sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — Be- skrivande ord som ”gold” och ”smooth” på neutrala förpack- ningar kan verka vilseledande för konsumenter, på samma sätt som de är vilseledande när de trycks på traditionella förpack- ningar. Överlag är det högre sannolikhet för att rökare har miss- uppfattningar om cigaretters skadlighet än att icke-rökare har det. Detta gäller oavsett om cigaretterna säljs i traditionella för- packningar eller i neutrala förpackningar. •Neutrala förpackningar förefaller öka den negativa inställningen till rökning. De tillgängliga studierna tyder överlag på att neu- trala förpackningar sannolikt har en avskräckande effekt på unga att inte börja röka, och uppmuntrar rökare att minska sin kon- sumtion eller sluta, även om vissa studier kommit fram till att neutrala förpackningar sannolikt har liten effekt. Det är mer sannolikt att icke-rökare, personer som röker mera sällan och ung- domar uppfattar att neutrala förpackningar skulle verka avskräck- ande eller minska rökningen. •Undersökningar om den allmänna inställningen till neutrala för- packningar bland befolkningen, där flest undersökningar gjorts i , har antytt att en svag majoritet är för neutrala för- packningar. Icke-rökare är mer benägna att vara för neutrala förpackningar än rökare. Två potentiella problem med neutrala förpackningar – svårigheter med att komma ihåg varumärken och ökad transaktionstid vid köp – undersöktes i två studier, som kom fram till att neutrala förpackningar inte påverkade förmå- gan att komma ihåg varumärket och ledde till kortare transak- tionstider. beställde en oberoende granskning av det vetenskapliga underlaget för vilka effekter krav på neutrala förpackningar kan få för folkhälsan. genomförde granskningen och presenterade sina slutsatser i rapporten Standardised packaging of tobacco14. Slutsatserna kan sammanfattas enligt följande. •Förpackningen är en mycket viktig marknadsföringsyta för till- verkare av cigaretter, framför allt i de länder som begränsat övrig marknadsföring av tobaksvaror. Tobaksindustrin har påstått att deras marknadsföring endast syftar till att övertyga nuvarande rökare att byta märke och inte riktar sig mot barn eller nya rökare. Detta påstående är inte rimligt. Barn och icke-rökare har inte möjlighet att undvika att exponeras för förpackningar och de blir därför mottagliga för marknadsföringen, vare sig den är direkt riktad mot dem eller inte. Traditionella förpackningar med varumärken ökar därför tobakskonsumtionen. •Det vetenskapliga underlaget för vilken effekt neutrala förpack- ningar kan väntas få är begränsat. Tobaksindustrin har kritiserat den systematiska översikt som tidigare tagits fram eftersom den förlitar sig på vad personer uppgett om sina avsikter i hypo- tetiska situationer. Den systematiska översiktens främsta värde ligger emellertid i resultaten vad avser förpackningarnas attrak- tivitet, framhävandet av hälsovarningarna och uppfattningen om skadeverkningar. Undersökningar från andra områden visar på ett starkt omedvetet samband mellan attraktivitet och efterfölj- ande beteende, oavsett vilka avsikter som uppgetts. Neutrala för- packningar skulle därför påverka rökbeteendet genom att minska attraktiviteten. •Tobaksindustrin har vidare invänt att neutrala förpackningar skulle resultera i lägre priser, vilket i sin tur skulle öka tobakskonsum- tionen. Industrin har också påstått att neutrala förpackningar i förlängningen skulle minska varumärkeslojaliteten och göra att rökare skulle byta till billigare märken samt uppmuntra tillver- kare att konkurrera med priset på varorna. Undersökningar från visar emellertid att priserna inte har fallit, tvärtom har priserna ökat mer än vad tobaksskatten ökat. Det finns vissa indikationer på att billigare märken har ökat sin försäljning, men detta förefaller vara en fortsättning av en pågående marknads- trend. Om priserna skulle börja falla kan regeringen mildra effek- ten genom att höja tobaksskatten. •Tobaksindustrin