sou · H4B319 · 2016-03-11 00:00:00 — Uppföljningen resulterar i att barnrättskommittén lämnar ett antal rekommendationer och sammanfattande slutsatser (Concluding Observations) om vad staten särskilt bör uppmärksamma och prio- ritera i det fortsatta arbetet med att genomföra konventionen. Det första steget i den periodiska uppföljningen är den rapport som varje stat ska lämna till kommittén (med undantag för den första rapporten som lämnas efter att konventionen trätt i kraft i respektive stat). Redovisningen i staternas rapporter 8Artikel 43.3 och 43.6. utgår från ett antal områden som kommittén bestämmer. Dessa om- råden omfattar allmänna åtgärder för att genomföra konventionen (artiklarna 4, 42 och 44.6), definition av barn (artikel 1), allmänna principer (artiklarna 2, 3, 6 och 12), medborgerliga och politiska rät- tigheter (artiklarna 7, 8, 13–17, 28.2, 37 a och 39), familjemiljö och alternativ vård (artiklarna 5, 9–11, 18.1–2, 19–21, 25, 27.4 och 39), funktionsnedsättning, grundläggande hälsa och välfärd (artiklar- na 6, 18.3, 23, 24, 26, 27.1–3 och 33), utbildning, fritid och kultur- verksamhet (artiklarna 28–31) samt särskilda skyddsåtgärder (artik- larna 22, 30, 32–36, 37 b–37 d och 38–40).10 Rapporteringen bygger på de rekommendationer som staten har fått i samband med den senaste dialogen med barnrättskommittén. Vid sidan av statens rap- port kan också andra FN-organ lämna rapporter till kommittén om genomförandet av konventionen i landet. Det gäller också andra aktörer som arbetar med barnets rättigheter. kan också ha möten med dessa aktörer inför dialogen med respek- tive stat. håller normalt tre sessioner och behandlar vid dessa sessioner ett antal staters rapporter.11 Inför dialogen med statens representanter lämnar kommittén en frågelista (List of issues) baserad på den rapport som staten har lämnat. Det står dock kommittén fritt att ta upp även andra frågor under mötet med staten. I den dialog som följer mellan staten och barnrättskommittén har staten möjlighet att förklara sin syn på olika frågor och ge information som inte finns med i rapporten. lämnar därefter sina rekommendationer och samman- fattande slutsatser och dessa ligger sedan till grund för statens kom- mande rapportering till kommittén. kan alltså ge olika former av vägledning till konventionsstaterna om hur konventionen ska tolkas. Detta sker, som vi nämnt, framför allt genom de allmänna kommentarer- na och genom de rekommendationer och sammanfattande slutsatser som kommittén lämnar till enskilda konventionsstater. De uttalan- den som kommittén gör genom dessa instrument är inte juridiskt bindande, utan fungerar som en vägledning för arbetet med konven- tionen i respektive stat. I och med att det tredje fakultativa proto- kollet till om ett individuellt klagomålsförfarande 10CRC/C/58/Rev.2. 11CRC/C/4/Rev.4. (se avsnitt 3.6) har trätt i kraft kommer kommittén att ha ytterligare ett instrument som kan ge staterna vägledning i tolkningen av konventionen. 3.5Särskilt om grundprinciperna i konventionen De fyra grundprinciperna i , artiklarna 2, 3, 6 och 12, är vägledande för hur övriga rättigheter i konventionen ska tolkas. Grundprinciperna har också en självständig betydelse och ska vara utgångspunkt i beslut och åtgärder som kan röra enskilda barn eller grupper av barn. har betonat vikten av att grundprinciperna återspeglas i den nationella lagstiftningen.12 artiklar, och kanske särskilt grundprincip- erna, är föremål för olika tolkningar både av forskare, myndigheter, kommuner och av organisationer från det civila samhället. Tolk- ningarna ger uttryck för olika värderingar och uppfattningar om barnets rättigheter och hur dessa rättigheter ska relateras till barns behov och intressen i olika situationer och verksamheter. Principer för tolkningen av internationella överenskommelser, däribland , finns i om traktat- rätten, som har ratificerat (se vidare avsnitt 7.8).13 ger staterna vägledning i tolkningen av barn- konventionen bl.a. genom allmänna kommentarer. Dessa kommen- tarer kan sägas ge uttryck för kommitténs samlade syn på konven- tionen. De allmänna kommentarerna är inte juridiskt bindande. Uttalanden från konventionskommittéer som övervakar genom- förandet av konventioner har dock med tiden fått en relativt stark ställning som tolkningsunderlag för bl.a. domstolar. Regeringen har också och i olika fora framhållit att barnrättskommitténs kommentarer ska tas på stort allvar och att de har en stor betydelse som vägledning för arbete med att genomföra konvention- en på nationell nivå.14 När vi i det följande översiktligt redogör för innebörden i grundprinciperna baseras vår redogörelse i allt väsent- ligt på barnrättskommitténs tolkningar så som de uttrycks i de all- männa kommentarerna. Kommitténs tolkning är dynamisk och för- 12CRC/GC/2003/5, p. 14Se bl.a. skr. 2013/14:91 s. 10 f. ståelsen av artiklarna utvecklas och fördjupas, bl.a. i dialogen med konventionsstaterna och med det civila samhället. Viktigt att poängtera är att vi inte värderar barnrättskommitténs tolkningar av grundprinciperna utan enbart redogör för dem. Vi kommer i kapitel 5–7 att knyta an till grundprinciperna på olika sätt och då utgå från den redogörelse som lämnas i detta avsnitt. 