sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Den typ av mer långsiktig och regional planering inom ramen för krisberedskap som lyfts fram i utredningsdirektiven kan även avse lednings- och samverkansfrågor samt resursplanering för att skapa förutsättningar för effektiv krisberedskap. Rent faktiska åtgärder, som anläggandet av nödvattendepåer och anordningar för reservvattenförsörjning, kan också betraktas som en form av lång- siktig planering. Ytterligare aspekter på långsiktig planering kan gälla det kom- munala planmonopolet, där kommunerna utvecklar och nyttjar en rad planeringsunderlag som anknyter till den fysiska planeringen. Sådana underlag kan ha direkt koppling till klimatanpassning och dricksvattenförsörjning men ofta mer indirekt till krisberedskaps- frågorna, även om utformningen varierar mellan olika kommuner. Den formella samhällsplaneringen sker genom översiktsplan, region- plan, detaljplan, områdesbestämmelser samt bygg-, rivnings- och marklov. Kommunen kan efter dialog med bestämma hur mark och vatten ska användas. En långsiktig, riskhanterande och resurseffektiv sådan mark- och vattenanvändning reducerar de hot och sårbarheter som sätter ramarna för krisberedskapsarbetet. Den fysiska planeringen kan dock inte sägas vara direkt anknuten till vad som traditionellt avses med krisberedskap. Behov finns också av andra mer långsiktiga planeringsinsatser, på såväl som på statlig nivå. har som tidigare nämnts bland annat tagit fram en nationell strategi för dricksvattenförsörjningen under korta kriser, som riktar sig mot 160 MSB (2014). Vägledning för kontinuitetshantering, s. 3. Strategin gäller allmän dricksvattenförsörjning och ska ses som ett planerings- och kunskapsunderlag, som inte är tvingande för berörda kommuner och myndigheter. Planeringsförutsättningarna för dricksvattnet sammanhänger till stor del med samhällets utveckling i stort, befolkningsmässigt och infrastrukturmässigt. Bedömning av ekonomiska, hälsomässiga och tekniska förutsättningar avgör var ambitionsnivån ska läggas. En tillkommande utmaning utgörs av fortgående klimatförändringar, där beredskap och anpassning behövs både i det korta och mer långsiktiga perspektivet. Det är i kommunerna som mycket av klimatanpassningsarbetet måste genomföras, men också staten har viktiga uppgifter. Länsstyrelserna utvecklade ett stödjande planeringsunder- lag inriktat på fysisk planering och klimatanpassning i kommu- nerna.161 Där beskrivs bland annat dricksvattenförsörjningen som centralt samhällsvärde, exempel på mer eller mindre akuta klimat- effekter som bedöms påverka och vilka konsekvenser det i sin tur kan få för försörjningen. Konsekvenssidan ger anledning till bety- dande åtgärder och insatser, beträffande beredningsprocesser, arbetssätt och krisberedskap. Ur ett strikt krisberedskapsperspektiv utgör kommunernas obligatoriska risk- och sårbarhetsanalyser den författningsreglerade grund där också den mer långsiktiga planeringen måste ta sin utgångspunkt. Ett nytt ramverk för katastrofriskreducering har överenskom- mits på global nivå för perioden –2030, det s.k. Sendairam- verket för katastrofriskreducering. anknyter till lång- siktighet, fysisk planering och klimatanpassningsarbete. Det inne- bär ett stöd för det arbete som pågår med att utveckla förmågan att förebygga och hantera olyckor och kriser och betonar att alla aktörer på alla nivåer bidrar, såväl offentliga, privata som frivillig- organisationer. Riskanalyser, erfarenhetsutbyte och utvärderingar ingår som komponenter i detta synsätt.162 161Länsstyrelserna (2012). Klimatanpassning i fysisk planering – Vägledning från länsstyrel- serna. 162United Nations (2015). Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030. Utredningen ska i enlighet med direktiven utvärdera om skyddet mot olyckor och sabotage är tillräckligt och vid behov lämna åtgärdsförslag. Den styrning som sker med nationella mål i lagen om skydd mot olyckor ska enligt regeringen ges ökade möjligheter till lokal anpassning. Handlingsprogram ska med statens stöd utformas för den förebyggande verksamheten och för räddningstjänsten. Kom- munerna ska redovisa de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. En utgångspunkt är att skyddet mot olyckor bör utgå från nyttan för enskilda individer och att kommunernas arbete med skydd mot olyckor är betydelse- fullt för människors trygghet.163 Begreppet olycka finns inte definierat i det aktuella regelverket, men av förarbetena framgår att det ska vara fråga om plötsligt in- träffande händelser som har medfört eller kan medföra skada. Hit räknas både händelser som beror på företeelser i naturen och sådana som beror på människors handlande.164 Olyckor relaterade till dricksvattenförsörjningen utgörs i bety- dande grad av trafikolyckor på vägar i anslutning till vattenskydds- områden och täkter. Läckande diesel från arbetsfordon och lastbilar kan snabbt utvecklas till ett allvarligt hot mot närbelägna dricks- vattentäkter, där relativt små mängder drivmedel kan påverka smak och lukt och göra vattnet otjänligt. Vid transport av farligt gods på väg finns vid olyckor risk för utsläpp som kan nå vattentäkten. Även industriolyckor utgör en risk för vattentäkter. Vid brand finns risk att vattentäkter utsätts för akuta föroreningar från släck- vatten. Den vanligaste typen av naturolyckor som påverkar dricks- vattenförsörjningen i utgörs av extrema hydrologiska händelser, främst översvämningar.165 2013/14:144, s. 53–61. 1985/86:170 s. 62–63 och prop. 2002/03:119, s. 68–69. 165Livsmdelsverket (2015). Redovisning av risk- och sårbarhetsanalys, s. 26–28. ansvarar för den förebyggande utformningen av vägar och kantzoner. Vid planering av ny infrastruktur görs risk- och säkerhetsanalyser för att identifiera och skydda vattentäkter. Längs de vägar som redan finns bygger olika former av skydd. har också angivna mål och principer för hante- ringen av risker och förorenade områden i anslutning till järn- vägar.166 ansvarar för arbetet om en olycka sker och har skyldighet att meddela den lokala kontrollmyndigheten för miljö och hälsa och efter avslutade räddningsinsatser om olyckan inneburit att miljön har blivit skadad. Kommunerna ska i sina handlingsplaner för förebyggande arbete med skydd mot olyckor och extraordinära händelser vidta erforderliga åtgärder i den mån det kan beröra dricksvattenförsörjningen. I de kommu- nala handlingsplanerna refereras ibland till vattenkatastrofgrupp, VAKA, som extern resurs. Inom vattenförvaltningens tidigare och fortsatt gällande åtgärdsprogram för perioden –2015 anges att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap behöver, efter samråd med Natur- vårdsverket och länsstyrelserna, utveckla riktlinjer för under- sökande övervakning för inträffade olyckor, naturliga och andra, som kan påverka vattenförekomsters ekologiska, kemiska eller kvantitativa status.167 Förekomst av olyckor och hantering av sådana händelser ingår inte tydligt i vare sig dricksvattenkontrollen eller branschens egen undersökning Hållbarhetsindex. Sammantaget kan också konsta- teras att överblicken då det gäller olyckor relaterade till dricks- vattenförsörjningen är ofullständig på såväl regional som nationell nivå. Inga för ändamålet lämpade informationssystem har ut- formats, som möjliggör uppföljning och utvärdering. Det innebär också svårigheter att ur ett lokalt perspektiv kunna relatera före- komsten av lokala olyckor till en mer övergripande bild. 166Trafikverket (2016). 