sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — 33 Förordningen (2015:49) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor. Samverkan med idéburen sektor ningsverket har MUCF vidare tagit fram en vägledning som syftar till att göra bidragshanteringen inom statsförvaltningen mer enhet- lig.34 UFC har föreslagit att MUCF bl.a. ska ges i uppdrag att arbeta med kompetenshöjande insatser gentemot statliga myn- digheter, kommuner och landsting i frågor som rör civilsamhället. Syftet med förslaget är att stärka det civila samhällets roll i demo- kratin och för organisationer att driva verksamhet genom att öka kunskapen om det civila samhället bland offentliga aktörer.35 UFC föreslår även att MUCF ska ges i uppdrag att ta fram en webbaserad guide till civilsamhällets organisationer med utgångspunkt i avgör- ande skeden i en organisations utveckling. Enligt UFC bör in- formationen i guiden omfatta bl.a. information om olika finan- sieringsformer för civilsamhällets verksamheter, så som möjligheten till offentliga bidrag och EU-fonder.36 Mot bakgrund av myndighetens uppdrag som förvaltningsmyn- dighet för frågor som rör politiken för det civila samhället, myn- dighetens tidigare uppdrag och erfarenhet samt de förslag som UFC lämnat bedömer utredningen att det är lämpligt att ge MUCF i uppdrag att utarbeta en vägledning för hur samverkan mellan det offentliga och civilsamhällets organisationer kan ske genom ingå- ende av IOP. Med hänsyn till de gränsdragningar som måste göras i förhåll- ande till upphandlingsrätten anser utredningen att uppdraget bör genomföras gemensamt med . Det finns enligt upphandlingsdirektiven möjligheter för en kommun eller ett landsting att anförtro utförandet av sociala tjänster till privata aktörer på sätt som inte innebär ingående av offentliga kon- trakt. I sådana fall är det inte fråga om någon upphandlings- situation. Situationer då samtliga aktörer som uppfyller vissa villkor har rätt att utföra en bestämd uppgift utan selektivitet, exempelvis 34SOU 2016:13 s. 142 ff. och s. 343 ff. Se även och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågors vägledning Att ge statligt stöd till civila samhällets orga- nisationer – Hur myndigheter kan planera, genomföra och följa upp sin bidragsgivning till ideella organisationer, ESV 2015:43. 35SOU 2016:13 s. 142 ff. och s. 472 f. 36SOU 2016:13 s. 459 ff. och s. 497 f. Samverkan med idéburen sektor vid valfrihet för kunden och system med servicecheckar, bör enligt direktiven inte ses som upphandling. På det sociala området fram- hålls vidare att sådana tjänster kan organiseras på sätt som inte medför ingående av offentliga kontrakt, exempelvis genom att myn- digheten beviljar licenser eller tillstånd till alla ekonomiska aktörer som uppfyller de villkor som myndigheten uppställt i förväg, utan några gränser eller kvoter, förutsatt att ett sådant system tryggar en tillräcklig annonsering och överensstämmer med principerna om öppenhet och icke-diskriminering.37 Av praxis följer också att upphandlingsdirektiven inte är tillämpliga vid förfaranden där en myndighet ingår avtal med samtliga leverantörer som upp- fyller i förväg fastställda villkor, utan att något urval sker och då det finns möjlighet att kontinuerligt ansluta till systemet.38 Det finns alltså inom dessa ramar möjligheter att utforma system för att anförtro utförandet av välfärdstjänster på privata utförare utan att systemen omfattas av upphandlingsdirektiven. Utredningen har redogjort för dessa möjligheter i avsnitt 19, i förhållande till lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). En- ligt utredningens bedömning är LOV ett exempel på ett sådant system som inte omfattas av upphandlingsrätten. Att bli utförare i ett valfrihetssystem upplevs av många idéburna organisationer som enklare än att delta i en offentlig upphandling.39 I ett valfrihetssystem enligt LOV uppstår inte någon konkurrens- situation vid tilldelningen av kontrakt, eftersom alla leverantörer som uppfyller