sou · H4B353 · 2016-08-31 00:00:00 — Utredningens uppdrag har också omfattat att ta ställning till om regleringen bör utvidgas till att avse andra än konsumenter. Vissa frågor har också särskilt pekats ut i utredningens direktiv, bl.a. frågan om vilka författningsändringar som behövs för att det ska vara möjligt att sätta in medel och ta ut kontanter från ett betalkonto. Utredningens överväganden har dock lett fram till slutsatsen att förslaget bara ska omfatta författningsåtgärder som är nödvändiga för att genomföra betalkontodirektivet. De nya regler som föreslås om tillgång till betalkonto till vilket grundläggande funktioner kan knytas är alltså en direkt följd av EU-direktivet, och det finns varken någon alternativ reglering att jämföra med eller någon möjlighet att över huvud taget inte införa någon reglering. I utredningens direktiv anges dock att särskild hänsyn ska tas till konsekvenserna för olika aktörer redan vid utformningen av förslagen. Konsekvenser för berörda parter har diskuterats i de fall utredningen har övervägt en reglering som går utöver kraven i direktivet. 11.2Frågor där en vidare reglering har övervägts Rätten till betalkonto för andra än konsumenter Utredningen kunde konstatera att det kan finnas ett visst behov av bättre tillgång till betalkonto även för andra än konsumenter, exempelvis för småföretagare med tidigare ekonomiska problem. Av bl.a. konkurrensskäl bedömdes det inte som en framkomlig väg att föreslå en rätt till betalkonto för enbart svenska företag och ideella föreningar. bedömdes en reglering som omfattar även utländska företag få långtgående och svåröverblickbara konsekvenser. Det handlade bl.a. om en ökad administrativ börda för kreditinstituten och större risker i förhållande till penningtvättsregleringen. Eftersom de grundläggande funktioner som enligt betalkontodirektivet ska kunna knytas till ett betalkonto bara delvis motsvarar företagares behov av betaltjänster ansåg utredningen inte att en utsträckt reglering var tillräckligt motiverad. Lagstiftning om tillgången på kontanttjänster Utredningen har gjort bedömningen att det finns tillräcklig tillgång till kontanttjänster för att direktivet ska anses uppfyllt. Utredningen har vidare gjort bedömningen att konsekvenserna för kreditinstituten av en lagstiftning som förpliktar dem att hantera kontanter inte står i proportion till det kvarstående, begränsade och avtagande behovet av kontanttjänster. Det står klart att kontanthantering är kostsam och att alla åtgärder som främjar kontantanvändning för med sig stora kostnader för kreditinstituten, handlare och i förlängningen för hela konsument- kollektivet, dvs. även för dem som inte efterfrågar fler kontant- tjänster. Trots att bristande tillgång till kontanttjänster berör en mindre grupp personer, företag och föreningar skulle deras problem inte kunnat lösas lagstiftningsvägen med mindre än att tillgången till kontanttjänster generellt ökar. för gjort bedömningen att några lagstiftningsåtgärder för att under- lätta uttag och insättning av kontanter inte bör införas. Utredningen föreslår att ska ha tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna som genomför betalkontodirektivet. Utredningen föreslår vidare att ska få ett uppdrag att driva en jämförelsewebbplats. Förslagen, som i och för sig följer direkt av medlemsstaternas skyldigheter enligt betalkontodirektivet, medför ökade kostnader för . tillsynsverksamhet enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse finansieras av årliga avgifter som kreditinstituten ska betala enligt 13 kap. 16 § samma lag. Finans- inspektionen har alltså möjlighet att få täckning för eventuellt ökande tillsynskostnader. Kostnaderna för jämförelsewebbplatsen kan eventuellt begränsas genom att den webbsida som drivs av Konsumenternas bank- och får utgöra grunden till den nya jämförelsewebbplatsen. Att bygga upp och driva en jämförelsewebbplats i enlighet med betalkontodirektivet kommer dock att innebära kostnadsökningar. bör därför få ett särskilt anslag för uppbyggnaden och driften av jämförelsewebbplatsen. Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster Tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner 1 § Ett kreditinstitut som driver tillståndspliktig bank- eller finansieringsrörelse enligt 2 kap. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse får inte vägra en konsument som är bosatt i en stat inom EES att öppna ett betalkonto eller att till kontot knyta sådana grundläggande funktioner enligt 2 § som institutet tillhandahåller andra kunder. Första stycket gäller inte om det skulle strida mot bestämmelserna i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism att tillhandahålla konsumenten ett betalkonto eller om det finns andra särskilda skäl emot ett tillhandahållande. Skyldigheten att erbjuda betalkonto till vilket grundläggande funktioner är knutna omfattar alla som driver tillståndspliktig bank- eller finansieringsrörelse enligt 2 kap. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Vilka aktörer som ska förpliktas att erbjuda betalkonton har behandlats i avsnitt 4.2. Beträffande innebörden av grundläggande funktioner hänvisas till uppräkningen i 2 §. Skyldigheten att erbjuda betalkonton och specifika funktioner gäller under förutsättning att kreditinstitutet tillhandahåller sådana konton respektive tjänster till andra konsumenter. Skyldigheten att erbjuda sådana konton och funktioner bortfaller däremot inte för att kreditinstitutet enbart tillhandahåller betalkonton som även har andra tjänster som går utöver de grundläggande funktionerna. Rätten till betalkonto tillkommer konsumenter som är bosatta inom EES-området. I enlighet med betalkontodirektivet inbegriper detta asylsökande och konsumenter som inte har beviljats uppe- hållstillstånd men som av rättsliga eller faktiska skäl inte kan utvisas. Det är inte nödvändigt att konsumenten har en fast adress. Någon adress måste dock uppges där kunden kan nås för meddelanden från kreditinstitutet och dit exempelvis kort, koder och bankdosa kan skickas. En adress till en postbox kan fylla den första funktionen. Av säkerhetsskäl kan det dock finnas anledning att inte skicka kort, koder och bankdosa till en postbox. Inget hindrar dock att kunden får dessa personligen på bankkontoret. Det följer av lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism att ett kreditinstitut måste vidta grund- läggande åtgärder för kundkännedom innan det etablerar en affärs- förbindelse. I dessa åtgärder ingår att kontrollera kundens identitet genom id-handling, registerutdrag eller på annat tillförlitligt sätt. Att en person har utländska id-handlingar är inte grund för avslag, utan en prövning måste göras i det enskilda fallet. Avsaknad av svenskt personnummer är inte heller en grund för att avslå en ansökan om betalkonto. I de grundläggande åtgärderna för kundkännedom ingår också att inhämta information om syftet med att öppna ett konto. Kan kunden inte redogöra för detta ska ansökan om betalkonto avslås. Ett kreditinstitut får slutligen också avslå ansökan om betalkonto om det finns andra särskilda skäl för avslag. De särskilda skälen ska i enlighet med betalkontodirektivet ta sikte på risken för missbruk av betalkontot. Skälen sammanfaller till viss del med de skäl som kan åberopas för att vägra en insättning enligt 11 b § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Enligt den lagstift- ningen kan det utgöra särskilda skäl att vägra en insättning om kunden har varit ohederlig mot institutet eller att det finns risk för att en företrädare för institutet på något sätt främjar brott genom att tillhandahålla kontot (jfr prop. 2002/03:139 s. 262). Sådana omständigheter bör kunna utgöra särskilda skäl att avslå en ansökan om betalkonto. Den praxis som har utvecklats i fråga om skälen för att neka en insättning enligt lagen om insättningsgaranti kan dock inte tillämpas rakt av för ansökningar om betalkonto. I fråga om betal- konto står det klart att konsumentens ekonomiska förhållanden inte får tillmätas någon betydelse för bedömningen. Förekomsten av exempelvis betalningsanmärkningar eller misskötta krediter är därför inte särskilda skäl för avslag. Att konsumenten redan har ett betalkonto hos ett annat kredit- institut är inte heller särskilda skäl för avslag. Det följer däremot av första stycket att ett kreditinstitut inte är skyldig att tillhandahålla en konsument mer än ett betalkonto. Frågan om grunderna för avslag har utvecklats i avsnitt 5.2. 