sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — Med digital bio avses att en biograf visar film från en databas i stället för med hjälp av en traditionell filmprojektor. Regeringen ansåg att det var angeläget att digital bio inkluderades i YGL:s tillämpningsområde eftersom visning av digital bio ökade och då all produktion, distribution och visning sannolikt skulle komma att vara digital (a. prop. s. 26). Genom ändringar klargjordes även att tillhandahål- landen till allmänheten på särskild begäran av webbsändningar som startar på tider som avsändaren bestämmer faller in under webb- sändningsregeln (t.ex. direktsändningar via internet). Som en följd av dessa ändringar infördes ett förtydligande i databasregeln som innebar att det i bestämmelsen angavs att sändningar som omfattas av webbsändningsregeln är undantagna från databasregelns tillämp- ningsområde (a. prop. s. 47). En omfattande översyn av databasregeln görs Det har uppmärksammats en rad tillämpningsproblem med databasregeln, främst mot bakgrund av den snabba tekniska utvecklingen. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen pekade i betänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96) på flera oklarheter när det gäller tillämpningen av databasregeln. Det avsåg bl.a. olika problem med redaktionsbegreppet och vad som är en databas (s. 173 f.). En liknande probleminventering gjordes av (se nedan). Flera av de problem som påtalades då är fortfarande aktuella och omfattas av vårt uppdrag. redogjorde i slutbetänkandet En översyn av tryck och yttrandefriheten (SOU 2012:55) för flera tillämpnings- problem med databasregeln som kommittén identifierat (Del 1 s. 363 f.). Nedan redogörs kortfattat för de problem som kom- mittén lyfte fram som mest angelägna att åtgärda. Innebörden av begreppet redaktion Massmedieföretagen väljer ibland att organisera sin verksamhet på ett sätt som gör det svårt att definiera vad som är ”en redaktion” och vilken redaktion det är som råder över innehållet i en viss data- bas. Det gäller bl.a. massmedieföretag med omfattande publicer- ingsverksamhet som bedrivs på flera ”plattformar”, t.ex. flera webb- platser och radioprogram. Det är i sådana situationer vanligt att det inte är samma personer som tar fram innehållet till ett radio- program som sedan uppdaterar innehållet på företagets alla webb- platser. Det kan också handla om situationer då databasverksam- heten läggs i en annan juridisk person än den där redaktionen för den periodiska skriften eller radioprogrammet finns. En omfattande översyn av databasregeln görs Det har ansetts finnas oklarheter kring grundlagsskyddet för en data- bas om tillhandahållaren låter en s.k. extern informationsleverantör uppdatera innehållet i delar av databasen. Ett exempel är att ett medieföretag låter ett produktionsbolag uppdatera en webbsida som är kopplad till det radio- eller tv-program som produktions- bolaget producerar åt medieföretaget. Det kan även handla om ett företag som får i uppdrag att sköta och välja ut den reklam som visas på ett tidningsföretags webbplats. Ett annat tänkbart exempel är utomstående aktörer som på uppdrag av massmedieföretaget förhandsgranskar (modererar) användares artikelkommentarer och fattar beslut om att publicera eller inte publicera dessa på ett mass- medieföretags webbplats. Det är även vanligt att personer som inte hör till medieföretaget anlitas för att blogga på en särskild del av företagets webbplats och därmed får möjlighet att lägga in material utan föregående granskning. Databaser innehåller ibland delar som kan påverkas av mottagaren, t.ex. genom kommentarer från användarna utan föregående gransk- ning (s.k. omodererade användarkommentarer). Den oklarhet som har uppstått vid tillämpningen gäller frågan om vad konsekvensen blir av att en databas innehåller omodererade delar. Enligt en strikt tolkning uppfyller databasen inte förutsättningarna för grundlags- skydd enligt databasregeln när medieföretaget inte har kontroll över hela innehållet och följaktligen