sou · H4B310 · 2016-02-01 00:00:00 — Det kan därför vara svårt för den intresserade att få information och att bilda sig en uppfattning om myndigheternas olika engagemang på EU-nivå, och därmed även att föra fram sin åsikt.18 Även kommuner och landsting/regioner försöker ibland att i ett tidigt skede påverka kommande förslag och detta påverkansarbete har ökat över tid.19 I många fall sker arbetet via regionkontoren i för regionkontoren varierar, men gemensamt 14Martens 2005; Egeberg & Trondal 2009. 16Hettne & Reichel 2012, s. 56. 17Följande uppgav att de informerar om kommande möten i kommittéer, arbetsgrupper, nätverk eller liknande: Kronofogden, Myndigheten för , , , , , , , samt i . Följande myndigheter uppgav att de informerar om vad som diskuterades på motsvarande möten: Kronofogden, Myndigheten för , , , , , , i , , i , , , , och folkminnen (Statskontoret 2015). 19Berg & 2007. 20Utöver regionkontoren har Stad och Brysselkontor. Bättre insyn, delaktighet och inflytande är att de bevakar EU och , bidrar med rådgivning och strategiskt påverkansarbete åt kommunerna samt verkar för att öka andelen EU-finansierade projekt i kommunerna. När kontoren etablerades lades fokus på att förmedla information hemåt och ta emot studiegrupper, men numera arbetar de i allt större utsträckning med att försöka påverka inriktningen på politiken.21 Trots detta allt mer aktiva påverkansarbete har i princip inget av kontoren i uppgift att informera region- eller kommuninvånarna om verksamheten. Målgrupper för den information som regionkontoren tillhandahåller är i stället i första hand folkvalda och tjänstemän samt företag. EU-informationsfrågor hänvisas i stället ofta till Direktkontor.22 Vi har bara hittat ett fåtal fall där kommuner informerar om sitt påverkansarbete i Bryssel.23 Vår samlade bild är också att det är ytterst få kommuner och regioner som regelbundet samråder med intresserade parter eller informerar om detta arbete. Vi har inte heller hittat något exempel där regioner eller kommuner har utnyttjat medborgardialoger eller liknande verktyg för att diskutera detta lobbyarbete med sina väljare. Den som själv vill påverka eller få inblick i kommunerna och regionernas påverkansarbete mot EU:s institutioner måste i stället ta egna kontaker. En annan form för tidigt inflytande är det så kallade medborgarinitiativet.24 Minst en miljon människor från åtminstone sju EU-län- der kan uppmana att föreslå gemensam EU-lag- stiftning. Dock finns inget krav på kommissionen att lägga fram ett förslag, men om den avslår initiativet måste det motiveras. Eftersom tröskeln för medborgarinitiativ är högt satt är det bara tre initiativ som lyckats få ihop tillräckligt många underskrifter.25 22Västra är ett undantag. På deras webbplats kan man följa verksamheten, och de anordnar vissa utåtriktade evenemang (bl.a. tävlingar för gymnasieungdomar). Även Region tillhandahåller viss EU-information. 23Stockholm stad har viss EU-relaterad information på där bland annat EU-yttran- den publiceras. Ett undantag är även t.ex. stads information om dess arbete med att påverka EU:s miljöpolitik som publicerades i samband med klimatmötet COP21 . 24Medborgarinitiativet infördess genom Lissabonfördraget som ett verktyg för deltagardemokrati. Syftet var att förbättra medborgarnas möjligheter till politiskt deltagande på EU-nivå. 25Right2Water (Vatten och sanitet är en mänsklig rättighet! Vatten är en samhällsnytta, inte en handelsvara!) uppmanar att garantera att vatten inte privatiseras, One of Us (En av oss) uppmanar till att EU-stöd inte går till stamcellsforskning och Stop Vivisection (Stoppa djurförsök) uppmanar upphäva direktiv /63/EU och lägga fram ett nytt förslag som syftar till att stoppa djurförsök. Bättre insyn, delaktighet och inflytande Av totalt 245 initiativtagare till olika medborgarinitiativ har 10 varit bosatta i . Initiativen One of us och Right2Water samlade totalt 1 721 626 respektive 1 659 543 underskrifter, av vilka 2 468 respektive 