sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — Enligt den nuvarande lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, ska ett partis intäktsredovisning innefatta intäkter till en personvalskampanj för den som efter ett personval har utsetts till ledamot eller ersättare för ledamot av eller (4 § andra stycket). En intäktsredovisning ska i fråga om personvalskampanjer innehålla uppgifter om storleken av intäkter från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande verk- samheter, bidrag från andra delar av partiets organisation inbegripet sidoorganisationer, bidrag från privatpersoner, bidrag från företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt från stiftelser och fonder och anonyma bidrag. För bidrag från en enskild som sammanlagt överstiger ett halvt prisbasbelopp ska uppgift om bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek anges särskilt i intäkts- redovisningen (2 §, 6 § första stycket 5–9, 7 § första stycket och 8 §). Vilka som är valkandidater, i den meningen att de i valet kan utses till ledamöter och ersättare för ledamöter, avgörs (, se avsnitt 5.3.1) före valdagen. Den som kandiderar för ett parti ska senast ha sam- tyckt till kandidaturen. Större delen av en valkandidats kampanj är sannolikt genomförd. Alla som avser att ställa upp som valkandidater och som erhåller intäkter till sin personval- kampanj måste alltså även hålla ordning på sådana intäkter. Vilka valkandidaters personvalskampanjer som ett parti ska ta upp i sin intäktsredovisning kan avgöras först när val- resultatet föreligger. Av insynslagen får anses följa att, för en valkandidat som inte är ledamot eller ersättare, partiet ska redovisa intäk- ter som uppkommit i valkandidatens personvalskampanj från och Vad ska en intäktsredovisning innehålla? med början av det räkenskapsår (om partiet är bokföringsskyldigt enligt bokföringslagen) eller kalenderår då valet äger rum. Av pro- positionen (prop. 2013/14:70 s. 48) framgår att lagen ska förstås så att när det gäller en valkandidat som är ledamot eller ersättare, ett partis årliga intäktsredovisningar ska inkludera leda- motens eller ersättarens intäkter till personvalskampanj inför kom- mande val. Det är inte omöjligt att tänka sig att viss finansiering av en personvalskampanj kan ske i efterskott, dvs. efter valet, när det står klart vad kampanjen har kostat. Även sådana intäkter ska – såsom insynslagen får förstås – tas upp i intäktsredovisningen. Bakgrund till kommitténs uppdrag i denna del I lagstiftningsärendet inhämtade regeringen yttrande över ett förslag till lag om insyn i finansiering av partier. Lagrådet anförde i sitt yttrande bl.a. följande (prop. 2013/14:170 s. 139 och 140): I bestämmelsen anges kraven på redovisning av intäkter till en person- valskampanj. Redovisningen ska avse endast kandidatens personvals- kampanj. Om ett bidrag inte avser hans eller hennes kampanj, ska bidraget inte redovisas. Avgränsningen ter sig diskutabel i ljuset av lagförslagets syfte. En kandidat eller vald ledamot kan antas ha väl så mycket glädje av t.ex. ett allmänt och regelbundet bidrag över som av ett särskilt bidrag för just en personvalskampanj. Man kan också tänka sig att regelbunden sponsring av en politiker skulle kunna vara minst lika ägnad att göra denne potentiellt ”samarbetsvillig” som ett engångs- belopp till en personvalskampanj. Och den som önskar ge ett större bidrag till ett parti men vill undvika registrering kan ju också ge bidraget t.ex. i form av periodiska bidrag till ett antal ledamöter av en politisk församling. Lagrådet noterar också att stöd enligt lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i ska ingå i redovisningen. Lagrådet anser att rege- ringen bör överväga avgränsningen på nytt eller uppdra åt den aviserade utredningen att pröva frågan. Regeringen kommenterade yttrande i denna del och sade sig kunna hålla med Lagrådet om att en redovisningsskyldighet för valkandidater som inte är begränsad till att avse enbart personvals- kampanjer är intressant ur ett insynsperspektiv. Det krävdes dock, anförde regeringen, ytterligare beredningsunderlag för att kunna ta ställning till om en sådan ordning borde införas. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? därför att låta frågan ingå i det uppdrag som skulle ges till den parla- mentariskt sammansatta kommittén (s. 34). Regeringen konstaterade också (s. 47) att det inte fanns någon klar och tydlig definition av begreppet personvalskampanj men att som personvalskampanj allmänt brukade räknas sådana aktiviteter där en kandidat under valrörelsen använt sig av ett personligt ut- format kampanjmaterial, dvs. där namn eller bild på kandidaten har förekommit med det uppenbara syftet att förmå väljarna att lägga sin röst på honom eller henne. Härvid hänvisade regeringen till jämförelse med vad som sades i SOU 1999:136 s. 47. Avgränsningen till personvalskampanj ska tas bort I enlighet med vad vi har redovisat i avsnitt 10.2.3 föreslår vi att redovisningsskyldigheten ska gälla för ledamöter och ersättare för ledamöter, oberoende av om de utsetts på grund av sitt personliga röstetal eller inte. I insynslagen finns det inte någon definition av vad en person- valskampanj är. Inte heller finns någon sådan definition i vallag- stiftningen eller annan lagstiftning. Som nämnts anförs i propo- sitionen som föregick insynslagen (prop. 2013/14:70 s. 47) att som personvalskampanj allmänt brukar räknas sådana aktiviteter där en kandidat under valrörelsen använt sig av ett personligt utformat kampanjmaterial, dvs. där namn eller bild på kandidaten har före- kommit med det uppenbara syftet att förmå väljarna att lägga sin röst på honom eller henne. Trots denna beskrivning framstår gränsen mellan personvalskampanj och andra valkampanjaktiviteter där representanter för ett parti deltar som oklar. Vid de intervjuer med partirepresentanter som kommittén har genomfört har flera uttryckt att de anser att denna gräns är svår att dra. Även en val- kandidat som inte använder personligt utformat kampanjmaterial kan tänkas ha intäkter till sin personliga valkampanj. Hur partier och valkandidater bedriver valkampanj förändras och nya uttryckssätt ersätter de gamla. Det är kanske inte uteslutet att en valkandidat kan bedriva valkampanj i syfte att förmå väljare att rösta på henne eller honom utan att använda sig av ”ett personligt utformat kampanjmaterial”. Det kan väl också vara så att den som väljs in på grundval av sitt personliga röstetal, i valkampanjen inte Vad ska en intäktsredovisning innehålla? alls framhållit sin egen person utan endast propagerat för att så många som möjligt ska rösta på partiet och dess politik. Som framgått i det föregående (se avsnitt 10.2.6) föreslår vi en ordning som innebär att varje ledamot och ersättare för ledamot själv ska lämna intäktsredovisning. Ett bidrag till en personvals- kampanj som lämnas det år då val ska hållas behöver inte redovisas, vilket framstår som otillfredsställande eftersom bidrag kan ha tagits emot redan tidigare. Intäkter som inte avser en valkandidats personvalskampanj ska enligt den nuvarande lagstiftningen inte tas upp i intäktsredovis- ningen. Vi anser emellertid, i likhet med vad Lagrådet anförde i lagstiftningsärendet, att det ligger i linje med lagstiftningens syfte att redovisningsskyldigheten även omfattar bidrag till en ledamot av en politisk församling som inte uttryckligen avser ledamotens personvalskampanj. Av detta skäl och med hänsyn till de tolknings- svårigheter som en begränsning till personvalskampanjer kan ge upphov till anser vi att avgränsningen till personvalskampanj bör tas bort. I stället bör enligt vår mening en ledamots eller ersättares intäkts- redovisning avse intäkter som denne har fått i egenskap av val- kandidat, ledamot eller ersättare för ledamot. Om en valkandidat som inte är ledamot eller ersättare för ledamot utses till en sådan ska redovisning lämnas avseende intäkter som har upp- kommit