sou · H4B361 · 2016-09-26 00:00:00 — 11Innefattar ej kostnadsminskningar till följd av förenklad administration hos Pensions- myndigheten. Översiktlig analys av Alternativ 2 När det gäller de mer långsiktiga effekterna kan det noteras att Premiepensionssystemet kan antas växa kraftigt i storlek . Det innebär ökade stordriftsfördelar och att förvalt- ningskostnaderna kan förväntas sjunka . Som referens kan nämnas att Statens pensionsfond utland () per förvaltade en portfölj om 7 656 mdr norska kronor bestående av aktier och räntebärande tillgångar. I en rapport12 uppskattar de att den totala kostnaden för att förvalta fonden passivt uppgått till cirka 3 baspunkter per år.13 Enligt prognos kommer Premiepensionssystemets fondförsäkring 2040 ha ett kapital om cirka 5 000 mdr kronor. Här bör dock nämnas att aktieförvaltning är dyrare än ränteförvaltning, och att Förvalsalternativet har en högre aktieandel än . I beräkningarna har ingen hänsyn tagits till hur Alternativ 2 kan antas påverka administrativa kostnader eller kostnaderna för den tillfälliga förvaltningen. Det kan hävdas att man vid en analys av för- och nackdelar med Alternativ 1 och 2 inte bör ta hänsyn till skillnader i skattestatus, men utredningens bedömning är att en analys av det slag utred- ningen har att göra bör utgå från de faktiska förutsättningar som gäller. I detta sammanhang bör noteras att kost- nadsbesparingarna tillfaller pensionsspararna. Utredningens bedömning är att effekterna på spridning i utfall framför allt kommer att vara beroende av hur stort spannet tillåts vara mellan högsta och lägsta risknivån i de nya fonderna, och hur pensionsspararna kommer att välja. I en Alternativ 2-lösning torde det dock vara lättare att – genom ändringar i regleringen och/eller mandat – löpande justera risknivåerna utifrån de erfarenheter man får när det gäller spridning i utfall. Som framgår av avsnitt 3.3 kommer spridningen i utfall mellan olika generationer att i allt vä- sentligt kvarstå. Aktiva sparare kan också förväntas bidra till en 12Performance and risk – Government pension fund global, bank (2015), s. 69. 13Efter förvaltningskostnad och transaktionskostnader. Översiktlig analys av Alternativ 2 högre spridning, eftersom fondbyten och timing av dessa är en viktig orsak till spridning i utfall. Effekter med anknytning till den s.k. rådgivningsmarknaden I den Alternativ 2-lösning som har diskuterats i detta avsnitt kommer det inte att finnas några privata vinstdrivande fonder som konkurrerar om premiepensionskapitalet, vilket torde innebära att de premiepensionstjänster som avser marknadsföring, försäljning och s.k. diskretionär portföljförvaltning av premiepensionsfonder kommer att försvinna. Enligt utredningens mening är det dock betydligt svårare att göra en bedömning av effekterna när det gäller premiepensionstjänster som avser rådgivning kring vilka fonder som ska väljas inom premiepensionsförvaltningen, eftersom det kommer att finnas kvar valmöjligheter. Effekter med anknytning till fondmarknaden innehåller premiepensionssystemet ungefär en fjär- dedel av den samlade fondförmögenheten (det förvaltade kapitalet) i . Ett införande av en Alternativ 2-lösning skulle alltså in- nebära en stor förändring av förutsättningarna på fondmarknaden, bl.a. när det gäller stordriftsfördelar. För fondbranschen är premiepensionssystemet en viktig mark- nadsförings- och distributionskanal gentemot hushållen, och en särskilt viktig kanal för nystartade och utländska aktörer som önskar etablera sig i . Hushållen är den största kundgruppen på marknaden, och står för drygt två tredjedelar av det totala fondinnehavet. Ett införande av en Alternativ 2-lösning riskerar därmed att medföra både färre nyetableringar och utslagning av befintliga fondbolag från den svenska fondmarknaden. Det torde framför allt vara de mindre bolagen med redan begränsade distri- butionsmöjligheter som riskerar att drabbas hårdast. En Alternativ 2-lösning skulle därför med stor