sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — I den proposition som föregick lagen (2014:105) om insyn i finan- siering av partier, insynslagen, framhöll regeringen att anonyma bidrag i princip inte bör vara tillåtna. Något förslag lades dock inte fram eftersom frågan var komplicerad och krävde ytterligare över- väganden, bl.a. ur ett grundlagsperspektiv (prop. 2013/14:70 s. 56). () framhöll i sitt betänkande den breda enighet som finns kring uppfattningen att sådana bidrag i princip inte bör vara tillåtna (bet. 2013/14:KU35 s. 31). KU fann att ett sätt att – utan ett uttryckligt förbud – uppnå en motsvarande lösning var att ställa som villkor för det statliga stöd som utgår till partier, att partiet inte har tagit emot anonyma bidrag. Utskottet föreslog därför att lagen om statligt stöd till politiska partier skulle kompletteras med ett sådant villkor. anslöt sig till förslaget (rskr. 2013/14:163, SFS 2014:106). En närmare redogörelse för regleringen finns i avsnitt 5.7.1 och 12.1.1. Också enligt Grecos rekommendationer bör anonyma bidrag till partier och valkandidater vara förbjudna (se avsnitt 4.2). Lagstiftningen rörande anonyma bidrag i andra länder I de flesta medlemsländer inom , liksom i många av världens länder i övrigt, finns ett förbud mot att ta emot anonyma bidrag. I vissa fall gäller förbudet dock endast bidrag överstigande en viss nivå. I avsnitt 4.2 har vi redogjort för rekom- mendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? av partier och valkampanjer samt Grecos utvärderingar av med- lemsländernas efterlevnad av rekommendationen. Som vi redovisat i kapitel 6 har flertalet av våra närmaste grann- länder infört ett förbud mot anonyma bidrag, i många fall under , medan frågan i vissa andra av länderna är under utredning. I finns inte något förbud för partier att ta emot anonyma bidrag. Greco har rekommenderat att införa ett sådant förbud (se avsnitt 6.2). I får partier, partiföreningar, partinära sammanslut- ningar, kandidater, kandidaters stödgrupper eller andra samman- slutningar som uteslutande arbetar för att stödja en kandidat inte ta emot bidrag från givare som inte kan klarläggas. Detta gäller dock inte bidrag som har erhållits genom sedvanligt insamlingsarbete (se avsnitt 6.3). I är anonyma bidrag till politiska partier och val- kandidater förbjudna. Genom lagstiftning som trädde i kraft förbjöds också ett system med kuponger som tidigare gjorde det möjligt att ge bidrag anonymt. Greco anser att därmed har uppfyllt rekommendationen till landet att förbjuda anonyma bidrag. I är det förbjudet för politiska partier att ta emot anonyma bidrag överstigande . Ett bidrag anses som anonymt om inte givarens namn och adress är kända. Greco accep- terar detta gränsvärde, för att säkerställa givares integritetsskydd och för att lätta den administrativa bördan för partier och kandi- dater, under förutsättning att även bidrag under gränsvärdet måste registreras. Inte heller i får partier och valkandidater ta emot anonyma bidrag. Försäljning i liten informell skala såsom av förfriskningar, lotter och loppisvaror, förutsatt att intäkterna inte överstiger härrörande från en enskild köpare , är dock tillåtet (se avsnitt 6.4). Enligt lagstiftningen i får partier och partiorganisationer inte ta emot bidrag från givare som är okända för partiet. Med bidrag menas i detta sammanhang alla former av stöd. I förarbetena till lagen anges att allmänna bidrag givna genom lotterier, insam- lingsbössa eller kollekt inte räknas som anonyma bidrag. Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? anges att givare som förhållandevis lätt kan spåras upp, exempelvis via bankkontonummer, inte räknas som anonyma (se avsnitt 6.5). I är det förbjudet för politiska partier och för valkandidater att ta emot anonyma bidrag i pengar eller natura överstigande . I uppföljningsrapporter har Greco anfört att gränsvärdet om innebär ett betydande utrymme för kringgåenden av bestämmelserna om offentliggörande av bidrags- givares identitet och alltför lite insyn i politiska partiers finansie- ring. Greco anser att inte har uppfyllt rekommen- dationen till landet att förbjuda anonyma bidrag (se avsnitt 6.6). Anonyma bidrag är i tillåtna endast om bidragens värde understiger . Greco anser att har uppfyllt rekommendationen om att förbjuda anonyma bidrag (se avsnitt 6.7). Det är även i förbjudet för partier att ta emot anonyma bidrag. Från detta förbud undantas små bidrag som har tagits emot som ett led i sedvanlig insamlingsverksamhet såsom offentlig kollekt (se avsnitt 6.8). har lagstiftning som innebär ett förbud för partier och kandidater att ta emot anonyma bidrag överstigande . För sådana bidrag måste givarens namn och adress bokföras. För bidrag överstigande måste dessutom givarens yrke och arbetsgivare bokföras. Greco har i sina rapporter konstaterat att dessa bestämmelser finns och inte riktat någon rekommen- dation till om ytterligare åtgärder för att förbjuda anonyma bidrag (se avsnitt 6.9). I är anonyma bidrag överstigande för- bjudna. Greco anförde i en rapport att detta tröskel- värde är högt och att det lätt kan underminera effektiviteten hos bestämmelserna i österrikisk lag om offentliggörande av bidrags- givares identitet vid bidrag från samma givare som överstiger . Greco anförde att ett system där alla givare måste identifieras klart är att föredra. Greco ansåg inte att hade uppfyllt dess rekommendation till landet om att förbjuda anonyma bidrag. Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? Ett förbud att ta emot anonyma bidrag över en viss nivå ska införas Ett viktigt skäl som har anförts för ett förbud mot anonyma bidrag är att det inte ska gå att kringgå insynslagens huvudregel att bidrags- givare, i de fall bidragen överstiger en viss nivå, ska offentliggöras (se bl.a. bet. 2013/14:KU 35 s. 32). Om ett parti eller en ledamot som har tagit emot ett bidrag fak- tiskt varken känner till eller kan ana bidragsgivarens identitet torde dock, som regeringen konstaterade i förarbetena till insynslagen, någon särskild bindning som medför risk för påverkan av partiets eller ledamotens handlande vanligtvis inte kunna uppkomma, efter- som bidraget i ett sådant fall är anonymt. Däremot är det, som regeringen också anförde, tänkbart att såväl enskilda bidragsgivare som partier och valkandidater kan komma att försöka utnyttja anonymiteten i syfte att dölja en bidragsgivares identitet (prop. 2013/14:70 s. 56). Det kan vara så att mottagaren med olika grad av säkerhet anar vem bidragsgivaren är. Det kan också, om anonyma bidrag är tillåtna, vara lockande för ett parti eller en ledamot att till- mötesgå en i och för sig känd givares önskan om att inte få sin identitet offentliggjord och på så sätt kringgå insynslagens huvud- regel. Det finns således flera skäl för det synsätt som präglade lagstift- ningsarbetet. Enligt vår uppfattning finns det emellertid anledning att nyansera frågan om ett förbud mot anonyma bidrag. Som vi redan har framhållit i kapitlet om våra principiella utgångspunkter (kapitel 9) kan ett generellt förbud mot alla anonyma bidrag leda till icke önskvärda konsekvenser. Ett högt valdeltagande är positivt för demokratin. Det finns ett värde i att medborgarna känner delaktighet i samhället, vilket bl.a. kan uppnås genom att de röstar eller på annat sätt deltar i allmänna val, t.ex. genom att engagera sig i ett parti vars värderingar de delar. En del i ett politiskt engagemang kan vara att man aktivt tar del i det politiska arbetet i partiföreningar och sidoorganisationer. Man kan också vara beredd att bidra ekonomiskt till det parti som har ett program som man sympatiserar med. Det är viktigt att med- borgarna inte upplever att lagstiftningen försvårar ett sådant enga- gemang. Att en enskild inte offentligt vill tillkännage sin politiska upp- fattning eller vilket parti han eller hon stöder finns i allmänhet all Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? anledning att