sou · H3B397 · 2016-01-01 00:00:00 — Regeringen förutsåg att programrådens uppdrag i första hand skulle vara att bistå i arbetet med att utveckla och följa upp yrkesprogrammen. Utveckling av examensmål och uppgifter för gymnasiearbetet nämndes som exempel på sådana uppgifter. Regeringen menade också att programråden skulle få en viktig roll i att bidra till bättre matchning mellan utbildningsutbudet och arbetsmarknadens efterfrågan. Därigenom skulle ungdomars över- gång från yrkesutbildning till arbetsliv underlättas. Programråden förutsågs i det sammanhanget bidra med underlag till uppföljning- en av elevernas etablering på arbetsmarknaden. En annan angelägen uppgift för både de nationella och lokala programråden var att rådens arbete förväntades bidra till att minska den starka köns- uppdelningen mellan olika yrkesprogram i gymnasieskolan. Redan innan fattat beslut om de nya yrkesprogram- men i gymnasieskolan fick i uppdrag att inleda arbetet med att inrätta nationella råd för de yrkesprogram som regeringen föreslagit.6 Enligt detta ursprungliga uppdrag ska de nationella pro- gramrådens funktion utgöra permanenta forum för dialog mellan och avnämarna kring yrkesutbildningens kvalitet, inne- håll och utformning. Det övergripande syftet med rådens arbete är enligt uppdraget att göra utbildningssystemet mer flexibelt och ly- hört för avnämarnas behov och initiativ från skolans huvudmän. Detta för att förbättra överensstämmelsen mellan yrkesutbildning- ens innehåll och efterfrågan på arbetsmarknaden. Efter att beslutat om de nationella yrkesprogrammen inom den nya gymnasieskolan återkom regeringen i regleringsbrev med uppgifter för de nationella programrådens lång- 2008/09:199. 6Uppdrag till angående nationella råd för yrkesprogrammen. U2009/5399/G. Nationella och lokala programråd Av regleringsbreven –2015 framgår att Skol- verket ska redovisa myndighetens samverkan med de nationella programråden för gymnasial yrkesutbildning. Redovisningen ska omfatta resultatet av analyser av följande områden: kvaliteten i det arbetsplatsförlagda lärandet, elevernas etablering på arbetsmarkna- den efter avslutad yrkesutbildning, utvecklingsbehov inom yrkes- utbildningen mot bakgrund av utvecklingen inom respektive yrkes- område och behov av utbildning inom nya områden. ska, när det är möjligt, göra jämförelser mellan lärlingsutbildning och yrkesutbildning som huvudsakligen är skolförlagd. Redovisningen av myndighetens arbete med de nationella pro- gramråden ska göras i den samlade återrapporteringen avseende yrkesutbildningsområdet som myndigheten lämnar till regeringen. Till detta kommer att de nationella programråden har skrivits in i ett flertal regeringsuppdrag som getts till , antingen i myndighetens regleringsbrev eller i särskild ordning. ansvar för de nationella programråden är inskrivet i myndighetens instruktion. Här står att ”myndigheten ska ansvara för de nationella råden för yrkesprogrammen i gymnasieskolan.”7 Det finns också ett antal skrivningar i gymnasieförordningen där samråd mellan och de nationella programråden slås fast. om ämnesplaner för yrkesämnen i gymnasieskolan ska med- delas efter samråd med ett nationellt programråd.8 Berörda nationella programråd ska också höras innan meddelar föreskrifter om programfördjupning för yrkesprogram i gymnasieskolan.9 Även vid ansökan om särskild variant eller riksrekrytering inom ett yrkes- program i gymnasieskolan ska berörda nationella programråd höras.10 I enlighet med uppdragen i regleringsbreven har se- dan 2010 redovisat arbetet med de nationella programråden och de uppdrag som är förknippade med dessa till regeringen.11 Myndigheten uppger i sina redovisningar att man ser positivt på samverkan och vill utveckla arbetet i de nationella programråden. De nationella programråden har utgjort ett stöd i myndighetens 78 § förordning (2011:555) med instruktion för . 81 kap. 5 § gymnasieförordningen (2010:2039). 94 kap. 5 § gymnasieförordningen (2010:2039). 