sou · H4B388 · 2016-12-14 00:00:00 — En sådan utkontraktering sköts eftersom ville ta ställning till om försvarslogistiken skulle bolagiseras eller överföras till annan huvudman.12 Viss verksamhet har dock alltid kontrakterats ut till civila aktörer. Bland annat så läggs vissa reparationer ut på civila verkstäder. 2011/12: FöU9, rskr. 2011/12:92. 4 Ny försvarspolitisk inriktning lämnade regeringen propositionen Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 till riksdagen.1 beslutade om en ny inriktning av försvaret.2 Av utredningens kommittédirektiv framgår att utredningen ska föreslå hur materiel- och logistikförsörjningen bör förändras utifrån inriktningspropositionen och dess justerade krav på Försvarsmakten. Den försvarspolitiska inriktningen innebär därmed grundläggande utgångspunkter för utredningens arbete.3 I följande kapitel redogör utredningen för de krav som och regeringen ställer på Försvarsmaktens krigsförband. Därutöver beskriver utredningen vad regeringen anför om materiel- och logistik försörjningens organisation och styrning i inriktningspropositionen. Redogörelsen är begränsad till delar som är relevanta för utredningens uppdrag. 4.1Ökade krav på Försvarsmaktens beredskap och krigsförbandens förmåga I propositionen konstaterar regeringen att den säkerhetspolitiska situationen i har försämrats. Regeringen anser därför att det krävs en förändrad försvarspolitisk inriktning som innebär att den svenska försvarsförmågan stärks och att de försvarspolitiska samarbetena med andra länder fördjupas. Enligt beslutet är den enskilt viktigaste målsättningen –2020 att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. 1Proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning försvar 2016–2020. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251. 3Direktiv 2015:71 Översyn av materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten. staterar regeringen att moderna konflikters snabba förlopp ställer krav på hög tillgänglighet i fredstid men också hög beredskap för den händelse regeringen beslutar om höjd beredskap vid krig eller krigsfara. Ytterst ska försvaret med sina resurser kunna möta ett väpnat angrepp. Utredningen ser beslutet som ett trendbrott efter en lång, och i vissa fall nödvändig, omställningsperiod av försvaret präglad av neddragning, avveckling och internationalisering. Omställningarna har delvis genomförts mot bakgrund av den säkerhetspolitiska utvecklingen. I andra fall har behovet av rationaliseringar och effektiviseringar varit drivande, med fokus på stödverksamheten. I samband med besluten om den nya inriktningen fastställde regeringen en ny organisation för Försvarsmakten som gäller Om är i krigsfara eller om det är krig utanför gränser kan regeringen, för att stärka landets försvarsförmåga, besluta om höjd beredskap.4 Den nya organisationen innebär att de delar av Försvarsmaktens organisation som har uppgifter att lösa efter regeringensbeslut om höjd beredskap ska organiseras som krigsförband. Samtliga krigsförband ska kunna krigsorganiseras vid beslut om höjd beredskap, medan vissa krigsförband är krigsorganiserade redan i grundberedskap. Regeringen fastställde även att all civil och militär personal som krävs vid höjd beredskap i det militära försvaret ska vara krigsplacerad. 2016 utgår från befintliga krigsförband som efter hand kompletteras för att nå ställda krav. Krigsförbanden består av stående förband, kontraktsförband och hemvärnsförband. Utöver krigsförbanden finns det en förbandsreserv och en personalreserv. 4 Enligt 1 § lagen om (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. 