sou · H4B384 · 2016-11-30 00:00:00 — Redan de ändringar som utredningen har föreslagit i delbetänkandet medför att rese- garantilagen blir svåröverskådlig. Enligt utredningens mening skulle en ny lag med en ändrad systematik bidra till att regleringen blev tydligare. Utredningens förslag på en mer öppen lösning innebär ytterligare förändringar. Enligt förslaget ska arrangören, den näringsidkare som underlättar ett kopplat researrangemang och, i förekommande fall, återförsäljaren i större utsträckning kunna välja vilken typ av insolvensskydd denne vill ordna för paketresorna respektive de kopplade researrangemangen. Insolvensskyddet ska inte längre en- bart kunna ställas i form av en av bank, kreditmarknadsföretag eller försäkringsbolag utfärdad betalningsutfästelse som fullgörs vid an- fordran. Det ska dessutom kunna bestå av t.ex. en försäkring med resenären som förmånstagare, deponerade medel på ett konto eller kollektiva garantier som ställs av en medlemsorganisation. Benäm- ningen resegaranti bör kunna användas som ett samlat begrepp för samtliga former av skydd mot ekonomisk förlust som kan drabba resenärer till följd av insolvens hos arrangörer eller näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang. 2 SOU 2016:56, s. 42–50 och s. 199 ff. I samtliga fall bör, i likhet med vad som gäller , en myndighet pröva om den resegaranti som ordnats ger det skydd mot ekonomisk förlust som förutsätts i direktivet. I lagen bör ges ledning för hur den prövningen ska göras. I stället för att lagen anger en viss form för resegaranti föreslår utredningen att det införs krav på vad rese- garantin ska omfatta samt när och i vilken utsträckning den ska kunna tas i anspråk. I lagen bör också anges utifrån vilka kriterier bedömningen ska göras av om resegarantin kan godkännas. De regler som krävs för att genomföra de ändringar som utred- ningen föreslår skulle kräva att lagen omarbetades i sin helhet. Det framstår därför som ett bättre alternativ att byta ut den nu gällande lagen mot en ny resegarantilag. 7.2Utgångspunkter för utformningen av den nya resegarantilagen Utredningens förslag: Den nya resegarantilagen ska reglera för- hållandet mellan det allmänna och arrangörer, återförsäljare respektive näringsidkare som underlättar kopplade researrange- mang. Resenären ska ges ett skydd mot ekonomisk förlust genom att lagen ålägger dessa aktörer att se till att resorna och rese- arrangemangen omfattas av resegaranti som uppfyller de krav som anges i lagen. Dessa krav ska utformas med utgångspunkt i paketresedirektivets bestämmelser om insolvensskydd. Skälen för utredningens förslag: Vilka rättsförhållanden ska lagen reglera? Den nu gällande resegarantilagen är, som ovan nämnts, en offent- ligrättslig lag. Den reglerar arrangörers och återförsäljares skyldig- heter i förhållande till det allmänna. Reglerna syftar till att ge rese- närer som köper framför allt paketresor ett ekonomiskt skydd för det fall paketresan ställs in eller annars inte blir av, typiskt sett till följd av insolvens hos arrangören. Lagen reglerar inte förhållandet mellan arrangören och resenären. Resenären kan inte heller med stöd av lagens bestämmelser vända sig direkt till den som utfärdat En av bank, kreditmarknadsföretag eller försäkringsbolag utfärdad garanti, som i princip är de enda former av säkerhet som godkänns, är utformad som en betalningsutfästelse som full- görs vid anfordran. Den är dock inte ställd till resenären utan till Kammarkollegiet. Resenärens rätt till ersättning förutsätter att har beslutat att resegarantin ska tas i anspråk. beslut verkställs genom att Kammarkollegiet vänder sig till banken med en begäran om att betalningsutfästelsen ska infrias. Den mer öppna lösning som utredningen nu föreslår innebär att arrangören, den näringsidkare som underlättar det kopplade rese- arrangemanget eller i förekommande fall återförsäljaren ska kunna uppfylla kravet på att ordna insolvensskydd även på andra sätt än genom en individuell