sou · H4B388 · 2016-12-14 00:00:00 — Regeringen vill stärka styrningen av större verksamhetsinvesteringar. Försvarsmaktens verksamhetsinvesteringar finansieras med låneram och redovisas därefter mot anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. Försvarsmakten redovisade att verksamhetsinvesteringarna uppgår till . De består bland annat av standardfordon och it-relaterade investeringar så som affärssystemet Prio. FMV:s verksamhetsinvesteringar finansieras med avgiftsintäkter de kan därmed även bli en del av en redovisad tillgång på Försvarsmakten. 6.3.1Information om låneram för verksamhetsinvesteringar Alla myndigheter som finansierar investeringar med lån i ska lämna informationen om låneram och räntor. De flesta myndigheter ska därmed lämna information om planerade verksamhetsinvesteringar och låneram och räntor för planerade verksamhetsinvesteringar. Enligt handledning behövs informationen för att regeringen ska kunna ta fram ett förslag till riksdagsbeslut om låneram för verksamhetsinvesteringar och för att kunna bedöma utvecklingen av låneramen och ränteutgifterna för den enskilda myndigheten. Försvarsmakten lämnar information om låneram för verksamhetsinvesteringar. FMV lämnar information om låneram för verksamhetsinvesteringar i den egna myndighetens verksamhet. 7Ny process för investeringar i försvarsmateriel Regeringen har beslutat att införa en ny process för investeringar i försvarsmateriel från och med . Även denna process ligger till grund för utredningens förslag för materielförsörjningen (se kapitel 17) och redovisas därför i detta kapitel. 7.1Planerings-, besluts- och uppföljningsprocessens tillkomst Regeringen beslutade att ge en utredare i uppdrag att lämna förslag på en ändrad process för investeringsplanering för försvarsmateriel.1 Uppdraget var att utforma en ändamålsenlig ordning för regeringens styrning av Försvarsmaktens materielinvesteringar samt att öka möjligheterna för och regeringen att styra och fatta investeringsbeslut på strategisk nivå. Utredningen överlämnade 2014 betänkandet Investeringsplanering för försvarsmateriel – en ny plane- rings-, besluts- och uppföljningsprocess.2 I den försvarspolitiska inriktningspropositionen anmälde regeringen att den avser att fullfölja utredningens förslag och återkomma i kommande propositioner om detta. Regeringen bedömer att det bör införas en process för regeringens styrning av investeringsplaneringen för försvarsmateriel i enlighet med utredningens förslag. En sådan process bör omfatta styrning, planering, beslutsfattande och uppföljning mellan och regeringen samt mellan regeringen och myndigheterna. 1Direktiv 2013:52 Investeringsplanering för försvarsmateriel. Ny process för investeringar i försvarsmateriel och regeringen bör, i samband med beredningen av budgetpropositionen, ta ställning till vilka investeringar som ska genomföras, förberedas eller utredas vidare inom ramen för en långsiktig investeringsplanering. Det är viktigt att det finns förutsättningar för en regering att kunna pröva den gällande inriktningen av försvarets investeringar för försvarsmateriel. förutsatte i dess betänkande 2014/15:FöU11 att regeringen fullföljer investeringsplaneringsutredningens förslag på det sätt som regeringen redovisat i propositionen. I kommande budgetpropositioner avser regeringen att en gång föreslå vilka investeringar som regeringen bemyndigas att anskaffa under budgetåret och de två därpå följande åren. 7.2Planerings-, besluts- och uppföljningsprocessens utformning och regeringen tar en gång per valperiod ställning till de investeringar som ingår i en av Försvarsmakten utarbetad långsiktig plan som omfattar . Försvarsmaktens förslag är en del av myndighetens budgetunderlag och visar på behov av materielbemyndiganden. Den tolvåriga planen delas in i tre delar med olika krav på innehåll och detaljeringsgrader. Regeringen har i budgetpropositionen föreslagit en investeringsplan för anskaffning av försvarsmateriel –2028. Enligt den nya