sou · H4B384 · 2016-11-30 00:00:00 — Om den faktiska förlusten i stället blir lägre än den beräknade förlusten är det reseaktörerna som bär kostnaden i form av att de inbetalda premierna varit högre än nöd- vändigt. I en ömsesidig försäkring, dvs. en försäkring som ägs av reseaktörerna själva, kommer både under- och överskott att bäras av reseaktörerna. konkurs/insolvens X Källa: figur efter modell från SOU 2005:16. Kostnaden för de enskilda reseaktörerna är således beroende av hur väl konkurrensen på försäkringsmarknaden fungerar alternativt hur effektiv styrningen av ett gemensamt ägt försäkringsbolag är. De som tas ut i en av de försäkringar som finns i andra med- lemsstater kan ge en indikation på hur stor premien för insolvens- försäkring för paketresor skulle kunna vara. Den belgiska resegaranti- fonden, GFG, är ett ömsesidigt försäkringsbolag som försäkrar både små och stora företag samt ideella organisationer. Avgifterna till fonden bestäms bl.a. av hur länge reseaktören varit medlem i fonden, hur stor omsättningen är och vilken sorts resor som säljs. Avgiften består av en grundpremie som baserar sig på den försäkrade reseaktörens omsättning. Grundpremien är av omsätt- ningen och gäller som aktören tecknat försäkringen. Den sjunker sedan , vilket gör att år 4 är grundpremien och år 5 är den etc. Det finns även en minimipremie för reseaktörer med låg omsättning. Den lägsta årliga premien är därför för researrangör och för mindre resebyråer (small agent).15 En annan indi- kation på kostnaden för en försäkringslösning är att Buss- researrangörer efter dialog med försäkringsbranschen uppskattar att en försäkringslösning bör kunna upphandlas på marknaden för en premiekostnad om cirka 0,1–0,av omsättningen. I en försäkringslösning är reseaktörerna tvungna att rapportera sin verksamhet till försäkringsbolaget för att försäkringsbolaget ska ha möjlighet att beräkna risken och sätta premierna för försäk- ringen. Till skillnad från en lösning med individuella garantier, där reseaktörerna måste rapportera både till banken och till Kammar- kollegiet, har reseaktören bara en part att rapportera till, eftersom det är försäkringsbolaget som bedömer både risken för insolvens och den förväntade storleken på skadan vid eventuell insolvens. På så vis underlättas den administrativa bördan för företagen i jämförelse med en lösning med individuella garantier. Konkurrenspåverkan vid en försäkringslösning Både reseaktörer, försäkringsbolag och Kammarkollegiet har lyft som en farhåga att försäkringsbolagen kommer uppfatta att små rese- aktörer, eller aktörer med ny eller annorlunda verksamhet, är svåra att riskbedöma och att dessa därför inte kommer erbjudas någon försäkring mot insolvens. I en sådan situation skulle en försäkrings- lösning för dessa aktörer innebära samma konkurrensnackdelar 15 Information om avgiftsnivåer kommer från presentationsmaterial från GFG överlämnat i samband med Europeiska kommissonens genomförandemöte om paketresedirektivet . eller direkta etableringshinder som föreligger vid de individuella garantierna . I den diskussion som utredningen har fört med försäkrings- branschen har försäkringsbolagen dock beskrivit en möjlighet att hantera problemet. Aktörer som skulle ha svårt att få teckna en så- dan försäkring på egen hand skulle kunna lösa problemet genom att gå samman med ett antal aktörer med liknande förutsättningar, t.ex. med hjälp av en branschorganisation, och upphandla en form av gruppförsäkring. Den risk försäkringsbolaget då ska beräkna ut- går från bedömningen av hur stor sannolikheten är att något av dessa företag blir insolvent, snarare än att beräkna sannolikheten och skadan för respektive individuella företag. Det skulle möjlig- göra även för mindre och nystartade företag att få tillgång till försäk- ringen. Försäkringsbolagen bedömer att möjligheten med grupp- försäkring skulle kunna fungera för insolvensskyddet om grupperna av företag blir tillräckligt stora. En annan konkurrensaspekt