sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — Antalet privata utförare av vuxenutbildning med betygsrätt upp- går enligt Skolinspektionen till cirka 200, varav cirka 150 inte är skolhuvudmän. Utöver det bedöms det finnas cirka 300 utförare utan betygsrätt.30 Även dessa bedöms ha mindre komplex verksam- het, varför kostnader för tillsyn beräknas bli lägre. Totalt bedöms kostnaden för tillsyn bli , vilket innebär en snittkostnad per huvudman om . Sammanlagt beräknas Skolinspektionens tillkommande kostna- der för tillstånd att ta emot offentliga medel och tillsyn till första året och därefter till , främst för tillsyn. 30 Detta är en uppskattning, det saknas information om faktiskt antal. Socialtjänst och hälso- och sjukvård Totalt uppskattar , med utgångspunkt från uppgifter från , att antalet företag inom socialtjänst och hälso- och sjukvård uppgår till 7 100 st. varav är verksamma inom socialtjänstområdet och inom hälso- och sjuk- vårdsområdet. Räknat på att varje tillståndsansökan tar att handlägga bedöms kostnaderna att bevilja tillstånd uppgå till initialt. I den löpande verksamheten antas anta- let nya företag uppgå till cirka 750 företag , vilket innebär att kostnaderna för tillståndsverksamheten uppskattas till . Den genomsnittliga tillståndsavgiften per företag skulle bli . Därtill kommer en engångs- insats för befintliga aktörer och för it-system, information, rekry- tering etc. som myndigheten uppskattar till . Vad gäller tillsynen bedömer att den genomsnittliga tids- åtgången för tillsyn är per företag. Kostnaden för till- synen beräknas, med denna genomsnittliga arbetsinsats, till totalt . Den genomsnittliga tillsynskostnaden skulle då bli per företag. Utredningen gör ingen annan bedömning än Skolinspektionen och vad gäller kostnaderna för tillståndsprövningen. När det gäller tillsynen kan konstateras att myndigheterna föreslår en ambitiös genomsnittlig tillsyn per juridisk person. När rutiner för tillsynen är på plats och tillsynen sker mer utifrån ett risk- och väsentlig- hetsperspektiv bör den genomsnittliga tiden per ärende kunna min- skas och därmed även avgifterna. Det är rimligt att följa upp hur kostnaderna för tillsynen utvecklats. Förslaget finansieras huvudsakligen genom avgifter som tas in på inkomstitel på statsbudgeten. De ökade anslagen till berörda myn- digheter ska täckas inom ramen för de intäkter som detta ger staten. Uppstartskostnader för it-system, utbildning, informationsinsatser m.m. uppgår enligt Skolinspektionen till totalt för förskola, skola samt vuxenutbildning. Dessa kostnader föreslår utredningen ska finansieras genom viss nedprioritering av åtgärder som finansieras under utgiftsområde 16 Utbildning och universitets- IVO:s uppstartskostnader beräknas till cirka 10 miljo- ner kronor, vilket utredningen föreslår finansieras genom viss ned- prioritering av åtgärder som ska finansieras från anslag 4:5 Stimu- lansbidrag och åtgärder inom äldrepolitiken under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Kostnader och intäkter för kommuner och landsting Finanseringsprincipen innebär att nya åligganden för kommuner och landsting ska finansieras på något annat sätt än med höjda kommunalskatter. Finansiering kan tänkas ske genom höjda stats- bidrag eller genom att kommuner och landsting ges rätt att ta ut avgifter. Förslaget om vinstreglering innebär inte något åliggande för kommuner och landsting och finansieringsprincipen är därmed inte tillämplig. Generellt kan konstateras att om en privat aktör väljer att avveckla sin verksamhet, måste likvideras eller förlorar sitt tillstånd under pågående avtalsperiod så kan kommunen eller , åtminstone tillfälligtvis, behöva ta över ansvaret för brukare, elever eller patienter. Detta kan innebära administrativa kostnader för kommuner och landsting för att upphandla ny verksamhet eller på annat sätt säkerställa att verksamheten utförs. Privata aktörer kan emellertid besluta att avsluta sin verksamhet eller gå i konkurs. Kommunerna