sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Enligt våra direktiv har den nuvarande regleringen med två lagar som överlappar varandra ansetts bidra till att skapa otydligheter om lagstiftningens innehåll. Det försvårar möjligheten för skolans per- 2007/08:95 s. 579. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… sonal och huvudmän att tillämpa reglerna på det sätt som är avsett, vilket ytterst är till nackdel för det enskilda barnet eller den en- skilda eleven. Vårt uppdrag i denna del är därför att göra en full- ständig genomlysning av frågan om och i så fall hur regleringen i diskrimineringslagen som rör skolans område bör flyttas över till skollagen och samordnas med reglerna där om skydd mot kränk- ande behandling. För det enskilda barnet/eleven är det med dagens reglering vik- tigt att DO och Skolinspektionen samarbetar. Det har dock kom- mit fram att samarbetet mellan myndigheterna inte alltid har funge- rat. Enligt våra ursprungsdirektiv har vi i uppdrag att analysera hur samarbetet mellan DO och Skolinspektionen fungerar samt bedöma behovet av förändringar. Enligt tilläggsdirektiven ska vi som ett alternativ till en överflyttning av reglerna i diskrimineringslagen till skollagen även överväga om ett fördjupat samarbete mellan myndig- heterna kan lösa de problem som dagens reglering innebär. Vi redogör för DO:s ansvarsområde i avsnitt 17.1 och för Skol- inspektionens i avsnitt 17.2. Därefter redogör vi för samverkan mellan (17.3) och för tidigare bedömningar av hur samverkan fungerar och tidigare förslag om ändring av ansvars- fördelningen mellan DO och Skolinspektionen (17.4). I avsnitt 17.5 redogör vi för berörda myndigheters synpunkter på samverkan nu och reglernas placering. Våra överväganden och förslag finns i av- snitt 17.6. De bestämmelser i diskrimineringslagen som vi ska överväga att flytta till skollagen är de som rör diskriminering i skollagsreglerad verksamhet. Skollagen reglerar skolväsendet (1 kap. 1 § skollagen) och vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verk- samhet (1 kap. 2 § skollagen). Sjätte kapitlet skollagen omfattar all skollagsreglerad verksamhet, såväl den som regleras i 1 kap. 1 § skol- lagen som den som regleras i 1 kap. 2 § skollagen. I våra texter som rör skollagsreglerad verksamhet (kapitel 17 och 18) använder vi ordet skolan som en benämning på sådan verksamhet. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… Diskrimineringslagens förbud mot diskriminering2 gäller för all ut- bildningsverksamhet. Det är förbjudet för den som bedriver verksamhet enligt skol- lagen eller annan utbildningsverksamhet (utbildningsanordnare) att diskriminera ett barn eller en elev, student eller studerande som deltar i eller söker sig till verksamheten (2 kap. 5 § DL). Diskrimi- neringsförbudet gäller inte bara utbildningsanordnaren utan även anställda och uppdragstagare i verksamheten. Utbildningsanordnaren är vidare skyldig att utreda och vidta åt- gärder mot trakasserier och sexuella trakasserier (2 kap. 7 § DL). Den form av diskriminering som i praktiken är mest aktuell på skolområdet är just trakasserier.3 Diskrimineringslagen skiljer på trakasserier och sexuella trakasserier. Dock använder man ofta, till och med i lagtexten, ordet trakasserier som ett samlingsbegrepp för båda formerna av trakasserier (se t.ex. 2 kap. 7 § DL). Utredningsskyldigheten gäller när en utbildningsanordnare får kännedom om att ett barn eller en elev, student eller studerande som deltar i eller söker till utbildningsanordnarens verksamhet anser sig ha blivit utsatt för trakasserier eller sexuella trakasserier i sam- band med verksamheten. Då är utbildningsanordnaren skyldig att utreda omständigheterna kring de uppgivna trakasserierna. Vidare är utbildningsanordnaren i förekommande fall skyldig att vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra trakasserier . Innebörden av uttrycket ”i samband med verksamheten” är