sou · H4B353d3 · 2016-08-31 00:00:00 — Utredningen föreslår att tillsynsansvaret i för efterlevnaden av EU:s förordning om förmedlingsavgifter ska delas upp mellan och . ska vara behörig myndighet i fråga om skyldigheten för betalningsmottagare som inte godtar alla kort att informera konsumenterna om detta. ska vara behörig myndighet i fråga om efter- levnaden av bestämmelserna i förordningen i övrigt. Enligt EU:s förordning om förmedlingsavgifter är medlemsstaterna skyldiga att erbjuda tvistlösning utanför domstol i tvister mellan betalningsmottagare och deras betaltjänstleverantörer som kan upp- komma i samband med tillämpningen av förordningen. Utredningen anser inte att något särskilt tvistlösningsorgan ska inrättas. Utred- ningen gör bedömningen att de befintliga möjligheterna till alter- nativ tvistlösning är tillräckliga för att uppfylla förordningens krav. Taknivåerna för förmedlingsavgifter i EU:s förordning om förmed- lingsavgifter börjar tillämpas . Det undantag som föreslås för vissa trepartsbetalningsordningar ska gälla redan då. Författningsförslaget föreslås därför träda i kraft . Förslag till lag (0000:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser som kompletterar Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 2015/751 av om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. 2 § Kapitel II i och rådets förordning (EU) nr 2015/751 ska tillämpas på en sådan trepartsbetalningsordning som avses i artikel 1.5 i nämnda förordning endast om de kortbase- rade betalningstransaktionerna i inom ramen för en sådan betalningsordning för kontokort på årsbasis överstiger av värdet av alla kortbaserade betalningstransaktioner i . 3 § Behöriga myndigheter enligt artikel 13 i och rådets förordning (EU) nr 2015/751, i den ursprungliga lydelsen, är 1.Konsumentverket, i fråga om tillämpningen av bestämmelserna om betalningsmottagares skyldigheter mot konsumenter i artikel 10.4 2.Finansinspektionen, i fråga om bestämmelserna i förordningen 4 § har, utöver det tillsynsansvar som följer av 3 §, tillsyn över efterlevnaden av bestämmelsen i 2 §. 5 § När utför sina uppgifter som behörig myndig- het enligt 3 § tillämpas marknadsföringslagen (2008:486), med undan- tag för bestämmelserna i 29–36 §§ om marknadsstörningsavgift. 6 § När utför sina uppgifter som behörig myn- dighet enligt 3 § och utövar tillsyn enligt 4 § tillämpas 8 kap. lagen (2010:751) om betaltjänster. Bestämmelser som ger möjlighet till in- gripande mot betalningsinstitut ska därvid ge motsvarande möjlighe- ter till ingripande mot betalningsordningar och bearbetningsenheter. Vid sidan av de avgifter som får tas ut med stöd av 8 kap. 7 § lagen om betaltjänster ska verksamhet bekostas av avgifter från betalningsordningar och bearbetningsenheter. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelsen i 2 § upphör att gälla . Utredningens uppdrag (Dir. 2015:39, Bilaga 1) omfattar tre olika delar. Den första delen, som utredningen har fått i uppdrag att del- redovisa , gäller och rådets förord- ning (EU) nr 2015/751 av om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner (EU:s förordning om för- medlingsavgifter) (Bilaga 2). I den här delen av uppdraget ska utredningen analysera vilka ändringar av den svenska lagstiftningen som behövs för att anpassa den till reglerna i förordningen. Utredningen ska också utarbeta nöd- vändiga författningsförslag. På vissa områden ger förordningen möjligheter för medlemsstater- na att göra nationella val. I utredningsuppdraget ingår därför att analysera och ta ställning till om och i så fall hur ska utnyttja dessa valmöjligheter. Utifrån de regler som föreslås ska utredningen redovisa de kost- nader och andra konsekvenser som förslagen medför. I uppdraget ingår att särskild hänsyn ska tas till dessa konsekvenser redan vid utformningen av förslagen. Utredningen började sitt arbete . EU:s förordning om förmedlingsavgifter antogs , och publicerades i Euro- peiska unionens officiella tidning . Utredningen har i den här delen haft tre sammanträden med den expertgrupp som har knutits till utredningen. Utredningen har även träffat eller på annat sätt haft kontakt med företrädare för banker och kortnätverk. Utredningen har vidare varit i kontakt med tingsrätt angående förekomsten av tvister mellan betalningsmottagare och betaltjänstleverantörer. 