sou · H4B382 · 2016-11-29 00:00:00 — En översyn av lagstiftningen om företagsbot Betänkande av Utredningen om vissa frågor om företagsbot SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en bred översyn av företagsbotsregleringen och föreslå nödvändiga författningsändringar i syfte att säkerställa att det straffrättsliga regelverket för juridiska personer är effektivt, ända- målsenligt och modernt och att det är anpassat till EU-rätts- liga och övriga internationella åtaganden. Som särskild utredare förordnades dåvarande hovrättspresidenten, numera justitierådet . Som experter att biträda utredaren förordnades förbundsjuristen , docenten , chefsåklagaren , advokaten , verksjuristen , dåvarande rättssakkunnige, numera kanslirådet och juristen . Som utredningssekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om vissa frågor om företagsbot, överlämnar härmed betänkandet En översyn av lag- stiftningen om företagsbot (SOU 2016:82). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i ............................. Förslag till lag om ändring i ...................... 1.3Förslag till lag om ändring i lag (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m.......................... 1.4Förslag till förordning om ändring i strafföreläggande- kungörelse (1970:60) .............................................................. 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:1467) med bemyndigande för riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall................................ Utredningens uppdrag och arbete m.m. ....................... Juridiska personer m.m.............................................. Individuellt straffansvar vid brott i näringsverksamhet ... Företagsbot – gällande rätt m.m. ................................. Något om företagsbotens tillämpning i praktiken............... Andra sanktioner mot juridiska personer och enskilda Effektivitet och ändamålsenlighet ......................................... Företagsboten bör vara proportionerlig och ekvivalent ...... 7.4Företagsboten bör inte ges en vinsteliminerande 7.5 Systemet med företagsbot bör vara generellt tillämpligt ..... 7.6Systemet med företagsbot bör vara förenligt med Straff eller särskild rättsverkan av brott? Kort om vårt straffrättsliga system...................................... Bör företagsboten betecknas som straff?............................ Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet m.m. ...................................... 9.2Olika sätt att avgränsa ansvaret för juridiska personer och enskilda näringsidkare ................................................... 9.3 Ansvaret för juridiska personer och enskilda näringsidkare i enligt nuvarande reglering.............. 9.4Praktiska exempel med anledning av begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av 9.5Internationella och EU-rättsliga krav på nationella bestämmelser om ansvar för juridiska personer.................. Är begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet förenlig med åtaganden inom EU och internationellt? Är begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet ändamålsenlig? Hur bör det framtida tillämpningsområdet avgränsas? 9.9Andra överväganden avseende förutsättningarna att ålägga någon företagsbot ...................................................... 9.9.1Bör företagsbot kunna åläggas för brott som har begåtts i myndighetsutövning? Bör staten kunna åläggas företagsbot?................. 9.9.3Dödsbon bör inte kunna åläggas företagsbot annat än för brott som begås i utövningen av Förutsättningarna att ålägga någon företagsbot bör inte förändras i något annat Bakgrunden till den nuvarande regleringen ........................ Grunderna för bestämmandet av företagsbotens storlek enligt nuvarande reglering.................................................... Riktlinjer från m.m........................... Praktiska erfarenheter av bestämmandet av Internationella och EU-rättsliga krav på nationella sanktioner mot juridiska personer....................................... Närmare om och kritiken Några utgångspunkter för våra förslag................................ Maximibeloppet för företagsboten bör höjas till Företagsbotens storlek bör bestämmas med utgångspunkt i brottslighetens straffvärde m.m................. För större företag bör, vid särskilt klandervärd brottslighet, företagets finansiella ställning beaktas .......... Vårt förslag om hur storleken på företagsboten ska 10.12.2 Företagsbotens storlek bör bestämmas i tre 10.12.3 Steg 1; ett sanktionsvärde fastställs...................... Steg 2; företagsbotens storlek bör i vissa fall höjas med hänsyn till företagets finansiella ställning (”förhöjd företagsbot”) ......................... Steg 3; jämknings- och eftergiftsbestämmelsen bör inte ändras med anledning av de föreslagna ändringarna i sättet att bestämma 10.13 Det bör inte införas ett dagsbotsystem för företag............ 