sou · H4B370 · 2016-10-26 00:00:00 — Ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel och annat utnyttjande av utsatta personer SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att undersöka om det finns behov av åtgärder i syfte att säkerställa ett starkt straffrättsligt skydd mot människo- handel, köp av sexuell tjänst och köp av sexuell handling av barn (dir. 2014:128). Genom tilläggsdirektiv har härefter uppdraget utökats och tiden förlängts (dir. 2015:6, dir. 2015:64, dir. 2015:131 och dir. 2016:35). Utredningen har härigenom även fått i uppdrag att analysera och ta ställning till om brottet köp av sexuell tjänst ska undantas från kravet på dubbel straffbarhet, göra en översyn av straffskalorna för människo- handel och koppleri samt utreda om det finns behov av att förändra det straffrättsliga skyddet mot dels tvångsarbete eller exploatering för annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte, dels otillbörligt ekonomiskt utnyttjande av personer som befinner sig i en utsatt situation. I samtliga direktiv har även ingått att vid behov lämna förslag till författningsförändringar. Till särskild utredare förordnades dåvarande expeditionschefen, numera chefsrådmannen . Som experter förordnades råd- mannen (), samordnaren (i ), docenten (Brotts- förebyggande rådet), dåvarande lektorn, numera docenten (), advokaten (), kammaråklagaren (), jur.kand. (), kriminalkommissarien () och rättssakkunnige (Justitie- departementet). Som ny expert förordnades från och med rättssakkunniga . Som sekreterare i utredningen anställdes dåvarande hovrättsassessorn, numera rådmannen och respektive hovrättsassessorerna och . entledigades som sekreterare och förordnades som expert från och med . entledigades som sekreterare . Experterna har i allt väsentligt ställt sig bakom utredningens över- väganden och förslag. Betänkandet har därför formulerats i vi-form. Utredningen, som antagit namnet människohandels- utredning (Ju 2014:22), har i delbetänkandet Ett starkt straffrättsligt skydd mot köp av sexuell tjänst och utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling, m.m. (SOU 2016:42) redovisat upp- draget i de delar som avser att utvärdera vilket genomslag skärpning av straffet för köp av sexuell tjänst har fått, att se över straffskalan för köp av sexuell handling av barn och att utvärdera tillämpningen av oaktsamhetskravet i 6 kap. 13 § samt att analysera och ta ställning till om brottet köp av sexuell tjänst ska undantas från kravet på dubbel straffbarhet. Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Ett starkt straff- rättsligt skydd mot människohandel och annat utnyttjande av utsatta personer (SOU 2016:70) som avser övriga frågor som ingått i vårt uppdrag. har varit huvudansvarig sekreterare för slut- betänkandet. Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i (1962:700) .......... 1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 1.3Förslag till lag om ändring i (1942:740)................................................................................ Utredningens uppdrag och arbete................................ Genomförandet av uppdraget ................................................ Nationella åtgärder mot människohandel.............. Bakgrund till nuvarande lagstiftning...................... De brottsbekämpande myndigheternas arbete..................... Praxis i människohandelsmål, m.m. .................................... hantering av polisanmälningar m.m. .................... 3.6 Förhållandet i andra länder .................................................. 3.7 Överväganden och förslag.................................................... Människohandel med barn ................................... 3.7.7Behov av åtgärder för mer effektiva utredningar, m.m................................................... Utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel............................................. 4.2.2Myndigheters och andra aktörers åsikter om det straffrättsliga skyddet............................... Internationella instrument m.m........................... 4.2.4Nationella åtgärder mot exploatering för tvångsarbete m.m. ........................................... Bestämmelsen om försättande i nödläge ............. Kriminalisering av oönskade beteenden .............. Brott mot person ................................................... Brott mot annans förmögenhet............................ Brott mot staten .................................................... Förhållandet i andra länder................................................... 