sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — Mediernas oberoende ska värnas i förslagen. Om det är relevant, beroende på vilka förslag som lämnas, ska utredaren även föreslå övergångsbestämmelser med tanke på det nuvarande presstödssystemet. Utredaren ska särskilt bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för berörda företag, t.ex. tidningsföretag som får driftsstöd enligt presstödsförordningen. Samråd och redovisning av uppdraget Det finns många aktörer både nationellt och internationellt som be- driver forskning och publicerar statistik med anknytning till medie- marknaden, medieutbud och medieanvändning. Myndig-heten för radio och tv har av regeringen fått i uppdrag att analysera hur radio och tv i allmänhetens tjänst påverkar mediemarknaden. Uppdraget ska redovisas . Utredaren ska så långt det är möjligt använda befintligt material i sin faktainsamling. Utredarens arbete ska bedrivas öppet och utåtriktat. Utredaren ska t.ex. inhämta synpunkter från relevanta aktörer med anknytning till medieområdet, exempelvis , Myndigheten för radio och tv, Myndigheten för tillgängliga medier, , , , Kungl. , före- trädare för berörda branscher och övriga intressenter, bl.a. Kommuner och Landsting. En referensgrupp med företrädare för partier ska också knytas till utredningen. Särskilt i den inledande analysfasen ska utredaren lägga stor vikt vid att inhämta synpunkter och förankra sina slutsatser. Utredaren ska samråda med demokratiutredning (Ku Ju 2014:19) och vid behov med (Ju 2014:17). Samråd ska även ske med företrädare för urfolket samerna och de nationella minoriteterna. Utredaren ska i sitt arbete och i de förslag som läggs fram ha ett medborgar- och konsumentperspektiv. Utredaren ska redovisa den del av uppdraget som avser att analy- sera behovet av insatser . Uppdraget att föreslå nya mediepolitiska verktyg ska redovisas . (Ku 2015:01) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om en mediepolitik för framtiden (dir. 2015:26). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget slutligt redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . De offentligt finansierade medierna – frågeställningar som bör utredas inför nästa tillståndsperiod Promemoria av lämnad till 1. Inledning …………………………………………………………..... 3 2.Medieutredningens uppdrag och arbetets genomförande ……...… 4 3.Obalanser på mediemarknaden ……………………………………..5 4.Digitalisering och rollförskjutningar …………………………….....6 De offentligt finansierade mediernas uppdrag ……………..……... 8 5.1 utredningar och vägval …………………….... 8 5.2Internationella exempel ……………………………….. 9 Ny och starkare position för de offentligt finansierade medierna .. 13 6.1 och de tre programbolagen …... 13 6.2Utnämningsmakten …………………………………… 17 6.3En ny finansieringsmodell …………………………….. 22 6.4 Bortom begränsningarna i marknätet………….…….... 27 7.Komplement eller konkurrent i medielandskapet? ……………..... 31 7.1Ny konkurrensbedömning ………………………….... 31 7.2Förhandsprövning …………………………………..….34 7.3Sändningstillståndens längd …………………………....35 Stärk den granskande demokratifunktionen ..................................... Oberoende utvärdering och granskning ……………………………53 Granskning, nyckeltal och användarnas återkoppling .. Styrande dokument …………………………………..... 10.Framtidens offentligt finansierade medier …………………………60 11.17 frågeställningar inför nästa tillståndsperiod ………………….....61 De offentligt finansierade medierna har sedan starten, i början av , spelat en central roll som förmedlare av oberoende kvalitativ journalistik, som nationellt åsiktstorg, som folkbildare. Tack vare den politiska viljan att stärka demokratin den här vägen har dessa medier haft en stabil finansiering för sin verksamhet, en finansiering som ökat väsentligt. Medborgarna säger sitt i olika förtroendemätningar och i den senaste placerar sig SR och SVT i topp. Bolagen åtnjuter inte bara mer förtroende hos befolkningen än andra medieföretag, utan står tydligt starkare än såväl som . De offentligt finansierade