sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — I lagen om skydd av olyckor föreskrivs att kommunerna ska ta tillvara möjligheten att utnyttja varandras resurser för räddningstjänst.184 Även i lagen om energiplanering betonas kommunens skyldigheter att samverka med andra kommuner och intressenter.185 Den all- männa formuleringen i förvaltningslagen om samverkan mellan myndigheter bedöms inte som tillräcklig för att i snabbare takt nå samverkan kring vattenförsörjningen. Beträffande möjligheter att samverka genom interkommunala avtal, har under utredningsarbetet påtalats eventuella behov av specialreglering i vattentjänstlagen. Det kan närmast avse möjlighet att avtala om att kommun ska sköta uppgifter som annan kommun har eller att uppdra åt anställd i annan kommun att fatta beslut inom vattentjänstlagens område. Utredningen har inte närmare kunnat klarlägga karaktären på de problem eller verksamhetsupp- gifter som en sådan specialreglering skulle kunna lösa. De beslut som en kommun fattar enligt vattentjänstlagen gäller verksamhets- område, normföreskrifter om va-taxa och användningen av all- männa va-anläggningar. I övrigt riktar sig lagen till huvudmannen. 182Svenskt Vatten (2016). Underlag till utredningen, . 183I avsnitt 7.7.1 behandlas regeringsformens bestämmelser om normgivning närmare. 1843 kap. 7 §. 1852 § lagen (1977:439) om energiplanering. Ansvarsfrågor, samordning och styrning Den tidigare va-lagsutredningen konstaterade att interkommunala avtal kan träffas om vitt skilda slag av va-samarbeten. I vatten- tjänstlagen infördes dessutom en möjlighet för huvudmannen att upplåta hela eller större delen av driften till annan kommun. Sammantaget finner utredningen att de möjligheter till sam- verkan kring dricksvattenfrågor mellan kommuner som står till buds, är så mångskiftande att reella hinder av regelkaraktär är svåra att identifiera. Oförmåga att samverka har sannolikt sin grund i andra förhållanden än det regelverk som kringgärdar allmänna vattentjänster. Även ur ett planeringsperspektiv är mellankommunal samverkan av vikt för att säkra grundläggande vattenresurser och förutsätt- ningar för en kostnadseffektiv och trygg dricksvattenförsörjning. Ett strategiskt förhållningssätt krävs genom hela kedjan, från planeringsunderlag och översiktlig planering till den operativa verk- ställande nivån i kommunen. ska verka för att en mellankommunal samordning kommer till stånd för frågor om mark- och vattenanvändning som angår två eller flera kommuner. I samband med kommunens prövning av översiktsplaners aktualitet ska ta fram en sammanfattande redogörelse och redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankom- munala intressen som kan ha betydelse.186 Det kommunala ansvarstagandet för allmänt dricksvatten, som finansiellt vilar på en av va-kollektiven finansierad avgiftsmodell, är ändamålsenligt. Mellankommunal samverkan eller samordning behöver dock öka och utvecklas för att uppnå skalfördelar och ge ekonomiska, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar, stabilitet och hållbarhet. Här innebär såväl pågående klimat- och samhällsförändringar som förslag ökade drivkrafter mot lokal samverkan/samordning. Utredningen avstår från att lägga förslag som rör en i grunden ändrad ansvarsordning för produktion och distribution av dricksvatten inom ramen för det offentliga åtagandet och som kan bedömas inskränka kommu- nernas möjligheter att tidsmässigt och organisatoriskt själva välja lämpliga vägar att samarbeta. Utredningens direktiv ger också uttryck för att rådande ansvarsfördelning ska gälla. Frågan bör dock följas i ljuset av de förändringar som sker under kommande 186 Detta behandlas närmare i avsnitt 6.3.6 och 6.5. Ansvarsfrågor, samordning och styrning år, vilket diskuteras i utredningens förslag om en senare kontroll- station (kapitel 12). Jämförelser med utvecklingen i övriga nordiska och europeiska länder kan här vara av visst intresse. Utredningen ger i kapitel 13 en sådan utblick, vilket