sou · H4B381 · 2016-11-25 00:00:00 — Enligt vårt förslag ska alltså huvudregeln vara att förvaltnings- myndigheters beslut ska kunna verkställas när de har fått laga kraft. Som regel kommer besluten att få laga kraft efter att överklagande- tiden löpt ut. Överklagas besluten får verkställighet ske när det finns en lagakraftvunnen dom. Det blir då förvaltningsdomstolens dom som kommer att vara den utsökningstitel som ligger till grund Detta innebär således att om en förvaltningsdom- stol i en dom fastställer en förvaltningsmyndighets beslut som kan utgöra en utsökningstitel eller helt eller delvis lämnar ett överklagan- de av ett sådant beslut utan bifall så kommer förvaltningsdomstol- ens dom att utgöra en verkställbar utsökningstitel. Med denna ord- ning finns det inget behov för en förvaltningsmyndighet att ansöka om betalningsföreläggande vid eller väcka talan vid allmän domstol för att få en utsökningstitel. Dubbla eller parallella domstolsförfaranden kan därmed undvikas. Om en förvaltningsmyndighet skulle väcka talan i allmän domstol efter det att förvaltningsmyndighetens beslut överklagats till förvaltningsdomstol torde det vara litis pendens. Detta följer av den princip som HD slog fast i rättsfallet NJA 2001 s. 22 där HD kom fram till att det föreligger hinder för att pröva en förvaltnings- myndighets fullgörelsetalan vid allmän domstol när ett överklagan- de som kan leda till en exekutionstitel är anhängigt vid förvaltnings- domstol. HD förklarade i det målet att en sådan ordning följer av grunderna för 13 kap. 6 § RB och att det därav får anses följa att en tvist om återbetalningsskyldighet inte bör komma under allmän dom- stols prövning så länge det i förvaltningsdomstol pågår en rättegång som kan avslutas med tillkomsten av en exekutionstitel avseende den ifrågavarande betalningsskyldigheten. Skulle en förvaltnings- myndighet väcka talan i allmän domstol eller ansöka om betalnings- föreläggande innan myndighetens beslut har fått laga kraft bör tings- rätten respektive inom ramen för sin pro- cessledning uppmärksamma myndigheten och den enskilde på att ett överklagande av myndighetens beslut ska prövas av förvalt- ningsdomstol. Överklagas myndighetsbeslut torde förvaltnings- myndigheten återkalla sin talan för att undvika dubbla förfaranden. Prövningen i förvaltningsdomstol kommer ju att leda till en utsök- ningstitel om det inte finns skäl att ändra myndighetens beslut. När och varför ett beslut får verkställas före laga kraft En annan fråga vi måste ta ställning till är vilka skäl som ska kunna motivera en föreskrift om att en förvaltningsmyndighets beslut ska gå att verkställa innan det har fått laga kraft. Fråga om omedelbar verkställighet måste givetvis prövas i varje enskilt lagstiftningsärende. Som en övergripande utgångspunkt anser vi att det ska finnas ett särskilt behov av att en fordran ska kunna drivas in effektivt. Sam- tidigt måste det finnas en garanti för att nödvändiga krav på rätts- säkerhet kan upprätthållas. Vi anser att båda kriterierna, dvs. behov av effektivitet och ett rättssäkert förfarande, ska vara uppfyllda för att en särskild föreskrift ska meddelas. När det gäller behovet av effektivitet kan som exempel nämnas att samhället genom förvaltningsmyndigheten har särskilda behov av att snabbt kunna driva in vissa fordringar via ett ”snabbspår” eller att det är fråga om en ”masshantering” av mycket vanligt förekom- mande ärenden. Ett annat exempel är om det finns ett särskilt starkt samhällsintresse av att avgifter eller fordringar drivs in effektivt. Så kan t.ex. vara fallet om avgiften tas ut för avgiftsfinansierad till- synsverksamhet. Om sådana avgifter inte kan drivas in på ett effek- tivt sätt riskerar tillsynsverksamheten att bli underfinansierad, med försämrad kvalitet på tillsynen som följd. Tillsynsavgifter som avser lagstadgad tillsyn av samhällsfarlig verksamhet torde således regel- mässigt uppfylla effektivitetskriteriet. Vidare ska det krävas att nödvändiga krav på rättssäkerhet