sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — En annan grundförutsättning för att etablera och behålla direkta kontakter med politiker och tjänstemän är enligt flera respondenter att uppfattas som en trovärdig bärare av kunskap och information. Tilliten tycks således vara en grundläggande förutsättning för tillträdet, vilket också framkommer i respondenternas beskrivning av hur lobbying går till i praktiken (se 4.2.2). Flera respondenter lyfter också fram betydelsen av att delta i formella påverkanskanaler som remissväsendet. En respondent menar till och med att en organisation, för att vara framgångsrik genom lobbying, ”måste vara med i remisser som är viktiga för organisationen”. En annan viktig faktor för att nå tillträde är att ha en identitet som ”civilsamhälleorganisation” och folkrörelse med en demokratisk uppbyggnad och förankring i befolkningen. Jag tror att vi vårt fall så, är klart att ha en enorm styrka att ha drygt 220 000 medlemmar i ryggen. Vi är en så att säga medlemsdriven, folk- rörelsedriven, demokratiskt uppbyggd organisation. Till skillnad från och ingår vi i den här gamla folkrörelseskolan med stämmor, en medlem en röst och allt sådant där. stöd i samhället, och just nu ökad medlemstillströmning, och just att vi är en folkrörelse. Det tror jag väger väldigt tungt. En annan respondent talar också om att ”rotationen” mellan intresseorganisationer och departement och myndigheter under- lättar tillträdet till makthavare och flera respondenter framhåller att är ett litet land där politiker och intresse-organisationer känner varandra vilket underlättar kontakt. har ju den fördelen att det är ett ganska litet land. Det är ju inte så långt till Helgelandsholmen. Det är en liten krets. Politiker och företrädare för intresseorganisationer känner varandra. De vet vilka de är och de träffas. Om inte annat så ställer med jämna mellanrum hovet till med möten dit alla går. Och träffas de där i alla fall. Då spelar det ingen roll ifall man heter eller Batra. När kungen kallar, då dyker man upp, och då kommer de andra. Så de träffar varandra. Ett par andra organisationer menar i stället att resurser inte uteslutande är av störst betydelse för att få direkta kontakter till politiker och tjänstemän. Det handlar i stället om att skapa en offentlig bild av att man representerar ett allmänintresse. Jag tror snarare det handlar om huruvida man uppfattas representera ett större intresse. Antal medlemmar eller tyngd i näringslivet. Antal anställda, bidrag till BNP. Om lastvagnar eller en annan arbets- givare menar att en fråga är på liv och död, då får de tillgång. Det behöver inte ha med resurser att göra, utan att det är ett viktigt sam- hällsintresse eller viktigt för svensk ekonomi. Sen är det klart, har du stora resurser så kan du ha en större organisation, köpa bättre tjänster och annonsera, försöka med metoder som kostar pengar. Att du fram- står som större än vad du är så att säga. Då blir det enklare att få till- träde. som flera av de intresseorganisationer som har intervjuats i den här undersökningen har relativt goda kontakter med besluts- fattare tonar många respondenter ner sitt faktiska inflytande i poli- tiken. Goda kontakter med beslutsfattare, hög trovärdighet och mycket resurser behöver, menar flera, inte automatiskt leda till ett faktiskt inflytande i politiken. Påverkansarbetet beskrivs som ett långsiktigt ”krattande i manegen” och ett ”arbete som måste föras på flera arenor ”. När respondenter får beskriva vad som förklarar att de har fått inflytande framkommer ”rätt tajming”, en ”medvind i opinionen” eller att organisationen har gått ”armkrok med en oväntad allierad”. Vissa respondenter knyter också sina politiska framgångar till att den politiska frågan som de driver är svårare för beslutsfattare att negligera och ogilla. En organisation, som alltid tycker sig ha haft en ”hyggligt god dialog” med riksdag och regering men som inte haft en opinionsbildande verksamhet, beskriver hur de