sou · H4B362 · 2016-10-03 00:00:00 — Av skäl som tidigare anförts bör enligt vår mening inte allt betraktas som helt nya arbetsuppgifter för privata aktörer. Arbetsinsatsen kommer att variera stort mellan aktörerna, främst beroende på verksamhetens omfattning och antal brukare. Många privata aktörer med begränsade verksamheter har troligen inte en särskilt anställd administratör, medan aktörer med större verksamheter troligen har personal som utför administrativa arbetsuppgifter. Om uppgifter som Statskontoret presenterade för kommunala företag applicerades på privata aktörer skulle de allra flesta kunna klara av övergången till offentlighetsprincipen utan att behöva nyanställa någon. Ett fåtal privata aktörer kan dock komma att behöva anställa en registrator/administratör. Om siffrorna för de kommunala företagen och för de statliga myndigheterna avseende hanteringen av allmänhetens frågor och framställningar om utlämnande av allmänna handlingar skulle tillämpas på nu aktuella privata aktörer, skulle 1,0−1,av årsarbetstiden i genomsnitt ägnas till dessa arbetsuppgifter. Enligt vår mening tyder detta på, även med beaktande av att förhållandena i de jämförda verksamheterna inte är helt likvärdiga, att de privata aktörernas arbetsbörda med anledning av allmänhetens frågor och framställningar om utlämnande av allmänna handlingar torde vara begränsad. Skyldigheten att lämna ut uppgifter ur allmänna handlingar enligt 6 kap. 4 och 5 §§ OSL bör kunna anses ingå i denna arbetsbörda. Så länge inga missförhållanden uppmärksammas eller något ovanligt inträffar som riktar allmänhetens och mediernas intresse mot den privata aktören torde de allra flesta privata aktörer ha få förfrågningar och framställningar att hantera. Det kan antas att allmänhetens intresse för privata aktörers verksamheter är något större än för jämförliga kommunala verksamheter. Ett antal av de förfrågningar och framställningar som privata aktörer ändå kommer behöva hantera kommer troligen inte heller vara särskilt tidskrävande på grund av gällande sekretessbestämmelser på området (t.ex. för uppgifter om enskilda personer inom hälso- och sjukvården, omsorgen, vuxenutbildningen eller övriga verksamheter reglerade i skollagen). Vad som kan bli mer tidskrävande, och därmed dyrare för privata aktörer, är utlämnande av uppgifter som ligger i gränsområdet till vad som kan sekretessbeläggas. Med beaktande av det nu sagda torde privata aktörers kostnader för hanteringen av allmänhetens förfrågningar och framställningar om utlämnande bli tämligen begränsade. Med utgångspunkt i kostnadsberäkningarna för kommunala företag och statliga myndigheter (1,0−1,) och med viss anpassning för skillnaderna mellan förhållandena i verksamheter som drivs av det allmänna kontra privata aktörer, kommer privata aktörer troligen behöva ägna avsevärt av sin årsarbetstid åt hanteringen av allmänhetens framställningar. Övergången till offentlighetsprincipen kräver, som redan berörts, viss anpassning av verksamheten. Motsvarande uppgifter för kom- munala företag framstår dock inte som tillämpliga på privata företag då det av Statskontorets rapport också framgår att kommunala företag hade börjat anpassa sin verksamhet till offentlighetsprincipen innan den infördes officiellt, något som knappast är fallet med nu aktuella privata aktörer. De allra flesta, om inte alla, privata aktörer kommer sannolikt att ha vissa investeringskostnader och kostnader för personalutbildning. Många privata aktörer med inga eller få anställda kommer rimligen att ha en så begränsad hantering av allmänna handlingar att det inte kommer finnas något behov av dyra system. Det som kommer krävas i de allra flesta fallen blir därför en särskild pärm för allmänna handlingar och en person som ser till att i den ha en sökbar ordning på handlingarna. Vi bedömer också att efterfrågan från allmänheten för de flesta av dessa arbetsställen torde bli så liten att det inte behövs några investeringar i lokalerna. Den