sou · H4B334 · 2016-04-29 00:00:00 — Utredningens uppdrag har enligt kommittédirektiven varit att överväga på vilket sätt de nya EU-reglerna och utformningen av revisorns skadeståndsansvar påverkar möjligheterna för en revisionsbyrå att åta sig uppdrag i företag av allmänt intresse (som enligt regeringens lagrådsremiss Revisorer och revision avgiven är noterade företag och finansiella företag). Vidare har ingått i uppdraget att överväga om ansvarsfördelningen mellan bolagsorganen kan förtydligas (min kursivering) i något avseende. I avsnitt 6.1 sägs att utredningen anser att såväl intresset av att minska risken för samhällsskadligt stora skadestånd som intresset av att motverka en ansvarsförskjutning (min kursivering) från bolagsledningen till revisorn motiverar en översyn av den gällande regleringen. Jag anser att utredningen glider i förhållande till utredningsdirektiven genom att hänvisa till intresset av att minska risken för samhällsskadligt stora skadestånd. Utredningen preciserar inte heller vad som avses med samhällsskadligt stora skadestånd. Det är vidare inte klart om risken för samhällsskadligt stora skadestånd enbart ska relateras till revision av företag av allmänt intresse eller om utredningen vill minska risken för skadestånd för revisorer generellt. Denna otydlighet kommer bl.a. till uttryck genom att såväl förslaget till ändring av jämkningsregeln som möjligheten att begränsa ansvaret genom avtal avser alla företag oavsett kategori eller storlek. Min uppfattning är också att ett förtydligande av ansvarsfördelningen är ett snävare uppdrag än att motverka en ansvarsförskjutning mellan bolagsorganen. Det senare öppnar för bredare rättspolitiska överväganden jämfört med om det endast handlar om att förtydliga (precisera) nuvarande ansvarsförutsättningar för respektive bolagsorgan. Jag anser därför att utredningen har gått utöver vad som framgår av kommittédirektiven. EU-regler, marknadskoncentration m.m. I avsnitt 6.1 utvecklas utgångspunkterna för utredningens överväganden. Där sägs bl.a. att den övergripande fråga som utredningen har att ta ställning till är om de nya EU-reglerna (det s.k. revisionspaketet) och utformningen av revisorns skadeståndsansvar påverkar möjligheterna för revisionsbyråer att åta sig uppdrag i företag av allmänt intresse. Enligt utredningen har det dock inte gått att finna direkta belägg för att risken för stora skadestånd avhåller andra byråer än de fyra största från att ta på sig revisionsuppdrag i stora företag och finansiella företag. En annan faktor som torde ha minst lika stor betydelse – enligt utredningen – är kostnaderna för att ta sig in på denna marknad, i form av uppbyggnad av kapacitet, kompetens och de system som finansiell efterlevnad (compliance) kräver. Utredningen tar vidare upp risken för att kraven på skadestånd kan leda till att något av de stora revisionsnätverken går i konkurs, vilket skulle öka marknadskoncentrationen ytterligare. Utredningen konstaterar att det empiriska stödet är bräckligt såväl för att det är risken för höga skadestånd som avhåller andra byråer än de fyra stora revisionsnätverken från att ta sig an revisionsuppdrag i företag av allmänt intresse, som för att risken för att något av dessa nätverk till följd av stora skadestånd går i konkurs. Utredningen anser dock att det inte är osannolikt att risken för stora skadestånd, som en av flera faktorer, kan ha betydelse för den rådande marknadskoncentrationen. Utredningen anser därför att det trots allt finns anledning att överväga om det, genom en ändring av den gällande regleringen, går att minska risken för att skadestånd kommer att utdömas på samhällsskadliga nivåer. Utredningen har i avsnitt 3.2 beskrivit marknadskoncentrationen i såvitt gäller revision av noterade företag. Däremot har inte utredningen gjort någon analys av vilken påverkan begränsningar av revisorns ansvar har haft för marknadskoncentrationen i de länder där sådana begränsningar har införts. En sådan undersökning hade enligt min mening