sou · H4B324 · 2016-03-21 00:00:00 — 2011/12:172 s. 43. 11 § Förvaltningsberättelsen ska innehålla upplysningar enligt 1–8 §§ om kommunalgruppen. Paragrafen är ny. Om kommunen eller ingår i en kommunalgrupp ska de upplysningar som krävs enligt 1–8 §§ även lämnas om kom- munalgruppen. Definitionen av en kommunalgrupp framgår av 2 kap. 5 § i förslaget. Förslaget har behandlatas i avsnitt 11.3.3. 12 § Förvaltningsberättelsen ska innehålla upplysningar om sådana förhållanden avseende uppdragsföretag som är av väsentlig betydelse för bedömningen av kommunens eller verksamhet eller ekonomiska ställning. Paragrafen är ny. Av paragrafen framgår upplysningskrav beträffande uppdrags- företag. Definitionen av ett uppdragsföretag framgår av 2 kap. 7 § i förslaget. Förslaget har behandlats i avsnitt 11.3.3. 12 kap. Sammanställda räkenskaper De sammanställda räkenskapernas delar 1 § Med sammanställda räkenskaper för kommunalgruppen avses en sammanställning av kommunens eller och kommunal- gruppsföretagens resultaträkningar, balansräkningar och kassaflödes- analyser samt noter. Paragrafen är ny. Förslaget har behandlats i avsnitt 12.4.4. Skyldighet att upprätta sammanställda räkenskaper 2 § Sammanställda räkenskaper ska upprättas för kommunalgruppen. Sammanställda räkenskaper behöver dock inte upprättas för kommunalgruppen om samtliga kommunalgruppsföretag, såväl var för sig som tillsammans, är utan väsentlig betydelse för kommunen eller . Paragrafen är ny. Av första stycket framgår att sammanställda räkenskaper ska upp- rättas för kommunalgruppen. Om en kommun eller ett landsting har ett eller flera kommunalgruppsföretag så är det en kommunal- grupp. Av paragrafens andra stycke framgår undantag från skyldigheten att upprätta sammanställda räkenskaper. Förslaget har behandlats i avsnitt 12.4.5. Kommunalgruppsföretag som inte behöver omfattas av de sammanställda räkenskaperna 3 § Ett kommunalgruppsföretag behöver inte omfattas av de samman- ställda räkenskaperna om det är utan väsentlig betydelse för kom- munen eller . Om två eller flera av dessa kommunalgruppsföretag tillsammans bedöms ha väsentlig betydelse för kommunen eller ska de dock ingå i de sammanställda räkenskaperna. Paragrafen är ny. Huvudregeln är att samtliga kommunalgruppsföretag ska om- fattas av de sammanställda räkenskaperna. Kommunen eller lands- tinget har dock möjlighet att undanta kommunalgruppsföretag under de förutsättningar som framgår av paragrafen. Utgångs- punkten för bedömningen om ett kommunalgruppsföretag ska ingå i de sammanställda räkenskaperna är dess ekonomiska betydelse för kommunen eller . Förslaget har behandlats i avsnitt 12.4.6. 4 § Vid förvärv av en juridisk person eller första gången som ett kom- munalgruppsföretag ska ingå i de sammanställda räkenskaperna ska en förvärvsanalys göras. I förvärvsanalysen ska anskaffningsvärdet på det förvärvade kommunalgruppsföretagets identifierbara tillgångar och skulder fastställas. Paragrafen är ny. Förvärvsanalysen ligger till grund för konsolidering. En förvärvsanalys innebär en analys av det förvärvade kommunal- gruppsföretagets identifierbara tillgångar och skulder värderade till verkligt värde. Eventuell skillnad mellan de identifierbara tillgång- arnas och skuldernas verkliga värde och det som betalats för före- taget blir positiv eller negativ goodwill. Förslaget har behandlats i avsnitt 12.4.7. 5 § Ett kommunalgruppsföretags identifierbara tillgångar och skulder enligt 4 § (förvärvsanalysen) ska räknas in i den sammanställda resultaträkningen och i den sammanställda balansräkningen. Konsolidering ska ske i proportion till kommunens eller lands- tingets ägda andel av kommunalgruppsföretaget. Om kommunal- gruppsföretaget är en stiftelse, ett kommunalförbund eller ett samord- ningsförbund enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser, ska konsolidering ske i proportion till kom- munens eller andel av kommunalgruppsföretagets till- gångar och skulder. Om det finns särskilda skäl och