sou · H3B321 · 2016-01-01 00:00:00 — Förslag läggs för att stärka likformighet och rättvisa i arbetslöshets- försäkringen. Förutsättningarna är bättre än för att pröva möjlig- heterna till en bred uppgörelse om en långsiktig modell för arbets- löshetsförsäkringen. Nuvarande struktur med en obligatorisk grund- försäkring, en frivillig arbetslöshetsförsäkring och kompletterande avtalade försäkringar bör kunna vara utgångspunkten. Slutbetänkandet ger en grund till inriktningen av det fortsatta reformarbetet inom socialförsäkringarna som baseras på en bred politisk samsyn. Det fortsatta arbetet bör organiseras i en samar- betsmodell, där även arbetsmarknadens parter deltar. Socialförsäkringarna är en central del i den svenska välfärdsmo- dellen. Försäkringarna har framgångsrikt bidragit till att bekämpa fattigdom och medverkat till en rättvis fördelning av de ekonomiska resurserna i . Därmed har de bidragit till både social sammanhållning och en god ekonomisk tillväxt. Arbetslinjen är den centrala förklaringen bakom framgången för socialförsäkringarna. Arbete är grunden för både den enskildes och samhällets välfärd. Det är arbete som ger försäkringsskydd och mer arbete ger bättre försäkringsskydd. Alla som kan, ska arbeta och bidra till välfärdens finansiering. Socialförsäkringar ska ge en standardtrygghet och därigenom stärka medborgarnas frihet. Försäkringarna ger frihet från oro för den egna ekonomin när människor inte kan försörja sig genom arbete. De ger också trygghet som gör det möjligt att ställa om till nya arbeten eller arbetsplatser. Det överskuggande problemet i socialförsäkringarna har länge varit att arbetslinjen har försvagats. Olika regeringar har genomfört en rad reformer för att försöka komma till rätta med problemen. De stora strukturella problemen i socialförsäkringarna har minskat. Det finns emellertid fortfarande betydande kvarstående problem i socialförsäkringarna. Insatserna för återgång i arbete är inte tillräckligt effektiva. Den enskilde får bära en stor del av risk- kostnaderna vid sjukdom och arbetslöshet. Alltför många arbets- lösa har ett otillräckligt ekonomiskt skydd vid arbetslöshet. Bety- dande förändringar i befolkningens sammansättning, arbetsmark- naden och i arbetslivet motiverar fortsatta reformer för att social- försäkringarna ska fortsätta att fungera uthålligt. Det är angeläget att socialförsäkringarna återfår en högre grad av stabilitet och förutsägbarhet. Det förutsätter att samsyn, samarbete och överenskommelser i högre grad än läggs till grund för politiken inom detta område. De demografiska förändringarna tillsammans med uppskjutna inträden i, respektive tidigarelagda utträden från, arbetslivet inne- bär att välfärdspolitiken står inför stora utmaningar. För överblick- bar tid kommer det endast att finnas begränsade offentliga resurser till förfogande för förbättringar av socialförsäkringarna. Stora och kostsamma förbättringar eller omfattande omorganisationer bör därför inte bli aktuella. De begränsade resurser som efter hand kan finnas bör riktas till prioriterade områden. Välfärdens utmaningar innebär också att samhället behöver bli effektivare i att ge stöd för återgång i arbete efter sjukdom och arbetslöshet. Det innebär bättre socialförsäkringar, framför allt väl fungerande stöd till återgång i arbete, effektiv försäkrings- tillämpning och kontroll. Ännu viktigare är det dock att andra områden inom välfärdspo- litiken fungerar effektivare än . Det är bättre resultat av arbetet inom hälso- och sjukvården och Arbetsförmedlingen som kan minska trycket på socialförsäkringarna och stärka arbetslinjen. Arbetsförmedlingen föreslås få i uppdrag att utveckla insatserna för återgång i arbete och säkerställa att uppföljning sker av personer som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och inte har rätt till ersättning från sjukförsäkringen. Inriktningen av det fortsatta arbetet bör vara en successiv och kunskapsbaserad reformering av socialförsäkringarna. Problemen i