sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — Andra ser det som ett tämligen meningslöst instrument och framhåller då främst att det ändå inte kommer att förmå påverka politikens innehåll.4 Vi argumenterar i denna skrift för att e-petitioner har en betydande potential att utveckla den representativa demokratin, men under- stryker att denna potential är sårbar. Att sätta sig in i utvecklingen av e-petitioner kan hur som helst skapa en förståelse för relationen mellan den representativa demokratins institutioner och det medborgerliga deltagandet över internet.5 Syftet med denna skrift är att bidra till en sådan förståelse. Vi inleder med att beskriva vad e-petitioner är, varefter vi diskuterar e-petitioners vetenskapliga kontext. Därefter redogör vi för vår egen och andras empiriska forskning i relation till två frågor som kan hjälpa oss att bedöma om e-petitionen håller vad den lovar: Vem deltar? Och - vad leder deltagandet till? 4Wright, 2015a. 5Lindner & Riehm, 2009. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? 2 Vad är e-petitioner? Petitionen är till att börja med en mycket gammal form av politiskt deltagande, med traditioner . Den äldsta kända petitionen i dateras till 1215, när gav baroner rätten att framlägga klagomål till kungahuset utan att riskera repressalier.6 Även i är petitionen en grundläggande demokratisk rättighet och dess politiska roll har exempelvis lyfts fram i motståndet mot slaveriet. Petitioner har spelat en viktig roll även i den svenska politiska historien, bland annat för kvinnlig rösträtt, där petition samlade 350 000 namnunderskrifter och bidrog till den allmänna rösträttens förverkligande. Idén med petitioner är enkel: en enskild eller grupp av medborg- are skickar in en sakpolitisk begäran till ett beslutsfattande organ om att utföra en politisk handling. Begärans tyngd och fäste i den allmänna opinionen indikeras av hur många signaturer den bär med sig. Hur petitionen hanterats har dock varierat stort både och mellan länder. I relation till e-petitioner är det till att börja med värt att påminna om att det dels finns formaliserade petitionssystem som är knutna till lagstiftande eller verkställande organ. Dels finns det en lång rad organisationer i det civila samhället som erbjuder obero- ende plattformar för petitioner, antingen som stöd för opinions- bildning i allmänhet, eller för att organisera gräsrotskampanjer i relation till egna hjärtefrågor. Petitioner inom ramen för formali- serade system kan vanligen inte helt ignoreras. Så är inte fallet med oberoende plattformar, vilka saknar en självklar länk till besluts- 6 , 2001. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? En petitions framgång beror dock alltid på hur den tas emot av dem som är vid makten. Som deltagarform kan petitioner således beskrivas som påverk- ansförsök, vilka sker genom att deltagarna för sina representanter uppmärksammar specifika sakfrågor, påvisar befintliga orättvisor eller föreslår konkreta politiska åtgärder. Det är i terminologi en instrumentell handling genom vilken medborgare försöker göra det representativa politiska systemet mer responsivt. Detta kan jämföras med instrument för direkt demokrati där medborgarna deltar direkt i beslutsfattandet, eller för en deliberativ demokrati inriktad mot diskussion.7 Oavsett vad ett parlament eller en regering gör med petitioner så utgör ett formaliserat petitionssystem en länk mellan medborga- rna och staten. För individer och organisationer är det en säker- hetsventil, som gör det möjligt att ventilera klagomål offentligt till parlament och regeringar. För beslutsfattarna ger det ”likt en seismograf”, som det tyska parlamentet uttryckt det, en indikation på hur medborgare ser på politikens tillämpning och effekter.8 Beroende på vad regeringen eller parlamentet gör med petitioner så kan relationen mellan medborgarna och deras representanter utvecklas i en mer responsiv riktning. Det förutsätter dock ett fort- löpande medborgerligt deltagande