sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — m.fl. (2012), Fiscal Rules in Response to the Crisis— Toward the “Next-Generation Rules. A New Dataset”, WP/12/187, Standard and Poor’s (2012), RatingsDirect – (Kingdom of), november. Sterzel, F. (2013), Finansmakten i författningen, Iustus förlag, , . Truger, A. och , H. (2012), The German ’debt brake’ – a shining example for European fiscal policy? , Working Paper No. 15/2012. Vredin, A. m.fl. (2012), Enkla regler, svåra tider – behöver stabilise- ringspolitiken förändras?, , : . Wyplosz, Ch. (2012), Fiscal rules: Theoretical issues and historical experiences, NBER, Working Paper 17884. Andra länders rättsakter m.m. Basic for the Federal Republic of , 2012 (Deutscher Bundestag). Budget Responsibility and National Audit Act 2011. CPB (2015), , . Federal (2015a), ’s Federal Debt , mars. Federal (2015b), German Stability Program – 2015 Update, april. (2016), Plan för de offentliga finanserna 2017– 2020, april. Fiscal Responsibility Act 2010. Government of the (2015), Stability Programme of the , april. Lag 869/2012 om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen och om tillämpning av fördraget samt om kraven på de fleråriga ramarna för de offentliga finanserna, december. Government (2015), An Introduction to New Zealand’s Fiscal Policy Framework, mars. Office for Budget Responsibility (2016), Economic and fiscal out- look, mars. Act 1989 (subst. 2005), Part 2 Fiscal Responsibility (Part 2 substituted, on 25 January 2005, by section 7 of the Amendment Act 2004 (2004 No 113). Le Gouvernement (2015), Stability Programme, april. Act, of a Emergencies Act (Deutscher Bundestag), Date of signature: 10 2009. Statsrådets förordning 120/2014 om en plan för de offentliga finan- serna, februari. The Danish Government (2015), ’s Convergence Pro- gramme 2015, mars. The Danish Government (2016), ’s Convergence Pro- gramme 2016, april. Europeiska kommissionen (2016), AMECO databas. Senaste uppdatering , hämtat . (2016) (underlag till bl.a. figurer ekonomiska vårproposition). IMF Fiscal Rules Dataset 2015. (2016), data räntor och valutakurser växelkurser. , statistikdatabasen : arbetskraftsundersökningarna, national- och finansräkenskaperna (hämtat ). Översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande En parlamentariskt sammansatt kommitté ges i uppdrag att göra en översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande. se över vilka effekter det finanspolitiska ramverket, i synnerhet målet för den offentliga sektorns finansiella sparande, har haft för den offentliga sektorns finansiella hållbarhet, den svenska ekonomins utveckling samt för att har kunnat respek- tera reglerna inom EU:s , genomföra en komparativ analys av de finanspolitiska regel- verken i olika länder, göra en bedömning av om det finns anledning att ändra nivån på målet för det finansiella sparandet och i så fall föreslå en ny nivå, analysera vilka konsekvenser olika målnivåer för det finansiella sparandet får för de offentliga finanserna och svensk ekonomi, särskilt nivåernas betydelse för möjligheterna att säkerställa långsiktigt hållbara offentliga finanser och för att kunna hantera framtida kraftiga konjunkturnedgångar, utreda hur en eventuellt förändrad målnivå skulle förhålla sig till övriga delar av det finanspolitiska ramverket, överväga om det nuvarande finanspolitiska ramverket, i samband med en eventuell förändrad målnivå för det finansiella sparandet, bör kompletteras med ytterligare komponenter för att säker- ställa hållbara offentliga finanser, samt överväga om en eventuell förändrad målnivå för det finansiella sparandet bör föranleda en förstärkt löpande utvärdering av finanspolitiken. De delar av uppdraget som berör de hittillsvarande erfarenheterna av det finanspolitiska ramverket och bedömningen av nivån för målet för den offentliga sektorns finansiella sparande framöver, samt målnivåns effekt på de offentliga finanserna och svensk eko- nomi, ska redovisas . Uppdraget ska i övrigt redovisas . Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande Efter förslag ekonomiska vårproposition beslutade riks- dagen att införa ett mål om överskott i de offentliga finanserna på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 2006/07:220). Målet fasades in och började tillämpas fullt ut . beslutade därefter, efter förslag ekonomiska vårproposition, att av tekniska skäl sänka målet för den offentliga sektorns finansiella sparande till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel (prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220). Förändringen var föranledd av att EU:s statistik- organ hade beslutat att sparandet i premiepensionssystemet inte längre skulle räknas till den offentliga sektorn i nationalräken- skaperna, vilket minskade det offentliga sparandet med av BNP. blev det genom en ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten obligatoriskt för regeringen att till lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande och att under budgetåret redovisa för riks- dagen hur målet uppnås (prop. 2009/10:100, bet. 2009/10:KU39, 2009/10:332). I förarbetena till ändringen konstaterades bl.a. att utvecklingen av det finansiella sparandet var en viktig samman- fattande indikator på effekterna av den ekonomiska politik och budgetpolitik som och regeringen för och att det därför var angeläget att regeringen ålades att för föreslå vilket mål som ska gälla för den offentliga sektorns finansiella sparande (prop. 2009/10:100 s. 93). Den senaste analysen av den lämpliga nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande gjordes i departements- promemorian Utvärdering av överskottsmålet som togs fram av (Ds 2010:4). Sammantaget visade analysen i denna promemoria att det var svårt att utifrån ekonomisk teori eller empiri entydigt lägga fast en optimal målnivå. I promemorian bedömdes ett mål någonstans i intervallet 0–av BNP vara väl avvägt . Eftersom det gällande överskottsmålet på av BNP låg inom ramen för detta intervall, och var väl- etablerat, gjordes den sammantagna bedömningen att nivån på målet borde lämnas oförändrad. Processen för att ändra den målsatta nivån Av 11 kap. 18 § riksdagsordningen framgår att som en del av rambeslutet, det första beslutssteget i behandlingen av regeringens budgetproposition, ska fatta beslut med anledning av de budget- politiska mål som har beslutat att använda. Denna lag- reglering av beslutsförfarandet, som varit praxis, togs fram av en enig parlamentarisk kommitté, , i den översyn av budgetprocessen som avslutades (SOU 2013:73), och föreslogs sedermera i propositionen En utvecklad budgetprocess (2013/14:173). beslutade i enlighet med propositionen (bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351). Av förarbetena till regle- ringen framgår att justeringar av nivåer på tidigare beslutade mål är ett exempel på sådana förslag som ska hanteras i det första steget av beslutsprocessen (prop. 2013/14:173 s. 43). Det bör återkommande göras en analys av nivån för målet för den offentliga sektorns finansiella sparande för att tillse att den valda nivån understödjer de övergripande målen för finanspolitiken. En parlamentarisk kommitté ges därför i uppdrag att göra en översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande. Effekterna av det finanspolitiska ramverket Det finanspolitiska ramverket tillkom i samband med saneringen av de offentliga finanserna efter 1990-talskrisen. Svensk ekonomi befann sig då i en allvarlig situation, med mycket stora underskott i den offentliga sektorns finansiella sparande, en snabbt ökande statsskuld och en mycket hög arbetslöshet. –2014 har den offentliga sektorns finansiella sparande i genomsnitt motsvarat av BNP. Sparandet har därmed som genomsnitt legat av BNP. Det bör dock beaktas att ekonomin har genomgått flera perioder med lågt resursutnyttjande. Under två perioder har den offentliga sektorn gått med underskott i det finansiella sparandet, dels 