sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Tjänstemän inom verksamhetsstödet behöver ha en grundläggande förståelse för att utbildningen och forskningen står i fokus för lärosätets arbete. Utgångspunkten för verksamhetsstödet bör vara att skapa nytta och mervärde för verksamheten, vilket förutsätter att verksamhetsstödet är kompetent och dimensionerat på ett bra sätt. Till skillnad från andra myndigheter har universitet och högskolor inget förvaltningsanslag. Det innebär att statsanslagen för utbildning 48Boström (2011) s. 58. 49Det kan vara värt att påpeka att verksamhetsstödet också bör fungera som ett stöd för ordförande för lärosätets styrelse i frågor som kopplar till styrelsearbetet. Det kan röra frågor om formerna för styrelsearbetet samt stöd genom av tolkningar av olika bestämmelser och liknande. Ett sådant stöd kan vara särskilt värdefullt för en ordförande som inte har sin ordinarie tjänst inom en myndighet. Allmänna förutsättningar för ledning och… och forskning finansierar verksamhetsstödet, vilket kan anses logiskt mot bakgrund av verksamhetsstödets uppdrag. Det finns lärare och forskare som betraktar delar av verksamhets- stödet med skepsis. Man ser det som en separat verksamhet, med svag eller ingen koppling till utbildningen och forskningen. Så kan ibland vara fallet, men ofta är detta en missuppfattning. Såväl den akademiska ledningen som företrädare för verksamhetsstödet har här en pedagogisk uppgift att förklara verksamhetsstödets ambition och uppdrag, så som vi beskrivit det i ovanstående stycken. Det är av stor betydelse att arbeta för en gemensam kultur där de gemen- samma målen är tydliga för samtliga verksamma vid lärosätet. Samtliga anställda vid universitet och högskolor arbetar i grunden mot samma mål. Rektor har det yttersta ansvaret för verksamhetsstödet och för att finna funktionella samarbetsformer mellan akademiska ledare, lärare, forskare och verksamhetsstöd. Det finns också en uppfattning bland lärare och forskare att verksamhetsstödet expanderat i snabbare takt än utbildning och forskning. Det finns dock inget belägg för detta. En analys av årsrapporter visar snarare på att utbildning och forskning ökat mer , framför allt genom utökningen av antalet platser i grundutbildningen och genom de stora satsningarna på forskning i de båda senaste forskningspropositionerna. Även här finns en pedagogisk uppgift, att redovisa hur verksamheten vuxit mer än stödet.50 Vi har ingen uppfattning om balansen mellan verksamhet och stöd bör förändras. Det skiljer sig sannolikt mellan olika lärosäten. En analys över utveck- lingen på det egna lärosätet kan säkert vara till nytta för att skapa förståelse för dimensioneringen och fungera som utgångspunkt för en eventuell förändring. 50 Detta behandlas vidare i kapitel 9. Allmänna förutsättningar för ledning och… Chefen för verksamhetsstödet/förvaltningschefen Chefen för verksamhetsstödet benämns vanligen förvaltningschef och/eller universitetsdirektör.51 Förvaltningschefens roll och funktion är central vid ett lärosäte. Funktionen har ofta stått för kontinuitet eftersom den akademiska ledningen innehar sina uppdrag under tidsbegränsade perioder. I de gamla högskoleförfattningarna var förvaltningschefens roll och ansvar tydligt framskriven.52 I hög- skolelagen reglerades att det vid varje lärosäte skulle finnas ett rektorsämbete i vilket rektor och, om sådan fanns, förvaltningschef skulle ingå – regeringen föreskrev om det skulle finnas en förvalt- ningschef vid lärosätet. Enligt lagen hade rektorsämbetet, under styrelsen, närmast inseende över allt som rörde lärosätet. Vidare angavs att då lärosätet tillämpade verksförordningen och det där stod ”chefen för myndigheten”, så skulle detta vid universitet och högskolor förstås som rektorsämbetet, dvs. både rektor och förvaltningschef. Högskoleförordningen angav att ärenden som ankom på rektorsämbetet att besluta om skulle avgöras av rektor i närvaro av förvaltningschefen. En genomgång av ett flertal