sou · H4B332d2 · 2016-04-27 00:00:00 — Förbättrad samordning, information och kunskapsspridning eftersträvas på olika förvaltningsnivåer och för berörda statliga verksamheter. Förslagen kan samlas under en rad rubriker, men ska ändå ses som ett sammanhållet paket för en framtida trygg dricksvattenförsörjning. En balans har eftersträvats mellan vad som är möjligt för dagen, men också nödvändigt för morgondagen. Det är viktigt att de förändringar som introduceras följs upp. Då kan också villkoren för en fortsatt ansvarighet för produktion och distribution av dricksvatten lättare bedömas. Utredningens föreslår därför att en kontrollstation för dricksvattnet sätts upp , där förslag och förutsättningar för den framtida försörjningen följs upp. 12.2Åtgärder för att möta klimatförändringarna Klimatförändringarna är redan här. Det innebär ökande medeltemperaturer, ökad nederbörd, förändrade mönster för avrinning och avdunstning samt stigande havsnivåer. Tilltagande risker för vattenburna föroreningar ökar behovet av förebyggande arbete för att säkra drickvattenförekomster, täkter och processer. Långsiktighet krävs då det gäller övervakning, planering, skydd av vattentäkter, Samlade överväganden och förslag krisberedskap och andra åtgärder. Åldrande infrastruktur och eftersatta underhållsinsatser kan göra situationen än mer utsatt. Ökad omsorg måste läggas på beredningen av dricksvatten, med utveckling av nya tekniska lösningar för att hantera en del av de föroreningsproblem som uppstår och som skyddet av råvattnet inte fullt ut kan tillgodose. Svenska vattenverk är sårbara för försämrat råvatten, särskilt de grundvattenanläggningar som har otillräckliga barriärer mot kemiska och mikrobiologiska föroreningar. Även distributionsanläggningar och ledningsnät utsätts för ökande risker. Det gäller främst översvämningar, skred, ras och markrörelser som ökar risken för ledningsbrott och föroreningar. I vissa delar av landet kan vattenbrist uppstå som följd av klimatförändringar och ökad konkurrens om vattnet mellan olika samhällsbehov. Kraven på kompetens och kunnande ökar påtagligt inom dricksvattenförsörjningen, liksom inom många andra tekniska försörjningssystem. Det innebär också ökade krav på systematisk kompetensförsörjning, vilket förutsätter grundläggande kunskapsutveckling, forsknings- och utvecklingsinsatser. Traditioner och invanda arbetssätt kan inte längre tas för givna. Det handlar i betydande utsträckning om att arbeta på nya sätt, utnyttja skalfördelar, hitta kostnadseffektiva lösningar och samverka på ett för försörjningen gynnsamt sätt. Kommunerna ansvarar för dricksvattenförsörjningen. Varierande förutsättningar och kapacitet ställer stora framtida krav då en likvärdig och trygg dricksvattenförsörjning ska upprätthållas. Staten kan medverka genom att ge stöd och riktlinjer. Utredningen pekar under följande avsnitt på en rad åtgärder som behöver vidtas i olika delar av dricksvattenkedjan för att klimatsäkra dricksvattenförsörjningen. Avgörande är att utveckla robusta och kompetenta utförarorganisationer. Grunden för detta skapas genom ökad mellankommunal samverkan och en mer regionaliserad syn på dricksvattnet. 12.3Skyddet av vattenförekomster och täkter Behovet av skydd av vattenförekomster avsedda för dricksvattenanvändning beaktas inte i tillräcklig omfattning i kommunernas och länsstyrelsernas arbete. Hoten mot miljö och hälsa kan därför tillta. Vattenskyddsområden med skyddsföreskrifter har inrättats Samlade överväganden och förslag för en betydande andel vattentäkter, men skyddet är inte alltid uppdaterat och åtskilliga täkter saknar ännu skydd. Fortsatta åtgärder krävs också för uppströmsarbetet, att möta klimat- och samhällsförändringar, åtaganden enligt och de svenska miljökvalitetsmålen. Ett förbättrat skydd förutsätter utveckling av lämpliga planeringsunderlag på lokal och regional nivå. Regionala vattenförsörjningsplaner ska därför tas fram genom uppdrag till länsstyrelserna. Sådana underlag ger förutsättningar