sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — har även beslutat om ett etappmål om minskade utsläpp av växthusgaser till 2020. Etappmålet innebär att utsläppen 2020 bör vara lägre än utsläppen och gäller för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Målet innebar att utsläppen av växthus- 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. gaser skulle vara koldioxidekvi- valenter lägre för den icke handlande sektorn i förhållande till nivå20. Minskningen sker genom utsläppsreduktioner i och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla meka- nismer som mekanismen för ren utveckling (CDM)21. Målet är mer långtgående än bindande åtagande enligt Kyotoprotokollet via EU:s interna bördefördelning, ESD, vilken innebär att utsläppen ska minska jämfört med . Om man räknar om det nationella målet om minskade ut- släpp till 2020 till basår 2005 i stället så motsvarar det . Upptag och utsläpp till och från skogsbruk och annan markanvändning inkluderas inte i målet. Miljömålsberedningens förslag till långsiktigt mål till 2045 Miljömålsberedningen har föreslagit ett långsiktigt nationellt mål för utsläppen av växthusgaser till 204522. Beredningen föreslag innebär att: Senast ska inte ha några nettoutsläpp av växt- husgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om nettonollutsläpp till 2050. Senast ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med internationella växthusgas- rapportering, vara lägre än utsläppen . För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åt- gärd (CCS). Kompletterande åtgärder för att nå nettonollutsläpp får till- godoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler. 20Vid den tidpunkt som målet beslutades. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377; Prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. Målet förutsätter höjda ambitioner i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Förslaget tar sin utgångspunkt i . Ett globalt åtagande om att väl underskrida två graders temperaturökning och sträva mot att temperaturökningen begränsas till högst innebär att den återstående globala utsläppsbudgeten blir ännu mer begrän- sad jämfört med den ”utsläppsbudget” som EU:s 2050 mål och den svenska nettonollvisionen utgår från. Beredningens förslag till lång- siktigt mål innebär att den svenska nettonollvisionen preciseras och tidigareläggs på så vis att den ska uppnås för att därefter kunna uppnå nettonegativa utsläpp. Beredningens förslag motsva- rar ett genomsnittligt utsläpp på knappt per capita23 2045 och sammanlagda nettonollutsläpp , vilket skulle innebära att tar på sig ett ambitiöst åtagande. En utgångspunkt för beredningens förslag till mål är att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i . bör agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling. 3.2Utsläpp av växthusgaser i De territoriella utsläppen har minskat kraftigt var utsläpp av växthusgaser koldioxidekvivalenter, vilket motsvarar en minskning jämfört med nivån 199024. Enligt snabbstatistik fortsätter minskningen, om än i något lång- sammare takt , ner till . De flesta sektorer har bidragit till utvecklingen . Hu- vuddelen av minskningarna har skett inom bostadssektorn genom en övergång från oljeeldade värmepannor till el och fjärrvärme, 23Vid en befolkning om ca 12,2 miljoner invånare . 24En första uppskattning visar att utsläppen av växthusgaser är lägre jäm- fört med 2014. Den långsiktiga trenden är att utsläppen av växthusgaser minskar i . inom avfallssektorn genom deponiförbudet samt genom utsläpps- minskningar inom industrin. Skiftningar i väder och konjunktur har även i vissa fall gett kraftiga mellanårsvariationer.25 Utsläppens utveckling i olika sektorer Transportsektorn och industrin står vardera för omkring en tredje- del av utsläppen av växthusgaser i , som i detta avsnitt avser . Samtliga uppgifter om utsläppsminskningar nedan avser också . Utsläppen från transporter är