sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — Till skillnad från den svenska lagstiftningen skiljer inte AV-direktivet på sändningar och tillhandahållanden genom tråd och sändningar och tillhandahållanden på andra sätt än genom tråd. Mot bakgrund av det har Europeiska kommissionen i det ovan nämnda överträdelseärendet ifrågasatt genomför- ande av AV-direktivets regler om främjande av europeiska produk- tioner när det gäller sändningar och tillhandahållanden genom tråd. AV-direktivet får enligt vår mening anses kräva att medlems- länderna inför bindande regler för att ge effekt åt direktivets inne- håll. För att det ska bli möjligt att genomföra direktivet fullt ut i detta avseende behövs det ett undantag från huvudprincipen om etableringsfrihet. Frågan är hur detta krav ska genomföras i svensk rätt. Enligt direktivet gäller kraven på att tv-företagen ska främja europeiska produktioner ”där så är praktiskt möjligt och på lämpligt sätt” (se artiklarna 13, 16 och 17 i direktivet). I radio- och tv-lagen, som genomför direktivet när det gäller tv och beställ-tv genom etern, har detta uttryckts som att kraven gäller om det inte finns särskilda skäl mot det. I förarbetena till bestämmelserna i radio- och tv-lagen (prop. 1992/93:75 s. 28) anges att de regler om vissa andelar för euro- Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner peiska program och program av oberoende producenter som finns i TV-direktivet (dessa bestämmelser har förts över till AV-direkti- vet) ger utrymme för en betydande flexibilitet. Vidare anges det att regler om andelen europeiska program och program av oberoende producenter därför bör utformas utifrån dessa förutsättningar. När det gäller bestämmelsen om främjande av europeiska produktioner i beställ-tv har regeringen ansett (prop. 2009/10:115 s. 129) att det inte närmare bör regleras hur främjandet ska ske utan att bestäm- melsen ska utformas så att tv-företaget på lämpligt sätt och där det är praktiskt möjligt ska främja framställningen av och tillgången till program av europeiskt ursprung. Bestämmelserna i radio- och tv- lagen när det gäller tv och beställ-tv i etern har därför utformats så att kraven gäller om det inte föreligger särskilda skäl emot det (tv) respektive om det är praktiskt möjligt (beställ-tv) för tv-företagen att uppfylla dem. Ett krav på främjande av europeiska produktioner när det gäller tillhandahållanden och sändningar genom tråd bör enligt vår be- dömning utformas på samma sätt. Detta skulle innebära att påver- kan på etableringsfriheten blir marginell. Vidare uppfyller de flesta tv-bolag kraven på europeiska produktioner . Det ska här nämnas att svenska produktioner anses utgöra europeiska pro- duktioner i direktivets mening. En ytterligare aspekt som behöver beaktas är hur kraven på främ- jande av europeiska produktioner förhåller sig till den redaktionella frihet som anses följa av YGL. I någon mån får kraven på främjande anses innebära en sådan inskränkning. Det finns emellertid redan motsvarande krav för tv-sändningar och tillhandahållanden av be- ställ-tv genom etern och dessa har i de tidigare lagstiftningsärendena befunnits förenliga med reglerna om redaktionell frihet i YGL. Vad som nämns i avsnittet ovan om att kraven bara gäller om det inte finns särskilda skäl emot det respektive om det är praktiskt möjligt att uppfylla dem får anses ha bidragit till att kraven har ansetts förenliga med den redaktionella friheten. Krav på främjande av europeiska produktioner i trådsändningar får sägas innebära endast en marginell utökning av de krav som redan gäller. Krav på främjande av europeiska produktioner är också ett slags mellanting mellan ett formkrav och ett innehållskrav. Kravet i AV- direktivet innebär för beställ-tv att europeiska produktioner ska främjas, men säger inget om hur främjandet ska ske. I fråga om van- Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner lig tv är dock kraven starkare och innebär att en viss andel program med europeiskt ursprung ska finnas i utbudet. Det sägs dock inget mer i direktivet än att programmen i tv och beställ-tv ska ha ett i något avseende europeiskt innehåll respektive framställningssätt. Vår slutsats är mot denna bakgrund att ett undantag från eta- bleringsfriheten bör införas som möjliggör bestämmelser i vanlig lag om främjande av europeiska produktioner i tv och beställ-tv i linje med vad AV-direktivet kräver. Utformningen och avgränsningen av undantaget När det gäller undantaget från etableringsfriheten för att