sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — xFokus på projektutkomster och resultat som tar hänsyn till projektets hela livscykel (t ex kostnader för underhåll). xTillämpande av privat upplåning där lånevillkoren återspeglar de projektrisker som överförs från offentlig part till privat part. xBetalningar från offentlig part till privat part (projektbolag) som speglar vilka tjänster som levereras. Det privata projektbolaget kan få betalt antingen helt genom brukaravgifter, helt genom betalningar från den offentliga parten (t ex baserat på tillgänglighet till anläggningen eller skuggtullar), eller genom en kombination av dessa. Internationellt används även begreppet ”Build-Own-Transfer” (BOT), vilket innebär att den infrastrukturanläggning som byggts av privatpart efter avslutad koncessionstid överlämnas till beställaren, staten. När är OPS en finansieringskälla? Om ersättningen till projektbolaget inte betalas av staten utan helt av brukare genom trafikavgifter innebär OPS-konceptet också en finansieringslösning eftersom projektet kan realiseras helt utanför den ordinarie statsbudgeten. Statens roll vid en sådan utformning skulle då begränsas till att stödja den fysiska planerings- och tillståndsprocessen. I övrigt skulle det innebära en helt och hållet privat järnväg. Organisations- och genomförandeformen för de höghastighetsprojekt som har genomförts i spänner från helt statliga till projekt där privata aktörer både förvaltar baninfrastruktur och trafikerar banan. Det kan dock konstateras att inga projekt har genomförts utan en i huvudsaklig statlig finansiering. Staten har i praktiken ändå intagit rollen som ”lender of last resort”, förutsatt att projektet medför samhällsekonomisk nytta, vilket visat sig i flera projekt där är ett känt exempel. Den typ av OPS-lösningar som har diskuterats i samband med höghastighetsjärnväg är att ett projektbolag på statens uppdrag driver projektet . Ersättningen till bolaget betalas av staten från det att banan öppnats för trafik till dess att kontraktstiden tar slut då objektet övergår till statlig ägo. Till formen är detta upplägg att likna vid en s k operationell lease, där restvärdesrisken kvarstår hos staten. En sådan finansieringslösning innebär dock inte något tillskott av reala resurser ur ett statsfinansiellt perspektiv. I formell mening innebär OPS-konceptet inte att staten tar upp externa lån, det är i stället projektbolaget som gör det. Men statens ersättning till projektbolaget inkluderar i praktiken såväl amorteringar som räntebetalningar vid sidan om drift- och underhållskostnader. OPS i detta fall är därmed inte en ny källa till finansering utan kan ses som en slags finansieringsmetod. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Utmaningen med koncessionsbaserade avtal är att den brukaravgift som projektbolaget tar kan få oönskade undanträngande effekter. Exempelvis kan avgifter på en motorväg leda till bilisterna väljer att köra på de gamla vägarna för att slipa avgiften trots att motorvägen syftar till att avlasta det befintliga vägnätet. Då den privata parten ska, utöver övriga projektrisker även ta intäktsrisken så kan denna form även vara mer riskfylld än en tillgänglighetsbaserat avtal. Ett koncessionsbaserat avtal medför, givet att beställaren inte medfinansierar eller ingår några garantiåtaganden ingen direkt påverkan på dennes utgifter eller finansiella ställning. Det är dock ovanligt att avtalet inte innefattar några finansiella förpliktelser för beställaren. där baninfrastrukturen ägs av staten via det av staten helägda bolaget är ett exempel på OPS med koncession. Trafiken på banan drivs i sin tur av som har koncession på att driva trafiken på under . En koncession är ett kontrakt av samma typ som ett offentligt tjänste- eller byggentreprenadkontrakt med skillnaden att ersättningen endast utgår i form av en