sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — En låg skuld är dock inte en garanti för att ett land kan hantera en kris. Länder kan gå från att ha en låg till hög statsskuld på väl- digt . Den senaste finanskrisen innebar en märkbar ökning i den offentliga skuldsättningen i många utvecklade länder. finns det också länder med hög skuldkvot där finanspolitiken ändå uppfattas som hållbar. 7.3.1Finns det en övre gräns för skulden? En hög offentlig skuld kan föra med sig olika slags problem. Ju högre offentlig skuld, desto större andel av skatteintäkterna måste användas för räntebetalningar i stället för offentlig konsumtion eller investeringar. Vidare innebär en hög skuld en begränsning av statens möjligheter att stabilisera och hantera negativa störningar i ekonomin. Medan finanspolitiska stimulanser kan öka efterfrågan i ett land som har låg offentlig skuldsättning kan effekten bli mindre eller till och med negativ om den offentliga skuldsättningen är hög (Nickel och 2014). Ytterligare ett problem som blivit tydlig i och med skuldkrisen i många euroländer är att de marknadsräntor staten betalar blir högre när skulden stiger, dvs. En stor skuld gör ett land känsligt för marknadens omvärdering av dess kreditvärdighet. Räntekostnader som framstår som hanterbara kan öka snabbt om gamla lån måste omsättas och nya lån tas upp till högre räntesatser. En ond spiral med växande underskott, större skuld, högre ränte- utgifter och allt större konsolideringsbehov kan snabbt uppstå. 8 Se Riksgälden (2016) för en aktuell sammanställning av forskning på området. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå sådan utveckling är ofta förknippad med stora samhällsekonomiska kostnader i form av lägre tillväxt och sysselsättning (Vredin m.fl. 2012). I en IMF-studie av Ostry m.fl. (2015) identifieras tre olika zoner för skuldnivån: en grön, gul och röd zon. Zonindelningen baseras på hur stort finanspolitiskt utrymme (”fiscal space”) ett land bedöms ha. Det finanspolitiska utrymmet avser avståndet mellan den aktuella skuldnivån och en den skuldnivå som det skulle vara skadligt att överskrida (där skulden kan börja växa okontrolle- rat om inte extraordinära åtgärder vidtas). Inom den gröna zonen finns det gott om finanspolitiskt utrymme, inom den gula zonen finns finanspolitiskt utrymme men också viss statsfinansiell risk, och inom den röda zonen saknas finanspolitiskt utrymme. Förfat- tarna menar att för länder i den gröna zonen, däribland , är det inte önskvärt att minska skuldsättningen på ett sätt som håller tillbaka efterfrågan, då kostnaderna för att göra det är större än vinsterna. För dessa länder bör skuldsättningen som andel av BNP minska endast genom att BNP ökar. Skälet är att effektivitets- förlusterna av den beskattning eller minskning av offentliga utgifter som skulle fordras för att minska skulden, skulle vara större än vinsterna av detsamma. För länder som däremot har litet eller inget finanspolitiskt utrymme är dock vinsterna av att minska skulden större än dessa kostnader. En OECD-studie av Fall m.fl. (2015) visar vidare att den of- fentliga skuldnivå som inte bör överskridas varierar mellan olika länder. Länderna har delats in i tre grupper utifrån graden av själv- ständig penningpolitik och nationalinkomst. Maxgränsen för ut- vecklade länder med en självständig penningpolitik ligger enligt studien mellan av BNP. Eftersom inte har en självständig penningpolitik ligger deras skuldgräns lägre, mellan av BNP. För utvecklings- och tillväxt- länder ligger gränsen sannolikt någonstans mellan av BNP. Dessa maximala värden kan enligt OECD- studien användas som utgångspunkt för att finna en lämplig mål- nivå för skulden. En sådan nivå bör sättas så att risken är liten att gränsvärdet överskrids vid en negativ chock. Även statens explicita och implicita åtaganden behöver beaktas när målnivån sätts. Enligt studien ligger en lämplig målnivå av BNP under gränsvärdet för utvecklade och euroländer. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Variationen mellan länderna är dock stor. tillhör enligt studien den grupp av länder där den övre gränsen för den offentliga skulden är 70–av BNP, och målnivån således på 55– av BNP, ett intervall som delvis ligger över stabilitets- och tillväxtpaktens gränsvärde. Det kan jämföras med att Bi och Leeper (2010) i en modell- skattning för kommit fram till att den kritiska nivån för konsoliderade bruttoskuld ligger på av BNP. Denna studie säger dock ingenting om en lämplig säkerhets- marginal till denna skuldnivå. (2014) har argumenterat för regler i ram- verket som gör att överskottsmålet höjs om den offentliga skulden riskerar att bli alltför hög. I det sammanhanget menade rådet att bruttoskulden inte bör bli avsevärt större än av BNP.9 Det kan jämföras med att kreditvärderingsinstitutet ’s (2015) säger att även om offentliga skuldkvot ökat något ger av BNP en god marginal till sextio- procentsgränsen, och även till den genomsnittliga skuldkvoten på av BNP för länder med högsta kreditbetyg. och (2016) förespråkar en lägre skuldnivå och menar att en lämplig nivå på Maastrichtskulden är 20–av BNP. En sådan skuldnivå ger enligt författarna tillräckligt stort utrymme för att möta en större kris.10 Riksgälden (2016) konstaterar att det är svårt att dra några en- tydiga slutsatser om en rimlig nivå på skulden utifrån ekonomisk teori och empiri. Riksgälden menar dock att en statsskuld mot- svarande 30–av BNP kan vara en långsiktigt rimlig nivå. Denna nivå ger en god marginal både till de nivåer som forskningen visar kan vara problematiska och till stabilitets- och tillväxtpaktens övre gräns. ansåg 2012 att en ytterligare förmögenhetsuppbyggnad än de dåvarande av BNP var svår att motivera med ett behov av säkerhetsmarginaler för en kommande lågkonjunktur (s. 13, 87). 10Andersson och använder begreppet ”statsskuld” men verkar avse Maastricht- skulden, dvs. den offentliga konsoliderade bruttoskulden. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå 7.3.2Finns det en nedre gräns för skulden? En annan fråga är om statsskulden kan bli för liten. Utredningen om översyn av statsskuldspolitiken kom fram till att en statsskuld motsvarande cirka 10–av BNP behövs för att säkerställa en permanent låneberedskap (SOU 2014:8).11 Även om en låg statsskuld är positivt menade utredningen att en låg skuld och ett litet lånebehov kan leda till att etablerade marknader och upp- låningskanaler försvinner. Om staten upphör att emittera statspapper minskar sannolikt handeln i utestående stats- papper markant. Svenska statspapper skulle därmed bli illikvida och investerarbasen påverkas. Om statens lånebehov åter ökar kan det ta tid att återskapa en välfungerande och likvid marknad. Fall m.fl. (2015) pekar även på att tillgången på statspapper spelar en viktig roll för andra aktörers behov av välfungerande finansiella mark- nader med hög likviditet. 7.3.3Osäkerhet, chocker och implicita åtaganden Storleken på statens implicita åtaganden, dvs. statens icke-formella åtaganden men där det finns en förväntan om att staten har ett an- svar i en kris, kan behöva beaktas när en målnivå för skulden be- stäms. Implicita åtaganden är inte helt enkla att kvantifiera och värdera. Principiellt har dock staten ett ansvar att ingripa när det uppstår allvarliga och oväntade lägen som hotar samhället och/eller medborgarnas välfärd, som exempelvis vid krigshot, naturkata- strofer, allvarliga olyckor eller samhällsekonomiska kriser. Statens finanser bör därför vara så robusta att det finns finansiell kapacitet att hantera även mycket allvarliga störningar och påfrestningar. Ett centralt implicit åtagande är den finansiella sektorn. Denna sektors samhällsekonomiska betydelse gör att staten måste ta an- svar för att värna finansiell stabilitet, om t.ex. en eller flera system- viktiga banker får allvarliga problem. Erfarenheten från senaste finanskrisen –2009 visar att oordnade fallissemang i stora 11 Utredningen uppgav miniminivåer uttryckt i miljarder kronor för statsskulden och 2030. skulle dessa uppgå till 606 och med respektive utan Riksgäldens upplåning för vidareutlåning till . skulle dessa uppgå till 640 och med respektive utan denna. Dessa belopp har här uppskattats motsvara ungefär 10–av BNP. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå banker kan få spridningseffekter som hotar hela samhällsekono- min. Kriser i banksektorn är ofta förknippade med att den statliga upplåningen ökar mycket snabbt, som i i början av 1990- talet och 2009. För att garantera finansiell stabilitet har staten även ett stort explicit åtagande i insättningsgarantin. Den finansiella sektorn är stor. De svenska bankernas totala tillgångar motsvarade av BNP (Riks- banken 2015). EU:s nya krishanteringsdirektiv förändrar i grunden villkoren för statens agerande i en kris.12 Ett viktigt syfte med det nya regelverket är att bryta kopplingen mellan statens finanser och finansiella kriser. stärks incitamenten för bankernas kre- ditgivare att vara vaksamma och kräva högre räntor av banker med sämre finansiell ställning. Krishanteringsdirektivet trädde i kraft i . Det innebär bland annat att det etable- ras ett så kallat resolutionsförfarande som kan tillgripas om den finansiella stabiliteten hotas. Resolutionsförfarandet ger staten en rad befogenheter, inklusive rätten att ta kontroll över en fallerande bank. Dessutom ska bankernas långivare bära förluster via skuld- nedskrivningar (sedan aktiekapitalet uttömts). Kreditgivarnas ford- ringar kan även omvandlas till aktiekapital om det krävs för att verksamheten ska kunna drivas vidare. Riksgälden är så kallad resolutionsmyndighet och kan använda resolutionsverktyg som skuldnedskrivning för att hantera en kris. I uppdraget ingår också att fastställa miniminivån på skulder som kan bli föremål för ned- skrivning och konvertering om en bank måste sättas i resolution. Regeringen menade i propositionen om genomförandet av kris- hanteringsdirektivet att konsekvenserna för såväl staten som för samhällsekonomin är svåra att överblicka på förhand (prop. 2015/16:5). Även om regeringen inte har kvantifierat de finansiella konsekvenserna, konstaterar den att statens möjligheter till rekapi- talisering av banker med offentliga medel kommer att begränsas jämfört med stödlagen . Regelverket kräver att betydande kostnader ska bäras av bankernas ägare och borgenärer, och det är endast om förlusterna överstiger vissa värden som statliga medel får användas. 12 Till detta kommer andra reformer, t.ex. skärpta kapital- och likviditetskrav, som kan antas minska risken för att en allvarlig finanskris ska uppstå. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Hur de nya reglerna ska tillämpas och dess effekter är ännu oklart. Det finns dock skäl att tro att sannolikheten för stora stat- liga insatser avsevärt minskar till följd av det nya regelverket. Riks- gälden (2015b) bedömer att sannolikheten är liten för en så allvarlig kris att resolutionsåtgärder inte är tillräckliga, och att staten där- med skulle drabbas av banksystemets kreditförluster. 7.4En ändrad målnivå och motiven till överskottsmålet Överskottsmålet syftar till att åstadkomma en långsiktigt hållbar finanspolitik, en jämn fördelning av resurser mellan generationerna, samhällsekonomisk effektivitet samt stabiliseringspolitiskt hand- lingsutrymme (se avsnitt 3). I detta avsnitt diskuteras inledningsvis hur en ändrad nivå på överskottsmålet påverkar de tre första moti- ven. Därefter behandlas det stabiliseringspolitiska motivet. Här handlar diskussionen om säkerhetsmarginalerna vid normala, men framför allt djupa konjunkturnedgångar. 