varit relevant för att bedöma sambandet mellan ansvarsbegränsning för revisorer och marknadskoncentration för svensk del. Utredningens uppdrag har varit att överväga på vilket sätt de nya EU-reglerna och utformningen av revisorns skadeståndsansvar påverkar möjligheterna för en revisionsbyrå att åta sig uppdrag i företag av allmänt intresse. Eftersom revisionspaketet ännu inte har trätt i kraft är det givetvis inte möjligt att med någon grad av säkerhet att bedöma vilka effekter det får för marknadskoncentrationen. Syftet med vissa åtgärder i revisionspaketet är att minska marknadskoncentrationen vid revision av företag av allmänt intresse. Hit kan bl.a. hänföras krav på byrårotation, regler om delad revision, förbud mot s.k. Big Four-klausuler i lånevillkor m.m. och regler om upphandling av revisionstjänster. Min bedömning är dock att det finns flera skäl att tvivla på att dessa åtgärder kommer att minska marknadskoncentrationen. Ett sådant skäl är det som utredningen tar upp, nämligen att kostnaden för att etablera sig på marknaden för revision av företag av allmänt intresse är ett så stort hinder för marknadstillträde att det inte kompenseras av åtgärderna i revisionspaketet. Det kan också vara så att effekten kan bli olika i olika medlemsländer beroende på nationella marknadsförutsättningar. Ett annat skäl är att kravet på byrårotation i själva verket kan antas förvärra marknadskoncentrationen vad gäller revisionstjänster, då den revisionsbyrå som ska roteras ut utesluts från att konkurrera om revisionsuppdraget. Åtgärderna i revisionspaketet kan därför komma att få motsatta konsekvenser än vad som varit avsett. Sammanfattningsvis anser jag att det utifrån det underlag utredningen presenterat inte går att visa att ändringar av skadeståndsreglerna för revisorer skulle påverka marknadskoncentrationen. Andra faktorer har sannolikt större betydelse för vilka revisionsbyråer som kan åta sig revisionsuppdrag i företag av allmänt intresse. kommer effekterna av revisionspaketet inte att bli kända förrän tidigast om . Redan nu kan dock befaras att revisionspaketet sannolikt ökar marknadskoncentrationen tvärtemot EU:s intentioner. Det framstår för mig som främmande att kompensera detta ”misslyckande” med att begränsa skadeståndsansvaret för revisorer. En sådan åtgärd kan i sin tur få andra konsekvenser som behöver utredas. Förtydligande av den associationsrättsliga jämkningsbestämmelsen Utredningen föreslår ett förtydligande av jämkningsregeln i 29 kap. 5 § aktiebolagslagen som innebär att jämkning kan ske efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens art, skadans storlek, ansvarsfördelningen mellan bolagsorganen och omständigheterna i övrigt. Det framgår inte klart vilket av utredningens skäl för översyn av lagstiftningen som motiverar förtydligandet, skadestånd på samhällsskadlig nivå eller förskjutning av ansvaret från företagsledningen till revisorn. Eftersom det redan framgår av nuvarande lagtext att jämkning kan ske med hänsyn till skadans storlek, är det möjligen ansvarsförskjutningen mellan bolagsorganen som är utredningens främsta skäl för ändringen (se avsnitt 6.5.4 i utredningen). Oavsett vilket anser jag att förslaget att förtydliga regeln genom att lägga till ett led som innebär att man kan ta hänsyn till fördelningen mellan bolagsorganen inte bör införas. Ett tungt vägande skäl är att – vilket också framgår av utredningen – det av rättspraxis framgår att det går att ta hänsyn till ansvarsfördelningen vid tillämpningen av jämkningsregeln. Jag anser inte att det finns ett behov att kodifiera gällande rätt. Det som härutöver talar mot att införa ett sådant led i jämkningsregeln är att utredningen är motsägelsefull rörande avsikten med ändringen. I utredningens överväganden (avsnitt 6.5.4) talas om en kodifiering av gällande rätt och att ändringen inte syftar till att införa delat ansvar bakvägen. Det framhålls vidare att syftet med tillägget endast är att förtydliga att det är en omständighet bland alla andra att