sou · H4B362 · 2016-10-03 00:00:00 — Den minskade insynen innebär att allmänhetens möjlighet till kontroll av medelsförvaltningen i dessa offentligt finansierade verksamheter också minskat. Syftet med att införa offentlighetsprincipen hos privata aktörer är att ge allmänheten möjlighet att kontrollera hur våra gemensamma tillgångar används i dessa offentligt finansierade verksamheter. har det i medierna vid ett flertal tillfällen rapporterats om brister inom exempelvis hemtjänst, äldreomsorg och förskoleverksamhet.1 Medierapporteringen visar att brister kan förekomma både i offentliga och i privata verksamheter. Syftet med vårt förslag är därför också att skapa förutsättningar för granskning av offentligt finansierade verksamheter i samma utsträckning hos privata som hos offentliga aktörer. Ett alternativ till våra förslag är att offentlighetsprincipen inte införs hos privata aktörer inom välfärden utan att allmänhetens möjlighet till insyn i huvudsak tillgodoses genom kommunernas och landstingens kontroll och uppföljning samt deras skyldighet att tillförsäkra sig information då verksamheter överlåts genom avtal, jfr 3 kap. 19 och 19 a §§ kommunallagen (1991:900), KL. 1 /ug/lag-pa-golvet-i-over-ett-dygn /stories/stories-sthlm/missforhallandena-inom-aldrevarden/ /ug/knackebrod-och-vatten har i avsnitt 6.3 och 6.6.2 utvecklat varför denna lösning inte är tillfredsställande. Enligt våra förslag ska det finnas ett generellt undantag från att tillämpa offentlighetsprincipen för fysiska personer. Ett alternativ till våra förslag är därför att detta generella undantag omfattar fler privata aktörer. Ett sådant utvidgat generellt undantag skulle även kunna omfatta vissa juridiska personer som bedriver verksamhet av begränsad omfattning. Ett undantag skulle kunna göras utifrån den offentligt finansierade verksamhetens omsättning eller antalet anställda i den. Vi har argumenterat kring dessa möjliga undantag, se avsnitt 6.4.2, men kommit fram att de inte är lämpliga. Vi har föreslagit undantag för privata aktörer som bedriver vissa särskilda verksamheter, se avsnitt 6.5.1 och 6.5.2. Ett alternativ skulle kunna vara att fler verksamheter undantas från offentlighetsprincipens tillämpningsområde. Som anförs i avsnitt 6.3 är det emellertid inte någon tillfredsställande lösning mot bakgrund av offentlighetsprincipens syften. Ett annat alternativ är att införa offentlighetsprincipen i en begränsad omfattning genom att den i stället endast görs tillämplig på vissa slag av handlingar hos privata aktörer. Vi har övervägt denna lösning, se avsnitt 6.5.3, men kommit fram till att den inte är lämplig. Slutligen skulle ett alternativ till våra förslag kunna vara att insyn i de offentligt finansierade verksamheterna möjliggörs på något annat sätt än genom att offentlighetsprincipen införs. Inte heller den lösningen har vi funnit tillräcklig (se avsnitt 6.6). 7.3.3Vilka berörs av regleringen I kapitel 4 har vi redogjort för tillgänglig statistik för privata aktörer som driver offentligt finansierad välfärd. Dessa kommer naturligtvis att påverkas mest av våra förslag. Som vi framhållit i kapitel 4 fanns det cirka 3 600 unika privata aktörer 2014. fanns det i kommunerna cirka 4 400 unika privata aktörer som bedrev verksamhet som omfattas av vårt uppdrag (se avsnitt 4.2 och 4.3). Privata aktörer varierar i storlek och driver sin verksamhet i olika driftsformer, som t.ex. handelsbolag, ekonomisk förening, ideell förening, registrerat trossamfund, stiftelse och aktiebolag. För mer detaljerad statistik hänvisas till kapitel 4. Förslaget berör också brukare som nyttjar någon av tjänsterna i den offentligt finansierade, privat utförda verksamheten inom välfärden genom att uppgifter om dem hamnar i allmänna handlingar. I kapitel 4 har vi redogjort för tillgängliga uppgifter om brukare i den offentligt finansierade, privat utförda välfärden. Som ett exempel kan nämnas att andra utförare än landsting och region svarade för av alla besöken (eller 18 