sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — bar energi betydligt större än motsvarande investeringar i fossil elproduktion.26 Källa: Översatt från New Climate Econoy, 2014: Better Growth, Better Climate – The New Climate Economy Report. hade även andelen förnybar energi av total slutlig energi- användning ökat till och ökningen i global kapacitet slog ett nytt rekord även detta år.28 26OECD/IEA (2015b). 27REN21 (2016). Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? Dagens låga oljepriser bedöms dock göra övergången till fossil- fria energialternativ svårare, inte minst på kort sikt och främst inom transportsektorn. Oljeprisets utveckling kommer att ha stor betydelse för takten i omställningen av energisystemet. har utvecklingen inom sol-och vindenergi varit positiv och gör att dessa energislag är konkurrenskraftiga med kol och gas för elproduktion i ett växande antal regioner – trots utvecklingen av priserna på fossil energi. Den förnybara ener- gin har dessutom flera fördelar som förbättrad energisäkerhet, luft- kvalitet och väsentligt lägre klimatpåverkan. Även inom transportsektorn kan en utveckling skönjas där fos- silbränslenas dominerande ställning är på väg att förändras. För eldrivna fordon går utvecklingen snabbt framåt, både i form av ökad prestanda och snabbt sjunkande kostnader för energilagring. Sjunkande batterikostnader möjliggör också för en ökad andel för- nybart i energimixen totalt samt underlättar utvecklingen mot ett mer decentraliserat energisystem.29 En omställning av energisystemet är den enskilt viktigaste fak- torn för att kunna nå upp till målsättningar.30 Omfattande behov av infrastrukturinvesteringar och risk för inlåsningseffekter En fortsatt växande befolkning och ekonomisk tillväxt medför omfattande behov av investeringar i infrastruktur, särskilt i ut- vecklingsländerna. I takt med en växande befolkning och ökat välstånd fortsätter även urbaniseringen. Befolkningen som lever i städer förväntas öka från dagens till runt 2050. Den snabbaste urbaniseringstakten sker i och Afrika31. Urbaniseringen ställer krav på omfattande investeringar i infrastruktur. Efterfrågan på energi, basmaterial och vatten ökar. Mer än hälften av den ur- bana infrastruktur som kommer att behövas 2050 är ännu inte byggd.32 29Nykvist och (2015). 30IRENA (2016). 31UNDESA, Population Division (2015b). 32UNEP (2013). SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? I denna pågående urbanisering är det av största vikt att undvika inlåsningar i koldioxidintensiv och energikrävande teknik och sam- hällsbyggnad genom att bygga hållbart från början33. En sådan inriktning gör det också enklare att utveckla mer hållbara beteen- demönster. Inriktningen är särskilt viktigt i de delar av världen där en stor mängd städer och energianläggningar nu håller på att byg- gas och expandera men också när tidigt industrialiserade länder som nu genomför återinvesteringar i den befintliga bebyg- gelsen och infrastrukturen. Åtgärder och styrmedel kan bidra till att de globala utsläppen kan minska till mycket låga nivåer Den omställning av samhället som krävs för att nå nära nollutsläpp av växthusgaser är långtgående och genomgripande. I IPCC:s femte utvärderingsrapport redogörs för en rad åtgär- der som behöver genomföras i olika samhällssektorer för att för- hindra farlig klimatförändring. Dessa åtgärder bedöms sammantaget ha så stora potentialer att de kan vara tillräckliga för att världen ska lyckas begränsa tempe- raturökningen till högst två grader under det här århundradet. En rad styrmedel krävs för att åtgärdspotentialerna verkligen ska kunna realiseras. I konstateras att utvecklingen mot låga utsläpp av växthusgaser behöver ske på skilda sätt inom olika sektorer och i olika delar av världen. Därför krävs ett flertal styrmedel på olika nivåer (internationellt, regionalt, nationellt och lokalt) för att åstadkomma en effektiv omställning till låga utsläpp. Styrmedel för att stödja teknisk utveckling, marknadsintro- duktion och spridning av tekniker kan komplettera och höja ef- fekten av styrmedel som prissättning av utsläpp som mer direkt ger incitament till att åtgärder sprids. Sektorsspecifika, riktade, styrmedel har använts mer i världen än sektorsövergripande styrmedel, som koldioxidskatter och handelssystem. 