sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — cessen effektivt och medverka till ett värdeskapande av fastigheten då dessa kan återspeglas i värdestegringsersättningen. När värde- stegringen är erlagd finns incitament för fastighetsägarens att bidra till ett snabbare genomförande för att realisera sina värden (sälja eller hyra ut sina bostäder och lokaler) och få täckning för utgiften. Både kommun och fastighetsägare har dessutom en gemensam drivkraft att maximera nyttan av infrastrukturinvesteringen i form av effektiv markanvändning. Dessa effektiviseringar av samhälls- byggandet kan ge positiva samhällsekonomiska effekter och öka den samhällsekonomiska nyttan av höghastighetsjärnvägen. Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar Värdestegringsersättningen bedöms innebära begränsade transak- tions- och uppbördskostnader. Eventuella transaktionskostnader för kommunen, till exempel för förhandling med fastighetsexploa- törer, finansieras genom intäkterna från värdestegringsersättningen. Planvinster är en finansieringskälla som ger intäkter vid fastighets- utveckling (uthyrning, försäljning i samband med nya invester- ingar, ingående av markanvisningsavtal med exploatörer) genom förändrade markvärden på den mark som kommunen äger. Finan- sieringskällan bygger i det här fallet på de värdeändringar som upp- står till följd av utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen. Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda Intäkterna tillfaller främst fastighetsägaren och därmed kan intäk- ter i samband med utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen förvän- tas till kommunen i de fall kommunen är fastighetsägare. Kommu- nen antas till följd av höghastighetsjärnvägen nå planvinster om i nettovärdestegring under perio- den –2040. Eftersom intäktseffekterna till stor del förväntas uppkomma först efter att den nya järnvägen tagits i drift finns ett behov av att låta denna förväntade intäkt ligga till grund för ett i huvudsak låne- finansierat bidrag från kommunerna, där räntor och amorteringar betalas genom intäkterna. Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Att planvinsterna kanaliseras till höghastighetsjärnvägen innebär att kommunerna inte har möjlighet att använda värdeökningen till att finansiera andra investeringar eller åtgärder. Om höghastighetsjärn- vägen har samma samhällsekonomiska lönsamhet som den alterna- tiva användningen av planvinsterna påverkas inte samhällsekonomin. Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar Planvinsterna bedöms innebära begränsade transaktions- och upp- bördskostnader. Eventuella transaktionskostnader finansieras genom ökade intäkter. Skatt på kommersiella lokaler i stationer och flygplatser Vi föreslår att skatt på kommersiella lokaler i stationsbyggnader och på flygplatser införs för att finansiera höghastighetsjärnvägen. I första hand bör skatteintäkter från tillkommande stationsbygg- nader längs med höghastighetsjärnvägen användas i finansieringen, eftersom dessa har ett direkt orsakssamband med höghastighets- järnvägen. Vi bedömer att även intäkter från de befintliga stations- byggnaderna längs med den nya järnvägen kan användas i finansier- ingen då de har en koppling till investeringen. Eventuellt kan även övriga intäkter, från skatt på stationsbyggnader i resten av landet och på flygplatser, användas i finansieringen. Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda Skatt på stationsbyggnader längs höghastighetsjärnvägen bedöms ge intäkter om sammanlagt pris- nivå: xBefintliga stationsbyggnader vid stationer som kommer trafike- ras av höghastighetsjärnvägen beräknas stå för av intäkterna xNya stationsbyggnader (stationsbyggnader längs höghastighets- järnvägen) beräknas stå för av intäkterna. Skatt på stationer i resten av landet och flygplatser bedöms ge sam- mantagna intäkter om 20–pris- nivå. Det bör noteras att i den mån stationsbyggnaderna eller flyg- platserna ägs av statliga bolag är det möjligt att ökade skatteintäk- ter från stationsbyggnader till del innebär minskat utrymme för ut- delning från statliga fastighetsägare, i synnerhet Jernhusen. Det är sannolikt möjligt för Jernhusen att ta ut den ökade skatten från hyresgästen. När det gäller dessa stationer innebär skatten en kana- lisering av medel som skulle komma staten till del oavsett om skat- ten införs. Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Att införa skatt på kommersiella lokaler i stationsbyggnader inne- bär att eventuella konkurrenssnedvridande effekter mellan lokaler i stationsbyggnader och lokaler utanför stationsbyggnader försvin- ner. I övrigt bedöms inte skatten ge några samhällsekonomiska kon- sekvenser. Finansieringskällan ger inte upphov till samma samhällsekono- miska kostnader som anslagsfinansiering då fastighetsskatter inte orsakar snedvridningseffekter på samma sätt som anslagsfinansier- ing, se avsnitt 3.2. Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar Skatt på stationsbyggnader bedöms innebära begränsade trans- aktions- och uppbördskostnader. Eventuella transaktionskostnader finansieras genom ökade intäkter. När det gäller statliga bolag inne- bär ett direkt bidrag till höghastighetsjärnvägen minskat utrymme för utdelning, allt annat lika. Utdelningspotentialen bygger dock på flera faktorer, exempelvis ägarens finansiella mål och verksam- hetens investeringsbehov, som sannolikt kommer att öka i sam- band med höghastighetsjärnvägens tillkomst. 4.4.2Kommunal medfinansiering och förskottering medfinansiering är en finansieringsmetod som ger in- täkter till staten som det utgör en utgift för den med- finansierade kommunen. Då utgångspunkten är att medfinansier- ingen ska grundas på en nytta vägs utgiften upp av potentiella in- täkter från ovan beskrivna finansieringskällor. Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda Enligt lag ska kommunens bidrag till statlig infrastruktur redovisas som en kostnad i resultaträkningen eller tas upp i kommunens balansräkning under en särskild post ”Bidrag till statlig infrastruk- tur”. Lag (2009:1319) innehåller en undantagsregel som innebär att bidraget i stället kan aktiveras som en tillgång i balansräkningen. De kommuner och landsting som skulle medverka till finansier- ingen av genom är exempel på kommuner som hade önskat att bidragen skulle aktiveras som tillgång hos re- spektive bidragsgivare för att därefter successivt kostnadsföras i form av avskrivningar . Argumentet var att åstadkomma en bättre matchning mellan utgifterna och den nytta som uppstår när investeringen färdigställts och under dess nyttjandeperiod. Lagen medger att varje bidrag som redovisas i balansräkningen ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst . Kommunen kan välja upplösning- en ska ske. Den valda perioden för upplösningen kan inte ändras Bidrag ska börja upplösas det år som beslut om bidrag fattas av kommunen eller /regionen. Vid förskottering behöver kommuner skjuta till pengar till hög- hastighetsjärnvägen innan nyttan sannolikt realiserats. Detta inne- bär troligen att kommuner behöver låna upp medel, vanligen till en högre kostnad än om staten lånat upp motsvarande summa. Riks- gäldskontoret har studerat skillnaden i upplåningskostnad mellan staten och Kommuninvest och kom fram till att upplåningskostnaden skiljer sig 0,20–1,mellan staten och Kommuninvest . Hur stor skillnaden är varierar beroende på vilken löptid, valuta och tidpunkt som stude- ras. måste dock prissätta lån till kommuner marknadsmässigt vilket innebär att vinsten för kommunen av att låna i är begränsad – för offentlig sektor som helhet är det dock bättre om kommunerna lånar av Riksgälds- kontoret i stället för av en privat aktör. Orsaken till detta är att privata investerare tar ut en likviditetspremie av kommuner vilket inte skulle ha skäl att göra. presenterade ett förslag om att öppna möjligheter för kommuner, landsting och regioner att låna i , till exempel i samband med med- finansiering och förskottering av infrastruktur. Enligt förslaget skulle upplåning i innebära minskade finansieringskostnader för kommuner. Kommuners lån påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande på samma sätt som statliga lån (se avsnitt om lånefinan- siering, 4.4.3, nedan). Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt medfinansiering kan bidra till ökade samhällsekonomi- ska nyttor om medfinansieringen bidrar till ett ökat lokalt engage- mang och samplanering av infrastruktur och omkringliggande åt- gärder. behöver medfinansieringen motsvaras av nyttor för att säkerställa att kommunen inte avstår ifrån eller skjuter upp andra samhällsviktiga investeringar till förmån för investeringar i statlig infrastruktur. Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar uppbörd kan vara något dyrare än statlig uppbörd. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen regleras i regeringsformen och grundar sig i principen att beslut ska fattas nära folket. Eftersom medfinansiering är frivilligt påverkar det inte det kommunala själv- styret även om kommunala resurser tas i anspråk och kommuner kan komma att prioritera andra åtgärder än vad kommunen hade gjort utan medfinansiering. Medfinansiering tar sin utgångspunkt i en förhandling där den kommunala förhandlingspersonen har ett förhandlingsmandat från kommunstyrelsen. Avtal ingås först efter beslut i fullmäktigeför- samling, varför den kommunala självstyrelsen bedöms upprätthållas även vid medfinansiering av statlig transportinfrastruktur. Vår bedömning är att den samlade potential som förslagna finan- sieringskällor ger kan finansiera i storleksordningen av kostnaden, beräknat på ett spann för kostnaderna på 190 till 335 miljoner kronor7 samt två alternativa återbetalningstider (till 2055 respektive 2065). Då intäkterna från finansieringskällorna inte realiseras förrän efter att höghastighetsjärnvägen öppnats eller behöver lån tas upp i för att på så vis överbrygga den tidsmässiga skillnaden. De övriga av kostnaderna kommer därmed att belasta statens budget. Storleken på investeringen gör dock att vi bedömer att dessa kostnader inte kan belasta infrastruktur- anslaget. För att sprida belastningen på statens budget bedömer vi att det är rimligt att överväga att staten tar upp lån i . Det skulle innebära att investeringen ställs mot andra utgifter längre fram i tiden, vilket är rimligt då höghastighets- järnvägen ger nyttor långt in . 7 15- till 85-procentsintervall för kostnaden, se avsnitt 3.1. Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda När en infrastrukturinvestering finansieras med statliga lån via belastas inte utgiftssidan på statens budget vid investeringstillfället, i stället belastas statens budget med räntor och amorteringar under lånets återbetalningstid. I statens årsredovis- ning förs en tillgång, motsvarande investeringen, upp med skulden som motpost. Skulden skrivs ner med amorteringar som i regel motsvarar de årliga avskrivningarna. Vid investeringstillfället ökar alltså netto- utlåning med ett belopp motsvarande investeringen. När anlägg- ningen, i det här fallet höghastighetsjärnvägen, tas i bruk kommer räntor och amorteringar att redovisas mot Utgiftsområde 22, Kom- munikationer, under lånets återbetalningstid. Eftersom utgifterna periodiseras över den ekonomiska livslängden kommer inte ett belopp motsvarande investeringen att ta upp utrym- me under utgiftstaket vid investeringstillfället. I stället kommer ett utrymme motsvarande amorteringar och räntor att belasta utgifts- taket och därmed handlingsutrymmet . Den samlade potentialen för intäktskällorna exklusive eventuella sålda tillgångar är att uppskattningsvis av hög- hastighetsjärnvägen kan finansieras med dessa baserat på ovan be- skrivna kostnadsnivåer och alternativa återbetalningsperioder. För att täcka resterande finansieringsbehov kommer de ovan beskrivna källorna att behöva kompletteras med anslag och ytterligare lån i . Det innebär att statliga anslagsmedel tas i an- språk och att låneramar och bemyndiganderam behöver justeras i motsvarande mån för att tillgodose finansieringsbehovet under varje enskilt år . Om de återstående kostnaderna om skulle finansieras med lån i skulle det innebära en årlig anslagsbelastning om 6,5 till givet en återbetal- ningstid till 2055 (om återbetalningstiden i stället sträckte sig till 2065 skulle anslagsbelastningen uppgå till mellan 5,5 till 10,5 miljar- der kronor). Räntekostnaderna blir då cirka 65 till priser (cirka 100 till till 2065). Jämför med statens budget utgör dessa årliga belastningar och de utgör drygt 0,1 till 0,2 pro- cent av BNP. Även med lånefinansiering kommer ett så pass omfattande pro- jekt som höghastighetsjärnvägen att påverka möjligheten att uppfylla de statsfinansiella kriterierna, överskottsmålet (av BNP över en konjunkturcykel), utgiftstaket (som uppgick till 1 107 mil- jarder kronor 2014) och Maastrichtkriterierna (konsoliderad offent- lig bruttoskuld som överstiger av BNP och att budget- underskottet inte får överskrida av BNP). Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Den snedvridningseffekt som uppstår vid anslagsfinansiering uppstår givetvis även vid lånefinansiering om lånen återbetalas med anslag. Alla utgifter som finansieras med anslag eller lån i finansieras som huvudregel med skatteintäkter vilka genererar ett an- slagsutrymme över statens budget. Ingen snedvridningseffekt räknas dock på den del av utgifterna som finansieras med avgifter från med- borgare och företag eller med effektivitetsbetingade skatter/avgifter som är direkt kopplade till och betingade av den aktuella invester- ingen. Snedvridningseffekten räknas bara på de kostnader som leder till ökat finansieringsbehov, således inte på alternativkostnader (det vill säga andra tänkbara åtgärder som trängs undan eller inte blir av) för att utnyttja befintlig personal och befintliga anläggningar. Detta kallas skattefaktor II. Det bör även noteras att även avgiftsfinansierade utgifter kan ge upphov till samhällsekonomiska kostnader om avgiften ger negativa anpassningar på olika marknader, vilket då bör vägas mot de ökade intäkterna Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar Lånefinansiering innebär räntekostnader som behöver finansieras och beaktas noga då ökade räntekostnader innebär att utrymmet för andra investeringar och åtgärder minskar. Hur stora de sammantagna räntekostnaderna blir beror bl.a. på hur snabbt lånen amorteras och på den rådande räntenivån. 