sou · H4B393 · 2016-12-27 00:00:00 — En sådan systematik är mer överensstäm- mande med narkotikaregleringen i övrigt. Med detta alternativ uppstår inledningsvis frågan om det är för- enligt med att utan någon särskiljning klassificera en jordbruksprodukt som narkotika. Oaktat denna bedömning är svårigheterna med en sådan ordning bl.a. följande. Att endast kräva tillstånd för odling av industrihampa, och undanta övrig hantering tillståndskravet, riskerar att medföra samma problematik som upp- stått med dagens reglering. En sådan ordning skulle nämligen inne- bära att hampa är tillståndspliktig enbart i ett specifikt skede och invändningar om att påträffad hampa härrör från annat skede skulle troligen uppstå. Att i stället kräva tillstånd ända ner till konsumentnivå, för all hantering som inkluderar hampa, kan däremot anses både omotiverat och opraktiskt. Dels är de ändamål som industrihampa odlas för varierande, dels är det många slutprodukter bestående av hampa som bearbetats på sådant sätt att de inte längre innehåller någon THC. Att kräva tillstånd endast för hantering av hampa, i vilken THC fort- farande finns kvar, eller kan extraheras, medför i stället gränsdrag- ningsproblem. I vilket bearbetningsled hampans THC försvinner, eller blir omöjlig att extrahera, från en produkt beror nämligen på vilken produkt det är fråga om och hur produkten tagits fram. Vida- re är bedömningen beroende av vilka metoder för extrahering som används. Reglering av cannabis och odling av industrihampa Ett sådant system kräver därmed resurser dels för att hantera tillståndsgivningen, dels för att utöva tillsyn. Det kan ifrågasättas om en sådan ordning leder till en effektivare ordning än dagens eller om arbetsbelastningen endast flyttas från en myndighet till en annan. Det är mot bakgrund av ovanstående som utredningen i stället läm- nar det aktuella förslaget. 14Reglering av behandlat växtmaterial I utredningens direktiv anges bl.a. följande. Enligt rättspraxis anses inte ett växtmaterial utgöra narkotika enbart för att det innehåller ett ämne som är förklarat som narkotika (se NJA 1995 s. 219 och NJA 2014 s. 259). I de fall där ett växtmaterial inte är förklarat som narkotika omfattas det av den fria rörligheten för varor. En sådan hantering som var aktuell rättsfall – att avlägsna blad, avlägsna bark och mala ned växtmaterial – medförde enligt () inte heller att materialet kan anses utgöra en beredning enligt definitionen konvention om psykotropa ämnen (psykotropkonventionen). Växtmaterial som innehåller ett ämne som är förklarat som nar- kotika kan emellertid bearbetas och användas för att uppnå de effekter som det narkotiska ämnet i sig skulle ge. Eftersom det nuvarande systemet innebär att de substanser som har förklarats som narkotika är uttömmande uppräknade i förteckningar måste även växten som sådan förklaras som narkotika för att omfattas av regleringen. Så skedde bl.a. efter HD:s avgörande 1995 då svampar innehållande vissa narkotikaförklarade ämnen förklarades som narkotika. Det är en ordning som är rättssäker men inte särskilt effektiv. Det kan mot den bakgrunden övervägas om det skulle vara möjligt med en generell reglering av växtmaterial för att undvika att varje växt som innehåller ett narkotiskt ämne behöver regleras separat. Utredningen ska därför se över om det är möjligt och lämpligt att generellt narkotikaklassifiera växtmaterial som innehåller en narkotikaförklarad substans. Reglering av behandlat växtmaterial Utredningen noterar att uttrycket växtdroger eller växtmaterial i formell mening inte innefattar svampar. När utredningen använder begreppen avses dock både växter och svampar.1 Enligt artikel 1 j) allmänna konvention om narkotika (narkotikakonventionen) avses med narkotikum varje ämne, upp- taget i förteckning I eller II, vare sig hämtat ur naturriket eller synte- tiskt. Med tillverkning avses enligt artikel 1 n) narkotikakonventio- nen alla förfaringssätt, med undantag av