sou · H4B381 · 2016-11-25 00:00:00 — Enligt bestämmelsen ska varje myn- dighet lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Enligt 7 § i samma lag ska handläggningen av ärenden vara så enkel, snabb och billig som möjligt utan att säker- heten eftersätts. Myndigheten ska beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter om sådana behövs. Detta kan exempelvis innebära att enskilda inte behöver inhämta sådana intyg eller registerutdrag som krävs vid bedöm- Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan ningen av ett ärende. I stället ska den beslutande myndigheten införskaffa det underlag som behövs genom kontakter med andra myndigheter. Enligt 8 kap. 1 § OSL gäller som huvudregel sekretess mellan myndigheter. Uppgifter i en förundersökning i brottmål kan om- fattas av sekretess enligt 18 kap. 1 § OSL. I 35 kap. 1 § OSL finns en korresponderande sekretessbestämmelse till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i förundersökning och annan brottsbekämpande verksamhet. Bestämmelser om sekretess till skydd för enskild vid utsökning och indrivning, skuldsanering, m.m. finns i 34 kap. OSL. Det finns ett antal sekretessbrytande bestämmelser i som har till syfte att se till att myndigheter inte hindras från att utväxla uppgifter i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut bör ha företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. För att inte oförutsedda hinder ska uppkomma i myndigheternas verk- samhet har en generalklausul införts i 10 kap. 27 § OSL. General- klausulen innebär att uppgifter, efter en prövning i varje enskilt fall, kan lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Det är inte något villkor att det finns en uttrycklig begäran från en annan myndighet. En myndighet kan på eget initiativ lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myn- dighet med tillämpning av generalklausulen, t.ex. genom en anmä- lan om brott. Om en myndighet begär att få ut sekretessbelagda uppgifter från en annan myndighet med stöd av en sekretess- brytande bestämmelse, t.ex. generalklausulen, och det finns förut- sättningar för ett sådant utlämnande är den myndighet som för- varar uppgiften skyldig enligt 6 kap. 5 § OSL att lämna ut upp- giften. Det är den myndighet som förvarar uppgiften som ska göra prövningen av om förutsättningar för utlämnande föreligger. Möjligheten för en myndighet att överklaga en annan myndighets beslut om avslag på en begäran om utfående av uppgifter regleras i 6 kap. 7 § andra stycket OSL. Generalklausulen är inte tillämplig i fråga om all sekretess. Undantag finns i bestämmelsens andra och tredje stycke för bl.a. vissa regler om hälso- och sjukvård samt bestämmelser som meddelas med stöd av personuppgiftslagen. Enligt 10 kap. 28 § första stycket OSL utgör sekretess inte hin- der för att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om upp- Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan giftsskyldighet följer av lag eller förordning. Paragrafen är tillämp- lig när det gäller att lämna uppgifter såväl mellan två myndigheter som mellan två olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet när de är att anse som självständiga i förhållande till varandra. Utsökningsbalkens 4 kap. 15 § är en sådan bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift kan lämnas från en myndighet till . I bestämmelsen anges att tredje man är skyldig att lämna upplysningar om gäldenären har en fordran hos honom eller henne eller annat mellanhavande som kan vara av betydelse för bedömning om gäldenären har utmätningsbar egendom. Föreskrifter som mera generellt förordar samarbete mellan myndigheter, exempelvis förvaltningslagens 6 §, är däremot inte en sådan bestämmelse som avses i 10 kap. 28 § första stycket OSL.10 6.3.2Myndighetssamverkan mot grov organiserad brottslighet tog regeringen initiativ till en nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten. Med