sou · H4B381 · 2016-11-25 00:00:00 — Om arbetslöshetskassans beslut om återkrav inte överklagas av den enskilde, och frågan därför inte kommer under allmän för- valtningsdomstols prövning, måste arbetslöshetskassan för att få en exekutionstitel ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogde- myndigheten eller väcka talan vid allmän domstol. En talan om återbetalning av uppburna offentliga medel, såsom bidrag eller ersätt- ning, har allmän domstol ansetts vara behörig att pröva, trots att domstolen inte skulle ha varit behörig att på talan av den enskilde pröva om denne har rätt till bidraget eller ersättningen. HD framhöll vidare att mål av detta slag handläggs i allmän dom- stol med tillämpning av reglerna för dispositiva tvistemål och enligt HD:s uttalande i rättsfallet NJA 1984 s. 648 är domstolen vid pröv- ningen, inom ramen för parternas yrkanden och medgivanden, obund- en av de administrativa organens bedömning av återbetalningsfrågan. Utgångspunkten är således att allmän domstol ska pröva de invänd- ningar som anförs mot återbetalningsskyldigheten i sak. HD fortsatte med att konstatera att det i praxis inte antyds att det för omfatt- ningen av den allmänna domstolens prövning skulle vara av betydelse om myndighetsbeslutet hade kunnat överklagas av den enskilde till allmän förvaltningsdomstol. Härefter konstaterade HD att i detta fall hade B.S. haft möjlighet att få arbetslöshetskassans beslut prövat av förvaltningsdomstol men försuttit denna möjlighet genom att inte överklaga beslutet. En ordning som innebär att allmän domstol i målet om återbetalningsskyldighet ingår i en saklig prövning av förutsättningarna för återbetalning kan i sådant fall sägas medföra att den enskilde kan välja mellan två instansordningar för prövning av invändningarna mot återkravet, där bl.a. de processuella förut- sättningarna skiljer sig åt. HD ansåg att detta måste anses vara otill- fredsställande men konstaterade att det inte fanns någon grund för att i tvistemål av nu ifrågavarande slag frångå allmänna principer för domstolens prövning. HD:s slutsats blev att oavsett om den enskilde hade kunnat över- klaga till allmän förvaltningsdomstol bör en allmän domstol kunna pröva återbetalningsskyldigheten utan att vara bunden av myndig- hetens beslut. HD kom fram till att tingsrätten och hovrätten inte hade ingått i saklig prövning av de invändningar som B.S. hade fram- ställt mot arbetslöshetskassans återbetalningsbeslut. Instansordning- ens princip föranledde därför att avgörandena skulle undanröjas och återförvisas till tingsrätten för ny prövning. HD tillade även att problemen med rådande ordning för kom- petensfördelningen mellan allmän domstol och allmän förvaltnings- domstol på området, vilka belyses såväl av detta mål som av tidigare nämnda rättsfall, inte kan lösas i rättstillämpningen utan i stället får övervägas av lagstiftaren. Rättsfallet NJA 2013 s. 413 I rättsfallet NJA 2013 s. 413, som avgjordes av HD i dess helhet, prövade HD om rättsgrundsatsen som slogs fast i NJA 1991 s. 363, att en dom enligt vilken en förvaltningsdomstol överprövat en För- säkringskassas beslut om återbetalning av bidrag kan innefatta betal- ningsskyldighet och därmed läggas till grund för verkställighet, borde upprätthållas. HD:s avgörande i NJA 2013 s. 413 innebar att HD frångick tidi- gare praxis. Enligt detta avgörande, som är gällande ordning, utgör förvaltningsdomstols dom inte någon verkställbar exekutions- titel om det överprövade myndighetsbeslutet inte kan anses inne- fatta en betalningsförpliktelse i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB. Bakgrunden i målet är att hade ansökt om verkställighet mot en person under åberopande av en dom från en förvaltningsdomstol. Domen handlade om att personen i fråga var skyldig att till återbetala uppburen sjukersättning. Efter att hade avslagit ansökan såvitt den avsåg den av yrkade räntan överklagade beslutet i den delen till tingsrätten. Tingsrätten lämnade överklagandet