sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — Om kunskapen om vilka möjligheter som finns att delta vore lika skulle socioekonomiska faktorer sakna betydelse för vilka som deltog. Att effekterna till stor del ser ut att vara indirekta antyder att det finns en mobiliserande potential ; förutsatt att kun- skapen om nya deltagarformer och färdigheter på internet sprids. Men de skevheter som uppstår utgör likafullt ett jämlik- hetsproblem . De politiker och tjänstemän som introducerar e- petitionssystem bör således akta sig för ett ”if we build it, they will come” – perspektiv, trots överbelastade portaler och många initiativ att besvara. Även när dessa system överträffar alla förväntningar i fråga om antal deltagare, är det långt ifrån säkert att tidigare inaktiva medborgare och underrepresenterade grupper har mobiliserats. Många vet förmodligen inte ens om att möjligheten finns. 85 Carman, 2014. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? 5 Vad leder deltagandet till? Nästa fråga av intresse handlar om vad deltagarnas engagemang har för konsekvenser. Denna fråga har dock inget enkelt svar eftersom man kan tänka sig effekter av väldigt olika art. De flesta studier fokuserar på huruvida e-petitioner har någon substantiell påverkan på politikens innehåll – policyeffekter. Andra menar dock att detta är alltför begränsat eftersom e-petitioner är sammanflätade med andra kampanjaktiviteter som avser att påverka samhällsdebatten. Man bör därför undersöka hur e-petitioner påverkar bredare informationsflöden i samhället.86 Vidare finns de som ser det som nödvändigt att infoga e-petitioner i ett systemperspektiv och belysa hur förtroendet för de politiska institutionerna förändras utifrån hur deltagarna bedömer processen.87 I följande avsnitt redogör vi för studier som behandlar konsekvenser av e-petitioner utifrån tre huvudteman: 1) effekter på den politiska agendan, 2) effekter på policy samt 3) effekter på förtroende och legitimitet. E-petitioner har först och främst ett agendasättande syfte. De avser att påverka hur framträdande specifika ämnen är på den politiska dagordningen och att uppmärksamma de representativa institut- ionerna på frågor av intresse bland medborgarna.88 Att influera den inomparlamentariska agendan behöver emellertid inte vara den enda målsättning för dem som deltar. Av betydelse kan också vara 86Karpf, 2010. 87Carman, 2010; et al, 2014. 88McCombs & , 1972; McCombs & , 2002. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? att påverka den allmänna samhällsdebatten och att använda e- petitionssystemen för att bedriva ett mer långsiktigt opinions- arbete.89 En klar fördel med formaliserade e-petitioner gentemot traditionella petitioner är att ett visst mått av dagordningsmakt är inbyggt i systemet. Den avgörande faktorn utgörs av hur många underskrifter som krävs för att petitionen ska uppmärksammas och debatteras. Är tröskeln låg hamnar många petitioner på den politiska dagordningen - är tröskeln hög blir det färre. I det nuvarande brittiska e-petitionssystemet ”direct.gov”, som kräver 100 000 signaturer för att en petition ska debatteras av underhuset, har till exempel endast 32 av över 26 000 petitioner passerat tröskeln och lyckats påverka den politiska agendan. Än mer talande är EU:s European Citizens Intitiative (ECI), där endast tre förslag klarat tröskeln på 1 000 000 signaturer och fått respons från kommissionen.90 I andra system har den agendasättande makten varit större. I e-petitionssystem ”Betri Reykjavík” används till exempel ingen absolut gräns vad gäller antalet signaturer, utan i stället förbinder sig kommunen att behandla ett visst antal av förslagen som lanserats genom systemet. Härmed kan man säga att ett visst mått av medborgerligt inflytande kvoteras in. I det skotska systemet, som inte har några trösklar alls, har alla petitioner ett visst mått av agendasättande makt eftersom de åtminstone debatteras i petitionskommittén.91 Den generella trenden är ändå att antalet signaturer som krävs succesivt ökar. Det är en följd av att övergången till e-petitioner genererat ett långt mer aktivt deltagande än vad som förväntats.92 menar att den låga tröskel på endast 200 signaturer som krävdes för att en petition skulle ges en officiell respons vid etableringen av ”E-petitions”, innebar att den brittiska regeringen överöstes med petitioner att hantera.93 Detta resulterade i en ytlig och i många fall otillfredsställande hantering 89Wright, 2015a. 90Europeiska kommissionen, 2015. 