sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Kommunsektorns möjlighet att ge bidrag utgår från det s.k. befo- genhetskapitlet i kommunallagen (1991:900) (KomL). Det innebär att verksamheten, för att kunna få bidrag, ska vara av allmänt in- tresse och ha anknytning till kommunens eller område eller medlemmar, och inte höra till någon annans ansvar (2 kap. 1 § KomL). Den verksamhet som bidraget avser ska vidare vara benefik, dvs. det får inte handla om köp av en tjänst. I kommunstyrelsens uppgifter (följande avsnitt gäller även för landsting) ingår bl.a. att leda och samordna förvaltningen av kom- munens angelägenheter (6 kap. 1 § KomL). Nämnderna beslutar i frågor som de enligt lag eller annan författning skall handha. Nämnderna beslutar också i frågor som fullmäktige har delegerat till dem (3 kap. 13 § KomL). I kommunen ska finnas ett regle- mente som reglerar vilka verksamhetsområden som kommun- styrelsen respektive olika nämnder i en kommun ansvarar för (6 kap. 32 § KomL). Det är enligt utredningen lämpligt att eventu- ella beslut om bidrag till organisationer som bedriver verksamhet över flera av kommunens verksamhetsområden fattas av kommun- styrelsen. Hur reglementet är utformat är avgörande för kommun- styrelsens möjlighet att fatta den typen av beslut. Om reglementet är utformat så att ansvaret för olika verksamhetsområden är för- delat enbart på nämnderna, saknas utrymme för kommunstyrelsen att fatta sådana beslut. Om reglementet däremot är utformat så att kommunstyrelsen har befogenhet att fatta beslut om vissa typer av bidrag, t.ex. för horisontell eller områdesövergripande verksamhet, konstaterar utredningen att det finns ett utrymme för kommuner att med bidrag stödja även den del av civilsamhällets verksamhet som rör flera delar av de kommunala verksamhetsområdena. Detta under förutsättning att verksamheten i sig faller inom den kom- munala kompetensen och inte utgör köp av tjänst. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Kritik mot kortsiktighet i kommunala bidrag Från organisationshåll har utredningen fått många synpunkter på kortsiktigheten i den kommunala bidragsgivningen, nämligen att beslut om bidrag fattas i taget. Det är en av de mest före- kommande synpunkterna som utredningen har hört från civilsam- hället. Kommunala beslut om bidrag är styrda av det kommunala bud- getåret, där kommuner och landsting upprättar en budget för nästa kalenderår (budgetår) (8 kap. 4 § KomL). Av kommunal- lagen framgår också att budgeten ska innehålla en plan för en pe- riod av (8 kap. 5 § KomL). De ettåriga budgetbesluten anges som en förklaring till varför kommunala bidragsbeslut fattas i taget. För civilsamhällets verksamhet innebär detta betydande problem i form av kortsiktig finansiering av verksamheten och en osäkerhet inför kommande verksamhetsår då man inte vet i vilken mån bidrag kommer att beviljas. För den organisation som har an- ställd personal och hyrda lokaler uppstår ytterligare problem. Ut- redningen har hört exempel på organisationer som känner sig tvingade att varsla sin anställda personal i väntan på beslut om fortsatt kommunalt bidrag, något som motverkar organisa- tionens önskan om en långsiktig personalpolitik. Mot den bakgrunden finns det önskemål i civilsamhället om en ökad grad av långsiktighet i de kommunala besluten om bidrag. Exempel på metoder som ger bättre planeringsförutsättningar Utredningen har tagit del av några kommunala bidragsbeslut som ger berörda organisationer vissa förutsättningar att planera verk- samheten över flera kalenderår. Ett exempel är i kommun (dnr UAN-2014-0288) som i sina mål och riktlinjer för ideella organisationer som ansöker om verksam- hetsbidrag till arbetsmarknads- eller sysselsättningsinsatser skriver att nämndens stöd ska utformas så att det underlättar kontinuitet och långsiktighet i organisationernas planering. Utgångspunkten är att organisationer som tidigare beviljats bidrag ska kunna räkna med fortsatt bidrag så