sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Om en sådan sammanblandning framstår som olämplig kan nämnden i stället organiseras som en enrådighetsmyndighet med ett särskilt beslutande organ inom myndigheten, på samma sätt som . I så fall leds myndigheten av en myndighetschef och nämndens uppgift blir att uteslutande ägna sig åt handläggning av sakärenden. På diskrimineringsområdet finns redan en nämndmyndighet, . är av domstolsliknande karaktär och faller in under kategorin nämndmyn- dighet som inrättats av rättssäkerhetsskäl. Organisation och verksamhet vid regleras i förordningen (2008:1328) med instruktion för . Enligt 1 § i förordningen har nämnden till uppgift att pröva ärenden om vitesförelägganden och ärenden om överklag- anden av DO:s beslut om vitesförelägganden enligt diskriminerings- lagen. Nämnden ska bestå av en ordförande, en vice ordförande och elva andra ledamöter samt ersättare för dessa (3 §). På diskrimineringsområdet är alltså tillsyn och sanktioner uppdelat mellan två förvaltningsmyndigheter – DO och minering. DO ska enligt 4 kap. diskrimineringslagen utöva tillsyn över att diskrimineringslagen följs. Bestämmelserna om aktiva åt- gärder är vitessanktionerade. Frågor om vitesföreläggande och över- klaganden av vitesförelägganden som DO kan besluta om prövas av (se 4 kap. 4, 5 och 7 §§ DL). Ären- den om vitesförelägganden hos nämnden kan initieras av DO. Om DO förklarat sig inte vilja göra en framställning får, under vissa förutsättningar, en sådan framställning som rör arbetslivet göras av centrala arbetstagarorganisationer. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd bildades i samband med diskrimi- neringslagens ikraftträdande och ersatte då och den tidigare . Ordningen med en ombudsman som utövar tillsyn och en nämnd som beslutar om vite är således inte ny. Vid diskrimineringslagens tillkomst valde man att låta ordningen med en nämnd kvarstå och skapade . Bakgrunden till regeringens uppfattning att inte ge DO rätt att meddela vitesförelägganden i fråga om aktiva åtgärder verkar delvis ha berott på att man avsåg tillsätta en utredning som skulle se över regleringen om aktiva åtgärder samt tillsynen över denna och att man i avvaktan på den utredningen ville behålla den ordning som redan fanns. Utredningen om aktiva åtgärder mot diskriminering föreslog i sitt betänkande, Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering (SOU 2014:41), att nämnden skulle avskaffas. Regeringen föreslog i propositionen 2015/16:135 Ett övergripande ramverk för aktiva åt- gärder i syfte att främja lika rättigheter och möjligheter att nämnden ska finnas kvar och fortsätta ha rätten att pröva framställningar om vitesförelägganden enligt diskrimineringslagen.29 gjorde samma bedömning. 10.1.4Begreppet domstol i europarättslig praxis Det finns alltså ett antal nämnder och andra domstolsliknande organ som i olika avseenden liknar domstolar men som formellt inte beteck- nas som sådana. Myndigheter som inte är att se som domstolar i nationell mening har dock i såväl som EU-dom- stolens praxis i vissa fall ansetts vara domstolar. Det domstolsbegrepp som används i har en snävare inne- börd än det har i artikel 6 i , som avser rätten till domstolsprövning och en rättssäker process.30 Det svenska dom- stolsbegreppet är också snävare än det som används i artikel 267 i Fördraget om europeiska unionens funktionssätt, som avser rätten och skyldigheten för domstolar i medlemsstaterna att begära för- handsavgöranden av Europeiska unionens domstol. 2015/16:135 s. 73 ff., bet. 2015/16:AU 10. 30Vi behandlar artikel 6 och rätten till domstolsprövning vidare i avsnitt 11.2.1. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd praxis innehåller ett flertal exempel där nämn- der av olika slag har ansetts uppfylla kraven på att vara en domstol i den mening som avses i artikel 6 i . Enligt praxis kan kravet på domstolsprövning vara upp- fyllt när prövningen av tvisten har uppfyllt de rättssäkerhetsgaran- tier som krävs enligt . Utgångspunkten för bedömning av om rätten till domstolsprövning kränkts har varit om den nationella prövningen har gjorts av ett oav- hängigt och opartiskt organ samt om processuella rättssäkerhets- krav, som t.ex. rätten att ta del av allt processmaterial, har varit upp- fyllda mot bakgrund av vad som kan anses nödvändigt med hänsyn till ärendets art. Vad gäller kravet på oavhängighet har Europadom- stolen bl.a. beaktat hur och för vilken tid domarna utses och om avgörandet är bindande så att det inte kan åsidosättas av icke judi- ciella organ.31 Kravet på opartiskhet har ansetts innebära bl.a. att det för en objektiv mottagare inte får föreligga några välgrundade farhågor för att domstolen ska kunna agera partiskt. I fråga om svenska myndigheter har godtagit den tidigare som en oavhängig och opartisk domstol.32 I svensk rättspraxis har och ansetts vara domstolar i mening.33 Regeringen har bedömt att är en domstol i mening.34 Även i praxis finns flera exempel på ett likartat synsätt. Här kan nämnas att och den tidigare har ansetts vara sådana dom- stolar som kunnat begära förhandsavgörande av . () är en statlig myndighet som har i uppgift att pröva tvister som gäller konsumenters klagomål gentemot näringsidkare. Nämnden är ett alternativ till domstols- mot , avgörande . Se även , . Rättskipningens särdrag – några intryck från , SvJT 2014 s. 464. 32Rolf mot , avgörande . 33Se NJA 2002 s. 288 och RÅ 2002 ref. 104. 2003/04:87 s. 40 f. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd En konsument som är missnöjd med en vara eller en tjänst kan vända sig till för att få en kostnadsfri prövning av tvisten. Nämndens beslut är inte bindande för näringsidkaren. Myndig- heten ska, enligt sin instruktion, verka för att parterna kommer över- ens. Om konsumenten vill ha ett avgörande som är bindande för näringsidkaren får han eller hon vända sig till domstol för att få tvisten prövad där. Där prövas sådana tvister enligt reglerna för tvistemål. Det innebär att konsumenten, om han eller hon förlorar målet, riskerar att få betala både sina egna och motpartens rätte- gångskostnader. blev en egen myndighet 1981. Som skäl för nyordningen anförde regeringen att förtroendet för nämndens objektivitet bara kunde garanteras om den var en egen myndighet. Regeringen hänvisade bl.a. till Kon- sumentverkets partsställning som företrädare för konsumentintresset. ARN:s verksamhet regleras främst i förordningen (2015:739) med instruktion för , som gäller . Myndigheten styrs även av myndighetsför- ordningen. är en enrådighetsmyndighet, som leds av en heltidsanställd ordförande. Ordföranden är myndighetschef. Nämnden har även en heltidsanställd vice ordförande. Ordföranden och vice ordför- anden utses av regeringen och ska vara jurister med domarerfaren- het. hade nämnden 39 anställda.35 Av dessa var 20 beredningsjurister. tar även hjälp av externa resurser. Det finns 24 externa ordföranden som leder sammanträden. De utses av regeringen och är jurister med erfarenhet som domare. Nämnden har också ca 40 externa föredragande. Vidare finns det s.k. intresseledamöter, ca 230 personer som deltar i nämndens sammanträden. Arbetet vid är uppdelat på olika avdelningar utifrån tvisteområden. 35 ARN:s årsredovisning 2014. Texten är en beskrivning av nämndens organisation så som den såg ut innan lagändringen . Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd Till är knutet ett insynsråd som består av högst åtta leda- möter. Rådet har till uppgift att utöva insyn i verksamheten och ge nämndens ordförande råd. För att ska ta upp ett ärende till prövning krävs för det första att en anmälan görs av en konsument eller, vid grupptalan, av KO eller en sammanslutning av konsumenter. Vidare måste konsumen- ten först ha kontaktat näringsidkaren för att försöka lösa problemet. För att nämnden ska pröva en anmälan krävs att anmälan kommit in till myndigheten efter det att konsumenten gjort en reklamation till näringsidkaren. Ett ytterligare villkor för prövning är att värdet av vad som yrkas överstiger vissa belopp. Beloppen är olika beroende på vilken vara eller tjänst det är fråga om och framgår av instruktionen (se 8 § andra punkten). kan dock besluta att pröva en tvist trots att värdet av vad som yrkas understiger vad som anges i 8 § andra punkten eller där anmälan har kommit in efter det att konsumenten gjort en reklamation. För det krävs att tvisten är av principiellt intresse eller att det finns andra särskilda skäl för prövning. Förfarandet vid är helt skriftligt. Parterna har inte rätt att närvara vid myndighetens sammanträden. Hur en tvist hanteras reg- leras i myndighetens instruktion och i dess arbetsordning. Den som vill ha ett ärende prövat ska lämna in en skriftlig anmä- lan till nämnden. I anmälan ska konsumenten beskriva tvisten och sina krav på rättelse. Konsumenten ska också skicka med bevis i form av t.ex. kvitton, garantier, fotografier, avtal och tidigare skrift- växling. En beredningsjurist går igenom ärendet när det kommer in. Han eller hon kontrollerar då om det finns några hinder för prövning och om alla nödvändiga uppgifter finns med. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd är behörig att pröva tvisten avvisas ärendet. Är anmälan ofullstän- dig föreläggs konsumenten att ge in kompletterande uppgifter. Om konsumenten inte ger in begärda uppgifter inom den föreskrivna tiden får ärendet avvisas. Avvisning kan även ske i fall då konsumenten inte har gjort en reklamation till näringsidka- ren innan anmälan till nämnden gjordes eller om en prövning av ärendet med hänsyn till myndighetens arbetsformer eller av något annat skäl allvarligt skulle hindra myndigheten från att fungera effektivt. Skäl för avvisning är t.ex. om det behövs muntlig bevis- ning eller om utredningen är alltför omfattande. Frågan om avvis- ning kan komma upp när som helst under ärendets handläggning. Om tvisten tas upp till prövning skickas anmälan, tillsammans med eventuella bilagor, över till den näringsidkare som konsumen- ten har uppgett som sin motpart. Näringsidkaren får på sig för att svara på anmälan. Myndigheten behöver dock inte be näringsidkaren om ett svar om det finns anledning anta att anmäl- arens krav inte kommer att bifallas helt eller delvis. Näringsidkarens svar skickas sedan över till anmälaren som får möjlighet att yttra sig över svaret. Om det behövs för att klargöra parternas inställning ska ytterligare skriftväxling ske. Nämnden före- tar inte själv någon utredning i ärendet, utan liksom i domstol är det parterna som ansvarar för att den utredning som behövs finns i ärendet. Om konsumenten och näringsidkaren träffar en överenskommelse ska ärendet avskrivas. Nämndens sammansättning och beslutsförhet Huvudregeln är att tvister avgörs efter föredragning vid ett samman- träde. Sådana avgöranden kallas nämndbeslut. Nämnden är som huvudregel beslutsför när en ordförande och fyra intresseledamöter deltar. Om tvisten är av särskild betydelse för nämndens rättstillämp- ning eller annars är av särskild vikt får den avgöras av myndigheten i utökad sammansättning. Vissa enklare ärenden kan avgöras utan att intresseledamöter del- tar. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd Nämndens beslut är skriftliga. Om konsumenten får framgång med sitt yrkande innehåller beslutet en rekommendation till närings- idkaren att betala, reparera, omleverera, avstå från ett krav eller lik- nande. Skälen för beslutet och eventuella skiljaktiga meningar ska framgå av beslutet. Parterna är som framgått inte bundna av ARN:s rekommen- dation och nämndens beslut är inte verkställbara. Parterna är alltså även efter ARN:s avgörande oförhindrade att låta en domstol pröva tvisten. Nämndens beslut blir offentliga när de skickas ut till parterna. Information om vad parterna kan göra om de inte är nöjda med beslutet och vad konsumenten kan göra om näringsidkaren vägrar att följa ARN:s