sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — När det särskilt gäller förslaget om förbud mot självbetjäning bedömer vi att detta får mycket små konsekvenser för närings- idkarna eftersom sådan självbetjäning numera inte är särskilt vanlig. Förslagen är avsedda att vara konkurrensneutrala. Några kon- kurrensfördelar för exempelvis en viss kategori av företag bör alltså inte uppkomma. Förutsatt att exponeringsförbudet leder till en minskad tobaksförsäljning kan butiker som har en relativt sett stor omsättning på tobaksvaror naturligtvis få en mera kännbar intäkts- minskning. För små näringsidkare kan effekterna bli större om de har en stor andel av sin försäljning i tobaksvaror. Någon omedelbar effekt är dock inte att vänta efter ikraftträdandet av de nya bestäm- melserna. De butiker som i hög grad är beroende av tobaksförsälj- ning bör med hänsyn till den föreslagna ikraftträdanderegleringen ha goda möjligheter att med framförhållning bredda sitt utbud till andra varor eller tjänster. För de butiker där tobaksvaror svarar för en liten andel av den totala försäljningen kommer konsekvenserna att bli marginella. Som nämnts inledningsvis har vi föreslagit att snus och tuggtobak inte längre ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen (se vidare avsnitt 11.6.1). Det innebär att livsmedelslagens regelverk innefatt- ande bl.a. krav avseende bl.a. utformningen av livsmedelslokaler, transporter, rengöring och utformning av tillverkningsutrustning och personalhygien inte längre ska tillämpas när det gäller tillverk- ningen av snus och tuggtobak. Anläggningar som bereder, behand- lar eller bearbetar snus eller tuggtobak kommer inte längre att om- fattas av krav på registrering och lagens regler om offentlig kontroll av sådan verksamhet ska inte heller tillämpas. Såväl företrädare för tillverkare som har i kon- takter med utredningen framhållit att branschen själv uppställer strikta kvalitetskrav och att närmast agerar som ett expertorgan för branschens eget arbete med att få ned halten av farliga ämnen i snus. Förslaget torde därför inte få några större praktiska konsekvenser för tillverkare av snus och tuggtobak. För kontrollmyndigheterna enligt livsmedelslagen, dvs. i huvudsak Livs- medelsverket och kommunerna, innebär förslaget att myndigheter- nas uppgifter försvinner. I förhållanden till den samlade tillsyn som bedrivs enligt livsmedelslagstiftningen torde dock kostnadsbespar- ingarna i detta avseende bli förhållandevis små. Vi har vidare föreslagit förbud mot att på snus eller dess för- packningar hänvisa till smak, doft eller tillsatser (se avsnitt 11.6.3). De är ofrånkomligt att de nya kraven på märkning kommer att medföra omställningskostnader för tillverkare av snus då en anpass- ning måste ske av den nuvarande märkningen avseende en del av produktutbudet på marknaden. Storleken av dessa omställnings- kostnader blir beroende av hur stora anpassningar som måste göras av förpackningarna till enskilda produkter. I vissa fall medför kravet att produktens variantnamn måste ersättas. Med hänsyn till de ikraft- trädande- och övergångsbestämmelser som föreslås, ges tillverkarna en rimlig tid att vidta nödvändiga förändringar. Vi föreslår att tillsynen över förbudet mot att hänvisa till smak, doft eller tillsatser på snusförpackningar ska inordnas under den befintliga tillsynen av tobaksförpackningar på försäljningsställen. Kommunerna utövar tillsyn över att tobaksförpack- ningar på försäljningsställen uppfyller gällande regler, t.ex. i fråga om varningstexter. Det förslag som vi i övrigt lämnar, t.ex. i fråga om identitets- och säkerhetsmärkning, innebär att tillsynen utvid- gas till att omfatta fler beståndsdelar av märkningen på tobaksför- packningar. Även det nya kravet avseende märkningen av snusför- packningar innebär en utvidgning i detta avseende men innebär i praktiken inte att kommunen åläggs någon helt ny tillsynsuppgift. Granskningar av tobaksförpackningar med gällande lagstiftning bör kunna ske i ett