gäller inte grundlagen för databasen. Denna tolkning utgår från att det handlar om en och samma databas. Om de omodererade delarna av t.ex. en webbplats kan avskiljas från det redaktionella innehållet är det dock möjligt att betrakta webbplatsen som två eller flera databaser. Grundlagen gäller i sådana fall det redaktionella innehållet medan de omoderer- ade delarna faller utanför. Svårigheten är att avgöra vad som krävs för att åstadkomma en sådan uppdelning mellan två databaser. Det gäller särskilt vid artikelkommentarer, som vanligtvis är placerade i nära anslutning till redaktionellt material. En omfattande översyn av databasregeln görs lämnade vissa förslag gällande de oklar- heter som kommittén hade identifierat enligt ovan. I fråga om redaktionsbegreppet konstaterade kommittén att det finns problem med att ersätta begreppet och bedömde därför att det skulle behållas. När det gäller externa informationsleverantörer föreslog kom- mittén att lagtexten skulle ändras så att det framgår att grundlags- skyddet inte påverkas av att en databas innehåller information som uppdateras av externa informationsleverantörer om det sker på uppdrag av den som driver verksamheten. Beträffande frågan om omodererade användarkommentarer föreslog kommittén att det i databasregeln skulle anges att grund- lagen inte gäller de delar av databasen som kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten. förslag i dessa delar resulterade inte i någon ändrad lagstiftning. Flertalet remissinstanser var positiva till de förändringar i databas- regeln som föreslog. I flera yttranden framfördes dock åsikten att redaktionsbegreppet borde ersättas så att grundlagsskyddet för medieföretagens webbplatser inte blir beroende av hur de väljer att organisera sin verksamhet. ombudsmän () ansåg att publiceringar på internet över huvud taget inte ska betraktas som biprodukter till papperstidningar eller traditionell radio och tv utan att det automatiska grundlagsskyddet även ska omfatta rena webbredaktioner. Flera remissinstanser hade liknande synpunkter och framhöll att yttranden på internet borde ha ett självständigt skydd. Många remissinstanser efterfrågade ett helhetsgrepp och menade att databasregeln behöver ses över i större omfattning än vad hade gjort. I våra direktiv anges att det bl.a. mot bakgrund av vad remiss- instanserna framförde finns skäl att ge kommittén i uppdrag att göra en mer omfattande översyn av databasregeln. Syftet med en omfattande översyn är bl.a. att göra den mer lättillgänglig och bättre anpassad till dagens teknik. Kommittén ska beakta Yttrande- En omfattande översyn av databasregeln görs frihetskommitténs förslag och remissinstansernas synpunkter på dessa. Vår bedömning: Det finns ett behov av att göra en genom- gripande översyn av databasregeln, särskilt mot bakgrund av den tekniska utvecklingen. Översynen ska ske inom ramen för de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Databasregeln ska även i fortsättningen utgå från en viss av- gränsning så att inte alla yttranden och aktörer på internet om- fattas av grundlagsskyddet. Databasregeln i 1 kap. 9 § YGL infördes och utformades ursprung- ligen i syfte att ge skydd åt traditionella massmedieföretags public- eringar i det som då uppfattades som alternativa distributionskanaler. Det pågår en tydlig utveckling på medieområdet där synsättet att internetbaserad kommunikation endast är ett bihang till dags- tidningar, sändningar eller andra mer traditionella medieformer får allt mindre fog för sig. Den tekniska utvecklingen är snabb och medieföretagen gör ofta sitt utbud tillgängligt på flera olika platt- formar däribland via internet, vilket gör att publiceringar på webb- platser i många fall kan uppfattas som den viktigaste formen för massmedial kommunikation. Mot denna bakgrund framstår det som klart att databasregelns betydelse blir mer och mer central. Från att ha varit ett komplement till regleringen om tryckta skrifter, radioprogram och tekniska upptagningar har databasregeln