sou · H4B377d2 · 2016-10-31 00:00:00 — De mål som har formulerats går ut på att minska andelen dropouts till och öka andelen studerande på eftergymnasial nivå till av en årskull . I praktiken har dock målen i stort sett redan uppnåtts, och som påtalats har andelen dropouts halverats. Andelen av en årskull med eftergymnasial utbildning har därtill ökat med och överstiger nu . Uppföljningssystemet har en central betydelse i den utbildnings- politiska debatten om utbildning på samtliga nivåer från upp till gymnasienivå. Arbetet med uppföljningssystemet har ett regionalt fokus och täcker ett brett åldersspann, dvs. Övergången mellan förberedande yrkesut- bildning på lägre sekundär nivå till yrkesutbildning på gymnasial nivå anses vara särskilt känslig; är det ca 6 000 ungdomar som inte klarar den övergången och särskilda statliga medel har avsatts för att regionerna och kommunerna ska fästa större fokus vid just den gruppen. Det handlar både om att utveckla digitala redskap för att registrera elever som gör studieavbrott och om att tillsätta coacher i regionerna som jobbar med att stödja den här gruppen unga. 3Utbildningserfarenheter i länder med liberala arbetsmarknadsmodeller och är exempel på två anglosaxiska länder där arbets- marknaderna är mindre reglerade och inkomstskillnaderna är större jämfört med förhållandena i de fyra länder som har behandlats tidigare. Det betyder bl.a. att partsorganisationerna på arbetsmark- naden är svagare och att kollektivavtalen spelar mindre roll för att reglera löner och arbetsvillkor. Utbildningssystemen i och brukar karaktäriseras som lågt standardiserade och begränsat differentierade. Utbild- ningsorganisationen är starkt decentraliserad och styrinstrumenten på central nivå genom nationella läroplaner och kursplaner är för- hållandevis svagt utvecklade. Socioekonomiska skillnader slår igenom på skolenhetsnivå och på utbildningens kvalitet. Yrkesutbildning- arna har traditionellt sett haft en svag ställning och mest förknip- pats med socialpolitik (Busemeyer 2015; West & 2013). Det sistnämnda hänger samman med att det inte finns ett kollektivt ansvar för kompetensförsörjningen som bärs upp av arbetsgivare och fackliga organisationer i samverkan med offentliga myndig- heter, utan yrkesutbildning uppfattas i huvudsak som ett ansvar för den enskilda individen och arbetsgivaren. Utbildningen inom många yrkesområden har följaktligen skett vid sidan av det reguljära ut- bildningssystemet i former och enligt traditioner som utvecklats i enskilda branscher och företag samt i samverkan med yrkesorgani- serade fackliga organisationer där sådana haft ett större inflytande (främst i ). I likhet med länder med generell välfärdspolitik görs stora sats- ningar på högre utbildning i och . söker sig till utbildning på eftergymnasial nivå, bl.a. för att få del av den yrkesutbildning som saknas på gymnasial nivå. Men till skillnad från t.ex. de nordiska länderna står enskilda hushåll för en bety- dande del av den högre utbildningens finansiering. Skattefinansie- ringen är mindre omfattande i relation till utbildningsinstitutioner- nas totala intäkter, och det studiesociala stödet är mindre utvecklat. Utbildningssystemet i upp t.o.m. eftergymnasial nivå regleras via två departement: () och Departementet för näringsliv, innovationer och kompetens (, Innovation and Skills). Det förstnämnda departementet hanterar främst generell och läroplans- bunden undervisning på primär och sekundär nivå medan det sist- nämnda departementet ansvarar för högre utbildning och forskning liksom för yrkesutbildning på gymnasial nivå (2015). Till sin hjälp för att implementera utbildningspolitiken har departementen olika myndigheter och organisationer. Det finns bl.a. en myndighet för undervisning och ledarskap som sorterar direkt under (). Det finns också separata myndigheter som hanterar frågor om bedömning och testmetoder i skolorna samt finansiering av utbildningsverksamhet.6 Dessa myndigheter kompletteras av fristående