sou · H4B386 · 2016-11-30 00:00:00 — Om dagens dispensmöjlighet avskaffas och en ny form av taxi införs har de aktörer som har dispens och som vill fortsätta att driva taxiverksamhet två alternativ; att inordna sig i den nya for- men av taxi eller skaffa en taxameterutrustning. Dessa aktörer kommer inte längre vara beroende av tidsbegränsade beslut och får en bättre förutsebarhet för sin verksamhet i det avseendet. Flera kommentarer har skickats till utredningen från aktörer inom hyr- verksbranschen som anser att det tar alldeles för långt tid att få dispens. Dispenserna beviljas oftast i taget. Detta leder till att aktörer kan förlora chansen att lägga anbud för större kontrakt där det krävs att dispensen är i ordning. Med en ny form av taxi där priset är bestämt på förhand ökar passagerarnas pristrygghet Om jämförpriset för en taxiresa överstiger ska passagera- ren informeras skriftligen om detta. Bortsett från denna reglering kan konstateras att det slutliga priset för en resa med rörligt pris är mycket svårt att överblicka. Prisinformationsdekalerna kan ställas mot var- andra såtillvida att passagerare kan se att ett visst jämförpris är högre än ett annat. Prisinformationsdekalen hjälper emellertid inte passa- geraren i någon nämnvärd utsträckning att göra en överslagsberäk- ning av resans slutliga pris. Om taxi i den nya formen införs kommer beställningarna av taxiresor ske hos en beställningscentral och priset kommer vara fast eller ungefärligt. Det är utredningens bedömning att detta är något som passagerarna kommer se som en fördel. Anslutning till beställningscentraler kan förbättra möjligheter att bedriva skattekontroll finns inte någon skyldighet att tillhöra en beställningscentral. Om ett taxiföretag inte tillhör en beställningscentral finns i princip endast taxametern som kontrollinstrument för vilka intäkter taxi- företaget har uppburit. Körpassrapporterna utgör räkenskapsinfor- mation för taxiverksamhet enligt bokföringslagen (1999:078). Problembeskrivning och behovsinventering taxi redan antecknats är det inte ovanligt att taxiföretag har bristfällig bokföring och att körpassrapporten inte används som underlag för bokföringen. Om beställningscentraler lämnar strukturerade under- lag avseende taxiföretagens intäkter underlättar det kontroller av att taxiföretag och deras förare deklarerar rätt. Om en ny form av taxi införs där samtliga fordon kontrolleras på ett likvärdigt sätt blir det en mer konkurrensneutral situation Enligt befintlig reglering finns två typer av taxifordon; fordon som kontrolleras genom taxametern och fordon med dispens. Detta är en obalans genom en förhållandevis ingripande reglering för fordon med taxameter och en mindre ingripande reglering för fordon utan taxameter. Denna obalans kommer öka när redovisningscentralerna införs. Genom att ersätta dispenssystemet med en ny form av taxi med krav på att tillhöra en tillståndspliktig beställningscentral kan obalansen undanröjas. Om dispenssystemet upphör och ökade kontrollmöjligheter införs kan förtroendet mellan aktörer öka Det finns utöver det som redovisats ovan angående fel användning av taxametern, misstankar om att aktörer som har dispens tar andra uppdrag än vad dispensbeslutet ger dem rätt till. I utredningsarbetet har det inte kommit fram mer än anekdotiska belägg för detta men det faktum att sådana misstankar förekommer skapar en marknad med misstroende. Om dispenssystemet upphör och det införs ett nytt system skulle samtliga aktörer inordna sig i ett kontrollsystem; antingen i form av en taxameter eller i en annan form av system. Den obalans som kan finnas mellan aktörer med och utan dispens skulle därmed kunna elimineras. Detta skulle förhoppningsvis leda till att misstankar om obalans och fusk läks vilket skulle skapa ett större förtroende mellan marknadsaktörer. Problembeskrivning och behovsinventering taxi Förbättrad personsäkerhet för taxiförarna Om en ny form av taxi utan krav på taxameter införs kommer en sådan möjlighet sannolikt innebära att passageraren inte får betala kontant i fordonet för resan. Föraren kommer då inte behöva ha en kontantkassa i fordonet och skälet för att försöka råna en förare bortfaller. 