sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Vattenförsörjningsplanerna syftar till att säkra tillgången till vatten inom ett geografiskt område i ett flergenerationsperspektiv, för dricksvatten och andra samhällsbehov. Ett helhetsperspektiv på vattenresurser och deras förutsättningar är nödvändigt. Hit hör t.ex. de geologiska förutsättningar i form av bland annat naturgrus- förekomster som har avgörande betydelse och skyddsvärde. Planen bör innefatta en beskrivning av tillgängliga vattenresurser, deras kvalitet och kapacitet, bristområden, aktuella och framtida vatten- behov liksom anknytande risker, hot och sårbarheter. En priorite- ring bör göras av de vattenresurser som är speciellt värdefulla för regionens vattenförsörjning. Planen bör beakta sådana effekter som kan förutses med avseende på samhällsförändringar och förändrade klimatförhållanden. Planen bör löpande revideras i takt med kun- skapsutveckling och kommunala planeringscykler. En regional vattenförsörjningsplan bör i relevanta avseenden också relateras till planeringsarbetet i angränsande län. En säker dricksvattenförsörjning kräver en långsiktig och samman- hållen planering där kommunala gränser eller länsgränser inte ensamma kan utgöra grund för planering och åtgärder. Vattenför- valtningens vattendistrikt ger ett mer övergripande och till vattnet anpassat perspektiv och bör därför kunna tjäna som utgångspunkt för en sådan mer övergripande syn. Planering och skyddsåtgärder bör i görligaste mån ta sin utgångspunkt i vattenförekomsters ut- bredning och influensområden. I dessa sammanhang krävs en regional planeringshorisont, där begreppet region kan vara större än de nuvarande länen. En förstärkt samverkan mellan länen inom vattendistrikten bör därför utvecklas för skydd av dricksvatten- förekomster som överskrider länsgränserna. Även skyddet av reservvattentäkter liksom situationer där dricksvatten från ett län utnyttjas i ett annat län kräver planering i ett större sammanhang. Behovet av en sådan mer övergripande regional planering kan variera över landet. I områden som karaktäriseras av uttalade pro- blem som t.ex. vattenbrist, kan behoven vara större. Även geolo- giska förhållanden som berör vattenförekomsters eller avrinnings- områdens utbredning kan innebära att vattenförsörjningsplaner behöver tas fram i ett större regionalt sammanhang. I vissa regioner, framför allt storstadsregioner, kan planering och skydd av vattentäkter också behöva hanteras som en fråga för flera läns- styrelser. Enligt utredningens bedömning finns ett betydande behov av samverkan och samordning mellan länsstyrelser kring den lång- siktiga dricksvattenförsörjningen. Sådan samordning sker redan inom vattenförvaltningen och inom dricksvattenrelevanta frågor i flera storstads- och tätortsområden. Ett sådant arbetssätt bör också ge tydliga avtryck i arbetet med regionala vattenförsörjningsplaner, vilket bör lyftas fram i uppdraget till länsstyrelserna. Sådan sam- verkan och samordning kan med fördel inkludera en rad ytterligare aktörer, som kommuner, regioner, kommunalförbund, större vattenproducenter, företag och civilsamhället i övrigt. En central myndighet bör få i uppdrag att vägleda länsstyrelserna i deras arbete med att ta fram regionala vattenförsörjningsplaner. har det centrala vägledningsansvaret i frågor om bland annat planering av mark- och vattenfrågor, främst med inriktning mot plan- och bygglagstiftningen. Havs- och vattenmyndigheten, HaV, har det centrala ansvaret för vattenskyddsområden. försörjningsplaner utgör ett underlag till sådant planarbete. Utred- ningen gör bedömningen att HaV i kraft av sitt sakansvar bör ges det huvudsakliga vägledningsuppdraget avseende regionala vatten- försörjningsplaner. Det är naturligt att i sin tur bistår med stöd kring hur planerna kan tas om hand i det planeringsarbete som sker enligt plan- och bygglagstiftningen. HaV:s vägledande arbete bör därför utformas efter samråd med samt andra berörda