rätt att utnyttja anläggningen/tjänsten eller av dels en sådan rätt, dels betalning. Nyttjanderättskriteriet är avgörande när det gäller att fastställa om ett avtal är en tjänstekoncession eller inte. Enligt detta kriterium rör det sig om en koncession om tjänsteleverantören tar riskerna i samband med den tillhandahållna tjänsten och tar ut ersättning av användare. Sättet på vilket tjänsteleverantören får ersättning är en faktor som gör det möjligt att fastställa vem som tar på sig risken i samband med nyttjandet. I ett tillgänglighetsbaserat avtal börjar beställaren normalt inte att betala förrän anläggningen är tillgänglig att bruka. Definitionen av tillgänglig definieras av projektavtalet och innefattar normalt att anläggningen ska uppfylla de funktionella och kvalitativa krav som fastställt i projektavtalet. Ersättning utgår sedan till projektbolaget med ett i huvudsakligen fast årligt belopp . I den händelse att det är brister i tillgängligheten görs avdrag på den avtalade ersättningen. Vid avtalets slut övertar beställaren ansvaret för anläggningen. utgör normalt den enda säkerheten för långivarna till projektet. Finansieringsvillkoren baseras därför enbart på riskerna under projektets hela livcykel, d v s under både byggnations- och driftsfasen. Långivarna prisar därför in hela projektrisken i finansieringsvillkoren. Ägarnas avkastning och långivarnas fordran inklusive ränta är därför helt beroende av att byggnationen av anläggningen färdigställs och att tillgängligheten kan säkerställas . Genom att projektets finansieringskostnader beaktar projektets risker synliggörs de projektspecifika riskerna under hela projektets livcykel på ett mer transparent sätt än vad som är fallet vid traditionella genomförande metoder. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Som tidigare konstaterats så är det huvudsakligen samma aktörer som placerar i statspapper som investerar i eller lånar ut kapital i ett OPS-projekt. Upplåningskostnaden skiljer sig dock markant mellan det förstnämnda och det sistnämnda fallet. Denna skillnad är uteslutande hänförlig till att staten, via Riksgälden, lånar på kapitalmarknaden med skattekollektivets återbetalningsförmåga som säkerhet medan projektbolaget lånar med enbart som säkerhet. Normalt påverkar ett tillgänglighetsbaserat beställarens räkenskaper genom att anläggningen tas upp på tillgångssidan i takt med att byggnationen fortlöper och nuvärdet de framtida betalningsförpliktelser som finns i avtalet tas upp som en skuld. Den del av den årliga ersättningen till projektbolaget som kan anses motsvara amortering på skulden bokförs mot skulden, d v s den får ingen resultatpåverkan. Den del av ersättningen som kan anses utgöra ersättning för ränta och utförda tjänster, inklusive projektbolagets avskrivningar bokförs som kostnader, d v s de påverkar resultaträkningen. För staten skulle detta innebära att statens årliga utgifter påverkas med ett i huvudsakligen fast belopp som innefattar både kapital-och driftkostnader från det att tillgången börjar nyttjas till avtalet upphör vilket ska jämföras med anslagsfinansiering där kapitalkostnaden istället påverkar statens utgifter vid investeringstillfället och driftskostnaderna under driftfasen. I nationalräkenskaperna tas anläggningen upp på tillgångssidan, nuvärdet av de framtida betalningarna på skuldsidan och kostnadsförs enligt beskrivningen i föregående stycke. I används en modell för utbyggnad av rälsbunden trafik som kallas Rail and Property. Modellen är en OPS-modell där en privat aktör åtar sig att finansiera spårtrafik Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor fullt ut och erhåller som motprestation en exklusiv rätt att utveckla fastigheterna ovan och kring stationerna. Den privata aktören får därmed inget bidrag eller stöd från staten för att finansiera utbyggnaden av infrastrukturen utan