respektera. Även om det förhållandet att man bidrar ekonomiskt till ett visst parti inte – som har framhållits i övervägan- den om grundlagsenligheten av den nuvarande lagen – behöver betyda att man röstar på just det partiet, kan det ändå ligga nära till hands att dra en sådan slutsats. Det går inte att borste ifrån att detta i vissa fall kan innebära olägenheter för den enskilde. En förstagångsväljare, som inte vill rösta på det parti i vilket föräld- rarna är aktiva, kanske utsätts för påtryckningar. En arbetsgivare som sympatiserar med ett visst parti kan behandla en anställd som visar sig tillhöra ett annat parti illa. Den som arbetar i politiska miljöer, t.ex. departement eller kommuner, kan vara angelägen att inte få sin objektivitet ifrågasatt. Det kan också vara så att någon som driver ett företag och är beroende av sina kunder, kan riskera att förlora vissa grupper om det blir känt var han eller hon står politiskt. Den som offentliggör vilket parti han eller hon stöder kan också riskera att utsättas för trakasserier av olika slag från dem som ogillar partiets politik. Det är enligt insynslagen endast vid bidrag överstigande tröskel- värdet som bidragsgivarens identitet ska redovisas för offentlig- görande (vi behandlar denna fråga i avsnitt 13.9.2). Beloppsnivån har bestämts med hänsyn till å ena sidan allmänhetens intresse av insyn, å andra sidan bidragsgivares behov av integritet. Även vid bidrag vars värde inte är så högt att givarens identitet ska redovisas för offentliggörande kan emellertid den enskilde givaren känna en motvilja mot att till partiet eller valkandidaten lämna uppgift om sin identitet. Det kan finnas en rädsla för att det ändå ska bli känt för andra än mottagaren att givaren lämnat det aktuella bidraget. Förekomsten av anonyma bidrag torde också vara mycket begränsad. I lagstiftningsärendet om införandet av insynslagen för- ordade KU att, i det fall det inte var möjligt att betala tillbaka ett anonymt bidrag, det borde lämnas till ett från samtliga partier oberoende ändamål. Utskottet ansåg att Allmänna arvsfonden var ett sådant lämpligt ändamål. Enligt uppgifter från Kammarkollegiet erhöll Allmänna arvsfonden medel som kom från anonyma bidrag till partier med sammanlagt , med och med 5 917 (per ). Beloppen härrörde från ett stort antal givare och det var i flertalet fall fråga om belopp . Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? fråga om mycket små belopp som varje enskild givare har bidragit med. Bidragen har såvitt framkommit inte på något sätt varit villkorade. Såvitt framgår av intäktsredovisningarna har ytterligare anonyma bidrag inte förekommit. Det måste dock i sammanhanget beaktas att de nya reglerna i lagen om statligt stöd till politiska partier kan ha påverkat benägenheten att ge anonyma bidrag till partier och valkandidater. I förekommer såvitt framkommit inte några s.k. särskilda insamlingsorganisationer, dvs. fristående organ som kan ha bildats i syfte att stödja ett parti eller en valkandidat men som ligger helt utanför partiets eller kandidatens kontroll eller inflytande (se kapitel 11). Sådana förekommer i t.ex. (se avsnitt 6.9). Det går inte att bortse ifrån att ett uttryckligt förbud mot anonyma bidrag kan bidra till att sådana organisationer börjar växa fram i . En sådan utveckling är inte önskvärd. Det nu redovisade leder oss fram till uppfattningen att anonyma bidrag understigande ett visst gränsvärde – trots vårt principiella ställningstagande i sak – bör vara tillåtna. Enbart anonyma bidrag överstigande detta gränsvärde bör således vara förbjudna. Vi är medvetna om att en ordning av detta slag skapar möjligheter att kringgå såväl förbudet mot anonyma bidrag som andra av insyns- lagens bestämmelser. En viktig tanke bakom insynslagen är emellertid att eventuella avvikelser från eller kringgåenden av lagen ska få politiska konsekvenser för dem som träffas av lagen, vilket kan tänkas minska benägenheten till beteenden av sådant slag. Vid en sammantagen