sou · H4B357 · 2016-09-09 00:00:00 — Det är, som alltid i militär planering, förmågan, inte avsikten, som tillmäts betydelse. Till den ryska instinktiva uppfattningen hör också att landet bäst försvaras genom geografiska bastioner eller buffertzoner. Detta, förklarar man i , beror på att saknar naturliga geografiska gränser och har förödande historiska erfarenheter av invasioner. Det viktigaste militära skälet till motstånd mot ett svenskt – respektive finskt – Natomedlemskap torde vara att den ryska operativa planeringen skulle kompliceras och landets möjligheter att agera militärt i begränsas (vilket ju vore en kalkylerad effekt av medlemskap). En annan bevekelsegrund är förmodligen politisk-psykologisk. Ett svenskt Natomedlemskap skulle uppfattas som ett diplomatiskt nederlag. Med och som Natomedlemmar komme det säkerhetspolitiska landskapet i att förändras. Att två länder, som inte av egna existentiella skäl ser sig nödsakade att ansluta sig till Nato likväl gör det, vore en bekräftelse på alliansens fundamentala roll i det euro-atlantiska säkerhetssystemet. räknar man, som framgår av utrikesminister uttalande, inte med något militärt hot från – och rimligen inte heller från . (Det behöver knappast sägas att det vore otänkbart för en svensk eller finsk regering att tillåta att ett oprovocerat hot mot utgick från dessa länders territorium.) Vilka vore de möjliga ryska reaktionerna i händelse av en svensk respektive finsk Natoansökan? I den oberoende finska expertbedömningen konstateras att en finsk Natoansökan skulle leda till en allvarlig kris med för obestämd tid. Spänningen skulle stiga, men någon öppen konflikt skulle inte nödvändigtvis följa, eftersom vore medvetet om att alla övergrepp skulle leda till att hela alliansen reagerar.38 38 Konsekvenserna av ett finskt Natomedlemskap: en bedömning. : , 2016, s. 47. En motsvarande slutsats förefaller rimlig för svenskt vidkommande. En svensk Natoansökan skulle sannolikt leda till en politisk kris med , även om dess omfattning och varaktighet är svår att avgöra. I den oberoende finska expertbedömningen utgår man från att den ryska reaktionen på en finsk ansökan skulle bli skarp och ”personlig”. skulle vidare kunna reagera genom att öka trycket mot . Det påpekas att en sådan utveckling vore möjlig att vända och att visat att man som Natomedlem och granne med , klarar av att hantera en ”rysk agenda”.39 I det fall skulle ansöka om Natomedlemskap går det enligt utredningens uppfattning att under anslutningsfasen föreställa sig hård rysk retorik, påverkansoperationer, ekonomiska åtgärder och militära hot. finns två insedda restriktioner för . Den första är att ett alltför drastiskt agerande sannolikt skulle verka kontraproduktivt på den svenska opinionen. Den andra är att när medlemskapet blivit ett faktum, har knappast något sakligt intresse att fortsätta att underblåsa krisen. I den oberoende finska expertbedömningen konstateras att och agerande när det gäller Natos utvidgning i de flesta fall (från medlemskap 1952 till och med de baltiska staternas inträde 2004) följt ett likartat mönster: först motsätter man sig, ibland högröstat och åtföljt av politiska och ekonomiska påtryckningar, sedan följer tyst acceptans och slutligen återgång till läget innan, status quo ante.40 På frågan vilka ryska åtgärder som kan komma att vidtas sedan en anslutning väl ägt rum, svarar utrikesminister : Det är inte mitt arbete, det är våra militärers, försvarsministeriets och den ryska generalstabens sak. När de ser vilket slags potential som finns vid gränsen – direkt vid vår gräns eller litet längre från gränsen, då vet de vad det är för kapacitet och vad man kan förvänta sig av den, om Nato plötsligt beslutar att stoppa [sic] oss på ett ”hett” sätt. Innebörden förefaller vara att en rysk reaktion mindre skulle handla om politisk vrede och mer om ett upplevt behov av att för- 39Ibid, s. 54. 