sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — Kartläggning och analys av situationen för medier som främst riktar sig till invandrare och nationella minoriteter i , är några av slutsatserna just att de nationella minoriteterna är underrepresenterade i journalistut- bildningar samt att särskilda utbildningar för journalister i minori- tetsmedier saknas.52 Inrättande av kurser eller utbildningar i journalistik riktade till sökande med kunskaper i något av de nationella minoritetsspråken bedöms av kunna stärka de nationella minoritets- medierna och den nationella minoritetsjournalistiken. Dessa kurser eller utbildningar skulle kunna förläggas till landets journalistutbildningar eller som journalistkurser inom folkbild- ningen – via folkhögskolor och studieförbund. Dylika initiativ kräver emellertid diskrimineringsrättslig analys i särskild ordning. 50 SVT:s remissvar till Nya villkor för public service (SOU 2012:59). 51 (2002). Kartläggning och analys av situationen för medier som främst riktar sig till invandrare och nationella minoriteter i , Styrelsen för psykologiskt försvar (2005). Minoritetsmedier och minoritetsmediepolitik i . Kultur departementet (2004). Öppna radion och televisionen. Kartläggning och analys av icke- kommersiell lokal radio och tv (s. 67–177). 52 (2002). Kartläggning och analys av situationen för medier som främst riktar sig till invandrare och nationella minoriteter i . 6 Ny inriktning på mediepolitiken Bedömning: Mediepolitiken bör få en ny, postmassmedial inriktning för att harmoniera med medborgarnas behov i det digitaliserade och globaliserade medielandskapet. Mediepolitiken bör ta sin utgångspunkt i att medborgarna blivit aktiva medieborgare och främja allmänhetens medie- och informationskunnighet. De åtgärder som genomförs bör även väga in den nya medie- politikens tvärdisciplinära inriktning. I detta kapitel summeras beskrivning av det nya medielandskapet, baserat på analyserna av medborgarnas förändrade beteenden och av de strukturella förskjutningarna på marknaden. Därefter diskuteras statens roll och behovet av mediepolitiska åtgär- der på både kortare och . Digitaliseringen har omkullkastat grundläggande förutsättningar för den del av näringslivet som på olika sätt är kopplad till medielandska- pet. Även om mediebranschen sett svängningar tidigare i historien så bleknar dessa i jämförelse med de omvälvningar som skett . De sociala medierna har påverkat medieekologin mer än någon annan förändring . Konvergensen gör att medieslagen blir allt svårare att särskilja. Medieanvändarnas beteenden har förändrats kapitalt, inte minst när det gäller viljan att betala för kvalitativ journalistik. Detta resul- terar i vikande användarintäkter för kategorin innehållsproducerande Ny inriktning på mediepolitiken I takt med ett ökat utbud har användarnas tid och engagemang spridits över en mängd plattformar. Denna fragmenti- sering har också påverkat många aktörers förmåga att nå lönsamhet. Konsolidering i det svenska landskapet har inte kunnat motverka denna utveckling. Digitaliseringen och globaliseringen har skapat nya konkurrenter som reducerat de svenska innehållsproducenternas mark- nadsandelar radikalt. Framtidens publicistik är inte längre i händerna på ansvarstagande publicister, utan på ett fåtal globala aktörer som byggt sin affär på vad andra producerar och genom sin kontroll över vad som sprids och de dataströmmar detta genererar tillskansat sig en oerhörd makt. En makt som dessutom inte paras med ett lika stort ansvarstagande.1 I det digitala landskapet existerar inga geografiska begränsningar. Konkurrens kommer inte längre enbart från en annan tidning på samma ort, utan från sociala medieföretag i , från offentligt finansierade digitala kanaler och från nationella giganter: är ur räckviddssynvinkel 2016 största nyhetsmedium på nära nog alla orter i . Här uppstår det en ny situation, där i princip alla övriga svenska medier är i konkurrensmässigt underläge, såväl gent- emot