sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Vid allvarliga händelser, med stora konsekvenser för samhällets funktionalitet, är det däremot rimligt att samhället kan behöva prioritera.270 utreder inom sitt projekt hur ett eventuellt system för prioritering kan utformas.271 Lokala avtal kan t.ex. förekomma mellan producenter och större förbrukare, som industriverksamheter. Sådana avtal om dricksvattenleveranser kan komma att missgynna normala hushålls- konsumenter och offentliga verksamheter i de fall tillgången på råvatten är begränsad.272 Vid mer allvarliga händelser av kriskaraktär kan de av MSB föreslagna resultatmålen vara riktningsgivande för den minsta mängd som ska levereras. 267Qviström, J (2008). Vattentjänstlagen – En handbok, s. 80. 26814 § vattentjänstlagen. 2005/06:78, s. 67. 2009/10:124, s. 17. 271Livsmedelsverkets projekt , Delprojekt D, Prioritering av dricksvatten – Styrvatten. 272Underlag till utredningen . Beträffande tillsynsfrågor kan konstateras att utövar tillsyn över att kommunen fullgör skyldigheten att till- godose behovet av vattenförsörjning. Övriga krav i lagen omfattas inte av tillsyn. Det saknas även en centralt vägledande myndighet inom lagens område. Det är flera centrala myndigheter som arbetar med vattenförsörjnings- och avloppsfrågor, bland annat Natur- vårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och , vilket gör det svårt att peka ut en specifik central myndighet. Utredningens uppdrag begränsas till vattenförsörjning, en fråga där det kan vara lämpligt att ge ett vägledande ansvar. Möjligheten att ge ett sådant mer begränsat väg- ledingsansvar prövades under utredningsarbetet. Förslaget mötte dock motstånd, främst från och bransch- organisationen . Utredningens slutsats är därför att vägledningsansvaret behöver övervägas ur ett mer övergripande perspektiv, vilket ligger utanför utredningens uppdrag. Ett tydliggörande av kravet på ett säkerställt tillhandahållande av allmän dricksvattenförsörjning ger ytterligare incitament för landets kommuner att arbeta aktivt med att säkra sina produktions- och distributionslösningar samt sörja för kompletterande nöd- vattenlösningar. Uppgiften är omfattande och förutsätter bedöm- ningar av möjliga scenarier för dricksvattenproduktionen, in- begripet såväl faroanalys för täkter och vattenverk som tilltagande klimataspekter. Analysen berör hälsa och hygien, ekonomi, plane- ring och ansvarsfrågor, teknisk funktionalitet, grad av oberoende liksom leveransvolymer. Ökad samverkan och samordning mellan kommuner kommer i detta perspektiv att bli allt mer nödvändigt. Utredningens synsätt anknyter till några av de effektmål branschen särskilt anger i sin verksamhetsstrategi – att säkert dricksvatten av god kvalitet levereras dygnet runt, samt att va-organisationerna stärks genom samverkan och utvecklade organisationsformer.273 Möjligheter att genom olika lösningar skapa säkerhet och upp- rätthålla försörjningen då ordinarie systemlösning fallerar är ett centralt tema i såväl risk- och sårbarhetsarbetet som i de kris- beredskapsplaner som kommuner, dricksvattenproducenter och distributörer utarbetar. Utredningen identifierar kapaciteten att 273 Svenskt Vatten (2015). Verksamhetsstrategi 2015–2019, s. 3. nödvattenförsörja, såväl som att vid längre avbrott kunna säker- ställa fortsatt leverans av dricksvatten, som en av de mer kritiska delarna av dricksvattenkedjan. 