har också invänt att neutrala förpackningar skulle leda till en större illegal marknad, särskilt för förfalskade cigaretter. Det finns emellertid inget underlag för att neutrala förpack- ningar skulle vara lättare att förfalska och i har det ännu inte påträffats några förfalskade neutrala förpackningar. •Det är mycket troligt att neutrala förpackningar skulle minska andelen barn som börjar röka. Det är osannolikt att neutrala förpackningar skulle öka tobakskonsumtionen. Märkesförsedda förpackningar spelar en viktig roll när det gäller att uppmana unga personer att röka och i att förstärka vanan, oavsett vilka avsikter tobakstillverkarna har. Det har inte presenterats bevis som gör det möjligt att kvantifiera de sannolika effekterna neu- trala förpackningar men det finns en mängd bevis som talar för att neutrala förpackningar, tillsammans med den nuvarande ord- ningen för tobakskontroll, med stor sannolikhet kommer att leda till en liten men viktig minskning av andelen som börjar röka och andelen rökare i befolkningen och därmed få en positiv in- verkan på folkhälsan. I konsekvensanalys15 till förslaget till lagstiftning om neutrala tobaksförpackningar, gjordes följande bedömningar. Det är svårt att kvantifiera hur stor inverkan lagstiftningen skulle få på rökningsprevalensen och på andelen av befolkningen som börjar röka. Det finns emellertid i och internationellt en erfarenhet av andra åtgärder för tobakskontroll, särskilt när det gäller tobaksreklam och marknadsföring, som kan ge en inblick i vilka effekter som ett krav på neutrala tobaksförpackningar kan förvän- tas få i dessa avseenden. Forskare som har specialiserat sig på tobaks- kontroll, och oberoende akademisk forskning som gjorts på upp- drag av det brittiska hälsodepartementet, uppskattar att åtgärden kan förväntas leda till: •en minskning av andelen 11–15-åringar som har rökt och •en minskning med en procentenhet av rökningsprevalensen bland vuxna. I konsekvensanalysen anges vidare att en tiondedel av dessa effek- ter kan förväntas uppnås om tobaksproduktdirektivets bestäm- melser genomförs utan krav på neutrala förpackningar. Den reste- rande effekten är den ytterligare minskning som är hänförlig till neutrala förpackningar. efter införandet av neutrala förpack- ningar skulle åtgärden beräknas ge mycket stora hälsofördelar. Hälsofördelarna uppskattas enligt analysen till 400 000 levnadsår, vilket enligt det brittiska hälsodepartementet kan värderas till 26 mil- jarder brittiska pund. Ytterligare fördelar i produktivitetsökning, produktionskostnadsbesparingar och minskade transaktionskost- nader i detaljhandeln innebär att den totala vinsten kan beräknas till . Kostnaderna, bestående i kostnader för förpackningstillverkare, värdeminskning av tobaksvarumärken och minskade skatteintäkter, beräknas i analysen till knappt 2,5 mil- jarder brittiska pund. I har det, som framgår av avsnitt 10.4.5, lagts fram ett förslag om införande av krav på neutrala tobaksförpackningar.16 Enligt förslaget ska kravet omfatta snusförpackningar. I har (Statens institutt for rusmiddelforskning) genomfört studier avseende neutrala tobaksförpackningar.17 Slutsatserna i de studierna var att neutrala tobaksförpackningar uppfattas som mindre attrak- tiva, särskilt för ungdomar. Vidare fick hälsovarningarna större effekt och uppmärksamhet. De flesta rökarna trodde att neutrala tobaks- 16Høringsnotat om forslag til standardiserte tobakkspaknigner og gjennomføring av Tobakks- konvensjonen artikkel 5.3, Helse- og omsorgsdepartementet, . 