sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Av propositionen framgår att civilsamhällets betydelse för demokratin är utgångs- Om det civila samhället punkten, där civilsamhället har rollen som röstbärare och opinions- bildare. I den rollen handlar det om att ge röst åt olika gruppers behov, värderingar och intressen men också att agera som på- tryckare och kritisera den offentliga maktutövningen. En röst- bärare kännetecknas av en demokratiskt uppbyggd organisation där medlemmarna väljer sina representanter och gemensamt fastställer en viss inriktning. Även de delar av civilsamhället som inte har en demokratisk uppbyggnad kan delta i debatten som opinionsbildare i kraft av sin kunskap och sina argument. Båda dessa roller innebär att civilsamhällets aktörer utifrån sina medlemmars eller andra målgruppers intressen kan påtala missförhållanden, initiera för- ändringar och delta i det demokratiska samtalet. Utredningen åter- kommer till detta i kapitel 4. Det civila samhället kan även ha rollen som utförare, dvs. att en organisation åtar sig uppdrag som är finansierade med offentliga medel och där uppdragen utförs mot full ersättning. På det sättet kan det civila samhället bidra till samhället genom att mångfalden av utförare i t.ex. välfärden ökar. Det ger i sin tur en ökad mångfald vad gäller arbetsgivare för dem som arbetar inom välfärdstjänster m.m. En genomgång av internationell forskning på det sociala området visar också att civilsamhället som utförare kan erbjuda ett mervärde, t.ex. genom att idéburna organisationer kan erbjuda ett annat bemötande eller har ett bredare perspektiv på de problem som organisationerna vill lösa (m.fl., 2010, Om idéburna organisationers särart och mervärde, en forskningskartläggning). Aktörerna i det civila samhället har också en viktig roll i att erbjuda tjänster och service till sina medlemmar eller till allmän- heten. I detta fall sker det utan att organisationen tar emot full ersättning för verksamheten. I detta sammanhang kan noteras att civilsamhällets roll i sam- hället i en underlagsrapport till den s.k. har delats upp i fem roller eller funktioner: röstbärare, demokratiskola, gemenskap, serviceproducent samt motvikt till staten och närings- livet (, 2013, Framtidens civilsamhälle. Underlagsrapport 3 till ). Ett sätt att kategorisera aktörer inom det civila samhället är att utgå från de olika rollerna. Vissa organsationer är också mycket specialiserade och kan ses som antingen röstbärare, utförare eller serviceorganisation. är det utredningens uppfattning att Om det civila samhället verksamheten hos många organisationer ofta är en mix och att samma organisation därmed kan agera i flera roller. Det kan också växla i och med att en organisation utvecklar sin verk- samhet till att omfatta nya inriktningar. Med olika roller finns också en risk för intressekonflikter eller att de olika rollerna negativt skulle påverka varandra. Som exempel brukar nämnas att röstbärarrollen skulle kunna påverkas negativt av rollen som utförare. Utredningen återkommer till detta i kapitel 4. Utredningen ser emellertid inte någon generell eller absolut mot- sättning mellan civilsamhällets olika roller. Det är en organisations medlemmar eller grundare som avgör vilken inriktning verksam- heten ska ha. Därmed är det också medlemmarna eller grundarna som kan ha synpunkter på var betoningen ska ligga, hur utveck- lingen bör se ut eller om det förekommer konflikter mellan de olika rollerna. Utredningen uppfattar också att det finns en stor medvetenhet inom det civila samhället, och en pågående diskus- sion, kring de intressekonflikter som eventuellt kan uppstå mellan olika roller. 