sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — Vid denna bedömning gör sig liknande hänsyn gällande som vid bedömningen av vem som ska vara redovisningsskyldig i partier vars verksamhet bedrivs genom flera ideella föreningar, se före- gående avsnitt. Företrädare för riksdagspartiernas riksorgani- sationer har såväl i remissvar med anledning av Ds 2013:31 som vid kommitténs intervjuer uppgett att det är mycket resurskrävande för dem att redovisa valkandidaters intäkter inför valen till riks- dagen och och att det skulle vara ännu mer resurskrävande att redovisa även intäkter för valkandidater på regional och lokal nivå. Vilka ska vara redovisningsskyldiga? För partiernas distrikts- och lokalorganisationer gäller, på sam- ma sätt som för partiernas riksorganisation att de inte har några påtryckningsmedel för att få kandidaterna att lämna uppgifter och inte heller någon möjlighet att kontrollera om uppgifterna är korrekta. Flera remissinstanser och intervjupersoner har också tagit upp att det kan finnas situationer där enskilda kandidater medvetet vill skada sitt parti eller före detta parti. gäller att den som kandiderar för ett parti, skriftligen ska ha samtyckt till kandidaturen före valdagen (2 kap. 20 § vallagen). Partierna bestämmer dock fortfarande själva om de vill anmäla samtliga sina kandidater för ett visst val och på så sätt ”låsa listorna”. Ett parti kan välja att inte anmäla kandidater utan i stället ”hålla listorna öppna” och separata samtycken från kandidater kan då lämnas in före valdagen. En person kan i ett sådant fall på eget bevåg lämna in samtycke till kandidatur för ett parti, utan att ha stämt av detta med partiet. Att hålla partierna ansvariga för att redovisa sina val- kandidaters intäkter kan även mot denna bakgrund anses vara problematiskt. Det lämpliga i att införa lagregler som i praktiken innebär att partierna måste anpassa sin verksamhet genom att exempelvis införa bestämmelser i sina stadgar som ger dem ökat inflytande över sina valkandidater och ledamöter kan också, inte minst mot bakgrund av bestämmelserna om föreningsfriheten, ifrågasättas. Av samma skäl som anförts i det föregående avsnittet såvitt gäller föreningar bör ett parti inte drabbas av sanktioner vid brister i en intäktsredovisning som orsakats av att en ledamot eller ersättare lämnat felaktiga uppgifter eller underlåtit att lämna upp- gifter. Vidare framstår det som mest naturligt att samma sak ska gälla i fråga om redovisning av valkandidaters, ledamöters och ersättares intäkter som i fråga om distrikts- och lokalorganisationers samt sidoorganisationers intäkter. Också detta talar för att redovis- ningsskyldigheten ska ligga på ledamöterna och ersättarna för leda- möter själva. Om redovisningsskyldigheten läggs på varje ledamot och ersättare för ledamot kommer det dock att innebära ytterligare flera tusen som är potentiellt redovisningsskyldiga enligt insynslagstiftningen. Exakt hur många beror på hur många ledamöter och ersättare som Vilka ska vara redovisningsskyldiga? finns i de olika beslutande politiska församlingarna. I de senaste valen utsågs sammanlagt cirka 25 000 ledamöter och ersättare för leda- möter av , , kommunfullmäktige och . Den största nackdelen med att lägga ansvaret för redovisning på ledamöterna och ersättarna själva, jämfört med att lägga det på deras parti, är att det kommer att innebära en större administrativ börda för det allmänna. För partierna kommer det att innebära en minskad administrativ börda medan det för ledamöterna och ersät- tarna själva kan bedömas inte göra någon större skillnad. Den administrativa bördan för det allmänna kan minska om undantag från skyldigheten att lämna intäktsredovisning införs. Vi åter- kommer till denna fråga i avsnitt 10.2.7. Mot bakgrund av vad vi nu redovisat anser vi sammantaget att ledamöter och ersättare för ledamöter själva bör lämna intäkts- redovisning. Samma ordning bör gälla på central, regional och lokal nivå. Det nu gällande regelverket bör anpassas