Vissa delar av lands- bygderna har också haft en positiv utveckling. Det gäller främst tätortsnära landsbygdskommuner och kommuner som är starkt präg- lade av vissa näringar, till exempel besöks- och gruvnäringen. Ut- vecklingen i tätortsnära landsbygd kan sannolikt förklaras av att dessa kommuner är sammanlänkade med de mer täta miljöerna och därmed har tillgång till en större arbetsmarknadsregion. har det skett en viss omflyttning av män- niskor mellan olika delar av landet. Omflyttningen har dock inte varit i närheten av att vara så stark som den var och det tidiga när många människor flyttade från lands- bygderna till tätorterna inom en region. Befolkningsutvecklingen har dock medfört en fortsatt ökad koncentration av den svenska befolkningen till ett mindre antal regioner. Som en följd av detta finns det stora befolkningsmässiga skillnader mellan olika kommuner och delar av landet. I figur 3.1 beskriver vi befolk- 3 För en utförlig beskrivning av klassificeringen se Tillväxtanalys (2014), Bättre statistik för en bättre regional- och landsbygdspolitik, Rapport 2014:04, s. 64–69. ningsutvecklingen i –2014 uppdelad på Tillväxtanalys sex kommuntyper. Befolkningsutvecklingen i –2014 fördelat på Tillväxtanalys sex kommuntyper (antal invånare) Källa: , egna bearbetningar. bodde ungefär en fjärdedel av befolkning – eller strax över 2,3 miljoner människor – i någon av de 158 kommuner som vi har klassificerat som landsbygdskommuner.4 har befolkningsutvecklingen i landsbygderna varit svagt negativ. Tät- ortsnära landsbygdskommuner utgör dock ett undantag. minskade landsbygdernas befolkning med ungefär 63 000 människor () som befolkning ökade . Merparten av minskningen skedde dock under den senare halvan av perioden. Uppdelningen i landsbygdskommuner och icke-landsbygdskom- muner är dock relativt trubbig. Inom gruppen landsbygdskom- muner finns det en stor variation. Här finns såväl glesa landsbygds- kommuner som har haft en positiv befolkningsutveckling (befolk- 4 Vi har valt att kategorisera glesa blandade kommuner, tätortsnära landsbygdskommuner, glesa landsbygdskommuner och mycket glesa landsbygdskommuner som landsbygdskom- muner. ningen har ökat med ) som tätortsnära landsbygdskommuner som har haft en negativ befolk- ningsutveckling (befolkningen har minskat med ). Om vi ser till de tätortsnära landsbygdskommunerna så har denna kommuntyp som helhet haft en positiv befolkningstillväxt. har befolkningen i denna kommun- grupp ökat med strax över 73 000 människor, till cirka 1 miljon människor. Ser vi i stället till kommuntyperna glesa och mycket glesa lands- bygdskommuner så har befolkningsutvecklingen varit negativ. I gruppen glesa landsbygdskommunerna har befolkningen minskat , medan den har minskat i gruppen mycket glesa landsbygdskommuner. För gruppen glesa blandade kommuntyper har befolkningen varit i stort sett oförändrad . till gruppen som helhet har befolkningen minskat . (2010 till 2014) går det dock att se en svagt positiv befolkningsutveckling i denna kommuntyp. Befolkningsutvecklingen har som sagt varit som starkast i stor- stadskommuner och täta blandade kommuner. Denna utveckling ligger också i linje med teorier om de ekonomiska fördelar som uppstår om ekonomisk aktivitet koncentreras och vilka konsekven- ser detta får en fortsatt förtätning av människor och verksamheter.5 I båda dessa kommuntyper har befolkningen ökat kontinuerligt . bodde tre fjärdedelar av befolkning (7,4 miljoner) i någon av de 132 kommuner som vi har kategoriserat som icke-landsbygd. Storstadskommuner har haft en positiv befolkningstillväxt samtliga år , medan gruppen täta blandade kommuner har haft en positiv befolkningstillväxt under samtliga år med undantag av när befolk- ningen minskade sett till gruppen som helhet. I gruppen storstads- kommuner har befolkningen ökat , medan den i gruppen täta blandade kommuner har ökat . 5 Tillväxtanalys (2010), Städer och tillväxt. Vad säger forskningen? Dnr 2010/065. Figur 3.2 Befolkningsutvecklingen i –2014 fördelat på Tillväxtanalys sex kommuntyper (andel av befolkningen) 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 Källa: , egna bearbetningar. Som en följd av denna utveckling där allt fler människor bosätter sig i och omkring storstäderna och de större tätorterna bor en mindre andel av befolkningen i våra landsbygder jämfört med . bodde av befolkningen i en landsbygdskom- mun.