sou · H4B322 · 2016-03-04 00:00:00 — 5.4Att kräva att hela eller delar av undantas det geografiska tillämpningsområdet , från det att den europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet, EFSA, lämnat sitt yttrande eller den behöriga myndigheten lämnat sin bedömningsrapport, så kan en medlemstat kräva att hela eller delar av sitt territorium ska undantas det geografiska tillämpningsområdet för odling i en ansökan. När det lämnas in en ny ansökan till EU sprids information om det omgående till behöriga myndigheter i medlemsstaterna. Regeringen ska skyndsamt informeras om ansökan enligt 5 kap. 2 § förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. Efter det att en ansökan lämnats in tar det minst , men vanligtvis betydligt innan yttrandet eller bedömningsrapporten är klara. Det finns därför gott om tid att lämna in ett krav om undantag. Kravet om undantag lämnas till kommissionen som i sin tur överlämnar det till företaget som lämnat in ansökan. Det finns inget krav på att motivera till företagen eller kommissionen varför ett geografiskt område ska undantas. Trots att det står att en medlemsstat får kräva att uteslutas betyder det inte att företaget har någon skyldighet att anpassa sin ansökan. Företagen har på sig att ändra ansökan eller bekräfta att det geografiska tillämpningsområdet i ansökan kvarstår. Det är alltså i praktiken frivilligt för företaget att gå med på en medlemsstats begäran om undantag. Om företaget ändrar det geografiska tillämpningsområdet ska det framgå i det slutliga godkännandet. De 19 medlemsländer som använde den likvärdiga över- gångsbestämmelsen om undantag före fick alla ett positivt besked av företagen. Kommissionen får extra för att lägga fram ett förslag till beslut för omröstning i kommittén om detta alternativ används av en medlemsstat. Eftersom det inte behövs någon motivering i detta förfarande är det ett enklare sätt för en medlemstat att få igenom ett förbud än att efter ett godkännande anta bestämmelser baserade på tvingande skäl. Om företagen går med på att utesluta ett territorium borde det inte heller bli problem med varken eller världshandelsorganisationen, WTO. Det finns även bestämmelser som säger att en medlemsstat kan begära att tidigare undantagna territorier återigen ska ingå i det geografiska tillämpningsområdet i ett tillstånd. Den som utfärdat tillståndet ska då ändra beslutet. Företagen har inget att säga till om i den frågan. Eventuella nationella förbud ska vara förenliga med och EU:s åtaganden i WTO. En bedömning av WTO-förenlighet måste göras från fall-till-fall när ett förbud kan antas påverka handeln. Vilket regelverk i WTO som bedömningen i så fall ska göras mot, beror till viss del på syftet med ett eventuellt odlingsförbud. En central fråga vid en bedömning av WTO-förenligheten för ett odlingsförbud, skulle sannolikt vara om genetiskt modifierat utsäde och konventionellt utsäde kan anses vara likvärdiga varor som ska behandlas lika. Denna fråga prövades aldrig i tvisten i WTO, se avsnitt 4.12. Frågan är av betydelse för att bedöma om ett odlingsförbud med handelspåverkan är icke-diskriminerande eller inte. Om ett nationellt förbud skulle stå i strid med WTO-regler om icke-diskrimi- nering, måste det kunna motiveras med skydds- eller undantagsskäl som är relevanta i WTO-sammanhang. Skäl kopplade till miljöskydd kan sannolikt åberopas med större framgång i WTO, än skäl som t.ex. jordbrukspolitiska mål och socioekonomiska effekter som är betydligt mer tveksamma. Andra viktiga frågor vid bedömning av WTO-förenlighet är åtgärdens proportionalitet samt, i de fall miljörisker åberopas, stöd av vetenskapligt underlag. 