sou · H4B388 · 2016-12-14 00:00:00 — De bör i betydande Utvecklad styrning av materielförsörjningen utsträckning ersättas av styrning av regeringen i instruktion och regleringsbrev. Utredningen konstaterar att båda myndigheterna har efterfrågat en tydligare styrning från regeringen. Informationsutbytet mellan myndigheterna är en viktig förutsättning för respektive myndighetsledning ska kunna ta sitt ansvar inför regeringen. Förslaget innebär en formalisering av nuvarande förfarande där myndigheterna samverkar om att ta fram underlagen. 16.5Materielen förs över från FMV till Försvarsmakten när anskaffningen är slutförd –Regeringen beslutar i myndigheternas regleringsbrev om förutsättningarna som ska gälla för att färdigställda tillgångar ska överföras från till Försvarsmakten. –Utgångspunkten bör vara att överföringen sker efter att Försvarsmakten godkänt leveransen. –måste i samband med överföringen lämna information som uppfyller Försvarsmaktens krav. –Innan överföring redovisar pågående arbete och statskapital. Överväganden och skäl till förslag Utredningen avser inte ändra nuvarande ordning där Försvarsmakten äger krigsmaterielen. Det innebär att materielen som först levereras till FMV behöver föras över till Försvarsmakten. Till skillnad mot betalar inte Försvarsmakten någon avgift vid överföringen enligt utredningens förslag. Anslaget belastas inte heller i samband med överföringen. Förslaget innebär att överföringsförfarandet regleras i myndigheternas regleringsbrev. Överföringen bör ske efter att Försvarsmakten godkänt leveransen. När tillgången levereras till FMV, det vill säga till staten, redovisas den som pågående arbete. Det beror på att FMV uppför Utvecklad styrning av materielförsörjningen tillgången för en annan myndighets räkning. FMV redovisar till skillnad mot statskapital. Förslaget innebär därmed att tillgången överförs till Försvarsmaktens balansräkning för att därefter börja skrivas av. Försvarsmakten bör godkänna att investeringen uppfyller kriterier för användning Utredningens uppfattning är att överföringen lämpligen sker som en följd av att Försvarsmakten godkänner leveransen från FMV, och tar materielen i bruk. Ett motiv till det är att Försvarsmakten är brukare av materielen och har det yttersta ansvaret för materiella prioriteringar och kravställning av materielen. Godkännandet förutsätter att FMV uppfyllt Försvarsmaktens kravspecifikation och bör inkludera ett systemsäkerhetsutlåtande. Med tillgång menar utredningen avskrivningsobjekten i myndighetens anläggningsregister. Utredningen menar emellertid att flera tillgångar som kommer att brukas samlat med fördel kan levereras samlat. FMV ska i samband med överföringen redovisa sambandet mellan leverans och Försvarsmaktens beställning. Utredningens förslag innebär att Försvarsmakten i myndighetens beställning bör tydliggöra vilken avgränsning tillgången ska ha. Ökad transparens avseende vilken materiel som är klar att ta i bruk Överföringen innebär att det är enkelt att förstå och följa upp när den faktiska materielen finns tillgänglig för Försvarsmakten. Till skillnad mot dagens milstolpar som är nödvändiga för att hålla en jämn anslagsbelastning blir det möjligt att följa upp hur uppbyggnaden av materielsystemet sker och när materielen är färdiglevererad. Förslaget bidrar även till ökad transparens i FMV:s verksamhet eftersom det blir tydligare och materielen inte levereras vidare till Försvarsmakten. Utvecklad styrning av materielförsörjningen Komponentredovisning kräver underlag från FMV Staten tillämpar komponentredovisning där en del av ett materielsystem kan skrivas av i en annan takt än andra delar. Försvarsmakten ansvarar för att komponentredovisningen tillämpas och ger en rättvisande bild av materielens förbrukning. För att Försvarsmakten ska kunna ta ansvaret behöver FMV i större utsträckning än lämna nödvändiga underlag. 