sou · H4B329 · 2016-03-29 00:00:00 — i () omfattas, som tidigare nämnts, av förordningen om utbildningsbidrag för doktoran- der. har inte använt utbildningsbidrag som studie- finansiering för doktorander . finns inga doktoran- der med utbildningsbidrag vid högskolan. Utredningen gör därför bedömningen att förslaget inte kommer att få några konsekvenser för i . Eftersom utbildningsbidraget föreslås avskaffas som studiefinansiering vid statliga universitet och högskolor bör bidraget även avskaffas för doktorander vid Handels- högskolan. Utredningen föreslår att utbildningsbidraget ska tas bort fr.o.m. . Eftersom utbildningsbidrag får lämnas för 12 måna- der åt gången kan det finnas doktorander som fortfarande har ut- bildningsbidrag efter (enligt beslut som fattats före ). För dessa behövs övergångsbestämmelser. Vidare behövs övergångsbestämmelser bl.a. för det fall en doktorand har beviljats utbildningsbidrag på grund av särskilda skäl såsom t.ex. vid sjukdom eller föräldraledighet. Trygga villkor för doktorander att äldre bestämmelser enligt den upphävda förordningen om utbild- ningsbidrag för doktorander ska gälla för den som före fått beslut om utbildningsbidrag, dock längst till utgången av . Förslaget innebär vidare vissa följdändringar och övergångsbestäm- melser bl.a. i högskoleförordningen. Av 5 kap. högskoleförordning- en framgår att bara den som får utbildningsbidrag för doktorander får vara anställd som assistent, dock högst av full arbets- tid.98 Anställningen som assistent är tidsbegränsad om längst , men får förnyas. En följd av att utbildningsbidrag avskaffas är att även anställning som assistent utgår ur förordningen. har som enskild utbildningsanordnare genom en bestämmelse i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvalt- ningsuppgifter inom verksamhetsområde befogenhet att besluta i förhållande till enskild när det gäller att pröva frågor om utbildningsbidrag för doktorander till studerande vid högskolan. Till följd av att utbildningsbidraget föreslås avskaffas även för doktorander vid bör bestämmelsen utgå ur lagen. Vidare anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att har rätt att ta del av allmänna hand- lingar, enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser, när det gäller statligt stöd i form av utbildningsbidrag för doktorander. Mot bak- grund av att förordningen om utbildningsbidrag för doktorander föreslås upphävas bör bilagan till offentlighets- och sekretesslagen ändras på så sätt att utgår ur förteckningen. Be- stämmelserna ska dock gälla enligt äldre föreskrifter för utbildnings- bidrag som lämnas med stöd av gällande bestämmelser om utbild- ningsbidrag för doktorander. Motsvarande följdändringar och övergångsbestämmelser föreslås i övriga lagar där det finns hänvisningar och bestämmelser om ut- bildningsbidrag för doktorander (se kapitel 1, Författningsförslag). Det gäller socialförsäkringsbalken, lagen (1998:676) om statlig ålders- pensionsavgift, inkomstskattelagen (1999:1229), studiestödslagen 98 5 kap. 8–12 §§ högskoleförordningen. Trygga villkor för doktorander (1999:1395) och diskrimineringslagen (2008:567). 99 Lagarna bör ändras till följd av upphävandet av förordningen (1995:938) om ut- bildningsbidrag för doktorander på så sätt att utbildningsbidrag för doktorander utgår ur dessa lagar. förslag: Doktorander med stipen- dier ska efter ansökan anställas senast när det enligt den indivi- duella studieplanen återstår en utbildningstid som motsvarar utbildning på heltid till doktorsexamen eller konstnärlig doktorsexamen. Doktorander med stipendier behöver inte anställas om de be- viljats stipendium inom ramen för nationellt eller mellanstatligt bistånd- och kapacitetsuppbyggnadsprogram där stipendier utgör en vedertagen finansieringsform och antagande högskola har insyn i stipendievillkoren och hur stipendiet betalas ut.100 Doktorander med stipendier behöver inte anställas om de beviljats stipendium inom ramen för ett av Europeiska