sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Bland annat finns särskilda bestämmelser för lärar- anställningar med tidsbegränsade anställningar som professor . Det kan även vara så att många av lärarna vid de konstnärliga högskolorna i första hand ser sig som konstnärer snarare än lärare, vilket gör att den professionella identiteten är mindre kopplad till läraranställningen, som ofta är på deltid, och mer kopplad till konstnärskapet. De konstnärliga utbildningarna och den relativt sent utvecklade konstnärliga forskningen innebär också att ledningen av dessa högskolor får en annan karaktär än den vid övriga lärosäten. är indelad i tre fakulteter och har ingen nämnd/kollegialt organ bestående av valda lärarrepresentanter. Dock finns Dekangruppen som består av de tre dekanerna (som är utsedda genom kollegial valprocess), vilken bland annat behandlar frågor rörande utbildning på forskarnivå. Det finns även ett centralt placerat utbildningsråd som bland annat bereder utbildningsplaner och kvalitets- och utvecklingsfrågor rörande utbildningar på grund- nivå och avancerad nivå. Vid flera av lärosätena inom gruppen står utbildningen i fokus och man arbetar medvetet med att skapa attraktiva villkor för studenterna. Flera lärosäten inom gruppen saknar fakultetsnivån som en organisatorisk enhet. I stället finns stora akademier, alternativt Två grupper av lärosäten sektioner, med avdelningar. Här kan högskolorna i , , , , samt nämnas som exempel. Vid Gymnastik- och , och benämns motsvarande enheter institutioner, men även här är fakultetsnämndernas motsvarighet placerade vid sidan av linjen i centrala nämnder. Flera av lärosätena har således fakultetsnämnder/motsvarande med ansvar för frågor rörande innehåll och kvalitet i utbildningen och forskningen placerade vid sidan av linjen. Det varierar dock huruvida fakultets- nämnden beslutar om fördelning av resurser. 8.2.1Kortare avstånd mellan ledning och verksamhet Institutionerna är ofta av storinstitutionskaraktär, kallade akademier eller skolor med mer eller mindre självständiga underavdelningar. Det genomgående draget är dock att linjeorganisationens ryggrad består av rektor med ett antal prefekter/motsvarande som rapporterar till rektor (ibland prorektor) och kontrollerar resurserna. Gemensamt för lärosätena inom gruppen är det korta avståndet mellan den centrala ledningen och ledningen på institutionsnivån. Denna närhet gör det möjligt för rektor att ha relativt löpande uppföljnings-, diskussions- och informationsmöten med institutionsledningen. Det, i jämförelse med de äldre universiteten, begränsade antalet institu- tioner underlättar också kontakten mellan den centrala ledningen och institutionsledningen. Representanter för lärosätena menar att när ledningsfunktionerna ligger nära varandra blir beslutsvägarna snabba. Att frågor inte behöver gå flera steg genom organisationen upplevs av många som effektivt. Generellt betonas vikten av effektivitet i besluts- och förändringsprocesser i högre grad inom denna grupp lärosäten jämfört med vid de fyra äldre universiteten. I princip samtliga lärosäten inom denna grupp har infört prefekt- styre, med undantag för och där beslutande nämnder/styrelser finns på institutions- Två grupper av lärosäten nivån.5 På institutionsnivån utövas det kollegiala inflytandet genom beredningsprocesser och/eller genom rådgivande organ. Det finns ingen stark tradition av kollegialt beslutsfattande även då det tycks finnas en bestämd uppfattning om att medarbetare ska involveras i beredning av viktiga beslut och att besluten ska vara välförankrade. Sådana förankringsprocesser sker genom olika beredande organ såsom arbetsgrupper/råd i vilka medarbetarna ingår. Snarare än att lyfta fram den akademiska kollegialiteten som en ideal utgångs- punkt för dessa inkluderande beredningsprocesser betonas de som en självklar del av ett välfungerande ledarskap i en mer allmän bemärkelse, dvs. ett ledarskap som präglas av inkludering, förankring och lyhördhet med stor tilltro till medarbetarnas förmåga. Det grundar sig mindre i en idealbild av de kollegiala organens funktion och mer i en pragmatisk syn om att processer/styrformer där medarbetarna deltar i beslutens utformning leder till ägarskap, engagemang och förankring, vilket i slutändan förbättrar kvaliteten. Detta förhållningssätt kan mycket väl även finnas inom de äldre universiteten. Poängen är här att utformningen av lednings- modellerna utgår från olika premisser och ideal. 