investering som krävs är främst personalutbildning, som kan kosta per driftsställe.6 Där tillkommer att viss vidareutbildning kan behövas, men dessa kostnader uppskattas vara mycket små. Privata aktörer med verksamheter av större omfattning, med fler driftsställen och brukare, kommer troligen ha betydligt fler allmänna handlingar att hantera. Här kan det behövas investeringar i datasystem, lokaler samt mer omfattande personalutbildning. Det kan dessutom behövas en utredning om hur den interna organisationen ska anpassas till de nya kraven. De investeringar som krävs kan därför, utifrån uppgifterna i Statskontorets rapport, grovt uppskattas till någonstans per driftsställe. Här får det också beaktas att ju fler driftsställen en privat aktör har, desto större besparande effekt kan stordriften få, vilket kan bidra till en lägre kostnad per driftsställe. Den genomsnittliga årliga kostnaden som uppskattades av Statskontoret för de 1 439 kommunala företagen var (/1 439 företag), vilket med uppräkning för inflation motsvarar . Denna kostnad visar att den årliga hanteringen av offentlighetsprincipen i normalfallet inte bör vara särskilt dyr. Det går dock inte att generellt använda denna uppgift vid beräkning av kostnaderna för privata 6 Som ett exempel kan nämnas att det på nätet erbjuds en tvådagarskurs i offentlighetsprincipen för exklusive mervärdesskatt. aktörer verksamma inom den offentligt finansierade välfärden. Den enkla anledningen är den stora variationen som finns mellan dessa. Den kostnad som Statskontoret beräknade bör snarare ses som ett exempel på vad offentlighetsprincipen kan kosta i ett genomsnittligt företag som tillämpar den. En annan kostnad som kommer att uppstå med anledning av införande av offentlighetsprincipen är kostnaden för kopiering av de allmänna handlingar som lämnas ut. Vi har föreslagit att privata aktörer ska omfattas av avgiftsförordningen och därmed ska ta betalt för kopior. De avgifter för kopior av allmänna handlingar som föreskrivs i avgiftsförordningen är beräknade med utgångspunkt i en genomsnittlig timkostnad i statsförvaltningen och förväntad tidsåtgång för framställning och distribution. Kostnader för material och expediering ska täckas, däremot inte kostnader för den tid som går åt för att ta fram uppgifterna. En del av kostnaderna för utlämnande av kopior av allmänna handlingar bör därför kunna bli självfinansierade och därmed inte i någon nämnvärd omfattning belasta privata aktörer som ska tillämpa offentlighetsprincipen. Enligt våra direktiv ska vi bl.a. redovisa hur den administrativa bördan påverkar de privata aktörerna. Häri ligger en beskrivning av aktörernas administrativa kostnader och andra kostnader som våra förslag medför. Redovisningen ovan under rubriken syftar till att ge en mer allmän bild av vilka kostnader som kan följa av att offentlighetsprincipen införs. Av det underlag som vi haft tillgång till är det emellertid svårt att för olika slags aktörer närmare ange vilka kostnader som kan uppstå. Det beror bl.a. på att förhållandena för olika aktörer skiljer sig mycket åt. En del aktörer är mycket stora medan andra är små. Antalet handlingar hos olika aktörer varierar i stor utsträckning. Vissa aktörer hanterar förhållandevis många handlingar, men det finns också aktörer hos vilka det inte förekommer så många handlingar. Antalet brukare i förhållande till aktörerna varierar också. Ett ytterligare skäl till att det är svårt att beräkna kostnader är att det knappast är möjligt att uppskatta hur många framställningar som aktörerna kommer att få om utlämnande av handlingar. Men ett rimligt antagande är att det i vart fall när lagstiftningen har ”satt sig”, kommer att bli få framställningar. De nya arbetsmoment som våra förslag kommer att föranleda avser som belysts ovan, registrering m.m. av handlingar, hantering av utlämnandefrågor m.m. och arkivering av handlingar. De kostnader som förslagen kommer att föranleda är i huvudsak hänförliga till nämnda