socialförsäkringarna motiverar inte vidlyftiga strukturella reformer som att slå samman och harmonisera de olika försäkringarna, att samordna administrationen, att skapa autonoma försäkringar, att flytta ut försäkringsskyddet till parterna på arbetsmarknaden eller att privatisera försäkringarna. De mål för sjukförsäkringen som anses kunna nås genom en från statsbudgeten fristående försäkring är goda och väl motiverade. Kommitténs bedömning är dock att målen kan nås i en försäkring inom ramen för statsbudgeten. Stora reformer och omorganisationer är komplicerade, lång- samma och dyrbara, och de innebär alltid oförutsedda risker. Soci- alförsäkringarnas grunder är väl utformade och anpassade till svenska förhållanden. De fördelar som kan uppnås med grundläg- gande strukturella reformer kan nås genom en utveckling av nuva- rande försäkringsmodeller. Utgångspunkten är att säkerställa att socialförsäkringarna är långsiktigt hållbara. Människors tillit till försäkringarna måste stär- kas. För att den enskilde ska vilja betala till socialförsäkringarna måste det finnas ett förtroende för att man själv får en tillräcklig ersättning och nödvändigt stöd den dag man behöver det. Arbetslinjen måste också värnas genom en effektiv omställning. Tilliten undergrävs om försäkringarna bidrar till att allt fler perso- ner slås ut från arbetslivet. Hållbarheten förutsätter ett brett stöd hos medborgarna, de politiska partierna och arbetsmarknadens parter. Kostnaderna för socialförsäkringarna sammantaget måste också hållas på en nivå som är uthållig ur statsfinansiell synvinkel. Reg- lerna i socialförsäkringarna behöver vara rimligt stabila . Väl fungerande socialförsäkringar skapar en god ekonomisk trygghet till låga samhällsekonomiska kostnader. Förutsägbarhet, rättssäkerhet och administrativ effektivitet är avgörande för soci- alförsäkringarnas förtroende och legitimitet. Del 1: Ett rättvisande inkomstunderlag Del 1 i slutbetänkandet innehåller i grunden omarbetade och detaljerade förslag om hur standardtryggheten i socialförsäkring- arna kan förbättras genom att ersättningarna baseras på tidigare faktiska inkomster. Ersättningarna i socialförsäkringarna ska i normala fall baseras på de genomsnittliga inkomsterna tolv måna- der före försäkringsfallet. Huvuddelen av de olika undantag och särregler som finns i nuvarande socialförsäkringar för beräkning av inkomstunderlaget ska fortsätta att gälla. Den ersättningsgrun- dande inkomsten (EGI) ska för anställda beräknas på den försäkra- des avgiftspliktiga ersättningar som ligger till grund för beräkning av arbetsgivaravgifter. Dessa ska månatligen inrapporteras till av arbetsgivaren på elektronisk väg (e-inkomst). Bristande träffsäkerhet och förutsägbarhet Förtroendet för standardtryggheten i socialförsäkringarna är bero- ende av att ersättningen vid sjukdom, arbetsskada eller arbetslöshet rimligt väl överensstämmer med den inkomst som förloras. Om träffsäkerheten är bristfällig kommer alltför många att överkom- penseras, medan andra får en för låg ersättning. Förtroendet försvagas också när de försäkrade inte i förväg kan förutse om de har ett försäkringsskydd och hur stor ersättningen skulle bli vid sjukdom eller arbetslöshet. Dessutom blir standardtryggheten mindre välfungerande om de försäkrade får vänta på sin ersättning. Detsamma gäller om olika bedömningar leder till skilda ersättningar i likartade situationer. Standardtryggheten i nuvarande system är av flera skäl bristfäl- lig. Analyser visar bl.a. att träffsäkerheten i den sjukpenninggrun- dande inkomsten (SGI), dvs. förmågan att mäta inkomstförlusten, kan ifrågasättas. Även om det i genomsnitt finns ett visst samband mellan beräknad bakomliggande inkomst och SGI, är spridningen mellan olika personer betydande. Trots och arbetslöshetskassornas omfattande och dyrbara utredningar av inkomster och anställningar är träffsäkerheten på grund av kom- plexa regler inte sällan bristfällig. En viktig orsak till den bristande träffsäkerheten