11 579 kom från svenskar. Stop Vivisection samlade 1 173 130 underskrifter varav 7 661 var från svenskar.26 har inget medborgarinitiativ lett till ny lagstiftning. har det europeiska medborgarinitiativet varit föremål för diskussion på EU- nivå och det övervägs om åtgärder bör vidtas för att förenkla möjligheterna att initiera ett medborgarinitiativ. På kommissionens webbplats finns dels information om reglerna för medborgarinitiativen, dels information om alla föreslagna initiativ. I har ansvar för att kontrollera och intyga stödförklaringar för medborgarinitiativ.27 EU:s lagstiftningsprocess börjar oftast med att kommissionen utarbetar ett första utkast där inriktningen anges för det som ska bli ett konkret lagförslag. Dessa tidiga utkast kan presenteras i form av t.ex. arbetspapper, grönböcker, vitböcker, meddelanden, handlings- och färdplaner.28 Det är numer fördragsfäst att det ska ske offentliga samråd (public consultations) med ”alla berörda parter” innan EU-kommis- sionen lägger fram nytt lagstiftningsförslag. Enligt Lissabonfördraget ska alla som vill – organisationer, företag och medborgare – ha möjligheter att komma med synpunkter i en slags europeisk remissrunda.29 Under denna fas av kommissionens arbete hålls därför van- 26Andelen svenska underskrifter var för Right2Water , One of us och Stop Vivisecton av underskrifterna. 27Valmyndighetens verksamhet planeras att inkorporeras i från . 28Grönböcker är samrådsdokument som tas fram av i början av ett lagstiftningsförfarande för att användas som diskussionsunderlag då berörda intressenter konsulteras. Grönböcker följs vanligen av en vitbok som är ett policydokument som innehåller konkreta förslag inom ett område. Meddelanden är dokument där kommissionen formellt föreslår åtgärder och ändringar i regelverket som kan eller bör vidtas för att genomföra EU:s politik inom ett område. Meddelanden kan inleda debatter eller samrådsprocesser, men kan även läggas fram efter att ett offentligt samråd avslutats. Handlingsplaner är planer över genomförandeåtgärder på ett område där grundläggande principer redan är fastlagda i direktiv eller förordningar. Färdplaner är en första beskrivning av kommissionens planerade initiativ. Färdplaner syftar till att informera om samt ge en överblick över kommissionens arbete i ett tidigt stadium. (SOU 2008:118, bilaga 5; 2014; 2015). 29Artikel 11, Fördraget om Europeiska unionen. Bättre insyn, delaktighet och inflytande ligtvis en rad samråd med utomstående aktörer. Det kan till exempel vara nationella experter och olika intressenter som kommer att beröras av förslaget. samråd – en tidig remissrunda inleder normalt en ny lagstiftningsprocess med en konsultation på nätet. Dessa samråd är antingen öppna för alla intresserade eller enbart för grupper som direkt påverkas. Kommissionen är bara skyldig att ha offentliga samråd om förslag som har en konsekvensanalys och för grönböcker. har dock en praxis vuxit fram där har offentliga samråd för många fler slags dokument: arbetspapper, grönböcker, vitböcker, meddelanden och handlingsplaner. meddelade kommissionen att samråden ska utökas ytterligare och att det ska finnas möjlighet att lämna synpunkter under hela lagstiftningsprocessen.30 använder sig också i allt större utsträckning av enkäter på nätet för att få synpunkter från fler än de organisationer som är kommissionens utvalda samtalsparter. De offentliga samråden kan sägas bestå av flera faser. Under den första fasen sker slutna samtal mellan kommissionen och ett urval intressegrupper och andra berörda parter.31 Därefter bjuds alla som är intresserade in till det öppna samrådet. Den öppna samrådsfasen har ofta två delar, dels inhämtandet av skriftliga synpunkter, dels öppna samråd där intresserade muntligen kan föra fram sitt budskap till kommissionens tjänstemän. Efter det öppna samrådet fortsätter kommissionen med ett s.k. målinriktat samråd med utvalda grupper i slutna möten.32 Alla pågående och avslutade samråd listas på webbplatsen Din röst i . En sammanfattning berättar vad syftet med samrådet är och vad vill ha svar på. Även inkomna svar publiceras ofta i samband med att de ges in.33 När kommissionen öppnar 30COM(2015) 215 final av . Även delegerade akter och genomförandeakter ska omfattas av samråd. 