sou · H4B393 · 2016-12-27 00:00:00 — Proposition 2010/11:4 En effektivare narkotika- och dopningslagstiftning Frågan om definitionen av narkotika och hälsofarliga varor kom senare att uppmärksammas på nytt. , som bl.a. hade i uppdrag att analysera hur regelsystemen om kontroll av narkotika, dopningsmedel och prekursorer samt lösningsmedel och andra hälsofarliga varor förhöll sig till varandra, kom i betänkandet Bättre kontroll av missbruksmedel. En effektivare narkotika- och dop- ningslagstiftning m.m. (SOU 2008:120) fram till att rättssäkerhetsskäl talade emot att införa generiska definitioner för narkotika och hälsofarliga varor.19 Regeringen, som delade denna uppfattning, anförde i prop. 2010/11:4 följande.20 Till skillnad mot vad som gäller för narkotika och hälsofarliga varor används, som nämnts, en generisk definition när det gäller att fastställa vilka dopningsmedel som är förbjudna enligt dopningslagen. [21] Frågan blir då om denna lagstiftningsteknik innebär problem när det gäller att fastställa vad som omfattas av dopningslagstiftningen och hur dop- ningslagen förhåller sig till kontrollsystemen beträffande narkotika och hälsofarliga varor. Enligt innebär det ytterst sällan några pro- blem för rättsväsendet att fastställa om en substans ska anses som dopningsmedel eller ej. Skälet är att dopningsmedlen klart kan defini- eras ur medicinsk och farmakologisk synpunkt. Expertgruppen för dopningspreparat enligt dopningslagen har tagit fram en inofficiell lista över substanser som bör betraktas som dopningsmedel enligt lagen, vilket underlättar den praktiska tillämpningen av lagen. 1997/98:183 s. 36. 19SOU 2008:120 s. 327 ff. 2010/11:4 s. 43 f. 21Observera att med begreppet ”generisk definition” avses i detta sammanhang inte en klassificering utifrån substansernas kemiska struktur. gruppen har det dock förekommit vissa problem att fastställa om en substans ska räknas som dopningsmedel enligt 1 § a) eller 1 § b) dopningslagen. Man har även pekat på att tillämpningen av 1 § d) inne- bär problem, eftersom det är svårt att konstatera att kemiska substan- ser både ökar produktion och frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon. Expertgruppen har framfört att det skulle räcka antingen med att de kemiska substanserna ökar produktion av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon, alternativt att de kemiska substanserna ökar frigörelse av testostron och dess derivat eller av tillväxthormon. Rättssäkerheten är ett grundläggande krav. Det ska vara förutsebart vad som är tillåtet och vad som är förbjudet. En osäkerhet om ett ämnes karaktär skapar också osäkerhet i myndigheternas handlägg- ning. Självfallet ska heller ingen kunna straffas för att ha hanterat ett ämne som inte har de egenskaper och effekter som anges i 8 § narko- tikastrafflagen. De substanser som är förklarade som narkotika eller hälsofarliga varor är i princip uttömmande uppräknade. Det är därför förutsebart vilka ämnen som det är straffbart att hantera. Det system som finns avseende narkotika och hälsofarliga varor uppfyller där- för väl kraven på rättssäkerhet. Självfallet är det av stort intresse för samhället att den procedur som leder fram till att ett ämne bestäms vara narkotika, hälsofarlig vara eller dopningsmedel är så kort som möjligt. Det är givetvis djupt olyckligt att människor hinner skadas eller dö från det att ett nytt farligt ämne upptäcks till dess att ämnet blir förbjudet att hantera. När det gäller dopningspreparaten finns, med nuvarande generiska defini- tion, normalt inte detta problem. Som tidigare nämnts kan de ämnen som omfattas av dopningslagen klart avgränsas ur medicinsk och farmakologisk synpunkt. Sammantaget med att det i den rättsliga hanteringen av dopningsfrågor inte bedöms vara problem att bestäm- ma vad som utgör dopningsmedel, är detta förhållande ett starkt argu- ment för att behålla nuvarande system för att definiera förbjudna dopningsmedel. Även om handläggningstiden också i en del fall kan bli relativt lång anser regeringen att rättssäkerhetsaspekten starkt talar för att behålla det nuvarande sättet att fastställa vad som är narkotika och hälsofarlig vara. Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas att ligger i framkant när det gäller att klassificera nya substanser. Ett annat krav på de nu aktuella reglerna är att de ska vara enkla och lättförståeliga. Var och en ska kunna veta vad som är tillåtet eller för- bjudet. Enligt regeringens mening uppfyller gällande lagstiftning med två olika typer av system – dels en uppräkningsdefinition i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, dels en generisk definition i fråga om dopningsmedel – detta krav så långt det är möjligt. 22 Dopningslagens 1 § d) är ändrad till att avse kemiska substanser som ökar produk- tion eller frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon. definitionen beträffande dopningsmedel erbjuder självfallet inte full- ständig förutsebarhet på samma sätt som en uppräkningsdefinition men den är enligt regeringens mening fullt godtagbar. Lagrådet har framfört att systematiken i lagstiftningskomplexen borde kunna förenklas. Genom att substanser som används inom indu- strin förklaras som narkotika och den föreslagna lagen om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser ökar dessutom, enligt Lagrådet, komplexiteten. Regeringen delar Lagrådets uppfattning men anser att uppdelningen i flera lagkomplex är motiverad. Författ- ningarna som reglerar narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor är utformade på olika sätt och definitionerna av respektive grupp skiljer sig åt. Som utredningen framhållit är det viktigt att upprätthålla den stora respekt som narkotikabegreppet åtnjuter i . Ansvar för narkotikabrott regleras i en särskild straffrättslig lag och straff- maximum för grovt narkotikabrott är högt. Om författningarna för narkotika och hälsofarliga varor skulle slås samman riskerar narkotika- begreppet att urvattnas. Mot bakgrund av det nu anförda anser regeringen att det finns sakliga skäl för att lagstiftningskomplexen i fråga om narkotika, hälso- farliga varor och dopningsmedel inte är likartade. Det finns därför inte skäl för att ändra systematiken i dessa. Proposition 1990/91:199 om förbud mot vissa dopningsmedel 2010/11:4 gjordes jämförelser med definitionen för dopnings- medel. I förarbetena till lagen om förbud mot vissa dopningsmedel (prop. 1990/91:199) uttalades följande.23 Jag ansluter mig till promemorians uppläggning när det gäller vilka medel som skall omfattas av en ny reglering. Denna uppläggning ger möjlighet att utan författningsmässiga tillägg ingripa mot nykon- struerade medel där den ändrade kemiska strukturen endast motiveras av önskemålet att kringgå reglerna. Som framhållits i promemorian kan begreppet anabola steroider klart avgränsas från en medicinsk och farmakologisk synpunkt. Dessa substanser kan således definieras så pass entydigt att någon särskild kompletterande lista över sådana medel inte är behövlig annat än som praktiskt hjälpmedel framför allt för tull och polis. Det bör därför inte möta betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt att lägga begreppet anabola steroider till grund för förbuds och straffbestämmelser. Mot- svarande bedömning kan göras beträffande övriga medel som jag före- slår skall omfattas av regleringen. 1990/91:199 s. 19. 8.4Generisk klassificering i andra länder Som redogjorts för i kapitel 7 har generiska definitioner införts i bl.a. , , och . Flera länder, däribland , överväger att övergå till ett sådant system. Detta avsnitt syftar till att redogöra för de överväganden som har gjorts i några av de länder som har infört generiska definitioner. Ämnen, och grupper av ämnen, kan klassificeras som narkotika i , under förutsättning att de utgör en särskild fara med anledning av de euforiserande egenskaper som de har, eller kan antas ha (se avsnitt 7.2). Så som bestämmelsen är utformad är det alltså möjligt att substanser som inte har euforiserande