sou · H4B325 · 2016-10-18 00:00:00 — Det är inte helt enkelt att dra slutsatser av sfi-proven för kostnaderna för ett digitalt genom- förande av samtliga nationella prov. 14I sammanställningen ingår större delprojekt/kostnader men inte alla kostnader. 15Leverantören hade ett befintligt system (ITS) som användes för utprövning och som sedan gjordes om till öppen källkod för det fullskaliga genomförandet. Dessa kostnader innefattar alltså inte att bygga ett system från start. endast av av de 90 000 eleverna, bl.a. eftersom man lokalt inte hade tekniska lösningar för att genomföra proven digitalt. I stället användes pappersprov. Ett system för digitala nationella prov skulle behöva hantera cirka 700 000 elever . Efterkalkylen visar att under de år som sfi-proven gjordes digi- talt kostade systemutveckling, service m.m. i form av externa kon- sulter sammanlagt . En befintlig plattform an- vändes som sedan utvecklades. hade man omfat- tande utvecklingskostnader. Kostnaden för it-driftspersonal var 2009–201217. Utifrån erfarenheterna från de digitala sfi-proven bedömde Skol- verket i ett tidigt skede att det skulle kosta cirka 115–, varav 60 miljoner i utvecklingskostnad, att digitalisera alla nationella prov18. bedömning av vad det skulle kosta att införa digitala nationella prov i har uppdragit åt en konsult att undersöka vad det skulle kosta att införa ett liknande system som SBAC i och med en i huvudsak liknande process. Arbetet har påbörjats och i skrivande stund finns inga kostnadsskattningar att tillgå utifrån detta arbete. Utredningens bedömning av kostnader för att införa digitaliserade nationella prov har, efter förslag från regeringen i budgetpropositionen för 201619, beslutat att anslå till för att förbereda ett införande av digitala nationella prov. Utredningen bedömer att dessa delvis kan användas för att förbereda för den försöksverksamhet som utredningen föreslår ska inledas 2018 och förberedas . En del i förberedelserna inför försöket är att upphandla den eller de tekniska lösningar som 17Underlag från uppdaterat . 18Intervju med personer på . 19Budgetpropositionen (prop. 2015/16:1 utg.omr. 16 avsnitt 9.2.2). ska användas eller den eller de leverantörer som ska utveckla en teknisk lösning. När upphandlingen är avslutad tillkommer kost- nader för drift, licenser och liknande under de år den tekniska lös- ningen ska användas inom försöksverksamheten och därefter i full skala. Som nämnts ovan är det svårt att med precision beräkna kostna- derna för att införa digitala nationella prov. I kostade den inledande utvecklingen . har, utifrån försöket med digitala sfi-prov, gjort preliminära beräk- ningar som indikerar kostnader om för att införa digitala prov i . Utifrån detta bedömer utredningen att är en rimlig uppskattning av utvecklingskostnader. bör därför tillföras 2017–2021 för införandet. Av det underlag från som redovisats ovan framgår att man där räknar med förvaltningskostnader på . Utredningen bedömer att det är rimligt att utgå från dessa kostnader även för svenska förhållanden. Vi bedömer dock, bl.a. med tanke på kostnader för användarhantering, att utgifterna blir högre i och beräknar därmed . bör därför tillföras motsva- rande belopp. Vidare framgår av uppgifterna från att man där hade re- lativt omfattande utvecklingskostnader efter att systemet för digi- tala prov använts . Dessutom planerar man för ytterligare utveckling av systemet om . Utredningen har inte beräk- nat sådana utvecklingskostnader men vill framhålla att behov av utvecklingsmedel kan uppkomma även framöver. Vi vill också framhålla att vår bedömning om framtida kostnader för för- valtning är ungefärliga. Utbildning för rektorer och lärare Införandet av nya digitala prov i full skala innebär en stor föränd- ring för såväl elever som lärare, rektorer och huvudmän. För att ge goda förutsättningar för införandet är det viktigt att rektorerna tar ansvar för förändringen och inför den bland sina lärare. Det kräver kunskap om de digitala proven, t.ex. om nya uppgiftstyper och om tekniska lösningar för genomförandet. Även lärarna behöver kun- skap om dessa frågor för att kunna genomföra och bedöma proven och förbereda eleverna på dem. Av dessa anledningar anser utred- ningen att rektorer och lärare bör erbjudas utbildning i samband med införandet av de nya digitala proven. Kostnader för dessa ut- bildningsinsatser ingår i beräkningen av kostnader för det nya sy- stemet för kunskapsbedömning som beskrivs i avsnitt 15.3. 