sou · H4B383 · 2016-11-30 00:00:00 — Här är det möjligt att mindre företag, som är starkare knutna till sin personal, har svårare att omlokalisera företaget än stora företag som relativt sett lättare kan ersätta den personal som väljer att inte flytta med vid en omlokalisering. Import- och exportintensiva verksamheter är beroende av goda kommunikationer. Införandet av en skatt på flygresor bör inte påverka lokaliseringsbesluten för företag som i huvudsak importe- rar eller exporterar varor eftersom skatten inte tas ut för frakt. Företag som huvudsakligen importerar eller exporterar tjänster har däremot ett stort behov av tillgänglighet till flyget. Dessa företag kommer därför att påverkas av införandet av en skatt på flygresor. Många import- och exportintensiva företag är dock beroende av både transporter av varor och humankapital. Ett exempel på företagskluster som har särskild nytta av flyget är de företag som ingår i det som kallas för ”Paper Province” i . Klustret består av företag verksamma inom skoglig bioekonomi. På grund av beroendet av närheten till naturresursen skog, är det inte möjligt för företagen att flytta sin verksamhet om tillgängligheten försämras. För många företag inom klustret är tillgången till flyg viktig. Det syns då klustret har ett samarbete med flygplatsen i , dels gällande sponsring av flygplatsen, dels genom att biomassa används till produktion av biojet som kan tankas på flygplatsen i . Det här är inte ett unikt och isolerat exempel utan flera andra regionala flygplatser är naturligtvis viktiga för orterna som de skapar en tillgänglighet och åtkomst för. Eventuella konsekvenser för konkurrenskraft gentemot andra länder i och internationellt är naturligtvis också av stort intresse. Lokalisering av företag på internationell nivå beror på en rad faktorer, där skatter ingår. Med tanke på skattens storlek, som för de flesta resor uppgår till per avresande passagerare, är det osannolikt att det medför någon utflyttning av företag eller att det hindrar företag från att etablera sig på den svenska marknaden. Det undantag som kan identifieras är just flygbranschen. Den svenska exportstrategin innebär bland annat ett arbete för att få fler internationella direktlinjer med flyg från svenska flygplatser. Ett sådant mål försvåras av införandet av en skatt på flygresor eftersom flygföretag då i stället kan välja att lägga sina direktlinjer från länder med geografisk närhet till , exempelvis . Som redan beskrivits skapar flyget ekonomisk aktivitet genom att företag får tillgång till större marknader tack vare förbättrad tillgänglighet. Ekonomisk aktivitet innefattar arbetstillfällen och vid en förändring i tillgängligheten kan en förändring även i sysselsättningen förväntas. Som beskrivits ovan beräknas flygskatten resultera i färre resenärer med flyg jämfört om skatten inte införs. En minskning av antalet avresande passagerare kan förväntas reducera efterfrågan på arbetskraft från företag i flygsektorn och därmed kan sysselsättningen förväntas minska i just den sektorn. Jämfört med alternativet att inte införa en flygskatt kan en minskad sysselsättning förväntas även för företag som är belägna i närheten av flygplatser. Till exempel har visat på en elasticitet mellan passagerarkvantiteter och sysselsättning inom tjänstesektorn om 0,1, vilket innebär att en förändring av antalet passagerare resulterar i en procents förändring i sysselsättning. Elasticiteten gäller för storstadsområden, med tillgång till flygplats. Studien är genomförd i . Svenska studier saknas, men effektsambandet kan ändå antas gälla generellt för vad gäller riktning, men kanske inte för storlek. Eftersom Brueckner i sin studie skattar sambandet mellan tillgång till flyg och storstäder är det möjligt att jämförelsen inte kan göras fullt ut för mindre städer i . Vidare är priskänsligheten sannolikt lägre för de orter som helt eller delvis saknar alternativa trafikslag och därmed skulle sysselsättningseffekten för