sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — Det finns i alkohollagen även bestämmelser om att den som bevil- jats serveringstillstånd ska anmäla hos kommunen när han eller hon avser att påbörja verksamheten och att anmälan ska göras om verk- samheten läggs ned eller om det sker avbrott i den (9 kap. 11 §). Det finns också regler om vad som händer med serveringstillstån- det om den som fått tillståndet avlider, får förvaltare eller försätts i konkurs (9 kap. 12 §). Vidare ska bokföringen i en rörelse som är tillståndspliktig eller som annars bedrivs med stöd av alkohollagen vara utformad så att kontroll av verksamheten är möjlig (9 kap. 14 §). En kommun får enligt 9 kap. 17 § meddela en innehavare av serveringstillstånd en erinran, eller i allvarliga fall eller vid upp- repade överträdelser en varning om denne inte uppfyller de krav som gällde för tillståndets meddelande. Detsamma gäller om inne- havaren av serveringstillståndet inte följer de bestämmelser som gäller för servering enligt alkohollagen eller de villkor eller före- skrifter som meddelats med stöd av lagen. En kommun ska enligt 9 kap. 18 § återkalla ett serveringstillstånd om tillståndet inte längre utnyttjas eller om det med tillståndshavarens vetskap har förekom- mit brottslig verksamhet på serveringsstället eller i anslutning till detta utan att tillståndshavaren har ingripit. En kommun ska vidare återkalla ett serveringstillstånd om tillståndshavaren har brutit mot alkohollagen eller vad som i övrigt gäller för tillståndet på ett så- dant sätt att varning inte är en tillräckligt ingripande åtgärd, eller har tilldelats en eller flera varningar utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till. Endast den som har fått tillstånd får bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument, se 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel. Tillstånd får beviljas endast den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten och har förutsättningar att uppfylla de krav som uppställs i lagen (4 §). Bland dessa krav kan nämnas skyldig- heten att utöva särskild kontroll (egenkontroll) över detaljhandeln och hanteringen i övrigt och se till att det finns ett för verksam- heten lämpligt egenkontrollprogram (6 §). 5.4.4Handel med vissa receptfria läkemedel trädde lagen (2007:1455) om detaljhandel med nikotinläkemedel i kraft. Lagen innebar att inte längre hade ensamrätt att bedriva detaljhandel med nikotinläkemedel till konsument. Bestämmelserna har därefter, med vissa ändringar, överförts till lagen om handel med vissa receptfria läkemedel. Den nya lagen reglerar detaljhandel, dvs. försäljning och annat utlämnande i näringsverksamhet till den som är konsument, med både nikotin- läkemedel och vissa andra receptfria läkemedel. Lagen har ett anmäl- ningssystem som liknar det som finns i tobakslagen. I 9 § lagen om handel med vissa receptfria läkemedel anges att en näringsidkare inte får bedriva detaljhandel enligt denna lag, utan att först ha anmält handeln till . Enligt den gamla lagen om detaljhandel med nikotinläkemedel gällde att anmälan skulle ske till den kommun där handeln skulle bedrivas. I förarbetena till bestämmelsen i lagen om detaljhandel med nikotinläkemedel behandlades frågan om det skulle finnas en skyl- dighet att anmäla försäljningen eller om försäljningen i stället skulle vara tillståndspliktig. Utredningen om detaljhandel med nikotinläke- medel förslog att det med hänsyn till kraven på en hög patient- säkerhet, en säker användning av läkemedel och en effektiv tillsyn skulle införas ett tillståndsförfarande (SOU 2006:15, s. 51 ff.). I pro- positionen föreslog regeringen i stället en anmälningsplikt (prop. 2007/08:17 s. 23 ff.). Regeringen fann att ett tillståndssystem skulle innebära en administrativ börda som inte står i rimlig proportion till de risker som finns med försäljning av receptfria nikotinläke- medel. Enligt regeringen skulle ett anmälningsförfarande