sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — Inkrementella bolagsskatteökningar till följd av ökad etablering till följd av höghastighetsjärnvägen skulle med nuvarande regler tillfalla staten. Figur 6 Illustration finansieringsmetod och finansieringskällor, höghastighetsjärnväg Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Tänkbara målsättningar med medfinansiering Målsättningar ur statens perspektiv Enligt infrastrukturpropositionen ska de infrastrukturprojekt som genomförs i som huvudregel vara samhällsekonomiskt lönsamma oavsett finansieringsform. menar regeringen att en vilja till medfinansiering är ett uttryck för att en åtgärd skapar en samhällsekonomisk nytta. Därmed menar regeringen att det är ”…motiverat att exempelvis en kommun bidrar ekonomiskt till en statlig infrastrukturinvestering om kommunens invånare har en tydlig nytta av en investering som den av staten bedömda nyttan av samma investering inte fullt ut motiverar en statlig finansiering av den.”30 Regeringen menar vidare att ytterligare en fördel med medfinansiering är att det skapar ett gemensamt ägarskap kring investeringen och kan säkerställa en dialog där båda parterna kan bidra med sin kompetens – staten med kompetens kring t ex trafikplanering och kommunen med lokalkännedom. På så vis ökar sannolikheten att få en effektiv utformning av åtgärden som den samhällsekonomiska lönsamheten ökar. Huruvida detta väger upp eventuella ökade kostnader till följd av högre upplåningskostnader är dock svårt att veta. Ett tredje fördel med medfinansiering är enligt infrastrukturpropositionen om fler transportpolitiskt motiverade åtgärder kan genomföras till följd av externa bidrag.31 Viktigt att framhålla är dock att varken eller privat finansiering skapar ett ökat realekonomiskt utrymme då det är skattekollektivet som i slutändan får betala med minskad konsumtion som följd: 3.De pengar som kommunerna kan bidra eller låna till staten kommer från samma källa som statens pengar – skattebetalarna. Det uppstår därför inte ytterligare resurser till följd av att kommunerna och inte staten tar upp skatter. 4.Pengar som lånas från banker eller finansiera infrastrukturåtgärder ska betalas tillbaka, med ränta. Således kommer skattekollektivet att belastas med kostnaderna, dock i en senare fas. Sammantaget är det främsta argumentet för medfinansiering att de som har nytta av en åtgärd ska vara med och finansiera den. I samma anda går det att argumentera för lånefinansiering då det innebär att framtida skattebetalare, d v s de som använder infrastrukturen belastas. Detta är dock argument som är av principiell karaktär och är lika Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor gångbara för samtliga infrastrukturinvesteringar, varför det kan verka godtyckligt att enbart använda sig av medfinansiering eller lånefinansiering vid ett fåtal projekt. Målsättningar ur kommuners/regioners perspektiv har och regional medfinansiering av statlig transportinfrastruktur blivit allt vanligare. I nationella planen för 2010-2021 finns investeringar för , varav 65 miljarder kommer från medfinansiering. I nationella planen för 2014-2025 är de totala investeringarna varav 85 miljarder utgörs av medfinansiering. SKL ställer sig principiellt emot utvecklingen, men menar att om medfinansiering ska ske så är det viktigt att kommunerna får en tydlig motprestation från staten, t ex en garanti att tågen på höghastighetsbanan stannar vid en viss station. Generellt kan dock medfinansieringen innebära en möjlighet för kommunen att se till så att den planerade åtgärden anpassas till kommunens önskemål: 1.Kommunen eller regionen önskar flytta investeringen för att t ex åstadkomma en bättre anpassning till lokala eller regionala åtgärder. 