processen ska Försvarsmakten lämna investeringsplaner till regeringen för de kommande sex åren. Förslagen är indelade i en del som avser de närmaste följande tre åren och består av investeringar som är färdiga att anskaffa. Den andra delen innehåller de materielobjekt som föreslås börja förberedas för anskaffning med syfte att kunna anskaffas under de därpå följande tre åren. godkänner regeringens förslag till riktlinjebeslut avseende vilka investeringar som får anskaffas de närmast följande tre åren. Regeringens förslag ingår i budgetpropositionen. Utgångspunkten för regeringens förslag är Försvarsmaktens budgetunderlag. Ny process för investeringar i försvarsmateriel beslutar regeringen vilka investeringar som Försvarsmakten får anskaffa de närmast följande tre åren. Besluten ingår i Försvarsmaktens regleringsbrev. beslutar regeringen om vilka anskaffningar som får börja förberedas för anskaffning. Regeringens beslut har formen av bemyndiganden. Försvarsmakten har frihet att avgöra när inom respektive period beställningarna ska göras. Försvarsmakten redovisar resultatet för de beställda investeringarna i dess årsredovisning. 7.3Den nya processens effekter Planerings-, beslut- och uppföljningsprocessen syftar till att skapa en mer långsiktig och strategisk styrning av materielinvesteringarna, både för regeringen och för Försvarsmakten. Det ger möjlighet för och regeringen att fatta beslut om större helheter, utan att statsmakternas kortsiktiga beslutsmandat begränsas. Processen gör det möjligt för regeringen att tidigt påverka investeringarna samt ge och regeringen fler beslutstillfällen under pågående arbete. Processen bidrar till en bättre samordning mellan regeringens och försvarsmyndigheternas arbete inför investeringar i försvarsmateriel. Investeringsplaneringen utgår från den av och regeringen beslutade behov och krav på operativ förmåga samt statsmakternas prioriteringar . I den försvarspolitiska inriktningspropositionen anger regeringen att anslagen till Försvarsmakten –2020 totalt ska uppgå till . Av dessa är ett tillskott som tillkom i enlighet med Försvarsöverenskommelsen 2015.1 En central fråga för regeringen är hur användningen av tillförda medel ska kunna följas upp. Riksdag och regering har vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra den generella styrningen och uppföljningen av myndigheterna. har regeringen utökat regleringen som gäller investeringar genom krav på investeringsplan. Regelverket om styrning av statliga investeringar framgår av kapitel 6. Inom försvarsområdet har regeringen därutöver beslutat om en ny process för investeringar i försvarsmateriel. Den nya processen för investeringsplanering för försvarsmateriel beskrivs i kapitel 7. Försvarsverksamheten och relationerna mellan riksdag, regering, myndigheter och försvarsindustrin är komplex vilket gör att uppföljningen trots förändringarna fortsatt är komplicerad. Som framgår av beskrivningarna i de inledande kapitlen vill regeringen utveckla styrningen ytterligare och en del av utredningens uppdrag är att föreslå sådana förändringar. Det här kapitlet innehåller en övergripande beskrivning av och regeringens styrning av Försvarsmakten samt Försvarsmaktens interna styrning. 1 Proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning försvar 2016–2020. 8.1Riksdagen beslutar om mål och grundläggande förutsättningar beslutar om målet för det militära försvaret. är målet att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att: –hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen –förebygga och hantera konflikter och krig –skydda handlingsfrihet vid politisk, militär eller annan påtryckning och om det krävs försvara mot incidenter och väpnat angrepp samt –skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter.2 beslutar även om Försvarsmaktens organisation, inklusive huvuddelen av Försvarsmaktens krigsförband (typförband), samt grundorganisationen och dess förband och skolor, och centrum. Därutöver beslutar de finansiella ramarna för Försvarsmaktens verksamhet. Det sker i huvudsak genom att anvisar anslag och bemyndigar regeringen, genom så kallade beställningsbemyndiganden, att ingå åtaganden inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap som innebär utgifter under senare budgetår. 