sou · H4B357 · 2016-09-09 00:00:00 — Kännetecknande för ESK/OSSE-systemet är att det är ett barn av sin tid. Det kunde formulera ett avslut på , det gav ett erkännande till det tyska enandet och upphävandet av den sovjetiska ockupationen av . Föreställningen om ett fritt och enat Europa sjösattes i Paris-stadgan 1990, efter . Detta kom i sin tur att ligga till grund för EU:s och Natos utvidgningar. är den internationella organisation som hanterar de flesta aspekterna av den rysk-ukrainska konflikten. Den normativa och praktiska hanteringen av den ryska aggressionen mot står i fokus.14 Utredningen gör bedömningen att utgången av den rysk-ukrainska konflikten blir avgörande för i vilken grad kan spela en roll som ett konstruktivt internationellt forum. bör det erinras om att har ett fortsatt värde som arena för att värna de säkerhetspolitiska normerna i . Som tidigare nämnts är det av vikt att kontinuerligt utkräva ansvar mot de deltagande stater som bryter mot principer och åtaganden. Att inte göra det innebär enligt utredningen en risk för att militärt våld belönas. Det är därmed ytterst den europeiska säkerhetsordningen, som står på spel i den rysk-ukrainska konflikten. Avslutningsvis kan konstateras att oberoende institutioner, respektive fältmissioner, med sin inbyggda flexibilitet är av betydelse som ”reservformat”. De existerar som instrument och kan utnyttjas när samtliga deltagande stater tillåter att det sker. 14 Förutom i två fältmissioner är engagerat genom ett projektkontor samt i det politiska förhandlingsarbetet i den trilaterala kontaktgruppen, där man är representerat genom ordförandeskapets personlige representant. 15Sveriges partnersamarbete med Nato slut banade väg för kontakter och samarbete mellan Nato och det militärt alliansfria . En startpunkt utgjordes av kriget i Bosnien, där alliansens övertagande av ledningen för den internationella militära närvaron från FN innebar att svensk militär ställdes under Natos ledning. Detta var en banbrytande händelse. Även för Natos egen utveckling var Bosnien-erfarenheten omvälvande. Den kom att markera början på en period där krishantering utanför alliansens gränser, snarare än konfliktavhållande (deterrence) och territorialförsvar, stod i fokus. Frågetecknen kring Natos existensberättigande efter rätades ut, när organisationens militära kompetens och ledningsresurser – vilka inrättats för det kollektiva försvaret under – kom att ge alliansen en fördel i utförandet av de mest krävande fredsfrämjande insatserna. Nato gick out of area, det vill säga engagerade sig militärt utanför medlemsländernas territorium, inledningsvis på , därefter i och . Huruvida de krishanteringsinsatser som Nato tog ansvar för i alla delar varit politiskt framgångsrika kan enligt utredningens mening diskuteras. Klart är dock att tillhandahölls en militär plattform för sina engagemang i Bosnien, Kosovo, och – insatser som regering och riksdag fann vara i svenskt intresse att genomföra. Givet att de folkrättsliga kraven genom mandat från var uppfyllda, kunde som militärt alliansfritt land dra nytta av den avancerade infrastruktur som Nato erbjöd i sin, vad som skulle kunna betecknas som, underleverantörsroll gentemot FN. Nato, å sin sida, fick resursmässig draghjälp av ett partnerland som var villigt att ta ett förhållandevis stort ansvar på marken. Därtill bidrog och andra partnerländers deltagande till att ge insatserna ökad politisk legitimitet och trovärdighet. Detta underlättade för Nato att etablera sig som en aktör inom globalt fredsfrämjande. Med krishanteringen uppstod således förutsättningar för ett ömsesidigt fördelaktigt samarbete. Det hela underlättades av att alliansen genom Partnerskap för Fred (PfF) tillhandahöll en formel som, för svensk del, förde medlemskapsfrågan åt sidan. Konceptet byggde genomgående på frivillighet och ”självdifferentiering”, som det kom att heta. Det stod i alla lägen fritt att styra samarbetets innehåll. Ett ramverk skapades därmed, vilket en bred politisk