sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — En av förtjänsterna med modeller är att de förenklar verkligheten. innebär förenklingar per definition att vissa saker ute- lämnas. Att modellerna ska beakta samtliga tänkbara konsekvenser av de förslag som analyseras är inte rimligt, men det finns ändå vissa nyttor och kostnader som saknas i analysen som bör lyftas fram särskilt. Klimatpolitik kan till exempel ge upphov till minskade negativa hälsoeffekter från trafikutsläpp. Luftföroreningar kan orsaka svåra hälsoproblem vilket, förutom det lidande som uppstår för indivi- den, resulterar i betydande samhällskostnader i form av förtida dödsfall, ökat antal sjukdomsfall och bortfall av arbete. Den sam- hällsekonomiska kostnaden orsakad av exponering för luftförore- ningar kopplade till inhemsk vägtrafik har uppskattats till ca 8–, vilket motsvarar mellan 0,2 och Konsekvensanalys av etappmål och strategier av BNP.9 Att klimatpolitiskt motiverade åtgärder och styrmedel på detta sätt även ger direkta positiva hälsoeffekter till följd av förbättrad luftkvalitet återspeglas inte i de analyser som presenteras nedan.10 Stora förändringar av ekonomin kan också leda till omställ- ningskostnader, som inte heller till fullo finns representerade i mo- dellerna. Detta gäller framför allt i EMEC som endast visar hur ekonomin ser ut efter det att den ställt om och utsläppsmålet är uppnått. Även om omställningskostnaderna är övergående kan de vara betydande på kort sikt. Slutligen ska det tilläggas att även de referensscenarier som an- vänds i modellanalyserna utgår ifrån att utsläppen minskar i framti- den till följd av styrmedel som redan implementerats eller beslutats. I det referensscenario som Miljömålsberedningen har utgått ifrån minskar utsläppen i den icke-handlande sektorn mellan . Kostnader och intäkter som uppstår till följd av befintliga styrmedel ingår dock ej, per definition, i analysen av konsekvenserna av ny politik. Resultat från modellerna visar storleksordningar och effekternas riktningar Att med precision förutsäga hur ekonomin och samhället i övrigt kommer att se ut är omöjligt, och analyserna bygger därför på en lång rad explicita och implicita antaganden om hur bland an- nat teknik, preferenser och politik kommer att utvecklas det kom- mande decenniet. Resultat från analyserna ska därför inte tolkas på decimalen utan ger snarare indikationer på vilka konsekvenser olika etappmål kan få under olika antaganden. Anledningen till att re- sultat ändå här återges med viss noggrannhet är främst för att möj- liggöra en jämförelse av storleksordningar mellan olika scenarier. 9Gustafsson m.fl. (2014); WHO, (2015). 10MEC har dock tidigare används för att analysera effekter på hälsa och produktivitet av klimatåtgärder i (och Samakovlis, 2007). Även har används för att analysera tillkommande nyttor av klimatåtgärder i from av lägre koncentraitoner av luftföroreningar. Analysen visar på icke-försumbara positiva effekter (Krook-Riekkola m.fl., 2011). Konsekvensanalys av etappmål och strategier 12.2Effekter på ekonomin i stort av beredningens förslag till etapp- och utsläppsmål till 2030 och den långsiktiga samhällsutvecklingen Samhället står i ständig förändring Samhället står i ständig förändring och samhällsutvecklingen formas i ett komplext samspel mellan innovationer, marknader, institutioner, normer och infrastruktur.11 sker en växel- verkan mellan utvecklingen i samhället och den ekonomiska ut- vecklingen vilket innebär en kontinuerlig omvandling i ekonomin där nya varor och tjänster ersätter gamla, och nya arbeten skapas medan andra försvinner. har de svenska utsläppen av växthusgaser minskat i omfattning som ekonomin har vuxit.12 Trenden med sjunkande utsläpp kombinerat med ekonomisk tillväxt antas fortsätta även , bland annat till följd av redan fattade politiska beslut. De föreslagna utsläppsmålen till 2030 och 2040, tillsammans med förslaget till långsiktigt klimatmål till 2045 ställer dock krav på en betydligt snabbare