sou · H4B364 · 2016-09-28 00:00:00 — Utredningen konstaterade att det framstod som angeläget att förutsättningar skapades för att statsmakterna även under extraordinära förhållanden skulle kunna handla inom grundlagens råmärken. Särskilt med hänsyn till de utomordentliga påfrestningar på befolkningen som ett krig skulle medföra, och för att inte underlätta för illojala grupper att överta makten, ansåg utredningen att det var av synnerligt intresse att lagligheten av statsorganens handlande inte kan ifrågasättas i krigs- och orostider. avvisade därför tanken att man skulle nöja sig med att i krissituationer åberopa den konstitutionella nödrätten och ansåg att det är angeläget att i stället ha en särskild reglering rörande statsorganens verksamhet under krig och krissituationer (SOU 1963:17 s. 473). förslag till ny regeringsform kom inte att läggas till grund för en allmän författningsrevision. Förslaget ledde dock till vissa grundlagsändringar som antogs 1965. Ändringarna avsåg bl.a. statstjänstemännens rättsställning och möjligheterna att överlåta konstitutionell befogenhet på internationell organisation. Av bestämmelserna i förslag till Bestämmelserna i regeringsformen… 10 kap. om krig och andra utomordentliga förhållanden var det endast den om krigsdelegation som kom att genomföras. Grundlagberedningen, som tillsattes 1966, avlämnade 1972 sitt slutbetänkande Ny regeringsform, ny riksdagsordning (SOU 1972:15). Förslaget byggde till stor del på förslag. Kapitel 12 i Grundlagberedningens förslag hade rubriken ”Krig och krigsfara”. Beredningen uttalade följande i specialmotiveringen till kapitlet (s. 214): En stat kan komma i lägen då det inte är möjligt att iakttaga eljest gällande konstitutionella regler. Under krig kan det bli omöjligt för att sammanträda i huvudstaden. Regeringen eller något annat i grundlagen föreskrivet organ kan bli drabbat av krigshändelse, så att det inte kan arbeta på vanligt sätt. Beslut kan under krig eller vid krigsfara behöva fattas så skyndsamt att den vanliga proceduren måste sättas åt sidan. Det kan finnas krav på sekretess kring planerade åtgärder som gör att man måste undvika en procedur inför offentligheten. En anpassning till extraordinära förhållanden kan endast i begränsad omfattning ske inom ramen för de vanliga grundlagsreglerna. Behovet av snabbhet i beslutsprocessen kan dock i ganska stor utsträckning tillgodoses med hjälp av bestämmelserna i 7 kap. 5 § och 8 kap. 14 § förslaget till regeringsform. Olika utvägar kan beträdas för att i övrigt tillgodose behovet av att i krissituationer kunna göra avsteg från den vanliga konstitutionella ordningen. En är att helt lita till ”konstitutionell nödrätt”. En annan är att göra grundlagsändring möjlig under enklare former än de eljest gällande, exempelvis genom ett enda riksdagsbeslut med kvalificerad majoritet. En tredje utväg är att i görligaste mån förutse de situationer som kan uppkomma och redan i fredstid utforma grundlagen så att den kan följas även i dessa situationer. Beredningen konstaterade att man i vårt land tidigare ansett att den konstitutionella nödrätten är en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i orostider och anslöt sig till denna uppfattning. Beredningen anförde att om man släpper kravet på uttryckligt grundlagsstöd gör man det lättare för oansvariga grupper att gripa makten i kritiska lägen. Beredningen tog i sitt förslag även in regler om skydd för statsskicket i händelse av ockupation, varken eller krigsdelegationen skulle kunna fatta beslut på ockuperat område och vissa beslut skulle över huvud taget inte kunna fattas där. Beredningen föreslog ett förbud för att fatta beslut på ockuperat område. Propositionen med förslag till ny regeringsform byggde till övervägande del på Grundlagberedningens förslag. Bestämmelserna i regeringsformen… och krigsfara kom i förslaget att bilda 13 kap. Departementschefen anslöt sig i allt väsentligt till beredningens ståndpunkter