sou · H4B381 · 2016-11-25 00:00:00 — Även om UB och lagen om näringsförbud har olika syften och bygger på olika systematik är det vår bedömning att en liknande reglering som införts i lagen om näringsförbud kan fylla en viktig funktion i UB för att tydliggöra möjlig- heter att utföra enklare efterforsknings- och spaningsåtgärder vid en tillgångsutredning. Vi föreslår därför att det införs en ny bestäm- Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan melse, 4 kap. 15 b §, som föreskriver att får vidta de utrednings- och spaningsåtgärder som är befogade för att utreda gäldenärens tillgångar. Vilka utrednings- och spaningsåtgärder är befogade? Det är inte möjligt att uttömmande ange vilka utrednings- och spaningsåtgärder som är befogade. Sådana bedömningar måste göras av i det enskilda fallet. Den över- gripande ramen för utrednings- och spaningsåtgärderna torde dock vara om behovet av en viss åtgärd, med beaktande av proportionali- tetsprincipen, väger tyngre än det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den det gäller eller andra motstående intressen. ska inte heller ägna sig åt sådana utred- nings- och spaningsåtgärder som är utpräglat polisiära. Utrednings- och spaningsåtgärder blir av naturliga skäl främst aktuella när det gäller gäldenärer som inte vill göra rätt för sig. Gäldenären kanske till och med försöker göra sin egendom oåt- komlig för verkställighet genom att anlita bulvaner som formellt står som ägare till egendomen eller genom att åberopa skenavtal eller andra oriktiga handlingar. är i många fall hänvisad till de uppgifter som finns att hämta i olika offentliga register eller på internet samt till information som framkommit vid förrättning hos gäldenären eller vid samtal eller förhör. För att ska kunna utreda ett bulvan- förhållande kan det krävas mer regelbundna iakttagelser. Genom spaningsåtgärder kan myndigheten t.ex. utreda om gäldenären ofta använder ett visst fordon trots att det är registrerat på någon annan eller om gäldenären faktiskt bor på en viss adress. Vi anser att bör kunna bedriva spaning på en allmän plats för att exempelvis få fram uppgifter om en gäldenär bor på en viss adress eller har besittning till viss egendom alternativt för att kontrollera trovärdigheten i vissa påståenden och verifiera upp- gifter. Det är inte heller kontroversiellt att Kronofogdemyndig- heten söker efter information på internet. Att Kronofogdemyndig- heten frågar grannar, bekanta och arbetsgivare om t.ex. gäldenärens adress bör också, i de fall informationen inte kan inhämtas på något annat mindre ingripande sätt, kunna godtas. Det bör dock fram- Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan hållas att den som tillfrågas inte har någon skyldighet att svara på frågan (jfr tredje mans upplysningsskyldighet i 4 kap. 15 § UB). Som nämnts ovan bör dock inte ha befogenheter att bedriva spaning som är av mer utpräglad polisiär art, exempelvis spaning genom användande av hemliga tvångsmedel såsom telefonavlyssning och kameraövervakning eller spaning som innefattar bevisprovokation. Samtliga efterforsknings- och spaningsåtgärder som Krono- fogdemyndigheten vidtar måste givetvis alltid föregås av noggranna överväganden i det enskilda fallet och vara väl förankrade inom myndigheten. måste också i varje enskilt fall iaktta de krav som ställs i såväl nationell som internationell rätt om respekt för den personliga integriteten. Åtgärderna förutsätter som regel att först har prövat mindre in- gripande metoder såsom att fråga gäldenären själv och göra register- sökningar i tillgängliga register. Ett principiellt förbud mot fishing expeditions Det finns inte någon entydig definition eller konkret reglering av begreppet fishing expedition i svensk rätt. I engelskan torde ut- trycket ofta avse rättsliga åtgärder eller förhör som vidtas i under- sökande syfte utan att det på förhand angetts vad åtgärden eller förhöret ska leda till. Fishing expeditions i Kronofogdemyndig- hetens verksamhet har behandlats av JO i