omställning mot låga utsläppsnivåer jämfört med utvecklingen . Trots svårigheterna att förutsäga utvecklingen i ekonomin och resten av samhället är det därför angeläget att försöka identifiera och analysera olika tänkbara utvecklinstrender för att nå det lång- siktiga klimatmålet 2045. Det finns flera sätt att angripa denna uppgift. Ofta tas kvantitativa modeller till hjälp, så även i detta ka- pitel. Numeriska modeller kan vara värdefulla verktyg då de hjälper till att strukturerar stora komplexa problem. Olika scenarier kan vidare modelleras för att förstå hur alternativa antaganden påverkar, exempelvis, den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. begränsas modellanalyser av det slag som presenteras här av att de måste förhålla konsekvenserna av olika policyförslag till ett refe- rensscenario som i regel bygger på framskrivningar av pågående ekonomiska trender. Modellanalyserna vilar sålunda på en deter- 11Nilsson m.fl. (2013); och (2016). 12Detta gäller de territoriella utsläppen. Utsläppen utanför gränser till följd av svensk konsumtion har i stället ökat. Konsekvensanalys av etappmål och strategier ministisk framtidssyn som inte kan fånga dynamiken i den ut- veckling som kommer att ske i verkligheten. Det är viktigt att inte se dessa framskrivningar som prognoser över den mest sannolika utvecklingen. De är snarare att betrakta som hjälpmedel för att förstå konsekvenserna av olika tänkbara utfall och för att visa på faktorer och avväganden som är viktiga att ta hänsyn till vid utformandet av politiken. Modell- resultaten ska ses som en del av ett bredare underlag i den ekono- miska och klimatpolitiska diskussionen, snarare än det enda un- derlaget. Detta budskap framförs ofta av de som utför modellana- lyserna, men förtjänar likväl att upprepas. Staten kan påverka utvecklingen genom att skapa förutsättningar för en omställning Ett annat sätt att försöka förstå konsekvenserna av den omställning som kan komma att krävas för att nå nettonollutsläpp, är att stu- dera och försöka dra lärdomar av tidigare större omställningar i samhället.13 han ekonomi byggts upp av tre industriella revolutioner, eller tekno-ekonomiska paradigm; perioder av ekonomisk tillväxt och utveckling då inno- vationer, marknader och strukturer genomgått grundläggande för- ändringar. Under varje tekno-ekonomiskt paradigm sker utveck- lingen i samhället inom ramar som definieras av dominerande nyckelteknologier, företagsstrukturer, institutioner, ekonomisk geografi och levnadsmönster. I och med övergången mellan para- digm bryts dessa ramar och samhällsutvecklingen kan tillåtas att ta nya banor. Centralt för uppkomsten av tekno-ekonomiskt paradigm är så kallade makroinnovationer, nya radikala idéer som ger upphov till helt nya produktionsteknologier, helt nya produkter och nya indu- strier. Vid sidan av makroinnovationer görs också för- bättringar inom det rådande paradigmet, så kallade mikroinnova- tioner. Makroinnovationer sker sällan och det är inte alltid potenti- ella makroinnovationer lyckas få spridning när de väl uppstår. 13 och (2016). Konsekvensanalys av etappmål och strategier makroinnovationer som blir framgångsrika och genomförs beror bland annat på normer och institutioner i samhället. Stat och kommun har tidigare spelat en avgörande roll i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknikskiften. Statlig styrning kan inte i sig skapa en ekonomisk uppgång eller helt styra dess inriktning, men det offentliga kan förstärka existe- rande processer genom att skapa förutsättningar för nya innova- tioner och genom att hantera konflikter som kan uppstå i vid tek- nikskiften och en strukturomvandling. Hur väl detta lyckas kom- mer få stor betydelse för konsekvenserna av de föreslagna ut- släppsmålen. 