sou · H4B34 · 2016-01-15 00:00:00 — bolag, föreningar, stiftelser, registrerade trossamfund eller enskilda individer, får efter ansökan godkännas som huvudmän för bl.a. skolformerna grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem (se 2 kap. 5 § skollagen). En viktig fråga är hur man bör se på fristående skolor i konstitutionella sam- manhang. Utredningen gör en sådan analys i betänkandet. Här bör främst framhållas att fristående skolor omfattas av objek- tivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF när de fullgör offentliga förvalt- ningsuppgifter. En fristående skola som bjuder in politiska partier inom ramen för utbildningen måste alltså beakta objektivitetsprin- cipen – precis som allmänna skolor. Den föreslagna bestämmelsen gäller såväl för allmänna skolor som för fristående sådana. Enligt direktiven ska utredningen beskriva konsekvenser för bl.a. elever utifrån . Utredningens bedömning är att den föreslagna bestämmelsen är väl förenlig med . Be- stämmelsen ryms inom objektivitetsprincipen och syftar till att en skola ska iaktta saklighet och opartiskhet när politiska partier bjuds in. Därigenom säkerställs att eleverna får möta företrädare för poli- tiska partier utifrån ett objektivt urval. Utredningen bedömer att den föreslagna bestämmelsen kan träda i kraft . lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) att det ska införas en ny paragraf, 1 kap. 5 a §, av följande lydelse. När företrädare för en skol- enhet bjuder in politiska partier för att medverka i utbildningen får antalet partier begränsas till samt- liga de partier som är represente- rade i antingen , vald församling i kommun eller . Politiska partier får också bju- das in utifrån ett annat urval än som anges i första stycket, om ur- valet sker på annan objektiv grund. Om politiska partier har bjudits in, ska eleverna som ett led i ut- bildningen ges möjlighet att på lämpligt sätt få ta del av informa- tion också från andra politiska partier som har anmält intresse av att få medverka. Denna lag träder i kraft . 2Uppdraget och dess genomförande Utredningens direktiv beslutades av regeringen (dir. 2014:117). Direktiven i dess helhet finns bifogade till betän- kandet som bilaga 1. Enligt direktiven är utredningens uppgift att analysera de bestäm- melser som reglerar hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier i skolorna. Härutöver ska utredningen överväga om skolan ska kunna begränsa det antal politiska partier som skolan tar emot på objektiva grunder, t.ex. till att avse sådana partier som vid tillfället är representerade i . Om det bedöms möjligt och lämpligt ska utredningen också lämna nödvändiga författnings- förslag. En utgångspunkt, enligt direktiven, är att det är önskvärt att elever i sin utbildning ges möjlighet att ta del av politisk opinions- bildning som en del av skolans uppdrag att förbereda elever för att delta i demokratiska beslutsprocesser i samhälls- och arbetslivet. Som utredningen ser det hänger denna utgångspunkt samman med att skolan har ett demokratiskt uppdrag. Det demokratiska uppdraget framgår av skollagen och utvecklas i läroplanerna för varje skolform. Uppdraget kan beskrivas med hjälp av de tre delarna om, genom och för. Eleverna ska lära sig om demokrati och mänskliga rättigheter i skolan. De ska vidare lära genom att grundläggande demokratiska värderingar och respekten för mänskliga rättigheter genomsyrar skolans lärmiljö. Målet är att eleverna ska utveckla förmågor för att som samhällsmedborgare kunna verka aktivt i demokratin. Uppdraget och dess genomförande Utredningsarbetet påbörjades då sekrete- raren tillträdde sitt uppdrag. Arbetet har bedrivits på det sätt som är vanligt i enmansutredningar. Olika avsnitt i betänkandet har disku- terats vid sammanträden med experter. Tolv sammanträden har sam- manlagts hållits. Experterna har därutöver fått tillfälle att skriftligen komma in med synpunkter. Inom ramen för utredningsarbetet har utredaren och sekretera- ren sammanträffat med företrädare för Barn- och elevombudet, , , Idéburna skolors riksförbund, , , Myn- digheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF), Skol- inspektionen, , Elevkårer, Elevråd (), Kommuner och Landsting (SKL) och . Företrädare för dessa myndigheter och organisa- tioner har vid mötena getts tillfälle att framföra synpunkter på ut- redningsuppdraget. Härutöver har utredaren sammanträffat med Justitieombudsman- nen (JO) och Justitiekanslern (). Utredningen har också samrått med Demokratiutredning (Ju 2014:19) och Utredningen om ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten (Ju 2014:10). Det ingår inte i uppdraget att föreslå grundlagsändringar. Det svenska skolväsendet består av tio skolformer. I utredningens direktiv sägs i och för sig inget om