medierna gör följaktligen ett gediget arbete, ett arbete som vi svenskar har all anledning att vara stolta över. sker dramatiska omvälvningar i vår direkta omvärld, i kölvattnet av digitaliseringen. Medborgarna förändrar sitt förhållande till såväl medier som samhälle i övrigt. Vi är långt ifrån den kollektiva identitet i ett relativt homogent och analogt samhälle, byggt på en gemensam värdegrund, som var fallet när de offentligt finansierade medierna byggdes upp. befinner vi oss i en era av nyindividualism, i en pluralistisk, globaliserad och i accelererande takt digitaliserad värld. Att i detta skede inte ifrågasätta de gamla strukturerna och organisationerna vore oklokt. Det politiska läget såväl i som i vår direkta geografiska närhet – med attacker riktade mot medieföretag i allmänhet och offentliga medieföretag i synnerhet – manar oss också att fortsätta utveckla modellen för de offentligt finansierade medierna, för att erbjuda dem en ännu starkare, oberoende ställning. Dagens system har svagheter. Svagheter som vi beskriver mer i detalj i denna promemoria. Programbolagen behöver få stöd och verktyg för att kunna följa med i den hastiga utvecklingen. För att inte, i en vilja att leverera måluppfyllnad i den gamla modellen, tappa bort de underliggande demokratiintentionerna. För att inte, i en vilja att respektera gamla organisations- och styrningsstrukturer, tappa bort medborgarna. De offentligt finansierade mediernas nuvarande sändningstillstånd går ut . I promemorian identifierar 17 punkter som behöver utredas närmare inför en ny sändningstillståndsperiod. Dessa utvecklas mer i detalj längre fram i denna promemoria. Flera av frågorna är så pass komplexa att det kan vara lämpligt att dela upp dem i separata utredningar. Allt för att tillräckligt djupa underlag ska finnas tillgängliga i processen. Det gäller inte minst frågan om den framtida finansieringen, men också de offentligt finansierade mediernas påverkan på det kommersiella landskapet. Då digitaliseringens effekter på marknaden är omvälvande, när användarna radikalt skiftar sina användarmönster, är det inte längre säkert att lösningar som levererade på dåtidens behov och utmaningar är optimala eller ens verkningsfulla i dagens situation. Tvärtom, i en hastigt skiftande omvärld är det viktigt att våga lyfta blicken och se vart medborgarna och samhället är på väg. Kan de offentligt finansierade medierna genom ett antal riktade förändringar stärkas i sitt oberoende och sitt uppdrag? Det är förhoppning och ambitionen är att i denna promemoria bidra med konstruktiva perspektiv inför det kommande utredningsarbetet. Detta underlag ska således inte ses som kritik av de nuvarande aktörernas verksamheter. Offentligt finansierade medier har kanske aldrig varit viktigare än just . Då behöver vi ha en öppen och konstruktiv diskussion om hur verksamheterna utvecklas bäst framåt. Med medborgarnas och demokratins bästa för ögonen. 2Medieutredningens uppdrag och arbetets genomförande ska enligt direktiven (dir. 2015:26) analysera behovet av mediepolitiska insatser och lämna förslag till nya mediepolitiska verktyg. Utredningen ska i sin analys beakta uppdragen för programbolagen (), () och (). Det ingår inte i uppdraget att föreslå förändringar avseende radio och tv i allmänhetens tjänst för den innevarande tillståndsperioden, som löper . Utredningen kan däremot peka på frågeställningar som behöver utredas närmare inför nästa tillståndsperiod. har i sitt delbetänkande Medieborgarna och medierna En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och ansvar (SOU 2015:94) definierat vissa centrala begrepp. Utredningen använder begreppet offentligt finansierade medier för de tre bolagen , som genom en lagreglerad finansiering har unika förutsättningar för sina verksamheter.1 Begreppet används också för att undvika värdeladdade ord som leder tanken till att bara dessa medier verkar i allmänhetens tjänst. redovisar i denna promemoria 17 frågeställningar som identifierats av