sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Det senare gäller bland annat ersättningsfrågor till markägare och rättighetsinneha- vare i samband med inrättande av vattenskyddsområden, liksom de finansieringsprinciper för stat och kommun som bör gälla för det framtida klimatanpassningsarbetet. Ersättningsfrågor ska enligt direktiven ej behandlas av utredningen, finansieringsfrågor kring klimatanpassning hanteras i den särskilt tillsatta Klimatanpass- ningsutredningen (M 2015:04). Utredningens arbete omfattar allmän dricksvattenförsörjning, dvs. den allmänna försörjning som kommunerna ska ordna i enlighet med lagen om allmänna vattentjänster. Försvarsmaktens dricks- vattenverksamhet och den enskilda dricksvattenförsörjningen om- fattas inte av utredningsuppdraget. Klimat- och samhällsförändringar har betydelse för såväl den all- männa som den enskilda vattenförsörjningen. Den enskilda vatten- försörjningen kan i vissa avseenden vara mer utsatt och kan därmed långsiktigt indirekt skapa nya förutsättningar också då det gäller kraven på att anordna allmän vattenförsörjning. Det råder inom den enskilda försörjningen stor variation mellan olika täkter beträf- fande vattenkvalitet och den egenkontroll som sker. Regelverk och myndighetsansvar skiljer sig också åt mellan enskild och allmän vattenförsörjning. Den enskilda försörjningen berör en betydande grupp konsumenter i landet. Uppskattningsvis cirka 1,2 miljoner permanentboende och lika många fritidsboende använder vatten från enskilda täkter, som t.ex. egen brunn. Den enskilda försörj- ningen omfattas inte av utredningens uppdrag. I utredningsuppdraget ingår, som tidigare nämnts, inte heller att se över fastighetsägares eller rättighetsinnehavares rätt till ersätt- ning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller pågående markanvändning avsevärt försvåras. Denna fråga har betydelse i samband med inrättande av vattenskyddsområden, vil- ket beskrivs i betänkandet. Ersättningsfrågor kan ofta försvåra eller försena detta arbete. Utredningen har dock i enlighet med direkti- ven avstått från att lägga förslag om förändringar i denna del. Utredningsarbetet ska enligt direktiven ske med utgångspunkt i anknytande och arbetssätt som rör miljömålsarbete, vattenförvaltning och användning av bekämpningsmedel. I före- kommande fall diskuteras därför de kontaktytor och ansvarsfrågor som kan finnas i dessa avseenden. Huvudfokus har dock varit att skapa förutsättningar för en trygg dricksvattenförsörjning, vilket innebär att samhällsåtaganden inom miljömålsarbete och vattenför- valtning också måste prövas från andra utgångspunkter och med annan typ av finansiering än den som gäller för dricksvattnet. EU- regelverken har särskild betydelse för utredningens uppdrag kring skyddet av vattentäkter. Utredningen ska vidare, i enlighet med direktiven, utgå från rådande ansvarsfördelning inom dricksvattenförsörjningen. Det har främst tolkats som att det kommunala åtagandet enligt lagen om allmänna vattentjänster inte i grunden ska ändras. Utgångspunkten ska alltså vara att det är landets kommuner som även fortsättnings- vis ska ha huvudansvaret för att tillhandahålla allmänt dricksvatten. Utredningen problematiserar denna fråga och anger också vägar för att stärka och följa upp åtagandet. har i sitt arbete utbytt erfarenheter med en rad myndigheter och andra aktörer med ansvarsuppgifter eller verksamhet i anslutning till olika delar av dricksvattenkedjan. Det gäller främst centrala och regionala statliga myndigheter, kommu- ner, huvudmän, producenter och distributörer av dricksvatten, bransch- och intresseorganisationer, företag och forskare. Samråd eller annan typ av avstämning har också skett med anknytande utredningar och experter. Utredningen har vidare tagit del av om- fattande planeringsunderlag och utredningsarbete som tidigare gjorts inom området. Utredningens arbete har bedrivits med öppenhet gentemot de aktörer som på olika sätt arbetar med allmän dricksvattenförsörj- ning. Det