sou · H4B357 · 2016-09-09 00:00:00 — Säkerhet i ny tid Utredningen om försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för beslutade regeringen att tillsätta en statlig offentlig utredning om försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten. Till särskild utredare utsågs ambassadören och till huvudsekreterare dåvarande kanslirådet . Kommittédirektivet angav att utredaren skulle redovisa sitt uppdrag senast den 31 augusti 2016.1 Utredaren överlämnar härmed betänkandet Säkerhet i ny tid (SOU 2016:57). Med detta är uppdraget avslutat. 1 Kommittédirektiv Dir. 2015:88, olika former av samarbeten respektive medlemskap med länder och i organisationer inom det försvars- och säkerhetspolitiska området. Se bilaga 1. Utredningens uppdrag och arbete ............................... DEL II Generella försvars- och säkerhetspolitiska Ett brett förhållningssätt till säkerhet .......................... Det säkerhetspolitiska läget i närområde ......... Försvarsberedningens och regeringens syn........................... Tänkbara militära hot i närområde .................. Möjliga utlösande faktorer ..................................................... Händelseförloppet: det vanligaste antagandet ...................... nationella militära förmåga ............................ Bilateralt och multilateralt samarbete .......................... DEL III Försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten Samarbetet anpassas till nya förhållanden ............................. Möjligheter och begränsningar .............................................. Möjligheter och begränsningar .............................................. Mot ett fördjupat samarbete .................................................. Möjligheter och begränsningar .............................................. Bakgrund – och utvecklingen i norra .............. Möjligheter och begränsningar .............................................. samarbete inom FN....................................... FN:s fredsfrämjande verksamhet .......................................... Västs engagemang i FN:s fredsfrämjande ............................. Möjligheter och begränsningar .............................................. samarbete inom EU ...................................... EU som utrikespolitisk aktör................................................. EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (GSFP) .................................................................................. EU-solidariteten och artikel 42.7......................................... GSFP i praktiken .................................................................. Möjligheter och begränsningar ............................................ Den politiska dialogen .......................................................... De oberoende institutionerna och fältmissionerna ............ Möjligheter och begränsningar ............................................ partnersamarbete med Nato......................... Möjligheter och begränsningar ............................................ Ett Natomedlemskaps innebörd ................................ Nato och dess viktigaste karaktäristika ............................... Nato som organisation ......................................... Den militära ledningsstrukturen .......................... Natos pågående förändringsprocess .................... och Nato – konsekvenser av ett medlemskap........ Konsekvenser för den nationella militära roll i svenska överväganden................... roll i svenska överväganden................. Möjligheter och begränsningar ............................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv 2015:88 .............................................. Bilaga 2 Säkerhetspolitiska begrepp och resonemang ................. Bilaga 3 Lissabonfördraget ............................................................ Bilaga 4 Washingtonfördraget....................................................... (Statement of intent)......................................................... FN:s fredsfrämjande insatser .......................................... EU:s civila och militära krishanteringsinsatser .............. Natos utvidgningsprocess - historik ............................... respektive de baltiska staternas militära fattade regeringen beslut om att tillsätta en statlig offentlig utredning med uppdrag att, utifrån ett fristående perspektiv, analysera och redogöra för innebörden av samarbeten respektive medlemskap – dess för- och nackdelar – med andra länder och organisationer på det försvars- och säkerhetspolitiska området, och . Enligt kommittédirektivet ska analysen syfta till att tydliggöra ett brett förhållningssätt till vår säkerhet. Den militära alliansfriheten ska inte utvärderas. De områden som utpekas innefattar de nordiska, nordiskbaltiska och bilaterala svensk-finska samarbetena samt den transatlantiska länken, FN, EU, och Nato. Enligt direktivet ska utredningen bidra till ett fördjupat nationellt samtal om dessa frågor. Dagens säkerhetshot, måste det konstateras, är inte bara av militär karaktär. De kan ha sina ursprung i så olika fenomen som klimatförändringar och terrorism. Utredaren har dock inte sett det som möjligt att analysera frågor som rör samhällets säkerhet i hela dess vidd. Uppdragets ursprung är partiförhandlingarna inför försvarsbeslutet och utredningens huvudsakliga fokus är därför försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten. II: Generella försvars- och säkerhetspolitiska förutsättningar Efter ett resonemang om vikten av att anlägga ett brett förhållningssätt till säkerhet, redovisas några grundläggande säkerhetspolitiska utgångspunkter. På ett globalt plan intar FN, som nav i det multilaterala systemet, en fundamental plats i svensk utrikespolitik. Av särskild vikt är att är medlem av EU, som bygger på en fördragsfäst solidaritet mellan medlemmarna. I centrum för den svenska säkerhetspolitiken står den militära alliansfriheten, vars innebörd är att inte åtar sig ömsesidiga försvarsförpliktelser i förhållande till andra länder. nationella solidaritetsdeklaration till EU-länderna och de nordiska länderna belyses. Utredningens redogörelse för det säkerhetspolitiska läget i närområde utgår från de bedömningar som gjordes av den parlamentariskt sammansatta Försvarsberedningen 2013 och 2014 liksom av regeringen i den försvarspolitiska propositionen 2015. Försvarsberedningen slog fast att den ryska aggressionen mot 2014 utgör den största utmaningen mot den europeiska säkerhetsordningen sedan slut. har visat sig berett att bryta mot etablerade folkrättsliga normer. Regeringen konstaterade att det är svårt att bedöma hur långt den ryska ledningen kan tänkas gå i sin expansiva politik. Försvarsberedningens och regeringens bedömningar har genomgående bekräftats i utredningsarbetet. agerande har på ett avgörande vis försvagat den samarbetsorienterade europeiska säkerhetsordning som växte fram efter slut. har utvecklat ett antagonistiskt förhållningssätt till väst. Av allt att döma eftersträvar ett säkerhetssystem som bygger på att landet kan upprätthålla egna intressesfärer längs sina gränser. Utredningen konstaterar att det råder vad som allmänt betecknas som ett nytt säkerhetspolitiskt normalläge i . I detta har konfrontationslinjen mellan och Nato förskjutits till . Några kategoriska slutsatser om vilka konsekvenser detta får för kan knappast dras. Ett viktigt skäl härför är att omvärlden saknar insyn i den ryska ledningens långsiktiga planer, i den utsträckning sådana finns. agerande förefaller präglas av en tendens att utnyttja de möjligheter man i varje given situation menar sig se. Fyra övergripande iakttagelser görs dock i utredningen. Den första är att den enda stat i närområde som kan tänkas utöva militär aggression mot sina grannar är . Den andra är att ett isolerat ryskt