dessa orter kunna vara begränsad. Cirka 2,6 miljoner sysselsatta i kan inkluderas i tjänstesektorn (eller av det totala antalet sysselsatta i ). Det saknas statistik för en bättre uppdelning geografiskt, varför det inte är möjligt att avgöra vilka arbetsställen som ligger nära flygplatser och heller inte hur många arbetstillfällen som direkt påverkas av en skatt på flygresor. Däremot har SCB statistik för antal sysselsatta i storstadsregioner. av alla sysselsatta finns i storstadsregioner. Alla anställda i tjänstesektorn i storstadsregionerna kommer sannolikt inte att påverkas av att en skatt på flygresor införs. Även om en flygskatt kan förväntas ha en negativ effekt på sysselsättningen i flygsektorn eller i områden, regioner och städer med flygplats finns det faktorer som talar för att sysselsättningseffekten i ekonomin i sin helhet av ett införande av en flygskatt kan bli begränsad. Dels förväntas flygskatten endast reducera det totala 16 (2003) Airline Traffic and , , Vol. 40, No. 8, 1455–146. antalet resenärer med 2–(se avsnitt 11.3), dels finns det andra motverkande effekter. Två tredjedelar av flygresenärerna i inrikestrafiken (se avsnitt 11.3) förväntas fortfarande resa, men med andra trafikslag. Detta ökar sannolikt efterfrågan på arbetskraft och därmed sysselsättningen inom sektorer för dessa alternativa resesätt. Det är även möjligt att en minskad efterfrågan på utrikesresor omsätts i en ökad inrikes efterfrågan och konsumtion. Denna ökade konsumtion i behöver inte gå till inrikes semestrar men det faktum att färre väljer att resa utrikes resulterar sannolikt i att de konsumerar mer i . Den förväntade konsumtionsökningen kan dock till viss del motverkas av en minskad utrikes efterfrågan på svenska tjänster och turism i . Enligt spenderar svenska turister mer utomlands än vad utrikes turister spenderar i Sverige.17 Det tyder på att resultatet kan bli en nettoökning i inrikes efterfrågan. Det föreligger dock en möjlighet att nettoökningen blir tillräckligt stor för att motverka de negativa effekter på sysselsättningen som en skatt på flygresor kan ha, varvid den totala effekten på sysselsättningen skulle kunna bli positiv. Vad gäller omfördelningen av konsumtion och arbetstillfällen mellan sektorer finner Brueckner ingen effekt på sysselsättningen i andra sektorer, såsom tillverknings- eller handelssektorn i de storstäder som studeras. Däremot finner Thiessen med flera18 i en studie av den tyska flygskattens effekter på sysselsättningen att arbetstillfällen snarare flyttar mellan sektorer än att de helt försvinner. Att arbetstillfällen flyttar mellan sektorer skulle även kunna innebära att arbetstillfällen flyttar mellan regioner. Sådana effekter kan normalt sett förväntas uppkomma på lite , men studien av Thiessen med flera är gjord endast efter införandet av flygskatten i . Resultatet från Thiessen med flera pekar således mot att en sådan omställning har gått relativt snabbt i . Sammanfattningsvis kan sägas att en flygskatt skulle kunna leda till negativa konsekvenser för företag och sysselsättningen inom flygbranschen samt för områden och städer med flygplats jämfört 17 Se hemsida: expenditure_in_balance_of_payments,_2010%E2%80%9314_YB16.png 18 Thiessen, F., Haucke, A. och Wosnitza, A. (2013). auf die Entwicklung des Luftverkehrs in . med om en flygskatt inte införs. Vad gäller sysselsättningen i ekonomin i sin helhet finns dock en rad motverkande faktorer och effekterna på sysselsättningen i ekonomin i sin helhet är därmed inte entydigt negativa. Vid en jämförelse med dagens situation förväntas antalet avresande passagerare öka oavsett om en flygskatt införs eller inte (se diagrammen 11.1 och 11.2). Därför bedöms även sysselsättningen både inom turistnäringen och inom flygbranschen öka jämfört med även med ett införande av en flygskatt. 