sou · H4B364 · 2016-09-28 00:00:00 — Regeringen har under konstitutionellt ansvar att bedöma om en fientlig aktivitet är av sådan art och omfattning att det föreligger ett väpnat angrepp. Hänvisningen till internationell rätt innebär att bedömningen i bl.a. detta hänseende blir beroende av en rättsutveckling som delvis ligger utanför svensk kontroll. petensgräns för regeringen som grundlagsstadgandet drar upp är alltså till sitt sakliga innehåll avhängig innebörden av folkrätten. Bestämmelsen förutsätter vidare att det finns någonting som är ”rikets försvarsmakt” som kan sättas in. Med rikets försvarsmakt avses verksamheten som sådan, inte myndigheten . En annan sak är att rikets försvarsmakt utgörs av myndigheten . Vad som krävs för att ett visst eller vissa organ ska kunna fylla funktionen som rikets försvarsmakt framgår inte av bestämmelsen. Det torde emellertid kunna förutsättas att huvuduppgiften måste vara att utöva det militära försvaret av och att organet eller organen måste kunna disponeras av den svenska statsmakten. Med begreppet ”sätta in” åsyftas framförallt, men inte uteslutande, insättande i strid. Enligt den lydelse bestämmelsen hade års grundlagsreform fick regeringen ”insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid”. Att detta uttryck togs bort innebar enligt förarbetena en markering av att även andra medel än strid står till försvarsmaktens förfogande. Bestämmelsen i 15 kap. 13 § andra stycket RF torde väsentligen vara att uppfatta som ett normgivningsbemyndigande. Något krav på att uppdraget ges i föreskriftsform finns däremot inte utan så kan ske genom regeringsbeslut. Bemyndigande för försvarsmakten med stöd av bestämmelsen finns som nämnts i IKFN-förordningen. Enligt 15 kap. 14 § RF får förklaring att riket är i krig, utom vid ett väpnat angrepp mot riket, inte ges av regeringen utan medgivande. Bestämmelsen ska ses mot den bakgrunden att en krigsförklaring har viktiga rättsverkningar och att den därutöver kan ha politiska verkningar. Det torde numera råda enighet om att ordningen med krigsförklaringar ur ett folkrättsligt perspektiv är överspelad. kan mycket väl hamna i krig utan någon sådan förklaring. Däremot är ordningen med krigsförklaring viktig rent internrättsligt eftersom en sådan förklaring krävs för att beredskaps- och fullmaktslagarna ska kunna aktiveras. Ett beslut att sätta in svenska väpnade styrkor för att gemensamt med en annan stat möta ett väpnat angrepp mot den staten skulle med all sannolikhet innebära att blir part i den väpnade konflikten. skulle alltså dras in i ett krig utan att riket utsätts för något väpnat angrepp. Om bredskapslagarnas föreskrifter om vad som gäller i krigstid i ett sådant läge ska kunna tillämpas, förutsätts att det avges en formell förklaring att riket är i krig. En krigsförklaring skulle i denna situation, i enlighet med 15 kap. 14 § RF, fordra medgivande. För frågan om befinner sig i krig eller inte saknar alltså 15 kap. 14 § RF betydelse. Bestämmelsen reglerar kompetensen mellan riksdag och regering i vissa internrättsliga hänseenden. Enligt 15 kap. 15 § RF får regeringen ingå överenskommelse om vapenstillestånd utan att inhämta godkännande och utan att rådgöra med , om uppskov med överenskommelsen skulle innebära fara för riket. Ett avtal om vapenvila omfattas av bestämmelserna om internationella överenskommelser i 10 kap. och måste normalt anses vara av sådan vikt att det på grund av bestämmelserna i 10 kap. 3 § skulle förutsätta godkännande eller behandling i . Situationen i samband med ingående av vapenvila kan dock vara sådan att det skulle vara förenat med allvarliga olägenheter för riket att avvakta ett beslut enligt denna ordning innan en överenskommelse kan gå i verkställighet. Därför har det genom denna bestämmelse öppnats en möjlighet för regeringen att göra undantag från kraven i 10 kap. 3 §. För frågan om de konstitutionella