3.1.5Finansieringen av det civila samhällets verksamhet Det finns många olika källor till finansiering för det civila sam- hällets organisationer. Medlemsavgifter, offentliga bidrag, spons- ring, rörelseintäkter och insamlade medel är några exempel. Det finns föreningar som helt och hållet lever på medlemsavgifter och deltagaravgifter och det finns organisationer som är helt finansi- erade av rörelseintäkter från försäljning av varor eller tjänster. Andra har ett stort grundkapital vars avkastning finansierar den egna verksamheten eller delas ut som bidrag till andra. Det finns också organisationer som står och faller med bidrag från det offentliga, antingen statsbidrag eller kommunala bidrag. Projekt- bidrag från , Allmänna arvsfonden, statliga myndigheter eller andra kan vara viktiga finansieringskällor särskilt Om det civila samhället Så kallade hävdvunna rörelseintäkter såsom lotterier, basarer och second handförsäljning är fortsatt viktiga inslag för många organisationer. Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att få en fullständig bild av hur finansieringen av hela det svenska civilsamhället ser ut. I SCB:s satelliträkenskaper för det civila samhället (SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar), som i huvudsak baseras på uppgifter , ingår bara ekonomiskt aktiva organisationer, dvs. cirka 92 500 av de totalt cirka 232 000 organisationer som enligt rapporten tillhör det civila samhället och har organisationsnummer. Därutöver tillkommer alla de föreningar och icke formaliserade sammanslutningar som saknar organisa- tionsnummer. Offentlig sektors finansiering av det civila samhället Enligt ovan nämnda rapport (SCB 2015) uppgick de totala bidragen och transfereringarna från offentlig sektor till ideella föreningar och övriga organisationer till 2013. De utgjorde därmed den största intäktskällan för organisationerna. Näst största intäktskälla var försäljning, och därefter medlemsavgifter, som uppgick till . Arbets- löshetsersättningen och aktivitetsstödet utgjorde av de utbetalda statliga bidragen och transfereringarna, som totalt uppgick till . Stödet till folkbildningen utgjorde () och stöd till bistånds- verksamhet svarade för (2,). köpte landstingen verksamhet från ideella föreningar och stiftelser för , vilket innebar en ökning från föregående år. Drygt hälften av beloppet avsåg speciali- serad somatisk vård. Bidrag och transfereringar från landsting till ideella föreningar och stiftelser var där den största enskilda posten avsåg kulturbidrag. Kommunerna köpte verksamhet från ideella föreningar och stiftelser för 2013, vilket är en minsk- ning med från föregående år. Sådan verk- samhet har främst social inriktning. Förskoleverksamhet och skol- barnomsorg utgjorde den största delen. Om det civila samhället transfereringar till ideella föreningar och stiftelser uppgick till . Den enskilt största posten avsåg bidrag till fritidsverksamhet (SCB 2015). Andra former av ekonomiskt stöd från det offentliga Det finns även annat stöd än ekonomiska bidrag till civilsamhället från stat, kommuner och landsting. Den största delen av det indirekta stöd som den offentliga sektorn tillhandahåller är troligen de skattelättnader som många av organisationerna inom det civila samhället får. Att få tillgång till lokaler och anläggningar till sub- ventionerade priser utgör också en betydande del av finansieringen, särskilt inom idrott och kultur. Många föreningar ingår i folkrörelseliknande strukturer, där lokal- föreningar samlas i distrikt eller regioner, som i sin tur formar ett riksförbund. Medlemmarna i lokalföreningarna väljer ombud till distriktsårsmöten, som i sin tur väljer ombud till den nationella nivåns beslutande organ. har många organisationer på grund av t.ex. förändrade kommunikationsmöjligheter och ändrade demografiska förutsättningar genomfört organisationsförändringar särskilt vad gäller den regionala nivån. Strukturen med lokal- föreningar (eller motsvarande) och riksförbund finns dock gene- rellt sett kvar. Riksförbunden har olika uppgifter, där det ofta ingår att företräda hela organisationen på nationell nivå, samverka inter- nationellt och vara mottagare av statsbidrag. Ofta ger man också ett omfattande stöd till de lokala enheterna, t.ex. administrativt, i