vid försäkringslösning är att ett system som bygger på att reseaktörerna köper sitt insolvensskydd på en försäkringsmarknad även bör innefatta möjlighet att teckna motsvarande befintliga försäkringar i andra medlemsstater och på så vis dra nytta av EU:s inre marknad. En sådan möjlighet är troli- gen av störst intresse för de större företagen. En statligt administrerad försäkringslösning är inte ett lämpligt alternativ En metod för att utforma ett enkelt och potentiellt kostnadseffek- tivt insolvensskydd vore att peka ut en försäkring som ges mono- pol på insolvensskyddet. Att samla alla aktörer i samma försäkring innebär dock att aktörer med vitt skilda verksamheter, risk och ekonomi måste dela risk med varandra. Reseaktörerna vill generellt sett inte tvingas finansiera andra aktörers affärsrisk, särskilt inte om de misstänker att det finns risk för att oseriösa aktörer utnyttjar systemet. Som utredningen har redogjort för i delbetänkandet är det bl.a. motståndet mot en sådan lösning som har hindrat för- ändringar av resegarantisystemet.16 Utredningen bedömer att denna 16 SOU 2016:56 s. 91. problembild kvarstår och att det alltjämt föreligger tveksamheter från reseaktörerna för en sådan lösning. Det är även en delikat upp- gift att lösa hur en sådan monopollösning skulle ägas och styras. En annan utmaning med en monopollösning är att den skulle bli mycket känslig för några enstaka aktörers agerande, eftersom mark- nadsstrukturen är så tydligt uppdelad mellan några få mycket stora aktörer och många betydligt mindre. Enligt paketresedirektivet ska skydd vid obestånd som arrangörer och näringsidkare som under- lättar kopplade researrangemang tillhandahåller i enlighet med de regler som genomför direktivets bestämmelser i det medlemsland där denne är etablerad erkännas som skydd som uppfyller kraven även i andra medlemsländer, s.k. ömsesidigt erkännande. Det inne- bär att reseaktörerna kommer att kunna välja att etablera sig i ett annat medlemsland och där tillhandahålla insolvensskydd även för den verksamhet som riktar sig mot den svenska marknaden. En bety- dande del av underlaget till en monopolförsäkring skulle försvinna om endast ett av de största företagen skulle välja att göra på det sättet. Det skulle markant påverka risk- och premieberäkningarna för för- säkringen. Utredningen bedömer sammantaget att en statligt administrerad försäkringslösning inte är ett tänkbart alternativ. Utöver de nack- delar med en monopolförsäkring som har redogjorts för instäm- mer utredningen i den bedömning som har gjorts i tidigare utred- ningar, nämligen att det vore olämpligt med en lösning som innebär att staten ytterst tar på sig risken för insolvensskyddet. Administration av en försäkringslösning Vid ett system som bygger på försäkringar kommer tillsynsmyndig- heten att behöva bedöma vilka försäkringsprodukter som uppfyller kravet på insolvensskydd. Dessa bedömningar ställer krav på delvis annan kompetens än den tillsyn som bedrivs . Eftersom för- säkringslösningen bygger på att aktörer delar risk med varandra är det dock inte aktuellt att varje aktör köper sinsemellan olika försäk- ringsprodukter – då skulle det inte finnas något kollektiv att fördela riskerna på. Snarare skulle det handla om en handfull olika försäk- ringsprodukter som används av reseaktörerna. Det innebär att administrationen i form av tillsynsmyndighetens löpande bedömning blir betydligt mindre omfattande än vad som gäller vid individuella garantier. Administration i form av skadereglering och riskbedöm- ning kommer att flyttas från staten till försäkringsbolaget. Statens kostnad och risk vid en försäkringslösning Administrationskostnaden för riskbedömning, skadereglering och liknande kan i en försäkringslösning enkelt regleras via försäkrings- premien och därmed bäras av reseaktörerna i stället för av staten. Vid en försäkringslösning bör statens kostnader därmed bli längre än de är i dagens resegarantisystem. Sammantagna för- och nackdelar med en