sou · H4B392 · 2016-12-20 00:00:00 — Sammanfattningsvis ger kommunallagen ett tydligt stöd för att på olika sätt främja och stärka demokratin. Det ligger också i allmänintresset att motverka våldsbejakande extremism, i synner- het då den riktar sin udd mot kommunens demokratiska grundvalar och hotar kommunmedlemmars fri- och rättigheter. Enbart med stöd av kommunallagen kan kommunen med hänvisning till all- mänintresset inrätta en samordningsfunktion mot våldsbejakande extremism samt ta fram både lägesbilder och handlingsplaner. Skolan har en viktig roll för att främja demokratin. På den punk- ten är skollagen en tydlig grund att stå på. Ytterligare reglering av kommunernas ansvar? Samordnaren hävdar också att det kan vara svårt att uppfylla socialtjänstlagens krav på det samhällsplanerande, uppsökande och förebyggande arbetet utan någon form av lägesbild och handlings- plan. Det underlättar givetvis att även ha en samordningsfunktion för att uppfylla lagstiftningens krav. Däremot går det inte att påstå att socialtjänstlagen ställer krav på samordningsfunktion, lägesbild och handlingsplan. Lägesbild, handlingsplan och i någon mån samordnare är också aktuellt i fråga om den kommunala krisberedskapen. Lagstödet är dock inte särskilt tydligt i fråga om våldsbejakande extremism eftersom sociala risker ännu inte fått ett tydligt fotfäste inom kris- beredskapen, även om utvecklingen går åt det hållet. I fråga om kommunens ansvar för personer och grupper som riskerar att ansluta sig till våldsbejakande extremism eller som vill lämna sådana miljöer, visar genomgången i föregående kapitel att det finns lagstiftning, och att den bör räcka till för de flesta situationer. Samordnaren kan inte se att det finns något tydligt lagstiftnings- behov på den punkten. Det noteras också att inte heller Kommuner och Landsting (2016) eller (2016) har på- talat några luckor. (2016) har sammanfattat social- tjänstens uppgifter, att: öka medvetenheten om våldsbejakande extremism vidta generellt förebyggande insatser (primär prevention) vidta förebyggande insatser riktade mot särskilt sårbara grupper (sekundär prevention), samt insatser riktade till enskilda (sekundär och tertiär prevention). Den erfarenhet som Samordnaren har är dock att det finns tillämp- ningsproblem och en osäkerhet om vilka metoder som ska använ- das. Den typen av problem botas knappast med ytterligare regler- ing utan med stöd, vägledning och erfarenhetsutbyte. Allt detta är centrala delar i både den nuvarande och den framtida samordningen mot våldsbejakande extremism. Det finns dock ett rättsligt problem som Kommuner och Landsting påtalat, och som återkommande tas upp i Samordnarens möte med kommuner och andra verksamhetsutövare. Ytterligare reglering av kommunernas ansvar? kommunens ansvar, som uppdraget går ut på enligt direktiven och som därmed omfattas av Samordnarens uppdrag, utan sekretess- lagstiftningen. Där menar man på att det finns hinder. Det gäller framför allt kommunala förvaltningars tillgång till polisiära uppgifter om återvändare från krigsområden. Samordnarens svar är att kommer i samordningens regi en uppföljning att göras om arbetet mot våldsbejakande extremism. Uppföljningen syftar till att identifiera hinder och möjligheter med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Uppföljningen kommer att resultera i en fortsatt uppbyggd kunskapsbank med goda exempel, men också hinder, och förslag på vägar hur dessa ska kunna överbryggas. 