sou · H4B356 · 2016-09-02 00:00:00 — Förslagen om ny paketreselag och ändringar i resegarantilagen syftar till att genomföra paketresedirektivet och därigenom åstadkomma en väl fungerande inre marknad och ett stärkt konsumentskydd vid köp av paketresor. Bakgrunden till paketresedirektivet är ett antal problem för både konsumenter och företag som har uppstått i och med att rese- marknaden förändrats. Det är vanligt att resetjänster säljs via internet, genom att kunderna själva kombinerar sin paketresa, vilket lett till att nuvarande regler blivit otydliga och föråldrade. I avsnitt 4.1.1 finns en mer detaljerad redogörelse av dessa problem och bakgrunden till direktivet. Konsekvenserna av utredningens förslag Utredningens huvudsakliga uppgift, såvitt avser detta delbetänkande, har bestått i att genomföra direktivet om paketresor och samman- länkade researrangemang. Direktivet är bindande för medlems- staterna med avseende på det resultat som ska uppnås och måste genomföras i nationell rätt oavsett kostnaderna. Som framgått av utredningens överväganden har det dock i vissa fall funnits olika tänkbara alternativ för genomförandet. Utredningen har i dessa fall övervägt marknadens intresse av konkurrensneutralitet mellan olika aktörer, det samhällsekonomiska intresset av ett högt konsument- skydd och intresset av att företagens administrativa kostnader inte ska öka. Utredningen har också tagit hänsyn till att högre kostnader för företagen i många fall kan komma att drabba konsumenterna, genom högre prissättning. Vikten av ett tydligt regelverk har också haft stor betydelse för utredningens förslag, liksom strävan efter att åstadkomma en reglering som överensstämmer med motsvarande regler i de andra medlemsländerna. Utredningens förslag är en sam- manvägning av dessa olika hänsyn i skilda hänseenden. Medlemsländernas valmöjligheter och utredningens förslag Nedan beskrivs kortfattat valmöjligheterna i direktivet och utred- ningens förslag i dessa fall. En detaljerad genomgång av vilka val- möjligheter som direktivet medger återfinns i avsnitt 5.2. Direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att ålägga återförsälja- ren ett solidariskt ansvar för fullgörandet av paketresan. Utred- ningen föreslår att arrangören ska vara primärt ansvarig och att det nuvarande ansvaret för återförsäljare som är part i avtalet tas bort, se överväganden i avsnitt 6.5.1. Medlemsstaterna ges möjlighet att välja om de vill införa ånger- rätt vid köp av paketresor. Utredningens bedömning är att det inte bör införas någon ångerrätt, se avsnitt 6.4.3. Vidare ges medlems- staterna möjlighet att införa en preskriptionstid för framställande av anspråk. Utredningen har inte funnit skäl för att införa en sådan särskild regel om preskription, se avsnitt 6.5.7. Konsekvenserna av utredningens förslag Utredningen föreslår inte heller att krav på resegaranti före- skrivs för andra aktörer än dem som omfattas av direktivet, se avsnitt 7.2. Slutligen finns i direktivet stort utrymme för medlemsländerna att utforma sanktioner. För de civilrättsliga delarna föreslår utred- ningen inga större förändringar jämfört med nuvarande sanktions- regler. Vad gäller resegarantilagen föreslår utredningen dock att den nuvarande straffrättsliga sanktionen byts ut mot en administra- tiv sanktion. Utredningens överväganden och förslag om sanktioner finns i avsnitt 6.8 respektive 7.6. Den föreslagna regleringen är, som beskrivits ovan, i princip ute- slutande en konsekvens av medlemskap i . Den överens- stämmer med skyldigheter som följer av anslutningen till EU och går inte utöver dessa skyldigheter. Även den föreslagna tidpunkten för ikraftträdande följer direkt av paketresedirektivets bestämmelser. Effekten av om någon reglering inte kommer till stånd blir så- ledes att inte följer skyldigheterna enligt . 