6.5.2Nackdelar med en ny form av taxi utan taxameter Det är osäkert vilken teknisk lösning som kommer väljas, kostnader förenade med den samt hur den kommer fungera Att använda taxametern som ett kontrollinstrument i taxiverksamhet är ett väl beprövat system. Taxametern har flera funktioner och fungerar som kontrollinstrument för vilotider och för kontroll av intäkter. Med hjälp av taxametern och tillsatsanordningen kan polisen vid kontroller få tillgång till uppgifter för avstämning, inte bara av vilotider utan även av att priset i taxametern stämmer överens med det pris som anges på prisinformationsdekalen. Enligt vad som framkommit i utredningen finns andra tekniska lösningar som innebär att skattekontrollen kan bli tillräckligt god och likvärdig den kontroll som sker med taxameter. Vid avgörande om ett nytt system ska införas bör man emeller- tid beakta risken att tekniken som behövs kan bli förhållandevis dyr och tekniskt avancerad. Utrustningen kommer sannolikt också behöva uppdateras med ny mjukvara med jämna mellanrum vilket kan bli en kostnad utöver anskaffningskostnaden. Under sådana omständigheter bör man överväga om det är rimligt att införa ett nytt system när det finns ett system som fungerar. I denna del bör man även överväga om det är rimligt att införa ny lagstiftning när en så central del som hur teknikdelen ska lösas bygger på osäker- het. Vidare kan man dra paralleller till införandet av redovisnings- centraler där frågan om teknik är central och där införandet för- senades delvis på grund av att teknikfrågan tog att lösa än förväntat. Dessa osäkerhetsaspekter behöver tas i beaktande innan genomförande beslutas. Problembeskrivning och behovsinventering taxi Ändrade förutsättningar skapar merarbete och ändrade rutiner En ny form av taxi kräver bland annat nya tillståndsprocesser. När det gäller taxiförare och taxiföretag behöver tillståndsprocesserna inte ändras. Däremot pekar direktivet på att taxiföretagen ska vara anslutna till tillståndspliktiga beställningscentraler. Detta kräver nya rutiner och vägledningar hos tillståndsmyndigheten. Det är utredningens bedömning att om en ny form av taxi införs där taxiföretag måste vara anslutna till en tillståndspliktig beställ- ningscentral, så kommer flera befintliga beställningscentraler att välja att bli tillståndspliktiga beställningscentraler. Detta innebär att beställningscentraler som vill bli tillståndspliktiga måste gå igenom ett sådant ansökningsförfarande samt i övrigt se till att de uppfyller de krav som framgår i utredningens förslag. Vidare så behöver marknadsaktörer – taxiföretag och/eller be- ställningscentraler – införskaffa den tekniska lösning som slutligen kommer ha funktionen som kontrollinstrument. Det kommer vidare krävas arbete av den myndighet som ska av- göra vilka funktionskrav den tekniska lösningen ska uppfylla. Detta gäller även vilka krav som ska ställas på beställningscentralens tekniska utrustning för att ta emot, lagra och kontrollera informationen. Vidare bör någon myndighet, sannolikt eller Trans- portstyrelsen, under sådana omständigheter föreskriva om vilken infor- mation som ska samlas in med hjälp av den tekniska utrustningen. Det har inte framkommit några säkra indikationer på att de aktörer som har dispens från taxameterkravet i någon större utsträck- ning undandrar sig beskattning. Att inrätta ett nytt system för att råda bot på underredovisning av skatteintäkter kan därför vara ett svagt argument för att införa ett nytt system om detta endast når de aktörer som har dispens från taxameterkravet. Det kan också konstateras att problem med bristfällig redovis- ning är särskilt besvärligt när det rör sig om taxiföretag som inte tillhör en beställningscentral, trots att de har en taxameter. Det kan ifrågasättas om