arbets- ordningar och besluts- och delegationsordningar som utredningen gjort visar att några lärosäten valt att behålla denna regel. Förvalt- ningschefen skulle även svara för den administrativa och ekonomiska verksamheten inom rektorsämbetet. Därtill hade förvaltningschefen ett särskilt ansvar för se till att organ inom verksamheten fick stöd samt för beredning av ärenden och verkställande av styrelsens och rektorsämbetets beslut. kan nämnas att inte bara rektor utan även förvaltningschefen, enligt högskoleförordningen, hade rätt att närvara vid sammanträden med interna organ såsom fakultets- nämnd och institutionsstyrelse. Även denna bestämmelse finns kvar vid många lärosäten, dock gäller den vanligen inte för förvaltningschefen utan enbart för rektor. Förvaltningschefen har fortfarande ett särskilt ansvar för att utforma ett ändamålsenligt verksamhetsstöd. Funktionen är viktig för lärosätets strategiska utveckling. Ofta är förvaltningschefen ansvarig för att verkställa beslut som fattas i lärosätets ledning. 51Vid större och decentraliserade lärosäten har prefekten/motsvarande ofta delegerats chefskapet för det verksamhetsstöd som finns vid institutionerna eller motsvarande enhet. 52Se gamla högskolelagen (1977:218) upphävd genom SFS 1992:1434 och hög- skoleförordningen (1977:263) upphävd genom SFS 1993:100. Allmänna förutsättningar för ledning och… Som förvaltningschef krävs lyhördhet och förståelse för verksam- hetens behov samt förmåga till att skapa goda förutsättningar för lärosätets utbildning och forskning. ska förvaltnings- chefen roll som ”nejsägaren” inom ledningen inte förringas. Att vara ett kompetent stöd innebär att ha kunskap om gällande regelverk och vad som är möjligt att genomföra inom ramen för en statlig verk- samhet. Ofrånkomligen leder det till ett behov av att ibland ifråga- sätta olika typer av förslag. Utredningen har inte gjort någon genomgång av hur verksamhets- stödet är organiserat vid universitet och högskolor . Vid vissa lärosäten är verksamhetsstödet mer centraliserat och vid andra mer decentraliserat. Utredningen gör därmed ingen bedömning i frågan om hur ett lärosäte lämpligast ska organisera verksamhetsstödet. Sannolikt finns en stor variation i vad som kan anses vara den optimala organisationen. Vi har emellertid noterat att tillgänglig- heten till administrativt stöd för de akademiska ledarna, framför allt på institutionsnivån, i många fall är alltför bristfällig. Detta kommer att diskuteras i kapitel 9 om de akademiska ledarnas situation. En fråga att vidare följa är utvecklingen av de tjänster som erbjuds genom den relativt nybildade myndigheten servicecenter. Den utför administrativa stödtjänster åt myndigheter inom ekonomi- relaterade och lönerelaterade tjänsteområden.53 Den ökade handlingsfriheten och de ökade krav som universitet och högskolor står inför innebär ett behov av stöd för att leda och uppnå hög kvalitet i verksamheten. Ett funktionellt verksamhets- stöd är en avgörande förutsättning för ett lärosätes möjlighet att framgångsrikt hantera dessa frågor. Sammantaget finns, som ovan nämnts, ett par aspekter som utredningen anser att universitet och högskolor bör fundera kring i relation till verksamhetsstödets funktion. För att få till stånd ett framgångsrikt samspel inom lärosätet krävs en löpande dialog mellan verksamheten och stödet. Denna dialog bör utgå från en ömsesidig respekt och ett förtroende 53 Se bl.a. Deutsch (2014). När detta skrivs har endast tecknat överens- kommelse med Statens servicecenter. Allmänna förutsättningar för ledning och… för varandras olika roller och kompetenser. Att finna former för dialog och förankring är ett gemensamt ansvar som ytterst utgår från lärosätets ledning. Universitet och högskolor bör sträva efter att etablera en gemensam kultur inom lärosätet där det är tydligt att samtliga anställda arbetar mot samma mål. Kollegialitet är huvudtemat för detta kapitel. I enlighet med direktiven ska utredningen beskriva och analysera det kollegiala