sou · H4B354 · 2016-09-01 00:00:00 — I den samhällsekonomiska analysen kan såväl avsändare som mottagare betraktas som konsumenter, medan postoperatörerna utgör producenterna. Det är i regel avsändaren som är kunden i betydelsen att vara den som betalar för tjänsten. Analysen bygger delvis på marknadskartläggningen i kapitel 4 och andra synpunkter från marknadens aktörer som utredningen redogör för i kapitel 6–8. Utredningen har i uppdrag att genomföra en samhällsekonomisk analys. Den så kallade SCP (Structure, Conduct, Performance)-modellen kan användas som en referensram En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… för marknadsanalyser i nationalekonomiska sammanhang. Genom SCP-modellen kan sambanden mellan marknadsstrukturen (structure), företagens beteende (conduct) och det resulterande utfallet på marknaden (performance) studeras på ett strukturerat sätt. Dessa tre faktorer påverkas i sin tur dels av marknadens grund- läggande efterfråge- och produktionssamband, dels av lagstiftning inklusive sektorsreglering.77 I utredningen begränsas analysen till att omfatta konkurrens- situationen, eller med andra ord den rådande marknadsstrukturen, med fokus på digitaliseringens effekter. Konkurrenssituationen studeras i två dimensioner: horisontell och vertikal integration. I samband med det första begreppet analyseras hela konkurrenssitua- tionen på marknaden. Den kan innefatta allt från monopol till en utpräglad konkurrens där inget enskilt företag har någon marknadsmakt. Det senare begreppet studerar konkurrenssitua- tionen i olika produktionsled. En bransch med total vertikal integration kännetecknas av att företagen står för produktionen själva i alla produktionsled. Svagare vertikal integration betyder självständiga företag som har slutit långsiktiga inbördes kontrakt. En total avsaknad av vertikal integration innebär att företagen i varje enskilt produktionsled är fristående och köper och säljer från gång till gång utan bindningar till företag tidigare eller senare i produktionskedjan. Analysen av konkurrenssituationen på brev- och paketmarknaden i avsnitt 5.2 och 5.3 baseras på SCP-modellen, där marknads- strukturen förklaras dels av de grundläggande förutsättningarna, dels av företagens agerande. Företagen agerar utifrån sina mål, men begränsas i sin tur av existerande lagar och regleringar. Analys- modellen illustreras i figur 5.1. 77 Modellen finns i läroböcker inom området , exempelvis . och Perloff J.M. , 4e global ed, Pearson (s. 28) eller Lipczynski J., , J. 4 ed, Pearson 2013 (s. 7). En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… Konkurrens på brevmarknaden kan uppkomma på två sätt: dels direkt mellan olika postföretag, dels indirekt genom konkurrens från substitut. I ett första steg, , medförde digitaliseringen betydande fördelar för själva brevdistributionen. Genom utnyttjande av streckkoder och genom automatiska brev- sorteringsmaskiner kunde sorteringen effektiviseras. Det blev också möjligt för avsändarna att försortera post i postnummerordning. Medan maskinell sortering stärkte det dominerande företagets stordriftsfördelar bidrog möjligheten till försortering också till skärpt konkurrens. Det senare var en bidragande faktor till att etablerade sig . började telefax utgöra ett konkurrerande substitut och med internet och e-postens inträde skapades än mer konkurrenskraftiga substitut. Detta andra steg i digitaliseringen fick ett så kraftigt genomslag att brevvolymerna började sjunka . I avskaffades brevmonopol , vilket slutligen undanröjde de formella hindren för konkurrens. hade dock etablerats , eftersom det var otydligt vilka brevförsändelser som omfattades av monopolkungörelsen . har successivt vunnit marknadsandelar och utökat sitt utdelningsområde, men har haft problem med lönsamheten. Inom delmarknaden för sändningar har En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… operatören dock ända sedan etableringen utövat ett betydande konkurrenstryck på Postnord. etablerades också ett antal lokala