sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Det är tydligt redan av det relativt begränsade antal fall som vi har granskat att det bland allmänheten råder oklarhet om vad som omfattas av diskrimineringslagstiftningen och vilka ärenden som DO kan driva. Det finns ett antal anmälningar som avser brister i handläggningen hos bl.a. , kommuner och social- tjänsten, som kanske i första hand (i vart fall av vad som framgår av anmälan) inte rör diskriminering i sig utan myndighetens hantering av ett ärende som sådan eller andra felaktigheter i handläggningen. Flera anmälningar rör synpunkter på andra myndigheters beslut, något som DO inte kan pröva. Det finns även anmälningar som rör diskriminering på grund av funktionsnedsättning på områden som inte omfattas av diskrimineringslagens diskrimineringsförbud. Stora skillnader i utformningen av besluten Vi har inte kunnat se några avgörande skillnader mellan olika år i de anmälningar som vi har tittat på när det gäller vad som utreds eller hur många anmälningar som utreds. En sak som vi har noterat är dock att besluten skiljer sig åt i hur de är formulerade. I ärendena (och även i viss mån 2012) är besluten mer utförliga jäm- fört med 2013–2014, då korta standardbeslut används i mycket stor utsträckning. DO:s beslut och hur dessa är utformade kan ha stor betydelse för hur anmälarna upplever DO och deras förtroende för myndig- heten. I en rapport som tagits fram på uppdrag av DO, Delar av mönster – en analys av upplevelser av diskriminering och diskrimi- nerande processer, framgår att det i underlaget till den rapporten finns en anmälan till DO som handlar om upplevelse av kränkning SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering som följd av ett av DO:s avslagsbrev med information om att myndigheten inte kommer att utreda ärendet.3 Kommissionen mot antiziganism har också redovisat liknade reaktioner för utredningen. Denna fråga återkommer vi till längre fram. 7.6Slutsatser av genomgången av anmälningar Andelen anmälningar som har utretts som vi har studerat har DO utrett 23 anmäl- ningar av 124 (), 10 anmälningar av 82 (), 14 anmälningar av 83 () och 14 anmälningar av 89 (). Det handlar alltså om mellan av anmälningarna som har utretts. ”Vardagshändelser” utreds oftast inte En slutsats man kan dra dels av ärendekriterierna, dels av de ären- den som vi har tittat på är att ”vardagshändelser”, händelser som typiskt sett händer ofta, i vardagen, inte utreds. Det kan t.ex. röra sig om att någon inte blir insläppt på en nattklubb, enligt anmä- laren på grund av utländsk härkomst, eller någon blir stoppad i en affär och måste visa sin väska (kanske på grund av att personen är av utländsk härkomst, så har anmälaren i alla fall uppfattat det) eller att anmälaren nekas tillgång till olika tjänster. Det handlar om situationer där det typiskt sett är svårt att bevisa att diskriminering har skett (ord mot ord-situationer). I Delar av mönster4 noterar man: Anmälningar som handlar om upplevd diskriminering vid besök i butik har med få undantag samband med anmälarens (uppfattade) romska tillhörighet eller mörka hy. I dessa fall beskrivs de upplevda diskrimi- nerande praktikerna handla om misstänkliggörande och/eller kränk- ande eller rasistiskt bemötande av väktare eller butikspersonal. Miss- tänkliggörandet kan handla om att anmälaren misstänks för att ha snattat. 3Delar av mönster – en analys av upplevelser av diskriminering och diskriminerande processer, rapport från DO (2014:1), s. 94. Rapporten bygger på en analys av drygt 800 anmälningar om upplevd diskriminering som kom in till DO . Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering Detta är ett typfall av vad som anmäls till DO. Det kan också beskrivas som typfall av anmälningar som inte utreds, oftast med hänvisning till bevisläget. En annan vanlig typ av anmälan handlar om att en person har sökt ett antal arbeten utan att få något av dem och hänvisar till att det beror på att personen har ett utländskt namn. En liknande situation handlar om att någon inte får möjlighet att hyra en bostad på grund av sitt utländska namn. I vissa fall har anmälaren till och med gjort tester, dvs. låtit någon bekant med ett namn som upp- fattas som ”typiskt svenskt” ringa om en bostad och då fått besked om att den är ledig eller skickat in en jobbansökan med samma meriter men med ett mer typiskt ”svenskklingande” namn och då blivit uppringd av företaget. Bland dessa anmälningar finns sådana som inte har utretts. Flera anmälningar har gjorts av män som anser sig ha blivit dis- kriminerade av den kommunala familjerätten eller i samband med t.ex. samarbetssamtal eller vårdnadsutredningar inom ramen för en tvist om umgänge eller vårdnad om barn. Dessa typer av anmälningar har inte utretts som vi har tittat på. Bevisläget är ett problem En vanlig avslutsgrund är att fortsatt utredning inte skulle ge tillräckligt stöd för att anmälaren har utsatts för diskriminering. Det är ett grundläggande problem att bevisläget ofta är besvärligt i diskrimineringsärenden. Det är också ett skäl till bevisbörderegelns utformning. I många fall handlar det om en ord mot ord-situation, eller att någon har uppfattat ett agerande så som riktat mot perso- nen i fråga i många fall på grund av dennes härkomst (etnicitet är en vanlig anmälningsgrund) eller funktionsnedsättning (som är en annan vanlig grund). Det handlar om upplevelser av diskriminering, ofta kanske indirekt, ibland väldigt subtilt. Det är dock svårt att bevisa skälet till ett visst agerande och att det rör sig om diskrimi- nering, vilket kan vara en faktor som talar mot utredning av ären- det. Av Delar av mönster framgår att upplevelser av diskriminering ofta uppstår i former som gör det svårt att peka på enskilda hän- delser eller tidpunkter då en diskriminerande handling inträffat. SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering Anmälningarna tyder också på att det kan vara svårt att tydliggöra vem som bär ansvaret för en diskriminerande handling.5 Att ett ärende har den bakgrunden kan tala mot att DO väljer att driva process eller utreda anmälan. Alla anmälningar inom prioriterade områden utreds inte DO har valt ut vissa områden som man särskilt ska prioritera i han- teringen av individanmälningar (se avsnitt 6.2.1). Det innebär dock inte att alla anmälningar som har samband med ett prioriterat om- råde utreds. Även om en anmälan gäller ett prioriterat område gör man en bedömning utifrån ärendekriterierna. Det kan finnas flera skäl till att en sådan anmälan inte utreds, men ofta beror det på bevisläget. När det gäller t.ex. rekryteringsärenden kan ett skäl som talar mot utredning vara att det inte verkar finnas något samband med någon av diskrimineringsgrunderna. Det kan framgå av uppgifterna i anmälan att anmälaren har fått dåliga referenser under rekry- teringsförfarandet eller att anmälaren är känd av arbetsgivaren och att de kanske haft någon form av konflikt. Det kan också framgå av anmälan att anmälaren inte har de kvalifikationer som efterfrågats i platsannonsen, dvs. inte befinner sig i en jäm- förbar situation med den som kallades till intervju/anställdes. Ett ärendekriterium som talar för utredning är om den anmälda parten är en myndighet eller ett stort företag. Om det rör sig om en liten organisation kan det tala mot utredning. Flera av de anmälningar som vi har tittat på rör just rekrytering. Anmälningarna handlar t.ex. om att en yngre, mindre kvalificerad, person har fått tjänsten eller att en person inte har fått en anställ- ning som han eller hon har sökt och anser att det är på grund av dennes etniska ursprung. Ofta kan arbetsgivaren lämna förklaringar till varför denne anställt någon annan, som gör att DO bedömer att det är svårt att nå framgång i domstol med ett påstående om diskriminering. Dessa fall utreds dock förhållandevis ofta, genom att DO begär in ett yttrande från arbetsgivaren. 5 A.a. s. 9. Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering När det gäller det prioriterade området trakasserier i skolan kan skäl mot utredning vara att utbildningsanordnaren inte har haft kännedom om de uppgivna trakasserierna och därmed finns inga skyldigheter för utbildningsanordnaren vad gäller utrednings- och åtgärdsskyldigheten enligt 2 kap. 7 § DL. Det kan också framgå av anmälan att utbildningsanordnaren har gjort mycket och att en ut- redning inte skulle visa sådana brister att saken går att driva i dom- stol. I vissa fall framstår en utredning mot process också som klart olämplig med hänsyn till inblandade barns bästa.6 Vad gäller det prioriterade området kring nationella minoriteter kan skäl mot utredning vara att det av anmälan framgår att det finns ett svagt samband mellan det inträffade och en diskrimineringsgrund, eller i vart fall att sambandet är svårt att bevisa. I vissa ärenden kan det också vara tydligt att den som anmäler inte befinner sig i en jämförbar situation. ”Bra” anmälningar hjälper inte En kritik som har förts fram är att det urvalssystem som DO tillämpar missgynnar personer som inte har svenska som moders- mål eftersom de flesta ärenden sållas bort baserat enbart på anmä- lan. Det framgår dock såväl på DO:s hemsida som i de ansök- ningsblanketter som DO har att det går bra att skriva sin anmälan på vilket språk man vill. Det hjälper inte heller att skriva ”bra” ansökningar, dvs. långa och detaljerade. Det är ingen garanti för att ärendet ska utredas. Handläggare på DO begär också i vissa fall in komplettering av oklara ansökningar. 6 DO har en ny policy avseende ärenden som rör trakasserier mellan barn. I enlighet med denna utreder DO i princip alla anmälningar som gäller trakasserier mellan barn. Utredningen görs dock inte i syfte att biträda individen i ersättningsfrågan utan i syfte att undersöka om utbildningsanordnaren lever upp till sina skyldigheter att utreda och vidta åtgärder enligt 2 kap. 7 § DL (se vidare om detta i kapitel 17). SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering 7.7Konsekvenser av att ärenden inte utreds Får individen upprättelse? I rapporten av mönster anges att det faktum att en anmälan inte blir utredd kan göra att anmälaren upplever att han eller hon inte får gehör för sin upplevelse, att den inte tas på allvar och att personen i fråga blir fråntagen möjligheten till individuell upp- rättelse. Där sägs att frågan om ”vilka upplevelser som räknas” kan riktas till DO i och med att DO inte utreder alla inkomna anmäl- ningar.7 DO utreder få ärenden. Som vi har konstaterat är det faktum att man kan bedöma att det som har anmälts sannolikt är diskriminering inte något som i sig talar för att ärendet ska utredas. Mot den bakgrunden är det uppenbart att det i de anmälningar som DO väljer att avsluta utan utredning finns ett antal fall där män- niskor faktiskt har blivit diskriminerade. Att DO inte utreder dessa ärenden innebär att individerna inte får upprättelse med hjälp av DO. Det behöver dock inte innebära att lösningen skulle vara att DO utreder alla dessa ärenden. Vi behandlar den frågan i kapitel 9. Vad som är upprättelse i fall av diskriminering är också en fråga som bör diskuteras. Inte alla som anmäler till DO är kanske ute efter att driva en process. Begreppet upprättelse och vad som kan avses med det återkommer vi till i nästa kapitel. Förtroendet för DO kan påverkas Vad menas med förtroende och hur påverkas det? Förtroende brukar beskrivas som en sorts prognos, hur man tror att något kommer att bli. När man har förtroende förväntar man sig ett visst förverkligande. Förtroende kan ses som skillnaden mellan förväntan och förverkligande. När prognosen är korrekt, stärks för- troendet. Om det man har förväntat sig inte inträffar drabbas för- troendet. När förväntan inte uppfylls tappar man förtroende och man skriver ner prognosen till nästa gång. Människors förtroende kan påverkas av individens personlighet eller sociala erfarenheter, 7 A.a. s. 12. Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering av hur olika institutioner sköter sig, av mediebilden eller samman- hanget (kontexten). Inom forskningen pekar man ut ett antal faktorer som påverkar hur förtroende uppstår eller förändras. Faktorerna har att göra med hur människor uppfattar eller förväntar sig att en institution agerar. Det handlar om en institutions förmåga att utföra sin uppgift, om uppgiften utförs opartiskt och rättvist, om uppgiften utförs med medkänsla och välvilja, om transparens i arbetet, om värdegemen- skap (förtroende uppstår lättare mellan dem som är lika och har samma värderingar) samt om närhet (t.ex. brukare och anställda kan förväntas hysa större förtroende än övriga).8 Förväntningarna på DO uppfylls inte Det är redan så att diskriminering är ett område med underanmäl- ningar och det finns ett stort mörkertal. Om DO dessutom får rykte om sig att ”inte bry sig”, eftersom myndigheten utreder så få fall, finns det en risk för att ännu fler låter bli att anmäla. Om enskilda tror att DO ska ta upp och utreda alla anmälningar som kommer in till myndigheten, så kan förtroendet för DO påverkas när man får klart för sig hur det i praktiken fungerar. Utredningen har vid sina kontakter med Kommissionen mot antiziganism fått veta att detta är förhållandet bland romer. Detta är också något som Equinet pekar på som en fara med den strategiska process- föringen som många likabehandlingsorgan tillämpar.9 Equinet var- nar för att om organen alltför snävt väljer ut vilka ärenden man driver, så kan det påverka förtroendet för institutionen. Driver orga- net väldigt få fall i domstol leder det också till att någon praxis på området inte utvecklas. Det kan nämnas att Kommissionen mot antiziganism i sitt be- tänkande Kraftsamling mot antiziganism har föreslagit att regeringen bör verka för att DO i större utsträckning utreder anmälningar om diskriminering och för att fler anmälningar prövas i domstol.10 8Holmberg, och , . Förtroendet för samhällets institutioner. Utveck- lingen i –2012. temaserie 2013:1, s. 431 ff. 9Se avsnitt 4.5 och rapport från Equinet (2011). Providing Independent Assistance to Victims of Discrimination, s. 23. 10SOU 2016:44 s. 91 ff. SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering På skolområdet där Skolinspektionen ansvarar för åtgärder mot kränkande behandling och DO för åtgärder mot diskriminering ställs detta i viss mån på sin spets. Skolinspektionen utreder i princip alla ärenden som kommer in till myndigheten medan DO utreder ett mindre antal. I förhållande till den enskilda vårdnadshavaren eller eleven framstår detta som olyckligt och kan påverka förtroendet för DO.11 En annan aspekt som man måste beakta vid diskussionen om DO:s uppgifter är vad det sänder för signaler till dem som anser sig ha blivit diskriminerade när DO bara utreder ett fåtal av de ärenden som anmäls dit och driver ännu färre i domstol. Förväntningarna på DO uppfylls inte, vilket innebär att förtroendet för myndigheten påverkas. En förutsättning för att allmänheten ska kunna ha för- troende för DO är att bilden av vad man kan förvänta sig av DO är tydlig. Hur ser förtroendet för DO ut? TNS mäter anseendet bland svenska myndigheter. An- seendet mäts med hjälp av TRI*M-skalan som går från -65 till +135. mätning ingick 26 myndigheter och snittindex för dessa var 25 i anseendeindex. Det var ett högre snitt än föregående år. För DO var index 24, att jämföra med 18 mätning. Under utredningsarbetet har det kommit fram att förtroendet för DO är lågt bland många av dem som upplever sig utsatta för diskriminering. Oklar uppfattning om DO:s roll En annan sak som individanmälningarna tyder på är att anmälarna (vilket i viss mån speglar hur DO:s roll beskrivs i t.ex. medierna) verkar uppfatta DO som en myndighet som på ett bindande sätt avgör om någon har blivit diskriminerad eller inte. Det tyder också det ganska stora antal omprövningsärenden på. 11 Samarbetet mellan DO och Skolinspektionen och ansvarsfördelningen mellan dem i fråga om diskriminering och kränkande behandling diskuterar vi i kapitel 17 där vi också föreslår att det ansvar DO nu har flyttas till Skolinspektionen. Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering den enskilde, om den rättsliga gången varit mer lättfattlig, rimligen ha vänt sig till domstol i stället. Möjligheten för den enskilde att själv väcka talan i domstol är för övrigt något som DO erinrar om i sina beslut att avsluta ett ärende. Det DO egentligen tar ställning till är om myndigheten ska driva ärendet eller inte. En begäran om omprövning kan givetvis gälla detta. Men det finns uttalanden i omprövningsärendena som tyder på att det är frågan om diskriminering eller ej som den en- skilde vill ha svar på (med uttalanden i stil med ”jag har pratat med flera jurister som säger att det är solklar diskriminering”). En annan sak som man kan notera är att DO i de fall man påbörjar en utredning och sedan väljer att inte föra talan ibland skriver beslut som liknar en dom från en domstol trots att det inte är bindande beslut. Det kan bidra till uppfattningen att det är DO som på ett rättsligt bindande sätt avgör vem som har blivit diskri- minerad. Otydligheten i vem som gör vad i rättssystemet och vad man kan förvänta sig av olika myndigheter/organisationer/instanser skulle möjligen kunna vara en bidragande orsak till att många som upp- lever sig diskriminerade känner att de inte får upprättelse. Det skulle i så fall innebära att det kanske inte egentligen finns så stora brister i systemet i sig eller i hur DO sållar bland anmälningarna. Frågan om vilken roll DO bör ha återkommer vi som sagt till i kapi- tel 9, där vi analyserar DO:s roll och mandat. Det står dock klart att allmänheten måste få information om och en tydligare bild av vad som är DO:s roll. Utformningen av DO:s beslut Som nämnts ovan skiljer sig utformningen av besluten åt mellan olika år. De tidigare besluten som vi har tittat på, , är utförligt skrivna med motivering medan de senare besluten i de allra flesta fall är kortfattade mallbeslut. I de besluten anges att DO bara utreder en viss typ av ärenden, att DO efter genomgång av ärendet beslutat att inte utreda det, att DO inte har tagit ställning till om anmälaren har blivit diskriminerad samt att anmälan är vik- tig för DO i det övergripande arbetet. I beslutet erinras om att anmälaren själv har möjlighet att väcka talan i domstol. SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering Enligt vår uppfattning kan formuleringen av besluten påverka hur anmälaren känner sig bemött och i förlängningen förtroendet för DO. De mallbeslut (s.k. kortbeslut) som används är olyckligt formulerade. Kort och koncist får anmälaren besked om att DO inte avser att utreda anmälan och att DO inte heller tagit ställning till om det som anmälts utgör diskriminering. Många kan säkert känna sig frustrerade när de får ett sådant beslut som svar på sin anmälan till DO. I de tidigare besluten fanns ett referat av de uppgifter som anmälaren hade lämnat och ett motiverat beslut från DO, dvs. man förklarade varför man inte utredde ett visst ärende. Det finns anled- ning att tro att ett sådant beslut var mer tillfredsställande för den enskilde. Anmälaren fick då en bedömning av sin anmälan och möj- ligheterna att driva ärendet vidare. Möjligen kan man säga att ett sådant motiverat beslut gjorde det svårare för denne att processa på egen hand, eftersom man då hade DO:s bedömning t.ex. att bevis- läget var dåligt. Detta är också en fråga om bemötande. En myndighet har ett utredningsansvar och en serviceskyldighet i förhållande till den som vänder sig dit. Den enskilde som vänder sig till en myndighet måste förstå bemötandet och det svar man får. Här kan nämnas att bl.a. många domstolar har arbetat med utformningen av sina domar och beslut som en del i sitt bemötandearbete. Det svar