sou · H4B363 · 2016-09-28 00:00:00 — Regeringen konstaterar avslutningsvis att regeringen vid behov avser att återkomma i frågan efter att denna utredning lämnat förslag om den långsiktiga stabiliteten i personalförsörjningen. Frågan om officersutbildningens organisering blir därmed en fråga som beroende på hur regeringen avser att återkomma i frågan kan komma att beredas i en annan utredning. Med anledning av detta har utredningen behandlat frågor om hur stort inflödet av officerare av olika kategorier behöver vara för att svara mot krigsorganisationens behov och vilka åtgärder som bör vidtas för att åstadkomma detta, men inte frågan om hur officersutbildningen bör organiseras, även om utredningen bedömer att frågorna inte helt kan separeras från varandra. Det är av stor vikt att Försvarsmakten i högre utsträckning utbildar lämpliga totalförsvarspliktiga för befälsplaceringar i krigsorganisationen, i syfte att säkerställa att samtliga befälsbefattningar kan bemannas. Detta gäller särskilt befattningar på gruppbefälsnivån. Befälsuttagna totalförsvarspliktiga bör även kunna delta i utbildningsverksamhet. Vid behov bör de ges en förstegsutbildning som möjliggör detta. En tillräckligt stor volym grundutbildade totalförsvarspliktiga med lämplighet och utbildning som befäl är också en nödvändig förutsättning för att kunna rekrytera tillräckligt många officersaspiranter. Försvarsmaktens behov av elever till de olika officersutbildningarna uppgår till cirka 600 fördelat på de olika utbildningarna enligt tabellen nedan. Källa: Försvarsmaktens budgetunderlag 2016, bilaga 1, s. 25. Behovet ska jämföras med erfarenhetsvärdena –2015. har antalet elever som påbörjat den grundläggande officersutbildningen (OP) vid varierat mellan 75 och 104 elever. I snitt har cirka 90 elever påbörjat utbildningen . har antalet elever som påbörjat specialistofficersutbildningen (SOU) varierat mellan 108 och 241. Med början 2013 har även antagning skett till den anpassade specialistutbildningen (ASOU). varierade antalet elever som påbörjade denna utbildning mellan 32 och 110. Sammantaget uppgick antalet elever till specialistofficersutbildningen och till den anpassade specialistofficersutbildningen till cirka 260 –2015. I snitt har det totala antalet som påbörjat någon av de olika officersutbildningarna –2015 uppgått till cirka 320 elever . har endast en mycket begränsad reservofficersutbildning genomförts. Det har i huvudsak rört anpassad reservofficersutbildning (AROU) och utbildning för språktolkar (SOU/Tolk) där erfarna kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl soldater och sjömän samt språktolkar har kunnat anställas som reservofficerare inom personalkategorin specialistofficerare. Källa: SOU och ASOU Försvarsmaktens årsredovisningar 2014–2015. OP Försvarshögskolans årredovisningar 2011–2015. Jämfört med erfarenhetsvärdet visar utredningens sammanställning att rekryteringen till de olika officersutbildningarna sammantaget behöver öka med cirka 290 elever för att möta behovet 2016– 2025. Det innebär att rekryteringen behöver öka med om målen ska kunna uppnås. Baserat på statistik för årliga avgångar på egen begäran, ålderspension och andra skäl till avgångar bedömer utredningen att antalet yrkesofficerare successivt kommer att minska till nivåer som underskrider behovet om rekryteringen inte kan ökas på det sätt Försvarsmakten planerat. Samtliga bedömningar baseras på personalstatistik redovisad i Försvarsmaktens årsredovisningar 2011–2015. Tabell 9.3 visar utredningens bedömning av hur antalet yrkesofficerare kommer att utvecklas i förhållande till behovet om rekryteringen ligger kvar på erfarenhetsvärdet –2015, det vill säga cirka 320 elever . Källa: Utredningens bedömning baserad på statistik redovisad i Försvarsmaktens årsredovisningar 2011–2015. Utflöde se tabell 9.4 och 9.5, inflöde se tabell 9.2. Tillgång yrkesofficerare enl. Försvars - maktens budgetunderlag 2016. En stor del av utflödet beror på avgångar på grund av