sou · H4B368 · 2016-10-12 00:00:00 — Om det finns bolag som inte kreditprövar sina gratislån handlar det om en tämligen liten kostnad per lån, inte mer än cirka 200 kronor.56 56 Utredningen har gjort uppskattningen med ledning av en granskning av avgifter som gjorde 2009, jfr avsnitt 10.5. I detta kapitel redogörs för den åtgärd som i våra direktiv benämns räntetak – dvs. en reglering som begränsar den kreditränta och den dröjsmålsränta som får tas ut för en kredit. I våra direktiv anges bl.a. följande som en bakgrund till vårt uppdrag i denna del. Att begränsa krediträntan och dröjsmålsräntan skulle kunna leda till att en kreditgivare blir mer noggrann med vem som får låna pengar. Skälet till detta är att åtgärden innebär en begränsning av kredit- givarens möjligheter att beakta kreditrisken vid bestämmandet av räntenivån och att få täckning för kreditförluster som uppstår i verksamheten när konsumenter inte har råd att betala tillbaka lånen. På så sätt minskas kreditgivarens incitament att låna ut till högriskkonsumenter. Införandet av tak för krediträntan och dröjs- målsräntan skulle också kunna minska risken för att konsumentens kostnader för lånet eskalerar och att enbart räntekostnaderna blir svåra att klara av att betala. Detta gäller särskilt i de fall snabblånet löper eller då konsumenten hamnar i dröjsmål med betalning. Som nämns i våra direktiv finns räntetak i flera europeiska län- der. Frågan om räntetak har också övervägts i , men har inte lett till lagstiftningsåtgärder. Dessa överväganden redovisas först i detta kapitel. På uppdrag av Europeiska kommissionen har en studie av ränte- tak inom EU utförts av ett forskarlag, vars slutrapport överlämna- des 2010 (kallas för ”” i det följande). Syftet med EU- studien är att ge kommissionen ett kunskapsunderlag kring olika former av räntetak inom unionen och att möjliggöra en bedömning av räntetakens ekonomiska och sociala konsekvenser. har anfört att den mot bakgrund av studien kommer att avgöra om det finns anledning att agera på EU-nivå när det gäller räntetak.1 redovisar på ett översiktligt sätt de olika ländernas tillämpliga reglering och övervägandena bakom regleringen. EU- studiens redovisning är därför utgångspunkten för utredningens redogörelse för räntetak i andra europeiska länder. Utredningen ger därutöver särskilda beskrivningar av räntetak i och Stor- . Prisregleringarna i dessa länder omfattas inte av EU- studien eftersom de införts efter det att studien färdigställdes. Regleringen i dessa två länder är också särskilt intressant, eftersom kreditmarknaderna där liknar den i , särskilt när det gäller den finska marknaden. Även när det gäller ekonomiska och sociala konsekvenser av ett räntetak redovisas först överväg- anden och därefter de uppgifter utredningen hittat avseende ränte- takets effekter i . Efter detta avsnitt beskrivs ränteläget på snabblånemarknaden . Slutligen följer utredningens allmänna överväganden för och emot ett räntetak samt den utformning som en eventuell författ- ningsreglering bör ha, om den ska införas. 10.2Tidigare svenska överväganden om räntetak – omfattning, orsaker och förslag till åtgärder Promemorians förslag om ett tak för dröjmålsränta fick i sitt regleringsbrev 2002 i uppdrag att till närmare analysera orsakerna till uppkomsten av skuldfällor och att föreslå åtgärder för att begränsa problemen med överskuldsättning.2 föreslog i promemorian att möjligheten att begränsa dröjsmålsräntan för konsumentkrediter borde utredas vidare. Verket anförde följande. 