sammanhang och de nya reglerna bedöms därför inte medföra någon nämnvärd ökad arbetsbelastning för kommun- erna. Förslaget bedöms inte heller få några konsekvensers av betyd- else för övriga tillsynsmyndigheter enligt tobakslagen eller rätts- väsendet. Slutligen så har vi i fråga om portionsförpackat snus föreslagit en reglering av minsta antal portionspåsar per styckförpackning (se avsnitt 11.6.4). Vi bedömer att regleringen inte kommer att få några produktionsmässiga konsekvenser för merparten av det portions- förpackade snus som säljs . För de snusprodukter som innehåller strax under 20 portionspåsar per förpackning torde för- slaget inte leda till något behov av mer genomgripande omställ- ningar av produktionen. Med hänsyn till de ikraftträdande- och över- gångsbestämmelser som föreslås ges också tillverkarna en rimlig tid att vidta nödvändiga förändringar av produktionen samt en möjlig- het att även efter det att regleringen trätt i kraft sälja sådana pro- dukter som tillverkats . Kommunernas tillsyn i detta avseende bör kunna hanteras inom ramen för den tillsyn som i övrigt bedrivs på försäljningsställen och vi bedömer inte att förslaget leder till ett behov ökade resurser. Förslaget bedöms inte heller få några konsekvensers av betydelse för övriga tillsynsmyndigheter enligt tobakslagen. 13.7Förändringar i tillsynen m.m. Kommunerna utöver tillsammans med till- syn över bestämmelserna om handeln m.m. i tobakslagen. Vi har i avsnitt 12.3 föreslagit att och kommunerna ska ha ett helt likvärdigt tillsynsansvar enligt tobakslagen. Tanken är dock att det även fortsättningsvis i första hand ska vara kommunen som ska utöva den löpande tillsynen och att roll ska vara subsidiär till kommunens roll. Denna ordning överens- stämmer med den som gäller enligt alkohollagen. Det finns alltså – såväl på tobaks- som alkoholområdet – ett tillsynssamarbete mellan och kommunerna, vilket medför att kost- naden för ett utökat samarbete på tobaksområdet kan hållas nere. Det ingår dessutom redan i uppgift att förebygga brott mot tobakslagen samt att bedriva spaning och utreda sådana brott. Myndigheten måste vidare vara beredd att biträda om någon t.ex. vägrar tillsynspersonal tillträde eller uppträder hot- fullt. Vi bedömer att den ökade arbetsbelastningen för Polismyn- digheten blir marginell och ryms inom befintliga anslag. Vi har i avsnitt 12.7 föreslagit att kommuner inte längre ska ha möjlighet att besluta om omhändertagande av tobaksvaror. Efter- som denna möjlighet endast utnyttjas i undantagsfall bedömer vi – särskilt med beaktande av de utökade förverkandemöjligheter som vi föreslår – att förslaget inte kommer att få någon större prak- tisk betydelse. Vi har i avsnitt 12.6 föreslagit att med hjälp av automatiserad behandling ska föra ett centralt register för tillsyn, uppföljning och utvärdering av tobakslagens tillämpning samt framställning av statistik. Myndigheten för ett motsvarande register på alkoholområdet och för även i andra avseenden register för olika ändamål. Det finns sålunda hos myndigheten en upp- arbetad kunskap och erfarenhet i detta avseende. Myndigheten torde också i stor utsträckning kunna använda sig av befintliga strukturer och tekniska lösningar vid utformningen av registret. Vi bedömer därför inte att registerskyldigheten tydligt motiverar ett resurstill- skott. De övriga förändringar som föreslås i fråga om tillsyn (se av- snitt 12.2) är av närmast lagteknisk karaktär och vi bedömer inte att dessa kommer att få några praktiska eller kostnadsmässiga konse- kvenser för berörda myndigheter. Vi har i delbetänkandet Mer gemensamma tobaksregler – ett genom- förande av tobaksproduktdirektivet (SOU 2015:6) lämnat förslag till genomförande av tobaksproduktdirektivet. De förändringar i tobaks- lagen (1993:581) som vi där har föreslagit har behandlats i propo- sitionen Åtgärder för ökad folkhälsa på tobaksområdet – genomförandet av EU:s tobaksproduktdirektiv (prop. 2015/16:82). Vår utgångspunkt vid våra överväganden i