7.4.1Konsekvenser för långsiktig hållbarhet, generationsfördelning och effektivitet Alla alternativa saldomål leder till en stabil nettoförmögenhet i relation till BNP Såväl ett överskottsmål som ett inte alltför stort underskottsmål som upprätthålls innebär att finanspolitiken teoretiskt sett är lång- siktigt hållbar i meningen att skuldkvoten stabiliseras. Även om ett överskottsmål ger en högre finansiell nettoförmögenhet än ett underskottsmål så är nettoförmögenhetens relation till BNP stabil i båda fallen. De nivåer på saldomål som övervägs i denna utredning resulterar också i finansiella skuld- och förmögenhets- stockar som ligger väl under de nivåer som kan oroa kreditgivare. Ett ytterligare förslag som bidrar till en hållbar finanspolitik är att konsekvenserna av det överskottsmål som gäller tillsvidare ska ses över (se avsnitt 10). Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Är någon nivå på överskottsmålet mer samhällsekonomiskt effektiv? Det kriterium för effektivitet som oftast angetts i samband med överskottsmålet är att skatteuttaget bör variera så lite som möjligt (se avsnitt 3). Anledningen är att skatter normalt antas orsaka sam- hällsekonomiska förluster som ökar mer än proportionellt med skattesatsen. Om skatteuttaget måste höjas kraftigt för att göra finanspolitiken hållbar medför det ofta stora sam- hällsekonomiska kostnader. En finanspolitik som inriktas på att nå ett riktmärke för det offentliga sparandet minskar risken för att denna typ av åtgärder ska bli nödvändiga. I KI:s beräkningar antas att de offentliga utgifterna är givna av ett offentligt åtagande, och det önskvärda sparandet åstadkoms genom högre eller lägre skatter. Detta är en redovisningsmässig förenkling. I verkligheten kan ett offentligt sparande i linje med överskottsmålet åstadkommas genom att både utgifter och in- komster ändras. En framskrivning av de offentliga utgifterna är vidare beroende av flera osäkra antaganden om hälsoutvecklingen i befolkningen, standardökningen i de offentliga tjänsterna, hur pro- duktiviteten i produktionen av dessa tjänster utvecklas, m.m. Slutsatsen av detta är att valet av nivå på överskottsmålet i sig inte implicerar en särskild utveckling av skatteuttaget. Anpass- ningen av sparandet till överskottsmålet kan ske genom för- ändringar av både de offentliga utgifterna och inkomsterna, och det är i besluten om sådana förändringar som den samhällsekonomiska effektiviteten måste beaktas. Detta gäller på samma sätt för alla de nivåer på överskottsmålet som analyseras här. Det går således inte att säga att en nivå på överskottsmålet är mer samhällsekonomiskt effektiv än en annan. Svårt att säga att en målnivå är att föredra utifrån rättvisa mellan generationer I tabell 7.3 framgår att ett överskottsmål på mellan 0 och en tredje- dels procent av BNP leder till att nettoförmögenheten är relativt stabil på medellång sikt, nära dagens nivå på av BNP. Att nettoförmögenheten är stabil som andel av BNP innebär att de finansiella resurser en generation lämnar efter sig till nästa är lika Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå stora, vilket talar för att den intergenerationella omfördelningen påverkas i ringa utsträckning av ett offentligt sparande på denna nivå. Som framgick av avsnitt 7.2 blir det primära sparandet, det fi- nansiella sparandet exklusive nettokapitalinkomster, detsamma oavsett målnivå. Alla primära utgifter, dvs. offent- lig konsumtion, transfereringar och investeringar, måste således finansieras med lika stora skatteinkomster på lång sikt. Det innebär att valet av mål för sparandet, sett i detta tidsperspektiv, kan ses som en fråga om när i tiden en given utgiftsström ska finansieras, dvs. valet av nivå har en fördelningspolitisk dimension. Sätts över- skottsmålet högt sker en större del av finansieringen i nutid. Indi- vider som lever måste då betala högre skatter och/eller ac- ceptera lägre offentliga utgifter för att skapa det önskade över- skottet. leder detta till en starkare finansiell ställning och ett förbättrat kapitalavkastningsnetto, vilket ger utrymme för att sänka skatteuttaget för framtida generationer. Omvänt innebär ett lägre överskottsmål att skatteuttaget kan vara lägre och eller utgifterna