post- operatörer, vilka dock har haft en mer marginell betydelse för konkurrensen på brevmarknaden. De står fortfarande för under en halv procent av den totala marknaden. Ända sedan monopolet avskaffades har konkurrenstrycket på stora delar av brevmarknaden varit fortsatt mycket svagt. Fortsatt mycket svag konkurrens på brevmarknaden som helhet Ett index som på ett sammanfattande sätt mäter graden av konkurrens på en marknad är HHI (Herfindal-Hirshman Index). Det konstrueras så att marknadsandelarna för alla företag först kvadreras och därefter summeras. Vid monopol når indexet sitt högsta värde, 10 000, eftersom marknadsandelen kvadreras. Finns det exem- pelvis två företag beror konkurrensförhållandena på om de är lika stora eller om ett företag dominerar. Med två exakt lika stora företag blir HHI (502+502)=5 000, mot om exempelvis det ena företaget har av marknaden då HHI blir 8 200 (902+102). Finns det hundra lika stora företag blir HHI lika med 100 (12 adderas hundra gånger). I figur 5.2 visas utvecklingen av HHI på brevmarknaden före avregleringen . Värdet har successivt sjunkit något i takt med Postnords minskande marknadsandel, men är fortfarande mycket högt. uppgick brevmarknadens HHI till 7 227. hade monopol, därefter har främst successivt vunnit marknadsandelar. En marknad anses oftast ha måttlig konkurrens om HHI är mellan 1 500 och 2 500 och mycket svag konkurrens om värdet är högre än så. Betraktas brevmarknaden i sin helhet är konkurrensen ännu efter det reglerade monopolets borttagande sålunda mycket svag. Konkurrenssituationen ser olika ut på skilda delmarknader. Bland annat skiljer den sig mellan enstaka brev och brevsändningar, vilket utredningen återkommer till i avsnitt 5.3.1. En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… (2001): ”Deregulation and Internet: Dual challenges to postal ser vices in och Post- och årliga rapporter, uppgifter om marknadsandelar olika år. Om HHI för beräknas utifrån marknadsandelar baserat på omsättning i stället för volym blir värdet 8 325. Orsaken är att Postnord distribuerar brev med i genomsnitt högre pris än sina konkurrenter. Det alternativa måttet understryker ytterligare den bristande konkurrensen på brevmarknaden som helhet. Digitaliseringen påverkar den effektiva konkurrensen Bland de grundläggande förutsättningarna för brevmarknaden märks både stordriftsfördelar, främst i utdelningsledet och i maskinell sortering, och samdriftsfördelar. De senare gäller främst mellan övernattbefordrade och ej övernattbefordrade brev (A- och B-post) och mellan brev och oadresserad reklam. har även samdriftsfördelar i utdelningsledet mellan brev och morgon- tidningar respektive brev och paket börjat utnyttjas. Eftersom brevvolymerna minskat med nära en tredjedel betyder det att Postnord har förlorat marknadsandelar på en krympande marknad där egentligen stor- och samdriftsfördelar borde stärkt konkurrensmöjligheterna. Övriga postoperatörer har därmed vunnit inte bara marknadsandelar utan även ökat En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… volymerna i absoluta tal, vilket är en indikation på att konkurrens- trycket stärkts trots minskande volymer. Att studera konkurrensnivån genom antalet företag och deras marknadsandelar ger dock inte nödvändigtvis något svar på hur effektiv konkurrensen är. Det beror på hur de inblandade företagen agerar (conduct). Syftet med konkurrens är att marknaden ska fungera effektivt till förmån för konsumenterna. Det innebär att priserna anpassas till kostnaderna och att företagen inte gör onormalt stora vinster. Vidare ska tillgänglighet, service och produkternas kvalitet motsvara konsumenternas önskemål och beakta kostnaden för tillhandahållandet. Vid ett begränsat antal företag på en marknad kan ibland försök att vinna marknadsandelar utmynna i en strategi med intensiv priskonkurrens. Det kan resultera i ett relativt effektivt utfall för konsumenterna och begränsad vinst för företagen. I många andra fall väljer företagen en strategi där de i stället för att