egenskaper ändå utgör narkotika. I förarbetena till den danska regleringen uttalades följande angående ämnenas euforiserande egenskaper.24 Enligt lov om euforiserende stoffer ska ämnen, för att kunna förbju- das, ha euforiserande egenskaper. När det gäller enskilda ämnen, är det möjligt att med säkerhet fastställa huruvida ett givet ämne har sådana egenskaper eller inte. Det kan inte med samma säkerhet fastställas att alla tänkbara enskilda ämnen inom en grupp av likartade ämnen har euforiserande egenskaper, även om det efter en bedömning kan antas vara så. För att kunna inrätta ett system med gruppvisa förbud utöver det nuvarande systemet med förbud mot enskilda ämnen, är det därför nödvändigt att lov om euforiserende stoffer ändras så att även ämnen som inte med säkerhet har, men kan antas ha, euforiska egenskaper kan förbjudas. Det faktum att det inte kan uteslutas att det inom grupperna av ämnen kan finnas enskilda ämnen som – när de tillverkas – visar sig inte ha euforiserande egenskaper, innebär att man i princip kan straffas för innehav m.m. av ett ämne, som mot förmodan inte har euforiska egenskaper, vilket kan sägas utgöra ett rättssäkerhetsmässigt problem, särskilt med tanke på att det rör frågor med viss kemisk komplexitet. Bl.a. mot bakgrund av att förbudet mot hela grupper av ämnen syftar till att begränsa spridningen av droger, som är förenade med en betydande hälsorisk att bruka, förefaller det dock sammantaget rätts- säkerhetsmässigt invändningsfritt att tillåta hänsyn till att förbjuda 24 Forslag till Lov om ændring af lov om euforiserende stoffer, framsat af ministeren för sundhed og forebyggelse (). Utredningens egen över- sättning. hela ämnesgrupper väga tyngre än risken för att ett sådant förbud innebär ett förbud mot enskilda ämnen, som mot förmodan kan visa sig inte ha euforiska egenskaper, och därmed risken för att bestraffas för innehav m.m. av ett sådant ämne. I definieras narkotika bl.a. som ämnen, grupper av ämnen, droger, växter och svampar som anges i narkotikalistan och salter, stereoisomerer, estrar och etrar av de ämnen eller grupper av ämnen som anges i narkotikalistan, förutsatt att ämnena har eller kan antas ha, psykoaktiv effekt (se avsnitt 7.3). På motsvarande sätt som i kan i substanser som inte har en psykoaktiv effekt omfattas av narkotikadefinitionen. I norska för- slag till ny narkotikalagstiftning, som föranlett den generiska narko- tikadefinitionen, uttalades följande.25 Når det gjelder enkeltstoffer er det i de fleste tilfellene mulig å fastslå om stoffet har psykoaktiv effekt. Det samme er ikke tilfelle for alle stoffer i en stoffgruppe. Man kan ikke vite med sikkerhet om alle tenkelige stoffer i en stoffgruppe har psykoaktiv effekt, selv om det ut fra stoffgruppens kjemiske struktur er sannsynlig at de har det. For mange av de nye stoffene som dukker opp på misbruksmarkedet fore- ligger det lite dokumentasjon, eksempelvis med hensyn til psykoaktiv effekt. Opplysningene om effekt vil kunne være begrenset til bruker- nes egne observasjoner, samt opplysninger om andre stoffer i samme gruppe. At psykoaktiv effekt ikke med sikkerhet kan fastslås er årsaken til at det i forslaget til ny narkotikadefinisjon ikke et absolutt krav om psykoaktiv effekt for at et stoff skal kunne føres opp på narkotikalisten/defineres som narkotika. fremgår av for- slagets § 3 første ledd bokstav b) og § 4 andre ledd annet punktum hvor vilkåret er «… har eller antas å ha psykoaktiv effekt». Når hele grupper av ensartede stoffer føres opp på narkotikalisten, kan det altså ikke utelukkes at det innenfor en stoffgruppe vil kunne finnes stoff som, når det fremstilles, viser seg ikke å ha psykoaktiv effekt. Følgelig vil det kunne skje at en person idømmes straff for befatning med et stoff som, i ettertid og ved nærmere vurdering, viser seg ikke å ha psykoaktiv effekt. mener at hensikten med bestemmelsen, som blant annet er å forsøke å begrense narkotika- misbruk, veier tyngre enn det forhold at man riskerer