sou · H4B354 · 2016-09-01 00:00:00 — Den nuvarande ordningen att det är Åklagar- eller som ska ta initiativet till vilka försändelser som ska undersökas närmare är fortfarande en mer naturlig och rättssäker ordning. För att komma åt det aktuella problemet synes en skärpning av dessa myndigheters rutiner i sammanhanget vara en lämpligare väg att gå, enligt . Den utformning som postlagen har innebär begränsade möjligheter för de som bedriver postverksamhet att tillsammans med tull, polis och åklagare arbeta för att nå det narkotikafria samhälle som antagit som mål. Utredningen anser att det finns ett starkt samhällsintresse av att begränsa narkotikabrottsligheten och att det även ligger i linje med intresset för de som bedriver postverksamhet. Dessa intressen måste emellertid vägas mot det skydd för den personliga integriteten som sändare och mottagare av brev har. Det råder allmän enighet om att innehållet i meddelanden som befordras som brev, liksom andra uppgifter som rör breven, har ett från integritetssynpunkt högt skyddsvärde. Med hänsyn till att detta intresse omfattas av ett mycket starkt skydd anser utredningen att det inte finns möjlighet att föreslå att tystnadsplikten ska kunna brytas av till exempel postombud utan begäran av brottsbekämpande myndighet. En begäran om uppgiftslämnande sker under myndighetsansvar och kan bli föremål för kontroll av det allmänna. Det är enligt utredningens mening inte lämpligt att överlämna en sådan uppgift till annan än myndighet. 8Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning I kapitlet analyserar utredningen några upplevda brister som olika aktörer på postmarknaden har uppmärksammat utredningen på och som rör den samhällsomfattande posttjänstens omfattning generellt och i vissa specifika delar. Bland annat behandlas regleringen av avlämningsställe och undantag från femdagarsutdelning liksom befordran av vapen och hur omfattningen av den samhälls- omfattande posttjänsten påverkar konkurrensen efter en ändrad momslagstiftning. Som utredningen har beskrivit i kapitel 3.3.3 omfattar tillhanda- hållandet av den samhällsomfattande posttjänsten ett krav på att utdelning ska ske varje arbetsdag och minst . Undantag från detta krav får göras under omständigheter eller geografiska förutsättningar som bedömer utgör skäl för undantag. Det finns inte närmare angivet i förarbetena vilka omständigheter som skulle kunna anses utgöra sådana skäl. Det saknas även beslut och riktlinjer från som skulle kunna ge närmare ledning. Vad som har varit styrande har i stället varit ett förarbetsuttalande (prop. 1997/98:127) i vilket framhölls att antalet hushåll som saknade daglig service (då cirka 1 600) inte fick öka. Mot bakgrund av den omorganisation som sker av Postnords utdelningsverksamhet och som kan komma att bli allt mer påtaglig framöver med anledning av sjunkande brevvolymer Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning och digitalisering, har uppmärksammat utredningen på att regleringen till denna del kan behöva ses över. Med tilltagande intresse för nationella särlösningar finns det anledning att fundera över om den nationella lagstiftningen kan och bör göras tydligare. Många länder har reglerat i vilka objektiva situationer som undantag får göras. 8.2.1Undantagna avlämningsställen enligt Postnord Enligt Postnords redovisning var det 974 avlämningsställen128 som hade undantag från femdagarsutdelning. För 218 av dessa avsåg undantaget endast en del av året. I nedanstående tabell redovisas undantagen per region enligt uppgifter från Postnord. Det är en ökning av antalet undantag jämfört med slutet av 2014 då cirka 900 undantag redovisades. Ökningen kan bero på att redovis- ningen omfattar fler undantag som är en följd av frivilliga överenskommelser. redovisningar hade vissa brister då de till exempel inte täckte undantag som avsåg säsongsboende och sådana fall där det kan ha förekommit någon form av samtycke från mottagarnas sida. 128 Ett avlämningsställe kan vara både en företagsadress och en privatadress. Eftersom undantagen i de allra flesta fall rör glesbebodda områden är företags- och privatadressen oftast densamma. Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning Enligt Postnord kan den ökningen av antalet undantag bero på att postmottagare, som tidigare omfattades av undantag, efter förändringar av utdelningen har fått längre till sin postlåda men i gengäld får posten . 8.2.2Post- och skäl för en tydligare reglering konstaterar att det varken i svenska förarbeten eller i de EU-rättsliga källorna ges exempel på vad som skulle kunna utgöra omständigheter eller geografiska förhållanden som är skäl för undantag enligt 3 kap. 1 § postlagen. Praxis gällande undantag från femdagarsutdelning, framförallt vad gäller geo- grafiska förhållanden, har i stället utvecklats genom samförstånd och dialog mellan , Postnord, fastighetsägare och postmottagare.129 Eftersom det har fungerat väl har inte sett något behov av att reglera undantagen närmare. Enligt befinner sig postmarknaden i under ett stort förändringstryck. Ett tecken på det är de förändringar och rationaliseringar i produktionsverksamheten som Postnord har vidtagit. Det finns därför anledning att anta att detta kan komma att påverka förutsättningarna för postservicen i glesbygd och därmed behovet av att åstadkomma okonventionella servicelösningar för att tillgodose användarnas behov. Av den anledningen kan det finnas skäl att förtydliga hur bestämmelserna om hur undantagen från femdagarsutdelning ska tolkas och tillämpas. Förtydligandena bör, enligt , vara effektiva, enkla och proportionerliga, samt säkerställa allmänhetens tillgång till posttjänster i enlighet med postdirektivet. Det kan också underlätta för att på ett ändamålsenligt sätt utföra sitt tillsynsuppdrag om det råder en större klarhet om vad som gäller i ärenden där frågan om undantag från femdagarsutdelning ställs på sin spets. Med ett bemyndigande att utfärda föreskrifter på området följer utökade möjligheter för Post- och allmänna råd om utdelning av post vid tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänst (PTSFS 2008:6). Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning myndigheten att förtydliga vilka omständigheter och geografiska förhållanden som avses. Omständigheter och geografiska förhållanden ska styra regleringen av undantagen Enligt Post- och bedömning har det historiskt främst varit fråga om geografiska förhållanden som har varit styrande när det gäller undantag från femdagarsutdelning. Det finns därmed en upparbetad praxis som borde gå att översätta till vilka geografiska förhållanden som kan utgöra grund för undantag enligt 3 kap. 1 § postlagen. Vad gäller frågan om vilka ytterligare omständigheter som skulle kunna utgöra undantag krävs ytterligare utredning, enligt myndigheten. 1997/98:127 framhöll regeringen att antalet hushåll som då saknade daglig service inte fick öka i antal.130 Då var det 1 600 hushåll som saknade femdagarsutdelning. har antalet postmottagare som saknar femdagarsutdelning legat på en stabil nivå på omkring 1 000 stycken.131 anser att det finns andra mer ändamålsenliga sätt att avgöra hur undantagen ska regleras än ett absolut tak för hur många hushåll som får undantas femdagarsutdelning. Det mot bakgrund av förändringar i hur svenska hushåll konsumerar posttjänster, förändrade boende- mönster och posttjänstens minskande betydelse som kommunika- tionsmedel. Myndigheten vill snarare se en mer flexibel reglering som kan följa postmarknadens utveckling, svenska användares behov, miljöskäl och en ändrad demografi. Det bör således, enligt , tydligare åligga myndigheten att bestämma om under vilka omständigheter som undantag från femdagars- utdelning kan göras. Vidare förekommer det att vissa postmottagare frivilligt har nått en överenskommelse med Postnord. Det kan, enligt , röra sig om fall där mottagaren avstår från femdagarsutdelning mot att denne får posten utdelad närmare 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 23. 