sou · H4B366 · 2016-10-11 00:00:00 — Ökad transparens och mer lika villkor SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga hur budgetering och redovisning går till i kommuner och hos enskilda huvudmän för fristående skolor, med syftet att en jämförbar ekonomisk information på skolenhetsnivå skulle kunna presenteras. Utredaren skulle även se över bestämmelserna om beräkning av och beslut om bidrag till fristående skolor i syfte att säkerställa lika villkor mellan kommunala och fristående huvudmän. Redovisningen av uppdraget skulle ske . , ekonomidirektör vid , förordnades som särskild utredare för detta uppdrag. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv. Utredaren fick i uppdrag att även utreda hur kommuner kan ges ett avgörande inflytande över nyetableringar av skolor som är avsedda att drivas med vinstsyfte. Vidare skulle utredaren utreda alternativa regleringar som syftar till att säkerställa att antagningen av elever i fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor sker enligt gällande regelverk. Utredaren skulle även föreslå nödvändiga författningsändringar. Utredningstiden förlängdes på så sätt att uppdraget skulle redovisas . beslutade regeringen om ytterligare tilläggsdirektiv. Genom dessa direktiv utvidgades den del av uppdraget som avsåg att överväga och vid behov föreslå ändringar i dagens regler för beräkning och beslut om bidrag till fristående skolor till att även omfatta fristående förskolor, vissa enskilt bedrivna fritidshem och pedagogisk omsorg med enskild huvudman. Utredningstiden förlängdes också på så sätt att uppdraget i sin helhet ska redovisas . Som experter i utredningen förordnades ämnesrådet , undervisningsrådet , departementssekreteraren , biträdande enhetschefen , statistikern , enhetschefen och ämnessakkunniga . ersattes som expert av departementssekreteraren fram till den 7juni 2016. förordnades även ämnesrådet som expert. Som sekreterare i utredningen förordnades från ämnesrådet de , från konsulten samt från ekonomichefen . Som sekreterare i utredningen förordnades från även ekonomen fram till . Utredningen, som antagit namnet , överlämnar här sitt betänkande ”Det stämmer! – Ökad transparens och mer lika villkor” (SOU 2016:66). Utredningens arbete är därmed avslutat. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ Förslag till förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039) .................................... 1.3Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185) ............................................................................... 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för Utredningens uppdrag och genomförande ........................... Avgränsning och metod ......................................................... Fristående skolors framväxt.................................... 2.3.2Trender och utveckling avseende fristående 2.3.3Olika associationsformer bland enskilda En bild över skolmarknaden ................................... En beskrivning av skolmarknaden.......................... 2.5Andra utredningar som påverkar 2.5.2Offentlighetsprincipen i fristående skolor och 2.5.3Översyn av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt................... 2.5.4Kvalitet i utbildningen för elever med vissa Beslut om och beräkning av bidrag till verksamheter med enskild huvudman .............................................. Överväganden, analys och förslag ......................................... Särskilda kostnader för kommunalt ansvar ........... Ersättning för mervärdeskatt ................................. Tilläggsbelopp för särskilt stöd.............................. 3.4.9Ett utvecklat system för bestämmande av Ekonomisk information på enhetsnivå ........................ Lag om redovisning ............................ Redovisningskrav vid olika associationsformer... Den officiella statistiken om skolväsendet .......... 4.4Huvudmännens interna budgetering och redovisning – en övergripande bild ............................................................. Metod för resursfördelning till enheterna ........... Grad av decentraliserat ansvar .............................. Hantering av interna tjänster................................ Hantering av överskott/underskott ..................... Former för intern uppföljning.............................. 4.5 Överväganden och förslag.................................................... 4.5.1Två alternativa uppställningar av ekonomisk Presentation av vald modell .................................. 