sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — I den här delen tar vi upp några trender som haft särskilt stor betydelse för den kommunala organisationen : avsektorisering, marknadisering och mellankommunalt samarbete. Vi menar att med dessa trender har också kommunpolitikernas arbetssätt förändrats. Politikerrollen har blivit mer professionali- serad, mer fokus läggs på generell och målinriktad politik än på verksamhetsspecifik direktstyrning, och beslutsfattande sker i nya nätverksbaserade former. En konsekvens är också att antalet förtroendeuppdrag successivt sjunker och att den politiska makten koncentreras till kommunens toppolitiker. I internationell jämförelse utmärker sig den traditionella politiska organisationen i svenska kommuner på flera punkter. En sådan punkt är avsaknaden av borgmästarstyre och, i vidare mening, Den lokala demokratins utmaningar individuellt politiskt ansvar för enskilda politiker. Beslut i svenska kommuner fattas som huvudregel av ett kollektiv, i fullmäktige, i styrelsen eller i nämnder. I dessa kollektiv är alla medlemmars röster lika mycket värda, vilket är en återspegling av att kommun- medborgarna som valt dem också är varandras jämlikar. I den föregående delen om makt kunde vi emellertid se att bilden av svensk kommunpolitik som en arena för kollektivt ledar- skap stämmer dåligt överens med hur politikerna själva upplever saken. I kommunerna finns en väl utmejslad hierarki där poster, anställningsformer och parlamentariska positioner är källor till inflytande som gör att enskilda kommunpolitikers påverkans- möjligheter varierar kraftigt. Även om dessa resultat knappast är förvånande för den som är bekant med hur svensk kommunpolitik bedrivs, är det ändå viktigt att framhålla diskrepansen mellan den formella lokala konstitutionen och den informella praktiken. En annan svensk egenhet är det omfattande nämndsystemet. I en kommun med traditionell organisation återfinns normalt ett antal verksamhetsnämnder som agerar som fackförvaltningarnas styrelser. Med denna ordning har utvecklat en modell för lokal demokrati med ett relativt sett stort antal förtroendevalda, och där antalet politiker i de indirekt valda exekutiva organen vida överstiger antalet i de folkvalda fullmäktigeförsamlingarna. I andra länder är förhållandet normalt det omvända. Även om huvuddragen i kommunernas traditionella nämnd- organisation fortfarande finns kvar har den på många håll förändrats i grunden, ibland till oigenkännlighet. En trend som berört de flesta kommuner är att antalet verksamhetsnämnder kraftigt har minskat. Nämndavvecklingen har skett stegvis, med hopslagningar av specialiserade nämnder till nämnder med allt mer generella uppdrag. Och på en del håll har verksamhetsnämnderna avskaffats helt, eller så har man behållit en uppgifter. Man kan därför säga att svenska kommuner under gradvis har avsektoriserats.4 Den ökade avsektoriseringen har två huvudförklaringar. Den första förklaringen är att det blivit svårare att rekrytera lämpliga kandidater till politiska förtroendeuppdrag, inte minst i mindre kommuner. Och lösningen på detta har på många håll varit att 4 , , & , 2009. Den lokala demokratins utmaningar reducera antalet uppdrag. Den andra förklaringen är att avsektor- iseringen är förknippad med ett specifikt styrningsideal, där sektorisering ses som ett problem. I det synsättet ingår en kritik mot så kallade sektorspartier, där politiker med olika politisk färg tenderar att identifiera sig starkare med intressena i de verksam- heter de ansvarar för snarare än med hela kommunens bästa. till den grad att nämndpolitiker betraktar styrelsen och inte nämndkollegor från andra partier som sin politiska motståndare. För att eliminera sektorstänkandet i politiken har strategin varit att lägga en allt större del av den exekutiva makten på styrelsen – som per definition har ett helhetsansvar för kommunens verksamhet. Slagord som ”bygg hängrännor, inte stuprör” har ofta upprepats i debatten för att