sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — En av de tydligaste orsakerna till om restiden på höghastighets- järnvägen kan hållas är huruvida trafik är blandad, visar inter- nationella exempel. Den blandade trafiken ställer högre krav på trafikplanering och skapar högre risk för trafikstörningar. Efter- som delar av järnvägen planeras att öppna (Ostlänken 2028) kommer sannolikt järnvägen då att trafikeras av storregio- nala tåg. Tågoperatörerna ser en risk att denna trafikering blir för omfattande och att det blir svårt att dra ned på den när en hel sträcka till eller är klar. De önskar därför att tidsperioden mellan Ostlänkens öppnande och en hel hög- hastighetslinjes ibruktagande kortas ned och att en hel sträcka helst borde öppnas vid ett och samma tillfälle. b)Säkerställ prioriteringsregler till fördel för höghastighetståg. är planerad att byggas till större delen som en egen bana men ska kopplas ihop med befintliga järn- vägar nära citykärnorna. I innebär det enligt nu- Kommersiella förutsättningar för trafik varande plan att höghastighetstågen kommer att köra på det exi- sterande järnvägssystemet mellan och . Den här sträckan lider av kapacitetsbrist och köbildning. För att höghastighetstågen ska kunna nå restidsmålen krävs enligt operatörerna därför att dessa får prioritet före mer lång- samtgående trafik. Dessa prioriteringsregler krävs också på övriga delar av järnvägen med blandad trafik. c)Flexibilitet i var och hur ofta tåget ska stanna. Tågoperatörerna ställer sig positiva till att det byggs stationer som ger dem flexibilitet att stanna på olika stationer längs sträckan och maximera kapacitetsutnyttjandet. Exakt vart och hur ofta man kommer att välja att stanna är inte klart men det kommer att styras av kommersiella aspekter. Det ska finnas ett tillräckligt stort passeragarunderlag för att det ska vara värt ett stopp. För varje stopp räknas en tidsförlust och antalet stopp kommer sannolikt att begränsas till cirka fyra per sträcka. Det ger en extra restid om cirka 30 minu- ter och resulterar således i en restid om två och till och mellan och för de tåg som inte är direkttåg. Platser som pekas ut som troliga stopp är , , och . Inga specifika önskemål om stopp söder om till har lyfts fram av operatörerna. d)Egna spår för stationer För att undvika trängsel och stopp längs järnvägen förespråkar operatörerna att separata spår byggs vid stationerna. Det tåg som ska stanna bör rulla av höghastighetsjärnvägen och släppa förbi eventuellt bakomliggande tåg. e)Anpassad och pålitlig infrastuktur Infrastrukturen som byggs bör kunna säkerställa att tågen kan framföras med planerad hastighet. Detta gäller bland annat el- matningen. Operatörerna förespråkar att jämförelser med inter- nationella höghastighetsjärnvägar görs för att bygga in högsta möjliga stabilitet och kapacitet i systemet, snarare än att utgå ifrån hur de nuvarande stambanorna i är byggda. Kommersiella förutsättningar för trafik Punktligheten är en betydande faktor för framgången för hög- hastighetståget. Nuvarande punktlighet på sträckorna –och –är låg och uppges vara en av orsakerna till att inte fler väljer tåget . Flyget anges ha en betydligt högre punktlighet på för samma sträckor. Förseningarna med tåg är också betydligt längre än flyg- förseningarna vilket skadar förtroendet för tåget som transport- medel. För att höghastighetstågen ska få optimal genomslagskraft krävs hög punktlighet, även under rusningstrafik då belastningen är högst. För att förbättra kvaliteten i infrastrukturen och säkerställa punktligheten, förespråkar operatörerna ett införande av kvali- tetsavgifter för den aktör som orsakar försening i trafiken. Dessa avgifter ska gälla för såväl operatörer som infrastrukturägare och fungera som ett incitament för att undvika förseningar. En förutsättning för att operatörerna ska kunna bedriva sin verk- samhet är att det finns depåer för underhåll och service. Dessa bör vara strategiskt belägna, helst vid