arbetsmoment. Dessutom kommer det att krävas utbildning i regelverket och vissa investeringskostnader. Sistnämnda kostnader är i princip engångskostnader. Det är vidare uppenbart att hanteringen av handlingar till en början kommer att ta innan personalen är upplärd. Denna merkostnad är också i huvudsak en engångskostnad som lämpligen kan räknas in i utbildningskostnaderna. När det gäller kostnadsökningar till följd av att offentlighetsprincipen införs hos de stora aktörerna kan man enligt vår mening utgå från att dessa kommer att vara endast marginella i förhållande till aktörernas budget . Dessa aktörer torde redan i huvudsak vara rustade för att hantera de särskilda krav som offentlighetsprincipen ställer. När det gäller mindre aktörer, exempelvis en aktör med cirka fem anställda, kan man med utgångspunkt i bl.a. Statskontorets rapport och med uppräkning till dagens penningvärde mycket förenklat genomsnittligt anta att merkostnaderna för offentlighetsprincipens införande skulle kunna uppgå till följande. Kostnaderna kan dock bli högre om diarieföringssystem måste inköpas och om lokalerna måste anpassas för arkivomhändertagande etc. Det rör sig i dessa fall om engångskostnader. –Utbildningskostnader som en engångskostnad. –Kostnader för registrering m.m. . – Kostnader i samband med utlämnandefrågor m.m. . När det gäller kostnader för arkivering, se nästa avsnitt om arkivkostnader. Privata aktörer ska tillämpa arkivlagen och kommer därmed att vara skyldiga att arkivera sina allmänna handlingar enligt ett fastställt regelverk. Någon sådan generell skyldighet finns inte , annat än för vissa specifika handlingar. Det innebär att privata aktörer måste anpassa sin verksamhet till dessa arkivregler. I föregående avsnitt omnämndes investeringskostnader som även innefattar anpassning av den egna lokalen i enlighet med arkivföreskrifter. När övergången väl skett kommer kostnaden för arkivering att bestå av en årlig kostnad för underhåll av arkivlokalen. Denna kostnad borde vara tämligen begränsad. Vi föreslår att kommunala och landstingskommunala arkivmyndigheter ska bli arkivmyndigheter för arkiv hos privata aktörer. Detta kommer att resultera i utökade kostnader för de kommunala arkivmyndigheterna som i slutändan kommer att få bäras av de privata aktörerna genom en tillsynsavgift. Arkivmyndigheternas avgiftsuttag torde dock kunna begränsas till finansiering av de faktiska kostnaderna för tillsynsverksamheten (t.ex. för arkivmyndigheternas granskning av privata aktörers rapporter, för regelbundna inspektioner och för uppdatering av registret över privata aktörer som omfattas av arkivlagen). Därmed torde de privata aktörerna inte åläggas ett alltför tungt betalningsansvar. Det är de kommunala och landstingskommunala arkivmyndigheterna som kommer att ha kunskapen om tillsynsverksamhetens faktiska kostnader, varför det är svårt att inom ramen för denna utredning uppskatta vad avgiften kan komma att uppgå till. Den kommer också troligen att variera mellan kommunerna och landstingen. Om verksamheten vid ett driftsställe läggs ner, kvarstår arkivansvaret hos den juridiska personen. I dessa fall torde några extra arkivkostnader inte uppkomma för den privata aktören. För det fall en privat aktör upphör med sin verksamhet ska arkivet, enligt förslaget, överlämnas till den kommunala alternativt landstingskommunala arkivmyndigheten. Eftersom verksamheten upphör kommer kostnaden för den fortsatta arkivvården därmed inte att belasta någon enskild. Den kommunala arkivmyndigheten kan även i annat fall besluta att överta arkivet från en privat aktör. I likhet med vad som gäller för ska den berörda arkivmyndigheten då kunna ta ut en avgift för detta från den privata aktören, vilket i sin tur innebär en kostnad för denne. Kostnaden är beroende av antalet och typen av handlingar som ska arkiveras. Som exempel kan nämnas s.k. mottagningsavgift för arkiv som överlämnas till (se avsnitt 3.4). I denna ingår en fast avgift om per leverans och rörliga avgifter för t.ex. pappersarkiv om per hyllmeter. Det torde emellertid höra till undantagsfall att ett arkiv övertas från en privat aktör. Konsekvenser av införande av meddelarskyddet har analyserats i betänkandet om Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79). Vi ansluter oss till utredningens bedömning att konsekvenserna av införandet av meddelarskyddet ur ekonomisk synvinkel kan förväntas vara små för privata aktörer (a. bet. s. 155 och 156). 