4.1.2Krigsförbanden utformas för att kunna möta ett väpnat angrepp Krigsförbanden ska i första hand utformas för att kunna möta ett väpnat angrepp. Krigsförband som är utformade för att lösa sådana uppgifter har också en god grund för att lösa uppgifter i fredstid till exempel värnandet av den territoriella integriteten. Krigsförbanden ska vara bemannade, utrustade och samövade för att kunna lösa sina uppgifter. Alla krigsförband ska ha uppgifter i såväl fred som vid höjd beredskap. Krigsförbandens förmåga att lösa sina uppgifter benämns krigsduglighet och är en central faktor för att kunna värdera krigsförbandens status och hur väl krigsförbandet kan lösa sina huvuduppgifter direkt efter beslut om höjd beredskap. Uppföljning av krigsduglighet är enligt regeringen en förutsättning för bedömning och värdering av krigsorganisationens sammantagna operativa förmåga och hur den utvecklas. Regeringen anser att tydligare uppföljning är nödvändig för att kunna göra väl avvägda prioriteringar och nå de operativa målen. Av inriktningspropositionen framgår att regeringen anser att den verksamhetsmässiga och finansiella styrningen inom försvarsområdet bör utvecklas och att det bör ske i enlighet med den övergripande målsättningen att öka den operativa förmågan i krigsförbanden. En ökad spårbarhet mellan krigsduglighetens utveckling och behov av ekonomiska medel ger enligt regeringens uppfattning en grund för prioritering av verksamheten i förhållande till tillgängliga resurser. 4.1.3Mobilisering inom efter beslut om höjd beredskap Genom den nya försvarspolitiska inriktningen har Försvarsmaktens uppgifter skärpts till att uttryckligen omfatta uppgiften att upprätthålla tillgänglighet i grundberedskap och ett krav på beredskap för mobilisering för den händelse att regeringen beslutar om höjd beredskap. Varje krigsförband har ett krav på tillgänglighet som uttrycks i antal dygn. I praktiken innebär det att krigsförbanden har på sig för att efter beslut sammanföra befintlig personal, materiel, förnödenheter och anläggningar för att sedan kunna börja lösa sin Detta sker antingen för att öva krigsförbanden (och därmed höja deras krigsduglighet) eller för att genomföra operationer, då dock med befintlig krigsduglighet (förmåga). Regeringens krav på tillgänglighet innebär att: –vissa krigsförband är tillgängliga för operationer –huvuddelen av krigsförbanden är tillgängliga –inget förband har en tillgänglighet som överstiger . Regeringens krav på höjd beredskap innebär att: –huvuddelen av de stående förbanden och kontraktsförbanden kan börja lösa krigsuppgifter vid mobiliseringsplats –inget krigsförband har ett beredskapskrav som överstiger –hemvärnsförbanden kan verka med huvuddelen samt med mindre delar . De av regeringen uppsatta beredskapskraven innebär därmed att krigsförbanden med befintlig krigsduglighet ska kunna mobiliseras inom efter beslut om höjd beredskap. Krigsförband kommer efter mobilisering att ha varierande krigsduglighet. De uppgifter krigsförbanden ska lösa direkt efter mobilisering kan därför behöva anpassas med hänsyn till förbandets krigsduglighet. 4.2Skärpta krav på materiel- och logistikförsörjningen Regeringen konstaterar i inriktningspropositionen att materiel- och logistikförsörjning är en förutsättning för att krigsförbanden ska kunna utföra sina uppgifter i fred och vid höjd beredskap. De skärpta kraven på krigsförbandens operativa förmåga medför därmed skärpta krav på materiel- och logistikförsörjningen inklusive dess organisation och styrning. 4.2.1Materiel och logistikförsörjningens bör organiseras och planeras utifrån kraven vid höjd beredskap Under den förra inriktningsperioden var ambitionen att rationalisera den fredstida materiel- och logistikförsörjningen. Det var även uppdraget till , utgångspunkten för förslag och regeringens beslut om försvarslogistikreformen. Mot bakgrund av den försämrade säkerhetspolitiska miljön sedan försvarslogistikreformen beslutades konstaterar regeringen i inriktningspropositionen att det nu är lämpligt att se över det pågående omställningsarbetet. Regeringen anser att materiel- och logistikförsörjningen nu bör organiseras och planeras utifrån den verksamhet som krävs för krigsförbandens användning i höjd beredskap. Utifrån den nya inriktningen menar regeringen att Försvarsmakten bör ha ett tydligt inflytande över de resurser och