sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Ytterligare argument som lyfts fram för att införa ett sådant register är att det skulle öka medvetandet hos allmänheten och skapa en större förståelse hos kunderna. Verk- samhetsutövarens frågor skulle för kunden framstå som mindre ingripande. Utredningen saknar utrymme för att, inom ramen för detta upp- drag, undersöka inrättandet av ett nationellt PEP-register närmare. Det kan konstateras att ett dylikt register skulle kunna underlätta verksamhetsutövarnas arbete. Det finns emellertid även vissa nack- delar med ett sådant system. En nationell registrering av personer i politisk utsatt ställning kan i sig upplevas som integritetskränk- ande. Enligt utredningens uppfattning är det därmed inte säkert att inrättandet av ett nationellt PEP-register skulle skapa större för- ståelse bland kunderna. En verksamhetsutövare skulle inte heller helt kunna förlita sig på uppgifterna i registret. Kravet på tillämp- ningen av ett riskbaserat förhållningssätt kommer alltid att förut- sätta att verksamhetsutövaren gör egna utredningar och bedöm- ningar, även när det gäller att identifiera personer i politiskt utsatt ställning. 12.6.5Kravet på att verksamhetsutövaren bedömer affärsförbindelses syfte och art Utredningens förslag: En något annorlunda utformad bestäm- melse införs i den nya lagen. Av bestämmelsen ska framgå att verksamhetsutövaren ska inhämta tillräckligt med information för att bedöma hur den egna verksamhetens produkter eller tjänster ska användas av kunden. Dessutom måste verksamhets- utövaren skaffa sig kännedom om vad kundens eventuella affärs- verksamhet går ut på; hur den bedrivs och vilken omfattning kundens verksamhet har. Om kunden är en fysisk person, som inte bedriver någon verksamhet, bör verksamhetsutövaren i stället bedöma kundens ekonomiska situation. Den förändrade bestämmelsen är inte avsedd att medföra någon förändring i sak i förhållande till vad som gäller. Av artikel 13.1 c) i det nya direktivet följer att verksamhets- utövaren ska bedöma affärsförbindelsens syfte och avsedda art23. I förekommande fall ska även information om affärsförbindelsens syfte och art inhämtas. Artikeln skiljer sig inte nämnvärt från motsvarande bestämmelse i tidigare direktiv. Det kan dock konsta- teras att syftet med bestämmelsen förtydligats. I tidigare direktiv angavs enbart att information om förbindelsens syfte och art skulle inhämtas. Det saknades ett uttryckligt förtydligande om att ända- målet är att kunna bedöma affärsförbindelsens syfte och art. Kravet i direktivet har sin motsvarighet i Fatfs rekommendation nr 10 fjärde stycket c). I den nuvarande penningtvättslagen regleras kravet i 2 kap. 3 § första stycket punkten 3. Bestämmelsen motsvarar i sig kraven i de internationella åtagandena och skulle alltså kunna föras över oför- ändrad till den nya lagen. Utredningen har emellertid fått upp- fattningen att det är svårt att förstå vad bestämmelsen egentligen innebär. Det finns därför anledning att föreslå en annan utform- ning av kravet i den nya lagen, där innebörden framgår tydligare. Att inhämta information om och bedöma en affärsförbindelses syfte och art förutsätter att verksamhetsutövaren från kunden 23 I direktivet används begreppet affärsförbindelsens syfte och avsedda natur. Utredningen har dock valt att använda samma term som i den nuvarande penningtvättslagen. erhåller eller på annat sätt inhämtar tillräckligt med information för att bedöma hur den egna verksamhetens produkter eller tjänster ska användas av kunden. Dessutom måste verksamhetsutövaren skaffa sig kännedom om vad kundens eventuella affärsverksamhet går ut på; hur den bedrivs och vilken omfattning kundens verk- samhet har.24 Om kunden är en fysisk person, som inte bedriver någon verksamhet, bör verksamhetsutövaren i stället bedöma kundens ekonomiska situation. Genom att låta denna innebörd framgå tydligare av lagtexten menar utredningen att bestämmelsen kan göras mera lättillgänglig. 