1iff/(2010): Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report for the EU Commission DG Internal Market and Services, Project No. ETD/2009/IM/H3/87, s. 342 f. 2Överskuldsättning – omfattning, orsaker och förslag till åtgärder, PM 2003:04, s. 3 Med en begränsnings av dröjsmålsräntan skulle skuldbördan kunna bli mer hanterlig för de kredittagare som inte haft möjlighet att betala av på sina krediter. Upplupna räntor utgör ofta en ansenlig del av skuldbeloppet, vilket också tenderar att inverka negativt på betalningsviljan. I , där man infört en rad åtgärder för att för- bättra för de svårt skuldsatta, finns numera en dylik begränsning. Visserligen kan villkor om dröjsmålsränta, som inte obetydligt av- viker från räntelagens bestämmelser till konsumentens nackdel prövas med stöd av avtalsvillkorslagen (jmf MD 1997:1 och förarbetena till ränte- lagen, prop. 1975:102 s. 83). Enligt verkets mening är detta emellertid inte tillräckligt. I syfte att motverka tillämpning av omotiverat höga dröjsmålsräntor bör övervägas om en liknande ordning som den i Fin- land även kan införas i Sverige.3 Flera remissinstanser ansåg att frågan om en begränsning av dröjs- målsräntan borde utredas. KFM i påtalade att det i den exekutiva verksamheten regelmässigt förekommer enskilda mål med höga räntesatser, ibland , och att den upplupna räntan i målen ofta är mångdubbelt större än ursprunglig kapitalskuld. I de fall gäldenä- ren har ett litet disponibelt betalningsutrymme kan löneutmätning för skulden pågå som skulden ökar. Även för Budget och Skuldrådgivare i framhöll att den upplupna räntan är en stor del av skulderna. Enligt föreningen upplever många gäldenärer en känsla av hopp- löshet när skulderna ökar trots att de betalar vad de förmår vid utmätning, vilket påverkar betalningsmoralen. Ett vanligt önskemål från de rådsökandes sida uppgavs vara att de vill få stopp på den stigande ränteskulden så att de kan se att skulderna minskar när de betalar. ställde sig tveksam till förslaget och hänvisade till den svenska huvudregeln om fri avgifts- och räntesättning. , som noterade att dröjsmålsränta för den stora massan konsumenter fungerar på ett preventivt sätt, poängterade att en kreditgivare måste ha en viss möjlighet att förebygga miss- bruk av krediter och andra illojala beteenden genom att i förhand a. s. 34. 4Den följande sammanställningen av remissyttrandena är hämtad ur SOU 2008:82 s. 211 f. avskräcka med en kännbar dröjsmålsränta. , som avstyrkte förslaget, framhöll att kreditgivare vid försenad betalning får dels extra kostnader för administration, dels högre upphandlingskostnad för upplånat kapital. Enligt förbundet är det självklart att dessa förhöjda kostnader inte ska bäras av vare sig kreditgivaren eller (i förlängningen) kredittagare som sköter sina betalningsåtaganden. anförde att dröjsmålsränta är ett av de mest effektiva påtryckningsmedel som en kreditgivare har att använda sig av för att gäldenären inte ska hamna i dröjsmål med betalningen av sin skuld. En begränsning motsvarande den i skulle en- ligt innebära en väsentlig sänkning, något som skulle påverka effekten av detta påtryckningsmedel. RSV påtalade att en begränsning av vilken dröjsmålsränta som kan avtalas innebär en betydande inskränkning av avtalsfriheten, något som också Företagarna instämde i. 10.2.2Promemorian Konsumentskyddet inom det finansiella området Promemorians förslag om räntetak På uppdrag av färdigställdes en promemoria om konsumentskyddet inom det finansiella området. Uppdraget gavs mot bakgrund bl.a. av betänkandet Näringslivet och förtroendet (SOU 2004:47) och remissvaren på det betänkandet.5 I promemorian lämnades ett antal förslag till lagstiftningsåtgär- der för att stärka konsumentskyddet. Ett av dem avsåg ett räntetak för konsumentkrediter genom att 10 § i dåvarande konsument- kreditlagen (1992:830) skulle ta upp en bestämmelse av följande lydelse: Ränta får tas ut högst med en räntefot som motsvarar den vid varje tid gällande referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av femton procentenheter. I promemorian konstaterades att det vid kreditköp kunde före- komma effektiva räntor på . 