sou · H4B370 · 2016-10-26 00:00:00 — Vidare är samverkan mellan främst polisen och andra myndigheter och aktörer av stor betydelse för att polisen ska kunna få in information om potentiella människo- handelsförfaranden. Enligt den statistik som finns på området har det –2015 gjorts totalt 522 polisanmälningar till som rör människohandel. Detta kan jämföras med att det inkommit 366 brottsmisstankar till Åklagarmyndig- heten som rör människohandel, även om några mer långtgående slutsatser inte kan dras härav p.g.a. begreppsproblematiken. Som ovan nämnts måste antalet polisanmälningar m.m. behandlas med viss försiktighet, bl.a. eftersom upptäckt att ett stort antal polisanmälningar för , dvs. , varit felkodade och avsett annan brottslighet.163 Det finns ingen säker- ställd uppgift hos exempelvis om att felkodning har skett även , men uppgifter från företrädare för de brottsbekämpande myndigheterna har gett oss anledning att misstänka att så kan vara är fallet. Exempelvis kan ärenden som av- sett människosmuggling registrerats som människohandelsärenden. Eventuell rättning av felkodningar kan göras av , även om det är något oklart i vilken omfattning detta sker i prak- tiken. Sker inte rättning hos polisen följer felkodningen med när ärendet inkommer till , varför en felmarginal kan föreligga även i de siffrorna. Bortsett från felkodning (som eventuellt rättats) tyder redovisad statistik på att en stor andel av brottsmisstankarna skrivs av redan hos . Människohandel för sexuella och andra ändamål. Läges- rapport 16. En särskild genomlysning behövs av polisens löpande hantering av ärenden om människohandel Det har, som vi tidigare framhållit, av praktiska och resursmässiga skäl inte varit möjligt för oss att inom ramen för utredningen följa upp hur hanterat inkomna polisanmälningar i varje enskilt fall och varför hanteringen gjorts på visst sätt. En sådan genomlysning är dock enligt vår uppfattning nödvändig både för att kunna få svar på om samtliga nödvändiga åtgärder vidtagits för att utreda brotten och för att kunna dra några säkra slutsatser om de brottsbekämpande myndigheternas arbetsmetoder.164 En så- dan genomlysning bör enligt vår uppfattning göras på regelbunden basis, förslagsvis genom medverkan av Brå. Syftet med en sådan genomlysning är att ta fram ett underlag för att kunna bedöma dels om gör tillräckliga och realistiska utrednings- insatser, dels vilka juridiska bedömningar som ligger till grund för beslut om nedläggning av ärenden m.m. Den närmare strukturen för hur genomlysningen bör göras liksom för Brås eventuella upp- drag i denna del bör dock övervägas särskilt. Många polisanmälningar läggs ned Enligt uppgifter från de brottsbekämpande myndigheterna, vilket även kommer till uttryck i framtagen statistik, synes en stor del av polisanmälningarna läggas ned. Orsakerna till detta är bristande spanings- och utredningsresurser, att flertalet målsäganden i män- niskohandelsmål av olika anledningar varken vill eller har förmåga att medverka fullt ut i rättsprocessen, att gärningsmannen är okänd och polisen i vissa avseenden saknar kompetens att hantera de komplexa frågeställningar och den kontext som aktualiseras vid människohandelsbrott. En annan orsak kan även vara att brott fak- tiskt inte kan styrkas. För att utredningarna ska hålla hög kvalitet är det därför av stor betydelse att de poliser som arbetar med människohandel har kunskaper om bl.a. hur andra kulturer, etniska grupper, psykologiska mekanismer m.m. fungerar. 