sou · H4B390 · 2016-12-15 00:00:00 — fattar beslut om tilldelning av FoU-medel för olika ändamål. Regeringen disponerar olika typer av verktyg för att styra och följa upp FoU på försvarets område. Den kan meddela all- männa riktlinjer, skapa förutsättningar och incitament för myndig- heternas agerande samt följa upp och utvärdera myndigheternas åt- gärder. Regeringen bör på strategisk nivå ha en helhetssyn över FoU-satsningarna på försvarsområdet som grund för styrning och uppföljning. Det är därför viktigt att regeringen kan skapa sig såväl en helhetsbild av den FoU-verksamhet som finanseras med statliga anslag inom försvarsområdet som av de investeringar som görs på området. återrapporterar myndigheterna FoU-verksamheten enligt anslagsindelning vilket inte ger en tillräcklig helhetsbild av FoU-verksamheten. Utredningen bedömer att det finns behov av att förbättra informationen för att få en mer heltäckande bild som också kan ligga till grund för styrning på strategisk nivå. I syfte att åstadkomma detta bör regeringen en gång (valperiod) lämna en samlad resultatredogörelse som redovisar FoU-verksamheten inom utgiftsområdet. Utredningen bedömer att detta skulle förbättra regeringens möjlighet till uppföljning och att skulle kunna få en bättre sammantagen bild av verk- samheten på området. Utredningen bedömer att effektiviteten, transparensen och förutsättningarna för ökad samordning stärks genom denna åtgärd. Behov av att redovisa planerade investeringar i FoU Utredningen bedömer att och regeringens möjligheter att styra och följa upp investeringar i FoU bör förbättras jämfört med . En mer systematisk styrning och uppföljning skapar bl.a. bättre förutsättningar för att kunna utöva sin finansmakt. Utredningen anser därför att det finns skäl att föreslå reger- ingen att initiera ett arbete som syftar till att även åstadkomma en Styrning, uppföljning m.m. redovisning av vilka investeringar som görs i FoU inom utgifts- området. Utredningen kan i detta sammanhang notera att ESV på reger- ingens uppdrag utreder statens investeringar i FoU (Fi2016/02461/RS [delvis]). ESV ska bl.a. undersöka på vilket sätt myndigheternas utgifter för FoU kan redovisas även om dessa inte klassificeras som anläggningstillgångar. ESV ska bedöma om en sådan redovisning är lämplig och i sådana fall ta fram anvisningar som innebär att denna information kan erhållas från myndigheterna. Utredningen anser att det bör tas fram sådan information på försvarsområdet, men att arbetet lämpligen samordnas med ESV:s uppdrag som slutredovisas . Enligt utredningens uppfattning bör den föreslagna redovisningen lämnas i myndig- heternas budgetunderlag. Utredningen föreslår att lämnade åtgärdsförlag i så stor utsträck- ning som möjligt i tiden knyter an till den investeringsplanerings- process som inrättats för försvarsmaterielområdet. Det innebär att den resultatredogörelse som utredningen föreslår inlämnas som det samlade underlaget avseende planerade materielinvesteringar. Utredningen noterar att en samlad resultatredogörelse om FoU på försvarsområdet har en bredare ansats än FoU som kan knytas till investeringar i materiel. En resultatredogörelse en gång (valperiod), till- sammans med årlig information om investeringar i FoU, bidrar till att öka och regeringens förutsättningar till effektiv styrning och uppföljning. Med dessa åtgärder förbättras transparensen för FoU-verksamheten inom utgiftsområdet. Förslag: Nuvarande styr- och finansieringsformer för forskning och utveckling på försvarsområdet bör behållas. Huvuddelen av FoU-verksamheten inom försvarsområdet finansieras genom flera olika anslag till myndigheterna och är uppdragsstyrd och avgiftsfinansierad (se kapitel fem). Modellen innebär att anslagen disponeras av de beställande myn- digheterna som utifrån sina behov uppdrar åt utförarna, dvs. Styrning, uppföljning m.m. digheter, universitet, högskolor och företag, att bedriva avgiftsfinan- sierad FoU. Modellen används vanligen när det finns många beställare