sou · H4B332d2 · 2016-04-27 00:00:00 — 51Faktiska uppgifter är svårtillgängliga. Statistik från mark- och miljödomstolarna avseende områdesskyddsfrågor särredovisar inte antal mål som gäller vattenskyddsområden. Konsekvenser av utredningens förslag desavgränsningar och föreskrifter ändras. Vattenskyddsområden fastställda under , dvs. efter 1999, tenderar att omfatta större arealer än områden inrättade under den tidigare vattenlagen. En översyn kan antas leda till att skyddsområden utvidgas arealmässigt. Sammantaget innebär förslaget att fler verksamhetsutövare kan komma att omfattas av vattenskyddsområde, vilket kan innebära restriktioner för markanvändning och arbetsmetoder inom dessa. Verksamheter kan i vissa fall åläggas förbud mot viss hantering av t.ex. växtskyddsmedel inom jord- och skogsbruk, vilket kan få betydande ekonomiska konsekvenser för enskilda företag. Det kan även innebära administrativa kostnader som en följd av att verksamhetsutövare återkommande kan behöva söka tillstånd för viss verksamhet. Utredningen föreslår i avsnitt 7.7 hur processen kan effektiviseras, bland annat genom att krav ska ställas på struktur, innehåll och form, inte minst genom krav på konsekvensutredningar. En ökad professionalisering av processen bör leda till att besluten blir mer behovsanpassade, vilket i vissa fall kan innebära mindre ingripande restriktioner. Motsatsen kan också inträffa, genom att schabloner undviks och skyddet anpassas till lokala förhållanden. Effekterna för företag kan i betydande utsträckning också komma att bero på den ersättning som fastighetsägare och rättighetsinnehavare som drabbas av restriktioner i vissa fall kan erhålla och hur sådana anspråk hanteras. Några exempel på ersättningsnivåer finns i den begränsade rättspraxis som utvecklats. I ett mål beviljades en fastighetsägare drygt 200 tkr i ersättning för inskränkningar i form av förbud mot användning av växtskyddsmedel i primär och sekundär zon.52 I ett mål beviljades en fastighetsägare drygt 100 tkr i ersättning för inskränkningar i form av förbud mot användning av växtskyddsmedel inom primär skyddszon samt förbud mot täktverksamhet inom det berörda området.53 I ett äldre mål som rörde vattenlagen beviljades en grussamfällighet i ersättning då vattenskyddsföreskrifterna innebar att uttag av grus förhindrades.54 Det förekommer även att 52Mark- och miljödomstolen i , mål nr M 1690-06, . 53Mark- och miljödomstolen i , mål nr M 2321-07, . 54Miljööverdomstolen, mål nr M 1470-02, . Konsekvenser av utredningens förslag uppgörelse mellan kommunen, eller i förekommande fall huvudmannen eller vattenproducenten, görs med fastighetsägare eller rättighetsinnehavare under processens gång. Utredningen har endast i begränsad utsträckning kunnat ta del av sådana frivilliga uppgörelser genom exempel från tillfrågade kommuner. Dessa enstaka exempel bedöms inte spegla den verkliga omfattningen. Även andra enskilda kan beröras av vattenskyddsområden, främst genom s.k. ordningsföreskrifter, där bland annat möjligheter till båttrafik och bad kan regleras. Uppgifter saknas då det gäller att på ett tillförlitligt sätt bedöma antalet ytterligare företag eller verksamheter som kommer att träffas av restriktioner som en följd av utredningens förslag om vattenskyddsområden. De företag och verksamheter som vanligtvis regleras inom vattenskyddsföreskrifter är jord- och skogsbruksföretag, avlopps- och infiltrationsanläggningar, vägunderhåll, täkt- och schaktarbete, energianläggning och reglering av miljöfarlig verksamhet. Jord- och skogsbruksföretag utgör i regel mindre företag medan variationen är större då det gäller andra typer av företag som bedriver miljöfarlig verksamhet. i och uppskattade att kan komma att beröras av vattenskyddsområden, samt skog och bete eller annan öppen mark när alla täkter har ett uppdaterat skydd. Av åkermarken beräknas utgöras av primär zon till ett värde av drygt 1,5 mdkr. I motsvarande beräkning utförd av LRF 2011 