sou · H4B356 · 2016-09-02 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att utse en särskild utredare som gavs i uppdrag att föreslå hur det nya direktivet om paketresor och sammanlänkade researrangemang (EU 2015/2302) skulle genom- föras i svensk rätt. Utredaren gavs vidare i uppdrag att analysera dagens system för att ställa resegarantier och överväga vilka ändringar som kunde behövas med anledning av de problem som påtalats och som i övrigt framkom vid analysen (dir. 2015:69). Som särskild utredare förordnades Rikskronofogden, numera generaldirektören för , . Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades kanslirådet , Justitiedeparte- mentet, kanslirådet , och departementssekreteraren , . Som experter att biträda utredningen förordnades advokatfiskalen , , juristen , Kammarkollegiet, verksjuristen , Konsument- verket samt advokaterna , RiS. Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn och ekonomen . Utredningen har antagit namnet (Fi 2015:08). Genom beslut förlängdes utredningstiden avse- ende den del av uppdraget som avsåg en översyn av resegaranti- systemet, till och med (dir. 2016:55). Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande Ny paketrese- lag (SOU 2016:56). Experterna och de sakkunniga har ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Förslag till paketreselag .......................................................... Förslag till lag om ändring i resegarantilagen (1972:204) .... Förslag till lag om ändring i sjölagen (1994:1009)................ 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler ........................... 1.5Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486) ............................................................................... 1.6Förslag till förordning om administrativt samarbete m.m. i ärenden om resegaranti ............................................... 1.7 Förslag till förordning om standardinformationsformulär vid paketreseavtal och 1.8Förslag till förordning om tillsyn enligt paketreselagen (0000:0000) ............................................................................. 1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet Utredningens uppdrag och arbete ............................... Utredningens hittillsvarande arbete....................................... Bakgrund och gällande rätt ......................................... Lagen om paketresor .............................................................. Bakgrunden till lagen om paketresor ..................... Det materiella tillämpningsområdet ...................... Ansvarsfördelningen rörande ansvaret för Paketreselagens regler om ändringar i avtalet före paketresans början........................................... Paketreselagens regler om ändringar efter Paketreselagens förhållande till EU- förordningar och internationella konventioner .... Paketreselagens regler rörande reklamation .......... Det geografiska tillämpningsområdet för de civilrättsliga bestämmelserna i paketreselagen ...... Bakgrund till resegarantilagen ................................ Arrangörer och återförsäljare omfattas av skyldigheten att ställa säkerhet .............................. Krav på säkerhet vid försäljning av andra resor Säkerheten får tas i anspråk vid andra situationer än obestånd ........................................... Kammarkollegiets beslut och bedömningar De rättsliga ramarna för Direktivet om paketresor och sammanlänkade Direktivets syfte och innehåll................................................ Bakgrunden till direktivet....................................... Direktivets disposition och innehåll .................... Genomförandet av direktivet ..................................... Ny paketreselag och ändringar i resegarantilagen............... Valmöjligheter gällande innehållet i de nya lagarna ............ Tillämpningsområdet för paketreselagen ............................ Definitionerna i den nya lagen.............................. Undantagen i den nya lagen.................................. Informationsplikt för den som säljer paketresor ................ 6.3Informationsansvaret för näringsidkare som underlättar 6.4 Ändringar i avtalet före paketresans början ........................ Resenärens rätt att överlåta paketresan ................ 6.4.2Ändringar i avtalsvillkoren före paketresans Resenärens rätt att säga upp avtalet...................... Arrangörens rätt att säga upp paketreseavtalet.... Ansvaret för fullgörandet av paketreseavtalet..................... Arrangören ska vara ansvarig för fullgörandet .... Fel i paketresan ...................................................... Regler om prisavdrag och skadestånd .................. Begränsningar i skadeståndsskyldigheten ............ Avräkning vid ersättning från flera håll................ Reklamation och preskription m.m...................... Skyldighet att tillhandahålla assistans .................. Återförsäljares ansvar när arrangören är etablerad utanför EES-området ............................ Ansvaret för fullgörande vid kopplade researrangemang ... Ansvaret för bokningsfel...................................................... Tillsyn, sanktioner och administrativt samarbete ............... Ändringar i resegarantilagen m.m. ............................. Ändringar till följd av det nya direktivet............................. 7.2För vilka aktörer och vilka resor ska skyldigheten att ställa säkerhet gälla? 7.3Vad ska säkerheten täcka och när ska den få tas i Krav på ömsesidigt erkännande ........................................... Avräkning och återbetalning................................................ Tillsyn och sanktioner.......................................................... Övriga ändringar och följdändringar ........................... Lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler ....... 8.4Ny förordning om administrativt samarbete m.m. i ärenden om resegaranti ........................................................ 8.5Ny förordning om informationsformulär vid paketreseavtal och kopplade researrangemang Förordning om tillsyn ......................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Förslaget till ny paketreselag ............................................... Förslaget till ändringar i resegarantilagen ........................... 9.3Förslagen till ändring i sjölagen, distansavtalslagen Konsekvenserna av utredningens förslag .................... Syftet med förslagen ............................................................. Vilka berörs av förslagen?..................................................... Konsekvenser för brottsligheten och det Förslaget till paketreselag ..................................................... Förslaget till lag om ändring i resegarantilagen (1972:204) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i sjölagen (1994:1009)........... Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler ......................... Förslaget till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486) ............................................................................. Bilaga 3 och rådets direktiv (EU) 2015/2302 om paketresor och sammanlänkade researrangemang, om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och och rådets direktiv /83/EU samt om upphävande av rådets direktiv /314/EEG ......................................... Det tidigare paketresedirektivet, som låg till grund för den nu gäll- ande lagen (1992:1672) om paketresor och som delvis genomförts även genom ändringar i resegarantilagen (1972:204), har ersatts med ett nytt direktiv om paketresor och sammanlänkade researrange- mang. Det nya direktivet, som är ett fullharmoniseringsdirektiv, har ansetts vara motiverat främst av de skillnader i lagstiftning inom de olika medlemsstaterna som det tidigare minimidirektivet givit upphov till, i förening med de förändrade sätt att köpa resor på som noterats. Resenärer köper i allt högre utsträckning resor via internet och kombinerar dem själva. Det har lett till osäkerhet om vilka regler som gäller för resorna och vilket skydd resenärerna har om resorna ställs in som en konsekvens av att den som ansvarar för dem är på obestånd. Utredningens uppdrag har bestått av två delar, dels att analysera direktivet och föreslå hur det ska genomföras i svensk rätt, dels att analysera dagens system för att ställa resegaranti och ge förslag på hur detta kan förbättras. Den första delen av uppdraget redovisas i detta delbetänkande. Utredningens analys och förslag rörande rese- garantisystemet kommer att redovisas i utredningens slutbetänkande. Direktivet om paketresor och sammanlänkade researrangemang Det nya direktivet syftar till att bidra till en väl fungerande mark- nad och till att uppnå ett så högt konsumentskydd som möjligt på området. Direktivet innehåller bestämmelser om bl.a. information som ska lämnas till resenären innan avtal ingås vad paketreseavtal ska innehålla och hur de ska vara utformade vem som bär ansvaret för att avtal fullgörs resenärens rättigheter när avtal inte fullgörs skyldighet att tillhandahålla säkerhet för återbetalning och hem- transport när avtalet inte kan fullgöras på grund av insolvens. Utredningen föreslår en ny paketreselag som till sin utformning och sitt innehåll ligger nära direktivet. Lagen kommer, liksom den nuvarande lagen om paketresor, att