ålderspension, vilka till huvuddelen avser officerare och till en mycket liten del specialistofficerare. Av förklarliga skäl är åldersläget på de som går i ålderspension sådant att de inte kan komma krigsorganisationen till del genom övergång till andra personalkategorier. Källa: Försvarsmaktens årsredovisning 2015, bilaga 2, figur 1. Andra orsaker till utflödet utgörs av avgångar på egen begäran, flygförarpension, karriärväxling och övriga avgångar. Baserat på erfarenhetsvärden –2015 bedömer utredningen att de årliga avgångarna på egen begäran uppgår till och övriga avgångar till av det totala antalet yrkesofficerare. Antalet som i perioden erhållit flygförarpension respektive erbjudits karriärväxling har i snitt uppgått till cirka 25 respektive 15 . Källa: Utredningens bedömning baserat på personalstatistik i Försvarsmaktens årsredovisningar 2011–2015. De officerare som avgår på egen begäran är förhållandevis unga. I Försvarsmaktens årsredovisning framgår det att den genomsnittliga anställningstiden för de som slutade uppgick till och medelåldern var . Huvuddelen av de yrkesofficerare som avgår på egen begäran bör därför kunna användas som reservofficerare eller värnpliktiga officerare i krigsorganisationen. Försvarsmakten bedömer att cirka hälften av dessa bör kunna rekryteras som reservofficerare för krigsplacering i krigsförbanden. Utredningen föreslår att de som inte väljer att ta anställning som reservofficerare i stället ska krigsplaceras som värnpliktiga officerare i personalreserven. Cirka 60 yrkesofficerare som avgår på egen begäran skulle därmed kunna krigsplaceras i personalreserven, vilket skulle kunna bygga upp en personalreserv om cirka 600 värnpliktiga officerare. Utredningen föreslår vidare att denna del av personalreserven till skillnad från personalreserven i övrigt bör genomföra regelbunden repetitionsövning. Regeringen bör därför fatta nödvändiga politiska beslut så att Försvarsmakten medges möjlighet att kalla de värnpliktiga officerarna i personalreserven till repetitionsutbildning. Reservofficersutbildningen har hållits på en mycket låg nivå. Försvarsberedningen föreslår (Ds 2014:20) att reservofficerssystemet ska användas på befattningar som i första hand kräver tjänstgöring vid repetitionsövningar, aktivering eller mobilisering. Vidare anser Försvarsberedningen att det som ska vara styrande för reservofficerssystemet bör vara krigsförbandens behov av militär kompetens. Beredningen konstaterar att behovet av reservofficerare i krigsförbanden ökar. I kontraktsförbanden bör av officersbefattningarna bemannas av reserv- En mindre andel reservofficerare kan ingå i de stående förbanden. Reservofficerare som inte krigsplaceras på en befattning i ett krigsförband kan ha kvar sin anställning fram till pension utan krav på tjänstgöring. Försvarsberedningen skriver vidare att även yrkesofficerare som lämnat sin anställning som kontinuerligt tjänstgörande och som önskar kvarstå som reservofficer utan skyldighet att tjänstgöra kan anställas som reservofficer. Det skapar en möjlighet till redundans i organisationen i form av en officerspool ur vilken personal på frivillig grund kan engageras vid behov. De kan också krigsplaceras i personal- och förbandsreserven. Halva behovet av taktiska reservofficerare i de stående förbanden och kontraktsförbanden bör personalförsörjas genom grundutbildning av reservofficerare. För att rationellt utnyttja investeringar i utbildning bör dock övriga taktiska reservofficerare vara yrkesofficerare som avslutat sin kontinuerliga tjänstgöring och blivit reservofficerare. 