sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Regeringen framhöll dock att det alltid bör vara den enskilda fastighetsmäklaren som ytterst är ansvarig för riskbedömningen och rutinerna, oavsett hur åtgärderna har vid- tagits inom företaget. För att förtydliga detta infördes en särskild bestämmelse i 5 kap. 1 § tredje stycket penningtvättslagen. Av denna följer att skyldigheterna att göra en riskbedömning och att upp- rätthålla rutiner ska gälla den juridiska person hos vilken en verk- samhetsutövare är anställd. Vad avser fastighetsmäklare ska emeller- tid skyldigheterna även gälla de fysiska personerna. De lagändringar som trädde i kraft har lett till att Fastighetsmäklarinspektionens möjligheter att utöva tillsyn över fastighetsmäklarna gjorts tydligare. Enligt utredningens bedömning finns det dock behov av att gå längre. Penningtvättslagen lägger an- svaret för att upprätthålla bestämmelserna i penningtvättslagen på såväl fastighetsmäklarföretagen som den enskilda fastighetsmäkla- ren. Tillsyn kan dock utövas endast med avseende på en enskild mäklare. Inom ramen för nuvarande system är det fortfarande svårt att veta om penningtvättslagen får fullt genomslag när det gäller fastighetsmäklare, något som inte kan sägas vara förenligt med EU:s 2014/15:80, s. 51. Fatfs rekommendationer och EU:s penning- tvättsdirektiv förutsätter effektiva system. Det mest effektiva och ändamålsenliga vore därför att även ge fastighetsmäklarföretagen ett klart uttalat ansvar enligt penningtvättslagen. Det är fastighets- mäklarföretagen som i slutändan har möjlighet att välja vilka om- råden som ska prioriteras och styra resurser. Andra anställda, som biträder fastighetsmäklarna i deras verksamhet ska bl.a. informeras om rutiner och ges adekvat utbildning. Detta är primärt ett ansvar för arbetsgivaren dvs., i förekommande fall, en juridisk person. Även den fastighetsmäklare som är anställd i fastighetsmäklarföretaget måste bedöma om de rutiner som tillämpas är tillräckliga för att uppfylla kraven. Det sätt på vilket en fastighetsmäklare med full- ständig registrering väljer att driva sin verksamhet är avgörande för hur effektivt penningtvättslagen kan genomföras. Det fjärde pen- ningtvättsdirektivet omfattar dessutom krav på att medlemsstaterna fastställer administrativa sanktioner för alla typer av verksamhets- utövare (se närmare kapitel 17). Sanktionerna ska kunna tillämpas i de fall verksamhetsutövarna inte följer den nationella penning- tvättsregleringen och tar främst sikte på juridiska personer. Utredningen har således övervägt att föra in fastighetsmäklar- företagen som en särskild grupp verksamhetsutövare. Följdverk- ningarna av ett sådant förslag skulle emellertid bli stora. Detta skulle bl.a. kräva att fastighetsmäklarföretagen ställs under tillsyn, något som i sig inte är förenligt med den svenska regleringen av fastig- hetsmäklarnas ansvar. Fastighetsmäklarlagen reglerar inte företagens verksamhet utan enbart de enskilda aktörernas. Att ge Fastighets- mäklarinspektionen ett begränsat uppdrag att enbart utöva tillsyn över företagen i penningtvättsfrågorna framstår inte heller som ända- målsenligt. Detta i sig vållar stora tillämpningsproblem. Exempelvis skulle ett sådant tillsynsuppdrag bli svårt att avgränsa. Ett eventuellt tillsynsuppdrag hade därför behövt omfatta även övriga delar av fastighetsmäklarföretagens verksamhet. Att föreslå en sådan långt- gående förändring ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag. Det kräver noggranna överväganden och ritar om kartan för svensk fastighetsmäklarsed. Således har utredningen funnit att det inte är möjligt att, , föreslå någon förändring av den rådande ordningen. Frågorna bör emellertid tas i beaktande i en eventuell översyn av fastighetsmäklarlagen. 