sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Av tabell 6.1 framgår att det vid alla lärosäten finns någon form av central nämnd eller fakultetsnämnd som ansvarar för utbildning och/eller forskning. Vid fem lärosäten finns institutionsstyrelser - 7 Indelningen i tre skolor vid konstnärliga högskola är en följd av att denna högskola inrättats genom sammanslagning av motsvarande tre separata högskolor. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor , , , och högskola8 (beslutande institutionsnämnder). Beslutsbefogenheterna för dessa styrelser varierar mellan lärosätena. Beslutsbefogenheterna för en beslutande institutionsstyrelse kan även variera inom ett lärosäte. Utredningens enkätsvar visar exempelvis att vid både och har olika institutionsstyrelser delegerats olika uppdrag och ansvar beroende på överordnat organs (till exempel fakultets- styrelsens) delegationsbeslut. Vid flera lärosäten finns rådgivande organ på institutionsnivån såsom institutionsråd (, och ), akademiråd (), områdesnämnder () och sektionsråd (). Vid sex lärosäten finns nämnder med särskilt ansvar för lärarutbildning (LUN).9 Två lärosäten – och – är organiserade i fakultetsövergripande områden som styrs av områdesnämnder. Vid båda lärosätena är organisationen delvis asymmetrisk i och med att vissa områden också är fakulteter. Några områdesnämnder är därmed tillika fakultetsnämnder. Utöver de organ som ingår i nämndorganisationen finns vanligen olika ledningsgrupper och ledningsråd. Dessa har sällan beslutsbefogenheter utan fungerar som forum för diskussion, information och förankring. Råden fungerar stödjande för rektor och övrig ledning. Råden fattar inte beslut men rektor samråder vanligen med gruppen i viktigare principiella och strategiska frågor. Det finns en variation i denna typ av rådgivande ledningsorgan. Exempelvis finns ofta funktionen rektorsråd kopplad till rektor. Funktionen innehas av en person från verksamheten, dvs. en lärare/forskare. Ett rektorsråd ansvarar vanligen för en särskild fråga såsom samverkan, internationalisering eller lika villkor dvs. frågor som spänner över hela verksamheten. 8Vid har institutionsnämnderna endast delegerats beslutanderätt i frågor om kursplaner för kurser på grundnivå och avancerad nivå, kurslitteratur och fast- ställande av årlig verksamhetsplan för institutionen. Dock kan prefekten välja att tilldela institutionsnämnden ytterligare arbetsuppgifter. Se Rektors delegation till institutions- nämnder, . 9Dessa finns vid , , , , och . Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor Syftet med denna typ av rådgivande och delvis beredande funktioner är att lyfta och inhämta synpunkter på frågor inför lärosätesledningens ställningstagande. Råden syftar också till att förankra och ge utrymme för inflytande från verksam- heten. Denna typ av ledningsorgan utanför linjeorganisationen diskuteras vidare nedan i avsnittet Rådgivande organ på central nivå. 6.2.1Val till och sammansättning av kollegiala organ I tabell 6.1 framgår att alla lärosäten har någon form av kollegialt organ, vilket redovisas i kolumnen . Bestäm- melserna om vilka av de anställda som har rösträtt och är valbara till dessa organ varierar mellan lärosätena.10 Som redogjordes för i kapitel 5 är definitionerna av vad som avses med kollegiala organ och vilka som inkluderas i det så kallade kollegiet varierande och mer eller mindre historiskt betingade.11 Ofta finns kopplingar till tidigare professorskollegium och liknande kollegiala sammanslut- ningar. De operationaliseringar som framför allt gör sig gällande vid universitet och högskolor grundar sig i den reglering som fanns i högskoleförfattningarna kring hur fakultetsnämndens ledamöter skulle utses före autonomireformen . Det var då reglerat att fakultetsnämndens ledamöter (utom studentrepresentanterna) skulle utses genom val. I högskolelagen angavs vilka som var val- bara och vilka som hade rösträtt. Till ledamöter i en fakultets- nämnd fick vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta lärare inom fakultetsnämndens ansvarsområde väljas. Andra personer som var vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta kunde också väljas. De vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta skulle vara i majoritet. Vidare fick andra personer som var lämpliga för uppdraget också väljas. De röstberättigade var, enligt lagen, de vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta lärarna inom fakultetsnämndens 10Rösträttsregler för kollegiala organ har även studerats av (2014). 