sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Man kan anta att sådana ärenden är lättare att lösa om en myndighet har ansvar för att utreda en händelse ur båda dessa perspektiv. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… Det är också tydligt att flertalet som upplever kränkningar i skolan vänder sig till Skolinspektionen. Enligt Skolinspektionen är det mycket vanligt att myndigheten lämnar över ärenden till DO, men man får sällan ärenden från DO. Detta bekräftas av den stati- stik vi fått från DO som visar att av de 200 ärenden som rörde skollagsreglerad verksamhet som myndigheten hanterade så hade 115 ärenden lämnats över från Skolinspektionen.35 Man kan hävda att det framstår som naturligt att Skolinspektionen hanterar dessa frågor, eftersom myndighetens verksamhet är helt inriktad på skolan och frågor som rör barn och elever. DO och Skolinspektionen har vidare olika förhållningssätt till sina uppdrag. Skolinspektionen utreder i princip alla anmälningar som kommer in. DO har inte – av olika skäl – på samma sätt ett fokus på individanmälningar. Ärenden som avser trakasserier i skolan är dock ett prioriterat område och enligt myndighetens riktlinjer ska alla sådana anmälningar utredas. Utredningen sker dock inte i syfte att biträda enskilda barn/elever i ersättningsfrågan, utan för att undersöka om utbildningsanordnaren har uppfyllt sin skyldig- het att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier. Stödet till det enskilda barnet/eleven är alltså olika beroende på vilken myndighet som utreder anmälan. Det kan också innebära att två myndigheter utreder en och samma anmälan med olika perspektiv och olika möj- ligheter att vidta åtgärder. Detta på grunder som för barnet/eleven säkert framstår som närmast obegripliga. Myndigheterna har olika möjligheter att utöva tillsyn i skolan. Skolinspektionen har ett tillsynsområde: skolan. DO:s breda upp- drag gör att myndigheten av naturliga skäl inte kan fokusera lika mycket på skolområdet. Skolinspektionen har i sin tillsyn bl.a. möj- lighet att utfärda förelägganden vid vite för att komma till rätta med brister. DO har inga sådana sanktionsmöjligheter. Sammantaget innebär detta att den som utsätts för kränkande behandling enligt 6 kap. skollagen har större möjligheter att få upp- rättelse än om han eller hon diskrimineras. Som har fört fram kan det ifrågasättas om detta är förenligt med Barn- konventionen. Under alla förhållanden måste man enligt vår mening 35 Skolinspektionen har inte motsvarande statistiska uppgifter, dvs. hur många ärenden som överlämnats till myndigheten från DO. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… göra allt som är möjligt för att denna brist på likabehandling ska minska eller, allra helst, försvinna. En överflyttning bidrar till likabehandling av utsatta barn och elever Alla barn och elever som utsätts för kränkningar i skolan ska få snabb och effektiv hjälp. Om de kan få det beror på flera olika fak- torer, bl.a. hur lagstiftningen på området är utformad. Hur man väljer att reglera ansvaret för åtgärder mot diskriminering och annan kränkande behandling är alltså viktigt för de enskilda barnen/eleverna. Men givetvis löser lagregleringen inte alla problem. Dessutom är det nödvändigt att arbetet med att skydda barn och elever från kränkningar – och hjälpen till dem som har utsatts – fungerar i praktiken. Skolinspektionens tydliga närvaro och koppling till skolan samt de kunskaper som myndigheten har om skolområdet innebär enligt vår mening att Skolinspektionen har större möjligheter än DO att vidta adekvata åtgärder när en anmälan har gjorts. Inte minst har Skolinspektionen – som vi har redogjort för ovan – fler verktyg än DO som man kan använda för att hjälpa barn och elever att få upprättelse. Om även diskriminering regleras i skollagen innebär det att dessa åtgärder och sanktioner kan användas också vid diskri- minering. Det skulle innebära en förbättring