sou · H4B392 · 2016-12-20 00:00:00 — Det demokratifrämjande arbetet syftar till att uppnå målet med en levande demokrati där individens möjligheter till insyn och inflytande förstärks. Medbor- gare ska ha möjlighet att komma till tals i frågor som berör och enga- gerar dem. I betänkandet ”När vi bryr oss” (SOU 2013:81) listas en rad aspekter som påverkar tilltron till demokrati och mänskliga rättigheter: frånvaron av korruption, ett fungerande valsystem samt demokrati- och värdegrundsfrågor i skolan. I den grundläggande demokratifrämjande plattformen i preventionspyramiden ska också finnas utrymme för engagemang och fredliga protester utanför det etablerade systemet – och möjligheten att påverka – utan att behöva lockas till extrema rörelser. Det finns ett stort engagemang i och intresse för politik och samhällsfrågor hos den svenska befolkningen. I den nationella undersökning som genomfördes av vid uppgav av den vuxna befolk- ningen att de är mycket eller ganska intresserade av politik och att av befolkningen diskuterade politik minst (). Engagemanget tar sig olika uttryck, genom etablerade partikanaler men också på medborgarnas egna initiativ. Det kan handla om uppvaktningar av politiker och tjänste- män, olika former av aktioner och demonstrationer, namninsam- lingar och upprop, engagemang i grupper och föreningar samt del- tagande i debatter både i traditionella medier och sociala medier. En undersökning av 2014-års demokratiutredning visar att 83 pro- cent av landets kommuner och landsting genomför någon form av medborgardialog, och användningen av denna kanal för inflytande har ökat (SOU 2016:5). En undersökning från Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor visar att av unga i åldern 16–har genomfört en handling i syfte att uttrycka en åsikt i en samhällsfråga (MUCF 2013). Den vanligaste politiska handling- en bland unga är att ”gilla” en åsikt på sociala medier. Bland per- soner är de vanligaste politiska handlingarna att skriva på Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde en traditionell namninsamling på papper och försöka påverka sam- hället genom medveten konsumtion. Politiskt deltagande förutsätter tillgång till resurser i form av till exempel förmåga att uttrycka sig, kunskap, politiskt självförtro- ende och sociala nätverk. De som har bristande sådan förmåga har begränsade möjligheter att föra sin talan i demokratin, vilket kan bidra till känslan att vara utanför och inte delaktig i det demo- kratiska samhället. Ett exempel på en insats för att utifrån ett resursperspektiv stärka individers egenmakt är satsningen på lokala resurscenter för politisk delaktighet (SOU 2016:5). Det är en satsning som pågått . De lokala resurscentren ska etableras i stadsdelar och bostadsområden som präglas av lågt valdeltagande och svag demo- kratisk delaktighet. Dessa lokala resurscenter har som syfte att stärka medborgares egenmakt att självständigt kunna ta initiativ och agera, enskilt eller tillsammans med andra, inom demokratins ramar. Resurscentren ska dels involvera, engagera och knyta till sig individer som står långt från demokratisk delaktighet, dels inspirera och stödja lokal egenorganisering i nätverk, grupper och före- ningar. De ska också utgöra ett stöd för personer som vill komma till tals i demokratin, men som saknar kunskap om och erfarenhet av tillvägagångssätt. Resurscentren ska vidare fungera som länk till etablerade föreningar och organisationer. Många kommuner har anställt demokratiutvecklare som verkar för att öka deltagandet i samhället. Ofta har dessa också ett uppdrag att höja kunskapen om demokratins funktionssätt. Några kommuner arbetar också med samhällsinformatörer. Ytterligare ett exempel är hur Falu kommun har utvecklat ett ”demokratipass”, som syftar till att ge medborgarna en översikt över de befintliga kanalerna för inflytande på olika nivåer (SOU 2016:5). Även de bidrag till organisationer i civilsamhället som såväl kom- muner som staten ger, kan ses som ett stöd för att öka medbor- garnas egenmakt att agera inom ramen för demokratin. Ett annat exempel är regeringens valdeltagarinsatser som syftar till ett högt och mer jämlikt valdeltagande mellan olika befolkningsgrupper. Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde konkreta exempel på sådana insatser är skolval i samband med de allmänna valen och webbplatsen ”Alla väljare”, med lättläst val- och nyhetsinformation riktad till personer med lässvårigheter. Kanaler för dialog och inflytande Medborgardialog har blivit ett samlingsbegrepp för en rad olika aktiviteter som har det gemensamt att de är initierade av det offent- liga i syfte att kommunicera med medborgare. En undersökning genomförd av 2014-års demokratiutredning visar att av landets kommuner och landsting genomför någon form av med- borgardialog och att användningen har ökat . En medborgar- dialog är i grunden ett möte eller ett samtal mellan väljare och för- troendevalda eller mellan medborgare och tjänstemän. Medborgar- dialoger är en aktivitet där individer, intresseorganisationer eller andra aktörer bjuds in att framföra synpunkter eller åsikter i en viss fråga och på det sättet delta i utformningen av ett särskilt beslut. Syftet är att öka medborgarnas politiska kunskaper, stimulera det demokratiska deltagande eller att överlåga beslutsmakten i en viss fråga. Medborgardialoger kan ta formen av samråd, referensgrupper, remiss, webbpanaler, informationsmöten, cafédialoger, framtids- verkstäder, open space, medborgarbudget, rådslag och dialogforum (SOU 2016:5). Kommuners och myndigheters öppenhet och bemötande Rättssäkerhet, öppenhet, tydlig kommunikation, ett bra bemötande och frånvaron av korruption är grundläggande förutsättningar för att medborgarna ska känna tillit till offentliga organ. Ett exempel på en insats i denna riktning är Värdegrundsdelegationen, en arbets- grupp inom , som på olika sätt verkar för att den statliga värdegrunden upprätthålls inom statsförvaltningen. Ett lik- nande arbete kring värdegrund och att motverka korruption bedrivs av Kommuner och Landsting. Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde Demokratistärkande åtgärder för att motverka extremism De demokratistärkande insatserna går bland annat ut på att fånga upp människor som har en svagare tillit till samhället och demokratin. I denna grupp kan finnas personer som redan engagerat sig i extre- mistiska rörelser. Utredningen ”När vi bryr oss” (SOU 2013:81) nämner en rad exempel på initiativ, som att få ungdomar med svag tillit till samhället att rösta i de allmänna valen och stöd till organi- sationer som arbetar med att förebygga rekrytering till extremis- tiska rörelser. Särskilt på nivå finns det goda förutsätt- ningar att samarbeta med civilsamhället med dess föreningar och trossamfund. Det är också på lokal nivå som kännedom om, och kontakter med, civilsamhället kan byggas upp. Samordnarens er- farenhet är att särskilt nyetablerade föreningar i socioekonomiskt svaga förortsområden behöver stöd för få stadga och kunna växa. Det gäller hjälp med att bygga upp kanslifunktioner, stöd att etablera kontakter med myndigheter, kommunala förvaltningar samt hälso- och sjukvården. I dessa områden behövs också insatser som kan engagera ungdomar för att de ska få bättre förutsättningar till del- aktighet och inflytande. Kommunallagen (1990:900), KL, är i dess helhet ett uttryck för hur demokratin formas i praktiken; demokratiaspekter ligger till grund för de organisationer, rutiner och principer som beskrivs i lagen. Demokratiperspektivet lyfts särskilt fram i KL:s portalparagraf, där det framgår att är indelat i kommuner och landsting; dessa sköter ”på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund” de angelägenheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter (1 kap. 1 § KL). Det var som detta tillägg om demokrati infördes. Den an- knyter till regeringsformens tidigare nämnda inledningsparagraf om demokrati som grundläggande princip för samhällsbygget (m.fl. 2015). Bestämmelsen i KL tillkom på initiativ av Demokrati- utredningen (SOU 2000:1, SOU 2001:48). Därmed betonas vikten av att kommuner och landsting särskilt uppmärksammar vilka effekter olika åtgärder får för den kommunala demokratin. Av för- arbetena framhålls närmare att det för medborgarna är av avgörande Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde betydelse att kommuner och landsting på förhand analyserar hur nya organisations-, styr- och verksamhetsformer kan komma att påverka olika gruppers insyn, inflytande och ansvar (bet. 2001/02:KU 14, s. 34). På regeringens uppdrag har Statskontoret (2000) arbetat med att ta fram nyckeltal för att mäta demokrati och rättssäkerhet i kommunerna. Genom det nya portalstadgandet förstärks demokratifrågorna ytterligare genom att dessa alltid ska beaktas. En rimlig tolkning är att det tydliga demokratiperspektivet innebär att när det finns brister i demokratin eller behov av förstärkningar, ligger det också inom ramen för lagstiftningen att verka för demokratistärkande åt- gärder. Det är inte enbart kommunallagen med dess närliggande for- mulering i regeringsformen som betonar demokratifrågorna i den reglering som i hög grad gäller för kommunerna. I socialtjänstlagen (2001:43), SoL, uttrycks redan i första paragrafen att samhällets socialtjänst ska ”på demokratins och solidaritetens grund” främja bland annat människors sociala trygghet (1 kap. 1 §). Som kommer att redovisas längre fram innehåller skollagen (2010:800) liknande uttalanden. 