11 Förhållandet mellan företagsboten och det Kort om sanktionskumulation............................................. Den nuvarande lagregleringen.............................................. Bakgrunden till den nuvarande regleringen......................... Åtalsprövningsregeln i 36 kap. 10 a § bör Sanktionskumulation ska i första hand beaktas när 12Behovet av ytterligare lagstiftningsåtgärder för att ska leva upp till sina åtaganden gentemot krav på ansvar för juridiska Den svenska regleringen....................................................... 12.4Behovet av lagstiftningsåtgärder med anledning av krav på ansvar för juridiska 12.4.2 Behovet av lagstiftningsåtgärder med anledning av krav på straffansvar för internationella mutbrott............. 12.4.3 Behovet av lagstiftningsåtgärder med anledning av krav på ansvar för juridiska personer ................................ 12.4.4 Behovet av lagstiftningsåtgärder med anledning av krav på domsrätt i förhållande till juridiska personer ...... Företagsbot ska kunna åläggas genom strafföreläggande när boten inte överstiger ....................... Behovet av att registrera domar och beslut med åläggande om företagsbot .................................................... Behovet av förberedande utredningsåtgärder m.m................ 13.4.2 Åklagaren bör ange grunderna för beräkningen av företagsbotens storlek i 13.4.3 Åklagaren bör kunna ändra ett yrkande om företagsbot under målets handläggning vid 13.4.4 Åklagaren bör inte kunna skärpa ett yrkande om företagsbot i hovrätten eller Högsta 13.4.5 I mål om förhöjd företagsbot bör rätten överväga att förelägga företaget att skriftligen ange sin inställning................................................ Konsekvenser av förslagen ........................................ 14.2.1 Ekonomiska konsekvenser för staten.................. 14.2.2Ekonomiska konsekvenser för kommuner och 14.2.3 Ekonomiska konsekvenser m.m. för företag....... 14.2.4 Konsekvenser för brottsligheten och det 14.2.5 Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt......... Särskilda konsekvenser av förslagen .................................... Ett utvidgat tillämpningsområde.......................... Förhöjd företagsbot m.m...................................... 14.3.3 Sanktionskumulation ska i första hand beaktas när företagsboten bestäms .................................... 14.3.4 Utökade möjligheter att pröva en talan om företagsbot för mutbrott som har begåtts utom riket vid svensk domstol ............................. 14.3.5 Höjd beloppsgräns för när företagsbot får åläggas genom strafföreläggande .......................... Ikraftträdande och eventuella informationsinsatser ........... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Lagändringarna bör träda i kraft ................... Det behövs inte några övergångsbestämmelser .................. Förslag till lag om ändring i ........................... Förslag till lag om ändring i .................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2015:58 ........................................... Bilaga 2 Tabell över ansvarsbestämmelserna för juridiska personer i några europeiska länder .............................. Tabell över penningsanktionerna för juridiska personer i några europeiska länder.............................. Ansvar och sanktioner för juridiska personer i Utredningen om vissa frågor om företagsbot har haft i uppdrag1 att göra en bred översyn av företagsbotsregleringen och att föreslå nödvändiga författningsändringar. Syftet med översynen har enligt utredningens direktiv varit att säkerställa att det straffrättsliga regel- verket för juridiska personer är effektivt, ändamålsenligt och modernt och att det är anpassat till EU-rättsliga och övriga inter- nationella åtaganden. I uppdraget har ingått bl.a. att •överväga om företagsboten ska vara konstruerad som ett straff eller som en särskild rättsverkan av brott, •överväga om begränsningen till brott som har begåtts i utövning- en av näringsverksamhet är ändamålsenlig eller om tillämpnings- området bör förändras, •överväga och föreslå en höjning av maximibeloppet för företags- boten, •se över grunderna för beräkningen av företagsbotens storlek, •se över förhållandet mellan företagsboten och det individuella straffansvaret samt ta ställning till hur frågor om sanktions- kumulation bör lösas, och •analysera om det finns behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder för att ska leva upp till sina åtaganden gentemot . I det följande sammanfattas de viktigaste förslagen och bedöm- ningarna i betänkandet. 