12.6.6Kravet på fortlöpande kontroller av en affärsförbindelse Utredningens förslag: En förändrad och förenklad utformning av kravet på fortlöpande kontroller av en affärsförbindelse in- förs i den nya lagen. Något annat ska inte framgå av penningtvättslagen än det övergripande syftet med den fortlöpande uppföljningen. Det över- gripande syftet med den fortlöpande uppföljningen är, i första hand, att säkerställa så att den kundkännedom som verksam- hetsutövaren har om kunden hålls aktuell och anpassas efter eventuellt förändrade eller nya risker för penningtvätt och finan- siering av terrorism. Fortlöpande åtgärder för att uppnå kundkännedom behandlas i artikel 13.1 d) i det nya direktivet.25 Motsvarande bestämmelse fanns även intagen i tidigare direktiv. Av artikeln framgår att verksam- hetsutövare ska utöva fortlöpande övervakning av affärsförbind- elsen, inbegripet granskning av transaktioner under hela den tid som förbindelsen pågår. De fortlöpande kontrollerna ska syfta till att säkerställa att de transaktioner som utförs inom ramen för en affärsförbindelse överensstämmer med kunskaperna om kunden och vad som i övrigt kan förväntas utifrån kundens affärs- och 2008/09:70 s. 187. 25Den svenska översättningen av artikeln framstår som något otydlig. Utredningens redo- görelse för bestämmelsen grundar sig på den engelska, finska och franska språkversionen av direktivet. Vid behov ska den fortlöpande uppföljningen även om- fatta kontroller av källan till medlen. Verksamhetsutövaren måste också se till att handlingar, uppgifter och annan information som har att göra med kundkännedomen hålls uppdaterade. Krav på fort- löpande uppföljning behandlas i Fatfs rekommendation nr 10. finns bestämmelser om den fortlöpande uppföljningen av en affärsförbindelse i 2 kap. 10 § penningtvättslagen. Redan den nuvarande bestämmelsen uppfyller kravet i det nya direktivet. Ut- redningen har dock uppfattat att den nuvarande bestämmelsen är svår att ta till sig och att den vållar vissa tillämpningsproblem. Därför föreslår utredningen en förändrad och förenklad utform- ning av denna bestämmelse. Enligt utredningens bedömning be- höver något annat inte framgå av penningtvättslagen än det över- gripande syftet med den fortlöpande uppföljningen. Det övergripande syftet med den fortlöpande uppföljningen är, i första hand, att säkerställa att den kundkännedom som verksam- hetsutövaren har om kunden hålls aktuell och anpassas efter even- tuellt förändrade eller nya risker för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Mer specifikt innebär detta att verksamhetsutövaren ska följa kundens förehavanden, genom olika transaktioner, och på detta sätt fortlöpande säkerställa att kundkännedomen motsvarar bedömda risker. Om kunden avviker, t.ex. genom att börja använda nya tjänster, förutsätts verksamhetsutövaren reagera och uppdatera kundkännedomen. Hur långtgående de fortlöpande kundkontrollerna behöver vara är också beroende av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Avviker kundens förehavanden från vad som är normalt kan tämligen långtgående kundkontroller behövas. Det kan då bli fråga om att närmare undersöka varifrån kundens ekonomiska medel kommer. Detta kan, i sin tur, leda till att miss- tanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism uppkommer och rapporteringsskyldighet aktualiseras. I dessa fall kan således kraven på fortlöpande kundkännedom komma att sammanfalla med gransknings- och rapporteringsskyldigheten. 