sou · H4B310 · 2016-02-01 00:00:00 — Grundskolor i socialt utsatta områden deltog inte alls i skolvalet till och gymnasieskolor med hög andel yrkesprogram deltog i lägre utsträckning än de med hög andel högskoleförberedande program.101 Som en jämförelse kan nämnas att när skolvalen inför riksdagsvalet ägde rum hade rekordmånga skolor anmält sig. Totalt deltog 1796 skolor och av de 550 000 elever som hade möjlighet att rösta deltog ). I en utvärdering framkom det att brist på tid och engagemang var de viktigaste förklaringarna till att så få skolor genomförde 99Detta var en klar ökning jämfört med Skolval 2010, då disponerade 2010 för uppdragets genomförande. 100MUCF 2015, s. 14. Jämfört som omfattades av skolval inför riksdagsvalet. MUCF 2015, s. 14. Bättre kunskap om EU skolval inför Europaparlamentsvalet. Beslutet från regeringen ansågs ha kommit alltför sent.102 Dessutom pekar utvärderingen på att lärare inte trodde att eleverna hade intresse eller kunskap för att genomföra valet. I samma utvärdering föreslås att tid borde ges till utveckling och långsiktigt arbete samt att insatser krävs för att stödja lärare. Lärdomarna visar att skolor i mycket god tid måste uppmuntras att delta och förses med information och stödmaterial. Förslag: Skolval till Europaparlamentsvalet ges samma vikt som skolval inför riksdagsval. Regeringen föreslås därför att med mycket god framförhållning inför nästa val besluta om aktiviteter för att stödja skolorna att anordna skolval till Europaparlamentsvalet. Med tanke på att få skolor valde att genomföra valet vid det senaste tillfället rekommenderar vi en förstärkt informationsinsats (inklusive pedagogiskt ändmålsenligt material för olika grupper) i mycket god tid inför nästa Europaparlamentsval . En målsättning bör vara att en elev under sin skolgång vid minst ett tillfälle har deltagit vid ett skolval till . Elever ska uppmärksammas på att båda valen handlar om att välja vilka politiska företrädare som ska representera dem i beslutsfattandet på den europeiska nivån. Information om skolvalen bör också ingå som en del vid utbildningen av lärare och skolledare i EU-kunskap. bör åtminstone 3,2 miljoner avsättas för ändamålet. 102 MUCF 2015. 4Bättre insyn, delaktighet och inflytande uppvisar en av de största skillnaderna bland EU-länderna i valdeltagande mellan nationella och Europaparlamentsval. I ljuset av att personer i , i ett internationellt perspektiv, har ett starkt samhällsengagemang, används dessutom EU:s övriga instrument för delaktighet i lägre grad än vad man kan förvänta sig. Detta gäller särskilt i de tidiga faserna av lagstiftningsprocessen, trots att påverkansmöjligheterna då är som störst. I brist på tillräcklig kunskap i samhället (se kapitel 3) och ett levande offentligt samtal (se kapitel 5) blir det allt viktigare att förbättra de kanaler för delaktighet och inflytande i EU-relaterade frågor som finns i det nationella systemet. Regeringen, i sin roll som lagstiftare på EU-nivå, har ett särskilt stort ansvar, men detta gäller även myndigheter och kommuner.1 Vår genomgång visar att regeringens såväl som myndigheters och kommuners samråd med det omgivande samhället sker sporadiskt eller inte alls, och att de ofta är av informell karaktär. Dessutom sker de oftast i en sen fas i lagstiftningsprocessen. Därmed är det svårt för enskilda och andra aktörer att få insyn i vilka EU-relaterade frågeställningar som är aktuella och vilka möjligheter som finns för inflytande och delaktighet, både direkt gentemot EU:s institutioner och via de statliga och kommunala aktörer som deltar i EU:s lagstiftnings- och genomförandearbete. De svenska offentliga institutionerna saknar framför allt tillräckligt öppna och konsekventa kanaler för att möjliggöra inflytande på ett tidigt stadium i beslutsprocessen. Störst formell möjlighet till del- 1 Vi inbegriper här även landsting och regioner. Bättre insyn, delaktighet och inflytande aktighet (förutom i de två allmänna valen) finns genom