sou · H4B382 · 2016-11-29 00:00:00 — I och med att företagsbot aldrig kan dömas ut för brott som har begåtts i utövningen av annan verksamhet än näringsverksamhet innehåller emellertid företagsbotsregleringen en betydande generell begränsning. När brottet inte har begåtts i utöv- ningen av näringsverksamhet, saknar det t.ex. betydelse om brottet har begåtts till förmån för den juridiska personen eller om det har begåtts av en person i ledande ställning. Vi känner inte till något annat land inom EU (eller någon annanstans) som på liknande sätt begränsar juridiska personers ansvar till brott som har begåtts i ut- övningen av näringsverksamhet.55 53Se mål 239/85 kommissionen mot [1986 Rec. 3645-3659] och s. 5 i KOM [2001] 771 slutlig. 54Se mål 48/75 [1976 Rec. 497-518] och s. 5 i KOM [2001] 771 slutlig. 55Jfr bilaga 2 (Tabell över ansvarsbestämmelserna för juridiska personer i några europeiska länder) och bilaga 4 (Ansvar och sanktioner för juridiska personer i , och ). Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Syftet med straffrättsliga bestämmelser inom EU är att säkerställa att det straffrättsliga skyddet av vissa särskilt angivna företeelser är likvärdigt inom alla medlemsländer. Andra internationella straffrätts- liga bestämmelser har liknande syften. Enligt vår bedömning kan det, mot bakgrund av kravet på att ett brott ska ha begåtts i utövningen av näringsverksamhet, ifrågasättas om den svenska företagsbots- regleringen innefattar ett tillräckligt långtgående ansvar för juridiska personer. Även om motsatt bedömning har gjorts tidigare framstår det därför som tveksamt om fullt ut kan anses leva upp till sina åtaganden inom EU och internationellt. I det här sammanhanget är den bedömning som gjordes i samband med att införde brottet subventionsmissbruk av intresse; begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet torde innebära att juridiska personer inte alltid kan ställas till ansvar i de situationer som det andra tilläggsprotokollet till bedrägerikonventionen kräver. Även i andra situationer kan begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet medföra att juridiska personer inte kan ställas till svar för brott i enlighet med internatio- nella åtaganden. Redan detta ger anledning att utvidga företagsbotens tillämp- ningsområde så att det i viss omfattning avser även juridiska perso- ner som inte bedriver näringsverksamhet. I avsnitt 9.7 återkommer vi till att det finns även andra skäl för en sådan utvidgning. Särskilt om offentlig verksamhet När det gäller offentlig verksamhet, dvs. verksamhet som bedrivs direkt av staten, en kommun eller ett landsting, innehåller EU-rätts- akterna ett uttryckligt undantag för stater eller andra offentliga organ vid utövandet av de befogenheter som de har i egenskap av stats- makter (eller som det uttrycks i den engelska språkversionen ”in the exercise of State authority”). Undantaget torde omfatta i vart fall det vi i kallar för myndighetsutövning. När det gäller staten lämnar möjligen den engelska ordalydelsen av undantaget utrymme för att låta statlig verksamhet ligga utanför tillämpningsområdet för de aktuella bestämmelserna, oavsett om verksamheten innefattar myn- Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … dighetsutövning eller inte.56 Även det förhållandet att det i andra europeiska länder är vanligt med undantag för staten talar för att ett sådant undantag kan vara förenligt med EU-rättsakterna.57 I , och ovan berörda konventioner finns inte någon definition av vad som är att anse som en juridisk person eller några uttryckliga undantag för vissa slag av juridiska personer. Av såväl konventioner som framgår emellertid att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder i enlighet med grundsatserna i sina rätts- ordningar alternativt i överensstämmelse med sina rättsprinciper. Mycket talar därför för att medlemsstaterna kan göra undantag för offentlig verksamhet och att