sou · H4B359 · 2016-09-27 00:00:00 — Dnr 2015:296; (2015c) Fråga om gränsdragningen mellan extra anpassningar och särskilt stöd. Behöver stödlagstiftningen förändras? 5.2.1Genomslag för nya stödlagstiftningen Trots att elever enligt gällande reglering har rätt till stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd om det befaras att de inte kommer att nå kunskapskraven, når många elever inte upp till kravnivån i svenska, svenska som andraspråk och matematik på de nationella proven i årskurs 3.21 Det kan vara många olika skäl till detta, bland annat att stöd aldrig har satts in eller att inte tillräckligt eller felaktigt stöd har satts in. Av de elever som gjorde samtliga delprov på det nationella provet i svenska i årskurs 3 var det som inte nådde kravnivån. Motsvarande andel i svenska som andraspråk var . Av de elever som gjorde samtliga delprov i matematik var det som inte nådde kravnivån (se avsnitt 3.1.1). Av statistik från framgår vidare att stöd ges i störst utsträckning i de senare årskurserna i grundskolan.22 Utredningen har i uppdrag att undersöka vilket genomslag den nya stödlagstiftningen, som trädde i kraft , har haft ute i verksamheten. Enligt direktiven ska utredningen analysera vilka orsaker eventuella brister i genomförandet kan ha. Vidare ska utredaren bedöma om det behöver vidtas ytterligare åtgärder för att rätt stödåtgärder ska sättas in i rätt tid och i förekommande fall föreslå sådana åtgärder. Finns då de förutsättningar som krävs ute i skolorna för att kunna ge eleverna rätt stödåtgärder ? Utredningen har undersökt hur den nya förtydligade regleringen om stöd i 3 kap. skollagen har slagit igenom och vilka orsaker eventuella brister kan ha. har publicerat statistik för /15. (Skolinspektionen) har publicerat sin årsrapport och publicerat en tematisk analys över rätten till stöd samt en kvalitetsgranskning av extra anpassningar. Utredningen har genom en enkät bland annat frågat huvudmännen hur den nya lagstiftningen har förändrat skolornas arbete gällande stöd och särskilt stöd. I det följande redogörs för denna genomgång. 21Skolverket (2015b) Tabell 8: Fördelning i procent över antal delprov där eleverna uppnått kravnivån för de elever som deltagit i alla delprov i respektive ämne i årskurs 3, /15. 22Skolverket (2016h) PM – Särskilt stöd i /16. Behöver stödlagstiftningen förändras? /13 samlar in statistik om särskilt stöd i grundskolan.23 Av statistiken som avser /15, mätdatum , framgår att totalt 64 600 elever i hade ett åtgärdsprogram . Detta betyder nästan en halvering jämfört med året innan, 2013. Enligt beror detta troligtvis på lagändringen om extra anpassningar som inte kräver utredning eller åtgärdsprogram. Av statistiken framgår vidare att andelen elever med åtgärdsprogram är högst i årskurs 9 där av pojkarna och av flickorna har ett åtgärdsprogram. Det finns ingen motsvarande statistik när det gäller stöd i form av extra anpassningar. Skolinspektionen har i sin årsrapport 24konstaterat att det finns brister som rör elevernas tillgång till extra anpassningar och särskilt stöd. Det är enligt rapporten tydligt att gränsdragningen mellan extra anpassningar och särskilt stöd är ett problem i många skolor. Enligt rapporten har Skolinspektionen också i flera skolor sett brister i tillgången till elevhälsa och i samverkan mellan elev- hälsan och övrig personal i skolan. Skolinspektionens tematiska analys över rätten till stöd Skolinspektionen har gjort en tematisk analys av myndighetens statistik första halvåret 201625. Statistiken gäller anmälningsärenden och prioriterad regelbunden tillsyn. Skolinspektionen konstaterar att skolor med brister i arbetet med särskilt stöd tenderar att även ha brister i arbetet med elevhälsan. Vidare konstateras att många skolor behöver bli bättre på att använda 23Skolverket (2015d) PM - Särskilt stöd i /15. 