4.6Överväganden och förslag – allmänna utgångspunkter Särskilt om vissa begrepp i vårt uppdrag Dispositionen i följande avsnitt 4.7Överväganden och förslag – tvångsarbete eller exploatering för annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte.................................... Ett särskilt straffansvar bör införas...................... Utformningen av det särskilda straffansvaret...... Det straffbara området.......................................... Straffskalor, uppsåt, konkurrensfrågor m.m........ 4.7.5Försök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet att avslöja eller förhindra utnyttjande av annans nödläge.............................. Straffbestämmelsens placering och rubricering... 4.8Överväganden och förslag – otillbörliga ekonomiska utnyttjanden av personer som befinner sig i en utsatt Ett särskilt straffansvar bör införas ...................... Utformningen av det särskilda straffansvaret Straffskalor, uppsåt, konkurrensfrågor m.m. ...... 4.8.5Försök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet att avslöja eller förhindra otillbörligt ekonomiskt utnyttjande av annan ..... Straffbestämmelsens placering och rubricering .. Straffskalorna för människohandel och koppleri .......... 5.3.2Domstolarnas bedömning av straffvärdet i mål om människohandel..................................... 5.3.3Domstolarnas bedömning av straffvärdet i mål om koppleri av normalgraden...................... 5.3.4Domstolarnas bedömning av straffvärdet i mål om grovt koppleri ........................................ 5.4En översikt av straffskalor för andra relevanta 5.4.1Straffskalor för relevanta straffbestämmelser i förhållande till människohandel......................... 5.4.2Straffskalor för relevanta straffbestämmelser i förhållande till koppleri av normalgraden.......... 5.4.3Straffskalor för relevanta straffbestämmelser i förhållande till grovt koppleri ............................ Förhållandet i andra länder .................................................. Överväganden och förslag.................................................... 5.6.2Behovet av förändring av straffskalorna för brotten människohandel och koppleri................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 7.2.2Införande av nya straffrättsliga bestämmelser vid utnyttjanden av annan i andra fall än vid och det brottsförebyggande arbetet..................................... Förslaget till lag om ändring i (1962:700)..... 8.2Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).............................................. 8.3Förslaget till lag om ändring i (1942:740).............................................................................. Syftet med vårt uppdrag, som vi redovisar i detta slutbetänkande, har varit att undersöka om det finns behov av åtgärder för att säker- ställa ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel samt att utreda om det finns behov av ett förtydligat, utvidgat eller på något annat sätt förändrat straffrättsligt skydd mot dels tvångsarbete eller exploatering för annan verksamhet i en situation som innebär nöd- läge för den utsatte, dels otillbörligt ekonomiskt utnyttjande av per- soner som befinner sig i en utsatt situation. Vi har i det samman- hanget i huvudsak haft i uppdrag att •genomföra en praxisgenomgång i syfte att klarlägga tillämpningen av bestämmelsen om människohandel och analysera hur den har utvecklats , •uppmärksamma och analysera om det finns några särskilda tolk- ningsproblem eller andra svårigheter vid tillämpningen av straff- bestämmelsen, •överväga om det finns behov av att förtydliga eller annars för- ändra bestämmelsen om människohandelsbrott, •granska och analysera hur polis och åklagare utreder och i övrigt hanterar ärenden om människohandel, •överväga åtgärder för att stärka kvaliteten och effektiviteten i brottsutredningarna och öka lagföringen av människohandels- brott, •se över straffskalorna för människohandel och koppleri, •analysera och ta ställning till om det finns behov av ett förtyd- ligat, utvidgat eller på något annat sätt förändrat straffrättsligt skydd mot tvångsarbete eller exploatering för annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte, och •analysera och ta ställning till om det finns behov av ett förtyd- ligat, utvidgat eller på något annat sätt förändrat straffrättsligt skydd mot otillbörligt ekonomiskt utnyttjande av personer som befinner sig i en utsatt situation. I vårt uppdrag har även ingått att vid behov lämna förslag till för- fattningsändringar. För närmare information om våra direktiv, se bilagorna 1–5. Vi har genom vårt delbetänkande Ett starkt straffrätts- ligt skydd mot köp av