uppskattades för inklusive län omfattas av primär zon med ett totalt marknadsvärde på 2,4 mdkr.55 En aktuell studie kring företags förädlingsvärden indikerar vikten av att även uppskatta markägares och verksamhetsutövares ekonomiska nyttor och kostnader vid en samlad samhällsekonomisk bedömning. Råvattentäkten befanns liksom i generera stora årliga nyttor, till betydande del dock kopplade till ökande fastighetspriser som följd av tillgången och närheten på rent vatten. Jordbruksfastigheter och andra förorenare befanns i denna studie få en mer begränsad lönsamhet. Författarna konstaterar att principen om att förorenaren betalar (Polluters Pay) 55 LRF (2015). Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag i sådana sammanhang kan bli svårare att använda. Många förorenares lönsamhet är begränsad. Belastas sådana utsatta men ända angelägna verksamheter med ytterligare kostnader riskeras att de helt slås ut. I stället pekar författarna på att en Profiters Pay-prin- cip skulle kunna fungera som ett alternativ.56 Den föreslagna regleringen medför tidsåtgång för verksamhetsutövare då det gäller anmälnings- och tillståndsplikt liksom tillsyn. Årliga tillsyns- och administrativa kostnader för ett jordbruksföretag med djurhållning kan utgöra cirka 14 tkr.57 Den av utredningen föreslagna regleringen kan innebära att åtgärder och förändringar av verksamheten behöver vidtas, vilket kan innebära varierande kostnader beroende av grad av inskränkning och verksamhetens art. Jord- och skogsbruksverksamhet begränsas ofta av restriktioner i samband med områdesskydd. En rad olika typer av kostnader kan uppstå som följd av att vattenskyddsområden inrättas, där det är svårt att ange typvärden eller schabloner. En särskild beräkning måste göras för varje enskild fastighet, vilket också ligger bakom det förfarande med prövning av ersättningsfrågor som sker i domstol. Priser på insatsvaror, stöd och skördeprodukter varierar naturligt mellan åren, men även andra kostnadsslag kan variera, särskilt vad gäller kostnader för arbete, maskiner och byggnader. Traditionell växtodling där växtskyddsmedel begränsas i stor utsträckning uppges av LRF under vissa betingelser kunna generera totala kostnader om 15–120 tkr per hektar plus marknadsvärdeminskning. Restriktioner för både växtskydd och gödsel, eller beträffande specialgrödor som t.ex. potatis som måste utgå, kan innebära totala kostnader upp till 360 tkr per hektar. Stora kostnader kan också uppstå till följd av restriktioner för skogsbruk och djurhållning med strandbete. Därtill kommer marknadsvärdeminskning, vilket enligt LRF i vissa fall anses kunna innebära totalskada för berörda delar. Främst gäller det då specialodlingar med stora inskränkningar när det gäller växtskyddsmedel och gödsling.58 Företag som omfattas av restriktioner kan i varierande grad behöva vidta förändringar i verksamheten. För jordbruksföretag kan detta exemplifieras genom förändrade produktions- 56Svenskt Vatten Utveckling (2014). Samhällsekonomisk värdering av rent vatten – fallstudier av och . 57LRF (2015). Underlag till utredningen, . 58LRF (2016). Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag metoder som t.ex. övergång till ekologisk produktion eller förändrad produktionsinriktning vilket innebär att företagets verksamhet måste helt eller delvis byta inriktning. Detta kan innebära långtgående omställning av hela eller delar av verksamheten. Olika typer av investeringar eller avyttringar kan bli nödvändiga som t.ex. avser maskinpark eller lagrings- och andra byggnader. För skogsbruksverksamhet kan restriktioner medföra förbud mot avverkning eller begränsningar i avverkningsmetoder som att endast manuellt arbete tillåts.59 Regleringen kan för vissa verksamhetsutövare som omfattas av större restriktioner innebära nedsatt lönsamhet och i extrema fall svårigheter att fortsatt bedriva verksamheten. Regleringen kan även påverka mindre företags arbetsförutsättningar då dessa kan vara mer