sou · H4B34 · 2016-01-15 00:00:00 — Den föreslagna bestämmelsen bör kunna träda i kraft . 1 kap. 5 a § När företrädare för en skolenhet bjuder in politiska partier för att med- verka i utbildningen får antalet partier begränsas till samtliga de partier som är representerade i antingen , vald församling i kommun eller . Politiska partier får också bjudas in utifrån ett annat urval än som anges i första stycket, om urvalet sker på annan objektiv grund. Om politiska partier har bjudits in, ska eleverna som ett led i ut- bildningen ges möjlighet att på lämpligt sätt få ta del av information också från andra politiska partier som har anmält intresse av att få medverka. Paragrafen är ny och innehåller en bestämmelse om hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier till skolorna. Bestämmelsen är placerad under rubriken av utbild- ningen för att markera att politisk information i skolan är en inte- grerad del av utbildningen och innefattas i skolans demokratiska upp- drag. Paragrafen gäller för alla skolhuvudmän, såväl offentliga som fristående. Paragrafen gäller vidare för alla skolformer, men aktuali- seras främst för de obligatoriska skolformerna, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. I första stycket anges att när företrädare för en skolenhet bjuder in politiska partier för att medverka i utbildningen får antalet partier begränsas till samtliga de partier som är representerade i antingen riks- dagen, vald församling i kommun eller . Utgångs- punkten är att praktiska skäl påkallar en regel som ger en skola möj- lighet att begränsa antalet politiska partier som skolan bjuder in. Praktiska skäl innefattar bl.a. sådana skäl som måste beaktas för att hålla ordningen i skolan. Mot bakgrund av det stora antalet politiska partier som kan komma ifråga för en inbjudan presumeras (antas) alltså att det genomgående finns praktiska skäl för en skola att be- gränsa antalet politiska partier som skolan bjuder in. Bestämmelsen är fakultativ. Det betyder alltså att den inte måste tillämpas, men om den tillämpas gäller inte ett fritt urval av partier utan samtliga representerade partier måste bjudas in. Eftersom en skola inte är en allmän plats och företrädare för partier inte har någon rätt att begära att få komma till skolan är utgångs- punkten att det är skolan som bjuder in. En annan sak är att en inbjudan kan föregås av propåer av partier. För att markera att inbjudningarna sker i elevernas intresse och syftar till att fullgöra skolans demokratiuppdrag är utgångspunkten att det är fråga om att ge politiska partier möjlighet att medverka i ut- bildningen. Med vald församling i kommun avses de församlingar som åsyftas i 14 kap. 1 § RF, dvs. Den regionindelning som följer av lagen (2010:630) om regionalt ut- vecklingsansvar i vissa län ändrar inte här på begreppsbildningen kom- muner och landsting, (se 4 § lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län). Det ligger i sakens natur att regeln såvitt gäller vald för- samling i kommun avser partier representerade i skolans hemkom- mun. Med representation i avses svenska partier representerade där. En skola har möjlighet enligt bestämmelsen att bjuda in politiska ungdomsförbund som har anknytning till ett moderparti med repre- sentation i , vald församling i kommun eller Europaparla- mentet. Eftersom huvudregeln är fakultativ, får en skola bjuda in politiska partier utifrån ett annat urval om urvalet sker på annan objektiv grund enligt en alternativregel som framgår av andra stycket. Enligt denna alternativregel följer att skolan alltid har att beakta objektivitetsprincipen när den bjuder in politiska partier. Ett urval från objektiva grunder kan t.ex. avse de politiska partier som är be- rättigade till statligt partistöd enligt 3 § lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier eller kommunalt partistöd enligt 2 kap. 9 § kommunallagen (1991:900). Det kan exempelvis vidare avse