sou · H4B377 · 2016-10-31 00:00:00 — Personer med gymnasieutbildning har lättare att få ett jobb och är mindre sårbara för arbetslöshet än de, som saknar sådan utbildning. För att lyckas etablera sig på arbetsmarknaden eller för att kunna gå vidare till fortsatta studier är en genomförd gymnasieutbildning mycket betydelsefull. Övergången från skola till arbetsliv fungerar relativt väl för de flesta unga och inträdet och etableringen på arbetsmarknaden verkar inte ha försvårats över tid.5 Ungdomar som har en gym- nasieutbildning klarar sig relativt sett bra på arbetsmarknaden, oav- sett konjunkturläge. De ungdomar som misslyckas i gymnasie- skolan eller aldrig påbörjar en sådan utbildning har däremot stora svårigheter på arbetsmarknaden.6 Ett stort antal svenska och inter- nationella studier visar att personer som inte har en fullföljd gym- nasieutbildning löper större risk än andra att hamna i arbetslöshet och utanförskap. Personer som inte fullföljer en gymnasieutbild- ning löper också större risk att hamna i kriminalitet samt att ha sämre fysisk och psykisk hälsa. Statistik från Placedatabasen vid visar den ekonomiska utsatthet som avsaknaden av en gymnasieutbildning kan medföra. Unga vuxna i åldern 20–utan fullständig gym- nasieutbildning är klart underrepresenterade bland dem med huvud- saklig inkomst från förvärvsarbete.7 På motsvarande sätt finns ett samband mellan att inte ha fullföljt en gymnasieutbildning och risken att vara beroende av försörjningsstöd.8 Även Kommuner och Landsting (SKL) har analyserat sambandet mellan utbildning och etablering på arbetsmarknaden. 5Inträde och etablering för dem som föddes skiljer sig inte nämnvärt från för dem som föddes 10–. I båda fallen hade av 23-åringarna och av 30-åringarna trätt in på arbetsmarknaden; DN-debatt av professor och forskaren : Det finns ingen kris för unga på arbetsmarknaden. 6Socialstyrelsen: Social rapport , s. 237 ff. 2010. utvärdering (IFAU) och Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () 2015:3. 7För dessa personer var oddsen att den huvudsakliga inkomsten kom från förvärvsarbete 0,5–0,6.7 För unga i samma ålder med fullbordad yrkesutbildning eller studieförberedande utbildning från gymnasieskolan, vilka överrepresenterade bland de förvärvsarbetande, var däremot oddsen 1,5–2 för yrkesutbildade respektive 1–1,5 för unga med studieförberedande gymnasieutbildning. 8Oddsen för att unga i åldersgruppen 20–utan gymnasieutbildning skulle försörja sig genom försörjningsstöd pendlade mellan 4 och 5. Motsvarande odds för yrkesutbildade personer i samma åldersgrupp var 0,3 och för dem med fullbordad studieförberedande utbildning var oddset 0,2. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk Av en studie publicerad 2015, i vilken män och kvinnor födda följts fram till , framgår att de personer som inte hade ett slutbetyg från gymnasieskolan löpte 43 procents högre risk att vara arbetslösa , jämfört med dem som fullföljt sina gymnasiestudier . var risken för arbets- löshet högre och högre. Var tionde deltagare i studien varken studerade eller arbetade . En majoritet av dem saknade slutbetyg9 från gymnasieskolan. En slutsats som SKL menar att man kan dra av undersökningen är att även om en del ungdomar utan gymnasieutbildning får ett arbete är risken större för dem att bli arbetslösa än för ungdomar med fullgjord gymnasieutbildning. Anknytningen till arbetsmark- naden är alltså svagare och risken för arbetslöshet större för personer utan fullföljda gymnasiestudier.10 10.1.2Stora kostnader för individ och samhälle Det ekonomiska och sociala utanförskap som bl.a. avsaknaden av en gymnasieutbildning kan leda till innebär stora kostnader för samhället, utöver de svårigheter som den enskilde ställs inför. Beräkningar av nationalekonomerna gör gällande att av varje årskull dvs. drygt 14 000 personer riskerar att hamna i utanförskap. Välfärdskostna- derna i form av bl.a. sjukvård, rehabilitering och insatser från rätts- väsendet samt de produktionsförluster som utanförskapet för med sig beräknas uppgå till per person i åldersgruppen 20–i form av förlorade skatteintäkter och ökade sociala kostnader. För en individ som fastnar i kriminalitet eller missbruk kan kostnaden uppgå till närmare 50 miljoner kronor.11 Enligt uppväger de samhälleliga och individuella vinsterna de offentliga utgifterna för att befolkningen fullföljer en gymnasieutbildning (upper secondary education).12 9Studien avsåg elever som gått i gymnasieskolan enligt den tidigare gymnasieskolans läro- plan (Lpf94). 