sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Komplexa och grundläggande samhällsuppgifter berör i regel ett flertal offentliga aktörer. Ansvar kan i sådana frågor fördelas så att centrala, regionala och lokala myndigheter ges olika förvaltnings-, kontroll- och tillsynsuppgifter. Dricksvattenförsörjning utgör inte något undantag i detta av- seende. På den verksamhetsutförande nivån svarar kommunerna ytterst för den allmänna dricksvattenförsörjningen. Kommunerna fullgör också ett viktigt kontrollansvar. Anknytande statliga ansvarsfrågor ligger främst hos , därtill hos en handfull förvaltningsmyndigheter samt hos länsstyrelserna. Uppgifterna kring dricksvattnet, dess produktion och distri- bution, är omfattande. Samordningsbehov på lokal och central nivå har betonats i olika sammanhang, t.ex. av Utredningen om allmänna vattentjänster respektive Klimat- och sårbarhetsutredningen.1 Den senare pekade på behov av att samordna myndighetsarbetet för att sammantaget skapa den säkerhet och långsiktighet i arbetet som krävdes. Uppdraget att säkra en trygg allmän dricksvattenförsörjning reglerades visserligen i lag, förordning och föreskrifter, men därtill kom den löpande styrning som regering och kommunala besluts- forum bedrev. Det splittrade ansvaret ansågs inte ändamålsenligt mot bakgrund av bedömningen av kommande risker och de åtgär- der som behövde vidtas. I samordningsansvaret föreslogs även informationsinsatser och identifiering av FoU-behov ingå. Samord- ningsfrågan behandlades i regeringens proposition om en samman- 1 SOU 2004:64 respektive SOU 2007:60. Ansvarsfrågor, samordning och styrning hållen klimat- och energipolitik, vilket ledde till att Livsmedels- verket tilldelades ett särskilt samordningsuppdrag för dricksvatten- frågor på nationell nivå 2010.2 Dricksvattenförsörjningens ansvarsmässiga koppling till landets alla kommuner och ett flertal statliga myndigheter ger på olika sätt utrymme för diskussioner kring hur samordningen har fungerat och hur man på bästa sätt kan organisera och effektivisera fördel- ningen av ansvar och styrning. Hanteringen av problem i dagens dricksvattenkedja, klimatförändringar och andra framtida utma- ningar pekar sammantaget på att justeringar kan behöva vidtas. Det blir naturligt att ställa frågan om uppgiftsfördelning och myndig- hetssamverkan varit ändamålsenlig och effektiv. Ansvarsfrågorna berör en rad övergripande aspekter på dricksvattnet, som skyddet av vattenförekomster, planering, strategiska frågor, krisberedskap, skalfördelar i genomförandearbetet, etc. lyfter som särskild punkt fram behovet av att se över och samordna ansvarsuppgifterna. En viktig fråga är här om den svenska organisationen för dricksvatten- frågor lever upp till åtaganden enligt EU-rättsakter på ett effektivt sätt och om fördelningen av roller och samordningen är adekvat. Med syfte att nå en effektiv samordning lokalt, regionalt och nationellt, ska utredningen enligt direktiven utvärdera om samordningsrollen som tilldelats är funktionell för att nå en trygg dricksvattenförsörjning, och vid behov lämna förslag på utveckling på myndighetsnivå eller i styrningen av berörda myndigheter.3 Direktiven anger inledningsvis, under avsnittet om de klimateffekter som är grundläggande för utredningsarbetet, att analyser och förslag ska ske med utgångspunkt i rådande ansvarsfördelning. Utredningen har tolkat det som att analyser av mer grundläggande förändringar av det offentliga åtagandet inte efterfrågas eller är aktuella. Frågor som privatisering och marknadsutsättning behandlas därför helt kortfattat och har heller inte bedömts utgöra realistiska eller lämpliga alternativ för svensk allmän dricksvattenförsörjning. I samband med 2002 års 2008/09:162 och 3 § förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedels- verket. 