sou · H4B376 · 2016-11-07 00:00:00 — Hushåll samt små och medelstora företag som inte aktivt investerar på finansmarknaderna kommer enligt kommissionen knappast att drabbas av skatten, på grund av skattens avgränsade utformning. Den geografiska fördelningen av skatteinkomsterna beror enligt kommissionen på hur skatten utformas tekniskt. Den geografiska spridningen kommer att vara avhängig av etableringsorten för de finansinstitut som är involverade i finansiella transaktioner, och inte av den plats där handeln sker med finansiella instrument. Detta medför enligt kommissionen sannolikt att skatteinkomsterna blir koncentrerade i mindre grad, särskilt i de fall där finansinstitut agerar på en handelsplattform för sådana finansinstituts räkning som är etablerade i en annan medlemsstat. Intäkterna av en skatt på finansiella transaktioner vid en skattesats på exempelvis uppskattas av kommissionen till mellan (med en elasticitet på -2 och hög volym- minskning) och (med en elasticitet på 0 och låg volymminskning), d.v.s. 0,13–0,av BNP när alla källor har inräknats och värdet på den underliggande tillgången tagits som det beskattningsbara beloppet. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn Om skattesatsen ökas till uppskattas intäkterna av kommissionen till mellan (med en elasticitet på -2 och hög volymminskning) och (med en elasticitet på 0 och låg volymminskning), d.v.s. 0,60–3,av BNP. Intäktsuppskattningarna för de olika varianterna av en skatt på finansiella transaktioner beror enligt kommissionen på antagandena om volymminskning och den återstående handelsvolymens skatte- elasticitet. I konsekvensanalysen har man hållit fast vid två arbets- hypoteser när det gäller volymminskning (inklusive omlokalisering av transaktioner och transaktioner som upphör): en hypotes med en volymminskning på i linje med befintliga studier om hur derivatmarknader reagerar, den andra med en något högre volymminskning på som grundas på den svenska erfarenheten. Dessa antaganden baseras också på utvecklingen av högfrekvent automatiserad handel som står för av handeln på värdepappersmarknaderna och som skulle påverkas kraftigt av en skatt på finansiella transaktioner. Konsekvensbedömningen visar enligt kommissionen att vissa faktorer i skattens utformning, som exempelvis platsen för beskattning baserad på hemvistprincipen och nivån på skatte- satserna, utgör de faktorer som är mest lämpade att minska omlokaliseringsriskerna. Införandet av ytterligare skatter är enligt kommissionen förenat med risken för att ekonomiska aktörer omlokaliserar sin verk- samhet för att minska skattebördan. Omlokalisering skulle enligt kommissionen kunna ske genom att flytta relevant verksamhet till jurisdiktioner där de beskattas mindre, eller genom att inom samma jurisdiktion övergå till produkter/leverantörer som inte ingår i tillämpningsområdet för skatten. Risken för en fysisk omlokali- sering av marknader/marknadsaktörer och övergång till obeskat- tade produkter minskar enligt kommissionen självfallet ju fler jurisdiktioner som antar skatterna och ju bredare tillämpnings- området blir. SOU 2016:76 Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn Makroekonomiska effekter och sysselsättning Den modell som används för att analysera makroekonomiska effekter visar enligt kommissionen att en transaktionsskatt på värdepapper, utan mildrande inslag, med en skattesats på långsiktigt skulle kunna minska den framtida BNP- tillväxten med av BNP respektive vid en skattesats på . Dessa resultat bör dock enligt kommissionen tolkas försiktigt givet vissa begränsningar i de underliggande modellerna. Med antagandet att alla mildrande effekter får verka fullt ut skulle enligt kommissionen förlusterna i totalproduktion i scenariot utan mildrande effekter kunna minskas från till 0,53 pro- cent av framtida BNP-tillväxt. I de scenarier som beräknats i modellerna skulle transaktionsskatter på värdepapper på nivåerna -0,respektive -0,. Aspekterna på