sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Vikten av ett välfungerande ledarskap diskuteras också i rappor- ten Alla bestämmer, ingen bestämmer – om ledarskap i den svenska högskolan (2013), där förbundet redovisar en enkät- undersökning bland sina medlemmar i högskolan. Enligt under- sökningen anser drygt en tredjedel av de svarande att ledningen fungerar bra eller mycket bra medan anser att den fungerar dåligt eller mycket dåligt. Faktorer för ett gott ledarskap som skattas högt är bl.a. att ledningen kan formulera strategier och prioritera verksamheten. De svarande upplever också att det saknas både incitament och strukturer för ett gott ledarskap inom hög- skolan och att ledarskaps- och organisationsfrågor inte är priori- terade. Som en del i strävan att uppnå högre kvalitet inom högskolan har regeringen stärkt kopplingen mellan resurser och resultat i forskningen och i utbildningen . Utbild- ningens kvalitet utvärderas återkommande av Universitetskanslers- ämbetet, och resultatet av utvärderingarna ligger till grund för en del av resursfördelningen till utbildning på grundnivå och avance- rad nivå. När det gäller forskningen fördelas en andel av anslagen för forskning och forskarutbildning utifrån kvalitetsindikatorer. Vidare har fått i uppdrag att i samråd med andra statliga forskningsfinansiärer utreda och lämna förslag till en modell för resursfördelning till universitet och högskolor som innefattar kollegial bedömning och som gör det möjligt att fördela resurser på ett sådant sätt att det premierar kvalitet och prestation i forskning (U2013/1700/F). har på eget initiativ utvärderat sin forskning. Sådana utvärderingar har därefter utgjort underlag för beslut i fråga om interna prioriteringar av forsk- ningsresurser. Den starkare betoningen av resultat har gjort det än viktigare för lärosätena att skapa bästa möjliga förutsättningar för verksam- hetens utveckling. Det gäller inom både utbildning och forskning. Dessutom har den ökade friheten och minskade politiska detalj- styrningen inneburit att universitetens och högskolornas eget ansvar har ökat markant. Tillsammans med behovet av att hävda sig i en alltmer komplex omvärld där det råder stark konkurrens bidrar det till att mycket stora krav kommer att ställas på lärosätena, på deras förmåga att prioritera verksamhet som håller högsta kvalitet och därmed på deras ledare. Vidare har de senaste årtiondenas kraftiga högskoleexpansion, liksom den ökade bety- delsen av strategiskt ledarskap när det gäller samverkan med om- världen och nyttiggörande av forskningsresultat, i grunden föränd- rat villkoren för styrning och ledning av högskolan. För att ytterligare stärka svenska lärosätens konkurrenskraft är det därför angeläget att de fortsatt ges goda förutsättningar att möta de många utmaningarna. Mot bakgrund av det som här har redovisats finns det således behov av att ytterligare utveckla förutsättningarna för strategiskt ledarskap i högskolan. Ett sådant arbete är främst ett ansvar för lärosätena. Även på nationell nivå kan det dock behövas föränd- ringar i syfte att mer effektivt bidra till att utveckla ledarskapet. Ett underlag i fråga om ledarskap och ledningsstrukturer i högskolan behöver därför tas fram i syfte att skapa bättre förutsättningar för ett effektivt och välfungerande ledarskap med förmåga att fatta svåra beslut och göra strategiska prioriteringar för att uppnå högsta möjliga kvalitet i utbildning och forskning, där samverkan med det omgivande samhället, information om verksamheten och nyttig- görande av forskningsresultat är viktiga delar. Uppdraget att ta fram ett underlag i fråga om ledarskap och ledningsstrukturer i högskolan I den forskningspolitiska propositionen Forskning och innovation och i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1 utg. omr. 16) aviserade regeringen att den avser att utreda ledarskapet vid svenska lärosäten. I den forskningspolitiska propositionen angavs att det finns ytterst lite och, i den mån