ändpunkterna, för att detta ska kunna ske så effektivt som möjligt. Då befintliga depåer är högt belastade och för att höghastighetstågen är längre än dagens tåg krävs att nya depåer planeras in i projektet och byggs i samband med höghastighetsjärnvägen. Operatörerna anser att dagens kapacitetstilldelningsprocess ger allt för kort framförhållning för att fatta beslut att investera i hög- hastighetståg. Den allra största risken för den operatör som väljer att köra höghastighetståg ligger , innan mark- naden har stabiliserats (2028–2039). Det förespråkas från operatö- rerna att den första tåglägestilldelningen bör vara , och åtminstone inkludera en övergripande skiss om antal tåglägen samt fördelning mellan rusningstrafik och övrig trafik. Återbetalnings- tiden är lång () och risken för operatörerna är därmed Kommersiella förutsättningar för trafik hög om man inte kan säkerställa tåglägen. Ett alternativ som lyfts fram till längre framförhållning i kapacitetstilldelningsprocessen är att tågen kan leasas från staten eller annan tredje part. Banavgifterna är relativt låga i i en internationell jäm- förelse. Operatörerna anser att det kan finnas fog för att höja ban- avgifterna något men att nuvarande principer om marginalkostnads- täckning borde gälla. De anser således att banavgifterna inte bör an- vändas som en finansieringsform av infrastrukturen. I internationella jämförelser har man dock sett att banavgifterna på höghastighetsjärnvägar är cirka 2–4 gånger högre än på konven- järnvägar. I övrigt är det komplicerat att göra internatio- nella jämförelser då det saknas exempel från konkurrensutsatt järn- väg (är det enda egentligen undantaget). Det är viktigt för operatörerna att förutsättningarna är tydliga och långsiktiga. Konkurrens på lika villkor Tågoperatörerna ser konkurrens på järnvägen som en given förut- sättning. Konkurrensen ska ske på lika villkor. Koppling till övrig trafik och Det är viktigt att säkerställa koppling till övrig järnvägstrafik och annan lokal matartrafik för att underlätta för resenärerna, och där- med för operatörerna att erhålla volym. Operatörerna tror också att det är viktigt att resenärerna enkelt kan fortsätta vidare från till , eftersom det ger goda förutsättningar att konkurrera med Köpenhamnsflyget och därmed ökar nyttan med höghastighetsjärnvägen. Kommersiella förutsättningar för trafik 2.5.2Önskemål från regionala kollektivtrafikmyndigheter Vi har i vårt arbete haft kontakter med vissa, men inte alla, regio- nala kollektivtrafikmyndigheter (RKTM). Vi har även haft kontak- ter med , som är den organisation som förvaltar och utvecklar den regionala tågtrafiken i på uppdrag av berörda län. En kort sammanfattning av kontakterna är att de till stor del speglar samma önskemål och samma oro som också nämns av operatörer för den interregionala trafiken. I ett fall blir det dock ”spegelvänt”. Medan operatörerna av den interregionala trafiken ut- trycker en oro över att höghastighetstågstrafiken kan drabbas nega- tivt av för mycket och för långsam regionaltågstrafik så uttryckts det från regionaltrafikhåll en oro för att höghastighetstågen kan medföra att regionaltågen trängs undan och att det resulterar i färre regionaltåg, färre stationer och/eller längre restider. Enligt bedömning uppgår behovet av utbud med storregionala/regionala tåg på sträckan –Jön- år 205032 till åtta tåg och riktning på sträckan –, vilket överstiger bedömning. Av dessa åtta tåg fortsätter sex tåg till och av dessa fortsätter två till . 