10.4Vilka berörs av förslagen? Paketreselagen är till för att skydda de som köper paketresor. Dessa resenärer berörs direkt av reglerna. Utredningen uppskattar att det rör sig om mellan fyra och fem miljoner resenärer , beräknat utifrån de resor som det ställs resegarantier för . De företag som berörs av utredningens förslag är framför allt de aktörer i resebranschen som är arrangörer av paketresor eller närings- idkare som underlättar kopplade researrangemang enligt den nya paketreselagens definitioner. Dessa företag är av mycket varierande storlek och erbjuder skiftande resetjänster. Konsekvenserna av utredningens förslag av över 2 000 aktörer och delas mellan ett fåtal större företag som bedriver traditionell flygcharterverksamhet och ett stort antal små och medelstora företag. Likaså kan t.ex. ideella föreningar som ordnar resor för sina medlemmar betraktas som researrangörer. Även om vissa förändringar föreslås för tillämpningsområdet kom- mer den nya paketreselagen, och därmed också resegarantilagen, att beröra i stort sett samma verksamheter som de tidigare reglerna. De nya reglerna innebär en skillnad framför allt för de företag som bedriver sin försäljning i digitala kanaler och som arbetar med merförsäljning från andra företag eller som underleverantörer till andra distributörer. Reglerna gäller lika oavsett om avtalen sluts digitalt eller vid t.ex. ett fysiskt försäljningskontor. Med stor sanno- likhet är det dock främst de digitala affärsmodellerna som kommer att påverkas av de nya reglerna. Det innebär att reglerna även skulle kunna påverka företag som inte är traditionella reseföretag men som ser en möjlighet att erbjuda olika former av digital distri- bution och paketering av resetjänster. Verksamheter och företag för vilka reglerna förändras Den föreslagna paketreselagen ändrar vilka resor som definieras som paketresor. Till skillnad från vad som gäller kommer kom- pletterande beställningar av resetjänster under vissa förutsättningar leda till att resetjänsterna sammantagna anses utgöra en paketresa. En annan typ av verksamhet som inte omfattas av de nuvarande paketresereglerna men som kommer att omfattas av de nya reglerna är de företag som säljer arrangemang utan vare sig logi eller trans- port. De kommer med de föreslagna reglerna att betraktas som paketresearrangörer om de tillsammans med arrangemanget erbjuder t.ex. en hyrbil och kommer därmed att behöva följa paketreselagen och resegarantilagens bestämmelser. Det kommer också att bli tydligare att företag som säljer paket med endast en typ av resetjänst, i form av logi, transport eller ut- hyrning av vissa fordon, i kombination med en annan turisttjänst vars värde understiger av det totala värdet på paketet undantas från paketreselagens och resegarantilagens bestämmelser. Vidare innebär förslagen att vissa affärsresor kommer att undantas från paketresereglerna. Det påverkar i stor utsträckning de cirka Konsekvenserna av utredningens förslag 60 affärsresebyråer som finns i , som enligt de nya reglerna i stor utsträckning undantas från kraven på att ställa säkerhet. Det påverkar även andra reseföretag som till någon del säljer affärsresor på grundval av ramavtal. En skillnad mellan de nuvarande och de föreslagna reglerna är att det inte längre kommer att vara nödvändigt att ställa säkerhet vid stolsförsäljning, vid resor som uppvisar en väsentlig likhet med paketresor eller vid utbytesresor. Återförsäljare kommer till följd av lagändringarna inte längre att vara tvungna att ställa säkerhet, utom i de fall då de säljer resor för arrangörer som är etablerade utanför EES-området. är det cirka 200 återförsäljare som ställer säkerhet hos Kammarkollegiet. Det är svårt att bedöma om det sammantaget kommer vara fler eller färre företag som kommer att omfattas av de föreslagna reglerna än som omfattas av de nu gällande reglerna, eftersom det beror på hur företagen utformar sin verksamhet. Företagen kommer också att kunna styra detta själva, genom att anpassa sina affärsmodeller. De kan t.ex. välja vilka uppgifter om resenären som de för över till en annan näringsidkare och på så vis i vissa fall bestämma om tjänst- erna ska utgöra en