sou · H4B393 · 2016-12-27 00:00:00 — Utredaren ska vidare se över om det är möjligt och lämpligt att generellt narkotikaklassificera växtmaterial som innehåller en narkotikaförklarad substans, och lämna eventuella författningsför- slag. Utredningens direktiv återfinns i sin helhet i bilaga 1 och 2. Regeringen förordnade kam- marrättspresidenten till särskild utredare. förordnades kammarrättsrådet och förvaltningsrättsfiskalen till sekre- terare i utredningen. Sekretariatet hade sitt första gemensamma sammanträde . Sekretariatet har sammanträtt i genomsnitt en gång . Utred- ningens egentliga arbete påbörjades . förordnades rättssakkunnige , , kanslirådet , , departementssekreteraren , och kanslirådet , Socialdeparte- mentet, till sakkunniga i utredningen. förordnades vice överåklagare , , utredaren , , utredaren , , advokaten , , fil. , , univer- sitet, med. , , chefsråd- mannen , , f.d. enhetschefen , , sektionschefen , Nationellt forensiskt centrum, kemisten , och fil. , , till experter. Utredaren entledigades och utredaren , för- ordnades från och med samma datum. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen bestämde att gruppen bestående av sakkunniga och experter skulle sammanträda regelbundet . I genomsnitt har gruppen träffats en halvdag . genomfördes ett längre sammanträde i expert- och sakkunnig- gruppen. Även inför utredningens slutarbete, , genomfördes ett längre sammanträde i expert- och sakkunniggrup- pen. Utredningen har träffat Nationella Operativa Avdelningen, Polis- myndigheten och ett antal åklagare samt besökt Nationellt foren- siskt centrum i . Vidare har utredningen träffat analytikern vid och fil. Utredningen har också träffat Kemikalieinspektionen. Utredningen ska enligt direktiven göra en bred översyn av proble- men med nya psykoaktiva substanser och bl.a. analysera om det är möjligt att på ett rättssäkert och effektivt sätt klassificera substanser som narkotika eller hälsofarliga varor i olika grupper i stället för att som klassificera varje substans enskilt. Utredningen ska också analysera möjligheterna att effektivisera det befintliga klassificerings- systemet på ett rättssäkert sätt. Det kan konstateras att klassificering av nya psykoaktiva sub- stanser inte kan ses som en isolerad företeelse utan måste ses som en del av den svenska narkotikapolitiken och de internationella sam- arbeten som finns på området. Nedan finns därför en kortare redo- görelse för den svenska narkotikapolitiken och det internationella samarbetet på området. Vidare beskrivs kortfattat missbruksutveck- lingen i samhället och samhällskonsekvenser m.m. av narkotika- missbruk. Enligt utredningen har förhållandet mellan rättssäkerhet och effektivitet relevans för hela den översyn som ska göras enligt direk- tivet. Nedan redogörs därför för grundläggande principer av bety- delse för rättssäkerhet och effektivitet. Översynen av klassificeringssystemet aktualiserar också frågan om kriminalisering av vissa beteenden. Utredningen har därför ansett det relevant att redogöra för kriterier för kriminalisering. 3.2.1Övergripande mål och insatsområden Det övergripande målet för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (ANDT-politiken) i är ett samhälle fritt från narkotika och dopning, med minskade medicinska och sociala skador orsakade av alkohol och med ett minskat tobaksbruk.1 Den fortsatta redogörelsen omfattar endast narkotikapolitiken. I skrivelsen En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2016–2020 (skr. 2015/16:86)2 anger regeringen bl.a. följande till . Målet för narkotikapolitiken är ett narkotikafritt samhälle. I vilar synen på narkotika på kun- skapen om att ett narkotikabruk är skadligt för hälsan och därför inte bör förekomma i ett samhälle som värnar sina medborgares hälsa. bedriver och fäster stor vikt vid en politik som bygger på att begränsa både tillgång och efterfrågan i syfte att främja hälsa. Det är olagligt att bruka narkotika i Sverige.3 Avståndstagandet till narkotika