sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Det har också i andra studier noterats att resursstarka och korporativa fack- och arbets- givarorganisationer dominerar bland de som bjuds in att svara.28 I någon mån kan det tolkas som att ekonomiskt resursstarka orga- nisationer har avancerat sin position i remissväsendet. Förändring- arna är inte dramatiska.29 Det finns dock inget som tyder på att de allmänna förändringarna av det civila samhället har påverkat vilka organisationer som bjuds in och vilka som väljer att svara på remiss. Mot bakgrund av att de traditionella folkrörelseorganisationer- na har förlorat medlemmar och fått en svagare lokal förankring, som nyare rörelser har uppkommit på lokal nivå, finns 26Lundberg, 2015. 28Gunnarsson & , 1998; Micheletti, 1995; SOU 1999:144. 29Lundberg, 2015. Deltagande och inflytande på nationell nivå det en risk att de synpunkter och perspektiv som kanaliseras genom remissväsendet inte är representativa för den breda allmänheten. Intresseorganisationers syn på remissväsendets roll Remissväsendet fyller en viktig funktion för intresseorganisationer- nas påverkansarbete. Enligt den enkät som har genom- fört och som presenteras i tabell 10.2 framgår det att av intresseorganisationerna instämmer helt eller till stor del i påståendet att svara på remiss är ett effektivt sätt att påverka politiken. Enbart av organisationerna håller inte alls med.30 Källa: , 2015. Tidigare undersökningar visar också att remissvaren har en bety- delsefull inverkan på de beslut som regeringen fattar. När en över- vägande del av remissinstanserna är negativa eller om betydelsefulla remissinstanser har invändningar har det i regel påverkat utfallet.31 Remissvaren återges i propositionen som regeringen överlämnar till och remissprocessen är därmed ett transparent inflytande- verktyg. I intervjustudie tonas dock den positiva bilden av remissväsendet som inflytelsekanal ner något. Flera organisationer menar att remissväsendet upplevs som mest relevant när det kommer till att förhindra och blockera frågor snarare än att förändra inne- hållet i ett förslag. Vidare menar några respondenter att en förutsätt- ning för att intresseorganisationer ska nå inflytande via remiss- Deltagande och inflytande på nationell nivå väsendet är att de lyckas mobilisera andra organisationer i samma riktning. Det är framför allt i situationer då en utredning inte har landat i ett tydligt förslag som möjligheterna till att påverka är störst. Nästan alla organisationer är också av uppfattningen att den främsta möjligheten att påverka en offentlig utredning är i samband med att direktiven till utredningen formas. Det innebär att organisationerna då använder andra metoder än remissväsendet för att påverka. Remissväsendet ska också ses som en del i orga- nisationernas hela repertoar av inflytandestrategier. LO menar t.ex. att organisationen i princip inte svarar på remisser om den inte ser möjligheter att påverka politiken även genom andra kanaler.32 Det framgår dessutom av studie att remissväsendet också kan ha andra funktioner för intresseorganisationerna. En stor andel av de intresseorganisationer som deltar i remissväsendet använ- der remissvaret som ett verktyg för extern kommunikation och för att nå inflytande på andra arenor. Att remissväsendet har betydelse för organisationernas externa kommunikation framgår även av intervjustudie. Remissvaren ger, enligt några organisationer, en bra uppfattning om andra aktörers positioner och åsikter i olika frågor, vilket i sin tur kan användas för att bestämma den egna organisa- tionens position och argumentation i olika frågor. Det är också flera organisationer som framhäver dess betydelse för den interna kommu- nikationen och dess funktion att stimulera till en intern diskussion inom organisationen om dess ställningstagande och olika preferenser i sakfrågor. menar flera organisationer att en inbjudan till remiss legitimerar organisationen och kan betraktas som ett mått