sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — En återgångsplan bör normalt utformas så att den målsatta nivån för sparandet nås när konjunkturen är i balans. När ekonomin är i en högkonjunktur bör det strukturella sparandet ligga över målnivån på samma sätt som det bör ligga under mål- nivån i en lågkonjunktur. En målavvikelse bör i ett normalt kon- junkturläge, som en tumregel, minska i samma takt som vanligtvis sker i avsaknad av aktiva politiska beslut, men mer i bra tider och mindre i dåliga tider. Om skulden till följd av systematiska avvikelser från överskotts- målet skulle hamna utanför skuldankarets toleransmarginaler är det rimligt att detta får betydelse för bedömningen av återgångstakten vid en avvikelse från överskottsmålet. Ett finanspolitiskt råd med fokus på det finanspolitiska ramverket ska i sin instruktion uttryckligen få till upp- gift att bedöma om det föreligger en avvikelse från överskotts- målet. Rådet ska även bedöma om en eventuell avvikelse är motive- rad, och i vilken takt en återgång bör genomföras. Bedömningen av måluppfyllelsen ska redovisas i Finanspolitiska rådets årliga rap- port. bör tydligare än fokusera sin analys på hur finanspolitiken förhåller sig till det finanspolitiska ram- verket. Rådet utgör en central del i den skärpta uppföljningen av överskottsmålet, och avsikten är att förskjuta tyngdpunkten i rådets arbete, utan att för den skull begränsa rådets mandat i för- hållande till dagens uppgifter. Även årliga utfrågning med anledning av Finanspolitiska rådets rapport bör därmed i ökad utsträckning fokuseras på de finanspolitiska målen och ramverket. Ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska sparandet för att utvärdera om överskottsmålet nåtts För att i efterhand utvärdera om överskottsmålet uppnåtts och för att upptäcka systematiska avvikelser ska ett bakåtblickande genom- snitt av det faktiska finansiella sparandet användas. Ackumulerade avvikelser i det finansiella sparandet som leder till oönskade skuld- nivåer kan motivera att målnivån för sparandet justeras vid nästa översyn av överskottsmålet. Med det skuldankare som kommittén föreslår blir det tydligt vilken nivå på skulden som eftersträvas. Den bakåtblickande indikatorn redovisas i Årsredovisning för staten och blir därmed föremål för årliga gransk- ning. Ytterligare förslag för att stärka En analys av i ett internationellt perspektiv visar att rådet uppfyller merparten av de rekommendationer för oberoende och opartiskhet som internationella organisationer framför. På några punkter föreslår kommittén förändringar i syfte att ytterligare stärka rådet i dess roll att följa upp och utvärdera finanspolitiken och de finanspolitiska målen. I syfte att garantera rådets bredd och kompetens bör regeringen tillsätta en valberedning för val av rådsmedlemmar. För att samti- digt stärka rådets oberoende i förhållande till regeringen bör leda- möter i finansutskott ingå i en sådan valberedning. Rådet ges en instruktionsenlig uppgift att genomföra regel- bundna utvärderingar av regeringens prognoser över den ekono- miska utvecklingen, det offentliga sparandet, och de kostnadsredo- visningar för reformförslag som lämnas till . En extern utvärdering av Finanspolitiska rådets verksamhet bör göras ungefär och vara offentlig. Regeringen ska lämna en uppdaterad ramverksskrivelse till Regeringen ska lämna en uppdaterad ramverksskrivelse till riks- dagen där förändringar i ramverket och uppföljningen framgår. Ramverksskrivelsen (skr. 2010/11:79) innehåller gällande uppföljningsprinciper och behöver uppdateras när förändringar genomförs för att behålla och stärka sin status som den bedöm- ningsnorm mot vilken , , Riks- revisionen, och andra granskare följer upp finanspolitiken. Överskottsmålet ses över varannan mandatperiod Kommittén bedömer att ett beslutat överskottsmål ska gälla tills vidare men ses över varannan mandatperiod. Ett överskottsmål för det offentliga finansiella sparandet har inget egenvärde utan syftar