105 kap. 9 och 19 §§ gymnasieförordningen (2010:2039). 11Skolverkets redovisningar Dnr 61-2009:807; Dnr 61-2011:01013; Dnr 2011:1013; Dnr 2013:70; Dnr 2014:123. Nationella och lokala programråd arbete så som det var avsett. De branschorganisationer som är representerade i de nationella programråden är också positiva till rådens arbete. Enligt årliga redovisningar verkar det finnas en allmän uppfattning bland ledamöterna i de nationella programråden att det inflytande råden har över utbildningsinnehåll och lokala anpassningar av de olika programmen har fungerat bra. Utredningens egen erfarenhet är att ledamöterna rent allmänt ser det som positivt att de nationella programråden finns. De nationella programråden har gett ledamöterna möjligheter till information, utbyte av erfarenheter, insyn i verksamhet och möjlig- heter att framföra synpunkter och förslag. Det finns dock ett antal utvecklingsområden som återkommer i återrapporteringar, externa utvärderingar och i den kartläggning som utredningen genomfört. 5.1.1Utredningens kartläggning av utvecklingsområden Utredningen har identifierat ett antal utvecklingsområden för de nationella programråden. Den problembeskrivning som utredning- en presenterar nedan grundas i uppgifter från flera källor. En viktig bakgrund utgörs av de förarbeten som legat till grund för inrättandet av de nationella programråden. , den efterföljande propositionen och regeringens uppdrag till Skol- verket att inrätta de nationella programråden beskriver det ur- sprungliga syftet med råden.12 har redovisat sitt arbete med de nationella programråden till regeringen.13 redovisades arbetet inom ramen för den samlade redovisning av arbetet med yrkesutbildning som lämnades till regeringen.14 har också låtit utvärdera den nationella programråds- verksamheten. Utvärderingen, genomförd av konsultföretaget böll , ger en bild av hur arbetet i råden dittills svarat mot det ursprungliga syftet och ger förslag på förbättringsområden.15 – en reformerad gymnasieskola – högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan; /09:199; Uppdrag till angående nationella råd för yrkesprogrammen. U2009/5399/G. 13Skolverkets redovisningar 2010–2013. Dnr 61-2009:807; Dnr 61-2011:01013; Dnr 2011:1013; Dnr 2013:70. Samlad redovisning och analys inom yrkesutbildningsområdet. Redovisning av uppdrag om samverkan med de nationella pro- gramråden för yrkesprogrammen i gymnasieskolan. Bilaga 1, Utvärdering av de nationella pro- gramrådens arbete. Nationella och lokala programråd Protokoll från de nationella programrådens möten som publicerats på webbplats har bidragit med en bild av mötenas inne- håll och rutiner. I syfte att få en aktuell lägesbeskrivning av programrådsverk- samheten genomförde utredningen två mindre enkätundersök- ningar. Den första enkäten var adresserad till partsorganisationer och yrkesnämnder i de olika branscher som är engagerade i gym- nasieskolans yrkesprogram.16 Denna enkät berörde huvudsakligen egna samverkansmodeller inom branscherna, men innehöll även frågor om de nationella programråden. Den andra enkäten riktades direkt till programrådsledamöterna med samma frågeställningar om verksamheten i programråden. Syftet med enkäterna var att fånga kvalitativa aspekter från de sva- randes sida och därför tillämpades öppna frågeställningar. Den första frågan rörde huruvida det finns utmaningar inom respektive yrkes- program som skulle kunna avhjälpas med ökad samverkan mellan skola och arbetsliv. Därefter uppmanades de svarande att beskriva styrkor och svagheter i det nuvarande programrådsarbetet samt redo- göra de viktigaste aspekterna att utveckla i det fortsatta arbetet. Enkäterna kompletterades av en workshop i samband med Skol- verkets konferens om de nationella programrådens utveckling . På konferensen deltog ledamöter i de nationella pro- gramråden, branschföreträdare och andra aktörer med intresse av gymnasial yrkesutbildning. fick möjlig- het att hålla en workshop med programrådsledamöterna om ut- vecklingen av arbetet i de nationella programråden. Under work- shopen fick ledamöterna reflektera över programrådsarbetet och deras egen roll inom råden. Frågeställningarna var delvis utformade utifrån de signaler som framkommit i enkätundersökningen. Utredningen har även träffat de tjänstemän på som ansvarar för de nationella programråden. Detta för att ge tjänste- männen möjlighet att dela med sig av sina erfarenheter av att leda de nationella programrådens möten. Utifrån dessa undersökningar har utredningen identifierat fem utvecklingsområden som presenteras nedan. 