4.4.4Försäljning av statliga tillgångar En möjlighet att minska lånebelastningen är försäljning av statliga tillgångar. Inom ramen för utredningen har försäljningen av statliga tillgångar analyserats både inom statliga bolag och under förvalt- ning av statliga myndigheter, till exempel anläggningar och fastig- heter. Dessutom har överväganden gjorts rörande förutsättningar att avyttra hela eller delar av aktieägandet i bolag, respektive möj- ligheterna att avyttra tillgångar som inkråm ur bolag eller myndig- heter.8 Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda Mot bakgrund av det gällande ramverket för finanspolitiken före- faller det osannolikt att likviden från en försäljning skulle kunna specialdestineras för finansiering av åtgärder i samband med hög- hastighetsjärnväg. Tidpunkten för avyttring bör inte väljas utifrån eventuella utgifter som behöver finansieras, vilket gör att avyttring inte heller tidsmässigt kan förväntas matcha behovet av resurstill- skott . En mer sannolik användning av de frigjorda resurserna är i stället att de även fortsättningsvis används för att minska lånebehovet under det budgetår då avyttringen genomförs. I detta avseende är avyttring av statliga bolag ett tydligt alternativ eller komplement till ökad statlig upplåning som finansieringskälla. Att avstå från upplåning innebär minskade räntekostnader. Sam- tidigt kan en alternativkostnad uppstå om avyttringen sker till en ägare som inte kan utveckla och förvalta värdet hos bolaget på ett bättre sätt än staten. Försäljning av dessa tillgångar kräver alltså ytterligare utredning, både för att landa i vilka som bör säljas, när de skulle kunna säljas och vad de är värda. Mot bakgrund av ovanstående har vi inte an- tagit att någon likvid kan påräknas som finansieringsmetod för att överföra medel till höghastighetsjärnväg. Vi betraktar i stället för- säljningsbeloppet som potentiella komplement eller alternativ till statlig upplåning med liknande effekter på statens finanser. 8 PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Analys av möjligheter att finansiera nya höghastighetsbanor genom försäljning av statliga tillgångar, (bilaga 7). Eftersom förslaget innebär att ytterligare utredning behövs in- för en möjlig avyttring och inte att intäkter från eventuell avyttring av statliga tillgångar ska knytas till höghastighetsjärnväg så medför förslaget ingen påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Inga övriga samhällsekonomiska konsekvenser förväntas uppstå, och heller inga kostnadsökningar som behöver finansieras. Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar Om kostnadsökningar skulle uppstå till följd av avyttringsproces- sen bör dessa kunna finansieras genom avräkning från likviden vid avyttring. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Inga konsekvenser bedöms uppstå för den kommunala självstyrelsen. Vi anser att en OPS-lösning kan vara intressant för delar av hög- hastighetsjärnvägen om vidare utredning visar att det kan ge effek- tivitetsvinster. Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda OPS-projekt innebär generellt högre kapitalkostnader som ska balanseras mot potentialen för ökad effektivitet i genomförandet. Ersättningen till bolaget betalas av staten från det att järnvägen öppnats för trafik till dess att kontraktstiden tar slut då objektet övergår till statlig ägo. Till formen är detta upplägg att likna vid en så kallad operationell lease, där restvärdesrisken kvarstår hos staten. En sådan finansieringslösning innebär dock inte något tillskott av reala resurser ur ett statsfinansiellt perspektiv. innebär OPS-konceptet inte att staten tar upp externa lån, det är i stället projektbolaget som gör det. Men statens ersättning till projektbolaget inkluderar i praktiken såväl amorteringar som ränte- betalningar vid sidan om drift- och underhållskostnader och en riskpremie till OPS-bolaget. För staten skulle detta innebära att statens årliga utgifter påver- kas med ett i huvudsak fast belopp som innefattar både kapital- och driftskostnader från det att tillgången börjar nyttjas till avtalet upp- hör vilket ska jämföras med traditionell finansiering via anslag eller lån där kapitalkostnaden i stället påverkar statens utgifter vid inve- steringstillfället och driftskostnaderna under driftsfasen. I national- räkenskaperna tas anläggningen upp på tillgångssidan, nuvärdet av de framtida betalningarna på skuldsidan och kostnadsförs enligt be- skrivningen i föregående stycke. Genom