sou · H4B312 · 2016-02-12 00:00:00 — För att kunna förverkliga att var och en ges den ledning och stimulans de behöver har en elev enligt skollagen rätt till stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie under- Tillgång till utbildning – vad gäller ? visningen eller särskilt stöd om hon eller han riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Den elev som inte klarar att följa undervisningen på svenska kan få sådant stöd i form av studiehandledning på sitt modersmål i ett eller flera ämnen. Även om en elevs rätt till stöd framgår av skollagen är emellertid inte dennes rätt till stöd just genom studiehandledning på modersmålet angiven i skollagen (3 kap. 5 a–12 §§). Det anses emellertid sedan äldre skollagens (1985:1100) tid utgöra sådant stöd. I 5 kap. 4 § skolförordningen (2011:185) föreskrivs att en elev ska få studiehandledning på sitt modersmål om eleven behöver det. En elev som ska erbjudas modersmålsundervisning och som före sin ankomst till har undervisats på ett annat språk än modersmålet får ges studiehandledning på det språket i stället för på modersmålet, om det finns särskilda skäl. Bestämmelsen gäller såväl som grundsärskolan. Motsvarande bestämmelser för gymnasieskolan finns i 9 kap. 9 § gymnasieförordningen (2010:2039). Studiehandledning på modersmål syftar med andra ord inte till undervisning utan utgör en möjlig stödåtgärd för de elever som riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås i ett eller flera ämnen. Även om har meddelat föreskrifter i fråga om bl.a. särskilt stöd (SKOLFS 2014:40) är just formen för hur studiehandledning ska genomföras inte närmare reglerad. Den kan alltså erbjudas i många olika former. Den kan t.ex. förekomma som en tillfällig insats i form av extra anpassning (3 kap. 5 a § skollagen) när en elev behöver en introduktion på sitt modersmål till ämnesundervisning i de ämnen hon eller han läser i sin ordinarie undervisningsgrupp, såsom förklaringar av olika ämnesspecifika begrepp. Studiehandledningen kan även, efter utredning, tillhandahållas som särskilt stöd i ett eller flera ämnen. Studiehandledningen kan innebära att eleven får hjälp före, under eller efter lektionen. Undervisning ska bedrivas av en legitimerad och behörig lärare. Studiehandledningen är däremot inte avsedd att ersätta den ordinarie undervisningen, utan snarare utgöra en del av den övriga verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål (utbildning). Studiehandledning på modersmålet kan bedrivas av en flerspråkig lärare eller övrig skolpersonal. Det kan också bedrivas Tillgång till utbildning – vad gäller ? av en lärare tillsammans med en studiehandledare som talar elevens modersmål. Det kan emellertid inte uteslutas att studiehandledarens uppgift även blir en del av de målstyrda processer som syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden (dvs. Detta kan exempelvis komma att bli fallet om eleven inte förstår undervisningen och detta inte enbart beror på språkliga förbistringar. Det är därför utredningens bedömning att det inte går att utesluta att en studiehandledare på modersmålet dessutom kommer att bedriva undervisning, i vart fall till viss del. Det ligger inte inom ramen för denna utrednings uppdrag att närmare bedöma gränsdragningsfrågor mellan begreppen utbildning och undervisning, men frågeställningen behöver beaktas i det följande när entreprenad- och fjärrundervisningsbestämmelser ska utformas för att även omfatta studiehandledning på modersmålet. Som noterat i början av detta kapitel framgår det av 1 kap. 8 § skollagen (2010:800) att alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i lag. I propositionen Möjligheter till fjärrundervisning6 skrev regeringen att olika huvudmän trots avsaknad av bestämmelser kring fjärrundervisning har prövat undervisning med informations- och kommunikationsteknik, där lärare och elever var åtskilda i rum. För att säkerställa att elever tillhandahålls en likvärdig utbildning ansåg regeringen att det fanns ett behov av att reglera under vilka förutsättningar som skolhuvudmännen får anordna undervisning genom fjärrundervisning.7 I och med propositionen infördes därför begreppet fjärrundervisning i skollagen. Med fjärrundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte (1 kap. 3 § 2014/15:44, bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141. 