sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Om de företrädare som man vill bjuda in är ideellt engagerade i organisationer på sin fritid, kan det t.ex. vara problematiskt att förlägga möten till . SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Nedan redogör utredningen för några dokument och modeller som kan fungera vägledande för offentliga aktörer som vill ge civil- samhället förutsättningar att delta i samråd och beredning av be- slut. Därutöver finns även andra vägledande dokument som visar hur civilsamhället kan involveras i olika moment. Ett sådant exem- pel är Kommuner och Landstings (SKL) skrift om hur brukarorganisationer och enskilda kan involveras i upphandling av verksamhet till brukarna (SKL, 2014, Samverkan med brukare och patienter i upphandlingsprocessen). vill utredningen un- derstryka att det kontinuerligt sker en utveckling av olika metoder och dokument i syfte att stödja delaktighet. Redogörelsen i detta avsnitt ska därför inte ses som uttömmande. Europeisk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen I syfte att underlätta för civilsamhället att medverka i beslutspro- cessen har antagit en europe- isk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen (förkortat ”koden”). Syftet med koden är att vara ett verktyg riktat till beslutsfattare och idéburna organisationer för att underlätta samverkan mellan olika aktörer och därigenom stärka idéburna organisationers deltagande i demokratiska processer på lokal, regio- nal och nationell nivå. Koden kan också användas av alla offentliga organisationer som vill kunna planera samverkan med civil- samhället och utveckla kontakterna. Genom att använda koden som verktyg synliggörs intensiteten och ömsesidigheten i kontak- terna. Koden kan bidra till att båda parter får en samsyn kring in- nebörden av relevanta begrepp vilket minskar risken för missför- stånd och felaktiga förväntningar. Koden definierar ett antal principer, riktlinjer, verktyg och mekanismer för samråd mellan det offentliga och civilsamhället. Koden beskriver bl.a. fyra olika nivåer för civilsamhällets med- verkan: information, samråd, dialog och partnerskap. Dessa nivåer ställs i relation till olika steg i den politiska beslutsprocessen, för att i en avslutande matris på ett konkret sätt visa hur det offentliga och civilsamhället kan kommunicera och samarbeta i olika steg. Arbetet med koden har granskats i en rapport, som antagits av . Rapporten pekar också ut hur arbetet Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället med koden ska fortsätta, bl.a. med att syliggöra koden och öka dess användning av lokala och regionala myndigheter (, 2015, Report on the ”Partnership between Local and Society to citizenship and participation”). I har Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor (MUCF) ett uppdrag att sprida kunskap om koden. Av MUCF:s uppföljningsrapport framgår att åtminstone delar av det civila samhällets organisationer har begränsad kännedom om koden (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014). MUCF överväger även att inleda ett arbete med att ta fram ett vägledande dokument för hur koden kan an- vändas. Delaktighetstrappan och andra modeller De principer som den europeiska koden bygger på återfinns även i andra dialogverktyg och modeller för delaktighet. Som exempel kan nämnas den s.k. delaktighetstrappan som bl.a. använ- der sig av för att möjliggöra för medborgare att få insyn och kunna påverka planeringsprocesser. I delaktighetstrappan skiljer man mellan de olika ”trappstegen” information (nivå 1), förankring (nivå 2), delaktighet (nivå 3) och medbestämmande (nivå 4) i dialogen med t.ex. medborgare. Nivå 2−4 innebär alla någon form av dialog och därmed inflytande, medan nivå 1 enbart handlar om enkelriktad kommunikation. Därmed blir det också viktigt att den offentliga parten som önskar involvera medborgare eller organisationer vid ett givet tillfälle klargör vilken typ av inflytande som det handlar om.6 Ett annat exempel på vägledning för myndigheternas samråd med civilsamhället är Myndigheten för delaktighets informations- material (2013) Att samråda med funktionshinderrörelsen – en väg- ledning för din myndighet. Av vägledningen framgår att ett funge- rande samråd behöver såväl struktur som spelregler. Genom att i förväg, och i dialog med funktionshinderrörelsen, bestämma sådant som vilka som ska samråda och om vad samrådet ska handla ges 6 Information hämtad från ar-medborgardialog/delaktighetstrappan-beskriver-grad-av-inflytande/. är inspirerad av forskaren ”Ladder of Participation”. SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället förutsättningar för samråd som skapar