sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Detta har inte primärt att göra med institutionens styrform, institutionsstyrelse eller prefektstyre, utan kan gälla även vid institutioner där prefekten tilldelats all formell beslutanderätt. Trots den formella beslutanderätten över resurserna upplever prefekterna att den strategiska avvägningen som gjorts på överordnad nivå lämnar litet utrymme för proaktiv styrning på institutionsnivån. En forskningsledare som utredningen talat med beskrev det som att ”prefekten kan inte utlinjera verksamheten”. Det finns en stor variation mellan lärosätena vad gäller hur involverad rektor är i institutionernas verksamhet och ekonomi. Vid ett par lärosäten har rektor ”dialog” med institutionsledningen om institutionens utveckling. Inför samtalen kan medarbetarna vid institutionen lämna inspel till institutionsledningen om vilka frågor som bör behandlas. Rektor blir därmed mycket väl insatt i varje institutions utveckling. Vid dessa samtal diskuteras institutionens framtida planer i relation till hela lärosätets resursfördelning. Dialogerna förs på löpande basis, ibland , ibland varje kvartal, ofta kopplat till hur budgetprocessen är utformad. Denna typ av löpande avstämningar mellan rektor och prefekt förekommer vid högskolor och vid de yngre universiteten. De erfarenheter som utredningen tagit del av från denna typ av uppföljningar är mycket positiva, både från lärosätesledningen och från institutionsledningen. Förekomsten är delvis kopplad till lärosätets storlek, organisationsstruktur och antalet institutioner/mot- svarande. Vid de äldre universiteten med många institutioner är det givetvis svårt att få till stånd denna typ av uppföljningar. Ansvaret kan därför delegeras till vicerektor och/eller dekan. Vid de två stiftelsehögskolorna samt vid i har rektor en mer central funktion för resursfördelningen än vid övriga lärosäten. Detta beror huvudsakligen på dessa lärosätens Hur bereds och beslutas strategiska frågor? stiftelseform där rektor har motsvarande funktion som en verk- ställande direktör. 7.3.3Särskilda medel som fördelas av nämnder Vid flera lärosäten finns det angivet i styrdokumenten att nämnder har särskilda medel att fördela vidare för exempelvis strategiska satsningar för forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete. Detta sammanfattas i tabell 7.4 nedan.14 Tabell 7.4 Nämnder med särskilda medel att fördela vidare Lärosätena anges i ordning som följer av högskoleförordningens bilaga 1. Särskilda resurser till nämnder att fördela vidare Centrala nämnder (och Forsknings- nämnden) fördelar medel för universitetsgemensamma (centralt organ) har att fördela medel för vissa satsningar utifrån ramar som satts av Samordningsgruppen för lärarutbildningar förfogar över egen angivet som strategiska medel). Verksamhetsstyrelserna kan inom respektive budgetram besluta om strategiska satsningar. Rektors kommittéer kan fördela vissa strategiska medel. (centralt organ) lämnar förslag till rektor om utbildningsuppdrag och årlig fördelning av anslag till fakultets- nämnder och om det antal studenter som ska antas samt till utbudet av fristående kurser. har medel för högskole- gemensamma doktorandkurser (/år). Den centrala beslutar om fördelning av de forskningsmedel som nämnden disponerar. I särskilda fall kan få uppdrag från rektor att fördela medel för ex. strategiska sats- ningar till utveckling av utbildning. 14 Eftersom uppgifterna inte återfinns i samtliga lärosätens styrdokument innefattar tabellen endast de lärosäten där uppgiften finns att hämta i styrdokument samt de lärosäten som kompletterat med uppgiften i samband med faktagransking av tabellerna. Det kan således finnas organ som fördelar särskilda medel vid de lärosäten som inte inkluderas i tabellen. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? Särskilda resurser till nämnder att fördela vidare kan dela ut vissa medel till forsknings- resor, konferenser etc. delning av medel för övergripande ändamål för utbildning på forskarnivå i överensstämmelse med av rektor fattade beslut. De lokala utbildningsnämnderna vid DOCH, OHS och StDH fakultetsnämnder) har medel att fördela för satsningar inom konstnärlig forskning. Vicerektor för styrkeområden fördelar medel för strategiska forskningsområden (s.k. SFO-medel). fördelar medel till forskningsprojekt från till- Tabell 7.4 visar att det vid relativt många universitet och högskolor finns nämnder med särskilda medel att fördela vidare. Vissa av dessa nämnder, såsom de centrala nämnderna vid , är sidoställda linjeorganisationen och ligger direkt kopplade till rektor och övrig ledning. Syftet med vissa av dessa nämnder är att skapa ett organ med en lärosätesövergripande funktion för verk- samheter som exempelvis spänner över flera områden, fakulteter eller institutioner. Efter samtal och intervjuer har vi även fått uppfattningen att vissa av dessa centralt placerade organ är inrättade dels för att få till stånd ett kollegialt organ som inte enbart ser till en enskild fakultets behov, dels för att skapa ett kollegialt organ med närmare koppling till rektor. Syftet är således att skapa ett organ med visst mandat att fördela resurser vilket ska se till hela lärosätets behov ur ett strategiskt perspektiv.15 Enkätundersökningen visar även på variationer vad gäller i vilken utsträckning rektor disponerar medel för strategiska satsningar. Bilden har förstärkts vid våra lärosätesbesök där det blivit tydligt att attityderna till om rektor ska tilldelas medel för strategiska satsningar varierar. Vidare finns en stor variation i de summor som 15 Se vidare diskussion kring denna typ av centralt placerade organ i kapitel 6, avsnitt 6.5. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? i så fall avsätts. Satt i relation till lärosätenas storlek tycks summan för rektors strategiska satsningar vanligen vara mindre vid de stora universiteten än vid övriga lärosäten. Vi har sett exempel på lärosäten där rektors strategiska medel omfattar och lärosäten där motsvarande belopp är cirka 2 miljoner . Vid flera universitet och högskolor anses det vara en självklarhet att rektor disponerar medel för att möjliggöra strategiska satsningar. Vid de lärosäten där det i stället ifrågasätts huruvida rektor ska ha medel för strategiska satsningar är meningen vanligtvis att resurserna i stället helt ska fördelas mellan fakulteterna/institutionerna samt att det skapar en otydlighet i systemet om rektor parallellt med fakulteterna fördelar medel direkt till institutioner eller forskar- grupper. Utredningen har förståelse för argumentet att det kan uppstå parallella styrsystem för resursfördelning om rektor fördelar strategiska medel till olika verksamheter som fakultets- nämnden och/eller institutionsledningen fördelar medel till verk- samheten. är det helt rimligt att rektor för ett universitet eller en högskola ges ekonomiska förutsättningar för att stärka/prioritera särskilda områden och på så vis styra verksamhetens inriktning. Det hela handlar snarare om vilka interna system som finns för förankring av de strategiska satsningarna. Finns fungerande forum där fakultetsledning och/eller institutionsledning träffar rektor och diskuterar kriterierna för tilldelning av strategiska medel så bör risken för suboptimala parallella system vara liten. Vidare behöver rektor förfoga över resurser som kan behövas i förhandlingar med externa intressenter och finansiärer. Ett lärosäte vars rektor i sådana förhandlingar tvingas meddela att han eller hon först måste konsultera styrelsen eller lärosätet internt har ett mycket dåligt förhandlingsläge. Det är viktigt att universitet och högskolor utarbetar principer för den interna resursfördelningen. Ledningsfunktionerna behöver kunna prioritera delar av verksamheten, även finansiellt. En vanlig huvudprincip är att utgå från föregående års fördelning och fördela tillgängliga nya medel i proportion till denna tidigare fördelning. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? En hypotetisk helt motsatt princip innebär att föregående års fördelning ignoreras, dvs. fördelningen utgår från en nollnivå. De totala resurserna fördelas i stället helt och hållet i relation till hur de kan anses bidra till att på bästa sätt uppnå verksamhetens samlade målsättning.16 Givetvis behöver det finnas en kontinuitet i verksamheten och resursfördelningen måste vara åtminstone delvis förutsägbar, så det bör vara någon form av kombination av dessa båda alternativa principer. Hur detta ska gå till i praktiken är förvisso ingen lätt sak men det är nödvändigt att lärosätena utvecklar principerna för resursfördelningen om den ska kunna bidra till att verksamhetens mål uppnås. Exempelvis bör resursfördelningen kopplas till läro- sätets interna kvalitetsgranskning och till eventuella genomförda utvärderingar, vare sig det rör sig om att satsa resurser på att stärka svaga områden eller premiera starka områden. En resursfördelning som görs enbart efter en för lärosätet traditionell fördelnings- modell riskerar även att befästa eventuella svårigheter med att förändra ej ändamålsenliga organisationsstrukturer (vilket beskrevs i föregående avsnitt). Det finns ett allmänt motstånd mot att avsätta strategiska resurser till linjeorganisationens ledare. Att rektor ska förfoga över en viss pott för strategiska satsningar är delvis accepterat även om beloppen varierar stort. Det är dock mindre vanligt att resurser avsätts till dekanernas strategiska satsningar och ovanligt att prefekterna förfogar över sådana resurser. Förklaringen ligger delvis i att det finns ett tryck från lärar- och forskarkollegiet att resurserna, framför allt basanslaget, så långt möjligt ograverat ska fördelas till forskarna. Utredningen menar emellertid att det är nödvändigt att avsätta vissa resurser till de akademiska ledarnas förfogande om de ska kunna fullgöra sitt uppdrag om en akademisk ledning och utveckling av verksamheten. 16 Inom organisations- och budgeteringsteori kallas dessa alternativ ibland inkrementell respektive zero-based budgetering. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? Resursfördelning - utredningen föreslår: –att universitet och högskolor utformar tydliga principer för och följer upp den interna resursfördelningen –att resurser avsätts till de akademiska ledarnas förfogande, inte enbart till rektor utan även till dekaner och prefekter. Rekryteringar avgör på många sätt verksamhetens långsiktiga utveckling. Kompetensförsörjning och rekryteringsprocesser är således centrala för universitet och högskolor. Humankapitalet – lärares och forskares kompetens och intellektuella initiativförmåga – är helt avgörande för vad som uppnås inom kunskapsintensiva organisationer. Lärares och forskares frihet att i stor utsträckning välja inriktningen på verksamheten gör det svårt – och olämpligt – att styra dessa delar av deras yrkesutövande. Ett tillfälle då led- ningen kan påverka inriktningen på den kommande verksamheten är därför vid rekryteringen, då kandidater som har önskad kompetens och inriktning kan värvas. Utredningen har därför undersökt vilket ledningsorgan som beslutar i olika frågor kopplat till strategiska rekryteringar. Av intresse är även hur frågorna bereds. De lärarkategorier som har kartlagts är professor och lektor. Frågor i kartläggningen av rekryteringar var följande: •Vilket organ lämnar förslag om utlysning av anställning som professor? •Vilket organ lämnar förslag om utlysning av anställning som lektor? •Vilket organ lämnar förslag till beslut om anställning av professor? •Vilket organ lämnar förslag till beslut om anställning av lektor? •Vilket organ beslutar om anställning av lektor?17 17 Frågan om vem som beslutar om anställning av professor behöver inte kartläggas eftersom det enligt högskoleförordningen är rektor och inte får delegeras. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? Vid möten och intervjuer har bilden kompletterats med diskussioner om hur förutsättningarna för rekryteringar ser ut och vilka orsakerna är då man lyckats respektive misslyckats med strategiska rekryteringar. I tabell 7.5 nedan visas vilket organ som fattar beslut som rör anställning som professor. Kolumn två, Föreslå utlysning av tjänst som professor, visar vilket organ som föreslår att en anställning som professor ska utlysas. Kolumn tre, Besluta om utlysning av tjänst som professor, visar vilket organ som beslutar om utlysning av tjänst som professor. Kolumn tre och fyra visar vilket organ som föreslår, respektive beslutar om anställningsprofil. Av särskilt intresse är vilket organ som beslutar om ämnesområdet för anställningen. I styrdokumenten görs det oftast inte skillnad på om en anställning ska inrättas eller utlysas, dvs. om en ny anställning inrättas eller om det handlar om återbesättning. Ifall lärosätet gör skillnad på detta i styrdokumenten så skrivs det ut i tabellerna nedan. Tabell 7.5 Beslutsbefogenheter som rör anställning av professor Ej färglagda rutor redovisar olika typer av anställningsnämnder eller rekryteringskommittéer (för färgkodning se figur 7.1). Rutor som är helt tomma visar att uppgift saknas. Lärosätena anges i ordning som följer av högskoleförordningens bilaga 1 områdes-/fakultets- nämnd efter samråd med rektor SOU 2015:92 Hur bereds och beslutas strategiska frågor? för forskning (dele- Hur bereds och beslutas strategiska frågor? efter att ha in- nande av rektor) SOU 2015:92 Hur bereds och beslutas strategiska frågor? mittén (central) Av tabellens många olika färgkombinationer framträder en bild av att flera olika funktioner är involverade i samband med anställning av professor vid ett och samma lärosäte. Processerna ser olika ut vid olika Hur bereds och beslutas strategiska frågor? lärosäten och organen som är involverade benämns olika. Samman- taget framstår det som en varierande bild.18 Av tabellen framgår att det delvis varierar vilket organ som föreslår att tjänst som professor bör utlysas. Vid en majoritet av lärosätena, 20 stycken, är det prefekt eller motsvarande besluts- fattare som föreslår att en tjänst som professor ska utlysas. Vid ytterligare tre lärosäten har prefekt förslagsrätt, men vid dessa lärosäten kan även andra beslutsfattare eller organ föreslå en utlysning. Vid ytterligare tre lärosäten föreslås utlysningen av institutionsstyrelse. Detta innebär att sammantaget är institutions- nivån förslagsställare vid 26 universitet och högskolor som ingår i sammanställningen. Till gruppen kan även läggas eftersom fakultetsstyrelserna i många fall delegerat vidare förslagsrätten. Vad gäller anställningsprofil för tjänst som professor lämnas förslag från institutionsnivån vid sammanlagt 21 lärosäten. Vid , , Linnéuniversitetet och har dekanen en central funktion i processen som förslagsställare och/eller beslutsfattare. Värt att särskilt notera är att institutionsnivån varken är involverad i förslag eller beslut vid Linnéuniversitetet. Vid , och lämnas förslagen om utlysning och om anställnings- profil av institutionsnivån och beslut fattas av fakultetsnivån. Vid beslutar dock rektor om att inrätta tjänst som professor i så kallade professorsprogram men själva utlysningen av tjänsterna beslutas av områdesnämnd eller fakultetsnämnd. Den övergripande bilden visar således att vid en majoritet av lärosätena föreslås utlysning och anställningsprofil för anställning som professor av institutionsnivån. Det varierar om beslut om utlysning och anställningsprofil sedan fattas av rektor eller fakultetsnämnd. Vid tio lärosäten beslutar rektor både om utlysning och om anställ- ningsprofil. De flesta av dessa lärosäten utgörs av högskolor men även och ingår i gruppen. Vid drygt hälften av alla universitet och högskolor är det rektor som beslutar om att en anställning som professor ska utlysas och vid 18 De klassificeringar och uppgifter som finns i tabellen har kontrollerats av universiteten och högskolorna själva och vi hoppas därför att tabellen ger en så korrekt bild som möjligt av hur förslags- och beslutsstrukturen för frågan ser ut. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? knappt hälften så beslutar rektor om anställningsprofilen. Vid sju lärosäten (endast universitet) beslutar fakultetsnämnd om att en anställning som professor ska utlysas och vid tolv lärosäten beslutar fakultetsnämnd om anställningsprofilen. Den vanligaste processen vid de nyare högskolorna är att förslag om utlysning och anställningsprofil kommer från institutionsnivån varpå rektor fattar beslut i frågorna. i och i utmärker sig genom att det är hög- skolestyrelsen som beslutar om utlysning av tjänst som professor. Detta är intressant eftersom högskolorna därmed har definierat frågorna som av så pass principiell karaktär att de ska beslutas av styrelsen. Vid beslutar generellt prefekt om anställ- ningsprofil men konsistoriet eller verksamhetsstyrelserna kan besluta om anställningsprofil vid särskilda strategiska rekryteringar. Som flera respondenter under arbetet med sammanställningen påpekat så är det självfallet så att den som föreslår att en anställning ska utlysas i sin tur ofta har fått förslaget från andra anställda. Om prefekt föreslår rektor att en tjänst som professor ska utlysas har detta i regel diskuterats vid institutionen eller motsvarande enhet på olika sätt. Den övergripande bilden vad gäller processen fram till beslut om anställning av professor ger således intrycket att det är relativt lika vad gäller vilket organ som föreslår utlysning och anställningsprofil. Dessa förslag kommer generellt från institutionsnivån, framför allt vad gäller förslaget om utlysning av professor, men även vad gäller förslag om anställningsprofil. Det finns en större variation vad gäller vilket organ som beslutar om utlysningen och anställningsprofilen. Främst varierar det om beslutet fattas av rektor eller fakultetsnämnd. Utredningen har även kartlagt hur beslut om rekrytering av lektor fattas. Av sammanställningen, som redovisas i tabell 2 i bilaga 6, framgår att vid en majoritet av lärosätena föreslår prefekt att tjänst som lektor ska utlysas. Vid resterande lärosäten avger institutions- Hur bereds och beslutas strategiska frågor? styrelsen förslag.19 Det innebär att förslag om utlysning kommer från institutionsnivån vid i princip alla lärosäten. Det varierar huruvida delegationen till institutionsnivån går direkt från rektor eller genom fakultetsnämnd, alternativt dekan. Vid och är frågor som rör anställning av lektor delegerade till fakultetsnämnder som därefter har delegerat vissa beslutsbefogenheter vidare till olika besluts- fattare beroende på fakultet. När det gäller att föreslå utlysning av anställning som lektor är det prefekt och/eller institutions- styrelsens uppgift vid olika fakulteter vid de två universiteten. , , Linnéuniversitetet och har alla likartade beslutsprocesser där förslagen om utlysning och anställningsprofil kommer från institution och beslut i frågorna, samt om anställning, fattas av dekan. Gymnastik- och utmärker sig genom att tydligt skriva ut en rad olika organ som kan föreslå utlysning av lektorat - centrala nämnder, för anställningsärenden, prefekt och rektor. Vid majoriteten av lärosätena beslutar linjechefer, dvs. rektor (12 stycken), dekan (7 stycken) eller prefekt (7 stycken), om utlysning av anställning som lektor. Vid sju lärosäten beslutar fakultets- nämnd om utlysning av lektorat. När det gäller anställningsprofil för lektor så beslutas den av rektor vid tre högskolor, av dekan vid sex lärosäten, av prefekt vid fyra och fakultetsnämnd vid nio lärosäten. Anställningsprofil beslutas av lärar- förslagsnämnder alternativt ordförande för en sådan nämnd vid elva lärosäten. Den övergripande bilden av processen inför beslut om anställning av lektor visar att förslag om utlysning och anställningsprofil generellt kommer från institutionsnivån. Det finns däremot en stor variation vad gäller vilken beslutsfattare som fastställer anställningsprofilen. Vidare varierar det tydligt vad gäller vem som beslutar om anställning av lektor. I tabellen 7.6 nedan framgår vem som beslutar om att anställa lektor. Här ser vi en tydlig skillnad där universiteten tillsammans med några högskolor delegerat beslutet till dekan eller prefekt. Av de lärosäten där rektor fattar beslut är samtliga, med undantag från ett, högskolor. 