sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — En särskild fråga är om det bör införas ett undantag från expo- neringsförbudet för specialbutiker för tobak. Som redovisats i av- snitt 9.5 finns sådana undantag t.ex. i och . Det kan hävdas att särskilda omständigheter gör sig gällande för sådana försäljningsställen. För specialbutiker är försäljning av tobaksvaror kärnområdet för verksamheten. Ett exponeringsförbud skulle vara ett större ingrepp för sådana försäljningsställen än för försäljnings- ställen där andra typer av varor utgör en större del av omsättning- en. De kunder som besöker specialbutiker för tobak torde vidare göra det av en egen önskan om att köpa tobaksvaror eller få infor- mation om sådana varor. Det är alltså fråga om en annan situation än att i det dagliga mötas av exponerade tobaksvaror i butiker utan en medveten önskan om det. Vi anser därför att det finns skäl att undanta specialbutiker för tobak från exponeringsförbudet. Undantaget för specialbutiker för tobak måste utformas snävt. Om försäljningsstället har ett varuutbud som medför att det upp- fattas som ett ställe där man kan köpa andra varor än tobaksvaror, kommer även andra kunder än tobakskonsumenter att besöka för- säljningsstället. De exponerade tobaksvarornas reklameffekt kommer då att påverka kunder som inte avser att köpa tobaksvaror, vilket exponeringsförbudet syftar till att motverka. Det måste vara fråga om försäljningsställen som endast säljer tobaksvaror och tillbehör till sådana varor, t.ex. tändare, tändstickor, cigarettpapper, cigarettfilter, pipor och humidorer. Försäljningsställen som erbjuder spel och tobak, frukt och tobak och liknande omfattas därför inte att av undantaget för specialbutiker. Det är inte tillräckligt att försälj- ningsstället självt titulerar sig specialbutik. Antalet specialbutiker för tobak i är lågt. Det finns butiker som har ett betydligt större utbud av tobaksvaror än andra, men som ändå inte kommer att omfattas av undantaget. Förslaget innebär att dessa butiker måste ändra sitt varuutbud i övrigt för att omfattas av undantaget för specialbutiker. Försäljningsställena får då bestämma sig för om de vill anpassa sitt varuutbud, så att de kan driva verksamheten som en specialbutik, eller om de föredrar att hålla tobaksvarorna dolda och ha kvar ett sortiment som innehåller en större andel av andra varor och tjänster än vad undantaget för specialbutiker ger utrymme för. Den marknadsföring som bör få förekomma i specialbutiker för tobaksvaror är sådan marknadsföring som får förekomma på alla försäljningsställen. Sålunda bör det inne i specialbutiker endast få finnas marknadsföring för tobaksvaror som består av kommer- siella meddelanden som inte är påträngande, uppsökande eller upp- manar till bruk av tobak. En särskild fråga i detta sammanhang är om det bör ställas några särskilda ytterligare krav på hur en special- butik för tobaksvaror får vara utformad. I likhet med vad vi föreslår ska gälla för varu- och prislistor på vanliga försäljningsställen, anser vi att det bör införas ett krav på att kommersiella meddelanden i specialbutiker för tobaksvaror ska pla- ceras så att meddelandena inte är synliga från utsidan av försälj- ningsstället. Bestämmelsen klargör att såväl tobaksvaror som andra kommersiella meddelanden som marknadsför tobaksvaror i special- butiker för tobaksvaror måste vara skyddade från insyn från per- soner som passerar förbi utanför butiken. Förutom att skapa ett enhetligt regelverk i detta avseende, är ett skäl för förslaget att exponeringsförbudet skulle riskera att undermineras om special- butiker fick upprättas t.ex. i förbutiker i stora livsmedelsaffärer eller i sådana lokaler i olika köpcenter, där det inte finns väggar som skyddar specialbutiken mot insyn från personer som bara passerar förbi utanför butiken utan att ha för avsikt att besöka butiken. Eftersom personer som inte avser att besöka butiken i så fall skulle bli mottagliga för de exponerade förpackningarnas