länge det inte framkommer nya omständig- heter som motiverar en förändring av tilldelade medel. Exempel på sådana omständigheter kan vara avvikelse från uppsatta mål, brister Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet i kvalitet eller ökad självfinansiering. Antal organisationer som söker verksamhetsbidrag, förändrad kommunalekonomisk ram eller tydliga förändringar i de styrande dokumenten kan vara andra exempel på nya omständigheter. Ett annat exempel är en nämnd i en kommun som har beslutat om verksamhetsbidrag till den lokala . Stadsmis- sionen i den aktuella kommunen har ansökt om ett flerårigt verk- samhetsbidrag för perioden 2015−2017 till arbetsträning med in- riktning mot arbetsmarknaden, utvecklingsanställningar och socialt företagande. Med ett flerårigt verksamhetsbidrag vill stadsmiss- ionen öka stabiliteten i sina arbetsmarknadstjänster. Målgruppen för verksamheten är personer som är aktuella inom och som uppbär försörjningsstöd, deltar i öppenvårdsprogram eller som är utskrivna från behandling eller straff och som befinner sig långt från arbetsmarknaden. Nämnden beviljade del av det sökta beloppet i verksamhetsbidrag . Beslutet avser verksamhetsbidrag , men innebär också ett godkännande av verksamhetsbeskrivning. Beslutet kan därmed ses som ett politiskt löfte om verksamhetsbidrag i ansökan. Nämnden ska dock fatta konfirmerande beslut för kom- mande verksamhetsår. Ett tredje exempel på beslut med planeringsförutsättning är en nämnds beslut om bidrag till sociala föreningar. Den aktuella nämnden fattade beslut om bidrag till sociala föreningar. I det sammanhanget behandlade nämnden bl.a. den lokala kvinnojourens ansökan om treårigt verksamhetsbidrag. Beslutet innebar att nämnden beviljade kvinnojouren större delen av de sökta personal- och lokalkostnaderna för verksamhet som joursamtal, rådgivning, informationsinsatser och utbildning under . Av beslutet framgår också att nämnden pre- liminärt fördelar en del av kommande budgetårs bidrag till sociala föreningar, något som också har kommunicerats till berörda före- ningar. En bakgrund till nämndens beslut var att organisationer som bedriver social verksamhet i tidigare kontakter med nämnden och förvaltningen framfört önskemål om en ökad långsiktighet i bidragsgivningen. Den verksamhet som verksamhetsbidraget avsåg bedömdes vidare som viktig för att nämnden ska kunna förverkliga sin politik samt att den utgör ett komplement till nämndens ordi- narie verksamhet. Nämnden har också haft lång erfarenhet av sam- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet arbete med bl.a. kvinnojouren, som det fleråriga verk- samhetsbidraget rymdes inom fullmäktiges fleråriga budgetram. Från hanteras bidragsgivningen till sociala före- ningar efter en omorganisation i den aktuella kommunen av en annan nämnd. Den nya nämnden har informerats om beslutet om flerårigt verksamhetsbidrag, men har inte sett något behov av att ändra det beslut som fattats av den nämnd som tidigare hade ansvaret. Modell med ”klumpsumma” med periodiserade utbetalningar Ytterligare ett sätt att ge långsiktiga planeringsförutsättningar till organisationer som en kommun har haft ett långvarigt samarbete med, kan vara att besluta om bidraget i ”klumpsumma”. En sådan modell innebär att ansvarig nämnd beslutar om ett bidrag till en civilsamhällesorganisation som storleksmässigt motsvarar bidraget medan verkställigheten av beslutet periodiseras med utbetalningar . Modellen innebär dock att kommunen eller kostnadsför bidraget (”klumpsumman”) i samband med beslutet, dvs. Kommunen eller redovisar en skuld i balansräkningen med de bidrag som senare ska utbetalas till föreningen i fråga. Detta innebär alltså att bidragen resultatredovisas i sin helhet det år beslutet fattas. Ett problem med tillämpningen av denna modell kan uppstå i relation till kommunallagens krav på en budget i balans, där intäkterna måste överstiga kostnaderna. Nämnden kan – beroende på budgetens storlek – påverka möjligheten för kommunen att klara balanskravet då nämnden vissa år (år 1) fattar beslut om mycket stora bidrag. Om nämnden har flera organisationer som man ger ungefär lika stora bidrag, kan ett sätt att hålla balanskravet vara att ha ett rullande schema för beslut. I praktiken skulle det innebära att nämnden fattar beslut om bidrag i klumpsumma för en organisation år 1, för en annan organisation år 2 och för en tredje organisation år 3. Ett sådant system kräver dock en infasnings- period. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet IOP är ett sätt att ge en mer långsiktig finansiering Ett annat sätt att i den kommunala bidragsgivningen möta önske- målen om en mer långsiktig finansiering är att samarbeta med civil- samhället inom ramen för s.k. idéburet offentligt partnerskap (IOP). Utredningen beskriver IOP som modell i kapitel 6 och noterar att det är en samarbetsform som ökar i omfattning mellan civilsamhället, kommuner och landsting. Av den översikt som ut- redningen har gjort över befintliga IOP-samarbeten framgår att de flesta handlar om samarbete . IOP-samarbeten är inte en form som passar i alla sammanhang och formens primära syfte är inte långsiktighet, men utredningen noterar att en positiv bieffekt av IOP är att det oftast ger mer långsiktiga planeringsmöj- ligheter för de organisationer som ingår i partnerskapet. Risker med ett inteckna bidragsbudgeten över år Utredningen ser positivt på de olika modeller för mer långsiktiga bidragsbeslut som utredningen har tagit del av. noterar utredningen att det också finns risker vid fleråriga beslut, som kommuner och landsting bör ta med i sin beredning av enskilda ärenden. En sådan risk är att det kan försvåra för exempelvis orga- nisationer som inte ansökt om bidrag att få bidrag om en stor del av bidragspotten redan är preliminärt intecknad. Den kom- munala och regionala bidragsgivningen riskerar med andra ord att bli mer statisk och konserverande om hela bidragspotten binds upp av långsiktiga beslut. finns det inget som anger att en ansvarig nämnds hela bidragsbudget måste bindas upp av fleråriga beslut, utan modeller för mer långsiktiga beslut kan användas till viss del. En annan synpunkt som har framförts mot fleråriga beslut om bidrag till civilsamhället är att det kan medföra kritik från den kommunala revisionen. Revisorskritiken skulle motiveras av att en nämnd inte kan fatta beslut om kommande budgetår, innan full- mäktige har fattat beslut om budget för året i fråga. Utredningen noterar att de exempel på beslut om fleråriga verksamhetsbidrag från kommunala nämnder som utredningen refererat uttrycker en politisk viljeinriktning från ansvarig nämnd. Några av modellerna utgår också från att konfirmerande beslut ska fattas. Därmed torde risken för revisorskritik vara liten. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Andra sätt att ge civilsamhället planeringsförutsättningar Utredningen noterar att det också finns andra sätt för kommuner och landsting att ge civilsamhällets organisationer bättre plane- ringsförutsättningar. Ett sätt är tidpunkten när beslut om bidrag fattas. Som exempel kan tas den tidigare och omsorg i kommun som ändrat tidpunkt för beslut om bidrag till september, i stället för som . Den ändrade tidpunkten för beslut om bidrag är en anpassning till civil- samhällets önskemål om beslut tidigare på kalenderåret i syfte att underlätta planeringen inför det kommande verksamhetsåret. Ett annat sätt att ge bidragssökande organisationer större möj- lighet att planera verksamheten kan vara att överväga ett slags sy- stem med ”early warning” om budgetramen för bidrag till civilsam- hällets organisationer skulle minska. Det skulle vara en mekanism som i beredningen av budgetbeslutet varnar för att kommunen eller kan komma att besluta om minskade bidrag inom ett verksamhetsområde under kommande budgetår. En tidig varning skulle tydliggöra när organisationer som brukar ansöka om bidrag, måste öka sin finansering