sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Efter anmälan registreras dessa företag hos inspektionen. Med stöd av anmälningslagen får genomföra undersökningar hos ett finansiellt institut och, om institutet över- träder bestämmelser i penningtvättsregelverket, förelägga institutet att göra rättelse. Om rättelse inte görs får inspektionen förelägga institutet att upphöra med verksamheten. I anmälningslagen finns ett krav på ägare med kvalificerat inne- hav i finansiella institut och dess ledning innebärande att den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverk- samhet eller som har gjorts sig skyldig till allvarlig brottslighet inte får ägna sig åt anmälningspliktig verksamhet. Kontroll av den aktu- ella personkretsen sker när anmälan inkommer till Finansinspek- tionen, när någon i kretsen byts ut och vid en årlig kontroll som ska utföras av inspektionen. Det har dock identifierats vissa brister i anmälningslagen vilket påverkar möjligheterna att bedriva en effektiv tillsyn. Av lagen följer att ska föra ett register över personer som gjort en anmälan. Utöver att erlägga anmälningsavgiften sak- nar lagen bestämmelser om förutsättningar för att registrering ska ske. Det innebär att inte har någon möjlighet att neka någon registrering i registret. Som framgår av prop. 2013/14:107 s. 40 medför lagens utformning att inspektionen är skyldig att registrera exempelvis fysiska personer som inte upp- fyller kraven på grund av att de har gjort sig skyldiga till allvarlig brottslighet. Först efter det att inspektionen vidtagit åtgärder genom ingripande mot personen, vilket kan ta tid, kan avregistrering ske. Det finns därför anledning att se över förfarandet enligt anmäl- ningslagen. Frågan om huruvida anmälningspliktig verksamhet bör vara under- ställd högre krav än bara anmälningsplikt, exempelvis krav på till- stånd, har berörts tidigare.2 Det har då inte ansetts föreligga till- räckliga skäl för att införa en tillståndsplikt. Det bör i samman- hanget noteras att viss verksamhet som varit anmälnings- pliktig numera är tillståndspliktig. Det gäller verksamhet med betal- ningsöverföring som, genom och rådets direk- tiv 2007/64/EG av om betaltjänster på den inre marknaden, är tillståndspliktig enligt betaltjänst- lagen.3 Även företag som lämnar eller förmedlar krediter till konsu- menter, vilka tidigare var anmälningspliktiga, är tillstånds- pliktiga enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsu- mentkrediter. har lyft problematiken kring en ordning med anmälningsplikt. Inspektionen menar att själva registreringen innebär att anmälningsplikten i förhållande till kunderna kan ge sken av att företaget är statligt auktoriserat eller kvalitetsmärkt och att detta är mycket svårt att informera bort.4 Därtill kommer problematiken kring skyldigheten att registrera företag trots att företaget brister i sina skyldigheter enligt penning- tvättslagen eller i fråga om kraven på ägare och ledning. Till problembilden hör att det finns indikationer på att valutaväxlings- företag utgör en särskild risk för penningtvätt och att kriminella i 1999/2000:145 s. 23 gällande betalningsöverföringar och prop. 1995/96:216 s. 3I antogs ett nytt betaltjänstdirektiv: och rådets direk- tiv (EU) 2015/2366 av om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven /65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv /64/EG (se även avsnitt 5.4.5). 