sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — I detta schema bör även före- komst av olika föroreningar inkluderas. I första hand bör ämnen med känd spridning till (grund)vatten undersökas, detta gäller bl.a. bekämpningsmedel, perfluorerade ämnen, klorerade lösnings- ämnen. Förekomst av denna typ av ämnen borde egentligen fångas upp i den risk- eller faroanalys som genomförs. Erfarenheten visar emellertid att det är svårt för en vattenproducent att ha tillräcklig kunskap och överblick för att inse vilken påverkan som kan ge negativ påverkan på vattenkvaliteten. Föroreningar som hittas inom dricksvattenberedningens provtagning ska ingå i vattendirektivets övervakningsprogram längre upp i tillrinningsområdet till vatten- täkten vilket möjliggör att åtgärder för att förbättra råvattenkvali- teten kan sättas in. Vattenkvaliteten kan ha naturliga brister, vara påverkat av förorening från mänsklig historisk eller nutida verk- samhet, påverkat av klimatförändringar eller så kan vattenuttaget vid vattentäkten påverka vattentillgång och vattenkvalitet. Exempel på förorening där vattenproducenternas faroanalys och prov- tagning, liksom vattenförvaltningens riskanalys och övervakning, brustit, är PFAS i grundvattentäkter. Det finns således anledning att med tillräcklig provtagning och analys följa upp råvattnets kvali- tet, inklusive variationer, för att identifiera om specifika skydds- åtgärder behöver vidtas eller extra beredning i vattenverket behöver införas för att skydda konsumenterna. Detta behov har till viss del synliggjorts i utredningen. För att tillförsäkra alla vattenkonsumen- ter säkert dricksvatten behövs att de erfarenheter som vinns i arbetet med faroanalys och råvattenprovtagning men även dricks- vattenberedning kan utnyttjas även vid andra vattenverk. De större problem med parasiter och perfluorerade ämnen som upptäckts vid några svenska vattenverk har medfört att även andra vattenverk sett över råvattenkvalitet och processer. En viktig del i att effektivisera denna återkoppling är att säkra att råvattenanalyser finns samlade och att dessa data sammanställs så att erfarenheter från ett vattenverk kan utnyttjas även vid andra vattenverk. I utredningens direktiv anges att utredningen, vid behov, ska lämna förslag på hur kontrollen av råvatten på effektivast möjliga sätt bör organiseras och samordnas med beaktande bl.a. av de krav som ställs i EU:s olika regelverk. Då det gäller råvattenfrågan konsta- teras emellertid i utredningen att förslagen i denna del i första hand tar sin utgångspunkt i att säkra en trygg dricksvattenförsörjning och att några andra utgångspunkter inte är aktuella. Jag anser att det är en brist att inte se dricksvattenförsörjningen som en del i vattenpolitiken som helhet, som en del i vattnets kretslopp. Ett bra råvatten ger förutsättning för ett bra dricks- vatten. Råvattnet bör väljas så att vattenberedningen kan göras så enkel och säker som möjligt. Att det är bättre att motverka en för- orening än att införa en beredningsmetod med syfte att eliminera eventuella förändringar torde vara självklart. En reglerad råvatten- kontroll är viktigt ur såväl ett livsmedelsproduktionsperspektiv som ett vattenförvaltningsperspektiv. Jag ser det som mycket olyckligt att det integrerade arbetssättet som bl.a. kommer till uttryck i ramdirektivet för vatten inte får fäste i . På EU-nivå började man lagstifta om våra vatten på 1970-talet1 – bl.a. kom ytvattendirektivet 1975 (75/440/EEG) och dricksvattendirektivet 1980 (80/778/EEG). Kring 1995 inträdde ett skifte i sättet att se på vattenfrågorna. Det konstaterades att även om vissa framsteg skett vad gällde vatten var vattenpoli- tiken fragmenterad både vad gällde syften och verktyg. Behovet av en ramlagstiftning stod klart och därmed även behovet av att genom ett integrerat arbetssätt säkerställa skyddet av den akvatiska miljön, av särskilt skyddsvärda habitat, av dricksvattenresurser och av badvatten. Även om dricksvattendirektivet antogs