2013:75, s. 9–10. Ansvarsfrågor, samordning och styrning översyn av va-lagstiftningen m.m. betonade regeringen också att det i första hand var en uppgift för det allmänna att tillhandahålla vattenförsörjning och att regelverket skulle utformas så att fortsatta utförsäljningar kunde undvikas.4 En fråga som inte närmare behandlats gäller huvudmannaskapets karaktär inom det offentliga åtagandets ram. Utredningen berör kortfattat frågan genom att peka på tänkbara effekter av att möjliggöra en eventuell roll för landstingen i dricksvattenproduktionen. Det konstateras vidare i de nu aktuella utredningsdirektiven att frågan om radioaktiva ämnen i dricksvattnet regleringsmässigt lyfts över till ett separat direktiv. Särskilda regeringsuppdrag har därför lämnats till berörda myndigheter, bland annat avseende ansvarighet kring radon och andra radioaktiva ämnen i dricksvatten.5 Ytterligare organisatoriska frågor som inte omfattas av arbete gäller den enskilda dricksvattenförsörjningen. Staten och kommunernas uppgifter kring enskilt vatten berörs därför endast kortfattat av utredningen. Utredningen behandlade i sitt inledande delbetänkande kring material i kontakt med dricksvatten ansvarsfrågorna ur ett mer begränsat perspektiv. Det konstaterades att det i denna delfråga, trots många inblandade aktörer, knappast förelåg otydligheter då det gäller myndighetsuppgifter på övergripande och principiell nivå. Däremot behövde ansvarsområden tydliggöras och inform- ations- och kommunikationsinsatser utvecklas och samordnas gentemot berörda brukare, företag och organisationer.6 I detta kapitel diskuteras inledningsvis mer allmänt hur samord- ning och styrning av centrala offentliga åtaganden, som dricks- vattenförsörjning, kan ske. Därefter behandlas samordningsarbete inom dricksvattenområdet, utblick mot sam- ordning, nationell planering och styrning inom andra områden, följt av utredningens överväganden och förslag kring lämpliga anpassningsåtgärder för att säkra den framtida försörjningen. 2002:46, s. 1–2. 5Livsmedelsverket (2015). Dnr 2014/34782. 6SOU 2014:53, s. 100. Ansvarsfrågor, samordning och styrning 11.2Modeller för samordning och styrning av omfattade offentliga åtaganden Samordning och styrning är två centrala begrepp i samhällets orga- nisering och genomförande av välfärdstjänster och andra centrala uppgifter. Begreppen är inte oberoende av varandra – samordning förutsätter ofta aktiv styrning, eftersom samordning i regel inte uppstår av sig självt. På motsvarande sätt har väl fungerande styr- ning ofta inslag av samordning och dialog mellan berörda parter. Begreppen behandlas övergripande i följande två avsnitt. 11.2.1Olika typer av samordning Sektoriseringen och sektorsproblematiken i svensk statsförvaltning har beskrivits som naturlig och ofrånkomlig i ett modernt och komplext samhälle. En rationell hantering av det offentliga åtagan- det förutsätter att verksamheter delas upp i mindre bitar, sektorer. Ju mer omfattande uppdelningen blir, desto större blir också risken att helhetssynen försvåras eller går förlorad. En rimlig balans måste därför upprätthållas mellan specialisering och integrering av sam- hällets organisation. ”Systemansvariga” myndigheter kan därför behöva pekas ut och samverkansformer etableras för att säkra mer omfattande processer och åtaganden.7 Samordning och arbetsdel- ning har en lång tradition i svensk statsförvaltning, där behovet av att myndigheterna skulle ”räcka varandra handen” tydliggjordes redan i den första regeringsformen . Begreppet samordning ligger nära en rad andra begrepp som kan beteckna myndighets- arbete, t.ex. samarbete. Behovet av och skyldigheten att samarbeta myndigheter emellan uttrycks bland annat i förvaltningslagen och myndighetsförordningen.8 I nedanstående matris redovisas över- siktligt den innebörd som utredningen lägger i samordning och anknytande begrepp. 7Statskontoret (2008). Staten regionalt och lokalt. 