sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — Prövningen av om en ansökan strider mot svenska allmänna rättsgrundsatser bör enligt vår bedömning innehålla en övergrip- ande bedömning av om rättsligt bistånd är förenligt med intresset av att värna en fri debatt och allmän upplysning i . En an- sökan ska inte bifallas om den begärda åtgärden framstår som oför- enlig med detta intresse. Som ett exempel kan här nämnas situationen att självständig- heten hos olika myndigheter inom rättsväsendet i den begärande staten har börjat ifrågasättas som en följd av politiska signaler från en nytillträdd regering. Ett annat exempel kan röra en stat som vid upprepade tillfällen vänder sig till bl.a. med begäran om rättsligt bistånd för ingripanden mot yttranden som är kritiska mot den begärande statens ledare och politik. Den senare situationen kan bli särskilt relevant för svenska förhållanden om det här bor många människor med rötter i den begärande staten och som kan tänkas vilja yttra sig i medier som ges ut i det gamla hemlandet. Bestämmelsen innebär att det bl.a. i dessa fall finns utrymme att göra en allmän bedömning av om det skadar intresset att värna en Internationellt rättsligt samarbete på det tryck- och … fri debatt och allmän upplysning i om rättsligt bistånd be- viljas. Om den bedömningen görs kan ansökan avslås, även om de formella kraven för att bevilja bistånd i och för sig är uppfyllda. Vid prövningen ska den s.k. instruktionen i 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL kunna beaktas, bl.a. genom att det tryck- och yttrandefrihets- rättsliga intresset ges företräde i tveksamma fall (se Hirschfeldt, Två portalstadganden i tryckfrihetsförordningen – hur skapades de?, till Hans Ragnemalm, 2005). Närmare om svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området Det finns inga tydliga uttalanden om vad som är svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Vi har funnit skäl att bl.a. utgå från Högsta domstolens resonemang i NJA 1998 s. 817 där domstolen framhöll principen om meddelar- frihet som ”grundläggande i den svenska konstitutionen”. Uttalan- det gjordes i ett verkställighetsärende och domstolen ansåg att meddelarfriheten under vissa förutsättningar kunde utgöra svensk ordre public. Enligt vår bedömning kan det inte finna någon tvek- samhet om att meddelarfriheten är en svensk allmän rättsprincip i den mening som blir aktuell i det här sammanhanget. Om en utgångspunkt är att meddelarfriheten tillhör svenska all- männa rättsprinciper, kan det diskuteras hur den särskilda ansvars- ordningen i TF och YGL ska betraktas i övrigt. Det kan noteras att enligt svensk rätt ges t.ex. enskilda journalister eller medverkande i tv-program (med undantag för en del direktsändningar) samma ställ- ning som en meddelare i straff- och skadeståndsrättsligt avseende. Detta synsätt talar för att det vid internationellt rättsligt bistånd inte bör accepteras att t.ex. enskilda redaktionsmedlemmar utan inflyt- ande över det slutliga publiceringsbeslutet ska hållas straffrättsligt ansvariga. Om en ansökan grundar sig på ett ingripande mot en sådan aktör bör den anses stå i strid med svenska allmänna rätts- principer. Frågan är då om svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området innebär att det ingripande som ligger till grund för den utländska ansökan måste riktas mot perso- ner inom en specifik personkrets. Redan konstaterandet att sådana åtgärder inte får vidtas mot meddelare samt enskilda skribenter och Internationellt rättsligt samarbete på det tryck- och … personer som medverkar på liknande sätt medför att gruppen med personer som kan ansvara snävas in betydligt. I första hand är det den person som har utövat den redaktionella beslutanderätten över innehållet som ska ansvara, nämligen utgivaren. När det gäller böcker ansvarar författaren. Det nu sagda bör enligt kommittén anses ge uttryck för svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Dessa