sou · H4B323 · 2016-03-15 00:00:00 — Det finns heller inget tydligt marknadsmisslyckande att peka på som skäl för att slopa sociala avgifter på personaloptioner. Förslag som jag inte gått vidare med Inte ett selektivt förslag Många förslag som avser skattegynnande av incitamentsprogram förutsätter att de förmånliga skattereglerna bara kan tillämpas av ett begränsat antal individer eller företag. Det gäller ofta enligt de regler som gäller i andra länder och så är det också i det förslag som lämnats av Industrivärden. Det finns som framgått ovan starka principiella invändningar mot en sådan selektion av skattskyldiga som innebär att vissa individer beskattas hårdare än andra, även om det gäller inkomster som i övrigt är helt jämförbara i fråga om art och storlek. Ett förslag som innebär att socialavgifter avskaffas på personal- optionsförmåner skiljer sig i detta avseende från många andra förslag som innebär skattegynnade av incitamentsinkomster. Det finns inga begränsande regler om att bara vissa individer kan få del av skattefördelarna. Det är en fördel med detta förslag. Det är svårt att bedöma vilket intresse det finns hos företagen av att ersätta värdepappersbaserade incitamentsprogram med personaloptionsprogram. Även om socialavgifter inte tas ut kommer skatten för den anställde att bli avsevärt högre för personaloptioner än vid beskattning enligt värdepappersregeln. För vissa företag kan man dock tänka sig att det har ett värde om riskerna med personaloptioner minskar. Det gäller företag som ingår i internationella företagsgrupper, inom vilka det finns personaloptionsprogram. Att förändra lagstiftningen på ett område som incitaments- beskattningsområdet, som är mycket komplicerat, är inte enkelt. Det beror bl.a. på komplexiten hos finansmarknaderna. Det finns en risk att även mindre förändringar får effekter som är svåra att förutse. Effekterna av att helt ändra system är än svårare att bedöma. I detta avseende skiljer sig det förslag som diskuteras från andra. Det kräver mindre ingrepp i lagstiftningen och det är från ett systemperspektiv betydligt enklare att överblicka konsekvenserna. Det som måste prövas om man väljer att gå vidare med ett sådant förslag är om man behöver tydligare gränser mellan Förslag som jag inte gått vidare med inkomster från personaloptionsprogram och andra liknande inkomster. Problem kan finnas t.ex. när det gäller syntetiska optioner och bonusar som inte betalas ut fortlöpande. Offentligfinansiella effekter vid avskaffande av socialavgifter på personaloptioner Bedömning: De offentligfinansiella kostnaderna för att avskaffa socialavgifter på personaloptioner kan förväntas bli förhåll- andevis höga. Eftersom skattebasen inte är helt känd är det svårt att beräkna en offentligfinansiell effekt. I någon mening är dock risken för överflyttning från vanliga lönekostnader till incitaments- inkomster lägre än för andra förslag som avser skattegynnande av incitamentsprogram, eftersom den anställdes fördel av att växla lön mot socialavgifter är indirekt och osäker. Förslaget att slopa socialavgifter för alla typer av incitaments- program innebär att skatteintäkterna minskar. Beräkningsmässigt kan man skilja mellan socialavgifter på personaloptionsprogram av motsvarande omfattning som finns och de personaloptions- program som kan tillkomma genom att sådana optioner ersätter lön. I motsatt riktning verkar en omvandling av värdepappersprogram till personaloptioner. Om företagen väljer personaloptioner i stället för värdepapper kommer den högre beskattningen (tjänst) av sådana inkomster att leda till ökade skatteintäkter för staten. Det är dock osannolikt att företagen och de anställda skulle välja en form av incitamentsprogram som innebär en högre beskattning om det inte gav andra fördelar, t.ex. enklare regler eller administration. Med utgångspunkt i ovan redovisade upp- skattning av omfattningen av värdepappersprogrammen 2006–2009 och utifrån ett antagande att personaloptionerna skulle