sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Säkerhetspolisens uppdrag att förebygga och finansiera terrorism innebär att myndigheten genom sitt arbete ska minska risken för att terrorismrelaterad brottslighet begås i och utomlands. Det innefattar bl.a. att motverka att rekrytering, finansiering och Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m. attentatsplanering sker i och att svenskar deltar i terrorism utomlands. Även andra myndigheter har uppgifter som knyter an till åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Bland dessa kan bl.a. nämnas , och Krono- fogdemyndigheten. registeruppgifter är t.ex. en viktig källa för de brottsutredande myndigheterna i deras arbete mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism. Myndigheten för också register över de verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn enligt penningtvättslagen. har genomfört flera undersökningar gällande penningtvätt och finan- siering av terrorism. Kronofogden har visserligen inga uttalade upp- gifter inom penningtvättsområdet, men genomför ändå granskningar av transaktioner som skäligen kan antas utgöra penningtvätt. Förutom myndigheter deltar flera branschorganisationer i arbetet, bl.a. FAR – branschorganisationen för redovisningskonsulter, revi- sorer och rådgivare. Ett annat exempel är . Myndigheterna och de andra nationella aktörerna samverkar och samarbetar i olika konstellationer. Ett exempel på nationellt samarbete är det som sker inom samordningsorganet för tillsyn över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Organet består av representanter från de olika tillsynsmyndigheterna. Även finns på frivillig basis representerat i organet. Ut- över detta deltar representanter från Finanspolisen och Bolags- verket. Penningtvättslagens bestämmelser kretsar kring verksamhetsutövarna. De utgörs av de som driver: 1.Bank- eller finansieringsrörelse, livförsäkringsrörelse, försäkrings- förmedling till den del den avser livförsäkringar, viss annan finan- siell rörelse, verksamhet med utgivning av elektroniska pengar, fondverksamhet, vissa verksamheter med att tillhandahålla betal- tjänster enligt lagen om betaltjänster, förvaltning av alternativa investeringsfonder samt viss verksamheter med konsument- krediter. Dessa står under tillsyn av . Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m. 2.Registrerade fastighetsmäklare, som står under tillsyn av Fastig- hetsmäklarinspektionen. 3.Verksamhet för kasinospel, som står under Lotteriinspektionens tillsyn. 4.Verksamhet som godkänd eller auktoriserad revisor eller regi- strerat revisionsbolag, som står under tillsyn av . 5.Yrkesmässig verksamhet som avser bokföringstjänster eller revi- sionstjänster (som inte omfattas av tillsyn), verksamhet som skatterådgivare, yrkesmässig verksamhet som annan oberoende jurist (för vissa i penningtvättslagen speci- ficerade tjänster), yrkesmässig verksamhet till den del verksam- heten avser vissa i penningtvättslagen utpekade tjänster (t.ex. bildande av bolag) och yrkesmässig handel med varor till den del verksamheten avser försäljning mot kontant betalning som upp- går till minst ett belopp som motsvarar . Dessa aktö- rer står under tillsyn av de tre länsstyrelserna i storstadslänen. 6.Advokater och biträdande jurister på advokatbyrå. Dessa om- fattas dock endast av penningtvättslagen om de utför vissa i lagen utpekade uppdrag. De står under tillsyn av advokatsam- fund. 6.3.1Penningtvättslagen – i huvuddrag Penningtvättslagen riktar sig till verksamhetsutövarna Penningtvättslagen riktar sig först och främst till verksamhetsutövar- na. Kretsen av verksamhetsutövare som omfattas av lagen framgår av 1 kap. 2 § (se även ovan, avsnitt 6.2.3). För vissa verksamhets- utövare gäller att endast viss del av deras verksamhet omfattas. I fråga om några verksamheter (främst bank-, finansierings-, livför- säkrings- och fondverksamhet) gäller lagen även filialer i till utländska företag med säte i utlandet. Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m. Verksamhetsutövarnas riskbedömningar och rutiner (5 kap. 1 § penningtvättslagen) Penningtvättslagen ålägger verksamhetsamhetsutövarna flera skyldig- heter. De ska kartlägga och bedöma riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i den egna verksamheten. Riskbedömning- en ska dokumenteras och hållas uppdaterad. Verksamhetsutövarna ska vidare ha riskbaserade rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansie- ring av terrorism. Verksamhetsutövarnas kundkontroll (2 kap. penningtvättslagen) Verksamhetsutövarna är, i vissa angivna situationer, skyldiga att kontrollera sina kunder för att minska riskerna att utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Kontrollerna ska göras utifrån det riskbaserade förhållningssättet. Kontrollerna kan således genomföras mer eller mindre långtgående beroende på hur stor risken är för penningtvätt och finansiering av terrorism. Grund- läggande är reglerna om identitetskontroll. I normalfallet ska verk- samhetsutövaren alltid kontrollera sin kunds identitet. Om kunden är en juridisk person ska den verkliga huvudmannen, den som ytterst kontrollerar den juridiska personen, kontrolleras. Penningtvättslagen innehåller vissa undantag från kraven på grund- läggande kundkännedom. I dessa fall behöver de grundläggande åtgärderna för kundkännedom inte vidtas. Bland de kundtyper som är undantagna finns t.ex. svenska myndigheter och vissa verksam- hetsutövare som har hemvist inom EES. Undantagna är också verkliga huvudmän bakom gemensamma konton som förvaltas av advokater eller andra oberoende jurister. Undantagen motiveras av att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism generellt sätt bedömts vara låg i dessa fall. Vissa åtgärder för kundkännedom måste dock alltid vidtas. Verksamhetsutövaren måste t.ex. samla tillräckligt med information för att kunna fastställa om kunden verkligen omfattas av något undantag. Om det i det enskilda fallet framkommer någon särskild risk för penningtvätt eller finansiering Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m. av terrorism kan något undantag aldrig komma i fråga, trots att kunden tillhör en av de kategorier som räknas upp i bestämmelsen2. Andra situationer kräver skärpt kundkontroll. Skärpta åtgärder ska, enligt penningtvättslagens bestämmelser, alltid vidtas om risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är hög. Lagen säger t.ex. att verksamhetsutövarna ska vara särskilt uppmärksamma på de risker som kan uppstå när det gäller produkter eller transaktioner som skulle kunna underlätta anonymitet. Hög risk anses som huvud- regel vidare finnas när en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs med någon på distans. Det gäller också vid förbindelser mellan ett svenskt kreditinstitut och ett kreditinstitut utanför EES. En verksamhetsutövare ska vidta skärpta åtgärder för att uppnå kundkännedom när en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs med en person i en politiskt utsatt ställ- ning. Huvudregeln är att kundkontrollen måste slutföras innan en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs. Verk- samhetsutövarna har endast i undantagsfall möjlighet att slutföra kontrollerna . Vid affärsförbindelser måste dessutom kund- kontroller ske fortlöpande. Det handlar bl.a. om att regelbundet kontrollera att de uppgifter som kunden tidigare uppgivit om affärs- förbindelsens syfte och art m.m. fortfarande stämmer. Verksamhetsutövarnas rapporteringskrav, gransknings- och uppgiftsskyldighet (3 kap. penningtvättslagen) Penningtvättslagen kräver att verksamhetsutövarna granskar trans- aktioner som kan misstänkas vara ett led i penningtvätt eller finan- siering av terrorism. Om misstanke kvarstår efter en närmare analys ska verksam- hetsutövaren utan dröjsmål skicka en rapport till (Finanspolisen). I rapporten ska alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt eller finansiering av terrorism anges. Verksamhetsutövaren är skyldig att avstå från att utföra trans- aktioner som den misstänker eller har skälig grund att misstänka utgör ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. 2 Se 2 kap. 5 och 6 §§ penningtvättslagen. Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m. tagsfall får transaktionen genomföras. Det kan enbart ske om det överhuvudtaget inte är möjligt att låta bli att utföra den eller om den vidare utredningen annars skulle kunna försvåras. Advokater, biträdande jurister på advokatbyrå och andra oberoende jurister, samt godkända och auktoriserade revisorer och skatterådgivare omfattas av vissa undantag. Dessa behöver t.ex. inte lämna upp- gifter till om vad som anförtrotts dem då de för- svarar eller företräder en klient i ett rättsligt förfarande. Undan- taget omfattar även rådgivning för att inleda eller undvika att inleda ett rättsligt förfarande. Likaså inkluderar undantaget information som verksamhetsutövaren får ta del av i samband med att en klients rättsliga situation bedöms. Undantaget gäller dock inte all rådgiv- ning. Finansiell rådgivning eller allmänt hållen juridisk rådgivning som inte är kopplad till en konkret situation omfattas inte av undan- taget.3 Verksamhetsutövarna ska under fem år4 bevara uppgifter om åtgärder som vidtagits vid granskning och analys av transaktioner. De omfattas vidare av ett