sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — På svensk basis hade universiteten långt in i modern tid (cirka 2000) en ledningsroll med begränsade mandat och vagt definierade kriterier för utseende av ledare, detta trots att universiteten utsatts för en omfattande reformering av utbildning, forskning och samverkan men också av styresformer och finansiering (2013, , och 2013, 2014, Strömholm 2014). Ett betydande skifte har skett , i riktning mot jämförbarhet, jämförelser och tekniker för att utöva akademiskt ledarskap. En förklaring handlar om en upplevd situation av jämför- barhet och konkurrens mellan universitet, genom framväxten av ett globalt nätverk av universitet, där olika universitet innehar olika platser och positioner i en global hierarki (Marginson 2010, 2010, 2014). Denna relativa enhetlighet och jämförbarhet bygger på framväxten av ett internationellt utbildnings- och forskningssystem där utbildning och forskning blir alltmer likformiga och jämförbara världen över (Drori et al. 2003, 2005). Universiteten kan därför betraktas som delar av ett internationellt system – närmast en marknad – för kvalitet och synlighet, där kvalitet och prestation kan jämföras mellan universitet i olika sammanhang. Bilden av universiteten som delar av ett större, globalt system har underbyggts av framväxten av olika rankingar och bedömningar av universitetens kvalitet (Hazelkorn 2011, Piro et al. Rankingarna är av relativt nytt datum: den första s.k. Shanghai- rankingen (Academic Ranking of World Universities) kom 2003, och kom året efter. De har fått åtskilliga efterföljare, som föreställ- ningen att universitet kan rangordnas på en skala är fortsatt kontroversiell. Mycket möda har lagts åt att hitta olika skevheter i rankingarnas underliggande metodologier (van Raan, van Leeuwen & 2011, Piro et al ). Det finns också en omfattande litteratur som belyser rankingarnas potentiellt snedvridande effekter på universitetens arbetssätt (Hazelkorn 2011, Locke 2011). Oklarheterna oaktade, är en återkommande fråga hur olika universitet och universitetssystem presterar, hur dessa prestationer kan jämföras och hur variationerna kan förklaras. Akademiskt ledarskap: Vad fungerar och varför? kontexten för universiteten är därför en första faktor att ta hänsyn till – det riktar uppmärksamheten mot jämförbara faktorer: kvalitet (hur det än definieras) och attraktionskraft.2 Denna utveckling åtföljs av olika insatser för att belysa hur akademiskt ledarskap kan utövas, vad som utmärker framgångsrikt ledarskap, varför olika länder har mer framgångsrika universitet än andra, och hur ”best practice” inom universitetsledning kan se ut (Aghion et al. 2007, Aghion et al. 2009, 2011, Shattock 2003). En indikation på det växande intresset för hur universitetens leds är att och numera räknar detta till sin intressesfär (2009, Aghion et al. 2007, 2009); universitets- ledning är inte längre enbart en fråga för akademin själv utan för samhällsekonomin i stort. leds och styrs påverkar hur väl de presterar, prestationer som i sin tur är kritiska delar av hur ekonomi och samhällsliv utvecklas (). I olika länder tar sig detta ökade intresse för det akademiska ledarskapets utformning olika uttryck: i vissa fall sker det genom att universiteten sinsemellan konkurrerar om status som utvalt universitet, vilket indirekt har skapat uppmärksamhet för olika ledningsmodeller och deras olika effekt på universitetens position (till exempel i ; Münch 2007, et al. I andra länder sätter staten upp specifika mål för hur universiteten ska prestera med avseende på publikationer, externa intäkter, genom- strömning med mera, till exempel i . De utgör pådrivande faktorer för universiteten i deras rekrytering av akademiska ledare och i utformningen av ledningsmandat – universiteten utgör ett slags självägande institutioner som anpassar sin ledningsstruktur och sin ledarskapsrekrytering efter de uppsatta målen (2014, 2008). I sådana system sluter universiteten avtal och