sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — En utvidgning av grundlagsskyddet måste emellertid som nämnts kunna förenas med de grundprinciper som bär upp grund- lagen. Detta gäller inte minst vikten av att den särskilda ansvars- Villkoren för automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln ordningen och reglerna om meddelarfrihet fungerar tillfredstäl- lande. För att undvika att grundlagsskyddet styrs av yttrandenas inne- håll har den nuvarande regleringen knutits till den teknik med vilken yttrandet förmedlas. Skyddet enligt grundlagarna är således teknik- beroende, något som måste beaktas när en utvidgning övervägs. En annan aspekt vid en eventuell utvidgning av det automatiska grundlagsskyddet är att skyddet inte bör gälla yttranden där den som yttrar sig inte har något intresse av grundlagskydd och inte heller är villig att fullgöra de förpliktelser som följer med detta. De förpliktelser som det gäller är bl.a. skyldigheten att utse en utgivare som ansvarar för det som yttras eller att sköta vissa krav på doku- mentation av innehållet på webbplatsen. En annan förpliktelse är att upprätthålla systemet med skydd för meddelare, bl.a. genom att iakt- ta en straffsanktionerad tystnadsplikt om meddelarens identitet. Vidare ger det nuvarande systemet ett särskilt starkt yttrande- frihetsrättsligt skydd åt yttranden till allmänheten som framförs i de medier som omfattas av grundlagarna. Om grundlagarna är tillämp- liga ska bestämmelser i övriga delar av rättsordningen inte tillämpas, om inte grundlagarna ger uttryckligt stöd för något annat. Denna tanke om grundlagarnas exklusivitet får sägas förutsätta att det i princip inte ska finnas någon gråzon mellan systemet i TF och YGL och övriga delar av rättsordningen. Mot bakgrund av det nu sagda har vi diskuterat hur en ny regler- ing skulle kunna utformas och då bl.a. övervägt följande syn- punkter. Vilka ytterligare publiceringar skulle omfattas? Den första frågan är vilka ytterligare publiceringar som bör omfat- tas om det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln skulle utvidgas. Enligt vår mening bör ett utökat grundlagsskydd för yttranden på webbplatser i första hand övervägas när det gäller publiceringar som liknar den verksamhet som de traditionella mediebolagen bedriver . Det kan t.ex. avse lokaltidningar och facktidningar som bara finns på webben. Det är alltså vad som skulle kunna kallas Villkoren för automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln professionellt bedriven medieverksamhet som i första hand skulle omfattas. Förarbetena till databasregeln kan sägas ge stöd för ett sådant synsätt. Där kan utläsas att det vid införandet av databasregeln ansågs att de traditionella medierna borde ha en särställning (se prop. 1990/91:64 s. 59 f.). När förutsättningarna för grundlags- skyddet för databaser formulerades var tanken, som nämnts ovan, att de traditionella massmedieföretagen (tidningar samt radio- och tv-företag) skulle ha möjlighet att, som ett komplement till den traditionella verksamheten, publicera innehåll på webben. Ett skäl till att utvidga grundlagsskyddet endast till profession- ella aktörer är att den professionellt bedrivna medieverksamheten kan sägas ha en särskild betydelse för den fria informationssprid- ningen och åsiktsbildningen. Det är också dessa aktörer som kan förväntas ha förmåga och motiv att sköta förpliktelserna och upp- rätthålla grundprinciperna i det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. Ett eventuellt utvidgat grundlagsskydd för innehåll i databaser skulle därför enligt vår mening ta sikte på professionellt bedriven massmedieverksamhet. Hur skulle en avgränsning av publiceringarna kunna göras? Frågan är då hur publiceringar av nu diskuterat slag skulle kunna avgränsas från andra databaspubliceringar. Vi har diskuterat att använda begreppet ”massmedieföretag” för att beteckna de aktörer vilkas publiceringar på internet bör omfat- tas av en utvidgning. Här är betydelsen av begreppet ”massmedier” centralt. Ett problem med begreppet är att det kan ha olika inne- börd. diskuterade begreppet massmedier i betänk- andet Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49 s. 63 f.). Kommittén angav att ett huvudsyfte med YGL är att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsikts- bildningen i samhället. Det var alltså massmedial användning av de angivna teknikerna som avsågs att omfattas av YGL. Kommittén uttalade att det inte fanns någon fastlagd definition av begreppet och detta hade inte heller analyserats i förarbetena till YGL. Villkoren för automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln Kommittén konstaterade att det knappast var möjligt att ge en klar definition av vad som menas med ett massmedium. Som nämnts ovan diskuterade även begreppet massmedier. Begreppet massmedier kan alltså avse sättet att nå ut med yttr- anden till allmänheten, dvs. själva medieformen (t.ex. webbplatser på internet). Enligt en annan betydelse kan begreppet avse en viss sorts verk- samhet som syftar till att kommunicera med allmänheten. Denna mer verksamhetsinriktade förståelse av begreppet massmedier torde ofta användas för medieorganisationer som förmedlar information och underhållning till en stor publik (och , Massmedier, 11:e uppl., 2014, s. 23). Enligt ett vanligt synsätt kommunicerar sådana massmedier ett innehåll som ofta är av särskilt värde för opinionsbildningen i samhället (främst journalistisk verksamhet av viss ”kvalitet”, t.ex. dagstidningar, tv och radio). Om massmedier i den först nämnda betydelsen används kom- mer bestämmelsen att träffa alla företag som använder databaser för att kommunicera. En sådan definition träffar även t.ex. bankers och andra företags hemsidor. Ett sätt att undvika att definitionen om- fattar sådan verksamhet kan vara att ange att den huvudsakliga verksamheten ska bestå av att ge ut massmedier. Det kan dock inte uteslutas att verksamhet som inte kan betraktas som massmedial ”kärnverksamhet” kommer att träffas även om detta krav används. Många bloggares verksamhet består t.ex. av att huvudsakligen ge ut massmedier. Verksamheten är också i flera fall av kommersiell natur genom att den är reklamfinansierad. Det kan ifrågasättas om de som driver sådan verksamhet alltid är intresserade av att få grundlagsskydd och att fullgöra de skyldigheter som följer med detta. Som nämnts är det viktigt att en eventuell utökning av de aktörer som kan få grundlagsskydd begränsas till de som kan och vill upprätthålla grundprinciperna i det tryck- och yttrandefrihets- rättsliga systemet. Begreppet massmedier är till skillnad från de specifika medie- tekniker som ges skydd enligt YGL alltså oprecist och vittom- fattande. Oavsett hur begreppet närmare definieras skulle använd- andet av det innebära en uppenbar risk för en mer omfattande reglering än vad som är önskvärd. Detta skulle bl.a. medföra att aktörer som inte har ett intresse av grundlagsskydd skulle komma SOU 2016:58 Villkoren för automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln att omfattas av skyddet. Vidare skulle regleringens tillämp- ningsområde riskera att bli oklart. Om massmedier däremot definieras som verksamhet där det förekommer yttranden som är av särskilt betydelse för informat- ions- och åsiktsbildningen i samhället skulle det möjligen vara lättare att hitta ett sätt att särskilt fånga in den verksamhet som åsyftas. Att använda begreppet massmedier i den betydelsen att medierna ska ha ett visst innehåll strider dock mot den grundläg- gande principen i TF och YGL om att det inte ska ha någon betydelse för grundlagsskyddet vad yttrandet innehåller. Det är i stället tekniken att förmedla yttranden som avgör om skydd finns. Som framgått anges också i våra direktiv att grundlagsskyddet inte heller i fortsättningen ska styras av yttrandenas innehåll. Utvecklingen på medieområdet talar i och för sig för en utvidgning av det automatiska grundlagsskyddet till publiceringsverksamhet som bara förekommer på