sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Klimatförändringar, samhällsutveckling, teknik och andra förut- sättningar skapar nya utgångspunkter och ställer därmed krav på löpande kompetensutveckling. Mindre kommuner, producenter 250 (2015). Skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. och distributörer kan ha svårt att hantera och på ett kontrollerat och långsiktigt sätt möta kompetenskraven. Här kan olika former av samverkan mellan kommuner förbättra förutsättningarna, vilket också ligger i linje med de övergripande synsätten på samhällets krisberedskap. Många producenter och distributörer är starkt beroende av enstaka nyckelpersoner för att upprätthålla en säker och kvalitativ produktion. anger att det ska finnas en person tillgänglig som är driftsansvarig vid vatten- verk.251 Närmare kompetenskrav ställs dock inte. Det ställs vidare krav på rutiner för utbildning i livsmedelshygien som ett grund- läggande hygienkrav. Utbildningen ska säkerställa att personalen har tillräcklig kunskap i livsmedelshygien för de arbetsmoment de utför.252 Ökad långsiktighet och systematik i krisberedskapen för dricks- vattnet innebär att också roller och resursfrågor bör klargöras så att de kan stå i samklang med de förväntningar och behov som finns för olika typer av utbildnings- och övningsinsatser. Behovet av långsiktighet inom krisberedskapen är stor för såväl befintliga som tillkommande personalgrupper. Kontinuitet behövs för vissa typer av utbildning, övning och stöd för att organisatoriska strukturer, ledningsfunktioner och personal ska kunna fullgöra sina uppgifter och ges förutsättningar att utvecklas. Övningar bör genomföras på ett så realistiskt sätt som möjligt. Specifika händelser och scenarios, bör övas, liksom specifika aspekter som uthållighet . Övningar bör i så stor utsträckning som möjligt använda samma materiel, personal och begreppsstruktur som kommer att användas i en verklig situation.253 Kommunerna väntas, genom den särskilda överenskommelse om ersättning som tecknats med staten, ha egen kvalificerad kom- petens för samordning av krisberedskapsarbetet inom kommu- nen.254 Det kan dock inte förväntas att alla kommuner kan bygga upp spetskompetens inom olika delområden. 2522 a § 9 samt Svenskt Vatten (2014). med HACCP vid produktion och distribution av dricksvatten, P111, s. 16–17. 2009/10:124, s. 81. 254MSB och SKL (2013). Överenskommelse om kommunernas krisberedskap . Överenskommelsen reglerar kommunernas ersättning för uppgifter kommunerna har enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. t.ex. att kunna upprätta och öva krisledningsfunktioner, ge stöd till sakförvaltningar och räddningstjänst samt att hantera information och dialog med medborgarna måste dock alltid kunna mötas. Ett förtydligande av kommunernas egna åtaganden då det gäller utbild- ning och övning skulle undanröja en del oklarhet och underlätta planeringen för såväl stat som kommun. Utbildning, övning och nätverksstöd utgör således åtaganden som kan ligga nära eller inom det lokala ansvaret, men rent prak- tiskt ändå kan vara svåra att tillgodose. Insatserna förutsätter erfarenhet, expertkunskap och en kritisk massa som ofta inte kan knytas till den lokala dricksvattenmiljön hos mindre kommuner och aktörer. kan liksom Kommuner och Landsting visa sig vara lämplig bas för sådana insatser som inte kan hanteras på lokal eller regional nivå och där statens övergripande och mer generella satsningar inte är tillräckligt riktade eller ändamålsenliga. Behovet av grundläggande övning och hantering av mer begrän- sade kriser ska i första hand kunna lösas enligt ansvarsprincipen. Det kan t.ex. gälla mindre föroreningsorsakade utbrott, lednings- haverier, vältande tankbilar, nödvattenbehov och andra för berörda kommuner och regioner fullt hanterbara händelser. Ansvarsprin- cipen innebär att det formella ansvaret för kompetensutveckling och deltagande i övningar som rör krisberedskap inom dricks- vattenförsörjningen ligger på kommunerna och då också ska finan- sieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. Kommunerna har här en lagenlig skyldighet att sörja för utbildning och övning av såväl förtroendevalda som tjänstemän.255 9.10.2Uppföljning och offentlig kontroll Utredningen föreslår att den offentliga kontrollen av dricksvatten- anläggningar anpassas så att den i ökad utsträckning berör förut- sättningar för god krisberedskap. Utredningen har i kapitel 8 närmare redovisat sina förslag avseende de kontrollområden som bör utvecklas. 