sou · H4B364 · 2016-09-28 00:00:00 — Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera förutsättningarna enligt regeringsformen för att, under förutsättning att nödvändiga politiska beslut fattas, med militära resurser agera gemensamt med annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater (dir. 2015:111). Till särskild utredare förordnades justitierådet . Som sakkunniga förordnades kansliråden och samt rättssakkunnige . Som expert förordnades från och med samma datum översten . Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet (Fö 2015:04). Härmed överlämnas betänkandet Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64). Utredningens uppdrag och arbete................................ Allmänna utgångspunkter och avgränsningar....................... Allmänt om totalförsvaret...................................................... Det militära försvaret.............................................................. Allmänt om Försvarsmaktens uppgifter ................ 2.2.2Närmare om uppgiften att hävda 2.2.3Närmare om uppgiften att lämna stöd till det civila samhället ............................................. Försvarsmaktens inriktning och krigsförband ...... 2.2.5Försvarsmakten och den moderna Några centrala civila myndigheter med ansvar Det civila försvaret.................................................................. Allmänt om försvarssamarbeten............................................ Bilaterala försvarssamarbeten i ................. Övriga bilaterala samarbeten .................................. Folkrättens omfattning, källor och delämnen ...................... 4.4Våldsförbudet och dess undantag, Allmänt om våldsförbudet...................................... Närmare om rätten till självförsvar........................ Våld auktoriserat av säkerhetsrådet ....................... Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten............................. Grundläggande fri- och rättigheter ....................................... Ingående av internationella överenskommelser.................... 5.2.1Allmänt om makten över utrikes-, försvars- 5.2.3Riksdagens godkännande av internationella 5.2.4Förvaltningsmyndigheters rätt att ingå 5.2.6Framtida ändringar i internationella 5.3 Överlåtelse av offentligrättsliga uppgifter............................. 5.3.2Reglerna om överlåtelse av offentligrättsliga Överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen .............................. Bestämmelserna i regeringsformen om rikets styrelse vid krig och krigsfara, rikets försvar och insättande av Krig och krigsfara.................................................................... 6.5Bestämmelserna om rikets styrelse vid krig 6.6Bestämmelserna om rikets försvar och insättande av 6.6.1Särskilt om befogenheten att disponera Insättande av väpnade styrkor ................................ Folkrättsliga utgångspunkter för gemensamt Några exempel på gemensamt agerande ................ Avtal mellan de samarbetande staterna.................. Grundlagens regler om krig och krigsfara........... 7.2.3Grundlagens regler om internationella förhållanden, behovet av lagstöd, m.m. ............... 7.3 Sammanfattning och slutsats ............................................... Utredningens uppdrag är att analysera förutsättningarna enligt regeringsformen för att, under förutsättning att nödvändiga politiska beslut fattas, med militära resurser agera gemensamt med en annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater. Regeringsformen innehåller inga bestämmelser som specifikt tar sikte på frågan om det finns förutsättningar för ett fördjupat internationellt försvarssamarbete som sådant. Frågan om vilka förutsättningar enligt regeringsformen som gäller vad beträffar regeringens och möjligheter i dessa hänseenden får därmed besvaras med utgångspunkt i dels regeringsformens bestämmelser som mer specifikt rör krig och krigsfara och då särskilt reglerna kring insättande av rikets försvar och av väpnade styrkor, dels de bestämmelser i regeringsformen som gäller generellt och som behandlar bl.a. ingåendet av internationella överenskommelser och eventuella begränsningar vad gäller det materiella innehållet i sådana avtal. Regeringsformen innehåller, vad gäller försvarsrelaterade frågor, huvudsakligen kompetensfördelningsregler. Det finns bestämmelser om vem som får fatta beslut om att sätta in rikets