86 § förvaltningslagen (1986:223) och 6 § myndighetsförordningen (2007:515). Ansvarsfrågor, samordning och styrning Definitionerna bygger på sammanställning av (2011) mot bakgrund av genomförd remiss samt källmaterial från (). Samordning och samverkan mellan myndigheter kan ta sig olika uttryck och avse såväl form som innehåll. Det kan gälla allt från relativt löst nätverksarbete till mer formell och reglerad verksam- het. Till sin karaktär kan det avse t.ex. administrativa frågor eller processer inom kärnverksamheten.9 Omfattande offentliga åtaganden inom välfärdssektorn eller andra centrala statliga områden förutsätter i regel samordning eller samverkan mellan flera olika centrala statliga förvaltningsmyndig- heter, regionala och lokala myndigheter. Dricksvattenfrågorna utgör i det sammanhanget inget undantag. Olika fackmyndigheter kan utifrån sina respektive utgångspunkter samverka och samlat bidra till avsedda välfärdstjänster. Även formerna för det offentliga åtagandet har stor betydelse genom det sätt på vilket offentliga verksamheter bedrivs, organise- ras och institutionaliseras. Medborgarnas upplevelse av hur sam- hället förvaltar de gemensamma resurserna och använder dem på ett effektivt och målinriktat sätt utgör viktiga förutsättningar för legitimitet och förtroende. Ökande krav har ställs på myn- digheterna och deras inbördes samordning, liksom på nya former för styrning och återrapportering.10 En rad sådana iakttagelser kan appliceras på diskussionen kring den allmänna dricksvattenförsörj- ningen och det bakomliggande statliga och kommunala åtagandet. 9Statskontoret (2011). Om offentlig sektor. Förvaltningen om förvaltningspolitiken – för- väntningar, utmaningar och möjligheter. 10Riksrevisionen (2012). Staten i en bångstyrig värld, s. 5. Ansvarsfrågor, samordning och styrning Frågan om att säkra en sammanhållen och effektiv dricksvatten- kedja där ansvarsuppgifter tydliggörs och samordnas har också utgjort grunden för regeringens utformning av uppdraget till och andra berörda myndigheter. Myndighetsgränserna utgör i sig naturliga barriärer som kan försvåra effektiv samordning. Forskningsinsatser pekar på att samordning och samverkan mellan myndigheter inom olika sakområden ändå fungerar tämligen väl i . De sam- verkansproblem som identifierats har bland annat bedömts härröra från långt driven resultatstyrning, ibland förknippat med ofull- ständigt utvecklade målbeskrivningar, besparingskrav m.m. Att slå samman myndigheter bedöms då inte som en lämplig lösning, pro- blemen riskerar bara att flyttas in i myndigheten. Den gemen- samma beredningen i skapar också, till skillnad från i många andra länder, goda förutsättningar för gemensamma och väl avvägda beslut och styrsignaler till myndigheterna.11 Exempel finns inom staten på särskilt inrättade samverkans- former av olika karaktär, det kan gälla lösare nätverk eller fastare konstellationer.12 Till de frågor som kan kräva särskild omsorg då flera myndigheter samverkar, hör hantering av sekretess och personuppgifter. Särskilda förutsättningar gäller samverkan mellan stat och kommun. Sådan samverkan, t.ex. genom överenskom- melser, är vanligt förekommande då kommunerna ska genomföra och tillämpa statlig lagstiftning.13 En väl fungerande ansvarsfunktion anses kräva tydliga mandat, ofta också personansvar. Samverkan mellan flera olika myndigheter har bedömts som mindre verkningsfullt om inte en myndighet ges en ledande eller normativ roll.14 Det kan också ur mer principiell synvinkel göras sannolikt att otydlighet avseende mål och ansvarig- het i ett samordningsuppdrag lätt förflyttar initiativet från poli- tiken till myndighetsnivån, dessutom med oklara resultat som följd. Exempel på nätverks- och samordningsarbete inom för dricks- vattnet näraliggande områden ges längre fram i kapitlet. 11Statskontoret (2015). Om offentlig sektor. Förändringar i svensk statsförvaltning och framtida utmaningar. Nya styrmetoder, sektorisering och samverkan, s. 81–83. 12Exempel på det senare är samverkansrådet mot organiserad brottslighet med ett tiotal samverkande myndigheter. 13Statskontoret (2015). Om offentlig sektor. Förändringar i svensk statsförvaltning och framtida utmaningar. Nya styrmetoder, sektorisering och samverkan, s. 83–84. 