sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Grund- lagsutredningen föreslog därför, i enlighet med förslagen i de tidi- gare utredningarna, att folkinitiativet skulle förstärkas genom att tröskeln för folkinitiativ höjdes till . Därutöver före- slogs en tidsbegränsning för insamlingen av namnunderskrifter på en sexmånadersperiod som föregår det datum då initiativet lämnas in. För att balansera införandet av strängare krav för andelen namn- underskrifter ändrades spärren för avslag av folkomröstning från en majoritet till två tredjedelar av de närvarande fullmäktigeledamöterna. Detta för att göra det möjligt för fullmäktige att avslå initiativ som ansågs som olämpliga, såsom anställningsärenden eller ärenden som enskilda personer ansåg som kränkande (prop. 2008/09:80). Förslaget till det förstärkta folkinitiativet trädde i kraft . Folkinitiativet inskränktes till att enbart röra frågor inom kommunens eller beslutkompetens. Anledningen till detta var att flera folkomröstningar hade handlat om frågor som låg utanför kommunernas eller landstingens kompetens, t.ex. bil- tullar och vargjakt. Folkomröstningarna fick i dessa fall en opinions- bildande karaktär och var riktade mot en annan beslutsfattare än den kommunen där folkomröstningen ägde rum. 12.4Allmänhetens inställning till folkomröstningar Svenskarnas inställning till folkomröstningar har mätts av vid ett flertal tillfällen . Enligt SOM har opinionen för folkomröstningar varit stabil under dessa år. Andelen svenskar som tycker att det är ett bra eller mycket bra förslag att det hålls fler kommunala folkomröstningar har varierat från . Det är som anser att detta är ett dåligt eller mycket dåligt förslag.4 Det finns inget som tyder på att införandet av det förstärka folkinitiativet påverkat opinionen. Enligt en studie av befolkningens attityder till 4 Tryggvasson, Oleskog & , 2013. folkomröstningar som statsvetarna genomfört finns det inte heller något som tyder på att erfarenheten av en folkomomröstning påverkar attityden till dem. Personer som bor i en kommun där en folk- omröstning har ägt rum har ungefär samma inställning till folk- omröstningar som de som bor i en kommun där ingen sådan ägt rum. I detta avseende utmärker sig unga som uppger att de är mer positiva till folkomröstningar efter att ha upplevt en i den kommunen där de bor.5 I en studie har forskarna undersökt svenska politikers inställning till kommunala folkomröstningar.6 I motsats till medborgarna är politiker i allmän- het mer negativt inställda till folkomröstningar. Enbart var tredje kommunpolitiker uttrycker en positiv attityd till kommunala folk- omröstningar. Inställningen till folkomröstningar varierar dock stort utifrån partitillhörighet. Mest positivt inställda är miljöpartister och sverigedemokrater medan moderater och socialdemokrater in- tar den mest negativa hållningen. En annan faktor som påverkar inställningen till folkomröstingar är om politikern i fråga tillhör den styrande majoriteten eller oppositionen. Det är av oppositionspolitikerna som är positiva till att genomföra fler folk- omröstningar medan enbart av majoritetspolitikerna är det. Dessa skillnader är mer tydliga hos politiker med erfarenhet av en folkomröstning. Enbart av majoritets- politikerna med erfarenhet av en folkomröstning har en positiv attityd till dem medan av oppositionspolitikerna med sådan erfarenhet är positiva. Majoritetspolitikerna är överlag skep- tiska och hälften av de som varit med om en folkomröstning efter 2011 ansåg att det förstärkta folkinitiativet borde avskaffas. Att avskaffa folkinitiativet har däremot inte ett stöd bland kommun- politiker överlag. Enbart av den totala gruppen kom- munpolitiker var för en sådan reform. Det visar att det, trots den allmänt negativa inställningen till kommunala folkomröstningar, finns en acceptans för folkinitiativet bland kommunpolitikerna. I en undersökning , innan det förstärkta folkinitiativet infördes, uppgav en majoritet av kommunpolitikerna att de var