2014/15:109 anför regeringen (s. 94) Grundutbildning av taktiska reservofficerare ska ske som en kortare inomverksutbildning för dem som redan har eller kommer att skaffa sig en civil högskoleutbildning. Regeringen bedömer att detta är den säkraste och minst resurskrävande vägen att snabbt stärka reservofficerssystemet. Det är sannolikt få som kommer att attraheras av att utöver sin civila högskoleutbildning lägga högskolestudier vid officersprogram för att bli reservofficer genom en examen i krigsvetenskap. Detta hindrar inte att officersprogrammet vid kan vara aktuellt för elever som vill bli reservofficerare efter en yrkesexamen i krigsvetenskap. Det får dock inte vara den enda möjligheten att genomgå grundutbildning till reservofficer utan bör ses som ett komplement till den ovan beskrivna reservofficersutbildningen. Utredningen bedömer att särskilda rekryteringsinsatser bör göras för att bredda rekryteringsbasen till reservofficerare, detta gäller inte minst för att nå de som studerar vid olika universitets- och högskoleutbildningar och som genom en kortare militär inomverksutbildning kan komplettera sina civila studier för att bli reservofficer. Vidare bör Försvarsmakten fortsätta att underlätta för gruppbefäl, soldater och sjömän som är lämpliga och villiga att bli reservofficerare efter avslutad anställning. Utredningen bedömer att antalet utbildningsplatser vid officersprogrammet (OP) vid har varit för få i förhållande till behovet. Det har också varit svårt att fylla de platser som funnits. , med värnpliktsutbildning, är det år som har haft flest antal sökande. Därefter har antalet sökande minskat då antalet sökande ökade något igen. blir dock antalet behöriga så få att något riktigt urval, likt 2010, inte kan ske. Källa: Försvarshögskolans årsredovisningar 2008–2015. Rekryteringsbasen för officersförsörjningen har historiskt utgjorts av värnpliktiga som genomfört grundutbildning. I takt med att färre tagits ut till grundutbildning har rekryteringsbasen successivt minskat. Källa: Försvarsmaktens årsredovisningar 2001–2010. Källa: Försvarsmaktens årsredovisningar 2011–2015. Ett av behörighetskraven för ansökan till officersprogrammet (OP) är fullgjort militär grundutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller annan motsvarande militär utbildning eller tjänstgöring. grundutbildades fortfarande över 25 000 värnpliktiga för att sedan successivt minska till nivåer under 10 000 innan värnplikten lades vilande. med frivillig personalförsörjning har antalet militärt grundutbildande legat på avsevärt lägre nivåer, i snitt cirka 2 500 . Erfarenheterna från visar att det har krävts 10,6 sökande till den grundläggande militära utbildningen för att få en individ som uppfyller kraven för antagning till officerprogrammet (Försvarshögskolan, 2014). Under antagningsprövningen är det generell intelligens, psykisk funktionsförmåga och befälslämplighet som exkluderar de flesta. I snitt har cirka 1 600 av de som antagningsprövats för grundläggande militär utbildning uppvisat potential för att kunna antas till officersprogrammet. Detta ska jämföras med antalet ansökningar till officersprogrammet som är betydligt lägre, se tabell 9.6. Det tycks som att intresset för officersyrket inte står i proportion till potentialen bland de som genomför militär grundutbildning, den faktiska rekryteringsbasen till officersyrket blir därmed betydligt mindre än vad den skulle kunna vara. Erfarenheterna från visar också att det behövs cirka fem sökande till officersprogrammet för att kunna anta en individ. Under antagningen till officersprogrammet är det dessutom ungefär lika många som själva väljer att inte komma till nästa test som de som inte uppfyller kraven under testen. 2013 fanns det 1 915 individer som efter antagningsprövning hade potential mot officersprogrammet. hade Försvarshögskolan 312 sökande till 100 platser vid officersprogrammet. Av dessa var det 281 individer som kallades till test ett (antagningsprövning). Efter test två (lämplighetsprövning) var det endast 106 av dessa som kunde antas. Med utgångspunkt i dessa erfarenheter konstaterar utredningen att det är alltför få av de som genomfört den grundläggande militära utbildningen och har potential som är intresserade av att söka sig till officersyrket. Utredningens förslag om att införa en personalförsörjningsmodell där den frivilliga personalförsörjningen stöds med totalförsvarsplikt