sou · H4B391 · 2016-12-15 00:00:00 — När bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd infördes för att anställningen upphört under pågående tillståndsperiod, betonades i lagstiftningsarbetet att tillstånd inte borde återkallas utan att utlänningen fått på sig för att söka nytt arbete.65 Tiden bestämdes från det att anställningen upphörde. Därigenom begränsades den tid under vilken samhällets stöd behövde tas i anspråk som tiden ansågs tillräckligt lång för att sökanden skulle kunna få ett nytt arbete. infördes nuvarande bestämmelse i 7 kap. 7 e § UtlL om att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL ska återkallas, om utlänningen inte från tillståndets första giltighetsdag har påbörjat arbetet. förlängdes omställningsperioden från i de fall en utredning om återkallelse inletts, men innan beslut i frågan fattats.66 Regeringen anförde att var en rimlig tidsfrist både vad gällde återkallelse och omställning.67 Av 6 kap. 6 a § UtlF framgår att genom efterkontroller får kontrollera att arbetet har påbörjats från tillståndets första giltighetsdag och att förutsättningarna för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL är uppfyllda . 5.6.2Syftet med förkortade och enhetliga tidsfrister har informerat utredningen om att efterkontroller tidigast genomförs från det att tillståndet har börjat gälla. har bedömt att det inte är verkningsfullt att utföra efterkontroller tidigare på grund av gällande bestämmelse om fyramånadersfristen för att påbörja arbetet. Vi instämmer i de överväganden som gjorts i tidigare lagstiftningsarbete, att det är viktigt att sökanden ges rimlig tid att hitta ett nytt arbete när anställningen har upphört eller när ett ärende om återkallelse har inletts. anser vi att det är viktigt att 65SOU 2006:87 s. 135 f., prop. 2007/08:147 s. 32 f. 667 kap. 7 e § andra stycket UtlL. 2013/14:227 s. 22–23. missbruk och utnyttjande upptäcks och åtgärdas . Det är vidare betydelsefullt att bestämmelserna om dessa tidsfrister är förutsägbara och rättssäkra. Att ha varierande tidsfrister kan skapa osäkerhet och oklarhet både hos arbetsgivare och hos arbetskraftsinvandrare. Möjligheteten att verkningsfullt upptäcka och motverka missbruk och utnyttjande samt den förutsägbarhet enhetliga tidsfrister ger, väger enligt vår uppfattning tyngre än den eventuella negativa påverkan för arbetskraftsinvandraren som förkortad tid om en månad kan innebära. Därför föreslår vi att tidsfristerna för återkallelse av tidsbegränsade uppehållstillstånd för arbete när arbetet inte har påbörjats och för omställning ändras från . Att åtgärda missbruk och utnyttjande stärker enligt vår uppfattning arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden. I detta sammanhang vill vi hänvisa till nuvarande bestämmelser i 7 kap. 3 § första stycket 2 UtlL att i de fall arbetskraftsinvandraren inte fått en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet är det tillräckligt att hon eller han ansökt om arbetstillstånd med anledning av en ny anställning och att ansökan därefter beviljas. Vidare framgår av 5 kap. 3 § UtlF att den som inom giltighetstiden för ett arbetstillstånd ansöker om nytt tillstånd eller om förlängning inte behöver ha arbetstillstånd för tiden till dess tillståndsfrågan har avgjorts. Vi anser därmed inte att förkortade tidsfrister skulle få en hämmande effekt för arbetskraftsinvandrare att arbeta i . Vi vill vidare hänvisa till Medverkan av tjänsteleverantörer i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd (SOU 2016:36) vad gäller hantering av uppehållstillståndskort för resan till och handläggningen av dessa hos utlandsmyndigheterna. Sammanfattningsvis föreslår vi att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete ska återkallas för en utlänning som har fått arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL om utlänningen inte från tillståndets första giltighetsdag har börjat arbeta. Vi föreslår vidare att en utlänning vars anställning upphört sedan utlänningen underrättats