sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — I 2 kap. 4 § anges vilka utomstående som en verksamhetsutövare får förlita sig på (f.n. får verksamhetsutövarna, under vissa förut- sättningar, bl.a. förlita sig på grundläggande kundkontroller som utförs av bank och finansieringsrörelse, försäkringsförmedlare, god- känd eller auktoriserad revisor och advokat inom EES). De utom- stående kan också vara etablerade utanför EES. Regler som tar sikte på åtgärder utförda av tredje part återfinns i det fjärde penningtvättsdirektivet, artiklarna 25–29, som behandlas i avsnitt 12.10. Där föreslår utredningen bl.a. att det ska vara möjligt för en verksamhetsutövare att förlita sig på åtgärder som har utförts av en utomstående tillhandahållare av speltjänster etablerad inom eller utanför EES. Förutsättningarna för att svenska verksamhetsutövare ska få förlita sig på åtgärder för grundläggande kundkännedom som utförts av dessa är bl.a. att de tillämpar motsvarande åtgärder för grundläggande kundkännedom som följer av det fjärde penning- tvättsdirektivet. Det förutsätts även att de utomstående står under tillsyn över att dessa bestämmelser följs. De utomstående tredje par- terna måste dessutom vara villiga att dela med sig av sina kundupp- 22 Regeringsbeslut angående ansökan från AB Trav och Galopp om tillstånd enligt lotteri- lagen att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar, , Fi2014/3519. gifter till de svenska verksamhetsutövarna. När det t.ex. gäller ATG:s verksamhet i utlandet kan den således fortsätta, men enbart i de fall där de utländska samarbetsparterna uppfyller kraven på en utomstående tredje part. Tillståndsgivarna måste ta hänsyn till penningtvättslagens regler Avslutningsvis betonas vikten av att tillståndsgivarna eller, i före- kommande fall, registreringsmyndigheten beaktar penningtvätts- lagens bestämmelser. Att fler speltjänster än kasinospel inkluderas i penningtvättslagen får ofrånkomligen konsekvenser även för dem. En prövning mot penningtvättsregelverket måste ingå som ett själv- klart led vid tillståndsprövningen eller registreringen. Att så sker är ytterst angeläget när regeringen beviljar tillstånd och, med stöd av 45 § lotterilagen, har möjlighet att besluta att lotteri får anordnas i andra fall, och i annan ordning, än som anges i lotterilagen. Det får inte förekomma att tillståndet ger förutsättningar för anordnarna att göra avsteg från penningtvättslagens bestämmelser. Detta aktuali- seras inte minst när det gäller frågan om tillstånd till att anordna spel tillsammans med utländska samarbetspartner. Det bör därför av lotterilagen framgå att sådana tillstånd, som omfattar användning av samarbetspartner i utlandet, endast får lämnas om dessa upp- fyller de krav på utomstående som finns i direktivet. 10.3Kontanthandel med varor till högt värde 10.3.1Lägre tröskelvärde införs genom direktivet Kontanthandel med varor till ett högt värde infördes i den svenska penningtvättsregleringen 2005, i enlighet med kraven i det andra penningtvättsdirektivet.23 Lagen omfattade till en början särskilda yrkeskategorier, närmare bestämt dem som bedrev handel med, eller auktionsförsäljning av, antikviteter, konst, ädelstenar, metaller, skrot eller transportmedel – dock endast i de delar där betalning gjordes kontant med ett belopp motsvarande eller mer. 2008/09:70, s. 63. upphörde uppräkningen av enstaka branscher och kretsen utvidgades till att gälla samtliga dem som bedriver yrkesmässig han- del med varor – där det förekommer kontantbetalningar motsva- rande eller mer. De som handlar med varor till ett högt värde skiljer sig något från övriga verksamhetsutövare såtillvida att de inte definieras utifrån någon viss yrkeskategori. Regleringen ringar i stället in varuhand- larnas hantering av större kontantbetalningar. Att större kontant- betalningar är förknippade med hög risk när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism är klart uttalat både av Fatf och i EU:s penningtvättsdirektiv. I syfte att ytterligare minska riskerna i kontanthandeln går det fjärde penningtvättsdirektivet något längre än sina föregångare och det tidigare tröskelvärdet på sänks till . 