16.6Höjd anslagskredit på anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar, och minskad övrig kreditram i –övriga kredit i minskas successivt för att endast omfatta exportrelaterade behov och behov av förskottsbetalningar till leverantörer inom Försvarsmaktens materielförsörjning. –En anslagskredit bör medges om för anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. –Möjligheten att spara anslagsmedel bör bedömas utifrån de behov som kan uppstå som ett resultat av försenade materielleveranser. Överväganden och skäl till förslag Av regelverket framgår att ett anslag tillfälligt överskridas genom att en kredit av det anvisade anslaget tas i anspråk. Följande år ska tillgängliga medel reduceras med ett belopp motsvarande den ianspråktagna krediten. När det gäller anslagssparande har regeringen betydligt större frihet än för anslagskrediter. Outnyttjade medel på ett anslag (anslagssparande) får användas följande år. Anslagssparande på ett anslag som huvudsakligen avser förvaltningsutgifter disponeras av det tilldelade beloppet. Sparande på övriga anslag får endast disponeras efter särskilt beslut av regeringen. Utvecklad styrning av materielförsörjningen för andra anslag än anslag för förvaltningsutgifter, disponera ett anslagssparande endast om regeringen särskilt angivit det i regleringsbrevet för det aktuella året. har regeringen genom ett sådant beslut fastslagit att anslagskrediten inom anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar är . Inom materielförsörjningen finns utöver anslagskrediten en särlösning med en av beslutad övrig kredit i som FMV disponerar för FMV:s behov av rörelsekapital. Den övriga krediten ska täcka den mellanskillnad som finns mellan utbetalningar till industrin och inbetalningar från Försvarsmakten. Den övriga krediten finansierar även förskott som betalas till leverantörer inom ramen för Försvarsmaktens materielförsörjning och verksamhet som rör exportavtal. Krediten uppgår till . Som en följd av utredningens förslag upphör, bortsett från förskott, behovet av den övriga krediten inom ramen för materielförsörjningen till Försvarsmakten.4 Anslagskredit ersätter tidigare flexibilitet Förslaget innebär att regeringen successivt minskar den särskilda kredit FMV har till att endast omfatta behovet vid exportaffärer och eventuella förskott till industrin. Inom infrastrukturområdet där den finansiella styrningen följer den normala modellen finns en liknande situation med stora investeringar över långa tidsperioder. För att bland annat öka flexibiliteten för har därför myndighetens investeringsanslag en anslagskredit på . Utredningen föreslår att regeringen vid behov ska även ska medge FMV en anslagskredit på anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar på . 4 Utredningen vill påtala att samma principer för hantering, inklusive övergången till ny finansiell styrmodell, även bör gälla för övergången till ny styrmodell inom ramen för anslag 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. Utvecklad styrning av materielförsörjningen Utökade möjligheter till sparande Förslaget kan även medföra behov av ökade möjligheter att spara anslagsmedel till efterföljande budgetår. Regeringen tar ställning till sparanden på statsbudgeten samlat för alla anslag, det sker vid en årlig bedömning. Utredningen föreslår att regeringen vid den samlade bedömningen av anslagssparandet bör ta särskild hänsyn till behov inom materielförsörjningen till Försvarsmakten. Utredningen anser att det är särskilt viktigt i samband med genomförandet av utredningens förslag. Hantering av statliga utgifter som inte redovisats mot anslag Om staten har haft utgifter inom materielförsörjningen som ännu inte har redovisats mot anslag innebär det att framtida anslagsutrymme är intecknat. Genom nuvarande finansieringsmodell är dessa utgifter i så fall planerade att redovisas mot anslag under framtida budgetår i samband med den inomstatliga transaktionen mellan FMV och Försvarsmakten. Utgifterna ingår därmed i investeringsplanen som Försvarsmakten