sou · H4B366 · 2016-10-11 00:00:00 — a. eftersom kommuner har beskattningsrätt. Alla huvudmän har heller inte en kreditvärdighetsrating, och det är utredningens bedömning att det inte kan krävas. Utifrån detta anser utredningen att ska ges i uppdrag att vidare utreda och besluta om vilka finansiella nyckeltal för huvudmännen som ska samlas in och publiceras. För att säkerställa att nyckeltalen blir jämförbara så behöver även tydliggöra exakta definitioner på dessa. Utredningen anser även att det på varje enhet bör finnas en möjlighet att kort kommentera innehållet i enhetsredovisningen. Det kan exempelvis handla om att någon enskild post är påverkad av en engångshändelse som medför att det inte går att jämföra . Det är dock mycket viktigt att kommentaren vid såväl uppgiftslämnandet som presentation är så kortfattad och tydlig som möjligt, i annat fall riskerar möjligheten för allmänheten att tillgodogöra sig kommentaren att försämras. Ett exempel på hur en presentation av en enhetsredovisning skulle kunna se ut visas i figur 4.2. Ekonomisk information på enhetsnivå Figur 4.2 Exempel på presentation av enhetsredovisning SOU 2016:66 Ekonomisk information på enhetsnivå Synpunkter på föreslagen modell Utredningen har prövat förslaget till modell genom att låta ett urval av kommuner och enskilda huvudmän testa den och lämna synpunkter. Utredningen har även presenterat förslaget och fått synpunkter från , Skolinspektionen och SCB. Bland de positiva synpunkter som inkommit kan framhållas att uppställningen anses som tydlig, att den bygger på befintlig rapporteringsstruktur samt att den främjar jämförbarhet mellan olika enheter. Vissa huvudmän har också angett att de gör likande uppställningar . Det framhålls även som positivt att uppställningen i princip överensstämmer med skollagens bidragsregler och därmed ger en ökad jämförbarhet mellan olika huvudmän avseende vad de använder sina resurser till. Andra fördelar som lyfts fram är t.ex. att modellen bygger på befintlig uppgiftsinsamling inom ramen för Räkenskapssammandraget. Ett uppgiftsinlämnade på enhetsnivå med den kvalitet som kommer att krävas förmodas medföra en höjd kvalitet av hela Räkenskapssammandraget. Vidare har ett antal kommuner lyft fram att modellen ger ökade möjligheter för kommuner att jämföra egna enheter med såväl enheter i andra kommuner som enheter hos enskilda huvudmän. Den tydligaste negativa kritiken som framförts är av mer principiell karaktär och handlar om att ett system med utökad redovisning på enhetsnivå i sig medför en ökad administrativ börda och därmed ökade kostnader, framför allt för kommuner. Det har även lyfts fram att förslaget leder till behov av systemstödsutveckling, eftersom nuvarande system inte är konstruerade och anpassade för att enkelt kunna ta fram dessa uppgifter. Därutöver har betonats att de kostnads- och intäktsposter som föreslås i modellen för redovisning på enhetsnivå tydligt behöver definieras. 4.5.3Sekretess för uppgifter avseende enskild huvudman inom den officiella statistiken Som utvecklats under avsnitt 4.3.6 så är det som ansvarar för officiella statistik om förskola, fritidshem, skola, vuxenutbildning och annan pedagogisk verksamhet. Ekonomisk information på enhetsnivå genom avtal överlåtit till SCB att samla in uppgifterna för den officiella statistiken. De uppgifter om enskilda huvudmän som samlas in inom ramen för den officiella statistiken träffas av bestämmelserna om statistiksekretess i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Där anges i första stycket att sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Med enskild avses i dessa sammanhang även bolag, föreningar m.m. Det är här fråga om s.k. absolut sekretess utan skaderekvisit, vilket är den starkaste sekretessen som finns enligt OSL. Det ska således inte göras någon prövning av om någon lider men om en uppgift sprids utan uppgifterna är