sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Även om tyngdpunkten i DO:s uppdrag skulle ligga på att hjälpa enskilda skulle DO ändå behöva utföra övriga delar av sitt uppdrag. Här kan noteras att lade DO i princip hälften av sina totala resurser på verksamhetsområdet . Av den andelen lades 70 pro- cent på hantering av individanmälningar. läggs alltså – trots att myndigheten inte utreder mer än 15–av anmäl- ningarna (11,av anmälningarna 2014) – en stor del av de tillgängliga resurserna på hantering av individärenden. Kostnaden per handlagt ärende som direktavslutas är enligt årsredovisningen 3 900 kr.3 För 239 utredda och avslutade ärenden uppgick kostna- den till ca . DO har – baserat ärendesiffror – uppgett att om myndigheten ska utreda i princip alla ärenden skulle det kräva ytter- ligare 26 årsarbetskrafter till en kostnad av , för att utreda 913 ärenden4 inklusive diskussioner om samförståndslös- ningar. På grund av att det sker en kvalitativ sållning av anmälningarna bedömer myndigheten att en betydligt mindre andel () av dessa efter utredning skulle bedömas hålla för en rättslig prövning. Det skulle innebära ytterligare 27 ärenden (utöver de ca 10–20 ärenden som drivs i domstol av strate- giska skäl) där en samförståndslösning kan bli aktuell. Mot den bakgrunden framstår det inte som rimligt med en ord- ning som innebär att DO utreder i princip alla ärenden. Vem bestämmer DO:s roll? När det gäller frågor kring DO:s roll och hur myndigheten ska ut- föra sitt uppdrag (var fokus ska ligga, vilka ärenden som ska ut- redas, vilka ärenden som ska drivas i domstol etc.) och hur detta ska formuleras måste man beakta Parisprinciperna (se avsnitt 5.1.1). Enligt Parisprincipernas andra rekommendation bör den natio- nella institutionens uppdrag vara tydligt formulerat. be- tonas det att en nationell rättigheter bör 3En sammanlagd kostnad om för 1 660 avslutade ärenden. 4Antalet ärenden som inte utreddes . Ökade möjligheter för DO att hjälpa dem som blivit diskriminerade åtnjuta en hög grad av oberoende. Inom ramen för sitt ansvars- område bör den nationella institutionen själv kunna bestämma sin organisation och sitt arbetssätt, vilka frågor den tar upp, vilka ex- terna kontakter den tar och vilken information den inhämtar eller publicerar. DO uppfyller visserligen inte kraven på att vara en rättigheter, men regleringen av myndighetens upp- drag har utformats i enlighet med Parisprinciperna och myndig- heten fyller i vart fall till viss del funktionen som sådan MR-myn- dighet. Hur DO lägger upp sin verksamhet ska alltså ytterst vara upp till myndigheten att bestämma. Lagstiftaren bör vara försiktig med att styra verksamheten. Detta gäller givetvis i ännu högre grad regeringen. När det gäller vårt uppdrag anser vi dock att en särskild utredare bör ha en större frihet att kunna peka på olika lösningar och lämna förslag på hur myndighetens verksamhet skulle kunna regleras. I slutändan är det lagstiftaren som får avgöra vad som är lämpligt att reglera i ljuset av Parisprinciperna. Om nuvarande organisation för arbetet mot diskriminering behålls anser vi att DO i stort bör arbeta på det sätt som man gör . Det ska inte ingå i DO:s uppdrag att utreda eller driva alla ärenden. Det är inte det centrala i myndighetens uppdrag. Som framgår av vår jämförelse med andra tillsynsmyndigheters hantering av individ- anmälningar (avsnitt 6.6) är det flera myndigheter som inte utreder samtliga anmälningar som man får in. Som exempel kan nämnas att KO utreder bara vissa anmälningar. DO:s roll är inte att fungera som enskildas ombud. DO ska arbeta övergripande mot diskriminering, med olika verktyg, varav ett är att driva prejudicerande mål i domstol. Att DO dock enligt vår bedömning i större utsträckning än bör ge stöd och hjälp till enskilda återkommer vi till nedan. Vi anser att DO:s definition av sin roll och sitt uppdrag (se av- snitt 6.2.4) är förenlig med krav och den svenska lag- stiftningen. Enligt vår bedömning bottnar mycket av missnöjet med DO i att de förväntningar som finns på myndigheten inte stämmer över- Ökade möjligheter för DO att hjälpa dem som blivit diskriminerade ens med hur myndigheten faktiskt arbetar och enligt vår mening ska arbeta. Det finns inte heller någon annan myndighet som har till uppdrag att företräda enskilda i diskrimineringsfrågor. Det är angeläget att DO:s uppdrag och roll görs känd bland allmänheten (jfr avsnitt 7.7). 