sou · H4B388 · 2016-12-14 00:00:00 — Logistik för högre försvarsberedskap Översyn av materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare (dir. 2015:71) med uppdrag att göra en översyn av materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten. Detta för att det ska bli möjligt för regeringen att, med tillgängliga resurser, utforma och organisera denna med hänsyn till Försvarsmaktens justerade mål i enlighet med försvarspolitiska inriktningsproposition. förordnade statsrådet förutvarande kanslichefen i försvarsutskott som särskild utredare. förordnades kanslirådet , , och kanslirådet , Försvarsdepartementet, och ämnesrådet , Försvarsdepartementet, alla tre som sakkunniga. förordnades brigadgeneralen, sedermera generalmajoren, , Försvarsmakten, och chefen för ledningsstaben , , som experter. anställdes kanslirådet , Försvarsdepartementet, som sekreterare till och med . anställdes utredare , Statskontoret, och utredare , , som sekreterare. anställdes kanslirådet på nytt som sekreterare. entledigades kanslirådet från uppdraget som sakkunnig. förordnades kanslirådet , , som sakkunnig. Härmed överlämnar utredningen betänkandet Logistik för högre försvarsberedskap (SOU 2016:88). Uppdraget är därmed slutfört. 1.1Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ............... 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:854) med instruktion för Utredningens uppdrag och arbete ............................... Tolkning av uppdrag och avgränsningar................................ ställningstagande avseende utkontraktering ..... Genomförandet av verksamhetsövergångarna ...................... 4.1Ökade krav på Försvarsmaktens beredskap och Skärpta krav på materiel- och logistikförsörjningen ............ Myndighetsledningens ansvar inför regeringen.................... Regeringens styrning och uppföljning .................................. Styrning av statliga investeringar ................................. 6.1Nya regler för styrning och uppföljning av statliga Ny process för investeringar i försvarsmateriel............... 7.1Planerings-, besluts- och uppföljningsprocessens 7.2Planerings-, besluts- och uppföljningsprocessens Den nya processens effekter .................................................. beslutar om mål och grundläggande Regeringen beslutar om Försvarsmaktens uppgifter............ Regeringen beslutar om Försvarsmaktens organisation ...... Finansiell styrning av Försvarsmaktens verksamhet ............ Inriktning och planering......................................................... Regeringens beslut om höjd beredskap ................................. 9.5Ekonomiska och administrativa begränsningar och möjligheter vid en ökning av beredskapen ............................ Regeringen beslutar om FMV:s uppgifter............................. Regeringens inriktningsbeslut avseende FMV:s Finansiell styrning av FMV:s verksamhet ............................. FMV:s kostnader fördelas på beställningar ........................... Myndigheternas systemstöd för materiel- och Systemstödet ur ett beredskapsperspektiv ............................ Försvarsmaktens system Prio ................................................ Myndigheterna har inte uppnått syftet med Försvarslogistikreformen omfattade delar av Risker i utformningen av försvarslogistiken......................... Finansiell styrning av försvaret............................................ Fungerande styrning av försvarets materiel- och En ändamålsenlig anslagsstyrning av Försvarsmaktens Anslagsfinansiering av FMV ................................................ Utredningens kompletterande iakttagelser .................. Organisationens utformning utgår inte från höjd Styrmodellens brister får konsekvenser i samtliga Logistikförsörjningen anpassas för högre krav på Förslag avseende materiel- och logistikförsörjningens Förslag avseende logistiktjänster ......................................... Förslag avseende vidmakthållande av Försvarsmaktens Förslag avseende upphandling inom Förslag om att upphäva regeringsbeslut.............................. Utvecklad styrning av materielförsörjningen ................ Försvarsmaktens kompetens och resurser att ta ansvar för materiell utformning av förbanden utökas ................... Regeringens styrning av materielförsörjningen förstärks .. FMV tilldelas ett förvaltningsanslag .................................... Forum för informationsutbyte formaliseras ....................... 16.5 Materielen förs över från FMV till Försvarsmakten när anskaffningen är slutförd ....................................................... 