sou · H4B381 · 2016-11-25 00:00:00 — det finnas anledning för att som ett led i sin processledning (se avsnitt 5.3.2) förklara för gäldenärer vad som gäller och vad som krävs för att anstånd ska kunna beviljas. En annan fråga är om med gällande regelverk har möjlighet att bevilja anstånd i tillräcklig omfattning eller om det behövs författningsändringar som ger större möjlig- heter att beakta enskildas situation och eventuella oförutsedda utgifter, exempelvis på grund av sjukdom eller olycksfall. är mycket restriktiv med att be- vilja anstånd . Om en gäldenär har beviljats an- stånd är möjligheten att få anstånd en gång till mycket liten. Vid bedömningen av den senare anståndsansökan beaktar myndigheten hur som förflutit sedan det förra anståndet och skälen för anståndsbegäran. Vi anser att en gäldenär ska kunna beviljas anstånd om det finns skäl för det. Den enskildes och dennes familjs faktiska situation och ekonomiska omständigheter samt den tid under vilken löneutmätningen har pågått, bör vägas in i bedömningen av om an- stånd ska kunna beviljas igen. Hur ofta anstånd ska kunna beviljas måste avgöras efter en bedömning av behoven i det enskilda fallet. Vi föreslår därför ett tillägg i 7 kap. 11 § UB som klargör att vid bedömningen av om det föreligger särskilda skäl för anstånd ska svarandens och dennes familjs personliga och ekonomiska omstän- digheter beaktas. I detta ligger att också ska väga in hur länge löneutmätningen har pågått. 8.4.5Försvarlighets- och proportionalitetsbedömningen vid löneutmätning Våra bedömningar: En försvarlighets- och proportionalitets- bedömning måste göras i varje enskilt fall av löneutmätning. Den nedre gränsen för när löneutmätning ska inledas bör sänkas till . Enligt 4 kap. 3 § första stycket UB ska utmätning bara ske när det belopp som kan beräknas flyta in, efter avdrag för kostnader som uppkommer efter utmätningen, ger ett överskott som gör åtgärden försvarlig. Vid bedömningen om ett beräknat överskott är sådant att utmätningen kan anses försvarlig bör enligt lagmotiven hänsyn tas till omständigheterna i det enskilda fallet, bl.a. till Kronofogde- myndighetens arbetsinsats och olägenheterna för gäldenären (prop. 1993/94:50). När det gäller löneutmätning finns en liknande bestämmelse i 7 kap. 3 § andra stycket UB enligt vilken det framgår att utmätning av lön bara ska ske om det är försvarligt med hänsyn till det belopp som kan beräknas flyta in. I förarbetena till bestämmelsen anges att löneutmätning inte ska beslutas, om det endast finns ett mycket litet utrymme för det. Bestämmelsen är en kodifiering av praxis och den utgör en motsvarighet till den ovan nämnda bestämmelsen i utsökningsbalkens fjärde kapitel (prop. 1994/95:49 s. 83). I doktrin har uttalats att det krävs en ”någorlunda storlek” på det belopp som utmäts i samband med löneutmätning25. Vid bedömningen om löneutmätning ska beslutas måste Krono- fogdemyndigheten också beakta och Europa- domstolens praxis vilket innebär att löneutmätning inte får vara mer ingripande, omfattande eller varaktig än att den står i rimlig proportion till vad som kan vinnas med åtgärden. Den nedre beloppsgränsen för när löneutmätning ska inledas bör sänkas tillämpar en riktlinje som beslutade om år 199426. Den riktlinjen togs fram för att beakta de ändringar som då infördes i utökningsbalken, bl.a. bestämmelsen i 4 kap. 3 § UB om försvarlighetsbedömningen. Enligt riktlinjen ska vid övervägande om löneutmätning ska ske, den beräknade intäkten vägas mot olägenheten för gäldenären och 25Gregow, Utsökningsrätt, 4 uppl. 2012, s. 365. 