hamnat i en ”medial skugga” till följd av den ökade betydelsen av opinionsbildning med litet genomslag som följd. Att intresseorganisationer på detta sätt tonar ner sitt faktiska inflytande är kanske inte så konstigt. pekar forskning bland annat från en amerikansk kontext att intresseorganisationernas inflytande är tämligen begränsat och frågor där intresseorganisationer har bedrivit lobbying kännetecknas av stabilitet snarare än förändring.63 63 Se Baumgartner et.al., 2009. Sammantaget pekar resultatet mot att direkta kontakter, näst efter media, är den mest använda arenan för att påverka utformningen av den svenska politiken. Lobbying tycks således ha etablerat sig som den centrala kontaktvägen mellan intresseorganisationer och beslutsfattare. Bland företrädare för intresseorganisationer tycks emellertid lobbying vara ett begrepp som väcker olika associationer. Gemensamt hos alla intervjuade är emellertid att relatera lobbying till de samtal och kontakter som intresse- organisationerna har med politiker och tjänstemän, vilket ligger nära informell lobbying. Intresseorganisationer med befintliga kontakter med beslutsfattare skildrar lobbying som ett understöd till det offentliga beslutsfattandet där intresseorganisationer bidrar med kunskap, information, problembeskrivningar och analyser, snarare än som påtryckningar, övertalning eller oegentlig påverkan.64 Vidare talar resultaten för att ekonomiska resurser inte är en oväsentlig, men inte den enda, förutsättningen för att etablera direkt kontakt till beslutsfattare. Vid sidan av att ha en identitet som civilsamhälleorganisation med förankring i befolkningen betonar flera företrädare fram betydelsen av tillit mellan dem och beslutsfattare. Att delta på institutionaliserade arenor, såsom remissväsendet, betraktas som en nyckel för att etablera sig som en trovärdig aktör i relation till politiker och tjänstemän. 4.3Kommitté- och remissväsendets roll I den här sista delen redogörs för vilken roll institutionaliserade arenor spelar i svensk politik. Intresset riktas mot det statliga kom- mitté- och remissväsendet. Som framgått ovan är kommitté- och remissväsendet de mest använda institutionaliserade arenorna för att påverka svensk politik (se figur 4.7 ovan) och har även en lång historia. Se även Strömbäck 2011. 4.3.1Intresseorganisationer om det statliga kommittéväsendet Det statliga kommittéväsendet förknippas ofta med den korpora- tiva modellen men dess historia kan spåras ända tillbaka till 1600- talet då ”kommittélika” institutioner användes för beredningen av politiska beslut. Kommittéväsendet har definierats som ett till- fälligt och fristående instrument som syftar till att lösa eller lägga grunden till olika politiska frågor.65 Kommittéer används i många länder men dess roll och plats i det politiska systemet skiljer sig åt. På ett allmänt plan kan kommittéer i huvudsak ha två övergripande funktioner, dels att inhämta kunskap, främja politiska kompro- misser eller informera allmänheten och dels att begrava, undvika kritik eller öka stödet för en politisk fråga.66 Det svenska kommittéväsendet är relativt omfattande och har historiskt sett fungerat som en kompensation för ett relativt litet regeringskansli. –1976 användes kommittéer och utred- ningar i av alla statliga förslag, och i nästan alla av de stora politiska reformerna.67 De har också tjänat en viktig roll som ett redskap för att nå kompromisser mellan staten och intresse- organisationerna.68 De svenska kommittéerna är även organiserade som självständiga myndigheter även om Regeringen har möjlig- heter att styra en utredning ekonomiskt, personellt och via kontakter underhand. Intresseorganisationer kan delta i kommittéväsendet på flera sätt. De kan vara representerade i parlamentariska kommittéer, bistå som expert, sakkunnig, ingå i referensgrupper, påverka ut- redningsdirektiven eller på olika sätt uppvakta en utredning. Tillträdet till kommittéer och utredningar är också begränsat till ett fåtal organisationer som staten väljer att bjuda in. Till skillnad från lobbying är intresseorganisationernas deltagande inom ramen för en kommitté eller utredning knutet till förutbestämda och etable- rade procedurer eller handlingsmönster som i olika grad bestämmer eller påverkar sättet att delta. Därtill är statliga utredningar styrda Hesslén 1927 s. 6; Amnå 2010, s. 552–553. 