8.2.3Svagare traditioner av kollegialt beslutsfattande För de fyra äldre universiteten står idealet om det goda kollegiala beslutsfattandet, genom kritiskt samtal i seminarieform, i högre grad som modell. För de övriga lärosätena finns en ökad tendens till att fokusera på det goda akademiska ledarskapet och smidiga processer för hur detta ska utövas. Båda modellerna kan leda till kvalitet. Vi gör inte någon värdering av varken den ena eller den andra inriktningen ur kvalitetssynpunkt. görs antagandet att starka inslag av kollegialt beslutsfattande i sig leder till ökad kvalitet eller ökad akademisk frihet i jämförelse med styrsystem som har en tydlig linjestyrning. Varken utredningens forsknings- översikt (kapitel 12) eller den internationella utblicken (kapitel 11) ger belägg för en sådan slutsats och vi ställer oss därför tveksamma till den typen av a priori antaganden både vad gäller kollegialitet 5 har institutionsnämnder som beslutar i ett relativt begränsat antal frågor se kapitel 6. Två grupper av lärosäten Forskningsöversikten och den internationella utblicken visar snarare att en blandning av båda ledningsmodellerna är att föredra, där kollegium och linje fungerar ömsesidigt utvecklande och förstärkande. Vid denna grupp lärosäten utses akademiska ledare generellt av överordnat organ, och kollegiala val av prefekter/motvarande före- kommer . Generellt innefattar rekryteringsprocesserna emeller- tid någon form av kollegialt hörande, där medarbetare ingår i rekryteringsgruppen eller får träffa kandidaten i olika sittningar. förekommer även en hearing där alla anställda vid institu- tionen har möjlighet att ställa frågor till kandidaten. Utredningens uppfattning är att frågor om kollegialitet och kollegialt beslutsfattande artikuleras i mindre utsträckning bland medarbetarna vid denna grupp lärosäten. Vid och finns, sannolikt kopplat till närheten till de äldre universiteten i respektive och , dock en diskussion om ökade befogenheter till kollegiala organ. Denna slutsats är delvis baserad på samtal med lärare och forskare från dessa högskolor, men även på annan information till exempel från den särskilda arbetsgrupp vid som arbetar med att utreda huruvida det kollegiala inflytandet vid högskolan behöver stärkas. Inom gruppen övriga lärosäten finns en konkurrensmedvetenhet i fråga om att attrahera studenter, lärare och forskare, vilket skapar en större samsyn och förståelse för den övergripande bilden. Det är mer allmänt accepterat att det avsätts medel för rektor att disponera för olika strategiska satsningar, vilket grundar sig i en bild av att det är nödvändigt för lärosätet ur effektivitetssynpunkt. Det finns tydligare tendenser till pragmatism och att organisa- tionen måste fungera effektivt. Som exempel kan nämnas ett lärosäte där man valt att minska antalet kollegiala organ i form av olika utskott eftersom alltför många sådana grupper innebar att en stor del av de disputerade lärarna tillbringade sin tid i nämnder och inte i verksamheten, vilket ansågs ineffektivt. Två grupper av lärosäten Representanter för dessa lärosäten hävdar i högre grad än vid de fyra äldre universiteten vikten av att kunna anpassa sig till förändrade yttre förutsättningar. För att möjliggöra sådana anpassningar nämns insatser som en stärkt forskarutbildning, rekryteringar av framgångs- rika juniora lärare och forskare, samverkan och innovationsfrågor samt ett starkt varumärke. framför allt betonas vikten av en organisatorisk struktur som främjar samarbete, minskar sårbar- heten