före ram- direktivet råder det ingen tvekan om att det är gemenskapens intention att även dricksvattenfrågor ska hanteras integrerat med övrig vattenpolitik. Ramdirektivet aviseras även uttryckligen i dricksvattendirektivet (se nionde stycket i ingressen). Här i fanns tidigare krav för råvattenkontroll vid vatten- täkter i dricksvattenkungörelsen SLVFS 1989:30. I samma före- skrifter stadgades även att det vid val av råvattentäkt ska göras behövliga undersökningar för att visa att råvattnet uppfyller dessa krav. Genom dricksvattenkungörelsen genomfördes delar av yt- vattendirektivet och dricksvattendirektivet . I de allmänna råden i dricksvattenkungörelsen framhölls betydelsen av att råvattnet har en så god beskaffenhet som möjligt. En grund- princip angavs vara att det är bättre att motverka en förorening än att införa en beredningsmetod med syfte att eliminera eventuella förändringar. Detta synsätt stämmer väl överens med det inte- grerade synsätt som ramdirektivet ger uttryck för. Det är olyckligt att detta synsätt nu saknas vad gäller de nationella reglerna på dricksvattenområdet och i den föreliggande utredningen. Att det när det gäller dricksvatten låsa fast sig vid de metoder och det syn- sätt som finns inom livsmedelskontrollen, och därmed inte se vattenpolitiken i sin helhet leder till att de samordningsvinster som utredningen nämner omöjligt kan uppnås, vilket också konstateras i utredningen. har i direktiven bland annat fått i uppdrag att kartlägga processen för och tillämpningen av regelverket för inrättande av vattenskyddsområden. Processen har en lång rad aktörer och innefattar många olika aspekter som utredningen, i de flesta fall på ett förtjänstfullt sätt, har beskrivit. Såsom expert i utredningen finner jag dock anledning att meddela avvikande mening i fråga om instansordningen samt om innehållet i konse- kvensbeskrivningen. I fråga om instansordningen, där utredningen föreslår fortsatt regeringsöverprövning, delar jag inte utredningens beskrivning och bedömning. Utredningen gör inledningsvis ett ställningstagande att vattenskyddsbeslut ska betraktas som beslut i enskilda fall, ej som normföreskrifter. Det står klart att såväl avgränsning av vatten- skyddsområden som fastställande av skyddsföreskrifter har en mer precis karaktär än vad normerande beslut normalt har, och för den enskilde kan betydande inskränkningar meddelas. Det är då fullt rimligt att den enskilda vars verksamhet påverkas skall ha en reell möjlighet att få beslutet prövat i sak. Då regeringen inte har möjlig- het eller resurser att göra en självständig bedömning, måste en sådan prövning ske hos domstol. Genom ett domstolsförfarande kan rättspraxis utvecklas, sakkunnig bevisning föras och domstolen kan använda sakkunniga och tekniska råd för sin kunskapsinhämt- ning. Lagstiftningen ger mycket öppna ramar och den närmare tillämpningen är helt beroende av tolkningar och avvägningar som bygger på allmänna hänsynsregler och övergripande rättsprinciper som t.ex. proportionalitetsprincipen. Det är därför av största bety- delse att tydlig och transparent praxisbildning sker. Nuvarande överprövningsordning är direkt olämplig i detta avseende vilket bl.a. bevisas av den osäkerhet, de starka konflikter och den orimligt långa tidsåtgång som präglar vattenskyddsärendena fortfarande efter regelverkets ikraftträdande. Den begränsade prövning som en rättsprövning i innebär framstår varken som ett lämpligt eller tillräckligt alternativ. Det framstår som direkt orimligt att Högsta Förvaltningsdomstolens resurser ska tas i anspråk för att utveckla rättstillämpningen inom ett sak- område som präglas av stora individuella och geografiska vari- ationer och som typiskt sett lämpar sig för prövning i miljödom- Sammantaget innebär detta att det genom ändrad instans- ordning finns bättre förutsättningar för en rättssäker hantering. Markägarkollektivets samlade erfarenhet av den överprövning som skett i vattenskyddsärenden är att någon självständig