sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Att förändra rekryteringsprocesserna för att politiken mer tyd- ligt ska avspegla den mångfald som präglar samhället är avgörande för demokratins utveckling och den politiska jämlik- heten. Upplevelser av att vara exkluderad från politiken kan påverka förtroendet för demokratin negativt och minska incitamenten för politisk delaktighet överlag. Det är därför viktigt att de politiska partierna gör sig tillgängliga för alla. Det är dock viktigt att partierna i sina ansträngningar för att förbättra den sociala representativiteten inte öppnar upp för politik som fokuserar mer på identitet än åsikter. Politiker bör i första hand väljas utifrån sina ideologiska och sakpolitiska ställningstaganden, och inte för att de företräder en specifik grupp i samhället. Mål- sättningen bör vara att komma bort från skillnader utifrån kön och ursprung och inte att förstärka dem. Så länge påtagliga skillnader består mellan olika grupper i samhället är det dock nödvändigt med särskilda åtgärder för att utjämna dessa skillnader. Jämställdheten och jämlikheten i politiken skulle kunna förbättras genom åtgärder som gör det enklare att kombinera förtroende- uppdrag med arbets- och familjeliv och genom åtgärder som gör partierna mer tillgängliga för personer med en annan bakgrund. Sådana åtgärder kan bara delvis genomföras av det offentliga. Det huvudsakliga ansvaret ligger på de politiska partierna som har till uppgift att rekrytera, engagera och tillsätta de förtroendevalda. I viss mån är politiken en avspegling av samhället i stort och för att ändra jämställdheten och jämlikheten i politiken måste samhället i stort förändras. Den normativa ordning som återskapar föres- tällningar om personers olikheter utifrån t.ex. kön, hudfärg, bak- grund, ålder, funktionsförmåga eller sexuell identitet måste utmanas. 7.6.1Jämställdheten i kommunala organ och i kommunala bolagsstyrelser Utredningens bedömning: Den förbättring som skett när det gäller jämställdheten i styrelser och nämnder i kommuner och landsting samt för ordförandeposter ger inte någon anledning att föreslå tvingade åtgärder såsom kvotering. Däremot är den bristande jämställdheten i styrelserna i de kom- munala bolagen ett problem. De förtroendevalda och den sociala representativiteten För att könsbalansen i de kommunala bolagens styrelser ska bli jämnare kan partierna samordna sina nomineringsprocesser. Kommunerna och landstingen bör eftersträva en könsfördelning i styrelserna på . Jämställdheten i kommunal- och landstingspolitiken har förbättrats . Den förbättrade representationen kan förklaras av de politiska partiernas aktiva jämställdhetsarbete och av det faktum att några partier har kvoterat in kvinnor. Det finns dock några områden i den lokala politiken dör jämställdhetsarbetet kan för- bättras. Ett sådant är styrelserna i de kommunala bolagen. var enbart av ledamöterna och av ordförandena i de kommunala bolagsstyrelserna kvinnor. Det är i nivå med de privata bolagsstyrelserna, men långt under de statlig ägda bolagen. Utrikes födda är också dåligt representerade i de kommunala bolagsstyrelserna. Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) har sett över hur styrelseledamöter i de kommunala aktie- och handelsbolagen utses. Enligt utredningens översyn har nästan hälf- ten av kommunerna och landstingen antagit ett styrdokument rörande styrning av bolagen. SKL har tagit fram principer för bolagsstyrning och dessa omfattar principer för hur styrelsen ska tillsättas. SKL:s principer är inte avsedda att vara styrande, utan ska fungera som ett underlag för lokala bedömningar. Enligt denna ska en jämn könsfördelning eftersträvas. Tillsättandet av styrelseleda- möter är emellertid en fråga som de politiska partierna ansvarar för och riktlinjerna har i denna bemärkelse ingen påverkan på nomi- neringsrocesserna.78 Utredningen om en kommunallag för fram- tiden ansåg att det finns ett behov av att kunna förse de kom- munala bolagens styrelser med ledamöter som har olika former av kompetens, även om de inte har någon partipolitisk bakgrund. Utredningen föreslog därför att fullmäktige får besluta att en minoritet av ledamöterna i en styrelse i ett kommunalt aktiebolag ska kunna utses utan att lagen (1992:339) om proportionellt valsätt tillämpas. Det innebär att en minoritet av ledamöterna ska kunna utses utan partipolitisk grund. 