sou · H4B356 · 2016-09-02 00:00:00 — Utredningen fann dock att nuvarande system fungerade i huvudsak utan anmärk- ningar och att det var osäkert om det skulle vara genomförbart att utforma lagstiftning för något av alternativen (prop. 1972:92, s. 9 f.). tillsattes mot bakgrund av den kritik som riktats mot garantisystemet. Kritiken rörde bl.a. att de ställda säkerheterna inte stod i rimlig proportion till riskerna, att systemet var ekonomiskt betungande för reseföretagen, att det sned- vred konkurrensen och att det var svåradministrerat. I betänkandet Ny resegarantilag (Ds H 1980:7) föreslog utredningen ett garanti- system där reseföretagens individuella säkerheter skulle komplette- ras med en kollektiv del. Tanken var att minska de totala säkerhet- erna och därmed kostnaderna för systemet. Enligt förslaget skulle den individuella säkerheten uppgå till högst av dittills- varande säkerheter. Den skulle beräknas mer schablonmässigt än tidigare och bestå av dels ett fast belopp, dels ett rörligt som var relaterat till antalet resenärer för respektive företag. För den kollektiva delen föreslogs att en statlig fond skulle inrättas och finansieras med avgifter från reseföretagen. Fonden skulle byggas upp och avgiften skulle bestämmas till en viss procentandel av den individuella säkerheten. Fonden skulle användas i de fall en individuell säkerhet inte räckte till. Om inte heller fondmedlen skulle visa sig tillräckliga skulle statliga medel användas. Dessa skulle återbetalas så snart det fanns tillgängliga medel i fonden (Ds H 1980:7, s. 24 f.). förslag kom inte att genomföras. Regeringen ansåg att det inte var lämpligt med en ordning där staten ytterst skulle kunna tvingas till ekonomiska insatser. Ett genom- förande i övrigt bedömdes innebära ett försämrat skydd för resenä- rerna vilket inte ansågs godtagbart. Det ansågs heller inte lämpligt, från såväl principiella som praktiska utgångspunkter, att vid sidan av ett system med individuella säkerheter bygga ut administrationen med en ny statlig fond (prop. 1984/85:214, s. 10). Bakgrund och gällande rätt När paketresedirektivet (90/314/EEG) genomfördes i svensk rätt gjordes vissa ändringar i resegarantilagen. Bland annat byttes begreppet sällskapsresa ut mot begreppet paketresa och det gjordes inte längre någon skillnad på resor inom och utom . I sam- band med förändringarna begärde flera av resebranschens organisa- tioner att resegarantilagen skulle ses över. tillsattes därför en arbetsgrupp med uppdrag att se över resegarantilagen. Gruppen hade i uppdrag att lägga fram ett förslag till garantisystem som var enkelt att administrera, som var konkurrensneutralt och som gav konsumenterna en hög skyddsnivå till låga kostnader. Arbetsgruppen diskuterade en kombination av individuell och gemensam säkerhet i form av en fond samt olika typer av försäkringar. Vidare diskuterades en uppmjukning av garantisystemet så att garantier skulle kunna ställas på flera olika sätt. Det utmynnade i ett förslag med en kombi- nation av individuell och gemensam säkerhet i form av en fond. Förslaget innebar att varje arrangör av paketresor och återförsäljare av utländska arrangörers paketresor skulle ställa en individuell säkerhet om . Arrangörer och återförsäljare skulle vidare betala in ett belopp per resa till en gemensam fond, som skulle tas i anspråk om den individuella säkerheten inte räckte till (prop. 1995/96:182, s. 9). Remissynpunkterna på förslaget var blandade. Till de fördelar med systemet som lyftes fram hörde att den föreslagna modellen skulle tillförsäkra konsumenterna full ersättning och att den skulle förenkla och snabba på administrationen. ansågs det finnas en risk för att fonden inte skulle vara stor nog. Några instanser varnade också för att det sänkta minimibeloppet skulle medföra lägre etableringshinder, till men för konsumenterna. Efter omarbetning av förslaget föreslogs en annan justerad modell bestående av två delar. Den första delen skulle utgöras av en indivi- duell säkerhet