2.Medfinansiären vill ha en anpassning av åtgärdens utformning eller omfattning för att bättre möta lokala eller regionala behov. Exempelvis kan det handla om att säkerställa en högre standard, en annan trafiklösning eller liknande. Hur en kommun finansierar sitt medfinansieringsåtagande har betydelse ur ett realekonomiskt perspektiv såväl som statsfinansiellt perspektiv, eftersom den offentliga sektorns finansiella sparande inkluderar kommuner. I den mån kommuner behöver låna resurser för att överbrygga tidsmässiga gap mellan den tidpunkt då utbetalning till staten ska ske och värdehöjning/skatteintäkt genereras så får det samma effekt som om staten tagit upp lånet direkt via Riksgälden. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Finansieringskällor och -metoder för höghastighetsjärnväg I det här avsnittet kommer ett antal finansieringskällor och finansieringsmetoder att beskrivas och utvärderas. Beskrivningen syftar till att skapa en förståelse kring hur finansieringskällan eller -metoden fungerar eller skulle kunna fungera, hur den regleras i lag, hur den påverkar statens finanser, om den ger några särskilda styreffekter och hur uppbörden/transaktionskostnaden ser ut. Syftet är att ge en övergripande bild av vad finansieringskällan respektive -metoden innebär. De finansieringskällor som presenteras är: xVärdeåterföring vid ny bebyggelse/exploateringsbidrag Samtliga finansieringskällor, förutom banavgifter och anslagsfinansiering, kommer att utvärderas. Dessa två antas vara huvudregeln för finansiering av järnväg och är därför inte alternativa i samma bemärkelse som de övriga finansieringskällorna. Vidare kommer statliga finansieringsmetoder att presenteras. xSärskilt lån via Riksgälden för infrastrukturinvesteringar Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor xFörsäljning av statliga tillgångar xOffentlig-Privat Samverkan (OPS) Därtill kommer medfinansiering presenteras. Den kommunala medfinansieringen presenteras separat eftersom den kan utformas på flera sätt och kan komma att kräva upplåning. Slutligen presenteras även medfinansiering från företag. Utvärderingen av finansieringskällorna och finansieringsmetoderna görs utifrån åtta kriterier. Kriterierna tar sin utgångspunkt i tidigare utredningar och har tagits fram i samråd med en referensgrupp bestående av representanter från Sverigeförhandlingen, samt f d medarbetare i Stockholmsförhandlingen. Kriterierna är som följer: 1.Förenlighet med svenska regler, lagar och praxis: Kriteriet har tagits fram för att säkerställa att finansieringen är förenlig med lagar och regler i och EU samt stämmer med etablerad praxis. Utgångspunkt för analysen är budgetlagens regelverk samt konvergenskraven i Maastrichtförordningen. Dessa beskrivs i rapportens avsnitt 3. 2.Tidigare erfarenheter: Kriteriet ska visa om det finns tidigare erfarenheter av att använda alternativet för finansiering av infrastruktur. Om erfarenheter finns så kan det antas att osäkerheten är begränsad. 3.Kostnadseffektivitet: Kriteriet syftar till att visa om uppbördskostnaden för finansieringen är hög eller låg i förhållande till uttagspotentialen alternativt om kapitalkostnaden är hög eller låg i förhållande till övriga finansieringsmetoder. 4.Likviditet och tillgänglighet: Kriteriet ska visa hur väl finansieringskällan/-metoden matchar kapitalbehovet och omfattning. 5.Synliggöra projektrisker: Kriteriet syftar till att illustrera om finansieringen i sig medför att projektriskerna synliggörs och därmed kan hanteras på ett tidigt stadium. 6.Styrning, kontroll och flexibilitet: Kriteriet syftar huvudsakligen till att visa om finansieringen är flexibel och om staten har rådighet över finansieringen och t ex kan ta bort en skatt när det inte längre finns ett finansieringsbehov kopplat till höghastighetsbanan. 7.Externa effekter (klimat, miljö, övrigt): Syftet med kriteriet är att synliggöra om finansieringen i sig medför positiva eller negativa miljö-, klimat- eller andra effekter. 