för barn och elever jämfört med dagens reglering. Att föra över reglerna till skollagen innebär också att skyddet för barn och elever som utsätts för diskriminering och för dem som utsätts för andra former av kränkningar blir mer likvärdigt. Möjlig- heterna till upprättelse blir lika stora oavsett vad anledningen till kränkningarna är. En kränkande behandling måste kunna bedömas och hanteras på samma sätt oavsett om kränkningen har samband med en diskrimineringsgrund eller inte. Ur det enskilda barnets/elevens synvinkel kan man konstatera att allt talar för en överflyttning av reglerna. Det är i sig ett mycket starkt argument för en överflyttning. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… Andra konsekvenser av en överflyttning En överflyttning får givetvis ekonomiska konsekvenser. För Skol- inspektionens del innebär en överflyttning krav på kompetens- höjande insatser. Personalen måste utbildas i diskrimineringsfrågor. Myndigheten får nya arbetsuppgifter och rimligen fler anmälnings- ärenden. Det innebär – åtminstone inledningsvis – höjda kostnader för Skolinspektionen. är det så att Skolinspektionen redan utövar tillsyn i skolorna, vilket gör att det kan bli en effektivare tillsyn när en och samma myndighet arbetar med både diskrimi- nering och kränkande behandling. Man kan tänka sig att frågor som gäller diskriminering kommer att uppmärksammas i större utsträck- ning på fler skolor om de omfattas av Skolinspektionens regel- bundna tillsyn. Arbetet mot diskriminering och annan kränkande behandling är dessutom tätt sammanvävt i skolornas verksamhet. Det framgår bl.a. av allmänna råd om arbetet mot diskriminering och kränkande behandling som vi har redogjort för ovan (avsnitt 17.3.2). En överflyttning innebär att får ett uttryckligt ansvar för främjande åtgärder som gäller arbetet mot diskriminering. Det innebär också att skolor och huvudmän kommer att vända sig dit för information och stöd i frågor som gäller diskriminering. Även barn, elever och vårdnadshavare kommer att vända sig dit. Det kom- mer att kräva ytterligare resurser. För DO innebär en flyttning av bestämmelserna att myndig- heten får färre anmälningsärenden och ett område mindre att utöva tillsyn över. En överflyttning innebär även att man bryter ut en del av diskrimineringsområdet ur diskrimineringslagen. Risken är då att man på fler områden anser att en uppdelning är att föredra, vilket kan leda till att man återigen står med ett lapptäcke av lagar på diskrimineringsområdet. I förarbetena till diskrimi- neringslagen redovisar regeringen ett flertal fördelar med en gemen- sam diskrimineringslag. Där anges bl.a. att en gemensam lag under- lättar skapandet av ett likartat skydd mot diskriminering oavsett diskrimineringsgrund och samhällsområde, att det kan antas bidra till en uniform tillämpning och gemensam rättspraxis på hela diskri- Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… mineringsområdet samt underlättar tillsynen.36 Dessa faktorer måste fortfarande beaktas. För skolor och huvudmän kan man se effektivitetsvinster med en samlad reglering i skollagen. De får en myndighet mindre att arbeta mot. Enligt företrädare för Skolinspektionen har myndig- heten inte träffat några huvudmän som tycker att dagens system är bra. En flyttning av reglerna innebär att det blir tydligare vem som ansvarar för tillsyn och vem skolor och huvudmän ska vända sig till, nämligen Skolinspektionen, som dessutom redan har en natur- lig plats i skolornas verksamhet. Skälen för en flyttning väger över Vi har ovan redogjort för olika argument för och emot en över- flyttning. Det tyngsta argumentet mot en överflyttning är att det leder till en uppsplittring av diskrimineringslagstiftningen. De skäl som låg bakom en sammanhållen lagstiftning med en enda tillsyns- myndighet för hela diskrimineringsområdet är alltjämt giltiga. DO har en samlad erfarenhet av och en överblick över hela diskrimi- neringsområdet