5.6På vilken nivå i samhället kan beslut om förbud fattas? Förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om förbud mot odling av genetiskt modifierade växter. Regeringen får också kräva att hela eller delar av territorium undantas det geografiska tillämpningsområdet i en ansökan. Utredningen anser att det bör vara regeringen som ska besluta om nationella förbud eller begränsningar av odling av genetiskt modifierade växter. De myndigheter som utredningen samrått med och som yttrat sig i denna fråga håller med. Odlingsförbud är ett nationellt intresse som berör fler myndigheters ansvarsområde, växtodlare och utsädesföretag. är ett litet land och utredningen ser svårigheter med att dela upp förbudsmöjligheter på fler aktörer då det medför kostnader och praktiska problem. Förbud ska också ta hänsyn till internationella åtaganden, bland annat WTO. Odlingsförbud är främst en politisk fråga. Särskilt om politiska mål är den grund som anges som tvingande skäl för ett förbud. Det finns bara nio stycken ansökningar inlämnade om godkännande av genetiskt modifierade växter för kommersiell odling i EU . Eftersom det kommer att handla om få ärenden så anser utredningen att regeringen åtminstone inledningsvis ska ha allt ansvar. I ett senare skede, när det utvecklats principer för när och hur förbuds- eller undantagsmöjligheten kan användas, skulle ansvaret möjligtvis kunna läggas på en myndighet i stället. Utredningen anser att det finns övervägande skäl för att regeringen ska besluta i denna fråga. 5.6.2Uppgifter för berörda myndigheter Om skulle kräva ett undantag från det geografiska tillämpningsområdet har den behöriga myndigheten fortfarande en skyldighet att utföra en miljöriskbedömning av ärendet. Ut- redningen anser att det är viktigt att även nationellt särskilja riskprövningen och prövning av förbud baserade på andra skäl. inrätta en helt ny myndighet för att hantera nationella förbud av odling av genetiskt modifierade växter är inte aktuellt. Ärendemängden är inte omfattande nog för att överväga en sådan åtgärd. Däremot så bör vissa administrativa uppgifter, som inte berör tillståndsprocessen, kunna läggas på . •Jordbruksverket för register över godkända genetiskt modifierade växter. Det vore en mindre uppgift att lägga till vilka av dessa växter som får eller inte får odlas i . •Jordbruksverket har tillsynsansvar för bland annat odling av genetiskt modifierade jordbruksgrödor, samexistensregler och utsäde. Det ger goda förutsättningar även för kontroll av att förbud följs. Frågan om odlingsförbud har främst diskuterats i olika kommuner. Därför tar vi upp denna möjlighet särskilt. Rent principiellt skulle det kunna anses att det bör vara en lokal och folkvald instans som ska bestämma om odlingsförbud. Odling av genetiskt modifierade växter kan anses vara en lokal angelägenhet och kommunerna känner till de lokala förutsättningarna. Kommuner har redan tillsynsverksamhet inom jordbruket. En kommun som förbjuder odling kan vara ansvariga för kontroll att förbudet följs. Då tillsynsverksamhet inom jordbruket redan finns så innebär det en närhet till jordbruket som även ökar möjligheten för informationsspridning lokalt. Med 290 kommuner så riskerar att bli ett lapptäcke av olika odlingszoner om kommuner skulle ges möjlighet att förbjuda odling. Kommuner som vill införa odlingsförbud kanske vill det av olika skäl. En kommun kanske förbjuder odling av alla genmodifierade växter medan grannkommunen tillåter grödor som är resistenta mot vissa skadegörare. Om olika genetiskt modifierade växter får odlas i olika kommuner blir det otydligt för den enskilde. Det försvårar även myndigheternas kontrollmöjlighet eftersom det sällan är kommunen man bor i som man köper utsäde i. Kontroller måste då utföras i fält efter exempelvis tips. Det måste göras DNA-baserade analyser för att säkerställa att det är en genetiskt modifierad växt som odlas och vilken växt det är. Det måste också gå att hitta information om lokala förbud. Det ställer krav på att ett nationellt register upprättas så att invånarna kan hitta information om vad som gäller i den eller de kommuner de verkar i. Om enskilda kommuner kan ställa krav om undantag från det geografiska tillämpningsområdet så ska man ha i åtanke att alla områden som tillståndet inte gäller för ska räknas upp