emot detta 6Karlsson & , 2014. Uppenbarligen finns det, som och uttrycker i sin studie, en vilja till konstitutionell stabilitet i kommunerna som går utöver politikernas principiella ställningstagande till detta deltagardemokratiska verktyg.7 12.5Erfarenheter av det förstärkta folkinitiativet Sedan införandet av det förstärkta folkinitiativet har antalet folk- omröstningar ökat. , , har cirka 70 initiativ till folkomröstningar lämnats in till kom- mun- och landstingsfullmäktige.8 Av dessa har bedömts uppfylla kraven som ställs för namninsamlingar. Totalt har 20 folkinitiativ lett till att folkomröstningar genomförts på kommun- eller landstingsnivå.9 Det kan jämföras med de 12 folkinitiativ som ledde till folkomröstningar . Undersökningarna fokuserar på kommunnivå och inte landsting. 8Underlaget i detta kapitel bygger huvudsakligen på en enkät som vi genomfört tillsammans med SKL. av kommunerna har svarat på enkäten och antalet initiativ är därför troligen större. 9 intervjuer har genomförts med initiativtagare och 48 kommuner som mottagit initiativ har intervjuats av SKL i samarbete med utredningen. 9Ytterligare tre folkomröstningar har genomförts på initiativ som väckts av ledamöter i full- mäktige. Källa: Kommunernas och landstingens egna uppgifter. 12.5.1Vem tar initiativ till folkomröstningar? För att väcka ett folkinitiativ krävs att initiativtagarna, som fysiska personer, undertecknar initiativet. Formellt sett är initiativtagarna alltid enskilda personer även om de som driver kampanj för folk- initiativ i regel agerar som representanter för en sammanslutning av medborgare eller en ideell förening. Enligt uppgifter från kommu- nerna och landstingen stod enskilda medborgare bakom hälften av initiativen medan ideella organisationer stod för runt en fjärdedel av initiativen.10 En kategorisering av initiativtagarna som enskilda personer är dock inte helt korrekt eftersom dessa i regel varit repre- sentanter för aktionsgrupper eller sammanslutningar av medborgare. av namninsamlingarna har påbörjats av politiska partier. De politiska partier som påbörjat folkinitiativ har samtliga varit oppositionspartier och ofta lokala partier. I flera fall har politiska partier också aktivt tagit ställning för initiativ som påbörjats av ideella aktörer och i några fall har de varit nära förbundna med initiativtagarna eller deras kampanj. I kommun deklarerade t.ex. socialdemokraterna att de var anslutna till initiativtagarna folkomröstning.nu och i arbetade det lokala partiet Vägvalet i kampanjen för en folkomröstning, som blev av 2014. Aktionsgrupper och ideella organisationer tenderar dock att vara mer framgångsrika än poli- tiska partier när det gäller att samla in namnunderskrifter. Det finns inget som tyder på att tillgång till resurser, såsom organisation och ekonomi, har bidragit till en framgångsrik kam- panj. Enligt våra intervjuer har i stort sett alla namninsamlingar drivits av ideella krafter, såsom aktionsgrupper och ideella fören- ingar, som inte har erhållit något stöd från en kommun, landsting eller en statlig myndighet. Däremot har engagemanget bland redan etablerade föreningar och byalag varit en tillgång i några kampanjer. De flesta initiativtagare har uppgett att namninsamlingen, opinions- bildandet och granskningen av namnunderskrifter varit en relativt resurskrävande process som krävt ett engagemang från ett stort antal individer. Några aktionsgrupper har samlat in pengar till 10 Uppgifter från vår undersökning som genomförts tillsammans med SKL samt från Jungar, 2013. kampanjarbetandet, men överlag har initiativen drivits utan några betydande ekonomiska resurser. En aktör som utskiljer sig är kvällstidningen , som tog initia- tiv till folkomröstningen i . Kampanjen för folkomröst- ningen kunde i detta fall gynnas av tidningens ställningstagande för initiativet som tidningen gav ett logistiskt stöd till insam- lingen av namnunderskifter. Lokalpressens ståndpunkt inför folk- omröstningarna har traditionellt varit av stor betydelse.11 Flera av de initiativtagare som vi har intervjuat uppger också att lokal- pressen spelat en viktig roll för att driva opinion och informera allmänheten om namninsamlingen. 