12.2.2Allmänjämviktsanalyser av beredningens förslag till etappmål för icke-handlande sektor samt utsläppsmål för inrikes vägtransporter 2030 Etappmålet analyseras i två studier från har fått i uppdrag av Miljömålsberedningen att analysera samhällsekonomiska konsekvenser av att minska ut- släppen i den icke-handlande sektorn mellan 1990 och 2030.14 Analysen utgår så långt som möjligt ifrån de antagan- den som redovisas i bilaga 7. För att nå ända fram till de 63 procents utsläppsminskning som krävs enligt beredningens för- slag till etappmål förutsetts att åtgärder även kan vidtas för ett mer transporteffektivt samhälle. Sådana åtgärder går inte att beskriva med någon större precision i EMEC och lämnas därför utanför analysen. Sammanlagt antas de bidra med att minska utsläppen med 2,4 Mton koldioxidekvivalenter, vilket motsvarar av ut- släppen i den icke-handlande sektorn . Under delvis liknande antaganden analyserar Konjunkturinsti- tutet i sin miljöekonomiska rapport de samhällsekonomiska konsekvenserna av en utsläppsminskning i den icke-handlande sektorn motsvarande av utsläppen mellan 1990 och 2030.15 För att nå upp till den 55 procents minskning som krävs om etappmålet nås med fullt utnyttjande av kompletterande åtgärder 14Konjunkturinstitutet (2016). 15Konjunkturinstitutet (2015b) Konsekvensanalys av etappmål och strategier förutsetts även här att åtgärder för ett mer transporteffektivt sam- hälle vidtas vilka sammanlagt bidrar med att minska utsläppen med 2,4 Mton koldioxidekvivalenter. Konsekvenser av utsläppsmålet för inrikes transporter sammanfaller i hög grad med konsekvenserna av etappmålet Miljömålsberedningens förslag till utsläppsmål för inrikes trans- porter innebär att dessa utsläpp ska minska med som . Då en uppfyllelse av utsläpps- målet innebär att hela den icke-handlande sektorns utsläpp samti- digt minskar antas här att konsekvenserna för att nå utsläppsmålet för inrikes transporter låter sig bedömas med utgångspunkt i ovan nämnda studie av etappmål för den icke handlande sektorn. Samhällsekonomiska konsekvenser av att nå etappmålet utan kompletterande åtgärder I detta avsnitt presenteras den analys av ett etappmål i den icke- handlande sektorn som utfört på uppdrag av beredningen. har i sitt underlag till Miljömålsberedningen analyserat en minskning av utsläppen i den icke-handlande sektorn om . Analysen utgår från en rad antaganden rörande transportsek- torns potential att minska sina koldioxidutsläpp. Dessa potentialer förutsetts vara fullt ut realiserade . Vägtransporter antas bland annat bli mer effektiva jämfört med , och biodrivmedelsanvändningen i vägtransporter och arbetsmaskiner antas uppgå totalt till . Elbilarnas andel av personbilsflot- tans totala körsträcka antas utgöra . Se även tabell 12.1 16 (2016). Konsekvensanalys av etappmål och strategier och 12.2, samt bilaga 7, för ytterligare beskrivning av de antaganden som görs. Flera av dessa antaganden varieras senare i ett antal känslighets- analyser. För att skilja mellan analysen av etappmålet helt enligt de förutsättningar som beskrivs i bilaga 7, från de olika alternativa scenarier som beskrivs i känslighetsanalysen, kommer det scenario som baserar sig på antagandena i bilagan härefter att benämnas grundscenario. Det är sannolikt att en stor del av dessa åtgärder kan komma att genomföras i till följd av såväl styrning på EU-nivå och i andra delar av världen, som marknadskrafter. Det är dock inte tro- ligt att hela den tekniska potentialen kommer att realiseras utan kompletterande nationell styrning. Då den framtida politikens utformning inte är känd väljer i sin analys att utgå ifrån att åtgärder för ökad energieffektivisering och elbilsintroduktion sker utan några natio- nella styrmedel utöver de som redan finns i referensscenariot. Energieffektiviseringen antas i grundscenariot ske utan någon Konsekvensanalys av etappmål och strategier Biodrivmedel introduceras i modellen genom en kvot- plikt, och i samband med detta antas även att biodrivmedlens un- dantag från koldioxidskatten tas bort. Hur de samhällsekonomiska konsekvenserna av eventuell ytterligare nationell styrning kan komma att se ut beror på hur sådana styrmedel utformas. analyserar de samhällsekonomiska effek- terna