webbplatser på internet. Som har framgått av det anförda är det emellertid förenat med betydande svårigheter att på ett relevant och precist sätt avgränsa de ytterligare publiceringar i databaser som då skulle omfattas av det automatiska skyddet. Tillämpningsområdet för grundlagen skulle riskera att bli oklart, till men för både de som driver verk- samheten och eventuella meddelare. Till detta kommer att eventu- ella förändringar måste vara förenliga med de tryck- och yttrande- frihetsrättsliga principer som regleringen i YGL bygger på. Sammantaget gör vi bedömningen att det inom ramen för vårt uppdrag inte finns förutsättningar att utvidga det automatiska grundlagsskyddet för databasverksamhet. En sådan ordning får i stället anses förutsätta en annan typ av regleringsmodell för tryck- och yttrandefriheten än den som gäller enligt TF och YGL. Vi föreslår därför inte någon utvidgning av det automatiska grundlags- skyddet för innehåll som tillhandahålls på begäran ur databaser. Publiceringar på internet som inte har någon koppling till tradit- ionella medier får i stället, liksom , skyddas genom att utgiv- ningsbevis söks och beviljas för databasen. Villkoren för automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln 9.2.2Ska redaktionsbegreppet förändras? Vår bedömning: Redaktionsbegreppet i databasregeln bör behållas. Enligt vår bedömning ska alltså kopplingen till traditionella medier när det gäller det automatiska grundlagsskyddet för databaser behållas. Det finns då skäl att överväga hur denna koppling ska se ut. Övervägandena ska enligt direktiven ske mot bakgrund av de problem som har framkommit när det gäller att avgöra vad som är ”en redaktion” i databasregelns mening. förde, som nämns ovan, ett resone- mang om att redaktionsbegreppet i databasregeln borde ändras för att komma runt de problem som hade uppstått i praxis med att definiera vad som är en redaktion (se SOU 2012:55 Del 1 s. 373). Enligt kunde detta ske genom att red- aktionsbegreppet utmönstrades ur regeln och att grundlagsskyddet i stället skulle ta sikte på den som gav ut en periodisk skrift eller ett radioprogram. Det var också tänkbart att därutöver införa ett krav på yrkesmässighet hos aktören i syfte att undvika grundlagsskydd för den som inte vill omfattas av detta. konstaterade dock att det fanns problem med att ersätta redakt- ionsbegreppet och bedömde att fördelarna med detta inte uppvägde nackdelarna. Redaktionsbegreppet skulle därför behållas. När det anges i databasregeln att det ska vara en redaktion för t.ex. en tidning som ska tillhandahålla innehållet i databasen för att grundlagsskydd ska föreligga kan det enligt vår bedömning föra tankarna till att det är redaktionen knuten till ett visst massmedie- företag som avses. I fall när flera företag inom samma koncern är inblandade, varav ett t.ex. ger ut tidningen och ett annat står för webbplatsen, kan det uppstå frågor om det är redaktionen för tid- ningen som kan sägas driva även databasen. Det kan också vara fråga om massmedieföretag med omfattande publiceringsverksam- het som bedrivs genom flera kanaler, t.ex. genom flera webbplatser och tv- eller radioprogram. I dessa fall är det inte säkert att det är samma redaktion som tar fram innehållet till samtliga program och webbplatser. En särskild fråga är att det kan vara andra som upp- daterar innehållet. Även i dessa fall orsakar redaktionsbegreppet frågor. Villkoren för automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln En möjlighet skulle kunna vara att ta bort redaktionsbegreppet och i stället bara ange att grundlagsskyddet för databaser gäller den som ger ut en periodisk skrift eller sänder ett radioprogram. Även denna formulering kan dock ge intryck av att det är just den aktören som har grundlagsskydd för databasen, t.ex. det företag som ger ut tidningen. Även i detta fall skulle tolkningsfrågor upp- stå och inte heller med denna formulering skulle frågan hur grund- lagsskyddet gäller om databasverksamheten bedrivs i en annan juridisk person än t.ex. den som ger ut den tryckta tidningen säkert besvaras. Situationen får, enligt vår mening, anses ha lösts i praxis på ett tillfredsställande sätt. Med hänsyn till detta och till att det ovan diskuterade alternativet till att bibehålla redaktionsbegreppet inte med säkerhet löser frågan hur sambandet mellan aktörerna ska ses om flera juridiska personer är inblandade, anser vi att redakt- ionsbegreppet i databasregeln bör behållas. 