sou · H4B377 · 2016-10-31 00:00:00 — Här spelar mentorn en viktig roll. Många lärare som arbetar som mentorer tycker dock att rollen är otydlig och ibland svår. Utredningen bedömer att en särskild kompetensutvecklings- satsning för gymnasieskolan som gäller såväl ledning och stimulans för alla elever som extra anpassningar och särskilt stöd behöver komma till stånd. Utredningen föreslår därför att får i uppdrag att genomföra kompetensutvecklingsinsatser för att ut- veckla arbetet med såväl ledning och stimulans för alla elever i gymnasieskolan, som med extra anpassningar och särskilt stöd, inom ramen för nationella skolutvecklingsprogram. Sådan kompetens- utveckling bör även innehålla en satsning på mentorskap och på hur det kan utvecklas och stödjas lokalt. En sådan satsning ska syfta till att lyfta kvaliteten i gymnasie- skolan som helhet och till att alla ungdomar ges reella förutsättningar att fullfölja en gymnasieutbildning, genom att satsningen bygger kapacitet för lokalt utvecklingsarbete och sprider goda exempel. Mot bakgrund av att många lärare efterfrågar specialpedagogiskt stöd bör ett sådant perspektiv integreras. Utredningen bedömer att bör få stor frihet att utforma satsningen utifrån veten- skaplig grund och beprövad erfarenhet. 25.22.2 Allmänna råd om undervisningens genomförande har tagit fram allmänna råd för planering och genom- förande av undervisningen i , grundsärskolan, special- skolan och sameskolan.88 Där anges bl.a. närmare hur lärare i dessa skolformer bör planera och genomföra undervisningen och hur rektorn bör ge förutsättningar för en strukturerad undervisning. För del kan bestämmelsen om strukturerad undervis- ning och allmänna råd om undervisningens genom- förande tydliggöra gällande krav och underlätta tillämpningen i praktiken. Motsvarade allmänna råd finns dock inte för gymnasie- skolan. Enligt uppgifter från utredningens referensgrupper utgör de nämnda allmänna råden ett bra stöd för planeringen av undervis- ningen i . Utredningen anser därför att bör ta fram allmänna råd om undervisningens genomförande i gymn- asieskolan liknande de allmänna råden för planering och genom- förande av undervisningen i de obligatoriska skolformerna. 88 : Allmänna råd om planering och genomförande av undervisningen – för grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. 25.23Genomförande av utredningens förslag, ikraftträdande och tillämpning Genomförandet av utredningens förslag bör göras så samlat som möjligt. De flesta förslag kan tillämpas från och med /19. Förslaget som gäller enhetliga behörighetskrav till nationella program bör dock tillämpas först ett läsår . 1.Författningsförslagen träder i kraft . 2.Bestämmelserna om ett mål för gymnasieskolan och gymn- asiesärskolan, hemkommunens pådrivande ansvar, rätten att gå om en kurs, överlämning samt undantaget från vissa behörighetskrav tillämpas . 3.Bestämmelserna om grundläggande behörighet på yrkespro- gram, ändringar i rätten till utökat program och garanterad undervisningstid på nationella program, förändringar av ut- budet och innehållet när det gäller nationella program och in- riktningar, namnbyte på barn- och fritidsprogrammet, under- sköterskeexamen på vård- och omsorgsprogrammet, förändr- ingar vad gäller ett estetiskt ämne och gymnasiearbetet, förändringarna när det gäller programinriktat individuellt val samt bedömning av nyanlända elevers kunskaper tillämpas på utbildning som påbörjas efter . Äldre regler gäller för utbildning som påbörjats före . De upphävda bestämmelserna om preparandutbildning ska fortfarande tillämpas på utbildning som påbörjats före . 4.Enhetliga behörighetskrav till nationella program tillämpas i sin nya lydelse första gången vid antagningen inför /20. Äldre regler gäller vid antagning som sker inför /19. 5.Övriga bestämmelser tillämpas . För tid gäller dessa bestämmelser i deras äldre lydelse. 6.Skolverket bör få ett förberedande uppdrag att genomföra revideringsarbete och ett uppdrag att genomföra implement- eringsinsatser med anledning av utredningens förslag. 