ett nytt system skulle råda bot på de problem som finns med sådana taxiföretag. De som har dispens och som inte tillhör en beställnings- central skulle i ett nytt system, där dispenssystemet avskaffas och de två valen är att tillhöra en tillståndspliktig beställningscentral eller skaffa en taxameter, behöva inrätta sig enligt något av de två sätten. Problembeskrivning och behovsinventering taxi Finns risk för koncentration av marknaden och minskad konkurrens? Taximarknaden är förhållandevis koncentrerad med stora beställ- ningscentraler som och . De har starka varumärken och en dominans på taximarknaden. Enligt uppgift i betänkandet om redovisningscentraler är det endast tjugo procent av taxiföretagen som inte är anslutna till en beställningscentral. Om nya regler införs kan man förmoda att redan befintliga be- ställningscentraler kommer vara sådana tillståndspliktiga beställ- ningscentraler. Det finns då en risk att deras dominans på markna- den ökar. Detta kan vara en förlust för passagerare exempelvis genom mindre konkurrens när det gäller prissättning. Det kan emellertid inte uteslutas att det även blir andra aktörer som blir till- ståndspliktiga beställningscentraler vilket i gengäld skulle leda till ökad konkurrens. Befintliga aktörer är motvilliga till förändring I utredningen har framkommit att det bland aktörer som har dispens finns ett motstånd mot att införa en ny form av taxiverk- samhet. Det framförs dessutom att en ny form av taxi kan riskera att sätta ändamålet bakom redovisningscentralerna ur spel. Om nya regler införs är det av stor betydelse att skapa ett för- troende för det nya systemet. 6.6.1Rimliga alternativ är att bevara nuvarande ordning eller att svara ja på direktivets första två punkter finns ett stort antal taxiföretag som bedriver sin verk- samhet utan taxameter. Som redovisats ovan är inte taxameterns samtliga funktioner nödvändiga för dessa aktörer och att införa regler som innebär att de behöver ha en taxameter förefaller sett ur det perspektivet vara att överreglera. Det är utredningens bedömning att svaret på utredningen antingen blir att behålla dagens ordning, eller att ta bort möjligheterna till dis- pens från taxameterkravet, och införa ett nytt kontroll- system för taxiverksamhet. Problembeskrivning och behovsinventering taxi 6.7Slutsatser om vad som ska föreslås 6.7.1Relevanta intressen kan uppfyllas och därför bör en alternativ form att utöva taxiverksamhet införas Skattekontrollen kan bli minst lika god Skattekontrollen kan bli minst lika god genom att taxifordonen ska tillhöra en tillståndspliktig beställningscentral och genom att for- donens rörelser följs, registreras och kontrolleras med hjälp av en annan teknisk lösning än taxametern. De tillståndspliktiga beställningscentralernas verksamhet bör kon- strueras på det sättet att de har en funktion som avtalspart i förhållande till passagerare och taxiföretag. Detta innebär att beställ- ningscentralerna tar emot beställningsuppdragen samt passagerarnas betalningar för resorna. Beställningscentralens uppgift bör vidare vara att fördela uppdragen mellan taxiföretag och därefter redovisa lik- viden för de olika resorna. Genom en sådan konstruktion ges goda möjligheter till kontroll över uppdrag och betalningar. Det innebär även att beställningscentralen får kontroll över betalda kilometer. Vidare kan beställningscentralen lagra information om fordonen, dess rörelser samt vilka förare som utfört vilka uppdrag. Detta kan ske genom att det finns viss teknik i fordonen, fast monterad eller mobil, samt teknik hos beställningscentralen för att ta emot infor- mation som sedermera lagras. Genom ett sådant system skulle Skatte- verket ges möjlighet att få tillgång till kontrolldata vilken är rele- vant för att kontrollera beskattning i taxiföretag. Övriga relevanta intressen kan också uppfyllas Vid genomförande av ett nytt system finns inte skäl att ändra i några delar vad gäller tillstånd för taxiföretag eller yrkeskompetens för förare. Därmed tillförsäkras passageraren den trygghet som är rele- vant. Om ett system innebär att priset för resan är bestämt på förhand uppfylls vidare passagerarens/beställarens behov av pristrygghet. Även i övrigt har utredningen dragit slutsatsen att det går att uppfylla övriga relevanta intressen. Problembeskrivning och behovsinventering taxi Under förutsättning att kontrollen av intäkter i de båda kategorierna sammantaget blir likvärdig föreligger i det avseendet konkurrens- neutralitet. Det är utredningens bedömning att detta går att uppnå. 