sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Myn- digheten har också erfarenhet av att bygga och förvalta lösningar med e-legitimation som är kopplade till webbplatserna. Vi har även övervägt och , men anser att ett sådant uppdrag inte är lämpligt utifrån den roll dessa har i förhållandena till kommunerna och landstingen samt vilken kompetens och för- måga de har att tillhandahålla denna typ av internetlösningar. Vi föreslår därför att regeringen ger i i uppdrag att upprätta och underhålla en webbplats som möjliggör för enskilda att initiera och stödja folkinitiativ i den kommun eller landsting som de är folkbokförda i. Webbplatsen bör vara utformad på ett enhetligt sätt, men varje kommun eller landsting bör kunna länka sin hemsida till den nationella portalen så att det blir möjligt för personer boende i kommunen eller att få kännedom om pågående initiativ genom kommu- nens eller hemsida. Genom att detta sker via internet blir det möjligt att sprida information om och diskutera initiativ över sociala medier. Det är därmed en lösning som är anpassad till de rådande engagemangsformerna och som har goda förutsättningar att stimulera det demokratiska deltagandet. Den som initierar ini- tiativet genom att registrera det på webbplatsen får möjlighet att följa namninsamlingsprocessen. Eftersom initiativet publiceras där kan även andra följa hur insamlingen utvecklas. När tillräckligt många underskrifter samlats kan en av initiativtagarna skicka in och väcka initiativet i aktuell kommun eller landsting. Initiativtagarna kan också komplettera underskrifterna som gjorts över internet med underskrifter på papper. Den nationella webbplatsen ska också kunna användas för in- samling av stöd för folkmotioner till , såsom vi föreslår i kapitel 10, och för folkmotioner till fullmäktige, såsom vi föreslår i kapitel 13. får behandla personuppgifter med stöd av personuppgiftslagen , som ansvarar för webbplatsen, måste ha rätt att utföra behandling av personuppgifter för att tillhandahålla en e- tjänst för att samla in namnunderskrifter. Som vi tidigare berört innebär detta ett krav på att den enskilde användaren av tjänsten har samtyckt till att myndigheten i det syftet behandlar dennes personuppgifter. Eftersom en funktion för validering skulle kunna kopplas till insamlingen har vi övervägt att sådan behandling som behöver ske för en kontroll med folkbokföringsregistret också skulle kunna omfattas. En sådan registerkontroll kan kräva författ- ningsstöd.34 Det är viktigt att personuppgiftsansvaret, särskilt vid utbyte av uppgifter, är tydligt. Som ett alternativ till informa- tionsöverföring mellan myndigheterna, t.ex. genom att länsstyrel- sen har direktåtkomst till folkbokföringsdatabasen, och regelför- 34 Regeringsformen 2 kap. 16 §. ändringar i t.ex. valdatabaslagen kan de för behörigheten centrala personuppgifterna i stället följa med identifikationen av den som undertecknar elektroniskt, dvs. Alter- nativt kan den enskilde användaren, inom ramen för e-tjänsten, ange sin folkbokföringsadress som denne undertecknar initiativet med hjälp av e-legitimation. Behandling av person- uppgifter kan i det senast nämnda fallet då i princip ske enligt nuvarande personuppgiftslagens regler. Det bygger dock på att samtycke till sådan behandling finns. Vi bedömer att det i det närmaste kan förutsättas att sådant lämnas i och med att den enskilde väljer att använda insamlingtjänsten. Till detta kommer att utrymmet för särskilda registerför- fattningar kan förväntas minska till följd av de EU- akter om dataskydd som är under utarbetande. Det talar mot att nu föreslå nya regler för personuppgiftsbehandling till stöd för t.ex. en direktåtkomst till folkbokföringsregistret. Vad gäller förändringar i valdatabaslagen har vi övervägt att låta ändamålet med behandlingen av personuppgifter också vara att samla namnunderskrifter till stöd för folkomröstning (jfr lagens 4 och 5 §§). Det rör sig dock delvis om olika situationer; valdatabaslagen