9.10.6Livsmedelsverkets samordningsansvar för kris- och beredskapsplanering ansvarar för nationell samordning av dricks- vattenfrågor och har genom särskild angivelse i instruktionen ansvar för bland annat kris- och beredskapsplaneringen. En nationell strategi för dricksvattenförsörjning under korta kriser har utarbetats i samverkan med andra berörda myndigheter och aktörer i det nationella dricksvattennätverket. Regeringen har i tidigare sammanhang uttryckt behov av att ansvarsförhållanden för kriser inom livsmedelsområdet i sin helhet också i det längre tids- perspektivet () samt under höjd beredskap och krig tydliggörs.274 uppdrag bedöms inte omfatta för- hållanden som gäller höjd beredskap eller krig, utan inriktas på att diskutera ansvar för fredstida samordning av kris- och beredskapsplaneringen i det längre tidsperspektivet. Det finns dock skäl att erinra om att det civila försvaret tar sin utgångs- punkt i krisberedskapen. Med en helhetssyn som omfattar hela hotskalan, ett gemensamt regelverk och en sammanhållen plane- ringsprocess, bör samordning ske med försvarsplanering och plane- ringen för fredstida krissituationer. Ansvarsprincipen bör så långt möjligt upprätthållas. I Försvarsberedningen har konstaterats att förmågan att prioritera och fördela resurser på central nivå bör för- bättras. Likaså betonas behovet av regional samordning och länsstyrelsernas viktiga roll.275 Det är enligt utredningens bedömning inte meningsfullt att tidsmässigt söka avgränsa kriser eller beredskapsåtgärder, så att en skillnad görs mellan s.k. korta och mer långvariga kriser. Varje kris har sin egen logik och kan bara bedömas i sitt pågående samman- hang. En kris kan avvärjas eller vid någon punkt övergå i ett mer 2013/14:144, s. 187. 2014/15:109, s. 105–106. varaktigt tillstånd, där behovet av akuta insatser ersätts av mer fortvarig planering och mer långsiktigt genomförande. De vattenburna utbrotten av Cryptosporidium i – 2011 gav på många sätt upphov till krisliknande förhållanden, även om beteckningen kris inte konsekvent användes. Inte heller kom faktisk krisorganisation konsekvent att upprättas. De berörda städerna påverkades dock . vatten- katastrofgrupp VAKA var under dessa händelser också aktivt inblandad under åtskilliga månader.276 Utredningens samlade bedömning är att instruktion inte begränsar samordningsansvaret till korta kriser. De fortsatta samordningsbehoven inom området bör ges en mer övergripande tolkning och behandlas i detta avseende under avsnitt 11.8. Det organisatoriska och finansiella ansvaret för vattenkatastrofgrupp VAKA ska upprätt- hållas av myndigheten, anpassas bättre till gällande statliga regel- verk och fokusera mot verksamhetens kärnuppgifter. ska övervägas om verksamheten kan knytas närmare kommunerna och dricksvattensektorn, som ett led i det egna ansvaret för krisbered- skapen. De utgångspunkter som allmänt gäller inom krisberedskapen är att ansvariga aktörer bör ha förmåga att motstå och hantera kriser som inträffar inom eget ansvarsområde och att förstärkning med hjälppersonal och andra resurser i första hand bör ske genom att ansvariga aktörer samverkar med varandra. Under särskilda om- ständigheter kan statliga förstärkningsresurser komplettera där övriga ansvariga aktörers samlade resurser inte längre räcker till.277 Huvudprincipen då det gäller dricksvattenanknutna kriser på kom- munal nivå är således att kommuner bistår varandra i den mån den egna kapaciteten inte förslår. Vattenkatastrofgruppen är i viss mån också ett uttryck för detta. Gruppen består i huvudsak av kom- 276Livsmedelsverket (2015). Underlag till utredningen, . 2013/14:144, s. 37–38. munala befattningshavare, i detta fall koordinerade av Livsmedels- verket, med uppdrag att bistå sina kollegor i andra kommuner. bör beaktas behovet av spetskompetens i nationell skala inom området, där kommunala och regionala förstärkningsresurser inte fullt ut kan utvecklas. Vattenkatastrofgruppen utgör en väl- fungerande och unik kompetens. Det är av betydande värde att gruppens kapacitet kan bibehållas och att gruppen ges förutsätt- ningar för fortsatt verksamhet. Utredningen har i sin utvärdering av verksamheten funnit att VAKA:s tjänster är efterfrågade och möter högt ställda krav på professionellt krishanteringsstöd under pågående dricksvatten- relaterade kriser och påfrestningar. Stöd har främst efterfrågats från dricksvattenproducenter och andra kommunala verksamheter. Finansiering av VAKA:s verksamhet