sou · H4B383 · 2016-11-30 00:00:00 — 17Se Kommissionens beslut av , N 169/06 – – Stöd av social karaktär på lufttransportområdet i de skotska regionerna Highlands och (EUT C 272, 9.11.2006, s. 10). 18Informationen är hämtad från brittiska regeringens webbsida /government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/385184/_22 8 Den skotska regeringen planerar för en minskning av flygskatten . Regeringen avser att utforma och strukturera en flygskatt som bättre stödjer målet att öka internationella anslutning och generera hållbar tillväxt. Det kan enligt regeringen bidra till att skapa nya direktlinjer, upprätthålla befintliga linjer och öka turismen.19 Regionala flygplatser i har uttryckt oro över den påverkan som decentraliseringen kan ha på deras konkurrenskraft, om den skotska regeringen beslutat att minska eller avskaffa APD.20 Det finns studier på effekterna av den brittiska flygskatten. Seetaram med flera21 skattar inkomst-, pris- och skatteelasticiteter för tio destinationsländer med avresa från . Författarna finner att införandet av den brittiska flygskatten har påverkat efterfrågan på flygresor negativt till fem av de tio utvalda destinationerna som studeras. Ett problem som påpekas i studien är att det är svårt att särskilja skatteförändringen från prisförändringen, då skatten är en del av priset. För efterfrågan på långväga resor – och – finner studien ingen effekt av skatten. Författarnas slutsats är att den brittiska skatten endast haft en marginell effekt på efterfrågan på flygresor och därtill hörande utsläpp av koldioxid. I en motsvarande studie av Mayor och Tol22 studeras förväntade effekter av en dubblering av nivåerna av den brittiska flygskatten. Dessutom studeras ett alternativ där skatten tas bort helt. I studien exkluderas flygresande inom liksom tjänsteresenärer. Resultaten av studien pekar på att en skatt baserad på avresande passagerare och avståndsband kan ha en negativ effekt på utsläppen av koldioxid från flyget. Anledningen till resultatet är att flygskatten förändrar relativpriserna mellan kort- och långväga resor, där priset för långväga resor påverkas mindre, i procentuella termer. Det innebär att långväga resor blir relativt mer attraktiva när en sådan skatt införs. Effekten i den skattade modellen är att 19Informationen är hämtad från webbsidan /Topics/Government/Finance/sco ttishapproach/airpassengerduty, . 20Seely, A., Air passenger duty: recent debates and reform, 2016. 21Seetaram, N, Song, H och , J., Air passenger duty and outbound tourism demand from the , , vol 53(4), 476–487, 2014. 22Mayor, K och , R. J., The impact of the UK tax on carbon dioxide emissions and visitor numbers, Transport Policy, vol 14(6), 507–513, 2007. efterfrågan på långväga resor ökar när skatten införs, medan efterfrågan för kortväga resor minskar, ett resultat som dock inte stöds av exempelvis Seetaram med flera. En tydlig svaghet med studien är att resultaten baseras på simuleringar, inte faktiska utfall. har en flygskatt som tas ut för passagerare som reser från tyska flygplatser i flygplan eller helikopter – Luftverkehrsteuergesetz. Införandet av skatten har motiverats med både fiskala skäl och miljöskäl. Skattenivån är differentierad efter avståndet till de största kommersiella flygplatserna i destinationslandet från största flygplats – am . Olika skattenivåer tillämpas beroende på flygresans slutdestination. Inrikesflyg och flyg till länder som framgår av bilaga 1 till lagen (EU- och EFTA-medlemsstaterna, EU-kandidatländerna och , , , och ) beskattas med per passagerare. Resor till länder som anges i bilaga 2 till lagen på ett avstånd upp till högst från am (andra länder i Nord- och , och länder i ) beskattas med per passagerare. Passagerare som reser till länder med ett avstånd längre än från am beskattas med . I lagen görs flera undantag från skatteplikt, exempelvis för passagerare som medföljer vid förnyad avgång efter ett tekniskt stopp på tysk mark eller en nödlandning efter att ha lyft