78 SKL, 2006. De förtroendevalda och den sociala representativiteten Utredningen föreslog vidare att om fullmäktige väljer att utse ledamöter på annan än en partipolitisk grund så ska fullmäktige också anta riktlinjer i vilka det ska anges vilken kompetens och erfarenhet styrelseledamöterna ska ha med hänsyn till bolagets verksamhet. Den närmare utformningen av riktlinjerna ansåg ut- redningen är något som bör avgöras lokalt. Utredningen anförde vidare att en viktig fråga att beröra i riktlinjerna är hur man kan stimulera en jämnare könsbalans. Däremot menade utredningen att det inte var möjligt att föreslå en uttrycklig skyldighet för kom- munerna och landstingen att utse styrelser med en jämn köns- balans. Att införa ett sådant krav skulle enligt utredningen rimligen också behöva omfatta val av ledamöter och ersättare i alla andra kommunala organ, eller i ett aktiebolag generellt, och ett sådant förslag låg utanför utredningens direktiv. Vikten av att partierna samordnar sina nomineringsprocesser för jämnare könsbalans i bolagsstyrelserna Vi har enligt våra direktiv ett särskilt uppdrag att utreda hur jämställdheten kan förbättras i kommun- och landstingsstyrelser, särskilt när det gäller tyngre förtroendeuppdrag. Den förbättring som har ägt rum när det gäller styrelser och ordförandeposter ger oss inte någon anledning att föreslå några tvingade åtgärder. Däremot är den bristande jämställheten i styr- elserna i de kommunala bolagen ett problem. De kommunala bolagen står för en viktig del av den kommunala verksamheten och det är viktigt att kommuner och landsting har en väl fungerande ägarstyrning av sina bolag. En del av en sådan ägarstyrning handlar om att utse ledamöter till styrelsen. Det är fullmäktige i kommunerna och landstingen som utser kommunens respektive ledamöter i de kommunala bo- lagens styrelser. Av 5 kap. 46 § KL framgår det att val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för kommunala bolag ska under de förutsättningar som anges i 2 § lagen om proportionellt valsätt vara proportionella. Av denna bestämmelse framgår det att ett val ska vara proportionellt, om det begärs av minst så många väljande som motsvarar den kvot som man får om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med en. Detta innebär i praktiken att de kommunala bolagens styrelser tillsätts på De förtroendevalda och den sociala representativiteten samma sätt som de kommunala nämnderna, dvs. genom de poli- tiska partiernas nomineringsarbete och i kommun- eller landstings- fullmäktiges valberedning. Det är dock möjligt att lokalt komma överens om en annan ordning, men detta förutsätter bred parti- politisk samsyn. Vi anser att det är mycket viktigt att de förtroendevalda i kom- muner och landsting strävar efter att könsbalansen även i styrel- serna för de kommunala bolagen blir mer jämn än den är . Det är viktigt att det offentliga är en förebild när det gäller jämställdhet. Det är också viktigt att öka representationen av andra under- representerade grupper, främst utrikes födda. Vi har därför utrett möjligheterna att införa en skyldighet för fullmäktige att anta riktlinjer för hur bolagsstyrelserna ska bli mer jämställda och jämlika. Vår utredning visar dock att detta inte är möjligt med vårt nuvarande system där de politiska partierna ansvarar för nomi- neringsförfarandet. En förändring som skulle innebära att partierna fråntas makten över nomineringen är inte önskvärd eftersom det skulle försvaga väljarnas möjligheter till påverkan och ansvars- utkrävande. Vi vill dock betona vikten av att alla partier i en kom- mun eller ett landsting kommer överens om att samordna sin nomineringsprocess på så sätt att könsbalansen i de kommunala bolagens styrelser blir jämnare t.ex. genom att partierna nominerar två kandidater, en man och en kvinna, till valberedningen. Enligt vår mening bör kommunerna och landstingen eftersträva en köns- fördelning på , något som också har uppnåtts i de bolag som förvaltas av Regeringskansliet.79 Även en bättre repre- sentativitet av andra grupper bör eftersträvas, i synnerhet utrikes födda. 