8.2Regeringen beslutar om Försvarsmaktens uppgifter Regeringen omsätter målen för det militära försvaret till Försvarsmaktens uppgifter som regleras i myndigheternas instruktion.3 Försvarsmaktens övergripande uppgift är att ansvara för det militära försvaret. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251. 3Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. anger instruktionen att Försvarsmakten har i uppgift att: –Upprätthålla och utveckla ett militärt försvar som ytterst kan möta ett väpnat angrepp. Grunden för Försvarsmaktens verksamhet ska vara förmågan till väpnad strid. –Försvara och främja svensk säkerhet. Försvarsmakten ska upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet. –Kunna värna suveräna rättigheter och svenska intressen samt kunna förebygga och hantera konflikter och krig såväl nationellt som internationellt. Försvarsmakten ska kunna utföra dessa uppgifter självständigt eller i samverkan med andra myndigheter, länder och organisationer. –Med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet. 8.3Regeringens inriktningsbeslut avseende Försvarsmaktens verksamhet Regeringens styr Försvarsmakten med särskilda regeringsbeslut, inriktningsbeslut, i anslutning till att beslutar om inriktningspropositionen. Regeringen beslutade om inriktningen för Försvarsmaktens verksamhet under nuvarande försvarsinriktningsperiod. Beslutet gäller således för perioden –2020.4 8.4Regeringen beslutar om Försvarsmaktens organisation Regeringen styr vilken organisation ska ha genom att besluta om vilka krigsförband som ska ingå i . Regeringen reglerar även Försvarsmaktens grundorganisation i en bilaga till myndighetens instruktion. Vidare framgår dock att Försvarsmakten bestämmer sin egen grundorganisation i de delar den inte är reglerade i instruktionen. 4 Inriktning för Försvarsmaktens verksamhet för åren 2016 (Fö2015/00953/MFI), regeringsbeslut 7, . 8.5Finansiell styrning av Försvarsmaktens verksamhet Försvarsmaktens verksamhet finansieras i huvudsak med anslag. Försvarsmakten disponerar fem anslag inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap.5 8.5.1Anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap Anslaget används i huvudsak för att finansiera utbildnings- och övningsverksamhet och för utvecklingen av , planering, insatser samt försvarsunderrättelseverksamhet. Anslaget finansierar den verksamhet som överfördes till FMV i samband med försvarslogistikreformen. Tilldelat belopp är . Anslaget är indelat i en stor anslagspost som uppgår till och en mindre för verksameten vid militära underrättelsetjänsten som uppgår till . 8.5.2Anslag 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt Anslaget får enligt ändamålet användas för särutgifter för den verksamhet som Försvarsmakten genomför med förband utomlands, efter beslut av riksdag och regering. Missionsspecifika åtgärder i anslutning till och under en mission, belastar anslaget. De utgifter som belastar anslaget är alltså utgifter som uppkommer enkom för att Försvarsmakten genomför en internationell insats. Tilldelade anslagsmedel uppgår 2016 till och är indelade i två anslagsposter där den större posten avser väpnade insatser. 8.5.3Anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar Ändamålet för anslaget är att finansiera anskaffning av materiel och anslagsfinansierade anläggningar. Vidare får anslaget användas för att finansiera förstagångsanskaffning av beredskapsvaror. Anslaget tilldelas Försvarsmakten som använder huvuddelen av medlen för att 5 För en mer utförlig beskrivning av anslagsindelningen och dess tillämpning, se (2015:47). köpa materiel och tjänster av FMV där avsikten är att tillföra ny teknisk förmåga. Tilldelade anslagsmedel uppgick till . Anslaget är inte indelat i anslagsposter. Till anslaget finns även ett beställningsbemyndigande knutet. Det bemyndigar Försvarsmakten att beställa verksamhet som ianspråktar anslagsmedel efter 2016 på förnärvarande . 