sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — anser att stödberättigade allmänna nyhetsme- dier bör tillhöra och ansvarsfullt tillämpa de publicitetsregler som ryms inom ett medieetiskt system. yrkesetiska nämnd (YEN) handlägger anmälningar mot journalister för arbets- metodiska brister. Utredningen har övervägt att även inkludera yrkesregler som bl.a. handlar om anskaffningsetik, men avfört alter- nativet mot bakgrund av att mediebranschen inte står enad bakom dessa regler, bl.a. på grund av att en branchstandard på det yrkesetiska området kan sägas begränsa ansvarig utgivares ensamansvar. bör en situation undvikas där nuvarande eller framtida medieetiska system i praktiken avgör vilka medier som ska kunna få mediestöd. 7.3.2Lägre trösklar för grupper av allmänna nyhetsmedier Förslag: Av mediestödsförordningen ska framgå att trösklarna för inträde i mediestödssystemet i vissa fall får vara lägre för allmänna nyhetsmedier som är riktade till det samiska folket och de nationella minoriteterna, för allmänna nyhetsmedier som utgörs av nyhetsbyråer eller bildbyråer och för nystartade allmänna nyhetsmedier. 48 Uppgift hämtad från . Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier I det nuvarande presstödssystemet finns det vissa undantag från de allmänna villkor som gäller för driftsstöd. Ett exempel är det sär- skilda upplagekrav som gäller för tidningar vars redaktionella inne- håll i huvudsak är skrivet på samiska eller meänkieli.49 Enligt en an- nan bestämmelse kan begränsat driftsstöd lämnas för en dagstidning som har högre täckningsgrad än den som gäller för allmänt drifts- stöd, om det på grund av geografiska eller befolkningsmässiga för- hållanden är uppenbart att måttet ger en missvisande bild av tidning- ens konkurrensförmåga eller om tidningen har ett redaktionellt innehåll som till är skrivet på något eller några av språken finska, samiska eller meänkieli och om tidningens utgiv- ningsort ligger i förvaltningsområdet för något av språken.50 Även i det nya mediestödet ska det av förordningen framgå vilka grupper av medier som kan få mediestöd trots att inte alla generella villkor är uppfyllda. För berörda medier blir trösklarna in till medie- stödssystemet alltså något lägre än för andra medier. Den ena grup- pen avser allmänna nyhetsmedier som är riktade till det samiska fol- ket och de nationella minoriteterna. Den andra gruppen omfattar allmänna nyhetsmedier som utgörs av nyhetsbyråer och bildbyråer, medan den tredje gruppen avser nya medieinitiativ. Det samiska folket och de nationella minoriteterna Till skillnad från det nuvarande presstödssystemet omfattar det nya mediestödet samtliga nationella minoriteter.51 Av de undantag från de allmänna tröskelvillkoren för mediestöd som ska framgå av med- iestödsförordningen är det också nytt att kravet på periodicitet sänks så att det blir möjligt att passera tröskeln till mediestödet redan vid en publicering . bedömer att det kommer att kunna vara ett verkningsfullt sätt att främja allmänna nyhetsmedier för det samiska folket och de nationella minoriteterna. För medier med en lägre periodicitet finns det andra statliga stöd att tillgå.52 Förslaget till mediestödsförordning omfattar inte heller 49 2 kap. 3 § p 1 presstödsförordningen. 50 2 kap. 7–8 §§ presstödsförordningen. 51 Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna behandlas i kapitel 5. Där redovisas också de befintliga villkoren för presstöd till dagstidningar på nationella minoritetsspråk. 52 Produktionsbidrag till kulturtidskrifter fördelas av . Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier något förbud mot att ett allmänt nyhetsmedium som är mottagare av mediestöd också är mottagare av andra offentliga stöd, så länge det inte påverkar mediets oberoende och så länge behovskriteriet är uppfyllt. De allmänna villkoren för mediestöd omfattar inte något krav på svenska språket eller på distribution inom landet. I stället ska det allmänna nyhetsmediet rikta sig till en svensk målgrupp. För all- männa nyhetsmedier som omfattas av det lägre tröskelkravet gäller att de ska rikta sig till en eller flera svenska målgrupper inom det samiska folket och de nationella minoriteterna, vilket inte hindrar att ett stödberättigat medium kan vända sig till både en mino- ritetsmålgrupp och till majoriteten. De ska vidare ha en god använ- darförankring i sina målgrupper. I det sammanhanget är Sápmi, som omfattar det samiska folket och områden i , , och , av särskilt intresse. Samiska företrädare förordar att området ska jämställas med en nation och att ett mediestöd bör utformas med den utgångs- punkten. Det skulle innebära att stöd kan lämnas till produktion och spridning av samiskt nyhetsinnehåll utifrån ett samiskt perspektiv, riktat till medborgare ur den samiska gruppen, även om dessa befin- ner sig t.ex. i . Det kan finnas goda skäl för en sådan lösning men den bör i så fall vara gemensam för alla berörda länder. Innan en sådan ordning är på plats är det inte möjligt för att lämna ett förslag med den innebörden. Kretsen av nyhetsbyråer och bildbyråer har inte varit stödberättigade inom ramen för presstödet. analys visar dock att dessa medieföretag spelar en viktig roll i medielandskapet, inte minst som spridningsnod som ser till att medborgare, via lokala medier, på en ort får del av innehåll och perspektiv från en annan ort. Utan denna funktion riskerar medielandskapets mångfald att utarmas och med- borgarnas tillgång till allsidig nyhetsbevakning försämras. Därför ska dessa medieslag inkluderas som möjliga stödmottagare i det nya mediestödet. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Det är dock uppenbart att dessa byråer skiljer sig avsevärt från allmänna nyhetsmedier som publiceras under egen titel och med viss periodicitet. Byråernas affärsmodell är t.ex. inte att själva sprida innehållet, utan det sker indirekt via regelbundet uppdaterade inne- hållsflöden som förses anslutna kundföretag. Med utgångspunkt i analys av byråernas betydelse för mångfalden, medger därför mediestödsförordningen att mediestöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier som utgörs av nyhetsbyråer och bildbyråer. För att komma i fråga för stöd ska de präglas av principen om allas lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet, samt producera ett eget redaktionellt material som präglas av hög kvalitet och mångfald, vara riktade till en svensk målgrupp och ha en god användarförankring. I dessa fall omfattar användarförankringen i praktiken de abonnenter som använder nyhetsbyråns eller material. har i delbetänkandet och i kapitel 3 beskrivit en del av medielandskapet som består av nytillkommande medieinitia- tiv. Dessa återfinns främst i digitala kanaler och är oftast inriktade på underbevakade områden, det kan t.ex. gälla lokal nyhetsjournalistik eller kvalitativ utrikesjournalistik ur ett svenskt perspektiv. Det är bedömning att det är viktigt att medie- stödet även kan träffa denna kategori medier, som i takt med att de större traditionella företagen reducerar sin verksamhet i vissa områ- den kan sägas ha en särskilt viktig roll. Användarnas snabba omställ- ning till nya och mer relevanta medieformat och modeller antyder att ett framtida medielandskap även kan bestå av andra former av medier än de vi varit vana vid. Då en nystartad verksamhet inte har samma förutsättningar att visa upp en god användarförankring är det rimligt att de verksamheter som i övrigt uppfyller samtliga villkor för allmänna nyhetsmedier, utom villkoret om god användarförankring, ges en startsträcka . Då har de möjlighet att etablera sig på marknaden. Den lägre tröskeln ska alltså kunna användas endast . Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier 7.3.3Sammanfattning av förordningens trösklar Mediestödsförordningens trösklar sammanfattas i tabell 7.4. I tabel- len görs också en jämförelse med nuvarande presstödet på motsva- rande punkter. Tabell 7.4 Mediestödsförordningens trösklar jämfört med presstödets Ska hävda principen om alla män- niskors lika värde. Villkoret saknas, vilket innebär att stöd kan ges till medier som aktivt motarbetar tanken på alla människors lika värde, t.ex. en nynazistisk tidning. hållet ska vara redaktionellt; som tröskelvärde för alla. Högst annonsandel av hela utrymmet, för driftsstöd till en- och tvådagarstidningar och för utvecklingsstöd. Det exklusiva, egenproducerade redaktionella innehållet ska vara Det redaktionella innehållet ska präglas av hög kvalitet och inre Egen titel och ansvarig utgivare. Publiceras eller sänds minst 45 Inte slutna grupper. Riktad till en svensk målgrupp, men inget krav på svenska språ- ket eller distribution inom landet. Det egna redaktionella utrymmet ska vara av det totala redaktionella innehållet. Kvalitet är kopplat till betalning och systemet eftersträvar yttre mångfald. Utgivning minst en gång . Inte nischmedier om exempelvis ekonomi. Svenska språket, distribuerad inom landet. Användarförankring God användarförankring, men Abonnerad upplaga på minst inget krav på betald prenumera- 1 500 exemplar. Medieetiskt system får ställa SOU 2016:80 Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Lägre trösklar Lägre krav på periodicitet m.m. för medier som är riktade till det samiska folket och de nationella minoriteterna. För nyhetsbyråer och bildbyråer krävs bl.a. ingen egen titel och för nya medieinitia- tiv är kraven på användarförank- ring lägre . Lägre upplagekrav (minst 750 exemplar) för dagstidning som i huvudsak är skrivet på samiska eller meänkieli. Högre tillåten täckningsgrad för stödmottagare i vissa områden. Tabellen visar att det automatiska inslaget minskar, medan det be- dömningsmässiga ökar. Jämfört med presstödet har mediestödet inga krav på betalning, pappersförlaga, textförlaga, svenska språket eller distribution inom landet. Förslag: Av mediestödsförordningen ska framgå att mediestöd lämnas i mån av tillgång på medel. Beräkningen av stödbelopp i det nuvarande presstödsystemet sker i princip på två sätt. I fråga om driftsstöd och distributionsstöd är stödbeloppet ett automatiskt utfall baserat på uppgifter om tidning- ens abonnerade upplaga, dess utgivningsfrekvens och antalet sam- distribuerade exemplar. Stödformerna har inbyggda begränsningar för hur mycket stöd som kan lämnas till enskilda mottagare, men det finns ingen möjlighet för den ansvariga presstödsnämnden att an- passa stödbeloppen efter ansökningstrycket.53 I fråga om utveck- lingsstöd bygger beräkningen däremot på en bedömning av det an- sökta projektet och av den tillgängliga budgetramen, med möjlighet att anpassa stödbelopp till efterfrågan. 53 användes en särskild form av statligt anslag, s.k. förslagsanslag, för pres - stödet. Det innebar att staten garanterade ett budgetutfall baserat på fasta stödbelopp oavsett antalet stödberättigade tidningar. Med budgetlagens (2011:203) introduktion 1996 togs den möjligheten bort och används s.k. ramanslag. Det innebär att utfallet för driftsstöd och distributionsstöd ska hållas inom den angivna ramen, med möjlighet att använda anslags- krediter (för att låna ur kommande års anslag) och anslagssparande (för att spara anslagsmedel från till nästa). I praktiken har systemet fungerat tack vare att endast ett fåtal nya stödbe- rättigade tidningar tillkommit medan flera presstödstidningar har lagts ned. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Som framgår av kommande avsnitt ska beräkningen av innova- tions- och utvecklingsstödet och distributionsstödet bygga på samma principer som gäller för motsvarande stöd i presstödssyste- met, medan beräkningen av det nya produktionsstödet skiljer sig på flera sätt från hur driftsstödet i presstödssystemet beräknas. I stället för upplaga och utgivningsfrekvens ska produktionsstödet baseras på de årliga rörelsekostnader som är förknippade med produktionen av det allmänna nyhetsmediet. En negativ utveckling i mediebranschen har gjort att presstöds- systemet med fasta budgetramar och automatiskt beräknade stöd belopp har kunnat fungera . Utöver att det nya