framhålla fördelarna med breda generalistiska lösningar framför ett begränsande, smalt sektorstänkande. Men vad händer med demokratin när kommunpolitiken av- sektoriseras? Om vi åter tänker på kommunpolitiken i makttermer handlar trenden i första hand om en elitisering, där exekutiva makt- resurser omfördelas från lägre till högre nivåer i den politiska hierarkin. Allt färre politiker får ansvar för allt fler frågor. Men eftersom det finns gränser för vad en styrelse hinner med, överlåts även en del av den beslutskapacitet som tidigare låg i politiska nämnder på tjänstemän. Effekterna av nämndavvecklingsreformer på maktfördelningen är dock svåra att se i våra data som bygger på fullmäktigeledamöters enkätsvar. En orsak är att de nämndpolitiker som försvinner från kommunpolitiken inte är fullmäktigeledamöter. Och analyserna visar att även om andelen fullmäktigeledamöter som också är nämndledamöter är låg i kommuner som genomfört denna typ av reformer så är andelen ledamöter som har styrelseuppdrag högre. (Och det gäller även under kontroll för kommunstorlek, vilket är väsentligt i sammanhanget eftersom nämndreformer oftare genomförts i mindre kommuner med mindre fullmäktige). En annan och helt avsedd effekt av avsektoriseringen är att specialistpolitikerna försvinner. Sektorspecialister kan förvisso uppfattas som potentiella särintressen sett med kommunledningens ögon, men de bär också med sig kunskap och engagemang i sina hjärtefrågor. Sådana kompetenser är svåra att ersätta. Besluts- fattande politiker riskerar med detta att hamna i ett kunskaps- underläge i förhållande till tjänstemännen. Den lokala demokratins utmaningar Som för många andra styrningsreformer svänger pendeln fram och tillbaka. I många kommuner där nämnder avvecklas syns klara tendenser till återsektorisering. Inom fullmäktige inrättas beredn- ingar som i varierande grad har sektorsansvar men som helt saknar exekutiva befogenheter. Och när beredningarna i många fall inte bistås med administrativt stöd har de svårt att på allvar göra sig gällande. Inom styrelsen inrättas ofta exekutiva utskott med sektorsansvar. När nämnderna ersätts av beredningar och utskott finns en risk att det eftersträvade målet att minska sektors- tänkandet inte uppfylls medan elitiseringen kvarstår – en effekt som få kommuner öppet medger att de eftersträvar. Den kanske utåt sett mest synbara effekten av avsektoriserings- reformerna är den totala minskningen av antalet kommunala politiker. Antalet nämnder och nämnduppdrag har minskat år för år . Till detta kommer neddragningar av antalet ersättarposter och av antalet platser i själva fullmäktige, även om det senare inte påverkar den totala numerären lika mycket. För små partier får dessa neddragningar mycket märkbara konsekvenser, eftersom deras representation i kommunpolitiken reduceras till några enstaka personer. För större partier är problemet mindre, eftersom de förmår upprätthålla en kritisk massa av företrädare som kan dela på bördorna och bevaka kommunens olika ansvars- områden. Ur ett demokratiperspektiv finns det argument både för och emot en minskning av antalet politiker. På minussidan finns att kontaktytan gentemot medborgarna krymper. Färre medborgare har uppdrag och färre medborgare kommer i kontakt kommun- politiker. När uppdragen minskar blir dessutom kraven på de uppdrag som finns kvar högre. Det riskerar i sin tur att leda till att tröskeln för inträde i politiken blir högre för medborgare som överväger att ställa upp som kandidater. Med nämndavvecklingen minskar också antalet mindre krävande poster, till exempel ersättaruppdrag. Sådana uppdrag kan vara viktiga skolningsplatser för medborgare som kan tänka sig att ta på sig tyngre uppdrag. förväntas man i stället redan i sitt första uppdrag att ta ett större ansvar. Och anser många att uppdragen är för tidskrävande. För många medborgargrupper, inte minst personer med familj och barn och yngre personer i karriären, blir politiska förtroendeuppdrag i praktiken en