10.4.2Förmedling av hyresrätter till lokaler Utredningens förslag: Penningtvättslagen bör utvidgas till att omfatta även dem som ägnar sig åt förmedling av hyresrätter till lokaler. Förmedlare av hyresrätter till lokaler är att anse som fastighets- mäklare enligt fastighetsmäklarlagen. omfattas de som enbart ägnar sig åt sådan förmedling inte av någon registrerings- skyldighet och inbegrips därför inte i den kategori fastighetsmäklare som omfattas av penningtvättslagen. De står inte heller under till- syn i egenskap av fastighetsmäklare. Förutom det nära samband som hyresförmedlare av lokaler har med övriga fastighetsmäklare sammanfaller de tjänster de erbjuder med dem som företagsmäklare tillhandahåller. Företagsmäklare för- des in under penningtvättslagen i samband med genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet. Detta motiverades av att dessa ofta har en direkt eller indirekt koppling till särskilt kontantinten- siva verksamheter, såsom restauranger, hår- och hudvård, åkeri- verksamheter och livsmedelsgrossister m.fl.38 uppgav i sitt remissyttrande över det då aktuella betänkandet att personer involverade i grov brottslig verksamhet i flera fall har direkt eller indirekt koppling till företagsmäklarverksamhet. Det kan visserligen inte tas för givet att de som enbart ägnar sig åt förmedling av hyresrätter till lokaler skulle vara utsatta för exakt samma risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som fastighetsmäklare med fullständig registrering eller företagsmäklare. Dock finns stora likheter mellan verksamheterna och ger de sanno- likt upphov till likartade problem. Både vid överlåtelser av fastig- heter och företag handlar det om stora summor pengar som om- sätts. Detta gäller även vid överlåtelser av hyresrätter som avser lokaler. Det får visserligen förutsättas att en del av dem som ägnar sig åt förmedling av hyresrätter till lokaler gör detta som ett led i annan verksamhet, främst fastighetsmäklarverksamhet och företags- mäklarverksamhet (och att dessa därmed redan omfattas av regel- verket om penningtvätt). Att förmedling av hyresrätter till lokaler 2008/09:70, s. 65. som sådan faller utanför regelverket, medan såväl företagsmäklarna som fastighetsmäklarna omfattas, är dock inte konsekvent. En riskbaserad ansats ger sammantaget vid handen att även ren förmedling av hyresrätter till lokaler bör omfattas av penning- tvättsregleringen. Frågan är då på vilket sätt hyresförmedlare till lokaler bör inkluderas. Ett alternativ är att låta tjänster avseende förmedling av hyresrätter till lokaler omfattas av samma bestäm- melse i penningtvättslagen som företagsmäklare. Detta skulle inne- bära att förmedling av hyresrätter till lokaler lyfts in som en sådan tjänst som avses i 1 kap. 2 § första stycket 15 nuvarande penning- tvättslag – och som regleras närmare i 1 kap. 3 § andra stycket. Mot en sådan ordning kan dock framför allt invändas att för- medling av hyresrätter av lokaler är en form av fastighetsförmedling. Det förefaller därför naturligare att inkludera hyresförmedlarna av lokaler i den kategori fastighetsmäklare som omfattas av penning- tvättslagen. Den lösningsmodellen ligger också mest i linje med uttalandena i det fjärde penningtvättsdirektivet. I ingressen till direktivet sägs nämligen att fastighetsmäklare i direktivets mening i tillämpliga fall skulle kunna inbegripa hyresförmedlare.39 I detta kan sägas ligga en uppmaning till medlemsstaterna att närmare överväga vilka utövare som ska ingå i begreppet fastighetsmäklare. Utredningen föreslår därför att förmedlare av hyresrätter till lokaler förs in i penningtvättslagen i egenskap av fastighetsmäklare. Detta förutsätter, förutom anpassning av nuvarande penningtvätts- reglering, även ändringar av fastighetsmäklarlagen. I fastighetsmäk- larlagen bör tas in ett förtydligande om att även den som driver hyresförmedling av lokaler omfattas av penningtvättslagen. Detta görs lämpligen genom att nuvarande 7 § fastighetsmäklarlagen kom- pletteras med en sådan upplysning. Hyresförmedlarna av lokaler bör också underkastas registreringsskyldighet för att de ska kunna identifieras. Registreringsskyldigheten för