nationella som internationella giganter. Konsekvenserna av denna maktförskjutning, som utan åtgärder riskerar att förvärra den rådande obalansen, är flera. Dagspressen som traditionellt haft en ytterst stark ställning har drabbats hårdast av alla medieslag. Det är i hög utsträckning dessa företag som utgör medieekologins ryggrad. De producerar den dyra journalistiken som upplagorna faller, med höga kostnader och minskande intäkter som följd. har andra aktörer inom den vidare mediebranschen tagit ett grepp om användarnas växande mediebudgetar, dessa åter- finns inom segment som bredband och telekom. För de innehålls- producerande medierna har denna utveckling parats med vikande affärsintäkter, då annonsörerna valt andra kanaler för att nå sina målgrupper. Företagen har parerat med samarbeten i rationalise- ringssyfte, som i viss mån skapat en likriktning av innehållet. Men även kännbara nedskärningar på kostnadssidan, som utarmat pro- dukter och tjänster – något som i sin tur kan ha påverkat användarnas 1 Se t.ex. Awan, (2016). Islamophobia in Cyberspace: Hate Crimes go Viral. Ny inriktning på mediepolitiken Dessutom har prenumerationspriserna höjts kraftigt, särskilt i storstäder, vilket torde ha skyndat på upplagefallen. Nedskärningarna har ibland drabbat hela orter, med resultatet att bevakningen av vissa geografiska områden försvagats eller helt upp- hört och att medborgare inte har samma förutsättningar att ta del av oberoende nyhetsrapportering på olika platser i . Ett intressant exempel att följa är hur användarna väljer att agera: i la ner flyttade en så pass stor andel av dess prenumeranter över till att denna titel ökade sin upplaga. Detta indikerar att i den händelse andratidningar läggs ner, torde många användare välja det kvarvarande alternativet. En trolig utveckling, som pekat på i delbetän- kandet, är att många papperstidningar släcks ner inom en överskådlig tidshorisont, inledningsvis genom en nedtrappning av antalet utgiv- ningsdagar, de flesta på sikt.2 Detta kommer att få konsekvenser för medborgarna i dessa områden, då de för sin medieanvändning blir helt hänvisade till digitala kanaler. Vissa av dessa områden överlappar med platser med svagt utbyggd bredbandsinfrastruktur, vilket för- stärker påverkan ytterligare. Nedskärningarna har också resulterat i en annan väsentlig för- skjutning som skadat balansen mellan granskare och granskade: delar av den kompetens som förr fanns i de oberoende mediehusen har flyttat över till pr- och kommunikationssektorn. Kompetensflykten riskerar dessutom att fortsätta. Journalisterna svarar själva att de i hög utsträckning väljer en karriär i dessa branschsegment, om de skulle bli av med sina anställningar. En annan identifierad osäkerhet är resultatet för den analoga res- pektive digitala affären då ingen aktör särredovisar vilka kostnader som hör till vilken affär. Trots denna oklarhet är det ändå tydligt att de digitala intäkterna, trots att dessa ökar, inte tillnärmelsevis hämtar in de förlorade prenumerationsintäkterna. Till detta ska läggas tren- den, som märks internationellt, med vikande intäkter från digital annonsering, en trend som kan komma till . 2 Medieborgarna & medierna. En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och ansvar (SOU 2015:94), delbetänkande av , s. 132–138. Ny inriktning på mediepolitiken Tidningsbranschen har på annonssidan dessutom alltid varit kon- junkturkänslig och befarar att det, när den rådande högkonjunkturen vänder, får kännbara konsekvenser. Inte minst för medieföretag med svag lönsamhet och ägare med svag ekonomisk ställning. Då allt pekar på att den hastiga och kraftiga utvecklingen i medie- landskapet kommer att fortsätta behöver en mediepolitik för framti- den bli mer visions- och riktningsstyrd och mindre detaljstyrande än den befintliga. Det är endast genom att fokusera på målen, medbor- garnas tillgång till tillförlitlig information, kvalitativ journalistik och trygga, samlande opinionsarenor, som politiken blir träffsäker. För framgång krävs flexibilitet som möjliggör iterativ anpassning av insatserna, vartefter att kartan ritas om. För att uppnå målen har identifierat en rad mediepolitiska verktyg inom olika politikområden som bör utveck- las och nyttjas, med utgångspunkt i de demokratiska värden som skapas i ett långsiktigt hållbart medielandskap. I av histo- riska omvälvningar krävs det enligt utredningen ett nytt och gräns överskridande grepp om medieområdet för att framtidens medie politik ska lyckas möta de omfattande utmaningar vi står inför. 