sou · H4B385 · 2016-12-15 00:00:00 — Det finns inget logiskt skäl till varför information som ursprungligen lämnades i avsikt att få ett bygglov inte genom ända- målsglidning i slutändan också används i polisiär spaning föranlett av lösligt grundade misstankar om brottslig verksamhet, eller renderar en kallelse till kommunens socialtjänst. Den genomskinliga medbor- garen (der gläserne Bürger) har därmed blivit verklighet. Det är bland annat en sådan total genomsyn av medborgarens privatliv genom det allmänna som söker förhindra. Ytterligare en möjlighet skulle förstås vara att förklara Europa- konventionens bestämmelser som i detta avseende föråldrade – i och för sig ett med hänsyn på konventionens universella anspråk problematiskt val – och öppna svensk rätt för informationsinhämt- ning genom det allmänna som i samarbete mellan myndigheter och utan någon större politisk debatt sker tvångsvis och/eller i det för- dolda. Med tanke på att ett sådant agerande skulle behöva förklaras med välfärdstjänsternas betydelse för samhällskontraktet, medan åtgärden skulle tendera att på ett mycket principiellt plan ifrågasätta förklarade och ofta åberopade rättigheters grund, skulle dock ett sådant agerande riskera att underminera det samhällskon- trakt som det är tänkt att stärka. Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … Behovet av ett val Digitaliseringen ställer därför även med avseende på individualise- ringen av välfärdsstaten det allmänna och samhället som helhet inför mycket grundläggande frågeställningar, som dock förenklat kan uttryckas som frågan huruvida medborgarna i gemen är beredda att betala det pris som individualiserade tjänster kostar. Individuell an- passning av välfärdstjänster är säkerligen tekniskt sett möjligt, men dels är frågan huruvida en på ansvarsutkrävande och kontroll baserad byråkratistyrningsmetod över huvud taget kan prestera en sådan individuell anpassning (kritisk härvidlag Savoie 1995), dels kommer priset att behöva betalas i förlust av privatsfär – genom att det allmänna som sådant, och inte bara enskilda myndigheter, samlar, lagrar och använder information i syften som inte är helt bestämda i förväg. En byråkrati som flexibelt reagerar på enskilda fall kommer att behöva bli långt mindre regelstyrd och få långt mera utrymme för skönsmässiga bedömningar än , vilket åtminstone riskerar att leda, inte till skönsmässiga, utan till godtyckliga bedömningar, och det på grundval av mycket omfattande kunskap om den enskilda medborgaren. Digitaliseringens möjligheter kräver alltså, om de ska förverkligas, en mycket fundamental omförhandling av det som fram- står som det tysta samhällskontrakt på vilket som stat och samhälle åtminstone delvis grundas. Valet och rollen för det allmänna Valet: ska det finnas någon regelstyrd byråkrati? Som diskuterades ovan, finns det gränser för vad byråkratin kan åstadkomma i termer av flexibilitet utan att mista regelstyrningen och därmed möjligheten till ansvarsutkrävande. Just viljan att för- hindra godtycklighet utgör också drivkraften i den mekanism som genom prejudikat och deras verkan normalt tvingar byråkratier till- baka till någon form av regelstyrning, och det även i de fall där byråkratin – och därmed den enskilda tjänstemannen – genom en regels obestämda utformning inom ramen för något mål givits fritt skön att hantera ärenden på det sätt tjänstemannen eller dess myn- dighet anser är lämpligt eller skäligt. En verklig individanpassning innebär att kategorier i vilka medborgarna delas in måste överges: Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … vid individuellt anpassade tjänster är det individen, inte den grupp som individen må tillhöra, som måste bestämma tjänstens utform- ning. Även en delvis individualisering kräver att regelstyrningen över- ges. Frågan är nämligen då enligt vilka kriterier – när – individuell anpassning ska vara möjligt och när regelstyrningen och därmed inflexibiliteten ska vidhållas: sådana kriterier måste åter framgå av