sou · H4B364 · 2016-09-28 00:00:00 — Bestämmelsen i 15 kap. 16 § första stycket RF infördes för att möjliggöra för regeringen att sända väpnade styrkor utomlands i de fall som avses i artikel 43 i . Enligt den artikeln är FN:s medlemsstater skyldiga att på säkerhetsrådets begäran och enligt särskilda avtal som länderna ska ha tecknat, ställa väpnade styrkor som är nödvändiga för upprätthållande av internationell fred och säkerhet till säkerhetsrådets förfogande. Vare sig eller någon annan stat har dock ingått avtal med FN enligt artikel 43 i FN- stadgan. Bestämmelsen har därmed inte tillämpats i praktiken. Det ska understrykas att bestämmelsen inte är begränsad till FN-fallet. En remissinstans hade med anledning av betänkande uttalat att bestämmelsens räckvidd borde begränsas till FN-fallet. Grundlagberedningen fann dock att ”[i] och med att grundlagen uttryckligen anger att överenskommelsen skall ha godkänts av föreligger enligt beredningens mening ingen anledning att […] begränsa bestämmelsens räckvidd till FN-fallet”. Departementschefen instämde i beredningens bedömning (prop. 1973:90 s. 374). För det fall skulle godkänna ett avtal mellan och annan stat som ålägger att under vissa givna förutsättningar, t.ex. i händelse av ett väpnat angrepp mot den andra staten, sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor, medger alltså regeringsformen att regeringen fattar beslut om insättande/sändande i det enskilda fallet. Enligt 15 kap. 16 § andra stycket 1 RF får vidare svenska väpnade styrkor sändas till andra länder eller annars sättas in om det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden. Det finns två lagar som medger att regeringen sänder svenska väpnade styrkor till andra länder. Den ena är lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. Enligt den lagen får regeringen, på begäran av FN eller enligt beslut som fattats av (), ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. Den andra lagen är lagen (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. Enligt den lagen får regeringen sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. Utöver de ovan beskrivna fallen, där godkännande inhämtats i förväg, krävs enligt 15 kap. 16 § andra stycket 2 att Bestämmelserna i regeringsformen… medger insättandet, inklusive sändandet utomlands, i det särskilda fallet. Beslut om att ska delta i internationella militära insatser, vilket vanligen sker under mandat från , har skett efter det att regeringen inhämtat godkännande i det särskilda fallet (se t.ex. prop. 2013/14:189 och prop. 2014/15:68 [], prop. 2010/11:111 och prop. 2011/12:5 [], prop. 2008/09:72 och prop. 2009/10:37[Kosovo]). 6.7Bestämmelserna om krigsförklaring och vapenstillestånd Enligt 15 kap. 14 § RF får förklaring att riket är i krig, utom vid ett väpnat angrepp mot riket, inte ges av regeringen utan medgivande. Det är alltså regeringens sak att vid ett väpnat angrepp bedöma om angreppet statsrättsligt innebär att krig råder och av den anledningen avge krigsförklaring. Bakgrunden till bestämmelsen om att krigsförklaring inte får ges utan medgivande utom vid väpnat angrepp mot riket är att det tillstånd som uppkommer genom krigsförklaringen kan tänkas försätta i en sådan tvångssituation att dess medverkan kan erhållas lättare än annars (SOU 1972:15 s. 189). Det torde numera råda enighet om att ordningen med krigsförklaringar ur ett folkrättsligt perspektiv är överspelad. kan ju mycket väl hamna i krig utan någon sådan förklaring. Däremot är ordningen med krigsförklaring viktig rent internrättsligt eftersom en sådan förklaring krävs för att beredskaps- och fullmaktslagarna ska kunna aktiveras. En krigsförklaring innebär att riket är i krig, vilket i sin tur medför att exempelvis förfogandelagen (1978:262), ransoneringslagen (1978:268) och lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. blir tillämpliga. En krigsförklaring innebär även att vissa av bestämmelserna i 22 kap. BrB om landsförräderi m.m. blir tillämpliga. Regeringen får vidare enligt 15 kap. 15 § RF ingå överenskommelse om vapenstillestånd utan att inhämta godkännande och utan att rådgöra med , om uppskov med överenskommelsen skulle innebära fara för riket. Bestämmelserna i regeringsformen… Ett avtal om vapenvila omfattas av bestämmelserna om internationella överenskommelser i 10 kap. och måste normalt anses vara av sådan vikt att det på grund av bestämmelserna i 10 kap. 3 § skulle förutsätta godkännande eller behandling i . Situationen i samband med ingående av vapenvila kan dock vara sådan att det skulle vara förenat med allvarliga olägenheter för riket att avvakta ett beslut enligt denna ordning innan en överenskommelse kan gå i verkställighet. Därför har det genom denna bestämmelse öppnats en möjlighet för regeringen att göra undantag från kraven i 10 kap. 3 § (prop. 1973:90 s. 459). 