rapporten nell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – över- väganden och förslag (Ds 2008:38) som underlag beslutade rege- ringen att ge tillsammans med , , , Krimi- nalvården, , och Tull- verket i uppdrag att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten (dnr Ju2008/5776/PO). har samverkansarbetet mellan de berörda myndig- heterna fortsatt och deltar även , Migrations- verket och Arbetsförmedlingen i samarbetet. I viss utsträckning deltar även Säkerhetspolisen. beslutade regeringen att ge myndigheterna i uppdrag att utveckla samverkan inom ramen för den nationella satsningen mot den grova organiserade brotts- ligheten. Uppdraget ska slutredovisas . 10 Lenberg, och , Offentlighets- och sekretesslagen, (, Zeteo) kom- mentaren till 10 kap. 28 §. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan skyldighet att medverka i samarbetet att bekämpa den grova organiserade brottsligheten framgår av årliga regleringsbrev. I ett regeringsbeslut gav regeringen myndigheten, , , , och i uppdrag att utveckla och följa upp den myndighetsöverskridande samverkan som sker på brottsutbytesområdet. Uppdraget samordnas av Ekobrottsmyndig- heten och redovisas i redovisningen av resultatet av den särskilda satsningen mot den grova organiserade brottsligheten (Ju2013/4511/Å och Ju2012/4186/Å). Som ett led i att förbättra arbetet med att återta brottsvinster tog dessa myndigheter fram en strategi för hur det gemensamma samverkansarbetet ska genomföras de kommande tre åren11. Av budgetpropositionen för (prop. 2015/16:1) framgår under kapitlet om rättsväsendet att regeringens ståndpunkt är att grov organiserad brottslighet utgör ett hot mot det demokratiska samhället och är en stor utmaning. Att bekämpa den grova och organiserade brottsligheten är därför högt prioriterat och rege- ringens ambition är att arbetet mot denna brottslighet ska intensi- fieras. Regeringen konstaterade att den organiserade brottsligheten har blivit allt mer komplex och gräns- överskridande. Brotten som begås inom ramen för den grova orga- niserade brottsligheten är allvarliga, varierande och innehåller systemhotande inslag. Det handlar exempelvis om mord, narko- tikabrott, vapenbrott, utpressning, bedrägerier och penningtvätt. Att nå ekonomisk och makt är centrala drivkrafter. Enligt regeringen är den nationella myndighetssamverkan mot grov orga- niserad brottslighet en nyckel i kampen mot den grova organi- serade brottsligheten och det är regeringens avsikt att denna sats- ning ska fortsätta att utvecklas. En viktig del i arbetet är möjlig- heten för samverkande myndigheter att utbyta information med varandra. Lagstiftningen behöver därför vara utformad på ett sådant sätt att myndigheter ges så goda förutsättningar som möjligt att bekämpa grov organiserad brottslighet, som berätti- 11 Myndighetssamverkan på brottsutbytesområdet () och En myndighetsöver- skridande handlingsplan för brottsutbytesarbete i samverkan (). Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan gade krav på enskildas integritetsskydd upprätthålls (pågående lag- stiftningsarbete redovisas nedan). Resultat av medverkan i arbetet mot grov organiserad brottslighet I beslut om verksamhet för (prop. 2014/15:1 utg.omr. 3, s. 33) framgår bl.a. att inom ramen för samarbetet mot grov organiserad brottslighet (GOB) har bidragit med att säkra till- gångar för . Vidare har samarbetet inom brotts- utbytesfrågor med andra myndigheter inneburit att betalningssäk- ringar av skatt och avgifter för kunnat göras. Som stöd till andra myndigheter i detta arbete har Kronofogde- myndigheten haft en jourtelefon (se avsnitt 6.4.3) för att utanför ordinarie öppettider kunna säkerställa tillgångar som de samverkande myndigheterna påträffat hos gäldenärer som miss- tänks för grov organiserad brottslighet eller gäldenärer som har samröre med sådan brottslighet. har även arbetat med åtgärder