bör därför ha en beredskap för att ta sitt lagstadgade ansvar om privata aktörer försvinner. kan risken för att kommunerna måste ta över verksamhet komma att öka. Det bör på vara en mindre risk då förutsättningarna blir mer välkända för de privata aktörerna. Genom den föreslagna regleringen kommer mer resurser avsed- da för välfärdsverksamhet användas i verksamheten i stället för att delas ut till ägarna, vilket ger minskade incitament för företagen att öka vinstmarginalen genom att t.ex. verka för en omotiverad utök- ning av välfärdstjänsternas omfattning. För vissa områden kan detta leda till en besparing för kommuner och landsting. Regleringen kan även medföra ökade skatteintäkter för kommuner och landsting (se vidare ovan). Den ökade administrativa kostnaden för företag i samband med tillstånd och tillsyn kan öka kommuners och landstings kostnader om företagen kompenserar för detta i samband med upphandlingar. Utredningen bedömer dock att dessa kostnader kommer vara rela- tivt begränsade, se mer ovan. Övriga ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter och domstolar Tillsynsmyndigheterna ska enligt utredningens förslag ges rätt att ansöka hos förvaltningsrätt om sanktionsavgift mot en juridisk per- son som inte fortlöpande uppfyller förutsättningarna för tillstån- det. Initialt kan behovet att utdöma sanktionsavgifter vara större innan kunskapen om regleringen har spridit sig till utförarföre- tagen. Domstolarna kan även tänkas få ett fåtal överklaganden av beslut om tillstånd om att motta offentlig finansiering. Ett antal överklaganden av återkallelse av tillstånd kan också förväntas. Troligast är dock att domstolsprövningar främst kommer ske när det gäller utdömandet av sanktionsavgifter och då framför allt vad gäller otillåtna värdeöverföringar. Skolinspektionen bedömer att antalet överklaganden i tillstånds- prövningen om att ta emot offentlig finansiering kan uppgå till cirka tio stycken . Därtill kommer överklaganden till följd av tillsyn som Skolinspektionen bedömer kan uppgå till cirka 120 . Dessa kan delvis röra återkallelse av tillstånd, men det är troligt att de främst kommer att utgöras av prövningar på grund av ansökningar om sanktionsavgifter. uppskattar att antalet ärenden som överklagas kommer uppgå till totalt 90 stycken . Detta skulle medföra att totalt cirka 220 ärenden som rör både sanktionsavgifter och tillstånd skulle överklagas . Utredningen bedömer dock att både antalet överklaganden och antalet ansökningar om sank- tionsavgifter bör minska, då processen för tillståndsprövning och tillsyn etablerats och företag och organisationer anpassat sin verksamhet till de nya kraven. Det finns inga bedömda snittkost- nader för sådana mål som här är aktuella, men de uppgifter om styckkostnader som utredningen fått från uppgår till för mål i förvaltningsrätt, i kammarrätt och i Högsta förvaltningsdom- stolen. Utredningen bedömer att endast ett fåtal fall bör gå högre upp än förvaltningsrätt. Kostnaden bör då uppgå till cirka 1,9 mil- joner kronor . Utredningen bedömer dock att kostnaden på sikt bör bli betydligt lägre då processen med tillståndsprövning etablerats bland utförarföretagen. Även möjligheten att utdöma sank- tionsavgifter bör dra ned kostnaden, då den innebär incitament för företagen att minska risken för avgift till följd av t.ex. otillåtna värdeöverföringar. Utredningens bedömning är därför att kostnad- erna för utdömande av sanktionsavgifter och överklaganden bör minska och uppgå till förutsatt att antalet mål inklusive utdömande av sanktionsavgifter uppgår till två tredjedelar av Skolinspektionens och IVO:s bedömning. De sanktionsavgifter som döms ut kommer utgöra en inkomst för staten. Det finns däremot ingen självklar koppling mellan sank- tionsavgifternas storlek och kostnaderna för domstolarna då syftet med sanktionsavgifterna är att motverka överträdelse av reglarna för tillståndet och inte full kostnadstäckning. Utredningen bedömer därför att domstolarna bör