alltid omfattade av sekretess i sådan verksamhet som avses i bestämmelsen. Uppgifterna om enskilda huvudmän som samlas in inom ramen för statistikansvar omfattas av bestämmelserna om statistiksekretess, först hos SCB som samlar in uppgifterna och därefter hos som bearbetar dem vidare och publicerar dem. Enligt uppgifter till utredningen från så gör myndigheten en något mindre strikt tolkning av statistiksekretessen än SCB. gör enligt uppgift bedömningen att inga uppgifter som direkt avser intäkter och kostnader publiceras avseende verksamheter med enskild huvudman. Däremot publicerar myndigheten uppgifter bl.a. om lärartäthet, utveckling av elevantal m.m. som inte direkt avser ekonomiska förhållanden, men som indirekt kan kopplas till verksamhetens ekonomiska ställning. Som ovan angetts anser utredningen att de uppgifter som samlas in inom ramen för den officiella statistiken ska vara utgångspunkten för den ekonomiska information på enhetsnivå som ska samlas in och publiceras av . För att uppgifterna ska vara möjliga att publicera så får de dock inte, i detta sammanhang, anses vara omfattade av statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL. Frågan blir då om det är möjligt att ge i uppdrag att samla in de aktuella uppgifterna också för ett annat ändamål en statistik och på så sätt undvika att statistiksekretessen blir tillämplig, och möjliggöra en publicering av den ekonomiska informationen. Här bör först konstateras att det inte finns någon definition i OSL eller i annan lagstiftning av begreppet statistik. SOU 2016:66 Ekonomisk information på enhetsnivå i bestämmelsen om statistiksekretess mening brukar dock avses olika former av sammanställning av data (se bl.a. prop. 2013/14:162 s. 7 f.). Statistik framställs i många olika sammanhang. All statistikframställning omfattas emellertid inte av bestämmelsen om statistiksekretess. Det beror inte på att uttrycket statistik har någon särskild betydelse i OSL. Det beror i stället på att bestämmelsen endast är tillämplig i viss verksamhet som avser framställning av statistik. Det gäller dels särskild statistikverksamhet hos myndigheter, dels vissa undersökningar hos myndigheter. Bestämmelserna om statistiksekretess är först och främst tillämpliga i ”särskild verksamhet för framställning av statistik”. I förarbetena påpekas att en och samma uppgift hos en myndighet kan vara offentlig när den behandlas hos en handläggande avdelning, men sekretessreglerad hos en avdelning som framställer statistik (prop. 1979/80:2 del A s. 263). För statistiksekretessens räckvidd är det således inte avgörande varifrån uppgifterna kommer eller hur de har kommit till myndigheten. Däremot är det av betydelse i vilken verksamhet de förekommer. När det gäller verksamhet för framställning av statistik sägs i förarbetena till bestämmelsen att det är fråga om en allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende (nämnda prop. del A s. 263). Ett typexempel utgörs av den verksamhet som avser framställning av den officiella statistiken, som enligt 3 § lagen om den officiella statistiken ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. En myndighet som ägnar sig huvudsakligen åt framställning av statistik är SCB. Andra myndigheter, framför allt de som är statistikansvariga myndigheter enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, ägnar sig till stor del åt annan verksamhet, men även åt framställning av statistik. Bestämmelsen om statistiksekretess är inte tillämplig i all verksamhet som avser framställning av statistik, utan endast ”särskild verksamhet”. Med särskild verksamhet avses verksamhet som är skild från annan verksamhet hos myndigheten. Utmärkande är att verksamheten är organiserad som en egen enhet eller liknande (nämnda prop. del A s. 263). Vid bedömningen av frågan om en särskild verksamhet är en verksamhet för framställning av statistik måste en helhetsbedömning