till detta. Bidrag som har tagits emot av en valkandidat, ledamot eller ersät- tare men förts vidare till partiet bör dock tas upp som en intäkt i partiets intäktsredovisning och inte i ledamotens eller ersättarens. En bestämmelse med denna innebörd bör införas i lagen. I avsnitt 13.3 behandlas frågan om för vilka tidsperioder som intäktsredovisning ska lämnas. En ledamot eller ersättare för ledamot ska själv lämna intäkts- redovisning om sin verksamhet, såvitt avser i insynslagstiftningen angivna intäkter (se vidare i avsnitt 13.3). Intäkter som en ledamot eller en ersättare för ledamot tar emot men lämnar vidare till sitt parti ska anses vara partiets intäkter och därmed redovisas av partiet. I nästkommande avsnitt (10.2.7) behandlas frågan om undantag från redovisningsskyldighet vid små intäkter. Vilka ska vara redovisningsskyldiga? 10.2.7Varken intäktsredovisning eller anmälan ska behöva lämnas de år då intäkterna understiger ett visst gränsvärde Enligt den nuvarande lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, behöver någon intäktsredovisning inte ges in om partiets intäkter, efter att avdrag har gjorts för visst offentligt stöd, understiger ett tröskelvärde. Partiet ska i sådant fall i stället göra en anmälan om detta till Kammarkollegiet (10 § andra stycket). Tröskelvärdet är hälften (0,5) av det prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken som gällde vid utgången av det räken- skapsår eller kalenderår som intäktsredovisningen avser (2 och 5 §§). uppgår tröskelvärdet till , se förordningen (2016:863) om prisbasbelopp och förhöjt prisbasbelopp för . Lagstiftningen i de andra nordiska länderna Alla de övriga nordiska ländernas lagstiftning på området innefattar bestämmelser innebärande att mindre partier och organisationer undantas från redovisningsskyldighet (se avsnitt 6.2–6.5). I omfattas än så länge endast partier på central nivå av redovisningsskyldigheten. I gäller den årliga redovisningsskyldigheten endast för sådana partiföreningar som erhåller statsunderstöd. Övriga parti- föreningar, vilka till antalet är cirka 6 000, är endast skyldiga att lämna s.k. aktuell redovisning om de erhåller bidrag över en viss beloppsgräns. Cirka 145 partier, partiföreningar och partinära sammanslutningar omfattas av den årliga redovis- ningsskyldigheten. Det finns i inga partier som endast ställer upp i lokala val, dock finns det lokala gemensamma listor vilka inte omfattas av bestämmelserna om redovisningsskyldighet. Alla kandidater omfattas av bestämmelserna, oavsett om de före- träder ett parti eller en gemensam lista eller endast sig själva. De redovisningsskyldiga kandidaterna är cirka 19 000. I gäller att enheter inom ett parti vars intäkter under- stiger () inte behöver ingå i den koncernredovisning som partiet ska lämna till Vilka ska vara redovisningsskyldiga? myndighet för offentliggörande. Valkandidater vars kostnader för valkampanjen understiger är undantagna från redovisningsskyldigheten avseende kampanjen. I undantas politiska partier och partiorganisationer vars årliga intäkter understiger , bortsett från offentligt stöd, från skyldigheten att lämna redovisning till ett centralt register. Dessa är dock skyldiga att till samma register lämna en försäkran om att intäkterna understigit denna nivå. De som om- fattas av reglerna om redovisnings- eller anmälningsplikt är partiernas huvudorganisation, centrala , fylkeskommunala organisation, fylkeskommunala och kommu- nala organisation. Det rör sig om cirka 3 400 organisationer och cirka 18–20 partier. Utanför faller andra sidoorganisationer än ungdomsorganisationerna samt ungdomsorganisationernas kommu- nala organisationer. Utanför faller också partier som endast ställer upp i val till fylkestinget eller kommunestyret, vilka i är relativt få. De föreningar och personer som kommer att omfattas är många till antalet och har varierande ekonomiska förutsättningar Vårt förslag innebär att redovisningsskyldigheten utökas till att omfatta ytterligare några