bedömning förordar vi därför en ordning av nämnt slag. I fråga om tillåtna anonyma bidrag, dvs. bidrag understigande gränsvärdet, bör på samma sätt som enligt den nuvarande lagstift- ningen, gälla att intäktsredovisningarna ska innehålla uppgifter om vilka bidrag som lämnats och bidragens storlek samt det totala antalet sådana bidrag. I avsnitt 13.8 behandlar vi dock frågan om en förenklad hantering av bidrag som uppgår till mycket små belopp. Partier och deras sidoorganisationer samt ledamöter och ersät- tare för ledamöter, som kommer att vara redovisningsskyldiga enligt insynslagstiftningen, bör omfattas av förbudet att ta emot anonyma bidrag överstigande en viss beloppsgräns. För att för- budet ska bli effektivt bör samtliga valkandidater också omfattas av förbudet. Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? Enligt den nuvarande lagstiftningen och våra förslag (se avsnitt 10.2.5) ska i ett partis intäktsredovisning ingå uppgifter om intäkter i en verksamhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhetsform, om partiet har ett bestämmande inflytande över verksamheten, samt i en stiftelse som är knuten till partiet. Det naturliga vore därmed att förbudet mot att ta emot anonyma bidrag och skyldigheten att betala in mottagna sådana bidrag till staten skulle gälla även för dessa bolag m.fl. Det är dock sannolikt att en sådan ordning skulle medföra ett behov av ändringar i den associa- tionsrättsliga lagstiftningen och att det därvid skulle krävas över- väganden av annat slag, t.ex. om vad en sådan ordning innebär i redovisnings- och skattehänseende. Detta låter sig inte göras inom ramen för vårt uppdrag. Förbudet mot att ta emot anonyma bidrag bör därför inte omfatta dessa bolag m.fl. I avsnitt 13.6 behandlar vi vissa ytterligare frågor med anknyt- ning till redovisning av intäkter i verksamheter av detta slag. Det ska vara förbjudet för partier och deras sidoorganisationer att ta emot anonyma bidrag vars värde överstiger ett visst gränsvärde. Med partier avses partier som deltar eller har deltagit i val till riks- dagen, , kommunfullmäktige eller Europaparla- mentet. Detsamma ska gälla för ledamöter och ersättare för leda- möter av av dessa församlingar samt för valkandidater till dem. 12.2.2Närmare om vad som ska avses med ett anonymt bidrag Som bidrag anses – enligt vad som anges i lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, – prestationer i form av pengar, varor, tjänster och annat som har tagits emot helt eller del- vis utan någon motprestation med undantag för sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster (6 § tredje stycket). Intäkter från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande verksamhet berörs inte av den definitionen eftersom intäkter av dessa slag ska Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? redovisas för sig (6 § första stycket 5). Detsamma gäller visst angivet offentligt stöd och medlemsavgifter (6 § första stycket 1–4). Även intäkter från försäljningar, lotterier och insamlingar kan härröra från köpare, deltagare eller givare vars identitet inte är känd för partiet eller kandidaten. Detta medför dock inte att de är att anse som anonyma bidrag enligt insynslagens begrepp (jfr bet. 2013/14:KU35 s. 31). Uttrycket anonyma bidrag i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier har samma innebörd som i insynslagen. Enligt insynslagen ska, för bidrag från enskilda som överstiger tröskelvärdet, uppgift om bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek anges särskilt i intäktsredo- visningen (7 § första stycket första meningen). Detsamma gäller om summan av flera bidrag från samma bidragsgivare överstiger tröskelvärdet som intäktsredovisningen avser (7 § första stycket andra meningen). I propositionen som föregick lagen framhölls att ett partis skyldighet enligt lagen att redovisa vem givaren är bör gälla för bidrag från enskilda där partiet känner till eller kan ana vem som är givare (prop. 2013/14:70 