sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer Även detta är uppgifter om verkligt huvudmannaskap som är rele- vanta utifrån lagens syften, då uppgifterna är av intresse ur både myndigheters och verksamhetsutövares synvinkel. De juridiska personernas undersökning i fråga om vem som är verklig huvudman I de flesta fall har den juridiska personen kännedom om vem som är dess verkliga huvudman eller kan med lätthet ta reda på detta. I många andra juridiska personer kommer det också, utan en ingå- ende utredning, snabbt att stå klart att en verklig huvudman inte finns. I vissa fall kommer det dock att förutsättas vissa åtgärder från den juridiska personen för att utreda vem som är dess verkliga huvudman, exempelvis till följd av att den juridiska personen är en del av en komplex koncern med en oklar kontrollstruktur. En juri- disk person har inte några medel att få en ägare eller annan intressent att redovisa hur hans eller hennes kontroll över den juri- diska personen ser ut. Enligt utredningens uppfattning utgör penningtvättslagens krav på verksamhetsutövarnas kundkännedomsåtgärder ett effektivt på- tryckningsmedel för att ägare och medlemmar med ett intresse för den juridiska personens verksamhet ska medverka till den juridiska personens utredning. Det beror på att en juridisk person som inte håller uppgifter om sitt verkliga huvudmannaskap och således inte på begäran kan visa upp detta för en verksamhetsutövare riskerar att framstå som misstänkt ur verksamhetsutövarens perspektiv. Det kan inte uteslutas att verksamhetsutövare kommer att avstå från att ingå affärsförbindelser med sådana juridiska personer, vilket i sin tur kan innebära betydande svårigheter för den juridiska personens verksamhet. Om detta beror på att en ägare eller medlem vägrar medverka till utredningen om verkligt huvudmannaskap får den juridiska personen således ett starkt påtryckningsmedel. Utredningen har tagit del av förslag till reglering av denna fråga såvitt avser de brittiska motsvarigheterna till svenska aktiebolag. I kommer det av allt att döma att bli straff- bart för bl.a. bolagens ägare och andra som kan tänkas vara verkliga huvudmän att inte efter bästa förmåga besvara den juridiska per- sonens frågor och tillhandahålla det underlag som den juridiska per- sonen behöver för den nu aktuella undersökningen. Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer I och , vars förslag till reglering av motsvar- ande frågor har offentliggjorts, finns inte någon motsvarighet till den brittiska regleringen. Utredningen bedömer att det för svenskt vidkommande skulle framstå som främmande att straffbelägga ett uteblivet svar på en fråga från en juridisk person i vilken man är ägare eller medlem. Någon befintlig straffbestämmelse som liknar en sådan kriminali- sering har utredningen inte kunnat identifiera. Utredningen har därför sammantaget bedömt att det saknas tillräckliga skäl för att förena uppgiftslämnande till den juridiska personen med straffansvar. Även andra sanktioner är svåra att utforma på ett tillfredsställande sätt. Utredningen har därför valt att stanna för att inte i lag föreslå några påtryckningsmedel för de juridiska personerna som under- söker sitt verkliga huvudmannaskap. I ett undantagsfall när det finns en intressekonflikt kan ofta möjlighet att besluta om sanktioner verka som ett påtryckningsmedel. Det anförda innebär att det inte kan krävas av alla juridiska personer att de ska klarlägga vem som är dess verkliga huvudman. Däremot anser utredningen att den juridiska personen ska vara skyldig att genomföra en undersökning som ska vara ett allvarligt försök till ett sådant klarläggande. Som redan antytts är det dock för många juridiska personer, såsom ideella föreningar och bostads- rättsföreningar, i regel relativt enkelt att konstatera att en verklig huvudman saknas. För andra juridiska personer, såsom aktiebolag som ägs av en enda person, är det lika lätt att konstatera att före- taget har