från en tysk flygplats, passagerare i militärflyg, barn som inte har eget säte och flygpersonal. har också fått godkännande av att reducera storleken på skatten på flygningar till vissa öar i Nordsjön.23 Skattskyldiga är endast kommersiella operatörer och skattskyldigheten inträder när en passagerare avreser från en tysk flygplats. Luftfartygsoperatör som inte har sitt säte i eller någon annan medlemsstat i EU måste utse en skatterepresentant i Tysk- 23 beslut (C (2012) 9451). Flygskatter i EU SOU 2016:83 Operatör inom EU får, men måste inte, utse en skatterepresentant i . Det finns en del studier avseende effekterna av den tyska flygskatten. Fichert24 med flera estimerar i en studie att efterfrågan på flygresor har minskat med mellan till följd av att skatten har införts. Tidigare studier, Thiessen med flera25, har inte funnit någon sådan effekt. Fichert med flera argumenterar för att orsaken till att tidigare studier inte har funnit någon effekt är att efterfrågeförändringen måste ses från antalet avresande passagerare i , inte det totala antalet passagerare som även inkluderar både transit- och transferpassagerare. Thiessen med flera argumenterar i sin studie även för fler konsekvenser än för endast efterfrågan på flygresor, som inte tycks påverkas av en skatt. Författarna finner att efterfrågan på resor med lågprisflygbolag är mer priskänslig, vilket troligtvis innebär att de påverkas i större utsträckning av skatten. Utvecklingen i fråga om antalet passagerare på flygplatser som trafikeras av lågprisbolag talar även för det påståendet, då utvecklingen där har varit mindre stark än på andra flygplatser, och i vissa fall negativ. Författarna finner inga bevis för att gränsnära flygplatser har drabbats i större utsträckning än övriga flygplatser. Tillväxten är förvisso lägre vid dessa flygplatser, men så var fallet även innan skatten infördes. Skillnaden kan i stället förklaras av strukturella omvandlingar där fler resor sker från stora flygplatser. Vidare finner författarna att skatten på flygresor har en effekt på sysselsättningen i så mån att arbetstillfällen flyttar mellan sektorer, men inte att de försvinner. införde en flygskatt – Flugabgabegesetz – efter den tyska modellen. Den österrikiska flygskatten gäller emellertid för både kommersiella och icke-kommersiella luftfartygsoperatörer. Flygskatt tas ut för passagerare som reser från de sex stora österrikiska flygplatserna , , , , 24Fichert, F., Forsyth, P. och Niemeier, H-M., Auswirkungen der deutschen Luftverkehrsteur auf das Passagieraufkommen – , 2014. 25Thiessen, F., Haucke, A. och Wosnitza, A., auf die Entwicklung des Luftverkehrs in , 2013. SOU 2016:83 Flygskatter i EU och i flygplan med en tillåten vikt om . Storleken på skatten beror på det geografiska avståndet till destinationen från . Det finns tre avståndsklasser; kort-, medel- och långdistansflyg. För kortdistansflygningar – till , och de flesta nordafrikanska länder – tas en skatt om per passagerare ut, för medeldistansflygningar – till destinationer i , andra , och – tas en skatt om per passagerare ut och för långdistansflygningar – till , , , med flera – tas en skatt om per passagerare ut. Lagen innehåller ett antal undantag från skatteplikt, bland annat för barn som inte har eget säte, besättningsmedlemmar, utbildningsflyg, transit- och transferpassagerare, avgångar i militärt, medicinskt eller humanitärt syfte och avgångar efter en oplanerad landning. Det är flygoperatören som är skyldig att redovisa och betala skatten. Även ägaren av den inhemska flygplatsen är ansvarig för skatten. Om flygoperatören inte har någon verksamhet eller fast driftställe i måste denne utse en skatterepresentant. För operatörer inom EU är det valfritt att utse en skatterepresentant i . Den österrikiska flygskattens effekter har inte studerats i någon större utsträckning. Shönpflug med flera26 har studerat om en eventuell överflyttning av passagerare från österrikiska flygplatser till flygplatser i närbelägna länder har skett sedan skatten infördes. Författarna kommer i studien fram till att det inte har skett någon större flykt av passagerare, vilket förklaras med att har en liknande skatt. 