de poli- tiska partier som är berättigade till valsedlar enligt 6 kap. 8 § vallagen (2005:837). Ett objektivt urval kan också styras efter ämnet. Man kan t.ex. tänka sig en debatt som handlar om en lokalt eller regionalt avgränsad politisk fråga där lokalt eller regionalt verk- samma partier har tagit sina positioner och att därmed inbjudan bör vidgas. Det bör understrykas att en skola inte får välja urvalskriterier i syfte att undvika ett särskilt politiskt parti. Att göra det är i strid med objektivitetsprincipen. Det är också i strid med objektivitetsprin- cipen att låta bedömningen av frågan om ett politiskt parti ska få komma till skolan för att där sprida politisk information vara bero- ende av vilka åsikter som partiet förväntas föra fram. Liksom när det gäller första stycket har en skola möjlighet att bjuda in politiska ungdomsförbund som har anknytning till ett moderparti som omfattas av de objektiva urvalskriterer som skolan tillämpar. I det tredje stycket finns en kompletteringsregel för de två tidi- gare styckena. Här anges att om politiska partier har bjudits in, ska eleverna som ett led i utbildningen ges möjlighet att på lämpligt sätt få ta del av information också från andra politiska partier som har anmält intresse av att få medverka. Utgångspunkten för denna bestämmelse är, såsom för första och andra stycket, skolans demokratiska uppdrag som innebär att det är eleverna och deras utbildning som står i centrum. Eleverna ska som ett led i utbildningen kunna få en bred bild av de många åsiktsskill- nader vårt samhälle inrymmer genom de politiska partierna, vare sig dessa återfinns i representationen eller inte. Skolan får alltså – med beaktande av objektivitetsprincipen – göra en lämplighetsbedömning av hur andra partier som anmäler intresse av att få komma till skolan ska få medverka. Termen ”på lämpligt sätt” ersätter det etablerade uttrycket ”i en eller annan form” och understryker att det ligger inom ramen för skolans demokratiska uppdrag att på ett sakligt sätt hitta en bra metod för att åskådlig- göra och belysa olika politiska åsiktsinriktningar för eleverna. Deltagande på lämpligt sätt kräver inte fysisk närvaro av företrä- dare för ett politiskt parti, men det kan naturligtvis vara ett sätt att uppfylla bestämmelsens syfte. Om en skola har valt att anordna en politisk debatt kan således en variant vara att låta andra partier som anmäler intresse av att medverka delta i mån av plats. Härutöver kan man tänka sig många andra alternativa tillvägagångssätt: t.ex. att få delta genom efterföljande bokbord, att skriftligt material vidare- befordras till eleverna, att partiet får sätta upp planscher på skolans anslagstavla eller att information om websidor lämnas till eleverna. Skolans bedömning ska i enlighet med objektivitetsprincipen utgå från saklighet och opartiskhet. Förväntade åsikter från det aktuella partiet får alltså inte ligga till grund för bedömningen. Allmänna överväganden om paragrafen finns i avsnitt 14.5. Politisk information i skolan En särskild utredare ska •analysera de bestämmelser som reglerar hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier i skolorna, och •överväga om skolan ska kunna begränsa det antal politiska partier som skolan tar emot på objektiva grunder, t.ex. till att avse så- dana partier som vid tillfället är representerade i , och, om så bedöms möjligt och lämpligt, lämna nödvändiga författ- ningsförslag. En utgångspunkt ska vara att det är önskvärt att elever i sin utbild- ning ges möjlighet att ta del av politisk opinionsbildning som en del av skolans uppdrag att förbereda elever för att delta i demokratiska beslutsprocesser i samhälls- och arbetslivet. Det ingår inte i upp- draget att föreslå grundlagsändringar. Uppdraget ska redovisas . Enligt skollagen (2010:800) ska utbildningen utformas i överenskom- melse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Skolans demokratiska uppdrag