16.6Höjd anslagskredit på anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar, och minskad övrig kreditram Utredningens förslag avseende myndigheternas systemstöd för materiel- och logistikförsörjning .......... En arbetsgrupp bör samordna arbetet med Genomförande och uppföljning av förslagen ............... Förslagen bör omhändertas som en helhet ......................... leder genomförandet av förslagen ......... Utredningens förslag bör utvärderas och ytterligare åtgärder bör övervägas .......................................................... Budgetära konsekvenserna av förslagen .............................. Personella konsekvenserna av förslagen .............................. Ny ansvarsfördelning och finansieringsmodell............. Ny ansvarsfördelning mellan myndigheterna ..................... Ny finansiell styrmodell och kopplingen till processen för investeringar i försvarsmateriel ...................................... beslutade regeringen om direktiv till en översyn av materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten (dir. 2015:71). Direktivet har två huvudspår. För det första ska utredningen lämna förslag till hur den samlade materiel- och logistikförsörjningen bör utformas i enlighet med kraven försvarspolitiska inriktningsbeslut. Kraven består bland annat av att den operativa förmågan i krigsförbanden ska öka, att logistikförsörjningen ska organiseras för att uppnå detta och att Försvarsmakten ska kunna styra och följa upp logistikförsörjningen. Försvarsmakten ska kunna ta ett samlat och entydigt ansvar inför regeringen för krigsförbandens status. För det andra ska utredningen lämna förslag till hur de brister som Statskontoret och pekat på avseende verksamhetsmässig och finansiell styrning inom materiel- och logistikförsörjningsområdet bör omhändertas. Utgångspunkten för utredningens förslag är regeringens krav på högre tillgänglighet och beredskap i krigsförbanden för att på så sätt öka Försvarsmaktens operativa effekt. Utredningen skiljer på logistikförsörjning av Försvarsmaktens krigsförband respektive på materielförsörjning, det vill säga investeringar i ny materiel. Det är två olika processer, med olika syften och med olika tidsperspektiv. Logistikförsörjningen är förutsättningsskapande för att krigsförbanden ska kunna genomföra utbildningar, övningar, operationer och upprätthålla incidentberedskap samt tillgänglighet och bered- Ledning av krigsförband i alla beredskapsnivåer, inklusive incidentberedskap, bör hållas samman med ledning av logistikförsörjningen. Logistiken måste, som Försvarsmaktens övriga delar, utgå från principen lika ledning i fred, kris och krig för att skapa förutsättningar för en organisation som klarar förändrad beredskap med snabba övergångar i våldsamma förlopp. Försvarsmakten ska ansvara inför regeringen för den operativa förmågan i krigsförbanden. Försvarsmakten och bör fortsatt vara två myndigheter under regeringen, var och en med sin uppgift och sitt ansvar. Myndigheternas ansvar bör överensstämma med tilldelade befogenheter. Verksamhetsansvar och finansiellt ansvar ska följas åt. Logistikförsörjningen anpassas för högre krav på försvarsberedskap Utredningen föreslår att Försvarsmakten ska ansvara för att driftstyra och vidmakthålla myndighetens materiel. Förslaget innebär att Försvarsmakten får upphandla varor och tjänster inom detta ansvarsområde. Utredningen föreslår att verksamhetsområdet förråd, service och verkstäder inom förs över till Försvarsmakten. Förslaget innebär även att resurser för upphandling av materiel och tjänster inom logistikförsörjningen samt resurser för driftstyrning av materielen, förs över från till Försvarsmakten. kommer även fortsättningsvis stödja Försvarsmakten att vidmakthålla av den materiel som är levererad till Försvarsmakten. Det sker genom tjänster som avgiftsfinansieras med anslag 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. En ny finansiell styrmodell Utredningen föreslår en ny finansiell styrmodell som innebär att och regeringens styrning av statens åtaganden och statens utgifter sker utifrån relationen till utomstatliga leverantörer. Enligt förslaget renodlas de finansiella flödena och de inomstatliga trans- aktionerna mellan myndigheterna utgår. Den finansiella informationen inom utgiftsområdet kommer att följa gällande regelverk genom att den utgår från när den statliga utgiften inträffar och hur det statliga åtagandet ingås. Utredningen föreslår att tilldelas dispositionsrätten till anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar, det vill säga investeringsanslaget. Genom den nya processen för investeringar i försvarsmateriel kan som , på uppdrag av Försvarsmakten, ansvara för upphandling av ny försvarsmateriel eller väsentligt ökad