131Post- och , Svensk postmarknad 2016, PTS-ER-2016:3, s. 48. uppgick antalet postmottagare som var undantagna från femdagarsutdelning till 970 stycken, vilket var i samma nivå som 2014. Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning bostaden än vad Postnord är ålagt att göra. Det kan övervägas hur sådana frivilliga överenskommelser ska hanteras i förhållande till tillämpningen av undantagsregeln. Avvägning mellan precision och flexibilitet Enligt är det i och för sig önskvärt med en ökad tydlighet gällande vilka omständigheter och geografiska förhållanden som ska anses kunna utgöra undantag. Gällande rätt medger ett förhållandevis stort tolkningsutrymme i detta hän- seende vilket å ena sidan ger en eftersträvansvärd flexibilitet men å andra sidan gör det till ett tämligen trubbigt verktyg i myndighetens tillsynsarbete. Med hänsyn till de skiftande förhållanden som råder i de olika delar av landet där reglerna ska tillämpas är det, enligt myndigheten, emellertid angeläget att behålla ett utrymme för anpassning till omständigheterna i de enskilda fallen. Det är här fråga om den avvägning mellan precision och flexibilitet som alltid måste göras i regelgivningssammanhang. Ett bemyndigande att utfärda föreskrifter skulle medföra en ökad möjlighet att vid behov på ett tydligare sätt precisera inom vilka ramar som postservicen kan anpassas till förändrade omständigheter. Kärnfrågan för regleringen av den samhällsomfattande posttjänsten är hur tydlighet ska förenas med flexibilitet. vill uppnå en ökad förutsägbarhet och effektivitet i tillsynsarbetet men behålla möjligheterna att anpassa regleringen till omständligheter i det enskilda fallet, marknadens utveckling och framtida behov. Myndigheten anser att undantagen bör återspegla den upp- arbetade praxis som finns så att dagens service- och kvalitetsnivå inte påverkas av en eventuell lagändring. Det ska dock poängteras att vad myndigheten anser vara en lämplig service- och kvalitetsnivå kan komma att omprövas beroende på ändrade förutsättningar på marknaden. framhåller att myndigheten fortsatt bör vara ansvarig för att bedöma vilka omständigheter eller geografiska förhållanden som utgör skäl för undantag. En föreskriftsrätt skulle tydliggöra detta mandat. Den svenska postmarknaden genomgår stora förändringar. Ändrade konsumtionsmönster, demografiska förhållanden i landet och ett miljötänkande i utdelningen gör att Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning flexibilitet i regleringen är helt nödvändig. Undantagen bör inte närmare definieras i lagstiftningen eller i förarbeten, utan det bör lämnas till att, på grundval av myndighetens marknadsanalyser, närmare precisera dessa. Undantagen kan regleras i tillståndsvillkor Enligt 2 kap. 5 § postlagen ska postoperatörernas tillståndsvillkor gälla för bestämd tid. Det gör tillståndsvillkoren till ett mer flexibelt regleringsalternativ jämfört med utfärdandet av före- skrifter. beslutar om tillståndsvillkor i taget. kan alltså tillstånds- villkoren utvärderas och, inom vissa angivna ramar, anpassas efter de behov som myndigheten anser vara nödvändiga för att bland annat upprätthålla kraven på god kvalitet och service i postlagen. Överklagbarheten av tillståndsvillkoren har emellertid medfört långdragna processer i förvaltningsdomstol mellan Postnord och . Inhibition och lång handläggningstid i domstolarna har vidare inneburit att vissa villkor inte har hunnit träda i kraft innan det har blivit dags för att besluta om nya tillståndsvillkor. Med beaktande av att Postnord kan överklaga tillståndsvillkoren är myndigheten tveksam till om detta är ett ändamålsenligt alternativ för att reglera undantag från femdagarsutdelning. 8.2.3Övriga nordiska länder har reglerat i vilka fall undantag får göras har låtit göra en nordisk jämförelse av postservicen i glesbygd med hjälp av konsultföretaget redovisas kortfattat utifrån konsultrapporten och senare lagändringar, vilka undantag som , och har gällande befordringsplikten. 