12.6.7Övriga överväganden och förslag Utredningens förslag: Den nya penningtvättslagen ska hänvisa till åtgärder för kundkännedom i stället för grundläggande åtgär- der. Bestämmelserna som reglerar åtgärder för kundkännedom sprids ut i fler paragrafer än vad som är fallet i den nuvarande lagen. De obligatoriska regler för att uppnå kundkännedom som behand- lats ovan benämns i den nuvarande penningtvättslagen ”grundlägg- ande åtgärder”. Som även framkommit tidigare anser utredningen att termen ”grundläggande åtgärder för kundkännedom”, som sak- nar förebild i Fatfs rekommendationer och i penningtvättsdirek- tivet, är något missvisande. För att skapa en tydligare systematik som närmare anknyter till direktivets bör det därför inte längre hänvisas till grundläggande åtgärder för kundkännedom. De obliga- toriska åtgärder för kundkännedom som alltid ska vidtas bör i stället regleras under en mera allmänt hållen rubrik, nämligen ”Åtgärder för att uppnå kundkännedom”. Även i denna del anser utredningen att det, lagtekniskt, finns skäl att sprida ut de bestämmelser som reglerar dessa kundkänne- domsåtgärder i fler paragrafer än vad som är fallet . Det fram- står som en tydligare ordning för verksamhetsutövare och bidrar till att ge lagen en mera lättöverskådlig struktur. Bestämmelserna som reglerar dessa obligatoriska åtgärder bör, enligt utredningens mening, placeras efter den bestämmelse som reglerar konsekvenser av att kundkännedom inte uppnås. 12.7Omfattningen av åtgärderna för att uppnå kundkännedom 12.7.1Det riskbaserade förhållningssättet som grundprincip Omfattningen av åtgärderna för att uppnå kundkännedom be- handlas relativt ingående både i Fatfs rekommendationer och i det fjärde penningtvättsdirektivet. Den grundläggande principen är förstås att åtgärdernas omfattning ska bestämmas efter riskerna för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism. När det gäller de obligatoriska åtgärder som har behandlats ovan och – såsom huvudregel – alltid ska vidtas uttalas i artikel 13.2 i direktivet att medlemsstaterna ska kräva att verksamhetsutövare vidtar var och en av åtgärderna. Verksamhetsutövaren får dock själv reglera omfattningen av åtgärderna utifrån en riskkänslighetsanalys. Hur ska då en verksamhetsutövare gå tillväga vid denna typ av riskkänslighetsanalys? Fatfs rekommendationer och EU:s penning- tvättsdirektiv bygger på att det är de särskilda risker som kan för- knippas med den specifika kunden som ska vara avgörande. Detta innebär att verksamhetsutövarens åtgärder för att uppnå kund- kännedom måste baseras på den risk för penningtvätt och finansie- ring av terrorism som kunden utgör utifrån verksamhetsutövarens riskbedömning av sin verksamhet. Det måste finnas en klar och tydlig koppling mellan kundkännedomsåtgärderna och den risk som kunden utgör enligt riskbedömningen. Vid bedömningen av kundens risk är det nödvändigt att verksamhetsutövaren beaktar omständigheterna i det enskilda fallet. När det gäller omständig- heterna i det enskilda fallet följer, av artikel 13.3 i det nya direk- tivet, att verksamhetsutövaren, vid bedömningen av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism, åtminstone ska beakta de variabler som anges i bilaga I till direktivet. Av bilagan följer att verksamhetsutövare, när de fastställer i vilken omfattning de ska vidta åtgärder för kundkännedom, åtminstone ska beakta syftet med ett konto eller en förbindelse, hur stora tillgångar som en kund deponerar, transaktionernas storlek och affärsförbindelsens regel- bundenhet eller varaktighet. När en verksamhetsutövare har bedömt riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism kan kunden ”riskklassificeras”. Detta kan beskrivas som att kunden ges en riskprofil. Omfattningen av åtgärderna för kundkännedom ska bestämmas utifrån denna risk- profil. Det finns av naturliga skäl inga distinkta gränser för olika grader av risker. Utgångspunkten är att verksamhetsutövaren ska vidta ändamålsenliga åtgärder i proportion till riskprofilen och de konse- kvenser som ett förverkligande av risken kan medföra. Även om det inte är möjligt att distinkt avgränsa olika nivåer av risker har Fatf liksom EU i sina rekommendationer och penning- tvättsdirektiv valt att knyta arten och omfattningen av åtgärder till en indelning i tre risknivåer. Är riskerna varken högre eller lägre än normalt kan det räcka med att verksamhetsutövaren vidtar de obligatoriska kundkänne- domsåtgärder som beskrivits i föregående avsnitt. Är riskerna högre än normalt bör kundkännedomsåtgärderna vara mera långtgående, verksamhetsutövaren måste i dessa fall vidta skärpta åtgärder (se avsnitt 12.9). Om riskerna är lägre än vad som kan anses normalt kan mindre långtgående kundkontroller tillåtas under vissa förutsättningar. I dessa fall kan således, med avsteg från huvudregeln om att vissa åtgärder alltid ska vidtas, tillåtas mindre omfattande förfaranden, dvs. förenklade åtgärder (se avsnitt 12.8). Även omfattningen av den fortlöpande uppföljningen ska bestäm- mas utifrån riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. 