sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Även om hantering av prover kan ske och obekväm arbetstid, kan steget vara långt till att också kunna erbjuda dialogstöd i samband med hälsorelaterade utbrott och kriser. Behovet av att i ett krisläge ha en nära och kontinuerlig dialog med laborativ expertis kan vara avgörande. Ett begränsat antal större dricksvattenproducenter har egna laboratorier, även om externa resurser ofta utnyttjas för viss typ av provtagning. Som stöd för krisberedskapen behövs laborativa resurser med kunskap om såväl rå- som dricksvattnets kvalitet. Genom analyser kan föroreningar, smittor och kemiska ämnen konstateras vilket ligger till grund för inriktningen av eventuella åtgärder, som t.ex. rekommendationer om kokning. Analysresultat fyller även en viktig funktion i att kunna följa upp en inträffad händelse. För- mågan att analysera faller tillbaka på möjligheten att provta, tillgång till analys och analyskapacitet men även kunskap att tolka provsvar och anpassa ytterligare provtagning till det aktuella händelse- förloppet. Knappt 30-talet laboratorier har ackrediterats av Swedac för att utföra analyser i enlighet med dricksvattenföreskrifterna. De är lokaliseringsmässigt främst koncentrerade till södra och mellersta delen av landet upp till Mälarregionen.102 Egna laboratorier finns hos vissa kommuner och större dricksvattenaktörer, som stad, , VA SYD och Norrvatten. Huvuddelen av dricksvattenproducenterna anlitar de två större kommersiella laboratorierna på marknaden, ALcontrol och . Den geografiska lokaliseringen av laboratorier kan utgöra en kritisk faktor för logistisk hantering av proven, vilket under normala 101Livsmedelsverket (2006). Upphandling av analystjänster för offentlig kon- troll av livsmedel och för föreskriven regelbunden kontroll av dricksvatten, s. 12. 102Swedac (2015). Med ackreditering avses en kompetens- prövning som görs av Swedac enligt europeiska och internationella standarder. förhållanden dock inte utgör ett problem. Analys bör ske för mikrobiologiska prover och för kemiska prover.103 Smitta i vattnet på grund av avlopps- eller gödselpåverkan brukar i normala fall undersökas genom prover som mäter indika- torer, t.ex. E-coli eller förhöjd turbiditet (grumlighet). Fördjupade analyser måste göras för att kunna konstatera faktisk smitta och bestämma orsakande mikroorganismer. Flertalet av de parasiter och virus som kan drabba dricksvattnet kräver särskild analysmetodik för att detekteras, vilket vanligtvis förutsätter att analyserna görs vid specialiserade laboratorier. Ordinarie provtagning kan bara ge svar på om vattnet kan innehålla de smittämnen eller kemiska ämnen som faktiskt analyseras.104 för mikrobiologisk vatten- och miljöanalys kan analysera förekomst av smittämnen som Salmonella, Campylobacter, Cryptosporidium och Giardia samt indikatororganismer, dock inte virus. Laboratoriet är ackrediterat för ett flertal provtyper. Särskild kompetens finns inom parasitologi, vilket var betydelsefullt vid utbrotten av Cryptosporidium i . Epidemiologisk typning och jämförande analys av smittämnen görs för vissa ämnen liksom källspårning vid misstanke om t.ex. fekal påverkan, analyskapacitet kan i vid mening byggas upp för att bistå vid utredningar av vatten- buren smitta. Verksamheten är efterfrågestyrd, vilket innebär viss sårbarhet med avseende på vilka analyser som utförs och vilken kompetens som byggs upp. Projekt för metodutveckling för ökad krisberedskap kan finansieras av anslaget 2:4 krisberedskap. Folk- hälsomyndighetens mer samlade kompetens kan användas för avgiftsfri tolkning av resultat, information och rådgivning till såväl kunder som andra laboratorier. Myndigheten nås dygnet runt via funktionen tjänsteman i beredskap.105 103Folkhälsomyndigheten (2015). Underlag till utredningen, . 