132 /sv/Dokument/Rapporter/Post/2015/Postservice-i-glesbygd----En-nordisk- jamforelse/ Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning Den samhällsomfattande posttjänsten i medförde fram krav på utdelning i veckan.133 Post har enligt sin koncession fått vissa undantag från befordringsplikten. Undantagen avser främst svårtillgängliga områden som till exempel öar. Problematiken som föranleder undantag från befordringsplikten är inte relaterat till avstånd från tätort, utan mer till antalet boende i ett område, och huruvida det finns bro- eller färjeförbindelser. För svårtillgängliga platser behöver inte Post , under vissa förutsättningar, erbjuda postutdelning. Undantag från befordringsplikten beslutas utifrån antal hushåll på ön och båt/broförbindelser med land utifrån följande principer: För öar med 1–10 bofasta hushåll (året runt) levereras post till brofäste eller färjeläge och måste hämtas av de boende själva. De boende måste vara registrerade på respektive adress, och en ekonomisk ersättning om utgår till varje hushåll (nivå). Beloppet justeras efter inflationen. På öar utan fast bosättning hämtas post i land och mottagare erhåller inte ersättning. För öar med 11–1 000 bofasta hushåll transporteras post till ön, förutsatt att det finns reguljär färjetrafik eller broförbindelse, att servicen efterfrågas av de boende och att den totala kostnaden för detta inte överstiger ersättningen om och hushåll. Hur posten sedan delas ut till postmottagare på ön beslutas i samråd mellan Post och de boende på ön. Utdelningen görs av Post eller genom avtalade postombud på ön. I de fall där det inte är möjligt att etablera en utdelningsordning sätts postlådor upp i anslutning till färjeläget på ön. Postlådorna bekostas av postmottagarna. Om en ö har fler än 1 000 bofasta hushåll görs postutdelning med den service som resten av landet har med postutdelning och brevbärare. 133 En ny koncession medför krav på utdelning och vissa upp- dateringar avseende undantagen/belopp. Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning Totalt finns cirka 12 000 boende på öar utan broar som berörs av undantagen och Post uppskattar de årliga totala kostnaderna för utbetalda ersättningar och utdelning till (exklusive ). 2015 fanns det 13 öar med 1 till 10 invånare, där utdelning gjordes enligt ovan- stående undantag. På 6 av dessa 13 öar får de boende själva hämta sin post mot fast ersättning per hushåll, och Post betalade sammanlagt ut . Varje hushåll har rätt till ersättning, oavsett vem det är som utför själva hämtningen. Enligt uppgift från Post uppgår kostnaderna för avtal med andra transportörer på resterande sju öar med 1 till 10 invånare till . Postutdelning och insamling av post ska göras en gång per dag i . I 18 § finska postlagen beskrivs ett antal undantag från befordringsplikten, som gäller för mer otillgängliga platser. Enligt bestämmelsen har den som till- handahåller samhällsomfattande tjänster (Posti) rätt att göra undantag från insamlings- och utdelningsfrekvens, när det är fråga om svårtillgängliga skärgårds- eller ödemarksområden. Vidare gäller undantagen för postlådor som ligger längs vägar som inte trafikeras året om och för öar som inte har reguljär färjetrafik minst . Posti ska rapportera antal hushåll som är undantagna från befordringsplikten och hur dessa är lokaliserade i landet. I hela landet får antal berörda hushåll inte överstiga 300 stycken. Om det uppstår meningsskiljaktigheter mellan Posti och postmottagare är det Ficora som har det slutliga avgörandet om vilka postmottagare som får omfattas av undantaget. Antalet hushåll som har berörts av undantag var 106 stycken . Utdelning ska göras minst till hushåll som är undantagna från befordrings- plikten. Det finns krav på att Posti måste underrätta mottagare om postpaket och försändelser från myndighet senast tredje dagen efter mottagandet på servicepunkten. Men underrättelser får göras via telefon, e-post eller på annat sätt. Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning Ficora har beslutat att upphäva Postis skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster som gäller inrikes pakettjänster samt tjänster som gäller till landet ankommande paket, eftersom det finns flera konkurrerande företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. Det norska servicekravet innebär att postutdelning och insamling ska ske (måndag–fredag) och det ska finnas minst en servicepunkt med anpassade öppettider i varje kommun. Det finns dock vissa undantag från befordringsplikten och dessa undantag beskrivs i Posten koncession. Nasjonal kommu- nikasjonsmyndighet har medgivit dispens från befordringsplikten främst till postmottagare på svårtillgängliga platser, på grund av exempelvis dåliga förbindelser, långa avstånd till tätort eller andra komplikationer som försvårar utdelning. 8.2.4En europeisk utblick av reglerade undantag Det finns flera alternativ för länder som tillämpar undantag från minimikraven på geografisk täckning. En studie av ERGP har identifierat de vanligast förekommande orsakerna till undantag från artikel 3(3) postdirektiv till: glesbefolkat område med utspridd befolkning, bergigt och svårtillgängliga platser, öar, extrema väderförhållanden, kostnader, tradition, områden där lokaltrafik inte regelbundet tillhandahålls, undermålig infrastruktur och föränderlig- heter i antal personer baserat på säsong. Med stöd av Economics har utredningen samman- ställt en redovisning av undantagen i , och . De tre länderna har valts eftersom de har liknande geografiska förutsättningar som . Undantagen i dessa länder är baserade på objektiva och transparanta kriterier. I alla tre länderna anges hälsa och säkerhet, tillgänglighet samt finansiella omständigheter som kriterier för undantag. Samtliga länder anger även att man i tillämpandet av artikel 3(3) reducerar frekvensen av leverans. Förteckningen över de bosättningar som anses Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning exceptionella uppdateras av den reglerade postoperatören och rapporteras till tillsynsmyndigheten på årlig basis. De analyserade länderna har valt att endast implementera allmänna villkor i postlagen, som tillåter undantag och definierar dess ramverk, medan detaljerade villkor och kriterier för undantag implementeras i föreskrifter av tillsynsmyndigheten. Vidare tilläm- pas en ännu mjukare regleringsmetod för beslut på kundnivå, såsom förteckningen av undantagna bosättningar, som tas fram av postoperatören. I är de platser som anses vara exceptionella uttryckligen definierade av nationell lagstiftning. Platserna anges och uppdateras av och lämnas in till Postcom (tillsynsmyndigheten). Undantagen är baserade på objektiva och offentligt publicerade kriterier som framgår i detalj i förordningen (783.01) till den schweiziska postlagen (783.0).134 Även om Postcom har rätten att regelbundet övervaka och kontrollera tillämpningen av dessa kriterier så har de inte publicerat sin granskning . Historiskt sett har Postcom avslagit alla invändningar mot beslut om vilka platser som anses vara undantagna. Enligt artikel 31 i den schweiziska postförordningen, är ansvarig för att leverera postförsändelser till bostaden: 1.Om den aktuella bosättningen är en del av ett område som inkluderar minst fem bosättningar bebodda året om och som omfattar maximalt ett hektar, eller 2.om tiden det tar att tjäna en bosättning, bebodd året om, från ett område definierat ovan, underskrider . Bosättningar som inte uppfyller något av dessa två kriterier anses vara undantag. Vad gäller tillämpning, så noterar att kriterium 2 är föremål för tolkning och således kräver ett klar- görande. Till exempel är det inte specificerat huruvida Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning omfattar endast leverans till mottagare eller också inkluderar tiden det tar att komma tillbaka från den avlägsna bosättningen. Undantagna bosättningar är föremål för följande villkor: Reducerad frekvens av leverans: från en till . Annan plats för leverans: erbjuder flera