10.3.2Närmare om direktivets krav i fråga om kontanthandel med varor till högt värde Att direktivets tröskelvärde i fråga om varuhandel till högt värde numera är följer av artikel 2.3 e). Bestämmelsen skiljer sig dock från sin motsvarighet i tidigare direktiv i fler avseenden. Mer specifikt säger artikeln att direktivets tillämpningsområde om- fattar fysiska och juridiska personer som handlar med varor, till den del som betalt eller mottaget belopp är i kon- tanter, oavsett om transaktionen utförs eller flera tillfällen som förefaller ha samband. I det tredje penningtvättsdirek- tivet var utgångspunkten kontant betalning med ett belopp på . Att direktivet numera klart uttrycker att reg- lerna ska tillämpas både beträffande betalt och mottaget belopp medföra en ytterligare utvidgning av kretsen verksamhetsutövare. Uttalanden som tar sikte på denna kategori verksamhetsutövare finns också i direktivets ingress. Av beaktandesats (6) kan utläsas att medlemsstaterna bör ha rätt att anta lägre tröskelvärden och införa ytterligare begränsningar av användningen av kontanter och även i övrigt anta strängare bestämmelser än vad direktivet före- skriver. Tröskelvärdet på är alltså enbart ett minimi- krav. Bestämmelser om kundkännedom som specifikt tar sikte på varuhandlarna finns vidare i artikel 11 c). Av artikeln följer att handlare med varor ska vidta åtgärder för kundkännedom vid en- staka transaktioner på i kontanter – oavsett om transaktionen utförs vid ett enda tillfälle eller flera tillfällen som förefaller ha samband. Kraven på åtgärder för kundkännedom korre- sponderar således mot hur kategorin verksamhetsutövare urskiljs i direktivet. Av 1 kap. 2 § första stycket punkten 16 penningtvättslagen följer att regleringen ska tillämpas på dem som bedriver yrkesmässig handel med varor, till den del verksamheten avser försäljning som uppgår till ett belopp som motsvarar . Den svenska reg- leringen följer således det tröskelvärde som utgjorde minimum i det tidigare direktivet. Kategorin verksamhetsutövare står, i de delar de omfattas av penningtvättslagen, under tillsyn av Länsstyrelserna i , och . För att länsstyrelserna ska ha möjlighet att identifiera gruppen verksamhetsutövare och utöva tillsynen krävs, enligt 6 kap. 3 § penningtvättslagen, att den som har för avsikt att bedriva varuhandel till sådant högt värde som omfattas av lagen, anmäler detta till . I 2–12 a §§ penningtvättsförord- ningen regleras det register som för över bl.a. denna grupp verksamhetsutövare. finns drygt 400 fysiska och juridiska varuhandlare upptagna i registret. Länsstyrelserna har dock uppskattat att långt fler borde omfattas av regleringen. I realiteten kan det röra sig om så många som runt 10 000 registreringsskyldiga handlare.24 Det finns sannolikt flera anledningar till varför så få verksamhetsutövare registrerat sig. En anledning kan vara att de en- skilda kontanthandlarna helt enkelt inte känner till vilka krav som följer av penningtvättslagen. En annan sannolik orsak är att det inte alltid ligger i företagarnas intresse att anmäla sig för registrering och ställas under tillsyn. 24 Siffran baseras på uppgifter från som länsstyrelserna tog del av . Se dock även kapitel 24, konsekvensanalysen. Utredningens förslag: Penningtvättslagens tillämpningsområde bör utvidgas till att omfatta fysiska och juridiska personer som handlar med varor, till den del som utbetalt eller mottaget be- lopp är minst motsvarande i kontanter. Utredningens bedömning: Det finns flera skäl att överväga införandet av ett kontantförbud och i förlängningen ett förbud mot användning av anonyma betalningsmedel för betalningar över ett visst belopp. Dock är de många frågeställningar som måste föregå ett sådant övervägande alltför omfångsrika för att det ska rymmas inom ramen för utredningens uppdrag. Utred- ningen