12.5.2Vilka frågor rör folkinitiativen? Innan införandet av det förstärkta folkinitiativet rörde det stora flertalet av de lokala folkomröstningarna frågor som kommunen eller inte hade kompetens att besluta om. Den fråga som väljarna vid flest antal tillfällen folkomröstade om var indelningsärenden, dvs. Dessa frågor ligger i strikt mening inte inom den kommunala beslutsrätten, men kommunerna kan väcka en fråga om ändring i den kommunala indelningen och lämna in en ansökan om en ändring till Kammarkollegiet. har tre folkomröstningar hållits som gällt indelning, men enbart en av dessa har väckts genom ett folkinitiativ. Bortsett från de ovan nämnda folkomröst- ningarna har alla andra gällt kommun- eller landstings- frågor. Det kan jämföras med då enbart var femte folkomröstning rörde en fråga som kommunen eller lands- tinget hade beslutanderätt över.12 11Wallin, 2007. 12ibid, s. 221. Källa: Intervjuer genomförda av SKL. Frågor om skolor och infrastruktur är de teman som föranlett flest folkinitiativ . Ungefär två av fem folkinitiativ har hand- lat om nedläggningar av skolor eller skolorganisationens utform- ning. Av de 20 initiativ som resulterat i en folkomröstning har åtta rört skolfrågor. Enligt studie har antalet folkinitiativ som handlar om skolfrågor ökat i jämförelse med peri- oden –2010. Initiativ som rört skolor har också varit bland de som varit mest framgångsrika med att få stöd under namninsam- lingsprocessen, men av de åtta folkomröstningar som rört skol- frågor har resultatet respekterats endast vid ett tillfälle.13 Anled- ningen till det stora antalet folkinitiativ om skolfrågor är troligen att konfliktfyllda skolnedläggningar har blivit vanligare . Utvecklingen är ett resultat av avbefolkningen på lands- bygden och en mer ansträngd ekonomi.14 Nedlägg- ningar av vårdinrättningar på landsbygden har också gett upphov till två folkinitiativ. Folkomröstningarna har i dessa fall blivit en kanal för boende på glesbygden att uttrycka ett missnöje. Ett stort antal initiativ har berört trafik- och infrastrukturfrågor, såsom exploatering av mark och byggnationer. Tre genomförda folkomröstningar har rört trafikfrågor och fem har rört byggnatio- ner. Ett antal initiativ har också gällt utförsäljning av allmännyttan. Sammantaget visar genomgången att folkinitiativen har uppkommit ur konkreta och vardagsnära frågor. Den farhåga som ibland har uttryckts om att folkomröstningar skulle initieras runt populistiska frågor, såsom ett motstånd mot flyktingmottagande, har inte 13SKL, 2015d. 14Wärnström & , 2012. har lagt motioner om folkomröstningar för ett minskat flyktingmottagande.15 Vid båda dessa tillfällen har samtliga övriga partier i fullmäktige röstat mot motionen. När i beslutsprocessen väcks initiativen? Folkomröstningarna är i regel en reaktion på ett fattat beslut. Unge- fär hälften av folkinitiativen har berört en fråga som fullmäktige redan beslutat om och har rört en fråga som var under beredning. Enbart av folkinitiativen har rört en fråga som inte redan varit på fullmäktiges beslutsagenda. Detta har varit problematiskt eftersom folkomröstningarna ger upphov till en situation där två legitima folkviljor kommer till uttryck. Medan den politiska sammansättningen i fullmäktige avspeglar den folkvilja som uttryckts i de allmänna valen är utfallet i en folkomröstning ett uttryck för folkviljan i en specifik fråga. visar våra intervjustudier att folkliga protester ofta uppstår innan besluten är fattade. I t.ex. röstades ett folkinitiativ om trängselskatter ned innan det förstärka folkinitiativet började gälla 2011. Flera av de initiativtagare som har blivit intervjuade av oss vittnar om beslut som har varit dåligt förankrade. Kommunerna och landstingen har sällan fört en dialog med de som berörts av besluten. I och i uppgav initiativtagarna att folk- omröstningarna utlösts efter att den styrande majoriteten ändrat ståndpunkt mot vad de deklarerat inför det allmänna valet. 