26 Shönpflug, K, Paterson, I och , R., zur IHS Studie 2012, studies, , 2014. 7Utformningen av ett system för skatt på flygresor Utredningens uppdrag är att ta fram ett förslag till skatt på flygresor som syftar till att minska flygets klimatpåverkan. I har det förekommit att skatt tas ut i direkt anslutning till flygresor. En särskild skatt på charterresor1 togs ut –1993 och –fanns det en miljöskatt på inrikesflyg.2 fattade beslut om att införa lagen (2006:909) om skatt på flygresor. Lagen skulle träda i kraft den dag regeringen bestämde. Av skäl som anges i avsnitt 3.2 föreslog emellertid regeringen att lagen skulle upphävas och beslutade i enlighet med detta.3 Det är alltså länge sedan någon form av skatt på flygresor togs ut. Detta innebär att ett nytt system med skatt på flygresor ska utformas. Systemet bör enligt utredningens mening vara enkelt och okomplicerat, utan att de förväntade effekterna för den skull uteblir. En grundläggande utgångspunkt är att skatten ska vara förenlig med unionsrätten. I detta kapitel behandlas närmare de förutsättningar som bör vara uppfyllda för att en god acceptans av systemet ska uppnås. 1Lagen (1978:144) om skatt på vissa resor. 2Lagen (1988:1567) om miljöskatt på inrikesflyg. 2006/07:1, bet. 2006/07:FiU1, rskr. 2006/07:9. Utformningen av ett system för skatt på flygresor 7.2Krav som bör ställas på ett system för skatt på flygresor Om en skatt på flygresor införs kommer flygbranschen och de konsumenter som reser med flyg att påverkas på olika sätt. Även turismbranschen och andra aktörer i samhället kan komma att påverkas. Det är därför viktigt att skapa en tillräcklig acceptans för ett sådant skattesystem. Acceptansen är i hög grad kopplad till hur systemet är utformat och hur införandet förbereds. Vad intäkterna används till, hur hög skatten är, vad flygföretagen och konsumenterna känner till om syftet med skatteuttaget och effekterna av alternativa åtgärder är andra faktorer som påverkar acceptansen av ett system med skatt på flygresor. Det krävs att systemet är i bruk under en någorlunda för att systemets långsiktiga påverkan på flygtrafiken, resmönster, klimatet med mera, ska kunna utvärderas. Nedan redogörs för de viktigaste kriterierna som ett system med skatt på flygresor bör uppfylla för att acceptansen av systemet ska bli så stor som möjlig. Vissa av de uppräknade kriterierna är emellertid delvis motstridiga. När ett system med skatt på flygresor skapas måste det därför göras avvägningar mellan kriterierna och alla dessa kan inte beaktas fullt ut. 7.2.2Huvudsyftet bör återspeglas i systemet Det är från acceptanssynpunkt viktigt att utformningen av systemet återspeglar huvudsyftet att minska flygets klimatpåverkan genom att uppmuntra konsumenter att välja mer miljövänliga alternativ och motivera flyget till effektivare transporter. Detta innebär exempelvis att skatt bör tas ut för flygresor som utförs i stor omfattning och därmed har störst påverkan på klimatet. Vidare bör storleken på skatten om möjligt differentieras efter flygresornas längd. Utformningen av ett system för skatt på flygresor 7.2.3Systemet bör vara lätt att förstå och använda Det bör ställas stora krav på att ett nytt system med skatt på flygresor är enkelt och okomplicerat. Systemet bör vara lätt att förstå och använda för flygföretagen och konsumenterna. Detta ställer krav på att informationen om systemet är tydlig och lättillgänglig. 7.2.4Systemet bör vara effektivt och pålitligt Det system som används vid uttag av skatt på flygresor bör, liksom andra system som används för skatteuttag, uppfylla högt ställda krav på säkerhet. Som exempel kan nämnas att höga krav bör ställas på att de som berörs av systemet inte utsätts för felaktiga debiteringar eller liknande. Vidare bör systemet i möjligaste mån förhindra att den enskilde resenären eller flygföretaget oriktigt kommer undan skattskyldighet. 