6.7.2Teknikens utformning är osäker Den stora osäkerhetsfaktorn är hur omfattande och komplicerad en teknisk lösning som ska tjäna som instrument som samlar in information för kontroll behöver vara. Enligt vad som framkommit i utredningen finns tekniska lösningar som kan vara lika tillförlit- liga som en taxameterutrustning. De närmare specifikationerna kan utredningen emellertid inte ta ställning till. Däremot ska följande framhållas. Ett tekniskt system för kon- troll av den skattepliktiga omsättningen måste dels försvåra för mindre seriösa taxiföretag att undanhålla intäkter från redovisningen, dels förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter. För att uppnå dessa syften förutsätts att systemet registrerar de uppgifter som behöver för att kunna kontrollera att taxiföretag och taxiförare redovisar rätt intäkter som underlag för sin beskattning. Det är även av betydelse att polisen kan göra kontroller exempelvis när det gäller vilotider eller att taxiföretaget rätt har tagit emot upp- drag och dylikt. Det är viktigt att uppgifterna bevaras säkert och att de på ett enkelt sätt kan göras tillgängliga för kontrollerande myndigheter. Systemet ska inte gå att manipulera och uppgifterna ska inte gå att förändra utan att det upptäcks vid en kontroll. Om det är förenat med svårigheter att undgå beskattning som myndigheter- nas kontrollmöjligheter är goda får ett sådant tekniskt system också en preventiv effekt. De flesta funktionskraven bör anges i föreskriftsform. Utred- ningen lämnar dock, på en mycket övergripande nivå, i kapitel 8 syn- punkter på vad föreskrifterna kan innehålla. Den tekniska utveck- lingen går emellertid framåt. De detaljerade funktions- kraven bör av det skälet framgå på annat sätt än genom lag. Det är därför heller inte lämpligt att här föregripa den närmare utform- ningen av dessa krav. Problembeskrivning och behovsinventering taxi Föreskrifterna ska vara flexibla på så sätt att de så långt det går anger funktionskrav i stället för krav på utrustningens utformning och därigenom medger olika tekniska lösningar. Detta kan i sin tur främja den tekniska utvecklingen. Förutsättningen för att en till- verkares val ska godkännas är naturligtvis att denne kan visa att den valda lösningen uppfyller alla föreskrivna krav. Även från kostnads- synpunkt är det viktigt att föreskrifterna är sådana att de tillåter olika lösningar så länge de uppställda kraven på funktion och säkerhet uppfylls. Endast från kontrollsynpunkt relevanta funktioner och infor- mation ska regleras och skyddas. Det är därför viktigt att de reglerade funktionerna definieras klart och att de inte blir fler än nödvändigt. Föreskrifter om certifiering ska endast avse de funktioner som detta krävs för, och det bör tillåtas att tillverkaren eller beställningscentra- len kan koppla samman den certifierade utrustningen med exempelvis andra programvaror för att skapa en egen lösning som är anpassad till verksamheten. Detta bör tillåtas under förutsättning att de före- skrivna funktionerna hos beställningscentralens certifierade utrust- ning inte påverkas. I efterföljande kapitel redovisas några exempel på teknisk utrust- ning. 6.7.3Dispensmöjligheten bör avskaffas och en ny form av taxi bör införas Sammantaget bedöms att en ny form av taxi med obligatorisk till- hörighet till beställningscentral är en god lösning på problem med underredovisning av intäkter som finns i taxibranschen. Genom till- hörighet till tillståndspliktig beställningscentral kommer skatte- kontrollen förbättras och marknaden bli mer renodlad. Taxiföretag kommer kunna inrätta sig efter de regler som gäller i respektive trafikslag utan att vara beroende av myndighetsbeslut med dispenser. Med förslaget saknas enligt utredningens bedömning skäl att behålla möjligheten till taxameterdispens varför möjligheten ska upphävas. 