40Ibid, s. 54. hålla sig till de eventuella militära dispositioner – om några sådana överhuvudtaget skulle bli aktuella – som en svensk respektive finsk Natoanslutning skulle kunna leda till. Sammanfattningsvis torde, enligt utredningens uppfattning, det ryska svaret på en svensk – respektive finsk – medlemskapsansökan bestå dels i påtryckningar under anslutningsfasen, dels i ett generellt militärt förhållningssätt till de faktiska militära åtgärder som skulle bli följden av svensk alliansanslutning. Med detta sagt gör den ryska ledningen sig nog inga förhoppningar om att kunna förhindra en svensk – respektive finsk – Natoanslutning. Den röda linje dragit – och gjort med våldsam kraft – går vid och . Ett Natomedlemskap skulle innebära att omfattas av de rättigheter och skyldigheter som Washingtonfördraget ger medlemmarna och där artikel 5 står i centrum. På ett vardagligt politiskt plan vore den mest uppenbara konsekvensen att fick tillträde till en multilateral transatlantisk plattform för att verka för svenska säkerhetspolitiska intressen. skulle vidare få möjlighet att inifrån påverka alliansens arbete. Ett Natomedlemskap – i likhet med EU-medlemskapet – skulle i någon bemärkelse inskränka politiska och diplomatiska handlingsutrymme. Allianstillhörighet vore ett nytt raster i svensk utrikespolitik och ytterligare en dimension att ta hänsyn till vid den löpande utformningen av densamma. En svensk Natoansökan skulle utlösa en politisk kris med , vars omfattning är svårbedömbar. Den mest påtagliga militära effekten av ett Natomedlemskap vore sannolikt att den osäkerhet som råder om hur ett gemensamt uppträdande i en Östersjökris skulle gestalta sig, undanröjs. Krishanteringen – traktatsmässigt underbyggd av artikel 5 – skulle inte behöva improviseras fram, i en period av stark spänning och med snäva tidsmarginaler. Den gemensamma konfliktavhållande förmågan skulle, av allt att döma, därigenom öka. Hur mycket, och från vilka nivåer, kan dock inte med säkerhet fastställas. Den konfliktavhållande förmågans effektivitet avgörs ytterst av en angripares värdering av densamma. En samlad bedömning i detta hänseende kan heller inte göras enbart i ljuset av ett svenskt Natomedlemskap. I en sådan måste också de omfattande försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten som redan ingått, och fortsätter att utveckla, vägas in. I det extremfall som en framväxande kris i utgör, skulle delta parallellt i EU:s och Natos hantering av denna. förutsättningar att politiskt och militärt påverka skeendet i svensk intresseinriktning skulle rimligen öka. För generationerna födda efter är det nog svårt att föreställa sig de omfattande militära och civila försvarsförberedelser som vidtog under . Den enorma styrkan av 800 000 personer kunde mobiliseras och hela landet sättas på krigsfot . Gigantiska beredskapslager var uppbyggda. Få svenska män saknade militär utbildning. Kvinnor organiserades i frivilligkårer. Längs stod värnkanonerna i strandlinjen och alla visste vem i byn som skulle bemanna dem. Drakenplan, som dånade fram över himlen i stora formationer, var en vardagssyn. Försvarsutgifterna steg till av BNP. övervägdes svenska kärnvapen. Omvandlingen av mobiliseringsförsvar till dagens yrkesförsvar var en samhällsrevolution i det tysta. militära installationer monterades ner och fredens vinster kunde inhöstas under nästan . är ny tid. Den kännetecknas av att en säkerhetspolitisk oförutsägbarhet har insmugit sig i närområde. Kombinationen av ett försvunnet – i stora delar säkert ändå föråldrat – territorialförsvar och denna nya säkerhetspolitiska oförutsägbarhet har skapat ett underskott som måste hantera. Den yttersta begränsningen härvidlag utgörs av de nationella resurser förmår att generera och de utrikespolitiska hänsyn vi väljer att ta. Den förste Bernadotten på tron drev igenom ett radikalt skifte i svensk säkerhetspolitik. Efter århundraden av konflikt med , och kamp för att bevara länen på andra sidan , accepterade han förlusten av dessa och gav en gång för alla upp föreställningen om som stormakt. skulle framgent hålla sig utanför kontinentens