utredningen som extra viktiga att se över inför nästa tillståndsperiod. Underlagen till promemorians redovisning av de offentligt finansierade mediernas uppdrag och verksamhet är hämtad från offentliggjorda dokument, som utredningar, propositioner, författningar, sändningstillstånd, anslagsvillkor, public service-redovisningar och årsredovisningar. Utredningen har även haft två möten med ledande företrädare för de tre programbolagen och vid det senare av dessa träffar, , diskuterades medielandskapets utmaningar, uttryckta som elva balanspunkter i delbetänkandet, i relation till de offentligt finansierade medierna. Utredningen har även fört motsvarande diskussioner med, och inhämtat underlag från, företrädare för andra delar av det svenska medielandskapet och från aktuell medieforskning. Material och erfarenheter har också inhämtats från andra jämförbara länder. vill rikta ett stort tack till alla som 1 Begreppet ”offentlig finansiering” har hämtats från Meddelande från kommissionen om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst, (2009/C 257/01). Slutsatser och bedömningar i denna promemoria är dock helt utredningens egna. Promemorian och det kommande slutbetänkandet Genom de tilläggsdirektiv (dir. 2016:14) som regeringen beslutade har utredningstiden för förlängts. Det innebär att uppdraget ska redovisas slutligt . Att denna promemoria om de offentligt finansierade medierna lämnas till kan mot den bakgrunden framstå som problematiskt, eftersom förslagen om ett nytt mediestöd i slutbetänkandet också ska beakta uppdragen för , SVT och UR. bedömer dock att de punkter som tas upp i denna promemoria är viktiga att föra fram inför beredning av direktiv till kommande utredningar. Om debatten och det fortsatta arbetet i visar att någon punkt som tas upp i denna promemoria behöver utvecklas eller revideras kommer det att ske i slutbetänkandet. har i delbetänkandet utifrån ett medborgarperspektiv beskrivit de utmaningar som demokratin i allmänhet och medielandskapet i synnerhet står mitt uppe i eller inom överskådlig tid kommer att stå inför. I korthet handlar det om bristande tillgång på kvalitativ journalistik och kritisk granskning i vissa delar av och i vissa grupper, bristande kompetens när det gäller att navigera det nya medielandskapet och olika typer av obalanser som uppstått som en direkt eller indirekt följd av digitaliseringen. En sådan obalans är de förändrade styrkeförhållandena på mediemarknaden, som bottnar i att de tre programbolagens offentliga finansiering varit ökande i då de kommersiella mediernas finansiering varit kraftigt vikande och det statliga presstödet legat relativt stabilt, om än urholkat av inflationen (se avsnitt 6.3 och figur 1). Denna förändring bidrar till – i likhet med den så kallade upplagespiralen som identifierades – att de offentligt finansierade medieföretagen får möjlighet att, med avstamp i sin relativt sett stabila ekonomi, satsa långsiktigt på att utveckla bättre innehåll och användarupplevelser.2 fortsätter de kommersiella medieföretagens kräftgång och som ett resultat av detta riskerar dessa aktörer att utveckla ett svagare utbud och sämre användarupplevelser. De globala digitala giganternas intåg på den svenska mediemarknaden har också haft betydande påverkan. I delbetänkandet slås också fast att ett medielandskap med ett fåtal, dominanta aktörer är riskabelt ur medborgar- och demokratisynvinkel. En eller ett par aktörer kan aldrig stå för mångfald. Ur säkerhetspolitiskt perspektiv innebär dessutom ett fåtal aktörer en bräckligare situation än ett brokigt medielandskap med en mängd olika aktörer. 