sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — 2009/10:80) och innebar således att det är möjligt att anställa en utländsk medborgare som rektor och att utse utländska med- borgare till styrelseledamöter vid statliga lärosäten i . Frågan om ökad handlingsfrihet inom ramen för myndighets- formen är fortfarande aktuell inom universitets- och högskole- sektorn bland annat genom rapporten handlingsfrihet för statliga lärosäten, vilken har tagits fram av en arbetsgrupp inom ramen för nätverket mellan rektorerna i och 21 För en diskussion om innebörden av kollegialitet och kollegialt beslutsfattande se kapitel 5. Allmänna förutsättningar för ledning och… (SUUN). I rapporten presenteras några områden där arbets- gruppen anser att ökad handlingsfrihet behövs samt förslag om praktiska förbättringar av situationen för statliga lärosäten inom ramen för nuvarande institutionella organisationsform.22 I detta avsnitt beskrivs de ekonomiska ramarna för universitet och högskolor. Utgångspunkten är här hur finansieringssystemet påverkar förutsättningarna för lärosätenas arbete med prioriteringar, strategier och intern resursfördelning. Finansieringen av verksamheten vid universitet och högskolor utgörs av statliga anslag (direkt genom riksdag och regering), bidragsmedel (från offentliga eller privata forskningsfinansiärer) och avgifter (från exempelvis studieavgifter och uppdragsutbildning). I Universitets- kanslersämbetets sammanställning av lärosätenas årsredovisningar konstateras att det finns en stor skillnad vad gäller läro- sätenas ekonomiska ramar, vilket bland annat åskådliggörs vid en jämförelse mellan lärosätenas kostnader. En sammantagen bild visar att vart och ett av de största universiteten är mer än tio gånger större än många högskolor. Sammanställningen visar vidare att kostnadsökningarna vid de stora universiteten 2014 ungefär motsvarar kostnaderna för hela verksamheten vid en av de mindre högskolorna.23 Detta förhållande åskådliggör de stora variationer och de olika förutsättningar som finns inom universitets- och högskolesektorn. Generellt kan man säga att de mindre hög- skolorna är känsligare för stora variationer i ekonomin och det finns ofta ett mindre utrymme för att skapa en buffert, vilket gör att de påverkas mer direkt av förändringar i resurstilldelnings- systemet. Statens styrning av universitet och högskolor sker genom mål- och resultatstyrningen men även genom den finansiella styrningen. 22SUUN (2015). 23UKÄ (/3) s. 8. Allmänna förutsättningar för ledning och… Båda formerna av styrning utgår från politiska prioriteringar. Mål- och resultatstyrning innebär styrning av verksamhetens omfatt- ning, inriktning och effektivitet. Den finansiella styrningen innebär att verksamhet styrs av regeringen med hjälp av ekonomiska ramar och olika regler och villkor knutna till den tilldelade finansieringen. Mål- och resultatstyrningen och den finansiella styrningen kan tillsammans betecknas som regeringens ekonomiska styrning.24 En del i den ekonomiska styrningen är det årliga regleringsbrevet till varje lärosäte där regeringen bland annat sätter upp riktlinjer för hur universitetens och högskolornas statsanslag kan användas. Som i övrig statlig verksamhet är utgångspunkten för den ekonomiska styrningen att medlen ska utnyttjas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. De statliga anslagen till universitet och högskolor utgörs av två separata anslag, ett för utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt ett för forskning och utbildning på forskarnivå. Det är inte tillåtet att flytta medel mellan dessa båda anslag och det går därför inte att flytta medel från den ena delen av verksamheten till den andra för att där täcka ett eventuellt underskott. Det råder således relativt olika förutsättningar för stora universitet med en stor forskningsverksamhet och flertalet högskolor som är mer utbild- ningsinriktade, där de sistnämnda är mer känsliga för variationer i den statliga anslagsfinansieringen av utbildningen. 