samt är resurseffektiv. Som exempel nämns behovet av att kunna anpassa sig till europeiska och nationella strategiska forsk- ningssatsningar. I samband med externa utmaningar betonas nöd- vändigheten av att kunna genomföra reformer. En representant för ett av dessa lärosäten uttryckte det enligt följande: Kommer utmaningar så måste vi vara riggade för förändring. Man måste kunna ta de svåra besluten – såsom att stänga ned institutioner, snarare än att långsamt svälta ut dem. Utifrån de aspekter som utgör utredningens frågeställningar gör vi den sammantagna bedömningen att universitet och högskolor inom gruppen övriga lärosäten, trots variationen i omfattning och inrikt- ning av verksamheten, är mer lika varandra vad avser ledning och styrning av verksamheten. I jämförelse med de äldre universiteten där vi ser inslag av en tendens som beskrivs som akademisk traditionalism, ser vi här tendenser till vad som kan beskrivas som akademisk instrumentalism. Denna ”idealtyp” av hur ett lärosäte ska styras karaktäriseras av en mer samhällstillvänd och reformbenägen inställning. Till skillnad från den akademiska traditionalismen står nyttan mer i fokus för instrumentalismen. Inom instrumentalismen hämtas gärna språkbruk från näringslivet och nyttiggörande och entreprenörskap står i fokus. Vidare finns en kritik emot traditionalismens tröga beslutsprocesser och bristande förmåga att leverera resultat. Ledning och linjeorganisationen är tydligt definierad och ska fungera effektivt.6 Utredningen ser inom gruppen övriga lärosäten fler tendenser av akademisk instrumentalism och färre tydliga tendenser av 6 Bexell (2011) s. 65–78. Två grupper av lärosäten Tendenserna av akademisk instrumentalism uttrycker sig genom en ökad reformbenägenhet, större acceptans för att lärosätets ledning styr genom strategiska medel och en allmän acceptans för att akademiska ledare i linjen fattar beslut, efter beredning genom olika kollegiala processer. Det finns även tydliga inslag av en medvetenhet kring behovet av anpassningar utifrån samhällets förändrade behov och nationella och internationella strategiska satsningar. Återigen vill vi under- stryka att detta inte ska tolkas som att vi menar att samtliga lärosäten inom gruppen verkar inom en sorts renodlad akademisk instrumentalism. Dock utgör de bilder som både akademisk traditionalism och akademisk instrumentalism målar upp bra referens- punkter för att åskådliggöra skillnader i kultur, organisation- och beslutsstruktur. Även inom gruppen övriga lärosäten finns inslag av akademisk traditionalism, framför allt vid och , men sammantaget är dessa tendenser alltjämt mindre inflytelserika sett i relation till de fyra äldre universiteten. Verksamheten vid de fyra äldre universiteten i , , och är mer omfattande än vid de flesta av de övriga lärosätena. Detta medför en mer komplex organisation och därmed också en mer komplicerad ledning och styrning. De äldre universiteten har särskilt genom sina många forsk- ningsintensiva miljöer en betydelsefull ställning inom forskningen. har exempelvis , Kungl. Tekniska högskolan, , och även de en stark och omfattande forskning, även om bredden i verksamheten inte är densamma som vid de fyra äldre universiteten. Universiteten i , , och är också relativt stora flerfakultetsuniversitet (är dock inte organiserat i fakulteter som organisatorisk enhet). Den högre utbildningen är mer jämnt fördelad över alla lärosäten. Högskolorna och de nyare universiteten har stor betydelse för högre utbildning över landet som helhet. Sammanfattningsvis ser vi att storlek och variation på verk- samheten, på samma vis som tradition och kultur, är bidragande orsak Två grupper av lärosäten till skillnaderna i ledning och styrning mellan de två grupperna av lärosäten. 