sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — Enligt samma paragrafer är anskaffandet av uppgifter i publiceringssyfte straffbart enligt brotts- balken när det innefattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet. I fråga om brott görs det undantag även för annonser och lik- nande där det inte av innehållet framgår att meddelandet är straffbart (7 kap. 2 § TF och 5 kap. 2 § YGL). Sådana publice- ringar kan bestraffas enligt vanlig lag. Vidare finns det undantag som tar sikte på yttranden i radio- och tv-program som består i ”direktsändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar som anord- nas av någon annan än den som bedriver programverksamheten”. Av 1 kap. 8 § YGL följer att , inte YGL, ska tillämpas vid straffrättsliga ingripanden mot sådana yttranden. Undantag utifrån en tolkning av innebörden och syftet med tryck- och yttrandefriheten Som har framgått ovan bestäms det materiella tillämpningsområdet inte enbart med utgångspunkt i de uttryckliga undantagen i TF och YGL utan även efter en tolkning av grundlagarnas innebörd och syfte. En sådan tolkning blir framför allt aktuell på straffrättens område och i fråga om den kommersiella reklamen. På dessa områden finns det viktiga undantag som följer av en tolkning utifrån innebörden och syftet med det särskilda grund- lagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten, se 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 § YGL. Där anges att grundlagarna tillförsäkrar medborg- arna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst, till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och, enligt YGL, ett fritt konstnärligt skapande. Med utgångspunkt i dessa bestämmelser går det – enligt det rådande synsättet – att fastställa vilket bruk av tryck- och yttrande- friheten som TF och YGL är tänkta att omfatta. Om ett visst ytt- rande inte omfattas av grundlagarnas innebörd och syfte blir inte TF och YGL tillämpliga. Yttrandet ligger då utanför det materiella tillämpningsområdet. Det kan bli fallet om ett grundlagsskyddat medium används för att begå bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri eller något liknande brott. Gärningar av det slaget prövas enligt . Eftersom utgångspunkten är att bara de gärningar som nämns i den s.k. brottskatalogen (se ovan i avsnitt 2.2.6) är brott när de begås i ett grundlagsskyddat medium, innebär det sagda ett slags undantag från en av tryck- och yttrandefrihetsrättens grund- principer. Riktigt hur långt detta undantag sträcker sig är inte klart. Synsättet att tryck- och yttrandefrihetens ändamål medför vissa undantag från det materiella tillämpningsområdet får även bety- delse på området för kommersiell marknadsföring. TF och YGL innehåller vissa uttryckliga undantag i det avseendet (se ovan). Även i andra fall kan det dock bli aktuellt att göra avsteg från grund- lagarnas tillämpningsområden. Det brukar anses att marknads- föring (t.ex. annonser) i kommersiell verksamhet som har ett kommersiellt syfte och som har ”rent kommersiella förhållanden till föremål” faller utanför det materiella tillämpningsområdet (se bl.a. NJA 2001 s. 319). Det här medför t.ex. att rent kommersiell reklam i grundlagsskyddade medier underkastas bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486) om god marknadsföringssed. Läget blir annorlunda för det bruk av de grundlagsskyddade medierna som faller inom det materiella tillämpningsområdet. I vissa situationer anses en sådan användning vara ett otillåtet missbruk av yttrandefriheten. Det är de fallen som är tryck- och yttrandefrihets- brott enligt brottskatalogerna i TF och YGL. Den övriga använd- ning som faller inom det materiella tillämpningsområdet kan inte bestraffas. Det skulle stå i strid med exklusivitetsprincipen (se bl.a. NJA 1999 s. 275 rörande brottet olaga hot och SOU 2001:28 s. 405 f.). Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet gäller fullt ut för yttranden i tryckta skrifter (inklusive skrifter enligt stencilregeln) och tekniska upptagningar som både framställs och sprids här. Det gäller även för radioprogram och databasöverföringar som utgår Förutsättningen är att de formella och materiella kra- ven är uppfyllda (se ovan). Grundlagsskyddet enligt TF och YGL är emellertid till viss del även tillämpligt på medier med en svagare anknytning till . TF finns det regler om utrikes tryckta skrifter. 10 kap. YGL innehåller bestämmelser om radioprogram och tekniska upp- tagningar från utlandet m.m. Det här begränsade skyddet kan, något förenklat, sägas innebära följande. Om det aktuella mediet inte ges ut i eller, vid överföringar som inte utgår härifrån, gäller ändå ett skydd för den framställning som eventuellt sker här (i form av förbud mot censur och hindrande åtgärder) samt en något inskränkt meddelar- och anskaffarfrihet. Om mediet ges ut här gäller i princip fullt grund- lagsskydd. Det varierar dock något, bl.a. beroende på var mediet framställs. Utgångspunkten är att grundlagsskyddet i TF och YGL gäller endast svenska medborgare. Av särskilda bestämmelser i respektive grundlag följer dock att andra än svenska medborgare är likställda med svenska medborgare om inte annat anges i grundlagen eller i vanlig lag. 2.4Det självsanerande systemet och den särskilda granskningen av radio och tv Vid en redogörelse för den nuvarande tryck- och yttrandefrihets- rättsliga ordningen finns det även skäl att beröra pressbranschens självsanerande verksamhet och den särskilda granskning av radio- och tv-program som bedrivs av och tv. I dessa verksamheter görs det efterhandsgranskning av yttranden i massmedier enligt andra regler än de som anges i TF och YGL. har det i funnits en av press- branschen inrättad självsanerande verksamhet. Syftet med denna är att upprätthålla god publicistisk sed och ge den enskilde ett skydd mot publicitetsskador utöver det som följer av lagstiftningen. Verksamheten är fristående från staten och bekostas av branschens Den bedrivs genom Allmänhetens Press- ombudsman (PO) och (). PO och kan pröva publiceringar som sker i periodiska skrifter. I vissa fall kan publiceringen även avse publiceringar på webbplatser. Detta gäller internetpubliceringar från företag som är representerade i och från företag som har anmält att de ansluter sig till det pressetiska systemet. En förut- sättning är att publiceringen på webbplatsen omfattas av databas- regeln i 1 kap. 9 § YGL. Granskningen avser även företagens publi- ceringar på konton i sociala medier. Prövningen sker utifrån de pressetiska regler som har beslutats av pressens huvudorganisationer (, , och ). Av en s.k. portalparagraf till reglerna framgår att det vid publiceringar gäller att skydda enskilda mot oförskyllt lidande genom publicitet. I portalparagrafen anges också att reglerna ska vara ett stöd för en ansvarig hållning inför den publicistiska upp- giften. Flera av reglerna rör respekten för den personliga integrite- ten, främst reglerna 7–11 (Respektera den personliga integriteten) och 15–17 (Var försiktig med namn). PO prövar klagomål från enskilda om anmälaren själv är utpekad och personligen berörd av de publicerade uppgifterna. Om PO anser att en tidning eller en tidskrift har avvikit från god publicistisk sed och tillfogat anmälaren en oacceptabel publicitetsskada, kan PO hänskjuta saken för avgörande i . Om PO skriver av en anmä- lan kan anmälaren överklaga avskrivningen till . En anmälan till PO kan tas upp till prövning endast om den avser en artikel eller internetpublicering som har publicerats före dagen då anmälan kom in. Om det finns särskilda skäl kan även äldre publiceringar prövas. Om en publicist har överträtt publicitetsreglerna kan denne klandras av enligt en tregradig skala (”åsidosatt”, ”brutit mot” eller ”grovt brutit mot” god publicistisk sed). En tidning som har klandrats är skyldig att publicera nämndens uttalande och att betala en expeditionsavgift. PO utses av ett kollegium som består av chefsjustitieombuds- mannen, ordföranden i och ordföranden i . består av en ordförande, tre vice ordförande och fjorton ledamöter. Ordföranden och vice ordförandena bör enligt stadgarna för nämnden vara jurister med erfarenhet som ordinarie domare. (), () och () har i tillämpliga delar anslutit sig till det självsanerande systemet. Avsteg från publicitetsreglerna i tradi- radio- och tv-sändningar i marknätet kan dock inte bli föremål för prövning av PO eller . Sådana program granskas i stället av och tv, se nedan. Särskild granskning av radio och tv Enligt 16 kap. 2 § radio- och tv-lagen (2010:696) övervakar gransk- och tv genom granskning i efterhand bl.a. om program som har sänts i tv eller ljudradio står i överensstäm- melse med den lagen och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjänsterna. består av en ordförande och sex andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Nämnden är inrättad med stöd av 7 kap. 4 § YGL. Organisatoriskt är en del av Myndigheten för press, radio och tv. När det gäller nämndens verksamhet kan särskilt framhållas den granskning som görs av om sändningar är förenliga med de till- ståndsvillkor som gäller (4 och 11 kap. radio- och tv-lagen). I fråga om public service-bolagen (SR, SVT och UR) innebär dessa villkor bl.a. att sändningarnas innehåll ska vara opartiskt och sakligt. Bland de andra tillståndsvillkoren kan nämnas en skyldighet att i sänd- ningsverksamheten respektera den enskildes privatliv. Detta gäller om inte ”ett oavvisligt allmänintresse” väger tyngre. och andra kommersiella företag som sänder i omfattas av liknande regler. Något krav på opartiskhet finns emeller- tid inte enligt tillståndsvillkoren för dessa företag. och tv granskar program efter anmälan eller på eget initiativ. Om en anmälan har kommit in senare än efter det att programmet sändes ska nämnden endast granska programmet om det finns särskilda skäl, se 15 § förord- ningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. Nämnden får endast pröva frågor som avser intrång i en enskilds privatliv om den enskilde skriftligen medger det. Av 7 kap. 4 § YGL följer att nämnden endast får uttala sin mening och förelägga den sändande att följa de föreskrifter eller villkor som gäller för sändningarna. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Närmare bestämmelser om beslut finns i radio- och tv-lagen. När ett programföretag fälls för att inte ha följt regler om innehållet i sändningarna kan nämnden enligt 17 kap. 10 § radio- och tv-lagen besluta att företaget ska offentlig- göra beslutet på ett lämpligt sätt. beslut får inte överklagas. Däremot kan man begära omprövning hos nämnden. Ett beslut som har förenats med vite får dock enligt 20 kap. 4 § radio- och tv-lagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I vissa fall kan nämnden ansöka hos Förvaltningsrätten i om att den som inte följer bestämmelser och villkor enligt radio- och tv-lagen ska påföras en särskild avgift (17 kap. 5 § och 19 kap. 4 § radio- och tv-lagen). 3Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete bedrev ett omfattande arbete rörande frågan om det i längden fanns skäl att behålla den nuvarande regle- ringen av tryck- och yttrandefriheten. Kommittén stannade för att tryck- och yttrandefriheten bäst stärks och utvecklas genom att tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) förbättras och inte genom en i grunden förändrad reglering. Detta ställningstagande, som företrädare för samtliga riksdagspartier i kommittén stod bakom, ligger till grund för våra direktiv. Det ingår således inte i vårt uppdrag att ta ställning till frågan om den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen enligt TF och YGL behöver reformeras i grunden. Vi har följaktligen inte gjort den genomgripande översyn av grundlagssystemet som utförde och som redovisades i slutbetänkandet En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55). De förslag som lämnas i detta betänkande om förändringar i TF och YGL håller sig därmed inom ramen för de rådande grund- principerna och den nuvarande systematiken. Under arbetet med de olika frågorna har det emellertid blivit uppenbart att det knappast är möjligt att föra heltäckande resonemang om vilka problem och lös- ningar som är aktuella utan att beröra frågor som har att göra med den allmänna utformningen av grundlagssystemet. Flera av de frågeställningar som vi arbetat med har därför aktualiserat de principiella aspekter som mer direkt hade att arbeta med. De resonemang som vi för beträffande olika frågor i de kom- mande avsnitten i detta betänkande måste , för att förstås i sitt rätta sammanhang, läsas i ljuset av de grundprinciper Vissa utgångspunkterför kommitténs arbete som regleringen vilar på. Mot denna bakgrund är syftet med detta kapitel att introducera några viktiga principiella aspekter på TF och YGL. För att illustrera utformningen av det nuvarande systemet och de effekter som detta kan medföra lämnas inledningsvis ett exempel. Vidare beskrivs flera av de huvudsakliga argument som brukar framföras när TF och YGL diskuteras och olika tänkbara motargument mot dessa. Slutligen väcks i detta kapitel frågan om vissa traditionella argument i grundlagsfrågan behöver omvärderas med hänsyn till olika utvecklingstendenser när det gäller sättet att bedriva medieverksamhet. Som har nämnts ingår det inte i vårt uppdrag att ta ställning till behovet av mer genomgripande förändringar av grundlagssystemet och några slutsatser i den frågan presenteras följaktligen inte. Vi ut- går från att de olika aspekter som här berörs kan komma att beaktas vid den framtida diskussionen om tryck- och yttrande- friheten. Den särskilda grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL har konstruerats så att den enbart omfattar vissa kommunikationstekniker (maskinellt framställda skrifter, tekniska upptagningar och kommunikation via elektromagnetiska vågor). Regelverket är olika utformat beroende på vilken teknik som används för att förmedla ett yttrande med ett visst innehåll till allmänheten. Grundlagsskyddet är således inte knutet till innehållet utan till för- medlingstekniken. Detta förhållande beskrivs här som att regle- ringen i TF och YGL är ”teknikberoende” medan motsatsen benämns ”teknikneutral”. Teknikberoendet framstår som ett särskiljande drag för regleringen och är ofta utgångspunkten för diskussionen om det svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. Ett praktiskt exempel kan nämnas i syfte att åskådliggöra vissa effekter av denna ordning. Exemplet avser ett fall då innehållet i en roman bearbetas till en spelfilm som sedan distribueras till allmän- heten med hjälp av olika metoder. Boken, det ursprungliga verket, är i exemplet en tryckt skrift en- ligt 1 kap. 5 § TF för vilken författaren är ansvarig. Vissa utgångspunkterför kommitténs arbete innehåller tryckfrihetsbrott ska allmänt åtal väckas från utgivningen. antas det att författaren efter utgivningen omvandlar bokens innehåll till ett filmmanus som sedan ligger till grund för inspelning av en biograffilm. Denna film omfattas av reglerna i YGL. Vilka bestämmelser i grundlagen som blir tillämpliga beror dock på den teknik som biografen använder för att spela upp filmen. Om vis- ningen innebär att filmen spelas upp för publiken direkt från en s.k. minihårddisk är bestämmelserna om tekniska upptagningar i 1 kap. 10 § YGL tillämpliga. Då ansvarar en särskilt förordnad utgivare för innehållet i filmen och preskriptionstiden för allmänt åtal är från visningen. Om filmen däremot finns lagrad på en server hos distributionsföretaget eller biografen och visas för publiken genom uppspelning ur denna, kan bestämmelserna i 1 kap. 9 § YGL (data- basregeln) om offentlig uppspelning ur en databas bli tillämpliga. En förutsättning är dock att den aktör som driver databasen (här distributionsföretaget eller biografen) har s.k. automatiskt grund- lagsskydd för verksamheten eller har ansökt om utgivningsbevis. Om 1 kap. 9 § är tillämplig ansvarar en särskilt utsedd utgivare för databasen för innehållet