hanteringen av risk och den effekt skatten på finansiella transaktioner beräknas ha på aktörernas beteende sammanhänger enligt kommissionen med skattens möjligheter att begränsa spekulation, hektisk och irrationell handel, s.k. noise trading, och teknisk handel, samt att minska marknadernas volatilitet. Även om det i litteraturen konstateras att effekterna av en skatt på finansiella transaktioner på marknadsvolatilitet överlag är osäkra och beror på marknadens struktur, skulle enligt kom- missionen en skatt vara ett mycket effektivt verktyg för att bromsa automatiserad högfrekvent handel och högt lånefinansierade derivat. Effekt på kapitalkostnader och tillväxt Ett generellt teoretiskt resultat är enligt kommissionen att högre transaktionskostnader sammankopplas med lägre tillgångspriser. Detta kan enligt kommissionen öka företags kapitalkostnader. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn Effekterna på värdepapperspriser och på kapitalkostnad ökar med skattesatsen och dämpas av längre innehavsperioder. I empiriska studier av effekterna av skatter på finansiella marknader bekräftas i allmänhet det teoretiska resultatet enligt kommissionen. I konsekvensanalysen framförs att uteslutandet av primärmarknader för obligationer och aktier från skattens tillämpningsområde skulle kunna vara ett bra sätt att minska kapitalkostnadseffekterna. Skattebörda och skattens fördelningseffekter En stor del av skattebördan skulle enligt kommissionen direkt eller indirekt drabba ägare av handlade finansiella instrument. Särskilda inslag i utformningen av en skatt på finansiella transaktioner, exempelvis när det gäller definitionen av skattebetalaren, skulle enligt kommissionen kunna minska effekten av ökade kapital- kostnader för andra sektorer än finanssektorn. Effekter på marknadsstrukturer och konkurrenseffekter Transaktionsskattens effekter beror enligt kommissionen på marknadsstrukturen. Denna struktur skiljer sig enligt kommis- sionen åt för olika marknadssegment och även mellan länder. Om denna struktur är heterogen skulle skatten enligt kommissionen kunna påverka marknaderna i fråga mycket olika. Den empiriska litteraturen ger enligt kommissionen olika resultat i fråga om utvärderingen av effekterna av transaktionsskatter. I de flesta studier kommer man enligt kommissionen fram till att handels- volymen minskar, men effekterna på volatilitet och priser är inte lika entydiga, även om resultat baserade på uppgifter från expertpaneler och skattningar som bättre tydliggör transaktions- kostnadseffekter oftare verkar finna en negativ korrelation mellan transaktionskostnader och volatilitet. Skatternas effekter på den reala ekonomins konkurrenskraft (industrin och tjänstesektorn) beror enligt kommissionen till stor del på hur skatten utformas. I konsekvensanalysen visas enligt kommissionen att begränsningen av de beskattningsbara pro- dukterna till finansiella instrument, undantaget vardagliga finan- siella transaktioner (såsom betalning av räkningar eller löne- Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn betalningar) och transaktioner som lån från banker till företag eller hushåll (såsom bolån eller konsumentkrediter), är ett steg i rätt riktning för att isolera den reala ekonomin från de direkta effekterna av skatten. En preliminär bedömning visar enligt kommissionen att inkom- sterna från skatten, beroende på hur marknaden reagerar, skulle kunna uppgå till för hela EU. Inkomsterna kan enligt kommissionen helt eller delvis användas som ett eget medel för EU:s budget, för att ersätta vissa befintliga egna medel som betalas från de nationella budgetarna. konsekvensanalys om EU FTT inom ramen för ett fördjupat samarbete I samband med det förslag till EU FTT inom ramen för ett för- djupat samarbete mellan deltagande medlemsstater som kom- missionen lade fram 2013 upprättades också en konsekvens- analys,154 som kan sammanfattas på följande sätt. Det referensscenario som alla alternativ jämförs med bör enligt kommissionen utgöras av en situation där man inte har lyckats ena sig om ett gemensamt system för skatt på finansiella transaktioner. Detta scenario karaktäriseras enligt kommissionen av att det finns ett antal olika nationella ordningar som inte är samordnade sinsemellan och som ändras, d.v.s. en medlemsstat beslutar sig för att ändra sitt system eller för att införa en ny form av skatt på finansiella transaktioner, vilka kan beskrivas enligt följande: 154 SWD (2013) 28 final och SWD (2013) 29 final. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn Skattens räckvidd är relativt snäv i flertalet länder och omfattar normalt sett endast värdepappershandeln (särskilt aktier) på reglerade marknader, med ingen eller låg skatt på derivat och OTC-transaktioner. En betydande substitution av finansiella instrument i syfte att undvika beskattning. Särskilda undantag för vissa instrument och aktörer (exempelvis derivat, aktier/andelar som utgivits av fondföretag, marknads- garanter, mäklare/handlare). Uppbörden av skatten sker vanligen hos den finansiella intermediären/mäklaren och den tas normalt sett endast ut i ena änden av den finansiella transaktionen. Detta innebär enligt kommissionen att dessa skatter endast genererar ganska små intäkter och inte uppmuntrar till frivillig efterlevnad samt att de befintliga skattesystemen står i strid mot en grundläggande princip för sådan beskattning som huvudsakligen syftar till att generera intäkter, nämligen att likartade fenomen (aktörer, instrument, marknadsplatser) inte ska behandlas olika. Enligt kommissionen utlöser detta i sin tur en snedvridning av konkurrensen, både inom enskilda medlemsstater och inom den inre marknaden. Följande alternativ kan enligt kommissionen övervägas för att åtgärda dessa brister i referensscenariot: Alternativ A: En skatt på finansiella transaktioner på global nivå. Alternativ B: En skatt på finansiella transaktioner på nivån EU27155. Alternativ C: En skatt på finansiella transaktioner på nivån EU11156+ genom ett fördjupat samarbete. Alternativ D: En skatt på finansiella transaktioner utanför EU- fördragens ram. 155Belgien, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . 156Belgien, , , , , , , , , och . Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn Alternativen A och B bör enligt kommissionen läggas åt sidan under en överskådlig framtid, eftersom de är politiskt omöjliga att genomföra. Enligt kommissionen framgår det tydligt av konsekvens- analys att det krävs en samordnad insats på EU-nivå för att uppfylla målen när det gäller beskattning av finanssektorn. Med andra ord skulle man enligt kommissionen, om man enbart använde sig av en rad olika icke samordnade nationella åtgärder, få en mängd olika nationella system för beskattning av finanssektorn. Detta skulle enligt kommissionen hindra den inre marknaden från att fungera väl och ge upphov till många fall av dubbelbeskattning och, kanske ännu viktigare, av dubbel utebliven beskattning, vilket strider mot det övergripande målet att få finanssektorn att lämna ett rimligt och betydande bidrag till finansieringen av krisen. Enligt kommissionen skulle man således inte få skatteneutralitet mellan olika produkter, marknadsplatser och aktörer och det skulle bli lätt för olika aktörer att utforma sina transaktioner, särskilt mer lättrörliga transaktioner, så att de slipper skatt. Följaktligen skulle enligt kommissionen de potentiella skatteintäkterna bli små eller ytterst ringa (möjligtvis med undantag för de länder där det finns viktiga finansiella centrum) och skatterna skulle knappast kunna bidra till att stärka regelverket för att hämma sådan verksamhet som inte leder till mer välfungerande och stabilare finans- marknader, som det skapas tillfälle till kortsynt agerande och vinststrävan på andras bekostnad. Om man jämför med detta scenario och utgår från att det inte finns någon global lösning (alternativ A) förefaller enligt kommis- sionen ett gemensamt system