produktion, varigenom narkotika kan erhållas, och inbegriper såväl rening av som överföring av narkotika till andra narkotika. Enligt artikel 1 s) i narkotikakon- ventionen avses med beredning en blandning, fast eller flytande, vari ingår ett narkotikum. Enligt artikel 1 e) i psykotropkonventionen avses med psyko- tropa ämnen varje ämne, i naturen förekommande eller syntetiskt, eller varje ur naturriket hämtat material som upptagits i en särskild förteckning. Konventionen omfattar inte endast psykotropa ämnen utan också beredningar. Enligt artikel 1 f) avses med beredning varje lösning eller blandning, oavsett dess fysiska tillstånd, vari ett eller flera psykotropa ämnen ingår, eller ett eller flera psykotropa ämnen i avdelade doser.2 Psilocybin, psilocin, dimetyltryptamin och meskalin, som är i naturen förekommande ämnen, anges t.ex. i psykotropkonventio- nens förteckning I över ämnen som är föremål för kontroll enligt konventionen. Detta är den striktast reglerade förteckningen och 1Giftinformationscentralen angav i sitt remissvar avseende SOU 2008:120 att uttrycket växtdroger i formell mening inte innefattar svampar och andra biologiska toxiner. I tysk lagstiftning används begreppet ”organiska ämnen” i stället för växter och djur. 2I kommentaren till psykotropkonventionen framgår att begreppet beredning (preparation på originalspråk) ska tolkas på så sätt att en beredning alltid måste innehålla ett ämne som inte kontrolleras i konventionen utöver ett eller flera ämnen som är kontrollerade i konventionen. En lösning eller blandning som innehåller endast psykotropiska substanser kan inte anses vara en beredning i den mening som avses i artikel 1 f). Ett nermalt ämne som innehåller ett ämne som är kontrollerat i konventionen men som inte är blandat med ett ämne som inte är kontrollerat i konventionen är således inte en beredning enligt konventionen. Reglering av behandlat växtmaterial avser substanser med ett begränsat terapeutiskt värde vilka utgör stora risker för folkhälsan.3 I artikel 32.4 i psykotropkonventionen anges att en stat, på vars område det finns vilt växande växter som innehåller psykotropa ämnen från förteckning I, får göra reservationer för dessa växter med avseende på vissa bestämmelser i konventionen. Växtmaterial klassificerat som narkotika Med narkotika förstås enligt 8 § narkotikastrafflagen (1968:64) läke- medel eller hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller varor som med lätthet kan omvand- las till varor med sådana egenskaper eller effekter och som 1.på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som har biträtt, eller 2.av regeringen har förklarats vara att anse som narkotika enligt lagen. Substanser är sålunda narkotikaklassificerade om de finns upptagna i någon av de narkotikakonventioner har tillträtt eller finns upptagna i förteckningen över de substanser som regeringen har förklarat ska anses som narkotika enligt narkotikastrafflagen (bila- ga 1 till förordningen [1992:1554] om kontroll av narkotika, narko- tikakontrollförordningen). I 1 § lagen (1992:860) om kontroll av narkotika (narkotikakon- trollagen) anges att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, ska upprätta och kungöra förteckningar över narkotika. I 3 § narkotikakontrollförordningen har regeringen lämnat ett bemyndigande för att upprätta och kungöra förteckningar över narkotika. Samtliga varor som enligt 8 § narko- tikastrafflagen utgör narkotika återfinns således i föreskrifter om förteckningar över narkotika.4 3Andersson et al. (2012) s. 28. 