under valåret. Det framstår inte som otänkbart att bidrag lämnas före ett val och inte heller att bidrag lämnas efter ett val när det står klart vilka kostnader som uppstått. I lagstiftningen skulle möjligen kunna anges att redovisning ska göras för en viss . Det är emellertid förenat med svårigheter att bestämma hur lång en sådan period bör vara. Vi föreslår därför att när leda- moten eller ersättaren har tillträtt sitt uppdrag, hon eller han ska lämna intäktsredovisning så länge uppdraget innehas, varvid intäkter till en valkampanj inför kommande val kommer att inklu- deras i redovisningen. Om någon utses till ledamot eller ersättare för ledamot senare , bör han eller hon ändå lämna intäktsredovisning för det kalenderår då valet ägde rum eftersom intäkter till val- kampanjen bör redovisas. Redovisningsskyldigheten bör alltså gälla då uppdraget innehas samt då valet ägde rum. Den som utses senare bör ge in intäktsredo- Vad ska en intäktsredovisning innehålla? visningen avseende valåret inom , lämpligen , från det att han eller hon utsågs. En ledamots eller en ersättares intäktsredovisning bör innehålla uppgifter om storleken av i princip samma slag av intäkter som enligt nuvarande bestämmelser om intäktsredovisning avseende person- valskampanj, dvs. intäkter från försäljningar, lotterier och insam- lingar samt bidrag från enskilda. Arvode och andra ekonomiska förmåner med anledning av uppdraget som ledamot eller ersättare för ledamot av , , kommunfullmäk- tige eller faller därmed utanför vad som ska tas upp i redovisningen. Som berörts i avsnitt 10.2.6 bör intäkter som en ledamot eller en ersättare för ledamot tar emot men lämnar vidare till sitt parti, redo- visas av partiet. Vi föreslår att en bestämmelse införs som klargör detta. På samma sätt bör gåvor till en ledamot eller en ersättare för en ledamot som är avsedda för, och lämnas vidare till, den politiska för- samling som uppdraget som ledamot eller ersättare avser inte redovisas som intäkter för ledamoten eller ersättaren. I avsnitt 5.5.3 redogörs för vad som gäller bl.a. i fråga om registrering av gåvor till riksdagsledamöter. En ledamots eller en ersättares för en ledamot intäktsredovisning ska avse personens verksamhet i egenskap av valkandidat, ledamot eller ersättare för ledamot. Intäktsredovisningen ska liksom endast innehålla uppgifter om storleken av intäkter från försälj- ningar, lotterier och insamlingar samt bidrag från enskilda. 13.4Begränsningen till politisk verksamhet Förslag: En intäktsredovisning ska avse all verksamhet och inte bara den politiska verksamheten. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? Nuvarande ordning och kommitténs uppdrag Syftet med lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, är att trygga allmänhetens insyn i hur partier finan- sierar sin politiska verksamhet och hur valkandidater finansierar sina personvalskampanjer (1 §). Ett parti ska, enligt lagen, till Kam- markollegiet redovisa hur det har finansierat sin politiska verk- samhet (4 §). Lagrådet uppmärksammade i sitt yttrande i lagstiftningsärendet om införande av insynslagen att tillämpningsområdet för 1 och 4 §§ i den av regeringen föreslagna lagen begränsades till partiernas politiska verksamhet. Lagrådet ansåg att avgränsningen dels kunde bjuda in till gränsdragningsproblem och kanske även till kring- gående, dels var den i sak diskutabel. Lagrådet anförde vidare att den som önskade att ekonomiskt stöd till ett parti skulle undgå krav på redovisning till Kammarkollegiet, kunde ställa villkoret att gåvan fick användas enbart för t.ex. administrativa behov. Även ett sådant stöd är naturligtvis viktigt för partiet, och det är svårt att förstå varför det inte skulle behöva redovisas, framhöll Lagrådet. Inte heller ansåg Lagrådet att stöd till en stiftelse hos ett parti som bedriver biståndsverksamhet borde falla utanför redovisnings- skyldigheten, eftersom ett parti kan bedriva sådan verksamhet för att skapa politisk goodwill