sou · H4B31 · 2016-01-11 00:00:00 — Statens bredbandsinfrastruktur som resurs Betänkande av Utredningen om effektivare användning av statens bredbandsinfrastruktur SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2016. Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över möjligheterna att effektivisera användningen av de statligt ägda bredbandsnäten genom förbättrad samordning mellan bredbandsverksamheterna hos , , och (fortsättningsvis "de statliga aktörerna"). Utredaren fick också i uppdrag att analysera på vilket sätt en möjlig effektivisering av nyttjandet och tillgängliggörandet av de statliga aktörernas bredbandsinfrastrukturer kan vara till stöd för regeringens bredbandsstrategi. Analysen skulle ta sin utgångspunkt i den övergripande samhällsnyttan och påverkan på bredbandsmarknaden. förordnade IT-minister mig, f.d. riksdagsledamot , som särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. koncernjuristen , chefen , näringspolitiska experten , handläggaren , marknadsansvarige , förvaltningsledaren , juristen , experten samt juristen . förordnades som sakkunniga kanslirådet , kanslirådet , ämnessakkunniga , departementssekreteraren samt kanslirådet . entledigades från sitt uppdrag och förordnades kanslirådet som sakkunnig. entledigades från sitt uppdrag . entledigades från sitt uppdrag och från entledigades från sitt uppdrag. förordnades jur. mag. till utredningssekreterare och förordnades civilingenjören till utredningssekreterare. beslutades ett tilläggsdirektiv (dir 2015:41) som innebar att utredaren också fick i uppdrag att analysera vilka konsekvenser förslagen om ökad samordning kan ge upphov till när det gäller eventuell samförlagd bredbandsinfrastruktur. Tiden för redovisningen av uppdraget senarelades till . Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredare, sakkunniga, experter och sekreterare. Därför används ordet ”vi” vid referens till utredningen. Detta innebär inte att samtliga i utredningen deltagit i utformningen av alla delar av betänkandet. Jag är således ensam ansvarig gör de överväganden och förslag som betänkandet innehåller. Uppdraget, dess begränsningar och genomförande........ Direktivet och dess bakgrund ................................................ Samordning mellan bredbandsverksamheterna ..... Bredband i hela landet ............................................. 1.1.3Säkra och robusta elektroniska Andra statliga utredningar...................................................... Bredbandsnät i hela , Statens infrastruktur som resurs (SOU 2003:78) .............. ICT (SOU 2010:82) .......................... (PTS-ER-2011:26)................................................... (SOU 2014:21) ........................................................ 1.5.5Informations- och cybersäkerhet i - Strategi och åtgärder för säker information i staten (SOU 2015:23) ............................................. (SOU 2015:94) ........................ Pågående utredning om säkra nät........................... Den svenska bredbandsmarknaden ....................................... Bredbandsmålen, vita fläckar och återstående Den svenska bredbandsmarknaden i siffror .......... Robusta och säkra bredbandsnät............................ Den statliga bredbandsinfrastrukturen ................................. De statliga aktörernas roll på marknaden .............. Tillgängligheten till de statliga aktörernas nät ...... Lag (2003:389) om elektronisk kommunikation.................. Konkurrenslagen (2008:579) ................................................. Missbruk av dominerande ställning ....................... Lag (2007:1091) om offentlig upphandling ()............. Regeringens styrning av de statliga aktörerna................ Myndighetsförordningen (2007:515) .................... Regleringsbrev och andra regeringsuppdrag .......... Formella och informella styrmedel ........................ Överväganden och förslag ...................................................... 4.4.1Uppdrag att bidra till att regeringens 4.4.2Ny instruktion till avseende 4.4.4Särredovisning av telekomverksamheten i den ekonomiska redovisningen på så sätt att den kan följas upp särskilt.............................................. 4.4.5Samråd med om tele- 4.4.6Samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap gällande frågor som rör 4.4.7Ägarens direktiv till och Konsekvenser av förslagen ..................................................... Samverkan mellan de statliga aktörerna formaliseras..... Den befintliga samverkansgruppen ........................ resonemang kring samverkan ...... Former för samverkan ............................................................ Organisation av samverkan..................................... Ett gemensamt marknadsbolag............................... 5.2.3Ett samlat statligt ägande av Överväganden och förslag ..................................................... Konsekvenser av förslaget...................................................... Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida 6.1Trafikverkets och svenska kraftnäts Kanalisation längs vägnät................................ Överväganden och förslag ..................................................... Förläggning av ny bredbandsinfrastruktur för 6.3.2Trafikverket får i uppdrag att ytterligare underlätta för operatörer som vill förlägga kanalisation och optofiberkablar längs vägarna Samråd inför om- och utbyggnader ....................... 6.4 Konsekvenser av förslagen................................................... 6.4.1Investeringar, kostnader, intäkter och 6.4.2Konsekvenser för säkra och robusta 6.5 Alternativa förslag som utvärderats men inte läggs fram... 105 6.5.1Alternativ modell för moderniseringen av 6.5.2Analys av olika alternativ på förläggning av kanalisation i vägområdet ..................................... Sammanbyggnad av nät för ökad robusthet på platser där det inte finns någon marknadsdriven utveckling .... De statliga aktörernas egna behov av Samhällets behov av robusta och säkra nät.......... Överväganden och förslag ................................................... Kostnader och finansiering ................................... Effekter av en ökad samordning på samförlagd 8.1.1Sammanbyggnad för redundans över vita Samverkansgrupp för aktörerna ........................... Informationssäkerheten i de statliga näten .......... Överväganden och förslag .................................................... Konsekvenser enligt kommittéförordningen...................... För offentlig service i olika delar av landet .......... 9.2.3För små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags .............................. Konsekvensanalyser enligt utredningens direktiv .............. För statliga myndigheter ....................................... För andra aktörer................................................... Konsekvenser på konkurrensen ........................................... Förslagen med kommentarer..................................... Förslag till förändringar i förordning (2010:185) med Förslag till tillägg i regleringsbrev ................ 10.3 Förslag till särskilda uppdrag till 10.3.2Anläggning av kanalisation eller optofiber för 10.3.3Sammanbyggnad av nät för ökad robusthet och på platser där det inte finns någon Kanalisation i vägområdet .................................... Hantering av ansökningar avseende förläggning i vägområdet ...................................... 10.3.6Samverkan med andra statliga ägare av Förslag till tillägg i svenska kraftnäts Förslag till särskilda uppdrag till svenska 10.5.2 Anläggning av optofiber för framtida behov....... 10.5.3 Sammanbyggnad av nät för ökad robusthet och på platser där det inte finns någon 10.5.4 Samverkan med andra statliga ägare av Förslag till uppdrag till .................. Förslag till uppdrag till Myndigheten för samhällskydd Förslag till förtydligande av de statliga aktiebolagens roll för bredbandsmålen ....................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:118 ............................................ Definitioner och ordlista ................................................. Utredningen om effektivare användning av statens bredbandsinfrastruktur har haft i uppdrag att se över möjligheterna att genom en förbättrad samordning mellan , , och (fortsättningsvis ”de statliga aktörerna”) effektivisera användningen av de statligt ägda bredbandsnäten. Utöver minskade kostnader samt ökad säkerhet och robusthet i näten kan en samverkan också leda till att bredbandsutbyggnaden underlättas. Genom att bidra till att fler kan få tillgång till snabbt bredband (minst /s) kommer digitaliseringens möjligheter att nå allt fler människor och därigenom tillskapas ytterligare samhällsnytta. Huvudprincipen är att offentliga aktörer, med undantag för bolag, inte ska bedriva kommersiell verksamhet i konkurrens med privata aktörer. I vissa fall kan dock det offentliga inslaget vara berättigat, t.ex. då allmänhetens intressen inte tillgodoses av marknadens aktörer. Offentliga aktörer bör i dessa fall agera så neutralt som möjligt och bidra till att de som säljer bredbandstjänster i ett senare förädlingsled får tillgång till infrastrukturen. Det innebär att de statliga aktörernas bredbandsinfrastruktur ska vara