8.4Utredningens uppdelning – övergripande bild Med volymen och karaktären på utbildning eller forskning eller med andra särdrag som grund för en klassificering av landets lärosäten kan helt andra indelningar göras än den vi här gjort i äldre universitet och övriga lärosäten. Utredningens uppdelning syftar till att ge en övergripande bild av universitets- och högskoleland- skapet utifrån utredningens frågeställningar. När ledning och styrning av universitet och högskolor diskuteras utgör ofta de äldre universiteten referensram. Utred- ningens bedömning är dock att de fyra äldre universiteten skiljer sig avsevärt från övriga lärosäten i . Skillnaden mellan de två grupperna handlar om hur lednings- och styrformer utformats, hur beslutsbefogenheter har delegerats, relationer och avstånd mellan ledningsorgan på olika organisatoriska nivåer, synen på kollegialitet och hur tradition/kultur kommer till uttryck i dessa frågor. Vi vill understryka att vår beskrivning av skillnaderna inte innehåller någon värdering. Vi påstår inte att ledning och styrning som helhet är bättre inom den ena eller andra gruppen. Det finns goda exempel från båda grupperna. Det finns också skillnader i olika avseenden mellan lärosäten inom de båda grupperna. Poängen är att fästa uppmärksamhet på att majoriteten av lärosätena skiljer sig från de äldre universiteten vad gäller utredningens fråge- ställningar. Diskussioner om universitets och högskolors lednings- modeller bör därför se till denna variation och inte enbart utgå från förhållanden som gäller vid den ena eller den andra gruppen. 9De akademiska ledarnas situation I detta kapitel tar vi upp de akademiska ledarna, deras uppdrag och befogenheter samt frågor om rekrytering, utbildning och annat stöd för ledarna i universitets och högskolors ledningsorganisation (dock inte rektor som behandlas i nästa kapitel). Kapitlet bygger på de intervjuer utredningen genomfört och enkätstudien till universitet och högskolor. Vi fokuserar på de som är ledare inom verksamheten för utbildning och forskning, alltså inte chefer inom verksamhetsstödet. Lärosätenas ledning och styrning ska naturligt- vis ses som en helhet där ledarna för utbildning och forskning arbetar tillsammans med cheferna inom verksamhetsstödet, men vi måste begränsa vår framställning. Verksamhetsstödet har dock ägnats ett särskilt avsnitt i kapitel 4 och det behandlas även i ett senare avsnitt i det här kapitlet. Vi har valt att använda oss av begreppet akademiska ledare i vilket vi i detta kapitel inkluderar befattningshavare inom lärosätets ledningsorganisation såsom vicerektorer, dekaner, prefekter, akademichefer och centrumföreståndare eller motsvarande funktioner (rektor och rektors ställföreträdare behandlas i nästa kapitel). Ofta innebär dessa uppdrag även ett chefskap i den bemärkelsen att ledarna har ett arbetsgivaransvar. Så är dock inte alltid fallet varför vi använder oss av den mer inkluderande benämningen ledare. Viktigast för framgångsrik ledning, vilket också har lyfts fram av de flesta som utredningen talat med, är ledarens personliga egenskaper och kvaliteter. Det är tydligt att denna aspekt är avgörande för alla typer av ledningsuppdrag. Det skulle dock föra för långt att i denna utredning behandla det personliga ledarskapet och de personliga kvaliteterna för lednings- och chefsuppdrag. Det är inte heller utredningens uppgift, utan i stället att beskriva och De akademiska ledarnas situation undersöka de förutsättningar som finns för akademiska ledare vad gäller fungerande organisations- och beslutsstrukturer, administrativt stöd, samt utvecklings- och karriärmöjligheter. 