66Marier 2009, s. 1206–1207. 67Brantgärde 1979, s. 41; Premfors 1983. av direktiv som anger vad utredningen ska ägna sig åt och de lyder även under en särskild kommittéförordning. Från intresseorganisationernas perspektiv har de svenska kom- mittéväsendet betraktats som en betydelsefull kanal för politisk påverkan. värderades kommittéväsendet av intresse- organisationer som en av de främsta arenorna för att påverka svensk politik jämte myndigheter, direkta kontakter med riksdagsleda- möter och tjänstemän på Regeringskansliet.69 Intervjustudien med intresseorganisationer visar emellertid att möjligheterna att påverka politiken genom det statliga kommitté- väsendet har försämrats (2015). Ingen av de respondenter som intervjuats i samband med den här undersökningen menar att det statliga kommittéväsendet är den mest betydelsefulla kanalen för att påverka svensk politik i jämförelse med andra arenor såsom media, personliga kontakter och den Europeiska unionen. Kommitté- väsendet har, menar man, ”försvagats” och ”eroderat” och beskrivs som ”window dressing” och som en ”demokratisk charad”. En orsak till detta är enligt flera respondenter att kommittéerna har blivit allt kortare. En respondent beskriver. Utredningarna är mycket kortare och enmansutredningar och inte den gamla tidens kommittéer. Man blir kallad till ett möte där man träffar utredaren och sekretariatet eller så och det är ju bra det också. Men det har blivit svårare att följa utredningarna på det sättet som man gjorde tidigare. Och det tycker jag är en olycklig utveckling. Utredningsväsendet har ju på något sätt förflackats, det tycker jag man kan säga. Därför att man får så på sig, man hinner inte göra en ordentlig bakgrundsanalys och tränga in i frågorna som man kunde göra förut. En utredning som är kortare än , dom hinner inte göra så mycket. Bilden går igen i flera äldre studier på området70 som pekar på att antalet kommittéer har minskat till förmån för utredningar ledda av enskilda utredare. I den förra demokratiutredningen studerades 509 kommittéer och utredningar som opererade . Resultatet visade att enskilda utredningar ökade som andelen kommittéer sjönk.71 70Bergström 1987; 1998. 1999 s. 29. Vidare framhåller några respondenter i den här undersökningen att regeringen tenderar att föregå utredningarnas förslag genom att påbörja utarbetningen av lagförslaget innan utredningen har överlämnat sitt slutliga betänkande. En annan respondent fram- håller på ett liknande sätt att kommittéväsendet har försvagats, men menar att det inte är några dramatiska förändringar utan snarare en skillnad i Regeringens syn på utredningsväsendet. Det finns en försvagad förståelse för nyttan och det leder också till sämre politiska beslut. Och tecken på den här försvagningen är flera. Man ger utredningar än man gjorde . Det tycker jag är en tydlig trend. Man har också, tror jag, kortat ner remisstiden. Man föregår också både utredningars resultat och remisstiden genom att plocka upp enskilda frågor som så att säga är under beredning och lägga som politiska förslag. Man väntar inte ut hela processen. Och det ser vi återkommande att man gör. Ett ytterligare tecken på att kommittéväsendets roll som påverkans- kanal har försvagats är att direktiven har kommit att bli mer styrda och syftet med utredningar ofta är på förhand givna. En respondent beskriver. Mycket har hänt, rent utvecklingsmässigt. Utredningarna är , jämfört med X antal år sedan mycket mer hur-utredningar och mycket mindre av vad. Dom har, i alla fall inom vårt område, mycket mer definierade uppdrag. Vad som ska åstadkommas är redan beslutat. Det