arbetsgivarfrågor och i frågor som rör extern kommunikation. Vissa organisationer arbetar tätt ihop nationellt och lokalt, med gemensamma beslut om såväl verksamhetsprioriteringar som gra- fisk profil, administrativa rutiner och liknande. Andra är mer löst sammansatta av i hög grad självständiga lokala enheter som sam- verkar på nationell nivå kring några få frågor. Det finns också federativa strukturer, såsom Riksidrottsförbun- det som i sin tur samlar de olika idrottsförbunden på riksnivå. En viktig uppgift för är att fördela det statliga Om det civila samhället stödet till idrotten, men man har också valt att driva mycket ge- mensamt utvecklingsarbete på denna nivå. Nationellt finns det också en rad paraply- och branschorgani- sationer som samlar organisationer med särskild inriktning eller organisationer som vill samverka kring någon eller några frågor. Det är inte ovanligt att organisationer är med i flera olika paraplyer och samarbetsorganisationer. Nedan nämns några av dem som ut- redningen har haft kontakt med. LSU – Ungdomsorganisationer samlar ungdomsorgani- sationer, framför allt sådana som får statsbidrag från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). LSU driver gemen- samt påverkansarbete för medlemmarna och anordnar utbildningar och annan kompetensutveckling. Svenskt Friluftsliv samlar friluftsorganisationer och driver på- verkansarbete framför allt vad gäller förutsättningar för medlem- marna att bedriva sin verksamhet, såsom värnandet av allemans- rätten. fördelar Svenskt Friluftsliv statsbidrag till fri- luftsorganisationerna. Forum – Idéburna organisationer med social inriktning arbetar med påverkansarbete för sina medlemmars räkning men driver också en rad stödverksamheter, t.ex. Volontärbyrån och Techsoup, som är tillgängliga även för organisationer som inte är medlemmar. Famna är intresseorganisation för idéburen vård och omsorg, och för idéburna skolverksamheter finns Idéburna skolors riksför- bund. föreningar samlar lokala paraplyorganisationer. De ger stöd till sina medlemmar och har en röstbärande roll nationellt i frågor som berör lokalt föreningsliv. Frivilligorganisationernas insamlingsråd (FRII) är en bransch- organisation för insamlingsorganisationer, vars uppdrag är att bidra till ett tryggt givande och ett högt förtroende för organisationerna. Ideell arena är ett partnerskap för att utveckla det strategiska le- darskapet i civilsamhället, bl.a. genom kunskapsutveckling och utbildningar. I Ideell kulturallians samlas det ideella kulturlivet för att främja och utveckla ideella kulturorganisationers samhällsroll genom poli- tiskt inflytande i samspel med varandra och kulturlivet. Medlem- marna är andra riksorganisationer. Om det civila samhället Civos – Civilsamhällets organisationer i samverkan grundades av en rad riksförbund och paraplyorganisationer med uppgift att främja ett gemensamt och aktivt agerande gentemot regering och myndigheter, kommuner och landsting samt näringslivets or- ganisationer i frågor av gemensamt intresse för hela sektorn. Studieförbunden samverkar inom ramen för bransch- och intresseorganisationen (tidigare ), och de rörelsedrivna folkhögskolorna samverkar inom Rörelsedrivna folkhögskolors intresseorganisation (). Till- sammans med SKL utgör de medlemmarna i , som har till uppdrag att, i myndighets ställe, förmedla statsbidrag till folkbildningen. SIOS (Samarbetsorgan för etniska organisationer i ) be- står av frivilliga sammanslutningar av erkända och icke erkända minoriteter som i samarbete med andra vill verka för ett mång- kulturellt samhälle med uppgift att driva språk-, kultur-, utbild- nings- och andra minoritetspolitiska frågor som är gemensamma för medlemmarna. ska leva företräder cirka 5 000 lokala utvecklingsgrupper som finns runt om i landet. De kan ha olika namn, som byalag, samhällsförening eller intresseförening. Funktionshinderrörelsen har två paraplyorganisationer eller fe- derativa strukturer, Handikappförbunden