sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Ökningen av andelen kvinnor bland professorerna går ändå långsamt och ökningstakten har stannat av.26 Flera lärosäten påpekar att insatser för att öka andelen akademiska ledare av underrepresenterat kön är en del av arbetet med att öka jämställdheten på alla nivåer. redovisar att riktade insatser görs för att få fler kvinnor att ansöka om befordran till professor och att rektor genomför möten med valberedningarna vid utseende av dekan/motsvarande för att säkerställa en jämn köns- fördelning i dekangruppen. Flera lärosäten skriver att jämställdhet är en ständigt aktuell fråga som diskuteras vid varje rekryteringsprocess. Vid finns medel riktade till kvinnor för meritering från docent till professor och vid universitets tekniska fakultet finns en ekonomisk bonus till de institutioner där kvinnor meriterat sig till docent. Även Linneuniversitetet uppger att de har särskilda insatser för kvinnor som meriterar sig till docent eller professor. 24Sandström, , , , (2010). 25UKÄ (2015:8) s. 10–11. 26UKÄ (2015:8) s. 10–11. De akademiska ledarnas situation Den låga andelen kvinnor är ett kvalitetsproblem i sig för högre utbildning och forskning. Den kan dessutom bli problematisk eftersom de akademiska ledarna oftast rekryteras från professorskåren. Ifall andelen kvinnor i professorskåren förblir på en låg nivå finns en uppenbar risk för ett kommande bakslag i könsfördelningen bland de akademiska ledarna. Utredningen föreslår därför att lärosätena intensifierar ansträngningarna att öka andelen kvinnor bland professorerna. När frågan diskuteras anför alla att jämställdhetsaspekten alltid beaktas vid professorstill- sättningarna men enligt utredningens uppfattning är det inte tillräckligt. Det behövs en proaktiv hållning på ett tidigare stadium. Kvinnor som potentiella kandidater bör inventeras och möjligheten att rekrytera kvinnor till professurer bör diskuteras redan i samband med utlysning och ämnesbeskrivning av en professur. Riktade åtgärder av den typ som nämnts ovan kan också göras vid många fler lärosäten. Jämställdhet - utredningen föreslår: –att lärosätena intensifierar ansträngningarna att öka andelen kvinnor bland professorerna i syfte att säkerställa framtida jämställdhet bland de akademiska ledarna. 10 Styrelse och rektor Vi inleder detta kapitel med att diskutera regeringens, styrelsens och rektors inbördes relationer varpå vi övergår till styrelsens storlek och sammansättning. De förutsättningar som ges av högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) har vi diskuterat i kapitel 4. Därefter behandlar vi proceduren för att föreslå och anställa rektor, rektors anställningsvillkor, samt utbildning av styrelse och rektor. Frågor om styrelsens storlek och samman- sättning samt proceduren för nominering av de styrelseledamöter som utses av regeringen har redan delrapporerats av utredningen , men vi ger en sammanfattning i detta kapitel, delrapporten finns även i bilaga 3. Innan vi går in på de svenska lärosätenas styrelser kan en kort internationell utblick bilda en bakgrund. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser har på regeringens och utredningens uppdrag gjort en analys av 16 universitet och tekniska högskolor i , och . En sammanfattning finns i kapitel 11. Med något undantag handlar det om statliga lärosäten, men med en varierande grad av autonomi. Den svenska modellen där lärosätena ingår i den statliga myndig- hetsstrukturen, låt vara med ett särskilt regelverk i högskoleförfatt- ningarna, förefaller vara mycket ovanlig i andra länder där lärosätena ofta har en mer autonom ställning rent formellt. Regeringens styrning av verksamheten kan ändå vara mycket påtaglig i andra länder, genom de avtal som tecknas mellan regering och lärosäte, genom öronmärkning av statliga resurser, eller helt enkelt genom explicita direktiv. Styrelserna för de beskrivna utländska universiteten är mycket olika till storlek och sammansättning. De interna