fastighetsmäklare regleras i 5–6 §§ fastighetsmäklarlagen. Registrering kan avse antingen registrering som fastighetsmäklare med fullständig registrering eller registre- ring för hyresförmedlare. Som tidigare framkommit är förmedling av hyresrätter till lokaler dock undantagna från registreringsskyldig- heten. För att en fastighetsmäklare ska registreras krävs att mäk- 39 Direktivets ingress, beaktandesats (8). laren inte är underårig, försatt i konkurs, inte har näringsförbud eller förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Vidare krävs att fastighetsmäklaren har försäkring för skadeståndsansvar enligt 25 §40, har tillfredsställande utbildning, har för avsikt att vara yrkes- verksam som fastighetsmäklare samt är redbar och i övrigt lämplig som fastighetsmäklare. Enligt utredningens uppfattning förefaller dessa grundläggande krav i stora delar vara ändamålsenliga att ställa även på hyres- förmedlare av lokaler. Syftet med att inkludera aktörerna i penning- tvättslagen är att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Att kräva att denna grupp fastighetsmäklare ska upp- fylla vissa grundläggande kriterier, som t.ex. att de inte har närings- förbud är nödvändigt. Detsamma gäller kraven på tillfredsställande utbildning, en avsikt att vara yrkesverksam som fastighetsmäklare och övrig redbarhet och lämplighet. Tvärtom ligger sådana kvalitets- krav i linje med penningtvättsregleringens syfte och de krav som de internationella åtagandena ställer. De bidrar till att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningens upp- fattning är dock att kravet på försäkring för skadestånd inte bör träffa hyresförmedlare till lokaler. Krav på försäkring kan inte moti- veras med penningtvättsregleringen som utgångspunkt. Kravet på försäkring har vidare en stark koppling till det allmänna konsu- mentskyddet.41 Den typ av fastighetsmäklare som är ifråga ägnar sig åt hyresförmedling som riktar sig huvudsakligen inte till konsumenter, utan till näringsidkare. Således anser utredningen att det bör krävas att hyresförmedlare av lokaler omfattas av registreringsskyldighet enligt fastighetsmäklar- lagen på samma sätt som registreringspliktiga fastighetsmäklare med undantag för kravet på försäkring. Även när det gäller omfattningen av utbildningskraven bör det ställas lägre krav än vad som gäller för t.ex. fastighetsmäklare med fullständig registrering. Exempelvis skulle det föra för långt att kräva utbildning från universitet och högskola, något som enligt 15 § fastighetsmäklarförordningen förutsätts för fastighetsmäklare med fullständig registrering. Det ligger närmare till hands att kravet på tillfredsställande utbildning för förmedlare av hyresrätter till lokaler 406 § fastighetsmäklarlagen (2011:666). 41Jfr t.ex. uttalandena i proposition 2002/03:71, Registrering av hyresförmedlare, s. 19. utformas på liknande sätt som det som ställs på hyresför- medlare till bostäder. Dessa ska enligt 15 § ha genomgått handledd praktik hos en registrerad hyresförmedlare för att få bli registrerade. Ur utbildningshänseende förefaller det vara mest ändamålsenligt att jämställa hyresförmedlare till lokaler med övriga hyresförmedlare. Utredningen föreslår följaktligen en ändring av fastighetsmäklar- förordningen av denna innebörd. Den nu föreslagna lösningen innebär att hyresförmedlarna till lokaler ställs under tillsyn av Fastighetsmäklarinspektionen. Fastig- hetsmäklarinspektionen torde ha de bästa förutsättningarna att över- vaka att dessa typer av verksamheter följer penningtvättsregleringen. Frågor gällande tillsyn belyses även i avsnitt 17.4.6. Slutligen bör klargöras att utredningens uppfattning är att den typ av hyresförmedling, som enbart avser bostäder, fortfarande ska hållas utanför penningtvättslagen. Sådan verksamhet har visserligen också kunnat förknippas med brottsliga företeelser. Detta inte minst i storstadslänen där det finns en svart marknad som tar sikte på försäljning av hyreskontrakt till bostäder. Utredningens