reklameffekt bör specialbutiker för tobaksvaror enligt vår mening inte få finnas i den typen av lokaler. Vårt förslag i den här delen klargör att tobaks- varor, liksom andra kommersiella meddelanden som marknadsför sådana varor, i specialbutiker för tobaksvaror måste vara skyddade från insyn från personer som passerar förbi utanför butiken. Som en konsekvens av att specialbutiker för tobaksvaror undan- tas från exponeringsförbudet, bör sådana butiker också vara undan- tagna från förbudet mot självbetjäning. Hur bör tillsynen över ett exponeringsförbud utformas? Som vi redogjort för i avsnitt 9.2 utövar KO den centrala tillsynen över marknadsföringsbestämmelserna i tobakslagen, medan den omedelbara tillsynen utövas av kommunerna. Därutöver utövar läns- styrelsen tillsyn i länet. Införandet av exponeringsförbudet bör en- ligt vår bedömning inte föranleda några övergripande ändringar av tillsynsorganisationen. Det innebär att kommunen även fortsätt- ningsvis ska utöva den omedelbara tillsynen av tobakslagens mark- nadsföringsbestämmelser, inbegripet exponeringsförbudet, på för- säljningsställen. Som framgår av avsnitt 12.3 föreslår vi att även ska utöva omedelbar tillsyn över de bestämmel- ser i tobakslagen som kommunen utövar tillsyn över. omfattas inte tobakslagens regler om marknads- föring av bestämmelserna om egenkontroll. Ett exponeringsförbud innebär att det ställs nya krav på näringsidkarna. De nya kraven ger näringsidkaren frihet att välja hur tobaksvarorna ska förvaras, under förutsättning att varorna inte är synliga för kunder och att det inte förekommer någon självbetjäning. Näringsidkaren ansvarar alltså för att tobaksvarorna, med den förvaringslösning som han eller hon har valt, inte är synliga för konsumenter. Vi anser mot den här bak- grunden att det finns anledning att låta bestämmelserna om egen- kontroll omfatta även marknadsföringsreglerna. Detta innebär att näringsidkarnas egenkontrollprogram bör innehålla upplysningar om var i butiken som tobaksvarorna är placerade och vilken lösning som valts för att hålla varorna och deras förpackningar dolda. Som en följd härav bör nuvarande riktlinjer för vad som ska ingå i egenkontrollprogrammen uppdateras. det är KO som utövar den centrala tillsynen över marknadsförings- bestämmelserna i tobakslagen, framstår det som ändamålsenligt att samtliga närmare riktlinjer i fråga om egenkontrollprogram finns samlade. Det framstår som lämpligt att sam- råder med KO vid framtagandet av de nya riktlinjerna om egen- kontrollprogram. Vi har i kapitel 5 föreslagit bl.a. att detaljhandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast av den som har tillstånd för sådan handel. Såväl vanliga butiker som specialbutiker för tobaksvaror omfattas av kravet på tillståndsplikt. Som framgått av avsnitt 5.6.5 måste det i ansökningshandlingarna anges om ansökningen avser en special- butik för tobaksvaror. Det ankommer på sökanden att visa, och kommunen att pröva, om försäljningsstället uppfyller kriterierna för att undantas från ovan nämnda förbud. Det kommer följaktligen framgå av det meddelande tillståndet om tillståndet avser en special- butik för tobaksvaror. Som vi redovisat i avsnitt 3.3.4 ska alla utkast till tekniska föreskrif- ter överlämnas till kommissionen tillsammans med en redovisning av skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa inte redan framgår av förslaget. Det föreslagna exponeringsförbudet, innefattande förbud mot självbetjäning, kan betraktas som en sådan teknisk föreskrift. Det exponeringsförbud som infördes i delar av , och (se av- snitt 9.5.5) anmäldes av och enligt direktivet innan bestämmelserna antogs. Vi be- dömer att en motsvarande anmälan bör göras av våra nu redovisade förslag om exponeringsförbud. Av tilläggsdirektiven framgår att vi ska utreda möjligheten att införa krav på neutrala tobaksförpackningar. Enligt direktiven ska vi: •analysera och bedöma om det finns skäl att införa krav på neu- trala tobaksförpackningar i , •särskilt