högre i nutid, vilket resulterar i en försämrad offentlig- finansiell nettoställning och ett lägre kapitalavkastningsnetto, vilket framtida generationer måste finansiera med ett högre primärt spa- rande. De alternativa saldomål som här studerats ger dock upphov till relativt små skillnader i primärt sparande och om överskottsmålets nivå omprövas varannan mandatperiod blir den omfördelande ef- fekten än mindre. Om överskottsmålet sänks ger det visserligen temporärt möjlighet till lägre skatter eller högre utgifter men som framgår av tabell 7.4 är skillnaderna relativt små. Ett uttalande om huruvida den förändring som trots allt uppstår ökar eller minskar rättvisan mellan generationerna förutsätter också ett normativt omdöme om vad som är rättvist. Slutsatsen blir att det svårt att säga att något av de alternativa överskottsmålen är att föredra ur ett rättviseperspektiv. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Forskning om finanspolitikens konjunkturstabiliserande effekter En återkommande diskussion inom nationalekonomisk forskning handlar om i vilken utsträckning finanspolitiken kan och bör an- vändas för att försöka stabilisera konjunkturen. Empiriskt har man försökt fastställa effekten av finanspolitik på flera olika sätt. Enligt (2015) visar senare års forskning att finans- politiken kan vara effektiv för att stabilisera ekonomin framför allt vid stora störningar, förutsatt att statsfinanserna bedöms som lång- siktigt hållbara. En studie av Corsetti och (2015) med fokus på utvecklingen efter finanskrisen drar slutsatsen att effekten av expansiv finanspolitik antagligen är ganska liten i normala tider, men större i recessioner och finansiella kriser. Den är troligen också större vid fast växelkurs än vid rörlig. Modellbaserade resul- tat indikerar att effekten är större när penningpolitikens möjlig- heter att bedriva stabiliseringspolitik begränsas av en ränta nära noll. Statsfinansiell oro och hög risk för betalningsinställelse minskar finanspolitikens effekt eller ändrar t.o.m. dess tecken, dvs. ett minskat offentligt sparande verkar åtstramande i stället för sti- mulerande. Risken för detta är större i länder nära räntegolvet där penningpolitiken inte har möjlighet att motverka en ökad stats- finansiell risk. Sammantaget bör således diskretionära finans- politiska konjunkturstabiliserande åtgärder främst användas i djupa och utdragna lågkonjunkturer, och särskilt om förtroendet för den finanspolitiska regimen är starkt och penningpolitiken redan ut- tömt sina resurser. Säkerhetsmarginaler vid en djup konjunkturnedgång Säkerhetsmarginaler, dvs. att sparande och skuld inte är på oro- väckande nivåer, krävs för att finanspolitiska åtgärder ska kunna genomföras i konjunkturstabiliserande syfte utan risk för negativa effekter på förtroende för finanspolitiken och statens kredit- värdighet. För att undvika sådana reaktioner krävs att framför allt statsskulden och statens underskott inte blir för stora. Det är dock svårt att avgöra var gränsen går för när politikens trovärdighet ifrå- Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå begränsar underskottet till högst tre pro- cent av BNP och offentlig sektors konsoliderade bruttoskuld till maximalt av BNP. Hur stora säkerhetsmarginaler som krävs beror dels på de of- fentliga finansernas konjunkturkänslighet, dels på de stabiliserings- politiska ambitionerna. KI (2015a) har beräknat s.k. budget- elasticiteter som visar hur de offentliga finanserna påverkas av konjunkturella variationer via de automatiska stabilisatorerna.13 Dessa beräkningar visar att konjunkturkänsligheten minskat, det vill säga de automatiska stabilisatorerna är mindre starka . Risken för kraftiga försvagningar av det finansiella sparan- det på grund av de automatiska stabilisatorerna är därmed mindre, som då behovet av diskretionära åtgärder möjligen ökat. Budgetelasticiteten kan enligt KI:s beräkningar förväntas vara 0,3– 0,5 vid en export- och investeringsledd