innehålla civilrättsliga bestäm- melser. I jämförelse med den nuvarande lagen kommer den nya lagen att vara mer detaljerad. Vilka resor som kan utgöra paketresor kommer också att ändras. En nyhet är att uthyrning av vissa fordon, t.ex. bilar, i kombination med andra turisttjänster, t.ex. en guidad kanottur kan utgöra en paketresa. Uthyrning av vissa fordon kan alltså ersätta transport och inkvartering som nödvändigt inslag i en paketresa. Den nya lagen innebär vissa ändringar i reglerna om förhandsinformation. Ändringarna innebär bl.a. att de nuvarande reglerna om broschyrer tas bort och att det införs ett krav på att information ska lämnas genom ett särskilt standardinformations- formulär. Ansvaret för fullgörandet av paketresor kommer att vila på arrangören, dvs. den som kombinerar och till försäljning erbjuder en paketresa. Återförsäljare kommer endast att vara ansvariga i de fall de till försäljning erbjuder paketresor som kombinerats av en arrangör som är etablerad utanför EES-området, som inte fullgör sina skyldigheter enligt avtalet. En regressrätt införs också. Arrangö- rer, återförsäljare och andra näringsidkare som har infriat en i lagen föreskriven skyldighet att kompensera resenären för fel i resan, ges rätt att kräva ersättning från den som bidragit till att felet uppkom- mit. I lagen regleras också s.k. kopplade researrangemang, vilket avser de researrangemang som i direktivet kallas för sammanlänkade researrangemang. Dessa kopplade researrangemang är inte paket- resor. De uppstår när en näringsidkare som träffat avtal om ytter- ligare en eller flera resetjänster med resenären om en resetjänst på visst sätt underlättar för resenären att träffa avtal med en eller flera andra resetjänstleverantörer för samma resa. De näringsidkare som ska leverera de resetjänster som ingår i det kopplade researrange- manget ansvarar som utgångspunkt själva för sin del. Den närings- idkare som underlättar det kopplade researrangemanget åläggs dock att lämna information till resenären om dennes rättigheter och att ställa säkerhet till skydd vid obestånd. Skyldigheten att ställa säker- het, såväl för dessa näringsidkare som för arrangörer, regleras i resegarantilagen. Utredningen föreslår även ändringar i denna lag, i den omfattning som bedöms vara nödvändig för att uppfylla direk- tivets krav. Resegarantilagen ändras så att säkerhet får tas i anspråk endast när och i den utsträckning de resetjänster som säkerheten ställts för inte fullgörs till följd av insolvens. I fråga om paketresor ska säkerheten täcka alla betalningar som har gjorts för resan och kostnaden för hemtransport, om det ingår persontransport i paket- resan. När det gäller kopplade researrangemang ska säkerheten täcka alla betalningar som den som underlättat researrangemanget har mottagit från resenären och kostnaden för hemtransport, om näringsidkaren är den som ansvarar för en persontransport som ingår i arrangemanget. En regel om presumtion för insolvens införs också. Kravet på säkerhet begränsas till den personkrets och de resor eller researrangemang som omfattas av direktivet. Vidare ska säker- het som ställts i en annan medlemsstat anses som säkerhet som ställts enligt resegarantilagen. En regel om avräkning och återbetal- ning införs i resegarantilagen. Den nuvarande straffrättsliga sanktionen för underlåtenhet att ställa säkerhet enligt resegarantilagen samt för underlåtenhet att fullgöra uppgiftsskyldighet som ålagts näringsidkaren enligt samma lag föreslås ersättas med en administrativ sanktion. Sanktions- avgiften ska prövas av Kammarkollegiet genom avgiftsförelägg- ande. Avgiftsföreläggandet ska godkännas och gäller då som lagakraftvunnet avgörande om att avgift ska tas ut. känns föreläggandet inte inom den tid som angetts i föreläggandet får Kammarkollegiet hos den förvaltningsrätt inom vars domkrets avgiftsföreläggandet har utfärdats ansöka om att avgiften ska tas ut. Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst och högst . Avgiften ska dock inte kunna överstiga av näringsidkarens omsättning närmast föregående räken- skapsår. När avgiften bestäms ska hänsyn tas till hur allvarlig över- trädelsen är. Sanktionsavgiften ska få efterges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl. Det tidigare straffstadgandet för lämnande av oriktiga uppgifter ersätts med en regel om att näringsidkaren ska lämna efterfrågade uppgifter om sin verksamhet på heder och samvete. På så vis kan i stället bestämmelser om straffansvar för osann eller vårdslös försäkran tillämpas. föreslås alltjämt ansvara för tillsynen över att paketreselagens regler följs. Utredningen föreslår dock att myndig- heten inte pekas ut i lagen utan att dess