14Ibid., s. 89. Ansvarsfrågor, samordning och styrning speglar hur utformning och anpassning skett av arbetet inom olika områden utifrån de särskilda förutsättningar som gällt. Det tycks således inte med säkerhet finnas någon på förhand given detaljerad ”formel” för hur samordningsarbete ska utformas för att på bästa sätt utveckla och effektivisera en offentlig verksamhet. De val som görs har olika för- och nackdelar som måste vägas i sitt samman- hang och mot de utmaningar som ska hanteras. Regeringens önskemål om samverkan mellan myndigheter kan mer övergripande och i termer av myndighetsstyrning uttryckas på olika sätt. Genom politiska beslut anger regering och riksdag förut- sättningarna för den statliga verksamheten. De typer av styrmedel som regeringen sedan har att tillgå kan i de flesta fall härledas från begreppen normgivning, finansiell styrning, utnämningsmakt och kontrollmakt. Kompletterande styrmekanismer finns också genom den fristående revision som genomförs och den överprövning som förvaltningsdomstolarna kan göra av myndighetsbeslut. Beståndsdelarna i senare decenniers sektorisering och förän- drade styrregim på den statliga sidan har varit ökad betoning av professionella ledningsmetoder, utgiftsdisciplin, tydligare mål, upp- följning och utvärdering. Ofta har inslag från den privata sektorn lyfts fram som önskvärda, t.ex. konkurrens och anpassad manage- mentstruktur. Inspiration och drivkrafter har hämtats från begreppet ”new public management”.15 Inom dricksvattenområdet har utvecklingen inte inneburit någon mer genomgripande för- ändring, t.ex. genom konkurrensutsättning eller privatisering. På den kommunala nivån hanterar merparten av landets kommuner produktion och distribution av dricksvatten inom den egna för- valtningen. De kommunala bolag med politiskt tillsatta styrelser som främst i större städer och befolkningscentra arbetat med dricksvattenförsörjning gör detta utifrån full kostnadstäckning och utan att generera vinst. 15 Se bland annat , C. (1991). A public management for all seasons? Adm., vol. 69:3–19. Ansvarsfrågor, samordning och styrning Regeringens förvaltningspolitiska proposition redo- visar de övergripande och grundläggande utgångspunkter som gäller statlig myndighetsstyrning, bland annat att ”styrningen bör inriktas på att bli mer strategisk”.16 På ett mer allmänt plan har detta skett genom ny myndighetsförordning och tydliggörande av myndigheternas ledningsformer samt förändrade riktlinjer för utformning av instruktioner, regleringsbrev och återrapporterings- krav. Den tidigare verksamhetsstrukturen som grund för myndig- heternas resultatredovisning avvecklades eftersom den inte bedömdes ge förutsättningar för en verksamhetsanpassad styr- ning.17 Utgångspunkten blev att regeringens styrning främst skulle inriktas på sådana resultat som myndigheterna kan påverka, i första hand prestationer. Regeringen förfogar i vissa avseenden mer direkt över de organi- satoriska rambetingelserna för staten och dess myndigheter, ofta betecknat med termen organisationsstyrning. Organisatoriska förändringar är viktiga men naturligtvis inte tillräckliga som grund för myndighetsstyrningen. Det strukturella för- ändringar avseende de statliga myndigheterna, som skapandet av koncernmyndigheter, har visserligen ytterst haft som syfte att underlätta regeringens styrning och skapa grund för enhetlighet och effektivitet i verksamheten. Granskningar indikerar dock att strukturella förändringar sällan är tillräckliga, ”det behövs även en tydlig styrning för att målet ska nås”.18 Begreppet strategi i styrningsarbetet kan användas som ett samlat uttryck för att definiera mål och ange den färdriktning som behövs för att nå dit. Det handlar i detta fall inte om fokus på det näraliggande arbetet, som mer handlar om operativ styrning, utan att en långsiktig och ändamålsenlig verksamhet säkerställs och med beaktande av de omvärldsförändringar som sker . Till de medel som regeringen förfogar över hör den finansiella styrningen. Ett uttryck för denna styrning är utformningen av olika anslag och anslagsposter som myndigheterna genom reglerings- breven disponerar. Beträffande dricksvattnet, kan konstateras att en betydande del av de resurser som medges 2009/10:175, s. 96. 