10Grundlagsskydd för print on demand, e-böcker och ljudböcker Det är den medieform som ett innehåll ges ut i som avgör vilka grundlagsregler som blir tillämpliga. Detta innebär att samma inne- håll kan ha grundlagsskydd enligt olika regler beroende på i vilken form det ges ut. Det brukar talas om att grundlagarna är teknik- beroende eller medieberoende. En bok i tryckt form skyddas enligt tryckfrihetsförordningen (TF) om den finns i en upplaga medan samma innehåll som tillhandahålls genom print on demand, i form av en e-bok eller en ljudbok skyddas enligt databasregeln i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Det är också tänkbart att boken över huvud taget inte förekommer som tryckt skrift utan bara i form av print on demand, en e-bok eller en ljudbok. Print on demand förekommer också på andra områden än bokområdet. Bland annat framställs tekniska upptagningar i form av print on demand, t.ex. cd-skivor. I dessa fall kan innehållet skyddas enligt om tekniska upptagningar eller enligt databasregeln. Vad är print on demand? Print on demand, även kallat beställningstryck, innebär att tekniska upptagningar, skrifter eller bilder framställs på begäran genom över- föring av innehåll ur en databas. Vid framställning av skrifter an- Grundlagsskydd för print on demand, e-böcker och ljudböcker vänds som regel kopiatorer eller skrivare med en mycket hög kapa- citet och resultatet blir ofta likt en skrift som har framställts i tryck- press. Framställningssättet varierar dock och det förekommer att print on demand-exemplaren också framställs genom tryckpress. Antalet exemplar som framställs varierar. Det kan handla om allt från att ett enstaka exemplar tillverkas efter beställ- ning till att en upplaga med ett större antal exemplar framställs. Användningen av tekniken skiljer sig också åt inom olika områden. Den största användningen finns på bokområdet medan print on demand inte är lika vanligt förekommande på musik-, film- och bildområdet. Tekniken används också vid tryck på t.ex. tröjor. De som driver databaserna varifrån print on demand framställs är olika slags aktörer. Det kan vara t.ex. traditionella bokförlag eller skivbolag. Det kan också vara sådana som inte driver någon annan verksamhet. Den nuvarande regleringen av print on demand Grundlagsskyddet för yttranden genom print on demand återfinns i 1 kap. 9 § första stycket 1 YGL. Enligt bestämmelsen har ett före- tag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar (t.ex. ett bok- förlag eller tryckeri) skydd enligt YGL för innehåll som tillhanda- hålls allmänheten ur en databas genom framställning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild. För att skydd enligt grundlagen ska gälla tillämpas vidare krav på att tillhandahållandet sker på sär- skild begäran och att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten. Regleringen innebär alltså att grund- lagsskyddet för t.ex. en bok som framställs genom print on demand gäller databasverksamheten som skriften framställs ifrån och att det är den som driver den verksamheten som har skyldighet att utse en utgivare som ansvarar för innehållet. Grundlagsskydd för databasverksamhet som innehåller det mate- rial som print on demand-exemplaret framställs från kan också upp- nås genom ansökan och beviljande av utgivningsbevis (s.k. frivilligt grundlagsskydd). Utgivningsbeviset söks hos Myndigheten för press, radio och tv och förutsättningarna i 1 kap. 9 § andra stycket YGL ska vara uppfyllda för att utgivningsbevis ska kunna utfärdas. Grundlagsskydd för print on