sannolikhet innebära en sämre konkurrens på den svenska fondmarknaden som helhet.14 14 Jfr (2015), Den svenska fondmarknaden – en fördjupning. Översiktlig analys av Alternativ 2 För- och nackdelar med en ändrad typ av valfrihet Utredningens bedömning är att värderingar av de mer principiella för- och nackdelar som finns med den ändrade typen av valfrihet – från en valfrihet i termer av val mellan olika fondförvaltare, fonder och kombinationer av fondförvaltare och fonder till en valfrihet i termer av olika risknivåer som erbjuds av statliga förvaltare är en rent politisk fråga. Enligt utredningens bedömning torde ett genomförande av Alter- nativ 2 kräva vissa författningsändringar. Nedan återges några av de bestämmelser som skulle behöva ändras. •64 kap. 18–21 §§ socialförsäkringsbalken •Lag med vissa särskilda bestämmelser om Därutöver torde det behövas särskild reglering kring övergången till en Alternativ 2-lösning, dvs. regler kring det som här har kallats omval. 8 Ekonomiska konsekvenser m.m. Utredningen föreslår bl.a. att det ska införas nya valrutiner för såväl nya som befintliga pensionssparare inom premiepensionssystemet, vilket kan förväntas få stora konsekvenser för såväl pensionsspararna som för systemet i sig. Premiepensionssystemet är ett system i vilket drygt sju miljoner individer förvaltar pensionskapital i storleks- ordningen . Den genomsnittliga kontobehåll- ningen1 på individernas premiepensionskonton uppgår till för pensionsspararna och för pensio- närerna, och i ett s.k. basscenario förväntas premiepensionen kunna komma att utgöra av den inkomstrelaterade allmänna pensionen. Värdeutvecklingen i premiepensionen är kopplad till värdeutvecklingen på de finansiella marknaderna, och det är svårt att göra prognoser när det gäller utvecklingen på de finansiella marknaderna. Mot denna bakgrund vill utredningen understryka att de konse- kvensanalyser av olika slag som har varit möjliga att genomföra inom ramen för utredningens arbete behöver kompletteras med såväl andra typer av konsekvensanalyser som mer fördjupade kon- sekvensanalyser. Ett exempel på detta är närmare analyser av hur forskningen inom beteende-ekonomi kan och bör användas vid den närmare utformningen av utvärderingsval och påminnelse- kampanjer. Ett annat exempel är olika scenario-analyser där man närmare studerar den förväntade värdeutvecklingen i de olika för- valtningsmodellerna i olika scenarier, i syfte att t.ex. kvantifiera hur olika riksnivåer i Förvalsalternativet kan antas påverka värdeut- vecklingen för de olika grupperna av pensionssparare i Förvals- 1 Premiepensionen – Pensionsspararna och pensionärerna 2015, s. 4. Ytterligare exempel är undersökningar av riskprefe- renser hos olika grupper av pensionssparare, och analyser av hur förändrade konkurrensförhållanden kan antas påverka såväl del- marknader som hela fondmarknaden. 8.2Konsekvenser för statsbudgeten m.m. Utredningens bedömningar och förslag när det gäller ändrade val- rutiner och tydligare myndighetsinformation bedöms inte få några direkta konsekvenser för statsbudgeten, eftersom premiepensions- systemet finansieras utanför statsbudgeten. Här bör dock nämnas att den garanti som staten genom utfäster till pensionsspararna inom ramen för den traditionella försäkringen skulle kunna komma att påverka statsbudgeten negativt, om kapitalförvaltningen inom ramen för den traditionella försäkringen skulle gå med förlust. Utredningens förslag bedöms inte i sig påverka sannolikheten för att detta skulle inträffa. Effekt- erna av förslagen på benägenheten att välja traditionell försäkring är dock osäkra, eftersom de förslag som lämnas skulle kunna innebära att såväl fler som färre kommer att välja traditionell försäkring. Konsekvenserna av långvariga förluster i den traditionella försäk- ringen beror på hur många som väljer traditionell försäkring och storleken på det förvaltade kapitalet. Enligt utredningens mening är det mycket svårt att göra en be- dömning av i