9.1Uppdrag, mandat och befogenheter Vi inleder med att diskutera prefekternas situation, dvs. ledarna för institutionerna och motsvarande enheter. Uppdraget som prefekt är ett av de mest centrala för ledningen av verksamheten vid universitet och högskolor och för deras framgångsrika utveckling, eller som en respondent uttryckte det, ”hellre en dålig rektor och 15 bra prefekter än tvärtom”. Det finns under prefektnivån, åtminstone vid de större institutionerna, flera ledare som avdel- ningschefer, studierektorer och projektledare, däribland forsknings- ledarna för stora och välfinansierade projekt. Dessa har naturligtvis viktiga roller och mycket av det vi skriver gäller även för dessa ledare, men utredningen måste någonstans begränsa diskussionen. Vi har valt att stanna vid prefektnivån. Efter diskussionen av prefekternas situation tar vi upp situationen för dekaner, vicerektorer och motsvarande ledare på fakultetsnivån och den övergripande lärosätesnivån. Prefekten har den nära kontakten med lärarna och forskarna, en direktkontakt som dekaner och rektor inte har, åtminstone inte . Generellt och formellt har prefekten en viktig ställning, inte enbart vid lärosäten med prefektstyre, utan även vid lärosäten med beslutande institutionsstyrelser, vilket vi belyst i tidigare kapitel.1 1 Vid flera högskolor har man beslutat om en organisation med nya beteckningar, som akademier ledda av akademichefer, vilket markerar deras uppdrag som akademiska ledare. Vid sidan av institutionerna finns ofta även olika institut eller centrumbildningar med instituts- och centrumföreståndare. I den mån dessa inte är delar av en institution utan parallellställda med institutionerna har föreståndarna en liknande ställning som institutionsprefekterna. I den fortsatta diskussionen använder vi beteckningen prefekt och avser då också akademichefer, föreståndare, skolchefer och liknande beteckningar för ledaren för institutionen eller den enhet som vid det enskilda lärosätet enligt vår tolkning närmast motsvarar den traditionella och tidigare i förordning reglerade organisationsenheten institution. De akademiska ledarnas situation Trots denna nyckelposition i organisationen är prefektupp- draget behäftat med flera problem. Under utredningens intervjuer har många prefekter vittnat om att de saknar ett tydligt akademiskt uppdrag att utveckla institutionens verksamhet. Uppdraget är administrativt och förvaltande snarare än akademiskt och strategiskt. Ofta finns en förväntan eller till och med ett tryck från lärarna och forskarna vid institutionen att prefekten ska sköta administrationen och de löpande ärendena och avhålla sig från ledning av den akademiska verksamheten.2 Denna inriktning av prefektuppdraget förstärks av att prefekten oftast har såväl ett begränsat ekonomiskt manöverutrymme som ett svagt administra- tivt stöd. Flera av de problem som prefekterna upplever kan vara både större eller mindre beroende på hur stor institutionen är. Institu- tionerna kan variera i storlek från mycket små med en ensam professor och ett dussintal anställda till stora organisationer med flera avdelningar och flera hundra anställda. Prefektens ekonomiska manöverutrymme kan vara mer eller mindre begränsat oavsett institutionsstorleken. De administrativa arbetsuppgifterna är naturligtvis omfattande vid stora institutioner varför bristande administrativt stöd kan bli särskilt kännbart vid dessa. Svårigheter orsakade av alltför nära relationer till medarbetarna är naturligt nog vanligare vid mindre institutioner än vid stora där prefekten inte ens kan förväntas känna alla medarbetare. Institutionens intäkter består dels av de båda statsanslagen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och forskarutbildning, dels av externa forskningsbidrag och intäkter från studieavgifter och uppdragsutbildning. Intäkterna för utbildning är i praktiken öronmärkta för olika program och kurser och prefekten har små eller inga möjligheter att leda utbildnings- verksamheten med ekonomiska styrmedel. Statsanslaget för forsk- ning och forskarutbildning är oftast till största delen uppbundet i löner och samfinansiering av externfinansierade forskningsprojekt. 