sou · H4B393 · 2016-12-27 00:00:00 — Förslag: ska under annan identitet genom- föra inköpen av varor som kan behöva klassificeras enligt nar- kotikakontrollagen eller lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Inköpen ska ske på uppdrag av respektive . Frågan om vilken myndighet som är mest lämpad att hantera de anonyma inköpen hänger samman med de praktiska problem som finns. Försäljningen av nya psykoaktiva substanser på de aktuella hemsidorna kan ibland vara organiserad så att beställning kräver att personnummer anges.22 Syftet med detta anges på vissa hemsidor vara ålderskontroll, men det är troligen också ett sätt att säkerställa att det inte är en myndighet som beställer varor. Även om personnummer inte efterfrågas när varor beställs så måste anonymiteten för myndigheten som beställare säkerställas. Annars blir situationen inte annorlunda från då Läkemedels- 22 Se t.ex. /bestallningsinformation/ (). Inköp under annan identitet verket beställer varor, dvs. att myndigheten helt enkelt inte erhåller några varor vid beställning eller att myndigheten erhåller en annan vara än den som har beställts. Om en myndighet ska kunna köpa in substanser anonymt i praktiken så behöver denna frågeställning lösas. Det är visserligen tänkbart att en tjänsteman använder sitt eget personnummer vid beställningar av substanser. Då det är fråga om oklassificerade sub- stanser skulle tjänstemannen inte begå något brott. Ett sådant för- faringssätt är, enligt utredningens mening, knappast förenligt med kraven på en myndighet och det kan inte heller krävas av enskilda tjänstemän att de utför myndighetsåtgärder i eget namn. Utredningen bedömer att det i vissa fall kommer att räcka att en myndighet använder neutrala namn eller neutrala adresser vid dessa inköp, men att det i andra fall inte kommer att vara tillräckligt. Det kommer i sådana fall krävas att fingerade personuppgifter används. Den myndighet som utredningen anser ligger närmast till hands och som är mest lämpad att hantera de anonyma inköpen är Polis- myndigheten. har erfarenhet av olika typer av skyddsidentiteter som byggts upp för att hantera olika former av provokativa åtgärder som polisen använder sig av i sin spanings- och underrättelseverksamhet.23 Fingerade identiteter bör kunna användas för inköp i aktuell situation, där syftet är att analysera och förebygga fortsatt användning av potentiellt farliga preparat. Inkö- pen får således hanteras enligt ordinarie arbets- former och rutiner för sådan verksamhet.24 Nationellt forensiskt centrum (NFC) är en del av Polismyn- digheten och det är således NFC som i praktiken kommer att hantera de initiala analyserna av de substanser som köps in.25 Inköpen ska ske på uppdrag av och Folkhälso- myndigheten vad avser varor som kan behöva regleras enligt nar- kotikakontrollagen och på uppdrag av vad avser varor som kan behöva regleras enligt narkotikakontrollagen eller lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. 23Det är dock inte aktuellt att använda sig av sådana kvalificerade skyddsidentiteter som anges i lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter. 24Det kommer att vara Nationella Operativa Avdelningen () som hanterar själva inköpen. 25NFC har dessutom utrustning och kompetens för att utföra strukturutredningar av substanser. Inköp under annan identitet ningarna rent konkret ska ske måste bestämmas efter diskussioner mellan de berörda myndigheterna. Vad gäller möjligheter att hantera dessa inköp bedömer utredningen att ytterligare resurser kan behövas. Frågan om resurser diskuteras mer utförligt i kapitel 15. Förslag: Sekretess ska gälla för uppgift om uppdrag om inköp enligt narkotikakontrollagen eller lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, om det kan antas att syftet med inköpen mot- verkas om uppgiften röjs. Det finns ett behov av sekretess för uppgifter om inköp En aspekt som måste beaktas är frågan om sekretess för de uppdrag om inköp som och ger till . Det kan enligt utredningens mening under- lätta att uppgifter om innehållet i dessa uppdrag inte är offentliga. De aktörer som säljer oklassificerade substanser som används som missbruksmedel är typiskt sett uppdaterade och aktiva. Aktörerna kontaktar myndigheter och departement för att erhålla information om vilka substanser som utreds och som är på väg att klassifi- ceras.26 De kan därför förväntas anpassa sig efter information om att och har för avsikt att ge uppdrag att genomföra inköp under annan identitet av specifika varor och från specifika hemsidor. Om upp- gifterna om innehållet i uppdragen om inköp är offentliga finns det en risk att de beställningar som gör inte kommer att behandlas av försäljarna och att leveranser