7.De särskilda satsningar på bl.a. kompetensutveckling som föreslås hantera bör införas . 8.En eventuell reform om ämnesutformning och ämnesbetyg bör kunna förenas med de förslag som lagts. Det kräver dock vissa anpassningar som bör beaktas i det ytterligare utred- ningsarbete som utredningen föreslagit. Ett system med ämnesbetyg kan tillämpas tidigast från och med /21 och bör föregås av ett utredningsarbete samt en översyn av ämnen och program. För att stödja målet om att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning, och för att bidra till en ökad bredd och helhetssyn samt ett större ansvarstagande i gymnasieskolan krävs en mängd åtgärder. De förslag som utredningen lämnar har beskrivits i detta kapitel. Sammantaget kommer förändringarna att kräva ett omfattande genomförande- och implementeringsarbete. Utredningen bedömer att samtliga förslag ska träda i kraft och att de flesta förslag ska tillämpas från . Vissa bestämmelser behöver dock kunna tillämpas redan från bl.a. eftersom de har betydelse för mottagandet och antagningen. De bestämmelser som gäller enhetliga behörig- hetskrav till nationella program ska tillämpas först inför /20, för att ungdomar ska känna till de förändrade behörighetskraven och vad de kommer att innebära för yrkes- program. För att ovan beskriva tidpunkter för ikraftträdande och tillämp- ning ska vara möjliga bör få ett förberedande uppdrag att bl.a. bereda underlag för justeringar i programstrukturerna för de nationella programmen, liksom för att informera om kommande förändringar och genomföra ett långsiktigt implementeringsarbete. Vad gäller utredningens bedömning om ämnesbetyg krävs fort- satt utredningsarbete. Ett system med ämnesbetyg kan tillämpas tidigast från och med /21. Konsekvenser av en kommittés förslag ska redovisas i enlighet med 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Regeringen anger närmare i utredningens direktiv1 vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i betänkandet (7 §). Utredningen ska enligt dessa angivelser särskilt redovisa vilka konsekvenser förslagen får för vuxenutbildningen, barnrättsperspektivet utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter och behovet av tillgänglighet samt för förut- sättningarna för full delaktighet i utbildning för elever med funktionsnedsättning. Utredningen ska också redovisa om föreslagna förändringar när det gäller rätten att läsa de kurser som leder till grundläggande behörighet till högskolan får konsekvenser för arbetsplatsförlagt lärande (APL) inom lärlingsutbildningen i gymnasieskolan. Vidare ska utredningen redovisa hur genomströmningen i gymnasieskolan kan påverkas av föreslagna förändringar när det gäller rätten att läsa de kurser som leder till grundläggande behörighet till högskolan och vilka konsekvenser sådana förändringar kan få för elevernas övergång till arbetslivet. Enligt utredningens tilläggsdirektiv2 om möjligheterna att införa ämnesbetyg i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska utred- ningen också utreda vilka eventuella konsekvenser för tillträde till vidare utbildning en sådan förändring skulle få. 26.2Problemet och vad som ska uppnås Andelen elever som går ut utan att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program ökar, som många elever inte når målen för sina studier i gymnasieskolan. Att ha full- följt en gymnasieutbildning är ett kvitto på att man utvecklat förmågor som är viktiga såväl i arbetslivet som för vidare studier. Arbetslösheten bland ungdomar som inte fullföljt en gymnasie- utbildning är ungefär dubbelt så hög som bland dem som fullföljt utbildningen. Det finns emellertid inte någon skyldighet att påbörja eller fullfölja en gymnasieutbildning . fick därför i uppdrag att överväga om det bör vara obligatoriskt för ungdomar att gå en gymnasieutbildning eller om andra åtgärder som ger drivkrafter att påbörja och fullfölja en sådan utbildning är att föredra. Som en del i detta huvudsakliga uppdrag har utredningen också fått i uppdrag att föreslå justeringar i utbudet av program och inriktningar samt andra kvalitetshöjande åtgärder i gymnasieskolan. Stressen bland gymnasieskolans elever har ökat och många elever, särskilt flickor, upplever negativ stress kopplad till betygen.3 Genom ett tilläggsdirektiv4 har utredningen därför fått i uppdrag att utreda förutsättningarna för att införa ämnes- betyg i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan i syfte att reducera stress hos elever. 