tillsynsansvar i stället fram- går av en ny förordning om tillsyn över paketreselagen. Marknads- rättsliga och vissa civilrättsliga sanktioner föreslås. Följdändringar i sjölagen, lagen om distansavtal och avtal utan- för affärslokaler och marknadsföringslagen föreslås. En ny förordning om administrativt samarbete m.m. i ärenden om resegaranti föreslås. Förordningen föreslås också innehålla den bestämmelse om ömsesidigt godkännande av certifikat, intyg m.m. som finns i förordningen (2009:1076) om godkännande av doku- ment i ärenden om säkerhet för resegaranti. Den förordningen före- slås bli upphävd. Vidare föreslås en ny förordning om standardinformations- formulär vid paketreseavtal och kopplade researrangemang. Av för- ordningen ska framgå att de formulär som det hänvisas till i den nya paketreselagen har den utformning som framgår av bilagorna till direktivet om paketresor och sammanlänkade researrangemang. Utredningen föreslår också att bilagorna tas in som bilagor till för- ordningen. Dessutom föreslås att ska åläggas att tillhandahålla information om formulären och möjliggöra nedladd- ning av dem från verkets webbplats. Direktivet om paketresor och sammanlänkade researrangemang är ett fullharmoniseringsdirektiv och medlemsstaterna får därför inte införa eller behålla regler som skulle ge en annan skyddsnivå än vad direktivet föreskriver, på det område som omfattas av direktivet. Det innebär att utredningens överväganden i huvudsak har rört frågor om hur direktivet ska tolkas och hur bestämmelserna rent lagstiftningsmässigt bör genomföras i svensk rätt. I vissa avseenden föreskriver direktivet valmöjligheter vid genomförandet. Utred- ningen har i dessa avseenden övervägt olika möjligheter. Utredningen har gjort bedömningen att det inte bör införas någon ångerrätt vid köp av paketresor eller kopplade researrangemang. Utredningen har vidare kommit fram till att återförsäljaren inte bör åläggas något solidariskt ansvar för fullgörandet av paketresan, inte heller när denne är part i avtalet. Det framstår som överflödigt att föreskriva ett sådant ansvar eftersom det alltid kommer att finnas en ansvarig arrangör som resenären kan vända sig till. Dessutom skulle ett ansvar som enbart gällde i de fall då återförsäljaren var part i avtalet leda till beaktansvärda tillämpningssvårigheter eftersom återförsäljarens ställning i regel kan konstateras först i efterhand. Därmed skulle det vara svårt för återförsäljare att uppfylla direktivets krav på att ställa säkerhet innan resan erbjuds till försäljning. Återförsäljarens ansvar har därför begränsats till vad som föreskrivs i direktivet, nämligen till de fall då återförsäljaren till försäljning erbjuder paket- resor som har kombinerats av en arrangör som är etablerad utanför EES-området utan att kunna visa att arrangören uppfyller sina skyldig- heter enligt lagen. Den nuvarande regeln om att resenären förlorar sin rätt att åbe- ropa fel i paketresan om denne inte reklamerar inom skälig tid har förts över till den nya lagen. Utredningen har vidare gjort bedöm- ningen att det inte bör införas någon särskild preskriptionstid i lagen. Utredningen har bedömt att det bör införas en särskild bestäm- melse i den nya lagen som tillförsäkrar den arrangör, näringsidkare som enligt den nya lagen ansvarar på samma sätt som en arrangör, och återförsäljare som har kompenserat resenären för fel i paketresan en rätt att regressvis återkräva beloppet från den som har bidragit till att felet uppkommit. Genom att föreskriva att arrangören, närings- idkaren eller återförsäljaren i en sådan situation övertar resenärens rätt till ersättning undviks också att resenären överkompenseras när denne har möjlighet att också kräva ersättning direkt ifrån en rese- tjänstleverantör. Utredningen har också gjort bedömningen att direktivets krav på ansvar för bokningsfel inte fullt ut tillgodoses genom nuvarande regler om skadeståndsansvar vid fel i tjänsten. Resenären har enligt gällande rätt i regel inte heller möjlighet att frånträda avtalet med hänvisning till bokningsfel. Utredningen har därför ansett att det i den nya lagen bör införas särskilda regler om skadeståndsansvar vid bokningsfel. Utredningen har gjort bedömningen att de regler om tillsyn och sanktioner i den nu gällande lagen om paketresor, sammantagna med reglerna om tillsyn i marknadsföringslagen, är tillräckliga för att säkra efterlevnaden av de regler som genomförs genom den nya paketreselagen. Utredningen har därför föreslagit att den nuvarande ordningen ska bestå och att paketreselagens regler om tillsyn och sanktioner, efter anpassning till övriga bestämmelser, förs in i den nya lagen. Utredningen har dock gjort