alternativ inklusive (a) leverans till närmaste postkontor, (b) leverans till annan plats: (i) brevlåda i närmast icke-undantagna bosättning eller (ii) en brevlåda, (c) elektronisk leverans av transaktionspost (skannad, via e-post), detta kan dock inte tillämpas generellt eftersom paket inte kan levereras elektroniskt. Täcker alla posttjänster, det vill säga brev, tidningar och paket. Dessutom är skyldig enligt lag att konsultera med mottagaren innan någon förändring sker. Om inget avtal nås, kan välja det mest fördelaktiga för kunden, som sedan har rätt att överklaga till Postcom.135 I praktiken gör inte undantag från artikel 3(3) i alla möjliga fall utan tillämpar snarare undantag för nya kunder, till exempel när en kund flyttar till ny adress. Detta är på grund av att möter stor press från konsumentorganisationer att behålla den nuvarande omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten. Det utgår ingen finansiell ersättning från den reglerade post- operatören till de platser som anses vara undantagna. Däremot, när platsen för utdelning byts, så tillhandahåller ibland en ny postlåda utan kostnad. I är de platser som anses vara undantagna uttryckligen definierade av den nationella tillsynsmyndigheten . ska enligt Ofcoms riktlinjer136 tillhanda- 135Tidigare överklaganden finns tillgängliga på /de/dokumentation_verfuegungen.htm 136Ofcom, Direction designating geographical conditions and other circumstances as exceptional for the purpose of deliveries, 23 February 2012, direction/statement/direction.pdf Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning hålla konsumentorganisationen och tillsynsmyndigheten en lista med adresser som har förbehåll för långsiktiga undantag från den samhällsomfattande posttjänstens krav på daglig leverans och adresser som är tillfälligt avstängda från den samhällsomfattande posttjänstens krav på daglig leverans eller mer. Undantagen är baserade på objektiva och offentligt publicerade kriterier.137 Riktlinjerna specificerar tre kriterier för både lång- och kortsiktiga undantag till den samhällsomfattande posttjänstens krav på daglig leverans: Långsiktiga undantag avser fall då personal och fordon riskerar sin hälsa och säkerhet på grund av svår eller farlig terräng, till exempel vägar som korsar landningsbanor, vägar på bergsklippor eller som utsätt för erosion. Kortsiktiga undantag avser fall varpå (i) kunden har farliga hundar eller personal har känts sig hotad av kunden eller blivit utsatta för attack i kriminella områden; (ii) fall som riskerar hälsa på grund av översvämning, snöfall, brand, säker- hetsvarningar, sjukdomar eller andra orsaker som inte kan förutses; (iii) andra orsaker som kan utgöra risk för hälsa och säkerhet, men fall som uppstår på en regelbunden och förutsäg- bar basis, så som årliga väderförhållanden eller säsongsbetonade översvämningar, ska inte anses vara fog för tillfällig avstängning. Långsiktiga undantag avser vissa adresser på öar, eller delar av fastlandet, som endast kan nås med begränsad färjetrafik, lufttrafik eller med båt. Vidare avses tomter som nås via privat mark som ägs av tredje part som inte är villig att ge tillträde och tomter som endast nås genom att färdas tur och retur på otillgänglig privat väg eller liknande, via fordon eller till fots. Tillfälliga undantag avser fall där kunden medvetet blockerar tillgången, till exempel genom att låsa en grind eller inte Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning tillhandahåller en säker postanordning, till exempel avsaknad av postlåda och ingen godkänd alternativ postanordning. Kundens egen begäran: Gäller enbart tillfälliga undantag, när kund har begärt alternativa leveransarrangemang, till exempel leverans eller för en specifik period, eller till annan adress. Undantagna bosättningar kan få reducerad frekvens av leverans från en till . Adresser på öar med schemalagd flyg- eller färjetrafik får normalt post då flyg eller färja går. erbjuder också flera alternativa leveransvillkor inklusive