tillgänglig för alla på marknaden på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. I ett tilläggsdirektiv, beslutat av regeringen , gavs utredningen i uppdrag att analysera vilka konsekvenser förslaget om en ökad samordning kan ge upphov till när det gäller eventuell samförlagd bredbandsinfrastruktur. Uppdraget, dess begränsningar och genomförande har utbyggnaden av snabbt bredband nått av hushåll och företag1. De hushåll och företag som återstår för att nå bredbandsmålen återfinns till stor del i mer glest befolkade områden eller områden från vilka det är långt att ansluta sig till ett stam- eller mellanortsnät2. Det finns inte någon samlad bild över var det saknas en marknadsdriven utbyggnad av mellanortsnät. Att finna vägar att ta till vara, och ibland indirekt skapa, en överkapacitet i det statliga bredbandsnätet utan att det stör marknaden och bryter mot det konkurrensrättsliga regelverket kan vara svårt om ambitionen är att åstadkomma mer kapacitet i statlig ägo. De statliga aktörerna har olika huvuduppdrag och organisationsform. Både de två myndigheterna och de två statliga aktiebolagen har viktiga grunduppdrag. kärnverksamhet är att ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. svenska kraftnäts kärnverksamhet är att förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och miljöanpassat kraftöverföringssystem för el. är ett energibolag med verksamhet inom alla delar av energivärdekedjan och ska bedriva utsändning och överföring av radio- och TV-program och därmed förenlig verksamhet. hör till politikområdet ”Transporter” och () tillhör politikområdet ”Energi”. Aktiebolagen förvaltas av men hör inte tydligt till något särskilt politikområde förutom att de är en del av näringspolitiken. Bredbandsinfrastruktursutbyggnad tillhör politikområdet ”It-politik”. Inget av politikområdena är överordnat något annat. Det krävs därför tydlighet från politiken att alla politikområden som kan ska bidra till regeringens bredbandsmål och därmed till att så många företag och hushåll som möjligt får tillgång till ett snabbt bredband. Särskilt viktigt är det att politikområden som hanterar statliga bredbandsresurser får en tydlig styrsignal om att denna resurs 1Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi 2015; PTS-ER-2015:16. 2Förbindelse mellan accessnät och stamnät. Uppdraget, dess begränsningar och genomförande ska utnyttjas så effektivt som möjligt, utifrån de förutsättningar som finns, för att nå så stor nytta som möjligt för samhället. De förslag som utredningen lägger avser endast stamnät och mellanortsnät. Accessnäten omfattas inte mer än att det kan underlätta för marknaden, fiberföreningar eller byalag att bygga nya accessnät om det på ett enkelt sätt går att ansluta dessa till ett stam- eller mellanortsnät (transportnät). Den stora utmaningen och de stora kostnaderna för att nå bredbandsmålen ligger i att bygga ut accessnät i de mer glest befolkade områdena i landet, något som underlättas av en god tillgång till transportnät. I lag (2003:389) om elektronisk kommunikation3, LEK, formuleras ett antal mål för den svenska telekommarknaden och i riksdagsbeslutet om att anta lagen uttrycks bl.a. att ”enskilda och myndigheter ska få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer”. Det riksdagsbundna målet för it-politiken är att ”ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter”4. I motiveringen inför beslut står det att ”Det nya målet innebär att bättre ska tillvarata digitaliseringens möjligheter ur ett brett perspektiv. Målet ska i första hand nås genom marknadens försorg”. I regeringens Bredbandsstrategi för Sverige5 definierades regeringens bredbandsmål: ”bör av alla hushåll och företag ha tillgång till bredband om minst /s” och ”Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband”. hade det uppskattningsvis investerats i bredbandsinfrastruktur i Sverige.6 De befintliga accessnäten har i huvudsak byggts av TeliaSonera, stadsnät och fiberföreningar och har i allt väsentligt byggts med början i tätorter. På landsbygden har fiberföreningar och byalag ofta fått bidragfinansiering via de olika statliga stödprogrammen för bredbandsutbyggnad. 31 kap. § 1 LEK. 4Prop 2011/12:1 utgiftsområde 22. 