garanti. Det ska vara möjligt att t.ex. teckna en försäkring där försäkringsbolaget åtar sig att, under vissa förut- sättningar, ersätta samtliga resenärer som försäkringstagaren (dvs. arrangören) har sålt paketresorna till. I dessa fall kommer resenä- rerna, troligen som kollektiv, att vara förmånstagare. Rätten till er- sättning ur försäkringen kommer att regleras av försäkringsvillkoren. Frågan om ersättning ska utgå i det enskilda fallet kommer att av- göras av försäkringsbolaget inom ramen för dess skadereglering. Lagen bör emellertid inte reglera rättsförhållandet mellan resenären och försäkringsföretaget eller någon annan som står för insolvens- skyddet. I stället föreslår utredningen att resenärens rätt till skydd mot ekonomisk förlust tillgodoses genom offentligrättsliga regler som ålägger arrangörer m.fl. att se till att de resor som säljs och de researrangemang som underlättas omfattas av en resegaranti som godkänts av en myndighet. Vidare föreslår utredningen att det i lagen regleras vilka grundläggande krav som ska vara uppfyllda för att resegarantin ska godkännas. I lagen bör också anges utifrån vilka kriterier i övrigt som myndigheten ska göra sin bedömning. Bestäm- melserna bör vara utformade så att de reglerar i vilken ut- sträckning resegaranti som består av deponerade medel eller en betal- ningsutfästelse som fullgörs vid anfordran får tas i anspråk. Kraven på resegarantin bör utformas med utgångspunkt i paketresedirektivet Vid bedömningen av vilka krav som bör ställas upp för resegaranti i lagen måste paketresedirektivets bestämmelser beaktas. Som tidi- gare har redogjorts för ställer paketresedirektivet upp ett antal krav för det insolvensskydd som medlemsstaterna ska se till att arrangö- rer och näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang ordnar. Dessa krav framgår av artiklarna 17–19 och utvecklas i viss mån i skäl 39–44. När det gäller omfattningen av det skydd som ska avkrävas arrangörer anges i artikel 17.1 att säkerhet ska ställas för återbetal- ning av alla betalningar som har gjorts av resenärer eller för deras räkning i den mån som de relevanta tjänsterna inte fullgörs som en följd av arrangörens obestånd. Vidare anges att om transport av passagerare inbegrips i paketreseavtalet ska arrangörerna även ställa säkerhet för hemtransport av resenärerna. När det gäller det skydd som ska avkrävas näringsidkare som underlättar kopplade researrange- mang anges i artikel 19.1 att säkerhet ska ställas för återbetalning av alla betalningar som de mottar från resenärer i den mån en rese- tjänst som utgör en del av ett sammanlänkat researrangemang inte fullgörs till följd av deras obestånd. Vidare anges att om dessa närings- idkare utgör den part som ansvarar för transporten av passagerare ska säkerheten också omfatta resenärens hemtransport. Insolvens- skyddet ska alltså bara kunna tas i anspråk i de fall och i den utsträck- ning som en resetjänst som ingår i en paketresa eller ett kopplat researrangemang inte till fullo fullgörs som en följd av insolvens hos arrangören eller den näringsidkare som underlättat det kopp- lade researrangemanget. Det krävs också att skyddet är utformat så att det vid en insolvenssituation som påverkar fullgörandet av resan kan tas i anspråk utan kostnad för resenären för att finansiera hem- transport och inkvartering inför hemtransporten.3 För resetjänster som inte har fullgjorts ska återbetalningar göras utan onödigt dröjs- mål.4 Vad som krävs för att insolvensskyddet ska anses vara godtag- bart preciseras i artikel 17.2 paketresedirektivet. Där sägs att säker- heten ska vara effektiv och omfatta rimligt förutsebara kostnader. Vidare framgår att säkerheten ska omfatta summorna av alla betal- ningar som gjorts för resorna, med beaktande av längden på tids- perioden mellan erläggande av delbetalningar och slutbetalningar och fullgörande av resorna, samt den uppskattade kostnaden för hem- transporter i händelse av obestånd. I skäl 40 utvecklas