sou · H4B354 · 2016-09-01 00:00:00 — Digitaliseringen har verkat i rakt motsatt riktning än för brev, och paketvolymerna har ökat kraftigt. Det gäller både för paket mellan företag, och i än högre grad från företag till hushåll, B2C. Enligt utredningens uppskattningar står B2C nu för av marknaden och med nuvarande tillväxttakt kommer den ha växt om B2B. Paket skickade av hushåll står för av den totala volymen. Det finns inte underlag för att göra någon beskrivning av utvecklingen över tiden gällande HHI för den svenska paket- marknaden. Utifrån utredningens uppgifter kan dock HHI för beräknas till 4 819, jämfört med 7 227 för brevmarknaden som helhet (se figur 5.2). Värdena ger en tydlig indikation på att det råder en mer påtaglig konkurrens på paketmarknaden än på brev- marknaden eftersom ett högre värde för HHI indikerar en svagare konkurrens. I figur 5.6 visas både HHI för brev och paket 2015, och HHI uppdelad på de huvudsakliga segmenten inom brev- och paket- marknaderna. Alla segment har ett värde som överstiger 2 500, vilket brukar tolkas som att konkurrensen är mycket svag. Konkur- rensen är i stort sett obefintlig för enstaka brev, och på paket- marknaden mindre svag för företagspaket än paket till konsument. En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… Källa: , Svensk postmarknad 2015, PTS-ER-2016:3. Konkurrensnivån på paketmarknaden förefaller heller inte ha förändrats dramatiskt . Utifrån uppskattade marknadsandelar för paket upp till i Post- och marknadskartläggning från 199580 har utredningen kunnat beräkna att HHI uppgick till 4 1994. Ett alternativt sätt att få en uppfattning om konkurrensnivåns utveckling över tiden är att studera de olika aktörernas ombud för paketutlämning. har i de senaste årens marknadsrapporter redovisat antalet ombud. I brist på volymuppgifter så kan antalet ombud inte bara ge en bild av paketdistributörernas spridning geografiskt utan också av konkurrenssituationen. Viss reservation kan dock göras för att antal utlämnade paket per ombud kan skilja sig åt mellan aktörerna. I figur 5.7 visas HHI beräknat på marknadsandelar för det totala antalet paketombud i landet. Slutsatsen är att konkurrenssituationen har varit tämligen oförändrad , vilket är för vilket uppgifter om antal ombud har hittats, och att värdet uppgick till 2 814. Eftersom det är lägre än HHI för volymer tyder 80 , Postmarknaden i och rikstäckande kassaservice 1995, . En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… det på en jämnare spridning av ombudsnätet än av volymerna mellan paketdistributörerna. Källa: 2016. Utredningens bedömning är att konkurrenssituationen har varit tämligen oförändrad , med en grupp företag med ojämnt fördelade marknadsandelar på en snabbt växande marknad. Konkurrensen på paketmarknaden beskrivs ibland som hård, men i praktiken råder ett oligopol (fåtalskonkurrens) med ett HHI i det intervall över 2 500 där konkurrensen anses vara mycket svag. I avsnitt 5.3.2 redogörs närmare för paketmarknadens aktörer. Hur effektiv konkurrensen är beror dock, som har framhållits, på företagens konkurrensstrategi och inte enbart på antalet företag. Något underlag för att bedöma lönsamheten finns inte. Utredningens bedömning är att priskonkurrensen är starkare på paketmarknaden än på brevmarknaden och att lönsamheten därför är svagare. Det tyder på att konkurrensen är effektivare, till förmån för konsumenterna. Att marknaden är ett oligopol, med något mer jämnstora aktörer än brevmarknaden, kan förklaras av skillnader i de grundläggande förutsättningarna. Stor- och samdriftsfördelarna är mindre markanta för distribution av paket än för brevdistribution. Dels är volymen på En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… den totala marknaden betydligt mindre. Den omfattar enligt de gjorda uppskattningarna runt 120 miljoner paket, mot 2,3 miljarder brev . Dels är paket mer skrymmande, vilket gör transport och utdelning mer volymberoende vilket reducerar stordrifts- fördelarna avsevärt. Utdelningen