Unionen finansierat program eller motsvarande, där stipendier utgör en vedertagen finansieringsform och där krav på finansiering genom anställning blir ett hinder för antagande högskolas medverkan. Vid stipendiefinansiering ska beloppsnivån lägst motsvara lönen efter skatt för nyantagna doktorander med anställning vid respek- tive högskola samt följa doktorandlönestegen eller motsvarande löneutveckling för anställda doktorander vid högskolan. Om dok- torander ska vistas omväxlande i och i annat land gäller kravet på lägsta beloppsnivå endast tiden då de vistas i . Doktorander med stipendier ska kontinuerligt följas upp i fråga om antal heltidsekvivalenter, stipendiegivare, stipendiebelopp per heltidsekvivalent samt tilläggsfinansiering. Sida-doktorander ska inte ingå i underlaget utan bör följas upp separat. 99Ytterligare författningar som berörs är förordningen (1988:245) om grupplivförsäkring för doktorander och förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst. 100Sidas sandwich-doktorander omfattas inte av förslaget eftersom dessa doktorander inte har stipendier utan underhållsbidrag. Se vidare avsnitt 4.3.4. Trygga villkor för doktorander Möjligheten att få externfinansiering för doktorander är naturligt- vis generellt mycket viktig för universitets- och högskolesektorn. De fall där stipendiemedel används för att finansiera inrättande av doktorandanställningar är inte föremål för denna utredning. Utred- ningen är avgränsad till de fall när finansieringen av doktorander sker genom stipendier riktade direkt till individer. Den större andelen av sådana stipendier kommer från utländska stipendiegivare men det förekommer även flera svenska stipendiegivare. Därtill finns fon- derade, icke-statliga medel som förvaltas av lärosätena och som är avsedda för stipendiefinansiering av doktorander.101 Det har redan vidtagits åtgärder för att förbättra villkoren för doktorander med stipendium. Som nämnts tidigare i avsnitt 4.4.10 infördes en bestämmelse i 1 kap. 11 c § högskoleförordningen om att universitet och högskolor genom en överenskommelse med Kammarkollegiet ska teckna en försäkring för doktorander vars studiefinansiering består av stipendium. Försäkringen ska gälla då doktorandens stipendium bortfaller på grund av frånvaro från stu- dierna vid sjukdom eller föräldraledighet. Det kvarstår emellertid betydande olikheter mellan stipendie- finansiering och doktorandanställning som ovan nämnda försäkring inte kommer till rätta med. En viktig skillnad mellan dessa finansie- ringsformer är att utländska stipendiefinansierade doktorander som huvudregel inte omfattas av bosättningsbaserade förmåner såsom bostadsbidrag, barnbidrag, och tandvårdsstöd. Det varierar dock härvidlag beroende på om den stipendiefinansierade doktoranden omfattas av EU-förordningen om samordning av de sociala trygg- hetssystemen.102 En annan skillnad mellan stipendiefinansiering och doktorandanställning är att stipendier inte är pensionsgrundande, vilket innebär att pensionen för de stipendiefinansierade doktoran- der som kan förväntas gå i pension i blir lägre i förhållande till de doktorander som har haft en anställning.103 101Se sammanställning av lärosätesenkäten i bilaga 6. 102Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 883/2004. Se avsnitt 4.4.9. 103Utredningen har inte till uppgift att utreda stipendiefinansiering av postdok men vill i sam- manhanget ändå påpeka att pensionsproblemet naturligtvis accentueras ytterligare för de indi- vider som finansieras av stipendier såväl före som efter disputation. Trygga villkor för doktorander En ytterligare skillnad är att stipendiefinansierade doktorander inte får ha undervisningsuppgifter på samma premisser som anställda doktorander, ett förhållande som har stor betydelse i meriterings- hänseende.104 Möjligheten till pedagogisk meritering under forskar- utbildningen är viktig för att den forskarstuderande ska kunna bli anställningsbar efter disputation. I den