det svenska utrednings- och remissväsendet, som i huvudsak används först när beslut om ny EU-lagstiftning redan har fattats och påverkansutrymmet är minimalt. I syfte att främja öppenhet och transparens samt skapa bättre förutsättningar för insyn och delaktighet i frågor som beslutas av EU föreslår vi följande åtgärder: Att regeringen inrättar särskilda EU-beredningsgrupper för alla viktigare sakfrågor som väntas leda till ny EU-lagstiftning. Att utarbetar promemorior över förslag till EU-lagstiftning och publicerar dessa i en särskild serie. Att regeringen skapar former för nationellt e-samråd i samband med det förberedande lagstiftningsarbetet i EU. Att regeringen tydliggör myndigheternas samrådsansvar i EU- arbetet. Att regeringens bedömningar av EU-lagstiftningsförslag, som sänds till (i form av faktapromemorior), innehåller insamlad information om intresserade aktörers synpunkter. Att en arbetsgrupp tillsätts på för att utforma riktlinjer och säkerställa genomförande och uppföljning. Att myndigheter skapar formella och transparenta samrådsformer i frågor som beslutas på EU-nivå. Att myndigheter bör ta ett större ansvar för att informera om sitt deltagande i pågående EU-processer. Bättre insyn, delaktighet och inflytande Att kommuner tydliggör att EU är en del av den kommunala demokratin. Att kommuner ökar graden av samråd med intresseorganisationer och andra aktörer i det EU-relaterade arbetet. Att kommuner genomför informationshöjande insatser. Att kommuner säkrar en hög EU-kompetens hos förtroendevalda och tjänstemän. Sammantaget kan dessa förändringar leda till ökad insyn och ökat deltagande från individer och organiserade intressen vid formuleringen av den nationella och kommunala EU-politiken, och skulle även kunna få effekter för det direkta deltagandet på EU-nivån och för valdeltagandet. I den följande redogörelsen har vi valt att åskådliggöra olika insyns- och påverkanskanaler på samtliga fyra nivåer i samband med EU:s lagstiftningsprocess – från idé till genomförande. I beskrivningen nedan återges de huvudsakliga dragen i denna process. Därefter sammanfattar vi de brister vi har identifierat och avslutningsvis presenteras våra förslag. Det är i första hand genom riksdagsvalet och valet till som medborgarna har möjlighet att påverka inriktningen på EU-politiken. Genom det allt mer aktiva påverkansarbete gentemot EU som bedrivs av kommunerna, och genom deras politiska tolkning av EU-lagstiftning, finns möjligheter att påverka inriktningen på och genomförandet av EU-lagstiftningen även i samband med valen till lokala och regionala församlingar. För den som vill arbeta för att påverka EU-politiken finns också möjligheter. Främst regeringen, men även , myndigheter, regioner och kommuner deltar regelbundet i formuleringen av politik på EU-nivå. De kan därför, på samma sätt som och kommissionen, vara fokuspunkter för påverkan på EU-relaterade frågor. Bättre insyn, delaktighet och inflytande handla om allt ifrån t.ex. opinionsbildning eller direktkontakt med ansvariga i de olika politiska institutionerna, till att engagera sig i ett politiskt parti eller agera via en intresseorganisation, nationellt eller på EU-nivå. Tillvägagångssätten kan också skifta i de olika faserna i lagstiftningskedjan. Den som vill ha upp en helt ny fråga på dagordningen måste agera på ett annat sätt än den som vill få till stånd en förändring i en rättsakt som är under förhandling eller ska genomföras nationellt. Intressegrupper, som t.ex. civilsamhälles- eller branschorganisationer, brukar välja att antingen vända sig direkt till beslutsfattarna (s.k. inside-lobbying) eller påverka genom att skapa opinion och därigenom mobilisera allmänheten (s.k. outside-lobbying).2 Be- slutsfattarna i EU-relaterade sakfrågor finns inte enbart i EU:s institutioner, utan även i . Påverkanskanaler kan i många fall gå via till exempel en kommun eller region, och ofta via regeringen. Många intresseorganisationer väljer också att agera via en