sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — Den som är medlem i ett förbund är också medlem i den eventuella lokala och/eller regionala organisationen. Varje juridisk person har ansvar för sin ekonomi. I LO är det styrelsen som beslutar om budgeten, och därmed om bidrag till andra organisationer (inklusive politiska partier). Vid kongressen, som hålls , beslutas i mer övergripande frågor. I förbunden är det också styrelsen eller ibland ett s.k. för- bundsråd som beslutar om budgeten. Varje regional och lokal organisation som är en egen juridisk person fastställer sin egen bud- get men medlemsavgiften går i allmänhet till det centrala förbundet. En enskild medlem kan påverka och göra sin röst hörd i demo- kratisk ordning dels genom att skriva en motion till sin lokala organisation eller till förbundets kongress, dels genom att försöka bli vald till ombud vid förbundets kongress. Färre och färre av fackförbunden ger bidrag till Socialdemokra- terna. Bakgrunden till detta är att det funnits en diskussion inom förbunden om sådana bidrag ska ges och flera har valt andra vägar för det facklig-politiska samarbetet. Förbunden diskuterar denna fråga internt och fler och fler av dem har kommit fram till att de inte ska ge något direkt stöd till ett parti. I finns, som framgått av avsnitt 6.2, bestämmelser i partiregnskabsloven om att arbetsgivareföreningar, fackföreningar och andra fackliga sammanslutningar, vars huvudsakliga syfte är att tillvarata ekonomiska intressen för de yrkesgrupper som medlem- marna tillhör, säkerställa att bidrag till politiska partier eller annan Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer… partipolitisk verksamhet av medel som härrör från föreningens medlemmar ska vara frivilligt för varje enskild medlem. Föreningarna ska tillhandahålla blanketter som medlemmar kan skriva under om de inte vill att vad de betalat till föreningen ska användas till bidrag till politiska partier. ska för- eningarna tillsända sina medlemmar en sådan blankett. Förplik- telsen kan uppfyllas genom att blanketten trycks i ett medlemsblad eller annan liknande publikation. En kopia av blanketten samt doku- mentation utvisande att blanketterna sänts till medlemmarna ska tillsändas Justitieministern. En underskriven blankett eller annan motsvarande förklaring från en medlem ska vidaresändas till före- ningens revisor. Upplysning om att en medlem har begärt att vad hon eller han har betalat till föreningen inte ska användas till bidrag till politiska partier, får inte obehörigen lämnas vidare. I ett betänkande som överlämnades till den danska regeringen anges följande om de nu nämnda lagbestämmelserna. Det danska har, som svar på kommitténs frågor till departementet om de aktuella bestämmelserna, hänvisat till dessa uttalanden. Bestämmelserna innebär inte att en medlem har rätt att kräva en lägre avgift utan endast att dennes avgift används till annat än bidrag till politiska partier. I lagbestämmelsernas förarbeten anges att avsikten inte är att arbetsmarknadens organisationer inte ska kunna ge bidrag till politiska partier. Om de kan ge sådana bidrag eller inte ska avgöras av deras stadgar. Det faktum att vissa med- lemmar på egen begäran befrias från att bidra med sin medlems- avgift till att ge stöd till politiska partier är inte i sig avgörande för huruvida organisationen kan ge sådant stöd. En arbetsmarknads- organisation har fortfarande stor frihet att besluta att den vill ge bidrag till ett politiskt parti. Andra medel än intäkter från med- lemsavgifter får används för detta ändamål. Om en viss procentsats av organisationens intäkter från medlemsavgifter används för detta ändamål innebär lagens bestämmelser i princip att bidraget till det politiska partiet ska minskas med ett belopp som motsvarar denna procentsats av medlemsavgiften multiplicerad med antalet medlem- mar som har begärt att deras medlemsavgift inte ska användas för sådana ändamål. Lagen utesluter dock inte att organisationen