till att uppnå mer övergripande mål för finanspolitiken, mål som är nära kopplade till skuld- och förmögenhetsnivåer. Ny information om demografin, skuldnivåer eller hur sparandet i olika delar av offentlig sektor utvecklas, kan ändra förutsättningarna jämfört med när gällande nivå på överskottsmålet fastställdes. Vi bedömer att en översyn av överskottsmålet bör genomföras i slutet av varannan mandatperiod för att ett eventuellt reviderat mål ska kunna träda i kraft efter ett ordinarie riksdagsval. För att motverka att det uppstår osäkerhet om vilken målnivå som gäller när tidpunkten för översyn närmar sig bör det fastslås att ett beslutat överskottsmål gäller tills vidare. Det är viktigt att under- stryka att en regelbunden översyn av överskottsmålet inte betyder att målnivån nödvändigtvis ändras lika ofta, utan bara att den på nytt analyseras på ett förutsägbart sätt. Att översynen av ramverket förankras brett bland riksdags- partierna är centralt för att värna ramverkets stabilitet och tro- värdighet. Om skulden vid en framtida översyn av överskottsmålet inte ut- vecklats i linje med skuldankaret kan det motivera att överskotts- målet ändras. I den bemärkelsen innebär skuldankaret att det blir tydligt vilken skuldnivå som eftersträvas med det valda överskotts- målet. Men i likhet med överskottsmålet kan bedömningen av önskvärd nivå på skulden komma att förändras till följd av att exempelvis den demografiska utvecklingen eller behovet av säker- hetsmarginaler ändras. Därför bör också skuldankarets nivå utvär- deras vid översynen varannan mandatperiod. Hantering av vissa förslag med budgetpåverkan i budgetprocess har en lång tradition av bred samsyn när det gäller det poli- tiska systemets grundläggande struktur och funktionssätt, inklu- sive de betydelsefulla regler som styr budgetprocessen. Att budget- propositionen bereds och beslutas som en helhet är viktigt för att upprätthålla syftet med rambeslutsprocessen. För att skapa ökad tydlighet kring hur vissa förslag med budget- påverkan ska hanteras i budgetprocess ställer sig kom- mittén bakom de principer som presenterades av (SOU 2013:73), men som inte blev föremål för bred politisk enighet. Principerna handlar om hur man i budgetprocess hanterar: (1) lagstiftning med budgetpåverkan, (2) budgetrelaterade tillkännagivanden till regeringen, och (3) förslag som väckts inom utanför den ordinarie budgetprocessen och som har en tydlig påverkan på statens budget. Vi föreslår också att regeringen inleder ett arbete för att genom lagstiftning reglera (1) ovan, och för att se över i vilken utsträckning även (2) och (3) kan regleras på detta sätt. Detta arbete ska avslutas . 1 Kommitténs uppdrag och arbete Regeringen beslutade att tillsätta en parlamen- tariskt sammansatt kommitté med uppdraget att se över över- skottsmålet för den offentliga sektorns finansiella sparande (dir. 2015:63).1 Utredningen har antagit namnet . se över vilken betydelse det finanspolitiska ramverket, i synner- het överskottsmålet, har haft för finanspolitikens hållbarhet, den svenska ekonomins utveckling samt för att har kunnat respektera reglerna inom EU:s stabilitets- och tillväxt- pakt, beakta de internationella erfarenheterna av olika slags mål för det finansiella sparandet och genomföra en komparativ analys av de finanspolitiska regelverken i olika länder. I synnerhet bör den utveckling som skett inom den förebyggande delen av stabili- tets- och tillväxtpakten beaktas, utreda hur en förändrad nivå på överskottsmålet förhåller sig till övriga delar av det finanspolitiska ramverket, analysera vilka konsekvenser olika saldomålnivåer får för de offentliga finanserna och svensk ekonomi, särskilt för möjlig- heterna att säkerställa en långsiktigt hållbar finanspolitik och för att kunna hantera framtida kraftiga konjunkturnedgångar, 1 Sedan övergången till det nya nationalräkenskapssystemet ENS2010 benämner det som tidigare kallades ”offentlig sektor” för ”offentlig förvaltning”. Kommittén har dock