hundra regionala och lokala partier samt cirka 8 000 organisationer som ingår i partier och sidoorgani- sationer och som är egna ideella föreningar. Dessa kommer enligt förslaget att vara redovisningsskyldiga för sin egen verksamhet. Vårt förslag innebär vidare att alla de omkring 25 000 leda- möterna och ersättarna för ledamöter av , landstingsfull- mäktige, kommunfullmäktige och ska vara redovisningsskyldiga för sin egen verksamhet. Bland de, enligt förslaget, nytillkomna redovisningsskyldiga på regional och lokal nivå finns mycket små partier av olika slag samt lokalorganisationer av vilka de minsta består av bara några få med- lemmar. Det är, enligt vad som upplysts vid kommitténs intervjuer (se kapitel 7) med representanter för partier och organisationer inom partier, ovanligt att partier och partiorganisationer på regional och lokal nivå, liksom sidoorganisationer, över huvudtaget får några bidrag från enskilda. Offentligt stöd är den största intäktskällan för Vilka ska vara redovisningsskyldiga? många av dem. Intäkter i form av bidrag från andra delar av partiets organisation liksom medlemsavgifter förekommer också. Att valkandidater, ledamöter och ersättare får bidrag från en- skilda är, såvitt framkommit vid de intervjuer som kommittén har genomfört, också mycket ovanligt. En möjlig bidragande förklaring till detta är att personvalet har relativt liten betydelse i det svenska valsystemet. Undantag från redovisningsskyldighet vid små intäkter Det är angeläget att den administrativa bördan för såväl partier som det allmänna inte blir onödigt betungande i relation till insyns- intresset. Som redovisats i det föregående finns det upp- emot 35 000 ideella föreningar, ledamöter och ersättare för leda- möter som var och en kommer att omfattas av redovisningsskyldig- heten enligt vårt förslag. De ideella föreningarna är av mycket varierande storlek. Med hänsyn till det stora antal existerande ideella föreningar på regional och lokal nivå inom partier och sidoorganisationer, liksom det stora antal ledamöter och ersättare för ledamöter av aktuella politiska församlingar som finns, är det nödvändigt att ställa upp undantag från skyldigheten att lämna intäktsredovisning. Det är viktigt att formulera sådana undantag på ett sätt som medför att allmänhetens intresse av insyn i hur partier och deras representanter finansierar sin verksamhet ändå tillgodoses. Vi anser att – på samma sätt som gäller på central nivå – det dels ska finnas ett gränsvärde för intäkter under vilket man inte ska behöva lämna någon intäktsredovisning, dels att vissa intäkter ska undantas vid beräkningen av detta gränsvärde. Det går inte att göra några säkra antaganden om hur många partier som kommer att anmäla sitt deltagande i kommande riks- dagsval. Även om de i vallagen införda bestämmelserna om anmälningsskyldighet (se avsnitt 5.3.1) sannolikt medför att det kommer att bli betydligt färre än tidigare, kommer det troligen ändå att vara ett antal även mycket små partier som anmäler sitt deltagande. De ideella föreningar som är verksamma på central nivå, inom partier med mandat i eller eller inom Vilka ska vara redovisningsskyldiga? sådana partiers sidoorganisationer, kan till antalet upp- skattas till några tiotal. Det är alltså fråga om de nio riksdags- och Europaparlamentspartiernas riksorganisationer samt deras sido- organisationers riksorganisationer. Härutöver kan det förekomma vissa andra ideella föreningar på central nivå inom partierna eller sidoorganisationerna, t.ex. förekommer det att ett partis riks- dagsgrupp är en egen ideell förening. Vi anser en lämplig lösning vara att större partier och organi- sationer på central nivå alltid ska vara skyldiga att lämna intäkts- redovisning Ideella föreningar på central nivå inom partier som har mandat i eller och ideella föreningar på central nivå inom dessa partiers sidoorganisationer bör därför enligt vår mening alltid vara skyldiga att lämna intäktsredovisning. Detsamma bör gälla ideella föreningar