myndigheter som , , och . Avstämning med kan också vara av värde. Jordbrukssektorns framtida behov av vatten för bevattning och djurhållning utgör ett område där tydliga planeringsunderlag saknas. Framtida klimateffekter väntas i vissa regioner få betydelse med en ökad konkurrenssituation mellan dricksvattenbehov, jord- bruk och andra ändamål. Framtida vattenbehov inom jordbruket är avhängigt en rad faktorer. Vid sidan av klimatförändringarna på- verkas framtiden av livsmedelsmarknaden och den gemensamma jordbrukspolitikens utveckling, vilket innebär betydande svårig- heter att prognosticera vattenbehoven. Framtida behov bör dock kunna belysas med scenarieteknik utifrån de förhållanden som råder och kan uppskattas. Underlagen kan visa sig värdefulla vid utveckling av regionala vattenförsörjningsplaner i berörda län. Utredningen föreslår att ges i uppdrag att närmare bedöma och redovisa jordbrukssektorns framtida behov av vattenförsörjning. 6.6Vattenskyddsområde för alla större täkter I avsnitt 6.4 redovisade utredningen olika sätt att skydda vatten- täkter och vad som görs rent praktiskt för att säkerställa ett erforderligt skydd för dricksvattnet. Vidare diskuterades om vattenförekomsters skyddsbehov beaktas i tillräcklig omfattning i kommuners och länsstyrelsers arbete. I detta avsnitt behandlas behov av mer obligatoriska skydds- åtaganden i form av krav på vattenskyddsområde för allmänna vattentäkter. Det görs mot bakgrund av utredningens uppdrag att analysera i vilken utsträckning det bör finnas en skyldighet att se till att nuvarande och framtida täkter, som inte ingår i vatten- skyddsområde, har ett adekvat skydd. Utredningen ska även för befintliga vattenskyddsområden analysera om det bör finnas en skyldighet att se över om skyddet är adekvat. Utgångspunkten för utredningens förslag till förändringar ska enligt direktiven vara miljökvalitetsmål samt att EU- rättsliga åtaganden rörande vattenkvalitet och då särskilt kraven i ramdirektivet för vatten och direktivet för hållbar användning av bekämpningsmedel uppfylls. Vidare ska glesbygdens särskilda för- utsättningar beträffande skyddet av allmänna vattentäkter beak- tas.243 De miljökvalitetsmål som främst berör skyddet av vatten- förekomster som används för dricksvattenförsörjning är Grund- vatten av god kvalitet och Levande sjöar och vattendrag, se avsnitt 6.4.2. Kraven i ramdirektivet för vatten och direktivet för hållbar användning av bekämpningsmedel berörs i avsnitt 6.2.1 och 6.2.3. Vattenskyddsområden i gällande svenskt rätt behandlas i avsnitt 6.3.3. Inledningsvis tas tidigare utredningar och förslag om att inrätta vattenskyddsområden upp. I avsnitt 6.6.2 redovisas utredningens överväganden och förslag. 6.6.1Tidigare utredningar och förslag hade i uppdrag att lägga förslag om genom- förandet av ramdirektivet för vatten i svensk lagstiftning. Upp- draget inkluderade bland annat frågan om det behövs författ- ningsändringar för att genomföra artikel 7.3 om ett erforderligt skydd, utöver de ändringar som föreslås för genomförandet av artikel 4, 10 och 11.244 Kommittén framhöll att det inte ställs något absolut krav på att upprätta säkerhetszoner, även mindre ingripande skyddsåtgärder kan vara tillräckliga. Vidare ifrågasattes om kravet kan anses vara uppfyllt om rättsligt skydd för en dricksvattenförekomst helt sak- nas. Kommittén ansåg dock att mycket talar för att medlems- staterna faktiskt kan bedöma om skydd krävs eller inte. Enligt Miljöbalkskommitténs mening får det anses vara tillräckligt för att uppfylla direktivets krav att vattenmyndigheterna tar ställning till om skydd behövs eller inte och när det behövs föreskriver i åtgärdsprogrammet att skydd ska inrättas. Kommittén konsta- terade också att bestämmelserna om vattenskyddsområden i 7 kap. 21–22 §§ inte anger under vilka förutsättningar som skyddsområden bör inrättas. Den frågan har överlämnats till läns- styrelser och kommuner att bedöma. Inte heller i förarbetena till uttalas