analysera och bedöma hur ett krav på neutrala tobaks- förpackningar för tobaksprodukter förhåller sig till grundlagarna, varumärkesrätten och egendomsskyddet, •analysera hur krav på neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till internationella åtaganden, särskilt TRIPS och TBT- avtalet, och •lämna de författningsförslag som analysen och bedömningen ger anledning till. 10.2Allmänt om neutrala tobaksförpackningar Neutrala tobaksförpackningar innebär enligt tilläggsdirektiven dekor- fria paket som alla har samma neutrala färg, oavsett märke, och där varumärket skrivs med ett neutralt typsnitt. Ett krav på att tobaks- förpackningar ska vara ”neutrala” innebär alltså en standardisering av förpackningarnas utseende. Olika grader av standardisering av förpackningarnas utformning skulle leda till olika grader av neutra- litet. När det i tobaksförebyggande sammanhang talas om neutrala förpackningar eller på engelska, plain packaging, är det i allmänhet en standardisering1 av tobaksförpackningar enligt den modell som har infört som avses. var nämligen först i världen med att införa neutrala förpackningar . Den austra- liensiska lagstiftningen föregicks av ett flertal vetenskapliga studier som syftade till att fastställa vilken effekt neutrala tobaksför- packningar skulle få för tobakskonsumtionen och hur kravet på förpackningarnas utseende närmare bör utformas för att få en så stor effekt som möjligt. Flera länder har därefter följt exempel och beslutat att införa krav på neutrala förpackningar i sin nationella lagstiftning, bl.a. , , och . Dessa länders lagstiftningar tar sin utgångspunkt i hur utformat sin reglering och lagstiftningarna är mycket lika, även om det finns vissa mindre skillnader. I det följande kommer WHO:s ramkonvention om tobakskon- trolls (nedan ramkonventionen) rekommendationer med anknytning till neutrala förpackningar att närmare beskrivas. En redogörelse för lagstiftningarna i en del av de länder som infört ett sådant krav kommer också att lämnas. Vidare kommer det underlag som andra länder grundat ett införande av ett krav på neutrala förpackningar att redovisas. Även ett urval av den forskning som gjorts på effek- terna av krav på neutrala tobaksförpackningar kommer att presenteras. 10.3Ramkonventionens rekommendationer med anknytning till neutrala tobaksförpackningar hade 180 av världens länder anslutit sig till konventionen. De länder som anslutit sig till konventionen, konventionsparterna, har förbundit sig att genomföra konventionens olika artiklar. Konventionens mål är att skydda nuvarande och framtida generationer från de förödande hälsomässiga, sociala, miljömässiga och ekonomiska konsekvenserna av tobaksbruk och exponering för tobaksrök, genom att tillhanda- hålla en ram för parternas genomförande av tobakskontrollåtgärder 1 Med standardisering avses här enhetligt utformade tobaksförpackningar. på nationell, regional och internationell nivå i syfte att fortlöpande och kraftigt minska tobaksbruket och exponeringen för tobaksrök (artikel 3 i konventionen). Del tre i konventionen är särskilt relevant när det gäller frågan om neutrala förpackningar. Denna del av konventionen tar upp ett antal åtgärder för att minska efterfrågan på tobak. Bland åtgärderna för att minska efterfrågan på tobak har bestämmelserna i artikel 11, med bestämmelser om förpackning och märkning av tobaksvaror, och artikel 13, med bestämmelser om tobaksreklam, marknadsföring och sponsring, starkast anknytning till frågan om neutrala förpack- ningar. I bestämmelserna om förpackning och märkning av tobaksvaror i artikel 11 i ramkonventionen nämns inte neutrala förpackningar uttryckligen. I de riktlinjer2 till artikeln som de länder som är parter till konventionen har enats om anges att konventionsparterna bör överväga att vidta åtgärder för att begränsa eller förbjuda användningen av logotyper, färger, varumärkesbilder eller marknadsföringsinformation på förpackningar utöver varumärkesnamn och produktnamn som visas i en standardfärg och i ett standardtypsnitt (neutral förpackning). Enligt riktlinjerna kan detta öka synligheten och effektiviteten av hälsovarningar och hälsomeddelanden, undvika att förpackningen avleder uppmärksamheten från sådana varningar och meddelanden, och motverka att tillverkarnas utformning av förpackningarna kan antyda att produkterna är mindre skadliga än andra. Artikel 13 i ramkonventionen innehåller bestämmelser om tobaks- reklam, marknadsföring och sponsring. Enligt dessa bestämmelser ska parterna, om inte deras författning eller konstitutionella prin- ciper hindrar det, införa ett totalförbud mot bl.a. all reklam för, och marknadsföring av, tobaksvaror. Artikeltexten nämner inte särskilt neutrala förpackningar. I de riktlinjer till artikeln som de länder som är parter till konventionen har enats om anges följande.3 2WHO Framework Convention on Tobacco Control: guidelines for implementation Ar- ticle 5.3; Article 8; Articles 9 and 10; Article 11; Article 12; Article 13; Article 14 – 2013 edi- tion, s. 63. 3WHO Framework Convention on Tobacco Control: guidelines for implementation Ar- ticle 5.3; Article 8; Articles 9 and 10; Article 11; Article 12; Article 13; Article 14 – 2013 edi- tion, s. 99 f. Packaging and product features Packaging is an important element of advertising and promotion. Tobacco pack or product features are used in various ways to attract consumers, to promote products and to cultivate and promote brand identity, for example by using logos, colours, fonts, pictures, shapes and materials on or in packs or on individual cigarettes or other tobacco products. The effect of advertising or promotion on packaging can be elimi- nated by requiring plain packaging: black and white or two other contrasting colours, as prescribed by national authorities; nothing other than a brand name, a product name and/or manufacturer’s name, contact details and the quantity of product in the packaging, without any logos or other features apart from health warnings, tax stamps and other government-mandated information or markings; prescribed font style and size; and standardized shape, size and materials. There should be no advertising or promotion inside or attached to the package or on individual cigarettes or other tobacco products. If plain packaging is not yet mandated, the restriction should cover as many as possible of the design features that make tobacco products more attractive to consumers such as animal or other figures, “fun” phrases, coloured cigarette papers, attractive smells, novelty or seasonal packs. Packaging and product design are important elements of advertising and promotion. Parties should consider adopting plain packaging require- ments to eliminate the effects of advertising or promotion on packaging. Packaging, individual cigarettes or other tobacco products should carry no advertising or promotion, including design features that make pro- ducts attractive. I riktlinjerna konstateras alltså att utformningen av tobaksförpack- ningar är ett sätt för tillverkarna att marknadsföra sina produkter och locka till sig konsumenter. Konventionsländerna rekommen- deras därför att överväga att införa krav på neutrala förpackningar för tobaksvaror för att ta bort effekterna av reklam och marknads- föring på förpackningarna. Varken förpackningen eller själva tobaks- varan bör innehålla någon reklam eller marknadsföring, vilket in- begriper att förpackningens utformning på något sätt gör produk- ten attraktiv. Som första land i världen införde krav på neutrala tobaksförpackningar från . Enligt nationella tobaksstrategi för åren 2012–2018 är målsättningen bl.a. att minska andelen rökare till av be- folkningen. Införandet av neutrala tobaksförpackningar är en åt- gärd av flera som ska bidra till att detta mål kan uppnås. Lag- stiftningens syfte (se artikel 3.1 Plain Packaging Act 2011) är att för det första att motverka att människor börjar röka eller använda tobaksvaror. För det andra syftar lagstiftningen till att, uppmuntra människor att sluta röka och att sluta använda tobaks- varor. Lagstiftningen syftar för det tredje till att motverka att män- niskor som har slutat röka, eller som slutat att använda tobaks- varor, återfaller i rökning eller tobaksbruk. Vidare syftar lagstift- ningen till att minska människors exponering för rök från tobaks- varor. Den närmare målsättningen med att reglera tobaksförpack- ningar och tobaksvarors utformning är (se artikel 3.2 Plain Packaging Act 2011) att uppnå dessa syften genom att: –minska tobaksvarors attraktivitet för konsumenter, –ge de hälsovarningar som finns på tobaksförpackningar en ökad effekt, –minska möjligheterna att utforma tobaksförpackningar på sätt som vilseleder konsumenter om de skadliga effekterna av att röka eller använda tobaksvaror. Den australiensiska lagstiftningen om neutrala tobaksförpackningar innebär att tobak i detaljhandeln måste säljas i standardiserade förpackningar. Lagstiftningen (Plain Packaging Act 2011) innehåller generella bestämmelser om hur utformningen av tobaks- förpackningar ska se ut, medan mer detaljerade bestämmelser finns i den australiensiska förordningen om neutrala förpackningar (Plain Packaging Regulations 2011). I annan lagstiftning, Competition and Consumer (Tobacco) Information Standard 2011, finns bestämmelser om att en stor del av tobaksförpackningarnas yta ska täckas av hälsovarningar med avskräckande bilder och text. För cigarettförpackningar gäller att hälsovarningarna ska täcka 75 pro- cent av framsidan och av baksidan på förpackningarna. Lagstiftningen om neutrala förpackningar anger i detalj hur en tobaksförpackning ska se ut för att få säljas i . Tobaks- förpackningars fysiska utformning, material och färger regleras, liksom förpackningars insida och omslag. Tobaksförpackningars utsida ska som utgångspunkt ha färgen Pantone 448 C, vilken är en mörkbrun färg som är utvald för att ge ett oattraktivt intryck. Varumärken eller andra märken får endast finnas på förpackningen om det uttryckligen är tillåtet enligt lagstiftningen. Exempelvis är det tillåtet att i ett standardiserat typsnitt skriva företagsnamn, varumärkesnamn och varumärkesvariant. Vidare får ingenting som inte är tobak läggas i förpackningen och ingenting får sättas på för- packningen. Förpackningen får inte ge ifrån sig något ljud eller någon lukt som kan fungera som marknadsföring av produkten. Förpackningar får inte vara utformade för att på något sätt ändra sitt utseende efter försäljning, utan ska även efter försäljningen uppfylla lagkraven. Närmare bestämmelser finns för olika tobaksvaror. Exempelvis måste cigarettförpackningar hålla sig inom vissa ytmått, vara rektangu- lära och ha lock av typen flip-top. Lagstiftningen innehåller också bestämmelser om att själva tobaks- varan, och inte endast förpackningen, inte får innehålla synliga varumärken eller andra märken om det inte uttryckligen tillåts av lagstiftningen. För cigaretter gäller vidare bl.a. att pappret runt cigaretten måste vara vitt, liksom eventuellt filter, medan en viss del av cigaretten får vara korkfärgad. Cigaretter får även ha en tryckt alfanumerisk kod, vilket tillverkarna hävdat är nödvändigt för pro- duktionen. För cigarrer gäller bl.a. att ett eventuellt band runt cigarren måste ha en viss utformning och endast får innehålla före- tagsnamn, varumärkesnamn, varumärkesvariant och tillverknings- land i ett standardiserat typsnitt. Det är enligt lagstiftningen förbjudet att: •tillhandahålla eller köpa tobaksvaror i förpackningar, avsedda för detaljhandeln, som inte uppfyller lagstiftningens krav, •förpacka tobaksvaror i förpackningar, avsedda för detaljhandeln, som inte uppfyller lagstiftningens krav, •tillhandahålla, köpa eller tillverka tobaksvaror som inte uppfyller lagstiftningens krav, och •tillhandahålla tobaksvaror i förpackningar, som inte är avsedda för detaljhandeln, om man inte har ett avtal med köparen som för- bjuder köparen att tillhandahålla varan för försäljning i i förpackningar som inte uppfyller lagstiftningens krav. Överträdelse av något av förbuden ovan kan medföra straffansvar. Förbuden omfattar inte den som köper tobaksvaror för eget bruk. Handlandet i listan ovan är inte heller förbjudet om syftet är att exportera tobaksvaror eller tobaksförpackningar. Bestämmelserna innebär också att det inte är förbjudet att importera tobaksvaror som inte är i neutrala förpackningar till , under förutsätt- ning att de paketeras i neutrala förpackningar innan de säljs i detalj- handeln. Lagstiftningen om neutrala förpackningar innehåller särskilda bestämmelser om lagstiftningens inverkan på varumärkesrätten. I bestämmelserna anges att den omständigheten att en varumärkes- innehavare är förhindrad att använda sitt varumärke på förpack- ningar avsedda för detaljhandeln och på tobaksvaror inte är omstän- digheter som gör det skäligt eller lämpligt att: –vägra registrering av ett varumärke, –återkalla ett godkännande av en ansökan om registrering av varu- märket, –registrera varumärket med villkor eller begränsningar eller –att upphäva registreringen av varumärket. Det kan vidare noteras att lagstiftningen om neutrala förpackningar endast omfattar tobaksförpackningar som är avsedda för detalj- handeln. Det är alltså fortfarande möjligt att använda sig av varu- märken i partihandeln. Den australiensiska lagstiftningen om neutrala tobaksförpack- ningar gäller uttryckligen (se artikel 15.1 i Tobacco Plain Packaging Act 2011) inte i den utsträckning som bestämmelserna innebär att staten anses förvärva egendom på villkor som inte är skäliga. Detta innebär att lagstiftningen om neutrala förpackningar inte syftar till att det ska ske en expropriation (acquisition of property) av tobaks- Lagstiftningen innehåller denna bestämmelse eftersom en expropriation måste ske på skäliga villkor (just terms) för att vara förenlig med den australiensiska grundlagen. Frågan om lagstift- ningen om neutrala förpackningar är förenlig med den australiensiska grundlagen har prövats av den australiensiska högsta domstolen. Domstolen kom fram till att lagstiftningen inte innebar att det skett en expropriation av tobaksvarumärken och att lagstiftningen därför var förenlig med grundlagen.4 Genom The Children and Families Act infördes en bestäm- melse (94 §) som ger regeringen (secreterary of state) bemyndigande att i förordning (regulation) anta bestämmelser om tobaksförpack- ningar och tobaksvaror avsedda för detaljhandeln. Bestämmelserna ska bl.a. ta sikte på märkning, utseende, materialval, storlek, form, öppningsmekanismer och andra utformningsdetaljer på tobaks- varor och tobaksförpackningar som kan användas för att särskilja olika tobaksvarumärken. Sådana bestämmelser får endast antas om regeringen anser att de kan bidra till att minska risken för skada, eller främja hälsan eller välfärden, hos personer . Det engelska parlamentet godkände efter omröstning den föreslagna förordningen, Standardised Packaging of Regulations 2015, med bestämmelser om neutrala förpack- ningar. , , och kommer därmed att införa krav på neutrala förpackningar från , dvs. som tobaksproduktdirektivet träder i kraft. Kravet på neutrala förpackningar omfattar endast cigaretter och rulltobak. Skälen för denna begränsning är att konsumtionen av dessa varor är särskilt stor bland ungdomar. anges att om det skulle ske en förändring av marknaden som innebär att ungdomar blir mer intresserade av andra typer av tobaksvaror, så kan lagstiftningen komma att utvidgas till att omfatta flera sorters tobaksvaror. Enligt förslagets konsekvensanalys5 är syftet med lagstiftningen att för- bättra folkhälsan genom att motverka att ungdomar börjar röka, 4Avgörande från of , v Commonwealth of [2012] HCA 43. 5http:///ukia/2014/416/pdfs/ukia_20140416_en.pdf stödja rökare som vill sluta och hjälpa personer som har slutat röka att undvika att återfalla. Att nå dessa mål kommer att förbättra hälsan för dem som aldrig börjar röka och för dem som lyckas sluta röka.