sou · H3B321 · 2016-01-01 00:00:00 — Om integritetskänsliga uppgifter får överföras till en myndighet, bör inte alla anställda hos den mottagande myndigheten kunna ta del av de överförda uppgifterna. Mottagande myndighet måste begränsa behörigheten att ta del av uppgifterna till de personer som handlägger de ärenden där uppgifterna behövs.25 De förslag om beräkning av förmåner baserad på e-inkomst som kommittén lägger fram i detta betänkande förutsätter att och arbetslöshetskassorna får tillgång till upp- gifterna. Förslagen innebär att handläggningen av förmåner effekti- och att kontrollen av lämnade uppgifter förbättras. Den försäkrade kan få ersättning snabbare. Detta talar för ett ökat elektroniskt informationsutbyte. Omständigheter som talar mot ett utökat elektroniskt inform- ationsutbyte är främst risken för intrång i den enskildes personliga integritet. Trots att skälen mot ett informationsutbyte på grund av risken för intrång i den personliga integriteten är tungt vägande anser kommittén, med hänsyn till att nyttan av inkomstuppgifter är stor, att det finns skäl att tillgodose och arbets- löshetskassornas behov av uppgifter för handläggningen av förmåner. Informationsutbytet bör kunna genomföras under förutsättning att behörigheten att ta del av uppgifterna begränsas, att uppgifterna kan överföras på ett tekniskt säkert sätt och att uppgifterna får ett tillräckligt sekretesskydd. De uppgifter som det utökade informationsutbytet gäller omfattas av sekretess hos enligt 27 kap. 1 § offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400). Det krävs därför bestämmel- ser om uppgiftsskyldighet för att uppgifterna ska kunna lämnas ut. Sådana sekretessbrytande bestämmelser tillåter ett utlämnande av uppgifter i den utsträckning de behövs för vissa angivna åtgärder. Kommitténs bedömning är dock att dessa bestämmelser inte är lämpliga att ligga till grund för en direktåtkomst, eftersom en direkt- 2000/01:129, jfr bet. 2001/02:KU3. 2007/08:160. Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag åtkomst innebär att mottagaren får åtkomst även till uppgifter om personer som inte är föremål för någon av de angivna åtgärderna. Det innebär alltså att ett sekretessgenombrott som ska ligga till grund för en direktåtkomst måste täcka alla uppgifter av det slag som direktåtkomsten avser, oavsett om uppgifterna behövs för en specifik handläggningsåtgärd hos mottagaren eller inte. Det inte är nödvändigt för och arbetslös- hetskassorna att erhålla uppgifter genom direktåtkomst. E-inkomst- uppgifterna bör exempelvis kunna göras tillgängliga genom utlämn- ande på medium för automatiserad behandling på samma sätt som sker inom ramen för det elektroniska informationsutbytet mellan och . För att uppgifterna ska kunna lämnas ut till och arbetslöshetskassorna krävs då en ny bestämmelse om uppgiftsskyldighet för i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet. Enligt 1 kap. 5 § 3 lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet får uppgifter behandlas i beskattningsverksamhet för tillhandahållande av information som behövs i författningsreglerad verksamhet hos någon annan än för att utgöra under- lag för beslut och kontroll av bidrag och andra stöd. Det kan även övervägas att ge olika typ av åtkomst till arbets- löshetskassorna och . Möjlighet till direktåt- komst för kan då övervägas. fattar i stor utsträckning helt automatiserade beslut, t.ex. i föräld- raförsäkringen. Det är viktigt att inte förhindra sådana rutiner. Ett annat alternativ som skulle kunna övervägas är om det går att skapa en teknisk och juridisk lösning som innebär att personen själv, med e-legitimation, laddar ner sina inkomstuppgifter från till i ett elektroniskt ansökningsförfarande. En sådan lösning skulle kunna möjliggöra automatiserade beslut utan direktåtkomst. Arbetslöshetskassorna fattar inte automatiserade beslut på mot- svarande sätt. Vid ett beslut om arbetslöshetsersättning måste arbetslöshetskassan beakta att en person blivit arbetslös, vilket kräver en hantering. Dessutom måste medlemskap i arbetsöshetskassan beaktas när ersättningens storlek bestäms. Det är viktigt att arbetslöshetskassorna får snabb tillgång till uppgif- terna men det är inte lika viktigt att det sker helt utan fördröjning. Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag 6.4.8Behandling av personuppgifter och sekretess hos användarna Av 114 kap. 7 § 4 socialförsäkringsbalken framgår att Försäkrings- kassan i sin verksamhet får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att handlägga ärenden. Kommittén anser att bestäm- melsen medger den nu aktuella behandlingen av personuppgifter. Enligt 114 kap. 14 § samma lag får i socialförsäkringsdatabasen endast sådana personuppgifter behandlas som avser personer som omfattas eller har omfattats av verksamhet enligt de ändamål som anges i 7 §, eller personer om vilka uppgifter på annat sätt behövs för handläggningen av ett ärende. Denna bestämmelse medger enligt kommittén att de nu aktuella uppgifterna kan behandlas i socialförsäkringsdatabasen. Arbetslöshetskassornas behandling av personuppgifter regleras inte i någon särskild registerförfattning, utan personuppgiftslagens bestämmelser är tillämpliga. Enligt 10 § får personuppgifter bl.a. behandlas om den registrerade har lämnat sitt samtycke till det eller att det ska gå att utföra en arbetsuppgift i samband med myndig- hetsutövning, eller ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige eller hos en sådan tredje man till vil- ken personuppgifterna lämnas ut ska kunna tillgodoses, om detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten. Förutom reglerna i personuppgiftslagen gäller de ändamål som arbetslöshetskassorna uppställer för behandling av personuppgifter i sin verksamhet. Kommittén anser att de aktuella uppgifterna är nödvändiga för att arbetslöshetsersättning ska kunna beräknas på föreskrivet sätt och behandlingen av personuppgifterna är därmed tillåten. Enligt 28 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen gäller hos sekretess för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ett ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring, dvs. en presumtion för offentlighet. Hälsotillstånd och uppgifter om en persons ekonomi faller under begreppet personliga förhållanden. Sekretess enligt nämnda bestämmelse kan komma att gälla inte bara uppgifter om sjukperioder och liknande utan också Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlagSOU 2015:21 uppgifter om sjukpenninggrundande inkomst och om sjukpen- ningens storlek. Enligt 28 kap. 13 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sek- retess i ärende om arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och i ärende om medlemsavgift för arbetslös medlem enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen är begränsad genom ett rakt skade- rekvisit. Presumtionen vid en sekretessprövning är alltså för offent- lighet. Hos gäller enligt 27 kap. 1 § offentlighets- och sek- retesslagen sekretess i verksamhet som avser bestämmande av beskattning eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Den svagare sekretessen som gäller för uppgifter hos och arbetslöshetskassorna kommer att gälla för de uppgifter som de får åtkomst till. Frågan är då om det finns ett behov av ett starkare sekretesskydd för de aktuella uppgifterna när de används i och arbetslöshetskassornas ären- dehandläggning. Behovet av och styrkan i en sekretess kan inte bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Det måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet.26 Vid bedömningen av om sekretesskyddet ska stärkas måste en avvägning göras mellan det förhållandet att e-inkomstuppgifterna enligt lag ska lämnas av arbetsgivare till , och bl.a. av det skälet är att anse som tämligen känsliga, och insynsintresset i och arbetslöshetskassornas verksamhet. Vid denna avvägning finner kommittén att intresset av att skydda upp- gifterna väger tyngre än insynsintresset och att e-inkomstuppgif- terna bör omfattas av ett sekretesskydd som motsvarar skattesek- retessen när de används i och arbetslöshetskas- sornas ärendehandläggning. Kommitténs bedömning är att detta skulle kunna hanteras genom ett tillägg i 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. 