sou · H4B339 · 2016-05-31 00:00:00 — Enligt 4 § polisförordningen får eller Säker- hetspolisen även anställa en person som poliskommissarie, polis- inspektör eller polisassistent om han eller hon har genomgått den polisutbildning för specialister som eller Säker- hetspolisen enligt 7 § förordningen om utbildning till polisman anser behövs. 2Detsamma gäller också en polisaspirant under tjänstgöringstid vid . 3Den som ska anställas som polismästare, polisöverintendent, polisintendent eller polis- sekreterare ska också vara beredd att genomgå den ytterligare utbildning som Polis- myndigheten eller Säkerhetspolisen bestämmer (5 §). Som vi redogjort för finns det ytterligare krav för att kunna anställas som polisman: 5 § lagen (1994:260) om offentlig anställning krävs det svenskt medborgarskap och för att kunna anställas i polis- verksamheten krävs genomgången säkerhetsprövning med registerkontroll eftersom polis- verksamheten är placerad i säkerhetsklass. En säkerhetsprövning med registerkontroll för anställning i en verksamhet som är placerad i säkerhetsklass kräver, i sin tur, svenskt medborgarskap. Se kapitel 9 för en redogörelse för reglerna om säkerhetsskydd. Det är enligt 8 § förordningen om utbildning till polisman respektive Säkerhetspolisen som beslutar i fråga om både den särskilda chefsutbildningen enligt 6 § och polis- utbildning för specialister enligt 7 § vilka kurser som den anställde ska genomgå och vilka krav i övrigt som den anställde ska uppfylla för att få behörighet som polisman. 14.2.2Anställda inom polisverksamheten och fördelningen av arbetsuppgifter mellan anställda och Säkerhetspolisen har, som andra statliga myndigheter, möjlighet att anställa de personer som de anser behövs i verksamheten. Inte alla anställda kan dock enligt den reglering som vi redogjort för ovan, anställas som polismän. Polis- myndigheten och Säkerhetspolisen kan rekrytera personer med annan utbildningsbakgrund än den polisiära, utifrån vilka behov man har av personal. Enligt vad regeringen uttalat i budgetpropositionen om och dess anställda är det viktigt med såväl polismän som civilanställda för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter.4 Verksamhetens behov ska, enligt samma propo- sition, styra såväl sammansättningen av de anställdas kompetenser som antalet anställda inom den nya myndigheten och myndigheten ska själv förfoga över vilken kompetens som ska rekryteras. Skriv- ningen ska ses mot bakgrund av att den tidigare regeringen hade satt upp mål om antalet anställda polismän, som den dåvarande hade att leva upp till. 14.3Tidigare utredningar om polisutbildning för specialister 14.3.1Utredningen om framtidens poliser I betänkandet Framtidens polisutbildning (SOU 2008:39) föreslog utredningen om den framtida polisutbildningen att en specialist- polisexamen på avancerad nivå skulle inrättas inom högskolans 2015/16:1 Utgiftsområde 4 Rättsväsendet, s. 15. Den skulle vara en fördjupning av den föreslagna polisiära grundutbildningen (som föreslogs vara treårig, med en ettårig verksamhetsförlagd del). För att vara behörig att söka denna utbildning skulle den sökande ha en examen från högskola eller en polisutbildning. Utredningen menade att heltidsstudier skulle vara en rimlig utbildningstid för specialister inom polisen. Utbildningen skulle leda till en särskild examen, specialistpolis- examen. Få remissinstanser uttalade sig om dessa delar av förslaget. Av dem som uttalade sig var flertalet positiva till förslaget. Bland annat ansåg dåvarande och flera fackförbund att förslaget öppnade för fler karriärvägar inom polisen och att det skulle kunna underlätta rekryteringen av personer med specialist- kompetens. gav regeringen dåvarande i uppdrag att redovisa behovet av att personer med en annan ut- bildning än polisutbildning skulle utföra polisiära arbetsuppgifter som omfattade sådana uppgifter som då enligt lag eller annan författning endast fick utföras av polisman.5 redovisade uppdraget i rapporten för specialister.6 Av rapporten framgår att bedömde att behovet av olika kompetenser inom hade ökat och skulle fortsätta öka . Myndigheten uppgav vidare att man ökat rekryteringen av specialister och ut- redare med akademisk kompetens, ofta i kombination med erfaren- het av andra områden än det polisiära. föreslog i promemorian sammanfattningsvis att den polisiära kompetensen skulle fortsätta att utvecklas, att vissa författningsändringar borde beslutas för att möjliggöra ett mer effektivt användande av specialistkompetens och en särskild polisutbildning för specialister 6Diarienummer hos : Ju2013/1775/L4. som skulle medföra att den som utbildades