vilken utsträckning de nya rutinerna kommer att in- nebära ett ökat antal skadeståndsärenden hos JK eller domstolar. Mot bakgrund av att antalet skadeståndsärenden med anledning av fondbyten har varit relativt lågt2 gör utredningen dock be- dömningen att de nya rutinerna inte torde medföra några mer vä- sentliga kostnadsökningar för JK eller domstolarna. Utredningen gör bedömningen att regeringen bör tillsätta en ut- redning som får i uppdrag att göra en översyn av regleringen kring det s.k. premiepenspararskyddet. En sådan utredning bedöms medföra ökade kostnader för . Storleken på kost- nadsökningen beror bl.a. på hur regeringen väljer att utforma det närmare uppdraget. 2 årsredovisning 2015, s. 63. Utredningen föreslår att det bör genomföras kompletterande regelbundna fördjupade analyser av utfallet i de olika delarna av premiepensionssystemet, efter mönster från – eller samordnat med – de årliga utvärderingar som görs av AP-fonderna. Införandet av en sådan ordning bedöms medföra ökade kostnader för rege- ringskansliet. Storleken på kostnadsökningen beror bl.a. på hur regeringen väljer att utforma den nya ordningen. Utredningens bedömning är att de förslag som lämnas inte kan antas komma att medföra några mer betydande konsekvenser för , Kammarkollegiet eller . 8.3Ekonomiska konsekvenser m.m. när det gäller förslagen om regelbundna utvärderingsval Bland utredningens bedömningar och förslag är det förslaget om regelbundna utvärderingsval som kan förväntas få störst konse- kvenser. Mot bakgrund av storleken på det kapital som förvaltas inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj () och de undersökningar som finns kring hur nöjda pensionsspararna är med sina val, de erfarenheter som finns när det gäller val inom premiepensionssystemet och det omval som gjordes 2010 inom SAF-LO-området samt de erfarenheter som finns när det gäller aktiviteten i premiepensionssystemet gör vi bedömningen att det är rimligt att utvärderingsvalen kan förväntas medföra en betydande överflyttning av kapital från fonderna inom förvaltningsmodellen Egen portfölj till Förvalsalternativet, dvs. från fonderna på fondtorget till fonder som förvaltas av AP7 Såfa. Som framgår av tabell 3.7 är det cirka 3,5 miljoner individer som har Egen portfölj, dvs. ingår i den grupp som skulle behöva göra utvärderingsval om reglerna infördes i dag.3 Enligt utredning- ens mening är det svårt att göra en prognos över hur pensions- sparare och pensionärer kan antas komma att välja i ett utvärde- ringsval. Nedan redovisas dock några exempel på mycket grova prognoser. 3 Antalet individer som har Egen portfölj och storleken på förvaltat kapital förändras . Ekonomiska konsekvenser m.m. SOU 2016:61 I en prognos kan man t.ex. – baserat på den undersökning som redovisas i figur 3.11 – välja att utgå från att två tredjedelar av pen- sionsspararna är nöjda med sina val. Om man antar att denna andel är rättvisande för de som har valt Egen portfölj skulle cirka 2,3 miljoner individer bekräfta sina val, vilket skulle innebära att cirka 1,2 miljon individer kan förväntas vilja göra förändringar i sitt spa- rande. Om man vidare – mot bakgrund av hur premiepensions- kapitalet är fördelat mellan de båda förvaltnings- modellerna – antar att cirka hälften av dessa individer kommer att välja Förvalsalternativet medan den andra hälften kommer att välja att stanna kvar i Egen portfölj (men i andra fonder) skulle utvärde- ringsvalen komma att innebära att cirka 0,6 miljoner individer väljer att flytta sitt premiepensionskapital till Förvalsalternativet. Baserat på det genomsnittliga innehavet på premiepensionskontona skulle detta innebära en flytt av kapital från förvaltningsmodellen Egen portfölj till förvaltningsmodellen Förvalsalternativet i storleksord- ningen . Detta belopp kan jämföras med värdet på nya premiepensionsrätter intjänade var . Här kan man alternativt välja att i stället anta att alla som kan förväntas vilja göra förändringar i sitt sparande