15.4.3Ersättning till deltagande huvudmän En digitalisering ställer krav på huvudmännen att de har tillräckliga förutsättningar i form av bl.a. hårdvara, bandbredd och kompetens. Utredningen bedömer att investeringar som kan behövas för ett digitalt genomförande av nationella prov inte bör bekostas av sta- ten eftersom investeringarna i sig inte är knutna just till provens genomförande utan också drivs av digitaliseringen av samhället och undervisningen i stort. bör utforma de digitala proven så att de kan genomföras av så många skolor som möjligt utifrån huvudmännens skiftande it-kapacitet och utrustning. Att medverka i försöksverksamheten innebär kostnader för de deltagande huvudmännen och utredningen föreslår därför att det inrättas ett statsbidrag för ändamålet. Utifrån erfarenheterna från 2015 och samtal med bedömer vi att det i första hand är kompetens och tid för förberedelser som behövs för att ge bra förutsättningar för att genomföra digitala nationella prov. Där- utöver behöver de huvudmän som ska betala externa bedömare kompenseras för detta. Som redan nämnts ska planera och genomföra försö- ket men vi har gjort några antaganden för att beräkna kostnaden för det. Vi tänker oss att ungefär 100 skolor ingår (flera skolor kan ha samma huvudman). Skolorna bör få ersättning för att en eller flera personer ska kunna avsätta delar av sin tjänst till försöket. Vi har beräknat att små skolor kan behöva motsvarande av en tjänst och större skolor av en tjänst. Kostnaden för en liten skola beräknas till och för en stor skola till . Kostnaden har beräknats utifrån genomsnittliga lärarlöner i grund- och gymnasieskolan. Kostnaden för 100 enheter om 25 skolor är små och 75 skolor är stora beräknas till , dvs. 45,6 miljoner för hela perioden (2018–2021). Varken antalet enheter (100) eller vilka som är små eller stora är tänkt att vara styrande för utan det är en skattning för att beräkna kostnaden för försöket. De skolor som ingår i försöksverksamheten och ska betala andra lärare än sina egna för att genomföra extern bedömning behöver ersättas för detta eftersom det blir en tillkommande kostnad för dem. Vi har beräknat kostnaden utifrån bedömningstiden för de ingående proven och lönekostnader för grundskole- och gymna- sielärare. Även här anser utredningen att det är som närmare ska utforma försöket men vi har beräknat en kostnad för att betala andra lärare än sina egna för bedömning av 2 000 elevlös- ningar per prov. Kostnaden blir då och för hela försöksperioden –2021. Den totala kostnaden för det föreslagna statsbidraget inom för- söket med datorbaserade prov, extern bedömning och medbedöm- ning beräknas bli 2018–2021, totalt . bör avgöra hur medlen ska för- delas till de deltagande huvudmännen. 15.4.4Besparingar när delar av proven rättas automatiskt När proven genomförs digitalt kommer delar av uppgifterna att kunna rättas automatiskt. Tiden som lärare lägger på bedömning av elevlösningar kommer då att minska, vilket blir en besparing. Det är till största delen bedömningstid som huvudmännen ersatts för via kommunalekonomisk utjämning. Vi bedömer därför att det är rimligt att minska anslaget till kommunsektorn i takt med att digitaliseringen införs. Även erfarenheterna från att gå från pappers- prov till digitalt genomförande i visar att bedömningstiden minskar. I 2006 som genomfördes på papper var bedöm- ningstiden cirka 1,2 minut per elevlösning. I 2015 som genom- fördes digitalt hade den mer än halverats till knappt 0,5 minut per elevlösning. Även kostnaderna