32 , underlag till Sverigeförhand- lingen. Kommersiella förutsättningar för trafik För stråket –har definie- rat följande målsättningar: xKollektivtrafikens marknadsandel i stråket ska öka till , vilket innebär att var tredje resa ska ske med kollektivtrafik. Nu- varande marknadsandel är . xKollektivtrafikens marknadsandel för resor till flyg- plats ska uppgå till . är marknadsandelen cirka 15–. xRestidskvoten tåg/bil ska vara 0,8 mellan och . Det innebär att en tågresa tar av tiden för motsvar- ande bilresa. är restidskvoten cirka 1,5. xRestiden med regiontåg mellan central och cen- tral ska inte överstiga för samtliga regionaltågsturer. är restiden 60–. Kommersiella förutsättningar för trafik xHög turtäthet eftersträvas där det finns ett stort resandeunder- lag snarare än långa tåg med många sittplatser. Detta innebär en hög attraktivitet för resenärerna. xStyv tidtabell för regiontågen, det vill säga fasta minuttal mellan avgångarna. xTågens punktlighet ska vara . xFörse nuvarande och framtida samhällen i stråket utmed hög- hastighetsjärnvägen med regiontågstrafik. landsting33 lyfter behovet av tillräckligt med kapa- citet för flera olika typer av tåg med olika uppehållsmönster, både höghastighetståg, snabba storregionala tåg, regionaltåg med uppe- håll på fler stationer och pendeltåg. Man bedömer att behovet upp- går till uppåt nio tåg i relationen –, med olika uppehållsmönster. Vissa av dessa tåg är sannolikt kom- mersiella och andra upphandlade. Vidare pekar på att en så tät trafik med olika uppehållsmönster gör att tidtabellerna behöver styras upp hårt, vilket utmanar dagens regelverk för kapacitetstilldelning. Region bedömer att en höghastighetsjärnväg ger möj- lighet att öka den regionala tågtrafiken på befintlig Södra stambana och införa snabbare regionaltågstrafik på höghastighetsjärnvägen. Detta skulle, enligt , kunna medföra dubblerad tur- täthet i pågatågstrafiken –och –, snabbare regionaltågstrafik –, och införande av regionaltågstrafik –. 33Stockholms läns landsting , Nyttoanalys – Underlag från trafikförvaltningen inför Sverigeförhandlingen. 34Region , Förtydligande avseende nyttoanalys till Sverige- förhandlingen. Kommersiella förutsättningar för trafik En lönsamhetsberäkning av trafikeringen på höghastighetsjärn- vägen har gjorts för att säkerställa operatörernas intresse, samt för att undersöka vilken banavgift som operatörerna kan bära35. Beräk- ningarna visar att det finns kommersiella förutsättningar att trafi- kera höghastighetsjärnvägen, givet att vissa viktiga faktorer är till- godosedda. Det kommersiella intresset gäller ändpunktstrafiken, varav vissa turer antas gå direkt mellan ändpunkterna och andra stannar vid de största stationerna längs vägen, sannolikt Norr- , , och , och eventuellt någonstans mellan och . Beräkningarna visar också att opera- törerna klarar en banavgift på per tågkilo- meter priser, beroende på antaganden om kostnaden att köra höghastighetstågen. Detta är betydligt högre än dagens ban- avgifter som är per tågkilometer, men ligger för- hållandevis lågt i en internationell jämförelse. De ligger ungefär i samma nivå i förhållande till operatörernas omsättning som för hög- hastighetsjärnvägen i , vilket är den enda höghastighetsjärn- vägen där det råder konkurrens på samma järnväg. Beräkningarna baseras på en uppskattning av den totala investeringen i höghastig- hetståg för antagen trafik på hela höghastighetsjärnvägen på och en återbetalningstid . Biljettpriserna har antagits ligga i nivå med dagens biljettpriser på sträckorna. Om banavgiften sätts högre än de angivna nivåerna visar beräk- ningarna att operatörerna behöver höja biljettpriserna, vilket inne- bär att resandet minskar. Om operatörerna kan planera sina inve- steringar efter den förutsättningen och köpa in färre höghastighets- tåg beräknas de fortfarande kunna få lönsamhet. Risken är dock att turtätheten blir för gles för att attrahera önskat antal resenärer. Den samhällsekonomiska lönsamheten med höghastighetsjärnvägen skulle minska. Banavgifternas nivå och påverkan på höghastighetsjärn- vägens samhällsekonomiska lönsamhet behöver utredas vidare. Lönsamhetsanalysen visar dock att om en operatör har monopol på en sträcka skulle den kunna hantera en högre banavgift, efter- 35 PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i , (bilaga 3). Kommersiella förutsättningar för trafik som operatören då har större möjligheter att parera detta genom