fråga om ikraftträdande av de förslag som läggs fram är att de i propositionen föreslagna lagändringarna kommer att träda i kraft i enlighet med vad som anges i den. Våra förslag: Den nya tobakslagen och följdändringarna i andra lagar ska träda i kraft , utom när det gäller bestämmelserna om spårbarhet i 3 kap. 3–7 §§ och 11 kap. 5 § som ska träda i kraft . Den nuvarande tobakslagen (1993:581) ska upphöra att gälla den dag den nya tobakslagen träder i kraft. Om det i lag eller annan författning hänvisas till bestämmel- ser i tobakslagen (1993:581) som har ersatts genom bestämmel- ser i den nya lagen, ska i stället de nya bestämmelserna tillämpas. Föreskrifter som har meddelats med stöd av tobakslagen (1993:581) och som gäller när den nya tobakslagen träder i kraft ska anses meddelade enligt den lagen. En näringsidkare som före lagens ikraftträdande har anmält försäljning av tobaksvaror enligt 12 c § tobakslagen (1993:581) får fortsätta att bedriva sådan försäljning, om näringsidkaren ansöker om tillstånd till försäljning enligt den nya lagen. Försäljning får efter en sådan ansökan fortsätta i avvaktan på tillståndsmyndighetens beslut. För försäljning som sker innan tillståndsmyndigheten har meddelat beslut i tillstånds- frågan ska bestämmelserna i tobakslagen (1993:581) tillämpas. Partihandel med tobaksvaror får bedrivas utan tillstånd fram till . Har en ansökan om tillstånd till partihandel inkommit till tillståndsmyndigheten före det datumet, får verk- samheten fortsätta till dess att beslut i tillståndsfrågan meddelats. Snus som har tillverkats före och där märk- ningen på förpackningen hänvisar till smak, doft eller tillsatser ska få fortsätta tillhandahållas konsumenter på marknaden efter ikraftträdandet, dock längst till och med . Det- samma gäller styckförpackningar med portionsförpackat snus som inte innehåller minst 20 portioner. Bestämmelserna om spårbarhet i 3 kap. 3–7 §§ och 11 kap. 5 § ska inte tillämpas på andra tobaksvaror än cigaretter och rull- tobak före . Förslaget till ny tobakslag innehåller ett flertal större förändringar i förhållande till gällande rätt, bl.a. ett tillståndsförfarande för försälj- ning av tobaksvaror, ett exponeringsförbud för tobaksvaror på för- säljningsställen, ett utvidgat rökförbud och en ny reglering av snus och tuggtobak, innefattande bl.a. en mängdreglering av innehållet i snusförpackningar och en förändrad tillsynsordning. Våra förslag innebär tillsammans en genomgripande reform av tobakslagstift- ningen. En sådan reform förutsätter att det vidtas ett flertal anpass- ningsåtgärder och utbildningsinsatser hos berörda myndigheter och näringsidkare. Våra förslag läggs fram som en enhet, där vissa förslag bygger på att även andra delar genomförs. Exempelvis förutsätter det före- slagna exponeringsförbudet att näringsidkare inom ramen för egen- kontrollen anpassar verksamheten utifrån de nya kraven, som ett ändamålsenligt utformat egenkontrollprogram kommer att utgöra en ovillkorlig förutsättning för att kunna beviljas tillstånd för tobaksförsäljning. För att tillgodose såväl näringsidkares som myndigheters be- rättigade behov av tid för nödvändiga omställnings- och anpass- ningsåtgärder bedömer vi att en viss omställningsperiod är moti- verad. Detta bör beaktas vid bestämmandet av tidpunkten för lagens ikraftträdande. Vid bestämmandet av denna tidpunkt måste det också beaktas att det ska finnas tid för att göra nödvändiga komplette- ringar i förordningar och myndighetsföreskrifter. Såvitt nu går att bedöma är det knappast realistiskt att den reform vi föreslår kan träda i kraft tidigare än . Vi föreslår därför att den nya lagen ska träda i kraft det datumet. Det föreslagna ikraft- trädandedatumet förutsätter naturligtvis, för att skapa förutsebar- het och en tillräcklig omställningsperiod, att lagförslagen kan be- redas och beslutas , i vart fall , före det datumet. Även om en längre omställnings- och administrationsperiod är motiverad för flera av förslagen, torde vissa andra förslag