affärer och , som det senare kom att heta, vinnas åter inom de nya gränserna. Perspektivomläggningen var dramatisk, men skedde efter noggrant övervägande. Den var inget hugskott eller plötsligt genidrag. prövade i själva verket flera olika alternativ, innan han gjorde sitt slutgiltiga val. Den nya politiken kom att lägga grunden för den enastående långa period av fred, och därmed välstånd, som blev . Det skickliga sätt svenska regeringar förvaltat arv har tjänat väl. Mot detta kan knappast någon invända. har varit förskonat från krigets fasor. Svenska regeringar har för den skull inte varit förskonade från svåra avvägningar. Den föreställning som ibland sprids att svensk säkerhetspolitik varit amoralisk, en gratisresa eller haft inslag av hyckleri är djupt orättvis. har tagit – och tar – ett stort ansvar för den säkerhetspolitiska situationen i sin del av världen. Omsorgen om – låt vara i inte ringa grad ett egenintresse – har alltid varit närvarande i svensk politik. De uppoffringar svenskarna gjorde för broderfolket i dess ödesstund i mitten av var inte obetydliga. imponerande militära kapacitet under syftade inte enbart till att kunna hävda neutralitet i ofredstid, utan också till att förhindra blottor och säkerhetspolitiska vakuum i vår del av världen. höll med sitt flygvapen rygg. De baltiska staternas frigörelse underlättades av för sin tid modiga, kreativa och i vissa delar fortsatt okända svenska insatser, på högsta politiska nivå. planerar inte längre för att möta en sovjetisk invasion. Hoten är annorlunda. Nationella gränser utgör inga skyddsvallar. Det är svårt att föreställa sig att något land i vår del av världen skulle kunna hålla sig utanför en militär konflikt i regionen. Det ska sägas att situationen i någon mån var densamma under . Om det otänkbara inträffat hade sannolikt också dragits in i katastrofen. Den skillnad utredaren tror sig kunna se, är att en militär konflikt mellan och väst – hur osannolik den nu än är – kan ha sin upprinnelse i grannskap. Denna problematik inrymmer en uppenbar obalans. En militär konflikt i närområde må vara mycket osannolik. Men konsekvenserna, om den likväl skulle bryta ut, riskerar att bli katastrofala. Den säkerhetspolitiska ledstjärnan måste därför vara att ge det bidrag vi kan till att detta överhuvudtaget inte inträffar. Till diskussionen i hör frågan om huruvida ett säkerhetspolitiskt paradigmskifte redan skett eller om det är Natomedlemskap som definierar ett sådant. Alldeles uppenbart skiljer sig den säkerhetspolitiska linje som följer – EU-medlem och i ett mycket nära partnerskap med Nato – på ett fundamentalt vis från den säkerhetspolitik som bedrevs under . I den bemärkelsen har ett paradigmskifte obestridligen ägt rum. Men sant är också att en ansökan om Natomedlemskap, i likhet med vägval, vore en vattendelare i svensk utrikespolitik. Gränsen mellan partnerskap och allianstillhörighet är tydlig och definieras av artikel 5 i Washingtonfördraget. Att med matematisk precision försöka uppskatta den sammantagna effekt får av sina internationella försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten – såväl nationellt som ur ett regionalt perspektiv – låter sig knappast göras. Banden mellan de nationella och de internationella dimensionerna är täta och överlappande. Det går inte att särskilja det ena från det andra. Utredaren nöjer sig med att konstatera att de är varandras förutsättningar och att någon väg tillbaka inte är möjlig. Som framgått har utvecklat en betydande bredd i sitt internationella försvars- och säkerhetspolitiska engagemang. Vårt land är en eftertraktad partner, en säkerhetsproducent med civil och militär personal, vars kompetens vunnit internationell respekt med de stora krishanteringsinsatserna. Det vi ser 2016 är ett framväxande nätverk av samarbeten, vilka ömsesidigt förstärker varandra. Utgångsläget för att hantera de nya utmaningarna är i den bemärkelsen gott. Med detta konstaterande, och förhoppningen att ha lämnat ett bidrag till det