skulle då kunna sammanfattas som att det alltid i första hand är den som har bestämt innehållet i ett massmedium som ansvarar och att det som huvudregel inte kan bli fråga om med- verkansansvar för meddelare, skribenter eller andra som har bidragit till innehållet på liknande sätt. Principen om ensamansvar ska gälla. Om det av något skäl inte går att rikta ett ingripande mot en person med ett sådant inflytande över innehållet, bör frågan om övergång av ansvaret till någon annan (t.ex. företrädare för ett medieföretag eller tryckaren) i första hand bedömas med utgångs- punkt i de principer som kommer till uttryck i ”ansvarskedjan” i grundlagarna. Det skulle således som regel innebära att den som har skyldighet att utse en ansvarig person får träda in som ansvarig om detta inte har skett (jfr ”ägaren” för periodiska skrifter enligt 8 kap. 2 § TF och ”den som bedriver sändningsverksamheten” enligt 6 kap. 2 § YGL i fråga om sändningar). Det finns även andra grundläggande aspekter på skyddet för tryck- och yttrandefriheten som behöver lyftas fram. Här kan fram- hållas att ett centralt inslag i svensk tryck- och yttrandefrihets- reglering är att endast vissa brott kan föranleda ingripanden genom straff eller skadestånd. Det synsättet bör inte överges och det finns således skäl att räkna ett krav på dubbel straffbarhet som en svensk allmän rättsprincip på detta område. Internationellt rättsligt bistånd skulle då enbart kunna lämnas om den gärning som framställningen avser motsvarar ett brott enligt svenska regler på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Detta gäller nuvarande 7 kap. 3– 5 §§ och 13 kap. 6 § TF och motsvarande bestämmelser i . Det- samma gäller för brott i lagar som avses i de s.k. delegationsbestäm- melserna i 1 kap. 8 och 9 §§ (jfr 1 kap. 12 § första stycket YGL). Det kan antas att kravet på dubbel straffbarhet får särskild be- tydelse när det gäller meddelare. En ansökan från en utländsk myn- dighet riktad mot en meddelare kan enbart bifallas om den rör en gärning som är straffbelagd för meddelaren här. Internationellt rättsligt samarbete på det tryck- och … ovan innebär principen om meddelarfrihet att möjligheterna enligt svensk rätt att ingripa mot en uppgiftslämnare är högst begränsade. En viktig undantagssituation där ett ingripande mot meddelaren kan vara möjligt avser brott mot tystnadsplikt i vissa fall. Detta gäller dock endast för tystnadsplikter som är särskilt utpekade i lag (s.k. kvalificerad tystnadsplikt), se 7 kap. 3 § första stycket 3 TF och 5 kap. 3 § första stycket 3 YGL. Som ett exempel på en sådan kvalificerad tystnadsplikt kan nämnas bestämmelsen i 25 kap. 18 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som avser sekretess inom hälso- och sjukvården för en uppgift om enskilds hälso- tillstånd. En förutsättning för att kravet på dubbel straffbarhet ska vara uppfyllt är att den uppgift som avses i ansökan om rättsligt bi- stånd skulle ha omfattats av reglerna om s.k. kvalificerad sekretess enligt svensk rätt om den svenska offentlighets- och sekretess- regleringen hade varit tillämplig. Kravet på dubbel straffbarhet innebär dessutom att rättsligt bistånd som grundar sig på ett straff- eller skadeståndsrättsligt ingripande som är i strid med TF:s eller om förbud mot censur eller mot andra hindrande åtgärder inte kan godtas. Det framstår t.ex. som helt uteslutet att svenska myndigheter skulle medverka till att hindra en tänkt publicering. En åtgärd av det slaget skulle vara i strid med svenska allmänna rättsprinciper. Ett liknande synsätt bör gälla om en ansökan berör etableringsfriheten enligt TF och YGL. Det skulle t.ex. inte vara möjligt att inom grundlagarnas tillämpningsområden lämna bistånd i ett ärende som innefattar ett ingripande mot någon för att denne har överträtt ett förbud mot att bedriva publicistisk verksamhet. I det här sammanhanget bör påpekas att bestämmelserna om grundlagarnas geografiska tillämpningsområde kan