16 Se bilaga 7 för en lista över de organisationer som besvarat enkäten. Nationella och lokala programråd 5.1.2De nationella programrådens formella roll är otydlig Det finns fortfarande, efter att de nationella programråden ursprungligen inrättades, en osäkerhet kring vilken formell ställ- ning råden har. Av redovisningar till regeringen och av protokollen från programrådens möten framkommer att leda- möterna i råden har återkommande funderingar över de nationella programrådens funktion och arbete. En frågeställning som funnits med är de nationella programrådens befogenheter och ställning i relation till som myndighet. I den externa utvärdering av programrådsarbetet som beställt av konsultföretaget konstateras att de nationella programråden i huvudsak har haft en stödjande och rådgivande roll i relationen till Skolverket.17 Utvärderarnas bedömning är att det finns en förståelse för de givna förutsättningarna från båda parter. Utvärderarna kunde ändå identifiera en vilja hos ledamöterna att utvidga ramarna för vad som ryms inom det nuvarande uppdraget. Den tar sig uttryck i en önskan om ökad samverkan med både andra nationella programråd och de lokala programråden. De natio- nella programråden uppges även vilja ha en egen redovisning av arbetet som bilaga till redovisning till regeringen. Av svaren på den enkät som utredningen skickat till ledamöter- na i de nationella programråden framgår att ledamöterna är med- vetna om den naturliga spänning som uppstår mellan roll som myndighet och branschrepresentanternas behov av in- flytande över de yrkesrelevanta delarna i utbildningen. Flera leda- möter ställer sig ändå frågande inför i vilken utsträckning som den rådgivning och den samverkan som ligger i uppdraget faktiskt på- verkar beslutsfattande i olika sakfrågor. Av redovisningar till regeringen framgår att de nationella programrådens påverkansgrad i praktiken har varierat med de olika frågornas karaktär. Det finns även skillnader gällande när i beslutsprocessen som de nationella programråden involverats. har programrådens synpunkter varit en del av underlag, medan det vid andra tillfällen snarare rört sig om rådgiv- ning eller informationsinhämtning. På vissa områden har program- Redovisning av uppdrag om samverkan med de nationella pro- gramråden för yrkesprogrammen i gymnasieskolan. Bilaga 1, Utvärdering av de nationella pro- gramrådens arbete. Nationella och lokala programråd råden involverats i mindre utsträckning. Detta gäller särskilt reger- ingsuppdrag som ska genomföra . erfarenheter är enligt de redovisningar som gjorts att programrådsarbetet har börjat få en annan karaktär. Bland annat har antalet ärenden som programråden haft att behandla ökat. Detta har dels att göra med ett ökat antal uppdrag till som utgår från samverkan med arbetslivet varför behovet av stöd från programråden ökat. Till det kommer att programråden själva har ökade ambitioner att påverka arbete. I vissa fall har och ledamöterna olika förväntningar på programrådens funktion. har behov av att stämma av konkreta utbild- ningsfrågor mot branschernas verklighet, medan branscherna i sin tur har ambitionen att använda programråden som kanal för att på- verka regeringen. Utredningens samtal med de tjänstemän inom som ansvarar för de nationella programråden visar att det även inom myndigheten finns en osäkerhet kring de nationella programrådens roll och funktion. Tjänstemännen beskriver en obalans mellan leda- möterna inom programråden, där ledamöter som representerar starka branschorganisationer är mer pådrivande och därmed kan få ett stort inflytande. Utredningen tolkar det som att tjänstemännen ser det som sin uppgift att balansera de olika branschorganisatio- nernas inflytande i programråden för att även de mindre aktörernas intressen ska kunna tillvaratas. Detta tyder på att det finns en otyd- lighet kring de enskilda ledamöternas utrymme inom råden. 