möjlig- göra krav på europeiska produktioner måste de tjänster som dessa krav får ställas på avgränsas. Krav på främjande av europeiska produktioner finns redan när det gäller tv och beställ-tv genom etern (5 kap. 7 och 8 §§ radio- och tv-lagen). Det är motsvarande tjänster, fast tillhandahållna genom tråd, som ska omfattas av det nu aktuella undantaget. Begreppet ”tv” används enligt vårt förslag i YGL och bör användas också när det gäller det nya undantaget. Begreppet ”beställ- tv” bör här ges samma innebörd som i förslaget om tillgänglig- görande enligt 17.2.2 ovan. AV-direktivets krav på europeiska produktioner ska kunna ställas på dessa tjänster. Avgränsningen av tjänsten bör därför kunna göras på samma sätt som när det gäller undantaget för krav på tillgänglighet till beställ-tv i tråd. Formuleringen ”program i tv som tillhandahålls på begäran genom en överföring i tråd som omfattas av databasregeln” bör alltså användas även när det gäller den tjänst på vilken det ska kunna ställas krav på europeiska produktioner. Denna avgränsning motsvarar begreppet beställ-tv som finns i 3 kap. 1 § 3 radio- och tv-lagen, vilket i sin tur är detsamma som det som används i artikel ) i AV-direktivet. Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner Undantaget bör gälla främjande av program av europeiskt ursprung I de befintliga reglerna i radio- och tv-lagen om främjande av euro- peiska produktioner i tv och beställ-tv i etern (5 kap. 7 och 8 §§) används formuleringen ”program av europeiskt ursprung”. I AV- direktivet används i stället formuleringen ”europeiska produktioner”. Bedömningen är att det finns skäl att använda samma formulering som i de nuvarande reglerna i radio- och tv-lagen, alltså ”program av europeiskt ursprung”, när undantaget från etableringsfriheten i 3 kap. 1 § YGL för att möjliggöra krav i detta avseende utformas. ”Program av europeiskt ursprung” i den föreslagna lagändringen är avsett att ha samma innebörd som ”europeiska produktioner” i direktivets mening. 18 Genomförande av förslagen En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redovisa vilka konsekvenser som förslagen i ett betänkande kan få i en rad olika avseenden. Enligt 14 § gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, lands- ting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa kon- sekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt så ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommu- ner eller landsting ska kommittén föreslå en finansiering. I 15 § anges att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspoli- tiska målen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska, enligt 15 a §, förslagens kostnadsmässiga och andra kon- sekvenser anges i betänkandet. Enligt 16 § anger regeringen närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. I kom- mittéhandboken (Ds 2000:1) sägs även att kommittéer som lägger fram förslag som förutsätter behandling av personuppgifter bör sär- skilt uppmärksamma konsekvenserna från integritetsskyddssynpunkt för den som uppgifterna avser. I våra direktiv har inte angetts att några särskilda konsekvens- beskrivningar ska göras. Våra förslag innebär bl.a. en modernisering av tryckfrihetsförord- ningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) som syftar till att göra dessa grundlagar tydligare och mer lättillämpade. Förslagen innebär huvudsakligen ändringar av språklig och redaktionell natur och medför således inte några ekonomiska konsekvenser. Vidare är flera av våra förslag av övergripande karaktär och innebär för- ändringar på grundlagsnivå som öppnar för lagstiftning i vanlig lag. De eventuella ekonomiska konsekvenser som kan uppstå bedöms då i första hand uppstå vid den efterföljande lagstiftningen. Nedan berörs de olika delarna av våra förslag närmare. Print on demand, e-böcker och ljudböcker Utvidgningen av bilageregeln påverkar i första hand frågor som har att göra med ansvaret för digitala versioner av tryckta skrifter. Det bedöms inte medföra några ekonomiska konsekvenser för det allmänna, företag eller andra enskilda. Förslaget att införa en möjlighet att få yttranden på en webb- plats borttagna, om de omfattas av bilageregeln och innefattar tryckfrihetsbrott, kan eventuellt medföra en ökad arbetsbelastning för domstolarna och för Justitiekanslern. Frågan om borttagande kan dock normalt förväntas bli aktuell i samband med prövningen av ett åtal som Justitiekanslern eller en målsägande har väckt. I ett sådant fall torde frågan om borttagande inte medföra