rekommendation skickas ut tillsammans med be- slutet. Ärenden av principiellt eller allmänt intresse refereras och finns tillgängliga på nämndens hemsida. Även många s.k. vanliga fall publiceras på nämndens hemsida. Det sker i syfte att undvika anmälningar av en typ som nämnden har prövat tidigare och där ut- gången är tydlig. ARN:s beslut kan inte överklagas till någon högre instans. Där- emot är det möjligt för parterna att begära omprövning av beslutet. Nämnden ska på begäran av en part ompröva ett beslut om avgör- andet är uppenbart oriktigt på grund av ett klart förbiseende eller misstag från myndighetens sida och rättelse av beslutet inte kan komma i fråga. Om myndigheten finner att ett beslut är uppenbart oriktigt på grund av någon annan omständighet än de som nämnts ska myndigheten ändra beslutet om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon part. Om konsumenten får helt eller delvis bifall till sitt yrkande gör nämnden en uppföljning av om näringsidkaren rättar sig efter be- slutet eller inte. När beslutet skickas till parterna får konsumenten även en blankett med frågan om näringsidkaren har följt nämndens beslut. Konsumenten ska svara inom en månad. Om konsumenten svarar att beslutet har följts, eller inte svarar alls, antecknas i diariet att näringsidkaren har följt beslutet och uppföljningen avslutas. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd Om konsumenten svarar att beslutet inte har följts skickas en för- frågan till näringsidkaren. Om näringsidkaren svarar att nämndens beslut har följts godtas den uppgiften. Om näringsidkaren svarar att beslutet inte har följts eller inte svarar alls, avslutas ärendet med en anteckning om att beslutet inte har följts av näringsidkaren. () gör en samman- ställning av hur många näringsidkare som har följt nämndens be- slut. följde av näringsidkarna nämndens beslut. låg efterlevnaden på medan den låg på . I hur stor utsträckning näringsidkarna rättar sig efter nämndens beslut varierar dock mellan de olika avdel- ningarna.36 Vidare uppföljning av ARN:s beslut sker även av konsument- tidningen , som ges ut av Konsumenter. publicerar man namn på näringsidkare som inte har följt nämndens rekommendationer på sin s.k. ”svarta lista”. Innan publicering sker gör tidningen egna efterforskningar av om nämndens avgöranden har följts. Till följd av tidningens kontakter med närings- idkare ökar efterlevnaden av ARN:s beslut ytterligare. 10.2.3Något om handläggningen i siffror fick in 11 396 ärenden. Det var en marginell ökning jämfört . Nämnden avgjorde totalt 10 795 ären- den , att jämföra med 11 565 ärenden . Nämnden prövade tvisten i sak i 5 237 ärenden, vilket motsvarar av alla av- gjorda ärenden. Flest ärenden avgjordes på motoravdelningen och reseavdelningen. I av de prövade ärendena fick konsumenten rätt, helt eller delvis. Det finns dock stora skillnader mellan avdelningarna när det gäller andelen bifall. En förklaring som ges till en låg bifalls- procent på vissa avdelningar är att företag inom dessa branscher har en större kunskap om konsumenters rättigheter och på att företagen har väl fungerande system för reklamationshantering. Motsatsen kan antas gälla för avdelningar med hög bifallsprocent. Högst bifalls- procent har reseavdelningen. 36 , Årsredovisning 2014 och information på ARN:s hemsida . Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd avvisades 2 939 ärenden (av alla inkomna ärenden). Den vanligaste avvisningsgrunden var att anmälaren inte skickat in kompletterande uppgifter. Det kom in 646 omprövningsärenden . Omprövning beviljades i av ärendena.37 Kan fler som utsätts för diskriminering få hjälp och kan arbetet mot diskriminering bli effektivare om det införs ett alternativt tvistlös- ningsorgan som, vid sidan av det ordinarie domstolssystemet, prövar tvister om diskriminering? Sådana organ är som vi har beskrivit i kapitel 4 relativt vanliga i andra europeiska länder. Där beskrev vi även Parisprinciperna som pekar på nyttan med att ha ett domstols- liknande organ. Såväl ECRI som FRA har också uttryckt en positiv inställning till domstolsliknande organ. Vi har ovan beskrivit verksam- het. Ett alternativ skulle kunna vara att införa ett liknande system för prövning av diskrimineringstvister. Vilka argument finns det för och emot ett sådant system? 