79 , 2014. De förtroendevalda och den sociala representativiteten 7.6.2Uppföljning av den sociala representativiten och förtroendevaldas villkor i den nationella och lokala politiken Utredningens förslag: Den sociala representativiteten i de politiska församlingarna på nationell och lokal nivå ska en gång per mandatperiod följas upp av SCB. SCB har på uppdrag av regeringen följt upp den sociala represen- tativiteten i de politiska församlingarna på nationell och lokal nivå liksom undersökt de förtroendevalda villkor och presenterat demo- kratistatistik på sin webbportal och i rapporter, såsom rapporten villkor i fullmäktige (Ju2014/5631/D). Uppföljningarna har genomförts inom ramen för SCB:s anslag eller med särskilda medel från regeringen eller SKL. SCB har presenterat statistik om den horisontella representativiteten i fullmäktige och nämnder, men också den vertikala, dvs. fördelningen av de olika uppdragen. Uppföljningarna har gjort det möjligt att sätta press på de politiska partierna att kontinuerligt arbeta för att förbättra representationen av vissa grupper. Vi anser därför att SCB ska få i uppgift att följa upp den sociala representativiteten en gång varje mandatperiod. Statistik bör tas fram både gällande kön, födelseland, ålder och eventuellt andra bak- grundsvariabler. Uppföljningen bör omfatta såväl vertikal som horisontell representativitet, liksom representativiteten inom de kommunala bolagsstyrelserna. En återkommande publicering av hur det ser ut med den sociala representativiteten på lokal och nationell nivå kan bidra till en offentlig debatt i frågan om social representativitet. Mot bakgrund av de utmaningar som identifierats för de natio- nella minoriteterna anser vi även att SCB bör få i uppgift att genomföra en särskild undersökning om nationella minoriteters politiska representation. Datainsamlingen för en sådan studie bör utgå från de överväganden som gjorts vid tidigare kartläggningar av situationen för nationella minoriteter, t.ex. folkhälsoundersökningar De förtroendevalda och den sociala representativiteten Det kan innebära att datainhämtningen kan behöva vara olika för de olika nationella minoriteterna.80 7.6.3Kommunerna och landstingens arbete för en förbättrad social representativitet Utredningens bedömning: Fullmäktige eller styrelsen bör verka för att fler kvinnor, utrikes födda, unga och äldre ska vilja ta förtroendeuppdrag och kandidera till tyngre uppdrag. Även om arbetet för att förbättra den sociala representativiteten i huvudsak är en fråga för de politiska partierna finns det åtgärder som även kommuner och landsting skulle kunna göra för att under- lätta för förtroendevalda att kombinera sina uppdrag tillsammans med ett arbets- och familjeliv. Ansvaret för att sådana åtgärder vidtas måste ligga på fullmäktige eller på kommun- eller landstings- styrelsen. I våra samråd och intervjuer med förtroendevalda har flera lyft vikten av förekomsten av utskott eller beredningar med ett särskilt ansvar för jämställdhetsfrågor. Dessa kan driva på jäm- ställdhetsarbetet. har flera påpekat att utskotten kan riskera att bli alibin och att en förutsättning för att de ska få någon effekt är att de har ett tydligt mandat. Därtill har flera lyft att utskottens position i den kommunala hierarkin är av betydelse. Ett utskott under kommun- eller har större möjlig- heter att driva på utvecklingen mot ökad jämställdhet i kommunen eller . Ett uppdrag att förbättra representativiteten av