8.Orsakssamband mellan höghastighetsbana och finansiering: Det sista kriteriet ska illustrera huruvida det finns ett tydligt orsakssamband mellan höghastighetsbanan och det utvärderade finansieringsalternativet. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Banavgifter tas ut från tågoperatörer för att finansiera infrastruktur och underhåll av infrastruktur. Avgifter som tas ut för att finansiera nyinvesteringar på järnväg ska vara förenliga med järnvägslagen. Enligt järnvägslagens huvudregel får infrastrukturförvaltaren ta ut en avgift som ”motsvarar den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon”. Enligt lagens 5§ får trafikförvaltaren ta ut avgifter som överstiger den långsiktiga kostnaden för infrastrukturen givet att nyinvesteringen ökar effektiviteten i järnvägssystemet och att den inte hade blivit av utan avgiften.32 Det pågår en bred översyn33 och en debatt förs om förändrade riktlinjer för hur och för vilka syften banavgifter kan tas ut. används banavgifter endast för att täcka en mindre del av kostnader för drift, underhåll och reinvesteringar, men det finns möjligheter med nuvarande lagstiftning att även tillämpa särskilda finansierande avgifter för investeringsprojekt. För att kunna täcka del av kapitalbehovet för nya stambanor med banavgifter måste avgifter tas ut som relaterar till den kapacitet som krävs för att kunna framföra trafik på höghastighetsbanor. Järnvägslagens regler kring banavgifter bygger på ett EU-direktiv, SERA-direktivet, som har uppdaterats. I samband med detta har sett över banavgifterna och kommit fram till att nuvarande nivåer på banavgifter inte täcker infrastrukturens marginalkostnad (se tabell nedan). Av de skälen föreslås att banavgiften på konventionell järnväg höjs under innevarande planperiod. Intäkter och marginalkostnader 2013 Marginalkostnader (infrastruktur) Tabell 2 Banavgifter (Källa: ) PwC:s kommersiella analys34 visar att banavgifterna på höghastighetsbanor internationellt sett är 2-4 gånger högre än avgifterna för konventionell trafik. För ett urval av järnvägssträckor i var den genomsnittliga banavgiften på konventionell järnväg /tågkm . Detta kan jämföras med /tågkm på höghastighetssträckor. Inom ramen för PwC:s kommersiella analys har den internationella jämförelsen samt operatörernas förmåga beaktats vid en beräkning av en rimlig banavgiftsnivå. Enligt denna analys är en rimlig nivå på banavgifter från höghastighetsjärnvägen ca per tågkilometer prisnivå. 32Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, Prop. 2012/13:25, Järnvägslag (2004:519). 33Se t ex SOU 2013:83, s. 93 ff 34PwC rapport – Sverigeförhandlingen Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Banavgifter är den finansieringskälla som har starkast orsakssamband till höghastighetsjärnvägen. Möjligheten att ta in banavgifter för finansiering av höghastighetsjärnväg begränsas primärt av vad som är möjligt för de operatörer som trafikerar banan att bära utan att det får negativ påverkan på tillgängligheten i trafiken. Banavgifterna kommer att utgöra en viktig finansieringskälla men uppskattas endast kunna ge ett begränsat bidrag till finansieringen av höghastighetsbanan. Enligt 5 § i Budgetlagen (2011:203) ska andra tillgångar än sådana som används i statens verksamhet finansieras med anslag på statsbudgeten.35 Enligt den kommunala kompetensutredningen är väg och järnväg sådana tillgångar. Finansiering med anslag innebär att hela anskaffningsutgiften belastar statsbudgetens utgiftssida vid investeringstillfället, vilket innebär att hela investeringen direktavskrivs. Enligt 6 § i budgetlagen kan dock besluta att finansiering av en viss anskaffning ska ske på annat sätt än med anslag.36 Statlig anslagsfinansiering har även internationellt