av paket till hushåll sker vanligtvis via ombud eller budverksamhet, och inte som i brevutdelning via bestämda utdelningsrutter förbi alla mottagare . Även om stordriftsfördelarna vid paketdistribution är blygsamma finns det samdriftsfördelar för ombuden med deras övriga verk- samhet liksom för lantbrevbärare med deras andra utdelnings- tjänster. Skillnaden mot brevdistribution visar sig också genom att kostnaden för att distribuera ett genomsnittligt brev ligger i intervallet 2–, medan ett genomsnittligt paket kostar 40– att distribuera trots att det i grunden rör sig om samma produktion som utförs. Paketmarknaden kännetecknas inte bara av fler stora aktörer utan de olika aktörerna är också verksamma i alla produktionsled. Med andra ord är paketmarknadens vertikala integration mycket stark. De fem företag som utredningen har studerat närmare bedriver alla såväl insamling, sortering, transport och utdelning av paketför- sändelserna. Undantaget är , som inte har någon egen utdelning utan använder sig av Bussgods ombudsnät. är, som beskrivits i kapitel fyra dock ägare av Bussgods, men i konkurrens- analysen betraktas de som separata operatörer. Som utredningen beskrivit är en avgörande skillnad mot brev- distribution att paketutlämningen till konsumenter (B2C) sker via ombud, undantaget Postnords lantbrevbärare. Det gör dels att den vertikala integrationen i utdelningsledet blir svagare eftersom paketdistributörerna inte står för utdelningen själva, utan sluter långsiktiga kontrakt med sina respektive ombud. Dels betyder det att mottagarna genom att själva hämta paketförsändelserna utför en stor del av distributörernas utdelningsarbete. Företagspaketen, som står för över hälften av marknaden, delas dock ut direkt till mottagaren. Paketmarknadens vertikala integration illustreras i figur 5.8. De fem företagen konkurrerar i alla produktionsled, men En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… SOU 2016:54 i utdelnings- och insamlingsledet är produktionen utlagd på kontrakterade ombud när det gäller B2C. Traditionellt på postmarknaden är det avsändaren som är den betalande kunden. En ny aspekt är att för delar av e-handeln så har mottagaren möjlighet att ibland välja distributör och köpa tilläggstjänster i form av hemleverans. Genom att mottagaren kan göra ett aktivt val av leverantör i stället för att passivt acceptera de avtal som avsändaren slutit med leverantörer kan det också komma att skärpa konkurrensen. Sammanfattningsvis har digitaliseringen medfört ökade volymer på den svenska paketmarknaden. Det har gjort att de aktörer som tidigare fanns på B2B-marknaden har fått fler affärsmöjligheter på den snabbt växande B2C-marknaden. Totalt sett har dock inte marknads- andelarna och den vertikala integrationen förändrats i någon större utsträckning . Paketmarknaden växer men påverkan på konkurrenssituationen är begränsad. En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… fungerar relativt effektivt i den meningen att priserna för flertalet tjänster är pressade och tillgängligheten över hela landet är relativt god. 5.4Digitaliseringens effekter på pris, service och tillträde på brev- och paketmarknaderna I det här avsnittet diskuterar utredningen digitaliseringens effekter på några viktiga faktorer: pris, service och tillträdeshinder. De båda första ingår i ”performance” i SCP-modellen. Tillträdes- eller etableringshinder är faktorer som påverkar marknadsstrukturen och därmed i sin tur marknadens utfall. Utredningen återkommer till frågan om geografisk täckning i kapitel 9. Effekterna som utredningen resonerar kring fortsättningsvis bygger på en analys av förändringarna i de grundläggande förutsättningarna. Som framgick av figur 5.1 är det företagen på marknaden som fattar de strategiska besluten om bland annat pris- och servicenivåer och deras beslut går inte att förutse med säkerhet. De privata konkurrenterna på postmarknaden får antas ha endast avkastningen till ägarna som mål. Eftersom Postnord är ett statligt bolag skiljer