har sedan starten skett med projektknutna utvecklingsmedel från det av MSB dis- ponerade krisberedskapsanslaget, avsett för tidsbegränsade insatser och projekt, men inte för mer varaktiga verksamheter. –2015 har det genom särskild angivelse i MSB:s regleringsbrev öppnats möjlighet för fortsatt finansiering genom detta anslag. En verksamhetsmässigt väl inövad och fungerande modell har därmed kunnat läggas fast. Verksamheten har i huvudsak vilat på att kommunala aktörer mot ersättning ställt medarbetare från dricksvattenproduktion och andra områden till förfogande för att vid inträffade händelser kunna medverka i gruppens arbete. Arbetet bygger på snabb insats av erfarna kolle- gors stöd, där koordinerat verksamheten. har på eget initiativ byggt upp VAKA för att möta behov, som inte kunde tillgodoses. Myndigheten har inte haft uppdrag eller instruktionsstöd för verksamheten och har inte heller avsatt egen anslagsfinansiering. Utredningen ser ett stort behov av att gruppens verksamhet kan säkras så länge dagens situation med ett stort antal mindre dricksvattenpro- ducenter med begränsad krisberedskapskapacitet kvarstår. I bedömningen ligger också att krisberedskapsverksamheten inom det allmänna dricksvattenområdet långsiktigt och på ett tydligare sätt bör kunna utformas i enlighet med den för svensk krisbered- skap gällande ansvarsmodellen. Det innebär att bör ha en tydlig roll då det gäller övergripande nationellt stöd och spetskompetens som kan behövas vid större och mer omfattande krisberedskapsuppgifter inom dricksvattenförsörjningen, men att kommuner, bransch och va-kollektiv tar ett framtida ökat ansvar för det löpande krisberedskapsarbetet inom verksamheten. Utredningen konstaterar i sina kontakter med myndigheter och andra aktörer att nuvarande organisatoriska ordning för VAKA- gruppen fått uttalat stöd från såväl som bransch- och intresseorganisation. En relativt samfälld bild finns här av att staten bör prioritera verksamheten. Livs- medelsverket har i tidigare skeden argumenterat för anslags- förstärkningar för att säkra vattenkatastrofgruppens fortsatta verk- samhet, eftersom man då gjorde bedömningen att krisbered- skapsanslaget inte kunde nyttjas varaktigt. I budgetframställningen 2015 saknas sådan framställan, som det anges att till- gängliga resurser är gränssättande för vad myndigheten tillsammans med sektorn kan åstadkomma rörande krisberedskapsfrågor inom dricksvattensektorn. Stöd från krisberedskapsanslaget bedöms ha möjliggjort verksamheten. Myndighetens framställan om anslags- förstärkningar för verksamhetsåren 2016–2018 rymmer inte längre denna typ av ändamål. bedöms åter möjligheterna till långsiktig finansiering ur krisberedskapsanslaget som minskande . Utredningen konstaterar att finansieringen av verksamheten är oklar. Fortsatt prioritering av verksamheten inom staten är dock motiverad och kan biträdas av utredningen. En sådan fortsatt statlig knytning förutsätter dock vissa anpassningsåtgärder för att möta legala och administrativa krav inom staten, vilket utredningen diskuterat i avsnitt 9.9. En av- gränsning bör då tydligare ske mot kärnuppgifter inom den akuta dricksvattenrelaterade krisberedskapen. Uppgifterna bör tydlig- göras i myndighetens regleringsbrev. Ett bredare uppdrag där t.ex. även stöd till mer allmän krisledning, information och kom- munikation ingår, riskerar att ligga i utkanten av myndighetens uppdrag. föreslår, i den mån fortsatt finansie- ring genom krisberedskapsanslaget inte visar sig möjlig, en årlig anslagsförstärkning motsvarande till . I första hand bör detta ske –2020 eller den som kan komma att behövas i avvaktan på en kom- mande kontrollstation. En sådan föreslås av utredningen inom ramen för dess samlade överväganden och förslag (se kapitel 12). Huvudmannaskap och finansiering för VAKA-gruppen och dess verksamhet bör fortsatt kunna prövas i samband med kontroll- stationen, men bör ha diskuterats mellan