uppfatt- ning är dock att man inte skulle komma till rätta med den typen av brottslighet genom att göra hyresförmedlarna till verksamhetsutövare. Det rör sig då om verksamhetsformer som i sig är illegala42, medan penningtvättslagen syftar till att reglera de verksamheter som särskilt kan utnyttjas av andra för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det bedöms således inte som ändamålsenligt att låta fastighets- mäklare med registrering enbart för hyresförmedling av bostäder omfattas av penningtvättslagen. Därtill kan konstateras att hyres- förmedlare till bostäder är registreringsskyldiga enligt fastighets- mäklarlagen och således underkastade de krav som detta innebär. Verksamheten som sådan står därmed också under tillsyn. Den legala förmedlingen av hyresrätter till bostäder är också begränsad på det sättet att ersättning för förmedlingen utgår enligt en särskild taxa som fastställs av Kammarkollegiet. 42 Se förbud i 12 kap. 65 § jordabalken mot särskild ersättning för upplåtelse av bostads- lägenhet och begränsning av möjligheterna till ersättning för förmedling av bostadslägenhet i 65 a §. Utredningens förslag: Penningtvättslagen bör utvidgas till att omfatta all verksamhet som bedrivs inom en pantbank enligt pantbankslagen. De nuvarande bestämmelserna i penningtvättslagen, som tar sikte på kontanthandel med varor över viss beloppsgräns, innebär att en del pantbanker i vissa avseenden omfattas av regelverket. Det rör sig mer specifikt om de pantbanker som säljer inte återropade pan- ter mot kontant betalning som uppgår till . Att kontanthandlarna fortsättningsvis ska identifieras utifrån både betalt och mottaget belopp medför att penningtvättsregleringens tillämp- ningsområde utvidgas till att omfatta de flesta pantbanker och en stor del av deras verksamhet. Även förslaget att sänka tröskelvärdet för kontanthandlare till får effekter för pantbankerna. Enligt utredningens bedömning är det härutöver angeläget att kund- kontroll, utöver den som redan följer av 14 § pantbankslagen (1995:1000), kan utföras också när det gäller pantbankernas kärn- verksamhet dvs. kreditgivning med därtill förenat mottagande av lösöre eller värdepapper samt utbetalning av kreditbelopp. Pant- banksverksamhet bör därför i sin helhet omfattas av lagregleringen. För tydlighets skull samlas all verksamhet som bedrivs i pantbanker i punkten 16 i 1 kap. 2 § i utredningens förslag till ny penning- tvättslag. Det innebär att kontanta transaktioner över tröskelbelopp som sker i pantbanker också omfattas och inte som enbart av bestämmelsen som motsvarar den föreslagna punkten 15. Utred- ningens bedömning är att också s.k. nätauktioner, där försäljning av pantsatt egendom sker över internet omfattas för det fall att den bedrivs i samma företag. Om sådana nätauktioner bedrivs i ett separat företag skilt från pantbanken omfattas inte dessa av pant- bankslagen. I detta sammanhang bör det dock uppmärksammas i vilken utsträckning ett sådant förfarande med panterna innebär att pantbanken utnyttjar en tredje part för den försäljning som ska ske med stöd av pantbankslagen. I så fall blir också pantbanken fullt ansvarig för att fullgöra skyldigheterna enligt penningtvättslagen. Redan när den nu gällande pantbankslagen utreddes föreslogs att pantbanksverksamheten skulle omfattas av penningtvättsreg- leringen.43 förslag motiverades främst av att pantsättning kan utnyttjas för penningtvätt. Att låta pant- bankerna omfattas ansågs också medföra att penningtvättsregle- ringen skulle få ett likartat genomslag i fråga om all finansierings- verksamhet. uttalanden kom visserligen inte att leda till någon lagstiftning. Det ansågs inte finnas tillräck- ligt tungt vägande skäl.44 De omständigheter som Pantbanksutred- ningen förde fram kan dock långt ifrån sägas ha förlorat sin aktua- litet. Samhällets ökade fokusering på att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism måste tvärtom göra att styrkan i argumen- ten har