innebära att TF och YGL inte blir tillämpliga i frågor som rör ansvar för själva publiceringen. Det kan t.ex. gälla en utländsk tidskrift som inte ges ut i men där ett meddelande för publicering har lämnats av en person som befinner sig här. I den situationen blir den nu aktu- ella bestämmelsen i TF eller YGL inte tillämplig när det gäller ingripanden med anledning av själva publiceringen. Däremot om- fattas meddelaren av den något begränsade meddelarfrihet som föl- jer av nuvarande 13 kap. 6 § TF om s.k. korrespondentskydd (jfr 10 kap. 1 och 2 §§ YGL). En ansökan om bistånd riktad mot med- delaren får således prövas med tillämpning av den föreslagna be- Internationellt rättsligt samarbete på det tryck- och … Eftersom meddelarfriheten är begränsad i dessa situa- tioner kan det antas att kravet på dubbel straffbarhet i färre fall lägger hinder i vägen för att bevilja rättsligt bistånd. Det förhållandet att en gärning är preskriberad enligt svensk rätt utgör normalt inte en självständig grund enligt lagen om internatio- nell rättslig hjälp i brottmål för att avslå en begäran om internatio- nellt rättsligt bistånd. Däremot kan detta vara en omständighet att väga in vid den allmänna prövning av en ansökan som kan ske en- ligt 2 kap. 14 § andra stycket lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål (se prop. 1999/2000:61 s. 144). Preskriptionsfrågan ter sig dock annorlunda på TF:s och . Korta tider för åtalspreskription avseende tryck- och yttrandefrihetsbrott är särskiljande för det svenska grundlags- systemet och får anses vara en viktig komponent i skyddet för tryck- och yttrandefriheten. Enligt vår mening kan det inte hävdas att de korta preskriptionstiderna i alla lägen ska be- traktas som en allmän svensk rättsprincip. Ett sådant synsätt skulle kunna innebära att det, trots de förändringar som föreslås, i praktiken inte skulle bli möjligt att lämna rättsligt bistånd. Det bör i stället finnas möjlighet att med utgångspunkt i om- ständigheterna i det enskilda fallet pröva om rättsligt bistånd ska kunna lämnas trots att en gärning är preskriberad enligt grund- lagarna. Även i den här frågan kan det vara relevant att ta hänsyn till om det skadar intresset att värna en fri debatt och allmän upp- lysning i om rättsligt bistånd beviljas. Om en ansökan om rättsligt bistånd avser en publicering som främst vänder sig till allmänheten här i eller ett uppgiftslämnande inför en sådan publicering, bör de preskriptionsfrister som följer av TF och YGL vara utgångspunkten för bedömningen. I annat fall riskerar en begäran om bistånd att bli ett sätt att kringgå den svenska tryck- och yttrandefrihetsregleringen. Hanteringen av en ansökan om internationellt rättsligt bistånd förutsätter vissa handläggningstider hos de myndigheter som är inblandade i ett ärende, t.ex. och Justitie- kanslern (se vidare avsnitt 15.2.3). Handläggningstiden av en an- sökan om bistånd hos svenska myndigheter bör dock som regel inte vägas in när preskriptionsfrågan bedöms. Det ska således nor- malt inte minska möjligheterna att bevilja bistånd om behandlingen av en ansökan drar ut . Internationellt rättsligt samarbete på det tryck- och … Enligt vår bedömning måste det emellertid i alla situationer finnas en bortre gräns för hur sent en begäran om bistånd får fram- föras, dvs. även när en publicering eller ett uppgiftslämnande endast har begränsade beröringspunkter med . En utgångs- punkt vid den bedömningen kan vara att en tidsåtgång som påtag- ligt överstiger som motsvarar den aktuella preskriptionstiden i TF eller YGL tillsammans med myndigheternas rimliga handlägg- ningstider av en ansökan inte ska kunna godtas när en begäran om bistånd prövas. En central aspekt i sammanhanget rör den processordning som gäller i det land som begär rättsligt bistånd. Den svenska regler- ingen med specialåklagare () och särskilda rätte- gångsregler med juryprövning kan inte vara utgångspunkt för pröv- ningen. Då vore det sannolikt