på central nivå inom partier som får statligt partistöd och inom sådana partiers sidoorganisationer. Övriga ideella föreningar inom partier och deras sidoorganisationer bör enligt vår mening inte vara skyldiga att lämna intäktsredovis- ning de år då de inte har några eller mycket begränsade intäkter. Detta bör också gälla för ledamöter och ersättare för ledamöter på alla nivåer. Frågan är då vid hur stora intäkter som skyldigheten att lämna intäktsredovisning bör inträda för dem som ska omfattas av undantaget. Det s.k. tröskelvärdet enligt den nuvarande lagen motsvarar som nämnts ett halvt (0,5) prisbasbelopp, dvs. för och gäller för partier som deltar i val till eller avseende deras samlade verksamhet på central nivå. De ideella föreningar som ska omfattas av undantaget enligt vårt förslag är ideella föreningar av mycket varierande storlek, varav de minsta har bara några få medlemmar. Vidare ska alla ledamöter och ersättare omfattas av det föreslagna undantaget. Gränsvärdet bör, i likhet med tröskelvärdet enligt den nu- varande insynslagen, knyta an till prisbasbeloppet. En sådan ord- ning medför att beloppen följer prisutvecklingen utan att lagen behöver ändras. Ett halvt (0,5) prisbasbelopp, som alltså är vad som gäller , är enligt vår uppfattning ett lämpligt gränsvärde även för de nytillkommande redovisningsskyldiga. Dessa övriga ideella föreningar, liksom enskilda ledamöter och ersättare, bör alltså inte Vilka ska vara redovisningsskyldiga? vara skyldiga att redovisa sina intäkter om de sammanlagda intäk- terna understiger detta belopp. gäller att partierna vid bestämmande av om intäkterna når upp till tröskevärdet får göra avdrag för stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politisk partier, stöd enligt lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i och stöd enligt lagen (2010:473) om statligt stöd till riks- dagspartiernas kvinnoorganisationer till en kvinnoorganisation inom partiet. Dessa stödformer bör föreningarna få bortse ifrån även fortsättningsvis. Likaså bör få bortses från partistöd som betalas till partier med stöd av 2 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen (1991:900) (se vidare om vad vi anser ska gälla rörande redovisning av kommunalt partistöd i avsnitt 13.5) samt från statligt eller kom- munalt stöd till ungdomsorganisationer. Utöver offentligt stöd är ofta den enda intäkt små föreningar har medlemsavgifter. I de flesta fall rör det sig om en avgift på några per medlem. Så länge det rör sig om begränsade belopp torde insynsintresset även för dessa intäkter vara begränsat. Vi anser därför att det ska gå att bortse även från medlemsavgifter. För att förhindra kringgåenden bör undantaget dock avse enbart avgifter av sedvanlig storlek och som har beslutats i behörig ord- ning. Avdrag för medlemsavgifter bör därför få göras endast om avgiften har beslutats av den ideella föreningen i behörig ordning enligt föreningens stadgar och uppgår till högst en hundradels (0,01) prisbasbelopp (för ) per medlem och år. Slut- ligen anser vi att inte heller bidrag från ideella föreningar inom partiet och dess sidoorganisationer ska behöva räknas med vid bedömningen av om intäkterna understiger gränsvärdet. Det är inte ovanligt att t.ex. ett parti på central nivå lämnar ett bidrag till den lokala partiorganisationen eller tvärtom. Insynsintresset vad gäller sådana ”interna strömmar” torde vara ganska begränsat. Det väsent- liga är att ett bidrag som ges till partiet utifrån av någon enskild redovisas som ett sådant bidrag med angivande av identiteten i de fall bidraget överstiger gränsvärdet för det. Skyldigheten att lämna intäktsredovisning och att i vissa fall ange bidragsgivarens identitet ska fortsättningsvis gälla för alla nivåer. Vi anser därför att den redovisningsskyldige vid bestämmande av gränsvärdet ska få bortse Vilka ska vara redovisningsskyldiga? även från bidrag som lämnats av en annan ideell förening inom partiet eller inom en sidoorganisation till partiet. De som omfattas