av en tjänst eller vara. Beställar-utförarmodellen förväntas främja kostnadseffektivitet och bidra till att utförarnas tjänster håller hög kvalitet. En effekt kan dock bli att mångfalden av beställare och utförare, och därmed även finansieringsflödena, leder till en komplex struktur där det uppstår utmaningar med att få en tydlig helhetsbild av den samlade verksamheten, såväl verksamhetsmässigt som finansiellt (se före- gående avsnitt). Försvarsmakten inriktar huvuddelen av anslagen för forsk- ning och utveckling på försvarsområdet, medan en mindre del av anslagen till utförarna3 inriktas av regeringen respektive MSB. Sam- tidigt kan noteras att ett stort antal andra myndigheter också be- ställer FoU-verksamhet av forskningsutförarna på försvarsområdet. Den mest omfattande delen av FoU på försvarsområdet är dock objektsbunden utveckling inom ramen för materielanskaffningen, som till övervägande del utförs av industrin (se kapitel fem).4 Regeringen pekar i utredningsdirektiven på att även om detta sätt att organisera finansieringen i huvudsak varit ändamålsenligt, leder mångfalden i de statliga finansieringskällorna till att transpa- rensen och effektiviteten i den finansiella styrningen från reger- ingens sida minskar. Utredningen har mot den bakgrunden även analyserat om den beställar-utförarmodell som tillämpas för att styra och finansiera forskning och utveckling inom försvarsområdet är ändmålsenlig och kostnadseffektiv, bl.a. vad gäller transparensen och effektiviteten i systemet. Den styrform som tillämpas på FoU inom försvarsområdet innebär att anslagen för FoU disponeras av de beställande myndig- heterna, som utifrån sina behov uppdrar åt forskningsutförarna att 3Forskning rörande försvars- och säkerhetspolitik finansieras via anslag till FHS och FOI. Forskning rörande skydd mot massförstörelsevapen samt nedrustning och icke-spridning finansieras via anslag till FOI. 4År 2015 utgjordes av den samlade FoU-relaterade verksamheten av sådan verk- samhet inom försvarsindustrin. Styrning, uppföljning m.m. bedriva FoU mot en avgift, den s.k. beställar-utförarmodellen. Denna form av uppdragsstyrning förutsätter såväl en kvalificerad beställar- kompetens som en kvalificerad utförarkompetens. Beställarkom- petens innebär i detta sammanhang kunskap om den egna verksam- heten, dess mål och behov samt en förmåga att kunna – i dialog med utföraren – överföra behoven till en beställning. Beställarkompetens förutsätter också förmåga att kunna värdera nyttan och effekterna av den beställda verksamheten. Utförarkompetensen är den kom- petens som krävs för att kunna möta beställarens behov. Utredningen noterar att beställar-utförarmodellen på försvars- området har varit föremål för utvärdering av bl.a. ett antal statliga utredningar som analyserat om modellen är ändamålsenlig och kostnadseffektiv.5 (SOU 2002:39) framhöll behovet av sam- verkan mellan beställare och utförare i s.k. integrerade projektteam. Ett sådant arbetssätt understödjer ett gemensamt förhållningssätt som i sin tur leder till en djupare förståelse för beställarens behov. I (SOU 2004:41) gjordes bedömningen att avgiftsfinansieringen inneburit en förbättring av kvaliteten och relevansen i FOI:s forskning. (SOU 2005:92) ansåg att model- len med avgiftsfinansierad uppdragsstyrning inte var optimal, ett exempel som lyftes fram var att Försvarsmaktens beställarkompe- tens påverkades negativt av personalrörligheten i myndigheten. menade utredningen att den kundanpassning som be- ställar-utförarmodellen fört med sig hade varit bra och att de inte såg en lämpligare styrmodell för att hantera relationen mellan För- svarsmakten och stödmyndigheterna. Även (SOU 2011:36) menade att uppdragsstyrning genom beställar-utförarmodellen var den lämp- ligaste modellen. Betydelsen av samverkan mellan beställare och utförare framhålls även i Försvarsmaktens FoU-strategi (HKV 21 000:52385) . Utredningen kan i detta sammanhang notera att ESV i rap- porten Anslagsfinansiering av (ESV 2015:59) har