kan upprätthållas. Det innebär att lagstiftaren i varje lagstiftningsärende också måste ta ställning till om en särskild föreskrift kan godtas i förhållande till rättssäkerheten för enskilda. Beslut som kräver tillämpning av komplicerad lagstiftning och som till stor eller övervägande del innefattar skälighets- eller skönsmässiga bedöm- ningar torde som huvudregel inte vara lämpliga att verkställa innan laga kraft. Däremot torde t.ex. beslut som fattas genom att myn- digheten tillämpar fastställda taxor eller avgifter som regel inte vara kontroversiella ur rättssäkerhetssynpunkt. Särskild föreskrift i lag, förordning eller myndighets föreskrift? Vi har också övervägt hur en föreskrift om omedelbar verkställighet ska kunna meddelas. Ska det krävas lag som underställts prövning, ska regeringen kunna meddela en särskild föreskrift i för- ordning eller ska förvaltningsmyndighet och kommun själva kunna föreskriva att myndighetens eller kommunens egna beslut får verk- ställas före laga kraft? Samma fråga uppkommer när det ska före- skrivas att ett mål ska handläggas enligt indrivningslagen. gällande särskilda föreskrifter om verkställbarhet av myndig- hetsbeslut har omväxlande meddelats i lag och förordning. Det för- hållandet att i vissa fall har delegerat normgivningsmakt- en beträffande själva avgiften har ansetts innebära att även frågor som rör verkställighet av indrivning av avgiften är delegerad. I detta sammanhang är följande reglering och uttalanden av in- tresse. I 8 kap. 2 § regeringsformen (RF) regleras föreskrifts- område. Vissa av de uppräknade föreskrifterna måste dock meddelas i lag, det s.k. obligatoriska lagområdet. Det handlar framför allt om föreskrifter som avser enskildas personliga ställning och det per- sonliga och ekonomiska förhållandet mellan enskilda. Även om det finns ett lagkrav för dessa föreskrifter kan bestämmelserna i viss mån preciseras och kompletteras med verkställighetsföreskrifter i förordning eller myndighetsföreskrifter. Även föreskrifter som hör till det delegeringsbara lagområdet ska som huvudregel meddelas i lag. Enligt vad som föreskrivs i 8 kap. 3 och 9 §§ RF kan dock bemyndiga regeringen eller i vissa fall en kommun att meddela föreskrifter. Till det delegeringsbara området hör sådana föreskrifter som gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna, under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för en- skilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekono- miska förhållanden. Möjlighet att delegera föreskriftsrätt finns också när det gäller grunderna för kommunernas organisation och verk- samhetsformer samt för den kommunala beskattningen samt kom- munernas befogenheter i övrigt. Ett bemyndigande kan dock inte ges i fråga om föreskrifter som avser fängelsestraff, skatt, konkurs eller utsökning15. Regeringen får meddela föreskrifter på det delegeringsbara om- rådet om , med stöd av 8 kap. 3, 4 eller 5 §§ RF, genom ett bemyndigande i lag, har delegerat sin föreskriftsrätt. 15 Utgångspunkten reglering var att undantagen från möjligheterna till dele- gation i allt väsentligt skulle motsvara de områden som dittills varit undantagna. Det ansågs därför att delegation inte heller i fortsättningen borde kunna ske beträffande föreskrifter rörande utsökning och konkurs (SOU 2008:125 s. 558 f. och prop. 2009/10:80 s. 222). fall då i lag kan delegera föreskriftsrätt finns det direkt stöd i RF för regeringen att meddela föreskrifter på vissa områden. Regeringen får t.ex. enligt 8 kap. 7 § första stycket 1 RF meddela före- skrifter om verkställighet av lag. Sådana bestämmelser kan fylla ut eller precisera lagbestämmelser. Enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 RF får regeringen även med- dela sådana föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av , regeringens s.k. restkompetens. Med stöd av restkompe- kan regeringen meddela föreskrifter om exempelvis statliga förvaltningsmyndigheters organisation och arbetsuppgifter. Även gynnande