och Lika Unika. Forum Syd samlar runt 160 svenska organisationer som arbetar med bistånd. Forum Syd vidareförmedlar bidrag från Sida till svenska organisationer som samarbetar med lokala organisationer i totalt 70 länder. Organisationen bedriver även opinionsarbete. Frivilliga försvarsorganisationernas samarbetskommitté (FOS) samordnar de frivilliga försvarsorganisationer som stödjer sam- hället vid olyckor och kriser och som finns angivna i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. Föreningen är en nationell intresse- och nätverks- organisation som arbetar med stöd och utbildning till arbetsinte- grerande sociala företag. SKOOPI arbetar även med opinionsbild- ning för att påverka förutsättningarna för att starta och driva ar- betsintegrerande sociala företag. kristna råd samlar kristna samfund. muslimska råd samlar vissa av de muslimska riks- täckande organisationerna. Om det civila samhället Många organisationer är medlemmar i någon av de arbetsgivar- organisationer som samlar civilsamhällets organisationer, nämligen KFO, , Arbetsgivaralliansen, arbetsgivar- organisation och Svensk Scenkonst. 3.1.7Det civila samhällets särart Enligt direktiven är en utgångspunkt för utredningens arbete att frihetsgraden hos det civila samhällets organisationer ska öka och deras särart bevaras. Utredaren ska identifiera sådana regelverk och tillämpningar som utgör hinder eller begränsningar för verksamhet inom det civila samhället samt analysera och bedöma hur organi- sationernas särart beaktas i regelverk och lagstiftning. Företrädare för det civila samhällets organisationer har till ut- redningen framfört olika hinder för verksamheten och flera handlar om organisationernas kontakter med det offentliga (statliga myndigheter, kommuner och landsting). Utredningen återkommer i kapitel 5 till de regelverk som har identifierats som hinder för civilsamhällets organisationer. I kapitel 6 redovisas sådana hinder eller begräsningar som kan hänföras till upphandlingsområdet. Olika associationsformer räknas in i det civila samhällets organi- sationer (jämför 3.1.1). Det civila samhällets organisationer är såle- des inte ett avgränsat juridiskt begrepp och dess särart kan därför inte analyseras juridiskt utifrån associationsform. För att lösa ett juridiskt problem kopplat till det civila samhällets organisationer behöver man veta om man ska använda exempelvis stiftelse-, bolags- eller föreningsregler. Därefter handlar det om att bedöma vilka regler inom regelkomplexen som är tillämpliga. För att analy- sera organisationernas särart ser utredningen dock inte ett behov av att avgränsa frågan associationsrättsligt. Det rör sig i detta sam- manhang inte om att knyta rättsliga konsekvenser till det civila samhällets organisationer. Syftet är snarare att fästa uppmärksam- het på regelkonsekvenser som särskilt påverkar organisationerna och i vilken mån det finns skäl att väga in särart för att stärka det civila samhället. är det nödvändigt att ta sin utgångs- punkt i vad det är som kännetecknar de olika associationsformerna. Utredningen återkommer därför till detta i avsnittet nedan. Om det civila samhället Begreppen särart och mervärde Begreppet särart behandlas i rapporten och mervärde i den ideella sektorn – En studie av ledares syn på de idéburna organisa- tionernas betydelse av och vid i (, 2006). I rapporten särskiljs de båda begreppen särart och mervärde. Enligt författarna beskriver särart hur organisationerna skiljer sig från andra verk- samhetsformer medan begreppet mervärde beskriver vad organisa- tionen tillför utöver det som andra kan tillföra. Vidare anges att det alltid är särarten som är utgångspunkten för de idéburna organisa- tionernas mervärde. Författarna menar att om organisationerna inte skiljer sig från sina privata eller offentliga motsvarigheter, så innebär det att det påtalade mervärdet kan levereras inom vilken sektor som helst. Något om vad som kännetecknar aktörerna i det civila