2014/15:44, s. 12. Tillgång till utbildning – vad gäller ? Detta ska skiljas från begreppet distansundervisning som innebär att läraren inte undervisar eleverna i realtid.8 Med stöd av ett bemyndigande i 29 kap. 22 a § skollagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om fjärrundervisning. Så har även skett; möjligheten till fjärrundervisning framgår av 5 a kap. skolförordningen (2011:185), vad avser och grundsärskolan, samt av 4 a kap. gymnasieförordningen (2010:2039), vad avser gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Bestämmelserna i dessa förordningars kapitel är i princip överensstämmande och kommer därför att redogöras för gemensamt i det följande. Inledningsvis kan noteras att det av 1 § andra stycket upplyses om att en lärare i ett klassrum (alltid) kan ta hjälp av en annan lärare som undervisar med hjälp av informations- och kommunikationsteknik. Denna typ av undervisning, där en lärare får assistans av en annan, är alltså alltid tillåten och föranleder inte närmare överväganden om fjärrundervisning. I övrigt följer av 1 § första stycket att fjärrundervisning får anordnas under de förutsättningar och med de begränsningar som följer av 2–4 §§. Det första stycket innebär således att regeringen med stöd av sitt bemyndigande i 29 kap. 22 a § skollagen i förordningarna har föreskrivit när fjärrundervisning (endast) får användas. Av 2 § första stycket i förordningarna följer att fjärrundervisning är tillåtet (endast) för vissa ämnen. Fjärrundervisning får enligt detta stycke anordnas i 3.samiska i sameskolan, och Uppräkningen av ämnen utgör således en uttömmande uppräkning. 8 Regeringen meddelade i propositionen om fjärrundervisning att man avsåg att återkomma till med förslag om distansundervisning (prop. 2014/15:44, s. 8). Tillgång till utbildning – vad gäller ? Av 2 § andra stycket kan utläsas att fjärrundervisning också får användas för att ge elever studiehandledning på modersmålet (se avsnitt 3.7) och integrerad samisk undervisning i grundskolan9. Efter den uttömmande uppräkningen i 2 § avseende ämnen och andra verksamheter inom utbildningen där fjärrundervisning tillåts följer i 3 § krav för att fjärrundervisning ska få tillåtas över huvud taget. Av 3 § 1 följer det kvalificerande kravet att det inte finns någon legitimerad och behörig lärare, eller när det gäller studiehandledning på modersmålet annan lämplig person, inom huvudmannens skolenhet. I propositionen bedömde regeringen att detta krav bör vara uppfyllt först efter att huvudmannen har gjort allvarliga försök att rekrytera en legitimerad och behörig lärare till skolenheten.10 Alternativt får fjärrundervisning enligt 3 § 2 även genomföras om elevunderlaget är otillräckligt. Med otillräckligt avses enligt propositionen de fall där huvudmannen inte har skyldighet att anordna undervisning med anledning av att antalet elever är färre än fem inom huvudmannens organisation.11 Detta har för modersmål berörts ovan under avsnitt 3.4. Det finns i 4 § även ett krav på att en handledare ska finnas närvarande i den lokal där eleven befinner sig. En elev eller en grupp elever kan således inte lämnas ensamma. Enligt fjärrundervisningspropositionen bör det finnas en sådan handledare i lokalen för att upprätthålla kvaliteten i undervisningen. Denne kan vara en lärare på skolenheten eller någon annan som är anställd på skolan. Handledaren bör kunna ge stöd till eleven på plats i klassrummet men också stödja läraren i dennes undervisning. Vidare ska handledaren utöva ansvaret för tillsynen av skolpliktiga elever i och motsvarande skolformer.12 I 5 § begränsas möjligheterna att avtala med staten om fjärrundervisning på entreprenad till viss utbildning. Bestämmelsen inskränker alltså uppräkningen i 2 § ytterligare för det fall att staten ska tillhandahålla tjänsten. Avtalssituationen vid fjärrundervisning på entreprenad behandlas närmre nedan under avsnitt 4.2. 