sou · H3B321 · 2016-01-01 00:00:00 — Skälen för kommitténs bedömning: Den ekonomiska tryggheten vid sjukdom genom den allmänna sjukförsäkringen är en omistlig del av en rättvis och effektiv välfärd. Sjukförsäkringen är en obli- gatorisk och allmän inkomstförsäkring. Den bygger på arbetslinjen och försäkringen omfattar alla som arbetar och har en inkomst. Har man ingen arbetsinkomst finns det inget att försäkra. Trygg- heten handlar dock inte bara om ersättning för inkomstbortfall, utan omfattar också stöd och hjälp till återgång i arbete vid längre sjuktider. har länge haft ett av världens dyraste sjukförsäkringssy- stem. Sjukförsäkringen kännetecknades av oförklarliga kraftiga svängningar i utnyttjandet, stora regionala variationer och rättsosä- kerhet genom att samma diagnos ledde till stora skillnader i sjuk- fallstider i olika delar av landet. Bristerna i sjukförsäkringen med- förde otrygghet, rättsosäkerhet, höga frånvaronivåer, långa sjuk- fallstider och en stor utslagning från arbetsmarknaden. Den bristande funktionen i försäkringen tvingade fram en rad frekventa åtgärder och regeländringar, även av grundläggande regler som villkoren för rätt till ersättning och ersättningstider. Hög förändringstakt kan i sig leda till att förtro- endet för sjukförsäkringen undergrävs. De försäkrade blir osäkra på om de kan lita på försäkringen. Kommittén bedömer att läget i sjukförsäkringen på det hela taget är bättre än under krisåren . Sjuk- frånvaron är, trots en uppgång , fortfarande på en lägre nivå jämfört med tidigare och ligger numera närmare andra jämförbara europeiska länder. De stora variationerna mellan reg- ioner har minskat, likaså skillnaderna i sjuktider vid samma diagnos. Det finns många orsaker till den positiva utvecklingen. En rad reformer har samverkat med förändrade attityder och normer hos allmänheten och hos berörda parter som t.ex. behandlande läkare, arbetsgivare och . Utvecklingen började före det att rehabiliteringskedjan m.fl. reformer trädde i kraft. Rehabiliteringskedjan och övriga reformer har följts och utvärderats av myndigheter och forskare. Den samlade bilden är, som framhåller, att reformerna med stor sannolikhet har varit en viktig orsak till att den trend mot minskad sjukfrånvaro som inleddes fortsatte.13 Det är dock enligt kommittén uppenbart att åtskilliga problem kvarstår i sjukförsäkringen, och andra har följt som effekter av de genomförda reformerna. Som framhållits tidigare bedöms dock problemen inte vara av den omfattningen att det behövs en genom- gripande reform, som exempelvis en självständig sjukförsäkring. De fördelar som kan uppnås med grundläggande strukturella reformer borde kunna nås också genom en utveckling av nuvarande sjukförsäkring. Ett kvarvarande huvudproblem är enligt kommittén att många sjukfall blir långvariga utan att tillräckliga utredningar och insatser genomförs för att hjälpa den enskilde att återgå i arbete. Det bety- der att alltför många sjukfall når de olika tidsgränserna, utan att personerna har fått det stöd de behöver. Därför bör reformer för att förbättra insatserna för återgång i arbete prioriteras framför andra reformer i socialförsäkringarna. Detta är avgörande för att sjukförsäkringen uthålligt ska kunna behålla medborgarnas för- troende. Som framhållits är det också viktigt att den ekonomiska stan- dardtryggheten i sjukförsäkringarna stärks. Nuvarande grundläggande princip för hur arbetsförmågan ska prövas över tiden mot fler arbetsuppgifter och arbeten är enligt kommittén nödvändig för en rättvis och väl fungerande skaderegle- ring. De fasta tidsgränserna kan emellertid skapa problem i vissa individuella fall, trots de undantag m.m. som finns exempelvis för den som lider av en allvarlig sjukdom. Personer med en svår sjuk- dom oroar sig inte bara över sin egen hälsa utan också för om de ska få ersättning och om den räcker till försörjningen. (2014). personer har nått den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen. Det är kommitténs uppfattning att insatserna