föreskrifter, som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, men som inte gäller skyldigheter eller ingrepp, faller in under restkompetensen. Sådana föreskrifter kan alltså meddelas av regeringen utan något stöd av bemyndigande i lag. Lagrådets uttalande i samband med införandet av utsökningsbalken Regeringen har i en rad förordningar meddelat särskilda föreskrifter. I följande uttalande av Lagrådet finns stöd för en sådan ordning (prop. 1980/81:8 s. 1061 ff.). Enligt lagrådets mening ligger det, bl.a. mot bakgrund av vad som gällt, nära till hands att besvara denna fråga så, att i den mån det tillkommer regeringen eller kommun att meddela de materiella före- skrifterna inom ett visst ämnesområde regeringen eller kommunen också kan ge föreskrifter om exigibilitet; exigibilitetsreglerna kan näm- ligen ses som ett så nödvändigt komplement till den materiella rätten att det är naturligt att normgivningskompetensen ligger hos ett och samma organ. Detta innebär, att om regeringen eller kommun äger kompetensen att ålägga en viss avgift, den också äger förordna att ett förvaltningsbeslut om sådan avgift kan, även om det är överklagat, verk- ställas som en lagakraftägande dom. Och vidare innebär det sagda, att om regeringen i enlighet med RF överlåter den materiella regleringen åt underordnad myndighet, denna också äger normgivningskompetens i vad angår exigibilitet, dvs. kan förordna att tillämpande myndighets beslut skall kunna genast verkställas. Tolkningen för alltså långt. Självfallet torde emellertid hinder inte möta att vid delegation av normgivningskompetens – av till regering eller kommun eller av regeringen till underordnad myndighet – det delegerande organet gör de inskränkningar i delegationens omfattning som i det särskilda fallet kan anses erforderliga eller lämp- liga. Av det anförda framgår, att t.ex. hänvisningen i 3 kap. 1 § första stycket 6 till bestämmelser vid sidan av balken innebär, att dessa be- stämmelser – beroende på vilket ämnesområde de reglerar – kan tänkas meddelade antingen genom lag eller i annan ordning. Motsvarande gäller beträffande hänvisningen i 3 kap. 23 §. Detsamma kan möjligen vara fallet med liknande hänvisningar på andra ställen i balken. I andra fall kan däremot en hänvisning till en tilltänkt reglering endast avse en reglering som sker genom lag. Så torde t.ex. vara fallet med stadgandet i 3 kap. 1 § första stycket 7 att handling, som enligt ”särskild bestäm- melse” får läggas till grund för verkställighet, är en exekutionstitel. Sådan enskild exekutionstitel torde nämligen alltid falla inom ämnes- område där normgivningsmakten måste utövas av och där utrymme att meddela föreskrift om exigibilitet i annan form än genom lag inte finns. Med hänsyn till den nya kan det mången gång vara svårt att vid genomförandet av en lag avgöra i vilken statsrättslig form en tilltänkt särreglering, utanför den aktuella lagen, kan ske. Till- räckligt underlag för ett sådant avgörande föreligger ofta inte heller förrän man har full kännedom om innehållet i särregleringen. Under sådana förhållanden ligger det närmast till hands att genomgående låta lagen själv lämna frågan om den statsrättsliga formen öppen. Lagrådet vill för sin del förorda, att en sådan lagstiftningsteknik fram- deles används och att alltså, när en lag skall hänvisa till särreglering vid sidan av lagen, detta sker i neutrala ordalag. Hänvisning till särregle- ring bör ske med ett ordval som överensstämmer med det i 8 kap. RF brukade, dvs. med olika former av orden ”föreskrift” eller ”föreskriva”. En hänvisning inom lagen bör avse ”bestämmelse” eller ”bestämmelser” i lagen. Det förordade tillvägagångssättet innebär, att lagstiftaren överger den tillämpade tekniken att när en lag hänvisar till vad som är ”sär- skilt föreskrivet” därmed avses en reglering som även den är given i lag. Den nya principen hindrar självfallet inte, att lagstiftaren, om det i visst fall anses angeläget att inskränka möjligheten till särreglering till sådan som sker genom