detta närmare. Där sägs bl.a. att skyddet måste omfatta en tillräckligt hög andel av arrangörens omsättning avseende paketresor. Vidare framgår att bedömningen får bero på av faktorer som vilken typ av paketresor som sålts, vilket eller vilka transportmedel som resorna ska utföras med, vilka resmål resorna ska gå till, hur stora förskottsbetalningar som arrangören får acceptera och hur före paketresans början som förskottsbetalningarna kan göras. Det framgår också att arrangören och den näringsidkare som underlättar kopplade rese- arrangemang bör vara skyldiga att utöka insolvensskyddet vid ökade risker, t.ex. vid en ökad försäljning av paketresor eller kopplade researrangemang. Emellertid, sägs det vidare, bör mycket osannolika risker, t.ex. risken att flera av de största arrangörerna ska hamna på obestånd, inte behöva tas i beaktande för ett effektivt skydd vid obestånd, när detta på ett oproportionellt sätt skulle inverka på kostnaden för skyddet och därmed minska dess effektivitet. I så- dana fall, sägs det, får återbetalningsgarantin begränsas. När det gäller möjligheterna för resenären att ta i anspråk insol- vensskyddet anges i skäl 39 att skyddet ska vara tillgängligt så snart resetjänsterna, till följd av arrangörens likviditetsproblem, inte full- görs, inte kommer att fullgöras eller kommer att fullgöras endast delvis eller när en tjänsteleverantör kräver att resenärerna ska betala för dem. De materiella reglerna i den lag som ska reglera insolvensskyddet måste utformas så att de krav som ställs på insolvensskyddet i paket- resedirektivet uppfylls. Det innebär emellertid inte, enligt utred- ningens mening, att dessa krav behöver återges på samma detaljnivå som i direktivet. Däremot kan det som sägs i direktivet tjäna som vägledning för bedömningen av om den resegaranti som ställts är godtagbar. Ömsesidigt erkännande inom EES Av artikel 18 i direktivet följer att insolvensskydd som arrangören eller näringsidkaren har ordnat enligt motsvarande bestämmelser i den medlemsstat där denne är etablerad måste erkännas som skydd som uppfyller kraven i lagen. Vid bedömningen av i vilken utsträck- ning en arrangör eller en näringsidkare har en skyldighet att ordna resegaranti ska insolvensskydd som denne har ordnat i en annan medlemsstat alltså beaktas. Genom EES-avtalet5 har även EES-länderna, dvs. , och , åtagit sig att genomföra de direktiv som beslutar om. Kommitténs beslut blir bindande när de god- känns av respektive lands parlament. har ännu inte fattat något beslut om att paketresedirektivet ska genom- föras av EES-länderna. och har emellertid påbörjat arbetet med att genomföra direktivet. Vi utgår därför i detta betän- kande från att dessa länder, men även , kommer att genomföra direktivet. Det innebär att det som sägs i paketrese- direktivet om medlemsländerna kommer att gälla även i förhållande till andra länder inom EES. Detta bör komma till uttryck i lagtexten. 7.3Reglerna om skyldighet att ordna resegaranti Utredningens förslag: Skyldighet att ordna resegaranti ska som utgångspunkt gälla arrangörer, näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang och återförsäljare som säljer resor för en arrangör som är etablerad i ett land utanför EES. Resor och researrangemang som inte innefattar någon passagerartransport och för vilka betalning erläggs i efterhand ska inte behöva om- fattas av resegaranti. Av lagen ska framgå att resegaranti ska säkerställa att förskotts- betalningar återbetalas till resenären för det fall och i den utsträck- ning paketresan eller det kopplade researrangemanget inte full- görs som en följd av insolvens hos arrangören eller den närings- idkare som underlättat det kopplade researrangemanget. Vidare ska framgå att resegarantin ska säkerställa att resenären får skälig ersättning för tillkommande kostnader för alternativ hemtrans- 5 Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. port och inkvartering i avvaktan på hemtransporten när den passagerartransport