sou · H4B332d2 · 2016-04-27 00:00:00 — –vattenmyndigheterna i ökad utsträckning medges begära in relevanta och kvalitetssäkrade råvattendata från kommuner och producenter av allmänt dricksvatten, och –vattenmyndigheterna och vid behov ska delge allmänna dricksvattenproducenter resultaten från vattenförvaltningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten. Förslagens samlade målsättning har två fokus. Det gäller dels att skapa förutsättningar för en långsiktigt trygg dricksvattenförsörjning genom en effektiviserad och bättre anpassad dricksvattenkontroll från samhällets sida. I ett mer begränsat perspektiv är målet också att tydligare uppmärksamma råvatten- Konsekvenser av utredningens förslag förekomsternas betydelse för dricksvattenproduktionen och att sätta in det i ett större sammanhang, där föroreningsrisker behöver uppmärksammas i tidiga skeden. 14.3.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs Den offentliga kontrollen av dricksvattenanläggningar utgör en del av livsmedelskontrollen. Utredningens direktiv och rapporter från bland annat och indikerar att det finns brister i livsmedelskontrollen. Dricksvattenkontrollen utgör endast en mindre del av livsmedelskontrollen men utredningen bedömer att en anpassning av kontrollen för dricksvatten behöver göras för att den ska bli verkningsfull. Utredningen föreslår därför att ska få en rad uppdrag som syftar till det. En alternativ lösning som diskuterats är att överföra kontrollansvaret till staten, men utredningen har i avsnitt 8.3.9 gjort bedömning att det inte är lämpligt. Om en anpassning av kontrollen till dricksvattnets särskilda förutsättningar inte kommer till stånd riskerar kontrollen få mindre effekt, med risker för vattnets kvalitet som yttersta följd. Kritik har framförts mot dagens kontroll från såväl som . Effektiviteten behöver utvecklas och åtskilliga kontrollobjekt försummas . De aktörer som berörs av förslaget är främst och kommunerna i egenskap av kontrollmyndigheter. Även länsstyrelserna berörs. Producenter och distributörer av dricksvatten berörs indirekt av förslaget om en anpassad kontroll i egenskap av kontrollobjekt. Beträffande förslagets överensstämmelse med EU:s rättsakter kan konstateras att den offentliga kontrollen av dricksvattenanläggningar inte styrs av , se avsnitt 8.2.1. Motsatt förhållande gäller däremot kravet på rapportering avdricksvattenkvalitet, som omfattas av . Förslaget om bemyndigande till att föreskriva om uppgiftsskyldighet underlättar att kan fullgöra sin rapporteringsskyldighet till EU. I direktivet anges att medlemsstaterna ska offentliggöra en rapport om kvaliteten på enskilt och allmänt dricksvatten och även att rapporten lämnas till Europeiska Konsekvenser av utredningens förslag sker rapportering till på frivillig grund och har i vissa delar varit bristfällig. Skulle reglering inte komma till stånd riskerar att inte kunna uppfylla direktivets krav. En alternativ lösning kan vara att uppgifterna begärs in via kontrollmyndigheten och därefter lämnas till . har dock endast rätt att begära in uppgifter som behövs för den offentliga kontrollen. De uppgifter som här avses om dricksvattenkvalitet sammanhänger inte direkt med kontrollmyndigheternas offentliga kontroll, utan begärs in för att uppfylla rapporteringsskyldigheten i dricksvattendirektivet. Ytterligare en alternativ möjlighet som övervägts av utredningen är att bredda bemyndigandet till att omfatta alla producenter och distributörer, enskilda och allmänna oavsett uttagsvolym, som omfattas av dricksvattenföreskrifterna. Det skulle innebära att även enskilda, liksom mindre kommunala aktörers kvalitetsdata skulle omfattas, vilket svarar mot de tilläggsförfrågningar som ställts från EU vissa år. Med tanke på den utökade administrativa bördan och att utredningens direktiv avgränsas till allmän dricksvattenförsörjning, går utredningen inte vidare med ett sådant förslag, se närmare avsnitt 8.3.9. Utredningen föreslår att ska ges möjlighet att