prövning av sakfrågan inte sker, utan prövningen har i stort sett handlat om huruvida den beslutande instansen överskridit något rättsligt utrymme eller inte följt de vida ramar som meddelade råd och riktlinjer från centrala myndigheter inrymmer. I avsaknad av kompetens hos regeringen har de synpunkter som inhämtats från centrala myndigheter fått stort utrymme i hittillsvarande överpröv- ningar, och den bevisning som lyfts fram har varken fått en full- ständig saklig prövning eller hanterats rättssäkert för de klagande. I föreliggande SOU saknas en självständig analys över hittillsvarande regeringsöverprövningar av vattenskyddsbeslut och utrednings- förslaget att förorda fortsatt överprövning hos regeringen vilar inte på stadig grund. Utredningen menar också att det finns ett politiskt inslag i vattenskyddsprocessen som medför att regeringen är lämplig pröv- ningsinstans. väljer utredningen att föreslå en kraftig för- skjutning i planerings- och beslutsprocesserna från de politiskt styrda kommunerna till länsstyrelserna. I analogi med detta ställ- ningstagande behöver även, enligt min uppfattning, överprövningen flyttas till domstolen. Att hänvisa sakprövningen till Högsta förvalt- ningsdomstolen, såsom beskrivs i texten, är en uppenbart olämplig princip. Den hänvisning av frågan om ändrad instansordning till kon- trollstation 2020 som görs i förslagsavsnittet i kapitel 7 fångas inte upp i kapitel 12 och det finns starka skäl att tro att någon ny ut- värdering av instansordningen inte kommer till stånd inom rimlig tid. Hänvisningen är inte tillräcklig, utan min uppfattning är att ett förslag om en omgående ändring av instansordningen till domstol hade varit mer ändamålsenligt. I samband med inrättande av vattenskyddsområde ska, enligt 7 kap. 25 § , en intresseavvägning göras mellan allmänna och enskilda intressen. Proportionalitetsbestämmelsen utgår från och är grundlagsstadgad, men fungerar inte i dagens tillämpning av inrättande av vattenskyddsområden. Dricks- vattenutredningen har därvid behandlat frågan om innehållet i den konsekvensutredning som utredningen föreslår ska upprättas i samband med ansökan om vattenskyddsområde. Utredningen före- slår att påverkan på verksamheter ska beskrivas, men att ekono- miska termer ska utelämnas för att inte föregå en eventuell dom- stolsprövning av ersättningsanspråk. Utredningsförslaget är, enligt min mening, dessvärre urvattnat och det är tveksamt om konse- kvensutredningen, såsom den föreslås, kommer att fylla den funktion som saknas. En balanserad konsekvensutredning är en av nycklarna till en bättre process kring inrättande av vattenskyddsområden. Först när alla förstår konsekvenserna av förslaget och dess alternativ går det att på allvar väga olika alternativ och åtgärder mot varandra. I takt med att Länsstyrelserna får större inflytande över inrättande- processen ökar dessutom behovet av lokalt konkret underlag. Konsekvenserna är naturligtvis dessutom oberoende av vem som ska betala dem och de påverkas inte, i sig, av ett domstolsavgörande om ersättningsanspråk. Konsekvenserna behöver därför definitivt beskrivas i ekonomiskt reella termer, dock inte nödvändigtvis på fastighetsnivå, så att en adekvat samhällsekonomisk avvägning kan göras. Med nuvarande förslag riskerar konsekvensbeskrivningen att reduceras till allmänna ordalag som lämnar stort och olyckligt tolkningsutrymme för alla inblandade i processen, och dokumentet får därigenom ringa värde i skälighetsavvägningen. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska gå igenom dricksvattenområdet, från råvatten till tappkran för allmänt dricksvatten. Syftet med utred- ningen är att identifiera nuvarande och potentiella utmaningar för en säker dricksvattenförsörjning i landet, på kort och på lång sikt, och i förekommande fall föreslå lämpliga åtgärder. Utgångs- punkten ska vara klimatförändringarnas förväntade effekter på dricksvattenförsörjningen och hur risker med bland annat kemiska ämnen och skydd för dricksvattenförsörjningen och råvattentäkter på ett riskbaserat och systematiskt sätt ska kunna hanteras. Utreda- ren ska lämna en uppdaterad beskrivning av hur klimatförändring- arna kan komma att påverka olika delar av landet och analysera det förebyggande arbete som bedrivs till exempel i form av anpass- ningar till kommande klimatförändringar, organisationen och styr- ningen av de verksamheter som gemensamt bidrar till en trygg dricksvattenförsörjning, beredskapen och förmågan att hantera kriser och formerna för detta. I syfte att skapa förutsättningar för en trygg och säker dricksvattenförsörjning ska utredaren föreslå kostnadseffektiva åtgärder för att lösa identifierade brister och beskriva hur arbetet för att genomföra dessa bör organiseras. Ett delbetänkande om den del av uppdraget som rör vatten- täkternas skydd och den del som rör hur ansvaret för material i kontakt med dricksvatten ska fördelas ska redovisas . Uppdraget ska slutredovisas . Dricksvatten är vårt viktigaste livsmedel I är det en självklarhet för människor att alltid ha tillgång till säkert dricksvatten direkt ur kranen. Dricksvattenförsörjningen består av en kedja av funktioner från tillrinningsområde, vatten- täkter, vattenverk samt distributionssystem med ledningsnät, tryckstegringsstationer och vattenreservoarer. Annan infrastruktur som avloppsledningsnät och tillgång till elförsörjning är också viktiga för försörjningen av dricksvatten. Dricksvattenförsörjningen är tillsammans med övrig livsmedels- försörjning, infrastrukturen för elförsörjning, elektronisk kom- munikation och betalningssystem, grundläggande förutsättningar för samhällets funktionalitet. Ett bortfall eller en allvarlig störning i den allmänna dricksvattenförsörjningen kan ensamt eller tillsam- mans med motsvarande händelser i andra verksamheter leda till att en kris uppstår i samhället. är en fungerande allmän dricksvattenförsörjning i sig en förutsättning för att kunna hantera många andra kriser. Mot bakgrund härav är beredskapen att motstå och hantera allvarliga störningar inom dricksvattenförsörjningen en betydelsefull del av samhällets planeringsarbete i fråga om olyckor och kriser. Regeringen har i budgetpropositionen angett att de förslag till resultatmål som tagits fram för krisberedskapen för dricksvattenförsörjningen utgör en god grund för det fortsatta arbetet med planering och åtgärder som minskar risken för störningar i samhällsviktig verksamhet (prop. 2011/12:1). De hot och risker som den allmänna dricksvattenförsörjningen i samhället utsätts för förändras över tiden och förmågan att motstå och hantera störningar behöver därför kontinuerligt ses över och utvecklas. De sårbarheter som finns i systemet kan inte helt före- byggas eller byggas bort. Det bör därför finnas en god reparations- och krishanteringsförmåga. I är tillgången på råvatten generellt sett god. Kvaliteten på vattnet är beroende av det allmänna miljötillståndet, mark- användningen och de åtgärder som vidtas för att säkerställa en god vattenmiljö. Vattenförsörjning är en ekosystemtjänst med ett mycket högt värde. Regeringen gav i uppdrag åt att i samråd med Havs- och vattenmyndigheten sammanställa information om viktiga ekosystemtjänster i och identifiera faktorer som påverkar deras vidmakthållande (dnr M2012/176/Nm). Uppdraget slutredovisades (dnr M2012/1507/Nm). För att skapa förutsättningar för ett säkert dricksvatten regleras området ur såväl miljö- som livsmedelsperspektiv. Utgångspunkten är i huvudsak gemenskapslagstiftning inom EU. Rådets direktiv /83/EG av om kvaliteten på dricksvatten (dricksvattendirektivet), anger de särskilda krav som ska vara upp- fyllda för vatten avsett att användas som dricksvatten. Direktivet syftar till att skydda människors hälsa från skadliga effekter av för- oreningar i dricksvattnet samt att säkerställa att vattnet är hälso- samt och rent. Dricksvattendirektivet omfattar enbart vatten som är avsett för konsumtion och direktivets krav avser kvaliteten