7.1.1Folkrättsliga utgångspunkter för gemensamt agerande Utredningens uppgift är att analysera förutsättningarna enligt regeringsformen för att, under förutsättning att nödvändiga politiska beslut fattas, med militära resurser agera gemensamt med annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater. Agerande med militära resurser för att möta ett väpnat angrepp och för att hindra territoriella kränkningar kan regelmässigt antas innefatta militär maktutövning med våld och tvång. När en stat blir föremål för ett väpnat angrepp består agerandet i att möta ett sådant angrepp med militära medel, ytterst med väpnad strid. Användning av militära resurser för att hindra territoriella kränkningar kan bestå i att med militära medel upptäcka och ingripa mot kränkningar, ytterst med vapenmakt. I kapitel 4 har översiktligt redovisats den folkrättsliga regleringen avseende våldsanvändning i internationella relationer. I artikel 51 i anges att ingen bestämmelse i stadgan inskränker den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp mot någon medlem av FN, intill dess att säkerhetsrådet vidtagit nödvändiga åtgärder för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. Enligt den engelska texten inträder rätten till självförsvar ”if an armed attack occurs”. Vad som utgör ett väpnat angrepp och som därmed ger upphov till rätten till självförsvar regleras inte i , utan överlämnas till sedvana och praxis att avgöra. Det är alltså fråga om en dynamisk utveckling. Efter terroristattackerna mot har t.ex. rättsutveck- lingen kommit att innebära att även vissa former av storskaliga terroristangrepp från icke-statliga aktörer kan ge upphov till rätt till självförsvar mot stater som upplåtit sitt territorium till eller i övrigt stödjer terroristerna på ett sätt som gör att angreppet kan hänföras till staten ifråga. Som har framgått av kapitel 4 medger vidare folkrätten viss rimlig våldsanvändning för att skydda en stats gränser och territoriella integritet, för att avvisa en inkräktare eller stoppa ett olaga intrång. Denna rätt till territorialitetsskydd följer av allmän folkrätt som en etablerad sedvanerättslig princip. Det framgår redan av artikel 51 i att folkrätten tillåter kollektivt självförsvar i händelse av väpnat angrepp. Något folkrättsligt hinder mot att två eller flera stater sammarbetar för att hindra kränkningar av sina respektive territorier finns inte. Under förutsättning att den mottagande staten samtycker till det, är det alltså fullt förenligt med folkrätten att en stat agerar med militära resurser för att möta ett väpnat angrepp mot en annan stat eller för att hindra kränkningar av en annan stats territorium. 7.1.2Några exempel på gemensamt agerande Militära resurser som kan användas vid ett agerande för att möta ett väpnat angrepp och att hindra territoriella kränkningar utgörs av militära personella och materiella resurser. I en väpnad konflikt, dvs. då resurserna används för att möta ett väpnat angrepp, utgörs agerandet framförallt av väpnad strid. Användning av militära resurser för att hindra territoriella kränkningar består såväl i agerande för att upptäcka kränkningar som att hindra konstaterade kränkningar, ytterst med vapenmakt. Agerande med militära resurser för att möta ett väpnat angrepp och att hindra territoriella kränkningar innefattar alltså framförallt militär maktutövning, med våld och tvång. Enligt direktiven kan följande olika syften med det gemensamma agerandet identifieras: •Sverige agerar med militära resurser gemensamt med staten X för att möta ett väpnat angrepp mot staten X. •Staten X agerar med militära resurser gemensamt med för att möta ett väpnat angrepp mot . •Sverige agerar med militära resurser gemensamt med staten X för att hindra kränkningar av staten territorium. •Staten X agerar med militära resurser gemensamt med för att hindra kränkningar av svenskt territorium. Det militära agerandet kan äga rum i , i staten X, eller utanför de båda ländernas territorium, t.ex. på internationellt vatten, i luftrummet ovanför internationellt vatten eller inom tredje stats territorium. Man kan tänka sig olika modeller av gemensamt agerande med militära resurser. Det kan för det första röra sig om ett separat men koordinerat agerande för att uppnå det eftersträvade gemensamma syftet. Staternas styrkor agerar inom separata operationsområden och har separata uppgifter, men agerandet baseras