sou · H4B372 · 2016-10-17 00:00:00 — Inom området ekonomiska effekter finns till exempel medium- och hög- teknologiska produkters bidrag till handelsbalansen, kunskapsinten- siva tjänsters andel av tjänsteexporten samt licens- och patentintäk- ter från övriga världen. har dessutom tappat i ranking under de senast åtta åren, trots omfattande satsningar i senare års forsk- nings- och innovationspropositioner. Tabell 5.1 Innovationsindex för uppdelat på delområden. Öppna och högkvalitativa forskningssystem Källa: (2015). Professor vid har i flera samman- hang kritiserat ranking för att vara missledande. Han menar att det är fel att blanda input- och outputfaktorer. I stäl- let delar han upp dessa och jämför sedan output med input på ett liknande sätt som vid produktivitetsmätningar. placerar sig då på plats 24 av 28 EU-länder. Orsaken är att höga placering vad gäller inputfaktorerna inte motsvaras av placeringen på outputsidan (och Zabala-Iturriagagoitia 2015). Det bör understrykas att det finns kritik mot den metod som Ed- quist och Zabala-Iturriagagoitia använder. Genom att outputmåtten divideras med inputmåtten gynnas länder som satsar förhållandevis lite på forskning och innovation. Exempelvis placeras sig länder som Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation och bland de fyra bästa EU-länderna. Normalt räknas inte dessa ekonomier till de mest innovativa och värdeska- pande inom EU. Sammanfattningsvis framgår att fortfarande framstår som en stark kunskapsnation i en internationell jämförelse. Universiteten och högskolorna är hörnstenarna i svensk FoU-politik. Här produ- ceras huvuddelen av svensk grundforskning. Här finns också rekry- teringsbasen för företag verksamma i som ska klara sig i en hårdnande internationell konkurrens. Och här sker samverkan med såväl stora som små företag och offentlig sektor. Men de försvagningar som redogjorts bör föranleda åtgärder. Vi återkommer till dessa. 5.4Ambitiösa satsningar i forsknings- och innovationspropositionerna 2008 och 2012 I samband med forsknings- och innovationspropositionerna 2008 och 2012 har den tagit flera initiativ för att öka prestationerna i det svenska forsknings- och innovationssystemet. Perioden karaktäriseras av en markant ökning i FoU-satsningarna, totalt . De ökningar som har prioriterats är i hu- vudsak direkta basanslag till högskolor och universitet, samt sats- ningar på så kallade strategiska forsknings- och innovationsområ- den. Propositionernas viktigaste satsningar kan sammanfattas i följande punkter:22 •Kraftiga ökningar av anslagen till FoU. De samlade utgiftsök- ningarna utgör mdr, 2012. •Överlag har breda och relativt generella anslag prioriterats, men de största ökningarna sker i traditionellt innovativa områden som med- icin och teknik. Starkare incitament för högre utbildningsinstitutio- ner att kommersialisera framtida innovationer. •Skapandet av , i syfte att samla (flertalet av) de under ett tak. 22 Fördelning på utgiftsområde. ändamål och mottagare, se utredningens delrapport. Inlagan räknades inte som ett delbetänkande. ”Från forskning till innovation”. Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation •Innovationskontor introducerades vid högre utbildningsinstitu- tioner.23 •Satsningar på ”strategiska forskningsområden” inom medicin, teknik och klimat. •Konkurrensutsättning vid fördelning av basanslag till universitet och högskolor (enligt indikatorerna citeringar och ex- terna medel) •En total utgiftsökning om mdr (i tillägg till de utgiftsök- ningar som skedde i tidigare proposition), gradvis . •Fortsatta generella satsningar på lärosätena och på traditionellt innovativa områden som medicin och teknik. Etablering av ytter- ligare fyra innovationskontor.24 •Strategiska innovationsområden introduceras. •Ökat stöd till forskning inom livsvetenskap, gradvis , då ökningen förväntas vara . •Ytterligare steg har tagits mot att belöna kvalitetsforskning, samt för att öka inslagen av kollegial bedömning i ansökningsförfaran- det. •Två nya större program initieras vid , i syfte att gynna forskning vid forskningsfronten, och för att göra mer attraktivt för internationell spetskompetens. 