sou · H4B326 · 2016-03-31 00:00:00 — Strategin ska också bidra till sektorssamordning och flernivå- samverkan samt vidareutveckling av samordningen mellan berörda politikområden på nationell nivå. Den första nationella strategin för perioden 2007-201326 foku- serade på innovation, kompetensförsörjning, tillgänglighet och gräns- överskridande arbete. Strategin var referensram för EU:s sammanhållningspolitik vilken angav riktlinjerna för struk- turfondsprogrammen. valde dock att göra en bredare stra- tegi som även omfattade delar av den nationella politiken. Strategin omfattade dock inte alla de insatser inom politikområdet som var riktade specifikt till landsbygderna. De glesa regionerna i norra fortsatte dock att ha sin specifika plats både i politiken och i strategin utifrån sin särställning i EU:s sammanhållningspolitik. I budgetpropositionen omformulerade regeringen målet för den regionala utvecklingspolitiken till utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft.27 Syftet med omformuleringen var att området skulle få ett tydligare fokus på tillväxt och förtydliga att politiken i större omfattning skulle ta tillvara på såväl individers egen handlingskraft som företags kon- kurrenskraft i landets samtliga regioner, inklusive gles- och lands- bygder. Politiken skulle stärka det lokala och regionala ansvaret och inflytandet över de statliga tillväxtresurserna.28 25Tillväxtverket (2012), Med örat mot marken – om myndigheternas medverkan i det regionala tillväxtarbetet, Diarienummer 012-2012-1506. 26Regeringskansliet (2007), En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013, N6051. 27Regeringens proposition 2007/08:1. 28Regeringens proposition 2007/08:1. Politik för utveckling i landsbygder I anslutning till detta ändrade regeringen också namnet på poli- tikområdet från regional utvecklingspolitik till regional tillväxtpoli- tik vilken skulle bedrivas i alla delar av landet, i såväl gles- och landsbygd som i små och medelstora städer samt i storstadsområ- den. Tätorter och gles- och landsbygd ska också ses som samman- länkade regioner.29 I samma proposition lyfte regeringen fram be- hovet av att använda den utvecklingskraft och tillväxtpotential som finns i gles- och landsbygden genom att utarbeta en nationell strategi.30 Detta ansvar flyttades 2010 över till det nybildade Lands- bygdsdepartementet. lades Landsbygdsdepartementet ned och politiken för de areella näringarna, inklusive landsbygds- frågorna, införlivades i . I den nationella strategin –2020 för hållbar regional till- växt och attraktionskraft har regeringen till viss del justerat priori- teringarna jämfört med den föregående strategin. Strategin beskri- ver till skillnad mot tidigare strategi hela det regionala tillväxt- arbetet inom politikområdet, även prioriteringar direkt riktade mot landsbygden såsom kommersiell service. Vidare beskriver strategin kopplingar mellan strategins mål och de berörda programmen som får medel från de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna), det vill säga de regionala strukturfondsprogrammen, landsbygdsprogrammet, havs- och fiskeriprogrammet och social- fondsprogrammet samt hela det regionala tillväxtarbetet.31 Den tidi- gare nationella strategin var referensram för sammanhåll- ningspolitiken gentemot . Inför programperioden –2020 har detta ändrats. och rådet före- skriver i stället att varje medlemsstat tar fram en så kallad partner- skapsöverenskommelse med . Partnerskapsöver- enskommelsen fungerar nu som den styrande strategin för ESI- fonderna.32 29Regeringens proposition 2007/08:1. 31Regeringskansliet (2015), En nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktions- kraft –2020, N2015.31. 32Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr. 1303/2013 av om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Euro- peiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygds- utveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden om fastställande av allmänna bestämmel- ser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållnings- fonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr. 1083/2006. Politik för utveckling i landsbygder Den regionala tillväxtpolitikens mål är allas ansvar Åtgärder inom i princip samtliga politikområden är av betydelse för den regionala utvecklingen och för möjligheterna att uppnå målet för den regionala tillväxtpolitiken. Den regionala tillväxtpolitikens mål är därmed allas ansvar. Listan med alla de statliga myndigheter som har uppgifter inom den regionala politiken, men som ligger utan- för utgiftsområdet, växer också successivt. var det 28 myn- digheter som hade sådana uppgifter och i den nationella strategin pekas 18 myndigheter eller organisationer ut som särskilt viktiga. Att i princip samtliga utgifts- och politikområden har betydelse för om målen för den regionala tillväxtpolitiken uppnås eller inte innebär att merparten av de aktörer och medel som ska verka för hållbar regional tillväxt och utveckling styrs av andra områden Detta förutsätter en effektiv tvärsektoriell styrning av resurser och väl ut- vecklade processer för samverkan på nationell, regional och lokal nivå. har den statliga närvaron och dess handlingsutrymme minskat i och med att beslutsmakten delvis har delegerats till den regionala nivå där regionerna själva formulerar problem, möjligheter och insatser.33 Den regionala tillväxtpolitiken genomförs i prak- tiken med andra medel och av andra aktörer än de som direkt faller under politikområdet. Detta har till viss del lett till att det av allt att döma är svårt att följa upp och utvärdera den förda politikens effekter. Att så är fallet framgår också av uppföljningen av den nationella strategin för regional tillväxt som Tillväxtanalys ansvarar för. I upp- följningen redogör man för utvecklingen inom de av regeringen utpekade prioriteringarna utan direkt koppling till den förda poli- tiken. Uppföljningen beskriver snarare den generella utvecklingen i olika regioner än de faktiska resultat som den nationella politiken kan ha genererat.34 Ett likartat mönster återfinns i uppföljning av stöden och strategierna inom den regionala tillväxtpolitiken. Upp- följningen bygger på rapporter från regionerna. Med utgångspunkt i rapporteringen konstaterar att rapporteringen är om- fattande och att det av materialet inte går att avgöra hur de regionala 33Tillväxtanalys (2014), Samverkan inom ramen för flernivåstyrning, PM 2014:09. 34Tillväxtanalys (2016), Regional tillväxt 2015 – trender och analyser om hållbar regional tillväxt och attraktionskraft, Rapport 2016:1. Politik för utveckling i landsbygder strategierna och programmens olika instrument och åtgärder har påverkat utvecklingen.35 Decentralisering har lett till ökad regional anpassning men även ökade krav En stor del av ansvaret för genomförandet av den regionala till- växtpolitiken ligger alltså på den regionala nivån. var ansva- ret fördelat till sju samverkansorgan, nio landsting, fyra länsstyrel- ser och . I alla län utom fyra har man fört över uppgifter och motsvarande resurser från till den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret.36 Länen tilldelas statliga medel för att genomföra insatser inom den regionala till- växtpolitiken. Regeringen genomför en översyn av principerna för fördelningen av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgär- der. Vid fördelningen av medlen kommer en utgångspunkt att vara de strukturella och dynamiska utmaningar som länen står inför. Utmaningarna värderas utifrån indikatorer som mäter gleshet och avstånd, demografi, kompetens, arbetsmarknad, entreprenörskap och företagande, arbetsproduktivitet samt regional dynamik. Vid fördelningen av medel kommer även hänsyn att tas till behovet av medfinansiering av och stödområdestillhörig- het för regionala företagsstöd.37 Eftersom staten inte kan styra en politisk regional organisation på samma sätt som den styr sina myndigheter är de utvecklings- ansvariga aktörernas uppgifter reglerade i lag.38 För att värna en likvärdighet i såväl genomförande som uppföljning har staten kom- pletterat lagen genom att styra medlen till regionerna genom så kallade villkorsbrev. Tillväxtanalys anser att överföringen av ansvar har gjort att in- satserna numera är bättre anpassade till de regionala förutsätt- ningarna. menar myndigheten att det delegerade ansvaret inte har följts upp med tillräckliga resurser för analys i regionerna.39 35Tillväxtverket (2014), Trender och mönster i det regionala tillväxtarbetet 2013, Rapport 0174. 