är en viktig preventiv aspekt för att förhindra att män- niskor testar eller missbrukar narkotika. I skrivelsen anges vidare följande. Inom FN-systemet finns flera konventioner som har till syfte att tillgodose den medicinska användningen av psykoaktiva ämnen och kontrollera att dessa ämnen inte kommer ut på den illegala marknaden. Konventio- nerna har som övergripande syfte att skydda hälsa och välfärd. Medlet för att uppnå hälsa och välfärd är att kontrollera och bekäm- pa all illegal produktion, handel, försäljning och användning av narkotika. , liksom de flesta andra länder, har anslutit sig till 1 Regeringen la fram propositionen En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (ANDT-strategin). antog propositionen och beslutade det övergripande målet för ANDT-politiken. 2010/11:47, bet. 2010/11:SoU8, rskr. 2010/11:203. 2015/16:SoU8, riksdagsbeslut . 3I betänkandet internationella engagemang på narkotikaområdet (SOU 2011:66) beskrivs den svenska narkotikapolitiken på följande sätt (s. 69). Den svenska narkotikapolitiken präglas av en restriktiv hållning där ledstjärnan är den långsiktiga ambitionen att skapa ett narkotikafritt samhälle. Inte bara innehav av narkotika för eget bruk är kriminaliserat utan även själva bruket av narkotika för andra ändamål än medicinska. Kriminaliseringen har dock inte som sitt främsta syfte att individer som missbrukar narkotika ska lagföras eller att narkotika- missbruk och narkotikaberoende ska hanteras inom ramen för rättsväsendet. Kriminaliseringen har i stället det tredubbla syftet att avskräcka unga från att prova narkotika, att identifiera individer som löper risk att hamna i missbruk och erbjuda dem hjälp samt att ge möjlighet till vårdinriktade påföljder. dessa konventioner som också vägleder politiken. Inom ramen för ett narkotikafritt samhälle ska personer med narkotikamissbruk eller beroende ha tillgång till en effektiv behandling, smittskyddsinsatser samt andra psykosociala insatser. Regeringen bedömer i skrivelsen att en gemensam utgångspunkt för den fortsatta utformningen av hela ANDT-politiken är rätten för var och en att åtnjuta bästa möjliga fysiska och psykiska hälsa.4 ANDT-politiken är inte isolerad utan utgör en del av folkhälso- politiken och därmed välfärdspolitiken. Liksom den svenska väl- färdspolitiken vilar ANDT-politiken på en solidarisk grund. Det innebär att inskränkningar i den personliga friheten kan accepteras till skydd för folkhälsan, vilket t.ex. uttrycks i ett starkt stöd för det svenska alkoholmonopolet, åldersgränser för köp av alkohol och tobak liksom kriminalisering av narkotika och dopning. Regeringen bedömer i sin skrivelse att de långsiktiga målen som angavs i propositionen En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (prop. 2010/11:47) i stort bör ligga fast, och anger följande insatsområden som mest angelägna för att styra utvecklingen mot uppsatta mål. –Tillgång till alkohol, narkotika, dopningsmedel och tobak ska minska. –Antalet barn och unga som börjar använda narkotika, dopnings- medel och tobak eller debuterar tidigt med alkohol ska succes- sivt minska. –Antalet kvinnor och män samt flickor och pojkar som utvecklar skadligt bruk, missbruk eller beroende av alkohol, narkotika, dopningsmedel eller tobak ska successivt minska. –Kvinnor och män samt flickor och pojkar med missbruk eller beroende ska utifrån sina förutsättningar och behov ha ökad tillgänglighet till vård och stöd av god kvalitet. –Antalet kvinnor och män samt flickor och pojkar som dör och skadas på grund av sitt eget eller andras bruk av alkohol, nar- kotika, dopningsmedel eller tobak ska minska. –En folkhälsobaserad syn på ANDT inom EU och internatio- nellt.5 4Jfr FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, artikel 12. 