en verklig huvudman samt att fastställa identiteten på denna person. Utredningen anser därför att undersökningsskyldig- heten ska knytas till omständigheterna i det enskilda fallet, dvs. vara så grundlig som omständigheterna kräver. Direktivet kräver att uppgifterna om verkligt huvudmannaskap som de juridiska personerna håller ska vara aktuella. Detta krävs också för att inte det föreslagna registret ska förlora sitt värde. Det bör därför uttryckligen framgå ett krav på att uppgifterna om verk- ligt huvudmannaskap ska vara aktuella. Det innebär att en under- sökning ska vidtas när den juridiska personen får anledning att anta att förhållandena har ändrats. Ett alternativ för att säkerställa ökad aktualitet på uppgifter är att, i likhet med , införa ett krav på en årlig under- Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer sökning av det verkliga huvudmannaskapet, kopplat till en årlig an- mälan. Som framgår i avsnitt 22.5.6 har utredningen dock bedömt att ett sådant krav inte bör införas, vilket såvitt utredningen kan bedöma är i linje med vad som föreslagits i och . Emellertid är en årlig undersökning i samband med bolags- eller föreningsstämma sannolikt ett enkelt och effektivt sätt för de juri- diska personerna att säkerställa att de har uppdaterade och aktuella uppgifter om sitt verkliga huvudmannaskap. Kravet att dokumentera uppgifterna Direktivet ställer också krav på att de uppgifter om de juridiska personernas verkliga huvudmannaskap som kommit fram vid under- sökningen ska vara dokumenterade. Kravet på dokumentation moti- veras bl.a. av att den information som den juridiska personen håller ska kunna göras tillgänglig utan dröjsmål för myndigheter och verksamhetsutövare som genomför åtgärder för kundkännedom. I kravet på dokumentation måste därmed ligga att det ska finnas ett dokument som redovisar vem som är den juridiska personens verk- liga huvudman, eller uppgift om att en sådan saknas. I dokumen- tationen ska den juridiska personen också redovisa vilka övervägan- den den har gjort för att komma fram till resultatet samt bevara de skriftliga handlingar som utgjort underlaget vid den bedömningen. För att upprätthålla syftet med regleringen och framför allt i syfte att underlätta myndigheterna utredningar måste dokumen- tationen inklusive dess underlag sparas . En självklar utgångspunkt är att dokumentation som avser aktuella förhållan- den alltid måste sparas, vilket framgår redan av kraven i bestäm- melsens första stycke. Utredningen anser emellertid att det kan finnas ett värde av att sådant underlag som avser inaktuella upp- gifter sparas , så att det blir möjligt att rekonstruera ägande- och kontrollförhållandena i en juridisk person för . Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer Utredningens förslag: Den juridiska personen ska på begäran utan dröjsmål lämna ut dokumentation om dess verkliga huvud- mannaskap till en myndighet. En juridisk person ska också på begäran av verksamhetsutövare i penningtvättslagen tillhanda- hålla sådan dokumentation om verksamhetsutövaren genomför åtgärder för kundkännedom med anledning av en transaktion eller en affärsrelation med den juridiska personen. I artikel 30.1 andra stycket anges att medlemsstaterna ska se till att de juridiska personer som är skyldiga att hålla uppgifter om sitt verkliga huvudmannaskap också ska vara skyldiga att tillhandahålla uppgifter om sin lagliga ägare och sitt verkliga huvudmannaskap till verksamhetsutövare som vidtar åtgärder för kundkännedom. Samma uppgifter ska enligt artikel 30.2 på begäran skyndsamt tillhanda- hållas behöriga myndigheter. Utredningen har övervägt om ”behöriga myndigheter” i detta avseende ska förstås som enbart och de myndig- heter som utövar tillsyn enligt penningtvättslagen eller som alla myndigheter som kan ha ett intresse av uppgifterna. Utredningen har stannat för det sistnämnda alternativet, då detta enligt utred- ningens bedömning bäst uppfyller syftet med lagen, dvs. att