meddelandeförbud, som innebär att det inte är tillåtet för dem att för kunden eller för någon utomstående röja att en granskning har genomförts. Förbudet omfattar även upp- gifter om att transaktionen har rapporterats till eller att en undersökning har utförs eller kan komma att utföras. Den som bryter mot meddelandeförbudet kan – enligt 7 kap. 1 § penningtvättslagen – dömas till böter. Vissa verksamhetsutövare är därutöver skyldiga att ha ett sys- tem för att snabbt och fullständigt kunna lämna upplysningar till polisen och andra behöriga myndigheter. Den lagstadgade upplys- ningsplikten omfattar förfrågningar om huruvida verksamheterna har haft en affärsförbindelse med en viss person och, om så är fallet, om förbindelsens art. 2008/09:70 s. 119. 4Angående utgångspunkten för fristen, se 3 kap. 1 b § penningtvättslagen. Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m. Några övriga bestämmelser i penningtvättslagen Penningtvättslagens 4 kap. behandlar verksamhetsutövarnas hante- ring av personuppgifter. I 3 kap. 8 och 9 §§ finns bestämmelser om dispositionsförbud, som säger att och Säkerhetspolisen kan besluta att egendom som finns hos en verksamhetsutövare och som misstänks vara föremål för penningtvätt eller finansiering av terrorism inte får flyttas eller disponeras på annat sätt. Penningtvättslagen innehåller också vissa bestämmelser om till- syn. Enligt 3 kap. 6 § är tillsynsmyndigheterna skyldiga att under- rätta om den vid en inspektion hos en verksam- hetsutövare eller på annat sätt har upptäckt någon omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finan- siering av terrorism. Bestämmelser om tillsyn finns vidare i lagens 6 kap. Kapitlet om- fattar dock enbart de verksamheter som står under tillsyn av läns- styrelserna. De verksamhetsutövare som redan är underställda tillsyn med stöd av andra regleringar omfattas inte av dessa bestämmelser. Det gäller de verksamhetsutövare som står under tillsyn av Finans- inspektionen, Fastighetsmäklarinspektionen, , och . Slutligen innehåller 7 kap. 1 § penningtvättslagen en ansvars- bestämmelse som säger att den som åsidosätter penningtvättslagens gransknings- eller uppgiftsskyldighet kan dömas till böter. Ansvars- bestämmelsen gäller även den som bryter mot meddelandeförbudet. Penningtvättsförordningen kompletterar penningtvättslagen och innehåller närmare bestämmelser för lagens tillämpning. Den reg- lerar bl.a. vissa verksamhetsutövares anmälningsskyldighet till regis- tret mot penningtvätt som förs av och frågor om till- syn. Genom penningtvättsförordningen regleras också det särskilda samordningsorganet för tillsyn. Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m. 6.3.3Myndigheternas föreskrifter som ytterligare komplement till penningtvättslagen Genom det åttonde och avslutande kapitlet i penningtvättslagen bemyndigas regeringen eller de myndigheter som regeringen bestäm- mer att besluta om föreskrifter i fråga om vissa av verksamhets- utövarnas skyldigheter. Föreskrifter får bl.a. beslutas i fråga om riskbedömningar, åtgärder för kundkännedom, åtgärder för fort- löpande uppföljning av affärsförbindelser och hur handlingar eller uppgifter som använts för att uppnå kundkännedom ska bevaras. Genom 18 § penningtvättsförordningen har regeringen bemyndigat , Lotteriinspektionen, Fastighetsmäklarinspektio- nen samt länsstyrelserna i , och län att besluta om föreskrifter. I föreskrifter5 finns detaljerade bestämmelser om hur de verksamhetsutövare som står under deras tillsyn ska gå tillväga för att uppfylla penningtvättslagens krav. Bestämmelserna behandlar bl.a. det riskbaserade förhållningssättet, riskbedömningen, riskbaserade rutiner, kundkännedom, uppgifts- och gransknings- skyldighet samt utbildning och skydd av anställda. Föreskrifterna säger bl.a. att de åtgärder som ett företag vidtar för att förhindra att det utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism ska an- passas efter risken för ett sådant utnyttjande. Ett företags rutiner ska t.ex. anpassas utifrån dess verksamhet och den riskbedömning som gjorts. Föreskrifterna innehåller vidare ingående anvisningar för hur kundkännedom ska uppnås, bl.a. hur en kunds identitet ska kontrolleras och vilka undantag som gäller från bestämmelserna. Länsstyrelserna i , och har beslutat om föreskrifter för de verksamhetsutövare som faller under deras tillsyn.6 Föreskrifterna från de tre länsstyrelserna stämmer överens med varandra. De har också stora likheter med de föreskrifter som har beslutat. I länsstyrelsernas föreskrifter behandlas bl.a. skyldigheten att granska transaktioner relativt ingå- ende. Där tydliggörs bl.a. vilka transaktioner som verksamhets- 5Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (FFFS 2009:1). 