1 Se kommittédirektiv 2015:58, bilaga 1 till betänkandet. Straff eller särskild rättsverkan av brott (avsnitt 8) utgör företagsbot en särskild rättsverkan av brott. Vi har övervägt om det finns skäl att i stället låta företagsboten utgöra ett straff. Vi har bedömt att det inte har någon avgörande betydelse för företagsbotens brottsavhållande verkan, om den betecknas som sär- skild rättsverkan eller som straff. Enligt vår mening finns det inte heller något annat förhållande som, ensamt eller tillsammans med andra förhållanden, tydligt talar för att företagsboten bör betecknas som straff. I det sammanhanget kan nämnas att internatio- nella åtaganden inte kräver att företagsboten kategoriseras som straff och att det knappast är troligt att så kommer att bli fallet i fram- tiden. I svensk rätt finns en grundläggande koppling mellan brott och straff; endast den som begår ett brott kan dömas till straff. Den kopplingen skulle brytas om företagsbot fortsättningsvis skulle be- tecknas som ett straff. En övergång till att beteckna företagsbot som straff bör därför enligt vår bedömning komma i fråga endast om den har tydliga för- delar. Vi bedömer inte att det finns några sådana fördelar. Vi förordar därför att företagsboten även fortsättningsvis ska kategoriseras som särskild rättsverkan av brott. Företagsbotens tillämpningsområde (avsnitt 9) Vi föreslår att tillämpningsområdet för bestämmelserna om före- tagsbot ska utvidgas genom att företagsbot – förutom för brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet – också ska kunna åläggas för brott som har begåtts i utövningen av •sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverk- samhet, och •annan verksamhet som en juridisk person bedriver, om den brotts- liga handlingen eller, i förekommande fall, underlåtenheten har varit ägnad att bereda den juridiska personen en ekonomisk fördel. åtaganden inom EU och internationellt Vi bedömer att begränsningen till brott som har begåtts i utövning- en av näringsverksamhet innebär att juridiska personer inte alltid kan ställas till ansvar i de situationer som våra åtaganden inom bl.a. EU kräver. Redan detta ger anledning att utvidga företagsbotens tillämpningsområde så att det i viss utsträckning omfattar även brott i verksamhet som inte utgör näringsverksamhet. kan företagsbot åläggas för brott som begås i enskild närings- verksamhet, t.ex. friskoleverksamhet. Däremot omfattar regleringen inte brott i motsvarande verksamhet, som inte har karak- tär av näringsverksamhet, t.ex. skolverksamhet. Den skill- naden framstår inte som motiverad. Enligt vår mening finns det därför skäl att utvidga företagsbotens tillämpningsområde till att omfatta även brott som har begåtts i utövningen av sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet. Företagsboten är bl.a. avsedd att motverka de vinstintressen som kan ligga bakom brott i näringsverksamhet. Inom exempelvis ideell verksamhet finns sällan något uttalat vinstintresse. Det kan dock finnas ett intresse av att t.ex. hålla nere kostnaderna i verksamheten och därmed också ett intresse av att begå eller tillåta brott i verk- samheten. Också detta talar enligt vår mening för att utvidga tillämp- ningsområdet för bestämmelserna om företagsbot. Vårt förslag till utvidgat tillämpningsområde Vi bedömer att ett fullständigt borttagande av begränsningen till näringsverksamhet skulle leda till sämre förutsebarhet och därmed även sämre effektivitet och rättssäkerhet. Den nuvarande begräns- ningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksam- het bör därför kvarstå i oförändrat skick. Tillämpningsområdet bör i stället utvidgas genom kompletterande bestämmelser som kan tillämpas i vissa särskilt angivna fall. Vårt förslag att företagsbot ska kunna åläggas för brott som begås i offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet innebär att företagsbot kommer att kunna åläggas för t.ex. arbets- miljöbrott som begås i sådan statlig, landstingskommunal eller kom- munal verksamhet som även hade kunnat bedrivas av ett privaträtts- ligt organ. Vi bedömer att bestämmelsen kommer att få särskild betydelse inom verksamhet för vård, skola och omsorg. Genom vårt andra förslag – att en juridisk person ska kunna åläggas en företagsbot för brott i verksamhet som varken utgör eller kan jämställas med näringsverksamhet, om brottet har varit ägnat att bereda den juridiska personen en ekonomisk fördel – vill vi säker- ställa att uppfyller sina åtaganden