kom- penserar för den minskade finansieringen av medlemsavgifter genom Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer… finansiering av andra medel (Betænkning om åbenhed om økonomisk støtte til politiske partier, betænkning nr. 1550/2015, s. 63–65). Bedömning: Det bör inte införas några särskilda regler om insyn och krav på samtycke från enskilda medlemmar när det gäller ekonomiskt stöd som organisationer på arbets- marknaden lämnar till partier eller valkandidater. Bör det införas särskilda regler om insyn för medlemmar i arbetsmarknadsorganisationer när det gäller ekonomiskt stöd som sådana organisationer lämnar till partier eller valkandidater? Enligt lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insyns- lagen, är som nämnts partier som deltar i val till eller – om de har tagit emot ekonomiskt stöd från en organisation på arbetsmarknaden som sammanlagt under redo- visningsperioden överstiger tröskelvärdet – skyldiga att redovisa detta för offentliggörande på Kammarkollegiets webbplats. Redo- visningen ska innehålla uppgift om bidragsgivarens (organisationens) identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek. Redo- visningen ska också omfatta ekonomiskt stöd av detta slag som har lämnats till en ledamots eller ersättares till ledamot personvals- kampanj. Som också nämnts har även före insynslagens införande sju riksdagspartier på sitt partis webbplats offentliggjort motsvarande uppgifter. Enligt kommitténs förslag, som redovisats i kapitel 10 och 12, ska i princip samma krav på redovisning som enligt den nuvarande lagstiftningen, gälla även för partier som deltar i val till och kommunfullmäktige, sidoorganisationer till partier som omfattas av insynslagstiftningen samt ledamöter och ersättare för ledamöter avseende intäkter som de mottagit i egenskap av ledamot, ersättare eller valkandidat. Uppgifter om vilket ekonomiskt stöd som organisationer på arbetsmarknaden lämnar till partier eller valkandidater är därmed Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer… , och kommer enligt kommitténs förslag i ännu större utsträckning, att vara offentliga och lätt tillgängliga för allmänheten på Kammarkollegiets webbplats på internet. Detta gäller under förutsättning att stödet överstiger en viss beloppsgräns. Enligt kommitténs förslag ska såväl belopps- gränser som redovisningsskyldighet avse varje ideell förening, ledamot eller ersättare för sig. Frågan är då om det finns behov av ytterligare föreskrifter i lag om insyn för medlemmar i organisationer på arbetsmarknaden när det gäller ekonomiskt stöd som dessa organisationer lämnar till partier eller valkandidater. Partiernas och valkandidaternas redovis- ning enligt insynslagstiftningen sker i efterhand och ger endast insyn i ekonomiskt stöd som har lämnats föregående år. Det är partierna, och övriga enligt insynslagen redovisningsskyldiga, som har ansvar för att uppgifterna i deras intäktsredovisningar är korrekta. En arbetsmarknadsorganisation har inget inflytande över att uppgifter på Kammarkollegiets webbplats, om vilket ekonomiskt stöd som organi- sationen har lämnat, är korrekta. Om felaktiga uppgifter publiceras kan dock organisationen till Kammarkollegiet eller den som har lämnat redovisningen för att försöka få till stånd en ändring av uppgifterna. De uppgifter som publiceras på Kammarkollegiets webbplats ger, med nu nämnda begränsningar, en god insyn för var och en i vilket ekonomiskt stöd som organisationer på arbetsmarknaden lämnar till partier eller valkandidater. Organisationerna informerar också i all- mänhet på sina webbplatser, som nämnts i det föregående, om vilken politisk verksamhet som de bedriver och om huruvida de samverkar med eller stöder ett visst parti. Mer specifika uppgifter om hur stort bidrag organisationen ett visst år har lämnat till ett parti finns dock oftast inte på organisationernas webbplatser. En medlem som är intresserad av detta kan dock sannolikt få sådan information av sin organisation. Enligt