17Scheffels & Sæbø (2013), Perceptions of Plain and Branded Cigarette Packaging Among Norwegian Youth and Adults: A Study, 15(2): 450–456; & Scheffels (2013), smokers and non-smokers perceptions of typical users of plain vs. branded cigarette packs: a between-subjects experimental survey, BMC Public Health 13(1): 1005; Scheffels & (2013),The impact of cigarette branding and plain packaging on perceptions of product appeal and risk among young adults in : A between-subjects experimental survey., 3(12). förpackningar i sig inte skulle få dem att sluta röka, men de trodde att neutrala tobaksförpackningar skulle kunna leda till att andra inte börjar röka. En studie från visar också att neutrala snusförpackningar uppfattas som mindre aktiva av unga. Studien visar att snusför- packningens utformning har betydelse för produktens attraktions- kraft för unga i åldern 14–. Förpackningsdesign och snus- märken kommunicerar social identitet och design, färger och material- val har betydelse för ungas uppfattning av snusprodukterna. Märkena har social betydelse för ungdomar både på ett direkt sätt i samspel med andra, och på ett mer symboliskt sätt som något de använder för att kommunicera social identitet och tillhörighet. Deltagarna beskrev snusprodukterna på marknaden som identitetsmarkörer, och motiverade det med att förpackningarna var så olika. Förpack- ningsdesignen hade också betydelse för ungdomars uppfattning av hälsorisker. Ljusa förpackningar med smaktillsatser uppfattades som mindre hälsofarliga än andra. Många förpackningar uppfattades som att de innehöll något annat än tobak, framför allt ljusa eller färgglada förpackningar med smak – dessa gav associationer till godis, kosmetik och tuggummi. Flera ansåg att nya produkter med mindre och tunnare snusportioner var speciellt attraktiva för unga. Sammanfattningsvis visar studien att förpackningsdesign på snus, i likhet med cigaretter, är viktiga för unga, kan fungera som identi- tetsmarkörer och ha konkret social betydelse när unga möts. Vidare har förpackningsutformning och produktutveckling betydelse för att locka unga och nya snusare.18 10.6Forskning på effekterna av den australiensiska lagstiftningen Enligt statistik från det australiensiska hälsodepartementet19 har andelen rökare i befolkningen minskat . Minskningen fortsatte –2013. var andelen dagliga rökare i åldern eller äldre , och hade denna siffra sjunkit till . Andelen dagliga rökare i 18SIRUS (2015), Oppdatering av kunnskapsgrunnlaget om standardiserte tobakkspakninger. 19http:///internet/main/publishing.nsf/Content/tobacco-kff Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14 åldern eller äldre sjönk från år . Nedgångarna är de största som uppmätts sedan mätningarna startade . Andelen unga i åldersgruppen 18–som uppger sig aldrig ha rökt ökade från år . Statistiken bör bedömas med viss försiktighet eftersom den endast omfattar efter införandet av neutrala förpackningar. Vidare har även infört ett antal andra åtgärder för tobakskontroll , t.ex. större hälsovarningar, exponeringsförbud och höjningar av tobaksskatten. I en studie20 undersöktes lagstiftningens effekter på 536 cigarett- rökare i den australiensiska delstaten (kravet på att förpackningarna skulle vara neutrala trädde i kraft , men försäljningen av neutrala tobaksförpack- ningar i detaljhandeln började ). Resul- taten visade att rökare som rökte cigaretter från neutrala förpack- ningar med stora hälsovarningar i större utsträckning: –uppfattade att tobaken hade en lägre kvalitet och var mindre tillfredsställande än , –funderade på att sluta röka och –var positiva till lagstiftningen om neutrala förpackningar. En annan studie21 undersökte om införandet av neutrala förpack- ningar i kunde knytas till en ökning av antalet samtal till sluta röka-linjen. I studien inhämtades statistik från två australiensiska delstater mellan . Studien fann att införandet av neutrala förpackningar (och större bildvarningar) kunde kopplas till en 78-procentig ökning av antalet samtal till sluta röka-linjen. För- fattarna uppgav att de tagit hänsyn till möjliga felkällor och kon- staterade att ökningen av antalet samtal inte var hänförlig till ökad marknadsföring mot rökning, prishöjningar eller någon annan om- ständighet. 20Introduction effects of the Australian plain packaging policy on adult smokers: a cross-sectional study, et al, , 22 2013. 