sou · H4B338 · 2016-05-16 00:00:00 — är dock den kompensatoriska fördelningen av resurser liten i förhållande till de kraftfulla insatser som både Skolinspektionen och tidigare påvisat behövs för att stärka likvärdigheten i skolan. gäller ett förtydligande i skollagen som innebär att kommuner, rektorer och förskolechefer ska fördela resurser efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Detta förtydligande garanterar dock inte totala resurser på en viss nivå till respektive skolenhet och lämnar även stort utrymme för olika val beträffande respektive huvudmans fördelning av resurserna mellan olika skolenheter. Staten har inte i någon större utsträckning tagit hänsyn till socioekonomiska förutsättningar vid fördelning av statsbidrag. Många, framför allt små huvudmän, vittnar om att statsbidragen ofta är utformade så att det är svårt att söka dem. Många svenska kommuner står inför demografiska utmaningar i sitt skoluppdrag. Den aktuella situationen med ett stort antal nyanlända elever som med kort varsel koncentreras till vissa kommuner aktualiserar ytterligare kraven på en starkare nationell styrning av skolans finansiering. För andra kommuner gäller motsatt problem; avfolkning leder till svårigheter att klara skoluppdraget på grund av sviktande ekonomi, svårigheter med kompetensförsörjning och sviktande elevunderlag. Kommissionen bedömer att nuvarande system för finansiering av skolan är bristfälligt. Systemet ger inte varje huvudman tydliga utgångspunkter för att kunna avsätta de resurser som krävs för att Ansvarsfördelning, styrning och stöd nå de nationella målen och kraven för skolan. Systemet garanterar heller inte att resursfördelningen till enskilda skolenheter inom respektive huvudman sker på ett likvärdigt sätt med utgångspunkt från bland annat socioekonomiskt betingade skillnader i resursbehov. Kommissionen kan således, i likhet med (2015a), konstatera att dagens system inte lever upp till de höga krav vi måste ställa på ett resursfördelningssystem som ska ge förutsättningar att lyfta kunskapsnivån och likvärdigheten i den svenska skolan. Den svenska skolan behöver ett nationellt och sammanhållet system för fördelning av resurser med en starkare fördelningsprofil och med färre tidsbegränsade specialdestinerade statsbidrag. Skolinspektionen (2014a) och (2009a, 2013a) menar att det inte finns en modell för resursfördelning som kan antas vara idealisk för alla kommuner, då kommuneras förutsättningar skiljer sig åt. Det framkommer dock att många kommuner använder sig av vårdnadshavarens utbildningsbakgrund och migrationsbakgrund (vanligen andelen elever födda utomlands) som fördelningsvariabler. 5.1.2Kommissionens överväganden om en ny resursfördelningsmodell Kommissionen anser att det är nödvändigt med ett ökat nationellt ansvar för skolans finansiering. Kommissionen överväger inför slutbetänkandet en resursfördelningsmodell som reglerar en lägsta nivå för resursfördelningen på kommunnivå i kombination med ett statligt bidrag till kommuner som givet elevsammansättningen har ett större behov av kompensatoriska insatser. I resursfördelningsmodellen skulle den miniminivå för de resurser som respektive kommun måste avsätta beräknas med utgångspunkt från elevunderlagets sammansättning, för var och en av skolformerna förskoleklass, grundskola och gymnasieskola. Modellen kan avse undervisningskostnaderna samt kostnaderna för elevhälsan och ta hänsyn till strukturella och därmed för kommunen opåverkbara skillnader i förutsättningar och behov. Kommissionen har identifierat resurserna till undervisning och elevhälsa som två strategiska faktorer för en skola med goda resultat. Det är särskilt viktigt att dessa resurser fördelas i större utsträckning än vad som sker till de skolor som har de största Ansvarsfördelning, styrning och stöd Lärarens skicklighet är den viktigaste faktorn för elevernas resultat. Detta hindrar inte att forskningen finner effekter av en ökad lärartäthet samt även att dessa effekter framstår som