i beslutet. Det är något oklart om uppräkning av undantagna områden även måste stå med på märkningen av utsädet eller i spårbarhetsdokumenten. Sannolikt tas det inte alls emot positivt av varken kommissionen eller företagen om det är många kommuner som skulle vilja bli undantagna från en ansökan (jämför med de länder som har förbud i delar av landet så är det större områden som , och ). Det är heller inte lämpligt att ge varje kommun möjlighet att föreskriva om förbud grundade på tvingande skäl. Kommissionen ska granska förslagen. Det är inte rimligt att ska lämna in flera olika förslag till bestämmelser. Eftersom det krävs välgrundad argumentation för att anta ett förbud som skulle hålla i domstol bör dessutom föreslagna bestämmelser granskas nationellt, framförallt gällande förenlighet med , men även gällande åtagandena i WTO, innan de anmäls till kommissionen. Oavsett vilken sorts förbud det skulle handla om så krävs det att en samordnande funktion inrättas som för talan gentemot företagen och kommissionen. Lokala förbud kan även medföra krav på hantering i gränsområden mellan kommuner som tillåter respektive förbjuder odling, särskilt i jordbruksintensiva områden. Samexistensreglerna syftar till att hindra ekonomiska konsekvenser på grund av märkningskravet vid en inblandning genetiskt modifierat växtmaterial i konventionell skörd. Ett odlingsförbud kan medföra en lägre acceptansnivå för sådan inblandning i skörd. Förutom att hålla avstånd mellan odlingar kan det innebära åtgärder för hantering av spillplantor, det vill säga frö som trillat till marken och gror året efter odlingen är avslutad. Kommunala odlingsförbud kan medföra ökade svårigheter att utföra fältförsök med genetiskt modifierade växter. anger den som ansöker om att utföra fältförsök vilka kommuner som odlingarna potentiellt kommer att placeras i. Om tillstånd ges till försöket så ska kommunen där ett försök kommer att placeras infor- meras om detta. Kommunerna har ingen rätt att påverka dessa beslut. Försöksutförare vittnar om svårigheter att hitta lämpliga platser att utföra försök på. Det beror inte på kommunerna utan har andra orsaker. Kommunala odlingsförbud skulle dock sannolikt inte underlätta den situationen. Vi har övervägt möjligheten att inrätta ett system där lokala instanser får anmäla eller ansöka om att bli undantagna i en ansökan eller ingå i bestämmelser om förbud. En central myndighet skulle i så fall ta emot dessa anmälningar och sammanställa dessa som ett underlag till regeringen. Vi anser dock inte att det skulle vara kostnadseffektivt. Dels medför det en ökad administration dels medför lokala förbud praktiska problem som tidigare nämnts. Förslag: Regeringen får begära att hela eller delar av territorium som tidigare undantagits från det geografiska tillämpningsområdet i en ansökan ska ingå i godkännandet. Ett land som inför en begränsning eller ett förbud har möjlighet att ändra sig. Nationella bestämmelser om förbud grundade på tvingande skäl kan upphävas. Det finns även bestämmelser som säger att en medlemsstat kan begära att tidigare undantagna territorier återigen ska ingå i det geografiska tillämpningsområdet i godkännandet. Företagen har inget att säga till om utan kommissionen eller den myndighet som har utfärdat godkännandet ska ändra i det beslutet. Utredningen anser att det bör vara samma instans som anmäler krav om förbud som också har befogenhet att ändra kravet. Regeringen ska därmed ges bemyndigande att begära tidigare undantagna territorium återigen ska ingå i ett beslut om godkännande. 