104Riksrevisionen (2008). Dricksvattenförsörjning – beredskap för stora kriser, RiR 2008:8, 105 (2015). Underlag till utredningen, 2015–05–04. , , kan ge vissa typer av operativt analys- och expertstöd vid utredningar kring vattenburna utbrott. Genom särskild kompetens kan analyser av ovanliga pato- gener genomföras, främst sådana som kan vara relevanta i sabotage- sammanhang. FOI har även analysmetoder för kemiska substanser i dricksvatten för att kunna upptäcka och förstå antagonistiska hot. Myndigheten kan assistera vid eftersök av källor till fekala för- oreningar för att begränsa spridningen i samband med utbrott. FOI har även möjlighet att analysera låga halter av föroreningar genom operativ provtagning av stora mängder vatten med s.k. ultra- filtreringsmetodik. Uthålligheten vid en krissituation uppskattas . I övrigt finns tjänsteman i beredskap.106 har uppsatta metoder för analys av rå- och dricksvatten för norovirus (vinterkräksjuka), Salmonella, Campylo- bakter, EHEC (STEC), Cryptosporidium och Giardia och kan analysera vatten för olika typer av indikatororganismer. Verket har utvecklat en analysmetod för fekal källspårning i vatten som om- fattar artspecifika hormoner och en rad substanser som återfinns i livsmedel, foder, hygienprodukter samt human- och veterinär- medicinska läkemedel. Analys av naturliga toxiner i rå- och dricks- vatten görs med ackrediterade analysmetoder. Utöver diagnostik av specifika patogener har verket metoder uppsatta för analys- parametrar i den föreskrivna dricksvattenkontrollen. För detta finns en större analyskapacitet.107 identifierar i sin risk- och sårbarhetsanalys att samhällsviktiga verksamheter vid verket inte bara omfattar att identifierar närvaro och vid behov halt av mikrobiologiska agens, utan även halt av kemiska ämnen i dricksvatten.108 ska enligt sin instruktion bedriva undersökningar av livsmedel och matvanor samt utföra analyser, utveckla metoder och utföra risk- värderingar på livsmedelsområdet.109 Enligt myndigheten saknas dock en systematisk uppbyggnad av analyskapacitet för kemiska ämnen. Utvecklingsarbete avseende kemiska analysmetoder bedrivs i projektform. Det finns analysmetoder för vissa växtskydds- 106FOI (2015). Underlag till utredningen, 2015–04–29. 107Livsmedelsverket (2015). Underlag till utredningen, och . 108Livsmdelsverket (2015). Redovisning av risk- och sårbarhetsanalys 2015, s. 15–16. 1092 § 3 förordningen (2009:1426) med instruktion för . medel, läkemedel, gifter från cyanobakterier och även andra avloppsrelaterade ämnen i vatten. Mer löpande analyser av rå- och dricksvatten sker inte.110 Ett nätverk för kemiska analyser har etablerats mellan vissa myndigheter. Verksamma i nätverket är , , Nationellt forensiskt centrum och SVA. Nätverkets övergripande syfte är att samordna laboratorieresurser vid kris. Myndighetssam- arbetet innebär bland annat gemensam metodutveckling, fram- tagande av prioriterade ämnen från internationella hotlistor och laboratorieövningar.111 har tillsammans med Statens veterinärmedi- cinska anstalt, SVA, byggt upp ett resurslaboratorium för bered- skapsdiagnostik för att stärka förmågan att analysera högpatogen smitta, bland annat i dricksvatten. ingår även i det myndighetsgemensamma för beredskapsdia- gnostik, FBD, tillsammans med FOI, SVA och Folkhälsomyndig- heten. Målet är att få ett mer effektivt utnyttjande av landets samlade kapacitet och kompetens för diagnostik av vissa smitt- ämnen. Forumet kan vid behov samordna den laborativa kapa- citeten mellan myndigheter och styra prover till rätt laboratorium. Förmågan ökar därmed att utföra kvalitetssäkrad diagnostik med god kapacitet och uthållighet även vid ett storskaligt utbrott av allvarlig smitta.112 De åtgärder som krävs för att upprätthålla och förbättra krisbered- skapen bör i enlighet med ansvarsprincipen samt av regeringen angivna finansieringsprinciper huvudsakligen finansieras inom ramen för ansvariga aktörers ordinarie verksamhet. Krisbered- skapen ska ingå som en integrerad del av verksamhetsplaneringen hos statliga myndigheter, kommuner och landsting. Planeringen av arbetet bör utgå från målen för krisberedskapen. 