4.5.3Sekretess för uppgifter avseende enskild huvudman inom den officiella statistiken ansvarar för insamlingen..................... Kommuners inflytande vid tillståndsprocessen ........... 5.3Gällande rätt avseende godkännande av enskild som 5.4 Associationsrättsliga regler .................................................. Ideella föreningar m.m. ......................................... 5.5 Parallella processer................................................................ 5.6 Överväganden och förslag 5.6.1Principiella hinder för ett direkt avgörande inflytande för kommuner vid nyetablering av verksamheter med vinstsyfte................................ Ett ökat inflytande för kommuner....................... Antagning av elever till fristående förskoleklass, grundskola och grundsärskola ................................... Överväganden och förslag ................................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 8.1Förslag avseende beslut och beräkning av bidrag till verksamhet med enskild huvudman .................................... Förslagen i korthet................................................ Ekonomiska konsekvenser för kommunerna...... 8.1.3Konsekvenser för den kommunala Ekonomiska konsekvenser för staten .................. 8.1.5Ekonomiska konsekvenser för enskilda Konsekvenser för elever........................................ 8.2 Förslag om ekonomisk redovisning på enhetsnivå............. Förslagen i korthet................................................ Ekonomiska konsekvenser för kommunerna...... 8.2.3Konsekvenser för den kommunala Konsekvenser för enskilda huvudmän................. Konsekvenser för staten ....................................... 8.3Förslag avseende kommuners inflytande vid Förslagen i korthet ................................................ Ekonomiska konsekvenser för kommunerna ...... 8.3.3Konsekvenser för den kommunala Konsekvenser för staten........................................ 8.4Förslag om antagning av elever till fristående förskoleklass, grundskola och grundsärskola...................... Förslagen i korthet ................................................ Konsekvenser för kommunerna ........................... Konsekvenser för enskilda huvudmän ................. Konsekvenser för eleven ....................................... Konsekvenser för staten........................................ Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... Bilaga 4 Utdrag ur SCB:s instruktioner för Räkenskapssammandraget, avsnittet för Bilaga 5 Utdrag ur SCB:s instruktioner för Skolkostnader, avsnittet för grundskola ............................................... Utredningens uppdrag består av fyra olika delar. Den första är att kartlägga och analysera hur kommuner och friskoleföretag redovisar sina kostnader och intäkter för skolväsendet samt föreslå bestämmelser som reglerar hur huvudmännen ska redovisa jämförbar ekonomisk information på skolenhetsnivå. Den andra delen är att se över hur bestämmelserna om beräkning av och beslut om bidrag till verksamheter med enskild huvudman tillämpas. I denna del ingår också att särskilt se över behovet av ändrade bestämmelser avseende bidrag till skolor inriktade på elever i behov av särskilt stöd, s.k. resursskolor. Den tredje delen är att utreda och lämna förslag på hur kommuner kan ges ett avgörande inflytande över nyetableringar av skolor som är avsedda att drivas med vinstsyfte. Den fjärde och sista delen är att utreda alternativa regleringar som syftar till att säkerställa att antagningen av elever i fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor sker enligt gällande regelverk. Utredningen har valt att lösa uppdraget i första hand genom att lämna förslag och överväganden som tar utgångspunkt i de system som byggts upp inom skolområdet avseende tillståndsgivning, bidragsgivning, antagning, ekonomisk rapportering med mera, och vidareutveckla dessa system i stället för att nya system byggs upp. Ut- redningsarbetet har bedrivits med stor öppenhet gentemot olika aktörer på skolmarknaden som kommuner, enskilda huvudmän, statliga myndigheter och organisationer. Ökad transparens på skolmarknaden och mer lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän har genomgående varit utgångpunkter för utredningens arbete. Beslut om och beräkning av bidrag till verksamheter med enskild huvudman Hemkommunens bidrag till enskilda huvudmän ska förutom grundbelopp, och i förekommande fall tilläggsbelopp, även bestå av ett strukturbelopp. I strukturbeloppet ska ingå alla de resurser som fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov, med undantag för sådana resurser som fördelas enligt reglerna om tilläggsbelopp. Kommuner ska vara skyldiga att redovisa på vilka grunder strukturbeloppet har räknats fram och på vilket sätt det ska komma verksamheter med enskild huvudman till del. Kommuner kan ha kostnader kopplade till sitt generella myndighetsansvar eller till sitt huvudmannaansvar enligt skollagen som enskilda huvudmän inte har. Dessa kostnader ska tydligt specificeras, beräknas och motiveras i samband med bidragsberäkningen och ska inte ingå i underlaget för fastställande av bidrag. Dagens schablon avseende kommuners ersättning till enskilda huvudmän för administrativa kostnader ska tas bort. Ersättning till enskilda huvudmän för administrativa kostnader ska i stället fastställas utifrån kommunens egna kostnader för administration. Ersättningen ska avse kostnader för administrativa funktioner som ekonomi, personal, inköp, it, kommunikation, samt liknande kostnader. Särskilda regler ska införas för fristående skolor inriktade på elever som har ett så omfattande behov av särskilt stöd att tilläggsbelopp ska lämnas. Det ska i skollagen anges att en fristående skola kan begränsa sin utbildning till sådana elever och det ska framgå av beslutet om godkännande att en skola valt denna inriktning (så kallad resursskola). För en sådan skola ska tilläggsbeloppet fastställas genom överenskommelse mellan huvudmannen och hemkommunen. Om inte en överenskommelse nås med hemkommunen ska skolan inte vara skyldig att ta emot eller att ge fortsatt utbildning till eleven. Samtliga kostnadsposter i grundbeloppet ska specificeras i bidragsbeslutet. Beslutade grundbelopp ska stämmas av mot faktiskt utfall i ett nytt beslut (avstämningsbeslut) året bidraget avsåg. Avstämningen av grundbeloppet kan innebära att enskilda huvudmän ska kompenseras. Även avstämningsbeslutet kommer att vara möjligt att överklaga. Ekonomisk information på enhetsnivå Ett krav på jämförbar ekonomisk redovisning på skolenhetsnivå ska införas för såväl kommunala som enskilda huvudmän. Enhetsredovisningen ska innehålla en resultatsammanställning med intäkter och kostnader. Intäktsredovisningen ska i huvudsak bygga på de poster som enligt skollagen gäller för bestämmande av bidrag till enskild huvudman. Kostnadsredovisningen ska i huvudsak bygga på de poster som enligt skollagen gäller avseende specifikation av grundbeloppet vid kommunala bidrag till enskilda huvudmän. Redovisningen bör kompletteras med ett antal finansiella nyckeltal. Kravet på redovisning ska omfatta huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola och gymnasiesärskola. ska ansvara för insamlingen av den ekonomiska informationen och insamlingen bör i möjligaste mån samordnas med den insamling av uppgifter som görs inom ramen för den officiella statistiken. ska publicera den ekonomiska informationen i form av resultatsammanställning och annan relevant ekonomisk information. Kommuners inflytande vid tillståndsprocessen Kommunerna kan sägas ha ett indirekt avgörande inflytande vid nyetablering av fristående skolor eftersom man har möjlighet att yttra sig till Skolinspektionen. Utredningen anser att det finns principiella hinder mot att införa ett direkt avgörande inflytande för kommuner vid nyetableringar av verksamhet som drivs med vinstsyfte. Kommunens inflytande över nyetableringar av fristående skolor ska i stället stärkas på annat sätt. Vid bedömningen av om en etablering skulle innebära påtagliga negativa följder för lägeskommunen, ska det särskilt beaktas intressena av alla elevers rätt till likvärdig utbildning samt att en överetablering av skolor inte uppstår. Kraven på processen vid godkännande ska också skärpas genom att det blir obligatoriskt för kommunen att lämna ett yttrande till Skolinspektionen, samt att yttrandet alltid ska innehålla en konsekvensbeskrivning. Antagning av elever till fristående förskoleklass, grundskola och grundsärskola Regler om gemensam kö, administrerad av lägeskommunen, för kommunala och fristående skolor bör inte införas. Elevers rättssäkerhet vid samband med antagning till fristående skolor ska stärkas på andra sätt. Ett krav på formell ansökningshandling ska införas i förskoleklass, grundskola och grundsärskola med enskild huvudman. Ansökan ska skickas till huvudmannen för den utbildning som eleven söker till. Skolinspektionen ska i beslutet om godkännande ange vilka urvalsgrunder en fristående grundskola, grundsärskola eller förskoleklass får tillämpa när