sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — I stället föreslår utredningen att det införs en skyldighet för stif- telser, ideella föreningar och andra som samlar in pengar för ett allmännyttigt ändamål, eller har ägnat sig åt sådan verksamhet, att på begäran lämna uppgifter till Polis- myndigheten (Finanspolisen). Vidare föreslår utredningen att kravet på information om och registrering av verkliga huvudmän ska omfatta vissa av dem som ägnar sig åt insamlingsverksamhet. I den nationella strategin mot penningtvätt och finansiering av terrorism som regeringen utarbetade lyftes insamlings- verksamhet fram som ett särskilt fokusområde.50 En av de främsta anledningarna till detta var att sådan verksamhet bedömdes vara förenad med hög risk för finansiering av terrorism i den nationella riskbedömning på området som föregick utarbetandet av strategin. Insamlingsverksamhet bedrivs främst av stiftelser51 och ideella föreningar. Stiftelser står under länsstyrelsernas tillsyn enligt stiftelselagen (1994:1220). Även andra stiftelser än insam- lingsstiftelser kan ägna sig åt insamlingsverksamhet. Det innebär att det i praktiken är fler stiftelser än de som uppfyller kriterierna för insamlingsstiftelser som i realiteten bedriver sådan verksamhet. Ordinära stiftelser som samlar in pengar kan t.ex. vara konstruera- de så att de inte ska omfattas av tillsyn eller ha en sådan ändamåls- bestämning som gör att stiftelselagens regler om registrering och till- syn inte är tillämpliga. Ideella föreningar som samlar in pengar är endast bokföringsskyldiga om de bedriver näringsverksamhet. Stiftel- ser och ideella föreningar är dock inte de enda som ägnar sig åt insamling. Det förekommer även att registrerade trossamfund, eko- nomiska föreningar, aktiebolag ägda av ideella föreningar och stiftel- 50Regeringens skrivelse 2013/14:245, En nationell strategi för en effektiv regim för bekämpning av penningtvätt och av finansiering av terrorism, s. 38 f. 51Angående insamlingsstiftelser, se 11 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220). ser samt aktiebolag med särskild vinstutdelning bedriver insamling eller delar ut medel för olika allmännyttiga ändamål. Enligt den nationella riskbedömningen finns det tre olika varian- ter av problemet med finansiering av terrorism kopplad till insam- lingsverksamhet i Sverige.52 Den första varianten innebär att både givarna och insamlarna förstår och medvetet donerar pengar till att stödja terrorism. Den andra varianten innebär att insamlaren avser att stödja terrorism men missleder givarna genom att uppge ett falskt syfte för insamlingen (här förstår givaren inte att medlen går till att stödja terrorism). Den tredje varianten innebär att mottagare i utlandet (av insamlade medel i ) avser att stödja terrorism men missleder insamlarna i (här förstår varken givare eller insamlare att medlen går till att stödja terrorism). Finansiering av terrorism genom denna typ av organisationer ägnas också särskild uppmärksamhet i Fatfs rekommendationer. Enligt rekommendation nr 8 ska länderna se över sin lagstiftning när det gäller den ideella sektorn. Fatf pekar ut organisationerna som sär- skilt sårbara eftersom de åtnjuter allmänhetens tillit, ofta är kontant- intensiva och verkar gränsöverskridande. Verksamheterna är därut- över ofta omgivna av en begränsad tillsyn eller kontroll i form av registrering, registerhållning eller rapportering. Rekommendation nr 8 föreskriver att länderna ska vidta åtgärder för att minska risker- na för att organisationerna utnyttjas för finansiering av terrorism. I den senaste Fatf-utvärderingen konstaterades att det fanns ett antal brister i fråga om hur uppfyller kraven som följer av rekommendationen om den ideella sektorn. Flera av dessa brister kopplades till okunskap om dessa insamlingsverksamheter. Det kon- staterades vidare att Finanspolisen bl.a. inte fick tillräcklig infor- mation från andra myndigheter och organ om vilka aktörer som bedriver