sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — Våra förslag innebär endast marginella kostnadsökningar för övriga berörda statliga förvaltningsmyndigheter och för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Merkostnaderna kan finan- sieras inom ramen för befintliga anslag. Även för landsting och kommuner innebär våra förslag endast mindre kostnadsökningar, som ryms inom befintliga anslag. För partier, ledamöter och ersättare för ledamöter på regional och lokal nivå samt för sidoorganisationer innebär förslagen en viss ökad administrativ börda. Några administrativa kostnader av betydelse uppkommer inte till följd av förslagen för andra enskilda, t.ex. företag som partier och sidoorganisationer har bestämmande inflytande över. 19.4.1Problemet och vad som uppnås Den allmänna debatten och rekommendationer på europeisk nivå I direktiven till kommittén anges följande (dir. 2014:90 s. 4): I den allmänna debatten har det förekommit kritik mot att det i inte funnits någon särskild lagstiftning om offentlig redovisning av hur partier finansierar sin verksamhet och hur valkandi- daterna finansierar sina personvalskampanjer. Väljarnas möjligheter att bilda sig en uppfattning om vilka intressegrupperingar som står nära eller som lämnar ekonomiskt stöd till ett visst parti samt riskerna för att ekonomiska band mellan partier och utomstående kan skapa dolda lojaliteter är några av de frågor som har diskuterats. Det har också uppmärksammats att det ibland kan vara svårt för en enskild att avgöra om t.ex. deltagandet i ett lotteri eller ett medlemskap i en arbetstagar- eller arbetsgivarorganisation innebär att den enskilde i praktiken stöder ett visst parti ekonomiskt. Diskussionen i den senare delen har även gällt frågan om den enskilde bör ha möjlighet att ta ställning till om han eller hon vill att medlemsavgiften ska få användas på det sättet. Behovet av ökad insyn i finansiering av partier har också uppmärk- sammats på bl.a. europeisk nivå. beslutade att anta en rekommendation (Rec[2003]4) om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer. i en rapport sju rekommendationer till om åtgärder som bör vidtas för att skapa ökad insyn i de politiska partiernas och valkandidaternas finansiering. Enligt Greco uppfyllde det då gällande svenska systemet i form av bl.a. en frivillig överens- kommelse mellan de dåvarande sju riksdagspartierna inte rekommendation. I uppföljningsrapporter efter det att lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, infördes, varav den senaste , bedömde Greco att på ett tillfredsställande sätt hade uppfyllt tre av de sju rekommendationerna och del- vis hade uppfyllt de övriga fyra. Greco anförde att den svenska lagstiftningen fortfarande avviker från rekommendationerna i följande avseenden. Redovisningsskyldigheten enligt insynslagen avser endast intäkter samt omfattar endast partiernas verksamhet på central nivå. Skyldigheten bör även avse utgifter, tillgångar och skulder och omfatta verksamhet på regional och lokal nivå. Partier- nas årsredovisning bör offentliggöras och inte endast, så som enligt den svenska lagstiftningen, partiernas intäktsredovisningar. bör införa ett generellt förbud mot anonyma bidrag. Ett sådant förbud finns ännu inte i , även om partierna är skyldiga att redovisa om de har mottagit sådana bidrag och partier som mottar sådana bidrag inte har rätt till statligt partistöd. När det gäller skyldigheten att låta revisor granska intäktsredovisningen bör denna skyldighet gälla alla partier som har mottagit bidrag över en viss beloppsgräns (se vidare om Grecos rekommendationer och uppföljningsrapporter i avsnitt 4.2). I direktiven till kommittén anges att det ingår i kommitténs uppdrag att redovisa hur kommitténs förslag förhåller sig till Grecos rekommendationer till (dir 2014:90 s. 17), se avsnitt 15.4. Insynslagen och behovet av att utreda vissa frågor ytterligare Insynslagen beslutades av . I departements- promemorian som föregick lagen föreslogs att