sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — skedde kvinnors verkliga genombrott i kommunalpolitiken, precis som i och regeringen. Tidigare studier har främst förklarat denna utveckling med en stark och politiskt integrerad kvinnorörelse som bevakade utvecklingen och kämpade för en ökad kvinnorepresentation.8 Nästa stora förändring skedde i valet , då kvinno- representationen ökade från till . Därefter har den nästan legat stilla på strax . Valet 1994 är avgörande för hur kvinnorepresentationen ser ut än . I detta val tillämpade Socialdemokraterna nämligen könskvotering, i form av ”varvade listor”9, . Socialdemokraterna hade som största parti nästan hälften av mandaten i kommunerna 1994. Genom kvoteringen ökade de sin kvinnorepresentation i kommun- 7Alla uppgifter om kvinnorepresentationen har hämtats från svensk valstatistik. valstatistik ingår i officiella statistik (SOS) och tillhandahålls av (). 8Sainsbury 1993; 2006. 9”Varvade listor” innebär att partiernas kandidatlistor till allmänna val varvas utefter kandidaternas kön: Varannan kandidat är en man, varannan är en kvinna. Detta kallas ibland också för ”varannan damernas”. Social representativitet i den lokala demokratin erna från 1994. Flera av de andra partierna ökade också sin kvinnorepresentation, men eftersom dessa partier var så mycket mindre så var effekten i kommunerna begränsade. Källa: Valstatistik från officiella statistik (SOS). Figuren visar andelen kvinnor i procent av alla fullmäktigeledamöter. I tabell 2.1 visas andelen kvinnliga kommunfullmäktigeledamöter i partierna. Variationen mellan partierna är stor, även om de röd-gröna partierna tenderar att ha en högre andel kvinnliga ledamöter än övriga partier. En sak har dock alla partier gemensamt: Andelen män var t.o.m. valet högre än andelen kvinnor i samtliga partier. Efter valet är kvinnorepresentationen i två av partierna, och . I övriga partier har män varit i majoritet . Ofta pratar man om att det råder jämställdhet i en grupp eller situation om varje kön utgör . Det är rimligt att utgå ifrån att könsfördelningen inte alltid kan vara helt jämn med hälften kvinnor och hälften män. kan kvinnor vara över- representerade, och ibland kan män vara överrepresenterade. Problemet är dock när det råder en underrepresentation Social representativitet i den lokala demokratin av ena könet i en kontext, t.ex. i ett parti, i en kommun eller i ett politiskt organ. Källa: Valstatistik från officiella statistik (SOS). Det är inte bara mellan partierna som kvinnorepresentationen varierar, utan även mellan kommunerna. Detta visas i tabell 2. Ända fanns det kommuner som inte hade någon kvinna i kommunfullmäktige. inträffade det att kvinnor utgjorde en majoritet i fullmäktige i en kommun. Det är stor skillnad mellan kommunerna med lägst och högst kvinnorepresentation. Social representativitet i den lokala demokratin Min – minimivärde; Q1 – första kvartilen; Medel – medelvärde; Q3 – tredje kvartilen; – maximivärde, N – antal kommuner. Källa: Bearbetningar av valstatistik från officiella statistik (SOS). forskning har visat att kommunstrukturen förklarar en relativt stor del av variationen mellan kommunerna fram till 1990- talet.11 Kvinnorepresentationen tenderade förut att vara högre i större kommuner med en mångfacetterad arbetsmarknad, och lägre i industrikommuner och jordbrukskommuner samt i kommuner med en högre kyrksamhet. Det kan förklaras med att kommun- strukturen ofta samvarierade med normer kring vad kvinnor respektive män ”kan”, ”bör” och ”får” göra. Politik har traditionellt varit en manlig sfär. Socioekonomisk utveckling och sekularisering 10Minimivärdet är den lägsta och maximivärdet den högsta kvinnorepresentationen. En fjärdedel av kommunerna har vid respektive val en kvinnorepresentation som är lägre än första kvartilen (Q1) och en fjärdedel av kommunerna har en kvinnorepresentation som är högre än den tredje kvartilen (Q3). Hälften av kommunerna hamnar mellan första och tredje kvartilen. Social