2008/09:1. 18Riksrevisionen (2010). Riksrevisorernas årliga rapport , s. 7–8. Ansvarsfrågor, samordning och styrning förfoga över prioriteras inom ramen för andra utgiftsområden och myndigheters bedömningar. Främst gäller det den omfattande och projektvisa finansiering som ges via utgiftsområde 6 och anslaget 2:4 Krisberedskap, som ansvarsprincipen till trots nyttjas för att fullfölja en rad av myndighetens mer löpande uppgifter (se vidare avsnitt 13.2.1). Grundläggande är att en myndighet inte kan styra en annan myndighet.19 kan inom ramen för sitt samordningsarbete därmed inte styra omfattning och inriktning på de resurser som andra myndigheter avsätter inom dricksvatten- området. Länsstyrelserna fullgör betydlesefulla regionala statliga uppgifter med koppling till dricksvattenfrågorna. De utgör därmed viktiga myndigheter också i det samordningsarbete som föreskrivs. Reger- ingens styrning av länsstyrelsernas verksamhet har genomgått stora förändringar. En ökad uppgiftsbörda har inte alltid stått i samklang med en mer långsiktig säkring av anpassade resur- ser. Ramanslagens andel av den totala finansieringen har minskat medan öronmärkta medel som kanaliseras via sektorsmyn- digheterna, till exempel och Havs- och vatten- myndigheten, fått ökad betydelse. Strukturen i regleringsbrevet till länsstyrelserna omarbetades 2003, i samband med införandet av en ny verksamhetsstruktur, och 2009, då indelningen i verksamhets- områden upphörde. Det sektorsövergripande arbetssättet och till- synsrollen förtydligades då också genom ändringar av länsstyrelse- instruktionen. Komplexiteten i hur verksamheten styrs speglas av att länsstyrelserna 2015 fortfarande hade närmare hundratalet mål och återrapporteringskrav angivna i regleringsbrevet. I drygt hälf- ten av dessa knöts länsstyrelserna till olika sektorsmyndigheter genom redovisnings- eller samverkanskrav.20 1912 kap. 2 § regeringsformen. 20Utredningen om den statliga regionala förvaltningen, Fi 2009:07, Länsstyrelserna i går och , PM , s. 36 ff, samt Regleringsbrev för 2015. Ansvarsfrågor, samordning och styrning På den kommunala nivån utgör den kommunala självstyrelsen en grundläggande princip.21 Kommunala organ lyder liksom statliga myndigheter under den normstyrning som riksdag och regering utövar genom lag och förordning. Kommunala beslut kan vidare vara överklagbara hos statliga myndigheter och domstolar. Den lokala offentliga förvaltningen ombesörjs av kommunala nämnder. Då det gäller dricksvattenfrågor delegeras i regel ansvaret till en facknämnd, t.ex. tekniska nämnden eller samhällsbyggnadsnämn- den, men det kan också ligga direkt under kommunstyrelsen. Produktion och distribution av dricksvatten sker oftast i egen regi, men kan även ske genom eget bolag eller genom samverkan med andra kommuner i bolags- eller kommunalförbundsform. Kontrol- len av dricksvattenanläggningar ligger i normalfallet på de kommu- nala miljökontoren. Den kommunala organisationen regleras över- gripande i kommunallagen eller genom speciallagstiftning.22 Den kommunala självstyrelsen har en lång tradition i och innebär att kommunerna sköter lokala eller regionala frågor och där har ett stort handlingsutrymme. Självstyrelsen syftar till att ge människor ansvar och inflytande över gemensamma frågor, som t.ex. barnomsorg, plan- och byggfrågor eller va-frågor. Själv- styrelsen är grundlagsskyddad och bör inte inskränkas mer än vad som är nödvändigt för att uppnå de ändamål som har motiverat inskränkningen. Det framgår också tydligt i Dricksvattenutred- ningens direktiv att detta ska beaktas i de förslag som utredningen lägger.23 som detta kan betraktas som ett normalt inslag i värnandet av den kommunala självstyrelsen, måste det offentliga åtagandets karaktär och den stora spridningen i förmåga hos landets kommuner beaktas. Dricksvattenförsörjning hör t.ex. inte till den typ av offentliga uppgifter som kan skötas på ett mer eller mindre kvalificerat vis. Hälsokraven på livsmedlet dricksvatten och nödvändigheten av att möta dricksvattenföreskrifternas krav och långsiktigt bevara förutsättningarna för en ändamålsenlig pro- duktion och distribution av dricksvatten ställer stora och lik- 211 kap. 1 § regeringsformen. 