processer som påverkar den operativa förmågan i krigsförbanden. Logistiktjänsterna bör kunna styras och följas upp av Försvarsmakten och materielförsörjningen bör utgå från operativa behoven i Försvarsmaktens krigsförband. Den långsiktigt förmågeuppbyggande verksamheten vilken är central i fredstid kan vidare behöva prioriteras ner vid högre beredskapsnivåer. När det gäller de materielsystem, reservdelar, förbrukningsvaror och logistikresurser som Försvarsmakten och andra aktörer förfogar över anser regeringen att de vid höjd beredskap och ytterst i krig på ett ändamålenligt sätt bör kunna användas för rikets försvar. Den materiel som är nödvändig för försvaret bör därför krigsplaceras. Regeringen anser även att Försvarsmaktens logistik och relevanta delar av dagens basorganisation bör organiseras som krigsförband och ingå i de försvarsmaktsgemensamma stridskrafterna. är delar av Försvarsmaktens logistik ett krigsförband. Utredningen noterar således att logistikresurserna inom Försvarsmakten har krigsorganiserats. Regeringen bedömer även att all civil och militär personal som krävs efter beslut om höjd beredskap, bör vara krigsplacerad. I inriktningspropositionen framför regeringen att den ser en otydlighet gällande hur Försvarsmakten och FMV ska samverka i frågor om materiel- och logistikförsörjningen. Regeringen konstaterar att ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och FMV bör tydliggöras. I direktivet till denna utredning utvecklar regeringen ovanstående resonemang. Regeringen framför att en materiel- och logistikförsörjning som är rationell i fredstid i många fall kan stå i konflikt med krigsförbandens behov vid höjd beredskap och krig.5 Med anledning av de justerade målen för Försvarsmakten och Försvarsmaktens uppgift att kunna möta ett väpnat angrepp behöver logistikreformen därför ses över. Om det är nödvändigt bör justeringar av den liggande inriktningen och den därtill kopplade verksamheten genomföras. Regeringen hänvisar även till behovet av en översyn till de iakttagelser som Statskontoret redogjort för i myndighetens regeringsuppdrag att följa och utvärdera försvarslogistikreformen. Utredningen ska enligt direktivet inom ramen för arbetet omhänderta Statskontorets synpunkter. 4.2.2Regeringens styrning av materiel- och logistikförsörjningen bör utvecklas utifrån nya krav I inriktningspropositionen konstaterar regeringen att det finns ett behov att vidta åtgärder för att utveckla styrningen av materiel- och logistikförsörjningen utifrån målsättningen att öka den operativa förmågan i krigsförbanden. Regeringen pekar bland annat på de brister som , försvarsutskottet och har redogjort för. 2013 tillsatte regeringen en utredning för att ta fram ett förslag på en ändamålsenlig process för hur regeringen styr investeringar i försvarsmateriel.6 Utredningen redovisade betänkandet Investeringsplanering för försvarsmateriel (SOU 2014:15). I inriktningspropositionen framför regeringen att utredningens förslag ska genomföras som en åtgärd för att förbättra styrningen av materielförsörjningen. har på uppdrag av regeringen sett över utformningen av den finansieringsmodell som tillämpas inom 5Direktiv 2015:71 Översyn av materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten. 6Direktiv 2013:52 Investeringsplanering för försvarsmateriel. materiel- och logistikförsörjningen. uppdrag var att föreslå hur den finansiella styrningen och uppföljningen av Försvarsmakten och den avgiftsfinansierade stödverksamheten som utförs av FMV kunde förändras och förtydligas. har även haft i uppdrag att analysera och föreslå hur materielförsörjningens finansiella transaktioner för anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar skulle kunna koncentreras till Försvarsmakten eller FMV. I inriktningspropositionen understryker regeringen betydelsen av en ändamålsenlig styrning av materiel- och logistikförsörjningen. Regeringen anser att betänkande, redovisning och granskningsrapporter sammantaget ger en god