kunna utgöra en sjättedel av inkomsterna från värdepappersprogrammen, skulle inkomsterna från personaloptionsprogram uppgå till . Den del av intäktsbortfallet som inte tar hänsyn till ett förändrat beteende skulle då uppgå till . En eventuell överflyttning från värdepappersprogram till personaloptioner skulle leda till ökade intäkter från tjänste- Förslag som jag inte gått vidare med Den typen av överflyttning borde vara begränsad eftersom det är främst arbetsgivaren som tjänar på minskad osäkerhet och slopade socialavgifter. Den anställde beskattas i inkomstslaget tjänst för personaloptionen i stället för kapital för ett värdepappersprogram. Det är inte sannolikt att den anställde skulle godta ett sådant program och beskattningsnivå utan kompensation från arbetsgivaren. Enligt beräkningskonventioner kan det förväntas att de kostnadsminsk- ningar som arbetsgivaren gör genom slopade socialavgifter för personaloptionsprogram vältras över generellt på lönekostnader, dvs. ökad kompensation genom incitamentsprogrammet, . Därmed kan man förvänta sig en begränsad övergång från värdepappersprogram till personaloptionsprogram om social- avgifterna för de senare skulle slopas. Som en konsekvens av detta blir de för de offentligfinansiella effekterna dämpande förändring- arna troligen små. Det är dock sannolikt att annan typ av incitament- och bonussystem kommer, om möjligt, flyttas över till personaloptionsprogram. En försiktig bedömning av överflytt- ningen från andra typer av incitaments- och bonusprogram till personaloptioner utan socialavgifter innebär att de offentliga finanserna skulle försvagas ytterligare. En förhoppning var att enkätundersökningen i kapitel 5 skulle kunna bidra till mer information om skattebasen men detta har inte visat sig vara fallet då undersökningen riktar in sig på de minsta företagen, medan ett förslag om slopade socialavgifter för personaloptioner generellt sannolikt skulle ha störst betydelse för de mellanstora och stora företagen. 9 En justerad värdepappersregel Det har i tidigare kapitel diskuterats vilka problem och utmaningar som finns med dagens regler och vilka utgångspunkter som bör gälla vid en reform. I detta kapitel redovisas ett förslag till ändring av värdepappersregeln. Förslaget syftar till att göra reglerna i 10 kap. 11 § IL enklare att tillämpa, mer enhetliga och mer i linje med vad som allmänt gäller för beskattning av förmåner. Förslagen som lämnas gäller värdpappersregeln, men påverkar också tillämpningen av personaloptionsregeln. Förslagen som avser värdepappersregeln – som är de centrala i kapitlet – finns i avsnitt 9.2. Jag behandlar här också vad som gäller för s.k. syntetiska optioner (avsnitt 9.3. ), men lämnar i denna del inga förslag. Slutligen föreslås i kapitlet en mindre justering av reglerna om socialavgifter för personaloptioner. Denna fråga diskuteras i avsnitt 9.4. 9.2En justerad värdepappersregel? 9.2.1Finns det skäl att ändra värdepappersregeln? Jag har i kapitel 7 ställt mig bakom den s.k. avskattningsprincipen, som innebär att tidpunkten för förmånsbeskattningen också bör användas som gräns för vad som är en tjänsteinkomst respektive en kapitalinkomst. Värdepappersregeln är som jag ser det ett uttryck för den principen och med den utgångspunkten har jag inga övergripande principiella invändningar mot värdepappersregeln och för den delen inte heller mot personaloptionsregeln. Värdepappersregeln är som framgått av kapitel 6 svår att tillämpa. Det är åtminstone i fråga om vissa instrument och villkor inte lätt att förutse vilken bedömning som kommer att göras av och domstolarna. Svaret på frågan vad som är möjligt kan bero på vem man frågar. Även om rättsläget såvitt avser ABL-instrument avgöranden blivit tydligare finns det i vissa fall fortfarande mycket som är osäkert. För ABL-instrumenten gäller det kanske framför allt vilka utländska instrument som ska behandlas som ABL- instrument. Det kan också gälla längden under vilken förfoganderättsinskränkningar