som reseföretagen skulle ställa. Säkerheten skulle motsvara den grundsäkerhet som bestämdes med hänsyn till rese- verksamhetens art och omfattning. Den andra delen skulle bestå av en gemensam säkerhet, administrerad av Kammarkollegiet, som skulle byggas upp genom avgifter från arrangörer och återförsäljare. Avgifterna skulle beslutas av Regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämde och skulle beräknas efter den tilläggssäkerhet som fanns i dåvarande system. Remissynpunkterna var återigen blan- dade. En del var positiva medan andra anförde att den föreslagna Bakgrund och gällande rätt gemensamma säkerheten inte stod i proportion till de fåtal fall då den enskilda resegarantin inte räckte till. Kritiken från branschen var inte längre lika stark och såväl små, medelstora som stora före- tag menade att gällande system stod sig väl i jämförelse både med alternativen i andra länder och med arbetsgruppens förslag. Reger- ingen vägde för- och nackdelar mot varandra och stannade vid att inte föreslå någon ändring men att följa utvecklingen och på nytt överväga garantisystemet om det behövdes (prop. 1995/96:182, s. 11 f.). Vissa ändringar i resegarantilagen beslutades dock. Bland annat utökades tillämpningsområdet för lagen till att omfatta även s.k. stolsförsäljning. tog Kammarkollegiet över ansvaret för resegarantierna från . tillsattes en ny utredning, . Utredningen övervägde fördelar och nackdelar med flera olika lös- ningar. En obligatorisk fondlösning bedömdes vara förknippad med flera problem, bl.a. att det fanns en risk för att den skulle leda till en kostnadsutjämning som gjorde att oseriösa företag med låg likviditet erhöll en konkurrenskraft som de annars saknade. Vidare bedömdes det finnas en risk för att fonden skulle kunna tömmas, dels under uppbyggnadsfasen, dels under extrema händelser. Utred- ningen övervägde även en försäkringskonstruktion. Ett resegaranti- system som byggde helt på en försäkringslösning ansågs dock leda till ökad risk för utslagning av små och nyetablerade aktörer. Utred- ningen stannade därför för att föreslå att den gällande säkerhets- konstruktionen även fortsättningsvis skulle vara huvudalternativet. betraktade utredningen ökad flexibilitet för ställande av resegaranti som en högt prioriterad målsättning vid utformningen av ett nytt resegarantisystem. Detta för att sänka företagens garanti- kostnader. Därför föreslogs att garanti, efter individuell prövning hos Kammarkollegiet, även skulle kunna ställas i andra former så- som olika typer av försäkringar eller kollektivt ställda garantier av branschorganisationer. Utredningen föreslog också ett antal andra förändringar i resegarantilagen, bl.a. att det skulle införas en regi- streringsskyldighet och ett nytt system för hanteringen av ärenden rörande ianspråktagande av garantin. Dessa ärenden föreslogs bli hanterade av konkursförvaltare i stället för av resegarantinämnden (SOU 1999:140, s. 12 ff.). Regeringen ansåg att det inte framkommit någon omständighet som utgjorde skäl för att föreslå en ändring av Bakgrund och gällande rätt själva garantisystemet (prop. 2001/02:138, s. 11). Ett antal andra ändringar i resegarantilagen genomfördes dock. Minimibeloppen för garantier togs bort, bland annat för att ge förutsättningar för ett mer flexibelt resegarantisystem. Tillämpningsområdet för lagen ut- vidgades till att även omfatta vissa resor som uppvisade en väsentlig likhet med paketresa. Utvidgningen gjordes för att lösa vissa pro- blem som hänförde sig till gränsdragningen mellan separata rese- tjänster och paketresor. Svårigheterna hade visat sig framför allt i de fall då resebyråer och researrangörer sålde och marknadsförde separata transport- och inkvarteringstjänster. Det hade blivit allt vanligare, framför allt till följd av de ökade möjligheterna att köpa resor via internet, att konsumenterna komponerade sina egna resor genom att köpa separata resetjänster i stället för att köpa ett i för- väg färdigställt resepaket. Vidare