164 Jfr dock beslutsprotokoll 37/15 att samordna myndighetens ambitionshöjning på området där genomlysning ingår och i regeringsuppdrag att bl.a. genomlysa ärenden om misstänkt män- niskohandel med barn mellan 2015–2016. nödvändigt att polisen beaktar att offer för människohandel i många fall är traumatiserade eller har funktionsnedsättning, vilket medför att de kan ha svårt att lämna en spontan och sammanhållande be- rättelse vid förhör. Denna brist måste vägas upp genom exempelvis ytterligare stödbevisning. När det gäller arbete med människohandels- ärenden kan, som ovan nämnts, konstateras att det – 2015 inkommit 366 brottsmisstankar om människohandel till myn- digheten, men att endast 40 av dem har lett till åtal och dom (fällande/friande för människohandel eller annat brott). Vidare kan vi konstatera att av förundersökningarna som rör brottsmisstankar om människohandel har lagts ned eller avförts av andra anledningar. Även om dessa siffror måste beaktas med för- siktighet, bl.a. med hänsyn till eventuell felkodning, ger de ändå enligt vår uppfattning en tydlig bild av han- tering av ärendena. I sammanhanget kan även noteras att inga åtal om människo- handel med barn har väckts mellan –2015, trots 82 polis- anmälningar och 39 inledda förundersökningar under samma peri- od.165 När det gäller åtal och domar för människohandel med barn har vi endast funnit två stycken.166 Det kan finnas flera anledningar till att förundersökningar har lagts ned, men för att få ett bättre underlag till utvecklingsarbetet inom bedömer vi att en regelbunden genom- lysning av avslutade ärenden bör göras även där. Att vi fått uppgift från att de flesta förundersökningar läggs ned på grund av att bevisningen inte är tillräcklig för åtal, förändrar inte denna bedömning. Vid en jämförelse mellan antalet polisanmälningar för människo- handel och av beviljade tillfälliga uppehållstill- stånd för år 2014−2015 kan vi konstatera att detta skydd endast ges i ett begränsat antal människohandelsfall. har även kriti- serats i denna del av , se avsnitt 3.2.2. 53 och 57 och Rapport 2015:30 Människohandel med barn. Nationell kartläggning 2012–2015. 166Svea hovrätts dom i mål B 756-12 (dom i mål B 9980-11) och Hovrätten för Västra dom i mål B 1689-12 (tingsrätts dom i mål B 15416-11). rorna bör enligt vår uppfattning utredas närmare, se vårt förslag härom nedan. Särskilt om våra förslag till förbättringsåtgärder För att minimera antalet förundersökningar som läggs ned av de brottsbekämpande myndigheterna kan vi konstatera att Polismyn- digheten och själva synes ha relativ god känne- dom om vilka förbättringsåtgärder som myndigheterna bör vidta både för att få mer kunskap på området och för att nå större framgång i det brottsbekämpande arbetet mot människohandel. Vi delar i huvudsak myndigheternas slutsatser i de olika rappor- ter som myndigheterna sammanställt och vi ser även positivt på att exempelvis fattat ett särskilt be- slutsprotokoll om en ambitionshöjning på området (se avsnitt 3.4.2). Enligt vad vi kunnat iaktta återstår dock flera utmaningar inom polisen vad gäller genomförandet av ambitionshöjningen.167 I sammanhanget vill vi därför särskilt understryka vikten av att de föreslagna åtgärderna även i praktiken prioriteras inom myndig- heterna och omsätts i verkligheten. Det är, som vi tidigare påpekat, även avgörande att myndigheterna har tillräckliga resurser för arbetet på detta område. Härtill bedömer vi att följande åtgärder är särskilt viktiga för de brottsbekämpande myndigheterna för fler förunder- sökningar ska kunna leda till åtal och fällande dom. För det första bör regelbundna metod- och kompetensutvecklande åtgärder vidtas inom de brottsbekämpande myndigheterna, bl.a. med regelbundna genomlysningar av avslutade ärenden (som vi dis- kuterat ovan) och regelbunden utbildning för de som arbetar med människohandel inom de myndigheterna. Utbildningen bör särskilt fokusera på gärningsmännens tillvägagångssätt, offrens sårbarhet och faktiska situation och de olika rekvisiten i bestämmelsen om människohandel. För personal som inte arbetar så frekvent med 167 Jfr bl.a. anmälningar om tjänstefel (inkl. grovt) 0150-K3144-16 och 0150-K3157-16, skriftlig fråga till statsråd 2015/16:1504 Flyktingbarn som misstänks bli sålda som sexslavar, interpellation till statsråd 2015/16:756 Barn som utsätts för människohandel samt interpellation till statsråd 2015/16:757 Åtgärder för att misstänkta fall av