26.3Utredningens förslag i korthet Utredningen föreslår bestämmelser som ska syfta till att hemkom- muner och huvudmän agerar aktivt och pådrivande för att ung- domar ska påbörja och ges möjlighet att nå målen för en gym- nasieutbildning. Utöver dessa regleringar föreslås en rad åtgärder för att förbättra gymnasieutbildningarnas kvalitet. Det gäller bl.a. förslag på hur introduktionsprogrammen kan utvecklas. Det handlar också om en viss utökad undervisningstid samt förslag på hur bestämmelserna om stödåtgärder kan stärkas. Utredningen föreslår också vissa justeringar i utbudet av nation- ella program och inriktningar samt hur ett estetiskt ämne kan ingå i alla nationella program. Vidare lägger utredningen förslag på enhet- liga behörighetskrav till gymnasieskolans nationella program samt hur elevens rätt att läsa de kurser som leder till grundläggande behörighet till högskolan ska ingå i ett fullständigt yrkesprogram, med möjlighet för eleven att välja bort dessa kurser. Mot bakgrund av tilläggsdirektivet om att utreda förutsättning- arna för att införa ämnesbetyg förslår utredningen en utveckling i riktning av ämnesbetyg i en ämnesutformad gymnasieskola men att en sådan modell utreds vidare eftersom ytterligare beslutsunderlag krävs. 26.4Alternativa förslag och nollförslag 26.4.1Tvärgående insatser – mer effektivt än obligatorisk gymnasieskola Utredningen har gått igenom för- och nackdelar med att införa en formell skyldighet att gå i gymnasieskolan. Utredningen har påvisat att det finns flera nackdelar med att införa en sådan skyldighet, se vidare i kapitel 10. Utredningen ser dessutom att ett eventuellt förslag om obligatorisk gymnasieskola ändå skulle kräva de före- slagna insatserna samt ur ett ekonomiskt perspektiv skulle medföra högre kostnader än de förslag som utredningen lägger fram. Det gäller bl.a. kostnader för skolpliktsbevakning, skolskjuts och mål- tider. Utredningens förslag bedöms således vara mer ändamåls- enliga, enklare att hantera för skolans personal och mer kostnads- effektiva än ett obligatorium. Enligt direktiven saknas utrymme för att inte lägga några förslag i syfte att alla ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Att lämna mindre långtgående förslag än de utredningen lämnar skulle dock inte ge tillräckligt goda förut- sättningar för alla ungdomar att påbörja och fullfölja en gymnasie- utbildning. Utredningen bedömer därför att våra förslag har den ambition som krävs utan att vara förenade med de kostnader som ett obligatorium skulle innebära. Utredningen lämnar en rad förslag som syftar till bättre utbild- ningskvalitet för eleven. I huvudsak handlar det om viss utökad undervisningstid, krav på sammanhållna skoldagar, strukturerad undervisning, mentorskap, systematisk överlämning, krav på mer ändamålsenligt och varierat stöd samt utveckling av introduktions- programmen. Ytterligare förslag hade varit tänkbara men skulle minska hanterbarheten för gymnasieskolan. Ett alternativ till den reform det innebär att införa ämnesbetyg är att göra förändringar som minskar betygsstressen för elever på andra sätt och som möjliggör mer stabilitet och fördjupning. Ett konkret alternativ skulle kunna vara att inrätta fler längre kurser i gymnasieskolan i stället för att införa ämnesbetyg. Ett annat alter- nativ skulle kunna vara att möjliggöra för alla elever att få räkna bort en eller ett fåtal kurser där de har lågt betyg vid meritvärdering i urvalet till högre utbildning. Andra relevanta förslag skulle kunna vara