sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — Rörelseresultatet räknas fram före finansiella kostnaderna, t.ex. kostnader för räntor och förluster vid försäljning av aktier. Rörelseresultatet ska täcka ersättning för de kapitalkostnader företa- get har. Det kan både vara fråga om räntekostnader för externa och koncerninterna lån och ersättning för ägarens eget insatta kapital. Det som finns kvar av rörelseresultatet efter räntor, bokslutsdisposi- tioner och skatt är verksamhetens vinst, vilket benämns årets resul- tat. Rörelseresultatet är därmed ett mått på det bidrag rörelsens operativa verksamhet ger och påverkas inte av val av finansiering av verksamheten, dvs. andra finansiella aktiviteter i den juridiska perso- nen, eller olika bokslutsdispositioner. Ett tak för högsta tillåtna rörelseresultatet medför en begränsning av hur höga räntor en juri- disk person kan betala vilket även kan minska intresset för lån som tecknas i syfte att ta ut medel ur verksamheten. Det medför också en begränsning av hur stora koncernbidrag en verksamhet kan lämna. Tillstånd för att få motta offentliga medel Flera av de stora privata välfärdsaktörer som är verksamma har en stor del lånefinansiering (se avsnitt 5). Välfärdsverksamhet är emellertid normalt ingen kapitalintensiv verksamhet. Dels rör det sig om tjänstebranscher som av naturliga skäl är mindre kapitalintensiva än t.ex. tillverkningsbranscher och dels så är det relativt ovanligt att bolag och andra aktörer inom välfärden äger sina egna fastigheter. Lånen är i liten utsträckning hänförliga till investeringar i fysiska eller andra tillgångar i själva verksamheten, även om det kan finnas undantag på vissa välfärdsområden. I stället har verksamheternas lån i stor utsträckning utgjort finansiering för de stora aktörernas upp- köp av andra mindre verksamheter. De har därigenom kunnat öka sina marknadsandelar och värdet på företaget.6 En hög belåningsgrad ökar den finansiella risken i företaget och medför därmed risk för konkurser. Den finansiella strukturen med stor del lånefinansiering kan också medföra att pengar försvinner från verksamheten i form av räntor, vilka i vissa fall kan vara högre än vad som kan anses vara en normal upplåningsränta och på så vis fungera som en form av utdel- ning till en närstående långivare. Det har också varit vanligt att medel lämnat välfärdsverksamheterna i form av koncernbidrag.7 Enligt ut- redningen är det inte rimligt att kostnader för kapital som inte används i verksamheten, t.ex. räntor för lån som tagits för att köpa annan verksamhet, bekostas av de offentliga medlen. Investeringar som inte rör den direkta verksamheten utan företagets tillväxt bör rimligen finansieras av ägaren. Utredningen anser därför att det är lämpligt med en reglering som inte bara begränsar själva utdelning- arna utan också reglerar möjligheten till värdeöverföringar som sker till ägarna utan att de registreras som utdelning. Rörelseresultat ska anges i årsredovisningen vilket framgår av praxis på området, se allmänna råd 2008:1, 2012:1. För börsnoterade företag framgår kravet också i Inter- national financial reportings standards (IFRS). 6Skatteverket, Delrapport i företag inom välfärdssektorn, 2015, s. 19 f. 7Skatteverket, Skatteplanering i företag inom välfärdssektorn - del två 2015, 2016, s. 26. Tillstånd för att få motta offentliga medel Rörelseresultatet ska beräknas i relation till det operativa kapitalet Storleken på det tillåtna rörelseresultatet kan sättas i relation till det kapital som används i verksamheten eller i relation till t.ex. verk- samhetens omsättning, se avsnitt 5.3. En begränsning som relateras till omsättningen, dvs. direkt till de offentliga medel som aktören mottagit, skulle kunna uppfylla utredningens syfte genom att utgöra en försäkran om att endast en viss andel av de offentliga medlen lämnar verksamheten. En nackdel med en sådan reglering är dock att ingen hänsyn tas till verksamhetens behov av kapital eller till de