sou · H3B3107 · 2016-01-01 00:00:00 — Av den anledningen efterfrågar företag högutbildad arbetskraft utanför landets gränser. Forskningslitteraturen kring immigration av högutbildade, men också utländska studenter, och dess effekt på innovations- aktiviteten är, med några få undantag, gjord med data från . (2013) visar att immigrationen är en mycket viktig del i produktion av innovationer. Arbetskraft från andra länder står för ungefär en fjärdedel av arbetskraften inom innovativa branscher, och bidrar med lika stor del till mått på innovationer (resultat) såsom beviljade patent. Hunt och Gauthier-Loiselle (2010) finner att en enprocentig ökning av högutbildade immigranter som andel av befolkningen ökar patentintensiteten med mellan . Stuen, Mobarak och Maskus (2012) finner att universitet i som har fler utländska forskare inom natur- och ingenjörs- vetenskap producerar fler akademiska publiceringar och får fler citeringar. Enligt Chellaraj, Maskus och Mattoo (2005) leder en tioprocentig ökning av antal utländska universitetsstudenter till en ökning av patentansökningar med . Också immi- gration av högutbildade har en positiv, men något lägre, effekt på patentansökningar. Den första studien som jämför utrikes- och inrikes födda innovatörer i är och (2015). Till skillnad från de empiriska resultaten från amerikanska studier finner författarna att immigranter i generellt sett är signifikant mindre benägna att patentera än inrikes födda. Däremot, förutsatt att man Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 är innovatör, så tenderar inrikes- och utrikes födda att prestera lika. och förklarar att den lägre benägenheten att patentera bland immigranter i kan bero på negativ selektion. Språket och den jämna inkomstspridningen är faktorer som gör mindre attraktivt för immigranter med spets- kompetens, jämfört med t.ex. och . Dessutom har en större andel asylsökande immigranter än andra utvecklade länder. Detta är enligt och (2015) möjliga faktorer till att immigranter i inte i lika hög grad bidrar till innovationsresultat som i t.ex. . Även om forskningslitteraturen inte är helt entydig har immigration av utländska studenter och högutbildad arbetskraft generellt sett visat sig vara en viktig insatsfaktor i skapandet av innovationer, och därför är migrationspolitiken också en del av innovationspolitiken. Enligt SCB:s arbetskraftsbarometer råder det brist på arbetskraft inom innovationsfrämjande yrken, t.ex. civilingenjörs- yrken. Enligt statistik från tillhör dessa grupper, tillsammans med bl.a. dataspecialister, de största yrkesgrupperna bland arbetskraftsinvandrare om man bortser från invandrade som är verksamma inom okvalificerat arbete såsom bärplockning och trädgårdsskötsel.199 Även om de högutbildade, utrikes födda som finns på den svenska arbetsmarknaden i hög grad arbetar inom teknologiintensiva branscher är svenska innovativa företag i behov av fler med denna kompetens. Att attrahera högutbildad arbetskraft inom innovations- främjande yrken från andra länder, men också internationella studenter till svenska universitet som senare kan vara värdefulla på arbetsmarknaden, är därför en viktig del inom innovations- politiken. Av den anledningen är det intressant att undersöka dels hur attraktiva svenska universitet är för internationella studenter, men också hur immigration av högutbildade ser ut och vilken inverkan tidigare reformer haft. Enligt tabell 6.2 är av studenter på universitet i från andra länder, vilket kan jämföras med EU-länderna , , och där andelen Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bland doktorander är internationella studenter i . Ungefär hälften av de utländska studenterna i söker sig till det tekniska området. De länder som är populärast att studera i bland internationella studenter är , och (i absoluta tal). Andelen av det totala antalet internationella studenter i världen som väljer som studieort var 2005 och minskade till 2012. införde anmäl- nings- och studieavgifter för studenter från länder utanför EU/och (innan var det avgiftsfritt för alla). I och med detta har antalet icke-europeiska studenter minskat avsevärt och totalt sett halverades antalet sökande bland internationella studenter . Dock har majoriteten av länderna i tabellen någon form av avgifter. Endast i och är det avgiftsfritt för utländska studenter. Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 Internationella studenter som andel av landets studenter och världens studenter samt studieavgifter , procent Andel internationella studenter av Val av land () bland landets totala antal 2012 Anm. Högre=Studieavgifter högre för internationella studenter än inrikes, Lika=Samma avgift för alla, Inga=Inga avgifter för någon. * Gäller studenter utanför EU/. Källa: Education at a Glance 2014. I en undersökning gjord 2008 av (numera respektive Universitets- och högskole- rådet) svarar utländska studenter på svenska universitet att de viktigaste anledningarna till att de valde som studieland var att utbildningen fanns på engelska, var avgiftsfri och ”passande”, att är ett tryggt och säkert land att bo i samt att lärosätet lockade. (2013a) nämner i en rapport att ryktet om ett lands högre utbildning och program spelar en viktig roll Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer (rangordning av universitet) vid val av studieort. Av de 200 högst rankade universiteten, enligt 2014, finns t.ex. 76 i , 29 i och 4 i Sverige.200 Avgifters betydelse tas även upp i rapporten, men påpekar att avgifter inte nödvändigtvis behöver vara ett hinder eftersom många länder har utbredda stipendiesystem för de mest begåvade studenterna. Arbetsmarknadsmöjligheter efter utbild- ningen och migrationspolitik kan också ha betydelse vid valet av land. Gällande migrationspolitiken var 2009 första året då en utländsk student kunde söka arbetstillstånd i utan att behöva lämna landet. beviljades 1 097 uppehållstillstånd för arbete till utländska före detta studenter som avslutat sin utbildning vid svenska universitet eller högskolor, vilket är en kraftig ökning då antalet var 438. Hur ser då det totala flödet av utländska arbetstillstånd som andel av total arbetskraft ut? Detta flöde är relativt lågt i jämfört med flera andra små och öppna ekonomier, t.ex. , , , och (figur 6.9). Andelen har dock legat på , men mer än fördubblades till 0,30 2009 för att sedan sjunka något (0,22) fram till det senaste undersökningsåret, 2011. Detta efter att gränserna öppnades i genom en arbetsmarknadsreform som innebar att människor utanför EU/EFTA fick möjlighet att komma till om de erbjudits anställning. Sedan innan kunde EU-medborgare arbeta fritt i om de registrerade sin uppehållsrätt hos . Nordiska medborgare behöver inget tillstånd, oavsett tidslängd. 200 , , och . Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 Inflöde av permanent arbetskraftsinvandring som andel av total arbetskraft i 20 , procent DE JP US FR NL UK DK SE PL ES BE AU CL FI IL CA CH AT NO NZ Källa: Migration Database, Labour Force Statistics och egna beräkningar. Vad är det då som gör att fortfarande inte lyckas få hit den högutbildade arbetskraft som företagen efterfrågar? Debatten i handlar ofta om hur man kan förenkla möjligheten till arbetstillstånd för att på så sätt locka fler experter och begåvade människor från andra länder. har dock ett av de minst reglerade arbetskraftsinvandringssystemen bland . Däremot skriver (2014) i en genomgång av det svenska företagsklimatet, att handläggningstiderna för att få ett arbetstillstånd i kan vara mycket långa och mer än dubbelt så långa som för andra höginkomstländer inom OECD-genom- snittet.201 En invändning mot slutsatsen ovan är att det verkar vara mycket stora skillnader mellan fullständiga, elektroniska ansök- ningar som inte behöver kompletteras och andra ansökningar. En annan potentiell invändning mot siffrorna i är att de speglar de generella handläggningstiderna, men att dessa kan se olika ut för olika typer av arbetskraft. Förutom de barriärer som finns för att ta sig in på arbets- marknaden för immigranter, så finns en rad andra viktiga aspekter som påverkar dessa personers val av land att flytta till. Enligt den s.k. humankapitalteorin är arbetskraftsmigration en investering vilken vägs mot framtida inkomster. Om inkomsten överstiger kostnaderna (vilka mäts i monetära såväl som icke-monetära 201 , jämfört med OECD-genomsnittet . Det globala genomsnittet anges vara . Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer faktorer) är det lönsamt att flytta. De svenska lönerna har därför varit relevanta för innovationspolitik. Enligt figur 6.10 är lönerna i under OECD-genomsnittet. Vidare är även lönesprid- ningen mycket låg i . Å ena sidan kan en större inkomst- spridning locka högutbildade då avkastningen på deras kompetens är högre, men en större inkomstspridning kan å andra sidan leda till att konflikterna i samhället ökar och att det av den anledningen drar ner landets attraktionskraft. Det bör även noteras att förmånerna i är högre än i många andra länder, och att nettoinkomsten därmed kan se annorlunda ut. För att exemplifiera detta kan t.ex. en genomsnittlig familjs kostnad för barnomsorg jämföras mellan länder, där har bland de lägsta kostnaderna som procent av familjens nettoinkomst, medan och har bland de högsta (se figur 6.10). Figur 6.10 Genomsnittlig lönenivå (, PPP:s), lönespridning och förmåner (procent) PL PT GR IL SI ES JP KR FI FR SEUKDE AT CA NLBEDK IE NOAUCHLUUS Gnmsnittlig årslön, USD PPPs Anm. ”Genomsnittlig årslön” (vänster axel) är uttryckt i köpkraftsjusterade amerikanska dollar (USD PPP:s, 2013), ”Lönespridning” anger andelen universitetsutbildade som tjänar mer än dubbla medianlönen 2011 (höger axel) och ”Barnomsorg” anger nettokostnad för barnomsorg som procent av en genomsnittlig familjs (två föräldrar) nettoinkomst 2012 (höger axel). Det senare måttet används här som en indikator på nivån av förmåner rent generellt. Källa: Employment Database, Education at a Glance 2011 och Tax-Benefit Model. En åtgärd för att skapa incitament för högutbildade från andra länder att ta sig till är den svenska expertskatten som infördes och som innebär att av bruttolönen undantas vid betalning av inkomstskatt och arbetsgivaravgifter. Andra länder har infört liknande reformer, men det finns inga entydiga svar på huruvida skatten i sig har ökat immigrationen av utländska högutbildade till . Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 (2014) spelar skatter på arbetsinkomster stor roll för var s.k. ”stjärnforskare” (star scientists) väljer att flytta inom . Såväl höga genomsnitts- som marginalskatter påverkar forskarnas val av bostadsort. Skatternas nivåer och progressivitet i ”hemmadel- staten” har en större effekt än på den mottagande delstaten. En tolkning är att höga skatter på arbetsinkomster snarare förmår forskare att flytta ut från ett land, snarare än hindrar utländska forskare att flytta till det landet. En utvärdering av det danska expertskattsystemet visar att den lägre inkomstskatten som ut- ländska höginkomsttagare kan dra nytta av har haft mycket stora effekter på antalet högutbildade (inte nödvändigtvis forskare) som kommer till (Kleven m.fl., 2013) En rapport från , ITPS (och , 2006) framhåller att det snarare är andra faktorer än beskattning som avgör om utländska experter väljer att flytta till . Här nämns bl.a. möjligheten att ta sig upp i karriären, intressanta arbetsuppgifter, men också sociokulturella förhållanden. Välfärdssystemets uppbyggnad, invånares syn på utländsk arbetskraft och den toleransnivå som finns för andra kulturer kan vara avgörande. forskning av Borjas (1994) pekar på betydelsen av prestige och att individen väljer att flytta till ett land om det är möjligt att erhålla ett högstatusjobb där. Dessutom, som tidigare nämndes vid genomgång av tidigare forskningslitteratur på området, menar och (2015) att också språk kan ha betydelse för högutbildade immigranters val av land att flytta till. Språket är ett mindre hinder för immigranter i t.ex. och jämfört med immigranter i eftersom engelska är ett betydligt större internationellt språk än svenska. 