beträffande reglerna om krig och krigsfara men hade en annan uppfattning i fråga om befogenheter på ockuperat område och föreslog att skulle kunna fatta beslut på sådant område om minst tre fjärdedelar av ledamöterna deltog i avgörandet. Även departementschefen fann att det är av synnerligen stor betydelse att man redan i fredstid tillskapar konstitutionella regler som i största möjliga utsträckning gör det möjligt för statsmakterna och andra offentliga organ att agera inom grundlagens ram även i krissituationer (prop. 1973:90 s. 444 f.). , som tillsattes 1984, hade bl.a. i uppgift att överväga ett antal konstitutionella frågor rörande bl.a. mandatperioder och valsättet men också folkstyrelsens villkor under krig och krigsfara. Även anslöt sig till ståndpunkten att den konstitutionella nödrätten är en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i orostider och ansåg att regler om krig och krigsfara även fortsättningsvis borde ingå i regeringsformen. Kommittén föreslog i delbetänkandet Folkstyrelsen under krig och krigsfara (SOU 1986:28) vissa ändringar i de bestämmelser i 13 kap. RF som tog sikte på ockupation. Kommittén föreslog en ändring som innebar att varken (eller krigsdelegationen) eller regeringen skulle få fatta beslut på ockuperat område och att på sådant område inte heller skulle få utövas befogenhet som tillkommer någon i egenskap av ledamot av dessa organ. Kommittén föreslog också en ändring som innebar att val till eller kommunala församlingar inte fick hållas på ockuperat område. Kommitténs förslag till ändringar av 13 kap. RF ledde till lagstiftning 1988 (prop. 1987/88:6). Den grundlagsreform som genomfördes och som byggde på förslag (SOU 2008:125) innebar att 13 kap. kom att betecknas 15 kap. Vidare infördes en uttrycklig hänvisning till internationell rätt i fråga om regeringens rätt att sätta in försvarsmakten för att möta ett väpnat angrepp eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. I övrigt var ändringar väsentligen språkliga. Bestämmelserna i regeringsformen… Det finns inte någon definition i regeringsformen eller dess förarbeten av begreppen krig, krigsfara eller ockupation. Grundlagberedningen anförde angående begreppet krig (SOU 1972:15 s. 216 och 349) att det inte var möjligt att vare sig i lag- eller motivtext närmare ange vilka slags handlingar eller händelser som ska anses innebära att krigstillstånd råder. Beredningen förutsatte dock att regeringsformens bestämmelser om krig alltid ska vara tillämpliga om riket är helt eller delvis ockuperat. Uppgiften att avgöra om krigstillstånd råder vilar enligt beredningen i första hand på regeringen. Enligt beredningen kan den behörighet att sätta in försvarsmakten för att möta ett angrepp inte få vara beroende av om angriparen uttryckligen förklarar krig eller betraktar angreppet som krig. Det måste, anförde Grundlagberedningen, vara regeringens sak att under parlamentariskt ansvar ta ställning till angreppets karaktär och bestämma försvarsinsatsernas omfattning därefter (a.a. s. 189). Departementschefen anslöt sig till beredningens uttalanden i denna fråga (prop. 1973:90 s. 446 f.). Även i prop. 1987/88:6 uttalades att det inte skulle vara ändamålsenligt att i grundlagen närmare ange vilka slags handlingar som ska anses innebära att krigstillstånd inträder (s. 19). I förarbetena till författningsändringar konstateras likaledes att det ankommer på regeringen att under konstitutionellt ansvar tolka begreppet krig (prop. 2009/10:80 s. 204). 