9.2DO:s arbete med anmälningar om diskriminering Som har framgått bedömer vi att DO inte bör återgå till ett arbets- sätt som innebär att DO främst biträder enskilda som har diskri- minerats. I stället har vi övervägt andra lösningar som inom ramen för nuvarande organisation kan medföra att de som har utsatts för diskriminering får ett bättre stöd. Vi har övervägt om DO kan ut- veckla sin ärendehantering genom att med enkla metoder utreda något fler ärenden eller arbeta mer med att hitta samförstånds- lösningar, vilka möjligheter regionala och lokala aktörer – antidiskri- mineringsbyråerna och – har att bedriva verksamhet som stödjer enskilda samt om man bör ändra reglerna som rör rätte- gångskostnader och rättshjälp. Vi har som ett alternativ till dagens organisation – i enlighet med uppdraget i våra tilläggsdirektiv – övervägt möjligheten att ha en annan organisation för arbetet mot diskriminering. Det har lett till att vi föreslår (kap. 10 och 11) att det inrättas en diskriminerings- nämnd som kan pröva anmälningar om diskriminering. Frågorna som rör DO:s arbete behandlar vi nedan. Övriga frågor diskuterar vi i kommande kapitel (10–14). 9.2.2Direktiven i denna del Enligt våra direktiv bör DO:s möjligheter och skyldigheter i den praktiska ärendehanteringen inom och utom rätta tydliggöras efter- som de nuvarande bestämmelserna framstår som alltför otydliga. I direktiven uttalas att handläggningen av enskilda anmälningar är en viktig del i arbetet mot diskriminering. Man pekar också på att inrättandet av en myndighet på området med möjlighet att föra talan för den enskildes räkning var ett led i att uppfylla kraven Ökade möjligheter för DO att hjälpa dem som blivit diskriminerade enligt på ett lämpligt och effektivt rättsligt skydd för den som utsatts för diskriminering. Vidare poängterar man särskilt att det är viktigt att den som har utsatts för diskriminering har en reell möjlighet att vända sig till DO och få sin sak utredd. 9.2.3DO:s rättsliga möjligheter och ansvar I kapitel 5 har vi redogjort för den rättsliga regleringen av DO:s uppdrag och i kapitel 6 har vi gått närmare in på hur hanteringen av individärenden regleras. Som framgår där har DO vida rättsliga möjligheter när det gäller handläggningen av individanmälningar och rätten att föra talan i domstol. DO ska utöva tillsyn över att diskrimineringslagen följs. Vad denna tillsyn ska bestå i eller hur den uppgiften ska utföras preciseras inte närmare i lagen.5 Upp- giften att handlägga individanmälningar framgår över huvud taget inte av diskrimineringslagen, utan får anses följa av myndighetens tillsynsuppdrag (se avsnitt 6.1). DO får som part föra talan för enskilda som medger det. Lag- texten innehåller inte någon begränsning. Det finns inte heller några närmare anvisningar om att DO ska eller bör väcka talan i vissa särskilda fall. Det står DO helt fritt att välja vilka fall man vill föra talan i. Jämfört med tidigare ombudsmän har DO en större möj- lighet att driva ärenden. Slutsatsen är att det finns få rättsliga begränsningar i vad DO kan och får göra när det gäller handläggningen av individärenden och talerätten. I teorin innebär det att DO har möjlighet att utreda alla anmälningar som kommer in till myndigheten och väcka talan i alla ärenden. Å andra sidan regleras inte närmare vad DO måste göra, alltså vad som närmare är DO:s ansvar. Det innebär att DO har ett stort utrymme att själva avgöra hur arbetet ska organiseras, vilket är i enlighet med Parisprinciperna. 