varit den vanligaste modellen för att anskaffa kapital till investeringar i höghastighetsjärnväg. Anslagsfinansiering kan vara direkt (av EU:s järnvägsinfrastrutur är finansierad på det sättet). Den kan också bestå av en kombination av riktade anslag och finansiering från nationella järnvägsföretag som i t ex och . Användning av statliga anslag har varit nödvändig i samtliga genomförda höghastighetsjärnvägsprojekt i . En hög del anslagsfinansiering är precis som i utgångspunkten för statliga investeringar och har ofta motiverats – även här i enlighet med svenska principer – med att höghastighetsjärnväg skapar stora samhällsekonomiska värden för allmänhet som t ex ekonomiska och miljömässiga fördelar. Exempelvis finansierades det ursprungliga franska TGV-systemet helt med anslag. Ett motiv till att söka privat finansiering av infrastruktur har i vissa länder varit att statens finanser inte har tillåtit anslagsfinansiering eller statlig upplåning. Det finns två huvudsakliga kategorier av statlig finansiering som använts vid höghastighetsjärnvägsprojekt: ackumulerade statliga medel och statlig upplåning. Kapitalet kommer i huvudsak från konsoliderade skatteinkomster eller riktade infrastrukturskatter. Statlig upplåning sker genom generella statsobligationer, särskilda infrastrukturobligationer eller statliga lån från privata företag. I praktiken finns det ett stort antal underkategorier.37 35Budgetlag (2011:203) 37European case study on the Financing of Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Diagrammet nedan visar hur investeringarna som har beräknats fördelas och därmed hur anslagsmedel skulle belastas om anslagsfinansiering väljs rakt av. Figur 7 Illustrativ anslagsfördelning. Vid anslagsfinansiering matchas de årliga anslagen med nettoutgifterna. Tabellen nedan visar att anslagen till höghastighetsbanan skulle motsvara av utrymmet i den nationella planen för 2014-2025 (uppskattat till 44 mdr kr ), vilket innebär att utrymmet för andra investeringar eller drift och underhåll skulle vara mycket begränsat , om inte ramen för den nationella planen kan justeras för att tillmötesgå behovet av nya stambanor. motsvarar investeringarna i höghastighetsbanan mellan 2,2-2,av statsbudgeten . Fördelas investeringen i höghastighetsbanan på den svenska befolkningen kommer kostnaden att motsvara maximalt 2686kr per person och år . Figur 8 Nyckeltal - andel av nationell plan 2014-2029, andel av statsbudgetens inkomstsida, kronor per invånare. PwC analys baserat på data från , , SCB Att finansiera en infrastrukturinvestering med anslag innebär att ett utrymme motsvarande hela investeringen belastar utgiftstaket. Hela utgiften belastar statsbudgetens utgiftssida vid Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Ökas inte intäkterna med motsvarande belopp innebär detta, allt annat lika, att nuvarande överskottsmål inte nås. Det vill säga, ökar den totala investeringsvolymen utan att intäkerna ökar så nås inte nuvarande överskottsmål. Ett statskapital förs upp i balansräkning som motpost till tillgången och konsolideras in i statens årsredovisning. När tillgången, i det här fallet höghastighetsbanan, tagits i bruk görs årliga avskrivningar i nationalräkenskaperna under höghastighetsbanans ekonomiska livslängd. Figur 9 Exempel anslagsfinansiering: En investering om med en beräknad ekonomisk livslängd görs 0. Anläggningen byggs och färdigställs , år 0. Investeringen finansieras med anslag över statsbudgeten. (Källa: ESV) Statsbudget vid investeringstillfället (år 0) Statsbudget under den ekonomiska livslängden (år 1-20) Föreslagna finansieringskällor för höghastighetsjärnväg I det här avsnittet beskrivs ett antal finansieringskällor i form av skatter och avgifter. Även om avsnittet syftar till att visa vilka finansieringskällor som kan användas för finansiering av