sou · H4B357 · 2016-09-09 00:00:00 — Utredningen kan, mot denna bakgrund, inte se annat än att det för en svensk regering skulle framstå som politiskt naturligt att solidariskt bidrog till den internationella krishantering, som skulle aktualiseras i händelse av en rysk-baltisk militär konflikt. En situation kan dock föreställas, där de olika aktörerna i ett skymningsläge gör skilda bedömningar av risken för ett 1 Detta var också huvudantagandet under . Ett sovjetiskt angrepp mot förutsågs endast ske som en del av ett krig mellan stormaktsblocken. Tänkbara militära hot i närområde Det skulle kunna tänkas att de baltiska staterna, liksom , begär att få inleda försvarsförberedelser med , som den argumenterar att sådana skulle eskalera krisen. Avsaknaden av ett multilateralt ramverk för att lösa en dylik intressekonflikt kan vid en kris visa sig vara besvärande. Saken skulle i ett sådant läge sannolikt hanteras genom bilaterala kontakter mellan och , där kan tänkas hamna i ett förhandlingsunderläge. En särskild faktor att uppmärksamma är att en rysk-baltisk militär kris med stor sannolikhet skulle leda till omfattande flyktingströmmar. Ett sådant läge ställer höga krav på svenska myndigheters förmåga att agera långt ute på , liksom på att kunna organisera ett storskaligt flyktingmottagande. Förmodligen skulle behöva begära stöd utifrån för att hantera denna situation. Därutöver finns ett grundläggande militärgeografiskt skäl som talar för att dras in i händelseförloppet. Tillgång till svenskt territorium är av betydelse både för en angripare och en försvarare. Planering för militära operationer sker med ianspråkstagande av hela regionen. Detta sagt ska det understrykas att ett ryskt angreppsföretag mot – vilket är den fjärde iakttagelsen – måste bedömas som i grunden osannolikt. De baltiska staterna är integrerade i den europeiska och transatlantiska gemenskapen. Ett angrepp på en baltisk stat skulle vara ett angrepp mot såväl EU i dess helhet som på Natos samtliga 28 medlemsstater, inklusive . Ett sådant vore ett högriskprojekt av sällsynta proportioner. Även om i kriget med , och än mer i , agerat på ett sätt som knappast någon kunnat förutse, får det anses vara en hävdvunnen linje i rysk utrikespolitik att undvika drastiskt risktagande. Det förefaller inte sannolikt att skulle inleda ett militärt företag i , där utsikterna till framgång framstår som osäkra. Problematiken inrymmer en uppenbar obalans. En militär konflikt i närområde må vara osannolik, men konsekvenserna, om den likväl skulle bryta ut, riskerar att bli katastrofala. Tänkbara militära hot i närområde Utredningen konstaterar således att ett ryskt militärt angrepp på de baltiska staterna i grunden är osannolikt. Så länge främst artikel 5- åtagandena i Washingtonfördraget och de konkreta åtgärder som underbygger dessa – operativ planering och militära resurser – av upplevs som trovärdiga, överstiger i varje rationell kalkyl kostnaderna de eventuella vinsterna. Inte minst mot bakgrund av oförutsägbara uppträdande bör emellertid kontrollfrågan ställas: Under vilka förutsättningar vore ett ryskt angrepp mot någon eller några av de baltiska staterna likväl tänkbart? I utredningsarbetet har tre möjliga utlösande faktorer lyfts fram. Den första är en incidentkedja – exempelvis en flygplansnedskjutning, politiska attentat eller våldsamma demonstrationer – vilken får ett eget liv och där utvecklingen inte kan kontrolleras. Det förefaller dock utredningen mindre troligt att ett ”äkta” incidentscenario – alltså ett som inte har till syfte att ge en förevändning för ett militärt angrepp – tillåts eskalera. Såväl som Nato och EU skulle sannolikt instinktivt söka förhindra att sådana händelser leder till ett större krisförlopp. nedskjutning av ryskt stridsflyg är en indikation härpå. President förklarade då på ett mycket tidigt stadium att detta var en rysk-turkisk bilateral angelägenhet, som inte berörde . Ett andra teoretiskt scenario som bedömare återkommer till är ett