21Association between tobacco plain packaging and Quitline calls: a population-based, inter- rupted time-series analysis, et al, Med J Aust 2014; 200 (1): 29–32. En studie22 undersökte om cigarettförpackningar blev mindre synliga, hur rökare placerade sina förpackningar och om rökningen minskade på vissa allmänna platser utomhus efter införandet av neutrala förpackningar och större bildvarningar. Enligt slutsatserna minskade andelen rökare och synliga cigarettförpackningar på ute- serveringar till caféer, restauranger och barer. Cigarettförpackning- arnas minskade synlighet var tydligare på platser där det fanns barn i närheten. Vidare försökte en liten andel av rökarna att dölja ciga- rettpaket som annars hade varit synliga. En tvärsnittsstudie23 undersökte om den australiensiska lagstift- ningen om neutrala förpackningar med större bildhälsovarningar uppfyllde de målsättningar som låg bakom införandet. Studien kom fram till att året efter införandet av neutrala förpackningar upp- fattade fler rökare cigarettpaketen som mindre tilltalande och ciga- rettkvaliteten som lägre. Vidare ansåg fler rökare att cigaretterna var mindre tillfredsställande och att det inte fanns någon skillnad i anseende mellan olika cigarettmärken. De förändrade uppfattning- arna i denna del var tydligare bland unga rökare. Fler rökare lade också märke till hälsovarningarna och ansåg att de ökade motiva- tionen att sluta röka. Fler rökare undvek vissa specifika hälsovarningar när de köpte cigaretter och försökte dölja sina förpackningar, men det var ingen förändring i uppfattningen om huruvida skaderiskerna överdrevs. Det var också fler som ansåg att olika cigarettmärken inte skiljer sig i fråga om skadlighet, men det var ingen förändring i fråga om uppfattningen att olika varianter har olika styrka eller uppfattningen om cigaretters skadlighet. 22Personal tobacco pack display before and after the introduction of plain packaging with larger pictorial health warnings in : an observational study of outdoor café strips, Zacher et al, Addiction, 109: 653–662. 23Australian adult smokers’ responses to plain packaging with larger graphic health warnings 1year after implementation: results from a national cross-sectional tracking survey, et al, 2015, 24:ii17–ii25. Våra bedömningar: Tobakskonsumtionen i kan förvän- tas minska om det införs ett krav på att tobak måste säljas i neutrala förpackningar. Ett sådant krav är därför tobakspolitiskt motiverat. Ett krav på att tobak endast får säljas i neutrala förpackningar bör kunna anses förenligt med för de mänsk- liga rättigheterna, varumärkesrätten, mönsterrätten, WTO-rätten och men inte med tryckfrihetsförordningens bestäm- melser. Neutrala tobaksförpackningar kan följaktligen införas endast om tryckfrihetsförordningen ändras. bör ett krav på neutrala tobaksförpackningar därför inte införas. 10.7.1Bör neutrala tobaksförpackningar införas i ? I takt med att det har införts allt fler restriktioner för marknads- föring av tobak, har tobaksförpackningen blivit en allt viktigare annonsplats för tobakstillverkare. Redan det förhållandet att tobaks- förpackningar förvaras synliga i butiker innebär en marknads- föringseffekt, se kapitel 9. Marknadsföringseffekten upphör emeller- tid inte när förpackningarna lämnat butiken. Förpackningarna är även synliga t.ex. när rökaren tar upp paketet för att röka en cigarett eller när snusaren tar upp dosan för att stoppa in en portion snus i munnen. Barn och personer som inte använder tobak har svårt att undvika att exponeras för förpackningar och de blir därför mottag- liga för marknadsföringen på förpackningarna vare sig den är direkt riktad mot dem eller inte. Flera länder har beslutat att införa krav på neutrala tobaks- förpackningar. Dessa länder har kommit fram till att ett sådant krav kan förväntas minska tobakskonsumtionen, särskilt bland barn och ungdomar. Neutrala tobaksförpackningar förväntas få den effekten eftersom sådana förpackningar gör tobaksvaror mindre attraktiva. Vidare synliggörs de hälsovarningar som finns på