sou · H4B386 · 2016-11-30 00:00:00 — – , och i övermorgon Betänkande av Utredningen om anpassning till nya förutsättningar för taxi och samåkning SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda och eventuellt lämna förslag till nya regler på taxiområdet samt att se över och eventuellt föreslå förtydliganden för de regler som finns för samåkning mellan privatpersoner. bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare att genomföra uppdraget. förordnades att vara sär- skild utredare. Hovrättsassessorn anställdes som sekre- terare och juristen anställdes som sekreterare . Som experter i utredningen förordnades f.d. generaldirektören , kanslirådet , juristen , digitaliserings- och framtidsekonomen , ämnesrådet , professor emeritus , rådet , projektledaren och utredaren . Härmed överlämnar utredningen betänkandet Taxi och samåk- ning – , och i övermorgon, SOU 2016:86. Uppdraget är härmed slutfört. Begreppsförklaringar och avgränsningar ............................... 1.1Förslag till lag om ändring i lag (2001:558) om Förslag till lag om ändring i fordonslagen (2002:574) ......... Förslag till lag om ändring i taxitrafiklagen (2012:211) ....... 1.4Förslag till lag om ändring i lag (2014:1020) om redovisningscentraler och beställningscentraler för 1.5Förslag till förordning om ändring i förordning (1999:1134) om belastningsregister....................................... 1.6Förslag till förordning om ändring i förordning (1999:1135) om misstankeregister......................................... 1.7Förslag till förordning om ändring i förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i 1.8Förslag till förordning om ändring i förordning (2001:650) om vägtrafikregister............................................. 1.9Förslag till förordning om ändring i taxitrafikförordningen (2012:238)......................................... 1.10Förslag till förordning om ändring i förordning (2016:623) om redovisningscentraler och beställningscentraler för taxitrafik .......................................... Utredningens uppdrag och arbete.............................. Tolkning av direktiven ......................................................... Hur arbetet har bedrivits ..................................................... 2.3.3Möten och andra träffar med intressenter och 2.3.4Hearing rörande taxi som inte har Sekretariatet och expertgruppen .......................... 2.3.7Samråd och avstämning med andra Historik och aktuellt................................................. Aktuella regelförändringar för taxi i 3.3Internationell överblick av taxi- och Några andra EU-länders lagstiftning om taxi ..... påverkan på taxi- och samåkning ......................... En kort återblick ................................................................... Tiden före avregleringen 1990 .............................. Avregleringen 1990 och framåt ............................ En internationell jämförelse.................................. Tre aktörer på marknaden .................................................... 4.3.1Beställningscentraler tar emot och fördelar Marknaden kan delas upp i tre verksamhetsgrenar ............. Taxiverksamhet mot privatkunder ....................... Priset för resan ...................................................................... Etableringen över landet är ojämn ....................................... Kostnader i taxiverksamhet .................................................. Förmodade effekter av låg lönsamhet ................................. Det förekommer skatteundandragande i branschen........... Gällande rätt taxi..................................................... Nekat eller återkallat tillstånd m.m. .................................... Praxis om nekat eller återkallat Praxis om nekad eller återkallad Avsaknad av taxiförarlegitimation ....................... Taxan, pris och betalning ..................................................... När behövs taxameterutrustning?........................ Användning av taxameter ..................................... Mätinstrumentdirektivet (MID).......................... Åtgärder vid hindrande av fortsatt färd .............................. Transportstyrelsens tillgång till uppgifter om domar och andra avgöranden........................................................... Undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag ..................................................... 5.14.2Gruppundantag som avses i lagen (2008:580) om gruppundantag för konkurrensbegränsande avtal om viss 5.14.3 Undantaget i 2 kap. 5 § konkurrenslagen ............ Bokföring av intäkter............................................................ Inkomst av tjänst ................................................... 5.16.4Särskilt om bedömning avseende förare som kör andra mot betalning i ett privat fordon .................................................... Problembeskrivning och behovsinventering taxi .......... Ändamålet med kapitlet ........................................ Problem på taximarknaden................................................... Det förekommer skatteundandragande ............... 6.2.2Underlaget som lämnas för bokföring kan ibland vara svårt att kontrollera ............................ 6.2.3Det finns skillnader i kontrollerbarhet eftersom vissa aktörer har dispenser .................... Dispenser från taxameterkravet skapar obalans .. 6.2.5Bättre möjligheter finns för koordinering av Dispenssystemet skapar en osäker marknad........ Det är låg lönsamhet i branschen ......................... 6.3 Kartläggning av de relevanta intressena............................... Intressen inom taxibranschen............................... 6.3.6Reglering måste vara nödvändig och 6.4 Fördelar och nackdelar med taxameterutrustningen.......... 6.5Fördelar och nackdelar med en ny form av taxi utan skyldighet att ha taxameter .................................................. 6.5.1Fördelar med en ny form av taxi utan 6.5.2Nackdelar med en ny form av taxi utan 6.6.1Rimliga alternativ är att bevara nuvarande ordning eller att svara ja på direktivets första 6.7 Slutsatser om vad som ska föreslås...................................... 6.7.1Relevanta intressen kan uppfyllas och därför bör en alternativ form att utöva Teknikens utformning är osäker .......................... 6.7.3Dispensmöjligheten bör avskaffas och en ny form av taxi bör införas ........................................ Tekniska möjligheter att kontrollera taxi ..................... Faktorer av betydelse vid kontroll av taxiverksamhet........ Kostnad för kontrollutrustningen ....................... Flexibilitet och teknikneutralitet ......................... Fördelar med taxametern...................................... Nackdelar med taxametern och dagens Teknikinnovationer med potential för kontroll av taxi ..... 7.5Alternativa befintliga lösningar för kontroll av taxi, yrkesfordon och konsumentmarknaden ............................. Kassaregister med kontrollenhet .......................... 7.5.3Kontroll av färdtjänstbilar: exempel från Omborddator: exempel från ....... Scenario: en helhetslösning för kontroll av taxi.................. Institutioner och ansvarsfördelning ..................... Kontroll av körpasset ............................................ Förslag om nya villkor för taxi ................................... Nya villkor för taxi för en mer effektiv skattekontroll ...... 8.3Allmänna utgångspunkter för teknisk utrustning och insamling av uppgifter .......................................................... Beställningscentralen ska samla in och lagra uppgifter....... Informationssäkerhet och certifiering................................. 8.6Transportstyrelsen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka uppgifter beställningscentralen ska samla in, på vilket sätt det ska ske samt hur de ska lämnas ut ........... 8.7Särskild utrustning för taxifordon samt anslutning till 8.8Kontroll av särskild utrustning för taxifordon samt Privat användning av taxifordon .......................................... Omhändertagande av registreringsskylt.............................. Priset för resan och bevis om priset .................................... Sedlar och mynt .................................................................... Rätt att få ut lagrad information.......................................... Taxiföretagens rätt att få del av den lagrade Överföring av uppgifter vid dödsfall, konkurs eller Sekretess för lagrade uppgifter ............................................ Behandling av uppgifter i beskattningsdatabasen............... Tillståndskrav för beställningscentraler .............................. Verksamhetsansvarig samt lämplighetsprövning................ och beslut m.m. ................................. Tillsyn över beställningscentralerna .................................... Anteckningar i misstanke- och belastningsregistren ......... Transportstyrelsen ska sammanställa uppgifter ................. Återkallelse av tillstånd och varning.................................... Återkallelse på egen begäran ................................................ Dödsfall och konkurs........................................................... Rätt att överklaga.................................................................. Uppgifter i vägtrafikregistret............................................... Anslutning till redovisningscentral ..................................... Tillstånd för taxiföretag eller yrkeskompetens................... Särskilt om taxifordon.......................................................... Taxifordon med taxameterutrustning ................................. Nya förutsättningar för tillståndshavare med dispens........ Förslagens förenlighet med ........................ Gränsdragning etablering och tjänst .................... Regler om tjänst..................................................... Gemensam användning av bilar ökar i .................... 10.1.1Digitaliseringen och delningsekonomin är 10.1.2Utvecklingen kring gemensam användning av 10.2 Nya förutsättningar för samåkning i ...................... 10.2.1Plattformar möjliggör samåkning mellan 10.2.2Samåkning eventuellt som en del av 10.3.1 Övergripande fakta om plattformarna ................. 10.3.2 Antal användare och typer av användare.............. Definitioner av samåkning .................................... 10.3.4 Kostnader för att använda plattformarna............. Betalningslösningar och ersättningsnivåer........... 10.3.6Information till användarna om 10.3.7Personlig säkerhet och möjligheter att lämna omdömen om varandra ......................................... Antal resor och genomsnittlig distans ................. Ansvarsåtaganden utöver att förmedla Behandling av personuppgifter............................. Förmedlarnas uppfattning om hur lagstiftning kan bidra till att främja samåkning....................... Fördelar och utmaningar med samåkning och plattformar för samåkning.................................... Antal användare och typer av användare ............. Definitioner av samåkning.................................... Kostnader för att använda plattformarna, betalningslösningar och ersättningsnivåer........... Personlig säkerhet och möjligheter att lämna omdömen om varandra ......................................... Antal resor och genomsnittlig distans ................. utöver att förmedla resor ...................................... Behandling av personuppgifter............................. Förmedlarnas uppfattning om hur lagstiftning kan bidra till att främja samåkning....................... Taxiliknande tjänster eventuellt en del av Fördelar och utmaningar med taxiliknande Risker med behandling av personuppgifter ........................ Gällande rätt om samåkning ..................................... Regler om samåkning och taxitrafik.................................... Befintliga regler för förmedlare och plattformar................ Regler för användarna .......................................................... Problembeskrivning och behovsinventering om Fördelar och utmaningar med samåkning och Problem och behov av regler om samåkning....................... Förslag om samåkning ............................................. Några utgångspunkter för utredningens förslag................. Samåkning som erbjuds till obekanta där kostnaderna delas bör inte kunna utgöra taxitrafik.................................. Kontroll av plattformar och skyldigheter för Kraven på en konsekvensanalys ........................................... Genomförande av konsekvensanalysen ............................... Konsekvenserna av förslagen om taxi.................................. Effekterna om utredningens förslag inte genomförs samt alternativa lösningar .................. Förslagens konsekvenser för skattekontrollen.... Effekter på berörda företags kostnader ............... Effekter för konsumenterna ................................. Förslagens konsekvenser för taxiföretagen ......... Effekter på marknad och konkurrens .................. Effekter på små och medelstora företag............... Effekter i olika regioner ........................................ Effekter på ny teknik............................................. Effekter på arbetsvillkoren i taxinäringen............ Administrativa och ekonomiska effekter för Effekter på skatteintäkterna ................................. Effekter för förare ................................................. 14.4 Förslagen avseende samåkning 14.4.1Trender inom transportsystemet och det Samåkning är effektivt .......................................... 14.4.3 Fördelarna med utredningens förslag .................. 14.4.4 Risker med utredningens förslag.......................... Effekter på taximarknaden ................................... 14.4.6 Administrativa och ekonomiska effekter för 14.4.7 Effekter på bristande tillgänglighet som en form av diskriminering ......................................... Förslagens förenlighet med relevant EU-rättslig lagstiftning samt alternativa lösningar ................................ Ikraftträdande och genomförande .............................. Förslaget till lag om ändring i lag om vägtrafikregister (2001:558) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i fordonslagen (2002:574) .... Förslaget till lag om ändring i taxitrafiklagen (2012:211) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lag (2014:1020) om redovisningscentraler och beställningscentraler för Förslaget till förordning om ändring i förordning (1999:1134) om belastningsregister .................................... Förslaget till förordning om ändring i förordning (1999:1135) om misstankeregister ...................................... 16.7Förslaget till förordning om ändring i förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i Förslaget till förordning om ändring i förordning (2001:650) om vägtrafikregister........................................... Förslaget till förordning om ändring i taxitrafikförordningen (2012:238)....................................... 16.10Förslag till förordning om ändring i förordning (2016:623) om redovisningscentraler och beställningscentraler för taxitrafik......................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2015:81................................................ Bilaga 2 Kommittédirektiv 2016:27................................................ I kapitel 4–9 samt i författningskommentarerna till förslagen om taxi använder utredningen ett antal begrepp kring taxi, utrustning för taxibilar samt kontroll av utrustning och uppgifter. I kapitel 3 och 10–13 samt i författningskommentaren till 1 kap. 3 § taxitrafikförordningen (2012:238) använder utredningen ett antal begrepp kring samåkning och andra sätt att gemensamt ut- nyttja fordon. Utredningen gör även vissa avgränsningar avseende utredningen om samåkning. Nedan förklaras begreppen och avgränsningarna, först avseende de delar i betänkandet som taxi och därefter avseende de delar som rör samåkning. Begrepp i de delar som rör taxi Taxitrafik är trafik som bedrivs yrkesmässigt med personbil eller lätt lastbil och som innebär att fordon och förare mot betalning ställs till allmänhetens förfogande för transport av personer. Taxiföretagen driver taxiverksamhet och utför taxitjänsterna. De måste ha taxitrafiktillstånd. Taxiföretag kan bedrivas exempelvis som enskild firma eller som aktiebolag. Enskild firma är den vanlig- aste verksamhetsformen inom taxinäringen.1 Taxiförare måste ha taxiförarlegitimation eller rätt att utöva yrket tillfälligt här i landet. Taxiförare vilka är etablerade utom men inom EES eller får köra taxi tillfälligt i om föraren har en motsvarande yrkeskvalifikation i det land där han eller hon är etablerad. Med samhällsbetalda resor menas färdtjänst, skolskjuts, sjukresor och så kallad kompletteringstrafik. Med kompletteringstrafik menas sådan trafik som tillhandahålls personer som bor långt – eller i vart fall på visst avstånd – från ordinarie linjetrafik med exempelvis buss eller tåg. Det är kommunerna som anordnar skolskjuts och det är kommunerna eller de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i länen som anordnar färdtjänstresor. Sjukresor anordnas av landsting. Denna del av marknaden omfattas av regelverket för offentlig upp- handling. var hyrverkstrafik en särskild form av yrkestrafik som per definition inte utgjorde taxitrafik. Med hyrverkstrafik menades yrkesmässig trafik med personbil som endast kunde förbeställas (exempelvis limousiner). inlemmades hyrverkstrafiken i begreppet taxitrafik, men begreppet hyrverksverksamhet används alltjämt i taxibranschen. 1 , /taxi-som-yrke/taxifoeretagare/ foeretagsformer.aspx, besökt . Det kan också röra sig om företag som utnyttjar hyrbilar för att ersätta eller komplettera så kallade direktionsbilar eller utländska turister som efterfrågar en hyrbil med en språkkun- nig förare. Betalningen sker inte i fordonen utan alla betalningar genom fakturering. Huvudregeln i svensk rätt är att en taxi inte får användas i taxitrafik utan en taxameterutrustning. Taxameterutrustningen ska bland annat beräkna priset för en taxiresa, skriva ut kvitto, förse taxiföretaget med underlag för fakturering och bokföring samt ge myndigheter uppgifter för kontroll av taxiverksamheten. Om det finns synnerliga skäl får Transportstyrelsen medge undan- tag från kravet på taxameter. Ett sådant undantag får ges för högst och får förenas med villkor. hade av de fordon som omfattas av taxitrafiklagstiftningen beviljats dispens från taxameterkravet. av dessa var for- don som användes för samhällsbetalda transporter och resten var fordon som användes i hyrverksverksamhet. införs en