sig dess mål något från övriga aktörer. Operatören regleras dels av de tillståndsvillkor som utfärdar och som gäller i egenskap av att bolaget är utsett att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. I Postnords bolagsordning står dessutom, förutom de avkastningskrav som staten formulerar, bland annat att bolaget ska tillhandahålla rikstäckande postverksamhet i . Analysen av digitaliseringens effekter på priserna kan delas upp i två delar: dels den totala prisnivån, dels prisstrukturen. Med den första avses hur brev eller pakets prisutveckling har sett ut i jämförelse med andra varors och med det senare hur priset för olika typer av brev eller paket utvecklats i förhållande till varandra. En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… Brevpriserna har påverkats mest av den ökade konkurrensen Som utredningen har beskrivit har prisutvecklingen främst påverkats av fallande brevvolymer, kostnadsbesparingar och konkur- rens på vissa marknadssegment. Institutionella förändringar såsom momsundantaget har också varit viktiga. I figur 4.8–4.10 redovisas den nominella portoutvecklingen för ett antal brevtjänster. Under den första delen av digitaliseringen anpassades de olika produkternas priser närmare till kostnaderna från att tidigare varit alltför enhetliga. Det innebar en kraftig förändring av prisstrukturen. Priset för enstaka brev höjdes kraftigt, medan priset för sändningar minskade. I reala termer (justerat för inflationen) ökade Postens priser för ett enstaka 1:a- klassbrev . Om man räknar bort effekten av att moms infördes blir höjningen . För ekonomibrev var motsvarande höjning inklusive moms och utan. För sändningar däremot, vilka utgör den större delen av brevförsändelserna, sjönk priset kraftigt. Listpriset för en försorterad sändning 20-gramsbrev minskade och för sändningar med 50-gramsbrev . Avtals- priserna minskade än mer och utredningens uppskattningar antyder att ett lägre pris med inte var ovanligt. För utdelning i storstad sjönk listpriset för sändningar med 20- gramsbrev och för sändningar med 50-gramsbrev. Dessutom hade tillkommit som ett alternativ till Posten, med priser som låg i nivå med eller under Postens. Om man i stället ser till hela tidsperioden så har 1:a-klassbrevets pris ökat i reala termer (alltså mer än inflationen ). Det betyder att har priset sjunkit realt sett vilket beror på portosänkningen med som följd av momsundantaget. Utan den sänkningen har pris- ökningen varit realt, alltså i stort sett identisk med prisökningen . har därmed det reala priset för 1:a-klassbrev legat still fram till borttagandet av momsen. Det är en tydlig effekt av att digitaliseringen skärpt konkurrensen, vilket hållit tillbaka kostnads- och prisökningar. En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… Den konkurrens som trots allt finns på den svenska brevmarknaden har bidragit till att hålla tillbaka ökningar av den totala prisnivån, enligt utredningens bedömning. Det i sin tur har bidragit till att volymerna har minskat måttligt i jämförelse med länder med liknande förhållanden. Eftersom digitaliseringen förväntas leda till fortsatta volymminskningar avgörs den framtida effekten på priserna av hur kostnaderna utvecklas. Möjligheten att hålla tillbaka prishöjningar förutsätter att kostnads- besparingar kan göras som motsvarar de kostnadsökningar som de fallande volymerna medför. Detta framgår av analysen som illustreras i figur 5.3. Offentligt subventionerad distribution förekommer inte Med utgångspunkt i kartläggningen av postmarknadens utveckling har utredningen i uppgift att analysera hur postlagstiftningen och det offentliga åtagandet påverkar andra marknaders funktionssätt. Förekomsten av offentligt subventionerad distribution för distans- handelsföretag ska kartläggas och de samhällsekonomiska kostnaderna av eventuella snedvridningar diskuteras. Prissättningen på brevmarknaden regleras av pristaket i de delar som har bestämts i postförordningen. På dessa tjänster saknas i allt väsentligt