representativitet i den lokala demokratin leder vanligtvis till att traditionella normer och värderingar luckras upp. Städer och större kommuner är ofta mer jämställda än mindre kommuner, som i större utsträckning har präglats av en traditionell socioekonomisk struktur och hög religiositet. Grovt sett påverkar kommunstrukturen på så sätt såväl kvinnors intresse för och möjligheter att åta sig politiska uppdrag (utbudet av kvinnliga politiker) som partiernas intresse av att rekrytera och nominera kvinnliga politiker (efterfrågan på kvinnliga politiker). har istället politiska variabler haft en större effekt på kvinnorepresentationen.12 Det är främst partisamman- sättningen i fullmäktige som spelat roll. Kvinnorepresentationen tenderar att vara högre ju fler ledamöter det finns från de röd-gröna partierna (, Socialdemokraterna, ). Det är trots detta svårt att förklara variationen mellan kommunerna med hjälp av strukturer och politiska variabler fr.o.m. 1990-talet. Detta kan bero på att Socialdemokraterna tenderar att vara störst i kommuner med en mer traditionell struktur och att den högre kvinnorepresentationen i Socialdemokraterna således bryter upp tidigare mönster. Det kan också bero på att kvinno- representationen är så lätt att förutsäga bara utifrån kommunstruktur och fullmäktiges partisammansättning. Istället kan mer aktörsbetonade faktorer, såsom partiernas rekryterings- och nomineringsarbete på nivå, ha fått större betydelse. Social representativitet i den lokala demokratin 3Könskvotering och jämställdhet i partierna Partierna har mycket stor betydelse för kvinnorepresentationen i svensk politik. Politiska partier beskrivs inom statsvetenskap ibland som grindvakter, som bestämmer vilka som ska släppas in i politiken och vilka som inte släpps in.13 Kandidater inför allmänna val rekryteras och nomineras av partierna enligt formella såväl som informella regler, kriterier och rutiner. I är det därmed de politiska partierna som sätter samman listor med kandidater inför valen. Personvalsinslaget är svagt, vilket innebär att väljarna har relativt begränsade möjligheter att påverka den rangordning som partierna gjort. Det brukar bara vara ett par hundra kandidater i hela landet som väljs in till kommunfullmäktige enbart tack vare personröster. Inom den internationella forskningen har det länge hävdats att partier till vänster på den politiska skalan tenderar att nominera kvinnliga kandidater i högre grad än borgerliga partier. Det finns flera anledningar till detta. Jämställdhet, grupprepresentation och egalitära värderingar brukar ha större betydelse i partier till vänster. I nomineringsarbetet innebär det att dessa partier ofta utgår från argument om social representativitet och jämlikhet, medan borgerliga partier snarare betonar enskilda kandidaters meriter och kompetens. Könskvotering är därför vanligare i vänsterpartier. Dessutom har kvinnorörelsen traditionellt varit närmare kopplad till vänsterpartierna.14 Historiskt sett har de borgerliga partierna 13Lovenduski & 1993; Paxton & 2007. 14Caul 1999; Caul Kittilson 2006. Social representativitet i den lokala demokratin även haft en snävare syn på kvinnors roll i politiken och i samhället i stort, vilket har begränsat kvinnors engagemang inom partierna.15 Partiernas ideologi kan därmed ha en effekt på kvinno- representationen. Över tid har denna tydliga uppdelning mellan partierna till vänster respektive till höger luckrats upp i de flesta länder. kan stödet för kvinnor i politiken vara lika starkt (eller svagt) i borgerliga partier som i socialistiska partier. Partiernas kvinnorepresentation kan också påverkas av partiernas organisering. Det är vanligtvis lättare för partiledningen att införa eventuella åtgärder för att öka kvinnorepresentationen i centraliserade partier.16 Därmed är könskvotering ofta mindre effektivt i partier med decentraliserade nomineringsprocesser.17 Nomineringsprocessen i de svenska partierna sker i hög grad på lokal nivå, både när det gäller riksdagsval