även partier som deltar eller har deltagit i val till eller kom- munfullmäktige skulle vara skyldiga att redovisa sina intäkter för offentliggörande och att redovisningsskyldigheten skulle omfatta partiorganisationen på samtliga nivåer, dvs. även på regional och I linje med detta föreslogs också att partiernas redovis- ningsskyldighet även skulle omfatta personvalskampanjer för val- kandidater som blir valda till ledamöter eller ersättare för ledamöter i eller kommunfullmäktige. Vidare gjordes bedömningen att det inte borde införas något förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag. (Ds 2013:31 s. 89– 91 samt 95 och96). Remissutfallet i frågorna var blandat och delvis negativt. Flera remissinstanser förde fram starkt kritiska synpunkter och invänd- ningar av framför allt praktiskt, men även principiellt, slag. I lag- stiftningsärendet om införandet av insynslagen beslutade rege- ringen därför att inte gå vidare med departementspromemorians förslag om intäktsredovisning på regional och lokal nivå. Rege- ringen instämde också i remissinstansernas bedömning att anonyma bidrag i princip inte borde vara tillåtna. Mot denna bakgrund bedömde regeringen, i likhet med vad flera av remissinstanserna ansett, att frågorna om intäktsredovisning på regional och lokal nivå och om ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag borde utredas vidare. Regeringen anförde att en sådan översyn borde ha en bred politisk förankring och aviserade därför i propositionen sin avsikt att tillsätta en parlamen- tariskt sammansatt kommitté för att utreda bl.a. dessa frågor (prop. 2013/14:70 s. 36–39, 45–47 och 55–57). I lagstiftningsärendet uttalade Lagrådet att såväl begränsningen till partiernas politiska verksamhet som avgränsningen till person- valskampanjer framstod som diskutabel. I propositionen stod rege- ringen fast vid de valda lösningarna, men anförde att det däremot kunde vara lämpligt att frågan om huruvida lagens tillämpnings- område borde utvidgas till all verksamhet som ett parti bedriver, exempelvis för att skapa politisk goodwill eller markera en politisk profil, tas upp och övervägas av den aviserade parlamentariskt sam- mansatta kommittén. Regeringen konstaterade också att en redo- visningsskyldighet för valkandidater som inte är begränsad till att avse enbart personvalskampanjer är intressant ur ett insynspers- pektiv och aviserade därför sin avsikt att låta även den frågan ingå i uppdraget till den parlamentariskt sammansatta kommittén. Där- utöver anförde regeringen, vilket också Lagrådet förordat, att den parlamentariskt sammansatta kommittén även borde uppmärk- samma frågan om införandet av en redovisningsskyldighet för sär- skilda insamlingsorganisationer av sådant slag som förekommer i andra länder och som kan bildas för att samla in pengar till ett parti och dess kandidater utan att partiet har något bestämmande in- flytande över organisationen. 2013/14:70 s. 34, 52 och 138– 140.) I detta avsnitt beskriver vi de alternativa lösningar som vi har övervägt med hänsyn till vårt uppdrag enligt kommittédirektiven. I samband med redogörelsen för alternativen hänvisar vi till de avsnitt i betänkandet där de diskuteras. En jämförelse av konse- kvenserna av vårt förslag och dessa alternativa lösningar återfinns i de följande avsnitten rörande konsekvenser för olika aktörer och grupper. En redovisningsskyldighet på regional och lokal nivå Ett alternativ till vårt förslag skulle vara att inte utöka redovisnings- skyldigheten till regional och lokal nivå eller till sidoorganisationer. I så fall skulle redovisningsskyldigheten även fortsatt gälla endast partier som deltar i val till eller , såvitt avser deras verksamhet på central nivå. I avsnitt 10.2.1 redovisar vi närmare våra överväganden och bedömning rörande detta alternativ. Ett annat alternativ skulle vara att utöka redovisningsskyldig- heten, men inte på det sätt som vi föreslår. Exempelvis skulle redo- visningsskyldigheten på regional och lokal nivå