sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Med beslut om bildande och ändring avses även underlåtelse att fatta beslut eller underlåtelse att ansöka om att inrätta vatten- Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden För att kommuners och länsstyrelsers underlåtelser ska kunna prövas, förutsätts att det fattas ett beslut om att inte vidta åtgärder. Om en miljöorganisation initierar frågan hos myn- digheten inleds ett ärende som enligt förvaltningsrättsliga principer ska avslutas genom någon form av beslut. Utredningens förslag bidrar på ett positivt sätt till ett förbättrat genomförande av År- huskonventionen. Det bör också bedömas om det är tillräckligt att prövningen sker av regeringen eller om miljöorganisationer bör ges rätt att ansöka om rättsprövning i domstol på motsvarande sätt som för artikel 9.2 i Århuskonventionen. Domstolsprövning krävs inte en- ligt artikel 9.3, det räcker med prövning i administrativ ordning. Unionsrätten ställer dock krav på effektiva nationella rättsmedel.293 Även principen om unionsrättens ändamålsenliga verkan är här av betydelse. har tillerkänts behörighet att meddela förhandsavgöranden för att säkerställa att unionsrätten tolkas och tillämpas enhetligt.294 Regeringen har i praxis inte ansetts vara ett sådant organ som kan inhämta förhandsavgörande från EU- domstolen.295 Utredningen bedömer därför att det bör övervägas om en möjlighet för miljöorganisationer att ansöka om rättspröv- ning bör införas även avseende artikel 9.3. Beslut om vatten- skyddsområden utgör dock endast en liten del av artikelns tillämp- ningsområde. Frågan måste sättas i ett större sammanhang, varför utredningen avstår från att föreslå en sådan förändring. Utredningen har även diskuterat om bör kunna över- klaga en kommuns beslut att inrätta vattenskyddsområde. För när- varande gäller att Havs- och vattenmyndigheten, HaV, får över- klaga beslut som rör vattenskyddsområden.296 Utredningen bedö- mer att den möjlighet som HaV har att överklaga kommunens be- slut är tillräcklig. kan uppmärksamma HaV på om sådana eventuella behov av att överklaga finns. 293Artikel 19 i fördraget om Europeiska unionen. Se även artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. 294Artikel 267 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 295RÅ 1998 not 128. 29640 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Beträffande instansordningen för överklagande av beslut om vat- tenskyddsområden, bedömer utredningen att någon ändring inte bör ske, även om sådana förslag har framförts till utredningen. Historiken visar att beslut om vattenskyddsområden har över- klagats hos både regeringen och domstol . När skyddsformen flyttades in i , angavs som motivering till varför överklagandeinstansen skulle ändras från domstol till reger- ingen att det rör frågor som lämpligen inte bör prövas av domstol. Det kan också ha bedömts som lämpligt att ha samma över- klagandeinstans för samtliga områdesskydd, vilket även utgör huvudmotiv för att inte nu föreslå ändrad instansordning. Biotopskydd överklagas visserligen till domstol. De är dock i regel av mer begränsad geografisk omfatt- ning än t.ex. vattenskyddsområden och naturreservat. Det kan även ha betydelse att beslut om ordningsföreskrifter överklagas hos regeringen.297 anses vara normföreskrifter i regeringsformens mening. Ofta beslutas sådana föreskrifter och vattenskyddsföreskrifter för ett område. Som tidigare framgått, i avsnitt 7.3.5, har det diskuterats om även vattenskyddsföreskrifter har sådan generell karaktär att de är att anse som s.k. normbeslut i regeringsformens mening. har vattenskyddsföreskrifter betraktas som beslut i enskilda fall. Vat- tenskyddsföreskrifternas karaktär innebär dock att de i vissa fall ligger i gränslandet mellan beslut i enskilda fall och normföre- skrifter, vilket enligt utredningens mening talar för att före- skrifterna bör överklagas hos regeringen. Slutligen kan en jämfö- relse göras med den överprövning som görs av detaljplaner och områdesbestämmelser i domstol. Prövningen är begränsad till om beslutet strider mot en rättsregel och liknar därmed den rättspröv- ning som kan göras av regeringens beslut. I samband med den framtida kontrollstation som Dricksvatten- utredningen föreslår kring det fortsatta förändringsarbetet i dricks- vattenförsörjningen (se kap. 12), kan finnas skäl att åter diskutera frågan om lämplig instansordning för överklagande. 