som arrangören eller näringsidkaren ansvarar för inte fullgörs till följd av deras insolvens. Resegarantin ska få tas i anspråk utan oskäligt dröjsmål när det står klart att en resetjänst inte kommer att fullgöras inom skälig tid och det framstår som sannolikt att det beror på insolvens. En regel om avräkning när resenären har fått ersättning från annat håll införs. Återbetalning ska få krävas när resenären genom att lämna oriktiga uppgifter har fått högre ersättning än denne annars skulle ha fått. Rätten till ersättning faller bort om begäran om ersättning inte görs från det att resetjänsten skulle ha full- gjorts. Skälen för utredningens förslag: Skyldigheten att ordna resegaranti Av paketresedirektivet följer att arrangörer och näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang samt återförsäljare som säljer resor för en arrangör som är etablerad i ett annat land inom EES som utgångspunkt ska åläggas att ordna resegaranti. För en närmare redo- görelse av hur dessa begrepp definieras hänvisas till utredningens del- betänkande.6 Utifrån vad som föreskrivs i direktivet om vad insolvens- skyddet ska täcka kan den slutsatsen dras att det inte finns något krav på att insolvensskydd ordnas för paketresor eller kopplade rese- arrangemang som inte innefattar någon passagerartransport och för vilka arrangören eller näringsidkaren inte heller tar emot betalning förrän efter det att paketresan eller det kopplade researrangemanget har fullgjorts. Utredningen föreslår därför att det från skyldigheten att ordna resegaranti görs ett undantag för dessa resor och researrange- mang. I direktivet anges vidare att återförsäljare som kan visa att arrangören har ordnat insolvensskydd inte behöver åläggas någon skyldighet att ordna insolvensskydd. Utredningen föreslår att detta regleras genom att arrangörer, näringsidkare som underlättar kopp- lade researrangemang och de återförsäljare som säljer resor för arran- 6 SOU 2016:56, s. 115 ff. görer som är etablerade utanför EES åläggs att se till att paketresorna omfattas av resegaranti. Det som krävs av återförsäljaren är därmed att denne antingen själv ordnar resegaranti eller ser till att arrangören gör det. Krav på resegarantins omfattning Utredningen föreslår att begreppet resegaranti används i lagen och definieras som skydd mot ekonomisk förlust som kan drabba rese- närer till följd av insolvens hos arrangörer eller näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang. Som tidigare anförts anser utredningen också att resegaranti ska kunna ordnas på flera olika sätt men att en myndighet i varje enskilt fall ska göra en bedömning av om resegarantin kan godkännas eller inte. Vidare föreslår utredningen att det i lagen anges vilka krav som ska gälla för resegaranti och att vissa villkor får ställas upp för resegarantin. Utredningen har över- vägt om det i lagen också bör ges exempel på vilka former av rese- garanti som kan komma i fråga. Som utredningen har redo- gjort för bör resegaranti först och främst kunna ordnas på samma sätt som , dvs. i form av en av bank, kreditmarknadsföretag eller försäkringsbolag utfärdad betalningsutfästelse som fullgörs vid anfordran. Betalningsutfästelsen bör också kunna omfatta flera arrangörers åtaganden, dvs. en kollektiv garanti. Vidare bör rese- garanti kunna utgöras av en försäkring eller av ett belopp som depo- neras, hos ett kreditinstitut eller hos en myndighet, och som får tas i anspråk för att ersätta resenären. Resegaranti bör också kunna ord- nas i annan form, så länge den utgör ett fullgott skydd mot resenä- rens ekonomiska förlust. En fördel med att i lagen ange exempel på vilka former av resegaranti som kan ordnas är att en sådan reglering skulle ge vägledning åt såväl den myndighet som ska pröva om rese- garantin kan godkännas som den arrangör eller annan näringsidkare som vill få resegaranti i någon viss form godkänd. Det finns emeller- tid, enligt utredningens mening, en risk att exemplen i alltför stor