sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Enstaka rapporter kan exempelvis inte ges ut på olika sätt utan det måste ske via en eller flera i förväg angivna distributionskanaler. • Återkoppla med mottagarna Kommunikationen får dock inte vara en envägskommunikation; kanaler måste skapas för en återkoppling från verksamhetsutövare och branschorganisationer till samordningsfunktionen. Regelbundna återkopplingar med verksamhetsutövarna och andra mottagare är inte bara ett sätt att säkerställa att informationen sprids och når rätt målgrupp. Det är också ett nödvändigt instrument för att se till att informationen fyller sitt syfte. Några av de kanaler som används för att sprida informationen kan användas även för detta ändamål. Således kan återkoppling exempelvis ske via en webbplats, vid informationsmöten och konferenser. Även tillsyn är ett viktigt instrument för återkoppling. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Nationell riskanalys, strategi-, och metodutveckling m.m. Den nya samordningsfunktionen bör även ansvara för den centrala policy- och metodutvecklingen på området penningtvätt och finan- siering av terrorism. Det faller sig naturligt att den särskilda samord- ningsfunktionen därför ges ansvaret för att genomföra de nationella riskbedömningarna. Samordningsfunktionen bör också ansvara för att ett förslag till nationell strategi med förslag till åtgärder tas fram och över- lämnas till regeringen. I samordningsfunktionens initiativskyldighet bör även ligga att till regeringen och andra aktörer initiera förslag till nödvändiga för- ändringar i lagstiftning, förordningar, föreskrifter och allmänna råd om arbetssätt och prioriteringar. Samordningsfunktionen bör också ha som uppgift att samordna metoder för tillsyn och principerna för påförande av sanktioner m.m. Mer specifikt kan de olika uppgifterna beskrivas enligt följande. •Ansvar för att löpande identifiera, kartlägga och analysera risker- na för penningtvätt och finansiering av terrorism Som framkommit bör samordningsfunktionen ansvara för att de nationella riskbedömningarna genomförs. Nationella riskbedöm- ningar bör redovisas , arbetet med att identifiera och bedöma risker bör dock vara löpande. Vid genomförandet av riskbedömningar är iakttagelser från under- rättelseverksamheten, förundersökningar (vare sig de bedrivits med eller utan framgång) och lagföringar är av stort intresse. Även till- synsmyndigheternas erfarenheter och iakttagelser är väldigt viktiga. En beskrivning av ett scenario som kan innebära ett hot behöver dock inte alltid utgå från ett konstaterat fall – eller ens en anad brotts- misstanke. En kartläggning kan också baseras på konstruerade före- teelser. Den kan, enkelt uttryckt, arbetas fram utifrån ett tänkt scenario över vilka sårbarheter som t.ex. ett nytt betaltjänstmedel kan tänkas föra med sig. Målet med kartläggningarna är att ligga steget före. blir det alltså fråga om att ”tänka som en brotts- ling”. Det ska dock också framhållas att det även finns behov av att identifiera områden med lägre risk. Riskerna på vissa områden eller i vissa situationer kan – grundat på ett tydligt analysresultat – kon- Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism stateras vara sådana att förenklade åtgärder för kundkännedom kan tillämpas. Sådana iakttagelser kan sedan föranleda ändringar eller tillägg i penningtvättslagen eller i föreskrifter utfärdade av myndig- heterna. •Strategi och urval för att ta tillvara resultatet av riskbedömning- arna Samordningsfunktionens kartläggningar kan förväntas leda till ett myller av olika typer av hotbilder och risker. Det är onekligen inte möjligt att ta hand om alla på en och samma gång. Därför bör sam- ordningsfunktionen ha strategier för hur arbetet ska prioriteras och bedrivas. Det ska finnas en tydlig målbild för arbetet. Det strategiska urvalet måste ske med det riskbaserade förhåll- ningssättet som utgångspunkt. Flest resurser ska användas där riskerna är som störst. Vissa företeelser kan behöva åtgärdas genom snabba och akuta insatser. I andra fall kan rutiner som motverkar riskerna redan finnas hos berörda myndigheter eller verksamhets- utövare. I dessa fall kan det vara värt att avvakta och närmare ut- värdera hur riskerna hanteras. • Ansvar för att utarbeta metodstöd, policyer, typologier m.m. Policy- och metodutveckling är ett viktigt verktyg för att hålla ihop regimen och bidrar också till ökad förståelse för problemen hos de olika aktörerna. Det ska vara ett sätt att omforma statistik och annan information till praktiskt användbar kunskap som i sin tur utlöser metoder för genomförande av riskbedömningar inom visst eller vissa verksamhetsområden och effektivt förhållningssätt i