22Se t.ex. , B. (2000). Offentlig förvaltning i arbete, samt . 2013:75, s. 18. Ansvarsfrågor, samordning och styrning formiga krav på samtliga landets kommuner. Det står då klart att inte minst många av landets mindre kommuner kan stå inför betydande utmaningar. års forskning kring mindre och mellanstora kommuners förutsättningar att möta framtidsutma- ningarna inom dricksvattenområdet talar här för nödvändigheten av ökade ansträngningar att samverka över kommungränser och i kommunalförbund. Även bolagisering kan ge skalfördelar och medverka till att erforderlig expertis och kunnande kan knytas till den framtida dricksvattenförsörjningen.24 Statens styrning av kommunala frågor kan ta sig olika uttryck. Statskontoret har bland annat granskat bruket av överenskom- melser som styrmedel i umgänget mellan stat och kommun. Staten kan på detta sätt ta en mer aktiv roll då det gäller utveckling av verksamheter som hanteras av kommunerna. Överenskommelser förekommer inom flera områden, främst inom vård och omsorg. En särskild överenskommelse finns också inom krisberedskaps- området, vilket berör dricksvattenförsörjningen.25 Med överens- kommelserna, som kan tecknas mellan staten/berörd myndighet och Kommuner och Landsting, följer inte sällan special- destinerade statsbidrag. Överenskommelser kan därmed vara effek- tiva för att sätta fokus på ett område, men har inte bedömts som en lämplig ersättning för den mer traditionella förvaltningsmodell där ansvarsfördelning tydliggörs mellan stat och kommun. Belönings- system för följsamhet mot vissa lagkrav kan också innebära att andra krav upplevs som lägre prioriterade.26 11.3Ansvariga myndigheter inom dricksvattenområdet I är ansvarsfördelningen för dricksvattenfrågor spridd på flera olika centrala, regionala och lokala myndigheter. Huvud- ansvaret för försörjningen i sig ligger på kommunerna. I detta av- snitt beskrivs kortfattat myndigheternas ansvar inom dricksvatten- kedjan, från vattentäkt till tappkran. 24Thomasson, A. (2015). Att driva VA i egen förvaltning – den lilla kommunens erfaren- heter och utmaningar. Svenskt Vatten Utveckling, Rapport 2015–23. 25MSB och SKL (2013). Överenskommelse om kommunernas krisberedskap, . 26Statskontoret (2014). Om offentlig sektor. Överenskommelser som styrmedel, s. 6–7. Ansvarsfrågor, samordning och styrning delningen framgår av figur 11.1. En översikt av gällande ansvariga myndigheter, uppgifter och regelverk inom dricksvattenområdet lämnas också i bilaga 6. 21 länsstyrelser och 290 kommuner () Därutöver har en rad andra myndigheter visst ansvar för frågor som rör dricksvattenkedjan, såsom Kemikalieinspektionen, , , , , , och . På central förvaltningsnivå har följande myndigheter olika typer av författningsreglerat ansvar kopplat till dricksvattenförsörjningen. Boverket utgör förvaltningsmyndighet för bland annat frågor om byggd miljö, hushållning med mark- och vattenområden samt fysisk planering.27 får meddela föreskrifter om byggnadsverks tekniska egenskaper och byggprodukter och har föreskrivit om vatten- och avloppsinstallationer i fastigheter.28 Verket ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.29 271 § förordningen (2012:546) med instruktion för . 2810 kap. 3 och 12 §§ plan- och byggförordningen (2011:338) samt avsnitt 6:6 i byggregler (BFS 2011:6) – föreskrifter och allmänna råd. 298 § förordningen (2012:546) med instruktion för . Ansvarsfrågor, samordning och styrning