avstår därför från att i detta sammanhang lämna något förslag på kontantförbud. Det är emellertid viktigt att frågan belyses som en del av det framtida arbetet för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Det nuvarande tröskelvärdet minskas till och ska tillämpas både på utbetalda och mottagna kontantbelopp Det är nödvändigt att anpassa den svenska lagstiftningen till för- ändringarna i direktivet när det gäller kontanthandlare. finns det skäl att överväga faktorer som talar för att man i svensk lagstiftning bör gå längre än vad direktivet föreskriver. Ett alter- nativ skulle t.o.m. kunna vara att låta handlare med värdefull lös egendom i sin helhet omfattas av penningtvättsregleringen. Vad som talar för en sådan ordning är att det i sig kan sägas föreligga en på- taglig risk för penningtvätt och finansiering av terrorism när det gäller kontantintensiv handel med viss värdefull lös egendom, t.ex. handel med ädelmetaller, konstföremål, skrot och transportmedel. Ett sådant antagande får inte obetydligt stöd av Brottsförebygg- ande rådets (Brå:s) rapport om rapportering och hante- ring av misstänkta transaktioner i samband med penningtvätt.25 Där uttalas bl.a. att en stor del av brottsvinster aldrig når 25 Brå 2011:4, s. 92. banksektorn utan i stället konsumeras i form av guld, smycken, dyra bilar och exklusiva smycken. Vad som däremot talar starkt för att tillämpa en bestämd be- loppsgräns är att penningtvättslagens långtgående skyldigheter annars skulle komma att slå oskäligt hårt. Skyldigheterna skulle i det läget omfatta även verksamheter där kontantbetalningar med större belopp i praktiken inte förekommer. Liknande överväganden gjordes för övrigt i samband med att det andra penningtvättsdirektivet genom- fördes i svensk rätt.26 Där konstaterades att en ordning där hela kategorier av varuhandlare inbegrips skulle få orimliga konsekven- ser. Det skulle t.ex. medföra att handlare som säljer cyklar, som är transportmedel, skulle omfattas i sin helhet. Sådan verksamhet är knappast förenad med högre risk när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett annat exempel är antikvitetshandlare med förhållandevis liten verksamhet. Överhuvudtaget skulle små- företagare där större kontanthantering aldrig förekommer drabbas oproportionerligt hårt. Detta ligger inte linje med det fjärde penning- tvättsdirektivets anda, som bl.a. framhåller att åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism ska anpassas till de mindre företagarnas möjligheter.27 Det får i stället förutsättas att det, genom en uttrycklig begräns- ning till kontanthantering uppgående till ett bestämt belopp, är möjligt att ringa in den verksamhet som anses som särskilt viktig att bekämpa ur ett penningtvätts- och terrorismfinansieringsperspek- tiv. Frågan är därmed om den i direktivet angivna beloppsgränsen om framstår som välavpassad även utifrån svenska för- hållanden. Enligt dagens eurokurs så skulle direktivets tröskelvärde om motsvara . Det kan ifrågasättas om denna beloppsgräns är tillräckligt låg för att motverka de stora riskerna med kontanthantering. I sammanhanget bör framhållas att valt att tillämpa en väsentligt lägre beloppsgräns, närmare bestämt 40 000 NOK.28 Den norska lagen omfattar alltså i sig fler transaktioner och således en större grupp verksamhetsutövare. 2003/04:156, s. 50–51. 27Se direktivets ingress, beaktandesats (27). 282 kap. 3 § i FOR-2009-03-13-302: om tilktak mot hvitvasking og terrorfinansie- ring mv. Genom den ökade användningen av andra betalningsmedel blir det visserligen svårare att inte dra till sig uppmärksamhet vid genom- förandet av större och oegentliga kontanttransaktioner – något som skulle kunna tala för att det fortsättningsvis är möjligt att tillämpa en relativt hög beloppsgräns. Den som har för avsikt att tvätta pengar torde hellre välja ett tillvägagångssätt som är mindre upp- seendeväckande än att använda stora kontantbelopp. Det bör i sam- manhanget framhållas att flera svenska aktörer har