kunskapsintensiva verksamhet som bedrivs vid lärosätena är rekrytering av lärare och doktorander av central strategisk bety- delse. Rekryteringsförfarandena präglas därför normalt av öppna ut- lysningar, sakkunniggranskning och tillsättning i konkurrens. Vid antagningen av stipendiefinansierade doktorander till utbildning på forskarnivå krävs, liksom för övriga doktorander, att de uppfyller de grundläggande och särskilda behörighetsvillkoren som respektive lärosäte har föreskrivit och dessutom bedöms ha förmåga att tillgodo- göra sig utbildningen. En bred utlysning och antagning i konkurrens är dock svår att garantera i samtliga fall, eftersom det är stipendie- givarna som till slut beslutar om vilka som får stipendierna. I motsats till när lärosätena själva utlyser doktorandanställningar så brett som möjligt är det svårt att säkerställa att de bäst lämpade kommer att antas, även om så naturligtvis kan vara fallet. Doktorander kommer dock, oavsett studiefinansiering, att dra resurser från lärosätena i form av kostnader för handledning och infrastruktur. För doktorander med stipendier tillkommer dessutom kostnader för försäkringar och eventuell tilläggsfinansiering. Även om doktorander med stipendier kostar betydligt mindre för lärosätena än anställda doktorander är det viktigt att komma ihåg att de inte är gratis och att samtliga kost- nader och kvalitetsaspekter måste beaktas vid jämförelsen med an- ställning. Det är även viktigt att beakta hur forskningsmiljön i stort påverkas. Utredningen anser att lärosätena bör säkerställa att rutiner finns för att de bäst lämpade antas till forskarutbildningen oavsett finan- sieringsform. Högskoleförordningens urvalsbestämmelser105 som grundas på den sökandes förmåga att tillgodogöra sig utbildningen, får fullt genomslag först om även doktorander med stipendier prövas i konkurrens med övriga behöriga sökanden till utlysta anställningar. 104Arbetsgivaren har inte rätt att ställa krav på motprestation av stipendiater men de kan an- ställas för att fullgöra undervisningsuppgifter, se avsnitt 4.3.4. Å andra sidan kan doktorander som i och för sig får undervisa inte ställa krav på få undervisa. 1057 kap. 41 § högskoleförordningen. Trygga villkor för doktorander Som nämns i avsnitt 4.3.4 var cirka 975 heltidsekviva- lenter eller av doktoranderna finansierade av stipendie- medel. Den ekonomiska betydelsen för universitets- och högskole- sektorn av sådan icke-statlig forskningsfinansiering är alltså inte obetydlig. De flesta av lärosätena har få eller inga stipendiefinan- sierade doktorander, men för de handfull lärosäten som har huvud- delen av dessa är naturligtvis betydelsen större, från såväl ekonomisk som forskningsdimensioneringssynpunkt. är det viktigt att påpeka att stipendiemedel utgör en mycket liten andel av dessa lärosätens totala forskningsresurser (se tabell i avsnitt 4.5). Ytterligare ett argument för att anställa doktorander är att det skulle tydliggöra arbetsgivaransvaret för den verksamhet som univer- sitet och högskolor bedriver. Ledningen av arbetet, inkluderat arbets- miljön för dem som finns på arbetsplatsen, tydliggörs vid anställ- ning. Med andra ord förstärks inte bara de forskarstuderandes trygghet, utan också tryggheten för ansvariga chefer och ledningen på universiteten. Kvalitetsaspekten vid antagning, anställning, merite- ringsmöjligheter och trygga och säkra villkor för den forskarstuderande är huvudargument för att stipendier för forskarstuderande bör utmönst- ras . Doktorander med stipendier ska anställas när det återstår heltidsstudier Givet utredningens uppdrag om att förbättra de studiesociala vill- koren för doktorander med stipendier samt att göra forskarutbild- ningen attraktiv i jämförelse med andra karriärvägar, anser utred- ningen att en ambition bör vara att samtliga forskarstuderande som antas vid ett svenskt lärosäte ska erbjudas anställning . Vid flera högskolor, t.ex. , och är anställning som doktorand det enda