för bedömning var lägre i 2015. Bedömningstiden i 2012 var medan tiden för bedömning av det digitala provet i 2015 var . Det finns dock viktiga skillnader mellan och nationella prov. Inslaget av längre uppgifter som uppsatser är begränsat i och det saknas muntliga delar. I bedöms dessutom alla elevlösningar av en central bedömningsgrupp. Hur mycket bedömningstiden beräknas minska beror på ämne och årskurs20. Hur mycket anslaget till kommunerna bör minskas med har utredningen beräknat genom att utgå från bedömnings- tiden per prov och elev, genomsnittslöner för lärare och antalet elever per årskurs eller motsvarande. Våra beräkningar bygger på minskad bedömningstid per elev och prov i årskurs 6, vilket motsvarar en kostnad om . När obligatoriska nationella prov i årskurs 6 infördes beräknades kostnaderna utifrån en bedömnings- tid per prov. Utredningen bedömer utifrån denna beräkning att det är rimligt att bedömningstiden kan minska per prov och elev. Underlag från indikerar något längre bedömningstider. Det vore dock olämpligt att utgå från dessa underlag i detta sammanhang eftersom minskningen av anslaget till kommunerna i så fall skulle bli för stor i förhållande till anslagets ökning när proven i årskurs 6 infördes. För årskurs 9 har vi beräknat 15 minuters minskad bedöm- ningstid per elev och prov, vilket motsvarar . De aktuella proven har inte varit föremål för justering av bidra- get till kommunsektorn så här har utredningen utgått från underlag om bedömningstider från för att beräkna besparingarna. I gymnasieskolan och inom vuxenutbildning på gymnasial nivå varierar tiden mellan ämnen något. När kommun- sektorn tillfördes medel för att det blev obligatoriskt att genomföra nationella prov inom vuxenutbildning på gymnasial nivå beräknades ersättningen utifrån en bedömningstid per elev och prov, vilket på det stora hela stämmer relativt väl över- ens med underlag från . Utredningen har utifrån en totaltid per elev och prov bedömt att bedömningstiderna kommer att minska i svenska/svenska som andraspråk 1, engelska 5 och eng- elska 6. I matematik 1 har vi utgått från en total bedömningstid på 20 Underlag från om genomförandet av 2015. och beräknat en minskad bedömningstid . För matematik 2–4 har vi utgått från en totaltid och räknat med en minskning per elev. Den minskade bedömningstiden i gymnasieskolan motsvarar en kostnad på och för vuxenutbildning på gymnasial nivå . Utredningen föreslår att bidraget till kommunsektorn ska mins- kas med ovanstående belopp när digitaliseringen är fullt införd, dvs. 15.4.5Medbedömning av nationella prov skulle kräva resurser Utredningen föreslår en försöksverksamhet med extern bedömning där medbedömning av elevlösningar ska ingå som en del. I arbetet övervägde vi att lägga fram ett förslag där krav på medbedömning skulle införas direkt. Förslaget skulle dock ha gett ökade kostnader för huvudmännen och en ökad arbetsbelastning för lärarna, varför vi i stället föreslår att medbedömning ska ingå i försöket. Även om vi inte föreslår ett krav på medbedömning vill vi kort- fattat beskriva vilka kostnader som skulle uppstå om krav på med- bedömning införs. Utredningen har beräknat kostnader för att samtliga uppsatser i engelska och svenska/svenska som andraspråk i årskurs 9 i , årskurs 10 i specialskolan, i gymnasiesko- lan och inom vuxenutbildning på gymnasial nivå be- döms av två lärare oberoende av varandra. En sådan medbedömning skulle innebära ökade kostnader för huvudmännen för den till- kommande arbetstid som lärare behöver för att bedöma uppsatser. Utredningen har beräknat dessa kostnader utifrån att en uppsats i engelska tar och en uppsats i svenska tar per elev att bedöma i . För gymnasieskolan har vi räknat i engelska 5, i engelska 6 och i svenska/svenska som andraspråk 1. Utifrån bedömningstiderna ovan och antalet elever bedömer vi att kommunsektorn skulle behöva tillföras för medbedömning av uppsatserna i de nationella proven i grund- skolan, för gymnasieskolan och för vuxenutbildning på gymnasial nivå. Utöver kostnaderna för själva medbedömningen tillkommer kostnader för att hantera utbytet av prov mellan lärare och/eller huvudmän. 