inte möjligt att kunna lämna rättsligt bistånd över huvud taget. Ett mer närliggande synsätt är att den utländska processordningen minst ska uppfylla de krav som följer av (se Tryck- och yttrandefrihetsberedningen i SOU 2004:114 s. 334). För tydlighetens skull kan nämnas att en ansökan om rättsligt bistånd i många fall inte torde avse åtgärder riktade direkt mot den som ansvarar straff- eller skadeståndsrättsligt. Den efterfrågade åtgärden kan i stället t.ex. avse att förhör ska hållas med ett vittne som antas ha vetskap om vem som fattat ett publiceringsbeslut. Vid prövning av en sådan ansökan får svenska myndigheter bedöma om åtgärden begärs inom ramen för ett ingripande i utlandet som är förenligt med svenska allmänna rättsprinciper enligt de kriterier som anförts. 15.2.3Vissa bestämmelser om handläggningen införs i lag Vårt förslag: Det införs ett krav på att Justitiekanslern ska ges tillfälle att yttra sig innan internationellt rättsligt bistånd beviljas i frågor som rör ansvar för brott. Vidare införs det en bestäm- melse som innebär att det gällande kravet på regeringens med- givande för åtal för vissa brott blir tillämpligt även vid inter- nationellt rättsligt bistånd. Internationellt rättsligt samarbete på det tryck- och … Handläggningen av frågor om internationellt rättsligt bistånd på TF:s och är tänkt att ske enligt den lagstiftning som redan tillämpas utanför grundlagarna. Ett antal olika lagar kan bli aktuella. På det straffrättsliga området är lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål det viktigaste regelverket. En ansökan om inter- nationell rättslig hjälp i brottmål lämnas enligt den lagen till Justitie- departementet och departementet lämnar som huvudregel över ansökan till eller till behörig domstol. En ansökan från en EU-medlemsstat (eller från , eller ) får dock göras direkt hos behörig åklagare eller domstol. Huvudregeln enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål är att beslut om avslag fattas av regeringen medan det är den aktuella åklagaren eller domstolen som bifaller en ansökan. Om en åklagare eller en domstol finner att en ansökan bör avslås, ska ären- det överlämnas till regeringen. Justitieministern får i uppenbara fall avslå en ansökan direkt, dvs. utan att lämna över ansökan till åkla- gare eller domstol. Bland annan lagstiftning på det straffrättsliga området kan näm- nas lagen (1957:668) om utlämning för brott. Enligt denna är reger- ingen beslutsfattare som Åklagarmyndigheteten och har uppgifter under förfarandet i olika avseenden. Vidare finns det skäl att beröra lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen. Enligt denna lag är Kriminalvården i första hand besluts- fattare med överklagandemöjlighet till allmän domstol. Åklagar- myndigheten kan i vissa avseenden agera under förfarandet, bl.a. i frågor som rör bestämmande av ny påföljd i speciella fall och användning av tvångsmedel. Det får anses att Justitiekanslerns funktion som ensam åklagare enligt TF och YGL också innebär att Justitiekanslern får åklagarens roll vid tillämpning av sådan lagstiftning som nämnts, dvs. om frågan rör rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade området. Det framstår som angeläget att Justitiekanslerns bedömning alltid är en del av underlaget innan rättsligt bistånd lämnas på TF:s och YGL:s område eftersom bedömningen inbegriper de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna. Under sådana för- hållanden blir Justitiekanslerns betydelse som expertmyndighet med överblick över rättsutvecklingen av särskild betydelse. Internationellt rättsligt samarbete på det tryck- och … därför införas ett allmänt krav som innebär att en ansökan som rör internationellt rättsligt bistånd med anledning av ansvar för brott inte beviljas innan Justitiekanslern har beretts tillfälle att yttra sig. Ett liknande krav att höra Justitiekanslern eller någon annan myndighet framstår inte som nödvändigt i fråga om ansökningar som rör