10SKL: Utbildning – nyckeln till arbete. 11www.utanforskapetspris.se/, , Wadeskog A, och N: Utanför- skapets pris. En bok om förebyggande sociala investeringar. 12OECD: Equity and Quality in Education: Supporting Disadvantaged Students and Schools. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk Att ungdomar fullföljer sina gymnasiestudier har alltså visat sig dels vara samhällsekonomiskt lönsamt, dels utgöra en viktig skydds- faktor vad gäller individens risk att hamna i ett ekonomiskt och socialt utanförskap. Genom att fler unga fullföljer en gymnasie- utbildning förbättras därmed deras möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden och i samhället i stort, som samhällets kostnader för utanförskap kan minska. 10.2Utbildningsplikt upp till i vissa länder Utredningen har genomfört en översiktlig kartläggning av före- komsten av utbildningsplikt i andra länder. Utredningens genom- gång visar att åldern för när utbildningsplikten upphör varierar mellan olika länder. I tabell 10.1 nedan redovisas översiktligt vilka länder i som har en obligatorisk utbildning (plikt) som om- fattar minst deltid och vid vilken ålder den upphör. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk Som framgår av tabell 10.1 har flera länder i , bl.a. , , och , inte någon utbildningsplikt för ung- domar som gått ut motsvarande , även om man också i 13 ändrade sitt regelverk. Utbildningsplikten gäller nu till . Tabellen är uppdaterad i förhållande till den ursprungliga tabellen från som avser 2014/15. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk dessa länder arbetar aktivt med insatser som syftar till att förmå ungdomar att gå i gymnasieskolan eller i annan utbildning. I några europeiska länder (, , , , och ) har man emellertid valt att införa utbild- ningsplikt för ungdomar . Vid en jämförelse mellan modellerna för utbildningsplikten i , och framgår att systemen har vissa gemensamma drag men även att det finns skillnader. Nedan redogörs kortfattat för några för utredningen särskilt betydelsefulla iakttagelser vad gäller utbildningsplikten i dessa länder. För en fördjupad beskrivning av utformningen av gymnasieutbildningar och motsvarande i ett urval av länder, se bilaga 7. 10.2.1Utbildningsplikt – några internationella exempel sträcker sig skolplikten i upp till och med . infördes dessutom en s.k. utbild- ningsplikt för 17- och 18-åringar. Traditionellt sett har haft ett lägre deltagande i utbildning på gymnasial nivå än andra länder inom EU. Beslutet bedöms därför ha stor symbolisk bety- delse. Reformen innebär inte att någon skolplikt i egentlig mening införts för den aktuella gruppen ungdomar. Kravet innebär i stället att 17- och 18-åringar ska delta i utbildningsaktiviteter, antingen på heltid eller på deltid. Tre alternativ erbjuds ungdomarna: utbildning på heltid, lärlingsutbildning eller utbildning på deltid för den som redan har ett arbete. I det ursprungliga förslaget till utbildningsplikt i var utgångspunkten att det skulle finnas tvingande regler och sanktions- möjligheter gentemot unga som inte ville delta i utbildning. Lagen kom dock att utformas så att ansvaret ligger på de offentliga utbildningsmyndigheterna att söka upp unga i de aktuella åldrarna och erbjuda dem en anpassad utbildning. Utbildningsplikten är inte tvingande för den unga och inte heller kopplad till sanktioner för den som inte följer den. Arbetslösa unga i behov av understöd kan emellertid få detta indraget eller reducerat i de fall de inte accep- terar de anvisade utbildningsåtgärderna. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk En aktivitetsgaranti för arbetslösa ungdomar mellan som har varit arbetslösa har också införts. Utöver detta har s.k. traineeships introducerats, dvs. förberedande utbild- ningar som syftar till att deltagarna ska övergå till reguljär lärlings- utbildning – en utbildningsform för vilken har höjt ambitionsnivån. I varar skolplikten från 5 till . är emellertid även ungdomar mellan skyldiga att delta i utbildning på deltid. Utbildningsplikten gäller i praktiken till dess att personen har uppnått erkända kvalifikationer på gymnasial nivå för inträde på arbetsmarknaden. Dessa kvalifikationer är i sin tur relaterade till definierade nivåer i yrkesutbildningen. De som inte har uppnått dessa kvalifikationer ska i första hand fortsätta med yrkesutbildning eller särskild vuxenutbildning. omfattar dessutom det s.k. uppföljningsansvaret alla unga till och med , dvs. även unga som har passerat åldersgränsen för utbildningsplikten. Unga och unga vuxna som avbrutit sin utbildning ska i första hand hänvisas tillbaka till utbild- ning eller till praktik. Kommunerna ska samarbeta med skolor, den nederländska motsvarigheten till Arbetsförmedlingen och sociala myndigheter för att möjliggöra för unga att återgå till utbildning eller praktik. Syftet är att alla ungdomar ska uppnå den andra kvali- fikationsnivån på gymnasial nivå, dvs. den nivå som enligt lagen utgör miniminivån för de kvalifikationer den enskilde förväntas skaffa sig. Vad gäller sanktioner med anledning av utbildningsplikten kan föräldrar till barn tilldömas bötesstraff om inte barnen går i skolan. Från och med och upp till gränsen för utbildningsplikten kan ungdomarna själva dömas till böter eller samhällstjänst om de inte uppfyller plikten. Att ungdomar blir föremål för sanktioner på detta sätt är emellertid ovanligt. Unga och uppåt som har svårigheter att klara skolförlagd undervisning kan i stället erbjudas en kom- bination av undervisning i allmänna ämnen och enklare praktiskt arbete. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk av de nederländska ungdomarna i åldrarna deltar i utbildning. Andelen dropouts, definierade som unga som inte har uppnått kvalifikationsmålen, har i stort sett halverats , från . I börjar flertalet barn skolan det år de fyller . (i vissa förbundsländer ) övergår eleverna till studier på gymnasial nivå. Det tyska systemet påminner om det nederländska systemet. Ungdomar som inte deltar i en studieförberedande utbildning på gymnasial nivå är skyldiga att följa en yrkesutbildning på minst halvtid. I praktiken handlar det om ett slags yrkesutbildningsplikt där ungdomar som vänder sig till den tyska motsvarigheten till Arbetsförmedlingen för att få understöd hänvisas till yrkesutbildning på grundläggande nivå. I de fall ungdomarna inte accepterar en anvisad utbildning är de inte berättigade till något understöd. Dessutom begränsas möj- ligheten till arbete kraftigt för den som saknar erkänd yrkes- utbildning eftersom den tyska arbetsmarknaden inte sällan förut- sätter detta. De flesta unga i fullföljer en ordinarie studie- förberedande eller yrkesorienterad utbildning. av de unga i åldrarna saknar dock erkända yrkes- kvalifikationer. Sammanfattande iakttagelser om utformning och effekter av utbildningsplikt i andra länder Som framgår av beskrivningen ovan varierar konsekvenserna för den som inte fullgör sin utbildningsplikt mellan , Neder- länderna och . Konsekvenserna som kan bli aktuella är böter () och indragna förmåner (och Tysk- land). Även om det i formellt sett finns sanktioner i form av bl.a. böter som kan dömas ut till ungdomar fr.o.m. som inte uppfyller sin utbildningsplikt är det dock ovanligt att sådana sanktioner används. Har då utbildningsplikten haft avsedd effekt i de studerade länderna? Enligt det engelska har andelen Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk unga som varken arbetar eller studerar minskat kraftigt