och kommunalval. Partierna fattar dock många beslut om regler och riktlinjer inför nomineringsarbetet på central nivå. Detta ska sedan implementeras av partiernas lokalavdelningar runt om i kommunerna. I många partier är det frivilligt att följa rekommendationerna. Köns- kvotering riskerar därmed att bortprioriteras, som partiet på central nivå saknar kontrollinstrument i kommunerna. Det kan alltså vara svårt, eller i vissa partier t.o.m. omöjligt, för partiledningen på central nivå att tvinga igenom riktlinjer kring kvinnorepresentation i kommunalvalen. I teorin ser nomineringsprocessen i de lokala föreningarna likadan ut i alla partier. Rekryteringen och nomineringen av kandidater inför valet genomförs av en valberedning eller nomine- ringskommitté på nivå i respektive parti. Rådgivande provval kan användas i nomineringsarbetet i alla partier. Valberedn- ingen eller nomineringskommittén sätter ihop ett förslag på en partilista, som sedan godkänns på ett medlemsmöte. I realiteten ser dock nomineringsprocessen väldigt olika ut både inom och mellan partierna. Det beror bl.a. på partiets organisation och storlek. Social representativitet i den lokala demokratin 3.2Könskvotering i svenska partier Könskvotering i politiska val kan delas in tre kategorier. Till den första kategorin räknas länder med ett fast antal reserverade mandat i parlamentet, som bara kvinnor kan väljas till. Ett exempel är , där 24 mandat av parlamentets totalt 80 mandat är vikta för kvinnor. Dessa tillsätts i speciella val. Till den andra kategorin hör länder med lagstadgad könskvotering, vilket innebär att det finns obligatoriska krav i konstitutionen eller vallagen på att partierna ska nominera en viss andel kvinnor för att valsedeln ska vara giltig. Till denna kategori hör , där det är ett krav med en jämn könsfördelning på partiernas listor. Ett annat exempel är , där listorna måste vara varvade i kommunalvalen (undantaget mindre kommuner). Den tredje kategorin omfattar länder med könskvotering i partierna. Där har ett eller flera av partierna fri- villigt, på eget initiativ, fattat beslut om könskvotering i sin kandidatnominering. Detta förekommer i många länder, bl.a. i Sverige.18 Könskvotering i partierna kan vara antingen ”mjuk” eller ”hård”. Hård könskvotering är formulerad som ett krav med tydliga kriterier och ses som obligatorisk inom partiet. Det finns ett formellt fattat beslut i partiet och könskvoteringen finns ofta inskriven i partiets stadgar. Mjuk könskvotering utgörs istället av en rekommendation och är därmed inte tvingande. Båda formerna av könskvotering innebär dock att partierna på olika sätt strävar efter att uppnå en viss andel kvinnor bland sina kandidater. I båda fallen betyder det dessutom att kandidaternas kön diskuteras som ett kriterium i nomineringsarbetet.19 Om den mjuka könskvoteringen har en effekt på nomineringsarbetet eller inte, torde bero på hur pass väl förankrad diskussionen är i partiet. Könskvotering kan inom partierna motiveras av instrumentella skäl, t.ex. att en jämn könsfördelning på listorna attraherar fler väljare. Könskvotering kan också motiveras ideologiskt, vilket innebär att en jämn köns- fördelning ses som viktigt i sig inom partiet. En ideologiskt baserad diskussion tenderar att påverka kvinnorepresentationen i högre grad än instrumentella argument. Så länge ett parti enbart har röst- 18Dahlerup 2006:19-21; Paxton & 2007: 155. Social representativitet i den lokala demokratin maximering som syfte, behöver partiet enbart förhålla sig till övriga partier för att inte tappa väljare. Om könsfördelningen är skev i andra partier, riskerar därmed könskvoteringen att försvagas.20 I tabell 3.1 redovisas vilka av de nuvarande riksdagspartierna som har centralt utformade regler eller rekommendationer om könskvotering i nomineringsarbetet samt hur könskvoteringen är utformad. Om inte annat anges är könskvoteringen giltig på både nationell och nivå. Källa: Partistadgar, annat partitryck samt information från