i den uppspelade filmen. Preskriptions- tiden är från uppspelningen och således kortare än vid uppspelning av en teknisk upptagning enligt 1 kap. 10 § (se ovan). på biograferna köper SVT rättigheterna att visa filmen i tv. Flera olika bestämmelser i kan här bli tillämpliga när bolaget visar filmen. I exemplet antas det att en tittare börjar se på filmen på traditionellt sätt, dvs. på sin vanliga tv-apparat och enligt tv-tablåns utformning. För denna visningsform gäller huvud- regeln om sändningar av radioprogram enligt 1 kap. 6 § första stycket första meningen YGL. En utgivare som har utsetts av programbolaget ansvarar för innehållet och preskriptionstiden för allmänt åtal är från sändningstillfället. flyttar sig tittaren från tv-soffan till ett annat rum och fortsätter där att titta på filmen, nu på SVT Play och med hjälp av en surfplatta. Den överföringsform som då blir aktuell är tekniskt sett annorlunda än traditionell sändningsverksamhet. Genom den s.k. webbsändningsregeln i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL görs dock den nämnda huvudregeln om sänd- ningar likväl tillämplig. Vissa utgångspunkterför kommitténs arbete Tittaren i exemplet ser inte färdigt på filmen den aktuella kvällen. Dagen efter tar hon i stället på nytt fram surfplattan och fortsätter att titta på filmen från det ställe i handlingen där hon slutade kvällen före. För denna kommunikationsform blir den nämnda databas- regeln i 1 kap. 9 § YGL tillämplig i stället för bestämmelserna om sändningar. SVT har automatiskt grundlagsskydd för sådan verk- samhet. En utgivare ska finnas som ansvarar för innehållet, vilket på SVT som regel är samma person som ansvarar för sändningen av filmen. Preskriptionstiden är avseende allmänt åtal och beräknas från det att filmen inte längre finns tillgänglig på SVT Play. besöker tittaren en bensinstation och ser att den aktuella filmen där säljs som en dvd-skiva. För detta distributions- sätt gäller bestämmelserna om tekniska upptagningar i 1 kap. 10 § YGL. En utgivare ska utses som ansvarar för innehållet. Preskrip- tionstiden avseende allmänt åtal är och beräknas från det att den aktuella upplagan lämnades ut till försäljning. Exemplet illustrerar hur ett och samma medieinnehåll kan falla under olika bestämmelser i och YGL beroende på den teknik som kommer till användning. De skilda reglerna kan bl.a. innebära att olika personer ansvarar som utgivare för materialet och att olika preskriptionstider blir aktuella. För helhetsbilden bör det påpekas att TF och YGL innehåller ett antal grundläggande bestäm- melser som är gemensamma för olika massmedietyper och som begränsar de rättsliga skillnaderna mellan regleringssätten. Och det finns skäl att här särskilt framhålla principerna om meddelarskydd, ensamansvar, särskild brottskatalog och om en särskild rättegångs- ordning. I båda grundlagarna läggs det också fast grundprinciper om etableringsfrihet och censurförbud, dock med vissa undantag beroende på vilka massmedietyper och kommunikationstekniker som avses. Vissa utgångspunkterför kommitténs arbete 3.2Vissa argument för och emot den nuvarande regleringsmodellen Regleringsmodellen i grundlagarna innebär således att tillämpnings- området knyts till den använda kommunikationstekniken. Denna ordning får sägas ha sin konstitutionella bakgrund tryck- frihetsordning, vilken främst tog sikte på yttranden som hade fram- ställts i tryckt skrift. När tryckfrihetsförordningen antogs infördes det bl.a. ett principiellt censurförbud avseende skrifter. I praktiken innebar detta ett avskaffande av den censur som det allmänna tidigare hade tillämpat i syfte att ha kontroll över den framväxande bok- tryckeriverksamheten. tryckfrihetsförordning innebar även att det infördes en offentlighetsprincip och en variant på den s.k. exklusivitetsprincipen (att grundlagen exklusivt reglerar allt bruk och missbruk av tryckfriheten). Den nya ordningen innehöll dock viktiga undantag som bl.a. tillät förhandsgranskning av religiösa