5Näringsdepartementet, N2009/8317/ITP. 6Framtida fiberinvesteringar i , EY, 2014. Uppdraget, dess begränsningar och genomförande En stor del av de företag och hushåll som återstår att ansluta finns utanför tätort och småort. Ju längre ut från tätorterna näten byggs desto mer ökar kostnaden per anslutning. Det bedömdes att det behövs ytterligare i investeringar7 för att nå målet om /s till av hushåll och företag. Av dessa utgör investeringar i mellanorts- och stamnät. De statliga aktörerna är verksamma på den nationella marknaden för kommunikation över långa avstånd. De disponerar ett unikt och omfattande kanalisationsutrymme längs vägar, järnvägar och kraftledningar. har detta varit viktigt för utvecklingen på marknaden då de erbjudit nya aktörer tillgång till sin infrastruktur på nya platser och som ett alternativ till /TeliaSonera. har bredbandsverksamheten i de statliga aktörerna varit en sidoverksamhet till respektive organisations huvuduppdrag. Utredningen lämnar inte några förslag till ändringar i lag. Dock finns det reglering i lag som utredningen haft att ta hänsyn till i sitt arbete. Dessa lagar är framför allt: –Lag (2003:389) om elektronisk kommunikation, –Konkurrenslagens (2008:579) bestämmelser om missbruk av dominerande ställning, –Konkurrenslagens bestämmelser om konkurrensbegränsande samarbeten, –Konkurrenslagens bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, –Lag (2007:1091) om offentlig upphandling, –Statsstödreglerna, samt –Utbyggnadslagen (inte beslutad ännu men ska enligt plan träda i kraft ). 7 Framtida fiberinvesteringar i , EY, 2014. Uppdraget, dess begränsningar och genomförande Regeringens styrning av aktörerna Utredningen föreslår att följande uppdrag införs i respektive statligt verks instruktioner: 1.Trafikverket och ges i respektive regleringsbrev uppdrag att bidra till att regeringens bredbandsmål uppfylls. 2.Trafikverkets instruktion ändras med en ny 6a § där det framgår att ska bedriva uppdrags-, uthyrnings- och försäljningsverksamhet som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt avseende elektroniska kommunikationstjänster inklusive uthyrning av kanalisationsutrymme. 3.Trafikverket får behålla intäkterna från den externa bredbandsverksamheten och intäkterna ska användas för framtida investeringar i extern bredbandsinfrastruktur. 4.Trafikverket och ska särredovisa telekomverksamheten i den ekonomiska redovisningen så att den kan följas upp särskilt. Telekomverksamheten ska redovisas uppdelad på intern och extern verksamhet. 5.Trafikverket och ges i uppdrag att samråda med om sina tele- och kommunikationsnät med tillhörande verksamheter. 6.Post- och ges i uppdrag att bistå och med råd om deras tele- och kommunikationsnät med tillhörande verksamheter. 7.Trafikverket och ges i uppdrag att samråda med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap gällande frågor som rör informationssäkerhet i den tekniska informations- och kommunikationsinfrastruktur som staten äger. 8.Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får i uppdrag att bistå och med råd rörande informationssäkerhet i den tekniska informations- och kommunikationsinfrastruktur som staten äger. Uppdraget, dess begränsningar och genomförande 9.Regeringen föreslås uttala att den som företrädare för ägaren till och förväntar sig att de berörda bolagen bidrar till att regeringens bredbandsmål uppfylls. 10.Förslagen i punkterna 1, 2, 5–8 bör följas upp av regeringen. Samverkan mellan de statliga aktörerna och får ett särskilt regeringsuppdrag att utveckla och formalisera samverkan kring sin bredbandsinfrastruktur i syfte att effektivisera användningen och utbyggnaden av densamma. Arbetet ska redovisas av och till regeringen. De statliga aktiebolagen ska bjudas in att delta i denna samverkan. Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov 1.Trafikverket och får ett särskilt regeringsuppdrag att i samband med utbyggnad eller modernisering av sin bredbandsinfrastruktur för eget bruk installera kanalisation eller optofiber i tillräcklig mängd för att under överskådlig framtid kunna erbjuda extra kapacitet på den öppna marknaden. Installationen ska ske på ett sätt som gör det enkelt för andra aktörer att ansluta sig till kanalisationen eller optofibern. Försäljning ska ske på konkurrensneutrala, ickediskriminerande och skäliga villkor. 2.Trafikverket får ett särskilt regeringsuppdrag att alltid lägga kanalisation i vägområdet vid platser med höga anläggningskostnader som exempelvis cirkulationsplatser, broar, tunnlar och större vägkorsningar i samband med nybyggnation och lämpliga ombyggnationer och underhållsarbeten. Tillgång till kanalisationen ska erbjudas på ett sätt som gör det enkelt för andra aktörer att ansluta sin kanalisation. ska lämna tillträde till kanalisationen på konkurrensneutrala, icke-diskriminerande och skäliga villkor. Uppdraget, dess begränsningar och genomförande 3.Trafikverket får ett särskilt regeringsuppdrag att vidareutveckla ansökningsprocessen och tydliggöra vilken information som krävs för att en ansökan om att förlägga kanalisation eller