6.2Statens roll och ansvar Blotta existensen av en statlig mediepolitik kan på goda grunder ifrågasättas: staten ska för att säkerställa yttrandefrihet och mediers oberoende teoretiskt sätt intervenera så lite som möjligt på detta område. I nära nog alla demokratier där direkta eller indirekta former av mediestöd existerar motiveras emellertid dessa insatser av medier- nas centrala roll i demokratin och statens ansvar för att skapa eller upprätthålla en sund demokrati, med så många aktivt delaktiga med- borgare som möjligt. I den nya inriktningen för mediepolitiken som förordar använder staten alla sina uttryckssätt för att å ena sidan försvara enskildas fri- och rättigheter, å andra sidan se till att demo- kratins kärnvärden inte naggas i kanten. Detta innebär att med avstamp i de demokratiska värdena se till statens hållning i två dis- Ny inriktning på mediepolitiken tinkta funktioner: den tvingande (för upprätthållande av lag och ordning) och den normbildande (för att försvara demokratins grundvalar). Den normbildande statliga funktionen kommer till uttryck på flera olika sätt: t.ex. genom signalvärdet i vilka brott rättsväsendet väljer att prioritera, genom företrädares potential som förebilder samt genom utbildning och folkbildning. Men också i vad staten indirekt säger genom urvalet av vilka aktörer som får del av statliga medel.3 En annat viktigt signalvärde är att staten inte bidrar till en skadlig obalans, genom hur statligt stöd fördelas till olika delar i demokratin. har pekat på den för demokratin centrala balansen mellan granskare och granskade. Båda grupperna tar emot stat- ligt stöd, de förstnämnda i form av presstöd och de sistnämnda i form av partistöd. Partistödet existerar i flera former: ––Stöd till riksdagspartiernas allmänna verksamhet; per riksdagsplats och år (2016). ––Stöd till partigruppernas och riksdagsledamöternas arbete i riks- dagen; riksdagspartierna får i grundstöd och ett tilläggsstöd på per riksdagsplats för reger- ingspartier och per riksdagsplats för andra partier; dessa två stödformer uppgår sammantaget till (2016).4 ––Stöd till politisk verksamhet i landsting och regioner har utgått med (2015). Den största delen avser bidrag till ideella föreningar/stiftelser och där ingår de politiska partierna.5 ––Stöd till partier med mandat och plats i kommunfullmäktige; uppgår sammantaget till (2015).6 3 Teorierna bakom denna rollfördelning beskrivs i Brettschneider, (2012). When the state speaks – what should it say? 4 Uppgifterna om stöd till riksdagspartiernas allmänna verksamhet och om stöd till partigrup- pernas och riksdagsledamöternas arbete är hämtade från webbplats . 5 Bygger på uppgift lämnad av . 6 Bygger på uppgift lämnad av Kommuner och Landsting . Ny inriktning på mediepolitiken Det är värt att notera att de två senare nämnda stöden inte är en skyl- dighet men alla kommuner, landsting och regioner betalar ut det , vilket är en signal om att samhället ser det som viktigt att lång- siktigt garantera de politiska partierna en stabil verksamhet. Det offentliga stöttar sålunda de granskade (partierna) med när- mare – men bör garantera den för demokratin väsentliga balansen i förhållande till granskarna (medi- erna), alldeles särskilt i tider då de skattefinansierade verksamheterna stärker sin kommunikation och de traditionella medierna i digitalise- ringens kölvatten tvingas till nedskärningar. Av delbetänkandet framgick att mediepolitiken omfattar