sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Därefter fördelas ärendet till den JO som an- svarar för tillsynen av den myndighet som anmälan gäller och en handläggare utses. Alla anmälningar granskas av erfarna jurister och en bedömning görs om anmälan ska utredas eller inte. Drygt hälften av anmäl- ningarna skrivs av utan utredning. Att en anmälan inte utreds be- tyder inte att den ansetts obefogad utan ofta beror det på någon av följande omständigheter: Anmälan gäller något som redan är under utredning, eller som kan komma att bli det, genom andra institutioner. Anmälaren vill att JO ska ändra på en dom eller ett beslut. Klagomålet gäller en bedömning där man kan ha olika upp- fattningar utan att någon av dem är felaktig. Det fel eller missförhållande som anmälan riktar sig mot har rättats. Det har inte framkommit annat än att den som anmälts i alla väsentliga delar har handlat inom lagens ram. Det finns inte tillräckliga skäl för JO att ta upp ärendet, trots att gällande regler inte helt har följts. Anmälan rör en sak som ligger långt tillbaka i tiden. JO tar i princip inte upp sådant som är mer än . Anmälan är svår att tyda eller är opreciserad. Anmälan riktar sig mot någon som inte står under JO:s tillsyn. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda En utredning av ett ärende börjar ofta med att handläggaren tar kontakt per telefon med den tjänsteman som handlagt ärendet på den anmälda myndigheten. Det är också vanligt att myndighetens handlingar i ärendet lånas in och granskas. Om den inhämtade informationen visar att ärendet inte behöver utredas ytterligare upp- rättas ett beslut där ärendet skrivs av. Ungefär en tredjedel av alla klagomål skrivs av efter en sådan liten utredning. Anmälaren under- rättas om beslutet att skriva av ärendet. Om en anmälan behöver utredas ytterligare skickar JO en kopia av anmälan med eventuella bilagor till den aktuella myndigheten och en begäran om att myndigheten ska komma in med ett yttrande och en bedömning av vad som har hänt i ärendet. Myndighetens skriftliga svar skickas till anmälaren för kommentarer om ärendet berör anmälaren själv. Anmälaren har då möjlighet att bemöta det som myndigheten svarat. När utredningsarbetet är klart arbetar handläggaren fram ett beslutsförslag. JO beslutar i ärendet och kopior av beslutet skickas till anmälaren och berörd myndighet. En större utredning tar nor- malt ca beroende på hur komplicerat ärendet är. Under /1423 kom det in 7 312 ärenden, varav 7 110 klagomålsärenden. Prövningen av klagomålsärendena tar huvud- delen av JO:s handläggningsresurser i anspråk. Antalet avgjorda ärenden uppgick till 7 437. Av de avslutade ärendena var 7 228 klago- målsärenden. av ärendena skrevs av utan utredning. av ärendena skrevs av efter viss utredning eller lämnades över till annan myndighet. I av ärendena gjordes en full- ständig utredning. I av dessa riktade JO kritik mot den anmälde. Resultatet av JO:s granskning dokumenteras i ett beslut eller i ett protokoll. I besluten och protokollen gör JO uttalanden som klar- gör om den granskade myndigheten har handlat i enlighet med lagen eller inte. Om myndigheten har agerat felaktigt uttalar JO kritik 23 JO:s verksamhetsår löper från till nästkommande år. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda som kan rikta sig såväl mot myndigheten som mot enskilda tjänste- män. JO kan i sina beslut uttala sig om en åtgärd av en myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. JO kan vidare, som särskild åklag- are, väcka åtal mot en befattningshavare som, genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget, har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrande- frihetsbrott. JO kan också anmäla en tjänsteman för prövning av disciplinansvar. JO kan även välja att överlämna ett ärende till en ordinarie tillsynsmyndighet för handläggning. I vissa fall har JO möjlighet att vid vite begära in upplysningar och yttranden och får även döma ut vitet (21 § lagen [1986:765] med instruktion för Riks- dagens ombudsmän). JO:s beslut är inte rättsligt bindande, vilket betyder att den kritiserade myndigheten formellt sett inte behöver rätta sig efter JO:s kritik. I praktiken sker det dock . 7Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering förutsätter att medlemsstaterna tillförsäkrar personer som diskriminerats ett lämpligt och effektivt rättsligt skydd. Enligt våra ursprungsdirektiv har inrättandet av en myndighet på området (DO) med möjlighet att föra talan för den enskildes räkning för del varit ett led i att uppfylla den skyldigheten. DO för- fogar över specialistkunskap om rättsläget på området och de olika diskrimineringsgrunderna och har resurser och befogenheter som andra aktörer, förutom de fackliga organisationerna, saknar i hante- ringen av individanmälningar. Det är därför enligt direktiven viktigt att de som utsätts för diskriminering har en reell möjlighet att vända sig dit för att få sin sak utredd. Vårt uppdrag i den här delen handlar om att analysera vilka typer av individanmälningar som DO inte utreder samt, i den mån det är möjligt, bedöma vilka konsekvenser detta får. Analysen ska avse anmälningar som faller inom diskrimineringslagens tillämpnings- område och som kommit in till myndigheten . I detta kapitel redogör vi för vårt arbete med att analysera indi- vidanmälningarna och våra slutsatser. I kapitel 9 återkommer vi till frågan om DO:s uppdrag och gör där närmare överväganden kring vad vi anser ska vara DO:s roll och uppdrag, bl.a. i fråga om han- teringen av individanmälningar. För att få en bakgrund till analysen ger vi först en allmän bild av individanmälningarna och hur dessa har hanterats . Redogörelsen baserar sig helt på uppgifter från DO. Vissa uppgifter finns i årsredovisningar och andra har vi fått från företrädare för . De värderingar som redovisas är alltså DO:s egna. Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering 7.1DO:s redovisning av arbetet med individanmälningar –2014 7.1.1Något om handläggningen i siffror1 DO fick mycket kritik för brister i handläggningen av individanmälningar. Som framgått ovan (avsnitt 6.2.4) hade myn- digheten inledningsvis en syn på sitt uppdrag som innebar att en av DO:s huvuduppgifter var att agera ombud för enskilda som upp- levde sig diskriminerade. Det innebar att tillsynsverksamheten nästan uteslutande omfattade hantering av individanmälningar. Av de tot- ala resurserna lades på tillsynsverksamhet (och av denna andel lades på individanmälningar). Denna andel har sedan minskat . lades av de totala resurserna på tillsyn (och av den andelen lades på individanmälningar). Av de totala resurserna 2014 lades på tillsynsverksamhet (och av denna andel lades på individanmälningarna). Kostnadsökningen för anmäl- ningar 2014 anges vara hänförlig till det ökade ärendeinflödet. kom det in 1 957 ärenden och 2 625 avslutades. Mot- svarande siffror var 1 559 inkomna och 1 829 avslutade ären- den. kom det in 1 827 ärenden och 1 811 ärenden avslu- tades. var motsvarande siffror 1 949 inkomna och 1 925 av- slutade ärenden. var det något fler män än kvin- nor som anmälde diskriminering. var det något fler kvin- nor än män som gjorde anmälningar. Det är dock endast fråga om små skillnader. gjordes av anmälningarna av kvinnor och av män. DO beslutade att driva 21 ärenden i domstol. Myn- digheten väckte talan vid domstol i 8 ärenden och träffade 49 för- likningar. beslutade man att föra talan i 50 ärenden. Talan väcktes i 15 ärenden och man träffade 27 förlikningar. beslutade myndigheten att driva 17 ärenden i domstol. Man väckte talan i 12 ärenden och ingick 7 förlikningar. DO beslutade att driva 25 ärenden i domstol. Myndigheten väckte talan i 14 ären- den och ingick 21 förlikningar. 