9Med integrerad samisk undervisning i avses undervisning med samiska inslag och undervisning i samiska utöver den undervisning som anordnas som modersmålsundervisning i samiska. Integrerad samisk undervisning omfattas inte av detta betänkande och kommer inte att beröras ytterligare. 2014/15:44, s. 13. 2014/15:44 s. 14. 2014/15:44, s. 14. Tillgång till utbildning – vad gäller ? inleddes en treårig försöksverksamhet med fjärrundervisning.13 Den innebär att huvudmännen under vissa förutsättningar får erbjuda fjärrundervisning i alla ämnen, alltså inte bara i de ämnen som nämns i 2 §. De skolformer som omfattas av försöksverksamheten är , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. har prövat ansökningar om att delta i försöksverksamheten med fjärrundervisning även i andra ämnen än de som anges i förordningarna. Intresset har dock varit svalt. Ansökningar har inkommit från (för sex olika skolenheter inom gymnasieskolan) och från kommun (för Luspengymnasiet). Ansökningarna för samtliga kurser har beviljats (bortsett från de ansökningar som rör kurser i de ämnen där fjärrundervisning redan är tillåtet enligt förordningarna). Det handlar bl.a. om kurserna Biologi 1, Psykolog 1, Medicin 2, Akutsjukvård och Samhällskunskap 2.14 Enligt Kommuner och Landsting och beror det låga deltagandet på att det inte är möjligt att överlämna fjärrundervisningen på entreprenad i försöksverksamheten. Som en följd av detta är det oklart i vilken utsträckning den kommer att kunna bidra med kunskapsunderlag. Regeringen har gett i uppdrag att följa upp hur fjärrundervisning enligt de nya reglerna, inklusive fjärrundervisning inom försöksverksamheten, används. I detta ingår bl.a. att utvärdera effekten på elevernas lärande och hur läraren bedömer elevernas kunskaper. En delredovisning ska lämnas och en slutredovisning senast den 15 november 2018.15 13Förordning (2015:481) om försöksverksamhet med fjärrundervisning. 14Skolverkets beslut dnr 2015:1455, 2015:1456 samt 2015:1540. 15Regleringsbrev för avseende , s. 11. Tillgång till utbildning – vad gäller ? Det finns ett antal huvudmän som använder sig av fjärr- och distansundervisning. Nedan redogör vi för ett par exempel. kommun var tidigt ute (slutet av ) med att undervisa på distans med en handledare närvarande i klassrummet, alltså det som kallas fjärrundervisning. har olika modeller prövats, framför allt inom språkvalet i högre årskurser. Enligt uppgifter från kommunen används fjärrundervisning för spanska i årskurs 7–9 /16. Elever från tre olika skolor deltar (, och ) och eleverna får två av tre lektioner via fjärrundervisning. Läraren roterar mellan skolenheterna och eleverna får en av veckans tre lektioner med läraren på plats i klassrummet för närundervisning. Språkskolan i , kommunens centrala enhet för bl.a. modersmålsundervisning, ger också undervisning på distans16. Dels används det sedan höstterminen 2015 för undervisning på en del av kommunens egna skolor, när det är elever i årskurs 3–5 och om det är högst tre elever i det aktuella språket på just den skolenheten. Dels erbjuder Språkskolan modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål på entreprenad till andra huvudmän, både till enskilda huvudmän i den egna kommunen och till andra kommuner. finns avtal med och om att Språkskolan i anordnar modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet i några av de språk som de två kommunerna ska erbjuda. har fler kommuner tagit del av de tjänster som Språkskolan i har, men konstruktionen har kritiserats av Skolinspektionen17 eftersom det inte är tillåtet med fjärrundervisning på entreprenad i modersmål enligt dagens regler. 