bättre underlag för beslut. Även frågor som mötesformer och ersättning ingår i vägledningen. Utredningens överväganden och slutsatser Ett sätt för t.ex. en myndighet eller en kommun att konkret un- derlätta civilsamhällets deltagande i demokratin är att använda väg- ledande dokument och modeller för samråd m.m. Exempel på sådana vägledande dokument med konkret handledning är Europe- isk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen (”koden”), Myndigheten för delaktighets vägledning ”Att samråda med funktionshinderrörelsen” och Delaktighetstrappan. Även ett strategiskt förhållningssätt i relation till civilsamhällets organisa- tioner kan underlätta för det offentliga att ge civilsamhället en roll i demokratin. Utredningen noterar i detta sammanhang att t.ex. Myndigheten för vårdanalys (2015) rekommenderar myndigheter och landsting att utveckla strategier för samverkan med patient- och funktionshinderrörelsen. Utredningen konstaterar att det är viktigt för offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå att ge praktiska förutsättningar för civilsamhället att som röstbärare kunna bidra i samråd och möten på att bra sätt. Annars kan inbjudningar till samråd och lik- nande uppfattas som ett ”spel för galleriet”. Därför gör utred- ningen bedömningen att statliga myndigheter, kommuner och landsting bör använda och utveckla metoder och vägledande dokument för samråd med civilsamhället. 4.3Social sammanhållning och ökad mångfald inom det civila samhället 4.3.1Vilka deltar i det civila samhället och dess organisationer? Det är inte enkelt att få en bild av vilka som deltar i det civila samhällets verksamheter och organisationer. Civilsamhället är som framgår av kapitel 3 omfattande, med såväl breda folkrörelser som smalare intresseorganisationer särskilt inriktade på vissa grupper av människor. Lokalt finns det ofta en mångfald av organisationer, där Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället vissa tillhör stora riksorganisationer medan andra är helt lokala. Organisationerna är i olika grad formaliserade, från löst samman- hållna nätverk till stabila, mångåriga folkrörelser. Organisationernas egen statistik över vilka som är medlemmar begränsar sig ofta till en uppdelning på kön och ålder. Att gå längre och fråga efter medlemmars etniska bakgrund, religion, eventuella funktionsnedsättningar eller sexuella läggning är, med rätta, av na- turliga skäl ofta främmande för organisationerna. Likaså att fråga medlemmarna om deras inkomst eller andra socioekonomiska bak- grundsfakta. Att göra sådana kategoriseringar inom ramen för en verksamhet i civilsamhället kan i sig bidra till att öka klyftor mellan människor, genom att så tydligt peka ut ”vi och dom”. För vissa organisationer kan dock några svar vara självklara, t.ex. för etniska organisationer, handikapporganisationer eller religiösa försam- lingar. De finns ofta till för att samla och representera en viss grupp av människor, medan andra organisationer har ambitionen att samla mer av ett tvärsnitt av befolkningen. Generellt finns det svårigheter med att samla in statistik utifrån de olika diskrimineringsgrunderna7. När det gäller t.ex. () undersökningar av levnadsförhållanden (/SILC) konstaterar () att även om det skulle vara möjligt att inkludera fler bakgrunds- variabler utifrån diskrimineringsgrunderna är det sannolikt att det i så fall skulle påverka svarsfrekvensen negativt. /SILC inklu- derar kön och ålder. Det finns också vissa uppgifter om hälsa och om nationalitet, dvs. om födelseland i kombination med upp- gifter om föräldrars födelseland. DO menar att /SILC kan vara en lämplig grund för vissa ytterligare diskrimineringsgrunder men inte alla, av hänsyn till anonymitet och integritet (Diskrimi- neringsombudsmannen, 2012, Statistikens roll i arbetet mot diskriminering). Forskare vid har regelbundet genomfört befolkningsstudier där man undersöker hur medborgar- nas ideella engagemang ser ut. Den senaste undersökningen ge- nomfördes 2014 (m.fl., 2015, Folk i rörelse – med- borgerligt engagemang 1992−2014). Studien, som utredningen 7 Dessa är kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället refererar i kapitel 3, visar på ett stabilt högt engagemang, där andelen vuxna som utfört ideellt arbete under de senaste 12 måna- derna varierat mellan och vid de fem under- sökningar som genomförts . Män genomför i något högre grad ideellt arbete än kvinnor under hela undersökningsperioden. hade av männen utfört ideellt arbete och av kvinnorna. Skillnaden förklaras av att idrottsorganisationerna är den enskilt största organisationskategorin och där är män överrepresenterade. Den senaste befolkningsstudien