3.1Förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner Kortbaserade betalningstransaktioner är ett samlingsuttryck för de tjänster som grundas på infrastruktur och affärsregler för en betal- ningsordning för att med hjälp av utrustning eller programvara för kort, telekommunikation, digital teknik eller informationsteknik göra en debet- eller kreditkortstransaktion. Betalningsordningar kallas ofta kortnätverk. De dominerande kort- nätverk som används av kortutgivare och inlösare i är VISA och MasterCard. I andra länder finns ibland nationella kortnätverk, exempelvis Dankort i . Debetkort och kreditkort är olika typer av kontokort. Debetkort är kort som har knutits till ett bankkonto, vanligtvis ett transak- tionskonto, som debiteras direkt när en betalning eller ett uttag görs med kortet. Ett kreditkort är i stället knutet till en för kortet egen reskontra. När en kreditkortstransaktion genomförs förskotterar kreditgivaren betalningen. Kunden får sedan en faktura att betala , med eller utan ränta. Kort‐ avgift Kort‐ utgivaren Förmedlingsavgifter vid kortbetalningar i s.k. fyrpartsbetalningsord- ningar är avgifter som tas ut mellan kortutgivaren och kortinlösa- ren, som ofta är två banker eller finansiella institut. Dessa avgifter kallas därför ibland för mellanbanksavgifter. De fyra parterna är kunden/betalaren (kortinnehavaren), kortutgivaren, kortinlösaren och betalningsmottagaren. Parterna kan befinna sig i olika länder. Kortutgivarna och kortinlösarna är anslutna till betalningsordningar (kortnätverk), t.ex. VISA eller MasterCard. Kortinnehavaren får genom avtal med sin kortutgivare tillgång till kortet, vanligtvis mot en årsavgift. När betalningstransaktionen genomförs tar kortutgivaren ut en mellanbanksavgift från kortinlösaren. Inlösaren tar i sin tur ut en serviceavgift från betalningsmottagaren. Det finns även trepartsordningar för kortbetalningar. I en treparts- ordning har både betalaren och betalningsmottagaren konton hos kortföretaget. Betaltjänstleverantören är i det fallet alltså både kort- utgivare och inlösare. Exempel på sådana system är American Express och . Den avgift som tas ut för inlösen i en ren treparts- betalningsordning tas ut direkt av betalningsmottagaren. Det förekommer att trepartsbetalningsordningar ger andra betal- tjänstleverantörer licens att ge ut kortbaserade betalningsinstrument eller lösa in kortbaserade betalningstransaktioner. Det förekommer också att trepartsbetalningsordningar ger ut kortbaserade betalnings- instrument med s.k. co-branding (att det kortbaserade betalnings- instrumentet utöver det eller de betalmärken som anger vilken betalningsordning det tillhör har minst ett varumärke som inte är betalmärke) eller genom en agent. 3.2EU:s förordning om förmedlingsavgifter och rådets förordning (EU) nr 2015/751 av om förmedlingsavgifter för kortbaserade betal- ningstransaktioner (EU:s förordning om förmedlingsavgifter) har tillkommit som ett led i arbetet för att utveckla en EU-omfattande marknad för betalningar som ska göra det möjligt för konsumenter och företag att dra full nytta av fördelarna med EU:s inre marknad. För att uppnå detta har det ansetts att rättsläget bör vara entydigt och lika konkurrensvillkor gälla. Förmedlingsavgifterna vid kortbetalningar har förutsatts vara en viktig del i detta. Det har också antagits att lägre förmedlingsavgifter bidrar till att omfördela intäkterna från banker till handlare, och i förlängningen till konsumenterna i form av lägre priser. En av för- ordningens två huvuddelar innehåller därför gemensamma regler i EU om taknivåer för