på dricksvattnet vid konsumentens tappkran, det vill säga inte råvattenkvaliteten i vattenförekomsten eller i vattenverket. Dricks- vattendirektivet har genomförts i genom framför allt Livs- medelsverkets föreskrifter om dricksvatten (SLVFS 2001:30). Föreskrifterna gäller hanteringen av och kvaliteten på dricksvatten, med undantag för dricksvatten från vattenverk som i genomsnitt tillhandahåller mindre än dricksvatten , eller som försörjer färre än 50 personer, såvida inte vattnet tillhandahålls eller används som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet. och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten), fastslår en ram för gemenskapens vattenpolitiska samarbete. Direktivet syftar till att etablera en ram för enhetliga regler på EU-nivå för skydd av gemenskapens vatten; sjöar, vattendrag, kustvatten och grund- vatten. Ramdirektivet för vatten har även ett dotterdirektiv avseende grundvatten (2006/118/EG), för skydd mot föroreningar och försämring. Ramdirektivet för vatten fastslår att länderna i sin vattenförvaltning ska arbeta på ett sätt som utgår från avrinnings- områden och inte från av människan införda administrativa gränser. En annan gemensam princip, är det systematiska planeringsarbete som ska ske under 6-åriga förvaltningscykler. Direktivet har genomförts i svensk lagstiftning genom främst 5 kap. , förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vatten- miljön, förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion och ett flertal myndighetsföreskrifter. Fem länsstyrelser är vatten- myndigheter och vid dessa finns en vattendelegation vars ledamöter utses av regeringen. Vattendelegationerna beslutar om förvaltnings- planer, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer i respektive vattendistrikt. I ramdirektivet för vatten slås fast att medlems- länderna ska identifiera och övervaka sådana vattenförekomster som används för dricksvattenuttag eller kan komma att användas för framtida dricksvattenuttag. Medlemsstaterna ska se till att dessa vattenförekomster uppfyller de miljökvalitetsnormer som följer av ramdirektivet och att vattnet efter att det renats enligt det vattenreningssystem som används, uppfyller de kvalitetsparametrar som anges i dricksvattendirektivet, och att råvattnets kvalitet inte försämras. Det finns således kopplingar mellan ramdirektivet för vatten och dricksvattendirektivet. är den övergripande lag som styr miljöarbetet i . har vidare beslutat att till nästa generation ska ha löst de stora miljöproblemen. De 16 nationella miljökvali- tetsmålen beskriver hur miljön då ska se ut. Flera miljökvalitetsmål är relevanta för att säkerställa en trygg dricksvattenförsörjning; Grundvatten av god kvalitet, God bebyggd miljö, Levande sjöar och vattendrag, Ingen övergödning och Giftfri miljö. Enligt miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet ska grundvattnet ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning. De nya preciseringar som regeringen beslutade om 2012 visar att med målet avses bland annat att kvaliteten på grundvattnet inte ska begränsa använd- ningen av grundvatten för allmän eller enskild dricksvattenförsörj- ning, att grundvattennivåerna inte ska ge upphov till negativa konsekvenser för vattenförsörjning samt att naturgrusavlagringar är av stor betydelse för vår dricksvattenförsörjning. En av preciseringarna i miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag tydliggör att målet bland annat omfattar att ytvatten- täkter som används för dricksvattenproduktion ska ha god kvalitet. Dricksvattenförsörjningen utgörs till hälften av ytvatten och till hälften av grundvatten, varav av grundvatten- täkterna förstärks med ytvatten. Det finns också föreskrifter och allmänna råd för hur en fastig- hets vatten- och avloppsinstallation (VA) ska utföras i byggregler. Uppdraget om en trygg dricksvattenförsörjning En fortsatt god allmän dricksvattenförsörjning är en förutsättning för att vi ska kunna leva och för att det