sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Tillsynsvägledande myn- digheter på statlig central nivå ska inom sitt vägledingsområde sär- skilt ge stöd till länsstyrelsernas tillsynsvägledning till kommu- nerna.308 Då det gäller vattenskyddsområden är det HaV som har denna uppgift.309 ska ge tillsynsvägledning i länet. I uppgiften ingår att ge kommunerna stöd för att utveckla sin till- syn.310 Flera projekt inom Miljösamverkan har fokuserat på vägledning kring tillsyn inom vattenskyddsområden. HaV bör utveckla och stärka vägledningen för att kunna stödja tillsynsmyndigheterna i deras arbete kring skyddet av vattentäkter. Det kan även finnas behov av mer systematisk vägledning som stöd för en tydlig process för tillsyn, liksom för prioritering i tillsyns- verksamheten så att den kan optimeras och ge så bra effekt som möjligt. Prioritering av tillsynsverksamheten kan göras utifrån identifierade skyddsbehov. Antalet abonnenter beroende av viss vattentäkt och vattentäktens sårbarhet är faktorer som kan vara vägledande vid en sådan bedömning. Det finns även behov av ökad vägledning om vad som gäller när olika tillsynsmyndigheter har tillsyn över verksamhetsutövare i vattenskyddsområden. Det är ofta fallet då verksamhetsutövare även omfattas av andra regler i , t.ex. om miljöfarlig verksamhet, och annan lagstiftning, t.ex. om animaliska bi- produkter. Skyddsnivån för vattenskyddsområden behöver löpande bedömas i relation till förekomstens status och områdets användning. Effek- ten av gällande vattenskyddsföreskrifter och andra åtgärder behö- ver då uppskattas. Det gäller t.ex. effekterna av information, ut- bildning, krisberedskaps- och släckvattenplaner och fysisk plane- 3083 kap. 1 § miljötillsynsförordningen. 309Ibid., 3 kap. 5 §. 310Ibid., 3 kap. 16 §. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Många vattenskyddsområden är av äldre datum och i behov av översyn. Utredningen föreslår att Havs- och vatten- myndigheten ska utarbeta vägledande bedömningsgrunder för att bedöma om en vattentäkt har ett tillräckligt skydd. Underlaget kan ingå som en del av det handboksstöd som fortsatt utvecklas för inrättandet av nya vattenskyddsområden. Dessa grunder ska fun- gera som ett hjälpmedel vid såväl kommunernas som läns- styrelsernas bedömningar då områden och föreskrifter ses över. Likaså behöver myndigheten utarbeta prioriteringsgrunder som stöd för kommunens och arbete med att ompröva vattenskyddsområden. Resurser bör lokaliseras till områden där effekten för hälsa och miljö förväntas bli störst. Anknytande förslag om bedömnings- och prioriteringsgrunder för inrättande och omprövning redovisas i avsnitt 6.6.2. En rad vägledningsbehov kan tillgodoses genom myndigheternas egen utveckling av löpande uppgifter, i vissa fall med erforderligt stöd genom myndighetsstyrningen. Utredningen lägger inte kon- kreta förslag kring detta, men lämnar nedan i korthet några exem- pel på sådana områden. Behov av vägledning för arbete inom vattenskyddsområden finns bland annat för planering av frågor med anknytning till dricksvatten i samhällsplaneringen, beredskapsplanering och skylt- ning av områden. Flera områden där vägledning behövs är till sin karaktär tvärsektoriella. Centrala myndigheter kan här bistå varandra med sakkompetens och erfarenhet så att ändamålsenlig och samlad vägledning kan utvecklas. Samhällsplanering är t.ex. i första hand ansvarsområde, men myndigheten kan behöva stöd från andra relevanta myndigheter, som HaV, SGU och MSB. Ett antal städer och tätorter växer befolkningsmässigt, ofta med förtätning av befintliga bebyggelsestrukturer som följd. Ut- vecklingen medför bland annat en ökad andel hårdgjorda ytor, behov av utbyggda dagvattensystem och ökande transporter av dagvatten, som i vissa fall når recipienter som är kritiska för dricksvattnet. Dagvatten från städer och annan infrastruktur innebär en diffus påverkan på recipienterna, bland annat genom uttransport av salt, Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden metaller och PAH (polyaromatiska kolväten), men utgör också snabba transportvägar för större föroreningspåverkan efter olyckor och utsläpp. Frågan om lämplig hantering och dimensionering av dagvattensystem är också avgörande för dricksvattenförsörjningen, t.ex. då det gäller dricksvattenförekomster som avrinningsmässigt kan påverkas av industriområden och starkt trafikerade leder. En viktig del i skyddet av vattentäkter avser förberedelser för att hantera det oväntade, som t.ex. hantering av släckvatten vid olyckor. Inom vattenskyddsområde krävs t.ex. att släck- vattenmagasin planläggs för all ny bebyggelse. Sådana magasin kan fördröja utsläpp till älven i händelse av brand och skapa rådrum för att stänga intaget till stadens vattenverk. Saneringsmöjligheter är t.ex. starkt kopplade till inställelsetider för räddningstjänsten. organisation regionaliseras i ökad utsträckning, vilket kan innebära bristande lokalkännedom avseende vatten- täkter. Det kan därför vara av ökande betydelse att kunskaps- underlag finns och erfarenhetsöverföring sker så att känsliga före- komster med influensområden kan identifieras. Skyltning av vattenskyddsområden är en viktig del i kommu- nikationen med andra aktörer och berörda. Skyltningen kan om- fatta det allmänna vägnätet men vid behov även andra kritiska punkter, som rastplatser, iläggningsplatser för båtar, kritiska och identifierade konfliktpunkter mellan väg och vattentäkt. Skyltning kan också vara en viktig del i ett företags egenkontrollarbete, där det kan skyltas hur dagvattenbrunnar ska sättas igen i händelse av olycka m.m. Skyltar kan ge information till entreprenörer och leve- rantörer för att minska riskerna för att spill från leveranser eller olyckor kan skada vattentäkter. Kompetensfrågorna är av avgörande betydelse för olika led i dricksvattenförsörjningen. Det gäller även inrättande, omprövning och förvaltning av skyddet av vattentäkter. Ett grundläggande ansvar för kompetensförsörjning och kom- petensutveckling bör knytas till kommuners och vattenprodu- centers verksamhetsansvar, inte minst mot bakgrund av det om- fattande arbete som redan görs inom dessa områden. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden utveckling med utgångspunkt i grundläggande regelverk, allmänna råd och handboksstöd har stark koppling till den statliga rollen. Seminarier, kurser och utbildningar från centralt ansvariga förvalt- ningsmyndigheter och samverkande länsstyrelser kan då möta det kommunala verksamhetsansvaret. Den mer specifika uppdelningen av centrala myndighetsroller och ansvarsuppgifter inom olika expertområden kan behöva dis- kuteras och fastställas mellan berörda centrala myndigheter. SGU har t.ex. under utredningens arbete aktualiserat behov av att klar- göra rollfördelningen gentemot och HaV inom det över- gripande kompetensområdet geologi, hydrologi och hydrogeologi. Sådan avgränsning sker dock bäst i diskussioner mellan berörda myndigheter. Ett tydliggörande av myndigheternas kompetensom- råden kan underlätta vägledningsarbetet gentemot länsstyrelser, kommuner och andra aktörer. 7.7.9Generell tillståndsplikt för växtskyddsmedel Utredningens överväganden: Det finns förutsättningar att fasa ut den generella tillståndsplikten och upprätthålla skyddet av vattentäkter. Tillämpningen av den generella till- ståndsplikten för växtskyddsmedel bör ersättas med lokalt an- passad reglering i vattenskyddsföreskrifter. har i enlighet med synsätt tagit fram nya föreskrifter, där krav på tillståndsplikt inte gäller för vatten- skyddsområden som har inrättats eller ändrats efter . De nya föreskrifterna, i kombination med utred- ningens förslag om krav på inrättande och omprövning av vat- tenskyddsområden (avsnitt 6.6.2), innebär att regleringen av växtskyddsmedel fortsättningsvis sker inom ramen för vatten- skyddsföreskrifter, i takt med att vattenskyddsområden nyin- rättas eller omprövas. Övergångsperioden kommer med utredningens förslag att bli relativt lång. Den oklarhet som råder kring tillståndspliktens räckvidd bör därför hanteras i vägledning. Skillnaden i räckvidd mellan föreskrifter och lokala vatten- skyddsföreskrifter bör tydliggöras genom vägledning från och Havs- och vattenmyndigheten. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden I detta avsnitt redovisar utredningen sina överväganden beträffande utfasning av den generella tillståndsplikten, vilket ska ersättas med reglering av användningen av växtskyddsmedel i lokala vatten- skyddsföreskrifter. Eftersom utfasning av den generella tillstånds- plikten ersätts av annan reglering, använder utredningen fortsätt- ningsvis begreppet övergång. Övergången bör ske under en lämp- ligt avvägd tidsperiod, i takt med att vattenskyddsområden nyin- rättas och omprövas. Utredningens förslag om sådana nya krav på vattenskyddsområden behandlas i avsnitt 6.6.2. Övergången från generell tillståndsplikt till lokala vattenskyddsföreskrifter innebär att den faktiska skyddsnivån blir likvärdig eller mer ändamålsenlig i relation till det identifierade skyddsbehovet. Tillståndsplikt ersätts av vattenskyddsföreskrifter Användningen av växtskyddsmedel i vattenskyddsområden kan regleras antingen genom vattenskyddsföreskrifter311 eller genom generell tillståndsplikt i föreskrifter om sprid- ning av växtskyddsmedel.312 Reglering genom två olika regelverk har visat sig leda till oklarhet vid tillämpningen och har i vissa fall skapat konflikter vid utformning av skyddet. De två regelverkens räckvidd skiljer sig åt vilket leder till att beslutade inskränkningar kan leda till olika långt gående restriktioner. Den generella till- ståndsplikten motsvarar en lägre restriktionsnivå och medger inte heller att fastighetsägare och rättighetsinnehavare kan få frågan om ersättning prövad i domstol om mark tas i anspråk eller att på- gående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten (se avsnitt 7.6). Förekomsten av två olika regelverk kan leda till en rättstillämpning som inte blir enhetlig, vilket under- gräver rättstryggheten, bidrar till ett otillräckligt skydd för täkten, försenar processer för inrättande av vattenskyddsområden och kan skada förtroendet mellan de parter som gemensamt ska förvalta skyddet. Det saknas en nationell sammanställning av i vilken grad 311Utfärdade med stöd av 7 kap. 22 § . 3126 kap. 1 och 2 §§ föreskrifter (NFS 2015:2) om spridning och viss övrig hantering av växtskyddsmedel. Föreskrifterna är utfärdade med stöd av bemyndi- ganden i 2 kap. 36 § förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel, som i sin tur är utfär- dad med stöd av 14 kap. 8 § . Regleringen fanns tidigare i 14 § föreskrifter (SNFS 1997:2) om spridning av kemiska bekämpningsmedel. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden vattenskyddsföreskrifter reglerar användningen av växtskydds- medel och tillämpningen av den generella tillståndsplikten. Indi- kationer visar att tillämpningen kan variera kraftigt över landet. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att den begränsning i tillämpningen av den generella tillståndsplikten som Naturvårds- verkets nya föreskrifter innebär, är befogad. Föreskrifterna innebär att tillståndsplikten inte gäller vattenskyddsområden som har in- rättats eller ändrats efter . Regleringen av växt- skyddsmedel sker i stället i vattenskyddsföreskrifter, vilket vid behov kan innebära mer långtgående krav än de allmänna hänsyns- reglerna. Tillämpningen av vattenskyddsföreskrifter möjliggör i ökad utsträckning att ett fullgott och behovsanpassat skydd kan inrättas. Genom att reglering sker av användningen av vätskyddsmedel i vattenskyddsföreskrifter, uppfylls även fortsättningsvis kravet i direktivet för hållbar användning av bekämpningsmedel om att användningen minimeras eller förbjuds inom skyddade områden. ska säkerställa skydd av vattentillgången ska tillgodose syftet med området, dvs. skydda dricksvattentillgången.313 Det krävs således att hantering av växtskyddsmedel regleras i föreskrifterna om sådan hantering riske- rar att motverka syftet med skyddet.314 föreslås, i tidigare avsnitt, pröva frågor om nyin- rättande och översyn av vattenskyddsområden och tillhörande fö- reskrifter. Vid prövningen ges goda möjligheter att bedöma risker förknippade med användningen av växtskyddsmedel i relation till skyddsbehovet. kan i och med detta säkerställa utformningen av lämpliga föreskrifter. föreslås också under vissa förutsättningar kunna överlåta pröv- ningen till kommunen. föreslås ha en tyd- ligt vägledande roll gentemot kommunen under processen. 