297 41 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Utredningens överväganden: Tillsynen utgör en viktig del i det förvaltande arbetet och bidrar till att säkra erforderligt skydd. Insatserna bör förstärkas. Utredningens förslag: medges ta ut avgift för tillsyn av vattenskyddsområde. Det följer av utredningens förslag om att normalt ska fatta beslut om inrättande av vattenskyddsområde, att också ansvarar för tillsynen, såvida inte denna överlåtits till en nämnd. Utredningen gör sammantaget bedömningen att den nuvarande ordningen med möjlighet till överlåtelse av till- synen är lämplig. Det kan vara en fördel att tillsyn utifrån olika regelverk kan samordnas på lokal nivå. Tillsyn bör dock inte mer generellt flyttas till den kommunala nivån. bör i det enskilda ärendet alltid göra en bedömning av var tillsynen lämpli- gen bör ligga. I de fall tillsyn sker utifrån olika regelverk, bör samordning ske så att verksamhetsutövare inte onödigtvis drabbas av dubbla avgifter och utökad tid för tillsynsbesök, se avsnitt 7.3.7. De tillsynsuppgifter som utövas av eller den kom- munala tillsynsmyndigheten avseende vattenskyddsområden och vattenskyddsföreskrifter, utgör en viktig del av den långsiktiga förvaltningen av skyddet. Det saknas mer övergripande uppgifter om tillsynens omfattning från den kommunala nivån. Läns- styrelsens insatser på området framstår som relativt begränsade, motsvarande knappt 0,5 årsarbetskrafter för länsstyrelserna sam- mantaget, och bör intensifieras för att medverka till att skyddet kan säkerställas.298 Beträffande möjlighet att ta ut avgifter för sin till- syn, bedömer utredningen att det är angeläget ur ett likabehand- lingsperspektiv att en sådan möjlighet införs. Det kan inte anses rimligt att verksamhetsutövare drabbas av olika kostnader, bero- ende på om tillsynsmyndigheten är länsstyrelse eller en nämnd. Förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt 298 Se tabell 6.7. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden miljöbalken299 ska därför kompletteras med en bestämmelse om avgift för tillsyn över vattenskyddsområden. Avgif- ten ska betalas efter särskilt beslut av för varje hel timme handläggningstid. För avgiftens storlek föreslås bestämmel- serna i 10 § avgiftsförordningen300 gälla och avgiftsklass 2 tillämpas, vilket motsvarar . En jämförelse har gjorts med avgiften för tillsyn över vattenverksamhet, . Anpassning bör därför ske genom att näraliggande avgiftsklass 2 tillämpas. Bestäm- melserna om vattenverksamhet behandlar frågor om hur hand- läggningstid ska beräknas och undantag från avgiftsskyldighet. Motsvarande bör gälla för vattenskyddsområden. 7.7.8Verktyg, metoder och kompetensfrågor Utredningens överväganden: Vissa kompletteringar och för- stärkningar kan behövas då det gäller de verktyg och metoder som kommuner och länsstyrelser har att tillgå vid bildande och omprövning av vattenskyddsområden. Utredningens förslag om att förtydliga processen för ansökan och beslut om vatten- skyddsområde kan här ge stöd och struktur för arbetet. Skyddsfrågorna förutsätter fortsatt utveckling av material, metoder, dialog och arbetssätt som stöd för att inrätta och om- pröva vattenskyddsområden med tillhörande föreskrifter och för den förvaltande fasen. Vägledningsfrågorna behöver utveck- las för att länsstyrelser, kommuner och andra aktörer ska kunna arbeta effektivt och ändamålsenligt med skyddsfrågor. Det gäller inte minst regionala