ryskt angrepp, vars egentliga syfte är att underminera Nato på strategisk nivå. Skulle vilja agera offensivt mot Nato – kanske för att den ryska statsledningen tycker sig se ett svaghetstillstånd i alliansen – vore ur militärt perspektiv någon eller några av de baltiska staterna den logiska angreppspunkten. Av de fyra fronter där och Nato möts – , , och – är alliansen styrkemässigt svagast i . En konfrontationslinje mellan och väst löper därför genom , i motsats till under då den främsta konfliktzonen mellan dåvarande och väst låg i . En situation där Nato inte kunnat hävda de baltiska staternas oberoende, skulle demonstrera att inte kunnat infria säker- Tänkbara militära hot i närområde Därmed skulle den euro-atlantiska säkerhetsgemenskapen ha tillfogats irreparabel skada. Ett tredje scenario gäller regimöverlevnad. I ett läge där botten gått ur den ryska ekonomin, i en statskuppliknande utveckling eller vid en färgrevolution skulle den ryska politiska ledningen, i syfte att skydda sin egen ställning, kunna tänkas tillgripa yttre aggression mot en påstådd fiende. bedrivs, som antytts, interna propagandakampanjer, i syfte att måla upp ett förestående krig. Den säkerhetspolitiska utmaningen i handlar till slut dock inte om, mer eller mindre, tänkbara konfliktutlösande faktorer. Den handlar om det faktum att det ryska politiska systemet lider av fundamentala brister i demokratiskt hänseende. Naturliga spärrar för oöverlagt agerande saknas därför. 5.4Händelseförloppet: det vanligaste antagandet Det är med viss tveksamhet utredningen tagit till sig de simulerings- och spelresonemang som förs i de i sammanhanget relevanta huvudstäderna. Krig leder till kaos och historien är full av militära planeringsfiaskon. Verkligheten har sin egen dynamik. Fiktiva förlopp, ska det sägas, syftar heller inte sällan till att bevisa det som önskar bevisas. Ändå kan det ha visst pedagogiskt värde att redovisa huvuddragen i en militär händelseutveckling i , så som de uppfattas av professionella bedömare. Utgångspunkten är alltså att Natos förmåga att avhålla från angrepp varit otillräcklig och att beslutat sig för att angripa Baltikum.2 Företaget kommer sannolikt att genomföras överraskande. möjligheter att nå framgång ökar genom ett överrumplande – och vilseledande – agerande. I de ryska operationerna kan antingen de förband som är stationerade i närheten av , eller enheter som mobiliseras från 2 Centralt i detta sammanhang är begreppet avskräckning eller på engelska deterrence. Detta handlar i grunden om att få en tänkt motståndare att inse att kostnaderna för ett angrepp vida överstiger de tänkta vinsterna. För ett resonemang härom hänvisas till bilaga 2. Här ska noteras att i denna utredning används genomgående uttrycket konfliktavhållande förmåga för att ge uttryck åt samma föreställning. Tänkbara militära hot i närområde hela , utnyttjas. I det förra fallet får väst begränsad förvarning, i det senare kanske någon eller . Oavsett vilket, är det sannolikt att de ryska styrkorna intagit strategiska punkter såsom huvudstäder, hamnar och flygfält . genomför kontinuerligt så kallade överraskningsövningar (snap exercises) runt . Anfallsförberedelser skulle kunna ske inom ramen för dessa och omvärldens förvarningstid därför vara i det närmaste obefintlig. Angreppet mot 2014 maskerades genom att truppförflyttningarna genomfördes i form av en så kallad ”plötslig beredskapskontroll”. De baltiska nationella förband som eventuellt hunnit mobiliseras, liksom de förband från andra Natoländer som finns på plats, saknar alltså förmåga att stå emot ett större ryskt angrepp.3 I den bemärkelsen är – som – oförsvarbart. Natos motreaktion måste därför bli en återerövringsoperation, där den militäroperativa jämförelsen närmast är det amerikanskledda återtagandet av 1991. Nato som allians kommer att behöva en viss förberedelsetid innan de nödvändiga politiska besluten är fattade och de första insatserna torde därför göras av enskilda nationer, främst . Denna