för återgång i arbete skynd- samt bör utvecklas och förstärkas så att den bortre tidsgränsen i princip inte behövs. Kommittén bedömer att det förstärkta samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen bör tidigareläggas för de försäkrade som är i behov av arbetslivsinriktad rehabilitering. ska, tillsammans med Arbetsförmedlingen, sen- ast efter 15 månaders sjukskrivning initiera insatser om det inte finns särskilda skäl däremot, exempelvis om det skulle medföra risk för allvarlig försämring av den försäkrades sjukdom. När de förstärkta insatser som kommittén föreslår är införda kan den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen ersättas av en regel- bunden kontroll där med högst ett halvårs mel- lanrum utreder den sjukskrivnes arbetsförmåga, behov av arbets- livsinriktad rehabilitering eller om det är motiverat att bevilja en sjukersättning. Dessa kontroller bör senast inledas efter 18 måna- ders sjukskrivning. Den tekniska utformningen av detta får göras i den vidare beredningen. Det finns ett antal andra problem i sjukförsäkringen som bör åtgärdas relativt skyndsamt. Det försäkringsmedicinska beslutsstö- det behöver utvecklas för att uppnå en effektivare och likformig skadereglering. Hälso- och sjukvården behöver bättre verktyg för att tidigt kunna identifiera sjukskrivna som har behov av insatser och samverkan med arbetsgivare. Nuvarande karensregel behöver göras rättvisare. Kommittén anser att uppgången av sjuktalet är oro- ande. En viss del av uppgången kan möjligen förklaras av regeländ- ringar inom sjuk- och aktivitetsersättningen och förändringar i arbetslivet. Det finns emellertid inga tecken på att det är försäm- ringar i folkhälsan som förklarar uppgången. Om uppgången forts- ätter kan det indikera att genomförda åtgärder för att stabi- lisera sjukfrånvaron på en rimlig nivå inte har varit tillräckliga. Tilliten till sjukförsäkringen undergrävs om reglerna ständigt förändras. För att sjukförsäkringen långsiktigt ska kunna behålla stabila ersättningsregler måste sjukfrånvaron därför hållas på en någorlunda jämn och rimlig nivå. Annars blir det även fortsätt- ningsvis nödvändigt med nya regeländringar m.m. för att bromsa oförklarliga ökningar i sjuktalet och de kostnadsökningar som följer. Genom att den samlade frånvaron på grund av sjukdom fortfa- rande ligger på en relativt låg nivå bör det finnas goda möjligheter att reformera sjukförsäkringen för att säkerställa en uthållig försäk- ring. Det är enligt kommittén nödvändigt med en bred politisk uppgörelse om grunderna för en uthållig sjukförsäkring. Uppgörel- sen bör inkludera arbetsmarknadens parter, och i den bör det läggas fast vad som är långsiktigt hållbart för sjukfrånvarons nivå. Målet för sjukfrånvaron behöver preciseras för att bestämma vilken den långsiktigt stabila och låga nivån bör vara. I en uthållig sjukförsäkring bör ansvaret på myndighetsnivå vara tydligt och det bör på förhand ha klargjorts vilka åtgärder som genomförs om sjuktalet åter ökar. En oberoende myndighet bör ha i uppdrag att göra en prognos av sjukfrånvarons utveckling. 4.5.4En mer rättssäker arbetsskadeförsäkring Kommitténs bedömning: Det är angeläget att stärka förtroen- det för och legitimiteten i arbetsskadeförsäkringen. Åtgärder ska genomföras för att öka rättstryggheten, rättvisan och trans- parensen i försäkringen. Satsningar behövs för att öka kunskap- erna om arbetsmiljön och arbetsskadorna. Statistiken ska utvecklas så att den kan bidra till att förstärka drivkrafterna för arbetsgivare att förebygga arbetsskador. Skälen för kommitténs bedömning: Arbetsskadeförsäkringen har flera viktiga uppgifter. Den ska vid en arbetsskada ge ekonomisk trygghet för den anställde och ta bort risken för kost- samma rättsprocesser för arbetsgivaren. Arbetsskadeförsäkringen ska ge ett bättre ekonomiskt skydd vid arbetsskada än vid andra orsaker till arbetsoförmåga utifrån det särskilda förhållandet mellan en arbetstagare och arbetsgivare. Det har också länge diskuterats om arbetsskadeförsäkringen