24Skolinspektionen (2016) Ökat fokus på skolor med större utmaningar – Skolinspektionens erfarenheter och resultat 2015. 25Skolinspektionen (2016) Tematisk analys över rätten till stöd – Erfarenheter efter regelbunden tillsyn och anmälningsärenden . Behöver stödlagstiftningen förändras? resurserna inom elevhälsan på ett mer strategiskt sätt och att huvudmän och rektorer behöver skapa förutsättningar för detta. Skolinspektionens kvalitetsgranskning av skolors arbete med extra anpassningar Skolinspektionen har publicerat en kvalitets- granskningsrapport om hur skolan arbetar med elever i behov av extra anpassningar.26 Granskningen genomfördes i årskurs 4 vid 15 skolenheter utspridda i . Beslut har fattats för varje skola som granskats. Utifrån det samlade resultatet av granskningen har Skolinspektionen lämnat en samlad redovisning i en övergripande kvalitetsgranskningsrapport. Det framgår bl.a. av rapporten att det i många fall råder en osäkerhet bland lärarna om vad extra anpassningar kan vara och hur de utförs med god kvalitet. Det framgår vidare att lärarna inte samråder med elevhälsan. I flera av skolorna pågår fortfarande ett implementeringsarbete efter att lagen trädde i kraft. Enligt rapporten är det avgörande att rektorn avsätter resurser, gör upp riktlinjer och samlar lärare och elevhälsan. Annars är risken stor för att arbetet inte blir gjort. Skälen till att eleverna inte får de extra anpassningar de har behov av för att uppnå kunskapskraven är enligt rapporten främst följande: beslutade anpassningar genomförs inte, eleverna behöver fler anpassningar, anpassningarna är kortsiktiga, anpassningar utgår inte från elevens behov, skolans insatser är inte extra anpassningar. 26 Skolinspektionen (2016) Skolans arbete med extra anpassningar – Kvalitetsgransknings- rapport. Behöver stödlagstiftningen förändras? I rapporten räknas också upp ett antal viktiga faktorer som gäller vid samtliga skolor som har granskats och där eleverna ges extra anpassningar av god kvalitet. Det framgår att de skolor som har uppnått god kvalitet i samtliga de aspekter som är viktiga i arbetet med extra anpassningar har genomfört ett noggrant planeringsarbete. Den ansvariga rektorn och övrig personal beskriver att det är avgörande att det finns en tydlig bild hos skolpersonalen av hur skolans system och rutiner för arbetet med stöd är upplagt. Specialpedagogisk kompetens beskrivs vidare som centralt för att utveckla ett fungerande arbete vid skolan. Utredningens enkät till huvudmännen Konsultfirman har på utredningens uppdrag genomfört en enkätundersökning till samtliga skolhuvudmän med förskoleklass och årskurs 1–3 (se den fullständiga rapporten i bilaga 2). Frågorna har gällt flera olika områden inom utredningens uppdrag, bl.a. hur huvudmännen kartlägger elevernas läs-, skriv- och matematik- utveckling. av huvudmännen har besvarat enkätunder- sökningen, av de kommunala huvudmännen och av de fristående. Undersökningen innehöll en fråga om hur den nya bestämmelsen om extra anpassningar har förändrat huvudmannens arbete med att genomföra undervisning för elever med behov av extra anpassningar och särskilt stöd. Huvudmännen har getts möjlighet att ange ett alternativ enligt en skala 1–5, där 1 anger att den nya lagstiftningen inte alls har medfört några förändringar i huvudmannens arbete och 5 anger att den nya lagstiftningen har medfört mycket genomgripande förändringar i huvudmannens arbete. Vidare har en fråga ställts om på vilket sätt extra anpassningar dokumenteras. har huvud- männen fått möjlighet att fritt ge kommentarer. av de huvudmän som svarat på enkäten har uppfattningen att den nya lagstiftningen har haft en viss påverkan på hur man arbetar med elever med behov av extra anpassningar och särskilt stöd. På en skala mellan 1 till 5 har man bedömt påverkan till 3 på skalan. av huvudmännen uppger att lagstiftningen haft en mindre påverkan (1 och 2 på