i stället väljer Förvalsalternativet, vilket skulle innebära en dubblering av antalet individer och kapital (dvs. 1,2 miljoner pen- sionssparare och ). I prognosen ovan har antagits att alla engagerar sig i utvärde- ringsvalet, vilket inte är ett rimligt antagande. Om man därför i stället – mot bakgrund av erfarenheterna från det första valet – antar att cirka två tredjedelar kommer att göra ett aktivt utvärde- ringsval skulle beräkningarna ovan bara gälla för cirka två tredjede- lar av de cirka 3,5 miljoner individer som omfattas, dvs. för cirka 2,3 miljoner individer. Baserat på detta skulle utvärderingsvalen kunna antas medföra en flytt av kapital från förvaltningsmodellen Egen portfölj till förvaltningsmodellen Förvalsalternativet i stor- leksordningen (0,4 miljoner individer) på grund av aktiva val och en flytt av kapital på grund av passivitet som kan uppskattas uppgå till (1,2 miljon indivi- der). Den samlade effekten skulle här alltså bli (1,6 miljoner individer). Motsvarande prognoser kan alternativt göras med utgångspunkt i t.ex. den nuvarande aktiviteten i premiepensionssystemet eller med utgångspunkt i det omval som gjordes inom SAF-LO. Om man utgår från den nuvarande aktiviteten i premiepensions- systemet skulle prognosen bli en överföring av kapital i storleks- ordningen , baserat på antagandet att andelen aktiva väljare i utvärderingsvalen kan antas komma att uppgå till cirka 1,2 miljoner individer. Utredningen har här valt att utgå från hur många individer som varit aktiva i den be- märkelsen att de gjort minst ett nytt fondval. Enligt tabell 3.7 rör det sig om 0,7 miljoner individer4 som har varit aktiva , dvs. cirka en femtedel av de som valt Egen port- följ. Vi har här även antagit att knappt hälften av de 1,2 miljoner som har valt en generationsfond kommer att bekräfta att de vill fortsätta med Egen portfölj. Med dessa antaganden blir prognosen att utvärderingsvalen kan antas komma att medföra en överföring av kapital i storleksordningen fördelat på 2,3 miljoner individer. Om man i stället utgår från erfarenheterna från det omval som gjordes inom SAF-LO skulle prognosen även här bli en överföring av kapital i storleksordningen , baserat på an- tagandet att andelen aktiva väljare i utvärderingsvalen kommer att uppgå till cirka en tredjedel. Vad som redovisats ger enligt utredningen en indikation på hur mycket kapital som initialt skulle kunna komma att överföras till AP7 Såfa vid ett införande av utvärderingsval. Som framgått kan det komma att röra sig om kapital i storleksordningen från till i samband med de första utvärderingsvalen. har alla sparare fått ytterligare en möjlighet att utvärdera sin förvaltningslösning, vilket kan leda till ytterligare överföringar från Egen portfölj till Förvalsalternativet. Detta kan bland annat jämföras med storleken på det kapital som förvaltas inom ramen för förvalt- ningsmodellen Egen portfölj () och storleken på det kapital som förvaltas inom förvalt- ningsmodellen Förvalsalternativet (). 4 Siffran 0,7 avser individer som inte ligger i en generationsfond eller – vilket är en liten andel – ligger i ett annat statligt alternativ än AP7 Såfa. avsnitt 7 finns beräkningar av konsekvenserna på förvaltnings- avgifterna i systemet vid en överföring av 1/3 av det samlade kapitalet i fondförsäkringen (dvs. (I avsnitt 4.3 finns beräkningar av hur skillnader i avgifter och skatt kan antas påverka premiepensionsutfallet.) Kostnaderna för ett utskick av ett enkelt utformat informations- blad tillsammans med en fondbytesblankett och ett kuvert med förbetalt porto/frisvar till 4 miljoner pensionssparare kan grovt uppskattas komma att uppgå till cirka 27 miljoner kronor.5 Om utskicket ska utformas i syfte att åstadkomma så hög akti- vitet som möjligt torde det krävas kompletterande informations- givning i andra kanaler, dvs. En grov upp- skattning av kostnaden för en informationskampanj via digitala och social media eventuellt inklusive enklare informationsfilmer