att utbildningsanordnaren ska reagera mot trakasserier hos ut- bildningsanordnaren, men också mot trakasserier som inträffar på annan plats om händelserna har ett naturligt samband med utbild- ningsanordnarens verksamhet. Ett exempel är trakasserier i sam- band med en skolutflykt eller en skolfest. Utbildningsanordnarens ansvar kan även sträcka sig till vad som händer på väg till och från den aktuella verksamheten, exempelvis vid färd i en skolbuss, även om utbildningsanordnaren inte har någon övervakning vid sådana transporter. Det finns inte någon särskild begränsning av utbild- 2I kapitel 3 redogör vi för diskrimineringslagens förbud och diskrimineringsgrunderna. 3En beskrivning av begreppen trakasserier och sexuella trakasserier finns i avsnitt 3.2.3. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… ningsanordnarens skyldighet med avseende på vem som uppträder trakasserande.4 Om en utbildningsanordnare bryter mot diskrimineringsförbudet eller inte uppfyller sin skyldighet att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier och sexuella trakasserier kan huvudmannen bli skyldig att betala diskrimineringsersättning till den som har kränkts (5 kap. 1–2 §§ DL). Det är alltså den fysiska eller juridiska person som ansvarar för utbildningsanordnarens verksamhet som kan bli ersätt- ningsskyldig. I en tvist om diskrimineringsersättning har DO möj- lighet att som part föra talan för enskilda som medger det (4 kap. 2 § och 6 kap. 2 § DL).5 I diskrimineringslagen finns också bestämmelser om aktiva åtgär- der6 på utbildningsområdet. Dessa bestämmelser riktar sig dock inte till all utbildningsverksamhet och omfattar inte heller samtliga diskrimineringsgrunder. Utbildningsanordnarens skyldighet att be- driva ett målinriktat arbete – som ingår i vad som avses med aktiva åtgärder – för att främja lika rättigheter och möjligheter för barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten omfattar diskrimineringsgrunderna kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning eller sexuell lägg- ning.7 Dessa regler om aktiva åtgärder gäller sådana utbildnings- anordnare som bedriver utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen, utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) eller utbild- ning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina (3 kap. 14 § DL). Det målinriktade arbetet konkretiseras i 3 kap. 15 och 16 §§ DL. Utbildningsanordnare ska enligt 15 § vidta åtgärder för att före- bygga och förhindra trakasserier. Av förarbetena till bestämmelsen framgår följande. De konkreta åtgärder som kan vidtas är att i en policy klart slå fast att trakasserier och sexuella trakasserier inte tolereras. Vidare bör en beredskapsplan upprättas för hur eventu- ella trakasserier ska hanteras. Vilka åtgärder som behöver vidtas beror dock på omständigheterna i det enskilda fallet, såsom del- tagarnas ålder, möjligheterna att kontrollera deras förehavanden, i 2007/08:95 s. 510 f. 5DO:s talerätt behandlas utförligt i kapitel 9. 6En förklaring av uttrycket finns i 3 kap. 1 § DL. Se vidare avsnitt 5.1.3. 7Skyldigheten omfattar alltså inte grunderna könsöverskridande identitet eller uttryck och ålder. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… vad mån trakasserier kan förutses och hur pass allvarliga de kan väntas bli. Det är endast trakasserier inom ramen för verksamheten som avses.8 I 16 § föreskrivs att utbildningsanordnaren är skyldig att upprätta en likabehandlingsplan. Planen ska innehålla en översikt över de åtgärder som behövs för att dels främja lika rättig- heter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, reli- gion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning eller sexuell läggning, dels förebygga och förhindra trakasserier som avses i 15 §. Planen ska också innehålla en redogörelse för vilka av dessa åtgär- der som utbildningsanordnaren avser att påbörja eller genomföra . En