leda- möterna som lärare och studenter är ofta i majoritet, ett exempel är med sju interna och sex externa ledamöter. Det finns också lärosäten med styrelser som helt eller nästan helt består av externa ledamöter. Ett exempel är det nya i . Sådana styrelser har oftast delvis andra uppgifter än styrelser med en stor andel interna ledamöter och de arbetar mer med externa relationer och externfinansiering. Beträffande den interna styrningen av lärosätena har styrelserna liknande upp- gifter, att besluta i övergripande strategiska frågor, följa upp verksamheten samt att tillsätta och avsätta rektor. Rektors ställning är liksom i i regel stark med betydande befogenheter. Vid flera av de internationella tekniska högskolorna liknar rektors ställning närmast VD för ett företag. Rektors mandattid varierar från i taget till löpande, och det förefaller vara vanligare än det är i att rektor får lämna sitt uppdrag innan mandat- tidens slut när styrelsen vill ha en förnyelse.1 10.1Styrelsens och rektors relation till regeringen Regeringens övergripande styrning av lärosätena sker genom lag och förordning, regleringsbrev och dialog. Inom ramen för uppsatta mål ska det finnas en frihet för lärosätena att välja olika arbetssätt och lösningar för att uppnå olika mål. För en närmare diskussion av regeringens styrning av lärosätena, se kapitel 4. Regeringen utnämner styrelseordförande och anställer rektor samt beslutar om rektors lön och andra anställningsvillkor. Därmed kan regeringen betraktas som styrelseordförandens uppdragsgivare och rektors arbetsgivare. Denna relation betonas även i utred- ningen Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81). Det är dock ingen vanlig arbetsgivar- och arbetstagarrelation, i det att myndigheterna i svensk förvaltning har ett visst mått av självständighet, och detta är särskilt uttalat för universitet och högskolor. Utifrån detta konstaterande ska det inte vara nödvändigt med ett alltför intensivt samröre mellan huvudmannen, dvs. regeringen med (), och lärosätet, närmare bestämt dess rektor och styrelse. Kontakten mellan regeringen och rektor/styrelse behöver ändå förbättras anser många tillfrågade rektorer och styrelseordförande. Flera styrelseordförande önskar närmare kontakt med 1 Se vidare kapitel 11. ministern/statssekreteraren och många noterar att de vid utnämningen enbart får ett beslut på ett papper men ingen närmare information om uppdraget och inget samtal.2 Med tanke på att regeringen är styrelseordförandens uppdrags- givare anser vi att det är rimligt att nya styrelseordförande inbjuds till åtminstone ett samtal med ministern eller statssekreteraren, lämpligen före eller i början av mandatperioden. Det seminarium som ministern och statssekreteraren brukar arrangera för nya styrelseordförande är välkommet och bör fortsätta. Därutöver finns möjlighet till samtal i samband med den årliga myndighets- dialogen. Kontakter med regeringen - utredningen föreslår: –att nya styrelseordförande inbjuds till åtminstone ett samtal med ministern eller statssekreteraren. Inbjudan till myndighetsdialog skickades tidigare till lärosätet, i praktiken till rektor som avgjorde vilka personer rektor vill ta med till dialogen. Olika praxis har utvecklat sig vid lärosätena. En del rektorer tar med sig styrelseordföranden, andra inte. Det hela handlar mer om tradition än om någon genomtänkt princip. Flera styrelseordförande har uttryckt sitt intresse för att få delta i myndighetsdialogen. inbjöds såväl rektor som styrelse- ordförande till myndighetsdialogen. Vi stöder denna ordning, dialogen kan vara ett bra tillfälle för styrelseordföranden att orientera sig i en rad frågor, även om en stor del av myndighetsdialogen handlar om 2 Efter utnämningen, men inte , inbjuds ordförande och nya ledamöter till seminarium och introduktion. Vi behandlar detta i avsnitt 10.5. frågor som beslutas av rektor och inte av styrelsen. Någon styrelseordförande har också uttryckt åsikten att frågorna som avhandlas är på en sådan detaljnivå att styrelseordförandens närvaro knappast är meningsfull. Statssekreteraren har ibland deltagit i del av myndighetsdialogen med de större lärosätena men inte i alla. Det finns en förståelse bland rektorerna för att det kan vara svårt för statssekreteraren att alltid delta givet det stora antalet myndigheter under Utbildnings- departementet. Med tanke på statssekreterarens betydelsefulla ställning menar vi ändå att statssekreterarens närvaro är önskvärd under åtminstone del av samtliga myndighetsdialoger. 