sou · H4B361 · 2016-09-26 00:00:00 — Här bör nämnas att det bland experterna finns olika uppfattningar om orsaken till det låga intres- set för PPM-Lotsen respektive Fondvalsguiden, som i sin tur torde bero på olika grundinställning till såväl behovet av – och möjlig- heterna att – påverka pensionsspararna genom information/utbild- ning/beslutsstöd. I en översiktlig bakgrundsbeskrivning är det enligt utredningens mening viktigt att här även nämna att de första s.k. premie- pensionsrådgivarna (förvaltningsföretagen) började erbjuda sina tjänster till premiepensionsspararna omkring . Initialt avsåg tjänsterna bl.a. s.k. speglingstjänster och diskretionära fondval där 45 I betänkandet diskuteras begreppet systematiskt dåliga utfall på bl.a. s. 142–143 och s. 246–247. 46Se dock även ett särskilt yttrande från två av de sakkunniga, s. 142–143. 47Det finns ingen vedertagen definition av rådgivningsmarknaden, men här avses den typ av tjänster som behandlas i bl.a. inom premiepensionen () Utredningens överväganden kring den s.k. rådgivnings- marknaden behandlas i avsnitt 4.9. premiepensionsrådgivarna samordnat flyttade pensionssparares kapital mellan fonder mot huvudsakligen en fast årlig avgift. För en mer utförlig beskrivning av utvecklingen och vilka åtgär- der som PPM – och – samt regeringen vidtog –2011 hänvisas till Pensions- myndighetens rapport48 2K – kompletterande kanaler – förslag till fortsatt inriktning. För en beskrivning av utvecklingen hänvisas till avsnitt 4.9.1. Regeringsuppdragen till PPM och Statskontoret efter gav regeringen i uppdrag att bl.a. ta fram förslag kring hur premiepensionssystemet skulle kunna komplette- ras med ett antal kostnadseffektiva placeringsalternativ som skulle underlätta valet och minska riskerna för spararna samt föreslå åt- gärder för en ökad styrning av kostnader och utbud genom t.ex. av- gifter. lämnade PPM förslag till ändringar i Premie- pensionssystemet49. I rapporten föreslogs bl.a. att ytterligare en produkt – kallad KEPA50 – skulle tillföras systemet. Produkten skulle vara ett alternativ mellan icke-valsalternativet och fond- torget. I den nya produkten skulle pensionsspararen ta ställning till risknivå genom att få möjlighet att välja mellan en handfull färdiga pensionsportföljer. PPM föreslog också att myndigheten skulle ges ett antal instrument att användas i syfte att bromsa tillväxten av antalet fonder och långsiktigt stabilisera antalet till 150–250 fonder. I rapporten föreslogs även att PPM skulle få använda metoderna årsavgift per fond, uteslutning av de avkastningsmässigt sämsta fonderna, begränsningar av antalet fonder per fondbolag samt krav på visst antal sparare efter en tre-årsperiod. PPM föreslog även att det skulle införas en avgift vid korttidshandel, som skulle utgå för fondbyten från det föregående bytet. gav regeringen i uppdrag att ana- lysera och göra en helhetsbedömning av statens ansvar och åtagande i samband med vägledning om fondval inom premiepensionssystemet, 48Pensionsmyndigheten, LED 2010-9. 49Premiepensionsmyndigheten, Dnr 06-609. och statliga åtgärder som påverkar fondutbudets sammansättning och storlek. lämnade Statskontoret rapporten och åtagande inom premiepensionssystemet (2007:5). I rapporten görs bl.a. bedömningen att det finns effektivitetsskäl som talar emot att staten utöver sitt allmänna informationsuppdrag även tar på sig en roll som rådgivare, eftersom staten då kan komma att påverka enskilda individers val av fonder på ett sätt som riskerar att inkräkta på den konkurrensneutralitet som Statskontoret menar är en väsentlig del av det nuvarande premiepensionssystemet.51 I rap- porten görs även bedömningen att staten inte bör begränsa antalet fonder i systemet, eftersom Statskontoret bedömer att finns en på- taglig risk att de fördelar som följer av att upprätthålla ett så mark- nadsliknande system som möjligt skulle minska eller gå förlorad.52 Riktade informationsinsatser 2006–2008 –2008 genomförde PPM årliga utskick med syfte att göra premiepensionsspararna uppmärksamma på risker och möjlig- heter i det egna sparandet och förmå fler pensionssparare att se över sitt premiepensionssparande.53 genomförde PPM ett riktat utskick till cirka en miljon premiepensionssparare som då inte hade gjort ett eget fondval och därför hade sina premiepensionsmedel i Premie- sparfonden. Syftet med utskicket54 var att fler pensionssparare skulle fundera igenom sitt premiepensionssparande och ta ställning till om de hade ett sparande som passade dem. Av en s.k. eftermät- ning55 framgår bl.a. att utskicket väckte begränsat intresse bland mottagarna för den egna premiepensionen och för att besöka PPM:s hemsida för att läsa mer om att välja fonder. Motsvarande utskick gjordes även 2006 och 2007 med skillna- den att informationen då riktades till pensionssparare som gjort ett aktivt val av premiepensionsfonder vid inträdet i premiepensions- 51Statens ansvar och åtagande inom premiepensionssystemet, 2007:5, s. 67. 52Statens ansvar och åtagande inom premiepensionssystemet, 2007:5, s. 68. 53PPM:s Analytiska testamente s. 55. 54Utskicket bestod av en folder och ett brev. Rubriken på foldern var ”Hur vill du göra?”, och i foldern fanns bl.a. en graf som visade hur Premiesparfonden svängt i värde sedan starten . I brevet fanns bl.a. information om värdet och värdeutvecklingen på pensions- sparrens premiepensionskonto. 55Eftermätning av Höstkampanjen 2008, Presentation , se s. 34. systemet men som därefter inte ändrat sitt fondinnehav.56 Kampanjen 2006 bestod av ett utskick med en folder57 kompletterat med annonser i kvällspress och bannerannonser på Internet. Av en s.k. eftermätning58 framgår bl.a. att av samtliga angav att de kommer att söka information kring att byta fonder, av samtliga angav att de kommer att göra fondbyte och att av samtliga planerade att besöka PPM-lotsen. förslag och de övriga utvärderingar och analyser som gjordes under framför allt den andra halvan av 00- talet kom att ligga till grund för de ändringar i premiepensions- systemet som genomfördes 2010.59 Det system som då infördes kommer i det följande att kallas för ”den reformerade systemutform- ningen”. Starkt förenklat innehåller den reformerade systemut- formningen följande huvudbeståndsdelar •Ett fondtorg med privata placeringsalternativ som tidigare, kompletterat med nytt/förändrat statligt utbud (de s.k. bygg- stensfonderna) •Ett nytt/förändrat statligt Förvalsalternativ med generations- fondsprofil ()60, som även är valbart •Ny möjlighet att välja s.k. färdiga portföljsammansättningar för olika risknivåer, där portföljerna sätts samman och förvaltas av AP7 •Fortsatt möjlighet att välja s.k. traditionell försäkring . När det gäller behovet av – och syftet med – ändringarna framgår det av propositionen att bedömningen var att premiepensions- systemet i större utsträckning behövde anpassas till pensions- 56PPM:s Analytiska testamente s. 55. 57Foldern hade rubriken ”Hur engagerad vill du vara?” 58Eftermätning av PPM kampanj, . 2009/10:44. 60Såväl Premievalsfonden som Premiesparfonden avvecklades i samband med inrättandet av Förvalsalternativet. spararnas kunskaper och engagemang för förvaltningen av premie- pensionen.61 Av propositionen framgår bl.a. att det – med utgångs- punkt62 i pensionsspararnas behov och att premiepensionssystemet bör vara utformat så att det passar individer med olika engagemang och kunskap – är viktigt med bra statliga alternativ för de som inte själva vill sätta ihop en lämplig premiepensionsportfölj. inrättades , som () avvecklades.63 PPM:s verksamhet och de delar av verksamhet som avsåg pensionshantering fördes över till . Av förarbetena64 framgår bl.a. att ålderspensioner utgör ett centralt statligt åtagande, och att behovet av stabilitet i det nya pensionssystemet, medborgarnas behov av bättre information och kunskap om pensionsfrågor talade för en särskild