redovisade till regeringen under våren 2016.5 Utredningen konstaterar att dessa utgifter måste hanteras i särskild ordning i samband med implementeringen av utredningens förslag. Det finns olika sätt för regeringen att hantera dessa utgifter vid en övergång till den nya ordningen. Ett sätt är att göra en justering vid ett och samma tillfälle i samband med övergången till den nya ordningen. Ett motiv för detta är att det rör redan infriade statliga åtaganden som därmed skulle ha redovisats det budgetår utgiften inträffade för staten. Förfarandet kan dock resultera i utökat behov av anslag som behovet är mindre än planerat. Ett alternativ är att redovisa de icke anslagsredovisade statliga utgifterna succesivt som Försvarsmakten planerat att redovisa utgifterna mot anslaget. Fördelen med detta är att anslagsutfallet inte tidigareläggs utan utgår från den ursprungliga 5 Utredningen konstaterar att om utgifterna som redovisats mot anslaget överstiger utgifterna för staten inträffar det omvända. Utvecklad styrning av materielförsörjningen Nackdelen är att det är mer komplicerat att tillämpa två principer för redovisning mot anslag . Utredningen anser sammantaget att en succesiv övergång i detta fall är att föredra. Övriga utgifter bör efter införandet hanteras vid leverans till staten i enlighet med ny ordning. Regeringen bör dock uppdra åt Försvarsmakten att i investeringsplanen redogöra för hur de ackumulerade utgifterna för staten som inte ännu anslagsredovisats omhändertas samt hur kreditbehovet minskar. 17Utredningens förslag avseende myndigheternas systemstöd för materiel- och logistikförsörjning Av direktivet framgår att utredningen ska föreslå en långsiktig lösning för hur myndigheternas systemstöd ska inriktas. Följande kapitel innehåller utredningens förslag om inriktning av myndigheternas systemstöd. 17.1En arbetsgrupp bör samordna arbetet med gemensamma systemstödsfrågor –Myndigheternas arbete med systemstödet för materiel- och logistikförsörjning behöver samordnas. En arbetsgrupp bör därför inrättas under ledning för att säkerställa att samordning sker. Överväganden och skäl för förslag Försvarsmakten har investerat i affärssystemet Prio. Både Försvarsberedningen och regeringen anför att det är centralt att dessa investeringar nu tas tillvara av Försvarsmakten och FMV som en del i förbättringarna av myndigheternas interna styrning och kontroll. Utredningen delar Försvarsberedningens och regeringens ställningstagande. Ett väl fungerande systemstöd är grundläggande för att bedriva en effektiv materiel- och logistikförsörjning. Utredningens förslag avseende myndigheternas systemstöd för… Utredningen förslag om materielförsörjningen innebär att myndigheterna även fortsättningsvis behöver utbyta information. Utredningen menar att det ur ett effektivitetsperspektiv borde vara Försvarsmaktens systemstöd Prio som hanterar större delen av materiel- och logistikförsörjningen. Det innebär att Prio även skulle utgöra en del av FMV:s systemstöd. Därutöver bör FMV självständigt kunna besluta om vilket systemstöd som bäst passar den egna verksamheten. FMV har inget förvaltningsanslag för att täcka sina kostnader för systemstöd. Dessa täcks i stället genom de avgifter som myndigheten tar ut av Försvarsmakten bland annat via timpriset. Beställarutförarmodellen innebär därmed att FMV blir beroende av Försvarsmaktens beställningar för att finansiera utvecklingen av systemstödet. Utredningen föreslår att FMV får disponera ett förvaltningsanslag där det bland annat ingår medel för att finansiera myndighetens egen IT-verksamhet. Utredningen anser att inriktningen av systemstödet för materiel- och logistikförsörjningen bör göras av myndigheterna gemensamt. I och med att det finns två myndigheter som bedriver verksamhet inom materielförsörjningen krävs betydande samordning. Utredningen föreslår därför att en arbetsgrupp under ledning inrättas. Utredningen anser att det finns flera skäl för att