valt att i likhet med regeringen och använda beteckningen offentlig sektor. Se vidare nyckelbegrepp i bilaga 6. Kommitténs uppdrag och arbete bedöma om det finns anledning att ändra nivån på över- skottsmålet och i så fall föreslå en ny nivå, överväga om ramverket bör kompletteras med exempelvis ett tak för den offentliga skuldkvoten i syfte att säkerställa en håll- bar finanspolitik, överväga om en förändrad nivå på överskottsmålet bör föranleda en förstärkt uppföljning och utvärdering av finanspolitiken. Regeringen beslutade om ett tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2015:130). Tilläggsdirektivet innebar att kravet på delbetänkande utgick, med motiveringen att ge kommit- tén större möjlighet att ta ett helhetsgrepp om de olika frågorna. Kommittén ska redovisa uppdraget . Utredningsdirektiven finns i bilagorna 1 och 2 till betänkandet. Kommittén, som inledde sitt arbete , har samman- trätt . Arbetet har bedrivits i samråd med en expert- krets, som har beretts tillfälle att lämna synpunkter. Kommittén har hållit interna utfrågningar om de aktuella fråge- ställningarna med dåvarande riksrevisor , vice riks- bankschef och rådets dåvarande ordförande . Därutöver har kommittén hållit interna utfrågningar med företrädare för arbetsmarknadens parter (LO, , och ) och med en delegation från (). Den 5–besökte kommittén i och i , i syfte att ta del av dessa organisa- tioners aktuella arbete om finanspolitiska regler. Kommittén har beställt två underlagsrapporter. Den ena har ta- gits fram av och innehåller konsekvensberäk- ningar för olika alternativa saldomål (2016b). Den andra underlagsrapporten är skriven av och och handlar om hur uppföljningen av över- skottsmålet skulle kunna förstärkas (2016). Kommitténs uppdrag och arbete Efter detta inledande avsnitt följer i avsnitt 2 en beskrivning av dagens finanspolitiska ramverk, såväl det nationella som det ram- verk har att följa i egenskap av EU-medlem. Avsnitt 3 tar upp begreppet finanspolitisk hållbarhet och hur motiven till över- skottsmålet berör olika aspekter av hållbarhet. Därefter behandlar avsnitt 4 hur utvecklingen av ekonomi och offentliga fi- nanser sett ut sedan det finanspolitiska ramverket infördes . Centralt är frågan om vilken betydelse ramverket haft för utvecklingen. I avsnitt 5 redogörs för hur reformerats och en jämförelse görs av regelverken i tio länder. (En mer detaljerad genomgång av respektive lands regelverk finns i bilaga 4). Här diskuteras också vilka slutsatser som kan dras utifrån empirisk forskning om vad som utmärker effektiva finans- politiska regler. Avsnitt 6 tar upp frågan om hur ett ändrat över- skottsmål förhåller sig till övriga delar av ramverket. I avsnitt 7 analyseras konsekvenserna av olika nivåer på överskottsmålet för de offentliga finanserna och svensk ekonomi. I samma avsnitt tar kommittén ställning till vilken målnivå som bör gälla framöver. Hur skulden kan ges en mer framträdande plats i ramverket be- handlas i avsnitt 8 och i avsnitt 9 presenteras förslag som syftar till att förstärka uppföljningen av överskottsmålet. Avsnitt 10 tar upp frågan om formerna för en återkommande översyn av överskotts- målet. I avsnitt 11 behandlas hanteringen av vissa förslag med bud- getpåverkan i budgetprocess. Slutligen redovisas en konsekvensutredning av kommitténs förslag i enlighet med 14– 16 §§ kommittéförordningen i avsnitt 12. Bilaga 1 och 2 innehåller kommittédirektiven. Bilaga 3 innehåller den politiska överenskommelse om överskottsmålet som träffades . Bilaga 4 innehåller en redogörelse för de finans- politiska regelverken i tio länder. Bilaga 5 innehåller en schematisk illustration av och dess utveckling. I bilaga 6 för- nyckelbegrepp som används i betänkandet. 