sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — Denna rätt innefattar åsikts- frihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. 2.Mediernas frihet och mångfald ska respekteras. Bestämmelsen motsvarar i stort sett artikel 10 i Europakonventio- nen. Punkten 2 om mediernas frihet och mångfald är dock ett tillägg. Möjligheten att inskränka en rättighet i stadgan följer av arti- kel 52.1 som har följande lydelse: Varje begränsning i utövningen av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga skall vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Förutsättningarna för att inskränka rättigheter är alltså upplagd på liknande sätt som i artikel 10.2 i . 5.4.4Sekundärrätt av särskild betydelse för kommitténs uppdrag Sekundärrätten omfattar alla de rättsakter som antas av unionens institutioner i enlighet med bestämmelserna i fördragen och rätts- akterna är giltiga bara om de är förenliga med de överordnade reglerna. Sekundärrätt kan bl.a. vara direktiv och förordningar. Nedan beskrivs kortfattat några av de direktiv och förordningar som är av särskilt intresse för vårt uppdrag. Dessa rättsakter berörs närmare på andra ställen i betänkandet. Ett antal andra EU-rätts- akter behandlas i anslutning till kommitténs genomgång av de olika frågor som ingår i uppdraget, se bl.a. i kapitel 15. Dessa lyfts dock inte fram särskilt här. Yttrandefrihet i internationell rätt Dataskyddsdirektivet och den nya dataskyddsförordningen beslutades om det s.k. dataskyddsdirektivet (Europa- parlamentets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter). Direk- tivet har genomförts i genom bl.a. personuppgiftslagen (1998:204), PUL, vars syfte är att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Enligt artikel 9 i dataskyddsdirektivet ska medlemsstaterna be- sluta om undantag och avvikelser från vissa av bestämmelserna i direktivet beträffande behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål med den begränsningen att undantagen ska vara nödvändiga för att förena rätten till privatliv med reglerna om yttrandefriheten. Motsvarande undantagsbestäm- melse finns i 7 § PUL. I bestämmelsens första stycke finns en upp- lysning om att bestämmelserna i inte tillämpas i den utsträck- ning de skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrande- frihet i TF eller YGL. I andra stycket anges att vissa bestämmelser i lagen inte ska tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. kom , Europaparla- mentet och överens om förslaget till ny EU-för- ordning om dataskydd. Den nya förordningen antogs och , , ska förordningen träda i kraft. Den nya dataskyddsförordningen (och rådets för- ordning 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG) kommer att ersätta det nuvarande dataskyddsdirektivet. Den nya förordningen kommer att få direkt tillämpning i och ersätta den svenska personuppgiftslagen. Ett syfte med förord- ningen är att stärka rättigheterna för enskilda personer, bl.a. ställer förordningen strängare krav på att företag och andra organisationer ska informera om hur de hanterar enskildas personuppgifter. Det kommer dock även fortsättningsvis att finnas utrymme att besluta om undantag från förordningen vid personuppgiftsbehandling som sker för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt Yttrandefrihet i internationell rätt skapande, om de är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten och informationsfriheten. Det pågår nu en utredning () som har i uppdrag att föreslå hur den svenska lagstiftningen på området bäst anpassas till den nya förordningen (dir. 2016:15). Syftet är att säkerställa att det finns en ändamålsenlig och välbalanserad kompletterande nationell reglering om personuppgiftsbehandling på plats när förordningen börjar tillämpas. Förordningen beskrivs närmare i avsnitt 14.1.3. trädde det s.k. tobaksproduktdirektivet i kraft (Europa- parlamentets och rådets direktiv /40/EU av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv /37/EG). Tobaksproduktdirektivet ställer upp bestämmelser om tobaks- varor, bl.a. vissa krav på tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och liknande produkter. Detta innefattar bl.a. be- stämmelser om utformningen av varningstexter och bilder, s.k. hälsovarningar, på tobaksförpackningar. Hälsovarningarna ska omfatta av t.ex. ett cigarettpakets fram- och bak- sida. I det tidigare märkningsdirektivet om tobaksvaror (Europa- parlamentets och rådets direktiv /37/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror) var motsvarande krav på täckning av cigarett- paketets