6.11Djupa lågkonjunkturer hämmar investeringar i FoU och innovationer Världsekonomin har präglats av en djup och utdragen låg- konjunktur när finanskrisen bröt ut på allvar. Huvudorsaken till finanskrisens utbrott stod inte att finna i en plötslig nedgång i innovationernas lönsamhet utan hängde samman med brister i det globala finansiella systemet. Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer sedan att spilla över i en skuldkris i ett antal, i första hand europeiska, länder. Faktaruta 6.2 Varierar företagens FoU med konjunkturen? Studier på amerikanska data tyder på att företagens (reala) FoU- utgifter är procykliska, dvs. att de ökar i goda tider och minskar i dåliga (se t.ex. Barlevy, 2007). Även bland europeiska företag tycks innovationsbenägenheten variera procykliskt, i varje fall under den senaste finanskrisen (Archibugi och Filippetti, 2011). Endast i fyra länder – , , och – rapporterade företagen positiva ”innovationsbalanser” , dvs. att det var fler företag som hade för avsikt att öka sina innovationsutgifter jämfört med dem som hade för avsikt att minska dem (i förhållande till de närmast föregående sex månaderna). Det stora flertalet av företagen i alla länder hade för avsikt att låta innovationsutgifterna vara oförändrade. En förklaring till att företagen väljer att förlägga sin FoU till goda tider är att företagen är rädda för att de inte ska kunna finansiera sin FoU med lånade medel i konjunkturnedgångar, dvs. att de ska bli kreditransonerade (Aghion m.fl., 2005). Mot denna hypotes talar emellertid att merparten av näringslivets FoU, i såväl som i , utförs av de allra största företagen, vilka rimligtvis inte kommer bli kreditransonerade i lågkonjunktur. Fatás (2000) utvecklar en endogen tillväxtmodell där företagens FoU-utgifter påverkas av den samlade efterfrågan i ekonomin. Ju högre efterfrågan är, desto mer lönsamt är det för företagen att lägga ner resurser på FoU. Denna modell genererar ett samband mellan kortsiktiga konjunkturvariationer och bestående effekter på den långsiktiga tillväxten.202 En annan hypotes är att företagen överinvesterar i FoU i högkonjunktur (Barlevy, 2007). En förklaring till detta beteende är att den FoU som företagen ägnar sig åt kan ge vinster på kort sikt och att denna avkastning är högre i hög- än i lågkonjunktur. FoU:n ger också vinster på men då kan de räkna med 202 I modellen återgår ekonomin till samma långsiktiga tillväxttakt som innan störningen som orsakar fallet i den samlade efterfrågan, men ekonomin växer nu från en ny, permanent lägre nivå. Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 att andra företag kan ta del av FoU:n och imitera den. För företagen gäller det att snabbt täcka de fasta kostnaderna för FoU:n innan konkurrenternas användning av innovationerna som FoU:n genererar minskar avkastningen. Detta leder till ett närsynt beteende och som, när alla företag beter sig likadant, resulterar i procykliska FoU-utgifter. Finanskrisen, och den därpå följande, utdragna lågkonjunkturen, har rest farhågor om att produktionsförmågan i de värst drabbade länderna skulle ha skadats eller till och med permanent (genom en permanent lägre BNP-tillväxttakt). En utdragen lågkonjunktur kan bidra till att FoU-stocken – och i förlängningen stocken av innovationer – växer långsammare , vilket påverkar tillväxten negativt, inte bara i de länder som drabbats värst av krisen utan även i andra länder via minskade överspillningseffekter. Det finns i huvudsak fyra tänkbara negativa effekter som djupa lågkonjunkturer, i synnerhet om de är orsakade av en finanskris, kan