5 träder dock en ny tillsynsparagraf i kraft, 4 kap. 1 a § DL (prop. 2015/16:135). Se vidare avsnitt 6.1. Ökade möjligheter för DO att hjälpa dem som blivit diskriminerade Förslag: Bestämmelsen om DO:s talerätt ska ändras i syfte att förtydliga vad talerätten innebär. Det ska framgå av diskrimi- neringslagen att DO får föra talan i ärenden där myndigheten bedömer att en dom är av betydelse för rättstillämpningen eller det annars finns särskilda skäl att föra talan. Individanmälningar ska hanteras som en del av tillsynen och inte enbart betraktas som underlag för att hitta ärenden som kan leda till talan i domstol. Genom en ändring i diskriminerings- lagen ska det förtydligas att talerätten inte bara är en del av till- synen. Bedömning: Fler ärenden än bör utredas, genom att myn- digheten skickar över anmälan till den som har anmälts så att denne får möjlighet att yttra sig. Myndighetens beslut som här- rör från ett individärende bör sändas till anmälaren även i de fall där den enskilde inte är direkt berörd. I samband med beslut som avslutar ett individärende bör DO alltid lämna allmän information som ett led i sin rådgivnings- skyldighet. DO ska i huvudsak använda sin talerätt i ärenden där det behövs vägledande avgöranden Att driva process i domstol är tids- och resurskrävande. Det kan också ifrågasättas i vilken utsträckning diskriminering i samhället i stort motverkas av att DO driver mål i domstol och om de resurser som processen kräver alltid står i proportion till vad som kan vinnas. Enligt vår uppfattning är det – som vi har redovisat – inte heller DO:s främsta uppgift att se till att enskilda får upprättelse. Dessutom anser vi att upprättelse för en enskild inte endast måste eller ska vara diskrimineringsersättning, detta oavsett om ersätt- ningen uppnås i en process eller genom en förlikning (jfr av- snitt 8.2.2). Kanske handlar det snarare om att någon (DO) agerar på grund av den diskriminering anmälaren har upplevt, t.ex. genom att utreda och besluta i ärendet. Detta skulle kunna vara ett beslut om att diskriminering kan antas ha förekommit och en rekommen- Ökade möjligheter för DO att hjälpa dem som blivit diskriminerade dation till den felande (jfr beslutet i tillsynsärendet mot Polismyn- digheten i i samband med registret över romer, det s.k. , GRA 2013/617 beslut ). Det skulle också kunna vara fråga om någon form av reaktion från DO i fall där DO bedömer att diskriminering sannolikt har förekommit, t.ex. genom att DO informerar den anmälde om anmälan och kanske upplyser om hur man i den anmäldes verksamhet kan arbeta med diskrimineringsfrågor. Under förutsättning att DO informerar an- om vad myndigheten gjort skulle DO:s agerande kanske kunna ses som någon form av upprättelse för den enskilde. Dessa frågor återkommer vi till längre fram. finns det en risk med att driva för få fall i domstol. Då utvecklas inte någon egentlig praxis och det kan även påverka för- troendet för myndigheten och enskildas benägenhet att anmäla diskriminering. Detta är ett viktigt argument för att DO ska driva fler fall i domstol. I förhållande till antalet anmälningar för DO talan i mycket få ärenden. De ärenden som myndigheten driver i domstol är i princip sådana där man anser att det behövs vägledande avgöranden (ärenden som har prejudikatintresse) eller det annars finns sär- skilda skäl för det, t.ex. för att upprätthålla respekten för diskri- mineringsförbuden. Vi anser, av de skäl som vi har angett ovan, att det är så talerätten bör användas. DO ska alltså i princip använda sin talerätt för att få fram vägledande avgöranden. Sådana avgör- anden kan ha betydelse för många personer som utsätts för liknande diskriminerande handlingar. En annan fråga är om DO:s talerätt ska begränsas till prejudi- cerande mål eller om det ska finnas möjlighet för myndigheten att föra talan även i andra fall. för DO talan även i mål där det inte finns ett uttalat prejudikatintresse. Så sker bl.a. på områden där diskriminering är utbrett. Vi föreslår senare i betänkandet att det ska inrättas en diskrimineringsnämnd som ska