mot penningtvätt. När betalning tas emot i kontanter granskar myndig- heten om betalningen skäligen kan antas utgöra penningtvätt. Belopp uppmärksammas särskilt. anmälde myndigheten 88 ärenden till Finanspolisen med anledning av stora kontanta inbetalningar. Detta är en ökning jämfört med då 75 ärenden anmäldes. arbetsinsats inom ramen för sam- arbetet mot grov organiserad brottslighet har ökat och därefter minskat något . har endast arbetat med brottsbekämpning inom ramen för GOB-samarbetet . Anledningen till denna minskning är att många av de ärenden som det Operativa rådet beslutat om varit mindre inriktade på ekonomisk brottslighet än tidigare12. 12 Inom ramen för deltagande myndigheters GOB-samarbete finns ett samverkansråd och ett operativt råd. fastställer strategiska mål och myndigheternas inriktning av bekämpningen av grov organiserad brottslighet . Deltagande myndigheter samlar kontinuerligt in underrättelseinformation som sammanställs till det Operativa rådet Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan angående brottsutbytesfrågor med andra myndigheter har trots detta inneburit att betalningssäkringar av avgifter för kunnat göras (prop. 2015/16:1 utg.omr. 3, s. 33). 6.3.3Lagstiftning om informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet Mot bakgrund av att det uttrycktes behov av författningsreglering för att stärka de legala förutsättningarna för utbyte av information mellan de samverkande myndigheterna fick Utredningen om infor- mationsutbyte vid brottsbekämpning m.m. (Ju 2010:02) i uppdrag att bl.a. kartlägga behovet av förbättrade möjligheter för myndig- heterna att utbyta uppgifter och utreda hur detta behov, efter en avvägning mot integritetsintressena, skulle kunna tillgodoses på ett effektivt och rättssäkert sätt (dir. 2010:112). I utredningens slut- betänkande Informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet (SOU 2011:80) föreslogs bl.a. en särskild lag om infor- mationsutbyte vid samarbete mot den grova organiserade brotts- ligheten. Detta förslag remitterades inte. Härefter har det inom gjorts en komplette- rande inventering av behovet av författningsändringar för att under- lätta informationsutbytet vid myndighetssamverkan mot grov orga- niserad brottslighet. Resultatet av arbetet redovisades i rapporten Informationsutbyte vid samverkan mot grov organiserad brottslighet (Ds 2014:30). En slutsats i rapporten är att det behöver införas sekretesslättnader för utbyte av information mellan myndigheter vid samverkan mot grov organiserad brottslighet. Vidare föreslås att det införs en lag om uppgiftsskyldighet vid myndighetsöver- skridande samverkan mot grov organiserad brottslighet. De icke brottsbekämpande myndigheter som deltar inom ramen för forma- liserad eller närmare avgränsad myndighetsöverskridande sam- verkan för att förebygga, förhindra eller upptäcka grov organiserad brottslighet, ska utan hinder av sekretess kunna lämna uppgift till en annan myndighet om uppgiften behövs för att den mottagande myndigheten ska kunna förebygga, förhindra eller upptäcka grov som beslutar om den nationella inriktningen för bekämpning av den grova organiserade brottsligheten och vilka insatser som ska göras. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan organiserad brottslighet eller annars kunna delta i samverkan. En uppgift ska dock inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. En uppgift ska inte heller lämnas om det finns särskilda skäl med hänsyn till myndighetens uppdrag eller verksamhet. Denna rapport har remissbehandlats. För att komplet- tera beslutsunderlaget har det inom utarbet- ats en promemoria, Förslag till vissa ändringar av förslagen i departe- mentspromemorian Informationsutbyte vid samverkan mot grov orga- niserad brottslighet. Promemorian har remissbehandlats. har tillkännagett som sin mening att regeringen ska återkomma till med ett förslag om