2 § De grundläggande funktionerna enligt 1 § är 1.tjänster som krävs för att öppna, inneha och avsluta ett betalkonto, 2.tjänster som gör det möjligt att sätta in medel på ett betalkonto, 3.tjänster som gör det möjligt att inom EES över disk eller i uttagsautomater ta ut kontanter från ett betalkonto, och 4.utförande inom EES av följande betalningstransaktioner: a)autogirering, b)betalningar genom ett debetkort, inbegripet betalningar online, c)betalningar, inbegripet stående överföringar, vid terminaler, över disk och via kreditinstitutets onlinetjänster. Paragrafen innehåller en uppräkning av de tjänster som enligt artikel 17.1 i betalkontodirektivet ingår i de grundläggande funktionerna. Enligt lagförslaget ska dock tjänsterna kunna utföras inom hela EES- området om kreditinstitutet erbjuder andra kunder denna möjlighet. Behandlingen av en ansökan om betalkonto 3 § En ansökan om betalkonto med grundläggande funktioner ska behandlas skyndsamt. Ärendet ska avgöras och senast efter det att kreditinstitutet tagit emot en full- ständig ansökan. Om ansökan avslås, ska konsumenten underrättas om detta och om vart han eller hon kan vända sig för att klaga på beslutet. Underrättelsen ska göras skriftligen och utan kostnad för konsumenten. Om det är möjligt, ska skälen för avslaget framgå av underrättelsen. Paragrafens första stycke genomför artikel 16.3 i betalkonto- direktivet, och innebär att en ansökan om betalkonto ska behandlas utan dröjsmål och senast efter det att kredit- institutet har tagit emot en fullständig ansökan. Om en ansökan om betalkonto avslås, ska konsumenten enligt artikel 16.7 skriftligen underrättas om detta och om förfarandet för att klaga över beslutet samt rätten att kontakta den relevanta behöriga myndigheten och det utsedda organet för alternativ tvistlösning. I 11 § lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsument- förhållanden finns en bestämmelse om att en näringsidkare som helt eller delvis motsätter sig ett krav från en konsument på grund av ett avtal mellan dem ska ge konsumenten information om den tvistlösning som konsumenten kan vända sig till för att få sitt krav prövat. Det är en allmän bestämmelse som även är tillämplig på förhållandet mellan kreditinstitut och konsumenter. Om en ansökan om betalkonto avslås finns det emellertid inget avtals- förhållande som konsumenten kan grunda sitt krav på. I andra stycket har det därför införts en skyldighet för kreditinstitut att underrätta konsumenten om vart han eller hon ska vända sig för att begära ändring av beslutet. Det omfattar en skyldighet att informera såväl om eventuell möjlighet att begära omprövning hos en kundombudsman, att lämna in klagomål till tillsynsmyndigheten och att vända sig till för att få kravet prövat. I andra stycket anges vidare att skälen för avslaget om möjligt ska framgå av underrättelsen. Av artikel 16.7 i betalkontodirektivet framgår att det finns situationer när anledningarna till avslaget inte ska anges, nämligen om det skulle skada den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen, eller strida mot bestämmelserna i och rådets direktiv /60/EG av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. Avgifter för betalkonto med grundläggande funktioner 4 § Ett kreditinstitut får ta ut endast rimliga avgifter för att tillhanda- hålla en konsument ett betalkonto och för de grundläggande funk- tioner som knyts till