skalan) och menar att bestämmelsen om extra anpassningar har haft Behöver stödlagstiftningen förändras? större betydelse för huvudmannens planering och genomförande av undervisning för dessa elever (4 och 5 på skalan). Skillnaden mellan svaren från kommunala och enskilda huvud- män är relativt liten. Det är dock något fler enskilda huvudmän som uppger att lagstiftningen inte alls eller i liten utsträckning medfört förändringar i planering och undervisning för elever med behov av extra anpassningar och särskilt stöd. Däremot är andelen som menar att den nya bestämmelsen om extra anpassningar medfört mycket stora förändringar i arbetet i princip lika för båda grupperna. Den förändrade lagstiftningen har, enligt den undersökning som utredningen genomfört, resulterat i färre åtgärdsprogram och tydligare rutiner för elever med behov av extra anpassningar och särskilt stöd. Huvudmän som med anledning av den nya lagstift- ningen genomfört förändringar i arbetet med elever som behöver extra anpassningar och särskilt stöd har lyft fram fyra punkter i arbetet med stödåtgärder som har påverkats av den nya bestämmelsen: Färre åtgärdsprogram upprättas och extra anpassningar används i större utsträckning. Utveckling av tydligare rutiner har medfört bättre struktur och dokumentation i arbetet. En bättre resursfördelning och prioritering för de elever som behöver extra anpassningar och särskilt stöd har införts. Den interna organiseringen, framför allt kopplat till samarbete mellan speciallärare och elevhälsa, har utvecklats. Citaten från undersökningen nedan illustrerar uppfattningar hos de huvudmän som sett förändringar efter 3 kap. 5 a paragrafens ikraftträdande: Tydligare plan för elevhälsans arbete. En ökad systematik som leder till att resursfördelningen fungerar bättre. Vi planerar utifrån allmänna kartläggningar på ett annat sätt . Vi kartlägger och intervjuar nya elever som kommer in i skolan för att inte förlora tid om de behöver särskilt stöd. Vi har en tydligare uppföljning och återkommande avstämningspunkter när det gäller träffar med specialpedagoger och rektor. Behöver stödlagstiftningen förändras? görs fler extra anpassningar och färre åtgärdsprogram upp- rättas. Åtgärdsprogram som görs är korta med tydliga avstämnings- perioder. Specialpedagogerna handleder pedagoger i större utsträck- ning . I fråga om dokumentationen av extra anpassningar uppger av de huvudmän som svarat (såväl kommunala som fristående) att extra anpassningar dokumenteras i elevernas skriftliga individuella utvecklingsplaner. Dokumentationen görs även på annat sätt vid skolorna vilket också är något vanligare bland fristående huvudmän. Flera uppger att dokumentation om extra anpassningar görs med hjälp av särskilda blanketter som har tagits fram av rektorn och skol- personalen gemensamt för ändamålet. Blanketterna används i dialog mellan elevhälsa, rektor, lärare, specialpedagoger, elev och vårdnadshavare. En del huvudmän uppger också att dokumentation görs i åtgärdsprogrammen. Ytterligare ett antal huvudmän uttrycker att dokumentationen finns i gemensamma lärplattformar, skolsystem eller andra digitala system. Det är vanligare bland fristående huvudmän att dokumentationen sker på någon annan plats än i den skriftliga individuella utvecklingsplanen. Det är även förhållandevis vanligt att dokumentation kring extra anpassningar finns i lärarens egna anteckningar. Här skiljer sig dock fristående och kommunala huvudmän något åt. De fristående huvudmännen anger i högre utsträckning än de kommunala att extra anpassningar för eleven finns i lärarens egna anteckningar. 