eller för att markera en politisk profil (prop. 2013/14:70 s. 138). I lagen som trädde i kraft behölls begräns- ningen till politisk verksamhet. Regeringen anförde i författnings- kommentaren att ett partis politiska verksamhet ska förstås i vid bemärkelse och omfattar t.ex. även sådan administrativ verksamhet som utgör stöd för den verksamhet som partiet bedriver i syfte att uppnå sina politiska mål. Till politisk verksamhet räknas, enligt vad regeringen anförde, inte verksamhet som saknar politiska inslag, eller där sådana inslag är i det närmaste obefintliga, och där intäk- terna inte heller används för att finansiera partiets politiska verk- samhet i vid bemärkelse. Det kan gälla t.ex. internationell bistånds- verksamhet som ett parti bedriver eller annars kontrollerar. Rege- ringen anförde dock att det kunde vara lämpligt att frågan om huruvida lagens tillämpningsområde bör utvidgas till all verksamhet som ett parti bedriver, exempelvis – som Lagrådet lyfter fram – för Vad ska en intäktsredovisning innehålla? att skapa politisk goodwill eller markera en politisk profil, tas upp och övervägs av den parlamentariskt sammansatta kommitté som aviserats (prop. 2013/14:70 s. 34 och 111). I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen upp- märksammades frågan av (), med anled- ning av en motion med yrkande om att utvidga den föreslagna insynslagens tillämpningsområde till all verksamhet som ett parti bedriver. Utskottet konstaterade att regeringen avsåg att låta frågan ingå i det uppdrag som skulle ges till en parlamentariskt samman- satt kommitté och anförde att det inte önskade föregripa en sådan utredning. Utskottet föreslog därför att skulle avslå motionsyrkandet. beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2013/14:KU35 s. 22 och 23, rskr. 2013/14:163.) I kommitténs direktiv anförs att det är tänkbart att en avsikt med t.ex. biståndsverksamhet kan vara att skapa politisk goodwill eller markera en politisk profil och frågan om verksamheten i ett sådant fall ska räknas som politisk eller inte kan i rättstillämp- ningen ge upphov till gränsdragningssvårigheter. Vidare framhålls att risken för kringgående inte kan uteslutas med den nuvarande avgränsningen. Kommittén ska därför, enligt direktiven, analysera och ta ställning till om tillämpningsområdet för insynslagen bör utvidgas, antingen till all verksamhet som ett parti bedriver eller på annat sätt (dir. 2014:90 s. 10 och 12). Begränsningen till politisk verksamhet ska tas bort Ordföranden och sekreteraren har, som redogjorts för i avsnitt 7.1.1, genomfört intervjuer med representanter för de åtta nuvarande riksdagspartiernas riksorganisationer. Vidare har sekreteraren inter- vjuat en representant för Feministiskt initiativs riksorganisation. Samtliga intervjuade har uppgivit att enligt deras uppfattning är all verksamhet som deras parti bedriver politisk. De har därför ansett att det skulle innebära en förenkling eller ingen skillnad om denna avgränsning togs bort. Kommittén ansluter sig till uppfattningen att avgränsningen till politisk verksamhet kan innebära gränsdragningsproblem. Ingen av de intervjuade representanterna för riksdagspartiernas riksorgani- sationer har kunnat nämna någon verksamhet som deras parti Vad ska en intäktsredovisning innehålla? bedriver som inte är politisk. De intervjuade partirepresentanterna har samtliga ansett att det skulle innebära en förenkling eller ingen skillnad om denna avgränsning togs bort. Avgränsningen kan också, som påpekats, innebära en ökad risk för kringgående av insynslagstiftningens bestämmelser. En redovis- ningsskyldig, eller en givare, skulle t.ex. kunna styra vissa intäkter till att användas i en verksamhet i partiet som görs gällande inte är politisk. Partiet skulle då kunna hävda att det inte behöver ta upp dessa intäkter i intäktsredovisningen. Som framhölls av Lagrådet kan ett parti bedriva biståndsverk- samhet för att skapa politisk goodwill eller för att markera en politisk