har möjliggjort en löpande dialog kring de överväganden och förslag som vuxit fram under arbetet, men har också utgjort en drivkraft i det förändringsarbete som pågår. Myndigheter och andra aktörer har på olika sätt arbetat med att förbättra förutsättningar och arbetssätt för dricksvattnet. Det har inneburit regelföränd- ringar och utvecklingsarbete kring flera av de frågor som utred- ningen diskuterat och uppfattat som centrala, t.ex. utformning av vägledningsmaterial och åtgärdsprogram. Utredningen har genom en rad studiebesök och lokala seminarie- aktiviteter i landet tagit del av de skilda förutsättningar och arbets- sätt som kännetecknar svensk dricksvattenförsörjning. Stora skill- nader föreligger t.ex. mellan storstadsområden och glesbygd. En studieresa företogs till . Utredningen kunde där ta del av erfarenheter från såväl ministerier och myndigheter som lokal dricksvattenproduktion. Till utredningsarbetet har en av regeringen tillsatt central expert- och referensgrupp knutits med deltagare från berörda departement och myndigheter. I gruppen har också ingått expertis från Svenskt Vatten, Kommuner och Landsting, och . Utredningen har som stöd i arbetet inrättat tre ytterligare referensgrupper med inriktning på avgränsade frågeställningar. Det har gällt skyddet av vattentäkter, material i kontakt med dricksvatten samt klimatfrågor och dricks- vattenförsörjning. Referensgrupperna har bestått av experter och sakkunniga från berörda centrala myndigheter, länsstyrelser, kom- muner samt bransch- och intresseorganisationer. Referensgrupper- nas närmare sammansättning framgår av bilaga 4. Grupperna och därtill knutna experter har på ett värdefullt sätt bidragit till att säkra det faktaunderlag som redovisas. kunde genom särskilt uppdrag till , , ta fram aktuella och uppdaterade analysunderlag kring klimatföränd- ringarna med utblick mot 2100 som utgångspunkt för sitt arbete. En ny generation klimat- och utsläppsscenarier (RCP) tillämpades. I delbetänkandet om klimatförändringar och dricksvattenförsörj- ning gjordes på detta sätt ett omfattande kunskapsunderlag till- gängligt, som grund för diskussioner om hur vattenförekomster samt produktions- och distributionssystem behöver säkras och arbetet organiseras. Underlagen utgjorde också grund för senare regionala analyser, som utvecklade. Ytterligare underlag kring klimatförändringarnas effekter på landets grundvattenföre- komster redovisades genom samarbete med geologiska undersökning, SGU. Även det arbetet byggde på aktuella och av bearbetade underlagsdata. Samverkan har också skett med och det särskilda FoU-programmet DRICKS, genom uppdrag kring värdet av tillgång till dricksvatten av god kvalitet. Två delrapporter redovisades . I arbetet medverkade , som genom ett särskilt uppdrag även granskade utredningens samhällsekonomiska konsekvensbedömningar. Ett särskilt uppdrag 2015 från utredningen till WSP resulterade i en rapport med en europeisk utblick kring ansvar och ekonomiska förutsättningar för dricksvattenförsörjningen i och ett antal europeiska länder. uppdrag omfattar även en utvärdering av vattenkatastrofgrupp, VAKA. medverkade i det arbetet genom en särskild avnämar- studie med intervjuer av nyckelpersoner i berörda kommuner. bistod utredningen i en rad avseenden, bland annat genom att sammanställa den forskning som finansierats inom dricksvattenområdet . Utredningen har under arbetet genomfört åtta möten med den centrala expert- och referensgruppen, därtill ett flertal möten med de tre ämnesinriktade referensgrupperna. Utöver detta har utredningen genomfört drygt 200 möten för samråd eller kontakter med berörda centrala, regionala och lokala myndigheter, forskare, bransch- och intresseföreträdare, vilket redovisas i bilaga 5. Samråd och av- stämningar har även skett med ett antal offentliga utredningar. Det gäller främst Utredningen om vattenverksamhet (M 2012:01), Utredningen om ersättning vid vissa fall av rådighetsinskränkningar (M 2012:02), Miljömålsberedningen (M 2010:04), Utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14), (M 2013:02), (S 2013:12), Riksintres- seutredningen (M 2014:01), Utredningen om en ändamålsenlig redovisning (Fi 2014:13) och Klimatanpassningsutred- ningen (M 2015:04). Utredningens samrådsansvar har avsett en rad i direktiven ut- pekade centrala och regionala myndigheter, utredningar och andra aktörer. Som komplement till dessa samråd, referensgrupper och andra mötesaktiviteter, har utredningen därtill anordnat bredare samrådsmöten , för att möjliggöra en samlad diskussion kring vunna erfarenheter, överväganden och förslag. En rad ytterligare mötesaktiviteter har avsett länsstyrelser och vatten- myndigheter. Klimatfrågor och dricksvatten har särskilt avhandlats i anslut- ning till två heldagsseminarier som anordnats av utredningen och i respektive . Ytterligare seminarier och workshops har genomförts med dricksvattenproducenter samt kring kommunernas dricksvattenrelaterade krisberedskapsarbete. Klimatfrågorna har fördjupats ytterligare genom sex fördjupade och geografiskt avgränsade fallstudier i samverkan med berörda producenter, som sammantaget omfattar en betydande del av den allmänna dricksvattenförsörjningen. En rad inledande och väl förberedda studiebesök anordnades med stöd av Svenskt Vatten och , vilket var av stort värde för utredningen. Utredningsarbetet underlättades i hög grad också av det positiva stöd som en rad myndigheter och organisationer lämnade genom att sammanställa statistik och andra underlag till utredningen. Utredningen har som ett led i sitt arbete avlämnat två delbetän- kanden. Material i kontakt med dricksvatten – myndighetsroller och ansvarsfrågor, SOU 2014:53, lämnades . Ytterligare ett delbetänkande, Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning, SOU 2015:51, som främst hade karaktär av kunskapsunderlag, läm- nades . Remissbehandling skedde under utrednings- perioden, vilket möjliggjorde att synpunkter kunde återkopplas till utredningens fortsatta arbete. Delbetänkandet om klimatför- ändringar diskuterades även vid en hearing anordnad av Närings- departementet 2015. slutbetänkande redovisas i två volymer. Därtill ges en mer lättläst presentation av arbetet i ett sam- manfattande och separat häfte. Utredningen inleds med en redovis- ning av föreslagna författningsändringar. Allmän bakgrunds- information ges beträffande utformningen av dagens allmänna dricksvattenförsörjning, samhällsutveckling och dricksvatten, samt klimatförändringarnas betydelse i kapitel 3–5. Det senare kapitlet innehåller också en redovisning av de sex fallstudier kring skydd av vattentäkter, produktion och distribution av dricksvatten som utredningen genomfört. Fallstudierna omfattar våra storstads- områden samt ytterligare tre mindre stadsområden med olika typer av dricksvattenförsörjning, förutsättningar och utvecklingsvägar. I en rad följande kapitel behandlas olika delar av dricksvatten- kedjan och de frågeställningar som lyfts fram i utredningens direk- tiv. Strukturen följer direktivens gruppering av frågeställningar och varje kapitel avslutas med en redovisning av utredningens över- väganden och delförslag. Skyddet av vattentäkter, inrättande och omprövning av vattenskyddsområden samt ett förtydligande av den process som krävs för detta behandlas i kapitel 6 och 7. och övervakningsfrågor, krisberedskap samt produktion och distri- bution av dricksvatten behandlas i kapitlen 8–10. Ansvarsfrågor, samordning och styrning utreds närmare i kapitel 11. Där redovisas också den utvärdering som gjorts av hittills- varande samordningsuppdrag. En utvärdering av Vattenkatastrof- gruppen VAKA:s verksamhet redovisas i kapitel 9. I en andra volym sammanfattar utredningen sina överväganden och förslag i kapitel 12, följt av kapitel 13 som behandlar finansie- ringsfrågor för stat och kommun inom dricksvattenförsörjningens område. En noggrann genomgång av konsekvenser och samhälls- ekonomiska aspekter på utredningens förslag görs i kapitel 14. Av- slutningsvis