hur man ska kunna underlätta utbytet av information i kampen mot organiserad brotts- lighet (bet. 2014/15:JuU16, rskr. 2014/15:152). överlämnade regeringen propositionen (2015/16:167) Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet till där regeringen föreslog en ny lag om uppgiftsskyldighet vid myndighetssamverkan mot viss organiserad brottslighet. Vidare föreslogs kompletterande ändringar i vissa myndigheters register- författningar, bl.a. i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet. Lagändringarna, som trädde i kraft , syftar till att underlätta informa- tionsutbytet mellan myndigheter som samverkar för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss organiserad brottslighet. Av integri- tetsskäl ska uppgiftsskyldigheten begränsas till att omfatta endast sådana fall där behovet av ett effektivt informationsutbyte är extra starkt och därmed särskilt motiverat. För att lagen ska vara tillämp- lig krävs det bl.a. att samverkan mellan myndigheterna är forma- liserad genom särskilda beslut och att den mottagande myndig- heten behöver uppgiften för att delta i samverkan. Dessutom ska en intresseavvägning göras av den utlämnande myndigheten. En uppgift ska inte lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan 6.3.4JO om samverkan och informationsutbyte mellan och andra myndigheter JO har i ett antal ärenden uttalat sig om under vilka förutsättningar polisen med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL kan lämna sekretessbelagda uppgifter som framkommer under en förunder- sökning till . I två äldre beslut, 1987/88 s. 93 (dnr 2362-1985) och 1988/89 s. 45 (dnr 1737-1986), behand- lades frågan om polisens möjligheter att underrätta Kronofogde- myndigheten om egendom som tagits i beslag eller som polisen annars har fått kännedom om. fick genom polisens information möjlighet att säkra betalning för den miss- tänktes skulder. JO förklarade att de uppgifter som polisen hade lämnat till omfattades av sekretess enligt dåvarande sekretesslagens bestämmelse i 9 kap. 17 § och att den sekretessbrytande bestämmelse som kunde bli aktuell var general- klausulen. JO kom fram till att avvägningen mellan den enskildes och intresse inte hade gjorts på ett rik- tigt sätt. Polisen hade följaktligen inte haft rätt att lämna uppgifter till om den aktuella egendomen. I ett beslut, (dnr 3746-1997), kom JO fram till att det inte fanns anledning att uttala någon kritik mot en åklagare som med stöd av generalklausulen i dåvarande sekretesslagen, efter att en intresseavvägning gjorts, hade underrättat Kronofogde- myndigheten om sitt beslut att häva ett beslag. Ett annat beslut av JO, (dnr 4973-2006), handlade om en anmälan om uppgifter som hade lämnats från ett häkte om en intagens tillgångar. I det beslutet konstaterade JO att det kan finnas situationer när det är godtagbart att med stöd av general- klausulen lämna uppgifter till . Med hän- visning till ett tidigare beslut (JO 1987/88 s. 117) uttalade JO att det dock inte bör förekomma att uppgifter om intagnas tillgångar i häkte eller kriminalvårdsanstalt rutinmässigt, och utan de intagnas vetskap, lämnas till . I ett beslut, (dnr 2187-2012), prövade JO en an- mälan mot i för att myndigheten hade lämnat ut sekretessbelagd information till Kronofogdemyndig- heten om en klocka som en misstänkt person hade på sig i samband med ett polisingripande. JO konstaterade att uppgifter av det Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan aktuella slaget, som är sekretessbelagda enligt 35 kap. 1 § första stycket OSL, bör kunna lämnas från en polismyndighet till med stöd av generalklausulen i OSL. Ett sådant uppgiftslämnande får dock inte ske rutinmässigt utan det måste föregås av en sådan verklig intresseavvägning i det enskilda fallet som generalklausulen förutsätter. Vid intresseavvägningen ska det intresse som sekretessen är avsedd att skydda ställas mot det intresse