167Vattenmyndigheterna (2009). Åtgärdsprogram, Södra vattendistrikt 2009–2015, s. 12. Dricksvattenanläggningar utgör en samhällsviktig verksamhet, där risker för sabotage och annan skadegörelse så långt möjligt måste minimeras. Risker kopplade till dricksvattenförsörjningen har olika karaktär och kan beröra såväl råvattenförekomster, täkter, anlägg- ningars funktionalitet och styrning, som kvaliteten på det dricks- vatten som distribueras till konsumenterna. Denna typ av risker anknyter också till frågor kring ett civilt försvar, som utredningen inte går närmare in på. I ett läge med höjd beredskap kan risker för mer omfattande och systematiska sabotage föreligga, där det kan krävas särskild förmåga att förhindra, begränsa och återhämta. har tidigare mer systematiskt sökt skaffa sig en bild av de inbrott, skadegörelser och andra händelser som berört dricksvattensförsörjningen och dess anläggningar. Bland annat har pressklipp sammanställts under en följd av år . En enkätundersökning –1995 indikerade att var tredje anläggning utsatts för stöld eller åverkan av något slag . En uppföljningsstudie som besvarades av drygt hälften av landets kom- muner 2004–2005 gav likande resultat. Endast ett fåtal händelser bedömdes dock som riktade mot dricksvattnet, i regel var syftet att tillgripa värdeföremål eller ren skadegörelse och klotter. Mest ut- satta var vattenverk, högreservoarer och tryckstegrings-/pump- stationer. Glesbygd och mindre anläggningar tycktes minst drab- bade. I många kommuner rapporterades händelserna internt eller polisanmäldes. Stor variation mellan kommunerna förelåg dock i detta avseende.168 MSB lyfter i en av sina senare rapporter om för- mågebedömning inom dricksvattenområdet risken för sabotage. Myndigheten hänvisar bland annat till redovis- ning av att skyddet mot sabotage och möjligheten till upptäckt av sabotage är otillräcklig.169 Frågan har tidigare aktualiserats också i regeringens arbete. Det bedömdes , inom ramen för den redovisade strategin för sam- hällets säkerhet, att systemet för dricksvattenförsörjning var sär- skilt sårbart när det gäller sabotage med syfte att sprida smittsam- 168Livsmedelsverket (2007). Sammanställning av enkätsvar. FOI på uppdrag av Livsmedels- verket. Dnr 720/06. 169MSB (2014). Risker och förmågor 2014 – Redovisning av regeringsuppdrag om nationell risk- och förmågebedömning. ma sjukdomar eller störa försörjningen på annat sätt. Dricksvatten- försörjningen måste därför skyddas mot bland annat sabotage, terrorism och andra kriminella handlingar. Inför beslut om den nu gällande livsmedelslagen angav regeringen därför att föreskrifter om försiktighetsmått bland annat bör gälla dricksvattenanlägg- ningars skalskydd samt hur ledningsnätskartor och annan känslig information hanteras. En annan viktig aspekt var it-säkerheten vid styrning och övervakning av dricksvattenförsörjningen.170 En särskild fråga gällde livsmedelstillsynen, där regeringen bedömde det som viktigt att frågor om krisberedskap och kris- hantering integrerades i den ordinarie tillsynen (numera kon- trollen). Kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder eller mot- svarande borde även fortsättningsvis utföra den operativa och direkta tillsynen av dessa aspekter. Det bedömdes därtill som vik- tigt att vid sina normerande inspektioner även innefattade krisberedskapsaspekter.171 tog fram föreskrifter för stora dricksvattenanläggningar, där frågor kring sabotage och annan skadegörelse som kan påverka dricksvattnets kvalitet behandlas, de s.k. ”Lås- och bom”-föreskrifterna.172 I föreskrifterna anges att pro- ducenter och distributörer ska vidta de åtgärder som behövs för att förebygga skadeverkningar. Säkerhetsnivån ska anpassas till de förutsättningar och faktiska behov som finns vid varje anläggning. En systematisk genomgång av befintlig säkerhetsnivå förutsätts ske, vidare analys av risker och eventuella hotbilder, beskrivning av sårbarheter som kan finnas i systemet och en tidsplan för genom- förandet av åtgärder. Som stöd för arbetet finns bland annat en handbok som utvecklats av och Svenskt Vatten. Målgrupp för handboken var säkerhetschefer, produktionschefer eller motsvarande hos dricksvattenproducenter. I handboken behandlas regelkrav på dricksvattenkvalitet och dricksvattenför- sörjning, organisation, personal och ansvarsfrågor, hotbilder, val av säkerhetsnivåer med fysisk säkerhet och informationssäkerhet. 