8.2Krav på samordnare, lägesbild och handlingsplan Samordnarens bedömning: Goda exempel och vägledning bör vara vägledande för att få kommuner att inrätta en samordnings- funktion, ta fram lägesbild och formulera en handlingsplan. Något lagstiftningsbehov föreligger inte . Skälen för Samordnarens bedömning Samordnarens principiella hållning är att iaktta försiktighet med att föreslå nya regler och i stället luta sig mot de regler som redan finns – och det ansvar som kommunerna redan har. Som framgått fångar nuvarande lagstiftning väl upp kommunernas ansvar. Den omstän- digheten att landets kommuner har kommit olika långt är svårt att råda bot på genom enbart lagstiftning. I den nationella strategin mot våldsbejakande extremism är kommunerna basen för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Strategin bygger i hög grad på tre hörnstenar i kom- munen: samordningsfunktion, lägesbild och handlingsplan. Sam- tidigt saknas ett tydligt krav i lagstiftningen att uppfylla strategin på dessa tre punkter, även om en välvillig tolkning av befintlig lag- stiftning pekar i önskvärd riktning. Samordnarens erfarenhet är att det för många kommuner uppfattas som en självklarhet att värna Ytterligare reglering av kommunernas ansvar? demokratin mot våldsbejakande extremism, medan vissa kommu- ner anser att det är någon annans ansvar (Samordnaren 2016b). Även om de krav som diskuteras – samordningsfunktion, lägesbild, handlingsplan – möjligen kan framstå som återhållsamma, handlar det i slutändan och som yttersta konsekvens om att för- hindra terrordåd – och på vägen dit en rad andra brott och negativa följder av extremism. Erfarenheterna , inte minst de senaste årens händelser nära , visar tydligt att det inte räcker med att enbart förlita sig på rättsväsendet. I klartext är strategin viktig, och det hänger på kommunerna i samverkan med samordningen att täcka en stor del av den preventiva pyramidens yta. Denna rad av omständigheter är sammantaget argument för att lagstifta. Det finns dock en rad faktorer som talar mot lagstiftning. Samordnaren väljer en övertalande strategi Önskemålet är nå fram till ett läge där den nationella samordningen, länsstyrelserna och kommunerna talar samma språk och delar sam- ma mål. Därför har Samordnaren övervägt en övertalande strategi. I regleringstermer bygger en sådan strategi på information och råd- givning, principer, förtroende och stimulansåtgärder (2000). Det till skillnad mot en tvångsmässig inriktning som bygger på lag- stiftning med bestämmande regler, kontroll, reaktiva åtgärder och sanktioner. Den strategi som Samordnaren har tillämpat är den över- talande. Genom att ha besökt nästan samtliga kommuner i landet och deltagit i en mängd möten och konferenser, har syftet varit att öka medvetenheten om problemet med våldsbejakande extremism och lyfta fram kommunernas strategiska roll samt betona vikten av samordning, lägesbilder och handlingsplaner. Det skulle framstå som ett trendbrott om denna strategi skulle övergå i lagstiftning, som till och med skulle innehålla sanktioner. Den övertalande strategin bedöms ha varit framgångsrik. Mycket har hänt vid en jämförelse med hur situationen som såg ut (Ranstorp och Hyllengren 2013). Kun- skapshus har etablerats i fyra kommuner där det lokala arbetet be- drivs med särskild tyngd; ett viktigt syfte med kunskapshusen är att få fram goda exempel på erfarenheter och metoder. Ytterligare reglering av kommunernas ansvar? visats att mer än hälften av kommunerna har någon form av lägesbild och handlingsplan (Samordnaren ). Samtliga av landets kommu- ner har åtminstone en kontaktperson (Samordnaren 2016c). Sedan dessa uppgifter inhämtades har Samordnaren fortsatt arbetet med att hålla en aktiv dialog med landets kommuner. planerar Samordnaren att möta samtliga kommuner via länsstyrelserna. Som framgått är förslaget att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska ta över samordningsuppdraget med länsstyrelserna som regionala motorer. Om detta förslag går igenom kommer stödet från den samlade samordningen att utvidgas jämfört med dagens situation. Förutsättningarna bedöms därför som mycket goda att en övertalande strategi kommer att visa sig fortsatt framgångsrik. Sammanfattningsvis är det Samordnarens bedömning att frågan om lagstiftning är för tidigt väckt. Kommunernas engagemang bör komma inifrån för att arbetet mot våldsbejakande extremism ska bedrivas med erforderligt engagemang och få önskad effekt. Den övertalande strategin bör