33IPCC (2014c). 34IPCC (2014c). Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? Riktade styrmedel kan vara bättre lämpade att överbrygga sär- skilda barriärer och marknadshinder jämfört med de sektorsöver- gripande styrmedlen. Ett ökande antal styrmedel inklusive olika typer av subventions- system har till exempel införts och drivit på den snabba introduk- tionen och teknikutvecklingen inom förnybar elproduktion . I konstateras vidare att det nu har blivit ett ökat fokus i världen mot att utforma strategier som bidrar till att flera mål uppnås , för att öka positiva och minska negativa sidoeffekter. Sammanlagt 146 länder hade infört olika typer av stödsystem för förnybar energi. Åtminstone 173 länder hade infört någon form av mål för introduktion av förnybar energi. Den största andelen av världens växthusgasutsläpp omfattas än så länge inte av prismekanismer. hade 40 länder samt 20 del- stater eller städer någon form av prissättning för kol, genom koldioxidskatter eller handel med utsläppsrätter. Prissättningen om- fattade av världens samlade utsläpp av växthus- gaser. Trenden är ökande men prisnivåerna låga. En viktig del av implementeringen av utgörs av de löften om klimatfinansiering som utställts. Utvecklade länder för- utsätts bidra med minst 100 miljarder USD , och ett nytt finansieringsmål ska fastställas . Finansieringen ska bl.a. administreras av den gröna klimatfonden, vars uppdrag är att stödja utvecklingsländer genom insatser för klimatanpassning och minskade utsläpp av växthusgaser, inklusive skogsrelaterade insatser. Fonden väntas få en viktig roll i finansieringen av anpass- ningsåtgärder samt investeringar i klimatsnål teknik. 35 Climate Change, Ecofys (2016). SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? Teknisk utveckling kan föra med sig nya möjligheter De åtgärds- och scenarioanalyser som till exempel IPCC:s utvärde- ringsrapporter utgår ifrån tillämpar ett relativt konservativt synsätt när det gäller hur stora utsläppsminskningar som kan åstadkommas till följd av tekniska åtgärder och förändrade beteenden. I analy- serna ingår exempelvis inte antaganden om mer oprövade och snabba teknikskiften och de potentialer som eventuellt kan finnas i sådana. och världen genomgår nu en snabb teknikutveckling vars samlade effekter på ekonomin och på utsläppen av växthus- gaser är svår att förutse. Utvecklingen omfattar främst området fortsatt digitalisering. Andra områden där teknikutvecklingen är snabb, och ofta kopplad till ökad digitalisering gäller exempelvis energiområdet, nanoteknik, bioteknik och neurovetenskap. Digitaliseringen möjliggör utveckling av en rad nya tjänster och samt en mer energi- och materialeffektiv produktion. Exempel på områden är smarta elnät och framväxten av ett mer decentraliserat elsystem, energilagring, ”sakernas internet”36, roboti- sering och automatisering av produktion och logistik, elektrifierad och autonom (självstyrande) fordonspark samt utvecklingen av en delningsekonomi37. Innovationer av mer banbrytande karaktär kan även tänkas ske inom andra områden av stor betydelse för klimatpolitiken till exempel, avancerade material, alger och annan marin bioproduktion som råvara för biobränsle, textilier baserade på skogsråvara, artifi- ciell fotosyntes, laboratorieodlat kött, cellulosabaserade batterier och biobaserade råvaror som källa för baskemikalier38. När det gäller digitaliseringen och dess effekter på utsläppen globalt kan potentialen för en minskning av utsläppen av växthus- gaser potentiellt vara betydande. innebär utvecklingen ett antal öppna frågor, däribland om digitaliseringen kan medföra ökad 36Sakernas internet, eller Internet of things, är ett samlingsbegrepp för den utveckling som innebär att maskiner, fordon, gods, hushållsapparater, kläder och andra saker, förses med små inbyggda sensorer och datorer. 