2 beskrev den s.k. upplagespiralen så här: ”innebär att ökad upplaga ger mer annonser som ger ökade intäkter att använda för att öka upplagan ytterligare, medan sjunkande upplaga leder till färre annonser och därmed sämre lönsamhet som tvingar fram besparingar som slår mot tidningens kvalitet vilket leder till än lägre upplageintäkter” (SOU 2013:66 s. 324). En annan obalans är den förskjutning mot storstadsperspektiv som alla traditionella medier bidragit till, genom såväl koncentration av redaktionella resurser till storstäder eller regioncentra, men också genom det forskarna kallar ”innehållets urbanisering”, allt större tyngdvikt på material som handlar om storstäder och som utgår från storstadens perspektiv. Den expanderande mediefloran har inneburit en ökad yttre mångfald, men som en följd av detta har även mängden rykten, konspirationsteorier och propaganda vuxit. Delbetänkandet lyfter vikten av att förenkla för medborgarna att avgöra vad som är information och vad som är desinformation. Här har de offentligt finansierade medierna, med sitt höga förtroende bland medborgarna, en central roll att spela. Ytterligare en relevant punkt är den som berör balansen mellan staten och medieaktörerna. har medborgare med en radio, senare tv- mottagare, varit skyldiga att betala en viss summa (: ) i avgift, för att bekosta de offentligt finansierade mediernas verksamhet. styrs skattemedel i form av ett direkt presstöd på till ett 15-tal hög- och medelfrekventa tidningar och ett 70-tal lågfrekventa tidningar i det kommersiella medielandskapet. I av så kraftiga omvälvningar som den medierna och demokratin just nu genomgår är det av yttersta vikt att analysera och ifrågasätta principer och vägval som gjorts i en annan tid, med andra förutsättningar. Detta för att garantera måluppfyllnaden, för att inte tappa bort de underliggande demokratiska intentionerna och för att stärka oberoendet för de offentligt finansierade medierna. Digitaliseringens påverkan på samhället är omvälvande och trots att vi befinner oss mitt uppe i utvecklingen är alla dess långtgående och genomgripande konsekvenser ännu svåra att överblicka. För medieföretagen har emellertid utvecklingen redan varit dramatisk, inte minst mot bakgrund av användarnas snabba anpassning till de nya möjligheter de erbjudits, vad gäller att såväl ta till sig av det nya, breda utbud av olika slags medieinnehåll och -tjänster som att medskapa eller skapa eget. Ett av de mest kännbara resultaten för medieföretagen så här långt har varit det förlorade informationsmonopolet. har i princip alla samma teoretiska möjligheter att hämta in, producera och sprida medialt innehåll till en mängd användare. En enorm potential för medborgarna och för samhället i stort, men en utmaning för medieaktörerna som till viss del förlorat sin unika roll och som därmed tvingas förändra sitt erbjudande i grunden. Denna rollförskjutning gör att vi befinner oss långt ifrån den hegemoni på medieområdet som rådde när SR, SVT och UR bildades. Vi befinner oss inte längre i informationsmonopolets dagar med ett fåtal aktiva sändare och en mängd passiva mottagare. Något som aktualiserar behovet av ett postmassmedialt perspektiv på den framtida mediepolitiska inriktningen. Läget kompliceras ytterligare av att internet inte bara är ett nytt medieslag, vid sidan av de traditionella, utan också en mediebärare. överföringstekniken gör det möjligt att sprida text, bild, rörlig bild och ljud utan hänsyn till de begränsningar som existerar exempelvis i marknätet. Denna utveckling resulterar i att vissa tekniska begrepp i nationella lagar och regelverk, som exempelvis ”tv-mottagare”, blir alltmer irrelevanta. Ännu ett perspektiv är den förändrade relationen mellan de offentligt finansierade medieföretagen och användarna. Det innehåll vars produktion finansierats med svenska radio- och tv-avgifter, levereras även via sociala medieplattformar till internationella, kommersiella aktörer, som i sin tur bygger en affär på materialet, trafiken och datan det genererar. Detta utan att överskottet levereras tillbaka till i form av exempelvis kvalitativ journalistik eller skatt som står i relation till verksamhetens omfattning inom det svenska språkområdet. Det forna ”kontraktet” var mellan dem som betalade en avgift och programbolagen som i utbyte levererade oberoende radio- och tv-sändningar. Den nya