sexuell tjänst och utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling, m.m. (SOU 2016:42) redovisat vissa andra frågor som bl.a. rör straffet för köp av sexuell tjänst, köp av sexuell handling av barn och oaktsamhetskravet i 6 kap. 13 § (BrB). Utredningens bedömningar och förslag Bestämmelsen om människohandel bör ändras för att tillämpas på ett mer ändamålsenligt sätt Människohandel är ett brott som innefattar ett hänsynslöst och cyniskt utnyttjande av andra människor. Människohandel är vidare en allvarlig kränkning av den enskilde individens människovärde och rätt att få bestämma över sitt liv och sin kropp. Arbetet mot människohandel kan bedrivas med olika inriktningar och syften. Det kan exempelvis inriktas på att stävja drivkrafterna för människohandel, bl.a. efterfrågan på personer att utnyttja för olika ändamål och möjligheten till ekonomisk . Arbetet kan också inriktas på att säkerställa att det finns ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel. Vårt uppdrag har avsett det sistnämnda arbetet och vi har särskilt fokuserat på åtgärder som kan medföra att fler fall av människohandel leder till åtal och fällande domar för Vi har mot denna bakgrund utvärderat tillämpningen av bestämmelsen om människohandel. Bestämmelsen om människohandel reviderades då bl.a. det s.k. kontrollrekvistet togs bort. Vi har undersökt om syftet med den reformen har uppnåtts, men också i övrigt övervägt hur bestämmelsen om människohandel kan ändras för att få till stånd en mer ändamålsenlig tillämpning. Vi har även granskat hur de brottsbekämpande myndigheterna utreder och i övrigt arbetar med ärenden om människohandel. Våra slutsatser kan sammanfattas enligt följande. Den genomgång av statistik för polisanmälningar, åtal och fäll- ande domar som rör människohandel som vi presenterat i betänk- andet visar att antalet fällande domar för människohandel inte bara är litet till antalet utan även alltför litet för att spegla verkligheten för denna typ av brottslighet i . Trots att regeringen och berörda myndigheter vidtagit olika åtgärder för att antalet fällande domar ska öka är det alltså enligt vår bedömning fortfarande alltför få anmälningar som leder till åtal och fällande domar för människo- handel i . Mycket talar för att det finns ett stort mörkertal. Människohandel är ett brott som bygger på internationella kon- ventioner och som har en lagtekniskt komplicerad uppbyggnad. För att dömas för människohandel enligt 4 kap. 1 a § BrB krävs att gärningsmannen gentemot brottsoffret genom ett otillbörligt medel (bl.a. olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons utsatta belägenhet) har åstadkommit en handelsåtgärd (bl.a. rekrytering, transport, inhysande eller mottagande). Ett orsakssamband krävs alltså mellan det otillbörliga medlet och handelsåtgärden. Vidare krävs att gärningsmannen vid sitt handlande har som syfte (avsikt) att brottsoffret ska exploateras för ett visst ändamål (sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte). Det är således ett stort antal omständigheter som ska styr- kas för fällande dom. Härtill kommer att det framstår som att dom- stolarna i praktiken ofta har en tendens att, utöver de rekvisit som anges i människohandelsbestämmelsen, fortfarande ställa krav på ett maktförhållande (ungefär motsvarande det tidigare kontrollrekvi- sitet) för fällande dom för människohandel. Vår bedömning är därför att syftet med lagändringen , då kontrollrekvisitet utmönstra- des, inte har uppnåtts. För att människohandelsbestämmelsen ska tillämpas på ett mer ändamålsenligt sätt och för att stärka det straffrättsliga skyddet ytterligare föreslår vi följande ändringar i bestämmelsen om män- niskohandel. •För det första bör klarläggas att redan själva användandet av ett av de i bestämmelsen angivna otillbörliga medlen är tillräckligt i sig för att den därigenom möjliggjorda handelsåtgärden ska an- ses vara otillbörligt åstadkommen. Något krav på maktförhåll- ande mellan gärningsmannen och brottsoffret ska således inte ställas vid tillämpningen av bestämmelsen. •För det andra bör straffansvar inträda redan om gärningsmannen haft likgiltighetsuppsåt till exploateringen (jfr avsiktsuppsåt som gäller ). Härigenom utvidgas det straffbara området till att omfatta samtliga uppsåtsformer, d.v.s. bl.a. sådana fall där gär- ningsmannen inser att det vid hans eller hennes handlande finns stor risk för framtida exploatering av offret och han eller hon förhåller sig likgiltig inför denna risk. •För det tredje bör barnskyddsperspektivet stärkas ytterligare i de fall människohandel sker med barn. gäller att om brottsoffret