konkurrens från andra operatörer. Pristaket bidrar till att hålla priserna på enstaka försändelser nere, och är ett sätt att förhindra en ökning av de samhällsekonomiska kostnaderna. Så länge pristaket inte leder till att de berörda tjänsterna underprissätts finns heller ingen risk att de subventioneras av Postnords övriga tjänster. Eftersom bevakar att priserna är kostnadsorienterade ska inte sådan prissättning förekomma. Övriga delar av brev- och paketmarknaden har fri prissättning, begränsat av att tillhandahållaren av de samhällsomfattande tjänsterna ska ha kostnadsorienterade priser. Det i sin tur begränsar konkurrent- ernas prissättning, givet att de erbjuder liknande produkter. Några subventioner till Postnord utgår inte. Utredningens bedömning är därför att det inte finns några snedvridningar, till följd av lagstiftningen eller regleringen, som skulle orsaka samhällsekonomiska kostnader på andra marknader. En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… Tvärtom samverkar konkurrensen, pristaket och den kostnads- orienterade prissättningen till att motverka snedvridningar. Paketmarknaden bedöms ha effektiv priskonkurrens Det finns ingen möjlighet att analysera den historiska prisutvecklingen för paket på samma sätt som för brev. Marknaden har inte heller varit reglerad, varför priserna får anses vara marknadsmässiga, givet den konkurrens som råder. Utredningens bedömning är att priskonkurrensen är relativt stark, dessutom konkurrerar distributör- erna med hög tillgänglighet i sina ombudsnät. Digitaliseringens andra steg, det vill säga utvecklingen av internet, har som utredningen tidigare konstaterat medfört kraftiga ökningar av paketvolymerna. Även om stordriftsfördelarna inte är lika påtagliga som för brev kan vissa sådana fördelar uppkomma. Marknadens snabba tillväxt kan också ge ett ökat utrymme för fler distributörer, vilket i sin tur kan skärpa konkurrensen och hålla ner priserna. I huvudsak är en slutsats av utredningens samhälls- ekonomiska analys att den relativt effektiva konkurrensen på den svenska paketmarknaden fortsätter. Detta förutsätter dock att konkurrensförutsättningarna förblir likvärdiga. Digitaliseringen i sig har naturligtvis medfört betydande fördelar för kommunikationen i samhället. Det är svårt att skilja service- förändringar som beror av digitaliseringen på postmarknaden från de som beror av andra faktorer. Service är också ett vitt begrepp. Här diskuteras främst frekvens, hastighet, tillförlitlighet och geografisk tillgänglighet. Servicenivån för brev är hög men kan komma att försämras Insamlings- och utdelningsfrekvensen för brev inom den samhälls- omfattande posttjänsten är ännu oförändrad som en följd av postdirektivets krav på femdagarsutdelning. Avseende befordrings- tider föreslår utredningen i delbetänkandet att övernattkravet på En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… inrikes brev ska ändras till ett krav på befordran inom två arbets- dagar. Det är en anpassning till förändrade kommunikationsvanor som en direkt konsekvens av digitaliseringen. Postnords leveranssäkerhet har minskat betydligt, främst för post till vissa regioner.81 Andel 1:a-klassbrev som delades ut nästa arbetsdag har legat mellan 94–men sjönk 2015 till . Det kan ses som en konsekvens av en anpassning av produktionslogistiken till de minskande volymerna. har siffran åter stigit till , enligt uppgift från . Den geografiska tillgängligheten är fortfarande i huvudsak oförändrad även om Postnord har gjort mindre anpassningar av utdelningsnätet. I takt med fortsatt fallande volymer är det främst den geografiska tillgängligheten i kombination med utdelnings- frekvensen som kan komma att påverkas. har några hushåll i glesbygd frivilligt bytt utdelningsfrekvens mot utdelning närmare bostaden. En sådan utveckling på bredare front, under de försättningar postdirektivet tillåter, går inte att utesluta när digitaliseringen fortsätter. Utvecklingen kan dock komma att begränsas av att behovet av att dela ut paket