sou · H4B383 · 2016-11-30 00:00:00 — framgå av dokumentationen för att en passagerare ska kvalificera sig för undantaget i denna punkt. Följande exempel får illustrera hur undantaget för transferpassagerare ska tillämpas. Exempel 1: En passagerare startar sin flygresa utomlands (svensk flygskatt är inte aktuell), byter till ett anslutande flyg i och fortsätter sin resa. Detta flyg avgår från ankomsten till . Transferundantaget är tillämpligt, varför någon svensk flygskatt inte ska betalas av flygföretaget som utförde flygningen från . Exempel 2: En passagerare har köpt en flygbiljett från till med flygbyte i . Flygplanet i avgår inte enligt tidtabellen, varför uppehållet i blir längre än . Transferundantaget är ändå tillämpligt eftersom en sådan oplanerad försening av flyg inte ger upphov till skatteplikt. Skatt ska således betalas endast av flygföretaget som utförde flygningen från . Exempel 3: En passagerare avser att flyga från till i , med byte av flyg i från ankomsten dit. I ändrar sig passageraren och köper där en flygbiljett till . Denna resa påbörjas från ankomsten till . Transferundantaget är dock inte tillämpligt. Vid resans början i framgick av resedokumentationen att slutdestination var , med byte till direkt anslutande flyg i . Skatt ska därför betalas utifrån flygresans slutdestination, det vill säga , av flygföretaget som utförde flygningen från . Resan till är en ny resa som aktualiserar flygskatt för flygföretaget som utförde flygningen från . I paragrafen anges att det flygföretag som utför flygningen är skattskyldigt. Det innebär att en flygning endast har en enda skattskyldig och i denna fråga ett ansvarigt flygföretag. Genom att tillämpa denna princip kan man i systemet få en tydlig gräns för vilket företag som ska vara skattskyldigt, även i fall när flygföretag samarbetar med varandra. Att endast flygföretag som har tillstånd att utföra kommersiella flygtransporter av passagerare omfattas av lagen följer av definitionen av flygföretag i 2 § 2, se kommentaren till den punkten. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 9.7. I paragrafen regleras när skyldighet att betala skatt inträder, det vill säga den tidpunkt då skyldigheten att betala skatt uppkommer för de skattskyldiga. Att skattskyldighet inträder innebär att den skattskyldige ska redovisa och betala skatt för de flygresor för vilka skattskyldighet har inträtt. Detta innebär emellertid inte att skatten ska redovisas och betalas. När redovisning och betalning ska ske följer av bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244). Enligt 8 § gäller dessa förfaranderegler för skatt på flygresor. Tidpunkten för skattskyldighetens inträde är av central betydelse för tillämpningen av en rad bestämmelser i lagen. Exempelvis är tidpunkten för skattskyldighetens inträde det tillfälle då omfattningen av ett flygplans skatteplikt ska bedömas. Vilket flygplan som används för skattskyldighetens inträde avgör om det överhuvudtaget är föremål för skatteplikt, se 3 §. Hur många passagerare som är ombord på flygplanet och deras slutdestination vid skattskyldighetens inträde utgör underlag för beräkning av flygskatten. Vidare är passagerarnas kategori och ålder för skattskyldighetens inträde avgörande för om något undantag från skatt enligt 4 § är tillämpligt. Tidpunkten för skattskyldighetens inträde är vidare avgörande för vilken skattenivå som ska tillämpas i samband med skattehöjningar. Ett par exempel kan åskådliggöra detta. Om beslutar om höjd skatt från och med ett årsskifte ska den lägre skattenivån som gällde tillämpas på de flygresor för vilka skattskyldighet inträtt även om det av skatteförfarandelagens bestämmelser skulle följa att skatten ska redovisas och betalas först . vilka skattskyldighet inträtt tillämpas den högre skattenivån oavsett om flygresorna har sålts innan årsskiftet. Skattskyldigheten inträder när flygplanet lyfter från en flygplats i . Ett flygplan anses ha lyft när det inte längre har någon kontakt med marken. Flygplanet