sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Det beror på att det, till skillnad från domstols- processer, ska vara helt kostnadsfritt, vilket skulle kunna leda till grundlösa anmälningar. Även anmälningar till DO är dock kost- nadsfria och vi har inte fått uppfattningen att grundlösa anmäl- ningar dit skulle vara ett problem. Dessutom bör ett domstolslik- nande organ under alla förhållanden ha möjlighet att avvisa grund- lösa anmälningar utan prövning i sak. Färre avgöranden i domstol kan leda till färre prejudikat Med ett alternativt tvistlösningsförfarande finns också en risk att det blir ännu färre diskrimineringsmål som förs i domstol. Det i sin tur leder till att det kommer att finnas ännu mindre rättspraxis på området. Å andra sidan kan ett domstolsliknande organ skapa praxis genom sina avgöranden. Det handlar dels om praxis i fråga om vad som är diskriminering, men även, i de fall besluten innehåller rekom- mendationer för hur tvisten ska lösas, praxis kring ersättningens storlek i fall av diskriminering. Dessutom skulle DO ha kvar sin möjlighet att föra talan i mål som kan leda till vägledande praxis. 10.3.2Ett domstolsliknande organ som prövar diskrimineringstvister ska inrättas Förslag: Det ska inrättas ett domstolsliknande organ som prövar diskrimineringstvister. För den som utsätts för diskriminering finns möjligheten att vända sig till DO för att få råd och stöd. DO utreder dock bara en del av de anmälningar om diskriminering som kommer in. Myndigheten för – i förhållande till antalet anmälningar – få processer i domstol. Vi föreslår dessutom att DO som huvudregel bara ska föra talan i fall då det finns behov av vägledande praxis. Det finns antidiskrimi- neringsbyråer på flera håll i landet, men inte överallt. De har, inte minst av ekonomiska skäl, dessutom bara möjlighet att hjälpa några Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd av dem som utsätts för diskriminering. Få av byråerna för processer i domstol. För att skapa bättre möjligheter för dem som utsätts för diskrimi- nering att ta till vara sina rättigheter krävs det ytterligare åtgärder. En åtgärd som vi menar kan leda till en effektivisering av arbetet mot diskriminering är att inrätta ett domstolsliknande organ som prövar tvister om diskriminering. Som framgår ovan finns det visserligen argument såväl för som emot en sådan lösning. Vi anser dock att fördelarna med ett alter- nativt tvistlösningsorgan överväger eventuella nackdelar. Framför allt innebär det att fler som utsätts för diskriminering får en reell möj- lighet att få tillgång till rättslig prövning. De som utsätts för diskri- minering tillhör ofta även i övrigt utsatta grupper i samhället. De saknar i många fall förutsättningar att driva mål i domstol. är det så att det i flera europeiska länder finns domstols- liknande likabehandlingsorgan som verkar fungera tillfredsställande. Dessutom förordas det såväl av FRA och ECRI som i internatio- nell rätt att länderna har sådana tvistlösningsorgan. Av redogörelsen i avsnitt 10.1 framgår att det finns ett stort antal nämnder och nämndmyndigheter i som har domstols- liknande uppgifter. Det framstår därför inte som en främmande lösning att ha en diskrimineringsnämnd som ett alternativt tvistlös- ningsorgan. Man kan även, som vi har varit inne på tidigare, dra paralleller till ARN:s verksamhet. Vi anser alltså att det ska inrättas en domstolsliknande . Hur en sådan nämnd bör utformas och organiseras återkommer vi till i nästa kapitel. 11Diskrimineringsnämndens uppgifter och organisation Vi har ovan (10 kap.) gjort bedömningen att det ska inrättas ett domstolsliknande organ som prövar diskrimineringstvister. I detta kapitel följer våra överväganden om vilket uppdrag ett sådant dom- stolsliknande organ ska ha, hur det ska organiseras, och hur det ska bedriva sitt arbete. De domstolsliknande organ som vi har studerat är samtliga nämn- der, antingen nämnder som är särskilda beslutsorgan inom en myn- dighet eller nämnder som är organiserade som nämndmyndigheter. Även i och , som vi bedömer har domstolslik- nande organ som påminner om det vi anser bör inrättas, är organen nämnder. I våra resonemang nedan utgår vi därför från att det dom- stolsliknande organet som ska inrättas ska vara en nämnd med be- hörighet att pröva diskrimineringstvister. 