10.3.1Argument för och emot att inrätta ett domstolsliknande organ Ett enkelt, billigt och snabbt förfarande Det tyngsta argumentet för att inrätta ett domstolsliknande organ som prövar diskrimineringstvister är att det är ett enkelt och kost- nadsfritt alternativ till domstolsprövning för den som anser sig ha blivit utsatt för diskriminering. Det är också ett sätt att snabbare få ett avgörande.38 förs som sagt få tvister om diskriminering i domstol. Det beror i stor utsträckning på risken att behöva stå för höga rättegångskostnader. Ett alternativt tvistlösningsorgan skulle 38Här kan nämnas att den genomsnittliga handläggningstiden för dispositiva tvistemål för samtliga tingsrätter var . Värt att notera är att den siffran omfattar samt- liga avgjorda såväl ordinarie som förenklade tvistemål och att många mål avslutas genom att parterna förliks på ett tidigt stadium av handläggningen. I de fall ett mål avgörs efter huvud- förhandling är handläggningstiden väsentligt längre. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd förbättra tillgången till rättslig prövning för dem som utsätts för diskriminering. Skyddet mot diskriminering skulle på så sätt kunna bli effektivare. Fler som utsätts för diskriminering kan få upprätt- else. Det kan också leda till att diskrimineringsfrågor uppmärk- sammas i större utsträckning. Som vi har redogjort för så finns det i ett krav på att medlemsstaterna inför sanktioner för överträdelser av direk- tivens bestämmelser. Sanktionsintresset kräver att förutsättningarna för enskilda att få tillgång till rättslig prövning inte är för dåliga. Om de som utsätts för diskriminering i stor utsträckning väljer att inte gå vidare och göra sin rätt gällande i domstol innebär det att de sanktionsbestämmelser som finns inte har någon reell avskräckande effekt. Inrättandet av ett alternativt tvistlösningsorgan skulle leda till att fler kan göra sin rätt gällande, fler kan få klarlagt att det som de har utsatts för är diskriminering och fler kan få veta att de har diskriminerat. Det kan innebära att sanktioner – diskriminerings- ersättning – kommer att betalas i fler fall, dvs. i flera fall drabbas den som har diskriminerat av en sanktion. Varför en särskild lösning för diskrimineringstvister Man kan diskutera om det finns skäl för att ha ett särskilt tvistlös- ningsorgan just för diskrimineringstvister. Ett argument mot ett sådant tvistlösningsorgan som vi diskuterar här är att det finns andra typer av tvister där man också kan se behov av alternativa tvistlösningar. Finns det mot bakgrund av det skäl att ha ett särskilt organ som bara hanterar diskrimineringstvister? Liksom när det gäller konsumenter så är den som utsätts för diskriminering i de flesta fall den svagare parten i förhållande till motparten. Längre fram (kapitel 13) diskuterar vi frågan om rättshjälp och rättegångskost- nader i diskrimineringstvister. Mer generösa regler i dessa avseenden skulle kunna vara ett sätt att stödja dem som utsätts för diskrimi- nering. Där gör vi dock bedömningen att det inte finns skäl att skapa särlösningar just för diskrimineringstvister i de regelverken. Att skapa en alternativ tvistlösningsmekanism skulle vara ett annat Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd sätt att förbättra möjligheterna för dem som utsätts för diskrimi- nering att ta till vara sina rättigheter. Om en sådan lösning kan accepteras på konsumentområdet kan man argumentera för att även de som utsätts för diskriminering bör ha ett utökat skydd. Att ha en särskild tvistlösningsmekanism för diskrimineringstvister är ju också något som är vanligt i andra europeiska