på status, trovärdighet och erkännande. Flera organisationer menar också att genom att svara på remiss visar de för att de är en seriös organisation. Det ger dem bättre möjligheter att komma i kontakt med regeringstjänstemän på andra sätt. av organisationerna instämmer helt eller till stor del i påståendet ”att svara på remiss är lite av en plikt”.33 32Lundberg, 2015. Deltagande och inflytande på nationell nivå 10.3.3Möjligheter att påverka genom samråd och hearings Remissförfarandet är den vanligaste och mest formella formen för regeringen att inhämta synpunkter från allmänheten vid beredningen av regeringsärenden. låter dock regeringen sammanslutningar och enskilda yttra sig genom andra mötesformer. Det är t.ex. möjligt att anordna samråd eller s.k. hearings till vilka berörda intresseorga- nisationer och andra aktörer bjuds in. Användningen av samråd och hearings har enligt egen rapportering ökat. fanns 50 fasta forum för samråd med det civila samhällets organisationer i . Omkring 800 organisationer med- verkade i mer än 100 möten.34 genomför också samråd och hearings inför att regeringen beslutar sina ståndpunkter till förslag från EU. Enligt de riktlinjer som an- tagit för dessa samråd (cirkulär 3) ska varje departement, utöver berörda departement och myndigheter, informera och samråda med intresseorganisationer inom sitt sakområde, t.ex. kommuner, lands- ting eller organisationer inom det civila samhället. Rutinerna för dessa samråd skiljer sig emellertid för olika departement och enheter. Av en undersökning om hur de olika departementen inhämtar underlag och yttrande från organisationer inom det civila samhället framgår det att tillvägagångssätten för samråd och hearings skiljer sig åt mellan de olika departementen. Enligt undersökningen hade samråden haft stor betydelse för hur beslut hade utformats. Det insamlade materialet hade t.ex. ingått som en del i arbetet med att ta fram underlag till skrivelser, propositioner eller förordningar. De tjänstemän som intervjuades i studien menade att samråden till- fört värdefullt material och att samråden hade varit ett bra sätt att få frågorna belysta ur flera aspekter, inte minst medborgarnas. De ansåg att det var svårt att samla aktuell kunskap inom och att samråden därför varit värdefulla.35 I enlighet med de förslag som presenterades i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) inleddes en försöksverksamhet med ett utökat samråd mellan regeringen och det civila samhällets organisationer. Avsikten var att skapa möjligheter för regeringen att lyssna av åsikter och intressen i ett tidigt skede av 34Se budgetpropositionen utgiftsområde 17, Prop. 2013/14:1. 35Internpromemoria - Utvärdering av försöksverksamheten, . Deltagande och inflytande på nationell nivå beredningsprocessen för att därigenom förbättra kunskapsunder- laget och öka förankringen av kommande beslut. Försöksverksam- heten genomfördes av Integrations- och jämställdhetsdepartementet och resulterade i en handledning för samråd med det civila samhället.36 Utvärderingen av försöksverksamheten visar att samråden gett vissa positiva resultat. De hade genererat ett bättre beslutsunderlag, förankrat kommande beslut och bidragit till ett förtroende för regeringens arbete i de frågor som samrådet avsåg. visade utvärderingen att samråden inte är självklara delar av beredningen. Samråden krävde ett stöd från chefer och politisk ledning samt god planering, förberedelse och tid, vilket är förutsätt- ningar som inte alltid ges i beredningen av olika ärenden.37 Regeringen har fortsatt detta utvecklingsarbete och bjöd in olika organisationer för att gemensamt ta fram en samrådsmetod med utgångspunkt i manual.38 Regeringen har också gett i uppdrag till MUCF att sprida manual för idéburna organisationers deltagande i beslutsprocesser till det civila samhället.39 Även om dessa samråd ger en möjlighet för organisationer att komma in med sina synpunkter tidigt i processen framgår det av rapport att de inte upplevs som särskilt värdefulla av in- tresseorganisationerna. Många respondenter menar att samråd och hearings, till skillnad från remissväsendet, fodrar en närvaro under en specifik dag, ofta sätts samman på kort varsel och inte genererar någon skriftlig ”output”, vilket betraktas som en nackdel. Det fak- tum att remissväsendet genererar en öppen, skriftlig och offentlig remissammanställning värderades högt av respondenterna, liksom att många synpunkter från remissinstanserna återges som en grund till ställningsstagandet i propositionen.40 36Regeringskansliet, 2011. 