inte erhålls. Eftersom syftet med inköpen främst är att myndigheterna ska få tillgång till de aktuella substanserna för att få möjlighet att analysera dessa skulle syftet då bli förfelat. Det är däremot inte nödvändigt att sekretessbelägga att det över huvud taget finns ett uppdrag. Det finns ett insynsintresse i Folk- 26 Uppgifter från och . Inköp under annan identitet hälsomyndighetens och verksamhet som måste beaktas. Det är inte heller nödvändigt att skydda uppgiften om att det är som är inköpare då detta redan är uttalat i lagtexten i narkotikakontrollagen och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. En ny bestämmelse om sekretess för uppgift om inköp ska införas i 17 kap. offentlighets- och sekretesslagen Sekretessbestämmelser avseende och Läke- medelsverkets arbete med tillståndsgivning och tillsyn samt utred- ning av behovet av narkotikaklassificering och klassificering av hälsofarliga varor regleras i 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, och i 9 § offentlighets- och sekre- tessförordningen (2009:641). Denna sekretess tar framför allt sikte på uppgifter om enskilds affärs- eller driftsförhållanden och för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Dessa sekretess- bestämmelser är således inte aktuella i förevarande situation där det handlar om att skydda myndigheternas verksamhet vid inköp. Enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen (TF) får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till 1. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2. rikets centrala finanspolitik, penning- politik eller valutapolitik, 3. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4. intresset att förebygga eller beivra brott, 5. det allmännas ekonomiska intresse, 6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, 7. intresset att bevara djur- eller växtart. I förevarande fall bör det vara punkten 3. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn som är aktuell. 17 kap. OSL innehåller bestämmelser om sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. I 17 kap. 1 § anges att sekretess gäller för uppgift om planläggning, eller andra förberedelser för sådan inspektion, revi- sion eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Inköp under annan identitet De föreslagna inköpen under annan identitet utgör sådan verk- samhet som systematiskt passar in i 17 kap. OSL. Det är fråga om att bevaka och utreda behov av kontroll av substanser som marknads- förs framför allt via internet. Bestämmelserna i narkotikakontroll- lagen och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor om möj- ligheten för att på uppdrag av Folkhälsomyndig- heten eller göra inköp under annan identitet är enligt utredningens mening en del av dessa myndigheters tillsyns- verksamhet. Utredningen anser därför att det finns grund i TF 2:2 punkten 3 för att införa en sekretessbestämmelser avseende inne- hållet i uppdragen om inköp. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att en bestämmelse om sekretess för uppgift om innehållet i uppdrag om inköp enligt narkotikakontrollagen och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska införas i 17 kap. OSL. Sekretess ska endast gälla om det kan antas att syftet med inköpen motverkas om uppgiften röjs. Utredningen vill dock poängtera att det inte är avgörande för genomförandet av förslaget om en möjlighet till inköp under annan identitet att det blir möjligt att sekretessbelägga innehållet i uppdra- gen om inköp. Förslaget om inköp under annan identitet kommer att kunna underlätta myndigheternas arbete med klassificering oav- sett detta. Dock kan, som anförts ovan, konstateras att förslaget om inköp under annan identitet kommer att bli mer effektivt om det finns en möjlighet att sekretessbelägga innehållet i ett uppdrag om inköp. 11.9.5NADiS ska vara delaktigt i de anonyma inköpen Bedömning: Samråd om vilka substanser som ska köpas in bör ske i Nätverket för den aktuella drogsituationen i (NADiS). De statliga myndigheter som deltar i NADiS bör, vid behov, få tillgång till de inköpta substanserna, i den mån det är möjligt. NADiS medverkar vid prioriteringar av nya psykoaktiva substanser och utgör ett stöd vid och Läkemedels- verkets klassificeringsutredningar. Vilka statliga myndigheter som SOU 2016:93 Inköp under annan identitet ingår i NADiS och arbetet i NADiS har redogjorts för i avsnitt 6.8.1. Utredningen har i avsnitt 10.4.3 föreslagit att de statliga myn- digheternas deltagande i NADiS ska regleras i förordning. Vad gäller inköp under annan identitet anser utredningen att det är naturligt att frågan om vilka substanser som ska köpas in diskuteras i NADiS. Som nämnts ovan är det och Folkhälsomyndig- heten