2005/06:133, s. 87–88. 172Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2008:13) om åtgärder mot sabotage och annan skadegörelse riktad mot dricksvattenanläggningar. Föreskrifterna är meddelade med stöd av bemyndigandena i 9 § livsmedelslagen (2006:804) och 16 § livsmedelsförordningen (2006:813) i syfte att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumen- ternas intressen. Särskilda avsnitt tar också upp bland annat industriella kontroll- system, upphandlingsfrågor och skyddsobjekt.173 Kontroll av att föreskrifterna efterlevs sker inom den offentliga kontrollen. har tillsammans med de övriga insatser som gjorts , som kampanjer, informationsmaterial, kurser och övningar, medverkat till en höjd säkerhetsnivå inom branschen.174 är variationen mellan kommunerna fortfarande stor, vilket inte minst platsbesök vid olika anläggningar i landet visat. I särskilda vägledning till föreskrifterna betonas vikten av att kunna säkerställa att kvaliteten på dricks- vatten kan upprätthållas även efter sabotage och skadegörelse. Där- för ska en handlingsplan upprättas, som omfattar olika tänkbara scenarier, t.ex. misstanke om mikrobiologisk/kemisk förorening av rå- eller dricksvattnet. En handlingsplan bör bland annat behandla beredskap för desinfektion (barriär i beredskap), information till konsumenter, lagerhållning av reservdelar/processkemikalier, reservel/bränsletillgång, rutiner för körning av vattenverk, och Ett annat sätt att minska risken för sabotage är att förklara dricks- vattenanläggningar som skyddsobjekt. Vidare kan säkerhetsskydds- aspekter sammanhänga med anläggningar och verksamheter inom dricksvattenförsörjningen. 173Svenskt Vatten (2012). 174Bland annat projekt och bom med finansiering av MSB 2007–2011, som även omfattade utveckling av föreskrifter om åtgärder för att förebygga och avhjälpa skadeverkningar av sabotage och annan skadegörelse riktad mot dricksvattenanläggningar. Se även (2012), Vägledning, Dricksvatten – åtgärder mot sabotage och annan skadegörelse, samt Svenskt Vatten (2011), Råd och riktlinjer, Fysiskt och tekniskt skydd för dricksvatten. 175Livsmedelsverket (2012). Vägledning, Dricksvatten – åtgärder mot sabotage och annan skadegörelse. har gjort en översyn av lagen och föreslår att den ersätts av en ny lag. För att skyddet för dricksvattenförsörjningen ska bli en säker- hetsskyddsangelägenhet krävs enligt förslaget att det rör sig om sådana för försörjningen och hanteringen centrala funktioner eller system som vid ett antagonistiskt angrepp skulle få allvarliga nationella konsekvenser.176 Frågan bereds f.n. av . Avslutningsvis kan konstateras att den digitalisering som i snabb takt skett även inom dricksvattenförsörjningen avseende övervakning, styrning och lägesinformation, ger stora fördelar men också innebär stora risker. Operatörer kan ofta övervaka och fjärrstyra pumpar, ventiler och nätfunktionalitet från en central arbetsplats. Enligt risk- och sårbarhetsanalyser är detta inte alltid en skyddad driftcentral, utan kan utgöras av en bärbar dator i hemmet. Information om sårbara punkter genom kartor och ritningar kan till viss del nås via nätet, vilket samman- taget ger ökad risk för sabotage och andra antagonistiska hot mot dricksvattenförsörjningen.177 Liksom då det gäller olycksfall, kan konstateras att identifiering av inträffade händelser och informationsbehandling på olika admi- nistrativa nivåer f.n. saknas i stor utsträckning då det gäller dricks- vattenrelaterade sabotage. Överblick på regional och nationell nivå försvåras därmed, liksom förutsättningarna att ur ett lokalt per- spektiv fullt ut värdera vikten av inträffade händelser. För att mer systematiskt upptäcka och analysera förekomsten av oväntade och oönskade händelser kan därför någon typ av incidentrapportering vara nödvändig, vilket behandlas nedan. Incident- eller händelserapportering bygger på behov av att i mer systematisk och strukturerad form samla och aggregera information om inträffade kritiska händelser. Ett rapporteringssystem kan bidra till överblick, förståelse för bakomliggande händelsekedjor och därmed underlätta förebyggande arbete och problemlösning. System för incidentrapportering kan därmed även stärka krisbered- skapen. Väl anpassade system kan medverka till utvecklingen av 176SOU 2015:25, s. 299. 