5.1.3Ledamöterna sitter på personliga mandat Vid inrättandet av de nationella programråden fastslog regeringen att råden ska vara sammansatta av en bred representation av branschföreträdare och företrädare för arbetsgivar- och arbetstagar- organisationer inom de yrkesområden som programmen utbildar för.18 Avsikten var alltså att ledamöterna skulle företräda organisa- tioner. Det är så som ledamöterna betraktas utifrån, och så som de tycks betrakta sig själva. Trots detta har praktiska skäl gjort att ledamöterna i råden formellt sett sitter på personliga mandat. 18 Uppdrag till angående nationella råd för yrkesprogrammen. U2009/5399/G. Nationella och lokala programråd Det ställs därmed inget formellt krav på att ledamöterna ska repre- sentera sin organisation, bransch eller myndighet. Utredningen konstaterar att ledamöternas formella roll i råden inte överensstäm- mer med deras syn på vilken roll de bär i praktiken, vilket medför en osäkerhet kring deras inflytande och ansvar. Inför inrättandet av de nationella programråden gjorde Skol- verket en kartläggning av branschorganisationer som kunde antas ha beröringspunkter och intressen kopplade till de olika yrkespro- grammen. Kartläggningen hade två syften, dels att nå så många berörda som möjligt med inbjudan att nominera ledamöter till pro- gramråden och dels att få en tydligare bild av olika former av in- tresseorganisationer och hur dessa förhöll sig till varandra. Prin- cipen inför bemanningen av de nationella programråden kom att bli att det skulle finnas en ledamot för varje inriktning på yrkespro- grammen. Det innebar att varje programråd bestod av sex till åtta ledamöter. Ledamöterna nominerades till programråden av både organisa- tioner och myndigheter. Då det är viktigt att ledamöterna har en bred kunskap om både program och yrkesområden fick den nomi- nerande organisationen motivera och beskriva den nominerades kompetensområden. inrättades de tolv nationella pro- gramråden och bestod då av totalt 84 ledamöter utsedda bland de 128 nominerade personerna. Inför den nya mandatperioden – 2016 nominerades cirka 130 personer från ett åttiotal olika organi- sationer, myndigheter och företag. Av dessa utsågs 89 ledamöter. Cirka två tredjedelar av ledamöterna kvarstod från den förra mandat- perioden. Förändringar i sammansättningen av ledamöter genom- fördes i elva av de tolv nationella programråden. Trots att ledamöterna nomineras av organisationer utses leda- möterna på personliga mandat av . menar, en- ligt Rambölls utvärdering , att de personliga mandaten är viktiga för kontinuiteten och ökad effektivitet.19 Programråden blir mindre byråkratiska och trögrörliga om behovet av förankring i den egna organisationen inte är lika stort. Fördelen med personliga man- dat är att det gör programrådsverksamheten lättare att hantera. Redovisning av uppdrag om samverkan med de nationella pro- gramråden för yrkesprogrammen i gymnasieskolan. Bilaga 1, Utvärdering av de nationella pro- gramrådens arbete. Nationella och lokala programråd det står att rådens strategiska uppdrag förutsätter att ledamöterna kan företräda ett yrkesområde som det aktuella yrkesprogrammet utbildar mot. Dessutom är uppfattningen bland de organisations- nominerade ledamöterna att de faktiskt företräder sina respektive organisationer i de nationella programråden. 