4Dessa föreskrifter saknar dock självständig betydelse för vad som är att anse som narkotika enligt narkotikastrafflagen. Reglering av behandlat växtmaterial I bilaga 1 till narkotikakontrollförordningen finns flera växt- material upptagna som narkotika. Sättet dessa växtmaterial har definierats på skiljer sig åt. I vissa fall är hela växtmaterialet angivet som narkotika, t.ex. svamparna toppslätskivling (Psilocybe semilan- ceata) och ringslätskivling (Psilocybe cubensis). I andra fall är växt- materialet angivet med krav på att det ska ha hanterats på visst sätt. Som exempel kan nämnas andra svampar än toppslätskivling och ringslätskivling som innehåller ämnena psilocybin eller psilocin, som endast är klassificerade som narkotika om de är framodlade eller om de har torkats eller på annat sätt beretts. Vad gäller växtmaterialet kat (Catha edulis) så är endast de ovanjordiska delarna av växten klassi- ficerade som narkotika. Enligt 1 § första stycket 2 narkotikastrafflagen gör den som fram- ställer narkotika som är avsedd för missbruk sig skyldig till narko- tikabrott. Begreppet framställning omfattar även att odla växter som är klassificerade som narkotika. Eftersom syftet med framställningen ska vara att narkotikan ska missbrukas faller t.ex. förfarandet att någon odlar en narkotikaklassificerad växt som prydnad eller i vilt- vårdssyfte utanför bestämmelsen. Däremot kan i sådant fall straff- ansvar för innehav bli aktuellt.5 Växtmaterial klassificerat som hälsofarlig vara Med hälsofarlig vara förstås enligt 1 § lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor sådana varor som på grund av sina inne- boende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. De varor som anges i bilagan till förord- ningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska enligt 2 § anses som hälsofarliga varor enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. I bilagan till förordningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor anges ämnet salvinorin A samt alla delar av växten Salvia 1982/83:141 s. 33 och NJA 1981 s. 519. Reglering av behandlat växtmaterial divinorum från vilka salvinorin A inte blivit extraherat och oavsett under vilka benämningar de förekommer. NJA 1995 s. 219 I NJA 1995 s. 219 var fråga om försäljning av svamp, som innehöll ett narkotikaklassificerat ämne, objektivt sett var att bedöma som narkotikabrott. HD friade den tilltalade med hänvisning till att svampsorten som sådan inte var klassificerad som narkotika och anförde bl.a. följande. I konventionen om psykotropa ämnen nämns inte svampen semilanceata och den anges inte heller som narkotika i regeringens förteckning. Det kan tyckas naturligt att jämställa överlåtelse av svamp innehål- lande psilocybin med överlåtelse av enbart detta ämne. För en sådan tillämpning talar särskilt att det inte behövs några speciella åtgärder med svampen för att narkotikan ska kunna verka. Den teknik som valts när det gäller att ange vad som utgör narkotika medför emellertid att försiktighet är påkallad. Det är också svårt att överblicka konsekvenserna av en tillämpning som innebär att man bort- ser från att narkotikan ingår i en växt som inte i sig är klassificerad som narkotika. Mot en sådan tillämpning talar att det i övrigt finns exempel på att som narkotika angetts inte bara ämnen utan även växter och växtdelar. Så är fallet med bl.a. cannabis enligt konventionen ersättande äldre konventioner rörande narkotika (SÖ 1964:59). Enligt föreskrift av regeringen gäller ett i förhållande till konventionen fristå- ende och utvidgat cannabisbegrepp (se SFS 1992:1554 samt tidigare SFS 1983:366). Regeringens föreskrift med cannabis skall förstås de ovanjordiska delarna av varje växt av släktet Cannabis (med undantag av frön), från vilka hartset inte blivit extraherat och oavsett under vilka benämningar de förekommer. Vidare kan nämnas att reger- ingen föreskrivit att som narkotika enligt narkotikastrafflagen även skall anses de ovanjordiska delarna av växten kat (se även här SFS 1992:1554 samt tidigare SFS 1973:366). Det kan tilläggas att i den norska regleringen som narkotika angetts inte bara psilocybin utan även svampen semilanceata samt att det av regleringen framgår att svampen inte ansetts omfattad av konventionen om psykotropa ämnen. Vid övervägande av vad som upptagits finner HD att överlåtelse av svamparna inte kan bedömas som narkotikabrott