8.5.4Anslag 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar Anslaget får användas för att vidmakthålla och avveckla materiel och anslagsfinansierade anläggningar. Försvarsmakten använder huvuddelen av medlen för att köpa materiel och tjänster av FMV, som i sin tur gör beställningar från industrin. Utgångspunkten är att anslaget ska finansiera åtgärder för att bibehålla eller återställa materiel eller anläggningar under dess livcykel.6 uppgår anslaget till . Anslaget är inte indelat i anslagsposter. Till anslaget finns även ett beställningsbemyndigande knutet. Det bemyndigar Försvarsmakten att beställa verksamhet som ianspråktar framtida anslagsmedel på efter . Regeringen föreslår i budgetpropositionen att anslag 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar avvecklas och fördelas mellan anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. Den föreslagna uppdelningen innebär att utgifter för åtgärder som förändrar7 den tekniska förmågan finansieras med anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och åtgärder som bibehåller den tekniska förmågan finansieras med anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. Utredningens förslag och rekommendationer utgår från den föreslagna anslagsindelningen. 6Anslaget får även finansiera verksamhet vid . 7Ökar den tekniska förmågan eller vid avveckling av teknisk förmåga. 8.5.5Anslag 1:5 Forskning och teknikutveckling Anslaget får användas för utgifter för forskning, utveckling och studier med mera. uppgår anslaget till 0,6 miljarder kronor.8 8.5.6Försvarsmakten har även en viss avgiftsfinansierad verksamhet Försvarsmakten tar även ut avgifter som finansierar delar av verksamheten. Utredningen noterar att den avgiftsfinansierade verksamheten bland annat består av tjänster som Försvarsmakten tillhandahåller FMV. I kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) framgår att alla anläggningstillgångar som en myndighet använder i sin verksamhet ska lånefinansieras. Infrastrukturella tillgångar ska finansieras direkt med anslag. Av allmänna råd framgår att infrastrukturella tillgångar kan vara väg- och järnvägsanläggningar, kultur- och natur miljötillgångar samt krigsmateriel och befästningar. Utredningen konstaterar att regelverket inte ger någon närmare beskrivning av vad som avses med begreppet krigsmateriel. Försvarsmakten har en låneram för verksamhetsinvesteringar men huvuddelen av anskaffade tillgångar klassificeras som krigsmateriel och finansieras direkt med anslag. Försvarsmakten har även en räntekontokredit på kopplat till myndighetens räntekonto. 8 I budgetpropositionen benämns anslaget 1:4 Forskning och teknikutveckling. Försvarsmakten leds av överbefälhavaren som är myndighetens chef. Överbefälhavaren ansvarar för att Försvarsmakten kan utföra myndighetens uppgifter. I Försvarsmakten finns även en generaldirektör som är ställföreträdande myndighetschef. /16 fanns cirka 20 000 anställda vid , varav 9 100 yrkesofficerare, 5 100 civila och 5 800 soldater. Till detta ska läggas cirka 6 300 reservofficerare, 3 700 anställda gruppbefäl, soldater och sjömän samt cirka 21 000 hemvärnssoldater.9 Försvarsmaktens organisation, som anges i myndighetens instruktion, utgörs av organisationsenheter (OrgE), till exempel (I19). I organisationsheten I19 finns olika krigsförband såsom en brigadstab, två mekaniserade bataljoner, en jägarbataljon, hemvärnsbataljoner och en regional stab. De delar av organisationen som inte ingår i krigsförbanden benämns basorganisationsdelar och utgörs exempelvis av stabs- och stödenheter så som Försvarsmaktens vinterenhet, fältjägargruppen- och lapplandsjägargruppen. Det finns även särskilda organisationsenheter i grundorganisationen som har i uppgift att bygga upp och