sou · H4B373 · 2016-10-28 00:00:00 — kan t.ex. be- höva göra en sådan bedömning vid tillämpning av bestämmelserna i 11 kap. 8 § SFB om att en förälder har rätt till föräldrapennings- förmåner endast för vård av barn som är bosatt i . Även om en begränsningsregel kan förväntas leda till att behöver göra något fler bedömningar av barns bosättning än finns alltså redan en upparbetad rutin och erfarenhet av sådana be- dömningar. Begränsningsregelns tillämplighet när rätten till föräldrapenning upphör för en tid Vid en flytt från gäller enligt nuvarande bestämmelser i 5 kap. 3 § andra stycket SFB att om utlandsvistelsen kan antas vara längst anses man fortfarande vara bosatt här i landet. För- äldrar som flyttar tillfälligt från eller som omfattas av de särskilda skyddsreglerna i 5 kap. 4–8 §§ SFB, kommer med stöd av dessa regler alltså inte att omfattas av begränsningsregeln när de återvänder till landet eftersom de fortfarande anses bosatta här i den mening som avses i balken. Föräldrar som däremot inte om- fattas av dessa regler träffas av begränsningsregeln om de flyttar tillbaka till och blir bosatta här i landet efter barnets första levnadsår. Detta gäller även om föräldrapenning lämnats enligt huvud- regeln innan familjen flyttade från . Detsamma gäller för- äldrar vars uppehållstillstånd löper ut och som därefter inte bedöms 9Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen. 10Artikel 11 i och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. vara bosatta i men som sedan får ett nytt uppehållstillstånd efter barnets första levnadsår och som då återigen anses bosatta.11 Begränsningsregeln blir alltså tillämplig om barnet bedöms bosatt efter det första levnadsåret även om barnet tidigare i livet varit bosatt här i landet men bosättningen upphört . För de föräldrar som tar ut föräldrapenning och planerar fortsatt användning utifrån det nuvarande regelverket som utgångspunkt, ändras förutsättningarna med de nya bestäm- melserna på ett oskäligt sätt. I de fall en förälder, innan de nya bestämmelserna har trätt i kraft, har påbörjat ett uttag av föräldra- penning och sedan t.ex. flyttar från bör inte någon redu- cering av föräldrapenningen ske om föräldern senare återvänder och blir bosatt på nytt i . Utredningen föreslår därför i av- snitt 6.6 (ikraftträdande- och övergångsbestämmelser) en regel som ska säkerställa att begränsningsregeln inte ska gälla i dessa fall, dvs. när rätten till föräldrapenning upphör . Övergångsbestämmelsen ska omfatta dem som tagit ut föräldrapenning innan ikraftträdandet. Föräldrapenningen begränsas så att den ungefärligen motsvarar ett genomsnittligt uttag av föräldrapenning Det som avgör hur många dagar med föräldrapenning föräldrarna är berättigade till blir tidpunkten i barnets liv då det är att anse som bosatt i i den mening som avses i SFB. Enligt utredningens direktiv ska föräldrapenningen begränsas efter barnets tvåårsdag. Det innebär att en reducering av antalet möjliga dagar måste ske såväl för de barn som är äldre än när de blir bosatta i , som för de barn som är vid bosättningen. Om exempelvis barn som är vid bosättningen i fick rätt till föräldrapenning enligt huvudregeln, dvs. , skulle föräldrarna ha en möjlighet att använda ett stort antal dagar även efter barnets tvåårsdag, i strid med direktivens krav. Utredningen har bedömt att barn som är yngre än när de kommer till i högre grad går att jämföra med barn som varit 11 Jfr HFD 2016 ref. 43. bosatta sedan födelsen och att denna grupp fortfarande har ett stort behov av föräldrarnas omsorg på heltid. Av denna anledning görs bedömningen att föräldrarna till dessa barn även fortsatt ska ha rätt med föräldrapenning vid bosättning i . För de barn som närmar sig ettårsåldern vid bosättningen kan en viss överkompensation komma att uppstå, men nackdelarna av att redu- cera antalet dagar med föräldrapenning för barn som är enbart gamla överväger. Utredningen föreslår att