sou · H4B361 · 2016-09-26 00:00:00 — Samband mellan olika risknivåer i fonderna på fondtorget och spridning i utfall Om s.k. högriskfonder51 inte skulle tillåtas på fondtorget skulle spridningen i utfall minska, eftersom sannolikheten för de mest extrema utfallen skulle bli lägre. Storleken på minskningen av denna spridning i utfall beror dock i första hand på hur många pensionssparare som har valt – eller kommer att välja – dessa hög- riskfonder, och hur stor skillnaden i risknivå är mellan dessa hög- riskfonder och de övriga valda fonderna på fondtorget. Som tidi- gare nämnts är utgångspunkten här det samband som antas finnas mellan risknivå och genomsnittlig avkastning, dvs. att en sänkning av risknivån normalt leder till en sänkning av den genomsnittliga avkastningen och vice versa. C – Det nuvarande fondutbudet – antal fonder och risknivåer m.m. Nedan redovisas nedan några sammanfattande uppgifter om det nuvarande fondutbudet med avseende på bl.a. antal fonder och risk. Här ska understrykas att uppgifterna avser en ögonblicksbild, och att t.ex. såväl antalet fonder med ”mycket hög” risk eller ”mycket låg” risk som vilka fonder som ingår i respektive kategori varierar . 51 Här antas att det är möjligt att definiera vad som avses med en högriskfond. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Antalet fonder på fondtorget är cirka 850. har en viss ökning av antalet fonder skett. Enligt är det svårt att säga om ökningen är tillfällig eller är en trend. Figur 4.6 Antal fonder i premiepensionssystemet tillåts – med några undantag52 – max 25 fonder per fond- bolag/koncern.53 Fondbolag som erbjuder generationsfonder får räkna gruppen av generationsfonder som en enda fond. kan selekteras utifrån typ av fond och fondkategori. Totalt finns 4 olika typer och 35 olika kategorier, se tabell nedan. 52Undantagen gäller för vissa bolag/koncerner som har fått särskilda dispenser. 53Vissa premiepensionsfrågor, Underlag, , , PID137852, s. 36. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … SOU 2016:61 Antal fonder per typ och kategori (142 st) Svenska aktier och räntor Aktier + utl. Aktier + sv. (91 st) Utländska aktier och räntor Pension om mindre än 10 år Pension om mindre än 20 år (33 st) Pension om mer än 20 år (582 st) Sv.aktier + utl. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … kan även selekteras utifrån fondernas risknivå. Som redovisats ovan använder fem olika risk- nivåer, där indelningen baseras på historisk volatilitet i värdeut- veckling. Antalet fonder inom respektive risknivå 21 184 271 173 58 298 487 704 669 436 599 895 49 240 355 956 10 575 168 530 737[1] 808 723 883 258 [1] 737 fonder har tillräcklig data för beräkning av risknivå per Av tabellen framgår det att andelen fonder med hög eller mycket hög risk per uppgick till (148 stycken), och att andelen fondermed låg eller mycket låg risk uppgick till (139 stycken). Om alla fonder med mycket hög eller mycket låg risk skulle tas bort från fondtorget skulle det alltså innebära en minskning , varav den absoluta merparten skulle avse fonder med mycket låg risk. Här bör understrykas att risken i fonderna varierar . Enligt utredningsdirektiven ska utredaren •analysera och beskriva metoder för att begränsa risken på fond- torget, •motivera vilken åtgärd utredaren förordar, •analysera och beskriva fördelar och nackdelar med åtgärden, och Bedömningar och förslag med utgångspunkt … •ge en samlad bedömning av förslaget att införa metoder för att begränsa risken på fondtorget, om utredaren anser att åtgärden är motiverad, och hur det bör genomföras. Skäl för utredningens bedömning: Hur skulle man kunna begränsa utbudet på fondtorget med avseende på risk? Ett sätt att införa begränsningar av risken på fondtorget skulle kunna vara att inte längre tillåta fonder med en viss riskkategori enligt den riskkategorisering som använder (t.ex. alla fonder med mycket hög risk), eller enligt någon annan riskkategorisering (t.ex. den riskklassificering som används i de s.k. EU-faktabladen). Denna