europeisk paraplyorganisation för att gemensamt med likasinnade kunna uppvakta EU:s institutioner. För en nationell organisation är det det mest effektiva sättet. kan det ibland vara svårare att enas om en gemensam ståndpunkt i den europeiska paraplyorganisationen än på det nationella planet. Även tidsaspekten är viktig för ett framgångsrikt påverkansarbete. För att kunna påverka beslut på EU-nivå krävs tidigt ställningstagande och agerande. Många personer som utredningen har talat med vittnar om att det är svårt att påverka en fråga i ett tidigt skede. Ofta kommer debatten i igång först när det är dags för genomförande av EU-lagstiftning i , långt efter det att beslutet har fattats på EU-nivå. Få svenskar anser sig kunna påverka EU-beslut Många anser att det är svårare att påverka EU-beslut än beslut på nationell, regional eller lokal nivå. En förklaring är EU-samarbetets stora omfattning, men sannolikt bidrar även bristande kunskaper om vad EU-samarbetet innefattar och hur unionen fungerar. Som förvaltningskommitté konstaterade, präglas EU-samarbe- 2 m.fl. 2011b, s. 28. Bättre insyn, delaktighet och inflytande tet av öppenhet för expertis och förslag utifrån, men komplexiteten kan göra det svårt att få insyn i arbetet.3 Denna problembild stöds även av en enkätundersökning som genomförts i bland socialt inriktade frivilligorganisationer och politiska partier. Av de organisationer som var medlemmar eller deltog i europeiska nätverk eller förbund ansåg att komplexiteten i EU-frågor var ett problem för deltagandet. Nästan hälften () av organisationerna ansåg även att deras medlemmar visade lågt stöd för att organisationen skulle bedriva riktat arbete mot EU.4 visar att en majoritet av svenskarna uppfattar att de har mindre möjlighet att påverka beslut i EU än i och hemkommunen. anser att de har möjlighet att påverka beslut i EU. Motsvarande siffra på nationell och nivå är 24 respektive 28 procent.5 Det finns anledning att anta att de personer som anser att deras röst räknas i EU också till stor del är samma personer som upplever sig välinformerade om EU-politik.6 Det finns även skillnader i aktivitet bland enskilda som väljer att framföra sin åsikt direkt till folkvalda i EU respektive . I en undersökning från uppgav nästan en femtedel av tillfrågade svenskar att de framfört sin åsikt till sina lokala eller regionala politiska representanter , och till sina nationella representanter. Men hade kommunicerat med representanter på EU-nivå.7 Detsamma verkar gälla för diskussioner i sociala medier. av svenskarna uppgav att de framfört åsikter i offentliga frågor på internet och i sociala medier, och uppgav att de deltagit i en offentlig debatt på lokal eller regional nivå. Ingen hade deltagit i någon debatt på EU-nivå.8 3SOU 2008:118, s. 99. 4Scaramuzzino & Wennerhag 2015. 5Bergström & 2015. Sett ur en tioårsperiod har skillnaderna också ökat. har svenskarnas uppfattning om möjligheten att påverka beslut i EU ökat , medan andelen som anser sig ha goda möjligheter att påverka beslut på nationell respektive nivå nästan har fördubblats. 6Standard Eurobarometer 82 2014, s. 39. (Media use in union.) 7Flash Eurobarometer 373 2013. Frågan som ställdes var följande: ”you done any of the following in the last two years? expressed your views on public issues with your elected representative at national level/EU-level”. Liknande resultat framkom även i andra EU-länder. 