91Bochel 2012, s. 157. 92Wright, 2015b; Lindner & Reihm, 2011. 93Wright, 2012b. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? och deltagarna upprördes ofta över hur kortfattad, ytlig och avvisande den officiella responsen var. Medborgarnas makt över dagordningen kan således inte enbart mätas i termer av hur många petitioner som kommer över tröskeln, utan måste också relateras till hur de behandlas. som högre trösklar minskar inflödet av idéer, kritik och nya perspektiv har det också klara fördelar. Dels minskar den administrativa arbetsbördan för de politiska institutionerna, vilket möjliggör att de petitioner som hanteras av parlament och regeringar faktiskt uppmärksammas. Dessutom medför höga trösklar att de petitioner som behandlas har ett substantiellt medborgerligt stöd bakom sig. För att e-petitioner ska kunna tillåtas ha någon effekt på den politiska dagordningen krävs en sorteringsmekanism och ett högt antal signaturer tycks utgöra ett intuitivt rimligt och effektivt sorteringskriterium. Att påverka den utomparlamentariska agendan och mobilisera stöd för en petition är viktigt för att passera institutionernas trösklar, men det kan också ses som ett mål i sig. och finner till exempel att den viktigaste anledningen för att skapa petitioner bland användare av det tyska nationella e- petitionssystemet inte är en förväntan eller förhoppning om direkt inflytande över policy, utan att det i stället handlar om en vilja att få ett stort genomslag i samhällsdebatten och influera allmänheten.94 Enskilda petitioners genomslag i samhällsdebatten varierar stort. Även om den absoluta merparten av alla petitioner inte lyckas få något genomslag visar enskilda fallstudier på e-petitioner som fått mycket stor betydelse. De sägs både haft betydelse för hur medborgaropinionen artikulerats i specifika sakfrågor95 och de har skapat betydande massmedial uppmärksamhet96. Av en finsk enkätstudie riktad till deltagarna i en e-petition om att förbjuda uppfödning av pälsdjur framgår till exempel att dessa, trots att man inte lyckades påverka policy, samstämmigt instämde i att petitionen hjälpte till att lyfta viktiga frågor i den offentliga debatten.97 Enligt forskarna visar detta att e-petitioner kan ha viktiga sekundära 94Schmidt & , 2014, s 34. 95Palmieri, 2007; Navarria, 2011. 96Hale, Margetts & Yasseri, 2007. 97Christensen, , 2015, s. 38. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? effekter när det gäller att öka allmänhetens medvetande i olika frågor. En mer kontroversiell fråga handlar om policyeffekter. Det framgår inte minst i debatten om den brittiska regeringens e-petitions- system, som mött hård kritik utifrån två diametralt motstående ståndpunkter. Vissa menar att petitionssystemet varit tandlöst och gett löfte om ett medborgerligt inflytande som aldrig materiali- serats,98 medan andra har framfört att samma system gett medborgarna en alltför stor makt över politiken.99 Denna mot- stridiga kritik illustrerar spännvidden i debatten kring e-petitioners effekter på policy: de har omväxlande bedömts vara maktlösa,100 inflytelserika101 eller till och med alltför inflytelserika.102 Denna spännvidd bör förstås i relation till en grundläggande normativ debatt om vilken representativ demokrati som är önsk- värd. Utifrån en minimalistisk valdemokratisk demokratisyn utgör e-petitioner och andra former av medborgerligt politiskt deltag- ande mellan valen ett potentiellt hot mot den representativa demo- kratin.103 