kan utformas så att den bidrar till ett effektivare förebyggande arbetsmiljöarbete. Förtroendet för och legitimiteten i arbetsskadeförsäkringen har satts i fråga. Det beror på att det finns ett antal problem i för- säkringen. Arbetsskadeförsäkringen brister vad gäller rättssäkerheten. Det är otydligt vilka sjukdomar som berättigar till ersättning. Det är svårt för den enskilde att förutse vilka skador som omfattas av för- säkringen. Det kan leda till att anställda går miste om ersättning vid arbetsskada. Otydligheten ökar risken att likartade fall bedöms olika av . Män beviljas betydligt oftare ersättning från arbetsskadeförsäk- ringen än kvinnor. Analyser visar att det finns osakliga skillnader mellan kvinnors och mäns beviljandegrad. Det saknas inom många områden kunskaper om samband mel- lan exponering och sjukdom i dagens arbetsliv. Kunskapsframsteg har inte en naturlig väg in i försäkringen. Det saknas en heltäckande statistik som visar de totala kostna- derna för arbetsskador. Kommittén anser att är angeläget att arbetsskadeförsäkringen förbättras för att säkra rättstrygghet, rättvisa och transparens. Det behövs ett bedömningsstöd i handläggningen av arbetsska- deärenden som också kan användas för information till arbetsgi- vare, anställda och andra berörda. En funktion bör inrättas som utvecklar bedömningsstödet och i samråd med andra myndigheter kan leda arbetet med kunskapsutveckling. Skillnader mellan kvin- nor och män i beviljandegrad måste minska. Överlag behövs sats- ningar för att stärka kunskapsförsörjningen och statistiken om arbetsmiljörisker och arbetsskador i dagens arbetsliv. Det är angeläget att det fortsatta reformarbetet inriktas på att förstärka drivkrafterna för arbetsgivare att förebygga arbetsskador och stödja återgång i arbete efter en skada. En total omgörning av arbetsskadeförsäkringen, som exempelvis att införa differentierade avgifter eller privatisera försäkringen, är komplicerad, långsam och dyrbar, och den innebär oförutsedda risker. Inriktningen bör enligt kommittén i stället vara att stärka arbetsgivarnas drivkrafter genom att utveckla statistiken så att det blir möjligt att redovisa arbetsska- dornas totala kostnader med indelning på olika branscher och arbetsgivare. 4.5.5En långsiktig modell för arbetslöshetsersättningen Kommitténs bedömning: Det ekonomiska stödet vid arbets- löshet kan bli uthålligt och stabilt endast om villkoren och för- valtningen utvecklas så att de flesta arbetslösa har en standard- trygghet och att de allra flesta arbetstagare bidrar till försäkring- ens finansiering. Försäkringsskyddet inom ramen för nuvarande arbetslöshetsförsäkring behöver förstärkas. Stödet för oförsäk- rade arbetslösa bör förbättras och försäkringens täckningsgrad ökas. Förutsättningarna är bättre än att pröva möj- ligheterna till en bred uppgörelse om en långsiktig modell för arbetslöshetsersättningen. Nuvarande struktur med en obligato- risk grundtrygghet och en frivillig arbetslöshetsförsäkring bör kunna vara utgångspunkten för ett fortsatt reformarbete. Skälen för kommitténs bedömning: Det råder en bred enig- het om att ett väl utformat ekonomiskt stöd vid arbetslöshet inte bara bidrar till trygghet utan också förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt. Ett rätt utformat ekonomiskt stöd medverkar till att människor vågar pröva nya arbeten och att arbetslösa mer aktivt söker arbete. En bra ersättningsnivå kan medverka till ett högre arbetskraftsdeltagande, eftersom försäkringen kan öka andelen som aktivt söker arbete. Det innebär både att matchningen på arbets- marknaden förbättras och att arbetslösheten begränsas. Enigheten är också större än om att ett dåligt utformat ekonomiskt stöd försämrar arbets- marknadens funktion. Svensk och internationell forskning ger stöd för att alltför generösa ersättningsregler kan leda till längre arbets- löshetstider, även om man inte kan ange exakt hur stora effekterna är. Det finns också vissa studier som inte visar sådana samband.14 Alltför generösa regler kan bidra till en växande permanent utslagning från arbetslivet. Stora strukturella förändringar i arbetslivet och på arbetsmark- naden ändrar förutsättningarna för och behoven av ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. De demografiska förändringarna innebär att arbetskraftens andel av befolkningen knappast ökar längre. 