5Regeringens skrivelse 2015/16:86 s. 10 f., 29 och 36. Regeringen har i skrivelsen 2015/16:86 redovisat uppfyllelsen av de mål som sattes upp i prop. 2010/11:47. Nedan följer en kort redo- görelse av de mål som bedömts relevanta för utredningens arbete.6 Tillgång till narkotika ska minska7 När det gäller narkotika är utvecklingen svårbedömd. Inom narkotika- området saknas till stora delar data över den faktiska tillgången och efterfrågan, så för uppföljningen används en indikator som belyser s.k. gatupriser för olika narkotiska preparat. Gatupriser indikerar hur stor tillgången på ett visst narkotiskt preparat är genom att ett högt gatu- pris normalt sett visar en låg tillgång och ett lågt gatupris normalt sett visar en högre tillgång.8 Det kan konstateras att gatupriserna för flera preparat sjunkit som priset på cannabis ökat.9 Andra indikatorer som beslagsstatistik från tull och polis kan ge en indikation om tillgänglighet, men kan också spegla tullens och polisens ambitionsnivå och prioriteringar inom området. har klassificeringsprocessen effektiviserats och sammantaget klassificerades cirka 220 substanser som narkotika eller hälsofarlig vara. Antalet substanser som klassificerats har ökat successivt under perioden.10 6Se också Statskontoret (2015) för en utvärdering av regeringens ANDT-strategi. 7Det fullständiga målet anges som ”Tillgång till narkotika, dopningsmedel, alkohol och tobak ska minska”. 8Med gatupriser avses priset vid överlåtelse av små mängder i konsumentledet. Enligt upp- gifter från var t.ex. tillgången på droger större än efterfrågan vilket resulterade i en dumpning av priserna. (2016). (CAN) har samlat in information om gatuprisutvecklingen på narkotika . I Narko- tikaprisutvecklingen i –2015 framkommer bl.a. följande. Jämfört med har samtliga av de bevakade drogerna minskat i pris. Detta gäller hasch, marijuana, amfetamin, kokain och heroin. Prisbilden för cannabis, dvs. hasch och marijuana, har dock delvis återhämtat sig. Amfetamin är den drog som fallit mest i pris. Priset för heroin (brunt) har minskat i ungefär samma omfattning som för amfetamin. Förekomsten av heroin tycks dock ha minskat överlag. Kokainpriset har sett över varit rela- tivt stabilt. Utvecklingen för ecstasy, LSD, och har bevakats och sammanfattningsvis har gatupriserna för dessa mera udda droger, med undantag för LSD, i huvudsak tenderat att sjunka. CAN (2016) s. 25 f. 10Regeringens skrivelse 2015/16:86 s. 16 f. Antalet barn och unga som börjar använda narkotika ska successivt minska11 När det gäller narkotika bland barn och unga är användningen låg jämfört med andra länder inom EU.12 Vad gäller ungas användning av narkotika syns varken någon tydlig ökning eller minskning. Bruket av cannabis är relativt stabilt om man ser till hela landet. Däremot visar regionala undersökningar att cannabisbruket är högre i storstäderna jämfört med landet som helhet. Även om narkotikabruket totalt sett är relativt stabilt bland unga så behöver det fortsatt uppmärksammas. Det är väl känt att narkotikaanvändare i högre grad uppvisar andra riskbeteenden så som att dricka mycket alkohol, använda tobak regelbundet eller sniffa och att de också oftare uppvisar andra riskfaktorer knutna till individ, familj, skola och samhället i övrigt.13 Antalet döda och skadade på grund av sitt eget eller andras bruk av narkotika ska minska14 När det gäller eget narkotikabruk är utvecklingen mer nedslående då både antalet narkotikarelaterade dödsfall och antalet vårdade patienter med narkotikadiagnos har ökat. – ökade antalet avlidna och antalet vårdade (). Det är fler män än kvinnor bland de som avlider och de som vårdas, men utvecklingen är densamma för båda könen.15 11Det fullständiga målet anges som ”Antalet barn och unga som börjar använda narkotika och dopningsmedel eller debuterar tidigt med alkohol eller tobak ska successivt minska”. 12Den europeiska undersökningen bland skolungdom i åldern 15–, kallad ESPAD, visar att jämfört med flertalet andra europeiska länder är det få skolelever i som prövat narkotika. Se avsnitt 4.5.3. 13Regeringens skrivelse 2015/16:86 s. 20 f. 14Det fullständiga målet anges som ”Antalet kvinnor och män samt flickor och pojkar som dör och skadas på grund av sitt eget eller andras bruk av alkohol, narkotika, dopningsmedel eller tobak ska minska”. 