kombi- nerat med en kontinuerlig tillsyn och egenkontroll tillgodose de säkerhetskrav som är rimliga att ställa. Även i förarbetena till lagen om handel med vissa receptfria läkemedel behandlades frågan om det skulle finnas en tillstånds- plikt eller en anmälningsskyldighet. angav följande (SOU 2008:33, s. 88). Bedömningen av om en anmälningsplikt eller ett tillståndsförfarande ska väljas bör ske med beaktande av det övergripande syftet med omregleringen, nämligen att åstadkomma effektivisering, bättre till- gänglighet för konsumenterna, prispress samt en säker och ändamåls- enlig läkemedelsanvändning. En fördel med ett krav på tillstånd är att tillsynsmyndigheten redan innan försäljningen påbörjas ges tillfälle att göra en bedömning av näringsidkarens lämplighet att tillhandahålla läkemedel. Om det senare av någon anledning inte längre finns förutsättningar för tillstånd kan tillsynsmyndigheten ges en möjlighet att återkalla detta. En nackdel med ett tillståndskrav är att det kräver en större, förmodligen både ekonomisk och administrativ, insats från näringsidkarens sida och att det kan upplevas som betungande, i synnerhet för småföretagare. Det skulle även innebära en ökad arbetsbelastning för tillståndsmyndig- heten. Dessutom skulle det krävas en överklagandemöjlighet vid av- slag. En fördel med ett anmälningsförfarande är att det kräver betydligt mindre administrativa insatser från både näringsidkare och berörda myndigheter. En nackdel med ett sådant förfarande är att tillsyns- myndigheten inte kan återkalla ett tillstånd, vilket är en effektiv sank- tion vid misskötsamhet från näringsidkarens sida. Denna nackdel kan emellertid i stora delar avhjälpas genom att det i stället införs en möjlighet för myndigheten att meddela förelägganden och förbud om verksamheten inte uppfyller de krav som ställs. Med hänsyn till den ökade administrativa börda som ett tillstånds- system innebär anser utredningen att det inte står i rimlig proportion till de risker som finns med försäljning av receptfria läkemedel. I 16 § lagen om handel med vissa receptfria läkemedel anges bl.a. att den som bedriver detaljhandel ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över detaljhandeln och hanteringen i övrigt av läke- medel och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egen- kontrollprogram. Bestämmelsen har sin förebild i tobakslagens och alkohollagens bestämmelser. Enligt 12 § lagen om handel med vissa receptfria läkemedel får läkemedel, vid detaljhandel enligt lagen, inte säljas eller på annat sätt lämnas ut till den som inte har fyllt . För nikotinläkemedel gäller därutöver enligt 13 § att sådant läkemedel inte får lämnas ut om det finns särskild anledning att anta att läkemedlet är avsett att lämnas över till någon som inte har fyllt . Där detaljhandel med nikotinläkemedel bedrivs ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om dessa förbud. Den som lämnar ut nikotinläkemedel ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder. Bestämmelsen motsvarar 12 § tobakslagen och har stora likheter med 3 kap. 7 och 8 §§ alkohollagen. bedriver tillsyn över efterlevnaden av lagen om handel med vissa receptfria läkemedel. får med- dela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska efterlevas. Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Även om har tillsynsansvar, så har ansvaret för den fak- tiska kontrollen av detaljhandeln lagts på den kommun där detalj- handeln bedrivs (20 §). Kommunerna har inte några sanktionsmöjlig- heter mot näringsidkare som bedriver försäljning av läkemedel. Kommunerna ska i stället underrätta om brister i efterlevnaden av lagen (21 §). har då möjlighet att meddela de förelägganden, förbud och viten som är erforderliga. I förarbetena anges som skäl för denna konstruktion att genom att endast en myndighet kan utfärda sanktioner mot aktuella närings- idkare kommer en mer enhetlig praxis att utvecklas, vilket borde vara till gagn för