7.3.2Skola, fritidsverksamhet och föreningsliv Det är framför allt skolan, fritidsverksamheten och civilsamhällets föreningsliv som bidrar till att utveckla sociala färdigheter och ett kritiskt tänkande samt ger kunskap om demokratiska rättigheter och skyldigheter (Samordnaren 2016b). Som en tidigare utredning träffande påpekade, är en viktig del av att vara ung att också vara radikal och göra uppror (SOU 2013:81). Unga letar och testar olika extrema tolkningar och idéer (Norocel 2016). Det gäller därför att skapa kanaler och aktiviteter där unga människor kan få utlopp för åsikter och meningsskiljaktigheter utan att det går över till våld. Alla unga går i skolan och det är framför allt unga som dras in i våldsbejakande extremism (2016). Därför har skolan sär- skilt stora förutsättningar att kanalisera radikala tankar i en icke våldsbejakande riktning, ta diskussionen och positivt påverka elever. Främlingsfientlighet och intolerans bemöts med kunskap, diskus- sion och aktiva insatser (SKL 2016). Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde Det kan också finnas ett behov av stödjande samtal för att stärka unga elevers motståndskraft mot extrema budskap och erbjuda andra vägar till inflytande (SKL 2016). På dessa sätt har skolan en viktig roll att stärka demokratin i det dagliga mötet med elever (jfr Samordnaren 2016d). Även vuxenutbildning och svenska för in- vandrare (SFI) pekas ut som aktörer som kan komma i kontakt med personer med en dragning till våldsbejakande extremism (Samord- naren 2016d). Vid sidan av att förmedla kunskap – inte minst om samhälls- frågor – är det tydligt att skolans främsta funktion mot våldsbejak- ande extremism ligger på det demokratifrämjande och demokrati- stärkande planet. Skolan har således dubbla roller. Dels ska eleverna inhämta kunskaper, dels ska de utveckla ”medborgerlig kompetens” (Skolinspektionen 2012). Det handlar om ett ständigt värdegrunds- arbete (SKL 2016). Skolan ska utbilda medvetna och kompetenta samhällsmedlemmar som enligt demokratins ideal kan hantera den kunskap och värdegrund som det svenska samhället vilar på (Skol- inspektionen 2012). En utredning uttryckte det demokratiska uppdraget genom att använda om, genom och hur (SOU 2016:4). Eleverna ska lära om demokrati och mänskliga rättigheter, genom att demokratiska vär- deringar och respekten för mänskliga rättigheter genomsyrar skol- miljön och målet är att de ska utveckla förmågor för att som sam- hällsmedborgare kunna verka aktivt i demokratin. Både skolans och förskolans arbete med demokrati och mänskliga rättigheter ska framgå av hur lärandet organiseras och genomförs: ”Detta innebär att man inom skolan ska lära genom ett demokratiskt arbetssätt” (SKL 2016:3). På den punkten har Skolinspektionen (2012) haft synpunkter och menar att skolorna i för hög grad genomför det samlade uppdraget i separata delar, där elevernas kunskapsutveck- ling är en del, ett främjande värdegrundsarbete en annan och det demokratiska medborgarfostrande en tredje. Elever ska träna och utveckla sin förmåga att lyssna, argumen- tera, sätta sig in i någon annans tankegångar och visa förståelse. Alla elever måste få tillfälle att uttrycka sig och föra fram även obekväma uppfattningar, enligt Skolinspektionen (2012). Lärarens roll är att säkerställa ett tillåtande samtalsklimat, verka för en problematise- rande hållning och se till att diskussionen blir intellektuellt utma- Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde nande, men också att försvara skolans värdegrund. Skolan är aldrig värdeneutral (Skolinspektionen 2012). Faran med att inte säkerställa ett tillåtande samtalsklimat där alla åsikter följaktligen kommer upp till ytan, är att en tystnads- och lydnadskultur utvecklas (Skolinspektionen 2012). Den kan uppstå när lärare undviker känsliga samtal för att uppnå enighet. En falsk konsensus uppstår, men under den lojala och lydiga ytan kan anti- demokratiska attityder gro och blomstra. Eleverna ska också utveckla sina demokratiska förmågor, vilket sker genom praktisk demokratisk träning. Förutom diskussion gäller det elevinflytande. Särskilt personer som dras till vänsterextremism har känt besvikelse inför representativa former av politiskt deltag- ande (2016). Att unga ser resultat genom elevinflytande bör därför minska utrymmet för extremism. har tagit fram utbildningsmaterial till lärare och skol- ledare: ”De demokratiska värdena, elevernas delaktighet och in- flytande, ska vara lika centrala i utbildningen som kunskaper i olika skolämnen” (2015), och ”Förskolans och skolans värdegrund – för- hållningssätt, verktyg och metoder” (2013), samt ”Uppdrag om skolans värdegrund” (2011 och 2015). översätter nu ut- bildningsmaterialet ”Teaching controversial issues”, som ska stödja lärare att hantera situationer när elever ger uttryck för extremistiska uppfattningar. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor har gett ut rapporten ”Inget att vänta på” som ett verktyg för bland annat kommuner att utveckla ett våldsförebyggande arbete med barn och unga (MUCF 2014a). I den senare rapporten beskrivs hur budskap med stereotypa könsroller kan framstå som lockande för vissa unga. Frågan om jämlikhet kan därför ses som ytterligare en arena för att motverka våldsbejakande extremism. I dagens mediebrus är det särskilt viktigt att utveckla ett kritiskt och prövande förhållningssätt (2013). Främst på nätet och dessutom i stor omfattning sprider extremistmiljöerna desinformation, hatpropaganda och konspirationsteorier (2016). Det är också därför som Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor betonar vikten av medie- och informationskun- nighet som ett redskap för att inte navigera vilse (MUCF 2014a). Syftet är att unga ska få verktyg för att kritiskt granska och sortera den propaganda och de budskap som de möter. Det är också det Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde källkritiska anslaget som utgör en viktig del av den svenska strategin mot propaganda och desinformation (2016). Den obegränsade tillgången på information och kommunikation leder till en individualisering av mediekonsumtionen (och 2016). Det innebär att olika individer tar del av olika nyheter och budskap. Individualiseringen riskerar att ge män- niskor helt separata verklighetsbilder samt befästa och förstärka redan tillägnade åsikter eftersom personer inte tar del av andra upp- fattningar. Det försvårar social tillit och sammanhållning. Skolan bör därför ha en uppgift att underlätta för eleverna att söka bredd i informationsflödet. Skollagen (2010:800), SL, som gäller både kommunala och fristå- ende huvudmän, har ett tydligt demokratifrämjande och demokrati- stärkande anslag. Således ska utbildningen förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demo- kratiska värderingar som det svenska samhället vilar på (1 kap. 4 § SL). Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare (1 kap. 1 § SL). Skollagen hänvisar också till diskrimineringslagen (2008:567) i fråga om att motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter inom utbildningsområdet oavsett bland annat etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning (1 kap. 8 § SL). Det finns också ett kapitel som handlar om åtgärder mot kränkande behandling (6 kap. SL). Att motverka diskriminering och kränkande behandling är inte enbart ett led i att slå vakt om demokratin utan också att motverka att människor känner sig utstötta, vilket kan vara en orsak till att man söker sig till våldsbejakande extremism. Skolan ska på socialnämndens initiativ i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs (29 kap. 13 § SL, Socialstyrel- sen 2014). Det finns också en direkt skyldighet att till socialnämn- den göra en anmälan, se nedan. Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde Begränsningar finns i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) om att lämna ut uppgifter (23 kap. 2 § offentlighets- och sekretess- lagen [2009:400]). Sekretessen är strängare för uppgifter om psyko- logiska insatser och liknande jämfört med övriga elevstödjande insatser (kommentaren till offentlighets- och sekretesslagen). Tyst- nadsplikt föreligger också i enskilt bedriven skolverksamhet (29 kap. 13 § SL). De som arbetar inom skolan är skyldiga att till socialnämnden anmäla om de får kännedom om ett barn far illa eller misstänker om ett barn far illa (14 kap. 1 § SoL, 2014). För en sådan orosanmälan räcker det med en misstanke; tanken är att anmäl- ningar ska göras i ett tidigt skede (SKL 2015). Denna anmälnings- skyldighet bryter sekretessen mellan myndigheter (10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen). När uppgiftsskyldighet före- ligger enligt lag hindrar alltså sekretess inte att uppgiften lämnas ut. 7.4Motverka inträde till våldsbejakande extremism I det följande diskuteras framför allt insatser riktade mot individer. 