255 2 kap. 8 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Bristen på definierat övergripande tillsynsansvar inom kris- beredskapsområdet ställer för dricksvattnets del krav på ökad upp- märksamhet kring uppföljning och offentlig kontroll och dess koppling till krisberedskap. föreskrifter ställer inte krav på kvantitet, utan kvalitet, samt att förebygga, upptäcka och åtgärda hot och sabotage. Ökat fokus behöver läggas på beredskapsaspekter i de kommunala kontrollmyndigheternas ut- formning av dricksvattenkontrollen. Dricksvattenkontrollen rym- mer ett antal kontrollområden som bland annat relaterar till producenters och distributörers arbetssätt, förmåga och kapacitet i olika avseenden då det gäller krisberedskapsarbete. Kontrollen kan i detta avseende ges ökad betydelse då det gäller stödet till lokala producenter och distributörer i deras förebyggande krisbered- skapsarbete. har under utredningsarbetet hävdat värdet av att ytterligare betona det regionala områdesansvaret för kris- beredskapsfrågor som rör dricksvatten, men bedömt det som olämpligt att ta upp dessa frågor inom den kommunala dricks- vattenkontrollen.256 Utredningen har dock gjort bedömningen att dricksvattenkontrollen utgör en viktig del av dricksvattenkedjan och då det gäller att på olika sätt förstärka kommuners och huvud- mäns krisberedskap kring dricksvattnet. Vikten av att fördjupa beredskapsaspekter inom den offentliga kontrollen har tidigare också påpekats av regeringen. Frågor om krisberedskap och krishantering skulle enligt regeringen ses som en viktig del av den kommunala kontrollen och även i de normerande kontroller som görs av Livsmedelsverket.257 Även pekade i sin granskning 2008 på dricks- vattenkontrollens betydelse för krisberedskapsarbetet, även om den då inte täckte för krisberedskapen viktiga områden, som kapacitet i reservvattentäkter, reservoarer och ledningsnät, reserv- kraft, lagerhållning av material och kemikalier, nödvattenutrust- ning, laboratoriekapacitet, jour- och beredskapsscheman och bered- skapsplaner för va-verksamheten. 256Livsmedelsverket (2015). Underlag till utredningen, . 2005/06:133, s. 87–88. bara till viss del täckas in av de kontroller som utgick från Livs- medelsverkets föreskrifter.258 konstaterar på motsvarande sätt bety- delsen av en effektiv offentlig kontroll också för krisberedskaps- frågorna. Det är dock inte är lämpligt att inom kontrollen fullt ut söka omfatta det samlade och breda krisberedskapsarbetet. Som tidigare nämnts kan detta i sina delar vara en regional uppgift. Den formella dricksvattenkontrollen utgör en del av livsmedelskon- trollen, som i sin tur utgår från EU:s kontrollförordning. Bered- skap och riskanalys anknyter till dricksvattenproducenters och distributörers faroanalys inom HACCP, men alla aspekter av detta passar inte för mer offentlig kontroll. Särskilda och väl reglerade krisberedskapsaspekter kan dock visa sig lämpliga att ingå i den formella dricksvattenkontrollen, om det finns krav i föreskrifts- form att kontrollera mot. ställer krav på att nödvändiga åtgärder ska vidtas vid kvalitetsavvikelser. Det kan t.ex. gälla nödvattenförsörjning, inkoppling av reservvatten och kokningsrekommendationer. Kontrollen kan även avse om rutin för nödvattenförsörjning finns, rengöring av fordon och tankar som används för nödvatten samt kontroll av att angivna gräns- och parametervärden för nödvatten uppfylls. Se vidare avsnitt 9.3.4. ”Lås- och