enligt vilka grunder vattenskyddsområden bör inrättas. Det anges dock att bestämmelserna om vattenskydds- områden ger möjlighet att meddela föreskrifter för särskilt känsliga områden och att de därför bidrar till att kraven i grundvattendirek- tivet uppfylls.245 Frågan är om det är tillräckligt eller om det i balken måste framgå att syftet i artikel 7.3 ska uppfyllas. ansåg att de möjligheter ger att skydda dricksvattentäkter, främst i 7 kap. 21–22 §§, sammantaget med möjligheterna att i åtgärdsprogram lämna en redovisning av behovet av inrättande av vattenskyddsområden och de föreskrifter som behövs för området, ger tillräckliga möjligheter för att upp- fylla kravet i artikel 7.3.246 Om åtgärdsprogrammen inte leder till att tillräckligt med vattenskyddsområden bildas kan det, enligt kom- mittén, behöva övervägas att skärpa reglerna om när vattenskydd- områden ska inrättas.247 föreslog i en promemoria 2013 ändringar i 7 kap. om vattenskyddsområden, i samband med genom- förandet av direktivet för hållbar användning av bekämpnings- medel.248 Anledningen till förslaget var kravet i direktivet att inrätta 1997/98:45 del 2, s. 93. 246SOU 2002:107, s. 199–203. 247Ibid., s. 154. 248Regeringskansliet (2013). Förslag till ändring av 7 kap. om vattenskydds- områden samt förslag till ny bekämpningsmedelsförordning, , M2013/1675/R. säkerhetszoner för yt- och grundvatten som används för uttag av dricksvatten och där bekämpningsmedel inte får användas eller lagras. Kravet innebär enligt att behöver stärka skyddet kring vattentäkter i områden som inte har förklarats som vattenskyddsområden. För att stärka skyddet föreslogs i promemorian att kommu- nerna åläggs en skyldighet att inrätta vattenskyddsområden för att skydda de allmänna vattentäkter som används. Det motiverades med att kommunerna har kunskap om vilka dricksvattentäkter som används och är i egenskap av dricksvattenproducenter ansvariga för dricksvattnets kvalitet. Bestämmelsen speglar det behov som har konstaterats i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram i enlighet med ramdirektivet för vatten. Vidare föreslogs en ny bestämmelse, där det anges att kommu- ner och länsstyrelser får förklara områden som vattenskydds- områden till skydd för andra vattentäkter än allmänna vattentäkter som används för uttag av dricksvatten. Det kan vara framtida vattentäkter eller enskilda vattentäkter. Det föreslogs också att på begäran av en kommun får inrätta vattenskydds- område. Det kan t.ex. gälla sådana fall där vattentäkten sträcker sig över kommungränser. Förslaget innebar att kommuner som begär att ska inrätta vattenskyddsområde också ska stå för kostnaderna i samband med inrättandet. Bestämmelserna föreslogs börja gälla från för att ge kommunerna tid att göra de utredningar som krävs och fatta nödvändiga beslut. Vid remissbehandlingen ställde sig flertalet instanser positiva till förslagen, även om flera förordade ytterligare utredning. Det fram- fördes att kommunerna saknar resurser och kompetens att inrätta nya vattenskyddsområden och se över befintliga vattenskydds- föreskrifter till . Remissinstanserna påpekade även att det saknas sanktionsmöjligheter mot kommuner som inte ser över gällande skyddsföreskrifter och inrättar skyddsområden, vilket innebär att det saknas incitament för kommunerna att leva upp till kraven. Det påpekades vidare att det är oklart vilken myndighet som ska utöva tillsyn över att myndigheter inrättar vattenskyddsområden. Flera remissinstanser framhöll att finanseringsfrågan måste utredas ytterligare, bland annat då det gäller möjligheter att täcka kostnader för inrättande av vattenskyddsområden med va-avgifter. Samma resonemang fördes fram beträffande kostnader för att se över befintliga skyddsområden. Det framfördes också att det kan finnas en särskild problematik i att möta denna typ av kostnader i glesbygden.249 Utredningen redovisar i detta avsnitt förslag om hur skyddet av dricksvattentäkter genom vattenskyddsområden