beslutsfattandet inklusive kollegiala organ vid lärosätena, analysera och bedöma hur det kollegiala ansvarets beslutskompetens och räckvidd har utformats samt lyfta fram goda exempel på avväg- ningen mellan olika former av beslutsfattande vid olika universitet och högskolor. I detta kapitel förs en diskussion kring begreppet kollegialitet och dess olika innebörder, vilken fungerar som utgångspunkt vid analyser i efterföljande kapitel. har kollegialitet debatterats och lyfts fram som positivt, medan linjestyrning och () kritiserats och betraktats som negativa motsatser.1 Kollegialitet hör ihop med professionsbegreppet – vi diskuterar detta nedan – och sammanslutningar som har bildats, bland annat med syfte att främja kollegialitet inom universitet och högskolor.2 Regeringen har meddelat att styrmodellerna i den offentliga sektorn ska förbättras, särskilt inom välfärden. Det har framförts att de senaste decenniernas styrning har lett till en ökad administrativ börda och att yrkesprofessionernas roll försvagats. I stället menar regeringen att välfärdsprofessionernas kunnande och 1Forskarna argumenterar till exempel på att kollegialiteten vid svenska lärosäten har urholkats som en följd av autonomireform (: styrning-hotar-kreativitet-och-kritik/). På universitets hemsidor förordar forskarna likaså kollegialiteten som ledningsprincip (: ). yrkesetik ska bli mer vägledande.3 Många debattörer ser liknande behov inom universitets- och högskolesektorn.4 Utredningens utgångspunkt är att kollegialitet är en oumbärlig del i universitets och högskolors verksamhet. Hos kollegiet/medarbetarna finns information och kunskap som behöver tillvaratas i ledningen av verksamheten. Detta är i stort sett okontroversiellt. Det finns – kanske med några få undantag – ett brett stöd för kollegialiteten som en viktig del av lärosätenas ledningsfunktioner. Frågan är hur och i vilken utsträckning kollegialiteten ska karaktärisera dessa ledningsfunktioner. Själva begreppet kollegialitet lämnas ofta odefinierat i debatten, och det används på olika sätt av olika personer. Under utred- ningens olika intervjuer och möten5 har vi regelbundet tagit upp frågan om vad kollegialitet innebär, men tydliga definitioner har sällan kunnat presenteras. , professor i företags- ekonomi särskilt offentlig organisation, har bland annat uttryckt följande kring företeelsen: ”Kollegialitet har blivit ett positivt laddat honnörsord som ofta används som slagträ i debatter, men få beskriver vad de egentligen menar med det.”6 I debatten framstår det ibland som att det finns en inneboende motsättning mellan kollegialitet och linjestyrning, men de flesta menar ändå att ledningen av universitet och högskolor bör präglas av en balans mellan dessa båda ledningsmodeller, även om det finns varierande åsikter om exakt vilken som är den lämpliga avväg- ningen. Utredningen delar denna uppfattning. Kollegialitet och linjestyrning kompletterar varandra och behöver inte ses som varandras motsatser. Som framgår i kommande kapitel kombineras de i praktiken vid landets lärosäten. Det är balansen och avvägningen mellan kollegialitet och linjestyrning som är den svåra frågan.7 3Se bl.a. regeringens hemsida: valfarden---bortom-new-public-management/ 4Se bl.a. SvD : 5Utredningen har diskuterat olika ledningsmodellers upplevda för- och nackdelar med flertalet av de personer som offentligt debatterat kollegialitet. 6Sahlin, : kollegialitet- 7Se t.ex. Drucker (2001), s. 73, 76, som på en mer generell nivå framhåller att det sällan finns en enda organisationsmodell som är den enda rätta. För vidare diskussion kring olika processer för delat ledarskap se Bolden, , (2015). I föregående kapitel behandlades bland annat regel- och processtyrning, mål- och resultatstyrning samt finansiell styrning i samband med regeringens styrning av lärosätena. NPM betraktas ibland som en ledningsmodell och då ofta som det dåliga alternativet till kollegialitet. Som framgår av vår diskussion om NPM i föregående kapitel är det dock snarare