som blir beställare av inköpen. Samrådet i NADiS ger dock andra berörda myndigheter som t.ex. och Rättsmedicinal- verket möjlighet att diskutera vilka substanser som är intressanta att köpa in. Det bör dock betonas att det inte finns något krav på att NADiS sammanträder för att beställning ska kunna göras, eftersom det är och som är ansva- riga för arbetet med att få missbrukssubstanser kontrollerade som narkotika eller hälsofarliga varor.27 Utredningen har ovan föreslagit att en ny sekretessbestämmelse ska införas för att innehållet i upp- dragen om inköp ska kunna sekretessbeläggas. Det bör poängteras att det inte är meningen att detaljer om inköpsuppdragen ska disku- teras i NADiS. När en substans har köpts in bör alla berörda myndigheter som har behov av det få tillgång till substansen i den mån det är möjligt. Hanteringen av detta bör också ske genom NADiS. En kostnads- fördelning mellan myndigheterna kan då behöva ske. Utredningen konstaterar dock att själva inköpskostnaden för de aktuella substan- serna troligen inte kommer att vara särskilt hög. Ett av kännetecknen för de aktuella substanserna är det relativt låga priset. Hur en even- tuell kostnadsfördelning ska se ut bör hanteras inom NADiS. 27 Jfr resonemang i prop. 2010/11:4 s. 102. Utredningen ska enligt direktiven utreda möjligheterna att tillfälligt förbjuda försäljning av substanser som kan komma att förklaras som narkotika eller hälsofarliga varor, samt föreslå hur ett eventuellt förbud kan utformas för att bli så funktionellt som möjligt. Vidare ska utredningen analysera hur ett tillfälligt försäljningsförbud för- håller sig till generisk klassificering och klassificering per substans, ta ställning till vilken myndighet som eventuellt kan vara lämplig att utfärda sådana tillfälliga beslut och belysa hur berörda myndigheter som t.ex. , , Polismyndig- heten och kan samarbeta kring tillfälliga beslut. Även förenligheten med ska utredas. I direktiven anges bl.a. följande. Försäljningen av nya psykoaktiva substanser sker i stor utsträckning via olika webbsidor. Verksamheten kan pågå lagligt fram till dess att beslut om klassificering har fattats. Polisman eller tulltjänsteman kan med stöd av lagen (2011:111) om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser (förstörande- lagen) omhänderta och efter beslut av åklagare också förstöra substan- ser som kan komma att av regeringen klassificeras som narkotika eller hälsofarlig vara. Det är inte straffbart att inneha eller försälja dessa substanser. De nya psykoaktiva substanser som ännu inte har klassificerats och säljs på marknaden kan uppfattas vara mindre farliga än reg- lerade substanser. Personer kan handla dessa nya psykoaktiva sub- stanser utan att vara medvetna om de risker som finns vid använd- ningen. Ett tillfälligt förbud under en utredningsfas har ett signalvärde och indikerar att den aktuella substansen är farlig att använda. Den kan därför bli mindre attraktiv för ungdomar i riskzonen. internetbutiker som säljer ännu icke-klassificerade nya psykoaktiva substanser brukar strax före det att en ny psykoaktiv substans kri- minaliseras rea ut sina innestående lager av substansen. Ett tillfälligt förbud skulle kunna begränsa denna möjlighet. Försäljningen av nya psykoaktiva substanser sker i stor utsträck- ning via olika hemsidor. kan den aktuella substansen säljas utan att det är straffbart enligt narkotikastraff- lagen (1968:64) eller lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälso- farliga varor. är den enda möjligheten att förhindra bruk av de aktuella substanserna, innan en klassificering, att en polisman eller tulltjänsteman med stöd av förstörandelagen omhändertar och efter beslut av åklagare också förstör substanser som kan komma att av regeringen klassificeras som narkotika eller hälsofarlig vara. Det är inte straffbart att inneha eller sälja de substanser som omfattas av förstörandelagen.1 I 14 kap. 2 § 1 (MB) definieras kemiska produkter som ett kemiskt ämne eller en blandning av kemiska ämnen som inte är en vara. I 14 kap. 2 § 2 MB definieras blandning som en blandning eller lösning som består av två eller flera kemiska ämnen. defi- nieras i 14 kap. 2 § 3 MB som ett föremål som under produktionen får en särskild form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansättning bestämmer dess funktion. 