5.2.2Vilka åtgärder behöver vidtas? Enligt utredningens bedömning ser lagstiftningen ut att på ett övergripande plan ha bidragit med en förbättrad systematik och struktur som förenklar för huvudmän och skolpersonal att identifiera de elever som behöver stöd och i nästa steg sätta in det stöd som passar bäst för dessa elever. Uppfattningen från både huvudmännen och skolpersonalen tycks vara att arbetet med stödinsatser har blivit tydligare och mer effektivt efter den nya förtydligade regleringen. Utredningen kan konstatera att många skolor ser ut att ha utarbetat nya rutiner och arbetssätt gällande framför allt extra Behöver stödlagstiftningen förändras? anpassningar utifrån den nya stödlagstiftningen. Vidare kan utredningen se att det sannolikt sker en bättre resursfördelning och prioritering för de elever som behöver extra anpassningar och särskilt stöd samt att arbetet med speciallärare och special- pedagoger har utvecklats. Det har vidare framkommit att samarbete med lärare med specialpedagogisk kompetens är centralt för all skolpersonal i arbetet med extra anpassningar. Skolinspektionen har dock i flera rapporter som redovisats tidigare uppmärksammat brister i arbetet med stöd till eleverna. Bland annat beskrivs specialpedagogisk kompetens som centralt för att utveckla ett fungerande arbete med stöd vid en skola. Enligt Skolinspektionen och i samband med kommunbesök som utredningen har gjort har framkommit att lärare upplever det svårt med identifiering av elever i behov av stödåtgärder och gräns- dragningen mellan extra anpassningar och särskilt stöd. Utredningen konstaterar att det finns allmänna råd och ett stödmaterial från om den nya stödlagstiftningen samt vägledande beslut från () som kan stödja lärarnas i deras arbete med identifiering och gränsdragningen mellan extra anpassningar och särskilt stöd. Sammanfattningsvis drar utredningen slutsatsen att den nya stödlagstiftningens grundstruktur med extra anpassningar och särskilt stöd fungerar tillfredsställande. Det har heller inte gått så sedan lagstiftningen infördes. Det som behövs tycks vara en fortsatt implementering av den nya stödlagstiftningen och fort- satt arbete med att involvera specialpedagogisk kompetens i arbetet med extra anpassningar. Utredningen lägger därför inga förslag om förändringar i strukturen i skollagen avseende extra anpassningar och särskilt stöd. Paragraferna 5 a respektive 8 i stödkapitlet har dock getts en annan redaktionell utformning. Någon ändring i sak är inte avsedd men genom omarbetningen får paragraferna en helt ny utformning. Utredningen har i avsnitt 10 Framtidsfrågor angett att hela kap. 3 i skollagen av redaktionella skäl behöver ses över. Behöver stödlagstiftningen förändras? 5.3.1Dokumentation av extra anpassningar Förslag: I bestämmelsen om den skriftliga individuella utvecklings- planen (10 kap. 13 §) i ska det i första stycket läggas till en punkt 3 enligt vilken läraren sammanfattningsvis ska dokumentera de stödinsatser i form av extra anpassningar som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. Motsvarande ska gälla för specialskolan och sameskolan (12 kap. 13 § och 13 kap. 13 §). I skollagen finns inte någon särskild bestämmelse om hur stöd i form av extra anpassningar ska dokumenteras. I de allmänna råden med kommentarer för Arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram konstaterar att extra anpassningar ska skrivas in i elevens individuella utvecklingsplan (IUP).27 Skol- verket refererar till att det framgår i respektive skolformskapitel i skollagen att det i bestämmelsen om IUP bl.a. ska finnas en sammanfattning av vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen28. Eftersom en dokumentation av insatser som skolan sätter in är grunden för skolans uppföljning av elevens kunskapsutveckling, är det nödvändigt och viktigt att det blir tydligt för all skolpersonal runt eleven vilka extra anpassningar som har satts in. Eleven kan byta skola eller en lärare kanske slutar, har sjukfrånvaro, föräldra- ledighet eller så kan det vara flera personer som är inblandade i elevens stödarbete. Dokumentation av de insatser som har gjorts behövs för att veta vad som har satts in och vad det är som ska utvärderas. Först därefter kan nästa steg tas när det gäller elevens kunskapsutveckling. Utredningen anser att effektiva former för dokumentation stödjer elevens kunskapsutveckling. 