för skatt på finansiella transaktioner för EU27 (alternativ B), vara ett gott val ur alla synvinklar. Av politiska skäl är det enligt kommissionen dock inom en överskådlig framtid inte möjligt att införa en skatt på finansiella transaktioner för EU27. Av denna anledning konstaterar kommissionen att elva medlemsstater, som tillsammans svarar för två tredjedelar av EU27:s ekonomi, begärt att få gå vidare inom ramen för ett för- djupat samarbete (alternativ C). Även om detta alternativ enligt Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn kommissionen inte är lika effektivt som en skatt på finansiella transaktioner för EU27 (man kommer inte att kunna undvika alla fall av dubbelbeskattning inom hela EU27 så länge inte alla medlemsstater har anslutit sig till skatten för finansiella trans- aktioner och bestämmelserna för att bekämpa utflyttning av finanstransaktioner och skatteundandragande kommer inte heller att vara fullt lika effektiva, även om de fortfarande kommer att vara mycket verkningsfulla), kommer ett gemensamt system för skatt på finansiella transaktioner på nivån EU11+ enligt kommissionen ändå att vara mycket bättre än referensscenariot. Eftersom det inte går att införa ett gemensamt system för skatt på finansiella transaktioner för EU27 och med hänsyn till resul- taten av analysen av de olika alternativen och deras verkningar, förefaller det enligt kommissionen som om den bästa lösningen vore att införa ett gemensamt system fastän endast för elva medlemsstater inom ramen för ett fördjupat samarbete. Enligt kommissionens preliminära beräkningar skulle, beroende på marknadsreaktionerna, de totala intäkterna från skatten i de deltagande medlemsstaterna ha kunnat uppgå till , om det ursprungliga förslaget för EU27 hade tillämpats på EU11. Om hänsyn tas till nettoeffekterna av de anpassningar som har gjorts jämfört med det ursprungliga förslaget till EU FTT, visar preliminära beräkningar enligt kommissionen att skatteintäkterna skulle kunna vara i storleksordningen . Enligt kommissionens förslag till rådets beslut om systemet för Europeiska unionens egna medel av den 29 juni 2011,157 ändrat den 9 november 2011,158 ska en del av de inkomster som genereras av EU FTT utgöra egna medel för EU-budgeten. De egna medel som utgörs av bruttonationalinkomstbaserade bidrag från de deltagande medlemsstaterna skulle enligt kommissionen minskas i enlighet med detta. 157COM (2011) 510 slutlig. 158COM (2011) 739 slutlig. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn 6.4.4Medlemsstaters konsekvensbedömningar och inställning Konsekvenserna av kommissionens förslag till EU FTT kan inte begränsas till ett unionsrättsligt perspektiv, utan måste också belysas ur medlemsstaternas perspektiv. Den fortsatta redogörelsen har avgränsats till ett antal medlemsstaters konsekvensbedöm- ningar och inställning till kommissionens förslag. Regeringen ställde sig inte bakom förslag att införa EU FTT inom unionen.159 Regeringen motsatte sig överstatlighet på skatteområdet och att nationella skatter ska utgöra egna medel för EU. Regeringen konstaterade att kommissionens preliminära bedömning visar att inkomsterna av skatten, beroende på hur marknaden reagerar, skulle kunna uppgå till för hela EU, vilket motsvarar av EU:s BNP. Som svensk ståndpunkt angavs vidare bl.a. följande. Det finns andra och bättre lämpade åtgärder för att hantera finanssektorns risktagande och ansvar i finansiella kriser än att införa en FTT. Införande av stabilitetsfonder som finansieras av berörda institut och strängare kapitaltäckningsregler är mer ändamålsenliga. Det är tveksamt om finanssektorns risktagande skulle påverkas av en FTT. Nackdelarna, främst den negativa påverkan på BNP och risken för migrering av transaktioner, är tydliga medan fördelarna är oklara. Osäkerheten i de ekonomiska beräkningarna är stora, men den FTT som kommissionen föreslagit skulle sannolikt innebära en anmärkningsvärt hög marginalkostnad för offentliga medel. De förväntade negativa effekterna på BNP är betydande, inte minst i förhållande till de skatteintäkter som förslaget förväntas generera. Utifrån den modell som kommissionen redovisar i konsekvens- analysen beräknas BNP på EU-nivå minska . 