samt att de förtroendevalda aktivt lyssnar och förklarar sina positioner. E-petitioner ska således inte förväxlas med initiativ till folkom- röstningar och direktdemokrati. Initiativ i relation till folk- omröstningar innebär att ett antal medborgare kan formulera ett förslag och tvinga de politiska institutionerna att lämna detta förslag till en folkomröstning.9 Den som läser om utvecklingen på detta område kommer dock snart att märka att termen initiativ också används för att beteckna petitioner. används termerna synonymt, som när betecknar sitt system för Malmö- initiativet medan kommuner och landsting (SKL) skriver om e-petitioner. I andra fall försöker man göra en åtskillnad. EU argumenterar till exempel i sin benämning av European Citizen Initiative (ECI) för att petitioner riktar sig till folkvalda parlament 8Hough, 2012. 9Schmitter & Trechsel, 2004. Se även M. och D. kapitel i denna antologi för en vidare diskussion om folkomröstningar. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? och att ECI riktar sig till den verkställande Kommissionen, men en sådan distinktion är långt ifrån allmängiltig: det finska parlamentets instrument kallas till exempel för medborgarinitiativ och den brittiska regeringens system kallas för e-petitioner. Ett annat argument för EU:s åtskillnad handlar om att särskilja petitionen som en juridisk process för att hantera klagomål respektive ECI som en politisk process. Inte heller i detta råder emellertid enhetlighet. Vissa system som går under namnet petitionssystem (som det tyska parlamentets) kombinerar politiska frågor och individuella klagomål, medan till exempel det skotska bara hanterar politiska frågor – åtminstone i teorin. Då ombuds- män hanterar klagomål i många länder finns dessutom en utveckl- ing mot att parlamentariska petitionssystem avgränsas till de politiska frågor över vilka parlamenten har lagstiftningsansvar.10 I denna rapport kommer vi därför att beteckna både de alltigenom politiska och de övriga systemen e-petitionssystem. 2.1Från petition till e-petition Den främsta kritiken mot petitionssystemen har handlat om deras bristande effektivitet.11 Även om det i många länder, , funnits en grundlagsskyddad rättighet att skriva petitioner så har det inte alltid varit självklart hur man ska göra eller om man överhuvudtaget kan förvänta sig ett svar. Dessutom har möjligheter till mobilisering kraftigt begränsats av tid och rum. Vidare har de medborgare som velat deklarera sitt stöd för en petition endast kunnat lägga till sitt namn på en lista, utan tillgång till djupare information i frågan eller tid att diskutera och reflektera över den. Med den nya informationstekniken har petitionen fått en renässans. Ett växande antal parlament, regeringar, kommuner och landsting har aktivt börjat uppmuntra denna form av deltagande och har formaliserat sin hantering av petitioner. Förutom de nya möjligheter som tekniken erbjuder finns det ett antal faktorer som bidragit till denna utveckling. En sådan faktor är det sjunkande deltagandet inom konventionella deltagarformer och det 10Hough, 2012. 11Leston-Bandeira, 2002. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? ökande deltagandet inom okonventionella former. En annan faktor är låga nivåer av förtroende för politiker och politiska institutioner, vilket paras med ett behov av nya lösningar för att möta samtidens samhällsutmaningar. E-petitionen är inte bara, eller ens primärt, en teknisk innovation för att göra systemet mer användarvänligt, utan snarare ett sätt att återigen göra petitionen - och de representativa institutionerna - till offentliga angelägenheter. Vad är då det nya med e-petitioner? När det första e-petitions- systemet utvecklades för det nybildade skotska parlamentet var syftet inte bara att förenkla användningen av petitionen. En central aspekt handlade också om att formalisera hanteringen av petitioner, så att den input som gavs kunde komma till användning och deltagarna kunde känna att de blivit lyssnade