de av myndigheten uppställda kraven godkänns och därmed får ingå avtal med myndigheten. Detta underlättar natur- ligtvis deltagandet för de idéburna organisationerna. En annan för- del är att systemet är öppet för löpande anslutning, och att en aktör som inte godkänts kan återkomma med en ny ansökan . I ett sådant valfrihetssystem är det vidare brukarna som väljer vem som ska utföra den aktuella tjänsten. Brukarna kan därmed välja idéburna organisationer som utförare, för att få del av de mervärden som dessa aktörer erbjuder. I syfte att öka andelen utförare från det civila samhället i välfärden är det också en re- kommendation från att i större utsträckning tillämpa 37Se skäl 4 och 114 i LOU-direktivet. Se även skäl 120 i LUF-direktivet och skäl 13 i LUK- direktivet. 38Dom , C-410/14, EU:C:2016:399. Se vidare avsnitt 19. 39Jfr SOU 2016:13 s. 373 f. Samverkan med idéburen sektor LOV.40 Utredningens förslag om en ny lag om valfrihetssystem för- ändrar inte dessa förhållanden. Att tillämpa valfrihetssystem underlättar alltså för de idéburna organisationerna att, bland andra ekonomiska aktörer, delta i utför- andet av välfärdstjänster. Som utredningen redogjort för kan det också under vissa förutsättningar finnas utrymme att helt förbe- hålla sådana system för idéburna organisationer, se avsnitt 20.2. LOV omfattar tjänster inom hälso- och sjukvård och social- tjänst. Andra tjänster inom välfärdsområdet, som exempelvis utbild- ningstjänster, omfattas dock inte. Motsvarande tillämpningsområde gäller enligt den föreslagna nya lagen om valfrihetssystem. Enligt utredningens mening är det dock möjligt att såväl utöka tillämp- ningsområdet för lagen om valfrihetssystem som att införa ytter- ligare alternativ till dessa system och till upphandling. Förutsätt- ningarna för och konsekvenserna av införandet av sådana system kräver dock vidare analys och överväganden, vilket utredningen inte inom ramen för detta betänkande haft möjlighet att göra. Frågan får övervägas vidare i särskild ordning. 21.1.4Samordnad information för samverkan med idéburen sektor Utredningens förslag: får i uppdrag att arbeta med informationsinsatser gentemot kommuner och landsting i frågor som rör möjligheterna till samverkan med idéburen sektor, samt möjligheterna att underlätta för dessa aktörer som utförare av välfärdstjänster. Uppdraget ska genom- föras i samråd med Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor och med relevanta aktörer, så som Kom- muner och Landsting. Utredningen har lämnat ett flertal förslag som kan bidra till att underlätta för idéburen sektor vid utförandet av välfärdstjänster. Vid upphandling av välfärdstjänster föreslås ett mer flexibelt regel- verk genom vilket upphandlande myndigheter själva får organisera upphandlingsförfarandet. Upphandlingar av sådana tjänster vars 40 är det så få idéburna organisationer i välfärden?, 2012. Samverkan med idéburen sektor värde understiger tröskelvärdet föreslås helt undantas nya , i fall då det saknas ett bestämt gränsöverskridande intresse. Dessa förslag kan få betydelse för idéburen sektor, både genom möjlig- heter att underlätta för idéburna aktörer som deltar i offentliga upphandlingar och genom att upphandlande myndigheter i vissa fall kan vända sig direkt till idéburna aktörer. Även möjligheterna att ingå IOP bedöms öka genom det föreslagna undantaget. Utred- ningen föreslår även att den möjlighet som finns i upphandlings- direktivet att reservera en upphandling för organisationer som bl.a. återinvesterar vinst i verksamheten, ska genomföras vad gäller upphandling av välfärdstjänster. Detta är naturligtvis av betydelse för idéburen sektor. föreslås vidare få i uppdrag att analysera och beskriva utrymmet för att beakta sär- skilda behov vid upphandling av välfärdstjänster, så som exempelvis behovet av att garantera tjänsternas kvalitet, kontinuitet, tillgäng- lighet och olika användarkategoriers specifika behov. Även detta kan tänkas få betydelse för idéburen sektor. Utredningen