ansågs det till följd av praxis- utvecklingen inom EU vara nödvändigt att särskilt föreskriva att lagen skulle vara tillämplig även på utbytesverksamhet för skol- ungdom (prop. 2001/02:138, s. 15 f.). I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen 2001/02:138 framfördes kritik mot utformningen av resegarantisystemet från flera organisationer för mindre företag inom resebranschen. Riksdags- utskottet konstaterade att synpunkterna låg utanför det då aktuella lagstiftningsärendet, varför dessa mer principiella frågor inte kunde bli föremål för närmare överväganden. Utskottet utgick dock från att regeringen i ett kommande uppföljnings- och utvärderings- arbete skulle ta hänsyn till den framförda kritiken, särskilt i frågan om att nuvarande resegarantisystem ansågs missgynna de mindre researrangörerna (bet. 2001/2002:LU24, s. 5). I ett riksdagsbeslut gjordes ett tillkännagivande till reger- ingen om att utreda en alternativ modell för resegarantier. Till- kännagivandet motiverades med att systemet ansågs binda mycket kapital trots att det utnyttjades i låg grad samt att det var betung- ande för små företag och därigenom snedvred konkurrensen (bet. 2004/05:LU8, rskr. 2004/05:154 och 2004/05:155). Frågan har där- efter hanterats i , som avvaktat det nya paketrese- direktivet. Bakgrund och gällande rätt 3.2.2Arrangörer och återförsäljare omfattas av skyldigheten att ställa säkerhet Enligt den nu gällande resegarantilagen (1972:204) gäller skyldig- heten att ställa säkerhet såväl arrangörer som återförsäljare (1 §). Säkerheten ska, enligt 4 § resegarantilagen, gälla det belopp som Kammarkollegiet med hänsyn till reseverksamhetens art och om- fattning bestämmer. Bestämmelsen i 4 § ska svara mot det i paket- resedirektivet ställda kravet på att den arrangör eller återförsäljare som är part i avtalet ska visa att han, i händelse av obestånd, har tillräcklig säkerhet för återbetalning av erlagda belopp och för hem- transport av konsumenten (dir. 90/314/EEG artikel 7). Paketrese- direktivet ställer inte upp något krav i fråga om formen på säker- heten. Enligt 3 § resegarantilagen ska dock, om inte Kammarkollegiet medger annat, säkerheten bestå av en av bank, kreditmarknads- företag eller försäkringsbolag utfärdad betalningsutfästelse, som fullgörs vid anfordran. Säkerhet som ställts av återförsäljare får enligt 7 § resegaranti- lagen inte utnyttjas om arrangören har ställt sådan säkerhet som kan tas i anspråk enligt lagen. I förarbetena till bestämmelsen har anförts att avsikten med bestämmelsen var att den säkerhet som agenten (med vilken avsågs den som förmedlade resan, dvs. mot- svarande återförsäljaren ) ställt inte skulle få tas i anspråk om anordnaren av resan (dvs. motsvarande arrangören ) som är bunden av reseavtalet ställt säkerhet. Det ansågs att detta skulle strida mot lagens principiella uppbyggnad. Inte ens i de fall då den av anordnaren ställda säkerheten inte förslog till att täcka de an- språk för vilka även agenten ställt säkerhet skulle agentens säkerhet få utnyttjas. Den av agenten ställda säkerheten bedömdes främst komma att utnyttjas i de fall då agenten sålt eller förmedlat utom- lands anordnad resa, när agenten sålt eller förmedlat av annan före- tagare anordnad resa och agenten tagit emot betalning för resan utan att anordnaren blivit bunden av avtalet gentemot resenären samt när agenten sålt eller förmedlat en resa för en här i riket verk- sam anordnare, som inte själv ställt säkerhet. I dessa situationer ansågs resenären av olika skäl inte kunna vända sig direkt till arran- gören (prop. 1972:92, s. 11 f. och s. 34). Bakgrund och gällande rätt 3.2.3Krav på säkerhet vid försäljning av andra resor än paketresor Den nu gällande resegarantilagens bestämmelser om skyldighet att ställa resegaranti omfattar inte enbart sådana resor som utgör paket- resor i den nu gällande paketreselagens mening. Även transporter som sker tillsammans med paketresor, s.k. stolsförsäljning omfattas. Vidare gäller, enligt 1 § andra