10.1.3Rektors arbetsgivare och chef Regeringens roll som myndighetschefernas arbetsgivare finns utförligt diskuterad i utredningen villkor (SOU 2011:81). Den konstaterar att regeringens funktion som arbetsgivare till rektorerna måste utvecklas, och den föreslår att statssekreteraren får ett förtydligat arbetsgivaransvar för rektorer men med möjlig- het att delegera detta. ställs frågan, vem är egentligen rektors chef? Det korta svaret är att regeringen är rektors arbetsgivare och därmed också chef. Eftersom regeringen utgör en enhet, ett kollektiv, kan man inte automatiskt utnämna den ansvariga ministern som rektors chef. Statssekreteraren skulle kunna sägas ha ett informellt uppdrag av regeringen att fungera som ställföreträdande chef för rektor. Styrelseordföranden har ett uppdrag av regeringen att leda styrelsen som är överordnad rektor. I någon mening har därför både stats- sekreteraren och styrelseordföranden ett informellt uppdrag från regeringen att fungera som chef och stöd för rektor. Lärosätena och rektorerna, i sin egenskap av myndighetschefer, har och ska ha ett betydande mandat att agera självständigt. Det väsentliga är att det finns ett fungerande informationsutbyte genom ovan diskuterade möjligheter till samtal mellan de tre aktörerna statssekreterare, styrelseordförande och rektor. Regeringens arbetsgivarfunktion innefattar också fastställande av lön och andra villkor för rektor. Vi diskuterar detta under avsnittet om rektors anställningsvillkor. Statssekreteraren brukar allmänt uppfattas som den person som ska anta rollen som rektors arbetsgivare. Det innebär att rektorerna bör kunna förvänta sig åtminstone någon form av enskilt samtal med statssekreteraren . Det har blivit vanligare att det arrangeras sådana samtal i samband med myndighetsdialogen. Alla är medvetna om att detta innebär en betydande arbetsbelastning på statssekreteraren, i synnerhet som det dessutom finns flera andra myndigheter utöver lärosätena vars chefer statssekreteraren också förväntas ha kontakt med. Ett alternativ är att enhetschefen för universitets- och högskoleenheten ansvarar för det enskilda samtalet. Enhetschefen är så kallad huvudman för frågor om universitet och högskolor inom Regeringskansliet.3 Möjligen skulle även ministern kunna ta en del av samtalen. Vi menar att rektor också bör vända sig till sin styrelseordförande för samtal om rektors arbete. Sådana samtal skulle också kunna betecknas som ömsesidiga utvecklingssamtal kring såväl rektors som styrelse- ordförandens arbete för lärosätet. Kontakter med regeringen - utredningen föreslår: –att rektor inbjuds till ett enskilt samtal med stats- sekreteraren, alternativt ministern eller chefen för universitets- och högskoleenheten. 10.2Styrelsens och rektors roller och befogenheter Styrelsen har enligt 2 kap. 2 § högskolelagen inseende över läro- sätets alla angelägenheter och svarar för att dess uppgifter fullgörs. Styrelsen kan därför ta upp vilken fråga som helst för information och diskussion. Det betyder emellertid inte att styrelsen kan besluta i alla frågor. 3 Se föreskrifter med arbetsordning för , beslutade (RKF 2015:15). 