alternativet för studiefinansiering vid antagning. och har doktorandanställning som huvudregel vid antagning, med vissa specificerade undantag. Ett slopande av möjligheten till stipendiefinansiering skulle dock, enligt utredningens mening, få alltför långtgående konsekvenser om det skulle genomföras i ett steg, utan bör realiseras successivt . Som ett första steg i den riktningen föreslår utred- ningen att stipendiefinansiering av doktorander begränsas på så sätt Trygga villkor för doktorander att sådan finansiering ska vara möjlig . Därefter ska doktoranden ha rätt att efter ansökan anställas senast när det enligt den individuella studieplanen återstår en utbildningstid som motsvarar utbildning på heltid till doktorsexamen eller konstnärlig doktorsexamen. Tanken med utredningens förslag är att den hand- full lärosäten som har en hög andel stipendiefinansierade dok- torander i en sådan övergångsperiod ges möjlighet att ställa om. Om stipendiefinansierade doktorander skulle ersättas av mot- svarande antal anställningar så skulle det innebära en märkbar kost- nadsökning för de lärosäten som har en hög andel stipendiefinan- sierade doktorander.106 Alternativet är att ett lägre antal doktorander kan antas, vilket kan påverka forskningsvolymen och eventuellt förutsättningarna för att bedriva forskning och forskarutbildning i vissa miljöer. Då andelen utländska doktorander med stipendiefinansiering är större än andelen svenska kan även lärosätenas internationaliserings- strävanden befaras påverkas negativt om stipendiefinansiering tas bort helt.107 Mot detta kan dock anföras att den totala andelen utländska doktorander har ökat mycket kraftigt den senaste tioårs- perioden och är av de nyantagna.108 Eftersom stipen- diefinansierade utländska doktorander endast utgör av antalet utländska doktorander torde alltså den negativa påverkan på internationaliseringen inte bli alltför kraftig.109 Utredningens förslag innebär att antalet utländska doktorander med stipendier sannolikt kommer att sjunka då lärosätena själva måste finansiera . Denna högre kostnad kan dock vara såväl kvalitets- som effek- tivitetsdrivande genom att lärosätena noga måste pröva vilka som antas. Det är också möjligt att en del forskningsfinansiärer skulle vara beredda att ändra förutsättningarna för stipendierna så att de kan läggas till grund för anställning. Den sammantagna påverkan på läro- sätenas internationaliseringssträvanden bedöms med stöd av ovan- stående resonemang inte bli så allvarlig som befarats. Vidare förvaltar vissa lärosäten, såsom och , fonderade icke-statliga medel avsedda för stipen- diefinansiering. Möjligheten att ändra urkundernas ändamål genom 106Se avsnitt 4.5.3. 108Se avsnitt 4.1.5. 109Det rör sig alltså totalt om av samtliga doktorander. Trygga villkor för doktorander s.k. permutation är begränsad. Om möjligheten till stipendiefinan- siering helt skulle tas bort kan alltså sådana medel inte användas alls. Vårt förslag möjliggör att fonderade stipendiemedel i stor ut- sträckning fortfarande kommer att kunna användas. Sammanfattningsvis anser utredningen att ett helt slopande av möjligheten till stipendiefinansiering skulle få alltför långtgående konsekvenser . Vårt förslag innebär dock att de studiesociala villkoren för doktorander med stipendier förbättras avsevärt genom att doktoranden anställs senast då det återstår heltidsstudier. Undantag i vissa särskilda fall Utöver ovan nämnda överväganden som har med forskningsdimen- sionering, ekonomi och kvalitet att göra finns även andra forsk- ningsstrategiska skäl för fortsatt möjlighet till stipendiefinansiering i vissa fall. Ett viktigt argument är att stipendieprogram möjliggör stöd för forskarstuderande från länder som saknar tillräcklig betal- ningsförmåga eller egen forskarutbildningskapacitet.110 Utredningen föreslår därför att det i vissa undantagsfall bör vara möjligt att anta doktorander som har stipendiefinansiering under hela utbildnings- tiden. Utredningen