som företräder. Omständig- heter av betydelse vid intresseavvägningen är bl.a. egendomens värde, möjligheter att för egen del säkerställa utmätning och skuldbeloppets storlek. I det aktuella fallet hade det i samband med förhör av den misstänkte framkommit att denne hade skulder i ett mål som var registrerat hos Kronofogdemyndig- heten uppgående till och att den misstänkte uppskattade värdet av klockan som han hade på sig till . JO konstaterade att uppgifterna om den miss- tänktes skulder, klockans värde och polisens kontakter med jour- havande kronofogde var väl dokumenterade inom ramen för den aktuella förundersökningen och att det var uppenbart att det var dessa omständigheter som hade beaktats vid intresseavvägningen. I detta fall ansåg JO att omständigheterna var sådana att polis- myndigheten, efter den intresseavvägning som hade gjorts, hade rätt att lämna den aktuella uppgiften till . I ett annat beslut, (dnr 584-2013 och 666-2013), riktade JO kritik mot i . Polisen hade stoppat en förare för hastighetsöverträdelse. Polisen misstänkte även bl.a. ringa narkotikabrott. I syfte att leta efter narkotika verkställdes en husrannsakan i bilen varvid en större summa i kontanter påträffades i en väska som enligt uppgift tillhörde förarens sambo. Polisen kontaktade och lämnade ut uppgifter om kontanterna. Uppgifterna som lämnades ut var sekretessbelagda. beslutade om utmätning från distans av kontanterna för en skuld som föraren hade och meddelade förbud för polismyndigheten att lämna ut kontanterna till någon annan än . JO konstaterade att ett s.k. förbudsmeddelande av i sig inte ger polisen befogenhet att omhänderta utmätt egendom. För att polisen ska ha rätt att hålla kvar utmätt egendom för Kronofogde- myndighetens räkning med stöd av ett förbudsmeddelande krävs Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan att egendomen är omhändertagen med stöd av t.ex. bestämmel- serna om beslag. JO kritiserade polisen för att ha omhändertagit kontanterna utan att det hade funnits lagstöd för det. JO framhöll att enligt 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) kan sekretessbelagd information lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. kritiserades också för att inte ha dokumenterat eller i efterhand kunnat visa vilka närmare uppgifter som lämnades till Kronofogde- myndigheten och att uppgiftslämnandet föregicks av en sådan verk- lig intresseavvägning som den ovan nämnda bestämmelsen kräver. I ett beslut, (dnr 987-2015), kritiserade JO en av Kriminalvårdens anstalter för att ha agerat utanför sitt uppdrag. Anstalten hade dels på begäran av lämnat ut uppgifter om intagnas tillgångar, dels utrett intagnas skuld- sättning genom att anonymt kontakta . Anstaltens agerande föranleddes av att representanter från begärde information om intagna som hade skulder hos samt deras tillgångar. På grund av begäran gav anstaltsled- ningen i uppdrag till klienthandläggarna vid respektive avdelning att sammanställa vilka av de intagna som hade skulder som var aktuella för indrivning av . Detta skedde genom att klienthandläggarna ringde anonymt till Kronofogde- myndighetens servicecenter för att inhämta denna information. Handläggarna uppgav inte att de ringde från Kriminalvården. Där- efter skickade anstalten en lista till över de intagna som var aktuella hos jämte uppgifter om deras konton. fattade där- efter beslut om utmätning avseende vissa klienter och meddelade även ett förbudsmeddelande till anstalten. JO konstaterade att det inte finns något hinder för Kriminal- vården att lämna ut uppgifter på begäran av en annan myndighet om Kriminalvården vid en prövning kommer fram till att förut- sättningarna i generalklausulen (10 kap. 27 § OSL) är uppfyllda. I detta fall hade anstalten inte gjort en sådan prövning. Vidare hade kriminalvårdspersonalen utfört uppgifter som inte omfattas av Kriminalvårdens uppdrag när de på upp- drag utrett intagnas skuldsättning. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan 6.4.1Verktyg för en effektiv tillgångsutredning Våra bedömningar och förslag: ska använda tillgängliga resurser för att utföra tillgångsutredningar när det finns eller går att få tag på kontaktuppgifter till gälde- nären eller skäl att anta att gäldenären har utmätningsbara tillgångar. Det är upp till att avgöra vilka utredningsåtgärder som är lämpliga i det enskilda fallet. I denna bedömning måste bl.a. beakta effektivi- tetsskäl och integritetsskäl samt överväga om en åtgärd i det enskilda fallet är proportionerlig. och andra inblandade myndigheters resurser ska användas på bästa sätt. Bedömer att en åtgärd kan antas bli utan verkan ska en sökande inte kunna framtvinga denna utan en rättslig prövning. Sökanden ska därför inte kunna be- stämma vilka åtgärder ska vidta, men däremot kunna överklaga beslut att inte vidta en specifik åtgärd. Det vitesbelopp som får föreskriva enligt 2 kap. 10 och 11 §§ UB och som myndigheten själv får pröva och döma ut anpassas till dagens penningvärde och höjs till . Ett tillägg görs i 2 kap. 12 § andra stycket UB som innebär att får förordna om hämtning av en tredje man till förhör i de fall en kallelse förenad med vitesföre- läggande inte haft någon effekt. I 4 kap. 15 § UB införs ett förtydligande som innebär att tredje mans upplysningsskyldighet avser tredje mans ekonomiska mellanhanvande med gäldenären som bedömer är av betydelse för tillgångsutredningen. Det införs en skyldighet i 4 kap. 14 och 15 §§ UB för gälde- nären och tredje man att svara på förfrågan inom den tid som bestäm- mer. En ny bestämmelse införs i utsökningsbalkens fjärde kapitel, 15 a §, som föreskriver att upplysningsskyldigheten i 4 kap. 14 Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan och 15 §§ även omfattar uppgifter om gäldenärens tillgångar samt gäldenärens fordran hos tredje man eller annat ekonomiskt mellanhavande med tredje man i utlandet. Det finns tillräckliga möjligheter för Krono- fogdemyndigheten att få tillgång till portkoder och för att be- reda sig tillträde till låsta trapphus. I första hand är det fastig- hetsägarens ansvar att lämna ut portkod eller liknande. I andra hand kan vända sig till ansvarig post- operatör som är oförhindrad att lämna ut portkoder till Krono- fogdemyndigheten. I sista hand kan använda sig av låssmed för att ta sig in i låsta utrymmen. Det finns därför inte något behov av särskild reglering på området. har cirka 508 000 gäldenärer registrerade i sina register. Av dessa är cirka 428 000 fysiska personer. tillkommer det cirka 100 000 förstagångsgäldenärer, dvs. gäldenärer som har sin första skuld för indrivning via Kronofogdemyndig- heten. Det är alltså en stor andel mål som ska hanteras och utredas. sammanställde 236 000 s.k. utredningsrapporter som ett resultat av tillgångsutredningar beträffande fysiska och juridiska personer. I av dessa mål hade haft en registrerad s.k. gäldenärskontakt vilket innebär att uppgifter inhämtats från gälde- nären om dennes tillgångar och förhållanden för att Kronofogde- myndigheten ska kunna avgöra vad som ska utmätas. Begreppet gäldenärskontakt är inte definierat i lag utan har utvecklats inom och avser såväl muntliga som skriftliga kontakter med gäldenärer. Utöver dessa gäldenärskontakter har andra kontakter med gäldenärer, exem- pelvis kommunikation i form av vägledande dialoger och förmed- ling av annan information. Sådana kontakter syftar till andra ända- mål än att utreda gäldenärens tillgångar och registreras inte som gäldenärskontakter. Utöver de 236 000 utredningsrapporterna på- Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan börjades uppskattningsvis knappt 100 000 tillgångsutredningar som slutade med att skulderna blev fullbetalda eller att målet återkallades13. Gäldenärsanpassad verkställighet som grund för en effektiv tillgångsutredning