visar den långtgående styr- ning och samordning som har kunnat uppnås på andra håll. Statistik, rapporter, platsbesök, intervjuer och diskussioner med utredningens experter ger underlag för en för- hållandevis entydig och i flera avseenden positiv bild av dricks- vattenförsörjningen i landet. har genom goda naturgivna förutsättningar, tradition och systematiskt arbete hit- tills mestadels förmått leverera bra dricksvatten i stora delar av landet. Arbetet har i betydande grad vilat på stark motivation i producerande verksamheter och hos övriga stödjande aktörer, lokalt och centralt. Dricksvattenförsörjningens regelverk bygger i betydande ut- sträckning på att ansvariga lokala aktörer har teknisk och kom- petensmässig förmåga att fortlöpande avväga skyddsbehov, analy- sera risker och sårbarheter, kontrollera sitt råvatten och utforma anpassade berednings- och distributionssystem utifrån rådande lokala förutsättningar. Kraven är således omfattande och i många kommuner innebär detta avsevärda svårigheter, vilket måste hanteras . Röster har höjts från branschens företrädare om ökat statligt stöd genom föreskrifter och tydligare riktlinjer, t.ex. då det gäller skyddet av vattentäkter, krisberedskap, undersökning av råvatten och material i kontakt med dricksvatten. 11.8.2Ökad central samordning och styrning Utredningen bedömer att det finns behov av utvecklad och mer strategisk styrning och samordning inom dricksvattenkedjan. Dagens samordningsuppdrag till har inte varit tillräckligt. Övriga berörda myndigheter inom området bör bistå i samordningsarbetet, som sammantaget avser statens reglering av och stöd till kommunerna i deras produktion och distribution av dricksvatten. Samordning bygger på att styrning, utpekad ansvarighet och återrapporteringskrav klargörs, annars blir resultatet sällan så effek- tivt som uppdragsgivaren tänkt sig. Ansvarsfrågor, samordning och styrning initiativet från den som äger frågan om att samordning behövs och att visst mål ska nås, till de myndigheter och andra aktörer som arbetar inom samordningens ram. En viktig del i ett framtida sam- ordningsarbete berör även fortsatt de centrala myndigheterna, men det behövs också ökat regionalt fokus och mellankommunal sam- verkan. har värderat det av regeringen särskilt angivna samordningsuppdraget till och konsta- terar att det främst haft betydelse som nätverk för informations- utbyte mellan berörda myndigheter samt gentemot branschen. Det har bidragit till en rad gemensamma projekt, gett tillgång till ny information och ökat samsynen inom systemet. Utredningen har tagit del av det arbete kring dricksvattenfrågor som bedrivits i anslutning till nätverket . De centrala regelverken har tillsammans med av myndigheter och bransch framtagna hand- böcker, utbildningar, övningar och annat stödmaterial varit av värde för dricksvattenförsörjningen, dess producenter och leveran- törer. De har i huvudsak utvecklats inom ramen för respektive organisationers egna åtaganden, där nätverket medverkat till ökad bredd och aktivitet. Klimat- och sårbarhetsutredningen noterade att dricksvatten- frågor hanterades av ett stort antal myndigheter och andra aktörer på central, regional och lokal nivå. Man fann inte detta ändamåls- enligt och föreslog 2007 att skulle ges i uppdrag att samordna området på nationell nivå, dock utan att närmare analysera karaktären på den samordning som förordades. Ett sam- ordningsuppdrag till formaliserades . Utredningen har vid sin granskning noterat viss otydlighet kring vad som skulle åstadkommas genom samordningsarbetet. I Livs- medelsverkets instruktion betonas visserligen att samordningen särskilt ska avse klimatanpassning samt kris- och beredskapsplane- ring. Inom det senare området finns en rad bakomliggande ut- gångspunkter, där det förhållande att en fullgod krisberedskap inte kunnat säkras i tillräcklig utsträckning vägt tungt. En nödvändig förstärkt samverkan mellan olika aktörer på central, regional och Ansvarsfrågor, samordning och