framgår av läroplanerna för varje skolform och består av tre olika delar. Den första delen handlar om att eleverna ska utveckla kunskaper om demokrati och mänskliga fri- och rättigheter genom undervis- ningen och att eleverna ska bli förtrogna med det representativa demokratiska systemet. Genom ett historiskt och internationellt perspektiv i undervisningen ska eleverna ges inblick i det politiska arbetet i samhället. Den andra delen innebär att skolan ska verka i demokratiska arbetsformer, där såväl elever som personal har reellt inflytande över och delaktighet i skolarbetet och lärmiljön. Med demokratisk led- ning och utformning av verksamheten ska eleverna utveckla en demokratisk kompetens och handlingsförmåga. Den tredje delen av uppdraget handlar om att skolor genom att gestalta och levandegöra skolans värdegrund ska fostra demokra- tiska samhällsmedborgare. Detta kan ske när skolans kultur, aktivi- teter och lärmiljö genomsyras av grundläggande demokratiska vär- deringar och respekten för mänskliga rättigheter. Betydelsen av politisk information i utbildningen Det är önskvärt att elever i sin utbildning ges möjlighet att ta del av politisk opinionsbildning som en del av skolans uppdrag att för- bereda elever för ett aktivt deltagande i demokratin. Elever kan på olika sätt möta politisk opinionsbildning genom aktiviteter i skolan. Politisk information kan framför allt ha en naturlig plats i undervis- ningen inom de samhällsorienterade ämnena. Enligt kursplanen för samhällskunskap ska exempelvis undervisningen i årskurs 7–9 be- handla politiska ideologier och hur skiljelinjerna i det svenska parti- väsendet har utvecklats. Ämnesplanen i samhällskunskap för gym- nasieskolan anger bl.a. att demokrati och politiska system på lokal och nationell nivå ska utgöra ett centralt innehåll i undervisningen. Enligt läroplanerna för respektive skolform ska undervisningen vara saklig och allsidig. Skolan ska vara öppen för skilda uppfattningar och uppmuntra att de förs fram. I undervisningen kan partiernas budskap aktivt granskas och diskuteras av eleverna. Rättspraxis i fråga om politiska partiers tillträde till skolor De rättsliga förutsättningarna för hur politiska partiers tillträde till skolor ska hanteras av huvudmän och skolans personal har behand- lats i beslut från ombudsmän () och Justitiekanslern () och i domar från Regeringsrätten (numera Högsta förvaltnings- domstolen, HFD). I praxis har bl.a. följande uttalats. –Skolan är inte en allmän plats. Yttrandefriheten innebär inte någon rätt för en enskild eller en grupp personer att få tillträde till en skola för att där sprida ett budskap (se t.ex. JO:s ämbetsberät- telse 2008/09 s. 396 och JK:s beslut , dnr 8527- 07-22). Det är rektorn som bestämmer vem som får vistas i skolan. En rektor kan besluta att politiska partier inte ska få vistas på skolan eller sprida tryckta skrifter där. –En skola måste inte bjuda in politiska partier till skolan, men om skolan gör det måste den grundlagsfästa objektivitetsprincipen tillämpas. Denna princip innebär att myndigheter ska iaktta sak- lighet och opartiskhet i sin verksamhet (1 kap. 9 § regerings- formen). Detta innebär att en skola kan bjuda in ett begränsat antal partier, dock endast under förutsättning att avgränsningen görs på objektiva grunder t.ex. så att alla partier som är represen- terade i eller kommunfullmäktige omfattas av inbjudan (jämför t.ex. 1981 ref. 2:26, JO:s beslut , dnr 3940-2006 och 3941-2006 och JK:s beslut , dnr 5542-10-30). Om andra partier anmäler intresse att få komma till skolan, har JO uttalat att de ska tillåtas göra detta på samma villkor som de som bjudits in (se JO:s be- slut , dnr 3110-2009). Partierna behöver dock inte tas emot vid samma tillfälle. –Rektorn är ansvarig för att upprätthålla ordningen på skolan. Om en skola har valt att ta emot politiska partier kan under vissa förhållanden allmänna ordningsskäl motivera att politiska