5.8Förbud i hela eller delar av landet Det ska vara upp till regeringen att avgöra om ett förbud mot odling av genetiskt modifierade växter ska omfatta hela eller om det kan vara lämpligt med förbud i delar av landet. Normalfallet bör dock vara att ett förbud avser hela landet. Förbud i bara delar av landet skulle kunna innebära en snedvridning av konkurrenskraften svenska odlare emellan. Detta oavsett om odling av genetiskt modifierade växter tillåts eller förbjuds beroende på förutsättningarna. Odling av genetiskt modifierade växter kan enligt vissa analyser vara bra ur ett företagsekonomiskt perspektiv. Då kan ett förbud anses minska konkurrenskraften för odlare inom ett förbudsområde jämfört med andra. En producent som i stället vidtar särskilda åtgärder för att inte riskera få inblandning av genetiskt modifierat material har en fördel i ett område där odling är förbjuden jämfört med producent i område utan förbud. Det är mer hanterbart och kostnadseffektivt om ett förbud omfattar hela territorium. Ett heltäckande nationellt förbud förenklar tillsynen. Kontroll kan för många arter göras vid införsel eller försäljning av utsäde eller växtförökningsmaterial i stället för ute i fält. Sådan kontroll är inte heltäckande eftersom det kan finnas sparat utsäde som används även efter förbud antagits. Om en jordbrukare köper utsäde i ett annat EU-land kan detta heller aldrig kontrolleras. Odling av en genetiskt modifierad växt ska anmälas till men det görs sannolikt inte om det är en gröda som är förbjuden att odlas. Förutsättningarna för kontroll är därmed bättre vid ett förbud i hela landet än i bara delar av . Register över vilka genetiskt modifierade växter som är tillåtna att odlas inom EU förs av . Det vore en mindre arbetsuppgift för myndigheten att också föra register över vilka godkända genmodifierade växter som inte får odlas i . Om det finns många olika förbud mot olika växter i olika delar av landet kan det kräva en mer avancerad form av register än dagens behov. Vi anser också att det är viktigt med en viss förutsägbarhet för odlarna. I övergångsbestämmelserna i ändringsdirektivet finns det en särskild bestämmelse om att förbud inte ska påverka odling av godkända genetiskt modifierade växter som planterats lagligt innan förbudet antogs. En sådan bestämmelse finns inte i de nu relevanta förbudsbestämmelserna. Utredningen anser att tidpunkten för införandet av ett odlingsförbud nogsamt måste övervägas av regeringen. Förbud bör inte antas under odlingssäsong och inte heller tvinga någon att bryta en tvåårig gröda. Om det blir aktuellt med genetiskt modifierade träd är det dessutom helt andra tidsperspektiv att ta hänsyn till. Ett förbud mot en genetiskt modifierad växt innebär att det är ett brott att odla den. Det är enklare för den enskilde att göra rätt om ett förbud omfattar hela territorium Även om behoven skiljer sig i olika delar av landet och ett förbud bara är relevant i delar av landet kan ett heltäckande förbud anses vara rimligt om det vägs mot kostnaderna som förbud i enbart delar av landet skulle medföra. Förslag: Fem nya bestämmelser införs i 13 kap. . Bestämmelserna reglerar regeringens befogenheter att föreskriva om förbud att odla en genetiskt modifierad växt och på vilka grunder det får ske. En av paragraferna ger upplysning om att regeringen får meddela närmare föreskrifter om handläggning av ärendena. I kommittédirektivet står det att utredningen ska analysera hur direktivet bäst kan infogas i existerande lagstiftning. Förslag om en ny lag är därför inte aktuellt. I regleras användning av genteknik. Därför är det lämpligt att reglera förbudsmöjligheterna där så att alla regler om genteknik är samlade. I finns även bestämmelse om bland annat tillsyn och sanktioner. Dessa områden diskuteras mer i kommande avsnitt. Om ska genomföra bestämmelserna bör det ske genom att lägga till bestämmelser i kapitel 13 som handlar om genteknik. Regeringen ges bemyndigande att föreskriva om att förbjuda odling av en genetiskt modifierad växt baserat på tvingande skäl eller begära undantag från en ansökans geografiska tillämpningsområde. Om det finns möjlighet för regeringen att begära undantag i en ansökan bör det också finns möjlighet att begära att det återtas. Därför lämnar vi också förslag på en sådan bestämmelse. är den enda medlemsstat som vi vet har anmält förslag till bestämmelser enligt anmälningsdirektivet (EG) 