7Tekniska möjligheter att kontrollera taxi Taxi såsom andra kontanthandelsbranscher behöver kunna kon- trolleras lätt, effektivt och fullständigt. Kontrollen får inte vara så komplicerad, svårhanterlig eller kostsam att den försvårar för seriösa aktörer att följa reglerna eller utföra sin verksamhet. Det finns dock olika uppfattningar bland taxiföretag och andra intressenter om på vilket sätt taxi lämpligen bör kontrolleras. Med kontroll av- ses i det här avsnittet framför allt att kontrollera att moms och intäkter i verksamheten redovisas korrekt. Även möjlighet till kon- troll av andra aspekter såsom vilotider beaktas. Kontroll av taxi är inte enbart beroende av en viss teknik eller kontrollutrustning utan också av institutioner för styrning och kontroll hos myndigheterna, teknik, företagens verksamhetssystem och inte minst förarens användning av kontrollutrustningen och regelefterlevnad. I detta kapitel görs en kort redovisning av nöd- vändig kontrollinformation och en summering av för- och nackdelar med dagens taxameter. Därefter redovisas exempel på tekniker och lösningar som kan användas för att skapa kontrollutrustning för taxi och en beskrivning av hur det skulle kunna se ut om ny teknik och lärdomar från andra områden används. Dessa exempel behandlar: Generella typer av teknisk utrustning som ensam eller i kombi- nation kan möta funktionskrav för insamling, överföring och lagring av nödvändig kontrollinformation. Tekniska möjligheter att kontrollera taxi Befintliga alternativa kontrollutrustningar som används för yrkesfordon, taxitjänster eller andra konsumentbranscher där individuella transaktioner måste kontrolleras för att säkerställa regelefterlevnad. Ett exempel på en helhetslösning som skulle kunna vara ett alter- nativ till dagens taxameter som kontrollutrustning. Observera att denna redovisning inte är fullständig; nya innova- tioner skapas och nya användningsområden utvecklas. Generellt sett kan utredningen dock konstatera att det finns ett flertal tekniska lösningar som erbjuder goda möjligheter att kon- trollera taxi till en mindre kostnad än dagens taxameter vilka också har bättre möjligheter att anpassas till nya regler, affärsmodeller eller teknikinnovationer. 7.2Faktorer av betydelse vid kontroll av taxiverksamhet Det finns olika faktorer av betydelse vid en bedömning om ett visst verktyg bör användas. Dessa faktorer behöver vägas mot varandra. Parametrar av betydelse är kontrollutrustningens tillförlitlighet, effektivitet, kostnad och användbarhet. Det är även viktigt att speci- ficera teknikneutrala funktionskrav och att vara flexibel nog i krav- specifikationen så att framtidens teknikutvecklingar främjas. Med detta avses att kontrollinstrumentet får in korrekta uppgifter som är tillförlitliga och oavvisliga samt att det inte går att manipulera den registrerade informationen i efterhand. Vidare är det viktigt att det är möjligt för den kontrollerande myndigheten att få tillgång till de uppgifter som samlas in. Tekniska möjligheter att kontrollera taxi En effektiv kontrollutrustning gör det lätt att göra stickprov, utföra analyser och visualisera resultat. Det är inte mängden data som är viktigast utan att utrustningen ger nyckeltal som indikerar om reg- lerna följs och tidigt varnar för missbruk. För taxibranschen ska det vara effektivt att använda kontrollutrustningen och den ska ta så lite tid som möjligt ifrån kärnverksamheten. Man bör reflektera över en avvägning mellan särskilda lösningar för branschen, vilket leder till större kostnad per kontrollutrustning, och generella lösningar