försvarsmakt eller sända svenska väpnade styrkor till andra länder samt om befogenheten att avge krigsförklaring m.m. Militära myndigheters uppgifter och befogenheter regleras däremot inte i grundlagen. Bestämmelserna innebär bl.a. att godkännande krävs i samtliga fall för insättande av försvarsmakten utom vid väpnat angrepp mot och för att hindra kränkning av landets territorium, då regeringen ensam kan fatta beslut. Om skulle godkänna ett avtal mellan och en annan stat eller organisation som innebär en förpliktelse för att under vissa förutsättningar sätta in eller sända svenska väpnade styrkor till ett annat land skulle dock regeringen kunna besluta om insättande eller sändande i det enskilda fallet. Enligt regeringsformen är det regeringen som ingår överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer. godkännande krävs dock i vissa fall, t.ex. om överenskommelsen har budgetära konsekvenser, förutsätter lagstiftning eller annars är av större vikt. Om utländsk makt, t.ex. militär personal, ska agera på svenskt territorium kan vidare gälla begränsningar som finns i regeringsformen rörande bl.a. överlåtelse av beslutanderätt. Sådan överlåtelse beslutas av . Innefattar uppgiften som ska överlåtas myndighetsutövning gäller krav på särskilt beslutsförfarande. Avsaknaden av grundlagsbestämmelser som tar direkt sikte på förutsättningar för ett gemensamt agerande med militära resurser med ett annat land kan inte anses innebära att det saknas förutsättningar för ett sådant agerande. Utgångspunkten måste i stället vara att regeringsformen inte lägger några hinder i vägen för försvarssamarbeten så länge de konstitutionella regler som har relevans för frågan iakttas vid beslutsfattandet. Regleringen i regeringsformen kräver att frågor om kompetensfördelningen mellan och regeringen vid ingåendet av internationella avtal, om behovet av överlåtelse av beslutanderätt och om författningsstöd m.m. övervägs och iakttas i varje enskilt fall. 1Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade utredningens direktiv (Dir. 2015:111). Direktiven bifogas betänkandet som bilaga. I direktiven erinras, med hänvisning till den s.k. inriktningspropositionen (prop. 2014/15:109, s. 23 f.), om att regeringen ser stora möjligheter till ett än mer fördjupat nordiskt samarbete. Det uttalas vidare att det, mot bakgrund av solidaritetsförklaringen och samarbete på försvarsområdet med bl.a. , finns anledning att utreda förutsättningarna enligt regeringsformen för vissa former av fördjupat försvarssamarbete med annat land. Det framhålls även att det, utifrån ett svenskt perspektiv, inte finns några andra principiella begränsningar för ett fördjupat försvarssamarbete än att det inte innebär ömsesidiga försvarsförpliktelser. Utredningens uppgift är att analysera förutsättningarna enligt regeringsformen för att, under förutsättning att nödvändiga politiska beslut fattas, med militära resurser agera gemensamt med en annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater. Uppdraget ska redovisas . 1.2Allmänna utgångspunkter och avgränsningar Utifrån utredningens uppdrag enligt direktiven ska alltså regleringen i regeringsformen prövas mot ett visst handlande, nämligen gemensamt agerande med militära resurser tillsammans med en annan stat. Utredningens uppdrag och arbete Analysen ska omfatta möjligheter till gemensamt agerande i olika situationer, dels när någon av de samarbetande staterna utsätts för ett väpnat angrepp från en tredje aktör, dels när någon av staternas territorium utsätts för kränkningar i fred eller under krig mellan främmande stater. Begreppet agerande får anses avse sådana gemensamma insatser som förutsätter någon typ av handlande med militära resurser i händelse av krig eller territoriell kränkning. Renodlade materielsamarbeten eller gemensamma övningar faller således utanför. Det framgår uttryckligen av direktiven att uppdraget är begränsat till att analysera förutsättningarna enligt regeringsformen för ett försvarssamarbete med en annan stat. Det ingår inte i uppdraget att lämna några författningsförslag. Vidare är det inte en uppgift för utredningen att analysera förutsättningarna för försvarssamarbeten enligt annan tillämplig lagstiftning. Inte heller har utredningen getts i uppdrag att analysera eller lägga fram förslag rörande frågor av mer operativ natur, som t.ex. hur eventuella styrkor ska bemannas, finansieras