visar också att mer resursstarka personer är något överrepresenterade bland dem som deltar aktivt i civilsamhället. Resonemanget har utvecklats i en underlagsrapport till Demokratiutredning (, 2015, Medborgerligt engagemang – klassresa eller klass- klyfta?) där forskarna beskriver ett slags civilsamhällets kärntrupp med personer som är mycket aktiva och har varit aktiva . I den gruppen återfinns människor med högre utbildning, något högre inkomst och som oftare lever tillsammans med en partner. Detta kan ses som olika former av resurser. Det innebär att man har tillgång till olika arenor i form av bl.a. arbetsplats och skola, dvs. sammanhang där kontakter med andra människor kan knytas och nätverk kan bildas. I den grupp som inte alls arbetar ideellt är mönstret det motsatta, vilket alltså innebär att de kan sägas ha tillgång till färre arenor i samhället. Civilsamhället kan då sägas bli ytterligare en arena som är tillgänglig i första hand för dem som redan är aktiva på många andra samhällsarenor. Befolkningsstudien säger ingenting om utländsk bakgrund, då detta enligt forskarna inte varit möjligt att mäta i den aktuella stu- dien. Det är dock inte orimligt att anta att det i gruppen som deltar i mindre utsträckning också ingår en stor andel människor med utländsk bakgrund. I Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågors (MUCF) rapport 14 ingår en fördjupningsrapport om ungas deltagande i föreningslivet som visar att socioekonomi och utländsk bakgrund har stor betydelse för i vilken utsträckning unga deltar i föreningslivet. Flickor i de socioekonomiskt mest utsatta grupperna är de som i minst utsträckning är med i någon idrottsförening. Unga med utländsk bakgrund deltar i lägre grad än andra ungdomar, och flickor med utländsk bakgrund deltar i ännu Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället 2016:13 lägre utsträckning än pojkar med utländsk bakgrund (MUCF, 2014, Fokus 14 – ungas fritid och organisering). Utredningens direktiv talar om att det finns ett behov av kun- skap när det gäller varför vissa grupper deltar i det civila samhället i mindre utsträckning än andra (dir. 2015:38). Det har inte varit möjligt att inom ramen för utredningen genomföra egna studier av dessa mekanismer. Befolkningsstudien anger arbetslöshet och eko- nomisk instabilitet som skäl till att gruppen unga vid vissa tid- punkter i lägre grad arbetar frivilligt. Forskarna vid högskola för också fram ekonomisk osäkerhet som ett skäl till att kvinnors frivilligarbete var lågt 1992 och 2009 jämfört med övriga år studier har genomförts. Även MUCF:s rapport 14 visar att föreningsmedlemskapet är lägre bland unga arbetslösa än bland dem som studerar eller arbetar. Det ter sig utifrån dessa resultat sannolikt att människor generellt behöver ha en viss grundtrygghet i form av t.ex. arbete och bostad för att engagera sig ideellt. I om- råden där många är arbetslösa och har osäker inkomst kan det också vara svårt att nå ett tillräckligt stort antal människor som engagerar sig för att hålla organisationer igång . Forskarna beskriver denna brist på kontinuitet i sin studie av fyra socioekonomiskt utsatta områden i och (Listerborn C, 2015, Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden). Individuell människohjälp (IM) tog 2014 fram en rapport om nyanlända ungdomars möten med föreningslivet i . Stu- diens syfte var att ta reda på hur målgruppen uppfattar IM:s verk- samhet ”Move it” som ska stötta nyanlända ungdomar att aktivt delta i föreningsliv, och hur de uppfattar sina möjligheter till en aktiv fritid och vilka hinder som finns. Rapporten beskriver praktiska hinder, såsom avsaknad av personnummer och legitima- tion, språkliga utmaningar och bristande ekonomiska förutsätt- ningar, men också brist på kunskap om vilket utbud som finns, svårigheter att komma in sent i idrottsföreningar med tidiga elit- satsningar samt att föreningars interna strukturer kan vara svåra att ta till sig för den som kommer utifrån. Det kan vara svårt att komma in om man inte på förhand känner andra som deltar. En del aktiva i nyetablerade organisationer i ytterstadsområdena beskriver en känsla av utanförskap i relation till mer traditionella organisationer. Flera eldsjälar inom dessa nybildade organisationer SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället beskriver också hur de har försökt engagera sig i befintliga organi- sationer men funnit att samhörigheten blir större i en organisation som bildats just i det egna området eller av människor med lik- nande livssituation. Alternativet till att engagera sig i en befintlig organisation kan då vara att starta en ny organisation. I många fall