vad LO:s kanslichef har uppgett till kommittén lämnar LO ut sådan information på förfrågan. Enligt kommitténs mening kan det inte anses finnas behov av att organisationer på arbetsmarknaden ska vara skyldiga att på något ytterligare sätt informera sina medlemmar om vilket ekonomiskt stöd som de lämnar till partier eller valkandi- dater. Tillräckliga skäl att införa särskilda regler om sådan insyn för Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer… medlemmar i arbetsmarknadens organisationer finns enligt kom- mitténs bedömning därför inte. Bör det införas särskilda regler om krav på samtycke från medlemmar i arbetsmarknadens organisationer när det gäller ekonomiskt stöd som sådana organisationer lämnar till partier eller valkandidater? Att vara medlem i en viss organisation på arbetsmarknaden är frivilligt. Som framhålls i kommitténs direktiv (dir. 2014:90 s. 15) kan emellertid arbetsmarknadsorganisationernas särställning inom arbetsrätten medföra att möjligheten att stå utanför organisationen i många fall framstår som ett mindre fördelaktigt alternativ för den enskilda arbetstagaren eller arbetsgivaren. I direktiven anges vidare att, eftersom det huvudsakliga skälet för medlemskapet oftast inte är av politisk karaktär, det i den allmänna debatten har diskuterats om inte den enskilde borde ha möjlighet att ta ställning till om han eller hon vill att medlemsavgiften ska få användas till att stödja ett visst parti ekonomiskt. Som framhålls i direktiven kan det finnas skäl för en enskild medlem att vilja vara medlem i organisationen men kunna avstå från att genom sitt medlemskap, och genom att betala sin medlemsavgift, bidra till att stödja ett visst parti ekonomiskt. Organisationerna på arbetsmarknaden är, som framgått i det föregående, demokratiskt uppbyggda på så sätt att föreningsorgan inom samma beslutskedja står i ett hierarkiskt förhållande till varandra, vilket innebär att styrelsen följer stämmans instruktioner och att majoritetsbeslut fattas. En enskild medlem kan påverka och göra sin röst hörd i demokratisk ordning genom att lämna förslag till sin lokala organisation eller till förbundets kongress eller genom att ställa upp som ombud vid förbundets kongress. Kommittén har svårt att se hur ett minoritetsskydd skulle kunna utformas, som innebär att en enskild medlem i en organi- sation som lämnar bidrag till ett parti, ska kunna välja att inte med- verka till att ge bidrag till partiet. Frågan är hur en medlems begäran, om att dennas medlemsavgift inte ska gå till bidrag till ett parti, skulle kunna tillmötesgås av organisationen förutom på så sätt att organisationen helt slutar att ge bidrag till partiet. Inte heller en ordning som innebär att olika avgiftsnivåer tillämpas för å ena sidan de medlemmar som vill medverka till att ge bidrag till ett Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer… parti och å andra sidan de medlemmar som inte vill det, framstår som en tillfredsställande lösning. Att införa bestämmelser som begränsar vad organisationer på arbetsmarknaden får använda sina medel till eller som griper in i dessa ideella föreningars beslutsprocesser framstår enligt kom- mitténs mening som mindre lämpligt med hänsyn till förenings- friheten, inte minst för dess betydelse inom arbetsrätten och den svenska arbetsmarknadsmodellen. Som berörts i det föregående har organisationerna på arbetsmarknaden en särskild ställning på arbets- rättens område. Det är viktigt att värna deras rätt och frihet att driva politisk och opinionsbildande verksamhet rörande sakfrågor av betydelse för medlemmarna. Ett ingripande från det allmänna i dessa frågor kan enligt kommitténs uppfattning starkt ifrågasättas från grundlagssynpunkt. Som nämnts har enskilda medlemmar inom en arbetsmarknads- organisation möjlighet att på olika sätt föra upp frågan om bidrag till partier på dagordningen och få till stånd en diskussion om detta internt inom organisationen. Om många av medlemmarna i en organisation