av att minska utsläppen i den icke-handlande sektorn med 9,4 Mton koldioxid, relativt utsläppen i referensscenariot. För att nå upp till etappmålet krävs en ytterligare utsläppsminskning om 2,4 Mton. En sådan utsläppsminskning förutsätts åstadkommas genom åtgärder inom samhällsplanering, logistik och bättre ut- nyttjande av energieffektiva trafikslag. Dessa åtgärder ingår dock inte i analys vilket innebär att de kostnader som rapporteras nedan för att nå det föreslagna etappmålet bör kompletteras med kostnadsuppskattningar för sådana åtgärder. Uppskattningar av detta slag har inte varit möjliga att utföra inom ramen för beredningens arbete, se dock avsnitt 12.2.4 för en dis- kussion kring dessa kostnader. En analys i fyra steg De olika utsläppsminskningsåtgärder som beskrivs ovan bidrar, tillsammans med en höjning av koldioxidskatten, sammantaget till att etappmålet nås. För att synliggöra effekterna av de olika kom- ponenterna har analys gjorts i fyra steg. Först introduceras den antagna energieffektiviseringen i mo- dellen. När vägtrafiken blir mer energieffektiv sjunker transport- kostnaderna och produktiviteten i ekonomin stiger. Till följd av det mer effektiva resursutnyttjandet ökar även produktionen vilket i sin tur genererar mer transporter. För att dämpa denna så kallade rekyleffekt, höjs i ett andra steg kolidoxidskatten till en sådan nivå att energieffektiviseringen faktiskt leder till den utsläppsminskning om 4,9 Mton koldioxid som åtgärden tillskrivs i grundantagandena. I det tredje steget introduceras den antagna volymen biodrivmedel, samt elbilar vilket sammantaget antas minska utsläppen med ytter- ligare 3,5 Mton koldioxid. Biodrivmedelsanvändningen antas öka i modellen genom en kvotplikt och den högre efterfrågan möts ge- nom import. I ett fjärde och sista steg höjs koldioxidskatten till en Konsekvensanalys av etappmål och strategier sådan nivå att den resulterande utsläppsminskningen stämmer överens med utsläppsgapet för etappmålet.17 I modellsimulering- arna finns viss substitution mellan olika transportslag men i vissa fall är substitutionsmöjligheterna kraftigt begränsade, detta gäller främst kortare vägtransporter. Därmed är det främst genom att minska transportarbetet som utsläppen kan påverkas, vilket innebär att koldioxidskatten i modellen måste höjas relativt mycket för att nå målet. Den energieffektivisering som introduceras i steg 1 antas ske utan någon extra kostnad och innebär en kraftig produktivitetsök- ning i den svenska ekonomin, vilket får till följd att BNP också blir högre än i referensscenariot. Effektivitetsökningen antas i analysen framför allt uppstå till följd av krav på fordon i EU och andra länder. För att på ett mer rättvisande sätt kunna mäta effek- ter på samhällsekonomin av den klimatpolitik som förs i bör därför BNP-effekter av den svenska politiken (i grundscenariot bestående av en kvotplikt och höjd koldioxidskatt) mätas exklusive den effekt som energieffektiviseringen i sig innebär. På detta sätt erhålls en alternativ referensnivå 2030, och det är också i relation till denna som BNP-effekterna nedan återges. Begränsad påverkan på samhällsekonomin i grundscenariot Givet de antaganden som görs i grundscenariot kan minska sina utsläpp med 9,4 Mton koldioxid relativt referensscenariot till 2030 med begränsad påverkan på ekonomin. Enligt analysen blir BNP till följd av den svenska politiken lägre än i referensscenariot. Med ett antagande om en årlig BNP-tillväxt om motsvarar detta en kostnad (i utebli- ven BNP) 2030 penningvärde om ca . För att i modellen få till stånd de utsläppsminskande åtgärder som krävs för att nå målet erfordras – utöver den antagna energi- effektiviseringen av fordonen, elbilsintroduktionen och ökade bio- drivmedelsanvändningen – en höjning av koldioxidskatten till 17 I ett antal alternativa scenarier utgår dock i stället även ifrån att det kvarvarande utsläppsgapet sluts genom ytterligare introduktion av biodrivmedel, utöver den som antas i