stora i relation till kostnaderna (m.fl. 2013). Det är dessutom så att mer resurser till undervisning i skolor med större kompensatoriska behov ger ekonomiska förutsättningar för de aktuella skolorna att locka till sig just de skickliga lärare som forskningen visar är så betydelsefulla för elevernas resultat. Sambandet mellan hälsa och lärande är väl etablerat: god hälsa leder till ökat välbefinnande, och därmed även till bättre förutsättningar för lärande hos den enskilda eleven. Omvänt ökar ett lågt självförtroende eller en dålig psykisk hälsa risken för att eleven ska prestera sämre än sina klasskamrater i skolan (m.fl. 2010). En resursfördelningsmodell som bestämmer en lägsta nivå för resurstilldelningen på kommunnivå skulle även kunna innehålla ett riktvärde gällande fördelningen på skolenhetsnivå. Då förutsättningarna för kommuner och skolor skiljer sig åt är det dock viktigt att modellen inrymmer en viss grad av flexibilitet. Det bör därför även fortsättningsvis finnas en möjlighet för huvudmännen att, i syfte att höja effektiviteten och stärka kvaliteten, själva bestämma fördelningen av resurserna för undervisning och elevhälsa på skolenhetsnivå genom att frångå riktvärdena, förutsatt att huvudmännen har en tillräckligt kompensatorisk resursfördelning. Det är dock väsentligt att det statliga riktvärdet vid ett genomförande redovisas tydligt så att skolpersonal, vårdnadshavare, elever och medborgare i övrigt får möjlighet att bedöma eventuella avvikelser i kommunens resursfördelning. Den resursfördelningsmodell som kommissionen överväger, förutsätter att staten tillskjuter medel till skolsektorn eftersom förslaget innebär att staten framtvingar en högre ambitionsnivå för skoluppdraget främst i kommuner med större behov av kompensatoriska insatser. En del av de gällande specialdestinerade bidragen till skolan bör kunna uppgå i de medel som fördelas inom ramen för den nya fördelningsmodellen. Om staten, i stället för en del av de specialdestinerade statsbidragen, tillskjuter medel till den resursfördelningsmodell som här diskuteras krävs inte något ansökningsförfarande och resurserna är inte lika hårt destinerade till ett specifikt ändamål. Ansvarsfördelning, styrning och stöd En resursfördelning som i större utsträckning tar hänsyn till socioekonomiska bakgrundsvariabler än vad som är fallet skulle alltså ge tillkommande resurser till kommuner med relativt sett större behov av kompensatoriska insatser i skolan. Därmed skulle även fristående skolor i dessa kommuner få del av de tillkommande resurserna, givet att de fristående skolorna har liknande elevsammansättning som kommunen sett till elevernas socioekonomiska bakgrund. Elevernas socioekonomiska bakgrund får alltså med denna modell större betydelse även för kommunernas ersättning till de fristående skolorna. Här kan nämnas att (U 2014:14) bl.a. ser över budgetering och redovisning i kommuner och enskilda huvudmän i syfte att kunna presentera en jämförbar ekonomisk information på skolenhetsnivå. Uppdraget ska redovisas . De tillkommande statliga medlen i kombination med den föreslagna lägsta nivån för resurstilldelningen skulle innebära att det skapas förutsättningar för att undervisningskostnaderna kommer att utgöra en större andel av de totala kostnaderna för skolan, i likhet med vad som är fallet i många andra länder (2015b). Här ska nämnas att det sker en utjämning mellan kommunerna för strukturellt betingade kostnadsskillnader avseende bland annat glesbygdsfaktorer, lönkekostnader samt befolkningsförändringar. Denna utjämning förutsätts inte påverkas i någon större utsträckning av den resursfördelningsmodell avseende undervisningskostnader och elevhälsa som kommissionen överväger. 