2 Det finanspolitiska ramverket finanspolitik regleras dels av ett nationellt finanspolitiskt ramverk, dels av ett ramverk på EU-nivå. Det nationella ramverket består av övergripande finanspolitiska mål och en stram och foku- serad statlig budgetprocess. De tre övergripande målen är över- skottsmålet för offentlig sektor, utgiftstaket för staten och ålders- pensionssystemet samt det kommunala balanskravet. Till ram- verket räknar vi också extern uppföljning och granskning av obero- ende finanspolitiska institutioner. på EU-nivå utgörs av stabilitets- och tillväxtpaktens regler om underskott och skuld, som i egenskap av EU-medlem är bunden av. I detta avsnitt beskrivs nuvarande ramverk på nationell nivå respektive EU-nivå. 2.1Det nationella finanspolitiska ramverket 2.1.1Överskottsmålet för offentlig sektor Överskottsmålet är formulerat som att det finansiella sparandet i offentlig sektor ska uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. fattar inga årliga beslut om över- skottsmålet utan det gäller tills vidare till dess ett nytt föreslås och beslutas. Senast fattade beslut om målet var 2007 då mål- nivån ändrades från av BNP över en konjunktur- cykel (prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220). Skälet till ändringen var att beslutat att sparandet i pre- miepensionssystemet inte längre skulle räknas till den offentliga sektorn i nationalräkenskaperna. Denna förändring minskade det offentliga sparandet med av BNP och överskotts- målet sänktes därför i motsvarande mån. Sänkningen av målnivån innebar således ingen reell förändring i finanspolitikens stramhet. Vilken nivå överskottsmålet ska ha regleras inte i budgetlagen. Lagen anger endast att regeringen ska lämna förslag till om ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (2 kap. 1 §, budgetlagen). Av lagkommentaren framgår att uttrycket över- skottsmål saknar normativ innebörd och benämningen utesluter därför inte att målet sätts på en nivå som innebär att de offentliga finanserna ska vara i t.ex. balans eller visa ett mindre underskott (prop. 2009/10:100, s. 89). Av lagkommentaren framgår också att målet ska avse den offentliga sektorn och inkludera staten, den kommunala sektorn och det offentliga ålderspensionssystemet. I motiveringen till lagregleringen står det att målet ska ha en sty- rande roll för finanspolitiken, och att det därför bör omfatta alla sektorer som kan påverka den offentliga sektorns långsiktiga håll- barhet. Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redovisa för riks- dagen hur överskottsmålet uppnås , och ska vid en bedömd målavvikelse redogöra för hur en återgång till målet ska ske (2 kap. 1a §). Därutöver ska regeringen säkerställa att den förda politiken utvärderas i förhållande till målet. En utför- ligare redogörelse för hur överskottsmålet utvärderas och följs upp finns i avsnitt 9. 2.1.2Utgiftstaket för staten och ålderspensionssystemet I budgetprocessens uppifrån och ned-perspektiv är utgiftstaket den övergripande restriktionen i termer av totala utgifter. Med utgifts- taket understryks behovet av prioriteringar mellan olika utgifter. Det medelfristiga perspektivet minskar risken för att tillfälligt höga inkomster (t.ex. på grund av en god konjunktur) används för att finansiera permanent högre utgifter. Enligt budgetlagen ska regeringen i budgetpropositionen lämna ett förslag till tak för statens utgifter (utgiftstak) som avser det tredje tillkommande året (2 kap. 2 §, budgetlagen). fast- ställer utgiftstaket. Då det förutsätts att utgiftstaket redan har be- slutats för det första och andra tillkommande året säkerställs där- med att det alltid finns ett treårigt perspektiv i budgetförslaget. Förslaget till utgiftstak ska användas vid beredningen av förslaget till statens budget och i genomförandet av den budgeterade verk- Om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak över- skrids är regeringen skyldig att vidta åtgärder som den har befo- genhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder (2 kap. 4 § budgetlagen). Vilka utgifter som utgiftstaket ska omfatta regleras inte i bud- getlagen. Samtliga utgiftstak som använts har dock i princip haft samma omfattning. Den praxis som etablerats är att de tak- begränsade utgifterna utgörs av statsbudgetens alla 27 utgifts- områden, förutom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., samt utgifterna i ålderspensionssystemet. Att statsskuldräntorna inte ingår under utgiftstaket har förklarats med att riksdag och regering endast i begränsad omfattning kan påverka dessa på kort sikt, samt att staten måste kunna fullgöra sina åtaganden även om det inträf- far ränte- eller valutakursjusteringar som påverkar sta- tens räntebetalningar. Utgiftstaket fastställs i nominella termer. Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgörs av budgeteringsmarginalen. Denna ska främst fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än beräk- nat på grund av konjunkturutvecklingen.1 Utgiftstaket ska enligt ramverksskrivelsen inte ses som ett utgiftsmål (skr. 2010/11:79, s. 29). Budgeteringsmarginalen kan emellertid stegvis tas i anspråk för utgiftsreformer och andra utgifter som inte är en följd av kon- junkturutvecklingen i takt med att behovet av en säkerhetsmarginal minskar. Det gäller under förutsättning att utgiftsförändringarna är förenliga med överskottsmålet. Utgångspunkten är att de utgiftstak har beslutat om inte ändras annat än för tekniska justeringar.2 Beslutade utgiftstak har dock i ett par fall ändrats av vid regeringsskiften 1Den riktlinje regeringen använder är att budgeteringsmarginalen bör vara av de takbegränsade utgifterna , för år t+1, minst 2 pro- cent för år t+2 och för t+3 . 2Från det att nivån på utgiftstaket fastställts i förväg, fram till dess att året har passerat, ska utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna vara densamma. Under en så sker emellertid normalt budgetmässiga förändringar av olika slag som förändrar de takbegränsade utgifterna, men som inte motsvaras av ett i sak förändrat offentligt åtagande. Omvänt kan förändringar genomföras som påverkar det offentliga åtagandet, men som av tekniska skäl inte påverkar de takbegränsade utgifterna. För att utgiftstaket ska behålla den ursprungliga finansiella begränsningen justeras beslutade tak- nivåer så att budgetförändringar av detta slag neutraliseras. Detta sker genom s.k. tekniska justeringar. (både uppåt och nedåt), och en därmed ändrad inriktning på bud- getpolitiken (se avsnitt 4.3.1). I avsnitt 6 redogörs närmare för sambandet mellan utgiftstaket och överskottsmålet. Varje enskild kommun och landsting ska enligt kommunallagen upprätta en budget där kostnaderna inte ska överskrida intäkterna (8 kap. 4 § kommunallagen). Det kommunala balanskravet är ett minimikrav. Kommunallagen ställer också krav på god ekonomisk hushållning, som är överordnat det kommunala balanskravet (8 kap. 1 § kommunallagen). Kravet på god ekonomisk hushållning innebär att varje kommun och landsting ansvarar för att ha en lång- siktigt hållbar ekonomi. Målet för god ekonomisk hushållning och därmed resultatnivån bör kunna skilja sig åt mellan enskilda kom- muner och landsting, bland annat med beaktande av deras ekono- miska utgångsläge och framtida förutsättningar. Ett vanligt mål är att resultatet ska uppgå till av kommunens totala skat- teintäkter och generella statsbidrag. Det kommunala balanskravet innebär således att enskilda kom- muner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Om resultatet ändå blir negativt måste detta kompenseras med överskott , om det inte föreligger synnerliga skäl. Då kan en kommun eller ett landsting besluta att inte återställa hela eller delar av ett negativt resultat. Det finns se- dan 2013 även en möjlighet för kommuner och landsting att an- vända sig av resultatutjämningsreserver. Dessa möjliggör att över- skott i goda tider används för att täcka underskott som uppstår till följd av lågkonjunktur. Det kommunala balanskravet understödjer enligt ramverksskri- velsen överskottsmålet, genom att välskötta finanser i kommuner och landsting bidrar till att överskottsmålet nås (skr. 2010/11:79, s. 29). I avsnitt 6 redogörs närmare för sambandet mellan balans- kravet och överskottsmålet. Den