2015/1535 (se avsnitt 5.9.1). har inte utvecklat de tvingande skälen i sin lagstiftningstext utan har kopierat ändringsdirektivet i den delen. Det kommissionen hade synpunkter på var att det inte tydligt framgick alla villkor som ska vara uppfyllda innan bestämmelser antas. Kommissionen ville att det skulle framgå tydligt i lagtexten att den fria rörligheten inte får hindras samt kraven på anmälan och information. I utredningens förslag till ändring av finns vissa av dessa aspekter med. Vi föreslår dock att tidsramar och informationskrav i stället regleras genom ändring i den svenska utsättningsförordningen (2002:1086), se avsnitt 5.13. Detta tydliggörs i en upplysningsparagraf. I vårt förslag till lagändring så har vi även lagt till en punkt att förbud inte får hindra eller begränsa möjligheten till att utföra fältförsök. Det går utöver ändringsdirektivets text men är en viktig signal. I har det bedrivits fältförsök med genetiskt modifierade växter . Vi anser att det är viktigt att forskning och utveckling även fortsättningsvis får bedrivas i under förutsättning att försöken bedöms som säkra för människors hälsa eller miljön. Det är inget krav att genomföra bestämmelserna och därmed finns det ingen tidsgräns som behöver förhålla sig till. Troligen ska lagförslaget anmälas som tekniska regler. Regeringen får därför sätta lagen i kraft den dag då tidsfristerna i enlighet med anmälningsdirektivet (EU) 2015/1535 har löpt ut. Övergångsbestämmelser behövs inte. Däremot anser vi att det är viktigt att ett förbud inte kan träda i kraft under odlingssäsong. Det kan då bli aktuellt med krav på ersättning från enskilda odlare. Även att vi inte föreslår en bestämmelse om detta är det viktigt att regeringen har detta i åtanke. Den som redan har sått en gröda ska inte behöva destruera denna. Denna aspekt är särskilt viktig om det blir aktuellt med fleråriga grödor eller träd. 5.9.1Anmälan om tekniska regler Författningsförslaget i dess nuvarande form skulle eventuellt behöva anmälas till Europeiska kommissionen enligt anmälningsdirektivet (EU) 2015/1535 eftersom det kan innehålla tekniska föreskrifter enligt artikel 1 (f). Tekniska föreskrifter är bindande regler för bland annat varors egenskaper eller provning, begränsningar av varuanvändning, bestämmelser om återvinning av varor samt vissa förbudsbestämmelser. Om en myndighet eller regering inte anmäler tekniska föreskrifter, fast den borde gjort det, förlorar de tekniska föreskrifterna sin rättsverkan och kan inte tillämpas mot enskilda. Anmälningsskyldigheten för regeringen följer av 20 § 6 p. i instruktion. anmäler föreskriftsförslag från myndigheter och kan även ges i uppdrag av regeringen att anmäla författningsförslag som innehåller tekniska föreskrifter. När en anmälan görs innebär detta att en lång frysningsperiod inleds. Först efter att anmälningsproceduren är avslutad kan regeringen fatta beslut om att låta den föreslagna förordningen träda i kraft. En bedömning av anmälningsplikten enligt direktiv (EU) 2015/1535 bör göras av i samband med att det slutliga författningsförslaget remitteras. När det gäller anmälningsskyldighet till WTO gäller denna skyldighet förslag till bestämmelser som har en väsentlig påverkan på handeln. Det är därför inte motiverat att anmäla författningsförslaget till WTO. Det är först om regeringen tar beslut om att förbjuda odling av en eller flera genmodifierade växter som en indirekt påverkan på handel skulle kunna uppstå. Innan ett sådana bestämmelser antas, bör behovet av att göra en anmälan till WTO bedömas av . Bedömning: Bestämmelserna om sanktioner i är tillämpliga för brott mot odlingsförbud. Därför föreslår utredningen inga ändringar. Om regler antas ska det också finnas sanktioner mot den som bryter mot reglerna. Den som odlar en genetiskt modifierad växt som inte har ett tillstånd utför ”otillåten miljöverksamhet” enligt . Enligt 29 kap. om sanktionsbestämmelser kan brottet ge böter eller fängelse i högst . Bestämmelsen gäller även om det är av oaktsamhet. 