som är mycket värdefull. Man måste dock beakta att skolområdet är ett område som skiljer sig från andra samhällsområden när det gäller diskriminering. Det skydd mot annan kränkande behandling som gäller för barn och elever i skolan har ingen motsvarighet på andra samhällsområ- den. De samordningsproblem som finns har samband med att två olika myndigheter har ansvar för att motverka beteenden som juri- diskt definieras på olika sätt men som i praktiken är mycket lika varandra. En annan skillnad mot andra samhällsområden har samband med skolans uppdrag enligt 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen. Ett av syftena med utbildningen är att elever ska inhämta och utveckla värden. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för bl.a. de mänskliga rättigheterna och utformas i enlighet med dessa. Rätten att inte bli diskriminerad ingår i de mänskliga rättigheterna även om den inte är med bland de rättigheter som särskilt nämns i 1 kap. 2007/08:95 s. 84 ff. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… Skolans centrala uppdrag är alltså formulerat så att frågor om diskriminering naturligt ingår i utbildningen.37 Det finns alltså goda skäl för att samla den centrala lagstift- ningen om skolan, till vilken reglerna om diskriminering hör, i samma lag. Sammantaget saknas det enligt vår uppfattning skäl som med någon större styrka talar mot en överflyttning. Det är en nackdel att diskrimineringslagen splittras. finns det som vi har konstaterat ovan goda skäl som talar för en gemensam, samlad reg- lering på skolområdet av frågor som rör alla former av kränkningar. För det enskilda barnet/eleven ska det inte spela någon roll om det är fråga om diskriminering eller någon annan form av kränkande behandling. Stödet och skyddet ska vara detsamma. I vart fall ini- tialt lär en överflyttning medföra vissa kostnader till följd av ut- bildningsinsatser och krav på ökade resurser, främst hos Skolinspek- tionen. Det är dock fråga om relativt begränsade kostnader (se vidare avsnitt 20.7.6) som inte väger tungt ställt i jämförelse med hänsynen till de enskilda barnens och elevernas bästa. Vi anser att arbetet med att motverka diskriminering och andra former av kränkande behandling i skolan skulle vinna på att bestäm- melserna som rör diskriminering och bestämmelserna som rör annan kränkande behandling samlas i skollagen. Det är vår uppfattning att ett samlat grepp om och ett samlat ansvar för att motverka kränk- ningar – i alla dess former – i skolan är mest förenligt med barnets bästa. Många av de problem som man pekar på finns på grund av det delade ansvaret skulle försvinna. Det skulle också bli tyd- ligare för såväl huvudmän som för vårdnadshavare, barn och elever vad som gäller och vem som ansvarar. Vi ska dock enligt våra direktiv, som ett alternativ till en samlad reglering i skollagen, utreda om ett fördjupat samarbete mellan myn- digheterna kan vara ett sätt att lösa de problem som dagens reg- lering medför. En sådan lösning skulle vara mindre ingripande än att flytta reglerna. 37 Jfr resonemangen ovan (17.6.2) av Utredningen om aktiva åtgärder mot diskriminering. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… 17.6.4Fördjupat samarbete eller mindre ingripande lagändringar som alternativ till en överflyttning? DO:s och Skolinspektionens samarbete fungerar enligt myndig- heterna bra. Det finns ett samverkansavtal, som kontinuerligt upp- dateras, och en samverkansgrupp som träffas regelbundet. Vi har diskuterat frågan med representanter för myndigheterna och det har inte kommit fram något som tyder på annat än att samarbetet fungerar bra. Detta talar för att det i och för sig inte skulle finnas några hinder mot ett fördjupat samarbete, om det skulle vara en väg att lösa de problem som finns. Vi har ovan gett exempel på problem som den nuvarande reg- leringen kan medföra. Exemplen illustrerar på ett bra sätt att pro- blemen till största delen