relationen innefattar att avgiftsbetalarna även riskerar att bli produkter som exploateras utan ett upplyst medgivande. En sådan situation kan uppstå när offentligt finansierade medier uppmanar användarna att föra diskussionen vidare på exempelvis Facebook. Av särskild vikt är att diskutera frågan om beroendet av tredjepartsplattformar. De sociala medierna fyller en rad funktioner som är positiva, såväl för enskilda användare som för demokratin i stort. Men genom att nyttja de sociala medierna för såväl distribution av innehåll som förstahandsval för diskussion och debatt riskerar de offentligt finansierade medierna att exkludera användargrupper som inte är aktiva där men även, och ännu allvarligare, tappa en del av sitt oberoende. Enligt den proposition som föregick den nuvarande tillståndsperioden för de offentligt finansierade medierna finns det inget som hindrar att programbolagen, utöver de öppna och kostnadsfria tjänsterna, också tillhandahåller sitt utbud via t.ex. Spotify, Youtube eller andra beställtjänster, om det ökar tillgängligheten till utbudet. Vid valet av kommersiella eller andra distributionsvägar bör bolagen, enligt regeringen, försäkra sig om att den höga trovärdigheten för radio och tv i allmänhetens tjänst inte skadas.3 Det faktum att programbolagen tillåts tillhandahålla sitt utbud i kommersiella distributionskanaler gör det angeläget att se över relationen mellan avgiftsbetalarna, de offentligt finansierade medierna och de globala digitala giganterna. En fråga av särskild vikt att förtydliga är vilka principer som ska styra medieaktörer som ska agera i allmänhetens tjänst och hur ett bibehållet oberoende kan säkerställas långsiktigt. Mobilanvändning och användning av sociala medier exploderar och så länge som de traditionella medieslagen existerar vid sidan av detta nya, framväxande medielandskap pekar alla trender på att fragmentiseringen kommer att fortsätta: det ökade antalet valmöjligheter får till följd att användarna sprider ut sig; de gemensamma arenorna minskar, såväl i tyngd som i antal. 2012/13:164 s. 51. När allt och alla skapar och sprider information, inom ett litet antal år även våra hem, våra bilar och många andra ting i det uppkopplade samhället, kommer valmöjligheterna att öka ytterligare. Informationen flödar över, men så är inte fallet med människors uppmärksamhetstid. Intresse för och tid att ta del av det innehåll som produceras är de nya bristvarorna. Kampen om sekunderna och minuterna som medborgarna är villiga att spendera på journalistik, nyanserade debatter och fördjupande analyser kommer att hårdna. Om vi inte är säkra på hur det är med konkurrensen på marknaden, råder det inga som helst tvivel om den allt tuffare konkurrensen om medieborgarnas hjärtan. Ur dessa perspektiv aktualiseras flera frågor, inte minst förskjutningen från envägskommunikation och linjär ”broadcast” i traditionella etermedier till ”media on demand” i en mängd olika plattformar. Medan de traditionella mediernas innehåll via sina utgivares ensamansvar omfattas av grundlagarna är ansvaret för det mediala innehållet i många av de nya plattformarna i de flesta fall kopplat till den enskilda medieproducenten, som dessutom ofta är anonym. Dessa aktuella, vittgående globala utvecklingstrender aktualiserar behovet av att ifrågasätta tidigare överväganden och på samma sätt som när programbolagen formades – med medborgarnas bästa för ögonen – resonera kring hur offentligt finansierade medier bör finansieras, styras, organiseras och utvärderas. 