fjärmat sig från kontanthanteringen. –ökade t.ex. andelen kontantlösa bankkontor kraftigt; banksektorn har således minskat kundernas möjligheter att göra kontantärenden över disk.29 Upp- skattningar har också gjorts av hur ofta kontanter används inom handeln. En enkätstudie genomförd åren 2012–2013 visar visserli- gen att i genomsnitt genomförs av köpen i handeln och på restauranger med kontanter.30 Värdet av de inköp som betalas med kontanter utgör emellertid i genomsnitt endast en fjärdedel av omsättningen i de studerade butikerna och restaurangerna. Detta borde innebära att det främst är vid mindre summor som kontanter används som betalningsmedel. Enligt beräkningar stod kontanta betalningar för drygt hälften av handelns omsättning, för att kraftigt ha fallit till en fjärdedel av handelns omsättning.31 Betalkort har i stor utsträckning ersatt kontanter. De verksamhetsgrenar som direktivet avser att fånga in är emel- lertid sådana där större kontanttransaktioner fortfarande förekom- mer i relativt stor utsträckning. Det kan därför finnas skäl att ägna särskilt intresse åt dessa, inte minst mot bakgrund av Brå:s uttalan- den om att det är vanligt att brottsvinster används för lyxkonsum- tion. Det är ett rimligt antagande att brottslingar söker sig just till dessa typer av varuhandel, bl.a. för att konsumera svarta pengar eller konsumera varor från vidare försäljning och därmed få vita pengar. Enligt utredningens uppfattning finns det därför skäl att låta penningtvättsregleringen omfatta flera kontanthandlare – ett förhåll- ningssätt som närmar sig de lösningar som valts i de övriga nordiska länderna. Utredningen föreslår att det nuvarande tröskelvärdet 29SOU 2014:61, s. 148 ff. 30Studien där 50 butiker och restauranger deltog genomfördes av på upp- drag av och , Studie över butikers och restau- rangers kostnader att ta betalt, slutrapport /Occam Asssociates, : 2013. 31SOU 2014:61, s. 555 ff. sänks väsentligt, till ett belopp motsvarande . På så sätt blir det möjligt för verksamhetsutövarna att fånga upp flera oegent- ligheter. är tröskelvärdet tillräckligt högt för att små- handlare, där större kontanttransaktioner inte förekommer, fort- farande ska falla utanför regelverket. I enlighet med vad direktivet föreskriver bör beloppsgränsen om motsvarande tillämpas både på betalt och mottaget kontantbelopp. För att tydliggöra vad som avses med betalt belopp föreslår utredningen att termen ”ut- betalt” används i penningtvättslagen. Även denna förändring inne- bär att fler verksamhetsutövare kan komma att omfattas av penning- tvättsregleringen än vad som är fallet . Bland annat borde det innebära att pantbanksverksamhet i vissa avseenden omfattas (se dock nedan, avsnitt 10.4.3). Kontantförbud – en framtida och alternativ lösning? Ett alternativ till att reglera handeln med kontanter på det sätt utredningen föreslår i det föregående är ett regelrätt förbud mot kontanta betalningar över ett visst belopp. Kontantförbud tillämpas i flera av de europeiska länderna, bl.a. i , och . Som tidigare framgått finns även ett kontantförbud intaget i den danska penningtvättslagen. Det danska kontantför- budet innebär i skrivande stund ett förbud att ta emot kontanta betalningar och omfattar inte bara handel med varor utan också t.ex. försäljning av tjänster. Ett förbud mot större kontanta betalningar kan vara en effektiv åtgärd för att motverka riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det skulle onekligen göra det avsevärt svårare att tvätta större summor kontanter. I en färsk rapport från Europol (), som särskilt analyserar kontanternas illegala användningsområde, anges införandet av beloppsgränser för kontanta betalningar vara en åtgärd för att effektivt tackla penning- tvätt och finansiering av terrorism. I rapporten anges att en sådan åtgärd borde övervägas av samtliga medlemsstater.32 Europol före- språkar att medlemsstaterna ska kräva trösklar för kontantanvänd- 32 Europol, , Why Is Cash Still King ? – A strategic report on