förmedlingsavgifter. Den andra huvuddelen benämns affärsregler. Taknivån för de förmedlingsavgifter som får tas ut vid kortbaserade betalningstransaktioner ligger enligt förordningen på av transaktionssumman vid debetkortstransaktioner och vid kreditkortstransaktioner. Förordningen reglerar dock inte taknivåer för alla kortbetalningar och kortbaserade betalningstransaktioner. Reglerna gäller för det första bara för konsumenters debet- och kreditkortbetalningar och kortbaserade betalningstransaktioner. De omfattar alltså inte trans- aktioner med företagskort. Som utgångspunkt omfattar de inte heller transaktioner med kort som har utfärdats av en trepartsordning. En trepartsordning som ger andra betaltjänstleverantörer licens att ge ut kortbaserade betalningsinstrument eller lösa in kortbaserade betal- ningstransaktioner, eller som ger ut kortbaserade betalningsinstru- ment med en s.k. co-branding-partner eller genom en agent, anses dock vara en fyrpartsbetalningsordning. Förordningen gäller inte för kontantuttag i uttagsautomat eller hos betalningsinstitut. Den del av förordningen som innehåller affärsregler gäller för alla kort, alltså även företagskort och kort utfärdade av trepartsbetal- ningsordningar. I den delen av förordningen finns bestämmelser om licensiering, om separation av kortnätverk och bearbetningsenheter (enheter som utför de åtgärder som krävs för att hantera en betal- ningsinstruktion mellan kortinlösaren och kortutgivaren) samt om förbud för kortnätverk att hindra att en kortutgivare kombinerar två eller flera betalmärken eller betalningsapplikationer på samma kort. Vidare finns det regler som förpliktar kortinlösaren att speci- ficera de avgifter som tas ut av handlaren och som förpliktar betal- ningsmottagarens betaltjänstleverantör att ge viss information om varje enskild transaktion till betalningsmottagaren. Slutligen finns det bestämmelser som begränsar regeln om att alla kort inom ett kortnätverk måste godtas, den s.k. honour all cards-regeln. Enligt förordningen får kortnätverk inte tvinga betalningsmottagare som godtar vissa kategorier av kortbaserade betalningsinstrument att även godta andra kategorier av kortbaserade betalningsinstrument som getts ut inom ramen för samma kortnätverk. Detta innebär att en betalningsmottagare valfritt kan avtala om att ta emot debet- kort, kreditkort, förbetalda kort eller företagskort från respektive kortnätverk. En betalningsmottagare som beslutar att inte godta samtliga kort ska enligt förordningen informera konsumenterna om detta på ett klart och otvetydigt sätt. Informationen ska anslås vid ingången och vid kassan eller, om det är fråga om distans- försäljning, tillhandahållas innan ett köpeavtal ingås. I en avslutande del innehåller EU:s förordning om förmedlings- avgifter också förpliktelser för medlemsstaterna att utse behöriga myndigheter som ska se till att förordningen genomförs och som får utrednings- och verkställighetsbefogenheter. Medlemsstaterna ska vidare fastställa sanktioner för överträdelse av förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att bestämmelserna tilläm- pas. Medlemsstaterna ska slutligen säkerställa tillgången till tvist- lösning utanför domstol för tvister mellan betalningsmottagare och deras betaltjänstleverantörer. EU:s förordning om förmedlingsavgifter har trätt i kraft men har inte i alla delar börjat tillämpas. Bestämmelserna om taknivåer för förmedlingsavgifter (artiklarna 3, 4 och 6) samt om skyldighet för betaltjänstleverantörer att lämna viss information till betalningsmot- tagare (artikel 12) ska börja tillämpas . Bestämmelserna om separation av kortnätverk och bearbetnings- enheter (artikel 7), förbudet mot att hindra utgivare att kombinera två eller flera betalmärken på samma kort samt bestämmelserna om val av betalmärke och betalningsapplikation (artikel 8), bestämmel- ser om specificering av avgifter (artikel 9) samt begränsningen av regler om att alla kort inom ett kortnätverk måste godtas (arti- kel 10) ska börja tillämpas först . I förordningen anges att en översyn ska göras. Den ska vara slutförd , då kommissionen ska överlämna en rapport om tillämpningen av förordningen. Kommissionen ska sär- skilt granska om nivån på förmedlingsavgifterna är lämplig, och even- tuellt föreslå en ändring av taknivåerna. Vid granskningen ska bl.a. konkurrensnivån bland kontokortleverantörer och kortnätverk samt kostnadseffekterna för betalare och betalningsmottagare beaktas. 