om att en utredning om återkallelse av tillstånd har inletts, men innan fattat beslut i ärendet, har på sig att söka en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet eller ansöka om arbetstillstånd med anledning av en ny anställning och ansökan därefter beviljas. anleder följdändringar i bestämmelsen om kontroll vid vistelse i som arbetstagare i 6 kap. 6 a § UtlF. 5.7Ett system för effektivare prövning av uppehållstillstånd och arbetstillstånd Bedömning: bör ges i uppdrag att, i samråd med arbetsmarknadens parter, ta fram ett system för effektivare prövning av ärenden om uppehållstillstånd och arbetstillstånd. 5.7.1Syftet med ett system för effektivare prövning av uppehållstillstånd och arbetstillstånd I kommittédirektiven anges att olika åtgärder bör övervägas för att uppfylla syftet med lagstiftningen om att underlätta arbetskraftsinvandring som utnyttjande av arbetskraftsinvandrare förhindras. Såsom framhålls i kommittédirektiven är det positivt att människor vill flytta till för att arbeta och bo här. En väl fungerande arbetskraftsinvandring bidrar till ökat välstånd och tillväxt i landet samt möjliggör för individer att utvecklas och skapa en bättre livssituation. Reglerna för arbetskraftsinvandring ska underlätta för arbetsgivare med behov att rekrytera arbetskraft från tredjeland och för de tredjelandsmedborgare som vill komma till för att arbeta. Vår uppfattning är att det är viktigt att underlätta rekrytering av arbetskraft från tredjeland som reglerna för arbetskraftsinvandring efterlevs. Ur ett arbetsgivarperspektiv är det angeläget att rekryteringen är en effektiv process med korta handläggningstider för att få tillgång till arbetskraft vid behov. Arbetsmarknadens parter har intresse av att processen med att rekrytera arbetskraft från tredjeland går skyndsamt samt att skötsamma arbetsgivare återkommande kan rekrytera på ett verkningsfullt sätt som regelverket följs och respekteras. Ett sådant system är vidare gynnsamt för tredjelandsmedborgaren som med en arbetsgivare som omfattas av systemet får ett snabbare och mer förutsägbart ansökningsförfarande. Dessutom reduceras risken för utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. Ett system för effektivare prövning av uppehålls- tillstånd och arbetstillstånd skulle alltså medföra att arbetskraftsinvandringen gynnas både ur ett arbetsgivar- och arbetstagarperspektiv. Mot bakgrund av detta anser vi att bör få i uppdrag att, i samråd med arbetsmarknadens parter, ta fram ett system för effektivare prövning av arbetstillstånd. 5.7.2Krav på arbetsgivare för att omfattas av systemet Vår uppfattning är att det bör ställas höga krav på de arbetsgivare som får ingå i systemet för effektivare prövning av arbetstillstånd. Anledningen till det är att ge systemet legitimitet och upprätthålla reglerna för arbetskraftsinvandring. Det är därför av stor vikt att kraven är tydligt utformade och förankrade för att uppnå sitt syfte. I uppdraget bör övervägas vilka krav som ska ställas på arbetsgivarna för att få ingå i systemet såsom att de är registrerade som arbetsgivare, har följt gällande skattelagstiftning och det arbetsrättsliga regelverket samt inte är belagda med näringsförbud eller har brustit i rollen som arbetsgivare i hanteringen av näringsverksamheten, exempelvis genom att de har dömts för bokföringsbrott. Vidare bör det krävas att arbetsgivare, som har rekryterat arbetskraft från tredjeland, har uppfyllt utlänningslagens regler om uppehållstillstånd och arbetstillstånd och inte har lämnat anställningserbjudande som av har bedömts som skenanställningar. Det blir en fråga för och arbetsmarknadens parter att ta ställning till vilka krav som bör ställas på arbetsgivarna för att de ska omfattas av systemet. 