kapitalkostnader som rörelseresultatet ska täcka. Det skulle kunna medföra att en verksamhet som behöver mer kapital inte kan göra ett rörelseresultat som möjliggör att ägare och långivare får en rimlig ersättning, medan verksamhet som behöver mindre kapital även fort- satt kan göra övervinster. Utredningen föreslår att begränsningen relateras till det kapital som investerats i den juridiska personens verksamhet, så kallat operativt kapital, se avsnitt 10.5.2. Utredningens förslag: Det tillåtna rörelseresultatet beräknas som en avkastningsränta på operativt kapital vid föregående räken- skapsårs utgång. Avkastningsräntan ska bestämmas till statslåne- räntan vid föregående räkenskapsårs utgång ökad med sju pro- centenheter. Hur högt rörelseresultat är då rimligt i offentligt finansierad väl- färdsverksamhet? Utredningens anser att rörelseresultatet bör till- låtas vara så stort att den som vill bedriva välfärdsverksamhet kan få en rimlig ersättning för de kapitalkostnader som är hänförliga till verksamheten. Rörelseresultatet bör dock inte vara så högt att det attraherar investerare vars huvudsakliga incitament är att göra vinst. En övre gräns för rörelseresultatet bör därför sättas på en nivå som medför att utdelningar och räntebetalningar upplevs som rimliga och legi- tima av de skattebetalare som bekostar verksamheten. Enligt utred- ningens mening kan en sådan reglering öka tilltron till att merpar- Tillstånd för att få motta offentliga medel ten av skattemedlen används till det de är avsedda för i välfärds- sektorn. Utredningen har strävat efter att hitta en nivå där merparten av pengarna kan komma verksamheten till godo, men som ändå möj- liggör att de som vill driva välfärdsverksamhet kan få en rimlig ersättning för de lånekostnader och det egna kapital som investe- rats i verksamheten. Utredningen bedömer att ett rörelseresultat som motsvarar en marknadsmässig kapitalkostnad, utan att ge möjlighet till övervinster, utgör en rimlig ersättning. Vilken kapitalersättning är rimlig? Vid analys av företagens lönsamhet används ofta avkastningsmått baserade på rörelseresultat i relation till totalt kapital eller operativt kapital för att bedöma vad verksamheten i sig har för förmåga att generera överskott för att finansiera kapitalkostnader i verksam- heten. Det totala kapitalet i ett företag kan dock påverkas av t.ex. finansiell struktur och finansiella investeringar som inte har direkt betydelse för verksamhetens förutsättningar. Avkastningsmått som i stället sätts i relation till operativt kapital väger inte in den finan- siella strukturen och ger därför en bättre bild av den operativa verk- samheten i bolaget, alltså kärnverksamheten. Enligt finansieringsteori förväntas den marknadsmässiga kapital- kostnaden framför allt bestämmas av risken, marknadens riskpremie och den riskfria räntan (se även i kap. 5). Risken i ett enskilt företag beror på hur avkastningen förväntas samvariera med avkastningen för en marknadsportfölj.8 En aktör kan, som tidigare påpekats, ha skiftande finansiell struktur, dvs. den kan ha högre eller lägre andel lån. Kostnaden för kapitalet kommer också påverkas av den finan- siella strukturen. En etablerad metod för att mäta ett företags kapi- talkostnad är Weighted Average Cost of Capital (se mer om detta i avsnitt 5.3.2), eller WACC. Denna medger att kapitalkostnaden kan räknas fram oavsett om företaget har en hög andel lånefinansiering 8 En marknadsportfölj är förknippad med en systematisk risk, alltså en risk som inte går att eliminera genom att diversifiera aktieportföljen ytterligare och kan föreställas som en port- följ som omfattar samtliga börsaktier. Se avsnitt 5.3. Tillstånd för att få motta offentliga medel eller främst eget kapital.9 Då kapitalkostnaden för eget kapital är känt och räntan på lån i bolaget är känt går det att vikta kostnaden utifrån skuldsättningsgrad och soliditet. För att beräkna den genomsnittliga kapitalkostnaden i välfärds- sektorn har utredningen utgått från