16De kallar det fjärrundervisning och undervisningen sker i realtid, men Språkskolan ställer inte krav på att en handledare ska vara närvarande i klassrummet där eleverna befinner sig och därmed uppfyller det inte villkoren för fjärrundervisning. Eleverna ska dock ha en kontaktperson på skolan att vända sig till vid eventuella problem. 17Skolinspektionen (2014a). Tillgång till utbildning – vad gäller ? 3.8.4Tidigare förslag om fjärr- och distansundervisning För att ge en bakgrund till dagens regelverk om fjärr- och distansundervisning och till våra förslag i senare kapitel vill vi kort redogöra för vad som har föreslagits på området. För en längre historik, och utförligare beskrivning om vad som förekommer i fråga om det som kallas distansundervisning, hänvisar vi till den förra statliga utredningen om fjärr- och distansundervisning.18 På uppdrag av regeringen redovisade en rapport om distansundervisning 2008.19 talar endast om begreppet distansundervisning, som ”en interaktiv undervisningsmetod där elev och undervisande lärare är fysiskt åtskilda”20. Det påverkar alltså inte om undervisningen sker i realtid (numera fjärrundervisning) eller som korrespondens av något slag (vilket vi betecknar som distansundervisning). förslag var att distansundervisning skulle få anordnas när något av följande är uppfyllt: 1.det finns inte någon legitimerad lärare med adekvat utbildning att tillgå inom kommunen, eller 2.elevunderlaget är otillräckligt på den egna skolan. De ämnen där det skulle vara tillåtet att anordna undervisning på distans var enligt moderna språk (inte i engelska), modersmål och teckenspråk i . När det gäller gymnasieskolan förordades mer generösa regler. Kurser i gymnasieskolans kärnämnen (numera gymnasiegemensamma ämnen) skulle emellertid inte kunna ordnas på detta sätt, med undantag för högst i de fall då det fanns särskilda skäl. Därefter remitterade förslag om distansundervisning 2010.21 Förslagen utgick ifrån nämnda rapport från . Distansundervisning skulle enligt förslaget från departementet få anordnas även när en kurs eller ett ämne inte erbjuds, utöver de 18SOU 2012:76, s. 185 ff. 19Skolverket (2008a). 20Skolverket (2008a), s. 19. 21Dnr U2010/5616/G. Tillgång till utbildning – vad gäller ? villkor som ställde upp. Förslaget innebar vidare att distansundervisning skulle få erbjudas i modersmålsundervisning, samiska i sameskolan, moderna språk, engelska för elever som återvänder från en svensk utlandsskola, teckenspråk för hörande och teckenspråk för döva. Även studiehandledning på modersmål borde få anordnas på distans. Remissen resulterade inte i någon proposition. Nästa utredning som handlade om dessa undervisningsformer kom 201222 och definierade då fjärr- och distansundervisning i princip på det sätt som vi definierar det. Enligt den utredningen skulle fjärrundervisning endast vara tillåten för skolenheter som uppfyller något av följande: 1.det finns inte någon legitimerad och behörig lärare att tillgå inom en huvudmans skolenhet eller organisation, 2.elevunderlaget är otillräckligt, eller 3.ett ämne erbjuds inte. Utredningen ansåg att möjligheten till fjärrundervisning skulle tillämpas restriktivt, pga. bristen på forskning om effekterna. De ämnen/verksamheter som det skulle tillåtas i var enligt utredningens förslag de som är tillåtna enligt skol- och gymnasieförordningarna. Det motiverades med att det inom dessa ämnen är svårt att anställa lärare när det rör sig om några få timmars undervisning och att det ofta är små elevgrupper.23 Regeringen lämnade, med anledning av nämnda SOU, den proposition om fjärrundervisning24 som beskrivs ovan under 3.8 till . 