14TCO (2014). värna den generella välfärden behöver därför arbetsutbudet och antalet arbetade timmar i ekonomin öka . Rörligheten på arbetsmarknaden har ökat, men också kraven på arbetstagarna. Allt fler personer kombinerar olika förvärvsarbeten, men även arbete och andra verksamheter som studier. En serie all- varliga ekonomiska kriser har svept över världen och drivit upp arbetslösheten på mycket höga nivåer, och dessutom inneburit en ökning av långtidsarbetslösheten. Riskerna för arbetslöshet har blivit alltmer ojämnt fördelade i arbetskraften. En snabbt ökande andel av de arbetssökande står långt från arbetslivet. De stora förändringarna och kriserna har drivit fram reformer av arbetslöshetsersättningen i många . Även i har ett stort antal reformer genomförts av olika regeringar för att komma till rätta med olika problem och bättre anpassa stödet till ändrade förhållanden i arbetslivet. De strukturella förändringarna, tillsammans med ändrade villkor, har medfört att en ökad andel arbetslösa saknar eller har en låg ersätt- ning vid arbetslöshet. finns det enligt kommittén en rad problem i det ekonomiska stödet vid arbetslöshet som behöver åtgärdas. Det är som nämnts framför allt angeläget att stärka standardtryggheten i arbetslöshetsförsäkringen, utan att försvaga drivkrafterna att arbeta och att som arbetslös aktivt söka arbete. Kommittén kan konstatera att frågan om hur standardtrygg- heten vid arbetslöshet bäst ska utformas och administreras har varit föremål för intensiva politiska diskussioner och ett stort antal utredningar , utan att det varit möjligt att nå fram till en bred enighet. Olika intressenter har då och då bytt åsikt. Det har inneburit ständiga reformer av det ekonomiska stödet, som ömsom gjorts mer generöst och utvidgats till i det närmaste ett generellt system, ömsom stramats upp och gjorts mer selektivt. På liknande sätt har uppfattningarna om hur arbetslöshetser- sättningen påverkar arbetsmarknaden och arbetslöshetens nivå länge gått isär, inte minst för att kunskaperna från forskningen varit begränsade eller kommit från länder med helt andra system och villkor på arbetsmarknaden. Det är i och för sig rimligt att arbetslöshetsersättningens täck- ningsgrad och villkor efter hand justeras i takt med att arbetslivet förändras och våra kunskaper om arbetsmarknadens funktionssätt Kommittén anser dock att de ständiga förändringarna under- gräver medborgarnas långsiktiga förtroende för stödet vid arbets- löshet. Även det höga tonläget i debatten kan ha effekten att förtroendet minskar. Alla som uppfyller kvalifikationsvillkoren i arbetslöshetsförsäk- ringen omfattas redan av grundförsäkringen. Obligatoriefrågan handlar därför om att den del av försäkringen som är frivillig, inkomstbortfallsförsäkringen, ska bli obligatorisk. Det finns ett antal goda argument för ett obligatorium. Det är en rimlig princip att, eftersom alla arbetstagare är med och finansie- rar den största delen av försäkringen genom arbetsmarknadsavgif- ten, bör alla följaktligen omfattas av ett standardskydd vid arbets- löshet. Även personer med bristande förutseende bör tillförsäkras en inkomstrelaterad ersättning. Både arbetstagare med hög respek- tive låg risk för arbetslöshet bör bidra till den finansiering som arbetslöshetskassornas medlemmar står för. Ett förstatligande kan även medverka till en mer likformig och effektiv tillämpning av försäkringsreglerna. Det är emellertid inte lika självklart som förr att statliga åtaganden ska förvaltas av statliga myndigheter. På det flesta andra av välfärdspolitikens områden har reformerna inneburit att andra utförare än staten och kommunerna kan bidra till produktionen