WACC. Företag som är börs- noterade är skyldiga att i sin redovisning uppge vilken WACC de har. Eftersom merparten av aktörerna i sektorn inte är börsnoterade bolag så har emellertid vissa anpassningar gjorts för att kunna be- räkna ett genomsnittligt avkastningskrav för branscherna. Utred- ningen har funnit att välfärdsbranschernas genomsnittliga kapital- kostnad före skatt varierar mellan . En sådan beräkning utgår från ett antal estimeringar och kan naturligtvis inte anses utgöra någon absolut sanning. I de beräkningar som gjorts ingår bl.a. ett antal företag som endast delvis eller endast i mycket liten grad finansieras offentligt. Detta beror (som redogörs för i avsnitt 23) på brister i den offentliga statistiken när det gäller offent- ligt finansierade välfärdsbolag. Bristerna medför att det är mycket svårt att få fram användbara underlag där det går att särskilja enbart den grupp aktörer som i huvudsak finansieras av offentliga medel. Utförare kan också driva offentligt finansierad verksamhet och privat finansierad verksamhet i samma juridiska person. Även i den offentliga statistiken används emellertid den uppdelning som görs i utredningens underlag vid undersökningar av utbildning, hälso- och sjukvård och omsorg.10 Av statistiken framgår att offentlig sektor stod för av de privata företagens finansiering inom de undersökta sektorerna . Utredningen har inte sett någon anledning att anta att utfallet skulle blivit väsentligt annorlunda om ett annat urval kunnat göras.11 Vid en jämförelse med den genomsnittliga kapitalkostnad som doku- menteras i de börsnoterade välfärdsbolagens årsredovisningar före- faller siffrorna utgöra en rimlig uppskattning. 9Alltså låg respektive hög soliditet. 10Finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg 2013, officiella statistik Statistiska meddelanden, . 11Den mindre analys som utredningen gjort tyder på att de privatfinansierade företagen har något högre lönsamhet, vilket skulle kunna förklaras av att det finns större rörelserisker för- knippade med privata kunder jämfört med offentliga. Således är utredningens bedömning att avkastningskravet snarare skulle ha sjunkit något om underlaget endast utgjorts av aktörer med enbart offentlig finansiering. Tillstånd för att få motta offentliga medel Som utredningen konstaterat i avsnitt 5 görs övervinster inom väl- färdsektorn. De överskott som på detta sätt uppkommer kommer inte välfärden till del och leder därmed till mindre välfärd. Utifrån en empirisk undersökning av ett antal aktiebolag i sektorn –2013 har utredningen funnit att medianavkast- ningen på operativt kapital för de välfärdsaktiebolag som ingått i utredningens studie uppgick till . Detta avviker kraftigt från andra branscher. I tjänstesektorn som helhet t.ex. var median- avkastningen på operativt kapital, beräknat som ovan, cirka 10 pro- cent. Välfärdsföretagens avkastning på operativt kapital var därmed närmare fem gånger så hög som för ett genomsnittligt svenskt tjänste- företag, vilket innebär att lönsamheten för aktiebolag i välfärden är väldigt hög. Utredningen har gjort beräkningar utifrån välfärdsföretagens redovisning för att analysera i vilken utsträckning branscherna präglas av rörelsevinster som överstiger eller understiger en mark- nadsmässig ersättning för kapital. Vid beräkningen finner utred- ningen att som medianvärde utgörs av rörelsevinsterna under de undersökta åren av övervinster eller vinster som över- stiger marknadsmässig ersättning för kapital. För av de undersökta företagsåren så uppgår övervinsten till av rörelseresultatet se avsnitt 5. Utifrån denna beräkning kan konstateras att övervinsterna för aktiebolag verksamma som välfärdsföretag –2013 upp- skattas till . I detta belopp ingår emellertid, som beskrivs ovan, även en andel privat finansierad verksamhet. Se mer om analys av övervinster utifrån SNI-koder i avsnitt 5 samt i avsnitt 23. SCB har viss statistik över lönsamheten i sektorn. Av statistiken framkommer att avkastningen på totalt