159 Faktapromemoria 2011/12:FPM20 och kommenterad dagordning till Rådet för ekonomiska och finansiella frågors () möte i . Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn Kommissionen gör därefter en revidering av bedömningen utifrån kvalitativa argument och landar i slutsatsen att BNP kan förväntas minska . Det är svårt att bedöma om denna justering är motiverad på ekonomiska grunder. Det finns bättre sätt att få in skatteintäkter. Även statens och företags kapital- anskaffning fördyras, i den mån skatten bidrar till att sänka priserna på finansiella instrument. Handel på primärmarknader, exempelvis nyemissioner, är visserligen undantagen från skatt men påverkas indirekt eftersom köparna kommer beakta förhållandena på sekundärmarknaden när de lägger bud. När det gäller kommissionens förslag om EU FTT inom ramen för ett fördjupat samarbete mellan deltagande med- lemsstater ansåg regeringen att inte skulle delta i det samarbetet.160 Regeringen konstaterade att kommissionens förslag innebär att en del av de inkomster som genereras av EU FTT ska utgöra egna medel för EU-budgeten och att de egna medel som utgörs av bruttonationalinkomstbaserade bidrag från de deltagande medlemsstaterna ska minskas i enlighet med detta. Som svensk ståndpunkt angavs vidare bl.a. följande. Regeringen har respekt för att en sådan skatt har hög politisk prioritet för flera medlemsstater. Regeringen förutsätter att icke deltagande medlemsstaters intressen beaktas i den fortsatta behandlingen av skatteförslaget. En skatt med smalare skattebas är ett sätt att minska de negativa effekterna av FTT och skulle därför vara att föredra. Regeringen motsätter sig FTT som egna medel. Om och när beslut om en slutlig utformning av EU FTT fattats av deltagande medlemsstater kan effekterna av en sådan skatt för bättre bedömas. motsatte sig förslag till EU FTT inom unionen. Med anledning av förslag till EU FTT inom ramen för ett fördjupat samarbete framförde den danska regeringen bl.a. 160 Faktapromemoria 2012/13:FPM76 samt kommenterade dagordningar inför möte i och inför möte i . Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn följande.161 Regeringen har inte några ideologiska problem med en skatt på finansiella transaktioner. Regeringens farhågor är endast av ekonomisk och praktisk karaktär. Regeringens ståndpunkt är att inte ska delta i det fördjupade samarbetet. Om det går att finna robusta lösningar på de utmaningar som är förknippade med att införa en skatt på finansiella transaktioner, är regeringen öppen för att överväga sin ståndpunkt. När det gäller konsekvenserna av förslag uttalade den danska regeringen bl.a. följande.162 Användningen av etablerings- och utgivningsprincipen innebär territoriella effekter på finans- institut i icke deltagande medlemsstater, däribland , vilka kan bli skyldiga att betala skatt på finansiella transaktioner till deltagande stat. Även om inte deltar i det fördjupade samarbetet, får samarbetet ekonomiska konsekvenser för . En sammantagen preliminär bedömning visar att EU FTT kan få små negativa konsekvenser på BNP-tillväxten och sysselsättningen. Omfattningen av dessa konsekvenser är dock osäker. Icke-deltag- ande medlemsstater skulle å ena sidan kunna drabbas av negativa konsekvenser till följd av den finansiella skattens inverkan på de finansiella marknaderna, bl.a. genom mindre likvida och effektiva marknader. Detta kommer i allmänhet att bero på i vilken utsträckning icke deltagande medlemsstaters finansiella institut handlar med institut i deltagande medlemsstater och/eller finansiella tillgångar som emitterats i en deltagande medlemsstat samt i vilken omfattning finansiella institut från deltagande med- lemsstater handlar med tillgångar från icke