för- svåra att juridiska personer används för penningtvätt eller finan- siering av terrorism. Ett arbete för att motverka och försvåra penningtvätt och finan- siering av terrorism bedrivs nämligen inte endast av Polismyndig- heten eller andra myndigheter som typiskt sett ses som brotts- bekämpande, såsom , och . Även bl.a. och har viktiga uppgifter att fylla i detta avseende, liksom Kronofogden, och andra myndigheter som kommer i kontakt med grov organiserad brottslighet, ekonomisk brottslighet och finan- siering av terrorism. Enligt utredningens uppfattning finns det därför starka skäl som talar för att inte begränsa den krets av myn- digheter som utan dröjsmål ska kunna få del av de juridiska per- sonernas uppgifter om vem som är dess verkliga huvudman. Utredningen föreslår emellertid inte att det i den nu aktuella lagen också införs ett krav på att alla juridiska personer som om- Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer fattas av lagen ska vara skyldiga att tillhandahålla uppgifter om sina ”lagliga ägare”. Detta anges som en av de uppgifter som de juridiska personerna ska tillhandahålla verksamhetsutövare som genomför kundkännedomsåtgärder enligt artikel 30.1 andra stycket. Det är dock inte en uppgift som ska förekomma i registret enligt arti- kel 30.5. För svenskt vidkommande finns redan krav på aktiebolag att hålla en uppdaterad aktiebok som är offentligt tillgänglig. Samma krav på öppenhet om det formella ägandet gäller även i handels- bolag. I den mån en ekonomisk förening kan anses ha ”ägare”, och således omfattas av detta krav, följer av gällande rätt att även en ekonomisk förenings medlemslista ska vara aktuell och hållas till- gänglig. Kravet på svenska företag att hålla uppgifter om sina lag- liga ägare följer således redan av andra författningar. Utredningens bedömning i detta avseende grundas även på att en uppgift om en juridisk persons samtliga ”lagliga ägare” i många fall kan sakna be- tydelse och dessutom gå längre än vad som är motiverat med hänsyn till direktivets syfte. 22.5.4Sanktioner om dokumentationen inte lämnas ut Utredningens förslag: Om en myndighet inte får del av doku- mentationen om verkligt huvudmannaskap som den juridiska personen är skyldig att lämna ut ska myndigheten anmäla detta förhållande till registreringsmyndigheten. Registreringsmyndig- heten ska då vid vite förelägga den juridiska personen eller dess företrädare att lämna ut dokumentationen. Enligt direktivet ska medlemsstaterna kräva av de juridiska per- sonerna att behöriga myndigheter ska få tillgång till de uppgifter som de juridiska personerna håller om sitt verkliga huvudmanna- skap. Den skyldighet som de juridiska personerna har att lämna ut denna dokumentation på begäran av en myndighet måste därför sanktioneras på något sätt. Det finns flera alternativa sätt att sanktionera ett uteblivet håll- ande och utlämnande av denna dokumentation. Ett sätt vore att i likhet med vad som gäller förande och tillhandahållande av aktie- bok enligt 30 kap. 1 § aktiebolagslagen (2005:551) förena dokumen- tationskravet och skyldigheten att lämna ut dokumentationen med Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer Ett annat alternativ vore att införa en sanktions- avgift för försumlighet i dessa avseenden. Det är också ett alter- nativ att införa möjligheter för en myndighet att förelägga den juridiska personen eller dess företrädare om att få del av dokumen- tationen vid äventyr av vite. Enligt utredningens bedömning är de angivna alternativen var för sig tillräckliga för att uppfylla direktivets krav. Frågan är således vilket av alternativen som är bäst lämpat för att uppnå målet. Ut- redningen har bedömt att underlåtenhet att fullgöra anmälnings- skyldigheten enligt lagen ska sanktioneras med sanktionsavgift eller vite. Någon straffsanktion föreslås inte. Utredningens bedömning är även i nu aktuellt avseende att ett straffbeläggande inte är det mest effektiva sättet att sätta press