kommer inte på ett avgörande sätt att ändra på detta även om utredningen bedömer att totalförsvarsplikten kan inverka positivt för officersförsörjningen, se avsnitt 14.2.6. Utbildningsvolymerna kommer även med den föreslagna personalförsörjningsmodellen att vara låga i förhållande till värnpliktstidens volymer, detta med hänsyn till krigsorganisationens behov. Då utredningen inte ser det vara möjligt att öka utbildningsvolymerna utöver vad krigsorganisationen kräver skulle en framkomlig väg kunna vara att i stället säkerställa att fler av de som har potentialen också har intresset att söka till officersprogrammet. Detta skulle kunna göras genom att komplettera dagens antagningsordning med ett system med direktantagning mot officersprogrammet genom inrättandet av så kallade aspirantskolor. Således skulle individer med intresse för officersyrket kunna antas till officersprogrammet innan grundutbildningen påbörjades, men med krav på godkänd grundutbildning för att kunna utnyttja sin plats. Antalet platser som avsätts för direktantagning behöver avvägas så att övriga som genomför grundutbildningen inte diskvalificeras från officersprogrammet. Erfarenheten från värnpliktstiden är att ganska många bestämt sig för att söka sig till officersyrket under själva grundutbildningen. Befälsuttagning, meningsfull utbildning och gott ledarskap hos de närmaste befälen har varit, och kommer att vara, viktiga faktorer för intresset för officersyrket. Det handlar om att utveckla ett system där tidigare erfarenheter och alternativa vägar tas tillvara. Utredningen ser två möjliga vägar att utveckla ett sådant system. En väg är att en möjlighet till antagning med förhandsbesked införs i officersförordningen(2007:1268). Av 9 § officersförordningen framgår bland annat att för att bli antagen till grundläggande officersutbildning krävs att en sökande har fullgjort militär grundutbildning enligt lagen om totalförsvarsplikt eller annan motsvarande militär utbildning eller tjänstgöring. Förordningen kan ändras så att även den som har antagits men ännu inte fullgjort militär grundutbildning kan antas till grundläggande officersutbildning under förutsättning att den militära grundutbildningen genomförts med godkänt resultat. Det vill säga att en möjlighet till antagning med förhandsbesked införs. En annan väg är att organisera direktantagningen som en uppdragsutbildning. Av 3 § förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor framgår att en högskola får bedriva uppdragsutbildning om den knyter an till sådan högskoleutbildning på grundnivå eller avancerad nivå som högskolan har examensrätt för. Uppdraget ska avse personalutbildning, eller utbildning som behövs av arbetsmarknadsskäl eller av biståndspolitiska skäl. Vidare framgår att uppdraget får avse utbildning av personer som inte är anställda hos uppdragsgivaren, om utbildningen enligt beslut av regeringen ska ges på uppdrag av svenska staten för en bestämd kategori av personer. Genom att välja att organisera en viss del av den grundläggande officersutbildningen som uppdragsutbildning för den som direktantas kan besked lämnas att en utbildningsplats är reserverad under förutsättning att den militära grundutbildningen är genomförd med godkänt resultat. Utredningen konstaterar att oavsett vilken av vägarna som väljs krävs ett beslut av regeringen, antingen i form av en ändring av officersförordingen eller genom att uppdra att staten ska genomföra uppdragsutbildning av officersaspiranter. Utredningen bedömer att Försvarsmakten och Försvarshögskolan bör överser möjligheterna och inkomma med en gemensam framställning till regeringen om hur ett sådant system bör vara utformat. Utredningens förslag: Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna ska även i fortsättningen i huvudsak personalförsörjas genom rekrytering av totalförsvarspliktiga som tidigare genomfört militär grundutbildning. Hemvärnets personalförsörjningsbehov bör vara en av flera dimensioneringsgrunder för personalreservens