27SKOLFS 2014:40, s. 16 och prop. 2013/14:160, Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram, s.32. 2810 kap. 13 §, 11 kap. 16 §, och 16 a §, 12 kap. 13 § och 13 a §, 13 kap. 13 § skollagen. Behöver stödlagstiftningen förändras? Det är vidare viktigt för lärarna, även i de årskurser där en IUP inte ska upprättas, att det ska finnas rutiner för hur dokumenta- tionen gällande extra anpassningar ska utformas. Det är huvud- mannens och rektorernas ansvar att stödja lärarna i detta arbete. Huvudmannen måste ge förutsättningar i form av resurser och rektorerna måste tydliggöra behoven vid varje skola samt stödja lärarna med att utveckla effektiva rutiner för den dokumentation som krävs för att kunna följa elevernas kunskapsutveckling. En god undervisning och stöd kräver viss dokumentation. För att främja lärarnas förutsättningar föreslår utredningen att detta ska bli tydligt genom att en ytterligare punkt förs in i skollagens bestämmelse om IUP (10 kap. 13 §) med innebörden att läraren ska sammanfatta vilka stödinsatser i form av extra anpassningar som kan behövas för en elev. Motsvarande föreslås gälla för sameskolan och specialskolan. har det funnits ett visst utrymme för skolorna att välja hur de ska dokumentera extra anpassningar. Genom bestämmelsen kommer skolorna att bli skyldiga att sammanfatta extra anpassningar i elevens IUP. Utredningen anser inte att detta kommer att påverka lärarnas arbetsbörda eftersom det redan framgår av de allmänna råden att stöd i form av extra anpassningar ska dokumenteras i elevens IUP30. Även om dokumentation i allmänhet sker är det viktigt ur ett likvärdighetsperspektiv att det sker på samma sätt för eleverna. Utredningen föreslår därför att det förs in i skollagen att läraren ska sammanfatta vilka extra anpassningar som behövs för att eleven ska utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. Det finns inte heller något som hindrar att en individuell utvecklingsplan upprättas i flera fall än vad som anges i skollagen.31 En lärares dokumentation av elevers kunskaper är i normalfallet allmänna handlingar och därmed inte privata. Handlingar i kommunala och statliga skolor är allmänna handlingar som är offentliga om det inte finns någon bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som skyddar uppgiften. I fristående skolor gäller inte offentlighetsprincipen. Däremot finns en bestämmelse om tystnadsplikt i skollagen (29 kap. 14 §). 29Skolverket (2011e) Planering och genomförande av undervisningen – för , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. allmänna råd, s. 35. 2012/13:195 Minskade krav på dokumentation i skolan, s. 20. 6En läsa-skriva-räkna-garanti – en åtgärdsgaranti Resultaten i svensk skola har försämrats . I avsnitt 3.1 finns en genomgång av hur svenska elevers resultat ser ut och har utvecklats i läsning och matematik på de nationella proven och i internationella undersökningar. har i sitt delbetänkande1 gjort en heltäckande genomgång av resultat- utvecklingen i svensk skola . Ett problem- område är de sjunkande resultaten i svenska, och matematik. Att elever har en god läs- och skrivförmåga samt behärskar grund- läggande matematik är avgörande för hur väl de lyckas nå kunskapskraven i alla ämnen och även hur de lyckas med fortsatta studier. Detta har i förlängningen även betydelse för framtida möjligheter på arbetsmarknaden. Enligt skollagen (2010:800) ska det i utbildningen tas hänsyn till barns och elevers olika behov. Alla barn och elever ska också ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att utifrån sina egna förutsättningar kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser (1 kap. 