31Intresseorganisationer med Brysselkontor eller de som är med i en paraplyorganisation har visat sig få ett förmånligt tillträde redan i det tidiga stadiet av de offentliga samråden. (2015). Bättre insyn, delaktighet och inflytande ett offentligt samråd informeras alla i kommissionens lobbyregister (transparency register) som uppgett att de är intresserade av just detta politikområde. Av lobbyregistrets över 7 000 företag, organisationer, konsultfirmor och tankesmedjor har drygt hundra säten i I vissa fall informerar Europeiska kommissionens representation i på sin webbplats eller på Twitter om aktuella samråd som de anser vara särskilt relevanta för en svensk publik. Det finns också möjlighet att elektroniskt prenumerera på nya samråd på kommissionens webbplats. får in allt ifrån en handfull till många tusen remissvar, men för ingen samlad statistik över dem. Det finns inte heller några regler om vilken information om de svarande som ska inhämtas och redovisas. Därför går det inte att se hur många av svaren som kommer från svenskar utan att göra en särskild analys av varje samråd. En systematisk genomgång av samtliga samråd som genomfördes av Sieps visar att avslutade totalt 130 offentliga samråd om arbetspapper, grönböcker, vitböcker, meddelanden samt handlings- och genomförandeplaner.35 Totalt inkom över 93 000 svar från nationella parlament och regeringar, myndigheter, organisationer, tankesmedjor och enskilda personer. Drygt 1 100 av svaren, eller , beräknades komma från svenska statliga instanser, organisationer eller privatpersoner. När regeringen svarar på kommissionens samråd ligger ansvaret på respektive departement. Av de genomgångna svenska svaren i studien från Sieps stod regeringen för knappt en tredjedel.36 Detta påverkansarbete förblir dock osynligt och därmed i princip omöjligt att ta del av för en utomstående intressent. Svaren finns i regel inte att tillgå via regeringens webbplats, och där finns inte heller någon information om aktuella samråd. Trots interna riktlinjer verkar det saknas enhetliga rutiner för hur och när kommissionens samråd ska besvaras. Ett departement uppgav att det är svårt att få information om hur departementet bör och kan svara på kommissionens offentliga samråd samt att det kan vara oklart i vems namn ett svar ska lämnas, departementets, regeringens eller Sveriges.37 Bättre insyn, delaktighet och inflytande Det ansvariga departementet ska även överväga om det bör hållas samråd med det omgivande samhället med anledning av kommissionens offentliga samråd.38 Enligt riktlinjerna ska ”departementen särskilt överväga om det är möjligt att även involvera allmänheten i samrådet”. Det saknas sammanställningar av i vilken utsträckning detta sker. Flera departement uppger att de bereder svar på kommissionens öppna samråd på samma sätt som när andra frågor bereds i . I vissa fall hörs externa intressenter formellt (t.ex. genom remiss) eller informellt innan svaren skickas in, men även här verkar rutinerna vara olika.39 Några departement saknar helt fasta rutiner för samråd. Flera departement ansåg däremot att EU:s öppna remiss- och samrådsförfaranden är ett bra och transparent arbetssätt som borde ta efter. ”I synnerhet vad gäller IT-baserade lösningen med goda möjligheter att ta del av remissvar”, tillades av ett departement.40 Departementen håller ofta en dialog med berörd myndighet om kommissionens öppna samråd. Svar tas ofta fram gemensamt med, eller enbart av, berörd myndighet. En myndighet kan till exempel svara på samrådet efter överenskommelse med departementet, som därmed avstår att delta. I en studie av Statskontoret uppgav cirka en fjärdedel av myndigheterna att det händer