mer än en marginellt ökad arbetsbelastning. I de fall då talan om borttagande förs efter det att preskription har inträtt är det en förutsättning för att kunna få ett yttrande borttaget att ett tryckfrihetsbrott före- ligger. Det får bedömas som tveksamt om fler kommer att ansöka om stämning för att få ett yttrande borttaget än de som väcker åtal, enskilt eller allmänt. Den sammantagna slutsatsen är att vårt förslag i fråga om bort- tagande inte kommer att kräva någon förstärkning av anslagen till de berörda myndigheternas verksamheter. Användarkommentarer och externa leverantörer Förslaget att införa en klargörande bestämmelse med innebörd att YGL kan gälla för en databas även om viss information har tillförts av annan bedöms inte påverka kostnaderna eller intäkterna för det allmänna, företag eller andra enskilda. Inte heller det förtydligande av lagtexten som vi föreslår när det gäller grundlagsskyddet för databaser med utgivningsbevis bedöms få några ekonomiska konsekvenser. Preskriptionsregler och ansvar för databaser m.m. Möjligheten till ansvarsbegränsning för ansvarig utgivare när det gäller material i en databas som är äldre än syftar i första hand till att komma till rätta med olika problem rörande ansvarsfrågan som medieföretagens stora databaser kan medföra (se närmare om detta i avsnitt 13.5.1). Förslaget bedöms inte påverka kostnaderna eller intäkterna för det allmänna, företag eller andra enskilda. Förslaget att införa en ordning som innebär att en målsägande eller Justitiekanslern vid ansvarsbegränsning kan underrätta ut- givaren om att en databas innehåller viss äldre information som kan utgöra yttrandefrihetsbrott kan möjligen medföra en ökad arbets- belastning för Justitiekanslern. För att Justitiekanslern ska fram- ställa en underrättelse till utgivaren enligt detta förslag krävs dock att förutsättningarna för allmänt åtal föreligger. I ärenden som avser yttrandefrihetsbrottet förtal torde det därför endast i undantagsfall bli aktuellt att Justitiekanslern tillämpar denna bestämmelse efter- som möjligheterna till allmänt åtal är begränsade (se 5 kap. 5 § första stycket ). När det gäller yttrandefrihetsbrott som alltid hör under allmänt åtal, t.ex. hets mot folkgrupp, gör vi bedömningen att frågan om underrättelse endast kommer att aktua- lisera en marginell ökning av arbetsbelastningen. Bedömningen är att det inte krävs någon förstärkning av anslagen till Justitie- kanslern. Personlig integritet och grundlagsskydd Förslaget att införa en delegationsbestämmelse avseende offentlig- görande av vissa känsliga personuppgifter som förekommer i upp- giftssamlingar syftar till att öka skyddet för den personliga integri- teten. Förslaget utgör framför allt en principiell ändring men kan ses som en marginell inskränkning av yttrandefriheten för vissa särskilda fall. Inskränkningen kan möjligtvis få ekonomiska konsekvenser för företag vars verksamhet består av att tillhandahålla den typ av uppgiftssamlingar som enligt förslaget kan träffas av delegations- bestämmelsen. De eventuella ekonomiska konsekvenserna är inte möjliga att överblicka . Delegationsbestämmelsen innebär att vanlig lag och EU:s data- skyddsförordning kommer att gälla. Förordningen kommer, när den träder i kraft , att bli direkt tillämplig i och ersätta personuppgiftslagen (1998:204), PUL. En utredning, Data- skyddsutredningen, har tillsatts med uppdraget att föreslå hur den svenska lagstiftningen på området bäst anpassas till den nya för- ordningen (dir. 2016:15). Exakt hur den svenska lagstiftningen på området kommer att utformas och tillämpas är oklart. Det kommer dock även fortsättningsvis att kunna göras undantag för person- uppgiftsbehandling som sker för journalistiska ändamål eller konst- närligt eller litterärt skapande om det är nödvändigt för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefrihet och informa- tionsfrihet. En bedömning kan behöva göras i varje enskilt fall. Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt PUL. Den före- slagna delegationsbestämmelsen medför att vanlig lag och EU:s dataskyddsförordning kommer att gälla. Det kan antas att Datainspektionen kommer att vara tillsynsmyndighet i i de frågor som omfattas av förordningen. Bedömningen är att den typ av verksamhet som träffas av delegationsbestämmelsen kommer att falla inom Datainspektionens tillsynsområde. Vårt förslag kan därför leda till ytterligare tillsynsärenden hos Datainspektionen. Som har anförts ovan finns det flera oklarheter kring det kommande rätts- läget och det är därför inte möjligt att överblicka vilka ekonomiska konsekvenser vårt förslag kan ha för Datainspektionen. Förslaget om utökade möjligheter till internationellt rättsligt bi- stånd på det grundlagsskyddade området kommer att medföra att det svenska rättsväsendet får rättsliga förutsättningar att bistå ut- ländska myndigheter i brottsutredningar som bedrivs i utlandet men där utredningsåtgärder behöver vidtas i . Det kan t.ex. bli aktuellt att här i landet hålla förhör med en misstänkt, ta upp bevis- ning vid domstol eller besluta om beslag. Möjligheten att lämna internationellt rättsligt bistånd på tryck- och yttrandefrihetsområ- det kommer att innebära nya arbetsuppgifter för olika aktörer inom rättsväsendet. Det kan konstateras att endast någon enstaka ansökan om rättsligt bistånd på TF:s och kommer in till svenska myndigheter . Bedömningen är dock att antalet framställningar om rättsligt bistånd kan komma att öka något när det blir tydligt att det finns en möjlighet att lämna sådant bistånd. Förslaget kan därför medföra en viss marginell ökning av arbets- belastningen hos berörda statliga organ, främst hos Justitiedeparte- mentet och Justitiekanslern, som enligt förslaget i olika funktioner kommer att vara inblandade i handläggningen av dessa ärenden. Hur många ärenden det kan bli fråga om är svårt att säga men utrymmet för att lämna rättsligt bistånd kommer även fortsätt- ningsvis att vara förhållandevis begränsat. Vi gör uppskattningen att antalet brottmålsärenden inte blir av den omfattningen att de medför en märkbar ökning av arbets- bördan hos de inblandade myndigheterna. Förslaget medför även att rättsligt bistånd kan lämnas på det civilrättsliga området. Bedömningen är att detta i första hand kan avse bistånd med olika processuella åtgärder (t.ex. vittnesförhör) i tvistemål som pågår i den begärande staten och verkställighet av utländska domar avseende skadeståndsskyldighet. Dessa åtgärder kommer i första hand att beröra tingsrätterna respektive Krono- fogdemyndigheten. Inte heller dessa ärendetyper kan dock förvän- tas leda till någon noterbar ökning av arbetsbördan. Den sammantagna slutsatsen är att våra förslag i fråga om inter- nationellt rättsligt bistånd inte kommer att kräva någon förstärk- ning av anslagen till de berörda myndigheternas verksamheter. Den delegationsbestämmelse för produktinformation som föreslås gör det möjligt att i lag uppställa krav på att införa och på visst sätt utforma varningstext, innehållsdeklaration eller annan liknande pro- duktinformation. Förslaget innebär dock inte någon större materiell ändring av gällande rätt utan syftar främst till att tydliggöra rätts- läget på grundlagsnivå och till att förenkla framtida lagstiftnings- arbete inom det aktuella området samt till att underlätta det svenska förhandlingsarbetet inom EU (se närmare om detta i avsnitt 16.2.1). Förslaget bedöms inte medföra några direkta ekonomiska konse- kvenser för det allmänna, företag eller andra enskilda. Krav på europeiska produktioner i trådsändningar och tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning till beställ-tv som sänds genom tråd Förslagen att införa delegationsbestämmelser avseende tillgänglig- görande av sändningar för personer med funktionsnedsättning och främjande av europeiska produktioner för sändande av program i tv eller tillhandahållande av sådana program genom överföring ur en databas innebär en viss inskränkning av etableringsfriheten och medför skyldigheter för programföretagen. Detta kan möjligtvis medföra vissa kostnader för företagen. Hur stor inverkan på eta- bleringsfriheten sådana regler får är dock beroende av den närmare utformningen och omfattningen av de regler som införs i lag, varför det inte är möjligt att nu uppskatta vilka eventuella kostnader för- slaget kan medföra. Det ska dock nämnas att kravet på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning kan uppställas när det gäller tv i tråd. Våra förslag om ansvarsbegränsning för utgivaren för material i en databas kan ha viss betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet. Den nuvarande ordningen innebär att utgivaren ansvarar för material som har lagts ut på en webbplats oavsett när publiceringen skedde. Förslaget om ansvarsbegränsning för utgiva- ren kan därför eventuellt påverka antalet åtal som väcks och antalet lagförda brott kan därmed möjligtvis minska något. Av betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet är även att det föreslås en ny straffbestämmelse som