eller under vilket befäl de ska ställas. Utredningen tar t.ex. inte ställning till förutsättningarna att använda totalförsvarspliktig personal inom ramen för fördjupade försvarssamarbeten med andra stater. Betänkandet inleds med ett kapitel om det svenska totalförsvaret. Där behandlas särskilt Försvarsmakten och dess organisation, uppgifter och befogenheter, m.m. I det därpå följande kapitlet lämnas en kortfattad redogörelse för internationella försvarssamarbeten. Sedan följer ett kapitel där vissa grundläggande folkrättsliga frågeställningar behandlas. I det därpå följande kapitlet finns en presentation av innebörden av sådana generella regler i regeringsformen som har relevans för de frågeställningar som är aktuella . Betänkandets deskriptiva del avslutas med ett kapitel om regeringsformens bestämmelser om rikets styrelse vid krig och krigsfara, rikets försvar samt insättande av väpnade styrkor. Utredningens analys och slutsatser presenteras i betänkandets avslutande kapitel. Utredningens uppdrag och arbete Som har framgått ligger det utanför uppdraget att undersöka operativa förutsättningar för ett militärt samarbete med ett annat land. För att genomföra den i direktiven efterfrågade analysen har emellertid utredningen bedömt att det är nödvändigt att anknyta de strikt konstitutionella frågeställningarna till de militärtekniska realiteter som har betydelse för hur ett gemensamt militärt samarbete skulle kunna utformas. Det avslutande kapitlet inleds därför med ett kapitel där några exempel ges på hur gemensamma ageranden med militära resurser rent praktiskt skulle kunna utformas. Utredningen, som har antagit namnet , har bedrivit sitt arbete i nära samarbete med experterna. Utredningen har hållit fem endagssammanträden med expertgruppen. Inhämtande av relevanta upplysningar från Försvarsmakten har skett genom utredningens expert. Utredningen har samrått med Utredningen om översyn av materiel- och logistikförsörjningen (Fö 2015:01), personalförsörjningsutredning (Fö 2015:02), Utredningen om forskning och utveckling på försvarsområdet (Fö 2015:03), (UD 2015:02) och Utredningen om försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten (UD 2015:03). I 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap definieras totalförsvar som den verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Totalförsvaret består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). För att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas (1 §). Totalförsvarsresurserna ska utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället (2 §). Det ansvar statliga myndigheter har i fredstida krissituationer och under höjd beredskap anges bl.a. i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. Om är i krig råder högsta beredskap. Om är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är orsakade av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap (3 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap). Ett sådant beslut får avse en viss del av landet eller en viss verksamhet (4 §). Vid höjd beredskap kan delar av eller hela totalförsvaret mobiliseras. Om regeringen beslutar om höjd beredskap enligt 3 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap måste krigsförbanden snabbt kunna mobiliseras. Mobiliseringen genomförs med stöd av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt samt bestämmelser i andra lagar och förordningar som blir tillämpliga vid beslut om höjd beredskap. Regeringen beslutade att Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och övriga berörda civila myndigheter ska återuppta en sammanhängande planering för totalförsvaret. lämnade Försvarsmakten och MSB sin uppdragsredovisning till regeringen om en sammanhängande planering för att utveckla och stärka totalförsvaret. Med målbilden föreslås en inriktning och aktiviteter för hur förmågan ska öka inför och under höjd beredskap (Försvarsmaktens och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps redovisning av regeringsuppdrag om gemensamma grunder för en sammanhängande planering för totalförsvaret och rapporten kommer att möta utmaningarna, FM2016-13584:3, MSB 2016-25). Regeringen beslutade att myndigheter som har ett särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap enligt förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska återuppta planeringen för sin beredskap inom ramen för det civila försvaret. MSB lämnade en första redovisning av hur planeringsarbetet fortskrider och vilka resultat som har uppnåtts vad avser civilt försvar. 