den finns, splittrad information om hur ledarskapet på svenska universitet och högskolor ser ut. Av propositionen framgår också att utredningen ska behandla bl.a. hur ledarskapet med särskilt fokus på rektorsnivån är organiserat vid lärosätena och ge vägledande principer vid tillsättningar av ledande befattningar. Ledarskap i högskolan innefattar den ledning som utövas av personer och organ på olika beslutsnivåer inom högskolan, framför allt rektor, dekan, prefekt och andra motsvarande funktioner, men ledarskap inom högskolan utövas också av ledare för forsknings- grupper, centrumbildningar m.m. Akademiskt ledarskap kan också innefatta kollegiala processer och anställdas delaktighet i verksam- hetsutveckling och beslut. Mot bakgrund av lärosätenas autonomi när det gäller bl.a. den interna organisationen är ledarskapet i högskolan en fråga främst för lärosätena själva. Utmaningen för ledarskapet ligger i att ut- forma verksamheten så att både de krav som riksdag och regering ställer på statliga lärosäten i egenskap av myndigheter och de krav som omvärlden ställer kan uppfyllas. För att lärosätena ska kunna fullgöra sina uppdrag på bästa sätt och ha möjlighet att fatta strategiska långsiktiga beslut måste det också finnas en balans mellan lärosätenas självbestämmande och statens behov av styrning och kontroll, något som regeringen betonade i propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor. Som en följd av större självbestämmande för statliga lärosäten ökar också vikten av att staten följer upp effektiviteten i verksamheten. Det inkluderar hur ledningsorganisationen fungerar. Riksdag och regering har som tidigare nämnts kraftigt ökat fri- heten för statliga universitet och högskolor att utforma sin egen organisation på det sätt som bäst passar varje lärosätes förutsätt- ningar och behov. Det är dock viktigt att det finns ett gediget kun- skapsunderlag dels till stöd för universitetens och högskolornas interna ställningstaganden om ledarskap, dels för statens uppfölj- ning. En utredare ska därför ta fram ett underlag i fråga om ledar- skap och ledningsstrukturer i högskolan. I det följande redovisas vad som ingår i uppdraget om kartläggning och analys av läro- sätenas befintliga ledningsstrukturer, rektorns och styrelsens roll, kollegiala och andra beslutsformer samt lärosätenas rekrytering till och utbildning för ledningsuppgifter. Det ingår också i utredarens uppdrag att analysera behov av förändringar och i förekommande fall lämna förslag på åtgärder i fråga om att utveckla ledarskapet vid universitet och högskolor. Förslagen kan avse åtgärder på såväl lärosätesnivå som på nationell nivå. Utredaren ska i sina ställningstaganden beakta ett jämställdhets- perspektiv. Om utredaren bedömer att det behövs författningsänd- ringar, ska sådana förslag lämnas och kommenteras. Hur ser ledningsstrukturerna vid universitet och högskolor ut och hur kan de utvecklas? Ledningsstrukturerna vid lärosätena är komplexa och skiljer sig delvis från ledningar i andra delar av samhället. De statliga läro- sätena är myndigheter under regeringen. Det generella regelverk som gäller för alla statliga myndigheter gäller även i stora delar de statliga lärosätena. De styrs även av bestämmelser i högskolelagen och förordningar som ansluter till den. Universitet och högskolor skiljer sig dock från andra myndigheter genom den grundläggande principen om akademisk frihet som innebär att individuella lärare och forskare har stor frihet att utforma sin verksamhet. Universite- ten och högskolorna präglas även av starka kollegiala traditioner, där lärare och forskare har ett gemensamt inflytande över och gemensamt ansvarar för frågor inom vissa områden. Vidare gäller särskilda regler i fråga om hur styrelser och myn- dighetschefer vid statliga lärosäten utses. Styrelserna har en majori- tet av externa ledamöter som utses av regeringen efter förslag från en särskild nomineringsgrupp för varje lärosäte. Styrelserna inne- håller en stor andel interna