sou · H4B34 · 2016-01-15 00:00:00 — 15.5Yttrandefrihetsbegränsande bestämmelser i skollagstiftningen? Utredningens bedömning: Det åligger skolledningen att ingripa mot brottsliga yttranden. Det åligger också skolledningen, lärare och annan skolpersonal att agera mot åsiktsyttringar som tra- kasserar eller kränker en elev. Det är därför inte i strid med yttrandefriheten att skolpersonal agerar med anledning av gjorda uttalanden i skolan som trakasserar eller kränker en elev. Det är däremot i strid med yttrandefriheten att avbryta en till skolan inbjuden utomstående person därför att han eller hon uttalar något som inte överensstämmer med skolans värdegrund. Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet Detsamma gäller för trakasserier och kränkningar som inte är brottsliga. Ett agerande kan dock utformas så att det inte strider mot yttrandefriheten. Det gäller då att agera så att det inte fram- står som en repressalie mot den som fällt yttrandet och att ha ett sakligt förhållningssätt, t.ex. att inbjuda andra deltagare att i en replik ge sin uppfattning i frågan till känna. Lärare och andra som verkar inom utbildningen har alltså uppgiften att behandla och problematisera sådana uttalanden samt att tydliggöra skolans värdegrund. 15.5.1Allmänt om yttrandefrihetsbegränsande bestämmelser Utgångspunkten är alltså att utomstående politiker inte kan eller bör omfattas av benämningen ”var och en som verkar inom utbild- ningen” enligt 1 kap. 5 § skollagen. Deras yttrandefrihet begränsas därmed inte på samma sätt i skolan som den gör för t.ex. en lärar- anställd (se vidare i avsnitt 15.8). I det här avsnittet för utredningen ett resonemang i frågan om olika bestämmelser som gäller för skol- miljön kan ses som yttrandefrihetsbegränsande för personer som i egenskap av företrädare för en organisation kommer till en skola för att medverka genom att ge politisk information. Det blir fråga om en analys utifrån den särskilda miljö som skolan präglas av. Vissa begränsningar i yttrandefriheten har meddelats genom lag. Politiker, liksom alla andra medborgare, begränsas t.ex. av förbudet mot sådana yttranden som utgör brott såsom förolämpning, förtal och hets mot folkgrupp. Andra brott, såsom t.ex. ofredande, är straffbara men definieras inte som yttrandefrihetsbegränsande (de är dock inte straffbara när fråga är om tillämpning av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen). Vid brottsliga åsikts- yttringar är företrädare för skolan skyldiga att gripa in (se t.ex. JO 1997/98 s. 452). Det ska i detta sammanhang noteras att lagstiftaren när det gäller brotten förtal och förolämpning ansett att personer är i behov av ett särskilt skydd. Som huvudregel är dessa brott s.k. målsägandebrott med vilket menas att de inte får åtalas av någon annan än målsäganden. För förtal, grovt förtal och förolämp- ning gäller dock att åklagaren får väcka åtal om detta anses påkallat från allmän synpunkt om brottet riktar sig mot någon som är under Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet eller om i annat fall målsäganden anger brottet till åtal. För brottet förolämpning gäller härvid vissa tillkommande förutsätt- ningar t.ex. att åtalet avser förolämpning mot någon med anspelning på hans eller hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse, eller förolämpning mot någon med anspelning på hans eller hennes sexuella läggning. Hets mot folkgrupp, förtal och förolämpning är alla exempel på brott som inskränker yttrandefriheten. En fråga som då uppkom- mer är hur det förhåller sig med vissa bestämmelser som gäller just för skolan. Kan de anses yttrandefrihetsbegränsande? Utredningen tänker här på bestämmelser i diskrimineringslagen med förbud för utbildningsanordnaren, anställda och uppdragstagare i verksamheten att diskriminera elever samt bestämmelser om skyl- dighet att i förekommande fall vidta åtgärder mot trakasserier. Lik- nande regler finns i 6 kap. skollagen avseende kränkande behand- ling. Härutöver finns också bestämmelser om skolans värdegrund i skollagen, vilka utvecklas i varje skolforms läroplan, och som bl.a. anger att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grund- läggande demokratiska värderingar. Bestämmelser om hur yttrandefriheten får begränsas avseende svenska medborgare framgår av 2 kap. 20–23 §§ RF. För utländska medborgare gäller vad sägs i 2 kap. 25 § RF. I 2 kap. 20 och 21 §§ RF anges att yttrandefriheten får begränsas genom lag, men att detta får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Yttrandefriheten får, enligt 2 kap. 23 första stycket RF, begrän- sas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ord- ning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller före- byggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrande- friheten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. I förarbetena anges att åtskilliga slags yttranden faller utanför det grundlagsskyddade området och kan därmed bli föremål för in- gripanden utan särskilt grundlagsstöd. Exempel ges på vissa straff- Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet bestämmelser, t.ex. ofredande och bedrägeri, som inte ska anses utgöra begränsningar av den yttrandefrihet som regeringsformen skyddar (1975/76:209 s. 141 f.). (I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är dock kriminaliseringen begränsad till vissa brott som räknas upp i en särskild brottskatalog.) I förarbetena sägs vidare att en föreskrift anses innebära en begränsning endast om det av föreskriften uttryckligen eller under- förstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen. Vikten av att lagstiftaren noga redovisar sina syften när en fri- och rättighetsinskränkande lag be- slutas betonas (s. 153 f.). har här framfört viss kritik när det gäller förarbet- enas snäva syn på rättighetsbegränsningar. menar att det fram- står som väl formellt och lite orealistiskt att binda begränsnings- bestämmelserna i regeringsformen enbart till de regleringar där man direkt uttalat att man avsett att begränsa en rättighet, utan att fästa uppmärksamhet på regleringens effekter. De verkliga effekterna av en reglering måste kunna beaktas för att avgöra om den är att be- trakta som rättighetsbegränsande eller inte. Bulls slutsats är att en rättighets skyddsområde måste bestämmas utifrån grundlagens orda- lydelse och syfte, inte utifrån den påstått begränsande lagen eller beslutet.1 Utifrån det ovan sagda kommenterar nu utredningen först reg- lerna i diskrimineringslagen och om kränkande behandling. Därefter diskuteras värdegrundsbestämmelserna. 15.5.2Diskriminering och kränkande behandling Det kan till en början konstateras att det inte framgår av förarbet- ena till bestämmelserna om diskriminering och kränkande behand- ling att det är fråga om yttrandefrihetsbegränsande lagstiftning. Ett sätt att vidare resonera i frågan om dessa bestämmelser är att dela upp dem i två kategorier. Här finns förbudsregler som om- fattar och riktar sig mot skolanställda som kan sägas utgöra en typ av regler. Vidare finns det bestämmelser som aktiverar en handlings- 1 , Mötes- och demonstrationsfriheten En statsrättslig studie av mötes- och demon- strationsfrihetens innehåll och gränser i , och , 1997, s. 425 ff. Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet plikt för utbildningsanordnaren respektive huvudmannen vilket utgör en annan typ av bestämmelser. När det gäller förbudsreglerna anges i 2 kap. 5 § diskriminerings- lagen bl.a. att den som bedriver verksamhet som avses i skollagen (utbildningsanordnare) får inte diskriminera någon elev. Anställda och uppdragstagare i verksamheten ska likställas med utbildnings- anordnaren när de handlar inom ramen för uppdraget. En liknande bestämmelse finns i skollagens 6 kap. I 9 § där sägs bl.a. att huvud- mannen eller personalen inte får utsätta en elev för kränkande be- handling. Man skulle här kunna argumentera för att de nu nämnda bestäm- melserna är yttrandefrihetsbegränsande gentemot skolpersonal och uppdragstagare inom ramen för deras anställningar eller uppdrag. En verklig effekt av dessa regler kan ju sägas vara att skolanställda och uppdragstagare i skolverksamheten här begränsas i sin yttrande- frihet. Diskrimineringslagen liksom reglerna i 6 kap. skollagen om kränk- ande behandling föreskriver också som nämnts en handlingsplikt – personalen måste anmäla och agera mot kränkningar. Utbildnings- anordnaren är skyldig att utreda omständigheterna avseende tra- kasserier och sexuella trakasserier och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra trakasserier i fram- tiden enligt 2 kap. 7 § diskrimineringslagen. Samma sak gäller för huvudmannen avseende kränkningar enligt 6 kap. 10 § skollagen. Handlingsplikten för utbildningsanordnaren respektive huvud- mannen gäller gentemot olika kategorier av personer. Bestämmel- serna reglerar en skyldighet att ingripa när t.ex. en elev trakasserar eller kränker en annan elev och också när situationen är den att en utomstående (t.ex. en politiker) trakasserar eller kränker en elev. Beträffande dessa bestämmelser är det svårare att hävda att de ska anses yttrandefrihetsbegränsande. Dessa bestämmelser riktas inte direkt mot den person som fäller det yttrande som bestämmelserna avser att motverka utan