demand, e-böcker och ljudböcker annat ska bara den som driver verksamheten kunna ändra innehållet i databasen. Av de framställda exemplaren (skriften, bilden eller den tekniska upptagningen) ska framgå databasens namn samt när, var och hur exemplaren framställts. Den som driver verksamheten ska se till att dessa uppgifter framgår. (Se närmare 3 kap. 15 § YGL.) Av det anförda framgår således att de enskilda exemplaren nor- malt sett inte har grundlagsskydd (se dock nedan och avsnitt 10.2). Här bör nämnas bestämmelsen i 7 kap. 3 § första stycket YGL som kan sägas ta sikte på enstaka exemplar. Bestäm- melsen innebär att grundlagarnas regler om utredningsbeslag gäller för print on demand-exemplar om det är fråga om ingripande på grund av missbruk av yttrandefriheten. Skälen för den gällande ordningen Grundlagsskyddet har alltså getts till innehållet i databasen från vilket print on demand-exemplaret framställs. Av förarbetena (prop. 2001/02:74 s. 44 f.) kan utläsas att fallet med att enstaka exemplar framställs var det som åsyftades när grundlagsskyddet för print on demand-verksamhet infördes. I propositionen konstaterades att det när det gäller skrifter som framställs i tryckpress inte krävs fram- ställning av ett visst antal exemplar för att TF ska vara tillämplig. Det fordras dock att skriften kan lämnas ut för spridning, dvs. att den kan nå andra än de som befinner sig i en mindre, sluten krets. Det angavs att detta innebär att en bok som trycks på beställning i enstaka exemplar vanligen inte faller in under TF. Vidare framhölls att en skrift som framställs genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande omfattas av TF endast om den är mångfaldigad. Det innebär att den ska vara framställd i mer än ett fåtal exemplar . Framställning av sådana skrifter på beställning i enstaka exemplar omfattas därför normalt inte av TF. Grundlagsskyddet för en teknisk upptagning förutsatte, enligt propositionen, att upptagningen framställs i mer än ett fåtal exem- plar vid ett och samma tillfälle när spridningen ska ske genom ut- lämnande av exemplar och inte genom offentlig uppspelning. Det konstaterades att böcker och andra skrifter samt tekniska upp- Grundlagsskydd för print on demand, e-böcker och ljudböcker tagningar som framställs i enstaka exemplar på beställning normalt inte omfattas av grundlagsskydd enligt TF eller YGL. I propositionen angavs vidare att print on demand-verksamhet förekom i begränsad omfattning i , till skillnad från i vissa andra länder. Det handlade t.ex. om framställning av enstaka böcker på beställning av kunder via internet. Det bedömdes att framställning av print on demand i större skala av böcker och skivor i butik sannolikt skulle komma att bli vanligt förekommande också i . Vidare framhölls att print on demand-verksamhet har betydelse för sådana ändamål som grundlagarna skyddar. Eftersom det inte fanns några vägande skäl emot, borde därför ett grundlagsskydd in- föras för denna verksamhet. Skyddet borde omfatta exempelvis det fallet att ett skivbolag, i stället för att producera upplagor av cd- skivor, tillhandahåller musik i en databas och låter butikerna fram- ställa enstaka cd-skivor på beställning av kunderna. Också mot- svarande arrangemang mellan bokförlag och bokhandel borde om- fattas. Eftersom det var fråga om databasanvändning borde skyddet ges i databasregeln. Det fanns alltså skäl att knyta grundlagsskyddet till databasen som sådan och inte till de exemplar av skrifter och upptagningar som blir resultatet av framställningsprocessen. Dessa exemplar skulle inte som sådana omfattas av grundlagsskydd. När grundlagsskyddet för print on demand-verksamhet behand- lades fördes också ett resonemang om att utöka kretsen av aktörer som har automatiskt grundlagsskydd. I betänkande Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet. Utvidgat grund- lagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28 s. 227), som föregick den nu nämnda propositionen, uttalades att inte all print on demand-verksamhet