säkerställa att myndigheternas fortsatta arbete koordineras med stöd av den föreslagna arbetsgruppen. Myndigheterna har överlappande verksamhet Myndigheterna har delvis olika och ibland överlappande systemstöd för verksamhet inom materiel- och logistikförsörjningen. Det kräver att regeringen tar ansvar för att samordna myndigheternas arbete med systemstödsfrågor. Regeringen har infört nya regler för myndigheternas verksamhetsinvesteringar. Myndigheterna ska numera redovisa sina planer för investeringar i verksamheten i budgetunderlaget. Till verksamhetsinvesteringar räknas bland annat systemstöd. Regeringen beslutar i regleringsbreven om myndigheternas låneramar för verksamhetsinvesteringar och tar sålunda ställning till hur omfattande verksamhetsinvesteringar som Försvarsmakten och FMV får göra. Utredningens förslag avseende myndigheternas systemstöd för… Den föreslagna gemensamma arbetsgruppen bör bereda myndigheternas redovisning av planerade verksamhetsinvesteringar i itsystem. Utredningen anser att regeringen med stöd av bör ha en tydlig bild av de samband som finns mellan myndigheternas verksamhet och deras it-system. Utredningen anser att denna typ av styrning främjar samverkan mellan myndigheterna även inom itområdet. Inriktningen bör vara att säkerställa att anslagsmedel på detta område utnyttjas så effektivt som möjligt, utifrån statens perspektiv. Arbetsgruppen bör även följa och säkerställa att utvecklingen av it-system och verksamhetutvecklingen inom myndigheterna följs åt. Utvecklingen av både det gemensamma och det systemstöd som behövs för respektive myndighet bör utvecklas i samsyn. Detsamma gäller drift och underhåll av systemen som ofta utgör en stor kostnadspost. Systemstödet är kritiskt för den militära förmågan Systemstödet till materiel- och logistikförsörjningen är kritisk för den militära verksamheten och därmed för krigsförbandens operativa förmåga. Prio är en viktig förutsättning för myndigheternas möjlighet att utföra sina uppgifter i samtliga beredskapsnivåer. Systemet måste utgöra ett effektivt stöd för verksamhet inom försvaret vid samtliga beredskapsnivåer. Utredningen konstaterar att Prio utvecklades i ett annat omvärldsläge. Utredningen anser att därför det finns behov av att systemets vidare utveckling följs av . Bland annat behöver myndigheterna överväga vilka konsekvenser ett merutnyttjande av Prio har för systemets sekretessnivå. I det ingår att göra en bedömning av lämpligheten i att FMV och dess underleverantörer i större omfattning än utnyttjar Prio. Denna typ av frågor är avgörande för hur systemet ska vidareutvecklas och bör därför omhändertas av myndigheterna gemensamt och inte inom ramen för ett utredningsarbete. 18Genomförande och uppföljning av förslagen I följande kapitel redovisar utredningen förslag på åtgärder som förbättrar förutsättningarna för genomförandet av förslagen. 18.1Förslagen bör omhändertas som en helhet Enligt utredningens mening är förslagen i stor utsträckning beroende av varandra. Utredningen förordar därför att samtliga förslag, så långt som möjligt, genomförs i sin helhet och i ett sammanhang. Om det inte sker finns risk för att effekterna av förslagen uteblir eller att motsatt effekt inträffar. 18.2Regeringskansliet leder genomförandet av förslagen –bör tillsätta en samordningsgrupp med representation från , Försvarsmakten och FMV, för att koordinera arbetet med att genomföra förslagen. Överväganden och skäl till förslag En förutsättning för ett framgångsrikt genomförande av förslagen är att regeringen (genom ) har en aktiv roll vid genomförandet. Genomförande och uppföljning av förslagen När regeringen fattat sitt beslut med anledning av utredningens förslag återstår sannolikt ett antal gränsdragningsbeslut att fatta. Det är angeläget att besluten fattas skyndsamt så att genomförandet inte fördröjs. Det får framför allt inte leda till en utdragen förhandlingsprocess mellan myndigheterna. Utredningen föreslår att regeringen utser en samordningsgrupp med representation bland annat från , Försvarsmakten och FMV, för att koordinera arbetet med att genomföra de av regeringen beslutade förändringarna. Gruppen har en viktig uppgift att bidra till ett snabbt beslutsfattande inom myndigheterna. Gruppen övertar inga myndighetsbeslut. Om en samsyn inte kan uppnås bör frågorna hänskjutas till regeringen för beslut. 