4Finansinspektionens rapport och registrering . har inflytande över företag som sysslar med kontanthante- ring, däribland valutaväxling.5 I riskbedömningen gällande penning- tvätt pekas valutaväxlingsföretag ut som en bransch i vilken pen- ningtvätt bedöms förekomma i större omfattning än i andra branscher i . utgörs de finansiella insti- tuten i stor utsträckning av företag med verksamhet inriktad mot factoring, fakturabelåning och förvärv av fordringar. Vidare före- kommer valutahandelsföretag och företag som tillhandahåller betal- ningsmedel, ofta i form av digitala valutor. Gemensamt för denna typ av verksamheter är att de i hög utsträckning kan utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Mot bakgrund av att de verksamheter som faller under anmäl- ningslagen löper hög risk att utsättas för penningtvätt och finan- siering av terrorism föreslår utredningen att registreringsförfaran- det förändras. En sådan verksamhet bör genomgå en granskning innan registrering äger rum för att bl.a. minska risken för att kri- minella personer eller deras medhjälpare i något skede driver sådan verksamhet. Det är inte acceptabelt att i ett första skede är tvingad att registrera ett företag trots att det är känt att det drivs av kriminella för att först därefter kunna vidta åtgärder mot företaget för att få det avregistrerat. Tvärtom bör en självklar förutsättning för registrering vara att man uppfyller samtliga krav som ställs för att få driva verksamheten i fråga. Utredningen före- slår därför att den som bedriver verksamhet som förutsätter regi- strering ska ansöka om registrering. ska pröva om förutsättningarna för att kunna registreras är uppfyllda. sådana aktiebolag eller ekonomiska fören- ingar som har fått tillstånd att tillhandahålla betaltjänster enligt betaltjänstlagen, har undantagits från anmälnings- lagens tillämpningsområde, med anledning av att de direkt omfattas av den nuvarande penningtvättslagens bestämmelser i 1 kap. 2 § punkten 17. I fråga om registrerade betaltjänstleverantörer, dvs. fysiska och juridiska personer som har beviljats undantag från till- ståndsplikt enligt betaltjänstlagen, omfattas de av penning- tvättsregelverket. Dessa registreras dock hos Finans- inspektionen och ett krav för att registrering ska ske, eller att 5 Penningtvätt – En nationell riskbedömning (), Gemensam myndighetsrapport/ . leverantören ska fortsätta att vara registrerad, är att de följer bl.a. penningtvättslagens bestämmelser om att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism och att den som ingår i ett bolags eller förenings styrelse, är verkställande direktör eller ansvarig för betal- tjänstverksamheten inte har dömts för brott som rör penningtvätt, finansiering av terrorism eller annan ekonomisk brottslighet. Det saknas därför skäl att avkräva en registrerad betaltjänstleverantör en ansökan om registrering hos enligt anmäl- ningslagen. Betaltjänstlagen har även bestämmelser för tillsyn och ingripanden, vilka kommer att justeras så att de står i överens- stämmelse med penningtvättsdirektivet. I anmälningslagen bör där- för införas ett undantag för registrerade betaltjänstleverantörer att ansöka om registrering. Särskilt om värdebolagens uppräkningsverksamhet Utredningens förslag: Värdebolagens uppräkningsverksamhet ska göras till föremål för registrering enligt anmälningslagen. Det innebär att verksamheten ska ställas under tillsyn av Finans- inspektionen. Enligt utredningens förslag ska penningtvättslagen utvidgas till att även omfatta verksamhet som värdebolag med tillstånd enligt lagen om bevakningsföretag till den del verksamheten avser tjänster för insamling, uppräkning, redovisning och försäljning av kontanter. Tillsynen över värdebolagen utövas av länsstyrelserna, men den nu beskrivna verksamheten omfattas inte av lagen (1974:191) om bevakningsföretag och står följaktligen utan tillsyn. Vid valet av tillsynsmyndighet ligger det nära till hands att låta länsstyrelserna utöva tillsyn även över denna verksamhet. Av av- snitt 10.4.4 framgår emellertid att värdebolagen såväl gör insätt- ningar för sina kunders räkning som säljer kontanter till exempelvis växlingskontor. På grund av detta och genom att värdebolagen övertagit uppräkningsverksamheten har bankerna inte längre någon egentlig insyn i kontantflödet gällande företagens dagskassor. Värde- bolagen kan därmed i någon mån sägas agera som bankens för- längda arm gentemot kunderna. Enligt utredningens mening finns det