föreslår en avgränsning till stipendier som syftar till nationellt eller mellanstatligt bistånd- och kapacitetsuppbyggnads- program samt stipendier inom ramen för ett av Europeiska Unionen finansierat program eller motsvarande. Det är emellertid svårt att i förordningstext med precision ange vilka stipendieprogram, från vilka länder, som ska omfattas av undantaget. Utredningens läro- sätesenkät visar på spännvidden av länder som ger stipendier till doktorander i . Stipendieprogram från länder som bedriver framstående forskning vid egna lärosäten bör t.ex. inte falla under undantaget oavsett om stipendieprogrammets ändamål anges vara kapacitetsuppbyggnad. Däremot bör stipendieprogram från länder utan, eller med mycket begränsad, forskarutbildnings- kapacitet omfattas. Utredningen anser att lärosätena själva är bäst lämpade att göra en bedömning i varje enskilt fall. Denna bedömning om undantag bör ske restriktivt och i ljuset av syftet med förslagen och universitets undantag för stipendiefinan- siering. Trygga villkor för doktorander om förbättring av villkoren för forskarstuderande. Utredningen föreslår också en kontinuerlig uppföljning av stipendiefinansierade doktorander. Det är även viktigt att se till hur beslut om undantag ska fattas på lärosätesnivå. utgör ett bra exempel på hur liknande undantag kan hanteras. Här har man lagt rätten att besluta om undantag på vicerektorsnivå. Genom att flytta beslutet uppåt i organisationen skapas förutsättningar för en konsekvent nivå för hela lärosätet samt att eventuella intressemotsättningar undviks. En lägsta beloppsnivå för stipendier införs Beträffande nivån på stipendiefinansiering så skiljer sig denna åt beroende på vad stipendiegivaren erbjuder och de ekonomiska vill- koren för stipendiater kan således skilja sig åt mellan olika lärosäten, och mellan fakulteter och institutioner på samma lärosäte. Som nämnts tidigare i avsnitt 4.3.4 tillämpar lärosätena olika lägsta be- loppsnivåer för att tillåta stipendiefinansiering. Givet målsättningen om likvärdiga och goda villkor för doktorander föreslår utredning- en att det bör införas en reglering om lägsta beloppsnivå. Denna beloppsnivå bör ligga i nivå med anställda doktoranders nettolön. Utredningen föreslår därför att det i samtliga fall när en doktorand är stipendiefinansierad ska beloppsnivån lägst motsvara lönen för nyantagna doktorander efter skatt vid respektive lärosäte samt följa doktorandlönestegen eller motsvarande löneutveckling för doktoran- der vid lärosätet. För det fall doktoranden ska vistas omväxlande i och i annat land gäller kravet på lägsta beloppsnivå endast tiden då de vistas i . En del icke-statliga forskningsfinan- siärer kan antas vara beredda att anpassa stipendierna upp till denna nivå medan andra inte kommer göra det. Om stipendierna ligger under lägstanivån ska lärosätena tilläggsfinansiera stipendierna upp till denna nivå. Hur detta ska gå till är respektive lärosätes ansvar. Som redan har nämnts får lärosätena inte använda sig av statsanslag för sådan finansiering. I lärosätenas ansvar för lägstanivån på stipen- dier bör även ligga skyldigheten att, om stipendier utbetalas i utländsk valuta, kompensera upp till lägstanivån vid större valutafluktuation- er, om detta inte görs av finansiären. Trygga villkor för doktorander Lärosätenas ansvar för stipendievillkoren Det finns slutligen även en annan problematik kring stipendiefinan- siering av doktorander. Det har förekommit fall när stipendiefinan- siärer ställt oskäliga villkor på stipendiater och/eller krav som inkräk- tar på lärosätenas rätt att bestämma hur utbildningen bedrivs eller examineras.111 Det kan röra sig om krav på återbetalning av stipendiet vid misslyckande att nå examensmålen eller krav på att doktoran- den ska återvända till hemlandet för att arbeta efter disputation kopplat till återbetalningsskyldighet om så inte sker.112 Det kan även förekomma att det begärs att lärosätena ska medverka till att