bedömningen att Konsument- verket inte bör pekas ut som tillsynsmyndighet direkt i lagen utan att dess tillsynsansvar i stället ska framgå av den nya förordning om tillsyn enligt paketreselagen som utredningen också föreslår. Det ansvar för det administrativa samarbetet som bör ankomma på med anledning av direktivet framgår redan av förordningen om instruktion för och kräver där- för inga ytterligare lagstiftningsåtgärder. Direktivets krav på skydd vid obestånd föreslås bli genomförda genom ändringar i den befintliga resegarantilagen. Utredningen har övervägt om ett krav på resegaranti bör föreskrivas för andra aktörer än dem som omfattas av direktivet men har stannat för att i detta sammanhang inte föreslå någon utvidgning av personkretsen. Åter- försäljares skyldighet att ställa säkerhet begränsas därmed till de fall då återförsäljaren till försäljning erbjuder paketresor som kombine- rats av en arrangör som är etablerad utanför EES-området och som inte har ställt säkerhet i enlighet med resegarantilagen. Utredningen har också gjort bedömningen att kraven på säkerhet endast bör gälla för de resor som omfattas av direktivet. Säkerheten ska inte heller kunna tas i anspråk i andra situationer än då fullgörandet av paket- resan eller det kopplade researrangemanget påverkas av insolvens hos arrangören eller den näringsidkare som underlättat det kopp- lade researrangemanget. Direktivets krav på ömsesidigt erkännande har utredningen an- sett kunna genomföras genom att det i resegarantilagen införs en bestämmelse om att skydd vid obestånd som näringsidkaren har ställt i enlighet med motsvarande nationella bestämmelser i den medlemsstat där denne är etablerad ska anses utgöra säkerhet som ställts i enlighet med resegarantilagen, vid Kammarkollegiets pröv- ning av vilket belopp säkerheten ska gälla och om kravet på säker- het bör efterges. Utredningen har också gjort bedömningen att en bestämmelse om avräkning bör införas i resegarantilagen. Av bestämmelsen ska framgå att ersättning som resenären har fått genom försäkring eller på annat sätt för att en resetjänst inte fullgjorts ska dras av från motsvarande ersättning som betalas ut enligt lagen. Den nuvarande bestämmelsen om återbetalning föreslås utökas till att avse även fall då resenären genom att lämna oriktiga uppgifter om ersättningen har fått högre ersättning än vad som annars skulle ha betalats ut. Tillsynsansvaret enligt resegarantilagen bör enligt utredningens mening åvila Kammarkollegiet. Medlemsstaterna har getts viss val- frihet när det gäller utformningen av sanktionerna, så länge sank- tionerna är effektiva, proportionella och avskräckande. För att efter- komma direktivets krav på effektivitet bör, enligt utredningens be- dömning, den nuvarande straffrättsliga sanktionen i resegaranti- lagen bytas ut mot en administrativ sanktion som prövas av Kammar- kollegiet genom avgiftsföreläggande. De ändringar i konsumenträttighetsdirektivet (2011/83/EU) som också har gjorts genom direktivet medför att ändringar behöver göras i distansavtalslagen. Till följd av att en ny lag föreslås behöver ändringar göras även i sjölagen och i marknadsföringslagen. Utredningen föreslår att direktivets bestämmelser om administra- tivt samarbete i fråga om skydd vid obestånd regleras genom en ny förordning om administrativt samarbete m.m. i ärenden om rese- garanti. Utredningen har bedömt att den förordningen med fördel också kan innehålla den bestämmelse om ömsesidigt godkännande av certifikat, intyg m.m. som finns i förordningen om godkännande av dokument i ärenden om säkerhet för resegaranti. Direktivets krav på att arrangörer, återförsäljare och närings- idkare som underlättar kopplade researrangemang ska använda sär- skilda standardinformationsformulär bör regleras genom att det i lagen anges att och när formulären ska användas. Utformningen och innehållet i formulären bör däremot regleras i en särskild för- ordning om standardinformationsformulär vid paketreseavtal och kopplade researrangemang. Till förordningen kan formulären fogas som bilagor. Utredningen anser också att det vore en fördel om ålades att tillhandahålla information om formu- lären och möjliggöra nedladdning av dem från verkets webbplats. Utredningen bedömer att utrymmet för att utfärda verkställighetsföreskrifter kommer att vara i det närmaste obefintligt. Verket bör därför upphäva de nu gällande föreskrifterna. Därefter bör också förordningen med bemyndigande för verket att utfärda verkställighetsföreskrifter upphävas. Bestämmelser som genomför direktivets krav måste enligt direktivet tillämpas . Utredningen föreslår därför detta datum för ikraftträdande av de föreslagna författningarna.