konkurrera med priset väljer den mest lönsamma volymen, givet vilken volym de konkurrerande företagen producerar. Därigenom kan de maximera sin egen lönsamhet och då blir prispressen och effek- tiviteten svagare. Hur lönsamma företagen är kan således ge en god indikation på hur effektiv konkurrensen på en viss marknad är. Fortsatt lönsamhet på brevmarknaden Postnord har efter avregleringen uppvisat lönsamhet i sin brevverksamhet som helhet. Det kan ses som ett utslag av det begränsade konkurrenstrycket för marknaden som helhet. Om man jämför lönsamheten inom olika segment finns dock stora variationer, vilket påpekat i sina översyner av den svenska postmarknaden.78 är bland annat de gränsöver- skridande försändelserna klart olönsamma på grund av Världspost- unionens (UPU) internationella överenskommelser om tariffer. Förlusten inom det segmentet ökar också beroende på en växande import genom e-handel. Lönsamheten är dock relativt god inom brevsändningssegmentet där konkurrensen från finns. Frimärkta brev, däremot, 78 , Svensk Postmarknad, tidigare Service och konkurrens, olika år. En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… har uppvisat svag lönsamhet trots avsaknaden av konkurrens på den delmarknaden. Andra enstaka försändelser har dock inte samma problem. Lägst lönsamhet uppvisar marknaden för oadresserad reklam, vilket har understrukit.79 På den marknaden har även konkurrenterna till Postnord svag lönsamhet, vilket tyder på att konkurrensen där är mer prisinriktad än inom flertalet av segmenten på brevmarknaden. Det bör dock påpekas att alla slutsatser om lönsamheten på ett avgörande sätt påverkas av hur de gemensamma kostnaderna inom brevverksamheten fördelas. har under flertalet år dragits med lönsamhets- problem. har verksamheten gett överskott men i övrigt varit förlustbringande. Postnords relativt bättre lönsamhet kan tyda på att de har absoluta kostnadsfördelar inom segmentet sändningar, på grund av stordrifts- och samdriftsfördelar. Slutsatsen är dock åter beroende på gjorda kostnadsfördelningar mellan olika segment. Den mer påtagliga konkurrensen inom segmentet har dock otvivelaktigt gynnat konsumenterna, inte bara i form av lägre priser utan också genom ett mer varierat produktutbud och bättre service. Postnords relativt goda lönsamhet i brevverksamheten kan förefalla paradoxal med tanke på de snabbt fallande brevvolymerna. I en bransch med stordriftsfördelar stiger kostnaden per enhet när volymen minskar. Operatören har emellertid varit framgångsrik i att snabbt anpassa kostnaderna till en minskad volym. Den uteblivna utdelningen till ägaren, svenska staten, föregående år berodde därför inte på problem på den svenska marknaden. Det kan i stället hänföras till den dåliga lönsamheten på den danska marknaden, där volymerna minskat i än snabbare takt än i (se figur 4.1). På kort sikt har alltså den danska delen av verksamheten påverkat de svenska skattebetalarna negativt i form av utebliven utdelning. Postnord anpassar sig till minskande volymer Postnords anpassning till den digitala konkurrensen kan illustreras med figur 5.3. Figuren visar det negativa sambandet mellan kostnaden per producerad enhet och brevvolymen, på grund av 79 , Svensk postmarknad 2015, PTS-ER-2015:3. En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… stordriftsfördelar, genom att AC-kurvorna lutar nedåt. Punkten A på den övre kurvan AC2000 visar utgångsläget när mängden brev var som störst , med volymen . Kostnaden antas där vara lika med priset, så att operatören i utgångsläget varken gjorde onormala vinster eller gick med förlust. De minskande brevvolymerna skulle kunna ha lett till högre kostnad per enhet, så när volymerna minskade med ungefär en tredjedel till Q2016 skulle man ha kommit till punkten B på kurvan AC2000. För att täcka den högre enhetskostnaden skulle priset ha behövt höjas till P+. Postnord har emellertid lyckats sänka kostnaden genom ett framgångsrikt arbete med produktivitetshöjningar, så att kostnaden per enhet i stället visas av