110Livsmdelsverket (2015). Underlag till utredningen, . 111Ibid., s. 56. 112Livsmedelsverket (2014). Redovisning av risk- och sårbarhetsanalys, s. 50–51. Utöver den finansiering av krisberedskapen som sker inom den ordinarie verksamheten, kan finansiering ske med mer tillfälliga projektmedel ur anslaget 2:4 Krisberedskap inom utgiftsområde 6. Anslaget kan användas för att initiera och genomföra tvär- sektoriella åtgärder inom krisberedskapen som ställer stora krav på samverkan i enlighet med regeringens inriktning. För att myndig- heter ska kunna tilldelas medel från anslaget bör det finnas en bakomliggande analys av behovet av föreslagna åtgärder. Åtgär- derna bör vara väl avgränsade samt uppföljningsbara. Om åtgär- derna medför framtida löpande kostnader, så ska ansvarig myndig- het redovisa hur dessa ska finansieras. Anslaget har uppgått till och finansierat åtgärder där flera aktörer har ansvarsmässigt överlappande verk- samheter, gemensamma satsningar på sektorsövergripande system eller utveckling av en gemensam struktur för krisberedskapen. Delar av anslaget har gått till forskning, ersättning till kommuner och landsting samt frivilliga försvarsorganisationer. Projektmedlens andel av anslaget utgjorde –2015 drygt en tredjedel av anslaget, vilket fördelades på myndigheter, däribland MSB och länsstyrelsen.113 noterar att finansiering med stöd av detta anslag för kampanjer, övningar, utbildningar och stöd- funktioner, till exempel VAKA-grupp, möter viktiga behov och också efterfrågas av landets kommuner. Det finns för krisberedskapen inom dricksvattenförsörjningen därmed en inneboende problematik i spänningsfältet mellan de stora behov som identifierats, instruktionsenliga uppgifter och den brist på långsiktig finansiering som kännetecknar arbetet. Rent allmänt bör betonas att långsiktigheten inom krisberedskaps- området normalt ska hanteras i den ordinarie verksamheten av ordinarie aktörer. Kommunerna får genom en särskild överenskommelse mellan ersättning från staten för kostnader för vissa för- beredande krisberedskapsuppgifter. Den aktuella överenskommel- sen avser perioden –2018. Statens förväntningar preciseras genom målbeskrivningar och riktlinjer för hur verksamhet och ersättning ska följas upp.114 2013/14:144, s. 33–34, samt MSB (2016), underlag till utredningen, . 114MSB och SKL (2013). Överenskommelse om kommunernas krisberedskap, . Ersättningen bestäms och betalas ut av MSB. kan föreslå reduktion av ersättningen om en kommun inte fullgör sina uppgifter. MSB kan då besluta om att hålla inne ersättning, beslutet kan överklagas hos regeringen.115 Ersättningen ska bland annat användas för att upprätthålla en funktion med erforderlig kom- petens för samordning av kommunens uppgifter i krisberedskaps- systemet. –lämnade staten genom dåvarande och dåvarande Krisberedskaps- myndigheten bidrag till kommunerna för investeringar i reserv- anordningar för kommunalteknisk försörjning. Det kunde t.ex. avse stationär och mobil reservkraft samt reservvattentäkter. Anledningen till att bidraget avvecklades var att det endast bedömdes ge marginella effekter ur ett nationellt perspektiv. Ökad robusthet i den kommunaltekniska försörjningen borde enligt finansieras med andra medel.116 MSB:s förstärkningsresurser vid olyckor och större händelser avser inte primärt dricksvattenrelaterade kriser men kan samman- hänga med sådana. Materiellt och annat stöd finansieras av MSB. Kostnaderna för transporter och personal kan dock i vissa fall belasta den kommun som begär stödet. Trots de samlade insatser kring krisberedskapen inom dricks- vattenförsörjningen som bedrivs från , länsstyrel- ser, andra statliga myndigheter samt i kommunerna, har situationen inte bedömts som tillfredsställande. Ett antal granskningar har utifrån olika utgångspunkter pekat på brister hos stat och kommun i krisberedskapsarbetet. 