åtgärder inom ramen för rättegångar i tvistemål eller i frågor som avser verkställighet av skadeståndsdomar på TF:s och . Enligt bestämmelsen i 9 kap. 2 § TF får det i lag föreskrivas att regeringens medgivande krävs för allmänt åtal för tryckfrihetsbrott. När det gäller yttrandefrihetsbrott finns motsvarande regel i 7 kap. 1 § YGL (som innehåller en hänvisning till 9 kap. 2 § TF). Krav på regeringens medgivande gäller i fråga om vissa brott mot rikets säkerhet och allmän ordning (bl.a. spioneri och uppvig- ling), se 6 kap. 1 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämp- ningslagen). Enligt vår uppfattning finns det skäl att låta kravet på regeringens medgivande gälla även vid internationellt rättsligt bistånd. Dessa bestämmelser bör införas i tillämpningslagen. 16Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar Grundlagarna och krav på produktinformation En konsekvens av att tillämpningsområdet för tryckfrihetsförord- ningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) bestäms med ut- gångspunkt i den kommunikationsteknik som används kan bli att grundlagsfrågor aktualiseras i sammanhang som inte har en typisk tryck- och yttrandefrihetsrättslig prägel. Ett sådant område rör varningstexter, innehållsdeklarationer och annan produktinformation på och i förpackningar (bl.a. cigarettpaket eller ”bipacksedlar” till läkemedel). Information av det slaget kan t.ex. vara tryckt och där- med omfattas av TF eller ingå i en teknisk upptagning och skyddas enligt YGL. har lagstiftaren, inte minst på EU-nivå, ansett det nödvändigt att reglera utformningen av den här typen av texter. Dessa åtgärder syftar i de flesta fall till att skydda folkhälsan men även andra ändamål förekommer, t.ex. miljö- eller konsumentskydd. De konflikter som önskemål om en sådan reglering medfört har kunnat hanteras genom olika undantag från grundlagarnas tillämpningsområden. Undantagen har gjort det möjligt att i lag in- föra den typen av krav på t.ex. produktinformation som berörs ovan. I vissa fall har undantag ansetts kunna tolkas in i regleringen med utgångspunkt i vad som är ändamålet med TF och YGL. Det förekommer dock även uttryckliga undantagsbestämmelser i re- spektive grundlag (se bl.a. 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL). Samarbetet inom EU innebär att det ställs allt tydligare krav på att olika varor ska förses med produktinformation i form av text Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar och ibland bild. Detta gäller särskilt på tobaksområdet där EU:s tobaksproduktdirektiv (och rådets direktiv /40/EU om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaks- varor och relaterade produkter och om upphävande av direktiv /37/EG) innebär omfattande krav på att sådan information införs på tobaksförpackningar. Informationen ska enligt direktivet täcka en betydligt större andel av förpackningarnas yta än vad som följer av den tidigare regleringen. Mot denna bakgrund har frågan väckts om TF och YGL behöver anpassas till utvecklingen så att de berörda undantagen tydligt fram- går av lagtexten och eventuellt utvidgas i olika avseenden. En närligg- ande frågeställning på tobaksområdet är i vilken utsträckning grund- lagsregleringen av tryck- och yttrandefrihetsrätten lägger hinder i vägen för krav på en standardiserad utformning av t.ex. cigarett- förpackningar och hur detta i sådana fall skulle kunna åtgärdas. Reklam och annan marknadsföring De nu berörda frågorna om räckvidden hos TF och YGL har en kommersiell koppling genom att de som regel innebär skyldigheter för enskilda näringsidkare. Reklam och annan kommersiell marknadsföring förekommer ofta i tryckta skrifter, vilket innebär att sådan marknadsföring i princip omfattas av . Det har dock bedömts falla utanför TF:s syfte att skydda en näringsidkares ekonomiska intressen. Där- för anses exempelvis reklam under vissa förutsättningar ligga utan- för det materiella tillämpningsområdet. Enligt praxis gäller detta