miljoner besök) 2014.2 Som ett annat exempel kan nämnas att av förskolebarn var inskrivna på en fristående sådan och att av kursdeltagare på vuxenutbildning studerade hos en annan anordnare än kommun (se avsnitt 4.3). Våra förslag påverkar även kommuner och landsting där privata aktörer förekommer. De allra flesta kommuner och landsting kommer att påverkas bl.a. därför att den kommunala respektive landstingskommunala arkivmyndigheten föreslås bli arkivmyndighet för arkiven hos privata aktörer som omfattas av våra förslag. Genom att offentlighetsprincipen införs hos enskilda juridiska personer som bedriver offentligt finansierad välfärd berörs även allmänheten av våra förslag genom att den ges rätt till insyn i en sådan verksamhet. 2 SKL, Köp av verksamhet, kommuner, landsting och regioner 2006−2014, s. 41. Förslaget innebär att meddelarskydd ska införas för anställda och uppdragstagare i privat utförda offentligt finansierade verksamheter. Förslaget får därför betydelse för dessa grupper. Vissa myndigheter kan komma att påverkas av våra förslag. Främst bedöms det att tillsynsmyndigheter kan påverkas. Våra förslag torde också kunna ge viss effekt på verksamhet avseende hanteringen av allmänhetens framställningar om utlämnande av privata aktörers ekonomiska handlingar som finns hos myndigheten. Eftersom offentlighetsprincipen möjliggör för allmänheten att vända sig direkt till privata aktörer med begäran om utlämnande av allmänna handlingar, torde allmänhetens intresse av att begära ut de allmänna handlingar om privata aktörer som kan finnas hos myndigheter minska. Offentlighetsprincipen skulle, som nämnts i avsnitt 6.3, kunna resultera i att fler missförhållanden och brister kommer till tillsynsmyndigheternas kännedom, vilket kan resultera i fler tillsynsärenden hos dessa. Privata aktörer ska tillämpa avgiftsförordningen, vilket innebär att deras beslut om avgiftsuttag kan överklagas till som därmed skulle kunna påverkas av våra förslag. Förslaget kan även påverka domstolar genom att antalet mål om utlämnande av allmänna handlingar i förvaltningsdomstolar kan komma att öka. Genom att enskilda juridiska personer jämställs med myndigheter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen, kommer även deras hantering av begäran om utlämnande av allmänna handlingar att vara underkastad ombudsmäns (JO) och Justitiekanslerns (JK) tillsyn.3 Dessa myndigheter kan därför också komma att beröras av förslaget. 3 Se 2 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän och 3 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn. 7.4Konsekvenser för privata aktörer Enligt våra förslag ska offentlighetsprincipen införas hos privata aktörer som bedriver offentligt finansierad verksamhet inom välfärden. Offentlighetsprincipen har som tidigare nämnts flera beståndsdelar (se avsnitt 3.1) men av intresse här är främst principen om allmänna handlingars offentlighet samt meddelarskyddet. Det är framför allt principen om allmänna handlingars offentlighet som kommer att få konsekvenser för privata aktörer. Med uttrycket offentlighetsprincipen i texten nedan avses främst det snävare begreppet handlingsoffentligheten. Nya krav kommer att ställas på privata aktörer med anledning av offentlighetsprincipens införande Offentlighetsprincipen innebär, som framgått av avsnitt 3.1. och 6.9, att vissa nya krav kommer att ställas på privata aktörer inom välfärden. Privata aktörer blir skyldiga att hantera allmänna handlingar enligt kraven i offentlighets- och sekretesslagen, dvs. registrera och/eller hålla allmänna handlingar i den offentligt finansierade delen av sin verksamhet ordnade. I praktiken innebär det att det för varje dokument i verksamheten måste fastställas om handlingen hör till den offentligt finansierade delen, om det är en allmän handling och om den måste registreras. Handlingar som inte behöver registreras ska hållas ordnade. Varje privat aktör måste därför ha rutiner för daglig hantering av allmänna handlingar på föreskrivet