insamlingsverksamhet. Vidare lyftes fram att tillsynen över dessa verksamheter är bristfällig. En åtgärd som skulle kunna vara aktuell för att råda bot på detta är att göra dem som bedriver insamlingsverksamhet till verksamhets- utövare i penningtvättslagens mening. Detta skulle göra det omöjligt att verka anonymt genom organisationerna. Vidare skulle aktörerna ställas under tillsyn – något som i sig torde minska riskerna för 52 Finansiering av terrorism – En nationell riskbedömning, , dnr: FI2012/445, s. 36 ff. Utredningen ifrågasätter dock om detta skulle vara den mest effektiva lösningen. Det som bör åstadkommas är, åtminstone i ett första skede, att identifiera och skapa större insyn i verksamheterna. Att direkt gå så långt som att låta aktörerna omfattas av penningtvättslagen kan då förefalla mindre ändamåls- enligt. En sådan ordning kan därtill få oförutsedda konsekvenser. Det är inte t.ex. otänkbart att vissa insamlingsstiftelser och för- eningar m.m. som verkar till förmån för välgörande ändamål skulle få svårare att bedriva sina verksamheter. Utredningens förslag i fråga om denna typ av organisationer går alltså inte ut på att göra dem till verksamhetsutövare. Däremot anser utredningen att det finns skäl att låta vissa insamlingsverksamheter omfattas av det centrala register över verkliga huvudmän som be- handlas närmare i kapitel 22. På så sätt skapas såväl en registrerings- skyldighet som en insyn i organisationernas ägarförhållanden. Lika- så föreslår utredningen att vissa stiftelser, ideella föreningar och andra, som bedriver insamlingsverksamhet ska omfattas av den skyldighet att svara på frågor till som framgår 3 kap. 1 § fjärde stycket i den nu gällande penningtvättslagen (se även avsnitt 13.3). Förslaget innebär att den som samlar in pengar för ett allmännyttigt ändamål eller har ägnat sig åt sådan verksamhet på begäran ska lämna uppgifter till (Finanspolisen). Skyldigheten ska ligga både på den som sköter insamlingen och den som bestämt ändamålet. Det torde i de allra flesta fall röra sig om stiftelser och ideella föreningar men kan också vara andra typer av verksamheter. I stiftelser är det olika personer som sköter insamlingen (den som har hand om för- valtningen, en styrelse eller en juridisk person) och bestämmer ända- målet (stiftaren). I vissa fall kan det finnas utrymme för förvaltare eller styrelse att inom ramen för stiftelseförordnandet ge närmare instruktioner om hur ändamålet ska tolkas eller avgränsas. Uppgifts- skyldigheten avser alla uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism och uppgifterna ska lämnas utan dröjsmål. Utredningens bedömning: Det finns anledning att anta att virtuella valutor kan utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt utredningens bedömning bör därför en sär- skild reglering av de virtuella valutorna övervägas. Sådana över- väganden kräver dock en långt mer ingående analys än vad som omfattas av utredningens uppdrag. Förutom att bedöma risk- erna måste verksamheterna som sådana kartläggas. En analys av dessa verksamheter kräver också att fördelarna med de virtuella valutornas användningsområden undersöks närmare. Först när dessa övergripande ställningstaganden har gjorts är det möjligt att utforma effektiva lösningar för att motverka riskerna för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism. Ett relativt nytt, globalt fenomen är de s.k. virtuella valutorna, som ibland också kallas för kryptovalutor eller digitala valutor. Det brukar talas om tre olika typer av system för virtuella valutor53: Slutna virtuella valutasystem, enkelriktade virtuella valutasystem och dubbelriktade virtuella valutasystem. Det är främst de dubbel- riktade virtuella valutasystemen som utredningen åsyftar i denna del. Dessa karakteriseras av att den virtuella valutan både kan växlas in och växlas tillbaka mot någon sedvanlig valuta, något som inte är fallet när det gäller slutna virtuella valutor eller enkelriktade sådana. En