8Flash Eurobarometer 373 2013. Bättre insyn, delaktighet och inflytande Svenskar är dåliga på att använda verktygen för politiskt deltagande på EU-nivå. Vi utgör av EU:s befolkning men vår andel av dem som utnyttjar dessa är lägre. Undantaget är valet till . Alla EU-medborgare har, i två olika val, möjlighet att lägga sin röst på de partier eller personer de anser ska vara EU:s lagstiftare. I är riksdagsvalet det ena EU-valet, och det andra är Europaparlamentsvalet. Riksdagsvalet avgör vilken politik ska föra i EU. I samband med val till väljs indirekt även den regering som ska företräda som lagstiftare och beslutsfattare i rådet, och den statsminister som ska representera i . Riksdagsvalets utgång och regeringsbildningen påverkar därmed den dagliga politiken i EU-relaterade frågor och detta inkluderar även alla de hundratals förhandlingar som löpande pågår på tjänstemannanivå inom unionen. Det är tjänstemän som företräder i kommittéer och arbetsgrupper i rådet, och det är regeringens myndigheter som till stor del deltar i olika typer av arbets- och expertgrupper som bidrar med underlag till kommissionens lagstiftningsförslag. kan vi identifiera en påtagligt negativ trend i samband med riksdagsvalen. Medan riksdagsvalets betydelse för den svenska EU-politiken ökar i takt med att fler beslut fattas på EU- nivå, får politiska skiljelinjer – och de frågor som riksdagspartierna vill driva i EU-samarbetet – en allt mer undanskymd plats i valrörelserna. De politiska partierna väljer i allt högre grad att inte ge utrymme åt de frågor de vill driva på EU-nivå, och medierna väljer i allt högre grad bort EU-relaterade frågor i sin rapportering i samband med riksdagsvalen. För väljarna är det därför inte klart att de genom sin röst i riksdagsvalet är delaktiga i utformningen av EU-politiken (se vidare kapitel 5). Vid direktvalen till , EU:s andra lagstiftande organ vid sidan av rådet, väljs de parlamentariker som ska representera de svenska väljarna. uppvisar, i en europeisk jämförelse, en av de största skillnaderna i valdeltagande mel- Bättre insyn, delaktighet och inflytande lan nationella och Europaparlamentsval.9 I de två senaste valen till (2009 och 2014) ökade dock valdeltagandet i . Vid valet var det första gången som över hälften av de röstberättigade (51,) röstade i Europaparlamentsvalet. Om man jämför med valet var det nästan 1,2 miljoner fler personer som röstade . Valdeltagandet ökade i alla åldersgrupper, men bland förstagångsväljarna var valdeltagandet . Motsvarande siffra för valdeltagandet i riksdagsvalet var . Det var ingen större skillnad i valdeltagande mellan män och kvinnor, men skillnaderna i valdeltagande var däremot stort – och har ökat – mellan låg- och högutbildade. Bland röstberättigade med endast förgymnasial utbildning valde att gå och rösta (en ökning sedan 2004 års val), medan motsvarande siffra för personer med eftergymnasial utbildning var (en ökning sedan valet ). 9 SCB 2015 (Demokratistatistikrapport 19). hör, tillsammans med , , och , till de länder som har störst skillnad i valdeltagande mellan Europaparlamentsval och parlamentsval. Bättre insyn, delaktighet och inflytande Skillnaderna i valdeltagande mellan dessa grupper uppgick alltså till EU-val. Den stora uppgången i valdeltagande har med andra ord inneburit att utbildningsskillnader slår igenom betydligt mer än för ett drygt decennium sedan.10 Även val till kommun- och kan vara av betydelse för den som vill påverka inriktningen på den politik som förs på EU-nivå. Till följd av kommuners och landstings/regioners påverkansarbete gentemot EU och roll i att löpande tolka EU-lag- stiftning i de frågor som rör den regionala och kommunala verksamheten, finns en EU-dimension även i dessa val. Detta framkommer ytterst sällan i valrörelserna till dessa församlingar, av samma anledningar som inför riksdagsvalet: Politiska partier väljer i hög grad att inte redovisa sina ståndpunkter i dessa frågor när de söker väljarnas mandat. Media avstår i samband med valen att rapportera om vilka EU-relaterade frågor partierna på regional och nivå vill driva både på nationell och europeisk nivå. 10 SCB 2015. Bättre insyn, delaktighet och inflytande 4.4Möjligheter att påverka under lagstiftningsarbetet Vi har valt att organisera texten i detta avsnitt utifrån en grov bild av EU:s lagstiftningsprocess. Som utgångspunkt har vi tagit det s.k. ordinarie lagstiftningsförfarandet, som är det som huvudsakligen används och som innefattar både rådet och . Ett stort och viktigt undantag är dock EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, som har en helt annan beslutsprocedur. Vi berör inte detta politikområde närmare, men pekar kortfattat på vad detta innebär för påverkansmöjligheterna gentemot olika politiska institutioner i dessa frågor. 