majoritet i fann vara förenligt med den militära alliansfriheten. Den viktigaste begränsningen var att som militärt alliansfritt land, inte åtar sig ömsesidiga försvarsförpliktelser i förhållande till andra länder. Ur ett policyperspektiv var denna distinktion central för bägge parter: den definierar skillnaden mellan partnerskap och medlemskap. I realiteten aktualiserades inte artikel 5-aspekten när Nato fokuserade på krishantering utanför alliansens territorium. Därmed möjliggjordes svenskt engagemang i ett brett spektrum av Natoledd verksamhet. Praktisk samverkan i fält var samarbetets övergripande syfte. Men partnerskapet vilade på flera, ömsesidigt stödjande ben. En bred uppsättning av instrument utvecklades för att bistå partnerländer. Kärnan i denna konstruktion var Process – PARP – ett slags spegelbild av Natos interna försvarsplaneringsprocess, men anpassad till partnerländers förutsättningar.1 Processen utmynnar i en återkommande skräddarsydd hand- 1 På basis av information från partnerlandet om bland annat försvarsekonomi, nationella militära förmågor och planer för deltagande i internationella krishanteringsinsatser utformas så kallade partnerskapsmål. Dessa kapacitetsmål – vars omfattning helt bestäms av partnerlandet – syftar till att stärka landets förmåga att samverka med andra länder enligt Natos standards. lingsplan för det enskilda partnerlandet, en så kallad Individual Partnership and Cooperation Plan (IPCP). För att uppnå de antagna kapacitetsmålen kom svenskt deltagande i Natos övningsverksamhet att spela en viktig roll. Här gavs utrymme att öva större, stridskraftsgemensamma operationer. då krishantering stod i fokus hade övningarna en sådan inriktning. I realiteten har Nato kommit att definiera den globala standarden för internationellt militärt samarbete. Ett naturligt skäl härtill är att de länder som deltagit i Nato-ledd krishantering – bara i över 50 till antalet – har behövt anpassa sig till alliansens standard. De militära stödfunktionerna inom ramen för PfF, som har karaktären av en bilateral relation mellan Nato och respektive partnerland, kompletterades av ett multilateralt säkerhetspolitiskt dialogforum – ().2 Detta bidrog till transparens och visst informationsutbyte i säkerhetspolitiska frågor, men hade däremot klara begränsningar just som dialogforum. valde att på ett ambitiöst sätt engagera sig i de förmågebyggande stödfunktionerna – funktioner som fortfarande saknar motsvarighet i övriga internationella samarbeten. Den ofta uttalade uppfattningen, att svensk samverkansförmåga väl tål en jämförelse med Natoländernas, vittnar om att arbetet haft avsedd effekt. Tillsammans med var pådrivande för att stärka icke-medlemmarnas möjligheter att delta i Nato-ledd krishantering på så jämlika villkor som möjligt. Omfattande svenska förbandsbidrag i Bosnien, Kosovo, och gav en god grund för denna argumentation gentemot Nato. Målbilden var processer som involverade icke-allierade truppbidragsgivare i alla faser utom själva beslutsfattandet, vilket per definition är förbehållet medlemmarna. Genom antagande av ett så kallat politiskt-militärt ramverk3 etablerades också en formell process, som rimligt väl tillgodosåg 2EAPR har 50 medlemmar: de 28 Natoländerna samt 22 partnerländer. 3”Political-Military Framework for Partner involvement in NATO-led operations”. och andra icke-medlemmars krav på insyn och inflytande. Formeln blev decision-shaping but not decision-making. Vidare genomfördes regelbundna ministermöten i truppbidragarformat, vilka gav möjlighet till en politisk dialog som hade värde bortom själva insatsen. Partnersamarbetet med Nato har, sedan det inleddes , kommit att bli ett viktigt säkerhetspolitiskt verktyg för . För utvecklingen av svenskt försvar är det av avgörande betydelse. Det är genom PARP, Natos övningsverksamhet och standardiseringsprocesser som svensk försvarsförmåga kvalitetssäkras på internationell nivå. Med PfF får möjlighet att delta i övningar av en storlek och komplexitet som