4.3.2Finansieringssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå Statens ersättning till universitet och högskolor för utbildning på grundnivå och avancerad nivå baseras på prestationsbaserade mått- enheter för utbildningsvolym. Dessa utgörs av antalet registrerade studenter omräknade till helårsstudenter () och studenternas avklarade poäng omräknade till helårsprestationer (HPR). Enheterna utgör grunden för storleken på den ersättning som varje lärosäte tilldelas. Ersättningsbeloppen (de så kallade prislapparna) för varje helårsstudent och helårsprestation är nationellt fastställda och varierar för olika utbildningsområden. 24 Statskontoret (2013). Allmänna förutsättningar för ledning och… ersättningsbeloppet för de anslagsfinansierade studenterna var cirka 75 000 kronor.25 Beloppet varierar från (humaniora, samhällsvetenskap) till (opera).26 Det är regeringen som beslutar inom vilka utbildnings- områden som varje lärosäte får avräkna utbildningsvolymen (dvs. HST och HPR). Det är sedan lärosätet som beslutar om till vilket eller vilka utbildningsområden en kurs ska klassificeras. Utifrån de prestationsbaserade måttenheterna (HST och HPR), och de nationellt beslutade ersättningsbeloppen för de olika utbild- ningsområdena, fastställs ett maximalt anslag för respektive lärosäte, vilket benämns takbelopp. Takbeloppet anger hur stor ersättningen maximalt kan bli. Det innebär att ett lärosäte inte får full ersättning om det ”producerar” över takbeloppet. I förlängningen kan en sådan överproduktion drabba lärosätet hårt ekonomiskt. Detta resurstilldelningssystem gäller de statliga universiteten och hög- skolorna, dock inte och Försvarshög- skolan, ej heller de enskilda utbildningsanordnarna och (för stiftelsehögskolorna regleras takbeloppet i avtalen med staten). Utbildningsvolymerna beror även på studenternas efterfrågan och ibland finns ledig utbildningskapacitet vid ett lärosäte medan ett annat lärosäte överproducerar (dvs. utbildar fler än vad som täcks av takbeloppet). För att hantera sådana variationer har läro- sätena möjlighet att flytta maximalt av takbeloppet över åren. Denna möjlighet används ofta eftersom det kan vara svårt att planera och anpassa utbildningsvolymen så att den helt motsvarar takbeloppet.27 har lärosätena upplevt relativt stora sväng- ningar i utbildningsvolymen, både ökningar och minskningar, vilket är något som påverkar förutsättningarna för att planera och avpassa verksamheten på ett optimalt sätt. Variationerna i anslags- intäkterna beror både på förändringar i takbeloppen och på studenternas efterfrågan på utbildning (som i sin tur kopplar till svängningar i konjunkturen).28 Variationer i den statliga anslags- 25UKÄ (/3) s. 6. 26Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor, Regeringsbeslut 2014- 12-22. 27Se UKÄ (/3). 28Se bl.a. diskussion i UKÄ (2015:7). Allmänna förutsättningar för ledning och… finansieringen av utbildningen påverkar lärosätena på olika vis eftersom omfördelningar görs mellan lärosäten kopplat till lärosätenas utbildningsutbud och profil. Svårigheterna i att anpassa utbildningsvolymen till takbeloppet ser olika ut och det finns exempel på lärosäten som har överproducerat i flera år.29 Samman- taget är dock utbildningsnivån över eller nära takbeloppet vid flertalet av lärosätena med takbelopp, enligt Universitetskanslers- ämbetets sammanställning av årsredovisningarna . För några lärosäten har förändringar i takbeloppet inneburit att man behövt genomföra ett omställningsarbete för att minska kostnaderna vilket i vissa fall inneburit uppsägningar av många anställda. Frågan om resurstilldelningssystemet för utbildning behöver belysas dels utifrån lärosätenas förmåga till att anpassa verksam- heten baserat på förändrade prestationsmått, dels utifrån systemets utformning, vilken upplevs som ryckig och begränsande på läro- sätenas möjligheter att på ett självständigt sätt styra verksamheten. Förhållandet har påpekats i flera sammanhang, i styra självständiga lärosäten (RiR 2012:14) och i av högre utbildning (2015:7) samt i utredningen utbildning (SOU 2015:70). När det gäller lärosätenas förmåga att anpassa verksamheten utifrån de förändrade förutsättningarna behöver ledningsorganens ansvar lyftas fram. Vid lärosäten där antalet helårsstudenter minskat har ledningarna behövt genomföra ett prioriteringsarbete vad gäller utbildningsutbudet för att i slutändan besluta om neddragningar. Denna typ av nedskärningar av verksamheten är inte enkla. Lärosätena ska alltid ha utbildningens kvalitet i fokus och att förändra utbildningsutbudet kan vara något som tar tid. Generellt krävs relativt långa omställningsprocesser, vilket ofta är nödvändigt utifrån universitets och högskolors specifika uppdrag och verk- samhet. Ledningen kan inte, och bör inte, fatta sådana beslut utan en intern process som syftar till att nå en samsyn och förankring av problembilden och motiven till beslutet. Som ovan nämndes har lärosätena anpassat sig till de förändrade ekonomiska 29 Enligt UKÄ:s sammanställning (/3, s. 4 ff.) hade 23 lärosäten en sammanlagd överproduktion motsvarande vid utgången av 2014, vilket motsvarar ca 13 600 HST. Allmänna förutsättningar för ledning och… ramarna och visar att flera av dem gjort en genomlysning av sitt utbildningsutbud i syfte att minska utbildningsvolymen.30 Utredningens erfarenhet är emeller- tid att dessa förändringar inte sker lättvindigt utan genomförs som ett resultat av ett relativt mödosamt förändringsarbete som kräver grundliga analyser, kvalitetsarbete, förankring och ibland för- handling. Systemets nackdelar, dvs. de stora variationerna, är sannolikt mer påtagliga för ett enskilt lärosäte än vad variationerna innebär på aggregerad nivå. Utredningens bild är att systemets utformning framför allt har negativa konsekvenser för vissa mindre och utbild- ningsinriktade högskolor. 4.3.3Finansieringssystemet för forskning och utbildning på forskarnivå Forskningen vid universitet och högskolor finansieras dels av statliga anslag för forskning och forskarutbildning, dels av externa medel. Det finns en stor spridning mellan lärosätena vad gäller forskningsintäkternas andel av de totala intäkterna. Vid de konst- närliga högskolorna är andelen mellan 5–vilket kan jämföras med där motsvarande siffra är drygt 80 procent.31 Vad gäller det statliga ramanslaget för forskning och utbildning på forskarnivå, även kallat basanslaget, har universitet och hög- skolor i teorin ett stort ansvar att själva bestämma om hur det ska användas och fördelas internt inom lärosätet. I grunden ska bas- anslaget ge universitet och högskolor förutsättningar för att göra långsiktiga prioriteringar utifrån sina respektive strategier och på så vis utgöra en väsentlig del av lärosätenas verktyg för den interna styrningen. Genom att lärosätena själva beslutar om basanslagets användning fyller det också funktionen som garant för universitetens och högskolornas integritet gentemot externa intressenter. Även basanslagets storlek varierar mellan lärosätena. 30UKÄ (2015:8) s. 8. 31UKÄ (2014:7) s. 87. har den relativa ökningen varit störst för de konstnärliga lärosätena, vilket förklaras av de senaste årens satsningar på konstnärlig forskning samt införandet av konstnärlig forskarutbildning . Se UKÄ (2015:8) s. 110. Allmänna förutsättningar för ledning och… lärosätena svarar för av forskningsverksamheten sett till totala intäkter för forskning.32 De äldre universiteten tilldelas de största basanslagen. Även de satsningar som gjorts på strategiska forskningsområden har övervägande gått till de äldre universiteten. Betydelsen av de statliga anslagen för forskning och forskarutbildning skiljer sig således mellan olika lärosäten. Basanslagets andel av de statliga medlen för forskning Utöver basanslaget, som kan sägas värna den egeninitierade forsk- ningen vid lärosätena, finansieras som ovan nämnts forskningen även med externa medel genom forskningsråd eller forsknings- finansierande myndigheter som . Externa finansiärer kan även vara