kompetensutveckling, stödmaterial samt ökat stöd för sam- verkan mellan skolor för att kvalitetssäkra betygssättningen i gymnasieskolan. Utredningen bedömer dock att de nämnda alter- nativen inte medför samma positiva konsekvenser för gymnasie- skolan som ämnesbetyg i termer av minskad stress samt utrymme för fördjupning och kunskapsutveckling, liksom när det gäller att t.ex. förbättra lärares arbetssituation. Ytterligare alternativ som diskuterats i bl.a. utredningens referensgrupp med forskare är möj- ligheten att införa examensprov i gymnasieskolan. En annan alter- nativ lösning som nämnts är att på olika sätt använda censorer och externa bedömare i samband med betygssättning. Dessa alternativ har dock utredningen inte haft möjlighet att analysera närmare. 26.4.2Relevanta justeringar i utbudet Alternativa lösningar när det gäller utbudet av program hade kun- nat innebära antingen fler förslag till justeringar, färre justeringar eller inga justeringar alls. Utredningens förslag bygger på en samlad bedömning av vilka förändringar som är mest angelägna . Utredningen har gjort bedömningen att förslagen sammantaget inte bör vara så många och så omfattande att de skapar instabilitet i det nationella utbudet. De är hanterbara inom gymnasieskolan som de är relevanta och tar hänsyn till aktuella behov av förändring. När det gäller förslag om grundläggande högskolebehörighet inom ett fullständigt yrkesprogram är ett alternativ att göra kurs- erna obligatoriska för alla yrkesprogramselever. Utredningen bedömer dock att det kan innebära risker för minskad genom- strömning, vilket i sin tur kan innebära nackdelar för individen och samhället genom att det medför kostnader för utanförskap eller för kompletterande utbildning på gymnasial nivå. Att i stället välja en modell med svag styrning, t.ex. att enbart reglera hur kurserna schemaläggs, riskerar att inte leda till de önskade fördelarna, dvs. att fler ungdomar ska känna sig oförhindrade att välja program efter intresse och att de nationella programmen ska erbjuda en bred gemensam kunskapsbas. Att avstå från att välja den utbildning man är intresserad av kan ha en negativ inverkan på studiemotivationen och öka risken för studieavbrott, programbyte eller behov av kompletterande utbildning på gymnasial nivå. finns över en halv miljon (537 014) ungdomar i gymnasieålder (16–) i . Av dessa ungdomar är flickor och pojkar. I det lika breda åldersspannet 11–finns nästan lika många (533 397) barn som står inför gymnasieåldern. Några fler finns bland de lägre åldrarna och kullarna fortsätter att öka längre ner i årskurser.5 Utredningens förslag syftar i synnerhet till att dessa barn och ungdomar ska få bättre möjligheter att påbörja och nå målen för en gymnasieutbildning och det är således barn och ungdomar som berörs i första hand. Det finns emellertid även många andra aktörer som berörs mer eller mindre för att så ska kunna ske. I finns 290 kommuner, 860 skolenheter med offentlig huvudman och 440 skolenheter med enskild huvudman. Totalt erbjuder 846 skolenheter yrkesprogram och lika många erbjuder högskoleförberedande program. Något fler skolenheter, 888, erbjuder introduktionsprogram. Inom gymnasiesärskolan finns 279 skolenheter, varav 32 har enskild huvudman och resterande offent- lig huvudman.6 Utredningen lägger förslag som kommer att inne- bära ett visst utökat ansvar för hemkommuner och huvudmän. 5www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/Befolkning/Befolkningens- sammansattning/Befolkningsstatistik/, hämtad . 6www.skolverket.se/statistik-och-utvardering/statistik-i-databaser, hämtad . Enskilda huvudmän, vissa branscher, arbetsmarknadens parter och lärosäten kommer också att beröras av förslagen. Även vårdnadshavare samt personal som arbetar inom ramen för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan berörs av utredningens förslag. Förslagen kommer vidare att beröra myndigheter, i syn- nerhet skolmyndigheterna, genom arbete med förslagens imple- mentering och inspektion av regleringens efterlevnad. 