säkerhetspolitiska samtalet i vårt land, skiljer sig utredaren från uppdraget. olika former av samarbeten respektive medlemskap med länder och i organisationer inom det försvars- och säkerhetspolitiska området En särskild utredare ska i egenskap av expert ta fram en rapport som utifrån ett fristående perspektiv analyserar och redogör för innebörden av olika former av samarbeten respektive medlemskap med länder och i organisationer, samt dessas för- och nackdelar inom det försvars- och säkerhetspolitiska området, och . Analysen ska inte utvärdera den militära alliansfriheten. Uppdraget ska redovisas . En expert ska ta fram en rapport som utifrån ett fristående perspektiv analyserar och redogör för innebörden av olika former av samarbeten respektive medlemskap med länder och i organisationer, samt dessas för- och nackdelar inom det försvars- och säkerhetspolitiska området, och . Analysen ska inte utvärdera den militära alliansfriheten. Den innefattar bl.a. relationen till de nordiska, nordisk-baltiska och bilaterala svensk-finska samarbetena samt till den transatlantiska länken, FN, EU, och Nato. Analysen syftar till att tydliggöra ett brett förhållningssätt till vår säkerhet och bidra till fördjupat samtal i vårt land om dessa frågor. Regeringen aviserade i propositionen 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–20 att den avsåg ge en expert i uppdrag att ta fram en rapport som analyserar innebörden av olika former av samarbeten respektive medlemskap med länder och i organisationer, samt dessas för- och nackdelar inom det försvars- och säkerhetspolitiska området, och . Uppdraget ska redovisas . Säkerhetspolitiska begrepp och resonemang I denna bilaga redovisas några vedertagna säkerhetspolitiska begrepp och resonemang. De är av skiftande betydelse och delvis disparat karaktär, men har utgjort stöd i utredningsarbetet. Förhoppningsvis underlättar denna redovisning också betänkandets läsbarhet. Texten gör inga anspråk på vetenskaplighet eller fullkomlighet. Säkerhet, avskräckning och återförsäkring Tre nyckelbegrepp som återkommer i de flesta säkerhetspolitiska resonemang är säkerhet (security), återförsäkring (reassurance) respektive avskräckning (deterrence). Vad gäller säkerhet brukar det talas om gemensam respektive kollektiv säkerhet (common respektive collective security), allomfattande eller bred säkerhet (comprehensive security) samt kooperativ säkerhet (co-operative security). I detta sammanhang bör också begreppet säkerhetens odelbarhet (the indivisibility of security) nämnas. Begreppet mänsklig säkerhet (human security) är vedertaget och ursprungligen lanserat av . Begreppet är inte klart definierat, men syftar på säkerhet för individen snarare än staten. Begreppet gemensam säkerhet leder tankarna till den oberoende expertkommissionen för nedrustnings- och säkerhetsfrågor, som leddes av . Kommissionen lade 1982 fram en rapport med förslag på zoner i fria från slagfältskärnvapen och ke- miska vapen liksom att genom ett ”politiskt konkordat” skulle förbinda sig att inte utnyttja vetorätten vid försök att lösa kriser i tredje världen. Kommissionens förslag blev delvis överspelade genom slut. Med kollektiv säkerhet avses ett system med gemensamma åtaganden i syfte att stärka alla deltagares säkerhet. FN är det främsta uttrycket för detta, med det uttalade målet att ”rädda kommande släktled undan krigets gissel”.1 Med bred eller allomfattande säkerhet brukar avses ett säkerhetsbegrepp som går utöver det strikt militära. Ett exempel är verksamhet som bedrivs i tre olika dimensioner, vilka sammantagna anses lägga grunden för säkerhet. Begreppet kooperativ säkerhet används ofta i OSSE-systemet och brukar betyda praktiskt samarbete mellan olika internationella säkerhetsorganisationer, men kan också syfta på ett samarbetssätt som har som mål att inkludera . Ett annat verksamhetsområde som faller inom detta begrepp är säkerhet genom samarbete, exempelvis inspektionerna inom ramen för Wien-dokumentet eller flygningarna inom