grund för fortsatt utveckling av styrning och uppföljning av materiel- och logistikförsörjningen inom det militära försvaret. I direktivet till denna utredning tydliggör regeringen att utredningen ska omhänderta de synpunkter som har lämnat. I syfte att förbättra den interna styrningen och kontrollen har Försvarsmakten investerat i affärssystemet Prio. Systemet innebär att ett samlat resurs- och ekonomiledningssystem nu införs för hela Försvarsmakten. Regeringen framför i inriktningspropositionen att det är av stor vikt att dessa investeringar nu tas tillvara. Det bör ske som en del i förbättringarna av Försvarsmaktens och FMV:s interna styrning och kontroll, vilket även bör inkludera en förbättrad behovs- och tillgångsredovisning. Utredningen ska enligt kommittédirektivet redovisa om nuvarande materiellogistikförsörjningslösning möjliggör för myndigheterna att leva upp till myndighetsförordningens (2007:515) krav på ledningens ansvar. Kapitlet syftar till att beskriva myndighetsförordningens krav på myndigheternas ledning. Därutöver redogör utredningen kortfattat för dagens ansvarsförhållanden mellan myndigheterna inom materiel- och logistikförsörjningen. 5.1Myndighetsledningens ansvar inför regeringen I 3 § myndighetsförordningen (2007:515) regleras att myndighetsledningen ansvarar inför regeringen för den verksamhet som myndigheten har i uppgift att bedriva. Ledningen ska se till att verksamheten bedrivs: –enligt gällande rätt –att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och –att myndigheten hushållar väl med statens medel. Enligt förarbetena omfattar myndighetsledningens ansvar även att se till att verksamheten bedrivs så att regeringens mål för verksamheten uppnås och att det sker inom de ekonomiska ramar som och regeringen beslutat om.1 1 SOU 2004:23:23 Från verksförordning till myndighetsförordning. En förutsättning för att myndighetsledningen ska kunna ta sitt ansvar inför regeringen är att organisations- och ledningsformerna är utformade så att det råder balans mellan ansvar och befogenheter. Den som leder verksamheten bör ha befogenheter som svarar mot ansvar, det vill säga ledningen bör ansvara inför regeringen i samma utsträckning som den tilldelats handlingsutrymme. 5.1.1En styrmodell med två myndigheter Riksdag och regering har beslutat att materiel- och logistikförsörjningen ska bedrivas genom en ordning med två myndigheter. Försvarsmakten ska vara beställare och FMV leverantör av materiel- och logistikförsörjningen. Genom beställarutförarmodellen har regeringen den formella kontakten med Försvarsmakten och inte med den utförande myndigheten. Regeringens styrning och uppföljning sker därmed främst via Försvarsmaktens budgetunderlag, andra framställningar samt årsredovisningar. FMV ansvarar i dessa avseenden som utförare inför sin beställare Försvarsmakten. FMV:s intäkter utgörs huvudsakligen av ersättningar från uppdragen vilka finansierar samtliga kostnader för att fullgöra uppdragen. Som en följd av försvarslogistikreformen beställer Försvarsmakten även logistiktjänster av FMV. 5.1.2Beställaren behöver ha god beställarkompetens En myndighet kan inte frånhända sig det tilldelade ansvaret. Myndigheten är alltså ansvarig oavsett om den utförs i egen regi, av externa leverantörer eller inom ramen för beställarutförarmodeller inom staten. Den beställande myndigheten, det vill säga Försvarsmakten, behöver kunna identifiera och formulera sina behov och kunna optimera sina inköp för att kunna göra riktiga avvägningar mellan behov och tillgängliga resurser. Försvarsmakten behöver ha en god beställarkompetens för att kunna förhandla med FMV och följa upp och kontrollera utförarens arbete. 