sou · H4B385 · 2016-12-15 00:00:00 — Mellan 70–i olika under- sökningar brukar ange att de vill dela data. I detta avseende är det således lite orimligt att lagstiftningen lägger så stor vikt på de 10– som inte vill det. Befolkningen litar på staten och undrar snarare varför hen som invånare måste sköta så mycket av processen. Folk häpnar när man berättar hur otroligt manuellt och förbjudet det rationella och auto- matiska är. Problemen med att dela med sig av data uppstår snarare i kon- takten med marknadsaktörerna. Där måste du kunna välja vilken information om dig du vill dela med vilken aktör, vilket måste kunna göras via en central portal där du kan sätta dina preferenser. Igen; staten får inte vara utvecklare av själva gränssnittet, eller i vart fall inte ha monopol på det. Andra aktörer måste också kunna utveckla. På så sätt initierar vi också en helt ny industri av tjänster och export- varor. behöver en ny mix av kompetenser och ett annat sätt att arbeta Ens tänkande styrs av ens varande och hur man ser på förändring. Om du frågar en kirurg hur man ska lösa ett problem, säger hen ”skär”. Frågar du en snickare säger hen ”bygg”, frågar du en national- ekonom, säger hen ”ekonomiska incitament”. Juristen säger ”reglera”. Den kompetensmix du har i en organisation spelar stor roll för vilka svar du kommer att få. I finns det ungefär 4 500 anställda. Runt 40– 50 personer är kvantitativa analytiker som använder mikrodata för att göra analyser om hur världen ser ut. Något tiotal av dessa kör simuleringsmodeller och simulerar fram vad resultaten av en reform kommer att bli i olika avseenden, t.ex. på ojämlikhet, kostnader, arbetskraftsutbud, skatteintäkter osv. Googles chefsekonom , säger att digitaliseringsålderns sexigaste yrke kommer att vara statistiker, alltså de som analyserar alla de mängder data vi har till vårt förfogande. På är det alltså blott en procent av alla anställda som har framtidens sexigaste yrke. Antagligen kommer en sådan organisation ha svårt att ta sig in . Jag försökte 2008 få fram uppgifter om vilka utbildningar de an- ställda i RK har för att få en bild av kompetensmixen. Det fanns ingen där som visste. En assistent hjälpte mig att lägga in uppgifter från statskalendern, som var en tryckt produkt med namn, utbildning och titel på alla som arbetar i staten. Den vanligaste utbildningsbak- grunden på var jurist, följt av statsvetare, ganska många nationalekonomer, och en del socionomer. Då jag sist arbe- tade på , på budgetavdelningen , sa man att det fanns fler jurister än ekonomer på det departementet. Kanske kan man tycka att det är märkligt. skulle behöva uppgradera sin kompetens och arbetssätt om digitalisering ska ta fart. Det är ett stort problem att statsvetare, nationalekonomer och jurister i huvudsak delar samma perspektiv, om än på lite olika sätt. De ser (ofta) på världen ur ett top- down perspektiv. Nationalekonomer framhåller de centralt beslu- tade marginaleffekterna i skatte- och transfereringssystemen, jurister framhåller det centralt beslutade regelverket, och statsvetare de centralt fördelade uppdragen och rollbeskrivningarna. Problemet är att världen och samhället i huvudsak växer fram underifrån, bottom-up, som ett komplext system, vilket jag har be- skrivit i texten ”Det biologiska samhället” i Digitaliseringskommis- sionens antologi . Visst har incitament, regler och uppdragsbeskrivningar en viss på- verkan och fungerar utmärkt som stabilisator i ett oföränderligt sam- hälle. Men i ett föränderligt samhälle fungerar de mer som broms. Det kan vara bra, men det krävs en balans av push-pull faktorer. Alla regeringskanslier är inte skapade lika. I , och kommer man fram med nya innovativa idéer på en lång rad områden. I är man också ofta nytänkande. gå att arbeta på andra sätt. Det verkar som om de har en kompe- tensmix som skiljer sig från den på det svenska . I finns det mest ekonomer, och endast en handfull jurister per departement. De kommer ofta fram med marknadslösningar