6.5Bestämmelserna om rikets styrelse vid krig och krigsfara 15 kap. RF innehåller som nämnts regler som syftar till att skapa en grund för legalt handlande även vid krig och krigsfara. I 15 kap. 1 § RF regleras inkallande av vid krig eller krigsfara. I 2 och 3 §§ ges bestämmelser om krigsdelegation. Ett syfte med bestämmelserna om krigsdelegationen är att minska riskerna för att smärre grupper av riksdagsledamöter i ett krisläge gör anspråk på att ha övertagit funktioner. Enligt 2 § ska en inom utsedd krigsdelegation träda i ställe, om riket är i krig eller krigsfara om förhållandena kräver det. Bestämmelserna i regeringsformen… delegationen har enligt 3 § samma behörighet som utom i vissa avseenden. Krigsdelegationen kan således stifta lag, även grundlag, utan några begränsningar i sak. I fråga om grundlagsstiftning begränsas dock behörigheten genom att val ska hållas mellan det första och det andra beslutet, och under krig kan delegationen inte besluta om val. Genom bestämmelsen i 4 § öppnas en möjlighet för (krigsdelegationen) att bestämma om sådana avvikelser från reglerna om regeringsbildning som kan visa sig ändamålsenliga om man snabbt vill kunna bilda en ny regering sedan den gamla slagits ut. Paragrafen gör det också möjligt att införa ministerstyre, dvs. att låta enskilda statsråd avgöra regeringsärenden, och andra avvikelser från normala arbetsformer som kan behövas, t.ex. till följd av att departementsorganisationen helt eller delvis satts ur spel. Regeringens befogenheter i krig och krigsfara regleras i 5 och 6 §§. Kan under krig varken eller krigsdelegationen sammanträda, är regeringen enligt 5 § första stycket behörig att fullgöra deras uppgifter. Regeringens behörighet begränsas dock till vad som behövs för att skydda riket och slutföra kriget. Undantag gäller enligt andra stycket även för stiftande, ändring eller upphävande av grundlagarna, riksdagsordningen och lag om val till . Bestämmelsen i 6 § öppnar en möjlighet för att i krigs- och kristider delegera normgivningskompetens till regeringen även i sådana ämnen som anges i bl.a. 8 kap. 2 § RF och där delegation annars är förbjuden. Den ger också stöd för beredskaps- och fullmaktslagarna. Paragrafen gäller inte bara under krig eller krigsfara, utan också om det råder sådana exceptionella förhållanden som är föranledda av krig – ett krig som inte nödvändigtvis behöver ha varit indraget i – eller av krigsfara som landet har befunnit sig i. Grundlag, riksdagsordningen och lag om val till undantas även här från regeringens beslutskompetens. I 7 § görs undantag från det särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lagstiftning. Det s.k. kvalificerade förfarandet enligt 2 kap. 22 § – som innebär att förslag till lag som är rättighetsbegränsande på yrkande av en riksdagsminoritet kan förklaras vilande – ska enligt paragrafen inte tillämpas när riket är i krig eller omedelbar krigsfara. Bestämmelsen i 15 kap. 8 § RF ger stöd för delegering av regeringens grundlagsenliga uppgifter till annan myndighet. Bestämmelserna i regeringsformen… främst regeringens normgivningsmakt, både den av delegerade och den direkt på regeringsformen grundade, men också andra funktioner, som t.ex. rätten att ge dispens från förordningar. Undantag gäller för de befogenheter som normalt tillkommer och som inte kan delegeras till regeringen annat än i krigs- och kristider. Genom 9 § begränsas svenska organs verksamhet på ockuperat område. Bestämmelsen bygger på idén att det endast är genom organ som befinner sig i frihet som en folkstyrelse värd namnet är möjlig (prop. 1987/88:6 s. 19 f.). Statschefens ställning som representant och symbol för landet som helhet har ansetts få särskild betydelse under krig och krigsfara (prop. 1987/88:6 s. 22). Syftet med föreskriften i 10 § är att minska möjligheterna för en fiende, som har bemäktigat sig statschefens person, att utnyttja honom eller henne för sina syften. I 11 § regleras val till under krig och krigsfara. Be- stämmelsen i 12 § syftar till att möjliggöra en ändamålsenlig reglering av den kommunala beslutsprocessen i händelse av krig m.m. 6.6Bestämmelserna om rikets försvar och insättande av väpnade styrkor 6.6.1Särskilt om befogenheten att disponera försvarsmakten Regeringsformen vilar alltså på principen att utrikesärenden handläggs av regeringen inom ramen för dess riksstyrelsefunktion, dvs. uppgiften att – med ansvar inför – styra riket (se 1 kap. 