2010/11:78. Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag På så sätt skulle, enligt femte stycket samma paragraf, den längsta sekretesstiden vara för uppgifterna. Vidare skulle, i likhet med vad som gäller beträffande 27 kap. 1 § i övrigt, den tyst- nadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen ha företräde framför rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.27 Arbetsgivarna bör vara skyldiga att lämna uppgifterna och de sanktioner som gäller när arbetsgivare inte lämnar arbetsgivardekla- rationen bör gälla även i det nya systemet. Även principen för rät- telser av e-inkomstuppgifter bör följa principerna för rättelser av arbetsgivardeklarationen. Det innebär att en uppgift som senare visar sig vara felaktigt inrapporterad kan korrigeras. Ersättningarna kommer att beräknas på de uppgifter som finns tillgängliga när de fastställs. Det innebär att en månad som ingår kan ha rättats. I detta fall är det den rättade uppgiften som ersättningen beräknas på. Det kan också hända att uppgifter för en månad senare visar sig behöva rättas. I dessa fall bör det vara möjligt att räkna om ersättningarna på samma sätt som det är möjligt att korrigera ersättningar om det visar sig att de bygger på felaktiga uppgifter. En av fördelarna med kontantprincipen, utöver att det innebär en mindre administrativ börda för arbetsgivarna, är att behovet av att korrigera ersättningarna blir mindre än de hade blivit med peri- odiserade uppgifter. Periodiserade uppgifter leder i stor utsträck- ning till retroaktiva korrigeringar, t.ex. när uppgifter om semester eller föräldraledighet som ägt rum en månad dras av från lönen näst- kommande månad. Vid varje sådan korrigering behöver inkomst- uppgiften och därmed förmånen korrigeras om inkomstunderlaget är periodiserat. Med ett inkomstunderlag som baseras på kontant- principen behöver ersättningar enbart rättas om inkomstuppgifter visat sig vara felaktigt inrapporterade. 2727 kap. 10 § offentlighets- och sekretesslagen. Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag 6.5Ramtid för förmåner som beräknas på e-inkomstuppgifter För att kunna beräkna socialförsäkringsersättningar på ett faktiskt inkomstunderlag behöver en ramtid definieras. Ramtiden är den tidsperiod inom vilken inkomster beaktas då inkomstunderlaget fastställs. En ramtid kan utformas på olika sätt. Ramtiden kan vara lång eller kort. Beräkningen kan baseras på samtliga månader i ram- tiden eller en del månaderna. Månaderna kan vara specifikt angivna eller väljas för att de ger det mest förmånliga utfallet. Utgångspunkten för kommitténs överväganden har varit att träffsäkerheten ska förbättras och bidra till att en inkomstförlust ersätts rättvist. Det innebär att ramtiden ska utformas så att inkomsttrygghet vid sjukdom eller föräldraledighet uppnås oavsett om den enskildes inkomst varierar mycket eller lite. För det stora flertalet arbetstagare förändras inte inkomsten sär- skilt mycket från en månad till en annan. Den genomsnittliga inkomstutvecklingen följer oftast en relativt jämn ökningstakt med lönejusteringar en gång . Även om inkomsten vanligtvis inte förändras särskilt mycket kommer många personer vid något eller några tillfällen under ett arbetsliv få stora inkomstförändringar. Det kan vara i samband med ett arbetsgivarbyte, vid en befordran till annan tjänst hos befintlig arbetsgivare, vid en löneökning som ligger över den genomsnittliga eller . Det är viktigt att socialförsäkringarna kan ge en rättvis inkomsttrygghet även vid sådana förändringar. 