sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — Inför en ny tillståndsperiod bör en fyraårig tillståndsperiod prövas, som en rimlig avvägning mellan behovet av långsiktiga, överblickbara förutsättningar för de offentligt finansierade medierna och behovet av att flexibelt anpassa styrningen vartefter grundläggande förutsättningar förändras, inte minst för att tillgodose medborgarnas behov. 8Stärk den granskande demokratifunktionen Det är en självklarhet att staten i form av regering och riksdag ska hålla sig borta från att styra medier. Oberoendet är avgörande för förtroendet mellan medborgarna och medierna. har de offentligt finansierade mediernas uppdrag utformats med en tydlig viljeriktning från statens sida, att med utgångspunkt i grundläggande demokratiska principer, som alla människors lika värde, styra den redaktionella verksamhetens inriktning. 63Sedan slutet har avtalsperioderna haft följande längd: 1997–2001 (), 2002–2006 (), 2007–2009 (– ändrat från ), 2010–2013 () och 2014–2019 (). 2012/13:164 s. 22–23. 65Uppgifter hämtade från tal av kulturminister på tv-seminariet Spelplanen . motsägelsefullt, men den praxis som utvecklats innebär att staten inte ska ha synpunkter på det redaktionella innehållet, t.ex. urval, teman och infallsvinklar, men ska kunna förena sändningstillstånd med bestämmelser och riktlinjer om den innehållsliga inriktningen, avseende t.ex. programkategorier och särskilda satsningar riktade till de nationella minoriteterna. Flera av paragraferna i sändningstillstånden för , SVT och UR är placerade under rubriken ”Innehållet i sändningarna” och det är i huvudsak samma teman som regleras. I ett par inledande paragrafer behandlas olika mångfaldsaspekter. De teman som behandlas i de följande paragraferna skiljer sig något åt mellan å ena sidan SR och SVT och å andra sidan UR. För de båda förstnämnda behandlas i tur och ordning nyhetsverksamheten, kulturutbudet, barn och unga, tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning och minoritetsspråk. SR har ett särskilt uppdrag för sändningar till utlandet. För UR nämns i huvudsak samma teman som för de båda andra bolagen, med undantag för nyhetsverksamhet och för att kulturuppdraget är mer kortfattat uttryckt. Däremot har UR ett bredare uppdrag på utbildningsområdet. Allmänna villkor för nuvarande programverksamhet Den inledande innehållsparagrafen i de tre sändningstillstånden innehåller flera allmänna villkor för programverksamheten, varav dessa är särskilt intressanta: -Ska erbjuda ett mångsidigt programutbud som omfattar allt från det breda anslaget till mer särpräglade programtyper. Ger stöd för att verksamheten i SR, SVT och UR ska omfatta både breda och smala program, både och Veckans föreställning, både och . Det är tydligt att kraven är kopplade till ”program” enligt ett traditionellt synsätt och att andra typer av exempelvis interaktiva tjänster inte omfattas. -Programverksamheten ska som helhet bedrivas utifrån ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv samt utmärkas av hög kvalitet och nyskapande form och innehåll. Kravet på t.ex. kvalitet i verksamheten är inte närmare definierat och i en proposition sägs att det självklart inte går att säga vad som kännetecknar program av hög kvalitet. Det är frågor som i stället måste diskuteras inom programbolagen och med publiken.66 Det är dock en återkommande fråga hur kravet på kvalitet ska mätas och utvärderas.67 Av de attitydundersökningar som genomförs av de offentligt finansierade medierna framgår att nyheter, trafikinformation, väder, lokala nyheter och politik/samhälle värderas högt, medan bl.a. mode, trädgård, teater, film och musik värderas lägre.68 Detta återspeglar dock inte hur programbolagen 1991/92:140 s. 55. 67Möjligheten att mäta och utvärdera kvalitet i programverksamheten diskuteras bl.a. i arbetsrapport nr 97/2000 från JMG, . Rapporten har skrivits av och heter Kvalitetseffektivitet i Public service-radion. 