styrning SOU 2016:32 lokal nivå hade vid tillfället inte kunnat utvecklas.187 Närmare angivelser av mål, resurser och former för återrapportering188 sak- nas dock. Det innebär också att samordningsarbete, i betydelsen att nationellt koordinera resurser och arbetsinsatser för att öka kvalitet och effektivitet i arbetet, till stora delar uteblivit. Åtskilligt arbete kan snarare sägas ha skett genom enskilda aktörers försorg, i vissa fall genom samverkan eller samarbete i projektform eller på annat sätt. Utredningen konstaterar att en rad dricksvattenanknutna frågor skulle gagnas av att verklig samordning kom till stånd. Det gäller såväl de centrala som de regionala myndigheternas arbete. Det samlade arbetet skapar förutsättningar för ändamålsenlig reglering och stöd till gagn för kommunernas arbete. Samordningen skulle kunna avse arbete kring skyddsfrågor, informations- och databas- hantering, kontroll och övervakning, materialfrågor i kontakt med vatten, krisberedskap och klimatanpassning. har i tidigare kapitel lyft fram vikten av att anlägga ett regionalt perspektiv på dricksvattenförsörjningen. Det har bland annat gällt skyddet av vattentäkter, utveckling av regionala planeringsunderlag och att följa upp och stödja kommu- nernas dricksvattenrelaterade krisberedskapsarbete. kan i dessa och ytterligare frågor kring dricksvattnet ges en viktig roll. finns uttalade uppgifter då det gäller revision av livsmedelskontroll (inklusive dricksvattenkontroll), hållbar sam- hällsplanering, riksintressen och mellankommunala frågor, klimat, skydd mot olyckor, miljö- och hälsoskydd samt folkhälsa.189 Läns- styrelsen ska enligt sin instruktion utifrån ett statligt helhetsper- spektiv arbeta sektorsövergripande och inom sitt ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insat- ser. Det är här av vikt att interna arbete kring dricks- vattenanknutna frågor kan ges den helhetssyn som krävs. Läns- styrelsens uppgifter i anslutning till dricksvattenanknutna frågor behöver också tydliggöras i samband med utredningens förslag om Uppdrag om inrättande av samverkansgrupper eller råd för samordning av krisberedskapsplanering av livsmedels- och dricksvattenförsörjningen. Dnr Jo2010/889. 188Förutom vad som följer av 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 1893 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Ansvarsfrågor, samordning och styrning att en samlad strategi och kunskapsförvaltning lyfts fram (se nedan). En jämförelse med näraliggande områden ger vid handen att begrepp som samråd och samverkan ofta anges som alternativ till begreppet samordning. Utredningen gör ändå bedömningen att det kraftfullare samordningsbegreppet är att föredra då det gäller dricksvattnet. Utredningen föreslår att samordningsupp- drag i instruktionen breddas till att verket ska leda det nationella samordningsarbetet av dricksvattenfrågor. Arbetet bör omfatta hela dricksvattenkedjan från täkt till tappkran, vilket nuvarande formulering i instruktionen inte fullt ut ger uttryck för. Farhågor har framförts om att utredningens förslag till mer generell skriv- ning kan ses som en ambitionssänkning, eftersom de områden som särskilt utpekas i dagens samordningsuppdrag, klimatanpassning samt kris- och beredskapsplanering, inte längre på samma sätt kommer att uppmärksammas. Utredningens förslag till utformning av samordningsansvaret syftar tvärtom till att bredda uppdraget och öka förutsättningarna för samordnade insatser. Det framgår dessutom av krisberedskapsförordningen att Livs- medelsverket har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och ingår i berörda samverkansområden.190 Det kan i sammanhanget finnas anledning att se över motsvarande samordningsansvar avseende livsmedelsförsörjning i leden efter primärproduktionen, detta ligger dock utanför utredningens uppdrag. För att säkerställa att samordning verkligen kan ske, föreslås övriga berörda myndigheter i sina instruktioner få i uppdrag att bistå i samordningsarbetet. Det gäller närmast , Folk- hälsomyndigheten, Havs- och vattenmyndigheten, SGU, , Kemikalieinspektionen samt länsstyrelser inklusive vattenmyndig- heter. Utredningen föreslår att samordningsarbetet ges nya och vid- gade förutsättningar genom att målsättning, resurser, organisation och former för arbetet förtydligas. Vid en sådan förändring kan erfarenheter från andra samordningsuppdrag och nätverk nyttig- göras, t.ex. vikten av att också utforma en modell för uppföljning 190 7 och 10 §§ samt bilagan till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevaknings- ansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Ansvarsfrågor, samordning och styrning Inrättandet av ett dricksvattenråd och en gemensam strategi för arbetet samt utveckling av ett kunskaps- centrum för dricksvattenfrågor tas upp i följande avsnitt. Styrgruppen för samordningsarbetet bör ersättas av ett mer forma- liserat och av regeringen utsett dricksvattenråd, knutet till Livs- medelsverket. chef föreslås leda rådet och genom verket även tillhandahålla kansliresurser för arbetet. Övriga berörda myndigheter uppdras medverka i rådets arbete. har i det hittillsvarande arbetet inte kunnat samordna resursanvändning och åtgärder mellan olika myndigheter på ett effektivt sätt, eftersom rådighet för detta saknats. Ett sam- ordnat myndighetsarbete kan underlättas genom att former till- skapas för att utveckla en strategi med gemensamma mål och hand- lingsplaner. Arbetet bör ske under ledning av , som också ska tillhandahålla kansli- och beredningsresurser för arbetet. Utredningen bedömer att arbetssättet med ett till myndig- heten knutet dricksvattenråd kan skapa gynnsamma förutsätt- ningar. Berörda myndigheter uppdras att medverka i rådets arbete. uppgifter regleras i in- struktion och inriktas mot att utveckla strategi och handlingsplaner för dricksvattenområdet inom ramen för berörda myndigheters verksamhetsområden och befintliga resurser. I den nuvarande styrgruppen för nationella och i instruktionen angivna samordningsuppdrag för dricksvatten- frågor, ingår även aktörer utanför myndighetskretsen, genom före- trädare för Kommuner och Landsting och Svenskt Vatten. Ett sådant deltagande motiveras genom det viktiga ansvar och de uppgifter som genomförs i det lokala arbetet av kommuner, huvud- män, producenter och distributörer. Medverkan från kommuner och bransch i ett mer formaliserat och av regeringen angivet dricks- vattenråd kan på motsvarande sätt visa sig värdefullt. Ett gemen- samt åtagande kring en samordnad strategi förutsätter dock, som på myndighetssidan, att egna åtaganden kan göras. Alternativet är ett deltagande i adjungerad form. Utredningen bedömer att myn- dighetsrepresentationen i rådet bör omfatta , Folkhälso- Ansvarsfrågor, samordning och styrning myndigheten, Havs- och vattenmyndigheten, SGU, , Kemi- kalieinspektionen samt länsstyrelser inklusive vattenmyndigheter. Det kan vidare visa sig värdefullt att även MSB ingår i rådet, vilket kan övervägas även om myndigheten inte har ett uttalat sektors- ansvar inom dricksvattenområdet. Representation bör ske genom myndighetschef eller annan högre chefsnivå från berörda myndig- heter. Ledamöterna bör utses av regeringen. För att säkerställa att samordning verkligen kan komma till stånd ges också uppdrag till de myndigheter, som har representation i rådet, genom angivelser i deras respektive instruktioner att medverka i rådets arbete. Rådet ska utveckla en gemensam strategi på nationell nivå för dricksvattenfrågor med en handlingsplan för myndigheters och övriga medverkande aktörers arbete, vilket utvecklas i nedan- stående avsnitt. Eftersom är ett beslutsorgan, bör det regleras att rådet har ett självständigt ansvar för sina beslut. Livsmedels- verkets ledning ansvarar inför regeringen för att tilldelas resurser för sin verksamhet samt att verksamheten bedrivs författningsenligt, effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt. föreslår utveckling och förvaltning av en nationell strategi med