3.3Behovet av nationell reglering Utredningens bedömning: Den del av EU:s förordning om för- medlingsavgifter som innehåller affärsregler kräver inte någon nationell lagstiftning i . Det finns inte heller någon natio- nell svensk reglering som behöver ändras för att förordningen i övrigt ska kunna tillämpas. Som konstaterades i föregående avsnitt har EU:s förordning om för- medlingsavgifter två huvuddelar: taknivåer för förmedlingsavgifter och affärsregler. Därutöver innehåller förordningen bestämmelser om medlemsstaternas skyldigheter att utse behöriga myndigheter för tillsyn samt att erbjuda tvistlösning utanför domstol. Området är oreglerat i nationell svensk rätt. Varken bestäm- melserna om taknivåer för förmedlingsavgifter eller affärsreglerna berör alltså någon befintlig lagstiftning. Det krävs därför inte några ändringar av nationell rätt för att förordningen ska kunna tillämpas. På en del områden framstår det som om reglerna i EU:s förord- ning om förmedlingsavgifter skulle behöva kompletteras med tillämp- ningsföreskrifter för att tydliggöra vad som krävs av de parter som berörs. Exempel på sådana frågor är de närmare reglerna om hur betaltjänstleverantörer ska fullgöra sina skyldigheter enligt förord- ningen att lämna viss information till betalningsmottagare, gräns- dragningen mellan konsumenters kort och företagskort samt det tekniska genomförandet för att uppfylla kravet på elektroniskt iden- tifierbara korttyper där nya standarder och nya värden krävs i kortens chip. Det är dock frågor där förordningen inte ger något utrymme för nationell reglering. Det är därför inte möjligt att införa tillämp- ningsföreskrifter i svensk rätt. Inte heller är det möjligt att nationellt reglera exempelvis gränsdragningen mellan inhemska och gränsöver- skridande transaktioner, som måste få samma tolkning inom hela EU. När det gäller konsumenters inhemska debet- och kreditkorts- transaktioner ger förordningen medlemsstaterna möjlighet att införa andra, i huvudsak lägre taknivåer för förmedlingsavgifterna. Det finns också en tidsbegränsad möjlighet att vid inhemska transaktioner undanta de trepartsbetalningsordningar som till följd sina licensavtal ska anses vara fyrpartsbetalningsordningar vid tillämpningen av för- ordningen. Utredningen behandlar frågorna om och i så fall hur ska utnyttja dessa valmöjligheter i 4 kap. medlemsstaterna att utse behöriga myndigheter för tillsyn behand- las i 5 kap. I 6 kap. behandlas kravet att erbjuda alternativ tvistlös- ning. 4Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? 4.1Utrymmet för nationell reglering Taknivåernas tillämplighet för vissa trepartsbetalningsordningar Som konstaterades i avsnitt 3.2 omfattas inte trepartsbetalnings- ordningar av bestämmelserna om taknivåer i EU:s förordning om förmedlingsavgifter. Ett undantag finns dock enligt artikel 1.5 i för- ordningen. Om en sådan trepartsbetalningsordning ger andra betal- tjänstleverantörer licens att ge ut kortbaserade betalningsinstrument eller lösa in kortbaserade betalningstransaktioner ska den enligt förordningen anses vara en fyrpartsbetalningsordning för konto- kort. Det innebär att taknivåerna blir tillämpliga i sådana fall. Enligt artikel 1.5 får medlemsstaterna fram till i fråga om inhemska betalningstransaktioner undanta dessa trepartsbetalningsordningar från bestämmelserna om tak för förmed- lingsavgifter. Möjligheterna till undantag förutsätter att de kortbase- rade betalningstransaktioner som görs i