detta gäller oavsett om verksamheten bedrivs av staten eller av ett kommunalt organ. Av kommentarerna till nya modellbestämmelser framgår att syftet med bestämmelserna är att säkerställa att kommersiella företag, förening- ar och liknande juridiska personer ska kunna ställas till ansvar. Även konventioner synes därför medge att offentlig verk- samhet faller utanför bestämmelsernas tillämpningsområde. Som har framgått i avsnitt 9.3 har det varit oklart i vilken utsträckning den svenska företagsbotsregleringen omfattar brott som har begåtts i utövningen av verksamhet som bedrivs direkt av staten, en kommun eller ett landsting. Det torde inte råda någon tvekan om att offentlig verksamhet som avser statlig eller av det slag som inte bedrivs av privata rättssubjekt faller utanför den svenska regleringen. Hit hör viss myndighetsutövning men också annan verksamhet som traditionellt utgör en del av den offentliga förvaltningen. Genom Högsta domstolens ovan nämnda avgörande är klarlagt att detsamma gäller skolverksam- het, trots att motsvarande verksamhet numera ofta bedrivs även av privata rättssubjekt. Sannolikt faller därmed också verk- samhet inom vård och omsorg utanför företagsbotsregleringen. Den statliga och kommunala verksamhet som således faller utanför företagsbotsregleringen utgör endast i begränsad utsträck- 56I de engelska språkversionerna formuleras det fullständiga undantaget enligt följande: except for States or other public bodies in the exercise of State authority and for public inter- national organizations. 57Jfr bilaga 2 (Tabell över ansvarsbestämmelserna för juridiska personer i några europeiska länder). Som framgår av tabellen är det emellertid inte heller ovanligt med undantag även för lokala myndigheter. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Detta kan jämföras med de EU-rättsliga bestämmelserna som – i vart fall utanför det statliga området – inte synes lämna något egentligt utrymme för att låta annan verksamhet än myndighetsutövning falla utanför ansvarsområdet. Även i detta avseende framstår det alltså som tveksamt om lever upp till sina åtaganden inom EU. 9.7Är begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet ändamålsenlig? Bedömning: Begränsningen till brott som har begåtts i utöv- ningen av näringsverksamhet är i huvudsak ändamålsenlig. Det finns dock anledning att utvidga tillämpningsområdet för bestäm- melserna om företagsbot så att det omfattar även brott som har begåtts i utövningen av sådan offentlig verksamhet som kan jäm- ställas med näringsverksamhet och, därutöver, till brott med ekonomiska motiv. Skälen för vår bedömning Allmänt om begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet Bestämmelserna om företagsbot kom till därför att de befintliga sanktionerna mot näringsidkare ansågs vara otillräckliga för att av- hålla från brott i utövningen av näringsverksamhet. Syftet var främst att komma till rätta med det allvarliga samhällsproblem som den ekonomiska brottsligheten ansågs utgöra.58 Även i samband med lagändringar betonades att företagsbot skulle utgöra ett effektivt instrument för att motverka och beivra brott inom närings- verksamhet. Vidare uttalades att sanktioner mot juridiska personer har störst preventiv effekt när det gäller brott som begås inom ramen för en i övrigt seriös näringsverksamhet.59 Varken i förarbetena till 1985/86:23 s. 14 ff. 2005/06:59 s. 22 f. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … den ursprungliga regleringen eller i förarbetena till lagänd- ringar anges varför motsvarande behov av sanktioner inte ansågs finnas vid brott i utövningen av annan verksamhet. En förklaring kan dock vara att den ekonomiska brottslighet som företagsbots- systemet var avsedd att motverka företrädesvis förekommer inom näringsverksamhet och att behovet därför bedömdes vara begränsat till sådan verksamhet. har kommit att användas främst i fråga om miljöbrott, arbetsmiljöbrott, brott mot olika näringsreglerande författningar, t.ex. brott mot livsmedelslagen, och ekonomisk brotts- lighet. Brott mot näringsreglerande författningar sker sällan eller aldrig i annan verksamhet än näringsverksamhet. Även ekonomisk brottslighet sker huvudsakligen i näringsverksamhet. Mot den bak- grunden framstår begränsningen till brott i näringsverksamhet som både rimlig och naturlig. Företagsbot bör därför även fortsättnings- vis komma i fråga främst för brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Det bör dock framhållas att bl.a. bidragsbrott och arbetsmiljöbrott kan begås även i utövningen av annan verk- samhet som bedrivs av juridiska personer. Är det rimligt att före- tagsbot då inte ska kunna komma i fråga? Särskilt om offentlig verksamhet Verksamhet som bedrivs av stat, kommun eller landsting kan vara av mycket olika slag. En del verksamhet, t.ex. inom rättsväsendet, utgör eller har mycket starka inslag av myndighetsutövning. Annan verk- samhet utövas, trots att den inte har några tydliga inslag av myndig- hetsutövning, regelmässigt enbart av offentliga organ; så kan t.ex. vara fallet med olika slag av service till medborgarna. Ytterligare annan verksamhet utövades tidigare nästan enbart av staten eller av kommuner eller landsting men bedrivs även av privata aktörer. Det förekommer också att staten och kommunerna bedriver verk- samhet som väsentligen utgör näringsverksamhet, framför allt inom de s.k. affärsdrivande verken. Vid tillkomsten av systemet med företagsbot ansåg lagstiftaren principiella skäl tala mot att låta frågan om åläggande av företagsbot vara beroende av i vems regi verksamheten bedrevs. Regleringen kom därför att omfatta även brott i näringsverksamhet Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … som staten, kommunerna och landstingen bedriver. Det torde där- vid ha varit den verksamhet som bedrevs inom ramen för affärsdrivande verk och liknande organ som stod i fokus. Ingen- ting tyder på att lagstiftaren hade statlig eller verksam- het inom t.ex. vård, skola och omsorg i åtanke. bedrivs verksamhet av de angivna slagen ofta i annan form eller av andra aktörer än vad som var fallet . Det finns t.ex. enbart några få affärsverk kvar. Statlig eller affärs- verksamhet bedrivs i stället regelmässigt i bolagsform och kommer då – vad gäller förutsättningarna att ålägga företagsbot – att omfattas av samma bestämmelser som privatägda bolag. De välfärdstjänster som regelmässigt tillhandahölls endast av kom- munerna och landstingen själva utförs ofta av privata aktörer. betalade kommunerna för skol- och omsorgstjänster som utfördes av privata aktörer. Det motsvarade av den totala kostnaden för verksamheten. Landstingens köp av hälso- och sjukvård uppgick till 27 miljar- der kronor, vilket motsvarade av de totala kostna- derna.60 arbetade också mer än var femte anställd inom välfärdssektorn i verksamhet som drevs av privata aktörer.61 Bestäm- melserna om företagsbot har därmed kommit att bli tillämpliga på betydande delar av välfärdssektorn, trots att lagstiftaren vid bestäm- melsernas tillkomst sannolikt inte hade verksamhet inom denna sek- tor i åtanke. Därigenom har det uppkommit en skillnad mellan brott som har begåtts i utövningen av verksamhet som bedrivs i offentlig respektive privat regi men som är av likartat slag. Vi anser att ända- målsenligheten i en sådan åtskillnad starkt kan ifrågasättas. En rimlig utgångspunkt är att frågan om företagsbot inte bör vara beroende av vem som bedriver den verksamhet som brottet har begåtts i. Det finns därför goda skäl att utvidga tillämpningsområdet för bestäm- melserna om företagsbot till att omfatta även brott som har begåtts i utövningen av sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet. 60Se SOU 2015:7 s. 44. 61Enligt Näringslivets Ekonomifakta (), som är en del av Svenskt Närings- liv, arbetade av de anställda inom välfärdssektorn i privat sektor . Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Betydelsen av att vinstintresse saknas Vid utövningen av näringsverksamhet finns i de flesta fall ett vinst- intresse. Vinstintresset kan ge näringsidkare ekonomiska motiv att begå eller tillåta brott i verksamheten. Sådana motiv saknas vanligt- vis i annan verksamhet, även om det också där kan finnas ett intres- se av att t.ex. hålla nere kostnaderna. Vinstintresset synes ha haft betydelse för hur lagstiftaren har valt att utforma företags- botsregleringen. Av förarbetena framgår sålunda att företagsboten bl.a. är avsedd att motverka de vinstintressen som kan ligga bakom brott i utövningen näringsverksamhet.62 I det perspektivet framstår behovet av att kunna ålägga företagsbot vid brott i utövningen av annan verksamhet, där vinstintresse saknas, inte som lika stort. I sam- manhanget förtjänar att understrykas att det sällan finns något verkligt vinstintresse inom verksamhet som drivs direkt av staten, en kom- mun eller ett landsting. står det klart att också beslut i sådan verksamhet ofta kan ha ekonomiska bevekelsegrunder som ligger ett vinstintresse nära. Detsamma gäller i fråga om ideell verk- samhet. Även sådana bevekelsegrunder kan ge verksamhetsutövare ekonomiska motiv att begå eller tillåta brott i verksamheten. Lika fall bör behandlas lika En omständighet som talar för att det inte bör göras skillnad mel- lan brott i näringsverksamhet och brott i annan verksamhet är prin- cipen om att lika fall bör behandlas lika. Det kan ifrågasättas om en juridisk persons agerande eller brist på agerande regelmässigt har varit mer klandervärt när brott har begåtts i utövningen av närings- verksamhet än när brott har begåtts i utövningen av annan verk- samhet. Så bör exempelvis kraven på en god och säker arbetsmiljö vara lika stora oavsett vilken typ av verksamhet som det är fråga om. Som exemplen i avsnitt 9.4 illustrerar innebär den nuvarande begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av närings- verksamhet att det kan te sig som slumpartat om företagsbot kan åläggas för ett visst brott eller inte. För allmänheten kan det vara svårt att förstå varför ett brott kan leda till företagsbot i vissa situa- tioner men inte i andra. Detta talar i någon mån för att företagsbot 62 Jfr prop. 1985/86:23 s. 17. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … bör kunna åläggas även för brott som har begåtts i utövningen av annan verksamhet som en juridisk person bedriver. En annan omständighet som talar mot att göra skillnad på brott i näringsverksamhet respektive i annan verksamhet är att den som är anställd i verksamhet, som inte utgör näringsverksamhet, därmed får ett mer långtgående personligt straffansvar än den som är anställd i näringsverksamhet. Som framgår av 36 kap. 10 a § får nämligen ett brott som kan föranleda talan om företagsbot och som har begåtts av oaktsamhet och inte kan antas föranleda annan på- följd än böter, åtalas av åklagare endast om det är påkallat från all- män synpunkt. Det här innebär att anställda och uppdragstagare inom näringsverksamhet normalt slipper åtal när de i sin yrkesutövning gör sig skyldiga till oaktsamma bötesbrott, medan det motsatta gäller för dem som är anställda eller uppdragstagare i andra slag av verk- samhet. Skillnaden framstår inte alltid som motiverad. Det finns, som ovan har framgått, skäl som talar för att behålla den nuvarande begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Det finns också skäl som talar för att begräns- ningen bör tas bort eller i vart fall utformas på annat sätt. Vid en samlad bedömning är vår slutsats att det bör införas vissa möjligheter att ålägga företagsbot även för brott som har begåtts i utövningen av annan verksamhet än näringsverksamhet. Detta gäller särskilt i fråga om brott som har begåtts i utövningen av sådan offentlig verk- samhet som kan jämställas med näringsverksamhet samt i fråga om brott med ekonomiska motiv. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … 9.8Hur bör det framtida tillämpningsområdet avgränsas? Förslag: Företagsbot ska kunna åläggas med anledning av brott som har begåtts i utövningen av 2.sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med närings- verksamhet, och 3.annan verksamhet som en juridisk person bedriver, om brot- tet har varit ägnat att bereda den juridiska personen en eko- nomisk fördel. Skälen för vårt förslag Företagsbot bör även fortsättningsvis kunna åläggas för brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet Redan vid tillkomsten av systemet med företagsbot var det en ut- talad målsättning att bestämmelserna om företagsbot skulle få en klar avgränsning och vara lätta att tillämpa i det praktiska rättslivet.63 Som framgår av avsnitt 7.2 har även vi bedömt att det i ett effektivi- tetshänseende är av stor vikt att regelverket är lätt att tillämpa. Även rättssäkerhetsskäl talar för att regelverket ska vara tydligt och förutsebart. Bestämmelserna bör därför göras så tydliga, enkla och förutsebara som möjligt. Det är uppenbart att lagändringar gjorde det lättare att tillämpa regelverket och ledde till att detta kom att tillämpas i högre utsträckning . En ny revision av regelverket bör därför präglas av viss kontinuitet i förhållande till lagändringar. Det bör också beaktas att företagsbotsinsti- tutet riskerar att nedprioriteras inom rättstillämpningen om regel- verket blir svårtillämpat. Förändringar som riskerar att leda till nya tillämpningssvårigheter bör således undvikas. Givetvis är det även i ett rättssäkerhetsperspektiv viktigt att bestämmelsernas tillämpnings- område blir tydligt. 63 Se prop. 1985/86:23 s. 22. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Regelverkets begränsning till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet har i och för sig lett till vissa avgränsnings- problem. Detta kan synas tala för att bestämmelsernas tillämpnings- område bör utvidgas så att det omfattar inte bara brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet, utan även brott som har begåtts i utövningen av all annan verksamhet som en juridisk person bedriver. Enligt vår mening är det emellertid tveksamt om en så långtgående förändring i praktiken skulle leda till eftersträvad tyd- lighet och förutsebarhet. Det sammanhänger bl.a. med att en juridisk person uppenbarligen inte bör hållas ansvarig för allt som inträffar inom den juridiska personens verksamhet. Det nuvarande kravet på att brottet ska ha begåtts i utövningen av ”näringsverksamhet” leder till en rimlig begränsning; begränsningen medför att företaget hålls ansvarigt enbart för brott som har begåtts inom ramen för fullföl- jandet av företagets ändamål. Därmed blir det också förhållandevis enkelt att avgöra om en gärning har begåtts i utövningen av den verk- samhet som den juridiska personen bör ansvara för (och att ansvaret alltså inte endast bör åvila en viss fysisk person eller en annan juridisk person). Visserligen kan det ibland vara svårt att avgöra vad som ut- gör ”näringsverksamhet”. Gränsdragnings- och tolkningsproblemen torde emellertid vara begränsade, särskilt som begreppet ”närings- verksamhet” är förhållandevis klart definierat i tidigare förarbeten.64 Gränserna för en juridisk persons ”verksamhet” framstår som mera oklara. Sammantaget torde därför ett fullständigt borttagande av begräns- ningen till näringsverksamhet leda till sämre förutsebarhet och där- med även till sämre effektivitet och rättssäkerhet (jfr avsnitt 7.2). Mot den bakgrunden anser vi att den nuvarande begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet bör kvarstå i oförändrat skick. Företagsbotens tillämpningsområde bör i stället utvidgas genom kompletterande bestämmelser, som kan tillämpas i vissa särskilt angivna fall. 64 Jfr prop. 1985/86:23 s. 24 och 62. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Företagsbot bör kunna åläggas för brott som har begåtts i utövningen av sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet Det står klart att utpräglat affärsmässig verksamhet som stat eller kommun bedriver i egen regi omfattas av den nuvarande regleringen av företagsbot. Däremot omfattas inte skolverksamhet, trots att sådan numera bedrivs i konkurrens med privata aktörer (jfr rättsfallet NJA 2016 s. 429). Detsamma torde gälla annan verk- samhet som staten, kommunerna eller landstingen ansvarar för och bedriver i egen regi men som de har möjlighet att låta privata aktörer utföra, t.ex. vård- och omsorgsverksamhet eller förvaltning av gator och andra anläggningar som kommunerna ansvarar för. Frågan är om också verksamheter av de sistnämnda slagen bör omfattas av bestämmelserna om företagsbot. Företagsbotens brottsavhållande betydelse har ansetts vara särskilt stor i förhållande till verksamhet som bedrivs med vinstintresse, efter- som det där kan finnas ekonomiska motiv att begå eller tillåta brott i utövningen av verksamheten. Som vi redan har varit inne på finns inte något sådant vinstintresse när en kommun bedriver skolverk- samhet eller liknande verksamhet. Det kan emellertid finnas ett intresse av att hålla nere kostnaderna i verksamheten. Även sådana intressen kan utgöra motiv för att begå eller tillåta brott i utövning- en av verksamheten, t.ex. genom försummelser av arbetsmiljöföre- skrifter. Trots avsaknaden av ett vinstintresse i normal bemärkelse i offentlig verksamhet, kan det således av allmänpreventiva skäl ändå finnas ett behov av företagsbot för att avhålla från brott i utöv- ningen av verksamheten. Ett annat starkt argument för att offentligt bedriven välfärds- verksamheten bör omfattas av bestämmelserna om företagsbot är, som närmare har framgått i avsnitt 9.7, att det framstår som god- tyckligt att låta frågan om vilka bestämmelser som ska gälla för verk- samheten och dess anställda styras av vem som bedriver verksam- heten. Upprätthållandet av en sådan åtskillnad leder också till att det individuella straffansvaret för en anställd som har gjort sig skyldig till brott blir mer eller mindre långtgående beroende på vem som driver verksamheten, trots att den verksamhet som utövas i princip är densamma. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Övervägande skäl talar därför för att låta också sådan offentlig verksamhet som kan bedrivas även i privat regi omfattas av bestäm- melserna om företagsbot. Det kan vara fråga om såväl verksamhet inom vård, skola och omsorg som annan verksamhet som kom- muner eller landsting traditionellt driver men ibland överlämnar till ett privaträttsligt organ att sköta. I lagtexten bör denna verksamhet betecknas som ”sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet”. I sådan verksamhet bör förutsättningarna att ålägga staten, ett landsting eller en kommun företagsbot vara desam- ma som när verksamheten bedrivs av en privat näringsidkare. Vi föreslår alltså en bestämmelse med denna innebörd. Den får bl.a. till följd att ett arbetsmiljöbrott som har begåtts i utövningen av skol- eller vårdverksamhet kan föranleda företagsbot för kommunen. Vi återkommer i författningskommentaren till be- stämmelsens närmare innebörd. Företagsbot bör kunna åläggas för brott som har begåtts i utövningen av annan verksamhet som en juridisk person bedriver, om brottet har varit ägnat att bereda den juridiska personen en ekonomisk fördel Juridiska personer bör kunna åläggas företagsbot för vissa brott som har begåtts i utövningen av annan verksamhet än näringsverksamhet Vi har bedömt att det är tveksamt om fullt ut kan anses uppfylla sina åtaganden inom EU och internationellt när det gäller juridiska personers ansvar för brott (jfr avsnitt 9.6). Den ovan före- slagna ändringen beträffande sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet är inte tillräcklig för att åstad- komma den förändring som krävs för att helt ska leva upp till sina åtaganden i detta avseende.