i praktiken blivit en grundläggande och viktig bestämmelse i det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. Det finns nu skäl att göra en genomgripande översyn av data- basregeln. Översynen ska ske med utgångspunkt i de särskilda frågeställningar som pekas ut i våra direktiv. genomgång bör fortsätta och för- djupas. Översynen ska, i enlighet med vad som anges i våra direktiv, utgå från att de grundläggande principer som bär upp det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet inte ska ändras. Ut- gångspunkten ska vara att grundlagsskyddet inte heller i fortsätt- ningen ska styras av yttrandenas innehåll. En omfattande översyn av databasregeln görs Grundlagsskyddet för databasverksamhet förutsätter att de principer som grundlagarna vilar på kan tillämpas. Förhållandet till det särskilda ansvarssystemet med ensamansvar och meddelarfrihet har av tidigare utredningar lyfts fram som en frågeställning som behöver beaktas särskilt i detta sammanhang. Och det har påtalats att det finns risk för att t.ex. regler om utgivare eller om krav på dokumentationsskyldighet inte skulle fungera tillfredsställande för många nätbaserade medier (prop. 2001/02:74 s. 37 f.). Vidare har det framhållits att det finns ett samband mellan meddelarfriheten och sekretesslagstiftningen. Om grundlagsskyddet för internet- publiceringar görs mycket vidsträckt kan detta rubba den nuvar- ande balansen mellan meddelarfrihets- och sekretessintresset på ett sätt som inte har varit aktuellt tidigare (se Yttrandefrihetskom- mittén i bl.a. debattbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag? – Ytt- randefrihetskommitténs presenterar tre modeller, SOU 2010:68 s. 124 f. och 136 f.) I tidigare lagstiftningsärenden har mot denna bakgrund slut- satsen dragits att ett generellt grundlagsskydd för databasöver- föringar inte är lämpligt eller ens möjligt om de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna ska kunna upprätthållas. Vi delar denna slutsats. Databasregeln ska alltså även i fortsättningen utgå från en viss avgränsning så att inte alla yttranden och aktörer på internet faller under det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten. Som framgått har databasregeln utvidgats i flera omgångar. För- ändringarna har skett inom ramen för en och samma paragraf. Resultatet har blivit en omfattande reglering som kan upplevas som svårtillgänglig, särskilt mot bakgrund av att begreppsanvändningen i YGL är teknikinriktad och ibland något otydlig. En viktig del av översynen är därför att se över den språkliga och strukturella ut- formningen av databasregeln. Detta bör ske inom ramen för vårt allmänna uppdrag att modernisera TF och YGL. 9Villkoren för automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln Publiceringar på internet utgör en allt viktigare informationskälla. I kapitel 8 berörs det förhållandet att den nuvarande grundlagsregler- ingen av internetpubliceringar tillkom när sådan verksamhet upp- fattades som en alternativ distributionskanal för de traditionella massmedieföretagen. Utvecklingen går dock tydligt mot en ord- ning där internetbaserad kommunikation kan betraktas som ett bihang till dagstidningar, tv-sändningar eller andra mer traditionella medieformer. I många fall torde publiceringar på webbplatser kunna uppfattas som den viktigaste formen för mass- medial kommunikation. har internetpubliceringar inget självständigt automat- iskt grundlagsskydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) utan skydd finns bara om verksamheten bedrivs av någon som ger ut t.ex. en tidning eller sänder ett tv- eller radioprogram. För andra aktörer finns möjligheten till s.k. frivilligt grundlagsskydd genom att utgivningsbevis kan beviljas för den aktuella verk- samheten. Frågan är mot denna bakgrund om det automatiska grundlags- skyddet för webbplatser bör utvidgas och hur detta i så fall kan ske. Villkoren för automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln Automatiskt grundlagsskydd för yttranden på internet föreligger