paketresa eller inte. har inför beslutet om paketresedirektivet gjort uppskattningar av de ekonomiska konsekvenserna av de föreslagna reglerna. De konstaterar att kostnaderna för företagen är osäkra och att de beror på hur företagen anpassar sina affärsmodeller efter reglerna. Utifrån antaganden om hur stor del av paketresorna som skulle säljas som kopplade researrangemang beräknas den ökade kostnaden för europeiska företag dock uppgå till som den minskade konsumentskadan skulle kunna uppskattas till . För den fullständiga beräk- ningen, se konsekvensanalys, COM (2013) 512 final. Konsekvenserna av utredningens förslag Tidsåtgång och administrativa kostnader för företagen Den största skillnaden mellan nuvarande och föreslaget regelverk, sett utifrån konsekvenser för företagen, är vilka aktörer och tjänster som omfattas av paketresereglerna. Den s.k. fullgörandekostnaden, dvs. kostnaden för företaget att leva upp till paketresedirektivet, har av EU-kommissonen uppskattats till mellan 7,5 och per paketresa, med de nya reglerna. De krav som ställs på de företag som omfattas av de föreslagna reglerna förändras inte i någon större utsträckning jämfört med vad som gäller . De nya reglerna innebär emellertid ett högre krav på information, vilket kommer att leda till högre kostnader för företagen. För alla företag som omfattas av den nya paketreselagen uppkommer kostnader för att lämna information till resenärerna genom de särskilda standardinformationsformulär som ska användas. Formulären föreslås visserligen finnas tillgängliga via Konsument- verkets webbplats och för de företag som inte säljer resor och rese- arrangemang via internet kan kostnaderna för att ladda ner och fylla i formuläret beräknas vara försumbara. För andra företag krävs emellertid att de anpassar sina datasystem efter de nya blanketterna och att de skapar och löpande förvaltar rutiner för hur de ska fyllas i. Det torde medföra vissa kostnader för dessa företag. Företagens kostnader för resegarantier För de företag som säljer resor eller resetjänster som inte tidigare var garantipliktiga men som efter lagändringarna kommer att vara det tillkommer kostnader för att ställa säkerhet enligt reglerna i resegarantilagen. Dessutom kommer dessa företag att få ökade administrativa kostnader för att återkommande lämna uppgifter till Kammarkollegiet för beräkning av om säkerheten är tillräcklig samt för den administration och kompetens som krävs för att ansöka om och betala för en betalningsutfästelse från bank eller försäkrings- bolag. För de företag som bedriver garantipliktig verksamhet men som efter lagändringarna befrias från skyldigheten att ställa säkerhet uppkommer i stället motsvarande kostnadsbesparingar. Konsekvenserna av utredningens förslag Kostnadsökningen respektive besparingen kan förväntas vara störst, sett som andel av verksamhetens storlek, för små företag. Dessa företag har oftast lägre administrativ kapacitet och högre finansieringskostnader än ett större företag. Paketresedirektivet ålägger medlemsstaterna att erkänna rese- garantier, eller motsvarande skydd vid obestånd, som en arrangör tillhandahåller i en annan medlemsstat. Utredningen bedömer att kravet på ömsesidigt erkännande kan få betydelse främst för de större, internationella företagen, och att det kan innebära en möjlig- het för dessa att förenkla administrationen och sänka kostnaderna för resegarantierna. Paketresedirektivet innebär att reglerna för paketresor blir mer lika inom EU. Det bör underlätta för företag som vill verka på den inre marknaden och därmed förbättra konkurrensen på resemarknaden. Särskild hänsyn till små företag Direktivet tillåter inte medlemsländerna att utforma särskilda paket- reseregler för små företag. Eftersom de föreslagna reglerna inte med- för några större förändringar för de företag som omfattas förväntas de inte heller leda till förändrade förutsättningar för små företag relativt stora företag. Utredningen bedömer dock att det är särskilt viktigt för de små företagen