2002 och 2003, dels tiden . Delvis som en följd av det lång- varigt låga resursutnyttjandet avviker det finansiella sparandet i nu- läget tydligt från den målsatta nivån om ett sparande på över en konjunkturcykel. Detta gäller för alla de indikatorer som används för att följa upp målet. Uppdelat på den offentliga sektorns delsektorer har kommun- sektorn haft ett sparande nära noll, medan staten uppvisat under- skott, 2000–2014. Sparandet inom ålderspensionssystemet har överlag varit positivt och i genomsnitt uppgått till av BNP. Enligt regeringens senaste prognos ekonomiska vårproposition kommer dock det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet 2017–2019 att vara svagt nega- tivt och förväntas vara lågt även på , i takt med att andelen ålderspensionärer ökar. Den offentliga sektorns bruttoskuld minskade från av BNP när målet för den offentliga sektorns finansiella sparande infördes till 2006. uppgår den offent- liga sektorns skuldkvot till av BNP. sektorns finansiella nettotillgångar ökade från omkring -av BNP 1997 till av BNP 2014. Regeringen och ett antal externa granskare av svensk ekonomi gör bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet med hjälp av ekonomiska modeller. Syftet med dessa hållbarhetsbedöm- ningar är att fånga upp tecken på om finanspolitiken kommer att behövas läggas om, så att åtgärder för att säkerställa hållbarheten och upprätthålla förtroendet för finanspolitiken kan vidtas . är ett av få EU-länder där dessa hållbarhets- bedömningar visar på långsiktigt hållbara offentliga finanser. Utöver det nationella finanspolitiska ramverket är som medlem i EU även bundet av reglerna inom stabilitets- och tillväxt- pakten. Dessa regler utgör en övergripande ram som det svenska regelverket måste hålla sig inom. Stabilitets- och tillväxtpakten består av en förebyggande och en korrigerande del. Enligt den före- byggande delen av pakten ska varje medlemsstat ha ett medel- fristigt budgetmål för det strukturella sparandet, som för uppgår till -av potentiell BNP. Europeiska kommissionen bedömde att strukturella sparande uppgick till -1,av potentiell BNP, men kom dock i sin helhetsbedömning fram till att efterlevde den förebyggande delen av pakten 2014 och även förväntades göra det 2015. Enligt den korrigerande delen av pakten får underskottet i de offentliga finanserna inte vara större än av BNP och den offentliga skulden inte överstiga av BNP. befinner sig 11 av EU:s 28 medlemsstater i underskottsförfarande. , och är de enda EU-länderna som aldrig har varit föremål för ett sådant förfarande. har en viss marginal till underskottsgränsen och en god marginal till skuldgränsen. Jämfört med när det finanspolitiska ramverket etablerades är läget i svensk ekonomi och för de offentliga finanserna samman- fattningsvis mycket gott. Det är rimligt att anta att det finans- politiska ramverket och målet för den offentliga sektorns finansi- ella sparande har bidragit till den positiva utvecklingen. Det har dock inte gjorts någon bred analys av ramverkets betydelse för svensk ekonomi och för de offentliga finanserna fram till . Kommittén bör mot denna bakgrund ges i uppdrag att göra en översyn av vilka effekter som det finanspolitiska ramverket, i synnerhet målet för den offentliga sektorns finansiella sparande, har haft för de offentliga finansernas hållbarhet, den svenska ekonomins utveckling samt för att kunnat respektera reglerna inom stabilitets- och tillväxtpakten. Lämplig nivå för målet för den offentliga sektorns finansiella sparande Som beskrivits ovan finns det inte någon enkel metod för att bedöma den lämpliga nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande, utan detta är stor utsträckning en fråga om bedömning utifrån olika typer av överväganden. Det är därför lämpligt att bedömningen av nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande görs inom ramen för det politiska systemet. Vid etableringen av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande angavs tre huvudsakliga motiv för målet (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 2006/07:220): att återställa förtroendet för de offentliga finanserna och minska behovet av utländsk upplåning, att ge utrymme för stabiliseringspolitik, och att bidra till att det offentliga skulle kunna möta den demo- grafiska utmaningen framöver. Om de offentliga finanserna inte är långsiktigt hållbara finns risk för att de finansiella marknaderna, hushåll och företag tappar förtroendet för den offentliga sektorns förmåga att fullgöra sina åtaganden. Detta leder i sin tur till en process där det till slut kan bli svårt, eller åtminstone mycket dyrt, för staten att låna medel för att finansiera sin verksamhet. Att upprätthålla hållbara offentliga finanser är därmed en förutsättning för ett högt välstånd och en hög sysselsättning. Erfarenheten visar att små och öppna ekonomier med egen valuta ofta är särskilt utsatta i samband med större globala kon- junkturnedgångar och vid oro på de internationella finans- marknaderna. Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande bör därför bidra till att det finns en buffert för att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen. Det behövs en buffert både i det offentlig-finansiella sparandet och i den offentliga skuldnivån för att kunna bedriva en stabiliserande finanspolitik. Genom ett mål för det finansiella sparandet som varieras för olika tidsperioder är det möjligt att förfinansiera kommande utgiftsökningar orsakade av den demografiska utvecklingen utan stora variationer i skatteuttaget. Demografiska förändringar kan bero på förändringar av dels födelsetalen och nettomigrationen, dels medellivslängden. I har antalet födda och netto- migrationen varierat kraftigt mellan olika tidsperioder. Andelen äldre förväntas öka framöver och detta påverkar både den offentliga sektorns inkomster, genom att en mindre andel av befolkningen förvärvsarbetar, och utgifterna, till följd av att en större andel av befolkningen kommer att vara i behov av vissa välfärdstjänster. En konsekvens av den åldrande befolkningen är att sparandet i ålders- pensionssystemet minskar. Sparandet förväntas vara markant lägre framöver än genomsnittet om av BNP 2000–2014. Ett mål för det finansiella sparandet kan främst bidra till en jämn fördelning av resurser mellan generationer och ekonomisk effektivitet i samband med hanteringen av temporära förändringar i antalet personer i olika åldersgrupper. Det är dock inte lämpligt att använda ett sådant mål för att på lång sikt förfinansiera framtida krav på en högre kvalitet i välfärden, eftersom framtida gene- rationer kan antas ha högre inkomster än dagens generation. Kommittén ska mot denna bakgrund analysera vilka konse- kvenser olika målnivåer får för de offentliga finanserna och svensk ekonomi, särskilt målnivåns betydelse för möjligheterna att säker- ställa långsiktigt hållbara offentliga finanser och för att kunna hantera framtida kraftiga konjunkturnedgångar. Kommittén ska utifrån denna analys bedöma om det finns anledning att ändra nivån på målet för det finansiella sparandet och i så fall föreslå en ny nivå. Vid denna bedömning är det viktigt att kommittén beaktar samtliga motiv för målet, men även överväger vilka motiv som bör tillmätas störst betydelse. Förhållandet till övriga delar av det finanspolitiska ramverket Ett effektivt finanspolitiskt ramverk förutsätter att såväl ram- verkets olika delar som helheten fungerar väl. förändring av den målsatta nivån för det finansiella sparandet är det därför viktigt att analysera ändringens effekter för de andra delarna av det finanspolitiska ramverket. Utredningen ska mot denna bakgrund överväga hur en eventu- ellt förändrad målnivå skulle förhålla sig till övriga delar av det finanspolitiska ramverket. Fokus för kommitténs arbete i denna del bör ligga på effekterna för utgiftstaket, det kommunala balans- kravet och den statliga budgetprocessen. Komplettering av det finanspolitiska