för ett strategiskt förhållningssätt till vatten i kommunernas översiktsplanering, där bistår med sakkunskap och verkar för mellankommunal samordning. Havs- och vattenmyndigheten ska ha ett vägledande ansvar för arbetet, efter samråd med och andra myndigheter. ges i uppdrag att närmare bedöma och redovisa jordbrukssektorns framtida behov av vattenförsörjning som underlag för planarbetet. Kommunerna ska ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan görs om att inrätta vattenskyddsområden, länsstyrelserna ges skyldighet att bereda och besluta. Det gäller såväl inrättandet av nya skyddsområden som översyn av befintliga äldre områden. Utredningen föreslår därför en förändring i . Kommunerna ska ha skyldighet att ansöka om inrättande och omprövning av vattenskyddsområden för alla större allmänna vattentäkter som utnyttjas eller förberetts för att utnyttjas för uttag av dricksvatten. Det ska omfatta alla täkter som genomsnittligt ger mer än eller försörjer fler än 50 personer. En särskild tidsplan för ikraftträdandet fastställs. Det är också viktigt att säkra den mer långsiktiga förvaltningen av skyddet. Tillsynsinsatserna utgör en viktig del av det förvaltande arbetet och bör förstärkas. Havs- och vattenmyndigheten ska efter samråd med andra berörda myndigheter utveckla sin vägledning inom området. Skyddet av allmänna vattentäkter ska således fortsättningsvis ske genom inrättande av vattenskyddsområden med tillhörande föreskrifter. Det innebär att kommunens möjlighet att för ytvattentäkter meddela föreskrifter med stöd av förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd kan begränsas. Samlade överväganden och förslag 12.4Anpassad kontroll och övervakning Den offentliga kontrollen av dricksvattenanläggningar utgör ett viktigt stöd för dricksvattenproduktionen och en trygghet för konsumenterna. Utredningen ser inte anledning att flytta det offentliga kontrollansvaret från till statlig nivå. Kontrollen behöver dock förstärkas, utökas och utvecklas för att kunna möta framtida krav på en trygg dricksvattenförsörjning. Det gäller en rad aspekter på kontrollen, som behöver anpassas och i vissa fall förändras. Förbättringar behöver också ske i rapportering och återkoppling mellan och statlig nivå. Kompetensfrågorna utgör en viktig grund för olika led i dricksvattenförsörjningen, liksom inom dricksvattenkontrollen. Den offentliga kontrollen av dricksvattenanläggningar stärks mer specifikt genom uppdrag till att utforma särskilda mål för dricksvattenkontrollen i den nationella kontrollplanen. Myndigheten föreslås också anpassa kontrollsystemet genom att se över gällande kontrollområden och riskklassningssystem för dricksvattenanläggningar. Särskilt vägledningsmaterial ska utformas som riktar sig till de kommunala kontrollmyndigheterna. För att underlätta rapporteringen till EU kring dricksvattnet, föreslås även få bemyndigande att föreskriva om inhämtande av uppgifter om dricksvattenkvalitet från större allmänna producenter och distributörer. Dricksvattenproducenterna behöver regelbundet undersöka sitt råvatten, ofta kallad råvattenkontroll, för att uppmärksamma risker och optimera beredningen av dricksvattnet. Denna typ av undersökningar behöver ges större tyngd eftersom det finns indikationer på att de är eftersatta på många håll. Arbetet kan utvecklas med stöd av föreskrifter, vägledning och branschriktlinjer. föreslås få i uppdrag att förtydliga dagens funktionskrav kring undersökning av råvatten i dricksvattenföreskrifterna. Utredningen konstaterar vidare att det kan behövas ökad samordning av producenternas undersökning av råvattenkvalitet med övervakningen inom vattenförvaltning och miljömålsarbete. Informationsutbytet kring kemiska och andra miljö- och hälsorisker i yt- och grundvatten behöver också öka. Utredningen föreslår därför att vattenmyndigheterna i ökad utsträckning ska kunna begära in relevanta och kvalitetssäkrade råvattendata från kommu- Samlade överväganden och förslag ner och producenter av allmänt dricksvatten. Vattenmyndigheterna ska också själva regelbundet återkoppla resultaten från tillgänglig miljöövervakning till dricksvattenproducenterna. 