vägledningsuppgifter. Mindre kommuner kan ha svårighet att upprätthålla den upphandlingskompetens som krävs, vilket kan lösas genom mellankommunal samverkan eller stöd från bransch- och intres- seorganisationer. Kompetensfrågorna utgör en viktig grund för olika led i dricksvattenförsörjningen. De har betydelse även för inrättande, omprövning och förvaltning av skyddet av vattentäkter. Ett grundläggande ansvar ligger här hos kommuner och vattenpro- Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Kompetensutveckling med utgångspunkt i regelverk, allmänna råd och handboksstöd har stark koppling till statens ansvarsuppgifter, centralt och regionalt. Utredningens förslag: Havs- och vattenmyndigheten ska utar- beta vägledning för inrättande och omprövning av vatten- skyddsområden. Myndigheten ska också utveckla vägledning för den mer långsiktiga förvaltningen av vattenskyddsområden. Ar- betet bör ske efter samråd med övriga berörda myndigheter. Utredningen bedömer att verktyg och metoder, som kommuner och länsstyrelser har att tillgå vid bildandet av vattenskydds- områden, behöver förstärkas i vissa avseende. Utredningens förslag om en förtydligad process för ansökan och beslut innebär i sig ut- veckling av ett grundläggande metodstöd, som ger struktur åt vat- tenskyddsarbetet. Vägledning och annat myndighetsstöd utgör dessutom ett avgörande och effektivt styrmedel för berörda aktörer som dricksvattenproducenter, kommuner och länsstyrelser att ta sin utgångspunkt i för att inrätta, ompröva och förvalta vatten- skyddsområden. Vägledningsfrågorna behöver dock utvecklas för att länsstyrelser, kommuner och andra aktörer ska kunna arbeta effektivt och ändamålsenligt med skyddsfrågor. Kontinuerlig upp- datering bör ske i förhållande till framväxt av ny kunskap och teknik, där även tillkommande frågeställningar måste täckas. En konsekvens av utredningens förslag kring vattenskyddsområden är att HaV, inom ramen för sitt vägledningsansvar, ska utarbeta väg- ledning för inrättande, omprövning och förvaltning av vatten- skyddsområden. Arbetet bör ske efter samråd med berörda myn- digheter, främst SGU, , , och . Kompetensfrågor utgör centrala och viktiga utgångspunkter för ett framgångsrikt skyddsarbete. Ett grundläggande ansvar ligger här hos kommuner och vattenproducenter med centralt och regionalt stöd i form av regelverk, allmänna råd och handböcker. Frågor om upphandlingskompetens kan för mindre kommuner innebära avgörande utmaningar. Stöd kan ges genom mellankom- munal samverkan eller från bransch- och intresseorganisationer. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Verktyg och metoder ses över Den nuvarande vägledningen för att inrätta vattenskyddsområden består främst av tidigare handbok om vatten- skyddsområde samt allmänna råd om vattenskyddsområden, vilka numera förvaltas av Havs- och vattenmyndigheten, HaV. Hand- boken utkom och reviderades 2010. De allmänna råden om vattenskyddsområde utkom . HaV har påbörjat ett översyns- arbete av såväl handbok som allmänna råd, vilket kan underlätta arbetet för såväl myndigheter som andra aktörer.301 Naturvårds- verket allmänna råd om tillståndsprövning för användning av kemiska bekämpningsmedel inom vattenskyddsområden302 har numera upp- hävts. Tillsammans med HaV utarbetas f.n. en ny vägledning för tillståndsprövning. Utredningen finner inte anledning att lämna närmare syn- punkter på vägledningsmaterialens utformning. Det är dock viktigt att dessa kontinuerligt ses över med avseende på teknik, kunskap, klimateffekter och regelverk inom området och att de särskilda förhållanden som gäller för yt- respektive grundvatten beaktas. Risker kopplade till smittspridning och föroreningar bör särskilt uppmärksammas. Eventuell dubbelreglering bör undvikas, så att inte vattenskyddsföreskrifter innehåller regler som även omfattas av annan miljölagstiftning. Uppdaterade stödmaterial kan påtagligt underlätta arbetet. Det har under utredningens