ett värde i att en och samma myndighet utövar tillsyn över hela Det skulle således vara av värde om tillsynen över värdebolagen i stället anförtros som har tillsynsansvaret för banker och växlingskontor. Till detta kommer att åtminstone några värdebolag också ägnar sig åt valutaväxling, varför de enligt anmälningslagen redan i denna del står under tillsyn av gällande penningtvättsregelverket. Enligt ut- redningens mening har en sådan lösning så stora fördelar att den uppväger det förhållandet att tillsynen över värdebolagen framöver kommer att vara uppdelad på två olika tillsynsmyndigheter, vilket den alltså i viss utsträckning redan är . Frågan är därefter hur dessa företag ska inordnas under tillsyn. Två alternativ står här till buds. Värdebolagen kan antingen inord- nas under den tillsynsregim som gäller enligt penningtvättslagen. Det andra alternativet är att låta värdebolagens verksamhet i detta avseende omfattas av definitionen av ett finansiellt institut och därigenom inordnas i den tillsynsregim som gäller enligt den upp- daterade anmälningslagen. Utredningen konstaterar att direktivets bestämmelser om sank- tioner skapar en tydlig åtskillnad mellan sådana verksamhets- utövare som bedriver verksamhet med tydlig finansiell karaktär och sådana verksamhetsutövare vars verksamhetsföremål i huvudsak inte är finansiella tjänster, men som av andra skäl har inordnats under penningtvättslagstiftningen. Frågan är således i vilken av dessa kate- gorier som värdebolag bäst hör hemma. Som ovan konstaterats bedrevs uppräkningsverksamhet tidigare i huvudsak av banker. Detta talar för att verksamheten bör anses vara av finansiell karaktär. Vid en jämförelse med andra tjänster som anses vara finansiell verksamhet, såsom tillhandahållande av värdefackstjänster, förvaring av värdepapper och valutahandel (7 kap. 1 § punkterna 9 samt 11–12 LBF) framstår även uppräkning, redo- visning och försäljning av kontanter som en verksamhet av finan- siell karaktär. Sammantaget anser utredningen att den nu aktuella verksam- hetens natur innebär att värdebolag, till den del verksamheten avser tjänster för insamling, uppräkning, redovisning och försäljning av kontanter, ska anses bedriva annan finansiell verksamhet i den mening som avses i 1 § punkten 2 anmälningslagen avseende viss finansiell verksamhet och därmed definieras som ett finansiellt institut enligt den lagen. Det innebär att verksamheten ska ställas under tillsyn på samma villkor som valutaväx- ling och annan finansiell verksamhet som omfattas av den lagen. 17.4.5Tillsyn enligt pantbankslagen (1995:1000) Utredningens förslag: Tillsynen över pantbankerna med av- seende på penningtvättslagen ska utövas av någon av de tre läns- styrelser i storstadslänen som utövar tillsyn enligt penning- tvättslagen. Prövning av ägares och lednings lämplighet anförtros dock fortsättningsvis tillståndsmyndigheten. När tillsyn utövas av mer än en länsstyrelse ska också kunna förutsättas att infor- mation utbyts mellan tillsynsmyndigheterna, bl.a. med avseende på information om ägares och ledningens lämplighet. För att den länsstyrelse som utövar tillsyn över efterlevnaden av penning- tvättslagen ska kunna fullgöra sina uppgifter införs därför be- stämmelser av innebörd att den tillståndsgivande myndigheten ska underrätta den förstnämnda om alla beslut som rör frågan om tillstånd. På samma sätt ska den länsstyrelse som utövar tillsyn avseende penningtvättslagen underrätta den andra om alla beslut som rör tillsynen och som innebär att någon slutlig åtgärd vidtagits. I pantbankslagen införs också upplysningar om att penningtvättslagen ska beaktas vid till- ståndsgivningen och att det finns bestämmelser som ålägger företagen skyldigheter i penningtvättslagen. Utredningens bedömning: Kravet på prövning av lämplighet är tillgodosett inom ramen för gällande rätt. Som framkommit i avsnitt 10.4.3 föreslår utredningen att verksam- het enligt pantbankslagen (1995:1000) förs in i penningtvättslagen. Sådan verksamhet får bedrivas endast efter tillstånd av den läns- styrelse som närmare anges i 2 § och 2 a § pantbanksförordningen (1995:1189). Tillsynen över pantbanksverksamhet enligt pantbankslagen är uppdelad mellan sju länsstyrelser. Det är dock endast Länsstyrelserna i , och som be- driver tillsyn enligt penningtvättsregleringen. ingen anledning att föreslå någon förändring i uppdelningen av tillsynen, varför dessa tre länsstyrelser också bör anförtros penning- tvättstillsynen över verksamhet enligt pantbankslagen. Det betyder att i vissa fall kommer en viss myndighet att utöva tillsyn med avseende på pantbankslagen medan en annan utövar tillsyn över efterlevnaden av penningtvättslagen. Utredningen anser emellertid att den ordningen på bästa sätt kan ta till vara de olika kompetenser rörande tillsynsområdena som länsstyrelserna har. För att tydliggöra att pantbanksverksamhet omfattas av penning- tvättslagen bör det införas vissa bestämmelser i pantbankslagen. Av pantbankslagen föreslås framgå att myndigheter vid tillståndsgiv- ningen ska beakta huruvida det kan antas att företaget kommer att följa reglerna i penningtvättslagen. Det bör också införas en upp- lysningsbestämmelse i pantbankslagen om att det finns bestäm- melser i penningtvättslagen som företag är skyldiga att hålla sig till. När det gäller prövning av ägares och ledningens lämplighet kan följande konstateras. Av 4 § pantbankslagen framgår att vid tillståndsgivning ska hän- syn bl.a. tas till om ”ägare med bestämmande inflytande” kan antas komma att bedriva en sund pantbanksverksamhet, något som ska omfatta att skyldigheterna i penningtvättslagen uppfylls. I detta ligger att den person som kan utöva inflytande ska vara lämplig. Av 23 § följer att ett direkt eller indirekt förvärv av aktier i en pantbank som innebär att förvärvaren innehar av kapitalet eller rösterna, bara får ske efter tillstånd av tillståndsmyn- digheten. Detta anknyter direkt till begreppet ”kvalificerat inne- hav” i 1 kap. 5 § punkten 15 LBF. Utredningen anser inte att det finns något behov av att ytterligare förtydliga detta i lagen. Kravet på tillstånd att förvärva aktier i viss omfattning innebär också ett krav på att underrätta om väsentliga för- ändringar i ägarkretsen. Utredningen gör bedömningen att de gällande bestämmelserna i pantbankslagen uppfyller direktivets krav på prövning av lämplig- het av ledningspersoner och verkliga huvudmän. När tillsyn utövas av mer än en länsstyrelse måste dock kunna förutsättas att infor- mation utbyts mellan tillsynsmyndigheterna, bl.a. med avseende på information om ägares och ledningens lämplighet. För att den läns- styrelse som utövar tillsyn över efterlevnaden av penningtvätts- lagen ska kunna fullgöra sina uppgifter föreslås därför bestämmel- ser av innebörd att den tillståndsgivande myndigheten ska under- rätta den förstnämnda om alla beslut som rör frågan om tillstånd. På samma sätt ska den länsstyrelse som utövar tillsyn avseende penningtvättslagen underrätta den andra om alla beslut som rör tillsynen och som innebär att någon slutlig åtgärd vidtagits. I övrigt bör den länsstyrelse som utövar tillsyn med avseende på penningtvättslagen kunna inhämta information från företaget med stöd av 26 § pantbankslagen och, genom en hänvisning, med stöd av 9 kap. 7 § i utredningens förslag till penningtvättslag. Tillsyns- myndigheten kan också, med stöd av 26 §, genomföra en undersök- ning på plats hos pantbanken. 