måste alltså ha kommit upp i luften för att skattskyldigheten ska inträda. Även om flygplanet, efter att ha släppt kontakten med marken en första gång, får kontakt med marken ytterligare innan det slutligen flyger iväg från flygplatsen, inträder skattskyldigheten endast en gång (se prop. 2005/06:190 s. 34). I paragrafen regleras vilken skattenivå som är tillämplig. Olika skattenivåer ska tillämpas beroende på resans slutdestination. Den destination som anges i resedokumentationen som flygresans slutliga mål är slutdestinationen. Det innebär att en tur- och returflygning inom är föremål för flygskatt för både den utgående flygningen och returflygningen eftersom båda flygningarna har en utsedd slutdestination. Det spelar ingen roll om en eller flera mellanlandningar företas för att slutdestinationen ska nås under förutsättning att resan fortgår med direkt anslutande flygförbindelser. Med direkt anslutande förbindelser avses uppehåll om högst . gäller i fråga om transfer, se avsnitt 9.5.1 och kommentaren till 4 § 5. Skatt ska tas ut med per passagerare som reser till en slutdestination i ett land som anges i bilaga 1 till lagen, och med per passagerare som reser till en slutdestination som anges i bilaga 2 till lagen. För en passagerare som reser till en slutdestination i något annat land som inte anges i bilaga 1 eller 2 ska skatt tas ut med . Den avståndsklass som gäller för ett land gäller även för område som hör till det landet, även om området är geografiskt åtskilt från landet. Detta innebär att avståndsklassen som enligt bilaga 1 är tillämplig för exempelvis även gäller för andra områden som hör till , såsom , och , och avståndsklassen som gäller för gäller även för och Avståndsklassen som gäller för , , och gäller även förutomeuropeiska länder och territorier som hör till, men är geografiskt åtskilda från, dessa länder och som annars skulle tilldelas en annan avståndsklass. Paragrafen behandlas i avsnitt 9.6. I denna paragraf anges att bestämmelser i skatteförfarandelagen (2011:1244) gäller för förfarandet vid uttag av skatten. Skatteförfarandet behandlas närmare i avsnitt 9.8. 12.2Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) Paragrafen innehåller en uppräkning av de skattelagar som avser punktskatt. Syftet med uppräkningen är att legaldefiniera vad som avses med punktskatt när begreppet används i andra bestämmelser i lagen. Paragrafen ändras på så sätt att uppräkningen kompletteras med lagen (2017:000) om skatt på flygresor. Paragrafen reglerar vem som ska registreras hos . I första stycket punkten 10 regleras vilka skattskyldiga enligt olika uppräknade punktskattelagar som ska registreras. Paragrafen ändras på så sätt att uppräkningen kompletteras med en ny punkt 10 l) som hänvisar till lagen (2017:000) om skatt på flygresor. Den nya punkten innebär att ska registrera det flygföretag som utför flygningen enligt lagen om skatt på flygresor. Särskilt yttrande av experten Till dess att effektiva internationella styrmedel införs som kraftigt begränsar flygets klimatpåverkan är det mycket angeläget att en flygskatt införs i . Rimliga nivåer är enligt min bedömning , och för de områden som utredningen föreslår , och . Globala och nationella klimatmål medför krav på mycket snabb utsläppsminskning Enligt det klimatavtal som under träffades i ska den globala temperaturökningen hållas väl och man ska sträva efter att begränsa den till 1,5 grader.1 EU:s medlemsländer beslutade vid ett rådsmöte att godkänna och riksdag beslutade att godkänna avtalet . riksdag och regering har beslutat om visionen om inga nettoutsläpp av växthusgaser 2050. Miljömålsberedningen föreslår i utredningen klimat- och luftvårdsstrategi för (SOU 2016:21), att målet ska vara att inte ska ha några nettoutsläpp och att de därefter ska vara negativa. För att nå detta mål och de två etappmålen på vägen dit måste omställningen mot låga utsläppsnivåer gå mycket snabbare än hittills.2 Om den globala medeltemperaturen inte ska överskrida