sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — En andel av de juridiska personerna kommer dock att återkommande göra nya utredningar och anmäl- ningar avseende sitt verkliga huvudmannaskap. Utredningens be- dömning är dock att dessa är i minoritet. För flertalet av de juri- diska personerna kommer således kostnaderna som uppkommer till följd av den föreslagna regleringen att vara en engångskostnad. Minskade kostnader för verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen De skyldigheter som riktas mot de juridiska personerna syftar till att underlätta för verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen att genomföra åtgärder för kundkännedom. Lättnaden består i att varje kund som är en juridisk person är skyldig att hålla uppdaterade upp- gifter om sin verkliga huvudman samt tillhandahålla dess uppgifter på begäran av verksamhetsutövare. Dessutom kan kundkännedoms- processen, både initialt och löpande, underlättas av att verksamhets- utövarna har tillgång till det centrala registret. Utredningen föreslår att ska vara registreringsmyndig- het för registret som ska föras enligt lagen. Beräkningen av de kostna- der som detta kan väntas medföra grundas på uppgifter från Bolags- verket. Vilka faktiska ekonomiska konsekvenser som kommer att uppstå för präglas av stor osäkerhet. Det saknas bl.a. statis- tiska eller andra data som visar hur ägande av och medlemskap i juri- diska personer ser ut. Detta innebär att det är mycket svårt att upp- skatta hur många ärenden kommer att ha initialt och därefter . Härutöver är förordningen som kommer påverka handläggning av dessa ärenden inte färdigställd . De ekonomiska beräkningarna grundar sig på att det kommer skapas en egen ärendetyp för ärenden enligt lagen. Utgångspunkten för beräkningen är även att kommer att utveckla ett nytt register som är fristående från befintliga företagsregister som finns hos myndigheten. Ett nytt fristående register behövs bl.a. på grund av att registret kommer omfatta många juridiska personer som inte registrerar. Det kommer vidare att krävas utbildning av personal samt re- krytering av personal som kan vara behjälplig under den arbetstopp som kommer uppstå i anslutning till lagens ikraftträdande. Bolags- verket kommer även att behöva rikta informationsinsatser till före- tag och andra juridiska personer som ska registrera sina verkliga huvudmän. När lagen varit i kraft ska de löpande an- mälningarna hanteras och antalet förfrågningar om registret förvän- tas vara högt i början för att sedan successivt minska. Samtliga juridiska personer som omfattas av anmälningsplikten redan vid lagens ikraftträdande kommer behöva anmäla sig . En grov uppskattning är att cirka 800 000 anmälningar kommer att behöva hanteras initialt och att sedan max 200 000 an- mälningar kommer att komma in till . Nedan följer en uppställning av de beräknade kostnaderna som förväntas uppkomma dels initialt, dels med anledning av det nya registret. Tabell 24.21 Kostnader relaterade till införandet av registret Etablering av ny verksamhet 1,5–2,3 Summa kostnader etablering (exkl. IT) 9,5–10,3 Hantering av första anmälan till registret 6,2–31 Utökad kundkontakt under införandet Prövning av tillhandahållande av information Summa kostnader för första anmälan 2017 14,2–39 Kostnaden om sex mnkr för etablering av ny verksamhet är baserad på uppskattningen att det kommer behövas sex årsarbetskrafter (6 × á /timme) för etableringen. Posten innehåller bl.a. att ta fram styrdokument, rutiner och utforma ut- data. Eftersom det är en ny verksamhet krävs det även omorgani- sering, styrning och uppföljning kring den nya verksamheten. Där- utöver innebär posten även bl.a. kravställningar på IT-stöd och samverkan med andra myndigheter. Posten intern utbildning beräknas till mellan 1,5–2,bero- ende på om ingivningen av anmälan till ska ske enbart elektroniskt eller även via ordinär postgång. Vid enbart e-ingivning blir kostnaderna lägre. Posten hantering