motoperation kan begränsas till regionen. Men kan också välja att angripa på andra geografiska platser, där man i motsats till i är militärt överlägset. I det fallet skulle den regionala konflikten få globala dimensioner. Natos landförbindelse till är begränsad till en remsa mellan och , vilken har goda möjligheter att blockera.4 Huvuddelen av Natoländernas styrkor behöver därför transporteras in med fartyg, genom de danska och dansk-svenska sunden och sedan över . För att trafikera krävs att Natoländerna har kontroll över luftrummet. Natos första insatser kommer därför att rikta sig mot det ryska luftvärnet i . Detta är baserat såväl i Kaliningrad-området som fartygsburet på . Det militära agerandet bygger på vad som benämns Anti- Access/Area Denial – A2/AD – det vill säga förmåga att förneka 3För en bedömning av de baltiska ländernas militära förmåga hänvisas till bilaga 9. 4Det så kallade Suwalki-gapet. En sådan operation går ut på att skära av två landsvägar och en järnvägslinje. Tänkbara militära hot i närområde motståndaren tillträde till det egna området. Genom att inskränka Natos möjligheter att uppträda i luftrummet över får bättre förutsättningar att genomföra operationerna på marken. Delar av svenskt luftrum inryms under det ryska luftvärnsparaplyet. Skulle systemen flyttas över till svenskt territorium ökar det område som kontrollerar till att omfatta hela södra , inklusive Östersjöinloppen. För att försvåra för Nato kan den ryska ledningen därför överväga att, före själva huvudangreppet mot , utplacera luftvärnssystem på svenskt område. Exakt var anses vara av mindre militär betydelse, men vore ett naturligt val. Ur rysk synvinkel har ett sådant framkantsagerande fördelen att Natos artikel 5 inte utlöses i konfliktförloppets inledande skede. Det vore därför ett mindre riskfyllt företag än själva huvudangreppet. kan tänkas ha dubbla skäl att uppmärksamma . Dels som en möjlighet att föra fram egna system, dels för att förhindra att blir plattform för omvärldens försvarsinsatser. I den senare delen kan det således bli frågan om en kapplöpning mellan angripare och försvarare. De baltiska staterna och kommer i händelse av ett ryskt angrepp på av allt att döma begära stöd från . På grund av det begränsade strategiska djupet i de baltiska staterna kommer en sådan begäran sannolikt att aktualiseras tidigt i händelseförloppet. Begäran torde i första hand gälla möjligheter att utnyttja svenskt luftrum, svenska flygbaser5 liksom transportvägar till lands. Sannolikt önskar även tillträde till , som har största hamnfaciliteter. Natoländerna behöver i konfliktens inledningsskede vidare säkerställa infarten genom de danska och dansk-svenska sunden i södra torde kräva samverkan med . 5Med de internationella insatserna över följer behov av lufttankning, att kunna göra snabba omgrupperingar, att skapa kortare anflygningstider, tillgång till reservbaser, lagring av materiel mm. 6Hamnen i gör Östersjöutloppen till viktigaste kommersiella utförselled. Om den ryska utfarten blockeras skulle den ryska ekonomin drabbas oerhört hårt, vilket är ytterligare en indikation på vilka allvarliga konsekvenser en militär konflikt i skulle få. Tänkbara militära hot i närområde räknar rimligen med att , förutom engagemang i EU-ramen, vore redo att bistå Nato i en kris i . I den ryska planeringen torde därför ingå åtgärder för att kunna förhindra detta, också med militära medel. När man på rysk sida uppfattar att Nato är på väg att återta , går det inte att utesluta att söker ett snabbt avgörande – vad som på rysk sida benämns de-eskalering7 – genom att hota med kärnvapen. Så långt i scenariot upphör givetvis förmågan att sluta sig till rationella handlingsmönster. I det fall man på rysk sida avser att öka trycket på de baltiska länderna är det sannolikt i första hand hybridmetoder som kommer att tillgripas. Kännetecknande för dessa är att det är svårt att avgöra när de övergår i ett regelrätt militärt angreppsföretag. I den ryska militärdoktrinen