11.1Kompetensområde – nämndens uppdrag En utgångspunkt för övervägandena om hur en domstolsliknande nämnd kan utformas är omfattningen av nämndens uppdrag. Nämn- den ska pröva diskrimineringstvister. Vi inleder därför våra över- väganden med en diskussion i frågan om nämndens uppdrag ska omfatta samtliga diskrimineringsgrunder och samtliga tio samhälls- områden. Därefter behandlar vi frågan om nämnden ska vara be- hörig att pröva tvister som rör förbudet mot repressalier och brister i skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier eller sexuella trakasserier. Enligt föräldraledighetslagen, FFL, (1995:584) gäller förbud mot missgynnande behandling i samband med för- äldraledighet. Vi behandlar slutligen frågan om nämndens behörig- het även ska omfatta sådana tvister. 11.1.1Alla diskrimineringsgrunder ska omfattas Förslag: Nämndens uppdrag ska omfatta samtliga diskriminerings- grunder i diskrimineringslagen. Bör nämndens uppdrag avse samtliga diskrimineringsgrunder som omfattas av diskrimineringsförbuden i 2 kap. DL eller bör det be- gränsas på något sätt? Vi har i avsnitt 3.2 beskrivit diskrimineringslagen och dess upp- byggnad. Som framgår av den beskrivningen omfattar diskrimi- neringslagen sju diskrimineringsgrunder. De sju diskriminerings- grunderna är kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsätt- ning, sexuell läggning och ålder (1 kap. 1 § DL). Enligt gällande rätt så kan en person som upplever sig utsatt för diskriminering antingen vända sig till DO för att göra en anmälan eller väcka talan i allmän domstol. Denna rätt är inte begränsad till vissa diskrimineringsgrunder. DO hanterar anmälningar rörande samtliga diskrimineringsgrunder. Tvister som rör diskriminering prö- vas av allmän domstol oavsett diskrimineringsgrund. Inte heller när det gäller ideella föreningars möjlighet att som part föra enskildas talan i diskrimineringsmål föreskrivs det någon sådan begränsning. Hur en diskrimineringstvist hanteras är alltså oberoende av vilken diskrimineringsgrund tvisten gäller. Vi gör bedömningen att uppdraget för en domstolsliknande nämnd med uppgift att pröva diskrimineringstvister bör avse samt- liga sju diskrimineringsgrunder. Att begränsa nämndens arbete till endast några diskrimineringsgrunder skulle vara ologiskt och inkonse- kvent samt stämma dåligt överens med hur dagens myndigheter på diskrimineringsområdet arbetar. Det finns inte heller något som säger att en viss grund skulle passa bättre eller vara mer lämpad för att hanteras av ett sådant alternativt tvistlösningsorgan. 11.1.2Alla samhällsområden ska omfattas – med vissa begränsningar Förslag: Nämnden ska pröva diskrimineringstvister inom samt- liga de samhällsområden som omfattas av diskrimineringsför- buden i 2 kap. DL, dock med vissa begränsningar. På arbetslivsområdet ska nämnden pröva de tvister där anmä- laren inte är medlem i en arbetstagarorganisation samt de tvister där en arbetstagarorganisation valt att inte föra en medlems talan. På utbildningsområdet ska nämnden inte pröva diskriminerings- tvister som rör skollagsreglerad verksamhet. ha behörighet att avgöra tvister inom samtliga sam- hällsområden som omfattas av diskrimineringsförbuden? Förbud mot diskriminering gäller inom tio olika samhälls- områden. Dessa är arbetslivet, utbildning, arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet, medlem- skap i vissa organisationer, varor, tjänster och bostäder m.m., hälso- och sjukvården samt m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd, värnplikt och civilplikt samt annan motsvarande militär utbildning inom Försvarsmakten