å straffe en person 25 Høringsnotat, Ny narkotikaforskrift, endret dopningförskrift 1 § og endret legemiddle- lov § 23. for befatning med et stoff som vedkommende trodde hadde psykoaktiv effekt, men som likevel viser seg ikke å ha det. Dersom et stoff i en stoffgruppe ikke har psykoaktiv effekt, kan stoffet unntas fra gruppen. Om et stoff er unntatt fra gruppen vil i så fall fremgå av narkotikalisten. Inntil stoffet er unntatt vil det være å anse som narkotika. Enligt uppgifter från norska , som är bemyndigat att besluta om narkotikalistan,26 innebär ett generiskt system att det ständigt måste undersökas om nya ämnen omfattas av definitioner- na. Arbetet kräver goda kunskaper i kemi och är något mödosamt. För att säkerställa en enhetlig narkotikaförteckning är det dessutom, enligt det norska , avgörande att det är en myn- dighet som tar de slutliga besluten om ett enskilt ämne omfattas av en grupp eller inte. Innan beslut fattas kan det vara lämpligt och nyttigt att samråda med andra berörda specialiserade organ. Detta innebär att polis- och tullmyndigheter måste kontakta norska Läke- medelsverket om de är osäkra på om ett (nytt) ämne omfattas av narkotikadefinitionen. I finns generiska definitioner införda i the Misuse of Drugs Act 1971 (se avsnitt 7.5). har både generiska definitioner och möjlighet att utfärda tillfälliga förbud mot sub- stanser. utvidgades möjligheterna till kontroll av nya psykoaktiva substanser ytterligare genom Psychoactive Substances Act 2016. Bakgrunden till den nya lagen är att försäljningen av nya psyko- aktiva substanser fortsatte trots de gällande möjligheterna till kon- troll. I en rapport från den expertpanel som tillsattes i syfte att göra en översyn av nya psykoaktiva substanser konstaterades att Stor- dåvarande lagstiftning troligen inte kunde ligga före utvecklingen på marknaden för psykoaktiva substanser. Vidare kon- staterades att det var oundvikligt med en fördröjning från det att en ny substans introducerades på marknaden till dess att den kunde kontrolleras. Slutsatsen baserades på att kontroll av en substans 26 Se Delegering av departementets myndighet til etter narkotika- forskriften, FOR-2013-03-05-1461. enligt the Misuse of Drugs Act 1971 förutsätter att det finns tillgång till underlag som bevisar substansens farlighet, något som ofta saknas när det gäller psykoaktiva substanser. Det påpekades att möjligheten till tillfälliga förbud visserligen erbjöd ytterligare verk- tyg att kontrollera substanser snabbt men att de inte var utformade att hantera sådana volymer av nya psykoaktiva substanser som löpande identifieras.27 Expertpanelen rekommenderade därför reger- ingen att införa ett generellt förbud att distribuera – leverera, impor- tera och exportera – alla icke-kontrollerade nya psykoaktiva substan- ser för mänsklig konsumtion. trädde the Psychoactive Substances Act i kraft. Lagen omfattar substanser med oklar eller mindre skadlighet än de substanser som omfattas av the Misuse of Drugs Act. 8.5Överväganden avseende generisk klassificering I de två följande avsnitten redogörs för de för- och nackdelar med generisk klassificering som utredningen har identifierat, oavsett om klassificeringen avser narkotika eller hälsofarliga varor. Både kon- staterade och potentiella för- och nackdelar redovisas. Redogörel- sen är avsedd att beskriva för- och nackdelarna ur flera olika per- spektiv. Det kan alltså vara fråga om effekter för individer, företag, myndigheter eller staten. Vidare kan för- och nackdelarna beröra olika intressen, såsom skyddet för människors liv och hälsa, eko- nomiska intressen, effektivitet i processer, osv. Vad som betraktas som en fördel i en situation kan betraktas som en nackdel i en annan situation. Efter redogörelsen följer utredningens överväganden avseende frågan om det är möjligt att på ett rättssäkert och effektivt sätt klassificera substanser som narkotika eller hälsofarliga varor i olika grupper i stället för att som klassificera varje substans enskilt. 