vilka på motsatt sätt leder till en lägre kost- nad per kontrollinstrument. Med kostnad avses i det här samman- hanget inköpskostnad, kostnader för besiktning av utrustningen samt byte av utrustning på grund av uppdateringar eller fordons- byte. Teknikinnovationer sker snabbt och det är i princip omöjligt att förutse vilken kontrollutrustning för taxibilar som är mest fördel- aktig på . Även nya affärsmodeller och värdekedjor skapar ständigt nya utmaningar och möjligheter för kontroll av olika taxi- liknande marknadserbjudanden. Det är därför viktigt att kontroll- alternativ till taxametern kan införas, eller bytas ut, relativt lätt. Med teknikneutralitet avses i det här sammanhanget att olika kon- trollinstrument kan användas som inte behöver använda samma sorts teknik eller konfiguration, under förutsättning att de upp- fyller samma funktionskrav. På så sätt kan den kontrollutrustning användas som passar affärsmodellen till skillnad från att affärs- modellen måste väljas utifrån en av reglering föreskriven kontroll- utrustning. Det handlar också om att lagstiftningen ska vara teknik- neutral så att inte teknikens utveckling medför krav på omskrivning av lagar och föreskrifter. Lagar och föreskrifter ska med andra ord vara formulerade på ett sådant sätt att det är funktionalitet som be- skrivs i stället för teknik. Tekniska möjligheter att kontrollera taxi Det är av betydelse att kontrollinstrumentet är enkelt att använda för samtliga aktörer. Ett kontrollinstrument som är svårt att an- vända kan leda till felaktig användning och därmed felaktig rappor- tering. Den tekniska lösningen bör även vara enkel och effektiv att använda vid kontroller. Taxiverksamhet kontrolleras av polis vilket ofta sker vid vägkanten. Polisen bör då på ett enkelt sätt få tillgång till relevant information. På samma sätt bör på ett enkelt och effektivt sätt få del av relevant kontrollinformation. Det bör om möjligt finnas olika parametrar som enkelt indikerar even- tuella oegentligheter vilket kan föranleda en mer noggrann gransk- ning. Det behöver därför genom föreskrifter ställas krav på hur kontrollinformationen ska samlas in, lagras och lämnas ut för att säkra att kontrollinformationen är korrekt. Det behöver också ställa krav på tillgänglighet; det vill säga att eller annan kontrollmyndighet kan få ut aktuell kontrollinformation. Kontrollinstrumentet bör heller inte hindra aktörernas frihet och möjligheter att driva en effektiv verksamhet. Taxiföretag och beställ- ningscentraler arbetar utifrån olika affärsmodeller. Kontrollutrust- ningen bör i minsta möjliga mån vara en begränsning för verksam- heten. För taxiföretag innebär det bland annat att utrustningskrav som möjliggör till exempel koppling till flera beställningscentraler är att föredra. Taxametern är en anordning som tillsammans med en signalgenerator blir ett mätinstrument. Den mäter varaktighet och beräknar avstånd på basis av en signal som ges från en distanssignalgenerator. Den be- räknar och visar också den färdavgift som ska betalas för transpor- ten, baserad på den beräknade sträckan och den uppmätta färdtiden. Taxametern lagrar även kontrollinformation som behövs för att ska kunna utvärdera riktigheten av redovisning av underlag för moms och skatter, exempelvis kilometer per körning och kilometer totalt. ska taxameteruppgifterna över- föras till redovisningscentraler vilka lagrar och lämnar ut uppgif- terna vid behov. Tekniska möjligheter att kontrollera taxi Taxametern är ett kontrollinstrument som är väl beprövat och det sätt på vilket taxametern ska användas är reglerat. Taxametern lagrar kontrollinformation som är viktigt för att identifiera om det finns körningar vars betalning inte tagits upp till beskattning. Taxametern är ett komplext instrument som används dels för att sätta pris (en verksamhetsfunktion), dels som ett kontrollinstrument som lagrar kontrollinformation och innehåller ett antal verksamhetsfunktioner som är knutna till att utöva taxiverksamhet.