sou · H4B377 · 2016-10-31 00:00:00 — Enligt riskerade vidare differentierade behörighetskrav att snedvrida valet av de olika typerna av program i gymnasieskolan och leda till en stigmatisering av yrkesprogram- men. En sådan modell riskerade att sända signaler till arbetsgivare, lärare, elever och föräldrar att gymnasieskolans yrkesprogram är till för studiesvaga elever. Enligt vad erfor ville inte heller arbetsgivarna att kraven på generella akademiska kompetenser skulle vara lägre när det gäller yrkesutbildning. menade vidare att ju fler sorteringsmekanismer som används på sekundär nivå, desto större genomslag får föräldrarnas utbildningsbakgrund när det kommer till deltagande i högre utbildning, vilket bidrar till en minskad likvärdighet. gjorde vidare bedömningen att det bör finnas bättre verktyg än urvalet till gymnasieskolan om man vill främja att fler studenter ska klara sina framtida högskolestudier. I propositionen Högre krav och kvalitet i gymnasieskolan behölls den gamla regleringen skollag för behörighet till ett yrkes- program, dvs. godkända betyg i svenska, engelska och matematik. För behörighet till ett högskoleförberedande program infördes krav på godkända betyg i svenska, engelska matematik och i minst nio andra ämnen. I propositionen angavs också att regeringen ämnade bereda frågan om behörighetsreglerna för yrkesprogram vidare och återkomma i frågan.12 Den efterföljande beredningen gjordes i en departementsprome- moria.13 Utifrån denna föreslog regeringen i skollagspropositionen att det för behörighet till ett yrkesprogram skulle krävas godkända betyg i svenska, engelska, matematik och i minst fem andra ämnen.14 beslutade i enlighet med förslaget. 2008/09:199. 13Ds U2009/5552/G. 2009/10:165. Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program Dagens regler innebär därmed att det för behörighet till yrkes- program krävs godkända betyg i åtta ämnen från (svenska, engelska, matematik och minst fem andra ämnen). För behörighet till högskoleförberedande program krävs godkända betyg i tolv ämnen från (svenska, engelska, matematik och minst nio andra ämnen).15 Utöver detta krävs enligt gymnasieförordningen godkända betyg från i vissa specifika ämnen för behörighet till vissa hög- skoleförberedande program. Av de nio ämnena ska, utöver svenska, matematik och engelska, ämnena geografi, historia, religionskunskap och samhällskunskap ingå för behörighet till ekonomiprogrammet, humanistiska programmet och samhällsvetenskapsprogrammet, och av de nio ämnena ska biologi, fysik och kemi ingå för behörig- het till naturvetenskapsprogrammet och teknikprogrammet.16 Dessa specificerade behörighetskrav för högskoleförberedande program motiverades med att det var viktigt att säkerställa att en elev har de förkunskaper som behövs inom det område som utbildningen avser.17 För det sjätte av de högskoleförberedande programmen, det estetiska programmet, infördes inga krav på specifika ämnen som måste ingå bland de nio godkända ämnena, utöver svenska, engelska och matematik, men för urval bland behöriga elever beslutades att hänsyn får tas till ett färdighetsprov.18 I samband med Gy11 infördes ett undantag från behörighets- kravet i engelska på grund av speciella personliga förhållanden.19 Syftet var att underlätta för elever som t.ex. relativt anlänt till från ett land där engelska förekommit i skolundervis- ningen i begränsad utsträckning. I den nya skollagen utvidgades undantaget till att gälla även för yrkesprogrammen. Undantaget kombinerades med ett krav på att eleven ska erbjudas undervisning i engelska på grundskolenivå.20 Samma examenskrav som för övriga elever skulle fortsatt gälla. 1516 kap. 30 och 31 § skollagen. 167 kap. 1 § gymnasieförordningen (2010:2039). 2008/09:199. 187 kap. 5 § gymnasieförordningen (2009:2039). 2009/10:165. 204 kap. 9 § andra stycket gymnasieförordningen. Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program 13.3Elevgruppen i relation till olika behörighetskrav 13.3.1De flesta elever på nationella program har godkänt i alla ämnen från Den stora merparten av alla elever klarar med godkända betyg i samtliga 16 obligatoriska ämnen och är därmed behöriga till såväl högskoleberedande program och yrkesprogram. Som framgått i kapitel 4 Påbörja och fullfölja studier i gymnasieskolan uppgick andelen elever som när de lämnade 2015 var behöriga till något nationellt program (och alltså hade godkända betyg i minst 8 ämnen) till . Andelen ökar något om man även räknar in dem som hade kompletterat med sommarskola. Bland de elever som började på något nationellt program hade godkända betyg i alla ämnen från grund- skolan, dvs. 16 ämnen eller fler (man kan frivilligt läsa fler än 16 ämnen). Andelen var högre på högskoleförberedande program än på yrkesprogram. Bland de elever som började på något högskole- förberedande program var denna andel och bland elever som började på något yrkesprogram var andelen . Andelen av nybörjarna på yrkesprogram som hade mellan 8 och 11 godkända betyg var , och andelen som hade mellan 12 och 15 god- kända betyg var . För mer detaljerad information, se tabell 13.1 nedan. Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program *Anm.: Med ”ej behörig” avses att eleverna enligt statistik inte var behöriga till det program de började . Dessa elever kan ha kompletterat sina betyg genom sommarskola, men det saknas uppgift om detta i statistiken. Mot bakgrund av osäkerheten om hur många godkända betyg dessa elever faktiskt hade tas denna grupp inte med i resonemanget. Källa: officiella statistik. Andelen obehöriga ökade något när behörighetskraven höjdes, och har därefter fortsatt att öka av andra skäl. Före Gy11 var kraven för behörighet till nationella program att eleverna skulle ha godkända betyg i svenska, engelska och matematik. Inför det sista läsåret före reformen, dvs. inför /11, uppgick andelen obehöriga till ett nationellt program till , baserat på resultaten bland de elever som slutade årskurs 2010. Inför /12, som alltså var det första läsåret inom Gy11 när kraven hade höjts, var andelen obehöriga till ett yrkesprogram . Totalt var alltså en fler av eleverna obehöriga till något av gymnasieskolans nationella program 2011, när de höjda kraven gällde, jämfört med . Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program överens med det antagande som gjordes i utredningen som låg till grund för Gy11 som nämnts ovan.21 Andelen obehöriga elever har dock fortsatt att öka jämfört med , trots oförändrade behörighetskrav, och inför /16 var av eleverna obehöriga till ett yrkesprogram. Ökningen beror till största delen på att antalet nyanlända elever har ökat och att många av dessa inte hunnit uppnå godkända betyg i tillräckligt många ämnen i . Kort före tidpunkten för publiceringen av utredningens betän- kande redovisade uppgifter om andelen behöriga elever till gymnasieskolan . Andelen obehöriga till de nation- ella programmen hade då ökat ytterligare till . Hela försämringen förklaras av att gruppen elever med okänd bakgrund, dvs. elever som varit i och som inte har något personnummer, men som har varit inskrivna i svensk grundskola har ökat kraftigt. Det bör påpekas att i uppgifterna om antal obehöriga ingår inte de ungdomar som anlänt till i gym- nasieåldern och som inte varit inskrivna i den svenska . Andelen behöriga varierar därtill mycket mellan olika grupper och mest avgörande i sammanhanget är föräldrarnas utbildnings- bakgrund. En mer utförlig beskrivning av andelen obehöriga elever i relation till olika bakgrundsfaktorer återfinns i kapitel 4 Påbörja och fullfölja studier i gymnasieskolan. Andelen obehöriga skiljer sig inte kraftigt vid olika höga behörighetskrav Tabell 13.2 nedan visar hur stor andelen obehöriga skulle vara bland dem som avslutat vid olika hypotetiska behörighets- krav. Som framgår är skillnaden i andelen relativt begränsad. Andelen i den senaste årskullen i tabellen (de som avslutade grund- skolan ) som skulle vara obehörig om kravet var åtta godkända betyg var , om kravet var tio godkända betyg skulle andelen obehöriga vara och vid ett krav på tolv godkända ämnen skulle andelen vara . 