är att stora och växande grupper på arbetsmarknaden med nuvarande regler får en bristande standardtrygghet, trots att de har betalat avgifter till försäkringen. Det gäller bl.a. arbetstagare med tidsbe- gränsade anställningar och personer som kombinerar tidsbegrän- sade anställningar och företagande. Den ersättningsgrundande inkomsten i arbetslöshetsförsäk- ringen bygger på ett historiskt inkomstunderlag, men vilka inkomster som ingår i inkomstbegreppet baseras till viss del på bedömningar. Detta leder till bristande förutsebarhet för den enskilde och kan även leda till att liknande fall bedöms olika. Andra problem är att personer som startar eget företag och stu- derande har svårigheter att förutse sitt försäkringsskydd. Förbättrad standardtrygghet och förutsägbarhet med ersättning som baseras på tidigare faktiska inkomster förslag om månadsuppgifter och inkomstvillkor i social- försäkringarna har mött välgrundad kritik. En rad fördelar kan emellertid vinnas om ersättningen vid en inkomstförlust baseras på tidigare inkomster som inhämtas från en gemensam källa. Det viktigaste är att standardtryggheten förbättras genom att träffsäkerheten ökar vid ersättning av inkomstbortfall. Riskerna för över- eller underförsäkring minskar. Rättssäkerheten ökar genom att utrymmet för skönsmässiga bedömningar och fel i handläggningen minskas. Användningen av tidigare faktiska inkomster i handläggningen bidrar till ökad likvär- dighet vid bedömning av likartade fall. En avgörande fördel är också att övergången till att använda tidigare faktiska inrapporterade inkomster för beräkning av ersätt- ning ökar tryggheten genom att den försäkrade kan förutse sitt försäkringsskydd. Den enskilde ska genom en e-tjänst kunna få reda på vilken inkomst som ligger till grund för beräkning av den ersättning han eller hon har rätt till i händelse av ett försäkringsfall. En väl utformad gemensam insamling av inkomstunderlag kan användas i skatteförfarandet, i socialförsäkringarna och en rad andra verksamheter. Därmed minskar uppgiftslämnarbördan väsentligt för både försäkrade och arbetsgivare. Omläggningen ger också förutsättningar för en effektivare administration. Arbetslöshetskassorna kommer exempelvis att normalt kunna betala ut ersättningen utan långa väntetider. Ett nytt förslag till enklare insamling av inkomstuppgifter har tagits fram. Detaljerade förslag redovisas för hur inkomstuppgif- terna ska användas i socialförsäkringarna. Reformen är utformad så att syftet med och utfallet av nuva- rande försäkringsskydd behålls. Huvuddelen av de olika undantag och särregler som finns i nuvarande socialförsäkringar ska fortsätta att gälla. Det ska dessutom finnas särskilda skyddsregler som ger den enskilde en möjlighet att få ersättningen beräknad enligt nuva- rande regler. Därmed kommer de flesta försäkrade att få oföränd- rad eller förbättrad standardtrygghet i socialförsäkringarna. För de flesta försäkrade blir det enklare och snabbare att få rätt ersättning med de nya reglerna. Ingen kommer att drabbas av mer komplicerade regler eller längre väntetider jämfört med . Förenklad beräkning med hjälp av e-inkomst I stället för tidigare komplicerade förslag till månadsuppgifter med periodisering föreslås nu en ny inrapportering av inkomstuppgifter som lämnas enligt kontantprincipen och ersätter nuvarande månads- visa arbetsgivardeklaration och årsvisa kontrolluppgift. Arbetsgivare ska rapportera e-inkomst för anställda. Inrapportering ska ske som nuvarande arbetsgivar- deklaration, dvs. normalt i mitten av månaden efter den månad då lön har betalats ut. E-inkomst för de anställda bör i första hand inrapporteras elektroniskt direkt från lönesystemen till . E-inkoms- ten kommer att kunna användas av flera myndigheter och för flera olika ändamål. Digitaliseringen förbättrar konkur- rensförmågan för svenskt näringsliv. Det kommer också att vara möjligt för arbetsgivare att inrap- portera e-inkomst för anställda genom nuvarande e- tjänst, eller att använda