pröva anmälningar om diskriminering. Om detta görs skulle DO kunna använda sin talerätt även för att följa upp diskrimineringsnämndens beslut och väcka talan i domstol då dessa inte följs (se avsnitt 11.2.2). Även i andra fall kan det finnas skäl för myndigheten att som ett led i sin tillsyn föra ett ärende till domstol, även om det inte finns prejudikat- intresse. Vi anser därför att DO bör ha möjlighet att som part föra Ökade möjligheter för DO att hjälpa dem som blivit diskriminerade talan också då särskilda skäl talar för att myndigheten bör göra det. Men det ska vara DO som avgör vilka dessa fall är. Vi anser alltså att DO i princip ska använda sin talerätt så som myndigheten gör . DO:s sätt att använda sin talerätt stämmer inte alltid överens med hur enskilda uppfattar DO:s roll. Vi anser därför att lagen bör göras tydligare så att det står klart för var och en vad man har rätt att förvänta sig av DO. Vi föreslår att det i diskrimineringslagen ska föreskrivas att DO:s talerätt avser ären- den där det behövs vägledande avgöranden eller det annars finns särskilda skäl att föra talan. Med en sådan bestämmelse kan det inte hävdas att DO har en allmän skyldighet att föra talan i alla ärenden som anmäls till myndigheten. Förväntningen på myndigheten kan då inte vara att DO ska föra ”allas” talan i domstol. Förslaget kan visserligen sägas innebära en återgång till vad som gällde för de tidigare ombudsmännen i fråga om talerätten. Genom den nuvarande regleringen tog man bort den begränsning som tidi- gare hade gällt, dvs. att ombudsmännen i princip bara skulle föra talan i ärenden som hade prejudikatintresse. Ändringen kan därmed uppfattas som en begränsning i DO:s handlingsutrymme när det gäller att föra talan i domstol. Vi anser dock att det snarare är fråga om ett angeläget tydliggörande av vad som rent faktiskt gäller , dvs. hur DO i praktiken använder sin talerätt. Fler ärenden än bör utredas Bör DO utreda fler ärenden? En anmälan om diskriminering kan leda till att DO utreder anmä- lan i syfte att undersöka om den bör leda till att DO väcker talan i domstol. En anmälan kan också leda till att DO inleder ett tillsyns- ärende. Vi har tidigare redovisat att vi anser att hanteringen av individ- ärenden inte ska vara DO:s huvudsakliga arbetsuppgift. Man måste dock hålla i minnet att DO, utöver att vara tillsynsmyndighet, även är en ombudsman vars uppdrag är att stödja dem som utsätts för diskriminering. I våra direktiv talas om att den som utsatts för diskri- minering måste ha ”en reell möjlighet att vända sig till DO och få sin sak utredd”. beslutade DO att utreda 224 av 1 949 in- komna ärenden, alltså av alla anmälningar. Ökade möjligheter för DO att hjälpa dem som blivit diskriminerade bakgrunden kan man konstatera att det stora flertalet personer som vänder sig till DO inte får sin sak utredd. Ska eller bör då DO ut- reda fler ärenden? I det sammanhanget är det av intresse att först se till syftet med att utreda individanmälningar, enligt DO och enligt lagen. Syftet med att utreda anmälningar DO:s hantering av individanmälningar sker, som vi redovisat tidigare, som ett led i myndighetens tillsyn. Enligt diskriminerings- lagen har DO möjlighet att väcka talan för enskild som medger det – det s.k. ”process-spåret”. Genom att 4 kap. 2 § DL hänvisar till den paragraf som reglerar DO:s talerätt (6 kap. 2 § DL) förtydligas att talerätten ingår som en del av uppdraget att se till att lagen följs. Frågan är dock vad hänvisningen kan sägas innebära. En tolkning kan vara att tillsynen består i att individanmälningarna utreds för en eventuell process som syftar till att den enskilde ska få upprättelse. Ett annat synsätt kan vara att väckandet av talan är en reaktion, närmast liknande en sanktion, som DO kan utnyttja mot den som omfattas av lagen och som inte följer den. I den del av tillsynen som avser diskrimineringsförbuden saknar DO nämligen sanktions- möjligheter. Det som myndigheten kan göra är att välja att inträda som part