11Som tidigare nämnts gör utredningen ingen egen definition av vilka medarbetare som ska anses ingå i kollegiet. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor ansvarsområde.12 Dessutom reglerades i vilken omfattning de val- bara skulle vara verksamma vid lärosätet. Många lärosäten som förrättar val till kollegialt sammansatta organ utgår från ovan angivna regler, dock med varierad reglering kring anställningens tid och omfattning samt huruvida ej disputerade lärare är röst- berättigade eller inte. Det finns lärosäten, såsom och , där samtliga anställda, dvs. även personal anställd inom verksamhetsstödet har rösträtt och är valbara. Givetvis gäller dock att majoriteten av ledamöterna i organen ska vara vetenskapligt kompetenta för att fatta beslut som omfattas av 2 kap. 6 § hög- skolelagen (1992:1434). Denna ordning, dvs. där även övrig personal har rösträtt och är valbara till de kollegiala organen kan sägas ha sin utgångspunkt i en demokratisk princip där inte bara lärarna och forskarna väljer sina representanter utan där alla medarbetare inkluderas i en valkorporation. ställs denna princip i kontrast mot den meritokratiska principen där endast disputerade lärare är valbara och har rösträtt. Principerna kan ha olika signal- värde kring vad som anses kollegialt samt visar på en markering av hur lärosätet ser på relationen mellan olika grupper av medarbetare, dvs. mellan verksamheten och verksamhetsstödet. Dock innebär det sällan i praktiken någon större skillnad på sammansättningen av organen eftersom de vetenskapligt kompetenta, enligt lagen, alltid ska vara i majoritet vid beslut som rör innehållet i och upplägg- ningen av utbildning och forskning.13 Vidare måste det påpekas att kollegiala organ, vid de lärosäten som tillämpar den mer meritokratiska principen, vanligen också har platser för teknisk- administrativ personal (som röstas fram i en egen valkorporation) eller representanter för personalorganisationerna. Ett antal lärare och forskare som utredningen talat med påpekar att den valprocess som genomförs till exempelvis fakultetsnämnd ofta upplevs som ett spel för gallerierna. Alternativen är att antingen godkänna valberedningens förslag eller att utforma ett 12Högskoleförfattningarnas tidigare reglering kring val till och sammansättning av fakultets- nämnden kan, som vi beskrev i kapitel 5, sägas grunda sig i en meritokratisk syn, dvs. där kollegiet definierats som disputerade lärare/forskare formar verksamheten. 13Givetvis finns möjligheten att valda personer med anställning inom verksamhetsstödet har vetenskaplig eller konstnärlig kompetens, vilket teoretiskt skulle kunna innebära att en grupp till majoriteten sammansatt av denna personalkategori också kan anses vetenskapligt kompetent i högskolelagens mening. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor I praktiken kan valberedningens förslag, av olika valtekniska anledningar, vara svårt att rösta bort. Det kan givetvis vara svårt för den enskilde valdeltagaren att sätta samman ett förslag och få stöd för det. I vissa fall saknas även möjlighet till fria nomineringar. Därtill kan det saknas någon form av hearing eller öppen redo- görelse för respektive kandidats mål och inställning till verksam- hetens utveckling. Utredningen har gått igenom några protokoll från förrättade val till bland annat fakultetsnämnd och funnit att andelen blankröster i några fall varit relativt