kontot. Paragrafen innehåller en begränsning av möjligheten att ta ut annat än rimliga avgifter för att tillhandahålla en konsument ett betal- konto med anknutna grundläggande funktioner. Vid bedömningen av vad som är rimliga avgifter ska enligt artikel 18.3 i betalkonto- direktivet nationella inkomstnivåer beaktas, liksom de genom- snittliga avgifter som kreditinstitut i den berörda medlemsstaten tar ut för de tjänster som tillhandahålls genom betalkonton. I avgifterna ingår inte bara årsavgifter för betalkonton, utan även eventuella ansökningsavgifter och avgifter för att utföra de tjänster som ingår i de grundläggande funktionerna enligt 2 §. Avgifter som bedöms vara för höga kan ge tillsynsmyndigheten skäl att ingripa mot kreditinstitutet. En konsument som krävs på orimligt höga avgifter kan med stöd av bestämmelserna i paragrafen motsätta sig betalning med stöd av den här bestämmelsen. Uppstår en tvist med anledning av detta kan avgifternas storlek också prövas av . Information om villkor och avgifter 5 § Innan en konsument öppnar ett betalkonto med grundläggande funktioner ska kreditinstitutet ge honom eller henne en förteckning över de mest representativa tjänsterna som är knutna till betalkonton i och, i den mån kreditinstitutet tillhandahåller dessa tjänster, informera om avgifterna för dem. Utöver det informationskrav vid tillhandahållande av betaltjänster som följer av 4 kap. ska kontohavaren minst en gång få kostnadsfri information om aktuella avgifter och räntesatser för de tjänster som knutits till konsumentens betalkonto. Paragrafens första stycke innehåller en bestämmelse som genomför artikel 4.1 i betalkontodirektivet om ett kreditinstituts skyldighet att lämna standardiserad information om de vanligaste tjänsterna som är knutna till betalkonton, och om avgifterna för dessa tjänster i den mån kreditinstitutet tillhandahåller dem. I 4 kap. lagen om betaltjänster finns det ett informationskrav vid tillhandahållande av betaltjänster. I paragrafens andra stycke regleras förpliktelsen enligt artikel 5.1 i betalkontodirektivet att därutöver att åtminstone redovisa avgifter och räntor. 6 § Ett kreditinstitut ska ha rutiner för byte av betalkonto i samma valuta mellan institutet och ett annat kreditinstitut i . Rutinerna ska säkerställa att ett sådant byte kan genomföras snabbt och utan onödiga olägenheter för konsumenten. Det kreditinstitut som en konsument vid ett byte vill öppna ett betalkonto hos ska på begäran av konsumenten kontakta det kreditinstitut som konsumenten har ett betalkonto hos och se till att bytet genomförs. Bytet ska vara genomfört inom högst den tidsram som följer av och rådets direktiv /92/EU av om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner. Enligt paragrafens första stycke ska ett kreditinstitut ha rutiner för byte av betalkonto mellan kreditinstitut inom . Av andra meningen framgår vad dessa rutiner ska syfta till. Av andra stycket framgår att det är det mottagande kreditinstitutet som, om kons- umenten begär det, ska kontakta det överförande institutet och se till att bytet genomförs. Motiveringet finns i avsnitt 7.3. 7 § Ekonomisk skada som har uppstått för en konsument till följd av att ett kreditinstitut inte har uppfyllt sina skyldigheter att genomföra bytet enligt 6 § ska ersättas av det kreditinstitutet. Paragrafen innehåller en bestämmelse om skadeståndsskyldighet för ett kreditinstitut som har skadat konsumenten genom att inte ha haft eller inte tillämpat tillfredsställande bytesrutiner. Uppsägning av ett avtal om betalkonto 8 § Ett kreditinstitut får säga upp ett avtal om betalkonto, endast om 1.konsumenten avsiktligt har använt betalkontot för olagliga ändamål, 2.det inte har förekommit några transaktioner på betalkontot , eller 3.konsumenten har lämnat felaktiga uppgifter för att få öppna betalkontot, och korrekta uppgifter skulle ha lett till att konsumenten inte hade fått öppna ett sådant konto. Paragrafen genomför artikel 19.2 a) – c) i betalkontodirektivet. Den reglerar uttömmande de fall då ett kreditinstitut ensidigt får häva ett avtal om tillgång till betakonto. Det är både de grund- läggande funktionerna och själva kontot som får sägas upp. I fråga om transaktionerna enligt 2 avses inte avgifts- och räntetrans- aktioner. Motiveringen finns i avsnitt 5.3. 