statliga budgetprocessen utgår från ett uppifrån- och nedper- spektiv där olika utgifter ställs mot varandra och prövas mot ett på förhand fastställt totalt ekonomiskt utrymme som ges av över- skottsmålet och utgiftstaket. Budgetprocessen kan indelas i tre faser som handlar om beredning, beslut och genomförande. Av dessa är ansvarig för beslutsfasen medan regeringen är ansvarig för beredning av budgetförslaget, respektive för genom- förandet av den beslutade verksamheten. Det går också att tala om en fjärde fas i budgetprocessen i form av utvärdering och kontroll av resultaten. Regeringen ska (senare vid valår) lämna en fullständig budgetproposition till . Endast om det finns synnerliga skäl får en proposition om statens in- komster eller utgifter för lämnas efter budget- propositionen (9 kap. 5 § tredje stycket riksdagsordningen). Denna begränsning är till för att minimera antalet budgetpåverkande för- slag som presenteras vid sidan av budgetförslaget och ska därmed säkerställa ett helhetsperspektiv. Överlämnandet av budgetpropo- sitionen är slutpunkten på regeringens beredning av budget- förslaget som pågått sedan årets början. ska regeringen lämna en ekonomisk vårpro- position med riktlinjer för den ekonomiska politiken och budget- politiken. I anslutning till budgetpropositionen och den ekono- miska vårpropositionen lämnar regeringen även propositioner med förslag till ändringar i innevarande års budget. beslutsordning för budgeten, rambeslutsprocessen, är indelad i två steg (12 kap. 18 § riksdagsordningen). I det första steget fastställer det samlade budgetutrymmet. Beslutet omfattar utgiftsramarna och beräkningen av inkomsterna på statens budget. I det första steget ingår också en beräkning av andra betal- ningar som påverkar statens lånebehov och beslut om budgetpoli- tiska mål. Beslutet i första steget sätter upp tydliga restriktioner för den fortsatta processen. Beslut om anslag eller andra utgifter i staten får inte fattas innan ett beslut om utgiftsram har fattats i rambeslutsprocessens första steg. är beredande utskott för det första steget i rambeslutsprocessen. I andra steget beslutas för vart och ett av de 27 utgiftsområdena (sammanlagt 27 beslut) de enskilda anslagen inom respektive ut- giftsområde. I beslutet i andra steget får ramen för respektive ut- giftsområde, som är beslutad i första steget, inte överskridas. Om- prioriteringar mellan anslagen inom utgiftsområdet kan dock göras. Rambeslutsprocessen innebär att man främjar ett helhetsper- spektiv i regeringens och oppositionspartiernas budgetpolitik. Be- slutsprocessen kännetecknas av att jämförbara budgetpolitiska paket ställs mot varandra, där varje riksdagspartis paket represen- terar en helhetssyn på budgetpolitiken. En sådan process innebär också att växlande majoriteter i beslut om enskilda budgetfrågor, som riskerar att försvaga statens budget, kan undvikas. Det innebär också att en minoritetsregering har förhållandevis goda möjligheter att få budgetpropositionens förslag godkända av . När budgetbehandling avslutats ska regeringen verk- ställa och genomföra budgeten. Den viktigaste delen handlar om att utfärda regleringsbrev till regeringens myndigheter. Dessa skri- velser är centrala för styrningen av förvaltningen. Andra aktuella åtgärder är att lagbeslut fullföljs med utfärdande och bemyndi- ganden tas i anspråk, etc. Efter avslutat budgetår ingår som en fjärde fas i budget- processen kontroll och utvärdering av resultaten. 2.1.5Granskning av oberoende finanspolitiska institutioner Den externa granskningen av finanspolitiken av oberoende finans- politiska institutioner är en viktig del av ramverket. Den ökade transparens som följer av den externa övervakningen bidrar till att öka de politiska kostnaderna för en regering som inte följer de finanspolitiska reglerna. En väl fungerande extern uppföljning kan bidra till en livaktig diskussion om finanspolitikens utformning och öka sannolikheten att den utformas på ett effektivt sätt.