finns det dock trösklar att ta sig över, både i fråga om den kunskap som krävs för att starta organisationen (se kapitel 7) och om kvali- ficeringskrav för att komma i fråga för offentliga bidrag och till- gång till lokaler och annat. Vilken roll spelar civilsamhället för social sammanhållning? Vilken roll civilsamhället spelar för den sociala sammanhållningen diskuteras av forskare (se även avsnitt 4.1.2). Statsvetaren presenterade 1993 en analys byggd på begreppet socialt kapital där han försöker fånga de mellanmänskliga relationer som knyter samman samhället. använde skillnaderna mellan södra och som exempel på hur ett starkt civilsamhälle har ett samband med högre valdeltagande och högre ekonomisk tillväxt. Förklaringen ligger enligt i ett högre socialt kapital som byggs upp bl.a. genom deltagande i det civila samhället. skiljer på två typer av socialt kapital, sammanbindande och överbryggande. Sammanbindande socialt kapital betecknar de starka band av lojalitet och samhörighet mellan medlemmar i en specifik grupp, medan överbryggande socialt kapital skapas när människor får möjlighet att skapa band till personer utanför den egna gruppen. Sådana band kan vara ytliga, men är viktiga för att länka samman samhället. Det överbryggande sociala kapitalet är det som är avgörande för den sociala sammanhållning som utredning- ens direktiv talar om, även om det inte behöver stå i motsats till sammanbindande socialt kapital. slutsatser står inte oemotsagda, utan det finns en på- gående diskussion om vad som är orsak och verkan. Vissa forskare menar att det går att visa på samband mellan tillit till samhället som helhet och benägenhet att engagera sig ideellt, dvs. att tilliten till det offentliga kommer först, inte tvärtom. I områden där tilliten till det offentliga är låg skulle i så fall också benägenheten att engagera sig ideellt vara lägre. Att engagera sig i civilsamhället blir en del i Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället det som har kallats det kumulativa medborgarskapet, där de som redan är resursstarka och har tillgång till många arenor och nätverk också kommer att dominera på den arena som civilsamhället utgör. Listerborn och pekar i sin underlagsrapport till Demokratiutredning på det lokala civilsamhällets betydelse för människor i de socioekonomiskt utsatta områden de undersöker. Föreningarna fungerar som mötesplatser och ger människor hopp om att förändra sin situation, t.ex. genom att hitta ett jobb. Samti- digt visar de också på utmaningarna för ett föreningsliv att utveck- las när människor inte har mer basala behov i form av arbete, bo- stad och utbildning tillgodosedda (2015). Det finns också en diskussion om att civilsamhället inte enbart är av godo. har, för att problematisera begreppet, diskuterat om organisationer som Hells och Ku Klux Klan är att betrakta som civilsamhällesorganisationer. De kan sägas bygga starkt sammanbindande socialt kapital inom gruppen, men också förhindra utvecklingen av överbryggande socialt kapital (Wijkström F, 1998, Different Faces of ). Det blir ett exempel på något som kan hända också i andra civilsam- hällesorganisationer, att en grupp riktar sig inåt och inte odlar de kontakter som leder till överbryggande socialt kapital. Vad gör civilsamhällets organisationer för att öka mångfalden? Många organisationer har själva identifierat brister i mångfalden bland medlemmar och aktiva. De arbetar hårt för att öppna sina organisationer för en bredare mångfald och nå ut till fler olika grupper av människor. Det handlar alltså både om att nå nya grup- per med sin verksamhet och om att eftersträva en bredare mångfald i de interna strukturerna. Arbetet sker såväl på nationell nivå som i lokalavdelningar där man lokalt har uppmärksammat problem som man vill göra något åt. Här beskrivs ett par exempel på nationella insatser som utredningen har tagit del av. Flera stora ungdomsorganisationer har länge bedrivit ett med- vetet jämställdhetsarbete. Olika metoder för att mäta jämställdhet har utarbetats, bl.a. inom ramen för spelar roll. För- bundet Vi unga har omarbetat ett av tidigare Jämställdhetsom- budsmannens metodmaterial för arbetsplatser för att passa också SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället (Vi unga, 2010, ageraguiden) Materialet innehål- ler bl.a. metoder för att mäta ojämlikhet och för att motverka orättvisa maktstrukturer. Flera organisationer har drivit, eller driver, interna projekt för ökad mångfald. Ett exempel är Scouterna som har ge- nomfört projektet fördomen i samarbete med , Ungdom mot rasism och , och med ekonomiskt stöd från Svenska Postkodlotteriet. Syftet med projektet är att göra