kan utvecklas. Kommuners och länsstyrelsers övergripande uppgifter beträffande inrättande och omprövning av vattenskyddsområden för alla större allmänna täkter behandlas, i kapitel 7 beskrivs olika delar av skyddsprocessen mer i detalj. Utredningens överväganden: Skyddet av allmänna vattentäkter är otillräckligt. Mot bakgrund av de utmaningar som följer av klimat- och samhällsförändringar, åtaganden enligt samt anknytande nationella miljökvalitetsmål, behöver skydds- arbetet utvecklas. Vattenskyddsområden med föreskrifter behöver inrättas för alla större allmänna täkter. De framlagda förslagen ger sammantaget de förutsättningar som krävs för att sådana vattenskyddsområden ska kunna inrättas. Utredningens förslag: Vattenskyddsområden säkerställs för alla landets större allmänna vattentäkter. Skyldigheten omfattar alla större allmänna vattentäkter som utnyttjas, eller som förberetts för att utnyttjas, för uttag av dricksvatten som ger mer än i genomsnitt eller försörjer fler än 50 personer. Kom- munen ska ansöka eller på annat sätt säkerställa att en ansökan om inrättande av vattenskyddsområde görs hos , om det inte är uppenbart obehövligt. är skyldig att efter beredning av ansökan besluta i ärendet, men kan i vissa fall överlåta ärendet till kommunen. Kommunen är också skyl- 249 (2013). Remissammanställning avseende promemoria om förslag till ändring av 7 kap. om vattenskyddsområden samt förslag till ny bekämpnings- medelsförordning, , M2013/1675/R och dir. 2014:73, s. 2–3. dig att vid behov låta ompröva utformningen av redan gällande områden och föreskrifter. En särskild tidsplan för ikraft- trädandet fastställs. ska följa upp att kommunen fullgör sina skyldigheter och ska ha möjlighet att meddela före- lägganden. Havs- och vattenmyndigheten uppdras inom ramen för sitt vägledningsansvar utveckla prioriteringsgrunder för inrättande och översyn av vattenskyddsområden. Arbetet ska ske efter samråd med övriga berörda myndigheter. Bemyndigandet för kommunen att meddela föreskrifter till skydd för allmänna ytvattentäkter med stöd av förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska därmed upphävas. Skyddet av allmänna vattentäkter är otillräckligt. Samman- taget uppges cirka 590 vattentäkter av totalt cirka 1 900 allmänna vattentäkter som rapporterats till sakna vatten- skyddsområde, av dessa är merparten grundvattentäkter. Det inne- bär att ungefär en tredjedel av alla allmänna vattentäkter saknar vattenskyddsområden. Av de större täkterna, med uttag om mer är eller för minst 50 personer, saknar en fjärdedel vattenskyddsområden. Vattenuttagen från dessa täkter utgör drygt 10procent av det samlade medeluttaget.250 Utredningen konstaterar vidare att åtgärdsprogrammen inom vattenförvaltningen inte har inneburit ett tillräckligt incitament för inrättandet av kvalitativt adekvata vattenskyddsområden. Dagens insatser för att skydda dricksvattenförekomster bedrivs inte med den samlade omfattning och hastighet som krävs med tanke på befintliga och framtida sårbarheter och risker för dricksvattnet. En skyldighet att inrätta vattenskyddsområden och vid behov ompröva dem bör därför införas. Utformningen av denna skyldighet disku- teras i följande avsnitt. 250 SGU (2016). Utdrag ur , . Skyldighet att inrätta och ompröva vattenskyddsområden Utredningen konstaterar att behovet av att skydda vattenföre- komster och täkter inte beaktats i tillräcklig omfattning. Mot bakgrund av de utmaningar som följer av klimat- och sam- hällsförändringar, åtaganden enligt samt anknytande nationella miljökvalitetsmål, behöver skyddsarbetet utvecklas. Det gäller såväl förekomsten av skydd som skyddsåtgärders aktualitet i förhållande till risker och sårbarheter. En skyldighet att inrätta vattenskyddsområden för allmänna större vattentäkter bör därför införas. Utredningen föreslår att allmänna dricksvattentäkter som utnyttjas, eller som förberetts för att utnyttjas, för uttag av vatten som genomsnittligt ger mer än eller