vida överstiger vad som är möjligt att organisera nationellt. Vid i 2014 inrättades ett nytt ramverk för partnersamarbete – Enhanced Opportunities Programme (EOP). Detta var alliansens sätt att tillmötesgå svensk-finska önskemål om individuellt anpassade samarbeten. Förutom och inbjöds även , och att delta i EOP – det mest avancerade av de olika partnerformaten. Det framhölls från Natos sida, att denna disparata skara länder inte skulle betraktas som en grupp. Urvalet tydliggjorde också att EOP inte är ett medlemskapsförberedande program. Det rör sig antingen om länder utan medlemskapsambitioner eller, i fall, utan ett realistiskt medlemskapsperspektiv. Det ankommer i hög grad på EOP-länderna själva att definiera innehållet i samarbetet. En svensk huvudlinje är att tillsammans med skapa ett exklusivt format för att tillsammans med Natoländerna diskutera utvecklingen i . Ett sådant har också åstadkommits genom en så kallad 28+2-dialog. har det genomförts möten på såväl utrikessom försvarsministernivå i detta format. I samband med i organiserades därtill en sammankomst med stats- och regeringscheferna. 28+2-samarbetet tar sig också uttryck i ett löpande utbyte på militär nivå i syfte att utarbeta gemensamma lägesbedömningar. Som framgått har partnersamarbetet med Nato kommit att spela en central roll för svenskt internationellt militärt uppträdande. Det har därmed också blivit en förutsättning för den solidariska säkerhetspolitik som regering och riksdag fastlagt. Denna förutsätter i sin tur att försvarsmakten upprätthåller en internationell samverkansförmåga. Den säkerhetspolitiska linjen aktualiserar behovet av att kunna ge och ta emot civilt och militärt stöd. Inom ramen för PARP antog 2010 ett så kallat partnerskapsmål om värdlandsstöd. Ett samförståndsavtal mellan och Nato undertecknades i samband med Wales-toppmötet . ingick vid samma tillfälle ett motsvarande avtal. , vilket efter riksdagsbehandling trädde i kraft , syftar till att förbättra förutsättningarna för att kunna ge och ta emot militärt stöd från Nato. Genom att tillhandahålla en mall för nödvändiga administrativa regelverk underlättar det också för att vara värdland för gemensamma militära aktiviteter, till exempel internationella övningar.4 Som begrepp omfattar värdlandsstöd allt civilt och militärt stöd i fred, kris och krig till ett annat land eller organisation, vilka efter inbjudan befinner sig i värdlandets territorium. Centralt för förståelsen av avtalet är att detta till sin natur är vilande. Det blir tillämpligt först när fattar ett beslut om att inbjuda Natoländer eller Natostaber att bedriva verksamhet på svenskt territorium. har fortsatt kontroll över omfattningen och arten av denna verksamhet. Svensk nationell lag respektive bindande internationella åtaganden har företräde framför samförståndsavtalets bestämmelser.5 praktiska förmåga att ta emot stöd kommer dock att behöva byggas upp . 4Parallellt med godkännandet av samförståndsavtalet anslöt sig till PfF SOFA- avtalets kompletterande tilläggsprotokoll som reglerar den rättsliga statusen för militära samt för Natos militära och civila personal som befinner sig i landet på svensk inbjudan. 5Samförståndsavtalet mellan och Nato om värdlandsstöd, para 11.2. Den politiska kontexten för samarbete med Nato ser annorlunda ut än när partnerskapet inleddes. Med det förändrade omvärldsläget har det kollektiva försvaret kommit i förgrunden i Natos dagliga verksamhet. Denna tyngdpunktsförskjutning kommer också till uttryck i samarbete med Nato, även om partnerskapet alltjämt är ramen. I detta sammanhang ska konstateras att gränsen mellan partnerskap och medlemskap i alla lägen är tydligt dragen. Den påverkas inte av det praktiska samarbetets omfattning. Någon smyganslutning till Nato är inte möjlig. Ytterst definieras denna gräns av de kollektiva försvarsförpliktelserna/säkerhetsgarantierna i artikel 5, vilka endast är tillämpliga på medlemmarna. Natos engagemang i krishantering har successivt trappats ned och