Open Skies. Säkerhetens odelbarhet är ett begrepp som man på rysk sida gärna refererar till. Rätten till säkerhetspolitiskt vägval kvalificeras med kravet på att detta vägval inte får ske på något annat lands bekostnad. Begreppet avskräckning (deterrence) är centralt i säkerhetspolitiken. Det handlar om att förmå varje tänkbar aggressor från att avstå från angrepp, genom att få denne att inse att ett sådant skulle kosta mer än vad som skulle stå att vinna. Det handlar alltså inte om att hota eller skrämmas. Den typen av politik får kallas skrämseltaktik.2 Det svenska ordet avskräckning har en mer sinister klang än det engelska deterrence, som betyder avhållande. I svenska försvarsteoretiska sammanhang används ibland uttrycken tröskel eller tröskelförmåga. 1FN-stadgan: ”Vi, de förenade nationernas folk, beslutna att rädda kommande släktled undan krigets gissel, som två gånger under vår livstid tillfogat mänskligheten outsägliga lidanden.” 2Den oberoende finska expertbedömningen använder uttrycket skrämseltaktik för att beskriva förhållningssätt till och i Natomedlemskapsfrågan. Regeringen definierade frågeställningen på följande vis i den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2015: Försvarsmakten ska, tillsammans med övriga delar av totalförsvaret och jämte politiska, diplomatiska och ekonomiska medel, utgöra en tröskel för den som skulle vilja angripa eller använda militära maktmedel för att utöva påtryckningar mot Sverige.3 I denna utredning används uttrycket ”konfliktavhållande förmåga” för att beskriva begreppet avskräckning (deterrence). På den högsta globala och strategiska nivån utgör de ryska respektive amerikanska kärnvapnen en konfliktavhållande förmåga. Begreppet förklarar varför små länder håller sig med militär kapacitet. med sin relativt starka armé och sitt kryssningsrobotsystem upprätthåller en konfliktavhållande förmåga. En ökad försvarsförmåga innebär en starkare konfliktavhållande förmåga. Huruvida den är tillräcklig går det i egentlig bemärkelse aldrig att fastställa. Ytterst är det den möjliges aggressorns värdering av den konfliktavhållande förmågan som är relevant. Militära resurser har olika relevans för att skapa en konfliktavhållande förmåga; missilsystem och flyg är härvidlag generellt av betydelse liksom förmågor. I andra fall kan förekomsten av yttäckande arméförband utgöra tröskel. Var tyngdpunkten ligger beror på den enskilda statens ekonomiska förutsättningar, geografiska situation med mera. Det är viktigt att ha i minnet att den svenska konfliktavhållande förmågan också bygger på den effekt får ut av samarbeten med andra länder och organisationer. Det är av detta skäl som förberedelser för att kunna ta emot såväl civilt som militärt stöd i en krissituation genomförs. Med återförsäkringspolitik avses en utrikespolitik som förmedlar budskapet om goda avsikter, viljan att hitta fredliga och konstruktiva lösningar på eventuella konflikter. Men begreppet syftar också inåt; i en Nato-kontext på sådana åtgärder som avser övertyga alliansmedlemmarna om att de verkligen kan räkna med det skydd alliansen är avsedd att erbjuda dem (truppstationering eller förhandslagring av materiel till exempel). 3 Proposition 2014/15:109. försvar 2016–2020, s. 8. I den politiska debatten ställs stundom begreppen återförsäkring (ibland avspänning, se nedan) och avskräckning mot varandra. I grund och botten låter de sig dock förenas. På norsk sida använder man ofta begreppet ”avskräckning och återförsäkring” (avskrekkning og beroligelse) i ett sammanhang och hänvisar till att den relativt goda samarbetsrelationen med det militärt överlägsna bygger just på blandning av fasthet och tydlighet (Natomedlemskapet) och konstruktiv diplomati.4 Vid utredningens besök i var huvudbudskapet att den tyska Rysslandsrelationen stod på två ben; militär tydlighet i form av Natotillhörighet och en diplomati som var inriktad på att skapa ett långsiktigt konstruktivt samarbetsklimat med . Det är viktigt att vara uppmärksam på att vissa