offentliga organisationer av stor bety- delse för utbildningssystemet. En sådan är den statliga skolinspek- tionen, som oftast kallas Ofsted (the Office for Standards in Education, Children’s Services and Skills). Organisationen har till uppgift att bl.a. granska enskilda skolor, skolförlagt och arbets- platsförlagt lärande samt vuxenutbildning. Organisationens gransk- ningsrapporter anses viktiga för föräldrars och elevers val av skolor på den allt mer differentierade utbildningsmarknaden; detta gäller framför allt utbildning på primär och sekundär nivå. 5Detta avsnitt behandlar uteslutande utbildningssystemet i och berör inte för- hållandena i övriga delar av . 6Antalet statliga utbildningsmyndigheter har reducerats kraftigt – från 17 till 3. En annan betydelsefull offentlig organisation hanterar det kvali- fikationssystem som ligger till grund för certifieringen av dels en- skilda utbildningsmoment, dels hela utbildningar, och systemet är fundamentalt för all utbildning i . Organisationsnamnet förkortas oftast till Ofqual (the Office of Qualifications and Exa- minations Regulation). Ansvaret för utbildningssystemet från förskolenivå och uppåt ligger på skoldistrikten (local authorities, tidigare local education authorities). Just skoldistrikten har tidigare haft till uppgift att direkt organisera betydande delar av utbildningen på grundläggande och sekundär nivå. Denna uppgift finns kvar, men har det funnits en strävan att ge de regionala utbildningsmyndig- heterna en mer samordnande och övervakande roll, medan de en- skilda skolorna ska ges ett större utrymme att själva bestämma över verksamheten givet de riktlinjer som formuleras nationellt och regionalt. Ansvaret för att det finns tillräckligt med utbildningsplatser vilar på skoldistrikten. Till detta ansvar hör också att se till att skol- orna följer den nationella läroplan som täcker de första 11 skol- pliktiga utbildningsåren. Även om skoldistrikten har ett operativt och finansiellt ansvar för de flesta allmänna skolor (maintained schools) på grundläggande och sekundär nivå, har de också ett ansvar för att det finns ett rikt utbud av olika skolformer som föräldrar och elever kan välja mellan. Det växer fram allt fler så kallade , dvs. skolor som drivs av privata stiftelser eller organisationer (New Schools Net- work 2015). Flertalet barn och ungdomar som följer en utbildning på sekundär nivå finns i sådana institutioner. Dessa skolor står utanför skoldistriktens omedelbara inflytande och har direkt finansiering från . Skolorna behöver inte följa den nationella läroplanen och kan bestämma själva över hur terminstiderna förläggs. De måste däremot följa läroplanens över- gripande anvisningar om utbildningens bredd. Alla elever ska er- bjudas undervisning i engelska, matematik, naturvetenskap och religion. En generell trend är att allmänna skolor som inte anses hålla måttet och kritiseras för bristfälliga utbildningsresultat i allt högre grad omvandlas till . Utbildning på gymnasial nivå Efter att ha lämnat utbildningen på lägre sekundär nivå med ett godkänt s.k. GCSE-prov går ungdomarna normalt vidare till ut- bildning på gymnasial nivå. Det finns två huvudvägar. Den första utbildningsvägen är främst inriktad på att förbereda för studier på eftergymnasial nivå via ett s.k. A-nivåsystem (A-level system). Utbildningen organiseras på särskilda sixth forms-colleges. Utbildningen ska leda fram till ett certifikat som ger tillträde till akademiska studier: the General of Education at Advanced Level (GCE A-Level). Certifikatet erbjuds inom respek- tive ämne och eleverna förväntas kombinera olika ämnen baserat på egen intresseinriktning och framtida utbildningsambitioner. För att uppnå A-nivå förväntas eleven studera . Det finns också en kvalifikation i respektive ämne på mellannivå som kallas för AS- nivå, som alltså uppnås studier. A-nivå kan erhållas i såväl teoretiska eller akademiska ämnen som mer tillämpnings- inriktade och praktiska ämnen. av 17-åringarna