dubbelriktad virtuell valutor är inte i formell mening en valuta men fungerar i praktiken som en form av betalningsmedel, en sorts digitala pengar, som används för att överföra kapital via internet. Den mest kända virtuella valutan är bitcoin. Ett annat exempel på en virtuell valuta är litecoin. Den virtuella valutans användning grun- das på avtal inom den grupp som använder valutan. De köp och säljs på olika handelsplattformer på internet. Någon formell valuta- kurs finns det inte utan priset bestäms efter utbud och efterfrågan. De virtuella valutorna har inte någon formell utgivare och är i det avseendet inte heller reglerade. Utgivning av virtuella valutor bör dock skiljas från att tillhandahålla betaltjänster i en virtuell valuta. De utgivare av virtuella valutor som tillhandahåller någon form av 53 Se bl.a. Segenhof , Har virtuella valutor påverkat marknaden för betalningar?, Ekono- miska kommentarer, nr 2 (2014). betaltjänster omfattas i denna egenskap av betaltjänstlagen. Reg- lerade genom lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet är även de verksamheter som tillhandahåller valutaväxling (se även avsnitt 17.4.4). De svenska företag som erbju- der inväxling av t.ex. bitcoin är således reglerade. I anslutning till framväxten av virtuella valutor har flera risker för penningtvätt och finansiering av terrorism uppmärksammats. Virtuella valutor anses överlag ha egenskaper som kan utnyttjas i brottsliga syften. Fatf utkom med sin första rapport i ämnet: ”Virtual Currencies, and Potential AML/CFT Risks”. Rapporten ska ses som ett första led i att möjliggöra för länder och verksamhetsutövare att närmare utvärdera riskerna med denna form av valutor. I rapporten belyses flera risker. Det främsta exemplet är att virtuella valutor kan växlas mot ”riktiga pengar” anonymt, över internet och utan närmare kontroller. Bitcoin kräver t.ex. inte att de som köper eller säljer valutan identifierar sig. Ett annat exempel som lyfts fram som en risk är att det saknas myndig- heter som kontrollerar verksamheten. Detta bidrar till att det blir än svårare att upptäcka och utreda brott och spåra misstänkta trans- aktioner. Således finns det all anledning att överväga att låta verksamheterna bakom de virtuella valutorna omfattas av penning- tvättsregleringen. Detta kräver dock en långt mer ingående analys än vad som omfattas av utredningens uppdrag. Förutom att bedöma riskerna måste verksamheterna som sådana kartläggas. En analys av dessa verksamheter kräver också att fördelarna med de virtuella valutornas användningsområden undersöks närmare. I en artikel av från 201454 konstateras t.ex. att den virtuella valutan i grunden tillför något positivt eftersom den bl.a. kan göra gräns- överskridande betalningar enklare, snabbare och billigare. Sådana fördelar måste vägas mot riskerna. Först när dessa övergripande ställ- ningstaganden har gjorts är det möjligt att utforma effektiva lös- ningar för att motverka riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. 10.5Bör den möjlighet att besluta om undantag som artikel 2.3 erbjuder utnyttjas? Utredningens bedömning: De möjligheter till undantag som artikel 2.3 i direktivet erbjuder bör inte genomföras i den nya penningtvättslagen. Ett uttryckligt stöd för att bevilja undantag från de nationella penningtvättsregleringarna finns i det fjärde penningtvättsdirek- tivets artikel 2.3. Enligt artikeln får medlemsstaterna besluta att den nationella penningtvättslagstiftningen inte behöver tillämpas på finansiell verksamhet som bedrivs tillfälligt eller i mycket begränsad omfattning – förutsatt att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är mycket liten. För att undantag ska kunna beviljas måste den finansiella verksamheten, mer specifikt, vara begränsad både i absoluta termer och sett till antalet transaktioner. Den finan- siella verksamheten får inte heller vara huvudverksamhet. Det ska i stället röra sig om en biverksamhet som har direkt samband med den