teknisk förmåga i befintlig materiel. Försvarsmakten ska fortsatt lämna investeringsplanen till regeringen. Försvarsmakten får även fortsatt bemyndigandet att initiera förberedelse av anskaffning och bemyndigandet att påbörja anskaffning. genomför den av Försvarsmakten beställda verksamheten. Försvarsmaktens inflytande över materielförsörjningen förändras därmed inte jämfört med . Statskontoret och har påpekat att Försvarsmakten har bristande beställarkompetens mot , och att den har försvagats genom försvarslogistikreformen. Utredningen föreslår därför en överföring av kompetens från till Försvarsmakten så att Försvarsmaktens beställarkompetens stärks. Utredningen föreslår att anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar delas upp i två anslagsposter. En post avser industrins leveranser av materiel och tjänster till staten. Den andra anslagsposten avser utgifter för arbete med projektering, upphandling och avveckling av försvarsmateriel på uppdrag av Försvarsmakten. Vidare förslår utredningen att ett förvaltningsanslag bör inrättas för . Förvaltningsanslaget bör i huvudsak finansiera utgifter för ledning, ekonomiadministration, personaladministration, planering och uppföljning av verksamheten, övrigt verksamhetsstöd som relaterar till att anskaffning, vidmakthållande och avveckling av Försvarsmaktens materiel. Anslaget föreslås även få finansiera den verksamhet som omfattas av ändamålet för anslag 1:11 Internationella materielsamarbeten och industrifrågor och exportstöd m.m. Logistikförsörjningen anpassas för högre krav på försvarsberedskap. Med försvarsberedskap avses beredskap för att kunna motstå olika typer av väpnade angrepp. Förslagen följer principen om lika ledning i fred, kris och krig och skapar förutsättningar för snabb övergång till högre beredskapsnivåer. Förslagen innebär att samtliga logistikresurser underställs överbefälhavaren. Försvarsmakten får en sammanhållen krigsorganisation med tillhörande logistikresurser. Förslagen medför att Försvarsmakten kan styra och följa upp logistikförsörjningen, både den inomstatliga och den utomstatligt genomförda logistiken. Försvarsmakten kan ta det samlade ansvaret inför regeringen för att vidmakthålla krigsförbanden. Verksamhetsansvar och finansiellt ansvar följs åt. Förslagen inom materielförsörjningen innebär att förutsättningarna för regeringen att styra och utkräva ansvar förbättras. Regeringen får ökad kontroll över materielförsörjningen. Genom förslagen får regeringen och även Försvarsmakten till skillnad mot information om statens åtaganden och förväntade leveranser. Genom förslaget kommer redovisningen av beställningsbemyndigandet att visa vad staten har beställt av industrin och inte som på vad Försvarsmakten har beställt från . Utredningens innebär att bemyndiganderedovisningen blir i enlighet med budgetlagen. Styrning och uppföljning inriktas mot materielleveranser till staten i stället för mot upparbetade anslagsmedel. Det blir ett direkt samband mellan och regeringens beslut om anslag och den materiel och de tjänster knutna till materielen som levereras till staten. Förslaget om att dela in anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar i anslagsposter innebär att regeringen kan bedöma omfattningen av utgifterna för verksamheten i i förhållande till utgifterna för materiel och tjänster som levereras till staten. Genom att införa ett förvaltningsanslag för får regeringen därutöver ytterligare en möjlighet att styra och följa upp myndigheten. får ett odelat ansvar inför regeringen för anslagen. Verksamhetsansvar och finansiellt ansvar följs åt. och Statskontorets iakttagelser om bristerna i den verksamhetsmässiga och finansiella styrningen inom det nuvarande systemet för materiel- och logistikområdet omhändertas. Förslaget innebär inga nya anslagsbehov. Genomförandet av regeringens beslut Vid ett genomförande av utredningens förslag återstår sannolikt ett antal gränsdragningsbeslut att fatta. Utredningen föreslår därför att regeringen bör inrätta samordningsgrupp under ledning av med representation bland annat från Försvarsmakten och , för att koordinera arbetet med att genomföra de av regeringen beslutade förändringarna. Om en samsyn inte kan uppnås bör frågor hänskjutas till regeringen för beslut. Regeringen bör följa upp hur myndigheterna genomför regeringens beslut med anledning av utredningens förslag. Regeringen bör för denna uppgift anlita en oberoende part. En utvärdering bör även göras senast efter genomförandet för att pröva om syftet med den nya ordningen uppnåtts och om det finns behov av justeringar. On 25 2015, the Government set terms of reference for a review of equipment and logistics