det är förenligt med rättvisande bild enligt 4 kap. 3 §, får 7 kap. 26 §, 27 §, 28 § första stycket och 29 § årsredovisningslagen (1995:1554) tillämpas vid konsolidering. Paragrafen är ny. Enligt första stycket anges att kommunalgruppsföretag ska konsolideras in i den sammanställda resultaträkningen och den sammanställda balansräkningen. Enligt andra stycket anges att huvudregeln för konsolidering är att kommunalgruppsföretag ska räknas in i de sammanställda räkenskaperna enligt klyvningsmetoden (proportionell metod). Konsolidering sker utifrån ägd andel av kommunalgruppsföretaget. Det finns dock vissa kommunalgruppsföretag, bl.a. kommunal- förbund, som kommuner eller landsting inte kan äga. De kan dock ha rätt till en andel av kommunalgruppsföretagets tillgångar och skulder. Enligt tredje stycket får kapitalandelsmetoden användas om det finns särskilda skäl och är förenligt med rättvisande bild. Det gäller t.ex. fall där en kommun eller ett landsting äger delar av stora företag som bedriver verksamhet på affärsmässiga grunder. Om kommunens eller andel av ett sådant företags till- gångar, skulder, intäkter och kostnader tas med i de sammanställda räkenskaperna skulle dessa dominera hela redovisningen. Vid bedömningen kan mått som kommunens eller andel av kommunalgruppsföretagets omsättning och omslutning i för- hållande till kommunens eller skatteintäkter och generella statsbidrag vara intressanta. Kapitalandelsmetoden förutsätter att kommunen eller lands- tinget äger andel i kommunalgruppsföretaget. som kommunen eller inte äger måste följakt- ligen alltid konsolideras med klyvningsmetoden. Alla kommunalgruppsföretag i en kommunalgrupp måste inte alltid konsolideras med samma metod. Förslaget har behandlats i avsnitt 12.4.8. Sammanställd resultaträkning och sammanställd balansräkning 6 § Om inte annat följer av detta kapitel ska bestämmelserna i 5 kap. tillämpas när den sammanställda resultaträkningen upprättas, och bestämmelserna i 6 kap. tillämpas när den sammanställda balans- räkningen upprättas. Bestämmelsen om specifikation till balansräkningsposter i 4 kap. 6 § gäller även för posterna i den sammanställda balansräkningen. Paragrafen är ny. Förslaget har behandlats i 12.4.9. 7 § Vid upprättande av den sammanställda kassaflödesanalysen ska bestämmelsen i 8 kap. tillämpas. Paragrafen är ny. Förslaget har behandlats i avsnitt 12.4.9. 8 § Vid upprättande av noter i de sammanställda räkenskaperna ska bestämmelserna i 9 kap. 11 § och 16 § inte tillämpas. Paragrafen är ny. Alla bestämmelser i 9 kap. i förslaget om upplysningar i noter ska inte tillämpas vid upprättandet av noterna i de sammanställda räkenskaperna. Undantag görs i paragrafen för bestämmelserna i 9 kap. 11 § (Bidrag till infrastruktur) och 9 kap. 16 § (Räkenskaps- revision). Förslaget har behandlats i avsnitt 12.4.9. 1 § Minst en gång under räkenskapsåret ska en delårsrapport upprättas för verksamheten och ekonomin från räkenskapsårets början. Minst en rapport ska omfatta en period av minst hälften och högst två tredje- delar av räkenskapsåret. Paragrafen motsvarar delvis nuvarande 9 kap. 1 §. Det har gjorts ett tillägg i paragrafen som innebär att delårs- rapporten inte bara ska omfatta verksamheten utan också ekonomin. Paragrafen har språkligt justerats. förarbeten finns i prop. 1996/97:52 s. 60 f. och 91. Förslaget har behandlats i avsnitt 13.4.1. 2 § Delårsrapporten ska innehålla –en resultaträkning, –en balansräkning, och –en förenklad förvaltningsberättelse. Paragrafen är ny. Av paragrafen framgår att förvaltningsberättelsen ska vara för- enklad. Med förenklad menas att informationen kan vara mer översiktlig jämfört med den information som lämnas i årsredovis- ningen. Förslaget har behandlats i avsnitt 13.4.3. 