12.5Ökat fokus på krisberedskapsfrågor Det offentliga ansvarstagandet för krisberedskapen inom dricksvattenområdet behöver stärkas ytterligare för att säkra en trygg försörjning av allmänt dricksvatten i landets kommuner. Det omfattar bland annat ett ökat ansvarstagande hos för den långsiktiga finansieringen av mer övergripande och fortvarig utbildning, övning, laborativ kompetens och övrigt expertstöd. Utveckling av nya och projektbundna aktiviteter med finansiering genom krisberedskapsanslaget kan även fortsättningsvis utgöra ett värdefullt komplement. geografiska områdesansvar kan också utvecklas då det gäller krisberedskapen inom dricksvattenförsörjningen. Det gäller även kommuners och andra aktörers grundläggande uppgifter enligt ansvarsprincipen, t.ex. avseende strategisk kompetensförsörjning genom utbildning och övning. Konsumenternas tillgång till allmänt dricksvatten av god kvalitet utgör en nödvändig grund för utveckling och folkhälsa och måste därför säkras av landets alla kommuner. Så är inte alltid fallet . Utredningen föreslår därför att kravet på säkerställd förmåga till dricksvattenförsörjning förtydligas i vattentjänstlagen. föreslås få i uppdrag att utveckla dricksvattenkontrollen så att också relevanta förhållanden kring krisberedskapen kontrolleras. Myndigheten föreslås också utreda förutsättningarna för ett nationellt system för strukturerad incidentrapportering. Länsstyrelserna har viktiga uppgifter i det regionala arbetet och ska enligt utredningen genomföra en fördjupad uppföljning av kommunernas analys- och planeringsarbete som rör dricksvatten och krisberedskap. Utredningen har också utvärderat vattenkatastrofgrupp VAKA, som kan ge stöd till dricksvattenproducenter och kommuner vid kriser och krisliknande tillstånd. Förstärkningsresurser finns också i form av nödvattentankar. Arbetet har varit värdefullt och ska därför upprätthållas vid . ska övervägas om verksamheten kan knytas närmare kommunerna och dricksvattensektorn, som ett led i det egna ansvaret för krisberedskapen. Samlade överväganden och förslag Landets allmänna vattenverk, ledningssystem och annan infrastruktur för produktion och distribution av dricksvatten uppvisar generellt sett inte akuta problem eller kännetecknas av påtaglig försämring. Variationen är dock stor mellan olika kommuner och betydande behov finns på sina håll av att utöka insatserna för förnyelse och underhåll. Åtgärder krävs för att undanröja en rad hinder på lokal nivå. Det gäller bland annat utveckling av va-organisationen, kompetensförsörjning, lokal ekonomistyrning och revision. Grundläggande planeringsinsatser krävs hos huvudmännen, liksom anpassad produktions- och distributionsteknik. Många aktörer befinner sig nu i en situation där åtgärder behöver vidtas. Utredningen konstaterar att regelverket inte utgör ett avgörande hinder för förnyelse och underhåll. Utredningen föreslår dock att krav på förnyelse- och underhållsplaner anges i vattentjänstlagen som stöd för anpassningsarbete, ekonomistyrning och taxesättning. Vattenverken behöver också förnya och utveckla sina tekniska och andra beredningssystem för att klara ökande föroreningar i råvattnet. Förtydligade beredningskrav behöver anges i dricksvattenföreskrifterna, genom uppdrag till . 