sou · H4B326 · 2016-03-31 00:00:00 — Inom ramen för den regionala tillväxtpolitiken finns det olika typer av marknadskompletterande stöd genom EU:s strukturfon- der och regionala tillväxtåtgärder.176 fattade reger- ingen beslut om nya stödförordningar för de regionala företags- stöden.177 Regionalt investeringsstöd syftar till ökad tillväxt och en balanserad regional utveckling.178 Stödet riktas bland annat till och delar av , , och Därutöver fanns fram till förordningsändringen ett regio- nalt bidrag för företagsutveckling vilket syftar till att främja utveck- lingen i små och medelstora företag och kan betalas ut i form av investeringsbidrag, konsultcheck, samverkansprojekt eller mikro- bidrag. Motsvarande stöd finns numera fördelat på de två stödför- ordningarna om statligt stöd till regionala investeringar och om stat- ligt stöd för att regionalt främja små och medelstora företag. Regionalt bidrag till företagsutveckling, numera statligt stöd till regio- nala investeringar, får beviljas i alla län, men är delvis geografiskt begränsat till lands- och glesbygd. Det totala utbetalade beloppet för peri- oden –2013 var . Hälften av de beviljade stöden har gått till täta blandade kommuner och glesa landsbygds- kommuner (figur 5.11). 175Tillväxtverket (2014), Uppföljning av regionala företagsstöd och stöd till projektverksamhet, Rapport 0192. 177Förordning (2015:211) om statligt stöd till regionala investeringar, förordning (2015:210) om statligt stöd för att regionalt främja små och medelstora företag och förordning (2015:212) om statligt stöd inom Europeiska regionala utvecklingsfonden. 178Förordningen (2007:61) om regionalt investeringsstöd. Under uppgick det totalt beviljade regionala investeringsstödet till avseende investeringar på nästan totalt. 179Förordning (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd; SFS 2015:431. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Figur 5.11 Företagsutveckling –2013, fördelning av företagsstöd fördelat på kommuntyp (procent) Källa: , egna bearbetningar. Såddfinansiering är ytterligare en stödform för innovativa tjänster och varor i små och medelstora företags inledande utvecklingsfas.180 Under beviljades som bidrag och villkorslån. Av såddfinansieringen –2013 gick mindre än en fjärdedel av de beviljade anslagen till landsbygderna. 180 Förordning (2015:211) om statligt stöd till regionala investeringar, förordning (2015:210) om statligt stöd för att regionalt främja små och medelstora företag Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Figur 5.12 Såddfinansiering 2007–2013, fördelning av företagsstöd fördelat på kommuntyp (procent) Källa: , egna bearbetningar. bedriver även projektfinansiering genom innovations- bidrag till små och medelstora företag främst i form av de så kallade affärsutvecklingscheckarna. Affärsutvecklingscheckarna är bara en liten del av det omfattande anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Även när det gäller de beviljade anslagen inom stora delar av pro- jektverksamheten går endast en fjärdedel av anslagen till landsbygd- erna.181 Det finns också möjligheter till garantier via EU:s stöd till före- tagsutveckling.182 Inom ramen för de åtta regionala strukturfonds- programmen fanns för perioden –2013 insatser för att öka det regionala utbudet av riskkapital till nya och växande små och medel- stora företag.183 Inom ramen för landsbygdsprogrammet är det också möjligt att bevilja företags- och projektstöd. Stöden går i stor utsträckning till jordbruksföretag genom bland annat investeringsstödet för jordbruket eller startstöd för unga jordbrukare, men även till andra mottagare genom till exempel förädlingsstödet, diversifieringsstödet eller stöd för turistsatsningar. 181Tillväxtverket (2015), Projektverksamheten 2007–2013. 182Förordningen (2000:283) om regionalt bidrag till företagsutveckling. 183Regeringens proposition 2014/15:1. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital 5.5.4Utmaningar med företagsstöd och statlig finansiering Syftet med företagsstöd och annan statlig finansiering inom den regionala tillväxtpolitiken är att bidra till sysselsättning och tillväxt. De statliga insatserna har emellertid ifrågasatts bland annat som en följd av att det har varit svårt att visa vad stöden har fått för effekt. Det finns andra resultat som talar för att företagsstöd, framför allt investeringsstödet, har haft positiva effekter.184 Utvär- deringar inom landsbygdsprogrammet visar vidare att vissa selektiva företagsstöd till näringslivet har haft undanträngningseffekter.185 Annan kritik riktad mot företagsstöden handlar om kompli- cerade ansökningsprocesser för stöden. Företagen saknar den tid som krävs för att göra en ansökan eftersom man primärt behöver prioritera det operativa arbetet i verksamheten.186 har även i en granskning av statens riskkapital- försörjning konstaterat att de statliga insatserna i högre grad borde styras mot tidiga investeringsfaser där privata finansiärer inte ver- kar i tillräcklig utsträckning. En annan kritik, som också går i linje med problemen med företagsstöden, gäller regeringens styrning av det statliga kapitalutbudet mot vissa geografiska områden och branscher. Detta är en kritik som bekräftas av den del av forsk- ningen som menar att fonder inte bör begränsas till branscher och geografiska områden då det riskerar att minska de samhällsekono- miska effekterna.187 visar en annan del av forskningen att väl utformade kreditgarantisystem med tydligt fastlagda mål, geografisk avgräns- ning och aktiv styrning kan ha en betydande positiv effekt på före- tagens tillväxt.188 184Tillväxtanalys (2011), Regionalt investeringsstöd – En effektutvärdering i en värld med många företagsstöd. 185Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (2013), söker bidrag – En om effektiviteten i det svenska landsbygdsprogrammet, 2013:6. 186Ramböll (2014), Förutsättningar och tillgång till kapital. 187Svensson, R. (2014), Statlig finansiering till småföretag, Timbro. 188Cawling, M., Siepel, J. (2012), Public intervention in UK small firm credit markets: Value- for-money or waste of scarce resources?, Unit, , . Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital 5.5.5Begränsat med riskkapital i landsbygderna De privata investeringarna utgör majoriteten av de totala svenska riskkapitalinvesteringarna. De offentliga investeringarna utgör mindre än 3 procent.189 har de privata riskkapital- investeringarna minskat med . Minskningen gick från 2007 till 2012.190 I figur 5.13 beskriver vi utvecklingen över tillgången till offentligt och privat riskkapital. Figur 5.13 Privata (venture capital) och offentliga investeringar i tidiga skeden –2014 () Det investerade kapitalet registreras utifrån huvudkontorets lokali- sering. Det går således endast att hänföra investeringen till den plats där huvudkontoret är förlagt. Det innebär att det finns före- tag i andra län och orter i som tar del av en investering även om det inte ser ut så i statistiken. Som en följd av detta ser det ut som om investeringarna i stor utsträckning endast går till storstads- 189Inga företagsstöd eller andra former av bidrag är inkluderade. 190Här ingår inte buy-out, det vill säga inte majoritetsinvesteringar i onoterade företag med ett aktivt tidsbegränsat ägande. Affärsänglar och industriella aktörer som investerar utan tids- begränsat engagemang ingår inte heller. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Den totala riskkapitalförsörjningen per kommunkategori 2007–2013 visas i figuren 5.14. Figur 5.14 Den totala riskkapitalförsörjningen per kommuntyp 2007–2013 () Källa: Tillväxtanalys, egna bearbetningar. Som framgår av figuren hamnar större delen av riskkapitalet i de tätbefolkade områdena. har dessa miljöers andel av det totala riskkapitalet också ökat. Det är viktigt att beakta att andelen av det totala riskkapitalet i de glesa landsbygderna fördelar sig rela- tivt jämnt mellan offentligt och privat riskkapital. Enligt statistiken är av det totala svenska riskkapi- talet lokaliserat till , och . Med undan- tag från , och län finns det stora skillnader mellan länen i hur mycket privata investeringar man lyckas locka till sig (figur 5.15). Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Figur 5.15 Privata investeringar per län 2007–2014, exklusive , och , och ligger på en högre nivå i jäm- förelse med övriga län. till tidigare analyser har dessa län ett diversifierat näringsklimat med både kluster och stora företag som bidrar till avknoppningar. Intresset för finansiering genom regionala riskkapitalfonder inom regionalfondsprogrammen har varit stort –2013. Andelen förfrågningar eller ansökningar som resulterat i en investering är nästan dubbelt så hög i landsbygderna som i storstadsregionerna.191 De vanligaste branscherna i glesbygdsregio- ner är handel, turism och industri och transport. I städerna är an- delen investeringar störst i branscherna IT och telekom samt life science.192 Beräkningar pekar dock på att investeringarna i glesbygds- regionerna fram till nu har gett ett sämre utfall än investeringarna i storstadsregionerna.193 Detta kan bland annat bero på färre lämpliga investeringsobjekt, vilket kan ha lett till en större andel investeringar i mer traditionella företag i senare utvecklingsskeden. 191Tillväxtverket (2016), Regionala riskkapitalfonder – slututvärdering , Ramböll. 193Det är emellertid för tidigt att uttala sig om detta kommer att vara det slutliga och totala resultatet av portfölj. Det beror bland annat på att de flesta satsningarna ännu inte av- yttrat sina investeringar. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital 5.5.6Bankernas utlåning och lokalisering Bankernas utlåning till företag på den privata marknaden var 20 pro- cent av den totala utlåningen . ökade bankernas utlåning till allmänheten som helhet. Bankernas utlåning till företag minskade dock under samma period.194 En liten del av denna utlåning går till små företag, och en ännu mindre del till små företag i landsbygder. Den minskade utlåningen beror bland annat på ökade upplåningskostnader för bankerna som en följd av nya bankregleringar. Sedan den ekonomiska krisen har små och medelstora företag fått svårare att få lån genom banker.195 När det gäller utlåningen till små företag och hur de regionala variationerna ser ut finns ingen statistik att tillgå. Detta gör det svårt att uttala sig om utvecklingen med hänsyn till företagen i lands- bygderna. Det finns dock uppgifter om att hälften av alla små före- tag har banklån. När det gäller nya företag i uppstartsfasen uppges att finansierar sin verksamhet med banklån.196 De ökade bankregleringarna, ökad konkurrens och ökade avkast- ningskrav har fått många banker att eftersträva en högre kostnads- effektivitet. I och med detta kan lån till små företag framstå som allt för kostsamma för bankerna att erbjuda. Bankerna kompen- serar sig för detta genom att bland annat ta ut ett högre pris för samma risk eller genom att behålla priset oförändrat men sänka risken. Med utgångspunkt från hur de stora bankerna redovisar sina kreditrisker så beviljas normalt inte lånet om risken för att inte kunna betala tillbaka det är över . Bankerna kompenserar sig även för asymmetrisk information och brist på säkerheter. Företagare som saknar privata säkerheter kan därmed få problem när man söker finansiering via en bank. I dessa situationer blir möjligheten att belåna den egna bostaden avgör- ande för om företagaren ska få finansiering eller inte. I de delar av landet där andrahandsvärden på fastigheter och anläggningar är låga är en sådan lösning svårare att få till stånd. Studier av Glesbygds- verket har visat att detta har varit särskilt bekymmersam i 194Statistiska centralbyrån (2015), Finansmarknadsstatistik, . 195Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (2014), Kapital på krita? En om företagandets finansiering, 2014:4. 