angreppsföretag mot , för dess egen skull, måste betecknas som i praktiken uteslutet. Den tredje – och centrala – iakttagelsen är att med stor sannolikhet redan på ett tidigt stadium skulle dras in i en eventuell rysk-baltisk militär konflikt, genom vad som skulle kunna kallas ”konsekvensaggression”. Skälen är såväl politiska, humanitära som militärgeografiska. En allvarlig kris i skulle komma att hanteras både av EU och Nato. skulle ha svårt att ensamt organisera mottagandet av de flyktingströmmar ett angrepp mot sannolikt skulle leda till. Därtill vore tillträde till svenskt territorium av militäroperativ betydelse för såväl en angripare som en försvarare. Den fjärde iakttagelsen är att ett ryskt militärt angrepp mot någon eller några av de baltiska staterna i grunden är osannolikt. kännetecknas den ryska statsledningens agerande av oförutsägbarhet. Utredningen ställer därför kontrollfrågan under vilka förutsättningar ett ryskt angrepp på likväl vore tänkbart och resonerar kring tre scenarier. Det första är ett incidentförlopp som spårar ur. Det andra är det fall där skulle kunna tänkas vilja angripa Nato på strategisk nivå. Det tredje gäller olika situationer där den ryska regimen ser sin överlevnad stå på spel. Utredningen återger det vanligaste antagandet om hur en militär händelseutveckling i kan gestalta sig. bedöms i en sådan ha förmåga att etablera militär kontroll över . kan i händelseförloppet ha intresse av att flytta fram luftvärnssystem till svenskt territorium, för att därigenom stärka förmågan att förneka Natoflyg tillträde över . Operationer mot kan föregå huvudangreppet mot . Natos motåtgärd i händelse av ett sådant ryskt angrepp kommer sannolikt att bli en återtagandeoperation. Begäran om möjlighet för och Nato att utnyttja svenskt territorium kommer av allt att döma att göras, såväl av som av de baltiska staterna, i ett tidigt skede av konflikten. Utredningen drar slutsatsen att i det fall man på rysk sida avser att drastiskt öka trycket på de baltiska länderna är det förmodligen i första hand hybridmetoder, som kommer att tillgripas. Utredningen konstaterar att även om upprätthåller vissa militära nyckelsystem av hög internationell klass – bland annat stridsflyg och ubåtar – är det en allmän uppfattning att den svenska försvarsförmågan uppvisar inte oväsentliga brister. Slutsatsen är att för att kunna hävda sin suveränitet, i likhet med andra europeiska länder, i ett krisfall är beroende av stöd utifrån. III: Försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten Det nordiska försvars- och säkerhetspolitiska samarbetet belyses. Den organisatoriska ramen för detta fredstida samarbete utgörs av Nordefco. En bevekelsegrund var viljan att få till stånd gemensamma bidrag till internationella fredsfrämjande insatser. Den nordiska EU-stridsgruppen – – utgjorde ett av de främsta uttrycken för denna ambition. Ett viktigt inslag är den omfattande övnings- och träningsverksamhet som de svenska, norska och finska flygvapnen bedriver i norra , Cross Border Training. Utmaningarna i har kommit att ersätta internationellt fredsfrämjande som den gemensamma uppgiften. Den säkerhetspolitiska dialogen fördjupas och ett småskaligt, konstruktivt militärt samarbete utvecklas. exponeras tydligare än tidigare det nordiska försvars- och säkerhetspolitiska samarbetets akilleshäl: de grundläggande olikheterna i ländernas säkerhetspolitiska identiteter. Det nordisk-baltiska samarbetet är relativt outvecklat. Ambitioner finns dock att fördjupa den säkerhetspolitiska dialogen, liksom den militära samverkan. Inrättande av en gemensam sjö- och luftlägesbild samt ökad övningsverksamhet, tillhör de områden som diskuteras. En begränsning utgörs av de baltiska ländernas tydliga prioritering av samarbetet med och Nato. Samarbetet med är närmaste bilaterala försvars- och säkerhetspolitiska relation. Den politiska avsikten är att fördjupa detta på bred front, med en ambitionsnivå