som en enskild får på en anmälan till DO påverkar naturligtvis uppfatt- ningen om och förtroendet för myndigheten. En del i den för stats- anställda gemensamma värdegrunden12 handlar just om respekten för den enskilde och skyldighet att ge hjälp och råd. Att skriva mer utförliga beslut innebär att varje ärende tar att handlägga och kräver alltså mer resurser. Som vi ser det skulle det dock förmodligen vara positivt såväl för den enskilde som för förtroendet för DO om besluten var mer utförligt moti- verade (på det sätt som många av besluten var ). Det är något som DO enligt vår mening bör överväga. En annan fråga rör den mer allmänna information som DO läm- nar i sina beslut. Som vi ser det hade mycket varit vunnet på att i 12 Se vidare om den statliga värdegrunden och Värdegrundsdelegationens arbete på Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering någon mån utveckla den delen av besluten. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 9. Att DO inte utreder alla ärenden utan har tagit fram kriterier för vilka ärenden som ska utredas är något som enligt vår bedömning inte strider mot varken diskrimineringslagen eller de förväntningar som uttrycktes i förarbetena till denna. Av förarbetena kan man inte dra slutsatsen att det var meningen att DO skulle utreda samt- liga ärenden. Inte heller kan sägas ställa sådana krav. Den internationella utblick som vi har gjort (se avsnitt 4.5) visar att många utländska likabehandlingsorgan arbetar på motsvarande sätt, dvs. man arbetar strategiskt och väljer ut vilka mål som man ska driva. DO:s sätt att arbeta med ärendekriterier stämmer alltså väl med den reglering som styr verksamheten. I en diskussion kring ärendekriterierna får man inte heller glömma att DO inledningsvis arbetade på ett sätt som innebar att alla ärenden i princip skulle utredas fullständigt. Det ledde då till att myndigheten fick kritik från olika håll. Statskontoret pekade i sin rapport på vikten av att myndigheten prioriterade i sitt arbete, effektiviserade ärendehanteringen och arbetade mot att åstadkomma en rimlig balans mellan sina olika uppgifter. Ärendekriterierna skapar en förutsägbarhet i ärendehanteringen. De innebär också en större enhetlighet i bedömningen av individ- ärendena. Det är inte den enskilda handläggaren som avgör vad som ska utredas eller inte. Att utreda ärenden för att kunna utnyttja talerätten är en del av DO:s tillsyn Som vi beskrivit ovan (avsnitt 6.1) är DO:s utredning av ärenden för att eventuellt utnyttja talerätten en del av myndighetens tillsyn över att diskrimineringslagen följs. Ur DO:s perspektiv sker alltså handläggningen av individärenden som en del av denna tillsyn. DO beskriver syftet med hanteringen som ett sätt att identifiera och SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering utreda principiellt intressanta ärenden att driva i domstol. Sådana ärenden är de som kan bidra till en utveckling inom områden med identifierade förändringsbehov. Kriteriet att en utredning ska syfta till domstolsprövning Vi har beskrivit DO:s ärendekriterier i avsnitt 6.4.2. Huvudsyftet med ärendekriterierna är att hitta de mål som myndigheten bör driva i domstol. Möjligen skulle kriteriet att en utredning alltid ska syfta till att ärendet ska kunna drivas i domstol vara en förklaring till att DO fått kritik för att myndigheten inte utreder ärenden i tillräckligt stor utsträckning. Regleringen i diskrimineringslagen ger visserligen stöd för ett sådant synsätt som DO har på sitt uppdrag. Detta gäller särskilt om man fokuserar på kopplingen till talerätten och de uttalanden i förarbetena som gjorts om att DO väljer vilka ärenden man vill utreda och driva. Men individanmäl- ningarna bör kunna användas på flera sätt än som ett material för att hitta fall att driva i domstol. Individanmälningarna bör kanske inte hanteras enbart som en begäran om att DO ska överväga att väcka tala i domstol utan kanske även som en begäran om råd och stöd.