göras av verksamheten. Om den särskilda verksamhetens Ekonomisk information på enhetsnivå huvudsakliga syfte är att framställa statistik är bestämmelserna om statistiksekretess tillämpliga. Å andra sidan är bestämmelserna inte tillämpliga i en verksamhet som har något annat än statistikframställning som sitt främsta syfte även om det i den verksamheten skulle förekomma insamling eller bearbetning av uppgifter med hjälp av statistiska metoder. Av ovan angivna förarbetsuttalanden måste anses framgå att en och samma uppgift kan vara sekretessbelagd med stöd av statistiksekretessen i den del av en myndighets verksamhet som avser framställning av statistik men offentlig i en annan del av myndighetens verksamhet. Insamlandet av ekonomisk information på enhetsnivå kan inte anses vara en del av uppdrag som statistikansvarig myndighet inom ramen för den officiella statistiken. Detta visas också av att det infördes en ny paragraf i skollagen, 29 kap. 19 a §, där det anges att en huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska till lämna sådana uppgifter om verksamhetens organisation och ekonomiska förhållanden som behövs för allmänhetens insyn. Av förarbetena till den bestämmelsen (prop. 2013/14:112 s. 48 f.) framgår att denna uppgiftsskyldighet införts för att ska kunna samla in och publicera bl.a. ekonomisk information på enhetsnivå. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet kopplade till uppdrag som statistikansvarig myndighet finns i 26 kap. 25 § skollagen. Utredningen anser därför att utan hinder av statistiksekretessen kan samla in, bearbeta och publicera uppgifter med ekonomisk information på enhetsnivå inom ramen för ett uppdrag att bygga upp ett nationellt informationssystem. De uppgifter från enskilda huvudmän som samlas in inom ramen för uppdrag som statistikansvarig myndighet kommer även fortsättningsvis att vara omfattade av statistiksekretessen, även i de fall som det är samma uppgifter som också samlas in inom ramen för uppdraget att samla in och publicera ekonomisk information. Ekonomisk information på enhetsnivå 4.5.4Skolverket ansvarar för insamlingen är den myndighet som har i uppdrag att bygga upp och administrera det nationella informationssystemet för jämförbarhet mellan olika skolenheter. har också, genom ett bemyndigande i 29 kap. 19 a § skollagen, rätt att från huvudmän begära in sådana uppgifter om verksamhetens information och ekonomiska förhållanden som behövs för allmänhetens insyn. Mot denna bakgrund samt med beaktande av vad som ovan anförts närmast ovan avseende statistiksekretess anser utredningen att det faller sig naturligt att är den myndighet som ska samla in och publicera uppgifter om ekonomisk information på enhetsnivå. För att hålla nere den samlade uppgiftsbördan för huvudmännen bör dock denna insamling så långt det är möjligt samordnas med den övriga insamlingen av uppgifter som görs inom ramen för den officiella statistiken. Definitioner av de uppgifter som ska lämnas Enhetsredovisningen måste vara tillförlitlig för att tjäna syftet att skapa en ökad jämförbarhet och transparens. Därför blir det viktigt att ta fram tydliga och uppdaterade definitioner av de uppgifter som ska lämnas in och att kvalitetssäkra inlämnade uppgifter. Tydliga definitioner behövs för att uppgiftslämnarna ska kunna lämna ett korrekt underlag och för att mottagarna av den presenterade information enkelt ska förstå uppgifterna. Utredningen anser att ansvaret för definitionerna ska ligga på , som är statistikmyndighet på skolområdet och ansvarig för det nationella informationssystemet. Samråd ska ske med SCB som har ett samordnande ansvar för den officiella statistiken ansvarar för räkenskapssammandraget. Utredningen bedömer att de definitioner som ska användas avseende modellen för enhetsredovisning går att ta fram utifrån de begrepp som används av SCB i samband med räkenskapssammandraget