12.7.3Behov av tydligare reglering Utredningens förslag: Den nya penningtvättslagen bör inne- hålla bestämmelser som tydligt beskriver det riskbaserade för- hållningssättet som utgångspunkt för omfattningen av kund- kännedomsåtgärderna. För att en verksamhetsutövare ska leva upp till kraven på kund- kännedom måste alltså omfattningen av åtgärderna dels baseras på verksamhetsutövarens riskbedömning av sin egen verksamhet, dels på omständigheterna i det enskilda fallet. Frågan är då om detta kommer till uttryck i tillräcklig grad redan i gällande rätt eller om det bör framgå på ett tydligare sätt i den nya lagen. I den nuvarande penningtvättslagen regleras kravet på risk- baserad kundkännedom i 2 kap. 1 § första stycket. Den nuvarande utformningen av 2 kap. 1 § penningtvättslagen torde i och för sig, tillsammans med myndighetsföreskrifterna m.m., återspegla kraven i Fatfs rekommendationer och EU:s penningtvättsdirektiv. Utred- ningen har dock uppfattat att det förekommer tillämpningsproblem när det gäller vilken betydelse verksamhetsutövare ger det risk- baserade förhållningssättet i sina kundkännedomsprocesser. har t.ex. framkommit att det ibland helt saknas en koppling mellan de åtgärder för kundkännedom som en verksamhetsutövare vidtar och den bakomliggande riskbedömningen. Det torde således finnas ett behov av att närmare reglera det riskbaserade förhållningssättets betydelse för kundkännedoms- processen. Utredningen föreslår därför att en bestämmelse som förmedlar huvuddragen i den process som redogjorts för ovan förs in i den nya penningtvättslagen. Denna bestämmelse, som behand- las närmare i författningskommentaren, placeras lämpligen i ett särskilt avsnitt. Utredningen föreslår att den placeras efter de regler som tar sikte på de obligatoriska kundkännedomsåtgärderna. Be- stämmelsen bör vidare kunna kompletteras i författning av lägre valör än lag. 12.8Förenklade åtgärder för att uppnå kundkännedom 12.8.1Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet Förenklade åtgärder för kundkännedom behandlas i Fatfs rekom- mendation nr 1. Av rekommendationen följer att en medlemsstat får tillåta att verksamhetsutövare tillämpar förenklade åtgärder för kundkännedom i vissa fall där riskerna för penningtvätt och finan- siering av terrorism bedöms vara låga. Motsvarande möjligheter ges i det fjärde penningtvättsdirektivets artiklar 15–17. Som tidigare framkommit stramar det nya direktivet upp möj- ligheterna för en medlemsstat att tillåta att verksamhetsutövare tillämpar förenklade åtgärder för kundkännedom. Det tredje penning- tvättsdirektivet medgav direkta undantag från vissa åtgärder för kundkännedom för vissa typer av kunder, transaktioner och pro- dukter. I det nya direktivet medges ett dylikt undantag enbart i fråga om elektroniska pengar (detta undantag behandlas av utred- ningen i avsnitt 12.11.3). I övrigt får medlemsstaterna tillåta att verksamhetsutövare tillämpar förenklade förfaranden på områden där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism kan be- dömas vara låga. De artiklar i direktivet som behandlar förenklade åtgärder för kundkännedom, artiklarna 15–17, anlägger emellertid en tydligare riskbaserad ansats än tidigare direktiv. Att tillämpa ett förenklat förfarande innebär ett avsteg från huvudregeln om att vissa obligatoriska åtgärder alltid måste vidtas. Hur långtgående de förenklade åtgärderna behöver vara ger det nya direktivet dock ännu