affärsmodellen bygger på att den privata aktören betalar ett pris på marken/ fastigheten från , baserat på att ingen spårtrafik är framdragen. Därefter säljer den privata aktören rätten till att utveckla dessa delar för ett marknadspris baserat på att spårtrafik är framdragen. Skillnaden däremellan kan vara dramatisk. De potentiella fördelarna med modellen inkluderar att anslagspengar inte behöver läggas på infrastrukturinvesteringar, att tidigarelägga och maximera driftsintäkter och säkerställa att fastighetsvärden runt spår och stationer bidrar till att samhällsinvesteringar. Vidare kan spårutbyggnad och fastighetutveckling samplaneras för att hålla nere de sammanlagda byggkostnaderna. För att modellen ska kunna användas i krävs sannolikt vissa anpassningar av det svenska upphandlingssystemet, dessa anpassningar inkluderar: xUpphandlingar av infrastruktur behöver ha ett helhetsperspektiv anpassat till nybyggnation eller upprustning av kollektivtrafik. Det innebär att det bör ske en gemensam upphandling för tre fundament – projektering, design och byggnation av infrastrukturen (i), drift och underhåll (ii) samt fastighetsutveckling i anslutning till stationer (iii). xGemensamma upphandlingar för alla berörda offentliga aktörer. Detta innebär att kommuner, kollektivtrafikmyndigheter och staten/behöver samordna upphandlingarna. xUpphandlingen präglas av dialog i ett tidigt skede. Rail and Property-modellen är i huvudsak anpassad till kollektivtrafik i storstäder med hög kommersiell potential och utbyggnad av t ex tunnelbana. Modellen kräver även att det finns tillgång till exploaterbara fastigheter i närheten av stationerna. Då höghastighetsbanan kräver så pass stora investeringar i infrastruktur och tillgången på mark vid ändstationerna är begränsad är möjligheten att tillämpa modellen på höghastighetsbanan som helhet sannolikt begränsad. Däremot kan det finnas möjlighet att använda affärsmodellen för att finansiera utbyggnaden av lokala resecentrum och anslutande trafik. Det är därmed en modell som kommuner potentiellt kan utvärdera ytterligare. OPS innebär att privata lån kan användas i syfte att förbättra produktivitet och effektivitet genom att en extern part får ett tydligt ansvar för kontroll över kostnadsutveckling och tidsplan i projektet så att vissa risker kan överföras. Vinsten av denna kontroll får vägas mot den ökade finansieringskostnad som uppstår av att överföra risker till privata aktörer Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Med den föreslagna strukturen för OPS vid byggnation av höghastighetsjärnväg kommer operatörerna att ansvara för trafikrisk (variationer i intäkter beroende på efterfrågan) men även den ökade osäkerhet som det innebär att agera på en icke-exklusiv konkurrensutsatt marknad. Det medför nyttor i termer av positiva incitament för operatörerna att erbjuda kostnadseffektiva tjänster till trafikanter, men försvårar långsiktiga prognoser och strategisk prissättning jämfört med vad som skulle varit fallet under en tidsbegränsad koncession. Denna osäkerhet gör även att operatörerna sannolikt i betydligt lägre utsträckning kan förväntas vara beredda att ansvara för någon del av kostnaden för eventuella fördyringar eller förseningar under konstruktionsfasen. Osäkerhet och risk rörande kostnader och tid i samband med konstruktionsfasen får därmed fördelas mellan staten och berörda entreprenörer genom val av entreprenadformer som medger detta, d v s genom att anpassa funktionskrav, paketering av tjänster och betalningsmodeller på ett sätt som skapar förstärkta incitament att hålla tid och budget.66 För att regeringen skall ha möjlighet att använda OPS krävs två beslut av . Det ena är att godkänner att investeringsutgiften skall finansieras på detta sätt. Godkännandet krävs enligt budgetlagen i och med att finansieringen avviker från budgetlagens huvudregel. Det