på den grunden att svampen innehåller det som narkotika klassificerade ämnet psilocybin. Reglering av behandlat växtmaterial Enligt HD kunde inte heller de åtgärder som den tilltalade vidtagit, nämligen att torka och förpacka svamparna, anses ha resulterat i en beredning i den mening som avses i artikel 1 f) i psykotropkonven- tionen.6 NJA 2014 s. 259 I NJA 2014 s. 259 var fråga om innehav av dimetyltryp- tamin (DMT) utgjorde narkotikabrott. Den tilltalade uppgav att materialet i form av ett rosafärgat pulver var nermald rotbark från växten hostilis. Enligt analysbesked innehöll materialet av ämnet DMT. HD friade den tilltalade med hänvisning till att den rensade och nermalda rotbarken från hostilis inte var att anse som narkotika. HD anförde bl.a. följande. Det nuvarande systemet med narkotikaklassning innebär att de substanser och ämnen som har förklarats som narkotika i princip är uttömmande uppräknade i de olika ovan angivna förteckningarna. Systemet har varit föremål för översyn. Regeringen har vid denna översyn tagit ställning för att behålla systemet. För att nya ämnen eller material ska komma att anses som narkotika krävs därför en narkotikaförklaring. Till stöd för det nuvarande systemet åberopas rättssäkerhet och förutsebarhet som grundläggande krav (se prop. 2010/11:4 s. 41 f). 7.Sammanfattningsvis kan vid en genomgång av de ovan nämnda förteckningarna konstateras att DMT anges i förteckning I till psyko- tropkonventionen över ämnen som är föremål för kontroll. Däremot nämns inte växtmaterial från hostilis vare sig i konventionerna eller i regeringens förteckning i bilagan till förordningen om kontroll av narkotika. 8.I rättsfallet NJA 1995 s. 219 prövade HD om överlåtelse av en svamp var att bedöma som narkotikabrott. Svampen innehöll ämnena psilocybin och psilocin, som är narkotika genom att ämnena tas upp i Genom avgörandet är det klarlagt att ett 6 Efter detta avgörande gjordes ändringar i narkotikakontrollförordningen. I bilaga 1 till narkotikakontrollförordningen anges numera att som narkotika enligt narkotikastrafflagen ska även anses de ovanjordiska delarna av svamparna Psilocybe semilanceata (toppslätskiv- ling) och Psilocybe cubensis. Detsamma ska gälla andra svampar som innehåller ämnena psilocybin eller psilocin, om svamparna är framodlade eller om de har torkats eller på annat sätt beretts. Reglering av behandlat växtmaterial växtmaterial inte är att anse som narkotika bara för att det innehåller ett ämne som är klassificerat som narkotika. Detta gäller även om det inte behövs någon ytterligare åtgärd för att narkotikan ska kunna verka. Avgörandet medförde ett tillägg till förordningen om kontroll av narkotika, så att svampar innehållande nämnda ämnen numera är att anse som narkotika. 9.HD uttalade rättsfall att försiktighet är påkallad när det gäller att bestämma vad som utgör narkotika mot bakgrund av den teknik som har valts för bestämningen. Växtmaterialet i förevarande fall är inte angett i någon förteckning över narkotika (se p. Det ska därför inte anses utgöra narkotika enbart på den grunden att det inne- håller det som narkotika klassificerade ämnet DMT. 10.Riksåklagaren har framhållit att förevarande fall skiljer sig års fall därigenom att växten har bearbetats på så sätt att blad avlägsnats, bark avskilts och rotbarken malts ned till ett pulver, varför det inte längre skulle vara fråga om en växt utan narkotika. Fråga uppkommer då hur det material ska bedömas som erhålls när en växt bearbetas på sätt som här är aktuellt. 11.Som ovan framhållits (p. 4) kan samma ämne vara antingen synte- tiskt eller naturligt. Frasen ”material hämtat från naturriket” i arti- kel 1 e) i psykotropkonventionen syftar på delar av en växt som inne- håller ett psykotropt ämne. Ett i naturen förekommande psykotropt ämne kan antas avse ett ämne som kan erhållas direkt från växt- materialet i fråga eller genom en relativt enkel tillverkningsåtgärd. 