4 § För otillåten miljöverksamhet döms till böter eller fängelse i högst den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1. påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan tillstånd eller godkännande eller utan att ha gjort en anmälan, eller efter att ha gjort en anmälan påbörjar en verksamhet eller åtgärd utan att följa en föreskriven tidsfrist, allt enligt vad som krävs i (…) h) bestämmelsen i 13 kap. 12 § om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer och om att släppa ut produkter som innehåller eller består av sådana organismer på marknaden. skulle den bestämmelsen gälla om någon exempelvis tog med sig genetiskt modifierade fröer, som inte är majs MON810, från ett land utanför EU och sådde dessa. Fröerna skulle inte ha ett tillstånd för att få odlas här. Om ber om undantag från det geografiska tillämpningsområdet i en ansökan finns det inget tillstånd att odla den växten på svenskt territorium, men i andra EU- länder. Om antar bestämmelser grundade på tvingande skäl finns det ett tillstånd inom EU men ett odlingsförbud nationellt. Enligt utredningens tolkning av bestämmelse så faller dessa tre scenarier inom 4 § ovan, det vill säga: •Odling av en växt som inte är godkänd alls inom EU. •Odling av en växt som är godkänd inom EU men där , eller delar av , inte ingår i godkännandets geografiska tillämpningsområde. •Odling av en växt som är godkänd inom EU men som av tvingande skäl är förbjuden att använda inom hela eller delar av . Vi föreslår därmed ingen ändring i sanktionskapitel. Bedömning: Bestämmelserna om tillsyn i miljötillsynsförordningen omfattar sannolikt även tillsyn över att nationella förbud följs. Därför föreslår utredningen inga ändringar. Tillsyn av utsläppande på marknaden av genetiskt modifierade växter regleras genom miljötillsynsförordningen (2011:13). är ansvarig myndighet för skogsträd för virkesproduktion, Hav- och vattenmyndigheten för vattenlevande växter och för resterande växter. Det är endast utsäde och odling av sorter av som har ett godkännande för odling inom EU. Tillsynen går ut på att se till att endast sorter av MON810 odlas och att samexistensreglerna följs. Dessutom kan det finnas inblandning av genetiskt modifierade fröer i konventionellt förädlat utsäde. Det är framför allt utsädesföretagen som utför kontroller av det. Enligt vår bedömning så krävs det inte någon ändring i miljötillsynsförordningen om möjlighet att förbjuda odling av genetiskt modifierade växter skulle antas. I exempelvis 18 § punkt 4 står att har ansvar för tillsynen i fråga om utsläppande på marknaden av produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer (…). Att endast genetiskt modifierade växter som är godkända inom EU används ingår i det. Då torde även kontroll av att nationella förbud följs omfattas. En ny förordning om kontroll inom livsmedelskedjan är under förhandling inom EU. Som förslaget ser ut kommer odling av genetiskt modifierade grödor att omfattas av förordningen. Det ger bland annat kommissionen befogenheter att ställa krav på kontrollerna som den inte har . Förordningen gäller direkt i svensk rätt, men det finns delar som måste regleras nationellt. En myndighet bör inte vara ansvarig för kontroll enligt kontrollförordningen och tillsynsansvarig för exakt samma verksamhet inom miljötillsynsförordningen. Hur detta kommer att hanteras är inte utrett . Den nya kontrollförordningen ska sannolikt börja tillämpas 2019. Bedömning: De processer som är etablerade för att säkerställa allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser inom alla politikområden är tillräcklig. Därför föreslår utredningen inga ändringar. Det finns inget i de nya bestämmelserna om hur beslut ska fattas eller om allmänheten ska delta i beslutsprocessen. Allmänheten ska däremot ges möjlighet att ge synpunkter på ansökningar innan beslut tas om fältförsök respektive utsläppande på marknaden enligt den svenska utsättningsförordningen (2002:1086).