handlingsplan för den allmänna dricksvatten- försörjningen. Uppgiften att utveckla strategin läggs på ett nationellt dricksvattenråd, enligt ovan. Arbetet drivs och koordineras praktiskt av , med bistånd av övriga berörda myndigheter, som också representeras i rådet. Rådet fastställer strategin, som därmed får karaktär av riktlinje och stödjande dokument för myndigheter och aktörer inom hela dricksvattenkedjan. Det utgör därmed också en viktig utgångspunkt för myndigheter med ansvarig- het som rör dricksvatten i deras löpande dialog med regeringen. Strategin ska på ett systematiskt och långsiktigt sätt ange mål och vägar för att stödja och utveckla skydd, kvalitet och leverans- säkerhet inom dricksvattenförsörjningen. Strategin kan peka ut olika fokusområden med syfte att koordinera resurser och arbets- insatser. Uppföljnings- och utvärderingsbehov kan tydliggöras. Gemensamma synsätt och integrerade kunskaper ska eftersträvas, Ansvarsfrågor, samordning och styrning vilket bland annat kan leda till förstärkt vägledning och nödvändig anpassning av regelverket. Strategin revideras vid återkommande intervall, för att fånga och prioritera för dricksvattenförsörjningen aktuella och relevanta frågor. Utveckling och förvaltning av nationella strategier sker inom olika områden och kan göras på olika sätt. Avgörande är att det myndighetsarbete som utgör motorn i arbetet sker med erforder- liga mandat, styrning och resurser. Strategiarbetet inom dricks- vattenområdet bör också anknyta till den av ut- arbetade fleråriga nationella kontrollplanen för livsmedelskon- trollen och det av regeringen bedrivna arbetet med att utveckla en livsmedelsstrategi. Det kan vidare finnas strategier inom andra områden som berör dricksavattenfrågorna, till exempel vatten- myndigheternas åtgärdsarbete avseende vattenförvaltning. För det fall väljer att ratificera FN:s protokoll om vatten och hälsa, skulle den nationella strategin kunna ligga till grund för sådana nationella mål som avses i protokollet. Vid utformningen måste då allmänheten ges möjlighet att delta. En naturlig grund för en nationell strategi är att strukturen för den nationella och regionala samordningen stärks till stöd för ett fortsatt lokalt utvecklingsarbete. Ytterst avser strategin att genom statens reglering av och stöd till kommunerna i deras produktion och distribution av dricksvatten skapa förutsättningar för en fram- tida trygg dricksvattenförsörjning. Strategi och handlingsplan bör ges en räckvidd som medger rim- lig genomförandetid, som förnyad prövning ska kunna göras. Utredningen bedömer att 4–utgör en lämplig tidshori- sont för strategin. Handlingsplanen kan vid behov revideras mer löpande och bör visa vilka åtgärder myndigheter och andra aktörer är beredda att vidta för att ett samordnat arbete ska kunna genom- föras. Åtgärderna ska vara uppföljningsbara och kunna rymmas inom ramen för befintliga resurser och verksamhetsansvar. Det kan i ett längre perspektiv också visa sig nödvändigt att i strategiarbetet peka ut och för regeringen uppmärksamma eventuella mål och åt- gärder som är angelägna, men ligger utanför de medverkande aktö- rernas rådighet. Ansvarsfrågor, samordning och styrning Utredningen föreslår att det vid inrättas ett nationellt för dricksvattenfrågor. Arbetet spän- ner över en rad expertområden och frågeställningar kring dricks- vattnet. Det är därför naturligt att arbetet till stor del sker i sam- verkan med övriga berörda myndigheter. Dricksvattenfrågorna har stor bredd och berör många aktörer i en dricksvattenkedja som sträcker sig från skyddet av vattentäkter till konsumenternas tappkranar. Utveckling av ett centralt kun- skapscentrum ger förutsättningar att förvalta och förmedla en kun- skapsbas, som kan bygga på centrala riktlinjer, handböcker, forsk- ning, utveckling och nödvändigt expertstöd. Den allmänna dricks- vattenförsörjningen utgör ett viktigt offentligt åtagande av stor betydelse för enskilda, företag och andra verksamheter. Samordnade och koordinerade