37Internpromemoria - Utvärdering av försöksverksamheten, . 38Kulturdepartementet, Inbjudan till hearing om ny samrådsmodell, 2015. 39Europarådets , 2011. 40Lundberg, 2015. Deltagande och inflytande på nationell nivå 10.4Överväganden och förslag om möjligheterna att påverka genom institutionella kanaler Sammanfattande analys: De formella kanalerna för påverkan – remiss, kommittéväsendet, samråd och hearings – är av särskild betydelse för enskilda individers och intresseorganisationers möj- ligheter att påverka det politiska beslutsfattandet på nationell nivå. Åtgärder bör genomföras för att bredda deltagandet i de formella kanalerna och göra dem tillgängliga för fler. Vår demokrati har traditionellt sett byggt på en ömsesidig relation mellan beslutsfattare och olika former av intressegrupper, med- borgarsammanslutningar och folkrörelseorganisationer. Att intresse- organisationerna kan föra en dialog med beslutsfattare på nationell nivå mellan valen är viktigt för demokratin. De formella kanalerna för påverkan är av särskild betydelse eftersom åsiktsutbytet där sker enligt formella regler och därmed är förutsägbart och ger förutsätt- ningar för transparens och ett jämlikt deltagande. Mot bakgrund av förändringarna inom det civila samhället , i synnerhet upp- komsten av nyare engagemangs- och organisationsformer, är det vik- tigt att åtgärder genomförs för att förenkla för enskilda och intresse- organisationer att delta och föra fram sina åsikter och intressen genom remissförfarande, kommittéväsendet, samråd och hearings. 10.4.1Underlätta deltagandet i remiss, samråd och hearings Utredningens bedömning: Det är viktigt att breddar urvalet av organisationer som bjuds in till att delta i remissprocesser, samråd och hearings och verkar för att nå ut till organisationer som annars inte gör sin röst hörd. Möjligheten att lämna remiss och att därigenom delta i beredningen av regeringsärenden är av central betydelse för vår demokrati. Även om remissväsendet är en reaktiv påverkansform i den bemärkelsen att det handlar om att stödja eller motsätta sig färdiga förslag ger möjlig- heten att svara på remiss ett konkret inflytande i beslutsprocessen. Remissväsendet är styrt av formella regler och är därmed ett effek- Deltagande och inflytande på nationell nivå tivt och transparent verktyg för påverkan. Mot bakgrund av den centrala funktion som remissväsendet spelar bör alla utredningar i princip alltid skickas på remiss. Vår översyn visar att intresseorgani- sationer utgör en betydande del av remissinstanserna och att deras svar på remisser har betydelse för utgången av beredningsproces- serna. Intresseorganisationerna själva anser också att remissväsendet är viktigt av flera olika anledningar. Utöver möjligheten att utöva inflytande är remissvaren viktiga för organisationernas kommunika- tion med andra delar av samhället liksom internt inom organisationen. visar vår översyn att remissväsendet är en påverkans- kanal som är relativt otillgängligt för de som inte är inbjudna och att spontanta svar är ovanliga. Det finns inget som tyder på att för- ändringarna som skett inom det civila samhället har påverkat vilka organisationer som bjuds in och vilka som väljer att svara på remiss. Det är i huvudsak etablerade och resursstarka organisationer som deltar. Mot bakgrund av att de traditionella folkrörelseorganisationer- na har förlorat medlemmar och fått en svagare