ledamöter: rektorn och representanter för lärare och studenter. En rektor anställs liksom de flesta andra myndighetschefer av regeringen, men efter förslag från styrelsen för ett lärosäte som föregås av en intern process som lärosätet till stora delar råder över. Vid andra myndigheter råder regeringen normalt över hela förfarandet att anställa en myndighetschef. och rektor beslutar de statliga universiteten och högskolorna själva om den interna organisationen. Enskilda utbild- ningsanordnare bestämmer i huvudsak sin egen organisation. Det innebär att besluts- och ledningsstrukturer kan variera mellan olika lärosäten när det gäller t.ex. hur den interna organisationen utformas, var i organisationen olika typer av beslut fattas och om beslut fattas i en linjeorganisation eller i kollegialt sammansatta organ. Varje statligt lärosäte ska dock ha en arbetsordning med föreskrifter om bl.a. delegering om beslutanderätt som ska fastställas av styrelsen. Det svenska högskolelandskapet är komplext och förutsätt- ningarna skiljer sig åt mellan olika typer av lärosäten med statligt eller enskilt huvudmannaskap: från äldre, breda universitet till nyare högskolor med betydligt smalare verksamhet och från forsk- ningsintensiva specialiserade lärosäten till små konstnärliga hög- Mångfalden av lärosäten med olika inriktningar, traditioner och syn på ledarskap gör att det knappast går att hitta en enda modell för ett framgångsrikt ledarskap inom högskolan. Däremot kan en samlad analys av hur lärosätenas ledningsstrukturer ser ut tillsammans med goda exempel höja kunskapen och underlätta för lärosätena att driva sitt eget arbete med att utveckla ledarskapet. Det finns mot denna bakgrund ett behov av att kartlägga och analysera lärosätenas ledningsstrukturer. Med utgångspunkt i ledarskapets betydelse för kvalitetsutveck- ling av verksamheten ska därför utredaren •kartlägga och analysera ledningsstrukturerna vid universitet och högskolor, inklusive vilka beslut som fattas på olika nivåer inom lärosätena och identifiera eventuella svårigheter, t.ex. när det gäller strategiska prioriteringar och resursanvändning, •belysa olika former av och traditioner för ledarskap i högskolan, •lyfta fram befintlig forskning och systematiserade erfarenheter i fråga om ledarskap i högskolan, •göra en internationell jämförelse mellan ledningsstrukturer i högskolan i olika länder och i denna lyfta fram principer och goda exempel på välfungerande, strategiskt ledarskap som har lett till hög kvalitet i verksamheten, •presentera goda exempel på välfungerande ledningsstrukturer på olika nivåer inom lärosäten med olika förutsättningar, •lämna förslag på åtgärder i fråga om ledarskap i högskolan till stöd för lärosätenas interna arbete med att utveckla ledarskap på olika nivåer, och •vid behov och med beaktande av lärosätenas olika huvudmanna- skap lämna förslag på ändamålsenliga och effektiva åtgärder på nationell nivå för att utveckla ledarskapet i högskolan. Utredaren ska i sina analyser särskilt beakta frågor om ledarskapets koppling till kvalitet och effektivitet i utbildning och forskning, där samverkan med det omgivande samhället och nyttiggörande av forskningsresultat ingår. Rektorns och styrelsens roll Av högskolelagen och förordningar som ansluter till lagen följer att statliga universitet och högskolor leds av en styrelse och en rektor. Styrelsen är det högsta beslutande organet. Enligt 2 kap. 2 § hög- skolelagen har styrelsen inseende över högskolans alla angelägen- heter och svarar för att dess uppgifter fullgörs. Styrelsen har också en mängd uppgifter enligt t.ex. högskoleförordningen. Uppgifterna avser både frågor av principiell karaktär, som att besluta om verk- samhetens övergripande inriktning och högskolans organisation, till mer specifika uppgifter när det gäller t.ex. årsredovisning och andra frågor som gäller intern styrning och kontroll. En central funktion för en styrelse, där majoriteten består av externa leda- möter, är att tillföra