26Riksskatteverkets riktlinje för löneexekution med anledning av förändringar i utsöknings- balken , dnr 985-94/702. Vidare ska arbetsinsatsen för gäldenärens arbetsgivare tas med i beräkningen. Enligt rikt- linjen bör löneutmätning bara verkställas om det belopp som be- räknas vara disponibelt för löneutmätning uppgår till minst 200 kro- nor vid varje lönetillfälle. Skuldens storlek saknar betydelse. övervägde att justera den ovan angivna beloppsgränsen för när löneutmätning ska ske från till . En sådan höjning ansågs vara motiverad utifrån det förhållandet att löneindex för löntagare förändrats . Vidare framhölls att europarättens betydelse ökat sedan gränsen för löneutmätning senast höjdes . Enligt uppgifter från fanns det cirka 100 000 löneutmätningsbeslut. Av dessa omfattade 2 858 be- slut ett disponibelt belopp (per ). Det sammanlagda utmätningsbeloppet för besluten inom dessa beloppsgränser uppgår till . En höjning av gränsen för löneutmätning skulle således innebära ett motsvarande årligt intäktsbortfall för borgenärerna. Detta bortfall kan jämföras med att det totala belopp som drevs in genom löneutmätning uppgick till . Bortfallet skulle således utgöra av det totala beloppet. bedömde att avvägningen mellan inkomst- bortfallet för borgenärerna och nyttan för gäldenärerna innebar en klar övervikt för gäldenärerna. En höjning av beloppsgränsen till ansågs mer proportionerligt än gällande ordning. Höj- ningen skulle även komma att minska de administrativa kostnad- erna för arbetsgivare eftersom ett mindre antal löneutmätnings- beslut skulle behöva administreras. övervägande att höja beloppsgränsen har fått kritik, bl.a. av och Svensk Inkasso. Krono- fogdemyndigheten har beslutat att inte genomföra ändringen. Vi har diskuterat om dagens ordning med en förutbestämd nedre beloppsgräns för om löneutmätning överhuvudtaget ska kunna komma i fråga är lämplig och ändamålsenlig. ovan beskrivna tillämpning av en nedre beloppsgräns för när löneutmätning ska inledas innebär att det inte blir någon löneutmätning när det belopp som beräknas vara dispo- nibelt för löneutmätning understiger . alltså behålla som annars hade kunnat utbetalas till en borgenär. Om det disponibla beloppet för löne- utmätmätning uppgår till utmäts däremot hela beloppet och något ”extra beneficie” blir inte aktuellt. Det går att ha principiella synpunkter på att Kronofogdemyn- digheten genom tillämpning av denna nedre beloppsgräns i förväg har beslutat vad som kan anses vara försvarligt för att löneutmät- ning överhuvudtaget ska kunna komma i fråga. Detta är en fråga som vi menar bör prövas i varje enskilt fall och som ska kunna överprövas av domstol. Det är varken är lämpligt eller möjligt att på förhand ta ställning till vad som kan anses vara försvarligt i alla kommande enskilda fall. Däremot bör det vara acceptabelt att det finns en absolut nedre lägsta gräns för när det överhuvudtaget inte är kostnadseffektivt att inleda ett löneutmätningsförfarande. Motiven till en nedre beloppsgräns är ju att när kostnaderna för själva löne- utmätningsförfarandet bedöms bli högre än den nytta det kan antas medföra kan utmätning inte anses vara försvarlig. I första hand är det och arbetsgivares kostnader för att genomföra och verkställa löneutmätningen som bör beaktas. Fråga blir då på vilken nivå denna gräns bör ligga. Merparten av den tid som lägger ner i utsökningsärenden torde ha att göra med själva tillgångsutredningen som görs oavsett om utredningen leder till löneutmätning, någon annan, eller ingen verkställighetsåtgärd. Sedan den nu tillämpade riktlinjen antogs har den tekniska utvecklingen i samhället, främst utvecklingen av modernt it-stöd, inneburit att det blivit både enklare och mindre kostsamt att hantera löneutmätningsbeslut för såväl som för arbetsgivare. Löneutmätning torde också vara en mer kostnadseffektiv åtgärd för Kronofogdemyndig- heten än utmätning och försäljning av fast eller lös egendom. Detta talar för att den nu tillämpade nedre beloppsgränsen snarare ska sänkas än höjas. För en gäldenär kan det som regel inte anses vara till fördel att löneutmätningsförfarandet väljs bort till förmån för andra utsök- ningsrättsliga åtgärder. Löneutmätning kan ju innebära att gälde- nären och dennes familj får behålla annan egendom, exempelvis en fastighet eller bostadsrätt. Även en löneutmätning som pågår , måste i de flesta fall vara att föredra framför