analyserat under vilka förutsättningar uppdragsmodellen är en 5 En utförlig historisk tillbakablick av försvarets utveckling och styrning återfinns i SOU 2011:36, bilaga 4 Styrning och offentligt åtagande – en sammanställning och problematisering. Styrning, uppföljning m.m. ESV framhåller i rapporten att avgifter mellan myndigheter kan vara ett sätt att förenkla statsmakternas finansiella styrning. Ett sådant exempel som ESV anger är när en myndighet tar ut avgifter av många andra myndigheter i statsför- valtningen och när de avgifter som respektive myndighet betalar uppgår till ganska små belopp. I dessa fall kan det vara svårt att budgetera omfattningen av verksamheten och tilldela den ut- förande myndigheten anslag direkt. Ett annat motiv till att finan- siera en verksamhet med inomstatliga avgifter är när regeringen vill delegera beslut om dimensionering av omfattningen av den be- ställda verksamheten till beställarmyndigheten. Det medför i teorin att den beställande myndigheten blir den som styr produktionen hos den utförande myndigheten. ESV pekar på att denna typ av styrning löper en risk att bli otydlig eftersom den utövas i två led. Det beror bl.a. på om den beställande myndigheten har förutsättningar att styra den utförande myndigheten utifrån regeringens riktlinjer. Ett exempel på en sådan förutsättning för styrning är om det finns tillräcklig beställarkompetens vid den beställande myndigheten. Om väsent- liga belopp överförs mellan olika myndigheter kan det även bli otydligt för hur och var en verksamhet genomförs. En långtgående delegering kan innebära att verksamheten blir otydlig även för regeringen. Det riskerar att försvåra och reger- ingens uppföljning av verksamheten och tolkning av beslutsunderlag. Utredningens har under sitt arbete noterat vissa erfarenheter från myndigheternas tillämpning av beställar-uförarmodellen. Till del ligger dessa i linje med vad ESV pekar på som möjliga problem som kan uppstå i en modell som bygger på avgiftsfinansierade uppdrag mellan myndigheter. En observation som utredningen behandlat i tidigare avsnitt är att många aktörer och den komplexa finansieringsbilden medför svårigheter att skapa en helhetsbild av FoU på försvarsområdet. En annan observation är att modellen innebär att beställarna får en väsentlig roll när det gäller att styra utförarnas verksamhet, vilket ställer stora krav på beställarkompetens. Styrning, uppföljning m.m. har tidigare framhållit betydelsen av sådan kompetens, och behovet har åter påtalats av myndighetsföreträdare under utredningsarbetet. Myndighetsföreträdarna pekar på att Försvarsmaktens beställar- organisation inte har tillräckliga personella resurser för uppdraget. Dessa påtalar även behovet av en förbättrad dialog mellan uppdrags- givare och utförare. När det gäller MSB finns det inte någon process för en långsiktig dialog och planering av FoU-verksam- heten mellan myndigheterna. Utredningen noterar att såväl utredningens experter som myndighetsföreträdare anser att beställar-utförarmodellen bidrar till relevansen och kvaliteten i FoU-verksamheten. Modellen bidrar till att resultaten skapar nytta hos beställarna genom den samverkan som sker mellan beställare och utförare. Utredningens har även i sina internationella kontakter erfarit att en nära samverkan mellan be- ställare och FoU-utförare är av stor betydelse för kvaliteten i forsk- ningsverksamheten och för nyttiggörandet av resultaten. Utredningen har i föregående avsnitt framhållit behovet av samord- ning och en helhetsbild av FoU, såväl mellan som inom det militära respektive det civila försvaret, bl.a. för att säkerställa en effektiv styrning och uppföljning av verksamheten. Frågan uppkommer då om en annan modell, än den som tillämpas på försvarsområdet, skulle vara mer ändmålsenlig och kostnadseffektiv, bl.a. genom att ge bättre förutsättningar för sam- ordning samt öka möjligheten till transparens och att skapa en bättre helhetsbild över verksamheten. Som tidigare påpekats