stödja Försvarsmaktens organisation, bland annat skolor som centrum som luftstridsskolan, sjöstridsskolan, markstridsskolan, Försvarsmaktens tekniska skola och försvarsmedicinskt centrum. Försvarsmakten produktionschef () ansvarar för förbandsproduktionen och är chef för högkvarterets produktionsledning. När ett krigsförband genomför en operation leds förbandet av insatschefen () som är chef för högkvarterets insatsledning. Försvarsmaktens grundoperationsplan reglerar bland annat vilken tillgänglighet och beredskap krigsförbanden har. Detta gäller särskilt för förband i flygvapnet och i marinen som har ansvar för incidentberedskapen, det vill säga att upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet. 9 Försvarsmaktens årsredovisning 2015. Försvarsmakten hade en organisation för förbandsproduktionen och en organisation för insatser och beredskap. införde Försvarsmakten en ny organisation, 2016. Alla krigsförband och övriga delar av Försvarsmakten, så som skolor och centrum i grundorganisationen (depåförbanden), utgör tillsammans den nya organisationen. 2016 gäller under hela inriktningsperioden, fram tills dess att riksdag och regering beslutar om en ny organisation, det vill säga åtminstone fram . 8.6.2Den nya organisationen förbättrar möjligheterna till prioritering och uppföljning av materielinvesteringar 2016 gäller under hela inriktningsperioden. Det skapa förutsättningar för att följa upp den operativa förmågan i krigsförbanden på ett tydligare sätt. Alla delar av Försvarsmaktens organisation som har uppgifter att lösa i en situation om höjd beredskap ska organiseras som krigsförband och ha ett krav på krigsduglighet. Genom att införa fasta mål och återrapporteringskrav avseende krigsduglighet för alla krigsförband, kan riksdag och regering få en tydligare bild av krigsförbandens status. En fastslagen organisation som gäller hela försvarsinriktningsperioden gör det även möjlig att proritera kommande materielinvesteringar. Det medför också en möjlighet att följa upp effekten av genomförda materielinvesteringar i krigsförbandens krigsduglighet. Logistikverksamhet behövs för att kunna genomföra en militär operation, vid olika beredskapsnivåer. Det handlar om fordon, vapen, ammunition, transporter, information, underhåll av materiel, livsmedelsförsörjning och soldaternas personliga utrustning. Det handlar alltså om stöd till militär verksamhet i form av både varor och tjänster. Med logistiktjänster omfattas ett flertal funktioner så som: –förnödenhetsförsörjning (till exempel soldatutrustning, ammunition, drivmedel och livsmedel) av krigsförband –teknisk tjänst (förbandens underhåll av egen materiel) –underhåll (till exempel byte av reservdelar eller verkstadsveksamhet) –service i form av administrativt stöd och arbetsplatsservice 2002 bildades organisationen . Syftet var att effektivisera verksamheten, använda kompetens och resurser bättre samt sänka kostnaden för stöd och underhåll. Verksamheten syftar till att stödja krigsförband, skolor eller centrum inom Försvarsmakten nationellt såväl som internationellt. arbetade drygt 1 180 personer inom Försvarsmaktens logistik. Organisationen består av: –enheten för försörjning med förråd, godsmottagningar, ammunitionstjänst, drivmedels- och fordonsförsörjning samt livsmedelstjänst –enheten för teknisk tjänst krigsorganiserades delar av Försvarsmaktens logistik och bildade 4 nationella stödenheter med en egen ledning och stab. Dessa enheter lyder under försvarslogistikchefen i produktionsledning och inte under insatsledningen eller av respektive stridskraftsansvarig chef. Enheterna finns i respektive militärregion och har även till uppgift att bidra med stöd till samhället. Systemförvaltningsenheten och den operativa ledningstekniska bataljonen överfördes 2016 från Försvarsmaktens logistik och bildade tillsammans med Försvarsmaktens telenät- och marktele- förband, Försvarsmaktens telekommunikations och informationssystemförband. För information om de