och väcka talan i domstol. DO:s hantering av individärenden är till stor del inriktad på att myndigheten ska hitta ärenden att driva i domstol. Syftet med hand- läggningen är enligt DO:s handledning att ”identifiera och utreda principiellt intressanta ärenden att driva i domstol”. Utgångspunkten för vilka ärenden som ska väljas ut är att DO bedömer att ärendet kan påverka utvecklingen framåt mot att principen om allas lika värde och rättigheter genomsyrar det svenska samhället. DO:s hantering av individanmälningar syftar alltså till att DO ska uppfylla sitt mer övergripande uppdrag. Processerna förs inte enbart för att ge den enskilda individen upprättelse utan även – och kanske snarare – för att bidra till att DO uppfyller sitt övergripande uppdrag. Ur tillsynsperspektivet bör man kunna se väckandet av talan som DO:s vassaste reaktion. Den uppfattningen vinner stöd i förarbetena till diskrimineringslagen och det är också så DO arbetar. Talan väcks i ett fåtal ärenden. ”Process-spåret” är alltså ett Ökade möjligheter för DO att hjälpa dem som blivit diskriminerade led i tillsynen men enligt vår uppfattning bör själva väckandet av talan – i avsaknad av sanktionsmöjligheter – också kunna ses som en form av ingripande som DO kan använda i sin tillsyn. Att en myndighet hanterar individanmälningar som en del av sin tillsyn är inget unikt för DO. Motsvarande sker t.ex. hos Skol- inspektionen. Hanteringen av individanmälningarna bör dock en- ligt utredningens uppfattning inte enbart syfta till att hitta ärenden att driva i domstol utan den bör ha ett vidare syfte. Tillsyn är ett demokratiskt verktyg. I grunden är tillsyn en förutsättning för upp- rätthållandet av de lagar och förordningar som beslutas av och regeringen. Genom tillsynen ska medborgarna kunna vara säkra på att deras intressen tas till vara. Den tillsyn som genomförs ska också bidra till att lagar, förordningar och andra föreskrifter tolkas på ett enhetligt sätt i hela . Kärnan i tillsynen är att någon form av granskning görs, och att det finns möjlighet för tillsyns- myndigheten att göra någon form av ingripande om det skulle behövas. Förvaltningslagen (1986:223), FL, innehåller grundlägg- ande regler för hur förvaltningsmyndigheter ska handlägga sina ärenden och sköta kontakterna med allmänheten. Hur individ- anmälningar ska handläggas framgår bl.a. av reglerna i förvaltnings- lagen som gäller vid myndighetsutövning (t.ex. 7, 16 och 17 §§ FL). DO är enligt diskrimineringslagen den myndighet som utövar till- syn över att bestämmelserna i diskrimineringslagen följs. DO:s hand- läggning av individärenden inom ramen för sin tillsyn är dock inte närmare reglerad i diskrimineringslagen. Enligt utredningens uppfattning är synen på individanmälningarna som enbart en önskan hos anmälaren om att DO ska driva ärendet i domstol olycklig och tenderar att leda till att färre får hjälp av myndigheten. En individanmälan bör också kunna ses som en an- mälan om att diskrimineringsförbuden har överträtts och en önskan från den enskilde om att DO ska gripa in på annat sätt än genom att väcka talan i domstol. Detta kan DO t.ex. göra genom att inleda en tillsyn (som myndigheten gjorde med anledning av det s.k. Kring- resanderegistret6). I vissa fall lämnas avslutade individärenden till någon annan enhet för att tas till vara i det främjande arbetet. Ur den enskildes perspektiv hanteras dock anmälan enbart i ”process- spåret” och den enskilde får inte kännedom om beslut i ett allmänt 6 Registret behandlas närmare i avsnitt 16.3.1. Ökade möjligheter för DO att hjälpa dem som blivit diskriminerade tillsynsärende som inletts på grund av den enskildes anmälan. Även om det kanske inte alltid finns en sådan direkt koppling mellan en individanmälan och ett tillsynsärende bör det finnas fall då en eller flera individanmälningar bidragit till att en granskning inletts, t.ex. av en viss bransch. Att veta att en anmälan har gjort det kan inne- bära att den enskilde uppnått det han eller hon velat med