lag, låter detta komma till uttryck genom att lagen själv anger att undantag, tillägg eller annan särreglering måste ske genom lag. Vad angår UB bör lagtexten på ett flertal ställen jämkas för att nå över- ensstämmelse med det anförda; endast i ett par fall finner lagrådet det påkallat att i fortsättningen särskilt uppmärksamma frågan. Lagrådets uttalande har ifrågasatts i doktrin, bl.a. av i Normgivningsmakten enligt regeringsform (tredje uppl., s. 83–85). När lagrådet hävdar att exekutionsrättsliga regler bara ”till viss del” går in under det obligatoriska lagområdet, synes detta ha sin förklaring i lagrådets uppfattning att föreskrifter om förvaltningsbesluts verkställig- het skall kunna ges i författningar av lägre rang än lag. Exigibilitets- reglerna kan nämligen enligt lagrådet ses som ett så nödvändigt kom- plement till den materiella rätten att det är naturligt att normgivnings- kompetensen ligger hos ett och samma organ. Om regeringen, under- ordnad myndighet eller kommun har rätt att besluta om avgifter, följer enligt lagrådet härav också en rätt att bestämma om debiteringsbesluts exigibilitet. Lagrådets ståndpunkt leder till anmärkningsvärda konsekvenser. Exem- pelvis skulle en kommun i en renhållningstaxa kunna föreskriva att debiterade avgifter kan indrivas utan föregående dom eller betalnings- föreläggande. Dessa konsekvenser framstår som oacceptabla. Kompe- att meddela föreskrifter om förvaltningsbesluts exigibilitet måste rimligtvis bedömas med utgångspunkt i RF 8:3, och någon självklar rätt för regeringen, förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter kan inte antagas. Den ovan nämnda föreskriften i UB 3:1 avser beslut av ”förvaltnings- myndighet”. Detta begrepp omfattar inte privaträttsliga subjekt med offentliga förvaltningsuppgifter. I lagen 1989:41 om TV-avgift 17 § föreskrives emellertid att debiteringsbeslut av det aktiebolag, som om- händerhar uppbörden av TV-avgifter, skall ”anses som beslut av för- valtningsmyndighet” och under vissa förutsättningar får verkställas. Något grundlagshinder mot att genom lag helt vid sidan av UB meddela föreskrifter om besluts verkställbarhet kan knappast anses föreligga. Frågan om tillämpningen av föreskrifter om återbetalningsskyldig- het av felaktigt uppburna bidrag har behandlats av HD i olika rätts- fall, bl.a. i NJA 1984 s. 648. Målet gällde tillämpningen av de i då- varande 20 § förordningen (1976:263) om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer intagna föreskrifterna om skyldighet för bidragstagare att återbetala felaktigt uppburna bidrag. Domstolen, som fann att föreskrifterna skulle läggas till grund för prövningen i målet, uttalade bl.a. följande. Bestämmelser som berättigar det allmänna att från en bidragstagare kräva åter felaktigt utbetalda bidrag även i fall då något uttryckligt förbehåll härom inte har uppställts vid utbetalningen kan te sig som ett naturligt komplement till bidragsregleringen vilket inte nämnvärt rubbar regle- ringens gynnande karaktär och som därför inte skulle behöva under- ställas prövning. Ett krav på lagform för dessa bestämmelser skulle också göra det svårare att över huvud taget begagna förord- ningsformen för en bidragsreglering, när så annars anses önskvärt. I den juridiska doktrinen har å andra sidan hävdats att förordnings- föreskrifter om bl.a. återbetalningsskyldighet till det allmänna som är avsedda att utgöra självständig grund för den enskildes betalningsskyl- dighet faller under 8 kap. 3 § regeringsformen (, Normgivningsmakten enligt regeringsform, 1983 s. 137). Till stöd för denna ståndpunkt kan åberopas att ett återkrav kan tänkas bli rest och rikta sig mot någon som kanske i god tro har för- brukat de uppburna medlen, varför införandet av en regel härom kräver noggrant övervägande och offentlig belysning. Vad ovan sagts gör det dock befogat att påstå att det finns utrymme för skilda bedömningar av lagkravets innebörd i fråga om återkravs- regler i anslutning till bidragsförmåner. Föreskrifterna