68SR Public service-redovisning s. 102–103 och SR Public service-redovisning s. 108. fördelar kostnader och sändningstid på olika programkategorier (se tabell 3 och 4). -Programmen ska utformas så att de genom tillgänglighet och mångsidighet tillgodoser skiftande förutsättningar och intressen hos befolkningen i hela landet. Programutbudet ska spegla förhållanden i hela landet och den variation som finns i befolkningen samt som helhet präglas av folkbildningsambitioner. Omfattar ett icke siffersatt speglingsansvar för hela landet. Dessa villkor för hela programverksamheten att spegla hela landet kan jämföras med villkoren för nyhetsverksamheten i hela landet (se nedan), som inte har samma formulering. -Ska beakta programverksamhetens betydelse för den fria åsiktsbildningen och utrymme ska ges för den fria åsiktsbildningen och utrymme ska ges åt en mångfald av åsikter och meningsyttringar. Denna inriktning stöds av radio- och tv-lagens bestämmelse om att ett tillstånd kan förenas med villkor som innebär att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt och med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda. Det är också i radio- och tv-lagen som en annan omtalad och viktig bestämmelse är formulerad. Enligt 5 kap. 1 § och 14 kap. 1 § ska den som sänder tv eller radio se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet.69 SR skriver på sin webbplats att programmen som helhet ska präglas av demokratins grundidéer och principen om alla människors lika värde. Företaget ska till exempel ta ställning för fri åsiktsbildning och ta avstånd från eller bemöta uttalanden som strider mot dessa grundidéer. Att hävda principen om alla människors lika värde innebär, enligt SR, bland annat att ta avstånd från rasism liksom all form av diskriminering.70 Då och då uppstår det debatter om hur denna lagreglerade demokrati- bestämmelse förhåller sig till det krav på opartiskhet och saklighet som ingår i sändningstillstånden och som har följande lydelse: -Sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda i tv/radio. Kritiken mot programbolagen handlar både om att de med hänvisning till demokratibestämmelsen i radio- och tv-lagen utestänger kritiska debattröster och om att bolagen med hänvisning till kravet på opartiskhet förbjuder medarbetare att ta politisk ställning. Ett exempel på det förstnämnda var när debattprogrammet rasism tål ? i SR och programledaren kritiserades för partiskhet av en av 69 I prop. 2012/13:164 s. 39 betonar regeringen ”att SR, SVT och UR genom sin särskilda ställning och sitt programutbud har en större möjlighet än andra medieföretag att påverka attityder och skeenden i samhället, och att det därför är naturligt att högre krav ställs på programverksamheten i allmänhetens tjänst”. 70 Uppgift hämtad från Om , begreppet Mångfald. debattdeltagarna, , politisk redaktör på . Enligt kritiken släpptes inte debattörer med en annan grundsyn fram av programledaren.71 Ett exempel på det sistnämnda var när statsvetaren samma vår kritiserade SR för att använda opartiskheten som en tvångströja när bolaget beslutade att Soran inte fick medverka som programledare efter att han hade varit öppen med sina åsikter om ett riksdagsparti.72 Inför en ny tillståndsperiod bör det övervägas om det bör tydliggöras att demokratibestämmelsen är överordnad kravet på opartiskhet i sändningstillståndet. Av sändningstillstånden för och framgår att nyhetsverksamheten, som inte ska likställas med allmänproduktionen, ska bedrivas så att en mångfald i nyhetsurval, analyser och kommentarer kommer till uttryck i olika program. I anslagsvillkoren för SVT preciseras villkoret på så sätt att det där anges att nyhetsverksamheten ska bedrivas så att de olika självständiga nyhetsredaktionerna inom företaget oberoende av varandra kan fatta beslut med skilda perspektiv. Det är dessa bestämmelser som gör att SVT fortfarande har två nyhetsredaktioner i form av Rapport och Aktuellt.73 