av undantaget ska inte vara anmälningsskyldiga En fråga som behöver övervägas särskilt är om det är ändamåls- enligt och rimligt att ålägga alla de föreningar, ledamöter och ersättare, vars intäkter understiger det tillåtna gränsvärdet, en skyl- dighet att anmäla detta till ansvarig myndighet. Det skulle innebära en betydande administrativ börda för den ansvariga myndigheten att ta emot och registrera anmälningarna, oavsett om det sker elektroniskt eller i pappersform. Som nämnts skulle det röra sig om sammanlagt uppemot 10 000 ideella föreningar och 25 000 leda- möter och ersättare som skulle vara skyldiga att komma in till myndigheten med antingen intäktsredovisning eller anmälan. Den stora merparten av dessa kan antas ha intäkter under det tillåtna gränsvärdet. De partier som deltog i riksdagsvalet eller Europaparlaments- valet och som därmed omfattades av skyldigheten att lämna in antingen en intäktsredovisning eller en anmälan till Kammarkollegiet var något tusental. Kammarkollegiet kunde, enligt uppgift till kommittén, till 40 partier få tag på kontakt- uppgifter och till dem skickade kollegiet i förväg ut informations- brev. Myndigheten fick in totalt 23 intäktsredovisningar och 5 anmälningar. Av dessa inkom 19 , övriga efter påminnelse. I de fall varken redovisning eller anmälan kom in bedömde Kammar- kollegiet, efter gjorda efterforskningar, att det inte fanns något verksamt parti eller att det var omöjligt att få tag på kontaktuppgif- ter till partiet. I sammanhanget bör påpekas att anmälningsskyldighet kan fylla en funktion när det gäller att säkerställa att alla partier och organi- sationer som enligt förslaget ska omfattas av lagstiftningen är medvetna om sina skyldigheter. Det är av avgörande betydelse för att syftet med lagen ska uppnås att de som är skyldiga att lämna intäktsredovisning verkligen gör det. En utgångspunkt bakom lagstiftningen är emellertid att brister i ett partis, eller föreningars inom ett parti, fullgörande av redovisningsskyldigheten i förläng- ningen i första hand ska kunna få politiska konsekvenser. Vilka ska vara redovisningsskyldiga? kan antas komma att internt påminna om redovisningsskyldigheten och vara måna om att alla deras distrikts- och lokalorganisationer fullgör den. Även ytterligare informationsinsatser kan bli aktuella. Vidare bör understrykas att partier och organisationer, som är ideella föreningar, har en skyldighet och är vana vid att hålla reda på de regler som gäller för sin verksamhet. Även mycket små ideella föreningar måste hålla reda på gällande bestämmelser i fråga om t.ex. bokföring och redovisning samt skattskyldighet och skyldig- het att till lämna inkomstdeklaration och särskild uppgift. Om de uppfyller vissa kriterier rörande bl.a. tillgångar eller intäkter uppkommer skyldighet – ibland straffsanktionerad sådan – att göra vissa saker. Ideella föreningar är t.ex. bokföringsskyldiga om de bedriver näringsverksamhet, är moderföretag i en koncern eller har tillgångar till ett värde som överstiger en och . När bokföringsskyldighet föreligger följer också en skyl- dighet att avsluta räkenskaperna genom att upprätta ett årsbokslut eller, i vissa fall, en årsredovisning som ska offentliggöras. Inkomst- deklaration ska lämnas av en allmännyttig ideell förening om dess skattepliktiga intäkter överstiger . Särskild uppgift ska lämnas av en allmännyttig ideell förening som är inskränkt skatt- skyldig. Efter ansökan får medge befrielse , vanligen , från skyldigheten att lämna särskild uppgift (se vidare avsnitt 5.4.2–5.4.5). Det är angeläget att undvika en ordning som medför omfattande åtaganden för människor som engagerar sig politiskt, i många fall ideellt. Det måste också beaktas att det i praktiken torde vara omöjligt för tillsynsmyndigheten att kontrollera att alla anmälnings- skyldiga fullgjort vad som åligger dem. Mot denna bakgrund bör föreningar, ledamöter och ersättare, som omfattas av redovisningsskyldigheten, undantas från både redo- visningsskyldighet och