punkten C på den lägre kostnadskurvan AC2016. På så vis kan det pristaksreglerade priset behållas utan att det leder till förluster. Tvärtom förefaller Postnord ha kunnat sänka kostnaderna något mer, vilket betyder att kostnaden per enhet är lägre än priset och verksamheten är därmed fortsatt lönsam. En effekt av digitaliseringen är således att den ökade konkurren- sen från substitut har medfört att Postnord fått ett starkare tryck att genomföra produktivitetsökningar. Slutsatsen kan även gälla för övriga postoperatörer. På så vis har digitaliseringen på kort sikt medfört både flera alternativa kommunikationsmöjligheter och en effektivare postsektor. När brevvolymerna bedöms fortsätta att minska blir dock frågan om det på lång sikt finns utrymme för fortsatta kostnadsminsk- ningar. Om det inte gör det, kommer kostnaden per enhet att röra sig längs den nya AC2016 till punkt D. Då kommer Postnord att börja göra förluster, likt i , om inte priset i det skedet kan höjas till P+. En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… Förslagen i utredningens delbetänkande SOU 2016:27 bör dock bidra till att göra det möjligt för Postnord att anpassa verksam- heten till fortsatt fallande volymer. Dels medför förslaget om krav på befordran att operatören får minskade kostnader, dels innebär det föreslagna flexiblare pristaket att den tillåtna prishöjningen kan justeras för de ökade styckkostnader som fallande volymer medför. Sammantaget kan det leda till fortsatt positiv lönsamhet för Postnord trots effekterna av digitaliseringen på brevvolymerna. Kostnaden per brev kommer då att hamna på en punkt under D tack vare en kombination av fortsatta produk- tivitetsökningar, som motverkar den ökade styckkostnaden, och viss prishöjning. På kan dock ytterligare kostnads- besparingar komma att krävas. Den effektiva konkurrensen har skärpts Slutsatsen av analysen är att konkurrenssituationen på brev- marknaden har skärpts väsentligt genom digitaliseringen. I ett första skede hade digitaliseringen en viss effekt på segmentet brevsändningar genom att konkurrens uppstod för försorterade brev. har konkurrensen från substitut haft en mer genomgripande påverkan på brevmarknaden En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… än förekomsten av konkurrerande företag. För att förhindra att lönsamheten ska urholkas har företagen på brevmarknaden varit framgångsrika i att anpassa verksamheten och kostnaderna. Det har i sin tur verkat återhållande på priserna vilket också bromsat upp volymminskningen i en internationell jämförelse. För Postnords del har anpassningen delvis varit proaktiv, vilket på kort sikt bland annat har medfört ökade problem med leveranskvaliteten och brevbärarnas arbetsmiljö. Utvecklingen av service och kvalitet diskuteras i avsnitt 5.4 och tillgängligheten till posttjänster i kapitel 9. Lönsamheten i brevverksamheten har stigit trots de fallande volymerna, vilket dock tyder på att konkurrensen inte har verkat fullt ut. Postnord har fortfarande monopol på en del av de försändelser som inte lämpar sig för substitution. Produktionen av posttjänster delas in i de fyra leden insamling- sortering-transport-utdelning. Begreppen ingår i definitionen av post i såväl postdirektivet som den svenska postlagen. Sorterings- ledet är egentligen uppdelat i två delar. Först ska den insamlade posten uppsamlingssorteras, så att en del transporteras vidare till terminaler i andra regioner med flyg, tåg eller lastbil, medan post till den egna regionen stannar kvar på terminalen. I uppsamling- sorteringen sorteras posten i huvudsak på de två första siffrorna i postnumret. Post från den egna regionen ska i det andra steget spridningssorteras tillsammans med den inkommande posten från andra regioner. Därefter transporteras den sorterade posten till den enskilde brevbäraren, postkunden eller ombudet. Uppsamlings- och spridningssorteringen sker i samma anläggningar/terminaler men . används terminalerna huvudsakligen för sortering av A-post och för B-post. Utdelningsledet