17.4.6Tillsyn enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666) Utredningens förslag: Fastighetsmäklarinspektionen ska, förutom över fastighetsmäklare med fullständig registrering, utöva tillsyn över de hyresförmedlare till lokaler som ska omfattas av penning- tvättslagen. I fastighetsmäklarlagen införs vidare bestämmelser som ger fastighetsmäklarinspektionen rätt att genomföra under- sökningar på plats hos en mäklare när det gäller tillsyn enligt penningtvättsregleringen. Utredningens bedömning: Frågan om tillsyn över fastighets- mäklarföretagen och i förlängningen möjligheter att besluta om sanktioner och andra åtgärder mot mäklarföretaget och ledande personer vid detta bör göras till föremål för en övergripande översyn (se även avsnitt 10.4.2). Direktivets krav på en effektiv tillsyn är, i övrigt, tillgodo- sedda inom ramen för gällande rätt när det gäller möjligheterna att inhämta information från fastighetsmäklare och göra en pröv- ning av fastighetsmäklares lämplighet. Utredningen föreslår, enligt vad som redovisas i avsnitt 10.4.2, att inte bara fastighetsmäklare med fullständig registrering utan också mäklare som enbart förmedlar hyresrätter till lokaler ska vara under- kastade de skyldigheter som följer av penningtvättslagen. Fastighetsmäklarinspektionen utövar tillsyn över fastighetsmäk- larna, inbegripet hyresförmedlarna till lokaler. Fastighetsmäklarna kan vara anställda i en juridisk person. Tillsynen omfattar dock inte mäklarföretagen utan enbart de enskilda fastighetsmäklarna. Som framkommit i avsnitt 10.4.2 har utredningen, främst mot bakgrund av de skyldigheter som åvilar arbetsgivaren enligt 5 kap. 1 § tredje stycket i nu gällande penningtvättslag, övervägt att föreslå att till- synen ska utvidgas till att omfatta också företaget som sådant.6 Utredningen har dock bedömt att detta skulle kräva överväganden som har att göra med också andra förhållanden än som enbart rör tillämpningen av penningtvättslagen. Utformningen av nuvarande 5 kap. 1 § tredje stycket penning- tvättslagen – vars innehåll föreslås föras in i den nya lagen oför- ändrad – innebär att skyldigheterna att göra riskbedömningar och ha riskbaserade rutiner åvilar såväl den enskilda fastighetsmäklaren som, i förekommande fall, dennes arbetsgivare. Eftersom någon tillsyn dock inte kan utövas mot den juridiska personen kan inte heller sanktioner eller andra åtgärder riktas mot företaget. Detta medför att utredningen enbart föreslår ändringar och tillägg till fastighetsmäklarlagen med avseende på den enskilda fastighetsmäk- laren. En fastighetsmäklare måste vara registrerad hos Fastighets- mäklarinspektionen. Inspektionen prövar frågan om registrering ska ske eller inte utifrån vissa i 6 § fastighetsmäklarlagen angivna förhållanden bl.a. om personen är ”redbar och i övrigt lämplig som fastighetsmäklare”. Detta innebär, enligt utredningens bedömning, att prövningen görs med utgångspunkt från bl.a. de förhållanden som direktivet kräver. Utredningen anser därför att bestämmelsen i fastighetsmäklarlagen inte behöver förtydligas i detta hänseende. Mäklaren är enligt 28 § andra stycket fastighetsmäklarlagen skyldig att låta Fastighetsmäklarinspektionen granska akter, bok- föring och övriga handlingar som hör till verksamheten samt att lämna de uppgifter som begärs för tillsynen. Det innebär att Fastig- hetsmäklarinspektionen har rätt att begära att mäklaren tillhanda- håller bl.a. handlingar.7 Skulle mäklaren vägra att ge inspektionen tillgång till information kan det utgöra grund för att återkalla 6Se också prop. 2014/15:80 s. 50 f. och 70 f. 1994/95:14 s. 67 f. registreringen enligt 29 § första stycket punkten 3 fastighets- mäklarlagen. Utredningen anser därför att bestämmelsen inte be- höver kompletteras med en möjlighet för Fastighetsmäklarinspek- tionen att förena ett föreläggande om att lämna information med vite. Ordalydelsen i 28 § fastighetsmäklarlagen ger dock inte tillräck- ligt stöd för att Fastighetsmäklarinspektionen ska kunna genom- föra en undersökning (platsbesök) hos mäklaren motsvarande det som föreslås i 9 kap. 7 § tredje stycket penningtvättslagen. Att en sådan möjlighet står till buds har, förutom att uppfylla direktivet, bl.a. betydelse för inspektionens möjlighet att erhålla information på sådant sätt att någon konflikt inte uppstår i förhållande till rätten att inte belasta sig själv (se avsnitt 17.5.5). Utredningen föreslår därför att en bestämmelse om platsbesök införs i fastighetsmäklarlagen. Att ge bestämmelsen generell räck- vidd, dvs. låta den bli tillämplig oavsett vilken typ av överträdelse det är fråga om, kan inrymma andra frågeställningar än som ryms inom utredningens uppdrag. Bestämmelsen bör därför begränsas till att avse tillsyn med avseende på penningtvättslagen. 