sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — Ytterligare krav på kvalitet riskerar leda till att regleringen behöver bli ännu mer omfattande och detaljerad. Inom skolväsendet finns det heller inte någon mekanism för att kräva att en ökad resurstilldelning ska användas för att förbättra kvaliteten (se avsnitt 8.4). En högre kvalitet än den lägstanivå som kan fastställas i lagstiftningen kan inte utkrävas, utan ökande resurser kan även med en sådan reglering tas ut i form av vinst. Även när det gäller verksamhet inom valfrihetssystem skulle detaljerade kvalitetskrav behöva ställas för varje system utan möj- lighet till anpassning i det enskilda fallet. Uppföljning av kvalitetskrav är i sig resurskrävande, både för den som ska följa upp kraven och för dem som arbetar i verksam- heten. Sammanfattningsvis menar utredningen att användandet av detaljerade kvalitets- och uppföljningskrav inte är ett ändamåls- enligt sätt att se till att de offentliga resurserna huvudsakligen an- vänds för den verksamhet den är avsedd för. Utredningen bedömer heller inte att det är möjligt att enbart genom att ställa mer utförliga kvalitetskrav komma åt de risker och problem som är förknippade med att välfärdens verksamheter drivs av vinstsyftade aktörer och som utvecklas i avsnitt 8. Som utred- ningen berört tidigare är kvalitetsbegreppet mångtydigt. Det är svårt att formulera kvalitetskrav på ett entydigt sätt och följa upp dessa. Som utvecklas i avsnitt 9 finns även stor risk att försök att möta riskerna med mer utförliga kvalitetskrav riskerar att leda till allt mer omfattande kontrollsystem som är negativa för effektiviteten i den offentligt finansierade välfärden. Utredningens bedömning: En begränsning av utdelningen är inte den mest lämplig metoden för att uppnå utredningens syfte. Ett alternativ till den reglering som utredningen föreslår är en begränsning av den vinst som får delas ut till ägare. En sådan regle- ring kan utformas på olika sätt. Begränsningen kan bl.a. relateras till omsättningen eller till någon form av kapitalbas. En utdelningsbegränsning kan ha pedagogiska fördelar i jäm- förelse med den rörelseresultatsbegränsning som utredningen före- slår i avsnitt 10. Det gäller särskilt om utdelningsbegränsningen sätts i relation till omsättningen. Om en verksamhet finansieras helt med offentliga medel kommer en sådan begränsning göra det tydligt hur mycket av de offentliga medlen som kan delas ut till ägarna. En utdelningsbegränsning har dock flera nackdelar. En sådan är att den ger större möjligheter till kringgående genom värdeöver- föringar till ägarna än vad utredningens förslag om att begränsa rörelseresultatet ger. Som utredningen beskriver i avsnitt 10 kan värdeöverföringar exempelvis ske i form av att en ägare, eller en närstående som är verksam i företaget, tar ut löner som är väsent- ligt högre än vad som kan anses vara marknadsmässigt motiverat, eller genom att en ägare eller ett närstående bolag hyr ut lokaler till överpriser. En utdelningsbegränsning ger vid sidan om dessa möj- ligheter även möjlighet att genom lånekostnader och andra finan- siella poster föra ut värden ur ett företag. Det kan bl.a. göras genom att företaget tar upp lån för att förvärva ny verksamhet och föra ut medel genom ränteutbetalningar. Inom en koncern kan även värde- överföringar göras genom koncernbidrag som påverkar utdelnings- bara medel. En annan nackdel är att den inte säkerställer att överskott verk- ligen återförs till verksamheten, vilket är ett tydligt syfte enligt utredningens direktiv. En utdelningsbegränsning ger möjligheter att använda överskott till att bygga upp stora värden i ett företag. Det kan handla om att köpa upp andra företag eller lokaler med över- skottsmedel, eller att låta överskott ligga kvar som likvida medel. Dessa värden kan sedan realiseras genom försäljning av bolaget eller genom försäljning av företagets tillgångar efter en likvidation av verksamheten. En utdelningsbegränsning fordrar därför för att fungera