1 Vår analys av DO:s hantering av anmälningar från enskilda avser perioden –2014. Uppgifterna i detta avsnitt avser därför . SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering Av DO:s årsredovisningar kan man dra slutsatsen att vad som anmäls dit inte skiljer sig särskilt mycket åt . De vanligaste anmälningsgrunderna är etnisk tillhörighet och funk- tionsnedsättning. Inom arbetslivet är kön en mycket vanlig anmäl- ningsgrund. Även ålder är en vanlig anmälningsgrund. Anmälningar som rör den privata sektorn dominerar. Många av anmälningarna om diskriminering på grund av etnisk tillhörighet rör arbetslivet och avser ofta rekrytering. Ett typfall är att någon inte har kallats till anställningsintervju eller inte fått en anställning och anser att det är på grund av personens etniska till- hörighet. Anmälningar som rör grunden funktionsnedsättning rör såväl arbetslivet som tillgången till varor och tjänster. Anmälning- arna om könsdiskriminering avser framför allt arbetslivet och majo- riteten av anmälarna är kvinnor. Åldersdiskriminering anmäls främst inom arbetslivets område och handlar framför allt om diskriminering på grund av hög ålder i samband med rekrytering. Anmälningar som rör utbildningsområdet kan t.ex. handla om att en elev nekas att delta i olika aktiviteter på grund av en funktionsnedsättning. Anmälningar som rör övriga samhällslivet, dvs. inte arbetsliv eller utbildning, handlar främst om brister i bemötande, såväl i offentlig som privat sektor. I första hand rör anmälningarna hälso- och sjuk- vård, socialtjänst och tillhandahållande av varor och tjänster, med tonvikt på restauranger och butiker. Av de nationella minoriteterna är det nästan uteslutande romer som anmäler diskriminering. Dessa anmälningar rör i första hand bostad, och tillhandahållande av varor och tjänster. 7.1.3Skäl för att avsluta ett ärende När DO beslutar att inte utreda en anmälan eller gå vidare med ett ärende till domstol avslutas ärendet. Ärendena registreras under olika ”avslutsgrunder”. Hur de formuleras och vad som omfattas av respektive grund skiljer sig lite åt mellan å ena sidan 2011 och 2012 och å andra sidan 2013 och 2014. –2012 var den vanligaste avslutsgrunden ”ej diskriminering” (avslutades 1 503 ärenden på den grunden och 806 ärenden). Skälet till att ärenden avslutades med Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering hänvisning till denna grund var i de flesta fall bevissvårigheter eller att sambandet med en angiven diskrimineringsgrund var alltför svagt. Den avslutsgrunden användes även i utbildningsärenden där DO gjorde bedömningen att huvudmannen hade uppfyllt de krav på ut- redning och skäliga åtgärder som lagen ställer upp. En annan vanlig avslutsgrund var att ärendet inte uppfyller de kriterier som DO har för att utreda ett ärende. Ytterligare en av- slutsgrund var ”ej lagskydd” som omfattar dels ärenden som redan från början bedömts falla utanför lagens skydd, dels ärenden där DO efter utredning kommit fram till att DL inte var tillämplig (364 ärenden och 328 ärenden ). Ett antal ärenden avslu- tades genom att de lämnades över till anmälarens fackförbund. formuleras avslutsgrunderna något annor- lunda. Men resultatet är i praktiken detsamma, även om besluten är formulerade på annat sätt. Den vanligaste orsaken till att ett ärende avslutades var att DO efter bedömning beslutat att inte inleda en utredning av anmälan. 887 ärenden avslutades på den grunden. 287 ärenden avslutades efter det att utredningen hade visat att det inte fanns rättsliga förutsättningar att driva ärendet i dom- stol eller när det redan av anmälan tydligt framgick att det inte fanns ett samband med någon diskrimineringsgrund. En annan vanlig orsak till att ett ärende avslutades var att diskriminerings- lagen inte var tillämplig på den situation som anmälts. Av det skälet avslutades 394 ärenden. 140 anmälningar överlämnades till den fack- liga organisation som anmälaren var medlem i. avslutade DO 239 ärenden efter utredning. Av dessa ärenden beslutade man att driva 25 i domstol. Den vanligaste anledningen till att ett ärende avslutades var att DO efter en be- dömning av anmälan beslutat att inte inleda en fördjupad utredning. 