fram- respektive baksida. Av tobaksproduktdirektivet framgår att medlemsstaterna under vissa angivna förutsättningar har rätt att behålla eller införa ytter- ligare krav när det gäller standardiseringen av förpackningen av tobaksvaror om detta är motiverat av folkhälsoskäl. Åtgärder av det slaget ska anmälas till Europeiska kommissionen och flera EU- länder har gjort en sådan anmälan i fråga om s.k. neutrala tobaks- förpackningar. I har frågan väckts om det finns skäl att införa krav på neutrala tobaksförpackningar, se Tobaksdirektivs- utredningen i slutbetänkandet En översyn av tobakslagen – Nya steg mot ett minskat tobaksbruk (SOU 2016:14). Medlemsländerna ska ha genomfört direktivet senast . Yttrandefrihet i internationell rätt trädde det s.k. AV-direktivet (och rådets direktiv /13/EU av om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medie- tjänster) i kraft. Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om att medlemsländ- erna ska säkerställa att tillhandahållandet av audiovisuella medie- tjänster ska uppfylla vissa krav. Med audiovisuella medietjänster avses både traditionella tv-sändningar och s.k. beställ-tv. Traditio- nella tv-sändningar definieras i direktivet som en ”audiovisuell tjänst som tillhandahålls av en leverantör av medietjänster för sam- tidigt tv-tittande enligt en programtablå”. Beställ-tv definieras som en ”audiovisuell medietjänst som tillhandahålls av en leverantör av medietjänster för att ge möjlighet att se program som användaren väljer och på dennes egen begäran utifrån en katalog med program som valts ut av leverantören av medietjänster”. Bland de krav som ställs upp i direktivet finns en skyldighet att främja europeiska produktioner. Kraven ser dock något olika ut beroende på om det är fråga om traditionell tv eller beställ-tv. När det gäller beställ-tv finns endast krav på att medlemsstaterna ska se till att framställningen av och tillgången till europeiska produktio- ner främjas. När det å andra sidan gäller traditionell tv innebär kravet att programföretagen ska ägna av sin sändningstid eller av sin programbudget för europeiska produktioner skapade av producenter som är oberoende av programföretagen. Från denna procentdel görs det dock undantag för bl.a. nyheter, sport och reklam. Europeiska kommissionen har i ett överträdelseärende (nr 2013/2191) ifrågasatt om AV-direktivet har genomförts fullt ut av bl.a. i fråga om de krav som AV-direktivet ställer på europeiska produktioner i sändningar och på tillhandahållanden genom tråd. Det svenska grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten med detaljerade regler på grundlagsnivå har en lång historia och stark förankring i . Flera av principerna i dagens tryckfrihets- förordning (TF) och yttrandefrihetsgrundlag (YGL) har sitt ur- sprung i vår allra första tryckfrihetsförordning . För att få en förståelse för det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundlags- skyddet redogörs i detta kapitel för TF:s och YGL:s tillkomst och utveckling, års tryckfrihetsförordning fram till . har lagstiftningsarbetet varit inriktat på att anpassa grundlagsskyddet till den snabba teknikutvecklingen. Flera av de frågor som omfattas av vårt uppdrag har sin grund i den tekniska utvecklingen som inneburit att traditionella press-, radio- och tv-tjänster successivt smält samman med internet. Det redo- görs i detta kapitel översiktligt för de senaste årens lagstiftnings- arbete och då särskilt för arbete. infördes Förordning om skriv- och tryckfriheten, vilket blev första tryckfrihetsförordning. Förordningen skulle enligt sin lydelse ge all den fullkomliga trygghet som en grundlag medför och förordningen gavs därför grundlagsstatus. blev därigenom det första landet i med grundlagsskydd för tryckfriheten. års tryckfrihetsförordning fanns bestämmelser om att alla boktryckare i riket skulle vara sammanslutna i en boktryckar- societet under kanslikollegiets uppsikt och ledning. För att starta tryckeriverksamhet krävdes tillstånd och för att trycka och ge ut en skrift krävdes dessutom godkännande av den statligt utsedda censorn. Syftet med dessa regler var att upprätthålla en statlig censur och att tillförsäkra boktryckarna vissa privilegier. Genom tryckfrihetsförordning infördes flera av de prin- ciper som ligger till grund för det nu gällande tryck- och yttrande- frihetsrättsliga systemet. Förordningen innehöll inte något allmänt censurförbud, men de censurbestämmelser som dittills gällt upp- hävdes och censorsämbetet avskaffades. Principen om att ingripande mot missbruk av tryckfriheten endast