att de besvarar kommissionens samråd.41 Bland de 130 samråd som avslutades fanns sammanlagt sju svar från sex svenska myndigheter.42 Det kan också vara tvärtom så att departementet svarar efter samråd med myndigheten. Trots att myndigheternas ställningstaganden kan påverka kommissionens arbete, synliggörs deras svar inte systematiskt. Enstaka myndigheter publicerar information om kommissionens aktuella samråd på sina webbplatser och i andra kommunikationskanaler, men däremot redogör myndigheterna sällan för det egna ställningstagandet i frågan. (), och är några exempel på myndigheter som publicerar kommissionens offentliga samråd inom sina respektive områden och bidrar därmed till att sprida kunskap om påverkansmöjligheter i anslutning till samråden. 38Regeringskansliet 2004 (Cirkulär 13 om handläggning av kommissionens offentliga samråd är under revidering, informationen kommer från senast tillgängliga versionen). 39Detta framkom i ett frågeformulär om samrådsformer som utredningen lät departementen besvara 2015. 40Frågeformulär om samrådsformer som utredningen lät departementen besvara 2015. Bättre insyn, delaktighet och inflytande Även regioner och kommuner besvarar kommissionens offentliga samråd. I en enkät som vi lät göra i samarbete med SKL angav av de kommuner och landsting/regioner som svarade att de besvarar kommissionens offentliga samråd.43 Mycket talar dock för att en betydande del av dessa svar har sänts från SKL och inte från de enskilda kommunerna. fanns SKL, , region och med bland dem som hade svarat på samråd.44 Det verkar vara mindre vanligt att kommuner inhämtar synpunkter från det omgivande samhället inför besvarandet av kommissionens offentliga samråd. Bara en av fem kommuner och landsting/ regioner uppger att de gör det.45 De viktigaste samrådsaktörerna tycks vara kommunala/regionala bolag samt intresseorganisationer. Frånvaron av dialog och information gör det svårt för den intresserade att föra fram sina åsikter till sina regionala och kommunala folkvalda, och därmed påverka innehållet i den kommunala och regionala ”lobbyingen” i . Det finns dock enstaka kommuner som på ett allmänt plan informerar kommuninvånarna om rätten och möjligheten att påverka gentemot EU-nivån. Ett exempel är Falu kommun, som ”utfärdar” ett särskilt demokratipass, med information om möjligheterna att påverka lokalt, regionalt, nationellt och på EU-nivå. Under EU- delen beskrivs bland annat kommissionens offentliga samråd och medborgarinitiativet, men däremot inte hur den intresserade kan påverka utformningen av den kommunala EU-politiken. Även kommun har tagit fram ett liknande demokratipass. Tidiga samråd på hemmaplan Utöver de synpunkter som regeringen, myndigheterna, och regioner/kommuner specifikt framför i samband med kommissionens öppna samråd, sker annat nationellt arbete i detta skede. Även i dessa sammanhang finns vägar att påverka, om än inte alltid så transparanta. I det svenska systemet saknas ett formellt och systematiskt 43Förmodligen är siffran betydligt lägre, enligt SKL. Det är svårt att dra några långtgående slutsatser utifrån enkäten som besvarades av av de tillfrågade. 45Sveriges Kommuner & Landsting 2015. av de svarande visste dock inte ifall det skedde. Bättre insyn, delaktighet och inflytande arbetssätt för att inhämta synpunkter från det omgivande samhället inför och under förhandlingarna i EU. När regeringen ska ta fram svenska positioner inför sitt deltagande i EU:s lagstiftningsarbete tillsätts t.ex. i regel ingen kommitté, och remissförfarandet tillämpas inte på samma sätt som i det nationella lagstiftningsarbetet eller när EU-lagstiftning väl ska genomföras i . Jämfört med vissa andra EU-länder framstår därmed som ”baktungt”. Några länders regeringar har tidigarelagt samråden med det omgivande samhället, så att de i större utsträckning sker i samband med förhandlingarna på EU-nivå. Detta sker genom att man inrättar mer eller mindre fasta beredningsgrupper i EU-relaterade frågor