försörjer fler än 50 personer, ska ha vattenskyddsområde och anpassade skydds- föreskrifter. Storleksgränsen anknyter till ramdirektivets angivelser för de vattenförekomster för uttag av dricksvatten som ska identi- fieras av medlemsstaterna och säkerställas med erforderligt skydd. Det bör även införas en skyldighet att vid behov ompröva befint- liga vattenskyddsområden för denna typ av täkter. Kommunens ansvar ska enligt utredningens förslag innebära en skyldighet att ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan om inrättande respektive omprövning av vattenskyddsområde görs hos . har i sin tur en skyldighet att fatta beslut om avgränsning och föreskrifter som ger vattentäkten skydd. Jämfört med dagens reglering innebär utredningens förslag en mer heltäckande och anpassad skyddsnivå, vilket kan bidra till att tillgodose en trygg dricksvattenförsörjning. Förändringar föreslås också avseende kommunernas och länsstyrelsernas roller och ansvar då det gäller inrättande av vattenskyddsområden. Dessa frågor behandlas utförligt i kapitel 7. Ramdirektivet för vatten utgör ett minimidirektiv. En skyldig- het utformad enligt utredningens förslag kan gå utöver ramdirek- tivets artikel 7.3 genom att den gäller oavsett om förekomsten redan bedöms ha ett erforderligt skydd eller inte. Utredningen konstaterar dock att en sådan skyldighet väl kan motiveras med hänvisning till kravet att användningen av bekämpningsmedel mini- meras eller förbjuds i skyddade områden i direktivet om hållbar användning av bekämpningsmedel, miljökvalitetsmålen och utred- ningens uppdrag att säkerställa en långsiktigt trygg dricksvattenför- sörjning. Utformningen av vattenskyddsområden med tillhörande föreskrifter kan ske på mer eller mindre ingripande sätt, beroende på de förutsättningar som gäller. Utredningen har i avsnitt 6.3 och 6.4.3 redovisat de olika regel- verk och åtgärder som samlat kan bidra till att dricksvattenföre- komster ges ett erforderligt skydd. Det kan finnas risker som inte kan hanteras enbart genom föreskrifter för ett vattenskydds- område, utan förutsätter ytterligare åtgärder, som planer för kris- beredskap, släckvatten m.m. Förebyggande insatser kan också behövas genom utbildning, information och samverkan med verk- samhetsutövare och boende i området. Utredningen bedömer att vattenskyddsområden utgör den grundläggande förutsättning, som normalt krävs för att tillskapa ett erforderligt skydd för större allmänna täkter. Det kan därutöver behövas ytterligare insatser, beroende på de lokala förutsättningar som råder. I utredningens direktiv används begreppet adekvat skydd, medan ramdirektivet i svensk översättning använder begreppet erforderligt skydd. Utredningen ser för sin del inte någon avgö- rande skillnad mellan innebörden i dessa båda begrepp, men till- lämpar i texten ramdirektivets benämning. Det är en fördel att en enhetlig terminologi används. Kommunen ska säkerställa att ansökan görs Kommunen är enligt den s.k. vattentjänstlagen skyldig att säker- ställa att vattenförsörjning och avlopp ordnas i ett större samman- hang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön.251 En allmän va-anläggning ska ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och med hänsyn till intresset av god hushållning med naturresurser.252 Skyldigheten åvilar kommunen, som har möjlighet att ombesörja försörjningen genom , kommunalförbund eller kommunalt bolag. Driften av anläggningen kan även uppdras åt någon annan, t.ex. en privat ut- 2516 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. 