kapital för företag inom vård, skola och omsorg visar på starkare nyckeltal jämfört med den totala tjänstesektorn. Skillnaderna blir ännu större om man räknar på av- kastningen på det egna kapitalet där avkastningen är nästan dubbelt så hög som inom tjänstesektorn i övrigt.12 Dessa beräkningar tar inte 12 , Finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg 2014, officiella statistik Statistiska meddelanden. Tillstånd för att få motta offentliga medel hänsyn till faktorer som kan påverka den redovisade avkastningen, t.ex. upplägg som gjorts av skattemässiga skäl eller förekomsten av koncernbidrag. Enligt lämnade välfärdssektorn i form av räntor, koncernbidrag och utdel- ningar till fysiska personer . Av dessa bestod av koncernbidrag och utdel- ningar.13 Att övervinsterna är mycket stora stödjs också av den särskilda undersökning utredningen låtit SCB göra där endast aktö- rer med offentliga medel ingår. I denna under- sökning kunde konstateras att av företagen hade rörelse- marginaler på eller mer. Oavsett vilket mått man använ- der kan alltså konstateras att många företag inom välfärdssektorn uppvisar en mycket god lönsamhet. Ska justering göras på grund av bokföringsmässiga regler? Utredningen bedömer att en rimlig ersättning inom välfärds- sektorn ligger mellan . En fråga är då om detta möjligen är för lågt om man tar hänsyn till redovisningsmässiga regler. Effekter av redovisningens värderingsmetoder kan t.ex. på- verka rörelseresultatet när så kallad konservativ redovisning tilläm- pas. Värdestegringar kommer då inte att erkännas i resultatredovis- ningen förrän de realiserats vilket gör att vinsten av t.ex. ökade fastighetsvärden förskjuts i tiden. ska förluster påverka resultatet när de är kända. Denna resultaträkningskonservatism kan medföra att den bokföringsmässiga övervinsten blir lägre än vid en marknadsvärdering. Men även värderingen av operativt kapital på- verkas genom denna redovisningskonservatism (balansräknings- konservatism), eftersom värdet av tillgångarna kan understiga det marknadsmässiga värdet. Om det operativa kapitalet är värderat under marknadspris kommer det medverka till att beräkningen av tillåtet rörelseresultat kan bli lägre. Denna balansräkningskonserva- tism kan slå igenom än mer om ett företag har stora anläggnings- tillgångar såsom fastigheter. 13 , Skatteplanering i företag inom välfärdssektorn - del två 2015, 2016, s. 26. Tillstånd för att få motta offentliga medel har analyserat det som kallas bolagens permanenta mät- fel inom redovisningen och menar att detta beror på flera bolags- specifika faktorer. visar genom empiriska data att detta mätfel är störst inom företag med: stora investeringar i tillgångar med lång ekonomisk livslängd såsom fastigheter, mycket tillgångar i varulager med en lång produktionscykel och där intäkter rapporteras enligt färdigställandemetoden, såsom byggbolag i vissa fall, mycket investeringar i forskning och utveckling (FoU) såsom läkemedelsbolag och teknikbolag (”high tech”), mycket investeringar i marknadsföring, framför allt bolag med starka varumärken14, mycket investeringar i personalutveckling såsom konsultfirmor.15 Välfärdsföretag kan inte sägas präglas av denna typ av investeringar, även om det kan förekomma i enskilda fall att företag har fastigheter eller arbetar mer aktivt med sitt varumärke. För välfärdssektorn som helhet är det inte troligt att mätfelet skulle vara särskilt stort. Tjänste- intensiva företag som välfärdsföretag utan stora tillgångar bör alltså påverkas i mindre utsträckning av det permanenta mätfelet. Även övergången till redovisningsstandards som i större utsträckning tar hänsyn till verkligt värde bör leda till att effekten av redovisnings- konservatism minskat något16. Sammantaget saknas därför anledning att generellt beakta konservativ redovisning. Möjligen kan diskuteras om investeringar i personal också borde beaktas när ställning ska tas till vilken ersättning som ska ses som marknadsmässig. Vad gäller sådant humankapital så är detta natur- ligtvis en viktig tillgång för de som driver välfärdsverksamhet. Humankapital tas emellertid inte upp som en tillgång i bolagens redovisning och investeringar i personal brukar normalt kostnads- föras direkt. Detta beror främst på att anställda inte kan anses vara 14”Brandname-intensive firms”. 