21 SOU 2008:27 – en reformerad gymnasieskola. Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program tidigare ligger den stora skillnaden i elevantal mellan dem som har 15 eller färre godkända betyg och dem som har 16 eller fler. Att höja kravnivån till tolv godkända betyg för samtliga nationella program skulle sålunda innebära att av eleverna blev obehöriga till ett nationellt program, jämfört med dagens 14,4 pro- cent. Mätt i antal skulle detta innebära att ytterligare 770 elever hänvisades till ett introduktionsprogram. Det ska påpekas att elever som gått i sommarskola efter årskurs nio, och där upp- nått godkända betyg i fler grundskoleämnen, inte ingår i statistiken. Om de hade varit inräknade skulle andelen och antalet obehöriga vara något lägre än vad som redovisas här. Andelen obehöriga är högre bland pojkar än bland flickor Mot bakgrund av att pojkar generellt sett når målen för grund- skolan i lägre grad än flickor är andelen obehöriga större bland pojkar. För flickor skulle andelen obehöriga vara om det krävdes tre godkända betyg för behörighet och om det krävdes tolv godkända betyg. För pojkar ligger motsvarande andelar på . Detta framgår av tabell 13.3 nedan. Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program 13.3.3Andelen som tar examen är avsevärt högre bland elever med minst 16 godkända betyg Att ha uppnått mål har stor betydelse för full- följandet av utbildningen på nationella program. På både yrkes- program och högskoleförberedande program är examensfrekvensen avsevärt högre bland dem som hade godkända betyg i samtliga grundskoleämnen än bland dem som saknade godkänt i vissa ämnen. Bland dem med minst 16 godkända grundskoleämnen (vilket inne- bär att de uppnått målen i ) hade stora andelar av elev- erna tagit examen , på båda programtyperna. Bland dem med 15 eller färre godkända grundskolebetyg var andelarna som tagit examen betydligt mindre. I tabell 13.4 nedan syns att den största skillnaden i examensfrekvens i gymnasieskolan finns mellan dem som hade 15 respektive 16 godkända betyg från . Men skillnaden är även stor, , mellan de elever som antagits till ett yrkesprogram med 8 godkända ämnen jämfört med de elever som antagits med 12 godkända ämnen. Det betyder att elever som har antagits med 12 ämnen i stället för 8 har nästan dubbelt så stor sannolikhet att nå en gymnasieexamen . Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program *Anm.: Med ”ej behörig” avses att eleverna, enligt statistik, inte var behöriga till det program de började . Dessa elever kan ha kompletterat sina betyg under sommarskola, men det saknas uppgift om detta i statistiken. Mot bakgrund av osäkerheten om hur många godkända betyg dessa elever faktiskt hade tas denna grupp inte med i resonemanget. Källa: officiella statistik. Statistiken indikerar att det inte går att dra slutsatsen att de nya högre behörighetskraven innebär att alla elever som är formellt behöriga också är väl förberedda för att klara av en utbildning på ett nationellt program. Den verkar också tala emot den hypotes som nämnts tidigare om att ämnen skulle ha ett bättre prognosvärde för studieförbredende program. Det tycks snarare som att en allmän god grund från är lika viktig på yrkesprogram som på högskoleförberedande program. 