metod skulle innebära att fonder utesluts på basis av historiska data när det gäller variation i avkastning, som kan vara en mer eller mindre bra grund för antaganden om framtida risk. Här bör även noteras att nya fonder saknar historik. En annan metod skulle kunna vara att inte längre tillåta fonder som har placeringsinriktningar som på mer subjektiva grunder kan antas medföra alltför hög risk, t.ex. fonder som placerar i endast en region av länder, endast ett land eller endast en bransch. Denna metod kräver dock fastställande av vilka närmare gränser och krite- rier för risk som ska tillämpas. Även här torde det uppstå svårig- heter med avseende på variationer . En uppenbar svårighet med de metoder som beskrivits är att de förutsätter att man kan avgöra var den närmare gränsen för til- låten respektive otillåten risk ska dras, och en annan svårighet är att risken varierar (jfr bedömningarna i Vägvalspromemorian, underlag från och rapporten från Premie- pensionsmyndigheten). Utredningens samlade bedömning är att eventuella begräns- ningar av utbudet på fondtorget med avseende på risk förutsätter en mer fullständig och genomgripande analys av om det nuvarande kvalitetskravet på tillåten risk (dvs. att de ska vara fråga om fonder som uppfyller de krav på riskspridning som följer av UCITS- regelverket) är det mest lämpliga kvalitetskravet på tillåten risk i en fond som ska finnas i premiepensionssystemet. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … sägas handla om huruvida den nivå på risk som tillåts i fonder utanför premiepensionssystemet också bör tillåtas inom premie- pensionssystemet. Ökad överblickbarhet genom begränsningar av risken på fondtorget? I Vägvalspromemorian görs bedömningen att en framgångsrikt genomförd riskbegränsning bl.a. kan leda till färre fonder och ett mer överskådligt fondtorg. För att ”överskådligheten” på fond- torget ska öka genom en minskning av antalet fonder torde det dock enligt utredningens mening rimligen krävas en mycket kraftig minskning av antalet fonder. Även om t.ex. samtliga fonder med mycket hög risk (25 stycken) och hög risk (123 stycken) skulle uteslutas från fondtorget torde överskådligheten inte komma att öka i någon större utsträckning. Minskade systemkostnader och andra kostnader vid en begränsning med avseende på risk? har bistått utredningen med att ta fram un- derlag kring marginalkostnaden per fond. Av underlaget framgår bl.a. att marginalkostnaden för en fond (eller 100 fonder) är mycket liten, eftersom systemet i stort sett är helt automatiserat och därför oberoende av antalet fonder. Med ett mindre antal fonder torde dock risken för fel som kräver insatser minska. Omfatt- ningen av den potentiella minskningen anges dock vara så liten att den i princip är försumbar. I utredningens förfrågan om underlag efterfrågades också en be- räkning av den förväntade ökningen av rabatt från fondbolagen vid en minskning av antalet fonder (eller snarare av antalet fondförval- tare). Nedan presenteras resultatet, som även är sammanfattat i tabell 4.7 nedan.54 Här bör understrykas att beräkningarna nedan inte reflekterar att det finns stordriftsfördelar i kapitalförvaltning, vilket innebär att kostnaderna minskar när kapitalet fördelas på 54 I beräkningsunderlaget fanns det 102 fonder som saknade riskmått och därför räknades som att de hade 0 i risk. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Utredningens bedömning är dock att en minskning med avseende på risk skulle komma att beröra ett förhållandevis litet kapital, vilket torde innebära att kostnadsminskningen till följd av ökade stordriftsfördelar blir relativt begränsad. Vid en mer kraftig reducering av antalet fonder kommer effekten av stordriftsfördelar dock att vara betydande, jfr avsnitt 7 (Alter- nativ 2). Vid en mer kraftig reducering av fondutbudet med avseende på risk skulle det kvarvarande fondutbudet få en snedfördelning mot räntefonder. I beräkningen har stegvis rensat bort de 100 fonder som har högst risk och