försäkringslösning Utredningens bedömning är att en försäkringslösning skulle inne- bära bättre skydd för resenärerna samt lägre kostnader och enklare hantering för reseaktörerna jämfört med dagens system med indivi- duella garantier. Även statens kostnader bör minska. Ett insolvensskydd med krav på försäkring kan dock upplevas som krångligt. Det finns också en risk att reseaktörerna upplever att grunderna för premiesättningen är oklara. Framför allt de mindre aktörerna kan riskera att komma i en underlägsen ställning gentemot försäkringsgivarna. Det gäller såväl kunskapsmässigt som ekono- miskt. Det är därför av vikt att det råder god konkurrens mellan flera försäkringsgivare om en försäkringslösning inte enbart består av medlemsägda ömsesidiga försäkringar. En tveksamhet som tidigare funnits till försäkringslösning beror på att det ansetts finnas en risk för att produkten över huvud taget inte kommer att erbjudas av försäkringsbolagen. Att införa en kontra- heringsplikt framstår som uteslutet. En lagstiftning som ställer krav på insolvensskydd i form av försäkring med resenären som förmåns- tagare innebär därför att aktörerna är hänvisade till de försäkrings- produkter som finns på marknaden. För att en försäkringslösning ska vara möjlig krävs följaktligen att det finns en fungerande mark- nad som erbjuder insolvensförsäkringar till aktörerna. Det motsvarar dagens situation där de är beroende av möjligheten att mot betal- ning erhålla en betalningsutfästelse från en bank eller ett försäk- ringsbolag. Därigenom skulle en tvingande lösning bytas mot en Eftersom det endast är möjligt att tillhandahålla insol- vensskydd genom individuella garantier saknas en marknad för insolvensförsäkringar med resenären som förmånstagare. Det före- ligger därför osäkerhet i fråga om hur en sådan marknad skulle se ut och i vilken utsträckning det skulle uppstå svårigheter för fram- för allt de mindre aktörerna att få teckna en nödvändig försäkring. Enligt utredningens bedömning finns det förutsättningar för att skapa en marknad för försäkring av insolvensskydd i . För- säkringsbolagen ser möjligheten med gruppförsäkringar som ett sätt att tillsammans med grupper av aktörer kunna utveckla försäk- ringar för insolvensskydd, om lagen skulle medge sådana lösningar. Utredningen har även i kontakterna med olika branschorganisa- tioner fått bekräftat att det finns ett intresse av att upphandla eller på annat sätt utveckla en försäkringslösning för att hjälpa medlem- marna att tillhandahålla föreskrivet insolvensskydd. I ljuset av att produkten finns inom EU, bedömer utredningen att det också skulle vara möjligt för en svensk reseaktör att erhålla skyddet från försäkringsbolag i andra medlemsländer. Även om utredningen bedömer att det finns förutsättningar för en försäkringsmarknad att växa fram går det inte att med säkerhet säga att försäkring kommer att erbjudas alla aktörer som kommer att vara skyldiga att ordna ett insolvensskydd. Ett krav på försäk- ring som enda alternativ riskerar därmed att stänga ute de aktörer som inte erbjuds någon försäkring från marknaden. Det är därför inte lämpligt med ett sådant krav. 6.5Alternativ 3: En mer öppen lösning Utredningens bedömning: Försäkringslösningar är mer kost- nadseffektiva och ger ett säkrare konsumentskydd, jämfört med ett system med individuella garantier. Det är dock inte möjligt att införa en skyldighet för försäkringsbolag att erbjuda insol- vensförsäkring och det kan därför inte ställas som krav för rese- aktörerna. Den bästa modellen för ett effektivt insolvensskydd är därför en mer öppen lösning. Lösningen möjliggör en över- gång från dagens individuella garantier till ett system som öpp- nar upp för val mellan flera alternativ för insolvensskyddet. Skälen för utredningens bedömning: 6.5.1En mer öppen lösning En mer öppen lösning kan konstrueras på olika sätt Det alternativ som utredningen har valt att beskriva som en mer öppen lösning utgår från att regelverket medger olika