Sändningstillstånden stadgar även att respektive programbolag ska ”granska myndigheter, organisationer och företag som har inflytande på beslut som rör medborgarna” samt ”spegla verksamheten inom sådana organ och inom andra maktsfärer”. Denna bestämmelse motsvarar den s.k. granskningsfunktion som identifierats som en central demokratisk uppgift för medierna och som presstödspolitiken haft som ett grundläggande motiv för statliga stödåtgärder på dagstidningsområdet.74 Nyhetsverksamheten i SR och SVT har också ett eget speglingsuppdrag. ”Nyhetsförmedling och samhällsbevakning ska ha olika perspektiv, så att händelser speglas utifrån olika geografiska, sociala och andra utgångspunkter.” Ett tillägg för enbart SVT är att företaget ”ska sända regionala nyhetsprogram”. Det kan diskuteras var gränsen går mellan regional och lokal nyhetsbevakning, särskilt som programbolagen valt att ändra namnet på sina regionala nyheter till lokala nyheter. Ett regionalt nyhetsprogram har normalt ett övergripande anslag men innehåller också inslag från enskilda orter, men för att nyhetsbevakningen ska kunna kallas lokal bör det, enligt bedömning, handla om en reguljär, bred bevakning av varje kommun, landsting, storföretag eller andra maktcentra i det aktuella området. Det finns inget formellt som hindrar SVT från att bedriva en sådan lokal bevakning, men i och med att det uttryckligen anges att bolaget ska sända 71Artikel på publicerad . 72Artikel på publicerad . 73För politiska uttalanden om separata nyhetsredaktioner i SVT, se t.ex. prop. 1995/96:161 s. 7. Där beskrivs hur man resonerade när TV2 startade /70. 74För en redovisning av motiven för presspolitiken, se SOU 2013:66 s. 325–329. regionala nyhetsprogram finns en risk att det utgör ett tak för ambitionerna. Vid det möte som höll med ledande företrädare för de offentligt finansierade medierna konstaterades att SR och SVT inte tolkar sina uppdrag som att de har ansvar för att bedriva en lokal nyhetsbevakning. Programbolagen är dock försiktigt positiva till ett dylikt uppdrag men om det ska formuleras behöver det enligt bolagen åtföljas av nya ekonomiska resurser från avgiftsmedlen.75 har diskuterat frågan om lokal nyhetsbevakning även med de kommersiella medierna och det finns också bland dem en viss beredskap att utöka den journalistiska bevakningen om det finns ett mediestöd med den inriktningen.76 SR och SVT har med ett undantag identiska villkor för sitt kulturutbud, medan UR har ett uppdrag som i huvudsak är likartat. Dessa villkor utgår från fem olika perspektiv: -SR/SVT ”ska erbjuda ett mångsidigt kulturutbud som ska fördjupas, utvecklas och vidgas”. Här förenas mångsidigheten med flera riktningsangivelser. Det framgår dock inte hur dessa ska återrapporteras eller följas upp. -SR/SVT ”ska bevaka, spegla och kritiskt granska händelser på kulturlivets olika områden i och i andra länder”. Detta är ett krav på nyhetsverksamhet inom kulturområdet. -SR/SVT ”ska, på egen hand och i samarbete med utomstående producenter och utövare i det svenska kulturlivet, svara för en omfattande produktion av kulturprogram i vid mening. Särskild vikt ska läggas vid dramaproduktion.” Dessa villkor är i viss grad preciserade i de båda bolagens anslagsvillkor där det bl.a. sägs att SR/SVT i dialog med externa produktionsbolag ska ”säkerställa att företagets organisation för inköp och beställning av extern produktion präglas av tydlighet”. I anslagsvillkoret för sägs vidare att bolaget ”ska bedriva konserthusverksamhet i Berwaldhallen genom symfoniorkester och ”. Som ett tillägg anges att ”kvaliteten i dessa verksamheter ska stärkas”. En annan känd programverksamhet inom SR, Radioteatern, nämns däremot inte i något av dokumenten. -SR/SVT/UR ”ska spegla de (många) olika kulturer (och kulturyttringar) som finns i .” (…) ”Innehålla program från olika delar av världen”. Dessa uppdrag ligger nära det allmänna uppdraget om att programverksamheten som helhet ska bedrivas utifrån bl.a. ett mångfaldsperspektiv, utan att nämna det jämställdhetsperspektiv som också ska prägla verksamheten i sin helhet. -SR/SVT ”ska göra föreställningar, konserter och andra kulturhändelser tillgängliga för hela publiken genom samarbeten med kulturinstitutioner samt fria kulturproducenter på skilda kulturområden i hela ”. 