196Kontigo (2011), Små företags behov av krediter och system för att tillgodose dem. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital delar av , , och inlandet längst i norr.197 Sedan finanskrisen har skillnaderna i fastighetspriser mellan olika delar av landet ökat markant. har köpeskillingen i stor- städerna ökat med i jämförelse med köpe- skillingen i den mycket glesa landsbygden. Figur 5.16 Utveckling av köpeskilling för permanenthus 1995–2011 per kommuntyp, indexerad med basår 1995 Källa: , bearbetning av i . Företagare som saknar privata säkerheter och med lågt värderade bostäder kan följaktligen ha svårt att få lån. Dessa företagare är där- med hänvisade till andra former av finansiering eller att helt avstå från att göra sina företagsidéer till verklighet. 197 (2006), Småföretagandets villkor i gles- och landsbygder. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Närhet till en bank underlättar finansiering Banker är viktiga lokala institutioner. De fyller en viktig funktion för finansiering och nyföretagande och för att möjliggöra inno- vationer. Detta gäller inte minst i landsbygder. En allt mer centraliserad bankstruktur och långa avstånd kan försvåra möjlig- heterna för företag att få kapitalförsörjning. har antalet bankkontor minskat med cirka 100 kontor . fanns det 1 100 bankkontor i . Utanför storstadskommunerna har antalet bankkontor halverats . I figur 5.17 redogör vi för det totala antalet bankkontor i . Som framgår av figuren fanns det 2010 ett bankkontor i varje kom- mun. Figur 5.17 Antal bankkontor totalt i fördelat på sparbanker (rött) och affärsbanker (svart) Källa: , bearbetning av i . Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital finns det 240 lokala sparbankskontor i landet. Av dessa kontor är det 90 stycken som utgör det enda lokala bankkontoret på orten. De lokala sparbankernas verksamhet regleras av sparbanks- lagen.198 Precis som andra banker gör de lokala sparbankerna vinst på sin utlåning. är de lokala sparbankerna en del av det lokala samhället på ett annat sätt än nischbankerna och de stora affärsbankerna. Enligt saknar dock de mindre aktörerna till- räckliga resurser för att kunna utveckla och erbjuda den finansiella infrastruktur som är nödvändig för de ska kunna konkurrera med storbankerna och följa det finansiella regelverket.199 De fyra stora affärsbankerna står för av mark- naden i landet. Utvecklingen går mot en ökad centralisering. Av detta följer bland annat att bankernas verksamhet allt mer har kon- centrerats till de större städerna. Detta är särskilt intressant att be- lysa i ljuset av den forskning som visar att närheten till en bank har betydelse vid finansieringsbeslut.200 Annan forskning visar att till- gången till ett bankkontor kan leda till att företagandet ökar och företag växer i ett område.201 Forskning visar även att närheten till en bank är viktig för att nya företag över huvud taget ska startas.202 5.5.7Det finns ett visst behov av förbättrad kapitalförsörjning i landsbygder Av den ovanstående beskrivningen framgår att det inte är helt lätt att avgöra hur situationen ser när det gäller behov av och tillgången till kapital för företag verksamma i landsbygder. Tillväxt- verket har också pekat på att det framför allt är brist på konkurrens, tillgång till arbetskraft och lagar och myndighetsregler som hindrar företags tillväxt och utveckling.203 Finansiella hinder är inte lika fram- 198Sparbankslag (1987:619), SFS 2014:972. 199Konkurrensverket (2013), Konkurrensen på den finansiella tjänstemarknaden – inlåning, bolån och fonder. 200Backman, M. (2013), Regions, Human Capital and Formation, Inter- national . 201Pettersson, T. (2006), När banken lämnade byn, . 202Anstein Dobloug, T. (2012), Høyvekstbedrifter og regionale finansieringssystemer, . 203Tillväxtverket (2014), Förutsättningar för konkurrenskraftiga företag. Företagens villkor och verklighet 2014, Info 0563. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital trädande och vanligt förekommande. Det finns också studier som pekar på att det inte finns några specifika problem kopplade till behovet av särskild finansiering i landsbygderna.204 har vi i avsnittet också visat att det finns ett antal studier som pekar på att det finns ett kapitalförsörjningsproblem i landsbygderna och att ett marknadsmisslyckande existerar. Detta innebär att det sannolikt finns idéer och projekt som inte genomförs eftersom entreprenörer och företag inte kan få låna pengar eller få tillgång till annat externt kapital. Det finns flera orsaker till denna utveckling. En förklaring är ned- läggningen av lokala bankontor och de brister på kunskap och för- ståelse för lokala förhållanden och förutsättningar som följer av nedläggningarna. Studier har till exempel visat att möjligheten att få lån minskar med avståndet till närmaste bankkontor. En annan or- sak till denna utveckling kan vara att företag i landsbygder har sämre möjligheter att erbjuda säkerheter för banklån än företag i tätare miljöer eftersom andrahandsvärdet på vissa typer av rörelser och fastigheter är lägre i landsbygderna. Sammantaget kan vi alltså konstatera att ett visst kapitalförsörj- ningsproblem föreligger, men att det är svårt att uppskatta problemets storlek och vilka företag och delar av landet som är särskilt berörda. Givet detta är det också svårt att säga något om vilken typ av åtgär- der som behövs och var sådana åtgärder bör sättas in. Detta är sär- skilt viktigt att beakta med tanke på att det framför allt är faktorer som har att göra med svag lönsamhet, avstånd till marknader eller brist på infrastruktur som lyfts fram när man diskuterar hinder för företagens tillväxt och utveckling i landsbygderna. 204 Verket för näringslivsutveckling (2006), Kapitalförsörjning i småföretag: extern finansiering – efterfrågan och tillgång för småföretagen. 6Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar I detta kapitel diskuterar vi den utveckling som vi tycker oss ha sett , hur den förda politiken har förändrats och vilka konsekvenser detta har haft för landsbygdernas utveckling och tillväxt. Vi redogör också för och diskuterar de möj- ligheter till en positiv utveckling i landsbygder som vi tycker oss kunna se. 6.1Den samlade politiken har blivit mer ambitiös men också mer fragmenterad Den nuvarande samlade politiken syftar till ökad hållbar tillväxt och att bidra till goda förutsättningar för arbete, tillväxt och välfärd i alla delar av landet. Människor ska kunna bo, arbeta och driva näringar i alla delar av landet. Det är en tämligen ambitiös, men också för- hållandevis abstrakt målsättning. Över tid har också kopplingen mellan politikens mål och medel försvagats. Trots att ambitionerna har höjts och målsättningarna har spetsats till har medlen i mångt och mycket förblivit desamma. Den regionala tillväxtpolitiken har blivit allt mer visionär och tillväxt- och utvecklingsorienterad, men mindre inriktad mot utjämning och mindre riktad enbart mot platser med stora ut- maningar. Den regionala tillväxt- och utvecklingspolitiken har gått från att vara en politik för vissa utpekade regioner med väl defi- nierade utmaningar och konkreta problem till att bli en bred politik för alla regioner i hela landet.1 Politiken innefattar precis som 1 Tillväxtanalys (2012), Från aktiv lokaliseringspolitik till regional politik, Working paper/PM 2012:18. Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar tidigare, åtgärder inom ett stort antal politikområden. Hur de olika åtgärderna hänger ihop och är tänkta att samverka är dock inte alltid helt tydligt. Systemet för politikens genomförande har blivit allt mer komplext och beroende av en fungerande sektorssamord- ning och flernivåstyrning och olika typer av samverkan, partner- skap och överenskommelser. Som en följd av detta framstår den nuvarande nationella politiken mer som en lista över allt som man vill genomföra inom ramen för politiken än som ett genomtänkt paket av åtgärder som syftar till att ta sig an konkreta utmaningar. Om vi jämför detta med föregående perioder så framstår det som att den tidigare politiken innehöll mer centralt bestämda åtgärder som mer konkret syftade till att lösa specifika regionala problem. Så är alltså inte längre fallet. har staten överlämnat en stor del av inflytandet att identifiera möjligheter, utmaningar och behov till den regionala nivån. Förändringen från en politik riktad till vissa områden med speci- fika utmaningar till en tillväxt- och utvecklingsorienterad politik för hela landet är väl motiverad. Sett ur ett landsbygdsperspektiv kan förändringen dock framstå som något mer problematisk och kom- plicerad. Detta gäller åtminstone för vissa typer av landsbygder eftersom de utmaningar som de glesa landsbygderna står inför i mångt och mycket är desamma som . Avfolkningen av dessa landsbygder pågår till viss del fortfarande som vi har en stark befolkningstillväxt i storstäderna och de större tät- orterna. Drivkrafterna bakom befolkningsutvecklingen är dock annor- lunda vilket en sammanhållen politik för landsbygdernas utveckling måste beakta om den vill åstadkomma verklig förändring. Politiken för areella näringar, landsbygd och livsmedel identi- fierar behovet av en livskraftig, hållbar och aktiv landsbygd.2 Lands- bygdsprogrammet är finansiellt viktigt för att främja företag och attraktiva miljöer. Programmet omfattar stora belopp med flera relevanta landsbygdssatsningar såsom stöd till bredbandsutbyggnad och kommersiell service i lands- och glesbygd. Det går inte att bortse från programmets starka kopplingar till jordbruks- sektorn och dess produktion av varor och tjänster. En stor del av programmets medel fördelas till de areella näringarna och särskilt jordbruket. Även om regelverket som sätter ramarna för program- 2 Regeringens proposition 2016:1, utgiftsområde 23. Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar met till viss del begränsar det nationella handlingsutrymmet finns det fortfarande utrymme att göra nationella val när det gäller för- delning av medlen, val av åtgärder liksom val av genomförare och mottagargrupper. Dagens utformning av programmet är mycket en följd av de övergripande val nuvarande regering och tidigare regeringar har gjort. En konsekvens av detta är att programmet därmed har ett mer begränsat regionalt rörelseutrymme jämfört med den regionala tillväxtpolitiken. Sammantaget agerar staten olika i de två politikområdena, där staten antar rollen som förhandlare inom ramen för den regionala tillväxtpolitiken3 medan staten är mer direkt styrande inom ramen för landsbygdspolitiken. Dessa skillnader och perspektiv behöver man ha förståelse för i konstruktionen av en sammanhållen politik för landsbygdernas utveckling. 6.2Många politikområden saknar landsbygdsperspektiv Landsbygdsutveckling handlar bland annat om att förbättra jord- och skogsbrukssektorernas konkurrenskraft och förbättra miljön och landskap. Det handlar också om att förbättra livskvaliteten i landsbygdsområden, främja en diversifiering av landsbygdernas eko- nomi, stärka näringslivet och bygga upp lokal kapacitet för syssel- sättning.4 Landsbygdernas utveckling och tillväxt är allas an- svar. De politiska målsättningarna ska därmed främst nås med hjälp av resurser och insatser inom andra politikområden än politiken för areella näringar, landsbygd och livsmedel samt den regionala tillväxt- politiken. Detta ställer krav på att olika politikområden samordnas och tar hänsyn till landsbygdernas särskilda förutsättningar och behov. Över tid har dock den territoriella dimensionen och lands- bygdsperspektivet tonats ned inom många politikområden. Den nationella politiken inom flera områden och den statliga förvalt- ningen har avterritorialiserats.5 Få nationella 3Rosén, M. (2002), Förhandlingar med förhinder. En studie av de regionala tillväxtavtalen i och län.