sätt att till- handahålla insolvensskydd. En mer öppen lösning kan konstrueras så att lagen anger flera valbara sätt för att tillhandahålla insolvens- skydd, eller endast ett generellt krav på insolvensskydd, i förening med mer detaljerade föreskrifter i förordning eller myndighetsföre- skrift. Exempel på länder där aktörerna kan välja mellan olika for- mer att tillhandahålla insolvensskydd till sina resenärer är och . Exempel på former av insolvensskydd vid en mer öppen lösning En mer öppen lösning bygger på att den enskilde reseaktören själv inom vissa ramar tillåts föreslå den lösning för insolvensskyddet som denne finner lämplig och mest ändamålsenlig utifrån dennes verk- samhet. Lösningen kan således bestå av individuella garantier eller en försäkring med resenären som förmånstagare. Skyddet skulle även kunna bestå av en kollektiv garanti, i likhet med de garantier som regleras genom avtal mellan Kammarkollegiet och Visita respek- tive Bo på lantgård. En annan lösning, där ett flertal aktörer går samman för att effektivisera sitt insolvensskydd, skulle kunna vara en variant av branschfonder, liknande de som finns i bl.a. och eller andra lösningar som aktörerna utvecklar som ger resenärerna det insolvensskydd de har rätt till. Resenärernas anspråk bör också kunna tillgodoses genom utnyttjande av medel som deponerats hos tredje man till dess att de resetjänster som in- går i paketresan eller det kopplade researrangemanget har fullgjorts. Deposition, klientmedelskonton och liknande kan användas för att säkerställa betalning, utan att den betalningsskyldige behöver riskera att pengarna dras in i den andra partens konkurs. Medel på ett klientmedelskonto, t.ex. hos en advokat eller en fastighetsmäklare, ska hållas avskilda för huvudmannens räkning. Advokaten eller mäklaren har anförtrotts medlen för någon annans räkning och där- för ställs krav på att de hålls avskilda från advokatens eller mäkla- rens egna tillgångar. De förvaltar medlen i avvaktan på att de kan betalas ut, t.ex. när en process avskrivs eller de slutliga köpehand- lingarna är undertecknade. Genom att pengarna på kontot hålls separerade från advokatens övriga medel är de sakrättsligt skyddade vid en eventuell konkurs. Vid deposition deponeras pengarna hos en tredje part som under vissa förutsättningar ska utbetala pengarna, antingen till den som har deponerat dem eller till motparten. Denna lösning används t.ex. vid hyrestvister då hyresgästen kan deponera det omtvistade beloppet hos och därmed undvika att bli sen med hyres- betalningen, som hyresvärden inte får tillgång till dem förrän dennes rätt till medlen har prövats. 6.5.2Utredningens överväganden rörande en mer öppen lösning Skyddet för resenärerna vid en mer öppen lösning I ett insolvensskyddssystem som bygger på en mer öppen lösning är resenären i teorin helt skyddad, eftersom reseaktörerna åläggs att tillhandahålla ett skydd som uppnår detta. I den mån ett antal aktö- rer fortsätter att använda sig av individuella garantier kommer det för dessa aktörers resenärer alltjämt i praktiken finnas samma risk för kvotering som i nuvarande system, om storleken på säkerhet- erna fastställs på samma sätt som . Ett skäl som skulle kunna tala mot en mer öppen lösning är om en sådan reglering riskerar att inte i tillräckligt hög utsträckning säkerställa att resenärerna ges det skydd de har rätt till. Den frågan bedömer dock utredningen handlar om i vilken utsträckning lagen efterlevs, snarare än hur hårt styrd utformningen av insolvensskyddet är. Efterlevnaden av lagen beror i sin tur främst på i vilken utsträck- ning aktörerna har en möjlighet att följa lagen, dvs. i vilken ut- sträckning de känner till sina skyldigheter, och hur effektiv tillsynen och sanktionerna är. Det är en generell problematik som gäller oav- sett hur insolvensskyddet utformas. Allt annat lika bör ökade möjligheter att tillhandahålla insolvensskydd på enklare och billig- are sätt verka i riktningen mot att fler aktörer känner