rättssäkerheten på området (prop. 2008/09:190, s. 104). Kommunen har emellertid rätt att på begäran få de upplys- ningar och handlingar som behövs för kontrollen. Kommunen har också rätt till tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med detaljhandeln och hanteringen i övrigt av läkemedel. Kommunen har dock inte rätt till tillträde till bostä- der med stöd av lagen. Lagen innehåller även en ansvarsbestämmelse som innebär att det är straffbart att uppsåtligen eller av oaktsamhet sälja receptfria läkemedel till konsument på andra försäljningsställen än öppen- vårdsapotek utan att först ha anmält försäljningen till Läkemedels- verket. Det är också straffbart att uppsåtligen eller av oaktsamhet sälja sådana läkemedel till den som inte har fyllt . Straffet är böter eller fängelse (24 §). Lagen innehåller även en särskild förverkandebestämmelse (26 §). 5.5Analys av ändringar i tobakslagen 5.5.1Analysens inriktning och genomförande I enlighet med vad som framgår av direktiven har vi till uppgift att analysera resultatet av lag ändringar. En sådan analys måste rimligtvis ske utifrån ändringarnas primära syfte – att skapa en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns och en effek- tivare tillsyn.13 Som ett underlag för vår analys har vi granskat möjliga föränd- ringar i ungdomars tobaksbruk och anskaffning av tobaksvaror samt undersökt hur den kommunala tillsynen bedrivs. Analysen grundar sig på tillgängliga statistiska uppgifter. I syfte att skapa ett bredare underlag har vi också genom en enkätundersökning inhäm- tat synpunkter och förslag från tillsynsmyndigheterna. Som vi nämnt redan inledningsvis trädde ett antal ändringar i tobakslagen i kraft. Till grund för lagändringarna låg betänkandet Olovlig tobaksförsäljning (SOU 2009:23) som Ut- redningen om tobaksförsäljning till unga överlämnade . Lagändringarna kan sammanfattats enligt följande. •Krav på att försäljning av tobaksvaror till konsumenter ska an- mälas till kommunen innan försäljning får påbörjas (tidigare skulle anmälan göras senast när försäljningen påbörjades). •Krav på att ett egenkontrollprogram och de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn ska fogas till anmälan och att ändringar i verksamheten ska anmälas till kommunen utan dröjsmål. •Straffansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet i sin näringsverksamhet tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsument utan att först ha gjort anmälan. •En utvidgning av kommunens tillsynsansvar till att omfatta även den omedelbara tillsynen på försäljningsställen över bestämmel- serna om varningstexter, innehållsdeklaration m.m. i 9 och 11 §§ tobakslagen. •Polismyndigheten ska, vid sidan av kommunen, vara tillsyns- myndighet för bestämmelserna om handel i tobakslagen. 2009/10:207 s. 15. •Skyldighet för kommunen och att underrätta varandra om förhållanden av betydelse för deras tillsyn. •Skyldighet för kommunerna att sända kopior på de beslut de fattar enligt tobakslagen till (numera Folkhälso- myndigheten) samt till den länsstyrelse som berörs av beslutet och till . •Skyldighet för att lämna andra tillsynsmyn- digheter det biträde som behövs för att genomföra tillsynsåtgär- der om de inte kan genomföras utan att polisens särskilda befog- enheter att utöva våld behöver tillgripas (tidigare var det Krono- fogdemyndigheten som biträdde tillsynsmyndigheterna). •Möjlighet för en kommun att träffa avtal med en annan kom- mun om att tillsynsuppgifter som kommunen har ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. •Möjlighet för kommunen att meddela en näringsidkare en var- ning eller försäljningsförbud () vid över- trädelser av tobakslagens bestämmelser om försäljning och ut- lämnande av tobaksvaror till minderåriga. •Straffansvar vid försäljning av tobak i strid med ett meddelat försäljningsförbud. Utöver dessa ändringar kan nämnas att det i lagtexten klargjordes att en näringsidkare som säljer tobaksvaror till konsumenter