organisatorisk lösning. I förarbetena anges också bl.a. följande.65 ”Medborgarnas behov av information och kunskap är större än i tidigare pensionssystem. Övergången från ett förmånsbestämt till ett avgiftsbestämt pensionssystem har bidragit till att informa- tionen är av större betydelse. Dels eftersom varje åtgärd och beslut av den försäkrade som påverkar inkomsten kommer att få genom- slag i den framtida allmänna pensionen, dels eftersom de försäkrade dessutom har möjligheter till investeringsval i premiepensionen och även i de flesta tjänstepensioner.” Målet för när det gäller pensionsin- formation är att myndigheten ska verka för att samtliga pensions- sparare och pensionärer ska få en samlad bild av hela sin pension med god kvalitet i prognosberäkningarna och att kunskapen om livsinkomstens och pensioneringstidpunktens betydelse för den framtida pensionen ska öka för kvinnor och män. Det finns också ett mål om att stärka pensionsspararnas och pensionärernas ställning 2009/10:44 s. 1. 2009/10:44 s. 19. 2008/09:202. 2008/09:202 s. 106. 2008/09:202 s. 110. som konsumenter av finansiella produkter inom pensionsområdet genom att ge vägledning som är anpassad till kvinnors och mäns behov och livssituation.66 Baserat på uttalanden i förarbetena67 uppfattar Pensionsmyndig- heten att deras roll är att vara en objektiv och neutral informatör. Av förarbetena framgår bl.a. att den enskilde pensionsspararen ofta upplever ett kunskapsunderläge vid information om val av place- ringsformer, avgifter och avkastning. I förarbetena anges även att spararens valsituation försvåras av att han eller hon har att förhålla sig till information om pensionen från en mängd olika källor samt till att det finns starka affärsintressen hos marknadsaktörerna, och att därför bör stå för en objektiv och neutral information kring frågor om val av fonder, avgifter och avkastning. 2.4.7Utvärderingar, analyser och utveckling efter den reformerade systemutformningen På uppdrag av regeringen införde ett stopp för s.k. massfondbyten, vilket omöjliggjorde för de s.k. premiepensionsrådgivarna (förvaltningsföretagen) att utföra många fondbyten . I princip alla s.k. premiepensionsråd- givare (förvaltningsföretag) har efter stoppet fört över sina kunders pensionskapital till (nystartade) egna fonder, vanligtvis s.k. fond-i- fond-lösningar.68 Förändringen innebär att de flesta av de företag69 som tidigare kallades PPM-rådgivare eller dylikt numer är skyldiga att iaktta villkoren i det standardavtal (samarbetsavtalet) som alla fondförvaltare som anmäler fonder till systemet enligt lag måste ingå med för att kunna få sina fonder regi- strerade. beslutade Pensionsgruppen att det skulle göras en utvärdering av premiepensionssystemet. Utvärderingens fokus bestod i att fördjupa kunskapen om vilka problem och möjligheter till förbättringar som finns inom premiepensionssystemet. Arbetet påbörjades och resultaten och slutsatserna redovi- 66Regleringsbrev för (2016). 2008/09:202 s. 111. 69Beroende på hur verksamheten är organiserad. sades i Vägvalspromemorian. I Vägvalspromemorian behandlas särskilt följande områden: •Historisk utveckling inom premiepensionssystemet samt för- väntad utveckling när systemet är fullt infasat •Individspecifika resultat avseende placeringar, avkastning och pension •Individens riskspridning inom den allmänna pensionen •Förbättringsmöjligheter inom premiepensionen. Arbetet inom ramen för Vägvalspromemorian inkluderade bl.a. en omfattande kvantitativ analys av individers förvaltningsresultat baserat på ett stort individ-dataset med detaljerad information om cirka 200 000 individer. I Vägvalspromemorian anges sammanfattningsvis att ”premie- pensionssystemet har positiva egenskaper, men att det kan kon- strueras bättre”. Vidare anges att den nuvarande systemkonstruk- tionen leder till ett antal mindre önskvärda problem eller egen- skaper, som kan delas in i tre huvudområden. 