regler. Utan sådana kriterier har tjänstemannen ingen annan ledning än den egna bedömningen av när det är lämpligt att anpassa tjänsten till individen, och därmed öppnas portarna till godtycklighet och, i förlängningen, korruption. Med sådana kriterier finns det dock tydliga gränser för vad byråkratin kan göra; möjligheten att anpassa tjänsten till individen begränsas då också. Om och i den mån som i ett system som i huvudsak är avsett att vara flexibelt ändå reglerna anger vissa kriterier som ska styra tjänst- ens anpassning till individen, är vidare frågan hur dessa kriterier inbördes ska värderas. Den som inte får sin begäran beviljad av byrå- kratin inbjuds formligen att mena att värderingen av kriterierna varit felaktig. Tillåter man överklaganden på sådan grund, så att förvalt- ningsdomstol avgör frågan om kriteriernas inbördes vikt, får man genom domstolarnas rättsbildande praxis igen något som liknar en regel, med åtföljande förlust av flexibilitet. Frågan är alltså på ett mycket grundläggande sätt huruvida byrå- kratin ska vara regelstyrd. En verklig anpassning av byråkratiska tjänster till individen kräver mycket stor frihet för, och i motsva- rande mån omdöme hos, den enskilda tjänstemannen att inte miss- bruka denna frihet. Mot bakgrund av historiska erfarenheter med byråkratier som agerar med stor frihet att välja medel för att åstad- komma mål som anses vara viktiga, är ett sådant val inte utan be- tänkligheter. En långtgående anpassning av välfärdsstatliga tjänster till individen i digitaliseringens spår innebär ett ifrågasättande av det traditionella liberala, socialliberala och socialdemokratiska sättet att styra byråkratin. Ett val måste träffas mellan individuell anpassning av välfärds- tjänster och styrning av byråkratin, och detta val måste vara väl förankrat och hållbart . Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … Valet: ska det finnas någon enskild sfär? Allt vi gör i den digitala sfären lämnar oundvikligen spår efter sig, och dessa spår är synliga samt kan utvärderas på avstånd och utan att medborgaren ens blir medveten om att hens liv kartläggs. Digi- taliseringen betyder alltså oundvikligen en långtgående förlust av privatsfär, en förlust av ett rum dit ingen annan har tillträde. Frågan som behöver ställas är om vi med tanke på de möjliga och tämligen uppenbara vinsterna ska bejaka denna förlust, eller om vi med tanke på de likaledes uppenbara riskerna ska försöka försvara den privata sfären. Denna fråga behöver ställas både i förhållande till näringslivet och det allmänna. I förevarande skrift är det dock förhållandet till det allmänna som utgör fokus för uppmärksam- heten, och jag lämnar därför frågan om värderingen av frivilliga eller omedvetna avståenden av privatsfär till privata parter dithän. Med avseende på den förlust av privatsfär som sker i förhållande till det allmänna, innebär ett bejakande av digitaliseringen i detta av- seende med stor sannolikhet också en omvärdering av art. 8 Europa- konventionen. Det handlar alltså inte enbart om en teknikalitet, utan det handlar om mycket grundläggande frågor i förhållandet mellan enskild och stat. Bejakas digitaliseringen, avstår medborgarna genom politiska processer från en privatsfär som de flesta tycks ta för given; skulle detta missbrukas, är skadan stor och irreparabel. Avstår där- emot det allmänna från digitaliseringens möjligheter åtminstone i viss mån och sätter tydliga gränser för vilken information som får inhämtas och användas, och i vilka syften den får inhämtas och an- vändas, avstår det allmänna också från åtminstone vissa möjligheter att anpassa välfärdstjänster till individen, med risk att medborgarna kommer att bli besvikna över en byråkrati som uppfattas som otymp- lig och omodern. Ett val måste träffas mellan individuell anpassning av välfärds- tjänster och rätten till en privat sfär, och detta val måste vara väl förankrat och hållbart . Hur debatten ser ut Debatten om digitaliseringens gränser förs bland den breda