utan bifall. Som skäl för beslutet angavs att Försäk- ringskassan i målet hos förvaltningsrätten inte hade yrkat någon ränta. Tingsrätten delade uppfattning att för att ränta ska kunna utgå på kapitalbeloppet vid verkställighet av en dom eller annan exekutionstitel måste detta framgå av exekutions- titeln. Beslutet överklagades till Hovrätten över och som avslog överklagandet. Skälen för beslutet var i huvudsak att förvaltningsrättens dom inte innehöll någon föreskrift om förplik- telse att betala ränta. Eftersom inte heller beslut innehöll någon föreskrift om ränta kunde en sådan förpliktelse inte heller anses föreligga genom förvaltningsrättens avgörande. Någon exekutionstitel avseende räntan, som kunde ligga till grund för verk- ställighet förelåg därmed inte. överklagade till HD och yrkade bifall till sin ansökan om verkställighet även i den del som den avsåg anspråk på ränta. HD konstaterade inledningsvis att förvaltningsprocessen i flera avseenden har reformerats sedan 1991 års avgörande. När För- säkringskassans beslut överklagats av en enskild blir processen i för- valtningsdomstolen enligt nu gällande ordning en obligatorisk två- partsprocess där blir motpart till den enskilde. Detta innebär att tvisteformen ändrar karaktär mellan förvaltnings- förfarandet och förvaltningsprocessen. Vid förvaltningsdomstolen startar en ny sorts process med en enskild klagande på ena sidan och beslutsmyndigheten på den andra sidan. Processen blir inte längre en fortsättning på förfarandet hos förvaltningsmyndigheten. Denna förändring har däremot inte medfört att förvaltningsmyndigheten i ett fall som det förevarande kan framställa något eget yrkande för egen del när den enskilde har överklagat myndighetens beslut. HD konstaterade vidare att i de fall en förvaltningsdomstol ut- format sitt domslut som en skyldighet för den enskilde att betala är domen enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 UB verkställbar. förklarade HD att det måste föreligga processuella förutsättningar för domstolen att ålägga den enskilde att fullgöra en betalningsskyl- dighet. Huruvida det underliggande beslutet kan anses innefatta en förpliktelse är av betydelse för frågan om en förvaltningsdomstols dom kan verkställas. HD kom fram till att återkravsbeslut inte var verkställbart och förklarade att om återkravsbeslutet inte över- klagas vinner det inte heller rättskraft eftersom frågan, trots att be- slutet har fått laga kraft, kan bli föremål för en saklig prövning av allmän domstol i de fall för talan dit. En sådan prövning kan också ske om den enskilde för en negativ fastställelse- talan i allmän domstol rörande sin återbetalningsskyldighet. denna bakgrund kom HD fram till att beslut inte kunde anses utgöra ett bindande förvaltningsbeslut. I stället ansågs beslutet närmast vara ett partsbesked, dvs. ett konkretiserat och preciserat besked om att hade funnit att för- utsättningarna för återbetalning var uppfyllda. Oavsett hur ett så- dant beslut är formulerat kan det därför inte i sig anses innefatta en betalningsskyldighet i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB. HD förklarade att när en enskild genom att överklaga ett myn- dighetsbeslut som inte kan anses innefatta en betalningsförpliktelse i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB initierar en process i förvalt- ningsdomstol bestäms ramen för domstolens prövning av beslutet och de ytterligare begränsningar som kan följa av den enskildes yrkan- den. Myndigheten kan då inte utforma sin talan i förvaltningsdom- stolen som ett förpliktande för den enskilde att betala vad myndig- heten har beslutat om. Talan kan endast gå ut på att myndigheten helt eller delvis motsätter sig ändring eller medger bifall till över- klagandet. Att ett avgörande går utöver vad som är yrkat kan inte anses förenligt med den grundläggande processrättsliga princip som har kommit till uttryck i 29 § förvaltningsprocesslagen. Tre justitieråd (Virdesten, och ) var skiljaktiga