6 § RF). Utgångspunkten är vidare att det är regeringen som beslutar om insättande av rikets försvarsmakt och om väpnade styrkor i övrigt. Bestämmelserna i 15 kap. RF präglas emellertid av en strävan att ge största möjliga inflytande över ett beslut att sätta in försvarsmakten i strid och att bemyndiga försvarsmakten att använda våld för att hindra kränkning av territorium och att skapa utrymme för ett snabbt agerande av regeringen och försvarsmakten i situationer där beslut inte kan avvaktas. Regleringen av kompetensfördelningen mellan riksdag och regering när det gäller användandet av väpnade styrkor har en lång historik. Bestämmelserna i regeringsformen… Att ta ställning till utrikespolitiska frågor var en exklusivt kunglig angelägenhet helt utanför ständernas kompetensområde. Någon maktfördelning förekom vare sig under enväldet eller under ständerväldet (, Makten över utrikespolitiken, SvJT 1991 s. 539). Även enligt 13 § regeringsform låg rätten att ”börja krig” respektive ”sluta fred” kvar hos kungen. Kungen skulle visserligen fatta sitt beslut efter samråd med samtliga statsrådsledamöter, men dessa hade inte bestämmande inflytande. Samtycke från krävdes inte. Ett beslut om krigsförklaring medförde emellertid inte att rikets krigsmakt utan vidare ställdes till kungens förfogande. Enligt 80 § RF skulle krigsmakten organiseras efter grunder som fastställts i lag. Kungens rätt att disponera krigsmakten var således begränsad genom t.ex. 28 § värnpliktslagen (1941:967) enligt vilken kungen efter statsrådets hörande fick inkalla samtliga värnpliktiga eller behövligt antal av dem, när rikets försvar eller dess säkerhet i övrigt krävde det. Utanför rikets gränser fick värnpliktiga i armén endast användas till rikets försvar. regeringsform präglades alltså av Montesquieus idé om att olika organ ska utöva den styrande, lagstiftande och dömande makten. En maktbalans började etableras mellan monarken och men tillerkändes officiellt medinflytande i utrikesfrågor först . Det förslag till ny författning som presenterade innehöll som framgått ett särskilt kapitel med bestämmelser om krig och andra utomordentliga förhållanden. Frågan om beslutanderätten att insätta rikets krigsmakt eller en del av den i strid diskuterades utförligt (SOU 1963:17 s. 476 f.). Utredningen fann att regeringen, som utövare av riksstyrelsen, borde ha rätt att utan hörande av besluta om insättande av krigsmakten i strid, även utanför gränser, för det fall är utsatt för ett militärt angrepp från ett annat land. Varje annan militär aktion från svensk sida mot ett annat land än ett försvarskrig skulle dock enligt utredningen kräva samtycke. Utredningen uppmärksammade även den situationen att en svensk väpnad styrka sänds till annat land för att fullgöra bevakningsuppgifter eller liknande av i första hand polisiär natur. Utredningen ansåg att utgångspunkten borde vara att tog ställning till ett sådant sändande i varje enskilt fall men att undantag borde göras i de fall då förpliktelsen att sända en väpnad styrka följde på grund av Bestämmelserna i regeringsformen… anslutning till en mellanfolklig organisation. Ett exempel på en sådan förpliktelse skulle vara om tecknade avtal i enlighet med artikel 43 i . Även Grundlagberedningen ansåg att den ledande principen måste vara att regeringen ska kunna disponera rikets försvarsmakt till skydd för riket och alltså sätta in väpnade styrkor mot ett väpnat angrepp utan att höra . Beredningen instämde i bedömning att svensk väpnad styrka, bortsett från angreppsfallet, aldrig ska kunna sändas till utlandet utan att har godkänt åtgärden. Beredningen ansåg att grundlagen i vissa speciella fall bör godta ett i förväg lämnat godkännande av . Som exempel nämndes ställande av svensk beredskapsstyrka till säkerhetsrådets förfogande för deltagande i fredsbevarande operationer eller i hjälpverksamhet i samband med en naturkatastrof (SOU 1972:15 s. 188 f.). I motiven till regeringsform (prop. 1973:90 