s. 56). () ansåg dock i lagstiftningsärendet att skyldigheten att redovisa bidrags- givaren endast ska avse bidrag i fall där partiet eller valkandidaten känner till vem som är givare (bet. 2013/14:KU35 s. 24). I de fall mottagaren anar vem bidragsgivaren är men inte förvissar sig om detta måste innebörden av den nuvarande lagstiftningen enligt vår uppfattning vara att bidraget ska anses vara ett anonymt bidrag. Vilka former av bidrag ska omfattas av förbudet? En första fråga att ta ställning till är om alla former av bidrag ska omfattas av ett förbud mot anonyma bidrag eller om regleringen ska begränsas till att avse exempelvis endast bidrag i pengar.Ett förbud mot anonyma bidrag som endast gäller prestationer i form av pengar skulle vara mer renodlat och leda till att gränsdrag- ningsproblem kan undvikas jämfört med ett förbud som även avser varor och tjänster. Vi anser emellertid att den definition av bidrag som finns i den nuvarande insynslagen bör gälla även fortsättningsvis. Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? i form av pengar, varor, tjänster och annat som har tagits emot helt eller delvis utan någon motprestation med undantag för sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster ska således, i de fall givarens identitet är okänd, vara att betrakta som anonyma bidrag. Enligt insynslagen omfattas, som nämnts, inte intäkter från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande verksamhet av begreppet bidrag. Intäkter av sådant slag bör enligt vår mening även i fortsättningen undantas från vad som avses med anonyma bidrag. Vi behandlar i avsnitt 13.6 frågor om vad som ska rymmas inom begreppet insamling samt om uttrycket ”liknande verksamhet” är lämpligt. När ett bidrag ska anses vara anonymt Vi behandlar frågan om vad som ska avses med uppgift om bidrags- givarens identitet i avsnitt 13.8. Vi anser att om någon som omfattas av förbudet mot anonyma bidrag inte vet vem givaren av ett visst bidrag är, men har sådan information att det skulle kunna vara möjligt att ta reda på det, bör han eller hon för att få behålla bidraget vara skyldig att efterforska givarens identitetsuppgifter. Om identitetsuppgifterna i det en- skilda fallet inte, med en rimlig arbetsinsats eller till en rimlig kost- nad, går att ta reda på ska bidraget räknas som ett anonymt bidrag. Om mottagaren t.ex. har tillgång till betalarens bankkontonummer eller bankens referensnummer kopplat till betalningen framstår det enligt vår mening som rimligt att banken tillfrågas om betalarens identitetsuppgifter, förutsatt att uppgifterna lämnas ut av banken och det inte är förenat med oproportionerliga kostnader. Om mot- tagaren har tillgång till det telefonnummer som betalning har skett från eller liknande uppgift framstår det på samma sätt som rimligt att lätt tillgängliga sökvägar används för att försöka ta reda på bidragsgivarens identitet. Insynslagens bestämmelser innebär, som framgått i det före- gående (avsnitt 12.1.1), att de redovisningsskyldiga måste spara uppgifter om bidragsgivare och värdet av lämnade bidrag. Skälet till detta är att om ett bidrag ensamt, eller tillsammans med andra bidrag från samma givare , överstiger ett visst belopp ska uppgift om bidragsgivarens identitet redovisas Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? Anonyma bidrag understigande belopps- gränsen för förbudet mot anonyma bidrag, dvs. anonyma bidrag som är tillåtna att ta emot, måste också noteras av mottagaren till antal och värde. Detta är nödvändigt eftersom en intäktsredovisning, såvitt avser anonyma bidrag ska innehålla uppgift om vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek samt det totala antalet sådana bidrag (se avsnitt 12.2.1). När det gäller bidrag överstigande beloppsgränsen för förbudet mot anonyma bidrag finns det naturligtvis inget som hindrar den som bidraget lämnas till att i stället för att efterforska bidrags- givarens identitet och notera dessa uppgifter, avstå från att ta emot