och ansåg att avgörandet skulle ha följande lydelse. HD fastställer hovrättens beslut. Verkställighet får enligt UB 3 kap. 1 § och 1 kap. 1 § ske av domar som innefattar betalningsskyldighet. En avgörande fråga i målet är därför om förvaltningsrättens dom kan anses innefatta en sådan skyldighet. I rättsfallet NJA 1991 s. 363, som avsåg återkrav av barnbidrag och bidragsförskott, uttalade HD att avgörande inne- bar ”ett beslut om att ålägga återbetalningsskyldighet”. När försäk- ringsrätten i sin dom lämnade överklagandet utan bifall ansågs domen innebära ett åläggande att återbetala bidraget, dvs. innefatta betalnings- skyldighet, trots att domen som sådan inte innehöll någon uttrycklig föreskrift om detta. Den civilrättsliga skyldigheten att återbetala ett felaktigt uppburet bidrag uppkommer redan genom att pengarna mottas utan rätt. Det är emellertid först när anmodar gäldenären att åter- betala beloppet som det uppkommer en förpliktelse att betala en viss angiven dag, dvs. skulden förfaller till betalning; att beslutet som sådant inte är verkställbart saknar betydelse i sammanhanget. rätts- fall formulerade alltså HD det sagda så att innebörden av Försäkrings- kassans avgörande var ett beslut om ”att ålägga återbetalningsskyldig- het”. Det finns inte anledning att nu göra en annan analys av den frågan än HD gjorde . Förvaltningsrättens dom ska därför anses inne- fatta betalningsskyldighet. Det förhållandet att en förvaltningsdomstols dom blir verkställbar även i de fall då en enskild överklagat ett icke verkställbart myndig- hetsbeslut kan inte anses innebära någon ändring i sak till klagandens nackdel (reformatio in pejus). Klaganden kan visserligen på sätt och vis sägas bli sämre ställd genom sitt överklagande om förvaltnings- rättens dom kan verkställas medan beslut inte är verkställbart. Det finns emellertid inga undantag från regeln att förvalt- ningsdomstolars domar alltid utgör exekutionstitlar om de innefattar betalningsskyldighet eller någon annan förpliktelse. Lagstiftaren har sålunda inte gjort någon skillnad mellan å ena sidan de fall då det över- klagade myndighetsbeslutet är verkställbart och å andra sidan de fall då det inte får verkställas. Det innebär att lagstiftaren har ansett det vara en godtagbar ordning. Vi anser därför att det strider mot regleringen i utsökningsbalken att inte godta en förvaltningsdomstols dom som exekutionstitel i en situation som den förevarande. Som HD uttalade fall får det anses mindre väl förenligt med domstolarnas rättskipande uppgift om en förvaltningsdomstols dom på återbetalning av för mycket utgivna bidrag skulle ges så begränsad verkan att den inte kan verkställas. Det skulle också innebära att en sådan dom inte hindrar en prövning i allmän domstol som i praktiken handlar om samma sak. Vidare skulle det innebära att talan kan väckas i allmän domstol om en sak varom rättegång pågår i förvaltningsdom- stol och att sålunda inte heller den rättsgrundsats som slogs fast i rättsfallet NJA 2001 s. 22 skulle kunna upprätthållas. En fråga om åter- betalningsskyldighet skulle därmed kunna bli föremål för prövning i flera instanser i förvaltningsdomstol och därefter, eller i princip sam- tidigt, i flera instanser i allmän domstol. Det är inte en eftersträvans- värd ordning och den bör i möjligaste mån undvikas. Den princip som lades fast avgörande har upprätthållits i rättsfallet NJA 2001 s. 22 och bekräftats i rättsfallet NJA 2008 s. 560. Det saknas enligt vår mening anledning att nu inta någon annan ståndpunkt än den som sålunda har etablerats. Däremot kan det finnas anledning för lagstiftaren att överväga om regleringen på detta område är ändamålsenligt utformad. 