sätt. Privata aktörer ska vidare ta emot allmänhetens framställningar om utlämnande av allmänna handlingar och göra sekretessprövningar av innehållet i de efterfrågade handlingarna. I praktiken innebär det att den privata aktören ska ta emot framställningen, fastställa vilken handling som efterfrågas och avgöra om den hör till den offentligt finansierade delen av verksamheten, om den är en allmän handling, leta efter handlingen, ta fram den, besluta om handlingen kan lämnas ut med hänsyn till sekretessbestämmelser, lämna ut den för påseende på plats (alternativt kopiera den) eller besluta om att inte lämna ut handlingen, ta betalt (alternativt fakturera för kopior) och bokföra betalningen. att hantera offentlighetsprincipen måste få adekvat utbildning. Varje privat aktör ska också se till att en begäran om rätt att ta del av en allmän handling kan behandlas skyndsamt. Även om vi inte föreslagit någon särskild bestämmelse om tillgänglighet för privata aktörer har de ändå en skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen att organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att framställningar om handlingsutlämnande kan behandlas även och enskilda personers frånvaro (se avsnitt 6.10.5). Enligt våra förslag ska privata aktörer också omfattas av arkivlagen. De ska arkivera och bevara allmänna handlingar . De ska även upprätta arkivbeskrivning av sina allmänna handlingar (4 kap. 2 § OSL och 6 § arkivlagen). Arkiven hos privata aktörer blir underkastade tillsyn av arkivmyndigheten, vilket innebär att arkivmyndigheten kan ställa krav på hur arkiveringen ska göras. Privata aktörer kommer säkerligen också att bli föremål för tillsynsbesök av arkivmyndigheten vilket kan kräva viss arbetsinsats från aktörerna. Beroende på befintliga förhållanden i verksamheten kan arkivsystem behöva byggas upp alternativt byggas ut. Offentlighetsprincipen och offentlighets- och sekretesslagen är nya regelverk för privata aktörer att förhålla sig till. Deras offentligt finansierade verksamhet kommer genom offentlighetsprincipens införande att växla från ingen offentlighet till offentlighet förutsatt att ingen sekretess gäller. Vissa insatser för att anpassa verksamheten till offentlighetsprincipens krav blir därför troligtvis nödvändiga. Vissa administrativa arbetsuppgifter kommer att tillkomma för att privata aktörer ska kunna leva upp till offentlighetsprincipens krav. Offentlighetsprincipen kommer därför att resultera i en ökad administrativ börda och därmed vissa kostnader för privata aktörer. Generellt om offentlighetsprincipens kostnader för privata aktörer Som redan konstaterats kommer de nya kraven att resultera i en ökad administrativ börda och kostnader för privata aktörer. Vad kostnaderna i verkligheten kommer att uppgå till är emellertid mycket svårt att uppskatta. Svårigheten beror på flera faktorer. Som den översiktliga bilden av privata aktörer inom välfärden visade i kapitel 4 finns det ingen heltäckande statistik för privata aktörer verksamma inom den offentligt finansierade välfärden. Uppgifter i olika register kan dessutom vara missvisande när registret utgår från verksamheter och inte från privata aktörer. En privat aktör kan driva flera offentligt finansierade verksamheter, ibland i flera olika kommuner eller landsting, varför det föreligger risk för att en privat aktör kan vara registrerad . Dessutom är statistiken inte tillförlitlig vad gäller privata aktörer som driver verksamhet av begränsad omfattning. Kommuner och landsting behöver inte, men kan, rapportera köp av verksamhet av privata aktörer understigande vissa belopp varför uppgifterna om dessa blir bristfälliga (se kapitel 4). Av den befintliga, om än bristfälliga, statistiken som finns på området framträder dock en otvetydig bild om de privata aktörerna som berörs av våra förslag. Skillnaderna mellan dem är stora. De driver sin verksamhet i alla tänkbara driftsformer, t.ex. som ideell förening, ekonomisk förening, handelsbolag, stiftelse, aktiebolag, s.k. fåmansaktiebolag