23SOU 2012:76, s. 2014/15:44. 4Möjliga samarbetsformer – vad gäller ? I detta kapitel går vi igenom skolans möjligheter till samarbeten mellan huvudmän eller med andra genom att redogöra för gällande regelverk kring vem som ansvarar för vad inom skolan och hur olika slags samarbeten fungerar. Syftet med detta avsnitt är att beskriva vad det innebär att vara huvudman för en skola. Skolväsendet är organiserat kring huvudmän. Vad som utgör en huvudman är inte närmre definierat i skollagen (2010:800) utan får bestämmas med ledning av huvudmännens uppgifter och ansvar enligt lagen. Huvudmän kan enligt 2 kap. skollagen vara kommuner, landsting, staten och enskilda. Endast kommuner och enskilda huvudmän (huvudmän för fristående skolor) får vara huvudmän för samtliga fyra skolformer som utredningen gäller: grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Landsting får vara huvudman för gymnasieskola och gymnasiesärskola av dessa skolformer. Staten får vara huvudman för andra skolformer, sameskolan och specialskolan, men varken för grundskola, grundsärskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola (2–7 §§). Huvudmannen har enligt 2 kap. 8 § ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av skollagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Exempelvis gäller det att värdegrund och läroplanen följs. Huvudmannens verksamhet kan bedrivas vid en eller flera skolenheter. En skolenhet definieras enligt 1 kap. 3 § som av huvud- Möjliga samarbetsformer – vad gäller ? mannen för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad. En huvudman kan exempelvis ha flera skolenheter. Flera skolenheter inom en huvudmans organisation betyder t.ex. att fjärrundervisning kan bedrivas från en skolenhet till en annan utan att det innebär entreprenad eftersom det alltjämt är fråga om samma huvudman. Rektorn har ett långtgående ansvar för en skolenhet. Rektor ska bl.a. leda och samordna det pedagogiska arbetet. Vidare beslutar rektor om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 9 och 10 §§). Rektors ansvar kan även framgå av andra bestämmelser i skollagen. Ytterst är det dock huvudmannen som ansvarar för verksamheten och för många av de beslut som ska fattas. Ett sådant beslut som huvudmannen ska fatta är om tillräckligt många elever har begärt undervisning i modersmål för att huvudmannen ska vara skyldig att tillhandahålla det eller om fjärrundervisning ska anordnas.1 Det finns dock inget hinder enligt skollagen att delegera beslutsfattandet om elevers modersmålsundervisning från huvudmannen, i egenskap av exempelvis nämnd eller en bolagsstyrelse, till en rektor. Om det har gjorts kan rektor fatta beslut i huvudmannens ställe. Begreppet entreprenad är centralt för utredningens uppdrag. I detta avsnitt beskriver vi vad begreppet innebär och vilka möjligheter som finns , särskilt för de verksamheter som delbetänkandet berör. 2004/15:44, s. 14. Möjliga samarbetsformer – vad gäller ? 4.2.1Entreprenad och andra samarbeten enligt skollagen En huvudman kan av flera skäl, såsom personella eller andra organisatoriska skäl, ha behov av att sluta avtal med annan om att utföra uppgifter inom utbildningen. Före nya skollagens (2010:800) tillkomst var entreprenadmöjligheterna för kommuner och landsting i huvudsak reglerade i lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan. För fristående skolor saknades motsvarande reglering i lag även om avtal om just modersmålsundervisning kunde ingås enligt 1 a kap. 5 § förordningen (1996:1206) om fristående skolor och viss enskild verksamhet inom skolområdet. Av förarbetena till skollagen framgår att lagstiftaren, utöver att ge huvudmän för fristående skolor motsvarande möjlighet till entreprenad som kommunala skolor hade, ville bevara de gällande förutsättningarna för entreprenad.2 I och med införandet av den nya skollagen