överenskommelser med staten kring hur deras ”självägande” ska se ut och vilka mål som ska uppnås. Därigenom uppstår också ett slags rangordning beroende på vilka 2 Jag bortser från frågan hur rankingar kan utformas för att möjliggöra en bredare förståelse av kvalitet. Det räcker att nämna att rankingar tycks vara en viktig del av universitetens självförståelse: Akademiskt ledarskap: Vad fungerar och varför? mål som sätts upp, men målen är rörliga och flexibla och kan skärpas eller lättas. I vissa länder har universitetens finansieringsmodeller inneburit att en viss typ av rangordning uppkommit, baserat i hur framgångs- rika de är i konkurrensen om externa medel eller hur väl de faller ut i nationella omfördelningssystem, till exempel i eller (2014). I åter andra länder, som , och , saknas en överordnad reglering av universitetens lednings- former – någon direkt nationell modell finns inte utan den varierar, med medföljande variationer i hur akademiska ledare rekryteras och hur de utöver sitt ledarskap (Goodall 2009b). Utvecklingen mot en ökad fokusering på ledarskap sker inte enbart i nationella sammanhang utan också inom ramen för internationella samarbeten, till exempel EU. EU har tagit på sig rollen att följa upp och understödja moderniseringen (EU:s ordval) av de europeiska universiteten och att knyta deras utveckling till rankingmodeller och uppföljningssystem, med start i Bologna- processen och senast genom det s.k. (EU 2014). EU framträder överhuvudtaget – trots ambitionerna att harmonisera villkoren för de europeiska universiteten genom Bolognaprocessen och EU:s ramprogram för forskning – som pådrivande bakom en ökad rangordning och hierarkisering bland de europeiska universiteten (2009, 2010). Första antagandet är därför följande: universitet jämförs och jämför sig med varandra. Därmed växer uppmärksamheten kring vad det är som gör att universitet placerar sig olika i skilda typer av rankingar och bedömningar, till exempel hur de leds, finansieras och styrs. Denna rangordning har dels globala inslag, dels nationella variationer i hur de anpassas och hanteras via nationella fördelnings- och styrningsmodeller. Formerna för dessa nationella variationer, och hur de utvecklats är nästa punkt i framställningen. Tilläggas bör att rankingsystem har en mängd inbyggda begräns- ningar. Den kanske starkaste är att de främst fungerar för att jämföra breda forskningsorienterade universitet medan mer specialiserade lärosäten inte på samma sätt fångas upp, och inte heller passar de nya lärosäten eller sådana som arbetar med andra förutsättningar och ambitioner än dem som förkroppsligas av ”forskningsuniversiteten”. Akademiskt ledarskap: Vad fungerar och varför? 12.4Den nationella politikens betydelse Även i en global värld tycks nationella variationer i det akademiska ledarskapet bestå. Länder har olika system för att finansiera och reglera sina universitet, och universiteten har egna nätverk – interna likväl som externa – som formar deras agerande. ändrar den nationella reglering form. Universitetens koppling till statlig styrning minskar och deras organisatoriska frihetsgrader ökar. Denna utveckling ackompanjeras av framväxten av olika styrmodeller för att koppla den vidgade autonomin till olika prestationsmål (2004, Paradeise et al. Överhuvudtaget har styrningen av universiteten ändrat karaktär. I ökande utsträckning formas den av nationella och internationella standardiserings-, utvärderings- och kontrollmekanismer, främst inom utbildningens område, till- sammans med konkurrens om forskningsresurser (et al. 2014; Rhoades & Slaughter 2004). Sättet detta sker på varierar dock betydligt och påverkar synen på hur akademiskt ledarskap ske se ut och utformas. Innan dessa nationella skillnader diskuteras, kan det vara värt att lyfta fram att det finns studier av effekterna av skilda styrsystem på universitetens prestationer och hur olika typer av finansiella och organisatoriska arrangemang påverkar universitetens genomslag