på problem. Jag tror att de får lite för mycket marknadstänkande. Inga köer i vården, men en kostnadsökning på 5–. I alla fall var situationen sådan . I har man en 120 personer stark analysavdelning enbart på departementet för sjukvård (i finns en person). De bygger ekonomiska modeller och ersättningssystem baserade på national- ekonomisk teori. De har antagligen lite för mycket sådant. De kom t.ex. på att de betalade ut i bonus för blodtrycksmät- ning av personer som visserligen är bra att observera, men som syste- met redan tidigare hade haft koll på. I verkar man vara pigga på nytänkande. Enligt anek- dotiska uppgifter från personer anställda där verkar deras mix ha mer av statsvetare och nationalekonomer jämfört med jurister än i . Där finns t.ex. MindLab som är en myndighetsöverskridande orga- nisation som använder brukarcentrerad design för att utforma nya sätt att möta och lösa medborgarnas vardagsproblem. Jag tänker att danskarnas sätt att politikutveckla har potential. Vill man titta på några som verkligen kommit långt, fast som är i när- heten, så ligger runt hörnet. De har närmast science fiction- funktioner i sin styrning och syn på digitalisering jämfört med . Slutsatser för det sociala digitala kontraktet Men det finns alternativ. Vi kan verkligen påbörja bygget av en väl- färdsstat 2.0, det kräver bara en lång rad åtgärder på många håll. De länder som tidigt bejakat en ny teknik, tagit risken och fått fram storskalig användning, verkar ha kunnat dra nytta av tekniken för sysselsättning, välfärd och tillväxt. För att kollektivets och individens bästa ska sammanfalla måste data in i samhällskontraktet. Teknik, lust och vilja finns hos befolk- ningen. Frågan är om staten tänker gå dem till mötes. Utveckla en central informationsmotor Börja utveckla en central process/mötes/informationsmotor. Alla resurser, handläggningar osv. som finansieras av offentliga medel ska kunna bokas i ett sådant gränssnitt. Som invånare ska du på samma ställe kunna nå alla dina data; intyg, journaler, ansökningar osv. I kan du kolla på dina barns skolgång eller dina egna bokade hälsobesök i samma app på telefonen. Utvecklingen måste ske lokalt, men staten måste se till att allt går att koppla ihop. Annars kan vi aldrig samordna processerna. Men det får inte bli en statlig monolitisk applikation, då blir den oanvändbar. Se t.ex. statens brevlåda ”Mina meddelanden” som används för att korrespondera med invånarna och är väsentligt säkrare än användbar. Privata ut- vecklare måste få tillgång till systemen för att utveckla gränssnitt, så att du som invånare kan välja. Ett samhälle som fortfarande har pappersbaserade personbevis som bas i identifierandet av sina invå- nare är givetvis en inkompetent amatör i digitalisering. Ett e-ID är en av de mest strategiska insatserna en stat som har ambition i modernisering kan införa. Och inte enbart för fysiska och juridiska personer, utan även för Internet of Things. För att få en infrastruktur där livsmedelsleverantörer kan vara säker på att det är just mitt kylskåp som beställer mjölk, och att det är just min drönare som kommer och hämtar den, blir detta direkt och en väl- digt effektiv näringspolitik. Men även om sjukvårdssystemet direkt kan se att det är just min blodsockermätare som larmar för farligt låga halter blodsocker, och påkallar mina anhörigas och de formella systemens resurser, kan stora hälsovinster såväl som ekonomiska vinster skapas. Bilda organ till stöd för utvecklingsarbetet Bilda ett nytt organ för datautbyte och simulering, som kan stödja automatiserade processer, beslutstöd och faktiskt lärande ute i offent- ligt finansierad verksamhet. Integriteten i det sociala digitala kontraktet – ett förslag På samma sätt som det sociala kontraktet inte är särskilt specifikt om hur vi tillåter oss beskattas, eller vad som ska ingå i våra rättigheter, kan inte det sociala kontraktet vad gäller datautbytet vara särskilt konkret. Eftersom vi inte vet hur värderingar, teknik eller ekonomi kommer att utvecklas måste det finnas stor frihet för det demokra- tiska systemet att definiera hur data används. Men några punkter kan urskiljas: Jag donerar mina data, om och endast om: a.Personer som är direkt involverade i mina ärenden har tillgång till mina namngivna ärendenödvändiga data. 1.Data krypteras och skyddas mot läckage. 