beslutet Moderna efter- forskningsmetoder i skatte- och Kronofogdemyndigheternas verksam- het – en undersökning av laglighet och lämplighet, 1984:1 (se av- snitt 6.2.9). Eftersom samhället genomgått stora förändringar sedan 1980- talet finns det anledning för oss att diskutera vad det principiella förbudet mot fishing expeditions numera kan anses innebära för . I det följande redovisar vi några av senare års diskussioner om begreppet fishing expeditions inom domstolars och några andra myndigheters verksamheter följt av vår syn på vad begreppet kan anses innebära för arbete med tillgångs- utredningar. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan Fishing expeditions i domstol I en artikel i har det principiella förbudet mot fishing expeditions i domstol beskrivits som ”plan- lösa och svepande efterforskningar med domstolens hjälp”20. Arti- kelförfattaren konstaterar att även om den svenska rättsordningen är emot fishing expeditions så har det inte införts något uttryckligt förbud mot företeelsen i sig. I den mån det går att tala om ett förbud kommer detta endast till uttryck i regler som föreskriver under vilka stränga förutsättningar en person t.ex. har en editions- plikt. Artikelförfattaren menar att det är genom ett strängt upp- rätthållande av dessa förutsättningar som domstolarna ska mot- verka fishing expeditions21. Begreppet fishing expedition och editionsplikten har diskuterats i en skiljaktig mening i en dom meddelad av (mål nr Ö 1590-11). Målet handlade om överprövning av en skiljemans beslut att bevilja ett editionsyrkande avseende ett flertal fakturor. Tingsrätten ansåg att domstolen inte skulle över- pröva skiljemannens bedömning och beviljade editionsyrkandet. Hovrätten var av en annan uppfattning och ändrade tingsrättens beslut. En oenig fastställde tingsrättens beslut. Ett justitieråd hade en skiljaktig mening och ansåg att editionsyrkandet avsåg en fishing expedition. Det skiljaktiga justitierådet framhöll bl.a. att om det framgår i domstolens ärende att ett editionsyrkande endast syftar till att komma åt handlingar som kan underlätta för sökanden att lägga upp sin talan (s.k. fishing expedition), saknas en laglig förutsättning för ett editionsföreläggande och domstolen ska inte tillåta åtgärden. 20Nordiskt fiskafänge av , SvJT 2013 s. 443. 21Den indirekta regeln exemplifieras enligt följande: ”På parts yrkande är motparten skyldig att till domstolen lämna ut/ställa till förfogande sådana identifierade och existerande informationskällor som motparten innehar och som kan ha relevans som bevis för ett konkretiserat rättsfaktum som redan har åberopats i en påbörjad rättegång”. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan Fishing expeditions i skatteförfarandet Inom skatteområdet behandlas begreppet fishing expeditions bl.a. i kommentaren till modellavtal för dubbelbeskattnings- avtal. I modellavtalet finns en bestämmelse om informationsutbyte som även reglerar allmänna avståendegrunder för när en stat kan neka informationsutbyte (artikel 26)22. Bestämmelsen innebär att myndigheterna ska utbyta sådana upplysningar som kan antas vara relevanta (foreseeably relevant) vid tillämpningen av bestämmel- serna i ett avtal. I kommentaren till modellavtalet förklaras vad som menas med foreseeably relevant enligt följande23: The standard of foreseeably relevance is intended to provide for exchange of information in tax matters to the widest possible extent and, at the same time, to clarify that Contracting States are not at to engage in ”fishing expeditions” or to request information that is unlikely to be relevant to the tax affair of a given tax payer. I det svenska skatteförfarandet har begreppet fishing expeditions relativt behandlats av den statliga utredningen med namnet Utredningen om rättssäkerhet i skatteförfarandet (Fi 2012:02). Ut- redningen hade som övergripande uppdrag att lämna förslag på hur rättssäkerheten i vissa delar av skatteförfarandet kunde stärkas ytterligare utan att effektiviteten i