mediestödet delvis ska beräknas på andra grunder, kommer kretsen av möjliga stödmottagare att vidgas i det nya mediestödet. Eftersom modellen med ramanslag är den enda tillgängliga i statsförvaltningen för stödändamål ska det av förordningen framgå att mediestöd läm- nas i mån av tillgång på medel. För att hantera detta är det nödvändigt att skapa en viss flexibili- tet i det nya systemet. När det gäller produktionsstödet ska medie- stödsnämnden få en möjlighet att anpassa stödbeloppen genom att förordningen inte anger fasta utan högsta belopp, med möjlighet för nämnden att vid behov sänka nivån utifrån en bedömning av sök- trycket. Om trycket på produktionsstödet stabiliseras bör det övervägas att minska flexibiliteten i systemet, för att i stället öka förutsägbarheten för de sökande genom att återinföra fasta stöd- belopp. I fråga om distributionsstödet finns inte en möjlighet för nämn- den att anpassa stödbeloppen. Allt talar dock för att samdistributio- nen av papperstidningar inte kommer att expandera och därmed bör det vara möjligt att utgå från ett stabilt eller sjunkande budgettryck. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Förslag: Produktionsstöd ska få lämnas för att täcka av medie- stödsnämnden godkända kostnader som är förknippade med utgivningen av ett allmänt nyhetsmedium. Produktionsstöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier som kan visa att verksamheten är i behov av ekonomiskt stöd. För allmänna nyhetsmedier som ingår i eller är på väg att ingå i en koncern ska produktionsstöd endast få ges om det kan visas att behovet inte är en följd av en godtycklig kostnadsfördelning inom koncernen och att det ansökande mediets behov inte kan åtgärdas inom koncernen. Produktionsstödet ska baseras på de årliga rörelsekostnader som är förknippade med utgivningen av det allmänna nyhetsme- diet. Ett högsta möjliga stödbelopp ska anges för olika kost- nadsintervall. Ytterligare produktionsstöd ska få lämnas för journalistisk verksamhet i kommuner som är svagt bevakade eller obevakade och för åtgärder som tillgängliggör innehåll för personer med funktionsnedsättning. Det sammanlagda produktionsstödet ska inte få överstiga en angiven andel av de årliga rörelsekostnader som är förknippade med utgivningen av det allmänna nyhetsmediet (stödintensitet). Stöd för utgivning av ett allmänt nyhetsmedium Produktionsstöd ska få lämnas för att täcka kostnader som är knutna till utgivningen av ett allmänt nyhetsmedium. Det ankommer på mediestödsnämnden att ange de närmare villkoren för vilka kostna- der som kan täckas med mediestöd, men eftersom syftet är brett bör såväl redaktionella kostnader som kostnader för t.ex. tryck, distribu- tion, försäljning, marknadsföring, avskrivningar, administration och lokaler ingå. kan det finnas gränsfall då det inte är lika självklart att en kostnad ska kunna täckas av mediestöd. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier bör stödet t.ex. inte kunna användas för extraor- dinära kostnader som är föranledda av personalneddragningar eller bonusar till ledande personer i företaget.54 De kostnader som är förknippade med utgivningen av ett allmänt nyhetsmedium används i det nya mediestödet även för att fastställa stödbelopp och stödintensitet (se nedan). Även i de fallen är det mediestödsnämnden som ska fastställa de närmare villkoren. Det finns enligt anledning att i så hög grad som möj- ligt använda samma avgränsning av godkända kostnader för de olika syftena. För att undvika att skattebetalarnas pengar förbrukas i onödan är det ett grundläggande villkor för produktionsstöd att det allmänna nyhetsmediet kan visa att verksamheten verkligen är i behov av eko- nomiskt stöd. Samma typ av krav ställs i det nuvarande presstöds- systemet, men tekniken för att avgöra om behov föreligger eller inte behöver förnyas. Presstödet bygger på den traditionella bilden av en lokal marknad, med en första- och en andratidning, där förstatidningen kan förvän- tas klara sig på marknadens villkor och