kunna omfatta endast de partier som har mandat eller har fått en viss andel av rösterna i de aktuella politiska församlingarna. I avsnitt 10.2.2 diskuterar vi dessa alternativ och redovisar våra ståndpunkter rörande dem. Vidare skulle begränsningen till de ledamöter och ersättare för ledamöter som utsetts på grund av sitt personliga röstetal kunna behållas. Detta skulle innebära en begränsning av antalet ledamöter och ersättare som kommer att omfattas av lag- stiftningen. Våra skäl för att ta bort denna begränsning redovisas i avsnitt 10.2.3. Sidoorganisationerna skulle vidare kunna lämnas Detta alternativ diskuteras i avsnitt 10.2.4. Slutligen har vi övervägt om redovisningsskyldig- heten ska utvidgas till att omfatta även s.k. särskilda insamlings- organisationer. Vi redogör i kapitel 11 för skälen för vår bedöm- ning att en sådan utvidgning inte bör göras. Alternativet till vårt förslag att varje ideell förening, ledamot och ersättare för ledamot ska lämna intäktsredovisning avseende sin verksamhet, skulle vara att ålägga partier att lämna redovisning samlat för hela sin verksamhet. Detta skulle innebära att en intäkts- redovisning skulle ges in till myndigheten som mest från varje parti. Alla ideella föreningar, ledamöter och ersättare inom ett parti skulle i stället lämna motsvarande uppgifter om sina intäkter till partiets riksorganisation, som skulle sammanställa och redovisa upp- gifterna till myndigheten. Våra skäl för att inte föreslå denna lös- ning framgår av avsnitten 10.2.5 och 10.2.6. När det gäller vårt förslag rörande undantag från skyldigheten att lämna intäktsredovisning, skulle ett alternativ till det vara att behålla anmälningsskyldigheten för dem som omfattas av redovis- ningsskyldigheten men som ett visst år, på grund av låga intäkter, inte behöver ge in någon intäktsredovisning. Vidare skulle ett alter- nativ vara att, som , endast offentligt stöd ska dras av vid bedömningen av om intäkterna är så stora att intäktsredovisning ska lämnas. Enligt vårt förslag ska vid bedömningen inte heller medlemsavgifter eller bidrag från ideella föreningar inom partiet räknas med. Vilka intäkter som ska räknas med får betydelse för hur många som kommer att vara skyldiga att lämna intäktsredo- visning. Gränsvärdet för skulle också kunna sättas lägre för vissa redovisningsskyldiga, t.ex. för ideella föreningar på regional och lokal nivå samt ledamöter och ersättare. Dessa alternativ diskuterar vi i avsnitt 10.2.7. Ett förbud mot anonyma bidrag Ett alternativ till vårt förslag att införa ett förbud mot anonyma bidrag skulle vara att inte införa ett sådant förbud utan låta den nu- varande ordningen bestå. Det skulle då även fortsatt vara en förut- sättning för rätt till statligt partistöd att partiet och dess ledamöter och ersättare för ledamöter inte har tagit emot anonyma bidrag. avsnitt 12.2.1 redovisar vi skälen för vårt förslag att införa ett förbud. I avsnitt 14.4 redogör vi för varför vi föreslår att det inte längre ska vara en förutsättning för rätt till statligt partistöd att anonyma bidrag inte har tagits emot. Ett annat alternativ skulle vara att införa ett förbud mot anonyma bidrag utan beloppsgräns eller med en lägre eller högre beloppsgräns. Vad som ska avses med ett anonymt bidrag skulle också kunna avgränsas på annat sätt. I avsnitt 12.2.1 och 12.2.2 och 12.2.3 diskuteras dessa alternativa lösningar. Vidare skulle olika alternativa lösningar kunna tänkas i fråga om hanteringen av anonyma bidrag som lämnas trots förbudet. När- mast skulle sådana alternativ kunna innebära ett åliggande att betala ett belopp motvarande det i strid med förbudet mottagna bidraget till något specificerat eller ospecificerat oberoende ändamål. Sådana alternativa lösningar diskuteras i avsnitt 12.3. Vad en intäktsredovisning ska innehålla Vi föreslår att bestämmelserna om vad en intäktsredovisning ska innehålla i princip ska vara desamma för alla redovisningsskyldiga. Ett alternativ till detta skulle vara att bestämmelserna