att uppdraget ska avse enbart vissa skolformer eller elever i några särskilda stadier. Det faller sig dock naturligt att utredningens analys och förslag främst tar sikte på de obligatoriska skolformerna – särskilt de högre årskurserna – samt gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Det är här som frågan om hur politiska partier ska bjudas in främst aktualiseras. Utredningens grunduppgift – att analysera de bestämmelser som reglerar hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier och överväga om skolan ska kunna begränsa antalet politiska partier på objektiva grunder – tangerar flera frågor som ligger precis vid sidan av huvuduppdraget. En skola som bjuder in politiska partier Uppdraget och dess genomförande kan ställas inför olika utmaningar som inte enbart rör själva inbjud- ningsstadiet utan också situationer när representanter för olika poli- tiska partier väl är på plats. Sådana frågor är ofta intimt samman- kopplade med skolans beslut att bjuda in eller inte bjuda in politiska partier. Utredningen berör därför också dessa frågor i betänkandet. Inledningsvis, i kapitel 1, presenterar utredningen sitt författ- ningsförslag. Utredningen introducerar läsaren kort för skolan och politisk information där i kapitel 3. Därefter redogör utredningen relativt utförligt för olika relevanta bestämmelser och annan bakgrundsfakta som har beröring med uppdraget i kapitel 4–12. Tanken är här att ge läsaren en stabil bak- grund inför de sedan kommande kapitlen om överväganden och förslag. I kapitel 4 och 5 beskriver utredningen de bestämmelser i grundlagarna respektive internationella konventioner som är av bety- delse för uppdraget. Kapitel 6 och 7 berör skollagstiftningen där bestämmelser om skolans värdegrund och dess framväxt i svensk lag- stiftning presenteras i kapitel 6 och övriga relevanta bestämmelser i skollagen redogörs för i kapitel 7. Vissa straffrättsliga bestämmelser får särskild relevans för uppdraget. Utredningen redogör för dessa i kapitel 8. Bestämmelser om diskriminering på skolområdet och regler om kränkande behandling presenterar utredningen i kapitel 9 och 10. Skolvalen har stor betydelse för utredningens frågor. Ett kapitel som berör skolvalen och andra praktiska frågor såsom tidi- gare utgivet material om politisk information i skolan tar utred- ningen upp i kapitel 11. I kapitel 12 har utredningen samlat upp en del andra för uppdraget viktiga områden att beskriva. Där presen- terar utredningen vissa ordningsregler, bl.a. för debatter, som gäller utanför skolan. Som ett komplement till detta bakgrundsmaterial refererar utredningen ett antal rättsfall och beslut som rör yttrande- frihet, informationsfrihet och spridande av åsiktsyttringar i en bilaga till betänkandet (bilaga 2). I princip alla fall som refereras rör skol- miljön. I kapitel 13–16 redogör utredningen sedan för sina överväganden och förslag. Utredningen går först igenom vissa utgångspunkter för sina överväganden i kapitel 13. I samma kapitel besvarar sedan utred- ningen direktivens uppdrag genom att analysera de bestämmelser som reglerar hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier. I kapitel 14 föreslår sedan utredningen att en ny bestämmelse införs i skollagen som gör det möjligt för skolor att Uppdraget och dess genomförande begränsa det antal politiska partier som skolan bjuder in. Utred- ningen framför också sina skäl för en sådan bestämmelse i kapitlet. Som påpekas ovan har utredningens huvudfråga flera berörings- punkter med närstående frågor. En sådan är hur yttrandefriheten ser ut i skolan för olika kategorier av personer, t.ex. för elever, skol- anställda och andra personer som är på besök i skolan. I kapitel 15 redovisar utredningen sin syn på sådana frågor. I direktiven anges bl.a. att utredningen ska beakta sådana omständigheter som hur den politiska informationen kan bli en konstruktiv del av undervisningen. Också detta resonerar utredningen om i kapitlet. En annan fråga i sammanhanget är hur man bör se på fristående skolors ställning och uppgifter ur ett konstitutionellt perspektiv. Utredningen ger sin be- dömning i den saken i kapitel 16. Efter dessa kapitel redovisar utredningen en konsekvensanalys i kapitel 17. Slutligen, i kapitel 18, presenterar utredningen en författ- ningskommentar. 