36Finansieras inom utgiftsområde 1. 37Regeringens proposition 2015/16:1. 38Lag (2002:34) om samverkansorgan i länen samt lag (2010:630) om regionalt utvecklings- ansvar i vissa län. 39Tillväxtanalys (2013), Att utveckla regioners lärande, Rapport 2013:02. Politik för utveckling i landsbygder I en annan rapport pekar myndigheten på att en förbättrad sam- verkan mellan den kommunala och regionala nivån kan öka effek- tiviteten i genomförandet av politiken, men att det också finns ett antal orsaker till brister i samverkansformerna.40 upplever att ansvaret att samordna det regionala tillväxtarbetet har ökat det territoriella inslaget i genomförandet av politiken. Ansvaret är dock en omfattande och svår uppgift i och med den rika flora av aktörer med olika ansvar, mandat, roller och organisation som förekommer på den regionala nivån. är en stor del av resurserna hårt knutna till de olika sektorerna vilket ställer krav på en fungerande samverkan mellan olika nivåer. Där- utöver finns det utmaningar och svårigheter kopplade till motsätt- ningarna mellan sektoriella och territoriella intressen som de ansva- riga aktörerna måste förhålla sig till och hantera.41 Vid en granskning av projektstöden inom de regionala tillväxt- åtgärderna har slagit fast att förvaltningen av de regionala projektmedlen har vissa brister. Bristerna gäller framför allt ansvarsfördelningen mellan staten och de kommunala aktörer- na. Revisionen konstaterar att verksamheten präglas av komplexi- tet, heterogenitet och otydligheter i ansvarsfördelning och att brist- erna ligger i linje med de risker som förknippas med flernivåstyr- ning och decentralisering av ansvar. Som en följd av detta är det svårt att bedöma om effektiviteten har ökat till följd av regionali- seringen av utförande och ansvar.42 I rapporten konstaterar revisionen också att konstruktionen med att låta en statlig myndighet ansvara för medel som en icke-statlig aktör beslutar om är svårförenlig med det svenska systemet för hantering av statliga anslag. Vidare påpekar revisionen att Tillväxt- verket saknar formellt stöd och kapacitet för att kunna följa upp och vidta åtgärder om statliga medel inte används för rätt ändamål och att medlen inte omfattas av statlig finansiell revision.43 Reger- ingen redovisade i en skrivelse till sin bedömning av iakttagelser samt vilka åtgärder som har vidtagits 40Tillväxtanalys (2014), Samverkan inom ramen för flernivåstyrning, PM 2014:09. 41Tillväxtverket (2012), Med örat mot marken – om myndigheternas medverkan i det regionala tillväxtarbetet. 42Riksrevisionen (2014), Förvaltning av regionala projektmedel – delat ansvar, minskad tyd- lighet? 43Riksrevisionen (2014), Förvaltning av regionala projektmedel – delat ansvar, minskad tyd- lighet? Politik för utveckling i landsbygder och kommer att vidtas med anledning av dessa iakttagelser.44 Denna skrivelse behandlas i ett betänkande av Näringsutskottet.45 2.1.2Från jordbrukspolitik till politik för landsbygdernas utveckling politik för landsbygdernas utveckling består till stor del av landsbygdsprogrammet vilket är starkt knutet till jordbrukssektorn och EU:s jordbrukspolitik. Historiskt sett är det också svårt att hitta en specifik svensk landsbygdspolitik eftersom landsbygden varit delvis förknippad med de areella näringarna och deras utveckling. var därmed mycket av landsbygds- politiken detsamma som