11.10 Konsekvenser för flygplatser Statliga och icke statliga flygplatser skiljer sig åt i fråga om antal avresande resenärer. De statliga flygplatserna har typiskt sett fler resenärer än de icke statliga. Antal avresande passagerare för statliga respektive icke statliga flygplatser presenteras i diagram 11.3 för perioden –2015. Utöver att statliga och icke statliga flygplatser skiljer sig markant i antalet avresande passagerare ser trenderna i antalet avresande passagerare mycket olika ut. Antalet avresande passagerare i både inrikes- och utrikestrafiken har ökat på de statliga flygplatserna . För de icke statliga flygplatserna är trenden den motsatta. Källa: Transportstyrelsen. En annan väsentlig skillnad mellan statliga och icke statliga flygplatser är vilka regioner de har som upptagningsområde. De statliga flygplatserna innefattar i stor utsträckning flygplatser som har storstadsområden som upptagningsområden. De statliga flygplatser som inte är lokaliserade i storstadsområden är lokaliserade i andra tätorter. Icke statliga flygplatser har å andra sidan upptagningsområden som till större del innefattar landsbygd och mindre tätbebyggda områden. Om införandet av en skatt på flygresor innebär ett minskat antal flygningar kan detta få större konsekvenser för de icke statliga flygplatserna än de statliga. Det rör sig då om en skillnad i storlek på flygplatserna där flygplatser som har många avgångar per dag, och därmed kan klara en minskning i antalet avgångar, skulle stå sig bättre än små flygplatser som har få avgångar. Effekten för tillgängligheten är således troligen inte linjär med avseende på antalet avgångar. med stor sannolikhet större för flygplatser med ett redan litet antal avgångar, än för flygplatser med ett stort antal avgångar. Statliga och icke statliga flygplatser skiljer sig även i andra avseenden. och är två exempel på icke statliga flygplatser som till största delen trafikeras av så kallade lågprisbolag. En skatt på flygresor kommer att ha större effekt på pris, i procentuella termer, på biljetter från lågprisbolagen. Efterfrågan på dessa resor kommer sannolikt att minska mer än för resor från andra flygföretag. Eftersom några icke statliga flygplatser domineras av just lågprisbolag kan dessa påverkas mer än andra flygplatser av att en skatt på flygresor införs. Lågprisbolagen flyger inte sällan från mer perifert belägna flygplatser, en nackdel för resenären som ofta vägs upp av ett lägre biljettpris. Vid en relativprisförändring försämras konkurrensfördelen vilket skulle kunna leda till att flygföretagen vill byta till mer attraktiva flygplatser i andra länder som inte omfattas av skatten. I slutade ett lågprisbolag att flyga från när en flygskatt på 80 norska kronor19 infördes. Det skäl som uppgavs var just flygskatten. Det är svårt att förutsäga hur flygföretagen kommer att bete sig i , men det är åtminstone möjligt att lågprisbolagen helt och hållet väljer bort den svenska marknaden och flyttar sin verksamhet till ett annat land med andra förutsättningar. Det kan i så fall lämna utrymme för andra operatörer att etablera sig eller växa. En annan viktig aspekt med avseende på relativprisförändringar rör de flygplatser som är förlagda nära gränser till andra länder, där det finns alternativ i form av utländska flygplatser. Vid införandet av en skatt på flygresor blir det relativt billigare att avresa från en flygplats som inte omfattas av skatten varför resenärer i större utsträckning än kan förväntas välja att resa från sådana flygplatser. En viss om än liten sådan effekt kan förväntas för flygplatser i (och ) som har nära till . Det kan även tänkas ske en liknande överflyttning från flygplatser i som ligger nära . har dock infört en flygskatt för flygresor som innebär att incitamenten till 19 På norska inrikesresor tillkommer en mervärdesskatt om , se ”vedtak om merverdiavgift § 4”. Utrikesresor från beläggs inte med mervärdesskatt, se ” merverdiavgiftsloven § 6-28”. överflyttning blir mindre, särskilt på kortare resor där utredningens förslag till skattenivå ligger nära flygskatt. För långväga resor kan dock överflyttning