andra beslutet som krävs är ett bemyndigande för att ingå åtaganden om framtida utgifter, dvs. att framtida anslag intecknas. En orsak till att denna entreprenadform (med statlig ersättning till projektbolag) diskuteras är att förespråkarna hoppas att OPS kan innebära att fler objekt byggs, alternativt att objekt tidigareläggs. En politisk frestelse kan vara att kringgå oönskade budgetrestriktioner i och med att man köper på avbetalning. Genom att använda OPS-konceptet sker ingen automatisk belastning av utgiftstak, lånebehov eller finansiellt sparande . Ett flertal länder har mer eller mindre explicit använt OPS som ett sätt att kringgå landets statsfinansiella restriktioner. För del har vi frivilligt tagit på oss budgetrestriktioner, av ovan nämnda skäl – och det finns ingen logik att använda OPS för att kringgå dessa. har gjort samma analys, vilket har lett till att om man använder OPS behöver budgetrestriktionerna därmed justeras i motsvarande grad (d v s investeringsutgiften belastar budgeten i sin helhet det år som investeringen äger rum, analogt med att tillgången hamnar på statens balansräkning) och då kommer det inte att uppstå något extra utrymme. Om man nu använder ett verktyg som inte innebär någon belastning på saldomålet före driftsättning men däremot därefter behöver saldomålet på kort sikt höjas i motsvarande grad för att den offentliga skulden inte skall påverkas på . Det betyder att man inte heller kortsiktigt kan undgå att göra obekväma prioriteringar. 66 Nya stambanor mellan – /, Analys av möjliga organisations- och finansieringslösningar samt effekter på de offentliga finanserna, PwC, Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor OPS har under ett flertal år använts för finansiering av större kapitalprojekt runtom i världen. I finns erfarenheter från NKS och och i andra länder har OPS-lösningar använts för att finansiera och driva höghastighetsbanor. De svenska erfarenheterna visar att stora investeringsprojekt ofta kräver speciella lösningar som innefattar privat medverkan i finansieringen av investeringen. Det innebär att det är fullt möjligt att använda metoden och det är även helt förenligt med gällande lagstiftning. Fördelarna med att använda OPS är huvudsakligen att det synliggör projektriskerna, att det inte ger externa effekter samt att det finns tydliga orsakssamband med finansieringsmetoden. Nackdelarna inkluderar att statens rådighet över infrastrukturen begränsas. Om staten genomför infrastrukturinvesteringar med lån i Riksgälden enligt den möjlighet som finns i statens budgetregler påverkas statens utgifter av amorteringarna på de upptagna lånen, räntor för desamma och driftkostnader. Denna metod ger därför i huvudsak samma redovisningsmässiga effekt på statens utgifter och nationalräkenskaperna som i OPS-fallet, oaktat de incitament till ökad effektivitet metoden kan innebära. Staten saknar inte heller förmåga att återbetala den upplåning som görs via Riksgälden. Hade det varit fallet hade den säkerhet som ett utgör saknat värde för långivarna och således omöjliggjort upplåning för projektbolaget. Således finns det ingen anledning för staten av strikta finansierings- eller utgiftsskäl att genomföra infrastrukturinvesteringar i OPS-form. Det kan däremot finnas anledning för staten att överväga möjligheten att använda sig av OPS för att kontrollera, prissätta och överföra de risker i projekten som den privata parten är bättre lämpad att hantera dessa och därigenom uppnå en ökad effektivitet. Investerarna i ett OPS projekt utgörs vanligen dels entreprenören som har entreprenadkontraktet och eller infrastrukturfonder. Entreprenörens drivkraft är att dels att kunna åta sig entreprenadkontraktet men även att få möjlighet att bygga upp en tillgångsportfölj. Entreprenörerna avyttrar normalt sin del i projektet efter att projektet har tagit i drift. Ett OPS-projekt förväntas generera en stabil och förhållandevis säker avkastning . Sammantaget är det positivt att OPS inte påverkar statens budgetutrymme , blir det sannolikt dyrare om inte effektivitetsvinster kan motivera prisskillnader i finansieringen. 