5.4.1Basanslag och forskningens kvalitet Utöver ökade basanslag och nya former för samverkan konkurrens- utsattes av lärosätenas forskningsanslag i propositionen 2008. Avsikten var att högre kvalitet i forskningen skulle ge större anslag och lärosätena skulle därmed få incitament att sträva mot ex- 23 , , , , , och , samt ett gemensamt inno- vationskontor för , , och Linnéuniversitetet. 24 , , och . Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation cellens i forskningen. Bedömningen av kvalitet skulle ske på två sätt. Dels genom att mäta vetenskaplig produktion och antal citeringar som vägs samman i ett så kallat bibliometriskt index, dels genom att räkna summan av externa anlag. Dessa två kvalitetsindikatorer väger lika tungt. För att inte effekterna av omfördelningen skulle bli alltför stor infördes en särskild viktning som tog hänsyn till att vissa veten- skapsområden hade lättare att attrahera externa medel jämfört med andra. utökades den konkurrensutsatta delen av basanslagen till , fortfarande baserat på det bibliometriska indexet och förmågan att attrahera externa medel. har en internationellt sett hög andel forskningsmedel som går till universitet och högskolor. uppgick of- fentliga FoU-utgifter till . Det motsvarar av den totala statsbudgeten, eller av den to- tala bruttonationalprodukten (BNP). Universitetens och högsko- lornas andel är drygt 16 miljarder, eller ganska exakt . I realiteten omfattar dock anslagen som går till universitet och hög- skolor en betydligt högre andel än så, eftersom finansiering även ut- går från andra politikområden och forskningsfinansierande myndig- heter, exempelvis , , Formas och Forte. Det är för tidigt att avgöra om den delvisa konkurrensutsätt- ningen av basanslagen inneburit att lärosätena ökat sina satsningar på kvalitet och relevans. En rapport från (Kesselberg 2015) visar att omfördelningen i praktiken varit låg. Även om resursökningen till universiteten varit betydande är det bara som bytt ägare i omfördelningen . Att omfördelningen inte blivit större beror också på politiska beslut. Bland annat har vissa minimiresurser ga- ranterats för en del lärosäten, vilket medfört att den konkurrensut- satta delen av basanslagen legat . Trots att omfördelningen varit relativt liten i praktiken så kan den ändå ha fått vissa effekter. En förutsättning för att det nya ekono- miska styrsystemet ska fungera är att lärosätena har en liknande styr- ning av resurserna inom sin egen organisation. Annars saknas incita- ment för personalen att ändra sitt sätt att arbeta. En studie från (Görnerup 2013) visade att sedan konkurrensut- sättningen av basanslagen infördes hade de flesta lärosäten i under- sökningen infört en prestationsbaserad fördelning till fakulteterna. Även inom fakulteterna hade fördelning efter prestation till institu- Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation tionerna ökat i omfattning. Författarens slutsats är att regeringens nya fördelningsmodell har haft ett visst genomslag. är det många faktorer som påverkar utvecklingen, inte minst strävan att förbättra sin position på de olika rankinglistor som nämnts ovan. I takt med att rekryteringen av studenterna blir allt mer global blir också rankingen allt viktigare. I ett längre perspektiv är det tveksamt om en blygsam omfördel- ning verkligen kommer att leda till ökade satsningar på kvalitet. I en genomgång av systemen i omvärlden (Tillväxtanalys 2012) konstate- rades att erfarenheterna från visade att den resultatbaserade fi- nansieringen inte kan vara alltför liten om målen ska uppfyllas. Även i t.ex. har en dubblering av de konkurrensutsatta medlen genomförts. Vi anser att en fortsatt konkurrensutsättning av basmedel kom- mer att bidra till en ökad kvalitet på forskningen. En kritik som rik- tats mot bibliometriska mått är dessa skulle vara alltför trubbiga och att granskning av sakkunniga (så kallad kollegial- eller panelgransk- ning) är en bättre metod. I lämnas ett exempel på hur detta skulle kunna göras. har även panel- granskning brister. Det är kostsamt och tidsödande, och också svårt att garantera att helt objektiva bedömningar genomförs. Vidare kan det sägas att panelgranskningen ändå sker indirekt när citeringar mäts, eftersom artiklar i vetenskapliga tidskrifter granskas av sak- kunniga. 