av första anmälan till registret skiftar mellan 6,2–. Detta beror på att kostnadsberäkningen kan se olika ut beroende på hur många anmälningar som kommer att lämnas in elektroniskt. Vid e-ingivning är uppskattningen att kostnaden blir 6,2 mnkr, vid e-ingivning 16,5 mnkr och vid e-ingivning . Kostnaden för utökad kundkontakt under införandet om 4,1 mnkr grundar sig på att 12 personer kommer att behöva arbeta med detta på heltid (6 × á 510/timme). Prövning av tillhandahållande av information syftar i huvudsak till att på ett effektivt och säkert sätt ge verksamhetsutövare och myndigheter tillgång till registret. 2,7 mnkr är en grov uppskattning på grund av att förordningen som ytterligare kommer att reglera detta ännu inte har tagits fram. Uppskattningen är baserad på att åtta personer kommer att arbeta med detta (4 × á 510/timme). Posten omprövning och överklaganden är baserad på att två juris- ter kommer att arbeta med detta (1 × 1 350 tim- mar á /timme). Tabell 24.22 IT-relaterade kostnader relaterade till införandet av registret Integration med andra myndigheter I posten registerstöd ingår det som uppskattas vara ett merarbete utifrån att registret, förutom uppgifter om den verkliga huvudmannen, även ska innehålla kompletterande uppgifter om oregistrerade juridiska personer. för integration med andra myndigheter är en grov uppskattning och baseras på att det kommer behöva införas rutiner om informationsutbyte avseende behöriga ställföreträdare för olika juridiska personer med t.ex. länsstyrelserna och Lantmäteriet. Tabell 24.23 IT-relaterade kostnader (totalt) relaterade till införandet av registret Kostnader för IT enligt tabell 24.22, á 850/timme Investeringsbehov hårdvara/programvara Om en anmälan till registret enbart ska kunna lämnas in elektro- niskt kommer posten ingivning via pappersformulär att falla bort. Sammantaget beräknas kostnaden enligt ovan uppgå till 59,4– Vid sidan av den totala kostnaden för etablering av registret till- kommer också årliga löpande kostnader som kan hänföras till regist- ret. Ett försök att beräkna dessa har också gjorts vilket framgår av tabell 24.24. Tabell 24.24 Årliga kostnader hänförliga till registret (exkl. IT-relaterade kostnader) Registrering (200 000 ärenden) 1,4–7,6 Prövning av tillhandahållande av information Verksamhetsstyrning, utveckling och förvaltning 7,9–14,1 En grov uppskattning är att det kommer vara cirka 200 000 ärenden relaterade till registret . Posten registrering skiftar mellan 1,4–7,6 beroende på att kostnaderna kommer se olika ut utifrån hur många ärenden som kommer lämnas in elektroniskt. Vid e- ingivning beräknas kostnaderna uppgå till 1,4 mnkr, vid e- ingivning 4,1 mnkr och vid e-ingivning 7,9 mnkr. Tabell 24.25 IT-relaterade årliga kostnader hänförliga till registret Förvaltning (av utvecklingskostnaderna) Support hårdvara och programvara Initialt kommer IT-systemet att vara i stort behov av förvaltning, därav uppskattningen om 6,4 mnkr. kommer dock det årliga förvaltningsbehovet att minska till cirka 10–av ut- vecklingskostnaderna. Den sammantagna årliga kostnaden beräknas således enligt ovan uppgå till 14,9–21,. Intervallet beror på, som ovan angetts, den elektroniska ingivningen. Utredningen föreslår att regeringen ska få meddela föreskrifter som möjliggör uttag av en avgift för registrering enligt lagen. Om en av- gift för registrering inte införs är i behov av anslag för de utgifter som är hänförliga till införandet och driften av registret. Det är emellertid möjligt att andra registreringsavgifter som Bolags- verket tar ut kan komma att finansiera de årliga kostnaderna som förväntas uppkomma, åtminstone till viss del. Utifrån uppskattning om årliga kostnader om som högst cirka och antalet registreringsärenden som uppskattas till cirka 200 000 kan konstateras att en avgift om per registeranmälan skulle kunna finansiera de år- liga kostnaderna. För utlämnande av uppgifter bör finansiering ske på samma sätt som , det vill säga att utlämnandet avgiftsbeläggs i enlighet med avgiftsförordningen (1992:191). 24.4.5Kostnadsmässiga konsekvenser för andra myndigheter Även andra myndigheter än registreringsmyndigheten kommer att påverkas av den nya regleringen. Detta gäller framför allt de myn- digheter som för register över juridiska personer där Bolags- verket inte är registreringsmyndighet. Dessa myndigheter kommer att behöva förse med uppgifter om t.ex. behöriga ställföreträdare för en viss juridisk person. Hur rutinerna för detta ska ske, myndigheternas inledande samverkan med och ett eventuellt behov av att omformatera dessa myndigheters register kan komma att innebära kostnader för dessa myndigheter både som en engångskostnad och som en löpande kostnad. Förvaltningsrätten i är den domstol som kommer att hantera överklaganden av beslut enligt lagen (se 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar). Denna dom- stol kan väntas få ökade kostnader med anledning av överklaganden av beslut som meddelat enligt lagen. Det är mycket svårt att uppskatta hur många överklagbara beslut som kommer att meddela , eftersom detta bl.a. beror på i hur stor utsträckning som kommer att använda andra åtgärder än förelägganden vid sanktionsavgift eller vite för att förmå de juri- diska personerna att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen. Det är också svårt att beräkna överklagandefrekvensen. Även antalet ären- den som över huvud taget kräver ett ingripande från är mycket svårt att förutse. Vid en jämförelse med förseningsavgifts- beslut enligt årsredovisningslagen som fattas av , över- klagas cirka 1 000 beslut av cirka 15 000 meddelade beslut. Uppskattningen är att det kan komma in cirka 200 000 ärenden med anknytning till lagen. Därtill kommer de ärenden som initieras av när en anmälan saknas eller när det kan an- tas att det finns felaktiga uppgifter i registret. Men tanke på hur många juridiska personer som omfattas av lagen är det rimligt att anta att det kommer att röra sig om upp till 1 000 överklagbara be- slut under i vart fall efter lagens ikraftträdande, vilket kommer att innebära en ökad målstillströmning till Förvaltnings- rätten i . räknat från lagens ikraft- trädande kan belastningen komma att vara särskilt hög för förvalt- ningsrätten. Kammarrätten i kommer också att beröras av den nya måltypen i motsvarande mån. Berörda myndigheter bör få ett ökat anslag motsvarande de tillkom- mande kostnaderna i den mån dessa kan uppskattas på ett tillförlit- ligt sätt. Det föreligger ett stort behov av information till alla juridiska per- soner som omfattas av lagen. För att uppmärksamma de juridiska personerna på lagen är det viktigt att så många informationskanaler som möjligt används. Både och andra registrerings- myndigheter behöver informera de juridiska personerna om den nya lagen och vad den innebär. Härutöver bör det även åligga lag- stiftaren att vidta informationsåtgärder för att säkerställa att rele- vant information går ut till alla juridiska personer som omfattas av lagen. Det är dock svårt att uppskatta kostnaderna för dessa infor- mationsåtgärder. Särskilt yttrande av experten , utövar tillsyn över de advokater, och in- direkt över de biträdande jurister på advokatbyråer, som omfattas av penningtvättslagen (PTL). Tillsynen utövas både förebyggande, proaktivt, och disciplinärt. Utöver den proaktiva och disciplinära tillsynen i fråga om efter- levnad av penningtvättslagstiftningen, har aktivt verkat för att advokater i grunden ska förstå och kunna tillämpa lagstiftningen på ett initierat och kompetent sätt. Detta har skett genom daglig kommunikation med advokater om lagstift- ningen, genom framtagande av en särskild vägledning och annat in- formationsmaterial beträffande PTL utifrån ett advokatperspektiv, liksom genom tillhandahållande av flertalet kostnadsfria utbildningar om lagstiftningen . Det fjärde penningtvättsdirektivet tar mycket lite hänsyn till de särskilda förhållanden som olika verksamhetsutövare verkar under. Detta gäller särskilt beträffande advokater och deras särskilda roll i rättsstaten. Mot bakgrund av direktivets lydelse har jag emellertid i huvudsak ingen erinran mot merparten av de förslag som läggs fram i betänkandet för att genomföra direktivet i svensk rätt. Jag har dock vissa synpunkter på förslaget om utdömande av sanktionsavgift vid advokaters överträdelser av PTL. Även om utredningen i övrigt inte lägger fram några direkta för- slag när det gäller tillsynen av advokatväsendet i penningtvättsregle- ringshänseende, anser utredningen att vissa sådana frågor bör göras till föremål för en framtida övergripande översyn. Jag vill därför framhålla vissa synpunkter också i dessa avseenden. Enligt direktivet krävs att samtliga verksamhetsutövare ska kunna ådömas sanktionsavgift. Eftersom det inte kan anses ligga inom roll eller uppgifter att döma ut sanktionsavgifter har jag, utifrån direktivets bindande krav och Justitiekanslerns rådan- de roll i det befintliga tillsynssystemet avseende advokater, ingen erinran i sak mot utredningens förslag om ändringar i rättegångs- balken, genom vilka Justitiekanslern har att pröva om en sanktions- avgift ska påföras en advokat som bryter mot PTL, utöver den på- följd (erinran, varning eller varning med straffavgift) som utdelats av . Förslaget skulle dock onek- ligen komma att innebära genomgripande förändringar av det discipli- nära systemet för advokatväsendet, särskilt med beaktande av den föreslagna överklagandemöjligheten. Det finns även frågetecken kring den dubbla prövning som är inbyggt i förslaget och särskilt hur frågan om en sanktionsavgift ska bedömas i förhållande till en straff- avgift som utdelats av . Även frågan om när disciplinnämndens beslut om en erinran ska över- lämnas till Justitiekanslern för prövning av sanktionsavgift är oklar och kan komma föranleda praktiska problem. Jag anser vidare att utdömande av sanktionsavgifter beträffande advokater, i enlighet med direktivets lydelse, bör kräva att överträdel- sen är allvarlig, upprepad, systematisk eller en kombination därav (artikel 59). Vidare ska sanktionsavgift endast kunna aktualiseras om det kan anses proportionerligt. Trots direktivets lydelse krävs enligt utredningens förslag inte att överträdelsen av PTL behöver vara av allvarligt slag för att kunna rendera en sanktionsavgift. De skäl som angetts i betänkandet för att inte upprätthålla detta krav – bland annat med hänvisning till den rådande ordning som gäller på det finansiella området – är oaktat att direktivet är ett minimidirektiv (jfr beaktandesats 59) enligt min uppfattning inte tillräckliga för att genomföra direktivet strängare än vad direktivet föreskriver i detta hänseende. Detta gäller särskilt i förhållande till icke finansiella verksamhetsutövare, såsom exempelvis advokater, vars verksamhet i aktuellt hänseende normalt är avsevärt annorlunda än som är fallet för banker och andra finansiella institut. Sanktionsavgifter bör där- för för bland andra advokater endast kunna komma ifråga vid den form av allvarligare överträdelser som direktivet anger. görs lämpligen genom att det i förslaget till lag om ändring i rätte- gångsbalken (8 kap. 7 a §) anges att en advokat får åläggas att utge en sanktionsavgift om överträdelsen är allvarlig, upprepad, systematisk eller en kombination därav. Bedömningen att tillsynen av advokatväsendet i flera fall bör göras föremål för en övergripande översyn Utredningen anser att frågan om tillsyn och, i förlängningen, möjlig- heterna att rikta disciplinära åtgärder mot advokatbolag och biträ- dande jurister bör göras till föremål för en övergripande översyn i särskild ordning. Inom ramen för denna översyn anses även Advokat- samfundets möjligheter att genomföra oanmälda undersökningar på plats övervägas, liksom att ges tillgång till upp- gifter från belastnings- och misstankeregistret avseende advokater, biträdande jurister och, i förlängningen, personer som ingår i led- ningen för ett advokatbolag. Jag delar inte dessa bedömningar. utövar tillsyn över att advokater följer PTL i enlighet med de krav som lagstiftningen uppställer. Även biträdande jurister, som också omfattas av lagstiftningen, omfattas redan av tillsyn på så sätt att varje biträdande jurist står under en advokats särskilda ansvar och tillsyn (s.k. prin- cipalansvar). De disciplinära åtgärder som kan riktas mot den an- svarige advokaten vid överträdelser från den biträdande juristens sida, fyller väl sanktionssystemets bestraffande och förebyggande syften. Att utvidga den disciplinära tillsynen till att direkt omfatta biträdande jurister, skulle därför enligt min uppfattning inte med- föra några större effekter i ett penningtvättsbekämpningsperspektiv. Det skulle även i övrigt komma att medföra stora förändringar i nuvarande system för tillsyn och disciplinär verksamhet. Beträffande frågan om att utvidga tillsynen även till advokatbolag, är detta en tillsyn som redan i praktiken utövar i flera hänseenden i fråga om PTL. Med hänsyn till att lagstiftningen – såväl enligt direktivets lydelse (artikel 2:3 b) som förslaget till ny penningtvättslag (1 kap. 2 § p. 20) och i likhet med nuvarande lag- stiftning – endast är tillämplig på advokater och biträdande jurister (dvs. fysiska personer), anser jag emellertid att sanktioner inte ska kunna riktas mot advokatbyråerna som sådana. I stället får nuvarande ordning, där den enskilde advokat som är utsedd till centralt verk- samhetsansvarig avseende byråns efterlevnad av PTL är att se som disciplinärt ansvarig för eventuella brister i fråga om sådana krav som ankommer på advokatbolaget (intern riskbedömning, utbild- ning av personal, m.m.), anses vara tillfyllest. När det sedan gäller utredningens bedömning att möjligheten till oanmälda tillsynsbesök bör tydliggöras inom ramen för den över- gripande tillsynen, ifrågasätter jag om sådana ”gryningsräder” utifrån roll och uppgifter skulle vara ändamålsenliga, lämpliga eller medföra någon ökad effektivitet i fråga om advokaters efterlevnad av PTL. Det är här viktigt att betona att det bästa utfallet för en förbättrad regelefterlevnad avseende PTL på advokatbyråer- na sker genom en kontinuerlig och proaktiv tillsyn från Advokat- samfundets sida med en öppen och konstruktiv dialog med byråerna om hur rutiner och administration kan och bör förbättras för att uppfylla kraven enligt PTL. Detta kan svårligen ske om tillsynen skulle ges polisiära inslag. Den typ av information som det här är fråga om att inhämta inom ramen för samfundets tillsynsuppdrag, bör rimligen på ett fullgott sätt också kunna erhållas genom nuva- rande proaktiva tillsynssystem med föranmälda besök på advokat- byråerna och skriftlig informationsinhämtning. Jag är avslutningsvis även tveksam till både den författningstek- niska möjligheten och – bland annat mot bakgrund av redan befintlig informationsinhämtning kring advokaters eventuella brottslighet – nödvändigheten av att ges tillgång till uppgifter från belastnings- och misstankeregistret. Även hur sådan informa- tion skulle förmedlas och användas i fråga om advokatbyråernas anställning av biträdande jurister är svåröverblickbart. på grundval av vissa registeruppgifter, på sätt och under de omständigheter som anges i betänkandet, vidare skulle förhindra att en advokat skulle kunna inta en sådan ledande befattning som advokatbyrån på vilken advokaten är verksam har beslutat, förefaller inte heller rimligt utifrån roll och uppgifter. Detta särskilt utifrån det förhållandet att samfundets tillsyn enligt lag enbart omfattar advokatens handlande i sin advokat- verksamhet (inte privat handlande) liksom om advokaten annars förfar oredligt (se 8 kap. 7 § första stycket ). Det skulle i praktiken även innebära att inte bara skulle utöva tillsyn över advokater, utan även ansvara för att säker- ställa en sorts näringsförbud och hindra vissa advokater från att inneha ledande befattningar på advokatbyråer, något som enligt min uppfattning varken vore rimligt eller stå i proportion till syftet att förhindra att advokatverksamhet utnyttjas för penningtvätts- ändamål. Ett sådant förfarande skulle i så fall också behöva förenas med särskilda rättssäkerhetsmekanismer. Särskilt yttrande av experten , Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Utredningen konstaterar att införandet av sanktionsavgifter för överträdelser av regelverket gällande penningtvätt och finansiering av terrorism (nedan används begreppet penningtvätt) ska anses som en anklagelse om brott och straff i den mening som avses i Euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan ). Den sanktionsavgift varom är fråga är en administrativ sanktion och utgör därför inte per automatik ett straff i den mening som avses i . En bedömning av om sanktionsavgiften ändå ska anses utgöra ett straff enligt ska göras med utgångspunkt i den omfattade praxis som har utvecklats av Euro- peiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan Europa- domstolen). Även om domstolens praxis är tämligen kasuistisk kan konstateras att en kännbar ekonomisk sanktion inte nödvändigtvis innebär att sanktionen utgör ett straff i mening.1 Därtill kommer att domstolen i sin praxis har beaktat att sanktionen är inriktad på en yrkeskår och inte på allmänheten.2 Jag menar därför att den slutsats som utredningen kommer till inte är given. Bedömningen kan, som framgår av de nämnda avgöran- dena, inte göras generellt. Hänsyn måste tas inte enbart till sank- tionens karaktär utan även mot vem den är riktad. En bedömning måste därvid göras per respektive verksamhetsutövare. Det kan inte uteslutas att utfallet av en sådan analys kommer att skilja sig åt mellan de olika verksamhetsutövarna. 1Se t.ex. Bendenoun mot , mot , Garyfallou AEBE mot , mot , Escoubet mot , mot och Grande m.fl. mot . 2Se mot och f.d. Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheternas avgörande Wickramsinghe mot . Särreglering av frågor om penningtvätt och finansiering av terrorism i revisorslagen (2001:883) I författningsförslaget framgår att utredningen avser att föreslå att revisorslagens (2001:883) bestämmelser om disciplinära åtgärder ska fyllas ut med ett antal bestämmelser som är särskilt inriktade på överträdelser av regelverket gällande penningtvätt. Jag ställer mig inte bakom utredningens förslag i dessa delar. Tillsynssystemet bör, så långt är möjligt, vara enhetligt och inte utan tungt vägande skäl särskilt utpeka vissa skyldigheter. Det har i ut- redningen inte framkommit några sådana skäl när det gäller Revisors- nämndens tillsyn över kvalificerade revisorers och registrerade revi- sionsbolags skyldigheter i penningtvättshänseende. pågår i ett arbete med att införliva EU:s s.k. revisionspaket.3 De nya krav som eventuellt kan behövas för att fullt ut införliva det fjärde penningtvättsdirektivet4 bör, så långt det är möjligt, samordnas med detta lagstiftningsarbete. Min bedömning är att en sådan samordning innebär att det inte behövs någon särreglering av penningtvättsfrågorna i revisorslagen. Disciplinära åtgärder mot andra fysiska personer än revisorer Utredningen föreslår genom den nya bestämmelsen 32 b § revisors- lagen att ska kunna vidta disciplinära åtgärder även mot annan än en auktoriserad eller godkänd revisor om han eller hon har en sådan befattning som nämns i den föreslagna bestämmel- sen (nedan ledande befattningshavare). Den föreslagna disciplinrätten korresponderar inte med tillsynsbehörighet såsom den anges i 3 § revisorslagen. En konsekvens av förslaget blir där- med att skulle få behörighet att vidta disciplinära 3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 537/2014 av om sär- skilda krav avseende lagstadgad revision av företag av allmänt intresse och om upphävande av kommissionens beslut /909/EG och och rådets direktiv /56/EU av om ändring av direktiv /43/EG om lagstadgad revision av årsbok- slut och sammanställd redovisning.