och offentlig anställning. Enligt gällande rätt finns vissa uppdel- ningar när det gäller hur tvister ska hanteras. Detta gäller särskilt områdena arbetsliv och utbildning. DO har möjlighet att ta emot anmälningar avseende samtliga samhällsområden som omfattas av diskrimineringsförbuden. När det gäller arbetslivet finns dock vissa begränsningar. I fråga om skol- lagsreglerad verksamhet omfattar DO:s behörighet diskriminering enligt diskrimineringslagen. För skollagsreglerad verksamhet gäller även ett förbud mot annan kränkande behandling. Skolinspektionen är tillsynsmyndighet. Vi föreslår senare i betänkandet (kap. 17) att Skolinspektionen ska ta över även ansvaret för tillsyn över arbetet med åtgärder mot diskriminering på det skollagsreglerade området. Nämndens uppdrag på arbetslivsområdet I våra ursprungsdirektiv anges att arbetstagarorganisationernas rätt att i första hand föra talan för sina medlemmars räkning inte om- fattas av uppdraget avseende DO:s roll och mandat. I tilläggsdirek- tiven sägs inget särskilt om arbetslivet utan anges att vi ska ana- lysera och ta ställning till om en annan ordning än den nuvarande för tillsyn över och främjande av likabehandling kan bidra till att säkerställa ett effektivt arbete mot diskriminering. Vi anser därför att vi kan uttala oss om huruvida nämnden ska ha behörighet även avseende den del av arbetslivet som omfattar tvister där arbetstagar- organisationer för talan. Arbetslivsområdet skiljer sig från andra samhällsområden, mycket på grund av arbetsmarknadens parter och deras inflytande. Den som är medlem i en arbetstagarorganisation och har upplevt diskri- minering på arbetet ska nämligen i första hand vända sig till den. Enligt 6 kap. 2 § tredje stycket DL har arbetstagarorganisationer rätt att företräda sina medlemmar i diskrimineringsärenden och i ärenden som rör missgynnande som har samband med föräldra- ledighet. DO:s rätt att föra talan är subsidiär i förhållande till arbets- tagarorganisationernas. Först om en arbetstagarorganisation väljer att inte företräda den enskilde kan DO kopplas in. Som vi redogör för i kapitel 13 prövas tvister som rör diskrimi- nering antingen av allmän domstol eller av Arbetsdomstolen (6 kap. 1 § DL). Diskrimineringstvister som rör arbetslivet ska handläggas enligt lagen om rättegången i arbetstvister. Om det är en enskild som själv väcker talan prövas tvisten i allmän domstol. Talan väcks i tingsrätt och domen kan överklagas till Arbetsdomstolen. Om talan väcks av en facklig organisation eller av DO är Arbetsdomstolen första och enda instans. Diskrimineringstvister inom andra sam- hällsområdet prövas endast av allmänna domstolar. Vi har som ett led i utredningsarbetet samrått med arbetsmark- nadens parter.1 En fråga som har diskuterats är om det är lämpligt att skapa ett domstolsliknande organ för lösning av diskriminerings- tvister. I den mån arbetsmarknadens parter har haft synpunkter i denna fråga har de varit negativa. Man har bl.a. framfört att det krav 1 Vi har träffat företrädare för , Företagarna, , , och . på snabbhet som finns på arbetslivsområdet gör att det framstår som en mindre lämplig lösning eftersom det skulle kunna leda till att ärendena drog ut . Arbetsmarknadens parter arbetar dessutom mycket med medling och uppgörelser i godo och har uppgett att diskrimineringsfrågan ofta är en del i en helhet som även avser andra frågor. Att bryta ut diskrimineringsfrågan och hantera den som en separat del skulle kunna leda till problem efter- som tvisten då inte kan lösas i ett sammanhang. Arbetsmarknadens parter befarar att ett domstolsliknande organ skulle kunna störa det väl fungerande system som man har på arbetslivsområdet och som de anser att man bör värna. Man har också framfört att det inte förekommer så många tvister som rör diskriminering att en sådan nämnd skulle vara nödvändig. Merparten av tvisterna kräver dess- utom muntlig bevisning. Risken för publicering av avgjorda