13.4Hur ser olika intressenter på behovet av förändrade behörighetskrav? Frågan om behörighetskrav har diskuterats i olika samråd som utredningen har haft med representanter för gymnasieskolor, avnämare och andra organisationer. I stort sett samstämmiga syn- Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program punkter har uttryckts dels att det var riktigt att höja behörighets- kraven till de nationella programmen i gymnasieskolan i Gy11- reformen, dels att det är problematiskt att kraven skiljer sig åt mellan yrkesprogram och högskoleförberedande program. Att behörighetskraven omfattar fler ämnen sedan Gy11 anses har minskat tendensen att göra till en treämnesskola, och i stället betona vikten av en bredd av förkunskaper. Företrädare för högskolan betonar vikten av att gymnasieutbildningarna ligger på rätt nivå och att eleverna har med sig de kunskaper som krävs för att studera på högskolenivå. Även företrädare för arbetslivet har framfört att det är viktigt att eleverna är väl förberedda när de börjar på ett nationellt program. Det förekommer synpunkter om att de höjda behörig- hetskraven rimmar illa med samhällets förväntningar att alla ska gå en gymnasieutbildning, åtminstone om man med detta avser ett nationellt program. En synpunkt som har framförts är att höj- ningen från godkända betyg i enbart tre ämnen var för stor och att den riskerar att utesluta elever som har en mer praktisk förmåga. En anledning till att skilda behörighetskrav för de två program- typerna ses som problematiskt är att genomströmningen på såväl högskoleförberedande program som yrkesprogram påverkas av elevernas förkunskaper från . Ett annat argument som framförts är att skilda behörighetskrav riskerar leda till att eleverna gör tidiga val utifrån en bedömning att det räcker att satsa på att få åtta godkända ämnen, vilket skapar en inlåsningseffekt. Detta sker trots att alla elever har rätt att få stöd för att klara av att få god- kända betyg i alla ämnen i . Kritik har också framförts mot det faktum att dagens system mer eller mindre riskerar att hänvisa nyanlända elever till yrkesprogram och att dessa elever i vissa fall bara erbjuds att läsa åtta grundskoleämnen, eftersom det beräknas gå snabbare. Ytterligare en synpunkt som framkommit vid utredningens samråd är att de differentierade behörighetskraven anses ha på- verkat intresset för yrkesprogrammen i negativ riktning. Före- trädare för gymnasieskolor pekar på att elever med högre meriter från och högre studiemotivation i stor utsträckning har försvunnit från yrkesprogrammen. Det finns även exempel på att elever med minst tolv godkända betyg har fått rådet att inte söka till yrkesprogram. Som framgår i kapitel 14 Nationella program – Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program utveckling har andelen elever som söker sig till yrkes- program minskat, och en ökad sortering har skett mellan program- typerna utifrån meriter från . Åsikterna går dock isär i fråga om vilken gemensam kravnivå som är den mest lämpliga. En tänkt gemensam nivå skulle t.ex. kunna vara godkända betyg i åtta, tio eller tolv ämnen för samtliga nationella program. Ett synsätt är att en gemensam nivå på tolv ämnen är att föredra, eftersom en sänkt nivå av kraven jämfört med vad gäller högskoleförberedande program sannolikt skulle påverka genomströmningen negativt. Argument som framförts för höjda krav till tolv godkända ämnen för alla nationella program är att det är nödvändigt med tillräckliga förkunskaper och att de flesta elever som har godkända betyg i åtta ämnen också har godkända betyg i tolv ämnen. Det anses också mycket viktigt att inte skicka signaler om att kraven sänks. nämnda reformer i grund- skolan har syftat till att fler elever ska bli godkända i fler ämnen framöver. Med anledning av detta och av förslag22 om förlängd skolplikt finns det dessutom anledning att anta att fler elever kommer att ges bättre förutsättningar att uppnå behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan. Ett annat synsätt som framkommit vid utredningens samråd är att det skulle vara fel att kräva fler godkända ämnen eftersom det innebär att fler elever skulle hänvisas till introduktionsprogram- men. Att höja kraven för alla nationella program skulle också inne- bära fler ämnen att inhämta för nyanlända elever. Det förekommer också farhågor om att ytterligare höjda behörighetskrav riskerar att påverka motivationen för de elever som redan har svårt att klara åtta ämnen. Vissa aktörer har framfört önskemål om att behörighets- kraven återigen borde sänkas till tre ämnen för att elever inte ska ”stängas ute från gymnasieskolan”. I detta sammanhang är det dock viktigt att påpeka att introduktionsprogrammen är en del av gym- nasieskolan och att de står öppna för de elever som inte är behöriga till ett nationellt program. Huruvida krav på godkända betyg i vissa specifika ämnen (utöver svenska, engelska och matematik) för behörighet till vissa högskoleförberedande program bör förändras är en fråga där få synpunkter har framförts vid utredningens samråd. 