4.2.6Handlingar som enligt särskild föreskrift får läggas till grund för verkställighet Beslut som fattas av privata rättssubjekt får som regel inte verk- ställas. Däremot får vissa handlingar läggas till grund för verkställighet utan att saken har prövats av domstol eller förvaltningsmyndighet i de fall det finns en särskild föreskrift (3 kap. 1 § första stycket 7 UB). Sådana föreskrifter gäller främst betalningsskyldighet och avser i huvudsak beslut som innebär att vissa föreningar eller inrättningar uttaxerar bidrag. För handlingar som enligt särskild föreskrift får läggas till grund för verkställighet gäller enligt 3 kap. 20 § andra stycket UB vad som är särskilt föreskrivet. De särskilda bestämmelserna som medger verkställighet brukar också ange närmare villkor för verkställigheten. Dessa innebär i regel att verkställighet får ske som för lagakraftvun- nen dom, ofta dock först sedan tid för överklagande gått ut1. Den vanligast förekommande föreskriften som innebär att en handling kan läggas till grund för verkställighet finns i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. En samfällighet är ett antal fastigheter som har andel i en viss egendom eller gemensam- hetsanläggning som är till gemensam nytta för fastigheterna. Ett flertal olika författningar reglerar vad som gäller för samfälligheter. Lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter reglerar främst hur en samfällighetsförening ska skötas, ansvarsfrågor som kan bli aktuella i en samfällighetsförening regleras av lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, anläggningslagen (1973:1149) reglerar bl.a. inrättandet av gemensamhetsanläggningar, lagen (1997:620) om upp- hävande av lagen om enskilda vägar reglerar hur enskilda vägar ska administreras efter det att lagen upphörde att gälla och lagen (1973:1152) om förmånsrätt för fordringar enligt lagen om förvaltning av samfälligheter reglerar hur uttaxerade belopp kan lämnas till för indrivning från delägarna med förmånsrätt. Enligt lagen (1933:269) om ägofred kan det be- stämmas att vissa fastighetsägare gemensamt ska hålla stängsel eller utföra arbete för att inhägna betesmark. Samfällighetsföreningar som omfattas av lagen om förvaltning av samfälligheter kan finansiera sin verksamhet genom att ekonomiska bidrag uttaxeras av samfällighetsföreningens medlemmar (40 §). Med- lemmarnas betalningsskyldighet fastställs genom en uttaxering på medlemmarna i en särskild debiteringslängd som läggs fram på för- eningsstämman. I debiteringslängden anges det belopp som uttaxeras, vilket belopp som varje medlem ska betala och när betalning ska ske. 1 m.fl., Utsökningsbalken, (, Zeteo), kommentaren till 3 kap. 20 §. Om en medlem i samfälligheten anser att uttaxeringen inte stäm- mer överens med vad som föreskrivs i lagen om förvaltning av sam- fälligheter, i samfällighetsföreningens stadgar eller av förenings- stämmobeslutet, får medlemmen väcka talan mot föreningen om rättelse hos mark- och miljödomstolen från den dag då debiteringslängden lades fram på föreningsstämman (46 § första stycket). Mark- och miljödomstolen kan också pröva av föreningsstämmans enskilda beslut som fattats vid denna. När sådan talan väckts, kan mark- och miljödomstolen förordna att be- slutet tills vidare inte får verkställas (53 §). Av samfällighetsföreningen debiterat och till betalning förfallet belopp får, om domstolen inte förordnar annat när den prövar talan om rättelse, tas ut enligt bestämmelserna i som gäller för fordran för vilken betalningsskyldighet har ålagts genom dom som äger laga kraft (46 § andra stycket). Med en samfällighetsförenings fordran för uttaxerat belopp följer förmånsrätt i delägarens fastighet eller tomträtt enligt 6 § 1 eller 7 § 2 förmånsrättslagen (1970:979). En förutsättning för sådan förmåns- rätt är att beloppet inte har förfallit till betalning tidigare än före utmätning eller konkursansökan (1 § lagen om förmånsrätt för fordringar enligt lagen om förvaltning av samfälligheter). Denna säkerhet kan samfällighetsföreningen utnyttja om delägaren inte be- talar den uttaxering som beslutats för dennes andel i samfälligheten. Om det inte görs någon utmätning eller konkursansökan inom den ovan nämnda tiden går samfällighetsföreningen miste om sin förmåns- rätt. Mot bakgrund av skyldighet