3 Skolan och politisk information Det svenska skolväsendet omfattar tio skolformer.1 De skolformer som utredningens uppdrag närmast rör är , grundsär- skolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasie- särskolan. Kommunerna är som huvudregel huvudmän för , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Även en- skilda, dvs. bolag, föreningar, stiftelser, registrerade trossamfund eller enskilda individer, har dock efter ansökan möjlighet att bli godkända som huvudmän för dessa skolformer. Beträffande dessa skolformer får också ett landsting i vissa fall vara huvudman. För skolformerna specialskolan och sameskolan är det alltid staten som är huvudman. Skollagen slår fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att eleverna ska inhämta och utveckla både kunskaper och demo- kratiska värden. Skolans värdegrund är central i skollagstiftningen. Den framgår av skollagen och utvecklas vidare i läroplanerna. Utbild- ningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demo- kratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människo- livets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Så uttrycks skolans värdegrund i skollagen. I skollagen sägs också att var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättig- heterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Skolväsendet skiljer mellan begreppen undervisning och utbild- ning. Undervisning är ett snävare begrepp än utbildning och avser 1 omfattade skollagen också bestämmelser om skolformen utbildning i svenska för invandrare. är dock utbildning i svenska för invandrare inte längre en egen skolform utan ingår i skolformen vuxenutbildning. Den nya bestämmel- sen ska börja tillämpas . Skolan och politisk information de målstyrda processer som syftar till att eleverna ska inhämta och utveckla både kunskaper och värden. I definitionen av undervisnings- begreppet ligger också att lärandeprocessen sker under ledning av lärare. Termen utbildning beskriver all den verksamhet som omfattas av de övergripande målen i skolförfattningarna. Med utbildning avses utöver undervisningen i princip all verksamhet, både i den inre och yttre miljön, som anordnas av huvudmannen och vanligtvis äger rum under skoldagen. T.ex. omfattas skolmåltider och vad som sker under rasten på skolgården av begreppet utbildning. Från höstterminen det kalenderår när ett barn fyller inträ- der en skolplikt som varar som huvudregel fram till utgången av vårterminen det nionde året eller, om eleven går i specialskola, det tionde året efter det att eleven börjat fullgöra skolplikten. Enligt en princip som finns i skollagen ska den elev som påbörjat en utbildning i gymnasie- eller gymnasiesärskola också delta i undervisningen – trots att det i och för sig är frivilligt att gå en gymnasial utbildning. Gymnasieeleverna har därmed närvaroskyldighet. Som huvudregel gäller alltså att såväl elever som omfattas av skolplikt som elever som går i gymnasie- eller gymnasiesärskola ska delta i undervisningen. 3.2En kort introduktion om politisk information i skolan Syftet för utbildning inom skolväsendet rymmer ett demokratiskt uppdrag. Uppdraget kan sägas omfatta tre delar där den första delen handlar om att eleverna ska utveckla kunskaper om demokrati och mänskliga fri- och rättigheter genom undervisningen. Eleverna ska också bli förtrogna med det representativa demokratiska systemet. Den andra delen innebär att skolan ska verka genom demokratiska arbetsformer där både elever och personal ska ha reellt inflytande över och delaktighet i skolarbetet och lärmiljön. Den tredje och sista delen handlar om att skolan ska ge möjligheten för elever att ut- veckla de förmågor som behövs för att kunna delta i demokratin som aktiva samhällsmedborgare. Skolan kan förverkliga det demokratiska uppdraget på olika sätt. Ett moment i detta arbete kan vara att bjuda in företrädare för poli- tiska partier till skolan. Skolan och politisk information Metoderna för att låta eleverna möta företrädare för de politiska partierna är flera. En vanlig sådan är att skolan anordnar en politisk debatt. En företeelse är att skolan tillåter de politiska partierna att ställa upp s.k. bokbord i skolan med information om det aktuella partiets politik och åsikter. Man kan också tänka sig där eleverna har förberett frågor som de sedan ställer till före- trädarna för de inbjudna politiska partierna. När skolan bjuder in politiska partier är det alltså i syfte att genom- föra sitt demokratiska uppdrag. De politiska partierna får naturligt nog antas ha ett annat primärt syfte med sitt besök, nämligen att informera om sin politik till unga och blivande väljare, inte minst inför kommande val. har regeringen gett Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF – tidigare ) i uppdrag att genomföra skolval i samband med riksdagsvalet och senast också i samband med Europaparlamentsvalet. Det är ofta i samband med skolvalen, som sammanfaller med de allmänna valen, som företrädare för politiska partier besöker skolor. Arrangerandet av skolval bildar därmed en komponent i skolans demokratiska upp- drag. fortlöper det demokratiska uppdraget också de år då det inte anordnas allmänna val och skolval. Det är alltså från skolans perspektiv angeläget att