3137 kap. 22 § . 314Med hantering avses, enligt 14 kap. 2 § 7 , en verksamhet eller åtgärd som innebär att en kemisk produkt eller bioteknisk organism tillverkas, bearbetas, behandlas, förpackas, förvaras, transporteras, används, omhändertas, destrueras, konverteras, saluförs, överlåts eller är föremål för något annat jämförbart förfarande. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden styrelsen föreslås vidare ansvara för uppföljning av att kommunen fullgör sin skyldighet att ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan om nyinrättande och omprövning görs. Det gäller även kommunens skyldighet att ompröva beslut som inte längre till- godoser syftet med skyddet. har även möjlighet att värdera föreskrifternas skyddsvärde. Det ger möjlig- het att bevaka att frågan om reglering av användning av växt- skyddsmedel sker på lämpligt sätt. I de fall en kommun bedömt att en täkt har ett skydd som tillgodoser syftet med området, förut- sätts också att kommunen kan redogöra för på vilka grunder en sådan bedömning har gjorts. Kravet på nyinrättande och ompröv- ning av äldre vattenskyddsområden innebär således att frågan om reglering av användning av växtskyddsmedel kommer att hanteras på ett ändamålsenligt sätt och omfattas av vattenskyddsföre- skrifterna. Även miljöorganisationer kan utgöra pådrivande aktörer, genom sin medverkan i processen och möjligheter att överklaga beslut om vattenskyddsområden. Reglering av användning av växtskyddsmedel i vattenskydds- föreskrifter kan ta sig olika uttryck. Den behöver inte nödvändigt- vis avse krav på tillstånd för användning av växtskyddsmedel, utan bör snarare anpassas mot bakgrund av förekomstens skyddsbehov och förutsättningar, vilket även kan innebära såväl förbud, anmälan som andra typer av restriktioner gällande hantering av växtskydds- medel. Behovet av en specifik reglering inom vattenskyddsområdet måste också ses i ljuset av anknytande regelverk om användning av växtskyddsmedel av mer generell natur. För att säkerställa en hög skyddsnivå för människor, djur och miljö finns särskilda bestäm- melser som gäller för växtskyddsmedel. Kemikalieinspektionen har bland annat till uppgift att bedöma och godkänna växtskyddsmedel för att de ska få släppas ut på den svenska marknaden och därefter användas. Växtskyddsmedel för yrkesmässig användning får endast användas av den som uppfyller särskilda kunskapskrav. Det finns vidare bestämmelser om bland annat integrerat växtskydd, val av preparat och spridningsutrustning. Ett flertal myndigheter får före- skriva om användning av växtskyddsmedel.315 315 2 kap. förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Vid en mer grundlig översyn av vattenskyddsområden och deras förutsättningar kan en uppdaterad och nyanserad diskussion om risker föras. Det kan innebära att behovet av reglering görs i annan ordning än genom krav på tillstånd inom hela vattenskydds- området, för att närmare anknyta till täktens faktiska skyddsbehov och förutsättningar. med förbud alterna- tivt tillståndsplikt inom hela eller delar av en skyddszon eller re- striktioner av mer generell natur kan prövas, liksom andra alterna- tiv, som överenskommelser med verksamhetsutövare. Fördjupad riskbedömning kan mot bakgrund av det faktiska skyddsbehovet leda till behovsanpassade former av reglering. Fördelar som kan uppnås är ökad tydlighet för verksamhetsutövare, minskad