22 SOU 2015:81 Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola. Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program generellt finnas en nöjdhet med de ämnesspecifika kraven för hög- skoleförberedande program. Det förekommer dock enstaka syn- punkter om att elever bör kunna tas in på yrkesprogram utifrån färdighetsprov och om att varje nationellt program borde ha ämnes- specifika behörighetskrav. 13.5Nyanlända elever och behörighetskraven till nationella program Som tidigare nämnts beror de senaste årens ökning av andelen elever som är obehöriga till ett nationellt program till största delen på att antalet nyanlända elever har ökat och på att många av dessa inte hunnit uppnå godkända betyg i tillräckligt många ämnen i . I detta sammanhang bör därför påpekas att gruppen nyanlända elever sannolikt skulle påverkas i högre grad än andra elever av höjda behörighetskrav till nationella program. De som kommer till och börjar i svensk skola har mindre möjligheter än övriga elever att uppnå godkänt i ett stort antal ämnen i . Som framgår av kapitel 4 Påbörja och fullfölja studier i gymnasieskolan har många av de nyan- lända ungdomarna långt kvar till behörighet till ett nationellt program. För dessa ungdomar kan det vara särskilt viktigt med andra utbildningsvägar än enbart nationella program, och då i första hand gymnasieskolans introduktionsprogram och vuxenutbildningen. Nyanlända ungdomar som har behov av en utbildning med tyngdpunkt på svenska språket har rätt till en utbildning på intro- duktionsprogrammet språkintroduktion. Nyanlända ungdomar som har kommit längre i svenska språket men som inte är behöriga till ett nationellt program har rätt till utbildning på ett annat intro- duktionsprogram. På dessa program har eleverna möjlighet att bl.a. få en utbildning som syftar till att uppnå behörighet till ett nationellt program. För elever som efter ett introduktionsprogram uppnår behörighet till nationella program det år när de fyller , och som då går över till ett nationellt program, gäller således sammantaget en mer omfattande rätt till utbildning i gymnasieskolan än för elever som börjar direkt på ett nationellt program (se kapitel 9 Rätten till utbildning i gymnasie- skolan – åldersgräns, målgrupp och utbildningstid). Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program få motsvarande utbildning som på ett nationellt program inom vuxenutbildningen. Behörighetskraven till nationella program har skärpts i två om- gångar . ställdes krav på god- kända betyg från i svenska, engelska och matematik. krävs godkänt i minst åtta grundskoleämnen för behörighet till yrkesprogram och minst tolv ämnen för högskole- förberedande program, med tillägg om vilka ämnen som ska ingå. Genomströmningen, mätt som andelen som tar examen , är betydligt högre bland de elever som hade godkända betyg i alla ämnen (dvs. minst sexton ämnen) än bland dem som saknade vissa ämnen. Det är också stor skillnad i genomström- ning mellan de elever som antogs på yrkesprogram med åtta god- kända grundskoleämnen och dem som antogs med tolv godkända ämnen. Bland de elever på yrkesprogram som hade åtta grundskole- ämnen hade fått examen . Bland de elever på nationella program som hade tolv grundskoleämnen hade 24 pro- cent fått examen . Den nuvarande differentieringen av kraven mellan de två pro- gramtyperna har problematiserats, dels utifrån bedömningen att goda förkunskaper i ämnen är betydelsefulla för studieframgång och