12.6Kommunens och behandling av folkinitiativen Det är kommunen eller som bär ansvaret för att kon- trollera att ett initiativ har fått stöd av tillräckligt många röst- berättigade . Kommunen och ska även kontrollera att namnunder- 15 Sådana motioner har lagts i och kommuner. skrifterna och angivna personnummer är korrekta. I de flesta fall har detta genomförts av valnämnden medan fullmäktige fattat beslut om att bifalla eller avslå frågan om att hålla folkomröstning. Kontrollen av namnunderskrifter har i flera kommuner gjorts genom stickprov, men i de fall som initiativen underkänts har kom- munen valt att gå igenom samtliga namnunderskrifter. I något fall har kommunen tagit hjälp av ett bemanningsföretag för att genom- föra kontrollerna och ibland har granskningsförfarandet dragit ut och tagit flera veckor.16 Det finns ingen särskild reglering av hur det ska gå till att kontrollera behörigheten av initiativtagarna, varken i kommunallagen (1991:900) eller i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Det finns inte heller en etablerad praxis för hur kommunerna och landstingen ska genomföra kontrollerna.17 Från det att det förstärkta folkinitiativet infördes har runt 40 pro- cent av de inlämnade initiativen underkänts på grund av att de inte uppfyllt de formkrav som ställs i kommunallagen. Det vanligaste är att namnunderskrifter har bedömts som ogiltiga eftersom fullstän- diga personnummer saknats, men även på grund av att namn eller datum varit otydligt skrivna. har initiativ skrivits under av personer som är folkbokförda i annan kommun eller annat landsting. har personer skrivit under mer än en gång. har också bedömts ogiltiga eftersom datum för underskifter har saknats eller ändrats i efterhand eller att de som har skrivit under har avlidit eller flyttat från kommunen eller . Våra intervjuer visar att flera initiativtagare har haft bristfällig information om vad som krävts, men också att kommunerna eller landstingen varit oförmögna att bistå med denna information. Detta har enligt några initiativtagare lett till att de samlat in underskrifter på ett felaktigt sätt. Flera av avslagen har gett upphov till frustration och irritation bland initiativtagarna. De har upplevt att kommunen godtyckligt underkänt namnunderskrifter och avsiktligen sökt skäl för att avslå initiativet. I underkände valnämnden 160 under- skrifter, vilket resulterade i att initiativtagarna missade marginalen med tre underskrifter. I kommun uppgick antalet god- 16SKL, 2015d. 17SOU 2008:125 s. 248. kända underskrifter till , vilket innebar att cirka 95 korrekta underskrifter saknades. I några fall har initiativtagarna valt att överklaga beslutet till förvaltningsrätten. I framhöll initiativtagarna i sin överklagan att kommunen hade valt att räkna ut antalet nödvändiga namnunderskrifter utifrån antalet röst- berättigade det datum då initiativet inlämnades och inte utifrån antalet röstberättigade för det senaste valet, vilket varit praxis i andra kommuner.18 Förvaltningsrätten avslog dock överklagan med motiveringen att det i lagen inte finns några bestämmelser för hur kommunen ska gå till väga vid bedömningen av ett folkinitiativ. Det gick därför inte att visa att kommunen gjort något fel när den beslutade om att underkänna namninsamlingen.19 Det är emellertid inte bara de underkända folkinitiativen som överklagats till förvaltningsdomstol. I och i kommun har initiativtagarna överklagat fullmäk- tiges beslut till frågeformulering för omröstningen. De menade att frågan avvek från den som hade ställts i initiativet. Även i detta avseende finns ingen särskild reglering annat än att det är fullmäk- tige som beslutar om formuleringen för den fråga och de svarsalter- nativ som ska ställas till de röstberättigade.20 I och i Öst- kommun har även frågor om beslutsprocessen i kom- munfullmäktige lett till överklagande. Sammantaget visar det stora antalet överklaganden på en konfliktfylld process. Underkännandet av namninsamlingar har skapat stor besvikelse och lett till olika former av protester. I och har exempelvis aktionsgruppernas kampanjer fortsatt även efter folkomröstningen. 