anser att organisationen inte ska lämna bidrag till ett visst parti kan det leda till att beslut fattas i behörig ordning inom organisationen om att sådana bidrag inte ska lämnas. Diskussioner rörande dessa frågor förekommer i flera fackförbund , enligt vad som framkommit och har i flera fall lett till att förbunden har slutat att lämna bidrag till ett parti. Kommittén anser mot bakgrund av det anförda att det inte heller bör införas några särskilda regler om krav på samtycke från medlemmar i arbetsmarknadsorganisationer när det gäller ekono- miskt stöd som sådana organisationer lämnar till partier eller val- kandidater. 17Information till deltagare i lotterier I kommitténs direktiv (dir. 2014:90 s. 16 och 17) påpekas att det förekommer att partier finansierar sin politiska verksamhet genom att bedriva kommersiell lotteriverksamhet, som ibland kan vara av betydande omfattning. Att delta i ett sådant lotteri innebär alltså att man i praktiken stöder ett visst parti ekonomiskt. Enligt direk- tiven har det i den allmänna debatten påpekats att det ibland kan vara svårt för den enskilde att bli uppmärksam på att man i prak- tiken stöder ett visst parti ekonomiskt när man deltar i ett lotteri. Kommittén bör därför analysera och ta ställning till om det bör införas en skyldighet för partier som bedriver kommersiell lotteri- verksamhet där intäkterna tillfaller partiet att informera deltagarna i lotteriet om att intäkterna används på detta sätt. Den redovisade analysen bör innehålla en kartläggning av den kommersiella lotteri- verksamhet som partier bedriver. Vidare är det enligt direktiven tänkbart att kommersiell lotteri- verksamhet som bedrivs av partier kan komma att utnyttjas för att kringgå bestämmelser om redovisning av anonyma bidrag eller ett eventuellt förbud för partier och valkandidater att ta emot sådana bidrag. Det bör därför undersökas vilka åtgärder som kan vidtas för att förhindra ett sådant förfarande. Kommittén ska därför analysera och ta ställning till om det bör införas särskilda regler för att för- hindra att lotteriverksamhet kan användas för att kringgå bestäm- melser om redovisning av anonyma bidrag eller ett eventuellt för- bud för partier och valkandidater att ta emot sådana bidrag. Information till deltagare i lotterier En redogörelse för innehållet i lotterilagen (1994:1000) finns i avsnitt 5.8. Som framgår av föregående avsnitt bör vår analys innehålla en kartläggning av den kommersiella lotteriverksamhet som partier bedriver. Uttrycket kommersiell lotteriverksamhet används inte i lotterilagen men därmed torde ha avsetts lotterier som ger anordnaren ett ekonomiskt överskott. De politiska partiernas och sidoorganisationernas ideella för- eningar är sådana juridiska personer som kan erhålla tillstånd att anordna lotterier enligt 15 § lotterilagen. De redovisade undantagen från tillståndskrav innebär att sådana föreningar i stor utsträckning också utan särskilt tillstånd får anordna lotterier inom begränsade områden, t.ex. en kommun eller inom området för en tillställning. Enligt lagen (2014:105) om insyn i finansieringen av partier, insynslagen, ska verksamhet på central nivå intäktsredovisas. Intäkts- redovisningen ska innehålla bl.a. uppgifter om intäkter från lotterier (6 § första stycket 5). I de intäktsredovisningar som gavs in till Kammarkollegiet och 2016 har endast ett parti redovisat lotteriintäkter. Kommittén har sammanträffat med företrädare för Lotteri- inspektionen. Därvid har framkommit att det () fanns sammanlagt tre tillstånd enligt 16 § lotteri- lagen som avser politiska partier. Alla tre tillstånden rör ett och samma parti. Lotteriinspektionen tar regelmässigt i sina beslut in ett villkor innebärande att deltagare i lotteriet ska få information om tillståndshavaren. Så har skett också i de tre nu redovisade tillstånden. Lotterinspektionen har vidare uppgivit att det i praktiken inte förekommer att länsstyrelserna ger några tillstånd och att det är relativt ovanligt även