deltagande medlems- stater (och därför ska betala EU FTT). Det kommer också att bero på i vilken utsträckning finansiella institut i icke deltagande medlemsstater lyckas vältra över skatten på transaktionsparten i deltagarmedlemsstaten. Å andra sidan kan finansiella transaktioner komma att omlokaliseras från deltagande medlemsstater till icke deltagande medlemsstater, vilket skulle kunna leda till mer likvida och effektiva finansmarknader i icke deltagande medlemsstater. Sannolikt kommer skatten att påverka handeln med finansiella tillgångar mellan deltagande medlemsstater och icke deltagande 161Grund- og nærhedsnotat till Europaudvalg, Europa-Kommissionens forslag til Rådets direktiv om en fælles ordning forbeskatning af finansielle transaktioner, KOM(2013)71 endelig af 14. februar2013, J.nr. 162Se föregående fotnot. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn En skatt på finansiella transaktioner för- väntas reducera omsättningen av finansiella tjänster och därmed handeln på de finansiella marknaderna i allmänhet. Intäkts- minskningen beräknas vara störst för deltagande medlemsstater och mindre för icke deltagande medlemsstater. Detta kan resultera i en minskning av intäkterna av andra skatter. EU FTT kommer att tas ut av de finansiell institut som utför handel med finansiella tillgångar. Det är sannolikt att kostnaderna för skatten till stor del kommer att vältras över på de direkta och indirekta ägarna av dessa tillgångar. En stor del av bördan av skatten kommer att vältras över på individer, företag, pensions- fonder o.s.v., på vars vägnar de finansiella instituten utför handeln. EU FTT förväntas leda till ökade transaktionskostnader för konsu- menter av finansiella tjänster i den utsträckning tjänsterna omfattas av skatten. Den totala negativa effekten av detta reduceras delvis av att , som icke deltagande medlemsstat, kan locka till sig finansiell handel från deltagande medlemsstater. Statsfinansiellt kommer EU FTT att innebära ökade kostnader eftersom deltagande medlemsstater ska få tillgång till information och hjälp att driva in skatten från danska finansiella institut. Sammantaget blir konsekvenserna av EU FTT mindre för om inte deltar i det fördjupade samarbetet gällande skatten jämfört med om deltar i detsamma. deltar inte i det fördjupade samarbetet. Eftersom delar finanssektor med har ett betydelsefullt argument för att ska stå utanför samarbetet varit att ska göra det.163 Konsekvenserna för av EU FTT inom unionen har behandlats i en skrivelse från ansvarigt statsråd till riksdagen.164 Om de ekonomiska konsekvenserna anfördes bl.a. följande. 163Hokkanen, m.fl., Taxation in the Financial Sector in , s. 18 f. 164Statsrådets skrivelse till om ett förslag till rådets direktiv om ett gemensamt system för en skatt på finansiella transaktioner , som den fortsatta redogörelsen baseras på. Metoder för särskild beskattning i den finansiella sektorn Konsekvenserna av en skatt på finansiella transaktioner är svåra att bedöma eftersom de i betydande grad beror på hur investerarna rea- gerar på de stigande kostnaderna och i vilken omfattning den här typen av skatt införs utanför unionen. Även om skatten på en finansiell transaktion betalas av det finans- institut som förmedlat eller startat transaktionen, överförs skatte- kostnaderna på en konkurrensutsatt marknad i regel på kunderna, eftersom finansinstituten inte har möjligheter att subventionera skatten med intäkter från andra källor. Skattekostnaderna skulle in- direkt i betydande grad överföras på företag och privatpersoner. Vid stora investerares stora affärer blir skatten per transaktion be- tydande. Exempelvis i skulle en medelstor affär med penning- marknadsinstrument till ett värde av resultera i en skatt på . De stora investerarna agerar redan nu på de öppna internationella marknaderna, och kommissionen ser att det kan finnas en viss risk för att i synnerhet stora transaktioner flyttas över till länder där verksamheten är skattefri.