fortsätter att öka. Det förtjänar dock att understrykas att servicenivån generellt sett är hög på den svenska postmarknaden och att förändringarna ännu har varit marginella. Digitaliseringen har också medfört fördelar, exempelvis genom den transparens och förenkling som post- företagens webbplatser medför för konsumenterna. Konkurrensen från har inte bara pressat priserna på sändningar utan också haft positiv påverkan på företagens service gentemot inte minst företagskunder. Servicenivån för paket utvecklas positivt Den bristfälliga informationen om paketmarknaden gör det svårare med en heltäckande analys av servicenivån. De ökande volymerna och konkurrensen mellan distributörerna bör påverka servicenivån positivt. E-handeln ställer högre krav på snabba leveranser. Den geografiska tillgängligheten är generellt sett hög, trots de 81 , Svensk postmarknad 2016, PTS-ER-2016:3. En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… begränsade volymerna jämfört med brev. Digitaliseringen har medfört spårbarhet både för producenter och för kunder och genom exempelvis sms-avisering kan mottagarna informeras om paketens leveranstid. Mottagarna kan ibland välja såväl distributör som tilläggstjänster i form av snabbare leverans eller utkörning till bostaden. Mycket talar för att servicegraden kommer att fortsätta utvecklas i positiv riktning. Som har framgått av 5.2 har nya företag etablerat sig på brevmarknaden framför allt i de första produktionsleden och i utdelningsledet. På paketmarknaden har ingen större nyetablering ägt rum, men däremot har befintliga företag expanderat sitt verksamhetsområde. Man kan ställa sig två frågor: varför det inte finns fler företag på marknaden och vad som krävs för att konkurrensen ska bli effektivare? En viktig fråga i samhällsekonomiska analyser är förekomsten av etableringshinder. Dessa kan vara naturliga och komma från de grundläggande förutsättningarna på marknaden (jämför figur 5.1). De kan också vara konstruerade genom reglering. I det senare fallet kan de vara medvetet ägnade att förbättra marknadens funktions- sätt eller vara oönskade konsekvenser av en inte optimalt utformad reglering eller påverkan av särintressen. Den höga koncentrationen på brevmarknaden beror framför allt på att de grundläggande förutsättningarna skapar naturliga etable- ringshinder. Det finns i flera avseenden stor- och samdriftsfördelar, i kombination med tidskraven för främst övernattbefordran och den geografiska utbredningen. Delar i produktionskedjan har länge haft inslag av vad som kännetecknar ett naturligt monopol, främst maskinsortering inom en region och utdelning inom ett visst område. Det betyder att det är effektivast med endast ett företag på marknaden. Däremot behöver inte samma operatör nödvändigtvis bedriva sortering eller utdelning överallt. För att få en fungerande service i hela landet krävs i så fall att aktörer verksamma på olika områden kan samarbeta om teknik, ekonomi, tidskrav med mera och utbyta post sinsemellan. Samarbete är dock något som har visat En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… sig komplicerat i praktiken. De internationella postströmmarna fungerar inte friktionsfritt och olika försök av svenska lokala operatörer att samarbeta för att täcka större områden har inte varit framgångsrika. Det är knappast samhällsekonomiskt önskvärt att ha parallella system som förtar stordriftsfördelarna genom att volymerna delas på två eller flera. kan utmana Postnord, som har påtagliga stordriftsfördelar, genom att enbart dela ut . Det gör att produktiviteten i deras utdelning är så hög eftersom samma brevbärare kan täcka tre utdelningsrundor. En tydlig trend på marknaden är att i växande grad utnyttja samdriftsfördelar, exempelvis mellan utdelning av brev och paket respektive brev och tidningar. Därmed minskar betydelsen av stordriftsfördelarna för konkurrenssituationen. Likaså blir vikten av tillträdeshinder mindre, då det inte främst handlar om nyetable- ring utan att befintliga företag finner nya