enligt databasregeln i 1 kap. 9 § YGL om den aktör som till- handahåller webbplatsen tillhandahåller information genom en annan medieform, t.ex. i en tidning eller ett tv-program. Det brukar framhållas att det är traditionella massmedieföretag som har automatiskt grundlagsskydd för innehållet i sina databaser enligt bestämmelsen. I bestämmelsen anges att det är redaktionen för tidningen eller tv-programmet som ska tillhandahålla yttrandet på webbplatsen. För yttranden på internet som tillhandahålls av andra aktörer finns det som nämnts möjlighet att ansöka om utgiv- ningsbevis och på så sätt uppnå grundlagsskydd. Se närmare om databasregeln i kapitel 8. Det bör noteras att det inte endast är traditionella massmedie- företag som har automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln. Alla som ger ut en tryckt tidning eller sänder tv eller radio har ett sådant skydd. Detta innebär bl.a. att även den som sänder enligt den s.k. webbsändningsregeln i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL omfattas. Till exempel kan en bloggare som via webben, förutom att tillhandahålla sin blogg, sänder ett program direkt eller få automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln. Skälen för den nuvarande regleringen Grundlagsskyddet för tillhandahållanden genom databaser gavs vid YGL:s tillkomst till de traditionella massmedieföretagen. När för- utsättningarna för grundlagsskyddet formulerades var tanken att dessa företag (tidningar, radio- och tv-företag) skulle ha möjlighet att, som ett komplement till den traditionella verksamheten, public- era innehåll på webben. Det nämndes i förarbetena att det visser- ligen kunde vara fråga om material som inte hade hunnits med att publiceras t.ex. i den tryckta tidningen men att det inte var det fallet som i första hand åsyftades (se prop. 1990/91:64 s. 59 f.). En viktig del av motivet för att grundlagsskyddet avgränsades på detta sätt var hänförligt till behovet av skydd för nyhetsför- medlingens källor. Grundlagsskyddet för yttranden i databaser gavs därför till samma krets som den till vilken källskyddet är knutet (se Villkoren för automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln 1 kap. 2 § YGL). Vikten av klarhet när det gäller källskyddet har därefter också framhållits i samtliga lagstiftningsärenden där grund- lagsskyddet i YGL har utvidgats (se t.ex. prop. 2001/02:74 s. 27). hade som huvuduppgift att försöka finna en ny teknikberoende regleringsmodell. Kommittén hade också i uppdrag att analysera om andra distributionsformer för yttranden till allmänheten, utöver de traditionella medierna, kunde behöva skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. tog, som vi har berört i avsnitt 6.5.4, fram en modell som hade arbetsnamnet Ny yttrandefrihetsgrund- lag (NYGL). En grundförutsättning för att få grundlagsskydd enligt NYGL var att yttrandet framfördes i ett massmedium. Med det förstods enligt lagtexten ”medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten”. Enligt NYGL blev grundlagen auto- matiskt tillämplig på massmedier som ges ut av ett massmedie- företag. avsågs sammanslutningar och en- skilda vilkas huvudsakliga verksamhet består i att på yrkesmässiga grunder ge ut massmedier. Andra aktörer (t.ex. ideella organisat- ioner och privatpersoner) hade möjlighet att få grundlagsskydd om de skaffade utgivningsbevis eller om massmediet försågs med s.k. ansvarsuppgifter. Kommittén prövade om bestämmelserna i gav ett tillfredsställande skydd för de tryck- och yttrandefrihets- rättsliga grundprinciperna. NYGL ställdes också mot TF och YGL i syfte att undersöka vilka eventuella fördelar som fanns med en ny yttrandefrihetsgrundlag. Det stora problemet med NYGL var enligt kommittén avgräns- ningen av tillämpningsområdet. Kommittén anförde (se slut- betänkandet En översyn av tryck- och yttrandefriheten, SOU 2012:55 Del 1 s. 22). Begreppet ”massmedier”, som är en förutsättning för grundlagsskydd enligt NYGL, kan vid en första anblick framstå som tydligt och