hög (vid en fakultet vid ett stort lärosäte). Möjligen skulle detta kunna tolkas som ett missnöje med den reella möjligheten till att påverka valresultatet. Utredningen har dock inte haft möjlighet att närmare undersöka saken. Vidare kan valdeltagandet inte anses som direkt högt, generellt bedömer utredningen att det ligger mellan 20–av de röstberättigade. Det kan således ifrågasättas huruvida de kollegiala organen vilar på en stark kollegial grund i bemärkelsen att de valda ledamöterna skulle upplevas representera de röstberättigade. Detta behöver beaktas i diskussioner om kollegiala ledningsmodeller. Om de kollegiala organen ska ha en central ledningsfunktion är nämndens legitimitet bland medarbetarna central. 6.3Fakultetsnämnd eller motsvarande organ Som vi såg i tabell 6.1 har alla lärosäten någon form av kollegialt organ. Vanligen definieras detta organ som fakultetsnämnd eller motsvarande. I den enkätstudie som utredningen genomfört fram- kommer att i princip alla lärosäten har minst en fakultets- nämnd/motsvarande som ansvarar för frågor kring innehåll och kvalitet i utbildning och forskning. I enkäten tillfrågades lärosätena om hur de organiserat sin verksamhet efter avregleringarna i och med autonomireformen . Frågorna rörde vissa beslut som högskoleförordningen före autonomireformen angav att fakultets- nämnd eller särskilt organ skulle besluta om. Det handlar om utbildningens kvalitet, effektivitet och uppläggning, fastställande av utbildningsplaner för utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarutbildning samt ansvaret för att fastställa inom vilka ämnen utbildning på forskarnivå ska anordnas. En majoritet av lärosätena i undersökningen har svarat att fakultetsnämnd och/eller områdes- Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor nämnd delegerats ansvaret för dessa frågor. Vid ett antal lärosäten (cirka fem stycken) går delegationen till dekanen eller prefekten och vid ungefär lika många beslutas vissa av frågorna av rektor efter förslag från fakultetsnämnd.14 Vid endast ett lärosäte, , saknas fakultetsnämnd/motsvarande.15 Utredningen kan därmed konstatera att de avregleringar av den interna organisationen som autonomireformen innebar inte har medfört att universitet och högskolor avskaffat fakultetsnämnder eller motsvarande organ. Däremot har i vissa fall förändringar av nämndernas beslutsbefogenheter genomförts.16 Nämnderna har det övergripande ansvaret för att bereda och/eller besluta i frågor om kvaliteten i utbildning och forskning. sammansättning varierar både inom och mellan lärosäten med cirka 11–21 ledamöter, varav dekanen vanligen är ordförande. utgör i regel en grundläggande del i de kollegiala berednings- och beslutsprocesser som finns vid universitet och högskolor. Vid de lärosäten som har prefektstyre utgör fakultets- nämnden det primära kollegiala organet. Därtill finns ofta olika beredningsorgan på institutionsnivån som är sammansatta av lärare, forskare och övriga anställda. Som beskrevs i avsnitt 6.2 skiljer det sig mellan lärosätena om fakultetsnämnden ligger i linjeorganisationen eller vid sidan av linjen i en matrisorganisation. är sidoställd finns inte fakultet som en organisatorisk enhet under vilken institutioner sorterar utan den första organisatoriska nivån för verksamheten, under lärosätesledningen, är institution. I de fall fakultetsnämnden ligger i linjen är den, tillsammans med dekanen, överordnad institutionen. Det innebär vanligen att dekan är chef över prefekt och i vissa fall också utser prefekt. 14Det varierar beroende på vilken av frågorna som avses, men de som svarat att prefekt, dekan eller rektor delegerats beslutanderätten för någon eller några av dessa frågor är: GU, LTU, LnU, ÖU, BTH, GIH, HD, HiG, MaH, MdH & SKH. Besluten fattas vanligen efter förslag från kollegialt organ. 15Dock finns ett Dekanråd vari de tre dekanerna ingår och ett Utbildningsråd bestående av vicerektor, utbildningsledare, kvalitetssamordnare och studentrepresentanter. 