ske. Det finns studier av överflyttning till flygplatser i andra länder både från och från , som beskrivits i kapitel 6. Ingen av dessa två studier har dock funnit någon märkbar effekt för gränsnära flygplatser. För flygresenärer i leder en skatt på flygresor i till ett ökat incitament att resa från , som inte har en skatt på flygresor. Hur stor en sådan effekt kan bli är svårt att förutsäga, men det faktum att skatten i de flesta fall motsvarar i genomsnitt per flygning i en tur och returresa ger en fingervisning om hur omfattande anpassningarna kan bli. För de längsta resorna () är motsvarande belopp för en tur och returresa . sker en betydande del av svenska resenärers utrikes resor från . Enligt Örestat skedde 1,6 miljoner resor av svenskar från flygplats.20 Det gjorde till den näst vanligaste flygplatsen för svenska utrikesresenärer , efter /. Att svenska resenärers resande redan sker i så stor utsträckning från kan tyda på att /och inte är konkurrerande, utan kompletterande flygplatser. finns en konkurrenssituation och då särskilt för vissa inrikeslinjer. En skatt på flygresor kommer därför sannolikt medföra att fler resenärer väljer att flyga från i stället för /. Hur stor denna effekt kan bli har dock utredningen inte kunnat bedöma. Incitamenten till överflyttning kan tydliggöras genom en illustration av hur stor skatt som behöver betalas beroende på vilken flygplats som väljs. Givet att en resa sker tur och retur behöver en resenär som väljer att flyga från /till /betala per resväg, till vilket tillkommer mervärdesskatt om . Den totala skattebördan för resenären, givet att hela skatten övervältras på denne, blir då cirka 20 Se Örestats hemsida: /sites/all/files/ladda_hem_kapitlet_kopenhamns_flygplats.pdf (2 x x mervärdesskatt). Motsvarande skattebörda för en resenär som väljer att flyga från är i skatt för hemresan, som innebär en avresa från en flygplats i . Det skiljer således mellan de två alternativen. Utredningen bedömer det som osannolikt att denna extra kostnad kommer att ha någon större effekt på valet av avreseflygplats. 11.10.2 Konsekvenser för flygplatser i glesbygd Funktionsmålet inom transportpolitiken, att transportsystemet ska ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet, kan eventuellt påverkas av skatten. Transportstyrelsen tar fram en rapport som beskriver flygets tillgänglighet och åtkomlighet. Båda måtten utgår från tidtabeller. Tillgänglighet mäts som tiden man kan vistas på en destinationsort om man reser med flyg. Åtkomligheten för en ort beskriver hur länge man kan vistas på orten med resa från annan ort. Både tillgänglighet och åtkomlighet anses bättre ju längre vistelsen kan vara. Vid införandet av en skatt på flygresor kommer passagerarunderlaget att minska, vilket kan leda till ett minskat antal avgångar. I det fallet kommer både tillgängligheten och åtkomligheten att minska. Införandet av en skatt på flygresor kan således innebära att funktionsmålet inom transportpolitiken påverkas negativt eftersom tillgängligheten i landet troligtvis försämras. Dessa effekter kommer dock att motverkas genom att vissa flyglinjer har upphandlats. I avsnitt 5.5 beskrivs de flyglinjer som (fram under nuvarande avtal) upphandlas av . Hemavan – – / Torsby – – / Även om antalet passagerare kan komma att minska på dessa flyglinjer kommer flyglinjerna att finnas kvar, åtminstone till dess att nuvarande trafikavtal upphör. Statligt driftbidrag utbetalades till flygplatserna i , , , –, , , , och . Att flyglinjer kommer att upphandlas finns det inga garantier för, de kan bli både fler och färre. Om trenden som visas i diagram 11.3 är ihållande, det vill säga att antalet avresande passagerare på de icke statliga flygplatserna fortsätter att minska, riskerar fler icke statliga flygplatser att bli olönsamma. Om det finns en ambition att behålla mindre flygplatser runt om i kan offentligt stöd vara nödvändigt. Utredningen bedömer dock att införandet av en skatt på flygresor inte bör