7.4.1Socialtjänsten möter våldsbejakande extremism har stora förutsättningar att verka mot våldbejakande extremism. Inte enbart till följd av det ansvar har och de åtgärder som finns i verktygslådan utan att den också i hög grad möter människor som riskerar att hamna i extremism eller redan befinner sig där (2016). Aktuella familjer kan leva i social utsatthet, och därför redan vara kända av efter- som de fått ekonomiskt bistånd eller varit i kontakt med verksam- heten för barn och unga. Det kan också finnas en psykiatrisk diagnos som fört med sig kontakter med omsorgsförvaltningen. Enligt en enkät som (2016) riktat till kommuner, kan möten också ha skett inom familjecentralen, verksamheter för ensamkommande barn eller verksamheter med ansvar för integra- tion. De yrkesgrupper på det sociala området som kan komma i kontakt med personer som riskerar att vara på väg in i våldsbejak- Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde ande extremism är socialsekreterare, ungdomsledare och fältassi- stenter (SKL 2016). I överenskommelsen kring åtgärder mot terrorism som slutits mellan regeringen och allianspartierna ingår att kommunerna ska utveckla insatser för dels individer och familjer som är i riskzonen för våldsbejakande extremism, dels för att personer ska lämna så- dana miljöer (dir. 2016:43). De risker som får anses vara mest fram- trädande är att hamna i brottslig verksamhet, men också att utsättas för olika faror, i samband med allt från offensiv aktivism till vålds- utövning, och till och med attentat och strid. I fråga om vit makt- miljön respektive den autonoma miljön är dessa två varandras främsta motståndare och våldet riktas ofta mot dessa gruppers individer (Brå 2009:15). Det är därför riskfyllt att tillhöra någon av dessa miljöer. Inom eller nära den våldsbejakande extremismen finns också spänningar mellan olika grupper och individer, där det kan handla om frågor som ”är du för eller emot IS”, är du ”shia eller sunni” (Samordnaren 2016b). Kristna kan stå mot muslimer, och tvärtom. ”Kristna brödraskap” sprider desinformation och uppmanar till våld mot muslimer. 7.4.2Motverka att unga hamnar i våldsbejakande extremism Det är i allt väsentligt unga personer som dras till våldsbejakande extremism (Brå 2009:15, 2016). Engagemanget kan ses som en parentes , även om personer inom vålds- bejakande islamism både kan ansluta sig senare och stanna kvar längre än (Säkerhetspolisen 2010, 2016). Uppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete ska be- drivas för att förhindra att barn och unga far illa. Vidare ska social- tjänsten tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs, uppmärksamma och verka för att barn och unga inte vistas i miljöer som är skadliga för dem, med särskild uppmärksam- het följa utvecklingen hos barn och unga som har visat tecken till en ogynnsam utveckling. möjligheter att sätta in olika insatser är särskilt stora när det gäller barn (under ) och unga (under ). I bland används också beteckningen unga vuxna för personer mellan 18 och Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde (2016). Ändå är det enligt en enkätundersökning ovanligt att på grund av våldsbejakande extremism ger insatser till barn och unga vuxna (2016). Däremot är det vanligare att ger stöd till anhöriga. En tidig åtgärd inom ramen för familjestöd är att öka kunskapen hos föräldrar och andra närstående som kommer unga nära om radikaliseringsprocessen. Stöd kan också ges till lärare och andra yrkesgrupper som kommer i kontakt med unga, men då är det inte i juridisk mening familjestöd utan ett utslag av sam- verkan med andra förvaltningar och samhällsorgan. Omgivningen kan vara omedveten om att den unge radikaliseras och uppfatta det som sker som ett tonårsuppror. I ett inledande skede kan radikali- sering till och med tolkas som något positivt; intresset för religion får den unge att sluta röka, välja bort droger och alkohol samt upp- höra med kriminella handlingar. Ett tydligt tecken på radikalisering är att den unge isolerar sig och inte längre ägnar sig åt tidigare favoritaktiviteter som idrott, musik eller umgänge med kompisar. Kommuner och Landsting trycker särskilt på vikten av tidiga förebyggande frivilliga insatser (SKL 2016). Det gäller att fånga upp barn och unga som riskerar att fara illa med ett riktat och anpassat stöd. En särskild handlingsplan har därför tagits fram (SKL 2015). har ett särskilt ansvar för att komma till rätta med missförhållanden som drabbar enskilda. Kontaktpersoner kan vara en lösning. Mentorer kan också fungera som stöd. Det kan vara lärare, fritidsledare, fältarbetare eller aktiva inom föreningslivet (2016). Som tidigare översiktligt berörts ligger det ett stort ansvar på social- tjänsten att verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden (5 kap. 1 § SoL). Det ska finnas rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom verksamhet rörande barn och unga (3 kap. 3 a § SoL). Exempelvis kan en kontaktperson eller en kontaktfamilj utses för att hjälpa den enskilde eller närstående personer i personliga angelägen- heter (3 kap. 6 b § SoL). För att motverka risken för brottslig verk-