sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — I kommunala förskolor hade dock en större andel av de anställda en pedagogisk gymnasie- eller högskoleut- bildning.31 Inom forskningen har en diskussion förts om lärartäthet och andra former av resursinsatser påverkar studieresultaten i skolan. I många undersökningar har det visat sig att stora resurser sam- varierar med låga resultat. Vissa forskare har, mot bakgrund av detta, dragit slutsatsen att resursinsatsen har begränsad betydelse för skolresultaten. Denna slutsats har dock kritiserats för att bl.a. inte tillräckligt ta hänsyn till att resurser ofta fördelas kompensa- toriskt, dvs. mer resurser går till svaga elever. marknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) hävdar att studier som tar hänsyn till detta och andra metodproblem tenderar på att visa ett positivt samband mellan insatta resurser och studie- resultat. I resurser ingår här inte bara lärartäthet utan även storlek på klass och elevernas tid i skolan.32 Uppfattad kvalitet bland elever och vårdnadshavare I senaste attitydmätning ställdes frågor om bl.a. trivsel, den fysiska miljön och lärarnas prestationer.33 Svaren bland elever i grund- och gymnasieskolan visade inte på några tyd- liga eller systematiska skillnader mellan de som gick vid kommu- nala respektive fristående skolor. Föräldrar till barn som gick i fri- stående skolor tenderar dock att vara mer nöjda än föräldrar till barn i kommunala skolor när det gäller exempelvis möjligheter att få hjälp med läxor, klasstorlek och den fysiska miljön.34 31Kommunal 2014, s. 3 f. var antalet barn per årsarbetare i genomsnitt 5,2 i fri- stående förskolor och 5,4 i kommunala sådana. 32IFAU 2015:25, s. 222. 33Vart tredje år har genomfört nationella attitydundersökningar som omfattar elever i årskurs 7–9 och gymnasieskolan samt lärare i hela grund- och gymnasie- skolan. 34Skolverket, Attityder till skolan 2012. Skillnader mellan huvudmän framgår av de tabeller som rapporten bygger på. Effektivitet och kvalitet inom välfärden Skolinspektionen genomför en skolenkät inom ramen för sin tillsyn. Myndigheten har dock inte sammanställt resultaten utifrån huvudmannaskap. Enligt , som gjort en sådan sammanställning, visade resultaten på små skillna- der men att elever i grund-, och gymnasieskolor tenderar att ge fristående skolor något högre värden än vad motsvarande kommu- nala skolor får. I likhet med attitydundersökning var skillnaderna mellan vårdnadshavares bedömning av fri- stående och kommunala skolor större. Vårdnadshavare till elever vid fristående skolor ger exempelvis högre värden än vårdnads- havare till elever i kommunala skolor i frågor som rör delaktighet och inflytande.35 Inte i någon av ovannämnda jämförelser har kontroll gjorts för skillnader i exempelvis föräldrars utbildningsnivå eller socioekono- miska variabler. Från andra välfärdsområden vet vi att sådana fak- torer ofta har stor betydelse för attitydmätningar av detta slag. Bland annat av detta skäl är det svårt att utifrån mätningarna dra slutsatser om skillnaderna beror på kvalitetsskillnader mellan olika regiformer eller om det är andra faktorer som förklarar dem. Det kan även finnas en motsättning mellan å ena sidan elevers och vårdnadshavares nöjdhet och trivsel och å andra sidan skolans kun- skapsförmedlande uppdrag. Den svenska skolans resultatförsvag- ning i de internationella kunskapsmätningarna har exempelvis skett parallellt med att både betyg och den upplevda trivseln i skolan ökat.36 Av nöjdhetsmätningarna går det inte att utläsa om det finns några skillnader mellan vinstsyftande och icke-vinstsyftande fri- stående skolor. I en enkätundersökning svarade dock en högre an- del vårdnadshavare med barn i ideellt drivna förskolor att de var nöjda med förskolan än vad motsvarande vårdnadshavare inom kommunalt och bolagsdrivna förskolor svarade.37 Dessa jämförelser har dock inte kontrollerats för eventuella bakomliggande strukturella skillnader mellan vårdnadshavarna. Ideellt drivna förskolor särskiljer sig också 35Svenskt Näringsliv, Sant och falskt om företagande och välfärd, 2015, s. 18 f. 36Vlachos, , ”Är vinst och konkurrens en bra modell för skolan?” i Ekonomisk debatt nr 4 2012, s. 19. av vårdnadshavarna till barn i ideellt drivna förskolor var nöjda medan mot- svarande siffra för kommunala förskolor var 77 och för bolagsdrivna 76. , Skilda världar – En jämförelse mellan kommunalt driven, ideellt driven och bolagsdriven barn- omsorg 2014, s. 38. Effektivitet och kvalitet inom välfärden från andra förskolor genom att en betydligt större andel av föräldrarna lägger ned tid och arbete på förskolans drift. 7.2.2Effekter på elevernas kunskaper Kartläggningar av svenska elevers skolresultat inom grund- och gymnasieskolan visar att dessa fallit påtagligt under en längre tids- period. Bland annat mot bakgrund av att nedgången i skolresultat tidsmässigt sammanfaller med den period då andelen fristående skolor ökat har det analyserats är omkonkurrens eller andelen skolor som bedrivs i enskild regi har påverkat elevernas kunskaper och bidragit till eller motverkat den nedgång som skett i skolresultat. Att ge ett säkert svar på denna fråga är i det närmaste omöjligt eftersom det skulle kräva att det var möjligt att konstanthålla för alla andra förändringar som inträffat under . Det finns en omfattande både internationell och svensk forsk- ning som analyserat effekter av skolkonkurrens och privata eller fristående skolor på kunskapsresultaten. Forskningen om konkur- rensens och fristående skolors effekter bygger i huvudsak på ana- lyser av variationer inom länder. I har exempelvis kommu- ner med en stor respektive liten andel av fristående skolor jämförts för att dra slutsatser om sådana effekter. En begränsning med detta tillvägagångsätt är att det inte kan fånga eventuella övergripande systemeffekter, dvs. effekter som påverkar brett och som påverkar alla skolor inom ett land. Forskningen som är gjord i andra länder ger ingen samstämmig bild men visar i flertalet fall inte på några större eller tydligare effekter på skolresultaten av ökad konkurrens.38 En liknande bild förmedlas av i deras jämförelser av skolsystem som de gjorde inom ramen för presentationen av Pisa-undersökningen 2012. fann ingen korrelation mellan å ena sidan skolval och konkurrens och å andra sidan skolresultat. konstaterade dock att begreppen är mångfacetterade och utformningen av skolval och konkurrens varierar mycket mellan länderna.39 38Se Böhlmark, , , Independent schools and long-run educational outcomes – evidence from ’s large scale voucher reform, 2012, Vlachos, , 2011. 39PISA 2012 Results: What Makes Schools Successful? Resources, Policies and Practices Volume IV, s. 133. Effektivitet och kvalitet inom välfärden IFAU bedömde 2014, utifrån en översikt av svenska studier av främst , att ökad konkurrens i form av en större andel fristående skolor bidragit positivt till skolresultaten men att effek- terna tycks vara små.40 IFAU drog utifrån detta slutsatsen att skol- valsreformerna inte kunde förklara den svenska resultatnedgången i internationella kunskapsundersökningar.41 IFAU bedömde även att resultatnedgången inleddes innan 1990-talets reformer på skol- området, bl.a. skolvals- och friskolereformerna.42 Böhlmark och kom 2015 fram till liknande slutsatser. Den ökande kon- kurrensen som en ökad andel fristående skolor gav upphov till hade enligt dem inneburit små men positiva effekter för skolresultaten. Konkurrensen påverkade även de kommunala skolorna positivt och berodde alltså inte främst på att de fristående skolorna hade bättre resultat än de kommunala skolorna.43 Den betygsinflation som nämndes tidigare gör dock att det viss osäkerhet om resultaten i denna forskning eftersom betygen ligger till grund för flertalet av analyserna. Böhlmark & argu- menterar dock för att betygsinflationen inte påverkat resultaten i deras studie. Resultaten i deras studie bygger även på att friskole- andelen är positivt relaterad till kommunens resultat på externt rättade TIMSS-prov i matematik och naturkunskap.44 m.fl. har dock påpekat att de sistnämnda resultaten är baserade på ett relativt begränsat elevurval och skattningarna är känsliga för vilka strukturella faktorer som man tar hänsyn till.45 m.fl. menar, till skillnad från IFAU, att det är rim- ligt att anta att en del av den negativa utvecklingen som präglar den svenska utvecklingen inom skolan kan förklaras av skolvals- och marknadssystemet. Författarna menar att den huvudsakliga resultat- nedgången i den svenska skolan inträffat efter 1990-talets skolvals- och friskolereformer och att reformerna haft negativa systemöver- gripande effekter.46 En sådan effekt är att den centrala styrningen av 40IFAU Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola, 2014:25, s. 62. 41Ibid, s. 335. 42Ibid, s. 345. 43Böhlmark & , Economica (2015)82, 508-551. Independent Schools and Long-run Educational Outcomes: Evidence from ’s Large-scale Voucher Reform. 45Gustafsson, , , , Policyidéer för svensk skola, 2016, s. 53. 46Ibid, s. 26 f. Effektivitet och kvalitet inom välfärden skolan inriktats på att skapa generella regler och konkurrensneutralitet mellan verksamhetsformer. Det har i sin tur förhindrat en mer aktivt stödjande och kvalitativt orienterad central myndighetsutövning. Författarna menar även att marknadssystemet tillsammans med förekomsten av vinstdrivande aktörer bidragit till att staten byggt upp ett omfattande regel- och kontrollssystem. Ett system som enligt författarna står i motsatsställning till att ge skolor en hög grad av självständighet att utforma undervisningen. I detta sammanhang kan nämnas att i sina jämförelser av Pisa-undersökningar pekat på att skolsystem där skolorna har större inflytande över läroplan och bedömningar tenderar att prestera bättre.47 m.fl. hävdar även att regel- och kontrollsystemen har ökat lärarnas arbetsbörda genom att de tvingas lägga alltmer tid på administration och dokumentation och att utvecklingen inneburit en ökad segregering som haft negativa effekter, se vidare avsnitt 7.2.3.48 Sammanfattningsvis ger den svenska och internationella forsk- ningen ingen samstämmig bild av effekterna av skolval och fri- stående skolor på elevernas kunskapsresultat. 7.2.3Skolsegregation och skolans likvärdighet Det finns flera studier som pekar på att skolsegregationen har ökat och att detta delvis beror på möjligheten att välja skola och det ökande antalet fristående skolor. Det råder dock oenighet om vilka konsekvenser denna segregering haft bl.a. för skolans likvärdighet. Ökande segregering i den svenska skolan Begreppet segregering kan avse olika saker men här syftas både på en utveckling där skillnader i genomsnittliga resultat mellan skolor ökar och på en utveckling där socioekonomiska eller etniska skill- nader i sammansättningen av elever mellan skolor blir tydligare. IFAU visade 2014 att spridningen i skolresultat mellan kom- muner, skolområden och skolor har ökat . 47PISA 2012 Results: What Makes Schools Successful? Resources, Policies and Practices Volume IV, s. 129. 48Gustafsson, , , , Policyidéer för svensk skola, 2016, s. 57–59 och 127 ff. Effektivitet och kvalitet inom välfärden andra studier visar på ett liknande mönster.49 Den viktigaste förkla- ringen till spridningen i resultat mellan skolor bedöms vara en till- tagande boendesegregation i landet. Boendesegrationen tar sig bl.a. uttryck i att bostadsområden blir allt mer socialt homogena och att de sociala skillnaderna mellan innerstadsområden och förorter blir allt större i storstäderna. Utvecklingen har även en etnisk dimension då ökningen av andelen utlandsfödda varit störst i storstädernas förortsområden.50 Eftersom möjligheten att välja grundskola innebär att elever inte är hänvisade till närmaste skola51 skulle skolvalet kunna innebära att boendesegregationens effekter dämpas. IFAU visade dock 2015 att i kommuner där en stor andel elever går i fristående skola har skill- naderna mellan skolorna avseende sammansättning av elever med utländsk och svensk bakgrund ökat mer än i kommuner där en mindre andel elever går i fristående skola.52 IFAU:s studier visar även att i kommuner där andelen elever som går i fristående skolor ökat mycket, har resultatskillnaderna mellan skolor ökat mer än i kommuner där denna andel inte ökat.53 När det gäller fördelningen av elever med utländsk bakgrund i fristående och kommunala skolor har utvecklingen gått från att dessa elever tidigare varit överrepresenterade i fristående grund- och gymnasieskolor till att bli underrepresenterade.54 Kommunala skolor tog även i större utsträckning emot nyanlända elever 2014.55 En förklaring till detta kan vara att lagstiftningen förhindrar att huvudmän för fristående skolor, som det är kö till, kan ta emot nyanlända.56 49IFAU Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola, 2014 rapport 2014:25, s. 184, , Likvärdig utbildning i svensk skola 2012. 50Lilja & Pemer 2010, Boendesegregation – orsaker och mekanismer. En genomgång av aktuell forskning, 2010. 51Detta förutsätter att det finns lediga platser i den önskade skolan som ligger längre bort. 52IFAU 2015: 5, Skolsegregation och skolval, s. 4. 53IFAU Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola, 2014 rapport 2014:25, s. 336. 54Vlachos, ”Friskolor i förändring” i (red) Konkurrensens konsekven- ser, 2011, s. 83 f. 55Lärarförbundet, , , 2015, Får nyanlända samma chans i den svenska skolan? 56Regeringen har i propositionen 2015/16:184 lämnat förslag till ändringar i skollagen (2010:800) som innebär att bestämmelserna om urvalsgrunder i fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor ska ändras så att det framgår att regeringen med stöd av regeringsformen kan meddela föreskrifter om undantag från urvalsgrunderna för vissa elever. Effektivitet och kvalitet inom välfärden Ett annat uttryck för segregation är att elever med olika socio- ekonomisk bakgrund tenderar att gå i olika skolor. Kartläggningar visar att elever i fristående grundskolor tenderar att komma från hem där föräldrarna har högre utbildning och inkomst än genom- snittet. Inom gymnasieskolan är dock skillnaderna mellan kommu- nala och fristående skolor mindre. Det kan bero på att en betydligt större andel av eleverna i gymnasieskolan går i fristående skolor jämfört med vad som är fallet inom . Det kan även bero på att fristående skolor har varierande profiler inom gymnasieskolan med både mer yrkesinriktade som teoretiska inriktningar. De fristående grund- och gymnasieskolorna som drivs av icke- vinstsyftande ägare särskiljer sig särskilt i socio-ekonomiskt hän- seende. Föräldrar till elever i sådana friskolor tenderar att ha be- tydligt högre inkomster än genomsnittet.57 m.fl. har analyserat sambandet mellan vårdnads- havarnas bakgrund och andelen fristående grundskolor. Resultatet illustreras i figur 7.2 där andelen fristående skolor fördelats i tio socio-ekonomiska deciler baserade på föräldrarnas utbildningsnivå och elevernas invandringsbakgrund. 57 Vlachos, ”Friskolor i förändring” i (red) Konkurrensens konsekven- ser, 2011, s. 81 f. Effektivitet och kvalitet inom välfärden skolor (%) Det är sammanfattningsvis tydligt att skolsegrationen, utifrån de dimensioner som beskrivits ovan, har påverkats av skolvalet och den ökande andelen friskolor. Det görs dock olika bedömningar av vilka konsekvenser detta har fått bl.a. för skolans likvärdighet. Skollagen ställer krav på att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig. Likvärdighetsbegreppet har ingen tydlig definition. menar att begreppet kan delas upp i tre grundläggande aspekter, lika tillgång till utbildning, lika kvalitet på utbildning och att utbildningen ska vara kompenserande. Med kompenserande avses bl.a. att den ska uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Kravet på likvärdighet innebär dock inte att utbildningen ska se likadan ut överallt.59 58Gustafsson, , , , Policyidéer för svensk skola, 2016, s. 61. 59Skolverket, Likvärdig utbildning i svensk skola, 2012, s. 11. Effektivitet och kvalitet inom välfärden De flesta studier av segregeringens konsekvenser bygger på ana- lyser av hur kunskapsresultaten påverkats. Det finns dock även andra aspekter som kan påverkas av en ökad segregation. Det har bl.a. diskuterats om en ökad segregation påverkar den sociala sammanhållningen negativt i ett samhälle. anser exem- pelvis att det har ett värde i sig att elever från olika bakgrunder kan mötas i skolan och att skolan kan vara en sammanhållande kraft i ett demokratiskt och öppet samhälle.60 Det finns också internationell forskning som pekar på att ökad skolsegregationen kan bidra till ökad kriminalitet.61 Dessa aspekter av segregeringens effekter kan knytas till skollagens mål om elevernas personliga utveckling, demokratiska värderingar eller tolerans för andra människor. När det gäller hur segregationen har påverkar skolresultaten har analyser genomförts av om familjebakgrundens betydelse för ele- vers prestationer ökat eller minskat i betydelse. En ökad betydelse av familjebakgrunden kan tolkas som att skolans kompensatoriska mål uppnås i mindre utsträckning. IFAU hävdade 2014 att familje- bakgrundens betydelse för grundskoleelevers betygsresultat inte förändrats sedan 1990-talet.62 IFAU bedömde vidare att de ökande resultatskillnaderna mellan skolor nästan uteslutande tycks bero på ökande uppdelning av elever (elevsortering) på olika skolor. Skill- naderna skulle alltså inte bero på ökade kvalitetsskillnader mellan olika skolor. Skillnaderna mellan hög- och lågpresterande elever hade inte heller förändrats nämnvärt enligt IFAU.63 och hävdade 2016 i stället att familjebakgrundens betydelse för betygsresultaten har ökat . Författarna menar att en orsak till att detta inte visat sig i tidigare undersökningar är att alltför grova kategoriseringar av familjernas utbildningsbakgrund använts i dessa.64 analyser av PISA-resultaten visar att familjebakgrundens be- 60Skolverket 2015, lägesbedömning 2015, rapport 421, s. 10 f. 61Se , , Education and equality of opportunity: What have we learned from educational reforms i , 2015, s. 162 f. 62IFAU, Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola, 2014 rapport 2014:25. 63IFAU, Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola, 2014 rapport 2014:25. 64Gustafsson, , , Changes in the impact of family education on student educational achievment in –2014, 2016. Effektivitet och kvalitet inom välfärden tydelse för elevernas läsförståelse ökat i betydelse medan den inte förändrats för elevernas matematikkunskaper.65 Sammanfattningsvis kan konstateras att forskningen pekar i olika riktning och att det är osäkert om likvärdigheten vad gäller elevernas kunskapsresultat har påverkats av den ökade segrege- ringen. och andra bedömare har dock uttryckt oro för utvecklingen och att segregeringen kan leda till ökade kvalitetsskill- nader mellan skolor eller ökande resultatskillnader mellan elev- erna.66 pekar bl.a. på betydelsen av vilka kamrater man möter i klassrummet. Förutsättningarna för att lära sig svenska på- verkas exempelvis om man inte får möta elever med svenska som modersmål. pekar även på att lärarnas förväntningar på den enskilda elevens prestationer kan påverkas av den generella nivån i klassrummet och bidra till att en mer segregerad skola på- verkar de enskilda eleverna. hänvisar även till den s.k. som visade att sannolikheten är relativt liten att en lärare i med lång yrkeserfarenhet arbetar på en skola med hög andel elever från socioekonomiskt utsatta hem.67 En ökad skol- segregation kan därför leda till att skolor med en hög andel studie- motiverade elever kan ha lättare att locka till sig duktiga lärare. 7.2.4Effekter på kostnader och effektivitet Det finns få analyser av hur konkurrensen och den ökande andelen friskolor påverkat kostnader och effektivitet i skolan. Vissa analy- ser som gjorts tyder dock inte på att konkurrens eller andel elever som går i fristående skolor påverkat kommunernas kostnader i någon större utsträckning.68 Om detta resultat stämmer så beror en effektivitetsbedömning helt på hur kvaliteten påverkats av föränd- 65Skolverket, i internationella mätningar, 2014, rapport 407. 66Se , , , , Policyidéer för svensk skola, 2016, s. 84 f. webbplats ”Likvärdig utbildning i ” 01-02-2016. 67Skolverket, 2014, rapport 408 2013, En studie av undervisnings- och lärmiljöer i årskurs 7–9. är en enkätstudie riktad till lärare och rektorer med fokus på undervis- nings- och lärmiljöer motsvarande årskurs 7–9. Studien organiseras av . 68Böhlmark och visade 2007 att en ökad andel friskoleelever innebar att kommuner- nas kostnader ökade något medan en studie visade att kommunernas kostnader inte påverkades av storleken på denna andel Böhlmark och , The Impact of School Choice on Pupil Achievement, Segregation and Costs: Swedish Evidence, 2007, Se även Böhlmark & , Economica (2015) 82, 508 ff. Independent Schools and Long-run Educational Outcomes: Evidence from ’s Large-scale Voucher Reform. Effektivitet och kvalitet inom välfärden Som nämndes i inledningen tenderar effektivitets- och kvalitetsjämförelser att sammanfalla i situationer då resurserna för en verksamhet är givna. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi genomförde 2016 en s.k. DEA-analys69 av grund- och gymnasieskolan. Analysen visade inte på några signifikanta samband mellan de kommunala grund- skolornas effektivitet och andelen elever i fristående grundskolor. Motsvarande analys för gymnasieskolan visade på ett negativt sam- band mellan de kommunala skolornas effektivitet och andelen elever i fristående gymnasieskolor.70 Analyser av förskolan har visat på att kommunernas kostnader minskat något när fler barn går i fristående förskolor.71 Här finns dock, enligt utredningens bedömning för lite kunskap om hur för- ändringarna påverkat kvaliteten för att kunna bedöma hur effektivi- teten påverkats. Enligt Vårdanalys finns det ingen accepterad generell definition av kvalitet inom sjukvården. Det beror bl.a. på att sjukvården är en så disparat verksamhet att det är svårt att använda samma definitioner inom olika delar av verksamheten.72 För att mäta kvalitet inom hälso- och sjukvården används främst olika process- och utfallsmått. Begreppen medicinsk kvalitet eller vårdkvalitet som är centrala inom hälso-och sjukvården refererar ofta till hur vården bedrivs och är alltså att betrakta som en processegenskap. Bedömningar av medicinsk kvalitet kan dock även bygga på olika resultat- eller effektmått exempelvis mortalitet på sjukhus eller förekomst av biverkningar efter en behandling.73 Till skillnad från skolväsendet är det dock svårare att mäta det totala utfallet av verksamheten om man med det avser effekter på 69DEA står för Data Envelopment Analysis och innebär att systematiskt jämföra produk- tionsenheter med likartade produktionsförutsättningar. 70Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Mer än tur i struktur – en om effektivitet. 71Hanspers, , , ”Förskola” i , (red) Konkurrensens konse- kvenser, 2011, s. 53. 72Se Vårdanalys, Effekter av valfrihet inom hälso- och sjukvård 2012, s. 65. 73Se , , ”Hälso- och sjukvårdstjänster i privat regi” i , (red) Konkurrensens konsekvenser, 2011, s. 202. Effektivitet och kvalitet inom välfärden hälsotillståndet hos de som berörs av medicinska åtgärder eller i befolkningen i stort.74 Inom vården har det byggts upp omfattande register och data- baser som syftar till att vägleda och styra hur verksamheten be- drivs. är ett av och innehåller personnummerbaserade individuppgifter om vård- kontakter, diagnoser, yttre orsaker till sjukdom och död samt åt- gärder. Både landsting och privata utförare inom den öppna och slutna vården är skyldiga att rapportera uppgifter till patientregistret.75 Primärvården omfattas dock inte av rapporteringsskyldigheten.