10.2.1Styrelsens och rektors befogenheter Styrelsens beslutsbefogenheter finns förtecknade i 2 kap. 2 § hög- skoleförordningen.4 Det som styrelsen ska besluta om är viktiga frågor rörande verksamhetens övergripande inriktning och läro- sätenas organisation, årsredovisningar, delårsrapporter, budget- underlag och andra viktigare framställningar, säkerställande av intern styrning och kontroll, uppdrag till internrevisionen samt åtgärder med anledning av och internrevisionens rapporter, övergripande resursfördelning, beslut om antagnings- ordning, arbetsordning och anställningsordning samt viktigare föreskrifter i övrigt och, slutligen, övriga frågor som är av principiell vikt. Eftersom det inte finns någon annan instans än styrelsen själv som kan avgöra vilka övriga frågor som är av principiell vikt, är det i praktiken styrelsen själv som bestämmer vilka frågor styrelsen ska avgöra. Det finns dock ett antal uppgifter som enligt regelverket ankommer på rektor, till exempel vissa anställningsärenden, och dessa får inte tas över av styrelsen. Vidare gäller enligt 2 kap. 6 § högskolelagen att beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens, om besluten kräver en bedömning av 1) uppläggning, genomförande av eller kvalitet i utbildningen, eller 2) organisation av eller kvalitet i forskningen, samt att om den bedömning som avses under första stycket ska göras av en grupp av personer, ska majoriteten av personerna i gruppen ha vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Denna paragraf i högskolelagen ersätter de tidigare bestämmelserna om fakultetsnämnder och kan ses som en garanti för att styrelsen inte tar över frågor som rör just innehåll och kvalitet i utbildning och forskning. Det kan i och för sig finnas styrelser där minst fyra av de externa ledamöterna har doktorsexamen med den konsekvensen att sådana styrelser skulle kunna sägas ha en majoritet med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Regeringen har emellertid i propositionen inför autonomireformen, En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149), uttalat att de beslut som avses i de flesta fall inte torde vara av sådan karaktär att 4 Enligt 5 § högskoleförordningen undantas universitet och högskolor med staten som huvudman bl.a. från följande bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515): 2 § om myndighetens ledning, 4 § ledningens ansvar och 5 § om delegering i myndighetsförord- ningen (2007:515). de bör fattas av styrelsen. Det anfördes vidare att det behövs en avvägning mellan en styrelses ansvar och möjlighet att leda verk- samheten och behovet av stor frihet när det gäller den akademiska verksamheten. Vi vill understryka vikten av att styrelserna inte tar över beslut i frågor för vilka de i realiteten saknar kompetens och som enligt högskolelagen och högskoleförordningen ska fattas av andra. Detta kan tyckas självklart men utredningen har ändå fått information om ärenden rörande till exempel kvaliteten i en utbildning där styrelsen med hänvisning till frågans principiella vikt önskat fatta beslut, trots vad som står i 2 kap. 6 § högskolelagen. Med de båda undantagen från styrelsens potentiella besluts- befogenheter, det vill säga sådant som ska beslutas av rektor eller av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens, återstår ändå ett stort antal frågor som skulle kunna tas över av styrelsen om denna anser att de är av principiell vikt. Högskoleförordningen 2 kap. 2 § punkt 11 lämnar därför ett tolkningsutrymme som rent formellt medger en mycket stor makt till styrelsen. Detsamma gäller punkt 10, enligt vilken styrelsen ska besluta om viktigare föreskrifter i övrigt, och det finns ingen annan instans än styrelsen själv som kan avgöra vad som är viktigare föreskrifter. Vi har övervägt om punkterna 10 och 11 i 2 kap. 2 § högskole- förordningen bör strykas, eller kompletteras med ett tillägg av innebörden ”om det finns synnerliga skäl”, vilket föreslagits av ett lärosäte. Särskilt punkt 11, gällande frågor av principiell vikt, kan åberopas av enskilda styrelseledamöter eller anställda som vill ha en fråga behandlad eller avgjord i styrelsen. Det kan till exempel röra sig om en utbildning som en extern ledamot vill ha inrättad eller ett rektorsbeslut som en intern ledamot eller anställd vill ha överprövat av styrelsen. Det