5.1.4De nationella programråden har begränsade möjligheter till egna initiativ Av redovisningar till regeringen framgår att ledamöter- na i de nationella programråden har önskemål om större inflytande över programrådens dagordning och prioritering av de frågor som ska diskuteras. Även i Rambölls utvärdering av programrådsverk- samheten uttrycker ledamöterna önskemål om inflytande över vilka frågor som tas upp och deras karaktär.20 Fördelningen mellan infor- mations- och diskussionsfrågor upplevs som alltför fokuserad på information. Några ledamöter upplever enligt utredningens enkät att de kommer in för sent i processer där det är tänkt att de ska bidra och av den anledningen går miste om möjlighet till påverkan. tjänstemän menar i kontakt med utredningen att ledamöterna kan påverka vilka frågor som ska tas upp inom de giv- na ramar som gäller för programråden. En stor del av rådens arbete styrs dock av regleringar och regeringsuppdrag. För en del ärenden är det reglerat att programråden ska höras, såsom inför be- slut om särskilda varianter, riksrekryterande utbildningar och stats- bidrag för kompetensutveckling av yrkeslärare.21 I många regerings- uppdrag om yrkesutbildning som ges till har också samråd med de nationella programråden skrivits in som ett krav. I redovisning av arbetet med de nationella programråden såväl som i Rambölls utvärdering konstateras att arbetet i råden i stor utsträckning styrts av en mängd olika regeringsuppdrag på yrkesutbildningsområdet.22 har arbetet enligt reger- Redovisning av uppdrag om samverkan med de nationella pro- gramråden för yrkesprogrammen i gymnasieskolan. Bilaga 1, Utvärdering av de nationella pro- gramrådens arbete. 215 kap. 9 och 19 §§ gymnasieförordningen (2010:2039) och 3 § andra stycket förordningen (2012:144) om statsbidrag för kompetensutveckling av lärare i yrkesämnen. Redovisning av uppdrag om samverkan med de nationella pro- gramråden för yrkesprogrammen i gymnasieskolan. Bilaga 1, Utvärdering av de nationella pro- gramrådens arbete. Nationella och lokala programråd ingsuppdragen bedrivits skyndsamt med begränsad handläggnings- tid. Det har inneburit att det inte funnits något större utrymme för programråden att påverka arbetet eller att själva att ta egna initiativ. För att utvidga inflytandet skulle regeringen enligt behöva se över sin styrning av de nationella programråden. Ett annat hinder för att ta egna initiativ är bristen på resurser för utvecklings- och beredningsarbete. I protokoll från möten i pro- gramråden syns ofta önskemål om mer uppgifter och statistik att använda i utvecklingsarbetet. I svaren på utredningens enkäter efterfrågas strukturerade underlag som utgångspunkt för program- rådens arbete och återkoppling av programrådens egna initiativ. I enkätsvaren efterfrågas även ökade resurser, exempelvis i form av en kanslifunktion för de nationella programråden. 5.1.5De nationella programråden har olika förutsättningar I svaren på den enkät utredningen skickat ut till ledamöterna i de nationella programråden finns många kommentarer om svagheter i arbetsprocesser och rutiner. Det kan handla om hur möten för- bereds och hur dagordningar utformas, om hur önskemål och syn- punkter tas om hand och hur de följs upp inom myndigheten. Olik- heter mellan råden i arbetssätt och utrymme för inflytande lyfts också som en svaghet. Tjänstemän från leder och proto- kollför de nationella programrådens möten. Enkätsvaren från pro- gramrådsledamöter som utredningen fått in tyder på att rutinerna för arbetet i råden varierar beroende på vilken tjänsteman som an- svarar för det nationella programrådet. Arbetsmetoderna framstår som relativt personbundna, vilket innebär olika förutsättningar för de nationella programrådens arbete och för deras möjligheter att få gehör för sina synpunkter inom . Rådens arbete har olika karaktär eftersom yrkesprogrammen har olika struktur och utvecklingsbehov. Arbetet inom de nationella programråden präglas också självklart av de personer som medver- kar, och relationerna mellan dem. Det understryker be- hovet av tydliga ramar och likvärdiga förutsättningar för de natio- nella programrådens arbete. Nationella och lokala programråd 5.1.6De nationella programråden