27 UK Home Office (2016) s. 5 f. och UK Home Office (2014 a) s. 17 ff. 8.5.2Fördelar med generisk klassificering En fördel med generiska definitioner är att de omfattar en obe- stämd mängd substanser, inklusive sådana som ännu inte finns på marknaden. Genom att inte klassificera varje substans individuellt skapas effektivitetsvinster i klassificeringsprocessen. Det är t.ex. inte nödvändigt att ta fram ett klassificeringsunderlag för varje specifik substans. Inte heller krävs ett regeringsbeslut för varje sub- stans (se kapitel 6 för en beskrivning av den nuvarande klassifice- ringsprocessen). Motsvarande arbete sker i stället i samband med införandet av en generisk definition och gäller då för ett obestämt antal substanser med samma kemiska grundstruktur. Fler substanser och gärningar omfattas av regleringen vilket möjliggör lagföring och andra åtgärder Fram till dess att regeringen fattar beslut om att klassificera en sub- stans som antingen narkotika eller hälsofarlig vara kan den säljas lag- ligt på den svenska marknaden. Den tid en substans kan säljas lagligt varierar och avgörs ofta av tillgänglig kunskap om substansens hälso- effekt och laboratoriers möjligheter att analysera substansen. Det är vanligt att substanser som förbjuds ersätts på marknaden av nya sub- stanser med liknande egenskaper där den kemiska strukturen har ändrats. Hanteringen av en oklassificerad substans utgör alltså inte narkotikabrott eller brott enligt lagen om förbud mot vissa hälso- farliga varor trots att det kan vara fråga om substanser med liknan- de egenskaper som klassificerade substanser. Rättsliga ingripanden på dessa grunder är därför inte möjliga innan klassificering skett.28 Med generisk klassificering är en substans olaglig redan första gången den hanteras i under förutsättning att den bedöms omfattas av en generisk definition och uppfylla övriga kriterier för att utgöra narkotika eller hälsofarlig vara (se mer nedan). Generisk klassificering innebär alltså en effektivare kriminalisering av sub- 28 Lag (2011:111) om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser ger dock en möjlighet att förstöra omhändertagna substanser trots att de inte är klassificerade. stanser eftersom det är möjligt med lagföring i fler situationer och i ett tidigare skede jämfört med dagens reglering. En effekt av ett generiskt system är även att olika åtgärder möjliggörs i ett tidigare skede. Misstanke om brott är en förutsätt- ning för att ett antal åtgärder ska få vidtas av myndigheter, t.ex. användande av straffprocessuella tvångsmedel. Då fler substanser är olagliga med generiska definitioner borde misstanke om brott före- ligga i fler situationer jämfört med . Det möjliggör för myn- digheter som t.ex. och att vidta utrednings- och tvångsåtgärder mot de som hanterar sådana substanser. Utbudet minskar och tillgången begränsas En tänkbar effekt av en effektiv och bred kriminalisering av nya psykoaktiva substanser är att utbudet och användningen av sub- stanserna minskar. Det finns flera tillverkare och försäljare vars affärsidé är att sälja lagliga substanser. De är verksamma på den öppna marknaden och i marknadsföringen fokuseras just på att substanserna är lagliga. Att göra substanserna olagliga, i vissa fall innan de ens har intro- ducerats på marknaden, försvårar för dessa verksamheter. Aktörer tvingas därmed bort från marknaden, eller måste flytta sin verk- samhet till den illegala, ofta mer dolda, marknaden.29 I takt med att försäljningen upphör, minskar eller sker mer undanskymt begränsas tillgången för de som önskar köpa substan- serna. Att köpa garanterat lagliga substanser blir svårare vilket kan leda till en minskning av inköp (se kapitel 4 och bilaga 3 om klassi- ficeringens effekt på utbud och efterfrågan). Att köpa substanser från de försäljningskanaler som används för de klassiska olag- liga drogerna (som t.ex. heroin och kokain) kan dessutom ha en avskräckande effekt på köparna. 