en samling tendenser och principer än en enskild ledningsmodell. Vissa av dessa tendenser är enligt utredningens bedömning fullt relevanta. Beteckningen kollegialitet kommer från romerska collegium, ungefär ett gille, en sammanslutning av jämbördiga och kunniga yrkesutövare av något slag.8 En viktig del av de historiska gillenas verksamhet var ofta att införa kvalitetskontroller, så att endast produkter som uppfyllde gillets kvalitetskrav fick säljas.9 Det finns dock begränsningar i likheterna med det akademiska kollegiet. De historiska gillena var sammanslutningar av fristående individer, ofta handelsmän eller hantverkare. Gillena var oftast inte arbetsgivare för individerna ifråga. Lärare och forskare vid svenska universitet och högskolor är däremot i de flesta fall statligt anställda. De gamla europeiska universiteten grundades delvis som fria sammanslutningar av lärare och studenter. När ledningar av dessa utvecklades utsågs ledarna enligt principen den främste bland likar, inter pares. Detta är fortfarande en grundpelare inom kollegialiteten och utifrån det historiska perspektivet anses kollegiet ofta ha en inneboende rätt att leda verksamheten vid universitet och högskolor. De gamla universiteten i och är organiserade i colleges. framhålls dessa colleges som en modell för kollegialitet, där organisationen är en förlängning av det kollegiala arbetssättet inom gruppen av lärare och forskare. Flertalet colleges vid utgör dock en sorts stiftelser. När man anställs som lärare eller forskare av ett college medföljer ofta rättigheten att vara 8Se (2013). Se även t.ex. et al. (2014). 9Se t.ex. (1984), s. 8, angående craft guilds. Kvalitetskraven innebar också ofta att gillena försökte införa konkurrensbegränsningar. en del i stiftelsens beslutande församling.10 I dessa fall är alltså kollegierna på sätt och vis sina egna arbetsgivare, de är både huvudmän och utförare. Detta skiljer sig markant från svenska lärosäten, där det finns en tydlig åtskillnad mellan arbetsgivare och arbetstagare. Organisationen vid och är bland annat av denna anledning så speciell att det är svårt att se den som en jämförbar förebild för svenska lärosäten.11 Kollegialitet lägger stor vikt vid att ta tillvara medarbetarnas kunskap, erfarenhet och yrkesetik. Kollegialitet brukar därför förknippas med begreppet profession. Kollegialitet är inte helt unikt för akademin, utan präglar även flera andra yrkeskårer, så kallade professioner. Några andra yrken som brukar betraktas som professioner är lärare, präster, poliser, läkare, advokater och sjuksköterskor. Professioner brukar ofta beskrivas i termer av att: 1.Yrket ifråga är ett kall, yrket väljs inte endast som försörjning, utan medlemmarna av professionen har ofta en övertygelse att de gör arbetet av någon högre moralisk anledning. 2.Yrket har en stark kunskapsbas, det finns särskilda kunskaper som krävs för att utföra yrket ifråga, och ofta också specialiserade utbildningar för att tillägna sig dessa kunskaper. 3.Det finns ofta system med ackrediteringar och licenser som officiellt ger vissa personer rätt att utöva yrket, baserat på deras kunskaper. 4.Inom yrkeskåren finns oftast ett antal starka interna normer som specificerar vilka mål som ska eftersträvas och hur olika arbetsuppgifter ska utföras. Normerna utgör även en grund för att bedöma om ett arbete har utförts väl. 10Alla anställningsformer vid colleges innebär inte denna form av rättighet. 