ska ge sin personal den information och det stöd som de kan behöva för att de ska kunna följa tobakslagens bestämmelser samt anslutande föreskrifter. Vidare ändrades överklaganderegleringen såtillvida att beslut som en kommun har fattat enligt tobakslagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i stället för som tidigare länsstyrel- sen. 5.5.3Utvecklingen av ungdomars tobaksbruk och anskaffning av tobaksvaror CAN genomför undersökningar om drogvanor bland elever i årskurs 9 och gymnasiets år 2. Riksrepresentativa drogvaneenkäter bland skolelever har genomförts i årskurs 9, och sedan 2004 även 2. Bland annat belyser undersökningarna utvecklingen av ungdomars drogvanor och visar på skill- nader mellan exempelvis kön och regioner. Utöver detta genererar den insamlade informationen goda möjligheter att göra mera detal- jerade analyser av konsumtionsmönster, samband mellan drog- användning och risk- samt skyddsfaktorer etc. Undersökningarna genomförs som lärarövervakade anonyma gruppenkäter i klass- rummen under skrivningsliknande former och eleverna deltar ano- nymt. Omkring 15–av de 300 slumpvis utvalda klasserna deltar inte i studien, och bortfallet på individnivå i form av från- varande elever är av ungefär samma storlek. Resultat för enskilda klasser eller skolor redovisas aldrig i de nationella studierna. Under- sökningarna presenteras dels i de årliga rapporterna Skolelevers drogvanor, men även i kortare mera tematiska specialrapporter. Av CAN:s rapporter framgår att andelen rökare och snusare bland skolelever har minskat i såväl årskurs 9 som gymnasiets andra år . Störst minskning kan ses när det gäller rökning bland flickor i årskurs 2 i gymnasiet. Utvecklingen illustreras i tabell 5.1 nedan. Andel elever som inte röker respektive inte snusar (CAN) När det gäller anskaffningen av tobaksvaror framgår av CAN:s rapport att en mindre andel av de niondeklassare som röker köper sina cigaretter själva jämfört med . kan inte utläsas några större förändringar när det gäller köp av smuggelcigaretter. Utvecklingen i dessa avseenden illustreras i tabell 5.2 nedan. Tabell 5.2 Anskaffning av cigaretter bland rökare i årskurs 9 Procentuell fördelning mellan kön Utvecklingen när det gäller niondeklassarnas anskaffning av snus illustreras i tabell 5.3 nedan. Anskaffning av snus bland snusare i årskurs 9 Procentuell fördelning mellan kön Köper själv (pojkar) Köper själv (flickor) 14Frågorna ändrades , därför finns två olika värden . 15Se föregående not. Av de ovan redovisade uppgifterna framgår att en mindre andel av de niondeklassare som snusar köper snus själva jämfört med vad som var fallet . Minskningen är dock inte lika stor som för cigaretter och gäller endast för pojkar. 5.5.4Tillsynen över detaljhandeln med tobaksvaror Antalet anmälda försäljningsställen för tobaksvaror uppgick till 11 200. Antalet har varit i princip detsamma . har det totala antalet tillsynsbesök minskat något, från 9 700 besök till 8 400 besök . Antalet enskilda försäljningsställen som fått tillsynsbesök har emellertid ökat såväl numerärt som procentuellt. Utvecklingen illustreras i tabell 5.4 nedan. Tabell 5.4 Antal försäljningsställen16 Antalet anmälda försäljningsställen för tobaksvaror och antalet tillsynsbesök –2014 Såvitt känner till, har det inte gjorts några anmälningar om gränsöverskridande distansförsäljning till kommu- nerna. En kommun har dock lämnat information till myndigheten om anmäld internetförsäljning från ett företag i kommunen men med en webbadress i . Kommunerna får anmälningar från näringsidkare som bedriver tobaksförsäljning över internet men 16 Uppgifterna baseras på länsrapportens undersökning för vars genomförande Folkhälso- myndigheten ansvarar. Någon sammanställning av uppgifterna för är i skrivande stund inte tillgänglig. enligt uppgift från kommunerna avser det företag som har sitt säte inom landet. Den tillsyn som skett är av företagens hemsidor men i de flesta fall har