omvandlats till mindre, rådgivande insatser. I själva verket framstår det , som tidigare framhållits, som mindre sannolikt att Nato skulle ta ledningsansvaret för en större krishanteringsinsats i ett geografiskt avlägset konfliktområde. Balansen mellan alliansens tre kärnuppgifter kollektivt försvar, krishantering och partnerskap har förändrats.6 Detta manifesterades vid , genom olika åtgärder på det nygamla temat deterrence, bland annat en ökad truppnärvaro på östra flanken och en mer ambitiös försvarsplanering. samverkan med Nato inom ramen för PfF kommer således framgent inte främst att handla om deltagande i internationella krishanteringsoperationer. Även om förutsättningarna ser annorlunda ut består det ömsesidiga grundläggande intresset av ett fortsatt nära samarbete. Till de svenska drivkrafterna hör behovet av praktiskt samarbete för utvecklingen av den militära kompetensen och samverkansförmågan, vilken är en färskvara. Möjligheten att delta i hela spektrumet av Natos övningsverksamhet blir ännu viktigare när krishanteringsinsatserna fasas ut. Det blir då i första hand genom 6 Natos tre kärnuppgifter definieras i det strategiska konceptet. Den senaste versionen antogs vid toppmötet i (Engagement, Modern Defence: Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the ). övningar som såväl interoperabilitet som försvarsförmågan upprätthålls. fattade beslut om att häva den tidigare begränsningen att svenska förband endast kan delta i övningsverksamhet av fredsfrämjande karaktär.7 Syftet var att möjliggöra deltagande fullt ut i övningar som omfattar territorialförsvar (alltså att kunna öva förmågan att ge och ta emot militärt stöd i enlighet med solidaritetsförklaringen). Utvecklingen i svenskt närområde kommer att vara den dominerande säkerhetspolitiska frågan för kommande år. Intresset av insyn i och möjlighet att påverka alliansens agerande i området är därför uppenbart. Nato torde också ha intresse av att ta del av svenska säkerhetspolitiska bedömningar av utvecklingen i . De militära förmågor har – låt vara begränsade – uppfattas som effektiva och moderna. Även om länderna i regionen gjort olika säkerhetspolitiska vägval har de grundläggande samsyn på behovet av säkerhet i regionen. Till detta kommer alliansens behov av att kunna visa upp framgångsrika partnerskap, som fortsatt förblir en av de tre kärnuppgifterna, trots nuvarande starka fokus på kollektivt försvar. Natos mest dynamiska partnersamarbete sedan 2014 är sannolikt det med och . finns det en yttersta gräns för hur långt kan utveckla partersamarbetet med Nato. Alliansens ökade fokus på det kollektiva försvaret ökar känsligheten hos bägge parter för ett nära politiskt och praktiskt umgänge. För Natos vidkommande är de säkerhetspolitiska utmaningarna i relaterade till det kollektiva försvaret. Detta komplicerar i någon bemärkelse samarbetet med partnerländer. Vissa Natoländer torde därför se begränsningar i möjligheten att ytterligare fördjupa samarbetet med . Det är dock utredningens intryck att i sammanhanget tongivande Natomedlemmar har en öppen inställning. 7 Proposition 2015/16:122 ”Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands”. Denna bygger på betänkande ”Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands – En utökad beslutsbefogenhet för regeringen” (SOU 2015:1). bete med uppfattas ha ett mervärde är dessa beredda att pragmatiskt pröva sig fram. Som partnerland var det för , särskilt inledningsvis, förknippat med svårigheter att få insyn i Natos överläggningar om hur krishanteringsinsatserna i Kosovo och skulle bedrivas. Utmaningen torde inte bli mindre när det handlar om att skapa sig en uppfattning om alliansens möjliga agerande i händelse av en kris i närområde. På motsvarande vis är det för som militärt alliansfritt land inte möjligt att dela med sig av svensk nationell operativ planering. En annan faktor, slutligen, som kan påverka förutsättningarna för det svenska partnersamarbetet är den Nato-interna debatten om hotbilden. Sydeuropeiska allierade återkommer till behovet av ett 360-gradersperspektiv, det vill säga att Nato måste upprätthålla beredskap i alla väderstreck, inte minst på den södra flanken. Ett alltför ensidigt fokus på hot från ifrågasätts av dessa länder. 