skulle skilja sig åt för olika kategorier redovisningsskyldiga. Ett lägre gräns- värde för redovisning av bidragsgivares identitet skulle t.ex. kunna gälla för ideella föreningar på regional och lokal nivå samt leda- möter och ersättare, något som diskuteras i avsnitt 13.2. Vi föreslår vissa förändringar i fråga om vad en intäktsredovis- ning ska innehålla. Det rör sig främst om ändringar med huvud- sakligt syfte att förtydliga och förenkla, vilket framgår av skälen till våra förslag som redovisas i kapitel 13.3–13.8. Alternativ till våra förslag skulle vara att inte göra dessa ändringar rörande intäktsredo- visningars innehåll. Ett exempel är att avgränsningen till person- valskampanjer, när det gäller de intäkter som ledamöter och ersättare ska redovisa, alternativt skulle kunna behållas. I avsnitt 13.3 redovisar vi skälen för vårt förslag i denna del. Vidare skulle ett alternativ till vårt förslag vara att inte ålägga landsting och kommuner att göra uppgifter om utbetalt partistöd tillgängliga för allmänheten på sina webbplatser. Skälen för vårt förslag i detta avseende framgår av avsnitt 13.5.2. Ingivande och offentliggörande av intäktsredovisningar samt tillsyn och sanktioner I avsnitt 14.2.1 diskuterar vi om länsstyrelserna är ett möjligt alter- nativ till Kammarkollegiet när det gäller vilken myndighet som ska ta emot och offentliggöra intäktsredovisningar från aktörer på regional och lokal nivå samt utöva tillsyn över att bestämmelserna i insynslagstiftningen följs av dessa aktörer. Ett alternativ till vårt förslag att alla intäktsredovisningar ska ges in till Kammarkollegiet skulle vidare vara att vissa intäktsredovis- ningar ska ges in till ett landsting eller en kommun, eventuellt för vidarebefordran till Kammarkollegiet. Detta alternativ och skälen för vårt förslag behandlas också i nämnda avsnitt. I avsnitt 14.3 redovisar vi skälen för våra förslag såvitt avser sanktioner vid överträdelse av bestämmelserna om intäktsredovis- ning och förbud mot anonyma bidrag. Andra sätt att utforma sanktionerna än det vi valt, vilket ligger nära den nuvarande ut- formningen enligt insynslagen, är tänkbara. I avsnittet diskuterar vi bl.a. alternativen att flera förseningsavgifter skulle kunna tas ut och att sanktionsavgifterna skulle vara beloppsmässigt enhetliga i stället för differentierade för olika kategorier redovisningsskyldiga . Ökat inflytande för medlemmar i organisationer på arbetsmarknaden Särskilda regler skulle, som ett alternativ till vad vi föreslår, kunna införas om insyn och krav på samtycke från enskilda medlemmar när det gäller ekonomiskt stöd som organisationer på arbetsmark- naden lämnar till partier eller valkandidater. Skälen för vår bedöm- ning att sådana regler inte bör införas framgår av avsnitt 16.3. Information till deltagare i lotterier En skyldighet för partier, som bedriver lotteriverksamhet där intäkterna tillfaller partiet, att informera deltagarna i lotteriet om att intäkterna används på detta sätt skulle kunna införas i lagen. Anledningen till att vi inte föreslår detta redovisas i avsnitt 17.3.1. Vidare skulle särskilda regler för att förhindra att lotteriverk- samhet används för att kringgå bestämmelser i insynslagen kunna införas, något som vi med hänvisning till de skäl som anförs i avsnitt 17.3.2 inte föreslår. 19.4.3Vilka som berörs av regleringen Kommitténs förslag berör i hög grad Kammarkollegiet, som liksom ska ta emot och offentliggöra intäktsredovisningar samt utöva tillsyn över insynslagen och besluta om sanktioner. Fler kommer enligt vårt förslag att omfattas av redovisningsskyldigheten och även om alla de som omfattas inte kommer att vara skyldiga att ge in intäktsredovisning kommer antalet intäktsredovisningar sannolikt att bli betydligt fler än . Antalet överklaganden av Kammarkollegiets beslut om föreläggan- den och sanktionsavgifter enligt insynslagstiftningen kan komma att öka på grund av våra förslag om en utökad krets redovisnings- skyldiga och om ett förbud