12.7Material i kontakt med dricksvatten I ett inledande delbetänkande om material i kontakt med dricksvatten, diskuterade utredningen främst myndighetsroller och ansvarsfrågor. Förslag lämnades om utökad information och tydlighet från statens sida. Bland annat förordades ökad samordning mellan myndigheterna, bättre koppling till det pågående europeiska samarbetet och inrättandet av en informations- och kunskapsplattform vid . Delbetänkandet föranledde regeringen att lämna ett särskilt uppdrag till om att utarbeta en strategi för arbetet med samordning, förbättring och utveckling av frågor rörande material i kontakt med dricksvatten. Samlade överväganden och förslag Den finns betydande variation i naturgivna, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar mellan olika kommuner och huvudmän, då det gäller dricksvattenförsörjningen. Mellankommunal samverkan behöver som tidigare nämnts öka och utvecklas. Det kan t.ex. ske i bolagsform, genom gemensamma nämnder eller uppnå skalfördelar och ge ekonomiska, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar, stabilitet och hållbarhet. Även samverkan av mindre omfattning kan visa sig värdefull, t.ex. i form av kompetensutbyte och samarbete kring krisberedskap och reservlösningar. Det kan underlätta en nödvändig förändring mot ett mer regionalt synsätt på skydd och nyttjande av vattentillgångar. Mellankommunal samverkan kan även behövas i planeringsarbetet. Ett strategiskt förhållningssätt med grund i regionala och lokala planeringsunderlag ökar förutsättningarna för att utveckla trygga försörjningslösningar. Många av landets mindre kommuner möter svårigheter. Dessa svårigheter kan komma att öka, liksom kravnivån. Utredningen föreslår därför att det införs en skyldighet för kommunerna i vattentjänstlagen att tillvarata möjligheterna att samverka. Utredningen avstår från att lägga ytterligare förslag som rör en i grunden ändrad ansvarsordning inom ramen för det offentliga åtagandet för produktion och distribution av dricksvatten. Frågan bör dock följas i ljuset av pågående klimat- och samhällsförändringar. Utredningen konstaterar att dagens statliga samordningsarbete inom dricksvattenområdet inte fått avsedd effekt. Ett förtydligat och breddat samordningsuppdrag för dricksvattenfrågor ges till och närmast berörda centrala förvaltningsmyndigheter och länsstyrelser. Ett nationellt dricksvattenråd inrättas som stöd för ett uttalat strategiarbete. Rådet knyts till och ansvarar för framtagandet av en samlad dricksvattenstrategi med tidssatt handlingsplan. uppdras även inrätta ett för dricksvattenfrågor, för att ytterligare öka stödet till kommuner, konsumenter och övriga aktörer inom dricksvattenområdet. En utvecklad statlig styrning och samordning ger även en tydligare roll i de regionala dricksvattenfrågorna. Samlade överväganden och förslag uppdrag har avsett allmänt dricksvatten. Dricksvattnet behöver dock sättas in i sitt större sammanhang, vilket utredningens direktiv inte medgett. Recipienter för renat avloppsvatten utgör ibland råvattentillgång för dricksvattenförsörjningen. Klimatförändringarna ökar också risken för tilltagande föroreningar. Dricksvattnet måste hanteras i den helhet som kretsloppet utgör, liksom de organisatoriska, finansiella och hälsomässiga aspekterna av samhällets åtaganden kring allmänna vatjänster. De senare berör frågor kring samhällets samlade kontroll och tillsyn, styrnings- och finansieringsfrågor. Avloppsfrågorna påverkar dricksvattenförsörjningen och kretsloppet av vatten. En rad anknytande frågor behöver utredas vidare. Det gäller investeringar och förnyelsebehov hos reningsanläggningar och ledningsnät med möjligheter och kostnader för rening av miljö- och hälsopåverkande kemiska ämnen och produkter, t.ex. läkemedelsrester, hormonstörande ämnen, spårelement, mikroplaster och nanopartiklar. Förekomsten av orenade utsläpp vid överbelastning till följd av stora flöden av avlopps- och dagvatten (s.k. bräddning) behöver också belysas. Det finns cirka 2 000 kommunala reningsverk för avloppsvatten i landet. De utgör avgörande och samhällskritiska system, som också sätter långsiktiga betingelser för delar av dricksvattenförsörjningen. Otillräcklig rening gäller också utsläppen från ett stort antal enskilda små avlopp. Nära hälften av de 700 000 fastigheter i som har enskilda avlopp med vattentoalett bedöms ha anläggningar som inte är godkända. Belastningen från dessa mindre avlopp har ökat . Det innebär risker för smitta om dricks- eller badvatten förorenas. Utredningen bedömer att fortsatta utredningsinsatser