5.4.2Initiativ för ökad samverkan mellan aktörer har traditionellt haft en struktur med starka universitet och högskolor, men en svag institutssektor, med små sektorsinriktade forskningsinstitut. 25 För att inte riskera en fragmentering av de då relativt begränsade resurserna i forskningssystemet valde ti- digt att lägga uppdraget om forskningssamverkan med näringsliv di- rekt hos universiteten, istället för att etablera fristående forsknings- institut, som i exempelvis och . 25 Ett av skälen är den så kallade ”svenska modellen” som introducerades som ett resultat av . Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation Enligt högskolelagen (SFS 1992:1434) har högskolor och univer- sitet en uttalad uppgift att förutom forskning och utbildning även ”samverka med det omgivande samhället och informera om sin verk- samhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högsko- lan kommer till nytta.” har detta arbete bland annat tagit sig uttryck i upprepade försök att stärka de svenska industriforsknings- institutens roll som en länk mellan forskning och innovation. Nyt- tiggörandet rättfärdigar att stora offentliga resurser satsas på forsk- ningen vid landets lärosäten. I samband med forsknings- och innovationspropositionerna togs ett antal initiativ för att öka kontaktytorna mellan särskilt näringsli- vet och akademin. Dessa initiativ bestod bland annat av en konsoli- dering av forskningsinstituten genom etableringen av Research In- stitute of (), som äger SP, Innventia och Swedisch ICT samt av Swerea. omsätter cirka tre miljarder och har 2 500 anställda varav är forskare. Ytterligare sats- ningar på samverkan var de Strategiska Forskningsområden (SFO) respektive Strategiska innovationsområden (SIO), samt etableran- det av innovationskontor. En fråga som regelbundet debatteras när det gäller akademins roll förentreprenörskapochinnovationärdetsåkallade”lärarundantaget”.26 I lagen om rätten till arbetstagares uppfinningar (SFS 1949:345) regle- ras i vilken utsträckning arbetsgivaren har rätt att överta rätten till ar- betstagares patenterbara uppfinningar. I paragraf 1 undantas ”lärare vid universitet, högskolor eller andra inrättningar som tillhör under- visningsrätten” från lagen. En forskare anställd på ett universitet el- ler en högskola har därför i utgångsläget full äganderätt till forsk- ningsresultaten, även då de kommer till under arbetstid, om inte annat överenskommits. Genom praxis har det patenträttsliga undan- taget kommit att utvidgats också till det upphovsrättsliga området.27 har flera Europeiska länder (, , , , m.fl.) valt en annan väg och avvecklat motsvarighe- ten till lärarundantaget, inspirerade av (som innebär att lärosätena äger ”idéerna”). 26 Se t.ex. (SOU 1992:7) och SOU 1998:128. 27 När forskare utför kontraktsforskning för företag eller under civilrättsligt reglerade avtal med sin arbetsgivare kan lärosätet ta en starkare kontrollrätt och ägarandel, och den anställde kan avskriva sig sina rättigheter i större eller mindre del (Åstebro, 2016). Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation Målet för kunskaps- och tekniköverföring från universitet till samhälle är en snabb och bred spridning för största möjliga samhälls- nytta. Professor har på uppdrag av utredningen studerat vilket system som som är bäst lämpat för att teknik och kunskap som utvecklats vid svenska universitet och högskolor också ska kommersialiseras.28 I europeiska länder som frångått lärarundan- taget tyder resultaten – – på en lägre sanno- likhet att anställda ska patentera, en minskad samverkansfrekvens med industri, färre nystartade företag genom spin-offs och lägre kva- litet på de patent som tagits fram. I , där det är upp till respek- tive universitet att besluta om eller den anställda ska äga rätten till forskningsresultat, kan inga säkerställda effekter av det ene eller andra systemet konstateras. Enligt en studie av de tio mest pro- duktiva universiteten när det gällde tekniklicensiering 2004–2008 så producerade universitet som ägde rättigheterna fler licenser och pa- tent, medan universitet med lärarundantag resulterade i fler spin-offs (Tantiyaswasdikul, 2013). Sammantaget pekar den empiriska forsk- ningen på att ett avskaffande av lärarundantaget närmast har negativa effekter utifrån ett samverkans- och spridningsperspektiv. Likaså betonar Åstebro att förväntningarna på inkomster från universitetens insatser för att stimulera licensiering och patentering ofta är överdrivna. Inkomster från försäljning och licensiering av im- materialrätt kan bara undantagsvis kompensera för universitetens kostnader för att hävda immaterialrätt. Avgiftsbelagda tjänster är ur ett samhällsperspektiv mer optimalt än att ta ägandeandel i immate- rialrätt/nya företag. Kommersialisering av immaterialrätt i form av licensiering eller etablering av nya företag är emellertid bara ett par sätt som kunskap kan komma samhället tillgodo. Andra mekanismer kan vara väl så viktiga och handlar exempelvis om extern rekrytering av högutbil- dade studenter, publicering av forskningsresultat, konferenser och seminarier, samverkansarrangemang, konstraktsforskning, konsult- uppdrag eller entreprenöriella aktiviteter som inte bygger på imma- terialrätt skapad vid ett lärosäte. Hur väl kunskaps- och tekniköverföring från universiteten till andra samhällsaktörer fungerar i andra länder beror på de incitament som lagstiftningen skapat, kvalifikationerna hos de anställda samt 28 Åstebro (2016). Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation Svenska tekniköverförings- och innovations- kontor tycks (dock baserat på begränsat underlag) vara mer oriente- rade mot att understödja skapande av nya företag av akademiker och forskare, medan licensiering av immaterialrätt till etablerade företag praktiseras relativ sett mindre i . Skillnaderna mellan olika universitet tycks dessutom vara stor i . Vår slutsats är att det inte finns tillräckliga motiv till att avskaffa lärarundantaget och att det inte heller utgör något Alex- anderhugg för att förbättra samverkan mellan akademi och närings- liv. Däremot är det angeläget att lärosätena ser en direkt koppling mellan samverkansinsatser och deras basanslag. 5.5OECD:s utvärdering av svensk forsknings- och innovationspolitik fick i uppdrag av den att göra en genomlysning av svensk innovationspolitik, med speciellt fokus på vissa insatser som lanserats i samband med de två senaste forsk- ningspropositionerna: dels på insatser för att höja den vetenskapliga kvalitén i forskningen, dels på initiativ för ökad samverkan mellan olika aktörer inom forsknings- och innovationssystemet. I den se- nare delen av uppdraget ingick bland annat att studera forskningsinsti- tutens roll, lanseringen av programmen Strategiska innovationsområ- den (SIO) och Utmaningsdriven innovation (UDI), samt initiativ för ökat deltagande i Europeiska forsknings- och innovationsaktiviteter. konstaterar i sin studie att även om basanslaget till forskning har ökat väsentligt, så har beroendet av extern finansiering inte mins- kat i motsvarande grad. Ett av skälen, menar de, är att basanslagen använts för rekrytering av forskare, vars löner i viss mån varit bero- ende av förmågan att attrahera extern finansering. Det finns enligt inte heller några belägg för att en ökad andel basanslag till forskning per automatik skulle bidra till bättre resultat. Danska och schweiziska universitet har ett högt basanslag till forskning och goda resultat enligt bibliometriska mått. Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation tet ett lika högt forskningsresultat, trots betydligt lägre basanslag till forskning. I den svenska forsknings- och innovationspropositionen infördes en modell där en mindre del av basanslaget konkur- rensutsattses och kopplades till forskningsresultat. Andelen för- dubblades till proposition. Enligt har denna förändring bara haft en marginell påverkan på fördel- ningen av basmedel till enskilda universitet. konstaterar att resultaten av de svenska satsningarna för att höja kvalitén i den vetenskapliga forskningen är begränsade. Svenska lärosäten rankas också relativt lågt i ett internationellt per- spektiv. I Academic Ranking of World Universities placerar sig Ka- rolinska Institutet på 48 plats och på plats 61. I rankingen från Times Higher Education (2015) rankas återigen Ka- rolinska Institutet högst av de svenska universiteten, med en 44 plats, medan och delar plats 98. I topp ligger Caltech, före och . Det bör påpekas att rankingen inte enbart avser forskningen på de olika lärosätena utan även undervisning och internationalisering. En invändning som kan resas mot att fokusera på rankinglistor av hela lärosäten är att dessa inte säger något om nivån på forskningen inom enskilda discipliner. I studier av specifika discipliner uppvisar svenska lärosäten bättre re- sultat. är exempelvis ledande i inom life science och KTH återfinns bland de tio främsta inom teknikområdet. Slutligen pekar också på otydlig styrning och otydlighet i ansvarsfördelning inom universiteten. Starka forskare och ett svagt strategiskt ledarskap tycks utgöra ett hinder för många universitet att bidra till nationella prioriteringar och förväntningar om samhälls- relevans. De menar att , i jämförelse med andra länder, har en större respekt för akademisk frihet i forskningen. Ett av initiativen gällde etableringen av så kallade Strategiska forsk- ningsområden (SFO), som gav universiteten möjlighet att konkur- rera om medel för att förstärka utvecklingen av prioriterade forsk- ningsområden som bedömdes vara av strategisk betydelse. Också (2015) har utvärderat denna satsning och konsta- terade att det var ett fåtal universitet med tydliga strategier som kun- Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation nat dra mest nytta av dessa satsningar. Utan ett tydligt fokus riskerar satsningen att få begränsad påverkan på universitetens specialise- ringsgrad. byggde på kritiken och hävdade att universiteten i alltför låg grad lyckats involvera näringsliv och andra intressenter, vilket innebär att samhällsrelevansen och användbarheten i resultaten riskerar att begränsas. I de efterföljande satsningarna på Utmanings- driven innovation (UDI) och Strategiska innovationsområden SIO) i forskningspropositionen 2012 fanns däremot en uttalad ambition om samverkan mellan aktörer i olika sektorer, i syfte att lösa konkreta problem för kunder inom privat eller offentlig sektor. Även det om- strukturerade får anses syfta till en högre grad av samverkan. Trots sin kritik är i grunden positiv till dessa satsningar, liksom vad gäller industriforskningsinstitutens verksamhet. Enligt är de senare dock väl små och bör stärkas finansiellt. De pe- kar också på risken att det främst är större företags behov som tillgo- doses via . Intresset för utveckling av små och medelstora före- tag tycks, enligt , ha varit relativt måttligt.29 Beträffande UDI anser att det är för tidigt för en grundligare utvärde- ring. Satsningen bedöms vara intressant, men omfattningen är be- gränsad och utan tydliga prioriteringar (top-down) är risken stor att projektportföljen blir fragmenterad, konservativ och kortsiktig, sna- rare än framåtsyftande. 29 är prioriterade uppgift följande: ”Industriforskningsinstituten inom RISE- gruppen ska med som ägare vara internationellt konkurrenskraftiga och verka för hållbar tillväxt i genom att stärka näringslivets konkurrenskraft och förnyelse”. Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation 5.6Förslag för att utveckla och förstärka lärosätenas forsknings- och utbildningsinsatser 5.6.1Öka konkurrensutsättningen av universitets- och högskoleforskning Förslag: Öka den konkurrensutsatta delen av universitets och högskolors basanslag från . Förändringen bör genomföras gradvis under period . Kriterierna bör göras mer transparenta och omfatta tre delar: ––ett bibliometriskt index ––externa anslag ––ett samverkanskriterium. Den exakta procentuella fördelningen mellan kriterierna behö- ver utredas ytterligare och kontinuerligt utvärderas. Medelstill- delningen bör även kompletteras med en kollegial panelgransk- ning som genomförs förslagsvis vart 5–. Som vi konstaterat ovan så tycks konkurrensutsättningen av 20 pro- cent av basanslaget ha haft en måttlig inverkan på forskning- ens kvalitet och relevans. För att ge tydligare effekter behöver den konkurrensutsatta delen av tilldelningen öka och vissa förändringar göras i fördelningskriterierna. Vi anser att nuvarande kriterier, bibli- ometri och externa anslag, bör ses över och kompletteras med en bredare indikator avseende samverkan med näringsliv och omgi- vande samhälle. Förutom att vässa lärosätenas forskningskvalitet bör det bidra till en ökad specialisering mellan universitet och därmed bättre förutsättningar för utveckling av en kritisk massa inom speci- fika forskningsområden. Den exakta fördelningen mellan de olika kriterierna bör utredas, men tänkbart är att bibliometri och externa anslag (exklusive medel från näringslivet) får andelar på , och den nya sam- verkansindikatorn 10 procent.30 Över vilken tid dessa förändringar 30 På kan en eventuell justering bli aktuell. Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation införs bör beslutas i samråd med berörda parter. Hur fördelningen av resurser styrs måste vara transparent och indikatorerna kan komplette- ras med så kallad kollegial panelgranskning vart 5–. Effekter bygger på transparenta fördelningskriterier Fördelningskriterierna måste bli mer transparenta. Även om kon- kurrensutsättningen av basanslagen haft en signaleffekt måste syste- met bli mer lättförståeligt om några långsiktiga positiva effekter ska uppnås. finns ingen lättillgänglig genomgång av hur den sam- manlagda fördelningen gått till och dessutom har regeringen ändrat storleken på den del av basanslaget som ska fördelas enligt kvalitets- kriterierna. på beskrev det på föl- jande sätt: ”Om inte jag, som arbetat som analyschef på rådet , kan förstå hur fördelningen av medel till lärosätena görs utgående från indikatorerna, är det svårt att se hur fördelnings- systemet ska kunna fungera som incitament för lärosätena”. På mot- svarande sätt bör fördelningskriterierna förtydligas och göras trans- parenta inom universiteten. Det vill säga fördelningsnyckeln för statliga basmedel måste i möjligaste mån också gälla på lärosätena. Annars kommer inte kvalitetseffekten slå igenom. Duktiga forskare kommer att subventionera mindre duktiga. Bör bibliometrin följa forskarna? får lärosätena poäng efter var forskarna var anställda när deras studier publicerades och inte efter var forskarna är anställda . Detta gör indexet trögrörligt. Historiska publiceringar får en stor vikt och lärosäten som varit ledande historiskt får mer poäng än de som eventuellt är ledande . Vår utgångspunkt är att satsningarna på excellens ska leda till att blir mer attraktivt för dels det internationella forskarsamfun- det, dels näringslivets FoU-investeringar. Forskningsintensiva före- tag är sannolikt mer benägna att lokalisera sin forskning där de le- dande forskarna befinner sig nu och inte där de funnits historiskt. De mest meriterade och citerade forskarna kan i regel förväntas söka 31 Telefonintervju med på . Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation sig till de universitet som har de starkaste forskningsmiljöerna. Ett system där poäng för publikationer och citeringar följer forskare finns i andra länder. Detta system skulle också kunna leda till en ökad rörlighet och göra det lättare för lärosätena att finansiera rekryte- ringen av ledande forskare.