kompetens och erfarenheter som inte alltid finns internt på ett lärosäte. De externa ledamöterna utgör också en kontaktyta utåt mot det omgivande samhället som representanterna för lärare och studenter bidrar med kunskap om lärosätet och förankring internt. Det ingår dock inte i uppgifterna för en styrelse vid ett statligt lärosäte att ta ställning till renodlat akademiska frågor trots att den är ytterst ansvarig för verksamheten. Även om styrelsen skulle ha den vetenskapliga eller konstnärliga kompetens som enligt hög- skolelagen krävs för vissa beslut har regeringen tidigare i pro- positionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor uttalat att sådana beslut i de flesta fall inte torde vara av en sådan karaktär att de bör fattas av styrelsen. Det behövs därför en avvägning mellan en styrelses ansvar och möjlighet att leda verk- samheten, inklusive möjligheten att göra strategiska prioriteringar, och behovet av stor frihet när det gäller den akademiska verksam- heten. Det är viktigt att friheten att välja forskningsproblem, utveckla forskningsmetoder och publicera forskningsresultat inte äventyras och att styrelsen inte ska ha ett närmare ansvar för utbildningens och forskningens innehåll. har också i praktiken begränsade möjligheter att kunna följa och ta ställning till annat än frågor på en övergripande, principiell nivå. Mot- svarande överväganden kan vara aktuella vid en enskild utbildnings- anordnare. Vid ett statligt lärosäte är rektorn myndighetschef som har ett operativt ansvar för hela verksamheten och vissa uppgifter som styrelsen enligt högskoleförordningen (1993:100) inte kan ta över. Rektorn anställs av regeringen men föreslås av styrelsen efter en rekryteringsprocess som eller högskolan till stor del råder över och som innefattar en intern förankring med hörande av lärare, övriga anställda och studenter. Detta anställningsförfarande kan medföra att en rektor upplever skilda och ibland motstridiga lojaliteter och roller – gentemot regeringen som beslutar om anställning av rektorn och som ett statligt lärosäte är underställt, gentemot styrelsen som har lämnat förslaget och har det över- gripande ledningsansvaret och gentemot de lärare, andra anställda och studenter som har deltagit i rekryteringen och är de som svarar för verksamheten. För att framgångsrikt leda ett lärosäte måste en rektor kunna balansera dessa olika delar i rektorsrollen. Utöver goda ledaregen- skaper behöver en rektor tillräckliga akademiska meriter för att med hög legitimitet leda ett lärosäte. Inom ramen för de formella behörighetskraven för anställning som rektor vid statliga lärosäten har varje lärosäte stort utrymme att bestämma vilken kompetens som behövs för uppdraget. Rektorn har en självklar nyckelfunktion när det gäller hur ledar- skapet på ett lärosäte fungerar. Men rektorn måste också ha fak- tiska möjligheter att leda verksamheten och inom ramen för sitt uppdrag kunna ta ett helhetsansvar. Exempelvis bör roller och befogenheter för rektorn och övriga ledningsfunktioner vara ända- målsenliga och tydliga. Det är också angeläget att det finns ett gott samspel mellan styrelsen och rektorn. Utöver de uppgifter som styrelsen vid ett statligt lärosäte har enligt lag och förordning har styrelsen en roll som stöd för rektorn såväl i det dagliga arbetet som i arbetet med att driva och genomföra strategiska förändringar. Inte minst styrelseordföranden är ofta, och bör vara, ett viktigt stöd för rektorn, bl.a. vid svåra beslut eller beslut med stor på- verkan på verksamheten. På motsvarande sätt är samverkan mellan rektorn och personer i ledningsfunktioner på andra nivåer av- görande för ledningen av ett lärosäte. Mot bakgrund av de centrala funktioner som innehas av rektorn och styrelsen och vikten av ett fungerande samspel mellan dem är det avgörande att roll- och ansvarsfördelningen är ändamålsenlig. •beskriva och analysera rektorns respektive styrelsens roll och samspel, formellt och i praktiken, och vad det innebär för