och fristående huvudmäns enhetsredovisning. Dessa definitioner behöver dock utvecklas vidare och hållas uppdaterade. Utredningen anser också att det är nödvändigt att bibehålla en tydlig koppling mellan dessa definitioner och de definitioner som finns i regelverket om kommunala bidrag till Ekonomisk information på enhetsnivå SOU 2016:66 Konkret innebär det att de skillnader som finns mellan SCBs definitioner och beskrivningen av posterna i förordningstexterna bör minimeras och att det tydliggörs att enhetsredovisningen ska baseras på definitionerna som finns i förordningen. Det kan inte anses ingå i utredningens uppdrag att närmare gå in på hur detta ska göras, utan detta måste vara en fråga som löses av de berörda myndigheterna. För att uppnå jämförbarhet är det viktigt att de underlag som lämnas in från enheterna kvalitetssäkras. Utredningen har övervägt i fall det ska krävas en formell revision av inlämnade uppgifter. En sådan revisorsgranskning har dock bedömts som alltför resurskrävande i förhållande till nyttan. För att kunna genomföra en sådan formell revision krävs också en egen omfattande normering för just enhetsredovisningen som ska vara möjlig att revidera. Vidare kan det konstateras att det inte finns någon annan motsvarande uppgiftsinsamling som kvalitetssäkras på den nivån. I stället anser utredningen att kvalitetssäkringen ska ske på två olika sätt. Främst ska uppgiftsmottagaren (, eller den som ger i uppdrag att genomföra insamlingen) ansvara för att granska inlämnade underlag. Detta ligger i linje med hur SCB granskar insamlade uppgifter. bör, inom ramen för sitt övergripande uppdrag att ansvara för hanteringen av den ekonomiska informationen på enhetsnivå, innan publiceringen av ekonomisk information på enhetsnivå göra en översiktlig kvalitetssäkring av uppgifterna. Utöver detta anser utredningen att Skolinspektionen, inom ramen för det tillsynsuppdrag som myndigheten har enligt skollagen , ska granska att huvudmännen lämnar korrekta uppgifter. Det kan ske inom ramen för Skolinspektionens ordinarie tillsyn eller efter ett särskilt uppdrag från regeringen. Om Skolinspektionen bedömer att inlämnade uppgifter inte kan anses uppfylla de krav som följer av de föreskrifter kommer utfärda bör det leda till att uppgifterna inte publiceras av , alternativt att Skolinspektionens bedömning bifogas publicerade uppgifter. Dessutom bör givetvis huvudmannen föreläggas Ekonomisk information på enhetsnivå att vidta en rättelse, enligt Skolinspektionens gängse praxis. För att säkerställa transparensen samt god kvalitet och kontinuitet i redovisningen är utgångspunkten att god redovisningssed och huvudmännens externa redovisning ska ligga till grund för rapporteringen. I anvisningarna till huvudmännen bör det vara tydligt hur resultat samt del av gemensamma kostnader ska fördelas. Hänsyn bör tas till i vad mån huvudmannen är en del av en koncern samt på vilket sätt koncernredovisning upprättats, bl.a. när det gäller hantering av bokslutsdispositioner i form av exempelvis koncernbidrag, periodiseringsfonder och överavskrivningar Det är viktigt att myndigheterna i kvalitetssäkringen av enhetsredovisningen beaktar detta och enligt utredningens bedömning kan i sammanhanget bl.a. följande faktorer vara viktiga att kontrollera. Resultatet per enhet påverkas av faktorer som kan störa jämförbarheten mellan enheter och också möjligheten att utvärdera resultatet. Exempel på sådana faktorer är så kallade ”fria nyttigheter” (koncerngemensamma tjänster eller varor som enheter nyttjar men inte betalar för), prissättning på internförsäljning och finansiering som inte är marknadsmässig samt bokslutsdispositioner. För att öka möjligheten att utvärdera resultatet bör därför upplysningar om huvudmannens interna förhållanden lämnas som komplement till enhetsredovisningen. Det kan handla om att beskriva vilka typer av tjänster och varor som