fortsatt få verka och vi får se tiden an innan det kan bli aktuellt med lagstiftning. Även svårt att få till stånd en effektiv reglering Enligt Samordnarens bedömning förordas inte en reglering efter- som det inte behövs. Om en reglering ändå skulle övervägas finns det ytterligare argument mot att införa en lagstiftning. Det kan hävdas att vad som talar för en reglering om samord- ning, lägesbild och handlingsplan är att den skulle kunna leda till kvalitet i arbetet: att den kommunala samordnaren medverkar till demokratistärkande insatser och att människor inte dras in i våld- sam extremism eller att de får stöd att lämna. Till samordnarens, kommunala förvaltningars och myndigheters hjälp finns en läges- bild som pekar ut problemen och en handlingsplan som talar om vem som gör vad och när. Det är knappast möjligt att konstruera en reglering som tar fasta på dessa mål och som är möjliga att följa upp (2011, SOU 2007:75). Vad som återstår att göra är att ställa krav på en samordningsfunktion, att lägesbilder ska tas fram och hållas aktuella samt att till dessa formulera handlingsplaner. Ytterligare reglering av kommunernas ansvar? sådan reglering är att den inte säger något om kvaliteten på arbetet. Utan motivation finns en risk att vissa kommuner enbart kommer att likgiltigt uppfylla kraven enligt lagens bokstav och med minsta möjliga ansträngning; det som brukar betecknas som rituell laglyd- nad (2000). Särskilt känslig är reglering som bygger just på revision och kontroll. 8.3Inga nya sanktioner mot kommunerna Samordnarens bedömning: Det föreslås inte några nya mate- riella regler, till vilka sanktioner kan knytas. Dessutom finns redan på vissa aktuella områden sanktionsmöjligheter. Någon sanktionsmöjlighet föreslås därför inte. Skälen för Samordnarens bedömning Av direktiven framgår att Samordnaren ska föreslå en modell för vilka åtgärder som kan vidtas mot kommuner som inte lever upp till sitt ansvar (dir. 2016:43). Även om Samordnaren inte lägger fram några lagstiftningsförslag i huvudsaken, förs i det följande en dis- kussion om olika metoder för att förmå kommuner att leva upp till sitt ansvar. Som tidigare nämnts finns redan ett sanktionssystem på område som är aktuellt för kommuner som brister. Detsamma gäller på skolans område. Regleringslitteraturen och lagstiftningen innehåller olika sätt för att skapa incitament, sanktionera eller på annat sätt stimulera ett lag- enligt beteende. har en utveckling skett där administrativa sanktioner – också benämnda som sanktionsavgif- ter – blivit allt vanligare inom åtskilliga rättsområden (Brå 2015:15). En redovisning av utvecklingen av olika sanktionsavgifter, förslag om kommunalbot, frågor om domstolstrots etc. finns i SOU 2004:118. En modell är att ge bidrag för att på det sättet skapa incitament att fullgöra önskvärda uppgifter (och 1999). En tidigare nämnd och mycket relevant reglering är lagen om kommuners och Ytterligare reglering av kommunernas ansvar? landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Den innehåller vissa möjligheter för kom- muner att få ersättning för kostnader för förberedande uppgifter (5 kap. 1 §). Det i regleringen inbyggda påtryckningsmedlet är att ersättningen ska reduceras eller falla bort om kommunen inte full- gjort sina uppgifter (10 § förordningen om kommuners och lands- tings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap). Vite är ett rättsligt påtryckningsmedel för att förmå någon till aktivitet eller passivitet. fanns en möjlighet att ingripa med viteföreläggande mot kommuner som inte verkställde en gynnande dom på bistånd enligt socialtjänstlagen (SOU 2004:118). finns i stället bestämmelser om särskild avgift, se nedan. Patientsäkerhetslagen (2010:659) innehåller dock vitesbestäm- melser. Inspektionen för vård och omsorg kan förelägga vårdgivare att fullgöra sina skyldigheter och förena det med ett vitesförelägg- ande (7 kap. 24 §). Regleringen bygger på att myndigheten utövar tillsyn över vårdgivare och