5.2Regeringens styrning och uppföljning Det är viktigt att regeringens styrning främjar samordningen mellan myndigheterna när processer skär genom två myndigheter. Två myndigheter inom en verksamhet kräver därför mer samordning av regeringen. Styrningen och arbetsformerna inom måste vara sådana att de stödjer och inte motverkar samordning. Det är verksamheten som ska vara utgångspunkt, snarare än de enskilda myndigheterna.2 5.2.1Myndigheter har olika ledningsformer har beslutat om vilka olika ledningsformer som ska tillämpas vid myndigheterna.3 Myndigheternas ledningsorgan består nästan uteslutande av en myndighetschef4 eller av en styrelse.5 I myndighetens instruktion regleras vem vid myndigheten som ansvarar inför regeringen och vilka verksamhetsuppgifter som ansvaret omfattar. För att ledningen, myndighetschef eller styrelse, ska kunna följa upp och kontrollera verksamheten behövs ett system för intern kontroll inom myndigheten. Detta sker i större myndigheten med komplex verksamhet vanligen via Internrevisionen. 5.2.2Försvarsmakten och FMV har olika ledningsform Försvarsmakten leds av en myndighetschef. Överbefälhavaren är Försvarsmaktens myndighetschef. I anslutning till att beställarutförarmodellen infördes bedömde regeringen att styrelse med fullt ansvar var en lämplig ledningsform för FMV. FMV leds som en följd av detta av en styrelse där generaldirektören (myndighetschef) ingår i styrelsen men inte är dess ordförande.6 Styrelsens ledamöter utses av regeringen och styrelsens ordförande är enligt praxis extern. Även generaldirektören och överdirektören utses av reger- 2SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. 3Ställningstagande till den förvaltningspolitiska propositionen 1997/98:136. 5Enligt 2 § i myndighetsförordningen framgår att en myndighet även kan ledas av en nämnd. 6Enligt 7 § och 9 § i förordning (2007:854) med instruktion för . ingen och svarar för den löpande verksamheten, enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. 5.2.3Uppföljning av myndigheternas verksamhet Regeringen följer upp och kontrollerar myndigheternas verksamhet genom krav på återrapportering, främst årsredovisningen och genom mål- och resultatdialogen. Det finns inga bestämmelser i myndighetsförordningen som behandlar om hur verksamhetsansvar ska utkrävas. Det är upp till regeringen att besluta om.7 7 SOU 2004:23, Verksförordning till myndighetsförordning. 6 Styrning av statliga investeringar Utredningens förslag för att utveckla styrningen av materiellogistikförsörjningen, som redovisas i kapitel 16, utgår från de nya regler för styrning och uppföljning av investeringar som infördes . I detta kapitel redovisas de nya reglerna. 6.1Nya regler för styrning och uppföljning av statliga investeringar Samtliga statliga myndigheter under regeringen ska lämna utökad information om investeringar i budgetunderlaget. Reglerna finns i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag och syftar till att förbättra redovisning, styrning och uppföljning av statens investeringar. Bland annat blir det möjligt för regeringen att presentera enhetligt strukturerade investeringsplaner inom olika områden. Därutöver kan regeringen presentera en sammanställning av statens samtliga planerade investeringar för . Myndigheten kan behöva lämna information om investeringar i tre olika tabeller: –Särskild information om planerade verksamhetsinvesteringar överstigande –Förslag till investeringsplan för samhällsinvesteringar. I bestämmelserna framgår att uppgifter om investeringar ska avse beräknade leveranser i form av tillgångar de fyra nästföljande budgetåren. Informationen ska även omfatta finansiering. Summa utgifter för investeringar ska överensstämma med summa finansiering. Styrning av statliga investeringar Indelningen i samhälls- och verksamhetsinvesteringar utgår från den finansiella styrningen. Med verksamhetsinvesteringar avses investeringar som används i myndighetens verksamhet och som finansieras med lån i , bidrag eller finansiell leasing. Verksamhetsinvesteringar är även sådana investeringar i anläggningstillgångar för vilka regeringen i särskild ordning har beslutat ska finansieras med anslag. Med samhällsinvesteringar avses investeringar som beslutar om i särskild ordning, antingen genom att anvisa anslag eller