förutsättningarna för försvarssamarbete torde regeln i 15 kap. 15 § RF sakna betydelse. Insättande av väpnade styrkor Av 15 kap. 16 § första stycket RF följer att regeringen får sända väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänts av . För andra fall krävs enligt andra stycket ett medgivande i lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller ett medgivande av i ett särskilt fall. I bestämmelsen regleras alltså på vilka sätt medgivande för insättande av vapenmakt kan ges för det fall sådant medgivande krävs, vilket det alltså gör i alla andra situationer än de som avses i 15 kap. 13 § första stycket (försvaret av från angrepp och kränkningar). I 15 kap. 13 § används begreppet rikets försvarsmakt medan förevarande bestämmelse innehåller begreppet ”väpnade styrkor”. Vad som avses med detta begrepp och varför det används i stället för begreppet rikets försvarsmakt tas inte upp i förarbetena. En förklaring till denna åtskillnad skulle kunna sökas i vad som menas med begreppet rikets försvarsmakt. Begreppet rikets försvarsmakt, såsom det används i 15 kap. 13 § RF, syftar på det eller de organ som vid varje given tidpunkt har till uppgift att försvara från angrepp och kränkningar. När svensk militär ska sättas in i andra syften än att försvara , är det inte längre rikets försvarsmakt med den distinkta uppgiften att försvara som tas i anspråk utan fokus ligger snarare på kapaciteteten att använda vapenmakt i militärt syfte. Ytterligare en förklaring till denna skillnad i begreppsanvändningen kan måhända sökas i det förhållandet att befälsrätten över de svenska styrkor som sätts in i de sammanhang som avses i 15 kap. 16 § inte alls behöver tillkomma staten . När svensk väpnad styrka ställs till en annan stats eller organisations förfogande, kan styrkan i viktiga hänseenden underställas ett icke-svenskt befäl och icke-svenska rättsregler. I sådana fall anses det inte vara och försvarsmakt som agerar, utan den stat eller organisation som styrkan har underställts. Frågan om ett visst bidrag är att anse som en väpnad styrka eller inte har uppkommit i samband med att svenskt deltagande i internationella militära insatser aktualiserats. Bland omständigheter som då har ansetts relevanta är att är att det är fråga om en organiserad enhet med en militär förmåga som går längre än personligt självförsvar (se bl.a. prop. 2015/16:40 s. 10). Det finns som har framgått inte någon internationell förpliktelse för som kräver att svensk väpnad styrka sätts in eller sänds till utlandet. Bestämmelsen infördes för att möjliggöra för regeringen att sända väpnade styrkor utomlands i de fall som avses i artikel 43 i . Bestämmelsen är dock inte begränsad till FN-fallet. Om skulle godkänna ett avtal mellan och en annan stat eller organisation som innebär en förpliktelse för att under vissa förutsättningar sätta in eller sända svenska väpnade styrkor till ett annat land, medger alltså bestämmelsen att regeringen beslutar om insättande eller sändande i det enskilda fallet. Regleringen i 15 kap. 16 § RF innehåller således inte någon begränsning av för vilket syfte eller i vilka situationer svenska väpnade styrkor får sättas in eller sändas utomlands. Den aktuella bestämmelsen hindrar alltså inte att medger att svenska väpnade styrkor sätts in till stöd för en annan stat. Förutsatt att i förväg medgett detta – genom godkännande av en internationell överenskommelse, genom att anta en lag eller genom att för ett särskilt fall ha beslutat om medgivande – kan regeringen alltså fatta beslut om att sätta in eller annars sända svenska väpnade styrkor utomlands för att möta ett väpnat angrepp mot en annan stat eller för att hindra kränkningar av en annan stats territorium. 