kvinnor, unga, äldre, personer med funktionsnedsättning och ut- rikes födda skulle också kunna ges till de demokratinämnder och demokratiutskott som finns i flera kommuner och landsting. En ytterligare åtgärd som fullmäktige skulle kunna genomföra är att anta en s.k. mångfaldspolicy eller en likabehandlingsplan. Enligt den enkät som vi har genomfört i kommunerna och landstingen är det av kommunerna och landstingen som har antagit en mångfaldspolicy för förtroendevalda och tjänstemän. Det är dock enbart som utifrån mångfaldspolicyn har vidtagit några åtgärder för att förbättra mångfalden i det politiska 80 Se diskussion i , 2014. De förtroendevalda och den sociala representativiteten Att det är ett mindre antal som har vidtagit åtgärder i det politiska arbetet kan eventuellt förklaras av att de flesta kommunerna och landstingen anser att detta är ett arbete som enbart berör tjänstemännen och arbetet i förvaltningarna och att det är de politiska partiernas uppgift att vidta åtgärder som gäller de förtroende- valda. Vi menar att det är viktigt att sådana policys genomsyrar hela verksamheten för att de ska kunna leda till reella förändringar. 7.6.4De politiska partiernas insatser för att förbättra den sociala representativiteten Utredningens bedömning: De politiska partierna har det huvud- sakliga ansvaret för att förbättra den sociala representativiteten. Partierna bör genomföra ett systematiskt arbete för att försäkra att politiken blir mer jämställd och jämlik. Arbetet för att förbättra den sociala representativiteten är i första hand ett ansvar som vilar på de politiska partierna. Vår översyn visar att de flesta partier arbetar aktivt för att rekrytera under- representerade grupper och för att få en jämn könsbalans vid list- sammansättningen. Utifrån de samråd och intervjuer som vi har haft med olika företrädare för de politiska partierna lämnar vi här nedan ett antal rekommendationer i syfte att ytterligare förbättra den sociala representativiteten. Nominera alltid två kandidater – en kvinna och en man En svårighet när det kommer till att uppnå en jämn könsbalans i politiken är det faktum att de politiska partierna har makten över nomineringsprocessen. Även om de politiska partierna överlag har en ambition att uppnå jämn könsbalans i styrelser, nämnder, ut- skott och kommittéer m.m. måste partierna samordna sina nomi- neringsprocesser för att utfallet ska bli jämställt. För att underlätta samordningen i nomineringsprocesserna bör partierna ha som princip att alltid nominera två kandidater; en man och en kvinna. De förtroendevalda och den sociala representativiteten Inför roteringsprinciper för tyngre uppdrag Vår översyn visar att omsättningen av tyngre uppdrag är låg. De förtroendevalda som når toppen inom politiken tenderar att stanna där. Av de som har tyngre uppdrag, dvs. ordförande eller styrelse- ledamot, är det mer än hälften som också behåller uppdraget under nästa mandatperiod.81 Detta gör att det blir svårare för personer med kortare erfarenhet i politiken att göra karriär. Det är också färre kvinnor och utrikes födda som innehar de tyngre uppdragen. Den låga omsättningen av förtroendeuppdrag är ett problem när det kommer till att uppnå en god social representativitet. Ett hinder för en jämställd och jämlik representation är i regel inte att personer från underrepresenterade grupper inte har ett intresse att ta uppdrag utan snarare att personer från överrepresenterade grupper inte vill lämna förtroendeposter och ge plats. Vi diskuterar därför i kapitel 9 att partierna i fullmäktige gemensamt bör komma överens om att begränsa antalet mandatperioder för ordförande i styrelsen eller i en nämnd. Vi anser att de politiska partierna internt också bör kunna införa begränsningar för hur länge en person kan sitta på ett särskilt uppdrag. Det skulle öppna upp möjligheter för andra kandidater att träda fram och få ansvarsfulla positioner inom politiken. Av de unga förtroendevalda i kommunerna är det nästan hälften som hoppar