1155 kap. 1 § och 8 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap samt 10 § förordningen (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 116Krisberedskapsmyndigheten (2008), Kommunalteknisk försörjning i kris – Rikstäckande kartläggning av förutsättningar för robust försörjning vid störningar, , 877/2008, (2007), Kommunalteknisk försörjning 1989–2008, presen- tation, , samt (2006), Årsredovisning för , s. 13. genomförde 2008 en bred studie av krisberedskapen inom dricksvattenförsörjningen. Den sammanfattande bedömning som gjordes var att samhället inte stod väl rustat om en allvarlig kris skulle inträffa. Risk- och sårbarhetshetsanalyserna höll inte tillräcklig kvalitet och regeringen bedömdes inte ha tagit ställning till vilken nivå som skulle finnas på krisberedskapen. fanns positiva inslag i verksamheten. Man noterade ett ökat kommunalt samarbete och ökad medvetenhet kring krisberedskapsfrågor. Livsmedels- verkets systematiska stödarbete lyftes fram och det stöd till reserv- kraft som dåvarande bidragit med. Revisionen konstaterade att vissa hot och risker skärps i takt med klimatförändringarna, ökad sårbarhet i personalsituationen, för- ändrade villkor för laboratorie- och analysstödet och en i vissa fall riskabel situation då det gäller reservvatten. Slutsatsen var att de stora kommunerna hade vissa om än klart begränsade förutsättningar att klara av en allvarlig kris i dricksvattenförsörjningen och att det fanns behov av ytterligare statligt stöd för allvarliga kriser i landets storstadsområden. Revisionen gjorde bedömningen att staten inte skapat tillräckliga förutsättningar och att allvarliga och omfattande kriser i dricksvattenförsörjningen kunde komma att försvåras och förlängas. Man pekade särskilt på behovet av nödvattenförsörjning av storstadsområden, evakuering av utsatta grupper och krav på att snabbt upptäcka okända farliga ämnen och substanser som spridits i råvattentäkter eller i distributionssystemen.117 har i en aktuell granskning av kris- beredskap undersökt om det finns brister i det statliga åtagandet när det gäller regionalt krisberedskapsarbete och om resurserna för detta kan effektiviseras. Revisionen konstaterade att staten höjt ambitionsnivån för krisberedskap och civilt försvar som studien visar att länsstyrelsernas arbete kring dessa frågor behöver förbättras i flera avseenden. Man pekade särskilt på behovet av att förbättra uppföljningen av kommunernas krisberedskapsarbete, tillsyns- och övningsverksamheten, liksom i utvecklingen av ett civilt försvar. Man noterade att det inte fanns någon samlad nationell bild över hur väl kommunerna uppfyllde kraven i lagen 117 (2008). Dricksvattenförsörjning – beredskap för stora kriser, RiR 2008:8. om skydd mot olyckor. Dessutom har finansieringen av läns- styrelsens arbete i stor utsträckning vilat på kortsiktiga bidrags- medel. konstaterade att krisberedskapsanslaget där- med inte alltid använts i enlighet med intentionerna, eftersom det inte ska finansiera ordinarie och löpande uppgifter. har krisberedskapsanslaget finansierat mer än hälften av länsstyrel- sernas direkta kostnader för krisberedskapsuppgifter.118 9.4.2Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB, bedömde 2008 ledningsförmågan i kommunernas krisberedskap kring dricks- vattnet som i huvudsak god men den operativa förmågan och för- mågan att motstå allvarliga störningar som bristfällig. Det kon- staterades också att efterlevnaden av ansvarsprincipen brast då kunskaper och erfarenhet av samverkan i krissituationer saknades. System för samhällsviktig infrastruktur, som dricksvattenförsörj- ningen, uppvisade brister.119 MSB fick 2010 ett särskilt regeringsuppdrag att ta fram en nationell strategi för skydd av samhällsviktig verksamhet och ett uppdrag att också utveckla en handlingsplan. Ett syste- matiskt säkerhetsarbete ska ha implementerats senast år 2020.120 Med systematiskt säkerhetsarbete avses riskhantering, kontinuitets- hantering och planering för att kunna hantera