kommunerna inte bedrivit någon tillsyn alls. Antalet meddelade försäljningsförbud har varit mycket få. Utvecklingen illustreras i tabell 5.5 nedan. Tabell 5.5 Administrativa sanktioner och åtgärder som kommunerna beslutat om i tillsynen över detaljhandel med tobaksvaror 2011–201417 - Föreläggande med vite - Föreläggande utan vite Begäran om utdömande av vite - Förbud med vite - Förbud utan vite Begäran om utdömande av vite (förbud) Den klart vanligaste grunden för administrativa sanktioner är fel- aktig märkning av tobaksvaror (9 och 11 §§ tobakslagen), vilken föranledde 37 beslut och 69 beslut . I övrigt kan inte några direkta slutsatser dras från de statistiska uppgifterna beträff- ande grunderna för besluten om administrativa sanktioner. Av samtliga anmälda försäljningsställen 2012 redovisar kommu- nerna i länsrapportenkäten att hade lämnat in egenkon- trollprogram till kommunen. Detta är en ökning jämfört med då av försäljningsställena hade gjort det. Av dessa egenkontrollprogram bedömer kommunerna att fyller sitt syfte, det vill säga beskriver rutiner för försäljningen för att säker- ställa att reglerna om försäljning av tobaksvaror följs. Av samtliga anmälda försäljningsställen 2014 redovisar kommunerna att 74 pro- 17 Se not 16 ovan. cent hade lämnat in egenkontrollprogram till myndigheten. Detta är en ökning jämfört med . Av dessa egenkontrollprogram bedömer kommunerna att fyller sitt syfte, det vill säga beskriver rutiner för försäljningen för att säkerställa att reglerna om försäljning av tobaksvaror följs. Som ett led i utvärderingen av reform har vi kontaktat tillsynsmyndigheterna på tobaksområdet En enkät har skickats till samtliga länsstyrelser som ombetts att besvara enkäten i relevanta delar och vidarebefordra enkätfrågorna till de kommunala tillsyns- handläggarna inom respektive län. Enkäten har också skickats till . Av enkätundersökningen framgår sammanfattningsvis att de lag- ändringar som genomfördes inte förefaller ha påverkat kom- munernas tillsynsarbete i någon nämnvärd utsträckning. Under- sökningen visar att många kommunala tillsynsmyndigheter upp- lever den nuvarande anmälningsplikten som ineffektiv och de admi- nistrativa sanktionsmedlen som tandlösa. Denna uppfattning delas också av många länsstyrelser. Många tillsynsmyndigheter har pekat på problemet med att meddelade försäljningsförbud kan kringgås genom att verksamheten överlåts till en närstående. Majoriteten av kommunerna har efterfrågat skarpare sanktionsmöjligheter, t.ex. direktverkande sanktioner och möjlighet att meddela försäljnings- förbud för än vad som är möjligt. finns det kommuner som anser att det nuvarande systemet är tillräckligt och att förekommande tillsynsproblem har att göra med resurstill- delning och regeltillämpning snarare än regelverket i sig. Undersökningen visar också att en klar majoritet av de tillfrågade tillsynsmyndigheterna ställer sig positiva till en tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror. En redogörelse för enkätfrågorna, undersökningens genomför- ande och en sammanställning av enkätsvaren redovisas i bilaga 3. Det är mycket svårt att dra några säkra slutsatser beträffande resultatet av de lagändringar som trädde i kraft . Att hänföra konstaterade förändringar i beteenden till enskilda lagändringar är rent allmänt ofta vanskligt. Detta eftersom det inte kan uteslutas att sådana förändringar helt eller delvis har helt andra förklaringar. Även annan lagstiftning måste naturligtvis beaktas. I det sammanhanget kan t.ex. nämnas den möjlighet till kontrollköp som infördes i tobakslagen . Det går inte heller att bortse från tidsaspekten. Det rör sig om relativt genom- förda lagändringar. Det sagda innebär att en analys av effekterna av lagändringar oundvikligen får spekulativa inslag. Av det ovan redovisade statistiska underlaget framgår att andelen rökare och snusare bland ungdomar minskat . Tobaks- bruket bland ungdomar har emellertid minskat och