är mycket mer av teknik och som utredningarna håller på med . Det är få av dom här bredare utredningarna – vi har ett samhällsproblem och vad ska vi göra åt det. menar exempelvis en företrädare att förändringen mot snabbare och mer styrda direktiv är en naturlig konsekvens av förändringar i omvärlden och en allt snabbare policyprocess. Som en följd av detta har flera organisationer kommit att använda direkta kontakter med politiker och tjänstemän för att påverka politiken. Trots att kommittéväsendets roll som påverkanskanal kritiseras för att ha försvagats, uttrycker intresseorganisationer också en till- tro till utredningsväsendet grundfunktion. Det statliga kommitté- väsendet beskrivs som ett i grunden bra instrument för att lösa problem och föra in kunskap i politiken. En respondent framhåller exempelvis att ”när man jobbar bra så samlar man systematiskt upp olika perspektiv och belyser olika synvinklar och då har vi en möjlighet att komma med vår synvinkel och våra perspektiv som annars är lätt att glömma bort.” Ser vi till antalet kommittéer och utredningar så kan vi inte heller notera någon drastiskt minskning. Under 70-talet slutfördes i genomsnitt 87 utredningar, 76 stycken och 148 utredningar. och fram till har det genomsnittliga antalet utred- ningar sjunkit till omkring 100 utredningar (se 2014, s. 81 för en detaljerad redogörelse). I jämförelse med de beredningsgrupper, samråd och dialoger som finns inom (se ovan) menar flera respon- denter att den formaliserade processen som styr en utredning möjliggör en mer effektivare påverkan. Till skillnad från beredn- ingsgrupper, samråd och dialoger styrs kommittéer och utredningar av öppet redovisade regeringsdirektiv och av förordn- ingar. En respondent beskriver. Med ett direktiv beslutat och offentligt och med en utredare som är utsedd av regeringen så står vi lite starkare i rätten att föra fram våra åsikter direkt till utredaren och ingå i referensgrupper kopplade till ut- redningen. Jag är lite formalist också men det är lättare att agera gente- mot en traditionell tillsatt utredning för att den är mer strukturerad och den har ett tydligare uppdrag. Den ingår inte i den dagliga regerings- beredningen utan den är mer fristående och självständig. I alla fall, det är min bild av den. På liknande sätt framhålls att, i jämförelse med andra former av påverkansmöjligheter inom och myndigheter, har utredningar ett värde genom sin relativt transparenta och formaliserade procedur vilket gör påverkansmöjligheterna genom en utredning lättare. Kommittéväsendet är ju ändå uppstyrt med massa regler, det finns ju en förordning med kommittéer i sig tror jag, och det är så pass uppstyrt att formerna ger en viss trygghet, med de här frågetecknen med tempo då. Medan de andra arenorna som vi jobbar på, inklusive sådana här lösliga dialoger som myndigheter kan initiera, dom är mycket svårare att förutse, att ge en prognos. För sätter jag som chef in medarbetare med två hundra persontimmar att jobba i den här utredningen då kan jag kalkylera med, outputen är ju betänkandet och den kunskap också som vi bygger upp. Då är den värd den investeringen på två hundra persontimmar. Sätter jag två hundra persontimmar i någon luddig dialog där när resultatet kommer är oklart, vad resultatet ska göras med, är det något som ska stanna i ? Även en av de mest kritiska företrädarna menar att kommitté- väsendets relativt transparenta och formaliserade och byråkratiska struktur är värdefull utifrån ett demokratiskt perspektiv. Intervjuer med företrädare för flera intresseorganisationer visar, i likhet med vad som framkommit om kommittéväsendet, att formaliserade arenor för politisk påverkan har en viktig funktion. I synnerhet i relation till mer informella konsultationer och hearings som genomförs som ett alternativ till ett formellt remissförfarande. Många respondenter menar att hearings, till skillnad från remissväsendet, fordrar en närvaro under en specifik dag, ofta sätts samman på kort varsel