människo- handel av flyktingbarn utreds av polis. människohandelsbrott, bör ett metodstöd vara tillgängligt på ett enkelt sätt. Vidare är det av betydelse att löpande utvär- derar och anpassar sina arbetsmetoder till utvecklingen på området. Samhället utvecklas och förändras , vilket även tillväga- gångssätten vid exploatering av personer i människohandelsför- faranden synes göra. Vi har fått intrycket att polisen har arbetat med ett huvudsakligt fokus på organiserad människohandel för sexuella ändamål, medan andra människohandelsförfaranden som tar sikte på polisens reaktiva utredningsförmåga (vanligtvis de andra formerna av exploatering som inte i första hand bygger på spaning och människohandelsbrott mot barn) inte uppmärksammats på samma sätt. Inom finns särskilda grupper i polis- regionerna , Väst och Syd som arbetar med och blir specia- liserade på människohandel och därtill relaterad brottslighet. Vi anser att det är av stor vikt för bl.a. effektiviteten och kontinuiteten i arbetet mot människohandel att sådana grupper finns i samtliga polisregioner, även om visst stöd kan erhållas från (tidigare Riks- kriminalpolisen) inom . De kontakter vi haft med olika aktörer på området, brottets komplexitet och utmaningarna att utreda detsamma talar enligt vår bedömning starkt för även en sådan ordning inom Åklagarmyndig- heten, dvs. att särskilda åklagare hanterar människohandelsförfar- anden oavsett om det rör sig om gränsöverskridande eller inhemsk brottslighet. Även har gett uttryck för att de gärna ser specialiserade åklagare som de kan samarbeta mer effek- tivt med. I sammanhanget bör även framhållas att flertalet av alla åtal/brottsmisstankar som lett till rättslig prövning vid domstol –2015 har handlagts av de internationella åklagar- kamrarna, se avsnitt 3.5.3. Hur en sådan ordning lämpligen bör organiseras för en effektiv hantering av människohandelsfall är inte helt självklar utifrån organisation . Frågan bör därför utredas särskilt i nära samråd med . Vidare anser vi att det bör säkerställas att polisens arbete med identifiering av potentiella offer bedrivs löpande och effektivt i alla polisregioner, bl.a. genom samverkan med andra myndigheter och aktörer.168 Människohandel kan vara ett bakomliggande brott vid exempelvis köp av sexuell tjänst och stölder och det därför även viktigt att polisen är uppmärksam på eventuella potentiella offer i sådana situationer. Även om det förekommer att offren själva gör polisanmälningar i människohandelsärenden, är detta som vi tidi- gare nämnt en brottslighet som i många fall måste sökas upp av polisen. I vissa fall betraktar exempelvis människohandelsoffer inte själva sig som offer för denna typ av kriminalitet och i andra fall är det deras lojalitet till gärningsmannen som gör att de inte gör någon polisanmälan. Andra skäl till att människohandelsoffer själva inte gör en polisanmälan kan exempelvis vara att de inte har för- troende för polisen, att de faktiskt inte har kunskap om var och hur de kan få hjälp eller för att de är övervakade av gärningsmannen. Åtgärder krävs även enligt vår bedömning för ökat stöd och skydd till offer för människohandel.169 Inte minst är det angeläget med förtroendeskapande åtgärder för att stödja brottsoffrens med- verkande i en rättsprocess och återetablering i samhället. En trygg och säker boendeplacering kan exempelvis påverka offrets trygghet och medverkan i en framtida rättsprocess. Om utsatta personer får adekvat stöd blir de tryggare bevispersoner, vilket ökar möjligheten till fällande domar (jfr även artikel 13 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna där rätt till ett effektivt rättsmedel regleras). Vidare minskar risken för att de åter ska bli utsatta för människohandel. Av den statistik om vi redovisat i avsnitt 3.4.1 och 3.5.3 framgår att antalet sökta tillfälliga uppehållstillstånd (inklusive de som avser betänketid) som avser människohandelsärenden är mycket lägre än antalet polisanmäl- ningar för samma brott.170 För att säkerställa att bevispersoner får det stöd och skydd som de har rätt till genom tillfälliga uppe- hållstillstånd är det av stor vikt att diskrepansen i statistiken tyd- liggörs, särskilt som såväl målsägandena från tredjeland som EU- medborgare (både de som vistas legalt och de som vistas illegalt i ) kan förutsättas behöva säkra boenden med skydd och stöd . Enligt används möjligheten att söka tillfälliga uppehållstillstånd (s.k. reflektionsperiod) Manual vid misstanke om människohandel. Manual vid misstanke om människohandel. 