har också inslag av sortering, eftersom posten ska sorteras i brevbärarens gångordning. sorterade brev- bäraren posten under första delen av sin arbetsdag, men numer utför moderna sorteringsmaskiner det mesta även av det sorteringsarbetet. Brevbärarna delar därför ut post en betydligt större del av arbetstiden än tidigare, vilket förklarar att arbetet blivit mer fysiskt betungande. En liten andel brev som är för stora En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… för att delas ut av brevbäraren lämnas ut via ombud, men de har utredningen bortsett från i denna analys av brevmarknaden. Den traditionella indelningen av postens produktionsled som beskrivits ger dock en alltför förenklad bild av produktions- leden. För att ett meddelande eller en vara ska distribueras från A till B krävs inte enbart den fysiska förflyttningen. Först ska budskapet eller varan konstrueras, därefter ska det kuverteras, adresseras, frankeras och så vidare. I mottagarledet ska försändel- sen hämtas vid en avlämningsplats (postlåda, fastighetsbox, låd- samling, postbox, ombud etc.). Det betyder att sändaren och mottagaren utför en del av arbetet. I många fall, exempelvis vad gäller det handskrivna brevet, är kostnaden i form av tid för att skriva och posta brevet mångdubbelt större än själva portot. I tabell 5.1 visas en schematisk bild av produktionsleden i post- distribution, där avsändar- och mottagarledet lagts till de steg som traditionellt utförs av postoperatörerna. Digitaliseringen luckrar upp den vertikala integrationen Digitaliseringen har haft en avgörande påverkan för den vertikala integrationen och därmed för konkurrensen på brevmarknaden. Postproduktionen har traditionellt varit både helt horisontellt och vertikalt integrerad i flertalet länder. Det innebär att de tidigare statliga företagen både har haft monopol på all brevförmedling och En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… själva har stått för produktionen i alla produktionsled som utförs av postoperatören. Digitaliseringens första steg möjliggjorde att denna integration luckrades upp och att konkurrens därmed uppstod i vissa produktionsled. För det första så kunde det växande segmentet brevsändningar försorteras av kunden och för det andra kunde meddelanden sändas elektroniskt till mottagande terminal i stället för att transporteras fysiskt. Båda dessa förändringar möjliggjorde dels konkurrens i de första produktionsleden mellan kund och postoperatör, dels var det en förutsättning för etableringen av . Deras affärsidé var från början enbart att ägna sig åt utdelning och låta kunderna sköta såväl sortering som transport. De lokala postoperatörerna, däremot, ägnar sig huvudsakligen åt traditionell posthantering med insamling och utdelning av post på lokala marknader. Eftersom lokal post varken kräver sortering eller transport, då den kvarblir inom det lokala området, utför de företagen end-to-end-tjänster. Det som kvarstår är utdelningsledet, då breven enbart behöver sorteras i brevbärarens gångordning och delas ut. har även konkurrens i utdelningsledet uppstått i och med samarbete med tidnings- distributörer. De har därmed etablerat sig bland de lokala aktörer som finns i figur 5.4. En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… Digitaliseringens andra steg har påbörjat en ytterligare förändring av den vertikala integrationen, som såväl brutits upp som förstärkts. Postnord, som har bedrivit traditionell postverksamhet, har börjat integrera såväl bakåt in i prepareringsledet som framåt in i mottagarledet genom exempelvis intern posthantering hos kommuner och stora arbetsplatser. Köpet av var en viktig strategi för att integrera in i det första ledet, vilket medförde att företaget fick vertikal kontroll över en viktig del av printnings- och kuverteringsbranschen. Postnord har också börjat integrera i mottagarledet, genom exempelvis intern posthantering hos mottagande kommuner och företag och olika typer av hemleveranser. Det senare gäller dock främst inom paketdistributionen, vilket