sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — föreskrifter i regeringsformens mening. Se ytterligare resonemang angående detta i avsnitt 7.3.5. har, i HFD 2013 ref 80, konstaterat att den föreskriftsrätt som delegerats till en kommun inte följer med över till kommunalförbundet om verksamheten i stället bedrivs där. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Utredningen har övervägt alternativet att i författning lägga fast att ska förklara ett område som vattenskyddsområde endast då detta berör två eller flera kommuner. Detta skulle med- föra att kommunen i alla andra fall bör förklara ett område som vattenskyddsområde. Statistiken som redovisats ovan visar dock att det är få vattenskyddsområden som sträcker sig över en kommun- eller länsgräns. Det är inte heller uteslutande vatten- täkter, vars vattenskyddsområde sträcker sig över sådana gränser, som är av regional betydelse. Även ett vattenskyddsområde för en vattentäkt inom en kommun kan vara av regional betydelse. Länsövergripande samordning av beslut Länsstyrelser ska vid behov utnyttja möjligheten att samverka och samordna sin verksamhet vid inrättande av vattenskyddsområden. Behovet av och skyldigheten att samarbeta myndigheter emellan uttrycks i förvaltningslagen och myndighetsförordningen.276 Ett sådant synsätt kan bedömas som naturligt, ett uttryck för det är t.ex. det samarbete som sker mellan länsstyrelserna i . Olika sätt för att samordna arbetet med vatten- skyddsområden har tidigare behandlats, se avsnitt 7.3.4. Det kan t.ex. ske genom att samutnyttja handläggare eller att överlåta be- slutsfattande till en annan länsstyrelse om det finns synnerliga skäl. I de fall ett vattenskyddsområde sträcker sig över en länsgräns, ska berörda länsstyrelser fatta egna beslut inom sina respektive län. Länsstyrelserna behöver således fatta likalydande beslut , vilket kan innebära administrativa svårigheter. Det kan också vara så att ett läns beslut överklagas och ändras till följd av det, medan övriga läns beslut står fast. Det kan resultera i att olika föreskrifter gäller för samma vattenskyddsområde, bero- ende på vilket län man befinner sig i. Dagens reglering möjliggör inte en mer regelmässig överlåtelse av beslutsfattandet till annan läns- styrelse. För att det ska vara möjligt bör det regleras i författning. Utredningen föreslår att det ska finnas en möjlighet för berörda länsstyrelser att komma överens om att en länsstyrelse får förklara 276 6 § förvaltningslagen (1986:223) och 6 § myndighetsförordningen (2007:515). Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden område som vattenskyddsområde.277 En jämförelse kan göras med hur frågor om koncession av vissa torvfyndigheter hanteras. Där anges att frågorna prövas av i det län där det område som avses med ansökningen eller större delen därav ligger.278 Då det gäller vattenskyddsområden anser utredningen att det är lämp- ligare att länsstyrelserna själva i varje enskilt fall kommer överens om vilken länsstyrelse som ska fatta beslutet, även om det län där större delen av området ligger kan vara en naturlig utgångspunkt. Möjlighet till överlåtelse av beslutanderätten kan regleras i en ny paragraf, 13 d §, i förordningen om områdesskydd enligt miljö- balken m.m. Det ska även regleras att vid sådan överenskommelse ska beslutande länsstyrelse samråda med övriga berörda läns- styrelser. Det kan regleras i 25 §. När det gäller vilken länsstyrelse som ska utöva tillsyn över ett sådant vattenskyddsområde anges i miljötillsynsförordningen att har ansvar för tillsynen i fråga om vattenskydds- områden som beslutats av länsstyrelsen.279 Bestämmelsens orda- lydelse innebär således att den länsstyrelse som beslutat om vatten- skyddsområde har tillsyn även i de andra länen. Om länen bedömer att det är lämpligare att tillsynen bedrivs av respektive länsstyrelse, finns möjlighet att komma överens om hur ansvaret ska fördelas. Det kan vara fallet om i det län där området finns