omöjlighet. Den lokala demokratins utmaningar De som aktivt argumenterar för en minskning av antalet politiker, eller som inte ser minskningen som ett problem, bejakar i stället elitiseringen. Förhoppningen är att med dessa färre men starkare och mer professionella politiker kommer de förtroende- möjligheter att styra förvaltningen att öka. Vad anser då kommunpolitikerna om reformer som reducerar antalet förtroendeuppdrag? Och finns det någon skillnad i bedömningen beroende på hur många politiker det finns i den egna kommunen? I KOLFU 2012 fick politikerna ta ställning till detta och deras svar presenteras i tabell 2.1 efter partitillhörighet. Kommentar: Fullmäktigeledamöterna fick ta ställning till förslaget ”Minska antalet politiska förtroendeuppdrag i kommuner och landsting”. I tabellen redovisas andelen som svarade att det var ett ”mycket” eller ”ganska bra” förslag efter partitillhörighet och andelen invånare per uppdrag i kommunen. Källa: och SCB (se även 2014 s. 81). Resultaten visar att av kommunpolitikerna är positiva till förslaget att minska antalet förtroendeuppdrag. Inte i något parti stödjer en majoritet av ledamöterna förslaget. Skillnaderna mellan partierna är dock påtaglig. Bland är stödet för förslaget som starkast medan andelen positiva i de övriga partierna, särskilt bland de rödgröna, är mycket svagt. Den lokala demokratins utmaningar Om man ser till totalmåtten finns inga större skillnader som beror på hur många politiker kommunen har (mätt som antal invånare per politiker), men nedbrutet på parti finns några intressanta resultat. I de flesta partier är motståndet till förslaget minst i kommuner med ett relativt sett stort antal politiker. Många av de kommuner som har ett lågt antal invånare per politiker är små och ligger i glesbygden. Det är också i dessa kommuner som svårigheten att rekrytera kandidater till politiska förtroende-upp- drag är som störst, och det är rimligt att anta de problemen påverkar politikernas bedömning.5 Ett antal nu pågående organisationstrender i kommuner brukar betecknas med samlingsnamnet (). Med idéer hämtade från privat sektor har idealen i den kommunala organisationen från en hierarkisk verk- samhetsstyrning, där förvaltningen är direkt underordnad politiska ledare. I stället skapas nya system där förvaltningen och privata aktörer producerar välfärdstjänster under relativt sett stor autonomi. Utvecklingen bygger på föreställningar om att ett starkare ansvar hos produktionsenheterna, konkurrensutsättning och kundval främjar serviceproduktionens effektivitet. Man kan här tala om en marknadisering av den kommunala organisationen.6 Med NPM följer en rad konsekvenser för det politiska arbetet. Precis som när det gäller nämndreformerna är en effekt att den politiska styrningen av förvaltningen blir mindre direkt och mer fokuserad på mål och visioner än på hur den dagliga verksamheten ska bedrivas. Mer beslutsmakt överförs till tjänstemän och privata utförare som inte står under demokratiskt ansvar. I den meningen minskar medborgarnas möjlighet att styra politiken genom sin röst i kommunvalet. Reformförespråkarna hoppas i stället att med- borgarna i rollen som kunder ska kunna påverka förvaltningens arbete genom sina aktiva val av tjänster. Resultat från vår KOLFU- undersökning visar dock att politikerna själva inte upplever att 5Karlsson, 2007a. 6Bäck, 2000; Montin & , 2013 kapitel 8. Den lokala demokratins utmaningar medborgarna har fått större inflytande över politiken i kommuner som har infört kundvalsreformer. Däremot syns tecken på att politiken elitiseras, och att den relativa skillnaden mellan toppolitiker och övriga accentueras.7 Hur politikerna tar ställning till kundvalslösningar handlar i en mening om demokratisyn. I KOLFU-undersökningen 2008 fick kommunpolitikerna svara på en fråga på detta tema, där de fick välja mellan två alternativ om hur demokratin fungerar bäst: ”kundvalsdemokrati” eller ”politikerdemokrati”. Svaren redovisas i tabell 2.2 efter partitillhörighet. Källa: (, , & , 2010a) 7 , 2015. Den lokala demokratins utmaningar Här skall man inte dra för stora växlar på de exakta procenttalen för positiva och negativa politiker, eftersom svarsfördelningen givetvis till en del beror på frågeformuleringen. Men mönstret är intressant. Resultaten i tabell 2.2 visar att politikerna har mycket delade uppfattningar i frågan, men att en majoritet tycks föredra ”kundvalsdemokrati” framför ”politikerdemokrati” när det gäller vård, skola och omsorg. När politikers demokratisyn undersöks fokuserar man ofta på inställningen till representativ demokrati och deltagardemokrati. I en till formen snarlik fråga som den i tabell 2.2 kunde vi i samma undersökning se att politikerna hade olika demokratiuppfattningar men att de överlag föredrar den representativa demokratin framför deltagardemokratin. Stödet för kundvalsdemokrati tycks således vara klart större än stödet för deltagardemokrati.8 Trots att dessa båda demokratifrågor i grunden handlar om avvägningen mellan medborgarnas direkta inflytande över politiken och deras indirekta inflytande via sina valda ombud, är det slående att det inte finns något som helst samband mellan vad politikerna tycker i valet mellan kundvals- och politikerdemokrati respektive i valet mellan representativ demokrati och deltagardemokrati. Sam- bandet mellan partitillhörighet och inställningen till representativ demokrati och deltagardemokrati är relativt svagt (M och S är mer positiva till representativ demokrati, SD, MP och lokala partier mer positiva till deltagardemokrati) medan sambandet mellan parti- tillhörighet och inställningen till kundvalsdemokrati är starkt och följer ett vänster-högermönster. En ytterligare trend är att kommunerna i ökande utsträckning ägnar sig åt mellankommunalt samarbete. Politiska beslut fattas i till exempel kommunalförbund eller gemensamma nämnder. Mellankommunal samverkan anses av många stärka möjligheterna för kommunerna, i synnerhet de små, att på ett effektivt sätt klara 8 , ., 2010a kapitel 3; , 2014 kapitel 5. Den lokala demokratins utmaningar av sina åtaganden. I små kommuner är samarbete ett sätt att undvika kommunsammanslagningar.9 Men ur medborgarnas synvinkel innebär mellankommunala lösningar att beslutsansvaret blir oklart och att möjligheterna till demokratiskt ansvarsutkrävande försvåras. Man kan med fog anta att medborgarna har dåliga kunskaper om hur politiskt besluts- fattande går till inom ramen för sådana samarbeten, och att de har ännu mindre kunskaper om hur de ska agera för att påverka besluten eller utkräva ansvar. Situationen påminner om det demo- kratiska underskottet i EU, där komplexiteten i organisationen och den bristande insynen försvårar medborgerligt inflytande. I KOLFU-undersökningen 2008 frågade vi kommun- politiker hur de såg på mellankommunalt samarbete i form av kommunalförbund. Vi frågade också om samarbete i regionala utvecklingsnätverk, där även privata och statliga aktörer kan ingå, och om samarbete med privata serviceentreprenörer. I frågan ombads politikerna ta ställning till samarbetsformen dels generellt och dels uppdelat efter verksamhetsmässiga respektive demo- kratiska aspekter. Resultaten redovisas i tabell 2.3. 9 , 2013; , 2015 kapitel 10. Den lokala demokratins utmaningar Kommentar: De första tre frågorna löd: ”Hur bedömer du konsekvenserna i följande avseende för kom - muner som medverkar i [följande samarbeten]. För regionala utvecklingsnätverk preciserades att näringsliv och statliga myndigheter kan ingå där. Politikerna svarade på en skala från -5 (”försämras i stor utsträckning”) till +5 (”förbättras i stor utsträckning”), där 0 innebar ”ingen förändring”. Den sista frågan löd: ”Vilken är din allmänna inställning till at t kommuner samarbetar med följande aktörer” och svaren gavs på en skala från -5 (mycket negativ) till +5 (mycket positiv). Källa: och , 2010 kapitel 4. Resultaten i tabell 2.3 visar att politikerna överlag är positiva till de tre formerna av samarbete, i