till och följer reglerna. Olika former av kollektiva lösningar som försäkring eller kollektiva garantier innebär även att risken för att det saknas finan- siering för att ersätta drabbade resenärer minskar väsentligt jämfört med skydd i form av individuella garantier. Administrativ börda och kostnader för reseaktörerna vid en mer öppen lösning I en mer öppen lösning blir reseaktörernas kostnader och administ- rativa börda beroende av hur väl aktörerna skapar och väljer effektiva lösningar för insolvensskyddet. Eftersom aktörerna kan anpassa sitt insolvensskydd efter storlek, verksamhet, ägarstruktur m.m. bör såväl kostnaderna som den administrativa börda för den enskilda reseaktören bli lägre än vid en lösning där endast en möjlighet finns tillgänglig för aktören. Möjligheten att fördela risken och finansie- ringen mellan flera aktörer gör att skyddet kan anpassas utifrån för- väntade snarare än högsta möjliga skador, vilket kan sänka rese- aktörernas kostnader för skyddet radikalt. I den konsekvensutredning utredningen har gjort pekar upp- skattningarna av kostnaderna för de olika formerna av insolvens- skydd på att små och medelstora företag kan halvera sina kostnader för insolvensskyddet vid en mer öppen lösning, jämfört med indi- viduella garantier. visar även att vilken resegarantilösning som medför lägst kostnader för respektive aktör skiljer sig åt mellan olika typer av reseaktörer. Se avsnitt 8.7 för fler detaljer om uppskattningarna. Administrationen av en mer öppen lösning En mer öppen lösning kan leda till att mer komplexa bedömningar behöver göras jämfört med vad som krävs vid den nuvarande hand- läggningen av individuella garantier. Det skulle innebära en ökad statlig administration. Det är dock rimligt att anta att administratio- nen totalt sett skulle bli mindre omfattande än , eftersom färre aktörer kan förväntas använda sig av individuella garantier som krä- ver beräkning och beslut om storleken på säkerheten för varje en- skild aktör. En invändning mot en mer öppen lösning är att den riskerar att skapa ett svåröverskådligt system som det är svårt att utöva tillsyn över. Flera medlemsländer, bl.a. , och , har dock ett regelverk som tillåter olika alternativ för rese- aktörerna att tillhandahålla insolvensskydd och utredningen bedömer att det bör vara möjligt att åstadkomma även i . Att systemet kan vara svårt att överblicka torde inte heller innebära något större problem för resenärerna, eftersom utformningen av insolvensskyddet inte är något som genomsnittskonsumenten är eller behöver vara medveten om. Det väsentliga är att det för den resenär som om- fattas av skyddet är enkelt att förstå och veta vart denne ska vända sig med sitt ersättningskrav. De informationskrav som åläggs rese- aktörerna i den kommande paketreselagen kommer att tillgodose detta behov. Konkurrenspåverkan vid en mer öppen lösning När regelverket inte pekar ut en specifik metod för att tillhanda- hålla insolvensskyddet gynnas inte någon aktör eller verksamhet framför andra. Fler och för aktörerna enklare sätt att tillhandahålla insolvensskyddet bör dessutom sänka etableringshindren för nya reseaktörer. En mer öppen lösning är därmed effektiv ur konkurrens- synpunkt. En mer öppen lösning möjliggör även tjänsteinnovation, dvs. att aktörerna själva eller i samarbete med varandra eller med leverantö- rer av finansiella tjänster utvecklar effektiva lösningar för att till- handahålla insolvensskydd. Ett svenskt regelverk som tillåter en dylik utveckling skapar förutsättningar för en god konkurrenskraft i ett internationellt perspektiv. Statens kostnad och risk vid en mer öppen lösning Även vid en mer öppen lösning kvarstår en kostnad för staten för administration av de individuella garantierna. Den kan avgiftsfinan- sieras, men utredningens bedömning är att den administration som avgiftsfinansieringen skulle ge upphov till inte skulle stå i rimlig proportion till dess intäkter. Ju fler aktörer som väljer olika former av kollektiva