möjligheterna för att effektivt kunna leda verksamheten, och •överväga behov av och i förekommande fall lämna förslag på förändringar i roll- och ansvarsfördelningen mellan styrelsen och rektorn. Kollegialitet – unikt för det akademiska ledarskapet Ett annat särdrag som utmärker lärosäten i förhållande till många andra organisationer är att beslutsfattande sker på två olika sätt. Det formella ansvaret utövas i en tydlig ledningskedja genom rektorn och andra chefer på olika nivåer i organisationen. Vidare har lärare och forskare ett inflytande över verksamheten, något som ofta kallas kollegialt beslutsfattande. När det gäller statliga universitet och högskolor ställs det i 2 kap. 6 § högskolelagen krav på att vissa typer av beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Det gäller beslut som kräver en bedömning av uppläggning, genomförande av eller kvalitet i utbild- ningen eller organisation av eller kvalitet i forskningen. Om besluten fattas av en grupp av personer, ska majoriteten i gruppen ha denna kompetens. Vidare har studenterna enligt 2 kap. 7 § rätt att vara representerade när beslut fattas eller beredning sker som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation. Kravet på vetenskaplig eller konstnärlig kompetens när vissa beslut fattas har ersatt en tidigare detaljerad reglering av fakultetsnämnder och särskilda organ vid statliga lärosäten och infördes i syfte att slå vakt om lärarnas och forskarnas inflytande utan att reglera organisa- tionen (prop. 2009/10:149, bet. 2009/10:UbU23, rskr. 2009/10:337). Varje statligt lärosäte ansvarar för att närmare bedöma vilka beslut som kräver vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Lärarna, forskarna och studenterna vid ett lärosäte har ett grundläggande ansvar för kvaliteten i utbildning och forskning. I det ligger att vissa frågor behöver hanteras av personer som besitter en hög sakkunskap inom området. har självfallet de for- mella ledningsfunktionerna det yttersta ansvaret för verksamhetens kvalitet. Det är också en viktig princip att forskningen granskas kritiskt och prövas av forskarna själva. Vidare är delaktighet av dem som är aktiva i verksamheten i många fall betydelsefull för den interna förankringen av och legitimiteten i olika beslut. Det är angeläget att värna om den akademiska friheten som i grunden är en frihet för individen att avgöra frågor om innehåll och metoder i framför allt forskning men till del också i undervisning. I ett kollegialt system ligger dock att beslut som kan få stor betydelse för individuella forskare fattas av en grupp av kollegor. Det finns därför behov av att göra en avvägning mellan individens och den kollegiala gruppens ansvar. kan t.ex. kollegiala beslutsformer innebära en risk för att etablerad forskning gynnas på bekostnad av mer nyskapande forskning. Kollegiala beslutsformer kan också innebära svårigheter för yngre och mindre etablerade forskare. En stor del av de anställda vid ett lärosäte är dessutom inte vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta. Studen- terna har dock rätt att vara representerade om beslut fattas av en grupp personer vid statliga lärosäten. En annan aspekt av kollegiala system är att de riskerar att försvåra möjligheterna till förändringar, t.ex. omprioriteringar och omorganisationer. Det är viktigt med ett effektivt beslutsfattande där ledningarna har både ett formellt och reellt ansvar. Därför behövs tydliga och starka beslutsfunktioner. Vid varje lärosäte krävs det alltid en avvägning mellan å ena sidan ett ledarskap där rektor, dekaner, prefekter och andra motsvarande beslutsfattare med det formella ansvaret har ett stort inflytande och, å andra sidan, det traditionellt kollegiala ledarskapet där alla vetenskapligt eller konstnärligt kom- petenta anställda deltar. När den avvägningen görs är det också viktigt att värna om studenternas inflytande. •beskriva och analysera det kollegiala beslutsfattandet inklusive kollegiala organ vid lärosätena, •analysera