som deltar i utbildning på gymnasial nivå följer en allmänteoretiskt inriktad utbildning (). A-nivåsystemet har reformerats. Det handlar framför allt om att renodla kvalifikationsnivåerna – AS och A – och om att involvera akademiska institutioner i bedömning av studieresultaten. Akademiska lärosäten ska alltså knytas till examensstyrelserna. Motsvarande ambition finns gällande yrkesutbildningen där företag och branschorganisationer ska involveras mer i kvalitetssäkring och examination, bl.a. via så kallade (). Den andra huvudvägen utgörs av studier på further education- college (FE-college). På FE-college kan man studera utbildningar av en rad olika slag, men yrkesutbildning har traditionellt utgjort ett viktigt inslag. Yrkesutbildningen i har främst varit skol- baserad, även om det har funnits en lärlingsutbildning vid sidan av utbildningssystemet, och har det tagits en rad olika initiativ för att stärka lärlingsutbildningen inom ramen för utbild- ningsystemet på sekundär nivå. Om man inkluderar lärlingsutbild- ning är det av 17-åringarna som följer en yrkes- inriktad utbildning på gymnasial nivå. Utbildningarna på gymnasial nivå är i första hand tänkta att läggas upp och riktar sig främst till ungdomar i ålders- gruppen 16–. Men i praktiken kan utbildningarna pågå längre än och på FE-colleges studerar såväl yngre elever som vuxna. Det finns också en politisk ambition att ge fler vuxna tillträde till utbildningar på FE-college. Parlamentsbeslutet om att införa en utbildningsplikt för 17- och 18-åringar har ansetts ha stor betydelse, åtminstone symboliskt. Traditionellt sett har haft ett lägre deltagande i utbildning på gymnasial nivå än andra länder inom EU. Reformen fullbordades 2015 och innebär inte någon skolplikt i egentlig mening utan snarare ett krav på att 17- och 18-åringar ska delta i utbildningsaktiviteter, antingen på heltid eller på halvtid. Tre möjliga alternativ lyfts fram: utbildning på heltid, lärlingsutbildning eller utbildning på halvtid (minst ) för den som redan har ett jobb. Bakgrunden till beslutet är en tilltagande oro för den grupp unga som varken deltar i utbildning eller förvärvsarbetar (not in education, employment or training, NEET). Gruppen uppgår enligt officiella bedömningar till av samtliga unga i åldersgruppen 16–(2014). I det ursprungliga förslaget var utgångspunkten att det skulle finnas tvingande regler och sanktionsmöjligheter gentemot unga som inte ville delta i utbildning, men så som reformen har genomförts har denna del inte förverkligats. Det betonas i stället att man ska arbeta med motivationshöjande stöd, bl.a. större insatser för vägledning, inte tvång.7 Det finns inte heller några regler som tvingar arbetsgivare som har anställda i de berörda åldrarna att reducera arbetstiden för dessa för att ge utrymme för utbildning (Important information on the employment of 16 and ). Såsom lagen är utformad ligger ansvaret på de offentliga utbildningsmyndigheterna att söka upp unga i de aktuella åldrarna och erbjuda anpassade utbildnings- möjligheter. Utbildningsplikten är inte tvingande utan snarare en del av ett utvidgat aktivitetsansvar. Unga som är arbetslösa och i behov av understöd kan däremot drabbas av indragna eller reducerade under- 7 I en rapport från heter det: ”The new legislation includes provisions to enforce participation; however, the government has decided not to bring this part of the law into force. It believes it is better for young people to participate voluntarily, and to put the onus on the education system to make learning attractive to young people and to support them.” (2014). stöd om de inte accepterar anvisade åtgärder som omfattar utbild- ningsinslag. Eleverna ställs inte inför val mellan färdiga programalternativ utan förväntas i hög grad utforma sina utbildningar själva genom att kombinera olika ämnen. Eleverna får alltså själva kombinera kurser som leder fram till nationellt erkända kvalifikationer på olika nivåer (lägre sekundär respektive gymnasial