logistikverksamheter som överfördes till FMV i samband med försvarslogistikreformen se kapitel 3. Förutom Försvarsmaktens logistik och de logistikresurser som finns i krigsförbanden finns bland annat följande särskilda logistikförband: –trafik- och transportledningskompaniet –teknisk bataljon. Med utgångspunkt i inriktningsbeslutet, insatsorganisationsvärderingen, den militärstrategiska doktrinen och Försvarsplaneringen tar Försvarsmakten fram Försvarsmaktens strategiska inriktning av den operativa förmågan. I dokumentet redogör Försvarsmakten för sin verksamhetsidé, vision och värdegrund samt inriktning och strategiska förändringsmål för verksamhet, produkter, organisation och sakområden. Den strategiska inriktningen är grundad på operativa behov, vilket innebär att vissa förband ska ha högre tillgänglighet än andra, men utgår även från beslut fattade av regeringen. Den strategiska inriktningen ska kunna utgöra underlag för överbefälhavarens avvägningsbeslut och för försvarsplanering. Försvarsmakten har två övergripande typer av planering. Den första är en operativ planering och benämns försvarsplanering. Den andra är en verksamhetsplanering, som är av samma slag som alla myndigheter genomför där budget, personal och verksamhet ska planeras, denna benämns försvarsmaktsplanering. Högkvarteret utarbetar även en Försvarslogistikplan som innehåller planeringen för investeringar i materiel. Försvarsplanering syftar till att ange hur Försvarsmaktens uppgifter ska lösas. Försvarsmakten ska enligt sin instruktion ha en försvarsplan, en aktuell operativ planering, för hur alla uppgifter ska lösas, både de nationella och de internationella. Försvarsplaneringen omfattar den verksamhet som Försvarsmakten ska bedriva för att inrikta hur militära medel ska användas för att lösa myndighetens uppgifter i enlighet med regeringens beslut. Försvarsplaneringen ska utgå från den aktuella och tillgängliga och gällande militär doktrin.10 Försvarsmaktens interna arbete med att planera verksamheten, försvarsmaktsplaneringen, syftar till att uppnå en långsiktig balans mellan de krav på operativ förmåga och de anslag som riksdag och regering beslutar om. Arbetet utförs med olika tidshorisont och olika inriktning och resultatet är ett antal olika dokument. Inom ramen för försvarsmaktsplaneringen sker överbefälhavarens avvägning. Den avser de kommande 12 åren och syftar till att skapa balans mellan verksamhet (uppgifter) och resurser (ekonomi, personal, materiel med mera). och regeringens styrning i form av ekonomiska ramar och inriktningsbeslut och investeringsplan är grunden. 10 Regeringen ger Försvarsmakten anvisningar om försvarsplaneringen, vilket skedde senast . Med utgångspunkt i överbefälhavarens avvägningsbeslut skapas Försvarsmaktens verksamhetsplan (FMVP).11 Dokumentet är styrande för myndighetens verksamhet. I FMVP fördelas även uppdrag till chefer direkt underställda överbefälhavaren. FMVP utkommer och beskriver Försvarsmaktens utveckling framåt. Verksamhetsplanen ligger även till grund för det budgetunderlag som lämnas till regeringen . Allt som planeras i Försvarsmaktens verksamhetsplan ska vara finansierat. 8.7.3Försvarslogistikplanen ligger till grund för vilken materiel som ska anskaffas I försvarslogistikplanen beskriver Försvarsmakten med utgångspunkt i FMVP och krigsförbandsspecifikationerna behovet av materielförsörjning på lång och kort sikt. Försvarslogistikplanen består av en behovsdel och en genomförandedel. I behovsdelen beskriver Försvarsmakten de behov av teknisk förmåga som myndigheten har. Behovsdelen anger även tekniska och ekonomiska ramar. Planen är även styrande för FMV:s systemplanering och produktionsplanering. 11 hette dokumentet Försvarsmaktens utvecklingsplan, FMUP. Följande kapitel innehåller grundläggande författningsmässiga utgångspunkter för Försvarsmaktens verksamhet samt regelverket rörande beslut om höjd beredskap. Kapitlet redogör även övergripande för hur Försvarsmaktens beredskapssystem är utformat.