4.4.1Tidig påverkan – innan förslag presenteras Utöver påverkan i de allmänna valen finns ett antal möjligheter för den intresserade att göra sin röst hörd och försöka påverka politikens inriktning och tolkning mellan valen. Eftersom det i de flesta frågor är kommissionen som formellt lägger fram förslag om ny lagstiftning, kan både direkta och indirekta vägar in i kommissionen utgöra en möjlighet att försöka påverka inriktningen på dessa förslag. Innan ett färdigt lagstiftningsförslag presenteras sker ett förberedande arbete i kommissionen. Tankar och idéer konkretiseras och utkast till förslag planeras. För den eller de aktörer som vill få upp en fråga på dagordningen eller påverka inriktningen på politiken är det i detta skede – vi kan kalla det kommissionens förberedelsefas – som möjligheterna till påverkan är som störst. , rådet och har möjlighet att uppmana kommissionen att lägga fram ett lagförslag. Informella initiativ och idéer kan komma från många håll, där Europaparlamentariker, politiska partier och medlemsstaternas regeringar men även intresseorganisationer och andra grupperingar kan vara aktiva. Kommissionen har begränsade resurser och är därför beroende av expertis. I förberedelsefasen förekommer olika former av idé- utbyte, ofta av informell karaktär. Kommissionens samtalsparter kan vara alltifrån Europaparlamentariker, företrädare för en medlemsstat, företrädare för en kommun eller region, ett nätverk av intressenter, organisationer eller näringslivsföreträdare. Det finns både direkta och indirekta sätt (via dessa aktörer) att försöka påverka kommissionens arbete i detta skede, men det kräver ett aktivt uppsökande arbete. I vilken omfattning detta sker är svårt att veta, men Bättre insyn, delaktighet och inflytande siffror från en undersökning indikerar t.ex. att svenska frivilligorganisationer i den sociala sektorn förhållandevis sällan utnyttjar denna möjlighet. av dessa väljer att kontakta ledamöter eller politiska grupper i och ännu färre () väljer att kontakta andra EU-institutioner som till exempel eller EU-domstolen.11 I anslutning till EU:s institutioner, och särskilt i , är ett mycket stort antal intresseorganisationer sysselsatta med att mer eller mindre på heltid försöka påverka EU-politiken i ett så tidigt skede som möjligt. Alla tänkbara intressen är företrädda – fackförbund, arbetsgivarorganisationer, kvinnoorganisationer, handikapporganisationer, grupper mot rasism, fattigdom och utslagning, bondeorganisationer. Här finns också de flesta regioner i företrädda, liksom ett stort antal europeiska branschförbund, många storbolag, utländska regeringar, större idrottsorganisationer och några kyrkor.12 Detta omfattande tidiga arbete speglas sällan i den offentliga debatten. Det hör till ovanligheten att medierna fångar upp och rapporterar om tidiga tankegångar innan det finns ett konkret förslag att ta ställning till. För en enskild individ eller aktör är det i princip omöjligt att få kunskap om att det i förberedelsestadiet sker ett tankearbete och idéutbyte som kommer att prägla inriktningen på den politik som EU kommer att besluta om. Eftersom politik på EU-nivån är frånvarande i valrörelsen till riksdagsvalet är det också svårt att veta vilka frågor regeringen driver i detta förberedande arbete. Av samma anledning är det svårt att veta vilka frågor som drivs gentemot kommissionen av de folkvalda i regioner/landsting och kommuner. Den politiska tystnaden om EU-relaterade frågor i de tre svenska valen leder till en minskad medvetenhet om att de folkvalda i vissa sammanhang aktivt försöker påverka EU-politikens inriktning i detta tidiga skede. Aktiva kontakter med regeringen, regioner/landsting och kommuner är därmed en viktig kanal för den som vill bedriva påverkansarbete. 