begräns- ningen utformas så att föräldrapenningen lämnas med ett reducerat antal dagar när ett barn blir bosatt här i landet efter barnets första levnadsår. Utredningen anser att två nivåer, dels under barnets andra levnadsår och dels efter barnets andra levnadsår är lämpliga att introducera. Nuvarande regler om avtrappning och rätt till för- äldrapenning vid barnets fyraårsdag kvarstår. Utredningen har övervägt om ett alternativ skulle kunna vara att i stället mer steglöst reducera antalet dagar med föräldrapenning i förhållande till barnets ålder när det kommer till , så att antalet dagar som är möjliga att använda mer precist överensstämmer med det genomsnittliga uttaget för föräldrar som börjar använda föräldrapenning redan i samband med barnets födelse. Nackdelen skulle dock vara att regelverket i så fall skulle behöva innehålla förhållandevis många nivåer. Utredningen har även övervägt att införa ytterligare en nivå, exempelvis för barn som är äldre än men vid bosättningen i . Ett sådant alternativ skulle ligga i linje med den genomsnittliga använd- ningen av föräldrapenning och minska tröskeleffekterna. Utred- ningen gör dock bedömningen att det finns nackdelar med att introducera för många olika begränsningsnivåer i regelverket då det blir svårare att administrera och för föräldrarna att planera och få överblick. Utredningen har av dessa skäl stannat vid att två nivåer är mer lämpligt. Frågan är därefter hur många dagar med föräldrapenning som ska kunna lämnas vid de två olika nivåerna. Utifrån att syftet med begränsningsregeln är att utjämna den överkompensation av föräldra- penning som kan sägas uppstå för föräldrar som har äldre barn när de kommer till samt att förbättra etableringen för de för- äldrar som kommer till , kan det göras gällande att begräns- ningen av föräldrapenningen bör vara relativt omfattande. Möjlig- heten till föräldraledighet med föräldrapenning för äldre barn bör bättre motsvara det genomsnittliga behov av ledighet från arbetet och kompensation för inkomstförlust som föräldrarna har. För de föräldrar som inte har en fast förankring på arbetsmarknaden och kanske saknar nätverk, kvalifikationer eller utbildning kan möjlig- heten att ta ut många och sammanhängande dagar med föräldra- penning innebära hinder för att i stället söka arbete, påbörja eller slutföra utbildning eller för att träda in på arbetsmarknaden. Begränsningsregeln kommer att gälla även för föräldrar som inte har problem med att etablera sig på arbetsmarknaden. Även för de som har en relativt stabil position på arbetsmarknaden är det dock rimligt att möjligheten till längre sammanhängande föräldraledig- heter begränsas till tiden då barnets behov av sammanhängande ledighet tillsammans med föräldrarna är som störst i enlighet med lagstiftarens intentioner. Föräldrapenningen är konstruerad på ett sådant sätt att föräldrarna har stor valfrihet och flexibilitet i hur de önskar an- vända föräldrapenningen – på heltid, deltid, genom att dela den mellan sig eller genom att inom vissa ramar överlåta dagar mellan sig. Syftet med flexibiliteten är att den ska möjliggöra anpassning utifrån föräldrarnas arbetsmarknadssituation samt barnets behov av omsorg. Den valfrihet och flexibilitet som dagens regelverk ger utrymme för gäller oavsett om föräldern arbetar eller står utanför arbets- marknaden. Utgångspunkten bör därför vara att föräldrar som omfattas av begränsningsregeln ska likabehandlas med de som inte omfattas av regeln och ges valfrihet och flexibilitet, inom de ramar som gäller för försäkringen i övrigt. För föräldrar till äldre barn är rätten till föräldraledighet i huvudsak kopplad till rätten till föräldra- penning.12 Detta gäller även t.ex. när föräldern deltar i etablerings- insatser eller har aktivitetsstöd eller arbetslöshetsersättning. När föräldrarna etablerar sig på arbetsmarknaden är möjligheten till för- äldrapenning viktig för att underlätta för föräldrarna att