placerat kapitalet enligt den fördelning mellan de kvarvarande fonderna som gäller . För de första 100 fonderna beräknas rabatten sjunka från till , och nettoavgiften sjunka från till . De 100 fonder som rensades bort hade ett marknadsvärde på 27,4 mdr, och en risk på 36 mån på 16,7 och uppåt. Som framgått ovan fanns det per tre fonder med Mycket hög risk och 123 fonder med Hög risk. Här bör också nämnas att Förvalsalternativet har klassificerats som en fond med hög risk. Sammanfattningsvis kan man se att en minskning av antalet fonder inte automatiskt leder till ett högre rabattbelopp. Tabellen visar dock att nettoavgiften skulle minska, vilket är det som direkt påverkar pensionsspararna. Utredningen har valt att här presentera hela55 den tabell som ut- redningen har fått från , även om det endast torde vara en reduktion med mellan 100 till 200 fonder som kan anses vara av intresse när det gäller begränsningar med avseende på risk. Effekten på avgifterna vid en mer kraftig reduktion av antalet fonder är dock enligt utredningens mening av relevans för våra analyser när det gäller Alternativ 2. Sammanfattningsvis kan det konstateras att en minskning av antalet fonder med avseende på risk skulle minska avgifterna, men enligt utredningens mening är den sänkning av avgifterna som skulle bli följden av en reducering av antalet fonder med avseende på risk relativt begränsad. 55 Det ska noteras att utredningen har tagit bort den sista raden i tabellen som avgiftsuttaget i Förvalsalternativet. SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Snittavgift med succesivt färre fonder Minskad spridning i utfall genom begränsningar av risken på fondtorget? När det gäller det övergripande sambandet mellan risknivån i en fond/portfölj och spridning i utfall hänvisas till bakgrundsavsnittet ovan. Utredningens bedömning – se avsnitt 3.3 – är att spridningen i utfall inte kan förväntas komma att bli så stor som befarades i Väg- valspromemorian. Den procentuella spridningen räknad i intern- ränta kommer antagligen att gå ner, redan av det skälet att medelvärdet tas över fler och fler år vilket gör att enskilda år med extremvärden får mindre och mindre betydelse. Det blir enligt ut- redningens mening (se avsnittet ”Spridning – Lyckosamma förblir lyckosamma?”) vidare mindre och mindre troligt att samma personer lyckas vara bland mest lyckosamma under vid upprepade tillfällen. Detsamma gäller troligtvis för de minst lyckosamma. Spridning i kronor kan dock förväntas öka (se Tabell 3.4), både i absoluta tal och relativa tal, huvudsakligen på grund av att nya Bedömningar och förslag med utgångspunkt … pensionsrätter tillkommer men även för att den högre av- kastningen verkar på tidigare kapital. Spridningen här är dock starkt beroende av vilka antaganden som görs vad gäller takten för minskningen av den procentuella spridningen. Detta innebär sam- mantaget att ett av motiven för att begränsa risken på fondtorget inte framstår som så starkt som i Vägvalspromemorian, även om det fortfarande utgör ett motiv. Utredningens samlade bedömning är att det inte bör införas några begränsningar av fondutbudet på fondtorget med avseende på risk, huvudsakligen på den grunden att det är förenat med stora svårig- heter att hitta en lämplig metod för att begränsa risken på fond- torget. och förslag med utgångspunkt i den nuvarande systemutformningen (Alternativ 1) Utredningens bedömning: Det bör tillsättas en utredning som får i uppdrag att säkerställa att premiepensionsspararna minst har det konsumentskydd i samband med marknadsföring, råd- givning och diskretionär portföljförvaltning som finns för kunder/konsumenter på de finansiella marknaderna (grund- skydd), och det ytterligare skydd som kan behövas mot bak- grund av de unika förutsättningar som gäller för det obliga- toriska premiepensionssparandet. I en sådan utredning bör man även analysera andra former av s.k. systemrisker, t.ex. risker kopplade till bristande regelefterlevnad hos fondförvaltarna och risker kopplade till ny teknik. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … I inom pre- miepensionen56 () anges att de företag som i rapporten kallas ”förvaltningsföretag”57 förvaltar åt cirka 600 000 premiepensionssparare i sammanlagt 65 fonder och att de från början tog en fast årlig avgift för att välja ut ett antal fonder på fondtorget åt sina kunder, men att endast två företag nu uppger att de tar ut en årsavgift. I stället erbjuder många förvaltningsföretag s.k. fond-i-fonder och en del företag har gått över till vanliga fonder. Det anges vidare att det finns förvalt- ningsföretag som bedriver aktiv telemarketing för att värva kunder till fonder inom premiepensionssystemet men som inte har några tydliga kopplingar till några fonder. Det anges även att en ny typ av företag, som ursprungligen erbjöd el- och teleabonnemang, börjar dyka upp som marknadsförare av premiepensionsfonder, i vissa fall med tydlig koppling till fondbolag och i vissa fall inte. Det anges att förvaltningsföretagens historik, utveckling och inriktning visar att det är en heterogen samling företag. I rapporten anges bl.a. att den nya rabattmodellen för fond- avgifter (det s.k. avgiftstaket) som infördes har pressat ned priserna på ”förvaltningsföretagens” fonder med drygt en fjärdedel jämfört med året innan. När det gäller den aspekt av den s.k. rådgivar/förvaltar- marknaden som handlar om avgifter och avkastning bör det här nämnas att det finns flera äldre – och delvis motstridiga –under- sökningar kring detta.58 Det bör dock noteras att dessa under- sökningar avser förhållandena innan införandet av massbytesstopp och avgiftstak. konstaterar vidare i sin rapport att många kunder upplever förvaltningsföretagens marknadsföringsmetoder som vilseledande, påträngande och aggressiva. Det anges även att 57Användningen av begreppet förvaltningsföretag kan kritiseras på den grunden att be- greppet omfattar företag av helt olika slag, t.ex. företag som förvaltar fonder (fondföretag), företag som bedriver diskretionär portföljning, företag som bedriver investeringsrådgivning, företag som bedriver marknadsföring, etc. 58Utvärdering av externa förvaltningstjänster i premiepensionen, Inspektionen för social- försäkringen 2012. De olika effekter som rådgivare kan ge upphov till diskuteras även i , och (2016). Bedömningar och förslag med utgångspunkt … klagomålen på förvaltningsföretagen inom premiepensionen till kundservice mer än fördubblades . Det anges att av samtliga klagomål gällde mer än en tredjedel förvaltningsföretagen. När det gäller den aspekt av rådgivar-/förvaltarmarknaden som rör marknadsföringsmetoder och dylikt bör nämnas att det infördes nya regler vid telefonförsäljning av rådgivnings- och förvaltningstjänster för premiepension. De nya reglerna inne- bär att en konsument måste godkänna ett avtal skriftligt för att det ska vara giltigt. När det gäller den närmare regleringen av rådgivar-/förvaltar- marknaden bör nämnas betänkandet Det måste gå att lita på konsumentskyddet59, som bl.a. innehåller förslag som avser diskre- tionär portföljförvaltning av premiepensionen och en mer prin- cipiell diskussion kring olika aspekter på regleringen av finansiell rådgivning60. Vidare bör även nämnas att värdepappers- marknadsutredning lämnat förslag om en enhetlig reglering av finansiell rådgivning och investeringsrådgivning. I betänkandet behandlas bl.a. olika gränsdragningsproblem när det gäller gräns- dragningen mellan rådgivning, marknadsföring, försäljning och rådgivning som avser andra tillgångar än finansiella instrument. förslag är under beredning. Här bör vidare nämnas att beredning även pågår när det gäller det nationella genomförandet av Försäkringsdistributionsdirektivet61, ett EU-direktiv som antogs och som bl.a. innebär en revidering av direktivet om försäkringsförmedling62. Skäl för utredningens bedömning: Mot bakgrund av bl.a. de hänvisningar till de s.k. förvaltnings- /rådgivningsföretagen som görs i Vägvalspromemorian finns det enligt utredningens mening anledning att inom ramen för utred- 59Utredningen om konsumentskydd vid finansiell rådgivning, SOU 2014:4. 