15Runsten, M. The association between accounting information and stock prices, 1998, s. 56. 16Det finns dock såvitt utredningen funnit inget starkt stöd för att övergången till Inter- national Financial Reporting Standards, IFRS, gett en dramatisk påverkan i bedömt mätfel för svenska företag. Tillstånd för att få motta offentliga medel en kontrollerbar tillgång i företaget. Anställda kan välja att byta arbetsgivare utan att företaget kan kontrollera detta. Att införa en särskild möjlighet att ta upp investeringar i humankapital i redovis- ningen på just detta område skulle medföra att utredningen införde en annan grund för att erkänna humankapital än vad som gäller i redovisningspraxis , vilket inte utredningen bedömer är lämp- ligt. Alternativet skulle vara ett mer schablonartat tillägg för att ta hänsyn till humankapital i bolagen. Det skulle dock inte i sig med- föra att företag med stora investeringar i humankapital gynnades jämfört med bolag som inte investerar i personalutbildningar m.m. Således skulle syftet med ett sådant tillägg, att gynna företag som satsat på kompetensutveckling, inte uppfyllas. Utredningen bedö- mer mot denna bakgrund att det inte är lämpligt att införa en sådan komponent. Eftersom förslaget syftar till att återföra övervinster till verksamheten bör det också generellt finnas möjlighet för många företag att investera i sin personal. Vad gäller anställda i välfärds- sektorn så ställs inom flera av områdena kvalitativa krav på de anställda från andra håll än från företaget (t.ex. krav på legitimation eller lämplighet). Mycket av den utbildning av personal som sker inom området är också standardiserad och utförs eller bekostas av offentliga aktörer. Sammanfattningsvis anser utredningen därmed att det inte finns anledning att utgå från andra beräkningsgrunder än vad som är rim- lig ersättning för det operativa kapitalet vid beräkningen av tillåtet rörelseresultat. Mot bakgrund av att skillnaderna vad gäller lönsamhet och över- vinster mellan välfärdsområdena är små föreslår utredningen att samma rörelseresultatsbegränsning ska gälla för alla områden. Efter- som många aktörer är verksamma inom flera olika välfärdssektorer så kan det underlätta administration och beräkningar för de be- rörda företagen. Vilket rörelseresultat som motsvarar en rimlig kapitalersättning påverkas av nivån på inflationen och det allmänna ränteläget i sam- hället. En tänkbar möjlighet är att koppla det tillåtna rörelseresul- Tillstånd för att få motta offentliga medel tatet till utvecklingen i konsumentprisindex. Det vanligare måttet som används i annan lagstiftning är dock statslåneräntan. Detta används bl.a. i skattesammanhang och i svb-regleringen. Statslåne- räntan avspeglar normalt den långsiktiga riskfria räntan i samhället och en koppling till den innebär därmed att det allmänna ränteläget kan beaktas när tillåtet resultat ska fastställas. Utredningen föreslår därför att det högsta tillåtna rörelseresul- tatet ska beräknas utifrån statslåneräntan plus en procentsats multi- plicerat med det operativa kapitalet. Statslåneräntans snitt har varit och den marknadsmässiga kapitalkostnaden har beräknats ligga mellan inom välfärdssektorn enligt utredningens beräkningar. Den upp- skattade marknadsmässiga kapitalkostnaden skiljer sig något mellan olika välfärdsområden men ligger som snitt i paritet med lönsam- heten i övriga tjänstesektorn. En reglering som utgår från stats- låneräntan med ett tillägg på skulle därmed inne- bära en rimlig ersättning utan att göra det möjligt att ta ut över- vinster. Utredningen föreslår därför en reglering som innebär att rörelse- resultat i offentligt