5De offentligt finansierade mediernas uppdrag Under den svenska radio- och tv-verksamhetens utveckling och praktik har det med tiden kommit att etableras en bild av ett ”public service-uppdrag” som styr de offentligt finansierade medierna. Det finns dock inte någon entydigt formulerad uppdragsbeskrivning, utan det är många olika aspekter på verksamheterna som behandlas i de styrande dokumenten och som sammantaget kan sägas uttrycka ett uppdrag. Det som alltså med ett samlande begrepp kan kallas de offentligt finansierade mediernas uppdrag omfattar i huvudsak två typer av villkor: dels sådana som anger verksamheternas praktiska och formella (juridiska, organisatoriska, tekniska och finansiella) förutsättningar, dels sådana som avser programverksamheten och det innehåll som produceras och sprids. I denna promemoria beskrivs inledningsvis relationen mellan staten och de offentligt finansierade medierna (avsnitt 6), därefter diskuteras programbolagens plats i medielandskapet (avsnitt 7) och vidare hur programverksamheten i bolagen regleras och hur den utförs på ett övergripande plan (avsnitt 8). Därefter ligger fokus på uppföljning och granskning, användarnas återkoppling samt styrande dokument (avsnitt 9). I anslutning till respektive ämne redovisar vilka frågeställningar som bör utredas inför nästa tillståndsperiod. Avslutningsvis redovisas vilja att vidga perspektiven om framtidens offentligt finansierade medier (avsnitt 10) och därefter summeras de totalt 17 punkter som bör utredas (avsnitt 11). 5.1Tidigare utredningar och vägval Inför varje ny tillståndsperiod för de offentligt finansierade medierna har det tillsatts en utredning för att analysera och pröva det befintliga uppdraget i förhållande till det nya medielandskap som vuxit fram. Det har också genomförts vissa förändringar när det gäller koncernbildningen, utnämningsmakten, lagstiftningen på radio- och tv-området och sändningstillståndens längd – men intryck är ändå att de grundläggande villkor som formulerats av regering och riksdag har legat fast, åtminstone , då inga svenska medier hade någon aktivitet i digitala plattformar. Tonvikten har i stället legat på att villkoren för de offentligt finansierade medierna i huvudsak ska vara oförändrade. Detta trots en i högsta grad föränderlig medievärld.4 I olika utredningar och i den mediepolitiska debatten har det även diskuterats idéer och förslag om hur uppdraget borde förändras, både vad gäller de formella och praktiska förutsättningarna och villkoren för programverksamheten. Det har handlat om olika vägval som prövats men som än så länge inte har lett till några avgörande avsteg från den huvudsakliga inriktningen. I denna promemoria plockar upp några av dessa frågeställningar och prövar dem utifrån dagens situation. Det är inte bara i som de kraftiga förskjutningarna i medielandskapet skapat grogrund för förnyad debatt om de offentligt finansierade medierna. I detta avsnitt redovisas några intryck från andra länder med relevans för diskussionen om de offentligt finansierade medierna i . Det är fyra exempel som redovisas: , , och . I pågår en diskussion om BBC:s roll, uppdrag och leverans, inte minst med utgångspunkt i det som det brittiska kultur- medie- och sportdepartementet offentliggjorde 2015.5 Bakgrunden är tydliga förskjutningar: BBC hade två tv-kanaler och fem nationella radiostationer, har bolaget nio tv-kanaler, tio nationella radiostationer och en omfattande online-verksamhet. Den stora vägvalsfrågan är om BBC ska ”fokusera på att tillhandahålla program och tjänster för alla användagrupper eller (…) mer specifika eller missgynnade (…).” Rapporten slår fast att det finns ett starkt stöd för att fortsätta som förut, men pekar på risken att det nuvarande, breda uppdraget som även innehåller underhållning, kan resultera i att BBC konkurrerar om tittar- och lyssnarsiffror i stället för med kvalitet. Frågan om konkurrens berörs på ett flertal ställen via detaljerade nyanseringar. Som i ett exempel som berör underhållningsutbudet. Rapporten slår fast att satsningen på The Voice, en talangjakt för sångare som kostade 20 MGBP, var ”snarlik” kommersiella ITV:s X-Factor. Men lyfter fram dansshowen 4 Se prop. 1991/92:140 s. 1 (”Uppdraget … i huvudsak oförändrat”), prop. 1995/96:161 s. 1 (”anledning förtydliga och stärka programföretagens uppdrag i det nya medielandskapet”), prop. 2000/01:94 s. 29 (”de grundläggande principerna för verksamheten ska fortsätta att gälla”), prop.