6.5.1Kort respektive lång ramtid Ett inkomstunderlag som bygger på faktiskt intjänade inkomster innebär att det tar innan inkomstunderlaget mot- svarar den aktuella inkomsten och levnadsstandarden. Ramtidens längd avgör hur det tar. Beroende på hur inkomsterna vari- erar och när försäkringsfallet inträffar gynnas personer olika av olika längd . Både kort och lång ramtid har sina för- och nackdelar. För per- soner med jämna inkomster har ramtidens utformning liten bety- delse. För personer med ojämna inkomster eller för dem som är nytillträdda på arbetsmarknaden är däremot ramtidens utformning Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag En lång ramtid speglar den försäkrades sta- digvarande inkomstförhållanden. Det inkomstbortfall som ersätts motsvarar den genomsnittliga levnadsstandard personen haft före försäkringsfallet. Fördelen med lång ramtid är att variationer jämnas ut . Höga inkomster som ligger en bit bakåt i tiden fångas upp som det tar relativt innan ändrade inkomstförhållanden påverkar inkomstun- derlaget och ersättningen fullt ut. Det kan även vara en nackdel att relativt inaktuella inkomster finns med i inkomstunderlaget. För den som haft lägre inkomster tidigare ger en längre ramtid ett sämre skydd. Om arbetstiden och därmed personens inkomst minskar, kan den ersättning personen har rätt till från försäkringen i vissa fall överstiga den inkomst han eller hon har vid arbete. Med lång ramtid uppstår en eftersläpning i inkomstunderlaget vid en inkomstökning. Det kan innebära att ersättningen blir låg i förhållande till en persons aktuella inkomstförhållanden. En lång ramtid gör också att det tar för nytillträdande att uppnå ett fullt underlag för ersättning. Denna potentiella nackdel kan dock hanteras med särskilda regler för nytillträdande. En kort ramtid har fördelen att den knyter an till personens aktuella inkomstförhållanden på ett tydligare sätt. Därmed kommer variationer i inkomster att få ett mer genomslag på inkomstunderlaget och den utbetalade ersättningen. innebär en kort ramtid att inkomster snabbt försvinner ur inkomst- underlaget. En kort ramtid kan både gynna och missgynna personer med varierande inkomster. Vid exempelvis säsongsarbete är det inte ovanligt att en stor del av årsinkomsten intjänas . En kort ramtid ger å ena sidan ett bättre skydd vid sjukdom som inträffar med arbete men innebär åandra sidan att personen kan stå utan ersättning om försäkrings- fallet inträffar då arbete inte utförs. En tydlig nackdel med korta ramtider är därmed att personens ersättning kan variera förhållandevis mycket beroende på när försäkringsfallet inträffar. Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlagSOU 2015:21 För- och nackdelar med kort respektive lång ramtid + Mer aktuella inkomster. + Snabbare inträde till full - Endast liten utjämning av variation (både faktisk variation i arbetsinsats och p.g.a. administrativa skäl). ∙ Ingen harmonisering med +Utjämnar variation (både faktisk variation i arbetsin- sats och p.g.a. administra- tiva skäl) +Harmonisering med arbets- löshetsförsäkringen Inaktuella inkomster följer med länge Vilken längd som kan anses vara mest rättvisande kan också bero på längden på den frånvaroperiod som ska ersättas. Med ett antagande om att frånvaron sträcker sig över eller två kan en kort ramtid vara lämplig, medan en lång ramtid kan vara bättre vid ett antagande om lång frånvaro. Problemet är dock att det inte på förhand går att veta hur lång frånvaron blir. I sjukför- säkringen ersätts den korta sjukfrånvaron med sjuklön från arbets- givaren och i dessa fall är det alltid de aktuella inkomstförhållan- dena som avgör ersättningens storlek. Arbetslöshetsförsäkringen som bygger på faktiska uppgifter beräknas på en ramtid som är . Sammanfattningsvis handlar valet mellan kort och lång ramtid om hur tydlig koppling till aktuella inkomstförhållanden som föredras. Längre ramtider skapar ett skydd som varar . Ersättningen blir inte lika tydligt kopplad till den aktuella inkomsten. Personer med varierande inkomster får en ersättning som bättre motsvarar den ekonomiska standard de i genomsnitt haft före försäkringsfallet. Det är inte avgörande exakt när försäkringsfallet inträffar. 