170Notera att statistiken från avser bevispersoner, dvs. kan avse både måls- äganden och vittnen. enbart i begränsad utsträckning. I stället ansöker förunder- sökningsledaren direkt om tidsbegränsat uppehållstillstånd i de fall offret går med på att medverka i brottsutredningen. Detta beror enligt förmod- ligen på bristande kunskap om syftet med reflektionsperioden och praktiska svårigheter när tillslag görs som resulterar i att misstänkta personer häktas. Vi anser att det är av stor betydelse att de brottsbekämpande myndigheterna ser över sina rutiner utifrån nu redovisat perspektiv och att brottsoffren får det stöd och skydd de har rätt till i form tillfälliga uppehållstillstånd (5 kap. 15 § UtlL). Detta gäller offer oavsett ålder. Vidare anser vi att det finns anled- ning att särskilt undersöka om skyddet och stödet i form av till- fälliga uppehållstillstånd även bör utökas till att omfatta personer som misstänks vara offer för människohandel i fall där en förunder- sökning inte har inletts. Som rättsläget är nu är det endast för- undersökningsledaren (polis eller åklagare) som har rätt att ansöka om betänketid, vilket i praktiken innebär att en person som ska få betänketid för att ges möjlighet att överväga om han eller hon vill ha kontakt med rättsvårdande myndigheter måste ha kontakt med just dessa för att få betänketid. Denna fråga bör dock utredas vidare och övervägas i annat sammanhang. Målsägandebiträde bör förordnas i processen. Målsägandebiträdet bör, om möjligt p.g.a. målsägandenas särskilda utsatthet i aktuella mål, närvara redan vid första förhöret med måls- äganden. Avslutningsvis vill vi understryka vikten av att tillslag bör ske i snar anslutning till brottet och att ett starkt fokus bör läggas på att finna stödbevisning för målsägandenas uppgifter genom exempelvis spaning, iakttagelser vid ingripandesituationen och platsundersök- ningar. Vidare bör det första målsägandeförhöret oftare dokumen- terats med bild och ljud. Det är även här av vikt att hela kedjan av kriminella aktörer utreds och lagförs. I bl.a. människohandelsären- den är det därför av stor betydelse att finansiella utredningar görs. Avslutande synpunkter på lagföringen vid domstol, m.m. Vårt uppdrag omfattar inte domstolarnas hantering av människo- handelsmål i sig, även om vi anser det nödvändigt att i korthet beröra detta nedan i samband med att vi behandlar lagföringen vid domstol där även åklagarnas roll är central. När det gäller hur många åtal som resulterar i fällande domar för människohandel kan vi konstatera att även dessa är få. Eftersom möjligheten att ta fram jämförande statistik på området för närvar- ande är begränsad, kan dock någon lämplig redogörelse inte ske här- av. Däremot kan konstateras att det väcktes 35 åtal för människo- handel –2015 och att totalt 38 lagförings- beslut/12 domar meddelades . Notera dock att åtal och lagföringsbeslut/domar inte är korresponderande be- grepp. Att få åtal för människohandel leder till fällande domar för samma brott beror enligt vår bedömning både på domstolarnas tillämpning av straffbestämmelsen om människohandel (se av- snitten 3.7.2 och 3.7.5) och på bevissvårigheter vid huvudförhand- lingen. Bevissvårigheterna vid huvudförhandling har framhållits som en särskild problematik av de åklagare vi varit i kontakt med. De bevissvårigheter som vi uppfattat som vanligt förekommande är till stor del hänförliga till