undantag framställningar som är av ut- präglat kommersiell natur, dvs. sådana som vidtagits i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte samt har rent kommersiella förhållanden till föremål (se i bl.a. NJA 1975 s. 589 och 1999 s. 749). En konkret innebörd av undantaget är att TF inte hindrar att marknadsföring kan bedömas och bli föremål för åtgärder enligt marknadsföringslagen (2008:486). Däremot har det ansetts tvek- samt om det går att förena med generella för- bud mot kommersiell reklam för vissa varor, generella förbud mot Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar kommersiell reklam i vissa slags tryckta skrifter eller begränsningar av reklamens volym (jfr prop. 2007/08:115 s. 58). För att undanröja sådana tveksamheter finns det särskilda undan- tag i 1 kap. 9 § TF. I denna bestämmelse anges bl.a. att kommersiella annonser kan förbjudas genom lag i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror (punkt 1 och 2). Vidare anges att kommersiella annonser kan förbjudas genom lag om förbudet har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt förpliktelse som följer av anslutning till Europeiska gemen- skaperna (punkt 3). Bestämmelsen ger alltså möjligheter att genom lag förbjuda kommersiella annonser om förbudet syftar till att skydda människors hälsa enligt föreskrifter i t.ex. ett EU-direktiv. Bestämmelsen i TF tillämpas även på YGL:s område (se 1 kap. 12 § YGL). När det gäller radioprogram har dock det uttryckliga undantaget för reklam gjorts något vidare. Detta ger större möjlig- heter att i lag meddela föreskrifter om kommersiell reklam och s.k. sponsring. De nämnda bestämmelserna i 1 kap. 9 § 1–3 TF avser dock inte endast totalförbud mot vissa annonser utan ger även möjlighet att t.ex. ställa upp villkor för annonseringen eller andra begränsningar som är mindre långtgående än ett fullständigt förbud (se prop. 1973:123 s. 47). Det bör noteras att begreppet ”kommersiell annons” som används i bestämmelsen är snävare än begreppet ”marknadsföring”, vilket förekommer i andra delar av lagstiftningen. Innebörden är att inte all marknadsföring omfattas av de skrivna undantagen i punkt 1–3. Marknadsföring som hamnar utanför dessa skrivna undantag kan dock undantas efter en tolkning av syftet med TF och YGL, t.ex. på det sätt som gäller för många av de frågor som behandlas i marknads- föringslagen. I flera tidigare lagstiftningsärenden har det varit aktuellt att göra undantag från TF och YGL för produktinformation. Frågan har aktualiserats i ett antal ärenden som rört information på tobaks- förpackningar. Problemställningen har dock även behandlats i ären- den om bl.a. reklam för kemiska produkter (prop. 2002/03:37), alko- Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar hollagstiftning (prop. 2003/04:161), läkemedelsinformation (prop. 2005/06:70), leksakers säkerhet (prop. 2010/11:65) och marknads- föring av modersmjölksersättning (prop. 2013/14:17). Här nedan redogörs för vissa lagstiftningsärenden som har rört tobak och som kan anses särskilt betydelsefulla för de aktuella fråge- ställningarna. Liknande resonemang och slutsatser har varit aktuella i andra ärenden, inklusive de som rört andra frågor än tobaksförpack- ningar. Som har nämnts ovan utgör tobaksförpackningar normalt sett tryckta skrifter enligt TF. Lagstiftning som ställer krav på utform- ningen av förpackningar kan därför komma i konflikt med den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principen om förbud mot hind- rande åtgärder. I tidigare lagstiftningsärenden har en särskild fråga varit om trycket på tobaksförpackningar är att bedöma som kom- mersiella annonser och därmed faller in under undantaget i 1 kap. 9 § 1 TF. I och med lag om varningstext och innehållsdeklara- tion på tobaksvaror infördes en bestämmelse om skyldighet att förse tobaksvaror med varningstext. Bestämmelsen ansågs inte strida mot TF. I förarbetena angavs bl.a. följande (prop. 1975/76:49 s. 12 f.).