utsatta och restriktionerna i vissa fall kan vara långtgående och medföra förändrade förutsättningar för verksamheterna. Det kan därför ses som naturligt att de konsekvensbeskrivningar som föregår inrättandet av vattenskyddsområden tar hänsyn till detta. Även enskilda bolag som producerar dricksvatten kan komma att beröras av förslagen i den mån kommunen väljer att, via ägardirektiv eller delegation, ge producenten i uppdrag att ta fram och ge in ansökan till . Bestämmelserna om hur processen för inrättande ska gå till riktar sig även till den som ansöker om inrättande av ett vattenskyddsområde för en framtida vattentäkt. Be- träffande kostnader som kan uppstå i sådana fall, se avsnitten om kommuner och kommunala bolag ovan. Andra former av lokala skyddsföreskrifter Instrumentet har endast använts i mycket begränsad omfattning. Inskränkningen av de framtida möjligheterna att fastställa andra lokala skyddsföreskrifter för allmänna ytvattentäkter innebär att effekterna för verksamhetsutövare bedöms bli marginell. 59 LRF (2015). Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag kan i vissa fall komma att utnyttja extern konsulthjälp för att utarbeta underlag eller förslag till vattenförsörjningsplan. Uppskattningsvis utgör denna intäkt för bolagen cirka 400 tkr per plan. Det återstår f.n. att utveckla planer i sju län.60 Kravet på inrättande och omprövning av vattenskyddsområden kan i betydande omfattning leda till positiva effekter för sådana konsultbolag som kan ta fram underlag och lämna stöd inom området. Flertalet berörda kommuner använder sig av konsulter vid inrättandeprocesser. Det kan avse underlag för att upprätta en ansökan i form av hydrologiska eller hydrogeologiska utredningar och beskrivningar, förslag till avgränsningar av vattenskyddsområde och utformning av föreskrifter. I vissa fall vägleder även konsulter den sökande i själva processen att inrätta områdesskyddet, t.ex. avseende samråd. Konsulter kan bistå med kunskap om vattenresursens funktion, analys av det geografiska området och identifiering av vattendelare, bistå med GIS-kompetens, former och vägval för själva processen att inrätta skyddet, erfarenhet av juridiska frågeställningar kopplade till utformning av föreskrifter, etc. Ett tiotal större aktörer bedöms tillgängliga på den svenska marknaden. De större av dessa företag sysselsätter ett 20–30 tal medarbetare vardera med kompetens att ta fram underlag för inrättande och omprövning av vattenskyddsområden. Ett mindre antal har även kompetens att bistå den sökande i processen att inrätta ett vattenskyddsområde. Ett antal mindre företag är därtill verksamma på lokala marknader.61 Uppskattningsvis bedömer utredningen att merparten av kommunerna kommer att nyttja konsulttjänster i någon form för att ta fram hela eller delar av det underlag för ansökan som krävs. Det innebär att ett tillkommande antal årliga uppdrag kan beräknas med 60Länsstyrelsen i (2015). Underlag till utredningen, . 61Sweco (2015). Underlag till utredningen . Konsekvenser av utredningens förslag utgångspunkt från de cirka 100 respektive 130 ytterligare ansökningar som utredningen beräknat kan komma att färdigställas 2019–2021 respektive 2022–2024. Konsultintäkter för en mindre yt- och grundvattentäkt uppskattas till cirka 150–250 tkr och för en större ytvattentäkt till 500–1 000 tkr.62 Konsumenter av allmänt dricksvatten Regionala vattenförsörjningsplaner innebär att förutsättningarna för en trygg och säker dricksvattenförsörjning av god kvalitet förbättras, vilket är till nytta för konsumenter av allmänt dricksvatten. Nyttan avser långsiktigt reducerade risker för brist på eller kvalitetsmässigt mindre lämpligt råvatten. Det ger i sin tur möjligheter att optimera beredningen, ger reducerad risk för miljö- och hälsostörande inverkan på dricksvattnet och gagnar därmed va-kollektiven. Även vattenskyddsområden (och inskränkningen i möjligheter att fastställa andra lokala skyddsföreskrifter) bidrar på