beakta när det ska avgöras om det finns skäl för jämkning. I författningskommentaren (avsnitt 9) talas däremot om att ”När flera medverkat till samma skada gäller att den som oaktsamhet som ligger var och en till last måste ställas i relation till vad uppdraget bestått i”. Avsikten med tillägget är att göra detta tydligare, i syfte att motverka en ansvarsförskjutning från styrelse och VD till revisorn”. Det är sägs vidare att ”Genom tillägget att ansvarsfördelningen ska beaktas avses dock att åstadkomma ett förtydligande av att det kan finnas skäl för jämkning av skadeståndet i de fall revisorn medverkat till en skada för vilken han eller hon inte framstår som huvudansvarig”. En liknande formulering finns i konsekvensanalysen (avsnitt 8.2 i utredningen) men den är ännu mer preciserad. Där sägs att ”Syftet är att klargöra att det vid bedömningen av om skadeståndsansvaret ska jämkas ska tas hänsyn till vilka plikter som åvilat envar av de medverkande organledamöterna på grund av hans eller hennes organställning”. Det är förvillande att tala om att något ska beaktas när det av förslaget till ändring av jämkningsregeln framgår att ansvarsfördelningen kan beaktas. När man läser utredningens överväganden kan man få intryck av att respektive bolagsorgans ansvar för samma skada kan/ska komma att prövas två gånger, dels inom ramen för att pröva om skadeståndsansvar föreligger, dels inom ramen för överväganden om jämkning. Av utredningen får man dessutom intrycket av att jämkning regelmässigt ska ske när revisorn inte är huvudansvarig för skadan. Ett sådant synsätt innebär att den skadelidandes behov av full ersättning för skadan tillmäts mindre vikt. En ordning som innebär ett ökat och regelmässigt behov av att tillämpa jämkningsregeln, vilket utredningens skrivningar leder till, innebär att jämkningsregelns karaktär av undantagsregel förändras. Det innebär också att förutsebarheten av huvudregeln (skadeståndsreglerna i 29 kap. 2 § aktiebolagslagen) minskar. Detta utgör enligt min uppfattning ytterligare ett skäl att motsätta sig ändringen av jämkningsregeln. Upplysning i bolagsstyrningsrapporten om förekomsten av ansvarsförsäkring för styrelseledamöter och verkställande direktör Utredningen föreslår att det ska införas ett krav på att noterade och finansiella företag som ska upprätta bolagsstyrningsrapport ska upplysa om förekomsten av ansvarsförsäkring för styrelseledamöter och VD i bolagsstyrningsrapporten. Någon information ska inte lämnas om försäkringsvillkor. Det framgår av författningskommentaren – men inte av förslaget till lagtext – att upplysningskravet endast omfattar ansvarsförsäkringar för styrelseledamöter och VD som tecknats genom bolagets försorg, inte försäkringar som dessa personer kan ha tecknat själva. Enligt utredningen är syftet att främja en ändamålsenlig fördelning av ansvaret. I utredningen anges också att information om tecknade ansvarsförsäkringar kan antas underlätta överväganden om regress. Vidare sägs att informationen är viktig för aktieägare och borgenärer. Min bedömning är att regeln får begränsad betydelse för regress och drivkraften att stämma VD och styrelse tillsammans med eller i stället för revisorn vid skada. När det gäller regress får antas att revisorn redan har kännedom om ansvarsförsäkringar tecknade av företaget. Vidare framgår av utredningen att ansvarsförsäkringar för styrelseledamöter och VD synes vara vanligt förekommande i noterade företag. Jag anser därför att bestämmelsen inte bör införas. Utredningen föreslår att det införs en möjlighet för revisorn att genom avtal begränsa det interna skadeståndsansvaret mot bolaget. Ansvarsbegränsningen ska inte gälla för skador som vållats uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Vidare krävs att ansvarsbegränsningen är skälig och har godkänts av bolagsstämman. Jag anser att förslaget inte bör genomföras. Det principiellt viktigaste argumentet är att en möjlighet för ett bolagsorgan att begränsa sitt ansvar genom avtal rubbar den grundläggande