i och för sig kunna genomföras med kortare framförhållning. Exempelvis skulle de föreslagna reglerna om ett utvidgat rökförbud kunna träda i kraft tidigare, under förutsättning att bestämmelserna tas in i den befintliga tobakslagen. Om tillståndsplikten skulle träda i kraft före exponeringsförbudet, vilket i och för sig skulle vara möjligt, skulle egenkontrollprogramen för de verksamheter som redan beviljats till- stånd behöva omarbetas. Detta skulle leda till en ökad administrativ hantering, och ökade kostnader, hos såväl tillståndshavarna som tillståndsmyndigheterna. Mot bakgrund av att de föreslagna ändringarna kommer att kräva utbildnings- och informationsinsatser bedömer vi att klara effek- tivitetsvinster kan uppnås för såväl myndigheter som näringsidkare genom att reformen genomförs i ett sammanhang. En sådan lösning kan också antas bidra till att reformen får en större uppmärksamhet och därmed också ett större genomslag bland allmänheten. Det är därför vår uppfattning att bestämmelserna i den nya lagen så långt som möjligt bör träda i kraft . Bestämmelserna om spårbarhet genomför artikel 15 och 16 i tobaksproduktdirektivet. Vi har i denna del endast i uppdrag att genomföra av tobaksproduktdirektivets reglering. Enligt direktivet ska spårbarhetsbestämmelserna i fråga om cigaretter och rulltobak tillämpas och när det gäller andra För att uppfylla direk- tivets krav behöver alltså bestämmelserna inte tillämpas vid någon tidigare tidpunkt. Regleringen förutsätter också att ett EU-gemen- samt spårningssystem har tagits fram av kommissionen och tillämpas av samtliga medlemsstater. Det är rimligt att tro att framtagandet av sådana system kommer att anpassas till ikraftträdandetidpunk- terna i direktivet, vilket innebär att det också är praktiskt svårt att genomföra förändringarna tidigare. Som vi berört i avsnitt 6.3.1 kan det emellertid finnas skäl när det gäller snus att bevaka om ett gemensamt spårnings- och märkningssystem för övriga tobaksvaror är anpassat till snuset eller om det går att nå en överenskommelse om ett nationellt utformat system. Beroende på lösningen av den frågan behöver möjligen ikraftträdandet av spårnings- och märknings- bestämmelser för snus inte avvakta för ett ikraftträdande. I många författningar finns det hänvisningar till tobakslag. Dessa hänvisningar bör ändras till hänvisningar till den nya lagen. För det fall någon sådan ändring förbises bör det i en övergångs- bestämmelse till den nya lagen anges att om det i lag eller annan författning hänvisas till bestämmelser som har ersatts genom bestäm- melser i den nya lagen, ska i stället de nya bestämmelserna tillämpas. Ett antal föreskrifter har meddelats med stöd av tobakslagen. I en övergångsbestämmelse till den nya lagen bör det anges att före- skrifter som har meddelats med stöd av tobakslagen och som gäller när den nya lagen träder i kraft ska anses meddelade enligt den nya lagen. Införandet av den föreslagna tillståndsplikten innebär bl.a. att de försäljningsställen som anmält tobaksförsäljning – drygt 11 000 – måste ansöka om och beviljas tillstånd för att få fortsätta bedriva sådan försäljning. Vi bedömer det lämpligt att de näringsidkare som redan anmält försäljning enligt nuvarande regler får fortsätta be- driva verksamheten till dess att tillståndsmyndigheten har haft möjlig- het att hantera tillståndsansökan. Vi föreslår därför att försäljningen ska kunna fortgå under förutsättning att näringsidkaren ger in en tillståndsansökan. Försäljningen ska även där- efter kunna fortsätta till dess tillståndsmyndigheten beslutat i till- bör de bestämmelser som gäller för anmälningspliktig försäljning enligt den gamla tobaks- lagen tillämpas. Vi föreslår därför att en övergångsbestämmelse med detta innehåll tas in i den nya tobakslagen. Det innebär bl.a. att en kommun får ta ut avgift för sin tillsyn av en sådan närings- idkare och att försäljningsförbud kan meddelas vid överträdelser. Den som bedriver partihandel med tobaksvaror behöver inte