påverka vilka linjer som upphandlas eller vilka flygplatser som erhåller statligt bidrag . Resenärer som reser från eller till flygplatser i glesbygd kan sägas drabbas något mer av den föreslagna skatten, då dessa till skillnad från andra resenärer ofta inte har någon möjlighet att välja andra färdmedel och därför inte kan ändra sitt beteende till följd av skatten. De flygplatser som antingen erhåller statligt bidrag eller har upphandlade flyglinjer har alla gemensamt att de har ett litet passagerarunderlag, även om passagerarunderlaget är frikopplat från möjligheterna att erhålla statligt bidrag. Dessutom ligger alla dessa berörda flygplatser i ett geografiskt läge som innebär att tillgängligheten till andra trafikslag är liten. Det är därför troligt att de elasticiteter som används för att beräkna passagerarförändringar ovan är för höga för de resenärer som trafikerar just dessa flygplatser. Det finns flygplatser som har ett lågt antal avresande passagerare men som inte har upphandlade flyglinjer. Ett exempel är flygplatsen i . flög strax över 2 000 resenärer från flygplatsen i . Resenärer från har tillgång till tåg, det finns alltså alternativ. Om den resenärsförändring som presenteras ovan gäller för flygplatsen i innebär det att antalet resenärer beräknas minska med cirka 100 personer när skatten införs. Utslaget per avgång blir effekten försumbar. Att flyg skulle ställas in från flygplatsen i är möjligt, baserat på det låga antalet avresande passagerare. Att flyget skulle ställas in på grund av den föreslagna skatten är dock osannolikt. Det pågår arbete för att upphandla flygtrafik från flygplatsen i till /. Samma resonemang gäller för flygplatsen i som liknar flygplatsen i , både vad gäller geografiskt läge och antalet avresande passagerare. Både flygplatsen i och flygplatsen i erhåller bidrag genom länsplanen. Ett exempel på en ort som saknar alternativ till flyg är . Från flygplatsen i reste cirka 125 000 passagerare inrikes . Med tanke på geografiska läge och avsaknaden av alternativa färdmedel för resenärerna är det inte sannolikt att de elasticiteter som använts ovan gäller för dessa resenärer. De resenärsförändringar som beräknats ovan skulle innebära en minskning i antalet avresande passagerare från flygplatsen i med ungefär 5 000 personer i inrikestrafiken. finns mellan två och tre avgångar från flygplatsen i till /. Det innebär att, om elasticiteterna som används ovan gäller även för resenärer som reser från , antalet passagerare per avgång kan beräknas minska med ungefär sex till sju personer. Om, vilket är troligt, elasticiteterna som anges ovan överskattar förändringen för blir effekten mindre. Att trafik från och till flygplatsen i skulle behöva upphandlas är inte troligt med avseende på det passagerarunderlag som finns . Att den skatt som här föreslås skulle ha någon inverkan på att trafik behöver upphandlas, eller behovet av driftstöd för flygplatsen i är inte sannolikt. Det finns ytterligare andra regionala flygplatser i glesbygden som har mindre volymer inrikestrafik. Flygplatserna i och har båda relativt få avresande inrikes passagerare. Både och har däremot ett större antal avresande utrikes passagerare. Det geografiska läget för både och innebär att resenärer kan nå tre storstadsregioner relativt snabbt och enkelt med tåg. En flygplats med ett geografiskt läge som till viss del utesluter andra trafikslag som alternativ till flygresor och har ett lågt antal avresande passagerare är flygplatsen i . , som ligget i , har däremot relativt nära till flygplatserna i och . Det finns således alternativ till att flyga från . reste cirka 7 000 personer från flygplatsen i med inrikestrafik. Givet de elasticiteter som använts för beräkningar ovan resulterar den föreslagna skatten i en minskning med cirka 350 personer från flygplatsen i . Givet att reduktioner fördelas jämnt över alla avgångar är det osannolikt att skatten leder till nedläggning av flyglinjer. Flygplatsen i erhåller statligt