som visas i rörlig media är . En kampanj som även skulle inkludera rikstäckande TV uppskattas komma att kosta ytterligare , och en kampanj som även skulle omfatta information i lokaltrafiken uppskattas komma att kosta ytterligare . Här ska också nämnas att även för- slaget om regelbundna påminnelsekampanjer riktade till de pen- sionssparare som har sina premiepensionsmedel i Förvalsalterna- tivet kommer att medföra kostnader. Med utgångspunkt i de upp- skattningar som redovisats ovan kan dessa kostnader bedömas komma att uppgå till knappt 9 miljoner kronor.6 En ordning med regelbundna utvärderingsval torde även med- föra ökade kostnader för kopplade till ökat behov av bemanning i kundservice m.m. i samband med utvärde- ringsvalen. De förändringar av myndighetens informationsmaterial som be- höver göras i syfte att förtydliga informationen kring Förvals- alternativet torde enligt utredningens bedömning inte medföra några mer väsentliga kostnadsökningar för , och därmed inte heller några mer väsentliga kostnadsökningar för pensionsspararna. 5Fördelat på portokostnader (10,), kuvert (), svarspost (under antagandet att 2 miljoner pensionssparare skickar in svarsbrev), fondbytesblankett (1,), informationsblad (1,), s.k. byrå- arvode och test av material m.m. (cirka 0,1–0,). 6Fördelat på porto (7,) och informationsblad (0,). Här bör understrykas att kostnader för utskick och informationskampanjer kommer att finansieras via administrativa avgift, som uppgick till . 8.4Omallokering från svenska till utländska tillgångar I Förvalsalternativet är av tillgångarna placerade i svenska aktier7 och i svenska räntebärande till- gångar.8 Motsvarande siffror för Egen portfölj är respektive . Som framgått ovan är utredningens bedömning att ett genom- förande av en ordning med utvärderingsval kan beräknas medföra en initial överföring av premiepensionskapital från Egna portföljer till Förvalsalternativet i storleksordningen 100–. Baserat på skillnaderna i hur kapitalet är allokerat i Förvals- alternativet jämfört med i Egen portfölj kan ett införande av utvär- deringsval – enligt utredningens mening – beräknas medföra en överföring från svenska till utländska aktier i storleksordningen 29 till 110 miljarder kronor.9 På motsvarande sätt kan ett införande av utvärderingsval – enligt utredningens mening – beräknas medföra en överföring från svenska till utländska räntebärande tillgångar i storleksordningen 9 till . Utredningen anser att de närmare effekterna av dessa troliga omallokeringar inom ramen för premiepensionssystemet behöver analyseras närmare i den fortsatta beredningen. 8.5Konsekvenser för fondbranschen m.m. förvaltas omkring 580 miljarder i fonderna på fond- torget, vilket motsvarar ungefär en fjärdedel av den samlade fond- förmögenheten (det förvaltade kapitalet) i . 7Motsvarar ungefär den svenska börsens vikt i ett globalt aktieindex. 8Se Diagram 15. (30-1) multiplicerat med 100 respektive . (15-6) multiplicerat med 100 respektive . ovan, se avsnitt 8.2, kan utredningens förslag om regelbundna utvärderingsval komma att innebära att omkring 0,6–2,3 miljoner pensionssparare kommer att flytta kapital från fonderna på fond- torget till Förvalsalternativet i storleksordningen 100–, vilket skulle komma att innebära en mycket stor för- ändring för den svenska fondmarknaden. De närmare effekterna för enskilda fonder (cirka 850 stycken) och fondförvaltare (drygt 100 stycken) är enligt utredningens mening svåra att bedöma, ef- tersom det är svårt att göra prognoser kring hur pensionsspararna kommer att välja och/eller vilka fonder som innehas av pensions- sparare som kan förväntas vara passiva i utvärderingsvalen. För de berörda fonderna och fondförvaltarna får en ordning med regelbundna utvärderingsval antas medföra ökade kostnader för marknadsföring och kundkontakter i syfte att behålla befint- liga/vinna nya kunder, vilket i förlängningen i många fall torde komma att medför högre fondavgifter. För i vart fall vissa