5.1.3Kommissionens överväganden om ett nytt sektorsbidrag Kommissionen överväger även att i slutbetänkandet föreslå ett mer omfattande förändringsalternativ gällande resursförfördelningen till skolan än vad den ovan presenterade modellen skulle innebära, nämligen ett sektorsbidrag. Åren närmast efter skolans kommunalisering 1991 finansierades i storleksordningen hälften av skolans kostnader via ett statligt sektorsbidrag. Staten finansierade bl.a. lärarnas och skolledarnas löner i samtliga kommuner. Kommissionen har diskuterat möjligheten att på nytt införa ett sektorsbidrag. Kommissionen överväger ett förslag som innebär att staten i samtliga kommuner Ansvarsfördelning, styrning och stöd finansierar hela eller delar av kommunernas samlade kostnader för skolan. Kommissionen överväger dock en annan och mer styrande konstruktion av sektorsbidraget jämfört med det bidrag som utgick åren närmast efter kommunaliseringen. Förslaget övervägs mot bakgrund av att kunskapen om rektorernas och lärarnas stora betydelse för studieresultaten har ökat och med vetskap om att resultatskillnaderna mellan skolor har ökat kraftigt. Detta förslag övervägs som ett alternativ till den ovan skisserade fördelningsmodellen. Även ett nytt sektorsbidrag skulle behöva beräknas med utgångspunkt från socioekonomiskt betingade skillnader i respektive kommuns elevunderlag. Ett nytt sektorsbidrag skulle därför i likhet med ovan nämnda alternativ även påverka resurstilldelningen till huvudmän för fristående skolor via det kommunala bidraget. Ett alternativ som innebär ett nytt sektorsbidrag skulle innebära ett väsentligt utökat statligt åtagande, omfattande många , som kommunernas åtagande i motsvarande grad skulle minska. I sammanhanget kan nämnas att samtliga huvudmäns samlade kostnader för uppgick till 90,9 miljarder , varav drygt hälften utgjorde kostnader för undervisning och elevhälsa. De samlade kostnaderna för gymnasieskolan uppgick till . Kostnaderna för förskoleklassen uppgick till . Ett nytt sektorsbidrag skulle förutsätta en skatteväxling mellan staten och kommunsektorn, dvs. att staten måste öka skatteuttaget som kommunsektorn minskar skatteuttaget i samma utsträckning. Ett nytt sektorsbidrag skulle således förutsätta förändringar i skattesystemet. En del av de gällande specialdestinerade bidragen till skolan bör kunna uppgå i de medel som fördelas inom ramen för ett nytt sektorsbidrag. Ett sektorbidrag skulle även i större utsträckning nödvändiggöra förändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning. 5.1.4En jämförelse mellan två alternativ för framtida resursfördelning till kommunerna som kommissionen överväger Ett bidrag på socioekonomisk grund som garanterar en lägsta nivå för resurstilldelningen i ovan nämnda avseenden kan utformas på olika sätt och med skilda ambitionsnivåer med avseende på Ansvarsfördelning, styrning och stöd miniminivån och storleken på det belopp som staten tillskjuter till skolan. Även ett sektorsbidrag, kan utformas på olika sätt. Det är ofrånkomligt att en starkare statlig styrning av resursfördelningen till skolan innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Kommissionen bedömer dock att en sådan inskränkning är nödvändig med hänsyn till den svenska skolans problem och de stora utmaningar i skoluppdraget som de nationella kraven på förbättrade resultat och en likvärdig skola innebär för många skolhuvudmän. Att kommissionen överväger en ny fördelningsmodell, alternativt ett nytt sektorsbidrag, som skulle innebära en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, ska vägas mot att en sådan modell förbättrar förutsättningarna att klara skoluppdraget för såväl kommunala som enskilda huvudmän. Detta gäller särskilt för huvudmän som givet elevsammansättningen ansvarar för elever med relativt sett större behov av kompensatoriska insatser. I tabellerna nedan sammanfattas schematiskt de två alternativ till framtida resursfördelningssystem som kommissionen överväger inför slutbetänkandet. I den första tabellen sammanfattas respektive förslags utformning. I den andra tabellen sammanfattas de problem respektive förslag avser att lösa. SOU 2016:38 Ansvarsfördelning, styrning och stöd Sammanfattningsvis om utformningen av två alternativ gällande Schematiskt om förslagens utformning