5.7.3Effekter av ett system för effektivare prövning av uppehållstillstånd och arbetstillstånd De arbetsgivare som kvalificerar in i systemet för effektivare prövning av uppehållstillstånd och arbetstillstånd kommer att kunna få en mer skyndsam handläggning både vid förstagångs- och förlängningsansökningar av arbetstillstånd. Förfarandet med elektroniska ansökningar skulle inte påverkas av ett system för effektivare prövning av uppehållstillstånd och arbetstillstånd. För att säkerställa att de arbetsgivare som omfattas av systemet fortfarande uppfyller uppställda krav bör genomföra granskningar stickprovsvis, exempelvis genom att kontrollera arbetsgivare mot aktuella register. Förslaget om direktåtkomst för kommer också att underlätta hanteringen av systemet. På så sätt upprätthålls effektiviteten och ändamålet med systemet för effektivare prövning av uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Om en arbetsgivare har misskött sig och inte längre uppfyller kraven bör denne kunna uteslutas från systemet. Konsekvenser för arbetsgivare som misskött sig och inte längre får ingå i systemet blir att de enligt vanlig ordning utsätts för mer omfattande kontroller inför framtida rekryteringsförfarande av tredjelandsmedborgare samt ansökningar om förlängning av tillstånd. Viss tid efter misskötsamheten kan arbetsgivaren på nytt få möjlighet att kvalificera in i systemet. Samråd bör ske med arbetsmarknadens parter både vid uteslutning och vad gäller arbetsgivares möjligheter att åter kunna ingå i systemet. Det bör vidare betonas att det är arbetsgivarens kvalifikationer och inte någon specifik bransch som är avgörande för att omfattas av systemet för effektivare prövning av tillstånd. Det är alltså möjligt för samtliga arbetsgivare, oavsett bransch, som uppfyller uppställda krav att omfattas av systemet. Systemet är vidare inte avsett att exkludera nystartade företag som vill rekrytera tredjelandsmedborgare. De arbetsgivare som inte ingår i systemet, genomgår sedvanlig prövning vid rekrytering av tredjelandsmedborgare. I detta sammanhang vill vi hänvisa till likhets- och objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen som innebär att lika fall ska behandlas lika och att en myndighet ska iaktta saklighet och opartiskhet. Som JO betonade i ett beslut daterat får handläggningen av vissa grupper av ansökningar inte prioriteras på bekostnad av handläggningstiden för andra grupper, om det inte kan motiveras med objektivt godtagbara skäl.68 Föreslaget system för effektivare prövning av uppehållstillstånd och arbetstillstånd medför en snabbare handläggning om vissa krav är uppfyllda och arbetsgivare därigenom visar att de är skötsamma. Förslaget gynnar skötsamma arbetsgivare som skyndsamt och mer förutsägbart kan rekrytera arbetskraft. det för att anställningsvill- 68 JO beslut , dnr 5497-2013. koren uppfylls för arbetskraftsinvandrare och därigenom minimeras risken för utnyttjande. Samtliga arbetsgivare som uppfyller förutsättningarna har möjlighet att ingå i systemet. Mot denna bakgrund anser vi inte att förslaget gynnar vissa arbetsgivare på ett otillbörligt sätt i förhållande till andra och att det därmed skulle stå i strid med likhets- och objektivitetsprincipen. Förslag och bedömning: Ändringarna ska träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Det är angeläget att de författningsförslag vi föreslår för att förhindra missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring och utnyttjande av arbetskraftsinvandrare träder i kraft . Med beaktande av den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom och riksdagsbehandling bör lagändringarna kunna träda i kraft . Det bedöms inte finnas behov av några särskilda övergångsbestämmelser. Det är inte möjligt att kvantifiera effekterna av förslagen. Anledningen till det är att det är svårbedömt hur berörda företags, arbetssökandes och arbetstagares beteende påverkas. Beteende påverkas inte bara av lagförslagen som direkt berör dessa parter utan även i vilken utsträckning som kontroller underlättas genom direktåtkomst till individ- och företagsdata som finns hos , och i socialförsäkringsdatabasen. kapacitet att proaktivt arbeta med kontroller påverkas också av i vilken mån ett nytt system