kundrelationer- na. Samverkan med forsknings- och universitetsvärlden är i detta sammanhang av stor betydelse. •Initiativ till förslag till nya eller ändrade regelverk, arbetssätt, prioriteringar och förslag till nationell strategi I samordningsfunktionens initiativskyldighet bör ligga att till rege- ringen och andra aktörer initiera förslag till nödvändiga föränd- ringar i författningar, arbetssätt och prioriteringar. Samordningsfunktionen bör ansvara för att ett förslag till natio- nell strategi med förslag till åtgärder genomförs och över- Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism lämnas till regeringen. Förslaget till nationell strategi kan beskrivas som en slutprodukt av samordningsfunktionens löpande arbete. • Kanal för att se till att ”alla talar samma språk” Samordning innebär att regimens samtliga aktörer, i den mån det är möjligt, ska ha gemensamma utgångspunkter och vara underkastade likartade skyldigheter. Detta förutsätter bl.a. att aktörerna genom den nya plattformen: –Så långt det bedöms vara ändamålsenligt samordnar utformning- en av föreskrifter och allmänna råd som rör penningtvätt och finansiering av terrorism. –Samordnar metoder för tillsyn, som är ett viktigt medel för att öka kunskapen och utveckla effektiva metoder hos verksamhets- utövarna. –Samordnar tillämpningen av sanktioner: Syftet är att likartade åsidosättanden av regelsystemet bör föranleda likartade sanktioner. Det bör framhållas att samordningen i detta avseende ska utgå från den praxis som kommer att utformas vid de prövningar av domstol som tillsynsmyndigheternas sanktionsbeslut kommer att medföra. –Också i övrigt ser till att regimen ser likartad ut för dess aktörer. Bl.a. behöver formerna för vissa funktionärers lämplighetspröv- ning samordnas. Informationsutbyte med andra nationella – och internationella – aktörer En förutsättning för att samordningsfunktionens arbete ska kunna fungera är att det finns möjligheter att skicka signaler och utbyta information. Samordningsfunktionen bör inta rollen som brobyg- gare och vara en kontaktyta, bl.a. när det gäller: •Informationsutbyte med organ som ansvarar för samordning av brottsbekämpande insatser, dvs. främst och Operativa rådet Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Flera av de brister som framkommit i den svenska regimen mot penningtvätt och finansiering av terrorism belyser behovet av en bredare kontakt mellan brottsförebyggande och brottsbekämpande samarbeten. Samordningsfunktionen är ett lämpligt forum för att skapa en länk till de brottsbekämpande samordningsråden. Genom att skapa en koordinerad, löpande och konstruktiv dialog där erfaren- heter kan utbytas förs arbetet framåt. Signaler om problem och behov kan lättare fångas upp och åtgärder snabbare sättas in. •Allmän återkoppling av verksamhetsutövarnas rapporter till Polis- myndigheten Samordningsfunktionen kan inte överta (Finans- polisens) uppgift att återkoppla i enskilda ärenden. Det är emeller- tid viktigt att fortlöpande förmedla en bild av vilken betydelse rapporteringen har och hur denna närmare bör vara utformad för att effektivt bidra till att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta kan ske inom ramen för samordningsfunktionens verksamhet. • Samordning av det internationella informationsutbytet Samordningsfunktionen bör ges det övergripande ansvaret för att sammanställa underlag för internationellt informationsutbyte. An- svarigt departement bör även kunna delegera till samordningsfunk- tionen uppgiften att företräda i olika sammanhang. Utredningens bedömning och förslag: Samarbetet ska utgå från en central ledningsgrupp som omfattar samtliga samverkande myndigheter och – på frivillig basis – . Den centrala gruppen ska bestå av ledande personer i de sam- verkande myndigheterna. Samma sak bör gälla för advo- katsamfund. Ordförande i den centrala gruppen ska vara chefen för den myndighet till vilken samordningsfunktionen ska loka- liseras. Den centrala gruppen fattar de övergripande besluten för samordningsfunktionens arbete. Besluten ska fattas i konsensus. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Samordningsfunktionen ska också ha en expertgrupp, med repre- sentanter från de samverkande organisationerna. Expertgruppen ska formeras av personer från samverkande myndigheter och organ som har direkt anknytning till arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Expertgruppen ska vara aktiva i det löpande arbetet, i nära samarbete med samordningsfunk- tionens kansli. Till stöd för samordningsfunktionens grupper ska finnas ett kansli. Kansliet ska ledas av en kanslichef och i övrigt tilldelas tillräckliga resurser för att tillgodose behovet av nödvändig kom- petens. Kanslichefen ska också vara ordförande i expertgruppen. Kansliet ska fungera som navet i samordningsfunktionens löpan- de verksamhet och utgöra en gemensam berednings- och upp- följningsfunktion. Arbetet inom samordningsfunktionen ska, vid behov, kunna ske sektorvis och i mindre arbetsgrupper. Andra myndigheter, organ, branschorganisationer, verksam- hetsutövare och andra yrkesmässiga eller ideella aktörer ska också kunna engageras i arbetet. Samordningsfunktionen ska, utöver det som följer av författningar, utforma sitt eget arbetssätt. Utredningen föreslår att samarbetet leds av central styrgrupp, där myndigheterna och företräds av personer på ledningsnivå. På detta sätt säkerställs att delegaterna har tillräckligt besluts- mandat för den myndighet eller organ som de representerar. Det löpande samarbetet förankras därmed på ett effektivt sätt i de del- tagande myndigheterna. Enligt utredningens uppfattning är det inte lämpligt att utse någon extern ordförande. Inte heller bör ordförandeskapet vara rullande. Ordföranden för den centrala styrgruppen bör vara chefen för den myndighet till vilken kansliet lokaliseras. Styrgruppen ska fatta övergripande beslut som rör samverkan mellan deltagande myndigheter. Detta innebär bl.a. beslut rörande inriktning och strategier för arbetet, gemensamma insatser, inklusive finansieringen av dessa samt uppdrag till medverkande myndigheter. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Den centrala gruppen är även beställare och mottagare av utvärde- ringar av genomförda insatser. Gruppen tar också slutlig ställning till inom samordningsfunktionen utarbetade utkast till nationella riskbedömningarna och nationella strategier och är avsändare av dessa till regering för beslut. För att nå så goda samförståndslösningar som möjligt som deltagande myndigheters och organs självständighet bibehålls, ska besluten, enligt utredningens mening, fattas i koncensus. Den centrala gruppen ska, alltjämt i samförstånd och under förutsättning av frivillighet, kunna lämna uppdrag till deltagande myndigheter alternativt till kansliet, beroende på uppdragets art, att genomföra beslutade insatser. Den ska också kunna delegera till expertgruppen att fatta kompletterande beslut. Även beslut i expertgruppen ska fattas i konsensus. Utredningen vill särskilt understryka att de involverade myndig- heterna inte ska vara skyldiga att fatta beslut eller i övrigt agera i enlighet med de beslut som fattas av samordningsfunktionen. Effek- tiviteten i samordningen är dock helt beroende av att de aktörer som deltar i samordningen följer den inriktning som har överens- kommits. Det måste förutsättas att den som, av olika skäl, måste avvika från överenskommelsen, informerar sam- ordningsfunktionen om detta. När en tillsynsmyndighet utfärdar föreskrifter ska den enligt 18 § tredje stycket penningtvättsförordningen samråda med samordnings- organet vid . Utredningen föreslår att detta ska gälla också i fortsättningen med den förändringen att samråd i stället ska ske med samordningsfunktionen. Kravet på samråd innebär en skyldighet för myndigheten att ta upp frågan om utformningen av den aktuella föreskriften i sam- ordningsfunktionen innan föreskriften beslutas. Detta inverkar inte på myndighetens självständiga rätt att besluta om föreskriften men myndigheten måste, utan att detta har någon formell betydelse, också beakta eventuella överenskommelser om inriktning och ut- formning av föreskrifter av aktuellt slag. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Till samordningsfunktionen bör knytas en grupp bestående av per- soner från de samverkande organen med särskild och aktuell kom- petens på området penningtvätt och finansiering av terrorism; en expertgrupp. Huvuduppgiften för expertgruppen ska vara att tillsam- mans med kansliet att ta fram underlag för beslut av styrgruppen. Den kan också, som nämnts i föregående avsnitt, få till uppgift att genomföra beslutade aktiviteter. Att beslut inom samordningsfunktionen ska fattas i konsensus hindrar inte att arbetet med att ta fram förslag till nya åtgärder, och insatser, förändrade föreskrifter m.m. sker inom mindre arbets- grupper. Tvärtom är det mindre ändamålsenligt att samtliga myndigheter genomgående ska vara lika aktiva. Arbetet inom samordningsfunk- tionen bör bedrivas med så stor flexibilitet som möjligt. I många fall kan det förväntas komma att vara mer ändamålsenligt att det grundläggande arbetet sker mindre grupperingar. Beslutsfattandet inom samordningsfunktionen – vid vilket samtliga medlemmar bör delta – blir då mer ett forum för förankring. I en särskild arbetsgrupp bör också, med fördel, kunna ingå per- soner från bl.a. andra myndigheter än de som ingår i styrgruppen, såsom t.ex. personer