mot anonyma bidrag. De allmänna förvaltningsdomstolarna kan därmed beröras av våra förslag. , länsstyrelserna och kan också beröras av våra förslag genom att dessa myndigheter kan komma att behöva lämna vissa uppgifter till Kammarkollegiet. Kammarkollegiets handläggning enligt insynslagstiftningen är vidare underkastad ombudsmäns (JO) och Justitie- kanslerns (JK) tillsyn. Dessa myndigheter kan därför också komma att beröras av våra förslag. Landsting och kommuner berörs av kommitténs förslag eftersom de ska åläggas att göra uppgifter om utbetalat kommunalt partistöd tillgängliga för allmänheten på sina webbplatser. Samtliga 30 lands- ting eller regioner och 290 kommuner betalar ut sådant stöd (se avsnitt 5.7.3) och berörs därför av denna reglering. De berörs också av vårt förslag till en reglering innebärande att vissa intäkts- redovisningar ska lämnas in till det landsting eller den kommun inom vilken den redovisningsskyldige är verksam, och av lands- tinget eller kommunen vidarebefordras till Kammarkollegiet. Enligt vårt förslag ska inte bara partier som deltar i val till riks- dagen eller omfattas av redovisningsskyldig- heten utan även partier som deltar i val till eller kommunfullmäktige. Alla dessa partiers sidoorganisationer ska också omfattas. Vidare ska inte bara verksamhet på central nivå omfattas utan verksamhet på alla nivåer. Varje ideell förening inom ett sådant parti eller en sådan sido- organisation blir skyldig att lämna intäktsredovisning om föreningens intäkter överstiger ett halvt (0,5) prisbasbelopp (för ) med avräkning för visst offentligt stöd, medlemsavgifter och bidrag från andra före- ningar inom partiet. En ideell förening på central nivå inom ett parti som har mandat i eller eller inom ett sådant partis sidoorganisation ska emellertid lämna intäktsredovis- ning oavsett hur stora intäkter föreningen har haft. Samt- liga ideella föreningar inom dessa partier omfattas också av för- budet mot att ta emot anonyma bidrag överstigande ett visst belopp. Antalet ideella föreningar inom riksdagspartierna och Feminist- iskt initiativ samt inom deras sidoorganisationer är, enligt en beräk- ning utifrån partiernas egna uppgifter, sammanlagt cirka 8 100 (se avsnitt 7.4.2). Partier som endast har mandat i landstings- och/eller kommunfullmäktige är till antalet cirka 200 (se avsnitten 7.5.1 och Övriga partier, dvs. partier som deltar i val till , landstingsfullmäkltige, kommunfullmäktige eller Europaparlamen- tet utan att få mandat, och som därmed är redovisningsskyldiga endast avseende valåret, kan uppskattas till cirka 150. Vid denna uppskattning utgår vi ifrån att ungefär lika många kommer att anmäla sitt deltagande i val som de som beställt valsedlar i tidigare val. Vi bedömer det som osannolikt att fler än några hundra partier kommer att anmäla sitt deltagande i val till de aktuella politiska för- samlingarna utöver de partier som i valen får mandat. Vissa övriga partier bedriver verksamhet genom flera ideella föreningar. Pirat- partiet kan nämnas som exempel. Ideella föreningar, utöver huvud- föreningen, inom dessa partier kan uppskattas till sammanlagt några hundra. Uppemot 10 000 juridiska personer kommer alltså att omfattas av skyldigheten att ge in intäktsredovisning, i de flesta fall under förutsättning att deras intäkter under redovisnings- perioden överstiger ett halvt prisbasbelopp. Antalet kommer sannolikt vara ungefär detsamma under valår som eftersom de som kommer att delta i val utan att få mandat, och därmed vara redovisningsskyldiga endast avseende valåret, som nämnts kan uppskattas till endast ett par hundra. Ledamöter och ersättare för ledamöter Alla ledamöter och ersättare för ledamöter av , lands- tingsfullmäktige, kommunfullmäktige och ska enligt vårt förslag lämna intäktsredovisning om deras intäkter understiger ett halvt (0,5) prisbas- belopp (för ). De omfattas också av förbudet mot att ta emot anonyma bidrag överstigande ett visst belopp. Ledamöter och ersättare för ledamöter