bom” -föreskrifterna ställer krav på att åtgärder ska vidtas för att begränsa tillträde till anläggningar och obehörig åt- komst av drift- och övervakningssystem. Handlingsplanen som ska upprättas enligt föreskrifterna bör bland annat omfatta reserv- vatten, nödvatten, barriär i beredskap, lagerhållning av reserv- delar/processkemikalier och reservel/bränsletillgång, se vidare avsnitt 9.7.2. Vägledningen har som uppgift att förtydliga hur bestämmel- serna i föreskrifterna kan uppnås. Ett uppdrag till att närmare utforma lämpliga kontrollområden inom dricksvatten- kontrollen kan därmed bidra till ökad trygghet i systemet. Olika former av kompletterande intern granskning och åter- koppling kan lämpligen därtill utformas inom kommunerna av- seende den egna dricksvattenförsörjningen. Planer för intern granskning i vidare mening finns också redan i stor utsträckning inom kommunerna. 258 (2008). Dricksvattenförsörjning – beredskap för stora kriser, RiR 2008:8. s. 63–64. Utredningen föreslår att ett särskilt uppdrag till utformas med utgångspunkt i dess geografiska områdesansvar med syfte att följa upp kommunernas dricksvattenrelaterade krisbered- skapsarbete vad avser analyser, planering och samverkan. Det kan också vara av värde att anknyta till de reella förebyggande åtgärder som till följd av detta vidtagits i kommunerna. Dricksvatten- försörjningen har inte fått det utrymme som krävs inom krisberedskapen för att säkerställa en trygg dricksvattenförsörj- ning. Uppdraget avses öka kunskaperna om det pågående arbetet. Det kan även medverka till att länsstyrelser och kommuner på ett tydligare sätt uppmärksammar och värderar betydelsen av effektiv och samordnad krisberedskap inom dricksvattenförsörjningen, inom kommunerna såväl som på ett regionalt plan. Kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser, RSA, och styrdoku- ment för arbetet med krisberedskap utgör viktiga utgångspunkter för att hantera oförutsedda händelser och kriser. Uppföljningar tyder också på att arbetet utvecklas i positiv riktning, vilket ansvariga aktörer på olika sätt uttryckt i sin rapportering. kan konstateras att arbetet med analyser, handlings- planer och dokumentation uppvisar stor variation och på sina håll är eftersatt då det gäller dricksvattenrelaterade frågor. De underlag som tas fram i anslutning till dricksvattenproduktionen får heller inte alltid det genomslag och den betydelse de förtjänar i kom- munens mer övergripande planering och handlingsplaner. Dricks- vattenfrågor är inte sällan knapphändigt behandlade i den mer över- gripande dokumentation som kommunerna enligt gällande regel- verk ska upprätthålla, RSA och plan för hantering av extraordinär händelse, vilket utgör grunden för den kommunala samordningen i händelse av kris. Krisberedskapsarbetet inom dricksvattenförsörjningen bör där- för i ökad utsträckning utformas så att sammanhängande system och processer underlättas. Det kan då vara viktigt att i ökad grad betona värdet av såväl lokal anpassning, som anknytning till kom- munernas ordinarie arbete med planering och beslut. Det kan gälla utformning av dokument, processer, arbetssätt och samverkans- former. Tidmässigt underlättas samordningen om enhetliga planerings- cykler tillämpas, i första hand kopplade till mandatperioderna, vilket kännetecknar översiktsplanering och RSA-arbete och under- lättar senare uppföljning. Samverkan mellan olika förvaltnings- områden inom kommunen underlättar ett effektivt krisberedskaps- arbete, liksom samverkan mellan kommuner. Det senare anknyter väl till den överenskommelse om krisberedskap som tecknats mellan staten och kommunerna. Där preciseras mål och ersättning till kommunerna för RSA och andra uppgifter.259 En viktig utgångspunkt ur utredningens perspektiv är det geo- grafiska områdesansvar för krisberedskapen som åvilar länsstyrel- sen och hur det kan anknyta till utredningens samlade förslag om ökat regionalt fokus i dricksvattenfrågan. Ett uppdrag till