3 § För varje post eller delpost i resultaträkningen i en delårsrapport ska belopp under närmast föregående räken- skapsår, prognos för resultatet för räkenskapsåret och budget för innevarande räkenskapsår redovisas. För varje post eller delpost i balansräkningen i en delårsrapport ska belopp för motsvarande post för närmast föregående räkenskapsårs utgång redovisas. Paragrafen motsvarar närmast nuvarande 9 kap. 3 § första stycket. Första stycket är nytt och innebär att det för resultaträkningen ska lämnas jämförelsetal under närmast före- gående räkenskapsår, samt helårsprognos och årsbudget. Andra stycket är nytt och anger att för varje post eller delpost i balansräkningen ska beloppet för motsvarande post för närmast föregående räkenskapsårs utgång redovisas. Det nuvarande kravet på att begrepp och termer ska så långt som möjligt stämma överens med de som har använts i den senast framlagda årsredovisningen, har tagits bort. Förslaget har behandlats i avsnitt 13.4.3. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Genom lagen upphävs lagen (1997:614) om redo- visning. I punkterna anges ikraftträdandedagen och vilken författning som den nya lagen ersätter. Pensionsförpliktelser intjänade ska överföras från ansvarsförbindelser till skuld eller avsättning via eget kapital. Pensionsförpliktelser som finns redovisat under ansvars- förbindelser ska föras över till skuld eller avsättning i balans- räkningen. Bestämmelsen i 5 kap. 7 § lagen (1997:614) om redovisning avseende bidrag som har beslutats ska fortsatt gälla. Ändringarna i lagen är föranledda av förslaget till ny lag om bokföring och redovisning och träder i kraft som den. Övergångsbestämmelsen anger att bidrag som har beslutats får upplösning påbörjas det år första utbetalningen av bidraget görs. 20.2Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 3 d § Kommuner och landsting får reservera medel till en resultatutjäm- ningsreserv under de förutsättningar som anges i andra stycket. Reservering till en resultatutjämningsreserv får göras för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel, med högst ett belopp som motsvarar det lägsta av antingen den del av årets resultat eller den del av årets resultat efter balanskravsjusteringar enligt 11 kap. 9 § lagen (2018:000) om bokföring och redovisning, som överstiger 1.en procent av summan av skatteintäkter samt generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning, eller av summan av skatteintäkter samt generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning, om kommunen eller har ett negativt eget kapital. Medel från en resultatutjämningsreserv får användas för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel. Paragrafen har redaktionellt justerats. I paragrafens andra stycke 2 har förutsättningen för ett negativt eget kapital till följd av att ansvarsförbindelsen för pensions- förpliktelser inräknas, tagits bort eftersom pensionsförpliktelser inte längre ska redovisas som ansvarsförbindelse. Enligt förslaget ska pensionsförpliktelser redovisas som skuld eller avsättning. Vid övergång till fullfonderingsmodellen kommer de pensions- förpliktelser som enligt KRL redovisats som ansvarsförbindelse lyftas in i balansräkningen via eget kapital. Förändringen i denna paragraf innebär därmed ingen ändring i sak. I paragrafen har hänvisningen till 4 kap. 3 a § KRL ändrats till 11 kap. 9 § lagen (2018:000) om bokföring och redovisning. förarbeten finns i prop. 2011/12:172 s. 26 f. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.12. 5 a § Om balanskravsresultatet enligt 11 kap. 9 § lagen (2018:000) om bokföring och redovisning för ett visst räkenskapsår är negativt, ska det regleras under de närmast följande tre åren. Fullmäktige ska anta en åtgärdsplan för hur regleringen ska ske. Beslut om reglering ska fattas senast i budgeten det tredje året då det negativa balanskravsresultatet uppkom. Paragrafen har redaktionellt justerats. Paragrafens hänvisning till 4 kap. 3 a § KRL har ändrats till 11 kap. 9 § lagen (2018:000) om bokföring och redovisning. 