i rankingslistor av olika slag. Aghion et al. (2009) använder sig av nio olika dimensioner kring styrsystemen, från hur studenter antas till hur professorers lön sätts. Flera dimensioner handlar om hur universiteten är finansierade, andelen direktfinansiering, privata finansieringskällor och hur stor del av resurserna som söks i konkurrens. Aghions med flera slutsats är att det finns en positiv koppling mellan en stor grad av organisatoriskt självbestämmande och institutionell kvalitet (definierat som position i den s.k. Shanghai- rankingen). Särskilt gynnsam är, menar de, kombinationen av resurs- rikedom och budgetfrihet. åtnjuter stor egen handlingsfrihet vad gäller rekrytering, lönesättning, utbild- ningsplanering med mera, men som är utsatta för omfattande konkurrensutsättning av resurser. Den implicita slutsatsen är att dessa universitet framgångsrikt kombinerar en egen resursbas med framgångar på marknaden för betalande studenter och externa forskningsmedel, och att dessa faktorer tillsammans bildar en Akademiskt ledarskap: Vad fungerar och varför? Uppgiften för akademiska ledare blir då att upprätthålla spänningen mellan olika uppgifter och roller, och att framför allt tillse att rekryteringsstrategier stödjer ambitionerna att hålla ledande forsknings- och utbildningsområden. Denna analys ligger på en ganska hög abstraktionsnivå och kan behöva kompletteras. Till Aghions med flera dimensioner måste därför tilläggas hur universitetens uppdrag ser ut, och om de ingår i ett nationellt system av arbetsfördelning, och hur resursfördel- ningen inom statens ram ser ut (Öquist och 2012). På så sätt kan också europeiska erfarenheter föras in i analysen eftersom den av Aghion med flera beskrivna kombinationen av organisa- toriskt självbestämmande, stor kapitalbas och aggressiva former för resursupphämtning framför allt återfinns bland privata universitet i (som ju också dominerar rankinglistorna). Vi behöver därför gå vidare och se på hur staten styr universiteten och hur styrnings- och fördelningsinstrument påverkar villkoren för hur universiteten leds. En viktig dimension gäller effekter av finansieringssystem, hur resurser fördelas och via vilka kanaler. På en överordnad nivå gäller frågan hur direkta medel fördelas till universiteten, och hur viktiga dessa medel är. Det finns en del studier av effekter av utvärderings- baserade fördelningssystem, av typen Research Assessment Exercise/Research Excellence Framework (/REF) i och motsvarande modeller i , och andra länder, liksom varianter som främst tar fasta på kvantitativa indikatorer som i exempelvis och . (2012) har studerat hur olika prestationsbaserade system fungerar och visar att deras omfördelningseffekter på samlad nivå är små – lärosäten med stora initiala basresurser är också de som kommer väl ut i sådana system, och omvänt får lärosäten med små basresurser sämre utfall i systemen (jfr Geuna & 2003). Det betyder emellertid inte att sådana fördelningsmodeller är betydelse- lösa. De kan istället omsättas i intern handling och i ledarskaps- strategier. Den viktigaste effekt som gick att belägga i ’ studie var att konkurrensen i rangordningarna kunde legitimera omstruktureringar, avveckling och utveckling av olika delar av verksamheten. Berkens (2013) bekräftar den slutsatsen utifrån en studie av australiensiska universitet, en studie som visar att externa bedömningssystem har en positiv effekt på produktivitet och Akademiskt ledarskap: Vad fungerar och varför? synlighet i forskningen. De har gett enkla och handgripliga resultat och dessutom kopplats till externa belöningssystem, om än alltså med små omfördelningseffekter. Erfarenheter från och systemet med ”tellekanter” som publikationsmätningar ger också stöd åt denna tolkning (2014). skiljer ut sig i en internationell jämförelse eftersom staten där inte gör några uppföljningar; det saknas också ett nationellt fördelningssystem för såväl utbildning, forskarutbildning som forskning. I har istället några få