sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — Flera konkreta exempel beskrivs i avsnitt 3.6 Data – den nya valutan t.ex. hur algoritmer har använts för sociologiska experiment, dold politisk påverkan och andra typer av manipulationer. Algoritmer är ett begrepp inom datavetenskapen som brukar användas för att beskriva de väldefinierade instruktioner som ett system får för att lösa en eventuell uppgift. Det har också beskrivits 73 Regeringen kommer med handlingsplan. Uppgift hämtad från regeringens webbplats . 74 (2016). International to End Impunit. som en sekventiell beräkning som tar in ett eller ett antal värden och producerar ett eller ett antal värden. 75 I den mediala kontexten hand- lar det ofta om de val som görs när innehållet filtreras och/eller individanpassas. Ofta till användarnas fördel, då relevansen därmed kan förbättras, men . Ett exempel på hur algoritmer kan användas till medieanvändarnas förfång är om en sökmotor sorterar resultat för att stärka en viss marknadsaktör i stället för utifrån dess relevans för användaren. I ett pågående konkurrensärende är det preliminära uppfattning att Google ger förmå- ner till sina egna prisjämförelsesajter framför konkurrenternas. Kommissionen befarar att användare därmed inte får se de mest relevanta sökresultaten och att den fria konkurrensen hämmas. Kommissionen har också invändningar mot de begränsningar som Google har infört när det gäller vissa externa webbplatsers möj- ligheter att visa sökannonser från Googles konkurrenter. Kommissionens preliminära uppfattning är att detta beteende har gjort det möjligt för Google att skydda sin dominerande ställning inom segmentet sökannonser och att detta hindrar befintliga och potentiella konkurrenter, inklusive andra sökmotorer och annons- plattformar, från att delta och växa på detta viktiga handelsområde.76 Googles svar på misstankarna var ännu inte offentliggjort . I takt med att medborgarnas medieanvändning blir alltmer digital och mobil uppstår nya utmaningar när det gäller att säkerställa att dessa digitala miljöer är trygga och säkra. När nya aktörers innova- tioner lanseras i allt snabbare takt uppstår en uppenbar risk att lag- stiftaren och tillsynsmyndigheterna inte hinner med när det gäller att anpassa olika typer av skyddslagstiftning och tillsynsrutiner. För medborgarna är digital medieanvändning en del av vardagen; de har rätt att förvänta sig att kompetenta myndigheter säkerställer att deras rättigheter inte naggas i kanten, eller helt försvinner. 75 Cormen, ., Leiserson, , , . & , (2009). Introduction to algorithms, , s. 5. 76 Europeiska kommissionen. Antitrust: Kommissionen tar ytterligare steg i undersökningarna och hävdar att Googles prisjämförelseprodukt och marknadsföring bryter mot , press- meddelande . En viktig förskjutning är ett allt starkare fokus från olika marknadsaktörer på att registrera medieanvändarna, t.ex. deras mailadresser, mobiltelefonnummer, kreditkort och beteenden.77 Det som ur medborgarsynvinkel framstår som en relativt okomplicerad händelse, inloggning på och användning av en webbplats, kan omfatta flera distinkta steg som alla regleras av olika lagrum. När en medieanvändare t.ex. registrerar sig på en webbplats med sina användaruppgifter, regleras vad sajtägare får och inte får göra med dessa i personuppgiftslagen och i den kommande dataskydds- förordningen. Här är Datainspektionen tillsynsmyndighet. Om avtalsvillkoren skulle vara oskäliga, t.ex. genom att de ger sajtägaren orimliga fördelar, regleras detta i avtalsvillkorslagen. Här är tillsynsmyndighet. Därefter kanske användaren får en mer eller mindre påträngande begäran om godkännande av kakor, en hantering som regleras av den så kallade kaklagstiftningen. Här är () tillsynsmyndighet. När använ- daren därefter går vidare in på webbplatsen kan det dyka upp reklam, som delvis skräddarsytts utifrån data som användaren medvetet eller omedvetet lämnat ifrån sig. Datahantering i