andra offentliga finansiärer, organisationer utan vinstsyfte, privata företag och EU med flera. Syftet med att finansiera forsk- ning genom externa aktörer kan vara att stärka forskning inom vissa områden. De externa medlen för forskning kan vara av relativt olika karaktär och söks generellt i konkurrens. Vilka forsknings- områden som ska premieras kan exempelvis grunda sig i olika politiska prioriteringar där en bedömning om forskningens sam- hällsrevelvans kan spela en avgörande roll.33 Det kan handla om bidrag för särskild uppdragsforskning, projektbidrag till enskilda forskare vid lärosätet eller större satsningar för att bygga upp en specifik forskningsmiljö som exempelvis i och Science for Life Laboratory (SciLifeLab) i och . Som en följd av statens satsningar i de senaste forsknings- propositionerna har svenska universitets och högskolors forsk- ningsintäkter ökat starkt . Parallellt med detta har andra forskningsfinansiärer ökat sina bidrag, vilket bland annat kan åskådliggöras med att de externa bidragen 2013 nådde samma nivå som basanslaget.34 De ökade intäkterna har gjort att de lärosäten som tagit del av ökningen fått förbättrade förutsättningar för att utveckla och bygga ut forskningen och utbildningen på forskarnivå UKÄ (2015:8) s. 138. 33Det bör i sammanhanget nämnas att huvudsakligen finansierar grund- forskning. 34UKÄ (2014:7) s. 9. Allmänna förutsättningar för ledning och… De ökade resurserna för forskning upplevs som något positivt av de representanter för lärosäten som utredningen talat med. Dock menar många att basanslagets andel av de statliga medlen för forskning är för liten i relation till de medel som fördelas av forskningsfinansierande myndigheter. Denna obalans inom den statliga forskningsfinansieringen gynnar också den mer tillämpade forskningen på bekostnad av grundforskningen som i hög grad finansieras av lärosätenas basanslag. Den externa finansieringen av forskning täcker sällan hela kostnaden för ett forskningsprojekt, vilket gör att lärosätet behöver skjuta till basanslag för att finansiera projektet. Att lärosätet självt finansierar en del av forskningsprojektet kan även utgöra ett krav från finansiärens sida, så kallad samfinansiering (det kan även kallas medfinansiering eller motfinansiering). Kraven på samfinansiering kan vara mer eller mindre explicita. En del finansiärer kräver att lärosätet ska samfinansiera delar av projektets direkta kostnader som löner och driftmedel. Många icke-statliga finansiärer bidrar inte fullt ut till de indirekta kostnaderna vilket innebär ett implicit krav på samfinansiering. Genom att förmågan att attrahera externa medel premieras i finansieringssystemet för forskning är det svårt för lärosätena att tacka nej till externa medel även om forskningsprojektet innebär ett betydande samfinansieringskrav från lärosätets sida. Detta för- hållande innebär en risk för att merparten av lärosätets basanslag används för samfinansiering av externt finansierad forskning, vilket leder till att resurserna för den egeninitierade forskningen och grundforskningen inom lärosätet blir mindre. Genom att bas- anslaget binds upp i samfinansiering minskas utrymmet för läro- sätet att göra egna prioriteringar. Kravet på samfinansiering gör även att framtida resurser kan vara intecknade. Som exempel kan fakulteten vid nämnas. Fakulteten har tilldelats stora forskningsanslag och dess verksam- het är till externfinansierad. ser detta som ett tecken på att forskningen vid fakulteten håller hög kvalitet och är relevant, som man menar att det innebär en bristande Allmänna förutsättningar för ledning och… SOU 2015:92 långsiktighet i finansieringen och ställer höga krav på sam- finansiering från lärosätet.35 Utvecklingen mot mer externfinansierad forskning där basanslaget används till samfinansiering medför att forskningens inriktning därmed binds upp i alltför hög grad.36 Finansieringssystemet för forskning bör rimligen syfta till att underlätta för lärosätena att själva besluta om den interna