med- för komplexiteten i strukturen med många aktörer, såväl beställare som utförare, att det uppstår utmaningar att kunna erhålla en helhetsbild av verksamheten i syfte att ge tillräckliga förutsätt- ningar att åstadkomma en ändamålsenlig styrning och uppföljning av verksamheten. Utredningen bedömer att alternativen till den styrning som sker genom anslag och beställar-utförarmodellen (avgiftsfinan- siering) antingen är en fullt ut genomförd anslagsfinansiering av FoU-verksamheten hos utförarna eller en blandmodell där delar av Styrning, uppföljning m.m. verksamheten finansieras genom anslag, och delar genom uppdrag, vilket sker på CBRN-området. Utgångspunkten bör enligt utredningens mening vara att den styr- och finansieringsmodell som tillämpas i FoU-verksamheten inom för- svarsområdet ska bidra till långsiktighet, stabilitet och kvalitet och garantera transparens och effektivitet i verksamheten. Utredningen kan notera att flera av de omständigheter som ESV pekar på i sin analys av avgiftsfinansierad verksamhet gäller för FoU-verksamheten på försvarsområdet. Det finns många aktörer i form av beställare och utförare. Forskningsutförarna har ofta upp- drag från flera olika uppdragsgivare, dessutom är vissa uppdrag om- fattande, som Försvarmaktens s.k. samlingsbeställningar, medan andra uppdrag är av mindre omfattning. Angivna förhållanden pekar därför på att uppdragsstyrning är en lämplig styrform på de skäl ESV redovisar. Utredningen bedömer att en ren anslagsfinansiering skulle med- föra att FOI, FMV och FHS tilldelades anslag för forskning och utveckling för försvarets behov, även om uppdrag till universitet och högskolor m.fl. sannolikt fortsatt skulle finansieras enligt nu- varande modell. Det skulle medföra fler anslag eller anslagsposter att besluta om för och regeringen. Om en anslagsfinansiering införs ställs krav på en ökad samordning inom i syfte att göra avvägningar inom och mellan olika områden och verksamheter. genomförs dessa avvägningar på myndighetsnivån genom att För- svarsmakten inriktar FoU-verksamheten utifrån sina behov. Om FoU som beställs av MSB eller andra myndigheter hos försvars- myndigheterna också skulle anslagsfinansieras ställs än högre krav på relevanta avvägningar. De avvägningar inom och mellan olika forsk- ningsområden som skulle behöva göras skulle kräva ingående kun- skap om komplexa tekniska system och sammanhang. Sammantaget skulle detta innebära utökade krav på kompetens i vilket torde innebära behov av ökade resurser. På samma gång skulle Försvarsmakten och MSB fortsatt behöva ha kompetens att ta emot FoU-resultaten vilket innebär att det skulle finnas behov av en även inom myndigheterna. Sammantaget skulle detta innebära en dubblering av kompetens och därmed skulle styrningen av FoU-verksamheten kräva utökade resurser. Det finns även en risk att utföraren inte kommer att ha Styrning, uppföljning m.m. samma närhet till behovsägaren Försvarsmakten, vilket medför en påtaglig risk för att kvaliteten i FoU-verksamheten kan komma att påverkas negativt och att den s.k. domänkunskapen minskar. Ett annat alternativ som förts fram till utredningen är att över- föra ansvar för styrning och inriktning av anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling till FMV, som enligt myndigheten skulle minska den statliga administrationen inom området. Enligt för- slaget skulle Försvarsmakten inrikta FMV med särskilda handlings- regler. Utredningen har beaktat förslaget men anser att den verk- samhet som bedrivs inom anslag 1:5 Forskning och teknikutveckling har en bredare ansats än enbart materielrelaterad FoU. Därför anser utredningen att det inte är ändamålsenligt eller effektivt att inrikta verksamheten på detta sätt. Utredningen har även analyserat en blandmodell med basanslag för FHS, FMV och FOI för den mer långsiktiga FoU-verksam- heten, tillsammans med fortsatt uppdragsverksamhet för Försvars- maktens behov. Utredningen har i föregående avsnitt diskuterat och lämnat förslag angående