sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Hur kvot- eller reduktionspliktssystemet ska förhålla sig till energi- och koldioxidbeskattningen och andra styrmedel som stöttar övergång till förnybara drivmedel bör ingå i bered- ningen av kommande förslag. I det arbetet ska även beaktas hur försäljningen av höginblandade biodrivmedel kan säkras. 98 (2016). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner För att ska kunna nå de etappmål för utsläppsutvecklingen i den icke-handlande sektorn och det särskilda mål för transport- sektorns utsläppsutveckling som denna beredning föreslår krävs incitament i form av tydliga politiska signaler och långsiktiga spel- regler för marknaden. Detta gäller inte minst i fråga om utform- ningen av de ekonomiska styrmedlen på biodrivmedelsområdet. Därför är dagens osäkerhet, som en följd av gällande skatte- och statsstödsregler inom EU, om möjligheterna att bedriva en lång- siktigt inriktad politik för hållbara biodrivmedel, olycklig. Intensiva diskussioner har pågått med Europeiska kommis- sionen i dessa frågor. Den dialogen bör fortsätta och intensifieras med syfte att i det korta perspektivet hitta en lösning som ger goda förutsättningar för en fortsatt utveckling av marknaden för hållbara biodrivmedel i inom ramen för det EU-rättsliga regelverket. I det långa perspektivet är det angeläget att tillsammans med övriga medlemsstater hittar gemensamma lösningar på EU- nivå som möjliggör för alla medlemsstater att vidta åtgärder som gör det lönsamt att introducera hållbart framställda biodrivmedel med hög klimatnytta. Miljömålsberedningen anser det angeläget att regeringen så snabbt som möjligt utarbetar förslag till regler som ger långsiktigt hållbara och stabila villkor för biodriv- medel. Beredningen stödjer införandet av ett kvot- eller reduktions- pliktsystem med krav på drivmedelsleverantörer att leverera en viss andel biodrivmedel och eller viss klimatprestanda . Hur kvot- eller reduktionspliktssystemet ska förhålla sig till energi- och koldioxidbeskattningen och andra styrmedel som stöt- tar övergång till förnybara drivmedel bör ingå i beredningen av kommande förslag. I det arbetet ska även beaktas hur försäljningen av höginblandade biodrivmedel kan säkras. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Den allra största delen av vägtransportsektorns energianvändning (totalt 2014) utgörs av fossila drivmedel. Andelen biodriv- medel har dock ökat och stod 2014 för ca 12 pro- cent (10,) av användningen. Statistik visar att användningen av biodrivmedel fortsätter öka. Hela ökningen 2015 kan tillskrivas biodiesel, främst i form av inblandad HVO99. Källa: (2016). Ökad användning av biodrivmedel inom transportsektorn . är det inblandning av HVO i allt större andelar i diesel som stått bakom den ökande användningen av bio- drivmedel som användningen av låginblandad och hög- 99 HVO betyder hydrerad vegetabilisk olja och framställs av olika typer av vegetabiliska oljor som raps, solros, soja- och palmolja samt tallolja. HVO kan också framställas av animaliska fetter som djurfett och slakteriavfall. FAME betyder Fatty Acid Methyl . Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner inblandad etanol minskar. Minskningen av etanol beror av flera fak- torer. Volymerna låginblandad etanol minskar i och med att försälj- ningen av bensin går ner. Det säljs mycket få s.k. bränsleflexibla etanolbilar sedan några år tillbaka100 som ägare av begagnade etanolbilar i stor utsträckning använder bensin som drivmedel101 vilket leder till att användningen av etanol minskar. Användningen av biogas ökar successivt. producerades det ca biogas i varav drygt användes för fordonsdrift102. Biogasen används i bussflottor, personbilar och lätta lastbilar i tät- orter där det byggts upp tankställen och en distribution av upp- graderad biogas för fordonsdrift. Råvarorna till de drivmedel som används i importeras i hög utsträckning, 2014. Det finns också ett stort intresse att starta en större produktion