26.6Konsekvenser för ungdomar och elever Som nämndes ovan syftar utredningens förslag i första hand till att ha effekt för ungdomar och elever. Utredningen har under arbetets gång haft ett tydligt elev- och ungdomsperspektiv. Genom bl.a. fokusgrupper med elever, referensgrupper med elevorganisationer, verksamhetsbesök på skolor samt en genomgång av ungas syn på utbildning och utbildningsval i kapitel 7, har utredningen tagit del av ungdomars röster. Utredningen lämnar förslag på ett förstärkt ansvar på flera nivåer för att alla ungdomar ska påbörja och nå målen för en gym- nasieutbildning. Det gäller bl.a. förslag om hemkommunens på- drivande ansvar, förtydligande av rektors ansvar att skyndsamt följa upp frånvaro samt vårdnadshavarens medverkansansvar. Utred- ningen föreslår även krav på eleven att aktivt närvara och delta, om eleven inte har giltiga skäl att utebli, vilket innebär att elevens skyldighet stärks. Förslagen avses leda till att färre elever avbryter sin utbildning och att fler når målen för sin utbildning. Med utredningens förslag ges elever också tydligare rättigheter till gymnasieutbildning. För vissa elever kommer det att innebära att de erbjuds mer tid att nå målen för sin utbildning i gymnasie- skolan. Utredningens förslag om systematisk överlämning och att alla elever ska ha en innebär att viktig information om elevens kunskapsutveckling inte går förlorad. Utredningen bedömer också att elevens övergång till annan utbildning underlättas och elevens möjlighet till vardaglig stöttning förbättras med dessa förslag. Vidare bedöms förslag som gäller undervisningstid, sammanhållna skoldagar, strukturerad undervisning och ett varierat stöd innebära bättre förutsättningar för eleven att genomföra utbildningen med kvalitet och att närvara i skolan . Förslaget om att grundläggande behörighet ska ingå i ett full- ständigt yrkesprogram bedöms kunna bidra till att elever med intresse för ett yrkesområde i högre utsträckning kommer att välja ett yrkesprogram. Eleven kan då känna en trygghet i att behörig- heten ingår utan att detta aktivt behöver efterfrågas av eleven. Det är viktigt att alla elever på nationella program har goda för- utsättningar för att klara utbildningen och undvika skolmisslyck- anden eftersom dessa i vissa fall kan leda till studieavbrott. Utred- ningen föreslår därför att behörighetskraven till yrkesprogram höjs och likställs med behörighetskraven till högskoleförberedande pro- gram. Det innebär att knappt 800 fler elever kommer att vara obe- höriga från till ett nationellt program och i stället gå på ett introduktionsprogram. Utredningen föreslår också att de elever som är behöriga till programinriktat individuellt val ska kunna inrikta sig mot ett högskoleförberedande program, vilket innebär bredare möjligheter för elever på introduktionsprogram att börja inrikta sig mot ett nationellt program. Sammantaget bedömer utredningen att de ungdomar som börjar på ett nationellt program kommer ha bättre förkunskaper och bättre möjligheter att lyckas med sina studier på ett nationellt program. De elever som börjar sin gymnasieutbildning inom ramen för introduktionsprogrammen kommer att möta en tydligare struktur vad gäller utbildningsplan, studieplan, tid, samt dokumentation av utbildningen, vilket stärker likvärdigheten och rättsäkerheten samt underlättar vid övergångar. Detta bedöms innebära en trygghet för dessa elever utan att göra avkall på nödvändig individanpassning. Utredningen föreslår flera justeringar i utbudet av inriktningar på nationella program så att utbildningarna på ett bättre sätt stäm- mer överens med elevernas efterfrågan och framtida möjligheter på arbetsmarknaden. Förändringarna utgår i huvudsak från att vissa inriktningar är små, varför mycket få elever berörs av dem. Utredningen bedömer att dessa justeringar kommer att innebära bättre möjligheter för eleverna att få en bredare kunskapsbas. Utredningen bedömer att de nationella programmen kan ges ett något utökat innehåll och föreslår därför