för effektivare prövning av uppehållstillstånd och arbetstillstånd för certifierade företag möjliggör att flytta över resurser från rutinhandläggning till uppföljningsverksamhet. Den största andelen beviljade uppehållstillstånd och arbetstillstånd 2015 för arbetstagare utanför EU avsåg bärplockare och plantörer m.fl. och utgjorde av det totala antalet beviljade tillstånd. För dessa yrkeskategorier beviljades tillstånd i av ansökningarna. IT-arkitekter, systemutvecklare och testledare m.fl. utgjorde också en stor andel av beviljade uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Av ansökningarna om uppehållstillstånd och arbetstillstånd som kan antas kräva akademisk utbildning avslogs . Avslagsprocenten för ärenden som rör arbete som inte kan antas kräva akademisk utbildning uppgick till . I övriga ärenden var avslagsprocenten . Med kriminaliseringen av icke-avtalsenliga anställningsvillkor för utlänningar med uppehållstillstånd och arbetstillstånd, kombinerat med förbättrade förutsättningar för att utöva kontroll, minskar den förväntade lönsamheten att erbjuda utlänningar arbeten utan att uppfylla anställningsvillkoren. Konsekvensen torde bli färre anställningserbjudanden och därmed ansökningar samt att redan anställd utländsk arbetskraft sägs upp då uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas. En del av de personer som arbetar med anställningsvillkor som inte lever upp till lagstiftningens krav kan förväntas erbjudas anställningsvillkor som motsvarar kraven, övriga får inte fortsätta sin anställning. Det finns skäl att tro att det framför allt är ansökningar inom de icke-akademiska yrkesgrupperna som kommer att minska och det är inom dessa yrken som flest uppsägningar kan förväntas ske. Det främsta skälet är att det inte på samma sätt rör sig om bristyrken. Sannolikt ett viktigt motiv – inte för alla men för en del företag – att erbjuda anställningar inom dessa yrken är att det i praktiken, oavsett vad som står i det formella anställningserbjudandet, gör det möjligt att fylla ett arbetskraftsbehov till en lägre kostnad jämfört med enbart tillgång till inhemsk arbetskraft. Med utredningens förslag minskar det förväntade värdet av denna fördel då kostnaderna för potentiella sanktioner måste vägas in. Frågan är då om dessa företag kommer att försöka ersätta den inte längre rekryterade eller avskedade utländska arbetskraften och i så fall hur. Ett tänkbart utfall är att arbetsgivare, direkt eller via underleverantörer, anlitar illegal arbetskraft. Ett annat alternativ är att arbetsgivare anlitar färre men dyrare anställda. När det gäller bristyrken såsom IT-arkitekter och/eller där det finns en diskrepans mellan vad inhemsk och från utlandet rekryterad arbetskraft kostar (även om den senare betalas enligt överenskommen norm), finns det ingen anledning att förvänta sig några större effekter av lagstiftningen. Tvärtom kan det mycket väl bli så att det föreslagna uppdraget till om ett nytt system för effektivare prövning av uppehållstillstånd och arbetstillstånd leder till att antalet ansökningar ökar. Hur mycket de ökar beror på hur effektivt det föreslagna systemet blir. En effektivisering av systemet för att handlägga ansökningar om uppehållstillstånd och arbetstillstånd skulle, speciellt för de större företagen som är beroende av att snabbt kunna få nyckelexpertis på plats, öka företagens intäkter och/eller sänka kostnaderna. Som för all offentlig och mellan parterna överenskommen reglering av arbetsmarknaden kan det läggas ett insider-outsider-perspektiv på utredningens förslag. Sökanden som ansöker om uppehållstillstånd och arbetstillstånd och får avslag förblir en outsider. För de arbetstagare som har uppehållstillstånd och arbetstillstånd och som en följd av den föreslagna lagstiftningen får möjlighet att arbeta med avtalsenliga villkor, dvs. ingå i arbetsmarknadens ”insida”, förbättras situationen. För arbetskraftsinvandrare som förlorar jobbet återstår möjligheten att byta till en annan arbetsgivare