Scouterna till en ännu öppnare organisation än den är , bl.a. genom att ta reda på varför vissa barn och unga exkluderas för att sedan kunna åtgärda detta. Inom idrotten har man länge arbetat för att nå en större mång- fald av barn och unga. Idrotten beskrivs ofta som särskilt viktig ur ett integrationsperspektiv, även om det finns rapporter om att unga med utländsk bakgrund deltar i idrottsföreningar i lägre utsträck- ning än andra unga. Många idrotter, t.ex. fotboll, upplevs som lätt- tillgängliga, bygger laganda och kan överbrygga klyftor genom att det är idrottslig prestation som står i fokus i stället för andra faktorer. I Vårändringsbudgeten föreslog regeringen att anslaget 13:1 Stöd till idrotten skulle tillföras 2015 och bedömde att utgifterna kommer att öka med och framåt för att stödja idrottsrörelsen i att erbjuda aktiviteter och grundläggande introduktion till förenings- livet och idrottsrörelsen för nyanlända som fått uppehållstillstånd i (prop. 2014/15:99, bet. 2014/15:FiU21, rskr. 2014/15:255). Genom förslag i Extra ändringsbudget ökades anslaget med ytterligare att tillföra idrottsrörelsen för att underlätta insatser för asylsökande och arbetet med etablering av nyanlända. Dessutom tillfördes anslaget 13:6 Insatser för den ideella sektorn , varav avsågs användas för trossamfundens in- satser för asylsökande och arbete med etablering av nyanlända. Vidare tillfördes anslaget 14:3 Särskilda insatser inom folkbild- ningen för att studieförbunden ska kunna stärka sina insatser för asylsökande och boende på anläggnings- boenden (prop. 2015/16:47, bet. 2015/16:FiU18, rskr. 2015/16:94). Detta innebar en sammanlagd ökning av dessa anslag med . Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Många organisationer med social inriktning har en verksam- hetsidé som innebär att man arbetar aktivt för att använda sina re- surser där de har förutsättningar att göra mest nytta. Röda Korset arbetar t.ex. med utsatthets- och kapacitetsstudier för att avgöra vad de ska fokusera sin verksamhet på. Det leder i många fall till satsningar för och tillsammans med grupper som på olika sätt deltar i mindre utsträckning. Folkets Hus och Parker har på- börjat ett arbete för att skapa nya mötesplatser i socioekonomiskt utsatta områden i . Även bedriver ett omfat- tande arbete för att nå ut i socioekonomiskt utsatta områden. Bland annat beskriver Listerborn och i sin rapport hur har tagit en samordningsroll i några av de aktuella områdena, där de arbetar tillsammans med lokala föreningar (2015). Många organisationer som arbetar för att nå nya grupper konstaterar att det har varit nödvändigt med ny kompetens internt för att nå ut på ett bra sätt. Nya grupper måste också få vara med och utveckla verksamheten för att passa de egna behoven och önskemålen, vilket organisationen måste ha en öppenhet för. Flera organisationer pekar också på uthållighet som en viktig framgångsfaktor för att etablera föreningsverksamhet i dessa områden. Alltför kortsiktiga projekt är generellt sett dömda att misslyckas. Den statliga satsningen på bidrag till engagemangsguider i en- lighet med regeringsbeslut (IJ2009/2215/UF) har inneburit en möjlighet för många organisationer att nå ut till nya grupper. är en av de organisationer som har arbetat med engagemangsguider och som konstaterar att de har dragit många lärdomar av arbetssättet. De menar att det upp- sökande arbetssättet är avgörande för att attrahera människor som inte kommer från en ”föreningsvan” bakgrund. Att erbjuda prova- på-verksamhet och öppna mötesplatser har också visat sig vara framgångsrika metoder. Lokalt har utredningen mött exempel på hur civilsamhällets or- ganisationer ställer om och öppnar sin verksamhet för nya grupper, bl.a. i . Flera av de mindre orterna i kom- munen har tagit emot stora grupper av nyanlända flyktingar. Detta har inneburit att en mängd etablerade föreningar arbetar mycket aktivt med integrationsfrågor. Det kan handla om idrottsföreningar, församlingar eller socialt inriktade föreningar SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället som har valt att på olika sätt bidra genom att öppna sina verksam- heter för de nyanlända och för att medverka till att vardagslivet och samvaron på orten ska fungera. är ett sådant exempel på en idrottsförening som bl.a. driver ett bad och som har valt att hålla öppet särskilt för nyanlända. Ett annat exempel är , som är en brottningsklubb som bl.a. tagit emot flera ensamkom- mande flyktingbarn i sin verksamhet. Mångfald och socioekonomisk bakgrund Utredningens uppdrag är att föreslå åtgärder som det offentliga kan vidta för att underlätta för ökad mångfald och social sammanhåll- ning.