3.5.1Artikel 2 om barnets rätt till icke-diskriminering 1.Konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess förälders eller vård- nadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handi- kapp, börd eller ställning i övrigt. 2.Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säker- ställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller be- straffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlem- mars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro. I den engelska originalversionen lyder artikeln: 1.States Parties shall respect and ensure the rights set forth in this Convention to each child within their jurisdiction without discrimi- nation of any kind, irrespective of the child's or his or her parent's or legal guardian's race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national, ethnic or social origin, property, disability, birth or other status. 2.States Parties shall take all appropriate measures to ensure that the child is protected against all forms of discrimination or punishment on the basis of the status, activities, expressed opinions, or beliefs of the child's parents, legal guardians, or family members. Principen om icke-diskriminering är grundläggande i alla konven- tioner om mänskliga rättigheter. Begreppet diskriminering definieras inte i konventionen men barnrättskommittén har i ett antal allmänna kommentarer tolkat artikel 2 i förhållande till olika frågor och grupper av barn, bl.a. om utbildningens mål och om ungdomars hälsa och utveckling.15 I barn- rättskommitténs allmänna kommentar om genomförandet av kon- ventionen konstaterar kommittén att tillämpningen av artikel 2 om att varje barn ska ha lika tillgång till rättigheterna i konventionen inte är detsamma som att alla barn ska behandlas exakt lika.16 Skyldig- heten att inte diskriminera barn kan enligt kommittén kräva särskilda åtgärder för enskilda eller grupper av barn så att deras rättigheter ska bli tillgodosedda. Diskrimineringsgrunderna i artikel 2 i finns också uttryckta i den internationella konventionen om medborger- liga och politiska rättigheter och i konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. I finns dock ytterligare två diskrimineringsgrunder i jämförelse med dessa kon- ventioner – etniskt ursprung och funktionsnedsättning. Enligt artikel 2.1 ska varje barn inom en stats jurisdiktion utan åtskillnad av något slag tillförsäkras de rättigheter som anges i barn- konventionen. Staten ska garantera barnet de rättigheter det har enligt konventionen. Det innebär att ett diskrimineringsförbud inte är tillräckligt, utan staten är också skyldig att genom aktiva åtgärder skydda barnet mot diskriminering. Regionala skillnader i möjligheter- na för barn att få sina rättigheter tillgodosedda får inte förekom- ma.17 Enligt artikel 2.2 ska staten genomföra åtgärder för att skydda barnet mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av bl.a. föräldrars ställning eller tro. Medan diskrimineringsförbudet i artikel 2.1 är kopplat till rättig- heterna i konventionen, innebär artikel 2.2 att staten ska skydda barnet mot alla former av diskriminering, inte bara i förhållande till de rättigheter som konventionen omfattar. Icke-diskriminering i förhållande till andra konventionsartiklar Artikel 2 ska genomsyra genomförandet av övriga artiklar för att garantera varje barns rättigheter enligt konventionen. I konvention- en finns också artiklar som särskilt fokuserar på grupper av barn 15CRC/GC/2001/1 och CRC/GC/2003/4. 16CRC/GC/2003/5, p. 17CRC/GC/2003/5, p. 12, 40 och 41. som kan riskera att utsättas för diskriminering, bl.a. artikel 22 om asylsökande barn och artikel 30 om barn som tillhör minoriteter eller urbefolkningar. har konstaterat att små barn löper en särskild risk för diskriminering, eftersom de är jämförelse- vis maktlösa och beroende av andra för att förverkliga sina rättig- heter.18 3.5.2Artikel 3 om barnets bästa i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn 1.Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndig- heter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet. 2.Konventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vård- nadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, och skall för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftnings- och admini- strativa åtgärder. 3.Konventionsstaterna skall säkerställa att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn uppfyller av be- höriga myndigheter fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal och lämplighet samt behörig tillsyn. I den engelska originalversionen lyder artikeln: 1.In all actions concerning children, whether undertaken by public or private social welfare institutions, courts of law, administrative authori- ties or legislative bodies, the best interests of the child shall be a pri- mary consideration. 2.States Parties undertake to ensure the child such protection and care as is necessary for his or her well-being, taking into account the rights and duties of his or her parents, legal guardians, or other individuals legally responsible for him or her, and, to this end, shall take all appro- priate legislative and administrative measures. 18 CRC/C/GC/7, p. States Parties shall ensure that the institutions, services and facilities responsible for the care or protection of children shall conform with the standards established by competent authorities, particularly in the areas of safety, health, in the number and suitability of their staff, as well as competent supervision. Principen om barnets bästa Barnets bästa är en princip som redan innan till- komst fanns uttryckt i många länders nationella lagstiftning, men då inom specifika rättsområden, såsom familjerätten. I och med barn- konventionen ges denna princip en bred innebörd och tillämpning. Enligt artikel 3.1 ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Principen uttrycker både en individuell och en kollektiv rättighet. Det innebär att barnets bästa ska sättas i främsta rummet i såväl åtgärder som rör ett enskilt barn som åtgär- der som rör grupper av barn. Artikel 3.2 innebär att staten är skyldig att ge barnet det skydd och den omvårdnad som behövs för barnets välfärd. Den övergrip- ande skyldighet som artikel 3.2 uttrycker har bäring på flera artiklar i konventionen. Här kan nämnas artikel 18 om att staten ska ge lämpligt stöd och bistånd till föräldrar när de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran. Ytterligare ett exempel är artikel 19 om att staten ska skydda barnet mot alla former av våld och övergrepp. Artikel 3.3 anger att staten ska garantera att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn lever upp till fastställda normer avseende bl.a. säkerhet. I denna redogörelse är fokus på artikel 3.1, principen om att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Enligt barnrättskommittén består principen om barnets bästa av flera olika dimensioner.19 Det är en materiell rättighet; rätten att få barnets bästa bedömt i beslut som gäller barnet. Barnets bästa ska i denna bedömning, när olika intressen vägs mot varandra, sättas i främsta rummet. Principen om barnets bästa ska alltid tillämpas när man ska fatta ett beslut som rör ett enskilt barn eller grupper av 19 CRC/C/GC/14, p. Som materiell rättighet är barnets bästa enligt kommittén direkt tillämplig (self-executing) och kan åberopas i domstol. Principen om barnets bästa är också en grundläggande rättslig tolkningsprincip. Om en rättsregel är öppen för fler än en tolkning ska den tolkning som tillgodoser barnets bästa mest verkningsfullt ha företräde. Tolkningsramarna är enligt kommittén de rättigheter som barn har enligt och de fakultativa proto- kollen till konventionen. Principen är också ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser. Den aktuella principen anger då att när ett enskilt barn eller en grupp barn kommer att påverkas av ett beslut, måste beslutsprocessen inne- hålla en utvärdering av eventuella positiva eller negativa konsekven- ser för barnet eller barnen. I beslutet ska beslutsfattaren dessutom motivera på vilket sätt hänsyn har tagits till barnets bästa, dvs. vad som beslutsfattaren ansett vara barnets bästa, vilka kriterier detta grundas på, och hur barnets intressen vägts mot andra intressen, vare sig dessa handlar om övergripande policyfrågor eller enskilda fall. Av artikel 3.1 följer enligt kommittén vissa skyldigheter för sta- ten:20 a)Skyldigheten att säkerställa att barnets bästa på lämpligt sätt inte- greras och konsekvent tillämpas i varje åtgärd som vidtas av offent- liga institutioner. Det gäller särskilt alla genomförandeåtgärder samt