11Scaramuzzino & Wennerhag 2015. I rapporten analyseras resultatet från en tidigare enkätundersökning som genomfördes inom ramen för forskningsprojektet ”EUROCIV – Bortom välfärdsstaten: Europeisering av det svenska civilsamhället och frivilliga organisationer”. Enkätundersökningen riktade sig till svenska socialt inriktade frivilligorganisationer och politiska partier. Bättre insyn, delaktighet och inflytande Att få en inblick i hur den förbereder sina ställningstaganden eller sitt förväntade agerande i detta tidiga skede kräver ofta direktkontakt med ansvarig enhet på respektive departement, ansvarig handläggare på EU-representationen i eller i vissa fall på ansvarig myndighet. I regel är det först i samband med att kommissionen presenterar sina tankar eller utkast till förslag i någon form av dokument som regeringen formellt anger sin inställning i en sakfråga. I behandlas frågan normalt inte förrän det finns ett konkret förslag som ska behandlas på ett rådsmöte. Det förekommer ibland att departementen i håller olika typer av samråd i ett tidigt skede av lagstiftningsprocessen. Ungefär hälften av departementen uppgav i en enkät vi lät genomföra att det fanns enheter inom departementen som ibland höll samråd redan under det förberedande arbetet i kommissionen. är dessa samråd av informell karaktär, andra gånger har de en mer formaliserad struktur. För den som vill få kunskap om eller följa samråden krävs dock egna kontakter – informationen finns sällan publicerad på regeringens webbplats. Även företrädare för regeringens myndigheter deltar på flera olika sätt i EU-arbetet och därmed finns det också möjligheter för den som vill utöva påverkansarbete att aktivt kontakta berörd myndighet. Flera studier har visat att EU-ländernas myndigheter överlag har fått en allt större roll i EU:s lagstiftnings- och genomförandeprocess, och att detta även i praktiken lett till att många myndigheter kan ha flera huvudmän. Myndigheterna bistår regeringen i EU-arbetet med såväl personal som information och dialog om den verksamhet som pågår. Många myndigheter har även fått en allt mer framträdande roll direkt på EU-nivå, både i kommissionens arbete och i relation till dess EU-myndigheter eller systermyndigheter i andra EU-länder. Myndighetspersonal deltar till exempel kontinuerligt i olika informella nätverk eller i någon av de många expertgrupper som bistår kommissionen med att ta fram underlag och förslag till ny lagstiftning. I dessa tidiga faser av lagstiftningsarbetet förefaller det ofta finnas större utrymme för myndigheterna själva – eller i direkt samråd med kommissionen – att utforma sina positioner.13 Många har där- 13 Se till exempel 2013; Egeberg 2015. Bättre insyn, delaktighet och inflytande med börjat tala om förvaltningsmyndigheter i EU-länderna som ”dubbelhattade”.14 Ett stort antal svenska myndigheter anger detta nätverks- och expertgruppsarbete som den vanligaste process de deltar i, och det är ofta i denna tidiga fas som myndigheterna har störst möjlighet att påverka lagstiftningsprocessen.15 I de fall myndigheterna agerar med instruktion från är det vanligt att utkastet till instruktionen ändå är skriven av myndigheten. Eftersom myndighetspersonalen ofta besitter större sak- och detaljkunskap än medarbetarna vid godtas dessa utkast ofta utan ändringar av ansvarigt departement.16 Trots detta tidiga arbete i lagstiftningsprocessen, och trots att myndigheterna sannolikt i detta skede har förhållandevis stort eget handlingsutrymme, tycks det vara ovanligt att svenska myndigheter formellt inhämtar synpunkter och förslag från intresserade aktörer redan innan kommissionen har presenterat ett förslag. Det verkar även höra till undantagen att myndigheterna löpande informerar utåt om sitt arbete i detta avseende. Endast ett fåtal myndigheter informerar om att mötena äger rum och informerar i efterhand om utfallet.17 I de få fall då någon typ av samråd sker är dessa ofta av informell karaktär.