kombinera arbetsliv och familjeliv. För äldre barn kan föräldern använda föräldrapenning för att få möjlighet till deltidsledighet, när försko- lan eller skolan är stängd eller när föräldern vill eller behöver besöka barnets förskola eller skola. Motsvarande behov av ledighet kan finnas 12 Rätt till ledighet utan föräldrapenning, t.ex. deltidsledighet på av heltid från arbete, finns även reglerat i föräldraledighetslagen. Utöver detta finns också en rätt till ledig- het med tillfällig föräldrapenning exempelvis när barnet är sjukt eller smittat. även för de föräldrar som är arbetslösa eller deltar i etablerings- insatser. Utredningen föreslår att begränsningen utformas så att den ungefärligen motsvarar den mängd föräldrapenning som en genomsnittlig försäkrad använder efter barnets ettårs- respektive tvåårsdag. Situationen för familjen och barnet kan se mycket olika ut och därmed även behovet av föräldraledighet. Det verkliga behovet av ledighet kan både vara högre och lägre än den observerade genomsnittliga användningen av föräldrapenning. Lagstiftarens inten- tioner är att huvuddelen av föräldrapenningen ska användas när barnet är litet och i störst behov av föräldrarnas tillsyn och omvårdnad, men att föräldrarna till äldre barn också kan ha ett behov av för- äldrapenning i en rad situationer som mer karaktäriseras av kort- varig ledighet.13 Om syftet med föräldrapenningen och föräldra- ledigheten för äldre barn i första hand ska vara att möjliggöra kortvariga ledigheter och för att skapa flexibilitet i relationen arbets- liv/arbetsförberedande insatser och familjeliv och för möjlighet till samvaro med barnet, kan det genomsnittliga antalet använda dagar enligt utredningens mening utgöra en god måttstock för det behov av ledighet som föräldrar har. Möjligheten till föräldraledighet för äldre barn har inte i första hand utformats i syfte att dagarna ska kunna användas som långvarig alternativ försörjningskälla. För barn födda var det respektive som användes för tid efter ettårs- respektive tvåårsdagen. Nivåerna är rörliga eftersom föräldrarnas användning av föräldrapenning förändras något. Det är även oklart hur använd- ningen av föräldrapenning för barn födda kommer att förändras med hänsyn till fyraårsgrän- sen, om föräldrarna kommer att ytterligare koncentrera sitt uttag av föräldrapenning till när barnet är yngre samt hur den introducerade tredje reserverade månaden kommer att förändra uttagsmönstret. Utredningen bedömer dock att det är rela- tivt stabila mönster för uttaget och har även anpassat nivåerna till mer lättanvända gränser om . Utredningen föreslår därför att om ett barn blir bosatt här i landet under barnets andra levnadsår bör föräldrapenning lämnas under sammanlagt för föräldrarna. Vid flerbarns- födsel bör föräldrapenning lämnas under ytterligare 13 Se t.ex. prop. 2013/14:4. för varje barn utöver det första. Om barnet i stället blir bosatt här i landet efter det andra levnadsåret bör föräldrapenning lämnas under sammanlagt för föräldrarna. Vid flerbarnsfödsel bör föräldrapenning lämnas under ytterligare för varje barn utöver det första. Genom att begränsningen ges denna utformning kommer de barn som omfattas av begränsningsregeln att ha i stort sett lika stor möjlighet att få tillgång till föräldralediga föräldrar som de barn som omfattas av rätten till föräldrapenning från födelsen. Som utvecklas mer i avsnitt 6.2.4 (särskilt om barnets bästa) likabehand- las barn som omfattas av begränsningsregeln härigenom i högre utsträckning med de barn som inte omfattas av regeln jämfört med om begränsningen hade varit mer omfattande. För de föräldrar som kommer till med flera barn kan föräldraledigheten, trots en genomförd begränsning, teoretiskt sett ändå bli lång, då rätten till föräldrapenning är knuten till respektive barn som kommer till och till barnets ålder. Möjligheterna till längre uttag minskar dock kraftigt jämfört med den situation som råder . Att ledigheten med föräldrapenning kan komma att bli lång när föräldrarna har flera barn, särskilt om tiden mellan födslarna är kort, är något som gäller för alla föräldrar. Utred- ningen bedömer att det inte är lämpligt att frångå utgångspunkten att rätten till föräldrapenning ges för respektive barn. En annan ordning skulle frångå en viktig grundprincip, nämligen att det är födelsen eller adoptionen av ett barn som ger rätt till ersättning och ledighet och att föräldern har rätt till ersättning enbart när det specifika barnet vårdas. En alternativ ordning skulle kunna vara att rätten till föräldrapenning knöts till barnen gemensamt och att barn som kommer till , oavsett individuell ålder, hanteras som vid en flerbarnsfödsel. Vid flerbarnsfödsel förutsätts dock de små barnen vårdas tillsammans och de extra dagar som ges kan användas för att utvidga tiden då båda föräldrarna kan vårda barnen gemensamt. För barn som kommer till och är i olika åldrar kan dock en sådan ordning innebära att möjligheterna att vara ledig med ett barn skulle komma att begränsas helt om samtliga dagar skulle behövas för att exempelvis vårda ett litet barn. Färre dagar med ersättning per barn än vad som är den genomsnittliga använd- ningen skulle också medföra att barn som kommer till inte får samma möjligheter som de barn som är födda i när det gäller att få tillgång till sina föräldrar vid exempelvis lovdagar eller vid besök i skola och förskola. En sådan ordning skulle innebära att de barn som kommer till inte behandlas på samma sätt som de barn som inte omfattas av begränsningsregeln. Då likabehand- ling bör vara utgångspunkten anser utredningen att en sådan ord- ning bör undvikas. Möjligheten till mycket långa ledigheter även för äldre barn begränsas kraftigt med förslaget, även för de med flera barn när de kommer till . Möjligheten att ”stapla” ledigheter för flera barn begränsas även av att de barn som kommer till och får kommer att omfattas av fyraårsgränsen som redu- cerar antalet dagar, av skolplikten som omöjliggör långa ledigheter med äldre barn och av att rätten till föräldrapenning är delad mellan föräldrar med gemensam vårdnad. En generös föräldraförsäkring möjliggör för föräldrar att kombinera familjeliv med arbetsliv och har resulterat i ett generellt sett högt arbetskraftsdeltagande bland kvinnor och även höga födelsetal. Att de föräldrar som kommer till får fler barn kan inte ses som något negativt och då är be- hovet av föräldraledighet stort. Utredningens förslag syftar till att begränsa den överkompensation som uppstår för barn som är äldre när de kommer till . Begränsningsregeln kan tydliggöras enligt följande: En familj med två barn, (född (född ) blir bosatta i . Båda föräldrarna är försäkrade för bosättningsbaserad föräldra- penning och får därmed ersättning på grundnivå. För barn nummer ett som är när det blir bosatt i får föräldrarna sammantaget med föräldrapenning enligt den nya begräns- ningsregeln (omfattas inte av fyraårsgränsen eftersom barnet är född före ). För barn nummer två som är när det blir bosatt i får föräldrarna . För- äldrarna får hälften var av dagarna eftersom de har gemensam vård- nad om barnen. Utan begränsningsregel skulle föräldrarna få samman- taget för barnen. Övriga åldersgränser för uttag av föräldrapenning bör gälla Befintliga åldersgränser för uttag av föräldrapenning i SFB bör gälla även för den som får föräldrapenning enligt begränsningsregeln. Det innebär att för barn som är födda eller adopterade 2014 och senare gäller att föräldrapenning lämnas under från barnets fyraårsdag eller därmed likställd tidpunkt. För den som har rätt med föräldrapenning enligt begränsningsregeln kommer fyraårsgränsen att ha begränsad effekt. Att fyraårsgränsen ska gälla för denna grupp kan därför tyckas onödigt. Fördelarna med att låta nuvarande regler i balken gälla i så stor utsträckning som möjligt även för de som får föräldrapenning enligt