görs ingen tydlig gränsdragning mellan krig och fred. Läget däremellan benämns icke-linjär krigföring. Den ryska generalstaben definierar icke-linjär krigföring som den koordinerade användningen av statens politiska, militära, ekonomiska och kulturella resurser i syfte att uppnå ett politiskt mål. Den icke-linjära krigföringen syftar till att destabilisera motståndarens samhällsfunktioner, utan att nödvändigtvis uppträda öppet militärt. Ett generellt syfte är att hålla det utsatta landet under tryck och skapa förutsättningar för eventuella framtida militära operationer. Skeendet kan inledas på låg nivå, för att successivt stegras. Aktiviteter bedrivs på många olika nivåer . Instrumenten kan användas närsomhelst – , i sekvens eller i olika kombinationer. Strängt taget alla medel som kan föreställas för att skada ett modernt samhälle ingår i arsenalen.8 7Se avsnittet säkerhetspolitiska begrepp i bilaga 2. 8Underblåsande av minoritetsmotsättningar, cyberattacker, propaganda, ekonomiska sanktioner, skapande av flyktingströmmar, störning av energiförsörjningen, stöd till terrorism, smutskastning av centrala beslutsfattare, smittspridning, renodlade kriminella aktiviteter. Till denna bild hör att dagens europeiska länder är del av en global och kommersiell verklighet. Viktiga samhällsystem som transporter och sjukvård kan ägas av anonyma internationella aktörer och samhällets möjlighet att utöva kontroll vara begränsade. Tänkbara militära hot i närområde I ett läge som hotar att utvecklas till regelrätt militär konfrontation kan tidsspannet från de inledande åtgärderna till den högsta punkten på konfliktskalan vara kort. Därmed försvåras möjligheterna för den angripna staten, och dess allierade, att fatta riktiga beslut. Beslutsfattandet kan också kompliceras av tvetydighet och förnekbarhet i angriparens uppträdande. Operationerna på är exempel på detta. Det tog, vad utredningen erfarit, innan man i Natokretsen var överens om att vad som skedde på faktiskt var ett regelrätt ryskt övertagande. Metoderna för den icke-linjära krigföringen utvecklas löpande i . Organisatoriska reformer för att öka kapaciteten inom de väpnade styrkorna genomförs. De mest påtagliga sker inom specialförbanden, som utbildas för att kunna ge understöd till separatiströrelser i närområde. Hybridhot ställer stora krav på förmåga hos den angripne att skapa en sammanhängande bild ur ett skenbart osammanhängande förlopp. Det centrala problemet för EU och Nato i en kris i blir att nå samsyn om när den kritiska punkten i angreppet passerats och när solidaritetsklausulerna därmed blir tillämpliga. Fakta på marken kan ha skapats innan relevanta motåtgärder hunnit vidtas. En naturlig strategi i ett angreppsfall mot vore för att försöka driva den icke-linjära krigföringen så långt det går, utan att överträda de nivåer där de europeiska och transatlantiska solidaritetsdeklarationerna utlöses. De angripna staterna kommer, å sin sida, att försöka säkerställa att detta sker och att konflikten därmed internationaliseras. En utvecklad hybridkrigssituation är därmed till sin natur instabil. Nato har efter angrepp på i allt större utsträckning uppmärksammat hybridhotsproblematiken. Lösningen har tills vidare blivit att utveckla ett samarbete med EU, som för sin del identifierat nyckelområden för detta.9 Den pågående, i praktiken informella, dialogen mellan EU och Nato i dessa frågor 9 Bland annat så kallad situationsmedvetenhet, strategisk kommunikation och IT-säkerhet. Tänkbara militära hot i närområde kommer, som framgick vid i , att stärkas.10 Att icke-linjär krigföring kan tänkas vara den metod som skulle välja, i det fall man önskar öka trycket på de baltiska staterna, innebär inte att Natomedlemskapet förlorat sin relevans för dessa. Inneslutningen i Nato – liksom integrationen i EU – är av existentiell samhällspsykologisk betydelse för de baltiska folken. Den stärker den samhälleliga självkänslan och blir därmed en del av den samlade motståndskraften. Ytterst handlar denna om den sociala sammanhållningen och uthålligheten, om tilltron till sig själv. 