från andra parter för att kunna bedriva aktuell verksamhet i samma omfattning som förut. är ett system med ”early warning” endast en varning om en minskning av den totala bidragsbudgeten för ett område, något som inte nöd- vändigtvis måste påverka varje enskild organisation som söker bidrag. Utredningen kan också konstatera att graden av långsiktighet varierar mellan olika bidragsformer. En kommun eller ett landsting kan ge civilsamhällets organisationer friare planeringsförutsätt- ningar genom att använda sig av större andel organisationsbidrag, som ju är mindre styrt, i stället för projektbidrag, som ofta är mer kortsiktiga. Utredningens överväganden och slutsatser Utredningen gör bedömningen att kommuner och landsting kan underlätta för det civila samhället genom att utnyttja de möjlig- heter som finns i bidragsgivningen. Ovan har utredningen beskrivit några tillvägagångssätt i syfte att möta de synpunkter som civil- samhället har på den lokala och regionala bidragsgivningen. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet ningen noterar att utformningen av bidragsgivningen är en fråga som faller inom den lokala och regionala självstyrelsen. Därför bör, enligt utredningen, ett utvecklingsarbete ske i dialog mellan en kommun/landsting och civilsamhället utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Utredningen vill också understryka att eventu- ella förändringar i bidragssystem bör föregås av en analys av det lokala och regionala civilsamhällets behov i relation till kommunens önskemål om inriktning på samarbetet. Några utgångspunkter i analysen kan vara behovet av finansiering för verksamheter som går över flera delar av den kommunala organisationen, möjligheterna att tillmötesgå civilsamhällets önskemål om ökade planeringsförut- sättningar samt behovet av ett tillfälligt stöd för nya organisationer. 5.4Andra områden som påverkar civilsamhället Utredningens uppdrag att identifiera regelverk som utgör begräns- ningar för organisationernas verksamhet har inneburit många kon- takter med det civila samhällets organisationer. Utredningen har utöver vad som redovisats i avsnitten 5.1, 5.2 och 5.3 noterat ytter- ligare ett antal områden där det finns regelverk som upplevs för- svåra för civilsamhället att bedriva sin verksamhet. Framför allt har det gällt skatterättsliga frågor samt frågor om statsbidrag som inte omfattas av utredningens direktiv (dir. 2014:40). I utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2015:38) betonas dock vikten av att det finns goda och långsiktiga förutsättningar för att civilsamhällets organi- sationer ska kunna bedriva såväl verksamhet som organisationsut- veckling. Därför väljer utredningen att kort redogöra för några av de hinder som organisationerna har framfört även på dessa områden. har efter förslag i budgetpropositionen beslutat om en reformering av inkomstskattreglerna för stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund. Reglerna, som trädde i kraft , möjliggör bl.a. att stiftelser som främjar kultur, miljö och idrott kan bli inskränkt skattskyldiga, dvs. bli skattskyldiga endast för vissa inkomster. En problematik som tagits upp är om tillhandahållande av fri kost i samband med ideella, oavlönade insatser ska ses som ersätt- ning och därmed förmånsbeskattas. Organisationen ska i sådant fall i sin tur betala arbetsgivaravgift för förmånsvärdet. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet samhällets organisationer medför det, förutom faktiska merkost- nader, också ett merarbete i form av att administrera kontrollupp- gifter till sina frivilliga. I sammanhanget har utredningen uppmärk- sammats på förslagen i en promemoria från , Skatte- och avgiftsfrihet vid mindre belopp (, dnr 131 679132- 07/113), som bl.a. syftar till att förenkla för ideella föreningar ge- nom att inkomster från ideella föreningar inte ska beskattas om värdet av ersättningar och förmåner från en och samma förening inte överstiger . Momsbeläggning vid