nivå). Utbildning som förbereder för akademiska studier förutsätter att eleven uppnår A- nivån i ett urval centrala ämnen. De elever som siktar på avancerade yrkeskvalifikationer ska kombinera allmänna ämnen med yrkes- ämnen. Det finns heller ingen direkt motsvarighet till introduktions- programmen i den svenska gymnasieskolan. Elever som inte anses ha uppnått målen för utbildningen på lägre sekundär nivå ges möjligheter att studera kurser på lägre nivå. Gränserna mellan utbildning på lägre sekundär och gymnasial (högre sekundär) nivå är flytande. Det är t.ex. vanligt att elever inte får godkänt resultat på GCSE-provet , och många elever på FE-college ges då möjlighet att komplettera studierna i syfte att erhålla de kvalifikationer som motsvarar GCSE-provet. Det handlar i prak- tiken ofta om att de fortsätter att studera engelska och matematik på en mindre avancerad nivå. För elever som har särskilda svårig- heter kan skolorna organisera aktiviteter som inte anknyter direkt till erkända kvalifikationer. handlar det om att eleverna erbjuds möjlighet till praktik och arbetsplatsförlagt lärande . Ambitionen är att de ska vara mogna och motiverade att påbörja en utbildning som är direkt relaterad till en erkänd kvalifikation. En ganska betydande andel av eleverna går i särskolor (special schools) – på grundläggande och gymnasial nivå (2013). har dokumenterade behov av särskilt stöd. Aktuella politiska initiativ och insatser för unga med låg utbildning Två avgörande utmaningar har präglat den utbildningspolitiska debat- ten i . Den första utmaningen har handlat om att höja andelen som påbörjar och fullföljer en utbildning på gymnasial nivå, något som har ansetts som avgörande för att reducera andelen unga i NEET-gruppen. Den förlängda utbildningsplikten är ett uttryck för ambitionen att höja utbild- ningsdeltagandet generellt. Det har också tagits en del parallella initiativ av arbetsmarknads- politisk karaktär som syftar till att stärka ungas utbildningsdeltagan- de. Ungdomar med arbetslöshetsunderstöd (jobseeker’s allowance) ska tillåtas att studera mer än de som tidigare gällde innan understödet sänktes. Större resurser avsätts för lokala jobbcentrum som arbetar för att hitta lösningar för unga utanför arbetsmarknaden, och ett slags aktivitetsgaranti ska skapas för arbets- lösa ungdomar i åldersgruppen 18–om de har varit arbetslösa . Dessutom finns det, som påtalats ovan, regler kopplat till arbetslöshetsunderstödet som innebär både en rätt till och ett krav på utbildning för arbetslösa och understödsberoende ungdomar som saknar kvalifikationer i engelska och matematik på grund- läggande nivå. Unga som inte har uppnått erkända kvalifikationer i engelska och matematik motsvarande GCSE-nivån, kan mista under- stödet om de vägrar att delta i utbildning. Den andra utmaningen som har lyfts fram inom utbildnings- politiken handlar om yrkesutbildningen. Som framgått har yrkesutbildningen haft låg status. Den var tidigare helt oreglerad, men finns det en påtaglig ambition att utarbeta system för kvalitetssäkring och knyta utbildningen till bredare erkända kvalifi- kationer. Fokus ska vara på yrkesområden snarare än på enskilda arbetsmoment. Arbetsgivare ska också göras direkt medansvariga för utbildningen, bl.a. via generösa subventioner. Lärlingar ska betraktas som elever snarare än som arbetskraft (m.fl. 2012). Lärlingsutbildningen var länge hårt kritiserad i . Den var helt oreglerad och ensidigt arbetsgivarstyrd, och lärandet blev aldrig föremål för certifiering. Det handlade om praktik inom ramen för en arbetsmarknadspolitiskt motiverad insats snarare än om kvalificerat lärande. har det dock tagits flera initia- tiv för att höja standarden på lärlingsutbildningen, och deltar av ungdomarna i åldersgruppen 16–i lärlings- utbildning. vill man nå de ungdomar som har svårt att klara en mer kvalificerad utbildning. Därför har man introducerat ett slags förberedande utbildningar – s.k. traineeships – där avsikten är att