storlek. Personalförsörjningen, inte minst av hemvärnsförbanden i de militärdemografiska underskottsområdena, ska även kunna ske genom direktrekrytering av totalförsvarspliktiga som grundutbildats mot den nya typ av krigsförband – lokalförsvarsförband – utredningen föreslår ska införas i Försvarsmaktens organisation. Hemvärnet har försvars-, skydds- och bevakningsuppgifter i hela landet. Tidigt gripbara hemvärnsförband är en förutsättning för att övriga krigsförband ska kunna verka vid ett väpnat angrepp, bland annat för att skydda mobilisering. Att hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna kan personalförsörjas och lösa sina uppgifter är – tillsammans med den höga tillgängligheten, numerären och den geografiska spridningen – av central betydelse för försvaret av det svenska territoriet och för att skydda marinens och flygvapnets basområden, kritisk infrastruktur och andra viktiga totalförsvarsanläggningar (skyddsobjekt) vid höjd beredskap eller grund- eller hemvärnsberedskap, hemvärnsförordningen (1997:146). Utredningen bedömer att lokal rekrytering och lokalt genomförande av verksamheten är avgörande för personalförsörjningen av hemvärnet. Med hänsyn till förbandens uppgifter är det viktigt att förbanden i största möjliga mån rekryteras lokalt. Utredningens bedömning är att det även bidrar positivt till relationen mellan försvaret och medborgaren. Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna har ett personalförsörjningsbehov på cirka 2 000 hemvärnssoldater . Av dessa bedömer Försvarsmakten att cirka 800 ska kunna rekryteras ur den långa frivilliga grundutbildning som införts , cirka 500 ska kunna rekryteras från kategorin gruppbefäl soldater och sjömän som avslutat sina anställningar samt cirka 300 ska kunna rekryteras ur personalreserven. Därtill tillkommer cirka 500 specialister av olika slag som ska rekryteras och utbildas av de frivilliga försvarsorganisationerna för att därefter teckna avtal och krigsplaceras i hemvärnsförbanden. Erfarenheterna från den föregående försvarspolitiska inriktningsperioden visar att rekryteringen till hemvärnsförbanden har gått bra. rekryterades cirka 3 000 till hemvärnet, av dessa rekryterades cirka 170 ur grundutbildningen, cirka 40 gruppbefäl soldater och sjömän som avslutat sina anställningar och cirka 2 400 ur det så kallade värnpliktsmagasinet av tidigare grundutbildade totalförsvarspliktiga. Cirka 370 specialister rekryterades och utbildades genom de frivilliga försvarsorganisationerna. Rekryteringen till hemvärnet sker dock till huvuddelen fortfarande ur det arv av tidigare utbildade värnpliktiga som är krigsplacerade i personalreserven eller som återfinns i värnpliktsmagasinet. Med hänsyn till att krigsplaceringarna enligt lagen om totalförsvarsplikt inte ska kvarstå längre än efter det senaste tjänstgöringstillfället, faller antalet krigsplacerade i personalreserven i snabb takt. Om det finns särskilda skäl kan beslut i enskilda fall fattas om förlängning i enlighet med 3 kap. 12 § i lagen om totalförsvarsplikt. har i praktiken personalreserven helt tömts på krigsplacerade tidigare värnpliktsutbildade. Hemvärnets rekryteringsbas är inte beroende av personalreserven, då den även omfattar tidigare värnpliktiga som inte kvarstår i personalreserven – det så kallade värnpliktsmagasinet – men på åldras rekryteringsbasen på ett ogynnsamt sätt om inte personalreserven och värnpliktsmagasinet fylls på. Erfarenheterna års rekrytering visar att medelåldern för de som rekryterades till hemvärnet från värnpliktsmagasinet det året var . Den representerade medelåldern i detta års rekrytering genomförde sin grundutbildning vilket visar att rekryteringen till hemvärnet till stor del är beroende av tidigare års värnpliktskullar. Som exempel grundutbildades cirka 25 000 värnpliktiga 1998, varav cirka 20 400 var krigsplaceringsbara. grundutbildades cirka 35 000. Sammantaget innehåller alltså värnpliktsmagasinet en betydande volym tidigare värnpliktsutbildade. Erfarenheterna