12.Med tillverkning i psykotropkonventionens mening avses enligt artikel 1 i) alla förfaringssätt varigenom psykotropa ämnen erhålls. Till- verkning inbegriper enligt konventionstexten såväl rening som över- föring av psykotropa ämnen till andra sådana. Tillverkning kan även avse att någon skördar eller separerar ett psykotropt ämne från växten eller växtmaterialet, och därmed omfattas sådan bearbetning av kontroll- åtgärder enligt konventionen. 13.Det står således klart att vissa former av bearbetning av en växt som innehåller ett psykotropt ämne kan utgöra tillverkning och där- med vara föremål för kontroll enligt konventionen. Så kan vara fallet när ett ämne koncentreras eller extraheras ur växtmaterial. 14.Emellertid är som nämnts ovan en klar avgränsning av det straff- bara området viktig med hänsyn till kraven på rättssäkerhet och förutsebarhet. Det följer inte utan vidare av det nuvarande systemet med narkotikaklassning att ett sådant förfarande med en växt som är aktuellt i målet kan förstås som att det har uppstått ett narkotika- klassat ämne. Det pulver som G.Y. har innehaft kan därför inte av detta skäl anses vara narkotika. Reglering av behandlat växtmaterial 15.Riksåklagaren har slutligen gjort gällande att det nermalda växt- materialet i vart fall är att anse som en beredning enligt psykotrop- konventionen. 16.En beredning omfattas av artikel 3.1 i psyktropkonventionen av samma kontroll som det i beredningen ingående psykotropa ämnet eller ämnena. En beredning enligt konventionen är således att anse som narkotika enligt 8 § 1 narkotikastrafflagen. 17.Vad som avses med en beredning framgår av artikel 1 f) i psyko- tropkonventionen. Av den definitionen framgår att med beredning avses varje lösning eller blandning, oavsett dess fysikaliska tillstånd, vari ett eller flera psykotropa ämnen ingår. Med beredning avses även ett eller flera sådana ämnen i avdelade doser. 18.Det ämne som är aktuellt i detta fall utgörs av nermalt växtmaterial från hostilis. Det är inte fråga om vare sig en lösning eller en blandning. Materialet har enligt vad som framgår av utredningen för- varats i två påsar. Det är således inte avdelat i doser. Materialet kan mot denna bakgrund inte anses utgöra en beredning i den mening som avses i artikel 1 f) i konventionen. (Jfr NJA 1995 s. 219).7 I detta avsnitt finns en kort redogörelse för några av de växtmaterial som är kända som missbruksmedel. Vissa av de aktuella växt- materialen innehåller substanser som är klassificerade som narkotika eller hälsofarlig vara, medan andra innehåller substanser som inte är klassificerade. 14.3.1Växtmaterial som innehåller klassificerade substanser Det finns flera exempel på att en växt som art inte finns med på internationella eller nationella narkotikaförteckningar trots att något i växten naturligt förekommande ämne är reglerat som narkotika eller hälsofarlig vara. Det är fråga om växter med olika rusgivande effekter, men de flesta används för sina hallucinogena effekter. 7 Ett annat fall då tolkningen av psykotropkonventionen varit avgörande för utgången är NJA 1999 s. 485 i vilket frågan var om deuterioamfetamin var att anse som narkotika enligt narkotikastrafflagen. HD fann med hänvisning till psykotropkonventionen att så var fallet. Reglering av behandlat växtmaterial Exempel på växtmaterial som innehåller narkotikaklassificerade ämnen eller ämnen klassificerade som hälsofarlig vara, men där växten i sig inte är klassificerad, är hostilis (DMT)8, Taber- nanthe iboga (ibogain), (meskalin), Mitragyna speciosa9 (mitragynin, kratom) och berlandieri (metamfeta- min). Dessa växter är alla kända för att användas som rusmedel. Exempel på växtmaterial som innehåller narkotikaklassificerade ämnen eller ämnen klassificerade som hälsofarlig vara där själva växten också är klassificerad är toppslätskivling (psilocybin)10 och Salvia divinorum (salvinorin A). 