att höja priserna eller minska turtätheten. Lönsamheten för operatörerna beräknas bli något bättre mellan och än mellan och . Rörelse- resultat för trafiken mellan och uppskattas bli , medan motsvarande för trafiken mellan och uppskattas till något . Ytter- ligare information om lönsamhetsberäkningarna finns i bilaga 3. med höghastighetståg är de mest riskabla för operatörerna. Volymerna beräknas vara låga som opera- törerna behöver erbjuda en god turtäthet för få igång marknaden, vilket innebär att operatören sannolikt inte når ett positivt rörelse- resultat . Fram till att marknaden är etablerad är behovet därför särskilt stort av längre tilldelningstider, på upp mot . Ytterligare ett sätt att minska riskerna för operatörerna i in- ledningsperioden är att lägre banavgifter tillämpas i ett inledande skede. 2.6Risker kopplat till trafikeringen Risken för operatörerna är att de inte uppnår lönsamhet eller att de får lönsamhet . Detta är framförallt kopplat till följande aspekter: xKonkurrensen om resenärerna. xKapacitet och kapacitetstilldelning. xRestider och punktlighet. xNivå på banavgifter. Resandevolymerna påverkar operatörernas möjlighet att få lönsam- het, men framförallt är det viktigt för operatörerna att prognostisera efterfrågan rätt så att de investerar i optimalt antal höghastighetståg. Köper de för många höghastighetståg tvingas de anpassa antalet tåg- sätt i efterhand, vilket påverkar lönsamheten negativt. Kommersiella förutsättningar för trafik volymerna alltför låga finns risken att operatörerna tvingas minska turtätheten så mycket att det i sin tur minskar efterfrågan, vilket kan leda till en negativ spiral. Resandevolymen för en operatör påverkas också av hur konkur- rensen ser ut. Konkurrensen på höghastighetsjärnvägen kan komma från andra operatörer av höghastighetståg men också av subventio- nerad regionaltågstrafik som konkurrerar om resenärer som reser delar av en sträcka. Kanske kommer någon operatör erbjuda ett låg- prisalternativ för ändpunktsresandet på den befintliga järnvägen, även om den trafiken går långsammare. Restiderna på befintlig järn- väg blir betydligt längre än på höghastighetsjärnvägen men priserna kan hållas lägre eftersom banavgifterna är lägre och tågen kanske redan är avskrivna. Ytterligare en risk för operatörerna är konkur- rens från lågprisflyg och bil. Kapaciteten på höghastighetsjärnvägen är begränsad och nära de tre ändpunkterna där höghastighetstågen ska trafikera de befintliga banorna, är det än trängre. En risk för operatörerna är således att de inte ska få de tåglägen de behöver för att erbjuda en attraktiv trafik. Med befintligt regelverk är framförhållningen i tilldelningen av tåg- lägen kort vilket skapar svårigheter för operatörerna att planera in- köp av tåg. Förutom höghastighetståg är planen att även snabba storregio- nala tåg ska trafikera höghastighetsjärnvägen. En kombination av tåg som kör med olika hastigheter och har olika uppehållsmönster innebär kapacitetskonflikter och att kapaciteten inte kan utnyttjas lika effektivt. Det finns också en farhåga hos höghastighetstågs- operatörerna att höghastighetjärnvägen öppnar i små etapper som leder till att en allt för omfattande regionaltågstrafik etableras, och att det sedan blir svårt att prioritera ned regionaltågstrafiken när hela sträckan är klar och höghastighetstågen ska få plats. En blandning av olika typer av trafikering innebär även risker för punktligheten. Punktligheten är tillsammans med restiderna av- görande för operatörernas möjliget att locka resenärer. För att klara punktligheten i en blandad trafikering krävs större marginaler i till- delningen, vilket i sin tur minskar den tillgängliga kapaciteten. Punktligheten beror också till stor del hur infrastrukturen byggs. Exempelvis kan separata spår vid stationerna minska känsligheten i systemet eftersom snabba tåg som stannar sällan då kan passera långsammare tåg eller tåg som stannar oftare. Kommersiella förutsättningar