10 Gemensam deklaration av Europeiska rådets ordförande , ordföranden i Kommissionen och Natos generalsekreterare . 6Sveriges nationella militära förmåga För en officiell bild av nationella militära förmåga hänvisas till den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2015.1 Utredningen konstaterar för sin del att försvarsbesluten fick stora konsekvenser. I likhet med de flesta europeiska länder valde att utnyttja ”fredsvinsten” efter slut. Den svenska försvarsmaktens volym reducerades drastiskt. De mer kvalificerade förbanden inom armén minskade med och territorialförsvarsförbanden avvecklades helt. Antalet stridsfartyg och stridsflygplan minskade med . Hemvärnet reducerades med . Den mycket snabba och konsekventa nedmontering av försvaret som gjordes får betecknas som en revolution i det tysta. Försvarsanslagen reducerades med ungefärligen i årlig anslagsnivå. Uttryckt som andel av BNP minskade försvarsutgifter från 1990 via till dagens . Skälet till minskningarna var inte enbart det nya och förbättrade omvärldsläget. Det fanns också inbyggda brister i det militära systemet – omodern förrådsställd materiel, eftersatt underhåll och övningsverksamhet – som motiverade långtgående åtgärder. Minskad ekonomi och militär teknologiutveckling talade i sig för ett omtänkande vad gällde försvarsstrukturerna. Den sovjetiska kollapsen kom ”lägligt” i så måtto att minskade militära resurser likväl kunde sägas stå i proportion till den nya hotbilden. 1 Proposition 2014/15:109. försvar 2016–2020. som nedskärningarna gjordes bibehölls en kvalificerad teknisk och taktisk förmåga inom några förbandstyper så som stridsflygplan och ubåtar. En bit in har med cirka 60 stycken nya E-plan ett flygvapen av modern internationell standard. De fyra ubåtar som kommer att hålla inom de närmaste decennierna är av hög klass. Sju korvetter innebär vidare en inte obetydlig marin kapacitet. Satsningar görs också på en ökad ubåtsjaktförmåga. Försvarsbeslutet utgjorde ett trendbrott. Försvaret går från ett internationellt insatsförsvar till ett försvar som har tydlig nationell inriktning. Det enskilt viktigaste är att öka den operativa förmågan. Med det nya försvarsbeslutet är avsikten att upprätta armé- förband vilka skall kunna verka som två brigader med sammanlagt 120 moderna stridsvagnar i, som det heter, ”hög konfliktnivå mot en kvalificerad motståndare”.2 Krigsförbanden organiseras i första hand för att kunna möta ett väpnat angrepp. tillförs en särskild stridsgrupp, dock utan långräckviddiga vapensystem vilka är avgörande för att bekämpa ett luftlandssättnings- eller landstigningsföretag. Utredningen har svårt att avgöra i vilken grad nationella förmåga – när den väl etablerats – kommer att vara dimensionerad för en bedömd hotbild. Det förefaller dock vara en allmän uppfattning att den svenska försvarsmakten uppvisar inte oväsentliga brister. Det är oklart i vilken utsträckning den kan uppträda samlat över ett större område. Ett särskilt problem gäller förbandens uthållighet. Tydliga luckor finns bland annat i fråga om artilleri och luftvärn, liksom logistik och krigssjukvård. Ett problem som tillkommer efter 2020 är att flera nyckelsystem – inom samtliga vapenslag – successivt behöver bytas ut eller moderniseras. Det skall påminnas om att försvarsmaktens möjligheter att verka i händelse av kris eller höjd beredskap är beroende av stöd från civila aktörer. Ingen planering eller förberedelse för detta har 2 Proposition 2014/15:109. försvar 2016–2020, s. 73. SOU 2016:57 nationella militära förmåga Med det nya försvarsbeslutet kommer dock sådana att inledas. Det är i denna del svårt för utredningen att dra någon annan slutsats än att – liksom övriga europeiska länder – är beroende av stöd från andra stater och organisationer för att i ett krisfall kunna hävda sin suveränitet. 