får göras i efterhand och offentlighetsprincipen infördes. Undantag gjordes dock för för- handsgranskning av religiösa skrifter. I den nya förordningen infördes vidare en variant av exklusivitetsprincipen, dvs. principen att ingripanden på grund av missbruk av tryckfriheten inte får göras på annat sätt eller i andra fall än som anges i förordningen. Något ensamansvar för tryckfrihetsbrott infördes däremot inte men skrif- tens författare ansvarade i första hand. Boktryckaren kunde dock bli ansvarig om denne inte angav författarens namn på titelbladet eller inte kunde ange vem författaren var. Den starka tryckfriheten som fick genom tryck- frihetsförordning upprätthölls inte särskilt . Genom statskupp 1772 var den av tryckfrihet förbi och infördes en ny tryckfrihetsförordning. gjordes en mängd inskränkningar av tryckfriheten och den s.k. indragnings- makten introducerades. Indragningsmakten gav hovkanslern och i sista hand Kungl. Maj:t möjligheter att hindra vidare utgivning av en periodisk skrift, således en betydande inskränkning av tryck- friheten. Efter mordet på 1792 vidtogs ytterligare åtgärder som begränsade tryckfriheten, bl.a. infördes censur för alla politiska skrifter och förbud mot tryckning av allmänna handlingar. statsvälvning intog frågan om tryckfriheten en framträdande plats i lagstiftningsarbetet. regeringsform infördes ett principiellt stadgande som återgav tryckfrihetsförord- ningen dess grundlagsstatus och principer återupplivades. Innehållet i stadgandet finns i redigerat skick i den inledande ändamålsparagrafen i 1 kap. 1 § första stycket TF. infördes dock återigen en ny och mer restriktiv tryckfrihetsförordning. Denna innefattade bl.a. en bestämmelse om krav på tillståndsbevis för att ge ut periodisk skrift och indrag- ningsmakten infördes på nytt. tryckfrihetsförordning kom att gälla ända fram till att den nu gällande TF började tillämpas. Flera ändringar gjordes dock . Bland annat infördes juryinstitutionen och 1844 avskaffades indragningsmakten. lyftes be- stämmelserna om den litterära äganderätten (upphovsrätten) ut ur tryckfrihetsförordningen. En rad förändringar gjordes 1937 bl.a. avseende juryinstitutet och även avseende offentlighetsprincipen, genom att det mesta av sekretessregleringen bröts ut och fördes in i vanlig lag. Under inskränktes tryckfriheten, bl.a. genom att föråldrade regler om konfiskation började tillämpas igen och att en ny ansvarsordning med ökat ansvar för tryckare infördes. Vidare infördes det ett transportförbud för skrifter vilkas innehåll kunde skada förhållandet till främmande makt. En inskränkning av censur- förbudet gjordes också, vilken innebar att i vanlig lag kunde föreskriva om förhandsgranskning av tryckta skrifter och om förbud mot införsel av sådana skrifter till samt mot ut- givning av periodisk skrift. Någon sådan lag stiftades dock inte. tillsattes en utredning för en fullständig översyn av tryck- frihetslagstiftningen. Utredningen (”tryckfrihetssakkun- niga”) kom till som en reaktion på de hårda restriktioner som gällde för medierna under . Utredningen presen- terade 1947 betänkandet Förslag till tryckfrihetsförordning (SOU 1947:60). En proposition utarbetades på grundval av förslagen (prop. 1948:230) och den nya, nu gällande, TF började tillämpas . Den nya grundlagen präglades av erfarenheterna från krigsåren och får anses ha inneburit en väsentligt förbättrad systematik och ett mera lättillgängligt regelverk. Inskränkningar som hade gjorts i tryckfriheten under och upphäv- des. Den nya TF byggde på grundsatser som hade kommit till ut- tryck tryckfrihetsförordning och som utvecklats under tidens gång, bl.a. exklusivitetsprincipen, censurförbudet samt en särskild brottskatalog och rättegångsordning. Genom TF infördes principen om dubbel täckning och meddelarfriheten fick ett direkt grundlagsskydd. 6.3.2Utvecklingen fram till yttrandefrihetsgrundlagen Efter att TF trätt i kraft har utvecklingen av skyddet för yttrandefriheten främst rört grundlagsskyddets tillämpningsområde. Det formella skyddet har utvidgats till att omfatta även andra skrif- ter än sådana som har framställts i tryckpress och till att omfatta nya medier som bl.a. tv och vissa databasöverföringar. Vad gäller det materiella tillämpningsområdet har detta begrän- sats genom olika undantagsbestämmelser. Här kan t.ex. nämnas att all tillämpning av grundlagsskyddet har ute- slutits när det gäller barnpornografiska bilder. Det har även införts flera s.k. delegationsbestämmelser som innebär att en fråga kan regleras i vanlig lag. Så har bl.a. skett