främst koldioxid från personbilar och tunga fordon. Utsläppen har minskat , trots en kraftig trafikökning. Främsta anledningen till minskningen är en ökad energieffektivisering av fordonsflottan och en ökad användning av biodrivmedel. En stor del av de direkta ut- släppen från industrin kommer från några särskilt energi- och kol- dioxidintensiva branscher inom det som kan kallas för basmaterial- industri, medan en rad andra industribranscher har betydligt lägre koldioxidutsläpp både totalt och i relation till branschens för- 25 (2016a) se även utslapp/ Utsläppen från industrin har sammantaget minskat . Resterande tredjedel av utsläppen kommer från jordbruk, el- och fjärrvärmeproduktion, arbetsmaskiner, avfall, produktanvänd- ning samt bostäder och lokaler. Jordbruk och el- och fjärrvärmeproduktion står för 13 respek- tive av totala utsläpp. Utsläpp från jordbruket har minskat . Utsläppen utgörs framför allt av metan och lustgas från djurens matsmältning, stallgödsel och jordbruksmark. Utsläppen från el och fjärrvärme har sammantaget minskat med . Förbränning av avfall har ökat markant (nästan tredubblats) och motsvarade av utsläppen från sektorn . Utsläppen från arbetsmaskiner stod för av utsläppen och utsläppen har ökat med ungefär en tredjedel jämfört med . De har med ökande utsläpp varit relativt stabila . Utsläppen från avfallshantering, produktanvändning samt bo- städer och lokaler26, står vardera för endast 2–av utsläp- pen. Avfallssektorns utsläpp består främst av metanutsläpp från deponier. Utsläppen har mer än halverats , främst på grund av de förbud som införts mot deponering av organiskt och brännbart. Utsläpp från produktanvändning omfattar bland annat användningen av fluorerade gaser (f-gaser) i kylsystem och luft- konditioneringar samt koldioxidutsläpp från användning av smörj- medel, lösningsmedel och paraffin. har utsläppen från produktanvändning ökat med . Trenden bröts 2008 och uppvisar en minskande trend, i huvudsak tack vare EU:s förordning om fluorerande växthusgaser. Utsläppen från uppvärmning i bostäder, lokaler, jordbruk och skogsbruk har minskat . Sektorn har bidra- git med nästan hälften av totala utsläppsminskning. 26 Inklusive uppvärmning inom skogs- och jordbrukssektorn. 3.2.2Utsläppen av växthusgaser i fördelade mellan utsläpp som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och utsläpp i den icke-handlande sektorn av utsläppen i omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Handelssystemet om- fattar utsläpp av koldioxid från förbränningsanläggningar för pro- duktion av el- och värme, raffinaderier, anläggningar som produce- rar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik, samt anläggningar som producerar papper- och pappersmassa. Dessutom ingår () även utsläpp från inrikes- och utrikes flyg inom EU samt aluminiumindustrin och delar av kemiindustrin. Utvidgningen 2013 omfattar utöver koldioxid även tillkom- mande branschers utsläpp av perfluorkolväten respektive dikväve- oxid. Utsläppen från de svenska anläggningarna i systemet kommer till stor del från industriverksamheter. Övriga utsläppskällor och sektorer, förutom de utsläpp och upptag av koldioxid som räknas till LULUCF-sektorn, omfattas i stället av nationella utsläppsmål till 2020. Till utsläppen utanför handelssystemet hör därmed främst ut- släpp från transportsektorn, utsläpp från arbetsmaskiner i olika sektorer, utsläpp från uppvärmning i bostäder och lokaler, inklusive viss energianvändning för uppvärmning inom jordbruket, utsläpp av metan och lustgas från jordbruk, metan från avfallsdeponier samt ytterligare källor till relativt små och utspridda utsläpp från en rad verksamheter (t.ex. fluorerade växthusgaser). Se figur 3.2 nedan. När de totala utsläppen delas upp i utsläpp inom och utanför handelssystemet utgår man från eftersom det var det året som utsläppshandeln startade och det är först från detta år som statistiken är någorlunda tillförlitlig. Den