2.Att jag aldrig behöver uppge samma uppgift två gånger. 3.Jag kan när som helst gå in och se en komplett logg på vilka per- soner som använt mina data på vilket sätt. 4.Jag kan när som helst opta out, och får då sköta all min informa- tionshantering själv, (undantaget nattväktarstaten polis- skatt- försvar). 5.Mina långsiktiga intressen bevakas så att jag pushas till rätt beslut (nudge). 6.Sådana pushar kan jag när som helst stänga av eller ignorera. 7.Att alla förbättringar som uppstår i lärandet från min ärende- process kommer alla till del. Genom detta ”kontrakt” vet jag vem och hur mina data används som det gör ett förbättringsarbete med stora data möjligt. 2.0 – vad behöver göras? faktiskt ska ge annorlunda förslag till den sittande regeringen som på allvar kan förändra resultaten så måste även förändra sig och sitt interna arbete. Utse en CIO för Utse en gemensam CIO, Chief Information Officer, med ansvar för såväl dataregelverk som faktiskt drift av informationsförsörjningen för staten och offentlig sektor i allmänhet och i synnerhet. behöver förändra sättet att arbeta på och bli mer praktisk och mer teknisk. Praktisk i så måtto att mer av utveckling- en sker i iterationer med de som faktiskt berörs med brukardriven tjänstedesign. Mer teknisk så att mer avancerad samhällsteknologi i större utsträckning används, dvs. olika former av beslutstöd och simuleringsmodeller. Men även mer teknisk i meningen att det an- vänds mer av kvantitativ analys för att rangordna problem och väg- leda i val i dilemman. Att arbeta mer öppet, med mer datadrivna insikter och i projektform, är antagligen en väg att gå, i stället för dagens formalia- och förhandlingsbaserade arbetssätt, som garanterar att empiri och evidens inte påverkar processen nämnvärt. Förändrad mixen av kompetens I har man en enhet på motsvarande statsråds- beredning som utgår från vad vi vet om människan och hennes drivkrafter och utformar politiken utifrån det samt genomför rigorösa tester med kontrollgrupper innan man genomför reformer i full skala. Delar av detta arbete sker vid The Behavioural Insights Team (BIT). Vid denna arbetar experimentella beteendepsykologer och kvantitativa ekonomer, samt personer med erfarenhet från politik- utformning. Det är först då regelverken bygger på datadrivna insikter samt möjliggör automatiserat beslutsfattande som digitaliseringens goda effekter fullt ut kan slå igenom. I borde man antagligen utse en tjänstemannaledning, vars uppgift var förändring och förbättring av det interna arbetet i termer av effekt på verkligheten, och snabbhet i beslut. I näringslivet finns måttet TTM, Time To Market, som beskriver hur det går att få en innovation ut till kundnytta. Motsvarande skulle införas i departementen TTM, Tid Till Medborgaren. Hur tar det innan medborgaren får en förändrad (förbättrad) verklighet från det att en politiker ger utryck för en förändring. Skapa ett effektråd i Inför ett effektråd i . Precis som lagrådet granskar lagförslags lagenlighet, ska effektrådet utifrån tillgänglig forskning granska om regeringens förslag kan få någon effekt. Finns det ingen evidens (vilket är vanligt, eftersom man gör nya saker) så inför man reformen så att det går att se om och hur det finns en effekt, gärna som experiment i olika delar i landet. Se till att data samlas i realtid så att man kan faktiskt kan utvärdera, det går nästan aldrig att göra. Det absolut vanligaste läget är att vi inte har en aning om vad som händer just nu i den offentliga sektorn. Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar Det moderna samhällskontraktet i förutsätter att offentliga tjänster är effektiva och verkar för ett sammanhållet samhälle genom att motverka de negativa effekterna av ekonomisk ojämlikhet. Men dessa åtaganden riskerar att undermineras av de senaste decen- niernas välfärdsreformer, där medborgare ses som rationella och upp- lysta konsumenter av välfärdstjänster. Med avseende på vissa välfärds- tjänster, som till exempel vård och omsorg, råder stor ojämlikhet i kunskap mellan patient och vårdgivare och mellan patienter. En kon- sekvens av detta är att efterfrågan på vård inte alltid överensstäm- mer med vårdbehov, eftersom de med större kunskaper och socialt kapital efterfrågar mer vård än de behöver. Med andra ord så kon- sumerar relativt friska patienter allt mer vård på bekostnad av de som har ett större vårdbehov. Men digitalisering, eller integreringen av datainsamling och maskininlärning i existerande tjänster, kan vara en del av lösningen för att åtgärda dessa problem. Dessa verktyg som kan användas för att för att öka precisionen och kostnadseffek- tiviteten i samhällsplanering och fördelning av välfärdsresurser, möjliggör en form av samhällsstudier som kan beskrivas som ”sam- hällsteknologi”. som Google och Facebook kan i realtid spåra var vi är, vad vi gör och vilka vi känner. De kan göra detta tack vare massiv datainsamling från miljarder interaktioner i realtid, och med hjälp av sofistikerade metoder för datautvinning. När vi diskuterar dessa digitala jättars innovationer tenderar vi att fokusera på deras digitala teknologi. Men det som gör denna tekno- logi spännande är att den möjliggör nya sätt att studera hur refor- Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar mer påverkar samhället i realtid. Liknande informationsinfrastruktur skulle i välfärdens tjänst kunna i grunden förändra effektiviteten i välfärdens kvalité. I synnerhet tillåter den här typen av teknologi att nå de “osynliga” patienterna, personer som behöver vård men som vården inte når. Om tekniken kombineras med väl uttänkta rättsliga skydd för medborgarna att kontrollera hur deras data an- vänds, kan en hög effektivitet kombineras med tillbörlig respekt för medborgarnas personliga integritet. Idén om ett samhällskontrakt, alltså att det råder en relation som bygger på ett ömsesidigt utbyte mellan medborgare och stat som legitimerar politisk maktutövning, är central i modern politisk teori. I moderna demokratier och välfärdsstater omfattar det offentligas åtagande gentemot medborgarna effektiva och välfungerande väl- färdstjänster. I förväntar vi oss även att de offentliga tjänst- erna ska motverka de negativa effekterna av socioekonomisk ojäm- likhet och möjliggöra klassresor. Men alltmer tyder på att välfärden har stor förbättringspotential i sin kapacitet att nå de allra fattigaste och mest socialt marginaliserade. Till exempel når vården av de som har depression i (Chisholm et al. Ett skäl till att den här gruppen får mindre resurser än vad som är skäligt är att det offentliga förväntar sig att när kostnaderna är låga, så kommer behov att matcha efterfrågan. Alltså att när den ekono- miska tröskeln tas bort, så borde enbart behov styra efterfrågan av till exempel sjukvård. Att så inte är fallet har blivit allt mer uppen- bart. Socioekonomiska faktorer påverkar sannolikheten att efterfråga offentliga tjänster på andra sätt än rent ekonomiska. För att uppnå visionen där det offentliga har en mer aktiv roll i att utjämna skillna- der i förutsättningar behövs nya sätt att aktivt identifiera och söka upp de medborgare som behöver hjälp. Denna vision har möjlig- gjorts av den senaste utvecklingen inom maskininlärning och data- insamling. En vanlig tillämpning av maskininlärning är att träna ett system med stora mängder data om till exempel personer som diagnostice- rats med depression och variabler som samvarierar med detta tillstånd. Dessa variabler kan vara förekomsten av depression i personens Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar anhöriga, antalet och fördelningen av sjukdagar, andra