händelser.121 En nationell riskidentifiering genomfördes , vilket därefter följts upp med en årlig risk- och förmågebedömning. Sådana bedömningar fordrar även analyser av krisberedskapsförmåga, vilket bland annat tolkats i termer av de förmågor som myndig- heterna beskriver i sina risk- och sårbarhetsanalyser. Den nationella risk- och förmågebedömningen 2012 belyste särskilt situationen inom dricksvattenförsörjningen, där den bland annat byggde på resultat och analyser från olika riktade scenarier. De svar som myn- 118Riksrevisionen (2015). Skydd mot olyckor, kris- beredskap och civilt försvar. 119MSB (2009). Samhällets krisberedskapsförmåga 2008. 120MSB (2011). Ett fungerande samhälle i en föränderlig värld: nationell strategi för skydd av samhällsviktig verksamhet, samt Regleringsbrev för avs. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, FÖ2011/1703/SSK, uppdrag 19. 121MSB (2013). Handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet, s. 15. digheterna lämnade avseende sin förmåga att hantera allvarliga avbrott i försörjningen gav tillsammans med analys av scenarierna stöd för vissa slutsatser. MSB konstaterade att hygienfrågan i vissa fall kunde bli större än dricksvattenfrågan, t.ex. inom omsorgen och på arbetsplatser. Kommunerna ställs vid allvarliga tillbud också inför viktiga priori- teringar. Ska t.ex. nödvattenförsörjning riktas mot samhället i stort eller i första hand mot samhällsviktiga verksamheter? MSB:s sär- skilda förmågebedömning 2012 gav beträffande dricksvatten- försörjningen sammantaget vid handen att förmågan som bäst är bristfällig då det gäller behov av nödvatten och nödtoaletter, eftersom alla samhällsverksamheter berörs och en del aktörer förefaller underskatta svårigheterna, nödvattenförsörjning är den avgörande faktorn för samhällets förmåga om dricksvattnet förorenats, ett större avbrott innebär påfrestningar om en tätort eller flera kommuner drabbas, och förmågan att klara en dricksvattenstörning delvis har förbättrats sedan 2008.122 MSB gjorde den sammanfattande bedömningen att krisberedskapsförmågan varierar stort i landet men att klara för- bättringar skett . Man grundar sig här på Livsmedels- verkets bedömning att det finns resurser att försörja cirka 350 000 personer med dricksvatten , vilket anknyter till de resultatmål som utvecklats. Samverkan förefaller ha stärkts och övningar har genomförts, förstärkt förmåga till provtagning och analys är också under utveckling. Vid bedömning av de centrala myndigheternas förmåga angavs och livsmedels- sektorns vara ”god med viss brist” då det gällde att hantera kriser och motstå allvarliga störningar.123 MSB:s mer samlade och övergripande bedömningar av sam- hällets krisberedskapsförmåga gav i stora stycken också indi- 122MSB (2013). Risker och förmågor 2012 – Redovisning av regeringsuppdrag om nationell riskbedömning respektive bedömning av krisberedskapsförmåga. Jämförelser görs även med (2008), Dricksvattenförsörjning – beredskap för stora kriser, RiR 2008:8. kationer på förhållanden som kan påverka dricksvattenförsörj- ningen. Det framgick bland annat att behovet av övningsverksam- het är stort och att områden som informationssäkerhet och reserv- kraft behöver utvecklas ytterligare. konstaterades att krisberedskapsförmågan förbättrats på flera områden. Distri- butionen av dricksvatten bedömdes dock utgöra en omfattande och sårbar del av infrastrukturen.124 Bedömningarna om att dricksvattenförsörjningen utgör ett särskilt viktig område att utveckla kvarstod i den nationella risk- och förmågebedömningen 2016. MSB pekade här på kommunernas bristande förmåga att upprätthålla dricksvattenförsörjningen och pekade bland annat på behovet av att ansvariga aktörer bör säker- ställa tillgången på dricksvatten genom exempelvis reservvatten- täkter eller nödvatten. Möjligheterna till prioritering behöver enligt MSB också stärkas då det gäller vattenförsörjning vid vattenbrist. Det noterades vidare att