2.2.1Allmänt om Försvarsmaktens uppgifter Det militära försvaret är en uppgift för Försvarsmakten. Försvarsmakten är en myndighet under regeringen. Överbefälhavaren är myndighetens chef och generaldirektören är ställföreträdande myndighetschef. Målet för det militära försvaret är att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja säkerhet (prop. 2014/15:109 s. 11 och 52, 2014/15:FöU11). Vissa regler avseende rikets försvarsmakt återfinns i regeringsformen. Av 15 kap. 13 § första stycket RF följer att regeringen får sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. Av andra stycket följer att regeringen får upp- dra åt försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Försvarsmaktens ansvarsområden, verksamhetsuppgifter och övergripande organisation regleras i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Försvarsmakten ska enligt 1 § upprätthålla och utveckla ett militärt försvar som ytterst kan möta ett väpnat angrepp. Grunden för Försvarsmaktens verksamhet ska vara förmågan till väpnad strid. Försvarsmakten ska enligt instruktionen försvara och främja svensk säkerhet samt upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet. Myndigheten ska kunna värna suveräna rättigheter och svenska intressen samt kunna förebygga och hantera konflikter och krig såväl nationellt som internationellt. Försvarsmakten ska kunna utföra dessa uppgifter självständigt eller i samverkan med andra myndigheter, länder och organisationer. Försvarsmakten ska vidare, med myndighetens befintliga förmåga och resurser, kunna lämna stöd till civil verksamhet (2 §). Försvarsmakten ska enligt 3 § instruktionen bedriva omvärldsbevakning och upptäcka och identifiera yttre hot mot och svenska intressen samt ta fram underlag för beslut om höjd beredskap. Försvarsmakten ska kunna ge och ta emot militärt stöd. Krigsförbanden ska vara tillgängliga för verksamhet i fred. Försvarsmakten ska med myndighetens tillgängliga resurser kunna påbörja operativ verksamhet efter beslut. Försvarsmakten ska enligt tredje stycket i samma bestämmelse ha en aktuell operativ planering för sina uppgifter. Planeringen ska omfatta alla resurser som är nödvändiga för att genomföra Försvarsmaktens verksamhet. Försvarsmakten ska fortlöpande lämna upplysningar till berörda myndigheter om förhållanden i den operativa planeringen som har betydelse för deras verksamhet. Enligt 3 a § instruktionen ska Försvarsmakten kunna delta i såväl kortvariga som långvariga internationella militära insatser och ta fram underlag för beslut om sådana insatser. Försvarsmakten ska kunna stödja och genomföra insatser för säkerhetssektorreform och bidra till uppbyggnaden av andra länders försvarsförmåga samt med myndighetens befintliga förmåga och resurser bidra till stöd för humanitär verksamhet. Försvarsmaktens operativa förmåga utgörs främst av dess krigsförband. Försvarsmakten ska vid höjd beredskap kunna krigsorganisera, mobilisera och använda alla krigsförband för att möta ett militärt hot mot och svenska intressen. Krigsförband ska kunna krigsorganiseras även om höjd beredskap inte råder (2 a §). 2.2.2Närmare om uppgiften att hävda territoriella integritet Försvarsmaktens uppgift att hävda territoriella integritet regleras närmare i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen) och tillträdesförordningen (1992:118). De båda förordningarna gäller enbart under fredstid och vid krig mellan utländska stater. I tillträdesförordningen regleras förutsättningarna för utländska statsfartygs, statsluftfartygs och militära fordons tillträde till svenskt territorium. I 3–11 §§ finns bestämmelser om förhållandena under normal fredstid. Förordningen innehåller också särskilda bestämmelser för inträde av krigförande staters statsfartyg och statsluftfartyg när är neutralt vid krig mellan utländska stater (12– 26 §§). För att bestämmelserna vid neutralitet ska äga tillämpning krävs beslut av regeringen (1 § andra stycket). I IKFN-förordningen regleras bl.a. hur Försvarsmakten ska agera om en utländsk stat kränker svenskt territorium eller om bestämmelserna i tillträdesförordningen eller andra författningar som reglerar hur utländska subjekt ska uppträda på svenskt territorium överträds. Försvarsmakten åläggs genom 3 § IKFN-förordningen skyldighet