är dessa ofta återkommande propåer till styrelsen som föranlett oss att här närmare behandla styrelsens besluts- mandat. Rektorer och styrelseordförande som utredningen intervjuat om tillämpningen av punkterna 10 och 11 i 2 kap. 2 § högskoleförord- ningen menar dock att styrelserna sällan åberopar detta regelverk för att ta upp särskilda frågor. Styrelsen sammanträder så pass sällan, vanligen fyra till , och verksamheten är så omfattande och komplex att det blir svårt för ledamöterna att identifiera frågor som skulle kunna vara principiellt viktiga utöver de självklara som förtecknas i punkterna 1–9 i 2 kap. 2 § högskole- När ledamöter eller anställda vill lyfta särskilda frågor till styrelsen har styrelseordföranden såvitt vi erfarit stöttat rektor ifall rektor ansett att frågan ska avgöras av rektor eller inom lärosätet på rektors delegation eller av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens och inte av styrelsen. Rektor har naturligtvis ett ansvar att till styrelsen hänskjuta och själv lyfta frågor som kan anses vara av principiell vikt och inte avgöra dem på egen hand. Vi rekommenderar att varje styrelse under inledningen av sin mandatperiod informeras om och tar upp styrelsens beslutsmandat till diskussion, särskilt vilka frågor som kan anses vara av principiell vikt. En god hjälp som flera styrelseordförande nämner är fast- ställandet av en årscykel för styrelsearbetet där de vid samman- trädena återkommande principiellt viktiga frågorna förtecknas. Innan någon annan fråga föreläggs styrelsen för beslut bör den först ta ställning till om frågan kan anses vara av principiell vikt. Om så inte är fallet bör den överlämnas till rektor för vidare hantering. För att diskussionen om frågor av principiell vikt ska hamna rätt är det viktigt att rektor och styrelseordförande är väl orienterade i problematiken, genom utbildning (vilket behandlas närmare sist i detta kapitel) eller på annat sätt. Styrelseordförande från den offentliga sektorn behöver, även om de är väl insatta i statliga myndighetsstyrelsers arbete och befogenheter, känna till de särskilda förutsättningar som gäller för universitet och högskolor. Styrelseordförande från den privata sektorn behöver känna till vad som gäller för statliga myndigheter och särskilt för universitet och högskolor, och inte förlita sig på vad som gäller i näringslivet och den privata sektorn. Styrelsens och rektors roller och befogenheter - utredningen föreslår: –att varje styrelse under inledningen av sin mandatperiod tar upp styrelsens beslutsmandat till diskussion, särskilt vilka frågor som kan anses vara av principiell vikt –att regeringen tar upp och diskuterar styrelsens och rektors inbördes roller och befogenheter under utbildningen av nya rektorer, styrelseordförande och styrelseledamöter. Vi ger i detta avsnitt en kort redogörelse över vilka frågor som styrelserna behandlar i praktiken. Utredningen har i enkäten till de 34 lärosätena frågat om vilka beslut som i regel fattas av styrelsen utöver de som i högskoleförordningen föreskrivs att styrelsen ska besluta om. Samtliga lärosäten svarar att styrelsen beslutar om långsiktig plan eller strategisk plan, vilket kan sägas svara mot högskoleförordningens 2 kap. 2 § punkt 1 där det talas om viktigare frågor rörande verksamhetens övergripande inriktning. Beslut om verksamhetsplan fattas av styrelsen i drygt hälften av lärosätena.5 Det är dock inte reglerat att det vid lärosätena måste finnas en verksamhetsplan, och knappt hälften av lärosätesstyrelserna före- faller anse att beslut om årlig verksamhetsplan kan fattas av rektor. De allra flesta lärosätena har i utredningens enkät svarat att styrelsen beslutar om lärosätets organisationsstruktur, vilket också nämns i 2 kap. 2 § punkt 1 högskoleförordningen.6 Därutöver har två tredjedelar, 22 lärosäten, uppgett att besluts- och delegations- ordningar beslutas av styrelsen.7 Omfattningen på de delegeringar som beslutas av styrelsen varierar. I många fall överlåts till rektor att fatta beslut om vidaredelegering. Beslut om inrättande, ned- 5UU, LiU, KTH, KaU, LnU, ÖU, MiU, SLU, BTH, FHS, GIH, HB, HD, HiG, HKr, KKH, KMH, SKH & HHS. 6Tolkningen av organisationsstruktur varierar. 