1 Se mer om förstörandelagen i kapitel 5. Kemikalieinspektionen är enligt 1 § förordning (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen, i den mån inte någon annan myndighet har uppgiften, förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter. Kemikalieinspektio- nen utövar tillsammans med kommunerna tillsyn av bestämmelser för utsläppande på marknaden av kemiska produkter, bekämpnings- medel och varor. Inspektionens tillsyn riktar sig främst mot primär- leverantörer. Det är företag som tillverkar eller för in kemiska pro- dukter, varor eller bekämpningsmedel till . Företag som till- verkar, importerar eller till för in kemiska produkter ska anmäla verksamheten och produkterna till Kemikalieinspektionens produktregister. har cirka 2 200 aktiva företag och cirka 90 000 kemiska produkter är aktivt anmälda.2 Av 1 kap. 25 § miljötillsynsförordningen (2011:13) framgår att Kemikalieinspektionen får förelägga den som saluför, överlåter, till för in eller från för ut en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara att lämna de prover som behövs för tillsynen. I tillsynen kontrollerar Kemikalieinspektionen att produkter och varor som tillhandahålls på marknaden inte innehåller förbjudna ämnen, att kemiska produkter är korrekt anmälda till produktregist- ret samt att bekämpningsmedel är godkända. Kemikalieinspektionen kontrollerar också att bekämpningsmedel och andra kemiska pro- dukter är klassificerade i rätt kategori av kemisk produkt och att informationskraven i form av märkning och säkerhetsdatablad är uppfyllda. Kontrollen sker genom granskning av faktiska etiketter, säkerhetsdatablad m.m., genom kemiska analyser samt genom granskning av företagens rutiner och arbetssätt. Vidare tillhandahålls information som underlättar för företagen att tolka och följa reg- lerna. I de fall lagstiftningens krav inte är uppfyllda ställs krav på rättelse som också kan innebära saluförbud om det är motiverat. Vid misstanke om brott lämnas ärendet till åklagarmyndigheten, i andra fall kan andra sanktioner, t.ex. miljösanktionsavgift bli aktuellt.3 2Kemikalieinspektionen (2016) s. 9. 3Kemikalieinspektionen (2016) s. 8. Produktsäkerhetslagen (2004:451) syftar enligt 1 § till att säker- ställa att varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person.4 Lagen tillämpas enligt 2 § i fråga om varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet och varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet. En förutsättning för att lagen ska tillämpas är att varan eller tjänsten är avsedd för konsumenter eller kan antas komma att användas av konsumenter. Enligt 6 § 1 avses med konsument en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet och enligt 6 § 2 avses med näringsidkare en fysisk eller juridisk per- son som handlar för ändamål som har samband med den egna näringsverksamheten. Tillverkare definieras i 6 § 3 a–f och avser bl.a. en näringsidkare som importerar en vara till det Europeiska ekono- miska samarbetsområdet om en företrädare inte finns. Distributör definieras som en näringsidkare som är verksam i distributionsledet och vars verksamhet inte påverkar en varas säkerhet. Att tillhanda- hålla en vara definieras i 6 § 5 som att överlåta eller erbjuda en vara, eller upplåta nyttjanderätt till en vara. Enligt 7 § ska varor och tjänster som tillhandahålls av närings- idkare vara säkra. Av 8 § första stycket framgår att en vara är säker, om den vid normal eller rimligen förutsebar användning och livs- längd inte för med sig någon risk för människors hälsa och säkerhet eller bara en låg risk. Denna risk måste dock vara godtagbar med beaktande av hur varan eller tjänsten används och ska vara förenlig med en hög skyddsnivå när det gäller människors hälsa och säker- het. En vara är enligt 8 § andra stycket farlig, om den inte mot- svarar kraven för en säker vara eller tjänst i första stycket. Enligt 9 § ska vid bedömningen av om en risk hos en vara ska anses godtagbar och förenlig med en hög skyddsnivå hänsyn särskilt tas till 1) en varas egenskaper, såsom dess sammansättning och för- packning samt anvisningar för montering, installation och underhåll, 2) annan information som lämnas om varan genom märkning, var- ningar, bruksanvisningar, anvisningar för dess bortskaffande eller på något annat sätt, 3) varans inverkan på andra varor, om det kan antas 4 Lagen genomför och rådets direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet senast ändrat genom och rådets för- ordning (EG) nr 596/2009 (produktsäkerhetsdirektivet). att den kommer att användas tillsammans med sådana, 4) risker som varan kan föra med sig för vissa konsumentgrupper, särskilt barn och äldre. Näringsidkare har enligt 13–23 §§ skyldigheter enligt lagen så- som att tillhandahålla säkerhetsinformation och varningsinforma- tion, att återkalla en farlig vara och att bedriva ett förebyggande produktsäkerhetsarbete. En tillverkare som har tillhandahållit en farlig vara ska t.ex. utan dröjsmål återkalla varan från de distribu- törer som innehar den, om det behövs för att förebygga skadefall. Om