kan gälla. Det finns skäl att försöka öka förutsebarheten. För andra instrument än ABL-instrument är situationen liknande och det är oklart vad som gäller. De avgöranden som finns talar närmast för att praxis på området förutsätter att det ska finnas en ovillkorlig rätt att kunna tillgodogöra sig instrumentets värde, för att det ska vara frågan om ett förvärvat värdepapper. Det innebär i så fall att beskattningsprinciperna för dessa instrument skiljer sig från vad som gäller för ABL-instrument, utan att det egentligen finns skäl för det. Det är ytterligare en anledning till förändring. Reglerna om beskattningstidpunkten bör stå i rimlig överenstämmelse med vad som i övrigt gäller för förmåns- beskattning. Detta har en särskild betydelse på detta område eftersom avskattningsprincipen leder till att beskattningstid- punkten också är helt avgörande för fördelningen av inkomsten mellan inkomstslagen tjänst och kapital. Jag har – som jag åter- kommer till nedan – vissa invändningar mot att ABL-instrument ska kunna förses med i princip vilka inskränkningar som helst (och ) utan att beskattningstidpunkten skjuts fram. Det kan finnas skäl för att lagstifta så att inte gränsen mellan vissa värdepapper och personaloptioner helt suddas ut. Det finns sammanfattningsvis tre mål jag vill uppfylla genom att ändra reglerna: förutsebarheten ska öka, instrument som är ekonomisk likvärdiga ska behandlas på samma sätt och beskattningstidpunkten för ABL-instrument ska stå i överenstäm- melse med allmänna principer för förmånsbeskattning. Min bedömning är alltså att det finns goda skäl att ändra värdepappersregeln. Frågan är nu om det är möjligt att justera regeln så att den fungerar bättre. I direktiven anges att en modell för förändring kan vara att kodifiera praxis. Jag vill inte hävda att de förslag jag redovisar nedan är en ren kodifiering av praxis. Rättsläget är i vissa delar så oklart att jag inte anser mig ha grund för att påstå att mina förslag i alla fall ger samma beskattningskonsekvenser för alla incitaments- program som det skulle bli enligt gällande rätt. Det finns också skäl emot en ren kodifiering av praxis. Om en sådan lagreglering skulle utgå från den mest sannolika bedöm- ningen av rättsläget skulle det leda till ett förslag som innebär att olikabehandlingen av sådana incitamentsprogram som bygger på ABL-instrument (och möjligtvis vissa utländska motsvarigheter) och sådana som bygger på andra instrument skulle permanentas. Det vore inte bra. Som jag återkommer till anser jag vidare att praxis för ABL-instrumenten inte är helt rationell i förhållande till vad som i övrigt gäller för förmånsbeskattning. Att lagfästa praxis utan några ändringar skulle leda till att detta gäller även i fortsättningen. Ambitionen har av dessa skäl inte varit att de regler jag föreslår inte ska ge några andra konsekvenser än dagens regler. Mina förslag är alltså inte en ren kodifiering. De ligger emellertid förhållandevis nära en kodifiering av gällande rätt. 9.2.3Utgångspunkter för förändringar i värdepappersregeln Varför är rättstillämpningen komplicerad? Det är naturligt att som en utgångspunkt för förslag till föränd- ringar fråga sig varför rättstillämpningen är och varit komplicerad . Ett viktigt skäl till att det är svårt att tillämpa de nuvarande reglerna är att det är komplicerade rättsförhållanden som ska bedömas. Avtalen är regelmässigt omfattande. Olika incitaments- program har helt olika karaktär. handlar det om breda program till ett stort antal anställda som inte tillhör ägarkrets eller ledning. Andra gånger är avtalen i praktiken avtal som ska reglera makten mellan ägargruppen i ett mindre företag. Det är svårt att utforma en regel som kan svara upp mot alla de olika avtalsvillkor och de olika situationer som kan förekomma. Den samlade lagregleringen – de allmänna reglerna, värde- pappersregeln och personaloptionsregeln – har också vuxit fram successivt. Det kan vara en förklaring till att det ibland är svårt