kunde få behörighet som polisman. menade att anställda utan polismans be- hörighet och med annan teoretisk utbildningsbakgrund, t.ex. eko- nomer, jurister och analytiker med examen från högskole- utbildning, hade hög kompetens och mångårig vana av att bedriva utredningsarbete inom sitt område, uttrycka sig i skrift och att föredra ärenden. Myndigheten menade att dessa specialister skulle kunna användas mer flexibelt och för verksamheten mer effektivt om de kunde erbjudas utvecklingsmöjligheter inom polisen och efter nödvändig utbildning även kunna anställas i polisiära funk- tioner. Man hade då erfarenhet av att hade anordnat olika utbildningar för olika typer av specialister och även för personer med polisutbildning från andra länder. Endast ett fåtal av de sålunda utbildade hade kunnat få anställning som polismän efter utbildningen. menade därför att det fanns ett behov av att införa en central polisutbildning för specialister. Därför skulle man utveckla och anordna en utbildning för specia- lister som skulle innebära att de som genomgick utbildningen skulle kunna anställas som polismän. För detta skulle, enligt rap- porten, inte några författningsändringar krävas. som rapporten om specialistutbildning lämnades in- kom också med promemorian Utökade befo- genheter för civil personal inom Polisen. Av den framgår vilka åtgärder som endast får utföras av polisman och vilka författnings- ändringar man ansåg skulle krävas för att på ett mer flexibelt sätt kunna utnyttja de anställda som hade hög kompetens och lång erfarenhet och arbetade i verksamheter där de skulle behöva ha vissa befogenheter.7 För att följa upp arbetet med specialistutbildningen på central nivå har vi inhämtat uppgifter från . Det har inte utvecklats någon sådan utbildning som diskuterades i promemorian 7 Även den diarieförd hos som Ju2013/1775/L4. Polisutbildning för specialister och har inte heller mer än ett par enstaka anställda fått särskild utbildning som lett till att de anställts som polismän. Orsaken är, enligt vad vi kunnat inhämta, att det skett för- ändringar i möjligheterna att ge andra anställda än polismän ut- ökade befogenheter. infördes genom vissa ändringar i en möjlighet för att besluta att anställda, som inte är polismän, vid och skulle ha möjlighet att hålla fler förhör och delge information om förenklad delgivning. Bilinspektörer fick också ytterligare befogenheter att t.ex. besluta om vissa avgifter och meddela förbud mot fortsatt färd i vissa fall.8 infördes också genom ändringar i lagen (1964:167) med särskilda bestäm- melser om unga lagöverträdare bland annat möjligheter för anställda, som inte är polismän, vid att efter beslut av myndigheten leda förundersökning mot den som inte fyllt arton i vissa fall.9 14.5Våra överväganden och förslag Våra överväganden och förslag: Det tycks inte finnas något stort behov av en särskild högskoleutbildning för an- ställda hos som behöver ha polismans befogenheter. Att införa en särskild högskoleutbildning under dessa förutsättningar skulle inte leda till några fördelar vare sig för polisverksamheten eller högskolan och skulle därför inte vara kostnadseffektivt. ska därför även fortsatt ha möjlighet att besluta om och anordna utbildning till polisman för anställda som myndigheten bedömer behöver ha det. Utbildningen ska kunna genomföras som uppdragsutbildning. Detta ska regleras i polisförordningen. 2013/14:23 Utökade befogenheter för civilanställda inom och . 2014/15:94 Den nya polisorganisationen – några frågor om personuppgifts- behandling m.m. Vi har tidigare konstaterat att polisverksamheten omfattar ett stort och komplext område.10 Uppdraget kräver bred kompetens och även spetskompetens på ett stort antal olika områden. Det är således nödvändigt för polisen att, utöver polismän, även fortsättningsvis kunna rekrytera personer som har special- kunskaper inom olika områden såsom ekonomi, miljö, IT, psyko- logi m.m. Dessa personer behöver dock ibland medverka i delar av polisverksamheten som kräver att de får använda sig av vissa tvångsmedel. är det inte rimligt att utkräva att dessa personer genomgår en hel polisutbildning utöver sin tidigare ut- bildning: det vore extremt kostnadskrävande. Den särskilt anpassade polisutbildningen för specialister ges, enligt den information vi inhämtat från , inte alls. har den getts i mycket begränsad omfattning, om ens alls. De förändringar vi ovan redovisat som har inneburit utökade befogenheter för anställda som inte är polismän har gett bättre möjligheter att organisera arbetet på ett mer flexibelt sätt. Kompetens hos dessa anställda som inte har polismans befogenhet kan därmed utnyttjas