föreslår också att och får i uppdrag att, i samråd med bl.a. Kommuner och Landsting, gemensamt utarbeta en vägledning för hur samverkan mellan det offentliga och idéburen sektor kan utvecklas genom ingående av IOP. Enligt UFC upplever många av civilsamhällets organisationer att upphandlande myndigheter har bristfällig kunskap om möjlighet- erna att ställa krav i en upphandling som fångar de speciella kvali- teter som civilsamhället kan erbjuda. Detsamma gäller kunskapen om civilsamhällets organisationsformer, vilket kan leda till att krav ställs i upphandlingar som oavsiktligt kan komplicera för dessa organisationer. UFC konstaterar att det finns ett stort behov av vägledning till upphandlande myndigheter som vill underlätta för civilsamhället. Det kan handla om att sprida kännedom om åtgärder som undanröjer nackdelar för såväl civilsamhället som för små och medelstora företag, men också om specifika åtgärder som under- lättar för just civilsamhället.41 Som ovan framgått har UFC föreslagit att MUCF ska få i upp- drag att arbeta med kompetenshöjande insatser gentemot det offentliga i frågor som rör civilsamhället. 41 SOU 2016:13 s. 351 ff. Samverkan med idéburen sektor Utredningen anser emellertid att det därutöver är viktigt att kommuner och landsting kan erbjudas samlad information och möjlighet till ökad kunskap specifikt i frågor som rör möjligheterna att främja idéburen sektor vid utförandet av välfärdstjänster. Ut- redningen föreslår därför att får i upp- drag att arbeta med informationsinsatser gentemot kommuner och landsting i frågor som rör möjligheterna till samverkan med idéburen sektor, samt möjligheterna att underlätta för dessa aktö- rer att utföra offentliga tjänster inom välfärdsområdet. Informa- tionsinsatserna bör avse de olika möjligheter som finns för sam- verkan inom ramen för såväl befintlig lagstiftning som de förslag utredningen lämnar. Uppdraget ska genomföras i samråd med MUCF och med relevanta aktörer, så som Kommuner och Lands- ting. UFC har föreslagit att får i uppdrag att inom ramen för framtagandet av upphandlingskriterier särskilt beakta de mervärden som civilsamhällets organisationer erbjuder. föreslås också få i uppdrag att bjuda in relevanta organisationer från det civila samhället att delta i arbetet med att utveckla kriterier till upphandlande myndigheter inom olika verksamhetsområden, där civilsamhällets organisationer erbjuder tjänster.42 Vidare föreslår UFC att får i uppdrag att utarbeta en vägledning till upphandlande myndigheter för att underlätta för civilsamhällets organisationer att delta i offentlig upphandling. får även i uppdrag att organisera återkommande utbildningstillfällen och nätverksträffar för beställare, upphandlare och företrädare för civilsamhällets orga- nisationer.43 Utredningen ser mycket positivt på de förslag UFC lämnat. En- ligt utredningens mening bör det övervägas om även dessa förslag ska ingå i det föreslagna informationsuppdraget. 42SOU 2016:13 s. 362 ff. 43SOU 2016:13 s. 389 ff. 22Ekonomisk information på enhetsnivå Utredningen ska enligt direktiven analysera och utvärdera för- och nackdelar med att redovisa ekonomisk information för välfärds- tjänster på enhetsnivå. Utredningen ska föreslå bestämmelser om sådan redovisning endast om den bedömer att fördelarna väger tyngre än nackdelarna. Utredningen ska även överväga om det är möjligt och lämpligt att en sådan redovisning omfattar verksamhet i offent- lig regi, och i så fall presentera förslag på hur motsvarande krav för verksamhet i offentlig regi ska utformas. Enligt direktiven syftar en ekonomisk redovisning på enhetsnivå till att garantera öppenhet och insyn i hur offentliga medel används. En sådan redovisning ska göra det möjligt att enkelt för myndig- heter, brukare och andra att följa hur resurserna används genom att specificera intäkter, kostnader och eventuella vinster som uppstår i enskilda enheter. Uppdraget berör främst vård- och omsorgsområdet. Uppdraget om ekonomisk information