14 § Styrelsen och övriga nämnder ska fortlöpande föra räkenskaper över de medel som de förvaltar. Närmare bestämmelser om kommuners och landstings bokföring finns i lagen (2018:000) om bokföring och redovisning. Paragrafen har språkligt justerats. Paragrafens hänvisning till KRL har ändrats till lagen (2018:000) om bokföring och redovisning. 16 § När styrelsen har fått övriga nämnders redovisningar, ska den upp- rätta en årsredovisning. Närmare bestämmelser om årsredovisningen finns i lagen (2018:000) om bokföring och redovisning. Paragrafen har redaktionellt justerats. Paragrafens hänvisning till KRL har ändrats till lagen (2018:000) om bokföring och redovisning. 20 a § Minst en delårsrapport som ska upprättas i enlighet med bestäm- melserna i 13 kap. 1 § lagen (2018:000) om bokföring och redo- visning ska behandlas av fullmäktige. Styrelsen ska efter utgången av den period av räken- skapsåret som delårsrapporten omfattar, överlämna delårsrapporten till fullmäktige och revisorer. Paragrafen har redaktionellt justerats. Hänvisningen i paragrafens första stycke till 9 kap. 1 § KRL har ändrats till 13 kap. 1 § lagen (2018:000) om bokföring och redovisning. I paragrafens andra stycke införs en bestämmelse som reglerar när delårsrapporten senast ska överlämnas till fullmäktige och revisorer. Förslaget har behandlats i avsnitt 13.4.2. Denna lag träder i kraft . 20.3Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser 24 § Styrelsen ska svara för samordningsförbundets räkenskaper och från räkenskapsårets slut upprätta årsredovis- ning. Lagen (2018:000) om bokföring och redovisning ska gälla i tillämpliga delar. Paragrafen har redaktionellt justerats. Förslaget innebär att kravet på att samordningsförbundens styrelse ska upprätta årsbokslut tas bort. Paragrafens hänvisning till KRL har ändrats till lagen (2018:000) om redovisning. Förslaget har behandlats i avsnitt 14.1. Denna lag träder i kraft . Särskilt yttrande av experten Hittillsvarande redovisning av pensionskostnader och pensions- skulder enlig blandmodellen har skapat en otydlighet om vilka pensionsförpliktelser som kommuner och landsting faktiskt har. Det är därför bra att denna utredning nu föreslår att hela pensionsåtagandet ska redovisas i balansräkningen, detta leder till en rättvisande bild av de faktiska skulderna samt till en enhetlighet med hur andra organisationsformer redovisar liknande förplikt- elser. För flertalet kommuner och landsting blir pensionsskulden den enskilt största posten i balansräkningen. En nuvärdesberäkning av denna mycket långfristiga skuld () innehåller svår- kalkylerade antaganden om försäkringstekniska grunder rörande räntor och livslängder. har de försäkringstekniska grunderna förändrats . Hur ofta detta kan bli aktuellt är svårt att förutse. När grunderna uppdateras kommer effekten av detta under ett enstaka år att påverka resultaträkningen med betydande belopp. I och med att hela skulden redovisas blir dessa effekter också betydligt större än vad de tidigare varit. Utredningen föreslår att denna post ska redovisas över resultaträkningen. Den ska dock justeras i en sidoordnad uträkning av det s.k. balanskravsresultatet. Jag anser att denna post i stället ska bokföras direkt mot eget kapital vilket innebär att denna del av skuldförändringen inte redovisas över resultaträkningen. Redovisningsmässigt, men också analys- och styrningsmässigt är pensionsskulden en speciell post, dels beroende av dess storlek och långsiktighet, dels beroende av osäkerhetsfaktorer vid skuldberäk- ningen. Resultaträkningens nära koppling till regelverken om god ekonomisk hushållning, bl.a. med mer kortsiktiga finansiella resultatmål och balanskrav innebär enligt mig att uppdateringar och förändringar av försäkringstekniska grunder inte är lämpliga att redovisa över resultaträkningen. Om skulden t.ex. ökar med ett väsentligt belopp av detta skäl behöver det inte betyda att det är nödvändigt att finansiera detta på den relativt korta sikt som många av de finansiella resultatmålen definierar. På blir det naturligtvis aktuellt att beakta konsekvenserna av en förändrad skuldsättning. En redovisning enligt utredningsförslaget