att 1.upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium och i samarbete med civila myndigheter ingripa vid andra överträdelser av tillträdesförordningen, 2.skydda svenska fartyg och luftfartyg inom svenskt territorium samt på eller över fritt hav, 3.medverka vid tillsynen av sådana vattenområden som anges i 5 § 5 skyddslagen (2010:305) och som har beslutats vara skyddsobjekt enligt samma lag, 4.medverka vid kontroll av sjöfarten och luftfarten inom svenskt territorium, 5.medverka vid tillsynen av utländskt fiske inom svenskt territorium och ekonomiska zon, och 6.i övrigt vid behov biträda civila myndigheter vid ingripanden mot fartyg eller luftfartyg i den utsträckning som anges i förordningen. IKFN-förordningen är, liksom tillträdesförordningen, uppdelad i två delar. Den första delen innehåller bestämmelser som gäller under fredstid (9–35 §§). Den andra delen (36–68 §§) reglerar förhållandena när är neutralt under en väpnad konflikt mellan främmande stater och börjar tillämpas först om regeringen förordnar om det (1 §). Regleringen av Försvarsmaktens befogenheter att använda vapenmakt för att hindra kränkningar beskrivs närmare nedan i kapitlet om Försvarsmaktens maktbefogenheter. 2.2.3Närmare om uppgiften att lämna stöd till det civila samhället Till Försvarsmaktens uppgifter hör som framkommit ovan att med myndighetens befintliga förmåga och resurser lämna stöd till det civila samhället i olika krissituationer. Enligt 6 kap. 7 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor är Försvarsmakten, tillsammans med andra statliga myndigheter och kommuner, skyldig att delta i räddningsinsatser eller i sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen om det finns lämpliga resurser och om deltagandet inte allvarligt hindrar den vanliga verksamheten. Därutöver finns generella och subsidiära regler i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Försvarsmakten ska vid livshotande situationer där omedelbar transport är avgörande för behandlingen av skadade eller sjuka personer, utföra transporter med helikopter på begäran av sjukvårdshuvudman genom flygräddningscentralen (3 §). Försvarsmakten får vidare på begäran lämna stöd till , , , , andra statliga myndigheter samt kommuner och landsting (4 §). Försvarsmakten får på begäran även lämna stöd till enskilda om det är fråga om en verksamhet som är av intresse för samhället eller om Försvarsmaktens medverkan kan inordnas som ett led i den utbildning som bedrivs vid myndigheten (5 §). En förutsättning för att Försvarsmakten ska få lämna stöd enligt bestämmelserna i förordningen är att den har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte allvarligt hindrar dess ordinarie verksamhet eller dess medverkan enligt lagen om skydd mot olyckor (6 §). I lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning finns bestämmelser om Försvarsmaktens stöd till och Säkerhetspolisen vid terrorismbekämpning i form av insatser som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda. 2.2.4Försvarsmaktens inriktning och krigsförband Försvarsmaktens inriktning följer av beslut med anledning av regeringens förslag om mål för det militära försvaret och inriktningen av krigsförbanden (prop. 2014/15:109, 2014/15:FöU11) samt av regeringens beslut om inriktning för Försvarsmaktens verksamhet –2020 (Regeringsbeslut , Fö2015/00953/MFI, Inriktning för Försvarsmaktens verksamhet för åren 2016 ). Målet för det militära försvaret är att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att •hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, •förebygga och hantera konflikter och krig, •skydda handlingsfrihet vid politisk, militär eller annan påtryckning och om det krävs försvara mot incidenter och väpnat angrepp samt •skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. Det enskilt viktigaste –2020 anges vara att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. av det militära försvaret anses nödvändig där försvaret går från ett insatsförsvar till ett försvar som tydligare inriktas mot den nationella försvarsdimensionen. Försvarets krigsförband ska i första hand utformas för att kunna möta ett väpnat angrepp. Åtgärderna måste utformas i ett större Östersjö-, europeiskt och globalt sammanhang. Alla delar av Försvarsmaktens organisation och all anställd personal som har uppgifter vid höjd beredskap ska enligt beslutet krigsorganiseras och krigsplaceras.