avseende marknadsföring i vissa fall och i fråga om kreditupplysningsverksamhet. Yttrandefrihet i radio och tv samt tillkom särskild lagstiftning för radio och tv, nämligen radiolagen (1966:755) och radioansvarighetslagen (1966:756). Lag- arna byggde i väsentliga delar på de tryckfrihetsrättsliga principerna. Regeringen tillsatte 1970 , en parlamen- tarisk kommitté med uppdrag att utreda frågan om en enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten i massmedier. Utredningen förslog en ny massmediegrundlag som skulle omfatta såväl tryckta skrifter som radio, television och film. en särskild domstol för dessa medier, en yttrandefrihetsdomstol. Förslagen kritiserades och ledde inte till ny lagstiftning utan resul- terade endast i mindre ändringar i TF. En av ändringarna var den s.k. stencilregeln, vilken innebar att grundlagsskyddet även skulle omfatta skrifter framställda genom t.ex. stencilering under förut- sättning att det av skriften framgick vem som hade låtit mångfal- diga den samt var och när det hade skett. Som skäl för utvidg- ningen anfördes att tryckningen blivit så dyr att det för den en- skilde medborgarens rätt att utnyttja grundlagens skydd var av stor betydelse att billigare framställningsmetoder kunde användas (prop. 1975/76:204 s. 90). tillsattes en ny parlamentarisk kommitté, Yttrandefrihets- utredningen, med uppdrag att utreda frågan om en ny yttrande- frihetsgrundlag. I direktiven till utredningen angavs att den nya grundlagsregleringen i princip borde omfatta alla de medier som kunde ha särskild betydelse för den fria åsiktsbildningen i . Utredningen föreslog i slutbetänkandet yttrandefriheten (SOU 1983:70) en ny yttrandefrihetsgrundlag som skulle finnas parallellt med TF. Den nya grundlagen skulle omfatta program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rör- liga bilder samt sceniska framställningar och utställningar. En för- utsättning för att de två sistnämnda skulle omfattas var att det hade utsetts en ansvarig utgivare för verksamheten. förslag genomfördes inte. I stället fortsatte beredningen av frågan om grundlagsskydd för nya medier i och först kunde ett förslag till en ny yttrande- frihetsgrundlag läggas fram (prop. 1990/91:64). Den nya och gällande grundlagen trädde i kraft . När YGL trädde i kraft omfattades yttranden i ljudradio, television och vissa massmedieföretags databaser, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. Sceniska framställningar och utställningar lämnades utanför grundlagens tillämpningsområde eftersom regeringen ansåg att det fanns många svagheter med ett sådant system och att värdet för grundlagsskydd för sådana framställningar kunde ifrågasättas. Den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL infördes och gällde under förutsättning att databasen tillhandahölls allmänheten och att den mottagande inte kunde ändra innehållet i den. För sådana databaser gav regeln grundlagsskydd om verksamheten drevs av en sådan aktör som angavs i bestämmelsen, dvs. en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för fram- ställning av filmer eller ljudupptagningar eller en nyhetsbyrå. Data- basregeln innebar att det blev möjligt för massmedieföretag att i yttrandefrihetsrättsligt skyddade former erbjuda allmänheten infor- mation också genom andra moderna medier än de som mera direkt liknade de traditionella radio- och tv-sändningarna. I det samman- hanget nämndes bl.a. videotex och andra liknande medier (se prop. 1990/91:64 s. 112). Detta var före internets genombrott men data- basregeln omfattar huvudsakligen yttranden på internet (se närmare om databasregelns tillkomst och utveckling i avsnitt 8.3 i detta betänkande). I samband med att YGL antogs infördes också en regel avseende nya medier i 1 kap. 7 § andra stycket TF, den s.k. bilageregeln. I regeln angavs att om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radio- program, en film eller en ljudupptagning som avses i YGL ska programmet, filmen eller upptagningen jämställas med en bilaga till skriften. Det krävs dock att skriftens innehåll återges oförändrat i YGL-mediet och att det där anges hur innehållet har disponerats. Bestämmelsen innebär att ansvaret för innehållet hålls samlat hos den som är ansvarig för skriften även när innehållet offentliggörs i program, filmer eller upptagningar som omfattas av YGL. Efter tillkomsten av YGL har arbetet med att utreda grundlags- regleringen av yttrandefriheten fortsatt och kommittéer och utred- ningar har avlöst varandra. tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen som 2008 ombildades till . Samtliga utredningar har haft det huvud- sakliga uppdraget att utreda grundlagsskyddet i förhållande till den tekniska utveckling som skett sedan YGL:s ikraftträdande. 