allmän- heten enligt min mening på ett tudelat sätt, där en del av de- batten i huvudsak avser näringslivet och en annan del huvudsak- Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … ligen det allmänna. I förhållande till näringslivet ställs frågor om vidareförsäljning av data, användningen av data i marknadsförings- syfte, företags kontroll över plattformar på vilka det moderna politiska samtalet förs (Facebook och Twitter) och rätten att glöm- mas bort. I förhållande till det allmänna diskuteras huvudsakligen de efter kraftigt utökade möjligheterna till över- vakning och kontroll. Det finns dock i och för sig ingen anledning att hålla dessa diskussioner åtskilda. Även det allmänna kan lämna data vidare till parter som medborgaren inte anser har med hens data att göra, kan använda insamlade data till marknadsföring och mani- pulation av politiska övertygelser, kan använda digitaliseringen till att inskränka möjligheten till politiskt åsiktsutbyte och kan tänkas bli avkrävd en rätt att bli bortglömd. Även privata företag kan tänkas ägna sig åt övervakning och kontroll. På några isolerade punkter har diskussionen redan breddats och på allvar börjat föras i tidningar och sociala medier: ett exempel i förhållande till näringslivet är debatten om den på upphovsrätten grundade industrins ambitioner att i stor utsträckning kontrollera licenshavares hantering av verk i digital miljö, eller den i skrivande stund åter spirande diskussionen om nätneutralitet. I förhållande till det allmänna kan pekas på diskussionen om elektronisk röstning. Men den verkligen breda debatten om digitaliseringens risker och löften som sådana har, utanför särskilt intresserade akademiska eller politiska kretsar, endast börjat föras: frågor om regelstyrning inom byråkratin eller om inhämtning, lagring och bearbetning av enskilda data i välfärdsstatliga syften dyker sällan upp i fora och medier av vilka en bredare allmänhet naturligt tar del. Politiska och sociala normer och koder har svårt att hänga med den snabba digitala ut- vecklingen. Problemet: snabba tekniska framsteg och långsamma sociala normförändringar Den digitala tekniken förändras ytterligt snabbt och bryter för när- varande in i domäner som intill troddes vara förbehållna människan. Ett exempel är nyheten att en dator vunnit en serie på fem matcher i spelet go mot en av mänsklighetens bästa spelare, och det i åtminstone ett fall på ett sätt som människan till en början upplevde som ologiskt och överraskande. Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … allt större områden vida överlägsna människan och hennes förmåga. Det egentligen enda stora område där människan tills vidare har ett självklart övertag är språket, och även här påstår insatta personer att datorer snart kommer att kunna kommunicera på ett med män- niskans fullt likvärdigt sätt. Om och när datorers förmågor är åt- minstone likvärdiga med människans på alla punkter och på många eller de flesta punkterna till och med är överlägsna människans, sätter förstås fantasin knappt några gränser för vilka vinster för män- niskan som kan tänkas bli följden av att låta datorer ta över allt större delar av mänsklig verksamhet. En förutsättning för att sådana vinster ska kunna realiseras är att digitaliseringen bejakas och inte hämmas. ser människan inte ut att kunna hantera digitalisering- ens konsekvenser för det mänskliga samhället på ett adekvat sätt. Ett exempel är reaktionerna också från gärningsmän när förtal skett på internet: reaktionerna framstår ofta som ånger- fulla och oförstående inför den breda skada som åstadkommits genom det digitaliserade rummets publika natur. Det förefaller vara mycket svårt att förstå och ta till sig att inga meddelanden via internet någonsin är helt privata, att de kan spåras och i princip ha globala konsekvenser. Människor förefaller överföra den känsla av enskild kommunikation som finns i det personliga samtalet eller ett fysiskt brev till den digitala miljön, och inte vara i stånd att utan vidare