vad gäller kommunerna. Myndighetens erfaren- het är att kommunerna inte ställer som villkor att deltagarna ska informeras om vem som är tillståndshavare, men myndigheten brukar i sin utbildning uppmana dem att göra detta. Inspektionen har vid något enda tillfälle hört talas om att någon varit missnöjd med att man inte känt till vem som är tillstånds- havare. Information till deltagare i lotterier i – som är ansvarig länsstyrelse när ett lotteri ska bedrivas i flera kommuner inom , , , och – har uppgivit att det är hade något ärende om tillstånd till lotteri. Inte heller något tillsynsärende har varit aktuellt . Kommittén har kontaktat några kommuner av olika storlek för att höra hur vanligt det är med lotterier i kommunerna. Samtliga tillfrågade kommuner har uppgivit att de har ett antal föreningar som har registrerat lotterier enligt 17 § lotterilagen. I något enstaka fall har det varit ett politiskt parti som registrerat ett lotteri. Endast någon kommun har uppgivit att den har gett tillstånd att anordna lotteri enligt 16 § lotterilagen. Kommunen har inte ställt som vill- kor att anordnaren anges men är av uppfattningen att detta ändå görs. Det har inte varit fråga om ett politiskt parti. Det finns kontrollanter utsedda i kommunerna. En kommun har framfört att anordnarna själva har ett intresse av att redovisa vem som är anordnare av lotteriet. Någon kommun brukar på informationsdagar informera om det lämpliga i att informera om vem som anordnar lotteriet. Kommitténs ledamöter, som är väl förtrogna med de lokala för- hållandena inom partierna, har uppgivit att den lotteriverksamhet som förekommer på regional och lokal nivå främst rör tillståndsfria lotterier (19 § lotterilagen). 17.3.1En skyldighet att informera deltagarna i lotterier om vem som står bakom lotteriet Bedömning: Eftersom lotterilagstiftningen är föremål för översyn, finns det inte anledning att inom ramen för vårt uppdrag utreda vidare om det bör införas en skyldighet för partier, som bedriver lotteriverksamhet där intäkterna tillfaller partiet, att informera deltagarna i lotteriet om att intäkterna används på detta sätt. Information till deltagare i lotterier Som framgått har Lotteriinspektionen meddelat tre tillstånd till anordnande av lotteri där ett politiskt parti är tillståndshavare. I samtliga beslut har Lotteriinspektionen angett som villkor att del- tagarna ska informeras om bl.a. vem som är tillståndshavare/för- månstagare till lotteriet. Lotteriinspektionen har upplyst om att ett sådant villkor regelmässigt tas in i beslut om tillstånd. Vid mark- nadsföringen av de tre nu angivna rikstäckande lotterierna lämnas information om vem som är tillståndshavare. Vi kan således kon- statera att såvitt gäller rikstäckande lotterier det finns en sådan ordning som direktiven efterfrågar. Något krav på att ett tillstånd ska förenas med ett sådant villkor framgår dock inte av någon författning och räknas inte heller i för- arbetena upp som exempel på villkor som kan meddelas. Det finns inte heller något allmänt råd som behandlar frågan. Som har fram- kommit förefaller de kommunala nämnderna inte ställa upp sådana villkor i besluten men de anser ändå att det finns en fungerande ordning. Vad gäller icke tillståndspliktiga lotterier fastställs inga villkor och det finns inte något författningskrav på att tillståndshavaren ska anges. Det är dock vid sådana lotterier fråga om begränsade insatser och den enskilde som köper lotter har givetvis själv ett intresse av att informera sig om vilket ändamål han eller hon stöder vid köp av lotter. Även dessa lotterier står under tillsyn. I direk- tiven sägs att det i den allmänna debatten förekommit kritik mot att den enskilde har svårt att bilda sig en uppfattning om vem som står bakom ett visst lotteri. De tillståndsgivande myndigheterna har dock uppgivit att man endast vid något enstaka tillfälle hört talas om sådan kritik. Den ordning som gäller förefaller således i praktiken fungera utan författningsreglering