12.6.2Fullmäktiges hantering av folkinitiativen Det är sällan som den politiska majoriteten i fullmäktige har valt att stödja de folkinitiativ som uppnått kraven på insamlade namn- underskrifter genom att beslut om en folkomröstning. Trots att det har blivit svårare för fullmäktige att avslå ett initiativ röstades av alla folkinitiativ ner av mer än två tredjedelar av 18Sollentuna kommun, tjänstutlåtande dnr 2013/0162 KS-14. 19Förvaltningsrätten i , , mål nr 14451-13. 20Se 2 § lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. ledamöterna i fullmäktige.21 I , och kommuner fattade kommunfullmäktige enhälliga beslut om att avslå folkinitiativ. Av samtliga folkinitiativ är det enbart fyra som har fått stöd av en majoritet av fullmäktigeledamöterna. Övriga initiativ skulle således ha avslagits av fullmäktige i enlighet med de bestäm- melser som gällde innan lagen ändrades 2011. Fullmäktige tar i regel upp de underkända initiativen för behand- ling där de sedan avslås med hänvisning till formkraven. De flesta kommuner har valt att föra en dialog med initiativtagare, både när initiativ blivit underkända av formskäl och när de röstats ner. Enligt den intervjustudie som SKL genomfört för utredningen har av kommunerna haft någon form av dialog med ini- tiativtagarna. I några kommuner, däribland och , fattade fullmäktige beslut i enlighet med initiativtagar- nas krav utan att utlysa folkomröstningar. I dessa två kommuner har initiativtagarna framgångsrikt påverkat kommunfullmäktige en- bart genom namnsamlingen som sådan.22 12.6.3Det administrativa genomförandet av folkomröstningar Det ökande antalet folkinitiativ och folkomröstningar har skapat extra arbete för kommunerna. Kommunerna och landstingen är ensamt ansvariga för att genomföra och administrera folkomröst- ningar. har en begränsad skyldighet att bistå med stöd och därför kan genomförandet av kommunala folkomröst- ningar upplevas som mer svårhanterat än genomförandet av de allmänna valen. Enligt lagen om kommunala folkomröstningar ska kommunerna eller landstingen samråda med folkomröstningen. Beslut för folkomröst- ning ska tas först efter samråd med . Valmyndig- hetens ansvar vid kommunala folkomröstningar är begränsat till att tillhandahålla uppgifter för framställning av röstlängder och röst- kort, men myndigheten ger också ett stöd som omfattar en manual för kommunala folkomröstningar. Kommunen eller får däremot inte, som är fallet vid de allmänna valen, något stöd i form 21SKL, 2015d. av utbildning, checklista och tidsplan. Därmed måste kommunerna och landstingen själva sätta upp en valadministration och stå för de ekonomiska kostnaderna när det gäller tryck av valsedlar, hyra av röstmottagningslokaler och ersättning för röstförrättare. Flera kommuner har upplevt administrationen som problematisk, både därför att de har saknat kompetens i genomförandet och för att det inte finns en tydlig praxis. Tre av tolv kommuner uppger att de har fått ett gott och tillräckligt stöd från medan övriga hade önskat mer stöd från och . Det som efterfrågas är checklistor och tidsplaner med praktisk information om vad som behöver göras. Folkomröstningarna har också inneburit en kostnad för kommu- nerna. Kostnaden är i genomsnitt per medborgare och folkomröstning, men summan har varierat mellan 18 till i de olika kommunerna.23 Valdeltagandet i lokala folkomröstningar har traditionellt sett varit lägre än i de allmänna valen. Valdeltagandet i de 23 lokala folkomröstningar som har genomförts var i genomsnitt . Valdeltagandet ligger på samma nivå som för de folkomröstningar som genomfördes före lagändringen 2011.24 Val- deltagandet i de olika folkomröstningarna har dock varierat kraf- tigt. De folkomröstningar som hölls i samband