6.5Utredningar och kommittéer efter YGL Som framgått tillsatte regeringen en utredning som kom att anta namnet . Uppdraget var att bl.a. utreda beho- vet av ett grundlagsskydd för yttrandefriheten i nya medieformer som används för att förmedla yttranden och annan information till allmänheten. I betänkandet Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) föreslog kommittén bl.a. att samlingstermen tekniska upptagningar skulle införas i YGL och att särregleringen av ljud- upptagningar skulle utgå. Vidare föreslogs att databasregeln skulle utvidgas till att gälla även andra aktörer än massmedieföretag under förutsättning att utgivningsbevis hade sökts och utfärdats för verksamheten. Kommittén övervägde även frågan om en teknik- oberoende grundlagsreglering men föreslog i stället förändringar i TF och YGL. Regeringen föreslog inte heller någon teknikoberoende grund- lag och ansåg inte att tiden var mogen för den utvidgning av data- basregeln som kommittén föreslagit. Kommitténs förslag i fråga om tekniska upptagningar genomfördes dock. Detta innebar att grundlagens tillämpningsområde vidgades till att omfatta även upptagningar med enbart text eller stillbilder (eller båda), att det klargjordes att grundlagen omfattade upptagningar med olika kombinationer av innehåll och att särbehandlingen av ljudupptag- ningar upphörde (se prop. 1997/98:43 och bet. 1997/98:KU19). var en parlamentarisk kommitté som tillsattes 1999, med uppdrag att bl.a. närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsregle- ring av yttrandefriheten. Kommittén lämnade betän- kandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet, Utvidgat grundlags- skydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28). Även kom till slutsatsen att kraven på teknikoberoende kunde uppfyllas genom ändringar i den befintliga regleringen, dvs. i TF och YGL. I enlighet med ett av förslag utvidga- des databasregeln till att även omfatta print on demand-framställ- ningar av tekniska upptagningar, skrifter eller bilder ur en databas samt viss användning av s.k. push-teknik, dvs. att en databasinne- havare som råder över innehållet i databasen sänder meddelanden till mottagarna med innehåll och tidsintervaller som har angetts i förväg (prop. 2001/02:74 och bet. 2002/03:KU8). Det infördes en möjlighet för andra än sådana massmedieföretag som nämns i databasregeln att få grundlagsskydd för databasverk- samhet genom ansökan om utgivningsbevis. Ett tillägg gjordes även i 1 kap. 6 § första stycket YGL för att klargöra att direktsändningar via internet och uppspelningar via internet som startar på tider som sändaren bestämmer omfattas av regeln och alltså inte faller under databasregeln (den s.k. webbsändningsregeln). Lagändringarna trädde i kraft . tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen, en stående beredning som gavs uppdraget att bl.a. följa teknikutveck- lingen och föreslå förändringar av TF och YGL. Beredningen skulle bl.a. överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen i längden var möjligt att behålla en teknik- beroende grundlagsreglering och om det fanns anledning att slå ihop TF och YGL till en enda grundlag. Beredningen lämnade ett delbetänkande Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2004:114) som främst handlade om internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen och I betänkandet lämnades också förslag till justering av webbsändningsregelns lydelse. Förslaget syftade i den delen till att klargöra att det som faller in under regeln är till- handahållande till allmänheten på särskild begäran av webbsänd- ningar, som består av direktsändningar eller uppspelningar av tidi- gare inspelningar som startar på tider som sändaren bestämmer. Vidare skulle klargöras att bl.a. omodererade s.k. chatsidor faller utanför databasregeln. Skälet till det sistnämnda var att det inte ansågs rimligt att ensamansvaret skulle gälla för innehåll som den ansvarige inte kunde påverka. Förslagen ledde inte till lagstiftning. Beredningen lämnade även debattbetänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96). Genom betänkandet ville beredningen främst ge underlag för en bred diskussion om ett teknikoberoende grundlagsskydd och några konkreta förslag till lagändringar lämnades inte. ombildades Tryck- och yttrandefrihetsberedningen till en parlamentariskt sammansatt kommitté som antog namnet .