och stora koncerner. Ägarbilden är också splittrad. Vissa privata aktörer ägs av brukarna själva, t.ex. föräldrakooperativ som driver förskoleverksamhet, andra ägs av riskkapitalister och utländska ägare. Vissa privata aktörer är icke-vinstburna, andra är vinstdrivande. Omfattningen på verksamheterna varierar också stort, från verksamheter med en eller ett fåtal anställda och en mycket liten omsättning till stora koncerner med tusentals anställda och en omsättning i mångmiljardklass (se kapitel 4). Vissa verksamheter har endast en eller ett fåtal brukare medan andra kan ha tusentals brukare. En rimlig slutsats av detta blir därför att administrationen och kostnaden som föranleds av offentlighetsprincipens införande kommer att variera stort mellan privata aktörer beroende på arten av verksamheten som bedrivs, formen den bedrivs i, den organisatoriska och administrativa uppbyggnaden i företaget, storleken på den offentligt finansierade delen av verksamheten, antalet arbetsställen, brukare och anställda m.m. Administrationen och kostnaden kommer också att variera beroende på hur hanteringen av handlingar i en offentligt finansierad privat utförd verksamhet varit organiserad fram till reformens införande. Inledningsvis redogjordes för arbetsuppgifter som kan tillkomma genom offentlighetsprincipens införande. Offentlighetsprincipen innebär emellertid inte endast helt nya administrativa uppgifter för de privata aktörerna utan anknyter också till den hantering av handlingar som de under alla omständigheter måste sköta för att kunna bedriva sin offentligt finansierade verksamhet. Flera faktorer talar därför för att den ökade administrationen och kostnaden för hanteringen av offentlighetsprincipen inte bör överskattas. Inledningsvis måste det understrykas att inte alla handlingar i ett företag som bedriver offentligt finansierad verksamhet i välfärden blir allmänna. Den första avgränsningen är att det endast är de handlingar som hör till den del av verksamheten som är offentligt finansierad som kommer att omfattas av offentlighetsprincipen. En andra avgränsning ligger i att alla handlingar som förekommer i den offentligt finansierade delen av verksamheten inte kommer att bli allmänna. Som redogjorts i avsnitt 3.1 är det endast handlingar och upptagningar som är upprättade hos eller som kommit in till en privat aktör som omfattas av offentlighetsprincipen. De handlingar och upptagningar som kommer att omfattas av offentlighetsprincipen blir därmed avgränsade. Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med en privat utförare ska kommunen respektive genom avtalet tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över (3 kap. 19 a § KL). För privata utförare som bedriver sådan verksamhet innebär det i praktiken att de när en kommun efterfrågar information som omfattas av avtalet, ska kunna presentera den. Redan däri finns således ett krav på att informationen som tillhör den offentligt finansierade verksamheten hålls ordnad och lättåtkomlig. Steget från att hålla informationen ordnad till att hålla handlingar ordnade framstår inte som stort. För vissa dokumenttyper ställs enligt andra bestämmelser krav på hur de ska hanteras och bevaras. Som exempel kan nämnas journalhandlingar inom hälso- och sjukvården och ekonomiska handlingar som hör till företagets räkenskaper. Enligt patientdatalagen (2008:355), PDL, som tillämpas av såväl privata som offentliga vårdgivare, åligger det varje vårdgivare att föra patientjournal för varje patient som vårdas och patientjournalen ska som huvudregel bevaras efter det att den sista uppgiften fördes in i handlingen (3 kap. 1 och 17 §§ PDL), se avsnitt 3.6.2. Eftersom det finns krav på hur privata aktörer verksamma inom hälso- och sjukvården ska hantera patientjournaler i sin verksamhet, kommer offentlighetsprincipens inverkan på administrationen i denna del att vara begränsad. Privata aktörer som föreslås tillämpa offentlighetsprincipen är företag som