från universitet, branschorganisationer och verksamhetsutövare. Som stöd för samordningsfunktionen ska finnas ett kansli. Kansliet ska fungera som en gemensam berednings- och uppföljningsfunktion och ha ansvaret för rapporteringen till regeringen. Det ska fungera som navet för all verksamhet inom ramen för samordningsfunk- tionen och ansvara för all administration vad gäller möten, kon- ferenser, informationsdelning, etc. I det fall gemensamt beslutade uppdrag, exempelvis inom informationsområdet, läggs ut på extern konsult, ska kansliet ansvara för upphandlingen, om nödvändigt Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism med assistans från någon eller några av de andra samverkande myn- digheterna. Kansliet ska också fungera som en informationshubb mellan analysfunktionen å ena sidan, och verksamhetsutövare och deras branschföreträdare, tillsynsmyndigheterna, och övriga berörda myn- digheter och andra aktörer, inklusive media, å den andra. I detta ingår att, med utgångspunkt från de analyser som analysfunktionen producerar, bl.a. ”paketera” information om modus operandi för penningtvätt och finansiering av terrorism i olika branscher. Kan- sliet ska också ansvara för att, på lämpligt sätt, sprida den paketerade informationen till verksamhetsutövarna, antingen direkt, genom utförande av tillsynsmyndigheterna eller via branschorganisationerna. Kansliet ska ledas av en kanslichef och i övrigt tilldelas tillräck- liga resurser – vad gäller såväl kvalitet som kvantitet – för utföra sina uppgifter. Nödvändiga kompetenser som bör finnas i kansliet inkluderar: erfarenhet av brottsutredande verksamhet inom eko- området, samhällsekonomisk/kriminologisk analyskompetens (även om huvuddelen av analysarbetet ska göras av andra aktörer inom samverkansgruppen), erfarenhet från verksamhetsutövares tillämp- ning av penningtvättsregelverket, erfarenheter från tillsyn, kompetens inom kommunikationsområdet, beställarkompetens, såväl inom de sakområden som upphandlingen ska avse som inom IT-området, samt administrativ kompetens. Utredningens bedömning och förslag: Samordningsfunktionen ska utgöra navet i det nationella samarbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Gentemot regeringen bör samord- ningsfunktionen inta rollen som initiativtagare, förslagsställare och samordnare av myndigheternas genomförande av de beslut som nationella politiska organ fattar. Mellan regeringen och samordningsfunktionen bör finnas en samsyn kring problembild och strategi för att bekämpa penning- tvätt och finansiering av terrorism. Det är därför viktigt att det finns en kontinuerlig dialog mellan och sam- ordningsfunktionen. Det bör också finnas en möjlighet för reger- ingen att, som ett led i det löpande arbetet, initiera frågeställ- Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism ningar i samordningsfunktionen och delegera vissa uppgifter till denna. I syfte att skapa förutsättningar för en sådan dialog bör det inom utses en funktion som ansvarar för sam- arbetet mellan regeringen och samordningsfunktionen. Enligt direktivets artikel 49 ska det nationella samarbetet även in- kludera beslutsfattare. Begreppet beslutsfattare måste tolkas som att det avser dem som på nationell politisk nivå ansvarar för att åtgärder för att förebygga och bekämpa penningtvätt och finansie- ring av terrorism genomförs, i praktiken regeringen. Anledningen till att det förutsätts att centrala beslutsfattare deltar aktivt i sam- arbetet är att det måste finnas effektiva mekanismer som sörjer för att den nationella strategin för bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism omsätts i konkret handling. Samordningsfunktionen utgör, enligt utredningens förslag, navet i det nationella samarbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Gentemot regeringen intar samordningsfunktionen rollen som initiativtagare, förslagsställare och samordnare av myndigheter- nas genomförande av de beslut som nationella politiska organ fattar. Alternativet skulle vara att låta det nationella samarbetet utgå från regeringen och t.ex. få formen av ett centralstyrt råd. Enligt utred- ningens uppfattning framstår dock den lösningen inte som ändamåls- enlig. Ambitionen är att uppnå effektivitet i det nationella samarbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett centralstyrt råd kan inte ges samma mandat att fatta självständiga beslut. Den svenska förvaltningsmodellen sätter gränser på det sättet att regeringen inte får detaljstyra myndighetsutövningen. Att låta det nationella samarbetet utgå från skulle också leda till dubbelarbete. Berörda myndigheter och organ skulle ändå behöva formera sig för att samarbeta kring utvecklandet av metoder, antagandet av