ingen vägledning om. ska emellertid de europeiska tillsynsmyndigheterna ha utfärdat riktlinjer om de riskfaktorer som ska beaktas och åtgärder som ska vid- tas i situationer där förenklade åtgärder för kundkännedom är lämp- liga. Riktlinjerna ska rikta sig till behöriga myndigheter, kredit- institut och finansiella institut. Frågan om på vilka områden det kan vara lämpligt att medlems- staterna tillåter förenklade åtgärder för kundkännedom behandlas i artikel 16. Vid bedömningen av riskerna för penningtvätt och finan- siering av terrorism för olika typer av kunder, geografiska områden och särskilda produkter, tjänster, transaktioner eller distributions- kanaler – och därmed om förenklade åtgärder för kundkännedom är lämpliga – åläggs medlemsstaterna och verksamhetsutövaren att åtminstone beakta vissa faktorer. De faktorer som åtminstone bör beaktas framgår av en särskild bilaga till direktivet, bilaga II. I denna finns en icke uttömmande katalog över situationer där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism potentiellt kan vara att bedöma som låga. Kundtyper som potentiellt kan förknippas med låg risk När det gäller typer av kunder anger bilagan offentliga bolag note- rade på en fondbörs med tvingande krav på uppgiftslämning och adekvat öppen redovisning av verkligt huvudmannaskap som exem- pel. Som ytterligare exempel på kundtyper som potentiellt kan förknippas med lägre risk anges offentliga förvaltningar eller före- tag samt kunder som är etablerade i geografiska områden där riskerna är lägre. Produkter, tjänster, transaktioner och distributionskanaler som potentiellt kan förknippas med låg risk I fråga om produkter, tjänster, transaktioner eller distributions- kanaler som skulle kunna förknippas med låg risk anges livförsäk- ringar med låg premie som ett exempel. Ett annat exempel som räknas upp är pensionsförsäkringar – om förtida återköp inte är möjligt och försäkringen inte får användas som säkerhet. Vidare omfattar uppräkningen pensionsordningar, pensionskassor eller lik- nande system som innebär pensionsförmåner för anställda, där inbetalning sker i form av löneavdrag och systemet inte tillåter överlåtelse av rättigheter. Även finansiella produkter som innebär väl definierade och begränsade tjänster för vissa typer av kunder, för förbättrad ekonomisk integration, omfattas av förteckningen. Slutligen anges produkter där riskerna för penningtvätt och finan- siering av terrorism styrs av andra faktorer, som ekonomiska be- gränsningar eller insyn i ägandet (exempelvis vissa typer av elek- troniska pengar). Vad slutligen avser geografiska områden som skulle kunna förknippas med lägre risker omfattar förteckningen över exempel i bilagan till en början medlemsstater. Vidare innefattar förteckningen tredje- länder med effektiva system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Exemplifieringen inbegriper även tredje- länder som enligt trovärdiga källor har låg brottslighet, t.ex. länder där risken för korruption är låg. Slutligen inkluderas tredjeländer som – på grundval av trovärdiga källor – har krav för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism som överensstämmelser med Fatfs rekommendationer och som effektivt genomför kraven. Penningtvättslagen innehåller bestämmelser som anger de situationer där en verksamhetsutövare inte behöver tillämpa samt- liga krav på kundkännedom. Dessa situationer regleras i 2 kap. 5 §. De kundtyper, produkter, tjänster m.m. som räknas upp är undan- tagna från kraven på identitetskontroll av kunden och den verkliga huvudmannen samt från kravet på att inhämta information om affärsförbindelsens syfte och art – så även från kravet på fort- löpande uppföljning av affärsförbindelsen. Enligt den aktuella bestämmelsen behöver angivna åtgärder för att uppnå kundkännedom inte vidtas om kunden är en svensk myndighet (punkten 1). Bland de kundtyper som är undantagna finns även vissa verksamhetsutövare (kreditinstitut och finansiella institut) som har hemvist inom EES