om återbetalning av oriktigt utanordnade bostadsbidrag är inte någon enstaka företeelse utan har sin motsvarighet i liknande föreskrifter i andra bidragsför- ordningar från senare år. Anledning saknas för domstolarna att under- känna den praxis som sålunda har utbildat sig i regeringens normgiv- ning. Åtminstone gäller detta när den aktuella återbetalningsregeln – som i målet är fallet – inte är ovillkorlig utan medger en individuell bedömning. Härigenom kan domstolarna få tillfälle att beakta sådana faktorer som till skydd för en betalningsmottagare tillmäts relevans inom läran om condictio indebiti, låt vara att bedömningsnormerna inte nödvändigtvis kommer att sammanfalla. Det kan tilläggas att det i vissa fall kan vara underförstått att förordningsregeln om återbetalning skall suppleras genom grundsatser som hör till denna lära. ovan återgivna uttalande har bl.a. uppmärksam- mats av expertgrupp (SOU 2008:42 s. 2216). Varken , regeringen eller uttalade någon uttrycklig åsikt om detta i samband med ändringar i regeringsformen. 16 Normgivningsmakten (SOU 2008:42) s. 22 ”Till den lagstiftning som hör hemma under 8 kap. 3 § RF räknas vidare exekutionsrätten eftersom huvuddelen av de exekutions-rättsliga reglerna innebär ingrepp i enskildas person- liga eller ekonomiska förhållanden. Reglerna faller dock inte helt in under det obligatoriska lagområdet. Såvitt avser de regler som anger förutsättningarna för verkställighet kan i vissa situationer finnas utrymme för delegation. Detta gäller på de områden där den materiella regleringen kan delegeras av . Visst utrymme för föreskrifter med grund i 8 kap. 13 § RF kan också förekomma (prop. 1980/81:8 s. 1061 f) men den frågan är omstridd (se , a. a. s. 84).” Den särskilda föreskriften bör meddelas i lag eller förordning Utgångspunkten grundlagsändringar var att undantagen från möjligheterna till delegation i allt väsentligt skulle motsvara de områden som dittills varit undantagna. Det ansågs därför att delega- tion inte heller i fortsättningen borde kunna ske beträffande före- skrifter rörande utsökning (SOU 2008:125 s. 558 f., prop. 2009/10:80 s. 222). Regeringen har meddelat särskilda föreskrifter i förordning. Vi ser inga skäl till att regeringen inte skulle kunna göra det även . Lagrådets ovan refererade uttalande kan tolkas som att nuvaran- de regler medger att en förvaltningsmyndighet eller en kommun själv skulle kunna bestämma hur en av förvaltningsmyndigheten eller kom- munen fastställd taxa eller avgift ska verkställas. Detta skulle givetvis vara mycket effektivt men är, enligt vår uppfattning, varken lämp- ligt eller rättssäkert. Frågan om ett mål ska handläggas enligt indriv- ningslagens bestämmelser eller om en förvaltningsmyndighets beslut ska få verkställas innan det har fått laga kraft bör därför beslutas av eller regeringen. Att de särskilda föreskrifterna ska med- delas i lag eller förordning bör uttryckligen framgå av utsöknings- balkens bestämmelser. Konsekvenser för förvaltningsmyndigheter och kommuner Även om det rent teoretiskt kan ha ansetts vara möjligt för förvalt- ningsmyndigheter eller kommuner att i föreskrift reglera verkställ- barheten av deras beslut har det inte, såvitt framkommit, skett i prak- tiken. Vårt förslag att det ska lagfästas att föreskrifter om beslutens verkställbarhet ska meddelas i lag eller förordning kommer därför inte i praktiken att påverka myndigheternas eller kommunernas egna beslutanderätt och självständighet i någon negativ bemärkelse. Förvaltningsmyndigheter och kommuner kommer inte längre att behöva skaffa en utsökningstitel via den summariska processen eller genom att ansöka om stämning i allmän domstol. I stället räcker det att myndigheten eller kommunen delger sitt beslut som därefter får laga kraft när överklagandetiden löpt ut. Om beslutet överklagas blir förvaltningsdomstolens dom en verkställbar utsökningstitel. För- farandet blir således effektivare och billigare utan att nödvändiga krav på rättssäkerhet eftersätts. En effektivare ordning för indriv- ning av offentligrättsliga fordringar och avgifter kommer i sin tur att leda till en bättre kostnadstäckning av allmän verksamhet. 