sou · H4B340 · 2016-06-15 00:00:00 — Som framgår av avsnitt 3.7.1 finns mycket goda möjligheter till detta. Utanför det straffbara området kan framför allt finnas gärningar som inte utgör konkreta (straffbara) stridsåtgärder och inte heller t.ex. förbe- redelse, stämpling eller medverkan till en sådan gärning. Som redan konstaterats strider dessa gärningar som utgångs- punkt inte mot den humanitära rättens regler för krigföring. Det som i vissa fall kan medföra att gärningarna ändå kan anses som klandervärda är det sammanhang i vilka de begås, dvs. inom ramen för en terroristorganisation som, redan genom de handlingar som kvalificerat sammanslutningen som sådan, manifesterat en brist- ande respekt för den humanitära rätten i allmänhet och dess förbud mot terrorism (förbud mot angrepp på civila) i synnerhet. Allt handlande som understödjer, stärker eller främjar en terrorist- Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … organisations förmåga i detta avseende bör som utgångspunkt anses straffvärt. Även handlande som utan att utgöra konkreta brottsliga gärningar på detta sätt kan anses understödja en ter- roristorganisations brottsliga verksamhet, ökar risken för att en civilbefolkning ska angripas och förorsakas skada och lidande. Likaså ökar risken för att de personer som på detta sätt stödjer och deltar i organisationens stridsrelaterade verksamhet ska få en ökad stridsteknisk förmåga och en lägre tröskel för användande av våld. Den miljö som dessa personer vistas i innebär också ofta en på- verkan som leder till våldsbejakande extremism eller radikalisering. Sammantaget ökar risken för att personerna ska få en ökad vilja och förmåga att begå brott såväl i konfliktområdet som i de länder dit de eventuellt återvänder eller reser. Erfarenheter från Säkerhets- polisen har visat att attentatshot i har involverat åter- vändare som i någon form deltagit i strid eller andra våldshand- lingar inom ramen för en terroristorganisation utomlands. Det tydligaste exemplet är personer som rest till eller och tillsammans med Daesh agerat i de väpnade konflikterna där. Det finns också mycket som tyder på att terrorismhandlingar som ut- förts i andra länder i , däribland och , involverat personer som varit aktiva i dessa konflikter. Mot denna bakgrund får det anses som mycket angeläget att möjligheterna för en terroristorganisation att delta i väpnade kon- flikter så långt som möjligt förhindras eller begränsas. Det är också viktigt att det från samhällets sida visas att ett handlande som kan leda till de redovisade konsekvenserna inte kan accepteras. I sammanhanget beaktas även att det införts ett straff- ansvar för den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyl- dig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet (3 § första stycket 2 finansieringslagen). Avsikten med bidraget behöver alltså inte vara att det ska användas för särskilt allvarlig brottslighet som t.ex. terroristbrott. Det är i stället till- räckligt att egendomen varit avsedd för en terroristorganisation (en sammanslutning av personer som agerar på det angivna sättet) som sådan, även om denna också ägnar sig åt laglig verksamhet som t.ex. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … socialt eller humanitärt arbete och egendomen huvudsakligen varit avsedd för denna verksamhet. Mot den bakgrunden kan det anses motiverat att även överväga ett särskilt straffbeläggande av andra former av bidrag än ekonomiska som leder till att en terrorist- organisations allmänna förmåga att delta i brottslig verksamhet för- stärks. Sammanfattande bedömning i fråga om behov Som framgår av redovisningen ovan finns det starka skäl som talar emot en utvidgad kriminalisering på området. Gärningar som begås i en väpnad konflikt är i mycket stor utsträckning redan straffbara. Det är ytterst angeläget att allvarliga brott som krigsförbrytelser och terroristbrott utreds och så långt möjligt lagförs, och de resurser som polis och åklagare har till sitt förfogande bör som utgångspunkt prioriteras till att användas för dessa brott. De svårigheter som finns med att lagföra gärningar som begås i en väpnad konflikt sammanhänger till övervägande del med de utrednings- och bevis- svårigheter som av naturliga skäl föreligger i dessa fall, snarare än med en otillräcklig strafflagstiftning. De gärningar som kan falla utanför det straffbara området är som utgångspunkt inte förbjudna enligt den humanitära rätten. Detta regelverk, som ytterst syftar till att minska lidandet för män- niskor som befinner sig i en väpnad konflikt, bygger på grundför- utsättningen att det under sådana förhållanden kan anses vara till- låtet