motsvarande sätt till nyttor för dricksvattenkonsumenterna. Förslagen kommer på kostnadssidan att innebära högre va-avgifter i den utsträckning kostnaderna läggs på avgifterna, vilket i betydande utsträckning kan bli fallet. Den samlade tillkommande årskostnad som utredningen tidigare redovisat under avsnittet om kommunerna, cirka 41–, kan därför i stor utsträckning komma att täckas av va-avgifter. Det motsvarar en genomsnittlig årlig höjning av landets va-avgifter med bråkdelar av en procent, vilket väsentligt understiger den årliga höjning som vakollektiven i genomsnitt vant sig vid. Kostnaden faller på de kommunala kollektiv som har eftersatt frågan om vattenskyddsområden, medan andra kommuners kollektiv med aktuella områden och föreskrifter kan slippa ytterligare kostnader . Förslaget att miljöorganisationer ska ges en uttrycklig rätt att överklaga beslut ligger i linje med den praxis som utvecklats inom miljöområdet och är en följd av den för gällande Århus- Konsekvenser av utredningens förslag En sådan möjlighet kan ge miljöorganisationerna ytterligare förutsättningar att verka. Regionala vattenförsörjningsplaner skapar förutsättningar att långsiktigt prioritera och skydda strategiskt viktiga framtida vattentillgångar, liksom utsatta och särskilt känsliga förekomster. Vattentäkter tillförsäkras visst skydd redan genom att de utpekas i vattenförsörjningsplanen och därefter tas upp i kommunens översiktsplanering. De beaktas därmed i den framtida planeringen och vid tillämpningen av miljöbalken.63 Förslaget bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag samt Grundvatten av god kvalitet. Förslaget om vattenskyddsområden innebär ett ökat skydd för allmänna vattentäkter. Det kan bidra till att tillgodose en långsiktigt trygg dricksvattenförsörjning där klimatutmaningar och andra riskfaktorer lättare kan hanteras. Förslaget bidrar till uppfyllandet av miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet. I vissa fall kan också negativa effekter uppstå med avseende på andra miljömål. Det gäller närmast negativa effekter med avseende på den biologiska mångfalden om vissa typer av strandbete regleras eller helt förbjuds. Sådan eventuell påverkan av diversiteten hos flora och fauna motverkar arbetet inom miljömålet Ett rikt växt- och djurliv. Tillgängligheten för allmänheten beträffande bad och andra aktiviteter kan också komma att regleras i direkt anslutning till täkter och uttagspunkter, vilket berör miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Å andra sidan skapas också avsevärda och i regel större positiva värden inom ramen för detta mål genom att exploatering av naturmark förhindras genom inrättandet av vattenskyddsområde. Förslaget om inskränkning av möjligheten till andra lokala skyddsföreskrifter för allmänna ytvattentäkter innebär att sådana täkter får ett starkare juridiskt skydd i form av vattenskyddsområden, vilket bidrar till uppfyllandet av de inledningsvis nämnda miljökvalitetsmålen. 63 3 kap. 2 § samt 2 kap. 6 § och 6 kap. 19 § . Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens direktiv uppmärksammar särskilt glesbygdens särskilda förutsättningar i anslutning till skyddet av allmänna vattentäkter. Den allmänna dricksvattenförsörjningen i glesbygdsområden är främst knuten till tätorter och samhällen, som ett komplement till den enskilda vattenförsörjning som är vanlig i glesbygdsområden. Utredningens förslag om mer omfattande inrättande och omprövning av vattenskyddsområden kan få viss ingripande effekt för fastighetsägare och andra rättighetsinnehavare, omfattningen av aktuella skyddsområden är dock i allmänhet mindre än i anslutning till stadsområden och större tätorter. I glesbygdskommuner med små va-kollektiv kan tillkomande kostnader för inrättande av vattenskyddsområden innebära ekonomiska utmaningar för kollektiven. Glest befolkade län, som , , och , har mer omfattande beting avseende inrättande och omprövning av vattenskyddsområden. Dessa län har