sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Överväg inrättande av ett nationellt för energieffektivt byggande och förvaltning, livscykelanalys samt förnybar energi. För att möjliggöra en ökad livsmedelsproduktion utan att öka ut- släppen behöver hållbara produktionssystem, inklusive vattenbruk vidareutvecklas. Möjligheten att öka produktiviteten genom växt- förädling och avel, utan negativa effekter på djurskyddet, och till utveckling av nya proteinkällor, bör tas tillvara och prioriteras i forskningspolitiken. Kväveffektiviteten, både vad gäller användning av mineralgödsel och hantering av stallgödsel är fokus för åtgärder för att minska utsläpp av lustgas, ammoniak och metan. Effektivitet i kväve- användningen har dessutom stora synergier med andra miljökvali- tetsmål. Detta är ett viktigt område för rådgivning och styrning. Kunskapen om hur kolinnehållet i jordbruksmark kan öka ge- nom att använda fånggrödor, nedbrukning av organiskt material, plöjningsfri odling, utveckling av perenna grödor samt på vilka marker där sådana metoder är lämpliga bör öka genom fortsatt forskning. I takt med att kunskapen ökar bör rådgivningen om nya metoder intensifieras. I SOU 2014:50, ”Med miljömålen i fokus” gjorde beredningen bedömningen att marknads- och direktstöden (pelare I) i EU:s jordbrukspolitik bör avvecklas successivt, som miljö- och landsbygdsinsatserna (pelare II) stärks i syfte att förbättra möjlig- heterna för effektivare miljöåtgärder inom jordbruket. Möjligheter att lämna värdebaserade ersättningar, som utgår från åtgärders miljönytta, bör skapas inom landsbygdsprogrammen. Denna be- dömning kvarstår. Utsläppen från livsmedelskonsumtionen behöver minska. Det kan göras genom förändrade kostvanor med t ex mer vegetabilier, mindre kött, säsongsbaserad kost, minskat matsvinn och genom förändrade produktionsmetoder exempelvis genom kolinlagring i betesmarker och/eller genom ökad vallodling. En ökad konsumtion och produktion av svenskproducerat kött på bekostnad av det im- porterade ger förutsättningar för en produktion med globalt sett lägre utsläpp och kan även underlätta uppnåendet av andra miljö- mål. Åtgärder behövs för att underlätta för privatkonsumenter och offentlig sektor att konsumera livsmedel med lägre klimat- och miljöpåverkan. Skogsvårdslagstiftningens inriktning med jämbördiga mål för ut- hållig produktion som ger en god avkastning som den biologiska mångfalden behålls, ligger fast. Biobaserade bränslen och material som ersätter fossila bränslen och material som producerats med fossila råvaror har ett mycket stort värde för samhället i en klimatomställning. Produkter från skogen kommer att behövas i en ökad utsträck- ning som bränslen och material i en samlad klimatstrategi för att nå de ambitiösa mål som beredningen föreslagit. Klimatomställningen och utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi får inte föranleda åtgärder i skogsbruket som äventyrar att andra miljökvalitetsmål nås. Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål. Biobaserade produkter bör så långt möjligt an- vändas där de gör störst klimatnytta. Beredningens anser att har mycket goda förutsättningar för att förena ett aktivt skogsbruk med höga miljökrav som en betydande kol- sänka kan upprätthållas. Beredningen har tidigare föreslagit att regeringen bör ge Skogs- styrelsen och i uppdrag att ta fram en strategisk planering av arbetet med att minska avgången av växthusgaser från skog och jordbrukets organogena jordar och öka kolinlagringen i åker och betesmark. Förslaget kvarstår och bör genomföras. Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot nettonoll och nettonegativa utsläpp Beredningen bedömde i delbetänkandet om ”Ett klimatpolitiskt ramverk för ” att det kan behövas kompletterande åtgärder som kan bidra till ytterligare utsläppsminskningar utöver 85 pro- cent för att nå nettonollutsläpp . Sådana åtgärder kan även bidra till sammanlagda nettonegativa utsläpp . De kompletterande åtgärder vi känner ; ökning av kol- sänkan, verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder samt avskiljning samt lagring av biogen koldioxid, tar att bygga upp. De kompletterande åtgärderna bör beräknas enligt internationellt godkända regler. Kompletterande åtgärder bör plane- ras i så god tid att det finns utsläppsminskningar mot- svarande minst mellanskillnaden mellan de faktiska utsläppen inom landet och noll, (koldioxidekvivalenter om 85 pro- cent av utsläppen inom landet reducerats). åtgärderna behöver öka efter 2045 för att uppnå ”negativa utsläpp”. Kommande regeringar kan även behöva överväga etappmål för kompletterande åtgärder, till exempel med tanke på den flexi- bilitet som byggts in i förslaget till etappmål 2030. Förbättrad uppföljning av utsläpp kopplade till import och export Statistiken över de konsumtionsbaserade utsläppen av växthusgaser utgör ett viktigt komplement till den officiella statistiken över de nationella utsläppen av växthusgaser som rapporteras till UNFCCC. Uppföljningen av växthusgasutsläpp kopplade till import och export kan förbättras genom fördjupade analyser inom områden med särskilt stor klimatpåverkan samt genom användning av fler indikatorer. I enlighet med generationsmålet och miljömålet Begränsad klimat- påverkan behöver överväga att vidta åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser kopplat till konsumtion. Utrikes flyg och sjöfart Flyg och sjöfart står för en växande andel av de globala utsläppen, och enligt prognoser förväntas utsläppen öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas. Beredningen kan därför enas om att ytterligare åtgärder behövs inom de områden som inte fullt ut hanteras. Beredningens bedömning är att även sjöfarten och flyget ska bära kostnaderna för sina utsläpp och klimatpåverkan. Därför bör utsläpp från internationellt flyg och sjöfart skyndsamt omfattas av internationella överenskommelser. ska vara pådrivande inom , IMO och EU för internationella lösningar. I väntan på, och som komplement till globala överenskommelser bör EU kunna vidta fler åtgärder för att minska utsläppen från flyg och sjöfart. kommer , liksom världens övriga länder, att be- höva ta sitt ansvar för utsläppen från internationellt flyg och sjö- fart. Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska ut- släppen från utrikes flyg är ekonomiska styrmedel för att prissätta flygets klimatpåverkan, en strategi för hållbara bränslen inom flyg- sektorn, och investeringar i mer miljöanpassade alternativ till flyg- resor. Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska ut- släppen från utrikes sjöfart är ekonomiska styrmedel, bättre till- gänglighet till alternativa drivmedel samt stöd till forskning och utveckling. Sjöfarten behöver dock ses som en del i ett större transportsystemperspektiv, där en överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart är önskvärt för att minska utsläppen från väg- transporterna. Konsekvenser av beredningens förslag till etappmål på klimatområdet och sektormål för inrikes transporter De samhällsekonomiska konsekvenserna av beredningens förslag till etappmål och utsläppsmål för inrikes transporter bestäms i hög grad av omständigheter i omvärld. Beredningens utgångs- punkt är att även resten av världen, inklusive EU agerar kraftigt för att den globala temperaturökningen hålls väl . Beredningen har låtit ta fram flera olika underlag till stöd för konsekvensbedömningen och de samhällsekonomiska konsekven- serna av förslagen har därigenom kunnat belysas ur flera olika per- spektiv. Kvalitativa analyser av större samhällsomställningar visar hur det ständigt pågår en strukturomvandling i ekonomin och att staten kan spela en viktig roll i omställningen genom en aktiv närings-, innovations- och forskningspolitik. Analyser gjorda av tyder på att det finns förutsättningar att nå målen till en samhällsekonomisk kostnad som för skulle innebära att BNP kan vara 0,2 till 1,5 pro- cent lägre relativt referensscenariot. Att uppskatta de årliga kost- naderna har inte varit möjligt, bland annat därför att kostnaderna i hög utsträckning kommer att avgö- ras av hur den praktiska politiken utformas i detalj. I samband med att förslagen bereds vidare krävs en fortsatt ut- redning av de samhällsekonomiska konsekvenserna för olika ak- törsgrupper i syfte att belysa frågor som t ex fördelningspolitiska effekter så att dessa kan förebyggas eller hanteras genom andra politiska förslag i särskild ordning. Förslag till strategi för en samlad luftvårdspolitik Beredningen föreslår att det införs en strategi för en samlad luft- vårdspolitik som bidrar till att relevanta delar av generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås samt att kan infria internationella åtaganden rörande utsläpp av luftföroreningar och luftkvalitet. Förslaget till luftvårdsstrategi omfattar: etappmål för luftföroreningar i miljömålssystemet, (kapitel 15) styrmedel och åtgärder för att nå luftrelaterade miljömål och infria internationella åtaganden, (kapitel 16) samt bedömning av konsekvenser av beredningens förslag till luft- vårdsstrategi. (kapitel 17). Förslag till etappmål för luftföroreningar De tre befintliga etappmålen för luftföroreningar i miljömåls- systemet är inaktuella eller redan uppfyllda. Beredningen lägger i detta betänkande därför förslag på nya etappmål för luftförore- ningar, som konkretiserar den samhällsomvandling som behöver ske för att generationsmålet och de luftrelaterade miljömålen ska kunna nås. Beredningen föreslår fyra nya etappmål för luftförore- ningar enligt följande: Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort Andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i ska vara 2025, uttryckt i personkilometer, i riktning mot målet att fördubbla marknadsandelen för gång-, cykel-, och kollektivtrafik. Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning Utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM2,5 och sot från små- skalig vedeldning ska minska kontinuerligt . Senast ska det vara klarlagt hur stora utsläppsminsk- ningar från småskalig vedeldning som krävs för att precisering- arna i miljömålet luft ska nås. Utsläppsminskningarna ska anges i termer av minskade utsläpp av bens(a)pyren, partiklar PM2,5 och sot. Begränsad intransport av luftföroreningar Utsläppen av kväveoxider från sjöfarten i och Nord- sjön ska ha halverats jämfört med . Sverige ska ha genomfört riktade insatser mot de stora utsläpparländerna öster om (, och ) i syfte att minska intransporten av luftföroreningar därifrån. Utsläppen av kväveoxider, svaveldioxid, flyktiga organiska ämnen, ammoniak och partiklar PM2,5 ska mot- svara de indikativa mål för 20252 som framgår av det reviderade takdirektivet. 2 Då direktivet ännu inte är färdigförhandlat är varken de bindande eller de indikativa målen fastställda. Då dessa fastställs bör etappmålet formuleras med de procentsatser som kommer att gälla som reduktionsnivåer för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska föreningar, ammoniak och partiklar PM2,5. Förslag till styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik För att nå luftrelaterade miljömål och klara internationella åtaganden bedömer beredningen att det behövs ytterligare insatser på såväl nationell som lokal nivå. Därtill bedömer beredningen att fortsatt behöver vara drivande inom EU, FN:s luftvårds- konvention och i andra internationella sammanhang för att påverka andra länder att minska utsläpp så att intransporten av luftförore- ningar till minskar. Kopplat till respektive etappmål för luftföroreningar föreslår be- redningen ett antal förslag till styrmedel och åtgärder. Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort Ett flertal av de klimatpolitiska förslag som beredningen förordar rörande transporteffektivt samhälle samt energieffektivare fordon bidrar även till att klara luftkvalitetsdirektivets gränsvärden och miljökvalitetsnormer samt möjligheterna att nå miljömålet lufts preciseringar för kvävedioxid, partiklar (PM2,5 och PM10) och marknära ozon. Eftersom problem med luftföroreningar varierar kraftigt runtom i landet och de största problemen i huvudsak återfinns i närheten av högtrafikerade vägar i och kring större städer behövs flexibilitet och anpassning efter lokala förhållanden i styrningen mot lägre halter. Därför bör kommunerna, som även har huvudan- svaret för luftkvaliteten på lokal nivå, få ökade möjligheter att med lokala styrmedel åtgärda de luftkvalitetsproblem som finns. Beredningen anser att en skatt är ett mer flexibelt styrmedel än lokala förbud mot trafik med dubbdäck. bedömer bered- ningen att en nationell skatt för att åtgärda lokala problem av denna typ inte är självklar utan också har klara nackdelar. Beredningen anser därför att kommuner med höga PM10-halter främst bör fort- sätta att tillämpa möjligheten att förbjuda dubbdäcksanvändning, alternativt använda andra lokalt anpassade åtgärder, för att sänka partikelhalterna inom vissa områden. Ett centralt styrmedel för att komma tillrätta med överskridan- den av miljökvalitetsnormer och luftkvalitetsdirektivets gränsvär- den är de åtgärdsprogram för luft som ett drygt tiotal kommuner Ett flertal av åtgärdsprogrammen har dock visat sig brista i utformning, genomförande och uppföljning. Beredningen anser därför att systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft behöver ses över och förbättras. I den mån stadsmiljöavtal ingås bör de utvecklas till ett instru- ment för hållbart samhällsbyggande och förtätning som kombi- nerar bostadsbyggande, infrastruktur, kollektivtrafik och minskad biltrafik och läggas in som en del i den nationella infrastruktur- planen –2027. Trafikförordningen respektive lag om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. bör ändras så att kommuner ges möjlighet att införa miljözon för lätta fordon och differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper. Vidare bör ytterligare möjligheter att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet utredas. Reseavdragsystemet bör ses över i syfte att i högre grad gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar som avdraget fyller sitt ursprungliga syfte. Sverige ska fortsätta vara pådrivande för att koldioxidkrav på personbilar och lätta lastbilar stegvis skärps jämfört med nu be- slutade nivåer. Dessa krav bör innebära att nya fordon ska klara nollutsläpp räknat i ett livscykelperspektiv. Beskattnings- och förmånsreglerna för bilar bör utformas så att de stödjer en snabb svensk introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Reglerna bör successivt skärpas. Beredningen ser positivt på att dessa regler utformas i form av ett s.k. bonus-malus-system, men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från Bonus-malus-utred- ningen. Utsläppskrav i offentlig upphandling bör utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med sär- skilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykelperspektiv. Genomför riktade informationsinsatser om vinterdäcks egen- skaper, särskilt mot ansvariga för offentlig upphandling och återförsäljare av däck och bilar. Utred skyndsamt orsakerna till bristerna i systemet med miljö- kvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft och ta fram förslag till förbättring av systemet. Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning För att nå det föreslagna etappmålet att utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM2,5 och sot från småskalig vedeldning ska minska kon- tinuerligt krävs insatser för att få ner utsläppen. Det finns stora möjligheter att minska luftföroreningarna från småskalig vedeld- ning. Den mest fördelaktiga åtgärden att minska utsläpp från små- skalig vedeldning är att fasa ut befintlig eldningsutrustning med höga utsläpp mot renare värmekällor eller eldningsutrustning med låga utsläpp. Ett stort ansvar för att åtgärda problemen med utsläpp från småskalig vedeldning ligger på kommunerna. Befintlig lagstiftning och praxis ger kommunerna stora möjligheter att ingripa för att stävja lokala problem med vedrök. Kunskapen hur lagstiftningen kan användas behöver dock ökas hos kommunerna. Det saknas ett nationellt sotningsregister, som kan utnyttjas för att få förbättrad data gällande antalet installationer, typ och ålder på pannor och rumsvärmare, hur mycket de nyttjas m.m. Ett sådant bör därför inrättas. Tidigarelägg införande av ekodesignkraven för vedpannor enligt förslag och snabbutred möjligheterna att även tidiga- relägga införandet av ekodesignkraven för rumsvärmare. Ändra i Plan- och bygglovsförordningen så att även byte av eldstad omfattas av anmälningsplikt så att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller gällande krav får installeras. Informationskampanj riktad såväl mot hushåll som mot kom- muner om de skärpta kraven, deras respektive skyldigheter och hur eldning sker med så små utsläpp som möjligt. Återinför ett nationellt sotningsregister som innehåller infor- mation om eldningsutrustning och dess miljöegenskaper. Begränsad intransport av luftföroreningar Då den större delen av de luftföroreningar som deponeras i transporteras hit med luftströmmarna är det helt avgörande att intransporten av luftföroreningar från utsläpp i andra länder och från internationell sjöfart minskar så att ska ha en möjlighet att nå de luftrelaterade miljömålen. Av det kväve som deponeras över härstammar 25 pro- cent från internationell sjöfart. behöver därför agera aktivt för att utsläppen från sjöfarten i och ska minskas ytterligare. Sverige tar en fortsatt aktiv roll inom EU, FN:s luftvårdskon- vention och IMO i syfte att minska utsläppen och därmed im- porten av de långväga transporterade luftföroreningarna. Sverige genomför riktade åtgärder mot de stora utsläppar- länderna öster om . Stöd ges till forskning och utveckling kring hur tekniker som minskar utsläppen av luftföroreningar från sjöfarten kan ut- vecklas och implementeras. En övergång från oljor till hållbara bränslen med låga utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser påskyndas. Ett reviderat takdirektiv kommer att innebära att EU:s medlems- länder kommer att få reviderade utsläppstak för svaveldioxid, kvä- veoxider, flyktiga organiska ämnen, ammoniak och partiklar PM2.5 som ska uppnås . För att nå reduktionsåtagandena för kväveoxider och flyktiga organiska ämnen är ytterligare insatser för att få ner utsläppen nöd- vändiga. Regeringen bör ge i uppdrag att, efter samråd med berörda myndigheter, ta fram nationellt program för att minska utsläpp av luftföroreningar enligt det reviderade tak- direktivet. Programmet ska vara fastställt av reger- ingen med syfte att klara utsläppstak och bidra till att varaktigt klara miljökvalitetsnormer för luftkvalitet. Skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner bör fasas ut på ett sätt som tar hänsyn till de negativa effekter som kan upp- stå på berörda näringars konkurrensförhållanden. Kartlägg utsläppen från de arbetsmaskiner vars utsläpp är dåligt kartlagda (skotrar, gräsklippare, småbåtsmotorer etc.), för att kunna införa styrmedel som leder till att maskiner med stora utsläpp fasas ut. Stöd branschgemensam forskning, utveckling och demonstra- tion för att utveckla och tillämpa process- och reningsteknik som leder till minskade utsläpp av luftföroreningar från indu- stri- och energianläggningar. Utred och föreslå lämpliga styrmedel och åtgärder utifrån den inventering av utsläpp av flyktiga organiska ämnen från hushål- lens användning av lösningsmedel som redovisas . 3 Då takdirektivet ännu inte är färdigförhandlat är det slutliga målåret för när de nationella programmen enligt direktivets artikel 9 ska vara på plats ännu inte fastställt. Målåret kan even- tuellt behöva revideras efter att direktivet har färdigförhandlats. Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik Beredningens förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder ger betydande minskningar av luftföroreningsutsläpp och förbättringar av luftkvaliteten. De styrmedel och åtgärder som föreslås är ett steg i rätt riktning som bidrar till att uppnå relevanta delar av genera- tionsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen. Förslagen bidrar även till att uppfylla åtaganden på luftvårdsområdet inom EU och internationellt. Risken för att skulle fällas av med mångmiljonbelopp i böter i de överträdelseärenden där EU väckt talan minskar påtagligt. Även den ohälsa och de samhällsekonomiska kostnader på 30–som luftföroreningarna för när- varande ger upphov till minskar vid genomförande av beredningens förslag. Drygt hälften av dessa kostnader har härletts till inhemska utsläpp, från framför allt vägtrafik och småskalig vedeldning. Kostnaderna som kan kopplas till inhemska utsläpp motsvarar därmed mellan 0,4–0,av BNP. Förslaget till etappmål för utsläppen i den icke-handlande sek- torn samt utsläppsmål för inrikes transporter bedöms ge ett be- tydelsefullt bidrag till att de luftrelaterade miljömålen kan uppnås och sänker därmed kostnaderna för genomförandet av strategin. I samband med att förslagen bereds vidare och formuleras i detalj måste de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och budget- mässiga konsekvenserna av förslag till styrmedel och åtgärder ut- redas på en mer detaljerad nivå och ställas mot alternativa åtgärder och mot fallet med oförändrad politik. 1Uppdragen och hur de genomförts beslutade om en ny målstruktur för det nationella miljöarbetet.1 Målstrukturen innehåller ett antal nation- ella miljökvalitetsmål där anger vilket miljötillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv. I enlighet med den ur- sprungliga målstrukturen svarade regeringen för att ställa upp delmål i de fall det behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Genom ett riksdagsbeslut förändrades miljömåls- strukturen till att innehålla ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål.2 uttalade att ett viktigt syfte med miljö- målsarbetet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå gene- rationsmålet och miljökvalitetsmålen. För att i ökad utsträckning kunna identifiera övergripande frågor och de åtgärder som är mest effektiva i fråga om att bidra till att nå miljökvalitetsmålen beslutades att man ska ta fram breda, tvärsektoriella strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Miljöpolitik för ett hållbart , prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 2Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. Uppdragen och hur de genomförts Miljömålsberedningen och dess arbete Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentarisk be- redning för att utarbeta underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Enligt bered- ningens direktiv ska beredningen hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver över- gripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå.3 Beredningen har tidigare redovisat följande delbetänkanden: Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15), Minska riskerna med farliga ämnen (SOU 2012:38), Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1 (SOU 2013:43) och Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50). Regeringen beslutade att ge Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik (dir. 2014:110).