borde belastas med skyldighet att utse utgivare och dokumentera innehållet m.m. Det fanns skäl att utesluta privat framställning av enstaka print on demand-exemplar. I propositionen angavs det att en viktig del av motivet för att ge grundlagsskydd genom databasregeln hade varit hänförligt till be- hovet av skydd för nyhetsförmedlingens källor. Det framstod därför som följdriktigt att grundlagsskyddet gällde samma krets som den till vilken detta källskydd är anknutet. I propositionen anfördes vidare att bokförlag kan vara en sådan utgivare eller redaktion som meddelande kan lämnas till enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF. Med hänsyn till det och till att bokförlags verksamhet kan vara av be- Grundlagsskydd för print on demand, e-böcker och ljudböcker tydelse för opinionsbildningen kunde det hävdas att även bokförlag borde omfattas av databasregeln. Detsamma gällde tryckerier. Dessa kunde t.ex. syssla med print on demand-verksamhet. Det noterades att databasregeln redan omfattade bl.a. företag för yrkesmässig fram- ställning av tekniska upptagningar. Företag för yrkesmässig fram- ställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter borde därför enligt regeringens mening läggas till bland massmedieföre- tagen i databasregeln. Grundlagsskydd skulle alltså gälla för t.ex. ett bokförlags publicering av en bok i en databas. Resultatet av förslaget innebar att den databaspublicerade boken fick ett grundlagsskydd och att det i första hand blev utgivaren snarare än författaren eller någon annan som ansvarade för inne- hållet. Det konstaterades i propositionen att detta motsvarade vad som redan gällde för en bok som publiceras i en teknisk upptag- ning, t.ex. på en cd-romskiva. Det angavs vidare att författarens möjligheter att förfoga över sitt verk även fortsättningsvis skulle komma att regleras av upphovsrättsliga bestämmelser. Regeringen kunde sålunda inte se att förslaget i rättsligt hänseende påverkade författarens roll i negativ riktning. En helt annan sak var att det kunde uppfattas som otillfredsställande att det såvitt avser böcker i traditionell mening kommer att gälla olika ansvarsregler beroende av om TF eller YGL är tillämplig. Detta var emellertid en konse- kvens av grundlagarnas konstruktion där alltså skyddet är kopplat till vissa tekniker snarare än innehållet. , som berörde frågan översiktligt i slut- betänkandet En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55 Del 1 s. 381 f.), ifrågasatte om det inte borde vara de enskilda print on demand-exemplaren som skulle omfattas av grundlagsskydd. Frågan om grundlagsskydd eller inte skulle då i stället regleras i de bestäm- melser som gäller skrifter respektive tekniska upptagningar. lämnade dock inte något förslag i den delen. Sistnämnda frågeställning berörs också i ett tillkännagivande från (bet. 2001/02:KU21 s. 22). angav där att det enligt utskottet borde kunna bli fråga om att ett bokförlag eller en återförsäljare, utan att en enskild person på särskild begäran beställt en print on demand-utskrift, använder framställningstekniken för att ta fram ett så stort antal exemplar att det motsvarar vad som kan kallas en upplaga. Det anfördes att i ett Grundlagsskydd för print on demand, e-böcker och ljudböcker sådant fall kan fråga uppkomma huruvida TF eller YGL är tillämplig och grundlagsskydd därmed föreligger. Kartläggning av användningen av print on demand Vi ska enligt direktiven kartlägga användningen av print on demand och mot denna bakgrund ta ställning till om nuvarande bestäm- melser om print on demand är adekvata. En sådan kartläggning har utförts, se bilaga 6. Kartläggningen har omfattat användningen av print on demand när det gäller bl.a. böcker, cd-skivor, bilder, filmer och tröjor. Kart- läggningen har syftat bl.a. till att beskriva i vilken omfattning tek- niken används inom olika områden och hur vanligt förekommande framställning av enstaka exemplar respektive framställning av exem- plar i antal som utgör en upplaga är.