gäller i stället så att säga tredje person som åläggs att agera. Ett sätt att se på saken är således att diskrimineringslagen och be- stämmelserna om kränkande behandling till viss del innehåller regler som kan anses yttrandefrihetsbegränsande, men bara avseende skol- personal och inte för utomstående som kommer till skolan, såvida Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet de inte uppträder där i egenskap av uppdragstagare, och inte heller för elever. Som utredningen ser det talar det sagda för att bestämmelserna i diskrimineringslagen och 6 kap. skollagen inte avser inskränkningar i den yttrandefrihet som regeringsformen skyddar – åtminstone inte i förhållande till skolan utomstående personer och inte heller i för- hållande till elever som eljest på ett annat sätt berörs av dessa bestäm- melser. Det innebär alltså att det är strid mot yttrandefriheten att avbryta en till skolan inbjuden person eller en elev på grund av att han eller hon uttalar något som inte överensstämmer med skolans värdegrund, är diskriminerande eller kränkande enligt 6 kap. skol- lagen så länge inte uttalandet är brottsligt. 15.5.3Bestämmelser om skolans värdegrund Nästa fråga är då hur man bör se på bestämmelserna om skolans värdegrund. Bestämmelser i skollagen om skolans värdegrund anger bl.a. att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grund- läggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan män- niskor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränk- ande behandling (1 kap. 5 § skollagen). Skolans värdegrund utveck- las vidare i varje skolforms läroplan. Där sägs till en början att skol- väsendet vilar på demokratins grund. Vidare anges bl.a. att alla som verkar i skolan ska hävda de grundläggande värden som anges i skol- lagen och i läroplanen och klart ta avstånd från det som strider mot dem. Skolan har i uppdrag att överföra grundläggande värden och främja elevernas lärande för att därigenom förbereda dem för att leva och verka i samhället. Bestämmelserna om skolans värdegrund har framför allt sin bak- grund i efterkrigstiden. Efter slut sågs skolans främsta uppgift vara den att fostra demokratiska människor (SOU 1948:27 s. 3). Allteftersom har sedan bestämmelser om skolans upp- drag att fostra samhällsmedborgare och vad det innebär vuxit fram i svensk skollagstiftning. Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet Det kan, också när det gäller bestämmelser om skolans värdegrund, konstateras att det däremot inte någonstans i förarbetena nämns något om att dessa bestämmelser ska avse yttrandefrihetsbegrän- sande regler. Det skulle dock även här, liksom när det gäller bestäm- melser om förbud mot diskriminering och kränkande behandling, kunna argumenteras för att den verkliga effekten av bestämmelserna innebär att lärare och skolanställda begränsas i sin yttrandefrihet. De har ju i och med sitt tjänsteuppdrag enligt lagstiftningen att verka för allt som skolans värdegrund står för och på samma gång klart ta avstånd från sådant som strider mot den. Jämför uttalandet i och Ragnemalms grundlagskommentar som citeras i av- snitt 15.8. måste konstateras att reglerna om skolans värdegrund får sägas vara alltför allmänt hållna för att de ska anses yttrande- frihetsbegränsande i regeringsformens mening för utomstående be- sökare och elever. 15.6Något om politisk debatt i andra sammanhang För att politisk information i skolan med deltagande av besökande politiker ska vara ett lämpligt inslag i undervisning eller utbildning krävs förutom att yttrandefriheten och dess begränsningar ska iakt- tas också att debatten till sin form passar sitt syfte. Kort sagt, det behövs ett bra debattklimat. Det är här av intresse att se på hur den saken behandlas när det gäller politikernas egna forum. Det kan noteras att det för samman- träden i och beslutande kommunala församlingar finns särskilda regler. För riksdagsledamöter anges begränsningar i yttrandefriheten och ordningsregler i 6 kap. 16 § riksdagsordningen (2014:801). I första stycket sägs att den som har ordet ska begränsa sitt anförande till det ämne som behandlas. Om någon bryter mot bestämmelsen och inte rättar sig efter talmannens påpekande, får talmannen ta ordet från honom eller henne under den pågående överläggningen. I andra stycket slås fast att ingen får vid ett sammanträde uttala sig ned- låtande om någon annan eller använda personligen förolämpande uttryck eller i övrigt i ord eller handling uppträda på ett sätt som strider mot god ordning. Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet Reglerna är tänkta att bilda ett skydd mot att enskilda blir före- mål för kränkande uppmärksamhet som följd av kammardiskussioner- na (prop. 1973:90 s. 527 f.). Det kan konstateras att när det gäller riksdagsledamöters uppträdande i kammaren har lagstiftaren ansett att reglerna ska ge ett skydd som går utöver reglering som ju innehåller bestämmelser om förolämpningsbrottet. Bestämmelsen i riksdagsordningen tas upp i betänkandet Med- borgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) där det sägs att be- stämmelsen får anses höra till ”ordningsföreskrifternas kategori” till den del stadgandet gäller yttranden som strider mot god ordning eller som inte avser det behandlade ämnet (s. 294). Här sägs också att bestämmelsens övriga delar hör under inskränkningsändamålet enskildas anseende enligt 2 kap. 23 § RF (s. 204 och 289). I den delen är bestämmelsen alltså att se som yttrandefrihetsbegränsande. Bestämmelsen belyses vidare i Högsta förvaltningsdomstolens (Regeringsrätten) dom RÅ 1981 2:15. Bakgrunden i fallet var en i kommunfullmäktige antagen arbets- ordning som angav ”Skulle någon i sitt yttrande avlägsna sig från ämnet eller uppträda på ett sätt, som strider mot god ordning, får ordföranden med klubbslag fästa talarens uppmärksamhet därpå. Om denne ej låter sig rätta, har ordföranden att fråntaga honom ordet”. I domen framhåller domstolen att den övergripande beskriv- ningen ”i ord eller handling uppträda på sätt som strider mot god ordning” som används i bestämmelsen i riksdagsordningen innebär att en riksdagsledamot kan uppträda på sätt som strider mot god ordning på grund av innehållet (kurs. här) i sitt yttrande. Ett sådant begränsande av yttrandefriheten, fortsätter domstolen, måste med- delas i lag. Till skillnad från riksdagsordningen saknar kommunallagen (1991:900) en motsvarande bestämmelse till 6 kap. 16 § riksdagsord- ningen. Däremot finns en regel om ordningen i 5 kap. 39 § som anger att ordföranden leder fullmäktiges sammanträden och ansvarar för ordningen vid sammanträdena. I andra stycket sägs att ordföranden får visa ut den som uppträder störande och inte efter tillsägelse rättar sig. Avsaknaden av en liknande bestämmelse som den som finns i riksdagsordningen innebär att det i kommunfullmäktige inte är möjligt att i arbetsordningen ha en regel som ger ordföranden rätt att frånta en ledamot ordet på grund av yttranden som innefattar personliga förolämpningar eller otillbörliga angrepp på någon annan. Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet Ett sådant stadgande som begränsar talarens yttrandefrihet måste nämligen, som framhåller i RÅ 1981 2:15, meddelas i lag. En regel i kommunfullmäktiges arbetsordning som säger att ord- föranden har rätt att ta ordet från talaren om denne i sitt yttrande avlägsnar sig från ämnet och inte rättar sig efter tillsägelse är dock möjlig. En sådan bestämmelse får nämligen anses tillhöra den grupp av föreskrifter som har karaktär av ordningsregler (se RÅ 1981 2:1). Nästa fråga blir om vad som redovisats i någon mån kan appli- ceras på en politisk debatt i skolan. 15.7Hur kan skolan både skydda yttrandefriheten och agera mot vissa yttranden och åstadkomma ett gott debattklimat? Skolan har en värdegrund som innefattar både bl.a. yttrandefrihet och individens integritet. Alla intressena i värdegrunden ska till- godoses och försvaras. Detta ska göras i en miljö där eleverna är skyddsvärda som barn och ungdomar, har skolplikt respektive skyl- dighet att närvara men även ska få det stora samhället speglat i verk- samheten. Det handlar också ytterst om att försvara konstitutionens värdegrund eller med andra ord dess grundläggande principer. Det ligger i sakens natur att här kan finnas spänningar mellan olika intres- sen som ska försvaras och att det därmed kan uppstå ett dilemma. Uppgiften är känslig och svår. Utredningen resonerar på följande sätt. Ett yttrande som är diskri- minerande eller kränkande eller eljest strider mot skolans värdegrund kan också innefatta ett sådant brott som begränsar yttrandefriheten såsom förtal, förolämpning eller hets mot folkgrupp. Så länge ett sådant yttrande också är brottsligt begränsas yttrandefriheten för elever och besökande politiker i den typ av politisk debatt som här är i fråga. Detta ger i sig ett skydd för skolans värdegrund samt mot diskriminering och kränkande behandling. Brotten förledande av ungdom och ofredande bör också nämnas i sammanhanget. Ett visst begränsat utrymme för ingripanden av rena ordningsskäl finns också som nämnts ovan. Detta får dock som JO framhållit inte användas som svepskäl för att hindra att en viss åsikt uttrycks. Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet Men det är inte möjligt för skolledningen eller läraren att t.ex. enbart med stöd av bestämmelsen om skolans värdegrund avbryta och hindrande ingripa mot en politiker (inklusive en i debatten del- tagande elev) under en debatt i skolan för att denne säger något som går stick i stäv med demokratiska principer och därmed också med värdegrunden. Det skulle i sådana fall innebära ett ingrepp mot dennes yttrandefrihet så länge yttrandet inte är straffbart. När en skolledning, lärare eller annan skolpersonal agerar i tjänsten ska det ske i enlighet med de föreskrifter som gäller för verksam- heten. Konsekvensen blir att det är möjligt att agera i anledning av ett fällt yttrande under t.ex. en debatt i skolan som innebär att en elev trakasserats eller kränkts. Ett efterföljande agerande kan utfor- mas så att det inte strider mot yttrandefriheten. Det bör framhållas att skolan här har en skyldighet att vidta åtgärder i anledning av sådana yttranden – oavsett om det är en elev eller någon till skolan utomstående person som står för ett yttrande som utgjort diskri- minering eller en kränkning. Det följer av den handlingsplikt och tillsynsansvar som åligger huvudmannen enligt 2 kap. 7 § diskrimi- neringslagen och 6 kap. 10 § skollagen. En annan sak är att det kan vara en svår uppgift för skolpersonal att bedöma när det föreligger en kränkning, eftersom begreppet är vitt i sin principiella utformning och tar sin utgångspunkt i den subjektiva uppfattningen hos den som uppfattar sig som kränkt. Som utredningen erinrar om i avsnitt 10.2.1. anges det dock i för- arbetena att det inte är rimligt att varje beteende som ett barn eller en elev upplever som en kränkning ska kunna leda till en anmälan (prop. 2005/06:38 s. 103). För att ange ett exempel kan blotta när- varon i rummet av en person som representerar ett visst parti inte böra föranleda ett ingripande från skolledningens sida p.g.a. av att en elev säger sig känna sig kränkt av detta. Det finns alltså ett utrymme att agera utan att det kan anses begränsa yttrandefriheten. Det är viktigt, så som framhålls i läro- planerna, att skolan klart tar avstånd från det som strider mot de grundläggande värden som anges i skollagen. Lärare och annan skol- personal måste alltid iaktta värdegrunden när de uttalar sig inom ramen för undervisningen och utbildningen. I detta avseende har det ingen betydelse att värdegrundsbestämmelserna inte är att anses som yttrandefrihetsbegränsande för den som fällt yttrandet. Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet tjänsteplikt ingår det att verka för värdegrunden som en del av arbets- uppgiften för det allmänna. Att på något sätt agera är alltså en skyldighet för skolpersonal- en. Det gäller då att agera så att det inte framstår som en repressalie mot den som fällt yttrandet och att ha ett sakligt förhållningssätt. Det kan vara lämpligt att inbjuda en annan deltagare att i en replik bemöta och ge sin uppfattning i frågan tillkänna. Ett annat sätt är att läraren för sin del kan erinra om vad som gäller enligt värde- grunden, låta lyssnande elever komma till tals med invändningar och andra synpunkter samt göra klart att frågan kommer behandlas i ett efterföljande utbildningsmoment. Ytterst kan debatten avbrytas när också de andra deltagarna fått sitt tilldelade utrymme för inlägg eller repliker tillgodosett. Det bör också framhållas att det i skolan är möjligt att ställa upp en ordning som innebär att deltagare i en debatt måste hålla sig till ett av skolan angivet ämne. En sådan åtgärd är att hänföra till kate- gorin ordningsregler och måste alltså inte meddelas i lag. Utan ett grundlagsenligt lagstöd, och ett sådant saknas ju, är det emellertid däremot inte möjligt att i skolan sätta upp debattregler som säger att en debattdeltagare får avbrytas för det fall denne ut- talar sig nedlåtande eller i övrigt uttalar sig på ett sätt som strider mot god ordning utan att det i sig utgör ett brottsligt yttrande, t.ex. en förolämpning. En annan sak är att en faktisk ordningsstör- ning, när den inträffat, kan ge anledning till ett ingripande (jfr JO 1997/98 s. 451). Syftet med politisk information i skolan är inte enbart politikens innehåll. Ett lika viktigt ändamål är att åskådliggöra politikens for- mer. Det innebär t.ex. att det i skolan också gäller att belysa vilka former en debatt kan ha. Utredningen ser därför gärna att det inför en politisk debatt i skolan sätts upp debattregler/yttre förhållnings- regler för de som deltar. En moderator för en debatt i skolan kan ställa upp ramar för debatten. Här kan det förutom ämnesavgräns- ning, t.ex. anges tidsbegränsning av inlägg och replikrätt.