anpassa sitt digitala beteende till de villkor som gäller i det digitala rummet. Det finns ingen anledning att anta att detta enbart gäller yttran- den som tros vara eller upplevs som privata. Samma risker gör sig gällande i förhållande till den offentliga förvaltningen. Enkelt ut- tryckt är risken stor att även en tjänsteman som frestas att endast något litet gå utöver gränserna för sin behörighet åstadkommer stor och irreparabel skada. Även felaktigt uppfattad tjänstvillighet eller oskyldiga misstag kan, genom att det digitaliserade rummet saknar naturliga gränser mellan olika områden inom detta rum, leda till förödande konsekvenser, både för det allmänna som sådant och för medborgaren och dennas enskilda intressen. Strikta juridiska normer för hur digitaliserad information får an- vändas kan allena inte motverka dessa risker. Dels finns, som på- pekat, ett naturligt motsatsförhållande mellan byråkratisk flexibilitet och strikta normer, dels kan normer inte som sådana förebygga missbruk: ett straffbud för missbruk av digital information förhindrar Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … inte att digital information missbrukas, lika lite som ett straffbud för mord förhindrar att mord sker. Valet tycks alltså stå mellan å ena sidan att acceptera de med digitaliseringen förenade riskerna och det faktum att nya, till det digitala rummet anpassade sociala normer utvecklas först , och å andra sidan ett avstående från åtminstone viss digitalisering eller till och med ett tekniskt omöjliggörande av digitalisering på åtminstone vissa områden. Det senare innebär dock också ett frivilligt avstående från de vinster för det allmänna och dess verksamhet som ett bejakande av digitalise- ringen skulle kunna innebära. Vad det allmänna kanske kan göra Debatten om digitaliseringens risker och möjligheter måste föras brett, det vill säga också utanför serien Statliga Offentliga Utred- ningar och akademiska rapporter. Den måste bli förd i tidningar och sociala medier, om någon form av politisk konsensus ska kunna växa fram. Uppdraget till och därefter kom- missionens uppdrag till de författare som står bakom denna och andra skrifter i utredningen utgör därför ett lovvärt led i det all- männas försök att initiera en sådan bred debatt, men kan ensamma inte räcka. Mot bakgrund av den påtagliga pessimism som ventilerats ovan, är förstås frågan vad, om något, det allmänna kan göra ytter- ligare. Det viktigaste är kanske att acceptera att digitaliseringen går snabbt, men att politiska och sociala processer måste få ta tid: någon politisk konsensus eller ens stabil majoritetsmening kommer inte att växa fram på kort sikt. De frågor som digitaliseringen ger upp- hov till är svåra och berör mycket grundläggande förhållanden, och något klart svar på dessa frågor kommer inte att kunna ges lika snabbt som tekniken utvecklas. Det går inte att bromsa den tekniska utvecklingen, men av detta följer inte att den politiska och förvalt- ningstekniska utvecklingen ska eller ens kan gå lika fort: digitalise- ringen vinster bör inte inhöstas i den takt möjligheter därtill upp- står, och i vissa avseenden kan det hända att en majoritet anser att de över huvud taget inte ska inhöstas. Med tanke på frågornas karak- tär bör det allmänna akta sig för att genom snabba förändringar i Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … byråkratin skapa förvaltningstekniska fakta utan föregående bred diskussion om de tillhörande fundamentala frågorna. En annan aspekt av samma iakttagelse är att det allmänna inte bör försöka driva utvecklingen. Medborgarens fredade privatsfär och styrningen av byråkratin genom regler är för fast förankrade i det invanda sätt på vilket som stat fungerar för att ändringar därvidlag ska böra vidtas utan att något klart mandat för detta givits . Det allmänna är, ur ett samhällskontraktsperspektiv, medborgarnas uppdragstagare och måste därför åtminstone vid större förändringar i dess sätt att fungera invänta ett mandat. Det allmänna