moderna samhället ska fungera. Även om troligen kommer att vara gynnat ur vattenförsörjningssynpunkt behöver vi kunna hantera de utmaningar som klimatförändringarna och andra förändringar inne- bär. En utredning behövs för att på nationell nivå se över hur den allmänna dricksvattenförsörjningen har anpassats i förhållande till klimatförändringarna och hur förutsättningarna är för att bibehålla en trygg dricksvattenförsörjning med avseende på en rad olika aspekter från vattentäkt till tappkran, och vid behov föreslå kost- nadseffektiva förbättringsåtgärder med utgångspunkt i den rådande ansvarsfördelningen. Ett förändrat klimat skapar nya utmaningar Jordens klimat förändras till följd av växthuseffekten. En konse- kvens av klimatförändringen är ökad global medeltemperatur, men förändringen påverkar också nederbördsmängder, avdunstning och avrinning. Klimat- och sårbarhetsutredningen (M 2005:03) redo- visade vilka klimatförändringar som kan väntas i och hur naturmiljön och olika samhällsfunktioner kan komma att påverkas. I utredningens slutbetänkande inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60) gjordes bedömningen att klimatförändringarna väntas ge förändrade temperaturer och mera nederbörd i större delen av landet, att antalet tillfällen med kraftig nederbörd ökar generellt men också att risken för torka kan öka i delar av . framlagda forskningsresultat stöder i stort utredningens bedömningar. När klimatet förändras, ändras förutsättningarna för vattenför- sörjning. Hur mycket en lokal vattenförsörjning påverkas av klimat- förändringar är beroende av många och samverkande faktorer. Ökade nederbördsmängder, efterföljande möjliga översvämningar, höjda grund- och ytvattennivåer och erosion, ras eller skred ökar risken för att föroreningar hamnar i vattentäkter och tillrinnings- områden. Föroreningar kan komma från till exempel, förorenade markområden, trafikanläggningar, översvämmade cisterner, avlopps- system, betesmark, deponier, industrier och industrimark, bensin- stationer, förorenade sediment i sjöar och vattendrag, reningsverk, dagvatten, m.m. Varierande grundvattennivåer gör att kemiska för- hållanden i marken påverkas avsevärt och de flesta markförore- ningar kan bli betydligt mer mobila. Höjda grundvattennivåer ger en minskad omättad zon vilket innebär att förutsättningarna för markens renande effekt minskas. Förändringarna kan leda till att råvattenkvaliteten försämras, och att risken att mikrobiologiska smittämnen förekommer i dricksvatten ökar såvida inte beredningsprocesserna i vattenverken anpassas. Vattnet kan också förorenas av miljögifter som kan ge mer eller mindre permanenta skador på en vattentäkt. Speciellt grundvattentäkter i akviferer med långsam omsättning och med fastläggning av föroreningar i marken kan skadas för mycket . För att kunna bibehålla en hög dricksvattenkvalitet trots för- sämrat råvatten kommer det sannolikt att krävas mer kunskap om metoder för både mikrobiologisk och kemisk beredning av dricks- vatten. Vidare kan ledningsnäten skadas som en indirekt konse- kvens av den förväntade ökade nederbörden. Höjda havsnivåer ökar risken för inträngning av saltvatten i kustnära vattentäkter vilket försvårar användandet av dessa för produktion av dricksvatten. Risken att en framtida havsnivåhöjning blir större än vad forskningen tidigare kommit fram till har också understrukits av framlagda forskningsresultat. En större havsnivåhöjning skulle till exempel kunna få återverkningar på största dricksvattentäkt, . Vattenförsörjningen påverkas också av faktorer som befolkningstillväxt och urbanise- ring. Klimat- och sårbarhetsutredningen bedömde i sitt slutbetänk- ande 2007 att den relativt enkla beredningen av dricksvatten som sker vid vattenverken, sannolikt inte kommer att räcka och att de klordoser som används är i stort sett verkningslösa mot parasiter och har liten effekt på virus. Dessutom är många svenska ytvattenverk känsliga för mikrobiell kontaminering av täkterna,