Livsmedels- verket, bransch och övriga berörda. Huvudansvaret för att frågan bereds och en långsiktig lösning kan uppnås vilar på Livsmedels- verket. En uppföljning av krisberedskapen inom dricksvatten- försörjningen kan i samband med kontrollstationen ske i relation till det övriga förändringsarbete som krävs, bland annat avseende mellankommunal samverkan och ett förstärkt regionalt perspektiv på vattenfrågorna. Långsiktiga alternativ som diskuterats inom utredningen gäller en tydligare överföring av ansvarighet och finansiering av VAKA till kommuner, dricksvattenbransch och va-kollektiv eller en eventuell överföring till MSB. Verksamheten anknyter i någon mån till MSB:s instruktionsenliga uppdrag om samordning och stöd vid olyckor och kriser, t.ex. att kunna bistå med stödresurser. MSB:s ansvar inom sektorn begränsas dock till räddningstjänstens område och förutsättningar saknas för att en sådan lösning ska kunna bedömas som ändamålsenlig. En till VAKA anknytande verksamhet utgör de materialdepåer för nödvattenutrustning som byggts upp vid sidan av MSB:s mer omfattande depåsystem för andra typer av stödinsatser. Nödvatten- utrustningen har finansierats med krisberedskapsmedel och ägs och förvaltas av med bistånd av medlemmar i . har betonat att det vid byte av huvudman finns en uppenbar risk att underhållet av utrustningen skulle påverkas negativt.278 Med tanke på det begränsade antalet tillfällen då ut- rustningen använts av kommunerna, ser utredningen ett värde i om former för ökad effektivisering kan åstadkommas. En förändring bör här främst prövas i anslutning till vattenkatastrofgruppens mer långsiktiga verksamhet. 278 (2015). Underlag till utredningen, . 10Produktion och distribution av dricksvatten 10.1Grundläggande problem och utmaningar uppdrag beträffande infrastrukturen i dricksvattenförsörjningen inriktas särskilt mot investerings- och förnyelsefrågor. Det konstateras i utredningsdirektiven att vatten- ledningsnäten i har en sammanlagd längd om 67 000 kilo- meter, vilket motsvarar nästan två varv runt jorden. Nyanskaff- ningsvärdet för det allmänna va-nätet uppskattades i Klimat- och sårbarhetsutredningen till cirka 400 mdkr. En grov bedöm- ning gjordes, där hänfördes till vattenlednings- nätet.1 En stor del av infrastrukturen för produktion och distribu- tion av dricksvatten anges enligt numera vara tämligen åldersstigen, trots årliga investeringar i va- nätet på cirka 2 mdkr.2 Det samlade återanskaffningsvärdet för va- näten angavs av Svenskt Vatten 2011 motsvara 500 mdkr, vilket utgjorde av återanskaffningsvärdet för hela va- systemet.3 Återanskaffningsvärdet för va-nätet har därefter i andra sammanhang uppskattas till drygt 800 mdkr.4 Ansvaret för underhåll och utveckling av dricksvattenförsörj- ningens infrastruktur åvilar kommuner, huvudmän, producenter och distributörer utifrån olika krav och bärs ytterst av va-kollekti- ven, även om kommunerna på sina håll förstärker satsningarna med skattemedel. Svenskt Vatten gör bedömningen att investeringar måste ske i ökad takt , eftersom under- 1SOU 2007:60, bilaga B 16, s. 44. 2013:75, s. 15–17 och Svenskt Vatten Utveckling (2011). Material och åldersfördelning för VA-nät och framtida förnyelsebehov. Rapport 2011 – 13, s. 26. 3Svenskt Vatten (2015). 4WSP (2014). VA-skulden – sanning eller myt? Produktion och distribution av dricksvatten hållet på många håll är eftersatt. Framtiden innebär därutöver en rad utmaningar. Det gäller inte minst de klimatbetingade för- ändringar som förutsätter moderniserade och uppgraderade pro- duktions- och distributionssystem. Demografiska förhållanden och andra samhällsförändringar ställer ytterligare krav på långsiktig planering och finansiering. Utredningens direktiv anger mot denna bakgrund ett antal hu- vuduppgifter, som innebär att utredningen ska kartlägga och utvärdera behoven av modernisering och förnyelse av infrastrukturen för produktion och distribution av dricks- vatten, vilket