samarbetsformer inom olika marknadssegment. framhåller de ekonomiska etablerings- hindren i form av de stora investeringar som skulle krävas för att skapa ett nytt utdelnings- och insamlingsnät som täcker hela landet. I en ideal värld skulle ett företag som kan påvisa högre effektivitet och därigenom utsikt till vinst kunna finansiera sig via lån på kapitalmarknaden. Det är dock inte sannolikt, och etableringen måste i stället ske etappvis. För att täcka hela landet förutsätter en sådan etablering att befintliga operatörer åtminstone till en början tar emot och delar ut nystartade operatörers post till icke-diskriminerande priser och villkor i områden där de nystartade ännu inte är verksamma. Störst möjlighet att etablera sig har sannolikt företag som redan har ett geografiskt nätverk. Det kan exempelvis vara befintliga paket- och tidningsdistributörer, livs- medelskedjor och möjligtvis internationella postoperatörer med god branscherfarenhet och finansiell styrka. Med tanke på att brevmarknaden krymper snabbt är etableringshindren om möjligt högre än tidigare för ett rent brevförmedlingsföretag, men lägre för företag med en strategi att utnyttja samdriftsfördelar. En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… 5.4.4Åtgärder för att bevara och stärka effektiv konkurrens Vilka hinder kan då identifieras i en samhällsekonomisk analys mot att bevara och för att eventuellt stärka effektiv konkurrens på postmarknaden? Tillträdesfrågor (downstream access) Som utredningen har beskrivit tidigare i kapitlet är en av de viktigaste trenderna för konkurrensen framväxten av nya företag i prepareringsledet. I det ledet finns inga påtagliga stordriftsfördelar, vilket gör att konkurrens mellan dessa företag och med de befintliga postföretagen kan antas vara effektiv. För att konkurrensen mellan förmedlare och postoperatörer ska fungera är det nödvändigt att förmedlarna kan få sin post distribuerad med postoperatörerna på icke-diskriminerande villkor. Det gäller såväl de rent ekonomiska villkoren (priserna) som tekniska och tidsmässiga krav. Postnord inte är momspliktigt för vissa tjänster vilket skulle kunna riskera att snedvrida konkurrensen på marknaden. Det uppstår dessutom även snedvridningar mot alla andra varor i ekonomin om en viss vara undantas från moms. Utredningen bedömer att sned- vridningseffekterna på brevmarknaden är begränsade, då konkurrensen redan är liten i det aktuella segmentet. Konsekvens- erna skulle däremot kunna bli större på paketmarknaden, med sin relativt effektiva konkurrens. Det gäller i första hand de paket som skickas av hushållen, men genom urholkat underlag för Postnords konkurrenter skulle det kunna slå igenom även på resten av paketmarknaden. För att nystartade och tillkommande företag ska ha likvärdiga möjligheter behöver de få tillgång till postnummersystemet. Systemet betraktas som en del av den immateriella postala infrastrukturen och det kan anses vara en anomali att en operatör förvaltar systemet i En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… stället för en myndighet. Pragmatiska överväganden har legat bakom denna ordning, men om den ska behållas är det rimligt att systemet hålls öppet för alla, såväl verksamma på postmarknaden som andra företag som använder postnummersystemet. Priset bör vara kostnadsorienterat och tillhandahållandet ske på icke-diskriminer- ande villkor. finns ett samarbete mellan befintliga postföretag inom (SvAAB). Det utgör ett exempel på vad ekonomer kallar infrastrukturklubb, där marknadens aktörer har skapat ett fungerande samarbete varför det saknas behov för offentlig intervention. För att inte tillträdande aktörer ska kunna blockeras av de befintliga är det nödvändigt att adressregistret hålls tillgängligt för alla på icke-diskriminerande villkor. Tillgång till portkoder, fastighetsboxar och liknande anläggningar För en tillträdande postoperatör eller paketdistributör kan ett etableringshinder vara att få tillgång till portkoder och nycklar till flerfamiljshus.