och bedöma hur det kollegiala ansvarets beslutskom- petens och räckvidd har utformats lokalt vid lärosätena, •beskriva hur lärosäten har avgränsat vilka beslut som kräver vetenskaplig eller konstnärlig kompetens liksom i vilken grad sådana beslut fattas av en grupp av personer respektive av en enda person, och •lyfta fram goda exempel där lärosäten har lyckats väl med en avvägning mellan olika former av beslutsfattande. Rekrytering av och utbildning och annat stöd för ledningsfunktioner En förutsättning för att åstadkomma ett framgångsrikt ledarskap i högskolan är att rätt personer rekryteras till ledande befattningar på alla nivåer inom ett lärosäte. För det krävs strategiska och ändamålsenliga rekryteringsprocesser samt villkor som gör det attraktivt för forskare och lärare att vara ledare. Det rör sig främst om frågor som ligger inom ramen för arbetsgivarens ansvar, t.ex. tillgång till utbildning inför kommande och under pågående led- ningsuppdrag, om möjligheterna att upprätthålla sin forskning under uppdragets gång, om att förena uppdraget med ett familjeliv eller om tillgången till stöd för att återuppta forskningen efter full- gjort ledningsuppdrag. Det finns emellertid indikationer på att det kan vara svårt att rekrytera rätt kompetens till olika ledningsuppdrag inom hög- skolan. Enligt enkätundersökningen som presenteras i Natur- vetarnas tidigare nämnda rapport upplevs ofta chefsskap i hög- skolan som varken prioriterat eller premierat. Valet att bli chef anses av dem som besvarat enkäten kunna få negativa effekter på forskarkarriären, eftersom karriärsystemet bygger på forsknings- meriter. Att då ägna tid åt administrativa uppgifter snarare än forskning kan enligt Naturvetarnas undersökning innebära att den egna meriteringen sätts på sparlåga. Data tyder också på att kvinnors kompetens inte tas till vara i tillräckligt hög utsträckning när det gäller rekrytering till ledande befattningar i högskolan. Flera studier, exempelvis för både kvinnor och män? – statistisk uppföljning och kunskapsöversikt (2011:6R), visar att kvinnor avancerar i lägre grad än män i högskolan och att det tar för kvinnor än för män att avancera från doktor till professor. Enligt Delegationen för jämställdhet i högskolans betänkande Svart på vitt – om jämställdhet i akademin (SOU 2001:1) är det ett for- mellt eller informellt krav för många lednings- och forskningsupp- drag i högskolan att vara professor eller docent. Det förhållandet att kvinnor avancerar i forskarkarriären i lägre grad än män kan således medföra att de inte lika ofta kommer i fråga för ledande befattningar i högskolan. Det kan därför behövas ett strategiskt arbete för jämställda villkor i högskolan med bl.a. särskilda insatser för att fler kvinnor ska nå ledande positioner. Ett exempel på en sådan insats är det projekt som tidigare drev för att stimulera fler kvinnor att kandidera till rektor och dekan, det s.k. . Syftet var att skapa mötesplatser för framgångsrika kvinnor i högskolan och erbjuda nätverksträffar. En viktig del i rekryteringen till ledarskapsuppgifter inom hög- skolan är att de personer som tar på sig dessa uppdrag ges goda förutsättningar att genomföra dem. I detta ingår, som har nämnts, att det finns tillgång till både relevant utbildning och annat stöd. Det är ett behov som har uppmärksammats på både nationell nivå och lärosätesnivå. Utbildningar för ledare i högskolan ges både på nationell nivå och lokalt vid lärosätena. Även andra stödinsatser erbjuds. Från statens sida har arbetet med utbildning för ledningsupp- gifter främst avsett myndighetschefer. Alla nya myndighetschefer erbjuds en allmän och en individanpassad introduktion. anordnar också ett gemensamt chefsutvecklingsprogram som rektorer bjuds in till. Vidare har regeringen uppdragit åt att främja chefsutvecklingen i hög- skolan. Inom ramen för uppdraget har det tidigare genomförts bl.a. konferenser och internationella studieresor för rektorer och utbild- ningar för nytillträdda rektorer.