Demokratins legitimitet vilar i ett sådant ideal på valens höga nivå av politisk jämlikhet. Genom valhandlingen kommunic- erar medborgarna sina politiska preferenser till de parlamentariska institutionerna vars ansvar det är att omvandla dessa i politiskt beslutsfattande. Ytterligare deltagande mellan valen riskerar både skapa ojämlikheter och inskränka de förtroendevaldas handlings- utrymme. I enlighet med en mer pluralistisk demokratisyn ses i stället sådana kanaler för deltagande som oumbärliga för att uppbära en fungerande representativ relation och en legitim demokratisk ordning.104 Endast då medborgarna ges möjlighet att kontinuerligt kommunicera sina preferenser, intressen och idéer till de politiska 98Hough, 2012; , 2015a. 99Wright, 2012. 100Shulman, 2009; Morozov, 2009; Snider, 2013; Belot, 2013. 101Cotton, 2011. 102Wright, 2015a. 103Se exempelvis , 2003; och McKenna, 2011. 104Barber, 1984; Zittel, 2006; , 2009. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? institutionerna kan den representativa länken mellan medborgare och förtroendevalda fungera på ett tillfredställande sätt. Utan till- gång till effektiva kanaler att delta mellan valen riskerar det att uppstå ett glapp mellan medborgarnas och institutionernas politiska maktutövande. Att värdera och utvärdera e-petitionssystems effekter på det politiska beslutsfattandet kompliceras därmed av att frågan relat- erar till denna grundläggande normativa debatt. Ställningstaganden i relation till frågan om vilket inflytande e-petitionssystem bör ha påverkar i stor utsträckning tolkningen av vilket inflytande systemen har. Endast i enskilda fall finns studier som systematiskt analyserat hur stor andel av petitionerna som har lett till politiska beslut i föreslagen riktning. Dessa studier antyder dock att den inter- kontextuella variationen är stor. I vissa fall har e-petitioner fått ett betydande inflytande i det politiska beslutfattandet, medan de i andra fall helt tycks sakna reell betydelse.105 Cotton visar till exempel att av de e-petitioner som hanterats av det skotska parlamentet har implementerats genom politiska beslut.106 Dessutom har inkorp- orerats i relaterade och pågående beslutsprocesser. I det skotska fallet är det således uppenbart att e-petitioner har haft en effekt på policy. Ett exempel är en petition som inkom till det systemet 2008, vilken trots att den endast stöddes av 632 signaturer föran- ledde en omfattande debatt om patientinflytande i vården samt kring offentlig finansiering av dyra mediciner till cancerpatienter. Denna debatt ledde fram till ett flertal lag- och regelförändringar. Lika uppenbart är det att till exempel e-petitionssystemet i inte har haft någon effekt på policy. Forskare som Belot och Palmieri menar att petitioner till e- petitionssystem endast hanteras genom en rent ceremoniell upp- läsning utan att i realiteten påverka vare sig den politiska debatten eller beslutsfattandet, trots att de fått stöd av många medborgare.107 105Hough, 2012. 106Cotton, 2011. 107Belot, 2013; Palmieri, 2007. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? Andelen petitioner som besvaras har dock avsevärt ökat sedan e- petitionssystemet introducerades.108 Mellan dessa extremer finns en rad exempel som visar på både stora och små policyeffekter i olika kontext. nämner till exempel ett antal petitioner som lett till politiska beslut i den brittiska regeringens system, såsom till exempel när av införandet av vägavgifter stoppades, och när sjukhus hindrades från att använda avgiftsbelagda telefonnummer samt införandet av en nationell helgdag för att hedra stridande trupper.109 Det råder dock inga tvivel om att den stora majoriteten av e-petitioner inte påverkat policy.110 Flera av de ovan nämnda systemen för e-petitioner bygger på petitionskommittéer. Faktum är att petitionskommittéer är den enskilda institutionella variabeln som lyfts fram mest frekvent i litteraturen kring e-petitionssystem så som viktig för att e- petitioner ska