s. 375) uttalade departementschefen att han delade uppfattningen att det i princip ska ankomma på regeringen att fatta beslut om att sätta in försvarsmakten i strid och att detta borde komma till klart uttryck i regeringsformen. Han anförde vidare att han instämde i strävan att ge största möjliga inflytande i de aktuella frågorna och att detta måste stå i samklang med önskemålet att utrikespolitiken i största möjliga utsträckning ska föras in under . Bestämmelserna var utformade i enlighet med Grundlagberedningens förslag och placerade i 10 kap. 9 §, dvs. i det kapitel som avsåg internationella förhållanden. Bestämmelserna om kompetensen att sätta in försvarsmakten, inklusive att sända väpnade styrkor utomlands, är innehållsmässigt i huvudsak oförändrade sedan de infördes. I samband med ändringar av regeringsformen flyttades dock bestämmelsen från 10 kap. till 15 kap. om Krig och krigsfara och delades upp på flera paragrafer (15 kap. 13, 14 och 16 §§ RF). När det gäller bestämmelserna om rikets försvar (nuvarande 15 kap. 13 § RF) togs uttrycket i dåvarande 10 kap. 9 § RF om att insätta rikets försvarsmakt respektive väpnade styrkor ”i strid” bort för att klargöra att andra medel än strid står till försvarsmaktens förfogande. Vidare infördes en hänvisning till internationell rätt. Därutöver var ändringarna språkliga och redaktionella. Bestämmelsen om insättande av väpnade styrkor utöver i angreppsfallet (15 kap. 16 § RF) omarbetades Bestämmelserna i regeringsformen… endast språkligt och redaktionellt utan att någon ändring i sak avsågs (se prop. 2009/10:80 s. 205 f. och 300 f.). Bestämmelsen i 15 kap. 13 § RF reglerar kompetensfördelningen mellan riksdag och regering när det gäller vissa frågor som har att göra med rikets försvar. I förarbetena uttalades att den ledande principen måste vara att regeringen ska kunna disponera rikets försvarskrafter till skydd för riket. Om en annan stat börjar krig mot ska regeringen kunna sätta in väpnade styrkor mot angreppet. Ett angrepp kan förmodas komma så snabbt att prövning i inte kan avvaktas. Den behörighet att sätta in försvarsmakten för att möta ett angrepp kan därför inte få vara beroende av om angriparen uttryckligen förklarar krig eller betraktar angreppet som krig. Det måste vara regeringens sak att under parlamentariskt ansvar ta ställning till angreppets karaktär och bestämma försvarsinsatsernas omfattning därefter (SOU 1972:15 s. 189). rätt till försvarsåtgärder beror på folkrätten. Våldsanvändning måste enligt paragrafen alltid vara förenlig med internationell rätt, dvs. Enligt artikel 51 i inträder staternas rätt till självförsvar vid väpnat angrepp. Det sägs i artikel 51 i att ingen bestämmelse i stadgan inskränker den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp mot någon medlem av FN, intill dess att säkerhetsrådet vidtagit nödvändiga åtgärder för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. Anknytningen till gjordes tydligare vid ändringar genom att orden ”i enlighet med internationell rätt” sköts in i första stycket. Därigenom begränsas möjligheten till våldsanvändning så att den alltid måste vara förenlig med folkrättens regler. Uttrycket ”i strid” togs också bort 2010 för att klargöra att även andra medel än strid står till försvarsmaktens förfogande. I andra stycket har uttrycket ”internationell rätt och sedvänja” ersatts med ”internationell rätt”. I uttrycket internationell rätt inkluderas sådan internationell sedvanerätt som är bindande för . Bestämmelserna i regeringsformen… internationell sedvänja som inte är rättsligt bindande är dock inte avsedd att omfattas (prop. 2009/10:80 s. 205 och 300, jfr SOU 2010:72 s. 279 f.) Enligt engelska lydelse inträder rätten till självförsvar ”if an armed attack occurs”, en formulering som tydligt anger att ett väpnat angrepp ska kunna konstateras. Formuleringen utesluter alltså att regeringen beslutar om preventivkrig (prop. 1973:90 s. 373 ff.). Den folkrättsliga