att använda OPS-konceptet sker ingen automatisk be- lastning av utgiftstak, lånebehov eller finansiellt sparande under in- vesteringsperioden. För del har vi dock frivilligt tagit på oss budgetrestriktioner vilket innebär att om man använder OPS behöver budgetrestriktionerna justeras i motsvarande grad (det vill säga investeringsutgiften belastar budgeten i sin helhet det år som investeringen äger rum, analogt med att tillgången hamnar på sta- tens balansräkning) och då kommer det inte att uppstå något extra utrymme. Om man nu använder ett verktyg som inte innebär någon belastning på saldomålet före driftsättning men däremot därefter behöver saldomålet på kort sikt höjas i mot- svarande grad för att den offentliga skulden inte ska påverkas på . Det betyder att man inte heller kortsiktigt kan undgå att göra obekväma prioriteringar. Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Att använda OPS-finansiering innebär generellt ökade kostnader då en privat aktör tar på sig risk och vill ha betalt för denna. Om det skulle vara fallet skulle det innebära att andra samhällsnyttiga inve- steringar eller åtgärder sannolikt inte skulle bli av till följd av OPS- finansieringen. Om OPS-upplägget är väl avgränsat till de delar där en privat aktör har tydliga fördelar och det finns tydliga incitament kan det å andra sidan innebära minskade kostnader till följd av för- seningar och liknande. Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar OPS-finansiering innebär generellt högre kostnader för staten än att finansiera och genomföra infrastrukturinvesteringar i egen regi. Avsikten med OPS-finansiering är dock att risköverföring samt ökad effektivitet ska motsvara de ökade kostnaderna som även in- kluderar transaktionskostnader till exempel kostnad för finansiell genomlysning och avtal. har i en promemoria analyserat om om statligt stöd aktualiseras beträffande den offentliga finansieringen av infrastrukturen till höghastighetsjärnvägen. När offentliga åtgärder är inblandade ska en statsstödsbedömning göras. En åtgärd är stat- ligt stöd när de kumulativa kriterierna i artikel 107.1 EUF-fördraget är uppfyllda. Eftersom kriterierna i bestämmelsen är kumulativa innebär det att reglerna om statligt stöd inte är tillämpliga om ett av kriterierna inte är uppfyllt. Om en åtgärd å andra sida utgör statligt stöd ska det anmälas till kommissionen om inte någon rättslig grund kan åberopas som gör att stödet kan beviljas utan anmälan till kom- missionen. För det fall anmälan till kommissionen krävs, får åtgär- den inte genomföras innan kommissionens godkännande. Det kan konstateras att det finns villkor som om de uppfylls innebär att offentlig finansiering av infrastruktur inte utgör statligt stöd. Bedömningen av om en åtgärd utgör statligt stöd måste dock göras på flera nivåer: staten som ägare och förvaltare samt konces- sionsinnehavaren som användare. En slutlig bedömning av om någon av åtgärderna i samband med byggandet av infrastrukturen till höghastighetsbanorna, förvalt- ning, drift eller trafikering utgör statligt stöd (och om undantag från anmälan finns eller inte) kan göras först när förutsättningarna är närmare kända. Av det skälet kommer frågan om statligt stöd att kvarstå. För att minska risken för olagligt statligt stöd dvs. att kommissionen gör en annan bedömning av om åtgärden är statligt stöd eller om förutsättningarna för att tillämpa ett undantag från anmälan är tillämpliga bör en dialog föras med kring de tänkta åtgärderna. För att kunna göra eventuella tids- vinster bör en sådan dialog initieras på ett tidigt stadium. 5 Ny fast förbindelse över Sverigeförhandlingen ska ta initiativ till och föra samtal med företrä- dare för om ytterligare en fast förbindelse mellan och och lämna förslag till process för fortsatt hantering av frågan. I analysen ska det ingå att fullgöra det åtagande som regeringen uttalat om –Helsingör-förbindelsen i propositionen investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/2013:25). 5.2Regeringens proposition 2012/13:25 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem bedömer i att det på lång sikt finns ett behov av ökad kapacitet i transportsystemet i Öresunds- området bland annat utifrån EU:s arbete med utpekade godskorri- dorer, ökad integrering i och väntad kraftig till- växt av import och export. När det gäller frågan om ytterligare fast förbindelse bör faktorer som ekonomiska förutsättningar, fysiska planeringsförutsättningar och samarbete mellan berörda aktörer i och beaktas. Väl fungerande landanslutningar är avgörande för möjligheterna att få full nytta av ytterligare en fast förbindelse. me- nar att möjligheterna att öka kapacitetsutnyttjandet på Öresunds- bron bör tas tillvara i första hand.