av innan mandatperioden är slut. I landstingen är andelen något mindre, men fortfarande hög. Avhoppen beror till stor del, vilket vi redogör för i kapitel 8, på att unga flyttar från sin hemkommun, men även att det är svårt att kombinera uppdragen med familj- och arbetsliv. En metod för att minska avhoppen kan vara att tillsätta förtroendevalda på kortare mandatperioder. Ett förtroendeuppdrag på en hel mandatperiod kan upplevas som ett tungt åtagande för en person utan tidigare politisk erfarenhet. Kortare mandatperioder kan därför vara lämpliga för personer som är nya i politiken. Det gäller dock enbart för de förtroendevalda som är valda av fullmäktige till ledamot i nämnder, utskott eller 81 SCB, 2015a. De förtroendevalda och den sociala representativiteten Det finns även partier som infört en möjlighet för yngre förtroendevalda att rotera på de politiska uppdragen, efter halva mandatperioden byter man nämnd. En sådan rotation kan ge nya förtroendevalda en möjlighet att få erfarenhet av fler politikområden. Det går inte att skolas in till ett partipolitiskt arbete på ett annat sätt än att gå in i ett parti och själv bemöta verkligheten som för- troendevald. Partierna kan dock upplevas som svårtillgängliga och det kan vara svårt att förstå de normer och den kultur som råder inom ett parti. Ett sätt att stödja personer som vill engagera sig, men som inte har tidigare erfarenhet eller kontakter inom partier, är att arbeta med mentorer. Att kunna få tillgång till en erfaren person som kan ge ett stöd för nykomlingar i politiken kan vara avgörande för viljan att fortsätta ett engagemang eller göra politisk karriär. Arbete med mentorer har gett positiva effekter och det kan förbereda framtida förtroendevalda för vad ett uppdrag innebär samt lära dem den politiska jargonen och förhindra eventuella avhopp. Inom de flesta partierna finns en särorganisering genom ungdoms- förbunden och kvinnoförbunden. Traditionellt sett har denna sär- organisering spelat en viktig roll. Kvinnoförbunden var särskilt betydelsefulla för att åstadkomma en ökad representation av kvinnor på partilistorna och ungdomsförbunden har varit en viktig rekry- teringskanal för unga. I några partier finns det även organisering av utrikes födda. Dessa organisationer spelar fortfarande en viktig roll i arbetet för att åstadkomma bättre social representativitet. Partierna bör ge denna organisering goda förutsättningar att verka inom eller tillsammans med partierna. Särorganisering för specifika sakfrågor, t.ex. runt miljö-, freds- eller jämställdhetsfrågor kan också vara bra för att locka till sig individer som inte är redo att gå in i partiet eller som inte stödjer partiets program i alla avseenden. Det bör t.ex. inte vara nödvändigt att kräva att enskilda individer blir medlem- De förtroendevalda och den sociala representativiteten mar i partiet för att få engagera sig i organisationer med en lösare anknytning till partiet. Samordna sammansättningen av riksdagslistorna Vår översyn visar att förstanamnen på vallistorna oftare är av större betydelse än att listorna är varvade. Vid kommunfullmäktigevalet var av förstanamnen män. De partier som enbart vinner ett udda antal mandat får också dubbelt så många män in- valda, oavsett könsfördelningen på listan i övrigt. Detta kan vara problematiskt för små partier som ofta enbart får förstanamnet från varje valkrets invalt till . En lösning på detta kan vara att partierna samordnar listsammansättningen nationellt i riksdags- valet. 8 De förtroendevaldas villkor Utredningen har i uppdrag att föreslå åtgärder som kan bidra till att fler personer erbjuds respektive väljer att åta sig politiska förtro- endeuppdrag. Denna del av uppdraget rör i första hand den lokala politiken. De flesta beslut som rör individens vardag fattas på lokal nivå och de flesta som har politiska förtroendeuppdrag har det i kommun- och landstingspolitiken. I vår analys behandlar vi villko- ren för olika förtroendevalda att utöva sina uppdrag. Vår analys omfattar en beskrivning av utvecklingen av antalet förtroendevalda och uppdragskoncentrationen. Vidare redogör vi för hur många förtroendevalda som väljer att lämna sina förtroendeuppdrag i för- tid och varför de väljer att göra så. Vi har också genomfört en undersökning av hur kommuner och landsting tillämpar olika ersättningsbestämmelser för förtroendevalda. 