finansierad välfärdsverksamhet begränsas till en avkastningsränta som beräknas till statslåneräntan vid föregående räkenskapsårs utgång ökad på operativt kapital vid föregående räkenskapsårs utgång. Enligt utredningens bedömning bör en sådan nivå vara tillräcklig för att täcka kapital- kostnaden för de flesta aktörer inom välfärdsektorerna utan att tillåta övervinster. Utredningens förslag: Med operativt kapital avses rörelsetill- gångar minus rörelseskulder. Med rörelsetillgångar avses balans- omslutningen med avdrag för finansiella anläggningstillgångar, kortfristiga fordringar hos koncern- och intresseföretag, kort- fristiga placeringar och likviditet som inte motiveras av verk- samhetens behov. Tillstånd för att få motta offentliga medel Utredningens förslag innebär att det tillåtna rörelseresultatet ska vara så stort att de som driver välfärdsverksamhet ges möjlighet att finansiera de kapitalkostnader som är hänförliga till den verksam- het som bedrivs. Då regleringen tar sikte på rörelsens bidrag till ersättning för kapital är det inte lämpligt att exempelvis stora lån som tas för att göra finansiella placeringar vägs in vid beräkningen av taket för rörelseresultatet. I stället bör endast kapital som är investerat i verksamheten beaktas. För att tydliggöra detta anser utredningen att endast operativt kapital bör beaktas när rörelse- resultatet ska beräknas i verksamheten. Med operativt kapital avses rörelsetillgångar minus rörelseskul- der. I det operativa kapitalet ingår därmed exempelvis inte finansiella poster som aktieinnehav i annan verksamhet eller skulder som inte är hänförliga till verksamheten. Rörelsetillgångarna beräknas som balans- omslutningen med avdrag för finansiella anläggningstillgångar, kort- fristiga fordringar hos koncern- och intresseföretag och kortfristiga placeringar. De finansiella anläggningstillgångarna utgör tillgångar som inte är hänförliga till verksamheten, t.ex. aktieinnehav i annan verksamhet. De kan därför inte anses vara tillgångar i en löpande verksamheten. Kortfristiga placeringar kan vara t.ex. aktier och fondandelar som företaget har för riskspridning. Med rörelseskulder avses exempelvis leverantörskulder samt upplupna kostnader och förutbetala intäkter, förskott från kunder om det finns redovisat samt avsättningar. Även skatteskulder är ett exempel på en rörelse- skuld. När det gäller kassa/bank så finns det naturligtvis behov av lik- vida medel i all verksamhet. Vissa aktörer inom välfärdssektorn har emellertid en mycket högre likviditet än vad som kan anses behövas i själva verksamheten, s.k. överlikviditet. Sådan överlikviditet utgör en risk för kringgående av reglerna då aktörer kan välja att samla offentliga medel i kassan och därigenom påverka beräkningen av det högsta tillåtna rörelseresultatet. Pengar kan också samlas på hög för att aktören sedan ska kunna sälja verksamheten eller lämna välfärden och ta ut pengarna. Kassa/bank bör således inte beaktas vid beräkningen av det operativa kapitalet eftersom medlen inte kan anses vara investerade i verksamheten. För att inte akuta likviditetsproblem ska uppstå finns dock skäl för aktörer att hålla delar av verksamhetens medel i kassa/bank. Regleringen bör beakta behovet av en rimlig likvidet i verksam- Tillstånd för att få motta offentliga medel Sådan likviditet som kan motiveras utifrån verksamhetens behov ska därför anses ingå i det operativa kapitalet. Kassa/bank utöver detta ska anses vara överlikviditet och ska inte räknas in i operativt kapital. Kassa/bank som överstiger av omsätt- ningen kan endast i undantagsfall anses vara befogat ur verksam- hetsynpunkt.17 Att likviditeten ska kunna motiveras utifrån verk- samhetens behov innebär att av omsättningen kan vara en alltför hög nivå när det t.ex. gäller bolag som har en mycket hög omsättning eller som har möjlighet att mellan verksamheter eller inom en koncern utjämna likviditetsbehov (s.k. cash pool-system). 10.5.3Möjlighet att kompensera för negativt rörelseresultat