att berörda myndigheter vidtar informa- tionsinsatser inför ikraftträdandet av de nya reglerna. Detta eftersom de små företagen kan förväntas ha lägre möjlighet än stora företag att ha administrativa resurser och kompetens för att löpande bevaka regelutvecklingen på EU-nivå. Konsekvenser för enskilda personer När det gäller de civilrättsliga reglerna innebär de i stor utsträck- ning en kodifiering av de regler som redan tillämpas i branschen och utredningens bedömning är att de föreslagna förändring- arna därför inte medför några märkbara ekonomiska konsekvenser Konsekvenserna av utredningens förslag för enskilda personer. I flera avseenden medför de nya reglerna dock förtydliganden av resenärernas rättigheter och researrangö- rens ansvar. Det kan medföra att resenärerna får större möjligheter att fatta medvetna beslut om köp av resetjänster och andra kring- tjänster såsom försäkringar vilket i sin tur kan sänka kostnaderna eller de ekonomiska riskerna för enskilda personer. Till följd av de föreslagna ändringarna av reglerna om resegaranti kommer ett skydd mot ekonomisk förlust som drabbar enskilda personer vid köp av resor att finnas vid vissa andra resor . har i genomsnitt 125 ansökningar be- viljats utbetalning av resegarantier på sammantaget . Huruvida skyddet kommer att finnas vid totalt sett fler resor är svårt att säga. En del resor som enligt de nu gällande reglerna är garantipliktiga föreslås inte längre vara det. Säkerheten föreslås också få tas i anspråk vid färre typer av situationer . Sam- tidigt blir reglerna tydligare, vilket, sammantaget med det utökade informationskravet, bör leda till att enskilda personer även på detta område får bättre förutsättningar att fatta medvetna beslut om att vid behov skydda sig mot insolvens hos en näringsidkare som inte omfattas av det lagstadgade insolvensskyddet. En skillnad i de föreslagna reglerna jämfört med gällande rätt är att resenären föreslås få rätt till skadestånd vid bokningsfel. Såvitt utredningen kunnat bedöma är det dock ovanligt med bokningsfel pga. tekniska brister i bokningssystemet och utredningen bedömer därför att konsekvenserna av förslaget i praktiken kommer att bli små för både företagen och resenärerna. En annan förändring som föreslås är att eventuell ersättning från försäkring eller liknande ska dras av från motsvarande ersättning som betalas ur resegarantin. Det innebär att en enskild person inte kan bli dubbelt ersatt för samma ekonomiska skada. Det gynnar totalt sett kollektivet resenärer och företagen som då inte behöver finansiera risken att ersätta samma ekonomiska skada ur flera system. Det har dock historiskt handlat om några enstaka ärenden. till det totala antalet resenärer anser utredningen att konsekvenserna av förslaget för enskilda personer är försumbara. Konsekvenserna av utredningens förslag Ekonomiska konsekvenser för det allmänna Förslaget om sanktionsväxling i resegarantilagen innebär att kost- nader för att sanktionera underlåtenhet att ställa säkerhet flyttas från rättsväsendet till Kammarkollegiet. Det kan därmed förväntas att polismyndigheten, åklagarmyndigheten och domstolarna får minskade kostnader. För Kammarkollegiet förväntas kostnaderna i stället öka. Kostnadsförändringarna kan dock inte förväntas bli av den omfattningen att det bör påverka anslagen. De föreslagna förändringarna kommer att kräva informations- insatser från och Kammarkollegiet. Utredningen bedömer dock att behovet av informationsinsatser inte är så stora att kostnaden för dessa bör påverka anslagen. Utredningens förslag i övrigt innebär ingen större förändring av myndigheternas upp- gifter eller kostnader. Bakgrunden till det nya paketresedirektivet är bl.a. att resemarkna- den förändrats . När många kunder bokat sina resor själva med hjälp av internet har vissa resetjänster hamnat i en rätts- lig gråzon eller utanför det konsumentskydd som paketreselagen ger. Denna utveckling har skapat en situation där företag som omfattas av det tidigare direktivet