ramverket En förändrad målnivå för det finansiella sparandet kan innebära att riskerna för de offentliga finanserna ökar. Utredningen ska därför bedöma om det finns övervägande skäl för att komplettera det finanspolitiska ramverket för att motverka sådana risker. Utred- ningen kan t.ex. väga för- och nackdelarna med att till ramverket föra ett tak för den offentliga skuldkvoten som andel av BNP. Utredningen ska dock inte pröva andra delar av det befintliga finanspolitiska ramverket än målet för det finansiella sparandet. Uppdraget ska inte heller omfatta de förslag och bedömningar där enighet nåddes inom . Regeringen ska enligt budgetlagen (2011:203) vid minst två till- fällen under budgetåret redovisa för hur målet för det finansiella sparandet uppnås. Utöver detta har bl.a. i uppgift att bedöma om finanspolitiken är förenlig med lång- siktigt hållbara offentliga finanser samt de budgetpolitiska målen, i synnerhet målet för det finansiella sparandet och utgiftstaket. En eventuell förändrad målnivå påverkar marginalerna till gränsvärdena i stabilitets- och tillväxtpakten, och kan även påverka de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Utredningen ska därför överväga om en eventuellt ändrad målnivå bör föranleda en förstärkt löpande utvärdering av finanspolitiken för att minska risken för framtida åtgärder inom stabilitets- och tillväxtpakten och säkerställa att de offentliga finanserna även fortsättningsvis är långsiktigt hållbara. Regeringen gav i uppdrag att analysera konsekvenserna av att ändra den målsatta nivån för det finansiella sparandet från av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel (dnr Fi2015/1488). Analysen ska omfatta de kort- och långsiktiga effekterna på offentliga finanser, finans- politikens hållbarhet samt möjligheterna att möta större störningar i ekonomin med finanspolitiska åtgärder. Vidare ska eventuella effekter på sysselsättning, arbetslöshet och produktions- nivå bedömas. Uppdraget ska redovisas till regeringen . Kommittén ska vid utförandet av sitt uppdrag följa arbete samt ta del av och beakta myndighetens slutsatser, i synnerhet dess scenarioanalyser av konsekvenserna för de offentliga finanserna av olika nivåer på den målsatta nivån. Utredningen bör även beakta andra externa analyser av de aktuella frågeställningarna. Det kan t.ex. handla om att beakta det arbete kring frågan om lämplig nivå på den offentliga skuldsättningen som pågår inom inter- nationella organisationer. Vidare bör de internationella erfaren- heterna av olika typer av mål för det finansiella sparandet beaktas i kommitténs arbete och en komparativ analys utföras av regelverken i olika länder. I synnerhet bör den utveckling som skett inom den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten beaktas. Kommitténs analyser bör vara väl förankrade i aktuell forskning på området. De delar av uppdraget som berör de hittillsvarande erfarenheterna av det finanspolitiska ramverket och bedömningen av nivån för målet för den offentliga sektorns finansiella sparande framöver, samt målnivåns effekt för de offentliga finanserna och svensk eko- nomi, ska redovisas . Uppdraget ska i övrigt redovisas . Kommittén om översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (Fi 2015:06) Regeringen beslutade att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att se över målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (dir. 2015:63). Enligt kommitténs direktiv skulle uppdraget delredovisas och slutredovisas . Kommittén har hemställt om att kravet på delrapportering ska utgå och att uppdraget i stället ska redovisas i sin helhet . Kommittén skulle på så sätt ges större möjlighet till att ta ett helhetsgrepp om frågeställningen. Uppdraget ska i sin helhet redovisas . Politisk överenskommelse 30 juni1 nytt överskottsmål och förstärkt uppföljning Det finanspolitiska ramverket, med dess breda parlamentariska stöd, är och har varit till stor nytta för och den svenska ekonomins utveckling. Den