bottnar i rättsliga svårigheter. Frågan är om de är av sådant slag att de kan lösas genom samverkan. De berörda myndigheterna har till utredningen uppgett att de har prövat olika lösningar, men att man inte når längre än . De bedömer alltså att ett fördjupat samarbete inte löser problemen. Anledningen är till stor del att lagstiftningen lägger hinder i vägen. Man har inte behörighet att ge sig in på den andra myndighetens område. Det betyder att ett fördjupat samarbete skulle kräva lag- ändringar. Ett fördjupat samarbete skulle kunna utformas så att myndig- heterna får rätt att utreda anmälningar, utöva tillsyn etc. på var- andras områden. Ett alternativ skulle kunna vara att Skolinspek- tionen får ansvaret för tillsyn över diskriminering i skollagsreglerad verksamhet, men utan att reglerna förs över till skollagen. Det första alternativet anser vi inte är någon bra väg att gå. Det skulle möjligen kunna lösa vissa problem, men den önskvärda sam- ordningen av arbetet mot diskriminering och arbetet mot annan kränkande behandling i skolan skulle man inte uppnå. Skillnaderna i myndigheternas uppdrag och resurser kvarstår. Det skulle också kunna leda till oklarheter i ansvarsfördelningen och ännu större risk för att ärenden hamnar mellan stolarna. Vi ser inga direkta för- delar med en sådan lösning. Det andra alternativet – att Skolinspektionen ges hela ansvaret utan att reglerna om diskriminering först över till skollagen – skulle lösa flera av de problem som dagens reglering medför. En enda myndighet skulle ha ansvaret för såväl diskriminering som annan Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… Skolinspektionens resurser och sanktions- möjligheter skulle kunna användas även vid diskriminering. Ett och samma händelseförlopp skulle utredas av en myndighet, även om det innehåller såväl inslag av trakasserier som annan kränkande behandling. Problemen med gränsdragning och att särskilja olika delar av ett händelseförlopp skulle man slippa. Det innebär också att man undviker att splittra upp diskrimineringslagstiftningen. Å andra sidan innebär den lösningen att man splittrar upp ansva- ret för tillsynen över diskrimineringslagen på två myndigheter. Samordningen av diskrimineringslagstiftningen innebar också att man samordnade tillsynsansvaret till en enda myndighet i stället för att, som tidigare, ansvaret låg på flera olika ombudsmän. Dessutom kan man ifrågasätta om det skulle leda till den önskvärda tydlig- heten för skolor och vårdnadshavare i frågan om vem som bär ansvaret för tillsynen och frågor som rör diskriminering i skolan. Det kräver också – som DO har varit inne på – att flera bestäm- melser i diskrimineringslagen och i skollagen samordnas. är det inte möjligt att nå en total samordning av samtliga regler, åtminstone inte på ett tydligt sätt. Reglerna skulle fortfarande vara uppdelade på två lagar. Ett fördjupat samarbete framstår enligt vår mening inte som ett framkomligt alternativ för att komma till rätta med de problem som uppenbarligen finns med dagens reglering. Till det kommer barn- perspektivet som vi anser väger tyngre än intresset av att hålla reg- lerna om diskriminering samlade i en lag. Vi anser att en lösning som innebär att reglerna i diskriminerings- lagen som rör skollagsreglerad verksamhet flyttas till skollagen är att föredra. Det innebär att det blir möjligt med en total samord- ning av alla aspekter på frågan om diskriminering och annan kränk- ande behandling på skolområdet. Det skapar en önskvärd tydlighet i lagstiftningen och den blir mer lättillämpad. Det innebär att det alltjämt är en myndighet – DO – som har ansvaret för tillsynen över diskrimineringslagen. Här kan också pekas på att en del i problemen med dagens reg- lering är myndigheternas olika resurser. Det skulle kunna lösas genom att DO:s budget ökades så att den gav utrymme för en större tillsynsorganisation. Kostnaderna för detta skulle dock samman- taget bli