16 Ett Natomedlemskaps innebörd Av kommittédirektivet följer att förrespektive nackdelar med ett svenskt Natomedlemskap ska analyseras och redogöras för. Utredningen lämnar, i enlighet med kommittédirektivets inriktning, inga synpunkter på huruvida bör ansöka om Natomedlemskap eller inte. Sett ur utredningens perspektiv är detta en självklarhet. Ett ställningstagande i medlemskapsfrågan kan inte utredas fram. Det är fundamentalt politiskt till sin natur och kräver brett stöd i den allmänna opinionen. Det senare är för övrigt ett kriterium som uppställs av Nato självt för medlemskap. Det finns ingen given metodik för hur den efterfrågade analysen bör göras. Efter visst övervägande har utredningen funnit att det mest ändamålsenliga är att utgå från en beskrivning av Nato som organisation och dess viktigaste karaktäristika. Därefter redovisas möjliga nationella konsekvenser för i händelse av ett medlemskap. Dessa avsnitt bör, i likhet med de beskrivningar som tidigare gjorts av aktuella försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten, läsas mot dem som berör det säkerhetspolitiska läget respektive tänkbara militära hot i närområde. Genomgången av det vanligaste antagandet om hur en tänkt händelseförlopp skulle kunna se ut, har relevans för samtliga försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten och gjordes därför inledningsvis. 16.3Nato och dess viktigaste karaktäristika Natosamarbetet genomsyras av tanken hos medlemmarna att internationellt militärt samarbete är av godo och till gagn för säkerheten. Multilateralismens fördelar anses gälla också på det försvars- och säkerhetspolitiska området. Detta synsätt är format av de europeiska lärdomarna från 1900- talets första hälft. Det bygger inte minst på insikten om riskerna med nationella försvarsstrukturer utan multilateral inramning och de katastrofer detta historiskt kommit att leda till. Det låg bakom Natos beslut att integrera dåvarande i alliansen. Därmed åstadkoms en genomlysning av den västtyska försvarsmakten som bidrog till att Natoländerna – och i synnerhet – kunde acceptera en återuppstånden tysk statsbildning. Nato som organisation är både civil och militär till sin karaktär. Alliansen kan beskrivas som ett traktatsfäst politiskt ramverk, vilket vid behov kan utnyttja medlemmarnas militära resurser i försvarssyfte. För detta ändamål har en gemensam militär ledningsstruktur tillskapats. Några egna militära förband finns inte. De gemensamma militära resurserna består i huvudsak av ett antal spanings- och ledningsflygplan (AWACS).1 Natos vardag utgörs av en ständigt pågående multilateral diplomatisk dialog. Genom denna process jämkar länderna ihop sig, och lägger grunden för ett samordnat säkerhetspolitiskt agerande. Aktuella säkerhets- och försvarspolitiska frågor diskuteras kontinuerligt, även sådana där Nato inte är, eller förväntas bli, militärt engagerat. För och de europeiska allierades vidkommande är alliansen plattformen för det transatlantiska säkerhetspolitiska samarbetet. I händelse av en militär kris utgör Nato det samarbetsformat genom vilket medlemmarna kommer att agera. Konsultations- och beslutsprocesserna ger också medlemmarna en sista nationell politisk kontrollspak. 