därför inte är i behov av presstöd. För att tydliggöra gränsen mellan första- och andratid- ningar har begreppet täckningsgrad använts. Det beskriver en tid- nings procentuella spridning bland hushållen på utgivningsorten och ett gränsvärde har satts vid . En täckningsgrad över den gränsen utesluter alltså en tidning från möjligheten till presstöd, oavsett det faktiska stödbehovet. Flertalet förstatidningar hade länge täckningsgrader som översteg gränsvärdet med råge, men med sjunkande upplagor för papperstid- ningar riskerar fler att närma sig gränsvärdet. För att hantera den situationen finns det i presstödsförordningen en bestämmelse som ger nämnden rätt att inte bevilja stöd trots låg täckningsgrad om det 54 I det nuvarande presstödssystemet används uppgifter om årliga rörelsekostnader som är för- knippade med utgivningen av den stödberättigade tidningen för att fastställa tidningens stödin- tensitet. Som godkända kostnader relaterade till tidningsutgivningen har pekat ut redaktionella kostnader, kostnader för bilagor, tryck, distribution, försäljning och mark- nadsföring, teknisk utrustning, avskrivningar, administration och lokaler. Om extraordinära kostnader för t.ex. personalneddragningar ska godkännas avgörs från fall till fall. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier är ”uppenbart att måttet ger en missvisande bild av tidningens kon- kurrensförmåga på annonsmarknaden”.55 I praktiken har också tid- ningar nekats presstöd med hänvisning till denna mer subjektiva bedömning. Det finns två skäl till varför täckningsgrad inte lämpar sig som mått för det nya produktionsstödet. Det är för det första inte längre relevant att dela upp medierna i första- och andratidningar. Är det någon indelning av motsvarande slag som är relevant , är det snarare skillnaden mellan medier som har en lokal/regional profil och de som har en nationell profil, då ett nationellt medium på varje ort kan ha en relativt låg andel i förhållande till befolkningsunderlaget men ändå över riket uppnå relativt stora användartal. har i en skrivelse till framhållit den senare kategorins betydelse.56 Produktionsstödet bygger för det andra på att alla innehålls- och spridningsformer ska behandlas lika och då är trösklar som endast bygger på abonnerade upplagor uteslutna. I det nya stödsystemet kommer behovsprövningen ofrånkomligt att bli mer komplicerad, både för de sökande och för den ansvariga mediestödsnämnden. Den sökande ska vid ansökningstillfället påvisa behov av det sökta mediestödet utifrån en skriftlig och oberoende företagsekonomisk bedömning och en marknadsanalys. Marknads analysen ska innehålla en redogörelse av det allmänna nyhetsmediets konkurrensförmåga på användar- och annonsmarknaderna, kopplat till det mediestöd som ansökan avser. Den starka ägarkoncentrationen på den svenska mediemarknaden behöver vägas in. Det är inte avsikten att koncerner ska kunna utnyttja sina inbördes ekonomiska förhållanden för att ge sken av ett behov i ett visst bolag som de facto uppstått t.ex. genom strategiska dispositioner i form av koncernbidrag och dylikt. Då en verksamhet som helhet inte alltid har samma förutsättningar att nå lönsamhet, är det av vikt att systemet inte driver stödmottagare att begränsa verk- samhet till områden som är lönsamma och därmed skada medborgar- nas tillgång till oberoende nyhetsförmedling. 55 2 kap. 1 § presstödsförordningen. Frågan om täckningsgrad behandlades även i Presstöds kommitténs slutbetänkande (SOU 2013:66), s. 367–369. 56 Skrivelse från . Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Det ankommer på den sakkunniga mediestödsnämnden att gran- ska alla ansökningar utifrån ett behovsperspektiv och att bedöma risken för missvisande uppgifter. återkommer till nämndens sammansättning och arbetsformer i avsnitt 7.4. Olika förutsättningar för små respektive stora medier I det nya produktionsstödet finns det inte längre möjlighet att koppla stödbelopp till upplagor och fasta periodiciteter, som i det nuvarande presstödssystemet. I stället ska stödbeloppen baseras på årliga rörel- sekostnader som är förknippade med produktionen av det stödbe- rättigade allmänna nyhetsmediet. Även här bör en bred ansats komma till användning – såväl redaktionella kostnader som kostna- der för t.ex. tryck, distribution, försäljning, marknadsföring, avskriv- ningar, administration och lokaler bör ingå i beräkningsunderlaget – men de närmare villkoren ska fastställas av mediestödsnämnden. De samlade rörelsekostnaderna skiljer sig dock åt i betydande grad mellan olika allmänna nyhetsmedier och detta måste också få konsekvenser för beräkningen av stödbelopp. I presstödssystemet får en endagstidning med relativt liten upplaga avsevärt mindre i driftsstöd än en sjudagarstidning med större upplaga. finns det begränsningar inbyggda i systemet, i form av maximala stödbe- lopp och högsta tillåtna stödintensitet. Högre stödintensitet tillåts för endagstidningar – högst – jämfört med sex- och sjuda- garstidningar – högst . I praktiken gör de maximala stöd- beloppen att stödintensiteten för de större tidningarna är avsevärt lägre än den tillåtna gränsen. I tabell 7.5 illustreras dessa skillnader med hjälp av tre exempel på tidningar med driftsstöd; en endagstidning, en regional sexdagars- tidning och en nationell sjudagarstidning. Tabellen redovisar totala rörelsekostnader för produktionen av respektive tidning, driftsstöd och stödintensiteten för respektive tidning. SOU 2016:80 Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Tabell 7.5 Totala rörelsekostnader, driftsstöd och stödintensitet, tusental kronor Källa: Myndigheten för press, radio och tv. Som framgår av tabellen är skillnaden i såväl stödbelopp som stödin- tensitet avsevärd i dagens presstödssystem. Relativt låga stödbelopp kombineras med hög stödintensitet, medan tidningar med relativt höga stödbelopp uppnår en lägre stödintensitet. Utifrån rådande situation går det att betrakta de stora existerande stödmottagarna som mindre beroende av stödet, än de mindre är. För det nya mediestödet är det enligt viktigt att hålla fast vid att stödbelopp och stödintensitet behöver skilja sig åt mellan medier av olika storlek för att systemet inte ska slå fel. Det förutsätter i sin tur att beräkningen av stödbelopp baseras på en trappa, där stegen är olika kostnadsintervall och där det maximala stödbeloppet varierar mellan trappstegen. Ju högre kostnader, desto högre stödbelopp, men desto lägre stödintensitet. En trappa med kostnadsintervall Det nuvarande presstödssystemet har tre olika trappor för att fast- ställa driftsstödsbelopp, en för respektive grupp av endagstidningar, tvådagarstidningar och tidningar som utkommer tre till . Det handlar om finfördelade trappor med totalt 24 steg, med maximala eller exakta stödbelopp.57 En så detaljerad reglering är vare sig eftersträvansvärd eller möjlig i ett nytt mediestödssystem. Det nya mediestödet bygger i stället på en gemensam trappa för alla stödberättigade allmänna nyhetsmedier, baserad på de årliga kostnader som är förknippade med utgivningen av mediet. 57 Se prop. 2015/16:1, utg. omr. 1, s. 143–148. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier trappstegen ska utgöras av kostnadsintervall och för varje intervall ska mediestödsförordningen ange ett maximalt stödbelopp. De kon- kreta stödbeloppen till enskilda medier fastställs av mediestöds- nämnden i relation till det maximala stödbeloppet för respektive kostnadsintervall och tillgången på medel. För att kunna bygga relevanta trappsteg i stödsystemet har Medie utredningen inhämtat uppgifter från Myndigheten för press, radio och tv om kostnadsbilden för tidningar med nuvarande driftsstöd. Materialet omfattar totalt 78 tidningar, varav fyra har s.k. begränsat driftsstöd och därför inte är helt jämförbara.58 Av tabell 7.6 framgår hur de 74 tidning- arna fördelas i olika intervall baserat på de årliga rörelsekostnader som är förknippade med utgivningen av den stödberättigade tidningen och nivån på driftsstöden i respektive intervall.