som är fundamentalt ny för både och – ”bortom fredstida för- Denna samverkan innebär ett säkerhetspolitiskt paradigmskifte för , liksom för . Den viktigaste sammantagna effekten torde vara att länderna genom integration och rollspecialisering förbättrar sin gemensamma operativa kapacitet. Därmed uppnås en stärkt regional konfliktavhållande förmåga. ökar också det ömsesidiga beroendet. Till de konkreta militära fördelarna hör ett ökat strategiskt djup1 för bägge parter. Inte minst kan möjligheten för ländernas flygvapen och stridskrafter att utnyttja varandras baser och hamnar vara av betydelse i en kris. Därtill kommer en ökad gemensam förmågebredd. har ett ubåtsvapen av hög internationell klass, finska kan till skillnad från JAS Gripen utrustas med kryssningsrobotar. En nyckelfråga är hur långt länderna är beredda att bedriva gemensam operativ planering. Den ömsesidiga politiska viljan blir härvidlag avgörande. Det är inte aktuellt att ge samarbetet en traktatsrättslig form. försvars- och säkerhetspolitiska samarbete med befinner sig i snabb utveckling, pådrivet av ett ömsesidigt intresse att bredda och fördjupa kontakterna. För är relationen med av avgörande betydelse: säkerhetspolitiskt för att ge ytterligare innehåll åt det amerikanska engagemanget för säkerheten i norra , försvarspolitiskt för svensk militär förmågeutveckling, inte minst genom övningsverksamhet och försvarsmaterielsamarbete. Den ökade betydelsen av geostrategiska läge, i kombination med svensk militär och försvarsindustriell kompetens inom vissa nischer, bidrar till det amerikanska intresset. Det fördjupade svensk-amerikanska samarbetet gavs en formell inramning genom en gemensam avsiktsförklaring. Denna spänner över fem nyckelområden; interoperabilitet, övnings- och träningsverksamhet, försvarsmaterielsamarbete, forskning och utveckling samt multinationella operationer. 1 I bilaga 2 görs en redovisning av ett antal vedertagna säkerhetspolitiska begrepp och resonemang som förhoppningsvis kan underlätta läsningen av den löpande texten. Planering för samordning av amerikanska och svenska åtgärder i händelse av en kris i sker, vad utredningen förstår, inte . Detta kan begränsa västs sammantagna konfliktavhållande förmåga i regionen. Ett potentiellt steg mot en stärkt samordning skulle därför kunna vara ökad ömsesidig öppenhet vad gäller ländernas respektive operativa planering. FN utgör navet i det multilaterala systemet. säkerhetspolitiska betydelse för ligger framför allt i säkerhetsrådets huvudansvar för upprätthållande av internationell fred och säkerhet, samt dess rätt att fatta för medlemskretsen bindande beslut med den legitimitet som ger. En ordning utkristalliseras där de stora fredsfrämjande insatserna blir FN:s ansvar, EU fokuserar på främst civila och militära utbildningsinsatser till stöd för säkerhetssektorreform, medan Natos huvuduppgift blir det kollektiva militära försvaret av . FN är den viktigaste aktören inom fredsfrämjande, en ställning som ytterligare befästs när rollfördelningen gentemot EU och Nato renodlas. Organisationen leder krävande insatser i några av världens svåraste konfliktområden. Nya uppdrag kan tillkomma. överstiger de omfattande insatsmandaten inte sällan de faktiska förmågorna. Hur detta gap ska överbryggas utgör en stor utmaning för FN-systemet. Genom kvalificerade militära bidrag till FN:s fredsoperationer kan tillföra ett mervärde till insatser av svensk utrikes- och säkerhetspolitisk relevans – vilket sker med ett underrättelseförband i MINUSMA (). Säkerhetsrådsmedlemskapet 2017–2018 ger tillfälle att påverka utformningen av FN-ledda fredsoperationer. Mot denna bakgrund är det givet att den svenska ambitionshöjningen vad gäller FN kommer att bestå . FN kan i hög grad förväntas bli den kontext i vilken svenskt policytänkande om brett diplomatiskt, civilt och militärt engagemang i en konfliktcykels samtliga faser kan prövas och utvecklas i praktiken. bör