1 Airborne and . Kärnan i alliansen utgörs av – () – som är dess högsta beslutsfattande organ. Medlemsländerna företräds av sina permanenta representanter (ambassadörer). NAC sammanträder också på ministernivå, och i samband med toppmöten på stats- och regeringschefsnivå. Vanligtvis möts utrikesrespektive försvarsministrarna en gång . Beslut fattas med enhällighet. Som i all multilateral verksamhet är emellertid sambandet mellan resurser och politiskt inflytande starkt. Detta är grunden till den avgörande roll som har i alliansen. hör det till bilden att de danska och norska erfarenheterna tycks vara att även mindre medlemsländer, när de agerar strategiskt och målmedvetet, har reella påverkansmöjligheter. NAC:s arbete leds av generalsekreteraren – den förre norske statsministern . Posten är av hävd vikt för en europé medan den högsta militära befattningen – Supreme Allied Commander Europe (SACEUR) – upprätthålls av en amerikansk general/amiral med en europé som ställföreträdare. Som stöd har generalsekreteraren ett internationellt sekretariat med cirka 1 000 civila tjänstemän. Under NAC finns ett nätverk av kommittéer, vilka behandlar förslag, som sedan filtreras uppåt i systemet. Parallellt finns en militär kommittéstruktur och ett internationellt militärt sekretariat med omkring 500 militära och civila tjänstemän. Dess roll är att utarbeta militära råd i de frågor som står på NAC:s dagordning. Partnerländerna deltar i delar av denna kommittéverksamhet, främst när frågor gällande Nato-ledda krishanteringsinsatser behandlas. Beslutsfattandet är dock förbehållet medlemskretsen. Natos utvidgningspolitik – den ”öppna dörrens politik” – har sin traktatsmässiga grund i Washingtonfördragets artikel 10.2 Här deklareras att alla europeiska stater som delar fördragets principer och som kan bidra till alliansens säkerhet kan komma ifråga för medlemskap. 2 Washingtonfördraget återfinns i sin helhet i bilaga 4. Medlemskretsen – ursprungligen tolv länder – har utökats i sex omgångar till att omfatta 28 allierade.3 Ett genomgående mönster i utvidgningsrundorna efter har varit att de initierats av kandidatländerna själva. Ledargestalter som och var pådrivande. Natos reaktion på de östeuropeiska ländernas medlemskapssträvanden var till en början avvisande. Utvidgning stod inte på agendan. Successivt utkristalliserades dock svaren på frågorna ”varför” och ”hur” alliansen kunde utvidgas. Framför allt och menade sig se ett historiskt tillfälle att stärka säkerheten i det euro-atlantiska området.4 Uppfattningen att det långsiktigt skulle vara destabiliserande i med ett buffertbälte av ickealliansanslutna stater mellan och växte fram. Utvidgningen, sade man sig, var inte riktad mot någon yttre fiende. Den handlade om en ytterligare förstärkt europeisk integration. Därtill bedömdes den kunna bidra till demokratiska reformer i kandidatländerna, stärkt civil kontroll över militären och ökad transparens i försvarsplaneringen. Krav ställdes på de kandidatländer som hade utestående territoriella tvister med sina grannar att lösa dessa före inträdet i alliansen. Nya medlemmar förväntades också bidra till både det kollektiva försvaret och till Nato-ledd krishantering, det vill säga även kunna ikläda sig rollen som ”säkerhetsproducent”. Natos avgörande utvidgningsbeslut fattades likväl under vånda. Skeptikerna hade två huvudsakliga invändningar. De befarade att resultatet skulle bli ett nytt spänningsförhållande till med nya konfrontationslinjer i som följd. Det andra argumentet handlade om allianssammanhållningen. De nya medlemmarna, hette det, kunde riskera att bli en säkerhetspolitisk börda med små egna resurser att bidra med. Natos utvidgning löpte parallellt med, och kompletterade, EU:s. Tillsammans kom de att lägga grunden för en ny europeisk säkerhetsarkitektur, ”NATO for life, EU for a better life”, som en hem- 3För en genomgång av Natos utvidgningsprocess , se bilaga 8. 4För en initierad skildring av utvidgningsprocessen hänvisas till: , , ”Opening NATO’s Door – How the Alliance Remade Itself for a New Era”, : ligstämplad svensk beskrev rollfördelningen mellan de två processerna. utvecklade alliansen en särskild Nato-Rysslandsrela- tion. Ett format sjösattes med , 2002 uppgraderat och då omdöpt till ().5 Inom ramen för detta förklarade att man inte avsåg stationera kärnvapen på de nya medlemmarnas territorium. Alliansen gav vidare uttryck för att den, i det säkerhetspolitiska klimat som då rådde eller kunde förutses, inte heller avsåg utstationera substantiell permanent trupp.6