8.2De förtroendevalda och förutsättningarna att fullgöra det politiska uppdraget 8.2.1Färre förtroendevalda och färre uppdrag har traditionellt sett haft ett system där det lokala tagit an- svar och beslutat om sina egna angelägenheter. Fram till kommun- indelningsreformerna –1974 var landet indelat i ett stort antal kommuner. Kommunerna fick i och med kommunal- förordningar möjlighet att införa folkvalda fullmäktigeförsamlingar eller kommunstämmor. Kommunstämmorna, vilka innebar att kom- munmedlemmarna hade ett direkt deltagande i beslutsfattandet, övergavs dock då de flesta kommuner införde folkvalda fullmäktigeförsamlingar och avvecklades helt 1955 då kommunfullmäktige blev obligatoriskt som högsta beslut- ande organ i kommunerna. Vid sidan av fullmäktige hade de större kommunerna facknämnder som ansvarade för särskilda sakfrågor. Systemet med att styra en kommun genom olika facknämnder med ett stort antal indirekt valda politiker är unikt i . Till skillnad från de flesta andra länder överskrider antalet indirekt valda politiker i nämnder eller styrelser de direktvalda i Sverige.1 var ungefär 200 000 personer politiskt förtroendevalda på kom- munal nivå, men som ett resultat av kommunindelningsreformerna sjönk antalet uppdrag. Källa: SCB, 2012d. ökade åter antalet förtroendevalda då lokala organ såsom kommundelsnämnder tillkom.2 var cirka 75 000 per- soner förtroendevalda, vilket då motsvarade av den val- bara befolkningen. Därefter har antalet förtroendevalda minskat igen och från att kommunallag började gälla, vilken gav kommunerna frihet att utforma sin egen politiska organisation, till 1999 försvann var fjärde nämnd. Forskarna beskriver i sin underlagsrapport till utredningen det minskade antalet nämnder som en avsektorisering. I flera kommuner har specialiserade nämnder omvandlats till nämn- der med alltmer generella uppdrag och i andra kommuner har 1Karlsson & , 2015. 2SCB, 2012d. verksamhetsnämnderna avskaffats helt.3 En anledning till avsektori- seringen är att partierna har fått svårare att rekrytera lämpliga kandidater till förtroendeuppdragen. Utvecklingen är enligt och också ett resultat av kommunernas strävan att elimi- nera sektorstänkandet i politiken och uppmuntra breda generalis- tiska lösningar. Därmed har en allt större del av den exekutiva makten koncentrerats till styrelsen som enligt kommunallagen (1991:900) ska samordna kommunens eller ange- lägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet och verksamhet som bedrivs i kommunala bolag eller kom- munalförbund (6 kap. 1 § KL). Avsektoriseringen tillsammans med att antalet ersättarposter har minskat och att fullmäktiges storlek minskat har lett till att det är färre som är förtroendevalda. finns cirka 38 000 för- troendevalda på nivå och ytterligare 4 500 på landstings- nivå.4 Antalet förtroendevalda i relation till antalet invånare Antalet invånare per förtroendevald kan ses som ett mått på när- heten mellan politiken och medborgarna. Teoretiskt sett har invån- are bättre förutsättningar att komma i kontakt med sina politiska företrädare ju färre invånare det går på varje förtroendevald. Det genomsnittliga antalet invånare per förtroendevald var 2011. Som ett resultat av befolkningsökningen och det minskade antalet förtroendevalda har antalet invånare per förtroendevald ökat . Antalet invånare per förtroendevald skiljer sig tydligt åt mellan olika delar av landet. I är antalet invånare per förtroendevald 1 331 medan det i små kommuner, som och , är 35 respektive 40.5 Möjligheterna för medborgarna att få kontakt med en förtro- endevald är större i små kommuner.