inom EU och internatio- nellt. Bestämmelsen är avsedd att kunna tillämpas när någon begår ett brott, t.ex. ett bidragsbrott, i syfte att bereda den juridiska per- sonen en intäkt eller en besparing. Men den kommer också att kunna tillämpas när en företrädare för en förening underlåter att inför- skaffa nödvändiga skyddsanordningar – med påföljd att föreningen undviker en utgift – och därmed i förlängningen gör sig skyldig till arbetsmiljöbrott. Företagsbotens storlek (avsnitt 10) •att grunderna för att bestämma företagsbotens storlek ändras, •att större företags finansiella ställning ska ha betydelse för före- tagsbotens storlek när det är fråga om särskilt klandervärd brotts- lighet och •att företagsboten i sådana fall ska kunna bestämmas (s.k. förhöjd företagsbot). Enligt vår bedömning finns det inte något generellt behov av att höja repressionsnivån för företag. Det är emellertid – såsom också har varit inne på – inte svårt att föreställa sig situationer där det är uppenbart att den nuvarande maximinivån, , framstår som ett alldeles för lågt belopp för att vara en tillräckligt kännbar sanktion. Också det förhållandet att motsvarande maximi- belopp i flera andra europeiska länder är avsevärt högre talar för att det svenska maximibeloppet är för lågt. Vår slutsats är därför att företagsbotens nuvarande maximinivå inte är tillräckligt hög. Varken i norsk eller dansk rätt finns det någon övre gräns för de bötesbelopp som kan åläggas juridiska personer. Vi har dock be- dömt att övervägande skäl talar för att det även fortsättningsvis bör finnas en övre gräns för hur stor företagsbot som får åläggas. Det sammanhänger bl.a. med att företagsboten är en repressiv sanktion av ekonomisk karaktär som tjänar samma syfte som ett straff, vilket ställer särskilda krav på bl.a. förutsebarhet. Med vårt förslag till hur företagsboten ska bestämmas (se nedan) kommer företagsboten att kunna fastställas till lägst och högst . Enligt vår bedömning är en höjning av maximibeloppet till tillräcklig för att säker- ställa att företagsboten utgör en tillräckligt ingripande sanktion även i förhållande till allvarliga brott som sker i utövningen av större företags verksamhet. Företagsboten bör bestämmas med utgångspunkt i brottslighetens straffvärde … Vi har bedömt att grunderna för att bestämma företagsbotens stor- lek bör förtydligas. Vi föreslår därför att det i lagtexten anges att företagsboten ska bestämmas med utgångspunkt i brottslighetens straffvärde, ett begrepp vars innebörd finns närmare angivet i 29 kap. 1 § . … särskild hänsyn bör också tas till brottslighetens förhållande till verksamheten … Företagsboten bör, enligt vår mening, stå i proportion till det som företaget förtjänar med anledning av brottet. Klandervärdet beror inte enbart på brottets straffvärde utan utgör en produkt av bl.a. straffvärdet och företagets anknytning till brottsligheten. Detta synsätt kommer till uttryck i den nuvarande lagtexten i och med att särskild hänsyn ska tas till ”brottslighetens förhållande till verk- samheten”. Enligt vår mening bör även en ny lagtext innehålla detta moment. …och till den skada eller fara som brottsligheten har inneburit för liv, hälsa eller miljö torde ha en påtaglig praktiskt betydelse när det gäller lagföringen av arbetsmiljö- och miljöbrott. För att ge utrymme att även fortsättningsvis kunna döma ut kännbara företags- böter vid sådan brottslighet föreslår vi att man, när företagsboten bestäms, ska ta särskild hänsyn till ”den skada eller fara som brotts- ligheten har inneburit för liv, hälsa eller miljö”. Vi föreslår också att det, liksom , ska finnas ett utrymme att beakta om ett företag har ålagts företagsbot. Vid flerfaldig brottslighet bör det bestämmas en gemensam företagsbot som avser samtliga brott Lagstiftaren torde ha avsett att det, vid flerfaldig brottslighet inom ett företag, ska – eller i vart fall får – bestämmas en gemensam företagsbot för den samlade brottsligheten. Enligt vår mening sak- nas det skäl att göra någon ändring i detta avseende. Vi föreslår att principen om en gemensam företagsbot slås fast i lagtexten. En sådan gemensam företagsbot bör bestämmas enligt samma principer som gäller vid bestämmandet av straffvärdet för flerfaldig brottslighet, dvs. enligt den s.k. asperationsprincipen. För större företag bör företagets finansiella ställning beaktas när företagsboten bestäms för särskilt klandervärd brottslighet Ett system där ett företags ekonomiska förutsättningar får direkt genomslag på företagsboten, t.ex. något slag av ”dagsbotssystem” framstår i och för sig som principiellt tilltalande. Om det alltid måste tas hänsyn till ett företags finansiella