enkla jämförelsemått fått stor effekt på lärosätenas inbördes relationer, främst & World Report och dess listor över främsta universitet liksom den utvärdering av forskarutbildningen (doctoral schools) som den amerikanska vetenskapsakademin regelbundet genomför. Ingen av dessa rangordningar är kopplade till resursfördelning, men de har en betydande effekt på hur universiteten leds och hur de organiseras. Överhuvudtaget har en kultur av kvalitetsvärderingar från många håll – inte minst från forskningsråd och andra finansiärer – skapat ett slags marknad för uppmärksamhet, något som fångats upp av akademisk ledare i som söker efter måttstockar på framgång i ledningsarbetet (Cozzens 2007, 2006). Utbildningens kvalitet och renommé spelar därför en större roll för universitetens ryktbarhet i än i , och påverkar hur universiteten strukturerar sitt utbildningsutbud, hur de rekryterar lärare och hur de formar relationer med studenter och alumner (Bienenstock et al. Utformningen av utbildningen börjar dock öka i betydelse också utanför , till exempel i och där nya system för finansiering och rekrytering slår igenom i hur universiteten leds och styrs (UK Government 2013, Coaldrake & Stedman 2013). Ytterligare ett sätt att strukturera villkoren för universiteten är via få, men stora anslag till enskilda grupper, områden eller miljöer. Denna modell finns framför allt i länder där Centers of Excellence blivit en central del av statens sätt att fördela växande resurser till universiteten (Aksnes et al. hör hit, eftersom det varit en uttalad politik åtminstone att fördela forskningsresurser i konkurrensutsatt form, till grupper och miljöer. Effekten har blivit att forskningen alltmer organiseras i och kring större konstellationer av grupper. En sannolikt oavsedd effekt har blivit en relativ frikoppling mellan företrädare för dessa Akademiskt ledarskap: Vad fungerar och varför? grupper och miljöer å sin sida och lärosätena i övrigt (Aksnes et al. Överhuvudtaget tycks en snabb tillväxt av extern finansiering av forskning på bekostnad av basanslag ha en viss negativ effekt på det formella akademiska ledarskapets roll och mandat, främst eftersom sådana anslag skapar nätverk och relationer inom dessa program snarare än inom lärosätena, och där mycket av ledning och styrning, till exempel vad gäller rekrytering, sköts inom dessa grupper (Auranen & 2010; Lepori, Reale & Larédo 2014). En annan tendens är att universitetssystemen avregleras och att den direkta statliga styrningen tonas ned. Nära nog alla universitets- system visar samma tendens från ett i praktiken självstyrande system till en modell med indirekt styrning, med olika typer av uppföljning och mål snarare än detaljstyrning. Frihetsgraderna har ökat väsentligt, som olika styr- och regleringsmodeller tillkommit. Effekterna på det akademiska ledarskapet varierar dock beroende på sammanhang (). Somliga länder har utvecklat en tydlig marknadslogik, i andra har staten behållit kontrollen, medan åter andra har blandformer av statlig och privat styrning. Detta skapar varierande utrymmen och former för det akademiska ledar- skapet. I vissa länder har staten avvecklat olika typer av partssamman- satta beslutsnivåer, med , och som exempel (Kleiber 1999, 2010, de 2001). Här har en kombination av övervakande styrelser och stärkt akademiskt ledarskap ersatt ett komplext system av beslutsfattande på många olika nivåer med bred representation. Den starka kopplingen mellan styrelse och ledning har skapat tydliga beslutlinjer från rektor till dekan och vidare till institutionsnivån. Det akademiska ledarskapet har därför präglats av en tydlig statlig ambition att höja kvalitet och ambitioner, konkret uttryckt i höga andelar direkt- finansiering till universiteten men också element av utvärdering, konkurrens om forskningsresurser och ökad arbetsfördelning mellan universiteten (Öquist & 2012). I marknadsstyrda system som det amerikanska, brittiska och australiensiska och i , orienterar sig universiteten