17.4.7Tillsyn enligt revisorslagen (2001:883) Utredningens förslag: I revisorslagen (2001:883) införs en be- stämmelse som ger rätt att, om den anser det nödvändigt för en utredning om en överträdelse av penning- tvättslagen, genomföra en undersökning på plats hos ett en revisor eller ett registrerat revisionsbolag. Utredningens bedömning: Direktivets krav på en effektiv till- syn är, i övrigt, tillgodosedda inom ramen för gällande rätt när det gäller möjligheterna att inhämta information från revisorer och revisionsbolag och göra en prövning av lämplighet. Auktoriserade och godkända revisorer som utövar verksamhet som revisorer omfattas av penningtvättslagen. Skyldigheterna enligt penningtvättslagen ska också uppfyllas av registrerade revisionsbolag. Enligt 3 § revisorslagen (2001:883) ska pröva frågor om auktorisation, godkännande och registrering enligt revisors- lagen och utöva tillsyn över revisorer och registrerade revisions- bolag. I den rollen ska nämnden också pröva frågor om disciplinära åtgärder. Auktorisation, godkännande och registrering kan upphävas med stöd av 32–34 §§ revisorslagen. Det kan ske om en revisor inte längre uppfyller kraven på bl.a. redbarhet och övrig lämplighet. Åtgärden kan också vidtas om revisorn uppsåtligen gör orätt i sin revisionsverksamhet eller på annat sätt handlar oredligt. I 32 § andra stycket sägs att ”om en revisor på annat sätt åsidosätter sina skyl- digheter som revisor” kan varning eller erinran meddelas. Det- samma gäller om revisorn handlar i egenskap av ställföreträdare för revisionsföretaget. Är omständigheterna synnerligen försvårande får auktorisationen eller godkännandet upphävas. Ordalydelsen i 32 § revisorslagen ska läsas så att de skyldigheter, som kan medföra disciplinära åtgärder, även omfattar skyldigheter som följer, förutom av tillämpningen av god revisorssed och god revisionssed, också av andra författningar än revisorslagen. Tillämp- ningen av det första stycket är begränsad till visst uppsåtligt hand- lande inom ramen för revisionsverksamheten och annat oredligt handlande. Att revisorn ”förfar oredligt” innebär att revisorn exem- pelvis begår en brottslig handling som är ägnad att rubba omgiv- ningens förtroende för honom eller henne som revisor.8 Handlandet behöver inte ha skett inom ramen för revisionsverksamheten. Revisorslagen innehåller ingen uttrycklig bestämmelse som an- ger att ska utöva tillsyn över revisorers tillämp- ning av penningtvättslagen. Det anses ändå följa av de aktuella författningarna och utövar också sådan tillsyn och vidtar disciplinära åtgärder med anledning av överträdelser.9 Nämnden har vidare utfärdat föreskrifter10 som erinrar om att det finns bestämmelser i penningtvättslagen och uttalar att revisorer och registrerade revisionsbolag även i övrigt, i den omfattning som följer av god revisorssed, ska vidta åtgärder för att förhindra att den egna verksamheten eller en uppdragsgivares verksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism”. I förordningen (2007:1077) med instruktion för anges också att 2000/01:146 s. 48 f. och 110 f. 9Se bl.a. beslut i dnr 2010-697 och dnr 2012-1522. 10RNFS 2001:2, 6 §. nämnden ska vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt penningtvättsförordningen. Utredningen anser därför att det av revisorslagen tillräckligt tydligt framgår att penningtvättslagen omfattas av tillsyn och under vilka omständigheter disciplinära åtgärder kan vidtas när bestämmelser i penningtvättslagen eller föreskrifter som har utfär- dats med stöd av den har överträtts.