läns- styrelsen avses här anknyta till kommunernas vidare analys- och planarbete, där skyddet av vattenförekomster, klimatanpassnings- arbete och återkommande översiktsplanering rymmer före- byggande moment som utgör förutsättningar för ett fungerande krisberedskapsarbete inom dricksvattenområdet. Resultatet från uppdraget kan i förlängningen bli en viktig utgångspunkt för att värdera hur krisberedskapsarbetet fortgår och hur lämpliga stödformer för detta gentemot kommuner och läns- styrelser vid behov kan utformas. Här har alla i krisberedskapsför- ordningen utpekade myndigheter som har uppgifter inom dricks- vattenområdet ett särskilt ansvar tillsammans med . Utredningen föreslår att behov och förutsättningar för ett system för incidentrapportering anpassat till dricksvattenförsörjningen utreds närmare av i samverkan med andra berörda aktörer. Ett sådant system kan nyttiggöras i det förebyggande analys- och krisberedskapsarbetet på olika nivåer och även utgöra stöd vid hantering av pågående kriser, för planering och långsiktigt åtgärdsarbete. Det kan ge stöd i det lokala arbetet, ge överblick och möjliggöra trendanalys på regional och nationell nivå. 259 MSB och SKL (2013). Överenskommelse om kommunernas krisberedskap, . sådant system knyts till , kan myndighetens för- måga avseende information, utbildning och övning stärkas. Olika kommunala register och databaser kommer allt mer till användning för händelse- eller klagomålsrapportering som berör dricksvattenförsörjningen. Exempel finns också på anpassade mer komplexa tekniska rapporteringssystem för att t.ex. följa och visua- lisera avvikelser i anläggningar och längs distributionsnät. Behov har uttryckts på central nivå om att utveckla nationellt mer enhet- liga och mot dricksvattenförsörjningen riktade informations- system. Det skulle kunna underlätta lägesinformation med aggrege- rad information, t.ex. avseende hälsorelaterade utbrott, eller att med ett bredare fokus också utgöra stöd för RSA, kontinuitets- hantering och planering på olika administrativa nivåer. Tankegångarna kom bland annat till uttryck i och det nationella dricksvattennätverkets arbete med att utveckla en strategi för hantering av korta kriser.260 För att stödja kris- beredskapsarbetet bedömdes branschen och kommunerna behöva ett utökat stöd i form av statistik om vilka incidenter, större händelser och kriser som faktiskt sker och på bred front. Behovet påtalas i snävare mening beträffande hälsorelaterade utbrott även av , som i sammanhanget pekar på det arbete kring tidig detektion som kan ske med stöd av 1177 Sjukvårdsråd- givningen, där telefonsamtal från befolkningen med angivande av symptom registreras.261 Sammantaget saknas ett systemstöd som enkelt kan anpassas och ge mervärde på den lokala nivån sam- tidigt som det kan möta regionala och nationella behov av överblick och stöd. Ett system för incidentrapportering anpassat för dricksvatten- försörjningens funktioner kan begränsas till vissa typer av variabler men också göras mycket brett, vilket väcker frågor om avgränsning respektive samordning gentemot andra befintliga eller planerade informationssystem. Karaktären på de uppgifter som kan komma att rapporteras aktualiserar också frågor om sekretess och säkerhet i hanteringen av enskilda och aggregerade data. 260Livsmedelsverket (2014). Nationell strategi för dricksvattenförsörjning under korta kriser 2014–2020 – planering och utveckling. 