5 Om uppdraget och bakgrunden till detta, se vidare promemorian Konsumentskyddet inom det finansiella området, , Fi 2005/1958, s. 1 samt bilaga 1. Utredaren anförde bl.a. följande som skäl för förslaget. Även om det är så att det ibland med hänsyn till kreditrisker m.m. kan finnas skäl att av konsumenter ta ut räntor som överstiger de som all- mänt tillämpas av banker samt det också måste få finnas ett utrymme för konkurrens och fri prissättning samt variation av inte bara räntan utan också övriga villkor finns det inte någon rimlig anledning att kredit- givare i konsumentförhållanden skall få utnyttja sitt övertag gentemot konsumenterna till att betinga sig orimligt höga räntor. Att med dagens allmänt låga ränteläge ta ut räntor som överstiger måste anses orimligt. En konsument som är medveten och inser vad avtalsvillkoren innebär och som har kontroll över sin ekonomiska situation skulle aldrig gå med på det. Det finns därför anledning att tro att det är de konsu- menter som inte är medvetna, som inte förstår vad de åtar sig genom kreditavtalet och som har dålig kontroll över sin ekonomiska situation som kan förmås att acceptera sådana kreditvillkor. Ofta handlar det om unga konsumenter. Det som lockar är ofta möjligheten att snabbt kunna få en kredit för att genast kunna förvärva den vara eller tjänst som konsumenten vill ha. Företagens marknadsföring är ofta inriktad på att förstärka den lockelsen.6 När det gällde vilken nivå ett räntetak borde ha anfördes att ränte- lagen får anses ge uttryck för vad som är skäliga räntenivåer. Efter- som räntan för den som råkat i dröjsmål är bestämd till åtta procent- enheter över räntelagens referensränta, skulle man i och för sig kunna hävda att en konsument som sköter sina betalningar inte borde behöva betala en högre ränta än så. Å andra sidan kunde ett räntetak på en sådan nivå uppfattas som alltför snävt, särskilt med beaktande av att räntelagen är dispositiv. Vid en sammanvägning av de omständigheter som gjorde det angeläget att begränsa utrymmet för orimliga räntenivåer och intresset av bl.a. konkurrensutrymme för kreditgivare, ansåg utredaren att ett räntetak om 15 procent- enheter över räntelagens referensränta var lämpligt. Utredaren ansåg att det inte fanns anledning att tro att ett ränte- tak skulle innebära att samtliga kreditgivare anpassar sina ränte- nivåer till att ligga strax under taket. Han menade att konkurrensen på kreditmarknaden förhindrar en sådan prissättning och att fler- talet kreditgivare redan då låg väsentligt under det föreslagna taket. Han anförde att en konsekvens av förslaget i stället torde bli en nog- grannare kreditprövning då kreditgivarna skulle tvingas att begränsa sina kreditrisker. 6 A. a. s. 49. Remissutfallet när det gällde det föreslagna räntetaket var blandat. Nedan redovisas ett urval av yttrandena.7 avstyrkte förslaget och anförde bl.a. följande. Ett räntetak kan få till följd att kreditgivarna kompenserar sig genom större avgifter. Ett sådant avgiftsuttag riskerar att bli oöverskådligt. Eftersom avgifter inte är avdragsgilla kan också netto- kostnaderna för konsumenterna öka. Räntelagens bestämmelser kan inte anses utvisa skäliga räntenivåer när det gäller kreditgiv- ning, utan innebär endast en kompensation vid betalningsdröjsmål. Prissättningen av en konsumentkredit avser att täcka kostnader för finansiering av krediten, kostnader för upprättande av krediten, kreditförluster, administrationskostnader och andra rörelsekostna- der. Därtill kommer näringsidkarens vinstkrav. Föreningen anförde också att ett räntetak riskerar att begränsa marknaden för mindre krediter. anförde att prisreglering generellt sett är ett trubbigt instrument som ofta leder till snedvridning av konkurrensen. Det föreslagna räntetaket skulle lätt kunna kringgås av näringsidkarna och därmed bli utan verkan. Även om det kunde finnas lagtekniska lösningar att göra räntetaket effektivt, skulle det leda till en onödig inskränkning i konsumenters valfrihet. Konsumenter som väljer dyra krediter, ofta om små belopp, kan inte generellt anses ha bris- tande insikt i kreditvillkoren eller dålig kontroll över sin ekonomi. Ett räntetak riskerar att bli en onödig och förmyndaraktig restrik- tion över konsumenternas konsumtionsval. avstyrkte förslaget