bidraget genom att hantera det i enlighet med vad vi föreslår i avsnitt 12.3. Om bidragets värde är sådant att mottagaren är skyl- dig att redovisa bidragsgivarens identitet, förefaller det rimligt att mottagaren kontaktar den aktuella givaren för att informera om vad som gäller i fråga om krav på redovisning och offentliggörande av dessa uppgifter. Om den som kontaktas visar sig vara givaren men inte vill acceptera att uppgifter om identiteten vidarebefordras till tillsynsmyndigheten har partiet att välja mellan att trotsa givarens önskan om anonymitet och uppge denna för tillsynsmyndigheten eller att hantera bidraget i enlighet med vad vi föreslår i avsnitt 12.3. Vi anser att ett bidrag ska betraktas som anonymt om mottagaren varken känner till eller med en rimlig arbetsinsats och till en rimlig kostnad kan ta reda på bidragsgivarens identitetsuppgifter. Det ska då, om det överstiger det tillåtna beloppet, hanteras i enlighet med vad som ska gälla i fråga om anonyma bidrag som inte är tillåtna att ta emot (se avsnitt 12.3). Om bidraget understiger detta värde och mottagaren är skyldig att lämna intäktsredovisning ska bidraget i redovisningen tas upp som anonymt. Det ska inte vara tillåtet att redovisa ett bidrag som anonymt om mottagaren vet vem bidrags- givaren är eller om det utifrån de uppgifter som mottagaren har tillgång till, med en rimlig arbetsinsats, går att ta reda på givarens identitetsuppgifter. Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? 12.2.3Närmare om vilket gränsvärde som ska gälla för förbudet mot anonyma bidrag Vi har i det föregående kommit fram till att anonyma bidrag under- stigande ett visst gränsvärde bör vara tillåtna. Som vi redovisat förekommer sådana gränsvärden i ett antal länder. Frågan är då vid vilken nivå ett anonymt bidrag ska vara förbjudet. Den frågan måste besvaras med utgångspunkt i lagens syfte, nämligen att trygga allmänhetens insyn i hur partierna finansierar sin verksam- het. Avsikten är enligt lagens förarbeten bl.a. att den ska bidra till att öka legitimiteten för det politiska systemet och minska riskerna för korruption. Ett rättsligt regelsystem som möjliggör insyn i partiers intäkter, dvs. vilka som är deras finansiärer, bidrar till att förebygga korruption men också till att underlätta för väljarna att kunna bedöma vilka ekonomiska och andra intressen som partierna kan tänkas verka för. Väljarna kan sedan utföra sin valhandling mot bakgrund av en sådan bedömning (prop. 2013/14:70 s. 33 och 111). Inledningsvis kan då sägas att en acceptans torde finnas för de av oss redovisade exemplen på skäl som enskilda kan ha för att inte vilja tillkännage vem de är när de stöder ett visst parti. De flesta torde finna det naturligt att personer skänker pengar till det parti de sympatiserar med och att givarnas identitetsuppgifter inte i samtliga fall offentliggörs eller noteras. Ett exempel på detta är s.k. ”Grassroots fundraising” som före- kommer i t.ex. i samband med presidentvalskampanjer. Ett för svenska förhållanden mer näraliggande exempel är att ett parti i samband med ett offentligt möte eller i något annat sammanhang uppmanar åhörarna att skänka pengar till t.ex. en kommande val- kampanj, via SMS eller med sedvanlig bankinbetalning. Det går i sådana fall inte alltid att spåra givaren, exempelvis om betalning sker via mobiltelefon med kontantkort eller om abonnenten har hemligt telefonnummer. De bidrag som är av intresse från ett insynsperspektiv är i första hand bidrag av en viss storlek och de där givaren – kanske främst ett företag eller en organisation – företräder ett visst intresse. Vad främst gäller små partier behöver det dock inte vara fråga om ett särskilt högt belopp för att det ska vara motiverat med insyn. Det kan ju också handla om att medlemmarna i en viss intressegrupp Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? var för sig ger ett relativt begränsat belopp men gruppens samman- lagda bidrag uppgår till ett beaktansvärt belopp.