sin anmälan. Det bör för den enskilde kunna bidra till känslan av att få upprättelse. Det är vår uppfattning att syftet med hanteringen av individanmälningarna i större utsträckning än nu ska vara vidare än att enbart hitta processärenden. Hantering av anmälningar som ett led i tillsynen DO har möjlighet att driva vissa utvalda mål till domstol. Myndig- heten har också möjlighet att utreda ett ärende för att utöva tillsyn över att lagens diskrimineringsförbud efterlevs. Att driva enskildas ärenden för den enskildes skull är ur ett tillsynsperspektiv inte en uppgift för DO. Syftet med processerna är vidare än den enskildes rätt till upprättelse, som snarare blir en bieffekt av att DO får rätt i ett mål som kan få betydelse för att stort antal medborgare. Enligt vår uppfattning bör DO i sitt tillsynsarbete, som om- fattar granskning av individanmälningar, utreda fler ärenden och utnyttja de utredningsmöjligheter som lagen ger. På det sättet ökar man möjligheterna för DO att hitta de ärenden som bör leda till rättegång. Det innebär också att man ökar möjligheterna för den enskilde att bedöma förutsättningarna för att själv väcka talan. Även möjligheten att hitta fall som passar för en frivillig uppgörelse bör öka om fler ärenden utreds. DO har lagstöd för att i det utredningsarbete som sker som en del av tillsynen kalla till överläggningar. Denna rätt och DO:s rätt enligt diskrimineringslagen att få in upplysningar från den som om- fattas av diskrimineringsförbuden innebär att DO har helt andra resurser att utreda ett ärende än vad en enskild har. DO har alltså rättsliga möjligheter att bedriva ett gott utredningsarbete. De möj- ligheterna bör utnyttjas i större utsträckning. Vi anser att en initial utredning som sker genom att anmälan sänds till den anmälde för yttrande bör ske i flera av de ärenden som inte faller under kriterierna för direktavslutning. Ökade möjligheter för DO att hjälpa dem som blivit diskriminerade nicering bör ske i det stora flertalet ärenden som en rutinåtgärd i syfte att få ett bättre beslutsunderlag. Det är fråga om en första utredningsåtgärd som sker innan ärendet prövas mot kriterierna för och emot att utreda ett ärende vidare mot process. Det handlar helt enkelt om att ytterligare utveckla utredningsarbetet så att detta inte enbart är inriktat mot process i domstol. Ett sådant arbetssätt bör, som vi konstaterat i kapitel 7, också öka förutsättningarna för att göra en korrekt bedömning av ärendets potential. Sanktionsintresset talar för att DO bör utreda fler ärenden kräver att medlemsstaterna inför sanktioner för över- trädelser av direktivens bestämmelser. Sanktionerna ska vara effek- tiva, avskräckande och proportionerliga. Sanktionsintresset kräver att förutsättningarna för enskilda att få till stånd en rättslig pröv- ning (access to , se vidare avsnitt 5.1.2) inte är för dåliga. Om de som utsätts för diskriminering drar sig för att göra sina rättig- heter gällande innebär det att sanktionsbestämmelserna inte har någon reell avskräckande effekt. Som vi har konstaterat är det i många fall svårare för den enskilde att göra sina rättigheter gällande på egen hand, utan DO:s hjälp. Det är ytterligare ett argu- ment för att DO bör utreda fler ärenden. På så sätt kan fler få möjlighet till domstolsprövning och beslut om sanktioner – diskrimi- neringsersättning – kan meddelas i fler fall. Om DO utreder fler ärenden – genom att anmälan sänds till den anmälde för yttrande – innebär det också att fler får vetskap om att de har anmälts för diskriminering. Som det är så får de flesta av dem som anmäls för diskriminering aldrig möjlighet att medge att de har diskriminerat, eftersom DO inte tar någon kontakt med dem. Det finns alltså många som har anmälts för diskriminering som inte vet det. Den enskilde går sällan vidare själv efter det att DO beslutat att inte utreda en anmälan. Är det då inte rimligt att fler faktiskt får veta att de har anmälts? Sett ur ett sanktions- perspektiv måste det vara positivt.