16Se bl.a. (2013), (2014) & (2013/14:RFR22). Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor 6.3.1Fakultetsnämndernas ansvarsområden och relationen mellan ledare och nämnd I utredningens enkät tillfrågades även lärosätena om relationen mellan fakultetens ledare (vanligtvis dekan) och fakultetsnämnden.17 På frågan om det är nämnden eller ledaren som delegerats rätt att fatta beslut i frågor, var lärosätenas vanligaste svar att ledaren och nämnden har tilldelats olika uppdrag och ansvar, dvs. att de leder verksamheten parallellt.18 Även frisvaren som angivits av universiteten i och , kan tolkas som att ledaren för fakulteten och nämnden leder verksamheten parallellt med olika uppdrag och ansvarsområden beroende på överordnat organs delegationsbeslut.19 En genomgång av ett antal olika arbets- och delegationsordningar visar att då de leder verksamheten parallellt fattar dekanen vanligtvis beslut i personalärenden, i frågor om arbetsmiljö, tecknar avtal och ansvarar för att fakultetens verksamhet bedrivs enligt gällande lagar och förordningar. beslutar i dessa fall vanligen om organisation av och kvalitet i forskningen, inrättande och avveckling av forskarutbildnings- ämnen, inom vilka huvudområden som kurser får anordnas, inrättande/avveckling av utbildningsprogram och fastställande av utbildningsplaner. Mandatfördelningen mellan fakultetsnämnd och dekan diskuteras vidare nedan. Sju lärosäten har svarat att beslut fattas i fakultetsnämnden medan dekanen inte har några eller endast ett fåtal och mindre beslutsbefogenheter.20 Endast har angett att nämnden inte har någon beslutanderätt utan fungerar rådgivande till fakultetens ledare. 17Eftersom inte alla lärosäten har en fakultet som en organisatorisk enhet under vilken institutionerna sorterar har lärosätena tolkat ”fakultetens ledare” som dekan alt. ordförande i fakultetsnämnden. 18GU, SU, UmU, KaU, LiU, ÖU, MiU, SLU, FHS, HD, HKr, MAH & SKH. 19Vid är nämndernas uppgifter fastställda i arbetsordning och dekanernas uppgifter och beslutanderätter ges genom delegation av överordnat organ dvs. rektor eller vicerektor (beroende på om fakultetsnämnden är tillika områdesnämnd). har svarat att rektor delegerar i huvudsak till fakultetsstyrelserna, vilka delegerar vidare till dekan i olika utsträckning. Även om delegationerna ser olika ut bör man kunna tolka universitets och Lunds universitets svar som att dekan och fakultets- nämnd leder verksamheten parallellt. 20LiU, KTH, GIH, HH, KMH, MdH, SH. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor 6.3.2Fakultetsnämndens placering och mandat När fakultetsnämnden ligger i linjen och utgör en organisatorisk enhet har den vanligen ett övergripande ansvar för genomförandet av, innehållet i och kvaliteten på forskning, utbildning på forskar- nivå samt utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Nämnden kan exempelvis fatta beslut om att inrätta ämnen, huvudområden och examina, samt om programutbud med mera. Nämnden ingår i budgetberedande processer och har ofta olika utskott/motsvarande som dels bereder ärenden åt nämnden, dels fattar vissa beslut efter delegation från nämnden. ligger vid sidan av linjen, i en matris- organisation, har nämnden vanligen ett övergripande ansvar för strategisk planering, och framför allt uppföljning och utvärdering av utbildning och forskning vad avser dess inriktning, kvalitet och dimensionering. I arbetet kan exempelvis ingå att bereda frågor om klassificering av kurser inom de utbildningsområden som fastställts av regeringen, bereda förslag till kvalitetsmål och kvalitetskriterier för utbildningar och för forskning samt ansvara för uppföljning och utvärdering av målen. Nämnden kan också fungera som beställare av olika utbildningar från institutionerna eller lämna underlag inför rektors eller annat organs beslut. Utredningen har observerat att i de fall fakultetsnämnden är sidoställd linjen så finns betydligt färre kontakter mellan dekan