på ett bättre sätt. Möjligheterna har troligen inte hunnit utnyttjas maximalt ännu, bland annat eftersom den ombildning av polisverksamheten som påbörjades krävt stora resurser. I ett allt mer komplext samhälle växer behoven av specialisering. Även polisen påverkas av denna utveckling och måste kunna möta den med en ändamålsenlig kombination av olika kompetenser. Det är alltså viktigt att det finns en möjlighet för att erbjuda alternativa karriärmöjligheter för personer med annan utbildningsbakgrund än polisutbildningen. De införda möjligheterna att ge anställda som inte är polismän utökade befogenheter innebär att det finns ökade möjligheter för Polis- myndigheten att anställa specialister som kan fungera som för- undersökningsledare t.ex. och att specialister därmed har möjlig- heter till en karriär inom . Om vårt förslag om en utbildning som leder till polisexamen genomförs kommer det finnas möjligheter även för personer som har examen från annan högskoleutbildning och är anställda hos 10 För en översiktlig beskrivning av polisverksamheten , se kapitel 4. att söka utbildningen till polisexamen och blir de antagna kan de efter beslut av högskolan få tillgodoräkna sig tidigare relevant utbildning och därmed genomgå utbildningen som leder till polisexamen . pågår alltså ännu ombildningen av polisverksamheten och det har beslutats regler som innebär en större flexibilitet i organisationen av polisarbetet och flera möjligheter till en annan fördelning av arbetsuppgifter mellan polismän och andra anställda som vi inte har kunnat identifiera något särskilt behov av att utforma en särskild utbildning för att specialister ska kunna anställas som polismän. Vi anser därför att det bästa alternativet är att se till att det fortsatt finns möjlighet att erbjuda en kortare vidareutbildning för specialister med examen från högskoleutbildning eller mot- svarande, för de fall där anser att det krävs för att den kompetens den personen har ska kunna användas på bästa sätt i verksamheten och de möjligheter som finns på annat sätt inte anses tillräckliga. Utbildningen bör anpassas efter de anställdas förkunskaper och behov. Då en stor andel civila utredare samt specialister redan är an- ställda av är det lämpligt att kursen kan ges som uppdragsutbildning för de anställda. En uppdragsutbildning kan läggas på motsvarande grundnivå eller motsvarande avancerad nivå, enligt vad myndigheten och lärosätena själva kommer fram till. Vad utbildningen ska innefatta bör och de lärosäten som bedriver utbildning som leder till polisexamen bestämma. För en uppdragsutbildning väljer själv ut de anställda som skulle komma i fråga för en utbildning som kan leda till en anställning som polisman. Eftersom det är fråga om uppdrags- utbildning blir högskoleförordningens tillträdesregler inte tilllämp- liga. Utbildningen kan heller inte ha den volym som krävs för att kunna bedrivas som högskoleutbildning. Det verkar därför lämpligt att de bestämmelser i förordningen om utbildning till polisman som reglerar den funktionsinriktade utbildningen finns kvar. När det gäller den särskilda chefsutbildningen bör det också fort- satt finnas möjligheter för och Säkerhetspolisen att, på samma sätt som , besluta om vilken utbildning som kan behövas. Våra förslag: De föreslagna ändringarna i högskoleförordningen, säkerhetsskyddsförordningen, förordningarna om belastnings- register och misstankeregister, förordningen med instruktion för samt polisförordningen ska träda i kraft . De föreslagna ändringarna i socialtjänstlagen, offentlighets- och sekretesslagen, patientsäkerhetslagen, studiestödsförord- ningen och förordningen om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen och vissa andra befattningshavare ska träda i kraft . Den paragraf i förordningen om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor som rör grundutbildningen till polis- man och hela förordningen om utbildning till polisman ska upphöra att gälla vid utgången av 2021. Vår bedömning är att det är mest fördelaktigt om den nya ord- ningen börjar gälla så snart som det är praktiskt genomförbart. Detta för att bland annat förhindra osäkerhet för studenter och presumtiva studenter. behövs det rimlig tid för de lärosäten som planerar att ansöka om tillstånd att utfärda polisexamen att planera för och skriva ansökan och för dem som får tillstånd att planera för antag- ningsförfarandet. Det måste också finnas tillräcklig tid för Univer- sitetskanslersämbetet att förbereda för och utvärdera dessa läro- sätens ansökningar och fatta beslut i frågan. Universitets- och hög- skolerådet måste också ha rimlig tid för att ta fram en ny