marknadsföringssyfte regleras av marknadsföringslagen. Här är tillsyns- myndighet. Om någon sajtägare dessutom i sin datahantering miss- brukar sin dominerande ställning regleras det av konkurrenslagen. Här är tillsynsmyndighet. samlade nämnda myndigheter, samt därutöver även Justitiekanslern, och , till ett möte . Under mötet konstaterades att det faktum att tillsynen är splittrad inte är optimalt och att vissa aspekter på användarskyddet kan gå förlorade i rådande komplexa konstruktion.78 Datainspektionen har visserligen det övergripande, generella ansvaret för tillsynen över behandling av personuppgifter. Om till- synsansvaret är överlappande med ett område där en annan myndig- het är behörig avstår emellertid Datainspektionen normalt från till- synsinsatser.79 Myndighetens arbete med att upptäcka och förebygga 77 Se vidare avsnitt 3.6. 78 Även JO var inbjuden till mötet men avstod från att närvara. 79 Ett samlat ansvar för tillsyn över den personliga integriteten (SOU 2016:65). Betänkande av utredningen om tillsynen över den personliga integriteten, s. 79. hot mot den personliga integriteten inriktas främst på områden som bedöms vara särskilt känsliga ur integritetsperspektiv, nya företeelser och användningsområden av teknik samt områden där risk för miss- bruk eller felaktig användning bedöms vara stor.80 Datainspektionen har dock successivt minskat sina tillsynsaktiviteter då t.ex. antalet remisser har ökat markant och detta tagit resurser från tillsynsverk- samheten.81 , som utövar tillsyn över t.ex. avtalsvillkorsla- gen, konsumentköplagen, konsumentkreditlagen, lagen om distans- avtal, e-handelslagen, som t.ex. är tillämpliga vad gäller annonsering på internet, har uppgett sig ha vissa svårigheter med tillsynen i den digitala miljön. Problemen rör bl.a. individanpassad marknadsföring på sociala medier, som baseras på en mer eller mindre ingående profi- lering. Företeelsen har inte varit föremål för till- syn. Likaså har inte heller användarvillkoren för sociala medier ännu granskats av Konsumentverket.82 Ett angränsande område är den datainsamling som sker via s.k. kakor (”cookies”). Kakor är en fil som en webbplats placerar på besökarnas datorer i syfte att samla in olika typer av data, såväl för att förbättra användarupplevelsen som för att skapa träffsäker reklam. Informationen i kakor gör det möjligt att följa användarnas mönster, något som i en medieanvändningskontext kan handla om känslig information, t.ex. en individs politiska åskådning eller medicinska diagnoser. Enligt lagen om elektronisk kommunikation ska alla som besöker en webbplats få tillgång till information om att webbplatsen innehåller kakor och ändamålet med användningen av dem.83 Intentionerna bakom lagstiftningen är att skydda användarens inte- gritet. behöver medieföretagen samla in så mycket data som möjligt, för att kunna förbättra användarupplevelsen och genom individanpassade erbjudanden tillfredsställa såväl medieanvändarna som annonsörerna. 80 Datainspektionens regleringsbrev . 81 Hur står det till med den personliga integriteten? (SOU 2016:41), delbetänkande av , s. 56. 82 SOU 2016:41 s. 56–57. 83 6 kap. 18 § lag (2003:389) om elektronisk kommunikation. Foto: Skärmavbild från . Olika medieaktörer väljer att vara mer eller mindre tydliga med kak- informationen. Vissa tjänsteleverantörer har en så dominerande informationsruta att det inte går att navigera på sajten förrän kakan- vändningen godkänts, se exemplet ovan. Något som kan problemati- seras ur medborgarsynvinkel och intentionen med att användarna ska göra medvetna val. Andra väljer en mer diskret information, vil- ket också skulle kunna kritiseras för att användarna då inte ens är medvetna om att de genom att de befinner sig på sajten automatiskt godkänt datainsamlingen. Forskarna beskrev utmaningen i forskningsantologi: Skyddas individen är baksidan på myntet att medieföretagens affärsmöjlig- heter kring personlig data begränsas, vilket får demokratiska