även tar emot klagomål. På det sättet upptäcks missförhållanden. Ett föreläggande ska innehålla tydliga uppgifter om vad som ska avhjälpas och inom vilken tid. Socialtjänstlagen innehåller en möjlighet att besluta om att en kom- mun ska betala en särskild avgift om den inte inom skälig tid till- handahåller bistånd (16 kap. 6 b–e §§ SOL). Den särskilda avgiften kan fastställas till lägst och högst en miljon kro- nor. Om en kommun efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla biståndet får en ny särskild avgift dömas ut. Liknande bestämmelser finns i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Kommuner som inte inom skälig tid tillhandahåller boende i familjehem, ska åläggas att betala en särskild avgift till staten på mellan och (28 a–e §§). Till det kommer en rapporteringsskyldighet för Ytterligare reglering av kommunernas ansvar? kommunen att till Inspektionen för vård och omsorg rapportera alla gynnande beslut som inte verkställts under viss (28 f §). På det sättet kan inspektionen agera, och som ”yttersta påtryck- ningsmedel” ansöka hos förvaltningsrätten om att en särskild avgift ska dömas ut (prop. 2007/08:43, s. 18). Det finns ett visst mått av vitesfunktion hos avgiften genom att en ny avgift kan beslutas om kommunen inte rättar sig efter den först utdömda. En fördel med sanktionsavgift är att varken uppsåt eller oakt- samhet behöver visas. I stället gäller strikt ansvar, vilket innebär att betalningsskyldighet uppstår när en regelöverträdelse objektivt sett kan konstateras (prop. 2007/08:43). Ett tidigare förslag tog sikte på att utvidga de kommunala revi- sorernas mandat (SOU 1993:109). Det skulle kompletteras med ett personligt vitesansvar för förtroendevalda vid särskilt allvarliga över- trädelser. Ett liknande förslag var att revisorerna skulle få en anmäl- ningsskyldighet vid domstolstrots (Ds 2000:35). Dessa förslag har emellertid aldrig genomförts. I stället finns den ovannämnda rappor- teringsskyldigheten om gynnande beslut som inte verkställts och sanktionsmöjligheten med särskild avgift. Denna avgift drabbar kommunen, inte förtroendevalda. Sanktioner mot otillräcklig förebyggande verksamhet Som nämnts skulle syftet med en reglering av kommunens upp- gifter och ansvar vara att man lokalt arbetar framgångsrikt med demokratistärkande insatser samt att se till att människor inte dras in i våldsam extremism och att de som ändå har hamnat där också kan få stöd att lämna. Frågan om att införa sanktioner redan i ett sådant ”förebyggande led” var aktuell i en utredning om bemötande av funktionshindrade (SOU 1991:21). Utredningen konstaterade att en av orsakerna till att vissa kommuner hade svårt att uppfylla sina förpliktelser (enligt bland annat socialtjänstlagen) var att kommunen saknade beredskap att bygga ut verksamheten i den utsträckning som behövdes. Därför föreslogs att kunde förelägga en kommun att bygga Ytterligare reglering av kommunernas ansvar? upp sin service till en sådan nivå att kommunen också kunde fullgöra de domslut som ger enskilda rätt till olika insatser. Förslaget i den delen ledde dock inte till lagstiftning (prop. 1999/2000:79). I stället infördes bestämmelser som sanktioner vid domstolstrots, det vill säga när väl en dom gav en person rätt till en insats. Slutsatsen är att lagstiftaren är tveksam till att införa sanktioner mot tidiga brister i en handlingskedja eftersom det är svårt att ställa upp lämpliga kriterier, som följaktligen inte ska ha uppnåtts och som ska kunna upptäckas genom en inspektionsverksam- het. Desto enklare är det införa en sanktion när en enskild persons rätt träds förnär. Det alternativ som regleringsmässigt står till buds är därför att rikta in sanktioner på tydligare kriterier: att de ska finnas en sam- ordning, att lägesbilder ska tas fram och återkommande förnyas samt att handlingsplaner ska formuleras på grundval av läges- bilderna. har en sådan reglering med formella krav bedömts som mindre effektiv. En fördel med lagstiftning