meddela de förelägganden som behövs för att uppgiftsskyldigheten ska följas. Utredningen har även övervägt om ett sådant föreläggande bör kunna förenas med vite, men bedömt att det som ett första steg bör införas en möjlighet till föreläggande utan vite, se närmare motiv i avsnitt 8.3.9. De som berörs av förslaget är , som ska föreskriva om kravet, och större allmänna producenter och distributörer som kravet riktar sig till. De kan vara kommunala förvaltningar, kommunala bolag eller kommunalförbund och i vissa fall privata aktörer. Även kontrollmyndigheten berörs, eftersom efterlevnaden av föreskrifterna omfattas av den offentliga dricksvattenkontrollen. Tidpunkten för ikraftträdande föreslås bli . Det finns inga behov av särskilda informationsinsatser. Behov av det uppkommer först när tagit fram föreskrifter på området. Konsekvenser av utredningens förslag Övervakning och undersökning av råvattenkvalitet Provtagning och analys av råvatten har diskuterats utifrån en rad olika utgångspunkter. Det har dels gällt frågan om prover verkligen tas i den utsträckning som behövs och om provtagningsprogrammen alltid är lämpligt utformade. Misstankar finns om att så inte alltid är fallet. Dels har frågan om samordning mellan dricksvattenproducenternas undersökning av råvattnets kvalitet, vattenförvaltningen och miljöövervakningen aktualiserats av vattenmyndigheterna och geologiska undersökning, SGU. Undersökning av råvattnets kvalitet sker i anslutning till ett stort antal vattentäkter i landet, vilket anses kunna komplettera den miljöövervakning som behövs, främst på grundvattensidan där tillgången på data är knapphändig. Det gäller närmast den i eftersatta övervakningen av skyddade områden för dricksvatten inom vattenförvaltningens ram, men även miljöövervakning i ett bredare miljömålsperspektiv. Ökad samordning skulle enligt dessa utgångspunkter kunna ge synergier och samhällsekonomiska fördelar. Kunskapsbrister finns då det gäller den faktiska undersökningen av råvatten i landet. Det finns också resursbehov och andra brister inom övervakningen av vattenförekomster. Det har utifrån olika utgångspunkter inneburit önskemål om starkare styrning av undersökningar kring råvattnets kvalitet, dess utformning och rapportering. Många vattenproducenter har efterfrågat ett, som de uppfattar, återinförande av tydliga krav på undersökning av råvattnets kvalitet från sida, bland annat i samband med de forskarledda workshops som genomfördes. anges att parametrar och krav behöver anpassas till respektive vattentäkt för att ge relevant information. Data bör enligt de synpunkter som framförts vid workshops kunna hämtas direkt till ett nationellt register från de laboratorier som genomför analyser, och då i ett standardiserat format. Det fanns hos vissa producenter också förståelse för att utforma kvalitetskrav på råvattnet som kan tillgodose krav.72 Utredningen gör inte i alla avseenden samma bedömning, men konstaterar att dagens funktionskrav avseende undersökning av 72 , , , A., , L. m.fl. (2015), s. 57, 61. Konsekvenser av utredningens förslag råvattenkvalitet behöver förtydligas och ges ökat stöd i dricksvattenföreskrifterna. De krav och allmänna råd som tidigare fanns, och åberopas i diskussionen, avsåg emellertid endast ytvatten. Det har aldrig funnits specifika krav som avser grundvattenprovtagning. De bristande provtagningsrutiner som kan förekomma i dagens produktion, från såväl grundsom ytvattenförekomster, utgör i kombination med ökande klimatgenererade risker ett starkt argument för att förtydliga kraven. Enligt utredningens bedömning behövs därför förtydliganden, så att det klart framgår att råvattnet ska undersökas, givet de förhållanden som råder och den faroanalys som görs. En än mer specificerad och alternativ lösning kan vara att mer i detalj låta reglera provtagningsfrekvens och parametrar. Det kan dock ge falsk trygghet, leda till att irrelevanta parametrar mäts och därmed generera onödiga kostnader för dricksvattenkollektiven. Utredningen