och inte genererar någon skriftlig ”output” vilket betraktas som en nackdel. Det faktum att remissväsendet genererar en öppen skriftlig och offentlig remissammanställning värderades högt av respondenterna, liksom att många synpunkter från remissinstanserna används som en grund till ställningstagandet i propositionen. Beträffande möjligheten att genom remissväsendet påverka politi- ken visar resultatet av enkätundersökningen att (124/178) av de intresseorganisationer som svarade på enkäten instämmer helt eller till stor del i påståendet att svara på remiss är ett effektivt sätt att påverka politiken (tabell 4.8). instämmer till viss del och inte alls. Resultaten från intervjuundersökningen visar emellertid att möjligheterna att påverka politiken genom remissväsendet inte upplevs fullt så stort och att ett inflytande i remissväsendet förutsätter att intresseorganisationerna agerar på andra arenor, ibland . Absoluta tal i parentes. Flera respondenter menar att det framförallt är i situationer där en utredning inte har landat i ett tydligt förslag som möjligheterna till inflytande genom remissväsendet är störst. Ytterligare någon framför att remissväsendet är mest relevant för att förhindra och blockera frågor snarare än att förändra innehållet i ett förslag. Ofta tycker jag nog att remisshanteringen handlar om att blocka, det blir ju alltid när det gäller alkohol och narkotikapolitik. Vi är ju alltid emot, för tågordningen har ju alltid varit att liberalisera och släppa lös och det är det som oftare hamnar i förslaget. Så då kan det vara effektivt om man förhindrar att förändra i den riktningen. Vidare menar några företrädare att intresseorganisationer kan nå inflytande via remissväsendet om de lyckas mobilisera andra orga- nisationer i samma riktning. Nästan alla organisationer är emeller- tid av uppfattningen att den största möjligheten att påverka en offentlig utredning är i samband med att direktiven till utredningen formas. Det är klart att när remissen kommer då har man redan gjort jobbet och då är det mycket enklare att slänga ur sig något men om man inte har engagerat sig innan, då är det . Jo, jag vet, av tradition så finns de [remisserna] men i hur många fall har de haft någon betydelse? En liknande synpunkt framförs av en annan företrädare. I ett senare skede är det väl i allmänhet så genomtröskat att då är det inte så mycket att kritisera helt enkelt utan då är det, givet de tidigare besluten som fattats, tydligt hur det ska hanteras. Av intervjuerna med intresseorganisationerna att döma ska betydelsen av remissväsendet snarare förstås som en del i organisationernas hela repertoar av inflytandestrategier. I likhet med forskaren , som understryker att ett deltagande kan tjäna olika syften, menar intresseorganisationer att remissväsendet spela flera delvis olika funktioner.72 En stor andel av de intresseorganisationer som deltar i remissväsendet använder remissvaret som ett verktyg för extern kommunikation och för att nå inflytande på andra arenor. av intresse- organisationerna (145/177) instämmer helt eller till stor del i påståendet att remissväsendet är ”ett bra sätt att marknadsföra organisationens ståndpunkter för andra organisationer, myndig- heter, etc.” instämmer till viss del och inte alls. En respondent är tveksam till om remissvaren i sig kunde bidra till att nå förändring, men vidhöll att skriftliga och formellt deklarerade åsikter är ett användbart redskap för att påverka exempelvis riksdagsledamöter och media. På ett liknande sätt menar en annan företrädare att remissväsendets främsta funktion är möjligheten att kommunicera sin berättelse till en omvärld. Det behöver inte nödvändigtvis vara till den som är mottagare av ett remissvar, utan det kan också vara på andra sätt; till media, medlem- mar, andra organisationer, politiker eller andra delar av politiken. […] Vi svarar inte enbart på den konkreta frågan utan använder oss också av remissvaret som ett sätt att kommunicera berättelsen. Ett liknande argument framförs av en annan respondent som menar att: Det är ju sällan yttrandet i sig leder till några förändringar från betänkande till proposition. Det kan ju vara på marginalen men oftast inte. För då är det snarare så att nyttan blir i policyutvecklingen och i kommunikationen runt omkring de ståndpunkterna som utmejslas i arbetet. Det kanske kan påverka för då kan man få gehör för dem på en bredare front. 