diagnoser, vissa nyckelord i statusuppdateringar på sociala medier och vissa inköp- och rörelsemönster. Systemet kan sedan presenteras med ett antal nya individer och ange vilka av dem som är i riskzonen för depression. Genom att öka precisionen för hur offentliga resurser allokeras så kan maskininlärning spara det offentliga stora summor som läggs på screening (t.ex. av bröstcancer) av breda befolk- ningssegment. Men den här teknologin kan också möjliggöra att man når individer som annars inte hade tagit kontakt med vården. I detta kapitel kommer jag att argumentera att potentialen hos digi- talisering kräver att det offentliga tar ett större ansvar för att distri- buera välfärdsresurser så att medborgare konsumerar den välfärd som de har rätt till, snarare än att efterfrågan styrs av resursstarka med- borgare med lindriga besvär. Den här aktiva rollen, att samla in data om medborgare, göra prediktiva modeller, och aktivt söka upp väl- färdens ”osynliga patienter”, är kontroversiell. En huvudinvändning mot den här typen av datainsamling rör frågan om personlig inte- gritet (eng. privacy). Denna invändning kommer att diskuteras i den sista delen av denna text. Den människosyn som växte fram under upplysningen och den som kom att prägla de stora progressiva ideologierna var huvudsakligen positiv i bemärkelsen att människan sågs som en i grunden god och förnuftig varelse. I den mån som människan an- sågs ha brister var dessa ett resultat av sociala tillkortakommanden. Med rätt institutioner kunde alla sociala problem, som brottslighet och fattigdom, lösas. Författaren beskriver den här föreställningens historia och utbredning bland progressiva tänkare (både vänster och höger) i sin bok “The Blank Slate” (Pinker 2003). I modern tid har dessa idéer fått sällskap av nationalekonomins “economic man”, en konstruerad individ som tillskrivs perfekt ratio- nalitet. Även om flertalet akademiker inom denna tradition förstår att “economic man” är en modell som har begränsade tillämpnings- områden, har kritiken mot denna modell från icke-ekonomer ofta riktat in sig på föreställningen att ”economic man” huvudsakligen är självisk (Sen 1977). Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar Uppfattningen att homo sapiens saknar homo economicus ratio- nalitet började få spridning , vilket medfört att antaganden om människors rationalitet smugit sig in utforman- det av policy (Thaler and Sunstein 2009). Ett exempel på dessa re- former var lagen om vårdvalet. Den bärande principen i reformen var att medborgare kunde och skulle göra informerade val utifrån sina intressen och preferenser. Dessa val skulle i sin tur styra alloke- ringen av offentliga resurser från dåliga till bra vårdcentraler. Mark- nadens logik skulle garantera att individens val resulterade i en bättre resursallokering och ökad tillgänglighet (and Segerpalm 2014). så motverkades den ojämlikhet som marknads- ekonomin normalt sett ger upphov till då alla medborgare skulle få ett förfoga över en likvärdig mängd resurser (vårdpeng). Inom forskningsområdet beteendeekonomi har individers besluts- fattande studerats, och ett stort antal avvikelser från “economic man” har identifierats . Men kritiken från beteende- ekonomer drabbar även den klassiska progressiva föreställningen av personer som ganska förnuftiga och välinformerade. forskning, sammanfattad i boken “Tänka, snabbt och långsamt”, har de brister som allvarligt begränsar människors förmåga att fatta vissa typer av beslut kartlagts. Det stämmer helt enkelt inte att en vanlig person kan göra ett rationellt val mellan alla de skolor, vårdcentraler eller pensionsförvaltare som erbjuds (Kahneman 2013). Forskaren har också bidragit till en fördjupad förståelse för hur mänskligt beslutsfattande i verklig- heten kan användas som underlag för politiska reformer (Sunstein 2008). Avgörande för att reformer ska få den effekt som är avsedd är att de måste utgå från en mer realistisk bild av mänskligt besluts- fattande, en