konsekvenser då utbudet av kvalitetsjournalistik minskar.84 84 SOU 2016:30 s. 165–189. kommer en ny EU-förordning om dataskydd att ersätta den svenska personuppgiftslagen. Den nya förordningen kommer att gälla direkt som lag i alla medlemsstater. I och med i kraftträdandet stärks kravet på att användaren lämnar sitt samtycke för behandlingen av personuppgifter. Samtycket ska vara uttryckligt och det ska gå att återkalla. Den som registrerar personuppgifter ska också kunna visa att samtycke har lämnats. Dataskyddsförordningen innehåller vidare utökade krav på att informationen till de registre- rade, bl.a. att information om hur länge personuppgifterna lagras, ska vara klar och tydlig.85 Flera svenska utredningar har analyserat olika aspekter på frågan om dataskydd och integritet. Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten har övervägt om tillsynen över behandling av personuppgifter kunde samlas hos en myndighet och föreslog bl.a. att tillsynen över kaklagstiftningen bör utföras av Datainspektionen i stället för av PTS. av all tillsyn gällande behandling av personuppgifter hos Datainspektionen ansågs emellertid varken möjlig eller lämplig. Utredningen bedömde emellertid att man bättre borde utnyttja Datainspektionens expertkunskaper och PTS före- slogs därför samråda med Datainspektionen i frågor om innebörden av centrala dataskyddsrättsliga begrepp.86 har föreslagit att Datainspektionens upp- drag i frågor som rör personlig integritet och ny teknik ska utvidgas till att även omfatta de legala förutsättningarna för integritetsskyd- det samt en analys av utvecklingen. Kommittén föreslog att Datainspektionen ska lämna en redovisning till regeringen som i sin tur ska informera om utvecklingen och det aktuella tillståndet på detta område.87 Att utvecklingen bör följas noga torde utgöra en allt viktigare del av allt tillsynsansvar på området. Då informationsvolymerna växer exponentiellt är vi redan på väg bort från den tid då innehåll presen- terades kronologiskt för användarna. Algoritmerna har därför kom- mit för att stanna. Precis som de, t.ex. via individualiseringar, kan 85 och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), EUT L 119, , s. 1. 86 SOU 2016:65 s. 166–175. 87 SOU 2016:41 s. 641–652. förbättra användarupplevelsen, innebär dessa nya verktyg samt utvecklingen mot ett allt större fokus på användarregistrering emel- lertid också risker. Algoritmer har potentialen att såväl sortera bort medieinnehåll som att aktivt påverka eller rentav indoktrinera enskilda eller grup- per, politiskt eller ideologiskt.88 använder sig olika aktö- rer på medieområdet av automatisk filtrering av innehållet. Dessa tidiga insatser kommer självklart att avsevärt förbättras med tiden och det pågår arbete med att designa en ny generation algoritmer, som minimerar risken för integritetsövertramp eller filterbubblor genom att bygga in olika slumpfaktorer.89 En granskning av algoritmer är långt ifrån oproblematisk, då den skulle t.ex. kunna utgöra brott mot grundlagens förbud mot censur och andra hindrande åtgärder. existerar närbesläktade ris- ker när privata aktörer besitter makten att undanhålla och på andra vis påverka öppenheten och mångfalden i det offentliga samtalet på de nya publika arenor som uppstått på internet. Dessa arenor är priva- tägda, kan därmed sätta upp egna villkor för sina tjänster och vilket innehåll som publiceras, precis som t.ex. tidningar alltid kunnat. Dessutom ligger dessa verksamheter ofta utanför svensk jurisdiktion. skulle visserligen en översyn av algoritmers konstitu- tion kunna omfattas av Datainspektionernas tillsyn vid tillämpningen av personuppgiftslagen, men sker inte någon gransk- ning av företag som använder personuppgifter för profilering. Datainspektionen ser dock området som viktigt och hoppas kunna prioritera att inleda granskningar på området 2016.90 Medborgarna rör sig i ett allt mer digitaliserat och automatiserat medielandskap där erbjudandena ofta kommer från dominanta aktö- rer med ett stort kunskapsförsprång. har i kapi- tel 3, avsnitt 3.6, pekat på hur detta skulle kunna utgöra en risk för ett försvagat användarskydd, inte minst mot bakgrund av att en stor 88 Se SOU 2015:94 s. 100–102 samt kapitel 3, avsnitt 3.6. 