Förutsätter att staten tillskjuter nya medel till Fördelas efter socioekonomiska variabler, dvs. med större belopp till skolor med större behov av kompensatoriska insatser 2) Innehåller en kommunspecifik lagreglerad miniminivå för resursanvändningen gällande undervisningskostnader och elevhälsa 3) Innehåller en kommunspecifk lagreglerad miniminivå för resursanvändningen inom respektive berörd skolform, som motsvarar de verksamheter som sektorsbidraget avser Innehåller ett riktvärde (ej bindande) för Ökar den andel av kostnaderna för skolan som Förutsätter omfördelning mellan kommunerna och förutsätter skatteväxling mellan staten Omfattar , men dock inte Kan genomföras inom jämförelsevis Kräver omfattande fortsatt utredningsarbete 1) I båda alternativen förutsätts att staten tillför nya medel till kommunerna motsvarande de tillkommande belopp som kommissionen anser att kommuner med större behov av kompensatoriska insatser måste satsa på undervisning och elevhälsa. Ansvarsfördelning, styrning och stöd frigörs genom att en del av de nuvarande specialdestinerade statsbidragen avvecklas kan bidra till finansieringen. 2)Båda alternativen förutsätter att kommuner med större behov av kompensatoriska insatser tillförs nya resurser. I alternativet med en reglerad miniminivå kommer kommuner med relativt sett större behov av kompensatoriska insatser att få större resurser. I alternativet med ett sektorsbidrag kommer samtliga kommuner att få del av resurser från staten, men med en socioekonomisk profil som innebär att kommuner med större behov av kompensatoriska insatser tillförs större belopp än andra kommuner. 3)Det första alternativet, som alltså innebär ett bidrag till vissa kommuner, innehåller en kommunspecifik miniminivå för resurstilldelningen till skolan i samtliga kommuner. SOU 2016:38 Ansvarsfördelning, styrning och stöd Sammanfattningsvis om effekterna av två alternativ gällande Schematiskt om förslagens effekter Underlättar för yrkesverksamma i skolan genom att nya resurser tillförs skolan Ger en tvingande, starkare socioekonomisk profil för resurstilldelningen till skolan i Ger nya resurser till huvudmän och skolor med relativt sett större behov av kompensatoriska Möjliggör i större utsträckning än för kommuner med relativt sett svag skattekraft och stora behov av kompensatoriska insatser att avsätta resurser till skolan Garanterar en given kommunspecifik lägsta- nivå för resurstilldelningen vad avser under- visning och elevhälsa, med ett riktvärde för skolenhetsnivån för såväl skolor med kom- munal huvudman som skolor med enskild Garanterar en given kommunspecifik lägsta- nivå för resursfördelningen i de delar som Kommissionen avser att återkomma i slutbetänkandet med förslag gällande stärkt statlig finansiering av skolan. Ett eventuellt förslag om ett nytt sektorsbidrag kommer dock inte att vara komplett, utan förutsätta fortsatt utredningsarbete. Kommissionen vill avslutningsvis understryka att en mer likvärdig resursfördelning mellan kommuner och skolor visserligen är en förutsättning för goda skolresultat, men dock inte den enda förutsättningen. Det krävs även att huvudmännen bedriver ett systematiskt kvalitetsarbete och har en strategi för att använda Ansvarsfördelning, styrning och stöd resurser på ett klokt sätt. Det kan exempelvis krävas särskilda insatser för att få rätt rektor och rätt lärare på rätt plats inom den kommunala skolorganisationen (se vidare under rubrik 6.3). Det är också angeläget att staten på olika sätt stödjer huvudmännen i det systematiska kvalitetsarbetet (se vidare avsnitt 5.2). 