75Framkom vid mötet . 76Framkom vid mötet . Tonvikten ligger här på samarbeten med kulturlivet i hela landet, medan medborgarna i det här sammanhanget refereras till som ”publik”, vilket kan resa frågan om hur detta uppdrag förhåller sig till det allmänna speglingsuppdraget. Det är i sammanhanget också intressant att jämföra uppdraget att vara en aktiv kulturaktör, och visionen att vara landets ”ledande kulturskapare”77, med uppdraget att kritiskt granska kulturhändelser. Att de offentligt finansierade medierna bedriver egen musikverksamhet – i form av Berwaldhallen, och Radiosymfonikerna – är en kvarleva från då detta var det enda sättet att förmedla viss typ av musik, att skapa den själv. finns inte dessa begränsningar och det ursprungliga syftet kan därmed sägas vara borta. Med en anpassning till dagens situation skulle dessa verksamheter ha en naturligare hemvist inom kulturpolitiken, i stället för att vara kvar inom det mediepolitiska området, som ett indirekt kulturpolitiskt stöd. Även på teaterområdet kan det lämpliga med nuvarande modell ifrågasättas. I samband med att lämnade uppdraget som chef för fördes en intressant och viktig debatt om huruvida teatern skulle betraktas som en redaktion – med krav på opartiskhet – eller en teater – med uppdraget att bedriva en verksamhet med konstnärlig kvalitet.78 Även detta kan tala för att de offentligt finansierade medierna inte är rätt plats för att vara huvudman för kulturell och konstnärlig verksamhet utan att det ska ske i andra former. På en punkt har SVT ett eget, särskilt uppdrag. Enligt sändningstillståndet ska bolaget ”bidra till utvecklingen av svensk filmproduktion.” Det är en formulering som rymmer flera olika möjligheter. Så länge den svenska filmpolitiken kom till uttryck i form av ett filmavtal har SVT deltagit som part i avtalet. I praktiken har avtalet omfattat två typer av åtaganden. Dels ett årligt bidrag till som en av flera finansiärer av de filmpolitiska stöden, dels ett s.k. garantiåtagande som innebär att SVT åtagit sig att använda ett minsta angivet belopp för samproduktion, medfinansiering och köp av visningsrätter vad gäller nya svenska filmer.79 När det nuvarande filmavtalet löper ut /2017 kommer det inte att ersättas med ett nytt, utan ersättas med en modell där staten tar ett helhetsansvar för den nationella filmpolitiken.80 I sitt remissvar på förslaget om en ny filmpolitisk modell skriver SVT att bolaget kommer att ompröva på vilket sätt man bäst kan bidra till svensk film. Det konstateras också att det inte finns något underlag eller förslag om att radio- och tv-avgiftsmedel ska öronmärkas eller överföras till annan part, vilket bolaget ser som mycket positivt.81 Enligt den filmpolitiska proposition som lämnats kommer regeringen inför nästa tillståndsperiod att analysera vilka krav som bör ställas i sändnings- 77SR Public service-redovisning s. 10. 78Nyhetsartikel i : starkt kritisk till SR efter avgången. 79SVT:s nuvarande åtagande framgår av 16 § filmavtal. 80Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31). 81SVT:s remissvar på Ds 2015:31. tillståndet respektive anslagsvillkoren när det gäller SVT:s ansvar för utvecklingen av svensk filmproduktion.82 På filmmarknaden agerar SVT i en kommersiell kontext med utgångspunkt i ställningstagandet att avgiftsbetalarna ska få ut så mycket som möjligt för sina pengar. Detta sker bl.a. i form av att man tillförsäkrar sig rättigheter som exploateras kommersiellt. Programbolagets argument för det förfaringssättet är att detta ger mer pengar till verksamheten. Med ett annat perspektiv bör SVT, som har sin finansiering säkrad, se till att göra materialet fritt tillgängligt och sprida det som skapats till så många som möjligt. Inför en ny tillståndsperiod bör tolkningen av uppdraget på området ses över, inte minst mot bakgrund av de eventuella konsekvenser detta har på den kommersiella delen av marknaden. Även när det gäller SR:s och SVT:s dubbla roller som aktiva kulturskapare och granskare av samma kulturlandskap är det intressant att se närmare på dagens modell och praktiker. Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning Sändningstillstånden för alla tre programbolagen stadgar att behoven hos personer med funktionsnedsättning ska beaktas. Ambitionsnivån när det gäller möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att tillgodogöra sig utbudet ska höjas och tillgängligheten förbättras. Det långsiktiga målet är att hela utbudet görs tillgängligt för alla medborgare. Tillgängligheten till program för barn och unga ska prioriteras. Alla tre programbolagen ska fortsatt prioritera god hörbarhet, bl.a. genom att vid utformningen av sändningarna beakta att bakgrundsljud kan försämra möjligheten för personer med hörselnedsättning att ta del av utbudet. Program ska även produceras för särskilda målgrupper. Ett särskilt inslag inom ramen för detta uppdrag är kravet på dialog med berörda grupper. Vidare sägs att programbolagen sinsemellan får fördela ansvaret för olika insatser i fråga om program om och för personer med funktionsnedsättning. Denna bestämmelse kompletteras i anslagsvillkoren med att bolagen ska träffa överenskommelser sinsemellan rörande insatser för personer med funktionsnedsättning och sända dessa till () och till Myndigheten för press, radio och tv innan verksamhetsåret börjar. I sändningstillstånden för SVT och UR hänvisas även till ett särskilt regeringsbeslut om krav på tillgänglighet. Beslutet innehåller krav på tillgänglighet till tv-sändningar för personer med funktionsnedsättning i SVT och UR –2016. Kraven är utformade som kvoter för programbolagens tillgängliggörande av program genom textning, tecken- språkstolkning, och syntolkning. Samtliga programtjänster som sänds i marknätet, via satellit och genom trådsändning, omfattas. Programtjänsterna ska tillgängliggöras i samtliga tillgänglighetstjänster om tekniska förutsättningar för distribution av tjänsten finns. Kraven gäller tv-sändningar på svenska. Utöver detta ska tjänsten uppläst text erbjudas i alla direktsända program med översättningstext i SVT:s och UR:s samtliga programtjänster. Kraven är successivt ökande och landar 2016 på att av icke 82 Mer film till fler – en sammanhållen filmpolitik (prop. 2015/16:132 s. 39). direktsända program ska textas, av direktsända program ska textas, ska teckenspråkstolkas och syntolkas.83 Vid det möte som höll med intresseorganisationer och berörda myndigheter framkom bl.a. att politiska särlösningar för funktionsnedsatta riskerar att skapa en form av stigmatisering, vilket kan tala för mer universella mediepolitiska lösningar. I underlag som inkommit till från intresseorganisationerna lyfts de offentligt finansierade mediernas särskilda och angelägna ansvar att gå i täten för ökad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning – och att det här krävs ett större åtagande från programbolagen (parat med en politisk handlingskraft). Samtliga underlag finns arkiverade hos och bör kunna användas som underlag för en kommande utredning kring sändningstillstånd. I sina public service-redovisningar beskriver programbolagen hur de arbetar med villkoret om tillgänglighet för funktionsnedsatta. Det finns dock en diskrepans mellan bolagen och i uppfattningen om måluppfyllelse av detta villkor. Nämnden efterfrågar utvecklade redovisningar för att kunna bedöma måluppfyllelsen kommande år. Rörande det särskilda tillgänglighetskrav som finns för SVT och UR för –2016 bedömde att SVT inte uppfyllt kravet avseende uppläst text, och inte redovisat på ett sådant sätt att det