lokal förankring, som nyare rörelser har uppkommit på lokal nivå, finns det en risk att de synpunkter och perspektiv som kanaliseras genom remissväsendet inte är representativa för den breda allmänheten. För att göra remissprocesserna mer inkluderande bör verka för att remisslistorna breddas och att nya delar av det civila samhället finns med bland remissinstanserna. Vid sidan av remissväsendet har användningen av samråd, hearings och konsultationer med särskilt inbjudna organisationer blivit ett allt vanligare sätt för att inhämta allmänhetens synpunkter, åsikter och intressen och stämma av underlag inför regeringsbeslut. Samråden fyller en viktig funktion för när det kommer till att inhämta aktuell kunskap. Samråden sker dock på olika sätt inom olika departement och för olika ären- den och även om tagit fram en manual för hur samråd bör genomföras finns det inget som tyder på att samråden blivit mer likartade. Vissa departementet har stående samrådsgrupper och råd medan andra kallar organisationer till möten och avstäm- ningar gällande särskilda frågor. Vi anser att den ökade användningen av samråd och hearings är en positiv utveckling. Det kan möjliggöra för ett deltagande tidigare i beredningsprocessen. Det är däremot viktigt att sådana samråd sker på ett sätt som ger förutsättningar för ett meningsfullt deltagande. Deltagande och inflytande på nationell nivå Deltagarna bör t.ex. få information om samrådens syfte och få under- lag . De måste få reella möjligheter till att framföra sina synpunkter och få återkoppling om hur dessa tagits tillvara. Det är också viktigt att diarieför och offentliggör mötes- protokoll från samråd och hearings. Sammantaget finns det en risk att samråd och hearings bidrar till politisk ojämnlikhet. Enligt underlagsrapport till utredningen är de organisationer som deltar i samråden ofta samma som svarar på remisser. På samma sätt som vi resonerar när det gäller remissväsendet är det därför vik- tigt att verkar för att bredda urvalet av inbjudna organisationer och att verka för att nå ut till aktörer och organisa- tioner som annars inte gör sin röst hörd. 10.4.2Utveckla digitala verktyg för deltagande och e-förvaltning Utredningens förslag: En arbetsgrupp sätts upp inom med uppdrag att utveckla digitala verktyg för remiss- hantering, samråd, hearings och konsultation. Arbetsgruppen ska också lämna förslag på hur elektroniska för- valtning kan utvecklas. Regeringen har arbetat med att utveckla det digitala samhället och myndigheternas elektroniska förvaltning. antog regeringen en digital agenda, It i människans tjänst – en digital agenda för (N2011/342/ITP), där regeringen fastslår målet att ska vara bäst i världen på att använda digitalisering- ens möjligheter. Regeringen beslutade också om en e-för- valtningsstrategi Med medborgaren i centrum – Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (N2012/6402/ITP). Enligt ett av strategins tre övergripande mål ska regeringen verka ”för öpp- nare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet”. Ett av dess delmål specificerar att det ska bli lättare att hitta och använda öppna data. Tillgång till information som kan spridas bör underlättas inom de områden där den personliga integriteten inte berörs och utlämnandet inte strider mot någon författning. Publicering av offent- lig information via internet och användning av sociala medier ska, enligt strategin, öka möjligheterna till insyn och delaktighet. Deltagande och inflytande på nationell nivå ringen inrättade också en E-delegation som arbetade med ökad samordning av de statliga myndigheternas digitala utvecklingsprojekt. Utvecklingen av den elektroniska förvaltningen i de statliga myn- digheterna har däremot inte i alla avseenden varit framgångsrik. Enligt E-delegationens slutbetänkande En förvaltning som håller ihop (SOU 2015:66) visar internationella mätningar att kan ses som ett föregångsland när det gäller digital förvaltning och de senaste årens utveckling visar att den