reglerar nu behandling av personuppgifter för själva röstningen i folkomröstningar, inte för initiativtagandet som sådant. Den nationella webbplatsen ska dessutom även kunna användas för att registrera och samla namn till stöd för en folkmotion. Det senare talar för att i så fall reglera initiativtagande för sig, och då på ett sätt så att information kommer direkt från folkbokföringsdatabasen snarare än att hantera uppgifter från valdatabasen. Vi anser därför att tillräckliga skäl att nu föreslå särskilda regler, i stället för personuppgiftslagens, inte finns. Sammanfattningsvis kan behandling av personuppgifter för att tillhandahålla initiativtagare en tjänst för insamling av namn via den nationella webbplatsen ske med stöd av personuppgiftslagen, och kräver därmed den enskildes samtycke. är person- uppgiftsansvarig för behandlingen. Om det finns behov av en när- mare reglering av tillämpningen kan det ske i förordning, exem- pelvis för bevarande och gallring av personuppgifter. Frågor om sekretess och publicering av initiativ När folkinitiativet, dvs. de insamlade namnunderskrifterna, lämnas in till kommunen eller blir listan med namn en allmän handling, vilken kan begäras ut. Såvida inte någon uppgift på listan är sekretessbelagd enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) blir uppgifterna då offentliga. Det är ingen skillnad på om namninsamlingen lämnas in elektroniskt eller manuellt i detta avseende. Som vi ser i nästa avsnitt är emellertid namnunderskrifter som samlas in med hjälp av den nationella webbplatsen möjliga att begära ut redan i samband med att den digitala tjänsten används, dvs. namnen blir offentliga uppgifter tidigare än om en insamling i pappersform används. För att den här olikheten inte ska hämma användningen av insamling över nätet har vi övervägt att föreslå en sekretessbestämmelse. Frågan om sekretess kan, i takt med att tjänster utvecklas också på andra områden, behöva övervägas i ett bredare sammanhang. Vi har dock kommit till den slutsatsen att åsiktsbildningen vinner på att offentlighet också gäller under insamlingsfasen och oavsett om en insamling leder till att ett initiativ blir överlämnat till en kommun eller ett landsting eller inte. är ansvarig för att underhålla webbportalen och blir därmed också ansvarig utgivare av det innehåll som publiceras. Det är emellertid initiativtagarna som formulerar initiativet och som ansvarar för hur det uttrycks. ska inte beskriva innehållet utan endast ta ställning till om initiativet kan registreras och publiceras. kan därmed välja att inte publicera initiativ som är kränkande eller stötande och som t.ex. kan anses vara hets mot folkgrupp. Detsamma gäller om initiativet innehåller uppgift som är sekretessbelagd enligt lagen (2009:400) om offent- lighet och sekretess eller i övrigt något som innebär hinder för publicering. Ett initiativ som därför inte kan använda sig av den tjänst som webbportalen tillhandahåller har dock fortfarande möjlighet att bilda opinion och på egen hand samla in namn. 12.7.3Fortsatt krav på att personnummer ska anges Utredningens bedömning: Folkinitiativet måste omfatta upp- gifter om initiativtagarnas personnummer. Av 5 kap. 23 § KL framgår att folkinitiativet ska vara skriftligt, och utöver den aktuella frågan ska initiativet bl.a. innehålla initiativ- tagarnas personnummer. Det har framförts till oss i intervjuer med initiativtagare att kravet att uppge sitt personnummer upplevs som ett hinder i insamlingen av underskrifter. Personer är ovilliga att uppge sitt personnummer eftersom de är rädda för identitetsstöld. Att skriva under ett initiativ innebär ofta att personuppgifter expo- neras på en offentlig lista. Det finns även ett fåtal individer som har skyddad identitet och som av den anledningen inte är villiga att skriva under ett initiativ. Enligt vår bedömning är kravet på att uppge personnummer nödvändigt för att kommunerna och landstingen ska kunna be- kräfta en persons identitet och att hen är