betydligt högre än de kostnader som är förenade med en överflyttning av reglerna. Detta är en omständighet som talar mot Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… Ytterligare en aspekt har samband med att DO:s tillsynsansvar avser många olika samhällsområden. Man kan ifråga- sätta om det är genomförbart att myndigheten har ett starkt fokus just på skolområdet, när det finns problem med diskriminering på så många andra områden där DO:s tillsyn behövs. Det är vår slutsats att de problem som finns med dagens reglering inte kan lösas genom att myndigheterna utökar och fördjupar sitt samarbete. Vi har inte heller hittat något annat mindre ingripande sätt att lösa problemen på ett adekvat sätt. Vi föreslår därför att diskrimineringslagens regler som rör skollagsreglerad verksamhet förs över till skollagen och där samordnas med reglerna om åtgär- der mot kränkande behandling. Hur regleringen ska utformas åter- kommer vi till i nästa kapitel. 18Utformningen av en samlad reglering i skollagen I avsnitt 17.6 har vi funnit att de regler i diskrimineringslagen som rör skollagsreglerad verksamhet ska flyttas från diskriminerings- lagen till skollagen för att där samordnas med reglerna om åtgärder mot kränkande behandling. Skollagen reglerar skolväsendet och omfattar skolformerna för- skola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, same- skola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbild- ning och särskild utbildning för vuxna. I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och vissa sär- skilda utbildningsformer. Enligt 1 kap. 2 § skollagen regleras i lagen även vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verk- samhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet. För sådan verksamhet gäller gemensamma bestämmelser i skollagen endast om det anges särskilt. Bestämmelserna i sjätte kapitlet skol- lagen (åtgärder mot kränkande behandling) gäller – precis som diskri- mineringslagens bestämmelser på skolans1 område – all skollags- reglerad verksamhet. har beslutat om ändringar i diskriminerings- lagen. De träder i kraft (SFS 2016:828, prop. 2015/16:135). Våra förslag bygger på den nya lydelsen av lagen. Vårt förslag om att de regler i diskrimineringslagen som rör skollagsreglerad verksamhet ska flyttas till skollagen innebär att så- väl förbuden mot diskriminering och repressalier som regleringen 1 I våra texter som rör skollagsreglerad verksamhet (kapitel 17 och 18) använder vi ordet skolan som en benämning på skollagsreglerad verksamhet. Utformningen av en samlad reglering i skollagen av aktiva åtgärder ska finnas i skollagen. Det innebär också att tillsynen över att bestämmelserna som gäller för skollagsreglerad verksamhet följs ska regleras i skollagen liksom sanktioner vid över- trädelser. Syftet är att skyddet mot diskriminering för barn och elever efter överflyttningen ska vara detsamma som enligt diskrimi- neringslagen eller förstärkas. I den mån lagarna skiljer sig åt t.ex. när det gäller vilka som omfattas av en bestämmelse eller hur den är utformad måste därför justeringar göras så att skyddet i vart fall behålls på samma nivå. I vissa fall kräver samordningen materiella justeringar. Eftersom det handlar om överflyttning från en lag till en annan och tanken är att det inte ska vara någon ändring i sak kommer den reglering som hämtas från diskrimineringslagen i vissa avseenden skilja sig från skollagens nuvarande struktur. Vi anser dock att det inte bör medföra några problem när reglerna ska tilläm- pas. Nedan följer våra förslag om hur en sådan överflyttning ska genomföras. Att flytta över diskrimineringslagens regler avseende skollagsreg- lerad verksamhet till skollagen innebär – förutom att flytta förbuden etc. – även vissa mer generella överväganden och justeringar. Våra förslag i detta avseende följer nedan. 