eleverna får ta del av politisk information även under de år då det inte är valår. Redan här kan man alltså se att det finns ett behov av att se när- mare på syftet bakom och formerna för ett arrangemang eller besök. Är det fråga om legitima intressen i en verksamhet för de barn och ungdomar, ibland också röstberättigade, som är skyldiga att vara när- varande? Uppkommer det skilda frågor och problem beroende på om man utgår från begreppet ”bjuda in” eller om man i stället har ”ta emot” som utgångspunkt? Också andra partier än de som ur- sprungligen blev tillfrågade om att få komma till skolan kan anmäla intresse om att få delta. Hur ska skolan förhålla sig när man kan förvänta att åsikter som är i strid med skolans värdegrund kan kom- ma att uttalas eller när sådana rent faktiskt har uttalats under en debatt? Hur ska uppgiften att skydda eleverna mot brott, diskrimi- nering och kränkningar iakttas? En sak som kan sägas komplicera frågan om politisk information i skolan är att politiska åsiktsyttringar kan komma från både utom- Skolan och politisk information stående personer som besöker skolan och elever på skolan. Utom- stående personer kan av skolledningen nekas att komma till skolan under förutsättning att det föreligger objektiva grunder för detta. En elev kan däremot inte på samma sätt förvägras sin skolgång. Utredningens huvudsakliga fråga tar sikte på att överväga om skolan på objektiva grunder ska kunna begränsa det antal politiska partier som skolan tar emot. Härutöver berör utredningen också vad som gäller i olika situationer som har samband med politisk infor- mation och åsiktsyttringar i skolan. Utredningen måste därvid gå in på att närmare behandla ett antal tänkta situationer som handlar om yttrandefriheten och dess gränser. Yttrandefriheten är en konstitu- tionellt skyddad grundläggande fri- och rättighet som också är en del av skolans värdegrund. Vad gäller för olika aktörer och i olika situationer i skolmiljön? Hur ska man se på ordningsfrågorna och få till stånd ett gott debattklimat? Det ligger i sakens natur att detta handlar om komplicerade frågor där svaren inte alltid är givna och där framställningen koncentreras på var gränsen går för vad som är tillåtet och vad som utgör lagstridiga överträdelser. Det är de problemfyllda och känsliga situationerna som måste behandlas här. Kanske kan det ge något av en slagsida åt texten i betänkandet. Allt det som fungerar bra och därmed inte in- rymmer problem behöver ju inte närmare tas upp. Därmed lyser så- dant då också med sin frånvaro. Slutligen bör sägas att det inte ligger inom utredningens uppdrag att presentera en komplett handlings- manual som ger lösningar på alla de frågor som kan tänkas uppstå i dessa sammanhang. Skolan och politisk information 3.3Tre citat till stöd för tänkandet kring utredningens uppgifter Att förstå och behandla frågor som rör yttrandefriheten och dess gränser är svårt. Området fordrar mycket tankearbete. ut- trycks sådana tankar så att man lättare kan ta frågorna till sig. Här är tre sådana citat. Vad är egentligen hatfyllda yttranden? Vad är en kränkning? Detta är en fråga som har varit central i alla försök att försvara eller in- skränka yttrandefriheten under historiens gång. Det är nödvändigt att skilja på vad som är handlingar, åsikter och yttranden. Det är inte kontroversiellt att det finns straffbara handlingar som lagen för- bjuder. Men det är inte möjligt att straffa åsikter som en person har. Tankekontroll är något som bara finns i auktoritära utopier. Proble- met är yttrandena. När är yttranden olagliga?2 The purpose of college is not just to transmit skills. It’s also to widen your horizons; to make you a better citizen; to help you to evaluate information, to help you make your way through the world; to help you be more creative. The way to do that is to create a space where a lot of ideas are pre- sented and collide – where people are having arguments and people are testing each other’s theories, and over time people learn from each other because they’re getting out of their own narrow point of view and having a broader point of view. When I went to college, suddenly there were some folks who didn’t think at all like me. If I had an opinion about something, they’d look at me and say, “Well, that’s stupid.” 