områdes- behörighet och för arbetet med föreskrifter om vilka kriterier som ska gälla för bedömningen av laglydighet och övrig lämplighet vid bedömningen av de sökandes grundläggande behörighet. Polis- myndigheten kommer inte, enligt vår bedömning, att behöva på- börja något omfattande arbete lika tidigt som de ovan nämnda myndigheterna, utöver medverkan vid Universitets- och högskole- rådets framtagande av föreskrifter. Det är dock av vikt att plan- eringen för den verksamhetsförlagda utbildningen påbörjas för att det ska finnas en stabil organisation för mot- tagande av de första studenterna, som kan ske tidigast höstter- minen 2020 om det bestäms att den ska genomföras med polismans befogenheter. Vi anser att den första antagningen till den nya utbildningen som leder till polisexamen bör kunna ske under den första delen av 2018, så att den första kullen kan påbörja sin utbildning höstter- minen 2018. För att berörda myndigheter ska kunna påbörja sitt arbete bör de föreslagna ändringarna i högskoleförord- ningen, säkerhetsskyddsförordningen, förordningarna om belast- ningsregister och misstankeregister, förordningen med instruktion för samt polisförordningen börja gälla . När det gäller polisförordningen har vi föreslagit en över- gångsbestämmelse som innebär att den äldre lydelsen ska gälla för dem som gör sin aspiranttjänstgöring efter , i övrigt behövs inga särskilda övergångsbestämmelser i dessa förordningar. Om de första studenterna påbörjar sina studier på utbildningen som leder till polisexamen , innebär det att de sista studenterna på grundutbildningen till polis påbörjar sina studier . Den sista kullen på grundutbildningen till polisman skulle då påbörja sin aspirantutbildning i slutet av och avsluta aspirantutbildningen under vår- terminen 2020. Den sista ordinarie terminen på grundutbildningen till polisman blir då och avslutningsceremonin hålls . De två olika polisutbildningarna kommer att gå parallellt under fyra terminer, från till och med . Det kan också förekomma att personer som Polismyndig- heten beviljat studieuppehåll, får möjlighet att avsluta sin grund- utbildning till polisman vid senare tillfälle än Vi har räknat med att det efter 2021 inte längre ska finnas några aktiva studenter på grundutbildningen till polisman. De föreslagna ändringarna i socialtjänstlagen, offentlighets- och sekretesslagen, patientsäkerhetslagen, studiestödsförordningen och förordningen om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen och vissa andra befattningshavare bör börja gälla . Vad gäller de tre lagarna har vi föreslagit övergångs- bestämmelser som innebär att de äldre bestämmelserna fortsatt ska gälla för uppgifter i ärenden som gällt avskiljande från grundutbild- ningen till polisman. När det gäller de två förordningarna har vi föreslagit övergångsbestämmelser som innebär att de äldre bestäm- melserna ska gälla för studenter på grundutbildningen till polisman. Slutligen bör den paragraf i förordningen om uppdragsutbild- ning vid universitet och högskolor som rör grundutbildningen till polisman samt förordningen om utbildning till polisman upphöra att gälla vid utgången av 2021. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ska, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare ska i betänkandet redovisas de konsekvenser som försla- gen har för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska såväl förslagens kostnadsmässiga som andra konsekven- ser anges. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar kraven på konsekvensutredningar enligt 6–7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredningar vid regelgivning. Vi ska enligt direktiven bedöma och utförligt beskriva de eko- nomiska konsekvenserna av det alternativ för en högskole- utbildning till polisman som vi föreslår. Om det alternativet kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska vi även föreslå hur dessa ska finansieras. I kapitlet resonerar vi omkring dessa frågeställningar och redovisar våra överväganden. När det gäller konsekvenser av våra förslag för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, redovisar vi våra överväganden i kapitel 13. Långsiktiga och generella konsekvenser De polismän som enligt förslaget har en polisexamen enligt hög- skoleförordningen – efter att ha genomgått en utbildning byggd på vetenskap och beprövad erfarenhet – kommer att kunna bidra till att arbete i sin helhet, inkluderat arbetet med att utreda brott och verka närmare medborgarna, blir av högre kvalitet och mer effektivt. En annan effekt av reformen, om våra förslag genomförs, kommer att bli att polisforskningen utvecklas och får en stabil