kan genom informationskampanjer i medier – som bör vara neutrala och inte utgöra försök att övertyga medborgarna om digitaliseringens förträfflighet eller dess farlighet – aktiv försöka att få medborgarna att ta ställning, men måste underlåta att agera innan ett mandat kan anses vara givet. Försök från det allmännas sida att inhösta digitaliseringens vinster i samma takt som vinstmöjligheterna uppstår, framstår ur det här företrädda perspektivet som farliga. Detta innebär två saker, nämligen dels att vissa vinster av digitali- sering som redan nu skulle vara möjliga tills vidare tillåts gå det all- männa förbi, dels att byråkratin som följd av detta i tilltagande grad kommer att upplevas som gammalmodig. Åtminstone det senare kan, också det, innebära en påfrestning på samhällskontraktet. Med tanke på att bristerna i analoga system är välkända och med tanke på att förändringar i sådan omfattning som behövs för att individ- anpassa det allmännas tjänster för med sig många följdändringar i andra system, är dock min intuitiva bedömning att den påfrestning på samhällskontraktet som är en följd av att utvecklingen sker för långsamt är mindre än den påfrestning som riskeras om föränd- ringen sker för snabbt. Riskerna är för okända och för stora för att det allmänna ska kunna agera snabbt. Det är därför också viktigt att det allmänna, utöver att initiera en bred debatt genom neutralt utformade informationskampanjer, ser till att åtminstone de frågor som här pekats på blir mera grund- ligt belysta. Det pågår redan en utredning om skyddet för den per- sonliga integriteten hos myndigheter (dir. 2014:164), vilken enligt uppgift ska rapportera . Utredningen har i upp- drag att föreslå hur tillsynen över att den personliga integriteten värnas bäst ska organiseras. Vidare pågår arbete i Integritetskom- mittén, som ska kartlägga vilka risker som kan föreligga för den Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … personliga integriteten i samband med användning av informations- teknologi i både privat och offentlig verksamhet. Enligt min mening är detta, på samma sätt som arbete, en lovande början, men inte tillräckligt. är i huvudsak en fråga om reglering av myndigheternas verksamhet och alltså en organisatorisk fråga, och en kartläggning av riskerna för den personliga integriteten löser inte den normativa frågan huruvida digitaliseringens möjligheter är värda det pris som kan komma behöva betalas av enskilda. Därutöver verkar underlag saknas för en bedömning av i exakt vilken mån individuell anpassning av välfärdstatliga tjänster – vilket skulle vara ett mål som ligger långt bortom de administrativa förenklingar för myndig- heters handläggning som normalt utgör syftet med införande av informationsteknologi hos det allmänna – över huvud taget på ett rättssäkert och så långt möjligt korruptionsfritt sätt kan ske inom ramen för det allmännas förvaltning. Det allmänna bör därför enligt min mening utöver Digitaliserings- kommissionen tillsätta två utredningar, nämligen dels en utredning avseende frågan vad privatlivet egentligen kan och ska vara och be- tyda i digitaliseringens tidevarv, dels en utredning i vad mån det är förenligt med hävdvunna förvaltningsprinciper att skapa möjlig- heter för byråkratin att individanpassa dess tjänster med hjälp av digitalisering. Utredningarna bör få ett mycket öppet mandat och rundligt med tid samt uppmanas att samarbeta med varandra. Sammanfattningsvis anser jag att tydliga tecken finns på att både statsmakterna och samhället tar digitaliseringsfrågor på allvar. Jag är dock inte säker på att det ännu är helt klart vilka konsekvenser för fundamentet i den svenska välfärdsstaten som digitaliseringen har. Som jag försökt visa, innebär digitaliseringen enligt min mening att mycket av det som anses vara självklart i förhållandet mellan medborgare och det allmänna ifrågasätts. Digitaliseringen kommer att ställa hela det svenska samhället och dess institutioner inför enorma utmaningar, som är så mångfacetterade