strukturen i associationsrätten. Det är inte rimligt att endast ett bolagsorgans ansvar ska kunna begränsas genom avtal. Bestämmelsen föreslås efter förebild bl.a. från . När det gäller erfarenheterna från sägs i utredningen att möjligheten till avtalsbegränsning inte utnyttjas särskilt frekvent p.g.a. att begränsningen upplevs som en konkurrensnackdel. Däremot är sådana klausuler vanligt förekommande vid frivillig revision. Ut- redningen har dock inte gjort någon fördjupad genomgång av konsekvenserna i eller i andra länder där begränsning av revisorsansvaret är möjlig genom avtal. I stället för utredningen egna resonemang om vissa möjliga effekter av förslaget. Jag anser dock att utredningens resonemang om konsekvenser är bristfälliga. Det framstår vidare som märkligt att använda som förebild då den möjlighet som finns där att avtalsvägen begränsa ansvaret inte används i någon högre grad. Ur revisorns och revisionsbyråns perspektiv är det lätt att se fördelarna med en ansvarsbegränsning genom avtal. Fördelarna för bolaget och dess ägare är däremot mer otydliga. Möjligheten att få igenom en avtalsbegränsning kommer att vara avhängig av hur ägarna agerar och hur förhandlingsstyrkan fördelar sig i olika företag och olika situationer. Utredningen har inte alls belyst dessa förhållanden, vilket framstår som en allvarlig brist. Utredningens påstående att det är en nackdel att vissa revisionsbyråer i konkurrenssyfte kan komma att avstå från att kräva ansvarsbegränsning genom avtal är dessutom märkligt. Förekomsten av olika villkor på en marknad är knappast ett problem. I stället borde risken för kartellbildning och negativa konsekvenser för en väl fungerande revisionsmarknad analyseras. Detta saknas dock i utredningen. Utredningen för också ett resonemang om att begränsad risk kan leda till lägre revisionsarvoden och lägre försäkringspremier för revisionsbyråerna. Sänkt revisionsarvode kan visserligen vara ett incitament för bolagets ägare, men måste detta balanseras mot den förhöjda risk som måste bäras av bolaget (t.ex. genom höjda captivekostnader). Detta diskuteras inte i utredningen. För såväl bolagsföreträdare som aktieägare kan det vara mycket svårt att på förhand bedöma vad som är en skälig ansvarsbegränsning för ett bolagsorgan. Priset för en förlorad möjlighet att ställa krav på revisorn är svårt att bestämma, men kan typiskt sett i många fall vara mycket högt. Utredningen har övervägt att låta avtalsbegränsningen få verkan också mot företagets konkursbo men inte lagt fram något sådant förslag. Om en möjlighet till begränsning av ansvaret genom avtal införs anser jag att avtalet inte ska gälla mot konkursboet. Tilläggas kan också att avtal som ger verkan mot konkursboet rimligen borde föranleda kreditgivare att införa lånevillkor som innebär att företaget inte tillåts ingå avtal om ansvarsbegränsning för revisorer. Konsekvenserna av förslagen är ofullständigt belysta. uppfyller inte de krav som ställs i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, som ska tillämpas enligt 15 a § kommittéförordningen (1998:1474). Jag anser att konsekvensutredningen bl.a. har brister avseende beskrivningen av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch; påverkan på berörda företags kostnader (både när det gäller administrativa kostnader och andra kostnader), tidsåtgång och verksamhet; påverkan på konkurrensförhållanden och hänsyn till små företag vid reglernas utformning. Revisorer och revision – nya EU-regler En särskild utredare ska överväga vilka lagändringar som behövs för att anpassa svensk rätt till de nya EU-regler om revisorer och revision som sannolikt antas . Reglerna syftar bl.a. till att höja kvaliteten på revisionen inom EU och att stärka den finansiella stabiliteten. Uppdraget omfattar frågor om bl.a. revisionsutskott, val och entledigande av revisorn, revisorns opartiskhet och självständighet i förhållande till revisionsklienten, sanktioner samt det allmännas tillsyn över revisorer och revisionsklienter. Utredaren