sou · H4B354 · 2016-09-01 00:00:00 — I mervärdesskatte- hänseende har regeringen löst denna fråga genom att å ena sidan knyta undantaget från skattskyldighet till den samhällsomfattande Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning posttjänsten men å andra sidan undanta posttjänster vars villkor förhandlas individuellt från detta undantag. Med hänsyn till utvecklingen på postmarknaden och det behov av anpassning av regleringen som denna kan komma att föranleda anser att det är angeläget att få klargjort vilka förutsättningarna är för att kunna separera, främst pris- sättningsreglerna, från den samhällsomfattande posttjänsten. Detta är för övrigt något som har föreslagits i en av postsektorsstudier. 8.4.1Prissättnings- och redovisningsreglernas koppling till utseende av tillhandahållare Utredningen konstaterar att de prissättningsregler som följer av postlagen och postdirektiv är tydligt kopplade till den samhällsomfattande posttjänsten. Av skälen postdirektiv framgår att det finns flera möjligheter att säkerställa att samhälls- omfattande posttjänster erbjuds och att information om tjänsterna ska tillhandahållas användare av samhällsomfattande tjänster även om de tillhandahålls på annat sätt än genom att tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster utses.145 2009/10:216 gjorde regeringen bedömningen att i det fall marknadens aktörer tillgodoser behovet av samhällsomfattande posttjänster så saknas det skäl att utse en eller flera aktörer att tillhandahålla den.146 En förutsättning är då att tillståndsmyndig- heten inte längre ser något behov av att utöva tillsyn över att samt- liga krav på den samhällsomfattande posttjänsten i postlagen som endast gäller om någon tillhandahållare har utsetts, är uppfyllda. Orsaken är att bestämmelserna i 3 kap. 2 § andra och tredje stycket postlagen, avseende redovisningsregler samt särskilda priser och andra särskilda villkor, inte blir tillämpliga om ingen operatör utses att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Regeringen påpekade i sammanhanget att redovisningsbestäm- melserna måste anses vara nödvändiga för att tillståndsmyndig- heten ska kunna utöva tillsyn över prissättningen. Denna tillsyn är i sin tur en förutsättning för att kvalitets-, prissättnings- och 145Se skäl 23 och 24 postdirektiv. 2009/10:216, Ny postlag, s. 52–53. Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning redovisningskraven på den samhällsomfattande posttjänsten ska kunna upprätthållas. Regleringen rörande redovisningsbestäm- melserna kan därför komma att utgöra ett viktigt skäl för att utse den eller de som ska tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Detta trots att tjänsterna som sådana kan bedömas bli utförda i utan att någon viss aktör har utsetts. 8.4.2Tyskland utser inte någon tillhandahållare I den tyska postlagen har lagstiftaren valt att koppla möjligheten att utse en tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten till konkurrenslagstiftningen.147 Greppet är unikt i . I 1 kap. 4 § punkten 6 i den tyska postlagen anges att dominerande ställning på marknaden avser sådana företag som bedöms ha en dominerande ställning enligt 22 § tyska konkurrenslagen. Enligt 2 kap. 10 § andra stycket tyska postlagen ska företag som har en dominerande ställning på postmarknaden genom redovisningssystem garantera transparenta affärsförhållanden mellan och inom tjänster för vilka krävs postoperatörstillstånd. Detsamma gäller affärsförhållandet mellan och inom posttjänster för vilka krävs postoperatörstillstånd och sådana för vilka det inte krävs tillstånd. Om samhällsomfattande posttjänster inte har tillhandahållits i tillräcklig utsträckning eller på ett korrekt sätt ska varje tillstånds- havare med en omsättning överstigande en miljon tyska mark , göra ett tillskott enligt 13–17 §§ den tyska postlagen. Detta för att säkerställa att relevanta samhällsomfattande posttjänster görs tillgängliga. Har ingen postoperatör inom en månad (efter det att tillsynsmyndigheten officiellt har publicerat bristen) uttalat sig villig att erbjuda tjänsten utan ersättning, kan tillsynsmyndigheten utse en av tillståndshavarna att göra det. Endast tillståndshavare som tillhandahåller tjänster i relevant eller intilliggande geografiskt område och som har en dominant position på aktuell marknad kan utses. 147 Postgesetz – PostG of . Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning Utredningen har inte kunnat se hur prissättningsreglerna skulle kunna separeras från den samhällsomfattande posttjänsten med utgångspunkt i hur den svenska postlagen är utformad . Det finns däremot inget i postdirektivet som hindrar att medlems- staterna ger de nationella tillsynsmyndigheterna en konkurrens- främjande roll på samma sätt som i . För att ge ett sådant uppdrag skulle den svenska lagstiftaren behöva se över postlagen i förhållande till konkurrenslagstift- ningen. Det kräver en mer omfattande utredning för att överväga möjligheterna och konsekvenserna av att genomföra något liknande i . 