profil. Med hänsyn till de gränsdragningsproblem som det kan ge upphov till anser vi att varken biståndsverksamhet eller någon annan verksamhet som bedrivs av ett parti bör falla utanför redovisningsskyldigheten. Redovisningsskyldigheten bör i fortsättningen omfatta all verk- samhet som partierna och sidoorganisationerna bedriver, vilket bör gälla på såväl central som regional och lokal nivå. I avsnitt 13.6 behandlar vi frågor om behov av vissa begräns- ningar när det gäller redovisning avseende verksamhet som bedrivs i bolag, eller annan verksamhetsform, som partiet har ett bestäm- mande inflytande över eller i stiftelse som är knuten till partiet. Vi anser att partiers och sidoorganisationers intäktsredovisning ska avse all deras verksamhet och inte bara den politiska verksamheten. Detsamma ska gälla för ledamöter och ersättare för ledamöter, men deras redovisningsskyldighet ska vara begränsad till intäkter som de har fått i egenskap av valkandidat, ledamot eller ersättare. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? 13.5.1En intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om kommunalt partistöd och om offentligt stöd till kvinno- och ungdomsorganisationer Förslag: En intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om –partistöd enligt 2 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen (1991:900), –stöd enligt lagen (2010:473) om statligt stöd till riksdags- partiernas kvinnoorganisationer även såvitt avser stöd till en kvinnoorganisation i anslutning till ett politiskt parti –statligt stöd som utgått till ett partis med stöd av lag eller förordning, samt –kommunalt stöd som utgått enligt 2 kap. 5 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Enligt den nuvarande lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, ska en intäktsredovisning innehålla uppgifter om storleken av visst angivet offentligt stöd. Detta gäller för stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier, stöd enligt lagen om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i samt stöd enligt lagen om statligt stöd till riksdags- partiernas kvinnoorganisationer till en kvinnoorganisation inom partiet (6 § första stycket 1–3). I den departementspromemoria (Ds 2013:31) som låg till grund för propositionen som föregick insynslagen föreslogs att partiers verksamhet även på regional och lokal nivå skulle omfattas av regle- ringen. Enligt promemorians förslag skulle vidare en intäktsredovis- ning även innehålla uppgifter om storleken av partistöd som betalas till partiet enligt 2 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen (1991:900), KL, stöd enligt lagen (2010:473) om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer (utan begränsningen att stödet skulle ha betalats till en kvinnoorganisation inom partiet), samt statsbidrag Vad ska en intäktsredovisning innehålla? enligt förordningen (2011:65) om statsbidrag till barn- och ung- domsorganisationer. I förarbetena till insynslagen anförde regeringen (prop. 2013/14:70 s. 52): Eftersom redovisningsskyldigheten enligt regeringens förslag ska avse ett partis verksamhet på central nivå, bör något motsvarande krav dock inte gälla för stöd till kvinnoorganisationer som är egna juridiska personer i anslutning till partiet. Av samma skäl anser regeringen att redovisningsskyldigheten inte heller bör omfatta stöd som lämnas till andra sidoorganisationer som är egna juridiska personer, t.ex. ung- domsförbund. Enligt 2 kap. 9 § KL får kommuner och landsting ge ekonomiskt bidrag och annat stöd till politiska partier för att stärka deras ställning i den kommunala demokratin (partistöd). Partistöd får ges till de politiska partier som är representerade i fullmäktige, dvs. har fått mandat för vilket en vald ledamot är fastställd, samt till partier som har upphört att vara representerade i fullmäktige, dock endast efter det att representationen upphörde. Full- mäktige beslutar om partistödets omfattning och former, vanligtvis genom