förpackningarna. Risken för att förpackningarna ska vilseleda konsumenter om faran med att bruka tobak minskar också . Att införa ett krav på neutrala tobaksförpackningar är en åtgärd som har stöd i ramkonventionen och de riktlinjer som konven- tionsländerna har enats om. Detta talar för att ett krav på neutrala tobaksförpackningar är en verkningsfull åtgärd för att minska tobaks- konsumtionen. Att åtgärden skulle minska tobakskonsumtionen stöds också av flera vetenskapliga undersökningar som gjorts i bl.a. , och , se avsnitt 10.5. Det är ofta svårt att mera exakt förutse vilken effekt en folk- hälsopolitisk åtgärd kommer att få. Så är även fallet när det gäller ett införande av ett krav på neutrala tobaksförpackningar. I konsekvensanalys görs ett försök att kvantifiera vilken effekt på rökningen som ett införande av neutrala förpack- ningar kan förväntas få där. Den förväntade effekten är en minskning av andelen 11–15-åringar som har rökt och en minskning med en procentenhet av rökningsprevalensen bland vuxna. Enligt konsekvensanalysen kan ett införande av neutrala förpackningar i dessa avseenden förväntas vara tio gånger effektivare än att endast införa de krav som följer av tobaksproduktdirektivet. De brittiska bedömningarna talar för att ett krav på neutrala tobaksförpackningar är en avsevärt effektivare åtgärd än att endast genomföra tobaksproduktdirektivets reglering. Även den konsekvensanalys som kommissionen gjort i samband med arbetet med tobaksproduktdirektivet (2014/40/EU) ger stöd för att neutrala förpackningar är en åtgärd som kan förväntas ge en högre skyddsnivå för folkhälsan än vad tobaksproduktdirektivets reglering ger. De vetenskapliga studier som genomfördes innan in- förde neutrala förpackningar har av tobaksindustrin kritiserats för att inte visa hur personerna i studierna faktiskt skulle agera, utan endast visa hur personerna tror att de skulle agera om tobak såldes i neutrala förpackningar. Som konstaterats i den brittiska rapporten av har studierna ett starkt värde eftersom de visar att förpackningarna uppfattas som mindre attraktiva och att hälso- varningarna blir tydligare, vilket innebär att uppfattningen om tobakens skadeverkningar också blir tydligare.24 Undersökningar från andra områden visar på ett starkt omedvetet samband mellan attraktivitet och efterföljande beteende, oavsett vilka avsikter som uppgetts. Detta talar för att neutrala förpackningar skulle påverka rökbeteendet genom att minska attraktiviteten. 24 Standardised Packaging of Tobacco, redning talar alltså för att det går att förutse effekterna av att införa neutrala tobaksförpackningar och att dessa effekter skulle vara att färre personer, särskilt barn, börjar röka och en minskad andel rökare i befolkningen. Ytterligare ett argument som framförts mot neutrala förpack- ningar är att det skulle leda till att den enda kvarvarande kon- kurrensfaktorn skulle vara priset på varan, och att en sådan lag- stiftning därför skulle riskera leda till lägre priser på tobak. Under- sökningar som gjorts i visar att priserna på tobak inte har fallit där efter införandet av neutrala förpackningar. Om tobakstillverkarna skulle sänka priset på tobaksvarorna, finns det också möjlighet att mildra effekten genom att höja tobaksskatten. Det har vidare hävdats att det skulle bli lättare att förfalska förpackningar, vilket skulle riskera att leda till en ökad illegal han- del med tobaksvaror. Något underlag för det här påståendet finns emellertid inte. Det system för spårbarhet och märkning som tobaks- produktdirektivet föreskriver och som vi föreslår ska genomföras (se kap. 6) kan, liksom införandet av en tillståndsplikt (se kap. 5) förväntas leda till en effektivare bekämpning av den illegala handeln. Risken för att den illegala handeln skulle öka som en följd av ett införande av neutrala förpackningar får därmed betraktas som liten. Av de mätningar som gjorts i före och efter införandet av neutrala förpackningar framgår att andelen dag- liga