ären- den skulle också öka vilket man ser som något negativt. Arbetslivet skiljer sig, som vi har beskrivit, från övriga sam- hällsområden genom att det finns en specialdomstol som prövar tvister om diskriminering i de fall talan förs av en arbetstagarorganisation eller av DO. Inget har framförts till utred- ningen annat än att det är ett väl fungerande system. Vår bedöm- ning är att den uppdelning som finns bör behållas. Arbets- tagarorganisationer ska även fortsättningsvis ha rätt att företräda sina medlemmar och ska eventuella tvister prövas av Arbets- domstolen. Processen i nämnden ska vara subsidiär i förhållande till denna ordning. Behovet av specialistkompetens i de tvister där arbets- tagarorganisationer för talan är redan väl tillgodosett genom att tvisterna prövas av Arbetsdomstolen. De snäva tidsfristerna för att väcka talan talar också för att behålla dagens lösning. De skäl2 som talar för att ge en domstolsliknande nämnd uppdraget att pröva samtliga tvister på arbetslivsområdet är inte så starka att de väger tyngre än de skäl som talar för att behålla ett väl fungerande och väl inarbetat system. Det bör också beaktas att arbetsmarknadens parter är ense och inte önskar att en sådan nämnd ska inrättas. Nämndens uppdrag ska omfatta de tvister där anmälaren inte är medlem i en arbetstagarorganisation. Vi anser dock att nämnden ska ha behörighet att pröva vissa tvister om diskriminering på arbets- livsområdet även om anmälaren är medlem i en arbetstagarorganisa- 2 Se avsnitt 10.3.1. Detta bör gälla när arbetstagarorganisationen har förklarat sig inte vilja föra sin medlems talan. Om en arbetstagarorganisation vill föra en medlems talan ska tvisten även fortsättningsvis prövas av Arbetsdomstolen som första och sista instans. Nämnden ska inte vara behörig att pröva en sådan tvist. En sådan ordning är dessutom väl förenlig med tanken att processen i nämnden ska utgöra ett enkelt, kostnadsfritt och effektivt alternativ till domstolsprocess där den enskilde i första hand själv ska kunna föra sin talan. Ska nämndens uppdrag avse skollagsreglerad verksamhet? Som framgår av kapitel 17 föreslår vi att ansvaret för tillsyn över arbetet med åtgärder mot diskriminering i skollagsreglerad verk- samhet ska läggas på Skolinspektionen. Till följd av det bör diskri- mineringslagens regler som rör skollagsreglerad verksamhet flyttas till skollagen och samordnas med reglerna där om kränkande behand- ling (6 kap. skollagen). Ett tungt vägande skäl för att inrätta nämnden är att skapa bättre möjligheter för dem som utsätts för diskriminering att ta till vara sina rättigheter. DO hjälper – och ska endast hjälpa – ett fåtal av dem som anmäler till myndigheten att de har utsatts för diskrimi- nering. Antidiskrimineringsbyråernas resurser är knappa och byrå- erna har begränsade möjligheter att biträda en enskild i en process. Risken för höga rättegångskostnader gör att enskilda undviker att väcka talan i domstol i de fall där DO har valt att inte föra talan. Sammantaget leder detta till att det i praktiken är relativt få som har möjlighet ta till vara sina rättigheter. Tanken med nämn- den är att den ska vara ett lättillgängligt och kostnadsfritt alternativ till domstol. Inrättandet av nämnden menar vi därför är en åtgärd som kan bidra till att fler som utsätts för diskriminering kan få upprättelse samt leda till en effektivisering av arbetet mot diskrimi- nering. Den del av utbildningsområdet som omfattar skollagsreglerad verksamhet skiljer sig från övriga samhällsområden genom att det där även gäller ett i princip parallellt förbud mot annan kränkande behandling. Ett tungt vägande argument för att ge Skolinspektionen ansvaret för tillsyn över arbetet med åtgärder mot diskriminering är att det ur ett barnperspektiv är viktigt att alla kränkningar behand- Det är också så att en händelse ofta innefattar såväl diskri- minerande moment som annan kränkande behandling. Det innebär att ett eventuellt uppdrag för nämnden att pröva diskriminerings- frågor på det skollagsreglerade området även bör omfatta annan kränkande behandling. Frågan är om det är lämpligt att låta nämn- dens uppdrag gälla även annan kränkande behandling. I skollagen regleras alltså åtgärder mot kränkande behandling. De problem som finns när det gäller diskriminering verkar helt saknas när det gäller kränkande behandling. Vi har i av- snitt 6.6.1 beskrivit ärendehanteringen hos Skolinspektionen och BEO. Enligt vad som sägs där är det mycket få anmälningar som inte utreds. Det handlar vanligen om mycket vaga anmälningar som inte går att pröva och där begärda kompletteringar inte kommer in. De barn och elever som vänder sig till myndigheten förefaller att få adekvat hjälp. Skolinspektionen har dessutom större resurser i sitt tillsynsarbete än vad DO har samt fler sanktionsmöjligheter. Våra slutsatser här bygger på antagandet att ärendehanteringen hos Skol- inspektionen och BEO kommer att fortsätta på samma sätt som tidigare även efter det att myndigheterna tagit över ansvaret för tillsyn över arbetet med åtgärder mot diskriminering i skollagsreg- lerad verksamhet. Enligt vad som framkommit får barn och elever redan mycket god hjälp när de vänder sig till Skolinspektionen eller BEO. Frågan är om ytterligare en aktör skulle kunna förstöra det väl fungerande system för tillsyn och sanktioner som redan finns på skolområdet. Enligt vår mening går det inte att bortse från den risken. Man kan argumentera för att området ändå bör behandlas på samma sätt som övriga samhällsområden och att även tvister om diskrimi- nering i skollagsreglerad verksamhet och därmed även annan kränk- ande behandling bör kunna prövas av nämnden. Det finns många fördelar med nämnden vilket talar för att även ge barn och elever möjlighet att vända sig dit. Den nämnd vi föreslår kommer dock att bygga upp sitt arbete från grunden eftersom motsvarande organ saknas i gällande rätt. Det innebär att det initialt kommer att krävas mycket arbete för att skapa rutiner, med att sprida kunskap om nämnden och för att skapa förtroende för nämndens avgöranden. Särskilt gäller detta mot bakgrund av att besluten inte kommer vara bindande. Att då inledningsvis sträva efter att i viss mån begränsa nämndens uppdrag kan enligt vår mening öka nämndens möjlig- heter att bli framgångsrik. Vår slutsats är att nämndens uppdrag inte bör omfatta diskrimineringstvister i skollagsreglerad verksam- het. När nämnden har kommit igång med sitt arbete, arbetat fram fungerande rutiner och blivit en naturlig aktör i arbetet mot diskri- minering kan det finnas skäl att på nytt överväga denna gränsdrag- ning. De utbildningsanordnare som bedriver annan utbildningsverksam- het än skollagsreglerad verksamhet kommer fortfarande att om- fattas av diskrimineringslagen. Med utbildningsanordnare avses en- ligt förarbetena3 till 2 kap. 5 § DL bl.a. den som bedriver utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) eller utbildning som kan leda fram till examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina samt den som bedriver utbildning vid folkhögskolor4 och studieförbund. Inom den delen av utbildningsområdet gäller inte heller förbudet mot annan kränkande behandling. Inget har fram- kommit under utredningsarbetet som tyder på att tvister inom denna del av utbildningsområdet bör undantas från nämndens prövning. Upplevd diskriminering kan anmälas till DO och allmän domstol är enligt gällande rätt behörig att pröva eventuella diskriminerings- tvister. Vi anser att det saknas skäl att undanta denna del av utbild- ningsområdet från nämndens uppdrag. Nämnden bör därför ha be- hörighet att pröva tvister som hänför sig till den del av utbildnings- området som omfattas av diskrimineringsförbudet i 2 kap. 5 § DL efter den ändring av 2 kap. 5 § som vi föreslår. 2007/08:95 s. 506 där det finns en uppräkning över vilka utbildningsanordnare som om- fattas. 4Det finns dock vissa folkhögskolor som faller in under skollagens tillämpningsområde, se 1 och 11 §§ skollagen. Det gäller folkhögskolor med utbildningar som motsvarar kom- munal vuxenutbildning i svenska för invandrare. Den utbildningsformen kommer även fort- sättningsvis att följa skollagens regler. Diskrimineringsförbuden i andra kapitlet diskrimineringslagen om- fattar tio samhällsområden. Den särlösning som finns för arbetslivet och de komplikationer som finns på utbildningsområdet, särskilt efter vårt förslag om att flytta lagstiftningen till skollagen, saknas på de övriga åtta5 områdena. Inget har heller framkommit under utredningsarbetet som tyder på att tvister inom något av dessa om- råden bör undantas från nämndens prövning. Upplevd diskrimine- ring på dessa områden kan anmälas till DO och allmän domstol är enligt gällande rätt behörig att pröva diskrimineringstvister inom samtliga dessa områden. Vi gör bedömningen att nämnden ska ha behörighet att pröva tvister inom övriga åtta samhällsområden. Att begränsa nämndens arbete i detta avseende skulle stämma dåligt överens med hur dagens myndigheter på diskrimineringsområdet arbetar. Det finns inte heller något som säger att tvister inom ett visst område skulle passa bättre eller vara mer lämpade för att hanteras av ett sådant alternativt tvistlösningsorgan. Huruvida en tvist lämpar sig för att hanteras av nämnden har troligen mer med tvistens karaktär att göra än med inom vilket samhällsområde den har uppstått. 11.1.3Tvister som rör förbud mot repressalier och tvister om brister i uppfyllandet av skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier ska omfattas Förslag: Nämnden ska pröva tvister om överträdelser av förbud mot repressalier i 2 kap. DL och tvister som rör brister i upp- fyllandet av skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot tra- kasserier eller sexuella trakasserier. På arbetslivsområdet ska nämndens kompetensområde endast omfatta de tvister där anmälaren inte är medlem i en arbetstagar- 5 De åtta områdena är: arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisationer, varor, tjänster och bostäder m.m., hälso- och sjukvården samt social- tjänsten m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd, värnplikt och civilplikt samt annan motsvarande militär utbildning inom Försvarsmakten och offentlig an- ställning. organisation och de tvister där en arbetstagarorganisation valt att inte föra sin medlems talan. I 2 kap. 19 § DL finns ett allmänt förbud mot repressalier. Förbudet gäller för andra än arbetsgivare mot att utsätta någon för repressa- lier. Det repressalieförbud som gäller för arbetsgivare finns i 2 kap. 18 § DL. Med repressalier avses enligt förarbetena ogynnsam be- handling eller ogynnsamma följder som kan drabba en person som framfört klagomål mot vad han eller hon har uppfattat som diskri- minering eller annat handlande i strid med lagen. Karaktäristiskt för repressalier är att de har ett drag av bestraffningsåtgärder. Det förbjudna förfarandet, dvs. repressalierna, avser inte bara ett hand- lande från den som påståtts ha diskriminerat m.m. utan tar sikte också på situationer när denne låter bli att handla. Förbudet mot repressalier speglar de olika diskrimineringsförbuden. Den som på- stås ha diskriminerat någon är förbjuden att vidta repressalieåtgär- der.6 Förbudet mot repressalier är ett självständigt förbud som kom- pletterar diskrimineringsförbuden och kraven på aktiva åtgärder. Den som bestraffas för att ha gjort en anmälan eller påtalat brott mot diskrimineringslagen skyddas även om det visar sig att det inte har skett någon överträdelse av lagen.7 DL gäller också en skyldighet att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier och sexuella trakasserier. Denna skyldighet gäller på tre samhällsområden nämligen arbetsliv (3 §), utbildning (7 §) samt värnplikt och civilplikt (16 §). Förbudet mot diskrimi- nering i form av trakasserier och sexuella trakasserier kompletteras alltså i 2 kap.