1.En förhållandevis stor förväntad spridning i utfall 2.Ett stort fondutbud är svårt att hantera för de flesta sparare 3.Högre kostnader än nödvändigt. Av Vägvalspromemorian framgår bl.a. att författaren anser att pro- blemen i stor utsträckning är en följd av att individer har mindre fi- nansiella kunskaper än vad som förutsatts och det stora utbudet av fonder.70 I Vägvalspromemorian presenteras två alternativ för att reducera identifierade problem samt ett generellt förslag som rör den tra- ditionella försäkringen.71 Alternativ 1 innebär att det befintliga premiepensionssystemet behålls med ett fondtorg hos och ett förvals- 70Ds 2013:35 s. 12. 71Beskrivningen av förslagen i Vägvalspromemorian är hämtad från utredningsdirektiven. alternativ samt ett fåtal risknivåklassade fonder hos Sjunde AP- fonden, med syfte att behålla stor valfrihet för den enskilda indivi- den. För att motverka de problem som identifierats föreslås följande fem åtgärder inom ramen för befintligt system: •Pensionsmyndigheten ges i uppdrag att i sin kommunikation med pensionsspararna framhålla förvalsalternativet AP7 Såfa som ett bra alternativ för de sparare som inte har tillräckliga kunskaper om systemet eller som inte vill välja mellan fonderna på fondtorget. •Obligatoriskt bekräftelseval införs för nya pensionsrätter och eventuellt som en engångsåtgärd även för tidigare intjänade pensionsrätter. •Ett avgiftstak införs för fonderna på fondtorget. •Risktagandet begränsas och fondtorget görs mer överblickbart. •Premiepensionsspararen debiteras för kostnader för fondtorget baserat på utnyttjande. Alternativ 2 innebär att antalet fonder på fondtorget begränsas till maximalt tio statliga fonder. Inriktningen på fonderna ska prövas löpande och utgångspunkten är att det ska vara möjligt att åstad- komma en professionell investerares tillgångsmix i sitt sparande. Alternativ 2 syftar till att anpassa systemet efter majoriteten av spararnas kunskap och intresse för fondförvaltning på bekostnad av stor individuell valfrihet. I Vägvalspromemorian presenteras också ett generellt förslag som innebär att övergången till traditionell försäkring anpassas så att individers aktieinnehav i fondsparandet avvecklas successivt. I Väg- valspromemorian föreslås även att förvaltningen av den traditio- nella försäkringen flyttas från och samord- nas med övrig premiepensionsförvaltning hos Sjunde AP-fonden. Efter det att Vägvalspromemorian lämnades har regeringen be- slutat direktiv och tilläggsdirektiv till denna utredning. Inspektionen för socialförsäkringen har fått i uppdrag av rege- ringen att analysera pensionsutfall för den totala pensionen (allmän pension, tjänstepension och privat pension) både och i fram- tiden. En delredovisning avseende spridningen i premiepension ska Uppdraget ska redovisas slutligt senast den 1 juni 2017.72 har infört ett s.k. avgiftstak och har lämnat förslag73 kring kapitalförvaltningen inom den traditionella försäkringen. har myndigheten även remitterat förslag74 till revidering av gällande samarbetsavtal. Eftersom det finns olika åsikter kring hur i vart fall vissa delar av forskningen ska tolkas och användas i utvärderingar av premie- pensionssystemet har utredningen här valt att även redovisa några av de invändningar som framförts mot vissa av de slutsatser som kan utläsas ur forskningen. Inledningsvis redovisas dock hur utred- ningen har valt att använda vissa begrepp. Med beteende-ekonomi (på engelska behavioural finance)75 menas här det forskningsområde som för samman teoribildningen inom framför allt psykologi och finansiell ekonomi. Inom området finns bl.a. forskning kring individers beslutsfattande på det finansiella området och hur insikter kring detta kan användas vid utformning av t.ex. informationsgivning, beslutsstöd och valsituationer. Ett särskilt område inom beteende-ekonomin behandlar s.k. fi- nansiell kunskap (förmåga) (på engelska financial literacy).76 Inom detta område finns en växande forskning som undersöker i vilken utsträckning hushållen/individen har goda förutsättningar för att fatta välgrundade finansiella beslut. Det används olika mått för att 72Granskningsplan 2016, Inspektionen för socialförsäkring, s. 42 (Dnr 2016-0008). 