bild som framträder är att det är utsläppen utanför handels- systemet som bidragit mest till att de samlade utsläppen sjunkit , detta gäller även för utvecklingen . Utsläpp utanför EU ETS "ESD" Utsläpp inom EU ETS 3.2.3Förändring av avgång och upptag av kol inom skogsbruk och markanvändning Genom skogsbruk och markanvändning sker årliga förändringar av upptag och utsläpp av växthusgaser. har upptaget varit betydligt större än utsläppen inom sektorn. Summan av utsläpp och upptag av växthusgaser inom skog och mark, resulterade i ett nettoupptag om kol- dioxidekvivalenter . Nettoupptaget har varierat mellan31 och . Variationen beror bland annat på hur stor avverkningen av skog är. Utsläppen från skog och mark räknas inte in i de nationella utsläppssiffrorna27. 27 (2016a), se även utslapp/ 3.2.4Utsläpp till följd av svensk konsumtion redovisningar av utsläpp, som de beskrivs ovan, utgår från det rapporteringssätt som länderna som undertecknat Klimat- konventionen har bestämt att de ska följa. Enligt de internationella rapporteringsriktlinjer som gäller ska den nationella utsläpps- statistiken baseras på utsläpp inom ett lands gränser. I den natio- nella totalen ingår t.ex. inte utsläpp från utrikes flyg och sjöfart. Utsläpp från flyg och sjöfartsbränslen som bunkrats i redo- visas dock i den svenska växthusgasrapporteringen. Statistik från och visar att utsläppen av växthusgaser från det som benämns inhemsk slut- lig användning är betydligt högre än de totala territoriella utsläp- pen. I inhemsk slutlig användning ingår privat konsumtion, offent- lig konsumtion och bruttoinvesteringar, och utsläppen som gene- reras därifrån kan förenklat kallas för konsumtionsbaserade ut- släpp. De konsumtionsbaserade utsläppen uppgick till drygt koldioxidekvivalenter, vilket är nästan dub- belt så mycket som de utsläpp som sker inom landets gränser.28 Enligt och finns det stora osäkerheter i den absoluta nivån för de utsläpp som sker i andra länder, och sta- tistiken över konsumtionsbaserade utsläpp bör därför ses som en utveckling och inte som en absolut nivå under enstaka år. Problematiken kring utsläpp orsakad av svensk konsumtion och ett ytterligare perspektiv som utgörs av utsläppseffekterna av svensk export, utvecklas vidare i kapitel 10. 28 SCB (2014a), se även konsumtionsbaserade-utslapp-fran-total-slutlig-anvandning/ 3.3Styrmedel i den svenska klimatstrategin 3.3.1Svensk klimatpolitik baseras på ett brett spektrum av styrmedel Svensk klimatpolitik har utvecklats successivt sedan slutet av 1980- talet och baseras på ett brett spektrum av styrmedel. Generella ekonomiska styrmedel som energi- och koldioxidskatter utgör centrala inslag i strategin. Dessa styrmedel har i många fall kom- pletterats med riktade insatser för att bland annat understödja tek- nikutveckling och marknadsintroduktion samt för att undanröja barriäreffekter. Detta har skett genom exempelvis demonstrations- projekt, teknikupphandling, investeringsbidrag och skattenedsätt- ningar. Även administrativa styrmedel i form av regelgivning på avfallsområdet och inom fysisk planering har varit viktiga verktyg i det svenska klimatarbetet. har de EU-gemensamma styrmedlen, främst syste- met för handel med utsläppsrätter, men även EU-direktiv om t.ex. utsläppskrav på nya bilar, fått en alltmer betydelsefull roll. beslut om utformningen av samhällsplaneringen i Sve- rige har i hög grad satt ramarna inom vilken dagens styrmedel kan verka i. Särskilt utbyggnaden av fjärrvärmenät, kollektivtrafik- system och koldioxidfri elproduktion har haft betydelse.29 29 Ds 2014:11. 30 Ibid, s. 40. 