folkbokförd i kommunen eller . Detta för att säkerställa att personen som har skrivit under har rätt att stödja ett aktuellt folkinitiativ eller en folkmotion. Genom att möjliggöra namninsamling via internet blir personnummer och adresser däremot mindre exponerande, i den meningen att de som undertecknar ett initiativ på en insamlingslista inte ser vilka andra som skrivit under. Däremot blir underskriften en allmän handling när den görs på den insamlings- portal som vi föreslår ovan redan innan själva initiativet lämnas in till kommunen eller . Offentlighetsprincipen är en grundläggande del av den fria åsikts- bildningen. Det är därför varken möjligt eller lämpligt att sekretess- belägga till kommun eller landsting överlämnade folkinitiativ eller att öppna upp för anonyma underskrifter. Ett undertecknande är ett opinionsuttryck och bör därför vara offentligt. Det handlar om att föra upp en fråga på den politiska dagordningen. Det kan inte likställas med att rösta i den eventuellt efterföljande folkomröst- ningen eller för den delen i ett val, där valhemligheten är central. Möjligheten för var och en att begära ut och granska initiativet innebär också en försäkran att kommunen eller landstingen behand- lat detta korrekt. Vi vill i detta sammanhang nämna att det ibland förekommit en diskussion om en initiativtagare alls ska behöva ange sin adress, eftersom denne anger sitt personnummer. Det har framförts till oss att det är lätt för kommun och landsting att konrollera initiativ- tagarens adress när man har dennes personnummer. Adress- uppgiften är emellertid central, om namninsamling har skett på papper, eftersom kontroll av namninsamlingarna då i normalfallet ska kunna ske genom stickprov.35 Vid en översiktlig kontroll är det då klart lättare för kommunen eller att se om en ini- tiativtagare bor i kommunen eller eller inte om adressen står på listan. Vi anser därför att kravet på att initiativtagaren ska ange sin adress bör vara kvar. 12.7.4Fastställa antalet underskrifter som krävs Utredningens förslag: Vid fastställandet av antalet erforderliga namnunderskrifter för att väcka ett folkinitiativ ska antalet röst- berättigade kommun- eller landstingsmedlemmar anses vara det antal röstberättigade som fanns i kommunen eller på valdagen vid det senaste ordinarie valet. Enligt vår översyn av folkinitiativet är regleringen av vad som gäller när krav på kommunala folkomröstningar framförs otydlig rörande hur man fastställer antalet nödvändiga underskrifter från initiativ- tagare för att ett initiativ ska prövas i fullmäktige. Av 5 kap. 23 § kommunallagen framgår det att ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får väckas i fullmäktige av av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Vid prövningen av ett folkinitiativ ska fullmäktige ta ställning till om en tillräckligt stor andel av de röstberättigade står bakom initiativet. Om det brister i en formell förutsättning ska fullmäktige avslå folk- initiativet. Ett sådant beslut fattas med enkel majoritet och kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol, som då prövar beslutet genom laglighetsprövning.36 Det framgår inte av 5 kap. 23 § kom- 2009/10:80 s. 104. 36ibid, s. 106. munallagen antalet röstberättigade medlemmar ska bestämmas. Tidpunkten följer inte heller av förarbetena. Detta får till följd att initiativtagarna inte i förväg kan räkna ut hur många underskrifter som krävs för att fullmäktige ska ta upp folkinitia- tivet. Problematiken framgår bl.a. i följande fall där några initiativ- tagare överklagade kommuns avslag av ett folkinitiativ till förvaltningsrätten. Överklagandet gällde bl.a. ett missnöje med hur kommunen fastställt antalet röstberättigade som krävdes för att initiativet skulle tas upp i fullmäktige. Initiativtagarna ansåg att andelen röstberättigade borde beräknas utefter den röstlängd som fastställts vid det senaste valet medan kommunen räknade antalet röstberättigade vid tillfället då initiativet lämnades