sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Vår kartläggning av de kollegiala organens mandat vid landets lärosäten, så långt det är specificerat och klarlagt, visar att gransk- ning och bedömning av kvaliteten i utbildningen och forskningen är en huvuduppgift. Det är också en central del av de frågor som enligt 2 kap. 6 § högskolelagen ska beslutas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Även om sådana beslut formellt kan tas av enskilda ledare i linjeorganisationen, givet att de har den lagstadgade kompetensen, så är det enligt utredningens uppfattning naturligt att viktigare frågor av det slag som specificeras i 2 kap. 6 § högskolelagen hanteras i lärosätets kollegiala organ. Bland de absolut viktigaste av dessa frågor är granskning och bedömning av kvaliteten i verksamheten. Vi föreslår därför, i enlighet med vad som redan sker vid många lärosäten, att detta bör vara en huvuduppgift för de kollegiala organen. Kvalitetsgranskning är en del i det större begreppet kvalitets- säkring. Det senare omfattar även åtgärder för att säkra och stärka Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor kvaliteten i verksamheten mot bakgrund av vad granskningen konstaterat. Utveckling av fungerande system för kvalitetssäkring måste betraktas som en mycket angelägen uppgift för universitet och högskolor. Granskning av lärosätenas interna kvalitetssäkrings- arbete är dessutom en viktig komponent i det förslag till nytt nationellt kvalitetssäkringssystem för högre utbildning som remiss- behandlades under våren 2015.38 De kollegiala organen har en viktig del i kvalitetssäkringen genom att granska och bedöma kvaliteten i lärosätets utbildning och forskning.39 Vilka andra viktiga frågor bör beslutas av antingen linje- organisationen eller kollegiala organ? Som framgår av vår kart- läggning i detta kapitel har det visat sig svårt för kollegiala organ att fatta proaktiva och strategiska beslut om fördelning av resurser, nysatsningar likaväl som nödvändiga besparingar och indragningar. Utredningens erfarenheter visar att idealet om det kritiska kollegiala samtalet och seminarieformen sällan är funktionellt vid bedömningar om skarpare prioriteringar av resurserna. Av denna anledning föreslår utredningen att beslut om resursfördelning fattas i linjeorganisationen. Det finns en rad viktiga frågor där lärosätena bör överväga om beslut ska tas i linjeorganisationen eller kollegiala organ. Exempel på sådana frågor, förutom den redan nämnda om resursfördelning, är verksamhetsplan, budget, organisatoriska förändringar och inrättande av akademiska anställningar. Den stora majoriteten av alla de personer som utredningen intervjuat anser att de kollegiala organen har problem med beslutsförmågan i många viktiga frågor. Akademiska ledare som utredningen träffat upplever stora svårig- heter att leda och förändra verksamheten i vad man anser vara nödvändig riktning på grund av konserverande, både formella och informella, kollegiala strukturer. Mot bakgrund av dessa vittnes- börd föreslår utredningen att beslut i regel bör tas i linjeorganisa- tionen, viktigare beslut dock först efter beredning i kollegiala organ. Vi återkommer till beredning av ärenden nedan. Vi avstår från att precisera mandatfördelningen i detalj och nöjer oss med att föreslå att kollegiala organ ska granska och bedöma kvaliteten i 38Se Ds U2015/1626/UH. 39Detta utesluter naturligtvis inte att lärosätena också låter externa granskare bedöma verksamheten. Beställning av sådan peer review ingår naturligt i de kollegiala organens kvalitetsgranskning. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor utbildningen och forskningen medan linjeorganisationen ska hantera fördelningen av lärosätets resurser. upprepar vi att lärosätena i sina styrdokument ska klargöra hur viktiga frågor ska beredas och beslutas i linjeorganisationen och kollegiala organ. En konsekvens av våra observationer av hur institutionsstyrelser fungerar är att prefektstyre är att föredra. Vi föreslår därför att de fyra universitet som i motsats till övriga lärosäten har institutionsstyreler överväger att övergå till prefektstyre.40 Erfarenheterna från och kan vara till nytta i sammanhanget. Transparent och formaliserad kollegial beredning Kollegialitetens centrala bidrag är medarbetarnas samlade kunskap och erfarenheter. Vi uppmärksammade detta i föregående kapitel och föreslog att de kollegiala organens uppdrag utformas så att denna kunskap kan tillvaratas. Detta kan ske i beredningen av olika frågor som senare ska beslutas i linjeorganisationen. Utredningen menar att beredningen av de beslut som, enligt ovan, ska tas i linjen måste formaliseras på ett sådant sätt att kollegialt inflytande och studentinflytande garanteras. Lärosätena bör därför säkerställa det kollegiala inflytandet och studentinflytandet genom att i arbets- och delegationsordningar specificera vilka beslut som ska beredas, och hur, innan de formella besluten fattas.41 Hur makt och avgörande inflytande i praktiken fördelas mellan linjen och kollegiala organ bestäms inte enbart av var de formella besluten tas utan i hög grad av beredningsprocessen och hur förslagen till beslut tas fram. Erfarenheterna visar att det kollegiala inflytandet och medbestämmandet i första hand är kopplat till berednings- processernas utformning. Avgörande för kollegialt inflytande och medbestämmande är vilken betydelse beredningsorgan har i lärosätets beslutsstruktur. 40Uppsala, Lunds, och har beslutande institutions- styrelser. Detsamma gäller men i det fallet är styrelsernas besluts- mandat starkt begränsat (se avsnitt 6.2). 41Studenternas inflytande över frågor som rör deras situation eller utbildningen finns reglerat i högskoleförfattningarna. Det varierar dock huruvida beredningsprocesserna är formaliserade på så vis att det är tydligt hur studentinflytandet ska tillvaratas. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor Utredningen vill vidare understryka vikten av transparens och tydlighet i den formella organisationen uttryckt i arbetsordningar och övriga styrdokument. Det formella mandatet bör tydligt gestaltas i det reella mandatet. Erfarenheten är även att risken för olika, mer eller mindre otydliga, informella maktstrukturer på så vis minskar. Formuleringar som att ”prefekten och styrelsen leder parallellt”, skapar osäkerhet och otydlighet om inte de grund- läggande principerna för mandatfördelningen är medvetet tydlig- gjorda. För de lärosäten som anser att beslutande institutions- styrelser är den lämpligaste ledningsmodellen – trots utredningens iakttagelser – bör relevanta principer för uppdelningen av mandat mellan institutionsstyrelse och prefekt formuleras och med- vetandegöras i organisationen. Utredningens förslag rörande kollegialitet och linjestyrning syftar som sagt inte till att stärka den ena ledningsmodellen på bekostnad av den andra. Syftet är att klargöra och stärka båda dessa komponenter i ledningen av lärosätena. Lärosätena måste själva överväga, och i styrdokument fastställa, hur beredning av och beslut i olika ärenden ska fördelas mellan de kollegiala organen och linjeorganisationen. Vi föreslår att kollegialt inflytande och studentinflytande ska stärkas i beredningsprocessen och att beslutsbefogenheterna – men också ansvarsutkrävandet – ska stärkas för linjeorganisationens chefer. De senares, dvs. de akademiska ledarnas, situation behöver förbättras även i många andra avseenden, vilket vi diskuterar i kapitel 9. kommer vi i följande kapitel beskriva hur lärosätena hanterar beredning och beslut i tre utvalda viktiga frågor. Beredning och beslutsbefogenheter - utredningen föreslår: –att beslut i regel fattas i linjeorganisationen, viktigare beslut först efter beredning i kollegiala organ –att kollegiala organ ges ansvar för granskning och bedömning av kvaliteten i utbildningen och forskningen –att beslut om resursfördelning fattas i linjeorganisationen, efter beredning i kollegiala organ Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor –att lärosätena säkerställer kollegialt inflytande och student- inflytande genom tydliga och formaliserade berednings- processer –att lärosätena utformar en beslutsstruktur där formellt och reellt mandat på ett tydligt sätt överensstämmer –att de universitet som har beslutande institutionsstyrelser överväger att införa prefektstyre. 