första hand till mellankommunal sam- verkan och utvecklingsnätverk men även till privata entreprenörer. Resultaten visar att det är de verksamhetsmässiga aspekterna som politikerna menar gynnas av samarbete. Förutsättningarna för fullmäktige att påverka politiken anses däremot inte gynnas, och medborganas påverkansmöjligheter anses till och med minska för samtliga tre samverkansformer. Differensen mellan servicenyttan och medborgarnas påverkansmöjligheter anses vara som störst för kommunalförbund. Skillnaderna mellan partierna när det gäller inställning till kommunalförbund är ganska små, men ledamöter från de stora partierna Socialdemokraterna och tycks vara något mer positiva än övriga partiers ledamöter. I frågan om samarbete med privata serviceentreprenörer är däremot partiskillnaderna mycket tydliga och följer det förväntade vänster–högermönstret. Den lokala demokratins utmaningar Uppenbarligen anser de flesta kommunpolitiker att samverkans- lösningar är en väg framåt för kommunerna, trots att de uppfattar att sådana lösningar försämrar medborgarnas inflytande över politiken. I en mening går ett sådant resonemang att försvara: Väljarna förväntar sig god service, och om samverkan leder till nöjda medborgare bidrar den också till folkviljans förverkligande. Men det ligger givetvis också en stor demokratisk risk i att med vett och vilja genomföra reformer som stegvis minskar medborgarnas makt över kommunpolitiken. Vi har beskrivit en utveckling där den verkställande politiska makten i kommunerna på grund av flera parallella styrningsideal kommit att koncentreras i den översta ledningen. Utvecklingen utmanar de ideal som traditionellt präglat svensk lokal demokrati. Vi ser två huvudvägar för att möta utmaningen – åt helt olika håll: Den första vägen är att kraftfullt dra i bromsen och sedan lägga i backen. Stoppa nämndavvecklingen och säkerställ att lekmanna- styret för kommunens verksamheter bevaras. Politiken måste ha rum för inskolningsplatser med mindre betungande arbetsupp- gifter. Och med reformer av arbetssätt, ersättningar, utbildningar och administrativt stöd kan kanske medborgarnas villighet att ta på sig uppdrag åter öka. Politiska eldsjälar som brinner för vissa verksamheter skulle åter få plats. Den andra vägen är att acceptera den utveckling vi ser och bejaka dess positiva sidor. Med färre men kunnigare och mer professionella politiker kan det politiska ledarskapet bli starkare och mer oberoende av tjänstemännen. Men för att demokratin ska fungera krävs att ledarskapet kontrolleras och inte övergår i makt- missbruk. För att åstadkomma det bör maktdelningen mellan det folkvalda fullmäktige och den politiska exekutiven bli tydligare. Fullmäktiges granskningsmakt borde stärkas, till exempel genom att stärka revisionens ställning eller genom att inrätta ett slags kommunalt ”konstitutionsutskott” som kontinuerligt följer styrelsens arbete och har möjlighet att initiera misstroendevotum mot hela eller delar av ledningen om den missköter sitt uppdrag. För att åstadkomma en sund maktdelning bör man även överväga Den lokala demokratins utmaningar att skilja uppdragen i fullmäktige och styrelsen åt, precis som stats- råden är lediga från sina uppdrag i under sin ämbets- period. Behovet av mellankommunala samarbeten kommer alltid att finnas eftersom det alltid finns politiska problem som spänner över kommungränserna. Men ur ett demokratiskt perspektiv är utveckl- ingen mot alltmer långtgående och komplexa mellan-kommunala samverkanslösningar olycklig. Medborgarnas insyn i, och möjlighet att utkräva ansvar för, den förda politiken försvåras. Vi vill därför slå ett slag för kommunsammanslagningar, åtminstone bland våra minsta kommuner. Sammanslagningar är förstås ingen enkel lösning, inte minst med tanke på medborgarnas berättigade oro för centralisering av service i glesbygden. Men det politiska beslutsfattandet blir mycket mer transparent i en stor- kommun än i samverkansorgan. Och mycket talar för att den representativa