av biodrivmedel i , bl.a. baserad på skogsråvara och skogsrester som lignin, avlutar och GROT (grenar och toppar). Den svenska drivmedelsmarknaden skulle kunna fungera som en initialmarknad för en sådan produktion, se avsnitt 6.4 om bio- ekonomi. Mindre demonstrationsanläggningar för att utveckla sådan produktion har kommit igång medan planerna på att starta större demonstrationsanläggningar inte har varit framgångsrika . Det förutsätts en relativt stor ökning av användningen av biodrivmedel i klimatscenariot till 2030 I de senaste referensscenarierna från och Natur- vårdsverket103 antas användningen av biodrivmedel öka till 2030. I klimatscenario ökar biodrivmedelanvändningen ytterligare, till (se kaptiel 4). I scenariot antas dess- utom att användningen av biodrivmedel i arbetsmaskiner öka med ca till . Framför allt klimatscenariot, där förslag till utsläppsmål för vägtransportsektorn nås, förutsätter att styrmedlen för biodrivmedel ges en mer långsiktigt stabil utformning jämfört 100Försäljningen av bränsleflexibla bilar var som störst 2008 då det såldes ca 60 000 bilar. 101Trafikverkets (2015e). 102Energimyndigheten (2015b). 103Energimyndigheten och (2014); (2014). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner med nuvarande situation, men även utvecklingen i referensscena- riot är beroende av mer långsiktiga styrmedel jämfört med dagens situation. Klimatscenariot bygger på ett antagande om att den volym bio- drivmedel som används i till 2030 i princip även bör kunna produceras i landet från en hållbar resursbas, som även andra sektorers behov av biomassa för bland annat bioenergiända- mål också tillgodoses. Men scenariot förutsätter att handeln med biodriv- medel och biodrivmedelsråvara kommer att fortsätta varför en viss fortsatt import också kan vara en möjlig utveckling. utgick också från förutsättningen att i princip skulle kunna vara självförsörjande av biodrivmedel 2030 i sin analys. har det tagits fram uppdaterade be- dömningar av hur stora potentialerna för ökad tillförsel och avsätt- ning av inhemsk biomassa skulle kunna vara till 2030 respektive 2050.104 Dessa bedömningar indikerar att en uppskalning av den inhemska tillförseln av biomassa, så att det kan produceras ca 20– , skulle kunna vara möjlig105. För att en så stor pro- duktion ska kunna komma till stånd så snabbt ställer dessutom krav på en omfattande och snabb uppskalning av produktions- kapacitet i landet. Det i sin tur förutsätter stabila spelregler. Drop-in bränslen och en expanderande elektrifiering till 2030 Klimatscenariot förutsätter dessutom att det i första hand är bio- drivmedel som helt eller delvis direkt kan ersätta bensin- eller diesel i konventionella förbränningsmotorer som växer mest i omfattning, s.k. drop-in bränslen av olika slag.106 antas en betydande del av personbilsflottan ha elektrifierats i klimat- scenariot, men många fordon är fortfarande utrustade med bensin- eller dieselmotorer (t.ex. laddhybrider). Även lastbilar och arbets- 104Börjesson (2016). 105En biodrivmedelsproduktion på 20–skulle vid ett utbyte vid biodrivmedelproduk- tion på i genomsnitt ställa krav på en ökad inhemsk tillförsel av biomassa för driv- medelsändamål på mellan 30 och . Enligt (2016) finns en sådan potential för ökad tillförsel till största delen i form av skogsbiomassa (främst GROT) men också i form olika typer av jordbruksbaserad biomassa främst i form av energigrödor på trädesmark och vall. 106Till exempel HVO. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner maskiner antas i hög utsträckning använda konventionella motorer till 2030. antas elektrifieringen fortsätta, användning av vätgas kan även komma att växa som behovet av biodriv- medel inom t.ex. flyg och sjöfart, och i andra länder bedöms komma att växa i omfattning. För den tunga lastbilstrafiken kan det även behöva utvecklas dedikerade biodrivmedelslösningar. Den svenska strategin och styrmedlen för biodrivmedelsintroduktion Den svenska biodrivmedelsstrategin har haft en inrikt- ning mot att ge incitament till en mångfald av biodrivmedel, både sådana som är livsmedelsbaserade, (som tidigare brukade benämnas den första generationens biodrivmedel), men också mer avancerade biodrivmedel (andra eller tredje generationens biodrivmedel).107 Mer avancerade biodrivmedel utmärks av att de potentiellt skulle kunna tillverkas från en större råvarubas, med en högre resurs- och energieffektivitet och en mindre omfattande konkurrensyta mot t.ex. livsmedelsproduktion och annan markanvändning jämfört med livsmedelsbaserade drivmedel. Till kategorin mer avancerade biodrivmedel hör sådana som kan framställas från skogsråvara eller skogsrester i form av till exempel GROT(grenar och toppar), svartlut och lignin men också sådana som kan framställas från biomassa från jordbruk, främst jordbruks- rester, samt annat organiskt avfall. kan även biomassa från vattenbruk vara en möjlig resurs. Genom att tidigt stimulera en större introduktion av biodriv- medel och biodrivmedelsfordon var tanken att en marknad för mer avancerade biodrivmedel skulle byggas upp i . Det främsta styrmedlet för att stödja en ökad biodrivmedels- användning har alltsedan beskattning av drivmedel infördes i varit att skattebefria dessa drivmedel. Att endast ge undan- tag från koldioxidskatt har dock inte varit tillräckligt för de olika alternativen. I tillägg har även olika typer av bidrag utgått till for- don, tankställen och till framställning och uppgradering av biodriv- medel. 107 Jämför SOU 2008:24, del 2 s. 295 och framåt, samt de svenska nationalrapporterna om klimatförändringar (t.ex. , 2014). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Åtgärdskostnaderna för de biodrivmedel som används har beräknats uppgå till mellan 2–/kg108 koldioxid i genomsnitt vid dagens prisnivåer på bensin- och diesel.109 Beräkningen indikerar att det även i fortsättning kommer krävas undantag från både kol- dioxidskatt och energiskatt för att flera av dagens biodrivmedels- alternativ ska vara lönsamma. Förväntningarna på produktionskostnader för flera av de tekniker som ännu inte är kommersialiserade ligger, enligt , i samma storleksordning som de som är kommersiella. Utredaren menade att dessa bränslen potentiellt skulle kunna vara konkurrenskraftiga vid skatte- undantag motsvarande dagens koldioxidskattenivåer, men bedöm- ningen gjordes vid högre oljepriser än de vi har . Framtida produktionskostnader för bränslen från svartlutsförgasning (lignin) bedömdes kunna hamna på lägre nivåer jämfört med om fasta bio- bränslen förgasas. De tillfälliga undantagen från skatt som har gällt i taget för introduktionen av biodrivmedel, se nedan, har inneburit stora osäkerheter för både biodrivmedelsproducenter och konsumenter. Denna osäkerhet kan nog främst antas ha hämmat större invester- ingar i en utveckling mot en mer omfattande produktion av mer avancerade biodrivmedel. För sådana satsningar behöver marknads- förutsättningarna bli betydligt mer förutsägbara och långsiktigt stabila för att det ska vara värt att ta investeringsrisken, se vidare avsnitt 6.4 om bioekonomi. har andra biodrivmedelsalternativ vuxit till i viss om- fattning under nuvarande styrmedelsstruktur. För dessa alternativ kan förändringar till gagn för potentiellt mer kostnadseffektiva fram- tida alternativ komma att vara till nackdel. Det EU-rättsliga regelverket och de svenska styrmedlen för ökad biodrivmedelsanvändning har skattebefrielsen av biodrivmedel i moti- verats av ökade klimatpolitiska ambitioner. 108Dagens koldioxidskatt uppgår till 1,12kr/kg. 109WSP (2015). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Möjligheten att medge skattelättnader är emellertid beroende av utformningen och tillämpningen av det EU-rättsliga regelverket på området. Nedsättning av eller befrielse från koldioxidskatten och energiskatten på biodrivmedlet i fråga måste vara utformade så att åtgärderna varken strider mot energiskattedirektivet (2003/96/EG) eller förnybartdirektivet (2009/28/EG). I den mån nedsättningen eller skattebefrielsen är utformad så att åtgärderna definitionsmässigt utgör ett statsstöd enligt funktions- fördraget måste också de EU-rättsliga statsstödsreglerna uppfyllas. För att uppfylla reglerna i energiskattedirektivet och EU:s stats- stödsregler har skattenedsättningarna och undantagen från skatt tidsbegränsats och prövats av Europeiska kommissionen med åter- kommande mellanrum. Senast har kommissionen genom beslut förlängt tidigare statsstödsgodkännanden av de nuvarande skatte- lättnaderna för flytande biodrivmedel till och med utgången av 2018 och till och med utgången av 2020 för biogas som används som motorbränsle. I energiskattedirektivet anges särskilda minimiskatter för bland annat bensin och diesel och där stadgas dessutom att bränslen ämnade för samma ändamål ska beskattas lika. Enligt energiskatte- direktivet har dock medlemsländerna rätt att helt eller delvis ge skattebefrielse till exempelvis drivmedel baserade på biomassa förutsatt att skattenedsättningen inte leder till att drivmedlet i fråga överkompenseras. Skattenedsättningen får därför enbart omfatta de merkostnader som är förknippade med framställningen av biodriv- medlet jämfört med det drivmedel det ersätter. EU:s riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd talar om under vilka villkor stöd till biodrivmedel ska kunna ges. beslutades nya riktlinjer för stöd till miljöskydd och energi. Dessa innebär bland annat att medlemsländerna inte längre får ge livsmedelsbaserade biodrivmedel från olika for- mer av driftsstöd, till exempel i form av undantag från energi- och koldioxidskatter. Undantag eller nedsättning från energi- och koldioxidskatt be- traktas som en typ av driftsstöd av kommissionen. 110 Europeiska kommissionen (2014b). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner linjerna får dessutom endast äldre anläggningar för livsmedelsbase- rade drivmedel ges driftsstöd fram till 2020111. Ytterligare driftsstöd (till exempel skattenedsättning) är inte tillåtet i kombination med till exempel ett kvotpliktssystem (leve- rans- eller inblandningsskyldighet) enligt riktlinjerna ”såvida inte en medlemsstat kan visa att stödet begränsas till biobränslen som är för dyra för att släppas ut på marknaden uteslutande med en leverans- eller inblandningsskyldighet”. (innan oljepriserna och därmed också priserna på bensin och diesel sjönk kraftigt) har beräkningar av om över- kompensation för olika typer av biodrivmedel förelegat eller inte visat att vissa biodrivmedel (låg- och höginblandad FAME112, respektive etanol) överkompenserats. Dessa drivmedel har därför tilldelats en viss energiskattesats113. Nivån på den införda energi- skatten på höginblandad etanol och FAME föreslås dock sänkas igen114 då relativpriserna jämfört med bensin förändrats . Regelverkets konstruktion och föränderlighet medför en olyck- lig ryckighet i besluten och en osäker situation för marknaden. Bristen på långsiktighet och förutsägbarhet i systemet har fått att överväga andra alternativa sätt att främja biodrivmedel. 7.4.2Befintliga förslag till styrmedelsförändringar I en rapport , föreslår Per Kågeson att bör införa ett system med kvotplikt för biodrivmedel liknande det system som exempelvis redan införts i Finland.115 Kågeson menar att kvotpliktssystemet inledningsvis kan behöva delas upp i en kvot för bensin, en för diesel och en för naturgas, framför allt för att spelreglerna för redan introducerade biodrivmedelsalternativ som biogas och etanol (ED 95, E85) inte ska ändras för mycket, för 111I ställs det därför , krav på att leverantörer av biodrivmedel måste visa upp ett särskilt anläggningsbesked som visar att verksamheten startade före den 31december 2013 för att leverantören ska erhålla skattenedsättning. 112FAME, av den engelska benämningen fatty acid methyl ester, är vanligen synonymt med biodiesel, vilken framställs ur vegetabilisk olja eller animalfett. FAME är en standardiserad produkt via Europastandarden SS-EN 14214. 