7.2.3Grundlagens regler om internationella förhållanden, behovet av lagstöd, m.m. Ingåendet av internationella överenskommelser 10 kap. RF innehåller bestämmelser om bl.a. ingående av internationella avtal. Reglerna gäller generellt för alla typer av internationella överenskommelser och tillämpas på samma sätt oavsett vilket område det aktuella internationella avtalet berör. Enligt regeringsformen är det alltså regeringen som ingår överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer. Regeringen behöver dock godkännande innan den binder landet genom en överenskommelse i en fråga som är av det slaget att medverkan krävs. Regeringen kan inte ingå en för riket bindande överenskommelse utan att har godkänt den, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om, t.ex. ytterligare anslag. Även i andra fall krävs godkännande om överenskommelsen är av ”större vikt”. dagens godkännande av överenskommelsen ska följa samma beslutsordning som är föreskriven för t.ex. sådan lagstiftning som krävs för att införliva överenskommelsen i svensk rätt. Även vid ingåendet av en mellanfolklig överenskommelse avseende försvarssamarbete ska alltså förfarandet i 10 kap. RF tillämpas. Ämnen som ska besluta om kan vara av varierande slag. I regel torde t.ex. ett avtal om gemensamt agerande med ett annat land med militära resurser ha budgetära konsekvenser. Ett internationellt avtal som går ut på att ska sätta in väpnade styrkor för att gemensamt med ett annat land agera mot ett angrepp mot det landet skulle, även bortsett från ekonomiska aspekter, vara att anse gälla ett sådant ämne som ska besluta om enligt 15 kap. 16 § RF. En överenskommelse som förutsätter att svensk beslutanderätt överlåts till ett utländskt organ gäller också ett sådant ämne som ska besluta om. Huruvida en mellanfolklig överenskommelse är av större vikt avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar. Det får förutsättas att avtal som fastslår att visst gemensamt agerande med militära resurser kan ske i händelse av väpnat angrepp är att betrakta som varande av större vikt. Av avgörande betydelse är emellertid att frågan om medverkan måste bedömas beträffande varje internationell överenskommelse sedd för sig. Det är emellertid rimligt att utgå från att medgivande ofta kan antas krävas beträffande avtal som syftar till att möjliggöra gemensamt agerande med en annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater. Regeringsformen utgår från att rättskipnings- och förvaltningsuppgifter på svenskt territorium ombesörjs av svenska myndigheter. Enligt 10 kap. 8 § RF kan emellertid rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen överlåtas till annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. dagen i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, ska beslut om överlåtelse eller bemyndigande fattas med kvalificerad majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Befogenheten att sätta in rikets försvarsmakt eller väpnade styrkor grundar sig direkt på regeringsformen och kan inte överlåtas med stöd av 10 kap. 8 § RF. Uppgiften för rikets försvarsmakt att möta ett väpnat angrepp mot och hindra kränkningar av svenskt territorium är däremot inte en uppgift som direkt grundar sig på regeringsformen. Uppgiften att möta ett väpnat angrepp mot och hindra kränkningar av svenskt territorium tillkommer förvaltningsmyndigheten . Att det rör sig om förvaltningsuppgifter står klart. Det är alltså enligt 10 kap. 8 § RF möjligt att, helt eller delvis, överlåta till en annan stat (eller mellanfolklig eller internationell organisation) att utföra dessa uppgifter. Det ska framhållas att inte varje form av samarbete som berör de nu behandlade uppgifterna för Försvarsmakten kan anses innefatta en överlåtelse av en förvaltningsuppgift. Samarbete mellan svensk och utländsk militär som avser informationsutbyten, tillhandahållande av materiel, eller att utländska militära befattningshavare bidrar till Försvarsmaktens uppgift genom rådgivning och expertis är exempel på detta. Som framgått ovan krävs att beslut