14.3.2Växtmaterial som innehåller oklassificerade substanser På den svenska och internationella drogmarknaden säljs även rus- givande växtmaterial där varken växten som sådan eller det verk- samma ämnet är narkotikaklassificerat eller klassificerat som hälso- farlig vara i men där växten har rusgivande effekter. De flesta av dessa växter används för sina hallucinogena effekter. Exempel på växtmaterial som innehåller rusgivande ämnen som varken är narkotikaklassificerade eller klassificerade som hälsofarliga varor, och som är kända för att användas som rusmedel, är Amanita muscaria (bufotenin, muscimol), Banisteriopsis caapi (harmin)11, Piper methysticum (kavain)12, Ipoemea sp (LSA)13, muskot (myri- sticin) och änglatrumpet (skopolamin)14. 8DMT finns även i rörflen som är ett storväxt gräs som är utbrett över hela och odlas som energigräs i . Gräset har testats som råvara till pappersmassa. Grästuvor i naturen innehåller dock endast små mängder av DMT men odlat gräs kan med manipulering av växt- förutsättningarna stressas att producera betydligt högre halter av de aktiva substanserna. 9Mitragyna speciosa är reglerat som narkotika i . 10Naturligt förekommande hallucinogener finns i över 100 svamparter, varav flertalet inne- håller psilocybin och psilocin som de viktigaste aktiva ämnena som ger den hallucinogena effekten. Andra arter av hallucinogena svampar, t.ex. röd flugsvamp, innehåller muskimol och ibotensyra som främsta aktiva ämnen. Arter som innehåller muskimol är giftiga i sig och nära besläktade med mycket giftiga arter. (2007). 11Harmin finns med på lista över substanser under utredning. 12Enligt uppgift från Giftinformationscentralen så har marknaden för kavain i princip för- svunnit sedan substansen klassificerades i . 13LSA finns med på lista över substanser under utredning. 14Skopolamin finns också i spikklubba, belladonna, bolmört och alruna. Reglering av behandlat växtmaterial Växtdroger och växtmaterial säljs framför allt via utländska hemsidor men även via svenska hemsidor. Vissa växtmaterial som används som rusmedel växer vilt i , andra växer vilt i andra delar av världen men kan odlas relativt lätt hemma. Det finns information som tyder på att de flesta svampar som används för sina psykoaktiva egen- skaper oftast odlas i stället för att plockas i det vilda. I före- kommer dock att man plockar vildväxande svampar. Svampar säljs både som färska och torkade produkter och för hemodling med hjälp av sporavtryck och odlingslådor. Vissa växter som t.ex. meskalininnehållande kaktusar är också prydnadsväxter och säljs som detta. Det förekommer säkerligen också att växter som kan användas som rusmedel odlas i privata trädgårdar av prydnads- skäl. Många av de aktuella växterna är lätta att köpa via internet som fröer, hela plantor, löv eller extrakt. Vissa av växterna säljs också i vanliga växtaffärer. Växter som innehåller skopolamin är t.ex. van- liga att ha i hemmet. Muskotnöt kan köpas i vanliga livsmedels- affärer. De naturdroger som säljs är ofta förädlade t.ex. genom att de delar av växten som innehåller substansen man vill åt har samlats, krossats eller malts ner till spån eller pulver. De flesta växtmaterial som används som rusmedel har hallucino- gena effekter. I växte bruket av hallucinogena svampar som partydrog fram , men var sprid- ningen mycket begränsad. Spridningen bland partymissbrukare skedde gradvis tills försäljningen via ”smart shops”15 och mark- nadsstånd skapade en kanal för en snabbare spridning och början av 2000-talet.16 Utvecklingen har också gått mot ökad användning av syntetiska hallucinogener.17 15Butiker specialiserade på att sälja ”naturliga” psykoaktiva substanser samt litteratur och tillbehör. 16EMCDDA (2007). 17Uppgifter från Nationellt forensiskt centrum (NFC). Reglering av behandlat växtmaterial Jämfört med cannabis, som är den vanligaste olagliga substansen i EU, är det mycket färre personer som har använt hallucinogena svampar. Bland unga människor i åldern 15–i EU:s medlems- stater varierade andelen som hade använt hallucinogena svampar från till .