73Se avsnitt 4.7. 74Se avsnitt 4.9.1. 75Utredningen har valt att använda termen beteende-ekonomi, som utredningen har upp- fattat som synonym med bl.a. termerna ekonomisk psykologi och finansiell psykologi. Ekonomiska kommentar NR 3, 2011 () och rap- porter om Räknefärdighet och finansiell förmåga 2011 respektive 2015. besvara denna fråga; från mått på kognitiv förmåga i allmänhet och räknefärdighet i synnerhet, till mer kunskapsbaserade mått som undersöker hur mycket människor vet om grundläggande finansi- ella produkter och begrepp. Enligt Almenberg och Finocchiaro77 är ”en central slutsats från den här typen av forskning att många vuxna har svårt att klara enkla beräkningar och har bristande kun- skaper om grundläggande finansiella begrepp. De saknar med andra ord finansiell förmåga, eller det som i forskningen kallas financial literacy.” En låg förståelse för grundläggande finansiella begrepp torde enligt utredningens mening bl.a. innebära att många pen- sionssparare kan ha svårt att förstå och värdera betydelsen av skill- nader i avgifter och avkastning över . Olika redovisningar av forskningsresultaten Vissa av forskningsresultaten från bl.a. området för beteende- ekonomi redovisades och diskuterades redan i Premiepensionsut- redningens betänkande . I det betänkandet konstaterades bl.a. att det finns forskningsresultat som visar att individer i många situationer inte fattar beslut utifrån principerna om förväntad nyttomaximering (dvs. inte fattar det som brukar kallas ekonomiskt rationella beslut), eftersom de har svårt att analysera komplexa be- slutssituationer med osäkra utfall samt att de i stället fattar beslut med hjälp av genvägar och tumregler. I betänkande redovisas även forskningsresultat som bl.a. handlar om konsekvenserna av ett stort antal valmöjligheter/alternativ (passivitet och s.k. default- bias), diversifieringsbeslut (användning av tumregler och s.k. home bias), om s.k. självöverskattning och om hur information utnyttjas i beslutsfattande (varumärken, historisk avkastning och avgifter). I betänkande behandlas även de särskilda svårigheterna i långsiktig pensionsförvaltning; bl.a. kraven på s.k. dynamiskt beslutsfattande, de utmaningar som finns kring sammansättningen av en s.k. effektiv portfölj, behovet av att be- trakta premiepensionen som en del av en helhet, svårigheterna att välja en sammansättning av fonder som matchar den egna riskpro- 77 Ekonomiska kommentar NR 3, 2011 (). filen, behovet av diversifiering, svårigheter förknippade med att utvärdera fondförvaltares kvalitet och behovet av s.k. rebalansering med avseende på såväl marknadsförändringar som ålder. En analys av pensionsspararnas placeringar i ljuset av bl.a. forsk- ningen inom området för beteende-ekonomi finns även i PPM:s Analytiska testamente från 2009.78 Testamentet innehåller en diskussion kring tänkbara orsaker till att många pensionssparare inte väljer/lyckas sätta samman s.k. effektiva portföljer, dvs. sådana portföljer som anses vara effektiva i enlighet med finansiell teori. I testamentet finns beskrivningar av forskningsresultaten inom området för beteende-ekonomi och det finns en beskrivning av i vilken utsträckning och på vilket sätt forskningsresultaten kan sägas vara avspeglade i pensionsspararnas val av risknivå, diver- sifiering och aktivitet. I Vägvalspromemorian konstateras bl.a. att det finns en omfat- tande forskning som belyser individers bristande finansiella kun- skaper79. Det anges vidare att forskningsresultaten dokumenterar stora problem för individen med sina pensionsbeslut, samt varför individer har stort förtroende för finansiella rådgivare.80 I Vägvals- promemorian hänvisas bl.a. till en undersökning