ett regelverk som bl.a. innehåller bestämmelser om hur tillgångar ska hanteras vid en likvidation av verksamheten. Utredningens bedöm- ning är att de regelverk och kontrollsystem som behöver finnas vid en utdelningsbegränsning måste vara mer omfattande än vid en rörelseresultatsbegränsning (se avsnitt 10), eftersom möjligheterna till värdeöverföringar med en utdelningsbegränsning kommer att vara större än med utredningens föreslag. En utdelningsbegränsning relaterad till omsättningen riskerar dessutom att skapa incitament för företag att växa i storlek efter- som en större omsättning ger möjlighet till högre utdelning. För att undvika att en sådan reglering leder till en utveckling mot allt större företag bedömer utredningen att en sådan begränsning skulle behöva kombineras med ett förbud mot att ägare bedriver många eller alltför stora verksamheter. En annan nackdel med en utdelningsbegränsning relaterad till omsättning är att en sådan inte tar hänsyn till den risk som ägaren tar. Risken beror bl.a. på hur stort kapitalbehovet i en verksamhet är. En sådan reglering skulle ge incitament att investera så lite kapi- tal som möjligt i verksamheten. Incitamenten till att bedriva verk- samhet inom områden med större kapitalbehov kommer att vara lägre än inom områden där motsvarande behov är låga. För att han- tera detta skulle olika begränsningsnivåer behöva utformas för en- skilda delar av välfärdssektorn. De sistnämnda nackdelarna skulle kunna undvikas om en utdel- ningsbegränsning relaterades till någon form av kapitalbas. Om ägarna får ta ut utdelning i relation till kapitalinsatsen kan utdel- ningen tydligare kopplas till den risk ägaren tar. Det finns en mängd olika kapitalbaser som är möjliga att relatera en utdelningsbegräns- ning till, bl.a. totalt, sysselsatt, eget och operativt kapital. Det totala kapitalet utgör företagets hela tillgångar och det sysselsatta kapitalet är den delen av företagets tillgångar som finan- sierats genom eget kapital eller externa långivare.1 Ett problem med att relatera utdelning till dessa kapitalbaser är att de påverkas av hur stora företagens finansiella skulder är. 1 Det som skiljer det totala kapitalet från det sysselsatta är de rörelseskulder ett företag kan ha. sätts i relation till dessa ges därför företaget incitament att bygga upp stora finansiella skulder som inte behöver vara relaterade till den verksamhet som bedrivs. Ett alternativ är att sätta utdelningen i relation till det kapital som ägaren själv har tillskjutit. Denna variant ligger till grund för svb-lagstiftningen. I ett svb-bolag får inte utdelningen överstiga ett belopp som motsvarar räntan (beräknad som statslåneräntan med tillägg av en procentenhet) på det kapital som aktieägare har till- skjutit till bolaget samt de medel som varit tillgängliga för värde- överföring . En utdelningsbegränsning i linje med vad som är tillåtet för svb-bolag innebär dock en ersättning som är lägre än det marknadsmässiga avkastningskravet på kapital. Utredningen bedömer därför att en sådan reglering skulle göra det svårt att attrahera kapital till sådan verksamhet. En utdelningsbegränsning som utgår från det kapital ägaren tillskjutit skulle dock kunna utformas med en högre nivå än vad som är fallet i svb-lagstiftningen, exempelvis på en nivå som mot- svarar en marknadsmässig ersättning. Det skulle ha fördelen att kapital kan attraheras till sektorn. En sådan reglering skulle dock riskera att ge incitament att placera så mycket eget kapital som möjligt i företaget för att på så sätt öka den vinst som får delas ut. Den skulle inte heller säkerställa att kapitalet som investeras används i verksamheten eftersom det egna kapitalet skulle kunna lånas ut till närstående bolag, eller användas för annan verksamhet i bolaget. Regleringen skulle inte heller vara neutral för olika finan- sieringslösningar, t.ex. om det är företaget som tar upp ett lån eller om ägaren tar ett lån för att skjuta till eget kapital. En utdelningsbegränsning skulle även kunna relateras till det operativa kapitalet. Med operativt kapital avses det kapital som är verksamt inom rörelsen, se vidare avsnitt 10. Till skillnad från att relatera till totalt eller sysselsatt kapital undviks problemen med att företag får incitament att bygga upp stora finansiella tillgångar och skulder. En lösning som relaterar utdelning till operativt kapital är också neutral i förhållande till olika finansieringslösningar. Om man vill ha en reglering som relaterar utdelningen till kapitalinsats fram- står det operativa kapitalet som den rimligaste kapitalbasen att utgå ifrån. De övergripande problemen med kringgående som är för- knippade med utdelningsbegränsningar kvarstår dock. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att en utdelnings- begränsning har nackdelar i jämförelse med den reglering utred- ningen föreslår. Den viktigaste nackdelen är att en utdelnings- begränsning innebär större möjligheter till kringgående och därmed behov av ett mer omfattande regelverk och tillsyn som förhindrar ett sådant kringgående. Som visas i avsnitt 6 tillåts inte utdelning i det danska och det norska skolsystemet. Länderna kan i övrigt sägas ha hanterat pro- blemen med kringgående av regelverken på olika sätt. I det danska skolsystemet får huvudmän endast bedriva en skola. I har i stället byggts upp ett relativt omfattande och ingripande regelverk för att motverka värdeöverföringar som görs enbart i syfte att kring- gå vinstbegränsningen. Utredningens bedömning är att en utdel- ningsbegränsning skulle behöva kombineras med åtgärder i linje med det danska eller norska systemen för att fungera. 23.1.2Konsekvenser för företag och idéburna organisationer Kostnader för tillståndsprövning och tillsyn Företag och organisationers kostnader till följd av avgifter för till- stånd beräknas till mellan cirka 900 och per företag/ organisation och den genomsnittliga tillsynsavgiften till mellan SOU 2016:78 Konsekvenser av förslaget 11 000 (för t.ex. fristående förskolor) och (för t.ex. huvudmän för fristående skolor). Se vidare nedan under avsnitt 23.2.7. bedömer utredningen att kostnaderna för tillsynen bör kunna minska något då tillstånd om att motta offentliga medel blivit mer etablerat. Det bör ge förutsättningar för tillsynsmyn- digheterna att få bättre kännedom om företags och andra privata utförares struktur och organisation. Det bör också leda till bättre kunskap hos företag och organisationer om vad tillsynsmyndig- heterna önskar för underlag, samt en bättre förståelse för vad som krävs för att leva upp till intentionen med tillståndet. Slutligen bedömer utredningen att företag och organisationer som har svag ekonomisk styrning kan komma att förstärka denna. För små2 företag och idéburna organisationer kan kostnaderna för framför allt tillsyn innebära en viss ekonomisk belastning. Utredningen föreslår dock att avgifterna ska differentieras vilket innebär att det kan bli möjligt med lägre avgifter för företag med en mindre komplex ekonomi. Nivån på avgifterna kan jämföras med andra avgifter. Utredningen bedömer sammantaget mot denna bak- grund att konsekvenserna för små företag och små idéburna orga- nisationer till följd av avgifter för tillstånd och tillsyn kommer att vara begränsade. Konsekvenser för företags och organisationers administration Utredningen har varit i kontakt med Inspektionen för vård och omsorg () och (Skolinspektionen) för att bedöma tidsåtgång för företagen i tillståndsprövningen mot bakgrund av redan befintlig tillståndsprövning som myndigheterna 2 Enligt Kommissionens rekommendation 2003/361/EG av om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag så definieras företag som små företag bl.a. om de har i nettoomsättning och som mikroföretag om de har i nettoomsättning. Eftersom ett mycket litet antal företag i utred- ningens undersökning skulle klassas som små med denna definition väljer utredningen att i stället räkna företag med i omsättning som små. gjorde en enkät för att följa upp arbets- insatsen för bl.a. LSS- och SoL-verksamheter (se avsnitt 4.3.1) som sökte tillstånd eller ändrade befintliga tillstånd. Denna tillstånds- prövning bedöms som mycket mer omfattande än den tillstånds- prövning som föreslås i detta betänkande.3 Ungefär hälften av de som svarade på enkäten hade lagt på processen, hade lagt på processen och resterande hade lagt . I jämförelse med denna tillståndsprövning bedöms förslaget om att det ska krävas ett intygande om att verksamheten kommer att bedrivas så att offentliga medel i huvudsak går till det de är avsedda ge betydligt mindre merarbete då det är en enklare process. Det borde enligt utred- ningens bedömning röra sig om en arbetsinsats om 1–för att söka tillståndet. Det bör vara rimligt att en ekonomiassistent kan hantera processen i de allra flesta fall. Enligt uppgifter från Regel- räknaren4 har en ekonomiassistent i privat sektor i månadslön. Med antagandet att ansökan i genomsnitt tar 1 ger det en ungefärlig engångskostnad för företagen om inklusive sociala avgifter och semesterersättning. Totalt för alla företag och organisationer bör det ge en engångskostnad om . För bedömning av antalet företag och andra privata utförare som berörs har uppgifter från och Skol- inspektionen använts, se avsnitt 23.1.5. Aktörerna måste därutöver sätta sig in i regelverket för att hantera de krav som finns för att få och behålla tillstånd. Givet att informationen finns hos en myndighet som aktörerna redan har kontakt med bedöms detta dock inte bli en krävande uppgift, utan snarare en delmängd i aktörernas arbete med att hålla sig upp- daterad om den lagstiftning som rör deras verksamhet i stort. 3IVO bedömer att processen för myndigheten medför cirka en timmes merarbete jämfört med övrig tillståndsprövning som bedöms ta i genomsnitt för helt nya tillstånd. 4Regelräknaren är ett verktyg som tillhandahåller för att beräkna kostnader för företag till följd av nya regler. Kravet på ekonomisk redovisning och revision Utredningen föreslår att juridiska personer som har tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska lämna en årsredovisning till tillsynsmyndigheten. För flertalet aktörer bedöms den löpande rapporteringen till tillståndsmyndigheterna medföra en mycket liten arbetsinsats då det främst rör sig om att skicka in redovisningsinformation som före- taget eller organisationen redan bör ha tillgänglig för att uppfylla sin bokföringsplikt, samt för att använda i den egna ekonomiska upp- följningen. Troligen skulle arbetet i de flesta fall ta . Med samma antaganden om lönekostnader som vid beräkning av administrativa kostnader till följd av tillståndsprövning (se ovan) skulle kostnaden för företagen uppgå till eller totalt för alla företag. I den mån tillsyns- myndigheterna efterfrågar ytterligare underlag för att göra en fördju- pad tillsyn kan kostnaderna bli högre. Troligen kommer dessa kost- nader bli högre inledningsvis innan processen med tillstånd och tillsyn etablerats. Den är även troligt att företag med mer komplex struktur eller som har mycket transaktioner med närstående bolag kommer att behöva ta fram mer underlag. I någon mån har företag och andra privata utförare möjlighet att påverka denna komplexitet och därmed de egna kostnaderna för administration. För vissa små företag och idéburna organisationer kan dock kraven innebära att de måste utveckla sin ekonomiska redovisning. Det är svårt att bedöma vad det kan medföra för kostnader då det troligen finns stor varia- tion i förutsättningarna . För att minska kostnaderna för företagens administration är det viktigt att tillsynsmyndigheterna i sitt arbete söker underlätta rap- porteringen och ger god vägledning, särskilt till mindre företag och organisationer som inte har vana av mer ingående ekonomisk redo- visning och styrning. Det bör t.ex. vara möjligt för myndigheterna att skapa en portal eller rapporteringsfunktion där de tillstånds- pliktiga aktörerna enkelt kan mata in uppgifter och se vilket rörelse- resultat de bör styra mot . Vad gäller kravet på revision innebär det ingen förändring för flertalet företag och organisationer verksamma på välfärdsområdet, eftersom de redan har revisionsplikt. För dessa bör kraven på underlag och dokumentation från tillsynsmyndigheten inte gå utöver det krav som revisorer redan ställer på att tillhandahålla material. Av utförarföretagen5 är den stora majoriteten aktiebolag (se tabell 23.2), följt av fysiska personer (enskild firma) och ekono- miska föreningar. Aktiebolag har som huvudregel revisionsplikt. Endast en mindre andel av dessa uppfyller kraven för att ha frivillig revisionsplikt då omsättningen normalt är så hög att de kommer att omfattas av kravet i ABL på att ha en auktoriserad eller godkänd revisor.6 Fysiska personer och ideella föreningar har endast revisions- plikt om de uppfyller definitionen för större företag, vilket troligen mycket få gör.7 Ideella föreningar som inte uppfyller definitionen för större företag kommer, genom utredningens förslag, få mer- kostnader för revision och upprättande av en redovisning. En del av de ideella föreningarna har emellertid auktoriserad eller godkänd revisor på frivillig grund . Det kan t.ex. vara en förut- sättning för att föreningarna ska kunna få ta del av föreningsbidrag. Utredningen har inte kunnat få fram uppgifter om hur stor andel av de ideella föreningarna som träffas av den föreslagna regleringen som redan har godkänd eller auktoriserad revisor.8 Fysiska per- soner omfattas dock inte av utredningens förslag och påverkas där- för inte av kravet på att ha revisor. Utredningens förslag att det inom vissa områden ska krävas att verksamheten bedrivs i en juri- disk person innebär dock att ett fåtal enskilda näringsidkare kom- mer bli tvungna att skapa en juridisk person för att bedriva offent- ligt finansierad verksamhet. Dessa kommer då få merkostnaden för revision. Stiftelser verksamma i välfärden bör omfattas av revisionsplikt då de troligen uppfyller villkoren för att behöva upp- rätta årsredovisning. 5Se definition av utförarföretag i avsnitt 5.2. 6För att bolaget ska ha frivillig revisionsplikt ska de enligt 9 kap. 1 § ABL uppfylla två av tre villkor om: färre än 3 anställda, i nettoomsättning och i balansomslutning. 7Fler än 50 anställda, mer än i balansomslutning eller mer än i nettoomsättning. 8Det har varit viss uppföljning av den frivilliga revisionsplikten men då har den rört aktie- bolag. I dessa uppföljningar specificeras inte heller i vilken sektor som företagen som valt bort revision verkar. Källa: SCB, undersökningarna FEK och . Då frivillig revisionsplikt infördes beräknades det ge en besparing för företagen om för revision och för intern hantering.9 Det är rimligt att anta att kostnaderna inte ökat kraftigt utan att detta alltjämt är en rimlig bedöm- ning av merkostnaden för revision. Även ekonomiska föreningar kan få tillkommande kostnader för revisionsplikt, även om en del troligen redan har godkänd eller auktoriserad revisor på frivillig grund. Utredningen har dock inte kunnat få fram uppgifter om hur stor andel av de ekonomiska före- ningarna som träffas av den föreslagna regleringen som redan har godkänd eller auktoriserad revisor. Kraven på att juridiska personer som bedriver offentligt finansierad välfärdsverksamhet inte får driva annan verksamhet Utredningens förslag innebär att de som bedriver offentligt finansi- erad välfärdverksamhet i enskild regi inte får driva annan verksam- het inom samma juridiska person. Förslaget kan innebära att före- tag och organisationer som bedriver verksamhet av olika slag och med olika finansiering kan komma att behöva omstrukturera sin verksamhet och organisera verksamheten i olika juridiska perso- ner. En annan konsekvens kan bli att företag och organisationer 2009/10:204. som bedriver olika slags välfärdsverksamheter kommer att tydligare behöva skilja vilka medel som går till vilka verksamheter. Kost- naderna för en sådan tydligare redovisning bör då vägas mot kost- nader för att bedriva verksamheter