om räntetak och anförde följande. Ett räntetak riskerar att bli normerande för räntesättningen. Ett räntetak kan leda till att tillgången till krediter minskar, genom att kreditgivarna kan kompensera sig för kreditförluster. En minskad tillgång till kredit kan i värsta fall skapa förutsättningar för en grå, helt oreglerad, kreditmarknad. Även anförde att ett räntetak riskerar att utestänga vissa konsumenter från den seriösa, kontrollerade och kontrollerbara kreditmarknaden. avstyrkte förslaget och anförde att en pris- reglering är ett mycket stort ingrepp i friheten att låta företag själva 7 Remissvaren finns tillgängliga i sin helhet hos , dnr Fi 2005/1958. bestämma sina villkor mot kunder och att utbudet och produkt- utvecklingen på marknaden riskerar att hämmas av en prisreglering. Även motsatte sig förslaget av liknande skäl. Flera remissinstanser anförde generellt att det i promemorian saknades konkret underlag och utredning kring förhållandena på finansmarknaden och de påstådda konsumentproblemens omfatt- ning. Förslagen borde redan av denna anledning inte leda till lagstift- ningsåtgärder. För att vidta lagstiftningsåtgärder borde mer ingående analyser av marknaderna och konsekvenserna av förslagen göras. , för Budget och Skuldrådgivare i och Konsumentråd8 tillstyrkte förslaget om räntetak. menade att svårigheterna att tillämpa ockerbestämmelsen innebar att förslaget var ett bra skydd, särskilt för mer utsatta konsumenter. Verket ansåg att den föreslagna ränte- nivån var skälig. an- förde att räntesatserna på marknaden, som kunde vara över 30 pro- cent, måste förändras. Förslaget kunde också medföra att vissa bolag skulle försvinna från marknaden, vilket skulle vara till konsumen- ternas förmån. I betänkandet Vägen tillbaka för överskuldsatta (SOU 2008:82) tar den särskilde utredaren upp frågan om olika räntetak skulle kunna användas som åtgärder för att motverka överskuldsättning. I betän- kandet redovisas de ovan nämnda två promemoriorna. Utredaren föreslår inte att någon form av räntetak införs, vare sig avseende krediträntan eller dröjsmålsräntan. Han anför följande. De olika förslag som här tagits upp gällande vilken ränta respektive dröjsmålsränta som ska råda för vissa slag av fordringar har som ett gemensamt drag att de utgör stora ingrepp i avtalsfriheten. Ränta (eller låneränta) kan ses som priset för lån av pengar. Priset i sin tur beror på en mängd omständigheter. En sådan är givetvis den risk som långivaren tar för att pengarna inte kan betalas tillbaka, något som leder till en kreditförlust. Jag ser det som fullt naturligt att en lån- givare garderar sig mot detta. Eftersom fri konkurrens råder på kreditmarknaden, måste prissätt- ningen på krediterna också få variera tämligen kraftigt. begränsningen i sammanhanget måste ändå slutligt bli att den kredit- givare som erbjuder lån till orimliga räntor slås ut från marknaden. Regelverket för kreditprövningar för att aktörer som vänder sig till ett utsatt klientel håller sig inom rimliga gränser i kreditgivningen. Men ytterst bör den förmögenhetsrättsliga principen om att gälde- nären bär ett strikt ansvar för sin egen betalningsförmåga få genomslag – begränsningar i konsumenters möjligheter att ta nödvändiga eller onödiga krediter till objektivt sett usla villkor bör enligt min mening hållas på ett minimum (såvida inte hänsyn behöver tas till otillbörliga inslag). erbjuder lagstiftningen vissa möjligheter till lindring när betalningsansvaret i efterhand visat sig vara övermäktigt (se t.ex. den tidigare nämnda 8 § räntelagen). För det fall begränsningar skulle införas avseende räntan för konsu- mentkrediter finns dessutom en uppenbar fara för att kreditgivare kompenserar sina risker respektive ökar sina marginaler genom uttag av diverse avgifter av svårgenomskådligt slag. Jag delar också farhågorna som uttryckts av flera remissinstanser (se Fi2005/1958) för att låne- marknaden kan komma att förändras på ett icke önskvärt sätt av pris- regleringar