och utsläppen per person ska vara lika stora för varje land i världen, samt om det 1Parisavtalet behandlar inte flyget specifikt men målet om att inte överskrida 1,5/gäller och utsläpp från alla källor måste anpassas till det. 2Miljömålsberedningen, SOU 2016:46 sid 23. målet ska nås med en hög grad av sannolikhet, är inte de mål om utsläppsminskningar som Miljömålsberedningen föreslår tillräckliga. Omställningen måste gå ännu snabbare. Vi står således inför en gigantisk utmaning där utsläppen av växthusgaser behöver minska mycket snabbt inom alla sektorer och områden. Det gäller således även transportsektorn och flyget.3 Klimatpåverkan från flyget och svårigheter att vidta åtgärder4 Transportsektorn står för en tredjedel av utsläpp av växthusgaser och cirka hälften av klimatpåverkan från den s.k. ickehandlade sektorn, dvs den del som inte ingår i EU:s handelssystem med utsläppsrätter.5 Flyget är den del av transportsektorn som förmodligen är svårast att snabbt minska klimatpåverkan från av flera skäl. Ett skäl är att livslängden på en flygplansmodell är mycket längre än för t.ex. en personbil, vilket gör att det tar innan teknikförbättringar slår igenom. Ett annat skäl är att flyget av naturliga skäl har mycket höga säkerhetskrav vilket gör att det tar tid att t.ex. godkänna nya drivmedel. Ett tredje skäl är att cirka hälften av klimatpåverkan från flyget inte beror på den koldioxid som bildas vid användning av det fossila flygbränslet. Den övriga klimatpåverkan beror främst på utsläpp av kväveoxider, kolväten, sot och vattenånga på hög höjd. Cirka hälften av klimatpåverkan skulle således kvarstå även om man går över helt till biobränsle. Ytterligare en svårighet som flyget har att hantera är den snabba ökningen av flygresor. I handlar det främst om att utrikes resor ökar snabbt. Det gör att klimatpåverkan från flyget också ökar snabbt trots åtgärder som är positiva från klimatsynpunkt i form av energieffektivare flygplan, gröna inflygningar, ökad fyllningsgrad etc. Dessa åtgärder kan inte på långa vägar uppväga den negativa klimatpåverkan på grund av det ökande flygandet. 3”temperaturmål ställer krav på att det sker en omställning till (minst) nollutsläpp av koldioxid i alla samhällssektorer, inklusive transportsektorn” (Miljömålsberedningen, SOU 2016:47, sid 26). 4Svårigheterna att införa ett effektivt styrmedel som t.ex. en koldioxidskatt har utredningen behandlat utförligt varför det inte nämns här. 5Flyg inom det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) är med i EU:s handelssystem. Priset på utsläppsrätter är dock nu så lågt (per ton) att det i princip inte har någon styrande effekt alls. Det motsvarar per kg koldioxid att jämföra med den svenska koldioxidskatten på per kg uppräknad med förväntad inflation till 2018. Den totala klimatpåverkan från boende i flygresor i och utomlands bedöms nu vara ungefär lika stor som den från alla personbilar i . Utsläppen från personbilar står för av officiella utsläpp av växthusgaser som rapporteras till FN.6 Det motsvarar koldioxid.7 Flera skäl att införa en flygskatt Flygets klimatpåverkan behöver minska. Ett sätt att göra det är att införa en skatt så att flyget i högre utsträckning bär sina klimatkostnader vilket regeringen också framför i direktivet till utredningen. Ett skäl att införa en flygskatt är således att flyget inte betalar för den negativa påverkan på klimatet som flyget medför. Jag instämmer i att flyget inte betalar för sina klimatkostnader men anser att det dessutom finns två andra tunga skäl till att beskatta flyget mer än : Ett annat skäl att beskatta flyget mer är att klimatpåverkan som framgår ovan behöver minska kraftigt och snabbt från flyget liksom från alla andra större källor om vi ska nå uppsatta mål. Det finns studier där det t.ex. hävdas att vägtransporterna bär sina samhällsekonomiska kostnader, dvs att transporternas externa kostnader är internaliserade. Alldeles oavsett om detta är rätt eller fel kan man som Miljömålsberedningen och Trafikverket8 konstatera att de styrmedel i form av koldioxidskatt mm som har beslutats om inte leder till en utsläppsminskning som är tillräckligt snabb för att ovan nämnda klimatmål ska kunna nås.9 Ytterligare ett skäl att beskatta flyget mer är att man inte bör gynna ett specifikt transportslag framför andra, särskilt inte ett 6Kamb, A. et al., 2016. Klimatpåverkan från svenska befolkningens internationella flygresor, metodutveckling och resultat –2014, nr 2016:02, . 