partier nekas tillträde till skolan eller att partiers möjlighet att lämna information begränsas eller styrs av skolan när det gäller tid, rum Det krävs dock att de negativa konsekvenserna som tillträdet kan antas få för ordningen är klart påvisbara. Ord- ningsskäl får inte användas som svepskäl för att utesluta ett parti på grundval av de åsikter som partiet förväntas föra fram (se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 2008/09 s. 396 och JK:s beslut , dnr ). Om rektor bedömer att sko- lans egna elever allvarligt skulle störa ett arrangemang på grund av ett visst partis åsikter, bör skolledningen ställa in hela arrange- manget, snarare än att utestänga det aktuella partiet (JO:s ämbets- berättelse 2008/09 s. 399). –Det strider mot objektivitetsprincipen att låta bedömningen av om ett parti ska ges tillträde till skolan vara beroende av vilka åsikter som partiet kan förväntas framföra (se t.ex. JO:s ämbets- berättelse 2007/08 s. 464 och JK:s beslut , dnr 8527-07-22). Även om olika regler kortsiktigt och i ett snävt perspektiv kan synas svårförenliga, så kan inte lagar, förord- ningar, riktlinjer etc. åberopas till stöd för ett grundlagsstridigt handlande eller ett kringgående av grundlagen (JO:s ämbetsmanna- berättelse 2008/09 s. 404). –Om en skola har valt att bjuda in ett på objektiva grunder be- gränsat antal partier och ett annat parti anmäler intresse att kom- ma till skolan i ett mycket sent skede, står det inte strid med objektivitetprincipen att avslå begäran, under förutsättning att rektorns beslut grundas på rent praktiska överväganden (JO:s beslut , dnr 3110-2009). Stöd till skolorna att hantera politisk information i skolan I samband med allmänna val och inför genomförandet av skolval 2010 gav regeringen i uppdrag att ta fram ett stödmaterial om förutsättningarna för opinionsbildande verk- samhet i skolan riktat till huvudmän och skolor (U2010/1216/S). redovisade uppdraget och publicerade där- efter stödmaterialet på myndighetens webbplats. Därefter följde på regeringens uppdrag upp hur stödmaterialet tagits emot och hanterats av rektorer (/1985/S). Med anledning av denna uppföljning och ändringar i skolförfattningar och regerings- formen reviderade stödmaterialet 2012. material utgör en genomgång av rättspraxis utifrån JO:s och JK:s beslut och HFD:s domar. Vid framtagandet av stödmaterialet samrådde med och Kommuner och Landsting. Skol- verket tog även del av synpunkter från Elevråds Central- organisation och från flera av de politiska ungdomsförbunden. Vidare betonade utbildningsutskott i sitt betänkande Grund- skolan (bet. 2011/12:UbU14) vikten av att stödmaterialet sprids och förankras hos huvudmän och rektorer i syfte att underlätta sam- verkan mellan skolan och politiska partier. års val och skolval gav regeringen dåvarande Ungdoms- styrelsen i uppdrag att ta fram och sprida ett stödmaterial riktat till lärare (/7073/D, U2013/7806/UC). Stödmaterialet publice- rades och innehåller praktisk vägledning för de till- fällen då politiska partier bjuds in till skolan och för hur lärare i grund- och gymnasieskolan kan utveckla arbetet med att integrera politisk information i sin undervisning. Materialet finns tillgängligt bl.a. på myndighetens webbplats. Oklarheter om hur politiska partier ska hanteras i skolan Det politiska landskapet är i ständig förändring. Det tillkommer nya partier och fanns det enligt Valmyndig- hetens webbplats 40 registrerade partibeteckningar för val till riks- dagen. På skolans område ställs huvudmän, rektorer och lärare inför nya frågeställningar om hur politiska partiers närvaro i skolan ska hanteras. Som redovisas ovan har det utvecklats en rättspraxis om hur poli- tiska partiers tillträde till skolor ska hanteras av huvudmän, rektorer och lärare. Dessutom har och dåvarande Ungdomsstyrel- sen gett ut stödmaterial, riktat till huvudmän, rektorer och lärare, som ger vägledning i frågan om hur politisk information ska han- teras i skolan. Trots det råder det en osäkerhet om hur skolan ska hantera politiska partier. Osäkerheten riskerar att medföra pas- sivitet från skolors sida i fråga om initiativ till samverkan med företrädare för politiska partier. Närmare om objektivitetsprincipen och likhetsprincipen Såväl JO som JK har i sina beslut hänfört sig till objektivitetsprincip- en. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska domstolar och förvaltnings- myndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Objektivitetsprincipen innebär att myndigheterna ska handla fritt från godtycke och inte särbehandla någon utan stöd i lag (Regeringsformen – med kommentarer, m.fl., 2012 s. 43). Likhetsprincipen, som anses ingå i objektivitetsprincipen, inne- bär ett krav på likabehandling inför lagen, inte i lagen. Myndigheter ska således inte göra någon annan skillnad mellan enskilda än vad som följer av gällande rättsregler (m.fl. 2012 s. 44). För närva- rande finns det inte någon reglering i skollagen om hur skolor ska förhålla sig när det gäller att ta emot politiska partier inom ramen för sitt utbildningsuppdrag. I avsaknad av en sådan reglering blir objektivitetsprincipen i regeringsformen ensamt tillämplig. En särskild utredare ska •analysera de bestämmelser som reglerar hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier i skolorna, och •överväga om skolan ska kunna begränsa det antal politiska partier som skolan tar emot på objektiva grunder, t.ex. till att avse sådana partier som vid tillfället är representerade i , och, om så bedöms möjligt och lämpligt, lämna nödvändiga författnings- förslag. En utgångspunkt för arbetet ska vara att det är värdefullt att elever i sin utbildning ges möjlighet att ta del av politisk opinionsbildning som en del av skolans uppdrag att förbereda elever för att delta i demokratiska beslutsprocesser i samhälls- och arbetslivet. Omstän- digheter som bör beaktas är bl.a. hur den politiska informationen kan bli en konstruktiv del av undervisningen, behovet av fördjup- ning av kunskaperna och praktiska begränsningar vid utförandet av utbildningsuppdraget. Det ingår inte i utredningsuppdraget att före- slå grundlagsändringar. Utredaren ska redogöra för ekonomiska och praktiska konsekven- ser av sina förslag. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14–15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474). Redogörelsen ska även innehålla en beskrivning av konsekvenser för elever utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter, . Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med de organisationer och myndigheter som bedöms relevanta för uppdraget. Uppdraget ska redovisas . I denna bilaga redovisas praxis och beslut på temat yttrandefrihet, informationsfrihet och spridande av åsiktsyttringar. I det första avsnittet tar fallen sikte på elever och utomstående i skolmiljön. När det gäller rättspraxis finns här endast två rättsfall från Högsta för- valtningsdomstolen (Regeringsrätten). Däremot finns det ett stort antal beslut från () och Justitiekanslern (). De beslut som redovisas här är och framåt. Utredningens ambition har varit att redovisa så många fall som möj- ligt inom det angivna temat, åtminstone när det gäller . Det första avsnittet inleds med den praxis som finns på området. Därefter redovisas ett beslut från , som inte gäller skolmiljön utan militära anläggningar, . Såväl JO som JK har i en del tidiga beslut som avser spridning av skrift i skolan hänvisat och dragit paralleller till detta beslut. Slutligen redogörs för beslut från JO och JK. I det andra och sista avsnittet redovisas ett rättsfall och några beslut som gäller lärares och andra skolanställdas yttrandefrihet. Yttrandefrihet, informationsfrihet och spridande av åsiktsyttringar i skolan (elever och utomstående) Rättspraxis RÅ 1981 ref. 2:26 Lagligheten av en skolstyrelses beslut om vissa politiska organisationers