att t.ex. använda våld för att bekämpa motparten. Inom det straffria området finns således gärningar som i någon mån sankt- ionerats av det internationella samfundet genom att de inte för- bjudits. Som utgångspunkt bör detta förhållande beaktas även vid tillämpningen och utformningen av den svenska straffrätten. Ett straffbeläggande som inte beaktar den humanitära rättens regler riskerar att minska respekten för denna, vilket kan leda till ökat lidande för de personer som regelverket ytterst avser att skydda. Det är viktigt att inte bidrar till en sådan utveckling. kan konstateras att det inom det straffria området finns gärningar som kan ses som klandervärda genom att de bidrar till en terroristorganisations förmåga att genom t.ex. stridshand- lingar delta i en väpnad konflikt och i samband därmed medverka Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … till att brott begås, såväl i det område där konflikten pågår som i de länder dit personer som agerat i konflikten återvänder eller reser. Mot denna bakgrund, och då det måste ses som angeläget att frågan på ett allsidigt sätt kan belysas och analyseras i det fortsatta bered- ningsarbetet, lämnas därför i avsnitt 3.8 förslag på hur en utvidg- ning av det straffbara området skulle kunna göras. Det sker på traditionellt sätt genom att författningsförslag lämnas och motiv- eras. Valet att presentera förslagen på detta konkreta sätt, framför andra alternativ, styrs även det av vikten av att skapa ett brett underlag inför den fortsatta beredningen av frågan. 3.8En möjlig utformning av ett utvidgat straffansvar 3.8.1Ett särskilt straffansvar för främjande av en terroristorganisations möjligheter att delta i en väpnad konflikt Förslag: En ny straffbestämmelse införs i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avse- ende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Bestämmelsen omfattar den som, utan att det utgör sjukvård eller själavård, genom att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en sammanslutning av personer som begår sär- skilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förbe- redelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet kan delta i konflikten. För brottet döms till fängelse i högst . Bestämmelsen gäller inte om sammanslutningens deltagande i den väpnade konflikten sker på ett sätt som inte strider mot den internationella humanitära rätten. Ansvar döms inte ut om det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller om gärningen med hänsyn till andra omstän- digheter är att anse som ringa. Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i , i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller i lagen (2014:406) om straff för Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser döms det inte ut ansvar enligt bestämmelsen. Bedömning: Straffbestämmelsen om deltagande i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands innebär inte någon begränsning av föreningsfriheten. Skälen för förslagen och bedömningen Vad bör en utvidgning av straffansvaret omfatta? Genom en utvidgning av det straffbara området bör det säkerställas att handlingar som bidrar till eller främjar en terroristorganisations allmänna förutsättningar och förmåga att, främst genom strids- handlingar, delta i en väpnad konflikt kan bestraffas. Därigenom begränsas möjligheten för de individer som ingår i organisationen (sammanslutningen) att begå allvarliga brott under dessa förhållan- den. Likaså begränsas risken för de följder som kan uppkomma av att personer deltar i en väpnad konflikt inom ramen för en sådan organisation, se avsnitt 3.1. Åtgärder av förberedande karaktär, som på ett icke obetydligt sätt bidrar till en terroristorganisations möjligheter att genom stridshandlingar delta i en väpnad konflikt, bör således kunna be- straffas även om en gärning inte är sådan att den träffas av bestäm- melserna om förberedelse i 23 kap. . Vidare bör hand- lingar som stärker, bidrar till eller på ett allmänt sätt främjar en terroristorganisations stridsförmåga, eller dess stridsrelaterade verk- samhet i allmänhet, kunna bestraffas utöver vad som kan vara möjligt framför allt enligt bestämmelserna om medverkan i 23 kap. . För straffansvar bör således inte krävas att en sådan gärning kan kopplas till en konkret stridsåtgärd (alltså inte heller till en konkret brottslig gärning). I stället bör det vara tillräckligt att en handling på ett allmänt plan kan anses främja en terrorist- organisations möjligheter att främst genom stridshandlingar delta i en väpnad konflikt. Därmed föreslås alltså straffansvaret omfatta ett främjande av den brottsliga verksamhet, snarare än av konkreta