6Länsstyrelsernas allmänna föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism; läns författningssamling 12 FS 2009:174, författnings- samling 01 FS 2010:1 och läns författningssamling 14 FS 2009:534. Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m. utövarna ska ägna särskild uppmärksamhet. Verksamhetsutövarna ska t.ex. särskilt noga granska stora kontantbetalningar samt köp eller försäljningar där köpeskillingen inte står i rimlig proportion till varans marknadsvärde. Fastighetsmäklarinspektionen har utfärdat föreskrifter som gäller för fysiska personer som driver verksamhet som fastighetsmäklare med fullständig registrering enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666).7 Om Fastighetsmäklarinspektionens föreskrifter kan särskilt näm- nas de bestämmelser som säger att fastighetsmäklarna ska granska köp eller försäljningar som kan antas sakna motiv eller ekonomiskt syfte. Vidare ska köp eller försäljningar som avviker från kundens eller kundkategorins normala transaktionsmönster granskas, samt situationer då kunden efterfrågar för kunden eller kundkategorin ovanliga objekt utan att tillfredsställande förklaring ges. Lotteriinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism riktar sig till aktörer som bedriver verksam- het för kasinospel enligt kasinolagen (1999:355).8 Att föreskrifter- na är anpassade efter kasinospel innebär förstås vissa skillnader från de andra myndigheternas föreskrifter. Riskbedömningen ska göras utifrån verksamhetens organisation, besökare, transaktionsformer, spelformer och andra för verksamheten relevanta faktorer. Före- skrifterna innehåller inte några bestämmelser om grundläggande kundkännedom. Att ett kasino måste kräva att alla besökare legiti- merar sig samt identifieras och registreras följer emellertid av kasino- lagen. har det operativa tillsynsansvaret för penning- tvätt och finansiering av terrorism i förhållande till auktoriserade och godkända revisorer och registrerade revisionsbolag. Det finns inte något bemyndigande i penningtvättsförordningen för att besluta om föreskrifter. Detta har att göra med att det bedömts9 att en sådan kompetens redan finns med stöd av revisors- lagen (2001:883) och förordningen (1995:665) om revisorer. I föreskrifter om villkor för revisorers och regi- strerade revisonsbolag finns några bestämmelser om penningtvätt 7Fastighetsmäklarinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (KAMFS 2013:5). 8Lotteriinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (LIFS 2015:1). 2008/09:70 s. 166 f, jämför SOU 2012:12 s. 91. Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m. och finansiering av terrorism. Där påminns bl.a. om penningtvätts- lagens innehåll i förhållande till revisorer och registrerade revisions- bolag. Det anges också att revisorer och revisionsbolag även i övrigt – i den omfattning som följer av god revisionssed – ska vidta åtgärder för att förhindra att den egna verksamheten eller en uppdrags- givares verksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Penningtvättslagstiftningen kompletteras inte enbart av myndighets- föreskrifter. Flera branschspecifika organ har utarbetat egna rikt- linjer för hur verksamheten ska bedrivas. Bland dessa kan särskilt nämnas de riktlinjer och vägledningar som och arbetat fram. är ett särskilt tillsynsorgan enligt pen- ningtvättslagen som ansvarar för den operativa tillsynen över att advokater och advokatbyråer och att dessa uppfyller de krav som ställs i penningtvättslagen. Redan före ikraftträdandet av den nuva- rande penningtvättslagen utfärdade ett vägled- ningsdokument för frågor gällande penningtvätt och finansiering av terrorism.10 Denna vägledning har reviderats och uppdaterats med anledning av de senaste lagändringarna på penningtvättsområdet. Vägledningen är tänkt att fungera dels som en introduktion till pen- ningtvättslagstiftningen, dels som en hjälp i vissa frågor av praktisk och handläggningsmässig natur. Advokater och biträdande jurister på advokatbyråer omfattas inte av penningtvättslagstiftningen i allt sitt arbete. Således är det endast i vissa angivna fall som lagen är tillämplig. Ett sådant fall är när de handlar i en klients namn för dennas räkning vid finansiella transaktioner eller vid transaktioner med fastigheter.11 En särskild svårighet för advokater och biträdan- de jurister vid tillämpningen av penningtvättslagen är att flera av skyldigheterna i lagen kan komma i konflikt med den oberoende-, 10Vägledning för advokater och advokatbyråer beträffande regleringen om åtgärder mot penning- tvätt och terrorismfinansiering – Penningtvättslagen i ett advokatperspektiv, Vägledningsdoku- ment uppdaterad version (version 3)/. 