styrs av andra regler jämfört med dem som inte omfattas trots att de konkurrerar om samma kunder. Vidare har konstaterat att det tidigare direktivet har tolkats och genomförts på olika sätt i olika medlemsländer. Det har lett till olika regler och därmed olika förutsättningar för de företag som konkurrerar på den gemensamma marknaden. Det har lett till en ineffektiv marknad. Utredningens förslag syftar till att skapa mer likvärdiga förutsättningar och ett tydligare regelverk och därigenom en mer effektiv marknad, till fördel för både företagen och konsumenterna. En mer välfungerande marknad och tydligare rättsliga förutsättningar skapar även samhällsekonomiska vinster genom att transaktionskostnaderna på resemarknaden sänks. Konsekvenserna av utredningens förslag Vad gäller den föreslagna sanktionsväxlingen bedömer utred- ningen att den är samhällsekonomiskt positiv. Den bör leda till ökad regelefterlevnad, till gagn för dem som reglerna är avsedda att skydda, samt minskade kostnader för det allmänna eftersom de resur- ser som krävs för påförande av sanktionen är desamma som an- vänds vid tillsynen. 10.6Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Utredningens förslag om sanktionsväxling i resegarantilagen inne- bär en avkriminalisering av underlåtenhet att ställa säkerhet enligt lagen. Det bör leda till minskad brottslighet, en minskning som dock bedöms bli högst marginell. och rådets direktiv (EU) 2015/2302 av om paketresor och sammanlänkade researrangemang, om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och och rådets direk- tiv 2011/83/EU samt upphävande av rådets direktiv /314/EEG syftar till att bidra till en väl fungerande inre marknad och till att uppnå en så hög och enhetlig konsumentskyddsnivå som möjligt genom att tillnärma vissa aspekter av medlemsstaternas lagar, regler och administrativa bestäm- melser vad gäller avtal mellan resenärer och näringsidkare med avseende på paketresor och sammanlänkade researrangemang. I denna lag finns bestämmelser varigenom delar av direktivet genom- förs i svensk rätt. Bakgrunden till bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.1. Lagen genom- för det nya direktivet om paketresor och sammanlänkade rese- arrangemang. En hänvisning till direktivet finns i avsnitt 5.1 och i noten till lagen. Första stycket innehåller en ändamålsbestämmelse som anger den allmänna innebörden av lagen och dess syfte. Bestäm- melsen saknar motsvarighet i den nu gällande lagen (1992:1672) om paketresor. Lagen syftar i första hand till att tillvarata konsumen- ternas intressen genom att införa civilrättsliga regler om rättigheter för konsumenter som köper paketresor och resor som ingår i vissa andra researrangemang, s.k. kopplade researrangemang. 1.då näringsidkare erbjuder paketresor till försäljning till resenärer och 2.då näringsidkare för resenärers räkning underlättar kopplade rese- arrangemang. Lagen ska inte tillämpas på paketresor och kopplade researrangemang som 1.omfattar en tidsperiod på och som inte inne- fattar inkvartering , 2.erbjuds eller underlättas tillfälligt på ideell basis och endast för en avgränsad grupp resenärer eller som 3.en fysisk eller juridisk person köper inom ramen för sin yrkes- eller näringsverksamhet och på grundval av ett ramavtal för affärsresor. Paragrafen motsvaras delvis av 1 och 2 §§ i den nu gällande lagen om paketresor. Bakgrunden behandlas i avsnitt 6.1.1. och 6.1.2. Paragrafen genomför artikel 2 i direktivet. Första stycket 1 motsvarar i huvudsak 1 § i den nu gällande lagen om paketresor. Begreppet erbjuder till försäljning är dock mer be- gränsat än begreppet marknadsför, som används i den nu gällande lagen om paketresor. Som exempel på vad som avses med att erbjuda resorna till försäljning kan nämnas att arrangören eller återförsälja- ren tillhandahåller en webbplats eller något annat försäljningsställe där bokningar av resorna kan göras. Avsättningsbefrämjande åtgärder som vidtas utan att resorna faktiskt finns till försäljning, t.ex. genom- förande