kontrollverksam- het eller kvaliteten i enskildas uppgiftslämnande till minskade. Motsvarande skulle även gälla för vissa förfaranden hos . Utredningen hade bl.a. i uppdrag att analysera reglerna om s.k. tredjemansrevision och föreslå författningsändringar som ytterligare stärker rättssäkerheten. Av utredningens kommittédirektiv (2012:14) framgår bl.a. att reglerna om tredjemansrevision ofta är föremål för diskussion och att synpunkterna ofta gäller integritetsaspekter som har att göra med att någon som inte är föremål för kontroll utsätts för revision 22 Artikel 26 i modellavtalet: The competent authorities of the Contracting States shall exchange such information as is foreseeably relevant for carrying out the provisions of this Convention or to the administration or enforcement of the domestic laws concerning taxes of every kind and description imposed on behalf of contracting states, or of their political subdivisions or local authorities, insofar as the taxation thereunder is not contrary to the Convention. The exchange of information is not restricted by articles 1 and 2. (Vår kursivering). 23 Model Tax Convention on Income and on Capital, Condensed Version, 22 2010, 2010, s. 398. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan och att den som kontrolleras inte känner till det. har kritiserats för att utföra tredjemansrevision där myndigheten utan någon konkret misstanke om skatteundandragande eftersöker icke preciserade handlingar för att hitta något av intresse, ibland be- nämnt fishing expeditions. Vidare har det ifrågasatts om insamling av stora mängder uppgifter är ett effektivt arbetssätt för Skatte- verket och om det är ett proportionerligt ingrepp i relation till den som har handlingarna. Även förhållandet till reglerna om möjlig- heten att begära att vissa handlingar ska undantas från kontroll, reglerna om banksekretess och advokaters klientmedelskonton har diskuterats och problematiserats i detta sammanhang. Utredningen överlämnade betänkandet Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet (SOU 2013:62) . Utredningen konstaterade att den gene- rella tredjemanskontrollen har kritiserats bl.a. eftersom den ger det allmänna mycket stora möjligheter att inhämta information från tredjeman, men att dessa kontroller utgör ett mycket viktigt verk- tyg i myndigheternas arbete som inte kan ersättas av andra till buds stående kontrollmetoder. Utredningen ansåg därför att generella tredjemanskontroller genom revision och föreläggande även fortsätt- ningsvis ska kunna användas. Utredningen föreslog att det uttryck- ligen ska framgå i lag att sådana kontroller är tillåtna samt att termerna tredjemansföreläggande och tredjemansrevision definieras i lagen. Utredningen framhöll att samtliga tredjemanskontroller är under- kastade de krav som ställs enligt proportionalitetsprincipen men att det kan vara svårt att bedöma om skälen för beslutet uppväger intrånget som beslutet innebär när skälet endast anges som kontroll av att en uppgiftsskyldighet har fullgjorts. Utredningen föreslog därför att det ska regleras att generella tredjemanskontroller endast får beslutas om det finns anledning att anta att uppgifter från den som revideras eller föreläggs är av betydelse för kontrollen. Gene- rella tredjemanskontroller ska inte kunna ske planlöst utan det måste framgå att kontrollen är relevant med hänsyn till ändamålet med kontrollen. Utredningen föreslog också regler som innebär att den som tredjemanskontrollen avser får möjlighet att begära att uppgifter och handlingar ska undantas från att läggas till grund för beskatt- ning och tulltaxering. De uppgifter och handlingar som ska undan- Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan tas är desamma som de som ska undantas från kontroll enligt 47 kap. skatteförfarandelagen och 6 kap. 34 § tullagen. och ska underrätta den som kontrollen avser om vilka uppgifter och handlingar som inhämtats genom tredjemanskontroll och som avses läggas till grund för myndighetens beslut om