alternativt att återvända till sitt hemland till normalt ännu sämre villkor eller att, som papperslös, försvinna in i den illegala arbetsmarknaden. För arbetskraftsinvandrare som varit i landet och söker men får avslag på permanent uppehållstillstånd, stängs med nuvarande regelverk dörren mer eller mindre definitivt. I och med att uppehållstillstånd och arbetstillstånd, vilket normalt ges åt gången, också ger möjligheter för familjen att komma, påverkar ett återkallande av uppehållstillstånd och arbetstillstånd inte bara den anställde utlänningen utan även ett varierande antal familjemedlemmar. Nettoeffekten på konkurrenssituationen för företagen och på arbetsmarknaden är svår att bedöma och beror i hög grad på vad som, med andra metoder, görs för att begränsa den svarta ekonomin. Det senare kan antingen göras genom ökad lagföring, skattetillägg och andra administrativa medel och/eller genom att göra utvalda delar av den svarta arbetsmarknaden vit genom statliga subventioner, såsom och , alternativt genom att arbetsmarknadens parter kommer överens om förändringar i lönestrukturen. Berörda myndigheter och rättsväsendet Färre ansökningar om uppehållstillstånd och arbetstillstånd inom yrken där arbetskraftsbristen inte är akut minskar behovet av personal för att handlägga sådana ansökningar. Det nya systemet för effektivare prövning av uppehållstillstånd och arbetstillstånd skulle få samma effekt. Å andra sidan skulle antalet ärenden om avvisning eller utvisning öka då de som förlorar sina anställningar när deras arbetsgivare tvingas ompröva sin ”affärsmodell” ska förmås att lämna landet. Det ska också hållas i minnet att ansökningar om uppehållstillstånd och arbetstillstånd, på grund av förföljelse eller andra asylskäl, eller för familjeåterförening – till del utgör kommunicerande kärl. Om exempelvis sannolikheten för att en person ska få asyl är låg kan en ansökan om uppehållstillstånd och arbetstillstånd ibland vara ett alternativ. En uppstramning på arbetskraftsinvandringsområdet torde leda till en överströmning till de andra två områdena – vilket kan öka statens kostnader då handläggning av asyl- och familjeåterföreningsärenden är mer resurskrävande. Huruvida nettoeffekten av dessa motriktade effekter på resursbehovet är positiv eller negativ är svårt att avgöra. Vad det blir, påverkar i vilken mån sen kan avdela personal för att, med hjälp av de instrument som direktåtkomst till , och socialförsäkringssystemets databaser ger dem, arbeta mer proaktivt med kontroller, eller om det krävs en personalförstärkning specifikt för detta. Att skapa direktåtkomst till , individregister och till socialförsäkringsdatabasen kommer initialt att medföra vissa kostnader, men när det är upparbetat torde marginalkostnaden för själva hämtningen vara minimal. Kostnaderna för rättsväsendet för utredning, lagföring och verkställighet kommer att öka för att hantera polisanmälningar från avseende icke-avtalsmässiga villkor. Effekten på rättsväsendets kostnader beror på omfattningen av: anställningar till icke-avtalsmässiga villkor, effektiviteten i kontrollverksamhet samt möjligheterna till rättelse för arbetsgivarna. De offentliga finanserna påverkas dels av kostnadseffekterna på myndigheterna och rättsväsendet, dels genom de effekter på skatteintäkter och andra offentliga utgifter som en minskad arbetskraftsinvandring kan leda till. Skatteintäkterna liksom även utgifter för vård, skola och omsorg m.m. minskar. Det krävs en detaljanalys, där man närmare tittar på vilken typ av arbetskraftsinvandring som påverkas och den demografiska sammansättningen av gruppen, för att uttala sig om vad nettot av dessa förändringar blir. Effekten på integrationen torde i hög grad avspegla den dualitet som diskuterades ovan om arbetsmarknaden. För de arbetskraftsinvandrare som får helt avtalsenliga villkor förbättras den personliga ekonomin vilket underlättar integrationen. För dem som förlorar jobbet och stannar kvar på den illegala arbetsmarknaden