2 , Ytringsfriheten i det frie , Nordicom Information 37 (2015) 1, Tema Yttrandefrihet i det fria , Speaking is silver, Hanaholmens internationella yttrande- frihetsdag 2014, s. 10 (här översatt från norska). Skolan och politisk information And then they’d describe how they saw the world. They might’ve had a different sense of politics, or they might have a different view about poverty, or they might have a different perspective on race – and sometimes their views would be infuriating to me. But it was because there was this space where you could interact with people who didn’t agree with you, and had different backgrounds than you, that I then started testing my own assumptions, and sometimes I changed my mind. Sometimes I realized, “You know what, maybe I’ve been too narrow- minded. didn’t take this into account. should see this person’s perspective.” So, that’s what college, in part, is all about. The idea that you’d have somebody in government making a decision about what you should think ahead of time or what you should be taught – and if it’s not the right thought, or idea, or perspective, or philosophy, that that person wouldn’t get funding – runs contrary to everything we believe about education. I mean, I guess that might work in the Soviet Union, but it doesn’t work here. That’s not who we are; that’s not what we’re about. Now, one thing I do want to point out is: It’s not just sometimes folks who are mad that colleges are too liberal that have a problem. Sometimes, there are folks on college campuses who are liberal, and maybe even agree with me on a bunch of issues, who sometimes aren’t listening to the other side. And that’s a problem, too. I was just talking to a friend of mine about this: I’ve heard of some college campuses where they don’t want to have a guest speaker who, you know, is too conservative. Or they don’t want to read a book if it has language that is offensive to African-Americans, or somehow sends a demeaning signal towards women. I don’t agree with that, either. I don’t agree that you – when you become students at colleges – have to be coddled and protected from different points of view. Skolan och politisk information Anybody who comes to speak to you and you disagree with, you should have an argument with them. But you shouldn’t silence them by saying, “You can’t come because, you know, my – I’m too sensitive to hear what you have to say.” That’s not the way we learn, either.3 Legislative attention to hate speech is like environmental legislation; it seeks to preserve a very elementary aspect of the social environ- ment against both sudden and slow-acting poisons of a particularly virulent kind. Of course, we hope that attempts to underline the social order will be met with strong responses that are, equally, exer- cises of free speech. But legislation may be necessary, because there is no guarantee (and it is short of superstitious to think that there is a guarantee) that more speech is an effective answer to hate speech. Such legislation needs to be drafted with care. It needs to distinguish, for example, between attacks on people's basic dignity and reputa- tion, and attacks on their beliefs (the former are appropriate topics for legislative concern, but not the latter). It also needs to define alternative ways – non-virulent ways – of expressing the substance of the concerns that people may have about the behaviour of other groups or members in society, ways that will not attract legal sanctions. The best hate speech legislation takes care to do this. Its aim is to confine the application of legal sanctions to speech-acts, which directly and deliberately seek to make it impossible for their targets to live lives of basic dignity in our society.4 3Ett diskussionsinlägg av vid ett besök i i , , citerat efter en artikel i . 4Jeremy är författare till boken (, . : , 2012), här citerad efter Eurozine , . I detta och i de närmast följande kapitlen (kapitel 5–10) redogörs för det rättsliga ramverket för utredningens uppdrag. I detta kapitel redovisas relevant grundlagstiftning. Inledningsvis beskrivs regeringsformens (RF) portalparagraf, 1 kap. 1 §, där statsskickets yttersta grunder läggs fast. I portalpara- grafen lyfts bl.a. den fria åsiktsbildningen fram som är direkt samman- kopplad med den politiska processen och ett begrepp som tar sikte på politisk opinionsbildning. I samma bestämmelse framkommer också bl.a. principen om att den offentliga makten utövas under lagarna; legalitetsprincipen. Därefter redogörs för regeringsformens målsättningsstadganden i 1 kap. 2 § som anger mål för den samhälle- liga verksamheten. Bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF som kan, liksom regeln om legalitets- principen i 1 kap. 1 § RF, sägas utgöra en i konstitutionen kodifie- rad övergripande rättslig grundnorm beskrivs också i detta kapitel. Denna princip är av central betydelse för utredningens uppdrag och överväganden. Bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF åberopas i flertalet be- slut av JO och JK som rör politisk information i skolan. Yttrande- friheten och begränsningar i denna utgör också en viktig rättslig stomme för utredningens uppdrag. Även dessa bestämmelser redo- görs för i detta kapitel.