redovisning av hur de planerade åtgärderna har genomförts ska tas in i efterföljande års plan. Det ankommer på respektive utbildningsanordnare att avgöra hur planen ska utformas och vad den ska innehålla, men den bör ta sikte på ingripanden i akuta situationer och avse både förebyggande och uppföljande verksamhet. Den bör innehålla rutiner för personalens agerande, ansvarsfördelning och dokumentation. Planen bör behandla var och en av de aktuella diskrimineringsgrunderna och de åtgärder som omfattas för var och en av dessa.9 DO ansvarar för tillsynen av att diskrimineringslagen följs. Till- synen regleras i 4 kap. I tillsynen ingår bl.a. att granska att utbildningsanordnare följer lagens krav på aktiva åtgärder. Den som omfattas av skyldigheten att vidta aktiva åtgärder är enligt 3 § som huvudregel skyldig att på begäran av DO lämna uppgifter bl.a. om förhållanden i verksamheten som kan ha betydelse för tillsynen, att ge DO tillträde till arbetsplatser eller andra lokaler där verk- samheten bedrivs och att komma till överläggningar med DO. Den som inte rättar sig efter en sådan begäran får av DO föreläggas att vid vite fullgöra skyldigheten (4 §). Beslutet kan överklagas till . Den som inte fullgör sina skyldig- heter i fråga om aktiva åtgärder enligt 3 kap. 15 och 16 §§ DL kan också föreläggas att vid vite uppfylla sina skyldigheter. Ett sådant vitesförläggande meddelas av på fram- ställning av DO (5 §). Nämndens beslut kan inte överklagas (16 §). En talan om utdömande av vite prövas av tingsrätten (17 §). Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… Den som anser sig ha blivit utsatt för diskriminering i skolan kan anmäla detta till DO. Att motverka trakasserier inom utbildnings- väsendet är ett av DO:s prioriterade områden (jfr avsnitt 6.2.3). När DO får in en anmälan kan myndigheten välja att utreda ären- det och kan, som nämnts ovan, som part väcka talan i domstol mot den som har anmälts. Efter utredning kan myndigheten även med- dela beslut med konstaterande av brister och/eller rekommenda- tioner. DO har dock inte några sanktionsmöjligheter för de fall där man upptäcker brister. DO kan även besluta att inleda en gransk- ning av en skola och informera om eventuella brister som myndig- heten upptäcker. Även utan en anmälan kan DO som ett led i sin tillsyn välja att granska en skola. I DO:s uppdrag ingår även att informera och utbilda myndig- heter och andra verksamheter om diskriminering samt om hur man kan främja lika rättigheter och möjligheter inom arbetslivet, utbild- ningsväsendet och samhället i stort. Inom ramen för sitt främjande- arbete anordnar DO bl.a. utbildningar för skolpersonal och har även arbetat fram material som kan användas som stöd för det förebygg- ande arbetet mot diskriminering i skolan. Ett övergripande ramverk för aktiva åtgärder träder ett antal ändringar i diskrimineringslagen i kraft10. Bl.a. upphör nuvarande tredje kapitlet att gälla och ersätts med ett nytt. Ändringarna innebär att arbetet med aktiva åtgärder inom arbetslivet och utbildningsområdet ska omfatta samma diskrimi- neringsgrunder som diskrimineringsförbudet och att en förklaring av uttrycket aktiva åtgärder införs. Ett övergripande ramverk för arbetet med aktiva åtgärder anvisas, medan utformningen av de konkreta åtgärderna överlämnas till arbetsgivare respektive utbild- ningsanordnare att utforma i samverkan med de som berörs. Även kravet på särskilda planer ersätts med ett krav på skriftlig doku- mentation. Relevanta delar av lagförslaget redogör vi för i samband med våra överväganden i kapitel 18. 10 SFS 2016:828, prop. 2015/16:135. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… För verksamhet som regleras i skollagen finns det, till skillnad från andra samhällsområden, förutom ett diskrimineringsförbud också ett förbud mot annan kränkande behandling, dvs. mot kränkande behandling som inte utgör diskriminering. Vidare gäller en skyldig- het att vidta åtgärder också mot sådan kränkande behandling (6 kap. skollagen). Av förarbetena framgår bl.a. följande. Med kränkande behandling avses mobbning och liknande beteenden som kan utgöras t.ex. av tillmälen om övervikt eller hårfärg. Det kan också handla om annat än verbala nedsättande omdömen, så som att knuffa eller rycka någon i håret eller sätta krokben för någon. Även psykiska kränkningar genom t.ex. utfrysning omfattas av uttrycket kränkande behandling.11 Förbudet mot kränkande behandling innebär att huvud- mannen eller personalen inte får utsätta ett barn eller en elev för kränkande behandling (6 kap. 9 §). Om huvudmannen eller perso- nalen åsidosätter sina skyldigheter ska huvudmannen dels betala skadestånd till barnet eller eleven för den kränkning som detta inne- bär, dels ersätta annan skada som har orsakats av åsidosättandet (6 kap. 12 §). Skadestånd för kränkning i andra fall än vid repressa- lier lämnas dock inte, om kränkningen är ringa. Skollagen innehåller också regler om aktiva åtgärder. En huvud- man ska enligt 6 kap. 6 § se till att det inom ramen för varje särskild verksamhet bedrivs ett målinriktat arbete för att motverka kränkande behandling av barn och elever. Närmare föreskrifter om det finns i 6 kap. 7 och 8 §§. I 7 § föreskrivs att huvudmannen ska se till att det genomförs åtgärder för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling. Enligt 8 § finns en skyl- dighet att upprätta en plan med en översikt över de åtgärder som behövs för att förebygga och förhindra kränkande behandling av barn och elever. Planen ska innehålla en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som ska påbörjas eller genomföras under det kom- mande året. En redogörelse för hur de planerade åtgärderna har genomförts ska tas in i efterföljande års plan. De tidigare nämnda reglerna i 6 kap. 12 § om skadestånd och ersättning för annan skada gäller även i fråga om aktiva åtgärder. Skadestånd för kränkning lämnas dock inte om kränkningen är ringa. 2009/10:165 s. 693. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… I skollagen är alltså skyldigheten att vidta aktiva åtgärder skadestånds- sanktionerad om bristen i fråga inneburit en kränkning av ett barn eller en elev. I en tvist om skadestånd får Skolinspektionen som part föra talan för ett barn eller en elev som medger det (6 kap. 15 §). Skolinspektionen utövar tillsyn över skollagen enligt 26 kap. 3 § skollagen. Kommunerna har visst tillsynsansvar enligt 26 kap. 4 § första stycket skollagen. Enligt andra stycket samma paragraf om- fattar emellertid detta tillsynsansvar inte tillsyn över att bestäm- melserna i 6 kap. följs. Det är alltså Skolinspektionen som utövar tillsyn över reglerna om kränkande behandling. Syftet med tillsynen är att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter (26 kap. 2 §). Om det vid tillsynen av verksamheten vid en skolenhet konstateras återkom- mande brister som påtagligt påverkar förutsättningarna för elever att nå målen för utbildningen, ska lärarresurserna vid skolenheten ana- lyseras (26 kap. 2 § andra stycket). Skolinspektionen får förelägga en huvudman att fullgöra sina skyldigheter om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verk- samheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag (26 kap. 10 §). Ett föreläggande ska ange de åtgärder som Skolinspektionen anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Om en analys enligt 26 kap. 2 § andra stycket ger stöd för det, kan åtgärderna omfatta förändringar i lärarresurserna. Föreläggandet får förenas med vite (26 kap. 27 §). Skolinspektionen ska förena ett föreläggande som avses i 10 § med vite om föreläggandet avser en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. I stället för föreläggande kan verksamheten bl.a. tilldelas en anmärkning en- ligt 26 kap. 11 §. Skolinspektionen arbetar med flera olika former av inspektion. Den mer generella tillsynen