legitimiteten förutsätter att motåtgärderna är att betrakta som självförsvar och inte som vedergällning eller hämnd. Självförsvar har ett begränsat syfte, inte att döda eller straffa fiender utan att eliminera ett säkerhetspolitiskt hot (, En rätt till väpnat självförsvar mot internationell terrorism?, JT 2001/02 s. 245). Regeringens behörighet att sätta in styrkor för att möta ett angrepp är inte beroende av om angriparen förklarar krig eller säger sig betrakta angreppet som ett krig. Det är regeringens sak att bedöma när den fientliga aktiviteten har nått en sådan intensitet eller aktualitet att ett väpnat angrepp är för handen. Det är också regeringen som i ett sådant läge tar ställning till om krig råder och utfärdar krigsförklaring enligt 15 kap. 14 § RF. Vid ett väpnat angrepp kan regeringen sätta in en svensk styrka även utanför landets gränser (jfr SOU 1972:15 s. 190). Hänvisningen till ”internationell rätt” innebär att grundlagens innehåll blir beroende av en rättsutveckling som delvis ligger utanför svensk kontroll, framförallt genom den sedvanerättsliga utvecklingen. Som har redovisats i kapitel 4 har t.ex. rättsutveckligen efter terroristangreppen mot inneburit att även vissa former av storskaliga terroristangrepp från icke-statliga aktörer anses som väpnade angrepp som kan ge upphov till rätten till självförsvar. Begreppet ”rikets försvarsmakt” avser verksamheten, inte myndigheten . En annan sak är att rikets försvarsmakt utgörs av den myndigheten. Av 15 kap. 13 § första stycket RF framgår vidare att regeringen även får sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att hindra en kränkning av rikets territorium. Som framgått av kapitel 4 följer av folkrätten en rätt att med utövande av visst våld freda den territoriella suveräniteten. Bestämmelserna i regeringsformen… Paragrafens andra stycke gör det möjligt för regeringen att uppdra åt försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt. Bakgrunden är att det kan befaras att en väpnad aktion mot riket föregås av eller inleds genom åtgärder som i ett första skede framstår som begränsade suveränitetskränkningar. Sådana åtgärder måste kunna bemötas och det är möjligt att man inte alltid kan invänta prövning av regeringen. Detsamma gäller neutralitetskränkningar under krig mellan andra stater. Motåtgärder måste alltså kunna sättas in av försvarsmakten (SOU 2008:125 s. 509). Bestämmelsen syftade vid införandet till att ge stöd för sådan våldsanvändning som regeringen hade bemyndigat försvarsmakten att utöva genom då gällande instruktioner till krigsmakten (se SOU 1965:34 s. 76, SOU 1972:15 s. 190). Bestämmelsen ändrades 2010 på det sättet att det tidigare använda uttrycket ”bemyndiga” ersattes med uttrycket ”uppdra åt”. Någon ändring i sak avsågs inte (SOU 2008:125 s. 811, jfr SOU 2008:61 s. 118 och 128). Bemyndigande för Försvarsmakten med stöd av bestämmelsen finns i IKFN-förordningen. 6.6.3Insättande av väpnade styrkor Enligt 15 kap. 16 § första stycket RF får regeringen sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänts av . Svenska väpnade styrkor får enligt andra stycket i övrigt sändas till andra länder eller sättas in om det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden, eller medger det i ett särskilt fall. Bestämmelsen handlar om insättande av väpnade styrkor utomlands i andra situationer än de som avses i 15 kap. 13 § RF. Den motsvarar med vissa redaktionella och språkliga ändringar tidigare 10 kap. 9 § första stycket andra meningen RF. Enligt bestämmelsen krävs att på något sätt godkänt åtgärden att sända väpnad styrka utomlands. Ett sådant godkännande kan ske genom att medger åtgärden i det särskilda fallet. Alternativt kan ge regeringen tillstånd i förväg antingen genom att anta en lag som anger förutsättningarna för åtgärden, eller genom att godkänna en internationell förpliktelse eller överenskommelse som medför en skyldighet att vidta sådan åtgärd. Bestämmelserna i regeringsformen…