bidrag. Det finns däremot ingen upphandlad flyglinje. Antalet avresande passagerare från flygplatsen i var cirka 18 000 personer. Givet att de elasticiteter som använts i beräkningarna ovan gäller även för resenärer från flygplatsen i beräknas den föreslagna skatten resultera i ett minskat antal passagerare med 720 personer . Det är sannolikt en stor överskattning med tanke på att det saknas alternativa trafikslag för att genomföra resor till och från , på de sträckor som trafikeras med flyg. Det är osannolikt att det minskade passagerarunderlaget kommer att resultera i att det blir olönsamt att bedriva flygtrafik till och från flygplatsen i . Sammanfattningsvis kan sägas att effekterna av ett införande av en skatt på flygresor sannolikt är begränsade, men ändå inte helt obetydliga, för flygplatser i glesbygd. Det är särskilt tydligt för de flygplatser som har upphandlad trafik. Vid införandet av en skatt på flygresor kommer kostnaden för upphandling att öka, givet att samma mängd flyglinjer och flygstolar upphandlas även . 11.11 Konsekvenser för regional utveckling Införandet av en skatt på flygresor innebär att funktionsmålet inom transportpolitiken kan påverkas negativt eftersom tillgängligheten i landet riskerar att försämras. Detta har delvis beskrivits ovan men beskrivs här i ett regionalt/lokalt tillgänglighetsperspektiv. I och med att utrikesflyget förväntas öka oavsett om en skatt införs eller inte, ger skatten inga försämringar i tillgänglighet till utrikes destinationer, snarare blir effekten att den positiva tillgänglighetsförändringen går långsammare. Om priset på flygbiljetter ökar bedöms det leda till färre flygresor. I vissa fall byts dessa resor ut mot alternativa trafikslag men det innebär sannolikt också ett minskat resande. Dessa konsekvenser ligger allmänt sett i linje med syftet med skatten. Konsekvenserna kan genomsnittligt och grovt sett kvantifieras på det sätt som framgått ovan, men det ger ingen fullständig bild av förändringen. Den empiri och de metoder som använts ovan räcker inte för att säkert bedöma vilka effekter en flygskatt kan få på regional och lokal nivå. Till exempel kan beroendet av flyget för turistverksamheten i inland vara mycket högre jämfört med sportevenemang i . Vidare har det inte varit möjligt att kvantifiera sysselsättningseffekterna på lokal och regional nivå – små effekter på nationell nivå utesluter inte stora effekter på lokal eller regional nivå. Eftersom det saknas statistik för en bättre uppdelning av arbetsställen geografiskt, är det inte möjligt att avgöra vilka arbetsställen som ligger nära flygplatser och heller inte hur många arbetstillfällen som direkt kan påverkas. Inom landet kan därför konkurrenskraften försämras för företag som inte är belägna i storstadsregionerna. Man bör även göra skillnad på verksamheter som kan flyttas till annan ort där tillgängligheten och åtkomligheten är bättre och på verksamheter som inte kan flyttas. I båda fallen är det naturligtvis problematiskt för de orter som drabbas. Som ovan beskrivits är det humankapitalintensiva branscher som är mest beroende av flyget för att exempelvis resa till kundmöten. Storleken på de negativa effekterna på lokal nivå bedöms vara beroende av möjligheterna att behålla antalet avgångar per dag. Effekten för tillgängligheten är troligen inte linjär med avseende på antalet avgångar, där tillgänglighetsförändringen med stor sannolikhet är större för flygplatser med ett redan lågt antal avgångar, än för flygplatser med ett stort antal avgångar. Risken för kännbara negativa effekter på regional och lokal nivå återfinns troligen i första hand på mindre flygplatser i inland och i annan glesbygd. När antalet passagerare minskar, finns det också en risk för att antalet avgångar minskar. Denna risk bedöms vara större för små flygplatser, vilket i förlängningen riskerar att minska både tillgängligheten och åtkomligheten, såvida inte upphandling av flyglinjer kommer att hantera detta.