8.5Prissättningsreglerna och Post- och föreskriftsrätt 21 Grams148 har framfört till utredningen att Postnord inte bör ha tolkningsföreträde eller möjlighet att självständigt definiera de villkor och begrepp som styr prisbild, rabatter, tilläggsavgifter och servicegrad på postmarknaden. I stället föreslår 21 Grams att ska godkänna dessa innan de införs. Syftet är bland annat att säkra en prissättning som är öppen för insyn i överensstämmelse med postlagen samt att upprätthålla en effektiv konkurrens på den svenska postmarknaden. MTD är inne på samma linje och vill att utredningen ska se över möjligheten att ge större mandat att fatta beslut vid införandet av nya definitioner och villkor som påverkar prissättning och rabatter till kund. 21 Grams föreslår också att ska få större och tydligare rätt att vid tvist inhibera eventuella förändringar till dess att domstol fattat beslut. Små företag kan lida stor skada eller till och med gå i konkurs innan rättsprocesser hinner avslutas. Dessutom har mindre företag inte ekonomiska förutsättningar att driva långdragna processer i domstol. 148 21 Grams är ett företag som tillhandahåller mjukvaror för portooptimering och sortering av adress- och printfiler, i syfte att ge sina kunder lägsta möjliga portokostnader. Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning 21 Grams vill även att Postnord ska åläggas att informera om förändringar i villkor och priser innan de träder i kraft. Detta för att marknaden ska ha en rimlig chans att anpassa sig till nya förutsättningar. Vad som avses med att priserna ska vara öppna för insyn och icke- diskriminerande berörs närmare i skälen till postdirektiv. Av skäl 14 i direktivet framgår att de som utnyttjar de samhälls- omfattande tjänsterna måste ges tillräcklig information om utbudet av de tjänster som erbjuds, leverans- och användarvillkor, kvaliteten på de tjänster som tillhandahålls samt priser. Vidare framgår av skäl 26 i samma direktiv att priserna för de samhällsomfattande tjänsterna bör vara objektiva, öppna för insyn, icke-diskriminerande och grunda sig på kostnaderna för att säkerställa en fullgod förvaltning av de samhällsomfattande tjänsterna och förhindra snedvridning av konkurrensen. Kraven gäller för alla tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter enligt 3 kap. 2 § femte stycket postlagen. Bemyndigandet innebär en möjlighet att förtydliga bland annat kraven att prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten ska vara öppen för insyn, icke-diskriminerande och kostnads- orienterad, samt främja ett effektivt tillhandahållande av tjänsten. Utredningen konstaterar att flertalet av de brister som 21 Grams och MTD har upplevt, sannolikt skulle kunna åtgärdas genom att meddelar föreskrifter som tydliggör marknadens spelregler avseende pris och villkor. Föreskrifts- möjligheten bör således prövas innan postlagstiftningen skärps ytterligare. Vad beträffar förvaltningsprocessen så gäller Post- och tele- styrelsens beslut enligt 4 kap. 22 § postlagen och det är vid ett överklagande till allmän förvaltningsdomstol upp till domstolen att besluta om inhibition ska meddelas. Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning 8.6Förändring av den samhällsomfattande posttjänstens omfattning Postnord och DB Schenker har framfört önskemål om en översyn av den samhällsomfattande posttjänstens omfattning alternativt Post- och möjligheter att utse flera eller ingen tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster. Postnord och DB Schenker föreslår ett antal ändringar som utredningen redovisar nedan. Även DHL har i kontakt med utredningen uttryckt oro över att den ändrade momslagstiftningen kan leda till en skev konkurrens. Enligt DHL är Postnord, DB Schenker och DHL rikstäckande distributörer med ungefär samma täckningsområde och produkt- utbud. 