av välfärdstjänster, och även till kompletterande ersättningar och pensioner m.m. Den faktiska frågan är vilka brister det finns i nuvarande försäk- ringsskydd vid arbetslöshet, och i vad mån de skulle lösas med statlig obligatorisk försäkring. En första övergripande svårighet i arbetslöshetsförsäkringen är att regelverket är komplext, vilket gör det svårt att överblicka. En andra övergripande svårighet är försäk- ringens täckningsgrad. Försäkringsskyddet vid arbetslöshet har tre huvudsakliga brister i täckningsgraden. Den första är att en sjunkande andel av de arbetslösa tillförsäkras en standardtrygghet Med standardtrygghet avses då att ersättningen ger ett tillräckligt skydd i förhållande till inkomstförlusten. Det andra problemet är underförsäkring, dvs. att ca 7 000 hel- tidsarbetslösa och ca 16 000 personer med aktivitetsstöd endast får grundersättning för att de har valt att inte bli medlemmar i en arbetslöshetskassa. Den tredje och viktigaste bristen med täckningsgraden är att en ökad andel arbetslösa är oförsäkrade. De får ingen statlig ersättning vid arbetslöshet utan är hänvisade till kommunernas socialtjänst. En ökad grad av obligatorium i arbetslöshetsförsäkringen skulle inte på något väsentligt sätt bidra till att minska nuvarande problem med försäkringsskyddet. Standardtryggheten är avhängig av ersättningsnivån i arbetslös- hetsförsäkringen, och ersättningsnivån är en avvägningsfråga. Kommittén tar inte ställning till vilka taknivåer som ska gälla i arbetslöshetsförsäkringen. För att undvika en framtida urholkning av standardtryggheten bör principen fastslås att taket i arbetslös- hetsförsäkringen ska indexeras. Indexering bör vara densamma som i socialförsäkringen, men utgångsnivån kan vara olika i de båda försäkringarna. Det behövs också åtgärder för en högre täckningsgrad för underförsäkrade. Omkring en halv miljon arbetstagare lämnade den frivilliga försäkringen efter det att högre och differentierade avgif- ter infördes. Antalet medlemmar i den frivilliga försäkringen har ökat efter det att avgiften sänkts. En höjning av taket kan bidra till att fler arbetstagare ser fördelarna med att vara medlemmar i den frivilliga försäkringen. Det kommer troligtvis inte att vara möjligt att nå samma höga täckningsgrad som tidigare genom att andelen arbetslösa som står långt från arbetslivet har ökat så kraftigt. En viss ökning av täck- ningsgraden kan dock uppnås genom förändringar i kvalifikations- villkoren, men möjligheterna är begränsade. För att nå högre täck- ningsgrader behövs sannolikt tydligare drivkrafter för ett med- lemskap. Kommittén anser att det är angeläget att förbättra stödet till oförsäkrade arbetslösa. Det är inte acceptabelt i vårt välfärdssam- hälle att en ökad andel av alla arbetslösa inte har någon arbetslös- hetsersättning. Alltför många arbetslösa blir, för sin försörjning, beroende av ekonomiskt bistånd. Även om vissa insatser gjorts för att sänka marginaleffekterna för personer som försörjts av ekonomiskt bistånd är marginaleffekterna generellt sett höga för denna grupp. Höga marginaleffekter kan motverka drivkrafterna att söka arbete. Arbetslösa med ekonomiskt bistånd får i lägre utsträckning än arbetslösa med arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd del av Arbetsförmedlingens åtgärder. Kommitténs bedömning är att förändringar som minskar antalet oförsäkrade arbetslösa bör sökas inom flera olika områden. Tänk- bara områden är kvalifikationsvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen, Arbetsförmedlingens möjlighet att erbjuda insatser till oförsäkrade och relationen mellan Arbetsförmedlingens insatser och de krav som kommunernas socialtjänst ställer. Förändringar som minskar antalet oförsäkrade arbetslösa bör dock inte göra att den grundläggande principen att arbetslöshets- försäkringen ska baseras på inkomstbortfallsprincipen överges. Ersättningen ska ge de flesta arbetslösa en standardtrygghet, dvs. ett tillräckligt skydd för sin ekonomiska standard före försäkrings- fallet. Kommittén