7SU, KTH, KAU, LnU, ÖU, MiU, SLU, BTH, FHS, GIH, HB, HiG, HH, HKr, HiS, HV, KKH, KMH, MAH, SH, HHS & CTH. läggning eller sammanslagning av fakultet eller motsvarande enhet fattas likaledes av styrelsen vid en stor majoritet av lärosätena. Som beskrevs i kapitel 7 beslutar styrelsen i regel om lärosätets första organisatoriska enhet. I utredningens undersökning av hur lärosätena hanterar frågor om organisation, resursfördelning och rekryteringar, vilken finns redovisad i kapitel 7, finns närmare uppgifter om hur styrelsen beslutar om delar av organisationsstrukturen. Där framgår också hur styrelsen beslutar i frågor om resursfördelningen. Här är variationen ännu större mellan lärosätena. Vid knappt hälften av lärosätena beslutar styrelsen om fördelning av resurser till fakultet eller till institution då fakultetsindelning saknas. Det betyder att rektor beslutar om sådan resursfördelning i drygt hälften av lärosätena, låt vara inom vissa av styrelsen beslutade övergripande ramar. Enligt 2 kap. 2 § högskoleförordningen ska styrelsen besluta i viktigare frågor om den interna resursfördelningen. Frågor om rekryteringar, vilket inte ingår i högskoleförordningens förteckning över styrelsens beslutsbefogenheter, beslutas enligt utredningens undersökning endast i undantagsfall av styrelsen. Som exempel kan här nämnas, där beslut om att rekryteringsprocess för anställning som professor ska inledas, i högskolestyrelsens arbets- ordning, definierats som en ”övrig fråga av principiell vikt” enligt 2 kap. 2 § punkt 11 högskoleförordningen.8 Vid våra intervjuer har det framkommit att det finns en betydande variation i hur ofta och länge styrelserna sammanträder. Det finns stora universitet som trots verksamhetens omfattning endast har fyra till sex halvdagssammanträden . Andra lärosäten har heldags- sammanträden och de flesta har åtminstone ett internat lunch-till- lunch . Variationen avspeglar sannolikt styrelseordförandenas varierande syn på arbetet och olika tradition och kultur inom styrelserna snarare än en stor skillnad i antalet beslutsärenden. 8 Arbetsordning för styrelsen vid – fr.o.m. 2012-01-01, beslutad av styrelen (dnr: HiG 2011/1731). har i samband med sin rapport styra självständiga lärosäten gått igenom styrelseprotokoll från fyra lärosäten och konstaterat att styrelserna i stor utsträckning ägnar sig åt just de uppgifter som förtecknas i högskoleförordningen.9 Därtill kommer beslut i en del lokal- och personalärenden, vilka enligt högskole- förordningen normalt inte är styrelsefrågor, men de kan vara det om det handlar om lokalförsörjningsplanen, långa hyreskontrakt eller personalärenden som annars skulle behandlats i personal- ansvarsnämnd. Två av lärosätena har enligt protokollen tagit beslut om utbudet av utbildningsprogram i styrelsen, som i dessa fall måste ha betraktat utbildningsutbudet som en fråga av principiell vikt, om inte explicit så åtminstone implicit eftersom styrelsen fattat beslut i frågan. rekommenderar att styrelserna bör utveckla sitt arbete med lärosätets långsiktiga strategi och med uppföljning av verksamheten. Vi instämmer i att detta arbete kan behöva utvecklas på flera lärosäten, men då inte nödvändigtvis enbart i styrelsen utan även av lärosätesledningen. Rektor tillsammans med sina dagliga medarbetare måste proaktivt utveckla och driva de strategiska frågorna. Även om styrelsen enligt högskoleförordningen själv beslutar om verksamhetens övergripande inriktning är rektor ofrånkomligen starkt involverad i beredningen av detta beslut. Sammanfattningsvis råder en viss oklarhet om styrelsens och rektors inbördes roller och befogenheter men enligt vad vi funnit leder det sällan till problem i praktiken. Vi har övervägt men föreslår inga författningsförändringar i detta sammanhang.