5.2Stärkt huvudmannaskap med stöd av staten Kommissionens bedömning: Skolhuvudmännens kapacitet för att fullgöra sitt ansvar för skolan behöver stärkas. Det behövs en högre grad av samling runt skolans uppdrag inte endast på nationell nivå utan även på regional och lokal nivå. Tillsammans kan staten och skolhuvudmännen stärka den svenska skolan och skapa förutsättningar för bättre kunskapsresultat för alla elever genom förbättrade arbetsförutsättningar och professionsutveckling för lärare och skolledare. Staten bör överväga att stärka sin regionala närvaro och inrätta regionala kontor inom en skolmyndighet som kan möta och stödja huvudmännen. Det kommunala huvudmannaskapet för förskoleklassen, och gymnasieskolan behöver bäras av större organisatoriska enheter alternativt av enheter i en utvecklad samverkan inom ett geografiskt område. Därigenom kan en starkare samlad kapacitet för skoluppdraget hos respektive huvudman åstadkommas som samarbetet på regional nivå mellan huvudmännen, såväl kommunala som enskilda, och staten samt lärosätena underlättas. Staten bör överväga att stödja eller underlätta frivilliga överenskommelser i syfte att få till stånd enheter eller samverkansmodeller som innebär att huvudmännen i samverkan med staten blir bättre rustade att bära huvudmannaskapet för förskoleklassen, och gymnasieskolan. Kommissionen överväger vilka uppgifter staten bör ha för att på bästa sätt kunna stödja huvudmännen på regional nivå. Kommissionen anser att systematiskt kvalitetsarbete, regional kompetensförsörjning bl.a. avseende behörighetsgivande kurser, genomförandet av såväl nationella skolutvecklingsprogram som riktade stödinsatser, erfarenhetsutbyte, liksom tillståndsprövning och inspektion bör övervägas. Ansvarsfördelning, styrning och stöd mellan staten och skolhuvudmännen kommer att stärka överblicken över regionens skolväsende som helhet och skapa förbättrade planeringsförutsättningar. I uppdraget för ett regionalt förlagt kontor bör ingå stöd till planeringen av gymnasieskolan, inkluderande fristående gymnasieskolor. Ett regionalt planeringsperspektiv med ett aktivt statligt stöd bör kunna ge förbättrade förutsättningar för att det finns tillgång till ett brett utbud av nationella program inom gymnasieskolan samt att detta utbud motsvarar arbetslivets behov av kompetensförsörjning i regionen. Mot bakgrund av dels ett utökat ansvar för staten att på regional nivå stödja skolhuvudmännen och dels de otydligheter som finns i ansvarsförhållandena mellan dagens statliga skolmyndigheter anser kommissionen att det behövs en myndighetsöversyn på skolområdet. Den regionala närvaron bör organiseras så att den inte ytterligare splittrar det statliga myndighetsansvaret för skolan. Kommissionen överväger att föreslå åtgärder som öppnar för ett bredare samt mer kraftfullt och långvarigt statligt ingripande mot kommuner som inte förmår fullgöra sina skyldigheter som skolhuvudman. Den ansvarsfördelning för skolan som gäller förutsätter att alla skolhuvudmän har en tillräcklig kapacitet för uppdraget. bedömer att detta krav inte är uppfyllt och att staten fortsättningsvis behöver samarbeta med och stödja huvudmännen, utifrån deras behov, för att stärka kapaciteten. Ansvaret för resultat och kvalitet i skolan ligger i dagens system hos huvudmännen. När resultaten och kvaliteten sjunker riktas fokus därmed på huvudmännens ansvar. Kommissionen vill dock betona att förutsättningarna och ramarna för huvudmännens ansvarstagande beslutas och påverkas av staten. Skolinspektionen har konstaterat att många huvudmän brister när det gäller arbetet med att planera, följa upp och utveckla sina verksamheter systematiskt (Skolinspektionen 2014a, 2016). Resultaten baseras på Skolinspektionens regelbundna tillsyn och kvalitetsgranskning. Skolinspektionen har konstaterat brister såväl vid skolor med huvudman som vid skolor med enskild huvudman. Ansvarsfördelning, styrning och stöd Skolinspektionen anser att analysen av insamlad information är en svag punkt hos många huvudmän. Det handlar exempelvis om att man inte analyserar inom vilka områden, skolor, ämnen, miljöer, elevgrupper och så vidare, det behöver genomföras förbättringsåtgärder. Hälften av de kommunala huvudmännen arbetar inte tillräckligt strategiskt med att uppväga barns och elevers skilda förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Det handlar bland annat om att man inte har ett tillräckligt