11Det är naturligtvis möjligt att tänka sig att svenska högskolor skulle kunna omvandlas till stiftelser, eller liknande organisationer, och därmed uppnå en liknande ställning som colleges. Det skulle dock förutsätta att lärosätena inte längre organiseras som myndigheter. Frågan har bl.a. utretts i Självständiga lärosäten (SOU 2008:104) utan att de statliga lärosätenas status som myndigheter ändrats. Alla utövare inom typiska professioner behöver inte omfattas av alla dessa kriterier. På de flesta punkter är det dock lätt att känna igen sig. Poliser, lärare och sjuksköterskor upplever sannolikt sällan att de valt de mest inkomstbringande yrkena, men att de arbetar med något de själva uppfattar som viktigt. Ofta har de specialist- utbildningar som gör att de betraktas som ackrediterade att utöva sina yrken. Medarbetarnas starka kunskapsbas, i kombination med de interna normerna – yrkesetiken – gör att också det ofta blir fråga om medarbetarledd verksamhet.12 finns skillnader mellan de olika professionerna. Sannolikt präglar inte det kritiska samtalet som begrepp polisernas och sjuksköterskornas verksamhet på samma vis som i akademisk verksamhet. Inom poliskåren finns vidare en stark och tydlig chefshierarki som sannolikt skulle ha svårt att etablera sig inom akademin. Kollegialitetens betoning på normer förklarar delvis tanken om en medarbetarledd organisation. Bedömningen är att gruppen av lärare och forskare vid universitet och högskolor redan har så starka normer (och så hög kompetens) att de själva kan reglera och styra sin verksamhet, utan att det tillkommer någon styrning utifrån. De kan uppleva en form av bristande förtroende då de utsätts för utökade lednings- och återrapporteringskrav, i stället för att själva tillåtas styra över verksamheten. Vissa debattörer skriver till exempel om NPM som den ”systematiserade misstron mot institutioners och individers beprövade erfarenheter, omdöme, ansvar och förmåga till självstyre [och] normbaserad styrning (utifrån ideal) ersätts nu med incitamentstyrning (genom belöning).”13 Det finns några nyare svenska publikationer om kollegialitet och även internationella arbeten av intresse i sammanhanget. Idé- historikern har genom universitetslärar- förbund (SULF) publicerat en skrift kallad Om kollegialitet.14 En 12Se t.ex. Alvehus & (2015), s. 155. 13Bennich-Björkman, Karlsohn, och (, Högskolans nya styrning hotar kreativitet och kritik: hotar-kreativitet-och-kritik/). 14Björk (2013). grupp från har publicerat skriften Kollegialitet i koncentrat.15 Före detta akademiska ledare som och Bo Sundquist har författat böcker som berör ämnet.16 har publicerat ett bokkapitel med titeln konsten att leda universitet och högskolor.17 Hon har också tillsammans med professor skrivit en bok i ämnet vilken beräknas utkomma . Dessa publikationer lämnar viktiga bidrag till diskussionen, och detta avsnitt kommer huvudsakligen att utgå ifrån dem. Som nämnts ovan lämnas kollegialitet som begrepp oftast relativt odefinierat i debatten. Det finns dock vissa likheter i de olika framställningarna att ta fasta på för att ringa in en närmare förståelse av begreppet. En systematisk presentation görs av , som diskuterar nedanstående grundprinciper för kollegialitet: 1.Kritisk granskning och peer review. Beslut ska utgå från vetenskapligt grundad kunskap. Utgångspunkten är den vetenskapliga processen, där all kunskap betraktas som preliminär och osäker. Därför ska den kontinuerligt utsättas för prövning, utvärdering och kritik. Ett slags ideal för kollegialiteten är att söka sanningen, eller i alla fall att komma närmare sanningen. Kollegialitet ger förutsättningar för kritik att framföras mellan olika kollegor. Systematiserad peer review, som i granskning av vetenskapliga artiklar, är också en del av kollegialiteten. 2.Det kritiska samtalet mellan kollegor. Kollegialitetens grund i kritisk granskning och peer review förutsätter ett kollegialt samtal, där kollegorna är respekterade medarbetare som ger och tar kritik. Det kritiska men konstruktiva samtalet emellan kollegor beskrivs som en kritisk seminarieverksamhet. Rollen för en kollegial ledare är att underlätta ett kollegialt kritiskt samtal av ovanstående slag. Ledningen ska vara verksamhetsbaserad. Enligt idealbilden av kollegialitet leds verksamheten bäst av personer som har vetenskaplig kompetens och erfarenhet av det vetenskapliga arbetet. De bör också vara aktivt verksamma som lärare och 15Ahlbäck et al. (2014). 16Se Bexell (2011) och Sundquist (2010). 