arbete i olika sammanhang fram- kommit kritik mot delar av den nuvarande handboken. Det gäller bland annat att riktlinjer för indelning av vattenskyddsområden i skyddszoner för ytvatten i vissa avseenden saknar tydlig moti- vering. Även avgränsning av vattenskyddsområden för ytvatten lämnar visst tolkningsutrymme, vilket kan ge varierande tillämp- ning. Det är avgörande för processen och förståelsen av de re- striktioner som utformas inom ett område, att dessa kan förklaras och motiveras för verksamhetsutövare. Avgränsningen av vattenskyddsområden kan beräknas med stöd av enklare eller mer avancerade matematiska modeller. Resultaten blir dock alltid mer eller mindre osäkra. Det saknas i praktiken ofta 301HaV (2014). Bättre rådlös än rådvill? Utvärdering av allmänna råd 2003:16 om vattenskyddsområden. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden en hantering av osäkerheter, trots att litteraturen antyder att olika typer av statistiska metoder kan användas för att fatta informerade beslut under osäkerhet. I en studie av hantering av osäkerheter vid inrättande av vattenskyddsområden konstaterades att sådana osäkerheter inte hanterades på ett enhetligt sätt för det femtiotal grundvattentäkter som studerades. Avgränsningen och zonindel- ningen skedde på flera olika sätt. Metoder och bedömningar för avvägningar var inte alltid spårbara.303 I det fortsatta arbetet med vägledningsmaterial, är det en fördel om denna typ av osäkerhet kan diskuteras och hanteras. Vägledningsfrågorna får sammantaget bedömas som betydelse- fulla för utveckling av skyddet, inte minst roll i ar- betet. bör mot bakgrund av sitt ansvar för områ- desskyddet i länet utveckla sina insatser. Det kan ske genom riktade aktiviteter där aktuella kunskaper förmedlas, till exempel i form av utbildning eller seminarier. För att motverka ett kompetensgap på den kommunala nivån är det viktigt att stöd också kan ges för det upphandlingsarbete som ofta behöver ske för att ta fram underlagsmaterial för utformning av vattenskyddsområden. Sådant stöd bör dock utformas främst inom den kommunala sfären, t.ex. genom samverkan mellan kom- muner, bransch- och intresseorganisationer. Förankrings- och samrådsprocessen kan ställa ytterligare krav. Kunskap i hur processer leds och hur förankringsarbete kan ge- nomföras är avgörande för att nå acceptans för skyddsområdet och föreskrifternas utformning. Utredningen har uppmärksammats på behovet av ökat stöd för riskinventering, riskanalys och riskvärdering, dvs. en samlad risk- bedömning och därtill kopplad riskhantering. Det saknas metoder för att värdera risker inom vattenskyddsområden kopplat till utformning av vattenskyddsföreskrifter.304 Det finns behov av 303Högblom, Å. (2014). Behandling av osäkerhet vid inrättande av vattenskyddsområden för vattentäkter i de lösa jordlagren där beslut fattats enligt av kommun, s. 2 och 4. 304HaV (2015). Bättre rådlös än rådvill? Utvärdering av allmänna råd 2003:16 om vattenskyddsområden, s. 58–59. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden vägledning och metoder för att utifrån inventeringar analysera och värdera risker i relation till behovet av adekvata restriktioner. Det innebär att det kan saknas en tydlig koppling mellan identifie- rade risker och utformningen av föreskrifter. Föreskrifterna kan då upplevas som schablonartade och bygga på mer principiella ställ- ningstaganden. En konsekvens av utredningens förslag om förändrad process och ansvarighet för inrättande och omprövning av vattenskydds- områden är att HaV, inom ramen för sitt vägledningsansvar, behö- ver fördjupa kunskaper, information och vägledning inom detta område. Det kan reducera osäkerheter kring åtgärdsbehov och åt- gärdseffekter, som annars erfarenhetsmässigt kan leda till utdragna diskussioner mellan verksamhetsutövare och myndigheter. Processen med att inrätta vattenskyddsområden är mångfacetterad, komplicerad och blir inte sällan utdragen