kan därför inte kopplas samman med de lagändringar som genomförts . Vid en jämförelse mellan av andelen ungdomar som själva köper sina cigaretter tydligt minskar. En delförklaring till det skulle kunna vara att ålders- kontrollerna blivit effektivare på grund av skärpta regler om egen- kontroll, men förändringen kan givetvis också ha andra förklaringar. Något som kan tala emot denna förklaring är att en lika tydlig ut- veckling inte kan ses i fråga om andelen ungdomar som själva köper sitt snus. Att döma av den enkätundersökning till tillsynsmyndigheterna som vi genomfört förefaller de lagändringar som genomfördes rent generellt inte ha haft någon nämnvärd inverkan på det kommunala tillsynsarbetet. pekar uppgifterna från läns- rapportenkäterna på att reglerna om egenkontrollprogram efterlevs i allt större utsträckning. Av den tillgängliga statistiken kan också utläsas en viss ökning av användandet av administrativa sanktioner även om de nuvarande sanktionsmöjligheterna inte används i särskilt stor utsträckning. Mot den bakgrunden kan diskuteras i vilken mån flera av de på- talade bristerna i den nuvarande tillsynen är att hänföra till reglerna i sig eller tillämpningen av dem. Att hänföra brister i tillsynen enbart till anmälningsförfarandet och det därtill kopplade sanktions- systemet förefaller under alla förhållanden vara en alltför enkel tolkning, i synnerhet som många tillsynsmyndigheter har pekat sär- skilt på bristande resurser och låg prioritering av tobakstillsynen. Enkätundersökningen visar att många kommunala tillsynsmyn- digheter upplever den nuvarande anmälningsplikten som ineffektiv och de administrativa sanktionsmedlen som tandlösa. Denna upp- fattning delas också av flera länsstyrelser. Många tillsynsmyndig- heter har pekat på problemet med att meddelade försäljningsförbud kan kringgås genom att verksamheten överlåts till en närstående. Majoriteten av kommunerna har efterfrågat skarpare sanktionsmöj- ligheter. Sammanfattningsvis konstaterar vi att de är oklart om – och i vilken utsträckning – som lagändringar har lett till en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns och en effek- tivare tillsyn. En åtgärd som redan vidtagits 2010 och som kan få effekt på försäljningen till ungdomar är bestämmelserna om kontrollköp, som trädde i kraft . Effekten av den lagstiftningen har dock inte haft någon möjlighet att slå igenom i statistiken . 5.6.1Bör en tillståndsplikt för detaljhandel med tobaksvaror införas? Vårt förslag: Detaljhandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast av den som har tillstånd för sådan handel. Frågan om tillståndsplikt för tobaksförsäljning har, som redovisats i avsnitt 5.3, varit föremål för utredning vid ett flertal tidigare till- fällen. förslag om tillståndsplikt har dock avvisats på den grunden att förtjänsterna av en tillståndsplikt inte har bedömts stå i proportion till den ökade administrativa hanteringen som ett så- dant system kan tänkas medföra. I sammanhanget bör dock fram- hållas att tidigare överväganden i fråga om tillståndsplikt i huvud- sak har skett utifrån målet att skapa en bättre efterlevnad av be- stämmelserna om åldersgräns och en effektivare tillsyn. Att ung- domar under fortfarande har möjlighet att i stor utsträckning själva köpa tobak kan i och för sig lyftas fram som ett skäl för att redan nu vidta ytterligare åtgärder. Som vi konstaterat i föregående avsnitt är det för tidigt att avgöra om – och i så fall i vilken utsträckning som – de ändringar i tobakslagen som har gjorts har lett till önskat resultat. I det sammanhanget är det troligen förekomsten av ett egenkontrollprogram som är mer avgörande än skillnaden mellan å ena sidan en anmälningsplikt och å andra sidan en tillståndsplikt. Även om det inte går att utesluta att även ålderskontroll och tillsyn skulle förbättras med ett till- ståndskrav tror vi inte att en tillståndsplikt skulle innebära några avgörande förtjänster i dessa avseenden.