brottsliga gärningar, som terroristorganisationens medlemmar bedriver under dessa förhållanden. Ett sådant särskilt straffbelägg- ande kan på ett effektivt sätt komplettera de långtgående möjlig- Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … heter som finns att bestraffa denna typ av gärningar, särskilt med stöd av 23 kap. . För straffansvar bör krävas att handlandet kan anses utgöra en naturlig del av terroristorganisationens stridsrelaterade verksamhet. Utöver verksamhet med en tydlig koppling till stridshandlingar omfattas därmed även verksamhet av understödjande karaktär, t.ex. underhåll, transport, materielvård eller matlagning, när denna har ett funktionellt samband med ett deltagande i en väpnad konflikt genom strid. Även sjukvård och själavård kan, i många fall, anses utgöra en naturlig del av denna typ av verksamhet. Sådana insatser kan också i vissa fall anses främja en terroristorganisations allmänna förutsätt- ningar att delta i en väpnad konflikt. Insatserna åtnjuter emellertid ett särskilt skydd enligt den humanitära rätten och möjligheten att på detta sätt bistå nödställda och skadade ska under en väpnad konflikt inte vara beroende av vilken part i konflikten den skadade tillhör. Denna princip bekräftas bl.a. av artikel 10 i tilläggsprotokoll I till I–IV. Av artikel 10.1 i tilläggs- protokoll II till konventionerna framgår vidare att under inga omständigheter ska någon straffas för utförande av sjukvårdsupp- gifter som är förenliga med medicinska etiska principer, oberoende av vem som kommer i åtnjutande därav. Den typ av uppgifter utgör också en central del av bl.a. ICRC:s och andra humanitära bi- ståndsorganisationers skyddade verksamhet, vilket alltså även det talar för att uppgifterna inte bör omfattas av straffansvar. Gär- ningar som kan anses utgöra sjukvård eller själavård bör därför, oavsett vem som utför vården, inte omfattas av det utvidgade straffansvaret. Den som har till huvudsaklig uppgift att utföra denna typ av verksamhet, t.ex. läkare vid ett sjukhus i ett konflikt- område, ska alltså inte träffas av straffansvar även om handlandet innebär att medlemmar i en terroristorganisation vårdas och att organisationens förmåga att delta i den väpnade konflikten där- igenom stärks (och kravet på uppsåt är uppfyllt). Omvänt bör undantaget inte skydda den vars huvudsakliga uppgift är att understödja en terroristorganisations deltagande i en väpnad kon- flikt men som också utför uppgifter med inslag av sjukvård eller själavård. Som exempel kan nämnas en person som i samband med rekrytering till en terroristorganisation delar ut mediciner till civila i syfte att vinna deras sympati för organisationen. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … livräddande handlingar bör emellertid, oavsett på vilket sätt de utförs och av vem, inte träffas av straffansvaret. Därutöver kan det övervägas om ytterligare undantag från straffansvaret bör göras. Även om det för straffansvar krävs att en gärning främjar en terroristorganisations (dvs. en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet) möjligheter att delta i en väpnad konflikt kan det inte uteslutas att en sådan organisation i undantagsfall kan delta i konflikten genom gärningar som inte strider mot den humanitära rättens regler för krigföring (utan att sammanslutningen därigenom upphör att vara en sådan sammanslutning som avses). Detta skulle t.ex. kunna vara fallet om en avgränsad del av en större organisation endast företar legitima stridshandlingar som denna mindre del inte tagit tydligt avstånd från organisationens agerande i övrigt80. Gärningarna utgör under dessa förhållanden inte krigsförbrytelser men kan däremot bestraffas som brottsbalksbrott, se avsnitt 3.7.1. Som utvecklats i avsnitt 3.5.3 kan det emellertid i vissa fall finnas skäl att undanta sådana legitima stridshandlingar från straffansvar med stöd av de allmänna an- svarsfrihetsgrunderna. Hur långt denna möjlighet sträcker sig när det gäller gärningar som begås av andra stridande än kombattanter är inte helt klart. En utgångspunkt bör dock vara att ett främjande av en sammanslutnings deltagande i en väpnad konflikt inte ska bestraffas i vidare omfattning än de gärningar varigenom samman- slutningen deltar i konflikten. Eftersom dessa gärningar med stöd av de allmänna ansvarsfrihetsgrunderna skulle kunna ses som till- låtna och undantas från straffansvar (på den grund att de inte strider mot den humanitära rätten) bör inte ett främjande av sådant handlande ses som otillåtet. Som redan konstaterats torde dock utrymmet för att en sådan situation ska uppstå vara mycket begrän- sat när det gäller en terroristorganisations deltagande i en väpnad konflikt. Oaktat detta förhållande är det viktigt att den humanitära rätten beaktas vid utvidgningen av det straffbara området. Straffbestämmelsen bör därför inte omfatta sådant handlande. För straffansvar bör givetvis också krävas att handlingarna före- tas i avsikt att främja en terroristorganisations allmänna förmåga att 80 Jfr prop. 2015/16:78, s. 68. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … delta i en väpnad konflikt, eller i vart fall med insikt om att detta kan bli följden av handlandet. Personen måste därmed också ha kännedom om de faktiska omständigheter som medför att en sam- manslutning av personer är sådan som bestämmelsen omfattar, dvs. att det är fråga om en sammanslutning av personer som agerar på det angivna sättet. Som exempel kan nämnas att personen är med- veten om att sammanslutningen tagit på sig ett terroristbrott eller kommit överens om eller förbereder sådan brottslighet. Det krävs däremot varken att personen känner till eller instämmer i den rätts- liga bedömningen av dessa omständigheter81. Den föreslagna utvidgningen av det straffbara området bör ske genom en särskild straffbestämmelse och inte genom ändringar i de allmänna bestämmelserna om förberedelse eller medverkan i 23 kap. . Att som självständiga brott kriminalisera handlingar som i stor utsträckning kan liknas vid förberedelse eller medverkan till brott förekommer , såväl i brotts- balken som i annan lagstiftning. Som exempel kan nämnas be- stämmelserna i rekryteringslagen där offentlig uppmaning, rekryt- ering till och utbildning för särskilt allvarlig brottslighet straffbe- läggs. Ytterligare exempel är den införda bestämmelsen om resor i terrorismsyfte i samma lag. En sådan lösning har också i tidigare förarbeten lyfts fram som möjlig när det finns ett behov av att utsträcka straffansvaret längre än vad förberedelseansvaret med- ger (prop. 2000/01:85 s. 39 och 42 och prop. 2008/09:149 s. 31 och 32). När det gäller den närmare utformningen av en sådan bestäm- melse bör, som redan konstaterats, utvidgningen av det straffbara området omfatta gärningar som stärker, bidrar till eller främjar en terroristorganisations allmänna förmåga och möjlighet att delta i en väpnad konflikt, förutsatt att gärningen utgör en naturlig del av organisationens stridsrelaterade verksamhet. Detta kan i lagtexten formuleras som att straffansvaret ska omfatta den som genom att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands 2015/16:78 s. 67. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en samman- slutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet kan delta i konflikten. Det förhållandet att sjukvård och själavård inte ska omfattas av straffansvaret bör framgå direkt av straffbestämmelsen. Det bör även uttryckligen anges att det görs undantag från straffansvaret om sammanslutningens deltagande i den väpnade konflikten sker genom gärningar som inte strider mot den humanitära rättens regler för krigföring. Vid medverkansansvar enligt 23 kap. brotts- balken följer en begränsning av straffansvaret automatiskt genom att medverkan förutsätter att den gärning som någon medverkar till är otillåten. Eftersom den här aktuella bestämmelsen utformas som en självständig brottstyp blir ansvaret inte, på det sätt som gäller vid medverkan, beroende av om huvudgärningen inte bedöms otillåten. Det bör därför särskilt föreskrivas om att straffbestämmelsen inte gäller för det fall främjandet avsett en sammanslutnings deltagande i en väpnad konflikt som sker på ett sätt som inte strider mot den humanitära rättens regler. Vad därefter gäller frågan om den föreslagna bestämmelsens placering kan konstateras att inga av de alternativ som kan vara aktuella är invändningsfria. Straffansvaret syftar ytterst till att för- hindra att det inom en terroristorgansation begås allvarliga brott i en väpnad konflikt. Den brottslighet som avses är i första hand krigsförbrytelser och terroristbrott, men även bl.a. brott mot mänskligheten och folkmord kan aktualiseras. Mot den bakgrunden skulle en placering i anslutning till någon av dessa straffbestäm- melser vara möjlig. Lagen om straff för folkmord m.m., där straff- ansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbryt- elser regleras, omfattar emellertid endast gärningar för vilka det folkrättsligt gäller universell jurisdiktion. Den föreslagna bestäm- melsen uppfyller inte detta krav. De alternativ som återstår är så- ledes terroristbrottslagen och rekryteringslagen. I valet mellan dessa lagar bör den föreslagna bestämmelsens karaktär vara styr- ande. I bestämmelsen straffbeläggs gärningar som bidrar till att