deltagarna i ett senare skede ska ta steget över till reguljär lär- lingsutbildning. Enligt statistik uppgick de totala investeringarna i utbildning till av bnp i 2013, varav investeringarna i utbildning på grundläggande och gymnasial nivå uppgick till av bnp. Det innebär att ligger nära genomsnittet bland medlemsländer (2016). I flera avgörande avseenden skiljer sig dock utbildningen på grundläggande nivå i från förhållandena i de övriga länder som har berörts i bilagan. Till att börja med måste det betonas att det knappast finns ett federalt förankrat utbildningssystem. Enligt det tionde tillägget i den amerikanska konstitutionen är de frågor som inte pekas ut som ett ansvar på federal nivå ett ansvar för de enskilda delstaterna (U.S. 2008).8 Det innebär t.ex. att ansvaret för att organisera och admi- nistrera offentliga skolor faller på delstaterna. på federal nivå (U.S. ) kan bistå med råd och anvisningar samt viss finan- siering men departementet ska inte ha någon direkt styrande funktion. På delstatsnivå finns däremot utbildningsstyrelser (state boards of education) med ett direkt ansvar för utbildningsverksam- heten. Dessa delstatliga organ delegerar ansvaret för utbildningen till valda lokala utbildningsstyrelser (local boards of education). Utbildningen organiseras sedan i olika skoldistrikt (school districts) som lyder under de lokala utbildningsstyrelserna. Totalt finns det ca 15 500 skoldistrikt i och 95 000 skolenheter på grund- läggande och gymnasial nivå. Skolenheterna har ofta ett bredare regionalt upptagningsområde, är inte sällan mycket stora och kan omfatta upp till 2 000 elever. På delstatsnivå organiseras oftast en inspektion av enskilda skolor och utfärdas övergripande riktlinjer om utbildningsinnehåll och krav på undervisande personal (Education in Brief), men det finns ingen nationell läroplan eller några bestämmelser om gemensamma kursplaner. Någon gemensam standard för utbild- 8 Det tionde tillägget lyder: ”The powers not delegated to the by the Con- stitution, nor prohibited by it to the States, are reserved for the States respectively, or to the people.” ningen finns inte heller, vare sig för akademiska ämnen eller yrkes- ämnen. Till skillnad från flertalet länder inom EU saknar ett utarbetat kvalifikationsramverk, vilket gör att utbildningsmeriter är svåra att värdera och jämföra, såväl nationellt som regionalt. Det gör att exempelvis ett utbildningsbevis från high school, som mot- svarar den gymnasiala utbildningsnivån, inte går att relatera till någon nationellt giltig standard utan det måste bedömas specifikt med utgångspunkt från innehållet i den utbildning som den en- skilda individen har gått igenom. som också är ett land bestående av olika delstater och där ansvaret för utbildningen i huvudsak vilar på delstatsnivå har däremot ett utvecklat nationellt system för samverkan och en gemensam standard för kvalfiktioner, vilket gör att förhållandena där mer påminner mer om förhållandena i andra europeiska länder, alla övriga olikheter till trots. Bristen i på likvärdighet i utbildningarna på grundläggande och gymnasial nivå har väckt reaktioner. Det har bl.a. tagits ett initiativ för att utveckla en mer gemensam standard för vad elever ska kunna efter varje läsår i ämnen som engelska och matematik. Initiativet går under namnet Common Initia- tive. Test genomförs också i betydande omfattning för att värdera resultatet i olika ämnen på enskilda skolor. Ansvaret är emellertid decentraliserat. påpekar dock i en granskning att dessa tester inte baseras på pedagogiska utgångspunkter om att vidare- utveckla lärandet och stödja lärarna i deras arbete för att stärka undervisningen, utan utnyttjas som ett administrativt instru- ment för att ekonomiskt bestraffa alternativt premiera enskilda skolor (2011). I finns skolor med flera olika huvudmän men i grunden är utbildningsmarknaden mer begränsad än i t.ex. . Huvud- principen är att elever skrivs in på en skola i det skoldistrikt där man är