på överenskommelser mellan stödjande och mottagande stat. Inom ramen för uppgiften utövas direkt ledning (befäl) och kontroll av den stat som de militära resurserna tillhör. För att den ena partens agerande inte ska komma i konflikt med den andres och därmed motverka det gemensamma syftet, sker nödvändig koordinering genom samverkan mellan parterna. Exempel på gemensamt agerande i denna form skulle kunna vara att överlåter/uppdrar till stat X att inom ett definierat område (operationsområde) möta ett väpnat angrepp eller hindra kränkningar av svenskt territorium. Operationsområdet kan vara av varierande storlek och slag, t.ex. viss del av landsjö- eller luftterritoriet. Den sändande statens agerande på svenskt territorium sker i enlighet med samtycke från , som alltså kan definiera uppgiften inom operationsområdet närmare. Ett gemensamt agerande som äger rum separat inom skilda operationsområden men koordinerat torde oftast vara det som är praktiskt genomförbart om de samarbetande staterna inte har en hög förmåga till interoperabilitet, dvs. en förmåga att effektivt kunna fungera tillsammans. En annan modell av gemensamt agerande är att en stat ställer militära resurser till en annan stats förfogande för användning för att uppnå det eftersträvade syftet, dvs. möta angrepp eller hindra territoriella kränkningar. Detta förutsätter att befälsrätt och andra befogenheter över den underställande statens militära resurser överlämnas till den mottagande staten, s.k. Transfer of Authority, ToA. Befogenheten att utöva ledning (befäl) och kontroll över en militär resurs kan överlämnas på olika nivåer, innebärande varierande grad av handlingsfrihet för den mottagande parten med underställda enheter. När deltar i internationella militära insatser är det vanliga att den operativa ledningen över det svenska truppbidraget som ställts till insatsens förfogande överförs till den organisation eller stat som leder insatsen. Ledning och kontroll över truppbidraget delegeras därefter ned i befälskedjan. De truppbidragande staterna bibehåller dock normalt det ekonomiska och administrativa ansvaret, liksom det straffrättsliga och disciplinära ansvaret för truppen. Genom ToA-processen inlemmas de nationella truppbidragen i den internationella befälskedjan. Den truppbidragande staten anger ofta vissa begränsningar (national caveats) för hur truppbidraget får användas av organisationen. Staterna kan bl.a. bestämma var trupperna får insättas eller hur våld och tvång får utövas. Mot bakgrund av de praktiska svårigheterna att upprätta blandade förband bevaras vanligen truppbidragets förbandsstruktur, i stället för att skapa nya blandade förband bestående av truppbidragen. Under alla förhållanden förutsätts att förbanden har en hög grad av interoperabilitet. Exempel på gemensamt agerande i denna form skulle kunna vara att stat X underställer militära resurser svensk ledning och kontroll inom ramen för en viss uppgift. Uppgiften kan vara att delta i Försvarsmaktens operationer gentemot en angripare eller i en operation för att avbryta en territoriell kränkning. Man kan vidare tänka sig att gemensamt agerande sker med gemensamma styrkor under gemensam ledning och kontroll. Möjligen kan det belgisk-nederländska marinsamarbetet, enligt vilket styrkorna leds av en gemensam chef och en gemensam stab, sägas utgöra ett exempel på denna typ av samarbete. Exempel på gemensamt agerande i denna form skulle kunna vara att stat X och skapar gemensamma system för t.ex. luftförsvaret eller gemensamma sjöstridskrafter. 7.1.3Avtal mellan de samarbetande staterna En stats verksamhet på en annan stats territorium kräver samtycke från den mottagande staten. Även om det folkrättsligt inte ställs några krav på att formella traktat ingås mellan staterna i nu aktuella hänseenden, är det lämpligt att de samarbetande staterna så långt möjligt reglerar de närmare förutsättningarna för sitt samarbete. Då ingående av samarbetsavtal ur ett folkrättsligt perspektiv är frivilligt, råder ”avtalsfrihet” vad gäller formerna för och innehållet i olika samarbetsavtal. Parterna har alltså möjlighet att välja med vilken grad av detaljrikedom de vill reglera sitt samarbete. En första fråga som kan vara lämplig att reglera är när, dvs. i vilken situation, ett gemensamt agerande ska ske. Det kan t.ex. röra sig om att parterna ska agera gemensamt i händelse av att någon av de samarbetande staterna utsätts för ett väpnat angrepp eller att staterna ska agera gemensamt för att hindra territoriella kränkningar i hela landet eller i en viss del av landet. Det kan röra sig om en i förväg överenskommen förpliktelse