av en reklamkampanj som avser att väcka intresse inför en framtida försäljning av resor till ett nytt resmål, är inte att erbjuda resorna till försäljning. Som en konsekvens av att definitionen av paketresa har utökats, se vidare kommentaren till 3 § nedan, har tillämpningsområdet för lagen utökats. Första stycket 2 stadgar att lagen ska tillämpas på en ny typ av researrangemang, s.k. kopplade researrangemang, se vidare kommen- taren till 4 § nedan. Användningen av begreppet näringsidkare är nytt. Begreppet näringsidkare definieras i 5 § 8. I sak innebär användningen av be- greppet ingen förändring i tillämpningsområdet eftersom den nu- varande lagen endast är tillämplig på paketresor som säljs eller marknadsförs, vilket förutsätter att det är fråga om näringsidkares verksamhet, se vidare under kommentaren till 5 §. Andra stycket reglerar undantagen från lagens tillämpnings- område. Första punkten motsvarar i sak 2 § 2 i den nu gällande lagen om paketresor. Andra punkten motsvarar huvudsakligen vad som följer av 1 och 3 §§ i den nu gällande lagen om paketresor. Tredje punkten saknar motsvarighet i den nu gällande lagen. Genom regeln i denna punkt undantas vissa affärsresor från lagens tillämpnings- område. De affärsresor som avses är de som köps på grundval av ett ramavtal för affärsresor. Det kan t.ex. vara fråga om affärsresor som köps genom avrop från ett ramavtal som träffats mellan en resebyrå och ett företag. Med paketresa avses i lagen en kombination av minst två olika typer av resetjänster avsedda för samma resa eller semester om 1.dessa tjänster kombinerats av en enda näringsidkare, även när tjänst- erna kombineras på begäran av resenären eller i enlighet med resenärens urval, innan ett enda avtal om alla tjänster ingåtts, eller om 2.dessa tjänster, oberoende av om separata avtal ingås med enskilda resetjänstleverantörer a) köps från ett enda försäljningsställe och dessa tjänster har valts ut innan resenären samtycker till att betala, b) erbjuds, säljs eller debiteras till ett allomfattande eller totalt pris, c) marknadsförs eller säljs med beteckningen paketresa eller en liknande beteckning, d) kombineras efter ingåendet av ett avtal som ger resenären rätt att välja bland ett urval av olika typer av resetjänster, eller e) köps från separata näringsidkare genom länkade bokningsprocesser via internet där resenärens namn, betalningsuppgifter och e-postadress överförs från den näringsidkare med vilken det första avtalet har ingåtts till en annan näringsidkare eller andra näringsidkare och ett avtal ingås med den eller de sistnämnda näringsidkarna timmar efter det att bokningen av den första resetjänsten har bekräftats. För att en kombination av resetjänster där endast en typ av sådan rese- tjänst som avses i 5 § 14 a–c kombineras med en eller flera sådana turist- tjänster som avses i 5 § 14 d ska anses utgöra en paketresa krävs att de sistnämnda tjänsterna står för en betydande del av värdet av kombinationen eller att de marknadsförs som eller på annat sätt utgör ett väsentligt inslag ikombinationen, och att de väljs och köps innan fullgörandet av den förstnämnda resetjänsten har inletts. Paragrafen genomför artikel 3.2 i direktivet. Bakgrunden till para- grafen behandlas i avsnitt 6.1.1. I paragrafen anges på vilka sätt en paketresa kan uppstå genom att avtal ingås om två eller flera olika typer av resetjänster. Vilka resetjänster som kan ingå i en paketresa anges i 5 § 14 a–d. Paragrafen motsvaras delvis av 2 § i den nu gäll- ande lagen om paketresor. Samtliga de sätt på vilka en paketresa kan uppstå enligt 2 § i den nu gällande lagen om paketresor har sin motsvarighet i paragrafen. Därutöver anges i paragrafen att en paketresa kan uppstå på ytterligare ett antal sätt. I första stycket anges att en paketresa för det första förutsätter att det måste vara fråga om minst två olika typer av resetjänster av- sedda för samma resa eller semester. Vad som avses med rese- tjänster framgår av definitionen i 5 § 14.