lösningar, desto lägre blir dock statens långsiktiga kostnad för administrationen. I ett inledningsskede kompliceras den statliga administrationen av att ett flertal lösningar för insolvensskydd blir möjliga och tillåtna, vilket tillsynsmyndigheten ska informera om och pröva. Det kom- mer att kräva såväl resurser som ett förändringsarbete. Övergången till nya lösningar för insolvensskyddet kan förväntas ske successivt över allteftersom aktörerna anpassar sig till de nya möjlig- heterna. Paketresedirektivets krav på ömsesidigt erkännande kommer innebära att tillsynsmyndigheten ska bedöma insolvensskydd i andra länder, vilket redan det kommer att innebära förändringar för myn- dighetens arbete. Staten bär inte någon risk vid en mer öppen lösning, eftersom det är aktörerna som ska tillhandahålla insolvensskyddet. Sammantagen bedömning av en mer öppen lösning Den mer öppna lösningen innebär för den enskilde aktören att det finns en möjlighet att antingen behålla dagens individuella garanti eller att ordna insolvensskydd på ett nytt sätt, t.ex. genom en för- säkring med resenären som förmånstagare. Lösningen ger förut- sättningar för ett enklare och billigare insolvensskydd för reseaktö- rerna genom att det möjliggör en övergång från dagens individuella garantier till ett system som öppnar upp för ett val mellan flera alternativ. Detta är angeläget då det inte finns någon utbyggd för- säkringsmarknad för insolvensskydd i . En fördel med den mer öppna lösningen är att den är flexibel. Därigenom finns det möjligheter att utveckla nya finan- sieringsformer som kan anpassas till en föränderlig resemarknad. 7 Regleringen av insolvensskyddet Utredningens bedömning och förslag: Utredningens förslag på en mer öppen lösning innebär att fler former av insolvens- skydd för paketresor och kopplade researrangemang kan god- kännas. Benämningen resegaranti används som ett samlat begrepp för samtliga dessa former av insolvensskydd. Genomförandet av den lösning utredningen föreslår skulle kräva alltför omfattande ändringar i resegarantilagen. Lagen er- sätts därför av en ny resegarantilag. Skälen för utredningens bedömning och förslag: En mer öppen lösning kräver en ny lag Den nu gällande resegarantilagen (1972:204) innehåller offentlig- rättsliga regler. Lagen reglerar vilka aktörer som ska ställa säkerhet (dvs. resegaranti), för vilka resor säkerheten ska ställas, vad säker- heten ska bestå i, hur omfattande säkerheten ska vara, vilken myn- dighet som prövar skyldigheten att ställa säkerhet och säkerhetens storlek, när säkerheten får tas i anspråk och vilket organ som prövar begäran om ianspråktagande av säkerhet. Lagen innehåller också bestämmelser om tillsyn och sanktioner och processuella bestäm- melser. För en mer utförlig beskrivning av den nu gällande rese- garantilagen och dess tillämpning i praktiken hänvisas till utred- ningens delbetänkande.1 1 SOU 2016:56, s. 88 ff. Utredningen har i sitt delbetänkande lämnat förslag på ändringar i resegarantilagen, i den utsträckning som utredningen har ansett det vara nödvändigt för att genomföra det nya paketresedirektivet på ett korrekt sätt.2 Utredningen har bl.a. föreslagit att lagens tillämpnings- område anpassas till de nya typer av resor och reseaktörer som om- fattas av den nya paketreselag som utredningen också har lämnat förslag på i delbetänkandet. Vidare har utredningen föreslagit att resegarantin ska kunna tas i anspråk endast vid insolvens och att en regel om presumtion för insolvens införs i lagen. Utredningen har också föreslagit en regel om avräkning för att undvika överkompen- sation när resenären har fått ersättning från annat håll, t.ex. genom kortreklamation. Till de större förändringarna hör att utredningen har föreslagit att de nu gällande straffrättsliga sanktionerna i lagen byts ut mot en administrativ sanktionsavgift. De bedömningar som utredningen har gjort i delbetänkandet kvarstår och ligger till grund för utredningens förslag även i detta betänkande.