med de ordinarie valen 2014 har haft ett betydligt högre valdeltagande än övriga. Uppenbarligen har valen till riksdag och landsting- och kommunfull- mäktige bidragit till ett högre valdeltagande i folkomröstningarna. Det har trots det varit lägre än i de parallella kommunvalen. Sex kommunala folkomröstningar genomfördes i samband med Europaparlamentsval. I dessa fall tycks det som folkomröstningarna i stället ökade valdeltagandet i Europa- parlamentsvalet. I fyra av de kommuner där folkomröstningar anordnades som Europaparlamentsvalet steg valdeltag- andet i Europaparlamentsvalet med mellan . 23Jungar, 2013. Vi har ingen information om kostnaden för valet i . 24Wallin, 2007. de folkomröstningar som hållits som inte har sammanfallit med de allmänna valen har dock valdeltagandet varit lågt. I dessa tio folkomröstningar har det genomsnittliga valdel- tagandet varit . Valdeltagandet har varit något högre i de omröstningar som handlat om frågor som fullmäktige ännu inte beslutat om än i de där beslut redan fattats.25 Källa: Kommunernas egna uppgifter. Lokala folkomröstningar mobiliserar i regel väljare som känner sig berörda av eller som har en särskild ståndpunkt i den aktuella frågan. Den genomsnittliga skillnaden mellan de valdistrikt som hade högst och de som hade lägst valdeltagande var cirka 32 pro- centenheter. I åtta kommuner var skillnaden mellan valdistrikten . I kommun var det av väljarna som deltog i folkomröstning som gällde ned- läggningen av ortens vårdmottagning, medan enbart runt 20 pro- cent av umeåborna deltog i samma folkomröstning. 12.6.5Valresultat och fullmäktiges beslut efter folkomröstningen Internationell forskning om folkomröstningar har visat att i den mån väljarna känner osäkerhet tenderar de oftast att rösta emot en förändring.26 Detta har även visat sig vara giltigt för de lokala folkomröstningarna som har hållits i . I nästan alla dessa folkomröstningar har väljarna motsatt sig ett förslag från kommunen eller . De flesta sådana förslag har, som 25Jungar, 2013. 26Wallin, 2007, s. 223. beskrivits tidigare, handlat om nedläggningar av skolor eller vård- och omsorgsförrättning eller infrastrukturprojekt. Sammantaget har folkets röst varit en protest mot den politiska majoriteten i fullmäktige. Av de 20 folkinitiativ som lett till folkomröstningar har initiativtagarna endast förlorat två folkomröstningar. I båda dessa fall har initiativet drivits av politiska partier. I fyra fall har politiska partier tagit initiativ som fått stöd av väljarna, men i samtliga dessa fall har initiativet kommit från ett oppositionsparti och i tre av dessa fall från ett lokalt parti. Samtliga lokala folk- omröstningar som genomförts på initiativ av aktionsgrupper eller ideella organisationer har vunnit gehör hos väljarna. I de 23 kommunala folkomröstningar som genomförts har utfallet respekterats vid tolv tillfällen. Fullmäktige har valt att inte följa utfallet i tio folkomröstningar och i en kommun hade beslut ännu inte fattats när detta skrivs. Motivet till att fullmäktige väljer att bortse från valresultatet är i regel det låga valdeltagandet. Fullmäktige har ställts inför frågan om de bör prioritera demo- kratisk intensitet, dvs. att en väljargrupp har en mycket stark åsikt i en fråga, eller jämlikhet, dvs. att valmanskåren ger uttryck för en samlad opinion. Jämlikhet väger överlag tyngre. I t.ex. menade de styrande i fullmäktige att de två tredjedelar röstberättigade som hade avstått från att delta i folkomröstningen därmed hade överlåtit åt politikerna att fatta beslutet.27 Även i och kommuner var det låga valdeltagandet ett uttalat motiv till att inte följa utslaget i folkomröstningen. I Väster- bottens läns landsting hade fullmäktige på förhand uttryckt att de skulle respektera folkomröstningen om valdeltagandet blev . I kommun, där valdeltagandet var över 50 pro- cent, motiverade den politiska majoriteten beslutet att inte följa utslaget med att det enbart var av de röstberättigade som hade röstat för förslaget.