fördelningen av basanslaget utifrån egna prioriteringar och bedömningar. Givetvis är det i grunden positivt med forskningsbidrag från externa finansiärer. Att tilldelas externa medel ses av universitet och högskolor som ett erkännande av lärosätets forskning och det kan ha mycket stor betydelse för en enskild forskare eller forskar- grupp. Utredningen vill emellertid uppmärksamma de problem som samfinansieringen innebär vad gäller möjligheterna att skapa utvecklingsmöjligheter för andra forskningsmiljöer inom ett läro- säte. Ett citat från Lunds universitets kan åskådliggöra frågan: De ökade externa bidragen innebär ett allt större behov av sam- finansiering, och behöver också bära en allt större del av kostnader kopplade till forskningsinfrastruktur. Så trots att medlen till forskningen ökat har inte den egna rådigheten för ökat.37 Utredningen avser inte lämna något förslag till hur finansierings- systemet för utbildningen ska förändras. Utformningen av ett nytt finansieringssystem är alltför omfattande och ligger utanför utred- ningens uppdrag och bör utredas i särskild ordning. Dock måste vi konstatera att problemen med systemets utformning lyfts av flera av de lärosätesrepresentanter som utredningen diskuterat förutsätt- ningarna för ledning och styrning med. Som nämnts ovan har även och tagit upp denna problematik. Utredningens bedömning är att systemet kan ha alltför stora konsekvenser, framför allt för de utbildningsinriktade mindre högskolorna, vilket regeringen behöver ha en förståelse för i samband med beslut om resurstilldelning. 35Lunds universitets årsredovisning 2014, s. 24. 36Se bland annat diskussion i RiR (2011:21). 37Lunds universitets årsredovisning 2014, s. 88. Allmänna förutsättningar för ledning och… att bristen på långsiktighet och förutsägbarhet i systemet skapar en osäkerhet inom verksamheten och ett begränsat handlingsutrymme för ledningarna vid universitet och högskolor. Variationer i resurs- tilldelningssystemet som genomförs under relativt korta tids- perioder och med kort varsel gör verksamheten svårplanerad och kan resultera i krävande interna förändringsprocesser. Systemets utformning kan därför försämra förutsättningarna för ledning av verksamheten. Vidare saknar finansieringssystemets kvantitativa bas i redovis- ningen av helårsstudenter och helårsprestationer incitament till kvalitetshöjningar och effektivt resursutnyttjande. Till exempel kan en utbildning som inte håller en god pedagogisk kvalitet inte betraktas som effektiv. Men sådana brister fångas inte upp och reflekteras i resurstilldelningen, med resultatet att ineffektivt resursutnyttjande kan fortgå. En annan aspekt av finansieringssystemets utformning är att det statliga ersättningsbeloppet för utbildning är för lågt i relation till verksamhetens mål, dvs. det är otillräckligt för att anordna under- visning av sådan kvalitet att studenterna säkert kan uppnå de upp- satta examensmålen. Resursbristen i utbildningen begränsar läro- sätenas möjligheter att självständigt styra verksamheten och lämnar alltför litet utrymme för strategiska prioriteringar. Systemets utformning leder till en likriktning av det sammantagna nationella utbildningsutbudet då universitet och högskolor i stället för att profilera sig satsar på utbildningar, exempelvis vissa yrkesutbildningar, där sannolikheten att kunna avräkna hela takbeloppet är som störst.38 Ur det enskilda lärosätets perspektiv kan en profilering innebära ett alltför stort risktagande varför man väljer att bedriva de utbild- ningar som ger en tryggare ekonomisk bas. Lärosätenas benägenhet till profilering är därför liten trots att profileringar kan vara önsk- värda på nationell nivå.39 Beträffande systemet för forskningens finansiering ansåg vi från början att det inte låg inom ramen för utredningen. Under utred- ningens gång har det dock blivit tydligt att fördelningen av de statliga forskningsmedlen mellan basanslag och externa medel i kombination 38Se departementspromemorian Kvalitetssäkring av högre utbildning, , (U2015/1626/UH). 39För vidare resonemang kring detta se bl.a. RiR (2012:14) och (2007:31 R). Allmänna förutsättningar för ledning och… med kraven på samfinansiering begränsar lärosätenas möjligheter till att fatta strategiska beslut och göra interna prioriteringar av verk- samheten. Utredningens mening är att lärosätena bör ges förbättrade förutsättningar för att besluta om basanslagets användning. Givetvis kan lärosätena välja att tacka nej till extern finansiering med samfinansiering, men eftersom så stor del av forskningsresurserna är kanaliserade via externa bidrag och då tilldelning av externa medel premieras i finansieringssystemet för forskning är detta mycket svårt. För utredningen framstår det tydligt, efter diskussioner med personer med olika typ av ledningsuppdrag såsom centrumföre- ståndare, prefekter, dekaner och rektorer, att kraven på sam- finansiering i alltför hög grad styr den interna resursfördelningen vid universitet och högskolor, vilket inverkar på möjligheten till eget styrutrymme. Problematiken har bland annat påpekats av i rapporterna Användningen av basanslaget för forskning och forskar- utbildning (RIR 2011:21) och Att styra självständiga lärosäten (RIR 2012:4). Där rekommenderar regeringen att över- väga om systemet för fördelning av basanslaget är väl avvägt i relation till målet att varje universitet och högskola ska ha förutsättningar att fatta långsiktiga beslut om forskningen och att värna lärosätets integritet gentemot sina samarbetspartners.40 Utredningens svar på denna fråga är nej. Basanslagets andel av den totala forsknings- finansieringen är alltför liten vilket innebär problem för en strategisk och proaktiv ledning av lärosätena. Ett lämpligt tillfälle att öka basanslagets andel av forskningsfinansieringen är nästa forsknings- proposition. Regeringen bör uppmana eller då det är möjligt instruera externa forskningsfinansiärer att minska kraven på samfinansiering av forskningsprojekt. Det gäller de statliga forskningsråden och andra statliga forskningsfinansiärer samt, i den utsträckning det är möjligt, EU:s ramprogram och de halvstatliga forskningsstiftelserna. 40 RiR (2011:21) s. 13. Allmänna förutsättningar för ledning och… Finansiering av utbildning - utredningen föreslår: –att regeringen inleder en översyn av finansieringssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå i syfte att skapa bättre förutsättningar för långsiktig planering av utbild- ningen och profilering av lärosätena. Finansiering av forskning - utredningen föreslår: –att regeringen vidtar åtgärder för att öka basanslagets andel av den totala statliga forskningsfinansieringen i syfte att öka lärosätenas ekonomiska förutsättningar för strategisk ledning och profilering –att regeringen instruerar statliga forskningsfinansiärer att minska kraven på samfinansiering av forskningsprojekt. 4.4Mål- och resultatstyrning och Regeringens styrning av myndigheterna karaktäriseras bland annat av mål- och resultatstyrning, vilket kan associeras med principer inom . Det finns därför anledning att belysa dessa båda begrepp. 4.4.1Regeringens mål- och resultatstyrning av universitet och högskolor Som beskrivits i tidigare avsnitt styrs myndigheter primärt av författningar och regleringsbrev.41 I dessa styrdokument fastställer regeringen målsättningen för myndigheternas verksamhet och föreskriver ibland också åtgärder som respektive myndighet ska, eller inte får, vidta. Utöver dessa styrdokument kan regeringen besluta 41 De flesta myndigheter har också en instruktion, dock ej universitet och högskolor som i grunden styrs av högskolelag och högskoleförordning. Allmänna förutsättningar för ledning och… om särskilda uppdrag för varje myndighet. Vidare kan en informell kontakt också ske genom myndighetsdialogen och andra muntliga och skriftliga kontakter mellan lärosätet och departementet. har mindre fokus lagts på de årliga regleringsbreven och mer fokus på de långsiktiga uppdragen i högskolelag och hög- skoleförordning.