höghastighetsbanan är det möjligt för riksdag och regering att införa nya skatter och avgifter Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor oavsett om höghastighetsbanan byggs eller inte. Det är därmed främst ett politiskt beslut som avgör om man vill använda dessa skatter och om de i sin tur ska användas för att finansiera höghastighetsbanan. Vid en utbyggnad av infrastruktur som ökar attraktiviteten eller tillgängligheten på ett område påverkas befintlig bebyggelse positivt med följden att värdet på mark och byggnader ökar. Med hjälp av t ex fastighetsskatt kan värdeökningen hos privata fastighetsägare bidra till finansieringen av höghastighetsbanan. Även andra skatter kan påverkas positivt till följd av investeringen, dessa är dock inte specifikt knutna till platsen där den positiva effekten uppstår. Istället är de knutna till individer eller företag som kan flytta sig från platsen. I har värdeökningar på fastigheter använts för att finansiera utbyggnaden av tunnelbanan. Erfarenheterna visar att värdeökningen kan fångas via fastighetsskatten på två sätt: 1.Genom den inkrementella skatteeffekten som kommer sig av att marknadsvärdet på fastigheterna ökar. 2.Genom att höja skattesatsen/skatten per kvadratmeter. I det här avsnittet beskrivs den inkrementella skatteeffekten. För att kunna bedöma storleken på den inkrementella skatteökningen är det viktigt att definiera i vilket geografiskt område (zon) som värdet kan förväntas öka och därmed från vilket område som skatten kan förväntas bidra till höghastighetsbanan. Fördelarna med att utnyttja den inkrementella skatteökningen från ett avgränsat område till att betala höghastighetsbanan är flera. För det första bidrar de som får en värdeökning till följd av infrastrukturen till finansieringen. För det andra är det positivt att det inte krävs några transaktionskostnader eller ökade uppbördskostnader för att ta tillvara på pengarna. För det tredje är det positivt att höghastighetsbanan inte tar några resurser som skulle använts till andra verksamheter utan faktiskt tar tillvara på värden som inte skulle funnits utan investeringen. För att kunna uppskatta skatteeffekten behöver man bedöma hur värdet skulle utvecklas utan höghastighetsbanan i ett 0-scenario. Erfarenheter från visar att det är enklast där bebyggelsen är begränsad. Gapet mellan 0-scenariet och den faktiska värdeökningen kan förväntas vara störst där man kan förvänta sig en ökad kommersiell bebyggelse. För att det faktiskt ska vara en inkrementell skatteökning behöver det vara tydligt att bebyggelsen och det värde som uppstår faktiskt är tillkommande (additionell) och inte bara flyttar från en annan plats där man får minskade värden som följd. I tas en fastighetsavgift ut på småhus och en statlig fastighetsskatt på bl a lantbruksenheter, hyreshusenheter, småhusenheter, industrienheter, ägarlägenhetsenheter och elproduktionsenheter. Skattesatsen beräknas på fastighetens taxeringsvärde, alltså i Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor princip av marknadsvärdet. 38 Skattesatserna för exempelvis industrifastigheter ligger på och för lokaldelen av hyreshus. Via en särskild fastighetsskatt kan värdeåterföring på befintlig bebyggelse fångas. Figur 10 Baseline och inkrementell värdeökning (Källa: PwC ) Utöver fastighetsskatten kan även andra skatter öka till följd av utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen. Dessa har inte beaktats vidare i rapporten. Bedömning – inkrementell skatteökning Att använda den inkrementella skatteökningen från t ex inkomstskatt, bolagsskatt, fastighetsskatt etc för att finansiera höghastighetsbanan är förenligt med lagar och praxis och medför inga ökade uppbördskostnader då skatterna redan samlas in . Av det skälet är finansieringskällan kostnadseffektiv, i synnerhet som den kan förväntas