för trafik för långa eller punktligheten för låg uppnås inte de effekter på res- andet som prognosticerats. Tydliga förutsättningar tidigt är viktigt för att operatörerna ska kunna planera sina investeringar. Banavgifterna är en väsentlig del av operatörernas kostnader, och vid de nivåer som vi beskriver i avsnitt 3.7.1 uppgår de till cirka 10–av operatörernas intäkter. Om banavgifterna blir högre än vad som aviseras då operatörerna köper in tåg, riskerar de få problem med lönsamheten. För statens del handlar risken om för litet trafikutbud vilket skulle innebära att investeringen inte nyttjas till fullo och att de potentiella nyttorna därmed inte realiseras fullt ut. En mindre omfattande trafi- kering ger även lägre intäkter från banavgifterna. Om staten väljer att sänka banavgifterna för att öka utbudet genom att förbättra lön- samheten, blir intäkterna än lägre. Med höga finansierande banavgif- ter ökar risken att utbudet blir mindre och konkurrensen sämre, eftersom det ger mindre ekonomiska marginaler för operatörerna. Blir det inte tillräckligt intressant för operatörerna att trafikera banorna ökar risken för monopol med sämre erbjudande till rese- närerna som följd. Höga banavgifter innebär även en risk för att biljettpriserna sätts så högt att antalet resenärer blir lågt. 2.6.3Risker för kommuner och regioner För kommuner finns, trots att det byggts en station, en risk att hög- hastighetstågen inte stannar alls eller inte stannar lika ofta som för- väntat. Vissa stationer kommer framförallt att trafikeras av storregio- nal trafik, och blir därmed beroende av att den regionala kollektiv- trafikhuvudmannen väljer att upphandla och subventionera den trafiken. För landstingen och regionerna finns risker att regional- tågstrafiken blir svår att bedriva om de prioriteras ned i förmån för höghastighetstågen, vilket också kan leda till ökade kostnader för trafiken. En ny järnväg kommer också innebära barriärer, intrång och buller som, trots att de ska hanteras enligt gällande lagstiftning, kan orsaka problem för kommunen och dess invånare. Kommersiella förutsättningar för trafik 2.6.4Sätt att minska och hantera riskerna Det finns olika möjligheter att minska och hantera de risker som beskrivs i avsnitten 2.6.1–2.6.3. Några exempel nämns nedan. Riskerna för operatörerna kan minskas genom att de tidigt får information om förutsättningarna. För att kunna göra en bedöm- ning av marknaden behöver de veta vilket regelverk som kommer gälla: hur prioriteringen kommer ske, vilka ramavtal som kommer vara möjliga och vilka banavgifter som kommer tas ut. De kommer även behöva ha tillgång till relevanta prognoser. Dessa åtgärder bi- drar även till att minska riskerna för staten att utbudet blir för litet eller att trafik inte kommer till stånd alls. En annan väg för att hantera risker för staten kopplat till trafi- keringen är att staten upphandlar trafiken. Detta är möjligt enligt men kräver en svensk lagändring så att allmän tra- fikplikt kan införas även för interregional trafik som kan bedrivas kommersiellt, se vidare i avsnitt 2.7.1. Detta skulle ge staten kon- troll över vilken trafik som kommer till stånd, till exempel omfatt- ning och stoppmönster. En nackdel är att de effektivitetsvinster och kundanpassningar som privata operatörer i konkurrens antas bidra med inte kommer till stånd. Om staten skulle välja att upphandla höghastighetstågstrafik, vilket förutsätter lagändring, förändras banavgifternas roll. De blir mindre styrande och till stor del en transferering mellan två statliga parter. Med lägre banavgifter blir kostnaden för den upphandlade trafiken mindre, alternativt vinsten större. Värdet, det vill säga tra- fikens och därmed i förlängningen resenärernas möjlighet att bära en del av investeringskostnaden, bör dock vara i samma storleks- ordning oavsett om det realiseras via banavgifter eller via upphand- lingen. En anledning till att välja finansierande banavgifter även i ett scenario där en