anmäla försäljningen. Även partihandlare omfattas emellertid av den föreslagna tillståndsplikten. Utan en övergångsbestämmelse som reglerar försäljningen inom partihandeln skulle sådan handel omöjliggöras under en inledande övergångsperiod. Detta framstår inte som rimligt. Liksom i fråga om den tidigare anmälningspliktiga detaljhandeln bedömer vi att partihandlare bör kunna bedriva för- säljning till dess beslut i tillståndsfrågan har meddelats. En förut- sättning bör dock vara att partihandlaren ansöker om tillstånd inom . Den ovan föreslagna tidsfristen för detaljhandlare fram- står som lämpliga även i detta avseende. Vi har i avsnitt 11.6.3 lämnat förslag om förbud mot att på snus- förpackningar hänvisa till smak, doft och tillsatser. Vi har vidare i avsnitt 11.6.4 föreslagit att portionsförpackat snus inte ska få säljas i förpackningar som innehåller färre än 20 portionspåsar. Det är uppenbart att dessa ändringar kräver ett visst föreberedelsearbete för tobaksindustrin. Vi bedömer därför att det finns behov av över- gångsbestämmelser i den nya tobakslagen som ger snustillverkare möjlighet att tillhandahålla produkter som tillverkats och märkts i enlighet med äldre krav under en kortare övergångsperiod från ikraftträdandet av den nya tobakslagen. I den inledningsvis nämnda propositionen föreslås bl.a. att ciga- retter och rulltobak med karakteristisk smak ska förbjudas (se s. 33– 35). Cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak som vid ikraft- trädandet har en marknadsandel om i Europeiska unionen för en viss produktkategori ska dock inte förbjudas före ). En motsvarande övergångsbestämmelse, som byg- ger på artikel 7.14 i tobaksproduktdirektivet, bör tas in i den nya tobakslag som vi föreslår. Vårt förslag: Ändringarna i livsmedelslagen (2006:804) och ord- ningslagen (1993:1617) ska träda i kraft . Vår bedömning: Några övergångsbestämmelser är inte nödvän- diga. Vårt förslag till ändring i livsmedelslagen innebär att snus och tugg- tobak inte längre kommer att jämställas med livsmedel enligt den lagen. Genom att kopplingen till livsmedelslagstiftningen försvinner förändras givetvis tillverkarnas registerings- och rapporteringsskyl- digheter. En annan konsekvens av detta är att tillsyn över sådana produkter försvinner och att Folkhälsomyndig- heten får det samlade ansvaret i fråga om tillsyn och föreskriftsrätt. För att nödvändiga anpassningsåtgärder ska kunna vidtas, i synner- het i sistnämnda hänseende, finner vi det befogat att genomföran- det av förändringen föregås av en viss anpassningsperiod. Vi föreslår därför att ändringen i livsmedelslagen ska träda i kraft som den nya tobakslagen. Vi har vidare föreslagit att det rökförbud som finns intaget i ordningslagen ska tas bort. Förslaget hänger samman med det ut- vidgade rökförbud för vissa utomhusmiljöer som vi föreslår ska tas in i den nya tobakslagen. Vi föreslår därför att ändringen i ordnings- lagen ska träda i kraft som den nya tobakslagen. De förändringar i tobakslagen som vi nu föreslår är, tillsammans med de förändringar som vi tidigare föreslagit i delbetänkandet Mer gemensamma tobaksregler – ett genomförande av tobaksproduktdirek- tivet (SOU 2015:6) och som därefter har vidareutvecklats och pre- senterats i propositionen Åtgärder för ökad folkhälsa på tobaks- området – genomförandet av EU:s tobaksproduktdirektiv (prop. 2015/16:82), så omfattande att tobakslagens nuvarande struktur är ändamålsenlig. Som vi redovisat i kapitel 4 föreslår vi därför en strukturell omarbetning av tobakslagen och en övergång från en löpande numrering av bestämmelserna till en kapitelindel- ning. Tobakslagens nya indelning omfattar inledande bestämmelser (1 kap.), ingredienser och utsläpp (2 kap.), märkning och förpack- ning (3 kap.), marknadsföring (4 kap.), handel m.m. (5 kap.), rökfria miljöer (6 kap.), tillsyn (7 kap.), överklagande (8 kap.), straffbestäm- melser och förverkande (9 kap.), register (10 kap.) och bemyndig- anden (11 kap.). Uppbyggnaden av lagen har