60SOU 2014:4, s. 47–77. 61Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/97 av om för- säkringsdistribution (omarbetning). 62Europaparlamentets och rådets direktiv /92/EG av om för- säkringsförmedling. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … ningens arbete översiktligt beröra frågan om regleringen av s.k. premiepensionstjänster, även om något sådant uppdrag inte ut- tryckligen framgår av utredningsdirektiven. Med premiepensionstjänster menas här de olika tjänster (informa- tion, marknadsföring och rådgivning63) som avser premiepensions- sparande och som tillhandahålls av andra än . Det som utredningen här har valt att kalla premiepensions- tjänster kan betraktas på olika sätt. Det kan å den ena sidan hävdas att premiepensionstjänsterna är en del av en sådan försäljnings- och rådgivningsmarknad som torde finnas i någon form på alla mark- nader där individen ställs inför någon form av val. Det kan å den andra sidan hävdas att denna typ av tjänster inte behövs inom ramen för premiepensionssystemet, bl.a. mot bakgrund av att det finns ett statligt Förvalsalternativ för de som inte själva vill välja fonder, och att förklaringen till att många pensionssparare ändå använder pre- miepensionstjänster av olika slag är att dessa tjänster säljs snarare än köps.64 Det kan vidare hävdas att tjänsterna i vart fall inte borde behövas inom ramen för ett statligt premiepensionssystem, bl.a. eftersom de kan sägas medföra ytterligare – och i någon mening dolda – kostnader för systemet och därmed ökade kostnader för pensions- spararna. När det gäller kostnaderna finns det äldre undersökningar som visar att i vart fall vissa av de premiepensionstjänster som har erbjudits inte gav något mervärde i form av bättre nettoavkastning för de aktuella pensionsspararna, men här bör det understrykas att det också finns undersökningar som pekar på det motsatta och att de avgifter som tidigare togs ut vid sidan av premiepensions- systemet i stort sett har försvunnit samt att infört ett tak för avgifter inom systemet. Det får antas att i vart fall vissa av dessa avgifter numer tas ut via fondavgiften. Det kan hävdas att det framför allt är det stora utbudet av fonder på fondtorget som har skapat möjligheten att erbjuda/ diskretionär portföljförvaltning betraktas här som en form av rådgivning. 64Jfr Vägvalspromemorian, s. 73. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … efterfrågan på denna typ av tjänster, men det kan också hävdas att det är valfriheten i sig (oavsett om valet avser ett fåtal eller flera hundra fonder) som skapar möjligheten att erbjuda/efterfrågan, och att det därför kommer att finnas premiepensionstjänster även om fondtorget endast skulle erbjuda ett fåtal valbara fonder. Utredningen anser att efterfrågan på/ utnyttjandet av premie- pensionstjänster framför allt bör ses i ljuset av de undersökningar om pensionsspararnas intresse och upplevda kunskap som redovisats ovan. Mer konkret anser utredningen att såväl lågt som högt engagemang för premiepensionsförvaltning i kombination med upplevd otillräcklig kunskap rimligen skapar efterfrågan på stöd/hjälp av olika slag, jfr här analysen av bl.a. efterfrågan på rådgivning i betänkandet Det måste gå att lita på konsumentskyddet.65 Utredningens bedömning är att förslaget om att Pensions- myndigheten ska framhålla förvaltningsmodellen Förvalsalternativet som ett bra statligt alternativ för de pensionssparare som inte vill eller upplever att de inte själva kan sätta samman och förvalta en premiepensionsportfölj rimligen kan möta i vart fall en del av den efterfrågan på stöd/hjälp som utredningen tror finns. Begrepp, olika regleringar och grundskydd Vid en analys av regleringen när det gäller de s.k. premiepensions- tjänsterna behöver man – enligt utredningens mening – skilja på tjänster (information/vägledning/rådgivning) som lämnas av Pensions- myndigheten och premiepensionstjänster (information/marknads- föring/rådgivning) som lämnas av olika typer av privata aktörer. verksamhet regleras genom förvaltnings- rättsliga regler, vilket bl.a. innebär att den grundläggande regleringen för verksamhet finns i bl.a. socialförsäkrings- balken, lagen med särskilda bestämmelser om Pensions- myndighetens verksamhet, instruktionen för , förvaltningslagen och skadeståndslagen. informationsuppdrag såvitt avser premiepensionen regleras i lagen med särskilda bestämmelser om verksamhet. 