7 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1.den information som ett kreditinstitut ska lämna till en konsument enligt 5 § första stycket, och 2.rutinerna för byte av betalkonto mellan kreditinstitut. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela kompletterande föreskrifter till bestämmelserna i kapitlet. I betalkontodirektivet finns det detaljerade bestämmelser om hur den standardiserade information om tjänster och avgifter som enligt 5 § ska lämnas till konsumenter ska vara utformad. Motsvarande regler ska enligt 1 kunna finnas i myndighets- föreskrifter. Enligt 2 ska också föreskrifter om rutinerna för byte av betalkonto mellan kreditinstitut kunna meddelas på myndighetsnivå. Betalkontodirektivet ska vara genomfört av medlemsstaterna . Författningsändringarna föreslås träda i kraft först . Särskilt yttrande av experten Utmaningar på den svenska betalningsmarknaden har en av de mest effektiva betalningsmarknaderna i världen. Kontantanvändningen i minskar stadigt till förmån för digitala betalningar. Utvecklingen på betalningsmarknaden går snabbt då många nya sätt att göra betalningar lanseras. Ofta är dessa baserade på mobiltelefoner eller kräver internetuppkoppling. Det är i huvudsak en positiv utveckling som kan ge oss smidigare, billigare och säkrare betaltjänster , men den medför också utmaningar för samhället. Utmaningarna uppkommer på grund av den minskande tillgången till kontanttjänster i landet. Att det finns alternativ till kontanter är en klen tröst för den som av något skäl inte har tillgång till eller inte har förmåga att använda digitala betaltjänster. Om avvecklingen av kontanttjänster inte går i takt med tillgången till och användningen av digitala betaltjänster riskerar vissa grupper att helt stå utan möjlighet att betala och ta betalt. En utmaning för samhället är därför att upprätthålla en tillräcklig nivå på kontantservicen för att säkerställa att det går att genomföra betalningar i de situationer då andra lämpliga alternativ inte finns. Införlivandet av betalkontodirektivet i svensk rätt innebär en möjlighet att överväga hur denna utmaning kan hanteras. Jag delar i stora drag utredningens förslag hur betalkonto- direktivet ska införlivas i svensk rätt. Beträffande hur tillgången till betaltjänster ska regleras har jag dock invändningar. Tillgång till betaltjänster enligt direktivet Betalkontodirektivet kräver att medlemstaterna ser till att samtliga konsumenter är garanterade betalkonton med grundläggande funktioner. För att uppnå detta ska alla eller ett tillräckligt antal kreditinstitut erbjuda dessa konton och de betaltjänster som utgör grundläggande funktioner, både och . Grund- läggande funktioner omfattar bland annat insättning och uttag av kontanter. har alltså en skyldighet att se till att det finns betalkonton med samtliga betaltjänster som räknas upp i direktivet och att tillräckligt många institut erbjuder dem. Utredningen föreslår en reglering som innebär att kreditinstituten även fortsättningsvis själva ska få välja vilka av dessa betaltjänster de vill erbjuda. Direktivet möjliggör ett sådant alternativ, men det innebär att staten inte kommer att ha några möjligheter att påverka vilka betaltjänster som erbjuds av instituten eller i vilken omfattning eller på vilket sätt de erbjuds. Och staten har som ovan nämnts ett ansvar att garantera samtliga konsumenter de betaltjänster som utgör grundläggande funktioner. Jag ifrågasätter därför om en lagstiftning där instituten själva avgör vilka tjänster som ska erbjudas kan säkerställa att lever upp till direktivets krav att garantera samtliga konsumenter rätt