7.2.5Systemet bör vara rättvist De differentieringar av skattebeloppen som systemet kan innehålla bör grundas på omständigheter som är direkt hänförliga till syftet med systemet, det vill säga att minska flygets klimatpåverkan. Systemet får inte innebära att några resenärer eller flygföretag drabbas av högre kostnader än vad som är motiverat av dessa skäl. Det får inte heller innebära att andra, av skäl som uppfattas som godtyckliga, får lägre kostnader eller helt eller delvis undantas från skattskyldigheten. 7.2.6Hanteringskostnaderna för systemet bör vara rimliga Ett system med skatt på flygresor får inte innebära alltför stora påfrestningar vare sig för flygföretagen eller för det allmänna. Eftersom syftet med att införa en skatt på flygresor är att med hjälp av ekonomiskt styrmedel påverka konsumenterna och flygföretagen att agera på ett visst sätt – att avstå från flygresan alternativt välja mer miljövänligt transportslag respektive genomföra effektivare transporter – måste systemet innehålla ett ekonomiskt incitament för konsumenter och flygföretag att agera på önskvärt sätt. Utformningen av ett system för skatt på flygresor Vad gäller kostnaderna för det allmänna kan man utgå från att ett skattesystem inte skulle accepteras om kostnaderna för systemet är för höga i förhållande till intäkterna och därmed innebär ytterligare en pålaga för de enskilda medborgarna. 7.3Modeller för uttag av skatt på flygresor Utredningen har övervägt fyra modeller för utformningen av det system som ska styra hur skatten för flygresor beräknas och redovisas. Nedan behandlas de olika modellerna. 7.3.1Flygplanets vikt som skattebas Inledningsvis har utredningen diskuterat möjligheten att ta ut skatt med flygplanets vikt som skattebas. Fråga blir då om en skatt på flygplan. Ett exempel på en skatt som bygger på vikt är den svenska fordonsskatten på tunga fordon, traktorer, motorredskap och släpvagnar.4 Enligt direktiven ska emellertid utredningen utforma en skatt på flygresor. Utredningen har därför valt att inte utreda denna modell vidare. Den bedöms falla utanför utredningens uppdrag. Denna modell bygger på att skatt tas ut direkt på biljetten för flygresan från . Inledningsvis uppkommer då frågan om vem som ska vara skyldig att redovisa och betala skatten – biljettköparen eller biljettförsäljaren – och när skattskyldigheten ska inträda. I ett system med biljettköparen som direkt skattskyldig blir antalet skattskyldiga mycket stort och dessa bor inte endast i , utan även runt om i världen. Att införa ett deklarationsförfarande skulle föra med sig stora administrativa svårigheter. Det skulle inte heller vara pålitligt och effektivt utan lätt kunna missbrukas av den som vill undvika skatt. Dessutom skulle ett sådant förfarande medföra ett krav på kontrolluppgifter från biljettförsäljarna som i sig skulle vara svårt att kontrollera efterlevnaden av. Ett annat alternativ är 4 Vägtrafikskattelagen (2006:227). Utformningen av ett system för skatt på flygresor att samla in boardingkort från resenärerna vid avresan från för debitering eller återbetalning av skatt i efterhand. Detta ställer dock krav på stora administrativa insatser och utveckling av nya system till höga kostnader. Mot den bakgrunden anser utredningen att det inte finns skäl att vidare utveckla modellen med biljettköparen som skattskyldig. I ett system med biljettförsäljaren som skattskyldig torde skattskyldigheten inträda när betalning för flygresan tas emot. Även med denna utgångspunkt finns många svagheter i modellen. Mängden skattskyldiga skulle bli omfattande eftersom flygbiljetter säljs av många flygföretag och resebyråer, i och andra länder samt genom internet. Det skulle kräva en komplicerad och kostsam administrations- och kontrollapparat för det allmänna. Kraven på effektivitet och pålitlighet skulle därmed bli svåra att uppfylla. Fördelen med ett system som bygger på att flygbiljetten används som skattebas är att det troligen skulle ha en god styrande effekt på flygresandet, eftersom fördyringen blir direkt synlig för konsumenten. Konsumenten kan då välja ett annat transportslag eller avstå från flygresan, vilket kan bidra till minskning av flygets klimatpåverkan. Däremot skulle systemet förmodligen inte utgöra något incitament för flygföretagen att vidta några miljöförbättrande åtgärder. I denna modell tas skatt ut för varje passagerare som reser från en flygplats i . Skattskyldig är det flygföretag som utför flygningen. Antalet skattskyldiga blir därmed begränsat. Skattskyldigheten inträder när planet lyfter från marken. Från skatteplikt kan undantag göras för exempelvis barn, flygpersonal och passagerare som transporteras i ambulansflyg eller militärflyg. För att få en så god överensstämmelse som möjligt mellan skattenivån och de utsläpp flyget orsakar kan den differentieras efter olika avståndsintervall. Skatten är i denna modell en punktskatt. Flygföretaget ska vara registrerat hos och deklarera skatten på flygresor. Det allmännas kostnader för administration kan hållas nere eftersom det redan finns system för administration av punktskatter hos Skatte- Utformningen av ett system för skatt på flygresor verket som kan användas för att administrera ytterligare en punktskatt. I kapitel 6 redovisar utredningen hur regleringen av flygskatt utformats i några andra länder. Gemensamt för dessa är att skatt tas ut per avresande passagerare. En klar fördel med modellen att ta ut skatt per avresande passagerare är att den är enkel och beprövad. Det innebär att det redan bör finnas system för hantering av redovisning och betalning av sådan skatt hos flera flygföretag som utför flygningar från . samlar flygföretagen in och lagrar uppgifter om hur många passagerare som flyger med företaget, varför den ytterligare administrativa bördan blir begränsad till att överföra informationen i ett deklarationsförfarande till . Flygföretagets kostnad för hantering av skatten bör därför inte bli påfallande hög. En skatt som grundas på avresande passagerare saknar direkt koppling till utsläppsmängder av växthusgaser. Den kan därför inte användas för att särskilja flygplan med olika bränsleförbrukning och utsläppsdata. Det betyder emellertid inte att en passagerarskatt behöver sakna miljöeffekt. Om skatten medför att konsumenter avstår från vissa flygresor eller väljer transportslag med mindre utsläpp av växthusgaser, kan den leda till mindre utsläpp och minska flygets klimatpåverkan. Nackdelen med modellen är att den inte i någon större utsträckning uppmuntrar flyget till effektivare transporter, att utveckla flygplanen eller att vidta andra miljöanpassande åtgärder. Enligt denna skattemodell beskattas varje flygstol i flygplan som transporterar passagerare. Liksom i modellen med passagerare som skattebas är det flygföretaget som utför flygningen som är skattskyldigt. Antalet skattskyldiga blir därmed begränsat. Skattskyldigheten inträder när planet lyfter från marken. Det finns möjlighet att undanta vissa flygstolar från skatt, exempelvis sådana som är installerade i räddningsflyg eller militärflyg. Skatten tas ut med samma belopp per flygstol. För att inte komma i konflikt med det rådande förbudet att beskatta flygbränsle eller om statligt stöd (se avsnitt 3.9) kan inte skattens storlek differentieras Utformningen av ett system för skatt på flygresor efter flygplanstyp, avstånd, vikt eller utsläpp. Hanteringskostnaderna för flygföretagen skulle inte bli alltför höga. Skatten är en punktskatt. Flygföretaget ska vara registrerat hos och deklarera skatten på flygresor. Som nämns i föregående avsnitt kan det allmännas kostnader för administration hållas nere eftersom det redan finns system för administration av punktskatter hos som kan användas för att administrera ytterligare en punktskatt. Fördelarna med ett system enligt denna modell är att det skulle vara lätt att förstå och använda samt att skatten skulle få en något bättre korrelation med utsläpp än en skatt per passagerare och stimulera flygföretagen att förbättra beläggningsgraden, vilket i sin tur kan leda till att antalet flygningar hålls nere. En tillämpning av modellen med flygstolar som skattebas skulle kunna styra flygföretagen till att genomföra effektivare transporter genom att använda planen bättre genom färre, men mer fyllda, avgångar och därigenom minska flygets klimatpåverkan. En skatt som baseras på flygstolar leder troligen till större utsläppsminskningar än en skatt som tas ut per passagerare, men det finns även nackdelar. För det första kan det ifrågasättas om skatten i denna modell är att se som en skatt på flygresor. Det ligger närmare till hands att betrakta den som en skatt på flygplan. Vidare skulle en skatt som baseras på varje flygstol jämförd med en skatt per passagerare kunna slå hårdare mot flyglinjer till glest befolkade områden eftersom dessa ofta har låg beläggning. Avgångar kan glesas ut, framför allt på flyglinjer med litet reseunderlag och medföra konsekvenser inte bara för flygbranschen utan även för turistbranschen och andra aktörer i samhället som berörs av luftfarten. En skatt som baseras på flygstolar skulle även kunna föra med sig att flygföretag börjar använda i och urtagbara stolar för att undgå skatt.5 5 , . och O´dea, C. taxes, i Chote, R. m.fl., The IFS 2008, . Utformningen av ett system för skatt på flygresor 7.4Utredningens val av modell för ett system med skatt på flygresor När det gäller vilka krav som bör ställas på ett system för uttag av skatt på flygresor ska det framhållas att de i avsnitt 7.2 redovisade egenskaperna inte är uppställda i någon inbördes rangordning. Om kraven inte går att helt förena kan det bli nödvändigt att något önskemål får stå tillbaka för att något annat ska kunna tillgodoses. I en sådan situation måste man göra en prioritering. Det viktigaste vid utformningen av ett system med skatt på flygresor är givetvis att det uppfyller de rättsliga kraven men också att det utformas på ett effektivt sätt med hänsyn till sitt primära mål – att minska flygets klimatpåverkan. Eftersom det är fråga om en miljöskatt ska den sättas så nära källan som möjligt. Flyget är av stor betydelse för många och det är därför viktigt att en skatt på flygresor upplevs som adekvat för dem som ska bära den. Systemet ska också vara administrativt hanterligt och inte medföra orimliga kostnader för vare sig den skattskyldige eller det allmänna. Frågan är då vilken av de beskrivna modellerna som bäst skulle tillgodose de krav som bör ställas på ett system för uttag av skatt på flygresor. Vad först gäller modellen med flygplanets vikt som skattebas anser utredningen att en sådan skatt är att se som en skatt på flygplan (se avsnitt 7.3.1). Enligt direktiven ska utredningen utforma en skatt på flygresor. En skatt med flygplanets vikt som skattebas bedöms därför falla utanför utredningens uppdrag. Vidare är utredningen av den uppfattningen att modellen med flygbiljetten som skattebas inte är lämplig att använda vid utformningen av ett system för att ta ut skatt på flygresor. Nackdelarna överväger klart. Exempelvis skulle systemet bli ohanterligt på grund av en omfattande mängd skattskyldiga runt om i världen och medföra orimliga administrativa kostnader för det allmänna. Den enda egentliga fördelen med ett system med flygbiljetten som skattebas är att det kan ha god styrande effekt på konsumenters resande med flyg eftersom fördyringen blir direkt synlig för den enskilde resenären. Resenären kan då välja ett annat transportslag eller att avstå från flygresan, vilket kan bidra till minskning av flygets klimatpåverkan. I valet mellan de två återstående modellerna anser utredningen att ett system som bygger på modellen med passagerare som skattebas Utformningen av ett system för skatt på flygresor är att föredra. Detta med hänsyn till att systemet med skatt på flygresor ska vinna någorlunda acceptans och upplevas rättvist samt att hanteringskostnaderna för systemet ska vara rimliga.