saknar möjlighet att lyfta övergripande frågor till en högre organisatorisk nivå De nationella programråden har ofta behov av att diskutera frågor som ligger utanför verksamhetsområden. Frågor som helt eller delvis berör andra myndigheters ansvarsområden, såsom Skolinspektionens tillsynsarbete, behörighetsregler inom yrkeshög- skolan eller Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar är dock svåra att hantera inom ramen för de nationella programråden. Det händer därför att den ansvariga tjänstemannen bjuder in repre- sentanter för andra myndigheter till de nationella programrådens sammanträden. Detta sker dock inte systematiskt eller i alla pro- gramråd, utan styrs av behov och intresse. tjänstemän menar att ledamöter ofta tar upp frågor av mer politisk karaktär, vilket begränsar utrymmet för löpande ut- vecklingsfrågor. och branschorganisationerna har delvis olika förväntningar på de nationella programrådens funktion. Skol- verket har behov av att stämma av konkreta utbildningsfrågor med branschrepresentanterna. Branschrepresentanterna har i sin tur am- bitionen att använda de nationella programråden som en kanal för att påverka den generella utbildningspolitiken. Frustration över bristen på forum för att diskutera myndighets- övergripande yrkesutbildningsfrågor syns i svaren på utredningens enkät till programrådsledamöterna. En idé om att de nationella programråden borde ligga direkt under framförs i enkätsvaren. Denna idé har utredningen även stött på i tidigare diskussioner med branschrepresentanter. Mot bakgrund av de utvecklingsområden som presenterats ovan lägger utredningen ett antal förslag för att förtydliga och förstärka de nationella programrådens roll. Förslagen presenteras i avsnitt 5.3. I utformningen av dessa förbättringsförslag har utredningen inspirerats av den norska modellen för samverkan mellan myndig- heter och arbetsmarknadens parter. Den norska modellen beskrivs närmare i bilaga 6. Nationella och lokala programråd Lokal samverkan mellan gymnasieskolan och den lokala arbets- marknaden är en viktig förutsättning för kvalitet i gymnasial yrkes- utbildning. I samband med gymnasiereformen infördes därför reglering om lokala programråd. Enligt gymnasieförordningen ska det för yrkesprogrammen i gymnasieskolan finnas ett eller flera lokala programråd för samverkan mellan skola och arbetsliv.23 Lokala programråd föreslogs av Gymnasieutredningen.24 Utreda- ren ansåg att det fanns för stora variationer i landet avseende sam- verkan mellan skola och arbetsmarknad. Avsaknaden av regelverk som stimulerade till den typen av samverkan ansågs vara en bidra- gande orsak. Obligatoriska lokala programråd sågs som en viktig förutsättning för att stärka samverkan mellan skola och arbets- marknad på lokal nivå, och därmed kvaliteten i utbildningen. Gym- nasieutredningen föreslog att ett lokalt programråd skulle kunna organiseras gemensamt för flera yrkesprogram eller ett för vardera aktuellt program. Rådet föreslogs också kunna omfatta yrkes- utbildning vid en gymnasieskola eller vid flera gymnasieskolor i form av regional samverkan. I den efterföljande propositionen gjordes bedömningen att lokala programråd skulle bli obligatoriska.25 Regeringen ville inte närmare reglera den lokala samverkan, då man ansåg att behov och förutsättningar för samverkan varierade mellan olika kommuner. Däremot angavs i propositionen exempel på de lokala program- rådens uppgifter, såsom att bistå huvudmannen i frågor kring det arbetsplatsförlagda lärandet och att medverka vid utformning och bedömning av gymnasiearbeten i samband med yrkesexamen. Samråd med det lokala programrådet krävs enligt gymnasie- förordningen i de fall arbetsplatsförlagt lärande måste bytas ut mot motsvarande utbildning förlagd till skolan, samt vid ansökan om att få anordna ett gymnasialt yrkesprogram som särskild variant.26 De lokala programrådens utveckling, roll och uppgifter är åter- kommande frågor i redovisningar av arbetet med de nationella programråden.