mellan cirka 80 och 100 sådana områden vardera.64 Vid utformning av skyddet ska, som utredningen föreslår, konsekvensutredningar utarbetas som möjliggör att nyttor och andra effekter för olika aktörer och verksamheter kan bedömas för olika handlingsalternativ. I glesbygdskommuner är bebyggelsen ofta spridd och antalet vattentäkter som följd av detta relativt stort med mindre uttagsvolymer. Fortsatt avfolkning i vissa glesbygder, med sviktande vakollektiv, kan därför även komma att innebära avveckling av vissa allmänna vattentäkter.65 Förebyggande insatser som gäller miljö och hälsa brukar erfarenhetsmässigt ses som kostnadseffektiva jämfört med avhjälpande insatser i senare skeden. Sådana avhjälpande insatser visar sig ofta betydligt mer kostsamma, om de då ens blir möjliga. 64SGU (2016). Utdrag ur , . 65Regeringskansliet (2013). Remissammanställning avseende promemoria om förslag till ändring av 7 kap. om vattenskyddsområden samt förslag till ny bekämpningsmedelsförordning, M2013/1675/R, . Konsekvenser av utredningens förslag förslag under detta avsnitt innebär att begränsade kostnader i närtid läggs på åtgärder för att säkra naturresurser och samhällstjänster, som annars inte långsiktigt kan upprätthållas utan avsevärda senare kostnader. De samhällsekonomiska konsekvenserna av att skydda de nationella vattentillgångar som används och kan användas för dricksvattenproduktion bör inte enbart granskas med avseende på behoven inom dagens dricksvattenförsörjning. Avgörande är i stället att betrakta för dricksvattenförsörjningen långsiktiga nyttor av åtgärderna tillsammans med de nyttor som skapas för andra samhällsbehov och åtaganden. Aktuella studier av sådana mer samlade samhällsbehov har t.ex. redovisat betydande nyttor av dricksvattentäkter. Studier av förädlingsvärden för aktörer runt sjöarna och visade på nyttor av rent vatten motsvarande 127 respektive 1,6 mdkr årligen.66 Görs antagandet att utredningens samlade förslag kring skyddet av vattentäkter kan reducera de uppskattade skadekostnaderna kring hälsorelaterade utbrott , innebär det genomsnittliga årliga nyttoeffekter motsvarande 60 mnkr.67 Det ligger i ungefär samma storleksordning som de genomsnittliga kostnader som uppskattats av utredningen –2027. Då har emellertid inte fastighetsägares och rättighetsinnehavares kostnader som följd av inrättandet av vattenskyddsområden beräknats. Sådana kostnader kan i viss utsträckning täckas av kommuner och va-kollektiv genom uppgörelser eller genom fastställande i dom. De allmänna hänsynsreglerna sätter gränsen för de kostnader som fastighetsägare och rättighetsinnehavare själva får bära till följd av gällande restriktioner. Det är dock viktigt att frågan lokalt avvägs på lämpligt sätt, vilket utredningens förslag om att genomföra konsekvensutredningar kan underlätta. På , då vattenskyddsområden med aktuella föreskrifter är på plats för alla större täkter, ökar den samhällsekonomiska nyttan i motsvarande grad som inrättandekostnaderna minskar. 66Svenskt Vatten Utveckling (2014). Löfmark och , Samhällsekonomisk värdering av rent vatten – fallstudier av och . 67Söderqvist, T., , A., , L. m.fl. (2015). preliminära förslag till åtgärder för trygg och säker dricksvattenförsörjning. Vilka är de samhällsekonomiska nyttorna och vad behövs för att dessa ska bli verklighet? och – , , s. 55. Konsekvenser av utredningens förslag samhällsekonomiska nyttan blir t.ex. 1,5 mdkr givet en diskonteringsränta på . Nyttoeffekten av regionala vattenförsörjningsplaner bedömdes som relativt stora, då den av utredningen anlitade forskargruppen i workshops diskuterade olika tänkbara förslag med dricksvattenproducenter. Det gällde såväl minskade hälsorisker och avbrottsrisker, som nyttoeffekter utanför dricksvattensystemet, t.ex. grundvattentjänster och ekosystemtjänster. Planerna ansågs bland annat kunna tydliggöra vattenintressen för lokala politiker och mer allmänt synliggöra reservvattenmöjligheter och vattenförsörjningen