där fackdepartementen i regeringen träffar olika berörda parter. Exempel på sådana beredningsgrupper är ”EU-special- utvalg”, ”EU-beredningssektioner” och ”Beoorderling Niuwe Commissievoorstellen”. Gemensamt för dessa beredningsgrupper är att de har en enhetlig struktur och ett tydligt uppdrag att bistå regeringen vid framtagandet av nationella ståndpunkter samt att de kommer in tidigt i processen när de första ståndpunkterna ska formuleras. Särskilt i den danska modellen finns dessutom ett utvecklat system för att hålla parlamentet informerat genom att framförda synpunkter redovisas skriftligen av departementet inför frågans behandling i Europautskott.46 Möjligheter för den att inhämta synpunkter i ett tidigt stadium saknas inte i , men de utnyttjas inte systematiskt. Detta beror sannolikt delvis på att regeringens formella samrådsansvar aldrig har blivit tydligt reglerat i lag. Av Regeringsformen framgår att regeringen, i samband med beredning av regeringsärenden, ska inhämta upplysningar och yttranden från berörda förvaltningsmyndigheter och, i den mån det behövs, även från kommuner, sammanslutningar och enskilda.47 Förslag till lagstiftning på EU-nivå, dvs. kommissionens förslag till förordningar och direktiv, är dock formellt sett inte regeringsärenden.48 Det finns därmed 46I finns en ambition att hämta in synpunkter på förslag från olika delar av samhället. Inom så kallade ”arbetsbord” samlas berörda ministerier, myndigheter och andra aktörer för en fördjupad dialog kring EU-politiska frågor. Svar på ambassadbeställning. 47Regeringsformen 7 kap. 2 §. 48För en genomgång av de utredningar, betänkanden och propositioner som berört denna fråga, se kapitel 5 i betänkande 2014/15:KU10. I SOU 2008:118 (s. 87) rekommenderas även att regeringen ”bör klargöra att regler och rutiner som gäller regeringsbeslut, bl.a. i instruktion för , även gäller EU-ärenden”. Bättre insyn, delaktighet och inflytande inget grundlagsfäst krav på regeringen att samråda med berörda parter inför lagstiftningsarbetet i EU (se även avsnitt 2.3). Det finns däremot interna riktlinjer för som rekommenderar att departementen inhämtar synpunkter på ett tidigt stadium inför förhandlingen av en EU-rättsakt, till exempel genom att upprätta en berednings- eller referensgrupp som följer en enskild förhandling eller sakfråga.49 Tanken med dessa samråd är att de ska möjliggöra både en väl förankrad ståndpunkt på nationell och regional/lokal nivå och möjliggöra delaktighet och inflytande i EU för det omgivande samhället. I vissa fall har också olika typer av berednings- och referensgrupper etablerats med detta syfte och i andra fall har ansvarigt departement anordnat t.ex. en hearing.50 Det förefaller dock som om dessa arbetsformer används i varierande grad och ofta inte alls under den tidiga fasen.51 Därmed saknas fortfarande formaliserade möjligheter för intresserade aktörer att framföra synpunkter till regeringen inför lagstiftningsarbetet i EU. Dessutom har tidigare påpekat att i de fall då synpunkter inhämtats på ett tidigt stadium så händer det att dessa inte redovisas förrän när det antagna direktivet ska genomföras.52 Det händer även att myndigheter informerar och samråder om EU-relaterade frågor inom sina respektive verksamhetsområden. Främst sker dessa samråd inom ramen för myndighetens generella samrådsförfaranden och gäller vanligtvis en del eller ett fåtal betydelsefulla EU-frågor. Av de myndigeter som deltar i EU-arbetet uppgav tre av fyra i Statskontorets enkät att de haft någon typ av samrådsform med intresserade aktörer inom sina respektive ansvarsområden. Samråden har ofta informell karaktär – uppger att det antingen sker ad hoc-möten eller direkta kontakter med intresserade aktörer. Samråden sker ofta inför och under kommissionens arbete, men omkring hälften av myndigheterna uppger att samråden inte är kopplade till en särskild fas i EU:s beslutsprocess.53 Det vanligaste är att myndigheter tar upp EU-frågor inom ramen för sina generella samrådsformer. Drygt en fjärdedel av 49Se bl.a. interna riktlinjer. 