29 Uppgifter från Nationella Operativa Avdelningen (), . Ett starkt signalvärde skapas Att fler substanser görs olagliga kan sända ett signalvärde, dels till de som använder substanserna, dels till de som tillhandahåller dem. Genom att substanser kriminaliseras i större omfattning tar lagstif- taren tydlig ställning och fastlägger vilka handlingar som är oaccep- tabla. Kriminaliseringen kan också signalera att substanserna är far- liga. Det finns en risk för att substanser som marknadsförs som lagliga uppfattas som ofarliga eller i vart fall mindre farliga än olag- liga substanser. Genom att kriminalisera substanserna kan med- vetenheten om substansernas farlighet öka. Framställningen av farliga substanser bromsas En annan potentiell fördel med generisk klassificering är att den snabba utvecklingen av nya psykoaktiva substanser bromsas. Med dagens uppräkningssystem är det angeläget för tillverkare och försäljare av lagliga droger att ta fram nya substanser i takt med att dessa regleras som narkotika eller hälsofarliga varor. Ju snabbare de regleras, desto snabbare måste nya substanser tas fram för att verksamheterna ska vara lönsamma. Brådskan i att ta fram nya sub- stanser kan leda till att substanserna blir farligare än avsett. Det finns en risk för att nya substanser är ett resultat av kombinationer av kemiska strukturer som ännu inte reglerats, snarare än av en genomtänkt idé om vilka kemiska strukturer som kan kombineras. Med generisk klassificering omfattas många kombinationer redan av regleringen. Att ta fram nya substanser som faller utanför regleringen kan därför bli både mer komplicerat och mindre lön- samt, vilket kan ha en dämpande effekt på utvecklingen. Tillsynsansvaret omfattar fler substanser Omständigheten att fler substanser är klassificerade som narkotika eller hälsofarliga varor innebär att fler substanser omfattas av myn- digheternas tillsynsansvar. har tillsyn över efter- levnaden av lagen (1992:860) om kontroll av narkotika samt av de föreskrifter och villkor som meddelats i anslutning till lagen och har tillsyn över efterlevnaden av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor samt av de föreskrifter och villkor som meddelats i anslutning till lagen. Tillsynsansvaret innebär att myndigheterna bl.a. har rätt till upplysningar, rätt till tillträde till vissa områden och rätt att ta prover (se kapitel 11). Genom tillsyns- ansvaret kan mer kunskap erhållas om nya psykoaktiva substanser. Likartade nationella system underlättar samarbete I och med internet har marknaden för narkotika och hälsofarliga varor breddats. Att bekämpa handeln och minska bruket av nya psykoaktiva substanser kräver samarbete mellan länder. Genom att ha likartade regleringar i olika länder underlättas informations- utbyte och samarbeten. En fördel med generiska definitioner är att en sådan reglering följer den rättsutveckling som skett i några av våra grannländer (se kapitel 7). 8.5.3Nackdelar med generisk klassificering Svårt att konstruera tydligt avgränsade grupper Utmärkande för nya psykoaktiva substanser är bl.a. mängden nya substanser som kan framställas. Den kemiska mångfalden varierar bland olika grupper av nya psykoaktiva substanser vilket orsakar svårigheter att identifiera och konstruera tydligt avgränsade gene- riska definitioner. Som exempel kan nämnas att de syntetiska canna- binoiderna ingår i sju olika generiska definitioner i den danska lag- stiftningen. Trots försöket att ringa in de syntetiska cannabinoiderna har flera cannabinoider därefter anträffats vilka faller utanför de danska generiska definitionerna.30 En jämförelse kan göras med den mindre mångfaldiga katinon-gruppen som endast ingår i en generisk definition i den danska lagstiftningen. 30 Uppgift från Nationellt forensiskt centrum (NFC), . Verkningslösa substanser omfattas av definitionerna Att konstruera generiska definitioner är enklare ju bredare defini- tioner som tillämpas. Fördelen med breda definitioner är att de om- fattar många olika substanser och att regleringen på så sätt blir effektiv.