177Livsmedelsverket (2015). Redovisning av risk- och sårbarhetsanalys 2015, s. 44. förebyggande riskhantering och även i vissa fall ge stöd för att i tidiga skeden agera inför annalkande kriser, t.ex. genom trend- analyser. De händelser och förlopp som ett informationssystem ska hantera kan vara av skiftande slag. En väsentlig del kan relateras till rapportering av sårbarheter och inträffade avvikelser i funktionali- teten hos täkter och anläggningar, hälsorelaterade utbrott eller åverkan och sabotage i olika delar av dricksvattenkedjan. samlar årsvis och i efterhand in uppgifter om dricksvattenburna utbrott från ansvariga kommunala kontrollmyndigheter. Flertalet anmälningar lämnas till myndig- heten via det webbformulär som finns på . Antalet uppskattade händelser och sjukdomsfall bedöms dock vara betyd- ligt större än de rapporterade händelser som sammanställs. En förbättrad förmåga att detektera utbrott kan krävas, liksom förbättrade rutiner för inrapportering.178 Behovet påtalas även av , som i sammanhanget pekar på det arbete kring tidig detektion som kan ske med stöd av 1177 Sjukvårdsråd- givningen, där telefonsamtal från befolkningen med angivande av symptom registreras.179 Rapporteringssystem används redan lokalt på många håll, i vissa fall med mer utvecklade applikationer, t.ex. Sydvattens modell för sammanställning och visualisering av vattenavvikelser (), som ska implementeras i de 16 skånska kommuner som samverkar i sin dricksvattenförsörjning. Strukturerade system för incidentrapportering kan för dricks- vattenproducenterna innebära viktiga komplement till övriga lokala säkerhetshöjande åtgärder, som skalskydd, övervakning, larm, lagerhållning av reservmaterial och processkemikalier, rutiner för körning, saneringsutrustning och risk- och sårbarhets- analyser. Rapporteringssystem ger möjlighet att mer systematiskt dokumentera oönskade händelser, avvikelser och incidenter enligt fastställda rutiner, vilket underlättas då etablerade kvalitetssystem är på plats. Systemen ger värdefullt stöd i det lokala arbetet och skulle, om de utvecklats för detta, kunna aggregeras till regional och nationell nivå. 178Livsmedelsverket (2012). Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder. Rapport nr 6 – 2012. 179Folkhälsomyndigheten (2015). Sjukdomsutbrott orsakade av dricksvatten. Utbrott i –2011, s. 43–44. Anknytande utvecklingsarbete på nationell nivå sker inom informationssäkerhetsområdet. Regeringen konstaterade 2010 i sin skrivelse kring samhällets krisberedskap att en säker digital in- formations- och kommunikationsinfrastruktur för offentlig sektor behövde etableras.180 Ett särskilt uppdrag lämnades till MSB, som också resulterat i ett förslag för ett sådant system för i första hand statliga myndigheter. I EU pågår ett aktivt arbete med incidentrapportering och flera länder har obliga- torisk it-incidentrapportering till operativa informationssäkerhets- funktioner. Systemet omfattar för samhällets funktion kritiska system och tjänster, vilket bland annat i omfattar dricksvattenförsörjning.181 Även i utreds frågan om genomförandet av anknytande EU-direktiv om it-säkerhet.182 Vidare har MSB regeringens uppdrag att följa hur informations- säkerhetsarbetet på nivå bedrivs.183 betonar i sitt vägledningsmaterial till pro- ducenterna att ett system för incidentrapportering kan behövas för att följa upp att det skydd som finns är relevant och finns där det behövs som mest. Det anges att det är viktigt att fånga upp alla händelser som kan vara av betydelse för säkerheten så att adekvata åtgärder kan vidtas. Incidentrapportering är