inkluderar andra faktorer som kan påverka säker- heten, analysera i vilken utsträckning dricksvattenproducenterna full- gör sina skyldigheter att reinvestera i och underhålla infra- strukturen, inom ramen för nuvarande ansvarsfördelning föreslå hur eventu- ella hinder för erforderlig förnyelse kan avhjälpas, samt föreslå hur svenska myndigheters ansvar beträffande material i kontakt med dricksvatten bör fördelas.5 Behovet av modernisering och förnyelse sammanhänger i stor ut- sträckning med de förändrade förutsättningar som kännetecknar dricksvattenförsörjningen. Utredningen har i ett delbetänkande redovisat den påverkan som klimatförändringarna ger upphov till.6 Effekterna blir allt mer uttalade i form av medeltempe- raturhöjning, ökade nederbördsmängder, förändrade mönster för avrinning och avdunstning. Extrema väderhändelser, som värme- böljor, låga vattenflöden och grundvattennivåer, skyfall, höga flö- den och översvämningar kan liksom havsnivåhöjningar leda till kvantitativa och kvalitativa förändringar av råvattenförekomsterna. Även grundvattenbildningen påverkas. På vissa håll kan vattenbrist uppstå och risken för saltvatteninträngning kan öka i kustnära om- råden. 2013:75, s. 17. 6SOU 2015:51, s. 15–17. Produktion och distribution av dricksvatten Förutom direkta fysiska påfrestningar på dricksvattenförsörj- ningens infrastruktur kan kemiskt och mikrobiologiskt betingade hälsorisker öka i omfattning. Ytvattenförekomster exponeras för riskerna i större utsträckning och i regel snabbare än grundvatten- förekomster. Vattenverkens traditionella mikrobiologiska och ke- miska barriärer kommer att tappa i verkningsgrad som en följd av fortsatt ökande humushalter i råvattnet, i första hand i södra och mellersta delarna av landet. Främst ytvattenverk kan be- dömas som känsliga för effekterna av pågående klimatförändringar. Utredningen beskriver i kapitel 5 de förväntade effekterna av ett förändrat klimat med tilltagande risker för föroreningar och andra påfrestningar. Dricksvattenbranschen har i egna studier pekat på vikten av att utveckla va-organisationen, liksom betydande framtida rekryte- ringsbehov och ökande kompetenskrav. Organisatorisk utveckling och långsiktig kompetensförsörjning utgör således viktiga para- metrar då behovet av förnyelse och utveckling diskuteras. Kapitlet inleds med en genomgång av de huvudsakliga regelverk som har betydelse för utredningens frågor i denna del. Betydelsen av klimateffekter och hälsorisker beskrivs därefter kortfattat i re- lation till produktion och distribution av dricksvatten, följt av en översiktlig redovisning av den infrastruktur som kännetecknar dricksvattenförsörjningen. Ytterligare avsnitt behandlar verksam- hetens förnyelse- och underhållsbehov, finansiella aspekter av be- tydelse, hinder för förnyelse och underhåll samt avslutningsvis de övervägande och förslag som utredningen redovisar. Den avslutande deluppgiften, som avser myndighetsansvaret kring material i kontakt med dricksvatten, har utredningen tidigare behandlat i sitt delbetänkande SOU 2014:53. Utredningen konsta- terade där att det myndighetsansvar som utformats inom området i väsentlig omfattning kan bedömas som ändamålsenligt, men att ökad samordning, tydlighet, kunskaps- och informationsspridning behövs i en rad avseenden. Förslagen omfattade behoven av vissa förtydliganden och samordningsuppgifter i myndighetsarbetet genom främst , ökad bevakning av det europeiska ut- vecklingsarbete som sker och större fokus på provnings- och ana- lysfrågor. Utvecklingen av nya material och deras eventuella hälso- effekter är svåröverblickbar för dricksvattenproducenterna, men även för företag och fastighetsägare. Produktion och distribution av dricksvatten ningens delbetänkande gav i allt väsentligt stöd för de framlagda förslagen.7 Utredningens förslag resulterade i ett upp- drag till om att utveckla en strategi för samordning, för- bättring och utveckling inom området.8 I detta avsnitt behandlas den lagstiftning som rör ordnande och drift av allmänna vattentjänster, produktion och distribution samt finansiering av allmänna vattentjänster. 