att bedöma hur reglerna samverkar eller förhåller sig till varandra. Komplicerade rättsförhållanden och reglernas utformning är alltså allmänt viktiga förklaringar till de svårigheter som visat sig i rättstillämpningen. Det finns en faktor som i högre grad än andra är orsak till problemen. Det är kopplingen till civilrättsliga begrepp. Vid tillämpningen av värdepappersregeln är den civilrättsliga formen och klassificeringen vägledande. De faktiska möjligheterna att tillgodogöra sig värdet av den förmån man har fått är av mindre betydelse. Till svårigheterna bidrar också att det inte finns någon fast och enhetlig civilrättslig praxis som visar hur värdepappersbegreppet ska tolkas. Begreppsbestämningen i sig saknar ofta praktisk betydelse i civilrätten. Såsom reglerna är uppbyggda kommer värdepapper- statusen och förvärvsbegreppet däremot att få en helt avgörande betydelse vid beskattningen. Det är inte ändamålsenligt. Alternativa principer och metoder Problemen är att reglerna är svårtolkade, inte behandlar ekonomiskt likvärda transaktioner på samma sätt och att de i vissa fall ger resultat som avviker från allmänna principer. Ska reglerna ändras måste man välja väg i fråga om beskattningsprincip och i fråga om lagstiftningsmetod. När det gäller beskattningsprinciperna ser jag tre alternativ. Den grundläggande regeln i inkomstslaget tjänst innebär att inkomsten ska beskattas när den kan disponeras. Det leder tank- arna till ”kan-tidpunkten” och torde innebära att inkomsten vid ett förmånligt värdepappersförvärv ska tas upp först när den skatt- skyldige faktiskt kan disponera över instrumentet. I en renodlad form innebär principen att inga förfoganderättsinskränkningar av någon betydelse får finnas kvar. Ett alternativt synsätt är att i vart fall inte några förfoganderättsinskränkningar som har samband med anställningen skulle kunna finnas kvar vid beskattnings- tidpunkten. Jag tycker inte att en sådan princip är en lämplig grund för beskattningen. Det finns naturligtvis skäl för en liknande princip när det handlar om andra typer av förmåner. Det är svårt att motivera en förmånsbeskattning av en tillgång som skattebetalaren inte kan använda, om det handlar om en tillgång där dispositions- rätten utgör det huvudsakliga värdet. För värdepapper är det som jag ser det annorlunda. Den princip som gäller för ABL-instrument kan kallas förvärvsprincipen. Förvärvet är avgörande även om det på grund av andra avtalsvillkor inte betyder särskilt mycket för den skattskyldiges möjlighet att disponera över inkomsten eller över huvud taget tillgodogöra sig den. Möjligheten att tillgodogöra sig inkomsten kan vara villkorad av fortsatt anställning och arbete, om bara de formella villkoren för ett värdepappersförvärv är uppfyllda. I de flesta fall är det som jag ser det inget konstigt med denna princip. Tillämpningen kan i vissa fall dock ge märkliga resultat, t.ex. om förvärvsavtalet har en mer renodlat arbetsrättslig karaktär och avtalet som villkor för förvärvet ställer krav på arbete eller fortsatt anställning . Då suddas gränsen mot personaloptioner ut. Genom kravet på fortsatt anställning för att den anställde ska kunna tillgodogöra sig värdet får värdeökningen efter förvärvstidpunkten starka drag av arbetsinkomst. Den kommer dock att beskattas i kapital. Det tredje alternativet är en modifierad förvärvsprincip. För- värvet är utgångspunkten för beskattningen, men bara om den skattskyldige genom detta säkrat och därmed tjänat in inkomsten. Som jag uppfattar det får ett traditionellt civilrättsligt värde- pappersbegrepp, såsom det tillämpas för andra än ABL-instrument, till konsekvens att denna princip gäller för dessa instrument. Det mesta talar nämligen för att värdepappersstatusen för sådana instrument går förlorad om en hembuds- eller återköpsklausul kopplad till anställningen inte ger rätt till marknadsvärdet. Denna modifierade förvärvsprincip ger som jag ser det i många fall ett rimligt beskattningsutfall och bör