opro- blematiskt. Men som kommittén redovisar i sina överväganden finns det en gråzon. Det kan t.ex. uppstå situationer när förpackningar används för att sprida information och opinionsyttringar och inte i första hand för att förpacka en vara. Då är de massmedier med den definition som används i NYGL. Det gör tillämpningsområdet otyd- ligt. Villkoren för automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln Enligt kommittén rymmer även begreppet ”massmedieföretag” besvärliga gränsdragningsproblem. Var ska gränserna dras vad gäller kravet på hur stor del av verksamheten som ska vara inriktad på utgiv- ning av massmedier för att grundlagen automatiskt ska bli tillämplig? Ska frågan bedömas utifrån verksamhetens omsättning eller antalet anställda, eller kanske en kombination av dem? Även det andra kri- teriet för att definiera ett massmedieföretag, yrkesmässigheten, rym- mer problematiska frågor när olika verksamheter ska bedömas. Det kan visserligen konstateras att inte heller tillämpningsområdena för TF och YGL är helt entydiga. Kommittén gör dock bedömningen att oklarheterna blir större med NYGL än med det nuvarande systemet. Kopplingen av grundlagsskyddet för information i databaser till det skydd som gäller för yttranden i tidningar, radio och tv sker genom att det anges att det ska vara en redaktion för en periodisk skrift eller ett radioprogram som tillhandahåller informationen i data- basen för att grundlagsskydd ska föreligga. Någon bestämd definition av redaktionsbegreppet finns inte i lagtexten men begreppet har varit föremål för prövning i praxis. har i rättsfallet RÅ 2003 ref. 30 tolkat redaktionsbegreppet brett. I rättsfallet, som handlade om bolaget , som gav ut tidskrifterna och samt publicerade uppgifter från Kredit- rapporten på webben, bedömde domstolen att redaktionsbegreppet inte kan ges någon annan eller vidare innebörd än att det innefattar de personer som har hand om ordnandet och utgivningen av tryckta skrifter. Inriktningen på de tryckta skrifterna saknade enligt domstolen betydelse för bedömningen av om det ska före- ligga en redaktion i databasregelns mening. Redaktionsbegreppet har emellertid medfört en del tillämp- ningsproblem. Enligt hade vissa av dessa problem att göra med att massmedieföretagen ibland väljer att organisera sin verksamhet på ett sätt som gör det svårt att definiera vad som är en redaktion och vilken redaktion det är som råder över innehållet i en viss databas. Det gäller bl.a. massmedieföretag med omfattande publiceringsverksamhet som bedrivs genom flera kanaler, t.ex. flera webbplatser och radioprogram. Det är i sådana situationer vanligt att det inte är samma personer som tar fram Villkoren för automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln innehållet till ett radioprogram som de som uppdaterar innehållet på företagets alla webbplatser. Det kan också handla om situationer då databasverksamheten bedrivs i en annan juridisk person än den där redaktionen för den periodiska skriften eller radioprogrammet finns (se SOU 2012:55 Del 1 s. 365 f.). 2001/02:74 s. 46 f. ansåg regeringen – i samband med att en utvidgning av grundlagsskyddet föreslogs så att det också skulle omfatta bokförlags och tryckeriers publiceringar – att det handlar om en redaktion enligt databasregeln även när ett traditionellt massmedieföretag förlägger sin databasverksamhet till en särskild juridisk person. En förutsättning är dock att massmedieföretaget fortfarande kan anses vara den som tillhandahåller allmänheten upp- lysningarna. Det bör, framhöll regeringen, vara de sakliga för- hållandena och inte de formella omständigheterna som är avgörande. Prövningen fick göras på grundval av samtliga omständigheter i varje enskilt fall. Regeringen menade också att ledning får sökas i allmänna principer för räckvidden av offentligrättslig lagstiftning. Denna tolkning av redaktionsbegreppet bekräftades av i rättsfallet NJA 2007 s. 309, som handlade om tid- ningsartiklar vilka tillhandahölls i tidningen bas som ingick i