ha på företagens FoU och innovationer: –Lågkonjunkturer medför bortfall av efterfrågan i ekonomin genom minskad konsumtion och minskade investeringar. Om lågkonjunkturen blir utdragen uppstår dessutom en stor osäkerhet kring hur efterfrågan kommer att utvecklas framöver. Även om inte efterfrågebortfallet är direkt kopplat till marknader för högteknologiska produkter eller avancerade tjänster, finns det ändå anledning att tro att den lägre samlade efterfrågan, framför allt minskade industriinvesteringar, medfört att introduktionen av ny teknologi stannat av (i enlighet med Fatás, 2000). –Lågkonjunkturer kan leda till att humankapital slås ut eller deprecierar. Eftersom tillgången på kvalificerad arbetskraft är viktig för företagens FoU och innovationsverksamhet, skulle en utslagning av sådant humankapital kunna göra det svårare för företagen att återta sina satsningar på FoU och innovationer när konjunkturen vänder åter. I första hand torde dock utslagning av arbetskraft till följd av efterfrågebortfall drabba arbetskraft med lägre utbildning, varför det är oklart om denna effekt är så betydelsefull. Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer –Lågkonjunkturer slår ofta hårt mot de offentliga finanserna vilket kan göra det nödvändigt att vidta konsolideringsåtgärder. En fråga är därför huruvida dessa åtgärder bidrar till att minska det offentliga stödet till FoU, inklusive den FoU som utförs av offentliga myndigheter och institut samt utbildningen av forskare vid universiteten. –Finanskrisen hade sin upprinnelse i brister i det, globala finansiella systemet, inte minst i banksektorn. Dessa brister medförde att långivare blev mindre benägna att låna ut till företag, i synnerhet till projekt med högre risk. De regleringar, t.ex. högre kapitalkrav på banker och andra kreditinstitut, som införts som en reaktion på de uppdagade bristerna kan ha bidragit till att ytterligare minska utlåningen till riskfyllda projekt. En minskning av kreditutbudet har dock framför allt skett i länder vars banker hade lägst kapitaltäckning och där affärsmodeller visat sig vara ohållbara. Med andra ord finns det inget enkelt samband mellan krav på bankernas kapital och dess utlåning. (2014) visar i modellsimuleringar att förlusterna i termer av förlorad produktionsförmåga (minskad BNP-nivå) sedan finans- krisen är betydande. Storleken på bortfallet i produktionsförmåga för samtliga av de 23 som ingår i studien motsvarar hela ekonomi. Skillnaden mellan länder är dock betydande. Förlusterna i produktionsförmåga är störst i , och . Även , och drabbades hårt. I de förstnämnda länderna tycks även tillväxten permanent ha dämpats till följd av finanskrisen och den därpå följande lågkonjunkturen. Undantaget , tycks dock krisen ha slagit hårdast mot länder som har en förhållandevis låg FoU-intensitet, vilket talar för att kraftigt minskade FoU- investeringar inte är den mest betydelsefulla faktorn bakom bortfallet i produktionsförmåga. menar dock att den roll som 203 Enligt Veugelers (2014) minskade ”innovationsföljande” EU-länder (, , , och ) sina offentliga FoU-utgifter (som andel av totala offentliga utgifter). ”Innovationsledande” länder (, , och ) och länder som inte konsoliderat de offentliga en mindre omfattning i stället har upprätthållit FoU-utgifterna. ”Innovationseftersläpare” (övriga 17 EU-länder) och de EU- länder som genomfört betydande konsolidering av de offentliga finanserna minskade FoU- utgifterna i en betydande omfattning. Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 minskad totalfaktorproduktivitet spelar för produktionsbortfall och, för vissa länder, den permanent lägre tillväxttakten, inte är särskilt välkänd. (2012, kapitel 1) konstaterar att finanskrisen påverkade innovationerna i näringslivet negativt men att den slog olika hårt i olika länder och branscher. Framväxande länder i , inklusive , klarade finanskrisen förhållandevis bra. Även hög- teknologiska, innovativa företag har klarat krisen bättre än andra kategorier av företag (Archibugi och Filipetti, 2011).204 Länder skiljer sig också åt med avseende på hur de agerat som svar på krisens potentiella effekter på innovationsförmågan. Vissa länder har satsat på att bygga ut en innovationsfrämjande infrastruktur (t.ex. bredband) samt infört riktade, finansiella stöd till innovationer. Archibugi och Filipetti visar att länder vars inno- vationssystem kännetecknas av god tillgång på dels kvalificerad arbetskraft, dels krediter och riskkapital har kunnat minska de negativa effekterna av finanskrisen avsevärt. Mycket talar alltså för att en djup och utdragen lågkonjunktur påverkar, allt annat lika, företagens FoU och innovationer – och därmed ekonomins långsiktiga produktionsförmåga – negativt. Det talar för att en stabilitetsinriktad ekonomisk politik även bör beakta de långsiktiga effekterna av lågkonjunkturer. Det finns emellertid forskare som menar att perioder av svag tillväxt eller till och med ekonomiska kriser i det närmaste är en förutsättning för att ny teknologi ska kunna tas fram. Den traditionella, schumpeterianska synen på innovationer är att utnyttja nedgångs- perioder till att investera i FoU eftersom alternativkostnaden, i form av produktion, är lägre under dessa perioder. Kriser ger också utrymme för den process av ”kreativ förstörelse” som är kärnan i den schumpeterianska synen på ekonomins funktionssätt. Kriser tvingar olönsamma företag med produkter som inte bär sig att lämna marknaden eller tas över av nya företag som ser sin chans att etablera sig eller ta nya marknadsandelar. Perioder av låg tillväxt 204 Ejermo och Xiao (2014) visar att nystartade teknologibaserade svenska företag är mer procykliska än andra entreprenörsföretag, men att procyklikaliteten framför allt drivs av egenföretagare. De företag som klarat av att växa något påverkas inte mer av makro- ekonomiska störningar än andra entreprenörsföretag. Ejermos och Xiaos studie sträcker sig och innefattar således inte den senaste finanskrisen. Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer blir, i detta perspektiv, en god mylla för företagen att låta sina innovationsfrön gro. m.fl. (2014) visar att innovationsaktiviteten i svensk tillverkningsindustri var mycket hög under krisåren till mitten av , vilket ger stöd för den schumpeterianska synen att långa, utdragna lågkonjunkturer snarare är grogrunden för innovationer än tvärt om (se figur 6.11). Figur 6.11 Kommersialiserade innovationer i (tillverkningsindustri) 1970–2007, antal Källa: SWINNO-databasen (m.fl., 2014). Eftersom den aktuella perioden inte utmärktes av kreativ förstörelse, utan snarare av överbryggningspolitik och inlåsning av produktionsresurser torde det i så fall vara låga alternativkostnader i kombination med många kunniga ingenjörer och tekniker i svenska industriföretag, som förklarar uppgången i innovativ verksamhet.205 m.fl. (2014) lyfter fram att den senaste finanskrisen i inte varit samma ”reningsbad” som i tidigare recessioner. Finanskrisen kom därmed inte att leda till samma produktivitetsökning som varit fallet under de tidigare recessionerna. 205 (1999) beskriver att en av huvudorsakerna till den svaga produktivitets- tillväxten under framför allt perioden –1980 (hela den studerade tidsperioden – 1996 är indelad i jämna åttaårsperioder) var att företagen ”sparade” arbetskraft. Företag som lämnade marknaden bidrog visserligen (kraftigt) till den positiva, om än mycket svaga, produktivitetstillväxten (0,i genomsnitt att jämföras för hela perioden), men inträdande företag bidrog negativt. Detta stöder en bild av att produktivitetstillväxten inte drevs av en kreativ förstörelse. 7Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Denna bilaga har undersökt utvecklingen av FoU-intensiteten i och andra och vad som kan förklara skillnader i FoU-intensitet mellan branscher och länder (kapitel 2).