om överlåtelse fattas i särskild ordning för det fall överlåtelsen innefattar myndighetsutövning. Frågan blir alltså om de uppgifter som inom ramen för ett konkret samarbete om gemensamt agerande avses överlåtas innefattar myndighetsutövning i den särskilda betydelse som detta begrepp har i 10 kap. 8 § andra stycket RF. Begreppet myndighetsutövning i 10 kap. 8 § andra stycket RF är inte begränsat till myndighetsutövning mot enskild och uppbärs inte enbart av behovet att skydda den enskilde mot utländsk maktutövning. Den särskilda beslutsordningen syftar till att uppställa garantier till skydd för svensk suveränitet och svenska intressen där det är motiverat med hänsyn till den överlåtna funktionens art. Som har konstaterats i kapitel 5 har det, för att en överlåtelse av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning ska anses uppstå, ansetts vara tillräckligt att en åtgärd som utgör myndighetsutöv- ning tillåts utföras av annan stats behöriga organ på svenskt territorium. Att myndighetsutövningen avser utövande av den utländska statens myndighet saknar betydelse. Det kan knappast ifrågasättas att utövandet av militära maktbefogenheter i försvaret av mot väpnade angrepp och mot territoriella kränkningar är en sådan uppgift som på ett ingripande sätt påverkar svenska – allmänna och enskilda – intressen och som därför ur suveränitetssynpunkt i princip bör förbehållas svenska organ. Mot denna bakgrund torde en tillåtelse till att stödjande utländsk militär på svenskt territorium går i strid med invaderande fiendesoldater eller använder vapenmakt för att hindra kränkningar av svenskt territorium vara att anse som en sådan överlåtelse som ska beslutas av i den ordning som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF. För mer begränsade samarbeten om utländskt militärt agerande på svenskt territorium, som inte innefattar utländskt direkt deltagande i stridigheter mot angripare eller annars användande av vapenmakt mot kränkande stat, torde dock inte beslut enligt den särskilda beslutsordningen behöva fattas. Utländsk militär torde som utgångspunkt inte nödvändigtvis behöva tilldelas några maktbefogenheter gentemot den svenska befolkningen vid fullgörande av sina uppgifter på svenskt territorium. För det fall stödjande utländska styrkor ska kunna utöva myndighet mot svenska medborgare och mot andra utlänningar i än fiendesoldater rör det sig dock om myndighetsutövning mot enskilda. Exempel på sådan myndighetsutövning som kan tänkas komma ifråga, i vart fall när utländska styrkor stödjer på svenskt territorium för att möta ett väpnat angrepp, skulle kunna vara befogenheter att agera i samband med utförandet av ordnings- och bevakningsuppgifter, såsom vid bevakning av en utländsk bas, befogenheter att besluta om evakuering av ett område som kan bli föremål för stridigheter och att besluta om att rekvirera viss egendom. Det kan vidare röra sig om både disciplinära och straffrättsliga förfaranden avseende överträdelser eller brott som begåtts av den stödjande statens personal på svenskt territorium. Sådan överlåtelse fordrar beslut enligt den särskilda ordningen enligt vad som stadgas i 10 kap. 8 § andra stycket RF. Behovet av lagstöd för utövande av militära maktbefogenheter Ett gemensamt agerande med en annan stat med militära resurser för att möta ett väpnat angrepp på en annan stats territorium kan av naturliga skäl innebära att stödjande stat deltar i stridshandlingar gentemot angripande styrkor. Som framgått ovan kan det även komma bli aktuellt med ingripanden gentemot den understödda statens civilbefolkning. Som framkommit i kapitel 5 finns det i 2 kap. RF krav på lagstöd för inskränkningar i enskildas fri- och rättigheter. Av 8 kap. 2 § RF följer vidare att ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden kräver lagstöd. Den frågan kan ställas i vilken mån regeringsformen ställer krav på införandet