medvetet och verkningsfullt sätt att fördela resurser eller rikta insatser till prioriterade områden eller skolor. Skolinspektionen menar vidare att samarbetet och dialogen mellan rektor och huvudman behöver utvecklas så att rektorn ges bättre utrymme och stöd att kunna verka som pedagogisk ledare. När det gäller kommunala huvudmän och enskilda huvudmän finns enligt Skolinspektionen (2014a) ibland systematiska skillnader som kan påverka förutsättningarna för verksamheten. Det handlar t.ex. om huvudmäns styrning av verksamheten mot de nationella målen. Skolinspektionens kvalitetsgranskning visar att enskilda huvudmän inom större friskolekoncerner ofta uppvisar mycket god kunskap om sina skolors resultat. De visar på ett välutvecklat kvalitetsarbete som förankrats på alla nivåer i organisationen. Bland kommunala huvudmän är variationen när det gäller styrningen betydligt större, även i stora kommuner. Kommissionen kan dock konstatera att de enskilda och kommunala huvudmännen har samma ansvar för sina respektive skolor. Små fristående skolor, som är huvudmannens enda skola, har enligt Skolinspektionen särskilda förutsättningar. Här finns inte de resurser som ofta finns för kommunala skolor i form av skolchef och skolförvaltning. I stället måste en eller ett fåtal personer axla flera olika roller och ansvarområden. Detta påverkar möjligheterna att göra en analys av de egna resultaten inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet. Det finns enligt Skolinspektionen en tendens till för stor fokusering på konkreta händelser i skolan och muntligt beskrivna erfarenheter, snarare än ett dokumenterat och strukturerat kartläggningsarbete. Sådana skolor riskerar därmed, menar Skolinspektionen, att inte få den överblick som behövs för att få syn på sina utvecklingsbehov. Små kommuner, särskilt glesbygdskommuner, och även små enskilda huvudmän, är underrepresenterade i deltagande i nationella Ansvarsfördelning, styrning och stöd skolutvecklingsinsatser med stöd av statsbidrag (2014c). Som exempel på sådana satsningar kan nämnas karriärtjänster för lärare, förstärkning av elevhälsan, lärarlyftet och matematiklyftet. Vidare kan kommissionen konstatera att kommunernas samordning gällande gymnasieskolan fungerar mindre bra. Bland annat är det på många håll i landet svårt att garantera ett allsidigt gymnasieutbud inom ett rimligt geografiskt avstånd. På många håll i landet samverkar kommuner för att tillsammans kunna erbjuda ett brett utbud av gymnasieutbildningar men enligt (2015a) finns det en påtaglig risk för ett minskat utbud av olika yrkesprogram. Detta lyfts också fram av de nationella programråden för yrkesprogrammen. Skolinspektionen (2014a) tycker sig se att det finns vissa gemensamma drag i arbetet hos de huvudmän som har en framgångsrik styrning. De huvudmän som har de nationella målen i fokus och en tydlig struktur på sitt utvecklingsarbete, lyckas väl med sitt kvalitetsarbete. De förankrar arbetet på alla nivåer och analyserar sina resultat när det gäller såväl kunskapssom värdegrundsuppdraget. De har dessutom en god kommunikation med rektorerna om var man står i måluppfyllelse och vilka behov av förbättring som finns. Kommissionen bedömer att staten bör överväga att bygga upp sin kapacitet att stödja kommunala och enskilda huvudmän i skoluppdraget, inte minst vad gäller att analysera resultat inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet. Ett sådant stöd bör genomföras nära de berörda huvudmännen, exempelvis på länsnivå eller regional nivå. I syfte att underlätta kontakter mellan den statliga skolmyndigheten på läns- eller regional nivå och skolans huvudmän, samt för att garantera tillräcklig kapacitet för systematiskt kvalitetsarbete och skolutveckling anser kommissionen att det skulle innebära stora fördelar om det kommunala huvudmannaskapet för förskoleklassen, och gymnasieskolan kunde bäras av större organisatoriska enheter alternativt av enheter i en utvecklad samverkan inom ett geografiskt område.