rättsordningar. Ett annat argument för ett sådant tvistlösningsorgan är att det innebär en möjlighet att samla specialistkompetens på diskrimineringsrättens område. Diskrimineringsrätten beskrivs ofta som komplex. Om inte annat visar vår genomgång av praxis när det gäller tillämpningen av bevisbörderegeln39 att diskrimineringsrätten är förknippad med sär- skilda svårigheter. Ledamöterna vid ett domstolsliknande organ skulle få större erfarenhet av och i större utsträckning kunna spe- cialisera sig på diskrimineringsrätt än vad som är möjligt för domare i allmän domstol. Vilka argument som är relevanta beror på hur man utformar tvistlösningsorganet Argumenten för och emot ett alternativt tvistlösningsorgan beror delvis på hur man utformar organet. Ett argument för ett sådant organ är effektivitet, dvs. fler kan få ett snabbare avgörande på ett enklare och billigare sätt. Å andra sidan kan man argumentera att effektiviteten hos ett sådant organ till viss del beror på hur det utformas, t.ex. om organet kan meddela bindande beslut eller inte. Vissa av de domstolsliknande organen i andra europeiska länder (bl.a. , se redovisningen i kapitel 4) meddelar bindande beslut. Andra gör bara uttalanden i frågan om något är diskrimi- nering. Vissa rekommenderar en lösning på tvisten. I de fall organet inte meddelar bindande beslut kan den enskilde visserligen få sitt ärende utrett och få ett expertutlåtande om det som inträffat är diskriminering. Men om motparten inte följer be- slutet måste den enskilde ändå ta saken till domstol för att få gott- 39 Se kapitel 15. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd Då riskerar det domstolsliknande organet att bara bli ytter- ligare en instans på vägen mot upprättelse. För den enskilde bör dock beslutet trots allt kunna bidra till att han eller hon har bättre möjligheter att ta till vara sina rättigheter. Även ett icke bindande beslut innebär att ärendet har blivit utrett och att experter har yttrat sig över om en viss händelse är diskriminering. Den enskilde har med ett sådant beslut helt andra möjligheter att på ett infor- merat sätt bedöma sina chanser vid en process i domstol. Besluten bör också kunna få viss bevisverkan vid domstolsprocessen, även om de rent formellt sett inte har det. En nackdel med ett organ som inte meddelar bindande beslut är vidare att det finns en osäkerhet om i vilken utsträckning som besluten kommer att följas. Det finns då heller inga sanktionsmöj- ligheter för det fall att ett beslut inte följs. Som framgår av avsnitt 4.3.5 meddelar det domstolsliknande organet i inte bind- ande beslut. Men myndighetens beslut följs i stor utsträckning, eftersom den har ett gott anseende och respekteras. Här kan även en jämförelse göras med , som ju inte heller meddelar bind- ande beslut. Men efterlevnaden av ARN:s beslut är ändå hög. Om organet meddelar bindande beslut kan den enskilde få ett verkställbart avgörande på ett enkelt och billigt sätt utan att behöva gå till domstol. Det ställer dock helt andra krav på möjligheter till överklagande och andra rättssäkerhetsaspekter gör sig gällande. Vi återkommer till denna fråga längre fram. En annan aspekt på frågan om effektivitet är om ett sådant organ ska kunna ta upp muntlig bevisning eller inte. Om det enbart är ett skriftligt förfarande (som man t.ex. har i ) kan det inne- bära att många tvister faller utanför myndighetens kompetens. Man kan tänka sig att det i diskrimineringstvister relativt ofta krävs t.ex. vittnesförhör för att kunna avgöra frågan om diskriminering. I de fallen har den enskilde inte möjlighet att utnyttja det enklare alter- nativet. Han eller hon har då ändå bara alternativet att gå till dom- stol. Ska organet ta upp muntlig bevisning blir det genast ett mer komplext och eventuellt långdraget förfarande. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd Missbruk av förfarandet? Det finns även en risk för missbruk av ett sådant förfarande som vi diskuterar här.