en särskild låneram (övrig kreditram). Försvarsmakten gör både verksamhetsinvesteringar och samhällsinvesteringar. FMV i sin tur gör endast verksamhetsinvesteringar. FMV redovisar dock även levererade tillgångar från industrin som inte levererats vidare till Försvarsmakten. Dessa tillgångar redovisas som pågående arbete. Det finns även förutbetalda intäkter på pågående arbete. Där redovisas leveranser som sker till Försvarsmakten innan staten har fått en leverans.1 De myndigheter som har samhällsinvesteringar ska redovisa dessa investeringar i en tabell som benämns Förslag till investeringsplan. Myndigheten ska dela upp investeringarna i objekt/objektgrupper. Om regeringen tar ställning till långsiktiga investeringsplaner i särskild ordning bör objekt/objektgrupperna utgå från den uppdelning som finns i dessa planer. Objekt och objektgrupper bör alltid överensstämma med eller gå att härleda till avskrivningsobjekten i myndighetens anläggningsregister. Därutöver ska myndigheten skilja på nya investeringar och vidmakthållande av befintliga investeringar. Nya investeringar är de anskaffningar och åtgärder där avsikten är att tillföra högre prestanda. Det kan röra sig om ett nytt objekt eller en ny objektgrupp men det kan även vara en åtgärd som tillför högre prestanda till ett tidigare anskaffat objekt. Vidmakthållande definieras som åtgärder som behåller eller återställer ett objekt, det vill säga både drift och underhåll. 1 Posterna i balansräkningen omfattar även vissa andra tillgångar/skulder. Styrning av statliga investeringar I budgetunderlaget –2019 redovisar Försvarsmakten förslag till investeringsplan för samhällsinvesteringar. När Försvarsmakten redovisar samhällsinvesteringar är det med utgångspunkt i FMV:s leveranser, det vill säga den inomstatliga transaktionen. Pågående arbete vid FMV redovisas inte i investeringsplanen utan redovisas av Försvarsmakten först i samband med den inomstatliga leveransen. 6.2.1Information om övriga kreditramar och räntor Myndigheten ska i förekommande fall lämna uppgifter om övrig kreditram och räntor. Enligt handledning behövs informationen för att regeringen ska kunna ta fram förslag till riksdagsbeslut om övriga kreditramar för samhällsinvesteringar. Regeringen behöver även kunna bedöma hur ränteutgifterna och amorteringarna påverkar framtida anslag. Försvarsmakten har inte några beslutade övriga kreditramar utan finansierar samtliga samhällsinvesteringar direkt med anslag. Däremot har FMV en kredit i för att täcka likviditetsbehovet från det att FMV betalar en faktura till industrin till dess att ersättning erhålls från Försvarsmakten eller annan kund. I och med att pågående arbete på FMV inte redovisas i investeringsplanen redovisas inte heller kreditramen som en del av posten finansiering. Verksamhetsinvesteringar som myndigheten planerar att göra de kommande fyra åren ska redovisas i budgetunderlaget i tabellen Verksamhetsinvesteringar. Tabellen ska även omfatta en prognos över innevarande år och utfall för det senast avslutade räkenskapsåret. Raderna i tabellen för verksamhetsinvesteringar utgår från den uppdelning som finns i balansräkningen. Myndigheter ska därutöver lämna särskild information om alla verksamhetsinvesteringar som överstiger . Beloppet avser vad respektive investeringsobjekt beräknas uppgå till totalt i balansräkningen när det är färdigställt. Styrning av statliga investeringar Uppgifterna om större investeringar ska avse det totala investeringsbeloppet per objekt, ackumulerat utfall , en prognos och beräknade investeringar för de fyra nästföljande budgetåren. Eventuella utgifter för investeringsobjekt som myndigheten beräknar uppstå fyra ska även redovisas. Myndigheten ska redovisa objektet i budgetunderlaget fram till dess att investeringen är färdigställd. Enligt handledning om regelverket är syftet med bestämmelserna om särskild information om verksamhetsinvesteringar att få en mer konsekvent hantering av större investeringar inom staten.