begränsningsregeln överväger dock. Regelverket blir både enklare och mer lättöverskådligt med en sådan ordning. Av samma skäl bör de befintliga åldersgränserna för hur länge som föräldrapenning kan lämnas tillämpas. Det innebär att för barn födda eller adopterade 2014 eller senare lämnas föräldrapenning längst till dess barnet har fyllt eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det femte skolåret i . För barn som är födda och tidigare gäller i stället att föräldrapenning lämnas längst till dess barnet har fyllt eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret i . Effekten av begränsningsregeln kan exemplifieras enligt följande. För familjen i exemplet ovan, med två barn, ett som var vid bosättningen och ett som var vid bosättningen gäller följande när barnen blir äldre. För det barn som var och fick vid bosättningen finns möjlighet att använda de med föräldrapenning fram till åttaårsdagen. För barn nummer två som är när det blir bosatt i , och är fött efter , kan föräldrarna använda fram till dess barnet är då föräldrapenning eventuellt kan komma att reduceras på så sätt att kan användas fram till dess att barnet fyller . I de fall barn födda kommer till får de, liksom tidigare, om de är eller äldre när de kommer till . Personer som kommer att omfattas av begränsningsregeln Den personkrets som kommer att omfattas av begränsningsregeln är föräldrar och barn som kommer från utlandet och som inte tidi- gare har bott i samt föräldrar och barn som flyttar tillbaka till efter bosättning utomlands. Det kan också handla om barn som flyttar till men där en eller båda föräldrarna bor i . Som utvecklas mer nedan omfattar begräns- ningsregeln inte barn som adopteras. Den bestämmelse som före- slås är neutral i förhållande till medborgarskap och kommer att gälla såväl svenska som utländska medborgare. Personer som typiskt sett kan komma att omfattas är svenska medborgare som flyttar hem efter bosättning utomlands. Andra personer som kan omfattas är utländska medborgare som flyttar hit för att bo och arbeta. I sistnämnda grupp ingår utlänningar i som behöver uppe- hållstillstånd och arbetstillstånd enligt reglerna i utlänningslagen. Som utvecklas mer nedan gör utredningen bedömningen att det i vissa fall behöver göras avvikelse från begränsningsregeln med hän- syn till . Det gäller för den personkrets som om- fattas av likabehandlingsprincipen i EU:s samordningsförordning. Eftersom det är tidpunkten för barnets bosättning som blir styr- ande för när begränsningsregeln är tillämplig blir det en skillnad i hur många föräldrapenningsdagar som lämnas utifrån om bosätt- ning sker före eller efter barnets första levnadsår. För de föräldrar och barn som behöver uppehållstillstånd kan handläggningstiden hos få betydelse för bedömningen om när bosätt- ning sker. Att handläggningstiden hos kan påverka när rätten till en bosättningsbaserad förmån inträder är något som gäller och är en konsekvens av nuvarande regelverk. Även om skillnaden i antalet föräldrapenningsdagar i ett enskilt fall kan uppfattas som stor utifrån om bosättning sker precis efter det första levnadsåret (begränsningsregeln tillämplig) eller om den sker precis före utgången av det första levnadsåret (huvudregeln tillämplig) så är den föräldrapenning som lämnas enligt begränsningsregeln utformad så att den ungefärligen motsvarar den mängd föräldra- penning som en genomsnittlig försäkrad har kvar att använda vid barnets ettårsdag. Det finns alltså fortfarande utrymme för en rela- tivt stor valfrihet och flexibilitet. Enligt utredningens mening får den skillnad som kan uppkomma i vissa fall därför anses vara accep- tabel. Enligt 12 kap. 8 § SFB gäller bestämmelserna om föräldrapenning i tillämpliga delar också vid adoption av barn. I paragrafen undantas dock adoption av andra makens barn eller av eget barn då föräldra- penning inte lämnas utöver vad som skulle ha gällt om adoptionen inte ägt rum. Undantag görs