the use of cash by criminal groups as a facilitator for money laundering, Rapport/European , Hague (2015), s. 39. ning över vilka man måste använda sig av något annat, spårbart, betalsystem. Även ur en verksamhetsutövares synvinkel torde ett kontant- förbud kunna uppfattas som mer förpliktande än reglerna om kund- kontroll och rapportering m.m., något som i sig kan minska risker- na för oegentligheter. Det kan också antas att ett kontantförbud, åtminstone i viss mån, skulle vara något lättare att efterleva för den enskilda handlaren. Det skulle, i realiteten innebära, att denna grupp inte längre omfattades av penningtvättsregleringen i egenskap av verksamhetsutövare. Det kan också uppfattas som enklare att neka kontanta betalningar över ett visst belopp än att genomföra kund- kontroller och vara underkastad en rapporteringsskyldighet. Det bör också poängteras att införandet av ett kontantförbud föreslagits i ett betänkande av den s.k. Skrothandelsutredningen.33 Utredningen, som redovisade sina ställningstaganden , har mer specifikt föreslagit införandet av ett lagstadgat kontantför- bud vid handel med metallskrott i näringsverksamhet.34 Förbudet föreslogs även omfatta postväxlar och checkar som betalningsmedel. Utredningen gjorde bedömningen att ett lagstadgat kontantförbud är ett effektivt sätt att motverka brottslighet med metallstölder, bl.a. gör förbudet det svårare för gärningsmän att omsätta stöld- gods. Det konstaterades vidare att stora delar av skrotbranschen redan omfattas av ett frivilligt kontantförbud (medlemmarna i Åter- vinningsindustrierna och Svenska Järn). Således finns det flera argument som talar för att det kan vara ändamålsenligt att införa ett kontantförbud. Flera stora frågor in- ställer sig dock innan det är möjligt att välja denna väg. Det går t.ex. inte att komma ifrån att ett kontantförbud innebär ett relativt stort ingrepp för den enskilda. Rätten att använda sedlar och mynt som betalningsmedel är tydligt uttalad i lagen (1998:1385) om Riksbank (riksbankslagen). I 5 kap. 1 § andra stycket stadgas att sedlar och mynt som ges ut av är lagliga betalningsmedel. I förarbetena till lagen anges att detta innebär att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning.35 Det synes visserligen möjligt att avvika från stadgandena. 33SOU 2014:72, s. 141–153. 34Yrkesmässig handel med metallskrot omfattas av penningtvättsregle- ringens regler om kontanthandel med varor till högt värde. 1986/87:143, s. 64. 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska t.ex. skatter och avgifter betalas in till särskilda konton för skatte- betalningar. Bestämmelsen i riksbankslagen förefaller vidare vara av dispositiv karaktär när det gäller privata verksamheter. I en privat verksamhet tycks det, mer specifikt, t.o.m. stå parterna fritt att av- tala om att införa kontantfrihet.36 Detta oaktat behöver konsekven- serna för de enskilda och stadgandena i riksbankslagen utredas nog- grant innan något kontantförbud kan föreslås i penningtvättslagen. Det måste således bl.a. klargöras vad ett kontantförbud innebär för de enskilda i frågan om att t.ex. vid utmätning reglera ett skuld- förhållande. En annan aspekt värd att beakta är att ett kontantförbud kan riskera att snedvrida konkurrensen mellan de verksamheter som följer lagen och de som väljer att alltjämt acceptera större kontant- betalningar. Detta är under inga förhållanden ett tungt argument mot att införa ett kontantförbud, men det visar på att det måste finnas förutsättningar att övervaka förbudet effektivt. Ytterligare en fråga att ta ställning till är om det finns skäl att låta ett förbud omfatta även andra anonyma betalningsmedel än sedlar och mynt. Exempel på andra anonyma betalningsmedel är t.ex. förbetalda kort och virtuella valutor (se även nedan, avsnitt 10.4.6). Genom ett utvidgat förbud, som omfattar anonyma betalningsmedel som sådana (inte bara sedlar och mynt), skulle riskerna för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism kunna begränsas ännu mer. Utredningen anser sammanfattningsvis att det finns flera skäl att överväga införandet av ett kontantförbud när det gäller betal- ningar över ett visst belopp. Dock är de många frågeställningar som måste föregå ett sådant övervägande alltför omfångsrika för att det ska rymmas inom ramen för utredningens uppdrag. Utredningen avstår därför från att i detta sammanhang lämna något förslag på kontantförbud. Det är emellertid viktigt att frågan belyses som en del av det framtida arbetet för att förhindra penningtvätt och finan- siering av terrorism. 