har heller inte sett det som lämpligt att låta undersökning av råvatten utgöra bas för det övervakningsarbete som vattenförvaltningen ska ansvara för under . Det kan i ökad utsträckning få visst informationsvärde, men lämpar sig inte som metod, praktiskt och finansiellt, för att möta den skattefinansierade vattenförvaltningens ansvar med dess specifika krav. Effekterna av att förtydligandet uteblir är å andra sidan att undersökningen av råvatten på många håll riskerar att bli otillräcklig för att kunna optimera dricksvattenberedningen. I takt med ett förändrat klimat kan betydelsen av undersökning av råvattnets kvalitet också komma att öka. De som berörs av utredningens förslag är , som får i uppdrag att ta fram tydligare föreskrifter, och producenterna, som därefter berörs av föreskrifterna. Även kontrollmyndigheten berörs, eftersom efterlevnaden av föreskrifterna omfattas av den offentliga dricksvattenkontrollen. Producenternas undersökning av råvatten regleras inte av EU- rätten. Däremot regleras övervakning av skyddade områden för dricksvatten i ramdirektivet för vatten. Det senare ligger inom vattenmyndigheternas ansvar och påverkas inte av utredningens förslag. Indirekt kan dock den ytterligare information som blir tillgänglig för vattenförvaltningens aktörer genom förbättrad råvattenundersökning också leda till förbättringar i vattenförvaltningens möjligheter att utveckla lämpliga provtagningsprogram. Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget om att vattenmyndigheterna i ökad utsträckning medges begära in relevanta och kvalitetssäkrade råvattendata från kommuner och producenter av allmänt dricksvatten syftar till att, där så erfordras och visar sig lämpligt, underlätta samutnyttjande av data mellan undersökning av råvattnets kvalitet och vattenförvalting. En alternativ rapporteringslösning kan vara att införa obligatorisk inrapportering av råvattendata till vattenmyndigheterna. Det bedöms dock inte innebära avgörande vinster för vattenförvaltningen, som det skulle lägga ytterligare kostnader på va-kollektiven. Oklarheter skulle vidare finnas då det gäller lämpliga former för en sådan mer obligatorisk rapportering. Betydande krav skulle vid ett mer omfattande och systematiskt utbyte då behöva ställas på samordning och tydliggörande av bland annat mätkvalitet, format, lagring, informationssäkerhet och finansiering. Skulle ingen reglering komma till stånd skulle samutnyttjande av data inte underlättas. Rapporteringen skulle då bygga på frivillig grund och innebära framtida osäkerhet. De som berörs av regleringen är vattenmyndigheter, kommuner och producenter. Utredningen förslår att tillägg görs i vattenförvaltningsförordningen med stöd av bemyndigandet i 5 kap. 11 § , se avsnitt 8.4.7. Förslaget underlättar tillgång till data men bedöms inte fullt ut kunna möta kraven för övervakning enligt ramdirektivet för vatten. Direktivet omfattar parametrar samt ställer krav på provtagningens kvalitet och utförande som kan avvika från de provtagningsprogram som producenterna genomför för att anpassa sina beredningsprocesser. Informationsutbytet mellan vattenproduktion och övervakningssystem ska inte ses som envägskommunikation. Utredningen föreslår att vattenmyndigheterna och vid behov ska delge allmänna dricksvattenproducenter resultaten från vattenförvaltningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten. Sådan information kan ge underlag för producenterna i deras planeringsarbete, faroanalys enligt HACCP-principerna, råvattenprovtagning och beredning. Förslaget ligger i linje med ändringen av dricksvattendirektivet, som ska genomföras i svensk rätt senast . Där betonas att resultaten från vattenförvaltningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten ska beaktas i den risk- Konsekvenser av utredningens förslag bedömning som görs beträffande möjlighet att avvika från kraven på parametrar och provtagningsfrekvenser.73 En alternativ lösning skulle kunna vara att de centrala