stycket, skyldigheten att ställa säker- het även den som annat än tillfälligtvis säljer eller marknadsför antingen resor som består av separata transport- och inkvarterings- tjänster som sammantagna uppvisar väsentlig likhet med en paket- resa eller resor som består av transporter och utbildningsvistelser med inkvartering i form av boende i en värdfamilj, även om inkvar- teringen är kostnadsfri. För dessa resor, som inte utgör paketresor, gäller skyldigheten att ställa säkerhet dock endast om resan är av- sedd att förvärvas huvudsakligen för enskilt ändamål (1 a §). Det andra stycket i resegarantilagen infördes sedan det visat sig att definitionen av paketresa enligt paketreselagen var svårtolkad och så snäv att de resetjänstleverantörer som inte ville ställa rese- garanti enkelt kunde utforma sina avtal så att lagen kringgicks. Ett annat skäl till utvidgningen var att det ansågs finnas ett behov av skydd även för de resor som konsumenter själva komponerade genom att köpa separata resetjänster i stället för att köpa ett i för- väg färdigställt resepaket. Detta bedömdes ha blivit allt vanligare, delvis beroende på de ökade möjligheterna att boka resor via inter- net (prop. 2001/02:138, s. 14 f.). Skyldigheten att ställa säkerhet för de resetjänster som anges i 1 § andra stycket gäller inte näringsidkare som är etablerade i andra länder inom EES-området än . Denna begränsning infördes i samband med att tjänstedirektivet (och rådets direktiv /123/EG om tjänster på den inre marknaden) genom- fördes i svensk rätt. Vid genomförandet gjordes bedömningen att i den utsträckning kravet på säkerhet gick utöver medlemsstaternas åligganden enligt paketresedirektivet (90/314/EG) stod kravet i strid mot artikel 16 i tjänstedirektivet. Enligt artikel 16 måste tjänster över gränserna få tillhandahållas utan omotiverade begränsningar. Medlems- staterna får inte tillämpa landets egna krav på inkommande tjänste- leverantörer utom när detta kan motiveras med något av de fyra särskilda skälen allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller Bakgrund och gällande rätt miljöskydd (artikel 16.1 och 16.3 i tjänstedirektivet). Det aktuella kravet på ställande av resegaranti ansågs inte vara motiverat utifrån något av de möjliga undantagen. Från skyldigheten att ställa säker- het enligt 1 § andra stycket resegarantilagen undantogs därför närings- idkare som var etablerade i en annan stat än inom EES- området (prop. 2008/09:187, s. 123 f.). 3.2.4Säkerheten får tas i anspråk vid andra situationer än obestånd I 6 § resegarantilagen stadgas att säkerhet får tas i anspråk för att betala tillbaka pengar som betalats för en resa som omfattas av garanti enligt lagen och som blir inställd eller av annan anledning inte blir av. Vidare stadgas att garantin får tas i anspråk även om resenären har avbeställt resan innan den skulle ha på- börjats, förutsatt att det finns synnerliga skäl. Det framgår också av bestämmelsen att säkerheten får tas i anspråk för resenärens uppe- hälle, återresa och skälig ersättning för att resan avkortats, beträff- ande resor som har påbörjats men inte slutförts. Det ställs inte upp något krav på att bristerna i fullgörandet av resetjänsterna ska vara kopplade till arrangörens eller återförsäljarens obestånd för att säkerheten ska få tas i anspråk. För viss ersättning, nämligen sådan som avser kostnader för biträde åt resenären och för utredning i ärenden om ianspråktagande av säkerheten, får säkerheten emeller- tid bara tas i anspråk i de fall då den som har ställt säkerhet har för- satts i konkurs eller måste antas vara på obestånd (6 § tredje stycket). Resegarantilagens krav på säkerhet är i det avseende som har redogjorts för mer omfattande än vad som krävdes enligt det tidigare paketresedirektivet, eftersom detta endast föreskrev ett skydd i händelse av obestånd (artikel 7). Bakgrund och gällande rätt 3.2.5Kammarkollegiets beslut och bedömningar enligt resegarantilagen De rättsliga ramarna för Kammarkollegiets