ökat. Utredningens ståndpunkt i den här delen är alltså inte motiverad enbart pedagogiska skäl. Tillsynen över pantbanksverksamhet enligt pantbankslagen är uppdelad mellan sju länsstyrelser. Länsstyrelserna i , och har tillsynen enligt penning- tvättsregleringen. Utredningen föreslår följaktligen att Länsstyrelser- na i , och ska anförtros tillsynen enligt penningtvättslagen även i fråga om pantbankernas verksam- het, se vidare avsnitt 17.4.5. Utredningens förslag: Penningtvättslagen bör utvidgas till att omfatta ytterligare delar av värdebolagens verksamhet, närmare bestämt tjänster för insamling, uppräkning, redovisning eller för- säljning av kontanter. Kontanthanteringskedjan består primärt av , (), företag som tillhandahåller kontantautomater samt de s.k. värdebolagen. Värdebolagen har en särskild roll i kontanthanteringskedjan. Förutom att transportera kontanter till och från banker, tömma och ladda uttagsautomater, 43SOU 1994:61, s. 201 ff. 44Jfr SOU 1997:36, s. 94 ff. erbjuder dessa företag också tjänster till handlare. Bankernas tjänster avseende insamling och uppräkning av dagskassor har i princip helt överlåtits till värdebolagen. I är de dominerande bolagen på marknaden, (Loomis) och Nokas Värdehante- ring AB (Nokas). Båda dessa är redan underkastade penningtvätts- regleringen när det gäller valutaväxling. Deras s.k. uppräkningsverk- samhet faller dock utanför lagens tillämpningsområde och är även i övrigt i det närmaste oreglerad. Uppräkningsverksamheten består mer specifikt i att Loomis och Nokas hämtar dagskassor hos kunderna, räknar upp dem i en s.k. uppräkningscentral och sätter in behållningen på kundens konto.45 Det sistnämnda innebär en elektronisk överföring från värdebolag- ens uppräkningscentral till kundens konto i en bank. När värde- bolagen satt in beloppet på kundens bankkonto kan kontanterna som bolaget hämtat säljas vidare av värdebolaget. Till uppräkningsverksamheten ska alltså också hänföras den verksamhet som vissa värdebolag bedriver och som innebär att de genom avtal med en viss kund säljer kontanter i svensk valuta. Köparen har möjliggjort sitt förvärv av kontanter genom att värdebolaget, innan transporten av kontanterna ut till kunden sker, via autogiro eller på annat sätt fått en motsvarande överföring från köparens konto i bank. Förfarandet innebär ett köp av kon- tanter från värdebolaget som använder sig av kontanter från övrig uppräkningsverksamhet eller av kontanter som värdebolaget har köpt från BDB. Köparna kan vara affärer, som bl.a. har behov av växel- kassor, och s.k. växlingskontor som behöver kontanter för att till- godose sina kunders behov. Att värdebolagens uppräkningsverksamhet i väsentlig utsträck- ning faller utanför penningtvättslagens tillämpningsområde46 fram- står, enligt utredningens bedömning, inte som tillfredsställande. Polis- myndigheten (dåvarande ) kom till samma slutsats i sitt remissvar över det betänkande som avsåg genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet.47 konstaterade att en av konsekvenserna av att värdebolagen övertagit uppräknings- 45En ingående beskrivning över värdebolagens uppräkningsverksamhet ges i SOU 2014:61, s. 92 ff. 46Angående tillämpning av betaltjänstlagen (2010:751) och vissa andra lagar samt tillämp- ningen av penningtvättslagen, se SOU 2014:61 s. 103 ff. och s. 111–116. 47Rikspolisstyrelsens remissyttrande , Dnr: VS-000-2623/07. verksamheten är att bankerna inte längre har någon insyn i kontant- flödet från de företag vars dagskassor insamlas och uppräknas. Det anfördes att nationella och internationella erfarenheter visar att legala näringsverksamheter används för att föra in och tvätta kontanter som är från brottslig verksamhet. fram- höll särskilt att det förekommer att pengarna sedan samlas in och räknas upp av företag som tillhandhåller uppräkningsverksamhet. Mot att låta uppräkningsverksamheten omfattas av penningtvätts- regleringen kan invändas att värdebolagen egentligen bara fungerar som