från den föregående försvarsinriktningsperioden visar att den förändring mot direktrekrytering ur grundutbildningen och rekryteringen av och kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän som avslutat sina anställningar ännu inte har nått upp till önskade nivåer. Utredningen bedömer att antalet och kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän som efter avslutad anställning söker sig till hemvärnet kan öka . Utredningen bedömer dock att detta först kan ske i takt med att volymerna av dessa personalkategorier ökar i Försvarsmakten. Det kan heller inte uteslutas att de som söker sig till hemvärnet först kommer att göra det något eller efter att anställningen upphört. Den sammantagna bedömningen är därför att det finns risk för att hemvärnet i närtid inte kommer att kunna öka rekryteringen ur denna personalkategori till de volymer Försvarsmakten planerat för. Givet erfarenhetsvärdena från den förra försvarspolitiska inriktningsperioden bedömer utredningen att det inte är en framkomlig väg att kunna rekrytera en så stor andel som 800 – vilket utgör Försvarsmaktens planeringsantagande – för grundutbildning direkt mot hemvärnet. Med en så stor andel av de frivilliga – – kommer antalet frivilliga inte att räcka till för att personalförsörja de stående förbanden och kontraktsförbanden. Antalet frivilliga kommer heller inte att räcka till för officersförsörjningen. För att klara Försvarsmaktens totala behov av frivilliga på det sätt som planerats krävs att frivilligvolymen väsentligt ökar i förhållande till erfarenhetsvärdet 2 500. Utredningen bedömer inte att detta är sannolikt. Den kortare grundutbildningen för de som inte tagits ut till gruppchefer i hemvärnsförbanden, möjliggör heller inte att dessa kan krigsplaceras utan tilläggsutbildning i andra befattningar om de i stället vill söka anställning i Försvarsmakten. Utredningens samlade bedömning är därför att det vare sig är lämpligt eller möjligt att avdela en så stor andel av de frivilliga och av Försvarsmaktens produktionskapacitet för utbildningar som enbart möjliggör krigsplacering inom hemvärnet. Däremot ser utredningen att detta kan vara en av flera vägar in i hemvärnet. Flera av hemvärnsförbanden har uppgifter i delar av landet som är att beteckna som militärdemografiska underskottsområden. Med det avses områden, till exempel i inland, men även det inre av Göta- och samt där befolkningsunderlaget gör att det är svårt att personalförsörja förbanden med lokalt rekryterad personal. Antalet frivilliga i dessa områden är i förhållande till uppgifterna som ska lösas för litet för att långsiktigt kunna personalförsörja hemvärnsförbanden. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det är angeläget att skyndsamt återskapa hemvärnets rekryteringsbas. Utredningen föreslår att hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna även i fortsättningen i huvudsak ska personalförsörjas genom rekrytering av totalförsvarspliktiga som krigsplacerats i personalreserven eller som tidigare genomfört grundutbildning och återfinns i värnpliktsmagasinet. Storleken på personalreserven bör dimensioneras så att den, förutom andra behov, även kan tillgodose hemvärnets personalförsörjningsbehov. Tiden för att återskapa personalreserven i kombination med svårigheten att direktrekrytera de som frivilligt genomför grundutbildning och den successiva avklingningen av värnpliktsmagasinet riskerar att hemvärnets medelålder kommer att öka och dess numerär nedgå . Utredningen föreslår att detta bland annat möts genom att en ny typ av förband – lokalförsvarsförband – införs i Försvarsmaktens organisation se avsnitt 10.2. Detta som ett sätt att med stöd i totalförsvarsplikten även öppna för direktrekrytering till hemvärnet. Utredningen föreslår därför att personalförsörjningen av hemvärnsförbanden, inte minst i de militärdemografiska underskottsområdena, även ska kunna ske genom direktrekrytering av totalförsvarspliktiga som grundutbildats mot lokalförsvarsförbanden.