verksamhet Kammarkollegiet har till uppgift att bl.a. pröva om det föreligger skyldighet att ställa säkerhet enligt resegarantilagen (2 §), att be- stämma på vilket belopp säkerheten ska ställas (4 §), att pröva om annan säkerhet än av bank, kreditmarknadsföretag eller försäk- ringsbolag utfärdad betalningsutfästelse får användas (3 §) och att verkställa de utbetalningar som beslutat (12 §). För sin handläggning har Kammarkollegiet getts befogenhet att ålägga den som marknadsför en resa att lämna de uppgifter om sin verksamhet som är nödvändiga för att frågan om säkerhet ska kunna prövas. Detta förutsätter dock att det finns skälig anledning att anta att skyldighet att ställa säkerhet föreligger (5 §). Lämnar den uppgiftsskyldige inte de efterfrågade uppgifterna får ett nytt föreläggande med vite utfärdas. Kammarkollegiet kan också före- lägga den som är skyldig att ställa säkerhet enligt lagen och som underlåter att göra detta att vid vite fullgöra sin skyldighet (4 a §). Säkerhet som inte längre fyller något ändamål ska Kammarkollegiet återlämna. Kammarkollegiets arbete i praktiken Kammarkollegiet beräknar som huvudregel säkerhetens storlek individuellt för varje researrangör eller återförsäljare, baserat på de uppgifter som researrangören eller återförsäljaren lämnar om sin verksamhet. Säkerheten ska täcka alla förskott som resenärerna har betalat, andra tjänster som ingår i avtalet och, om det är aktuellt, kostnader för hemtransport. Storleken på säkerheten beräknas månad för månad och kan variera beroende på antalet resenärer, kostnaden för resorna, det belopp som resenärerna betalar i anmäl- ningsavgift och för avbeställningsskydd, hur långt i förväg slut- betalning ska ske och om det kan uppkomma kostnader för hem- transport. Kammarkollegiet beräknar beloppet genom att lägga ihop inbetalda slutbetalningar, anmälningsavgifter och kostnader för hemtransport under den aktuella månaden. Summan ökas och avrundas till ett jämnt belopp. Bakgrund och gällande rätt Researrangören eller återförsäljaren måste ha en grundsäkerhet som gäller tills vidare och som räcker till för att täcka av året. Om säkerheten inte räcker till för att täcka årets samtliga månader kompletteras den med en eller flera tilläggssäker- heter som gäller under tidsbegränsade perioder. Om resenärerna alltid betalar i efterskott och det inte finns några transporter i arrangemangen, kan researrangören eller återförsäljaren få undantag från skyldigheten att ställa säkerhet. Om researrange- i fråga är av den karaktären att det enligt resegarantilagen föreligger en skyldighet för arrangören att ställa säkerhet för dem måste arrangören dock fortfarande anmäla sin verksamhet till Kammarkollegiet för att få prövat om ett undantag kan medges. Det finns två gemensamma säkerheter hos Kammarkollegiet. Med gemensamma säkerheter avses att flera aktörer tillsammans har ställt säkerhet som kan tas i anspråk för att täcka vars och ens åtaganden gentemot resenärerna. De två säkerheterna är ställda av Visita, branschorganisation för den svenska besöksnäringen, respek- tive föreningen på Lantgård och gäller för organisationernas medlemmar. Visitas säkerhet är ställd på ett belopp om och omfattar cirka 675 aktörer. Bo på Lantgårds säkerhet är ställd på ett belopp om och gäller cirka 10 aktörer. Kammarkollegiet har tecknat avtal med de två organisationerna. Enligt avtalet kan de gemensamma säkerheterna uppgå till ett lägre belopp än de sammanlagda åtagandena men ska minst uppgå till ett belopp som täcker åtagandena gentemot resenärerna i det största medlemsföretaget för Visita. För Bo på Lantgård gäller enligt avtalet att de sammanlagda åtagandena bestäms i förhållande till antalet aktörer som ingår i den gemensamma säkerheten. Kammarkollegiet har i de båda avtalen ställt upp vissa villkor för att en aktör ska medges att ställa säkerhet genom en gemensam säkerhet. För bägge avtalen gäller att resepaketen endast får bestå av boende och turist- tjänst inom . Ingen transport får