få ett visst tillskott. är det rimligt att följa upp kostnader för överklaganden och sanktionsavgifter för att bättre bedöma behoven av resurstillskott för domstolarna. Utred- ningen föreslår att finansieras genom nedpriori- teringar inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforsk- ning och att finansieras genom nedprioriteringar inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Totalt innebär det förslag till finansiering om . Skolinspektionen och kan komma att behöva inhämta information från och vid sin tillståndsprövning och tillsyn vilket kan innebära något ökade kost- nader för dessa myndigheter. Utredningens bedömning är dock att det är så små kostnadsökningar att det kan rymmas inom ramen för myndigheternas befintliga resurser. Tillsynsmyndigheterna kan även behöva inhämta uppgifter från belastningsregistret, vilket kan leda till något ökade kostnader för . Utredningen uppskattar att även dessa kostna- der ryms inom ramen för myndighetens befintliga resurser. 23.1.6Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män En förutsättning för en stark jämställdhet mellan kvinnor och män är att den offentligt finansierade välfärden fungerar väl och att med- borgarna har en hög tilltro till välfärden.31 Utredningens förslag syf- tar bl.a. till att stärka tilltron till välfärden genom att se till att de offentliga medlen används till det de är avsedda för. Kvinnor använder välfärden mer än män och kvinnor utgör en större andel av de sysselsatta i välfärden.32 Förändringar i välfärds- systemen kan därmed komma att påverka kvinnor i högre utsträck- ning än män. Utredningens bedömning är emellertid att varken arbetsvillkor eller kvalitet inom välfärden kommer att påverkas nega- tivt av utredningens förslag. Utredningen ser därför inte att för- slagen påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män i dessa delar negativt. Utredningens förslag kommer att påverka de företag som är aktiva inom välfärden och kanske främst företagens ägare. Både kvinnor och män startar företag i branscher som de har tidigare erfarenhet ifrån och andelen kvinnor som startar, leder och driver företag inom delar av välfärden är också större än andelen män som driver företag på dessa områden. Kvinnors andel av företagarna inom välfärden är emellertid inte i paritet med deras andel av de sysselsatta inom sektorn. Kvinnor är i stället underrepresenterade i förhållande till andelen sysselsatta.33 Det finns därmed fler kvinn- liga företagare inom välfärden än inom andra branscher, men färre än man kunde förvänta sig mot bakgrund av andelen kvinnor som arbetar i välfärden. I flera av de rapporter som behandlat kvinnors företagande inom välfärdssektorn beskrivs antalet företag som drivs eller leds av kvinnor.34 Utredningen har emellertid inte funnit att det finns någon heltäckande rapportering av hur stor del av marknaden som drivs av 31Se t.ex. Lönsamt arbete – familjeansvarets fördelning och konsekvenser, Forskningsrapport till Delegationen för jämställdhet i arbetslivet, SOU 2014:28, Anhöriga som ger omsorg till när- stående – omfattning och konsekvenser, , 2012 och , : om det stabilas föränderliga form, 2001. 32Effektiv omfördelning över livet, , i , 2013, s. 35 ff. och SCB Arbetsmarknadsstatistik. 33Birgitta , Vad hände? Kvinnors företagande och de strukturella villkoren – en studie i spåren av den offentliga sektorns omvandling, 2015. Äntligen ett lyft för kvinnligt företagande, . Det finns inte heller några studier av hur vinster som kommer från offentligt finansierad välfärdsverksamhet fördelas mellan kvinnor och män. Kvinnor tenderar emellertid att driva mindre företag än män.35 Av en undersökning från Tillväxt- verket som gjordes framgår t.ex. att sju av tio företag som drivs av kvinnor inom branschen Vård och omsorg är soloföretag, dvs. företag utan anställda.36 Många av ägarna av de stora bolagen inom välfärden är emellertid män. Andelen kvinnor i företags- ledande ställning i stora företag (över 250 