redan bedriver tillsyn över tillsynsobjekt i vattenskyddsområdet och antalet tillsynsmyndigheter bör hållas nere.280 bör i ökad omfattning utnyttja möjligheter att sam- verka och samordna verksamhet rörande inrättande av vatten- skyddsområden. Etablerandet av nätverk kan anknyta till den mo- dell för handläggar- och chefsnätverk som redan finns i anslutning till länsrådsgrupper inom miljöområdet. Nätverk för erfarenhets- utbyte skapar förutsättningar för ökad samsyn kring vattenföre- komsters skyddsbehov, arbetssätt i beredningsskedet, utformning 277I 1 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion anges att svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. 2785 § lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter. 2792 kap. 8 § 1 miljötillsynsförordningen. 280Ibid., 2 kap. 2 §. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden av föreskrifter och tillsynsarbete. Det underlättar också utveckling och tillämpning av likvärdiga metoder och bedömningsgrunder, vilket utgör viktiga förutsättningar för effektiv, rättssäker och likvärdig prövning. Utredningen bedömer också att det inom läns- styrelsen finns kunskaps- och erfarenhetsmässiga synergier från genomförandet av vattenförvaltningsarbetet. Utredningen bedömer att handläggningstiden inte bör regleras. Däremot är det angeläget att i ökad omfattning pri- oriterar handläggning av ärenden om inrättande och omprövning av vattenskyddsområde. Det bör även ligga i kommunens intresse att handläggningstiden inte onödigtvis förlängs, så att fullgott skydd kan tillskapas utan fördröjning. Reglerad handläggningstid kan leda till att handläggningstider anpassas till viss reglering, även i de fall processen kan gå snabbare. Reglering av handläggningstider kan motverka en lokal anpassning. Sådan anpassning bör främst ske med hänsyn till komplexitet och innehåll i den aktuella inrättandeprocessen. 7.7.5Föreskrifter, dispens, tillstånd och anmälningar Utredningens förslag: Det ska tydliggöras i författning att –möjligheten att överlåta åt en nämnd att medge undantag från beslutet om att inrätta vattenskyddsområde ska förutsätta en begäran från kommunen, –får bestämma att ansökningar om tillstånd för en verksamhet eller åtgärd inom ett vattenskyddsområde ska göras hos den kommunala nämnden, under förutsättning att kommunen begär det, och –får bestämma att anmälningar ska göras hos den kommunala nämnden, under förutsättning att har överlåtit tillsynen över vattenskyddsområdet till nämnden. Vidare föreslås införandet av en avgift för tillståndsprövning hos och anmälan till på samma sätt som gäller beträf- fande dispensprövning. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Dispens, tillstånd och anmälningar Utredningen föreslår att det ska tydliggöras i författning att läns- styrelsen får bestämma att ansökningar om tillstånd för en verk- samhet eller åtgärd inom ett vattenskyddsområde ska göras hos den kommunala nämnden. Det gäller under förutsättning att kommu- nen begär det. Även möjligheten att överlåta åt en nämnd att medge undantag från beslutet föreslås förutsätta en be- gäran från kommunen. Vidare föreslår utredningen att det ska regleras att får bestämma att anmälningar ska göras hos den kommunala nämnden endast under förutsättning att läns- styrelsen har överlåtit tillsynen över vattenskyddsområdet till nämnden. I dagens bestämmelser anges att den länsstyrelse eller kommun som beslutat om inrättande av vattenskyddsområde även ska be- sluta om föreskrifter för området. Den får meddela dispens från föreskrifterna, om det finns särskilda skäl. får över- låta åt en nämnd att på ansökan av den som berörs av ett beslut medge undantag från beslutet. Vidare får bestämmas att anmälningar om en verksamhet eller åtgärd inom ett vattenskydds- område ska göras hos den kommunala nämnden.281 Det framgår inte tydligt av författningen vad som gäller för till- ståndsprövningar. I praktiken prövas sådana tillstånd ofta av kom- munala