7Hur bereds och beslutas strategiska frågor? För att styra organisationer i riktning mot verksamhetens mål kan olika medel användas. Utredningen har definierat följande tre områden som centrala för att leda och styra verksamheten vid universitet och högskolor: Frågorna är strategiskt viktiga för verksamheten och har stor betydelse för lärosätets utveckling. Utredningen har därför genom- fört en kartläggning av hur frågor beslutas inom dessa områden.1 I kartläggningen sammanställs vilket ledningsorgan, dvs. vilken beslutsfattare eller vilken nämnd/styrelse, som fattar beslut inom de tre områdena – organisationsförändringar, resursfördelning och rekryteringar – vid 34 svenska lärosäten. Kartläggningen bygger på en genomgång av olika typer av styrdokument, vilka vanligen är fastställda av lärosätets styrelse eller rektor.2 Det kan även vara styrdokument som beslutas av exempelvis områdesnämnd eller 1Denna operationalisering för att undersöka hur lärosäten styrs och leds finns även i pilotstudien i jakt på världsklass – en jämförelse mellan två universitet i och i , Tillväxtanalys (2013:20). Där belyser professor hur olika universitet inom samma vetenskapsområden hanterar frågor om organisation, resurs- fördelning och rekryteringar. 2Arbetsordning med viktigare föreskrifter om lärosätets övergripande organisation, delegering av beslutanderätt samt anställningsordningen ska enligt 2 kap. 2§ högskolelagen (1992:1434) beslutas av lärosätets styrelse. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? fakultetsnämnd, beroende på hur pass decentraliserad organisationen är. Kartläggningen av de formella beslutsstrukturerna kompletterades med information från lärosätesbesök, utredningens enkät och möten med rektorer, lärare och forskare samt styrelseordföranden. Samman- ställningen innefattar på så vis både de formella beslutsbefogenheterna (genom kartläggningen) och reflektioner kring hur besluten fattas och hur väl beslutsgångarna ifråga upplevs fungera. Diskussionerna i kapitlet fokuserar i vissa delar på förändringar, såsom kartläggningen av organisationsförändringar. Skälet till detta fokus är att det sannolikt är när förändringar, till exempel externt betingade nedskärningar, sker som ett lärosäte är tvunget att göra de skarpaste prioriteringarna. Av exempeltabellen nedan framgår vilken färgsättning de olika beslutsfattarna och organen har i de färglagda tabellerna i kapitlet. Färgsättningen indikerar var inom den interna lärosäteshierarkin som beslutsfattaren eller organet befinner sig. Figur 7.1 Färgkodning av ledningsorgan i tabellerna 7.1–7.6 samt tabellerna i bilaga 6 Dekan/motsv. Institutionsstyrelse/motsv. Prefekt/motsv. Exempeltabell: Styrelsen markeras i rött, rektor i , fakultetsnämnd eller motsvarande nämnd i gult, dekan eller motsvarande beslutsfattare i grönt, institutionsstyrelse eller motsvarande organ i blått och prefekt eller motsvarande beslutsfattare i . I kapitel 6 återfinns en övergripande beskrivning av de 34 universitetens och högskolornas organisationsstruktur (se tabell 6.1 i kapitel 6). Där redovisas hur universiteten och högskolorna är organiserade och hur organisationsindelningarna benämns, exempelvis Hur bereds och beslutas strategiska frågor? områden, fakulteter3, institutioner, skolor, akademier, sektioner eller avdelningar. Som nämnts i föregående kapitel innebär indelningen i fakultet/motsvarande samt institution/motsvarande att det förekommer jämnstora organisationsenheter inom olika kategorier/kolumner i tabellerna. En stor majoritet av lärosäten med akademier som organisatorisk enhet har valt att likställa dessa