av de nu nämnda poli- tiska församlingarna är till antalet totalt cirka 25 000 (se avsnitt 7.3.1). Valkandidater till , , kommunfull- mäktige och är på grund av insynslagens bestämmelser skyldiga att hålla reda på sina intäkter och bidrags- De ska ju, om de efter valet utses till ledamot eller ersättare, lämna intäktsredovisning avseende tiden som valkandidat förutsatt att intäkterna överstiger ett halvt (0,5) prisbasbelopp (för ). De omfattas också av förbudet mot att ta emot anonyma bidrag överstigande ett visst belopp. Antalet personer som i valet stod som kandidater på tryckta valsedlar var till 5 901 personer, till 12 525, till kommunfullmäktige 52 116 och till 372. Totalt uppgick antalet alltså till cirka 70 000, av vilka cirka 25 000 efter valet utsågs till ledamöter eller ersättare för ledamöter och cirka 45 000 inte gjorde det (se avsnitt 7.3.1). Antalet ideella föreningar på central nivå inom partier som har mandat i eller och inom dessa partiers sidoorganisationer kan uppskattas till cirka 35. Dessa föreningar kommer att vara skyldiga att lämna intäktsredo- visning oavsett hur stora intäkter föreningen har haft. Uppemot 35 000 juridiska och fysiska personer kommer att omfattas av skyldigheten att lämna intäktsredovisning om deras intäkter överstiger ett halvt (0,5) pris- basbelopp (för ). Ytterligare 45 000 kommer att omfattas av skyldigheten att hålla reda på intäkter eftersom de senare kan komma att bli skyldiga att lämna intäktsredovisning. Samtliga nu nämnda juridiska och fysiska personer kommer också att omfattas av förbudet mot att ta emot anonyma bidrag. Om man utgår ifrån intervjusvaren är det inte många av de regionala och lokala partierna, och de ideella föreningarna på regional och lokal nivå inom partier och sidoorganisationer, som har så stora årliga intäkter att de kommer att behöva lämna intäktsredovisning. Detsamma gäller ledamöter och ersättare för ledamöter. Hur många intäktsredovisningar det kommer att röra sig om är osäkert men vi gör den grova uppskattningen att det kommer att vara i genomsnitt cirka 1 000. Som jämförelse kan nämnas att gavs till Kammarkollegiet in 22 intäktsredovisningar och sex anmälningar. gavs nio intäktsredovisningar in. Kommitténs förslag berör också allmänheten på så sätt att allmän- heten ges ökad insyn i finansieringen av partier, ledamöter och ersättare på regional och lokal nivå samt i finansieringen av partiers sidoorganisationer. Vidare berör förslaget de enskilda som ger bidrag till ett parti, en sidoorganisation, ledamot, ersättare eller valkandidat överstigande ett halvt (0,5) prisbasbelopp (för ). Konsekvensanalysen såvitt avser Kammarkollegiet har gjorts efter samråd med den enhet vid kollegiet som hanterar intäktsredovis- ningar. Det är naturligtvis svårt att ha en bestämd uppfattning om vilket resursbehov som kommitténs förslag kommer att medföra för Kammarkollegiets del. Vi utgår, i enlighet med vad som framgått i det föregående avsnittet, från ett antagande om att förslagen resul- terar i cirka 1 000 ytterligare intäktsredovisningar . Antalet ytterligare intäktsredovisningar kan i verkligheten, som också framhållits i det föregående, bli både fler och färre. När det gäller utformningen av ett IT-stöd, inklusive funktioner på Kam- markollegiets webbplats, har vi utgått från att dessa system bör ha en kapacitet att ta emot upp emot 5 000 intäktsredovisningar. Även om det inte är sannolikt att det kommer att komma in så många redovisningar ett visst år kan det vara lämpligt att bygga ett system som klarar av ett större antal redovisningar än det antal som upp- skattas komma in, särskilt med hänsyn till den osäkerhet som finns gällande detta. Dessutom är, enligt uppgift från Kammarkollegiet, kostnaderna för att anpassa systemen för 5 000 redovisningar inte mycket högre än om de byggs för att hantera 1 000 redovisningar. Kammarkollegiet kommer, om kommitténs förslag blir verklig- het, utöver egen personal också att behöva använda externa tjänster.