allt- mer mot ett slags marknadssignaler och låter det forma utvecklingen av ledning, styrning och strategi (Marginson & Considine 2000, Coaldrake & Stedman 2013, 2013, Akademiskt ledarskap: Vad fungerar och varför? är den kanske mest uttalad exponent av denna utveckling, där det akademiska ledarskapet arbetar efter två sammanfallande linjer – mot marknader för studenter och resurser (som en reflektion av rekrytering av betalande studenter och krympande statliga direktanslag), balanserat med akademiska ambitioner vad gäller rekrytering av lärare för att säkra och höja institutionernas status (Mirowski 2011, Popp 2012). Här är staten i högsta grad frånvarande som fadder för styrmodeller inom universiteten, utan de utformas i hög grad utifrån föreställ- ningar om konkurrens och konkurrenskraft. Två tydliga modeller framträder därför: en statsstyrd, där staten säkrar villkoren för det akademiska ledarskapet, via regleringar men också via huvudsakligen representativa styrelser. I denna modell får det akademiska ledarskapet ett tydligt ansvar för att säkra och stärka utvecklingen inom lärosätet. En annan är marknads- modellen, där statens reglering är begränsad och där universiteten främst agerar som ett slags aktörer på en marknad för studenter och för forskningsresurser. kan räknas som ett exempel på en tredje form, en blandmodell: här har beslutsfattandet istället blivit mer komplext med fler beslutsnivåer och fler beslutshierarkier ovanpå varandra, en del som handlar om statlig styrning och statliga ambitioner, en del som handlar om konkurrens om studenter och forsknings- resurser (2013). Även om tendensen är tydlig i riktning mot att lyfta fram ledarskap i största allmänhet, influerat av internationella trender som ””, tar sig detta därför radikalt olika uttryck i olika nationella kontexter (Maassen 2003). Och även om universitetens organisation blir alltmer komplex med många olika styrformer och inflytandeströmmar som verkar parallellt, så finns det utrymme för varierande former av akademiskt ledarskap (2014). Andra antagandet: det finns en relation mellan självständighet, finansiellt utrymme och universitetens samlade prestationer. Det finns många olika sätt att gestalta relationen mellan resurser, organisation och ledarskap som inte kan härledas till någon globalt definierad framgångsmodell. tycks ledarskapet bli tydligare och mer effektivt när det finns klarlagda förväntningar från staten – och/eller andra intressenter – kring vilka mål universiteten ska uppnå Akademiskt ledarskap: Vad fungerar och varför? och några enkla och genomskinliga mått på måluppfyllelse och framgång. Ett tredje område gäller relationen mellan styrelser och universitetsledningar. En enkel empirisk observation är att styrelser utvecklats från att ha renodlat inifrånstyrda (med lärarkollegiet i absolut majoritet) till renodlat utifrånstyrda modeller med externa företrädare i majoritet. Men vilket ger bäst utfall och hur påverkar olika styrelsemodeller ledningens villkor? Analyser av hur styrelser arbetar och hur de rekryteras och förhåller sig till den operativa ledningen är sällsynta (se Shattock 2006 och 2015 för undantag). Styrelsernas sammansättning ingår till exempel inte i de översiktliga analyser som Aghion med flera genomfört, det finns därför ingen samlad bild av hur olika styrelseformer korrelerar med vetenskapligt och pedagogiskt renommé. är flertalet av de högst rankade universiteten amerikanska, varför vi kan säga något om hur just denna styres- form påverkar lärosätenas villkor. Det finns emellertid signifikanta variationer inom där universitet som på ytan ser ut att ha samma styresformer har helt olika utfall i kvalitetsjämförelser, som vi återkommer till. I en analys av hur styrelserna påverkar hur väl lärosätena utveckla och hur deras samspel med lärosätenas ledningar ser ut, är en tänkbar startpunkt dels hur styrelserna är sammansatta, dels hur deras arbetsfördelning gentemot ledningen ser ut. På en extrem finner