tvångsvis försäljning av en bostad. Verkställigheten i sig är okomplicerad och innebär, till skillnad från en tvångsvis försäljning, ingen risk för värdeförstöring. Även om utmätningsbeloppet är lågt måste det också vara till fördel för gäldenären att skulderna avbetalas. Alter- nativet är ju att gäldenären fortsätter att bygga upp en skuldsätt- ning trots ett visst betalningsutrymme. I sammanhanget måste också beaktas att för en enskild sökande kan det vara av stort värde att det sker i vart fall någon betalning av hans eller hennes fordran. Sammantaget anser vi således att starka skäl talar för att den nedre gränsen för om löneutmätning överhuvudtaget ska inledas bör sänkas i stället för att höjas. Vi förordar därför att den nedre gränsen justeras till . Om det finns flera borgenärer som ska dela på utmätnings- beloppet kan de administrativa kostnaderna för att ta emot ett belopp bli högre än det belopp som ska utbetalas. Vi föreslår därför att 13 kap. 20 a § UB ska upphävas och att annan reglering införs i 13 kap. 1 § UB som innebär att om det sammanlagda belopp som tillkommer en borgenär understiger ska beloppet bara betalas ut om det finns särskilda skäl (se avsnitt 9.4.15). Ur en gäldenärs perspektiv torde löneutmätning i de flesta fall vara att föredra framför tvångsvis försäljning av egendom. Proportion- alitetsbedömningen behöver därför främst göras i förhållande till sökandens rätt och det men löneutmätning kan innebära för denne, i stället för snabbare betalning av fordran genom tvångsvis försälj- ning av annan fast eller lös egendom. Med andra ord – hur kan det krävas att en borgenär ska behöva vänta för att få sin fordran fullt betald? Praxis visar att proportionalitetsbedömningen kan utfalla olika. har i ett beslut daterat godtagit löne- utmätning i stället för försäljning av en bostads- rätt med ett högt övervärde (mål nr Ä 3163-14). över- klagade beslutet till som ändrade tingsrättens beslut och fastställde beslut om utmätning av bostadsrätten (mål nr ÖÄ 7747-14). Beslutet överklagades till HD som inte meddelade prövningstillstånd. I ett beslut från daterat har löneutmätning godtagits under en tid av i stället för utmätning av en bostadsfastighet och pant- brev tillhörande fastigheten (mål nr Ä 12086-14). I det fallet kon- staterade tingsrätten att ”det är en tidsutdräkt som sträcker sig långt utöver vad sökanden i normalfallet bör kunna tvingas utstå i väntan på betalning när det finns annan egendom att tillgå”, men kom vid proportionalitetsbedömningen fram till att gäldenärens svåra sjuk- dom och behov av handikappanpassad bostad övervägde borge- närens rätt till omedelbar betalning. Beslutet överklagades inte. Praxis visar att det måste finnas ett utrymme för att göra indi- viduella proportionalitetsbedömningar i varje enskilt fall. Om Krono- fogdemyndigheten vid sin bedömning kommer fram till att löne- utmätning är mer ingripande, omfattande eller mer varaktig än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med åtgärden ska myndig- heten inte besluta om löneutmätning utan välja utmätning av annan egendom. Vid denna bedömning måste storleken på det belopp som kan beräknas komma in genom löneutmätning ställas i relation till hur länge borgenären måste vänta på att få hela sin fordran betald. Hur en borgenär ska behöva vänta på att få sin fordran betald måste alltså avgöras från fall till fall. Frågan om pro- portionalitetsbedömning behandlas utförligt i avsnitt 4.3.12. Vårt förslag: När har utvecklat ett webbaserat informationsverktyg (se avsnitt 4.3.21) ska parterna få tillgång till samtliga beslut som fattas i löneutmätningsför- farandet, dvs. beslut om utmätning, fördelning och utbetalning. Gäldenären ska kunna följa hur skuldsituationen förändras under hela förfarandet. Tillgång till modern teknik leder till ett mer transparent, rättssäkert och effektivt löneutmätningsförfarande Enligt gällande ordning upprättar inte fördelnings- och utbetalningsbeslut i utsökningsmålen. En gäldenär som