provision to the Swedish Armed The Government’s terms of reference are clear and leave room for misinterpretation. The terms of reference have two main tracks. Firstly, the Inquiry is to submit proposals on how the Swedish Armed Forces are to be able to control and follow up the logistics services required to meet the demands for increased operational capabilities of military units. The Swedish Armed Forces must have the ability to take overall and clear responsibility vis-à-vis the Government for the status of military units. Secondly, the Inquiry is to submit proposals to remedy the failings identified by the for and the Swedish National Financial Management Authority concerning operational and financial management within the area of logistics and equipment provision. The Inquiry is strictly limited to its terms of reference. The Swedish Armed Forces and the should continue as two agencies under the Government – each with their own tasks and responsibilities. The Inquiry differentiates between logistics provision for the Swedish Armed Forces’ military units and equipment provision, that is investments in new equipment or improved capabilities. These have two separate purposes. They are two different processes and have different time perspectives. The Riksdag’s and the Government’s requirements in terms of increased availability and preparedness of military units and increased operational effectiveness of the Swedish Armed Forces are given high priority and weight, as a basis for the Inquiry’s proposals. The Government has decided to introduce a new system for planning, decision-making and follow-up of investments by the Swedish Armed Forces in 2017. This system forms the basis of the inquiry’s considerations and proposals. Logistics provision creates the conditions, within the framework of unit production, for conducting military unit training and exercises, not least military unit exercises which all units must carry out during their introductory period, for rapid response capability and for meeting the availability and preparedness demands of the Government. Command of unit production, rapid response capability, activation, mobilisation and operational activities should be kept together with the command of logistics provision. Like other parts of the Swedish Armed Forces, logistics must be led in the same way, whether in times of peace, crisis or war. Perhaps sometimes conducted during a rapid and violent course of events. for and the Authority have identified failings caused by the current system for operational and financial management in the Swedish Armed Forces and the . The division of responsibilities between the agencies should be clarified to improve the Government’s ability to carry out control and exact accountability. The Inquiry’s proposals Logistical resources within the which support units of the Swedish Armed Forces should be concentrated in the Swedish Armed Forces. This means that the Storage, Service and Workshops area of activities within the should be transferred to the Swedish Armed Forces. Resources to enable the Swedish Armed Forces to procure equipment and services for this logistics provision, and resources for operational control of the equipment, should also be transferred from the to the Swedish Armed Forces. for and the Authority have pointed out that procurement expertise at the Swedish Armed Forces has been weakened and is inadequate as a result of the reorganisation of defence logistics which has taken place in recent years. The Inquiry shares this view. The Inquiry therefore proposes a rebalancing of this expertise from the to the Swedish Armed Forces so that Swedish Armed Forces procurement expertise of services is strengthened. As is the case today, the – on behalf of the Swedish Armed Forces – will be responsible for the procurement of new defence equipment or its considerably increased capacity, and the testing and evaluation of such equipment before it is put to use by the Swedish Armed Forces. will also continue to support the Swedish Armed Forces in its procurement of equipment and services required to maintain the equipment that has been delivered to the Swedish Armed Forces. An administrative appropriation should be created in the central government budget for the . The administrative appropriation should primarily finance activities that are not intended to support project work. should be given the right of disposal of appropriation 1:3 Acquisition of equipment and facilities, that is the investment appropriation. The investment appropriation should be split into two sub-items. One sub-item would concern financing industry’s deliveries of equipment