18.3Utredningens förslag bör utvärderas och ytterligare åtgärder bör övervägas –Regeringen bör löpande följa upp hur myndigheterna genomför utredningens förslag. Regeringen kan i detta arbeta anlita en oberoende part. –En utvärdering ska göras senast efter ikraftträdandet och då pröva om syftet med den nya ordningen uppnåtts. Överväganden och skäl till förslag Utredningen anser att genomförandet av förslagen behöver granskas av en oberoende part. Utredningen anser även att den i föregående förslag föreslagna arbetsgruppen och regeringen bör få information om hur genomförandet fortgår genom den oberoende granskaren. Det ger bättre förutsättning att upptäcka och åtgärda problem i ett tidigt skede. Utredningen har begränsat sig till förslag som är möjliga att besluta och genomföra . Statsmaktenas beslut ska kunna fattas och förslagen ska vara genomförda senast . Förslagen är därför utformade för att Genomförande och uppföljning av förslagen begränsa risken för att myndigheternas förändringsarbete påverkar leveransförmågan i för stor utsträckning. Utredningen föreslår därför att en utvärdering av resultatet av förslagen ska göras senast . Inriktningen bör vara att se över om det går att genomföra ytterligare justeringar för att förbättra förutsättningarna för regeringens styrning och möjligheten att nå målen för det militära försvaret. I kommittéförordningen (1998:1474) finns bestämmelser om hur konsekvensbeskrivningar ska redovisas. 1) I utredningens direktiv (2015:71) anger regeringen att utredningen ska redovisa de personella konsekvenserna av förslagen. Utredningen redogör i detta kapitel för konsekvenserna av de förslag som lämnas i betänkandet. Konsekvenserna framgår även i kapitel 15 och 16. 19.1Budgetära konsekvenserna av förslagen De statsbudgetära konsekvenserna av utredningens förslag kan delas in i två kategorier. Konsekvenser som en följd av förslagen om ny finansiell styrmodell respektive konsekvenser i form av förslagens omställningskostnader. Förslagen innebär inga nya anslagsbehov. 19.1.1Konsekvenser av en ny finansiell styrmodell Förslagen om ny finansiell styrmodell innebär inte förändrade utgifter eller åtaganden för staten.2 Förändringen består i att och regeringens styrning av statens åtaganden och statens utgifter sker utifrån relationen till utomstatliga leverantörer i stället för att den som sker med utgångspunkt i den inomstatliga 1I § 14 i kommittéförordningen anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkten för staten, kommunen, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommunen eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering. 2Däremot finns det som alltid en viss risk för omställningskostnader vid övergripande förändringar. transaktionen mellan myndigheterna. Tidpunkterna för beställningarna till och leveranserna från utomstatliga leverantörer påverkas inte av förslagen. Utredningen föreslår en ny anslagsindelning inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Den finansiella informationen inom utgiftsområdet kommer att följa gällande regelverk genom att den utgår från när den statliga utgiften inträffar och hur det statliga åtagandet ingås. Anslag för verksamhet vid FMV Utredningen föreslår att anslagsindelningen inom utgiftsområdet förändras genom att ett förvaltningsanslag för FMV tillkommer och att anslag 1:11 Internationella materielsamarbeten och industrifrågor m.m. uppgår i det nya förvaltningsanslaget. Förvaltningsanslaget föreslås finansiera personalkostnader och andra kostander för FMV:s administration och övrig indirekt