4 § och 3 kap. 3 §). I avsnitt 3.2 ger utredningen en översikt av vad forskningen säger om elevers förutsättningar, skolans undervisning och elevers behov av stöd för sin utveckling av kunskaper och färdigheter i läsning, skrivning och matematik. Forskarna är eniga om att 1 SOU 2016:38 Samling för skolan – nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet. En läsa-skriva-räkna-garanti – en åtgärdsgaranti lärarens kunskap och kompetens är avgörande för framgångsrik läs-, skriv- och matematikinlärning.2 Enligt Torgesen3 är det viktigt att skolorna arbetar förebyggande för att eleverna ska slippa misslyckas i läsinlärningen. Likaså varnar Myrberg4 för en passiv pedagogisk hållning till elevernas läs- och skrivproblem, som han menar får negativa konsekvenser, inte minst för elevens själv- förtroende. Lärarskicklighet har enligt i detta samman- hang avgörande betydelse. Det som bäst gagnar eleven är att läraren har ett diagnostiserande arbetssätt, där skolan tidigt fångar upp de elever som kan tänkas behöva stöd med läsning, skrivning och matematik. Efter att skolan har fångat upp de elever som behöver stöd gäller det att skyndsamt sätta in de rätta åtgärderna. Både Torgesen och framhåller betydelsen av tidig kartläggning och noggrann övervakning av läsutvecklingen. De bästa effekterna uppnås enligt dem om träningen börjar redan i förskoleklassen, innan barnet börjat den formella läsinlärningen. När det gäller individuellt stöd krävs det enligt Snow och stor lärarskicklighet för att veta vilket stöd som i det enskilda fallet kan behövas inom olika områden och vilka insatser som ska sättas in.5 Elever som inte uppnår de kunskapskrav som minst ska uppnås har rätt att få stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Om det framkommer att en elev trots extra anpassningar riskerar att inte nå kunskapskraven, ska det anmälas till rektorn. Rektorn ska då se till att elevens behov av särskilt stöd utreds skyndsamt. Till stöd för arbetet med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram har utarbetat allmänna råd.6 De allmänna råden framhåller vikten av att lärare och övrig skolpersonal tidigt uppmärksammar signaler om att en elev kan vara i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd och om det 2Snow, C. & , C. (2007) Teaching Children to : What Do We Know about How to Do It? 3Torgesen, J. (2001) The theory and practice of intervention: comparing outcomes from prevention and remediation studies; (2007) Recent discoveries on remedial interventions for children with dyslexia. 4Myrberg, M. (red.) (2003) Att skapa konsensus om skolans insatser för att motverka läs- och skrivsvårigheter: rapport från "" . 5Snow & (2007). 6SKOLFS 2014:40 allmänna råd - Arbetet med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram. En läsa-skriva-räkna-garanti – en åtgärdsgaranti behövs skyndsamt sätta in adekvat stöd. Rektorn har ett ansvar att se till att den specialpedagogiska kompetensen tas till vara i arbetet med att anpassa den pedagogiska verksamheten efter elevens behov. Lärarnas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd är centralt för elevernas lärande. Elever med behov av stöd möts dock inte alltid av en väl anpassad lärmiljö som utgår från deras förut- sättningar och behov. Som tidigare nämnts är det viktigt att tidigt fånga upp elever med behov av stöd och sätta in rätt åtgärder. Det finns dock studier som visar att det är vanligt med en ”vänta-och-se attityd” i de lägre årskurserna.7 Det har inneburit att skolan har väntat med att sätta in specialpedagogiska resurser till elevens senare årskurser. Det framgår vidare av förarbetena till lag- ändringen om stöd i form av extra anpassningar att beslut om särskilt stöd ibland fattas utan att en tydlig analys har gjorts av hur den ordinarie undervisningen först kan tänkas förändras för att möta elevens behov och förutsättningar.8