samhället Då man talar om organisationernas särart finns det som sagt anled- ning att titta närmare på vad som kännetecknar några av det civila samhällets organisationer. Utredningen inskränker i detta fall fram- ställningen till några av de vanligaste associationsformerna bland organisationerna. När det gäller stiftelser å ena sidan och bolag och föreningar å andra sidan, så saknar stiftelser medlemmar eller delägare, medan bolag och föreningar är personsammanslutningar. Vid gränsdrag- ning mellan bolag och föreningar brukar man undersöka om sam- verkansavtalet innebär att antalet medlemmar eller delägare kan växla utan att stadgarna, avtalet eller bolagsordningen behöver justeras. Om det finns ett sådant utrymme brukar det vara fråga om en förening. Metoden är dock inte heltäckande. Både ekonomiska föreningar och ideella föreningar kan vara av det slag att de hålls mer eller mindre slutna för nya medlemmar. Bland föreningar skiljer man mellan ekonomiska och ideella föreningar. Den ekono- miska föreningen kännetecknas i princip av att den bedriver eko- nomisk verksamhet som har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomsiska intressen. Ska denna kunna registreras enligt lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar måste den – i regel – också vara kooperativ, med vilket avses att medlemmarna deltar i före- Om det civila samhället ningens verksamhet som exempelvis konsumenter. En ideell förening är en associationsform som antingen har en ideell målsätt- ning, vare sig den bedriver eller inte bedriver ekonomisk verksam- het, eller har till syfte att främja sina medlemmars ekonomiska in- tressen men inte genom ekonomisk verksamhet. Eftersom den ideella föreningsformen är den vanligaste bland det civila samhällets organisationer finns det anledning för utred- ningen att beskriva dess utmärkande drag närmare. Föreningar kan delas in i tre kategorier (Hemström C, 2011, Organisationernas rättsliga ställning: Om ekonomiska och ideella föreningar s. 20 f.). För det första föreningar som genom icke- ekonomisk verksamhet främjar ideella syften. Bland dessa återfinns exempelvis sällskapsföreningar, idrottsföreningar och religiösa sam- fund. Sådana föreningar brukar benämnas rent ideella föreningar. För det andra föreningar som genom ekonomisk verksamhet främjar ideella syften. I denna grupp ingår sådana ideella föreningar som bedriver rörelse men som gör det i syfte att främja rent ideella intressen. Som exempel kan nämnas hemslöjdsföreningar med en klart ideell inriktning. Även denna kategori hänförs ofta till gruppen rent ideella föreningar. För det tredje föreningar som ge- nom icke-ekonomisk verksamhet främjar sina medlemmars eko- nomiska intressen. Fackföreningar, hyresgästföreningar och bransch- sammanslutningar utgör exempel på dessa. Det kan också före- komma att föreningar både syftar till att främja sina medlemmars ekonomiska intressen och har ideella ändamål. Föreningar kan vidare ha dubbla verksamheter, både ekonomisk och icke-ekono- misk. Om en ideell förening som genom ekonomisk verksamhet främjar ideella intressen övergår till att främja medlemmarnas ekonomiska intressen blir den en ekonomisk förening. I betänkande Ju mer vi är tillsammans (SOU 1987:33) gavs en bild av vad som är kännetecknade för en folkrörelse. Som framgått inledningsvis i detta kapitel är folkrörelse ett i förhållande till ideell förening bredare begrepp och snävare än begreppet det civila samhället. Begreppet inryms rimli- gen i det som kan betecknas som det civila samhällets or- ganisationer och dess kännetecken är därför en god utgångspunkt för att bedöma vad som utgör det civila samhällets organisationers särart. Om det civila samhället ska ha en ideologi, dvs. en logiskt utvecklad idé, måste bilda opinion, dvs. opponera sig och motsätta sig det de tycker är fel i samhället och kräva den förändring som de tror på, måste ha en viss numerär, dvs. bestå av en stor mängd medlem- mar för att få ett