verksamhet avseende anskaffning och vidmakthållande av materiel till Försvarsmakten. Underlag från FMV avseende förvaltningsanslag FMV har på utredningens uppdrag gjort en initial bedömning av utgifterna för verksamheter som FMV uppfattar omfattas av anslagets ändamål.3 FMV:s beräkningar inom logistikförsörjningen utgår i huvudsak från utredningens förslag om ny ansvarsfördelning och verksamhetsövergångar. Beträffande materielförsörjningen har FMV inte utgått från utredningens förslag utan från den nuvarande roll- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV. Utredningen konstaterar att FMV:s beräkningar behöver justeras med utgångspunkt i utredningens samlade förslag. Det gäller i synnerhet utredningens förslag om förändrad ansvarsfördelning inom materielförsörjningen. Därmed ställer sig utredningen inte bakom FMV:s beräkningar. FMV anser att verksledning, verksamhetsstöd och utveckling, förutsättningsskapande verksamhet och den verksamhet som 3 Underlag till utredningen av materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten, 15FMV9432-3:1. finansieras med anslag 1:11 Internationella materielsamarbeten och industrifrågor m.m. bör finansieras med förvaltningsanlaget. Verksledning omfattar kostnader för myndighetsledningen och ledningsstab inklusive chefstid för verksamhetsledning samt enhetsadministration. Med verksamhetsstöd och utveckling avses myndighetsgenerella kostnader, till exempel resurser och verksamhet för alla övriga centrala stabsfunktioner, myndighetens IT-investeringar, och relaterade administrativa kostnader för myndigheten, såsom lokaler och resurser för tillträdesbegränsning, med mera. Anslag 1:11 Internationella materielsamarbeten och industrifrågor m.m. finansierar bland annat exportstöd. Dessa tre delar uppgår enligt FMV:s beräkningar till . FMV delar in förutsättningsskapande verksamhet i systemledning, produktionsledning, kommersiell ledning, it-stöd och basresurser för test och evaluering. FMV menar att även den förutsättningsskapande verksamheten bör ingå i förvaltningsanslaget och beräknar kostnaderna för dessa till mellan 1,2–1,varav kostnaderna för basresurserna inom test- och evalueringsverksamheten uppgår till cirka 170–. Utredningens bedömer att verksledning och verksamhetsstöd och utveckling omfattas av förvaltningsanslaget. Vidare övergår den verksamhet som finansieras med anslaget 1:11 Internationella materielsamarbeten och industrifrågor m.m., bland annat exportstöd, till förvaltningsanslaget enligt utredningens förslag. Utredningen anser även att basresurserna inom verksamhetsområde Test och evaluering har karaktären av en myndighetsuppgift. Omfattningen av denna bör därför styras av regeringen genom förvaltningsanslaget. Utredningen anser att ovanstående verksamheter ska ingå i förvaltningsanslaget. Enligt FMV:s initiala beräkning uppgår utgifterna för dessa till . Den förutsättningsskapande verksamheten, exklusive basresurserna vid test- och evalueringsverksamheten, uppgår enligt FMV till . Utredningens förslag om en ny ansvarsfördelning innebär att delar av den förutsättningsskapande verksamheten inte ska bedrivas av FMV utan föras över till Försvarsmakten. De tjänster som Försvarsmakten kan komma att efterfråga i så kallade tidiga faser, ska enligt utredningen finansieras med avgifter från anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. Utredningen bedömer vidare att delar av den förutsättningsskapande verksamheten sannolikt kan hänföras till direkta kostnader för anskaffning eller vidmakthållande. De bör i så fall finansieras från anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar, eller via avgifter från anslag 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar när det rör FMV:s tjänster till Försvarsmakten inom vidmakthållande av befintlig materiel. Utredningen konstaterar att FMV behöver lämna ett underlag till regeringen som grundar sig på utredningens föreslagna ansvarsfördelning mellan myndigheterna.