ingå i paketet (korta turer mellan boendet och turisttjänsten kan dock godtas). I tidigare lagstiftning har det funnits minimibelopp för beslut om säkerhet. För resor som anordnades utom riket skulle arrangörer och återförsäljare ställa säkerhet om . Övriga åter- försäljare skulle ställa säkerhet om . Kammar- kollegiet använder dessa belopp som schablonbelopp när stor- leken på säkerheten bestäms. Bakgrund och gällande rätt 3.2.6De rättsliga ramarna för arbete har enligt 1 § förordning (2007:1039) med instruktion för och 9 § resegarantilagen till uppgift att pröva om säkerhet ska tas i anspråk enligt resegaranti- lagen. Nämnden består enligt 10 § resegarantilagen av ordförande och fyra andra ledamöter. Två av ledamöterna utses bland personer som kan anses företräda konsumentintressen och två utses bland personer som kan anses företräda företagarintressen. För varje ledamot ska det finnas ett tillräckligt antal ersättare. Ordföranden och ersättare för ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Ordföran- den, andra ledamöter och ersättare förordnas av regeringen. Förord- nandena ges enligt 7 § i förordningen för en bestämd tid. Nämnden är, enligt 11 § resegarantilagen, beslutför när ord- föranden och två andra ledamöter är närvarande. I beslut ska lika antal företrädare för konsumentintressen och företagarintressen delta. Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överlägg- ning tillämpas föreskrifterna i 16 kap. om omröst- ning i tvistemål. Ordföranden får ensam på nämndens vägnar vidta förberedande åtgärder och avgöra ärenden av mindre vikt. Ordföranden får över- låta sådana uppgifter till handläggare vid Kammarkollegiet som ut- för kansligöromål åt . beslut får enligt 15 § tredje stycket rese- garantilagen inte överklagas. Har en säkerhet tagits i anspråk för betalning som borde ha utgått ur en annan säkerhet, får emellertid enligt 15 § fjärde stycket ta upp ärendet till ny prövning. 4Direktivet om paketresor och sammanlänkade researrangemang 4.1Direktivets syfte och innehåll Det tidigare paketresedirektivet (90/314/EG) syftade till att åstad- komma ett högt rättsskydd inom hela EU för resenärer som köper paketresor. Sedan direktivet trädde i kraft har emellertid resemark- naden förändrats. I allt större utsträckning köps resor nu via inter- net och resetjänster kombineras på ett mer kundanpassat sätt . Vissa av dessa resekombinationer täcktes inte alls av det tidigare paketresedirektivet medan det beträffande andra kombina- tioner var oklart om de omfattades av skyddsreglerna. För konsu- menterna var det svårt att förstå huruvida de kombinerade rese- arrangemang som de hade köpt med hjälp av en näringsidkare var skyddade eller inte. I många fall köpte konsumenterna oskyddade resor i tron att de var skyddade. Det kunde vara särskilt skadligt för konsumenter om en arrangör eller en tjänsteleverantör hamnade på obestånd. Andra föråldrade och otydliga bestämmelser i det tidigare direktivet genererade onödiga kostnader för företag och konsu- menter, t.ex. informationskraven i kataloger och broschyrer. Ytter- ligare problem var kopplade till att det tidigare paketresedirektivet var ett minimidirektiv. Medlemsstaterna hade haft viss valfrihet vid genomförandet av direktivet och det hade resulterat i rättsliga skill- nader mellan medlemsstaterna, såsom olika informationskrav, olika omfattning när det gäller reglerna för skydd, skillnader i program för skydd vid obestånd och olika nationella regler om ansvar för olika parter. Det fanns inte heller något krav på ömsesidigt erkän- Direktivet om paketresor och sammanlänkade researrangemang nande av de andra medlemsländernas program för skydd vid obe- stånd. Som en följd av dessa förhållanden hade företagen på den inre marknaden fått svårt att konkurrera på lika villkor och de hade stött på hinder när de velat expandera sin verksamhet över gränserna (SWD[2013] 264 final). Mot denna bakgrund antogs ett nytt direktiv om paketresor och sammanlänkade rese- arrangemang.