rökare i åldern eller äldre sjönk , och att andelen dagliga rökare i åldern eller äldre sjönk . Även om trenden avseende andelen dagliga rökare i redan tidigare var nedåtgående, så innehöll mät- resultatet den största nedgången som uppmätts i landet. Dessa mätningar tyder på att införandet av neutrala förpackningar haft en positiv effekt på tobakskonsumtionen i , även om det bör framhållas att införandet av neutrala förpackningar sammanföll med andra tobakspreventiva åtgärder. När det gäller svenska förhållanden, så kan det inledningsvis kon- stateras att målsättningen med den svenska tobakspolitiken har varit att allt tobaksbruk ska minska. Detta har senast bekräftats av genom antagandet av propositionerna Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35) och En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (prop. 2010/11:47). Även om tobakskonsumtionen i är låg i ett internationellt perspektiv har, som framgått av kapitel 4, de svenska tobakspolitiska målsätt- ningarna inte uppfyllts. Mot den bakgrunden förefaller ett krav på neutrala förpackningar, som i andra länder har införts med syftet att minska tobakskonsumtionen, vara en lämplig tobakspolitisk åt- gärd även i . Krav på neutrala förpackningar är en rekommenderad åtgärd enligt riktlinjerna till ramkonventionen. Det vetenskapliga underlag om effekterna av ett krav på neutrala tobaksförpackningar som tagits fram i och , och som legat till grund för införandet av krav på neutrala förpackningar i de länderna, talar starkt för att ett det är en åtgärd som effektivt kan minska rök- ningsprevalensen. Det finns inte något underlag för att ett krav på neutrala tobaksförpackningar, enligt den modell som bl.a. och infört, skulle uppfattas annorlunda i eller att ett införande av krav på sådana förpackningar skulle få en annan effekt här. Vi gör därför bedömningen att ett införande av neutrala förpackningar kan förväntas leda till minskad andel tobakskonsumenter i , vilket skulle få en positiv effekt på folkhälsan. Neutrala tobaksförpackningar bör därför införas i , under förutsättning att kravet är förenligt med övrig lagstiftning och internationella förpliktelser. Förenligheten med övrig lagstiftning och internationella förpliktelser kommer att redovisas i de följande avsnitten. Som vi tidigare framhållit är den svenska tobaksmarknaden spe- ciell i bl.a. det avseendet att snus har en stor marknadsandel. Som vi redovisat i avsnitt 9.6.1 anser vi att det föreslagna exponerings- förbudet bör omfatta alla tobaksvaror eftersom de tobakspolitiska målen inte gör skillnad på olika sorters tobaksvaror och att allt bruk av tobaksvaror är förknippade med hälsorisker. Det finns vidare av handelshinderaspekter skäl för att alla typer av tobaksvaror bör behandlas lika i det avseendet. Vi bedömer av samma skäl att även ett krav på neutrala tobaksförpackningar bör omfatta alla tobaks- varor. 10.7.2Förhållandet till tryck- och yttrandefriheten Förhållandet till yttrandefriheten enligt RF, och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna Av redovisningen i avsnitt 3.2.2–3.2.4 framgår att begränsningar av den i RF och garanterade yttrandefriheten får göras i vissa fall. Enligt bestämmelsen i 2 kap. 23 § RF får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar innebär just en begränsning i friheten att yttra sig i näringsverksamhet. Ett sådant krav torde därför redan av denna anledning vara förenligt med om yttrandefrihet. Yttrandefriheten enligt får inskränkas bl.a. med hänsyn till skyddet för hälsan (artikel 10.2). Enligt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan rättig- hetsstadgan) får inskränkningar i yttrandefriheten göras då samhälls- nyttan kräver det. Inskränkningen måste enligt båda rättsakterna vara proportionell till det ändamål som ska tillgodoses. Syftet med att införa ett krav på neutrala tobaksförpackningar är att minska tobakskonsumtionen, och således i förlängningen att gagna sam- hällsnyttan genom att tillgodose skyddet för hälsa.