att be- akta proportionalitetsprincipen (se avsnitt 4.3.12), som bl.a. innebär att storleken på samfällighetsföreningens utmätningsfordring måste ställas i relation till den utmätta fordringens värde, dvs. fastighetens eller tomträttens värde och kostnaderna för förfarandet, finns det situationer när , trots vad som föreskrivs i förmånsrättslagen, inte utmäter fastigheten eller tomträtten2. En annan författning som innehåller en särskild föreskrift som innebär att en handling kan läggas till grund för verkställighet är lagen (1933:269) om ägofred (ägofredslagen) som bl.a. reglerar djurägares 2 I vart fall ett sådant beslut av har varit föremål för prövning i samt- liga instanser. Tingsrätten fastställde beslut. Hovrätten meddelade inte prövningstillstånd och beslutade att inte meddela till- stånd för prövning i hovrätten (HD:s mål nr Ö 1918-15). skyldighet att se till att betande djur inte kommer in på annans mark. Lagen innehåller också bestämmelser om skyldighet att i vissa fall hålla stängsel. En fastighetsägare kan begära att stängsel sätts upp när en grannfastighets ägor intill fastighetsgränsen används för bete och stängsel behövs. Frågor om stängselskyldighet och betesregle- ring ska efter ansökan hos prövas vid en s.k. syne- förrättning. Enligt ägofredslagens 32 § går vissa utlåtande från en syneförrättning, för det fall det inte klandras till mark- och miljö- domstol, i verkställighet såsom en lagakraftägande dom. Även om talan förs mot förrättningen får utlåtandet i de fall någon förpliktas att uppföra ett stängsel verkställas om sökanden ställer säkerhet enligt bestämmelserna i 2 kap. UB för skadestånd som personen kan bli skyldig att utge om utlåtandet ändras av domstol. Den domstol där talan mot förrättningen är anhängig får, när det finns skäl till det, förordna att verkställighet inte får ske. Enligt vad som har fram- kommit har dessa bestämmelser en högst begränsad, om ens någon, tillämpning . En annan äldre författning som innehåller en särskild föreskrift är lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled. Enligt lagen ges möjlighet till verkställighet av bidrag som uttaxerats av en s.k. flott- ningsstyrelse. I samband med att lagen om flottning i allmän flottled antogs fanns det cirka 230 flottningsföreningar i av vilka merparten var verksamma i de fem nordligaste länen. Antalet flott- ningsföreningar har därefter successivt minskat.3 Den sista flottning- en skedde och har flottningsföreningarna börjat avvecklas. Författningen tillämpas alltså inte längre. Så snart samtliga flottningsföreningar har avvecklats kommer lagen, enligt uppgift från handläggare i , att upphävas. I 42 § rennäringslagen (1971:437) föreskrivs att de renskötande medlemmarna ska förskottera de medel som behövs för renskötseln. Styrelsen utdebiterar sådana medel på grundval av debiteringslängd. Utdebiteringen görs efter vad som är skäligt med hänsyn till en medlems reninnehav och omfattningen av det arbete som medlem- men och medlemmens husfolk kan antas komma att utföra för byn under räkenskapsåret. I debiteringslängden ska det anges vilket belopp som utdebiteras, vad som avser varje renskötande medlem och när 3 , Artikel om flottningsföreningarna och deras arkiv, Arkiv, Samhälle och Forskning (1971). betalning ska ske. Enligt lagens 45 § andra stycke är utdebiteringen direkt verkställbar. Likvid som har debiterats och förfallit till betal- ning får tas ut enligt bestämmelserna i utsökningsbalken om fordran, för vilken betalningsskyldighet ålagts genom lagakraftvunnen dom, om inte annat beslutas i samband med överklagande. Våra förslag: Utsökningsbalkens kapitel 1–3 upphävs och ersätts av tre nya kapitel i syfte att göra regelverket modernt, tydligt och enkelt att tillämpa. Det innebär såväl materiella som processuella ändringar. Vissa utsökningsrättsliga begrepp ändras så att de bättre återspeglar vad de egentligen innebär. Utsökningsbalkens kapitel 16 upphävs. Bestämmelserna om avhysning flyttas till ett nytt