113Denna energiskattesats är dock fortfarande lägre än motsvarande energiskatt på bensin eller diesel. 114Finansdepartementet (2016). 115Kågeson (2015). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Kvoterna för bensin och diesel föreslås kunna slås ihop för att uppnå en högre kostnadseffektivitet. Kvoten för (bio- gas i) naturgas föreslås omfatta såväl stationära som mobila använd- ningsområden. Kågeson menar att det även kan finnas anledning att kombinera kvotplikten med en särskild skattenedsättning för bio- drivmedel med särskilt hög klimatnytta. Kvotpliktssystemet före- slås gälla för biodrivmedel med en klimatnytta dvs. den nivå som utgör kommande miniminivå för biodrivmedel enligt förnybarhetsdirektivets regler från 2017.116 Med ett kvot- pliktssystem belastas konsumenten av drivmedel med den extra- kostnad som användningen medför då biodrivmedlen påförs både energi- och koldioxidskatt i grundfallet. Förslag om att införa en form av reduktionsplikt, dvs. en kvot- plikt som är beroende av biodrivmedlens klimatprestanda (hur stora reduktioner av växthusgaser de ger upphov till) har också förts fram som förslag från olika aktörer. har infört ett system med en sådan inriktning. En alternativ styrmedelslösning vore att Europeiska kommis- sionen godtar att undantag från koldioxidskatt inte är att betrakta som ett driftsbidrag utan kan gälla permanent för biodrivmedel. En sådan lösning skulle ändå inte hjälpa flera av dagens biodriv- medel då de kan ha svårt att konkurrera med bensin- och diesel om de enbart undantas en koldioxidskatt på dagens nivåer. Om ett så- dant långsiktigt undantag även skulle omfatta energiskatt blir in- citamentet mycket högt och svårt att begränsa i omfattning och inriktning. Det riskerar att leda till överkompensation även i fram- tiden. Det tidigare lagförslaget om kvotplikt, som beslutade om att dra tillbaka 2014117, innebar att det skulle införas en kom- bination av kvotplikt (för drivmedel som låginblandas i diesel och bensin) som andra biodrivmedel som höginblandas eller används som rena bränslen även i fortsättningen skulle omfattas av undantag från energi- och koldioxidskatt. konstaterar118 att ett kvotpliktssystem för biodrivmedel, som substitut till koldioxidskatten kan fungera som 116Direktiv /28/EG. 117Proposition 2013/14:246. 118Konjunkturinstitutet (2015b). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner en näst bästa lösning. Systemet måste i så fall utformas med hänsyn till bioråvarans alternativa användning och systemets effekter på andra samhällsmål. tar upp att handel i certifi- kat mellan elcertifikatssystemet och kvoten för biodrivmedel skulle kunna mildra effekter av målkonflikter. Sverige bör verka för gemensamma koldioxidkrav på motorer till arbetsmaskiner inom EU. Utveckling av väl fungerande mätmetoder för bränsleförbrukning krävs för att fastställa sådana krav. Ett samordningsansvar för att bidra till utvecklingen av arbetsmaskiner med bättre miljö- och klimategenskaper bör tilldelas en myndighet. I ett sådant samordningsansvar kan det ingå att ha en överblick över området samt att samordna insatser för en omställning till mer hållbara arbetsmaskiner, exempelvis avseende klimatpåverkan, buller samt emissioner. Skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner bör fasas ut på ett sätt som tar hänsyn till de negativa effekter som kan uppstå på berörda näringars konkurrensförhållanden. Stor potential att minska utsläpp från arbetsmaskiner För att nå det föreslagna utsläppsminskningsmålet till 2045 behövs insatser för att klimatanpassa även arbetsmaskiner. Studier visar på potentialen för minskade utsläpp från arbetsmaskiner genom en kombination av teknisk utveckling, hybridisering samt arbetsplaner- ing och sparsam körning. Arbetsmaskiner är en heterogen upp- sättning av arbetsfordon och arbetsredskap, och förutsättningarna att minska utsläppen varierar mellan olika branscher. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner bör verka för koldioxidkrav på motorer till arbetsmaskiner inom EU Marknaden för arbetsmaskiner är internationell. Därför bör först och främst verka för koldioxidkrav på motorer till arbets- maskiner inom EU. Inom EU förhandlas en ny förordning om krav för utsläppsgränser och typgodkännande för förbränningsmotorer i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg. En brist med förslaget är dock att det saknar krav för minskade utsläpp av koldioxid. Genom EU-gemensamma kol- dioxidkrav på arbetsmaskiner kan tillverkarna drivas till att utveckla och marknadsintroducera energieffektivare maskiner. Utveckling av väl fungerande mätmetoder för bränsleförbrukning krävs för att fastställa sådana krav. Mätmetoderna bör även kunna användas som underlag för en utvecklad miljömärkning av olika typer av arbets- maskiner. Samordningsansvar för hållbara arbetsmaskiner Ett flertal studier visar på bristen att det saknas ett samlat myndig- hetsansvar för arbetsmaskiner, eftersom dessa används inom ett flertal sektorer. Miljömålsberedningen framhåller därför att det finns behov av att tilldela ett samordningsansvar för arbetsmaskiner bland myndigheter. I ett sådant samordningsansvar kan det ingå att ha en överblick över området samt att samordna insatser för en omställning till mer hållbara arbetsmaskiner, exempelvis avseende klimatpåverkan, buller samt emissioner. Detta bör ske i samverkan med andra berörda myndigheter. Inom ett sådant samordnings- ansvar kan det även ingå att bidra till utveckling av metoder och system för mätning och redovisning av bränsleförbrukning från arbetsmaskiner. Vidare kan det ingå att förbättra statistiken. Många arbetsmaskiner är inte registreringspliktiga och därför saknas ett bra uppföljningssystem. Utsläppen från de arbetsmaskiner vars utsläpp är dåligt kartlagda (skotrar, gräsklippare, småbåtsmotorer etc.) bör kartläggas, för att kunna införa styrmedel som gör att maskiner med stora utsläpp kan fasas ut. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Behov av ytterligare styrmedel för att minska utsläpp från arbetsmaskiner Förutom gemensamma EU krav på arbetsmaskiner krävs även fler styrmedel för att främja mer klimatanpassade arbetsmaskiner. Beredningen vill framhålla betydelsen av att skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner inom jord, skogs – och vattenbruk samt gruvindustriell verksamhet bör fasas ut. Det är en viktig åtgärd även ur luftsynpunkt, se kapitel 16. Vid sådan utfasning bör dock risken för koldioxidläckage samt konkurrenskraft beaktas. För att ytterligare främja utveckling och användning av mer hållbara arbetsmaskiner, kan även ytterligare styrmedel övervägas. Exempelvis forskning och stöd till demonstrationsprojekt inom området samt information om sparsam körning. Vidare kan möjliga styrmedel för att stimulera inköp av helt eller delvis eldrivna arbets- maskiner utredas. Dessutom bör en utveckling stödjas där incita- menten för användning av biodrivmedel blir desamma för arbets- maskiner som för vägfordon. Beredningen vill också framhålla betydelsen av miljökrav som kan bidra till minskad klimatpåverkan från arbetsmaskiner vid upphandling av bygg- och infrastruktur- projekt. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner 7.5.1Utsläpp av växthusgaser från sektorn Som arbetsmaskiner räknas både arbetsfordon och arbetsredskap utrustade med förbränningsmotorer, exempelvis traktorer, gräv- maskiner och snöskotrar. Arbetsmaskiner används för byggnation och underhåll av vägar, bostäder och lokaler samt för arbete inom industri, jord- och skogsbruk samt fiske. De flesta arbetsmaskiner är dieseldrivna. I finns runt 300 000 större dieseldrivna arbetsmaskiner, varav ca 200 000 är traktorer. En stor del av dessa traktorer är eller äldre med få arbetstimmar . Trakto- rerna står för av koldioxidutsläppen från större dieseldrivna maskiner. Även om traktorerna är flest till antalet står entreprenadmaskiner inom industri samt bygg- och anläggning för de största utsläppen av koldioxid. hamnar, m.m.)