på de juridiska personerna. Det grun- das bl.a. på att det inte kan bli aktuellt med särskilt höga straff för en förseelse av aktuellt slag och den normala påföljden torde i regel stanna vid dagsböter. En sådan bot kan inte göras proportionerlig mot exempelvis den förpliktade juridiska personens ekonomiska ställning eller liknande förhållanden. Utredningen anser också att det bör vara möjligt att rikta påtryckningar mot både den juridiska personen och dess företrädare att hålla och lämna ut dokumenta- tionen, vilket gör sanktionsavgiften mindre väl lämpad med hänsyn till dess straffliknande karaktär, vilket kan medföra ett behov av relativt utförliga processuella regler för att göra det godtagbart att rikta sådana avgifter mot fysiska personer (jfr utredningens förslag om sanktionsavgifter mot fysiska personer i verksamhetsutövare, avsnitt 17). Dessa överväganden medför att utredningen föreslår att det ska bli möjligt att vid vite förelägga den juridiska personen och dess företrädare att lämna ut dokumentationen om verkligt huvud- mannaskap till en myndighet. Frågan är då om den myndighet som begärt att få del av doku- mentationen ska meddela föreläggandet, eller om denna uppgift ska förbehållas en särskild myndighet. Det enklaste alternativet före- faller i förstone vara att ge den myndighet som begär att få ut dokumentationen en befogenhet att meddela ett sådant förelägg- ande. Enligt utredningens bedömning är det emellertid sannolikt att det vanligaste är att de juridiska personer som inte håller eller som vägrar att lämna ut uppgifter om sitt verkliga huvudmannaskap inte heller har fullgjort sin anmälningsskyldighet till registret. I en sådan situation ska, enligt utredningens förslag i avsnitt 22.6.3, Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer registreringsmyndigheten vidta åtgärder för att förmå den juridiska personen att fullgöra denna skyldighet. Detta kan bl.a. ske genom att föreläggande vid vite riktas mot den juridiska personen eller dess företrädare. Enligt utredningen bör registreringsmyndigheten därför också ges befogenheten att förelägga den juridiska personen att lämna ut dokumentation om sitt verkliga huvudmannaskap till den myndighet som begärt informationen. Att det kan förekomma ett fåtal fall där en juridisk person fullgjort sin anmälningsskyl- dighet, men vägrar att lämna ut dokumentation till en myndighet på begäran, motiverar enligt utredningens bedömning inte att be- fogenheten att meddela förelägganden i denna situation ska till- komma samtliga myndigheter. Även i en sådan situation bör därför registreringsmyndigheten meddela föreläggandet å den begärande myndighetens vägnar. Utredningen föreslår inte någon motsvarande sanktion för en vägran att tillhandahålla dokumentationen på begäran av en verk- samhetsutövare som genomför åtgärder för kundkännedom. En sådan vägran kommer dock som tidigare nämnts i regel att medföra att verksamhetsutövaren, med hänsyn till kraven på kundkänne- dom i penningtvättslagen, är förhindrad att ingå en affärsförbind- else eller utföra en enstaka transaktion med den juridiska personen. Detta är enligt utredningens bedömning ett tillräckligt påtryck- ningsmedel på den juridiska personen i denna situation. Utredningen har i avsnitt 17.5.5 berört principen som innebär att en enskild har rätt att tiga och inte belasta sig själv. Denna princip skulle eventuellt kunna aktualiseras också i en situation då en myndighet med stöd av 2 kap. 2 § i den nu föreslagna lagen begär att få del av dokumentation om den verkliga huvudmannen i en juridisk person och detta verkställs genom ett föreläggande förenat vid vite enligt den nu föreslagna paragrafen. Det innebär att det kan uppkomma en situation då ett vite inte kan beslutas, om det är fråga om ett framtvingande av belastande uppgifter. Detta innebär dock inte att regelsystemet som sådant är oförenligt med den nämnda principen. Däremot är det viktigt att tillämpningen av be- stämmelsen sker med beaktande av denna möjliga motsättning. Med hänsyn till att principen ska uppmärksammas vid tillämp- ningen av den föreslagna bestämmelsen, samt då det sannolikt är mycket ovanligt att uppgifter om det verkliga huvudmannaskapet Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer kan innehålla uppgifter som innebär att en person belastar sig själv, föreslås inte någon särskild bestämmelse om detta i lagen. 