föreskrifter, utövande av tillsyn m.m. Myn- digheternas arbete skulle också behöva samordnas med det central- styrda rådets insatser. De praktiska erfarenheter som myndigheterna och organen har skulle annars inte kunna utnyttjas och hela syftet med det nationella samarbetet brista. Den nationella samordningen bör därför med nödvändighet utgå från berörda myndigheter och organ och omfatta alla moment i det förebyggande arbetet. Ett effektivt nationellt samarbete kräver sammanfattningsvis en sam- Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism ordnande funktion som har förutsättningar att vara verksamt i alla skeden av det nationella samarbetet: Kunskapsinhämtningen, den nationella riskbedömningen, metod- och strategiutveckling, utform- ningen av förslag till lagar och förordningar, genomförandet av den nationella strategin, informationsöverföring till verksamhetsutövarna och utövande av tillsyn, inbegripet tillämpning av sanktioner m.m. är det, inte bara för att uppfylla direktivets krav, oerhört viktigt att det mellan regering och den operativa nivån finns en sam- syn kring problembild och strategi för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är t.ex. de politiska beslutsfatta- rna som kommer att ta ställning till de lagförslag och förslag till nationella strategier m.m. som samordningsfunktionen lämnar ifrån sig. En samsyn kan endast växa fram dialektiskt i en aktiv och öppen faktabaserad dialog mellan , som representant för regeringen, och samordningsfunktionen. Således är det viktigt att det kontinuerligt förs diskussioner om vilka ärenden som är aktuella. Regelbundna konferenser, exempelvis två till , med deltagande från de i samordningsfunktionen ingående aktörerna och från kan t.ex. vara ett forum för en sådan dialog. Det bör också finnas en möjlighet för regeringen att, som ett led i det löpande arbetet, initiera frågeställningar i samordningsfunktionen och delegera vissa uppgifter till denna (som t.ex. möjligheten att företräda i internationella samarbeten, se ovan). När detta görs, men också för andra frågor är det viktigt med en löpande åter- koppling från samordningsfunktionen till – utöver regelbundna gemensamma konferenser. I detta syfte föreslår utred- ningen att det inom utses en funktion som ansvarar för samarbetet mellan regeringen och samordningsfunktionen. Denna växelverkan mellan samordningsfunktionen och regeringen leder inte bara till att de politiska beslutsfattarna får en naturlig roll i det nationella samarbetet utan ökar också möjligheterna för dessa att kontinuerligt hålla sig väl uppdaterade på förhållandena i regimen, något som i sin tur ökar förutsättningarna för en snabb interaktion mellan de politiska beslutsfattarna och myndigheterna. Den löpan- de kontakten mellan samordningsfunktionen och regeringen ökar alltså möjligheterna för de senare att hålla sig uppdaterade, vilket skapar förutsättningar för en snabb interaktion mellan de politiska beslutsfattarna och samordningsfunktionen. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Den formella styrningen av den samordnade verksamheten för bekämpande av penningtvätt och finansiering av terrorism måste dock ske genom de etablerade styrverktygen och kanalerna: instruk- tioner, budgetprocessens olika element dvs. finansiering, uppdrag och rapporteringskrav, samt myndighetsdialogen. Utredningens bedömning och förslag: Samordningsfunktionens arbete bör främst utföras av de myndigheter som ingår i sam- arbetet. De myndigheter som ska ingå i samordningsfunktionen bör ha ett tydligt uttalat uppdrag att samverka i denna form. Tanken med samordningsfunktionen är dock inte att den ska överta uppgifter från myndigheter eller andra organ. Avsikten är inte att heller att inskränka myndigheternas självständighet att fatta beslut inom sina områden. Om en planerad myndighetsinsats faller inom samordnings- funktionens ansvarsområde, dvs. har betydelse för genomföran- det av en strategi som är överenskommen, bör samråd dock ske med de övriga deltagarna i funktionen. Det blir då en fråga om en gemensam beredning av vissa insatser, strategier som syftar till att myndigheterna, så långt det är möjligt, ska vara överens och ges förutsättningar att agera likartat när något annat inte är motiverat. Det är sedan den enskilda myndigheten som formellt avgör om den ska följa det som har beslutats inom funktionen. Samordningsfunktionens arbete ska i huvudsak utföras av de myn- digheter som ingår i samarbetet och – på frivillig basis – av . Tanken med en särskild samordningsfunktion av detta slag är inte att den ska överta uppgifter från myndigheter eller andra organ. Till stor del handlar det om att utveckla de samverkan- de aktörernas förmåga att bidra till arbetet.