omfattar inte de skolformer som har utretts av (U 2014:14).1 Skolkostnads- utredningen har haft i uppdrag att föreslå bestämmelser som reglerar hur huvudmännen ska redovisa ekonomisk information på skol- enhetsnivå. Enligt uppgift har tolkat sitt uppdrag som att det omfattar förskola, förskoleklass, fritidshem, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Det är alla skolformer inom skolväsendet förutom vuxen- 1 I uppdraget ingår dock att överväga om det är möjligt och lämpligt att en sådan redovisning även omfattar de särskilda utbildningsformerna och annan pedagogisk verksamhet enligt 24 och 25 kap. i skollagen. Ekonomisk information på enhetsnivå utbildning och särskild utbildning för vuxna. Skolkostnadsutred- ningen redovisade sitt förslag.2 Ett av få exempel på ekonomisk redovisning på enhetsnivå är den redovisning fristående skolor lämnar till () om kostnader för bl.a. undervisning, lärverktyg, måltider, elevhälsa och lokalkostnader. De uppgifter som huvudmännen för de fristående skolorna lämnar till SCB skyddas dock av sekretess och redovisas inte officiellt i något sammanhang. Aggregerade kostnads- uppgifter för alla fristående skolor i landet finns dock tillgängliga på hemsida.3 Det redovisas dock annan information på enhetsnivå i olika sammanhang. Inom de s.k. öppna jämförelserna redovisar Kommuner och Landsting, i samarbete med statliga myndigheter, uppgifter inom hälso- och sjukvård, socialtjänst och skol- väsendet. Uppgifterna är bl.a. hämtade från kvalitetsregistren inom hälso- och sjukvården och enkätundersökningar inom äldreomsorgen. () har enligt förordningen (2015:19) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet ett uppdrag att tillgängliggöra uppgifter om skolenheter i förskoleklassen, grund- skolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. En- ligt förordningen ska bl.a. uppgifter om lärartäthet, betygsresultat och andel legitimerad personal vid respektive enhet ingå i redovisningen. redovisar sådan enhetsbaserad information om skolväsen- det i databasen ”Välja skola”. tillhandahåller även resultat- och kvalitetsinformation i databasen ””. pågår, inom ramen för s.k. ”Välfärdsinsyn”4 ett utvecklingsarbete på vård och omsorgsområdet med att redovisa verksamhetsinformation. Arbetet bygger på en överenskommelse mellan arbetsgivare-, branschföreträdare och fackliga organisationer. 3Varje kommun redovisar ej enhetsuppdelade kostnadsuppgifter till SCB för de skolor som de är huvudman för. Dessa uppgifter redovisas på hemsida uppdelat för varje kommun. 4Styrelsen för utvecklingsarbetet beslöt att byta namn till Välfärdsinsyn från att tidigare benämnts Etisk plattform. Ekonomisk information på enhetsnivå Enligt överenskommelsen ska de utförare som ansluter sig till arbetet redovisa uppgifter i enlighet med överenskommelsen och den krav- specifikation som ska tas fram. Av överenskommelsen framgår att informationen ska vara presenterad på ett för allmänheten användar- vänligt sätt men inte att den ska redovisas på enhetsnivå.5 Styrelsen för Välfärdsinsyn har uttryckt att ambitionen är att redovisning ska ske på lägsta möjliga nivå.6 genomfördes ett pilotprojekt inom ramen för utvecklingsarbetet, rörande särskilt boende i . I denna redovisas enhetsbaserad informationen om kvalitet, anställ- ningsvillkor och personaltäthet. När det gäller ekonomisk informa- tion redovisas endast ersättning per vårddygn på enhetsnivå. För de enheter som drivs av privata bolag redovisas även finansiella nyckeltal för bolaget som helhet. För de kommunalt drivna boendena redo- visas ingen motsvarande information. Den information som redovisas på enhetsnivå syftar sam- manfattningsvis främst till att avspegla kvalitetsförhållanden i verk- samheterna. Gemensamt för de olika informationssystemen är att ekonomisk information på enhetsnivå i stort sett saknas, dock läm- nas kostnadsinformation ofta på aggregerad nivå. 22.3Syftet med att redovisa ekonomisk information på enhetsnivå Enligt utredningens direktiv syftar ekonomisk redovisning på enhets- nivå till att öka öppenheten och insynen i hur offentliga medel används i verksamheten. Ökad öppenhet och insyn ligger även till grund för de öppna jämförelserna, Välfärdsinsyn och webbaserade information. En strävan efter öppenhet och insyn kan dock syfta till olika saker, dels att det stärker förtroendet eller legitimiteten för verksamheten, dels att det kan ligga till grund för jämförelser som kan vara värdefulla utifrån ett brukar- eller styr- nings-/ledningsperspektiv. 