ut- sträckning kan komma att styra bedömningen av vilka former av rese- garanti som kan godkännas. Det skulle motverka vad utredningen vill uppnå med en mer öppen lösning. Utredningen har därför stannat vid att föreslå att dessa exempel i stället anges i en särskild förord- Regleringen av insolvensskyddet SOU 2016:84 ning som lättare kan anpassas till nya former av resegaranti när dessa inträder på marknaden. När det gäller kravet på omfattningen av resegarantin anser ut- redningen att det bör utformas så att resegarantin ska säkerställa att de betalningar som görs för paketresan återbetalas till resenären, för det fall och i den utsträckning paketresan inte fullgörs till följd av arrangörens insolvens. Motsvarande bestämmelse föreslås för kopp- lade researrangemang, dock att resegarantin i dessa fall endast be- höver säkerställa att de betalningar som görs till den näringsidkare som underlättat det kopplade researrangemanget återbetalas till resenären. Vidare anser utredningen att det bör ställas upp ett krav på att resegaranti för en paketresa med passagerartransport ska säker- ställa att resenären får skälig ersättning för de kostnader som till- kommer för hemtransport och inkvartering i avvaktan på hemtrans- porten, för de fall den hemtransport som ingår i paketresan inte full- görs till följd av arrangörens insolvens. Samma krav bör ställas upp för resegaranti för kopplade researrangemang i de fall det i det kopplade researrangemanget ingår en passagerartransport som den närings- idkare som underlättar researrangemanget ansvarar för. Ersättning ur resegarantin ska utgå endast i de fall och i den ut- sträckning en resetjänst som ingår i paketresan eller det kopplade researrangemanget inte fullgörs. Resegarantin ska alltså inte kunna tas i anspråk för att ersätta resenären för fel som består i att rese- tjänsten inte håller den kvalitet som resenären haft fog att förvänta sig. Resegarantin ska inte heller täcka skadeståndsanspråk eller er- sättning i form av prissänkning. Med undantag för kostnaderna för hemtransport och inkvartering i avvaktan på hemtransporten, som vi återkommer till nedan, ska resenären endast ha rätt till återbetal- ning motsvarande vad som betalats för de resetjänster som inte full- görs. Enligt utredningens mening bör dock resetjänsten anses ha uteblivit även i de fall resetjänsten utförs endast till viss del eller endast under förutsättning att resenären betalar för den en gång till. Vidare ska återbetalning, enligt utredningens mening, även om- fatta vad som betalats för de resetjänster som i och för sig hade kun- nat fullgöras, men som resenären inte kan utnyttja därför att någon annan resetjänst som ingår i paketresan inte fullgjorts. Om exem- pelvis den flygresa som ingår i en paketresa som består av flygresa och inträde till en fotbollsmatch inte fullgörs kan alltså inte heller den resetjänst som består av inträde till fotbollsmatchen anses ha När det gäller paketresor bör det anges i lagen att rese- garantin ska säkerställa att de betalningar som görs för paketresan återbetalas till resenären, dvs. oavsett om det är resenären själv eller någon annan som gör betalningen. Ersättning vid kopplade researrangemang bör begränsas något, eftersom resegarantin enligt direktivet bara ska omfatta återbetal- ning av vad den näringsidkare som underlättat det kopplade rese- arrangemanget har tagit emot. Även i dessa fall ska det dock sakna betydelse om det är resenären själv eller någon annan som betalar. I lagen bör därför anges att resegarantin ska säkerställa att de betal- ningar som görs till den näringsidkare som underlättar det kopp- lade researrangemanget återbetalas till resenären. Resenärens rätt till återbetalning ska alltså inte omfatta vad denne betalar för andra resetjänster som ingår i det kopplade researrangemanget. Det gäller även i de fall då resenären inte kan utnyttja dessa resetjänster som en direkt följd av att den resetjänst som resenären har köpt av den näringsidkare