stipen- diaten återvänder till sitt ursprungsland. En liknande problematik rör tilläggsfinansiering. Det har förekommit fall när ett lärosäte har tilläggsfinansierat en stipendiat upp till lärosätets lägstanivå och stipendiegivaren har minskat stipendiet i motsvarande mån. Enligt SUHF:s rapport forskarutbildning har inte alla lärosäten tillgång till de avtal som ingås mellan stipendiat och stipendiegivare och därför ingen närmare kunskap om vill- koren. Någon kontinuerlig uppföljning sker följaktligen inte heller. Denna bild bekräftas av utredningens kontakter med lärosätena i frågan. Utredningen anser att varje lärosäte som har stipendiater ska ha tillgång till stipendieavtalen samt ha lärosätesgemensamma rikt- linjer för hur sådana krav ska hanteras. I likhet med SUHF:s rekom- mendation anser utredningen vidare att lärosätena därutöver ska ha skriftlig information om grundläggande principer för forskarutbild- ning i och vid det aktuella lärosätet.113 Denna information ska delas med potentiell doktorand, finansiär, huvudhandledare och institution före antagning till forskarutbildning. Statistisk uppföljning av doktorander med stipendier Även om utredningen har föreslagit en betydande begränsning av möjligheten att använda stipendier som studiefinansiering för ut- bildning på forskarnivå finns anledning samla in uppgifter om de som antas. Vi föreslår därför att regeringen ska besluta om en kon- 111Se SUHF:s rapport, Stipendiefinansierad forskarutbildning – kartläggning och förslag till rekommendationer, REV Dnr 14/077. Det senare fallet anser dock SUHF att lärosätena bör acceptera. Trygga villkor för doktorander tinuerlig uppföljning av antal heltidsekvivalenter, stipendiegivare, stipendiebelopp per heltidsekvivalent samt tilläggsfinansiering. Sida- doktoranderna (sandwich-doktorander) ska inte ingå i underlaget utan bör följas upp separat. Utredningen föreslår att regler om stipendiefinansierade doktoran- der enligt ovan ska träda i kraft . De universitet som har många doktorander med stipendier har på så sätt förutsättningar att genomföra det omställningsarbete som krävs t.ex. i fråga om information till presumtiva doktorander och diskussioner med olika stipendiegivare. Åtgärder på central nivå och samlat inom sektorn kan också genomföras, exempelvis diskussion och överenskommel- ser med stipendiegivare med anledning av förändrat regelverk. Utredningens uppdrag är att se över hur villkoren kan förbättras för doktorander. I vårt arbete med denna fråga har villkoren för post- doktorer med stipendier tagits upp vid upprepade tillfällen. Post- doktor är en visstidsanställning som har förhandlats fram av arbetsmarknadens parter.114 Vi har inte i uppdrag att se över situa- tionen för postdoktorer men anser att det, utifrån ställningstagande och Universitets- och högskoleförbunds rekommendationer i frågan, är ytterst tveksamt om stipendier som utbetalas till postdoktorer kan anses omfattas av skattefriheten för utbildningsstipendier (stipendier till doktorander). Utredningen rekommenderar att frågan belyses i särskild ordning. 114 Se vidare avsnitt 3.5. Trygga villkor för doktorander 4.6.4Vissa justeringar när det gäller Kammarkollegiets försäkring förslag: Kammarkollegiets försäk- ring ger ersättning om doktorandens stipendium bortfaller p.g.a. sjukdom eller föräldraledighet. För doktorander med stipendium som fortlöper utan avbrott vid sjukdom eller föräldraledighet ska Kammarkollegiets försäk- ring ge rätt till ersättning för förlängd studietid som motsvarar tiden för frånvaro, under förutsättning att stipendium inte läm- nas för den förlängda tiden. Universitet och högskolor ska genom en överenskommelse med Kammarkollegiet teckna en försäkring för doktorander vars studie- finansiering består av stipendium, enligt 1 kap. 11 c § högskoleför- ordningen. Bestämmelserna i nämnda förordning innebär att för- säkringen ska gälla då doktorandens stipendium bortfaller på grund av sjukdom eller föräldraledighet.