typer av fonder kan en ordning med regel- bundna utvärderingsval medföra behov av ändrad placeringsstrategi till följd av ändringar i sparar-beteendet (t.ex. behov av mer likvida tillgångar för att kunna möta mass-uttag). Återkommande utvärderingsval kan få särskild påverkan på de privata generationsfonderna, eftersom dessa har tagits fram som en långsiktig lösning för relativt passiva pensionssparare som inte för- väntas behöva byta fond . Utredningens bedömning är att regelbundna utvärderingsval kan sägas öka konkurrensen inom premiepensionssystemet – såväl mellan olika förvaltningsalternativ som mellan fonderna inom re- spektive förvaltningsalternativ – i den meningen att förslagen inne- bär ökat fokus på regelbundna utvärderingar av de placeringar som görs. Det kan sägas att regelbundna utvärderingsval och tydligare myndighetsinformation – i ljuset av stordriftsfördelar, skattefördelar och antagen passivitet hos pensionsspararna – med- för konkurrensfördelar för de statliga alternativen inom premie- pensionssystemet och att dessa konkurrensfördelar kan komma att skapa en ineffektiv delmarknad till nackdel för pensionsspararna. framhåller i sin rapport från 201511 att det är viktigt ur konkurrenshänseende att eventuella reformeringar av 11 Den svenska fondmarknaden – en fördjupning, 2015. premiepensionssystemet inte försämrar konkurrensförutsättning- arna och försvårar inträdet för nya aktörer. Den svenska fond- marknaden domineras av fondbolag kopplade till de fyra stor- bankerna, , Nordea, och . Sannolikt har premiepensionssystemet bidragit till en mer effektiv kon- kurrens på fondmarknaden, vilket avspeglar sig i det faktum att dessa storbankers marknadsandel är väsentligt mycket lägre på fondtorget i premiepensionssystemet () än motsvarande marknadsandel på fondmarknaden exklusive premiepensions- sparandet (). Utredningens bedömning är att de närmare effekterna av änd- rade konkurrensförutsättningar är ett exempel på den typ av frågor som behöver analyseras djupare i den fortsatta beredningen. Här bör nämnas att premiepensionssystemet är en viktig marknads- förings- och distributionskanal för fondbranschen gentemot hus- hållen, och en särskilt viktig kanal för nystartade och utländska aktörer som önskar etablera sig i . Utredningens förslag kan därför komma att innebära en sämre konkurrens på den svenska fondmarknaden som helhet. Utredningens bedömning är att de förslag som lämnas kan komma att få större påverkan på små fondförvaltare jämfört med stora fondförvaltare, eftersom små fondförvaltare är överrepresen- terade på fondtorget i förhållande till marknaden i övrigt och att små fondförvaltare i många fall inte har egen distribution av sina fonder och därför är mer beroende av premiepensionssystemet som, distributionskanal. Till detta kommer att även effekterna av minskade skalfördelar slår olika på små respektive stora fondför- valtare och att kapital från premiepensionssystemet i flertalet fall utgör en relativt större andel av små fondförvaltares samlade kapital jämfört med stora fondförvaltare. I premiepensionssystemet är andelen män och kvinnor i stort sett lika stora; . Män har genomgående högre pensionsrätter och följaktligen högre genomsnittlig behållning på premiepensionskontot. Vad gäller värdeutveckling så är den lika för män och kvinnor. Detta gäller både och sedan start (för de som varit med ), samt för de med egen portfölj och de som ligger i förvalsalternativet. Som framgår av t.ex. tabell 3.5 (andel som valt egen portfölj vid inträdet och antal nya sparare) har aktiviteten vad gäller första val varit i stort sett lika stor (eller liten) bland män och kvinnor. Detta gäller –2016, alltså både under början av perioden då stora informationsinsatser gjordes och senare då dessa insatser successivt minskade. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att de förslag som utredningen presenterar inte i sig kommer att påverka jämställdheten mellan män och kvinnor i någon riktning.