7Uppgifter om att flygresor endast står för cirka en procent av utsläpp av växthusgaser avser endast utsläpp i och inkluderar inte övrig klimatpåverkan från flyget. 8Trafikverket 2016, Åtgärder för att minska transportsektorns utsläppa av växthusgaserett regeringsuppdrag Rapport 2016:111, se t.ex. fig. 3 sid. 20. Miljömålsberedningen 2016, En klimat- och luftvårdsstrategi, SOU 2016:47, se t.ex. sid.102–103. 9ASEK som rekommenderar att man ska använda koldioxidskatten som kalkylvärde utgick tidigare i stället från vilket nivå som krävdes för att nå det tidigare etappmålet för transportsektorn: att utsläppen av koldioxid skulle vara oförändrade 2010 jämfört med utsläppen . Det resulterade i ett kalkylvärde på . transportslagslag som generellt är mer miljöstörande än andra transportslag. Flyget är inte bara befriat från koldioxidskatt, det finns heller ingen moms på utrikes flygresor. Vad är en rimlig skattenivå?10 Om man utgår från att flyget ska beskattas för att det ska bära sina klimatkostnader bör skatten som för andra fossildrivna fordon ligga på åtminstone per kg koldioxid, som är nuvarande koldioxidskatt uppräknad med förväntad inflation till 2018, plus en skatt för den övriga klimatpåverkan flyget orsakar. För världens flyg i genomsnitt bör då som det står i utredningen klimatpåverkan av koldioxid från flyget multipliceras med en faktor på cirka 1,9.11 Ett problem när man ska välja en rimlig skattenivå utifrån skadekostnaden av utsläpp av koldioxid är att vi inte vet vilken den verkliga skadekostnaden per kilo koldioxid är. Det värde som ofta används vid beräkningar i är och och baseras på den koldioxidskatt som har beslutat om. Men den är inte satt utifrån bedömningen av vad den verkliga skadekostnaden är utan är en politisk överenskommelse om en lämplig nivå. I vetenskapliga studier varierar bedömningen av skadekostnaden för koldioxid kraftigt och man kan hitta värden från till per kilo.12 Denna variation beror bl.a. på val av diskonteringsränta, vilka skador som inkluderas och hur man hanterar osäkerheter om framtida allvarliga klimateffekter.13 Det råder genuina osäkerheter i flera led från utsläpp av en viss mängd av en växthusgas till effekter i miljön och på samhället. Det råder bl.a. osäkerheter beträffande hur en viss mängd utsläpp av en växthusgas påverkar halten växthusgaser , hur halten växthusgaser påverkar strålningsbalansen, hur förändrad strålningsbalans påverkar temperatur och nedrebördsmönster och hur förändrad temperatur 10Mitt resonemang nedan handlar om en rimlig skattenivå om det hade varit möjligt att ha en skatt på fossilt flygbränsle. Eftersom en passagerarskatt fungerar mycket sämre som styrmedel skulle en passagerarskatt behöva vara mycket högre än motsvarande koldioxidskatt för att få samma klimatstyrande effekt. 11För kortare resor är den faktorn dock lägre pga. att flyget av flygningen inte befinner sig på hög höjd där effekten av de andra utsläppen än koldioxid är större. 