22.5.5Anmälan till registret och registrets innehåll Utredningens förslag: Den juridiska personen ska till registrer- ingsmyndigheten anmäla uppgifter om den juridiska personens verkliga huvudman. Frågor om vilka uppgifter som anmälan ska innehålla, det närmare innehållet i registret samt registrets övriga egenskaper ska regleras i förordning eller föreskrifter. Av artikel 30.3 i direktivet framgår att medlemsstaterna ska se till att uppgifterna om en juridisk persons verkliga huvudman finns i ett centralt register i varje medlemsstat. Det lämnas till medlems- staterna att bestämma hur uppgifterna ska tillföras registret. Enligt utredningens bedömning finns det två tänkbara alternativ i detta avseende. Det första är att låta de juridiska personerna göra en anmälan till registret, och det andra är att låta verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen anmäla resultatet av deras åtgärder för kundkännedom i detta avseende till registret. Utredningen konsta- terar att båda dessa alternativ har för- och nackdelar. Att låta de juridiska personerna göra anmälan följer vad som kan betraktas som normalt för svenskt vidkommande och är av detta skäl att föredra. Därtill kommer att de juridiska personerna själva är bäst skickade att avgöra när förhållandena har ändrats och skyndsamt uppdatera registret. Fördelen med att låta verksamhets- utövare göra anmälan är att den anmälda uppgiften i en sådan situa- tion har genomgått en kontroll av en utomstående innan den förs in i registret. Som framgår under avsnitt 22.6.10 föreslår utred- ningen emellertid en skyldighet för verksamhetsutövare att till regi- streringsmyndigheten anmäla om uppgifterna i registret är fel- aktiga. Genom denna bestämmelse uppnås fördelarna med att låta verksamhetsutövare göra anmälan. Utredningen föreslår med hän- syn till det anförda att de juridiska personerna själva bör vara skyldiga att göra anmälan till registret. Detta bör framgå av lagen. Enligt utredningens bedömning är det dock lämpligt att övriga bestämmelser som avser registret, såsom regler om innehållet i an- Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer mälan, vem som har behörighet att göra anmälan samt vilka upp- gifter som ska ingå i registret, ska regleras i förordning. Några av de bestämmelser som avser registret genomför emellertid krav som framgår av direktivet. Det finns därför anledning att lite närmare redogöra för utredningens överväganden i dessa avseenden. I artikel 30.5 andra stycket i direktivet framgår vilka uppgifter som personer med ett s.k. berättigat intresse har rätt att få del av från registret. Detta är den verkliga huvudmannens namn, födelse- månad, födelseår, medborgarskap, bosättningsland samt arten och omfattningen av det förmånsintesse som innehas av den verkliga huvudmannen. Dessa uppgifter betraktar utredningen som ett minikrav på vad registret måste innehålla. Dessa minimikrav an- passas för svenska förhållanden genom att personnummer anges i de fall som den verkliga huvudmannen är folkbokförd i . Utredningen anser därutöver att det vid indirekt kontroll genom en eller flera juridiska personer i registret ska framgå vilka juridiska personer som kontroll utövas genom. Några ytterligare uppgifter bör inte förekomma i registret. Det innebär således att bl.a. adress eller andra kontaktuppgifter till den verkliga huvudmannen inte ska finnas i registret. Detta medför enligt utredningen en rimlig avväg- ning mot den personliga integriteten, och medför att utredningen inte föreslår att några uppgifter i registret ska omfattas