beskattning eller tulltaxering. Genom underrättelsen ska den som kontrollen avser även få upplysning om sin rätt att begära undantag hos verket. Ett beslut i anledning av begäran ska kunna omprövas och överklagas i vanlig ordning. Hos ska särskilt kvali- ficerade beslutsfattare göra omprövningarna. Ett beslut om undan- tag ska innebära att och inte får återge eller åberopa innehållet i uppgiften eller handlingen. Betänkandets för- slag i dessa delar bereds i och har för vårt betänkandes tryckning ännu inte lett till några lagstiftningsåtgärder. Fishing expeditions i samband med undersökning om överträdelse av förbud i konkurrenslagen I 5 kap. 3 § konkurrenslagen (2008:579) finns de grundläggande bestämmelserna om platsundersökningar hos företag som är misstänkta för en överträdelse av i lagen närmare angivna förbud. Enligt bestämmelsen får det beslutas om en sådan undersökning om det finns anledning att anta att en överträdelse har skett. Av förarbetena framgår att det krävs en viss grad av miss- tanke om en att en överträdelse har skett, vilket innebär att Kon- kurrensverket inte får syssla med s.k. fishing expeditions (prop. 2013/14:135 s. 18 och prop. 1992/93:56 s. 108). Om får del av uppgifter som ger stöd för att ett företag kan ha begått en annan överträdelse än den som en på- gående undersökning avser, alternativt att företaget begått ytter- ligare en överträdelse får detta material inte kopieras av verket eftersom det är utanför föremålet för och syftet med undersök- ningen. Det torde dock inte finnas något hinder för Konkurrens- verket att på grundval av uppgifterna ansöka om att få göra en ny Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan platsundersökning hos företaget (jfr uttalande av i mål C-583/13P m.fl., p. Vad innebär det principiella förbudet mot fishing expeditions i utsökningsförfarandet? Även om det inte finns ett i lag uttryckligt förbud för Kronofogde- myndigheten att ägna sig åt fishing expeditions är det vår upp- fattning att inte bör ägna sig åt planlösa tillgångsundersökningar. Frågan är vilka efterforsknings- och span- ingsåtgärder som kan uppfattas som fishing expeditions har till uppgift att tvångsvis genom- föra förpliktelser. Utgångspunkten måste vara att det finns en gäldenär i ett mål hos för att myndig- heten ska börja leta efter tillgångar. Tillgångsundersökningen ska göras utifrån gäldenärens förhållanden och situation. Efterforsk- nings- och spaningsåtgärder som vidtas ska alltid bedrivas med ett konkret syfte. Ett principiellt förbud mot fishing expeditions inom ramen för tillgångsutredningen kan formuleras på så sätt att inte ska ägna sig åt utrednings- och spaningsåtgärder om de inte hänför sig till en konkret gäldenär i ett vid myndigheten pågående mål. Det är därför vår principiella upp- fattning att inte ska söka efter tillgångar för att sedan undersöka om tillgångarna matchar någon gäldenär i ett pågående mål. Detta menar vi är sådana planlösa och svepande efterforskningar som inte är godtagbara. Ett exempel på en otillåten fishing expedition skulle kunna vara om vänder sig till en båtklubb och begär ut listor över vilka som är medlemmar och äger båtar i en viss hamn, för att därefter kontrollera om någon av båtägarna före- kommer i ett utsökningsmål enbart av det skälet att båtarna representerar ett högt värde. Skulle anledningen till kontrollen vara att förväntade sig att hitta särskilt många gäldenärer i en viss grupp människor skulle kontrollen vara ett än 24 I målet m.fl. slog fast att det inte är förbjudet för kom- missionen att inleda en undersökning i syfte att kontrollera eller komplettera uppgifter som den händelsevis fått kännedom om under en tidigare undersökning, om det av dessa uppgifter framgår att det förekommit beteenden som strider mot konkurrensreglerna. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan mer tydligt exempel på en otillåten forskningsåtgärd. Däremot finns det naturligtvis inget som hindrar att Kronofogdemyndig- heten undersöker om en viss gäldenär är båtägare eller begär ut en båtägarförteckning efter att ha fått indikationer om att en gäldenär är båtägare. Det är således ofta varken vad som kontrolleras eller hur kontrollen sker som avgör om kontrollen är godtagbar eller inte. I stället måste gränsdragningen mellan fishing expeditions och godtagbara efterforskningar göras utifrån syftet med efterforsk- ningen. uppdrag bör inte utvidgas till att även innefatta brottsutredande verksamhet på annat sätt än genom att lagstiftaren tydligt förändrar myndighetens uppdrag (se nedan). Efterforskningar angående egendom som kan antas vara åtkommen genom brottslig verksamhet ska vara förbehållen polisen. Att skulle söka efter egendom eller personer inom större kategorier och verksamhetsområden med utgångs- punkten att där sannolikt förekommer brott och oegentligheter innebär, precis som JO framhöll i det ovan redovisade beslutet (se avsnitt 6.2.9), en ökad risk för att personer som tillhör en viss grupp kan komma att behandlas på ett skönsmässigt och dis- kriminerande sätt. En fråga som uppkommit i detta sammanhang är om det är godtagbart att ägnar sig åt gäldenärskontroller i anslutning till polisens trafikkontroller. I JO:s ovan refererade beslut framhölls att vad som är lagligt respektive olagligt vid medverkan vid trafikkon- troller formellt bör avgöras av om bilisten hålls kvar på platsen bara så länge som polisen behöver för sitt ingripande och sina kontroller eller om bilisten hålls kvar än den som polisen behöver för sina författningsenliga kontroller. Om Kronofogde- myndighetens personal passar på att göra sina kontroller och be- sluta om sina åtgärder som polisen utför sina upp- gifter ansåg JO att detta var ett utnyttjande av överskottsinfor- mation och att då kunde utmäta egen- dom på plats. Men om personen hölls kvar för Kronofogdemyndig- hetens skull ansåg JO att det var fråga om olaglig maktanvändning. Det ankommer på att själv bedöma om myndigheten utnyttjar sina resurser på bästa sätt genom att delta i trafikkontroller. Vi ser emellertid inga principiella hinder mot ett sådant arbetssätt. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan Sedan JO:s uttalande om fishing expeditions i utsök- ningsförfarandet har utvecklingen inom och samhället i stort bl.a. inneburit att och andra myndigheters arbetsmetoder avsevärt har förändrats. är nu en central myndighet med region- kontor. Handläggare förväntas kunna arbeta med mål som avser gäldenärer bosatta på andra orter. gör färre förrättningar i gäldenärers bostäder än . Teknik- utvecklingen har lett till att kontroller i offentliga register, elek- troniska informationsutbyten och automatiserade förfaranden nu- mera är några av de effektivaste åtgärderna för att utreda gälde- närers tillgångar. Samhälls- och teknikutvecklingen i förening med effektivitetskrav innebär således att registerslagningar, samverkan och informations- utbyte mellan myndigheter, i elektronisk form och ofta genom automatiserade förfaranden, numera är mycket viktiga och nöd- vändiga verktyg i arbete med att utreda gäldenärers tillgångar. Att gör en register- slagning för att kontrollera om ett visst fordon är registrerat på en gäldenär i ett mål vid myndigheten kan inte anses som en planlös fishing expedition. Syftet är ju att klargöra om en gäldenär har till- gångar i form av motorfordon. Detta är godtagbart så länge syftet med registerslagningen är att kunna knyta tillgången till en viss gäldenär. Skulle myndigheten vid registerslagningen få information som visar att fordonet inte är registrerat på den gäldenär som föranledde tillgångsundersökningen, men väl en annan gäldenär i ett mål hos , torde det inte heller finnas något hinder för att myndigheten använder sig av den informationen vid genomförandet av tillgångsundersökningen i det andra målet (jfr det ovan redovisade uttalandet av i mål C- 583/13P m.fl., p. finns det ett stort antal myndigheter som betalar ut ersätt- ningar, bidrag eller andra ekonomiska förmåner till fysiska och juridiska personer. I andra fall kan det handla om att en myndighet har egendom i sin besittning som ska lämnas ut. Att en myndighet lämnar ut utmätningsbar egendom eller pengar till en gäldenär som är föremål för verkställighetsåtgärder hos Kronofogdemyndig- heten, som lägger resurser på att hitta och utmäta samma tillgångar är inte effektivt. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan som innebär att myndigheter samverkar och utbyter uppgifter med varandra bör kunna godtas så länge informationsutbytet föranleds av att uppgifterna kan vara relevanta för myndighetsutövning i ett enskilt fall. Att i så stor utsträckning det är möjligt använder sig av modern teknik och elektroniska eller automatiserade förfaranden kan dessutom leda till mindre ingrip- ande integritetskränkningar för enskilda än andra utredningsmeto- der som exempelvis förrättning i bostad. Det principiella förbudet mot fishing expeditions kommer in- direkt till uttryck i vårt förslag till en ny bestämmelse, 4 kap. 15 b § UB, som föreskriver att endast får vidta de utrednings- och spaningsåtgärder som är befogade för att utreda gäldenärers tillgångar. I det ligger att samtliga utrednings- och spaningsåtgärder ska vara underkastade en prövning av om åtgärd- erna är proportionerliga. De åtgärder som vidtas ska vara relevanta i förhållande till syftet med åtgärden. Vidare måste tillgångsutred- ningarna syfta till att finna tillgångar hos gäldenärer i pågående utsökningsmål. Uttryckligt lagstöd för registerkontroller och samverkan samt informationsutbyte mellan och andra myndigheter Det bör framgå uttryckligen av lag att kontroller i offentliga register samt samverkan och utbyte av in- formation mellan myndigheter i syfte att identifiera utmätnings- bara tillgångar innan dessa lämnas eller betalas ut är befogade och godtagbara utredningsåtgärder (jfr JO:s uttalande ). Vi föreslår därför att detta regleras i utsökningsbalkens fjärde kapitel i den nya 15 b §. Det bör även införas en generell bestämmelse i utsöknings- balkens fjärde kapitel om samverkan och informationsutbyte mellan och andra myndigheter. Vi före- slår en ny bestämmelse, 15 c §, enligt vilken det framgår att de myndigheter som regeringen bestämmer ska samverka och utbyta information med i syfte att utmätnings- bara tillgångar som den myndigheten har i sin besittning ska kunna utmätas innan dessa lämnas ut eller utbetalas. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan När de myndigheter som bör delta i ett sådant informations- utbyte har identifierats bör reglering om samverkan och informa- tionsutbyte med införas i respektive myn- dighets regelverk. Det måste då också göras en översyn av respek- tive myndighets registerlagstiftning för att utesluta eventuella hinder mot utlämnande av uppgifter till andra myndigheter i elek- tronisk form (se våra överväganden i avsnitt 6.4.4). ska inte hantera underrättelseinformation som inte har samband med ett pågående mål har uppgifter och uppdrag utvecklats från traditionell indrivningsverksamhet till att även innefatta uppgifter som har nära anknytning till brottsutred- ande verksamhet och mot att myndigheten ska ha en mer aktiv roll när det gäller bekämpning av grov organiserad brottslighet. Som vi har beskrivit i avsnitt 6.3.2 deltar i det myndighetsgemensamma arbetet om samverkan mot grov organiserad brottslighet. Inom finns ett s.k. specialverkställig- hetsteam (S-team) vars främsta uppgift är att åstadkomma verk- ningsfulla verkställighetsåtgärder när det gäller gäldenärer som miss- tänks för eller är dömda för ekonomisk eller grov organiserad brotts- lighet. Genom det myndighetsgemensamma arbetet som bedrivs för att samverka mot grov organiserad brottslighet får Kronofogde- myndigheten ibland del av underrättelseinformation om personer som inte finns i något utsökningsmål vid . I vissa fall kan det finnas anledning att anta att personen i fråga kommer att få skulder som ska drivas in av Kronofogdemyndig- heten, till exempel efter en skatterevision.