offentliga sektorns digitali- sering har börjat halka efter. En förklaring till detta är att organise- ringen med självständiga myndigheter gör att arbetet blir fragmen- terat. I detta sammanhang är det anmärkningsvärt att inte utvecklat sin elektroniska förvaltning. Allmänna handlingar, t.ex. regeringsbeslut eller protokoll från regeringssammanträden, blir sällan tillgängliga digitalt utan måste begäras ut genom att kontakt tas med . Ärendehanteringen har ännu inte digi- taliserats. har förvisso en särställning utifrån de krav på säkerhet och sekretessbehandling som kan ställas på den myndighet som ska bistå regeringen, men i flera aspekter leder den bristande digitaliseringen av till att insynen och delaktigheten blir lidande. Remisser i form av departementsskrivelser eller offentliga utredningar är allmänna handlingar som i regel finns tillgängliga på nätet. De remisser som skickas ut går att hitta på regeringens webbsida. Re- missvaren ska enligt rekommendationer skickas in både på papper och elektroniskt. Departementet ska kunna kopiera och återanvända texterna. De mottagande departementen lägger dock sällan ut remissvaren på sin webbsida och även om svaren är allmänna handlingar krävs det en enskild begäran för att få ta del av de inkomna remissvaren. Vi menar att den nuvarande remissprocessen är onödigt otillgänglig. bör på ett tydligare sätt avisera att en remissprocess har påbörjats. Remissvaren och remissam- manställningen bör göras tillgängliga digitalt. För att förenkla för enskilda och organisationer som inte bjudits in till att svara på remiss Deltagande och inflytande på nationell nivå bör regeringen överväga att komplettera den formella remitteringen med ett enklare digitalt samråd som gör det möjligt att lämna syn- punkter på konkreta frågeställningar. Ett sådant förfarande används av i deras samråd. bör också överväga att använda digital teknik vid övriga samråd, hearings och konsultationer och därigenom göra det möjligt för enskilda och intresseorganisationer att lämna synpunkter och åsikter utan att fysiskt närvara vid möten. Slutligen bör se över hur deras elektroniska för- valtning kan utvecklas. I ett modernt digitalt samhälle är det rimligt att enskilda personer digitalt och utan formell begäran ska kunna få tillgång till sådana allmänna handlingar som inte kräver någon sekre- tessgranskning. Ett sådant förfarande skulle underlätta för allmän- heten, och i längden också innebära en besparing för eftersom flera förfrågningar från allmänheten skulle kunna skötas digitalt. I det fall regeringen avser att skynda på myndigheternas an- vändning av e-förvaltningen bör , enligt vår mening, vara ett föredöme för andra myndigheter. För att ett sådant utveck- lingsarbete ska komma till stånd föreslår vi att en arbetsgrupp sätts upp inom med uppgift att utveckla digitala verktyg för remisshantering, samråd, hearings och konsultation samt för att lämna förslag på hur elektroniska förvaltning kan utvecklas. Arbetsgruppen ska sättas upp under det statsråd som har ansvar för förvaltningsfrågor eller IT. 10.4.3Ge utredningar bättre förutsättningar att inhämta åsikter och intressen från allmänheten Utredningens bedömning: Utredningar bör få tydligare instruk- tioner att samråda med det civila samhället. För att möjliggöra en dialog med berörda intressenter och en bredare allmänhet är det viktigt att utredningar får tillräckligt med tid för att genom- föra sina uppdrag. Deltagande och inflytande på nationell nivå Kommittéväsendet har en central roll i beredningsprocessen på nationell nivå. De flesta reformer och lagförslag som regering och riksdag fattar beslut om har föregåtts av en statlig offentlig utred- ning. Kommittéer och utredningar är ett verktyg som möjliggör både ett deltagande av experter och politiska representanter. På detta sätt kan förslag tas fram som både vilar på aktuell och korrekt kunskap och en politisk samsyn. Förslagen som utredningar lämnar till rege- ringen bör därigenom dels