7Bilateralt och multilateralt samarbete säkerhets- och försvarspolitiska samarbeten kan delas in i bilateralt samarbete med enskilda länder respektive multilateralt samarbete inom ramen för olika organisationer. En mellanvariant är så kallad minilateralism, där mindre grupper av länder samlas kring olika projekt. Det nordiska samarbetet är ett exempel härpå. Avvägningen mellan dessa samarbetsformer är av stor betydelse och bidrar till att definiera länders säkerhets- och försvarspolitiska profil och identitet. För svensk del utgör en stark tro på multilateralismens fördelar en utrikes- och säkerhetspolitisk reflex. Engagemanget i FN och sedermera och EU är de tydligaste exemplen på detta förhållningssätt. Men bedriver även en rad bilaterala samarbeten, inte minst med länder i närområdet. En trend har varit att dessa fått ökad betydelse. Bara och har ingått överenskommelser om bilateralt försvarspolitiskt samarbete med , , , och . ansluter sig här till ett internationellt mönster, där det traditionella multilaterala samarbetet kompletteras med bilaterala överenskommelser på det försvars- och säkerhetspolitiska området. Även inslagen av minilateralism – både inom och utanför de multilaterala organisationernas ramar – blir tydligare i . Inte minst gäller detta militär förmågeutveckling, där likasinnade länder i stället gärna prövar mindre format. Bilateralt samarbete erbjuder flera fördelar. Den mest uppenbara är att det kan anpassas till ländernas individuella behov. Bilateralt och multilateralt samarbete sydda lösningar går i allmänhet inte att åstadkomma i multilaterala sammanhang, där länder förväntas acceptera hela det paket som följer med medlemskap. Bilaterala samarbetspartners identifieras på basis av olika kriterier. Till dessa hör geografisk närhet, gemensamma hotuppfattningar, försvarsindustriella intressen, förmågeutveckling – eller en naturlig kombination av dessa. Förutom den militära verksamheten lägger bilaterala samarbeten en god grund för en säkerhets- och försvarspolitisk dialog. I idealfallet uppnås en positiv växelverkan mellan denna och det praktiska samarbetet. Men det bilaterala formatet har sina begränsningar. Samarbetet får ofta mindre räckvidd; ibland omfattar de inte mer än några enstaka projekt. De kan också påverkas av ändrade politiska förutsättningar i de deltagande länderna. Regeringar växlar och därmed ländernas intresse för bilateralt säkerhets- och försvarspolitiskt samarbete. Att göra sig beroende av bilaterala samarbeten är därför att i någon mån exponera sig för förändringar i andra länders inrikespolitiska konjunkturer. Denna oförutsägbarhet innebär ett visst mått av risktagande, som ökar ju större beroendet blir av ett enskilt samarbete. Det finns vidare en praktisk avigsida med bilaterala arrangemang. Varje sådant är unikt och förutsätter byråkratiskt stöd och underhåll. När de växer i antal ökar belastningen på berörda departement och myndigheter. För länder med små förvaltningar blir detta särskilt kännbart. Att hävda multilateralismen är alltså en huvudlinje i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Skälen är främst den insyn och de påverkansmöjligheter som även små stater får genom denna, liksom att gemensamma och allmänt accepterade regler för beslutsfattande etableras. För ett litet land, i synnerhet om det är granne till ett större och mäktigare, är det en naturlig inställning att verka tillsammans med likasinnade länder i organiserade, multilaterala sammanhang. Det multilaterala formatet säkerställer också transparens och gemensam politisk styrning i ledningsansvaret för militära insatser. Bilateralt och multilateralt samarbete Multilateralt samarbete är som regel mer omfattande och gränslöst än det bilaterala. Medlemmarna förväntas acceptera samtliga rättigheter och skyldigheter i medlemskapet.1 De organisationer som beskrivs i utredningen har, med undantag av FN, på det försvars- och säkerhetspolitiska området krav på enhällighet i beslutsfattandet. Kompromissande och ibland utdragna beslutsprocesser hör därför till multilateralismens vardag.