3.4Sveriges deltagande i det internationella klimatsamarbetet Det svenska arbetet med att mobilisera kapital genom samverkan med olika institutioner, sprida miljöteknik, engagemang i policy- samarbeten inom ramen för kapacitetsuppbyggnadsinsatser eller bidra till utsläppsminskningar genom egna investeringar i andra länder är en viktig del i den globala klimatpolitiken. Det är dess- utom en förutsättning för att ska kunna vara en förebild för andra länder och skapa internationell trovärdighet kring svensk klimatpolitik. Rättviseprinciperna31 i innebär att rikare länder förväntas bidra till klimatåtgärder i mindre utvecklade länder. Åtgärderna kan avse såväl utsläppsminskningar som anpass- ning till klimatförändringar. De åtgärder som genomförs syftar inte bara till att minska ut- släppen av växthusgaser utan kommer även bidra till uppfyllandet av flera av FN:s hållbarhetsmål, exempelvis målet för hållbar energi för alla eller målet för hållbara städer och samhällen. 31 Se Klimatkonventionen Art. 3 och 4. har bedrivit en ambitiös internationell klimat- politik som bidragit till utsläppsminskningar i andra länder. skedde det genom att erbjöd mjuka lån inom ramen för Klimatkonventionens Activity Implemented Jointly (AIJ), främst till länder i före detta och länder tillhö- rande , som en del av deras omställning efter kollaps. initierade den dåvarande ett program för insatser inom ramen för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer främst genom Clean Development Mechanism (CDM) med som ansvarig myndighet. Programmet beräknas minska utsläppen av växthusgaser med närmare koldioxidekvivalenter och har även bidragit till en tydlig hållbar utveckling i de länder där projekten genomförts. har programmet genomgått en tydlig riktningsförändring och ingår nu i flera multilaterala sam- arbetsinitiativ som har stark relevans för den fas som kommer att inledas med anledning av . Begränsningen av globala utsläpp av växthusgaser är också ett av målen inom utmaningen ”klimatförändringar och miljöpåverkan” i Politik för Global Utveckling (PGU), som är en del i svensk utvecklingspolitik. Målet innebär att de politiska beslut som fattas i ska bidra till en rättvis och hållbar utveckling. 3.4.2Parisavtalet skapar nya förutsättningar Det gap som föreligger mellan ambitionsnivå om att begränsa temperaturhöjningen till 1,5 grad och de nuvarande na- klimatplanerna under avtalet är omfattande. Betydande ambitionshöjningar kommer alltså krävas från alla parter i den fort- satta processen. Internationellt samarbete kommer att ha stor be- tydelse för möjligheten att höja ambitionen och genomföra länder- nas klimatplaner. Genom och tillhörande beslut etablerades ett ram- verk och en process för framtida internationellt klimatsamarbete. Ansatsen är bredare än tidigare och det finns samma begränsningar som under Kyotoprotokollet, om vilka länder som kan samarbeta. Samarbeten kopplade till nationella klimatplaner kommer att kunna inbegripa kapacitetsuppbyggnadsinsatser, tekniköverföring, olika former av policysamarbeten liksom stöd för finansiering av konkreta åtgärder som bidrar till minskade utsläpp och anpass- ningsåtgärder. Parisavtalet32 ställer upp nyckelprinciper för sådana samarbeten, till exempel att miljöintegritet och transparens ska säkerställas samt vikten av att hållbar utveckling främjas. Regelverket kommer att utvecklas . En tydlig utveckling inom det internationella klimatarbetet är att insatser riktas mer mot bredare ansatser på lands- eller sektor- nivå i syfte att åstadkomma omställning och möjliggöra storskaliga utsläppsminskningar. Det kan röra sig om styrmedel som gör att ett pris sätts på utsläpp, till exempel genom skatter, utsläppshandel och sektorsbaserade insatser. Det kan också handla om styrmedel som på annat sätt skapar drivkrafter att minska utsläppen, till exempel teknikstandarder eller utfasning av subventionering av fossila bränslen. Gemensamt är att man vill rikta stödet mot åtgär- der som bidrar till systemomställning och som ger förutsättningar för andra länder att ta efter och göra liknande insatser. 