skrifter och övervakning av skrifter som hade förts in från utlandet. Under årtiondena efter införandet av tryckfrihets- förordning genomdrevs ett antal inskränkningar av tryckfriheten. Den statsvälvning som ägde rum innebar att prin- ciper återupplivades, bl.a. genom att tryckfrihetsförordningen på nytt gavs status som grundlag. Utvecklingen som därefter följde medförde att flera av de nuvarande tryckfrihetsrättsliga grund- principerna infördes (bl.a. juryprövningen 1815). innebar dock även att tryckfriheten utsattes för avsevärda påfrestningar i olika avseenden, bl.a. av . Genom den nuvarande TF och senare ut- veckling är det fastlagt att skyddet för tryckta skrifter bygger på grundprinciperna om censurförbud, etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarskydd, särskild brottskatalog och särskilda rättegångs- regler. Ett centralt inslag i regleringen är även principen om all- männa handlingars offentlighet. väcktes frågan om en enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten i massmedier så att även radio, tv och film kunde inkluderas. Detta föranledde ett omfattande utred- ningsarbete i olika omgångar. En viktig övergripande frågeställning under arbetet får sägas ha varit följande. Hur långt var det möjligt Vissa utgångspunkterför kommitténs arbete att utsträcka de grundläggande skyddsprinciper (etableringsfrihet, censurförbud, meddelarskydd m.m.) som lagts fast genom TF? Svaret har varit att dessa principer inte kan göras generellt tillämpliga på alla yttrandeformer utan måste knytas till användandet av vissa särskilt definierade massmedier. Det har så- ledes inte ansetts att direkt kommunikation med allmänheten kan omfattas, t.ex. vid demonstrationer, teaterföreställningar eller konst- utställningar. Men däremot har det bedömts möjligt att utvidga grundlagsskyddet till att omfatta de viktigaste massmedieformerna. En förutsättning har dock bedömts vara att skyddet görs teknik- beroende och frivilligt i vissa delar. Det här synsättet återspeglas i YGL och i de ändringar som har gjorts i den grundlagen . Som framgår av exem- plet ovan, är det ett allmänt drag hos YGL att regleringen av lik- artade frågor varierar beroende på vilken massmedieform som avses. Ett antal olika skäl brukar anföras för och emot den metod som används för att reglera tryck- och yttrandefriheten i TF och YGL. Här redogörs för vissa av de mest grundläggande argumenten. Redogörelsen är på inget sätt uttömmande och även andra argu- ment är förstås av betydelse. Ett centralt argument för den rådande tryck- och yttrande- frihetsrättsliga ordningen är att den skapar ett oberoende från den politiska och dömande makten genom att skyddet kopplas till användandet av viss teknik och inte till en bedömning av innehållet i det aktuella yttrandet. Det brukar då bl.a. hävdas att under oroliga samhällsförhållanden har ett sådant system större möjligheter att stå emot t.ex. en allmän opinion om att ingripa mot vissa yttranden eller starka önskemål om att en viss publicering ska upphöra på den grunden att den skadar våra relationer till en främmande makt. Mot detta synsätt är det möjligt att invända att sett över en längre tidsperiod har det tryckfrihetsfrihetsrättsliga systemet inte visat sig lika motståndskraftigt mot yttre påfrestningar i olika avse- enden som grundlagstexten ger uttryck för. I det sammanhanget brukar det flitiga användandet av den s.k. indrag- ningsmakten avseende periodiska skrifter framhållas. Vissa utgångspunkterför kommitténs arbete det under flera påtagliga inskränkningar i tryck- friheten, främst genom att föråldrade regler om konfiskation började användas på nytt och genom att nya bestämmelser infördes om s.k. transportförbud för skrifter som kunde skada förhållandet till främmande makt (se m.fl. i programmet Engelsbergssamtalen – Om tryckfrihet på . Det finns dessutom ett antal förhållanden som motsäger bilden att innehållet i yttrandena inte har betydelse för att bestämma grundlagsskyddets tillämpningsområde.