ett reglemente för partistöd (se prop. 2013/14:5 s. 95). Beslut om att betala ut partistöd ska enligt 2 kap. 12 § KL fattas av fullmäktige minst en gång . Enligt lagen om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinno- organisationer lämnas statligt stöd till kvinnoorganisationer inom eller i anslutning till politiska partier som är representerade i riks- dagen. Ärenden om stöd enligt lagen prövas av Partibidragsnämn- den (1 och 3 §§). Med kvinnoorganisation avses enligt 2 §, en ideell förening som är ansluten till ett politiskt parti eller en samman- slutning som finns inom ett politiskt parti. Föreskrifter om statligt stöd till barn- och ungdomsorgani- sationer finns i förordningen om statsbidrag till barn- och ung- domsorganisationer. Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor är den myndighet som prövar frågor om bidrag enligt förordningen. I 2 kap. 5 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter finns vidare en bestämmelse om att kommuner och landsting får lämna ekonomiskt stöd till ungdomsorganisationer och att ett sådant stöd också får omfatta politisk verksamhet. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? En intäktsredovisning bör innehålla uppgifter om storleken av offentligt parti- och organisationsstöd Vårt förslag innebär att redovisningsskyldigheten utökas till att omfatta partiers verksamhet på regional och lokal nivå samt deras sidoorganisationer, däribland kvinno- och ungdomsorganisationer (se bl.a. avsnitt 7.4.2 och 10.2.2–10.2.4). Detta gäller oavsett om sidoorganisationerna är egna ideella föreningar eller inte. Vid de samråd och intervjuer som kommittén har genomfört med representanter för regionala och lokala partier samt partiers distrikts- och lokalorganisationer har framkommit att kommunalt partistöd är den största och viktigaste intäkten för flertalet av dem. Viktiga intäkter för sidoorganisationerna är stöd enligt lagen om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer och stöd enligt förordningen om statsbidrag till barn- och ungdomsorgani- sationer. De intäkter av betydelse som de redovisningsskyldiga partierna och organisationerna har bör enligt vår mening som utgångspunkt framgå av deras intäktsredovisningar. Så är fallet enligt den gällande lagstiftningen såvitt gäller den centrala nivån. Allmänheten kan visserligen med stöd av offentlighetsprincipen från landsting, kom- muner, och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor få uppgifter om utbetalt stöd av nu nämnt slag. Även om uppgifterna på detta sätt kan begäras ut bör dock allmän- heten enligt vår mening ha möjlighet att även ta del av uppgifterna i sammanställd form i intäktsredovisningarna för de ideella före- ningar som har tagit emot stödet och som har intäkter av sådan storlek att de är skyldiga att lämna intäktsredovisning. Som fram- hållits i insynslagens förarbeten (se prop. 2013/14:70 s. 51) finns det i fråga om dessa offentliga stödformer ett värde i att allmän- heten kan få samlad information på ett och samma ställe om det offentliga stöd som bidrar till att finansiera partiernas verksamhet. På så sätt blir det lättare för allmänheten att kunna jämföra stor- leken av offentligt stöd som ges till ett parti med t.ex. storleken av bidrag från enskilda. För en ideell förening som ska lämna intäktsredovisning kan det inte vara särskilt betungande att i redovisningen ange storleken av offentligt stöd av här aktuellt slag som föreningen har tagit emot . Vad ska en intäktsredovisning innehålla? En intäktsredovisning bör därför enligt vår mening även inne- hålla uppgifter om offentligt stöd enligt dessa författningar. Vid bedömningen av om de sammanlagda intäkterna överstiger det gräns- värde som innebär att en intäktsredovisning ska lämnas in bör avdrag göras för offentligt stöd av nu aktuellt slag, se avsnitt 10.2.7. Vissa ytterligare frågor rörande offentliggörande av utbetalt kom- munalt partistöd behandlas i nästkommande avsnitt (avsnitt 13.5.2).