administrativa eller rättsliga förfaranden som direkt eller indirekt påverkar barn. b)Skyldigheten att säkerställa att alla rättsliga och administrativa beslut, samt policyer och lagstiftning som gäller barn, visar att barnets bästa har satts i främsta rummet. I denna skyldighet in- går att beskriva hur barnets bästa har prövats och bedömts och vilken vikt som lagts vid barnets bästa i beslutet. c)Skyldigheten att säkerställa att barnets bästa har bedömts och satts i främsta rummet i beslut och åtgärder inom den privata sektorn. I detta ingår de aktörer som levererar tjänster samt andra privata organ eller institutioner som fattar beslut som rör eller påverkar barn. 20 CRC/C/GC/14, p. För att säkerställa att staten efterlever dessa skyldigheter tar kom- mittén i sina kommentarer upp ett antal åtgärder som staten bör genomföra i enlighet med konventionens artiklar 4, 42 och 44.6 (se avsnitt 3.3.4) Hit hör bl.a. att granska och vid behov ändra lagstift- ning, att erbjuda information och utbildning om artikel 3.1 och dess praktiska tillämpning till olika yrkesgrupper och att ge barn och deras familjer information om vad rättigheten innebär.21 Att avgöra vad som är barnets bästa betonar att barnets bästa är ett flexibelt be- grepp vars innebörd måste avgöras från fall till fall.22 I sin allmänna kommentar om artikel 3.1. anger kommittén att när ett beslut ska fattas om en åtgärd handlar det om att dels bedöma barnets bästa, dels fastställa barnets bästa i den specifika situationen. Bedömningen av barnets bästa handlar om att ta reda på de om- ständigheter som är relevanta i en specifik situation för ett enskilt barn eller en grupp barn. tar upp ett antal fak- torer som beslutsfattaren ska ta hänsyn till i sin bedömning och i fastställandet av barnets bästa. En sådan faktor är barnets rätt att uttrycka sina åsikter. Kommittén betonar att det faktum att barnet är mycket litet eller befinner sig i en utsatt situation inte fråntar barnet rätten att uttrycka sina åsikter och inte heller minskar vikten av barnets åsikter när barnets bästa ska fastställas. Andra faktorer är barnets identitet, bevarandet av barnets familjemiljö och möjlig- heten att upprätthålla relationer, barnets behov av omsorg samt skydd och säkerhet. En viktig faktor är också om barnet befinner sig i en utsatt situation där kommittén påminner om att utsattheten kan se olika ut och måste bedömas individuellt. Även barnets rätt till hälsa och utbildning är betydelsefulla faktorer i bedömningen av barnets bästa. Att fastställa barnets bästa handlar om att bedöma vilka faktorer eller omständigheter som är särskilt viktiga i den specifika situa- tionen för ett enskilt barn eller grupper av barn. betonar att alla faktorer inte är relevanta i varje enskilt fall och att 21CRC/C/GC/14, p. 22CRC/C/GC/14, p. de kan användas på olika sätt. Faktorerna kan också stå i konflikt med varandra och behöva vägas mot varandra för att man ska hitta en lösning som sätter barnets eller barnens bästa i främsta rummet. tar i det sammanhanget upp situationer där skyddsfaktorer, som kan innebära att barnets rättigheter inskränks, ställs mot åtgärder som ger barnet egenmakt. Barnets ålder och mog- nad bör enligt kommittén vara vägledande i sådana avvägningar.23 Beslutsfattaren ska också ta hänsyn till att barnets förmågor kom- mer att utvecklas och att man vid sidan av att bedöma barnets behov vid själva beslutstillfället också gör en bedömning av barnets utveckling på längre sikt.24 Barnets bästa som ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser bestämmelse om barnets bästa har en mycket bred tillämpning. Principen medför en skyldighet för beslutsfattare att sätta barnets bästa i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, och omfattar därför alla samhällsområden där barn kan vara berörda, på såväl nationell som regional och nivå. Bedöm- ningen och fastställandet av barnets bästa är dock enligt kommittén av störst betydelse när det handlar om åtgärder som har en betyd- ande inverkan på ett barn eller grupper av barn. Med begreppet åtgärder avses beslut men också alla andra handlingar, uppföranden, förslag, tjänster, förfaranden och andra åtgärder som rör barn. Även underlåtenhet att genomföra åtgärder omfattas.25 Att barnets bästa ska komma i främsta rummet (i den engelska originalversionen: the best interests of the child shall be a primary consideration) markerar barnets särskilda beroende och skyddslös- het och det faktum att barn har sämre möjligheter än vuxna att hävda sina egna intressen. Barnets bästa är därmed inte bara ett av flera överväganden utan har hög prioritet när olika intressen ska vägas mot varandra.26 I sin allmänna kommentar om artikel 3.1 tar barnrättskommittén särskilt upp barnets bästa som tillvägagångssätt i beslutsprocesser. 