89 , R. (2016), Serendipity – in search of the human algorithm, . Se även , , (2016). Algoritmer i samhället, . 90 Bygger på uppgifter lämnade av Datainspektionen . del av denna verksamhet är förlagd till andra länder. I då mark- naden ibland ligger före lagstiftaren framstår tillsynsmyndigheternas ansvar än viktigare. Tillsynsansvaret över datainsamling och datahantering i som berör medieanvändning i synnerhet är splittrat, något översiktligt berört. Ett splittrat myndighetsan- svar framträder även i den omfattande genomgång av tillsynsfördel- ningen som beskrivs i Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten. I den utredningen föreslås bl.a. att tillsyn över kaklag- stiftningen förs över till Datainspektionen, något ser positivt på. En aspekt som utöver detta kan behöva vägas in är vad som fram- står som svag tillsynsaktivitet vad gäller konsumentskyddet inom dataområdet. Ytterligare en fråga att överväga är vilken tillsynsmo- dell som stöttar en helhetsbild över området och som bäst säkerstäl- ler att användarnas rättigheter på den digitala och alltmer globalise- rade mediemarknaden inte eroderar. En fråga som inte självklart går att placera i ett tillsynsansvarsom- råde är förekomsten av algoritmer som riskerar att skada allt från personlig integritet till konsumentens rätt och sund konkurrens. Dessa algoritmer kan även påverka bredare än en enskild individ och få effekter på grupper av användare, t.ex. om algoritmer används för psykologiska eller sociologiska experiment eller för att skapa kon- kurrensmässiga fördelar. Även här framstår tillsynsaktiviteten som svag. Det torde därmed även vara önskvärt att inte begränsa fråge- ställningarna till integritetsområdet, samt överväga att skapa en bred, tvärdisciplinär digitaliseringsetisk arena, möjligen i form av ett råd, för ett levande och eventuellt vägledande samtal om dessa för demo- kratin centrala frågor. har i delbetänkandet lyft infrastrukturens bety- delse för ett hållbart medielandskap som inte exkluderar någon. I delbetänkandet definierades detta utifrån direktivens formulering om ”oavsett var i man bor”.91 Utredningen har under det vidare utredningsarbetet emellertid kommit fram till att behoven är 91 SOU 2015:94 s. 47–60. vidare än så. Det är i en mobil samtid viktigt att ingen blir exkluderad oavsett var i medborgaren befinner sig. Denna nyansering har diskuterats på flera håll, t.ex. i samband med täckningskrav för mobiltelefoni.92 En slutsats som kan dras av de decennier som digitaliseringen har pågått är att samhället ofta underskattat de framtida behoven, såväl när det gäller kapacitet som robusthet. EU:s digitala agenda, som ligger till grund för den svenska politiken, uppdateras nu för att för- bereda vad som kallas ”Connectivity for a Competitive Single Market – Towards a .” 93 EU:s nuvarande digitala agenda har som mål att alla medborgare ska ha tillgång till en anslutning till minst /s samt att hälften av alla hushåll ska ha anslutning till /s eller mer. Kommissionen la fram en rad initiativ och för- slag med en ännu högre målsättning.94 Alla europeiska hushåll ska ha tillgång till en internetanslutning med /s i nedladdningshas- tighet . Det är ett av tre strategiska mål för som presenterades i samband med ordförandes tal om tillståndet i unionen . Kommissionens förslag till mål är följande: 1.Alla viktiga socioekonomiska drivkrafter, såsom skolor, universi- tet, forskningscentrum och transportknutpunkter, alla leverantö- rer av offentliga tjänster såsom sjukhus och offentliga förvalt- ningar samt företag som är beroende av digital teknik bör ha tillgång till extremt hög anslutningskapacitet. 