sou · H4B393 · 2016-12-27 00:00:00 — Förordningen ska innehålla cirka 160 sådana designdroger som ingår i läkemedelsförteckningen. Av de övriga nya designdroger som har anmälts till EU:s system för tidig varning kan sammanlagt cirka 140 tas in i förordningen. Således kan nya designdroger som har släppts ut på marknaden inne- fattas i kontrollen genom förordningen av social- och hälsovårds- ministeriet inom högst en månad, dvs. snabbare än det går att definiera nya ämnen som narkotika. I följande avsnitt presenteras ett förslag som möjliggör en mer omfattande klassificering och klassificering av substanser i ett tidi- gare skede jämfört med . I kapitel 10 behandlas möjligheten att starta klassificeringsutredningar i ett tidigare skede än . Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor 9.3.2Det ska bli möjligt att reglera varor som ännu inte konstaterats medföra fara Förslag: Det ska vara möjligt att reglera varor som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa. Det ska alltså inte krävas att det är konstaterat att varan medför fara. Av den senaste rapporten om EU:s drogmarknad från ()12 framgår att det inte finns något som tyder på att marknaden för nya psykoaktiva substanser är på tillbakagång.13 Trots att vissa data tyder på att förekomsten av substanserna på den svenska marknaden i viss mån minskat, eller i vart fall slutat öka (se kapitel 4), är det svårt att uttala sig om trender. Handeln sker till stor del på internet och det är därför inte möjligt att se till den svenska marknaden iso- lerat. Narkotikasituationen i är i hög grad avhängig vad som händer i vår omvärld.14 Kännetecknande för nya psykoaktiva substanser är att kunskapen om deras skadlighet är låg, bl.a. eftersom substanserna har en kort livslängd och löpande byts ut mot nya preparat. Det finns mycket som pekar på att en stor mängd nya psykoaktiva substanser både är mycket potenta och hälsofarliga. Det framgår bl.a. av Social- styrelsens rapport om narkotikarelaterade dödsfall15, samtalsstatistik från Giftinformationscentralen (GIC), statistik från STRIDA-pro- jektet och riskbedömningarna och varningarna från EU:s System (EWS).16 I kapitel 4 (se även bilaga 3) har redogjorts för vilka kända effek- ter en klassificering som narkotika eller hälsofarlig vara har på en substans utbud och efterfrågan. 12Centrumet är ett EU-organ som har till huvuduppgift att ge EU och dess medlemsstater en objektiv överblick över EU:s narkotikasituation och narkotikaproblem samt bidra till en faktabaserad grund för narkotikadebatten. På svenska heter organet Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk. 13EMCDDA (2016 b), s. 139. 14SOU 2011:66 s. 45. 15Socialstyrelsen (2016). 16Se kapitel 4. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor , samtalsstatistik från , en studie över aktivi- teten på chattforumet Flashback, samt och Folk- hälsomyndighetens bevakning på hemsidor pekar på att klassifice- ringen av en substans i de allra flesta fall leder till en minskad hante- ring och ett minskat bruk av substansen. Det ska vara möjligt att agera proaktivt Narkotikastrafflagen (1968:64) och lagen om förbud mot vissa hälso- farliga varor tillämpas på varor och läkemedel som har vissa konstaterade egenskaper. Ett antagande om att varorna uppfyller kriterierna är inte tillräckligt för reglering.17 Genom att klassificering kräver att vissa egenskaper är konstaterade skapas en fördröjning i systemet. Substanser som kan antas uppfylla kriterierna, men som ännu inte har konstaterats göra det, kan säljas till användare utan att det sker i strid med narkotikalagstiftningen eller regleringen av vissa hälsofarliga varor. Den tid sådan försäljning kan fortgå avgörs bl.a. av laboratoriers möjligheter att få tillgång till substanser för att analysera dem. Att få tillgång till en substans för analys kan vara svårt (se kapitel 11). I syfte att förbättra samhällets möjligheter att reagera skyndsamt och effektivt i fråga om den snabbt föränderliga marknaden för nya psykoaktiva substanser föreslår utredningen att det ska vara möjligt att reglera varor som inte konstaterats medföra fara för människors liv eller hälsa. Varor som kan antas medföra sådan fara ska, till skill- nad från , vara möjliga att reglera utan avvaktan på en fullständig utredning när det är motiverat utifrån det rådande kunskapsläget. I stället för att agera reaktivt när allvarliga förgiftningar inträffat eller då analys av ett beslag har genomförts, möjliggör utredningens för- slag ett mer proaktivt agerande. Med förslaget uppnås många av de fördelar som finns med ett generiskt klassificeringssystem, som de flesta nackdelarna med ett sådant system undviks (jfr avsnitt 8.5.2 och 8.5.3). Utredningen föreslår att de reglerade varorna ska anges indivi- duellt varför det alltså ska vara fråga om slutna uppräknings- definitioner (se nedan). 