utövar näringsverksamhet och de är i de allra flesta fall bokföringsskyldiga. Bokföringslagen (1990:1078), BL, ställer krav på att räkenskapsinformation som ligger till grund för årsredovisningen eller årsbokslutet ska bevaras på ett läsbart sätt. Dokumenten som används för att bevara räkenskapsinformationen ska vara varaktiga, lättåtkomliga och bevaras fram till och med det sjunde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades (7 kap. 1 och 2 §§ BL, se avsnitt 3.14.1). Under förutsättning att privata aktörer har en administration som lever upp till de krav som ställs enligt gällande bestämmelser bör den ökade administrationen som offentlighetsprincipen innebär inte bli alltför betungande. Det måste också beaktas att det ligger i varje företags eget intresse att ha god ordning på sina handlingar, oavsett om offentlighetsprincipen ska tillämpas eller ej. Många företag har också sådan ordning vilket naturligtvis kommer underlätta övergången till offentlighetsprincipen. Offentlighetsprincipen kommer dock, som berörts ovan, också att medföra några helt nya administrativa arbetsuppgifter för privata aktörer. Utöver kravet på att allmänna handlingar ska hållas ordnade, vilket redan gäller för vissa handlingstyper, ska vissa allmänna handlingar registreras. Hur många allmänna handlingar som varje privat aktör kommer registrera är svårt att uppskatta. Antalet kommer att beror på bl.a. verksamhetens omfattning, typ av verksamheten som bedrivs, antal brukare som berörs av verksamheten m.m. Vi har föreslagit att vissa typer av handlingar i ett antal verksamhetsområden ska undantas registreringsskyldigheten (se avsnitt 6.9.2). Dessa handlingstyper torde höra till de vanligast förekommande handlingarna i de verksamheter som berörs, vilket naturligtvis bidrar till att begränsa kostnaderna för privata aktörer verksamma inom dessa områden. Offentlighetsprincipen innebär också som redan nämnts att privata aktörer ska vara tillgängliga för allmänhetens framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Detta ställer till en början krav på att de privata aktörer som ska tillämpa offentlighetsprincipen, för att kunna leva upp till tryckfrihetsförordningens och offentlighets- och sekretesslagens krav, måste ha viss beredskap för att ta emot allmänhetens framställningar. Denna beredskap kan komma att medföra vissa svårigheter i verksamheter av mer begränsad omfattning med få anställda. I praktiken kan det innebära att verksamheten inte kan lämnas obevakad och att någon ur personalen därför alltid måste vara tillgänglig. Detta krav kan naturligtvis leda till vissa kostnader för privata aktörer. Det är dock svårt att uppskatta vad denna kostnad kommer att uppgå till. Ett annat krav är att de privata aktörerna måste hantera framställningar om utlämnande av handlingar. Det går inte att uppskatta hur många framställningar som varje privat aktör kommer att behöva hantera. Sannolikt kommer allmänhetens intresse att begära ut allmänna handlingar från privata aktörer att variera beroende på vad för slags tjänster som aktören erbjuder och . Ett rimligt antagande är också att intresset kan vara störst när offentlighetsprincipen införs eller när något missförhållande uppdagas. De privata aktörernas arbetsbörda att lämna ut allmänna handlingar kommer därför att skilja sig åt inte bara mellan aktörerna sinsemellan, utan även för varje privat aktör. Detta medför att även kostnaden för detta arbetsmoment är svår att uppskatta. Det kan i sammanhanget också nämnas att det finns vissa sätt för privata aktörer att begränsa kostnaden för denna arbetsuppgift. Organ som tillämpar offentlighetsprincipen upptäcker med tiden vilka handlingar som blir mest efterfrågade av allmänheten. Dessa handlingar kan då, i de fall det är tillåtet enligt dataskyddsregler eller sekretessbestämmelser, läggas ut på aktörernas webplatser vilket bör medföra att den praktiska hanteringen blir enklare. Vi vill också särskilt poängtera att syftet med offentlighetsprincipen