av nu nämnd art. Följden kan mycket väl bli att vissa kon- sumenter helt hindras från att ta lån eller att de tvingas ut i en ”grå” kreditmarknad. Även när det gäller dröjsmålsräntor anser jag, liksom bl.a. Finans- inspektionen, att man bör iaktta stor försiktighet när det gäller ingrepp i räntesättningen. Syftet med dröjsmålsräntan är att ersätta borgenären för den skada som dröjsmål med betalningen vållar. Naturligtvis måste dröjsmålsräntan då kunna ges en kraftigt avskräckande effekt på över- driven skuldsättning. Detta gäller dels i den situation då konsumenten överväger att ta ett lån, dels då lånet är taget och han eller hon över- väger att – till förmån för någon annan prioriterad utgift – skjuta betal- ningen framåt i tiden. Att betalningsdröjsmål oftast orsakas av betal- ningsproblem, inte av betalningsovilja eller en strävan efter ekonomiska fördelar, utgör enligt min mening inte ett tillräckligt skäl för att in- skränka parternas möjligheter att avtala om vad som bör gälla i sådana situationer. Eftersom en fixering av vilken dröjsmålsränta som ska gälla för kon- sumentkrediter enligt vad som sagts inte tycks kunna komma i fråga, synes en fixerad räntenivå under indrivningsfasen, kopplad till räntelagens regler, i vissa fall kunna leda till att räntan sjunker om gäldenären missköter sina betalningar och fordran hamnar hos KFM. Detta skulle då kunna ses som ett incitament för att inte göra rätt för sig i de situationer då krediten löper med en tämligen hög avtalad ränta. Visserligen skulle man, liksom i finländsk rätt, kunna bestämma att dröjsmålsräntan aldrig får vara lägre än den ränta som gällde före för- fallodagen. Den senare åtgärden skulle dock innebära att den preven- tiva effekten hos dröjsmålsräntan helt bortfaller för högt prissatta lån – dröjsmålsräntan är ju nämligen då lika hög som den ordinarie räntan. Det är visserligen riktigt att de mycket höga dröjsmålsräntor som är vanligt förekommande medför att skulderna i många fall ökar trots att månatliga betalningar görs via fortlöpande löneutmätningar. Men detta motiverar alltså inte ett så omfattande ingrepp i avtalsfriheten som ett införande av ett räntetak skulle innebära. Det finns – som visas i del- betänkandet – betydligt mera effektiva och direktriktade åtgärder att ta till för att mildra skuldbördan hos evighetsgäldenärer och andra hårt överskuldsatta personer.9 Utredningen om överskuldsättning övervägde i sitt betänkande Överskuldsättning i kreditsamhället? (SOU 2013:78) frågan om ett räntetak borde införas, i första hand för att komma åt problem med snabblån. Utredningen tar till en början som exempel på ett land där ett räntetak införts just för att åtgärda problem med snabblån. Utredningen anför att detta lett till att antalet snabblåneföretag minskat från drygt 80 företag till knappt 20 stycken. Utredningen föreslår inte att ett räntetak införs och anför tre huvudsakliga problem med en reglering som grund för sitt ställ- ningstagande. 1.Det är svårt att veta vilken nivå på taket som är rimlig. Även mycket små kostnader för ett lån ger tämligen höga effektiva räntor. En kostnad om för ett 30-dagarslån om 500 kro- nor ger en effektiv ränta på . Utredningen anser att det är svårt att se det oanständiga i att ta ut en avgift om 20 kro- nor för ett sådant lån. 2.Ett minskat utbud av snabblån kan inte anses medföra enbart fördelar. Ett räntetak skulle troligen innebära ett mindre utbud av snabblån. Det kan dock medföra svåröverblickbara konse- kvenser. Det kan också finnas personer som har behov av att ta snabblån för att snabbt täcka andra, för hushållet viktiga, utgifter. 