5.5.3.Sammanfattande bedömning och rangordning av finansieringsmetoder För att hantera det kapitalbehov som kvarstår när intäkter från höghastighetsbanan och ovan nämnda skatter, avgifter och bidrag beaktats samt för att hantera det tidsmässiga gapet mellan intäkter och utgifter behöver finansieringsmetoder användas. Nedan har en rangordning gjorts av de finansieringsmetoder som tidigare presenterats och utvärderats: 1.Förskottering och medfinansiering – metoderna har fördelarna att de bygger på nyttor som uppstår lokalt när höghastighetsbanan byggs och har därför ett Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor tydligt orsakssamband till höghastighetsbanans tillkomst. Ur statens perspektiv är de dessutom billiga, ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan de dock betraktas som dyrare än t ex lån via Riksgälden. Detta förutsätter även att kommunen kan påvisa en värdehöjning i sina tillgångar och inte behöver låna upp medel för att genomföra bidraget till staten. 2.Försäljning av statliga tillgångar – metoden bör enbart användas om det finns en relevant koppling mellan tillgångens värdeökning och höghastighetsbanans tillkomst. Om så är fallet är det en relevant finansieringsmetod som bör användas. 3.Lån via – att låna från Riksgälden är både relativt billigt och förenligt med nuvarande lagstiftning. Det är därför ett bra finansieringsalternativ och kommer sannolikt användas i stor utsträckning. 4.Järnvägsobligationer – obligationer utfärdade av Riksgälden motsvarar ovan nämnda lån i Riksgälden, men kan beroende på utformning medföra en något högre räntekostnad. Lån i EIB och Nordiska Investeringsbanken bedömer PwC enbart som aktuella för upplåning (pga. en högre räntekostnad än vid lån via Riksgälden) och är därmed inte lämpliga som finansieringsmetoder ur statens perspektiv annat än som möjliga beståndsdelar i ett OPS-upplägg. OPS bör betraktas som en upphandlingsform och bör enbart användas om det kan förväntas ge så stora effektivitetsvinster att det uppväger de högre finansieringskostnader en privat aktör har jämfört med staten. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor I det här avsnittet kommer vi beskriva vilken potential vi har uppskattat från respektive finansieringskälla och hur vi har resonerat kring finansieringsmetoder och bedömt medfinansieringspotentialen. Dessa perspektiv beskrivs utifrån hypotesen att höghastighetsbanan ska finansieras av staten. Utöver det kommer vi att beskriva resultatet av den OPS-modell som vi har tagit fram. Beräkningarna utgår från en årlig tillväxt om . Övriga antaganden beskrivs i Appendix B. I Appendix C förklaras mer utförligt hur beräkningarna tagits fram och eventuella bakomliggande antaganden beskrivs. Samtliga belopp i det nedanstående avsnittet anges i löpande priser om inget annat anges. Investeringskostnaderna för höghastighetsbanan samt kostnaderna för drift och underhåll bygger på den modell som PwC tog fram 2014. Modellen har uppdaterats något då de tre första årens investeringskostnader skjutits fram så att investeringarna påbörjas först 201867. Detta med hänsyn till Sverigeförhandlingens tidplan. De ursprungliga uppgifterna bygger på information från . Figur 14 Höghastighetsbanans drifts- och underhållskostnader samt investering (MSEK i löpande priser) 67 I den tidigare modellen påbörjades investeringar . Investeringarna för 2015-2017 har indexuppräknats och skjutits fram och fördelats över . Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Banavgifterna från höghastighetstrafiken bygger på de beräkningar som PwC tagit fram inom ramen för den kommersiella analysen.68 Banavgifterna för höghastighetsbanan har beräknats uppgå till per tågkm, vilket innebär intäkter från banavgifter om när banan är i full trafik, vilket i den kommersiella analysen beräknats vara . beräknas de sammanlagda intäkterna från banavgifter uppgå till prisnivå. Beräkningarna bygger på en kostnad om /tågkm prisnivå och har i den finansiella modellen inflationsjusterats . 2035 beräknas de totala banavgifterna uppgå till för att 2045 vara uppe i i löpande priser. Ökningen beror på ökade trafikvolymer samt på inflationsuppräkningar. beräknas trafikvolymen öka med 0,/år vilket motsvarar ökningen under 2040- 2045. Banavgifterna från den regionala trafiken innan höghastighetstrafiken driftssatts bygger på beräkningar från som uppskattat den totala intäkten till ca /år . Dessa uppskattningar är enligt relativt konservativa och bygger på marginalkostnader, vilket är vad befintligt regelverk föreskriver. Banavgifter för regional trafik har inte inkluderats i våra beräkningar. Utöver ovanstående banavgifter tillkommer även banavgifter för s k storregional trafik som beräknas trafikera banan parallellt med höghastighetstågen. Banavgifter från den storregionala trafiken har baserats på samma banavgift per tågkm som höghastighetstågen och ett antagande om att 12 miljoner tågkm trafikerar banan . Figur 15 Banavgifter från trafik på höghastighetsbanan (MSEK i löpande priser) 68 PwC 2015 – Sverigeförhandlingen, kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor De totala banavgifterna kommer inte ge ett tillräckligt högt bidrag till statskassan för att täcka investeringsutgifterna och kostnaderna för drift och underhåll. Figur 16 Banavgifterna täcker inte kapitalbehovet (MSEK i löpande priser) De finansieringskällor där vi har bedömt potentialen är inkrementella skatteeffekter på fastighetsskatten, lokal tillfällig fastighetsskatt, exploateringsbidrag, planvinster av fastighetsutveckling, skatt på kommunikationsbyggnader, vägslitageavgifter samt flygskatt. Då vi har bedömt att fastighetsrelaterade intäkter har starkast orsakssamband till höghastighetsbanan har dessa i första hand används som finansieringskällor. Dessa finansieringskällor utgör grunden för ”Scenario 1 – fastighetsrelaterade intäkter”. Ovan nämnda scenario byggs därefter på med vägslitageavgifter i syfte att illustrera ett scenario där staten inte behöver skjuta till ytterligare medel från statsbudgeten och därmed prioritera bort andra åtgärder. Vägslitageavgiften har dock inte ett lika starkt orsakssamband till höghastighetsbanan som de fastighetsrelaterade intäkterna men bedöms som en möjlig finansieringskälla bland de finansieringsformer som PwC utrett. Vägslitageavgiften ska därför endast ses som ett exempel på intäktskälla och skulle i princip även kunna ersättas med någon annan skatt eller avgift. Detta presenteras i scenario 2. Bakomliggande antaganden och beräkningar beskrivs mer ingående i appendix C. PwC gör bedömningen att en utbyggnad av höghastighetsjärnväg, enligt nuvarande utredningsalternativ, delvis kan finansieras genom inkrementella effekter till följd ökade taxeringsvärden för lokaler. Sådana effekter kan rimligen rymmas inom ramen för Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor nuvarande lagstiftning till skillnad från om även bostäder skulle omfattas där det finns ett tak på fastighetsavgiften. Effekten har bedömts till prisnivå. Effekten av fastighetstaxeringsbidraget förväntas uppkomma stegvis från att det är sannolikt att en järnvägsinvestering kan komma att genomföras till dess av att järnvägen är färdigbyggd och övriga effekter på samhället har fått fullt genomslag. I våra beräkningar kommer de inkrementella effekterna att visas 2022 och fortgå prognosperioden ut. Beräkningarna baseras på marknadsvärden och den bedömda effekten som höghastighetsbanan beräknas ha på dessa.