7.4.1Särskilt om privata utförare med verksamheter av begränsad omfattning Offentlighetsprincipen för med sig nya krav som kan resultera i en ökad administrativ börda och ökade kostnader. Även en begränsad effekt kan för vissa privata aktörer resultera i att offentlighetsprincipen kostar mer än den nytta den skapar. Det är framför allt hos privata aktörer som bedriver verksamhet av begränsad omfattning som detta kan ske. Privata aktörer med begränsade verksamheter saknar dessutom de stordriftsfördelar, som t.ex. att administrativa kostnader fördelas på fler driftsställen, som privata aktörer med större verksamheter kan ha. Offentlighetsprincipen skulle, enligt företrädare för privata aktörer, kunna få påtagliga konsekvenser för vissa aktörer som bedriver verksamhet av begränsad omfattning. Vissa aktörer skulle kunna bli tvungna att lägga ner sin verksamhet eller sälja den till större företag. Enligt vår mening finns det skäl för antagandet att offentlighetsprincipens krav skulle kunna föra med sig oproportionerliga krav på vissa privata aktörer som driver verksamhet av begränsad omfattning. Vi har därför föreslagit ett undantag för fysiska personer som normalt bedriver verksamhet av begränsad omfattning (se avsnitt 6.4.1). Vi har även föreslagit att vissa juridiska personer som bedriver verksamhet av begränsad omfattning inte ska omfattas av offentlighetsprincipen (se avsnitt 6.5.1 och 6.5.2). Vi har därtill övervägt i fall ytterligare undantag kan göras. Exempelvis berördes möjligheten för undantag för privata aktörer som driver verksamhet av begränsad omfattning men i egenskap av juridisk person utifrån antalet anställda eller den årliga omsättningen i företagen. Vi har som redan framgått i avsnitt 6.4.2 emellertid kommit fram till att ytterligare undantag för privata aktörer som bedriver verksamhet av begränsad omfattning inte bör göras. För vissa privata aktörer som driver verksamheter av begränsad omfattning och som inte omfattas av något undantag, kan de krav som följer av offentlighetsprincipen leda till en ökad administrativ börda. Vad som emellertid måste beaktas i sammanhanget och som troligen kan bidra till att lätta den administrativa bördan i praktiken är att antalet allmänna handlingar som en sådan privat aktör kommer att hantera troligen blir begränsat. Antalet allmänna handlingar är normalt sammankopplat med verksamhetens omfattning. En fördel som dessa privata aktörer har jämfört med privata aktörer med större verksamheter är också att de kan hålla sin registrering av allmänna handlingar tämligen enkel och därmed begränsa sina kostnader. Även om den administrativa bördan skulle komma att öka för privata aktörer med begränsade verksamheter så torde den sannolikt ändå kunna bäras av dessa aktörer. 7.4.2Konsekvenser för konkurrensförhållanden för företagen Enligt våra förslag ska offentlighetsprincipen införas hos privata aktörer inom den offentligt finansierade delen av välfärden, vilket i praktiken innebär ökad insyn i dessa verksamheter. Den ökade insynen skulle i vissa avseenden kunna medföra något försämrade konkurrensförhållanden för företagen. I en verksamhet som drivs av en privat aktör kan det finnas vissa uppgifter som ger företaget försteg framför andra företag i samma bransch. Som exempel kan det vara så att företaget har en speciell arbetsmetod eller liknande som är tidseffektiv och kostnadsbesparande. I den mån dessa upp- gifter inte skulle skyddas av sekretessbestämmelser kan konkurrerande företag begära