1 660 ärenden har avslutats utan fördjupad utredning. 365 ärenden avslutades på grund av att diskrimineringslagen inte var tillämplig på det som hade anmälts. 158 ärenden avslutades genom att de över- lämnades till den fackliga organisation som anmälaren var medlem i. SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering 7.1.4DO:s arbete med att utveckla hanteringen av individärenden DO beskriver 2011 som ett turbulent år, med flera chefsbyten. Myndigheten fick kritik från flera håll, bl.a. från JO, för brister i handläggningen. Det fanns ett stort behov av en satsning på han- teringen av individanmälningar. DO konstaterade att myndigheten måste driva ärenden som kan antas få stor betydelse för att påverka samhällsutvecklingen och möjliggöra att många individer kan ta till vara sina rättigheter. hade man påbörjat ett utveck- lingsarbete som syftade till en effektivisering av ärendehanteringen och en omfördelning av resurser från ärendehanteringen till annan verksamhet. Ärendekriterier togs fram som stöd i handläggningen. I förhållande till hur stora resurser som lades på utredning av indi- vidärenden gick få anmälningar vidare till förlikning eller domstol. fortsatte myndigheten sin utveckling av individ- ärendehanteringen. Mycket arbete lades på att omorganisera och omdirigera verksamheten. 2012 var ett utvecklingsår som handlade om att i möjligaste mån styra upp myndigheten och ta fram nya strukturer och arbetssätt. skapades en ny process- enhet och två av de tidigare rättsenheterna slogs samman till en. Man fördelade om resurserna så att myndigheten kunde arbeta med hela det lagstadgade uppdraget. Den genomsnittliga handläggnings- tiden halverades. De mål som DO väckte talan i rörde en vanlig diskrimineringsgrund, grundläggande rättigheter inom viktiga sam- hällsområden och/eller innehöll intressanta rättsfrågor. Eftersom myndigheten såg det som viktigt att få en rättslig prövning av de ärenden man valt ut verkade DO inte på samma sätt som tidigare för att träffa förlikningar. etablerades den ordning som gäller i fråga om individärendehanteringen och synen på utredningar (jfr avsnitt 6.2.4). De ärendekriterier som DO nu tillämpar beslutades . Arbetet inriktades på att utreda ärenden som kunde få störst effekt på samhällsutvecklingen. Syftet med nyordningen var att se till så att urvalsprinciperna, som redan fanns, faktiskt tillämpades på ett enhetligt och ur allmän och strategisk synvinkel godtagbart sätt, något som ditintills inte hade skett. Det var viktigt att se till att den strategiska bedömningen kring vad som skulle utredas och varför gjordes i ett tidigt skede av processen och kvalitetssäkrades. Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering För att säkerställa detta inrättades en s.k. ärendesluss, där utredare på veckobasis föredrar för enhetscheferna (eller de som enhets- cheferna utser) de ärenden som inte direktavslutas för bedömning av om en utredning ska inledas eller inte. Vid dessa möten disku- teras även utredningstekniska aspekter kring ärendena och even- tuella avgränsningar i vad som utreds. Ärendeslussen var initialt tänkt som en temporär åtgärd, men har gradvis utvecklats till ett pålitligt verktyg för att etablera en riktning och ett syfte med ut- redningarna. DO bedömer att kvaliteten på utredningarna har ökat påtagligt. Det finns numera även andra kvalitetssäkringsmoment. Utredarna ska bl.a. upprätta utredningsplaner och stämma av med processförare i vissa frågor. Ett annat syfte med nyordningen var att säkerställa att enskilda vars ärenden inte utreds får ett snabbt besked om detta för att de inte ska förlora möjligheten att själva eller med stöd av annan driva sina ärenden. Som en följd av nyord- ningen har handläggningstiderna också kortats ned