va-infrastrukturen är gammal, att ekonomiska avsättningar inte alltid görs för att säkra förnyelsetakt och underhåll och att detta sammantaget utgör ett växande problem.125 ska analysera om det finns sådana sårbar- heter, hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Verket konstaterar i risk- och sårbarhetsanalyserna 2014 och 2015 beroende och sårbarhet för dricksvattenförsörjningen relaterat till ledningsnät av bra kvalitet, redundans och alternativ vattenförsörjning vid ledningsbrott. Beroende finns också för el, it, beredningskemikalier och aktivt kol. Personal, kompetens och erfarenhet krävs för att anpassa beredningsprocessen till aktuella förhållanden. Som en följd av generationsskiften och snabbare personalomsättning finns ett ökat behov av att rutiner, krisplaner och nödvattenplaner är dokumenterade. Vidare behövs enligt Livs- 124MSB (2014). Samlad bedömning av samhällets krisberedskapsförmåga 2013. Komplette- ring av regeringsuppdrag nummer 26. 125MSB (2016). Nationell risk- och förmågebedömning 2016, . medelsverket planering för samverkan och samordning mellan organisationer, verksamheter och myndigheter. Kunskapen om informationssäkerhetsfrågor hos personalen bedöms i analysen som relativt låg, liksom informationssäkerhets- mässiga krav i upphandling av system och tjänster. Identifierade risker och hot relaterat till dricksvattenproduktionen utgörs enligt av trafik- och industriolyckor samt släcknings- arbete med påföljande förorening av vattentäkter, handhavande- frågor för distributionssystem, avsaknad av tillgång till el och it med påföljande trycklösa nät, icke fungerande avloppsverk och där- på bräddade avlopp. Väder- och klimatrelaterade händelser, vatten- buren mikrobiell smitta, radioaktiv påverkan samt sabotage och antagonistiska hot utgör andra risker och hot. Behovet av ytterligare övning och utbildning bedöms som stort, t.ex. då det gäller hantering av olyckor vid vattentäkter. Prioriteringsgrunder och verktyg behövs också för att öka samhällets förmåga att möta en storskalig dricksvattenkris.126 ska enligt direktiven föreslå hur kom- muner och länsstyrelser kan utveckla sin generella kompetens- försörjning inom krisberedskapen. Utredningen noterar för sin del att kompetensfrågor ofta nämns i anslutning till dricksvattenförsörjning och då inte bara i anslut- ning till krisberedskap. Hanteringen ställer stora kompetenskrav i olika delar av dricksvattenkedjan, t.ex. vid skyddet av dricksvatten- täkter, kontrollen av råvatten, beredning och distribution av dricks- vatten, offentlig kontroll och tillsyn. Ett strategiskt arbete med kompetensförsörjningsfrågor är en av flera förutsättningar för att utveckla en god krisberedskap. Många mindre kommuner har begränsade sådana resurser och möjligheter, vilket krävs för att hantera den framtida dricksvattenförsörjningen på ett säkert och hållbart sätt. Nyckelkompetenser kan inte så lätt ersättas vid generationsskiften, förutsättningarna för att rekrytera, 126 (2014, 2015). Redovisning av risk- och sårbarhets- analys 2014, s. 46–68, respektive 2015, s. 26–45 och 50–51. utveckla och behålla kompetens kan vara begränsade. Lösningar kan ligga i olika typer av mellankommunal samverkan för att minska sårbarheten och öka bredden i den kompetens som behövs. Behoven av ett strategiskt förhållningssätt märks tydligt i det lokala arbetet, men finns i alla led av den allmänna dricksvatten- försörjningen. Det behövs också hos staten, inte minst på regional nivå där viktiga beredskapsuppgifter ligger. Frågan om utbildning av nyckelpersoner för kommunernas uppgifter inom krisberedskapen beaktas i MSB:s föreskrifter för risk- och sårbarhetsanalyser. Bland de tillämpade indika- torerna för att bedöma kommuners generella krisberedskap, ingår numera på ett tydligare sätt ett kompetensavsnitt. Det tar bland annat upp om utbildning skett det gångna året av beredskaps- funktioner inom den kommunaltekniska försörjningen, dit dricks- vatten hör.