och konfliktfylld. Att processen i sig tar tid kan ha ett egenvärde då arbetet med restrik- tioner för verksamheter behöver förankras för att så långt möjligt accepteras av berörda aktörer inom området. Det tar också tid att utveckla lämpliga föreskrifter, anpassade till lokala förhållanden. Utredningen har i kontakter med länsstyrelser, kommuner, in- tresse- och branschorganisationer erfarit att processer i vissa fall kan pågå . Det är inte ovanligt att sådana utdragna processer präglas av konfliktfyllda motsättningar och bristande effektivitet, snarare än konstruktiv dialog, förankring och gemensamt utvecklingstänkande. Tidsmässigt utdragna inrättande- processer resulterar i praktiken till att viktiga åtgärder senareläggs. Acceptansen för det skydd och de restriktioner som ska komma att gälla inom området kan försvåras, vilket i sin tur riske- rar att leda till ett bristande skydd. Vägledningen från den centrala myndigheten, HaV, tar i dags- läget i huvudsak fasta på avgränsningen av vattenskyddsområdet, dess föreskrifter och hanteringen av ansökan. Det saknas ett samlat stöd och vägledning för hur en effektiv och rättssäker process bör utformas. Lokalt saknas ofta aktuella erfarenheter från liknande processer och vägledningsbehovet kan därför vara stort. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Utredningen bedömer att det är nödvändigt att i större ut- sträckning än lägga fokus på dialog och förankring i arbetet med vattenskyddsområden. Processer för inrättande av skydds- områden måste byggas på ömsesidig vilja att lösa motstående in- tressen och konflikter på ett för vattnet och inblandade parter lång- siktigt hållbart sätt. Processerna är ofta tids- och resurskrävande för inblandade parter. Ökad dialog kring risker och vägar att ut- forma lämpliga skyddsåtgärder kan effektivisera arbetet. HaV bör öka sina vägledningsinsatser, för att skapa förståelse för de svårigheter som inrättandet av vattenskyddsområden kan innebära och vilka redskap som krävs för att underlätta processen. Det huvudsakliga ansvaret för att vägleda sökande ligger enligt utredningens bedömning på , som har en viktig väg- ledande roll gentemot kommunen. Det kan gälla kunskaper om behov av åtgärder för skydd, olika intressenters förutsättningar och möjligheter att hantera restriktioner inom området, framtagande av ändamålsenliga tekniska underlag för avgränsning och föreskrifter, riskinventering, riskvärdering, riskbedömning och riskhantering. Kunskap om processvägledning och konflikthantering kan också fylla en viktig funktion. Parternas skyldigheter bör också klargöras, t.ex. hur och när information ska lämnas och vem som ansvarar för information i olika skeden under processen. HaV bör i egenskap av central förvaltningsmyndighet inom om- rådet utarbeta vägledningsmaterial som stöd för ett sådant arbete. Det inbegriper frågor som rör avgränsning av området och zon- indelning samt utformning av föreskrifter. Vägledningen bör stödja och bidra till en effektiviserad process. Genom att inrätta vattenskyddsområden förbättras förutsättning- arna för att skydda dricksvattenförekomster. Lämpliga avgräns- ningar av skyddsområden läggs fast och relevanta krav på verksam- hetsutövare fastställs efter dialog inom vattenskyddsområde. Den fortsatta förvaltningen innebär genomförande av beslutade skydds- åtgärder, hantering av dispens- och tillståndsprövning, uppföljning av ställda krav genom tillsyn, kunskapsuppbyggnad hos verksam- hetsutövare, beredskapsplanering och en kontinuerlig bedömning Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden av skyddets effekt i relation till täktens behov och med hänsyn tagen till teknikutvecklingen. Kontrollprogram ger möjligheter att följa upp skyddets effekt, där resultaten återkopplas för att medge en fortlöpande översyn av föreskrifter och nyttjande av området. Kontrollprogram och övrig miljöövervakning behandlas i kapitel 8. HaV föreslås utveckla