anställda) inom välfärden är också betydligt färre än hälften och signifikant under andelen kvinnor i branschen.37 Utredningen beskriver i avsnitt 5 hur övervinsterna fördelar sig mellan stora och små företag. Många av de små bolagen kommer att få återföra begränsade belopp till verksamheten, ett fåtal större aktörer kommer få återföra större belopp. Små företag kan däremot vara mer känsliga för förändringar än stora. Utredningen föreslår dock att tillsynsmyndigheterna ska kunna ta hänsyn till företagens behov av likviditet vid bedömning av tillåtet rörelseresultat, något som bör gynna små företag mer än stora. Alla företag kommer att få kostnader för viss ökad administration och för avgifter till till- synsmyndigheterna, men utredningens bedömning är att de små företagen kommer ha mindre komplex företagsstruktur och där- med få lägre administrationskostnader till följd av tillsynen än t.ex. stora koncerner. Utredningen föreslår också att avgifterna ska kunna differentieras, vilket bör kunna leda till lägre avgifter för små före- tag. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att försla- gen i sig inte kommer att drabba små företag hårdare än stora. Det finns därför ingen anledning att tro att förslagen kommer att få någon negativ inverkan på jämställdheten mellan män och kvinnor i dessa delar. 35Nyföretagandet i , , s. 15. 36Kvinnors och mäns företagande, , 2012. 37Sant och falskt om företagande i välfärden, Svenskt näringsliv, 2015, s. 54. 23.1.7Konsekvenser för det kommunala självstyret Av 14 kap. 3 § RF framgår att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip vad gäller inskränkningar i den kommu- nala självstyrelsen. Utredningens förslag att det ska krävas tillstånd av privata utförare för att få motta offentlig finansiering inom verksamhet som regleras i HsL, SoL och LSS innebär att endast sådana aktörer kan upphandlas av kommuner och landsting eller ingå i deras val- frihetssystem. Motsvarande gäller även för de aktörer som upp- handlas enligt skollagen. Detta kan ses som ett ingrepp i den kom- munala självstyrelsen. Även fortsättningsvis är det dock kommuner och landsting som väljer ut vilka aktörer de vill anlita genom ett upphandlingsförfarande och vilka villkor som ställs för deltagande i valfrihetssystem. Möjligheten att ställa olika former av lokala krav kommer finnas kvar. Mot bakgrund av de problem som nuvarande ordning medför menar utredningen därför att detta är ett pro- portionerligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. För att välfärdsstatens skattefinansierade och skattesubventione- rade system ska uppfattas som trovärdiga och rättvisa krävs att de bidrag och förmåner som transfereras genom systemen kommer rätt person eller rätt företag till del. Missbruk och överutnyttjande gör inte bara att systemen riskerar att tappa i legitimitet utan orsa- kar också betydande ekonomiska förluster för det allmänna. Det kan även innebära att konkurrensen snedvrids på så sätt att företag som kringgår lagstiftning eller på annat sätt missbrukar regelverk får högre vinstmarginaler än sina seriösa konkurrenter, t.ex. genom oriktig utbetalning av ersättning från staten. Flera utredningar har haft i uppdrag att se över felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen och lämna förslag för att minska dem (se t.ex. SOU 2008:74, 2012:6 och 2014:16). Regeringen har konstaterat att när reformer inom välfärdssek- torn genomförts har det visat sig att det saknats tillräckliga kon- troll- och tillsynsmekanismer för att stävja missbruk av systemen. Det har av allt att döma bidragit till en ökad utsatthet för som välfärdsstat och till att en i allt högre grad organiserad och systematisk kriminalitet kan kopplas till oseriösa företag, där före- taget används som ett brottsverktyg för att oriktigt tillskansa sig medel från det allmänna.38 har i sina årliga lägesrapporter kunnat konstatera att det finns upplägg som innefattar kriminella åtgärder för att komma åt assistansersättning, lönegaranti vid konkurs eller anställningsstöd i olika former. Andra brottsupplägg som iakttagits är t.ex. missbruk av falska identiteter och försäljning av skenanställ- ningar.39 har framhållit att offentliga inköp är en riskmiljö vad gäller risk för korruption hos statliga myndigheter, något som också Statskontoret framhållit vad gäller nivå.40 Det kan konstateras att en välfungerande kontroll är viktigt för att motverka missbruk av välfärdsystemen. Utredningens förslag om tillståndsplikt kan därför bidra positivt till att motverka brotts- lighet. Genom att alla behöver tillstånd kommer en genomlysning av verksamheten ske. Den årliga kontrollen av både revisorer och tillsynsmyndigheter kommer vidare att bidra till att förhindra krimi- nell verksamhet genom att det sker en kontroll av att medlen verk- ligen används för välfärdsverksamhet. 23.1.9Hanteringen av andra juridiska personer än aktiebolag Utredningens bedömning: Kravet på tillstånd är möjligt att upp- fylla även för andra juridiska personer än aktiebolag. Utredningen föreslår ett nytt tillståndsförfarande för de juridiska personer som vill få tillgång till offentliga medel. Huvuddelen av den välfärdsverksamhet som köps av privata utförare köps av aktiebolag. Det köps även verksamhet från stiftelser, ideella för- eningar och kooperativ. Även sådan verksamhet ska kunna beviljas 40RiR 2013:2, Statskontoret 2012:20 Köpta relationer – om korruption i det kommunala . Detta är viktigt för att värna och utveckla en mångfald inom den offentliga verksamheten. Det är också viktigt för att en bestämmelse inte ska vara diskriminerande. Det ska vara möjligt för utländska icke-vinstsyftande juridiska personer att vara aktiva inom välfärden. Frågan är då om den ovan beskrivna utgångspunkterna för reglering är möjliga att uppfylla även för andra juridiska perso- ner. I det följande kommer detta att bedömas. Ett handelsbolag är en samverkan för minst två fysiska och/eller juridiska personer som träffar avtal om att gemensamt driva närings- verksamhet för ett gemensamt ändamål, vanligen att gå med vinst. Handelsbolag regleras i Lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag (HBL). En förutsättning för att ett handelsbolag ska bildas är att det är registerat i handelsregistret, 1 kap. 1 § HBL. Ett handelsbolag är en egen juridisk person och kan ikläda sig rättig- heter och skyldigheter. Någon skyldighet att tillskjuta eget kapital finns inte. Enligt 2 kap. 20 § HBL svarar varje bolagsman solida- riskt för bolagets förpliktelser. En borgenär kan alltså välja att vända sig antingen mot handelsbolaget eller mot den enskilda bolags- mannen i handelsbolaget. En variant av handelsbolag är kommandit- bolag där en eller flera av bolagsmännen förbehållit sig att inte svara för bolagets förbindelser med mera än han har satt in eller åtagit sig att sätta in i bolaget, 1 kap. 2 § HBL. Alla bolagsmän får dock inte vara kommanditdelägare, 3 kap. 2 § HBL. I ett handelsbolag gäller, om inte annat avtalats enligt 2 kap. 6 § HBL att för varje räkenskapsår ska en bolagsman tillgodoräknas dels ränta på den insats han hade kvar i bolaget vid räkenskapsårets början, dels ett skäligt arvode för sin förvaltning av bolagets ange- lägenheter. Räntan ska motsvara referensränta som gällde vid räkenskapsårets början med ett tillägg av . Det överskott eller underskott som finns kvar efter utdelning av arvodet fördelas lika mellan bolagsmännen om de inte avtalat om annat, 2 kap. 7 och8 §§ HBL. Enligt utredningens mening finns inte något i regleringen av handelsbolag som omöjliggör att ett handelsbolag kan uppfylla kraven i den föreslagna regleringen. Regleringen vilar på att bolagsmännen bl.a. kan avtala om hur vinsten ska disponeras. Det är alltså möjligt att komma överens om en hantering som innebär att rörelseresultatet inte överstiger det tillåtna. Bolagsmännen kan därefter fritt komma överens om hantering av det överskott som återstår. En ekonomisk förening är en förening som syftar till att främja sina medlemmars ekonomiska intresse genom ekonomisk verksamhet. Syftet med en ekonomisk förening är att medlemmarna ska ha nytta av denna, genom exempelvis att i en konsumentförening få goda priser på varor. En ekonomisk förening har inte något eget vinst- syfte.41 Någon exemplifiering av ekonomisk nytta görs inte i för- arbetena. I den juridiska litteraturen menar att uttrycket innebär inte bara lägre priser för medlemmar/kunder, eller högre lön för medlemmar/de anställda. Även lägre levnads- eller arbetskost- nader omfattas. Vidare ingår i främjandet att åstadkomma att med- lemmarna får önskade varor eller tjänster eller avsättning av sådana eller sysselsättning.42 Ekonomiska föreningar regleras i Lagen (1987:667) om ekono- miska föreningar (LEF). Som huvudregel ska medlemmarna delta i verksamheten. Det finns dock en möjlighet bestämma att för- eningen ska ha investerande medlemmar, sådana deltar endast med en kapitalinsats i verksamheten och får inte vara i majoritet i för- eningen. En ekonomisk förening blir en juridisk person när den registre- ras. En ekonomisk förening måste ha en styrelse med minst tre personer. När det registerats har föreningens medlemmar inget personligt ansvar för verksamheten, 1 kap. 2 § LEF. Av 2 kap. 2 § följer att stadgarna ska reglera vilken insats som medlemmarna måste lämna. Något krav på insatsens storlek finns dock inte. Enligt utredningens mening finns inte något i regleringen av ekonomiska föreningar som omöjliggör att en sådan kan uppfylla kraven i den föreslagna regleringen. En invändning mot en rörelse- resultatbegränsning skulle kunna vara att en sådan skulle stå i strid , Kommentar till 1 kap. 1 § FL, Karnov, . 2014/15:4 s. 10. med främjandekravet, dvs. att verksamheten ska tillgodose med- lemmarnas ekonomiska intresse. Utredningen förslag innebär dock att det finns ett visst tillåtet rörelseresultat, vilket i sig talar för att främjandekravet kan vara uppfyllt. Vidare kan konstateras att den ekonomiska nyttan kan vara en annan än vinstutdelning. Det är exempelvis vanligt att föräldrakooperativ är organiserade som eko- nomiska föreningar som inte gör någon utdelning till delägarna. Föräldrarna ekonomisk nytta är att barnomsorgsbehovet tillgodo- ses, snarare än en stor vinstutdelning. Ideella föreningar och stiftelser Någon generell lagreglering av ideella föreningar finns inte. För att en ideell förening ska anses föreligga krävs dock enligt praxis att en det finns stadgar och en styrelse. Ideella föreningar kan enligt Hemström/definieras som motsatsen till en ekonomisk för- ening, dvs. den bedriver inte ekonomisk verksamhet i syfte att främja sina medlemmars ekonomiska intressen. En ideell förening kan dock bedriva näringsverksamhet. Om detta sker ska föreningen registreras i handelsregistret. Något hinder mot att en ideell förening kan uppfylla kraven i den föreslagna regleringen finns inte. Utgångspunkten för en ideell förening är ju tvärtom att denna inte ska främja medlemmarnas ekonomiska intresse. Något problem att uppfylla en vinstreglering finns inte. Vad gäller stiftelser innebär inte heller utredningens förslag något problem. En stiftelses förmögenhet ska användas till stiftelse- ändamålet och ska förvaltas avskilt enligt 1 kap. 2 § stiftelselagen (1994:220). Stiftelser har inte någon utomstående ägare utan äger sig själv. I förarbetena konstateras att det inte torde vara förenligt med kravet på en varaktig och självständig förmögenhet att stift- aren, efter avskiljandet av förmögenheten till förmån för stiftelsen, för egna syften förfogar över egendomen eller tillgodoräknar sig dess avkastning. I förarbetena konstateras vidare att rättsordningen tillhandahåller särskilda associationsformer, främst aktiebolag, för 43 Hemström, och , , Bolag – Föreningar – Stiftelser – en introduktion, 2014 s. 109. ägare eller medlemmar i en organisation som önskar satsa ett kapi- tal som ska generera vinst tillbaka.44 23.1.10 Vissa europarättsliga juridiska personer