såvitt gäller information om tillstånds- havare till deltagarna. Även om tillståndshavarna i de allra flesta fall själva har ett intresse av att sådan information lämnas kan det dock synas något förvånande att något författningskrav om detta inte finns. Med tanke på att hela lotterilagstiftningen är föremål för översyn, se avsnitt 5.8, och att det till den utredningen är knuten en referensgrupp med representanter för samtliga riks- dagspartier utgår kommittén ifrån att frågan kommer att uppmärk- Information till deltagare i lotterier sammas i den utredningen. Det finns därför inte någon anledning att inom ramen för vårt uppdrag utreda denna fråga vidare. Bedömning: Tillräckliga skäl saknas att införa särskilda regler, för att förhindra att lotteriverksamhet används för att kringgå bestämmelser om redovisning av anonyma bidrag eller förbudet för partier och valkandidater att ta emot sådana bidrag. Vad därefter gäller frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att förhindra att lotterier utnyttjas för att kringgå bestämmelser om redovisning eller förbud mot anonyma bidrag gör vi följande över- väganden. Som framgår av kapitel 12 föreslår vi att anonyma bidrag även i fortsättningen i viss utsträckning ska vara tillåtna. Detta torde minska behovet av att införa särskilda föreskrifter i syfte att före- bygga och förhindra eventuella försök till kringgåenden. Det går dock inte att bortse ifrån att det för den enskilde kan framstå som attraktivt att, i stället för att behöva redovisa ett bidrag till ett parti, välja att i stor utsträckning köpa lotter. Detta i sin tur kan givetvis medföra att partierna blir mer benägna att anordna lotterier av olika slag. Eftersom inget hindrar lottköparen att berätta för partiet att han eller hon bidrar ekonomiskt genom att köpa lotter skulle för- farandet kunna användas för att utöva påtryckningar rörande håll- ningen i en viss fråga. Som har framgått av redovisningen för gällande rätt i avsnitt 5.8 är dock anordnandet av lotterier kring- gärdat av ett ingående regelverk. För lotterier av större omfattning krävs tillstånd och särskilda kontrollanter. Det finns således goda möjligheter till insyn och kontroll. Intäktsredovisningarna ska även i fortsättningen innehålla uppgifter om intäkter från lotterier. Partierna kommer således att behöva redogöra för sina samman- lagda intäkter från lotterier. Därutöver föreslår vi (se avsnitt 13.6) att det i intäktsredovisningen ska anges antal lotter och pris per lott för intäkter från lotterier som kräver tillstånd av Lotteriinspek- Information till deltagare i lotterier Detta kommer enligt vår mening att öka insynen och tydligheten om vad intäkterna avser, och kan därmed också tänkas bidra till att förebygga eventuella försök till kringgåenden av bestämmelserna om redovisning av anonyma bidrag och det före- slagna förbudet mot att ta emot sådana bidrag över en tjugondels (0,05) prisbasbelopp (för ). Vi ser mot denna bakgrund inte någon anledning att – utifrån endast ett antagande att det kan komma att finnas en viss risk för utnyttjande av lotteriverksamhet för att dölja anonyma bidrag – nu föreslå någon särskild reglering på området. Frågan bör dock upp- märksammas i kommande översyner och utvärderingar. 18.1Förslaget till lag om insyn i finansiering av partier Förslag: Den nya lagen om insyn i finansiering av partier ska träda i kraft . Lagen ska tillämpas första gången i fråga om intäktsredovisningar för eller det räkenskapsår som inleds närmast efter . Lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier ska upp- hävas genom den nya lagen. Den upphävda lagen ska fortfarande gälla i fråga om intäktsredovisningar för kalenderår till och med eller för räkenskapsår som inleds före . Bestämmelserna om sanktioner i den nya lagen ska dock tillämpas i stället för motsvarande bestämmelser i den upphävda lagen om de leder till att förseningsavgift eller särskild avgift inte ska tas ut eller ska tas ut med ett lägre belopp.