grundscenariot. Konsekvensanalys av etappmål och strategier per kilo koldioxid18. Den ökade intäkten från koldi- oxidskatten används i modellen för att minska skatten på arbete vilket dämpar koldioxidskattens negativa effekter på BNP. Att koldioxidskatten måste höjas relativt kraftigt i EMEC är en effekt av att modellen med de givna antagandena i princip inte har några andra ytterligare åtgärdsalternativ att erbjuda än minskat transportarbete, vilket kan betraktas som en dyr ”sista utväg” för att få ner utsläppen. I verkligheten kommer det att finnas andra, billigare, åtgärder att ta till redan vid betydligt lägre skattenivåer. Detta skulle, allt annat lika, sannolikt även sänka kostnaderna för att nå etappmålet. Nedan visas hur resultatet påverkas av att anta- gandena som analysen vilar på ändras. Det ska tilläggas att de antaganden som ligger till grund för analys innebär att flera potentiella kostnader inte inkluderas. För att nå etappmålet tillkommer även eventuella kostnader för åtgärder för ett transporteffektivt samhälle. Den kostnad som här rapporteras bör således betraktas som en grov uppskattning då politikens faktiska utformning inte är känd. I en- lighet med diskussionen ovan om att inte alla relevanta nyttor be- aktas i analysen, liksom det faktum att det rimligen finns beteen- deförändringar och åtgärder som inte fångas av modellen, är det också möjligt att kostnaderna skulle behöva justeras nedåt. Konsekvenserna avgörs av vilka antaganden som görs För att studera hur några av de antaganden under vilka analysen ovan gjorts påverkar resultaten har även ana- lyserat konsekvenserna av att nå etappmålet under en rad alterna- tiva antaganden. Totalt redovisas tio olika känslighetsanalyser där ett eller flera antaganden ändras. Förändringarna driver alla var för sig upp kostnaden för att nå etappmålet. De förändringar som stu- deras är 18 Med den höga energieffektiviseringen som antas (i genomsnitt jämfört med ) blir priset per mil trots den höga koldioxidskatten lägre än i basåret. Konsekvensanalys av etappmål och strategier –Lägre energieffektivitet i tunga fordon –Kostnad för energieffektivisering av tunga fordon De alternativa scenarioanalyserna är i första hand intressanta för att illustrera hur olika faktorer påverkar ekonomin i stort och därmed även utfallet i termer av exempelvis effekter på BNP, välfärdsindex och nivån på koldioxidskatten. Det viktiga är således inte exakt hur kostnaderna och koldioxidskatten ser ut vid specifika drivmedels- priser eller vid en viss grad av energieffektivisering, utan snarare de övergripande slutsatserna som kan dras av vad som exempelvis händer om drivmedelspriserna inte utvecklas i enlighet med grund- antagandena, eller om den fulla energieffektiviseringspotentialen av någon anledning inte förverkligas. Effekter av ett högre biodrivmedelspris Då analysen förutsätter att den antagna mängden biodrivmedel introduceras genom en kvotplikt innebär ett högre biodrivmedels- pris19 att kostnaderna för att nå målet stiger. verkar ett högre pris på biodrivmedel dämpande på drivmedelsefterfrågan, och därmed utsläppen, vilket får till följd att koldioxidskaten inte behöver höjas lika mycket för att nå utsläppsmålet jämfört med grundscenariot. Med högre biodrivmedelspriser blir BNP-nivån lägre än om inte bedriver någon klimatpolitik utöver vad som antas i referensscenariot. För att nå utsläppsmålet höjs koldioxidskatten i modellen till per kilo. Eftersom biodrivmedelsmarknaden inte är representerad i EMEC-modellen är en analys av ett högre importpris på biodriv- medel begränsad till att studera effekterna på hushåll och företag av att kostnaden för drivmedel stiger. Andra konsekvenser, till ex- empel hur det högre priset påverkar den inhemska produktionen av 19 I scenarier med ett högre biodrivmedelspris antas en fördubbling av priset, relativt grundscenariot . Konsekvensanalys av etappmål och strategier bioråvara, fångas således inte. Dessa effekter kan potentiellt vara betydande. Effekter av ett lägre