vägledning för att stärka förvaltningen av skyddet av vattentäkter. Då verksamhet inom ett vattenskydds- område kan vara av skiftande karaktär och beröra många skilda verksamhetsområden och ansvariga myndigheter, är det också vik- tigt att sträva mot samordning och samsyn mellan myndigheterna. Föreskrifter inom vattenskyddsområden innebär bland annat att vissa verksamheter kan vara tillståndspliktiga. Det gäller t.ex. hantering av växtskyddsmedel och växtnäring inom jordbruket, petroleumprodukter, upplag av bark och timmer, spridning av väg- salt, husbehovstäkt, schaktningsarbete, anläggningar för värme- energi, borrningar och miljöfarlig verksamhet. För mindre kom- muner kan det vara svårt att utveckla den samlade kunskap som krävs för att kunna pröva tillåtligheten av olika typer av verksamhet som kan förekomma inom området, ha god kännedom om geologi, hydrologi och hydrogeologi samt att besluta om de försiktighets- mått som behövs för att förhindra negativ påverkan på vatten- täkten. Behovet av vägledning är därför stort. Ett sådant område är användning av växtskyddsmedel inom jordbruket, vilket i stor utsträckning regleras genom tillstånds- givning i vattenskyddsområden. Förutsättningarna för tillstånds- prövning varierar över landet och området karaktäriseras av en olikartad hantering av ärenden och tillämpning av lagstiftningen. , , framhåller i en rapport om be- slutsunderlag i tillståndsprocessen att de kommunala handläggarna bedöms sakna stöd från centrala myndigheter och att vägledning kring tillståndsprocessen behövs. Ökad samsyn skulle enligt LRF Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden ge större likformighet i besluten och medverka till att en god rätts- säkerhet kan upprätthållas.305 Frågor som kan behöva tydliggöras är vilken typ av besluts- underlag den prövande myndigheten bör efterfråga i tillståndspro- cessen och hur prövningen bör ske, dvs. med utgångspunkt i vilka bedömningsgrunder besluten om tillståndsprövning bör fattas. Som stöd för tillståndsprocessen behövs kompetensutveckling för handläggare, men även för rådgivare som bistår lantbrukare i arbe- tet med tillståndsprövning, inom hydrologi, geohydrologi, jord- artslära, ytavrinning och växtskyddsmedel.306 Den nationella vägledningen för tillståndsprövning307 bör gås igenom och vid behov revideras för att skapa förutsättningar för mer enhetlig och likartad tillämpning av regelverket vid prövningar. Det kan stärka rättsäkerheten och öka tilltron till myndighetsut- övningen inom området. En ny vägleding om tillståndsprövning är under utarbetande av och HaV. Tillstånds- och dispensprövningen medger att specifika förut- sättningar i det enskilda fallet kan bli föremål för bedömning. Verksamhet som kan regleras av tillstånd är bland annat energi- anläggningar och brunnar, täktverksamhet, användning av petro- leumprodukter, växtnäringsämnen och växtskyddsmedel, infiltra- tionsanläggningar för hushållsspillvatten och utsläpp av avlopps- vatten och spridning av vägsalt. är den myndighet som beslutar om huvuddelen av vattenskyddsföreskrifterna. Utredningen bedömer att denna roll behöver betonas ytterligare. Med detta ansvar följer också behovet av tydlig vägledning till kommunen om hur föreskrifterna bör tillämpas och vilka avväg- ningar som behövs vid en tillstånds- eller dispensprövning, i den mån sådan prövning ska göras av kommunen. Kraven på kompe- tensförsörjning på den kommunala nivån kan öka. 305LRF (2013). Vattenskyddsområden – beslutsunderlag i tillståndsprocessen för växt- skyddsmedel. 307Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2000:7) för tillståndsprövning enlig 14 § 1997:2 rörande användning av kemiska bekämpningsmedel inom vattenskyddsområde. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Tillsyn innebär att kontrollera efterlevnaden av de regler som före- skrivs för ett område och är en grundläggande förutsättning för att uppnå syftet med vattenskyddsområdet.