en längre period.14 Det är dock för tidigt enligt departementet att bedöma i vilken mån den utbildningsplikt upp till som infördes har påverkat denna utveckling. I har andelen drop- outs, definierade som unga som inte har uppnått vissa uppställda kvalifikationsmål, nästan halverats , från . De flesta unga i fullföljer en ordi- narie studieförberedande eller yrkesorienterad utbildning, även om av personerna mellan 20 till saknar erkända yrkeskvalifikationer. Sammanfattningsvis deltar en stor andel av ungdomarna i de studerade länderna i utbildning. Emellertid har utredningen inte haft tillgång till undersökningar som belyser det eventuella kausala sambandet mellan de formella bestämmelserna om utbildningsplikt i de undersökta länderna och ungdomarnas faktiska deltagande i utbildning. Utredningen vill i detta sammanhang peka på att , som inte har någon utbildningsplikt efter , vid en europeisk jämförelse uppvisar goda resultat vad gäller ungdomars deltagande i utbildning. I för tillväxt, 2020, är ett av de uppställda målen att andelen unga i åldersgruppen 18–i medlemsstaterna som inte har en gymnasieutbildning och som inte deltar i någon form av studier ska vara lägre än 2020. Enligt EU:s och definition uppgår den svenska andelen ungdomar i denna kategori till ca 7 procent.15 I ett internationellt perspektiv är alltså andelen ungdomar som inte har en gymnasie- utbildning och som inte deltar i någon form av studier förhållandevis liten. 14Uppgift till från det engelska . 15Den definition som används för del är att en person anses ha en gymnasie- utbildning om denna har avklarade studier (betyg) motsvarande studier på gymnasial nivå i gymnasieskolan, i komvux på gymnasial nivå eller på annan motsvarande utbildning. Trots att de nationella programmen i omfattar studier har omfattningen av utbildningens längd satts till för att möjliggöra internationella jämförelser, bl.a. eftersom många gymnasieutbildningar i andra av EU:s medlemsstater är tvååriga. I detta sammanhang är det också viktigt att notera att ungdomar som t.ex. deltar i arbetsmarknadsutbildningar hamnar utanför kategorin som inte anses leva upp till de mål- sättningar EU ställt upp, även om de inte bedriver gymnasiala studier. Den breda definitionen av målet att andelen unga i åldersgruppen 18–i medlemsstaterna som inte har en gymnasieutbildning och som inte deltar i någon form av studier innebär att för- hållandevis få svenska ungdomar, , hamnar i denna kategori. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk 10.3Forskning om effekterna av höjd skolpliktsålder Enligt utvärdering (IFAU) finns en omfattande forskning både i och internationellt som belyser effekterna av förlängd obligatorisk utbildning under olika perioder av . Dessa studier finner i regel positiva effekter av utbildning på en mängd olika utfall, t.ex. inkomst, hälsa och kriminalitet.16 Gemensamt för denna forskning är att den bygger på regelförändringar som inneburit att elever som annars hade valt att lämna skolan har varit kvar i utbildning ytter- ligare . IFAU understryker att det är viktigt att ha i åtanke att dessa regelförändringar genomfördes , i flera fall första hälft, när en stor andel av eleverna lämnade skolan direkt efter avslutad grundläggande utbildning. Därmed kom reformerna att påverka en relativt stor grupp ung- domar.17 I utredningens kontakter med IFAU framgår att den ovan refererade forskningen med något undantag (se nedan) har handlat om reformer där åldern för skolplikt höjts inom ramen för grund- läggande utbildning motsvarande och alltså inte om- fattat äldre elever i vad som i är gymnasieskolans målgrupp. I sitt remissvar med anledning av den statliga Grundskole- utredningens18 förslag om förlängd skolplikt för elever som saknar behörighet till gymnasieskolans nationella program tillstyrker IFAU förslaget, men framhåller att en sådan reform i praktiken skulle ha betydelse för en liten grupp elever. Som fram- går av kapitel 4 är det endast mellan av eleverna som inte direkt börjar i gymnasieskolan efter avslutad grundskola. IFAU bedömer att det är sannolikt att denna grupp har svaga förutsättningar att klara fortsatta studier i gymnasieskolan och att det därför inte är uppenbart att de positiva effekterna som upp- 16IFAU: Remissvar , dnr 236/2015. Exempel på denna forskning är Meghir C och M : Educational reform, ability and family background, , 95, s. 586–599. 