enheterna köper/säljer internt inom kommun-/bolagskoncernen, omfattning av sådana transaktioner samt principer för prissättning. Det kan även vara viktigt att beskriva vilka typer av koncerngemensamma kostnader som i huvudsak belastar enheterna och grunderna för hur fördelning av kostnaderna har skett samt värdering av eventuella fria nyttigheter som enheterna har tillgång till. Vidare bör grunder för fördelning av kapitalkostnader och bolagsskatt framgå. Dessa upplysningar och förtydliganden bör inte ingå i den översiktliga presentationen av enheternas ekonomiska information. Däremot bör den göras enkelt tillgänglig som en bilaga till informationen eller på annat sätt. 5Kommuners inflytande vid tillståndsprocessen Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2015:37) ska utredningen utreda hur kommuner kan ges ett avgörande inflytande över nyetableringar av skolor som är avsedda att drivas med vinstsyfte, och lämna nödvändiga författningsförslag. Den reglering som föreslås ska inte omfatta icke-kommersiella aktörer. är det som har uppdraget att besluta om godkännande av enskild som huvudman för fristående skola. Kriterierna för godkännande är reglerade i skollagen och innebär i huvudsak (se vidare under avsnitt 5.3) att en enskild ska godkännas som huvudman om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten samt verksamheten inte innebär påtagliga negativa följder för lägeskommunen. Denna ordning stödjer att prövningen av godkännande av enskilda huvudmän sker rättssäkert på objektiva grunder, och i enlighet med den princip om lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän som skollagen bygger på. En ordning där enskilda kommuner har möjlighet att bestämma om ett godkännande ska ges för verksamhet som drivs i visst syfte, skulle efter vad som framkommit i utredningens arbete, vara ett principiellt avsteg från dagens system där det i första hand är verksamhetens kvalitet som ska bedömas. Flera andra viktiga frågor aktualiseras också i detta sammanhang. En av dem avser kopplingen mellan kommunens avgörande Kommuners inflytande vid tillståndsprocessen inflytande och begreppet vinstsyfte. Vinstsyfte är ett begrepp som inte förekommer någonstans i skollagen eller någon annanstans i skolans styrdokument. Det finns inte heller i något annat regelverk någon tydlig definition av begreppet vinstsyfte. Detsamma gäller även för begreppet icke-kommersiell aktör, som enligt direktiven ska utgöra en avgränsning för utredningens förslag. Fristående skolor drivs i ett flertal olika organisationsformer (se avsnitt 2.3.3., figur 2.11–2.12) där hantering av vinst samt andra typer av överskott regleras på olika sätt i de styrdokument som gäller för de olika organisationsformerna. Enligt vad utredningen erfar gäller dock för samtliga organisationsformer att det finns en tydlig och direkt koppling mellan långsiktig kvalitet i verksamheten och att verksamheten genererar ett visst överskott. Utredningen fokuserar i detta kapitel på den del av skolmarknaden som framgår i figur 5.1. Figur 5.1 Skolmarknaden – Godkännande av enskild som huvudman Kommuners inflytande vid tillståndsprocessen 5.3Gällande rätt avseende godkännande av enskild som huvudman Regler om godkännande av fristående skolor finns i 2 kap. 5 § skollagen. Av dessa följer att det grundläggande kravet för att ska godkänna en enskild som huvudman är att huvudmannen har förutsättningar att följa de lagar och andra föreskrifter som gäller för verksamheten. Med lagar och föreskrifter avses i första hand skollagen och andra skolförfattningar, men även författningar på andra områden kan också bli aktuella. Några föreskrifter som reglerar i vilket syfte som verksamhetens ska drivas eller hur överskott ska hanteras finns inte . För ett godkännande krävs vidare att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grundsärskola är ett kriterium för godkännande även