nämnder. Mot bakgrund av det regionala perspektiv som bör eftersträvas kring skyddet av dricksvattenförekomster och täkter, bör tillståndsprövningar inte regelmässigt hänvisas till en nämnd. I vattenskyddsområden som är kommunöver- skridande kan det av rättssäkerhetsskäl och likabehandlingsskäl vara lämpligt att det är som prövar tillståndsfrågor. Möjligheter ska dock finnas att bestämma att tillstånd ska prövas av den kommunala nämnden i de fall som bedöms lämpliga för detta. Möjligheten att överlåta prövningen av frågor om undantag och ta emot anmälningar infördes efter förslag av . I såväl kommitténs som lagrådsremissens författnings- förslag angavs tydligare att även prövning av ansökningar om tillstånd fick överlåtas åt en nämnd. Lagrådet ansåg dock att en sådan utformning gav intryck av att det skulle bli fråga 281 7 kap. 22 § tredje stycket. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden om en möjlighet för att meddela generella föreskrifter riktade till en nämnd. Ett sådant bemyndigande kunde inte ges den utformning som föreslagits i bestämmelsen och avsik- ten borde inte heller vara att ge en föreskriftsrätt. I stället föreslog Lagrådet nuvarande lydelse, där tillstånd inte sär- skilt nämns.282 I handboken om vattenskyddsområden anges att av förarbetena till bestämmelsen framgår att med ordet undantag ska avses även tillstånd eftersom föreskrifternas innehåll utgör inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter. kan delegera till- ståndsprövning, anmälningsförfarande och dispensprövning till miljönämnd efter ansökan från kommunen. Detta sker genom be- slutet om vattenskyddsområdet.283 Utredningen bedömning är dock att en sådan tolkning inte är given. I förarbetena anges inte tydligt att med ordet undantag ska avses även tillstånd. En diskussion förs om tolkning av tidigare överklagandebestämmelser i vattenlagen, men inget motsvarande anges beträffande den föreslagna författningsändringen i miljö- balken. Om det i föreskrifterna anges att tillstånd krävs för en åt- gärd, är själva tillståndsprövningen i enlighet med det och utgör således inte ett undantag. Utredningen bedömer att det finns behov av att tydliggöra detta i författning. Utredningen föreslår därför att det i 7 kap. 22 § tredje stycket anges att får bestämma att ansökningar om tillstånd för en verksamhet eller åtgärd inom ett vattenskyddsområde ska göras hos den kommunala nämnden. Utredningen menar vidare att inte ska kunna be- stämma det utan en begäran från kommunen. Tillståndsprövningen innebär en extra arbetsuppgift för kommunen. Prövningen kan avgiftsfinansieras och det är kommunfullmäktige som beslutar om taxan. Även möjligheten att överlåta åt en nämnd att på an- sökan av den som berörs av ett beslut medge undantag från beslutet bör förutsätta en begäran från kommunen. Vad beträffar möjligheten att bestämma att anmälningar görs hos den kommunala nämnden, bör detta kopplas till om tillsynen har överlåtits till den kommunala nämnden eller inte. 282SOU 2000:116, s. 70–72, prop. 2001/02:65, s. 40–42, 118 och 138. 283Naturvårdsverket (2010). om vattenskyddsområde, 2010:5, s. 57. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden utgör en tillsynsuppgift och bör därmed särskiljas från prövning i form av dispens och tillstånd. Om den kommunala nämnden ska ta emot anmälningar utan att ha tillsynen över vattenskyddsområdet, är det oklart vad kommunen ska göra med anledning av anmälning- arna och hur arbetet ska finansieras. Generalläkaren är tillsynsmyndighet över militär verksamhet inom vattenskyddsområden.284 Det kan övervägas om det även bör finnas en uttrycklig möjlighet att bestämma att anmälningar görs hos generalläkaren. Med tanke på att utredningens direktiv endast omfattar allmän dricksvattenförsörjning, dvs. den allmänna för- sörjning som kommunerna ska ordna i enlighet med lagen om all- männa vattentjänster, går utredningen inte närmare in på frågan. Det var inte heller något som