som tar hänsyn till att beslutsfattande är extremt svårt och resurskrävande i termer av tid, mental ansträngning och för- kunskaper. Sunstein beskriver den diskrepans mellan politikers och psykologers “normalindivid” som den mellan de fiktiva karaktär- erna Mr. Spock och (Thaler and Sunstein 2009). Ett exempel på detta är att avståndet mellan en persons bostad och en vårdcentral påverkar hur sannolikt det är att personen besöker den, trots att det rimligen borde spela en högst marginell roll för individen ur ett cost/benefit perspektiv (Janlöv, et al. Likaså upplever personer med låg socioekonomisk status det som mer svårt att uppsöka vården, även när de har ett stort vårdbehov. Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar inte ha svenska som modersmål är också av förståeliga skäl ett hin- der för patienter att uppsöka vård när de behöver den (and Segerpalm 2014, s. 70–71) (and 2013). Med andra ord så har fattiga, lågutbildade, sjuka och minoriteter mycket svårare att delta i välfärdsmarknaden på lika villkor. Det kan handla om strukturella svårigheter, som att en utlandsfödd person inte känner till att den måste ställa sig i kö för att kunna placera sina barn i ett bra daghem. Det kan handla om kulturella barriärer, som att psykisk sjukdom är mycket mer stigmatiserat hos arbetarklassen, något som därmed försvårar kontakten mellan en sjuk person och vården. Digitala verktyg, till exempel online-bokning, online-diagnoser, avancerad egenvård och andra typer av innovationer riskerar att för- värra den trend vi ser , där reformer som främst gynnar en bildad, urban och digitalt erfaren medelklass genomförs i namnet av en ideologisk uppfattning om hur människor fattar beslut i var- dagen. Att ge personer som har goda kunskaper större autonomi över hur de konsumerar sjukvård är i sig förstås önskvärt, men när denna autonomi blir , så kan detta få allvarliga konsekven- ser för de som saknar relevanta färdigheter. Även om resurser i teorin kan frigöras när starka patienter ges större ansvar över sin egen vård, finns det också en risk att dessa patienter använder sagda autonomi till att bli mer resurskrävande. Ett exempel på hur detta kan ske är med ökade krav på skräddarsydd service i system som sällan är väl rustade att leverera detta. Denna dynamik är inte oväntad i en mark- nad där både patient och vårdgivare har incitament att behandla, eftersom dessa inte betalar för kostnaden. Men inte ens den bildade, medelklassen kan alltid han- tera den autonomi som vissa av de mer utopiska förespråkarna av digitaliseringssamhället kräver. Trots att mängden, tillgängligheten och kvalitén på information ökat lavinartat , har mäng- den desinformation också ökat. Ett stort antal samtida hälsorela- terade trender är obefintligt vetenskaplig förankrade och lett till att patienter kräver behandlingar som inte bara är resurskrävande utan i vissa fall också hälsovådliga Ett exempel på detta är “tarmrening” (lavemang), en vida spridd hälsotrend bland medel- klass, som av dess förespråkare beskrivs som ett sätt att främja hälsa hos i övrigt friska personer. Ett lokalt exempel är det påverkans- arbete som driver för att införa ett system där samtliga män kallas till PSA-prov vid uppnådda (“Prostata- Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar cancerförbundet – Påverkansarbete” 2016). Detta trots att all forsk- ning visar att mer screening för den här typen av sjuklighet inte minskar mortaliteten (Barratt 2015, Juth and 2012). Ett annat exempel är det stora antal webapplikationer som samlar in data om mat- och sovvanor samt andra variabler och påstår sig kunna skapa prediktiva modeller med diverse “hälsofrämjande” rekommen- dationer. Dessa program, som är en del av hälsotrenden “quantified self”, är föga mer vetenskapliga än veckomagasinens självtest, och kan utgöra hälsoproblem om dess användare inte förstår detta. Den digitala tekniken kan förstärka den här typen av trender om den inte regleras på ett förnuftigt sätt.