2.Alla europeiska hushåll, såväl på landsbygden som i städerna, bör ha tillgång till anslutningsmöjligheter som erbjuder en nedladdnings- hastighet på Mbit/s, som kan uppgraderas till Gbit/s. 92 Uppgift hämtad från . 93 Europeiska kommissionen: Connectivity for a Competitive Digital Single Market – Towards a . COM(2016) 587 final. 94 Europeiska kommissionen. Europe 2020 strategy, Digital Single Market. 3.Alla stadsområden och större vägar och järnvägar bör ha oavbru- ten 5G-täckning, dvs. femte generationens trådlösa kommunika- tionssystem. Som ett mellanliggande mål bör 5G bli kommersiellt tillgängligt i minst en större stad i alla EU-medlemsstater . Det ska understrykas att detta ännu befinner sig på förslagsstadiet och att behandlingen i ännu inte är klar. Resultatet blir en strategi som medlemsstaterna inte är bundna vid att följa. nuvarande bredbandsstrategi säger att av alla hushåll och företag bör ha tillgång till bredband om minst /s . Utöver detta mål bör alla hushåll och företag ha goda möj- ligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Det har gått detta mål presenterades, både tekniken och samhället har utvecklats kraftigt . Som noterades i delbetänkandet har FN:s rapportör för yttrande- frihet uttalat sig om internettillgång som en mänsklig rättighet95. har sett att det ur medborgarperspektiv är god internetaccess som efterfrågas och inte godtycklig bredbandsac- cess, dvs. användare ställer krav på att kunna komma åt tjänster de har behov av oavsett var de själva eller tjänsten befinner sig. Regeringen arbetar med att se över politiken för digitalisering och väntas presentera ett resultat . 95 Le Rue, (2011): Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, , 17th session, . har med hjälp av Tidningsutgivarna inhämtat upp- gifter om de svenska medieföretagens behov av bredbandskapacitet.96 Medieföretagen har inte i dessa kontakter presenterat detaljerade behovsbeskrivningar, t.ex. med exakta platser där täckning brister. Den verklighet som beskrivs är emellertid hur den snabba digitala omställningen gjort dem beroende av bredbandsinfra- strukturen. Dels i form av egen stabil och robust internetaccess till t.ex. redaktionslokaler och webbplatser, dels i form av kvalitet på den access deras användare har. är det digitala kanaler, nyhetsappar och webbplatser som utgör de primära nyhetskanalerna för deras användare. Vid denna användning är det nedladdningshastigheterna som är viktiga. Det är bara en tidsfråga innan distributionen av pap- perstidningar blir så dyr att den inte längre går att motivera och då är digital spridning över internet det enda alternativet för medieföreta- gen när det gäller att nå medborgare med nyhetsrapportering. I takt med att användarna också blir aktiva medproducenter, som skickar in t.ex. rörliga bilder till redaktionerna, krävs även tillräckliga upp- laddningshastigheter. Detta behov delas av medieföretagens utsända En svårighet i den digitala omställningen som samtliga medie företag vittnar om är att möjlighet till god kvalitet på såväl mobil som fast internetaccess är ojämnt och osäkert fördelad över landet. ”Från städer och tättbebyggda områden med extremt bra förutsätt- ningar för att utveckla digital journalistik och digitala tjänster till områden där det i princip råder totalskugga”, som en mediekoncern uttrycker det. Brister vad gäller internetaccess utgör därmed inte bara ett hinder för användare i glesbebyggda områden att informera sig och medverka till en mångfald perspektiv. Det utgör även ett hinder för medierna när det gäller möjligheterna att rapportera från fältet. I då t.ex. internationella konkurrenter lanserar tjänster vars fördel är några sekunders kortare laddningstid kan bristande kvalitet på uppkoppling innebära betydande hinder i arbetet för svenska medieföretag. 