torde förutsättningarna försämras. Brottslighet och brottsförebyggande arbete Om arbetsgivare som uppsåtligen utlovar anställningsvillkor som de sedan inte uppfyller, efterlever lagstadgade krav på grund av de potentiella sanktionerna, kan detta tänkas påverka även annat beteende – enligt teorin om effekten av nolltolerans. Det är dock inte omöjligt att den föreslagna uppstramningen i vissa fall får mot- Sammantaget finns emellertid skäl att anta, eller i varje fall hysa en förhoppning, att effekten blir positiv. Det finns ingenting i utredningens förslag som kan förväntas påverka jämställdheten i samhället. Inte heller har förslagen någon direkt påverkan på miljön eller på det kommunala självstyret. I detta kapitel redovisar vi förslag som vi diskuterat under utredningen, men som vi valt att inte gå vidare med. Anledningen till det är att vi inte anser att dessa förslag på ett effektivt och ändamålsenligt sätt underlättar arbetskraftinvandringen eller stärker arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden. Vissa förslag har vi bedömt falla utanför utredningens uppdrag. och förbud mot försämrade villkor Det är anställningserbjudandet som ligger till grund för prövning av arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716), UtlL. Det finns alltså inte något krav på anställningsavtal för att en arbetskraftsinvandrare ska kunna beviljas uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Av kommittédirektiven framgår att vi ska analysera om krav på att anställningsavtal ges in i ett ärende om arbetstillstånd kan motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare, vilka effekter ett sådant krav kan få för bland annat arbetsgivare som har behov av att rekrytera kompetens från tredjeland och om det är lämpligt att införa ett sådant krav med beaktande av om åtgärden är effektiv och ändamålsenlig. Arbetsdomstolen har i några avgöranden berört anställningserbjudandet i förhållande till anställningsavtal. I AD 2007 nr 1, som förvisso meddelades före ikraftträdandet av de reformerade reglerna för arbetskraftsinvandring , behandlades frågan om vilken lön parterna hade avtalat om. Arbetsdomstolen slog fast att vad som angetts i skriftliga arbetserbjudande har ingått som ett led i anställ- ningsavtal mellan parterna och bör bilda utgångspunkten vid bestämmande av innehållet i dessa avtal. Om arbetsgivarens avsikt var att något annat än det som framgick av anställningserbjudandena skulle gälla, fick det enligt domstolens mening anses ha ålegat arbetsgivaren att klargöra detta i samband med ingåendet av anställningarna. Arbetsdomstolen konstaterade i AD 2012 nr 34 att uppgifter i ett anställningserbjudande som lämnas till myndigheter typiskt sett måste anses tillförlitliga och att uppgifterna med styrka talar för att de ligger till grund för ett avtal mellan parterna om inte motsatsen bevisas. I AD 2015 nr 19 angavs olika lönevillkor i anställningserbjudandet som lämnats in till och i ett upprättat arbetsintyg. Liksom i AD 2012 nr 34 betonade Arbetsdomstolen att uppgifter i ett anställningserbjudande som lämnas till myndigheter typiskt sett måste anses tillförlitliga och att det åligger arbetsgivaren att visa att anställning inte skett med de villkor som framgår av handlingarna. I fallet stod ord mot ord och domstolen fann inte anledning att sätta större tilltro till någon av parternas uppgifter. Vidare konstaterade domstolen att arbetskraftsinvandraren kvitterat ut de månatliga lönerapporterna utan att göra förbehåll om krav på ytterligare lön, vilket talade emot att parterna var överens om den i anställningserbjudandet högre angivna lönen. Arbetsdomstolen ansåg sammanfattningsvis att arbetsgivaren visat att han och arbetskraftsinvandraren inte kommit överens om de lönevillkor som angetts i anställningserbjudandet, och att det inte var visat att parterna kommit överens om någon högre lön än den som utbetalats. I Delmis rapport från hela världen (2015:9) tas frågan om bindande anställningserbjudande upp.