kunna användas som huvudregel. Även när det gäller lagstiftningsmetod finns det olika alternativ. Det civilrättsliga värdepappersbegreppet kan överges till förmån för en skatterättslig motsvarighet. Vad som skatterättsligt behandlas som ett värdepapper anges i så fall i lag. Det är enligt min mening inte någon bra idé. Rimligen kommer alla de problem som finns när det gäller att avgränsa vad som är ett värdepapper civilrättsligt att överföras till den skatterättsliga bedömningen. Reglerna kommer att bli komplicerade och tillämpningen kommer antagligen inte att bli enklare. Ett annat alternativ är att beskattningen knyts till ett mer skatteanpassat förvärvsbegrepp. Det kan göras genom en slags generalklausul som ger utrymme för att utveckla en särskild skatterättslig syn på när förmånen ska tas upp. I praktiken kan det då handla om att domstolarna mer fritt får utrymme att sortera och vikta avtalsvillkors betydelse utifrån om de väsentligen påverkar de faktorer som bör vara avgörande för beskattningstidpunkten eller inte. Den avgörande frågan kan t.ex. vara om förvärvaren väsentligen övertagit de rättigheter och förmåner som följer med innehavet. En sådan modell kan i och för sig öppna för praxis som framstår som mer rationell ur ett beskattningsperspektiv och möjligen kan tillämpningen bli enklare, även om det långt ifrån är säkert. Rimligen kan inte varje avtalsvillkor skjuta upp beskattnings- tidpunkten och det måste därför även i en sådan modell bedömas vilka inskränkningar i förfoganderätten som är mindre väsentliga och därför inte ska leda till en framflyttad beskattningstidpunkt. Jag anser inte heller att denna modell är lämplig. Den skulle kanske kunna lösa en del av de tillämpningsproblem som finns, men ger inte den större förutsebarhet som är det viktigaste kravet på ändrade regler. Jag förordar i stället en tredje modell som innebär att dagens regler kompletteras med några schablonregler som ska förenkla tillämpningen. Även i fortsättningen är det civilrättsliga värde- pappersförvärvet utgångspunkten vid prövningen, men dess betydelse minskar genom att det tillförs några särskilda skatteregler. Sammanfattningsvis vill jag alltså försöka förbättra reglerna genom en modifierad förvärvsprincip och några schablonregler för att underlätta tillämpningen. Konkreta rättigheter inte begrepp I ett förvärvsavtal inom ramen för ett incitamentsprogram fördelas rättigheter och skyldigheter mellan avtalsparterna. I praktiken innebär avtalet ofta att rättigheter och förmåner enligt avtalet successivt överflyttas i takt med att skyldigheterna fullgörs. Vill man förenkla tillämpningen av värdepappersregeln genom att schablonisera prövningen och minska civilrättens betydelse är ett sätt att inrikta den skatterättsliga prövningen på konkreta rättigheter i stället för på värdepappersbegreppet. Beskattningstid- punkten kan alltså knytas till en enskild rättighet och den avgörande frågan blir då om förvärvaren har den rätten eller inte. Bedömningen kommer även fortsättningsvis att utgå från avtals- villkoren, men koncentreras till en enskild rättighet respektive skyldighet. Med en sådan teknik kommer såväl instrumentets värdepapperstatus som frågan om när det förvärvats att få en underordnad betydelse vid tillämpningen. För det mesta kommer dessa kriterier att sakna betydelse. Beskattningstidpunkten kommer att inträda senare om vissa villkor gäller och vid den tid- punkten kommer det normalt inte att råda någon tvekan om att det är ett värdepapper och att detta har förvärvats. Motsatsvis kommer det med en sådan teknik att bli tydligt att andra villkor inte leder till en framskjuten beskattningstidpunkt. Om beskattningen knyts till en enskild rättighet innebär det också en likabehandling av olika instrument. Beskattningstidpunkt, värderingstidpunkt och tidpunkt för förmånsprövningen En del av de svårigheter som finns på området beror som jag ser det på att det ibland kan uppstå konflikter mellan principer och praktisk