nedgång av den typ som har varit vanligast i . Det innebär att om BNP faller under sin potentiella nivå så minskar det finansiella sparandet i offentlig sektor som andel av BNP med 0,3– . Vid en inhemsk konsumtionsdriven konjunk- turnedgång blir de konjunkturella effekterna större, och budget- elasticiteten kan då väntas vara cirka 0,6. och bedömer att de svenska offent- liga finanserna är något mer konjunkturkänsliga än KI. De använ- der en budgetelasticitet på 0,59, dvs. i KI:s övre intervall. Även om osäkerheten i bedömningarna är stor har kommissionens budget- elasticitet en särskild vikt i ett sammanhang då det är deras bedöm- ning som avgör om det strukturella underskottet överstiger vårt MTO om av potentiell BNP. Hur mycket det finansiella sparandet försämras i en lågkonjunk- tur beror dock inte bara på de automatiska stabilisatorernas styrka utan också på hur den aktiva stabiliseringspolitiken bedrivs. Det är den sammantagna effekten på det finansiella sparandet som avgör hur finanspolitiken bidrar till konjunkturstabilisering. För en given budgetelasticitet kan den aktiva diskretionära politiken anpassas så att den sammantagna stabiliseringspolitiken når önskvärd omfatt- ning. Ju mer ambitiös politiken är vad gäller att stabilisera konjunk- 13 Budgetelasticiteten visar hur mycket det offentliga sparandet som andel av BNP ändras om BNP-gapet ändras med en procent av potentiell BNP. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå turutvecklingen, desto större säkerhetsmarginaler krävs för att undvika att bryta mot , och för att upprätthålla finans- politikens trovärdighet. Ett lägre satt överskottsmål minskar säkerhetsmarginalerna En övergång till ett lägre överskottsmål minskar säkerhets- marginalerna. Ett överskottsmål för hela offentliga sektorn innebär att statens finansiella sparande behöver anpassas till sparandet i pensionssystemet och kommunsektorn för att målet ska nås. KI:s bedömning, som de betonar är osäker, är att det finansiella spa- randet i pensionssystemet kommer att överstiga av BNP , se figur 7.3. Ett lågt satt överskottsmål ökar därmed risken för att statens finansiella sparande kan sjunka till så låga nivåer att förmågan att bedriva en aktiv stabiliseringspolitik minskar. Om sparandet i pensionssystemet blir högre än väntat kan statens sparande vara motsvarande lägre, för ett givet sparande i kommunsektorn. Då blir Maastrichtskulden normalt sett högre än väntat, som den offentliga nettoförmögenheten utvecklas i linje med förväntan. Den finansiella ställningen är starkare i pensionssystemet, men svagare i staten. Eftersom ökad förmögen- het i pensionssystemet inte förbättrar det stabiliseringspolitiska utrymmet är detta ett argument mot ett allt för lågt överskottsmål. Det är dock inte särskilt sannolikt att lågt satta överskottsmål utgör en begränsning i normala konjunkturförlopp. Exempelvis kan de automatiska stabilisatorerna förväntas försvaga sparandet med som mest av BNP vid ett BNP-gap på -, vilket lämnar ett utrymme för ytterligare aktiv politik innan EU:s gränsvärden överskrids om sparandet i utgångsläget var nära balans. De offentligfinansiella effekterna blir större vid en inhemsk kris I stället för att titta på i vilken utsträckning normala konjunktur- förlopp kan innebära begränsningar för finanspolitiken är det i detta sammanhang mer relevant att titta på de begränsningar ett lågt sparande sätter för politiken vid större inhemskt genererade kriser. Det krävs ett negativt BNP-gap om av BNP Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå för att EU:s underskottsgräns skulle nås enbart på grund av de automatiska stabilisatorerna. Så djupa lågkonjunkturer är inte van- liga, men inträffade exempelvis vid 1990-talskrisen och finanskrisen –2009. I en sådan situation ger ett högre satt överskottsmål bättre förutsättningar för finanspolitiken. finns det un- dantagsklausuler i som medger högre underskott för att hantera exceptionella situationer.