av svensk lagstiftning för att svenska styrkor som sätts in i utlandet för att möta ett väpnat angrepp mot en annan stat ska kunna agera på det sätt som krävs. En annan fråga är om, och i så fall i förhållande till vilka, rättighetsbegränsande eller annan slags lagstiftning behöver införas för att utländska militärer som stödjer i att möta ett väpnat angrepp mot eller hindra kränkningar av svenskt territorium ska kunna agera här. Svenska styrkors maktbefogenheter utomlands Som har framgått innehåller bestämmelserna i 2 kap. RF regler som syftar till att ge ett skydd för fri- och rättigheter som tillkommer svenska medborgare och utlänningar inom det svenska territoriet. Utlänningar som befinner sig i utlandet kan i princip inte härleda några rättigheter ur 2 kap. RF. Någon särskild rättighetsbegränsande lagstiftning för svenska beväpnade styrkors militära maktbefogenheter mot utlänningar utomlands kan således inte anses krävas enligt regeringsformen. På motsvarande vis torde kunna hävdas att grundlagen även såvitt avser kravet på lagstöd enligt 8 kap. reglerar inhemska svenska förhållanden och inte befattar sig med enskilda utlänningars rättsställning gentemot det allmänna i utlandet. Svenska styrkors agerande gentemot utländsk befolkning eller andra som befinner sig på utländskt territorium, inklusive utländska fiendestyrkor, kan alltså inte heller på denna grund anses kräva någon svensk författningsreglering. Därmed är givetvis inte sagt att svenska styrkor har rätt att agera utomlands utan begränsningar. Vålds- och tvångsanvändning måste vila på folkrättslig grund. Den folkrättsliga grunden i samband med ett försvarssamarbete om gemensamt agerande utgörs av samtycket från den stat som understödjer samt rätten att utöva kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp mot någon av staterna och rätten att agera gemensamt för att hindra territoriella kränkningar. Maktutövningen måste vidare ske i enlighet med tillämplig internationell rätt, dvs. internationell humanitärrätt och mänskliga rättigheter. Utländska styrkors maktbefogenheter i Ett samarbete som innebär att den stödjande statens militära personal tilldelas maktbefogenheter gentemot den svenska befolkningen (svenska medborgare och andra utlänningar än utländska fiendesoldater som befinner sig i ) och som innebär inskränkningar i dessa fri- och rättigheter eller i övrigt ingripanden i deras personliga eller ekonomiska förhållanden skulle fordra lagstöd. Frågan blir då om det krävs lagstiftning för att utländsk militär ska kunna agera med våld och tvång gentemot fientliga soldater som befinner sig i och gentemot utländsk militär som kränker svensk territoriell integritet. Ytterst gäller frågan om regleringen i 2 och 8 kap. RF kan anses omfatta även sådana styrkor. Reglerna i regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter och om normgivning riktar sig till den svenska lagstiftaren. Syftet med regleringen är att fastställa skydd för enskilda gentemot det allmänna genom att tillerkänna dem vissa fri- och rättigheter samt föreskriva att inskränkningar i desamma kräver lagstöd samt att ingripanden i övrigt gentemot enskilda kräver lagstöd. Det följer emellertid redan av regeringsformen att regeringen kan sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket och för att hindra kränkningar av den territoriella integriteten. Regeringen förutsätts alltså ha rätt att sätta in försvarsmakten mot utländska styrkor. Av regeringsformen följer vidare att regeringen får uppdra åt rikets försvarsmakt att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkningar av territoriet. Det har således anses tillräckligt att regeringen fattar sådant beslut om insättande respektive uppdrag för att rikets försvarsmakt ska ha rätt att agera för att möta ett väpnat angrepp respektive att hindra territoriella kränkningar i enlighet med de regler som följer av internationell rätt. Under alla förhållanden kan konstateras att någon lagreglering av rikets försvarsmakts ingripanden mot väpnade angrepp, utöver den i 15 kap. 13 § RF, inte finns. Försvarsmaktens ingripanden mot territoriella kränkningar är reglerat på förordningsnivå och ingripanden mot väpnade angrepp är över huvud taget inte författningsreglerat. Detta får anses tala med betydande styrka för att särskilt lagstöd inte krävs för att stridshandlingar och i övrigt ingripanden med vapenmakt ska kunna ske mot fientlig utländsk militär. Något krav på särskilt lagstöd för utländsk trupps utövande av militär maktutövning mot fiendesoldater på svenskt territorium kan därmed rimligen inte anses gälla. Avslutningsvis vill utredningen erinra om att svensk militär personals verksamhet som innefattar myndighetsutövning är, på samma sätt som polisiär verksamhet, underkastad och JO:s tillsyn. Av motivuttalanden i tidigare lagstiftningsärenden framgår att JO:s och JK:s tillsyn endast bör omfatta svensk myndighetsutövning. Detta oavsett om myndighetsutövningen sker här i landet eller utomlands. Med utgångspunkt i det bör kunna hävdas att den verksamhet som utländsk militär personal tillåts utöva i inte omfattas av JO:s och JK:s tillsyn. Frågan kan emellertid knappast betecknas som fullt klar utan torde behöva analyseras vidare. Regeringsformen innehåller, vad gäller försvarsrelaterade frågor, alltså huvudsakligen kompetensfördelningsregler. Det finns bestämmelser om vem som får fatta beslut, regeringen eller , om att sätta in rikets försvarsmakt eller sända svenska väpnade styrkor till andra länder samt om befogenheten att avge krigsförklaring och ingå överenskommelse om vapenstillestånd. De militära myndigheternas uppgifter och befogenheter regleras däremot inte i grundlagen. Avsikten med kompetensfördelningsbestämmelserna är att ge största möjliga inflytande i försvarsrelaterade frågor och skapa utrymme för ett snabbt agerande av regeringen och försvarsmakten i situationer där beslut inte kan avvaktas. uttryckliga godkännande krävs i samtliga fall för insättande av försvarsmakten och i övrigt av väpnade styrkor utom vid väpnat angrepp mot eller vid kränkning av landets territorium, då regeringen ensam kan fatta beslut utan att avvakta godkännande. Om en annan stat börjar krig mot kan alltså regeringen sätta in väpnade styrkor mot angreppet. Även då inte utsätts för väpnat angrepp eller territoriell kränkning kan svensk väpnad styrka sättas in, ytterst i strid, eller sändas till annat land men då tillerkänns ett avgörande inflytande. medgivande kan inhämtas för varje särskilt fall. Regeringen får emellertid även sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse om den godkänts av . För det fall skulle godkänna ett avtal mellan och annan stat som ålägger att under vissa givna förutsättningar, t.ex. i händelse av ett väpnat angrepp mot den andra staten, sända svenska väpnade styrkor till den andra statens försvar eller i övrigt sätta in sådana styrkor, medger alltså regeringsformen att regeringen fattar beslut om insättande/sändande i det enskilda fallet. Svenska väpnade styrkor får i övrigt sändas till andra länder eller sättas in om det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden. kan alltså anta en lag som bemyndigar regeringen att fatta beslut om insättande/sändande under närmare angivna förutsättningar. En sådan lag kan vara mer eller mindre begränsande, t.ex. såvitt avser till vilka länder och i vilka situationer ett sändande får ske. Det finns inte några grundlagsbestämmelser om förutsättningarna för att kunna ta emot militär hjälp från andra länder. Som utgångspunkt är det regeringen som beslutar om utländsk stats organs tillträde till svenskt territorium. För att vissa typer av agerande från utländsk militär personal ska vara tillåtet krävs dock att regler i 10 kap. RF som innebär att medgivande krävs iakttas.