ut och få del av uppgifterna, vilket kan leda till att företagets konkurrensfördel minskar. Våra förslag kan emellertid också antas leda till att konkurrensskadliga missförhållanden avslöjas i något högre grad. En ökad insyn innebär att det blir svårare för företag att genom otillbörliga metoder tillskansa sig konkurrensfördelar. Privata aktörer som driver offentligt finansierad verksamhet av mer begränsad omfattning kan som redan nämnts i avsnitt 7.4.1 belastas av offentlighetsprincipen i större utsträckning än aktörer med större verksamheter, vilket i viss mån även kan återspeglas på deras konkurrensförmåga. När privata aktörer jämställs med myndigheter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen får det konsekvenser också för tillämpningen av viss annan lagstiftning. Prövningen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar innefattar myndighetsutövning. Det innebär att reglerna om ansvar för tjänstefel i 20 kap. l § och reglerna om skadestånd i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) blir tillämpliga. Vidare innebär det att den myndighetsutövande verksamheten blir underkastad och JK:s tillsyn.7 7.4.4Alternativa lösningar till våra förslag En alternativ lösning är som tidigare nämnts att något förslag om införande av offentlighetsprincipen hos privata aktörer inte läggs fram. Detta skulle inte föranleda några konsekvenser för privata aktörer. Ett annat alternativ är att fler privata aktörer eller fler verksamheter undantas från offentlighetsprincipen. Det skulle därför inte bli några konsekvenser för de aktörer som omfattas av ett sådant undantag. Förutom vad som anfördes om svårigheterna med ett mer omfattande undantag i avsnitt 6.4.2 skulle en sådan lösning 7 Se 2 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän och 3 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn. kunna få viss konkurrenssnedvridande effekt samt innebära en risk för att offentlighetsprincipen urholkas. Ytterligare alternativ är att begränsa offentlighetsprincipen till vissa slag av handlingar i de privatbedrivna offentligt finansierade verksamheterna, något som berördes i avsnitt 6.5.3. Det skulle begränsa ekonomiska konsekvenser för privata aktörer. De skulle dock ändå behöva tillämpa hela regelverket för de dokumenttyper som omfattas, varför kostnadsbesparingen skulle kunna bli obetydlig i sammanhanget. Slutligen skulle insynen i de aktuella verksamheterna kunna ökas på något annat sätt än genom offentlighetsprincipen. Detta skulle kunna leda till en begränsning av ekonomiska konsekvenser för privata aktörer. Som det har framgått i avsnitt 6.3 och 6.6 är allmänhetens möjligheter till insyn genom bestämmelserna i kommunallagen begränsade. För att komma till rätta med dessa begränsningar skulle det sannolikt krävas en ny reglering som i stora drag skulle likna offentlighetsprincipen varför mycket lite finns att vinna på att utöka insynsmöjligheterna på detta sätt. 7.5Konsekvenser för offentlig verksamhet Genom att offentlighetsprincipen införs hos enskilda juridiska personer som bedriver offentligt finansierad verksamhet inom välfärden kommer de att jämställas med myndigheter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen. Det innebär att deras beslut att avslå begäran om utlämnande av allmänna handlingar kommer att kunna överklagas till domstol. Vissa överklaganden kommer sannolikt att förekomma, men det är svårt att med någon säkerhet ange den förväntade mängden mål hos domstol som tillkommer till följd av lagändringen. Vi bedömer att den eventuella kostnadsökningen med anledning av förslaget ryms inom domstolsväsendets nuvarande anslagsram. tillgodoses en del av allmänhetens behov av insyn genom att den kan vända sig till olika berörda myndigheter för att begära utlämnande av allmänna handlingar i ärenden som rör privata aktörer. Vårt förslag innebär att det i stället blir möjligt för allmänheten att vända sig direkt till privata aktörer med begäran om utlämnande av