jordbrukspolitik. Som vi har nämnt tidigare genomgick landsbygder en omfattande omställning . De areella näringarnas rationalisering var, och är än , påtaglig. Parallellt med detta växte också andra näringar fram. Näringar som med tiden har kommit att ersätta de areella näringarnas betydelse för sysselsättningen i landsbygder. I vissa typer av landsbygder – i synnerhet skogsregionerna – har det dock saknats alternativa sysselsättningar.46 Med undantag för ett par perioder har flytten från landsbygderna till tätorterna pågått kontinuerligt. med detta har de som har valt att bo kvar, ofta tillsammans med inflyttade, mobiliserat sig vilket har gjort att bygderörelsen har vuxit fram som en stark och utvecklande kraft i landsbygder. I den sena strukturomvandlingens kölvatten uppmärksammades landsbygdens och de glesa områdenas utman- ingar inom regionalpolitiken. var landsbygds- utveckling ett av två prioriterade områden för de regionala utveck- lingsstrategier som länsstyrelserna skulle arbeta fram inom regional- politiken.47 44Regeringens skrivelse (2014), om förvaltningen av regionala projekt- medel, Skr. 2014/15:12. 45Näringsutskottet (2015), betänkande 2014/15:NU8 om förvaltningen av regionala projektmedel. 46Tillväxtanalys (2012), Från aktiv lokaliseringspolitik till regional politik, Working paper/PM 2012:18. 47Regeringens proposition 1993/94:140 Bygder och regioner i utveckling. Politik för utveckling i landsbygder Vid EU-inträdet hade påbörjat en avreglering av det svenska jordbruket som en del i den livsmedelspolitiska reformen.48 Avreg- leringen innebar att jordbruket skulle ha samma villkor som andra näringar. Konsumenternas val skulle styra produktionen och jord- bruket skulle ses som en näring som alla andra, om än en näring med stor regionalpolitisk betydelse.49 Inom den kvarvarande poli- tiken skulle miljö- och regionalpolitiska hänsyn prioriteras genom riktade åtgärder. Jordbruket i norra skulle fortsatt bevaras genom riktade och utjämnande stöd.50 Stöden till jordbruket i norra lades även senare fast i anslutningsfördrag till EU. Den europeiska gemenskapen saknade vid en sammanhållen och gemensam landsbygdspolitik. Det fanns flera tidsbegränsade miljöprogram och strukturåtgärder inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Instrumenten var frivilliga att använda, krävde nationell medfinansiering och syftade till att kom- plettera den gemensamma jordbrukspolitiken. I och med EU-inträdet introducerades också gemenskapsinitia- tivet Leader i . Tanken med Leader var att landsbygdsutveck- lingen skulle tillföras förnyande inslag baserad på lokala initiativ. Det var en metod som borde passa de svenska byalagen väl. Med det nya arbetssättet infördes också för kontroll av stöden, vilket de svenska byalagen och föreningarna saknade erfaren- het av.51 blev förvaltande myndighet för Leader. Landsbygdspolitiken tar form inom ramen för jordbrukspolitiken skapades inom ramen för EU:s gemensamma jordbruks- politik en politik för landsbygdsutveckling – den så kallade andra pelaren. Landsbygdspolitik blev därigenom ett eget politikområde med mål om en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveck- 48Regeringens proposition 1989/90:146 Om livsmedelspolitiken. 49Regeringens proposition 1994/95:1. 50Regeringens proposition 1997/98:142 Riktlinjer för arbete med jordbruks- och livs- medelspolitiken inom Europeiska unionen. 51Glesbygdsverket (2001), Slutlig utvärdering Leader II. Politik för utveckling i landsbygder ling av landsbygden.52 Denna förändring gjorde det möjligt för att skapa ett sammanhållet program för landsbygdsutveck- ling, det så kallade landsbygdsprogrammet. har program- met kommit att bli det dominerande verktyget för politikens genom- förande.53 Alltsedan dess har de olika stöden till miljöåtgärder domi- nerat landsbygdsprogrammet och omfattat av pro- grammets budget.54 Miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap lik- som Minskad övergödning är beroende av stöden inom program- met. Jordbrukare har genomgående varit den huvudsakliga mottag- aren av stöd och ersättningar, men exakt hur mycket som har tilldelats lantbrukare jämfört med andra stödmottagare är svårt att uttala sig om.55 Den här utvecklingen pågick ungefär som de regionala tillväxtavtalen infördes i den regionala utvecklingspolitiken. I och med detta blev det möjligt för åtgärder i landsbygdsprogrammet att samverka med andra insatser. Det fastställdes på nationell nivå att landsbygdspolitikens bidrag till de regionala målen skulle klargöras i de regionala utvecklingsprogrammen.56 En analys av hur landsbygdsdimensionen togs till vara i det regio- nala utvecklingsarbetet visar att det fanns relativt stora variationer mellan länen. Vissa län hade ambitiösa pro- gram för landsbygdens utveckling, medan andra läns utvecklings- planer knappt nämnde landsbygden. Analysen visade att landsbygds- dimensionen inte var särskilt framträdande i de regionala tillväxt- programmen, men att den däremot fanns med i strukturfondspro- gram.57 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté med upp- drag att utarbeta en långsiktig strategi för den nationella politiken för hållbar landsbygdsutveckling.58 Kommittén lämnade ett stort 52Enligt budgetpropositionen inbegrep målet en hållbar livsmedelsproduktion med ökad miljöanpassning, sysselsättning, regional balans och uthållig tillväxt och att jordbrukets natur- och kulturvärden ska värnas samt jordbrukets negativa miljöpåverkan minimeras. 53Landsbygdsåtgärder i vissa län i norra hanterades fortfarande inom strukturfonds- programmen (Mål 1) och inte i landsbygdsprogrammet. 54En exakt andel är svårt att ange. Andelen är något lägre för nuvarande landsbygdsprogram. 55Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (2013), söker bidrag – En om effektiviteten i det svenska landsbygdsprogrammet, 2013:6. 56Regeringens proposition 2005/06:1. 57Glesbygdsverket (2004), Landsbygdsdimensionen i det regionala utvecklingsarbetet, delrapport . 2004:87, En strategi för hållbar landsbygdsutveckling. Politik för utveckling i landsbygder antal förslag som i huvudsak syftade till att stärka landsbygdernas förutsättningar, åskådliggöra landsbygden i politiska processer, för- bättra den nationella och regionala samordningen samt stärka den lokala nivån och prioriteringen av landsbygden. Ett mer konkret förslag var att alla politiska beslut skulle landsbygdssäkras, det vill säga inför beslut skulle förslags och åtgärders konsekvenser för landsbygden analyseras.59 Betänkandets egentliga påverkan på den förda politiken får sägas ha blivit tämligen begränsad. Kommitténs betänkande låg tillsammans med en rad andra underlag och rapporter till grund för den strategi för landsbygdernas utveckling som regeringen presenterade 2009.60 Regeringens strategi var en kraftsamling för att belysa landsbygd- ernas förutsättningar och möjligheter. I strategin sammanställde regeringen befintliga och nya åtgärder inom samtliga politikområden av betydelse för landsbygdernas utveckling. Totalt omfattade strate- gin ungefär 140 åtgärder inom ett stort antal områden. Strategin kan på så vis ses som en bekräftelse på att landsbygdernas utman- ingar kräver tvärsektoriella lösningar. I viss mån saknade dock stra- tegin en beskrivning av hur ett sammanhållet genomförande av förslagen och en landsbygdssäkring av andra politikområden skulle gå till. Landsbygdspolitiken och landsbygdsprogrammet har därefter inte ändrat inriktning på något avgörande sätt. Målet för utgiftsområdet areella näringar, landsbygd och livsmedel, dit landsbygdsprogram- met hör, är att bidra till goda förutsättningar för arbete, tillväxt och välfärd i alla delar av landet.61 Målen för det nuvarande programmet styrs dels av tematiska mål som är gemensamma för alla ESI-fonder, dels av landsbygdsförordningens mål. Dessa mål kompletteras av EU-gemensamma prioriteringar och fokusområden för genomför- andet, vilket sammantaget skapar en relativt komplicerad struktur av olika hierarkiska nivåer av prioriteringar, fokusområden och tematiska och övergripande mål. Målen, prioriteringarna och fokus- områden samt en nationell analys av styrkor, svagheter, möjligheter och hot ligger sedan till grund för den nationella utformningen av 59SOU 2006:101, Se landsbygden! Myter, sanningar och framtidsstrategier. 