av Almenberg och (2011) och det anges att huvudresultat visar att många vuxna svenskar har dålig räknefärdighet och en bristande finansiell förmåga. Vidare nämns en kartläggning av konsumenters finansiella kunskaper i som i samarbete med Kon- sumentverket och utförde som visade på stora kunskapsbrister i många områden och däribland privat- ekonomi och pensionssystem i allmänhet. I Vägvalspromemorian konstateras även att de svenska resultaten inte är unika, och att omfattande internationell forskning visar på liknande resultat. Här bör nämnas att har gjort en uppföljande under- sökning 2014.81 Forskningen som rör individers beslutsfattande/investerings- beteende behandlas i Vägvalspromemorian dock framför allt inom 78PPM:s Analytiska testamente (2009). 80Hänvisningar sker till undersökning 2009:11. 81Se promemoria Hälften av konsumenterna saknar grund- läggande finanskunskaper, med bilagd Promemoria Räknefärdighet och finansiell förmåga 2015, författad av , och (). ramen för problemområdet ett stort fondutbud är svårt att hantera för de flesta sparare. Det anges bl.a. att premiepensionssystemets unikt82 stora utbud av placeringsalternativ medför icke oväsentliga informationskostnader för individen med påföljande risk för systematiskt dåligt utfall för vissa grupper och att akademisk forskning tydligt visar att omfattande valmenyer skapar betydande informationskostnader för individen.83 I Vägvalspromemorian anges även att informationskostnaderna skapar en tröghet och att individen får svårigheter att fatta place- ringsbeslut. Vidare anges det att informationskostnaderna gör att individer med begränsade kunskaper tenderar att hamna i icke- valsalternativ eller bli fast i ett initialt eget val, och att finansiella valmenyer med ett stort utbud av exempelvis fonder gör besluts- fattandet så komplext att individen blir passiv eller fattar irratio- nella beslut. I Vägvalspromemorian anges vidare att forskningen har identifi- erat att individen ofta följer enkla beslutsregler och exempelvis investerar i alternativ som presenteras först, eller utifrån fördelning i utbudet (aktiefonder väljs när de dominerar i utbudet och ränte- fonder väljs när de dominerar i utbudet) samt att Pensions- myndigheten har erfarenhet av att individens val styrs av utform- ningen av valblanketten. Forskningen kring beteende-ekonomi behandlas även i bl.a. gå i pension – varför så krångligt?84 En beskrivning av forskningen inom beteende-ekonomi – inklu- sive delar av den forskning som avser data från premiepensionssy- stemet – finns även i en rapport om avgiftsbestämda pensions- system inom EU.85 Av rapporten framgår bl.a. att en mängd (significant body) akademisk forskning visar att individer ofta har begränsad finansiell kunskap/förmåga och att det finns en mängd (body of) forskning som indikerar att ett överdrivet antal val kan förvärra (exacerbate) problemen med bristande finansiell förmåga. 82Här bör nämnas att det på den privata marknaden finns exempel på fondtorg med stort utbud av placeringsalternativ. 9–10. 84Att gå i Pension – varför så krångligt?, , RIR 2014:13. 85Defined-contribution pension schemes – Risks and advantages for occupational retirement provision, EFAMA 2008, s. 53 ff. Se även avsnitt 2.5. Enligt utredningens mening bör det här understrykas att det inte är helt enkelt att utvärdera i vilken utsträckning som de problem som nämns i litteraturen/visats i forskningen utgör problem i premie- pensionssystemet eller vilka åtgärder som bör vidtas. Ett exempel på vad som sagts är att forskningen visar att ett stort antal valmöjligheter kan leda till passivitet och en s.k. default- bias. Detta kan hävdas vara ett mindre problem om default-alterna- tivet anses vara en bra lösning, och om den passivitet som finns inte medför några andra negativa konsekvenser för pensionsspararna. Ett annat exempel är att forskningen pekar på den risk som finns när portföljerna inte rebalanseras.