denna åtgärd inte är tillräcklig för att förebygga skadefall ska tillverkaren utan dröjsmål återkalla varan från de konsumenter som innehar den. Det är i första hand som är tillsynsmyndighet och har till uppgift att se till att bestämmelserna i produktsäker- hetslagen samt föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen efterlevs. Detta regleras i 3 § första stycket produktsäker- hetsförordningen (2004:469). I 3 § andra stycket produktsäkerhets- förordningen anges att en statlig myndighet som enligt någon annan författning har tillsyn över efterlevnaden av särskilda bestämmelser om produktsäkerhet i fråga om vissa varor, tjänster eller risker ska vara tillsynsmyndighet även enligt produktsäkerhetslagen och före- skrifter som har meddelats med stöd av lagen. Enligt 26 § får förelägga en näringsidkare som tillhandahåller eller har tillhandahållit varor att yttra sig och lämna de upplysningar som behövs i ett ärende om efterlevnaden av lagen och att tillhandahålla de handlingar, varuprover och liknande som kan ha betydelse för utredningen. har för till- synen rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen där varor hanteras, dock inte bostäder. får enligt 27 § meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska efterlevas. får enligt 28 § besluta att en vara tills vidare inte får tillhandahållas eller ställas ut, om den kan antas vara farlig. Beslutet får inte gälla än vad som är nödvändigt för att utföra de kon- troller och bedömningar som behövs. Ett föreläggande eller förbud enligt 27 § eller 28 § får meddelas varje näringsidkare som till- handahåller, har tillhandahållit, tar befattning med eller har tagit befattning med en farlig vara. Det finns härutöver vissa möjligheter för att ålägga en näringsidkare att betala en sank- tionsavgift, bl.a. om näringsidkaren eller någon som handlar på dennes vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har tillhandahållit en vara som inte är säker. Produktsäkerhetslagen (och produktsäkerhetsdirektivet) har karaktären av ett generellt, övergripande regelverk som ska gälla för alla produkter som är avsedda för konsumentmarknaden. Det ska täppa igen luckor och komplettera bestämmelserna i befintlig eller framtida speciallagstiftning på produktområdet.5 I 4 § tredje stycket produktsäkerhetslagen anges ett antal bestämmelser (13–18 §§ och 20–45 §§) vilka inte ska tillämpas om det i någon annan författning finns bestämmelser om varor som reglerar samma fråga och har samma syfte samt uppfyller motsvarande krav i produktsäkerhets- lagen. De författningar som avses torde vara rent nationella bestäm- melser, det vill säga bestämmelser som inte genomför ett EU- direktiv eller är nära knutna till en EU-förordning.6 I författningskommentaren till 4 § produktsäkerhetslagen anförs bl.a. följande.7 När det gäller andra och tredje styckena är huvudregeln att produkt- säkerhetslagen i sin helhet är tillämplig på alla konsumentvaror. Den fråga som uppstår vid tillämpningen blir huruvida en särskild bestämmelse i speciallagstiftningen om varor ska tillämpas i stället för motsvarande bestämmelse i produktsäkerhetslagen. Som konkurrens- bestämmelserna är utformade ska antingen bestämmelsen i produkt- säkerhetslagen eller motsvarande bestämmelse i specialförfattningen tillämpas. Det kan alltså i det enskilda fallet inte bli fråga om att till- lämpa båda bestämmelserna , vilket skulle kunna leda till motstridiga skyldigheter för näringsidkare och dubbelbestraffning. De frågor som måste avgöras är alltså om specialförfattningen dels reglerar samma fråga som motsvarande bestämmelse i produktsäkerhets- lagen, dels har samma syfte som motsvarande bestämmelse i produkt- säkerhetslagen. Bedömningen av om en bestämmelse i en specialför- fattning reglerar samma fråga och har samma syfte som motsvarande bestämmelse i produktsäkerhetslagen måste göras med beaktande av denna lags kompletterande funktion i förhållande till speciallagstift- ningen. Konsumenterna ska garanteras den skyddsnivå som anges i produktsäkerhetslagen. Som exempel kan nämnas att näringsidkare blir skyldiga att underrätta tillsynsmyndigheten vid kännedom om farliga varor enligt 23 § i den föreslagna lagen, om speciallagstiftningen inte 5Se särskilt skäl 4–13 i ingressen till produktsäkerhetsdirektivet. 2003/04:121 s. 87. 2003/04:121 s. 191. innehåller någon motsvarande bestämmelse med samma syfte. Flertalet specialförfattningar om produktsäkerhet innehåller inte en sådan bestämmelse. Tillämpas en bestämmelse i produktsäkerhetslagen blir denna lags sanktionssystem tillämpligt […]. Tillämpas däremot motsvarande bestämmelse i en specialförfattning ska naturligtvis denna författnings sanktionssystem tillämpas.