till betaltjänsterna, och . Jag gör också en annan bedömning av de problem som kreditinstitutens minskande kontantservice skapar. Tillgång till kontanttjänster i Utredningen bedömer att dagens tillgång till de betaltjänster som ska garanteras konsumenter är tillräcklig i för att leva upp till direktivets krav. Jag är tveksam till om det är en riktig bedömning, åtminstone vad gäller tillgången till vissa kontanttjänster. Det är svårt att hitta en entydig och objektiv verklighets- beskrivning av behovet av och problemen med kontanttjänster i . Inte heller direktivet ger någon klar definition av vad som kan anses vara tillräcklig tillgång, vilket ger utrymme för subjektiva tolkningar. Den mest aktuella och oberoende rapporten av tillgången till betaltjänster inklusive kontanttjänster är Länsstyrelsernas årsrapport (Bevakning av grundläggande betaltjänster). Här konstateras bland annat att flera konsument- grupper såsom äldre personer, personer med funktionsnedsättning, nyanlända och personer med dålig ekonomi inte i tillräcklig utsträckning kan ta del av de digitala betaltjänsterna och därför fortfarande har behov av kontanttjänster. Vidare finns vissa geografiska områden där brister i tekniken gör att digitala betalsätt fungerar mindre bra och därmed gör personer och företag i sådana områden beroende av kontanter. Det är i dessa avseenden framför- allt tillgången till insättningstjänster som är bristfällig . För att kunna göra insättningar är konsumenter hänvisade till kredit- instituten, till skillnad från uttag där också andra aktörer tillhanda- håller tjänsten. Jag delar i huvudsak utredningens beskrivning av situationen i men tror att problembilden underskattas. Direktivet har också ett tydligt konsumentperspektiv och med den utgångspunkten måste man enligt min mening ställa höga krav på tillgången på kontanttjänster för de konsumenter som inte har några alternativ. Jag anser därför att det kan ifrågasättas om lever upp till direktivets krav att garantera konsumenter tillräcklig tillgång till kontanttjänster. Tillgång till betaltjänster i En aspekt som gör problemet ännu större är att en reglering som innebär att varje institut själv får avgöra vilka betaltjänster det vill erbjuda inte heller ger staten en möjlighet att ingripa om utbudet av betaltjänster minskar ytterligare eller helt faller bort. Av direktivet framgår att det inte är tillräckligt att betalkonton med grund- läggande funktioner enbart erbjuds av kreditinstitut som endast tillhandahåller tjänster online. Om inga krav ställs på institutens tjänsteutbud kan t.ex. kontantservicen avvecklas snabbt och helt försvinna från marknaden utan att staten kan förhindra det. statistik visar att över hälften av bankkontoren var kontantlösa vid utgången av . har ännu fler bankkontor blivit kontantlösa. Om samtliga bankkontor skulle bli kontantlösa skulle definitivt bryta mot direktivet (även om min bedömning är att direktivet ställer betydligt högre krav än så). Utredningen gör bedömningen att det inte finns anledning att anta att tillgången på kontanttjänster kommer minska så kraftigt jämfört med behovet av dem att det skulle innebära att direktivet inte kommer anses genomfört . Jag är tveksam till om det går att göra en sådan bedömning. Även om jag delar utred- ningens bedömning att människors behov av betaltjänster i första hand bör mötas av förbättrade möjligheter att använda digitala betaltjänster, finns det inga garantier för att dessa kommer på plats i den takt som krävs. Avvecklingen av kontantservicen styrs av instituten och utifrån varje instituts egen definition av tillräcklig kundefterfrågan vilket avgör när ett kontor eller en bankomat stängs ned. En lagstiftning som tillåter instituten att fritt välja vilka betaltjänster de vill erbjuda innebär också att det inte finns några garantier för att instituten kommer att fortsätta erbjuda andra grundläggande funktioner, såsom debetkort och autogiro, i tillräcklig utsträckning.