mellanhänder – att de enbart utför tjänster för bankernas och växlingskontorens räkning. Argumentet för en sådan ståndpunkt är alltså att det är bankerna och växlingskontoren som själva är under- kastade penningtvättslagens regler och har den egentliga kontrollen över kunderna och kontanterna. I den proposition genom vilken det tredje penningtvättsdirektivet genomfördes ansågs en viktig fråga vara just i vilken mån bankerna, som har många berörda företag som kunder, har möjlighet att kontrollera insättningar från uppräk- ningscentraler.48 Där konstaterades att den frågan krävde en djupare analys innan något förslag kunde läggas. Liknande frågeställningar har för övrigt varit föremål för diskussion i . I omfattas värdebolagens verksamhet av penningtvättslagstiftningen . Värdebolagen har dock fört förhandlingar om att få undantas regleringen med hänvisning till att behovet av att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism kan anses vara tillgodo- sett genom att bankerna, som hanterar kontanterna, omfattas av regelverket. Att flera kontroller sker av samma kunder och transaktioner – och att verksamhetsutövare i viss mån kontrollerar varandra – behöver dock inte vara något negativt (dubbla kontroller kan dessutom inte sällan undvikas, se t.ex. avsnitt 12.10 om utförande av utomstående tredje part). Enligt utredningens uppfattning bygger ett fullödigt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism framför allt på att misstänkta oegentligheter kan fångas upp . Sett ur det perspektivet är värdebolagen de första aktörerna som kommer i direktkontakt med kunden när de hämtar och lämnar pengar och genomför transaktionerna till och från kund- kontona. Det torde i sin tur innebär att värdebolagen 2008/09:70, s. 65. har störst möjligheter att göra iakttagelser och upptäcka misstänkta beteenden. När kontanter levereras till ett växlingskontor är växlings- kontoret – och inte den som slutligen önskar att viss transaktion ska genomföras – att betrakta som kund till värdebolaget. Använd- ning av stora belopp i form av kontanter innebär generellt sett att det finns en hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Den nuvarande regleringen lämnar i det avseenden luckor; banker- na och i viss mån växlingskontorens kontroller av transaktionerna sker först i ett senare skede. Därmed inte sagt att bankernas och växlingskontorens kontroller inte skulle vara av stort värde. I detta senare skede är emellertid transaktionerna i realiteten ofta redan genomförda, vilket måste sägas väsentligt minska möjligheterna att effektivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen föreslår därför att värdebolagen förs till kretsen av verksamhetsutövare till den del verksamheten avser tjänster för in- samling, uppräkning, redovisning eller försäljning av kontanter. Detta genom en ändring av lagen (1996:1006) om anmälningsplikt av- seende viss finansiell verksamhet (se närmare avsnitt 17.4.4). Med värdebolag avses företag som bedriver verksamhet med tillstånd enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Beroende på hur verk- samheten bedrivs kan värdebolaget vara skyldig att tillämpa penning- tvättslagen också baserat på att t.ex. betaltjänstlagen är tillämplig. Det kan slutligen konstateras att , i sitt betänkande Svensk kontanthantering49 , har lämnat ett förslag till en ny lag som avser reglera värdebolagens upp- räkningsverksamhet i stort. lagför- slag tar sikte på de just de tjänster som utredningen anser att bör inkluderas i penningtvättsregleringen. Utredningen har dock erfarit att kontanthanteringens förslag ännu inte lett till några lagstift- ningsåtgärder. Frågor om tillsyn över värdebolagens uppräkningsverksamhet behandlas i avsnitt 17.4.4. 49 SOU 2014:61. Utredningens bedömning och förslag: Insamlingsverksamhet kan i vissa fall antas vara förenad med hög risk för finansiering av terrorism. Att låta penningtvättslagen omfatta dessa verksam- heter fullt ut bedöms dock inte som ändamålsenligt.