ett stort antal verktyg inom olika politikområden som har det gemensamt att de direkt eller indirekt påverkar förutsättningarna för fria och själv- ständiga medier med granskande journalistik och allsidig nyhetsför- medling och för medborgarna att ta del av och medverka i dessa. En centralt placerad verktygslåda finns på , medan andra viktiga instrument finns på bl.a. Justitie-, Finans- och Närings departementen.7 Detta breda perspektiv har präglat även under den andra fasen av utredningsarbetet. Flera mediepolitiskt angelägna åtgärder som berör både och andra departe- ments ansvarsområden har övervägts. I det sammanhanget finns det vissa utredningstekniska begränsningar att ta hänsyn till. Direktiven sätter gränser och att lägga färdiga förslag på andra politikområden, som förutsätter detaljerade sakkunskaper om konsekvenserna av olika åtgärder, har inte låtit sig göras som stått till förfogande. Det gäller inte minst på skatteområ- det, både vad avser att ta bort eller sänka befintliga skatter och att föreslå nya. Som framgår av delbetänkandet råder det dock ingen tvekan om att t.ex. en reducerad mervärdesskatt på digitala medier är en nödvändig anpassning av skatteinstrumentet till den pågående omställningen av medielandskapet.8 7 SOU 2015:94 s. 38–40, 270–298. 8 SOU 2015:94 s. 288. Ny inriktning på mediepolitiken Syftet med mediepolitiska verktygslåda är ytterst att främja demokratin i samhället och bland verktygen finns det statliga stödet till dagspressen (presstödet) och de offentligt finansierade medierna. Inom näringspolitiken handlar det i stället om åtgärder som ska förbättra villkoren för företagande och entreprenör- skap, innovationskraft och en väl fungerande konkurrens. Närings politiken omfattar även insatser till olika sektorer inom näringslivet, t.ex. till tillverkningsindustrin, och industriforskningsinstitut som stöttar specifika näringsgrenar. Något specifikt industriforskningsin- stitut med fokus på tillämpad medieforskning existerar emellertid inte. har förutsättningslöst övervägt om en flytt av mediepolitiken från till skulle vara till gagn för mediebranschen. När frågan tagits upp med företrädare för branschen har båda uppfattningarna kommit till uttryck, dels att branschens kommersiella förutsättningar sannolikt skulle få större gehör på , men också att bran- schens långsiktiga stödbehov och dess vidare betydelse för svensk demokrati sannolikt tas bättre om hand på Kulturdepartmentet. Efter att vägt för- och nackdelar med en flytt till Närings departmentet har dragit slutsatsen att mediepoli- tiken i det här läget inte är uppenbart betjänt av en ny hemvist. De angelägna åtgärder som behöver genomföras på kortare sikt lämpar sig bättre inom ramen för kulturpolitiken. Det är viktigt att den kommersiella svenska mediebranschens mer långsiktiga behov också kan omfattas av näringspolitikens insatser riktade till olika sektorer inom näringslivet. Många av mediebranschens aktörer har utan tvekan behov av stöd i den kraftiga omställning som digita- liseringen kastat in dem i. Här åsyftas samma typ av stöd som t.ex. de företag och industrisektorer som är målgrupp för nyindustrialise- ringssatsningen Smart industri åtnjuter. Det handlar om olika åtgär- der som t.ex. att stärka svenska företags konkurrenskraft genom att säkerställa utbildningsplatser som svarar mot nya branschbehov, insatser för att stärka den tillämpade forskningen eller ett stärkt investeringsfrämjande med innovationsfokus. Ny inriktning på mediepolitiken 6.3.2Åtgärder i två tempon gränsöverskridande verktygslåda innebär att flera politikområden utöver kulturpolitiken berörs. finns det en viktig skillnad mellan å ena sidan de åtgärder som föreslås inom hägn och å andra sidan de idéer om åtgärder som avser andra politikområden. De förstnämnda är detaljerade förslag som det finns ett akut och kortsiktigt behov av att genomföra, de sistnämnda är mer visionära idéer som kräver kompletterande beredningar och utredningar, men som visar på bredden av frågor som påverkar det alltmer komplexa medielandskapet och som ger underlag för att välja vilka spår politiken vill gå vidare med. Helheten utgör utredningens beskrivning av vad som bör ingå i en medborgarcentrerad mediepolitik för framtiden. Åtgärder på kortare sikt Utvecklingen i medielandskapet kräver att vissa åtgärder genomförs snabbt. Dit hör förslaget till nytt mediestöd som utredningen lämnar i kapitel 7 och som är anpassat till det digitala och globala medieland- skapet. finns det en risk för att alltför snabba förändringar av innehållet i mediepolitikens verktygslåda kan orsaka mer skada än nytta för delar av branschen. Till detta kommer att vissa formella tidsgränser redan är satta. Årsskiftet 2019/20 är en sådan tidsgräns. Då löper EU-kommis sionens tillstånd för det befintliga presstödet ut och då upphör de nuvarande sändningstillstånden för de offentligt finansierade medi- erna. Detta öppnar för en samordning av mediepolitiken, men det är – en ocean av tid i ett medielandskap som går på högvarv. anser att ett nytt mediestöd ska införas , med olika typer av övergångsregler för att mildra effekter som riskerar att uppstå vid övergången mellan två system. Det nya systemet bör också följas upp löpande och anpassas till eventuella oförutsedda konsekvenser. Längre fram i detta kapitel pekar utredningen också på behovet av nya mediepolitiska mål. Ny inriktning på mediepolitiken De långsiktiga, men fortfarande angelägna, tankar som beskrivs i kapitel 8 omfattar t.ex. behovet av att utreda möjligheterna till ökade resurser till framtidens gränsöverskridande mediepolitik men också om skatteverktyg kan användas för att utjämna identifierade oba- lanser. pekar även på behovet av att utforska vägar för att stärka medborgarnas motståndskraft mot dold informationspå- verkan. En tydlig förändring i medielandskapet är utvecklingen mot ett allt mer polariserat idé- och debattklimat.9 har med växande oro sett hur desinformation och annan negativ informationspåverkan ökat i omfattning . De informationsflöden som många medborgare uppfattar som fyllda av tillförlitliga uppgifter innehåller i allt högre utsträckning allt från rykten till medveten propaganda i syfte att påverka allmänheten i en viss riktning, t.ex. att ställa olika grupper mot varandra. Det kan fin- nas skäl att överväga en stärkt myndighetssamordning för effektivi- sering av statens insatser mot dold informationspåverkan. Ett väsentligt problem är de eskalerande hoten mot journalister och andra demokratibärande yrken. Rättsväsendet bör prioritera dessa brott och möjligheten till förstärkt straffrättsligt skydd för dessa grupper behöver utredas i särskild ordning. Det behövs ett stärkt konsumentskydd på dataanvändningsområ- det så att inte medieanvändarnas rättigheter på en alltmer digitaliserad marknad eroderar. Vidare framhålls vikten av att skapa förutsättningar för samdistribution mellan post och tidningar. understryker också behovet av möjliggörande infrastruktur, i form av snabb och säker internetaccess i hela landet, närmast att betrakta som en mänsklig rättighet i det alltmer digitaliserade medielandskapet. Framför allt menar att framtidens mediepoli- tik bör omfatta en nationell satsning på medie- och informations- kunnighet. När medborgarna blir medieborgare är det av yttersta vikt att de besitter de kunskaper och färdigheter som krävs för att ansvarsfullt utöva sin yttrandefrihet. 