18.2.1Att skollagen innehåller bestämmelser om diskriminering ska komma till uttryck i de inledande bestämmelserna Förslag: Det ska redan av första kapitlet skollagen framgå att lagen även innehåller regler om diskriminering i skollagsreglerad verk- samhet. Den som verkar inom en utbildning ska aktivt motverka diskri- minering och annan kränkande behandling. Hänvisningen i 1 kap. 8 § andra stycket till reglerna i diskrimi- neringslagen ska tas bort. Utformningen av en samlad reglering i skollagen Första kapitlet skollagen innehåller inledande bestämmelser. När nu skollagen även ska omfatta bestämmelser om diskriminering behöver det komma till uttryck redan här vilket innebär att tre av bestämmelserna i kapitlet bör ändras. Vi kommer även att föreslå att definitionerna i 1 kap. 3 § skollagen kompletteras, se avsnitt 18.2.3. I 1 kap. 5 § skollagen anges att var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt mot- verka alla former av kränkande behandling. Uttrycket alla former av kränkande behandling omfattar enligt sin lydelse även diskrimi- nering och det är också så det tillämpas (se avsnitt 18.2.3). Men när vi nu för in reglerna om åtgärder mot diskriminering i skollags- reglerad verksamhet i skollagen finns det ändå skäl att hålla fram detta. Det bör därför förtydligas att skyldigheten även omfattar diskriminering. I 8 § andra stycket finns en upplysning om att diskriminerings- lagen innehåller regler om diskriminering inom utbildningsområ- det. Den regeln bör utgå. Slutligen bör uppräkningen i 12 §, som anger lagens innehåll, kompletteras så att det framgår att 6 kap. även omfattar åtgärder mot diskriminering och inte endast annan kränkande behandling. 18.2.2Skollagens reglering av åtgärder mot kränkande behandling ska utvidgas till att även omfatta diskriminering Förslag: Den inledande ändamålsparagrafen i 6 kap. skollagen kompletteras så att det anges att kapitlets ändamål är att mot- verka diskriminering och annan kränkande behandling samt att på andra sätt främja barns och elevers lika rättigheter och möj- ligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- nedsättning, sexuell läggning eller ålder. Upplysningen om att det finns bestämmelser om förbud m.m. mot diskriminering i diskrimineringslagen ska upphöra att gälla. Det ska införas en ny paragraf i diskrimineringslagen som anger att bestämmelser om förbud mot diskriminering m.m. i skollags- reglerad verksamhet finns i skollagen. Utformningen av en samlad reglering i skollagen I 6 kap. skollagen finns regler om åtgärder mot kränkande behand- ling. Som vi har redogjort för i kapitel 17 avses med kränkande be- handling i 6 kap. skollagen ett uppträdande som utan att vara diskri- minering enligt diskrimineringslagen kränker ett barns eller en elevs värdighet (6 kap. 3 § skollagen). I kapitlets ändamålsparagraf (6 kap. 1 §) anges att kapitlet just har till ändamål att motverka kränkande behandling av barn och elever. Regler om aktiva åtgärder mot kränkande behandling finns i 6 kap. 6–8 §§ skollagen. I 6 kap. 9 § skollagen finns ett förbud mot kränkande behandling. Skyldighet att anmäla, utreda och vidta åtgär- der mot kränkande behandling regleras i 10 §. Enligt 6 kap. 11 § skollagen får huvudmannen eller personalen inte utsätta ett barn eller en elev för repressalier. När nu reglerna i diskrimineringslagen som rör skollagsreglerad verksamhet ska samordnas med skollagens bestämmelser om åtgär- der mot kränkande behandling behöver ändamålsbestämmelsen i sjätte kapitlet skollagen ändras så att det framgår att kapitlet även har till ändamål att motverka diskriminering samt att på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskrid- ande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Vårt förslag innebär alltså att skollagen fortsättningsvis kommer att innehålla regler om att huvudmannen ska bedriva ett arbete mot diskriminering och för lika rättigheter och möjligheter som har sam- band med de sju diskrimineringsgrunderna och mot annan kränk- ande behandling, som inte utgör diskriminering.