65 Det måste gå att lita på konsumentskyddet, Utredningen om konsumentskydd vid finansiell rådgivning s. 47–77. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Vad som sagts innebär bl.a. att rådgivning och ansvar för rådgivning inte lyder under samma regler som den rådgivning som ges av privata aktörer.66 Det kan argumenteras för att de (rörelserättsliga) regler som gäller för de privata aktörerna – helt eller delvis – gäller eller borde gälla också för , bl.a. mot bakgrund av syftet med de rörelserättsliga reglerna (dvs. att skydda konsumenterna). Enligt utredningens bedömning torde dock utgångspunkten vara att de rörelserättsliga regelverken inte gäller för Pensionsmyndig- heten i vidare utsträckning än vad som uttryckligen anges i lag (jfr försäkringsrörelselagens tillämplighet på delar av Pensionsmyndig- hetens verksamhet). När det sedan gäller de privata aktörerna behöver man skilja på begreppen information, generella rekommendationer, marknads- föring, rådgivning, finansiell rådgivning, investeringsrådgivning och diskretionär portföljförvaltning samt vilken typ av aktör det är som tillhandahåller tjänsten. Anledningen till detta är att (delvis) olika regler gäller för olika typer av aktörer67 , tjänster och verksamhet. Utredningens bedömning är att det i vart fall kan sägas finnas viss osäkerhet kring i vilken närmare utsträckning alla de regler för privata aktörer som gäller för t.ex. investeringsrådgivning kring finansiella instrument också gäller för sådan rådgivning som avser premiepensionsinnehav.68 Här kan noteras att de regler som gäller för finansiell rådgivning enligt lagen om finansiell rådgivning (som inte är detsamma som investeringsrådgivning enligt lagen om värdepappersmarknaden) enligt förarbetena till den lagen även gäller för rådgivning som avser s.k. PPM-sparande. Utredningens bedömning är dock att det borde närmare utredas i vilken utsträck- ning de olika s.k. rörelserättsliga reglerna för olika aktörer på det finansiella området är direkt – eller analogt – tillämpliga på det som här har kallats premiepensionstjänster. Det arbete som enligt ut- redningens mening krävs ryms inte inom ramen för utredningens arbete och utredningen föreslår därför att det bör tillsättas en sär- skild utredning som får i uppdrag att titta på dessa frågor. 66Jfr dock Statskontorets rapport ansvar och åtagande inom premiepensions- systemet, 2007:5 där det bl.a. finns en analys av statens ansvar vid finansiell rådgivning. 67Med aktörer menas här t.ex. aktörer med särskilda tillstånd (kreditinstitut, värdepappers- företag, försäkringsföretag, försäkringsförmedlare) och aktörer utan sådana tillstånd. 68Jfr dock bedömning, s. 298–301. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Utredningens bedömning är att man i det utredningsarbetet bör säkerställa att premiepensionsspararna minst har det konsument- skydd i samband med marknadsföring, rådgivning och diskretionär portföljförvaltning som finns för kunder/konsumenter på de finan- siella marknaderna (grundskydd). Utredningens bedömning är att ett sådant säkerställande t.ex. skulle kunna ske genom till- lägg/förtydliganden i de olika delarna av rörelseregleringen, eller i en ny lag där man räknar upp vilka olika regler som gäller för olika typer av premiepensionstjänster. Nästa fråga är om det finns områden där premiepensions- spararna dessutom behöver ett mer långtgående skydd än det som ges med en tillämpning av de nuvarande reglerna. Behovet av ett mer långtgående skydd behandlas i nästa avsnitt.