inflytande på samhällsutvecklingen, måste ha en geografisk spridning, dvs. en organisation med lokalföreningar runt om i landet, ska vara öppen för alla och ingen ska förhindras medlemskap i verksamheten förutsatt att man vill omfatta ideologin, ska arbeta demokratisk, dvs. att varje medlem ska ha samma möjlighet att väcka förslag och påverka beslut, ska stå i en oberoende ställning till stat och kommun, ska innebära gemenskap vilket förutsätter att de som kommer samman har något gemensamt som binder dem samman, och ska ha en kontinuitet i tiden vilket innebär att tillfälliga aktions- grupper i den meningen inte är folkrörelser. I ett senare betänkande Mål och resultat (SOU 1988:39) samman- fattade utredaren folkrörelsernas betydelse i fyra centrala funk- tioner, nämligen den ideologiska, den opinionsbildande, den demo- kratiska och den sociala funktionen. Några röster om vad som utgör det civila samhällets särart Med ovan tecknad bild av vad som karaktäriserar olika samman- slutningar, och då främst föreningar, övergår utredningen i det följande till frågan om vad som skiljer det civila samhällets organi- sationer och främst ideella föreningar från andra verksamhets- former. Utredningen kommer även in på dess mervärde med vilket alltså avses vad civila samhällets organisationer tillför utöver det som andra kan tillföra. I överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting (IJ2008/2110/UF) skrev de idéburna organisationerna att ”Det Om det civila samhället som vi har gemensamt och som utgör kärnan är att vi frivilligt valt att gå samman kring idé och värdegrund och att allmännytta eller medlemsnytta är vår främsta drivkraft. Eventuella överskott går tillbaka till verksamheten och kommer på det sättet samhället till godo. Det är det valet som gör att vi kan kalla oss idéburna.” 2008/09:207 s. 28 f.). I tidigare refererad rapport av och samman- fattas ett antal organisationsledares syn på vilket sätt de idéburna organisationerna skiljer sig från organisationer i andra sektorer. Bland annat menade organisationsledarna att de idéburna organi- sationerna använde speciella arbetsmetoder, var organiserade an- norlunda än privata och offentliga verksamheter och att de hade tillgång till andra typer av resurser såsom frivillig arbetskraft eller särskild kunskap. Organisationsledarna menade också att de idéburna organisationerna särskilde sig genom att de byggde på en grundläggande ideologi eller vision och att det var denna, snarare än exempelvis vinstintresset eller politiska direktiv, som utgjorde verksamhetens centrala mål. I olika sammanhang förekommer också hänvisningar till idrot- tens särart. Frågan är då i vilken utsträckning idrotten på grund av dess sociala och kulturella betydelse helt eller delvis bör behandlas särskilt fördelaktigt. Utredningen behandlar särskilt idrottens rättsliga särart i avsnitt 5.2.1 med utgångspunkt från . Allmännyttiga ideella föreningars särart i svensk lagstiftning I svensk lagstiftning beaktas allmännyttiga ideella föreningars särart i skatterättsligt avseende. För allmännyttiga ideella föreningar finns i 7 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) särskilda regler som be- gränsar skattskyldigheten. För att en ideell förening ska vara all- männyttig krävs att den uppfyller följande fyra krav: ändamåls- kravet, verksamhetskravet, fullföljdskravet och öppenhetskravet. Kraven utvecklas i förarbetena enligt vad som framgår nedan. Den ideella föreningen ska ha ett eller flera allmännyttiga ända- mål. Med allmännyttigt ändamål menas ett ändamål som främjar idrott, kultur, miljövård, omsorg om barn och ungdom, politisk verksamhet, religiös verksamhet, sjukvård, social hjälpverksamhet, försvar och krisberedskap i samverkan med myndighet, Om det civila samhället utbildning, vetenskaplig forskning eller annan likvärdig verk- samhet. Ändamålet får dock inte vara begränsat till vissa familjers, medlemmars eller andra bestämda personers ekonomiska intressen.