15.4.6Sammanställning av kostnader för digitalisering Av tabellen nedan framgår de beräknade totala kostnaderna för digitalisering av nationella prov. *Totalt för planering, genomförande och utvärdering av försöksverksamheten som även omfattar extern bedömning och medbedömning. **Redan tilldelade i budgetpropositionen . 15.5Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag om att införa en försöksverksamhet med ett nytt system för nationell kunskapsutvärdering I detta avsnitt beräknas kostnader för utredningens förslag till NKU. 15.5.1Kostnader för att ta fram och analysera den nationella kunskapsutvärderingen Utredningens förslag till NKU beskrivs närmare i avsnitt 14. Enligt vår bedömning kommer mellan 4 000 och 5 000 elever att delta i en NKU-mätning (i ett ämne och en årskurs). Tidsåtgången för att genomföra NKU i ett ämne beräknas vara för en elev. I det ingår tid för att både göra NKU-provet och besvara en enkät. Kostnaderna för den nationella kunskapsutvärderingen be- står till största delarna av att konstruera ramverk, ta fram uppgifter, pröva ut och analysera uppgifterna, ta fram material för bedöm- ning, genomföra mätningen samt bedöma elevlösningarna. Nedan beskrivs kostnaderna för att genomföra en mätning i ett ämne uti- från exemplet engelska. Utredningen har inte tagit fram motsva- rande beräkningar för andra ämnen men bedömer att kostnads- skillnaderna mellan ämnen kommer att vara små. Övergripande kostnader för planering, ledning och utvärdering För ett kommande uppdrag om att ansvara för en försöksverksam- het med NKU behöver bl.a. resurser för projektledning, administration och ämnesansvar. Utredningen har beräknat att det behövs motsvarande en årsarbetare för projektledning, en för ad- ministration och 4,2 årsarbetare för ämnesansvar (av en tjänst i 14 ämnen vilket även inkluderar ämnesövergripande kom- petenser). Dessutom tillkommer expenser och för utvärderingen av försöket med NKU. , eller någon annan aktör som regeringen utser, ska ansvara för utvärder- ingen. De övergripande kostnaderna beräknas till , 2017–2025 och . Totalt blir därmed kostnaden för planering, ledning och utvärdering av hela försöksverksamheten med NKU. Kostnader för att genomföra en mätning i ett ämne Statistiska och matematiska analyser För att genomföra olika statistiska och matematiska analyser av utprövningsdata och data från de genomförda undersökningarna krävs en specialistresurs motsvarande en halvtid vid det lärosäte som ansvarar för konstruktionen av NKU. Kostnaden är per ämne (oavsett om det prövas en eller flera årskurser i ämnet). Genomförandet av NKU behöver föregås av planering i form av framtagande av ramverk, standarder för bedömning och material för bedömare. Dessa kostnader är betydligt högre den första gången ett ämne ingår i NKU eftersom arbetet med att fram ram- verk då är mer omfattande. Utredningen beräknar kostnaden till utifrån antaganden om fyra månaders arbete à för den första mätningen (årskurs 9 i ). För andra mätningen (den avslutande årskursen i gymnasieskolan) beräknas kostnaden till utifrån tre månaders arbete à . Kostnaden infaller i förberedelsefasen under första och andra året i omgången. Utredningen bedömer att cirka 300 uppgifter behöver tas fram för den första omgången av NKU i ett ämne och en årskurs. Kostna- den för detta beräknas till per ämne och års- kurs utifrån att tidsåtgången är 12 månaders arbete med en lön på . Kostnaden fördelas på första och andra året i omgången. Utprövning och material för bedömning De framtagna uppgifterna behöver prövas ut och analyseras. Detta arbete beräknas kosta utifrån ett antagande om en tidsåtgång à för analyser av utprövningsmaterialet och en månads arbete à för material för bedömare. Kostnaden fördelas på första och andra året i omgången. Genomförande av själva mätningen Själva mätningen inom NKU sker digitalt. Eleverna genomför en viss mängd uppgifter. Vissa av uppgifterna kan automaträttas av det system som används. För denna del av genomförandet utgörs kost- naden av driftskostnaden för systemet vilket ingår i kostnaderna för digitaliseringen som beskrivs i avsnitt 15.4 och tiden för manu- ell bedömning av uppgifter. Bedömningstiden beror på ämne och årskurs. Utredningen har beräknat bedömningstiden för NKU i årskurs 9 och i den avslutande årskursen i gymnasieskolan. Kostna- derna för bedömningen blir för årskurs 9 och för gymnasieskolan beräknat på en månadslön om . Kostnaden är förlagd till genomföran- defasen, dvs. tredje året i omgången. Analys och rapportering av resultat Efter avslutad mätning ska resultaten sammanställas, analyseras och rapporteras. Kostnaden för analys och rapportering beräknas till för årskurs 9 utifrån sex månaders arbete à . För gymnasieskolans avslutande årskurs be- räknas kostnaden till utifrån fyra månaders arbete à . Kostnaden är förlagd till rapporterings- fasen, dvs. fjärde året i omgången. Totalkostnad för en mätning och för utredningens förslag till försöksverksamhet med NKU Sammanfattningsvis beräknas en första mätning i årskurs 9 kosta och vid en andra mätning i den avslu- tande årskursen i gymnasieskolan tillkommer . I dessa kostnader ingår inte övergripande förvaltnings- och utvecklingskostnader. Utredningens förslag till försök med NKU omfattar nio mät- ningar: engelska i årskurs 9 i , matematik och svenska i årskurs 9 i och i den avslutande årskursen i gymnasie- skolan, NO i årskurs 9 i , SO i årskurs 9 i samt ämnesövergripande kompetenser i årskurs 9 i och i den avslutande årskursen i gymnasieskolan. För att skatta kostnaden räknas mätningarna i NO och SO som enskilda mät- ningar och antalet mätningar blir då 14, varav 3 i gymnasieskolan. Totalkostnaden blir därmed totalt för de 14 mätningarna –2025. Till kostnaderna för mätningarna kommer de övergripande kostnaderna för genom- förandet vilka ovan beräknats till . Försöket med NKU beräknas därmed kosta fördelat . Kostnaderna fördelas enligt tabellen nedan. Kostnader om NKU permanentas och utökas Om försöksverksamheten med NKU faller väl ut är det önskvärt att genomföra fler mätningar för att kunna följa utvecklingen . Utredningen har räknat översiktligt på kostnaderna för att genomföra mätningar i engelska i årskurs 6 och 9 i och den avslutande årskursen i gymnasieskolan, i svenska i årskurs 3, 6 och 9 i och den avslutande års- kursen i gymnasieskolan, i matematik i årskurs 3, 6 och 9 i grund- skolan och i den avslutande årskursen i gymnasieskolan, i NO i årskurs 6 och 9, i SO i årskurs 6 och 9 samt i ämnesövergripande kompetenser i årskurs 9 och i den avslutande årskursen i gymnasie- skolan. Om vi antar samma övergripande kostnad per ämne och samma kostnader för mätningar i och i gymnasiesko- lan som ovan skulle denna omfattning av NKU kosta i genomförande och i övergripande kostnader. Det innebär totalt . I denna beräkning har vi inte tagit hänsyn till att de övergripande kostnaderna sannolikt skulle öka något till följd av bl.a. fler årskurser och att kostnaden per mätning skulle minska något. Skolor och huvudmän ersätts inte för deltagande i försöksverksamheten med NKU Skolor som deltar i internationella studier ersätts inte för deltagandet, eftersom har bedömt att deltagandet ryms inom skyldigheten att lämna uppgifter för utvärdering enligt 26 kap. 24–26 §§ i skollagen. Utredningen bedömer även att med- verkan i den kommande nationella kunskapsutvärderingen ryms inom denna bestämmelse och anser inte att det är ett nytt obligatoriskt åtagande för kommunsektorn. Vi bedömer därmed att skolor som väljs ut för att delta inte ska kompenseras för sin med- verkan. Utredningens förslag syftar till att öka kunskapen om resultatut- vecklingen i svensk skola genom att införa nationell kunskapsut- värdering. Ett bättre underlag om kunskapsutvecklingen är viktigt för att kunna fatta väl underbyggda beslut om skolan. Utredning- ens förslag kan