11Se närmare 1 kap. 3 § första stycket i den nuvarande penningtvättslagen. Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m. lojalitets- och tystnadsplikt som advokaten har gentemot klienten. Advokater är dock inte skyldiga att lämna uppgifter som de fått del av i samband med ett rättsligt förfarande eller vid bedömning av klientens rättsliga situation. Även flera branschspecifika organ har utarbetat egna riktlinjer för hur verksamheten ska bedrivas. FAR består av medlemmar som är auktoriserade och godkända revisorer, redovisningskonsulter, skattekonsulter, rådgivare och andra specialister. Organisationen gör bl.a. uttalanden i etikfrågor och har i ett sådant uttalande12 be- handlat frågor om medlemmarnas tillämpning av penningtvättslagen. I uttalandet ges vägledning och information om vilka överväganden som bör göras samt vilka åtgärder som vidtas inom byråerna. Ut- talandet kan anses ge uttryck för god yrkessed och ska tillämpas av alla medlemmar i . Det är inriktat på att klargöra vilka krav som ställs i penningtvättslagstiftningen i fråga om revisions- och rådgivningsbranschen. FAR har också arbetat fram en handledning med checklistor som stöd för att uppnå kundkännedom.13 6.3.5Andra administrativa regleringar av betydelse Regler som tar sikte på att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism finns i flera andra författningar än dem som kretsar kring penningtvättslagen. Andra lagar värda att nämna i detta sammanhang är t.ex. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2004:299) om in- låningsverksamhet, lagen (1996:1006)om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet, lagen (2010:751) om betaltjänster samt lagen (2011:755) om elektroniska pengar. Även kasinolagen (1999:335) kan nämnas. Dessa tar primärt inte sikte på åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagarna innehåller dock regler som bl.a. reglerar tillsynen över verksamhetsområdet och tangerar på det sättet området. 12FARs uttalande EtikU 11 . 13Kontroller enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism – Handledning för att uppnå kundkännedom, Handledningsdokument/FAR. Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m. 6.3.6Något om den straffrättsliga regleringen Penningtvätt bestraffades tidigare primärt genom brotten penning- häleri eller penninghäleriförseelse. Straffbestämmelserna fanns i . finns de centrala straffrättsliga reglerna i den en särskild lag, lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott. Penningtvättsbrottet täcker ett brett spektrum av åtgärder som syftar till att dölja att pengar eller annan egendom härrör från brott eller brottslig verksamhet eller till att främja möjligheterna för någon att tillgodogöra sig egendomen. Straffansvaret gäller t.ex. även den som tvättar vinster från egen brottslighet (självtvätt), liksom den som i näringsverksamhet eller liknande medverkar till åtgärder som skäligen kan antas vara vidtagna i penningtvättssyfte (näringspen- ningtvätt). Vidare är försök, förberedelse och stämpling till brott som inte är ringa straffbelagt. Straffet för penningtvättsbrott av den s.k. normalgraden är fängelse i högst . Grovt brott har en straffskala som sträcker sig från fängelse till högst . När det gäller finansiering av terrorism finns straffrättsliga reg- ler i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Enligt lagen är det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas – eller med vetskap om att de är avsedda att användas – för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Med särskilt allvarlig brottslighet i lagens mening avses bl.a. mord, dråp, grov misshandel, människorov, allmänfarlig ödeläggelse och sabotage. Syftet med gärningen måste emellertid vara att injaga skräck i en befolkning eller befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd. Även flera andra allvarliga brott, däribland terroristbrott, grovt sabotage och kapning omfattas av lagen. Straffskalorna för finansiering av terrorism är desamma som för penningtvättsbrott. Bland de straffrättsliga regleringarna som tangerar området kan också nämnas lagen (2003:148) om terroristbrott samt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m. beräknas ny straffrättslig lagstiftning träda i kraft i syfte att förhindra och bekämpa terrorism.14 Syftet med dessa be- stämmelser är att säkerställa att den straffrättsliga regleringen upp- fyller kraven i FN:s säkerhetsråds resolution (2014) (se även avsnitt 9.3.2). 2015/16:78. Beslut av förväntas . 7Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter