sou · H4B356 · 2016-09-02 00:00:00 — Utredningen har därför stannat vid att föreslå att tillsynsmyndigheten får utfärda ett avgiftsföreläggande som måste godkännas av näringsidkaren inom och att det efter godkännande gäller som lagakraft- vunnet beslut om att avgift ska tas ut. Godkänns inte avgiftsföre- läggandet krävs att tillsynsmyndigheten väcker talan vid den förvalt- ningsdomstol inom vars domkrets föreläggandet har utfärdats för att avgiften ska kunna tas ut. Den nuvarande straffbestämmelsen förutsätter oaktsamhet eller uppsåt. Sanktionsavgiften bör i stället utgå strikt, dvs. även om det inte går att fastställa att överträdelsen beror på att någon som är ansvarig inom företaget har varit oaktsam eller haft uppsåt att över- träda bestämmelsen om skyldighet att ställa säkerhet. Sådana om- ständigheter kan emellertid få betydelse för hur stor avgift som beslutas. När det gäller vilken storlek som bör föreskrivas för avgiften kan en jämförelse göras med motsvarande sanktionsavgifter i annan lagstiftning. Den sanktionsavgift som kan beslutas enligt 52 § konsumentkreditlagen (2010:1846) för bristande kreditprövning uppgår till som lägst och som högst . Motsvarande beloppsbegränsningar gäller för företagsbot enligt 36 kap. 8 § . I sammanhanget ska dock nämnas att det pågår en översyn av företagsbotsregleringen, som bl.a. syftar till att överväga och föreslå en höjning av maximi- beloppet för företagsboten. I kommittédirektiven anförs bl.a. att det för den s.k. konkurrensskadeavgiften, som kan beslutas enligt 3 kap. 6 § konkurrenslagen (2008:579), inte gäller någon belopps- gräns. Storleken på konkurrensskadeavgiften är endast begränsad på så sätt att den inte får överstiga av företagets omsätt- ning föregående räkenskapsår, (se Ju 2015:06, dir. 2015:58). Ut- ifrån nu gällande regler anser utredningen emellertid att det är mest lämpligt att föreslå en sanktionsavgift som minst ska uppgå till och som högst får bestämmas till . Ändringar i resegarantilagen m.m. Vidare anser utredningen att avgiften på samma sätt som gjorts i konsumentkreditlagen bör relateras till näringsidkarens omsättning och att den som mest ska få motsvara av denna. Är omsättningen okänd får en uppskattning av denna göras. Vilken avgift som beslutas i det enskilda fallet bör bero på hur allvarlig överträdelsen är. Vid den bedömningen bör hänsyn tas till t.ex. hur länge näringsidkaren har sålt garantipliktiga resor utan att ställa säkerhet, vilka typer av resor det rör sig om med avseende på pris, resmål m.m., hur stor säkerhet som skulle ha ställts om reglerna följts osv. Betalning, indrivning och preskription Ett godkänt avgiftsföreläggande gäller som lagakraftvunnet avgör- ande om att avgift ska tas ut och kan alltså verkställas enligt reg- lerna i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar. En erinran om det bör tas in i lagen. Vidare bör föreskrivas inom vilken tid och på vilket sätt avgiften ska betalas, motsvarande vad som gäller för sanktionsavgiften enligt konsumentkreditlagen. I likhet med vad som där föreskrivs bör också införas en regel i resegarantilagen om att avgiften preskriberas om verkställighet inte har skett från det att beslutet vann laga kraft. Utredningens förslag: Kammarkollegiet ska vara central kontakt- punkt för det administrativa samarbetet och för tillsynen av insolvensskyddet. Skälen för utredningens förslag: Kammarkollegiet ska vara central kontaktpunkt Direktivet ställer krav på att medlemsstaterna utser centrala kontakt- punkter för att underlätta det administrativa samarbetet och till- synen av arrangörer som är verksamma i olika medlemsstater (arti- kel 18.2). Kontaktpunkterna ska ge varandra tillgång till all nöd- Ändringar i resegarantilagen m.m. vändig information om sina nationella krav i fråga om skydd vid obestånd och om identiteten för den eller de enheter som ansvarar för skyddet vid obestånd för specifika arrangörer som är etablerade på deras territorium (artikel 18.3). Om det finns förteckningar över arrangörer som fullgör sina skyldigheter vad gäller skydd vid obestånd ska kontaktpunkterna medge varandra tillgång till dessa förteckningar. Förteckningarna ska också göras tillgängliga för allmänheten, även online (artikel 17.3). Medlemsstaterna ska anmäla kontaktuppgifter till de centrala kontaktpunkterna till andra medlemsstater och till Kommissionen (artikel 18.2). Kammarkollegiet, som är den myndighet som prövar om säkerhet enligt resegarantilagen ska ställas, bör enligt utredningens mening också vara central kontaktpunkt för dessa frågor i förhållande till andra medlemsstater. Detta bör framgå av myndighetens instruk- tion. Det administrativa samarbetet bör närmare regleras i en sär- skild förordning, se vidare härom i avsnitt 8. 8Övriga ändringar och följdändringar Utredningens förslag: Hänvisningen till den nu gällande lagen om paketresor i sjölagen ändras med anledning av att lagen om paketresor ersätts av en ny paketreselag. Skälen för utredningens förslag: I 15 kap. 8 § andra stycket sjölagen (1994:1009) görs en hänvisning till den nu gällande lagen om paketresor. Som en följd av att utred- ningen föreslår en ny paketreselag måste hänvisningen ändras så att i stället den nya lagen anges. 8.2Lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler Utredningens förslag: Lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler ändras så att endast avtal om paketresor enligt definitionen i den föreslagna paketreselagen omfattas av undan- taget i 2 kap. 1 § 8. Övriga avtal som omfattas av den föreslagna lagen om paketresor ska inte vara undantagna från tillämpnings- området för 2 kap. i lagen. Övriga ändringar och följdändringar SOU 2016:56 Skälen för utredningens förslag: I lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler (distansavtalslagen) finns bestämmelser om bl.a. avtal om varor och icke-finansiella tjänster (2 kap.). Dessa bestämmelser gäller enligt 2 kap. 1 § 8 inte för avtal som omfattas av lagen (1992:1672) om paketresor. Genom distansavtalslagen genomfördes en del av konsu- menträttighetsdirektivet (dir. 2011/83/EU). I konsumenträttighets- direktivet, artikel , anges att direktivet inte ska tillämpas på avtal som omfattas av tillämpningsområdet för rådets direktiv /314/EEG om paketresor, semesterpaket och andra paketarrange- mang. I artikel 27.2 i det nya direktivet om paketresor och samman- länkade researrangemang anges emellertid att artikel i konsu- menträttighetsdirektivet ska ersättas med ett undantag för avtal om paketresor enligt definitionen i artikel 3.2 i det nya direktivet. I skäl 48 i det nya direktivet förklaras att konsumenträttighets- direktivet ska ändras så att enskilda resetjänster som utgör en del av ett sammanlänkat researrangemang även fortsättningsvis omfattas av konsumenträttighetsdirektivet, såvida dessa tjänster inte på annat sätt är undantagna från konsumenträttighetsdirektivets tillämp- ningsområde. Innebörden av ändringen är att de rättigheter som fastställs för konsumenter i konsumenträttighetsdirektivet ska gälla för andra resor än paketresor som omfattas av det nya direktivet om paketresor och sammanlänkade researrangemang. Det nuvar- ande undantaget i distansavtalslagen ska därför på motsvarande sätt ändras till att endast avse paketresor enligt definitionen i den nya paketreselag som utredningen föreslår. I artikel 27 i det nya direktivet anges också att konsumenträttig- hetsdirektivet ska ändras för att säkerställa att vissa konsument- rättigheter som fastställs i direktivet också gäller för paketresor. Det gäller konsumenträttighetsdirektivets artikel 6.7 (om språkkrav vid viss information), artikel 8.2 (informationskrav vid distansavtal som ingås elektroniskt), artikel 19 (förbud mot vissa avgifter vid användning av vissa betalningssätt), artikel 21 (kostnad för vissa telefonkontakter, artikel 22 (krav på samtycke vid extrabetalningar). Av de lagar som genomför konsumenträttighetsdirektivet i svensk rätt är det emellertid endast lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler som innehåller ett undantag för avtal som omfattas av lagen om paketresor. De övriga ändringar som anges i artikel 27 i det nya direktivet föranleder därför inte några ytterligare ändringar. Övriga ändringar och följdändringar Utredningens förslag: Hänvisningen till den nu gällande lagen om paketresor i marknadsföringslagen ändras med anledning av att lagen om paketresor ersätts av en ny paketreselag. Skälen för utredningens förslag: I 1 § andra stycket första strecksatsen marknadsföringslagen (2008:486) görs en hänvisning till den nu gällande lagen om paket- resor. Som en följd av att utredningen föreslår en ny paketreselag måste hänvisningen ändras så att i stället den nya lagen anges. 8.4Ny förordning om administrativt samarbete m.m. i ärenden om resegaranti Utredningens förslag: En ny förordning om administrativt samarbete m.m. i ärenden om resegaranti utfärdas. Förord- ningen ska också innehålla den bestämmelse om ömsesidigt godkännande av certifikat, intyg m.m. som finns i förordningen (2009:1076) om godkännande av dokument i ärenden om säker- het för resegaranti. Den förordningen upphävs . Skälen för utredningens förslag: Genom artikel 18.2–4 i det nya direktivet åläggs medlemsstaterna att utse centrala kontaktpunkter för att underlätta det administra- tiva samarbetet och tillsynen av arrangörer som är verksamma i olika medlemsstater. Vidare föreskrivs hur dessa centrala kontakt- punkter ska hjälpa varandra genom att bl.a. tillhandahålla nödvän- dig information om sina nationella regler om skydd vid obestånd och i fråga om skydd som ställts av enskilda aktörer. En tidsfrist föreskrivs också, ett första svar till en central kontaktpunkt som begärt ett förtydligande av en arrangörs skydd vid obestånd ska lämnas från det att begäran mottogs. Övriga ändringar och följdändringar De krav på medlemsstaterna som ställs i artikel 18.2 bör, enligt utredningens mening, inte tas in i den nya paketreselagen utan i stället regleras i en förordning. Utredningen har förslagit att Kammarkollegiet utses till central kontaktpunkt enligt det nya direktivet, se avsnitt 7.7. Utredningen föreslår att det också utfärdas en ny förordning om administrativt samarbete m.m. i ären- den om resegaranti. Förordningen kan med fördel också innehålla den bestämmelse om ömsesidigt godkännande av certifikat, intyg eller andra liknande dokument som visar att kravet på ställande av säkerhet har uppfyllts som finns i den nu gällande förordningen (2009:1076) om godkännande av dokument i ärenden om säkerhet för resegaranti. Den senare förordningen bör upphävas. 8.5Ny förordning om informationsformulär vid paketreseavtal och kopplade researrangemang Utredningens förslag: En förordning om standardinformations- formulär vid paketreseavtal och kopplade researrangemang ut- färdas. Av förordningen ska framgå att de formulär som det hänvisas till i paketreselagen (0000:000) har den utformning som framgår av bilaga 1 och 2 till och råd- ets direktiv (EU) 2015/2302. Av förordningen ska också framgå att ska tillhandahålla information om formulären och möjliggöra ned- laddning av dem från verkets webbplats. Skälen för utredningens förslag: I avsnitt 6.2 och 6.3 har redogjorts för utredningens bedömning av hur direktivets krav på användningen av särskilda standardinforma- tionsformulär ska genomföras. Utredningen har stannat för att före- slå att det i lagen föreskrivs att standardinformationsformulär ska användas samt att en särskild förordning om standardinformations- formulär vid paketreseavtal och kopplade researrangemang utfär- das. Av förordningen ska framgå att de formulär som det hänvisas till i paketreselagen (0000:000) har den utformning som framgår av bilaga 1 och 2 till och rådets direktiv (EU) Övriga ändringar och följdändringar 2015/2302. Av förordningen bör också framgå att Konsument- verket ska tillhandahålla information om formulären och möjlig- göra nedladdning av dem från verkets webbplats. Utredningen före- slår också att formulären tas in i en bilaga till förordningen. Utredningens förslag: En ny förordning om tillsyn över den nya paketreselagen bör utfärdas. Skälen för utredningens förslag: Utredningen har i avsnitt 6.8 gjort bedömningen att Konsument- verket bör ha tillsyn över att arrangörer, återförsäljare och närings- idkare som underlättar kopplade researrangemang enligt paketrese- lagen (0000:0000) fullgör sina skyldigheter enligt lagen. Som också anförts där bör detta emellertid inte framgå direkt i lagen utan av en särskild förordning härom. Utredningens bedömning och förslag: bör upphäva de nu gällande föreskrifterna om verkställighet av den nu gällande lagen om paketresor. Därefter upphävs förordningen med bemyndigande för att utfärda föreskrifter om verkställighet av lagen om paketresor. Skälen för utredningens bedömning och förslag: I förordning (1992:1675) med bemyndigande för att meddela föreskrifter om verkställigheten av lagen (1992:1672) om paketresor ges rätt att meddela föreskrifter om verkställigheten av den nu gällande lagen om paketresor. Som redogjorts för under avsnitt 3 syftade förordningen till att möjlig- göra en mer detaljerad reglering än vad som ansågs lämpligt att ta in Övriga ändringar och följdändringar Den föreslagna paketreselagen är mer detaljerad än den nu gällande. Det beror främst på att direktivet är mer detaljerat än det föregående och att det dessutom är ett fullharmoniseringsdirektiv. Utrymmet för verkställighetsföreskrifter är därmed begränsat. Enligt utredningens mening bör upphäva föreskrifterna. Därefter bör också förordningen upphävas. 9.1Förslaget till ny paketreselag Utredningens förslag: Paketreselagen ska träda i kraft . I fråga om avtal som har ingåtts före ikraftträdandet ska dock äldre föreskrifter gälla. Detta ska framgå av en övergångs- bestämmelse. Skälen för utredningens förslag: Enligt artikel 28 i direktivet ska medlemsstaterna anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att uppfylla direktivet. Vidare anges att bestämmel- serna ska tillämpas . Det är alltså nöd- vändigt att bestämmelserna träder i kraft och detta datum bör därför anges i lagen. Bestämmelserna blir då tillämpliga på avtal som har ingåtts efter ikraftträdandet. I fråga om avtal som har träffats före ikraftträdandet bör emellertid de föreskrifter som var gällande då avtalet träffades alltjämt tillämpas. Parterna har, vid tiden för ingåendet av avtalet, utgått ifrån de rättsliga förutsätt- ningar som då gällde. Den som t.ex. har sålt en separat transport och en inkvartering, som inte utgjorde en paketresa vid den tid då avtalet träffades, kan inte förväntas ha räknat med att han eller hon efter lagens ikraftträdande skulle kunna anses utgöra en arrangör och få det ansvar för fullgörandet av alla resetjänster som ingår i kombinationen som den nya lagen föreskriver. Den som har köpt de separata resetjänsterna kan inte heller ha utgått ifrån att få det skydd som den nya lagen ger. För att undvika att den nya lagen tillämpas retroaktivt på avtal om resetjänster som träffats före dess ikraftträdande föreslår utredningen en särskild övergångsbestäm- melse. Bestämmelsen bör ange att äldre föreskrifter ska gälla i fråga om avtal som har träffats före ikraftträdandet. 9.2Förslaget till ändringar i resegarantilagen Utredningens förslag: Ändringarna ska träda i kraft . Bestämmelserna om sanktionsavgifter ska tillämpas på överträdelser som sker efter ikraftträdandet. För överträdelser som sker före ikraftträdandet ska äldre bestämmelser gälla. Skälen för utredningens förslag: I resegarantilagen föreskrivs en skyldighet att ställa säkerhet innan en resa erbjuds till försäljning. Kammarkollegiets bedömning av vilket belopp säkerheten ska gälla görs också utifrån en prognos om framtida försäljning av resor. Ett ställningstagande måste alltså göras med utgångspunkt från de regler som gäller då säkerheten ska ställas. De ändringar som föreslås medför i vissa fall att researrangemang för vilka det inte tidigare fanns ett krav på säkerhet nu omfattas av ett sådant krav. Det bör emellertid inte föreskrivas någon skyldighet att i efterhand ställa säkerhet för researrangemang som redan har sålts. Reglerna bör tillämpas från ikraftträdandet. Ändringarna kan emellertid också innebära att det inte längre föreligger någon skyldighet att ställa säkerhet för vissa researrangemang som säkerhet redan har ställts för. Den som har ställt säkerheten skulle i dessa fall kunna hävda att säkerheten ska återlämnas, eftersom den inte längre behövs. En resenär som har köpt en resa eller ett researrangemang för vilket säkerhet ställts enligt de regler som gällde då resenären köpte resan får emellertid antas ha inrättat sig efter detta. Det innebär att resenären kan ha låtit bli att ordna annat insolvensskydd, eftersom ett sådant redan fanns. Förekomsten av resegaranti kan också anses ha utgjort en förutsättning vid resenärens beslut att ingå avtalet. Säkerhet som ställts i enlighet med äldre bestämmelser kan därför inte sägas vara obehövlig, enbart därför att reglerna har ändrats. Utgångspunkten måste i stället vara att säkerhet som redan har ställts när de nya reglerna träder i kraft ska bestå till dess att den resa eller det rese- arrangemang som omfattas av säkerheten har fullgjorts. Detta torde emellertid följa av allmänna principer och behöver inte regleras genom någon särskild övergångsbestämmelse. En övergångsbestäm- melse med den innebörd som ovan sägs skulle dessutom innebära att säkerhet som ställts enligt äldre bestämmelser skulle bestå i samtliga fall, trots att säkerheten i det enskilda fallet av andra skäl kanske inte längre behövs. Bedömningen av om säkerhet som ställts i det enskilda fallet alltjämt behövs bör därför överlämnas åt Kammar- kollegiet. Vid bedömningen av vilket behov det finns av att meddela över- gångsbestämmelser för de överträdelser som har begåtts men inte hunnit beivras för de nya bestämmelsernas ikraft- trädande måste bestämmelserna i såväl 2 kap. 10 § regeringsformen som 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av brotts- balken beaktas. I 2 kap. 10 § regeringsformen finns ett förbud mot retroaktiv straff- och skattelagstiftning. Förbudet anses analogivis tillämpligt beträffande straffliknande administrativa påföljder (prop. 1975/76:209 s. 125). Att påföra sanktionsavgifter för överträdelser som begåtts före ikraftträdandet skulle således strida mot retro- aktivitetsförbudet. Av 5 § andra stycket lagen om införande av fram- går att straff ska bestämmas enligt den lag som gällde när gärningen företogs. Detta är dock inte fallet om annan lag gäller när dom meddelas, om den nya lagen leder till frihet från straff eller till lind- rigare straff. Denna bestämmelse har enligt förarbetena generell räckvidd, dvs. även utanför område (prop. 1964:10 s. 99). Bestämmelsen ger uttryck för den lindrigaste lagens princip. Utredningens förslag innebär bl.a. att vissa överträdelser ska överföras från det straffrättsliga området till ett system med admi- nistrativa sanktionsavgifter. De relevanta överträdelserna avkrimi- naliseras. Om frågan hur överträdelser som har begåtts före ikraft- trädandet ska behandlas lämnas oreglerad innebär detta att de inte kan beivras. En sanktionsväxling av detta slag har genomförts tidigare på andra områden. I förarbetena till bestämmelserna om sanktionsavgifter i fiskelagen (1993:787) ansågs det inte vara påkallat att låta de nya sanktionsbestämmelserna få retroaktiv effekt (prop. 2007/08:107, s. 47). I propositionen anfördes att den sanktionsavgift som före- slogs ersätta straffpåföljden visserligen var formellt att anse som lindrigare och att detta normalt bör få genomslag bakåt i tiden. Det som låg bakom förslaget om införande av ett system med administ- rativa sanktionsavgifter var emellertid inte någon förändrad syn på överträdelserna i sig. Att bestämmelserna avkriminaliserades skulle inte ses som en indikation på att överträdelserna bedömdes lind- rigare. Syftet med att införa administrativa sanktionsavgifter var snarare att effektivisera sanktionssystemet, eftersom det dåvarande systemet fungerade dåligt och endast ett fåtal överträdelser ledde till påföljd. Det föreslagna systemet med administrativa sanktions- avgifter antogs leda till att ett mycket större antal överträdelser beivrades. Den lindrigaste lagens princip ansågs därför inte göra sig särskilt starkt gällande. Enligt utredningens mening är de skäl som anfördes i förarbetena till sanktionsväxlingen i fiskelagen också relevanta för den sanktionsväxling som utredningen nu föreslår. Enligt utredningens mening är det därför inte påkallat att låta de föreslagna bestämmelserna få retroaktiv effekt. Äldre bestämmelser bör därför tillämpas på överträdelser som skett före den nya lagens ikraftträdande. Ändringarna bör träda i kraft , av samma skäl som anförts beträffande paketreselagen ovan. 9.3Förslagen till ändring i sjölagen, distansavtalslagen respektive marknadsföringslagen Utredningens bedömning och förslag: Ändringarna i sjölagen, lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler och mark- nadsföringslagen ska träda i kraft . Det behövs inga särskilda övergångsbestämmelser. Skälen för utredningens bedömning och förslag: De föreslagna följdändringarna i sjölagen, distansavtalslagen och marknadsföringslagen ska gälla från ikraftträdandet. Några sär- skilda övergångsbestämmelser behövs därför inte. Ändringarna bör träda i kraft , av samma skäl som anförts beträffande paketreselagen ovan. 10Konsekvenserna av utredningens förslag I utredningens uppdrag ingår att beskriva konsekvenserna av läm- nade förslag i enlighet med 14–15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474). Eftersom utredningen lämnar författningsförslag ska konsekvensutredningen också göras i enlighet med 6 och 7 §§ för- ordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a § kommittéförordningen). Förslagen syftar till att genomföra paketresedirektivet och där- igenom åstadkomma en väl fungerande inre marknad och ett stärkt konsumentskydd vid köp av paketresor. Förslagen innebär att konsu- mentskyddet kommer att omfatta även vissa andra kombinationer av tjänster än vad som gäller . Konsumentskyddet består i dels civilrättsliga regler om bl.a. informationskrav och dels offentlig- rättsliga regler om insolvensskydd. För en del resor som om- fattas av ett insolvensskydd kommer konsumentskyddet att minska eftersom kravet på insolvensskydd tas bort. Reglerna bedöms med- föra ökade kostnader för de företag vars verksamhet kommer att omfattas av konsumentskyddsreglerna. För de företag vars verk- samhet inte omfattas av det nya tillämpningsområdet kommer reg- lerna i stället leda till minskade kostnader eller möjligheter att utöka eller ändra verksamheten utan att det leder till ökade kostnader. Regleringen kan också komma att övervältra kostnader mellan olika myndigheter, som en konsekvens av att uppgiften att sanktio- nera överträdelser av vissa bestämmelser flyttas från rättsväsendet till Kammarkollegiet. Totalt sett förväntas sanktionsväxlingen emeller- tid leda till minskade kostnader för det allmänna, eller i vart fall till en mer effektiv resursanvändning. Konsekvenserna av utredningens förslag Utredningen bedömer att följande områden inte berörs av för- slagen (15 § kommittéförordningen) sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet jämställdheten mellan kvinnor och män möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I utredningens slutbetänkande kommer en mer ingående analys att göras av vilka förändringar i systemet för resegaranti som utred- ningen föreslår och vilka ekonomiska och andra konsekvenser dessa förslag får. Utredningen har mot den bakgrunden gjort en mer översiktlig analys i detta delbetänkande, när det gäller de före- slagna ändringarna i resegarantilagen. Vad är problemet och vad vill man uppnå?