ett in- slag i den föreslagna ordningen att införa en möjlighet att få ett yttrande i en databas borttaget. Enligt den föreslagna straffbestäm- melsen ska det vara straffbart att låta det aktuella yttrandet ligga kvar på webbplatsen i strid med ett beslut om borttagande. I fråga om möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen kan nämnas att vi föreslår att de rättigheter som grundlagarna garanterar ska rikta sig till ”var och en” och inte som enbart till svenska medborgare. Vidare föreslås att kraven på svenskt medborgarskap för vissa uppdrag och befattningar med koppling till viss medieverk- samhet tas bort från grundlagen (bl.a. i fråga om utgivare för perio- diska skrifter respektive radioprogram). Särskilda begränsningar för andra än svenska medborgare får dock göras genom lag. När det gäller konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män kan nämnas att vårt förslag innebär att TF och YGL får en könsneutral språklig utformning. Våra förslag kan i övrigt inte anses medföra några konsekvenser som ska beaktas enligt 15 § kommittéförordningen. 18.2Behovet av ändringar i andra lagar Vårt förslag innebär att strukturen och numreringen ändras i TF och YGL. Förslaget innebär dessutom att detaljbestämmelser flyttas från TF till lagen (1991:1559) föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagen områden (tillämpningslagen). Det har inte funnits utrymme för oss att under genomgången av grund- lagarna även göra en allmän översyn av tillämpningslagen. Mot bak- grund av de omfattande förändringar som görs i TF och YGL är det enligt vår bedömning motiverat att under det fortsatta lagstiftnings- arbetet även gå igenom tillämpningslagen. Det gäller inte minst med hänsyn till den omnumrering av paragrafer som sker i vissa kapitel i grundlagarna. Den ändrade numreringen i TF och YGL innebär vidare att det finns skäl att också se över andra lagar i vilka det förekommer hän- visningar till grundlagarna, bl.a. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), radio- och tv-lagen (2010:696) och . Vidare föreslår vi att vissa nya bestämmelser införs i tillämp- ningslagen som en följd av de förändringar i sak som görs i TF och YGL. Vi bedömer inte att förslagen i sig gör det nödvändigt att därutöver införa nya regler på lagnivå. En annan frågeställning är om lagstiftaren i ett senare skede ser anledning att införa regler i lag som möjliggörs av de av oss föreslagna förändringarna i grundlag, t.ex. i fråga om krav på tillgänglighet till beställ-tv i tråd. De föreslagna ändringarna i TF och YGL bör träda i kraft , dvs. efter utgången av det år då för- slagen tidigast kan bli slutligt antagna av . De ändringar som föreslås i tillämpningslagen förutsätter ändringar i TF och YGL. De kan därför inte träda i kraft före grundlagsändringarna. Detsamma gäller de lagändringar som fordras till följd av den nya bestämmelsen om internationellt rättsligt bistånd. Förslaget om en ettårig ansvarsbegränsning för utgivare innebär en lättnad för den som misstänks för ett yttrandefrihetsbrott. En utgivare ska därför kunna åberopa ansvarsbegränsningen så snart bestämmelsen har trätt i kraft och därmed tillgodoräkna sig tid som har löpt före ikraftträdandet. Den föreslagna bestämmelsen i 7 kap. 5 § YGL om att ett yttrande kan anses publicerat på nytt om utgivaren inte tar bort detta efter en underrättelse bör kunna avse yttranden som har publicerats före ikraftträdandet. Vi föreslår därför en övergångsbestämmelse i den delen. Enligt vår bedömning finns det inte något behov av övergångs- bestämmelser när det gäller förslaget om en utvidgad bilageregel eller de därtill kopplade förslagen. Detsamma gäller i fråga om den klargörande bestämmelse som vi föreslår i YGL om externt mate- rial som finns i en databas (se avsnitt 10.2.2). Inte heller beträff- ande våra övriga förslag finns det behov av övergångsbestämmelser. I ett avseende kan det dock behövas en övergångsbestämmelse. De ändringar som föreslås i TF och YGL medför behov av följd- ändringar i sådana författningar som hänvisar till nuvarande be- stämmelser i grundlagarna. Det kan inte uteslutas att vissa hänvis- ningar till TF och YGL som finns i andra författningar inte har hunnit ändras när förändringarna i grundlagarna träder i kraft. Det bör därför finnas en övergångsbestämmelse som innebär att en bestämmelse i TF och YGL i dess nya lydelse ska tillämpas om en lag eller annan författning hänvisar till en föreskrift som har ersatts av en bestämmelse i grundlagarnas nya lydelse.