är givetvis att understryka allvaret i att lokalt samordna arbetet mot våldsbejakande extremism mot bak- grund av de skador som den kan orsaka. Även om en sådan reglering framför allt har en symbolisk funktion ska inte lagstiftningens handlingsdirigerande effekt underskattas. Som tidigare nämnts finns dock en risk för en likaledes symbolisk laglydnad utan djupare inne- håll. En sanktion ger de i kommunen som arbetar mot vålds- bejakande extremism råg i ryggen att utföra sitt arbete eftersom de vet att kommunen har en skyldighet. Detta resonemang utgår från ett organisationsteoretiskt perspektiv där det finns intern konkur- rens om resurserna. En parallell kan göras med den anmälningsskyldighet som in- fördes för revisorer av bolag (2004). Lagstiftningen går ut på att revisorer måste till åklagare anmäla brottsmisstankar som upptäcks i samband med revisionsuppdrag. Denna skyldighet har visserligen inte lett till så många brottsanmälningar, men den har stärkt revisorernas ställning gentemot sina klienter: ”börjar vi närma oss en situation som gör att jag måste överväga att göra en Ytterligare reglering av kommunernas ansvar? brottsanmälan.” På det sättet kan revisorerna verka för att affärs- verksamheten bedrivs inom lagens råmärken och att bokförings- standarden höjs. Erfarenheter från styrning av företag är att sanktioner har för- delen att de ökar motivationen att frivilligt uppfylla lagens krav (Ayres och Braithwaite 1992, Fisse och Braithwaite 1993). Särskilt är det möjligt när det finns en rad mjuka åtgärder innan sanktioner verkställs. I den nu aktuella situationen skulle raden av förebilder, framgångsrika exempel från bland annat kunskapshusen, raden av publikationer och konferenser samt möten med den nationella sam- ordningen eller fungera som mjuka övertalande åt- gärder. I praktiken skulle därför sanktioner fungera som en yttersta påtryckning och aldrig behöva aktualiseras. Även om lagstiftning skulle införas med krav på sam- ordningsfunktion, lägesbild och handlingsplan anser Samordnaren att en sanktion för felande kommuner inte är rätt väg. Förutom att Samordnaren valt en övertalande strategi är det svårt att införa ett regelsystem med en sanktion som tränger under ytan för det rent formella: förekomsten av en samordningsfunktion, lägesbild och handlingsplan. 9Konsekvensutredningar, kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivningar I kapitel 3 finns en lägesbild över den våldsbejakande extremismen i . Som framgår är den extremistiska brottsligheten inte obe- tydlig. Nuläget motiverar således att våldsbejakande extremism tas på största allvar. Det är framför allt riskerna (se kapitel 5) som ut- gör starka skäl för regeringens direktiv och betänkandets inriktning, att permanenta och till viss del utveckla infrastrukturen med natio- nell, regional och lokal samordning. Den uppenbara risken är att attentat kommer att inträffa i . Om detta sker kan det – utöver allvarliga person- och egen- domsskador – leda till att tilliten rubbas till samhällets förmåga att skydda sin medborgare. Vad som betecknas som spekulationer kan förvandlas till realiteter. Vad Samordnaren vill uppnå Våldsbejakande extremism angriper själva fundamentet i samhälls- ordningen, det demokratiska systemet. På mer eller mindre daglig basis drabbar brottsligheten enskilda personer och kränker deras fri- och rättigheter. Ändå har samhällets samlade resurser inte i till- räcklig utsträckning mött detta problem. Fram till har våldsbejakande extremism framför allt varit en fråga för rättsväsendet. Den nationella samordnarens strategi, vilket detta betänkande vilar på, går ut på att mobilisera en väsentligt större del Konsekvensutredningar, kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivningar av de samlade resurserna än rättsväsendet. Det åskådliggörs genom preventionspyramidens olika nivåer. Basen är de demokratistärkande åtgärderna som kompletteras med att motverka att personer dras in i våldsbejakande extremism