att agera om en viss situation inträffar eller om en överenskommelse som ingås ad hoc med anledning av en redan uppkommen situation. Utöver den övergripande frågan om när ett gemensamt agerande ska ske uppstår behov av att reglera förutsättningarna och de praktiska arrangemangen för utländsk stödjande militärs verksamhet och agerande på mottagande stats territorium. Ett område som kan behöva regleras i avtal handlar om att säkerställa att den mottagande staten kan tillhandahålla det stöd som krävs för att det utländska förbandet ska kunna utföra den överenskomna uppgiften. Det kan röra sig om tillhandahållande av logistik (t.ex. tilldelande av baseringsområde, förnödenheter, förutsättningar för kommunikation), om kostnadsfördelning, om juridiskt ansvar och om samverkan mellan stödjande och mottagande stat på olika nivåer. Dessa praktiska arrangemang brukar benämnas värdlandsstöd (, HNS). Sådana avtal benämns vanligen värdlandsstödsavtal. Förmåga till att ge värdlandsstöd är, vare sig det regleras särskilt i avtal eller inte, en grundförutsättning för att kunna ta emot militärt stöd. En annan fråga som kan behöva regleras är juridiska statusfrågor rörande den stödjande statens militära personal och materiel under det att de befinner sig på mottagande stats territorium, t.ex. vad gäller civilrättslig och straffrättslig jurisdiktion, disciplinära frågor, viseringsfrågor samt skatt- och tullfrågor. Överenskommelser i dessa hänseenden brukar benämnas statusavtal (Status of Force Agreement, ). Som framkommit ovan kan ett utländskt förband behöva ställas under mottagande stats ledning och kontroll vilket vanligen regleras i avtal om detta (Transfer of Authority). Ytterligare frågor som kan behöva regleras är vilka befogenheter stödjande militär ska ha. Det kan framförallt handla om regler för vålds- och tvångsutövning i samband med strid, vilket vanligen benämns insatsregler (Rules of Engagement, ). Det skulle också kunna handla om befogenheter att ingripa mot den mottagande statens egen befolkning, exempelvis befogenheter att agera i samband med utförandet av ordning- och bevakningsuppgifter, befogenheter att besluta om evakuering av område som kan bli föremål för stridigheter och om att besluta om att rekvirera viss egendom. De nu behandlade typerna av överenskommelser, avseende de praktiska och juridiska förutsättningarna för utländsk stödjande militärs verksamhet och agerande på mottagande stats territorium, kan ingås i förväg, varvid de avtalsmässiga förutsättningarna finns redo att tillämpa för det fall beslut fattas om att ett gemensamt agerande ska ske i en viss situation. Som har framgått innehåller regeringsformen inte några regler som tar sikte på försvarssamarbeten i vid mening eller mer specifikt på situationer där försvarsmakten ska sättas in för att gemensamt med en annan stat möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna eller för att tillsammans med en annan stat förhindra kränkningar av någon av staternas territorium. Inte heller innehåller regeringsformen några bestämmelser om hur den svenska försvarsmakten ska vara organiserad eller om vilka uppgifter den har. Frågan om förutsättningarna enligt regeringsformen för att med militära resurser agera gemensamt med en annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater ska således besvaras med utgångspunkt dels i de bestämmelser som mer specifikt rör krig och krigsfara och då särskilt reglerna kring insättande av rikets försvar och av väpnade styrkor, dels med beaktande av de bestämmelser i regeringsformen som gäller generellt och som behandlar bl.a. ingåendet av internationella överenskommelser. Inför den analysen finns det skäl att inledningsvis erinra om vissa grundläggande förutsättningar. För det första finns det skäl att understryka att regeringsformen vilar på grundsatsen om konstitutionell beredskap. Lagstiftaren har tagit avstånd från att förlita sig på den konstitutionella nödrätten och i stället försett grundlagen med särskilda regler som gäller vid krig och krigsfara. Motsatsvis gäller att i den mån regeringsformen inte innehåller några särregler för nödsituationer så gäller de generella reglerna fullt ut, även i krig och vid krigsfara eller andra nödlägen. Något som motsvarar vad som brukar kallas undantagstillstånd förekommer alltså inte i svensk konstitutionell rätt. Det finns därmed inget utrymme för en tolkning av bestämmelserna på så sätt att exempelvis krigsfara allmänt sett skulle kunna beaktas vid tillämpningen. Inte heller kan man tillämpa t.ex. reglerna om ingående av internationella överenskommelser på något särskilt sätt bara för att ett avtal tar sikte på försvarssamarbete. För det andra finns det skäl att erinra om att utgångspunkten enligt regeringsformen är att uppgiften att styra riket ankommer på regeringen och att det är en uppgift för regeringen att träffa överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer. Både såvitt avser användningen av rikets försvar och av väpnade styrkor i övrigt samt beträffande internationella förhållanden innehåller regeringsformen visserligen bestämmelser som ger ett avgörande inflytande men utgångspunkten är alltså att det är fråga om uppgifter som enligt grundlagen ytterst ankommer på regeringen, inte på . kan alltså aldrig på egen hand, utan regeringens medverkan, förklara krig, besluta om insättande av väpnade styrkor, träffa avtal om försvarssamarbete osv. 7.2.2Grundlagens regler om krig och krigsfara I 15 kap. RF finns alltså regler om krig och krigsfara. Där återfinns regler om hur beslutsfattandet i ska ske under sådana förhållanden. Det finns bl.a. regler om att en inom utsedd krigsdelegation ska träda i ställe om förhållandena så kräver det, om regeringsbildning och regeringens arbetsformer och befogenheter, om fri- och rättighetsbegränsningar, om förhållanden under ockupation, om val till och om beslutanderätten i kommunerna m.m. Enligt utredningens bedömning är det emellertid fråga om regler som inte torde ha någon omedelbar relevans för den frågeställning som är aktuell , dvs. förutsättningarna för fördjupat försvarssamarbete. I kapitlets sista fyra paragrafer finns emellertid regler om rikets försvar (13 §), krigsförklaring (14 §), vapenstillestånd (15 §) och insättande av väpnade styrkor (16 §), dvs. regler som skulle kunna ha betydelse för frågan om de konstitutionella förutsättningarna för att med militära resurser agera gemensamt med en annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater. Beträffande dessa regler kan inledningsvis noteras följande. Bestämmelserna har det gemensamt att samtliga är konstruerade som kompetensregler, dvs. de drar gränser för i vilken mån regeringen kan agera självständigt i olika hänseenden eller om medgivande krävs. Notabelt är vidare att bestämmelserna, frånsett regeln om vapenstillestånd, har det gemensamt att de ända från införandet genom antagandet av regeringsform års grundlagsreform återfanns i det kapitel i regeringsformen som handlar om internationella förhållanden, dvs. Bestämmelserna infördes för att befästa inflytande på det utrikespolitiska området och det väsentliga syftet var förebygga att regeringen genom internationella åtaganden ställer inför fullbordat faktum. I 15 kap. 13 § första stycket RF föreskrivs att regeringen får sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av Av andra stycket samma paragraf framgår att regeringen får uppdra åt försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Bestämmelsen handlar om försvaret av eget territorium mot angrepp och kränkningar och är väsentligen en kompetensfördelningsregel. Av stadgandet framgår för det första att kompetensen att disponera över försvarsmakt ligger hos regeringen. Regeringen har alltså som utövare av riksstyrelsen rätt att besluta om insättande av försvarsmakten, även utanför gränser. För det andra framgår för vilka syften regeringen självständigt kan sätta in försvarsmakten. Regeringen får enligt bestämmelsen sätta in rikets försvarsmakt för att möta ett väpnat angrepp mot eller för att hindra kränkningar av svenskt territorium. Någon möjlighet för regeringen att med stöd av 15 kap. 13 § RF sätta in rikets försvarsmakt för att möta ett angrepp mot en annan stat eller för att hindra kränkningar av en annan stats territorium finns inte. Inte heller kan regeringen uppdra till rikets försvarsmakt att ingripa mot kränkningar av en annan stats territorium med stöd av denna bestämmelse. I samtliga dessa fall krävs medverkan i enlighet med 15 kap. 16 § RF. Möjligheterna att sätta in försvarsmakten begränsas vidare genom referensen till ”internationell rätt”. Vad som avses här är den internationella reglering som rör staters rätt att gå i krig eller väpnad konflikt. Redan i de ursprungliga förarbetena till regeringsformen anknöt man regeringens möjlighet att sätta in väpnade styrkor i strid till bestämmelsen i . Denna anknytning gjordes tydligare 2010 genom att orden ”i enlighet med internationell rätt” lades till. Därigenom begränsas möjligheten till våldsanvändning så att den alltid måste vara förenlig med folkrättens regler. Av hänvisningen följer även att agerandet också måste följa den internationella rätt som gäller i krig och som kommer till uttryck i bl.a. krigets lagar.