anser därför att angelägna förbättringar av försäk- ringsskyddet bör genomföras inom ramen för nuvarande administ- rationsmodell. De viktigaste åtgärderna för att stärka försäkrings- skyddet är att utforma villkor som återställer standardtryggheten, minskar underförsäkringen samt förbättrar stödet för oförsäkrade arbetslösa. Förutsättningarna är bättre att sträva efter en bred uppgörelse om det ekonomiska stödet vid arbetslöshet, som också inkluderar parterna på arbetsmarknaden. Nuvarande modell för arbetslöshetsförsäkringen är i stora drag ändamålsenlig och välfungerande. Därför föreslås ingen genomgripande förändring av modellen. Den tudelade försäkringen består därmed i form av en obligatorisk grundförsäkring och en frivillig försäkring. Kommit- tén anser dock att det är angeläget att arbetslöshetsförsäkringen utvecklas så att täckningsgraden och standardtryggheten successivt förbättras så att försäkringen kan jämställas med en allmän obliga- torisk försäkring ifråga om förmågan att ge ekonomisk trygghet. Det förslag om ett rättvisande inkomstunderlag som läggs fram i betänkandet, liksom förslaget om ett inkomstvillkor i arbetslös- hetsförsäkringen, är steg på vägen. Det är även förslaget om att göra även grundförsäkringen inkomstrelaterad, men med ett lägre tak och en lägre ersättningsnivå än den frivilliga delen. En långsiktig modell som baseras på nuvarande frivilliga försäk- ring och administreras av arbetslöshetskassor, förutsätter att reformer genomförs för att stärka försäkringens likformighet och transparens. Kommittén redovisar också en utvecklingsmodell för arbetslöshetsförsäkringen, där arbetslöshetskassorna enbart har ansvar för den frivilliga delen i arbetslöshetsförsäkringen. Staten övertar ansvaret för grundförsäkringen, som administreras av en myndighet. Arbetslöshetskassorna kan i den modellen sluta avtal om att administrera även grundförsäkringen. Kommitténs ställningstagande kan lägga grunden för det fort- satta arbetet att förstärka försäkringsskyddet vid arbetslöshet. 4.5.6Bättre försäkringsskydd för vissa grupper Kommitténs bedömning: Förbättringar behövs av det ekono- miska skyddet för studerande, egenföretagare och kombinatö- rer. Studerande bör i särskilda fall få möjligheter att vara sjuk- skrivna på deltid, rehabiliteringsansvaret ska förtydligas och färre karensdagar kan övervägas. Alla företagare bör, oavsett i vilken juridisk form verksamheten bedrivs, få ett ekonomiskt skydd som är baserat på tidigare fak- tiska inkomster. Skälen för kommitténs bedömning: Det är arbete som grundar rätten till ersättningar i socialförsäkringarna. Försäkringarna syftar till att ersätta faktiska inkomstförluster. Socialförsäkringarna beta- las, av dem som omfattas, genom avgifter. Dessa principer behöver värnas för att försäkringarna ska vara hållbara, förutsägbara och bidra till arbetslinjen. Genom att försäkringsskyddet i socialförsäkringarna är bero- ende av arbetsinkomster, finns det vissa grupper som saknar eller har en svag ekonomisk trygghet vid sjukdom och arbetslöshet, framför allt vissa studerande, egenföretagare som startar ett företag och personer som kombinerar förvärvsarbete med exempelvis företagande. Det finns ett stort samhällsintresse i att studerande ges goda villkor . En viktig del av detta är en fungerande ekono- misk trygghet vid sjukdom som sätter ned studieförmågan. Studerandes ekonomiska skydd vid sjukdom, som ges inom studie- medelssystemet och sjukförsäkringen, har enligt kommittén vissa brister. Reglerna är komplicerade och svåra att överblicka. Det skydd som finns genom att studielånet kan skrivas av vid sjukdom begränsas av en rad regler. Det är inte möjligt att kombinera del- tidsstudier med sjukskrivning. Kommittén kan konstatera att de studerandes ekonomiska skydd vid sjukdom har diskuterats och utretts , men det har visat sig svårt att lösa vissa problem. Genom att studier i allmänhet bedrivs , ofta utan bunden undervis- ning, är det inte självklart hur studieoförmåga ska bedömas.