ge ett relativt stort bidrag till finansieringen. Däremot saknas svensk erfarenhet av att använda inkrementella skatteökningar som finansieringskälla för specifika investeringar och det kan därför vara svårt att korrekt beräkna hur stor den inkrementella ökningen är och se var och när den uppstår. Det är rimligt att vissa inkrementella skatteintäkter, t ex från fastighetsskatten, kommer att öka till följd av förväntanseffekter, d v s redan innan höghastighetsbanan tas i bruk. Då skatteintäkterna är inkrementella och på befintliga skatter som kan höjas eller sänkas oberoende av höghastighetsbanan kan storleken på intäkterna påverkas av andra politiska 38 Notera att den svenska fastighetsskatten baseras på fastighetsvärdet medan den i baseras på hyresintäkterna. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Att använda inkrementella skatteökningar synliggör inte några projektrisker men medför inte heller några externa effekter. Sammantaget är inkrementell skatteökning en lämplig finansieringsform som bör beaktas i möjligaste mån. Detta då den inte medför några transaktionskostnader eller uppbördskostnader. Det kan dock vara svårt att isolera effekterna och intäkterna kan komma sent i tiden. Specialdestinerade skatter och avgifter Lokal tillfällig fastighetsskatt på befintlig bebyggelse För att fånga nyttorna som uppstår till följd av utbyggnaden av höghastighetståg kan en lokal, tidsbegränsad fastighetsskatt införas. I har lokal fastighetsskatt (kallat Business Rate Supplement) införts för finansieringen av Crossrail 1: xFör Crossrail 1 har ett påslag om införts (på de årliga hyresintäkterna) på samtliga kommersiella fastigheter i med ett värde över 55 000 GBP. har påslaget genererat mellan 200 och 230 miljoner GBP , vilket är mer än vad som ursprungligen prognosticerats. Inkomsten från den lokala fastighetsskatten i är stabil då taxeringsvärdet enbart fastställs . Det kan finnas förtroendemässiga problem om marknadens aktörer inte litar på att skatteuttaget blir tillfälligt på det sätt som är avsikten utan permanentas eller ersätts av mer långvariga motsvarigheter. Bedömning – Lokal tillfällig fastighetsskatt Att införa en lokal tillfällig fastighetsskatt kräver sannolikt en lagändring eller en ny lag. Följaktligen krävs riksdagsbeslut vilket kräver en viss tids förberedelser. Motsvarande skatt har använts i och därifrån finns erfarenheter att hämta, även om anpassningar måste göras till svenska förhållanden. En lokal tillfällig fastighetsskatt bör kunna införas utan större transaktionskostnader eller stora uppbördskostnader. Eventuellt kan begränsade kostnader uppstå för att särskilja berörda fastigheter i samband med taxeringen, sammantaget bedöms dock alternativet som kostnadseffektivt. Finansieringen bedöms ge intäkter efter att den införs då den lokala fastighetsskatten gäller befintliga fastigheter. Vidare bedöms den ge ett stabilt inflöde . Då förslaget innebär att skatten ska vara tidsbegränsad och ska läggas på fastigheter som får en ökad nytta av höghastighetsbanan bedöms den vara både flexibel som det finns ett tydligt orsakssamband till investeringen i höghastighetsbanan. Den lokala fastighetsskatten synliggör inte i sig några projektrisker. En hög nivå av fastighetsskatt riskerar att ha en negativ påverkan på fastighetsvärdena vilket i sin tur kan Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor ge minskade skatteintäkter. Det är därför viktigt att nivån på skatten analyseras noga. Sammantaget bedömer vi att det är möjligt att införa en lokal tillfällig fastighetsskatt och att den har flera fördelar, inklusive ett tydligt orsakssamband där det finns tydliga kopplingar mellan de nyttor som uppstår. Såsom tidigare beskrivits kan höghastighetsbanan beräknas ge högre skatteintäkter från fastigheter och i synnerhet kommersiella fastigheter.