4.3.3Privaträttsliga handlingar ska inte vara direkt verkställbara Våra förslag: Privaträttsliga handlingar ska inte längre kunna vara direkt verkställbara. Följdändringar görs i lagen (1973:1150) om förvaltning av sam- fälligheter, lagen (1933:269) om ägofred, lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled och rennäringslagen (1971:437). Privaträttsliga handlingar ska inte längre kunna vara direkt verkställbara Den fråga vi ska ta ställning till är om, och i sådant fall under vilka förutsättningar, privaträttsliga handlingar bör kunna vara direkt verk- ställbara. tillämpas bestämmelsen i 3 kap. 1 § första stycket 7 UB som möjliggör direkt verkställighet av handlingar enligt särskild föreskrift huvudsakligen när samfällighetsföreningar ansöker om verkställighet av debiteringslängder. fanns det i sam- fällighetsföreningsregister 41 336 registrerade samfällighetsförening- ar. Av dessa är det cirka 36 000 som förvaltar vägar. Enligt uppgif- ter från () har förbundet cirka 11 000 medlemmar och totalt uppgår antalet fastigheter som deltar i den väghållning som REV:s medlemmar utför till drygt 550 000 fastig- heter. I specialmotiveringen till 3 kap. 1 § UB anges samfällighets debi- teringslängd enligt 46 § 2 stycket lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter som exempel på sådan handling som enligt särskild föreskrift får läggas till grund för verkställighet utan att saken har prövats av domstol eller förvaltningsmyndighet. I förarbetena finns inte några uttalanden som direkt tar sikte på frågan varför just dessa handlingar/beslut ska få status av exekutionstitel (prop. 1980/81:8 s. 290). Även enligt äldre utsökningsrättslig lagstiftning fanns det en möjlighet till ett förenklat förfarande för uttagande av fordringar, bl.a. utgjorde auktionsförrättares protokoll över offentlig auktion, vissa restlängder och uttaxeringslängder en exekutionstitel. Behovet av ett sådant förenklat förfarande verkar ha motiverats av att fordring- arna ofta uppgick till ett ringa belopp vilket gjorde det oproportio- nerligt dyrt att väcka talan vid domstol eller ansöka om betalnings- föreläggande. Garantin för enskildas rättssäkerhet ansågs ligga i att särskilda regler gällde för den aktuella handlingens upprättande och att debiteringen i allmänhet kunde klandras vid domstol eller i admi- nistrativ väg17. Det som skiljer samfällighetsföreningarna från andra privata rätts- subjekt är att de i vissa avseenden har tagit över uppgifter som annars skulle ha skötts av det offentliga, exempelvis väghållning. I likhet med offentligrättsliga borgenärer kan en samfällighetsförening, till skillnad från andra privata rättssubjekt, inte välja vilka som blir dess gäldenärer. Vilka som blir medlemmar i en samfällighetsförening, och därmed ansvariga för att delta i finansieringen av samfällighetsför- eningens uppgifter, styrs av myndighetsbeslut. Vidare har samfällig- hetsföreningar ett slags tvingande medlemskap där en missnöjd med- lem inte hur som helst kan välja att träda ur samfällighetsföreningen med mindre än att den i samfällighetsföreningen ingående fastig- heten överlåts. har uppgett att de verkställighetsmål som grundar sig på samfällighetsföreningars debiteringslängder för- anleder förhållandevis mer arbete jämfört med andra verkställighets- mål. I samband med en ansökan om verkställighet ankommer det bl.a. på att kontrollera att debiteringsläng- den har tillkommit i rätt ordning. En förutsättning för verkställig- heten är att debiteringslängden har blivit framlagd på föreningsstäm- man. En debiteringslängd som har upprättats efter föreningsstämman är inte tillräcklig (se JO 1981/82 s. 339). Detta ska Kronofogde- myndigheten självmant ta hänsyn till. En betydande andel av de in- komna ansökningarna måste kompletteras på grund av att de inte innehåller komplett underlag.