att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. Med begreppet påtagliga negativa följder avses här enligt skollagens förarbeten (prop. 2009/10:165 s. 643, prop. 1995/96:200 s. 45) bl.a. att kommunen skulle tvingas lägga ned en befintlig skola och detta skulle medföra att avståndet till närmaste skola avsevärt skulle öka för elever i kommunen eller att etableringen av en fristående skola annars skulle leda till större kostnadsökningar för kommunen som kvarstår . Av intresse är även propositionen Bidragsvillkor för fristående verksamheter (prop. 2009/10:157). Där görs bl.a. uttalanden om innebörden av de nya rekvisiten ”på lång sikt” och ”för eleverna”, som då lades till kriteriet om påtagliga negativa följder. 2009/10:157 s. 21 framgår att prövningen ska utgå från ett elevperspektiv och en helhetsbedömning. Elevers möjlighet att välja skola och ha tillgång till ett brett utbud av utbildningar är en viktig kvalitetsaspekt i ett skolväsende med både offentliga och enskilda huvudmän. För att följder ska kunna anses uppfylla kravet på att vara ”påtagligt negativa” föreslås också att de antas bestå på Kommuners inflytande vid tillståndsprocessen SOU 2016:66 Att bedömningen inte ska göras i ett alltför snävt tidsperspektiv bör enligt propositionen även det komma till uttryck i skollagen. Exempelvis ska den omständigheten att en kommun kan tvingas att planera om och göra omfördelningar i sin egen skolverksamhet i ett kortare perspektiv inte vara tillräckligt för att ett godkännande inte ska ges. har i en rapport (nr 281, ) angett att verkets undersökningar visat att generellt sett ansågs vara en överskådlig period i sammanhanget, vilket enligt regeringen kan tjäna som riktmärke. Ett syfte med reglerna om godkännande skollag har varit att förtydliga och förenkla prövningen. Enligt skollag fanns ett allmänt krav på att verksamheten skulle ge kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarade mot de kunskaper och färdigheter som skulle förmedlas i verksamheter med offentlig huvudman. För att få godkännande krävdes också att skolan även i övrigt svarade mot de allmänna mål och den värdegrund som gällde för utbildning inom det offentliga skolväsendet. Därutöver fanns också krav på ett minsta antal elever, lärarkompetens m.m. Det fanns också skillnader i prövningen mellan olika skolformer. För t.ex. krävdes separata beslut för godkännande och rätt till bidrag, där bidrag inte skulle lämnas om verksamheten i den fristående skolan innebar påtagliga negativa följder på lång sikt för kommunen eller eleverna. För fristående skolor på gymnasienivå krävdes enligt skollag inget godkännande utan enbart beslut om rätt till bidrag. Skillnaderna i reglerna om godkännande av fristående skolor skollag jämfört med den föregående lagen hänger samman med utvecklingen av friskolesektorn och synen på fristående skolor. skollag är utgångspunkten att fristående skolor är en självklar del av det svenska skolväsendet och att de är att betrakta som grund- och gymnasieskolor precis som kommunala sådana, med den skillnaden att de har enskild i stället för offentlig huvudman. Enligt skollag var fristående skolor inte en del av skolväsendet. De betraktades inte heller som grund- eller gymnasieskolor i lagens mening, utom som verksamheter som godkänts för att de bedrev en motsvarande utbildning som bedrivs i grund- och gymnasieskolan. Skolinspektionens prövning är begränsad till de kriterier som anges i 2 kap. 5 §. Det finns ingen möjlighet för myndigheten att Kommuners inflytande vid tillståndsprocessen avslå en ansökan på andra grunder än de som anges i den paragrafen. Myndigheten begär in vissa ekonomiska uppgifter, t.ex. skatteuppgifter. Detta sker dock som underlag för prövningen enligt 2 kap. 5 §. Något utrymme att i samband med tillståndsprövningen göra en bredare bedömning av den sökandes personliga eller ekonomiska lämplighet finns inte .