72 A. Fung 2006. En företrädare poängterar också att organisationen i princip inte svarar på remiss om de inte ser möjligheter att påverka politiken genom andra kanaler. Tanken är att vi inte ska svara på remisser där vi inte har något behov att berätta för omvärlden om vad vi tycker. Utan det ska vara tillfällen där vi driver en fråga. Ofta blir det debattartiklar eller någon form av kommunikation med omvärlden vid sidan av att vi skickar in yttrandet. Vid sidan av remissväsendets funktion att påverka politiken direkt eller via andra arenor så har remissväsendet också andra funktioner för intresseorganisationerna. Resultaten av studierna visar att remissvaren också används av intresseorganisationer som ett redskap för intern kommunikation. Remissyttranden har således inte bara har ett ”utvärtes bruk” att påverka processen utan också ett ”invärtes bruk” genom att kommunicera till sina medlemmar att organisationen har drivit frågan och ”gjort jobbet”. Det är kanske det primära att påverka regering och riksdag, att visa dem vad vi tycker och även andra politiker än de som sitter på regerings- och riksdagsnivå. Men det är också att kommunicera till de enskilda organisationerna och medlemmarna vad vi faktiskt står någonstans. Så det blir ett kommunikationsverktyg. Därtill tycks remissväsendet ha en relativt viktig roll att främja organisationernas interna policyutveckling och stimulera till diskussion bland medlemmarna. Tabell 4.8 visar att (155/177) av intresseorganisationerna instämmer helt eller till viss del i påståendet ”att svara på remiss är ett bra sätt att utforma ett eget ställningstagande i en fråga.” instämmer till viss del och instämmer inte alls i påståendet. Vidare framgår att (144/172) instämmer helt eller till viss del i påståendet ”att det ofta förs en diskussion om utformningen av remissvaren bland organisationens medlemmar.” instämmer till viss del och instämmer inte alls. Betydelsen av remissväsendets roll i den interna policyutvecklingen nämns av flera av respondenterna i intervjustudien. Remissförfarandet kanske är det mest dagsaktuella för hur vi formar vår politik. Vi har ett politiskt program och vi har idéprogram, men hur omsätter vi det programmet i den dagsaktuella politiken. Jo, där tvingas vi ta ställning till när remissen ska skrivas, ofta. För det är då vi får hela paketet på bordet. En liknande åsikt framförs av en annan respondent som menar att remissväsendet är ett: […] jättebra sätt att få artikulera våra ståndpunkter, klart och tydligt. Och förutom själva påverkansfunktionen gentemot regeringen så är det också, faktiskt - en sekundär grej föreningsinternt - det hjälper oss att utveckla vår policy, vår hållning i olika frågor. involveras [generalsekreteraren], så det är en förankring på högsta nivå av våra yttranden och dom är ju ofta policyskapande. Vi utvecklar vår policy när vi tar ställning i olika yttranden. Vi lägger till, bit för bit, fördjupar och utvecklar och därför betraktar vi [organisationen], och det är min bestämda bild, remissväsendet som en viktig del. På ett liknande sätt betonar en respondent att remissväsendet har en internt policyskapande funktion, även om respondenten är tveksam till remissväsendets betydelse. Organisationen är också tämligen selektiv när det gäller vilka remisser de svarar på. Men fortfarande har ju varandet av att vara remissinstans ett rätt viktig syfte också internt. Det blir ett sätt att formulera politik, det blir ett sätt att formulera åsikter, det blir ett sätt att synliggöra olika medlems- grupper eller frågeinriktningar.