begrepp utgör idémässiga markörer. Ett exempel är begreppen avspänning respektive stabilitet. Natomotståndare talar gärna om vikten av avspänning, Natoförespråkare om behovet av stabilitet. Bakom dessa två, skenbart värdeneutrala, begrepp skymtar också en, medveten eller omedveten, skillnad i synen på vad som kan utlösa militära konflikter mellan stater. De som argumenterar för avspänning menar ofta att det är de ömsesidiga rustningarna, eller de militära dispositionerna/uppträdandet som sådant, som riskerar att leda till militär konfrontation. De som argumenterar för stabilitet fokuserar på risken för felkalkyler – eller ren expansionssträvan – och därför på behovet av grundläggande tydlighet. Begreppet stabilitet är nära knutet till förutsägbarhet. En aggressor ska alltså vara medveten om såväl styrkeförhållanden som avsikter hos en tänkt motståndare. Det får inte råda någon tvekan om de handlingsmönster som skulle bli resultatet av ett angrepp. Militära vakuum eller gråzoner uppfattas i detta sammanhang som destabiliserande, de kan leda till felkalkyler. De säkerhetspolitiska begreppen har alltså ibland argumentatorisk laddning. Vad som för någon kan heta avspänning, eller för 4 Till framgångarna hör bland annat gränsdragning i liksom en välfungerande gemensam norsk-rysk fiskeregim. den delen återförsäkring, kan i ett annat temperament bli blidkande. Det begreppet har sin särskilda variant i appeasement, att genom eftergifter försöka få en motståndare att avstå från aggression. Resonemangen om andraslagsförmåga bygger på föreställningen att kärnvapen är politiska vapen. De är alltså inte tänkta att användas. Detta är en paradox naturligtvis, men säkerhetspolitik beskrivs inte sällan i paradoxala termer, som till exempel att freden upprätthålls genom att man förbereder sig för krig. Andraslagsförmåga innebär att ett land, efter att ha utsatts för ett kärnvapenangrepp, ska ha förmåga att kunna vedergälla detta med ett eget andra slag. I klassisk säkerhetspolitisk teori anses just andraslagsförmågan vara den stabiliserande. har huvuddelen av sin andraslagsförmåga baserad i . I ett krisläge kommer den att föras ut i norra . Nato kommer att försöka hålla inne den ryska marinen längs en tänkt linje , , . mest vitala strategiska intresse är att behålla andraslagsförmågan. Ur ett ryskt perspektiv uppfattas därför Natos ansträngningar att upprätta ett ballistiskt missilförsvar (BMD) som destabiliserande. Att vidta åtgärder som syftar till nedrustning, ökad insyn, politisk signalverkan i syfte att tydliggöra icke-aggressiva avsikter eller förhindra överraskningsåtgärder. Ett viktigt underbegrepp är förtroende- och säkerhetskapande åtgärder. Begreppet har sina historiska rötter i /Brezjnev-epoken och försöken att sänka spänningsnivån mellan Nato- och Warszawapaktsländerna. Viktiga inslag var de amerikansk- sovjetiska kärnvapenbegränsningsavtalen som SALT I och II, liksom . Begreppet har olika innebörd. Det kan enklast syfta på ett område som separerar två antagonistiska parter. I någon mån utgjorde och under en buffertzon mellan och Nato, vilket då ansågs bidra till ett lugnare säkerhetspolitiskt klimat i nordöstra . Också det system av satellitstater som skapade efter slut kan sägas ha varit en – de östeuropeiska staterna påtvingad – buffertzon. För att en buffertzon inte ska fresta en militärt starkare part att utnyttja den bör den vara . Det är samma tanke som gäller för strikt neutralitet. Denna ska enligt folkrätten vara väpnad. Ett neutralt land måste kunna hävda sin neutralitet mot var och en som försöker kränka den. Försvar mot en motståndare som stigit i land, främst med utnyttjande av arméförband. I motsats till skalförsvar – krafter och flyg – som syftar till att hålla angriparen på avstånd. Eskalering innebär ett upptrappande av stridshandlingarna. De- eskalering är ett begrepp som används på rysk sida på ett orwellskt vis. Vad som avses är en snabb upptrappning av det militära händelseförloppet i syfte att nå ett avgörande.