riktlinjer, information och kun- skap har efterfrågats i en rad avseenden från dricksvattenbranschen. Tilltagande komplexitet då det till exempel gäller skyddsfrågor, beredning och krisberedskap har fördjupats genom de klimat- och samhällsutmaningar som alltmer uppmärksammas. Utredningen har i sitt delbetänkande om klimatförändringarnas effekter pekat på de stora utmaningar som landets 290 kommuner står inför då det gäller en trygg dricksvattenförsörjning. I en tidigare rapporterad delfråga, material i kontakt med dricksvatten, förordade utred- ningen också att en informations- och kunskapsplattform skulle etableras. Ett uppdrag har därefter lämnats till att ut- arbeta en strategi för arbetet med samordning, förbättring och utveckling av frågor rörande material i kontakt med dricksvatten.191 Ett för dricksvattenfrågorna övergripande vid kan utvecklas både som ett verktyg för för- ändring och som en för samordningsuppdraget kompletterande och bidragande verksamhet. Grundläggande uppgifter för ett är, förutom ren kunskapsförvaltning, att kunna ge den överblick och lämna de hänvisningar som kan behövas för att spegla dricksvattenfrågorna och dess regelverk i vid mening. 191 Regeringen (2015), Uppdrag att utarbeta en strategi för arbetet med material i kontakt med dricksvatten, III 3, N2015/06979/PUB (delvis) samt SOU 2014:53. Uppdraget ska redovisas . Ansvarsfrågor, samordning och styrning kan gälla nationella sammanställningar av dricksvattenkvalitet, med fördel fördelat på kommunnivå. Arbetet ska ge stöd för myndig- heter, kommuner, huvudmän, producenter och distributörer men kan även avse information riktad till konsumenter. Aktuella frågor och uppmärksammade hotbilder kan förmedlas på ett samlat och myndighetsövergripande sätt. Förhållanden som uppmärksammas av enskilda myndigheter kan sättas in i ett större sammanhang och därmed ges spridning till berörda dricksvatten- aktörer. De uppmärksammade riskerna med kemiska ämnen och produkter, som bisfenol vid relining av ledningar och perfluorerade ämnen i brandskum (PFOS), utgör exempel på för- hållanden som varit kända av myndigheterna, men inte kommit till allmän kännedom för dricksvattenproducenter och konsumenter förrän vid senare tillfällen. Behovet av ett för dricksvatten har tidigare väckts med särskild koppling till de klimatförändringar och klimat- effekter som kan komma att påverka dricksvattenförsörjningen. lämnade 2015 förslag om ett flertal sådana centra för klimatfrågor, bland annat vid för att tillsammans med andra myndigheter och berörda aktörer bygga upp och driva ett nationellt för stöd, utbildning och utveck- lingsarbete för dricksvattenförsörjning i ett förändrat klimat.192 har aktualiserat behovet av ett på EU-nivå, i anslutning till arbetet med en eventuell revidering av dricksvattendirektivet. Verket föreslår att Europeiska kom- missionen bör inrätta ett för faroanalyser, med naturliga länkar till olika nationella kunskapscentra.193 Ett aktivt kunskapsutbyte bör vara vägledande för den verk- samhet vid som nu föreslår. Vid behov ska centrat kunna vägleda frågeställare till andra relevanta aktörer med fördjupad specialkunskap och kompetens. föreslås förvalta verksamheten och i arbetet sam- verka med berörda myndigheter. Uppdraget regleras i Livsmedels- verkets instruktion och särskilda resurser avsätts för verksamheten. 192SMHI (2015). Underlag för kontrollstation 2015 för anpassning till ett förändrat klimat. Klimatologi nr 12, s. 32. 193Livsmedelsverket (2016). Comments and views on a revised Drinking Water Directive (DWD) from the , , dnr 2016/00023. 12Samlade överväganden och förslag Utredningens samlade överväganden och förslag: Dricks- vattnet utgör landets i särklass mest samhällskritiska försörj- ningssystem, en förutsättning för att samhälle, företag och olika verksamheter ska fungera. Det allmänna dricksvattnet används av av befolkningen, priset har endast varit några ören per liter. Det är ett livsmedel som alla måste ha under hela livet.