framgår om kraven är uppfyllda när det gäller textning av direktsända program, teckenspråkstolkning och syntolkning. utgår från att detta hanteras nogsamt av inför det beslut om tillgänglighetskrav som ska lämnas för perioden –2019. Även från intresseorganisationerna upplevs vissa behov som inte fullt ut tillgodosedda, bl.a. anser de att SVT och UR inom ramen för en generell strävan att utveckla samtliga tillgänglighetstjänsters kvalitet och användbarhet utifrån ett brukarperspektiv, bör ägna tjänsten uppläst text särskild uppmärksamhet. Under rubriken minoritetsspråk anges i sändningstillstånden för , SVT och UR att programbolagens samlade programutbud på de nationella minoritetsspråken samiska, finska, meänkieli och chib – för SVT och UR även teckenspråk – sammantaget ska öka jämfört med nivå. Ökningen ska vara betydande. Programbolagen ska även erbjuda ett utbud på det nationella minoritetsspråket jiddisch och andra minoritetsspråk. Vidare ska bolagen ha en dialog med de berörda minoritetsgrupperna. I uppdraget om barn och unga anges att programbolagen ska ta hänsyn till de språkliga behoven hos barn och unga som tillhör språkliga eller etniska minoriteter eller är teckenspråkiga. På motsvarande sätt som för tillgänglighetsområdet (se ovan) får SR, SVT och UR sinsemellan fördela ansvaret för olika insatser på minoritetsspråksområdet. Överenskommelser om detta ska skickas till (Kultur- departementet) och Myndigheten för press, radio och tv innan verksamhetsåret börjar. I de dialoger som haft med företrädare för de nationella minoritetsspråken, bl.a. vid det möte som hölls 83 De nya bestämmelserna bygger på förslag i prop. 2012/13:164 s. 71–77. 2015, har kritik riktats mot att de offentligt finansierade medierna på detta sätt kan fördela uppdraget sinsemellan utan möjlighet för dem som direkt berörs av insatserna att i praktiken påverka utfallet. Detta ses som hämmande för utbudsutvecklingen och i praktiken grumlande för ansvarsförhållandena. Kritik framfördes också om att programbolagen brister i måluppfyllnad. Det handlar inte bara om omfång och innehåll av det riktade utbudet utan också om hur grupperna framställs i övrigt programutbud. Bilden av minoriteterna upplevs som stereotyp och skev. En negativ framställning resulterar i att förträdare väljer bort att medverka, vilket i sin tur resulterar i att de osynliggörs. Detta var någonting som särskilt lyftes av de judiska organisationerna. Företrädarna för minoritetsorganisationerna var överens om att redaktionerna har bristande kompetens på området, men framhöll UR som ett gott exempel på hur det är möjligt att samverka inför och under programproduktion.84 I underlag till från företrädare för de nationella minoriteterna lyfts att de offentligt finansierade medierna fyller en mycket viktig funktion med sin programverksamhet på nationella minoritetsspråk. Utöver SR:s, SVT:s och UR:s utbud på området finns inget eller litet utbud att tillgå inom etermedia. Enligt är det därför viktigt att värna detta uppdrag, både som villkor och som medieförsörjning, trots den kritik och åsikter som minoritetsorganisationerna för fram rörande genomförandet och om hur programverksamheten på detta område kan och bör stärkas och förbättras. Vissa synpunkter är återkommande och har tagits upp av minoritetsorganisationerna, t.ex. i samband med utredningar inför förnyade sändningstillstånd. Samtliga underlag från minoritetsorganisationerna finns arkiverade hos och bör kunna utgöra ett underlag för den kommande utredningen. I public service-redovisningarna beskriver programbolagen hur de arbetat med uppdraget om minoritetsspråk. Baserat på bolagens delvis olika uppdrag och verksamhet finns i viss mån olika målsättningar för utbudet på minoritetsspråk för respektive språkgrupp. Sammantaget menar bolagen att de uppfyller kravet i sändningstillståndet om en sammantagen ”betydande ökning” av utbudet på de nationella minoritetsspråken och teckenspråk.