det inte finns plats för alla sökande. För att en skola ska kunna ändra urvalsgrunderna ska det krävas ett nytt beslut från Skolinspektionen. lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 2 kap. 5 och 8 a §§, 8 kap. 21 §, 9 kap. 17–19 §§, 10 kap. 35–37 §§, 11 kap. 34–36 §§, 14 kap. 15 §, 15 kap. 33 §, 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 §, 19 kap. 45 § och 25 kap. 11 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas 12 nya paragrafer, 8 kap. 22 a, 9 kap. 18 a och 20 a §§, 10 kap. 36 a och 38 a §§, 11 kap. 35 a och 37 a §§, 14 kap. 16 a §, 16 kap. 53 a §, 17 kap. 33 a §, 19 kap. 46 a §, 25 kap. 12 a §, samt närmast före 9 kap. 18 a §, 10 kap. 36 a § och 11 kap. 35 a § nya rubriker av följande lydelse. Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem. Godkännande ska lämnas om Godkännande ska lämnas om den enskilde har förutsättningar den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och ut- gäller för utbildningen och ut- bildningen inte innebär påtag- bildningen inte innebär påtag- liga negativa följder på lång sikt liga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. utbildningen ska bedrivas. bedömningen av om utbildningen innebär påtagliga negativa följder ska särskilt beaktas intressena av muner för den del av skolväsen- alla elevers rätt till en likvärdig det som anordnas av det allmänna utbildning samt att en över- etablering av skolor inte uppstår. Om godkännandet avser gym- eller grundsärskola krävs därut- över att elevunderlaget är tillräck- ska följderna i närliggande kom- ligt för att verksamheten ska muner för den del av skolväs- endet som anordnas av det all- männa också beaktas. ska kunna bedrivas långsiktigt. Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet Kommuner ska fördela resur- Kommuner ska fördela resur- ser till utbildning inom skol- ser till utbildning inom skol- väsendet efter barnens och elev- ernas olika förutsättningar och avses i 25 kap. 2 § efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje barn vid förskoleenheten. Bidraget består av ett grund- Bidraget består av ett grund- belopp enligt 22 § och i vissa fall belopp enligt 22 §, ett struktur- ett tilläggsbelopp enligt 23 §. belopp enligt 22 a § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 23 §. 1 Senaste lydelse 2014:458. Varje fristående förskoleklass ska vara öppen för alla elever som ska erbjudas utbildning i förskoleklassen. Utbildningen får dock begränsas till att avse elever som har ett så omfattande behov av särskilt stöd att tilläggsbelopp enligt 21 § ska lämnas.Huvudmannen behöver inte ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev, om hemkommunen har beslutat att inte lämna bidrag för eleven enligt 21 § andra stycket. Huvudman för sådan utbildning som avses i första stycket sista meningen behöver inte heller ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev om huvudmannen och hemkommunen inte kommer överens om det tilläggsbelopp för särskilt stöd som ska betalas enligt 21 §.17 Strukturbeloppet ska avse ersättning för sådana kostnader som kommunen beräknar vid fördelning av resurser enligt 2 kap. 8 a §. Beloppet ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten. 17 § Varje fristående förskoleklass ska vara öppen för alla elever som ska erbjudas utbildning i förskoleklassen. Utbildningen får dock begränsas till att avse elever som är i behov av särskilt stöd för sin utveckling. Huvudmannen behöver inte ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev, om hemkommunen har beslutat att inte lämna bidrag för eleven enligt 21 § andra stycket. De som har fattats med stöd av 6 a §. urvalsgrunder som godkänts skaframgå av beslutet om godkännande enligt 2 kap. 5 §. Om en fristående förskoleklass vill ändra urvalsgrunder måste detta först godkännas av Skolinspektionen.Ansökan om plats18 a §Mottagande och urval enligt 17–18 §§ ska grunda sig på en ansökan om plats från elevens vårdnadshavare. Ansökan ska skickas till huvudmannen för den utbildning till vilken eleven söker.19 §Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten.Bidraget består av ett grund- Bidraget består av ett grundbelopp enligt 20 § och i vissa fall belopp enligt 20 §, ett struktur- ett tilläggsbelopp enligt 21 §. belopp enligt 20 a § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 21 §.2 Senaste lydelse 2014:1013.18Författningsförslag Strukturbeloppet ska avse ersättning för sådana kostnader som kommunen beräknar vid för- 8 a §. efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten. Varje fristående