lämnas författningskommentarer i kapitel 15. Utredningens slutbetänkande redovisar i bilageform på sedvan- ligt sätt direktiv, arbetsgrupper och genomförda samrådsaktiviteter. En översikt över ansvariga myndigheter, uppgifter och regelverk lämnas i bilaga 6. Den ger tillsammans med figur 11.1 i kapitel 11 en överblick då det gäller offentliga aktörer med myndighetsupp- gifter inom dricksvattenkedjan. Produktion och distribution av dricksvatten utgör ett samhälls- avgörande men också komplext försörjningssystem. Varje enskilt led i dricksvattenkedjan måste fungera för att konsumenterna ska kunna få rent vatten, i tillräcklig mängd i sina tappkranar. En rad viktiga vattenförekomster har identifierats som lämpliga för att leverera dricksvatten. Vattenskyddsområden eller andra skydds- åtgärder vidtas för att skydda vattentäkten. Vattnet bereds på olika sätt i vattenverk, bland annat för att avlägsna föroreningar och anpassa vattnets egenskaper på lämpligt sätt. Det färdiga dricks- vattnet förs därefter genom distributionsnät till konsumenterna. I detta kapitel beskrivs översiktligt hur dagens dricksvattenför- sörjning är utformad. Inledningsvis ges grundläggande rättsliga utgångspunkter för arbetet, följt av en systembeskrivning av dricksvattenkedjans olika delar, hur arbetet organiseras och finan- sieras. Avslutningsvis ges en kort utblick mot förhållanden i några europeiska länder. Bestämmelser som berör dricksvatten finns i många författningar. En av de mest centrala är lagen om allmänna vattentjänster,1 den s.k. vattentjänstlagen. Lagen reglerar kommunernas skyldigheter och rättsförhållandet mellan huvudmannen för en allmän va-anläggning, dvs. den som äger anläggningen, och ägarna till anslutna fastigheter. I livsmedelslagstiftningen regleras dricksvattnets kvalitet samt offentlig kontroll. I föreskrifter om dricks- vatten2 finns bestämmelser om bland annat faroanalys, beredning och distribution samt kvalitetskrav. Föreskrifterna genomför EU:s dricksvattendirektiv. I miljölagstiftningen finns bestämmelser som rör det vatten som ska beredas till dricksvatten, s.k. råvatten. Det gäller främst vatten- förvaltingens regler om kartläggning och övervakning av vatten- förekomster, som genomför ramdirektivet för vatten i svensk rätt. Det gäller även bestämmelserna om vattenskyddsområden i 7 kap. . Bestämmelser om vattenverksamheter i form av vattentäkt, som bortledande av yt- eller grundvatten för vattenför- sörjning, finns i 11 kap. . Plan- och bygglagstiftningen har också betydelse för dricks- vattenförsörjningen, genom att bland annat reglera översiktsplane- ring och detaljplaner, byggnadsverks tekniska egenskaper och byggprodukters lämplighet. Krisberedskapslagstiftningen ställer krav på statliga myndig- heter och kommuner som rör dricksvattenförsörjningen när det gäller risk- och sårbarhetsanalyser, utbildning och övning m.m. I senare kapitel redogörs mer i detalj för dessa regelverk. Bestäm- melserna om byggnadsverks tekniska egenskaper och byggproduk- ters lämplighet har behandlats i utredningens delbetänkande om material i kontakt med dricksvatten.3 I följande avsnitt beskrivs översiktligt de i dricksvattenkedjan ingående delarna. Beskrivningen ligger på översiktlig och allmän nivå, vilket innebär att betydande lokala skillnader kan förekomma. Utredningen beskriver i kapitel 5, som handlar om klimatföränd- ringarnas effekter, ett antal lokala fallstudier av dricksvattenpro- duktion i olika delar av landet. Där ges också en bild av hur syste- men för skydd, beredning och distribution av dricksvatten kan variera. geologi präglas av kvartärstidens inlandsisar vilket i ett europeiskt perspektiv ger oss speciella förutsättningar. Många europeiska länder har stora sammanhängande grundvattentillgångar i berggrund medan grundvattentillgångar är betydligt mindre och oftast utgörs av tillgångar i jordavlagringar vilket i stället gör magasinen små men fler till antalet.4 Till detta bör läggas stora tillgångar i ytvattenförekomster. har