15Regeringens skrivelse 2015/16:86 s. 25 f. I prop. 2010/11:47 s. 51 f. angavs att skadligt bruk och missbruk av alkohol, narkotika, dopningsmedel och tobak bidrar till en stor del av den förtida dödligheten och skador i . Unga är särskilt drabbade. Som ett prioriterat mål angavs att dödligheten bland ungdomar och unga vuxna på grund av alkoholförgiftningar och experimenterande med droger skulle minska. I detta samman- hang nämnde regeringen designer drugs (psykoaktiva ämnen som är särskilt framtagna för att kringgå systemet för kontroll av narkotika) som säljs över internet. Det bör noteras att i rapporten terade dödsfall gjort delvis andra bedömningar. samlade bedömning är att den ökning som rappor- terats i huvudsak förklaras av vissa metodförändringar i redovis- ningen men att en reell ökning i narkotikarelaterad död dock inte kan uteslutas. I rapporten konstateras följande. Dödsfallen bland män sker främst och i överdoser med illegala substanser. Opioider är de vanligast förekommande substanserna bland dödsfallen. Det är mycket vanligt med flera på- visade substanser bland de avlidna. Den vanligaste kombinationen är opioider och bensodiazepiner. En allvarlig iakttagelse gäller det ökande antalet dödsfall kopplade till nya psykoaktiva substanser som kan inhandlas via nätet.16 3.2.3Insatser mot både utbud och efterfrågan Insatser mot drogmissbruk omfattar många delar av samhället. Den svenska narkotikapolitiken har länge betonat att insatser mot utbud och efterfrågan är lika betydelsefulla, kompletterar varandra och samverkar med varandra.17 Insatser för att förebygga att någon bör- jar missbruka narkotika eller andra substanser innefattar insatser både mot utbud och mot efterfrågan. Vad gäller insatser avseende utbudet av droger så har tillgänglig- hetsbegränsning visat sig vara ett verktyg som är effektivt avseende all narkotika. Ju mer komplicerat det är att få tag på missbrukssub- stanser, desto högre blir tröskeln att försöka. Det är således viktigt med förebyggande arbete för att begränsa utbudet, t.ex. genom klassificering av substanser som narkotika eller hälsofarlig vara men också genom att störa aktörer som säljer missbrukssubstanser.18 Arbetet för att begränsa utbudet bedrivs på flera nivåer, både genom insatser mot grov organiserad brottslighet och genom spa- 16Socialstyrelsen anger i rapporten att ett mer adekvat mått bör fokusera på dödsorsaker med en mer direkt koppling till dödsfallet. Det innebär i praktiken att redovisningen kon- centreras till förgiftningsdiagnoser och att dödlighet bland personer med missbruk bör följas på andra sätt. (2016) s. 32. Se också avsnitt 4.4. 17SOU 2011:66 s. 63. 18Samverkan mellan olika aktörer är väsentligt för att motverka illegal handel över internet. Ett lokalt exempel på detta är en informationssatsning riktad till de företag som befordrar paket och post som genomfört tillsammans med bl.a. , läns- styrelserna och kommunerna i norra . Regeringens skrivelse 2015/16:86 s. 40. ning mot gatulangning och mot hemsidor som säljer droger samt miljöer där det erfarenhetsmässigt förekommer drogmissbruk.19 Med en minskning av efterfrågan avses alla sådana åtgärder och strategier som påverkar människors vilja att använda droger eller deras behov av dem. Det är dels fråga om arbete med generellt inriktade informationsinsatser i skolan och i samhället i stort, dels riktade insatser gentemot framför allt barn och ungdomar som befin- ner sig i olika risksituationer.20 Lärande i sig och att gå ut skolan med goda resultat leder till minskad ohälsa samt minskad risk för kriminalitet och utanförskap. Skolan spelar också en viktig roll genom att undervisa om riskerna med tobak, alkohol och andra droger. För att fånga upp ungdomar som riskerar att utveckla en kriminell livsstil har t.ex. sociala insats- grupper etablerats som arbetsmetod inom ett trettiotal kommuner i landet. Arbetet går ut på att stärka det sociala skyddsnätet kring den unga personen genom att socialtjänst, skola och polis samord- nar stödjande insatser. En viktig del i de sociala insatsgrupperna är att göra ungdomarna medvetna om riskerna med narkotika och icke narkotikaklassificerade preparat.21 Ett annat sätt att sprida kunskap till ungdomar och andra om risker med narkotika och icke klassificerade preparat är genom inter- net. () driver t.ex. hemsidan som vänder sig till ungdomar och vuxna som finns i ungdomars närhet. Här finns information om droger och möjlighet att ställa frågor anonymt.22 19SOU 2011:66 s. 68. angav i sitt betänkande Vägvalet – den narkotikapolitiska utma- ningen (SOU 2000:126) bl.a. följande avseende förebyggande arbete (s. 111). Ett effektivt förebyggande arbete mot narkotika måste utgå från ett helhetsperspektiv på ungdomars levnadsvillkor och rymma insatser såväl inom barnomsorg, fritidsverksamhet, grund-, gym- nasie- och högskola samt arbetsmarknad som inom , hälso- och sjukvårdens och polisens arbete. 21Regeringens skrivelse 2015/16:86 s. 43 och 45. 22Försäljningen av nya psykoaktiva substanser sker mestadels anonymt över internet vilket innebär att det finns viss problematik med att försäljare t.ex. kan leverera en substans av sämre kvalitet eller en annan substans än den som beställts. Denna problematik har hanterats genom att det skapats hemsidor och chattforum där både försäljare och substanser ges omdömen. På dessa chattforum läggs s.k. trip-rapporter ut och användarna rådfrågar varandra om doser och bästa sätt att använda de olika preparaten. Denna information är dock inte alltid korrekt och kan i vissa avseenden vara direkt missvisande vilket i sin tur kan orsaka överdoser etc. I andra fall kan denna information i stället rädda liv och göra substanser osäljbara genom att användare varnar varandra för farliga droger och gör att ett preparat får dåligt rykte. Den moderna tekniken med nätplattformar ger också en möjlig- het till prevention, behandling och skademinskning.23 Narkotikaproblemet har blivit alltmer globalt. Detta gäller även för nya psykoaktiva substanser.24 Enskilda länder kan inte bekämpa den olagliga handeln med narkotika på egen hand. Narkotikasituationen i kan inte skiljas från situationen i resten av världen och en viktig del av den svenska narkotikapolitiken utgörs av internationella samarbeten.25 Det ligger således i intresse att samarbeta med internationella partners och med andra länder. För det internationella samarbetet finns internationella regelverk i form av tre om narkotika,26 en om gränsöverskridande brottslighet och en mot korruption27. EU-länderna har ett långtgående narkotikapolitiskt samarbete och har enats om en narkotikastrategi och en handlingsplan. I 2013–202028 och handlingsplan mot narkotika 2013–201629 fastställs EU:s politiska ramar och prioriteringar för narkotikapolitiken. Strategin utgör en samlad och evidensbaserad ram för kampen mot narkotika inom och utanför EU. Syftet med strategin är att minska både tillgång och efterfrågan på narkotika 23EMCDDA (2016 a) s. 15. 24EMCDDA och Europol beskriver globaliseringen på följande sätt. ”Notwithstanding the importance of so-called ’designer drugs’ and medicines to the market, what is responsible for the huge growth in the contemporary market in new psychoactive substances – in terms of the increase in their number, type and availability – is globalisation. The convergence between modern transport networks, the internet, payment systems, low labour costs and the large growth – and increasing dominance – of the Chinese chemical and pharmaceutical industries that has occurred over the last few years has allowed a new market to flourish.” (2016 b) s. 145. 25Sverige är i det närmaste ett renodlat konsumtionsland vilket innebär att praktiskt taget all olaglig narkotika som konsumeras i framställs någon annanstans och förs in i landet olagligt. Undantagen är inhemsk odling av cannabis (som ökat ), sporadiskt före- kommande småskaliga illegala laboratorier för tillverkning av syntetisk narkotika samt avled- ning av GBL och narkotikaklassificerade läkemedel från legala verksamheter för missbruk. SOU 2011:66 s. 45. allmänna narkotikakonvention, psykotropkonvention och nar- kotikabrottskonvention. Se kapitel 5. 27FN:s konvention om gränsöverskridande organiserad brottslighet och FN:s konvention mot korruption. 28EUT C 402, 29.12.2012, s. 1. 29EUT C 351, 30.11.2013, s. 1. inom EU samt att minska de hälsomässiga och sociala risker och ska- dor som orsakas av narkotika. Strategin har tre övergripande teman; a) samordning, b) internationellt samarbete samt c) forskning, infor- mation, övervakning och utvärdering. För en mer fullständig redogörelse av internationella samarbeten på narkotikaområdet hänvisas till betänkandet internationella engagemang på narkotikaområdet (SOU 2011:66). Hur stort narkotikamissbruket är i ett samhälle vid en given tid- punkt påverkas av en rad olika faktorer. Inom ramen för vilka åt- gärder som kan och bör vidtas för att begränsa narkotikamissbru- ket kan det enligt utredningens mening vara av intresse att kort reflektera över vilka faktorer som påverkar missbruksutvecklingen i ett samhälle. Ovan har diskuterats åtgärder uppdelat på utbud och efterfrågan. Det förtjänar att upprepas att den svenska narkotika- politiken vilar på grundsatsen att insatser mot utbud och efter- frågan är lika betydelsefulla, kompletterar varandra och samverkar med varandra. angav i sitt betänkande Vägvalet – den narkotikapolitiska utmaningen (SOU 2000:126) att det finns fyra områden som har betydelse för missbruksutvecklingen i samhället; 1) de samhällsförhållanden som t.ex. kan mätas i grad av sysselsätt- ning och välfärd, 2) den rådande samhällskulturen som bl.a. omfat- tar attityder och värderingar, 3) tillgängligheten på droger i samhäl- let och 4) de insatser som görs för att begränsa efterfrågan i form av förebyggande arbete samt vård och behandling av missbrukare. Dessa fyra områden existerar inte som fyra separata öar utan utgör snarare hörnen i ett sammanhängande system där de olika delarna ständigt påverkar och är beroende av varandra.30 I delbetänkande Missbruket, Kunskapen, Vården (SOU 2011:6) finns ett avsnitt med rubriken i ett framtidsperspektiv skrivet av , professor i socialt arbete. I avsnittet resonerar kring vad som påverkar miss- 30 SOU 2000:126 s. 104. bruksutvecklingen i ett samhälle och vilken betydelse lagar och normer har. Resonemanget kan sammanfattas enligt följande. Ett rusmedels lagliga status har en stor betydelse för om det ska få stor utbredning (som alkohol) eller mycket begränsad utbredning (som heroin). Ett exempel på detta är amfetaminet som –1943 sågs som en medicin bland andra och hade mycket stor spridning. När amfetaminet blev klassificerat som narko- tika i och försäljningen reglerades minskade förbrukningen mycket snabbt. Det är dock inte bara huruvida något är olagligt som spelar in utan även de normer som gäller i ett samhälle och i en viss grupp är betydelsefulla. I samhället finns och har alltid funnits en mängd produkter och växter som kan användas för att påverka vår sinnesstämning. Majoriteten av dessa är inte narkotikaklassificerade och förbjudna, utan består av svampar, örter och lätttillgängliga kemiska preparat. T.ex. kontaktlim, bensin och nagellack som i stort sett kan köpas helt fritt kan sniffas och ge berusning. Ett annat exempel är thinner vilket inte är förbjudet att sniffa, men ansett som fysiskt mycket skadligt och dessutom moraliskt förkastligt. Det finns således starka normer i samhället mot att använda sig av vissa berus- ningsmedel. Det är dessa normer som utgör vaccinationen mot t.ex. sniffning av lösningsmedel, och inte kontrolllagstiftningen. Detta resonemang stödjer tesen att det varken är nödvändigt eller önskvärt att reglera och klassificera alla produkter och substanser som på något sätt kan användas för berusning eller annan påverkan.