vara tekniskt genomarbetade, dels poli- tiskt hållbara. Kommittéerna och utredningarna ger också en möj- lighet för allmänheten och intresseorganisationer att föra fram sina synpunker och intressen. I någon mån har intresseorganisationernas möjligheter att på- verka politiken genom kommittéväsendet försämrats. Det beror för det första på att regeringen ofta föregår utredningarnas förslag genom att påbörja utarbetningen av lagförslaget innan utredningen eller kommittén har överlämnat sitt slutliga betänkande. Direktiven har blivit mer detaljerade och det är ofta på förhand givet vad utred- ningarna ska komma fram till. vittnar utredningar om att de blir kontaktade av olika intresseorganisationer som vill påverka inriktningen i utredningsarbetet. Utredningarna samråder med intresseorganisationer och deras synpunkter uppfattas som värde- fulla. En svårighet för utredningarna när det kommer till att fånga in de olika åsikter och intressen som intresseorganisationer och enskilda framför är dock att den tid som en utredning får till sitt förfogande inte räcker till. Det kan påverka utredningarnas kvalitet, men framför allt får det till följd att förutsättningarna för dialog och samråd med intresseorganisationer och en bredare allmänhet har försämrats. Med fler enmansutredningar som har på sig har kommittéväsendets roll som konsensusbyggare försvagats. Enligt vår bedömning är det därför viktigt att kommittéer och utredningar i sina direktiv uppmanas att ha kontakt med berörda organisationer och att utredningar får tillräckligt med tid för att kunna samråda och inhämta synpunkter från intresseorganisationer och allmänheten. Ett sätt att stimulera inhämtandet av synpunkter är genom att använda sociala medier och mikrobloggar. bör stödja utredningarna att utveckla sina hemsidor och, för att underlätta diarieföring av de kommentarer och synpunkter som kommer, överväga att ta fram särskilda digitala verktyg som kan underlätta samråd och inhämtande av synpunkter från allmänheten. Deltagande och inflytande på nationell nivå 10.5Påverkan genom icke-institutionella kanaler Påverkansarbete som sker vid sidan av de formella inflytandekana- lerna definieras i regel som lobbying. Lobbying är ett svårfångat begrepp och i forskningslitteraturen återfinns olika definitioner. Det finns åtminstone två olika förklaringar till ordets ursprung. Den ena menar att ordet härstammar från de som ville påverka den ameri- kanska president . Dessa sam- lades i hotellobbyn nära presidentens bostad för att försöka få kon- takt. Enligt en annan förklaring härstammar begreppet från brittiska parlamentet Westminister. De som ville komma i kontakt med leda- möterna och statsråden samlades där i lobbyn.41 Båda förklaringarna indikerar en påverkansform som sker informellt och utanför det parlamentariska ramverket. Inom forskningen förs en diskussion om vad som bör omfattas av lobbying. Det finns för det första en föreställning om att lobbying enbart omfattar ett professionellt påverkansarbete, dvs. som bedrivs av företag, konsulter eller PR-byråer. Påverkansarbete som bedrivs av civilsamhällsorganisationer och som tar sin utgångspunk i ett med- borgerligt intresse omfattas enligt denna definition inte av begrep- pet lobbying. Vidare finns det de som vill göra en distinktion mellan å ena sidan ”inre” och icke-officiell påverkan, vilket omfattar direkta kontakter mellan intresseorganisationer och makthavare, å andra sidan ”yttre” och offentlig påverkan. Den yttre och offentliga på- verkan inbegriper opinionsbildande aktiviteter och påverkansför- sök som sker genom medier och andra offentliga kanaler.42 I det senare avseendet är lobbying en aktivitet som är nära besläktad med begreppen public affairs och public relations. Public relations, som i regel förkortas som PR, handlar om en verksamhet för att skapa gynnsamma relationer mellan en aktör och dennes omgivning. Det handlar till stor del om att påverka hur medier speglar en fråga eller en viss aktör.43