därför medföra högre måluppfyllelse i förhållande till de resurser som stat, kommun och andra lägger på utbildning. Vidare syftar förslagen till att förbättra lärares arbetssituation, vilket kan förväntas bidra till ökad attraktivitet för läraryrket och bedöms vara positivt för att öka kvaliteten i skolan. Å andra sidan medför utredningens förslag också ökade kostna- der, exempelvis för den nationella kunskapsutvärderingen och infö- randet av digitala nationella prov. Utredningen anser att dessa kostnader är motiverade utifrån fördelarna med förslagen. De sam- hällsekonomiska konsekvenserna är dock en vidare fråga och ut- redningen bedömer att det inte är möjligt att på ett rimligt sätt kvantifiera och beräkna de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen. 15.7Konsekvenser för lärares administrativa arbete 15.7.1Färre obligatoriska nationella prov i Utredningen föreslår att färre nationella prov i ska vara obligatoriska än . Nationella prov i årskurs 3 ersätts av obligatoriska nationella bedömningsstöd. De nationella proven i NO och SO i årskurs 9 ersätts av frivilliga bedömningsstöd. Även om det finns många likheter mellan prov och bedömningsstöd finns det fördelar med bedömningsstöd jämfört med prov när det gäller administration för lärarna. Bedömningsstöd kan användas mer flexibelt i tiden och medför att lärarna själva kan planera när det passar att genomföra stöden utifrån undervisningen. Utredningen föreslår också att de muntliga delproven i mate- matik övergår till frivilliga bedömningsstöd vilket underlättar pla- neringen för matematiklärarna. 15.7.2Färre obligatoriska nationella prov i gymnasieskolan Utredningen föreslår att det för elever på högskoleförberedande program i gymnasieskolan inte ska vara obligatoriskt att göra nationella prov i inledande kurser. Det betyder att det för gymnasielärare som undervisar på dessa program kommer att vara färre prov som är obligatoriska att genomföra. 15.7.3Digitalisering förenklar för lärarna Utredningen föreslår en stegvis övergång till digitala nationella prov. Ett av syftena bakom att digitalisera proven är att minska lärarnas administration. Tanken med digitala prov är bl.a. att upp- gifter i så stor utsträckning som möjligt ska rättas automatiskt. Det är dock inte alla typer av uppgifter som kan automaträttas; i första hand gäller det flervalsuppgifter och enkla kortsvarsuppgifter. Även i de fall lärarna bedömer uppgifter manuellt bör det kunna ske direkt i det digitala system som används, vilket dels går fortare jämfört med , dels innebär enklare hantering av resultat på uppgifterna än när de bedöms på papper. För att bedöma hur en digitalisering påverkar lärarnas arbetsbe- lastning har utredningen tittat på de nationella prov som föreslås vara obligatoriska i årskurs 9, dvs. proven i engelska, matematik och svenska/svenska som andraspråk. Utredningen bedömer att bedömningstiden kan minska med motsvarande en fjärdedel till en tredjedel av den totala . Exakt hur ett infö- rande kommer att påverka lärarnas arbete beror i slutändan på hur de digitala proven utformas. Utöver den minskade tiden för bedömning kan ett digitalt prov- system minska arbetet för lärare och skolor med att hantera pappersproven och att dokumentera och arkivera resultaten. Sam- mantaget bedömer utredningen därmed att en digitalisering mins- kar lärares administrativa arbete med de nationella proven. 15.7.4Medbedömning kan vara viktigt för likvärdigheten men medför merarbete för lärarna Utredningen föreslår att medbedömning av elevlösningar av nation- ella prov ska prövas i en försöksverksamhet. Medbedömning innebär att två eller fler lärare bedömer en elevlösning oberoende av varandra. En sådan bedömning kan ge förutsättningar för en ökad likvärdighet, vilket är positivt. är medbedömning resurs- krävande och riskerar att ytterligare belasta lärarna. Därför bedömer utredningen att medbedömning ska prövas i en försöksverksamhet som kan visa om eventuella positiva effekter överväger nackdelarna.