i betydande mån. Den genomsnittliga handläggningstiden har minskat . DO bedömer att arbetet med individanmälningar har effektivi- serats och att rättssäkerheten i handläggningen av individanmäl- ningar har stärkts. De ärenden som har utretts och förts vidare till domstol har i stor utsträckning gällt områden med identifierade förändringsbehov, dvs. fallit inom något av myndighetens priori- terade områden. Myndigheten har ingått färre förlikningar än föregående år. Det beskrivs bl.a. vara en konsekvens av myndig- hetens strategi att driva ärenden som får effekt för många. Enligt DO är det också en fråga om rättssäkerhet. Utan att rättsläget är klarlagt och den påstått diskriminerande handlingen är medgiven framstår det enligt DO som tveksamt ur såväl rättssäkerhetssyn- punkt som ur ett upprättelseperspektiv att DO medverkar till en förlikning. Slutligen anger DO att det minskade antalet förlikningar också är en konsekvens av att man har börjat fråga enskilda vilken form av upprättelse de vill ha och då är utrymmet för förlikningar i princip borta. Frågan ställs dock enligt DO först när myndigheten har beslutat att utreda en anmälan. Detta innebär att frågan inte ställs till det stora flertalet av dem som lämnar in en individanmälan till DO. I årsredovisningen anger DO att man har genomfört ett omfattande utvecklingsarbete för att säkerställa att SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering resurserna när det gäller processföring används på ett mer stra- tegiskt sätt. Man konstaterar att myndigheten numera beslutar att utreda och driva rättsligt ärenden som bedöms ha betydelse för fler personer än de som har anmält diskriminering. Det anges att ut- vecklingen av myndighetens arbetssätt inte bara har frigjort resur- ser för det förebyggande arbetet i övriga delar av verksamheten, utan även har skapat utrymme för DO att använda sin tillsyn i annat syfte än utredning av enskilda överträdelser med processföring i domstol som mål. 7.2Uppläggningen av vårt arbete med att analysera individärenden DO har fått in mellan 1 500 och 1 900 anmäl- ningar . Vi har gjort bedömningen att det inte funnits anled- ning för oss att gå igenom samtliga anmälningar utan har gjort ett urval. Vi har valt att titta på samtliga ärenden som kommit in till DO under en månad av de år som analysen ska avse, med vissa undantag. Vi har inte granskat ärenden som överlämnats till facket eller till Skolinspektionen, som återkallats eller varit preskri- berade. Vi har slumpmässigt valt ut dessa månader och har tittat på ären- den som kom in (124 ärenden), (82 ärenden), (83 ärenden) samt (89 ären- den), totalt 378 ärenden. Det stora flertalet av DO:s beslut som vi har granskat (–2014), är allmänt hållna standardbeslut utan någon särskild motivering i det enskilda fallet till varför myndigheten valt att avsluta ärendet utan utredning. För en utomstående kan det vidare vara svårt att bedöma hur vissa av de ärendekriterier som DO har tagit fram tillämpas eller ska/bör tillämpas. Dessa två omständigheter innebär att det för de två senare åren är ofrån- komligt att analysen är behäftad med ett stort mått av osäkerhet. Detta har lett till att våra slutsatser kring skälen till att ett ärende inte utreds och avslutsgrunder huvudsakligen baseras på ärenden . De nu diskuterade svårigheterna gäller dock inte frågan vilka typer av ärenden som DO väljer att inte utreda. Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering anser därför att vi har tillräckligt underlag för de bedömningar som vi redovisar nedan. Vårt uppdrag är som sagt att utreda vilka typer av individ- anmälningar som DO inte utreder. Vi har inte strävat efter att få fram exakta antal, procentandelar eller statistik; det skulle knappast vara möjligt med tanke på materialet. Våra bedömningar bygger i stället på innehållet i anmälningarna och det samlade intryck som studierna av anmälningarna har gett. 7.3Typer av ärenden? Vårt uppdrag är att analysera vilka typer av individanmälningar som DO inte utreder. Här kan först och främst konstateras att DO endast utreder ca 15–av alla anmälningar. Den större andelen anmälningar utreds alltså inte. Det innebär i sin tur att det kan vara svårt att kategorisera dessa anmälningar i ”typer”, efter- som de rör högst varierande händelser och diskrimineringsgrunder. Eftersom det är så många anmälningar som inte utreds är det också enligt vår mening egentligen relativt ointressant att närmare under- söka vilka typer av anmälningar som inte utreds. Det väsentliga, vilket vi återkommer till i kapitel 9, är om det är förenligt med DO:s roll och uppdrag att så få anmälningar utreds samt vilka konse- kvenser det får. 7.4Definitionen av att ett ärende utreds En intressant fråga i sammanhanget är givetvis vad som avses med att DO utreder ett ärende. De ärenden som DO definierar som utredningsärenden är de som har föredragits i ärendeslussen och där det har fattats beslut om utredning, vilket bl.a. innebär att den anmälda parten ska kontaktas. De ärendena registreras också som utredningsärenden i myndighetens ärendehante- ringssystem.2 DO anser dock att det i en vidare mening sker viss utredning i alla anmälningsärenden; alla anmälningar som kommer in bedöms utifrån lagstiftning, praxis och DO:s ärendekriterier. 2 fattade DO beslut om utredning i 224 anmälningsärenden. SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering Ofta hämtar man också kompletterande uppgifter från anmälaren via mejl eller telefon innan man beslutar om ett ärende ska utredas. Vi har valt att definiera att ett ärende inte utreds när DO baserat på anmälan direkt beslutar att avsluta ärendet. Om DO t.ex. har begärt in ett yttrande från motparten och därefter beslutar att inte utreda ärendet vidare, av något skäl, så anser vi att ärendet har utretts. Det motsvarar också vad DO själv menar med att ett ärende utreds i de ärenden som hanterades innan den s.k. ärendeslussen inrättades. Som har framgått utreder DO ärenden som kan gå att driva i domstol och som kan få stort genomslag och påverka samhälls- utvecklingen. Även om någon som anmäler sannolikt har blivit diskriminerad är det inte ett skäl för att utreda ärendet, om det inte uppfyller ärendekriterierna. DO är också tydlig med att man ser processer i domstol som ett – av flera – verktyg som myndigheten har i sitt arbete med att motverka diskriminering. DO är alltså restriktiv med att driva processer, delvis av resursskäl. Även i andra EU-länder är likabehandlingsorganen – ofta av resursskäl – restrik- tiva med att driva processer. Det är givetvis ofrånkomligt att DO måste göra ekonomiska överväganden i samband med att man beslutar om ett ärende ska drivas till domstol. De ekonomiska aspekterna återkommer vi till längre fram (avsnitt 7.8). DO väljer ut och driver pilotfall DO:s arbetssätt innebär att man i vissa fall driver pilotfall, dvs. man väljer ut och driver ett fall av flera liknande i domstol. Detta inne- bär att man inte utreder eller driver andra fall med samma fråge- ställning. Vad händer då med de fallen? Företrädare för har förklarat att man där bevakar preskriptionsfristerna. Om DO har vunnit pilotfallet så har man fört förlikningsförhandlingar i de andra fallen. Man poängterar dock att varje fall är unikt och bedöms utifrån ärendekriterierna. Information om praxis sprids från DO på olika sätt, bl.a. via press- meddelanden, hemsidan, rådgivningen och utbildningar. I det en- skilda fallet, som svar på en anmälan som har gjorts till DO, är man Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering dock försiktig med att ge information om praxis eller pilotfall, eftersom det kan uppfattas som att myndigheten har gjort bedöm- ningen att ett prejudikat är tillämpligt på en anmäld situation, något som kan vara svårt att avgöra i det skedet. Många anmälningar beror på bristande kunskap om lagregleringen