och prefekt. I några fall upplever de akademiska företrädare som vi talat med inte detta som något problem, utan som en naturlig följd av att fakultetsnämnden är ett lärosätesövergripande organ. I andra fall önskar den ena eller båda (dvs. institutionsnivån och/eller fakultetsnämnden) ökad samordning och kommunikation mellan fakultetsnämnden och institutionsnivån. Inom denna grupp lärosäten är det vanligare att prefekter/motsvarande anser att fakultetsnämndens funktion och uppdrag är otydligt. Vid dessa lärosäten har prefekt och dekan sällan egna formaliserade möten. Däremot träffas ofta samtliga prefekter på eget initiativ löpande för att nå samsyn i olika frågor. Sammantaget tycks det som att i de fall då fakultetsnämnden ligger utanför linjen är kontakterna mellan institutionsnivån och fakultetsnämnden mer personberoende. Det kan jämföras med organisationer där fakultetsnämnden ligger i linjen där kontakterna mellan dekan och prefekt är mer formaliserade. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor En avgörande skillnad mellan lärosätena är huruvida fakultets- nämnderna delegerats rätt att fördela resurser till verksamheten, vilket kartläggs i kapitel 7. beslutar oftare om resursfördelning i de fall den ligger i linjen och ansvarar för genomförandet av utbildningen och forskningen (även om detta kan vidaredelegeras).21 ligger vid sidan av linjen har den i första hand ett mer övergripande kvalitetsansvar inkluderande målformulering, granskning och utvärdering/uppfölj- ning. Skillnaden i fakultetsnämndernas mandat vad gäller resurs- fördelning åskådliggör två olika perspektiv på relationen mellan kvalitet och resurser. Det ena perspektivet utgår från att en förut- sättning för måluppfyllelse är att det organ som beslutar om kvaliteten i verksamheten också ska ha mandat att besluta om finansiering av de insatser som avser förbättra kvaliteten. Premissen är att det finns en kedja mellan ansvar, befogenheter och resurser. Denna kedja bygger på att det finns en tillit till att ett och samma organ råder över hela kedjan. Slutsatsen är att ansvaret för kvaliteten förutsätter rätten att besluta om åtgärder, och därmed finansiering av dessa. Utredningen kan instämma i detta resonemang, särskilt vad gäller aspekten att det krävs reella befogenheter och resurser för att kunna förändra och utveckla verksamheten. menar vi att fakultetsnämnder som inte fattar beslut om resursfördelning ändå spelar en avgörande roll för vilka insatser som genomförs och hur dessa finansieras. Utredningens intryck är att företrädare för sådana nämnder i vissa fall upplever att de har ett större mandat att fokusera på kvalitetsutvecklingen av verksamheten än företrädare för nämnder som fördelar resurser. Kärnan ligger dels i synen på fakultetsnämndens primära funktion dels i praxisen för hur underlag och beslut som fakultetsnämnden tar fram används. Utifrån det andra perspektivet på frågan framhålls att ett kvalitetsgranskande ansvar inte är förenligt med ansvaret för själva genomförandet av verksamheten. Här ifrågasätts om en fakultets- 21 Detta åskådliggörs i kapitel 7, tabell 7.3, vilken visar att fakultetsnämnd/motsvarande beslutar om resurser till institutioner vid tolv lärosäten. Vid tio av dessa ligger fakultets- nämnden i linjen. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor nämnd som är ansvarig för innehållet och genomförandet är lämpad att utvärdera och granska sig själv. Poängen är att en fakultetsnämnd som dels ansvarar för innehåll och genomförande, dels för utvärdering, granskning och finansiering har dubbla och otydliga roller. Därför har dessa lärosäten i stället valt att renodla nämndens kvalitetsgranskande funktion och placera beslut om resurstilldelning på ett annat ledningsorgan. Utredningen har förståelse även för detta perspektiv och menar att de skilda synsätten till del handlar om vilken innebörd som läggs i begreppet ansvar. Det finns en åtskillnad mellan att å ena sidan påtala