ledningar för bredband i vägområdet ska vara komplett så att en ansökan om att få nyttja vägområdet ska kunna handläggas. får även i uppdrag att hantera ansökningar om att lägga kanalisation eller ledningar för bredband i vägområdet och fatta beslut inom en månad från det att det föreligger en fullständig ansökan. Uppdraget ska redovisas till regeringen. Sammanbyggnad av nät för ökad robusthet och på platser där det inte finns någon marknadsdriven utveckling och får ett särskilt regeringsuppdrag att samverka vid planering och anläggning av redundanta förbindelser för eget behov. I samverkan ingår att analysera om de redundanta förbindelserna kan anläggas så att de passerar områden som saknar möjlighet att ansluta sig till mellanorts- eller stamnät. För det kommunala självstyret, för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet, för jämställdheten mellan kvinnor och män samt för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen finns det inget i de förslag som redovisas i betänkandet som ger några direkta konsekvenser. Utredningens förslag har bara en ringa omedelbar effekt på sysselsättningen. De arbeten som utredningen föreslår är till stor del i tillägg till arbeten som ändå ska genomföras av de statliga aktörerna. I ett andra steg, när kommersiella aktörer har byggt vidare från stam- eller mellanortsnäten så att nya områden också har fått tillgång till snabbt bredband, kommer det att ges ökade möjligheter för företag att verka även i dessa områden och därigenom skapa en ökad sysselsättning. För den offentliga servicen i olika delar av landet är det en förutsättning för framgång att så gott som alla medborgare kan ta del av Uppdraget, dess begränsningar och genomförande den påbörjade digitaliseringen. De hushåll och företag som saknar ett snabbt bredband har längre till myndigheter, samhällsinformation och den offentliga servicen än de som finns i mer bebyggda områden, vilket påverkar deras möjligheter också ur ett demokratiperspektiv. Utredningens förslag har i ett första skede en begränsad påverkan på medborgarnas tillgång till offentlig service. Nyttan för de enskilda uppstår i följande steg när accessnät byggs ut och tjänster kan levereras över näten. Det är en förutsättning för små företag att via snabbt bredband kunna nå ut till kunder, både i och internationellt. Företag på landsbygden är vanligen små varför utredningens förslag är extra relevanta. Detta gäller till exempel turistnäringen som behöver marknadsföra sig utanför sin region för att nå en tillräckligt stor marknad men även hantera förfrågningar, bokningar, och betalningar snabbt och säkert. Detta gäller också andra typiska service- och tjänsteföretag som finns i glesbygd. Förutom de myndigheter som närmast berörs, , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelser/regioner, innebär utredningens förslag inte några direkta konsekvenser för statliga myndigheter. I ett andra och tredje skede förbättras dock myndigheternas möjligheter att nå medborgarna med e-tjänster. För den framtida utvecklingen av säkra kommunikationsnät för statliga myndigheter som är under diskussion innebär utredningens förslag att mängden bredbandsinfrastruktur som staten kontrollerar ökar vilket ses som positivt ur ett säkerhets- och robusthetsperspektiv. För staten som ägare av infrastrukturen i och innebär utredningens förslag ett ökat fokus på bredbandsverksamheten och ett effektivare utnyttjande av den infrastruktur som dessa verk förfogar över. får flera uppgifter genom utredningens förslag men inte alla är helt nya för verket. Det som tillkommer är dels att roll att stödja bredbandsutbyggnaden görs tydlig, dels det uttalade uppdraget att installera kanalisation eller optofiber Uppdraget, dess begränsningar och genomförande i tillräcklig mängd för att under överskådlig framtid kunna erbjuda extra kapacitet på den öppna marknaden. Detta är en utvidgning av uppdrag. Den merkostnad som uppstår ska finansieras genom försäljning av bredbandstjänster på infrastrukturnivå. arbetar i huvudsak enligt utredningens förslag. Det tillkommande uppdraget avser att sammankoppling av nätet med för ökad redundans om möjligt ska ske på platser där det saknas en marknadsdriven utveckling av bredbandsinfrastrukturen. Detta uppdrag innebär merarbete för och då de behöver söka kunskap om huruvida det i närheten av där arbete ska utföras finns områden där det saknas möjlighet att ansluta sig stam- eller mellanortsnät. Denna kunskap får införskaffas genom samråd med de regionalt utvecklingsansvariga. Det blir också en merkostnad om ledningar ska dras en längre sträcka än vad som är nödvändigt för att bygga redundans.