10.2.1Ordnande och drift av allmänna vattentjänster Kommunen har enligt lagen (2006:412) om allmänna vatten- tjänster, vattentjänstlagen, en skyldighet att ordna vattentjänster. En allmän va-anläggning9 ska ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och med hänsyn till intresset av en god hushåll- ning med naturresurser. Kommunen har ansvaret för att den all- männa va-anläggningen fyller sin uppgift så länge behovet finns kvar. I detta ligger, enligt förarbetena, ett krav på ett löpande un- derhåll.10 Huvudmannen ska för den allmänna va-anläggningen ordna led- ningar och andra anordningar för vattenförsörjning till eller avlopp från varje förbindelsepunkt och anordningar för bortledande av vatten som inte sker genom en förbindelsepunkt. Huvudmannen ska även ordna de anordningar som i övrigt behövs för att va- anläggningen ska kunna fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet.11 7Regeringskansliet (2015). Remissammanställning avseende del- betänkande om material i kontakt med dricksvatten, SOU 2014:53, . 8Regeringskansliet (2015). N2015/06979/PUB (delvis). 9Med det avses, enligt 2 §, en va-anläggning över vilken en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt vattentjänstlagen. 101, 6 och 10 §§ och prop. 2005/06:78, s. 65. Produktion och distribution av dricksvatten EU:s dricksvattendirektiv12 ställer krav på kvaliteten på dricksvat- ten och har genomförts i dricksvattenföreskrifterna.13 I föreskrif- terna anges att dricksvatten ska vara hälsosamt och rent, dvs. inte innehålla mikroorganismer, parasiter och ämnen i sådant antal eller sådana halter att de kan utgöra en fara för människors hälsa och uppfylla särskilt angivna gränsvärden.14 Den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten ska, när det är nödvändigt för att upp- fylla kraven i föreskrifterna, inrätta, genomföra och upprätta ett eller flera permanenta förfaranden grundade på de s.k. HACCP- principerna,15 vilket behandlas närmare i avsnitt 8.2.2. Vid bered- ningen av dricksvattnet ska sådana metoder användas som krävs för att säkerställa att vattnet är hälsosamt och rent när det når använ- darna. Särskild hänsyn ska tas till beskaffenheten av råvattnet och risken för kvalitetsförändringar under distributionen. Beredningen ska vara försedd med ett tillräckligt antal säkerhetsbarriärer mot mikrobiologisk förorening.16 En distributionsanläggning ska vara utformad, underhållas och skötas på sådant sätt att dricksvattnet är hälsosamt och rent när det når användarna.17 För att långsiktligt kunna upprätthålla kravet på att dricksvattnet ska vara hälsosamt och rent är det, enligt vägledning, nödvändigt att ha en systematisk förnyelseplanering.18 10.2.3Finansiering av allmänna vattentjänster Lagstiftning om hur allmänna vattentjänster finansieras finns i EU- rätten, i form av ramdirektivet för vatten, i kommunallagen och främst i vattentjänstlagen. Nedan behandlas förutsättningarna för 12Rådets direktiv /83/EG av om kvaliteten på dricksvatten (EGT L 330, 5.12.1998, s. 32, Celex 31998L0083). 13Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. 14Ibid., 7 §. 152 b § dricksvattenföreskrifterna som hänvisar till artikel 5.2 i och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien (EGT L 139, 5.12.1998, s. 1 Celex 32004R0852). 16Ibid., 3 §. 17Ibid., 6 §. 18Livsmedelsverket (2014). Vägledning Dricksvatten, s. 78–79. Se även (2015). Samordnade kontrollprojekt 2015, Dricksvatten — distributionsanläggningar, resultat, s. 6–7. Produktion och distribution av dricksvatten avgiftssystem och taxesättning, främst med avseende på investe- ringsmässiga aspekter. Möjlighet att finansiera nödvändiga kostna- der via va-taxan behandlas även i kapitel 13 med avseende på finan- siering av utredningens förslag.