att ett estetiskt ämne ska ingå som ett gymnasiegemensamt ämne i alla nationella program. Att utbildningen får ett utökat kunskapsinnehåll kan medföra en viss ökad arbetsbelastning för eleverna. finns det flera brister när det gäller i vilken mån eleverna ges förutsättningar till utbildning på heltid. Ett utökat kunskapsinnehåll genom införandet av ett estetiskt ämne i kombination med viss utökad undervisningstid samt en förbättrad uppföljning och redovisning av undervisningstiden, kan bidra till att elevernas utbildning på ett bättre sätt ger förutsättningar för heltidsstudier. får alla elever möjlighet till den breddning och stimulans som det innebär att läsa ett estetiskt ämne, utan att de behöver välja bort något annat ämne. Tillsammans med utredningens övriga förslag om bl.a. sammanhållen skoldag, stöd och ämnesbetyg kommer elevers upp- levda stress sannolikt att minska. Som en ytterligare åtgärd föreslår utredningen att ett arbete mot ämnesbetyg ska fortsätta. Konsekvenser av att införa ett system med ämnesbetyg är enligt utredningens bedömning bl.a. att stressen minskar för elever i gymnasieskolan som eleverna ges mer tid till kunskapsutveckling och fördjupning. Detta förväntas leda till såväl ökad motivation som ökad genomströmning. Slutligen bör understryckas att när fler elever lyckas med sina studier i gymnasieskolan ökar deras möjligheter till etablering på arbetsmarknaden och aktivt deltagande i samhällslivet som risken för utanförskap minskar. Utredningen bedömer att flertalet av förslagen kommer bidra till en bättre skolmiljö och bättre möjligheter för en elev att nå målen för sin gymnasieutbildning. Till exempel lägger utredningen förslag som stärker ungdomars rätt till utbildning och stöd i sin gymnasie- utbildning. Övriga konsekvenser för ungdomar och elever hanteras i avsnittet 26.6 ovan. Den kommunala finansieringsprincipen innebär att kommuner och landsting inte ska åläggas nya obligatoriska uppgifter utan att de får ekonomisk kompensation för detta. Ett antal av utredningens lag- förslag innebär tydliggöranden av gällande lagstiftning för att främja en likvärdig tillämpning. Det innebär att flertalet förslag inte medför några ökade kostnader för kommunerna. I följande avsnitt motiveras några särskilda förslag som utredningen bedömer bör redogöras för, även om de inte bedöms medföra några kostnads- konsekvenser. Vissa förslag innebär dock ökade kostnader. Det gäller förslagen om; –ökad garanterad undervisningstid –hemkommunens pådrivande ansvar för att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning –bättre dokumentation för elever på introduktionsprogram –krav på bedömning av nyanlända elevers kunskaper. Beräkningen av kostnader för förslagen bygger i vissa fall på antag- anden och i andra fall på fasta beräkningsgrunder.7 När det gäller uppgifter om elever på enskilda program, programtyper och årskullar görs dessa antaganden utifrån tidigare läsår eftersom få prognoser finns att tillgå. Vissa av utredningens förslag antas också innebära minskade kostnader, vilka redogörs för i avsnittet nedan. I avsnitt 26.9 redo- görs för de totala ökade och minskade kostnaderna samt finansi- eringen av utredningens förslag. Förslagen som gäller viss utökad garanterad undervisningstid bedöms som nämnts innebära ökade kostnader. Utredningen beräk- nar att kostnaden uppgår till sammanlagt ca 63,6 miljoner kronor8 7Vad gäller den lönekostnad för lärare och tjänstemän på som används i beräkningarna bygger den på en månadslön på , inklusive sociala avgifter (sociala avgifter uppgår till , vilket gör att lön multiplicerat med 1,42 ger total kostnad). Kostnaden för en undervisningstimme är uppskattad till per elev utifrån lönekostnaden på och en undervisningsgrupp på 15 elever. 8Vad gäller den ökade garanterade undervisningstiden för elever på yrkes- program bygger beräkningen på ett antagande om 32 000 elever i en årskull och en timkost- nad på för undervisning per elev (aktuell schablon angiven av Utbildningsdeparte- mentet).