oljepris Ett lägre oljepris20 ökar den ekonomiska aktiviteten generellt och bidrar därmed till att öka BNP, i förhållande till grundscenariot. En samtidig ökad användning av fossila bränslen kräver dock att koldi- oxidskatten måste höjas relativt mycket, vilket verkar dämpande på BNP. Sammantaget tar de båda motverkande BNP-effekterna som följer av det lägre oljepriset nästintill ut varandra. Detta innebär att den totala samhällsekonomiska kostnaden i scenariot i det närm- aste detsamma som i grundscenariot. Den årliga kostnaden av den svenska politiken som förs för att nå etappmålet uppgår enligt mo- dellen år av BNP (exklusive den ökning av BNP som följer av den höga energieffektiviseringen och det lägre oljepriset). För att motverka nedgången i priset på bensin och die- sel höjs koldioxidskatten i modellen till per kilo. I ett annat scenario antas en kombination av det högre biodriv- medelspriset och det lägre oljepriset. Den negativa effekten på BNP av den svenska politiken som förs för att minska utsläppen med 9,4 Mton koldioxid utöver referensscenariot under dessa anta- ganden uppgår enligt modellen till . Den högre prisnivån på biodrivmedel kompenserar delvis för det höga oljepri- set vilket innebär att koldioxidskatten endast behöver höjas till per kilo. 20 I scenarier med ett lägre oljepris antas att oljepriset är lägre än 2030 (97 $/fat jämfört med 133 $/fat). Det är rimligt att anta att ett lägre oljepris även påverkar omvärld, men några sådana effekter har inte inkluderats i denna analys. Konsekvensanalys av etappmål och strategier Effekter av lägre grad av energieffektivisering i tunga fordon Med en lägre grad av energieffektivisering21 krävs det att en större del av de nödvändiga utsläppsminskningarna kommer till stånd genom andra åtgärder. I modellen innebär detta att transporterna måste minska i omfattning vilket uppnås en kraftigare koldioxid- skattehöjning. Effekten på BNP blir därför hög. Den årliga kostna- den för den svenska politiken som förs för att nå etappmåletuppgår i detta scenario till av BNP. Utfallet är dock inte helt realistiskt. Åtgärder som vidtas antas ha en mycket hög marginalkostnad, vilket illustreras av en koldioxidskatt i modellen som överstiger per kilo. Såsom påpekats ovan finns det sannolikt en lång rad åtgärder och andra beteendeförändringar som kommer att stimuleras vid betydligt lägre skattenivåer. Scenariot belyser inte desto mindre att teknikutvecklingen har stor betydelse för hur etappmålet kan nås. Om koldioxidskatten i stället ersätts med en utökad biodrivme- delskvot (utöver den som antas i grundscenariot) blir motsvarande effekt på BNP , allt annat lika, . Att på detta sätt förlita sig till en kvot innebär dock att det antagna importpriset på biodrivmedel får stor betydelse för utfallet. Med ett fördubblat biodrivmedelspris blir den årliga kostnaden för att nå utsläppsmålet genom en ökad kvot därför betydligt högre. Modellen visar att kostnaden för den svenska politiken som förs för att uppnå kli- matmålet under dessa antaganden uppgår till av BNP. När utsläppsmålet i modellen på detta sätt nås genom en kvot för biodrivmedel höjs koldioxidskatten endast för att motverka den rekyleffekt som uppstår till följd av den antagna energieffektivise- ringen, vilket en skatt på per kilo koldioxid. Dessa scenarier visar att det är viktigt med flexibilitet i politiken så att styrmedel och åtgärder kan anpassas till rådande omständig- heter, till exempel i de återkommande utvärderingar och handlings- planer som byggts in i det klimatpolitiska ramverket. 21 I scenarier med lägre energieffektivisering antas tunga lastbilar och landsvägsbussar bli mer effektiva 2030 än 2010. För lätta lastbilar och stadsbussar är effektiviseringen i dessa scenarier . Motsvarande effektiviseringsantaganden i grundscenariot återges i tabell 12.1. Konsekvensanalys av etappmål och strategier I de scenarier där etappmålet nås genom en höjning av koldi- oxidskatten ökar den förda politiken skatteintäkterna till staten.