köp mellan organisationer för de organi- sationer som ”delar” på anställd personal är en annan problematik som påtalats av flera organisationer som utredningen har mött. För organisationer som bara har råd med en deltidsanställning för något ändamål kan det vara effektivt att dela på anställningen med en annan organisation, så att en organisation är arbetsgivare och den andra organisationen står för en del av kostnaden. Sådana köp av tjänster mellan organisationerna riskerar emellertid att beläggas med mervärdesskatt, eftersom det rör sig om rörelseinkomster som inte är att betrakta som hävdvunna och därmed inte får överstiga en viss andel av de totala rörelseinkomsterna. Det kan försvåra för organisationerna att samordna sig på ett effektivt sätt. Avseende statsbidragen konstaterar utredningen att det pågår mycket arbete med att utveckla dessa. Bland annat har det gjorts en översyn av fyra bidragsförordningar (Statligt stöd till civila samhället – en översyn av fyra bidragsförordningar samt stödet till Exit, Ds 2015:38). I departementspromemorian före- slås justeringar av de aktuella förordningarna i enlighet med de villkor som anges i propositionen En politik för det civila samhället 2009/10:55). Ett annat exempel på pågående arbete med att utveckla for- merna för statens bidrag till civilsamhällets organisationer är Eko- nomistyrningsverkets (ESV) och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågors (MUCF) gemensamt framtagna rapport ge statligt stöd till civila samhällets organisationer – Hur myndigheter kan planera, genomföra och följa upp sin bidragsgivning till ideella organisationer (ESV 2015). Syftet med vägledningen är att göra bidragshanteringen inom statsförvaltningen mer enhetlig. Detta bygger på en bedömning av att det nu kan finnas omotiverade skillnader i hanteringen mellan myndigheter, vilket försvårar för Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet organisationer som söker bidrag. Det kan också, enligt rapporten, innebära att föreningar inte granskas och bedöms på ett likvärdigt sätt hos olika myndigheter. En mer enhetlig bidragshantering skulle innebära att det blir lättare att göra rätt och att administra- tionen av bidragen på så sätt underlättas, och görs mer effektiv och rättssäker. Tanken är att vägledningen ska spridas bl.a. genom det nätverk för bidragsgivande myndigheter som MUCF samordnar. Den i utredningens möten mest frekvent återkommande syn- punkten på statsbidragen handlar om oproportionerlig administ- ration i förhållande till bidragsnivåerna. Vissa organisationer upple- ver att kraven på ansökningar och redovisningar ständigt ökar. Det kan handla om vilka uppgifter som ska anges, vilka effekter som ska mätas och på vilket sätt det ska dokumenteras. Det kan också handla om hur revision av inlämnade uppgifter ska ske, och hur stor kostnaden för revision är i förhållande till det beviljade bidraget. Transparens i form av tydliga bidragskriterier är något som ef- terfrågas, bl.a. av organisationer som har bred verksamhet och kan söka bidrag från flera olika myndigheter. Det är inte ovanligt att ett kriterium som ”rikstäckande” kan betyda olika saker i olika förord- ningar, vilket kan göra det komplicerat för organisationerna. Behovet av långsiktighet har lyfts även i samband med de stat- liga bidragen. Beslut fattas ofta sent , när statsbudgeten har antagits av och regleringsbrev för kommande verksam- hetsårs har beslutats. Om bidragen varierar i storlek innebär det en betydande osäkerhet för organisationerna. I vissa bidragssystem är det inte heller tillåtet att föra över pengar mellan verksamhetsåren, vilket gör att organisationer som saknar eget kapital kan få problem med likviditeten vid årets början. Här har framförts att myndigheterna skulle kunna ges ett bemyndigande att fatta beslut tidigare , vilket tillämpas för vissa bidrag, bl.a. hos MUCF. Utredningens referensgrupp har uttryckt att det finns behov av en helhetsbild av civilsamhällets egenfinansiering, offentliga bidrag och skatteregler samt andra former av finansiering. Utredningens referensgrupp har också uttryckt ett behov av en genomgång av hur fördelningen mellan olika bidragstyper (organi- sationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag) har utveck- lats, liksom en eller flera fallstudier för att se hur bidragsadminist- rationen för civilsamhället har utvecklats . 6Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling Utredningen ska enligt direktiven lämna förslag till hur organisa- tionernas möjligheter att delta i offentlig upphandling kan förbätt- ras. Utgångspunkten är att företrädare för civilsamhället beskriver en situation där de inte kan delta på lika villkor som kommersiella aktörer i offentlig upphandling, och att deras särart inte tas tillvara i tillräcklig utsträckning. I utredningens uppdrag ingår att beskriva dessa svårigheter och de fördelar som organisationerna kan bidra med, liksom att beskriva några internationella exempel på modeller för upphandling där civilsamhällets organisationer deltar i högre utsträckning. Ett sätt att fånga civilsamhällets särart kan vara att utveckla särskilda upphandlingskriterier som svarar mot de mer- värden organisationerna erbjuder. Ett annat sätt kan vara att öka stödet till organisationerna. För att öka kunskapen om hur del- tagandet ser ut har utredningen också fått i uppdrag att lämna för- slag på förbättrad statistik. Slutligen omfattar också uppdraget att ge exempel på andra modeller än upphandling som används för offentligt finansierade tjänster (dir. 2014:40). Organisationer från det civila samhället utför en mängd offent- ligt finansierade tjänster, antingen genom att delta i upphandling eller genom andra former av samarbetslösningar. Det finns stora organisationer som driver omfattande verksamheter såsom sjukhus, vårdcentraler och skolor. Det finns också små föreningar som t.ex. sköter en idrottsplats på uppdrag av kommunen, i utbyte mot redu- Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling cerad hyra för verksamheten, och en mängd olika varianter där- emellan. Bredden är stor som ideella organisationer har en relativt låg marknadsandel i i en internationell jämförelse av utförare inom offentligt finansierade välfärdstjänster (Tillväxt- verket, 2012, rapport 0142, Varför är det så få idéburna organisa- tioner i välfärden? Bredden bland de organisationer som deltar i offentlig upphand- ling är också mycket stor vad det gäller verksamhetens inriktning. Det kan handla om verksamheter på arbetsmarknadsområdet, fritidsverksamhet, vård, skola och omsorg men det kan också handla om många andra typer av tjänster såsom caféverksamheter, konferenslokaler och annat där civilsamhällets organisationer av olika skäl erbjuder sina tjänster till det offentliga. Vägen till att bli utförare skiljer sig från organisation till organi- sation. Det finns företag och organisationer inom det civila sam- hället som bedriver offentligt finansierade välfärdstjänster som sin huvudsakliga verksamhet, de kan t.o.m. ha bildats just med syftet att utföra sådana uppdrag. Det kan vara föräldrakooperativ som driver förskola, arbetsintegrerande sociala företag som driver verk- samhet för människor som står långt från arbetsmarknaden och stiftelser som driver t.ex. äldreboende. Andra organisationer har bredare syften, och arbetar också med påverkansarbete eller med olika typer av verksamheter där bara någon del av den totala verk- samheten sker på uppdrag av det offentliga. Organisationen kan aktivt ha valt att delta i en offentlig upphandling för att bredda sin verksamhet och sin finansiering. Organisationen kan också ha drivit en verksamhet , med finansiering t.ex. i form av verk- samhetsbidrag, men på grund av att den offentliga parten gör bedömningen att verksamheten måste upphandlas har man övergått till denna modell. I det senare fallet är det vanligt att upphand- lingen ses som ”ett nödvändigt ont” av organisationen i fråga.