in. Förvaltnings- rätten avslog överklagandet eftersom det inte framgår av lagen hur detta antal ska fastställas.37 För att kraven på antal underskrifter inte ska fastställas utifrån en bedömning som inte är känd förrän folkinitiativet och under- skrifterna är inlämnade till kommunen eller behöver lagen förtydligas i det avseendet. Varje initiativtagare ska lätt kunna räkna ut det antal underskrifter som krävs för att fullmäktige ska ta upp folkinitiativet i fullmäktige. Man skulle kunna tänka sig en regel som anger att antalet underskrifter som krävs fastställs utifrån den tidpunkt då initiativtagarna börjar samla in underskrifter. Ett sådant krav innebär att kommunen eller måste begära ut uppgifter från folkbokföringsregistret för att kunna fastställa antalet röstberättigade. Ett sådant förfarande är både kostsamt och administrativt betungande för kommunen eller . Sådana utgifter kan inte ses som motiverade med tanke på att nära hälften av de namninsamlingar som skett inte lett till att initiativ väcks i fullmäktige. Röstlängder upprättas i enlighet med vallagen (2005:837) 5 kap. 1 § före valdagen, men kommer att förändras fram till valet genom olika s.k. rättelser. De ursprungliga röstlängderna sparas inte efter valen. Det är antalet röstberättigade på valdagen som är den siffra som används i SCB:s officiella statistik och i protokollen 37 Förvaltningsrätten i dom i mål nr 14451-13. Kammarrätten i meddelade inte prövningstillstånd (mål nr 608-14). Kammar- rättens beslut överklagades inte. över slutliga valresultat. Den siffran finns också angiven på Val- myndighetens webbplats. Vi anser därför att det är rimligt att uträk- ningen av det antal underskrifter som krävs ska göras utifrån antalet röstberättigade som fanns i kommunen eller på valdagen vid det senaste ordinarie valet. Vår bedömning är att den befolkningsförändring som sker mellan de ordinarie valen i normalfallet inte är så stor att den innebär avsevärda skillnader i det antal namnunderskrifter som krävs eller att det kan motivera att kommuner och landsting på nytt räknar ut antalet röstberättigade med uppgifterna i folkbokföringsdatabasen. Avslutningsvis kan nämnas att rösträttsvillkoret i lagen om kom- munala folkomröstningar på en punkt skiljer sig från rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommun- och (5 § lagen om kommunala folkomröstningar jämförd med 4 kap. 2 § andra stycket KL). Det handlar i praktiken om det fåtal per- soner som kan vara bosatta i en svensk kommun, men som enligt 5 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481) inte ska folkbok- föras där, eftersom de, utan att tillhöra främmande makts beskick- ning, har full diplomatisk immunitet. Utredningen om en kommunal- lag för framtiden (SOU 2015:24) har föreslagit att en sådan unions- medborgare även ska ha rösträtt vid kommunala folkomröstningar. Vi delar den bedömningen. Med hänsyn till att förslaget är under beredning avstår vi från att lämna ett likadant förslag. Eftersom det rör sig om så få personer kommer dessa emellertid inte att påverka utfallet av beräkningen av antalet nödvändiga namnunderskrifter.38 38 Enligt Utredningen om en kommunallag för framtiden fanns en anmäld anställd på EU:s institutioner i som inte är folkbokförd här, SOU 2015:24, s. 517. 12.7.5Publicering av pågående folkinitiativ på kommunens eller webbplats Utredningens bedömning: För att allmänheten ska få informa- tion om pågående initiativ och för att stimulera opinionsbild- ning och politisk debatt om den aktuella frågan kan kommuner och landsting publicera ett pågående folkinitiativ på sin webb- plats. Digitaliseringen har inneburit att det demokratiska samtalet har förändrats, vilket vi redogjort för i kapitel 5. Även om alla kom- muner och landsting har webbplatser finns det ingen fastställd skyldighet i kommunallagen att kommuner och landsting ska ha en webbplats. Kommunernas och landstingens fysiska anslagstavla föreslås av Utredningen om en kommunallag för framtiden ersättas av en