samlades gemensamma bestämmelser, som alltså omfattar såväl enskilda som offentliga huvudmän, som reglerar entreprenad till 23 kap. skollagen. I första delen av kapitlet återfinns entreprenadbestämmelserna för skolväsendet medan den andra delen handlar om samverkan. Samverkan mellan offentliga huvudmän, som alltså inte rubriceras entreprenad, innebär att huvudmannaskapet övergår till den som kommer att utföra uppgifterna (8–10 §§). Sådan samverkan omfattar inte grundskola, grundsärskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola, varför samverkan inte kommer att beröras ytterligare i detta delbetänkande. Med entreprenad enligt skollagen avses enligt 23 kap. 1 § att huvudmannen med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Av paragrafen framgår att det endast är möjligt att sluta entreprenadavtal med en enskild fysisk eller juridisk person, och i fall som avses i 4 § tredje stycket med staten. Motsatsvis ska det därför noteras att det av 1 § framgår att entreprenadavtal inte får slutas med en kommun. Paragrafen motsvarar 1 § i den nu upphävda lagen om entreprenadförhållanden inom skolan. Kommunen, eller den enskilde huvudmannen som sluter avtal om entreprenad ansvarar i egenskap av 2009/10:165, s. 507 ff. Möjliga samarbetsformer – vad gäller ? huvudman för verksamhetens innehåll men låter någon annan sköta själva utförandet. Vid entreprenad får den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsskyldighet överlämnas (6 §), vilket inte minst blir viktigt för betygssättningen. Rektor får dock aldrig överlåta utfärdandet av betygsdokumentet. Bibehållet huvudmannaskap innebär att även om en entreprenör ges i uppdrag av exempelvis en kommun att utföra uppgifter inom utbildning som kommunen är huvudman för, så är fortfarande kommunen ansvarig för utbildningen i förhållande till eleverna. Huvudmannen beslutar om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet samt ansvarar för uppföljning och utvärdering av verksamheten. Det är därför ytterst huvudmannens ansvar att försäkra sig om att undervisningen håller erforderlig kvalitet och är förenlig med författning. Det är även huvudmannen som fattar beslut om entreprenad och inte en rektor. Däremot reglerar inte skollagen möjligheten att delegera beslutsfattandet i denna fråga. Detta torde innebära att om sådan delegation i övrigt, exempelvis kommunalrättsligt och associationsrättsligt, är tillåten så är det möjligt att delegera beslutsfattande angående entreprenad till t.ex. rektor. Av 1 § andra stycket följer att skollagens alla bestämmelser alltjämt gäller vid entreprenad, med vissa få undantag som framgår av kapitlet. Att överlämna utförandet av uppgifterna innebär därför att huvudmannen fortfarande har ansvar för utbildningen, däribland elevens rättigheter, vilket i praktiken behöver säkerställas genom entreprenadavtalet. Det bör påpekas att entreprenadbestämmelserna endast omfattar situationer när en huvudman inom ramen för utbildningen sluter avtal med en annan. Detta omfattar såväl undervisning som annan verksamhet såsom skolskjuts eller skolmåltider. De senare utgör inte undervisning men är ändå en del av utbildningen eftersom de omfattas av huvudmannens skyldigheter för utbildningen enligt skollagen. Utanför entreprenadbestämmelserna faller andra situationer och avtal som inte berör huvudmannens skyldigheter enligt skollagen. Detta kan exempelvis handla om avtal om lokalvård eller sakförsäkringar, konferenser eller företagshälsovård för personalen. Sådana avtal är inte reglerade i 23 kap., eller i skollagen i övrigt, och omfattas därför Möjliga samarbetsformer – vad gäller ? inte heller av entreprenadbestämmelserna eller andra begränsningar enligt skollagen. 4.2.2När entreprenadavtal är tillåtna Första paragrafen i 23 kap. lämnar ingen information om villkoren som ska vara uppfyllda för att entreprenadavtal ska få ingås.