bas. Genom forskningen får vi mer kunskap om polisiärt arbete och dess effekter i . Det innebär bättre möjligheter för politiker och beslutsfattare att utforma åtgärder och besluta reformer på området, som har en god chans att fungera för att till exempel förebygga och utreda brott. Den nuvarande grundutbildningen till polisman innehåller en rad särlösningar och utgör i grunden ett från högskoleutbildning helt separat utbildningssystem. I vissa delar är systemet inte transparent, det gäller t.ex. vissa av kriterierna för antagning till utbildningen. Eftersom polismän innehar en för rättsstaten särskilt viktig funktion, är det angeläget att förtroendet för yrkesgruppen upprätthålls. Förtroendet för rättsväsendet är en av de mest grundläggande byggstenarna i en fungerande rättsstat. Att grundutbildningen till polisman omformas till en högskole- utbildning med bland annat en långsiktigt hållbar examensbeskrivning, kursplaner som tas fram på samma sätt som för andra högskole- utbildningar och en transparent antagningsprocedur kommer enligt vår bedömning att vara en viktig förutsättning för att medborgarnas förtroende för polisen, och därmed för rättsväsendet i sin helhet, kan upprätthållas och öka. Att en nyutbildad polisman har en högskoleutbildning och därmed har bättre kunskap och förmåga att använda den i arbetet fyller samma funktion, dvs. att polismän har en högskoleutbildning kommer att märkas i deras kontakter med allmänheten och påverkar därmed också förtroendet för polisen. Dessa positiva konsekvenser är själva syftet med reformen och vi är övertygade om att reformen också kommer att realisera detta. Det är dock svårt att sätta ett ekonomiskt värde på konsekvenserna, även om det naturligtvis i slutändan har ett både samhällsekonomiskt och nationalekonomiskt värde. Det huvudsakliga syftet med förändringen av polisutbildningen till en högskoleutbildning är, som vi utvecklat i betänkandet, att de som utbildas till poliser ska få en utbildning som vilar på veten- skaplig grund samt på beprövad erfarenhet så att de är bättre rustade för de framtida utmaningar yrket som polisman ställer dem inför. De ska, med utbildningen som grund, kunna utveckla sin förmåga att effektivt och med hög kvalitet kunna utföra de arbetsuppgifter som ingår i polisverksamheten. Ett viktigt mål är vidare att det ska finnas tillräckligt många examinerade studenter, som är utbildade för att kunna fylla det behov av polismän som samhället har och som polisverksamheten anser sig ha behov av och kunna anställa. Vår analys i det här avsnittet fokuserar på den frågan. De offentligfinansiella effekterna är i huvudsak beräknade uti- från uppgifter om kostnader i det nuvarande systemet, som vi erhållit från , och gäller . I samtliga exempel kommer vi också att räkna med en utbildningsnivå på 700 poliser . –2015 har antagit mellan 610 och 689 studerande till grund- utbildningen till polisman . Den viktigaste frågan att belysa är frågan om hur mycket det kommer att kosta att få fram en färdigutbildad polisman i enlighet med vårt förslag jämfört med . De kostnader som har att göra med konsekvenserna av att utbildningen på ett lärosäte förlängs från till är en del av det. Hälften av det tredje året, som genomförs som en tjänstgöring med lön i , kommer att ersättas av en verksamhetsförlagd del av utbildningen, som inte är en anställning med lön. Den andra hälften av det tredje året består av utbildning förlagd på lärosätet. kostar, enligt de uppgifter vi fått från Polis- myndigheten, en student på polisutbildningen de studerar på lärosätet. Under aspirantutbildningen kostar studenten lön på plus sociala avgifter om vilket ger en total kostnad för halvårets aspirantutbildning på 135 000 kronor.1 Kostnaderna för studiemedel per helårsstudent och år är . För dagens grundutbildning till polisman uppgår statens kostnader för studiemedel därför till totalt per person. Vissa kostnader för handledning och utrustning under aspirant- tjänstgöringen har inte kunnat beräknas. En färdigutbildad polisman kostar alltså . Med vårt förslag utbildas studenterna . De kommer genomföra en verksamhetsförlagd del av utbildningen men under denna kommer de inte att vara anställda och uppbära lön. Vi utgår från att undervisningen med vårt förslag i stort sett kommer att ha ungefär samma innehåll (sett till kostnadsdrivande delar) som i dagens utbildning och det förefaller troligt att åtminstone ett par av de tre lärosäten som utbildar polismän kommer att göra det också i det framtida systemet. Kostnaden för en student bör därför vara densamma som i dag.2 studier à innebär en kostnad om . Studiemedel för kostar .