genomförs genom den regelbundna tillsynen. Skolinspektionen granskar alla huvudmän, alltså alla kom- muner, utbildningsföretag och andra organisationer som driver skol- verksamhet. All skolverksamhet som en viss huvudman ansvarar för ingår i tillsynen. Det handlar bland annat om förskola, förskoleklass, grundskola, gymnasieskola, grund- och gymnasiesärskola, vuxenutbildning, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet. Alla skolor ingår i tillsynen, men Skolinspektionen an- Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… passar tillsynen efter situationen på varje skola. Myndigheten prio- riterar att besöka de skolor där en hög andel elever riskerar att inte få den utbildning som de har rätt till. Alla huvudmän får ett till- synsbeslut för de verksamheter som huvudmannen ansvarar för. Dessutom får de skolor där Skolinspektionen fördjupat tillsynen och gjort tillsynsbesök ett eget beslut, som bara handlar om den skolan. Om en skola eller verksamhet har brister kan Skolinspek- tionen fatta beslut om ett föreläggande. I ett föreläggande står det vilka brister som måste åtgärdas och vilka krav Skolinspektionen ställer på huvudmannen, alltså den som driver verksamheten. Skol- inspektionen följer upp att bristerna åtgärdas. Ett föreläggande kan också ligga till grund för andra tvångsåtgärder som tillfälligt verk- samhetsförbud, återkallande av tillståndet för en fristående skola eller statliga åtgärder för rättelse mot verksamhet. Skol- inspektionens tillsyn leder alltså alltid till ett beslut som kan med- föra krav på åtgärder från huvudmännens sida. Ett beslut om föreläggande kan förenas med vite. Ett förelägg- ande med vite kan överklagas till förvaltningsrätten. Om huvud- mannen inte följer föreläggandet kan Skolinspektionen ansöka hos förvaltningsrätten om utdömande av vitet. Skolinspektionen ska också inom ramen för sin tillsyn lämna råd och vägledning (26 kap. 9 §). Skolinspektionen uppträder dock inte som konsulter som ger råd om hur man ska agera i ett specifikt ärende. Tillsyn bedrivs också av de enheter för anmälningsärenden som finns på Skolinspektionen. Ett tillsynsärende inleds där genom att någon gör en anmälan om brister t.ex. på en skola. Som en del av Skolinspektionen övervakar BEO den del av skollagen som gäller frågor om kränkande behandling. BEO utreder anmälningar som rör kränkande behandling och kan företräda enskilda barn och elever i domstol. BEO samarbetar också med DO för att motverka kränk- ningar, diskriminering och trakasserier av barn och elever. Vi har beskrivit handläggningen av individärenden hos Skolinspektionen och BEO i avsnitt 6.6.1. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… 17.3Samverkan mellan DO och Skolinspektionen Enligt lagen om ska myndigheten inom sitt verksamhetsområde informera, utbilda, överlägga och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisa- tioner. Enligt förordningen med instruktion för Statens skolinspek- tion ska BEO upprätthålla kontakter med bl.a. DO. Arbetet mot diskriminering och annan kränkande behandling tas också upp i all- männa råd av . Vidare finns det en överenskommelse om samverkan mellan . Här följer en redo- visning av överenskommelsen (17.3.1) och de allmänna råden (17.3.2). 17.3.1Överenskommelsen om samverkan mellan träffade DO och Skolinspektionen en överenskom- melse om samverkan i individärenden som rör skolans område.12 Bakgrunden var enligt överenskommelsen att uppgifter som lämnas till Skolinspektionen och DO om ett barns eller en elevs skolsitua- tion ofta innehåller frågor som regleras både i skollagen och i diskri- mineringslagen. Överenskommelsen har reviderats, senast . När det gäller fördelningen av ärenden anges i överenskommel- sen att om en anmälan som kommer in till en av myndigheterna innehåller uppgifter om både kränkande behandling och trakasserier (som är en form av diskriminering) ska myndigheterna utreda de uppgifter som