innebär därför att förståelsen och användbarheten av resultaträkningen försvåras på ett onödigt sätt. En väl fungerande finansiell analys bör i första hand bygga på de finansiella rapporterna resultaträkning, balansräkning och kassa- flödesrapport. En framräkning av ett balanskravsresultat m.m. ska också göras, men för de som med marginal klarar denna miniminivå bör denna uträkning ges en underordnad roll i förhållande till analysen av de finansiella rapporterna. Att förändringar av tillgångar och skulder ska redovisas över resultaträkningen är en grundläggande redovisningsprincip. I detta fall är det dock motiverat att göra ett undantag från denna regel. Även i andra redovisningsregelverk, som t.ex. i K3, finns poster med särskilda egenskaper som kan redovisas direkt mot eget kapital. Särskilt yttrande av experten I utredningen föreslås en viss anpassning av reglerna om arkivering av räkenskapsinformation till vad som gäller i bokföringslagen. Utredningen går dock inte hela vägen och väljer att inte föreslå motsvarigheten till 7 kap. 6 § bokföringslagen. 6 § Ett företag får förstöra sådant material för bevarande av räkenskapsinformation som avses i 1 §, om räkenskapsinformationen på ett betryggande sätt överförs till något annat sådant material. Om materialet är sådant som avses i 1 § andra stycket, får det dock förstöras först från och med det fjärde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Lag (2010:1514). Det innebär att kommuner och landsting även fortsättningsvis kommer att tvingas spara ursprunglig räkenskapsinformation även om den överförts på ett säkert sätt till annan databärare, om man inte söker och erhåller dispens från skatteverket. Detta till skillnad från organisationer som omfattas av bokföringslagen. Jag ställer mig frågande till varför det ska ställas högre krav på kommuners och landstings arkivering av räkenskapsinformation. Den lättnad som utredningen föreslår är att arkivtiden kortas från tio till . 1999/2000:115 s. 37 framgår att regeringen ansåg att samma regler för arkivering och förstörelse av räkenskaps- information bör gälla för kommuner och landsting som för bokför- ingsskyldiga i den privata sektorn. Därutöver ska en kommun eller ett landsting beakta arkivlagens (1990:782) bestämmelser. 1999/2000:115 framgår också att vid beslut om dispens ska utgå från rättskipningens behov. När bokföringslagens regler ändrades 2010 gjordes ingen motsvarande ändring i lag om redovisning. Jag anser att en sådan ändring ska ske nu eftersom jag inte kan se några skäl till att bokföringslagstiftningen ska vara olika för privat och sektor i detta avseende. Min uppfattning är att bokföringslagen ska slå fast vad som behöver arkiveras för att säkerställa tillräckliga underlag för de ekonomiska händelser som bokförts. Om bokföringslagstiftningen tillåter att material får förstöras innebär inte att materialet med automatik kan förstöras. Vid beslut om gallring måste arkivlagens För merparten av alla allmänna handlingar i en kommun eller ett landsting faller det inom ramen för det kommunala självstyret att göra bedömningen om vad som ska gallras. Utredningens förslag innebär därmed enligt min upp- fattning en onödig inskränkning av det kommunala självstyret. Förslaget innebär också som jag ser det onödiga kostnader för dispensförfarande hos kommuner och landsting och skatteverket. Jag har svårt att se att skatteverket ska kunna neka dispens till en kommun eller ett landsting om ansökan avser sådan förtida förstöring som enligt Bokföringslagen är tillåtet utan dispens. Observeras bör dock att skatteverkets allmänna råd A:2005:30 om förtida förstöring av räkenskapsinformation inte innebär dispens- möjlighet för alla de situationer som är tillåtna enlig bokförings- lagen . Efterlevnad av lag och kompletterande normgivning Enligt utredningsdirektiven ska utredaren undersöka hur lagstiftning samt allmänna råd och rekommend- ationer från normgivande organ på det kommunala området följs, utreda