3.Räntetak kan leda till större snabblån. Om lånebeloppen ökar slås avgifterna för lånen ut på ett större lånebelopp. Större lån kan dock leda till att en del får svårare att betala tillbaka dem. 9 SOU 2008:82 s. 215 f. Trots de angivna problemen avvisar utredningen inte helt ett ränte- tak med förebild i den finska regleringen. Utvecklingen av snabblån bör dock först följas och analyseras mot bakgrund av de lagstiftnings- åtgärder som redan vidtagits. Den finska utvecklingen bör också följas vidare.10 om viss verksamhet med konsumentkrediter I arbetet med att ta fram föreskrifter till lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter övervägde om ett räntetak skulle föreslås som en del av regleringen för att uppnå en sund verksamhet med konsumentkrediter. Finansinspek- tionen menade dock att det för remisspromemo- rians utarbetande inte fanns tillräckliga skäl att föreslå ett räntetak i föreskriftsform. anförde bl.a. att det återstod att se vilken effekt det nya regelverket, som träffar företag som inte stått under tillsyn, kan komma att få på marknaden.11 10.3Räntetak i andra europeiska länder I 16 av EU:s medlemsstater finns någon form av begränsning, genom rättsregler eller genom domstolspraxis, av den ersättning en kreditgivare får ta ut av en konsument vid kreditgivning. Den vanli- gaste konstruktionen inom EU är att begränsa hur stor den effek- tiva räntan för en kredit får vara, och räntetaket omfattar därmed även andra kostnader för krediten än räntan, t.ex. avgifter.12 I den följande framställningen avses med räntetak en reglering som avser priset för en kredit , genom ett tak för kredit- 10SOU 2013:78 s. 226 f. 11Finansinspektionens remisspromemoria , Förslag till föreskrifter och allmänna råd om viss verksamhet med konsumentkrediter – motivering samt behovs- och konsekvens- analys, FI Dnr 13-6297, s. 12–14. 12iff/(2010): Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report for the EU Commission DG Internal Market and Services, Project No. ETD/2009/IM/H3/87, s. 62–65. omfattar alltså 14 medlemsstaters räntereglering, se s. 63. Sedan genomfördes tillkommer och som länder med en reglering. Tio medlems- stater har räntetak som anges som effektiv ränta, se s. 65 (avsnitt 1.2.1.3.) räntan som sådan, eller ett tak för den effektiva räntan13. Som be- rörs närmare i den följande framställningen har en del länder också infört begränsningar av möjligheten att ta ut dröjsmålsränta och andra avgifter vid betalningsförsummelser. Senast infördes ett räntetak i som trädde i kraft . har också relativt () infört ett räntetak för mindre krediter. Räntetak som ingår i EU-studien14 I medlemsstaterna finns flera olika normgivningsmetoder för att reglera ränta och i förekommande fall andra kostnader för konsu- mentkrediter. Som anges i finns det fyra olika slag av institutioner som kan vara inblandade i att fastställa ett räntetak – lagstiftaren, regeringen, domstolarna och centralbankerna. Ofta in- volverar räntetakets bestämmande fler än en institution. Den rätts- liga som anger räntetaket kan t.ex. ange att den högsta tillåtna räntan ska stå i en viss relation till en genomsnittlig mark- nadsränta som räknas fram av . Räntetaken i medlemsstaterna skiljer sig också åt när det gäller flera andra aspekter. Taket kan vara begränsat till att gälla endast vissa slags krediter. Olika räntetak kan också tillämpas för olika kreditformer, alternativt tillämpas olika räntetak med utgångspunkt från kreditens storlek. Räntetaket kan också vara begränsat på så sätt att det bara gäller krediter som lämnas av en viss kategori aktörer. På gäller t.ex. räntetaket endast för andra kreditgivare än kredit- institut. Räntetaket kan vara fast, dvs. anges som en exakt räntesats. Räntetaket kan också vara rörligt genom att det beräknas utifrån som är föränderlig , t.ex. en referensränta. Som nämnts ovan är ett vanligt sätt att räntetaket beräknas utifrån en genomsnittlig ränta på marknaden, som fastställs på ett visst bestämt sätt, t.ex. genom beräkningar av landets centralbank. 13Jfr definitionen av termen “interest rate restrictions” (IRR) som används i rapporten iff/(2010): Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report for the EU Commission DG Internal Market and Services, Project No. ETD/2009/IM/H3/87, s. IV. 14Uppgifterna i följande stycke är hämtade ur a. a. s. 61–79.