som samhällstjänst. Planerna ansågs också kunna bidra till att kompensera för kompetensbrist hos främst mindre kommuner samt underlätta samverkan mellan kommuner och gentemot myndigheter. Den vägledning som Havs- och vattenmyndigheten föreslås ta fram som stöd för att utveckla planerna bedömdes utgöra en 68Kostnader för kommuner och va-kollektiv för inrättande av vattenskyddsområden innebär betydande intäkter till konsultföretag, vilket i princip minskar den samhällsekonomiska kostnaden. Kostnader för fastighetsägare och rättighetsinnehavare kan bli omfattande, är svåra att uppskatta och klargörs först i anslutning till den lokala processen. 69Nyttan skulle kunna ökas ytterligare om hantering av ersättningsfrågor till fastighetsägare och rättighetsinnehavare kan effektiviseras i anslutning till inrättandeprocessen. Frågan omfattas dock inte av utredningens uppdrag. Konsekvenser av utredningens förslag viktig grund för det fortsatta arbetet och de nyttor som kan genereras. En politisk förankring av planerna sågs som önskvärd, men sågs som svår att genomföra. Planarbetet bör ses som en fortgående process.70 Bedömningarna vid genomförda workshops gav i någon mån stöd för att åtgärden om att göra inrättandet av vattenskyddsområden obligatoriskt kan generera nyttoeffekter, men då även med avseende på andra åtaganden, som vattenförvaltningen. En skyldighet att inrätta vattenskyddsområden ansågs bland annat skapa nytta genom den påverkan som kan ske i olika kommunala planprocesser och genom att stärka det långsiktiga skyddet av råvattenkvalitet. Det betonades att en lokal utformning av skyddet endast utgör ett första steg i arbetet. Information och tillämpning av föreskrifterna blir viktiga, liksom tillsyns- och dispensarbete. Omfattande personella resurser kan komma att behövas hos länsstyrelser, kommuner och huvudmän. En tydlig vägledning behöver utarbetas av Havs- och vattenmyndigheten, där också innebörden av utredningens förslag tydligt framgår. Det gäller t.ex. att vattenskyddsområden ska inrättas om det inte är uppenbart obehövligt, respektive att översyn ska göras av gamla områden om de inte längre tillgodoser syftet med skyddet. Vissa producenter har också angett önskemål om att utredningen ska utarbeta rekommendationer om hur föreskrifterna ska se ut för att vara verksamma. Det bedömdes vidare som svårt att genomföra arbetet om staten inte först lämnar en lösning i den s.k. ersättningsfrågan, genom att beskriva hur ersättningar ska utgå till fastighetsägare och rättighetsinnehavare. Den senare frågan ingår inte i uppdrag. Det gör inte heller riksintressefrågan, som kan vara ett annat viktigt redskap för att skydda mark- och vattenområden. Vattenskyddsfrågor bör, enligt de synpunkter som framkom i anordnade workshops, beslutas på övergripande och inte på nivå.71 70Söderqvist, T., , A., , L. m.fl. (2015), s. 56–58. 71Ibid., s. 57, 59–60. Konsekvenser av utredningens förslag Kontrollen av dricksvattenanläggningar behöver utökas och utvecklas för att kunna möta framtida krav på en trygg dricksvattenförsörjning. Utredningen föreslår i kapitel 8 därför att kontrollen av dricksvattenanläggningar stärks genom uppdrag till avseende –ökad styrning från staten genom utveckling och uppföljning av för dricksvattnet särskilt utformade mål i den nationella kontrollplanen, –anpassning av systemet för kontroll av dricksvattenanläggningar genom att se över gällande kontrollområden och riskklassningssystem, samt –utveckling av särskilt vägledningsmaterial för kontroll av dricksvattenanläggningar. bemyndigas vidare föreskriva om uppgiftsskyldighet om dricksvattenkvalitet för större allmänna producenter och distributörer för att underlätta rapportering till EU. Vad avser råvatten förslår utredningen att kunskaperna om råvattnets karaktär som grund för dricksvattenberedningen stärks och regleras genom att –dricksvattenföreskrifternas nuvarande funktionskrav om råvatten förtydligas genom särskilt uppdrag till ,