skriven. Vill man gå i en skola i ett annat skoldistrikt, kanske i en skola som uppvisar bättre utbildningsresultat, måste föräldrarna köpa en bostad i det distriktet. I praktiken begränsar det valfriheten för elever som kommer från mindre välbeställda familjer. Möjligheterna att välja att studera i en privat skola beror också på familjens ekonomiska förutsättningar. De privata skolorna i finansieras inte med skattemedel (). Det innebär att elevavgifterna är mycket höga. Valfriheten har dock ökat något genom att det har etablerats allt fler offentliga s.k. charter schools. Dessa skolor sorterar inte under skoldistrikten men de finansieras med offentliga medel. av eleverna på grundläggande och gym- nasial nivå studerar på sådana charter schools (2015). Dessa skolor har större möjligheter att profilera sina utbildningar utan avseende på de lokala skolstyrel- sernas mål, men de är skyldiga att erbjuda avgiftsfri undervisning. Utbildning på gymnasial nivå: high school Skoldistrikten utformar riktlinjer för utbildningarna på high school och väljer undervisningsmaterial med utgångspunkt från de mål som formuleras av delstatens utbildningsstyrelse. Eleverna för- väntas läsa vissa obligatoriska kurser som krävs för att erhålla ett high school diploma, dvs. ett slags utbildningscertifikat. Vilka ämnen som är obligatoriska och hur mycket tid eleverna förväntas avsätta för respektive ämne varierar. Det vanliga är att eleverna studerar engelska, historia, samhällskunskap, matematik och naturvetenskap under samtliga år på high school. studeras dessutom ett främmande språk, och även it-kunskap är ett vanligt ämne. Många väljer ett estetiskt ämne och gymnastik är en del av utbild- ningen. Sedan tillkommer ytterligare tre–fyra valfria ämnen. Det finns också möjligheter att välja tekniska och yrkesorienterade ämnen. Det finns alltså inga nationella regler för vad som ska ingå i en utbildning för att man ska få ett high school-diplom. High school- utbildningen avrundas inte heller med en studentexamen i den meningen att externa bedömare blandas in eller att studieresultaten bedöms i relation till nationellt definierade standarder. Däremot strävar flera delstater efter att formulera allt mer tydliga och detaljerade riktlinjer för vad enskilda elever förväntas kunna när de avslutar sina kurser inom olika ämnesområden. Ett typiskt inslag i high school är också att eleverna väljer att delta i aktiviteter som inte ingår som en del av utbildningen men som trots det värderas mycket högt och anses väldigt meriterande när det gäller framtida yrkes- och utbildningsval. Det kan handla om att delta i estetiska eller idrottsliga verksamheter. aktiviteter av detta slag återspeglar en social kompetens och före- tagsamhet som värderas mycket högt. Framgångsrika insatser i skolans idrottslag anses ofta som minst lika meriterande som höga betyg i akademiska ämnen (Bishop 2010). Till bilden hör också att elever ofta förvärvsarbetar parallellt med sina studier. Uppgifterna om hur stor den andelen är varierar i olika källor, men det handlar om allt ifrån en tredjedel till hälften av samtliga elever. För många handlar det om att skaffa sig referenser och meriter från arbetslivet. För elever från fattigare förhållanden kan det vara en nödvändighet för att klara försörjningen . Ett high school-diplom ger ett slags grundläggande behörighet för eftergymnasiala studier på college eller universitet, men i och med att det inte finns någon standardiserad examen eller likvärdiga krav för vad som krävs för att erhålla ett diplom sätter enskilda college och universitet upp egna kriterier för vad som krävs för att antas till läroanstalten. I vissa fall ställs inga högre krav än att den sökande ska ha ett high school-diplom, men ofta ställs krav på att den sökande ska ha studerat mer avancerad matematik och natur- vetenskap, flera främmande språk samt ämnen på avancerad nivå. Högre utbildningsinstitutioner ställer också krav på att den sökan- de ska klara ett inträdesprov.