och att underlätta utträde ur extremistiska miljöer. Kunskap om våldsbejakande extremism ger stöd för åtgärderna, inte minst genom lägesbilder över extremismens omfattning och struktur inom den egna kommunen. Till lägesbilder ska handlingsplaner tas fram. Att värna demokratin mot våldsbejakande extremism kan därför inte ses som enbart en försäkring mot det oväntade och oönskade utan att försäkringsgivaren också ställer krav på en rad skaderedu- cerande åtgärder. Till följd av denna mobilisering kommer rimligt- vis riskerna med våldsbejakande extremism att minska: Färre personer kommer att ansluta sig till våldsbejakande extre- mism genom demokratistärkande åtgärder och insatser för att motverka att personer hamnar i extremistkretsar. Fler personer kommer att lämna våldsbejakande extremistmiljöer. Rimligtvis innebär det att färre extremistiskt motiverade brott kommer att begås. Dessutom bör samordningens linje att värna demokratin mot våldsbejakande extremism (stärka demokratin, motverka inträde, underlätta utträde) leda till mindre konfrontation och därmed motståndsvilja, vilket i sin tur bör påverka brottsligheten i minsk- ande och mildrande riktning. Det bör innebära att rättsväsendets förmåga ökar: Rättsväsendet kan fokusera på färre individer i våldsbejakande extremistmiljöer och därmed potentiella gärningspersoner än vad som annars hade varit fallet. Det innebär att utsikterna ökar att förhindra att extremistiskt motiverade brott blir utförda genom åtgärder redan på förbere- delse- och försöksstadiet. Dessutom ökar förutsättningarna att klara upp de till antalet färre brott som ändå kommer att begås. Konsekvensutredningar, kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivningar I kapitel 6 redovisas några olika möjliga nationella samordnare, vilket inte ytterligare kommenteras här. I stället berörs frågan om nationell samordning eller inte. Om det inte kommer att finnas en fortsatt nationell samordning efter utgången av 2017 finns en uppenbar risk att den kompetens och struktur som nuvarande samordning byggt upp kommer att skingras. Vilka kompensatoriska åtgärder som regeringen, myndigheter, kommuner och organisationer kommer att vidta är svårt att sia om. Arbetet mot våldsbejakande extremism kommer givetvis inte att avstanna helt om det inte längre finns någon nationell samordning. En rimlig bedömning är dock att det kommer att bli ett avbräck. Det är svårt att bedöma vad det kommer att få för konsekvenser. Riskpremien för samhället bedöms dock öka. Som en illustration har Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap gjort en konsekvensbedömning av ett bombattentat (2014). För människors liv och hälsa, ekonomi och miljö samt politiskt/socialt bedöms konsekvenserna vara mycket allvarliga. Det enda som anges vara ännu allvarligare – katastrofala följder – anges influensapandemi (för människors liv och hälsa samt för ekonomi och miljö) och kärnkraftsolycka (ekonomi och miljö). I förslaget ingår också att vid sidan av en nationell samordning ska länsstyrelserna ha en samordande roll i länet. Det faktiska arbetet sker sedan ute i kommunerna (skolan, , demokrati- frågor etc.). I varje kommun ska det finnas en samordningsfunktion. Vidare ska en lägesbild och handlingsplan tas fram. Flera kommuner kan gå samman för dessa uppgifter. Denna tyngdpunkt på kommunerna är en grundläggande del för att motverka våldsbejakande extremism. Det handlar om att främja och stärka demokratin, inte minst i lokalsamhället: på skolor och i bostadsområden, bland ungdomar och grupper som inte gör sig hörda. Kommunernas socialtjänst har en strategisk roll för att mot- verka att framför allt unga dras in i våldsbejakande extremism och för att underlätta att lämna sådana miljöer. Några alternativa lös- ningar är knappast möjliga. Dessutom kommer en hel del kommuner ändå att ha samordnare, lägesbild och handlingsplan. Inte minst som ett led i dels social- tjänstens proaktiva arbete, dels krisberedskapen avseende sociala