kapitel 15. Bestämmelserna om kvar- stad, andra säkerhetsåtgärder och handräckning återfinns i ett nytt kapitel 16. Språkliga ändringar införs så att det utsökningsrättsliga regel- verket blir könsneutralt. Ändringar införs så att det utsökningsrättsliga regelverket blir teknikneutralt. Utsökningsbalkens kapitel 1–3 upphävs och ersätts av tre nya kapitel I syfte att göra regelverket modernt, tydligt och enkelt att tillämpa samt mot bakgrund av de materiella och processuella ändringar som införs i utsökningsbalkens första till tredje kapitel föreslår vi en omfattande omstrukturering och omarbetning av dessa kapitel. Dagens kapitel 1–3 upphävs och ersätts av tre nya kapitel. Många av bestämmelserna i utsökningsbalken är ålderdomliga och svårlästa. Dessutom innehåller de ord som inte är förenliga med dagens språkbruk. Av våra direktiv framgår att vårt uppdrag inte innebär att vi ska göra en total språklig översyn av utsökningsbalk- Det hade inte heller varit möjligt inom ramen för den tid som stått till vårt förfogande. När det gäller den språkliga utformningen av reglerna har vi valt att prioritera de tre nya kapitel som vi föreslår. Vissa ålderdomliga ord och uttryck byts genomgå- ende ut till modernare ord, utan att för den skull innebära någon ändring i sak. En större sådan ändring är att begreppet exekutions- titel byts ut mot utsökningstitel. En stor och övergripande ändring som vi föreslår är att begreppen allmänna och enskilda mål utmönstras ur det utsökningsrättsliga regelverket. När särskilda bestämmelser ska gälla för det som benämns allmänna mål hänvisar vi i stället till mål som ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (in- drivningsmål). Vi föreslår även att viss särreglering för indrivnings- målen tas bort (se våra överväganden i avsnitt 4.3.2 och 4.3.7). Vi föreslår också följdändringar i återstående kapitel i UB, UF och annan lagstiftning. I det följande redovisar vi översiktligt de ändringar och nyheter som införs i utsökningsbalkens tre första kapitel. För överväganden om de materiella och processuella ändringarna i sak hänvisar vi till våra överväganden i andra avsnitt. Utsökningsbalken delas in i tre avdelningar Utsökningsbalken delas in i tre avdelningar. Första avdelningen inne- håller övergripande bestämmelser om utsökning (kap. 1–2), andra avdelningen innehåller bestämmelser om förfarandet (kap. 3–16) och tredje avdelningen innehåller bestämmelser om kostnader och överklagande (kap. 17–18). Utsökningsbalkens första kapitel innehåller inledande bestämmelser Utsökningsbalkens första kapitel innehåller inledande bestämmelser. I kapitlets första bestämmelse fastslås att utsökningsbalken reg- lerar utsökning, nämligen utmätning, avhysning, handräckning samt verkställighet av kvarstad eller annan säkerhetsåtgärd och att utsök- ning utförs av . subsidiär till annan lagstiftning framgår av bestämmelsens andra stycke. För att utsökningsbalken ska bli mer överskådlig och lättare att tillämpa innehåller första kapitlet en innehållsförteckning. Det införs en upplysningsbestämmelse med innebörd att utsök- ning ska genomföras snabbt och effektivt och syfta till att tillgodo- se sökandens rätt med beaktande av svarandens rättigheter enligt vad som föreskrivs i balken. internationella åtaganden enligt och ska beaktas trots att bestämmelserna inte är lagfästa i UB. Vi föreslår två nya bestämmelser som lagfäster barnets bästa och proportionalitetsprin- cipen. Genom att lagfästa dessa principer tydliggörs att dessa ska beaktas i hela utsökningsförfarandet. Det införs även en möjlighet för att upphäva ett beslut som inte har fått laga kraft om det är uppenbart att beslutet inte är proportionerligt. Olika ord och begrepp som genomgående används i regelverket och som är kännetecknande för utsökningsförfarandet definieras i en bestämmelse. Definitionerna innebär inte några nyheter i sak men vissa utsökningsrättsliga begrepp har ändrats till andra ord som tydligare återspeglar vad begreppet innebär.