2014b (Cirkulär 3). 52Hettne & Reichel 2012, s. 77. Bättre insyn, delaktighet och inflytande myndigheterna har dock särskilda EU-samråd.54 Ett fåtal myndigheter uppgav att de samråder i alla EU-frågor som myndigheten arbetar med.55 Vid sidan av informella kontakter bjuder en majoritet av myndigheterna in till återkommande möten med intresserade aktörer, och lika många har möten med formaliserade arbetsgrupper som är knutna till myndigheten. Den viktigaste samrådsgruppen är andra myndigheter. Nästan alla myndigheter uppger att de bjuder in andra myndigheter till samråd. Även representanter för näringslivet är centrala samrådsaktörer för myndigheterna och blir inbjudna i sju av tio samråd. I drygt hälften av samråden bjuds ideella organisationer in, och i lika många fall forskare och experter. Kontakter med andra aktörer och allmänheten är mer sällsynta, och endast en av tio myndigheter informerar allmänheten om samråden. Under dessa förutsättningar är det svårt för den intresserade att få insyn i eller försöka påverka inriktningen utan egna efterforskningar och initiativ. Utskotten i ska enligt 7 kap. 13 § Riksdagsordningen följa arbetet i Europeiska unionen inom sina ämnesområden. Om ett utskott vill kan det redan i ett tidigt skede begära en överläggning med regeringen om en fråga, något som dock i regel sker först i ett senare skede då ett förslag har presenterats (se nedan). Kommissionen översänder nya samrådsdokument till de nationella parlamenten, som har möjlighet att yttra sig över dem till kommissionen. Det kan bl.a. handla om grön- och vitböcker där kommissionen redogör för utkast till förslag och åtgärder inom ett område. Ansvarigt utskott skriver ett granskningsutlåtande, som kammaren beslutar om.56 –2014 tog kammaren ställning till 84 EU- samrådsdokument vilket resulterade i 82 granskningsutlåtanden.57 Det är ytterst ovanligt att i sitt utåtriktade arbete tar upp EU-relaterade frågor redan under planeringsfasen. Det är bara undantagsvis som EU-relaterade frågor förekommer när utskotten anordnar offentliga evenemang, och bara i enstaka fall har dessa handlat om frågor där det inte föreligger konkreta förslag. 55Dessa var: i , och folkminnen, Forte, Rymdstyrelsen, , . 56Utkast till rättsakter är undantagna. 57Granskningsutslåtanden publiceras på , men är svåra att hitta. Bättre insyn, delaktighet och inflytande har inte hållit någon offentlig utfrågning de senaste fem åren.58 För den utomstående är det därför svårt att få inblick i de diskussioner som förekommer i i ett tidigt skede, särskilt som riksdagsutskotten i regel sammanträder inom stängda dörrar. I andra länder förekommer det att framåtblickande EU-frågor diskuteras med större regelbundenhet i parlamenten. I bl.a. hålls en allmän EU-debatt i plenum i samband med att statsministern presenterar sitt State of Union-tal där även Europaparlamentariker bjuds in. I redovisar regeringen för parlamentet prioriteringar och sin grundläggande inställning till det kommande årets aktuella EU- frågor.59 Undantaget från regeln: EU:s utrikespolitik Som vi nämnde ovan är EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, inklusive den gemensamma försvarspolitiken, föremål för en helt annan beslutprocedur. I stället för kommissionen är det medlemsländerna som, tillsammans med unionens höga representant i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor, har initiativrätt. Det är sedan enbart rådet (utan medbeslutande från parlamentet) som fattar de utrikespolitiska besluten. Ofta är besluten inte heller av en sådan karaktär att de är att betrakta som rättsakter som kräver ett juridiskt genomförandearbete på den nationella nivån. Detta innebär att det politiska ansvaret för EU:s utrikespolitik primärt ligger hos rådet, dvs. För den som vill påverka den gemensamma utrikespolitiken är det därför framför allt gentemot regeringen som det finns möjligheter till inflytande.