behövs kring det större kretsloppssammanhang där dricksvattnet ingår. föreslår att en kontrollstation för dricksvattnet sätts upp , där förslag och förutsättningar för den framtida dricksvattenförsörjningen följs upp för att vid behov kunna anpassa utvecklingen. Främst gäller det att Samlade överväganden och förslag bedöma om takten är tillräcklig i det samverkans- och samordningsarbete som krävs och i vilken utsträckning regionala planeringsunderlag tas fram och arbetet med att inrätta och ompröva vattenskyddsområden fullföljs i olika delar av landet. Ytterligare uppföljningsfrågor gäller förmåga till klimatanpassning och krisberedskap, finansieringsfrågor och kommunernas fortsatta möjligheter att på allvar ta ansvar för och säkerställa försörjningen. Uppföljningen bör belysa de arbetssätt och ansvarigheter som utvecklas i den kommunala dricksvattenförsörjningen, och som vid behov kan behöva justeras. Utredningens förslag om obligatoriskt inrättande och omprövning av vattenskyddsområden för alla större täkter kommer inte att kunna fullföljas i närtid. Processerna är ofta tidskrävande och förutsätter omfattande förberedelser där underlag ska tas fram för utformning av vattenskyddsområdet och tillhörande föreskrifter, samlade konsekvenser ska bedömas och samråd genomföras. Utredningen har lagt förslag om en rimlig genomförandeperiod, där bortre tidsgränser för kommunens ansökan om att inrätta eller ompröva vattenskyddsområden lagts fast. Ett uppföljningsarbete kan därför främst ägnas åt att fånga upp omfattning, karaktär och kvalitet på de inrättandeprocesser som inletts och i mer begränsad omfattning bedöma effekterna av genomfört skyddsarbete. En relativt snar uppföljningsinsats bedöms dock som angelägen. Verkningsgraden behöver bedömas av de samlade åtgärder som kan komma att sättas in som följd av utredningens förslag. Fortsatta anpassningar kan behövas av regelverk, ansvarsfrågor och organisatoriska förutsättningar om utvecklingstakten bedöms för låg. Kommunernas framtida uppgifter som ansvariga för dricksvattenförsörjningen får bedömas utifrån verksamhetens kvalitet och förmåga. Samverkan och mer storskaliga synsätt kan här visa sig avgörande. Så har skett i flera andra länder, som genomfört koncentration i utförarledet, infört tydligare samhällskrav på arbetssätt och kvalitetsarbete eller kringgärdat prissättningen med pristak och effektivitetskrav. uppdrag innebär att lämna väl avvägda och kostnadseffektiva förslag på hur identifierade och potentiella problem i dricksvattenförsörjningen kan lösas. Direktiven för utredningens arbete betonar att en samhällsekonomisk analys ska åtfölja förslagen, där kostnader, nytta och kostnadseffektivitet ska bedömas. De ekonomiska konsekvenserna för staten, kommunerna och de kommunala bolagen ska beskrivas med utgångspunkt i rådande ansvarsfördelning och ansvarsprinciper. Utredningens förslag kan, särskilt i det korta perspektivet, generera kostnadsökningar inom en rad delområden utan att den ekonomiska och samhälleliga nyttan för olika aktörer kan balansera detta. En diskontering av den samhällsekonomiska nyttan blir därför nödvändig, där antaganden om värdeutveckling för framtida kostnader och nyttor görs.1 Det kan visa sig särskilt viktigt att söka uppskatta de initiala kostnadsökningar som kan prägla en inledande omställningsperiod också mot bakgrund av hur fördelningen bör se ut mellan de finansieringskällor som gäller inom området. För kommunerna kan det gälla ökade kostnader i egenskap av producent och distributör av dricksvatten, kontrollmyndighet och utövare av allmänna kommunala uppgifter. För staten handlar det bland annat om kostnader för att utveckla nödvändig planering och styrning, t.ex. nationell dricksvattenstrategi, regionala vattenförsörjningsplaner och uppföljning av vattenrelaterad krisberedskap och klimatanpassning i kommunerna. 