ta en aktiv roll i ansträngningarna för att effektivisera FN:s fredsfrämjande verksamhet. Detta inkluderar en mer transparent planeringsprocess och en bättre löpande dialog mellan de tre huvudaktörerna; säkerhetsrådet, sekretariatet och de truppbidragsgivande länderna. Ett konkret bidrag skulle kunna vara att som säkerhetsrådsmedlem verka för en stärkt roll för och mer representativ sammansättning i . EU:s ställning som den viktigaste utrikes- och säkerhetspolitiska plattformen för består. Det är i som mest effektivt kan delta i den europeiska diplomatin. Den svenska rösten förstärks av ett aktivt engagemang i EU:s säkerhets- och försvarspolitik, främst dess militära och civila krishantering, som ger en operativ förankring och tyngd åt unionens gemensamma utrikespolitik. ambitioner i delar av medlemskretsen om att EU skulle överta Natos roll i har successivt övergivits. Det kan dock inte uteslutas att Brexit på nytt aktualiserar denna frågeställning. Aktiveringen av solidaritetsartikel 42.7 efter terroristattackerna i utgör en påminnelse om att EU- solidariteten har en reell säkerhets- och försvarspolitisk dimension, även om denna inte tar sig samma institutionella uttryck som i Nato. EU:s operativa fokus ligger på civila och militära rådgivande och kapacitetsbyggande insatser, inte minst i afrikanska konfliktområden. Dessa insatser bidrar till att underbygga den globala aktörsroll som EU länge eftersträvat, men haft svårt att förverkliga. finns en tilltagande frustration i delar av medlemskretsen över att unionen ännu inte kunnat utnyttja sin fulla potential på den utrikes- och säkerhetspolitiska arenan. För svensk försvarsförmåga förblir EU-samarbetet av begränsad betydelse. utgör en integrerad del av den europeiska och transatlantiska säkerhetsstrukturen. Tillsammans med utgör samlade principer och åtaganden den normativa grunden för den europeiska säkerheten. Centralt i denna är alla staters rätt till territoriell integritet och fritt säkerhetspolitiskt vägval, inklusive förbudet att ändra gränser med våld. är bärare av tanken om säkerhetens odelbarhet. Varje land har rätt att välja sin säkerhetspolitiska linje, men inte till förfång för andra. I detta ligger ett spänningsförhållande som accentuerats med den ryska aggressionen mot . styrka i vardagen utgörs av det arbete som dess tre oberoende institutioner liksom missioner utför på fältet. Utredningen gör bedömningen att förmåga att bidra till en lösning av den rysk-ukrainska konflikten blir avgörande för organisationens framtida politiska relevans. Sedan partnersamarbetet med Nato inleddes i mitten av 1990- talet har detta utvecklats till ett viktigt säkerhetspolitiskt verktyg för . För svenskt försvar har det varit, och fortsätter att vara, av grundläggande betydelse. Den internationella utvecklingen , och det faktum att Nato fasar ut sina krishanteringsinsatser, innebär nya förutsättningar för partnersamarbete. Möjligheter finns att ytterligare fördjupa detta, i första hand kring hanteringen av de nya utmaningarna runt . Natos tilltagande fokus på det kollektiva försvaret ökar känsligheten hos bägge parter för ett nära politiskt och praktiskt umgänge. Avsnittet om innebörden av ett möjligt svenskt Natomedlemskap skiljer sig från de övriga, då analysen inte kan bygga på egna erfarenheter. Redogörelsen är därför i viktiga delar deskriptiv. Utredningen lämnar inga synpunkter på huruvida bör ansöka om Natomedlemskap eller inte. Ett sådant ställningstagande är politiskt till sin natur. Referenser till ett svenskt Natomedlemskap görs således genomgående i en hypotetisk kontext. Natosamarbetet genomsyras för medlemmarna av tanken på att internationellt militärt samarbete är av godo. Synsättet formades av lärdomarna första hälft och insikten om riskerna med nationella försvarsstrukturer utan multilateral inramning. För de allierade utgör Nato plattformen för det transatlantiska säkerhetspolitiska samarbetet. Nato