i allmän- het tillräcklig tillgång till vatten av god kvalitet. De förnybara vattenresurserna är i storleksordningen vilket mot- svarar per person och år. Det kan jämföras med det totala vattenuttaget på per person och år. Genom- snittssiffror speglar dock inte de lokala förhållanden som förekom- mer eller växlingarna över året. kan områden i uppvisa brist.5 Vattenresurser anges som grund- eller ytvattenförekomster. Inom ramen för vattenförvaltningens arbete har drygt 3 000 grund- vattenförekomster och drygt 23 000 ytvattenförekomster av- gränsats. Det gäller sjöar, vattendrag och kustvatten.6 Grundvatten- förekomster finns i skiftande mark- och berggrund och på olika djup vilket medför att förutsättningarna för såväl skydd som uttag kan variera. Hålrum där grundvatten flödar inom magasinet utgörs av porer eller sprickor. Magasinen i berg finns i kristallint urberg eller sedimentär berggrund.7 I berggrund, som i största delen av landet utgörs av urberg (gnejser, graniter), är tillgångarna generellt sett små. Tillgångarna har dock stor betydelse för enskild vatten- försörjning och för mindre allmänna vattentäkter. I sedimentär berggrund, i huvudsak i , finns stora tillgångar. Då fram- för allt i porös sandsten och sprickrik kalksten. I andra delar av lan- det med sedimentär berggrund är tillgångarna måttliga.8 Magasinen i jordlager förekommer framför allt i sand- och grus- avlagringar (isälvsmaterial), vilka ofta uppträder som långsträckta rullstensåsar eller deltan. Avlagringar medger ofta möjlighet att 4SGU (2016). Underlag till utredningen, . 5Chalmers (2012). Kunskapsöversikt dricksvatten, s. 7. 6Vattenmyndigheterna (2016). 7SGU (2014). Rapport 2014:31, s. 22–26. 8SGU (2016). Underlag till utredningen, . förstärka grundvattentillgången genom konstgjord grundvatten- bildning (se nedan). I stora delar av och längs finns god tillgång till vattenförande isälvsmaterial. Det motsatta gäller för exempelvis , samt vissa delar av och , där tillgången på vattenförande jordlager är begränsad. I övriga delar av landet förekommer sand- och grusavlagringar i varierande utsträckning.9 Tillrinningsområdet är det område varifrån nederbörd eller annat vatten kan strömma mot eller avrinna till vattenförekomsten. Grund- och ytvattenförekomster kan stå i hydraulisk förbindelse med varandra och därmed indirekt påverka kvantitet och kvalitet. För grundvatten har vattnets strömningsriktning och inström- ningsområden (där grundvatten bildas) och utströmningsområden (där grundvatten övergår till ytvatten) betydelse för förorenings- risker.10 Dagens allmänna dricksvattenproduktion bygger på cirka 1 900 täkter i olika delar av landet. Täkterna baseras på yt- eller grund- vatten. I områden där grundvattenbildningen är svag kan ytvatten infiltreras, t.ex. i grusåsar, för att förstärka grundvattenbildningen. Denna typ av täkter med konstgjort grundvatten har ökat som en följd av tätorternas allt större dricksvattenbehov. Grund- vattentäkter dominerar antalsmässigt och utgör av samtliga täkter. 11 Volymmässigt är fördelningen jämnare. Den all- männa dricksvattenförsörjningen baserats till på ytvatten och vardera på grundvatten och konst- gjort grundvatten.12 Produktion av konstgjort grundvatten sker genom att ytvatten pumpas till infiltrationsbassänger (figur 3.1). Vattnet får därefter infiltrera underliggande jordlager med tillhörande omättad zon där en viss naturlig rening sker. Exakt hur reningsprocesserna går till i 10SGU (2014). Rapport 2014:31, s. 22–26. 11SGU (2016). Utdrag ur , . Statistiken bygger på frivillig rapportering och är därför inte fullständig. 