medlemsstaten inom ramen för en sådan trepartsordning för kontokort på årsbasis inte över- stiger av värdet av alla kortbaserade betalningstransak- tioner i medlemsstaten. Nationella taknivåer vid inhemska transaktioner Enligt artikel 3.2 kan medlemsstaterna för inhemska debetkorts- transaktioner antingen (a) sätta upp ett tak för förmedlingsavgifterna som är lägre än nivån i artikel 3.1, och ha en fast maxsumma som blir lägre än vad som följer av den tillämpliga procentsatsen, eller (b) tillåta betaltjänstleverantörer att ta ut en förmedlingsavgift om Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? maximalt eller motsvarande i lokal valuta. (b) får kombineras med en maxsumma om högst , allt under förutsättning att summan av förmedlingsavgifter för det aktu- ella kortnätverket aldrig överstiger av det årliga totala transaktionsvärdet för de inhemska debetkortstransaktionerna. Enligt artikel 3.3 får medlemsstaterna till och med tillåta att betaltjänstleverantörerna tillämpar en vägd genom- snittlig förmedlingsavgift som högst motsvarar av det totala årliga transaktionsvärdet på samtliga inhemska debetkorts- transaktioner. Enligt artikel 4 får medlemsstaterna fastställa ett lägre tak för förmedlingsavgiften för inhemska kreditkortstransaktioner än det tak om av transaktionssumman som anges i artikeln. har en väl utvecklad marknad i fråga om kortbetalningar. En utredning som gjordes av (Den svenska massbetal- ningsmarknaden, Riksbanksstudier, ) visade bl.a. att två tredjedelar av alla betalningar på inköpsstället gjordes med kort. Andelen kortbetalningar ökar stadigt. Utmärkande för är att kort används även för små inköp. Antalet transaktioner är stort, men den genomsnittliga transak- tionssumman lägre än för kortbetalningar i många andra EU-länder. Enligt Den svenska Finansmarknaden var den genomsnittliga summan i år för debetkort och för kreditkort. Statistik från innehåller en motsvarande uppgift om det genomsnittliga transak- tionsvärdet (debet- och kreditkort) i för , nämligen . Dessa siffror ska hanteras med viss försiktighet. Det är inte klart om siffrorna inkluderar t.ex. gränsöverskridande transaktioner eller kontantuttag. Om sådana ingår höjer det antagligen genomsnitts- beloppet. Det ska dessutom påpekas att nivåerna har sjunkit stadigt, och att genomsnittsbeloppen troligtvis är lägre än vad de var . Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? När det gäller andelen transaktioner på låga belopp har presenterat en kartläggning i samband med ett projekt om kontantlösa betalningar som genomfördes . En- ligt den kartläggningen avsåg av debetkortstransaktioner- na i belopp , och avsåg belopp . Andelen transaktioner på låga belopp kan förmodas ha ökat . När det gäller de mindre transaktionerna dominerar användningen av debetkort. Kreditkort är vanligare när det gäller större belopp, och mer förekommande inom vissa sektorer, bl.a. hotell och restau- rang, resor och e-handel. När det gäller resor kan användningen av kreditkort i viss mån förklaras med att det dels ofta handlar om större belopp där konsumenten kan behöva krediten, dels att an- vändningen av kreditkort kan ge ett starkare konsumentskydd, bl.a. genom möjligheten enligt 29 § konsumentkreditlagen (2010:1846) att göra samma invändningar mot kreditgivaren som mot säljaren. Det finns ingen tillgänglig information om storleken på de förmed- lingsavgifter som tas ut i . Enligt uppgift är det vanligast med en fast avgift för debetkort och en fast avgift kombinerat med en rörlig del för kreditkort. Förmedlingsavgifterna för debetkort är betydligt lägre än för kreditkort. Kortregelverken innehåller standardregler om förmedlingsavgif- terna. Enligt MasterCards regelverk för den svenska marknaden ska avgiften vara av transaktionsvärdet vid en betalning där initieringen av transaktionen genomförs genom att kortets chip läses i terminalen. För kortbetalningar där betalningsmottagaren låter transaktionen genomföras även om chipet inte kan läsas eller vid transaktioner där kortet inte visas upp, t.ex. vid köp på Internet eller via telefon, är avgiften högre. Förmedlingsavgifterna i är emellertid oftast ett resultat av bilaterala avtal mellan kortutgivaren och inlösaren, vilket ofta torde innebära att nivåerna är lägre än vad som följer av kortregelverken. Den typen av avtal är vanliga i , men förekommer annars bara på vissa håll, exempelvis i och . Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? En jämförelse kan göras med de serviceavgifter som betalnings- mottagare betalar till den inlösande banken. Enligt Svensk Handels ramavtal ligger avgiften på per transaktion för svenska debetkort, med procentuella tillägg för kreditkort och utländska kort. Enligt uppgifter från varierar avgifterna i allmänhet mellan och per debetkortstransaktion. Avgifterna grundar sig på individuella avtal mellan handlaren och banken. De lägre avgifterna är ofta framförhandlade av handlare med stora volymer, medan mindre näringsidkare ofta har avgifter i det högre spannet. Det går dock inte att likställa serviceavgifternas storlek med för- medlingsavgifternas. Förmedlingsavgiften utgör bara en del av den totala serviceavgiften, som också ska täcka bl.a. interna kostnader, betalningsgarantier, risktäckning och vinstmarginaler. Serviceavgiften i det enskilda avtalet är dessutom bara en del av det totala affärsförhållandet mellan handlaren och kortinlösaren. Nivåerna kan därför vara framförhandlade med hänsyn till helt andra beståndsdelar i parternas totala avtalspaket. En serviceavgift på en så låg nivå som för debetkort uppges ligga under nivån för kostnadstäckning för inlösaren. Att avgiften ändå kan ligga på den nivån kan vara motiverat utifrån konkurrensen på inlösenmark- naden. För betaltjänstleverantören kan det vara lönsamt att erbjuda en stor handlare en låg avgift för debetkort för att få tillgång till handlarens totala kortinlösen, alltså även den som baseras på kredit- kort och utländska kort. Dessutom omfattar avtalet kanske även handlarens övriga bankaffärer. Sammanfattningsvis går det alltså inte att säkert fastställa nivå- erna på förmedlingsavgifterna i . Med hänsyn till bak- grunden och syftet med EU:s förordning om förmedlingsavgifter får det förutsättas att de nivåer som finns i förordningen generellt innebär en sänkning av avgifterna. Eftersom förmedlingsavgifterna för debetkortstransaktioner sannolikt ligger lägre i än i stora delar av EU blir skillnaden mot förordningens takbelopp inte nöd- vändigtvis så stort. När det gäller kreditkortstransaktioner innebär däremot förordningens taknivåer tveklöst en betydande minskning av förmedlingsavgifternas storlek. Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? Gränsdragningen mellan gränsöverskridande och inhemska transaktioner En gränsöverskridande transaktion definieras i EU:s förordning om förmedlingsavgifter som en kortbaserad betalningstransaktion där utgivaren och inlösaren är belägna i olika medlemsstater, eller där det kortbaserade betalningsinstrumentet ges ut av en utgivare som är belägen i en annan medlemsstat än försäljningsstället. Inhemska transaktioner definieras i förordningen som transaktioner som inte är gränsöverskridande. Vad som avses med att vara belägen i en viss stat klargörs inte närmare. Det är därför inte helt klart om exempelvis en svensk ut- givare som har en filial i ett annat land anses vara belägen bara i eller också i det andra landet, och hur man i sådana fall avgör vilka transaktioner som är gränsöverskridande. Det avgörande är dock aldrig var betalaren är belägen. En trans- aktion som utförs mellan en betalare och en betalningsmottagare i kan alltså vara gränsöverskridande genom att exempelvis in- lösaren befinner sig i ett annat land. På den svenska marknaden finns nämligen både inhemska och utländska kortinlösare. Vid e-handel har det blivit särskilt vanligt med utländska kortinlösare. Införande av nationell reglering i andra EU-länder