ges effekter på politiska beslut.111 Hur bedömer medborgarna e-petitionssystemens effekter på policy? Jämförbara enkätstudier bland deltagare i e-petitionssystem finns åtminstone från två länder: och . Dessa visar på ett utspritt missnöje med e-petitioners policyeffekter. Carman visar till exempel att en klar majoritet av respondenterna () var missnöjda med hur deras petitioner hanterats i det skotska parlamentet.112 Vidare fann endast en knapp fjärdedel av användarna att deras petitioner varit framgångsrika och var nöjda med resultaten av petitionsprocessen. Liknande attityder återfinns bland Malmöinitiativet användare då sex av tio uttryckt missnöje med hur medborgarnas input använts i den kommunala beslutsprocessen.113 Även om empiriska studier inte kan fastställa i vilken utsträckning som e-petitioner faktiskt påverkat policy antyds således en diskrepans mellan förväntningar och utfall. Den intressanta frågan utifrån detta blir: Hur påverkas förtroendet för de politiska institutionerna av en sådan diskrepans? 108Lindner & Riehm, 2009. 109Wright 2015a, s. 143. 110Hale m.fl., 2013; , 2015b. 111Palmieri, 2007; Fox, 2009; , 2009; , 2011; Hough, 2012; Birrell, 2012; , 2015a. 112Carman, 2010. 113Åström et al, 2014. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? 5.3Effekter på politiskt förtroende Carman lyfter fram betydelsen av att medborgarna upplever petitionssystemen som potentiellt inflytelserika för att inte riskera att initierandet av ett sådant system leder till ett ökat missnöje med de politiska institutionerna: If advocacy reforms are to , in any meaningful way, a participatory political culture and connect the public with governing institutions, then those individuals who do engage with the advocacy reforms must see the process by which these reforms work as politically neutral and potentially influential. This is due to the nature of advocacy reforms, which reserve the final decision-taking authority to the parliament. This leaves open the very real possibility that people who make use of the opportunity to ‘engage’ will not be happy with the final result and can place blame for their petition's ‘failure’ on the parliamentarians or parliamentary officials.114 Analyserna av Malmöinitiativet visar att många användare () förändrar sina attityder gentemot kommunen, dess politiker och tjänstemän efter att ha deltagit i processen.115 De förändringar som observerats går i lika stor utsträckning i positiv () som negativ () riktning. Deltagande i e- petitionssystem kan därmed påverka deltagarnas förtroende för de politiska institutionerna i sin helhet, vilket är intressant i sig. Ju mer systemet används desto mer påverkas också förtroendet, vilket är logiskt med tanke på att den egna insatsen är större. Bland de användare som deltagit aktivt genom att signera eller initiera petitioner är förtroendeförändringar vanligare förekommande () än bland personer som varken signerat eller varit petitionsställare (). Intressant nog förändras förtroendet oftare i positiv riktning bland deltagare som varit mer aktiva (). Som antyds i citatet från Carman ovan, visar även våra studier på ett samband mellan vilka policyeffekter deltagarna upplever och deras förtroendeförändringar. Bland de användare som är nöjda med det sätt på vilket kommun använt medborgarnas input är förekomsten av positiva förtroendeförändringar mer frekvent förekommande () jämfört med de som är missnöjda 114Carman, 2010, s. 736. 115Åström m.fl. 2014. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? Omvänt sjönk förtroendet för lokala politiska institutioner bland en mindre andel av användarna som var nöjda med e-petitionernas inflytande i policyprocessen () jämfört med användarna som var missnöjda (). Samman- taget har användarnas upplevelser av hur petitionssystemet integr- erats i den ordinarie policyprocessen haft en stor betydelse för hur deras förtroende för politiska institutioner utvecklats. I studien av Carman jämfördes även effekterna av upplevt inflytande på policy och upplevelsen av att procedurerna kring petitionssystemet varit rättvisa, hävdas dock att rättvisa procedurer är viktigare än upplevt inflytande för deltagarnas förtroende- förändringar.116 Att lyckas påverka policy är därmed trots allt inte det viktigaste för medborgarnas bedömning. I stället är det mest centrala att etablera tydliga och rättvisa procedurer. Det finns ytterligare en faktor som är av avgörande betydelse. Det är den inställning deltagarna har till det politiska systemet; om de är nöjda med eller kritiska till hur demokratin i allmänhet fungerar. En större andel nöjda medborgare uppvisar positiva förtroendeförändringar på basis av sitt deltagande i Malmöinitia- tivet än kritiska medborgare och vice versa.118 Vid sidan av hur man upplever policyeffekter och procedurernas rättvisa finns det alltså en förstärkningseffekt av tidigare attityder. Detta är ett intressant resultat av flera skäl. För det första visar resultatet att det inte bara är upplevelserna av processen som formar förtroendeförändringar. Även generella attityder till den representativa demokratin färgar deltagarnas bedömning. Att e- petitioner mobiliserar många kritiska medborgare innebär för det andra att dess effekter på deltagarnas politiska förtroende lätt kan tolkas i ett allt för negativt ljus. Detta blir framför allt uppenbart då e-petitionsanvändares förtroendeutveckling jämförs med andra former av politiskt deltagande som snarare mobiliserar en övervikt av nöjda medborgare så som exempelvis deliberativa experiment och partiengagemang. För att generera positiva effekter på användarnas politiska förtroende krävs att e-petitionssystem lyckas med den grannlaga uppgiften att omvända kritiska medborgare till 116Carman, 2010. 117Carman, 2010, s. 746. 118Åström m.fl, 2014. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? att bli mer förtroendefulla. Det gör man inte fullt ut, men i alla fall till viss del. Nästan var femte kritisk medborgare säger sig ha fått större förtroende genom erfarenheten av att delta i Malmö- initiativet.119 119 m.fl. 2014. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? Att införa demokratiska innovationer i politiska system innebär en delikat avvägning mellan olika värden. I den ena vågskålen ligger potentialen att skapa nya möjligheter för ett mer omfattande med- borgerligt deltagande. I den andra vågskålen väger den represent- ativa demokratins grundläggande principer om en tydlig ansvars- fördelning mellan väljare och valda tungt. E-petitionssystem är ”på pappret” en innovation med goda förutsättningar att hantera denna avvägning. Den bygger på petitionsinstitutionens långa tradition, som den drar nytta av informationsteknikens nya möjligheter. Den har den ena foten i den konventionella politiken, och den andra i den icke- konventionella. Därtill anses den, åtminstone i teorin, kunna gifta ihop element av deltagande med representativ demokrati.120 Medan medborgarna tillåts påverka den politiska dagordningen, bevaras beslutsmakten i de förtroendevaldas händer. Vår utblick över existerande försök att implementera e- petitionssystem i och internationellt visar att systemen ofta är populära bland medborgarna. De har i vissa fall genererat ett massivt medborgerligt deltagande. De tycks bemäktiga individer snarare än institutioner och de lyckas i stor utsträckning engagera kritiska medborgare i den formella politiken. Det antyder att många medborgare tror att denna metod kan utmana och potenti- ellt påverka den förda politiken. I vilken utsträckning den faktiskt gör det är svårare att uttala sig om utifrån befintliga studier. Det vi kan säga är att framgångsrika e-petitioner i många system garant- eras en plats på den politiska dagordningen och att de i vissa fall även påverkat policy. 120 Bochel, 2012. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? E-petitionssystem har enligt vår bedömning en betydande potential att utveckla den representativa demokratin, men vi vill understryka dess sårbarhet. Inte minst för ojämlikhetens indirekta effekter, risken för en demokratisk bubbla och i detaljerna. Risken för ojämlikhet. Även om informationstekniken gör del- tagandets trösklar låga består vissa socioekonomiska skillnader. Det finns studier som visar att socioekonomiska förutsättningar inte skulle vara av betydelse för detta deltagande om alla hade samma digitala färdigheter och kunskaper om politik. Men efter- som socioekonomiskt starka grupper har större tillgång till internet (och därigenom kan utveckla sina färdigheter) samt har större kunskap om de möjligheter som finns att delta spelar de fort- farande en viktig indirekt roll. Deltagandet fördelas inte jämlikt. Detta måste hanteras, dels genom att arbeta för att mobilisera underrepresenterade grupper, dels genom att hantera e-petitioner som de påverkansförsök de faktiskt är (snarare än som uttryck för den generella folkviljan). Risken för en demokratisk bubbla. Vidare finns en sårbarhet i relation till de förväntningar e-petitionssystem skapar hos använd- arna. Den ökade tillgängligheten till den representativa demokratin ser ut att bidra till att fler engagerar sig och är beredda att höja sin insats i politiken. Om inte detta resulterar i en högre utdelning i form av inflytande riskerar detta, som Bryer påpekar, att leda till en demokratisk bubbla.121 Allting handlar dock inte bara om inflytande. För att hantera förväntningar visar snarare litteraturen på att det mest centrala är tydliga och rättvisa samt politiskt neu- trala procedurer.122 Tydlig kommunikation gentemot medborgarna är också av central betydelse. Genom att redogöra för syftet med systemet och förklara vad deltagarna kan och inte kan uppnå genom att skicka in en e-petition samt vad de kan förvänta sig för råd och stöd under processen kan man bidra till att hantera förväntningarna.123 Införandet av ett e-petitionssystem innebär slutligen en rad viktiga institutionella val. 121Bryer, 2010, s. 9. 122Carman, 2010. 123Bochel & Bochel, 2015. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? vara låga eller höga? Hur ska signaturerna verifieras? Ska en petitionskommitté inrättas? Vilka personella och administrativa resurser behövs för att göra e-petitionssystem effektiva? Enligt de flesta forskares bedömningar är institutionell design helt avgörande för hur många som deltar samt om systemen kan leda till effekter på dagordningar och policybeslut. Dessutom påverkar den, åtminst- one till viss del, konsekvenserna av deltagandets ojämlikhet och vad som går att göra för att hindra eventuella bubblor från att brista. Även om E-petitioner är en lovande demokratisk innovation är den således inte färdigutvecklad. Internationellt sker en löpande vidareutveckling. utgör kanske det tydligaste exemplet på detta. Tidiga försök med lokala e-petitionssystem föranledde här lanseringen av ett nationellt system som sedan omformats och utvecklats i flera steg. har etablerat e-petitioner på såväl lokal som nationell nivå och utvecklat nya institutioner för att förbättra hanteringen och kommunikationen kring e-petitioner. Samma vidareutveckling sker dock inte i . De få fall av e- petitionssystem som finns i handlar om lokala försök där utländska förlagor mer eller mindre kopierats. har i detta avseende en reaktiv snarare än proaktiv roll. Det är beklagligt eftersom det försvårar en anpassning till de förutsättningar och omständigheter som kännetecknar vår politiska kontext. Det som sker i svenska kommuner och landsting är betydelsefullt, men bör ges mer stöd. Det är till exempel viktigt att ge ett ökat stöd för teknikutveckling, processutveckling och en mer systematisk försöksverksamhet där uppföljning och utvärdering kan ingå. Men det behövs också ett nationellt engagemang om e-petitioner ska kunna formaliseras i kommunallagen. Hur som helst förtjänar mötet mellan den representativa demokratins institutioner och det medborgerliga deltagandet över internet en mer strategisk diskussion.