36 För en mer utförlig redogörelse över sedlar och mynt som lagliga betalningsmedel, se bl.a. SOU 2014:61, s. 155 f. 10.4Ska några ytterligare aktörer eller områden omfattas av penningtvättslagen? Utredningens bedömning: Det mest ändamålsenliga vore om även fastighetsmäklarföretag omfattades av penningtvättsregle- ringen i egenskap av verksamhetsutövare. Detta skulle emeller- tid kräva att fastighetsmäklarföretag ställdes under tillsyn i dessa frågor. Utredningen bedömer det inte som genomförbart att låta fastighetsmäklarföretagen stå under tillsyn enbart när det gäller penningtvättslagstiftningen. Tillsynen över fastighetsmäklar- företagen hade i så fall behövt vara generell och omfatta även andra frågor. Att föreslå en sådan stor förändring omfattas inte av utredningens uppdrag. Utredningen har därför stannat vid att inte föreslå att fastighetsmäklarföretagen ska omfattas av penning- tvättslagen. Bestämmelser om fastighetsmäklare finns i fastighetsmäklarlagen (2011:666). Med fastighetsmäklare avses enligt lagen fysiska perso- ner som yrkesmässigt förmedlar fastigheter, delar av fastigheter, bostadsrätter, byggnader på annans mark, tomträtter, andelsrätter avseende lägenhet, arrenderätter eller hyresrätter. om- fattar penningtvättslagen verksamhet som fastighetsmäklare med s.k. fullständig registrering enligt fastighetsmäklarlagen. Fullständig registrering innebär att fastighetsmäklaren har registrerat sig för yrkesmässig förmedling av all den egendom som anges ovan (dvs. all den egendom som inbegrips i begreppet fastighetsmäklare). Fastighetsmäklarna är som regel verksamma i egenskap av an- ställda hos juridiska personer. Att de juridiska personerna inte om- fattas av lagens krav har visat sig vålla vissa tillämpningsproblem. Det är framför allt svårt att säkerställa att lagen efterlevs. Fastighets- mäklarinspektionen kan t.ex. inte vidta några åtgärder för tillsyn mot mäklarföretagen. Ändå ska dessa, som enligt vad som följer av 5 kap. 1 § penningtvättslagen, vid sidan av fastighetsmäklarna, upp- rätthålla riskbaserade rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det ska vidare, enligt 5 kap. 2 §, finnas rutiner för att skydda anställda från hot – en uppgift som främst knyter an till arbetsgivarna. också i övrigt arbetsgivarna som torde ha de största möjligheterna att åstadkomma en effektiv och enhetlig tillämpning av penning- tvättslagen. Frågan om fastighetsmäklarföretagen ska omfattas av lagen har även tidigare varit föremål för diskussion. Problemet belyses bl.a. i regeringens proposition 2014/15:80, som behandlar de ändringar av penningtvättslagen som trädde i kraft den 1 augusti 2015.37 Fastig- hetsmäklarinspektionen hade i sitt remissyttrande påtalat att det är svårt att säkerställa att fastighetsmäklarna genomför riskbedöm- ningar och har tillräckliga interna rutiner. Regeringen konstaterade där att ett sätt att möjliggöra en effektiv tillsyn skulle kunna vara att ställa fastighetsmäklarföretagen under tillsyn. Emellertid ansågs en sådan åtgärd omfatta även aspekter utanför området för bekämp- ning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt regering- ens mening var det därför en bättre lösning att utforma penning- tvättslagen på det sättet att skyldigheterna läggs på den enskilda fastighetsmäklaren. Utgångspunkten, menade regeringen, är visser- ligen att det ofta är lämpligt att hantera riskbedömning och rutiner centralt inom ett företag.