eller i en stat utanför EES som har motsvarande regler för att förhindra penningtvätt och finan- siering av terrorism (punkten 2). Vidare gäller undantagen för kunder som är företag som har överlåtbara värdepapper upptagna till handel på en reglerad marknad och som omfattas av viss infor- mationsskyldighet (punkterna 3 och 4). När det gäller produkter och tjänster m.m. som erbjuds till kun- der träffar undantagssituationerna livförsäkringar med låg premie (punkten 5). Vidare medges undantag beträffande vissa pensions- försäkringar enligt inkomstskattelagen som inte får återköpas (punk- ten 6). Även pensionsavtal och pensionsrätter för anställda eller i den försäkrades förvärvsverksamhet är undantagna – om inbetal- ning sker i form av avdrag på lön och överlåtelse av rättigheter inte är tillåten (punkten 7). Undantag från kraven på kundkännedom gäller även i fråga om elektroniska pengar i de fall begränsade summor kan lagras eller lösas in: Det penningvärde som kan lagras får inte uppgå till mer än motsvarande högst . Ett ladd- ningsbart elektroniskt medium får inte omsätta ett högre penning- värde än , det får inte heller gå att lösa in mer än motsvarande högst (punkten 8). Slutligen omfattas verkliga huvudmän bakom gemensamma kon- ton som förvaltas av advokater eller andra oberoende jurister (s.k. klientmedelskonton) av undantagsbestämmelsen. Detta dock en- bart under förutsättning att uppgifter om de verkliga huvudmännens identitet kan göras tillgängliga på begäran. I det fall de verkliga huvudmännen bakom kontona har hemvist utanför EES krävs dess- utom att advokaten eller den oberoende juristen omfattas av krav som motsvarar dem som föreskrivs i det tredje penningtvättsdirek- tivet. Bestämmelsen i 2 kap. 5 § innebär dock inte att de kunder, pro- dukter, tjänster m.m. som räknas upp i bestämmelsen helt undantas från kraven på kundkännedom. Av förarbetsuttalandena framgår att kundidentiteten i alla händelser behöver kontrolleras, inte minst för att kunna fastställa om det rör sig om en situation där för- enklade åtgärder kan vidtas eller inte.26 Finns det misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism eller om riskerna av andra orsaker är höga kan den ifrågavarande bestämmelsen i pen- ningtvättslagen inte tillämpas. Behov av ändrad lagstiftning Utredningens bedömning: Anpassningarna till direktivets krav medför att det är möjligt att behålla den nuvarande penningtvättsregleringen i fråga om förenklade kundkännedoms- åtgärder. Dock bör förenklade förfaranden vara möjliga att tillämpa även fortsättningsvis, i den utsträckning som direktivet medger. Tillkomsten av det fjärde penningtvättsdirektivet gör det nödvän- digt att ändra penningtvättslagens bestämmelser som tar sikte på förenklad kundkännedom. Det kan här konstateras att det nya direktivets bestämmelser som rör förenklade kundkännedoms- åtgärder inte är tvingande. Så var inte heller fallet i tidigare direktiv. Således skulle en medlemsstat, åtminstone i teorin, ha möjlighet att helt kunna avstå från att tillåta förenklade förfaranden. Enligt ut- redningens bedömning skulle dock ett sådant synsätt ligga långt ifrån tillämpningen av ett riskbaserat förhållningssätt. Ett väl- fungerande och effektivt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism bygger på att verksamhetsutövare ges rätt verktyg för att kunna hantera riskerna adekvat. Detta innebär, enligt utred- ningens mening, att det måste finnas möjlighet att tillämpa mindre omfattande kundkännedomsåtgärder i de fall riskerna kan konsta- teras vara låga. Utredningens utgångspunkt är därför att det fort- sättningsvis bör vara möjligt för verksamhetsutövare att tillämpa förenklade förfaranden i vissa fall. 2008/09:70, s. 90 ff. Förutsättningarna för att en verksamhetsutövare ska kunna tillämpa förenklade åtgärder måste författningsregleras. De inter- nationella åtagandena tillåter inte att en verksamhetsutövare på egen hand fastställer lågrisksituationer med därpå följande lättnader i hanteringen.