medverkan i skolans samhällsinformation hade utfärdat anvisningar angående vissa politiska organisationers medverkan i skolans samhällsinformation. I anvis- ningarna angavs bl.a. att ungdomsförbunden som medverkande kunde engageras i skolans samhällsorientering. Under rubriken ”” angavs följande. ”Föreliggande anvisningar avser i första hand de politiska ungdomsförbund vilkas moderpartier är representerade i , i det egna länets landsting eller i den egna kommunens fullmäktige. Övriga politiska föreningar bör emellertid beredas tillfälle att medverka. Skolstyrelsen har att i samråd med berörd personal och elever i skolorna att avgöra detta. – Medverkan från ett enda eller ett begränsat antal ungdomsförbunds sida står i överensstämmelse med läroplanen om denna information sker öppet och med angivande av källor och under förutsättning att läraren ger den kompletterande information som kan erfordras för att tillgodose kraven på allsidighet. Ett hinder för något eller några av ungdoms- förbunden att medverka vid informationen i en skola skall sålunda inte utgöra hinder för övriga förbund att ge sådan”. Under rubriken ”Planering och genomförande av verksamheten” angavs bl.a. att skolstyrelserna genom en inledande konferens med ungdomsförbunden och skolorna borde planlägga samarbetet inför kommande läsår och att det vid denna konferens kunde träffas en överenskommelse om organisation av verksamheten och tidsplan för denna. fattade ett beslut som innebar att inbjudan att medverka i skolvalet skulle tillställas de politiska ungdomsförbund, vilkas moderorganisationer fanns företrädda i kommunfullmäktige eller landsting, samt ideella organisationer med riksorganisation. Ett politiskt partis ungdomsförbund klandrade skolstyrelsens be- slut och yrkade att samtliga ungdomsförbund skulle få delta och presentera sin politik på lika grunder i samband med det kommande skolvalet. Regeringsrätten anförde att det med hänsyn till att antalet organi- sationer som kunde komma i fråga var betydande var ofrånkomligt att skolstyrelsens intresse i första hand inriktades mot de större och mera kända organisationerna och att planläggningsarbetet bedrevs i viss samverkan med företrädare för dessa organisationer. Vidare framhöll Regeringsrätten att en sådan uppläggning av verksamheten inte behövde innebära att övriga organisationer uteslöts från att i en eller annan form delta i verksamheten om de anmälde intresse för det. Beslutet kunde mot denna bakgrund inte anses strida mot 7 kap. 1 § kommunallagen (1977:179)1 och Regeringsrätten lämna- de därför besvären utan bifall. Enligt en skolstyrelses anvisningar för hur politisk information i skolan skulle bedrivas framgick att alla politiska partier med säte i kommunen skulle bjudas in för att informera i skolan. Vid en kon- meddelade företrädare för skolförvaltningen att nio partier enligt bestämmelserna skulle erbjudas möjlighet att ge information i skolan. Detta var dock både tidsmässigt och ekonomiskt betungan- de. Skolorna kunde inte ställa tid till förfogande för information från samtliga partier med säte i kommunen. Skolstyrelsen beslutade därför att endast de partier som var representerade i eller kommunens fullmäktige skulle bjudas in för att bedriva politisk information i skolorna. Fyra privatpersoner anförde besvär över skolstyrelsens beslut och yrkade att det skulle upphävas. De anförde bl.a. att beslutet innebar att alla andra partier än riksdagspartier utestängdes från informa- tion i skolorna och att det var en demokratisk rättighet att de partier som deltog i kommun- landstings- och riksdagsval skulle vara med i skolans samhällsinformation. Regeringsrätten yttrade att utredningen i målet gav vid handen att det av praktiska skäl var påkallat att begränsa antalet politiska partier som skulle bjudas in för att lämna politisk information i kom- 1 Nuvarande bestämmelsen i 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900).