37McKinsey (2013); Schwab, K. (2016); , J. (2013). 38Stömdahl, I. och , T (2015). Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? elanvändning eller användning av fossila bränslen på andra områden genom så kallade rekyleffekter. Strategier som tar hänsyn till flera mål bidrar till att utsläppen minskar Flera av de verksamheter som orsakar utsläpp av växthusgaser ger också upphov till andra miljö- och hälsoproblem vilka orsakar om- fattande välfärdsförsämringar och kostar samhället mycket stora summor . Nuvarande uppskattningar av de sammantagna effekterna av luftföroreningar (inklusive luftföroreningar inomhus) omfattar uppskattningsvis 7 miljoner förtida dödsfall globalt , vilket motsvarar en åttondel av det totala antalet förtida dödsfall i värl- den. I beräknas luftföroreningar orsaka cirka 600 000 för- tida dödsfall . Den totala årliga ekonomiska kostnaden i för hälsoeffekter och förtida dödsfall orsakade av luft- föroreningar uppskattas till 1 575 biljoner USD (vilket motsvarar ca ). Kostnaderna för förtida dödsfall från luftföroreningar varierar mellan olika länder. I nästan hälften av länder är den eko- nomiska kostnaden för förtida dödsfall från luftföroreningar av BNP. För uppskattats kostnaderna för expo- nering av luftföroreningar kosta 30–vilket motsvarar cirka en procent av BNP. När det finns synergieffekter för samhället genom strategier som tar hänsyn till flera mål kan det alltså, vilket exemplet från luftföroreningsområdet ovan visar, bidra till att åt- gärder genomförs till en större samhällsekonomisk nytta. Samhällsbyggnadsstrategier och teknikval kan dessutom ge flera samtidiga nyttor i form av en bättre livsmiljö med lägre buller och luftföroreningar, och en större resiliens mot de klimatförändringar som inte går att undvika. 39 Uppskattningen gäller för . WHO Regional Office for Europe, (2015); m.fl (2014). SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? Den här typen av synergieffekter kan underlätta för enskilda städer, företag och länder att ta beslut om att bidra till att minska utsläppen av växthusgaser oavsett hur världen i övrigt agerar.40 Alla aktörer bidrar till omställningen Näringslivets arbete med miljö- och hållbarhetsfrågor har succes- sivt ökat i omfattning och prioriteras allt högre i företagens organisationer. Det återspeglar en förändring av värderingar och kunskapsuppbyggnad i samhället, där förståelsen för kopplingen mellan ekonomiska aktiviteter och tillståndet i miljön, har ökat. I bedriver exempelvis nästan alla stora företag och av medelstora företag någon form av klimatarbete41. Sammanlagt 205 företag som representerar av börsvärdet på de nordiska börserna rapporterade sina utsläpp av växthusgaser via under 201542. Globalt har 500 toppföretag inom åtagit sig att formulera egna åtaganden om utsläppsminskningar. En rad stora företag har också antagit mål om att enbart använda förnybar energi i sin verksamhet. Den finansiella sektorn har också börjat engagera sig i att främja en utveckling mot låga utsläpp av växthusgaser. Vid FN:s klimat- möte i startades även initiativet PDC, Portfolio Decarbonization Coalition, av en handfull pensionsfonder, under ledarskap av bland annat den i . Vid kli- matmötet i hade koalitionen vuxit till tjugofem med- lemmar, med sammanlagt under förvaltning, och mer än i klimatsmarta placeringar. Parall- ellt med denna utveckling förs diskussioner i många länder om hur nya finansiella instrument – t ex gröna obligationer – som stöder investeringar i hållbar energi och infrastruktur kan utvecklas och skalas upp. har som första land beslutat om en lagstift- ning som tvingar pensionsfonder och kapitalförvaltare att ”beskriva sin riskexponering mot klimathotet”. 40IPCC (2014c). 41Naturvårdsverket (2015f). 42Carbon (2015). Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? Många stora företag har även engagerat sig tillsammans med länder och institutioner för betydelsen av att införa prismeka- nismer för koldioxidutsläpp43. Det civila samhället genom miljörörelsen och andra folkrörelser har också en mycket viktig roll i omställningen. Det gäller även medborgare och hushåll. Städer och kommuner har också en mycket viktig roll för att möjliggöra en omställning. I har exempelvis initiativet Covenant of Mayors samlat tusentals lokala och regionala aktörer som företräder mer än 200 miljoner invånare44. Dessa initiativ har betydelse både för teknikutveckling och för spridning av ny teknik och uppmärksammades som en mycket viktig komponent i om- ställningen vid klimatförhandlingarna i . När forskningsinstitut analyserar vilka faktorer som påverkar utsläppsutvecklingen och introduktionen av förnybar energi i värl- den är både frivilliga åtaganden inom näringslivet och lokala och regionala initiativ väsentliga drivkrafter som kan ha stor betydelse för utvecklingen.45 175 länder har undertecknat och därmed åtagit sig att verka för att vidta kraftfulla åtgärder i närtid för att begränsa klimatförändringen46. Länderna har även åtagit sig att kontinuerligt skärpa sina nationellt bestämda bidrag om utsläppsminskningar. Världens länder har ett stort ansvar för att vidta skyndsamma åt- gärder och ge ramverk och incitament för de åtgärder som andra aktörer är beredda att genomföra. Det gäller även , som dessutom kan och vill utgöra ett gott exempel för hur en omställ- ning kan genomföras i praktiken. 43Se t.ex. Carbon Pricing Leadership Coalition, 44Covenant of Mayors for Climate and Energy, 45Se t.ex. , European Commission/(2015). 46http:///sustainabledevelopment/blog/2016/04/parisagreementsingatures/ 3 Klimatpolitiken fram till 3.1.1Mål internationellt och inom EU innebär en globalt ökad ambition i klimatarbetet Det avtal1 som beslutades på COP 21 i inne- bär att världens länder nu har en gemensam plan för att minska klimatutsläppen. föreskriver att parterna ska begränsa den globala medeltemperaturökningen till väl under två grader jämfört med förindustriell tid, samt sträva efter att begränsa temperatur- ökningen till 1,5 grad, eftersom det signifikant kan minska riskerna och effekterna av klimatförändringar. Det innebär en ambitions- ökning jämfört med det tidigare så kallade tvågradersmålet om att begränsa ökningen av den globala medeltemperaturen till högst över förindustriell nivå2. Genom avtalet åtar sig samtliga parter att avge progressiva na- bidrag (nationally determined contribution, NDC) , som successivt ska skärpas. En global översyn av de sam- lade åtagandena för att se hur långt det gemensamma klimatarbetet räcker ska också genomföras . Denna översyn blir viktig för att kunna öka ambitionen . Avtalet slår även fast att utvecklingsländer fortsatt ska få stöd för att begränsa sina ut- släpp och anpassa sina samhällen till ett förändrat klimat. Avtalet säger också att utvecklade länder ska öka sina ekonomiska och tek- niska stöd framöver. De mest sårbara länderna ska särskilt priorite- 1UNFCCC (2015). 2Parterna enades om tvågradersmålet vid partsmötet i , som sedan formali- serades i ett beslut under ”Shared Vision” i . ras och effektiv tillgång till finansiering ska säkerställas. Anpass- ningsåtgärder får en tydlig roll i det nya avtalet, något som varit viktigt för många utvecklingsländer. Temperaturmål som övergripande långsiktigt mål EU antog , inför Kyotoförhandlingarna, målet om att verka för en maximal höjning av den globala medeltemperaturen med jämfört med förindustriell nivå3. Två- gradersmålet har sedan preciserats till att industriländerna måste minska sina utsläpp med mellan 80–till 2050 jämfört med utsläpp. Denna precisering antogs som ett mål för EU av under det svenska ordförandeskapet 20094. EU har antagit ett samlat klimat- och energipaket till 2020 där EU:s medlemsländer bland annat åtagit sig att minska sina utsläpp av växthusgaser till 2020 jämfört med ut- släpp5. Detta är grunden för EU:s åtagande under Kyotoprotokol- lets andra åtagandeperiod. Paketet innehåller även mål för förnybar energi och energieffektivisering. Inom ramen för klimat- och energipaketet beslutades även om hur utsläppsminskningarna till 2020 ska fördelas mellan den hand- lande (dvs. el- och fjärrvärmeanläggningar och stora delar av indu- strin) och den icke-handlande sektorn (dvs. övriga sektorer och utsläppskällor framför allt transporter, arbetsmaskiner, bostäder och lokaler, avfallshantering, jordbruksproduktion samt använd- ning av fluorerade växthusgaser)6. Basår för dessa mål är 2005 med anledning av att det var då som EU:s system för handel med ut- släppsrätter infördes. Utsläppen från anläggningar som omfattas av 3Energimyndigheten och (2007). 4Europeiska rådets (2009). 5Europeiska rådets (2008). 6Utsläpp och upptag av kol från markanvändning, förändrad markanvändning och skogs- bruk, LULUCF ingår inte i den sk. icke-handlande sektorn mot 2020 målen. handelssystemet ska sammantaget för hela EU minska med 21 pro- cent till 2020 jämfört med utsläppen . För dessa sektorer sker ingen bördefördelning mellan medlemsländerna då handelsystemet styr var utsläppsminskningarna sker. Utsläppen utanför handel- systemet ska minska jämfört med . Detta mål är i sin tur fördelat mellan EU:s medlemsländer enligt en intern bördefördelning Effort Sharing Decision (ESD). För del gäller under ESD att utsläppen ska minska jämfört med . EU:s målsättningar för transportsektorn avseende klimat I EU:s transportpolitiska vitbok ingår målsättningen att nå utsläppsminskning i transportsektorn jämfört med , inom ramen för ökade transporter och för- bättrad rörlighet. Utsläppen som avses inkluderar i detta fall även luftfart och sjöfart inom EU:s territorium. Transportsektorn ska bidra till EU:s övergripande mål om 80–utsläppsreduce- ring till 2050. EU:s mål består av ett delmål för utveck- lingen till 2030 med en minskning på jämfört med . Dock pekar vitboken på att ett sådant delmål är en utmaning mot bakgrund av den starka trafiktillväxten i vissa EU-länder mellan 1990–2008. Delmålet jämfört med innebär de facto en ökning av transportsektorns totala utsläpp . Först efter 2030 antas att reduktion kan ske, även jämfört med utsläpps- nivå. En reviderad transportpolitisk strategi väntas 2016.7 Förslag till mål till 2030 Vid antogs ett ramverk för klimat- och energipolitiken fram till 20308. Beslutet innefattar bland annat mål om att minska utsläppen av växthusgaser med jämfört med utsläppen . innehåller även mål för förnybar energi och energieffektivisering. 7EU-kommissionen (2011). 8Europeiska rådets (2014). beslutade även om hur utsläppsminskningarna till 2030 ska fördelas mellan den handlande och den icke-handlande sektorn. Utsläppen inom handelssystemet ska sammantaget minska jämfört med . Utsläpp i verksamheter utanför handelssystemet ska minska jämfört med . Ansvarsfördelning på medlemsländer för utsläppsminskningarna utanför handelssystemet har ännu inte skett. EU och dess medlemsstater verkade för ett ambitiöst klimatavtal i och var bland de första parterna att inkomma med ett natio- nellt bestämt bidrag om utsläppsminskningar (en klimatplan) . Samtliga parter behöver delta i processen med revide- ring av klimatplaner för att tillgodose uppfyllelse av ambitiösa målsättningar. En tydlig förståelse för policyimplikatio- nerna av 1,5-gradersmålet behöver utvecklas, enligt Europeiska kommissionen. Enligt har IPCC i uppgift att ta fram en särskild rapport till 2018 kring olika aspekter av en omställning i enlighet med 1,5-gradersmålet. EU avser att till 2020 utveckla sin strategi för utsläppsminskningar till 2050. En sådan revidering kommer att föregås av analyser kring ekonomiska och sociala aspekter av en omställning.10 Omställningen till en resurseffektiv ekonomi med låga utsläpp av koldioxid kräver fundamentala förändringar i teknik, energi, finansiering samt i samhället som helhet, enligt kommissionen. utgör en möjlighet för ekonomisk omställning, arbets- tillfällen och tillväxt. Avtalet är centralt för att nå mål om hållbar utveckling, samt för EU:s mål om investeringar, konkurrenskraft, cirkulär ekonomi, forskning, innovation och energiomställning. EU kan fortsätta visa ledarskap på området genom åtgärder för minskade utsläpp och ökade investeringar i viktiga sektorer, exem- pelvis genom en omställning inom energiunionen11. 9Latvian Precidency of the Council of Union. (2015). 10EU-kommissionen (2016). 11EU-kommissionen (2015b). en tydlig och ambitiös inriktning för ökad innovation12. Att skynd- samt öka investeringar som främjar en ekonomi med låga utsläpp av koldioxid är också avgörande för att undvika inlåsningseffekter, enligt kommissionen13. Vidare framhåller kommissionen att pris- sättning av koldioxid är av central betydelse för konkurrensneutra- litet i omställningen. Likaså är städer och civila samhället centrala aktörer för att omställningen ska förverkligas. EU avser även att fortsatt mobilisera klimatfinansiering för utvecklingsländer14, och stödja utvecklingsländer i utveckling av nationella klimatplaner15. 3.1.2Nationella mål för klimatpolitiken Målen för klimatpolitiken är fastställda av och utgörs av miljömålet Begränsad klimatpåverkan samt av etappmålet om mins- kade utsläpp av växthusgaser till 2020. har också ställt sig bakom regeringens vision om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären17. fastställde 2010 en ny målstruktur för miljöarbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generations- mål, 16 miljökvalitetsmål och en rad etappmål. Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställ- ning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvali- tetsmålen. Målet innebär att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Sammanlagt har beslutat om 16 miljökvalitetsmål. 12EU har åtagit att satsa av Horizon 2020 forskningsmedlen mellan 2014–2020 till klimatrelaterade projekt. 13Under perioden –2020 riktas , motsvarande av medlem inom European Structural and () till klimatrelaterade åtgärder. 14Bland annat genom att tillsammans med andra länder bidra med 100 miljarder USD i klimatfinansiering till utvecklingsländer, se 15I de nationella klimatplanerna kan synergieffekter uppnås mellan utsläppsminskningar, FN:s hållbarhetsmål till 2030, samt agendan för utvecklingsfinansiering. 16EU-kommissionen (2016). 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. Etappmålen ska underlätta möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. har 24 etappmål antagits, mer- parten av regeringen. Miljömålet Begränsad klimatpåverkan är utformat i enlighet med om klimatförändringar. Målet innebär att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den bio- logiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har till- sammans med andra länder ansvar för att det globala målet kan uppnås18. har preciserat miljökvalitetsmålet med ett tempera- turmål och ett koncentrationsmål.19 Temperaturmål: Den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst jämfört med den för- industriella nivån. ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. Koncentrationsmål som härleds från temperaturmålet: klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppm koldioxid- ekvivalenter). Etappmål om minskade utsläpp av växthusgaser till 2020