261Folkhälsomyndigheten (2015). Sjukdomsutbrott orsakade av dricksvatten. Utbrott i –2011, s. 43–44. Utredningens samlade bild av det informationsbehov som finns inom dricksvattenförsörjningen tyder på att förutsättningarna för mer enhetlig och samlad incidentrapportering bör utredas närmare. Branschen genomgår en snabb utveckling, som försörj- ningssystem och sårbarheter framstår som svåra att överblicka, i vart fall på central och samordnande nivå. Utredningen ser behov av att i författning tydliggöra kraven på kommuner och huvudmän avseende säkerställd förmåga till dricks- vattenförsörjning. Med säkerställd förmåga avses att leverans av dricksvatten av sådan kvalitet och kvantitet som normalt behövs för hushållsändamål alltid ska kunna ske, genom ordinarie system eller genom alternativa former av leverans. Vid de längre leverans- stopp som kan inträffa i det ordinarie distributionsnätet, t.ex. i samband med mer omfattande underhållsarbeten, ska alternativ distribution upprätthållas, även om normala kvantitetskrav inte kan tillgodoses. Endast kortvariga, oundvikliga stopp i leveranserna ska förekomma utan ersättningstjänster. Vid mer allvarliga händelser av kriskaraktär kan de av MSB föreslagna resultatmålen vara rikt- ningsgivande för den minsta mängd som ska levereras. Med tanke på att detta gäller ett förtydligande av redan gällande lagstiftning, föreslås ikraftträdande . Dricksvattenförsörjningen utgör en samhällsviktig och livs- avgörande nyttighet för alla individer, deras hälsa och välbefin- nande. En säker och fortlöpande försörjning av städer och tätorter med dricksvatten måste betraktas som ett grundläggande offentligt åtagande. representerar dricksvattenförekomster, täkter, produktions- och distributionssystem sammantaget en sårbar infra- struktur, där tillfälliga eller längre avbrott inte alltid kan undvikas. Det innebär också att kommuner och huvudmän i samverkan med sina producenter och distributörer av dricksvatten måste planera för bland annat redundanta system, reservvattenlösningar eller samverkan med näraliggande kommuner och huvudmän. En genomtänkt och väl inövad krisplanering behöver också finnas för hur mer akuta händelser ska hanteras genom försörjning med nödvatten. Dessa krav ligger väl i linje med MSB:s senaste nationella risk- och sårbarhetsbedömning, där just kravet på säker- ställd dricksvattenmförsörjning genom exempelvis reservvatten- lösningar och nödvatten lyfts fram.262 Nationellt stöd i form av nödvattenutrustning genom Livs- medelsverket och VAKA:s försorg har utgjort en extra säkerhet, men undantar inte kommunerna från deras eget planeringsansvar och att enskilt eller i samverkan bygga upp kapacitet för säker dricksvattendistribution och kompletterande förutsättningar för nödvattenförsörjning. Framtida klimatförändringar med tempera- turförändringar och ökade flöden innebär ökande risker för vatten- relaterade föroreningar och sjukdomsutbrott. Det innebär också ökade sårbarheter och tilltagande krav på anpassad krisberedskap kring dricksvattenförsörjningen. I vissa delar av landet förutses säsongsbetonad vattenbrist, vilket uppträder med ökad regelbundenhet. Klimateffekter och ökad konkurrens om vattnet, bland annat till följd av en för- längd odlingssäsong, kan bli vanligare. Det gäller främst sydöstra delen av landet, och . Eftersom den enskilda vattenförsörjningen är särskilt sårbar, kan bristsituationer leda till ökat behov av anlutning till de allmänna näten. Det innebär därmed ytterligare belastning på den allmänna dricksvattenförsörjningen. Även i dessa fall krävs planering, kompetens, teknisk anpassning och ofta mellankommunal samverkan för att lösa situationen på ett långsiktigt och hållbart sätt. Vattentjänstlagen kan anses förutsätta ett kontinuer- ligt försörjningsansvar, även om det inte anges specifika krav på kvantitet som alltid ska kunna levereras. Det finns inte heller ut- tryckliga krav på nödvändiga förberedelser då det t.ex. gäller reserv- och nödsystem, reservkraft, reservdelar, kemikalier och annan utrustning. har tidigare väckt frågan om att över- väga leveranskrav under allvarliga kriser, som t.ex. kan drabba storstadsområden. och hade på motsvarande sätt aktualiserat frågan. Liknande resonemang har förts beträffande energiförsörjningen, där leveranssäkerhet av elkraft lagreglerades 2005. I den särskilda departementsutredning som genomfördes om beredskap avseende livsmedel och dricksvatten 2009, gjordes bedömningen att det 262 MSB (2016). Nationell risk- och förmågebedömning 2016, . nationella nätverket för dricksvatten borde kunna behandla frågan om behov av att precisera funktionalitetskrav. Regeringen har också betonat vikten av att ansvariga aktörer säkerställer förmågan att vid krissituationer kunna upprätthålla tillgången till dricksvatten.263 På EU-nivå är dricksvattendirektivet endast inriktat på kvalitet och inte kvantitet. Det diskuteras dock om direktivet ska vidgas.264 Som tidigare nämnts har tydliggjort kraven på kontinuerlig leverans av vatten. Även har ett krav på leveranssäkerhet som i ett remissförslag till förändrade föreskrifter föreslås utvidgas ytterligare. har i sitt arbete och i kontakterna med branschen erfarit att vattentjänstlagen inneburit vissa oklarheter. Lagen har inte entydigt tolkats som en skyldighet för kommuner och huvudmän att säkerställa förmågan att fortlöpande leverera dricksvatten, t.ex. genom anordnande av reservlösningar eller på annat sätt. Kommunens och huvudmannens ansvar i detta avseende bör därför förtydligas i lagstiftningen. Ett klargörande av dessa skyldigheter framgår till viss del av vattentjänstlagen och dess för- arbeten, vilket också är det regelverk där ytterligare förtydligande bedöms som mest ändamålsenliga. Vattenförsörjning definieras i lagen som tillhandahållande av vatten som är lämpligt för normal hushållsanvändning.265 Definitionen infördes i vattentjänstlagen 2007 och var en kodifiering av gällande praxis. I praxis hade slagits fast att syftet med en allmän va-anläggning primärt är att tillgodose hushållsförbrukarens normala behov av vattenförsörjning och avlopp. Huvudmannen är således inte skyldig att utan särskilt åtagande tillhandahålla vattentjänster med annan kvalitet och kvantitet än vad som normalt behövs för hushållsändamål.266 Utredningen föreslår att definitionen tydliggörs ytterligare med att vattenförsörjning avser ett säkerställt tillhandahållande av vatten som är lämpligt för normal hushållsanvändning. 2015/16:1 utgiftsområde 23, s. 79. 264Ecorys (2015), Evaluation of the EU Drinking Water directive samt European Commission (2015), Study supporting the revision of the EU Drinking Water Directive, Background Document, Second stakeholder´s consultation workshop. 2005/06:78, s. 43–44 och Qviström, J (2008). Vattentjänstlagen – En handbok, s. 41–43. Se även SOU 2004:64, s. 149–156 där va-lagsutredningen föreslog en kodifiering av synen på levaransskyldighet i gällande rätt. Utredningen föreslog att det i 2 § uttryckligen skulle anges att ”tjänsterna för vattenförsörjning och spillvattenavlopp avser endast sådan mängd och beskaffenhet som behövs för bostadsbebyggelsen”. tydligandet görs i definitionen av vattenförsörjning, tydliggörs såväl kommunens som huvudmannens skyldigheter enligt lagen. Även om huvudmannen är skyldig att se till att anläggningen alltid fyller sitt ändamål, ligger det i sakens natur att tillfälliga och kortvariga inskränkningar i möjligheten att använda anläggningen vid sedvanliga underhållsarbeten måste kunna förekomma utan att det kräver författningsstöd.267 Vad avser planerade vattenavstäng- ningar har huvudmanen en lagreglerad skyldighet att se till att fastighetsägare underrättas i skälig tid.268 Kommuner har möjlighet att i sina allmänna bestämmelser för användningen av en kommuns allmänna vatten- och avloppsanläggning (ABVA) föreskriva att huvudmannen inte garanterar att visst vattentryck alltid upprätt- hålls eller att viss vattenmängd per tidsenhet alltid kan levereras, på motsvarande sätt som anges i Svenskt Vattens normalförslag. Det gäller dock endast kortvariga och oundvikliga ändringar. Förarbetena till vattentjänstlagen anger att det är huvudman- nens skyldighet att se till att anläggningen alltid fyller sitt ändamål. Vid mer omfattande inskränkningar ska lämpliga ersättnings- tjänster ordnas.269 Regeringen har tidigare påpekat att vid mindre störningar är det viktigt att samhällets funktioner och resurser fortsätter att fungera, möjligen med mycket tillfälliga störningar.