basanslag för långsiktigt nydanande forsk- ningssatsningar. Utredningen bedömer att när det gäller basanslag till FMV skulle detta i första hand avse finansiering av långsiktig teknikutvecklingsverksamhet. Som utredningens analys i tidigare avsnitt visat medger nuvarande nivå på anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling inte nödvändiga ökade satsningar på FoU från Försvarsmaktens sida varken inom befintliga eller nya angelägna områden. Utredningen har tidigare lämnat förlag på utökning av nivån på anslaget i syfte att stärka FoU inom såväl befintliga som nya områden. Utredningen bedömer att den långsiktiga teknikut- vecklingsverksamhet som det nu är fråga om bör avvägas och styras av Försvarsmakten i samordning med övrig förutsättningsskapande verksamhet som finansieras genom det angivna anslaget. Utred- ningen lämnar därför inget förslag om att FMV bör tillföras bas- anslag för detta ändamål. Utredningen anser att forsknings- och utvecklingsverksamheten inom försvarsområdet i huvudsak bör vara behovsstyrd och att det därför är lämpligt att regeringen inriktar den säkerhets- och för- svarspolitiska forskningen, att Försvarsmakten inriktar den FoU- verksamhet som ska understödja utvecklingen av den operativa för- mågan, och att MSB beställer forskning som rör krisberedskap och civilt försvar. Styrning, uppföljning m.m. Sammantaget bedömer utredningen att den nu tillämpade beställar- utförarmodellens fördelar överväger nackdelarna. Modellen bör därför enligt utredningens mening behållas som formerna för samordning, styrning och uppföljning kan utvecklas på sätt utredningen föreslår i föregående avsnitt. bör dock Försvarsmakten bl.a. se över sin FoU-strategi och beställar- kompetens, se nästa avsnitt. Rekommendation: Försvarsmakten bör: –se över och utveckla sin FoU-strategi, –säkerställa att FoU som finansieras över anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling i högre utsträckning och mer systematiskt kan användas i materielprocessen, samt –se över och stärka sin organisation för FoU-verksamhet. I detta avsnitt lämnar utredningen ett antal rekommendationer till Försvarsmakten. De förändringar som föreslås bedöms nödvändiga för att effektivisera myndighetens styrning och uppföljning av FoU-verksamheten. Försvarsmakten ger i sin strategiska inriktning (FMSI) en över- gripande inriktning för sin FoU-verksamhet och tar också fram flera planer som underlag för FoU-beställningar. Myndig- hetens FoU-strategi är emellertid , som reger- ingens mål och inriktning för verksamheten har genomgått stora för- ändringar . Utredningen anser därför att Försvarsmakten bör uppdatera och utveckla sin FoU-strategi för att tydliggöra mål, medel och metoder för den samlade FoU-verksamheten. Utred- ningen kan i detta samanhang notera att MSB har tagit fram en femårig forskningsstrategi. Utredningen har i avsnitt 7.3.5 påtalat vikten av samverkan mellan avseende Styrning, uppföljning m.m. FoU till stöd för utvecklingen av totalförsvaret, vilket också bör komma till uttryck i Försvarsmaktens FoU-strategi. Omsättning av FoU-resultat ur ett försvarsmaktsperspektiv Utredningen har i kapitel tvåredogjort för avgränsningar av upp- draget. Mot bakgrund av de förändringar som sker avseende materiel- processen gör utredningen bedömningen att en närmare analys av inriktning, omfattning och utförande av den utvecklingsverksam- het som bedrivs inom ramen för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar måste anstå i avvaktan på att formerna för verksamheten fastställs. Under utredningsarbetet har dock väckts frågor som mer gäller systematik i användning av FoU-resultat i materielprocessen. Utredningen kan därvid konstatera att materielanskaffning på försvarsområdet är en långsiktig process som kräver mycket god insikt och kunskap om såväl process som materiel. Materielprocessen präglas bl.a. av avancerad teknologi, långsiktig kompetensuppbygg- nad, integritetskritiska områden och väsentliga säkerhetsintressen. Det krävs