faller inom respektive myndighets tillsynsområde. Detta är en nyhet i den senaste versionen. skedde fördel- ningen av ärenden utifrån vad anmälan huvudsakligen handlade om. Om anmälan innehåller uppgifter som faller inom den andra myn- dighetens tillsynsområde ska den överlämnas i sin helhet. I de fall det är oklart om ett händelseförlopp faller inom Skolinspektionens eller DO:s tillsynsområde ska samråd mellan myndigheterna ske. Samråd ska även ske i de fall samma uppgifter har lämnats till båda myndigheterna eller om det under utredningen framkommer att ett händelseförlopp rör den andra myndighetens tillsynsområde. 12 Överenskommelse om samverkan mellan och Diskrimineringsombuds- mannen, reviderad . Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… I överenskommelsen regleras vidare att uppgifter som ska hand- läggas av den andra myndigheten ska överlämnas dit. I samband med ett överlämnande ska det framgå vilka uppgifter som överlämnas samt hur den överlämnande myndigheten har bedömt uppgifterna. Det anges också att vid ett överlämnande ska en enskild som har lämnat uppgifterna informeras om vilken myndighet som ska han- tera uppgifterna och om skälen till detta. Huvudregeln är vidare att uppgifter som har överlämnats inte ska lämnas åter till den över- lämnande myndigheten. En samverkansgrupp har inrättats som på uppdrag av respektive verksledning ska precisera de former och rutiner för samverkan som man kommit överens om. Samverkansgruppen ska också åter- kommande utvärdera och utveckla former och rutiner för samverkan. Samverkansgruppen ska även ta fram former och rutiner för myn- digheternas samverkan angående tillsyn och granskning, informa- tionsutbyte och samråd, kompetens- och erfarenhetsutbyte samt extern kommunikation och utbildningar. Överenskommelsen inne- håller också en förklaring om att myndigheterna ska ingå en överenskommelse om samverkan som även omfattar dessa samver- kansområden. Överenskommelsen ska utvärderas och vid behov revideras.13 () har bl.a. till uppgift att följa upp och utvärdera skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan peda- gogisk verksamhet, utforma styrdokument och stödja kommuner och andra huvudmän i deras utveckling av verksamheten. beslutade allmänna råd (SKOLFS 2012:10) om arbetet mot diskriminering och kränkande behandling. Dessa allmänna råd togs fram efter samråd med Skolinspektionen, DO och . De allmänna råden grundar sig på 2 kap. 5 och 7 §§ samt 3 kap. 14–16 §§ DL, 6 kap. 6–10 §§ skollagen, 2 § förord- ningen (2006:1083) om barns och elevers deltagande i arbetet med 13 Den ursprungliga överenskommelsen är daterad /. Överenskom- melsen har därefter reviderats och . Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… planer mot diskriminering och kränkande behandling samt läroplaner för de olika skolformerna. I de allmänna råden anges bl.a. följande. Huvudmannen bör se till att varje enhet regelbundet kartlägger och analyserar sin organisation och sina arbetssätt för att försäkra sig om att det inte finns något som riskerar att leda till diskriminering eller kränkande behandling. All personal bör vara särskilt uppmärk- sam på om något barn eller någon elev utsätts för diskriminering eller kränkande behandling av personal i verksamheten. Huvud- mannen bör se till att det finns rutiner för om någon i personalen misstänks för att ha utsatt ett barn eller en elev för diskriminering eller kränkande behandling. När det gäller arbetet med att främja lika rättigheter och möjlig- heter anges i de allmänna råden att arbetet bör bedrivas systematiskt och långsiktigt, rikta sig till alla samt vara en del i det vardagliga arbetet. Vidare bör arbetet baseras på kunskap om hur diskrimine- ring, trakasserier och kränkande behandling uppstår och vilka faktorer som skapar en trygg miljö där alla barn och elever blir respekterade som de är. Arbetet bör också omfatta kompetensutveckling för per- sonalen.