3.4.3Ny mekanism under utveckling En ny mekanism som ska bidra till utsläppsminskningar och främja hållbar utveckling etablerades genom . En central skill- nad mellan och Kyotoprotokollet är att det inte längre finns någon uppdelning mellan länder med och utan åtaganden. Det innebär att man behöver reglera vem som ska få tillgodoräkna sig utsläppsminskningen för att undvika dubbelräkning, d.v.s. ett land kan inte tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som tillgodoräknas av ett annat land, mot sitt åtagande under . Däremot kommer det sannolikt finnsmöjligheter för länder att dela på de utsläppsminskningar som åstadkoms genom samarbete. 32 UNFCCC (2016) Art 10. se även art 7, 9 och 11. Avtalstexten anger att utsläppsminskningar kan överföras inter- nationellt (d.v.s. handlas mellan parterna) för användning gentemot åtaganden under förutsatt att miljöintegritet och trans- parens kan säkerställas samt att parterna tillämpar robust bokföring ”förenligt med” av parterna utarbetade och antagna riktlinjer (även detta under kommande lanserade arbetsprogram). När det gäller de existerande marknadsbaserade mekanismerna omnämns dessa inte i avtalet. Dock kommer erfarenheter, lärdomar baserat på existerande mekanismer vara viktiga att beakta i utform- ning av riktlinjer kring samarbetsansatser och den nya mekanismen under . Exakt hur mekanismen ska utformas kommer förhandlas fram till det att avtalet träder i kraft. 4Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik 4.1Förslag till strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik mot det långsiktiga målet 2045 En strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik med sikte mot det långsiktiga målet 2045 som omfattar: etappmål för utsläpp av växthusgaser 2030 och 2040 för den icke-handlande sektorn samt ett utsläppsmål för inrikes transporter till 2030, övergripande utgångspunkter för arbetet med att nå etapp- målen och det långsiktiga målet, åtgärder för att alla politikområden ska integrera klimat- aspekten, styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser till 2030 med särskilt fokus på att öka omställningen av transport- sektorn och styrmedel och processer som skapar förutsättningar för att nå nettonollutsläpp med särskilt fokus på om- ställningen av basmaterialindustrin, jordbrukssektorn och samhällsplaneringen. Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik Bred parlamentarisk samsyn behövs för den övergripande inriktningen av klimatpolitiken Miljömålsberedningen har i uppdrag att föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga ambitiösa målsättningar och ta ansvar för våra historiska utsläpp. ska vidare bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder, med bibehållen konkurrenskraft och på ett sätt som inte innebär att utsläppen av växthusgaser ökar utanför gränser. För att lyckas väl med uppgiften är det viktigt att även EU och övriga världen skärper sin klimatpolitik. Dessa utgångspunkter var centrala för beredningens förslag och bedömningar i det tidigare betänkandet om ett klimatpolitiskt ramverk för och vägleder även utformningen av strategin i detta delbetänkande. Enligt beredningens förslag till ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige1 är det sedan regeringens uppgift att varje mandatperiod ta fram handlingsplaner mot etappmålen och det långsiktiga målet till 2045 som beslutar om. Partierna har delvis olika upp- fattningar om hur specifika styrmedel bör utformas men vill till- sammans peka ut den huvudsakliga inriktningen för strategin och val av styrmedel. Övergripande utgångspunkter vid val av styrmedel för att nå etappmålen och det långsiktiga målet Transparensen och förutsägbarheten i klimatpolitiken ökar om det finns tydliga principer och utgångspunkter för den långsiktiga styr- medelsinriktningen. Beredningen föreslår att det i strategin fastslås vissa övergripande utgångspunkter för den fortsatta utformningen av styrmedel för att nå etappmålen och det långsiktiga målet. 1 SOU 2016:21. Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik Beredningens förslag till övergripande utgångspunkter redovisas i avsnitt 4.2. Etappmål för den icke-handlande sektorn och för transportsektorn ger en tydlig inriktning mot det långsiktiga målet 2045 Beredningens förslag till etappmål för den icke-handlande sektorn har grundats i en analys av fyra alternativa utsläppsbanor mot det långsiktiga mål till 2045 som beredningen föreslog i sitt förra delbetänkande. Beredningen bedömer att de nu föreslagna etappmålen för utsläppen i den icke-handlande sektorn om minst 63 procents ut- släppsminskning till 2030 och minst 75 procents utsläppsminsk- ning till 2040, där högst av utsläpps- minskningen får utgöras av kompletterande åtgärder, är ambitiösa och innebär viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp, som de är möjliga att nå om takten i omställningen nu ökar. Målet om lägre utsläpp från inrikes transporter förstärker inriktningen mot att åstadkomma stora utsläppsminskningar i den sektor som står för den absolut största delen av utsläppen i den icke-handlande sektorn. Målet för inrikes transporter ger en konkretisering av den politiska prioriteringen att ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. innebär att alla länder behöver skärpa sina klimat- ambitioner. Om beredningens förslag till etappmål genomförs, till- sammans med det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp till 2045, tar betydelsefulla steg i den riktningen och kan på så vis vara en förebild även för andra länder. Därmed inte sagt att de föreslagna målnivåerna garanterat är tillräckligt ambitiösa. De kan komma att behöva skärpas . Etappmålen ger, tillsammans med den indikativa målbanan, och det föreslagna utsläppsmålet för inrikes transporter, tydliga signaler till samhällets aktörer om inriktningen för den långsiktiga klimat- politiken. Detta ökar förutsägbarheten i politiken och underlättar för näringslivet och andra aktörer att bedriva ett långsiktigt klimat- arbete, vilket sammantaget ger en mer kostnadseffektiv klimat- politik. Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik Beredningens förslag till etappmål, mål för inrikes transporter och indikativ målbana redovisas i kapitel 5. Arbetet med att nå klimatmålen ska vara en integrerad del i alla politikområden och sektorer och bedrivas på alla nivåer. Arbetet med att nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 påverkar alla politikområden och kräver insatser inom alla sektorer och på alla ansvarsnivåer. Den strategi och de styrmedel som presenteras i detta betänkande utgår från att arbetet med att nå klimatmålen är ett gemensamt ansvar för hela regeringen och samtliga departe- ment. Förslag till åtgärder för att alla politikområden ska integrera klimatfrågan redovisas i avsnitt 6.1. Lika viktigt som att integrera klimatarbetet på nationell nivå är att driver på för att klimatfrågan ska prioriteras inom EU:s politik och i unionsrätten samt i internationella regelverk. Bered- ningens förslag till inriktning av arbete inom EU och internationellt redovisas i avsnitt 6.2, 7.3, 7.4, 7.5 och 8.4. Takten i utsläppsminskningarna behöver öka för att det föreslagna etappmålet i den icke-handlande sektorn ska kunna nås Beredningen bedömer att utsläppen behöver minska i en snabbare takt än med dagens trend. Strategin pekar ut områden där styrmedel skyndsamt behöver komma på plats för att det föreslagna etappmålet till 2030 ska kunna nås. Särskilt fokus behövs på att minska transportsektorns utsläpp. För att öka takten i utsläppsminskningarna mot etapp- målet 2030 så vill beredningen betona att EU-gemensamma koldi- oxidkrav på bilar, lätta lastbilar, tunga fordon och arbetsmaskiner i kombination med nationella styrmedel, som ger effekt på intro- duktionen av nya bilar, är särskilt betydelsefulla. Dessa styrmedel kan bereda väg för de nya tekniklösningar som redan är under ut- veckling, där ökad eldrift är ett centralt inslag. Dagens system för att premiera förnybara drivmedel behöver förändras och skärpas.