ska också överväga om ansvarsfördelningen mellan bolagets revisor, styrelse och verkställande direktör bör förtydligas. Uppdraget ska redovisas . Det nuvarande regelverket om revisorer och revision De grundläggande reglerna om revisorer finns i revisorslagen (2001:883). De grundläggande reglerna om revision finns bl.a. i aktiebolagslagen (2005:551), revisionslagen (1999:1079), försäkringsrörelselagen (2010:2043) och lagen om bank- och finansieringsrörelse (2004:297). Dessa grundläggande regler kompletteras med normer som utvecklas inom ramen för god revisorssed och god revisionssed. De svenska reglerna om revisorer och revision grundar sig till stor del på och på internationella revisionsstandarder. består av det s.k. revisorsdirektivet (direktiv /43/EG om lagstadgad revision). Direktivet, som ersatte ett tidigare, mindre omfattande direktiv , genomfördes i svensk rätt genom bestämmelser i bl.a. revisorslagen och aktiebolagslagen. 2008/09:135 m.m. De nya EU-rättsakterna om revisorer och revision Europeiska kommissionen lämnade ett förslag till direktiv om ändring av revisorsdirektivet. lämnade kommissionen ett förslag till förordning om särskilda krav avseende lagstadgad revision av företag av allmänt intresse. Kommissionen, och Europeiska unionens råd har under förhandlingarna enats om rättsakternas innehåll. Den preliminära överenskommelsen innebär stora förändringar för revisionsbranschen och för näringslivet i stort i fråga om revision. Ett övergripande syfte med förslagen, som sammantaget innehåller ett hundratal artiklar, är enligt kommissionen att utforma regelverket om revisorer och revision på ett sätt som bidrar till den finansiella stabiliteten. Avsikten är att detta ska uppnås bl.a. genom åtgärder för att förtroendet för revision ska öka. Genom ökad insyn i och bättre förståelse för revisorns arbete ska skillnaden minska mellan vad som allmänt förväntas av en revision och det arbete som revisorn faktiskt utför. Vidare eftersträvas en högre revisionskvalitet. Ett mer kritiskt förhållningssätt från revisorerna ska åstadkommas genom en förstärkning av deras oberoende och objektivitet. Kommissionens förhoppning är även att konkurrensen i fråga om uppdrag som revisor i stora företag ska öka och att revisionsmarknaden därmed ska bli mindre sårbar. Slutligen är avsikten att stärka den inre marknaden för revisionstjänster och att förbättra tillsynen över revisorer och även över revisionsklienter såvitt avser revisionen. Den preliminära överenskommelsen innebär att vissa frågor om revision av företag av allmänt intresse bryts ut ur det nuvarande regelverket för att i stället regleras i en förordning. av allmänt intresse avses börsnoterade företag och vissa finansiella företag. Eftersom en förordning blir direkt tillämplig i medlemsstaterna – och utesluter motsvarande nationella regler – innebär detta som huvudregel en full harmonisering i fråga om revision av sådana före- Direktivet ska fortsättningsvis innehålla regler som delvis gäller för all revision och delvis för revision enbart av en kategori företag. Den preliminära överenskommelsen innebär i sak bl.a. följande i fråga om företag av allmänt intresse. får utökade uppgifter. Revisorsvalet ska föregås av ett anbudsförfarande. Den revisionsbyrå som innehar uppdraget eller i vilken en vald revisor är verksam ska bytas ut med jämna mellanrum, som huvudregel när revisionsuppdraget har pågått (s.k. byrårotation). Revisionsberättelsen utökas, bl.a. genom mer information om hur revisionen har utförts. Viss fristående rådgivning förbjuds. Annan fristående rådgivning får endast utföras i den utstäckning ersättningen för tjänsterna uppgår till högst av revisionsarvodet. När det gäller de regler som har bäring på all revision kan nämnas följande. Revisionsberättelsens utformning regleras. Revisionen ska utföras i enlighet med internationella revisionsstandarder. ska ha möjlighet att besluta om vissa sanktioner, däribland ekonomiska sanktioner mot revisorer och revisionsklienter som inte följer reglerna, samt om tvångsmedel. Samarbetet på EU- nivå mellan tillsynsmyndigheterna stärks genom att det etableras en ny kommitté sammansatt av representanter från medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. Kommissionens förslag har behandlats i och i rådet. Förhandlingarna om förslagen är i ett slutskede. Tiden för genomförande är från ikraftträdandet. Det finns, med anledning av förslagen till nya EU-regler, ett behov av att analysera och överväga ett stort antal frågor som gäller lagstiftningen om revisorer och revision. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta. Utredaren får följande uppdrag. Utredaren ska utarbeta nödvändiga lagförslag för att genomföra de regler som föreslås i EU-direktivet. Utredaren ska även utarbeta nödvändiga författningsförslag för att anpassa svensk rätt till de regler som föreslås i den direkt tillämpliga EU-förordningen. Samtliga förslag ska motiveras. Det övergripande målet med ändrade bestämmelser om revisorer och revision ska vara dels att revisionskvaliteten höjs, dels att revisionsreglerna bidrar ytterligare till den finansiella stabiliteten. Därutöver ska regelverket om möjligt bidra till en mindre sårbar marknad för revisionstjänster. Revisorns skattekontrollerande och brottsförebyggande funktion ska också värnas. Av stor betydelse för revisionskvaliteten är revisorns kompetens samt opartiskhet och självständighet, liksom att de regler som inverkar på revisionen är klara och tydliga. Avgörande för den finansiella stabiliteten är att det finns ett grundmurat förtroende för de finansiella företagen. Deras samhällsviktiga funktioner, där staten har ett särskilt ansvar, ger anledning att ställa än högre krav på revisionen av dessa företag. För att den finansiella informationen som ett finansiellt företag lämnar ifrån sig ska vara användbar för företagets intressenter, däribland tillsynsmyndigheten, krävs att den är tillförlitlig. En revision med starkt och synbart oberoende bidrar till att stärka förtroendet för informationens riktighet. Mot bakgrund av detta ska utredaren särskilt beakta att det kan finnas skäl för att utforma kraven på byrårotation så att revisorn i ett finansiellt företag byts ut oftare än vad EU-reglerna kräver. Utredaren ska utgå ifrån och värna den svenska modellen för bolagsstyrning, bl.a. vid utformningen av reglerna om revisionsutskott samt val och entledigande av revisor. Utredaren ska i det sammanhanget beakta att näringslivets självreglering, t.ex. Svensk kod för bolagsstyrning, har en viktig roll. Utredarens förslag ska vidare utformas så att företagens administrativa börda inte ökar mer än nödvändigt. Mer ingripande eller strängare regler än vad EU-reglerna kräver ska om möjligt undvikas. Med avseende på revision av finansiella företag kan det dock i vissa fall finnas skäl till strängare regler än vad som krävs, även om dessa leder till en ökad administrativ börda. En viktig fråga när det gäller administrativa sanktioner mot revisorer och revisionsklienter är att förutsättningarna för en rättssäker och effektiv tillsyn blir så goda som möjligt. Utredaren ska belysa hur EU-reglerna om sanktioner och tvångsmedel påverkar tillsynen. Utredaren ska beakta de eventuella delegerade akter eller genomförandeakter till reglerna om revisorer och revision som kommissionen antar. De akterna kan vara av sådant slag att de kan komma att påverka genomförandet av ändringsdirektivet respektive anpassningen av svensk rätt till förordningen. Det är därför viktigt att delegerade akter och genomförandeakter beaktas i ett så tidigt skede som möjligt i lagstiftningsarbetet. Vid utformningen av förslagen ska utredaren ansluta till den systematik och terminologi som används i svensk rätt. De lösningar som föreslås ska i möjligaste mån ligga i linje med de principer som har legat till grund för lagstiftningen på området, inklusive gällande arbetsrättsliga regleringar. Liksom vid all lagstiftning ska enkelhet, överskådlighet och konsekvens eftersträvas.