beskrivs i nästa avsnitt. Även har agerat strategiskt genom att integrera bakåt i produktionskedjan. Ursprungligen var operatören i princip ett rent utdelningsföretag, där avsändaren fick stå för all produktion i de första leden i form av sortering och transport. En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… såväl hämtning av post som transport mellan de tre huvudorterna, och operatören tar också emot osorterade sändningar. De osorterade sändningarna uppgår fortfarande till en mindre andel av de totala, men har ändå inneburit en viss konkurrens även på end- to-end-distribution inom vissa geografiska områden. pågår en vertikal disintegration i de första leden i produktionskedjan. Förutom att kunderna själva kunnat förbereda posten genom försortering har det, som beskrivits tidigare, växt fram ett antal förmedlingsföretag som i större eller mindre grad utför olika tjänster inom de första leden. Det finns företag som enbart sysslar med preparering, men också sådana som ägnar sig åt postproduktion: konsolidering och porto- optimering, för att överlämna breven till postoperatörerna längre ner i produktionskedjan (se avsnitt 4.4.1). Ytterligare en indirekt effekt av digitaliseringen är integration i utdelningsledet mellan brev och tidningar eller paket. Möjligheten till samdistribution av brev med tidningar begränsas av tidskraven för övernattbreven. behöver delas ut har inte breven som har lämnats in för övernattbefordran hunnit komma fram till utdelningsledet . Med ett borttaget krav på övernattbefordran blir det möjligt att dela ut brev tillsammans med tidningar knappt efter inlämning. Även brev och paket kan samdistribueras, åtminstone i utdelnings- områden med glest boende mottagare. Brevproduktion kännetecknades tidigare av samdriftsfördelar främst mellan A- och B-post (sorteringsanläggningar utnyttjas för B-post, för A-post, utdelningen sker gemensamt) och med oadresserad reklam. Om kravet på övernattbefordran tas bort kan ytterligare samdriftsfördelar tillkomma, vilket möjliggör en skärpt konkurrens i utdelningsledet. I figur 5.5 syns såväl Postnords och vertikala utbredning som nya förmedlingsföretag vilka har uppkommit tack vare digitaliseringens andra steg. En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… Bilden visar att konkurrenssituationen nu har blivit mer komplex genom den pågående vertikala omorganisationen. I avsnitt 5.2.1 fokuserades, som ofta i postsammanhang, på de marknadsaktörer som är verksamma i utdelningsledet. Som framgår av den här analysen har konkurrensen ökat något i det ledet. En ny företeelse är växande konkurrens även i det första produk- tionsledet. Om förmedlingsföretagen kan utföra arbetet effektivare än postoperatörerna stärker det konkurrensen och det sker en samhällsekonomisk förbättring. Konkurrensen i försäljningsledet mot kund blir dessutom mer påtaglig. Att det sedan är ett fåtal postoperatörer som står för själva distributionen av breven kan vara ett uttryck för bibehållna stor- och samdriftsfördelar i branschen, varför det i så fall inte skulle vara effektivt med en uppdelning på många producenter i utdelningsledet. För att förmedlingsföretagen ska få en starkare konkurrensposition gentemot postoperatörerna krävs dock både att de institutionella förhållandena är jämbördiga En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… (a level playing field) och att de växer i storlek för att få en starkare förhandlingsposition. Utredningens slutsats är att digitaliseringen har bidragit till en viss skärpt konkurrens på brevmarknaden, främst i de första produk- tionsleden, samt ökat möjligheterna till samdistribution. Analysen av paketmarknaden blir av förklarliga skäl betydligt mer rudimentär eftersom det saknas tillförlitlig statistik om branschen. Utredningen får därför stödja sig på de få uppgifter som har haft möjlighet att lämna ut eller som paketdistribu- törerna på begäran har lämnat till utredningen (se avsnitt 4.5.2). Paketmarknaden dominerades av post mellan företag, B2B.