målsägandenas utsatthet. Målsägandens utsatthet tar sig, som tidigare nämnts, ofta ut- tryck i en ovilja eller oförmåga att medverka vid rättsprocessen. Anledningar till detta kan vara exempelvis rädsla för repressalier, målsägandens lojalitet till gärningsmannen, målsägandens okunskap om sina egna rättigheter och målsägandens i vissa fall oförmåga att lämna fri spontan berättelse. Detta kan leda till att målsäganden förtiger vissa omständigheter, ändrar sin berättelse eller berättar på ett osammanhängande sätt, vilket ofta leder till att målsägandens trovärdighet minskar. Detta kan leda till att åtalet ogillas om inte annan bevisning finns. I sammanhanget bör också uppmärksammas det utbildnings- och kompetensbehov som kan finnas i domstolarna och som t.ex. kan ta sig uttryck i ett visst behov av ökad kunskap om de särskilda psykologiska mekanismer som styr offer för människohandel jämte ökad insikt om att gärningsmännens hot och påtryckningar ofta är subtila. Dessa omständigheter är även ofta svåra att leda i bevis. Frågan om vilka åtgärder som bör vidtas för att komma tillrätta med bevissvårigheter vid huvudförhandlingen är komplex. En själv- klar utgångspunkt här är dock att beviskraven i brottmål är och ska vara höga. För att någon ska dömas för ett brott krävs det därför att det är ställt utom rimligt tvivel att personen begått brottet. Denna grundläggande princip gäller även för människohandels- brott. Däremot är det i dessa mål en särskild ut- maning för åklagare (och polis) hur befintlig bevisning kan presen- teras på ett tydligt sätt. Det kan också vara betydelsefullt att det i domstolarna finns tillräcklig insikt om bakomliggande generella förhållanden kring brottslighetens karaktär. Exempelvis kan det i människohandelsärenden vara av särskild vikt för åklagaren att om möjligt förklara bakgrunden till att en målsägande eller ett vittne ändrat sina uppgifter under processen. En sådan förklaring kan ha betydelse för bedömningen av bevispersonens trovärdighet. I fall där målsäganden särskilt vid huvudförhandlingen har svårt att be- rätta fritt om vad han eller hon utsatts för bör, i de fall muntlig- hetsprincipen tillåter, exempelvis en uppspelning av filmade polis- förhör med målsäganden övervägas (jfr dock artikel 6 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna). 4Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel I avsnitt 3 har vi undersökt behovet av åtgärder i syfte att säker- ställa ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel. Vi läm- nar där även förslag till ändringar i bestämmelse om människohandel och till vissa åtgärder hos de brottsbekämpande myndigheterna. Som framgår av inledningen i det avsnittet har vi även fått två tilläggsuppdrag som rör närliggande frågor till människo- handelsavsnittet. Den ena frågan, som vi behandlar i detta avsnitt, innebär en över- syn av det straffrättsliga skyddet mot exploatering av utsatta per- soner såsom för tvångsarbete, tiggeri eller för annan ekonomisk (dir. 2015:131). Syftet med översynen är att säkerställa att det straffrättsliga skyddet är starkt. Uppdraget består i huvudsak av att analysera och ta ställning till om det finns behov av ett förtyd- ligat, utvidgat eller på något annat sätt förändrat straffrättsligt skydd mot •tvångsarbete eller exploatering för annan verksamhet i en situa- tion som innebär nödläge för den utsatte och •otillbörliga ekonomiska utnyttjanden av personer som, exempel- vis på grund av ekonomiskt svåra förhållanden, okunskap eller en beroendeställning, befinner sig i en utsatt situation. Vid översynen ska, när det gäller kriminalisering av tvångsarbete, internationella åtaganden beaktas. Om behov finns av för- fattningsändringar ska vi även lämna förslag till sådana. Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel Vi inleder avsnittet med allmänna utgångspunkter där vi bl.a. belyser behovet av en översyn av det straffrättsliga skyddet, relevanta internationella instrument och nationella åtgärder på området, den upphävda bestämmelsen om försättande i nödläge samt grundlägg- ande principer för kriminalisering (avsnitt 4.2). Därefter redogör vi för gällande rätt och relevant praxis (avsnitten 4.3−4.4). Vi övergår sedan till att redogöra för förhållandet i andra länder innan vi pre- senterar våra överväganden och förslag (avsnitten 4.5−4.8). Utsatta personer från både Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och tredje land söker sig människor till för att hitta försörjning här. handlar det om människor som i sina hemländer lever i svår fattigdom eller är utsatta för diskriminering. Det hand- lar om såväl utlänningar som är medborgare i en stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-med- borgare), som utlänningar från länder utanför EES. EES-medborgare har rätt att utan särskilt tillstånd vistas i utan annat krav än giltigt id-kort eller pass (2 kap. 3 a, 5, 8 a §§ utlänningslagen [2005:716, UtlL]). För sådan rätt till vistelse i krävs att EES- medborgaren uppfyller vissa villkor (3 a kap. 1 och 3 §§ UtlL). En sådan uppehållsrätt föreligger exempelvis om EES-medborgaren är arbetstagare eller egen företagare i eller har kommit till för att söka arbete och har en verklig möjlighet att få en anställ- ning. Vid rekrytering av arbetskraft från länder utanför EES krävs i regel att utlänningen beviljas arbetstillstånd för vistelsen i , varvid vissa krav ska vara uppställda (6 kap. 2 § UtlL). Ett av de uppställda kraven är att anställningen ska göra det möjligt för ut- länningen att försörja sig. Det innebär att inkomsten från den er- bjudna anställningen måste vara av sådan storlek att utlänningen inte behöver försörjningsstöd för att täcka sina kostnader för boende och uppehälle. Därutöver krävs att den erbjudna lönen, försäk- Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel ringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de vill- kor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Arbetstillstånd får inte ges än . Det får inte heller avse än anställningstiden. Om utlänningens anställning förlängs kan arbetstillståndet förlängas utan att utlän- ningen först behöver lämna . Den sammanlagda tillstånds- tiden får dock inte vara längre än eller, om det finns sär- skilda skäl, (6 kap. 2 a § UtlL). Ett arbetstillstånd ska knytas till viss arbetsgivare och avse ett visst slag av arbete. En utlänning som i sammanlagt har haft uppe- hållstillstånd för arbete får beviljas ett permanent uppehållstillstånd (5 kap. 5 § UtlL). Iakttagelser om ökad exploatering av utsatta personer Antalet utsatta EES-medborgare som vistas tillfälligt i för att finna möjligheter till försörjning har ökat . För att stödja myndigheter m.fl. tillsatte regeringen därför en nationell samordnare för arbetet med utsatta EES-medborgare som vistas tillfälligt i (dir. 2015:9).1 I samordnarens uppdrag in- gick bl.a. att främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan berörda aktörer som inom sina respektive ansvarsområden kommer i kon- takt med dessa människor, främja kontakter mellan aktörer i och aktörer i de utsatta EES-medborgarnas hemländer och sprida kunskap om EES-medborgarnas rättigheter när de vistas tillfälligt i utan uppehållsrätt. Syftet med uppdraget var att ge aktö- rerna stöd i deras arbete med att skapa långsiktigt hållbara förut- sättningar för samverkan. I en skrift till uppgav den nationella samordnaren att det kommit till hans kännedom att utsatta EES-medborgare på flera allmänna platser tvingats betala för de ställen på allmän plats där de sitter och tigger (dvs. det offentliga rummet). Vidare uppgav samordnaren i skrivel- sen att det framkommit uppgifter om att oskäliga belopp för transport till tas ut, ibland under förespegling att det finns goda möjligheter till försörjning i . Detta innebär att vissa EES-medborgare därför kommer till med en skuld som kan 1 Uppdraget slutredovisades , se avsnitt 4.2.4. Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel