sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Det är den som bedriver verk- samheten, i det här fallet vedeldningen, som måste bevisa att han följer reglerna i , enligt bevisbördesregeln i 2 kap. 1 §. Enligt 26 kap. 9 § finns möjlighet för kommunen att ingripa mot en enskild verksamhetsutövare som inte följer reglerna, till exempel genom beslut om eldningsförbud. Kommunen har också möjlighet att utfärda en generell föreskrift om tillfälligt förbud mot småskalig eldning med vissa fasta bränslen inom ett särskilt angivet område, om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer i kommunen, se 40 § första stycket 6 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Regeringen har tidigare gjort bedömningen att det är mest lämpligt att enskilda problem åtgärdas i stället för att införa gene- Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik rella krav på befintliga anläggningar. Kommunerna har därmed ett stort ansvar för att åtgärda problemen och det är deras agerande som avgör hur småskalig vedeldning påverkar möjligheterna att uppnå miljömålet luft. har studerat kommunernas möjligheter att ingripa vid problem med småskalig vedeldning och det eventuella behovet av att ge kommunerna ökade befogenheter för att stävja problemen. I sin analys kon- staterar att det inte finns något behov att ge kommunerna utökade befogenheter lagstiftningsmässigt då den lagstiftning och praxis som finns ger kommunerna stora möjligheter att ingripa, men att kunskapen hur lagstiftningen kan användas behöver öka hos kommunerna. En samlad informations- insats till kommuner om dagens regelverk och praxis är önskvärt. Vidare kan det vara aktuellt med en informationsinsats riktad till hushåll för att öka kunskapen om såväl tekniska system som vikten av ett gott eldningsbeteende. Tidigarelägg införande av ekodesignkraven för vedpannor och utred vad som krävs för att tidigarelägga ekodesignkraven för kaminer Förslaget innebär att ekodesignkraven införs tidigare än vad förordningen stipulerar, för pannor 2017 i stället och för kaminer 2018 i stället . har utrett möjligheterna att tidigarelägga införandet och har utformat ett förslag som inne- bär att det i byggregler (BBR) ställs krav på utsläpp från vedpannor av partiklar, organiska gasformiga föreningar (OGC, till vilket bens(a)pyren är relaterat) och kolmonoxid motsvarande de kommande ekodesignnivåerna samt krav på verkningsgrad mot- svarande klass 5 i standarden SS-EN 303-5 i BBR. för- bereder utvidgningen av BBR:s utsläppskrav så att det ska vara möjligt att ha dem på plats . föreslår även att kraven i BBR ändras så att de motsvarar ekodesignkravnivåerna för rumsvärmare. Här menar att kraven för rumsvärmarna inte kan bli tillämpliga förrän det finns harmoniserade bedöm- ningsmetoder och att motsvarande svenska utsläppskrav dessför- innan inte kan verifieras. 34Energimyndigheten (2010b). Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik menar däremot att ett tidigareläggande kan vara möjligt och har därför lämnat särskilda yttranden i rapporten. Tidigareläggandet av ekodesignkraven för rumsvärmare är särskilt viktigt med tanke på ökningen av antalet installationer (antalet rumsvärmare ökade från 494 000 till 648 000 ), det stora bidraget till hälsoskadliga utsläpp och den vilja som finns inom branschen att ta till sig striktare krav för att på så sätt vara väl förberedda när ekodesignkrav införs i hela EU. Det är därför viktigt att det snabbt utreds om och hur reglerna kan ändras så att ekodesignkraven även för rumsvärmare kan införas . Ändra i Plan- och bygglovsförordningen så att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller gällande krav får installeras Dagens utsläppskrav gäller vid nyinstallation av pannor eller rums- värmare. är det möjligt att vid utbyte av vedpanna eller rums- värmare installera en eldstad som är begagnad eller en som inte uppfyller dagens krav om den anses vara likvärdig med den eldstad som ersätts. konstaterade i sin utredning om småskalig förbränning av fasta biobränslen år 201037 att det är angeläget att byggregler (BBR) gällande utsläpp till om- givningen ska gälla då en fastbränslepanna installeras. Reglerna ska inte bara gälla vid nyinstallation utan även vid utbyte av panna. Dagens regler är inte bindande vid ändring av panna vilket innebär att vid ett byte kan en panna som inte uppfyller gällande krav installeras. Utbytestakten för icke BBR-godkända pannor är låg. Om BBR gällde även vid ändring av en byggnad skulle det skynda på utfasningen av dessa pannor och minska utsläppen av skadliga luftföroreningar. De utsläppskrav som ställs i BBR vid ny- byggnation bör även ställas då en småskalig förbränningsanläggning byts ut. Även lyfter problemet i sin utredning om ett tidigare- läggande av ekodesignkraven38 där de påpekar att andrahands- marknaden för pannor och rumsvärmare inte är energi- eller 36Boverket (2016). 37Energimyndigheten (2010b). 38Boverket (2016). Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik menar att problemet förvärras av att det, vid utbyte av panna eller rumsvärmare är möjligt att installera en begagnad samt att det finns produkter på marknaden som inte uppfyller dagens krav. pekar också på problemet i sitt särskilda yttrande till . För att genomföra en regeländring som bidrar till att bara sådan eldningsutrustning som klarar dagens utsläppskrav får installeras, vid såväl nyinstallation som vid utbyte, behöver en ändring göras i (6 kap. 5 § 4) Plan- och bygglovsförordningen så att där framgår att byte av eldstad är anmälningspliktigt. Det finns även en möjlighet att gå ännu längre, om det bedöms nödvändigt, genom att införa tillståndsplikt vid installation eller ändring av eldstad. Ett införande av anmälnings- eller tillståndsplikt skulle bidra till att bara den utrustning som uppfyller dagens krav installeras, vilket skulle bidra till att luftföroreningarna från småskalig vedeldning minskar. IVL har analyserat effekterna av ett förbud mot att installera eldstäder som inte uppfyller gällande krav. Enligt IVL:s beräk- ningar skulle ett sådant förbud minska de årliga utsläppen av partiklar PM2.5 med 0,6 2030 till en åtgärdskostnad om . Kostnaden motsvarar hushållens mer- kostnad per enhet. Beräkningarna baseras på ett antagande att hälften av den utrustning som installeras köps från en andra- handsmarknad. Eftersom det inte är känt exakt hur stor andrahandsmarknaden är har en känslighetsanalys genomförts där man antar att av utrustningen köps från en andrahandsmarknad. Utsläppsminskningen blir då 0,2 respektive 1,8 kiloton partiklar PM2.5 . Utöver skärpta krav på utsläpp kan informationskampanjer påverka utsläppen vid småskalig vedeldning. Informationsinsatser bör framför allt syfta till att öka medvetenheten och kunskapen om vilka problem som småskalig vedeldning kan föra med sig och hur man som privatperson kan agera för att minimera riskerna med hälsopåverkande utsläpp, eftersom eldningsbeteendet är en bidragande orsak till utsläppen från småskalig vedeldning. För att en rumsvärmare eller en vedpanna ska få en så ren och fullständig Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik förbränning som möjligt krävs att eldningen sker på optimalt sätt. För personer med god tillgång till ved är bränslekostnaden inte stor. Den enskilde har inte ett incitament att elda på det mest effektiva sättet. Vidare krävs att eldningen sker med bränsle som produkten är avsedd att användas med. Ofullständig förbränning och felaktigt bränsle är två bidragande orsaker till utsläppen från utrustning för småskalig vedeldning.39 föreslår att en kampanj, rätt, genomförs. Syftet med kampanjen är att göra vedeldare uppmärksamma på de hälso- risker som finns och få så många som möjligt att elda rätt. Enligt förslag ska kampanjen uppmuntra nya vedeldare att göra medvetna produktval och befintliga vedeldare uppmuntras att börja fundera över att byta till en bättre fastbränsleutrustning. I kam- panjen bör gällande hälsoskyddskrav och den hälsovådliga effekten av vedrök belysas. Vidare föreslår att om de föreslagna ändringarna införs i BBR behövs information till kommunerna och konsumenterna om vad de ändrade kraven innebär. Som en del av informationsinsatserna bör även sotarna få ett eget uppdrag att på plats vid sotningstillfället särskilt informera fastighetsägarna hur de på bästa sätt sköter och eldar i sina pannor och rumsvärmare för att minska utsläppen av skadliga luft- föroreningar så långt som möjligt. Återinför ett nationellt sotningsregister Det saknas ett nationellt sotningsregister. Det har tidigare funnits ett sotningsregister på dåvarande men registeret avskaffades 2004. föreslog i sin under- lagsrapport till fördjupande utvärderingen av miljömålet luft 2008 att ett sotningsregister skulle återinföras. I samband med detta uppskattades kostnaderna för att bygga upp och underhålla en nationell databas samt föreslogs en tänkbar utformning av en registeravgift. Den genomsnittliga årliga kostnaden för perioden –2020 beräknades då till . Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik utslagen per hushåll som hade vedpanna eller lokaleldstad in- stallerad beräknades då uppgå till 8 kronor.40 Även Energimyndigheten bedömer att kartläggningen av luftkvalitetsproblem från småskalig förbränning behöver öka och har föreslagit en mindre kostsam lösning. Myndigheten föreslår att det utreds om det register för uppföljning av lagen om skydd mot olyckor som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) förfogar över, skulle kunna uppdateras och kompletteras för att användas i uppföljningssyfte. Data från pannregistret skulle då kunna kompletteras med modelleringar i SIMAIRved41. Ökad övervakning kräver utökade resurser, men användning av SIMAIRved kan innebära en lägre kostnad för kommuner än om övervakning sker genom mätningar. Dessutom kan effekter av eventuella åtgärder analyseras med hjälp av SIMAIRved.42 Även om sotningsdistrikt på nivå har uppgifter om pannbestånd och rumsvärmare i sitt distrikt saknas en nationell samordning. Ett sotningsregister kan utnyttjas för att få förbättrad data gällande antalet installationer, typ och ålder på pannor och rumsvärmare, hur mycket de nyttjas mm. är det kommunerna som har rådighet över dessa data. Kommunerna har valt att hantera detta på olika sätt, ofta genom att lägga ut ansvaret på sotnings- distriktet. Eftersom det inte finns någon gemensam styrning över registren används olika registerformer, webbläsare etc. Detta skulle behöva samlas i ett gemensamt register för hela landet. Inför skrotningspremie för vedpannor som inte uppfyller BBR-kraven Enligt konsekvensutredning av att tidigarelägga eko- designkraven för vedpannor så kommer förslaget få en begränsad effekt när det gäller att minska den totala mängden utsläpp från småskalig vedeldning. Det beror på att det befintliga beståndet inte berörs av förslaget. Tidigareläggande av ekodesignkrav bör därför kombineras med åtgärder som ökar utbytestakten till produkter med bättre prestanda. En sådan åtgärd är förslaget att införa en 40Naturvårdsverket (2007). 41SIMAIRved är ett verktyg som SHMI förfogar över vilket används för att simulera halter av luftföroreningar från småskalig förbränning av fasta bränslen. 42Energimyndigheten (2010b). Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik skotningspremie för de ur luftföroreningssynpunkt sämsta vedpannorna. Av det totala beståndet bedöms , dvs. ungefär 120 000 vedpannor, inte uppfylla BBR-kraven. I tabellen nedan presenteras emissionsfaktorer för respektive pannkategori: Källa: (2016). Återrapporteringskrav om tidigareläggande av ekodesign. Underlag från SP 2015, baserat på provningar . Då de icke-BBR godkända vedpannorna står för den största delen av utsläppen från den småskaliga vedeldningen är mycket vunnet om dessa installationer kan fasas ut. Genom att införa en skrotnings- premie för icke-BBR godkända vedpannor skapas ett ekonomiskt incitament att byta ut gamla pannor. IVL beräknar att en fullt ut genomförd skrotningspremie till 2030 skulle minska utsläppen av partiklar PM2.5 med 1,4 kiloton till en årlig kostnad om . Kostnaden motsvarar den merkostnad det medför för hushållen att köpa de bättre eld- städerna. I analysen görs antagandet att samtliga installationer som inte uppfyller BBR-kraven har ersatts av sådana som klarar ekodesignkraven. har också analyserat effekten av en skrot- ningspremie, senast inför fördjupade utvärderingen 201543. I sin studie antar att ekodesignkraven för vedpannor införs 2020 tillsammans med en skrotningspremie. Enligt Natur- vårdsverkets analys minskar utsläppen av bens(a)pyren och stoft . Styrmedelskostnaden beräknas av 2020, vid infriande av åtgärdspotentialen, uppgå till i privat- ekonomisk kostnad och nästan i statsfinansiell 43 (2014e). Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik Den statsfinansiella kostnaden för en skrotningspremie är naturligtvis beroende av storleken på premien. En motsvarande premie för att skrota ut gamla vedpannor har införts i med stor framgång. Enligt danska miljö- och livsmedelsdepartementet beviljas vedpannor som är och tidigare en skrotningspremie om . Det finns avsatt för premien som infördes . hade mer än 6 500 danska hushåll utnyttjat premien och medel fanns då för att skrota ut ytterligare 10 000 gamla vedpannor.44 Om en mot- svarande premie () införs i och lämnas till samtliga vedpannor och rumsvärmare som inte är BBR-godkända (vilket uppskattas till 120 000 respektive 160 000) skulle det inne- bära en kostnad om . Ökad andel pellets i biomassaförbränning i små pannor och kaminer IVL har i en rapport tittat på potentialen att minska utsläppen av kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCP) i samt analyserat potentialer och kostnader för ytterligare utsläppsminskningar. IVL konstaterar att de totala utsläppen av SLCP i kommer kraftigt att minska fram jämfört med . Detta gäller dock inte för småskalig vedeldning där utsläppen förväntas ligga kvar på ungefär samma nivå som om inga ytterligare styrmedel eller åtgärder införs. Som en av de mest kostnadseffektiva åtgärderna i IVL:s analys anges ökad andel pellets i småskalig biomassaförbränning. I analysen har man till- skrivit hela åtgärdskostnaden till de klimateffekter som åtgärden har, de viktiga synergieffekterna med t.ex. hälsoeffekter till följd av minskade utsläpp av luftföroreningar har inte beaktats. Åtgärden innebär att pannor eller kaminer för ved ersätts med pelletspannor eller att pelletsbrännare monteras i befintlig utrust- ning. I beräkningarna har antagits att mängden pellets som används som andel av den totala mängden biomassa ökar från . Vid användning av emissionsfaktorer enligt svensk utsläppsrapportering där mätning sker i varma rökgaser för 44 Miljø- og (2016). Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik (som utgör underlag för sot) och för flyktiga organiska ämnen, metan och kväveoxider beräknas åtgärden få resultat enligt tabell 16.4 nedan. 16.2.3Begränsad intransport av luftföroreningar För att skapa förutsättningar att begränsa intransport av luft- föroreningar och därmed öka förutsättningarna att uppnå luft- relaterade miljömål föreslås att: Sverige tar en fortsatt aktiv roll inom EU, FN:s luftvårds- konvention och IMO i syfte att minska utsläppen och där- med importen av de långväga transporterade luftförore- ningarna. Sverige genomför riktade åtgärder mot de stora utsläppar- länderna öster om . Stöd ges till forskning och utveckling kring hur tekniker som minskar utsläppen av luftföroreningar från sjöfarten kan utvecklas och implementeras. En övergång från oljor till hållbara bränslen med låga utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser påskyndas. Då den större delen av de luftföroreningar som deponeras i transporteras hit med luftströmmarna är det helt avgörande att intransporten av luftföroreningar från utsläpp i andra länder och från internationell sjöfart minskar så att ska ha en möjlighet att nå de luftrelaterade miljömålen. Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik fortsatt aktiva i EU, , IMO och andra internationella sammanhang för att minska intransporten. Som ett komplement till detta kan rikta särskilda insatser mot de stora utsläpparländerna öster om som inte kommer att omfattas av den gemensamma EU-lagstiftningen på området. Av det kväve som deponeras över härstammar från internationell sjöfart. Det planerade införandet av kväve- kontrollområden i och beräknas minska utsläppen av kväveoxider från sjöfarten . Det är positivt men inte tillräckligt. behöver därför agera aktivt för att utsläppen från sjöfarten i och ska minskas ytterligare. Som påpekas i kapitel 10 Internationellt flyg och sjöfart är det betydelsefullt ur ett klimatperspektiv att EU vidtar ytterligare åtgärder för att främja överflyttning från väg- transporter till sjötransporter. För att inte utsläppen från sjöfarten ska öka i och med en sådan överflyttning behövs åtgärder och styr- medel för att minska utsläppen från utrikes sjöfart. Beredningen bedömer att en skyndsam övergång till alternativa bränslen för sjöfarten samt stöd till forskning och utveckling behövs för att utsläppen från sektorn ska minska. Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik Intransporten av luftföroreningar till måste minska om det ska vara möjligt att nå de luftrelaterade miljömålen. En betydande del av de problem som orsakas av kväveoxider, svaveldioxid, mark- nära ozon och partiklar kommer från utsläpp i andra länder. Av det svavel som deponeras över landet kommer från andra länder, motsvarande siffra för kväve är 80 procent45. Drygt hälften av kvävenedfallet i kommer från utsläpp i , , och tillsammans med utsläpp från inter- nationell sjöfart. Knappt hälften av svavelnedfallet i här- stammar från källor i och samt från den inter- nationella sjöfarten. På motsvarande sätt exporterar luft- föroreningar, cirka två tredjedelar av utsläppen av svaveldioxid, av kväveoxider och av ammoniak.46 har varit aktivt på den internationella arenan i syfte att minska intransporten från andra länder, både genom förhandlingar och genom att bistå andra länder i deras arbete att minska utsläppen av luftföroreningar. av de kväveoxider som deponeras över härstammar från internationell sjöfart. Inom sjöfarten används framför allt tunn eldningsolja, tjocka eldningsoljor samt diesel. Den internationella sjöfarten orsakar koldioxidutsläpp och betydande utsläpp av försurande och övergödande ämnen. Inter- nationell sjöfart är den största enskilda källan till försurande nedfall av kväveoxider () och den näst största källan till nedfall av svaveldioxid () i år 201247. Sjöfarten genererar också utsläpp av sotpartiklar (carbon), vilka är kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCP). En övergång till mer hållbara bränslen inom sjöfarten har således flera fördelar. 45Fördelat på kväveoxider och ammoniak så kommer av kväveoxid som deponeras över från svenska källor och en tredjedel av ammoniak som deponeras över härstammar från svenska källor. Tittar man på den totala kvävedepositionen, vilket är intressant ur försurnings- och övergödningsperspektiv, kommer från svenska källor. 46Gauss m.fl. (2015). 47Energimyndigheten och (2014), se även utrikes-sjofart-och-flyg/. har dock utsläppen av svaveldioxid nästan halverats från den internationella sjöfarten. Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik Befintliga förslag till styrmedelsförändringar Det planerade införandet av kvävekontrollområden i , och Engelska kanalen beräknas minska utsläppen av kväveoxid till 2025. Det är positivt, men är inte till- räckligt för att miljömålet Bara naturlig försurning ska nås. För att uppnå det av Miljömålsberedningen föreslagna etappmålets streck- sats om att minska utsläppen av kväveoxider från sjöfarten i och jämfört med krävs ytterligare insatser utöver redan beslutade. I avsnitt 11.3 redogörs för hur utsläppen från utrikes sjöfart kan minskas. Där påpekas att de åtgärder och styrmedel som behövs för att minska utsläppen från utrikes sjöfart är ekonomiska styrmedel, bättre tillgänglighet till alternativa drivmedel samt stöd till forskning och utveckling. betonas att sjöfarten ska ses som en del i ett större transportsystemperspektiv, där en överflyttning av gods- transporter från väg till sjöfart är önskvärt för att minska utsläppen från vägtransporterna. bör fortsatt ta en aktiv roll i EU och internationella sammanhang för att minska intransporten av långväga luftburna luftföroreningar bör fortsätta agera aktivt inom EU och på den inter- nationella arenan för att minska importen av luftföroreningar. Utöver att arbeta för skarpare utsläppsåtaganden i internationella avtal, som EU:s takdirektiv och och dess protokoll, kan påverka andra länder att minska utsläpp av luftföroreningar genom riktade insatser i länderna. Det kan ske i form av t.ex. kunskapsöverföring och stöd till att ansluta sig till och dess protokoll. har varit involverat i projekt som syftar till att minska utsläppen av luftföroreningar i , Vit- och . 2008 inleddes ett samarbete mellan och om luftvårdskonventionen. Insatserna handlade framför allt om utveckling och användandet av GAINS-modellen48 48 GAINS betyder The Greenhouse and Model. Modellen är utvecklad vid IIASA i . Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik i , men även om emissionsberäkningar, miljökonsekvens- beskrivningar samt att öka medvetenheten om luftföroreningar. Insatserna har bland annat resulterat i att nu blivit mer delaktiga och aktiva i det internationella arbetet med luftförore- ningar och att nu kan leverera mer tillförlitliga utsläpps- data. Detta gör att modelleringsarbetet av luftströmmar och föroreningstransporter nu baseras på data från hela norra halvklotet och därigenom ger mer rättvisande scenarier för utsläppsminskande åtgärder. Projekten har finansierats av och kost- naden uppgår till . Det finns planer för fortsatta projekt för att bedöma utsläpp av sot och partiklar PM2,5 från viktiga källor samt bidrag från okända källor, men finansiering saknas. Även i har projekt inom luftvårdskonventionen genomförts. Där handlade det om validering av luftvårdsdata, fram- tagande av underlag för GAINS samt utsläppsprognoser, utsläpps- minskningsdata och utsläppsminskningspotential. Projektet har bidragit till underlag och förståelse för framtida arbete med luft- föroreningsfrågorna. har blivit bättre på data- hantering och GAINS och är nu mer aktiva i arbetet inom luft- vårdskonventionen. Projektet finansierades av Sida och kostade . har uttryckt önskemål om att fortsatt samarbete men finansiering saknas. –2013 pågick i ett projekt om validering av luftvårdsdata inom luftvårdskonventionen. Insatserna var uppdelade i policyorienterade respektive modellorienterade aktiviteter. På grund av bristande ägarskap hos motparten lades projektet därför ned innan projekttiden hade gått ut. Projektet finansierades av Sida och kostade . inleddes ett nytt luftvårdssamarbete med för ett förbättrat miljöövervakningssystem och förbättrad luftkvalitetsbedömning som är planerat att pågå mellan 2016–2018 och ha ett fokus på EU:s luftkvalitetsdirektiv . Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik bör fortsatt verka aktivt för skarpare regleringar av sjöfartens utsläpp inom IMO För att minska intransporter av luftföroreningar från den inter- nationella sjöfarten bör fortsatt verka aktivt i FN:s inter- nationella sjöfartsorganisation (IMO). Stöd bör ges till forskning, utveckling och demonstration av nya fartygstekniker, som minskar utsläpp av luftföroreningar Som beskrivs i avsnitt 10.2.3 ovan finns en rad styrmedel och åtgär- der som kan minska sjöfartens klimatpåverkan. Flertalet av dessa bidrar även till att minska luftföroreningarna från sjöfarten. Sjö- farten är ett energieffektivt transportslag med hänsyn till utsläppen av växthusgaser per vikt och sträcka av transporterat gods, men bidrar till en stor del av det kväve som faller ner över .