tjänsten PressText. Domstolen ansåg att varken databasens placering eller det faktum att databasverksamheten var förlagd i en särskild juridisk person var avgörande för bedömningen av vem som tillhandahöll databasen. I stället var det ”mest förenligt med de intressen som grundlagarna bygger på, inte minst intresset av att källskyddet bevaras, att den som faktiskt råder över informat- ionen i databasen också betraktas som den som tillhandahåller den”. Företaget som drev PressText och som saknade rätt att ändra i databasen ansågs därför inte vara den som tillhandahöll arkiv- databasen. fann att det i stället var redaktionen för tidningen som hade tillhandahållit databasen för allmänheten. Den hade gjort det redaktionella urvalet vid public- eringen av artiklarna i databasen och hade dessutom behållit kontrollen över materialet efter publiceringen. Andra rättsfall där frågan om vad som utgör en redaktion har bedömts är NJA 2001 s. 445 och NJA 2004 s. 574. Villkoren för automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln diskuterade om redaktionsbegreppet borde ersättas. Sammantaget bedömde kommittén att fördelarna med en förändring inte uppvägde nackdelarna. Redaktionsbegrep- pet skulle därför behållas. I remissvaren på slutbetänkande framfördes från vissa remissinstanser åsikten att redaktionsbegrep- pet borde ersättas så att grundlagsskyddet för medieföretagens webbplatser inte blir beroende av hur företagen väljer att organisera sin verksamhet. När det gällde att inte föreslog någon utökning av det automatiska grundlagsskyddet anförde en del remissinstanser att publiceringar på internet inte bör betraktas som biprodukter till papperstidningar eller traditionell radio och tv utan att det automatiska grundlagsskyddet även bör omfatta rena webbredaktioner. Mot bakgrund av överväganden och remissinstansernas synpunkter ingår det i vårt uppdrag att överväga om det, bl.a. med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen, finns skäl att förändra den nuvarande ordningen. I analysen ska ingå att på nytt överväga om redaktionsbegreppet bör behållas eller modifieras. I direktiven betonas att utgångspunkten ska vara att grundlagsskyddet inte heller i fortsättningen ska styras av yttr- andenas innehåll. Villkoren för automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln Vår bedömning: Det automatiska grundlagsskyddet enligt data- basregeln bör inte utvidgas till ytterligare publiceringar i databaser. 9.2.1Bör det automatiska grundlagsskyddet utvidgas? Även om det fortfarande finns starka kopplingar mellan tradition- ella medier och massmedial verksamhet på internet innebär den tekniska utvecklingen att yttranden i allt större utsträckning sker utan att webbplatserna har någon koppling till traditionella medier. Medborgarna tar också allt mer del av information via internet medan användningen av traditionell tv, radio och dagstidningar minskar (se mer om detta i kapitel 4.). Denna utveckling kommer sannolikt att fortsätta. Frågan är då om detta utgör ett tillräckligt starkt skäl för att förändra grundlagsskyddet för yttranden i databaser. Av central betydelse vid den bedömningen är i vilken grad det är möjligt att utvidga skyddet för yttranden på internet inom ramen för det nuvarande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. Av särskild vikt är då bl.a. den begränsning som anges i våra direktiv, nämligen att grundlagsskyddet inte heller i fortsättningen ska styras av yttr- andenas innehåll. Det förhållandet att internetpubliceringar utgör en allt viktigare informationskälla, ofta utan koppling till traditionella medier, talar i sig för att det automatiska grundlagsskyddet bör utvidgas till andra aktörer som publicerar på webben än de som även ger ut yttranden i en annan form. Internetpubliceringar skulle med en sådan lösning få ett självständigt skydd, något som t.ex. flera remissinstanser efterlyste i sina yttranden över Yttrandefrihets- kommitténs betänkande. Principiella skäl kan alltså sägas tala för en utvidgning.