till. Mot denna bakgrund etablerades en rad nya interna processer och rutiner samt en särskild kommitté för att hantera petitioner. gjordes det möjligt att skriva, signera, diskutera och mobilisera stöd för petitioner på nätet, vilket ansågs kunna erbjuda ett deltagande med lägre trösklar. Genom sakfrågeorienterade kampanjer i digitala nätverk kunde geografiskt utspridda individer med gemensamma intressen enklare föras samman, menade förespråkarna.13 I termer av kommunikation och organisering finns ett nära släktskap med proteströrelser i det nätbaserade civila samhället. Dessa rörelser har ofta lyckats mobilisera ett stort antal anhängare och visat förmåga att dra till sig allmänhetens uppmärk- samhet i olika frågor.14 Detta har närt en förhoppning om att e- petitioner kan leda till ett ökat medborgerligt engagemang även inom det formella politiska systemet. Deras individuella uttryck och nätverksorganisering har dessutom visat att ett bemäktigande av individer kan vara möjlig på arenor som tidigare dominerats av professionella intresseorganisationer.15 De som är kritiska till aktivism på nätet uttrycker dock en oro för att det politiska engagemanget ska reduceras till ”klicktivism” - stora volymer av lågkvalitativt innehåll.16 Ytterligare en central aspekt som relaterar till den nya teknikens egenskaper handlar om öppenhet och ansvarsutkrävande. 12Carman, 2010. 13Macintosh et al. 2008; Cotton, 2011. 14Bennet & Segerberg, 2013. 15Leston-Bandeira, 2002. 16Karpf, 2010. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? traditionella petitionssystem ibland har uppfattats som ”parlamentariska svarta hål” kan den digitala tekniken möjliggöra en offentlig granskning av petitioners innehåll och hantering.17 Det handlar dels om olika typer av bakgrundsinformation som kan bifogas e- petitionen, dels om löpande uppdateringar om dess status. När det finns en tredje part som observerar vad som sker ändrar den asymmetriska kommunikationen karaktär och med de nya e- petitionssystemen är det många som kan övervaka vad som sker och sätta press på beslutsfattarna. E-petitionen kan därmed beskrivas som ett redskap i ett skifte till vad forskaren har kallat ”monitory democracy”.18 Enligt Harvardprofessorn , som är en auktoritet på området, beror demokratiska innovationers politiska konsekvenser på detaljerna i deras konstruktion.19 Det finns således skäl att uppmärksamma att e-petitionssystem väsentligt skiljer sig åt i sina detaljer, bland annat med avseende på teknikanvändning, access, svarsskyldighet, trösklar, autentisering samt organisatoriskt stöd och resurser. I övergången från petitioner till e-petitioner är det till att börja med viktigt att notera att olika system använder den nya informationstekniken på olika sätt. Dels finns det system som bara erbjuder begränsad teknisk funktionalitet, till exempel att petitioner kan skickas in elektroniskt och att inkomna petitioner publiceras på institutionens hemsida. Det vanliga är dock att e- petitionssystem också gör det möjligt att signera petitioner elektroniskt.20 I många fall erbjuds dessutom andra funktioner. Bland dessa funktioner återfinns: diskussionsforum, wiki-liknande applikationer för att en grupp av medborgare gemensamt ska kunna formulera petitioner på nätet, verktyg som gör det enklare att relatera petitioner till sociala medier samt visualiseringsverktyg 17Hough, 2012. 18Keane, 2009. 19Fung, 2003. 20Lindner & Riehm, 2009. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? som gör det möjligt att spåra geografiska platser som nämns i petitioner samt visa dem på kartor.21 I hanteringen av petitioner finns också stora skillnader. En viktig skillnad är att vissa system erbjuder direkt access till de politiska organen, medan andra är indirekta och endast tillåter att folkvalda representanter lämnar in och presenterar petitioner.22 I det senare fallet är enskilda medborgare beroende av att en parla- mentsledamot fungerar som värd för petitionen. har många institutioner sett över dessa regler i syfte att öka systemens tillgänglighet, men långt ifrån alla förtroendevalda har ställt sig positiva till en sådan förändring.23 Exempel på indirekta e-petitions- system är , medan till exempel Vita husets ”We the people” och tyska förbundsdagens system är direkta. Av central betydelse är också att institutionernas skyldighet att besvara petitioner varierar. I vissa system finns bara en skyldighet att acceptera (ta emot) petitioner, vilka kan registreras och läggas till handlingarna utan krav på ytterligare åtgärder. Utifrån ambitionen att göra dessa system tydligare och mer transparenta har dock de flesta som reformerat sina system försökt bygga bort sådana otydligheter. Det första svenska e- petitionssystemet i är ett illustrativt exempel.24 I början betraktade de förtroendevalda politikerna detta som en marknads- plats för idéer och åsikter gentemot vilka de själva ansåg sig ha full frihet agera eller att inte agera. Allt annat vore ett hot mot partiernas dagordningsmakt. Efter kritik har emellertid politikerna åtagit sig att skicka populära förslag vidare till aktuell nämnd som ett informationsärende, vilken också ska lämna ett svar på petitionen. I Vita Husets och den brittiska regeringens system utlovas på liknande sätt framgångsrika petitioner ett utförligt svar från regeringen och i bland andra de finska, tyska, brittiska och skotska parlamentens system lämnas svar efter att framgångsrika förslag diskuterats i plenum eller utskott. Hur seriöst man sedan tar på denna svarsskyldighet lyfts av många forskare fram som den 21Wright, 2015a. 22Lindner & Riehm, 2009. 23Hough, 2012, s. 24Åström & Sedelius, 2010. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? enskilt viktigaste faktorn för hur framgångsrik denna deltagarform blir.25 För att hantera det stora flödet av petitioner har ofta tröskelkriterier ansetts nödvändiga. Att bestämma hur många signaturer som ska krävas för att få ett officiellt svar är dock ingen enkel balansakt. Sätts gränsen för lågt kan arbetsbelastningen bli för stor som det kan bli svårare för någon petition att faktiskt göra skillnad. Sätts gränsen för högt kan det minska medborgarnas motivation att delta.26 Trots (eller kanske på grund av) det kan vi se stora variationer. Den Europeiska Unionens e- petitionssystem kräver till exempel att initiativen samlar minst en miljon underskrifter (0,av invånarna), medan Vita husets e-petitionssystem endast kräver 100 000 underskrifter (0,av invånarna). Vidare kräver det finska parlamentets system 50 000 signaturer (av invånarna), medan det skotska parlamentet inte har några trösklar alls. Frågor som bedöms vara av allmänt intresse väljs ut för vidare behandling och utredning, oberoende av antalet underskrifter.27 Ytterligare en tvistefråga handlar om hur signaturerna ska verifieras. Å ena sidan anses det viktigt att kontrollera giltigheten av signaturerna för att upprätthålla förtroendet för systemet. Å andra sidan riskerar alltför komplicerade förfaranden att utgöra en barriär för deltagande. I praktiken varierar denna procedur från ingen verifiering alls till ganska komplicerade förfaranden. I fordras ingen validering alls såvida inte misstanke om bedrägeri föreligger. I används en tredelad process som inbegriper: (1) bekräftelse av brittisk hemvist och en giltig adress; (2) införande av slumpmässigt genererade ord, som avser att blockera automatiska system från att underteckna petitioner; och (3) e-postutskick med en länk för att verifiera signaturer.28 I används elektroniska signaturer och en kontroll gentemot befolkningsregistret.29 I EU används en proce- dur som bland annat innebär att systemet för namninsamling ska godkännas av en nationell behörig myndighet och att de nationella 25se till exempel Pratchett m.fl. 2009, s 129. 26Wright, 2015b. 27The Scottish Parliament, 2015. 28Reid, 2014. 29Lag om medborgarinitiativ, 2012/2. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? behöriga myndigheterna i respektive land ska intyga antalet giltiga underskrifter.30 Organisatoriskt stöd och resurser I rekommendationer till de offentliga organisationer som ska bedriva e-demokratiprojekt påpekas slutligen hur viktigt det är att avsätta tillräckligt med resurser för att upplysa medborgarna om hur de kan delta, för att vägleda dem i processen och utveckla deras förmåga att uttrycka sin mening samt för att analysera den input som medborgarna bidrar med.31 Det organisatoriska stöd och de resurser som sätts in för att förverkliga den potential som finns varierar emellertid väldigt mycket. I en studie av de brittiska kommunernas e-petitionssystem, som är obligatoriska , konstateras till exempel att de flesta kommuner har gett de nya initiativet minsta möjliga uppmärksamhet och resurser.32 Vänder vi i stället blicken mot det skotska parlamentet kan vi få idéer om hur en mer utvecklad stödprocess skulle kunna se ut. Här utgör parlamentets petitionskommitté navet för att koppla samman medborgare och beslutsfattare. Alla petitioner går till denna kommitté, som bedömer värdet av varje bidrag genom att konsultera sakutskott och förtroendevalda. I de fall som krävs in- hämtas även mer information från initiativtagaren, andra individer och organisationer. På detta sätt filtrerar kommittén ut petitioner som tar upp frågor som parlamentet redan har behandlat eller som inte har en stark grund. Kommittén har således mandat och handlingsutrymme att sortera bort förslag, men den har också ett ansvar att lotsa initiativ vidare till sakutskott för utredning eller formellt svar, eller till kammaren för en kortare debatt. Även om petitionskommittén, det aktuella sakutskottet eller kammaren beslutar att inga ytterligare åtgärder kommer att vidtas har medborgaren blivit lyssnad till; dennes förslag har debatterats i något av parlamentets organ och han eller hon får också återkoppling på förslaget.33 30Europeiska kommissionen, 2011. 31OECD, 2003. 32Panagiotopoulos m.fl., 2011. 33Åström & Sedelius, 2010. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? Även om det finns stora variationer i hur e-petitionssystem utformas kan vi konstatera att deras betydelse och popularitet har ökat och att de är ett av de mest använda verktygen för politiskt deltagande. Från att det som formellt system introducerades i det nybildade skotska parlamentet 1999 har denna innovation spridits i , till , , , , och många andra länder. E-petitioner finns dessutom på flera olika nivåer i det politiska systemet, från överstatliga organ till nationella parlament och kommuner. Bland omtalade exempel återfinns Vita Husets ”We the people”, EU:s ”European Citizen Initiative”, den brittiska regeringens ””, de tyska, finska och skotska parlamentens e-petitionssystem samt ”Better ” och ”Malmöinitiativet”. Någon uppdaterad översikt som beskriver exakt vilka länder som nyttjar e-petitioner finns inte att tillgå, men vi kan konstatera att länder som har haft en petitionstradition varit snabbare att anamma e-petitioner. Enligt Lindner och Riehm kan man också se att de länder där de traditionella petitionssystemen redan lagt vikt på politiskt engagemang och öppenhet har varit mer benägna att ta till sig e-petitioner jämfört med andra länder.34 Trots att e-petitioner är en mycket vanlig form av e-deltagande har den som formaliserad påverkanskanal fått relativt lite uppmärk- samhet i , vilket knappast är en tillfällighet. Som ett av få europeiska länder saknar ett traditionellt petitionssystem på nationell nivå. Av en undersökning , där EU:s 27 medlemsstater samt och ingick, framgår att endast sju länder inte erbjöd någon möjlighet att lämna in petitioner till parlamentet - , , , , , och Sverige.35 Har man inte en tradition av formaliserade petitionssystem är steget att införa e-petitionssystem större. Det betyder dock inte att ett sådant steg är omöjligt. Till exempel reviderade sin grundlag för att tillåta e- petitioner till parlamentet. 34Lindner & Riehm, 2009. 35Böhle & Riehm, 2013. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? har också en stark partidemokratisk tradition. I en studie av demokrati i 16 europeiska länder hävdar och att är det tydligaste exemplet av ”en partidemokrati” och ligger längst ifrån ”en medborgardemokrati”.36 Rankingen motiverades av frånvaron av direktvalda borgmästare och medborgarinitierade bindande folkomröstningar, av den låga andelen av fullmäktige som väljs via personval samt bristen både på lokala partier och oberoende kandidater.37 Även om de politiska partierna i , liksom i de flesta västerländska demokratierna, upplever ett försvagat offentligt stöd har de således en fortsatt stark ställning i beslutande organ.38 Den digitala politiken som ofta återspeglar och förstärker redan etablerade processer talar i stort sett samma språk. var inte bland de 40 främsta länderna när det gäller att erbjuda sina medborgare olika former av e-deltagande, enligt årliga mätning 2014.39 Trots detta kan petitionssystem knappast sägas strida mot vår politiska kultur. Antalet medborgare som skriver och signerar petitioner på oberoende plattformar växer generellt, vilket forskare ofta ser som uttryck just för samtidens individualistiska och elitutmanande politiska kultur. I anses denna kultur vara mer utpräglad än i stort sett något annat land och en större andel av medborgarna har signerat petitioner i () än i något annat europeiskt land.40 Dessa trender fångades upp i Regeringens proposition Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80), vilken föreslog att kommunfullmäktige kunde besluta om att införa en rättighet för alla folkbokförda i kommunen att väcka ärenden i fullmäktige.41 Detta ansågs i likhet med e-petitionen kunna öka engagemanget i kommunalpolitiska frågor, leda till fler diskussioner mellan medborgarna samt minska avståndet mellan väljare och valda.42 Medborgarförslagsrätten har , liksom petitionsrätten i andra länder, en särställning bland demokratiska verktyg genom att den regleras i kommunallagen. Till skillnad från de parlament som 36Denters & Klok, 2012. 37Denters & Klok, 2012. 38Katz & , 1994. 39United Nations, 2014. 40Inglehart & Welzel, 2005; , 2008. 2001/02: 80. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? byggt vidare på petitionsrätten i övergången till e-petitionssystem har dock inte de kommunala e-petitionssystemen i getts något legal status eller formaliserad process. Detta är sannolikt en anledning till varför bara ett fåtal svenska kommuner och landsting anammat e-petitionssystem trots att en stor majoritet har infört rätten att lämna medborgarförslag. Efter att som första svenska kommun introducerade e-petitioner har endast , och ett tiotal andra kommuner samt ett par landsting tagit efter.43 Till skillnad från både medborgarförslagen och de traditionella petitionerna utgör E-petitionssystem både en traditionell och en ny deltagarform, som bär drag av såväl konventionella som okonventionella påverkanskanaler. Det har betydelse för dess potential att utveckla den representativa demokratin. E-petitionen representerar förvisso fortfarande ”bara” påverkansförsök som syftar till en mer responsiv representation, men de nya systemen anses ha en potential att avhjälpa problemen med ineffektivitet och kan i bästa fall gifta ihop element av deltagande med representativ demokrati.44 Vill man öka deltagandet inom den representativa demokratins ram är kanske därför den stora frågan om e-petitionen motsvarar förväntningarna. 43Åström & Sedelius, 2010. 44Bochel, 2012. Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? 3 Den vetenskapliga kontexten Även om den digitala informationstekniken har kommit att få en stor betydelse för medborgarnas möjligheter att delta i och påverka politiken har den inte riktigt levt upp till de höga förväntningar som knutits till den. När de första betydande stegen mot ett världs- omspännande datornätverk togs väcktes på många håll för- hoppningar om revolutionerande effekter för medborgarnas möjli- gheter att direkt påverka politikens innehåll.