står under löneutmätning har inte heller möjlighet att följa de betalningar som görs eller hur mycket som kvarstår att betala på Eftersom beslut om fördelning och utbetalning som regel inte skickas ut, får parterna i praktiken inte heller besked om när respektive överklagandefrist går ut. Vi anser att utsökningsförfarandet skulle bli mer transparent, rättssäkert och effektivt om parterna på ett enkelt och smidigt sätt kan följa vad som händer i utsökningsmålet och får del av alla be- slut som fattas. Om parterna får sådan inblick torde parternas ifrågasättande och benägenhet att överklaga besluten minska. För löneutmätningsförfarandet kommer ett sådant system även inne- bära att gäldenären kan följa de utbetalningar som sker och hur skulderna minskar hos respektive fordringsägare . Det skulle också kunna öka gäldenärens betalningsmotivation. Eftersom hanterar en stor mängd be- slut om löneutmätning skulle det vara administrativt tids- krävande och mycket kostsamt om skulle skicka samtliga beslut till parterna. Ett sådant förfaringssätt är inte heller i linje med dagens teknikutveckling och hur uppgifter kom- municeras i samhället i övrigt. Det kan inte heller förutsättas att samtliga parter vill ha del av all information. En modernare, effek- tivare och mycket mer kostnadsbesparande ordning är i stället att it-stödet hos utvecklas så att parterna får webbaserad tillgång till uppgifterna i sitt eget mål. I avsnitt 4.3.21 föreslår vi att ska ut- veckla sitt it-stöd så att ett webbaserat informationsverktyg kan användas där parterna kan logga in och följa vad som händer i sitt utsökningsmål. När ett sådant system finns på plats bör parterna få tillgång till samtliga beslut som fattas i löneutmätningsförfarandet, dvs. både beslut om utmätning, fördelning och utbetalning. Gälde- nären ska även kunna följa hur skuldsituationen förändras under hela förfarandet. Löneutmätningsförfarandet blir på så sätt mer transparent som gäldenärens incitament att medverka vid löneutmätningen kan komma att öka. Det kan även förmodas att kommer behöva besvara färre frågor om parterna får webbaserad tillgång till ärendet. Vår bedömning: Det finns skäl att överväga om dagens före- trädesordning vid löneutmätning bör upprätthållas. En ändring av bestämmelsen om företräde för de fordringar som anges i 7 kap. 14 § UB kräver bl.a. ingående överväganden om ekono- miska konsekvenser. Vi anser därför att företrädesordningen vid löneutmätning bör utredas i särskild ordning. I samband med löneexekutionsreform som innebar en övergång till ett enhetligt löneutmätningsinstitut behölls i princip den tidigare företrädesordningen vid löneexekution. 1994/95:49 (s. 56 ff.) diskuterade regeringen bl.a. frågan om skatter och all- männa avgifter m.m. överhuvudtaget skulle ha något företräde framför privata fordringar. Regeringen kom fram till att det inte var motiverat att ändra på företrädesordningen för skatter och liknande vid löneexekution enbart därför att begreppet införsel avskaffades och för att ett nytt enhetligt löneexekutivt institut skulle införas. När det gällde frågan vilka fordringar som skulle ha företrädesrätt avvisade regeringen ett förslag som hade lämnats av Riksskatte- verket som innebar att de fordringar som skulle få företrädesrätt var de som fick avräknas enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter. Regeringen konstaterade att förslag skulle innebära en utvidgning jämfört med det dåvarande tillämpningsområdet för införsel på så sätt att bl.a. TV-avgifter och studiemedelsavgifter skulle komma att omfattas. Regeringen kom fram till att det saknades skäl att avgränsa gruppen av företrädesrätt vid löneutmätning på något annat sätt än det som skett i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Den företrädesordning som tidigare gällde vid löneexekution när införselsinstitutet användes har alltså i princip behållits oför- ändrad inom dagens löneutmätningsförfarande. Bestämmelserna om företrädesordningen finns i 7 kap. 14 § UB. Enligt bestämmel- sen har en fordran som avser underhållsbidrag enligt äktenskaps- balken eller bästa rätt. Löneutmätning för fordran avseende återbetalningsskyldighet för utgivet underhållsstöd har inte längre företräde enligt bestämmelsens första punkt men väl enligt bestämmelsens tredje punkt, som avser sådana fordringar som anges i 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. års reform av löneexekutionen kunde vid en gäldenärs konkurs konkursförvaltaren begära att arbetsgivaren till konkurs- boet redovisade den del av gäldenärens lön som, efter skatteavdrag, uppenbart översteg vad som behövdes för gäldenärens och hans familjs underhåll och för annan underhållsskyldighet. Konkursboets rätt att ta i anspråk överskjutande del av gäldenärens lön och andra förmåner har i dagens löneutmätningsförfarande reglerats som en möjlighet för konkursboet att få till stånd löneutmätning under konkursen. Konkursboets anspråk i detta hänseende har enligt be- stämmelsens andra punkt företrädesrätt efter underhållsbidrag. En förutsättning för företrädesrätten är att innehållandet av lönen har skett under konkursen. När det gäller fordringar som avses i bestämmelsens tredje punkt hänvisas till 2 § lagen om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid löneutmätning har staten företräde för skatter och av- gifter. Som redan angetts ifrågasattes det företräde som staten hade under det lagstiftningsarbete som föregick reglerna om den nya enhetliga löneutmätningen. I propositionen uppmärksammades frågan om skatter och allmänna avgifter m.m. överhuvudtaget skulle ha något företräde framför privata fordringar vid utmätning av lön. Regeringen ansåg dock att det inte var motiverat att ändra på före- trädesordningen för skatter och liknande fordringar vid löneexeku- tion enbart därför att man, inom ramen för en i huvudsak teknisk översyn av löneexekutionen, avskaffar begreppet införsel och inför ett enhetligt löneexekutivt institut (prop. 1994/95:49 s. 56 f.). Det finns skäl att överväga om statens företräde vid löneutmätning bör bestå Företrädare för borgenärskollektivet har påtalat att gällande bestäm- melse i 7 kap. 14 § 3 UB om företräde för vissa statliga fordringar som avses i 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. bygger på ett ålderdomligt synsätt med förhållandevis oklara motiv. Att vissa allmänna mål går före de enskilda målen är till för- fång för enskilda borgenärer och till fördel för det allmänna. Denna fråga har tidigare övervägts av som bl.a. hade i uppdrag att ta ställning till om statens förmånsrätt för skatter och avgifter borde slopas. I huvudbetänkandet Nya för- månsrättsregler (SOU 1999:1) föreslogs bl.a. att den allmänna för- månsrätten för skatter som gäller vid konkurs skulle avskaffas. ansåg att det inte förelåg tillräckliga skäl för att behålla företrädesrätten vid löneutmätning. Redan det för- hållandet att den konkurrerande utmätningsborgenär som drabbas av statens förmånsrätt kan omintetgöra denna genom att sätta gäldenären i konkurs, varvid utmätning för skattefordringen inte längre blir möjlig framhölls som en tillräcklig motivering. I värsta fall skulle företrädesrätten kunna bli konkursdrivande. Detta efter- som föreslog att statens förmånsrätt i kon- kurs skulle upphöra (SOU 1999:1 s. 193). Regeringen behandlade förslag i prop. 2002/03:49. Regeringens bedömning var att statens företräde för skatter och avgifter vid löneutmätning bör behållas. Regeringen framhöll att ett av reformens huvudsakliga syften med att den all- männa förmånsrätten för skatter och avgifter avskaffas var att för- bättra förutsättningarna för rekonstruktion av företag. Löneutmät- ning gäller däremot enbart en person som uppbär lön eller liknande ersättning och blir därför inte aktuell i fråga om företag. Enligt regeringens mening fanns det därför inte anledning att i förevar- ande sammanhang överväga att avskaffa statens företräde vid löne- utmätning utan ansåg att det får övervägas i annat