anmälningsskyldighet de år då deras intäkter understiger en viss nivå. Samma ordning bör gälla på central, regional och lokal nivå. Anmälningsskyldigheten enligt den nuvarande lag- stiftningen bör därmed tas bort. Vilka ska vara redovisningsskyldiga? Om en ideell förenings, ledamots eller ersättares för ledamot intäk- ter under ett räkenskapsår eller kalenderår understiger ett halvt (0,5) prisbasbelopp (för ) ska någon intäktsredovisning inte behöva lämnas för . Någon anmälningsskyldighet ska inte heller finnas. Vid bedömningen av om intäkterna understiger gränsvärdet ska offentligt parti- eller organisationsstöd, medlems- avgifter och bidrag från andra ideella föreningar inom partiet eller partiets sidoorgandisationer inte räknas med. Ideella föreningar på central nivå inom partier som har mandat i eller eller som annars får stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier och ideella föreningar på central nivå inom sådana partiers sidoorganisationer ska dock alltid vara skyldiga att lämna intäktsredovisning. Detsamma kommer att gälla för partier som inte är ideella föreningar och som har mandat i eller eller annars får statligt partistöd (se avsnitt 10.2.5). 11Ska särskilda insamlingsorganisationer vara redovisningsskyldiga? Enligt den nuvarande lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, ska ett partis intäktsredovisning avse partiets verksamhet på central nivå (4 § andra stycket). Intäktsredovis- ningen ska även avse intäkter i en verksamhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhetsform, om partiet har ett bestäm- mande inflytande över verksamheten. Detsamma gäller för intäkter i en stiftelse som är knuten till partiet (6 § andra stycket). Om ett parti tar emot ett bidrag från en organisation som är fristående från partiet innebär insynslagen att partiet ska redovisa bidraget under kategorin bidrag från företag, organisationer, för- eningar och andra sammanslutningar samt från stiftelser och fonder (6 § första stycket 8). Vid remissbehandlingen av den promemoria som föregick in- synslagen, Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters finan- siering (Ds 2013:31) framförde några remissinstanser att särskilda insamlingsorganisationer också borde omfattas av regleringen och därmed vara skyldiga att för egen del upprätta en intäktsredo- visning för offentliggörande. Lagrådet anförde att sådana organi- sationer förekommer i andra länder och kan bildas för att samla in pengar till ett parti och dess kandidater utan att partiet har något bestämmande inflytande över organisationen. Lagrådet konsta- terade att det inte fanns något beredningsunderlag i frågan men förordade att den uppmärksammades i det fortsatta utrednings- arbetet. Regeringen, som hade aviserat i lagrådsremissen att så skulle ske, anslöt sig till detta (prop. 2013/14:70 s. 52 och 139). Ska särskilda insamlingsorganisationer vara redovisningsskyldiga? Kommittén ska enligt direktiven (dir. 2014:90 s. 10 och 11) analysera och överväga om det bör införas en redovisningsskyldig- het för särskilda insamlingsorganisationer. Den redovisade analysen bör, enligt direktiven, innehålla en kartläggning av sådana insam- lingsorganisationer och omfattningen av deras verksamhet. Enligt direktiven avses med en insamlingsorganisation ett fristående organ som kan ha bildats i syfte att stödja ett parti eller en valkandidat men som ligger helt utanför partiets eller kandidatens kontroll eller inflytande. 11.2.1Särskilda insamlingsorganisationer i andra länders lagstiftning om insyn i finansieringen av partier I överlämnade en expertkommitté, som av regeringen hade fått i uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen gällande partifinansiering samt utarbeta förslag på framtida reglering, en rapport till den danska regeringen. Ett av expertkom- mitténs förslag i rapporten var att skärpta krav på öppenhet borde införas i fråga om bidrag till partier från privata föreningar vars huvudsyfte är att samla in pengar till politiska partier.