96 Bygger på uppgifter lämnade av , Mittmedia, , och Hallpressen . Skillnaderna skulle även – i ett akut krisläge då allmänheten försö- ker nå nyhetsmedierna för att ta del av viktig information – kunna innebära betydande risker. Mot bakgrund av utvecklingen mot att alla är aktiva medieproducenter är det viktigt att betrakta tillgången till snabb uppkoppling inte enbart utifrån perspektiv som snitthas- tighet. Det handlar också om att kunna hantera tillfälliga trafiktop- par, s.k. ”bursts”. Eftersom antalet medieproducenter ökar och där- med även den totala informationsmängden, krävs en allt större kapacitet för att ge möjlighet till denna utveckling. Mot denna bakgrund noterar med viss oro att EU-kommis sionens nya mål enbart avser nedladdningshastighet. I tabell 8.3 redovisas exempel på tidsåtgång för att ladda ner och upp olika medieinnehåll i olika hastigheter. Det viktiga är inte de absoluta siffrorna som naturligtvis beror på bildernas storlek, upp- lösning, hur effektiv överföringen är m.m. utan skillnaden i den absoluta tid det tar att föra över bilderna. För t.ex. en videoreporter i livesändning är enstaka minuter eller dryga timmen skillnad mellan funktionell eller icke-funktionell internetaccess. För en medborgare t.ex. i behov av att kunna rapportera in bilder från ett nyhetskeende i närområdet är ett antal minuters väntan redan hindrande. 1 Gbit/s Word-fil (1,5 MB) Bild (6 MB) Powerpoint-presentation (12MB) Långfilm (1,8 GB) En datordisks innehåll (120 GB) Kommentar: Tabellen visar relationen mellan överföringshastighet och möjlighet att delta i samhället (t.ex. det faktum att det tar att överföra en lång video vid /s, vilket gör det omöjligt att göra eller se direktsändningar) eller att det tar nästan att överföra en hårddisk på 120 GB vid /s (t.ex. vid återläsning av en backup). Utbyggnad av den möjliggörande infrastrukturen i kan anses som god. Om täckningen analyseras mer i detalj framgår emellertid att medieföretagens bild av verkligheten stämmer: utbyggnaden är ojämnt fördelad, något som beskrevs i delbetän- kande. Den parlamentariska landsbygdskommittén skriver i sitt del- betänkande att de mobila bredbandsnäten (/s) ”företrädesvis byggts ut där folk bor och verkar”.97 Enligt PTS täcker näten av befolkningen, vilket motsvarar ett par procent av lan- dets yta.98 Det är bara något över var tionde medborgare i glest bebyggda områden som har tillgång till fast bredband med en hastig- het på /s.99 En åtgärd som regeringen har vidtagit för att komma tillrätta med denna ojämnt fördelade tillgång är det beslut som fattades om att frigöra frekvensbandet 694–– det så kallade 700-bandet. Detta frekvensutrymme, som används för mark- sänd tv, ska efter vara tillgängligt för annan använd- ning, främst med sikte på att öka mobil bredbandskapacitet och täckning.100 PTS har fått i uppdrag att utreda den fortsatta använd- ningen av 700-bandet och även om just detta frekvensutrymme är begränsat är de tilldelningsregler som kommer att användas viktiga då de skulle kunna indikera hur tilldelning kan komma att ske i fram- tiden. Det finns en viss tradition att mobilfrekvenser auktioneras ut till högstbjudande. PTS skriver i sin Rapport av uppdrag att utreda den framtida användningen av 700 MHz-bandet att ”det är motiverat att förena 700 MHz-bandet med ett täckningskrav och då främst i syfte att öka tillgången till mobila kommunikationsnät där konsu- menterna befinner sig.”101 Vidare sägs i rapporten att en tilldelning via auktionsförfarande, ”där tillståndshavaren ska bygga ut till en kost- nad som motsvarar det bjudna beloppet”, är möjlig att koppla till ”geografiska områden med bristfällig mobiltäckning till skillnad från täckningskravet i 800 MHz-bandet som fokuserar på fast bredband om minst /s till hushåll och fasta arbetsställen”. anser det belagt att infrastruktursituationen är sådan att bl. a. medborgare som bor och arbetar i glesbebyggda områden inte får sina behov tillgodosedda i samma utsträckning som 97 På väg mot en ny politik för landsbygder – landsbygdens utveckling, möjligheter och utmaningar (SOU 2016:26), delbetänkande av landsbygdskommittén.