1 Se t.ex. (2008), Samhällsekonomisk konsekvensanalys av miljöåtgärder, med särskild tillämpning på vattenmiljö, 2008:4. För såväl kommunerna som staten utgör också skyddet av vattenförekomster för dagens och morgondagens brukare en strategiskt nödvändig uppgift. Utredningens förslag innebär här merkostnader för att öka tempot i åtgärdsarbetet, till exempel genom inrättandet av vattenskyddsområden. Det ger direkta kostnader för centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner och i förekommande fall kommunala bolag. Kostnaderna avser framtagande av lokala underlag för ansökningar (expertunderlag, konsekvensutredningar, samrådskostnader m.m.) samt länsstyrelsernas kostnader för att bereda och besluta om skyddsområden. Vidare får centrala myndigheter, främst Havs- och vattenmyndigheten, ökade kostnader för vägledning. Kommuner och kommunala bolag kan få tillkommande kostnader för att täcka de ersättningsanspråk som kan komma att medges markägare och verksamhetsutövare. Ökade kostnader kan till följd av förslaget om anpassad offentlig kontroll komma att uppstå för och kontrollmyndigheterna. Kommuner och kommunala bolag i egenskap av vattenproducenter kan vidare få ökade kostnader för rapportering av kvalitetsdata till och andra databashållare. sker sådan rapportering på frivillig grund. Ökade kostnader kan här uppstå till följd av utredningens förslag om utvecklad råvattenkontroll och den samordning av data som kan krävas. Anknytande kostnader gäller uppgift att förtydliga funktionskrav och vattenmyndigheternas inhämtande av data. Utredningens förslag kommer också att kunna ge fortsatta kostnader för staten, främst och länsstyrelserna, för stärkta och mer kontinuerliga krisberedskapsåtgärder, t.ex. anordnande av regelbundna övningar och annan kompetensutveckling. kostnader för uppföljning av kommunernas analys- och planeringsarbete kan också öka. Kostnaderna för vattenkatastrofgruppen VAKA kan med utredningens förslag kvarstå för staten under ytterligare en period. Förslag som rör säkrare produktion och distribution, med förtydligade krav på säkerställt tillhandahållande av dricksvatten, kan komma att innebära långsiktiga och utökade investeringar för att säkra kontinuerlig och robust försörjning. Det kan gälla ökad redundans, nöd- och reservvattenplanering, liksom investeringar i vattenverk, distributionsnät m.m. Denna typ av kostnader berör kommuner och kommunala bolag i egenskap av producenter och distributörer av dricksvatten, och i förlängningen va-kollektiven, vars avgifter ska täcka nödvändiga kostnader. I ett följande kapitel om konsekvensbedömningar diskuteras utredningens förslag genomgående i termer av sina kostnader och bedömda nyttoeffekter ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. En rad konsekvenser av utredningens förslag kan också komma att uppstå för enskilda och företag, vilket också tas upp i kapitlet. Det gäller såväl de positiva effekterna av en trygg och långsiktigt säker vattenförsörjning som de kostnader som kan uppstå, t.ex. genom ökade taxenivåer eller inskränkningar i verksamheter i anslutning till skyddet av vattentäkter. Utredningen redovisar i detta kapitel dagens finansieringssystem kring dricksvattenförsörjningen, följt av de möjliga finansieringsmodeller som kan övervägas . Förhållanden i några av våra grannländer belyses kortfattat, följt av utredningens överväganden och förslag. De underlagsuppgifter som olika kostnadsberäkningar bygger på utgår i huvudsak från uppgifter sammanställda för utredningen samt 2016. Bedömningen är därför att dessa är uttryckta i kostnadsnivån 2016, om inte annat anges. De uppgifter som åligger aktörerna i dricksvattenkedjan finansieras på olika sätt. Staten avsatte genom sina centrala och regionala myndigheter 2015 inemot , vartill kommer de betydande och motsvarande belopp som avsåg FoU-insatser. Den samlade omfattningen är svår att fastställa, särskilt som statliga resurser inom utveckling och utbildningsområdet som har betydelse för dricksvattnet är svåra att överblicka. En betydande del av de statliga myndigheternas satsningar avsåg området krisberedskap.