sammanhang (prop. 2002/03:49 s. 75). En ändring av bestämmelserna om företrädesordning för skatter och avgifter vid löneutmätning kommer att få negativa konsekven- ser för statsfinanserna. Ekonomiska beräkningar av det faktiska bortfallet kräver förhållandevis ingående undersökningar och analyser. I utredningens kommittédirektiv (bilaga 1) har regeringen för- klarat att reglerna om löneutmätning i huvudsak fungerar väl och regeringen har pekat på särskilda frågor som utredningen ska över- väga när det gäller löneutmätning. Redan mot bakgrund av hur utredningens direktiv utformats är det tveksamt om en översyn av företrädesordningen vid löneutmätning omfattas av utredningens uppdrag. Till detta kommer att det finns ett behov av analyser av de ekonomiska konsekvenserna som avskaffandet av statens företrädes- rätt vid löneutmätning kan komma att få. Med tanke på utred- ningens uppgifter i övrigt och den tid som gäller för uppdraget är det inte möjligt för oss att överväga dessa frågor. Vi anser därför att regeringen bör överväga att låta en utredning i särskild ordning analysera denna fråga. 8.4.8Behövs särreglering för indrivningsmål enligt vad som föreskrivs i 7 kap. 23 § UB? Vår bedömning: De särskilda bestämmelserna i 7 kap. 23 § UB bör finnas kvar. De särskilda bestämmelserna i 7 kap. 23 § UB bör finnas kvar Enligt 7 kap. 23 § UB gäller att om arbetsgivaren har innehållit pengar vid utmätning av lön i allmänt mål för fordran som avses i 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., är gäldenären inte längre betalningsskyldig för den del av fordringen som motsvaras av det innehållna beloppet, även om beloppet inte kan tas ut hos arbetsgivaren. Detsamma gäller när pengar har inne- hållits för fordran som avser underhållsbidrag, om fordringen till- kommer enligt 19 kap. 29 § socialförsäkrings- balken. Gällande reglering skyddar svaranden när löneutmätning har be- viljats och arbetsgivaren håller inne utmätningsbeloppet, men inte fullgör sin skyldighet att redovisa beloppet till Kronofogdemyn- digheten. Denna reglering bör finnas kvar. och redovisning av pengar Utredningen har fått i uppdrag att ta ställning till hur bestämmel- serna om exekutiv försäljning av fast egendom kan moderniseras och om bestämmelserna som gäller för försäljning av lös egendom behöver förändras ytterligare. Det ingår också i vårt uppdrag att ta ställning till om de skill- nader som finns i regelverket om utmätning och försäljning av olika former av ägt boende alltjämt är sakligt motiverade, samt vid behov lämna förslag hur skillnaderna kan undanröjas. Det finns en rad olika slags bostadsformer som är lös egendom och som kan bli föremål för utmätning. Exempel är bostadsrätter eller annan lös egendom som har nyttjanderätt till boende, t.ex. bostadsföreningar, bostadsaktiebolag och handelsbolag för bostads- ändamål.1 Ett annat exempel är byggnader som står på någon annans än husägarens mark, s.k. byggnad på ofri grund. När vi i det följande diskuterar utmätning av bostäder som är lös egendom har vi avgränsat uppdraget till bostadsrätter och andra jämförbara an- delar i nyttjanderätt till bostad. I det fortsatta benämner vi samtliga dessa bostadsformer bostadsrätter. Även annan lös egendom kan utgöra en persons bostad, t.ex. olika slags fordon och båtar. Sådana bostäder omfattas inte av våra överväganden i denna del. Detta innebär dock inte att det är uteslutet att utsökningsbalkens bestäm- melser om bostäder kan tillämpas på annan egendom som utgör en enskild persons hem (jfr praxis om när ett boende bör kunna betraktas som ett hem). 1 För de senare gäller inte bostadsrättslagen utan lagen (1987:667) om ekonomiska fören- ingar, aktiebolagslagen (2005:551) eller lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag. Tvångsvis försäljning och redovisning av pengar Frågan om de skillnader som finns mellan olika boendeformer när det gäller möjligheten att undanta bostäder som beneficium är sakligt motiverad har vi övervägt i avsnitt 7.3.2.