allmänna handlingar varför färre torde vända sig till de berörda myndigheterna. Det är främst , Inspektionen för vård och omsorg () och som kan komma att påverkas. Hanteringen av dessa ärenden innebär en viss administrativ kostnad för dessa myndigheter. Som en följd av våra förslag kan denna kostnad minska. Minskningen bedöms dock bli marginell. Införandet av offentlighetsprincipen kan komma att påverka även och . Dessa myndigheter svarar för bl.a. stödverksamhet genom sina vägledningar och rekommendationer om hur olika bestämmelser ska tillämpas i praktiken. Det stödmaterial som dessa myndigheter använder för att vägleda aktörer inom det allmännas verksamhet bör även kunna användas av de privata aktörer som ska tillämpa bl.a. offentlighets- och sekretesslagen. Vi bedömer därför att den merkostnad som förslaget kan innebära för och stödverksamhet bör kunna rymmas inom myndigheternas befintliga anslag. Offentlighetsprincipen skulle, som nämnts i avsnitt 6.3, också kunna resultera i att fler missförhållanden och brister kommer till tillsynsmyndigheternas kännedom, vilket kan resultera i fler tillsynsärenden hos dessa. Genom att privata aktörer omfattas av avgiftsförordningen kommer deras beslut i avgiftsfrågan att kunna överklagas till . Vi bedömer dock att det endast torde vara ett fåtal beslut som överklagas, varför den eventuella kostnadsökningen för torde vara mycket marginell. Våra förslag innebär att enskilda juridiska personer som driver offentligt finansierad välfärd ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen. Prövningen av frågan om att lämna ut en allmän handling innefattar myndighetsutövning. Enligt 2 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän står under myndighetens tillsyn bl.a. annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna hans verksamhet. Privata aktörers hantering av framställningar om utlämnande av allmänna handlingar kommer därmed att underkastas JO:s tillsyn. Enligt motsvarande reglering för JK kommer de även att bli underkastade JK:s tillsyn (3 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn). Det är svårt att med någon säkerhet ange den förväntade mängden ärenden hos dessa myndigheter till följd av den föreslagna lagändringen. Enligt vår mening torde det dock inte bli någon mätbar ökning av ärenden hos dessa myndigheter. Förslagen i betänkandet kommer att påverka kommuner och landsting, främst genom att de kommunala och landstingskommunala arkivmyndigheterna görs till arkivmyndigheter för arkiv hos aktuella enskilda juridiska personer. Därigenom kommer de kommunala och landstingskommunala arkivmyndigheterna också att bli tillsynsmyndigheter för dessa arkiv. Arkivmyndigheternas ansvarsområden utökas och de får fler arbetsuppgifter vilket ofrånkomligt kommer att leda till ökade kostnader. De flesta kommuner torde kunna utföra denna tillkommande arbetsuppgift utan några större praktiska problem. Det kan emellertid finnas en viss risk för att den utökade arbetsbördan kan komma att bli mer påtaglig i mycket små kommuner. Detta kan dock troligtvis i viss mån vägas upp av att de allra flesta privata aktörer är verksamma i större kommuner (se kapitel 4). Frågan är därefter hur kommunernas och landstingens ökade kostnader ska finansieras. Det finns två alternativ. Det ena alternativet är att kommunerna och landstingen själva får stå för dessa kostnader, vilket i sin tur innebär krav på antingen ökade statliga bidrag eller ökad respektive landstingskommunal skatt. Det andra alternativet är att aktuella enskilda juridiska personer åläggs att betala en tillsynsavgift till arkivmyndigheterna. har det ansetts att tillsyn i normalfallet bör finansieras genom avgifter, med full kostnadstäckning som mål.8 Denna lösning har använts i t.ex. lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring. Enligt 14 § i den nämnda lagen får avgifter för tillsyn tas ut från enskilda organ som förvarar allmänna handlingar från statliga myndigheter enligt denna lag.