12För en beskrivning se t.ex. 2016, Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 6.0, Kapitel 12 kostnad för klimateffekter, . och ett förändrat nederbördsmönster påverkar samhället och miljön. Ytterligare komplicerande faktorer är att utsläppen av de växthusgaser som sker påverkar klimatet hundratals år samt att trögheter i klimatsystemet gör att vi ännu inte sett den fulla effekten av de utsläpp som redan har skett. Klimatet är ett s.k. kaotiskt system där vi måste räkna med att icke-lineära förlopp, tröskeleffekter och oväntade händelser och förlopp inträffar. De studier som ligger i det övre intervallet när det gäller skadekostnad använder i allmänhet en lägre diskonteringsränta i sina beräkningar och har i större utsträckning inkluderat risken för mycket allvarliga effekter i sina kalkyler. Jag menar att det finns starka skäl som talar för att användandet av nuvarande koldioxidskatt, som om den motsvarar skadekostnaden, innebär att skadekostnaden blir kraftigt underskattad. Utifrån detta resonemang om skadekostnad skulle en rimlig skattenivå utgå från det övre intervallet ovan, låt säga 5–per kg koldioxid multiplicerat med faktorn 1,9 för att också inkludera annan klimatpåverkan från flyget. Vi hamnar utifrån detta resonemang på en nivå på nära 10– . Det kan jämföras med som blir nivån om man multiplicerar nuvarande koldioxidskatt med faktorn 1,9. Om man i stället för ett resonemang om vilken skattenivå som är rimlig utifrån att vi ska nå uppställda mål, så är det också uppenbart att nuvarande koldioxidskatt inte är tillräckligt hög. Det framgår både av Miljömålsberedningens utredning Ett klimatpolitiskt ramverk för (2016:47) och av redovisning av regeringsuppdraget Åtgärder för att minska transportsektorns utsläpp av växthusgaser – ett regeringsuppdrag. Enligt prognos kommer vägtrafikens utsläpp endast att minska med koldioxid till 2050 med dagens beslutade styrmedel och åtgärder.14 Det räcker således inte med nuvarande koldioxidskatt och andra redan beslutade styrmedel. Om det är en skatt på flyg som ska minska klimatpåverkan från flyg så att vi når uppställda mål hamnar vi således även då på en skattenivå som är betydligt högre än nuvarande koldioxidskatt plus skatt för flygets övriga klimatpåverkan. 14 2016, Åtgärder för att minska transportsektorns utsläppa av växthusgaserett regeringsuppdrag Rapport 2016:111, se t.ex. fig. 3 sid. 20. Ett tredje perspektiv för att bedöma vilken skattenivå som är rimlig är att utgå ifrån att inget trafikslag ska gynnas i förhållande till andra trafikslag. Då blir slutsatsen att även flyget bör betala koldioxidskatt (plus skatt för övrig klimatpåverkan) och moms på utrikes resor. Slutsatsen blir även utifrån det perspektivet att en flygskatt bör vara högre än nuvarande koldioxidskatt plus skatt för övriga klimatpåverkan.15 Utredningens skattenivå är för låg och inte rationellt motiverad Utredningens val av skattenivå för och EU/EES-området motiveras utifrån att flyget ska bära en större del av sina klimatkostnader och att skatten därför bör ”i så hög grad som möjligt spegla en rimlig klimatvärdering för flygresor” (avsnitt 9.6). Utredningen framför också att det är viktigt att den inte sätts till en sådan nivå att det uppmuntrar till undvikandebeteende genom att resenärer väljer att flyga från andra länder där skatten är lägre eller där ingen skatt tas ut. Vidare skriver utredningen att för att skatten också ska ”vinna acceptans är det viktigt att skatten upplevs som rättvis och enkel att förstå” (avsnitt 9.6). Jag instämmer i allt detta men min slutsats beträffande rimliga skattenivåer avviker från utredningens. Utredningen anser att det utifrån ovanstående utgångspunkter samt en klimatvärdering baserad på nuvarande koldioxidskatt och den kortaste flygsträckan, – , är rimligt med en skatt på per avresande passagerare.16 För det första finns det som anförts ovan starka skäl som talar för att koldioxidskatten bör vara betydligt högre om den ska motsvara skadekostnaden. För det andra finns det inget rationellt skäl att utgå från den kortaste flygsträckan i . Visserligen skulle man då kunna hävda att det innebär att man undviker att överinternalisera skadekostnaden (om man antar att koldioxidskatten motsvarar skadekostnaden). Ingen flygsträcka skulle belastas med en högre klimatskatt än skadekostnaden. Men det skulle innebära att alla andra flygsträckor inte betalar en skatt som motsvarar 15Jag har här valt att inte ta med den energiskatt som finns för diesel och bensin och som således vägfordon betalar då man kan hävda att den skatten är rimlig för att internalisera kostnader för bl.a. drift och underhåll av väginfrastruktur. 