partiföreträdare. Det är två partier som tillämpar hård könskvotering (krav och regler) i både riksdags- och kommunalval: och Social- demokraterna. Tre partier tillämpar mjuk könskvotering (re- kommendationer): , och . tillämpar hård könskvotering i riksdagsvalet och mjuk könskvotering i kommunalvalen. och Sverigedemo- kraterna använder inte någon könskvotering i något val. Social representativitet i den lokala demokratin partiet har dock, till skillnad från , olika målformuleringar som syftar till att öka kvinnorepresentationen. Dylika mål anses emellertid inte påverka kandidatnomineringen på samma sätt som rekommendationer och krav. Målformuleringar brukar därför inte kategoriseras som könskvotering21, vilket inte heller har gjorts här. Den hårdaste könskvoteringen finns i stadgarna för : ”Kvinnor skall vara representerade i valda organ och på förtroendeposter med om inte synnerliga skäl förhindrar detta. I de fall där suppleanter förekommer skall såväl antalet ordinarie ledamöter som styrelsen som helhet bestå av kvinnor. Om synnerliga skäl anförs skall särskilt beslut om detta fattas och skälen antecknas till protokollet.”22 Socialdemokraterna har inte något skrivet om könskvotering i stadgarna, men det finns ett kongressbeslut med formuleringen: ”… att i enlighet med partistyrelsens förslag uttala att kommunfullmäktige-, landstings- och riksdagslistorna inför nästa val ska vara varvade”. Eftersom det är ett kongressbeslut, betraktas principen om varvade listor som ett krav inom partiet.23 Inom har det ända funnits rekommendationer om könsfördelningen bland politikerna. Den senaste formuleringen är rekommendationer från ett landsmöte : ”Vartannat namn på valsedeln bör vara en kvinna, vartannat namn en man. Detta gäller särskilt de översta platserna på listan. Om listan trots detta inte är varvad bör den på annat sätt ha en jämn könsfördelning.”24 har börjat röra sig från en rekommendation om könskvotering mot en striktare regel. Detta finns dock ännu inte inskrivet i partiets stadgar, utan formuleras separat i partiets riktlinjer inför det senaste valet: ”Listorna ska också vara så utformade att målsättningen om minst 60/40 gällande könsfördelning uppnås, liksom att listorna skall vara ’varvade’ så långt som möjligt.”25 21Wängnerud 2001:140; 2009. 22Vänsterpartiets stadgar, §21. 24Folkpartiet, Protokoll för landsmötet , § 130. 25Kristdemokraterna, för nomineringsarbetet inför valen 2014. Social representativitet i den lokala demokratin har ett krav på könskvotering inskrivet i sina stadgar: ”Varje organ i riksorganisationen ska bestå av av varje kön, men sträva efter en jämn könsfördelning.”26 Detta krav är dock endast giltigt på nationell nivå, eftersom partiets lokalavdelningar i hög grad är självständiga. Enligt partiföreträdare är det ändå praxis att lokalavdelningarna följer principen om köns- kvotering. På central nivå gick partiet även ut med rekommend- ationer till lokalavdelningarna om en jämn könsfördelning och varvade listor inför valet 2014.27 har inte formulerat någon rekommendation eller regel, utan har i sin arbetsordning istället ett mer öppet formulerat mål: ”Vid samtliga val /…/ inom och vid upprättande av valsedlar bör hänsyn tas till kön, ålder och etnicitet för att skapa en jämn fördelning av uppdragen och god representativitet.”28 I finns det varken några regler, rekommendationer eller målformuleringar gällande köns-fördeln- ingen bland kandidaterna. är därmed det enda av de svenska riksdagspartierna som tar uttalat avstånd från riktlinjer och rekommendationer vad gäller könsfördelningen bland kandidater och valda.29 Generellt har de regler och riktlinjer om könskvotering inom partierna som har presenterats här beslutats på nationell nivå. Därefter ska detta implementeras av partierna på nivå. över har partiernas lokalavdelningar i de flesta fall möjlighet att utarbeta egna kompletterande riktlinjer inför kandidat-nomineringen. 