elektronisk anslagstavla på varje kommun eller landstings webbplats. Tillkännagivandet av justerade protokoll över kommunala beslut, t.ex. om en folkomröstning, ska göras till- gängliga på anslagstavlan. I kapitel 11 om medborgardialog föreslår vi att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta i politiska beslutsprocesser. Vi föreslår där också att alla kommuner och lands- ting på sin webbplats bör ha information om det som är relevant för kommun- och landstingsmedlemmarnas demokratiska delaktig- het, däribland pågående samråd, medborgardialoger och väckta folk- motioner (se kapitel 13). Information om hur man går till väga för att väcka ett folkinitiativ är information som är relevant för medlemmarnas demokratiska delaktighet. Det är därtill en fördel ur demokratisk synpunkt om kommunerna och landstingen på sin webbplats kan publicera ett pågående folkinitiativ.39 Det förutsätter dock att kommunen eller har information om att en namninsamling pågår. Utredningen har övervägt att ändra bestämmelserna för hur ett initiativ väcks genom att kräva att en av initiativtagarna först 39 Här avses i första hand innehållet, dvs. vad initiativet handlar om och inte vilka som driver det. En publicering behöver därmed inte innebära att personuppgifter behandlas. Kom- munen eller måste dock bedöma att hinder för publicering inte heller i övrigt föreligger (jfr avsnitt 12.7.2, se även avsnitt 13.5.1). behöver registrera initiativet och att insamlingen därefter ska ske . Enligt nuvarande bestämmelser kan initiativtagarna väcka ett initiativ om av de röst- berättigade skrivit på som föregått det datum då initiativet lämnas in. Vi anser att det skulle finnas flera fördelar med att införa en bestämmelse som gör att initiativet får ett start- och ett slutdatum. Genom att en initiativtagare måste ge in eller registrera initiativet innan namninsamlingen påbörjas blir insamlingen formaliserad och kommunen eller får därigenom en möjlighet att informera initiativtagarna om vad som gäller vid ett folkinitiativ. Kommunen eller kan avråda från initiativ som inte är inom kommunen eller beslutskompetens. Det skulle också ge kommunen och möjlighet att samråda med initiativtagarna liksom ge de politiska partierna och fullmäktigeledamöterna en möjlighet att deklarera sin ståndpunkt. En formell registrering skulle också göra det möjligt att kräva att kommunen eller publicerar information om detta och därmed underlätta för allmänheten att få information om pågående initiativ. Det skulle kunna stimulera opinionsbild- ningen och den politiska debatten om den aktuella frågan. Det kan medföra att enskilda får bättre förutsättningar att bilda sig en uppfattning om initiativet innan de skriver under. ser vi att en sådan ordning skulle kunna innebär flera problem. För det första skulle det innebära att kommunen eller måste upprätta ett ärende vid registeringen av initiativet och därefter fatta beslut om ett avslag i fall att initiativtagarna inte får ihop det nödvändiga antalet underskrifter. Det medför därmed ytterligare administration för kommunerna och landstingen och det skulle kunna ge upphov till meningsskiljaktigheter om vilket datum som gäller som startdatum. Sammantaget anser vi att det inte finns tillräckliga skäl för att göra en förändring av gällande bestämmelser. Med en webbplats på det sätt som vi föreslår uppnås därtill de opinionsbildande fördelar som nämns ovan, utan att in- föra ytterligare ett led i processen i form av en särskild inledande registrering hos kommun och landsting. Genom att en nationell webbplats etableras blir det således enklare för både allmänheten och för kommunerna och landstingen att få information om pågående initiativ. 12.7.6Samråd vid formulering av fråga Utredningens bedömning: Om folkomröstningen väckts genom folkinitiativ bör samråd ske med initiativtagarna inför det att beslut fattas om frågan och de svarsalternativ som ska ställas till de röstberättigade. Vår översyn visar att fullmäktige fattat beslut om folkomröstning med en fråga som skiljer sig från den frågeställning som initiativtagarna begärt. har ini- tiativtagarna av denna anledning överklagat beslutet om folkomröst- ningen till förvaltningsrätten.40 Enligt 2 § lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar är det fullmäktige som i anslutning till beslutet om att hålla en folkomröstning också ska besluta om den fråga och de svarsalternativ som ska ställas till de röstbe- rättigade. Denna ordning följer av fullmäktiges roll som beslutande församling i kommunerna och landstingen. Fullmäktige är inte skyldig att besluta i enlighet med initiativtagarnas frågeställning. En ordning där initiativen eller resultaten i de kommunala folkomröst- ningarna blir bindande skulle stå i strid med regeringsformens princip om att beslutsfattandet i kommun och landsting sker genom folkvalda församlingar. Det är dessutom viktigt att kom- munerna och landstingen har möjlighet att utforma frågan och svarsalternativen så att den blir tydlig och möjlig att ta ställning till i en folkomröstning. Det är dock problematiskt när fullmäktige fattar beslut om folkomröstning i en fråga som avviker från den som en tiondel av de röstberättigade har undertecknat. Att frångå den fråga som ställs i initiativet kan skapa en konfliktsituation som kan påverka folk- omröstningens legitimitet. I det fall kommunen eller anser att den fråga som initiativet gäller är problematisk att ställa i en folkomröstning och fullmäktige avser att fatta ett beslut om en fråga och svarsalternativ som tydligt skiljer sig från initiativet, 40 Förvaltningsrätten i avslog överklagandet i dom i mål nr 834-13, Kammarrätten i meddelade inte prövningstillstånd (beslut , mål nr 1977- 13). HFD meddelade inte prövningstillstånd i mål 5700-13. Förvalt- ningsrätten i avslog överklagandet i dom i mål nr 1686-14. Varken Kammarrätten i (beslut i mål nr 2259-14) eller HFD meddelade prövningstillstånd i mål nr 3973-14. menar vi att kommunen eller först bör samråda med initiativtagarna. Samrådet bör ske i syfte att uppnå en förståelse för hur frågan ska formuleras på valsedeln. Ett samråd kan ske genom ett möte mellan företrädare för kommunen och de initiativtagare som påbörjat eller aktivt drivit initiativet. Dokumentation av samrådet och av de synpunkter som därigenom kommit fram bör ske. Det ska emellertid fortsatt vara fullmäktige som slutligen formulerar den fråga och de svarsalternativ som de röstberättigade medlemmarna ska få ta ställning till i en folkomröstning. 12.7.7Uttalande om resultatet i den kommunala folkomröstningen Utredningens bedömning: För att undvika konflikter och miss- nöje rörande fullmäktiges beslut efter en folkomröstning kan de politiska partierna i en kommun eller i ett landsting före en lokal folkomröstning deklarera under vilka förutsättningar de avser att följa resultaten av folkomröstningen. En riktlinje för detta bör vara ett valdeltagande på . I de flesta lokala folkomröstningar som hållits har de röstberättigade röstat i enlighet med initiativtagarnas förslag. Den opinion som uttryckts i folkomröstningarna har i regel varit i konflikt med den som uttryckts i de allmänna valen. Det innebär att fullmäktige tvingats att ta hänsyn till två motstridiga folkviljor. Av de folkomröstningar som genomförts har full- mäktige valt att respektera utfallet i ungefär varannan folk- omröstning. Fullmäktige har i regel valt att bortse från resultatet i de folkomröstningar som hållits än de allmänna valen. Det skäl som då framhållits i fullmäktige är det låga valdeltagandet. I de folkomröstningar som inte har skett i samband med ett allmänt val har valdeltagandet varit i snitt . Det har gjort det svårt för fullmäktige att bedöma om resultatet ska anses vara ett uttryck för en representativ folkopinion. I några kommuner och landsting, t.ex. och kommun, har fullmäktige på förhand deklarerat att ett valdeltagande på varit en förutsättning för att resultatet i folkomröstningen skulle respekteras.