också ett hjälpmedel vid regelbunden översyn av befintligt skydd. Det betonas i vägled- ningen att rapporteringen kan ge underlag för trendanalyser och att det också kan vara viktigt att relatera till andra områden inom en kommun, liksom till dricksvattenförsörjningen i landet i stort.184 Inbrott och skadegörelse upptäcks inte alltid i anslutning till händelsen i fråga, även om larm, övervakningskameror och ronde- ring underlättar detta. Har någonting skett som påverkar dricks- vattenkvaliteten kan detta upptäckas genom föreskrivna regel- bundna undersökningar eller, vilket är vanligare, genom klagomål från konsumenter. rekommenderar därför att sär- skilda rutiner fastställs för klagomålshantering.185 2009/10:124, s. 68. 181MSB (2012). Nationellt system för it-incidentrapportering. Svar på regeringens uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 2014/15:84. 184Livsmedelsverket (2012). Dricksvatten – åtgärder mot sabotage och annan skadegörelse. Vägledning, fastställd . Begreppet säkerställd försörjning innebär att skapa förutsättningar för kontinuerligt tillhandahållande av dricksvatten. Det kan ske genom ordinarie försörjningssystem, genom utveckling av redun- dans, reserv- eller nödvattenlösningar. Samverkan med andra pro- ducenter kan också ingå i de modeller som utvecklas. Nödvatten definieras som leverans av vatten för dryck, mat- lagning och personlig hygien om det ordinarie ledningsnätet inte kan nyttjas. Leverans av vatten kan då ske med t.ex. tankar eller tankbil.186 Ytterligare ett begrepp som används vid driftstörningar är reservvatten. Reservvatten definieras som leverans av vatten från en alternativ källa eller huvudledning med distribution via det ordinarie ledningsnätet.187 Säkerställd försörjning är direkt relaterad till krisberedskapen men anknyter också till oförutsedda men långvariga och mer fort- variga tillstånd, där ordinarie anläggningar eller dricksvatten- resurser inte kan användas. Det ställer krav på reservlösningar eller redundans i systemen så att alternativa försörjningsvägar kan säkras, genom egen kapacitet eller genom samverkan med andra producenter och distributörer. Dricksvattenförsörjningen utgör ett centralt exempel på samhällsviktig verksamhet där kontinuitets- hantering (se avsnitt 9.6.2) lämpar sig som grundläggande metod och utgångspunkt. 9.8.1Lagstiftning och tidigare utredningar Det är inte reglerat hur nöd- eller reservvatten ska tillhandahållas, i vilken mängd eller under hur lång tidsperiod. föreskrifter om dricksvatten reglerar endast att åtgärder ska vidtas när det utgående dricksvattnet inte uppfyller angivna gräns- och parametervärden, att rutin för nödvattenförsörjning bör finnas vid tillämpning av HACCP-principerna och ”Lås- och bom”-föreskrif- terna, rengöring av tankar och provtagningsfrekvens för nödvatten, se avsnitt 9.3.4. 186Livsmedelsverket (2007). Risk- och sårbarhetsanalyser för dricksvattenförsörjning, s. 5. Lagen om allmänna vattentjänster,188 den s.k. vattentjänstlagen, ger uttryck för att vattenförsörjning189 ska ordnas om det behövs med hänsyn till hälsan och miljön. Behovet ska tillgodoses och så länge behovet finns kvar genom en allmän va-anläggning. Det framgår också av lagen att va-anläggningen ska kunna till- godose skäliga anspråk på säkerhet.190 I förarbetena till lagen anges att huvudmannen är skyldig att se till att anläggningen alltid fyller sitt ändamål. Det ligger dock, enligt förarbetena, i sakens natur att tillfälliga och kortvariga inskränkningar i möjligheten att använda anläggningen vid reparations- och underhållsarbeten måste kunna förekomma. Vid mer omfattande inskränkningar bör huvudman- nen kunna anses ha skyldighet att ordna med lämpliga ersättnings- tjänster.191 Lagstiftarens intentioner har dock inte på ett tydligt sätt kodifierats i lagtexten. Det kan ha gett utrymme för skiftande tolkningar och osäkerhet hos berörda va-huvudmän och därmed bristande säkerhet i de tjänster som tillhandahålls.