stor del av trafiken upphandlas, är att det trots upp- handling kan förekomma kommersiell trafik parallellt. Finansieran- de banavgifter innebär att även den trafiken är med och bidrar till investeringskostnaden. Ytterligare ett sätt som ibland lyfts fram för att minska risken att trafiken inte blir den önskade, är att ge ensamrätt till trafik grundat på koncessionsbaserat avtal. Denna möjlighet är dock inte Kommersiella förutsättningar för trafik tillämpbar eftersom det enligt SERA-direktivet36,37 inte kan tecknas sådana avtal efter . Om en sträcka (–eller –) öppnar före den andra kan osäkerheterna minska, eftersom osäker- heterna sannolikt är störst initialt. När den andra sträckan öppnar har operatörerna mer information att fatta sina beslut om ytterli- gare inköp av fordon utifrån. I avsnitt 2.3.2 beskrivs kort dagens process för kapacitetstilldel- ning. Där anges också att processen som den fungerar kan hämma operatörers benägenhet att vilja köpa nya dyra höghastig- hetståg. Detta är ett problem som riskerar att vara större i en situa- tion där operatörer förväntas köpa in en stor mängd höghastighets- tåg för att starta upp helt ny trafik, jämfört med dagens situation där nya fordon köps in för att ersätta eller komplettera befintliga tåg i en relativt oförändrad grundstruktur. Om detta vittnar bland annat konsulten och våra samtal med dagens operatörer. Vi har inom ramen för uppdraget studerat möjligheten att åstad- komma bättre framförhållning för operatörerna för att minska ris- ken att kapacitetstilldelningsprocessen hämmar en positiv utveck- ling av trafik på höghastighetsjärnvägen. Frågeställningarna handlar även om att undersöka om regelverket kan användas för att stödja en prioritering av den trafik som, enligt vår tolkning (se avsnitt 2.1) är det egentliga syftet till att höghastighetsjärnvägen byggs. gav vi i uppdrag åt Advokatfirman att stressa dagens regelverk och dagens svenska lagstiftning, men fort- farande inom ramen för gällande och utifrån vad som är känt från pågående samtal kring förändrade . I rap- porten studeras bland annat möjligheten att 36Europaparlamentets och Rådets direktiv /34/EU, Artikel 11.5. 37Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5). 38Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5). Kommersiella förutsättningar för trafik xreservera höghastighetsjärnvägen för snabba tåg, xteckna ramavtal för längre framförhållning avseende kapacitets- tilldelning, xanvända banavgifter som styrmedel, och xanvända banavgifter som finansieringskälla. Bland de slutsatser som dras i rapporten ingår att det under vissa förutsättningar xär möjligt att reservera de nya järnvägarna för snabba tåg, xär möjligt att prioritera viss trafik framför annan trafik, xär möjligt att teckna ramavtal för att trafiken ska ges bättre möj- lighet till framförhållning, xsannolikt är möjligt att använda banavgifter som finansierings- källa, men xinte är möjligt att använda banavgifter för att styra bort viss trafik. Det ska observeras att utredningen enbart avser höghastighetsjärn- vägen, och det är inte säkert att samma tolkningar kan eller bör göras avseende övrigt järnvägsnät. En ytterligare princip som har med trafikeringen att göra är tra- fikeringen av de befintliga järnvägssträckorna närmast de tre största städerna. Här kommer, om inte helt nya järnvägar byggs ända in till dessa städers centralstationer, höghastighetstågen behöva samsas med annan trafik. Därmed uppkommer frågan om samma prioriter- ing ska gälla här som på de nybyggda sträckorna. Detta är en svå- rare frågeställning än prioritering på de helt nya järnvägarna efter- som de gemensamma sträckorna trafikeras av trafik från flera olika banor, och ofta av lokal och regional trafik med ett stort antal rese- närer. Om höghastighetstågen ges samma prioritet här som på de nybyggda sträckorna riskerar det innebära att lokal- och regional- tågstrafik och godstrafik nedprioriteras och inte ges möjlighet att utvecklas.