252Ibid., 10 §. förare eller en annan kommun. Eftersom det är kommunen som ska råda över de allmänna va-resurserna och själva skyldigheten att ordna vattentjänster åligger kommunen, bedömer utredningen att en skyldighet att genom ansökan säkerställa skydd för vattentäkten på samma sätt ska tillkomma kommunen. Det är även kommunen som har bemyndigande att meddela föreskrifter om va-taxan. Detta ligger i linje med det kommunala planmonopolet, enligt vilket det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten.253 Kommunen har ofta vattentäkter som ligger inom den egna kommunen. Det förekommer dock att en kommun utnyttjar en vattentäkt i en annan kommun för sin allmänna vattenförsörjning. Det kan vara en täkt i grannkommunen, men det kan också vara en täkt som ligger i ett helt annat län. Exempel på det senare är den vattenförsörjning som många kommuner i anordnar genom det gemensamt ägda bolaget förslag innebär att skyldigheten att ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan görs åvilar den kommun som nyttjar vattentäkten. I de fall flera kommuner använder en vattentäkt avser skyldigheten alla berörda kommuner. Det är viktigt att kommunerna i samverkan uppfyller sin skyldighet, genom att hitta lösningar för hur de prak- tiskt ska gå till väga. Kommunerna kan gemensamt, t.ex. via ägar- direktiv, ge vattenproducenten eller huvudmannen i uppdrag att ta fram och ge in ansökan till i det/de län255 där vatten- skyddsområdet föreslås inrättas. Det är respektive kommuns upp- gift att utforma de närmare formerna för hur skyldigheten ska uppfyllas. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att kommunen ska ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan görs om inrättande respektive omprövning av vattenskyddsområde hos . Ett sådant förfaringssätt är vanligt förekommande. Skyldigheten omfattar att ta initiativ till inrättade respektive om- prövning av vattenskyddsområde genom att ta fram underlags- 2531 kap. 2 § (2010:900). 254Sydvatten är ett kommunägt aktiebolag som distribuerar vatten från sjön i till 16 kommuner i västra . 255I avsnitt 7.7.4 behandlas utredningens förslag om möjlighet för berörda länsstyrelser att komma överens om att överlåta befogenheten att fatta beslut om inrättande till en av länsstyrelserna i de fall vattenskyddsområden ligger inom flera län. material, förslag till avgränsning och föreskrifter. Ansökans ut- formning och innehåll behandlas i avsnitt 7.7.1. Utredningens bedömning är att ansökan inte behöver göras om det uppenbart saknas skyddsbehov. Det kan t.ex. gälla täkter under planerad avveckling. Det kan också handla om att det endast föreligger obetydliga risker från verksamheter i området och att det saknas risker för försämring av täktens kvalitet. Däremot kan det inte anses vara uppenbart obehövligt om täkten försörjer ett rela- tivt litet antal personer. Utredningen har i sina förslag angivit den undre uttagsgräns där täkter ska omfattas av kraven på skydds- område, dvs. eller 50 personer. Det kan vidare övervägas om undantag kan knytas till miljökvalitetsnormer för dricksvatten om sådana utvecklas . utgör enligt utredningens förslag den instans som normalt ska fatta beslut om inrättande av vattenskyddsområde och fastställa de föreskrifter som ska gälla, vilket närmare utvecklas i avsnitt 7.7.4. ska efter ansökan från kommun pröva ansökan och efter beredning besluta i ärendet. Utredningens förslag innebär att antalet ärenden om inrättande av vattenskyddsområden vid kan komma att öka. Det ställer i sin tur ökade krav på kompetens, planering och bemanning vid länsstyrelserna för att möta behoven och undvika långa handläggningstider. Av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser följer att läns- styrelsen även ska pröva ansökningar som kommit in före ikraft- trädandet. Beslut kan överlåtas till kommun Ärenden av viss typ ska enligt utredningens förslag kunna överlåtas av till berörd kommun. Det kan vara fallet när ansökan om att inrätta ett vattenskyddsområde saknar regional betydelse och inte heller berör annan kommun. Frågan utvecklas närmare i avsnitt 7.7.4. 256 Se bland annat RÅ 1988 ref 132 och RÅ 1996 ref 57. Alla större allmänna täkter omfattas Dagens bestämmelser anger att ett mark- eller vattenområde får förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt.257 I utredningens direktiv används begreppet skydd av vattentäkt.