blanketter som skickas till . De skillnader som finns i inkomstbegreppen mellan de olika socialförsäkringarna, dvs. vilka inkomster som ska ersättas, har historiska förklaringar. Försäkringarnas olika syften motiverar att försäkringarna skiljer sig åt i avseenden som tak eller ersättnings- nivå. Att inkomst definieras på olika sätt är däremot omotiverat. Det är principiellt rimligt och begripligt för de försäkrade att ersättningar beräknas på samma inkomster som arbetsgivarna betalar socialavgifter på. Förslag läggs om ett gemensamt inkomst- begrepp för socialförsäkringarna där inkomstuppgifterna hämtas från samma källa. Ersättningsgrundande inkomster ska vara de inkomstslag som ligger till grund för inbetalning av arbetsgivarav- gift och egenavgift. Denna förändring förbättrar standardtryggheten eftersom ett inkomstbortfall ersätts på liknande sätt oavsett orsaken till bort- fallet. Utrymmet för bedömningar, som kan ge olika resultat i lik- nande fall, tas bort. Dessutom ökar förutsägbarheten och transpa- rensen i socialförsäkringarna. Det föreslagna gemensamma inkomstbegreppet kommer att ange vilka inkomster som beaktas vid beräkning inom arbetslös- hetsförsäkringen och vid det förenklade beräkningssätt som före- slås för socialförsäkringen. Det viktigaste syftet med att införa e-inkomst och gemensamt inkomstbegrepp i socialförsäkringarna är att öka träffsäkerheten, dvs. att försäkringarna så bra som möjligt ersätter det faktiska inkomstbortfallet. Det är ramtidens utformning, dvs. det antal månader med e-inkomst som läggs till grund för ersättningen, som bestämmer träffsäkerheten. Ramtiden bör vara utformad på samma sätt i socialförsäkring- arna. Det ökar överblickbarheten och gör det lättare för den för- säkrade att förutse sitt försäkringsskydd. Det finns inga bärande argument för särlösningar för vissa försäkringar. En rimlig avvägning är att ramtiden ska vara inom socialförsäkringarna, vilket överensstämmer med nuvarande ramtid i arbetslöshetsförsäkringen. Därigenom kommer ersättningen att på bästa sätt spegla de genomsnittliga inkomster den försäkrade hade före sjukdomen eller arbetslösheten. Det utjämnar variationer och ökar förutsägbarheten för den försäkrade. På så sätt förbättras också försäkringsskyddet för personer med säsongsarbete och tillfälliga anställningar. Risken minskar för att förändringar av inkomsten leder till under- eller överkompensation. Övervägande skäl talar emot att hoppa över vissa månader . Visserligen skulle en sådan modell kunna vara något mer förlåtande för personer som har tillfälligt låga eller höga inkomster. Men denna beräkningsmodell skulle göra inkomstunderlaget svårö- verskådligt och minska fördelarna med förutsägbarhet i försäkring- arna. Det behov som finns av att vid beräkningen av inkomstun- derlaget ta hänsyn till vissa situationer eller grupper får i stället lösas med särskilda undantags- eller skyddsregler. förslag om att använda tidigare faktiska inkomster i soci- alförsäkringarna skulle medföra skärpta kvalifikationsvillkor för rätt till försäkringsskydd. Detta i grunden omarbetade förslag om en övergång till att använda tidigare faktiska inkomster som underlag i socialförsäkringarna ändrar inte försäkringarnas syfte och funktion. Nya kvalifikationsvillkor som försämrar försäkrings- skyddet ska inte införas. Nuvarande grundprinciper för att fast- ställa när man omfattas av försäkringsskyddet ska gälla även i fram- tiden. De regler som finns för beräkning av inkomst för nytillträ- dande eller återinträdande på arbetsmarknaden ska behållas, liksom de olika skyddsregler som finns för särskilda situationer och grupper. Det innebär också att skyddet för ny- och återtillträdande i arbetslivet i arbetsskadeförsäkringen behålls enligt nuvarande regler. Inom arbetslöshetsförsäkringen föreslås att rätten till ersättning vid arbetslöshet enligt huvudregeln ska bygga på ett inkomstvill- kor. Arbetsvillkoret ska finnas kvar som alternativ. Det innebär att det inte heller i