vi länder som där styrelserna normalt sett är sammansatta av alumner eller företrädare för stora politiska bidragsgivare (2013, 2015). I en översikt över utvecklingen i beskriver och (2013) hur rollen för styrelser skiftat karaktär, från huvudsakligen övervakande till direkt ingripande. Att bli rekryterad till en styrelsepost är inte längre enbart en fråga om att företräda lärosätet utan också att driva vissa intressen inom det, och att koppla samman akademiska och ekonomiska/industriella intressen, liksom att knyta detta till universitetens ekonomiska bas. Detta gäller särskilt för de privata universiteten. Akademiskt ledarskap: Vad fungerar och varför? På en annan extrem hittar vi modeller i främst med den akademiska ledningen som den viktigaste beslutande nivån, vanligen dock sammankopplade med huvudsakligen symboliska och övervakande styrelser med extern representation (Musselin 2010, Paradeise et al. Inflytandet för samhällsintressenter i styrelsearbetet är här huvudsakligen symboliskt. Det finns dock skillnader mellan olika varianter av denna modell, som bygger på hur den interna styrningen ser ut. I vissa av länderna är ställningen för akademiska ledare ganska svag och huvudsakligen reaktiv, till exempel i och i . Här har länge saknats ett tydligt maktcentrum inom , även om vissa reformer stärkt ledningen. I har det s.k. excellens- initiativet exempelvis skapat ett utrymme för en mer expansiv ledningsstil och ett ökat institutionellt ”ägarskap” från styrelsernas och delstaternas sida (et al. Detta har skapat ett växande handlingsutrymme för rektorer och andra akademiska ledare och givit dem rollen att mejsla fram en hållbar identitet och arbetssätt hos universiteten (Krücken 2014). Reale och Seeber (2010) har studerat utvecklingen i , där utvärderings- och belöningssystem har införts för att tydliggöra ledarskapets sociala betydelse och för att bryta upp sociala band och lokala lojaliteter. Det har introducerat generella mått på kvalitet och genomslag utan större motsättningar. I länder som och är ställningen för rektorer och andra akademiska ledare starkare och mer väl- definierad; de kontrollerar tjänstetillsättningar, ämnesinriktningar, inriktning på verksamheten med mera (Baschung et al. Det innebär att de huvudsakligen svarar inför styrelsen som också kan återkalla förtroende för dem – vilket också skett i några enstaka fall när rektorer som ansetts arbeta i en riktning som skadar universitetens framtid har tvingats lämna sina uppdrag (ibid.). I dessa system fyller styrelserna ceremoniella och över- vakande funktioner gentemot den akademiska ledningen. Den utser ledningen, följer dess arbete och ger den legitimitet och mandat (och återkallar detta emellanåt; 2006). De skandinaviska länderna däremot har – likt – externt dominerade styrelser. Men också här finns det skillnader mellan hur styrelserna fungerar. I en studie jämfördes villkoren för universitet i och (2013). En av skillnaderna mellan Akademiskt ledarskap: Vad fungerar och varför? länderna gällde hur styrelserna – i övrigt likartade i sammansättning I var deras roll klart utpekad, med ansvar för rekrytering av rektor, utformning av avtal med staten och en allmän uppföljning av den samlade verksamheten. Leda- möterna rekryterades med uppdraget att stödja genomförandet av strategi. I var styrelsens roll mer oklar och styrelsearbetet präglat mer av personkonstellationer och vissa personliga preferenser snarare än en systematisk roll i förhållande till verksamheten. Tredje antagandet: styrelserna är betydelsefulla för universitetens utveckling och för det akademiska ledarskapet. Det normala är att styrelser är externt dominerade, även om formerna för den externa dominansen varierar starkt. Externt dominerade styrelser kan vara pådrivande och stödjande för den akademiska ledningen, om de fungerar som positiva kanaler och nätverk för universiteten för finansiering, för samverkanspartner, rekrytering och liknande. Exempel på detta finner man i , och .