23CRC/C/GC/14, p. 48–83. 24CRC/C/GC/14, p. 25CRC/C/GC/14, p. 17–20 och 35. 26CRC/C/GC/14, p. 36–40. För att principen om barnets bästa ska förverkligas måste myn- digheter och organisationer som fattar beslut som rör barn bedöma och fastställa barnets bästa genom barnanpassade förfaranden.27 I beslutsprocesser där myndigheter ska bedöma och fastställa barnets bästa är barnets åsikter en central del. Att kommunicera med barn är en väsentlig del av processen och i denna kommunika- tion bör det, framhåller barnrättskommittén, ingå att upplysa barnet om processen. Om det handlar om att bedöma och fastställa det bästa för barn som grupp måste beslutsfattaren hitta sätt för att in- hämta åsikterna, t.ex. genom hearingar eller diskussioner i skolan.28 anger vidare att varje beslut som rör ett eller flera barn måste ha en motivering där det bl.a. framgår vilka aspekter som beslutsfattaren ansett varit relevanta i bedömningen av barnets bästa. Om beslutet inte stämmer överens med barnets åsikter bör orsaken till detta tydligt anges. I de undantagsfall där den valda lös- ningen inte överensstämmer med barnets bästa måste skälen till detta klargöras för att visa att barnets bästa satts i främsta rummet trots resultatet. Det räcker inte, enligt barnrättskommittén, att i allmänna ordalag nämna att andra hänsyn överskuggar barnets bästa – vilka andra hänsyn som tagits måste anges och skälen till varför de till- mätts större vikt än barnets bästa i det enskilda fallet måste klar- göras. Resonemanget måste också, enligt kommittén, på ett trovär- digt sätt visa varför barnets bästa inte vägde tyngre än övriga hänsyn. Särskild hänsyn måste tas till att det finns situationer då barnets bästa måste ges avgörande betydelse, vilket gäller vid adoption.29 För att säkerställa att barnets bästa kommer i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn krävs barnkonsekvensanalyser. Att genomföra barnkonsekvensanalyser innebär att bedöma vilka kon- sekvenser ett beslut kan få för ett enskilt barn. Det innebär också att på en mer generell nivå analysera vilka konsekvenserna är för barn och deras rättigheter av en policy, lag eller andra åtgärder. Det ska ske fortlöpande och vara integrerat i beslutsprocesser på alla nivåer i samhället. Det finns olika metoder för att göra barnkon- sekvensanalyser. Ett minimikrav är enligt kommittén att använda konventionen och de fakultativa protokollen som ram och grund- 27CRC/C/GC/14, p. 85–99. 28CRC/C/GC/14, p. 89–91. 29CRC/C/GC/14, p. principerna som utgångspunkt för analysen. Dessutom krävs enligt kommittén utvärderingar av vilka faktiska konsekvenser beslut och åtgärder har fått för ett enskilt barn eller grupper av barn.30 Barnets bästa i förhållande till andra konventionsartiklar Principen om barnets bästa syftar enligt barnrättskommittén till att säkerställa att barnet fullt och faktiskt kan åtnjuta alla rättigheter som erkänns i konventionen.31 Det är en princip som ska användas som vägledning i alla frågor som rör ett enskilt barn eller grupper av barn, vid eventuella inbördes konflikter mellan de olika rättig- heterna i konventionen eller i andra avtal gällande mänskliga rättig- heter.32 Tolkningen av vad som är barnets bästa måste stå i överens- stämmelse med hela konventionen. Barnets bästa får inte användas för att motivera ageranden som strider mot andra bestämmelser i . En vuxen persons subjektiva bedömning av bar- nets bästa rättfärdigar inte förfaranden som innebär att barnets alla rättigheter enligt konventionen inte respekteras.33 Principen om barnets bästa ska tillämpas i förhållande till övriga grundprinciper i konventionen. Av dessa är artikel 12 av särskild vikt. Artikel 3 och 12 kompletterar varandra. Barnets åsikter är en viktig del i bedömningen av barnets bästa.34 3.5.3Artikel 6 om barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling 1.Konventionsstaterna erkänner att varje barn har en inneboende rätt till livet. 2.Konventionsstaterna skall till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling. 30CRC/GC/2003/5, p. 45 och CRC/C/GC/14, p. 35 och 99. 31CRC/C/GC/14, p. 4 och 32. 32CRC/C/GC/14, p. 33CRC/C/GC/14, p. 4, CRC/C/GC/8, p. 26 och CRC/C/GC/13, p. 34CRC/C/GC/14, p. 43 och 89 samt CRC/C/GC/12, p. I den engelska originalversionen lyder artikeln: 1.States Parties recognize that every child has the inherent right to life. 2.States Parties shall ensure to the maximum extent possible the sur- vival and development of the child.