att jag inte tror att de kan hanteras utan en mycket bred diskussion i alla fora om mycket grundläggande principer, om medborgerlig frihet och om det all- männas sätt att organisera sig självt. En hantering av problematiken en fråga i taget utan övergripande föreställning om målbilden riskerar leda till en kompromiss i helheten som förenar det sämsta av den analoga och den digitala världen, nämligen hinder för utvecklingen Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … på punkter som enbart skenbart förefaller vara känsliga på den ena, och ingen reglering alls, eller endast bristfällig sådan, på de punkter som verkligen är viktiga på den andra sidan. Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … Brottsbalk (1962:700) Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen; nedladdningbar på b9e3648d3ba4bc99876ca6c6485a221/_501104.pdf, senast besökt ) Förvaltningslag (1971:290) Regeringsform (2011:109) Rättegångsbalk (1942:740) Demokratiberedningen, Folkstyret i kommunerna: medverkan, del- aktighet, ansvar, SOU 1984:83 , Hållbar samhällsorganisation med utvecklings- kraft, SOU 2007:10 , ; Trägårdh, , Är svensken människa: gemenskap och oberoende i det moderna , , 2015 , ; , Gissur Ó; , ; , , Allmän nytta eller egen ?, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2013:2 , , Datadriven digitalisering, Digitaliseringskommis- sionens temarapport 2016:1, s. 29 ff. Diller, , The Revolution in : Rules, Discretion, and Entrepreneurial Government, , Volume 75 (2000), no. 5, p. Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … , Gissur Ó., Organisationsförändringar och ökad kom- munal korruption: Existerar ett samband?, ekonomi och politik, volym 10 (2006) nummer 3, sida 7 ff. (nedladd- ningsbar på publication/274890733_Organisationsfrndringar_och_kad_kom munal_korruption/links/552ba1b70cf29b22c9c1ca40.pdf, senast besökt ) Hayek, ., , , 2011 , , The Return of ?, Opubli- cerat, nedladdningsbar på , senast besökt Ilves, , Estonia’s Digital Dividend, på dividends (senast besökt ) , , , Bo, : The Fall of the , Scandinavian Political Studies, Vol. 29 (1) (2006), s. 47 ff. Luhmann, , Macht, Fjärde upplagan, UTB, 2012 McCourt, , Models of Reform: A Problem- Solving Approach, Working Paper 6428 (nedladdningsbar på , senast besökt ) Riberdahl, , Målstyrning och ramlag, Statsvetenskaplig tid- skrift 89.1 (1986) (på internet på , senast besökt ) , Bo (red. ), Politik som organisation: förvaltningspolitikens grundproblem, Femte upplagan, , 2014, s. 15 till 34 Savioe, ., What Is Wrong With the , Vol. 1 (1995), s. 112 ff. Trägårdh, : Det civila samhället som analytiskt begrepp och politisk slogan, SOU 1999:84, s. 13 – 59 Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … , , Gesammelte politische Schriften, J.C.B. Mohr, 1958, kap. 2 (på engelska på http://anthropos- /wp/wp-content/uploads/2011/12/Weber-Politics-as-a- Vocation.pdf, senast besökt ) , , Wirtschaft und Gesellschaft, 5. Auflage, J.C.B. vid 2013 på (senast besökt ) Nya tider – nya seder , dagen efter att Sverigedemokra- terna röstats in i , samlades flera hundra Västeråsungdomar på till en spontan demonstration mot rasism. Manifesta- tionen hade ingen officiell organisatör och det fanns ingen formell talarlista. -Nej, ryktet har gått, sms har skickats runt och personliga in- bjudningar har funnits på Facebook. Vi skulle samlas här på för att protestera mot rasism. Mer vet jag inte, berättade en ung gymnasiekille för Vestmanlands Läns Tidning.1 Gycklargruppen Trix utnyttjade tillfället till att genomföra en anti-rasistisk ballongknytningsuppvisning och delade ut ”mångkul- turella ballonghundar”. – Ni kan ta vilken färg på ballongen ni vill. Det spelar ingen roll om vi är röd vänster eller blå moderater. måste vi alla enas, sa från Trix. En talare gick spontant upp på Torgscenen och manade: ”har kommit in i . Det betyder att de har rätt att vara där till dess att vi röstar ut dem. Vi måste protestera på ett värdigt sätt mot det här skitvalet. skriver vi insändare.