av sekretess. Innehållet i registret styr också vilka uppgifter som ska anges i anmälan. I anmälan bör dock även anges sådana kontaktuppgifter till den juridiska personen och dess företrädare som registrerings- myndigheten behöver för handläggningen. Eftersom registrerings- myndigheten inte ska göra en materiell prövning av de anmälda uppgifternas riktighet behöver underlaget för den juridiska personens bedömning av vem som är dess verkliga huvudman inte bifogas till anmälan. En anmälan ska inte kunna göras muntligen. Hur ingivning får ske regleras i förordningen. Utgångspunkten är att anmälan ska göras elektroniskt, men de närmare lösningar för ingivning m.m. är beroende av överväganden av IT- och verksamhetskaraktär och kan avgöras slutligt först när registreringsmyndighets arbete med att förbereda registret har konkretiserats ytterligare. Utredningens utgångspunkt är som nämnts att alla uppgifter i registret ska vara offentliga. Därför bör tillgången till registret och Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer sökmöjligheterna se olika ut för olika användare av registret, detta i syfte att motverka missbruk och värna den personliga integriteten. Direktivets krav innebär dock att och andra behöriga myndigheter ska ha en privilegierad tillgång registret. Dessa ska kunna genomföra sökningar utan att den som registerslagningen avser får kännedom om detta. Bestämmelser som säkerställer dessa krav bör införas i förordningen. I förordningen ska därutöver regleras frågor om rättelser och andra registertekniska frågor samt frågor om avgifter och förhållandet till andra register m.m. 22.5.6När en anmälan ska ske för juridiska personer som omfattas av krav på registrering i andra register Utredningens förslag: När en juridisk person bildas eller när den på annat sätt blir skyldig att registrera uppgifter om den juridiska personen i ett register enligt en annan författning ska en anmälan till registreringsmyndigheten om den juridiska per- sonens verkliga huvudman ske senast från det att behörig registreringsmyndighet har beviljat registrering av den juridiska personen. När ett anmält förhållande ändras ska den juridiska personen utan dröjsmål anmäla förändringen för registrering. Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon bestäm- melse om en periodiskt återkommande anmälan till registret. Anmälan som är knuten till registrering av den juridiska personen Frågan om när registrering ska ske framgår inte uttryckligen av direktivet. Emellertid följer det av systematiken att alla juridiska personer som omfattas av kraven på att hålla uppgifter om sin verk- liga huvudman ska förekomma med dessa uppgifter i registret. I den föreslagna lagens övergångsbestämmelser regleras frågan om när juridiska personer som omfattas av kraven på att hålla uppgifter om sitt verkliga huvudmannaskap vid lagens ikraftträdande ska göra Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer sin första anmälan. I de nu behandlade bestämmelserna ska således klargöras när nybildade juridiska personer och sådana juridiska per- soner som inte omfattas av kraven vid lagens ikraftträdande ska göra sin första anmälan. När en juridisk person nybildas krävs för de flesta organisa- tionsformer, bl.a. aktiebolag och ekonomiska föreningar, en regi- strering av den juridiska personen, företrädare etc. i ett myndig- hetsregister. Det saknas skäl att låta registreringen av verkliga huvudmän anstå efter denna registrering. I de fall då registreringsmyndigheten för en nybildad juridisk person också ska ta emot anmälan till registret över verkliga huvudmän, skulle allt kunna ske på samma anmälningsblankett. Utredningens förslag syftar till att möjliggöra en gemensam anmälning, men ställer inte ett sådant krav, bl.a. då vissa organisationsformer registreras hos andra myndigheter än den som föreslås föra registret över verkliga huvudmän. Det är därför nödvändigt att sätta en bestämd frist inom vilken en anmälan ska skickas in.