myndigheterna, Havs- och vattenmyndigheten och geologiska undersökning, i stället får ett informationsansvar. Utredningen bedömer dock att vattenmyndigheterna har den överblick och den regionala anknytning som är avgörande i sammanhanget. är vattenförvaltningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten bristfällig. bedöms dock denna komma att öka. Om någon reglering inte kommer till stånd kommer inte informationsutbytet att främjas, vilket ytterst riskerar leda till att information inte kommer dricksvattenproducenterna till del och att åtgärder för att förhindra föroreningar i dricksvattnet inte vidtas . De som berörs av regleringen är vattenmyndigheterna samt allmänna dricksvattenproducenter, vilka kan vara kommuner, kommunalförbund, kommunala bolag och andra aktörer. Utredningen föreslår att regleringen ska ske i vattenförvaltningsförordningen med stöd av regeringens restkompetens. Utredningen föreslår att författningsändringarna träder i kraft . Utredningen bedömer att information om förändringen kan ske genom befintliga kanaler och att det inte finns ytterligare behov av särskilda informationsinsatser. 14.3.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer och miljön Utredningens förslag om anpassning av dricksvattenkontrollen innebär en förtydligad styrning och vägledning från staten. Det kan leda till att kommunens resurser för kontrollen används på ett mer effektivt sätt vad avser dricksvatten. Utredningen bedömer inte att den förtydligade styrningen ska ses som ett ytterligare intrång i det kommunala självstyrelsen. Förhållandet ska snarare ses som ett av kommunerna efterfrågat förtydligande och stöd som följd av den generellt höjda kravnivå som gäller den kommunala dricksvatten- 73 Skäl 5 och bilaga I till kommissionens direktiv (EU) 2015/1787 av om ändring av bilaga II och III till rådets direktiv /83/EG om kvaliteten på dricksvatten (EUT L 260, 7.10.2015, s. 6, Celex 32015L1787). Konsekvenser av utredningens förslag Främst mindre och medelstora kommuner och aktörer förväntas få tilltagande svårigheter som följd av klimat- och samhällsförändringar. De kommunala förvaltningar eller kommunalförbund som är producenter eller distributörer av dricksvatten berörs även av förslagen om en anpassad kontroll i egenskap av kontrollobjekt samt av förslaget om bemyndigandet avseende rapporteringskrav. Två tredjedelar av landets kommuner hanterar sin dricksvattenförsörjning i egen förvaltning. Många producenter och distributörer har , via anlitade laboratorier, frivilligt rapporterat data om dricksvattenkvalitet. De uppgifter som ska rapporteras enligt artikel 13 i dricksvattendirektivet är den sammanfattade generella dricksvattenkvaliteten, vattentäkter som omfattas av undantag från kvalitetskraven och uppgifter om vattentäkter som inte uppfyller kraven. Uppgifter om de senare avser orsak, åtgärd och tidsåtgång för korrigerande åtgärd för överskridande av gränsvärden.74 Cirka 250 producenter och distributörer är av sådan storlek att de omfattas av kraven på rapportering i dricksvattendirektivet, dvs. i genomsnitt tillhandahåller mer än per dag eller berör minst 5 000 personer. –2013 rapporterade cirka 180 av dessa kvalitetsproblem. Eftersom uppgifter om bristande efterlevnad och korrigerande åtgärder inte rapporteras i det frivilliga systemet har skickat ut särskilda förfrågningar kring detta. En mindre andel kommuner, motsvarande 12 av 180 aktörer, valde att inte medverka.75 Rapporteringen av kvalitetsdata bedöms inte som tidskrävande, eftersom hanteringen vanligtvis är automatiserad och väl strukturerad. Information vid konstaterade kvalitetsbrister kan ta mer tid i anspråk. Uppgifterna finns dock redan hos producenter och distributörer eftersom det i dricksvattenföreskrifterna ställs krav på större aktörer att sammanställa och utvärdera data om dricksvattnets kvalitet. Alla producenter och distributörer ska vidare genomföra undersökningar av dricks- 74Artikel 13 och Kommissionens beslut 95/337/EG av om ändring av beslut 92/446/EEG av om frågeformulär för direktiv inom vattenområdet (EGT L 200, 24.8.1995, s. 1, Celex 31995D0337). Varje rapport ska omfatta åtminstone sådana enskilda vattentäkter som i genomsnitt tillhandahåller mer än per dag eller berör minst 5 000 personer. 