brister i kvaliteten och å andra sidan att åtgärda bristerna. Den senare delen kopplar givetvis till resurser. Som exempel kan tas frågor om kurs- och utbildningsplaner. kan ha ansvar för att bedöma kvaliteten i och fastställa dessa dokument. Det kan sedan vara ett annat organ som, på basis av underlaget som tagits fram och beslutats om av nämnden, fattar beslut om resurser. Bland de fakultetsnämnder som inte fattar beslut om resurs- fördelning är den övergripande bilden att fakultetsnämnden (här företrädd genom dekanen) upplever att den har en stor möjlighet att påverka kvaliteten i verksamheten. Flera dekaner som utred- ningen talat med anser att nämnden har ett reellt och tillräckligt mandat. Nämnden bedömer exempelvis kvaliteten i kurser och utbildningar och lämnar underlag till det organ som beslutar om resursfördelningen. Här menar man att det är en styrka att den som är granskare av kvalitet inte är densamma som utföraren. En dekan beskrev mandatet på följande sätt: ”Godkänner vi inte utbildnings- planen så blir inte utbildningen av. Det handlar om incitamentet i stället för resurser.” Samma bild bekräftades även av prefekterna vid lärosätet som menade att fakultetsnämnden inte hade den yttersta beslutanderätten, men fungerade som en kvalitetsgarant och hade en stor inverkan över vilken utbildning som institu- tionerna utformade. Rektor och prefekt lade stor vikt vid fakultets- nämndens underlag och menade att det fanns en trygghet i att frågor hanterades av nämnden som besatt en stor kompetens i frågorna. Överlag menar således de akademiska företrädare som utredningen talat med att fakultetsnämnden fungerar bra i den kvalitetsgranskande rollen. Det finns dock undantag. Vid ett lärosäte som utredningen besökt upplevde dekanerna att fakultetsnämnden var vingklippt Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor och saknade reellt inflytande eftersom den inte fattade beslut om resurser. Dekanerna ifråga menade vidare att nämnden hade en marginell funktion och att rektor i flera fall inte följde nämndens förslag. Rektorn vid samma lärosäte hade en annan bild och menade att det endast var i undantagsfall som fakultetsnämndens förslag inte följdes. Det avgörande här är egentligen inte huruvida fakultetsnämndens förslag alltid följs eller inte. Det centrala är snarare på vilka grunder beslut fattas och hur beslutsfattaren väljer att använda sig av underlagen och kvalitetsbedömningarna som fakultetsnämnden genomför. Om bedömningsgrunderna för besluten är transparenta och sakligt motiverade kan de visa att den rådgivande fakultets- nämnden och det beslutande organet, i många fall rektor, helt enkelt har gjort olika bedömningar, eventuellt till följd av att man har haft skilda faktorer att väga samman. underlag och förslag till beslut kan påverka beslutet även om beslutet inte är helt enligt nämndens förslag. Det är därför viktigt att beslutsunderlagen är transparenta och tydliggör på vilket sätt resursfördelande organ använt sig av fakultetsnämndens kompetens. I styrdokumenten finns ofta formella beslutanderätter samt olika uppdragsbeskrivningar och ansvarsområden reglerade. Som redo- visats ovan ges fakultetsnämnden generellt det övergripande ansvaret för verksamhetens inriktning och kvalitet, medan dekanen beslutar i enskilda ärenden och i personalfrågor. Nämnden kan i de flesta fall vidaredelegera alla eller särskilt definierade frågor till dekanen. Vår bedömning är att det varierar mellan lärosäten hur pass stor reell makt dekanerna upplever sig ha. En generell iakt- tagelse är att det formella mandatet sällan är kopplat till det reellt upplevda. Med det menas att trots att dekanen varken har eget formellt beslutsmandat (dvs. delegerade beslutanderätter) eller tydliga uppdrag och ansvarsområden vad gäller den strategiska ledningen, så innebär det faktum att dekanen är ordförande i nämnden, och fakultetens främsta företrädare, att dekanen har möjlighet att skapa sig ett stort reellt mandat.