skyldighet för taxifordon som har taxa- meterutrustning att ansluta sig till en redovisningscentral. Redovis- ningscentralernas ändamål är att ta emot och lagra och lämna ut information från taxameterutrustningar. Om begär det ska redovisningscentralen lämna ut lagrade uppgifter till Skatte- verket och upplysning om uteblivna överföringar. Den som vill driva en redovisningscentral måste ha tillstånd till detta. Beställningscentral (icke tillståndspliktig) Beställningscentraler är vanligt förekommande på den svenska taxi- marknaden. De tar emot beställningar och fördelar kunder mellan taxiföretag. är det frivilligt för taxiföretag att tillhöra en beställningscentral. (Se även förklaringen om tillståndspliktig beställ- ningscentral nedan). Särskild utrustning för taxifordon I kapitel 8 lämnar utredningen förslag om att införa möjlighet att använda en alternativ kontrollutrustning till taxameter i taxibilar. Den alternativa kontrollutrustningen har utredningen valt att be- nämna särskild utrustning för taxifordon. I kapitel 8 föreslår utredningen att en förutsättning för att få använda särskild utrustning för taxifordon är att fordonet bör vara anslutet till en tillståndspliktig beställningscentral. Alla bokningar och betal- ningar bör enligt utredningens förslag gå via den tillståndspliktiga beställningscentralen, vilken föreslås har till uppgift bland annat att registrera och lagra information samt förse kontrollmyndigheter med uppgifter för kontroll av taxiverksamheten. (Se även förkla- ringen om icke tillståndspliktig beställningscentral ovan). Begrepp i de delar som rör samåkning Delningsekonomi går ut på att använda outnyttjade resurser genom att dela, byta, hyra, låna, samäga samt köpa varor och tjänster.2 Sam- åkning och taxiliknande tjänster är enligt utredningen att betrakta som delar av delningsekonomin. (Se nedan om utredningens defini- tioner av samåkning respektive taxiliknande tjänster och hur de enligt utredningen skiljer sig åt). 2 Se bland annat definition av delningsekonomi i Kartläggning och analys av delningsekonomins påverkan på skattesystemet, s. 4 samt definition av delningsekonomi i Europeisk agenda för delnings- ekonomin, COM (2016) 356, s. 3. Det finns ingen definition av samåkning i svensk rätt. Traditionellt sett är samåkning ett sätt att resa tillsammans för att effektivisera resande och spara resekostnader.3 Enligt handlar sam- åkning om att ”flera personer reser i samma bil”.4 Trafikanalys be- skriver samåkning som att ”personer som ska till samma resmål eller åt samma håll, åker i samma bil”.5 Enligt några av de som tillhanda- håller samåkningsplattformar i innebär samåkning att kost- nader delas och att innehavaren av bilen genomför en resa den ändå skulle ha genomfört.6 Begreppet samåkning har använts för att beskriva diverse fenomen som bedrivs både med vinstsyfte eller med syfte att dela på faktiska kostnader.7 Den traditionella innebörden av sam- åkning i synes vara att man delar på kostnader, utan vinst- syfte. Utredningen förespråkar en definition av samåkning som inte bedrivs med vinstsyfte. Utredningen definierar samåkning som resor där två eller flera privatpersoner färdas tillsammans i en bil eller lätt lastbil till samma resmål eller åt samma håll, och delar på kostnaderna i fall inte någon av resenärerna står för hela kostnaden. Med resenärer menar utredningens såväl förare eller innehavare av bilen och passagerare. Samåkning har vissa likheter med bilpooler.8 För att hålla isär begreppen ska skillnaderna mellan de två företeelserna kort disku- teras. Enligt Trafikanalys innebär bilpooler att ett antal personer turas om med att använda en eller ett antal fordon, medan samåk- ning innebär att flera personer använder samma fordon vid samma tillfälle.9 Utredningen ansluter sig till Trafikanalys uppfattning i frågan. 3Vägverket, Samåkning i , publikation 2006:135, s. 3–5. 4Trafikverket, /for-dig-i-branschen/Planera-och-utreda/planera-person- -och-godstransporter/Planera-persontransporter/Hallbart-resande/Tjanste--och- pendlingsresor/Resor-till-och-fran-jobbet/Samakning/, besökt . 5Trafikanalys, Nya tjänster för delad mobilitet, Rapport 2016:15, s. 19. 6Enkätsvar från Skjutsgruppen, Roadmate, GoMore och Mobilsamåkning samt uppgifter på Samåknings.se:s och Svensk samåkningstjänsts hemsidor /om-samakning/, besökt samt /php/info.php, besökt . 7Med vinstsyfte menas att den som får betalt får inkomster som överstiger dennes faktiska kostnader, Europeiska kommissionen, Europeisk agenda för delningsekonomin, COM (2016) 356, s. 2. 8Liksom för begreppet samåkning finns ingen legaldefinition av bilpooler. 9Trafikanalys, Nya tjänster för delad mobilitet, Rapport 2016:15, s. 7.