6.1sammanfattas ovanstående resonemang och för- och nackdelar med kort respektive lång ramtid jämförs. Kommitténs bedömning är att fördelarna med en lång ramtid överväger nackdelarna. Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag 6.6Införande i två etapper i socialförsäkringarna Kommittén förordar att omläggningen till att använda faktiska inkomster i socialförsäkringarna ska ske stegvis och att huvuddelen av de olika undantag och särregler som finns ska behållas. Kom- mittén förordar införande av e-inkomst vid beräkningen av SGI i två etapper: 1.Ett gemensamt inkomstbegrepp och en förenklad SGI-beräk- ning baserad på e-inkomstuppgifter införs som komplement till nuvarande regler. Standardtryggheten och förutsebarheten ökar då för visstidsanställda, för den som avslutar studier med studi- emedel och för den som startar näringsverksamhet och har inkomst av anställning, t.ex. i ett aktiebolag. Övervägandena i denna del leder fram till förslag som presenteras i kapitel 7. 2.På sikt införs ett reformerat inkomstunderlag, baserat på e- inkomstuppgifter, där nuvarande regler om SGI-skydd vid för- värvsavbrott översatts till att bygga på e-inkomstuppgifter. Det möjliggör fler maskinella beslut avseende SGI, vilket skulle innebära administrativ effektivisering och ytterligare stärkt förutsebarhet. De överväganden som presenteras i denna del bör vara utgångspunkter för arbetet med att utarbeta förslag som innebär att SGI baseras på e-inkomst i alla situationer. 6.7En förenklad SGI-beräkning som komplement till nuvarande regelverk – Etapp 1 I etapp ett görs regeländringar som innebär att ersättning beräknad på e-inkomstuppgifter kan presenteras som förval för alla. Nuva- rande framåtblickande regelverk kommer att finnas kvar och kan användas när det är mer förmånligt. E-inkomstberäkningen innebär förbättringar främst för de grupper som har svårt att påvisa fram- tida inkomst. E-inkomstberäkningen kommer även att kunna användas för personer med varaktiga anställningar som inte haft stora inkomstförändringar eller arbetstidsförändringar. Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag Kommitténs bedömning: En förenklad SGI-beräkning baserad på e-inkomstuppgifter bör införas. Den förenklade beräkningen bör användas som komplement till nuvarande regelverk för att stärka standardtryggheten och ge bättre förutsebarhet för olika grupper som har svårt att påvisa framtida inkomster, t.ex. viss- tidsanställda. Skälen för kommitténs bedömning: En förenklad SGI-beräkning baserad på e-inkomstuppgifter bör införas som komplement till nuvarande regelverk. Kravet på att inkomsten ska komma från arbete som kan antas vara i följd eller vara återkommande bör inte ställas vid den förenklade beräk- ningen. Standardtryggheten och förutsebarheten ökar därmed för arbetstagare med tidsbegränsade anställningar och för personer som varvar visstidsanställningar och egenföretagande. Dessa grup- per kan under nuvarande förhållanden ha svårt att påvisa framtida inkomster trots att de kan ha arbetat . Den förenk- lade beräkningen bör göras automatiskt i alla ärenden som avser sjukpenninggrundande inkomst av anställning. Denna beräkning bör presenteras som förval. Nuvarande regler bör användas om den försäkrade lämnar information som leder till att ersättningen blir förmånligare för honom eller henne med dessa regler. Kommitténs bedömning: Inkomstbortfallsprincipen bör alltjämt gälla inom sjukförsäkringen för studerande. Regelverket kan göras mer flexibelt genom att använda e-inkomstuppgifter för att fastställa inkomstunderlag. Skälen för kommitténs bedömning: För studerande som har arbetat före studierna skyddas, under vissa förutsättningar, den SGI som personen hade före studierna. Detta förutsätter att den stu- derande haft studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395) . Kommittén kan konstatera att det finns flera problem förknippade med studerandes försäkringsskydd vid sjukdom. Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag talet av dessa problem löses inte med ett nytt inkomstunderlag, utan behandlas i kapitel 22. Vad ett nytt inkomstunderlag däremot kan förbättra är de pro- blem som finns kring studerandes möjligheter att kunna aktivera en vilande SGI. För att den studerande ska kunna aktivera en vilande SGI krävs att han eller hon anmäler sig på Arbetsförmedlingen efter avslutade studier. Om den studerande inte gör det förloras den vilande SGI:n som baseras på inkomsterna före studierna. Kommittén anser att en förenklad beräkning av SGI baserad på e-inkomst, där månader med studiemedel görs över- hoppningsbara, bör införas för studerande. Systemet blir då mer förlåtande för de studerande som av olika anledningar inte anmäler sig på Arbetsförmedlingen efter avslutade studier. Kommitténs utgångspunkt har varit att huvuddelen av de olika undantag och särregler som finns ska behållas även vid en övergång till ett inkomstunderlag baserat på e-inkomstuppgifter. De som anmäler sig på Arbetsförmedlingen behåller därmed sin vilande SGI, på samma sätt som . 6.7.3Regler för företagare i uppbyggnadsskede Kommitténs bedömning: Företagare med inkomst av anställ- ning bör få ett stärkt försäkringsskydd . Skälen för kommitténs bedömning: Alla företagare bör få ett likartat försäkringsskydd i sjukförsäkringen under ett uppbygg- nadsskede, oavsett vilken juridisk form företaget drivs i. Egenföre- tagares inkomst av eget arbete betraktas inom sjukförsäkringen som inkomst av annat förvärvsarbete. Med egenföretagare avses enskild näringsidkare och fysisk handelsbolagsdelägare. Egenföre- tagare kan under ett uppbyggnadsskede få en SGI beräknad så att den minst motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. De företagare som bedriver näringsverk- samhet genom juridisk person, t.ex. aktiebolag, anses som anställda. Företagare med inkomst av anställning omfattas inte av bestäm- melsen om uppbyggnadsskede. I arbetslöshetsförsäkringen kan däremot alla typer av företagare som upphör att bedriva närings- Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag verksamhet från det att verksamheten startade, få ersättningen baserad på tidigare anställning. Kommittén anser att reglerna för uppbyggnadsskede bör kom- pletteras med regler för beräkning av ersättning till företagare som driver företag i aktiebolagsform. Ersättningen bör baseras på tidi- gare inkomster. Samtliga regler som avser uppbyggnadsskede bör dessutom gälla . 6.8Ett reformerat inkomstunderlag i socialförsäkringarna – Etapp 2 I etapp två ersätts det befintliga regelverket med skyddsregler som baseras på e-inkomst. 6.8.1E-inkomst används som inkomstunderlag i alla situationer Kommitténs bedömning: bör ett reformerat inkomst- underlag baserat på e-inkomstuppgifter införas för alla försäk- rade. Nuvarande regler om SGI-skydd vid förvärvsavbrott ska översättas till att bygga på uppgifter från e-inkomstunderlaget. Det nya regelverket bör i allt väsentligt ge ett likartat utfall som nuvarande försäkringssystem. Skälen för kommitténs bedömning: bör ett reformerat inkomstunderlag baserat på e-inkomstuppgifter införas för alla. Det är först då som e-inkomstuppgifterna fullt ut kan utnyttjas för att automatisera beslutsprocessen och minska de administrativa kostnaderna. Det är också först när den förenklade beräkningen, baserad på e-inkomst, gäller för alla som förutsebarheten för den enskilde blir riktigt bra.