60Regeringens skrivelse 2008/09:167 En strategi för att stärka utvecklingskraften i landsbygder. 61Regeringens proposition 2015/16:1. Politik för utveckling i landsbygder Programmet bereds i partnerskap med representanter på lokal, regional och nationell nivå. Bredden i landsbygdsprogrammet har i viss mån vuxit över pro- gramperioderna, till exempel har delar av stödet till kommersiell service flyttats från den regionala tillväxtpolitiken till landsbygds- programmet. har även som ett av få länder i EU valt att finansiera det så kallade Lokalt ledd utveckling62 genom samtliga fyra ESI-fonder.63 Ansvaret för genomförandet av politiken för landsbygdernas utveckling Landsbygdsprogrammet har hög detaljupplösning med ett relativt stort mått av central styrning, i ett första led genom den EU- gemensamma landsbygdsförordningen och därefter genom de val regeringen gör vid utformningen av programmet. I är förvaltande myndighet för programmet och läns- styrelserna har som stödmyndighet en betydande roll för genom- förandet av programmet. Även , och är stödmyndigheter som arbetar med genomförandet. var länsstyrelserna ansvariga för strukturstöden till jord- bruket på regional nivå eftersom detta ansågs garantera en funge- rande samordning och komplettering mellan strukturstöden och den regionalpolitik som länsstyrelserna också hade ansvar för vid den här tidpunkten.64 Som förvaltande myndighet har ansvar för genomförandet. Det innebär till exempel en skyldighet att väg- leda stödmyndigheterna och fördela medel dem emellan. I och med att programmets prioriteringar fastslås på nationell nivå begränsar det den regionala nivåns handlingsutrymme även om varje län tar fram en regional handlingsplan för programmet där man identi- fierar de regionala prioriteringarna. Trots att programmet har ett visst mått av central styrning har samverkan mellan olika aktörer ökat för varje programperiod. Detta gäller på såväl nationell som på regional nivå. 62Lokalt ledd utveckling (LLU) ersätter det gamla Leader. 63Regionala utvecklingsfonden, socialfonden, landsbygdsfonden och havsfiskerifonden. 64Regeringens proposition 1994/95:100, bilaga 10. Politik för utveckling i landsbygder Inom landsbygdsprogrammet fattar de lokala grupperna inom Lokalt ledd utveckling och tidigare Leader beslut om urval av in- satser. Inom dessa delar av programmet finns en långtgående decen- tralisering av beslutsfattande och ansvar. faller metoden under samma kontrollsystem som programmet vilket verkar skapa viss friktion mellan de olika nivåerna och aktörerna. Genomför- andet av Lokalt ledd utveckling och Leader har visat sig kräva om- fattande administrativa resurser för att uppfylla metodens syfte att understödja lösningar av lokala problem lokalt, genom byalag och andra mindre grupper. 2.2Fördelning av de statliga medlen Staten förfogar endast över en begränsad del av de offentliga stöd- medlen och de statliga och offentliga medlen som fördelas över landsbygdskommunerna totalt. innefattar de beskrivna delarna av politikområdena nästan , inklu- derat utgifterna för havs- och fiskeriprogrammet.65 Även om de pri- mära syftena med stöden inte alltid är utveckling och tillväxt i landsbygderna kan det vara intressant att se hur medlen har för- delats över landet. Landsbygdsprogrammet består av ett antal stödformer. I grova drag är dessa ersättningar för miljöinsatser, företagsstöd och pro- jektstöd. De regionala strukturfondsprogrammen och insatserna inom de regionala tillväxtåtgärderna omfattar projektstöd och före- tagsstöd, men saknar motsvarighet till de markbundna miljöersätt- ningarna.