9 , , , , (red.) (2016). Ekvilibrium, , . Ny inriktning på mediepolitiken 6.4Behovet av nya mediepolitiska mål Bedömning: Mediepolitiken bör få en ny, postmassmedial inriktning för att harmoniera med medborgarnas behov i det digitaliserade, globaliserade och individualiserade medieland- skapet. Mediepolitiken bör främja medborgarnas tillgång till samlande arenor med allsidig, tillförlitlig och aktuell information, samt deras möjligheter att ta del av och aktivt medverka till ett tryggt offentligt samtal. Målen bör ta sin utgångspunkt i att medborgarna blivit aktiva medieborgare, och sträva efter att skapa en så medie- och infor- mationskunnig allmänhet som möjligt, kapabel att ansvarsfullt utöva sin yttrandefrihet. Den övergripande eller allmänna inriktningen på politiken inom ett visst område kan komma till uttryck på olika sätt. Inom kultur- och mediepolitiken har det varit vanligt med sektorspolitiska mål, som är beslutade av och som använts som centrala inslag i den mål- och resultatstyrningsmodell som infördes . Följande är mediepolitikens nuvarande mål: Målet för politiken på medieområdet är att stödja yttrandefriheten, mång- fald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadlig mediepåverkan. Målformuleringen utgår delvis från förutsättningar som rådde i det gamla paradigmet och synliggör behovet av nya perspektiv som utgår från ett i grunden förändrat medielandskap. Det som refererades till som massmedierna innebar på en och samma gång en referens till ansvarstagande, kvalitativa medier och medier med stort genomslag. Utvecklingen antyder att vi är på väg i en riktning där dessa storheter står emot varandra. De ansvarstagande medierna har allt svårare att finna användare beredda att betala för det kvalitativa innehållet och de medier som har stort genomslag ägnar lite om ens något utrymme åt material som behandlar för demokratin väsentliga processer och skeenden. Ny inriktning på mediepolitiken Utifrån det befintliga målet har Myndigheten för press, radio och tv tagit fram resultatindikatorer för det mediepolitiska området.10 I den årliga budgetpropositionen redovisar regeringen också vilka bedömningsgrunder som används för att avgöra måluppfyllelsen. I budgetpropositionen för 201711 anges bl.a. följande indikatorer: ––utbetalat presstöd i form av driftsstöd och distributionsstöd, fördelat på antal tidningar, ––dagspressens ekonomiska resultat och övergripande utveckling, ––antalet taltidningar och abonnenter, produktions- och distribu- tionssätt samt kostnadsutveckling, ––hur allmänhetens tillgång till public service-företagens utbud på olika plattformar utvecklats, ––hur tillgängligheten till public service-företagens utbud för per- soner med funktionsnedsättning utvecklats, och ––insatser för att stärka barn och unga som medvetna medieanvän- dare och skydda dem mot skadlig mediepåverkan. noterar at det saknas ett medborgarperspektiv i både målen och resultatindikatorerna. Indikatorerna följer huvud- sakligen de gamla massmedierna (tidningar, radio och tv) och missar därmed hela den explosionsartade utvecklingen inom exempelvis sociala medier. Det är angeläget att de nuvarande mediepolitiska målen, med resultatindikatorer, uppdateras för att ligga i linje med de förslag, bedömningar och idéer som lämnar i detta slutbetänkande. Det går inte längre att utgå ifrån spridnings- formen för att avgöra vilka aktörer i medielandskapet som levererar väsentliga demokratiska värden. Nya mediepolitiska mål bör enligt utgå ifrån tydliga vägval i ett antal avgörande frågor. I delbetänkandet lyfte utredningen elva balanspunkter.12 Framtidens mediepolitik måste navigera dessa utmaningar och alldeles särskilt finna en balans mellan följande intressen: –– allmänna och enskilda, 10 Myndigheten för press, radio och tv (2012). Resultatindikatorer för medieområdet. 2016/17:1 utg. omr. 17 s. 142. 12 SOU 2015:94 s. 341–346. Ny inriktning på mediepolitiken ––ekonomiska och demokratiska, och ––internationella och nationella. Då framtidens medielandskap torde vara än mer konvergerat än är det viktigt att inte peka ut vissa innehålls- eller spridningsformer som mål utan i stället betona det demokratiska syftet. Medborgarnas rättigheter att ta del av och medverka till en mångfald av perspektiv samt medborgarnas tillgång till ansvarstagande, kvalitativ, oberoende nyhetsrapportering. Målen bör även omfatta behovet av en god offentlig kultur samt en utbredd medie- och informationskunnighet (). Utformningen av resultatindikatorer bör omfatta bredden av faktorer som påverkar måluppfyllelsen.