som underlättat det kopplade researrangemanget har uteblivit. Ersättningen för hemtransport och inkvartering i avvaktan på hemtransporten ska inte vara begränsad till vad resenären har betalat för hemresan. Insolvensskyddet ska, enligt direktivet, omfatta kost- naden för hemtransport av resenären och inkvartering i avvaktan på hemtransporten. Någon form av begränsning av dessa kostnader måste emellertid göras, enligt utredningens mening. Reglerna om ansvar för fullgörandet i den paketreselag som utredningen har före- slagit ger resenären rätt till likvärdig hemtransport utan onödigt dröjsmål och utan extra kostnad, om den hemtransport som ingick i avtalet inte kan tillhandahållas. Om ingen hemtransport ordnas följer av huvudregeln om avhjälpande att resenären har rätt till för- svarliga kostnader för att själv avhjälpa felet. Dessa regler bör, enligt utredningens mening, beaktas vid utformningen av de regler som anger i vilken omfattning resenären bör ha rätt till ersättning ur rese- garantin för hemtransport och inkvartering i avvaktan på hemtrans- porten. Det är, enligt utredningens mening, inte rimligt att resenä- ren ska kunna få högre ersättning ur resegarantin än vad denne hade kunnat kräva av arrangören enligt paketreselagen. Det är inte heller rimligt att resenären både ska få tillbaka vad denne har betalat för hemresan och ersättning för kostnaderna för den hemresa som ordnas i stället för denna. Utredningen föreslår därför att det i rese- garantilagen anges att resegarantin ska ge resenären rätt till skälig ersättning för de kostnader som tillkommer för hemtransport och inkvartering i avvaktan på hemtransporten. Bedömningen av vad som är skäligt får göras med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet. Omständigheter som kan vara av betydelse kan vara t.ex. vilket transportmedel hemtransporten skulle utföras med enligt avtalet, vilken kvalitet på hemtransporten och inkvarteringen som avtalats och vilka alternativ som stod till buds för resenären i den aktuella situationen. Som minimum bör gälla att resenären får rätt till ersättning för de kostnader som varit nödvändiga för att ordna hemtransport och inkvartering i avvaktan på hemtransporten. Resegarantin ska ge resenären rätt till ersättning vid insolvens Utredningen har i delbetänkandet redogjort för sina överväganden rörande vad som bör krävas för att det ska anses föreligga en sådan insolvenssituation som ger resenären rätt att ta i anspråk resegarantin.7 Utredningen anser alltjämt att det inte bör krävas att det kan kon- stateras att arrangören eller den näringsidkare som underlättat det kopplade researrangemanget är på obestånd för att resegarantin ska få tas i anspråk. Ett sådant krav skulle vara svårförenligt med vad som sägs i paketresedirektivet om att skyddet ska vara tillgängligt så snart resetjänsterna, till följd av arrangörens likviditetsproblem, inte fullgörs, inte kommer att fullgöras eller kommer att fullgöras endast delvis eller när en tjänsteleverantör kräver att resenärerna ska betala för dem. I delbetänkandet har utredningen föreslagit att det i lagen införs en presumtion för insolvens. I detta slutbetänkande föreslår utredningen i stället att det i lagen införs en bestämmelse som anger att resegarantin ska ge resenären rätt till ersättning som utan dröjsmål ska betalas ut när det står klart att en resetjänst som ingår i en paketresa eller ett kopplat researrangemang inte kommer att fullgöras inom skälig tid och det framstår som sannolikt att det beror på insolvens hos arrangören eller den näringsidkare som har underlättat det kopplade researrangemanget. En bestämmelse som utformas på detta sätt framstår som lämpligare då den kommer att 7 SOU 2016:56, s. 211 ff. tillämpas även av andra skadereglerare än myndigheter, t.ex. försäk- ringsbolag. Kravet på att det ska stå klart att resetjänsten inte kommer att fullgöras inom skälig tid återknyter till paketreselagens regler om ansvar för paketresans fullgörelse.