and services to the State. The other sub-item would concern financing the ’s costs relating to studies, planning, procurement, delivery and decommissioning of defence equipment carried out on behalf of the Swedish Armed Forces. Impact of the proposals The Swedish Armed Forces will be able to fully control and follow up the logistics services. The proposals are fully compliant with the direction of the defence policy government bill, the Government’s policy direction decisions to the agencies and the inquiry terms of reference. The failings observed by the Authority and the for in operational and financial management within the current system for the equipment and logistics area will essentially be taken care of. The Swedish Armed Forces will receive undivided and overall responsibility vis-à-vis the Government for the maintenance of the military units since all state defence logistics and responsibility for the maintenance of equipment will be concentrated in the Swedish Armed Forces. The chain of command will remain the same, whether in times of peace, crisis or war. Operational responsibility and financial responsibility go hand in hand. The Swedish Armed Forces’ procurement expertise, in relation to the ’s investments in industries that the is to procure, will be strengthened. A transition to mainly appropriation financing of the will give the Government an opportunity to steer the agency. The budget documentation for sub-item 1 in the investment appropriation will clearly identify the equipment and services expected to be delivered to the State during the current and following budget year – this is lacking today. The budget documentation for sub-item 2 in the investment appropriation will clearly identify the ’s project-related costs and thus it will be possible to assess their extent – this is lacking today. The solution provides clarity on how appropriations are used. Follow-up will focus on deliveries of equipment and services rather than established appropriations. There will be a focus on delivery. Thus, there will be a direct connection between the Riksdag’s and the Government’s appropriation decisions and the equipment and services tied to the equipment delivered to the State – which is not the case today. The Government will be able to meet the rationalisation requirement of the ’s appropriation in connection with the price and salary recalculation of their appropriation – the Government cannot do this today. will receive undivided and overall responsibility vis-à-vis the Government. Operational responsibility and financial responsibility will go hand in hand. The budget decision will affect deliveries – this is not the case today. The investment appropriation will be debited when the State receives deliveries from industry and when the delivers services to the Swedish Armed Forces – there will be streamlined financial flows. The authorisation report will show the State’s financial commitments and future appropriation needs – this will be in accordance with the Budget Act. The division of responsibilities between the agencies will be clarified, which will improve the Government’s ability to carry out control and exact accountability. Financial management will be strengthened. Both agencies will receive an important assignment with a strong link to the central government budget process. The new planning, decision-making and follow-up process introduced in 2017 will be stabilised and formalised. The Swedish Armed Forces will gain control over client orders to the , and the follow-up of orders placed. The Government will gain increased control over the implementation of the project. Several decision gateways will be introduced during the course of the project, which will enable the Government to influence shifting demands in relation to finances or capability. Implementation of the Government’s decisions The Government should appoint a management group with representation from the Government Offices, the Swedish Armed Forces and the to coordinate work to implement the changes decided by the Government. When the Government has made its decision in response to the Inquiry, a number of borderline case decisions will likely remain to be taken. It is essential that these are taken promptly so that implementation is not delayed. It must not lead to a protracted negotiation process between the agencies. The management group has an important task to facilitate fast decision-making within the agencies. Coordination is the result of collaboration. The group will not take over any new agency decisions. If consensus cannot be reached, the issues should be referred to the Government for a decision.