2005; Oreopolous P: Do dropouts drop out too soon? Wealth, health and happiness from compulsory schooling, , 91, s. 2213– 2229. 2007.; , och : The effect of education on criminal convictions and incarceration: Causal evidence from micro data, , 125(587) 2015, s. 1290–1326. 17IFAU: Remissvar , dnr 236/2015. 18SOU 2015:81: Mer tid för kunskap – i förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk SOU 2016:77 visats i tidigare forskning kan överföras till de allra svagaste eleverna.19 Även om befintlig forskning huvudsakligen avser historiska förändringar av effekter av höjd skolpliktsålder för unga i grund- läggande utbildning finns dock en aktuell forskningsstudie om förlängd obligatorisk utbildning för äldre elever senare hälft och . Professor vid har undersökt effekterna av att höja skol- plikten i high school från till 17 eller , vilket vissa delstater i har gjort. Studien visar att det finns ett starkt samband mellan en höjning av skolpliktsåldern från med 1–och ungdomarnas framtida etablering på arbetsmarknaden och inkomster för elever som utan en högre ålder för skolplikt skulle ha lämnat skolan tidigare. menar att det är avgörande att en höjd skolpliktsålder verkligen implementeras och får konsekvenser för dem som inte efterlever bestämmelserna för att dessa ska få avsedd effekt, även om det bästa givetvis är om sanktioner inte behöver användas utan endast finns för att motverka att elever avbryter studierna . De potentiella vinsterna med en längre skolgång behöver också tydliggöras för skolhuvudmän (administrators), för- äldrar och elever menar . Ett sätt att öka acceptansen för en höjd skolpliktsålder bland eleverna kan vara att i högre utsträckning erbjuda praktiska inslag i utbildningen. Även orsakerna till att unga väljer att avbryta sina high school- studier diskuteras i studien. menar att vissa ungdomar inte förstår de långsiktiga konsekvenserna av att avbryta studierna. Det kan även finnas en kultur bland unga med normer om att utbildning inte är viktigt. Skolmisslyckanden och mobbning lyfts också fram som viktiga orsaker till studieavbrott. menar att förbättringar för eleverna i dessa avseenden för att mot- verka skolmisslyckanden och en dålig psykosocial miljö kan vara mycket betydelsefulla för att minska studieavbrotten.20 19IFAU: Remissvar , dnr 236/2015. 20Oreopolous P: Would more compulsory schooling help disadvantaged youth? Evidence from recent changes to school-leaving laws, i (red. ): The problems of disadvantaged youth: An economic perspective. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk 10.4Grundskoleutredningens förslag om höjd ålder för skolplikt för vissa elever föreslog 2015 att elever som inte fått god- känt betyg i tillräckligt många ämnen i för att vara behöriga till ett yrkesprogram i gymnasieskolan ska ha förlängd skolplikt i som längst ett år.21 Skolplikten ska dock under alla om- ständigheter upphöra när eleven fyller . Det s.k. tionde skol- året ska kunna förläggas till eller till ett introduktions- program i gymnasieskolan. föreslog också att ungdomar ska kunna bli behöriga till ett nationellt program genom att delta i lovskola.22 Förslagen har remitterats och bereds i för publiceringen av Gymnasie- utredningens betänkande. 10.5Alla ungdomar ska gå i gymnasieskolan – men ska det vara obligatoriskt? Av framgår att utredningen ska överväga om det bör bli obligatoriskt för alla unga kvinnor och män att gå en gymnasieutbildning eller om andra åtgärder som ger ung- domar drivkrafter att påbörja och fullfölja en sådan utbildning är att föredra. I detta avsnitt redogör utredningen för de för- och nackdelar med att göra gymnasieskolan obligatorisk som framkom- mit i utredningens arbete och vilka andra alternativ som kan över- vägas för att målet om att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning ska kunna nås. 21SOU 2015:81: Mer tid för kunskap. 