kan beskrivas som en säkerhetspolitisk organisation, med möjlighet att dra på medlemmarnas nationella militära resurser. Nato har som organisation inga egna militära förband. Artikel 5 innebär en individuell och kollektiv skyldighet att bistå en allierad vid ett väpnat angrepp. Den konkreta utformningen av ett lands bidrag är situationsbestämd. Det finns i den bemärkelsen ingen automatik i artikel 5. Något legalt utrymme för ett allierat land att engagera övriga medlemmar i ett offensivt företag föreligger inte. Artikelns egentliga betydelse är att ett angrepp mot ett medlemsland skulle innebära ett angrepp på samtliga 28 medlemmar. I detta ligger en uppenbar angreppsavhållande kraft. Den militära ledningsstrukturen är den ryggrad kring vilken gemensamma operationer kan byggas och ledas. Den är av grundläggande betydelse genom att den skapar förutsättningar för att kombinera militär effektivitet med insyn och inflytande för medlemmarna. Den operativa planeringen syftar till att avhålla en tänkt angripare genom att få denne att förstå att förberedelser för att framgångsrikt möta ett hot har vidtagits. Den är också utgångspunkt för alliansens agerande i händelse av en krissituation. genomgår Natos operativa planering en betydande ambitionshöjning. Nato är en kärnvapenallians i bemärkelsen att de amerikanska kärnvapnen utgör den yttersta garantin för de allierades säkerhet. Utredningen belyser möjliga konsekvenser för av ett Natomedlemskap. Effekterna vad avser den svenska nationella operativa förmågan är inte givna. Också för Natomedlemmarna är den första försvarslinjen de nationella resurserna. Ett medlemskap är ingen genväg för att lösa nationella förmågebrister. Det skulle däremot möjliggöra gemensam operativ planering. Ett Natomedlemskap får knappast några avgörande försvarsekonomiska konsekvenser för svenskt vidkommande. Nivån på försvarsanslagen bestäms erfarenhetsmässigt av statsfinansiella och andra inrikespolitiska avvägningar sedda mot den upplevda hotbilden. Det är sannolikt behäftat med svårigheter att som Natomedlem driva tanken på ett internationellt kärnvapenförbud. Utredningens intryck är att en svensk Natoansökan skulle välkomnas av alliansen. De allierades inställning baseras på synen på som en säkerhetsproducent liksom deras uppfattning att den samlade konfliktavhållande förmågan i skulle öka med ett svenskt medlemskap. I föredrar man att inte bli en del av den svenska Natodebatten. Utredningen drar slutsatsen att en bedömning av ett svenskt Natomedlemskaps förrespektive nackdelar i förhållande till , bör göras ur ett samlat regionalt perspektiv och inte med hänsyn till enskilt. motsätter sig tanken på ett svenskt Natomedlemskap. Det viktigaste militära skälet torde vara att den ryska operativa militära planeringen skulle kompliceras och landets möjligheter att agera militärt i begränsas. Ett Natomedlemskap skulle innebära att omfattas av de rättigheter och skyldigheter som Washingtonfördraget ger medlemmarna och där artikel 5 står i centrum. På ett vardagligt politiskt plan vore den mest uppenbara konsekvensen av Natomedlemskap att fick tillgång till en multilateral transatlantisk plattform för att driva svenska säkerhetspolitiska intressen. skulle en alliansanslutning – i likhet med EU-medlem- skapet – i någon bemärkelse inskränka politiska och diplomatiska handlingsutrymme. Allianstillhörighet vore ett nytt raster i svensk utrikespolitik och ytterligare en dimension att ta hänsyn till vid den löpande utformningen av densamma. Den mest påtagliga militära effekten av ett Natomedlemskap vore av allt att döma att den osäkerhet som råder om hur ett gemensamt uppträdande i en Östersjökris skulle gestalta sig, undanröjs och att västs samlade konfliktavhållande förmåga därigenom sannolikt skulle öka. I vilken faktisk utsträckning är dock svårt att fastslå. Den konfliktavhållande förmågans effektivitet avgörs ytterst av en angripares värdering av densamma.