arbetslöshetsförsäkringen föreslås någon skärpning av kvalifikationsvillkoret. Förenklad beräkning och alternativ beräkning Slutbetänkandet innehåller detaljerade förslag angående omlägg- ningen till att använda tidigare faktiska inkomster för att beräkna ersättningar i socialförsäkringarna. De nya reglerna är utformade så att utfallet blir bättre eller lika bra jämfört med för de flesta försäkringsfall. Ersättningen ska i första hand beräknas på e-inkomstuppgifter från . Den försäkrade får vid ansökan om ersättning ett förval som visar det inkomstunderlag som beräknats med e-inkomst. Om beräkning enligt nuvarande regler ger ett mer förmånligt utfall ska dessa regler användas i stället. Införande i två steg Införandet bör göras i två etapper. En särskild införandekommiss- ion ska tillsättas för att leda genomförandet. I den första etappen förtydligas inkomstbegreppet i socialförsäk- ringen. Insamling av e-inkomst påbörjas. Reglerna om förenklad och alternativ beräkning införs. respektive arbetslöshetskassorna ges tillgång till e-inkomsterna som besluts- stöd och för effektivare kontroll. Insamlingen av e-inkomsten gör det möjligt att jämföra inkomstunderlaget enligt nuvarande regel- verk med underlaget från den förenklade beräkningen. När inkomstunderlaget omfattar används e-inkomst och tidigare faktiska inkomster enligt föreslagna regeländringar för att förbättra standardtryggheten för de grupper för vilka nuvarande regler fungerar mindre väl. Den beräknade ersättningsgrundande inkomsten ska göras till- gänglig för den försäkrade. Med hjälp av dessa uppgifter kan den försäkrade ta reda på vilken ersättning från de allmänna socialför- säkringarna som skulle utbetalas vid ett försäkringsfall. Det är givetvis också önskvärt att den försäkrade ska kunna få reda på vilka ersättningar som kan utbetalas från kompletterande försäkringar. När e-inkomsten använts ska införandekom- missionen lämna sin bedömning till regeringen om när etapp två ska påbörjas (kontrollstation). I etapp två omfattas alla försäkrade med anställning av reglerna om förenklad beräkning av EGI. ska leda införandet av systemet med e- inkomst och övergången till att använda tidigare faktiska inkomster i socialförsäkringarna. Kommissionen bör bestå av representanter för berörda myndigheter, arbetslöshetskassor och parterna på arbetsmarknaden. Ett särskilt sekretariat ska inrättas i kommis- sionen. Kommissionen ska bistå i arbetet med information och rådgivning till arbetsgivare och allmänheten vid införandet av e-inkomst. Den ska tillsammans med berörda följa upp och utvär- dera hur arbetsgivarnas uppgiftslämnarbörda påverkas vid omställ- ningen och efter hand i normal verksamhet. Kommissionen ska ta initiativ till förbättringar som kan underlätta insamlingen av e- inkomster. ska vidare bevaka att registerhållning och användning av e-inkomster omgärdas av nödvändiga säkerhets- regler och rutiner. Den ska särskilt följa upp integritetsskyddet i verksamheten. Kommissionen ska bistå och arbetslöshets- kassorna med information till de försäkrade vid övergången till att använda tidigare faktiska inkomster i socialförsäkringarna. Den ska uppdra till lämpliga utförare att följa upp och utvärdera effekterna av övergången. ska regelbundet rapportera till rege- ringen om hur arbetet fortskrider. Vidare ska kommissionen lämna sin bedömning till regeringen av när etapp två ska påbörjas. Ersättningsgrundande inkomst i sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och föräldraförsäkringen I etapp ett införs en förenklad beräkning av SGI som komplement till nuvarande regelverk. Den förenklade beräkningen ska kunna ske automatiskt och anges som förval vid ansökan. Om personens aktuella inkomst är högre anger personen den i stället vilket bety- der att ersättningen prövas enligt nuvarande regler. Ersättning ska således alltid utgå enligt den beräkningsmetod som är mest för- månlig för den enskilde. När ersättningen baseras på aktuell inkomst enligt nuvarande regelverk