hantering. En sådan svårighet som diskuterats under utredningsarbetet gäller förhållandet mellan beskattningstidpunkten, värderings- tidpunkten och tidpunkten för förmånsprövningen. Det förhållandet att beskattningstidpunkten i vissa fall kommer att skilja sig från avtalstidpunkten leder till vissa problem. Dessa finns , men är mindre uppmärksammade. Det kan finnas fall då ett avtal i och för sig ingås på vad som vid avtalstidpunkten är marknadsmässiga villkor som det som betalas vid en senare beskattningstidpunkt faktiskt inte är ett marknadspris. Motsatsvis kan det naturligtvis förekomma att ett avtal mellan en arbetsgivare och en anställd är förmånligt för den senare vid avtalstidpunkten, men inte längre då förmånen ska beskattas. Jag tycker för min del att det inte är alldeles enkelt att förhålla sig till sådana situationer. I vissa fall är det säkert också så, att problemet är illusoriskt bl.a. av det skälet att avtalet kommer att ange att det är marknadsvärdet vid tillträdet som ska gälla. Det kan emellertid i vissa fall finnas ett reellt problem. Ur ett strikt teoretiskt perspektiv finns det som jag ser det goda skäl för att en förmånsbeskattning skulle förutsätta att det i förekommande fall prövades om villkoren var förmånliga både när avtalet ingicks och vid en senare beskattningstidpunkt. Först om det var så, skulle den anställde förmånsbeskattas. Jag inser emellertid att detta är en mycket opraktisk ordning. Det skulle bl.a. ställa krav på värdering . Min bedömning är att gällande rätt innebär att det först vid beskattningstidpunkten prövas om det finns en förmån. Jag bedömer också att det inte vore lämpligt att ändra reglerna så att frågan om ett förvärv är förmånligt prövas både vid beskattningstidpunkten och vid avtalstidpunkten. Jag lämnar alltså inga förslag i denna del. Förslag: Värdepappersregeln justeras genom att nya bestäm- melser som kompletterar huvudregeln införs. Beskattnings- tidpunkten skjuts fram om det finns villkor i förvärvsavtalet eller i annat avtal som har samband med förvärvet som hindrar den skattskyldige från att tillgodogöra sig värdet genom avyttring från tillträdet. Förmånen ska då tas upp som intäkt först när villkoren inte längre gäller. I övrigt ska inskränkningar i möjligheterna att förfoga över värdepapperet inte påverka bedömningen av om instrumentet är ett värdepapper eller om det har förvärvats. Rätten att kunna tillgodogöra sig instrumentets värde genom avyttring Frågan är vilken rättighet som allmänt är den mest centrala vid ett värdepappersförvärv inom ramen för ett incitamentsprogram. Vanligen finns det i de avtal som reglerar rättigheter och skyldig- heter i ett incitamentsprogram omfattande inskränkningar i den anställdes möjligheter att fritt förfoga över det värdepapper som har förvärvats. Personaloptioner kan i princip inte överlåtas. Villkoren kan röra rätten att överlåta tillgången. Det kan finnas en skyldighet att under vissa förutsättningar sälja tillbaka aktierna för ett fastställt pris och villkoren kan till och med innebära en skyldighet för den anställde att avstå från sin rätt utan kompensation (jfr RÅ 2009 ref. 86). Förbud att pantsätta aktierna eller krav på att aktierna ska vara pantsatta för den anställdes förpliktelser enligt avtalet är också vanliga. Jag föreslår nu en modell som utgår från att beskatt- ningstidpunkten ska inträda när ett värdepapper förvärvas om förvärvsavtalet inte innehåller villkor som leder till att förvärvaren kan fråntas värdepapperet utan rätt till marknadsmässig kompensation. Det är som jag uppfattar det så dagens regler fungerar för instrument som inte är ABL-instrument. För ABL-instrument innebär detta – om hänsyn bara tas till den nu aktuella huvudprincip – en senareläggning av beskattnings- tidpunkten i de fall avtalen innehåller återköpsvillkor som inte ger förvärvaren rätt till marknadsvärdet. Jag tycker emellertid inte att det som gäller för ABL-instrumenten bör utsträckas till att gälla för samtliga instrument.