förutsättningarna och behovet av åtgärder för att förbättra efterlevnaden, och vid behov lämna författningsförslag. Jag anser det viktigt att fastställa att den kommunala extern- redovisningen inte är en självstyrelsefråga. Därför instämmer jag i utredarens påstående att ”Det finns såväl demokratiska som effektivitetsskäl till varför kvaliteten på den kommunala redovis- ningen måste säkerställas.” Enligt min uppfattning är det inte givet att föreslagna ändringar i lagstiftningen kommer att leda till en bättre efterlevnad. Det jag kan konstatera är, att både egna och andras praxisstudier pekar på, att i alltför många fall är externredovisningen så bristfällig att det påverkar den externe intressentens förutsättningar för analys och bedömning. Det jag saknar i utredningen är en ordentlig analys av varför lagstiftning och normgivning inte efterlevs. Det är först med den kunskapen som rätt åtgärder kan föreslås. Tillsynen och den formella hanteringen hanteras som om externredovisningen är en självstyrelsefråga. Det är kommunens egna förtroendevalda revisorer som granskar årsredovisningen med hjälp av sakkunniga revisorer och fullmäktige godkänner års- redovisningen. Laglighetsprövning av godkännandet kan bara ske av kommunmedlemmar, dvs. intressenter som inte är kommun- medlemmar är undantagna från påverkan. De brister vi ser finns på alla nivåer i den kommunala organisationen. Det finns exempel på att: Fullmäktige godkänner årsredovisningen trots att revisorerna avstyrkt godkännande. De förtroendevalda revisorerna intygar att årsredovisningen är upprättad i enlighet med den kommunala redovisningslagen trots att de sakkunniga revisorerna är av annan uppfattning. De förtroendevalda revisorerna konstaterar att årsredovisningen inte upprättats i enlighet med lagen men ändå uppmanar full- mäktige att godkänna den felaktiga redovisningen. De sakkunniga inte påpekar uppenbara och väsentliga fel. De redovisningsskyldiga medvetet år upprepar felaktig- heter av större eller mindre dignitet ofta utan att detta påpekas av revisorerna. För mig förefaller det orimligt att ha ett system där revisorer kan uppmana till godkännande av lagbrott utan att andra än kommun- medlemmar kan få det laglighetsprövat. Men frågan är större än så, det handlar också om revisorernas resurser och de sakkunnigas komp- etens. Men framförallt handlar det om styrelsens och fullmäktiges attityder. Jag är medveten om att lösningen på problemet knappast finns inom ramen för bokförings- och redovisningslagen utan snarare hör hemma inom kommunallagen. Det kan också vara så att aktiv attitydpåverkan är en del av lösningen. Av det skälet anser jag någon form av mer aktiv övervakning av kvaliteten på redovisning och revision är önskvärd samt att någon form av sanktioner bör införas för allvarliga avvikelser. Jag anser därför att frågan om efterlevnad bör utredas vidare där en ordentlig analys av orsakerna till de avvikelser som finns kartläggs och att det därefter lämnas förslag som motverkar dessa orsaker. En särskild utredare ska se över lagen (1997:614) om redovisning. Syftet med översynen är att åstadkomma en ändamåls- enlig redovisningslagstiftning för kommuner och landsting. Ut- gångspunkten ska bl.a. vara att de redovisningsprinciper som är av vikt för kommuner och landsting särskilt beaktas, dvs. att redovis- ningslagstiftningen även fortsättningsvis är anpassad till den kom- munala särarten. utreda om det finns skäl att ändra redovisningen av kommunala avtalspensioner, utreda om, och i så fall på vilket sätt, hänsyn ska tas till valet av finansieringsform för framtida pensionsutbetalningar vid redo- visningen av kommunala avtalspensioner, utreda förutsättningarna för och behovet av att ändra kraven på den sammanställda redovisningen, samt hur detta påverkar kommunallagens (1991:900) balanskrav och kravet på en god ekonomisk hushållning, utreda förutsättningarna för och behovet av att ändra kraven på delårsrapporterna vad gäller innehåll och omfattning, och