5Överenskommelse om en Etisk Plattform för öppenhet om kvalitet, ekonomi och anställ- ningsvillkor hos utförare inom vård och omsorg med offentlig finansiering, . 6Etisk plattform, protokoll styrelsemöte . Ekonomisk information på enhetsnivå 22.3.1Öppenhet och insyn för att stärka medborgarnas förtroende Genom att öppet redovisa hur ekonomiska medel har använts inom en verksamhet kan medborgarna få kunskap om hur de skattemedel som avsatts för ett visst ändamål har använts. En sådan redovisning kan därför bidra till att skapa förtroende för en verksamhet och därmed bidra till välfärdssystemets legitimitet. Ett sådant motiv finns bakom flera av de informationssystem som redovisades tidi- gare. ansåg exempelvis att en god tillgång till öppen information underlättar elevers, föräldrars och allmänhetens insyn i skolorna, vilket bidrar till ett ökat förtroende.7 Att skapa ökat förtroende och legitimitet ligger även till grund för utredningens förslag om ett nytt regelverk för utförande av väl- färdstjänster som syftar till att skattemedel ska användas till just den verksamhet som den är avsedda för. Ökad öppenhet och insyn i hur offentliga medel används i välfärden kan ses både som ett komplement och ett alternativ till ett sådant regelverk. som ett komplement kan tillgången till öppen information underlätta kontroll av att de medel som avsätts för verksamheten ligger i linje med bestämmelserna och används på rätt sätt eller till rätt ändamål. En redovisning av ekonomisk information på enhets- nivå skulle i detta sammanhang kunna ge ett underlag för allmän- heten och tillsynsmyndigheter att kontrollera att regler om hur skattemedel får användas efterlevs. Betraktat som ett alternativ är tanken att öppenheten och insynen gör att utförarna frivilligt väljer att använda de offentliga medlen på ett sätt som ligger i linje med intentionerna för verksam- heten. Öppenheten och insynen leder med andra ord till att even- tuellt missbruk av medel blir känt för allmänheten och att utförarna därför frivilligt avhåller sig från sådant beteende. 7 SOU 2013:56, s. 302. Ekonomisk information på enhetsnivå 22.3.2Öppenhet och insyn för brukarnytta och verksamhetsutveckling En ekonomisk redovisning på enhetsnivå kan användas i syfte att göra jämförelser både utifrån ett brukar- eller lednings- eller styr- ningsperspektiv. Betraktat utifrån ett brukarperspektiv kan förbättrad redovisning på enhetsnivå motiveras med att en sådan underlättar brukarnas val av utförare. Ekonomisk information skulle kunna bidra till att brukarna fick en bättre uppfattning av hur verksamheten bedrivs vid en enhet och därmed ge förutsättningar för informerade och rationella val. Ekonomisk information kan antas vara särskilt intres- sant på de områden där det är svårt att mäta och bedöma en verk- samhets kvalitet. webbaserade redovisning i databasen har i enlighet med förskoleöverenskommelsen ett uttalat syfte att underlätta elevers och vårdnadshavares val av utförare. De öppna jämförelserna och arbetet med Välfärdsinsyn syftar dock inte uttryckligen till att stödja brukarnas val av vårdgivare. I de fall att den information som redovisas inom de öppna jämförelserna och arbetet med Välfärdsinsyn redovisas på enhetsnivå finns det dock inget som hindrar att den används i detta syfte. Utifrån ett styrnings- och ledningsperspektiv kan en ekonomisk redovisning på enhetsnivå underlätta jämförelser mellan verksam- heter och därmed bidra till förbättrad ledning, styrning och verk- samhetsutveckling i de berörda verksamheterna. En sådan redo- visning skulle kunna användas exempelvis för effektivitetsanalyser där enhetens kostnader ställs i relation till dess prestationer och kvalitet. Med ett sådant syfte är målgruppen för en enhetsredo- visning främst beslutsfattare, tjänstemän i kommuner och landsting och företrädare för olika verksamheter och professioner. Detta ligger i linje med syftet med de öppna jämförelserna där verksam- hetsutveckling är ett bärande motiv. 