12Svenskt Vatten (2016).Vattentjänstbranschens StatistikSystem, VISS. jordlagren är till stora delar okänt, men består av adsorption av humusämnen till järn- och aluminiumkomplex och mikrobiologisk nedbrytning. Den infiltrerade vattenvolymen är betydligt större än den som sker vid naturlig grundvattenbildning. Reningsprocesserna vid konstgjord infiltration sker också under betydligt . Svårnedbrytbara och lättrörliga (vattenlösliga) miljö- och hälso- störande ämnen avskiljas inte. Vattentäkter kan skyddas genom tillämpning av olika skydds- former, normalt genom inrättande av vattenskyddsområden med tillhörande skyddsföreskrifter. Instrumentet började användas i större omfattning . Av vattentäkterna har inemot vattenskyddsområden, vilket sammantaget mot- svarar av den producerade mängden allmänt dricksvatten.13 13 SGU (2016). Underlag till utredningen, . I ovanstående tabell redovisas användningen av allmänt dricksvatten fördelat på sektorer. Drygt hälften används för hushållsändamål. En inte obetydlig andel, cirka en fjärdedel, utgörs av läckage från ledningsnät och vattenverkens och huvudmännens egen användning. Som en jämförelse kan nämnas att den enskilda vattenanvändningen omfattar . Merparten, , utgörs där av industrins förbrukning. Resterande volymer utgörs främst av uttag från enskilda brunnar eller mindre samfälligheter.15 Den genomsnittliga användningen av allmänt dricksvatten i hushållen är cirka 160 l och person, vilket framgår av ovanstående tabell. Vattenförbrukningen för mat och dryck utgör en begränsad del, , av den totala användningen av dricksvatten i hus- hållen. 14SCB (2016). Underlag till utredningen, . Bygger på statistik för vattenuttag och vattenanvändning i , MI 27 . 15SCB (2016). Vattenanvändningen i , 2010. 16Svenskt Vatten (2016). Dricksvattenberedningen sker i vattenverk. kan vara knutna till yt- eller grundvattentäkter. En ytvattentäkt tar sitt rå- vatten från en sjö eller vattendrag medan en grundvattentäkt ut- nyttjar grundvatten. finns cirka 1 750 kommunala vattenverk som sammanlagt producerar dricksvatten och försörjer cirka 8,5 miljoner personer. Cirka 170 ytvattenverk står för hälften av det producerade dricksvattnet. Dessa verk är ofta stora och försörjer större städer. Beredningsprocessen är ofta mer komplicerad än i grundvattenverken och omfattar flera steg som avslutas med någon form av desinfektion innan vattnet distri- bueras. Det finns cirka 1 450 grundvattenverk. Beredningsproces- sen kan där vara enklare. I de fall råvattnet är av god kvalitet och väl skyddat, kan en enkel pumpanordning ha bedömts som tillräcklig. Knappt 130 verk utnyttjar konstgjort grundvatten.17 Råvatten bereds i ett eller flera beredningssteg innan det distri- bueras som dricksvatten. Råvattnets kvalitet avgör utformningen av beredningsprocessen. Ofta kräver råvatten från ytvattentäkter mer beredning som följd av dess högre innehåll av organiskt material och mikrobiologiska föroreningar. Råvatten som utgörs av konst- gjort grundvatten kan normalt betraktas som opåverkat grund- vatten om vattnets verkliga uppehållstid mellan infiltrations- och uttagspunkt är minst . Avståndet mellan infiltrations- och uttagspunkt ska ha viss storlek liksom den omättade zonens omfång.18 Barriärer som används i vattenverken för beredningen av råvattnet kan karakteriseras som avskiljande eller inaktiverande. I följande avsnitt beskrivs beredningen av dricksvatten i olika typer av vattenverk närmare. 17Svenskt Vatten (2016). , samt underlag till utredningen . 18Livsmedelsverket (2014). Vägledning Dricksvatten, s. 16. Ytvattenverkens beredningssteg kan skilja sig åt beroende på rå- vattnets karaktär och kvalitet. Ett mer förorenat vatten kräver i allmänhet mer avancerad reningsprocess. Nedan ges exempel på beredningsprocesser som används , silning, kemisk fällning, snabb- och långsamfiltrering och desinfektion. Utformningen och kombinationen av steg kan variera, beroende på lokala förutsättningar. Vid intaget till ytvattenverket kan råvatten med höga halter av alger och andra mikroskopiska vattenlevande organismer behöva silas för att motverka igensättning av filter samt lukt och smakproblem. För att effektivisera efterföljande beredningssteg kan råvattnets pH också behöva justeras genom föralkalisering med hjälp av tillsatser som t.ex. lut och kalk. Föralkalisering kan förekomma i kombina- tion med kemisk fällning.