22Enligt förordningen (2014:47) om statsbidrag för undervisning under skollov kan stats- bidrag för frivillig stödundervisning som bedrivs under skollov betalas ut till huvudmän. föreslog att undervisning i lovskola ska erbjudas elever som går i årskurs 9 och som riskerar att inte nå kunskapskraven eller som har gått ut årskurs 9 och som inte blivit behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Vidare föreslog utredningen att lovskola också ska erbjudas elever i årskurs 8 som inte uppnår kunskapskraven och därmed riskerar att inte bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan efter årskurs 9. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk 10.5.1Obligatorium ger en tydlig signal om vikten av gymnasieutbildning Att göra gymnasieskolan obligatorisk skulle innebära en tydlig signal från samhället till ungdomar om att en gymnasieutbildning är av stor betydelse för att man ska kunna lyckas etablera sig på arbetsmarknaden, försörja sig och få de kunskaper som krävs för att aktivt kunna delta i samhällslivet. Ett obligatorium skulle också innebära att elevernas rätt till utbildning skulle kunna stärkas bl.a. genom att signalerna till skolhuvudmännen om deras ansvar för att möta elevernas behov och ge eleverna förutsättningar att nå utbild- ningens mål skulle betonas ytterligare. Ett obligatorium skulle vidare möjliggöra ett kommunalt ansvar för skolpliktsbevakning på samma sätt som gäller för . Det skulle alltså inne- bära att rollen för kommuner och skolhuvudmän skulle bli mer pådrivande gentemot såväl enskilda ungdomar som enskilda skolor. Samhällets signaler om vikten av en gymnasieutbildning skulle därmed kunna förtydligas genom ett obligatorium. Som redovisas ovan finns också internationella exempel på olika former av utbild- ningsplikt fram till . Viss forskning som avser situationen bland delstater i visar även att en höjd skolpliktsålder kan ha positiva effekter på deltagandet i high school-utbildning för ung- domar som annars hade valt att lämna skolan. 10.5.2Frågan om myndighetsåldern i förhållande till utbildningsplikt är den tid på vilken en elev förväntas genomgå en gymnasie- utbildning. För att få alla ungdomar att fullfölja en gymnasie- utbildning skulle ett alternativ därför kunna vara att göra det obligatoriskt att gå i gymnasieskolan (skolplikt). Det finns dock flera problem behäftade med en obligatorisk treårig gym- nasieskola. Ett treårigt obligatorium skulle innebära att majoriteten av eleverna skulle hinna bli myndiga och fortfarande omfattas av obligatoriet. En central fråga är därför hur en plikt att delta i gym- nasieutbildning skulle regleras för elever tiden efter myndighets- åldern. Utredningen bedömer att det är en stor inskränkning i den vuxnes rätt till självbestämmande att införa en utbildningsplikt som Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk omfattar personer , även om intentionen bakom lag- stiftningen är vällovlig. En annan möjlighet skulle kunna vara att införa utbildningsplikt för ungdomar upp till . Utredningen bedömer att en sådan utbildningsplikt lagtekniskt sett skulle vara förenad med färre svårig- heter och även vara mindre problematisk ur ett självbestämmande- perspektiv än ett gymnasieobligatorium som omfattar personer som uppnått myndighetsåldern. Utredningen bedömer att ett obligat- orium skulle skicka en stark signal till såväl skol- huvudmän, rektorer, lärare som till elever och vårdnadshavare om betydelsen av en gymnasieutbildning och skulle kunna bidra till en positiv attitydförändring i samhället. Ett obligatorium skulle därigenom kunna höja deltagandet i gymnasieutbildningen ytter- ligare och minska antalet tidiga avbrott från gymnasieskolan, dvs. de mest problematiska avbrotten.