med institution/motsvarande. För överskådligheten har vi därför valt att vara konsekventa med begreppet och likställa dessa enheter med institutioner. I sammanhanget bör också noteras skillnaden i hur en fakultet och en akademi styrs. I ledningen för en fakultet finns en fakultetsnämnd/motsvarande och akademier leds vanligen av en akademichef. I kartläggningen av den formella beslutsstrukturen vad gäller organisationsförändringar har undersökts vilket ledningsorgan som fattar beslut om inrättande, sammanslagning och nedläggning av fakultet, institution eller jämförbara enheter. Vidare har beslut om centrumbildningar undersökts i de fall det har framkommit vilket ledningsorgan som beslutat om detta. Frågor i kartläggningen av den formella beslutsstrukturen var följande: •Vilket organ beslutar om inrättande, sammanslagning och ned- läggning av fakultet eller motsvarande organisatorisk enhet? •Vilket organ beslutar om inrättande, sammanslagning och ned- läggning av institution eller motsvarande organisatorisk enhet? Vid utredningens möten och intervjuer ställdes kompletterande frågor kring processerna inför organisationsförändringar. Detta har exempelvis gällt hur frågorna bereds, i vilken mån lärosätets styrelse initierar och är involverad i frågor om organisationen, vilket mandat institutionsstyrelsen och/eller prefekten respektive 3 Det bör också nämnas att begreppet fakultet även kan användas som samlingsnamn för lärarna/forskarna inom fakultetens verksamhetsområde, eller för lärarna/forskarna vid hela lärosätet när det utgörs av endast en fakultet. Utredningen använder dock inte begreppet i den bemärkelsen utan i betydelsen fakultet som organisatorisk enhet. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? fakultetsnämnden och/eller dekanen har att driva dessa frågor samt vilka olika aspekter som vägs in i processen. I tabell 7.1 nedan redovisas sammanställningen av vilket organ som fattar beslut om organisationsförändringar. Lärosätena är i första hand sorterade efter vilket organ som beslutar om fakultets- indelning/motsvarande enhet och i andra hand vilket organ som beslutar om institutionsindelning/motsvarande enhet. Tabell 7.1 Redovisning av vilket organ som beslutar om organisationen. Vita celler markerade med streck (-) markerar att lärosätet saknar den organisatoriska nivå som avses (för färgkodning se figur 7.1).4 indelning/motsv. indelning/motsv. dekan efter samråd med rektor dekan i samråd med rektor 4 I de fall det i styrdokumenten angivits hur beslut om inrättande av en organisatorisk enhet fattas så har det tolkats som att samma beslutsfattare kan besluta om såväl sammanslagning som nedläggning av enheten. SOU 2015:92 Hur bereds och beslutas strategiska frågor? indelning/motsv. indelning/motsv. Kolumn två, Beslut om fakultetsindelning/motsv., och kolumn tre, Beslut om institutionsindelning/motsv., sammanfattar kartlägg- ningens frågor om vilket organ som fattar beslut om inrättande, sammanslagning och nedläggning av organisatoriska enheter, till exempel fakultet. Tabellen visar däremot inte beslut om inrättande/avveckling av motsvarande ledningsorgan, till exempel fakultetsnämnd. Indelningen i områden vid och är beslutad av universitetsstyrelsen. Vid samtliga läro- säten som är organiserade i fler än en fakultet och använder sig av begreppet fakultet beslutar styrelsen om vilka fakulteter som ska finnas. Indelningen i skolor vid är beslutad av högskolestyrelsen. I de fall fakulteter inte finns som organisatorisk enhet beslutar – med några få undantag – i de flesta fall lärosätets styrelse om indelningen i institutioner. Undantag från denna allmänna regel är , och Handels- högskolan i , där rektor fattar beslut om den första organisatoriska indelningsnivån. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? Av tabellen framgår vidare att lärosätena med fakultet som organisatorisk enhet skiljer sig åt vad gäller vem som beslutar om institutionsindelning eller motsvarande (sektion, akademi, avdelning, etc.). Vanligast inom gruppen är att styrelsen beslutar om både indelning i fakulteter och institutioner (dvs. de första sju lärosätena i tabellen). För övriga inom gruppen varierar det om beslut om institutionsindelning fattas av rektor (, och ), fakultets- nämnd/motsv. (, och ) eller dekan (, och ). Vid totalt sex lärosäten beslutar rektor om institutionsindelning. Vid endast tre av dessa är institutioner den första organisatoriska indelningen av lärosätenas verksamhet. Sammanfattningsvis kan vi därför konstatera att lärosätets styrelse, i de flesta fall, beslutar om lärosätets första indelning i enheter oavsett om det är fakulteter, institutioner eller motsvarande enheter med andra namn. 7.2.1Förändringar av fakultets- och institutionsorganisationen Som redovisats tidigare ska styrelsen för universitet och högskolor besluta i viktigare frågor om verksamhetens övergripande inrikt- ning och om en arbetsordning med viktigare föreskrifter om över- gripande organisation och delegering av beslutanderätt.5 Samman- taget visar utredningens sammanställning ovan att universitet och högskolor har gjort likartade tolkningar av vilken typ av beslut om organisationen som ska fattas av lärosätets styrelse, även om bilden varierar något. Vidare ser vi att beslut om organisationen som inte tas av styrelsen genomgående fattas relativt högt upp i lednings- organisationen. Samma bild finns vid de lärosäten som inte lyder under högskoleförordningen (1993:100) där denna typ av beslut också fattas högt upp i organisationen. Resultaten visar att beslut om fakultets- och/eller institutionsindelning ofta bedöms som ”övergripande organisation”. 5 2 kap. 2 § högskoleförordningen punkterna 1 och 8. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? Det kan här vara intressant att diskutera fakultetsnämnder separat från fakulteter. Att förändra en fakultetsstruktur är, enligt utredningens erfarenhet, svårare än att förändra uppdrag och delegationer till fakultetsnämnd. Efter avregleringarna 1993, då bland annat institutionsstyrelserna och prefektens beslutsmandat togs bort ur högskoleförfattningarna, har utvecklingen framför allt inneburit att institutionsstyrelserna tagits bort eller fått en råd- givande funktion och prefektstyre införts. Den organisatoriska uppdelningen i institutioner utifrån ämnesmässiga discipliner finns i hög grad kvar även om många, framför allt högskolor, benämner institutionernas motsvarighet som akademier. Att institutionsindelningen finns kvar är inte särskilt förvånande, även internationellt finns en tradition av att organisera olika discipliner som den grundläggande organisatoriska enheten i institutioner (departments/schools). Den organiserande principen för universitet och högskolor i , framför allt vid de äldre universiteten, är ofta forskningen. Det finns således en skillnad i hur fakultetsnämnder respektive fakulteter förändrats där utredningens samlade intryck är att det är betydligt lättare att förändra vilka uppdrag och befogenheter som delegeras till en fakultetsnämnd än vad det är att ändra en fakultets- struktur. Vid de stora flerfakultetsuniversiteten i , och har fakultetsindelningen ifrågasatts och utretts men någon förändring har inte kommit till stånd. Däremot har fakultetsnämndernas befogenheter ändrats.6 Som vi såg i tabell 6.1 (i kapitel 6) över lärosätenas organisation varierar det huruvida lärosätenas verksamhet är organiserad i fakulteter som huvudenheter eller direkt i institutioner med fakultetsnämnd i en matrisorganisation. Trots den grundläggande principen att ämnes- mässigt närbesläktade områden bildar institutioner som i sin tur bildar fakulteter skiljer sig fakultetsindelningen åt inom gruppen lärosäten som är organiserade i fakulteter. De fakultetsövergripande områden som finns vid och består av flera fakulteter inom det humanistisk-samhälls- vetenskapliga området men teknisk-naturvetenskapligt område i 6 Det bör påpekas att högskoleförfattningarna, före avregleringarna 2011, inte föreskrev att fakultetsnämnden skulle fatta beslut om resursfördelning, med undantag för finansiering av doktorand. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? och naturvetenskapligt område i är tillika fakultet vid respektive lärosäte. Utredningens erfarenheter från möten och intervjuer visar att organisationsförändringar generellt betraktas som strategiska frågor och hanteras genom grundliga beredningsprocesser. Vanligtvis föregås beslut om sammanslagningar av institutioner av en utredning vilken processas internt genom exempelvis internremitteringar för att sedan presenteras för beslutande organ och diskuteras innan beslut tas. I vissa fall hanteras sådana utredningar inom verksamhetsstödet på uppdrag av rektor eller dekan och i vissa fall genomförs de av en intern lärare eller forskare alternativt av en extern person som är väl förtrogen med det enskilda lärosätets kultur och struktur. Trots omfattande utredningar och förankringsprocesser är det vanligt att förslag om förändrad institutionsindelning är kontroversiella och möts av protester från de berörda. Styrelsen eller rektor bedömer det då som svårt att fatta beslut i frågan och den önskade förändringen av organisationen blir inte alltid genomförd. Utredningen konstaterar att större omorganisationer, av såväl institutions- som fakultetsorganisationen, är mycket svåra att genomföra, särskilt vid de äldre universiteten. Det finns dock exempel på lärosäten som lyckats, till exempel där fem fakulteter omorganiserades till två. Som internationellt exempel kan nämnas där en reducering av antalet institutioner gjorts från cirka 75 till dagens 24.7 Svårigheter att reformera traditionstyngda universitet har visat sig även i övriga , vilket kritiserats av som 2006 uttalade att de europeiska institutionerna för högre utbildning och forskning behöver reformeras. Utgångspunkten var att universiteten av medlemsstaterna påtvingats en oönskad uniformitet, vilket lett till stagnation.8 Denna kritik måste anses befogad vad gällde den tidigare men minskade regleringen av svenska universitet och högskolor, vilken till stor del var stöpt efter de äldre universitetens organisation. Det är tydligt att organisationsfrågor väcker stort engagemang vid universitet och högskolor. Vi har sett exempel på institutions- sammanslagningar som diskuterats och beretts länge och väl där frågor som namn eller till och med enhetsnummer (för den organisatoriska 7Se kapitel 11. 8Bexell (2011) s. 190. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? enheten i internredovisningen) blivit konfliktfrågor. Det kan ofta ta innan en organisationsförändring sätter sig. Det är därför väl motiverat att lärosätena, inför beslut om omorganiseringar, gör noggranna utredningar där medarbetarna på ett reellt sätt inkluderas. En misslyckad omorganisering kan visa sig kostsam i förlängningen. Det är viktigt att maktspel, intresse- och person- konflikter inte blir styrande och förhindrar nödvändiga förändringar. En omorganisering behöver göras med utgångspunkt i lärosätets strategier för att skapa bästa möjliga förutsättningar för verksam- heten att nå lärosätets målsättningar. Är bedömningen att de föreslagna förändringarna ger bättre förutsättningar att nå dessa mål bör lärosätet också ha förmågan att hantera de interna mot- sättningar som uppstår. Eftersom dessa frågor generellt beslutas av lärosätets styrelse bör styrelsen också ta ansvar för frågan på ett mer aktivt sätt än . Syftet med att frågor om organisation beslutas av styrelsen bör inte enbart ses som en följd av att det så föreskrivs i högskoleförordningen. Snarare bör styrelsen i dessa frågor ta det strategiska ansvaret att fungera som både ett stöd och pådrivare för rektor och lärosätets ledning i att utforma den mest ändamålsenliga organisationsstrukturen utifrån lärosätets mål. Utredningen har även undersökt vem som fattar beslut om centrumbildningar eller andra liknande organisatoriska enheter vid ett lärosäte.