8 Kommuner och Landsting, , Öppna jämförelser 2014, Hälso- och sjukvård, Jämförelser mellan landsting, Del 1 Övergripande indikatorer, s. 8. Överenskom- melse om en Etisk Plattform för öppenhet om kvalitet, ekonomi och anställningsvillkor hos utförare inom vård och omsorg med offentlig finansiering, . Ekonomisk information på enhetsnivå 22.4Enhetsbegreppet på olika områden En förutsättning för att kunna redovisa information på enhetsnivå är att det finns en avgränsad enhet som ett ekonomiskt nyckeltal kan knytas till. På flertalet välfärdsområden finns inga närmare definitioner av vad som konstituerar en enhet. Enligt s.k. termbank så kan en vårdenhet utgöra exempelvis en vårdcentral, ett sjukhus, en klinik, en basenhet, en mottagning, en vårdavdelning eller motsvarande. Enligt myndig- heten finns det inte några enhetliga nationella principer av vad som anses vara en vårdenhet. Varje huvudman avgör avgränsningen i det enskilda fallet. Även inom äldreomsorgen saknas definitioner vad som utgör en enhet. För att kunna genomföra sina brukar- och enhetsundersök- ningar, se avsnitt 7, har dock en förteckning av en- heter som bedriver hemtjänst och särskilt boende och i vilken regiform dessa bedrivs. Förteckningen bygger på uppgifter från kon- taktpersoner i kommuner. Kontaktpersonerna har inve- sterat de särskilda boenden och de hemtjänstutförare som finns i respektive kommun.9 Enligt uppgift från finns skill- nader hur enheter avgränsas mellan olika kommuner. I skollagen (2010:800) finns en definition av enhet. En förskole- respektive skolenhet definieras som en av huvudman för förskola respektive annan skolform än förskola organiserad enhet som om- fattar verksamhet i en eller flera byggnader som ligger nära var- andra. Till enheten kan även höra verksamhet som är knuten till enheten men som inte bedrivs i någon förskole- respektive skol- byggnad. Regeringen konstaterade dock i propositionen med förslag till ny skollag att definitionen inte är uttömmande.10 En skolbyggnad kan exempelvis innefatta en eller flera skolenheter. För fristående skolor är det Skolinspektionens godkännande som avgör vad som utgör en skolenhet. Godkännandet gäller för viss utbildning vid en viss skolenhet. Till enhetsbegreppet har i lagen vissa funktioner knutits. Varje skolenhet ska ha en rektor som ansvarar för ledningen och samord- 9Socialstyrelsen, Kommun- och enhetsundersökningen, vård och omsorg om äldre, 2015. Nationella resultat, guide för användning, beskrivning av datainsamling och indikatorer. 2009/10:165, s. 217. Ekonomisk information på enhetsnivå ningen av det pedagogiska arbetet vid skolenheten. En skolenhet kan bara ha en rektor men en rektor kan vara rektor för flera skolenheter. En skolenhet kan innefatta flera skolformer, t.ex. för- skoleklass och grundskola, grundskola och gymnasieskola eller gym- nasieskola och vuxenutbildning.11 Behov av verksamhetsregister har påtalats Inom vård- och omsorgsområdet har företrädare för bl.a. Social- styrelsen, SKL och privata verksamhetsföreträdare pekat på beho- vet av ett verksamhetsregister. Organisationerna lämnade en skrivelse till regeringen där de påtalade att ett återkommande problem är att myndigheter och organisationer upprättar separata register och förteckningar och tillämpar olika definitioner och avgränsningar av uppgifter. Organisationerna menar att detta med- för att information från olika källor inte kan föras till en och samma utförande enhet eller organisatorisk nivå.12