forskningsbaserad kunskap bl.a. till stöd för planering och genomförande av materielanskaffningen i alla dess faser. FoU skapar förutsättningar för att generera handlingsalternativ, beskriva hotmiljön och värdera operativa konsekvenser. Den bidrar till värdering, riskreducering och kunskapsstöd i anskaffningen genom att understödja avvägningen mellan krav, funktion och ekonomi. FoU bidrar således till alla faser i materielens livscykel från konceptskede till avveckling. För vissa områden, som t.ex. Försvarsmaktens studieverksamhet, finns etablerade processer för hur resultat från forskning och teknikutveckling omsätts i den ordinarie verksamheten. Däremot kan utredningen notera att det saknas en process för ett mer regel- mässigt eller systematiskt nyttjande av dessa resultat i syfte att stödja den fortsatta materielprocessen. Bland annat har FOI på- pekat att det saknas en sammanhållen process för när och hur resultat används i de större materielsystemen under deras livscykel och att detta innebär bristande effektivitet. Även FMV påpekar brister avseende nyttiggörandet av FoT- resultat i materielförsörjningen. FMV framhåller att en balans i Styrning, uppföljning m.m. kedjan från forskning till förbandsnytta är en förutsättning för att säkerställa försvarsförmågan. FMV framhåller vidare att det finns ett behov av att minska det s.k. gapet mellan FoT-verksamheten inom anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling och utvecklings- verksamheten inom anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anlägg- ningar genom exempelvis demonstrationer av teknologier. Utred- ningen konstaterar att satsningar på mellanliggande TRL-nivåer har reducerats . Utredningen behandlar frågan vidare i kapitel nio. Utredningen drar därför slutsatsen att såväl systematik som effektivitet i användningen av resultat från den FoU-verksamhet som finansieras via anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling inom ramen för materielprocessen kan förbättras. Utredningen kan notera att styrformerna för materiel- anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar förändras inom ramen för den investeringsplaneringsprocess som inrättats för för- svarsmaterielområdet. Försvarsmakten lämnar investeringsförslag till regeringen i perspektiven investeringar färdiga att anskaffa (1–), investeringar som föreslås börja förberedas för anskaffning (4–) respektive investeringar som bör utredas vidare (7–). Regeringen kommer att fatta beslut om större investeringar i olika tidsper- spektiv baserat på Försvarsmaktens förslag. Det finns alltså en fast- lagd process med tydliga beslutstillfällen för planering och anskaff- ning av försvarsmateriel. Utredningen kan dock notera att myndigheternas inbördes an- svarsförhållanden och arbetsfördelning avseende materielförsörj- ningen kan komma att förändras (se kapitel två). Som utredningen tidigare framhållit bidrar FoU under alla ske- den i materielförsörjningen och utredningen anser att det därför är logiskt och effektivt att knyta ett systematiskt nyttiggörande av FoU- resultat till materielförsörjningsprocessen. Men eftersom arbetet inom materielförsörjningen sannolikt kommer att förändras är det inte möjligt för utredningen att lämna mer utvecklade förslag till hur detta systematiska nyttiggörande kopplat till den formella processen bör ske. Utredningen rekommenderar dock att Försvarsmakten i sam- verkan med berörda myndigheter vidtar åtgärder för att förbättra systematiken i överbryggningen mellan anslag 1:5 Forskning och teknikutveckling och 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. Styrning, uppföljning m.m. Utredningen har tidigare i detta kapitel utvecklat sin syn på varför den anser att den styr- och finansieringsmodell, dvs. en beställar- utförarmodell, som tillämpas för forskning och utveckling på för- svarsområdet är lämplig och bör behållas. För att fungera väl kräver modellen emellertid kontinuitet och samspel mellan beställare och utförare, se tidigare avsnitt.