är krävs det för straffbarhet inte att gärningsmannen framkallat handelsåtgärden med offret genom ett otillbörligt medel. För att denna regel ska vara tillämplig krävs dock att gärningsmannen insett offrets ålder. Vi föreslår att regeln också ska tillämpas om gärningsmannen inte insett åldern, men varit oaktsam i förhållande till att den andra personen inte hade uppnått den åldern. De brottsbekämpande myndigheternas hantering av människo- handelsärenden bör bedrivas på ett effektivt och adekvat sätt En förutsättning för att ärenden om människohandel ska kunna leda till åtal – och senare till eventuell fällande dom – är att de brottsbekämpande myndigheternas arbete bedrivs på ett effektivt och adekvat sätt. Eftersom , och domstolarna varken använder sig av samma ärendehanterings- system eller jämförbara begrepp (jfr bl.a. polis-/brottsanmälan, brottsmisstankar, åtal och lagföringsbeslut) har det inte på ett över- skådligt sätt varit möjligt för oss att följa enskilda ärenden genom hela rättskedjan. Det har inte heller på ett tillfredsställande sätt varit möjligt för oss att följa ärenden inom eller . Vi har dock trots detta ansett oss kunna göra följande reflektioner på området. Utifrån den statistik vi haft tillgång kan konstateras att 522 polis- anmälningar som rör människohandel har registrerats vid Polis- myndigheten –2015. Vidare kan konstateras att 366 brottsmisstankar som rör människohandel har registrerats vid , men att endast av dem har lett till åtal och dom (friande/fällande för människohandel eller annat brott). Vidare kan konstateras att det under aktuell tidperiod endast meddelats tolv domar där åtal om människohandel har prövats. Endast i häften av fallen har dom- stolarna funnit att människohandel i någon del styrkts. Det har inte varit möjligt att inom ramen för utredningen göra en genomlysning av gjorda polisanmälningar vid och brottsmisstankar vid för att därigenom följa upp hur de brottsbekämpande myndigheterna hanterat dessa och varför hanteringen skett på visst sätt. En sådan genomlysning är dock nödvändig för att kunna dra säkra slutsatser om de brotts- bekämpande myndigheternas arbete. Genom bl.a. våra kontakter med de brottsbekämpande myndigheterna har vi dock fått intrycket att anledningen till att de flesta förundersökningar läggs ned är brist på spanings- och utredningsresurser vid , att måls- ägande i människohandelsmål i flertalet fall av olika anledningar inte vill eller har förmåga att medverka fullt ut i rättsprocessen, bristande bevisning samt att gärningsmannen i vissa fall är okänd. Vidare har erfarenheten inom rättsväsendet av att hantera människo- handelsärenden med dess komplexa frågeställningar varit be- gränsad. Både och har tidigare själva analyserat och identifierat olika åtgärder som myndigheterna bör förbättra för att nå större framgång i det brottsbekämpandet arbetet mot människohandel. Vi delar i huvudsak myndigheternas slutsatser i sina respektive analyser, men vill särskilt lyfta fram följ- ande åtgärder som vi anser vara av särskilt stor betydelse för fler åtal och för att fällande domar ska kunna meddelas. •Säkerställande att såväl som Åklagarmyndig- heten har tillräckliga resurser för myndigheternas arbete mot människohandel. •Genomförande av regelbundna metod- och kompetensutveck- lande åtgärder hos de brottsbekämpande myndigheterna (bl.a. med regelbundna genomlysningar av avslutade ärenden hos både och ). •Säkerställande att särskilda grupper inom i samt- liga regioner är specialiserade på människohandel och därtill relaterad brottslighet. •Säkerställande att särskilda åklagare inom hanterar alla former av människohandel och därtill relaterad brotts- lighet. •Bedrivande av löpande arbete med identifiering av potentiella offer, bl.a. genom samverkan med andra myndigheter och aktörer. •Säkerställande att offer för människohandel ges ett ökat stöd och skydd för att främja deras medverkan i en rättsprocess och åter- etablering i samhället. •Säkerställande att utredningar om människohandel har ett starkt fokus på s.k. stödbevisning. Det straffrättsliga skyddet mot utnyttjande av utsatta personer i andra fall än vid människohandel En straffbestämmelse om utnyttjande av annans nödläge bör införas Bestämmelsen om människohandel innebär ett visst skydd mot exploatering av utsatta personer. Som framgått ovan finns det dock flera fall som inte täcks av bestämmelsen, t.ex. om gärningsmannen inte har vidtagit någon handelsåtgärd med offret. Det gäller fall där någon med användande av ett otillbörligt medel utnyttjar en annan person för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångs- arbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte (bl.a. tiggeri, brottslig verksamhet och arbetskrafts- exploatering) Det straffrättsliga skyddet mot utnyttjande i dessa fall bör därför förstärkas. Behovet är särskilt framträdande vid tvångsarbete, arbetskrafts- exploatering samt utnyttjande för tiggeri och brottslig verksamhet. Kriminaliseringen bör dock enligt vår mening inte begränsas till dessa utnyttjandeformer, eftersom en sådan reglering riskerar att bli alltför begränsad och snabbt inaktuell när nya utnyttjandeformer aktualiseras. Vi föreslår därför en kriminalisering av samtliga de ut- nyttjandeformer som omfattas av bestämmelsen om människohandel. Ett särskilt straffansvar, som innebär en viss utvidgning av det straffbara området, bör därför införas för sådana utnyttjanden. För straffbarhet ska krävas att utnyttjandet sker med användande av ett otillbörligt medel. Brottet, som bör gradindelas, bör benämnas utnyttjande av annans nödläge respektive grovt utnyttjande av annans nödläge. Straffet för brottet ska vara fängelse i högst , eller om brottet är grovt, fängelse i lägst två och högst . En straffbestämmelse om otillbörligt ekonomiskt utnyttjande av annan bör införas Det straffrättsliga skyddet bör enligt vår mening även vara starkt vid otillbörliga ekonomiska utnyttjanden av personer som befinner sig i en utsatt situation. I dessa fall är ofrivillighet eller att den ut- satte hotas med straff sällan för handen. Enligt vår bedömning innebär gällande rätt, i form av främst bestämmelserna om bedrägeri och ocker, ett straffrättsligt skydd i vissa av utnyttjandesituation- erna. I andra fall, särskilt då avtal eller annan rättshandling inte är för handen och då den utsatta personens okunskap utnyttjas, sak- nas däremot ett adekvat och ändamålsenligt straffrättsligt skydd. Det gäller fall där någon genom otillbörligt utnyttjande av en per- sons ekonomiska svåra förhållanden, okunskap eller beroendeställ- ning förmår personen till handling eller underlåtenhet i vissa fall, exempelvis betalning för något som är vederlagsfritt eller för oskä- liga kostnader. Ett särskilt straffansvar bör därför införas för den som genom ett otillbörligt utnyttjande av en persons ekonomiskt svåra förhåll- anden, okunskap eller beroendeställning förmår någon till handling eller underlåtenhet som innebär för gärningsmannen och skada för den utsatte eller någon i vars ställe denne är. Brottet, som bör gradindelas, bör benämnas otillbörligt ekono- miskt utnyttjande av annan respektive grovt otillbörligt ekonomiskt utnyttjande av annan. Straffet för brottet ska vara böter eller fängelse i högst , eller om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Straffskalorna för människohandel och koppleri Den grundläggande utgångspunkten för utformning av alla straff- skalor är brottets allvar. Straffet ska återspegla hur allvarligt och klandervärt ett visst brott är. Allvarligare brott ska bedömas strängare än mindre allvarliga brott (proportionalitet) och lika allvarliga brott ska bedömas lika strängt (ekvivalens). Straffskalan för människohandel är fängelse i lägst två och högst och för mindre allvarliga fall fängelse i lägst och högst . Straffskalan för koppleri är fängelse i högst och vid grovt koppleri fängelse i lägst två och högst . De befintliga straffskalornas utformning för människohandel och koppleri är enligt vår bedömning väl förenliga med principerna om proportionalitet och ekvivalens. Vid vår genomgång av dom- stolarnas praxis, där dock antalet människohandelsmål varit begrän- sat, har även framkommit att domstolarna beaktar föreliggande försvårande och förmildrande omständigheter på ett nyanserat sätt. De nuvarande straffskalorna för såväl människohandel som kopp- leri och grovt koppleri framstår därför enligt vår bedömning som väl avvägda. Det föreligger därför inte något behov av ändringar av straffskalorna, vare sig av lägsta eller högsta föreskrivna straff. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Några sär- skilda övergångsbestämmelser behövs inte. Vi föreslår bl.a. att bestämmelsen om människohandel ska ändras för att tillämpningen av bestämmelsen ska bli mer ändamålsenlig. Ändringarna bör föranleda att fler polisanmälningar leder till åtal och fällande domar, vilket bör medföra ökade kostnader för rätts- väsendet. Kostnadsökningen bedöms emellertid rymmas inom de befintliga anslagen för myndigheterna. Vidare föreslår vi att två nya straffbestämmelser om utnyttjande av utsatta personer ska införas. Detta innebär en utvidgning av det straffbara området, vilket kan komma att innebära merkostnader för rättsväsendet.