8.6.1Postnord föreslår en minskad samhällsomfattande posttjänst likt den i Enligt Postnord bör den samhällsomfattande posttjänstens omfatt- ning och innehåll tydliggöras och, i likhet med vad som gäller enligt den finska postlagen, begränsas till brev och paket som betalas med allmänt använda kontantbetalningssätt. När det gäller pakettjänster bör tjänsten begränsas till postpaket som väger högst (för från utlandet ankommande försändelser) som betalas med allmänt använda kontanta betalningssätt. Med allmänt använda kontantbetalningssätt avses till exempel mynt eller bank- och kreditkort. Betalningssättet ska kunna användas av alla och får inte grunda sig på fakturering. Postnords uppfattning är att den samhällsomfattande post- tjänsten genom en sådan avgränsning skulle omfatta tjänster som de skyddsvärda användarna, konsumenter och små- och medelstora företag har behov av. Övriga tjänster, som sändningar, skulle falla utanför den samhällsomfattande posttjänsten och tillhandahållas på normala affärsmässiga villkor. Postnord anser att oklarheten kring vad som ska ingå i den samhällsomfattande tjänsten har fått till konsekvens att alla adresserade postförsändelser med en vikt understigande ingår i den samhällsomfattande posttjänsten och omfattas av regleringen i postlagstiftningen och tillståndsvillkoren. Denna reglering utgör, Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning enligt Postnord, ett hinder för den som har utsetts att tillhanda- hålla den samhällsomfattande posttjänsten att bedriva sin verk- samhet på normala affärsmässiga villkor på en fri och kon- kurrensutsatt postmarknad. Det är av vikt både för staten och för den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten att det reglerade området begränsas på sätt som företaget föreslår för att möjliggöra för tillhandahållaren att bedriva sin verksamhet på ett affärsmässigt sätt. Dessutom för att möjliggöra för denne att självfinansiera den samhällsomfattande posttjänsten och därmed minska risken för att staten ska behöva träda in och finansiera tjänsten. 8.6.2DB Schenkers farhågor och förslag I och med avregleringen av den svenska postmarknaden har en väl fungerande och sund konkurrenssituation uppstått på den svenska paketmarknaden, skriver DB Schenker. Marknaden klarar av egen kraft att tillgodose att paketleveranser sker på ett gott och väl tillfredsställande sätt, utom möjligtvis i yttersta glesbygd. I och med EU:s domslut (se 3.3.5) att ålägga att följa EU-direktivet avseende momsbefrielse på brev och paket upp till för den aktör som utför den samhällsomfattande post- tjänsten, kommer konkurrensen sakta att snedvridas på den svenska marknaden. Risken är överhängande att övriga aktörer på paketmarknaden inte kan konkurrera med momsbefriade Postnord och att detta företag återigen får monopol på stora delar av postmarknaden. DB Schenker skriver att e-handelssegmentet är extremt priskänsligt. En möjlighet att skära i prisläge mot kund skulle vara ett avsevärt incitament för Postnord att ge konsumenter som beställer varor på internet möjlighet att köpa frakten direkt av Postnord. Konsumenten skulle då ha möjlighet att köpa frakten till ett oförhandlat momsfritt pris till skillnad från om den skulle köpa frakten via det företag som säljer varan (som betalar för frakten inklusive moms om priset är förhandlat). Eftersom DB Schenker inte får sälja frakten momsfritt skulle företaget ha svårt att konkurrera med Postnords priser både på tjänster B2B och C2X. Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning E-handeln i växer med mellan 15–och väntas ha omsatt . Trots denna utveckling och utfallet i , har samhälls- uppdraget inte uppdaterats i . För att komma till rätta med denna konkurrenssnedvridning och för att fortsatt kunna anpassa marknaden utifrån den snabbt växande e-handeln, föreslår DB Schenker att ska överväga att utse fler aktörer som ska tillhandahålla de samhällsomfattande post- tjänsterna och därmed bli undantagna från mervärdesskatt på dessa tjänster. Ett alternativ är att låta bli att utse någon tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten och i stället sätta tilltro till att den fria konkurrensen ändå tillgodoser marknadens behov. Ett sådant beslut riskerar dock att försämra servicegraden i glesbygd, tror DB Schenker. DB Schenker presenterar även tre förslag på olika möjligheter till annan omfattning av den samhällsomfattande tjänsten i syfte att minimera negativa marknads- och konkurrensstörningar. Förslagen kräver alla vidare analys och beräkningar innan de kan ses som fullt utvecklade, förtydligar DB Schenker. 1.Den samhällsomfattande posttjänsten ändras till att endast omfatta brev upp till en viss viktgräns, till exempel . Paketmarknaden lämnas därmed utanför den samhälls- omfattande tjänsten. 2.Som förslag 1, men att även paketutlämning i glesbygd omfattas av den samhällsomfattande tjänsten. På så sätt skulle paket- utlämning i tätort inte omfattas av momsbefrielsen. 3.Liksom i förslag 1 begränsas den samhällsomfattande post- tjänsten till att endast avse brev upp till exempelvis , men vad avser paket gör man inte endast en geografisk behovs- prövning utan en generell behovsprövning. 8.6.3Uttalanden från tidigare regeringar rörande den samhällsomfattande posttjänstens omfattning 1993/94:38 anges att postlagen har till syfte att i lag fastställa grunden för den omfattning av postservice som ska tillhandahållas allmänheten. Postlagen ska vidare ge staten förut- Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning sättningar att på en öppen marknad för postverksamhet följa upp verksamheten så att de politiska målen för postservicen kan uppfyllas. I lagen ges vidare vissa centrala bestämmelser för postverksamhet som motiveras av skyddet för den personliga integriteten.149 De postpolitiska målen fick sin nuvarande utformning genom prop. 1997/98:127.150 Utgångspunkten för de postpolitiska målen är medborgarnas och samhällets behov av en effektiv, sammanhållen och tillförlitlig posttjänst. Staten har ansvaret för att säkerställa en sådan posttjänst i hela landet. De postpolitiska målen är uppdelade i dels ett övergripande mål, som anges i postlagen, dels servicemål, som anges i postförordningen och som därutöver preciseras genom tillståndsvillkor. 2009/10:216 konstaterade regeringen att den samhälls- omfattande posttjänsten bör ha samma omfattning och försäkra alla användare en tjänst av samma kvalitet som hittills.151 Regeringen föreslog att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skulle få meddela föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten och om krav på befordringstider. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skulle dessutom fortlöpande följa utveck- lingen på postområdet, samt bevaka att posttjänsterna svarar mot samhällets behov och att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare. Skälen för regeringens bedömning var att omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten och de kvalitetskrav som ställs främst är en fråga om vilka tjänster som ska garanteras användarna och inte om vilka tjänster som erbjuds på marknaden. Enligt regeringens bedömning borde det statliga åtagandet definieras utifrån användarnas behov så som det är angett i artikel 3 i post- direktivet och som definieras närmare i postlagen, postförordningen med tillhörande föreskrifter och tillståndsvillkor.152 Regeringen skrev också att viss precisering av vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten kan vara nödvändig för att klargöra omfattningen, både för användare och för 1993/94:38, Postlag och en förändrad verksamhetsform för , m.m., s. 3. 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet. 20–21. 2009/10: 216, Ny postlag, s. 42 ff. 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 22. Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning Det skulle kunna möjliggöras genom att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skulle få meddela närmare föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. Regeringens avsikt var därför att i förordning bemyndiga att meddela sådana föreskrifter. Även om det då inte finns skäl att förändra omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten, fanns det, enligt regeringen, behov av att noga följa utvecklingen inom området och fortlöpande bevaka samhällets behov. Syftet med det skulle vara att löpande utreda och analysera behovet av förändringar i det statliga åtagandet och även bedöma utförande, behov och den närmare definitionen av den samhällsomfattande posttjänsten. Utredningen ställer sig tveksam till hur stor konkurrenshämmande effekt den nya momslagstiftningen egentligen får eftersom Postnord endast är momsbefriat för de tjänster vars villkor inte har förhandlats individuellt. I regel är priset på de förhandlade tjänsterna betydligt lägre än paketdistributörernas listpriser. Där- utöver har utredningen inte fått några indikationer på att Postnord har fått märkbart ökade paketvolymer som momsundantaget har varit i kraft. När det finns en väl fungerande konkurrens på paketmarknaden och användarna har möjlighet att välja mellan flera aktörer när de vill skicka paket, ligger ett annat alternativ närmare till hands än att begränsa den samhällsomfattande posttjänsten. har möjlighet att efter en analys av marknaden välja att inte utse någon/några tillhandahållare på delar av den samhälls- omfattande tjänsten. Om en operatör utses är den endast momsbefriad på de tjänster som den är utsedd att tillhandahålla (och vars villkor inte är förhandlade). För att löpande ska kunna utreda och analysera behovet av förändringar i det statliga åtagandet måste myndigheten ha möjlighet att samla in statistik om aktörerna på postmarknaden. Statistiken kan användas till analyser för en närmare precisering av den samhällsomfattande posttjänstens Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning Den ska också möjliggöra för myndigheten att avgöra om en eller flera operatörer ska utses att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten. Myndigheten har dock framfört till utredningen att det finns brister i tillgången till de data som behövs för att utföra fördjupade analyser till grund för närmare precisering av den samhällsomfattande posttjänsten (se 7.2). Hur det problemet kan lösas studerar utredningen närmare i kapitel 11. En ändrad omfattning av den samhällsomfattande posttjänsten kräver en noggrann analys. En sådan analys har inte varit möjlig att genomföra som har ställts till utredningens förfogande. 8.7Transport av vapen i den samhällsomfattande posttjänsten Enligt Postnord bör postlagsutredningen klargöra om uppdraget att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten medför skyldighet att transportera vapen och, om så är fallet, föreslå nödvändiga förändringar för att vapentransport ska kunna exklu- deras från åtagandet. Som Postnord har uppfattat det är Post- och preliminära bedömning att eftersom det inte finns något explicit undantag för distribution av vapen i den samhälls- omfattande posttjänsten är Postnord skyldigt att befordra sådana. Vidare skriver Postnord att synes hävda att det är oklart om myndigheten genom meddelande av föreskrifter har rätt att undanta vapentransporter från den samhällsomfattande posttjänsten. Detta anser Postnord är högst otillfredsställande eftersom det, enligt operatörens bedömning, medför en stor säkerhetsrisk att det finns vapen i postflödet. Det innebär att vapen kan behöva transporteras och hanteras i ett helt separat flöde för att fortsatt uppfylla nödvändiga säkerhetsaspekter. Det utgör då i praktiken inte en del av postflödet och skulle skapa mycket betydande merkostnader. Postnord har i sina allmänna villkor ett förbud mot visst innehåll, vilket innefattar ett generellt förbud mot vapentrans- porter. Detta regleras i Postnords allmänna villkor för privatpersoner och företag (PAV och PAKN) som utgör del av Postnords kundavtal. Postnord har dock infört ett undantag för Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning vapentransport i tjänstevillkor och särskilda villkor för tjänsten ”Värde” där Postnord accepterar distribution av vapen under vissa förutsättningar, bland annat att reglerna i vapenlagen följs. Postnord transporterar inte vapen som skickas från andra länder. Det finns en undantagsmöjlighet för det enligt UPU:s (the Postal Union) regelverk, som Postnord, liksom många andra postoperatörer tillämpar. Länder i som inte tillåter vapen i den inrikes postdistributionen är , , , , och . 8.7.1Risker med att transportera vapen Postnord anser att de har ett starkt samhällsansvar varför de har försökt att utforma villkor och produktion av tjänsten så att riskerna för att vapen sprids på ett obehörigt sätt, samt riskerna för Postnords personal, minimeras. Postnords villkor kräver bland annat att kunden följer vapenlagen, vilket bland annat förutsätter att vapnets huvuddel och vital del skickas i separata värde- försändelser. Försändelser innehållande vapen lämnas inte ut på Postnords ombud utan på de egna företagscentren där det finns särskilda värdeskåp för förvaring. Trots Postnords säkerhets- åtgärder finns det risk för att vapnet i sin helhet hamnar hos ett och samma företagscenter, att större vapen inte får plats i värdeskåpen och en tillbudsrisk när ett helt vapen finns i lantbrevbärarens bil. Den låga frekvensen av vapenbefordran skapar en osäkerhet i hanteringen hos Postnord då volymen minskar successivt. Den exakta innebörden och omfattningen av den samhälls- omfattande posttjänsten är varken definierad i lag, förarbeten eller i Postnords tillståndsvillkor. Av postlagen framgår endast att alla användare ska kunna ta emot postförsändelser som väger högst i hela landet. Försändelser med vapen som väger upp till omfattas därmed av den samhällsomfattande posttjänsten. Enligt förarbetena kan en viss precisering av vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten vara nödvändig för att klargöra omfattningen. har också fått ett Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning bemyndigande att föreskriva om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. Dessvärre finns det inte någon ledning i förarbetena vad denna precisering egentligen innebär. Den skulle till exempel kunna göras så att vissa tjänster bestäms vara bastjänster och därmed alltid ska tillhandahållas. Specialiserade tjänster skulle då kunna anses falla utanför den samhällsomfattande posttjänsten. har inte heller utfärdat några förtydligande föreskrifter, möjligtvis med anledning av denna osäkerhet. Ett alternativ till att exkludera vapenbefordran från samhälls- omfattande posttjänster skulle kunna vara att inte utse någon att tillhandahålla denna tjänst. Om myndigheten gör bedömningen att det finns andra aktörer på marknaden som tillhandahåller tjänsten skulle vapentransporter teoretiskt sett kunna undantas från Postnords ansvar i tillståndsvillkoren om samtliga aspekter av denna del av den samhällsomfattande posttjänsten tillgodoses.