också för föräldrapenning i samband med föräldrautbildning till den som avser att adoptera ett barn före den dag då föräldern har fått barnet i sin vård. Vid tillämpning av bestämmelserna om föräldrapenningsförmåner likställs enligt 11 kap. 7 § andra stycket SFB den tidpunkt när den som adopterat ett barn har fått barnet i sin vård med tidpunkten för barnets födelse, med undantag för vid beräkning av barnets ålder. Detta innebär att vid tillämpningen av bestämmelserna om förmånstid i 12 kap. 12 § SFB, lämnas föräldrapenning sammanlagt för föräld- rarna från och med den tidpunkt när den som adopterat barnet har fått det i sin vård. Eftersom tidpunkten för adoptionen av ett barn jämställs med tidpunkten för födelsen av ett barn, blir inte den föreslagna begränsningsregeln i det nya andra stycket i 12 kap. 12 § SFB tillämp- ligt vid adoption av barn. Vid adoption av barn lämnas således föräldrapenning i enlighet med 12 kap. 12 § första stycket SFB. Även om barn som adopteras från utlandet också kommer till efter födelsen, och i de allra flesta fall även efter den tidpunkt som är likställd med barnets födelse (tidpunkten då den som adopterat barnet fått det i sin vård sker oftast utomlands), ska det inte uppfattas som att de blir bosatta här i landet efter födelsen i den mening som avses i balken. Detta får anses följa av 11 kap. 8 § andra meningen SFB som stadgar att vid adoption ska barnet anses bosatt i om den blivande föräldern är bosatt här. Den föreslagna begränsningsregeln omfattar således inte de barn som adopteras till . Trots detta har utredningen övervägt att genom en ändring i 12 kap. 8 § SFB tydliggöra att den föreslagna begränsningsregeln inte omfattar adopterade barn. har dock stannat vid att befintliga regler är tillräckliga för att säker- ställa att adopterade barn inte omfattas av begränsningsregeln. Begränsningsregeln bör placeras i anslutning till de nuvarande bestämmelserna om förmånstid i 12 kap. 12 § SFB. Om bestäm- melsen i nuvarande andra stycket om hur många ytterligare dagar med föräldrapenning som kan lämnas vid flerbarnsfödsel enligt huvudregeln i stället placeras i första stycket, kan begränsningsregeln införas som ett nytt andra stycke i paragrafen. Utredningen lämnar därför ett sådant förslag. 6.2.2Begränsningsregeln och diskriminering med avseende på nationalitet Allmänt om fri rörlighet inom EU och krav på likabehandling Den fria rörligheten för unionsmedborgare att förflytta sig mellan medlemsländerna innebär även en rätt att likabehandlas i fråga om olika typer av förmåner. Som utvecklas närmare i kapitel 3 (gäll- ande rätt) finns likabehandlingsprincipen uttryckt såväl i EUF-för- draget14 som i rörlighetsdirektivet15, samordningsförordningen16 och i förordning 492/201117. Likabehandlingsprincipen, eller icke-diskri- mineringsprincipen som den också kallas, innebär att diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden inom EU. I avsnittet prövar utredningen begränsningsregelns förenlighet med likabehandlings- principen. Rätt till fri rörlighet har enligt artikel 21 i EUF-fördraget varje unionsmedborgare, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genom- 14Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 15Europaparlamentets och rådets direktiv /38/EG av om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom med- lemsstaternas territorier. 16Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen. 17Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av om arbets- kraftens fria rörlighet inom unionen. förande av fördragen. Unionsmedborgarskapet medför enligt arti- kel 18 i EUF-fördraget en generell likabehandlingsprincip tillika ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. I artikel 45 i EUF-fördraget, som reglerar den fria rörligheten för arbetstagare, anges att diskriminering på grund av nationalitet när det gäller an- ställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor är förbju- den.