brott kan begås inom en terroristorganisation. Därmed finns lik- heter med de brott med anknytning till terrorism som finns i rekryteringslagen. Även om rekryteringslagen endast omfattar gär- ningar som på något sätt har samband med särskilt allvarlig brotts- Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … lighet, föreslås därför att bestämmelsen placeras i denna lag. I sammanhanget beaktas även det förhållandet att det i avsnitt 3.8.2 föreslås att straffansvaret för resor i terrorismsyfte bör utvidgas till att omfatta även den som reser i avsikt att begå nu aktuellt brott. Den nya straffbestämmelsen bör placeras i 5 b § i rekryterings- lagen. Lagens nuvarande 5 b § (straffansvar för resor i terrorism- syfte) hänvisar till 5 och 5 a §§, och föreslås i avsnitt 3.8.2 även omfatta den nya 5 b §. Den bör därför placeras efter de be- stämmelser vartill den föreslås hänvisa, alltså i en ny 5 c §. Undantag från straffansvar för ringa brott Den utvidgning av straffansvaret som föreslås medför i många fall att straffansvar inträder på ett mycket tidigt stadium i förhållande till t.ex. fullbordat terroristbrott. Särskilt gäller detta i fråga om gärningar som inte utgör någon form av stridsförberedande åt- gärder utan i stället ett främjande av terroristorganisationens strids- relaterade verksamhet i allmänhet. Även om denna typ av hand- lande kan anses straffvärt bör det understrykas att det är fråga om ett utvidgat straffansvar i förhållande till vad som bl.a. gäller för medverkan enligt 23 kap. 4 § . Ansvaret kan träffa många olika typer av agerande som ofta saknar direkt koppling till konkreta brott. I vilken omfattning handlandet faktiskt innebär fara för att en skada ska uppkomma kan vara beroende av flera om- ständigheter som ligger utanför förövarens kontroll och det kan förutses att faran ibland konkretiseras först . För att säkerställa att utvidgningen av straffansvaret inte får orimliga kon- sekvenser bör det finnas en möjlighet att göra undantag vid ringa fall. Motsvarande möjlighet finns bl.a. i fråga om straffansvar för finansiering av en terroristorganisation enligt den införda straffbestämmelsen i finansieringslagen och för övriga brott i rekryteringslagen. I vanlig ordning bör samtliga relevanta omständigheter vid gär- ningen beaktas vid bedömningen av vad som ska utgöra ringa fall. Undantaget bör emellertid främst kunna tillämpas i fråga om gärningar som i mycket begränsad omfattning påverkar organisat- ionens förmåga att genom stridshandlingar delta i en väpnad kon- Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … flikt eller om det av andra skäl kan anses som orimligt att främjan- det bestraffas. Som framgår av tidigare avsnitt föreslås att straffbestämmelsen placeras i rekryteringslagen. Därmed blir undantaget från straff- ansvar vid ringa fall i 7 § tillämpligt. Frågan är om detta är en till- räcklig lösning eller om det är nödvändigt att direkt i själva straff- bestämmelsen ange att undantag från straffansvar ska gälla i dessa fall. Undantaget i 7 § är avsett att tillämpas på den brottslighet som lagen omfattat, dvs. brott som i något avseende ökar risken för att särskilt allvarlig brottslighet ska begås. Av paragrafen fram- går därför uttryckligen bl.a. att ansvar inte ska dömas ut när det endast funnits obetydlig fara för att en gärning skulle leda till för- övandet av särskilt allvarlig brottslighet. Den föreslagna straff- bestämmelsen träffar däremot gärningar som i förlängningen ökar risken för att även annan typ av brottslighet ska begås, t.ex. krigs- förbrytelser. Det innebär att det beskrivna undantaget i 7 § riskerar att vara för snävt. Av bestämmelsen framgår emellertid att undantag från straffansvar även kan vara aktuellt om en gärning med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. Det ligger i sakens natur att undantaget även i detta fall främst avser situationer där risken för särskilt allvarlig brottslighet av någon anledning är begränsad. Bestämmelsens ordalydelse torde emeller- tid inte utesluta att undantag kan göras även i andra fall. Undan- taget i 7 § bör mot denna bakgrund kunna gälla även i förhållande till nu föreslagen bestämmelse. Detta kräver inte någon lagändring. Straffbestämmelsen träffar gärningar som till sin karaktär kan hänföras till de osjälvständiga brottsformerna. Som konstaterats ligger gärningarna i de flesta fall långt ifrån t.ex. fullbordad krigs- förbrytelse eller fullbordat terroristbrott. Det som trots detta motiverar ett straffbeläggande är att gärningarna på ett inte obe- tydligt sätt bidrar till en terroristorganisations möjligheter att genom stridshandlingar delta i en väpnad konflikt.