19 Vid Kungl. avger (motsv. fakultets- nämnd) förslag. Vid och avges förslag av avdelnings- chef (dvs. chef underordnad prefekt/motsv.) SOU 2015:92 Hur bereds och beslutas strategiska frågor? Ledningsorgan som fattar beslut om anställning av lektor Tekniska högskolan (skolchef) (efter dekanens medgivande) prefekt eller rektor om prefekt ingått i rekry- 20 Detta ska dock inte tolkas som att administrationen har en särställning vid jämfört med andra lärosäten. Som framgår av tabell 2 i bilaga 6 ingår institutionsstyrelse och fakultetsstyrelse i processen fram till beslut om anställning av lektor. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? I redogörelsen om anställningsprocesser för professor och lektor behöver även lärarförslagsnämnder ingå. Vid alla lärosäten föreslår en lärarförslagsnämnd eller dess ordförande vilken person som bör anställas som professor eller lektor. Vid vissa lärosäten lämnar lärarförslagsnämnden sitt förslag till en beslutsfattare, eller till ett organ som i sin tur lämnar förslag till den som beslutar om anställning. Att lärarförslagsnämnden lämnar sitt förslag till det organ som i sin tur föreslår vem som ska anställas görs sannolikt vid flera lärosäten även om det inte framgår av styrdokumenten. I tabell 3 i bilaga 6 beskrivs vilka lärarförslagsnämnder det finns vid lärosätena. Av tabellen framgår att det finns allt mellan 1 och cirka 10 permanenta lärarförslagsnämnder vid lärosätena. Vid ett par högskolor utses rekryteringskommittéer för varje anställnings- process. Vid cirka ett dussin lärosäten ansvarar arbete genom att lärarförslagsnämnderna är underställda fakultetsnämnden. Vid sex lärosäten är lärar- förslagsnämnderna direkt underställda rektor. Vid ytterligare fyra lärosäten - , , Linnéuniversitetet och – är dekan ansvarig för lärarförslagsnämnderna. Vid finns en central anställningsnämnd som är underställd rektor som det finns anställningsnämnder som är underställda fakultetsstyrelserna. Vidare framgår att lärarförslagsnämnderna är centralt placerade vid en majoritet av lärosätena (20 stycken). Även då lärarförslags- nämnderna är placerade centralt kan ledamöter i nämnden vara utsedda av fakultetsnämnd. Vid cirka en tredjedel av lärosätena anges att det finns rekryterings- grupper som deltar i beredning av anställningsärenden utöver lärar- förslagsnämnder. Sökkommittéer kan till exempel inrättas av prefekt vid med det utskrivna målet att nå breda sökfält. Som vi har sett av sammanställningen över rekryteringsfrågorna är den övergripande bilden av rekryteringar att det är relativt lika vad gäller hur förslag om utlysning och anställningsprofiler tas fram. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? Förslagen kommer generellt från institutionsnivån. Vad gäller beslut om anställningsprofil för professor och lektor och beslut om anställning av lektor så placeras dessa frågor högre i organisationen, med en variation mellan fakultetsnivån och rektor. Intressant är att rektor beslutar om anställningsprofil för professor och anställning av lektor vid cirka ett dussin lärosäten. Frågan är hur pass involverad rektor i praktiken är i dessa frågor. Detta har diskuterats vid de möten och intervjuer som genomförts och den sammantagna bilden är att det finns en stor medvetenhet om hur strategiskt viktiga rekryteringsfrågorna är för lärosätet men det varierar hur pass involverad beslutande organ i praktiken är i rekryterings- frågorna. Utifrån en bedömning om rekryteringsfrågornas principiella vikt har rektor i vissa fall valt att behålla beslutsmandatet för frågorna som en signal om frågornas strategiska betydelse. Det innebär inte att rektor sedan i praktiken är involverad i processen mer än vid själva beslutsfattandet.