i separata enheter. Detta kan beröra idéburna verksamheter som i vissa fall bedriver flera olika slags välfärdsverksamhet med olika finansieringslösningar inom ramen för en juridisk person. De idéburna organisationer som bedriver helt olika verksamhet med olika finansiering i en juridisk person kommer troligen strukturera om sin verksamhet till följd av regleringen, bl.a. för att säkerställa att medlemsavgifter, donationer och liknande intäkter inte ingår i verksamhetsbolagets rörelseresultat. En sådan omstrukturering i t.ex. en moderförening och ett serviceföretag som bedriver välfärdsverksamhet med offent- liga medel innebär ökade administrativa kostnader för föreningen för att t.ex. starta bolag och ytterligare ekonomisk redovisning. Dessa kostnader är dock initiala och främst av engångskaraktär. Det är inte heller ovanligt att ideella organisationer redan har under- liggande bolag för att kunna särskilja olika intäkter. En stor andel av de ideella organisationerna inom välfärdssek- torn utgörs också av t.ex. föräldrakooperativ eller personalkoopera- tiv som inte torde ha andra intäkter än den ersättning de får för välfärdstjänsten, dvs. att de inte har intäkter från rena medlems- avgifter eller gåvor. De avgifter som föräldrakooperativ har bör framför allt avse ersättning för förskoleplatsen och i många fall gäller maxtaxa även för föräldrakooperativ. Utredningen bedömer därför att dessa mindre organisationer inte bör ha samma behov av omstrukturering. Således bedömer utredningen att förslaget för flertalet företag och idéburna organisationer inte bör medföra sär- skilt stora merkostnader för administration till följd av kravet om att de som bedriver offentligt finansierad välfärdsverksamhet i en- skild regi inte får driva annan verksamhet inom samma juridiska person. Sammanfattande bedömning av konsekvenser för administration Sammantaget bedömer utredningen att förslaget om tillstånd och ekonomisk rapportering och kravet på att inte driva annan verk- samhet inom ramen för en juridisk person inte kommer medföra betydande arbetsinsatser för det stora flertalet företag och organi- sationer. För vissa små företag och idéburna verksamheter, exem- pelvis föräldrakooperativ eller personalkooperativ, kommer försla- gen om ekonomisk redovisning dock ställa större krav och därmed ge upphov till ökade krav på verksamheternas administration. Det gäller i synnerhet för de som har en svag ekonomifunktion. För de företag och organisationer som bedriver en blandad verksamhet som finansieras från flera olika håll kommer det även att uppstå initiala administrativa kostnader genom att dessa kom- mer att behöva omstrukturera verksamheten i flera olika juridiska personer. Utredningen anser att de administrationskostnader som för- slaget ger upphov till måste vägas mot behovet av ordning och reda i företag och organisationer som tar emot offentliga medel. Det bör kunna leda till att de företag som verkar i välfärden får bättre ordning i sin redovisning, något som även bör kunna vara en fördel för företaget då det kan utgöra underlag för att förbättra styrningen av företaget. Även för vissa bolag med komplicerad struktur kan förslaget innebära ökade krav på redovisning genom att tillståndsmyndigheterna kommer att behöva mer uppgifter från dessa bolag för att kunna bedöma om de uppfyller kraven. Detta är dock delvis ett val från bolagets sida då de har möjlighet att påverka graden av komplexitet i verksamheten. För det stora flertalet före- tag bedömer utredningen att insatsen inte kommer vara betung- ande och att stora delar av rapporteringskrav och uppföljning inte kommer gå utöver löpande arbete med redovisning. De flesta före- tag bedöms också ha upparbetade relationer till tillståndsmyndig- heterna som underlättar arbetet. Utredningen bedömer inte att de andra alternativ som har över- vägts innebär en mindre regelbörda. Se vidare om detta ovan under avsnitt 23.1.1. Konsekvenser för företag och organisationer som avstår från att söka tillstånd