demokratins institutioner allmänt fungerar bättre i större kommuner.10 Både möjligheten att rekrytera lämpliga kandidater till förtroendeuppdrag och hitta politiska ledare med hög kompetens stärks när det finns fler medborgare att välja bland. Och inte minst stärks möjligheten för partierna att formera tydliga politiska alternativ i valrörelserna. Partipolitiseringen av svenska kommuner är också temat för nästa del. 10 , 2013a. Den lokala demokratins utmaningar 3Partipolitisering och lokal parlamentarism En annan utmaning som den lokala demokratin står inför är att hantera en situation där avståndet växer mellan de formella politiska spelreglerna i kommunallagen och de regler som faktiskt styr den politiska praktiken. En utländsk betraktare som försöker förstå hur den svenska lokala demokratin fungerar genom att läsa kommunallagen kommer att få en skev och föråldrad bild av vad som avgör vilken politik som förs i kommunerna. Och det gäller även om kommunallagen reformeras i enlighet med det liggande förslaget från den senaste (SOU 2015:24). Från lagens principer om samlingsstyre är steget långt till de utvecklade former för majoritetsstyre som råder i praktiskt taget alla kommuner. I samtliga kommuner finns ett politiskt styre (en styrande majoritet eller minoritet) och en opposition, och kommunstyrelsens ordförande är den självklara ledaren för detta styre. I inledning av den här rapporten kunde vi också se att oppositionspolitiker upplever sig ha ett väsentligen mindre politiskt inflytande än majoritetspolitiker. Att dagens kommunpolitik i stor utsträckning karaktäriseras av partipolitiska konflikter strider också mot den gängse bilden av vad som utmärker lokal demokrati i Sverige.11 Både forskare och ledande lokala förträdare uttrycker sig ofta i stil med att ”kommun- al politik är mycket mer pragmatisk och mindre ideologisk än den nationella politiken”. Att såväl den formella lokala konstitutionen som den allmänna diskussionen ligger långt ifrån verkligheten sätter den lokala demokratin på hårda prov. 11 , 2003; , 2014; , 2001. Den lokala demokratins utmaningar 3.1Partipolitisering, partipiska och konflikter I jämförelse med de flesta andra länder är svensk kommunpolitik starkt partipolitiserad. En viktig bidragande faktor är att i princip samtliga fullmäktigeledamöter är partimedlemmar när de väljs, och genom valsystemet kontrollerar partierna i hög grad vilka som väljs. Följaktligen anser svenska kommunpolitiker att den lokala partiorganisationen har en mycket stor betydelse för deras kandidatur medan andra lokala och nationella grupper och aktörer spelar en mycket mindre roll. Dessutom kontrollerar partiet de förtroende- framtida karriär genom nomineringsprocesserna för ledande uppdrag i kommunen. Därför är det inte förvånande att svenska kommunpolitiker tillhör de i som i högst grad uppger att de följer partilinjen när den kommer i konflikt med den egna eller väljarnas uppfattning.12 Som representationsprincip har partilinjen stärkts i svensk kommunpolitik över åren och det är sällsynt att företrädare för de etablerade partierna fronderar mot sitt parti i viktiga frågor.13 Och partidemokratin är starkt omhuldad bland svenska kommunpolitiker – anser att politiska partier är den lämpligaste arenan för medborgerligt deltagande, vilket är en mycket högre siffra än i andra europeiska länder.14 Internationella jämförelser är också belysande när det gäller hur kommunpolitikerna ser på sitt uppdrag i förhållande till partiet, kommunpolitiken och lokalsamhället. I tabell 3.1 jämförs svenska kommunpolitikers åsikter i den typen av frågor med politikers åsikter i 15 andra länder. 12Karlsson, 2013c; Verhelst, Reynaert, & Steyvers, 2013. 13Gilljam, , & , 2010b; , 2011. 14Karlsson & 2014 kapitel 5. Den lokala demokratins utmaningar Kommentar: Varje fråga besvarades på en femgradig skala från ”inte alls viktigt” till ”mycket viktigt”. Tabellen visar procentandelen som svarat ”mycket” eller ”ganska viktigt” på respektive fråga.