grundskola ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i . begränsas till att avse, 1. vissa årskurser, 2. elever som är i behov av 2. elever som har ett så om- särskilt stöd, och fattande behov av särskilt stöd att 3. vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för. ta emot eller ge fortsatt utbild- ta emot eller ge fortsatt utbild- ning åt en elev om hemkommu- ning åt en elev om hemkommu- nen har beslutat att inte lämna nen har beslutat att inte lämna bidrag för en elev enligt 39 § bidrag för en elev enligt 39 § utbildning åt en elev om huvudmannen och hemkommunen inte kommer överens om det tilläggsbelopp för särskilt stöd som ska betalas enligt 39 §. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana speciellt anpassade utbildningar som avses i första stycket 3.36 §3Om det inte finns plats för Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras alla sökande, ska urvalet göras på de grunder som Statens skolpå de grunder som godkänner, om inte inspektion godkänner. De ur- annat följer av valsgrunder som godkänts ska1. föreskrifter som meddelats framgå av beslutet om godkän- med stöd av 9 § tredje stycket, nande enligt 2 kap. 5 §. andra föreskrifter som fristående grundskola vill ändra avser fristående skolor med urvalsgrunder måste detta först särskild pedagogisk inriktning godkännas av Skolinspektionen. eller särskilda utbildningar, eller3. ett beslut som har fattats Första stycket gäller inte i fall med stöd av 9 a §. annat följer av1. föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket,2. andra föreskrifter som avser fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning eller särskilda utbildningar, eller3. ett beslut som har fattats med stöd av 9 a §.Ansökan om plats36 a §Mottagande och urval enligt 35–36 §§ ska grunda sig på en ansökan om plats från elevens vårdnadshavare. Ansökan ska skickas till huvudmannen för den utbildning till vilken eleven söker.3 Senaste lydelse 2014:1013.20SOU 2016:66Författningsförslag Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten. Bidraget består av ett grund- Bidraget består av ett grund- belopp enligt 38 § och i vissa fall belopp enligt 38 §, ett struktur- ett tilläggsbelopp enligt 39 §. belopp enligt 38 a § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 39 §. Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs utbildning på grund av att eleven är utlandssvensk. Strukturbeloppet ska avse ersättning för sådana kostnader som kommunen beräknar vid fördelning av resurser enligt 2 kap. 8 a §. Beloppet ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten. Varje fristående grundsärskola ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i grundsärskolan. begränsas till att avse, 1. vissa årskurser, 2. elever som är i behov av 2. elever som har ett så om- särskilt stöd, och fattande behov av särskilt stöd att tilläggsbelopp enligt 38 § ska 3. vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för. ta emot eller ge fortsatt utbild- ta emot eller ge fortsatt utbild- ning åt en elev om hem- ning åt en elev om hem- kommunen har beslutat att inte kommunen har beslutat att inte lämna bidrag för en elev enligt lämna bidrag för en elev enligt 38 § andra stycket. 38 § andra stycket. 4 Senaste lydelse 2015:73. för sådan utbildning som i första stycket 2 behöver heller ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev om huvudmannen och hemkommunen inte kommer överens om det tilläggsbelopp för särskilt stöd som ska betalas enligt 38 §. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana speciellt anpassade utbildningar som avses i första stycket 3. Om det inte finns plats för Om det inte finns plats alla sökande, ska urvalet göras alla sökande, ska urvalet göras på på grunder som Statens skol- grunder som Statens skol- framgå av beslutet om godkän- fristående grundsärskola vill ändra godkännas av Skolinspektionen. 34–35 §§ ska grunda sig på en ansökan om plats från elevens skickas till huvudmannen för den utbildning till vilken eleven söker. Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten. Bidraget består av ett grund- Bidraget består av ett grund- belopp enligt 37 § och i vissa fall belopp enligt 37 §, ett struktur- ett tilläggsbelopp enligt 38 §. belopp enligt 37 a § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 38 §. Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs utbildning på grund av att eleven är utlandssvensk. Strukturbeloppet ska avse ersättning för sådana kostnader som kommunen beräknar vid fördelning av resurser enligt 2 kap. 8 a §.