inte är att öka det administrativa merarbetet för privata aktörer utan att skapa förutsättningar för bättre kontroll av bl.a. medelsförvaltningen i dessa offentligt finansierade verksamheter. Mot bakgrund av att det rör sig om skattefinansierad verksamhet som riktar sig till skyddsvärda grupper är förslaget angeläget och vi har därför, som det framgår av avsnitt 6.3, också gjort bedömningen att konsekvenserna av kraven är rimliga. Som framhållits inledningsvis och som föregående genomgång visar är det svårt att uppskatta vad införandet av offentlighetsprincipen kommer att kosta varje privat aktör inom den offentligt finansierade delen av välfärden. Vi anser emellertid att en mycket grov uppskattning av kostnaderna ändå måste presenteras för att kraven i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska uppfyllas. Ett sätt att uppskatta kostnaderna är att titta på kostnader för andra organ för vilka offentlighetsprincipen har införts. infördes offentlighetsprincipen i företag där kommuner har ett rättsligt bestämmande inflytande (se avsnitt 6.3.1). När offentlighetsprincipen infördes i dessa kommunala företag utgjorde den, på samma sätt som för nu aktuella privata aktörer, ett nytt regelverk. presenterade Statskontoret en rapport om vad offentlighetsprincipen kostade när den infördes och vad den kostat dessa företag.4 Även om rapporten är gammal kan den ändå ge en viss antydan av vad kostnaden för berörda privata aktörer skulle kunna bli. I rapporten presenterades uppgifter från elva tillfrågade kommunala företag av varierande storlek.5 Vissa av de tillfrågade företagen hade gjort investeringar för att införa offentlighetsprincipen. I genomsnitt hade de haft kostnader om för investeringar och för personalutbildningar. Av de elva företagen hade dock sju stycken () inte haft någon investeringskostnad eller kostnad för utbildning av personalen. Ett företag (motsvarande ) hade en investeringskostnad om och två företag (motsvarande ) om 4Statskontorets publikation 2004:14 /upload/Publikationer/2004/200414.pdf 5Företagen hade 6 anställda (), 10 anställda (Framtiden), 120 anställda (), 250 anställda (AB ), 265anställda (), 362 anställda (), 555 (Kulturkoncernen i inkl. DB), 569 anställda (), 967 () respektive 1010 anställda (). Ett företag utmärkte sig med en investeringskostnad om . Endast ett av företagen behövde göra en nyanställning av personal och ett annat företag hade en projektanställning . Många av de tillfrågade kommunala företagen hade som hade gått sen offentlighetsprincipen infördes haft mycket få frågor från allmänheten och framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. De tillfrågade elva kommunala företag uppskattade att de i genomsnitt ägnade av sin årsarbetstid till hantering av allmänhetens frågor och utlämnande av allmänna handlingar. Dock uppskattade fyra av elva företagen () att de ägnade mindre än av sin årsarbetstid åt denna uppgift. Detta kan jämföras med statliga myndigheter som, enligt samma rapport, uppskattade att de ägnade av sin årsarbetstid till hantering av allmänhetens frågor och utlämnande av allmänna handlingar. Statskontoret uppskattade att den årliga kostnaden för offentlighetsprincipen för de samtliga 1 439 kommunala företagen uppgick till totalt . Utifrån uppgifterna i Statskontorets rapport kan vissa paralleller dras till införandet av offentlighetsprincipen i offentligt finansierade, privat utförda verksamheter inom välfärden. Vi vill emellertid särskilt understryka att skillnaderna mellan privata aktörer är så stora att någon fullständig och entydig bild av konsekvenserna för dessa inte kan presenteras. Kostnaderna nedan bör följaktligen ses som en mycket grov uppskattning. Den dagliga hanteringen av allmänna handlingar i en offentligt finansierad verksamhet innefattar registrering av allmänna handlingar (inkl. hålla allmänna handlingar ordnade), hantering av allmänhetens framställningar om utlämnande av allmänna handlingar och arkivering av allmänna handlingar.