3.3Könsfördelningen bland partiernas medlemmar, väljare och valda Kvinnors politiska representation kan ses som resultatet av tre ”kritiska faser”, vilket illustreras i figur 3.1. För att kvinnor ska bli representerade i politiken måste kvinnor rekryteras, nomineras och väljas: För det första måste kvinnliga medborgare rekryteras till partipolitiken. Detta kan ske på olika sätt. 26Miljöpartiets stadgar, § 17. 28Centerpartiet, Stadgar och arbetsordning. Social representativitet i den lokala demokratin kvinnor som medlemmar för att stödja partiet eller så rekryteras kvinnor specifikt inför val för att kunna kandidera. För det andra måste partierna sedan nominera kvinnliga kandidater inför valet genom att sätta upp kvinnor på valsedlarna. För det tredje måste väljarna rösta på kvinnliga kandidater i valen.30 Källa: Bearbetning av Hellevik & Skard 1984:16. Alla dessa tre faser är nödvändiga för kvinnorepresentationen. Väljarna kan inte rösta på kvinnor om partierna inte har nominerat några kvinnliga kandidater. Partierna kan inte nominera några kvinnliga kandidater om partiet inte har rekryterat några kvinnliga medlemmar. I den svenska kontexten har själva valet en liten betydelse för kvinnorepresentationen. I t.ex. och har personvalet större effekt och där har väljarna i högre grad en reell möjlighet att påverka vilka kandidater som väljs in och inte. Så är inte fallet i , utan det är bara ett fåtal kandidater på valbar plats som väljs in tack vare personval. I borde det därför istället vara rekryteringen och nomineringen som orsakar den skeva könsfördelningen. 30 Hellevik & Skard 1984. Social representativitet i den lokala demokratin I tabell 3.2 redovisas andelen kvinnliga medlemmar, väljare, kandidater och ledamöter per parti. Den ”pool” som varje parti kan hämta sina politiker ur torde ytterst utgöras av väljarna. Det finns dock inte något tydligt samband mellan andel kvinnliga väljare och andel kvinnliga politiker, förutom att och Sverige- demokraterna har både lägst andel kvinnliga väljare och lägst andel kvinnliga ledamöter. Samma mönster upprepas i stort när det gäller andelen kvinnliga medlemmar. Källor: Könsfördelning bland ledamöter i kommunfullmäktige och kandidater i kommunalvalet : Data från . Könsfördelning bland väljarna 2010: Data från m.fl. (2011) (Tabell B.1, uppskattning utifrån opinionsdata). Könsfördelning bland partimedlemmar (2012–2014): Data från partierna. har inte några uppgifter om könsfördelningen bland sina medlemmar. är det av befolkningen () som är medlemmar i ett politiskt parti. Män är partimedlemmar i något högre grad än kvinnor (5,respektive ). Kvinnor är i minoritet bland medlemmarna i alla partier utom i och i . Socialdemokraterna har t.ex. bland den lägsta andelen kvinnliga medlemmar, men bland den högsta andelen kvinnliga ledamöter. I är situationen tvärtom: Andelen kvinnliga medlemmar är hög, men kvinnorepresentationen låg. Varken könsfördelningen bland väljarna Social representativitet i den lokala demokratin eller bland medlemmarna visar något entydigt samband med kvinnorepresentationen. Andelen kvinnliga kandidater på valsedlarna är i nästan samtliga partier något lägre än andelen kvinnliga ledamöter. Det innebär att könsfördelningen är jämnare på listornas valbara platser än längre ner på listorna. Kvinnor hamnar således inte längre på valsedlarna bara som ”pynt” för att locka röster31, vilket har varit fallet tidigare: Det beskrevs då som att de kvinnliga kandidaterna placerades på ”prydnadsplatser”.32 Istället placerar partierna faktiskt de kvinnliga kandidaterna på valbara platser på listan i kommunalvalen. Det innebär att när kvinnor väl är nominerade så blir de också valda. Att det är en högre andel kvinnliga ledamöter än kvinnliga kandidater, beror sannolikt på att det finns fler manliga än kvinnliga kandidater i partierna. Det finns alltså inte tillräckligt många kvinnliga kandidater för att kunna varva hela listan. Istället verkar partierna prioritera en jämn könsfördelning på de valbara platserna. Det är inte ett helt tydligt samband mellan partiernas köns- kvotering och könsfördelningen bland valda ledamöter. Visserligen har både och Socialdemokraterna en relativt jämn könsfördelning, vilket överensstämmer med deras tvingande krav. har även en jämn könsfördelning, trots att partiets könskvotering inte är ett krav på nivå. är dessutom det av de borgerliga partierna som har allra högst kvinnorepresentation, trots att de inte tillämpar någon könskvotering överhuvudtaget. Viktigt att beakta är att könskvoteringen riskerar att få en begränsad effekt om det är ett udda antal valda ledamöter från partiet. Vanligast är nämligen fortfarande att manliga kandidater toppar valsedeln. I riksdagsvalet toppades t.ex. bara en tredjedel av valsedlarna av en kvinna.33 Detsamma gällde i kommunalvalet 2010.34 Om ett parti har en man som förstanamn, blir män överrepresenterade om partiet vinner ett udda antal mandat, även om listorna är varvade. Ju färre mandat partiet får, desto större effekt har förstanamnet på könsfördelningen vid udda 31Darcy m.fl. 1994:151; 2004:1209. 32Skard 1980:48; Skard & Haavio-Mannila 1983. 34Sundell & 2013. SOU 2015:96 Social representativitet i den lokala demokratin Ett mandat ger män, två mandat ger män, tre mandat ger män osv.35 I de svenska kommunerna är det många partier som konkurrerar om få mandat. Det innebär att många av partierna bara har 1–3 mandat vardera i kommunerna. Det gör således att det i många fall kan vara viktigare för kvinnorepresentationen vem som toppar valsedeln än om partiet tillämpar könskvotering eller inte. Källa: Valstatistik från . Tabell 3.3 visar hur mandaten i kommunerna är fördelade mellan partierna. Tabellen visar även hur de kvinnliga ledamöterna i 35 Ett alternativt förslag förs fram av statsvetarna (2013) mot bakgrund av att varvade listor alltid ger en övervikt av män vid udda antal mandat om förstanamnet är en man. Ett alternativ är därför att det könet som inte toppar listan varvas parvis, t.ex. M, K, K, M, M, K, K. Vid udda antal mandat skulle det ibland ge en övervikt av män och ibland en övervikt av kvinnor. Social representativitet i den lokala demokratin kommunfullmäktige är fördelade mellan partierna. De flesta kvinnliga ledamöterna kommer från Socialdemokraterna (), () och (). Detta innebär inte med nödvändighet att de driver frågan mest framgångsrikt, utan snarare att de är de största partierna. Social representativitet i den lokala demokratin 4En vertikal segregering av kvinnor i kommunpolitiken? Kvinnorepresentationen är lägre i de flesta indirekt valda politiska organen på nivå än i kommunfullmäktige. beskrivs detta förhållande som ”Ju mer makt, desto färre kvinnor” eller ”Ju högre upp man kommer i de politiska hierarkierna, desto färre kvinnor finns det”.36 Att styrelse- och ordförandeposter har mer makt och högre status än ledamotsposter i fullmäktige och facknämnder får anses vara allmänt vedertaget, liksom att nämndposter har mer makt och status än bara fullmäktigeposter. Formellt är visserligen kommun- fullmäktige den viktigaste politiska beslutsförsamlingen i kommunerna, men i realiteten fungerar kommunfullmäktige i många fall som en ”transportsträcka” för beslut som redan är fattade någon annanstans. Detta är inte något nytt, utan kommun- fullmäktige har under beskrivits som svagt i förhållande till kommunstyrelsen och facknämnderna.37 I en studie har kommunfullmäktigeledamöter fått gradera hur de upplevt sitt personliga inflytande över kommunens politiska verksamhet utifrån sina olika politiska uppdrag.38 Resultatet blev följande rangordning, från störst upplevt inflytande till lägst upplevt inflytande: 36Hernes 1982; Haavio-Mannila m.fl. 1983. 37Granberg & Montin 2013. 38Gilljam, 2010:102-103. Social representativitet i den lokala demokratin 1.Ordförande i kommunstyrelsen; 2.Ordförande i kommunfullmäktige; 3.Ordförande i facknämnd; 4.1:e/2:e vice ordförande i kommunstyrelsen; 5.1:e/2:e vice ordförande i kommunfullmäktige; 6.1:e/2:e vice ordförande i facknämnd; 7.Ledamot i kommunstyrelsen; 8.Ersättare i kommunstyrelsen;