huvudsakliga verksamheten. Den finansiella verksamheten får vidare erbjudas endast till huvudverksamhetens kunder. För att avgöra om kriterierna för att besluta om undantag är uppfyllda bör medlemsstaterna fastställa olika tröskelvärden som bl.a. ska bero på typen av verksamhet. Undantag kan beviljas för de flesta verksam- hetsutövare, dock inte för revisorer, externa revisorer och skatte- rådgivare, notarier och andra oberoende jurister, tjänsteleverantörer till truster och fastighetsmäklare. En bestämmelse som delvis motsvarar artikel 2.3 i det nya direk- tivet fanns även intagen i det tredje penningtvättsdirektivet. I det tidigare direktivet var möjligheterna att bevilja undantag begrän- sade till att avse kreditinstitut och finansiella institut. De var alltså enbart dessa som kunde beviljas undantag. I tillämpningsföreskrifterna till det direktivet angavs som exempel på när undantag skulle kunna komma ifråga det fallet när ett hotell erbjuder valutaväxling i liten omfattning och enbart till sina gäster. Valutaväxlingen skulle då kunna anses vara en sådan typ av begränsad finansiell biverksamhet som inte behöver omfattas av penningtvättsregleringen. Enkelt uttryckt erbjuder alltså penningtvättsdirektivet en möjlig- het att bevilja undantag i fråga om vissa finansiella verksamheter (biverksamheter) för alla verksamheter. En nyckelfråga är därför vad som avses med finansiell verksamhet, dvs. vilka typer av verksam- heter är det möjligt att undanta? Visserligen tycks termen har givits en relativt vid betydelse i penningtvättsdirektivet. I den engelska språkversionen används be- greppet ”financial activity”. Motsvarande begrepp används i den franska versionen. Det är emellertid svårt att göra någon annan tolkning av begreppet ”financial activity” som alltså översatts med ”finansiell verksamhet” än att det avser mera renodlade finansiella tjänster, som t.ex. valutaväxling, lämnandet och förmedlandet av kredit, medverka till finansiering, tillhandahålla betalningsmedel, förvara värdepapper och dylikt.55 I den nuvarande penningtvätts- lagen finns inte någon möjlighet att besluta om undantag för finan- siell verksamhet som bedrivs tillfälligt eller i mycket begränsad omfattning. Den möjlighet som det tredje penningtvättsdirektivet erbjöd genomfördes alltså inte i penningtvättslagen. Frågan är så- ledes om det nu finns anledning att föra in en möjlighet att undanta denna typ av finansiella verksamheter i penningtvättslagen. Det kan här konstateras att de möjligheter som artikel 2.3 erbjuder är rela- tivt begränsade. Det måste, som framkommit, stå klart att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är ”mycket liten”. Det är svårt att säga att någon finansiell verksamhet är förknippad med mycket liten risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Valutaväxling förknippas t.ex. generellt med hög risk för penning- tvätt och finansiering av terrorism (se mer om detta i avsnitt 17.4.4). Valutaväxling som bedrivs i liten omfattning – som en biverksam- het – torde dock kunna bli aktuell för undantag. Sådan verksamhet undantas dock från penningtvättslagens tillämp- ningsområde genom lagen (1996:1006) om anmälningsplikt för viss finansiell verksamhet (anmälningslagen). Lagen ger vid handen att enbart en fysisk eller juridisk person som ägnar sig åt valutaväxling ”i väsentlig omfattning” omfattas av penningtvättslagen. I tidigare förarbeten till den lagen uttalas att de företag som kan sägas driva valuta växling i väsentlig omfattning i första hand är de som driver sådan verksamhet som huvudsaklig verksamhet.56 Företag som be- 55Jfr 1 § punkterna 1–2 i lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verk- samhet. 