17 Se t.ex. prop. 1997/98:183 s. 38 om hälsofarliga varor. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor 9.3.3Den utvidgade möjligheten till klassificering ska införas i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor Bedömning: Det är inte lämpligt att införa den utvidgade möjligheten till klassificering i narkotikalagstiftningen. Förslag: Den utvidgade möjligheten till klassificering ska införas i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Vad som föreskrivs om hälsofarliga varor i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska gälla även för den nya kategorin av hälsofarliga varor, om inte annat föreskrivs. Enligt utredningen finns det tre olika alternativ att överväga vid införandet av den utvidgade möjligheten till klassificering av varor som kan antas medföra fara; genom en ändring i narkotikastraff- lagen, genom en ändring i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor eller genom införandet av en ny reglering i form av en ny lag. I detta sammanhang ska nämnas något om dagens systematik i berörda regelverk. I propositionen Kontroll av syntetiska droger m.m. (prop. 1997/98:183) uttalades följande avseende förhållandet mellan lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor och annan lagstift- ning.18 Den utredning som föregår ett beslut om kontroll av en vara enligt lagen torde normalt kunna göras betydligt mindre omfattande än en utredning inför narkotikaklassificering. I många fall torde en ny varas egenskaper likna de redan narkotikaklassificerade varornas. Kan man efter en mera ingående utredning av varans egenskaper och verkningar i ett senare skede konstatera att förutsättningar föreligger för narkotikaklassi- ficering, bör varan flyttas över till narkotikalagstiftningen. Om så inte sker kan varan även fortsättningsvis kontrolleras genom den särskilda lagen. Visar utredningen redan inledningsvis att det rör sig om narkotika skall naturligtvis narkotikalagstiftningen tillämpas från början. Som framgått är det inte avsett att den nya lagen skall tillämpas på varor som klassificerats som narkotika. Inte heller dopningsmedel förutsätts omfattas av lagen. För dessa två varugrupper gäller de strängare reglerna i narkotikalagarna respektive dopningslagen. Lagrådet har anmärkt att lagtexten inte ger någon närmare avgräns- ning av de hälsofarliga varor som avses men har betonat att ämnet är ett sådant som är särskilt lämpat för en ramlagstiftning, som 1997/98:183 s. 38 f. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor ger möjlighet att vid ändringar i missbruksmönster snabbt ingripa mot nya droger. Regeringen vill i anslutning härtill understryka att bemyn- digandet i lagen skall tillämpas endast för varor som är konstaterat hälsofarliga och som i princip saknar några mer allmänna använd- ningsområden i samhället. Lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor syftar alltså till att möjliggöra kontroll av nya hälsofarliga missbruksmedel i de fall där narkotikalagstiftningen inte kan tillämpas. Enligt utredningens mening är det inte lämpligt att justera narko- tikabegreppet så att t.ex. även läkemedel eller hälsofarliga varor som kan antas ha beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter omfattas av narkotikaregleringen. Den föreslagna utvidgade möjligheten till klassificering är avsedd att möjliggöra reglering av substanser innan de kan konstateras uppfylla dagens kriterier för både narkotika och hälsofarliga varor. Det är därmed fråga om en reglering i ett tidigare skede jämfört med vad som är möjligt . Det stämmer därför inte överens med den befintliga systematiken i, och förhållandet mellan, dagens regelverk att reglera substanser som kan antas medföra fara i narkotikastrafflagen. Ytterligare en anledning till att den utvidgade möjligheten till klassificering inte bör införas genom en ändring i narkotikastraff- lagen är att narkotikabegreppet åtnjuter stor respekt.19 Änd- ringar av begreppet bör därför ske med stor försiktighet så att detta inte äventyras. Narkotikabegreppet är förbehållet de farligaste sub- stanserna vilket bl.a. reflekteras av de höga straff som kan utdömas för narkotikabrott. Att narkotikaregleringen skulle kunna omfatta substanser – som i ett senare skede skulle kunna konstateras enbart uppfylla kriterierna för hälsofarliga varor – är därför inte lämpligt. En sådan ordning skulle riskera att urvattna narkotikabegreppet och minska den respekt som narkotikalagstiftningen har . Att justera narkotikastrafflagen är vidare olämpligt eftersom nar- kotikalagstiftningen, till skillnad från lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, straffbelägger eget bruk. Att möjliggöra reglering av substanser som kan antas medföra fara syftar framför allt till att förhindra spridning och etablering av substanser vars hälsorisker inte är tillfullo klarlagda. De straffbara gärningarna bör därför enbart ta sikte på spridning av sådana substanser och alltså omfatta tillverkare, 2010/11:4 s. 45. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor försäljare, etc. Samma ansvar kan enligt utredningen inte åläggas användare (se nedan). Fråga uppstår därmed om det i stället är lämpligt att införa den utvidgade möjligheten till klassificering i lagen om förbud mot vis- sa hälsofarliga varor. Lagen tillämpas på varor som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. Det kan konstateras att det stämmer väl överens med syftet med lagen, vilket i första hand är att åstadkomma kontroll över handeln av hälsofarliga varor,20 att även möjliggöra klassificering av varor som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa. Vidare är det förenligt med uppbyggnaden och systematiken i lagen att ytterligare bredda möjligheten att reglera varor på mer begränsade underlag och i ett tidigare skede än vad som är möjligt . Utredningen delar den av Lagrådet framförda synpunkten, i sam- band med införandet av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, att hälsofarliga varor är sådana varor som är särskilt lämpade för en ramlagstiftning som ger möjlighet att vid ändringar i miss- bruksmönster snabbt ingripa mot nya droger. Utredningen anser därför att det är lämpligt att den utvidgade möjligheten till klassi- ficering införs i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Enligt utredningen möjliggörs på detta sätt ett snabbare ingripande mot nya psykoaktiva substanser. Genom att införa ändringarna i en befintlig lag blir klassifice- ringssystemet mer överskådligt jämfört med att införa en helt ny lag. Det föreslås således att lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska justeras så att även varor som på grund av sina inneboende egenskaper kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan, omfattas av regleringen. Vad som föreskrivs om hälsofarliga varor i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska således gälla även för den nya kategorin av hälsofarliga varor, om inte annat föreskrivs. Mot bakgrund av ovanstående saknas skäl att överväga en helt ny lag på området. 1997/98:183 s. 39. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor 9.3.4Varor som omfattas av regleringen Förslag: Med kriteriet kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa ska förstås att varorna inte måste vara konstaterat hälsofarliga. Det är tillräckligt med ett antagande om att de kan medföra fara. I nu gällande definition av hälsofarliga varor avses med varor i första hand olika substanser och beredningar men även växter, delar av växter, svampar och annat.21 Även om förslaget om en utvidgad möj- lighet till klassificering är motiverat främst av den stora spridningen av nya psykoaktiva substanser är förslaget inte avsett att ändra den vida definition som begreppet varor har . En vid definition möj- liggör snabba ingripanden mot nya droger vid förändringar i miss- bruksmönster. En förutsättning för att en substans ska kunna klassificeras som hälsofarlig vara är att den kan specificeras på ett lämpligt sätt. Att förteckna ett produktnamn kan inte komma ifråga, eftersom det då inte är möjligt att fastställa vilken substans som avses. En struktur- bestämning är därför nödvändig för att förteckna en substans. Om tillgång till substansen inte finns kan t.ex. molekylbilder, kemiska namn eller annan data bidra till en strukturbestämning. Även om det är tänkbart att vissa aktörer tar bort sådan information från sina hemsidor är det rimligt att anta att den internationella bevakningen och övriga informationskällor, inklusive dialoger mellan myndighets- laboratorier och kontakter med myndigheter i andra länder m.m., kan ge tillräcklig information i detta hänseende. Med kriteriet kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa avses att varan inte måste vara konstaterat hälsofarlig. Det är till- räckligt med ett antagande om att varan medför sådan fara. Även om det är fråga om ett antagande, ska det dock finnas en konkret om- ständighet som objektivt sett talar för att så är fallet. Det är varans inneboende egenskaper som ska kunna antas med- föra fara. I förarbetena till nu gällande definition av hälsofarliga varor 1997/98:183 s. 48. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor konstaterades att det kan röra sig om varor med vitt skilda egen- skaper och varierande effekter, varför en exakt definition inte kan göras i lag.22 Det finns en stor variation och mångfald även bland de varor som avses kunna regleras genom föreslagen ändring. Vad anta- gandet om fara baseras på kommer därför att variera från fall till fall. Omständigheter av betydelse är t.ex. att det är fråga om en substans där man eftersträvat likhet med en klassificerad substans genom att den kemiska strukturen till betydande del motsvarar den hos redan klassificerad narkotika eller hälsofarliga varor. Andra omständigheter av betydelse är om varan förekommer på hemsidor som marknadsför lagliga substanser för missbruksändamål, eller om data från t.ex. sjukvården, GIC, drogforum på internet eller liknande tyder på att de inneboende egenskaperna hos varan medför fara för människors liv eller hälsa. I de allra flesta fall är det fråga om substanser som i princip saknar allmänna användningsområden i samhället. Att en substans anmälts till EWS (se avsnitt 6.8.3) kan också ut- göra ett skäl för att den bör regleras. Detsamma gäller om substan- sen är reglerad i andra länder. Det är inte en förutsättning för klassificering att Folkhälsomyn- digheten har tillgång till substansen och kan göra en fullständig ut- redning av den. Syftet med de förslag som lämnas i kapitel 10 och 11, om metoder för att effektivisera klassificeringen, inbegripet ett förslag som möjliggör inköp av substanser under annan identitet, är dock att underlätta och påskynda tillgången till substanser. Substanser som omfattas av förstörandelagen Det är utredningens uppfattning att sådana substanser som lagen (2011:111) om förstörande av vissa hälsofarliga varor (förstörande- lagen) kan tillämpas på också utgör sådana hälsofarliga varor som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa och som därmed kan klassificeras i enlighet med den föreslagna regleringen. I propositionen En effektivare narkotika- och dopningslagstiftning 2010/11:4) uttalade regeringen följande23 i frågan om vilka substanser som ”kan antas komma att av regeringen förklaras som 1997/98:183 s. 38. 2010/11:4 s. 62. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor narkotika eller som hälsofarlig vara”, vilket är en kategori av substan- ser som omfattas av förstörandelagen. Har frågan om klassificering av substansen aktualiserats hos regeringen, utan att något beslut i frågan ännu har hunnit fattas, bör det finnas förutsättningar för förstörande. I de fallen finns det som regel ett fullgott underlag för att bedöma substansens effekter och dessutom har den behöriga myndigheten ansett att det finns sakliga skäl att klassificera substansen som narkotika eller hälsofarlig. Även i de fall där [numera ] eller Läkemedels- verket har påbörjat en utredning angående en substans, i syfte att den ska kunna bli klassificerad, bör detta normalt vara tillräckligt för beslut om förstörande, även om någon begäran om klassificering ännu inte har getts in till regeringen. I de fallen får det nämligen normalt antas att utredningen utmynnar i en framställning till regeringen. Frågan är mera svårbedömd om någon utredning angående klassificering inte ens har påbörjats. Det torde dock finnas situationer där lagen bör vara tillämplig även i dessa fall, eftersom en utredning om klassificering kan initieras först när de behöriga myndigheterna fått kännedom om behovet av klassificering av en ny substans. I de båda sistnämnda situationerna bör som regel klarhet angående sannolikheten för att substansen kan komma att klassificeras som narkotika eller hälsofarlig vara kunna vinnas genom att yttrande begärs från den myndighet som har till uppgift att utreda frågan om klassificering. Det är sannolikt att den föreslagna lagen främst kommer att tillämpas på substanser och ämnen som saknar legalt användningsområde. En betydande del av de nya substanser som bjuds ut på Internet är enligt uppgift designer drugs, dvs. substanser där endast smärre förändringar i molekylen gjorts i förhållande till en känd och narkotikaförklarad sub- stans. De nya substanserna behöver inte ha samma effekt och verkan som den likartade narkotikaklassificerade, men den omständligheten att man eftersträvat likhet med ett klassificerat preparat talar starkt för att substansen kan komma att förklaras som narkotika eller hälsofarlig vara. Om det framgår att substansen brukats och föranlett skada eller t.o.m. dödsfall, finns det goda skäl att anta att denna har sådana egenskaper som krävs för ett beslut om förstörande. Ett problem med nya psykoaktiva substanser är att det finns flera varianter med samma kemiska grundstruktur. En kategori av sådana varianter är positionsisomerer. Med positionsisomerer menas att en liten del av molekylen har olika position i kolvätekedjan eller ring- Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor strukturen.24 Som exempel kan nämnas mefedron, även kallad 4-MMC (4-metylmetkatinon). I denna substans kan en s.k. metyl- grupp ha andra positioner, vilket ger substanserna 3-MMC och 2-MMC, vilka alltså är positionsisomerer till 4-MMC. Figur 9.1 Exempel på positionsisomerer Från vänster: Mefedron (4-MMC), 3-MMC och 2-MMC. Positionsisomerer liknar ofta varandra och är inte alltid lätta att skilja på men de är likväl olika substanser. När en substans upptäcks och regleras är det därför vanligt att dess positionsisomerer introduceras på marknaden som substitut. Som exempel kan nämnas att Tull- verkets första beslag av mefedron (4-MMC) skedde . Det första beslaget av sub- stansen 3-MMC skedde och substansen reglerades . Substansen 2-MMC beslagtogs och reglerades den 9 juni 2015.25 krävs i regel att myndigheterna påträffar positionsisome- rerna innan de kan utredas ordentligt. Eftersom positionsisomererna har en liknande struktur och som huvudregel även liknande egenska- per som den reglerade substansen kommer positionsisomerer, med den föreslagna regleringen, kunna regleras i fler fall och betydligt snabbare än . I många fall kommer rekvisitet kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa vara uppfyllt för positionsiso- mererna så snart en av dem uppfyller villkoren för reglering. 24Solomons (1997) s. 5 ff. 25Jfr även 4-MEC (4-metyletylkatinon) som beslagtogs av första gången den Substansen 3-MEC beslagtogs av polis . beslagtog substansen 2-MEC, vilken reglerades . Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor 9.3.5Varor som undantagsvis kan omfattas av regleringen Bedömning: Förslaget innebär att varor – som senare visar sig inte behöver vara reglerade – undantagsvis kan omfattas av regle- ringen . En sådan ordning är nödvändig för att kunna möta den snabbt föränderliga marknaden för nya psyko- aktiva substanser. Varor som senare visar sig inte behöver vara reglerade Det sänkta kravet avseende fara för människors liv eller hälsa, som föreslås gälla för klassificering av en substans som hälsofarlig vara, betyder att fler substanser kommer att kunna klassificeras. Denna mer omfattande klassificering av nya psykoaktiva substanser syftar till att påverka marknaden så att utbudet och användningen minskar. Även om ett visst utrymme fortfarande finns för att sälja substanser som (ännu) inte har klassificerats blir det mer komplicerat och mindre lönsamt för företag som säljer sådana substanser att fortsätta med sin verksamhet. Detta leder troligen till att färre aktörer ägnar sig åt sådan verksamhet, vilket minskar utbudet av skadliga substan- ser och försvårar etableringen av substanserna på den svenska mark- naden. Förslaget innebär dock att varor – som senare visar sig inte behö- ver vara reglerade – undantagsvis kan komma att omfattas av regle- ringen innan den tas bort ur regleringen. Det är utredningens mening att en sådan ordning är nödvändig för att kunna möta den snabbt föränderliga marknaden för nya psykoaktiva substanser. Regeringen har vid ett flertal tillfällen konstaterat att det inte kan bli aktuellt att döma någon till de stränga straff som förutsätts på narkotikaområdet om det aktuella ämnet är harmlöst.26 Uttalandena har gjorts i samband med att generiska definitioner har övervägts. Generiska definitioner innebär att regleringen omfattar ett obestämt antal substanser med samma kemiska grundstruktur. 26 Se t.ex. prop. 1997/98:183 s. 35 och prop. 2010/2011:4 s. 44. Se även utredningens direktiv i vilka anges att nya psykoaktiva substanser som inte har beroendeframkallande eller eufori- serande effekter och inte heller är hälsofarliga men används för att uppnå berusning eller annan påverkan inte ska omfattas av en generisk definition. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor kan det vara komplicerat att fastställa om en substans omfattas av en generisk definition. Den enskilde har i praktiken ingen möjlighet att helt försäkra sig om en substans omfattas av en sådan reglering eller inte (se avsnitt 8.2.2 för ett exempel på en generisk definition). Ut- ifrån detta perspektiv framstår det som obefogat att någon som han- terar en harmlös substans, som visar sig omfattas av en generisk defi- nition (dvs. har en viss kemisk grundstruktur), riskerar de stränga straff som förutsätts på narkotikaområdet.27 Regeringens uttalanden gäller framför allt narkotikaområdet, vilket innefattar stränga straff, men är av relevans även för regle- ringen av hälsofarliga varor. En avgörande skillnad i den föreslagna regleringen jämfört med ett system med generiska definitioner är att de varor som föreslås omfattas av regleringen ska anges i bilaga till förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Genom en individuell uppräkning upprätthålls den tydliga gränsen mellan kontrollerade och fria varor och det kommer därmed inte råda någon osäkerhet om en substans är förbjuden eller inte.