ställning när företagsboten bestäms, kan det emellertid innebära betydande tillämpningsproblem och leda till att de rättsvårdande myndigheterna måste lägga ner avsevärda utredningsresurser på frågor kring företagets ekonomiska situation. Detta leder oss till slutsatsen att företagets finansiella ställning inte bör beaktas vid brottslighet som bör föranleda endast en lägre företagsbot. Det bör alltså inte införas något renodlat dags- botssystem. När det däremot gäller särskilt klandervärd brottslighet, är behovet av tillräckligt kännbara sanktioner så påtagligt att det motiverar en ordning där större företags finansiella ställning kan tillmätas betydelse. Vi föreslår därför en ordning som gör skillnad mellan mindre och större företag. De mindre företagen bör, liksom , kunna åläggas företagsbot på mellan och . Dessa belopp bör, som utgångspunkt, gälla även för större företag. När det gäller särskilt klandervärd brottslighet bör emellertid större före- tag kunna åläggas en s.k. förhöjd företagsbot. Denna bör bestäm- mas med hänsyn till företagets finansiella ställning och bör kunna uppgå till högst . Vårt förslag om hur storleken på företagsboten ska bestämmas Vi föreslår en lösning som innebär att man bestämmer företags- botens storlek i tre steg. I det första steget fastställs det ett sanktionsvärde om lägst och högst för den samlade brotts- lighet som ska föranleda företagsbot. Sanktionsvärdet – som är av- sett att spegla det som företaget förtjänar med anledning av brottsligheten – bestäms med utgångspunkt i brottslighetens straff- värde och med särskild hänsyn till brottslighetens förhållande till verksamheten och den skada eller fara som brottsligheten har inne- burit för liv, hälsa eller miljö. Det ska också finnas utrymme att i skälig omfattning ta hänsyn till om företaget har ålagts att betala företagsbot. Vårt förslag om hur sanktionsvärdet ska bestäm- mas torde i de flesta fall leda fram till samma belopp som företags- boten bestäms till enligt nuvarande reglering. Det andra steget tillämpas enbart om det konstaterade sanktions- värdet uppgår till lägst (särskilt klandervärd brotts- lighet) och företaget är ett större företag. När dessa förutsättningar är förhanden kommer, med vårt förslag, företagsbotens storlek att kunna höjas till ett belopp som är upp till tio gånger så högt som sanktionsvärdet (”förhöjd företagsbot”). Med större företag avses enskilda näringsidkare och juridiska personer som uppfyller krite- rierna för större företag enligt 1 kap. 3 § första stycket 4 årsredo- visningslagen (1995:1554); det är, något förenklat, fråga om företag som överskrider minst två av tre gränsvärden, balansomslutning , nettoomsättning och antal anställda 50. Staten, kommunerna och landstingen ska, enligt vårt förslag, inte omfattas av bestämmelserna om förhöjd företagsbot. I det tredje steget ska det – liksom – prövas om det finns skäl att sätta ned eller efterge företagsboten. Förhållandet mellan företagsboten och det individuella straffansvaret (avsnitt 11) Vi har övervägt hur man ska samordna straffrättslig påföljd och före- tagsbot som berör en och samma person (”sanktionskumulation”). Åtalsprövningsregeln i 36 kap. 10 a § innebär att före- tagsbot utgör den primära straffrättsliga sanktionen för brott som kan föranleda en talan om företagsbot och har begåtts av oakt- samhet och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter. Just i dessa fall finns goda skäl att normalt låta enbart företaget, och inte den enskilde, bära det straffrättsliga ansvaret för brottet. Erfaren- heterna av åtalsprövningsregeln har också varit goda. Vi förordar därför att bestämmelsen får finnas kvar. Sanktionskumulation ska i första hand beaktas när företagsboten bestäms Vi har bedömt att övervägande skäl talar för att samordningen av påföljd och företagsbot i första hand bör ske när företagsboten be- stäms. Detta innebär en återgång till vad som gällde . Företagsboten ska kunna sättas ned eller efterges i vissa fall när en företagsägare döms till påföljd för ett brott Det är ganska vanligt att personer som direkt eller indirekt berörs av en talan om företagsbot åtalas för det aktuella brottet. riktar sig åtalet och talan om företagsbot mot en och samma person; så är ofta fallet när brottet har begåtts i en verksamhet som bedrivs under enskild firma. I andra fall kan den som åtalas och döms för brottet ändå indirekt beröras av en ålagd företagsbot. En typisk sådan situation är när en bolagsman döms för brott som har begåtts inom ramen för ett handelsbolags verksamhet: bolagsmannen kom- mer då att bli solidariskt betalningsansvarig för den företagsbot som handelsbolaget åläggs att betala.