75Livsmedelsverket (2015). Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag vattnets kvalitet samt vid avvikelser utreda orsaker till varför kraven inte uppfylls och vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla dem.76 Kravet på rapporteringsskyldighet avser således endast uppgifter som producenter och distributörer redan innehar. Samtliga uppgifter kommer att kunna fullgöras genom att ett formulär med efterfrågade uppgifter fylls i . Den frivilliga rapporteringen har inte fungerat fullt ut. Den inskränkning i den kommunala självstyrelsen som utredningen föreslår genom en obligatorisk rapportering bedöms därför som nödvändig om ska kunna uppfylla sina åtaganden enligt . ges möjlighet att förelägga producenten att lämna uppgifter. Det bedöms inte leda till att förelägganden överklagas i någon större omfattning. Kommuner berörs även av förslaget om möjlighet för vattenmyndigheten att begära in råvattendata som den innehar, både i egenskap av kommun och, i förekommande fall, producent. Rapporteringen bedöms tidsmässigt som mycket begränsad, eftersom hanteringen av data vanligtvis är datoriserad och väl strukturerad. Mot bakgrund av att skyldigheten för kommunen att lämna data för kartläggning och analys redan är reglerad samt att endast data som kommunen redan innehar berörs, bedömer utredningen att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen inte går utöver vad som är nödvändigt. Slutligen berörs kommunerna, i egenskap av producenter, av förslaget om att vattenmyndigheterna ska delge dem resultat från vattenförvaltningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten. Sådan information bedöms vara till nytta genom att ge underlag för producenterna i deras planeringsarbete, faroanalys enligt HACCP-principerna, undersökning av råvattenkvalitet och beredning. Bolag som producerar eller tillhandahåller dricksvatten berörs av förslagen om en anpassad kontroll i egenskap av kontrollobjekt och av förslaget om bemyndigande avseende uppgiftsskyldighet, se avsnittet ovan. 76 14 a–16 §§. Konsekvenser av utredningens förslag Även förslaget om möjlighet för vattenmyndigheten att begära in råvattendata berör bolag som är producenter av dricksvatten, se avsnittet ovan. Slutligen berörs kommunala bolag som producerar dricksvatten av förslaget om att vattenmyndigheterna ska delge dem resultat från vattenförvaltningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten, se avsnittet ovan. Huvudmannen har möjlighet att upplåta åt någon annan att sköta driften av va-anläggningen, t.ex. privata aktörer. Som exempel kan nämnas att kommun anlitar ett privat bolag för drift och underhåll av sina va-anläggningar. I den mån privata aktörer producerar eller tillhandahåller dricksvatten kan de beröras av förslagen om en anpassad kontroll i egenskap av kontrollobjekt och av förslaget om bemyndigande avseende uppgiftsskyldighet, se avsnittet om kommuner ovan. Även förslaget om möjlighet för vattenmyndigheten att begära in råvattendata berör bolag som är producenter av allmänt dricksvatten, se avsnittet om kommuner ovan. har i uppgift att samordna kommunernas offentliga kontrollverksamhet i länet och lämna stöd, råd och vägledning i denna verksamhet. Förslaget om anpassad kontroll kan utgöra stöd i arbete. Vattenmyndigheterna får möjlighet att begära in råvattendata vilket kan underlätta deras arbete. Denna typ av råvattendata kan ge stöd i det allmänna övervakningsarbetet, men kommer knappast att kunna ligga till grund för EU-rapportering med tanke på bristande enhetlighet i metodik, parameterval och handhavande. Slutligen berörs vattenmyndigheterna av förslaget att de och vid behov ska delge allmänna vattenproducenter resultat från vattenförvaltningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten. är övervakningen ofullständig, men kommer det att finnas information som kan delges producenterna. Konsekvenser av utredningens förslag Uppgiften bedöms inte som resursmässigt omfattande. Den bedöms kunna hanteras inom ramen för dagens åtaganden och kan komma att motsvara cirka 0,05 årsarbetskrafter eller 50 tkr för landets fem vattenmyndigheter tillsammans. Förslaget om anpassad kontroll innebär att får i uppdrag att utveckla särskilda mål för dricksvattnet i den nationella kontrollplanen, se över gällande kontrollområden och riskklassningssystem, förbättra rutinerna för rapportering och återkoppling samt utveckla vägledningsmaterial. Insatserna sker inom ramen för det normalt gällande arbetet med att samordna kontrollen och bedöms i detta avseende representera en engångsvis resursinsats motsvarande högst 0,2 årsarbetskrafter eller cirka 200 tkr. Förslaget om bemyndigande till att föreskriva om uppgiftsskyldighet innebär att ska utarbeta sådana förskrifter. Uppgiften är av begränsad och engångsvis omfattning och bedöms motsvara högst 0,02 årsarbetskrafter eller cirka 20 tkr. Föreskrifterna kan då de trätt i kraft underlätta arbetet med rapportering av kvalitetsdata vid tappkranen till EU. Förslaget om att ska få i uppdrag att förtydliga kraven på undersökning av råvattnets kvalitet i dricksvattenföreskrifterna bedöms engångsvis motsvara högst 0,1 årsarbetskrafter eller cirka 100 tkr. Förslagen om nya uppgifter bedöms sammantaget vara av kostnadsmässigt marginell karaktär och därför kunna rymmas inom befintliga ramar. Även andra myndigheter, främst SGU och Havs- och vattenmyndigheten, kan dra nytta av de råvattendata vattenmyndigheten begär in från kommuner och producenter, t.ex. i miljömålsarbetet. Det kan i detta sammanhang vara viktigt att beakta den infrastruktur som representerar. Konsekvenser av utredningens förslag Konsumenter av allmänt dricksvatten Den offentliga kontrollen av dricksvattenanläggningar utgör ytterst en garanti från samhällets sida till medborgare och företag om att kvaliteten på det allmänna dricksvattnet upprätthålls. En utveckling av den offentliga kontrollen, så att den i högre grad anpassas till dricksvattnets särskilda förutsättningar, kan således gagna konsumenterna och öka tryggheten i systemet. Förslaget om bemyndigande avseende rapportering av dricksvattenkvalitet bidrar till att säkerställa kvaliteten och fullständigheten i den rapport om kvaliteten på dricksvattnet som medlemsstaterna ska offentliggöra . Det ökar således tillförlitligheten i rapporteringen samt ger utrymme för förbättrad nationell överblick och information till konsumenterna. En ökad tydlighet kring behovet av undersökning av råvattenkvalitet bedöms innebära ökad säkerhet i dricksvattenberedningen och därmed minskade hälsorisker och lägre sammantagna samhällsekonomiska kostnader för va-kollektiven. Det ökade tillgängliggörandet av råvattendata som utredningen föreslår ökar också förutsättningarna att utforma en väl avvägd övervakning av skyddade områden, vilket gagnar konsumenter av allmänt dricksvatten. Förslaget om att vattenmyndigheterna, och vid behov, ska delge allmänna vattenproducenter resultat från vattenförvaltningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten ökar förutsättningarna för en säker dricksvattenförsörjning. Information om trender i vattenkvalitet, och i vissa fall larm om farliga ämnen, innebär att vattenproducenter kan vidta förebyggande åtgärder. Miljön påverkas inte direkt av förslagen om kontroll av dricksvatten. Förslaget om råvattendata kan dock öka kunskapen om råvattnets karaktär och förändring och kan nyttiggöras inom vattenförvaltning och miljömålsarbete. Konsekvenser av utredningens förslag De dricksvattenproducenter som kommenterade förslagen inom ramen för forskarledda workshops, gav uttryck för att en för dricksvattnet bättre anpassad kontroll kan ge vissa nyttoeffekter genom minskade hälsorisker.