1995/95:216, avsnitt 6.3. driver valutaväxling som biverksamhet kan visserligen också om- fattas av anmälningslagen och alltså anses bedriva valutaväxling i väsentlig omfattning. Vid den bedömningen bör dock bl.a. syftet med valutaväxlingen vägas in. Utredningen anser att de begränsningar av penningtvättslagens tillämpningsområde som anmälningslagen medför är tillräckliga. Utredningen har inte funnit bärande skäl eller ens behov av en sär- reglering som möjliggör undantag för finansiell verksamhet i penning- tvättslagen. En sådan särreglering skulle tvärtom kunna innebära avgränsningssvårigheter och bli svårtillämpad. Utredningen har så- ledes stannat för att artikel 2.3 i direktivet inte ska genomföras i penningtvättslagen. Det kan avslutningsvis noteras att utredningen, i avsnitt 17.4.4, behandlar vissa förslag till förändringar av anmälningslagen För- slaget omfattar dock inte några förändringar av lagens tillämpnings- område i detta avseende. Lagen ska således, även i fortsättningen, enbart omfatta valutaväxling i väsentlig omfattning. 11Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m. Utmärkande för Fatfs och EU:s system mot penningtvätt och finansiering av terrorism är det ansvar som axlas av verksamhets- utövarna. Det förebyggande arbetet med att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism utgår i mångt och mycket från dessa aktörer. Att så är fallet har bedömts vara en nödvändighet och är en av de största fördelarna i ett effektivt system. kan något annat inte hävdas än att kraven på de enskilda aktörerna är höga. Såväl Fatfs rekommendationer som penningtvättsdirektivet bygger på att verksamhetsutövarna vidtar flera obligatoriska åtgärder för att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism. De obli- gatoriska reglerna kan sägas utgöra stommen för verksamhets- utövarens arbete. Det riskbaserade förhållningssättet – som är ut- gångspunkten i allt arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism – kräver att verksamhetsutövaren anpassar åtgärder och insatser efter riskerna. Verksamhetsutövaren bär således det slutliga ansvaret för att omfattningen av åtgärderna är tillräckliga för att upprätthålla ett effektivt system – och således för att skydda den egna verksamheten från att utnyttjas för penningtvätt eller finan- siering av terrorism. I detta och flera av de efterföljande kapitlen går utredningen igenom verksamhetsutövarens olika uppgifter och redogör för sina överväganden och förslag i dessa delar. Förslagen är delvis en följd av kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet, men bygger också på andra aspekter som utredningen fäst särskilt avseende vid. Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m. Detta kapitel omfattar de delar av regleringen som föreslås ingå i 2 kap. (”Riskbaserat förhållningssätt”) i utredningens förslag till ny penningtvättslag. 11.2Det riskbaserade förhållningssättet som en allmän utgångspunkt 11.2.1Allmänt om innebörden av ett riskbaserat förhållningssätt Det riskbaserade förhållningssättet kan bäst beskrivas som en metod eller ett sätt att hantera riskerna för att ett system, t.ex. en verk- samhet, utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. För verksamhetsutövarens del innebär detta att omfattningen av åtgärder, förfaranden, kontroller m.m. fortlöpande ska anpassas efter riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Således ska flest åtgärder sättas in där riskerna är som störst. Där riskerna är mindre räcker det med färre och mindre omfattande åtgärder. Följaktligen är det riskbaserade förhållningssättet också ett sätt att styra resurserna i verksamheten till de viktigaste områdena när det gäller arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det riskbaserade förhållningssättet, som också beskrivs som en ”holistisk riskbaserad metod” bygger till en början på att verksam- hetsutövaren har tillräcklig beredskap i arbetet. Det riskbaserade förhållningssättet utgår därför från en kartläggning och bedömning av riskerna för att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism (riskbedömningen). Med riskbedömning- en som bas ska verksamhetsutövaren utveckla riskbaserade kon- troller och förfaranden (riskbaserade rutiner) som ska syfta till att motverka riskerna i verksamheten. Riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna är utgångs- punkten för verksamhetsutövarens mer konkreta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, såsom själva genom- förandet av kundkontrollerna, granskningen av transaktionerna och rapporteringen av misstänkta transaktioner. Erfarenheter från kund- kontroller, granskning och rapportering ska sedan användas för att uppdatera riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna. Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m. riskbedömning ska verksamhetsutövare också beakta extern infor- mation från myndigheter och andra organ. Samtliga led i verksamhetsutövarens arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism är avhängiga av varandra och knyts samman av det riskbaserade förhållningssättet. För att uppfylla de krav som ställs på granskning och rapportering av transaktioner måste t.ex. verksamhetsutövaren ha vidtagit åtgärder för kund- kännedom som är proportionerliga till de risker som verksamheten, kundrelationerna och transaktionerna kan inrymma. Riskanpassade och proportionerliga kundkännedoms- och granskningsåtgärder för- utsätter uppdaterade riskbedömningar och riskbaserade rutiner osv. 11.2.2Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet Principen om ett riskbaserat förhållningssätt som utgångspunkt för arbetet med att förebygga och förhindra penningtvätt och finansie- ring av terrorism är inte ny. Men, detta förhållningssätt betonas tydligare än tidigare i Fatfs reviderade rekommendationer och i det fjärde penningtvättsdirektivet. Det riskbaserade förhållningssättet kan sägas successivt ha fått en alltmer framflyttad position. I Fatfs reviderade rekommendationer behandlas det riskbaserade förhållningssättet redan i rekommendation 1. Det lyfts fram som den allmänna och centrala utgångspunkten i ett effektivt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism och som den pri- mära metoden för att fördela resurser i arbetet. Även det fjärde penningtvättsdirektivet genomsyras, i än högre grad än tidigare direktiv, av principen om ett riskbaserat förhåll- ningssätt. Att detta förhållningssätt utgör en allmän utgångspunkt framgår till en början av ingressen. I ingressen till direktivet kon- stateras att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är olika från fall till fall.1 Därför bör ”en holistisk riskbaserad metod användas” som ett medel för att effektivt kunna hantera de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som unionen och dess aktörer står inför. I flera artiklar, inte minst i dem som tar sikte på verksamhetsutövarens arbete, återkommer sedan skrivningar 1 Se direktivets ingress beaktandesats (22). Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m. av innebörd att de åtgärder en verksamhetsutövare åläggs att utföra ska vara riskbaserade. Kravet på tillämpningen av ett riskbaserat förhållningssätt slår framför allt igenom i artikel 8, som bl.a. behandlar verksamhetsutövarens riskbedömning och de riskbaserade rutiner- na. Ett annat exempel är artikel 13, som reglerar åtgärder för kund- kännedom. I artikeln anges att verksamhetsutövaren ska åläggas att vidta varje angiven åtgärd för att uppnå kundkännedom, men att verksamhetsutövaren själv får avgöra sådana åtgärders omfattning utifrån en riskkänslighetsanalys. Redan i den gällande penningtvättslagen lyser kravet på tillämp- ningen av ett riskbaserat förhållningssätt igenom på flera olika ställen. Det finns ett allmänt krav på verksamhetsutövare att vidta åtgärder för kundkännedom som är anpassade efter riskerna för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Kravet regleras i 2 kap. 1 § penningtvättslagen. Av 5 kap. 1 § följer att verksamhetsutövarna ska kartlägga och bedöma riskerna för penningtvätt och finan- siering av terrorism i verksamheten och ha riskbaserade rutiner. Krav på tillämpning av det riskbaserade förhållningssättet finns också i myndighetsföreskrifter.