fullföljande på såväl yrkesprogram som hög- skoleförberedande program, dels utifrån bedömningen att different- ieringen kan ha lett till att vissa elever inte väljer yrkesprogram. Skillnaden mellan andelen elever som skulle vara obehöriga vid olika hypotetiska gemensamma behörighetsnivåer är relativt be- gränsad. Andelen i den senaste årskullen i statistiken (de som av- slutade ) som skulle vara obehörig om kravet var åtta godkända betyg var . Om kravet var tio god- kända betyg skulle andelen obehöriga vara och vid ett krav på tolv godkända ämnen skulle andelen vara . Den stora skillnaden i elevantal ligger inte mellan dem som har åtta, tio respektive tolv godkända betyg, utan mellan dem som har femton eller färre godkända betyg och dem som har sexton eller fler. Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program Andelen elever som efter är obehöriga till nation- ella program har ökat . Detta beror främst på att många nyanlända elever i inte har hunnit bli godkända i tillräckligt antal grundskoleämnen. Denna grupp skulle därmed sannolikt påverkas i högre grad än andra elever av höjda behörighetskrav till nationella program. Introduktionsprogram- men, som syftar bl.a. till att rusta elever så att de uppnår behörighet till nationella program, har därmed en särskilt viktig funktion att fylla för denna elevgrupp. 14Nationella program – utveckling över tid Detta kapitel beskriver utvecklingen vad gäller gymnasieskolans nationella program, dvs. yrkesprogram och högskoleförberedande program.1 Kapitlet inleds med en bakgrundsbeskrivning av historik, regelverk och innehåll i de nationella programmen. Därefter redo- görs för utvecklingen vad gäller elevers sökmönster och genom- strömningen på olika nationella program samt frågor om match- ning mot arbetsmarknadens behov respektive högskolans utbild- ningar. Elevers övergång till efterföljande studier och arbete beskrivs i kapitel 6 Arbetsmarknadens utveckling och ungdomars etablering. 14.1Gymnasieskolans nationella program under förändring Av skollagen framgår att gymnasieskolan ska ge en god grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för personlig utveck- ling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Detta brukar kallas det tredelade uppdraget. Utbildningen ska också utformas så att den främjar social gemenskap och utvecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskaper.2 Gymnasieskolans breda uppdrag är en grund- läggande utgångspunkt för alla gymnasieskolans utbildningar. 1Detta kapitel fokuserar på nationella program, dvs. yrkesprogram och högskoleförbere- dande program. Den tredje programtypen, introduktionsprogrammen, beskrivs i kapitel 20 Introduktionsprogram. I de övergripande kvantitativa beskrivningarna i avsnitt 14.3 Sökmönster och förskjutningar mellan programtyper och program om fördelning av elever på olika program ingår dock uppgifter om andelen elever på var och en av de tre program- typerna, dvs. Motivet för detta är att helhetsbilden inte ska gå förlorad. 215 kap. 2 § skollagen. Nationella program – utveckling över tid Som framgått i kapitel 2 Inledning innebar gymnasiereformen 2011 (Gy11) en tydligare uppdelning mellan högskole- förberedande program och yrkesprogram. 14.1.1Från yrkesförberedande program till yrkesprogram Sedan den integrerade gymnasieskolan infördes har utbild- ningsutbudet präglats av en diskussion om specialisering kontra generella kompetenser. Som nämnts tidigare fanns mellan tvååriga yrkesinriktade linjer. Därefter infördes treåriga yrkesförberedande program. Andelen innehåll i de yrkes- förberedande utbildningarna som syftade till att ge eleverna generella kompetenser ökade vid förändringarna både 1970 och . Gymnasieskolans breda uppdrag betonades, och syftet var att möta de med tiden alltmer komplexa kraven från yrkeslivet och samhället. I samband med att yrkesprogrammen blev treåriga beslutades därför också att samtliga nationella program skulle ge grundläggande behörighet till högskolan.