16Enligt tabell 8.1 ligger klimatvärderingen på . skadekostnaden och varför skulle det var bättre att underinternalisera än överinternalisera? Båda alternativen är samhällsekonomiskt lika ineffektiva. En rimligare utgångspunkt skulle vara att utgå ifrån den genomsnittliga längden på flyglinjer i . Då skulle skattenivån i stället bli i storleksordningen , dvs på den nivå som jag föreslår. Nästa skattenivå som utredningen föreslår, per avresande passagerare, motiverar utredningen på motsvarande sätt men utgår då från den kortaste flygresan utanför EU/EES-området vilket är den mellan och . Den tredje skattenivån, , motiveras utifrån att den ligger på samma nivå som andra länder som genomfört en passagerarskatt.17 Att välja en skattenivå som andra länder redan har infört innebär inte att är drivande och ett föregångsland i klimatomställningen vilket regeringen har uttalat att ska vara. Förslag till rimligare skattenivåer Utifrån ovan nämnda skäl att införa skatt på flyg: (i) vi ska internalisera skadekostnaden för klimatpåverkan, (ii) vi ska se till att vi når beslutade mål och (iii) trafikslagen ska konkurrera på lika villkor, så borde skatten var på betydligt högre nivåer än vad som föreslås av utredningen. Att införa så höga skattenivåer som kan motiveras enligt ovan skulle dock med hög sannolikhet innebära att många resenärer skulle undvika skatten genom att resa från flygplatser utanför samt att de vid längre resor skulle välja att köpa en resa till en flygplats i ett land utan flygskatt och därifrån ytterligare en resa till slutmålet. Det skulle innebära att skattens klimatnytta skulle reduceras avsevärt eller i värsta fall bli negativ. Det är därför inte rimligt att ha en väldigt mycket högre skatt i än man har i andra länder. Det som begränsar vilken skatt som kan eller bör tas ut är således inte vad som är skäligt utifrån skadekostnad, vad som krävs för måluppfyllelse eller utifrån att trafikslagen ska ges samma villkor. I stället begränsas den skattenivå som är rimlig att ta ut av möjligheten att undvika skatten. Min utgångspunkt blir således att föreslå en skatt som är så hög som möjligt utan att detta und- 17 Den skatt som har är dock högre och ligger i nivå med den jag föreslår. vikandebeteende blir allt för vanligt förekommande. Var den nivå ligger är som utredningen skriver svårt att förutsäga. Mitt förslag är att man väljer nivåerna , och för de tre skilda nivåerna för vilka utredningen föreslår , och 430 kr.18 Oavsett vilka nivåer som införs bör effekterna av dem följas upp för att bl.a. se om det på grund av bl.a. undvikandebeteende är nödvändigt att sänka nivåerna, om de kan ligga kvar eller om de kan höjas. Utifrån utredningens egna analyser kan man också hävda att det finns skäl att föreslå högre skattenivåer än dem utredningen föreslår. De föreslagna nivåernas effekter på sysselsättningen bedöms av utredningen som mycket små och det går inte att utesluta att de sammantaget till och med har en svag positiv effekt. Det beror på att skatten leder till att vi kommer att spendera mer av våra pengar i i stället för utomlands och att svenska turister spenderar mer pengar utomlands än utländska turister i . För det internationella flygresandet blir det endast ett hack i den snabba tillväxtkurvan. är minskningen av flygets klimatpåverkan av de föreslagna nivåerna långt ifrån tillräcklig. Ytterligare en aspekt som bör beaktas i sammanhanget är att priset för såväl utrikes som inrikes flygresor har sjunkit med . Det innebär att även om man lägger till den skattenivå på som utredningen föreslår för inrikes resor och för resor inom EU/EES-området så har priset för dessa resor sjunkit . Vid bedömningen av vad som är en rimlig skattenivå skulle jag också kunnat beakta vad som kan bedömas som politiskt möjligt att genomföra. Vad som är politiskt möjligt kan snabbt ändras och jag har valt att inte beakta detta.