administrativ börda för verksamhetsutövare och kommun samt förutsättningar för effektiviserad tillsyn och kontroll för tillsyns- myndigheterna. En avvägning kan också behöva göras avseende tillståndens innehåll. Att reglera hanteringsmässiga frågeställningar som omhändertas inom annan närliggande lagstiftning kan vara ineffektivt. Resurser kan snarare behöva avsättas hos tillsyns- myndigheten för att följa upp hur anknytande regelverk efterlevs, t.ex. då det gäller krav på dokumentation av användning och hante- ring av växtskyddsmedel, kontroll av spridningsutrustning, lagring av kemikalier och att produktvillkor som anges för användning av växtskyddsmedel efterlevs. Övergång genom omprövning av vattenskyddsföreskrifter Övergången från generell tillståndsplikt till lokal reglering i vatten- skyddsföreskrifter kommer successivt att ske i den takt nya vatten- skyddsområden inrättas och äldre områden blir föremål för ge- nomgripande översyn och revidering. kommer tillstånds- plikten i föreskrifter att bli obsolet, dvs. ha kommit ur bruk och inte längre tillämpas. Tidpunkten för detta är avhängig när övergången från tillståndsplikt till reglering i vatten- skyddsföreskrifter genomförs i enskilda vattenskyddsområden. Den reglering som finns innehåller inget krav på att vatten- skyddsområden och dess föreskrifter ses över. Dagens lagstiftning saknar således drivkrafter för en övergång. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Utredningen har i avsnitt 6.6.2 föreslagit att kommunen ska vara skyldig att ansöka eller på annat sätt säkerställa att en ansökan om omprövning av befintliga vattenskyddsområden görs hos läns- styrelsen om dessa inte längre tillgodoser syftet med skyddet. Ikraftträdandet av bestämmelserna föreslås ske ettappvis, respektive , beroende på täktens uttagsvolym. Det innebär att övergången kommer att ske i sam- band med den allmänna översynen av vattenskyddsområden. Det kommer att leda till en fortlöpande anpassning, där den generella tillståndsplikten successivt ersätts av en mer lokalt anpassad regle- ring i förhållande till skyddsbehov och förutsättningar. Eftersom utredningen bedömer att en omprövning av vatten- skyddsföreskrifterna i sin helhet bör göras, blir övergångsperioden förhållandevis utdragen. Den blir avhängig den tidsram som behövs för att ompröva befintliga vattenskyddsområden av äldre datum, som inte längre tillgodoser syftet med skyddet, se avsnitt 6.6.2. Den kritik som riktats mot tillämpningen av den generella till- ståndsplikten behöver därför hanteras . Det gäller bland annat den oklarhet som ibland råder kring till- ståndspliktens räckvidd, liksom dess omfattning inom ett vatten- skyddsområde. Beträffande tillståndspliktens räckvidd kvarstår problemet att fastighetsägare och rättighetsinnehavare riske- rar att omfattas av krav som lämpligen borde hanteras med stöd av 7 kap. gör samma bedömning som Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar och menar att det är angeläget att i vägledning tydliggöra de förutsätt- ningar för tillämpningen av de två regelsystemen som gäller enligt 31 kap. 4 § 5 , proportionalitetsprincipen och den rätts- praxis som redovisats i avsnitt 7.6. Den generella tillståndsplikten ska inte innebära restriktioner utöver vad som kan följa av de all- männa hänsynsreglerna, eftersom den i motsatts till reglering med stöd av 7 kap. inte medger möjlighet att få frågan om ersättning för inskränkning i pågående markanvändning prövad. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Tillståndspliktens geografiska omfattning har begränsats i nya föreskrifter, bland annat gäller den inte längre i tertiär zon (se avsnitt 7.6.3). Utformningen ligger i linje med bedömningar, vilket framfördes till och andra samrådsparter inför det förändrings- arbete som skedde. Föreskrifternas tidigare utformning mot- verkade ett skydd anpassat till den aktuella lokala riskbilden. Det kan ifrågasättas om detta var lagstiftarens mening. Utredningen bedömer att de begränsningar som de nya före- skrifterna anger är ändamålsenliga. Utredningen har övervägt ett alternativt och förenklat förfarande till omprövning av vattenskyddsområden med föreskrifter. En be- stämmelse om tillståndsplikt skulle kunna införs i samtliga före- skrifter genom beslut av eller kommunen, för de vat- tenskyddsområden som saknar sådan reglering. Detta vore möjligt genom beslut om uppdatering av enskilda vattenskyddsföreskrifter. Uppdateringen kan då inskränkas till att enbart hantera frågan om förbud att utan tillstånd använda växtskyddsmedel i avvaktan på att föreskrifterna i sin helhet ses över på ett mer genomgripande och heltäckande sätt. Utredningens sammantagna bedömning är dock att det inte är lämpligt att omhänderta de risker som användning av växtskydds- medel kan skapa genom ett sådant förenklat förfarande. Det skulle innebära förändringar utan djupare analys av de lokala förutsätt- ningar som råder. Behovet av att anpassa det samlade skyddet efter olika skyddsområdens specifika förutsättningar väger tyngre än de fördelar ett förenklat förfarande innebär. Utredningen bedömer det också som svårt för att fatta beslut om uppdatering av vissa delar av vattenskyddsföreskrifterna, utan att kunna göra en mer grundlig bedömning av föreskrifterna i sin helhet. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Myndigheters och kommuners finansiella och andra förutsättningar Den generella tillståndspliktens reglering av användning av växt- skyddsmedel kommer som följd av utredningens samlade förslag successivt att övergå till reglering i vattenskyddsföreskrifter genom att befintliga vattenskyddsområden omprövas. Utredningen bedö- mer att förutsättningarna är goda för myndigheter och kommuner att vidta de åtgärder som krävs. Regleringen av användning av växt- skyddsmedel blir en naturlig delmängd i kommunens underlag för och ansökan om omprövning av ett vattenskyddsområde och dess föreskrifter. En förändring för kommunen uppstår enbart i de fall användningen av växtskyddsmedel inte redan utgör en del av vat- tenskyddsföreskrifterna. För kommer övergången från tillståndsplikt till reglering i vattenskyddsföreskrifter inte att få några större konse- kvenser. hanterar ansökan om omprövning av vatten- skyddsområden och dess föreskrifter där reglering av användning av växtskyddsmedel är en känd komponent. Då det gäller statliga myndigheter med vägledningsansvar kommer Natur- vårdsverket att behöva öka informations- och vägledningsinsat- serna kring övergången från generell tillståndsplikt och tillämp- ningen av den i relation till tillståndsplikt med stöd i vattenskydds- föreskrifter enligt 7 kap. . Havs- och vattenmyndig- hetens vägledningsansvar för vattenskyddsområden behöver också öka, så att kommuner och länsstyrelser får den information och det stöd som behövs. Finansieringsfrågor behandlas närmare i kapitel 13. Konsekvenser av upphävande och övergång Utredningen ska närmare analysera konsekvenserna av ett upphä- vande av den generella tillståndsplikten. Utredningen kan dock konstatera att detta redan skett genom Naturvårdsvekrets ändrade föreskrifter. anger i sin konsekvensbedömning att förändringen på lång sikt leder till ett mer ändamålsenligt och Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden behovsanpassat skydd, där möjligheten till ersättning får en mer harmoniserad tillämpning.316 Beträffande konsekvenser av den övergång som innebär att växt- skyddsmedel fortsättningsvis regleras inom vattenskyddsföre- skrifter, se utredningens konsekvensbedömningar i kapitel 14. 316 (2015). Konsekvensutredning av förslag till föreskrifter om spridning och viss övrig hantering av växtskyddsmedel samt föreskrifter om spridning av vissa bio- cidprodukter. 8 Kontroll och övervakning 8.1Grundläggande problem och utmaningar Utformning och resultat av den offentliga kontrollen av dricksvat- tenanläggningar har diskuterats i olika sammanhang, bland annat som följd av de granskningar och uppföljningar som gjorts.