ska personen vara beredd att styrka sin aktuella inkomstuppgift på samma sätt som . Det innebär avsevärda förbättringar av standardtryggheten för de stora och växande grupper på arbetsmarknaden som, trots att de betalar avgifter till sjukförsäkringen, inte får ett rimligt ekonomiskt skydd vid sjukdom. Det gäller visstidsanställda och s.k. kombinatö- rer. Kommittén lämnar även förslag som ger ökad trygghet för den som startar eget aktiebolag och den som avslutar studier med studiemedel. Faktorn 0,97 som reducerar SGI:n när sjukpenningen fastställs infördes i avvaktan på en övergång till historiska inkomstuppgifter. När ersättningen beräknas utifrån huvudregeln, dvs. baseras på e- inkomstunderlaget, som består av tidigare faktiska inkomstuppgifter, är reduktionen inte nödvändig och ska därför tas bort. När skyddsregeln tillämpas och SGI:n beräknas med nuvarande regler ska faktorn 0,97 fortsätta att användas. Inkomsten baseras i dessa fall på en prognos för de framtida inkomsterna och därmed bör de justeras på samma sätt som . Ietapp två ska ersättningarna i sjuk-, arbetsskade- och föräld- raförsäkringen med få undantag baseras på en förenklad beräkning av ersättningsgrundande inkomst, där den förenklade beräkningen av SGI har anpassats för att hantera alla de situationer som täcks av bestämmelser om SGI-skydd. Om ersättningen med användning av den förenklade beräkningen blir för låg i förhållande till inkomstbortfallet, kan ersättningen beräknas enligt nuvarande regler. Den kvalifikationstid som finns i föräldraförsäkringen anpassas till ersättningsgrundande inkomst baserad på faktiska tidigare inkomster. Ersättningsgrundande inkomst i arbetslöshetsförsäkringen Det nya och i grunden omarbetade förslaget till övergång till tidi- gare faktiska inkomster innebär att arbetslöshetsförsäkringens grundläggande funktion behålls. Försäkringen täcker samma grup- per, kvalifikationsvillkoren behålls och ersättningarna ändras inte. I etapp ett används e-inkomst som beslutsstöd och för kontroll inom arbetslöshetskassorna. Ersättningsgrundande inkomst base- rad på e-inkomst används för en förenklad beräkning av ersätt- ningen för arbetslösa som haft ett anställningskontrakt med över- enskommen arbetstid ersättningen beräknas på. För arbetslösa med mer komplicerade inkomst- och arbetstidsförhål- landen före arbetslösheten, framför allt för timanställda, behålls nuvarande beräkningsregler. Transparensen ökar genom att den arbetslöse själv kan jämföra den ersättningsgrundande inkomsten enligt e-inkomsten med arbetslöshetskassans beräkning. I denna etapp kan det undersökas i vilket omfattning träffsäker- heten förbättras när det gäller ersättningsgrundande inkomst som beräknas på grundval av registrerade e-inkomster jämfört med beräkningen enligt nuvarande regler. I etapp två ersätts nuvarande regler för att fastställa normalar- betstid. Ett kvalifikationsvillkor som enligt huvudregeln baseras på tidigare faktiska inkomster införs. E-inkomsten används för att beräkna ersättningsgrundande inkomst. Uppgifterna om arbetstid är ofta svåra att beräkna för arbetsgi- varna och medför en stor uppgiftslämnarbörda. Trots att uppgif- terna ofta måste kompletteras är riskerna stora att ersättningen baseras på felaktiga uppgifter. Arbetstidsuppgifterna är svåra att kontrollera. Det leder till brister i träffsäkerheten. En övergång till att använda tidigare faktiska inkomster i kvali- fikationsvillkoret ökar träffsäkerheten och förutsägbarheten för de flesta arbetslösa. Det nya kvalifikationsvillkoret innebär att rätt till ersättning har en arbetslös som haft inkomster på en viss nivå. Kommittén har inte tagit ställ- ning till vilken nivå som kan gälla men gör bedömningen att av prisbasbeloppet (för ) skulle innebära att huvuddelen av dem som uppfyller ett arbetsvillkor även skulle uppfylla inkomstvillkoret. Om inkomst- villkoret inte uppfylls, kan arbetsgivarintyg lämnas för att styrka arbetsvillkoret. Del 2: En långsiktigt hållbar sjukförsäkring