delvis utformats med tobaksproduktdirektivet som förlaga och följer i viss mån ett krono- logiskt förlopp från tillverkning till försäljning. Motiven bakom ett antal av författningsförslagen redovisas i vårt delbetänkande. I viss utsträckning har de förslag vi presenterade i delbetänkandet omarbetats i propositionen. Propositionen innehåller även förslag som inte fanns i vårt delbetänkande. I det författnings- förslag som vi nu lägger fram har vi som utgångspunkt valt att anpassa lagtexten till de författningsförslag som presenterats i pro- positionen. Detta innebär bland annat att motiven bakom några av de föreslagna författningsändringarna endast finns i propositionen. Vi har gjort redaktionella ändringar i förhållande till propositionens lagförslag endast i den utsträckning det har varit nödvändigt med hänsyn till tobakslagens nya struktur eller för att skapa en mer en- hetlig begreppsbildning i förhållande till övriga bestämmelser. Vi har inte gjort någon analys av de förslag som finns i pro- positionen och som är nya i förhållande till delbetänkandet eller annars skiljer sig från förslagen i det betänkandet. Vi har inte heller haft anledning att göra en förnyad prövning av de förslag som läm- nats, eller inte lämnats, inom ramen för det uppdrag som vi redo- visat i delbetänkandet. Även om vi vid den strukturella genomgången har uppmärk- sammat att vissa begrepp som används i tobakslagen skulle kunna omarbetas har vi varit tvungna att inskränka våra materiella förslag till de områden som berörs av våra direktiv. Den nya tobakslagen medför vissa följdändringar i annan lag- stiftning. I den mån dessa ändringar är en ren konsekvens av om- arbetningen av tobakslagen kommenterar vi dem inte närmare. I det följande kommenteras de olika paragraferna i den nya tobaks- lagen. Under respektive paragraf anges vilken eventuell tidigare motsvarighet bestämmelserna har i den nuvarande tobakslagen eller i propositionen. För att ge en överblick över de nya paragrafernas förhållande till de tidigare och i propositionen föreslagna bestäm- melserna har vi gjort en schematisk sammanställning över ändring- arna i tabellform, se bilaga 5. 1 kap. 1 § Paragrafen anger den nya lagens ändamål. Dessa har inte förändrats i förhållande till vad som anges i 1 § tobakslag. I för- hållande till den bestämmelsen har emellertid upplysning om lagens innehåll flyttas till 1 kap. 3 § där också lagens kapitelindelning anges. 1 kap. 2 § Paragrafen klargör tobakslagens tillämpningsområde. Inledningsvis slås fast att tobakslagen omfattar tobak. Det finns inte någon defi- nition av tobak i tobakslagen. Tolkningen av begreppet bör ske i överensstämmelse med tobaksproduktdirektivets terminologi. Enligt direktivet definieras tobak som blad och andra naturliga, bearbetade eller obearbetade delar av tobaksväxter inklusive expanderad och rekonstituerad tobak. Tobaksvaror är enligt direktivet produkter som kan förbrukas och som helt eller delvis består av tobak, även genetiskt modifierad sådan. Tobakslagen har alltså ett vidare tillämp- ningsområde än lagen (1994:1563) om tobaksskatt, där punktskatte- plikten exempelvis inte omfattar råtobak. Bestämmelsen i punkten 1 motsvarar 1 a § i propositionens författ- ningsförslag, men har getts en något annorlunda struktur med an- ledning av införandet av punkten 2. Bestämmelserna kommenteras i propositionen (s. 69) enligt följande. Paragrafen är ny. Tobakslagens bestämmelser avser enligt 1 § bruk av tobak. Genom införandet av denna paragraf klargörs att lagen även omfattar bestämmelser som avser örtprodukter för rökning, dvs. pro- dukter som inte innehåller tobak. Genom stadgandet får också sådana produkter en definition i tobakslagen. Definitionen av örtprodukter för rökning är: produkter som är baserade på växter, örter eller frukter, kan förbrukas via förbränning och som inte innehåller tobak. Denna definition har sin förebild i direktivets definition av örtprodukter för rökning (jfr artikel 2.15 i tobaksproduktdirektivet).