togs upp i betänkandet av Utred- ningen om översyn av generalläkarfunktionen, som behandlade tillsyn på hälso- och miljöområdet inom försvaret.285 Avgift för tillståndsprövning och anmälan Utredningen föreslår att en avgift för tillståndsprövning hos och anmälan till införs på samma sätt som gäller för dispensprövning. har ingen möjlighet att ta ut avgift för sin prövning av de tillstånd som kan krävas enligt vattenskyddsföreskrifter. Inte heller har möjlighet att ta ut avgift för anmälningar. Kommunerna kan ta ut en avgift för detta.286 Däremot har möjlighet att ta ut avgift för dispensprövning. Avgiften är i avgiftsklass 5, vilket motsvarar år 2016.287 Utredningen bedömer att i den mån väljer att själv pröva tillstånd enligt vattenskyddsföreskrifterna, ska en avgift för prövningen tas ut på samma sätt som sker vid prövning i en kom- munal nämnd. Detsamma gäller vid anmälningar om verksamheter och åtgärder. I annat fall riskerar verksamhetsutövare att behandlas olika, beroende på vilken myndighet som prövar ansökan re- 2842 kap. 4–5 §§ miljötillsynsförordningen. 286Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om avgifter enligt 27 kap. 1 § . 2877 kap. 1 § 9 förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljö- balken och 10 § avgiftsförordningen (1992:191). Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden spektive tar emot anmälan. Ett sådant tillägg kan göras i 7 kap. för- ordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken288 med stöd av bemyndigandet i 27 kap. 1 § . Beträffande avgiftsnivåer, kan inledningsvis konstateras att för- ordningen inte innebär full kostnadstäckning för myndigheternas arbete. I underlaget som låg till grund för förordningen framhålls att det även fortsättningsvis kan krävas viss skattefinansiering för att täcka erforderlig kostnadsnivå och att det gäller att hitta en la- gom balans mellan avgifts- och skattefinansiering.289 Dricks- vattenutredningens bedömning är att avgiften för tillstånd bör vara densamma som för dispens, dvs. avgiftsklass 5 (). Det kan antas att arbetsinsatsen för dessa ärendetyper är ungefär densamma och det kan anses rimligt att avgiften ligger på motsvarande nivå. Beträffande avgift för anmälan föreslår utredningen att den ska ligga på en lägre nivå, eftersom en anmälan inte förutsätts innebära samma arbetsinsats från sida. Utredningen bedömer att en avgift i klass 3 () är lämplig. Vid en översiktlig jämförelse med kommunernas avgifter för tillstånd och anmälan kan konstateras att de ofta utgår med en timavgift som ligger i intervallet 800–. Inga generella föreskrifter eller föreskriftsbank Utredningen avvisar framtagande av generella föreskrifter för vat- tenskyddsområden. Det är inte förenligt med behovet av an- passning av föreskrifter till lokala förhållanden. En sådan lokal anpassning av vattenskyddsföreskrifterna till täktens behov och förutsättningar krävs om ett riskbaserat arbetssätt ska upprätt- hållas. Av samma skäl finner utredningen att utformning av en s.k. föreskriftsbank är olämplig. Stora risker finns annars för att mer schabloniserade mallar och föreskrifter kan komma att nyttjas på ett sätt som inte är förenligt med lokala behov och förutsättningar. Under utredningsarbetet har frågan om generella föreskrifter, grundade på 7 kap. 22 § , diskuterats som ett komple- ment till de lokala föreskrifter som i övrigt kan komma att ut- 289SOU 1998:35, Bilaga 1, s. 49. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Eventuella fördelar med sådana generella föreskrifter har angivits vara att tid sparas i processen när det är tydligt i förväg vad som gäller för verksamhetsutövare och andra berörda. Det kan leda till bättre transparens och förutsägbarhet samt bättre resurs- utnyttjande under processen. Generella föreskrifter skulle i någon mening också kunna säkerställa att juridiska hållbara formuleringar tas fram och att praxis kan utformas efter tid. Förutsättningarna för uppdatering i förhållande till tillkommande miljölagstiftning skulle lättare kunna säkras. Betydande svårigheter med generella föreskrifter skulle dock uppstå till följd av de mycket skiftande förhållanden som präglar utformningen av lokala vattenskyddsområden. Det kan t.ex. gälla angivelser kring zonering, förbud och tillståndsplikt. En generell reglering riskerar att bli för ingripande i vissa områden och för svag i andra. Utredningen gör den allmänna bedömningen att generella före- skrifter inte är lämpliga då ett tillräckligt skydd ska utformas för vattentäkter. Ett sådant synsätt präglar också den förändring av tillståndplikten för växtskyddsmedel som beslu- tat (avsnitt 7.6). Utvecklingen av s.k. normalskyddsföreskrifter diskuterades , då gavs möjlighet att förordna om skyddsområden för grundvattentillgångar. I förarbetena avfärdades dock sådana normalskyddsbestämmelser med hänvisning till vikten av att beakta lokala förutsättningar.290 senare allmänna råd om grundvattentäkter291 innehöll förslag på normalskyddsföreskrifter, men togs senare bort. De önskemål om utveckling av en föreskriftsbank med normal- skyddsföreskrifter, som framförts under utredningsarbetet, riskerar också att åsidosätta de lokala förutsättningar som råder. kan också konstateras att handböcker och stödmaterial i sig riskerar att minska förutsättningarna för lokal anpassning av hur skyddsområden och föreskrifter utformas. För att säkerställa skyd- det av vattentillgångar i är det av vikt att skyddet utvecklas ur ett mer övergripande och regionalt perspektiv, men i sina 1964:42, s. 50–60. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden detaljer också kan ges en lokal anpassning, där generella föreskrifter ska undvikas. Vid diskussioner med utredningen har farhågor lyfts fram om att lokala vattenskyddsföreskrifter på sina håll riskerar att inte ge ett tillräckligt skydd, bland annat till följd av kompetensbrist eller jävsproblematik på lokal nivå. har från kommunalt håll betonats att kommunerna är väl skickade att utforma lokalt anpas- sade föreskrifter inom ramen för sitt myndighetsuppdrag. Gene- rella föreskrifter kan också vara svåra att kommunicera och tolka.292 föreslås, i föregående avsnitt, pröva frågor om in- rättande och översyn av vattenskyddsområde och tillhörande före- skrifter. Föreskrifterna ska tillgodose syftet med området, dvs. att skydda dricksvattentillgången. Det innebär att alla identifierade och mer påtagliga risker ska fångas upp av vattenskyddsföreskrifterna. Lokalt utformade vattenskyddsföreskrifter innebär även ökad rättstrygghet för de fastighetsägare och rättighetsinnehavare som berörs av föreskrifterna. De ges därmed möjlighet att överklaga beslut och även få frågan om ersättning prövad i domstol. Sammantaget bedömer utredningen att det inte är lämpligt att ta fram vare sig generella föreskrifter eller en exempelsamling i före- skriftsbank. Generella föreskrifter innebär bristande hänsyn till lokala förhållanden och kan inte säkerställa ett anpassat skydd. En föreskriftsbank kan ha visst värde, men ställer stora krav på kom- petens vid tillämpning. Erfarenheter talar för att bankens exempel kan komma att användas utan tillräcklig lokal anpassning. Däremot kan det i vägledning tas fram goda exempel som motive- ras för att tydliggöra hur man kan arbeta med att ta fram lokalt anpassade föreskrifter. Vägledningen kan också utformas med in- riktning på den formella och strukturella utformningen av före- skrifter. Verktyg, metoder och kompetensfrågor för att stärka ar- betet på olika förvaltningsnivåer diskuteras i ett senare avsnitt. Utredningens ställningstaganden i detta avsnitt har avsett frågan om generella föreskrifter för vattenskyddsområden. Generella före- skrifter inom andra områden, som på olika sätt även har betydelse för skyddet av vatten, omfattas inte av utredningens bedömning. 292 SKL (2016). Underlag till utredningen, . Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Föreskrifter i alla vattenskyddsområden Föreskrifter ska även fortsättningsvis beslutas för alla vatten- skyddsområden. Det har framförts till utredningen att utformning av skyddsområden kan få viss effekt, även utan att föreskrifter utformas. Utredningens bedömning är dock att det alltid ska utformas föreskrifter i anslutning till att ett skyddsområde be- slutas. Det ska gälla för såväl befintliga allmänna täkter som sådana skyddsområden som utformas för framtida sådana täkter. Det kan för vissa vattenskyddsområden komma att räcka med föreskrifter som ligger nära de allmänna hänsynsregler som miljö- balken redan ställer i vattenskyddsområden. Allmänna hänsyns- regler och skälighetsregeln kan här innebära att strängare krav kan ställas på en verksamhet inom ett vattenskyddsområde än på andra platser. Det kan dock vara svårt för enskilda verksamhetsutövare att veta vad som krävs för att uppfylla dessa regler. Det kan också visa sig fördelaktigt för tillsynsmyndigheter att kunna utgå från särskilt utarbetade föreskrifter, snarare än mer allmänt hållna all- männa hänsynsregler. Det har vidare anförts att ett förfarande med ett enklare skyddsområde utan föreskrifter kan underlätta själva inrättande- processen. Det är ofta utformningen av föreskrifter som utgör den största svårigheten i inrättandeprocesser och väcker motstånd hos berörda verksamhetsutövare. Utredningen gör dock bedömningen att intressemotsättningar bäst hanteras om de tydliggörs. Eventu- ella intressemotsättningar riskerar annars att inte aktualiseras förrän i ett senare skede, vilket kan försvåra det fortsatta förvalt- ningsarbetet. Utredningens förslag: Miljöorganisationer ska ges uttrycklig rätt att överklaga beslut om bildande och ändring av vatten- skyddsområden. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Miljöorganisationers rätt att överklaga Mot bakgrund av utvecklingen i praxis då det gäller klagorätt för miljöorganisationer, föreslår utredningen att miljöorganisationer ska ges uttrycklig rätt att överklaga beslut om bildande och ändring av vattenskyddsområden. Att en ändring av de överklagandebestämmelser som rör miljö- organisationer behövs, sammanhänger med utredningens förslag i avsnitt 6.6.2 om att vattenskyddsområden ska inrättas för alla större allmänna vattentäkter. Kommunens ansvar ska innebära en skyldighet att ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan om inrättande respektive omprövning görs hos . Läns- styrelsen har i sin tur en skyldighet att fatta beslut om avgränsning och föreskrifter. Förslaget innebär således att det införs nya krav i den nationella miljörätten. Enligt Århuskonventionen har den all- mänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell lagstiftning rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndig- heter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Utredningens förslag om vattenskyddsområden bidrar till att genomföra ramdirektivet för vatten och direktivet för hållbar användning av bekämpningsmedel i svensk rätt. Kraven har således koppling till unionsrätten. Den rättspraxis som utvecklats avseende miljöorganisationers rätt att överklaga, se närmare avsnitt 7.3.6, innebär att rätten ska tolkas så att en miljöorganisation ges möjlighet att väcka talan mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot union- ens miljölagstiftning. Utredningen föreslår därför att organisa- tionerna ska ha rätt att överklaga beslut om vattenskyddsområde. Miljöorganisationer kan klaga på beslut om upphä- vande av skydd av områden enligt 7 kap. . För vatten- skyddområden innebär det en uttrycklig rätt att överklaga såväl beslut om upphävande av tidigare beslut i sin helhet, som beslut om upphävande eller ändring av delar av beslutet som innebär ett sva- gare skydd i förhållande till vad som var fallet före ändringen. föreslår att beslut om ändring bör anges uttryckligen i bestämmelsen. Vidare bör bestämmelsen även uttryckligen omfatta beslut om bildande av vattenskyddsområden.