17Sahlin (2010). forskare och ha kollegornas förtroende att företräda och leda dem. Det är därför en grundprincip i en renodlad kollegial organisation att kollegorna väljer sina ledare.18 Ovanstående punkter utgör en idealbild, eller idealtyp, av kollegialitet - verkligheten kan naturligtvis avvika. Centralt för kollegialitet är det akademiska seminariet, där kollegor presenterar alternativa idéer och hypoteser och framför konstruktiv kritik mot varandras hypoteser. Inom kollegiet sker en kontinuerlig utvärderingsverksamhet och ett viktigt syfte är att kvalitetssäkra verksamheten. Kollegialitet i denna bemärkelse innebär alltså ett slags anspråk på medbestämmande från medarbetarnas sida, motiverat i den kunskap de tillför verksamheten. och Eriksson-Zetterquist framhåller särskilt att den kollegiala organisationen byggs för att kunskap – inte enskilda intressen eller enskilda individer – ska styra.19 Kollegialiteten ska därför inte uppfattas som någon form av interndemokrati där olika medarbetares intressen tillgodoses, eller där alla medarbetare har universell rättighet till medinflytande. Idealet utgörs av en ledningsmodell där beslut baseras på god kunskap som tagits fram i kritiska samtal.20 Kollegialitet framstår i denna form snarare som ett slags kollektivt expertstyre än en demokratisk ledningsmodell. Kollegiala beslutsorgan anses, på motsvarande sätt som seminariet, som viktiga eftersom de utgör arenor där det kritiska samtalet kan föras. Där kan kollegor framföra förslag till beslut och i diskussioner kritisera de olika förslagen. Eftersom vetenskaps- samhället som helhet kan generera och framföra en mer mång- facetterad kritik än enskilda personer anses att beslut i grupp är att föredra framför beslut av enskilda ledare. Därför är också gruppen av medarbetare – kollegiet – viktig inom kollegialiteten som led- ningsmodell. I någon bemärkelse handlar det om medarbetarledda 18För en diskussion av dessa principer, se (2010), s. 44–50. Diskussionen utvecklas i (2016). 19Sahlin & Eriksson-Zetterquist (2016) och (2010) s. 47–48. 20Sahlin & Eriksson-Zetterquist, (2016). organisationer, eller åtminstone organisationer som aktivt arbetar med medarbetarledd utveckling. Ledaren är en ordförande som leder och styr samtalet inom gruppen. Kollegialiteten framstår här som ett arbetssätt som beskriver hur kollegorna organiserar sin verksamhet. Idealet är skapandet av en kultur om hur arbetet ska bedrivas, värderas och planeras.21 Förespråkare för kollegialitet som ledningsmodell framhåller vikten av det kollegiala beslutsfattandet: Kollegialiteten kräver vidare beslutsprocesser som bygger på och stöder den kollegiala prövningen och det kollegiala samtalet. Därför finns kollegialt sammansatta organ – fakultetsnämnder, senat, styrelse (eller konsistorium), kommittéer, tjänsteförslagsnämnder med flera.22 I skriften Kollegialitet i koncentrat argumenterar författarna för att kollegialt inflytande inte är tillräckligt. De menar att: Kollegiala organ har blivit rådgivande i stället för beslutande … Gemensamt för dessa förändringar är att det inte handlar om kollegial styrning. Kollegiala organ utan beslutsmakt innebär – enkelt uttryckt – att den kollegiala principen frångåtts.23 Författarna menar också att autonomireformen medförde en konstitutionell obalans till kollegialitetens nackdel eftersom det lagstadgade kravet att varje lärosäte skulle ha en kollegialt samman- satt fakultetsnämnd avskaffades, men däremot behölls kravet på att det skulle finnas en myndighetschef, rektorn.24 I en renodlad kollegial modell är det kollegiala beslutsfattandet en lika viktig grundprincip som kollegiala ledarval. medger de flesta att det finns många frågor som inte lämpar sig för beslut i kollegiala organ. Enskilda personalärenden är ett sådant exempel. Gränsdragningen mellan vad som ska beslutas i kollegiala organ respektive linjeorganisationen är som redan nämnts den svåra frågan. Vi återkommer till den i senare avsnitt. 21Sahlin (2010) s. 47–48, samt (2016). 22Sahlin (2010) s. 48. 23Ahlbäck et al. (2014), s. 14.