2 (2013). De akademiska ledarnas situation Vi har tidigare diskuterat hur den stora andelen externfinansiering av forskningen försvårar för prefekter och andra i lednings- organisationen att aktivt leda och utveckla verksamheten. Större delen av institutionens forskningsresurser kontrolleras av professorer och andra forskare i ledningen för de olika forskningsprojekten.3 Det finns också ett tryck från institutionens forskare att de statliga forskningsanslagen ska föras direkt till projekten och att avsättningar till särskilda satsningar ska begränsas. Även om det finns en viss, men varierande, acceptans för att medel avsätts till rektors och möjligen även dekanens förfogande, är det mycket ovanligt att sådana medel avsätts till prefektens förfogande. Vid de forskningsintensiva universiteten finns betydande statliga forskningsanslag sparade.4 Dessa medel är ofta bokförda på institutionsnivå, vilket i princip innebär att prefekten förfogar över dem. Vid utredningens intervjuer och möten har det dock fram- kommit att det kan vara svårt för prefekten att använda medlen för särskilda satsningar dels på grund av försiktighet, dels på grund av motstånd från institutionens forskare. Lite tillspetsat kan man säga att prefekten varken har eller förväntas ha några större ekonomiska styrmedel. Ett annat problem för prefekten är det ofta alltför svaga administrativa stödet. Vi utvecklar detta i ett senare avsnitt i detta kapitel, men det behöver kommenteras även här. Många prefekter vittnar om att en stor del av deras tid uppfylls av dagliga rutinärenden, framför allt mycket personalfrågor. Många av dessa ärenden är av den karaktären att de borde kunna hanteras av en administratör eller administrativ chef vid institutionen. Detta administrativa stöd är mycket ofta underdimensionerat. Det finns återigen ett tryck från lärarna och forskarna vid institutionen att administrationen ska hållas nere. Vid ett av de äldre universiteten beskrev man detta som ett svårlöst problem vid många institutioner 3Se t.ex. Langfeldt et al. (2013) för ett liknande resonemang. 4UKÄ (2015:8). Det bör här noteras att vid de större forskningsuniversiteten finns dessutom betydande externa medel sparade. Dessa medel är dock intecknade för särskilda forskningsprojekt och är därmed inte tillgängliga för prefektens disposition. De akademiska ledarnas situation – prefekterna anser sig inte ha mandat från institutionens lärare och forskare att avsätta mer resurser till administratörer. Förväntan är att prefekten själv ska sköta administrationen. Flera av de personer vi intervjuat menar också att prefekter kan ha svårt att fatta beslut om förändringar i enskilda medarbetares arbetssituation och arbetsuppgifter. Prefekterna anses stå alltför nära många av medarbetarna vid institutionen. De är kollegor som valt eller stöttat prefekten vid tillsättningen ofta med det mer eller mindre explicita budskapet att hålla en konservativ linje och inte fatta radikala beslut som påverkar medarbetarnas situation negativt. Det kan bli svårt att göra förändringar på grund av lojalitet till de akademiska kollegorna. Problemet är att många prefekter väljs och tillsätts utan ett tydligt uppdrag och mandat att förändra och utveckla institutionen, varken från institutionens anställda eller från prefektens överordnade chef. Uppdraget är oftast att förvalta en existerande organisation och sköta de löpande ärendena. Man väljer helst en prefekt som har samma prioriteringar och perspektiv som institutionens tongivande forskare, inte någon som kan tänkas vidta förändringar och omfördela resurser inom institutionen. Utredningen har noterat att prefekter i vissa fall kan ha svårt att leda verksamheten mot lärosätets uppsatta mål i de fall då kollegornas förväntningar på vad som ska göras inte sammanfaller med dessa mål. Prefekter och anställda som utredningen intervjuat berättar att prefekten förväntas beakta önskemål från enskilda eller grupper av medarbetare snarare än att fatta beslut som ser till hela institutionens bästa. Det kan dessutom finnas flera medarbetare eller grupper med olika, sinsemellan motstridiga önskemål. Liknande situa- tioner kan förekomma i kollegiala beslutsorgan som då kan få svårt att fatta beslut i synnerhet om enighet eftersträvas. Prefekten kan naturligtvis drabbas av samma beslutsvånda inför motstridiga önskemål, eller ha svårt att frigöra sig från att företräda särskilda intressen.