parlamentariska utredningen föreslår nu mindre förändringar i ramverket. förstärks med ett skuldankare. Principen om ett överskottsmål ligger fast, men mål- nivån och uppföljningen ses över. Det centrala måttet på finanspolitikens hållbarhet, den offent- liga skuldsättningen, ges en mer framträdande roll i ramverket ge- nom att ett skuldankare på av BNP för Maastricht- skulden införs. Med detta skuldankare tydliggörs att skuldnivån bör fortsätta att falla trendmässigt på medellång sikt. Överskottsmålet justeras till en tredjedels procent av BNP i ge- nomsnitt över en konjunkturcykel. Det är långsiktigt hållbart, kon- sistent med skuldankaret och ger utrymme för att möta en allvarlig konjunkturavmattning med en aktiv finanspolitik. En översyn av överskottsmålet och skuldankaret bör genomföras varannan man- datperiod för att bedöma om gällande nivåer fortsatt understödjer de övergripande målen för finanspolitiken. förstärks genom en mer stringent uppföljning av överskottsmålet och ett mer oberoende finanspolitiskt råd med fokus på att följa upp det finanspolitiska ramverket. 1 Kommittéledamöterna för S, M, MP, C, V, L och KD stod bakom överenskommelsen. av BNP för Maastrichtskulden införs Dagens finanspolitiska ramverk växte fram som en följd av det svåra statsfinansiella läget . De tidigare all- männa riktlinjerna för den ekonomiska politiken ersattes med tyd- liga mål för budgetpolitiken. Inledningsvis var syftet att stabilisera statsskuldens utveckling, genom årliga sparmål. När detta uppnåtts infördes ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande över konjunkturcykeln. Nuvarande överskottsmål, formulerat som ett offentligt finansiellt sparande motsvarande av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel, har gällt . Den offentliga sektorns nettoskuld på av BNP har övergått i en finansiell nettoförmögenhet på av BNP 2015. Överskottsmålets grundläggande motiv om hållbarhet och sta- biliseringspolitiskt handlingsutrymme är i grunden kopplade till skuld- och förmögenhetsnivåer, snarare än till det finansiella spa- randet ett givet ögonblick. Inte minst är den offentliga brutto- skuldens nivå en nyckelfaktor för att bedöma säkerhetsmargi- nalerna. Även om överskottsmålet är mer lämpat som operativt mål och styråra i budgetprocessen, spelar nivåerna på skulden och den finansiella förmögenheten en central roll i valet av lämplig nivå på överskottsmålet. Som EU-medlem är bundet av EU:s skuldkriterium som säger att Maastrichtskulden inte får överstiga av BNP. För att ytterligare förstärka ramverket och lyfta fram skuldens grundläggande betydelse för finanspolitisk hållbarhet införs ett skuldankare, formulerat som en önskvärd nivå för Maastricht- skulden på medellång sikt. Skuldankarets nivå sätts till av BNP. Den ger en mycket god marginal till EU:s skuldgräns och de kritiska gränser för skulden som identifierats i aktuella inter- nationella studier. Det är också en lägre skuldnivå än i många andra länder med högsta kreditvärdighet. Med detta skuldankare tydlig- görs att skuldnivån bör fortsätta att falla trendmässigt på medellång sikt. I den ekonomiska vårpropositionen ska regeringen redo- göra för skuldutvecklingen i relation till skuldankarets nivå. Om Maastrichtskulden avviker med av BNP från skuldankaret ska regeringen lämna en särskild skrivelse till riks- dagen, med den ekonomiska vårpropositionen. I skrivel- sen ska regeringen redogöra för vad som orsakat avvikelsen och hur man avser att hantera denna. Skrivelsen behandlas i finansutskottet, som även håller en offentlig utfrågning med finansministern om skuldsituationen. Skuldankaret binds med genom ett riktlinjebeslut, vilket innebär ett tydligt politiskt åtagande från regeringens sida. Skuldankaret införs 2019, dvs. som den nya nivån på överskottsmålet (se avsnitt 2). 2.Principen om ett överskottsmål ligger fast men målet ska uppgå till en tredjedels procent av BNP Principen om ett överskottsmål i de offentliga finanserna ligger fast.