sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Några menade att vissa medborgarförslag lett till nytänkande genom att förslagen ibland rörde områden som de förtroendevalda inte tidigare hade lyft. Däremot framförde de flesta av deltagarna på samrådet och de som vi intervjuat att hanteringen av medborgarförslagen är admini- strativt tung trots förenklingarna. Även de förslag som avslås kräver en utredning och sammantaget blir administrationen för att hantera frågor som inte beslutas i fullmäktige omfattande. Att han- teringen är administrativt betungande har också framförts i andra sammanhang. är en kommun som 2015 valde att avskaffa medborgarförslaget på grund av arbetsbördan och den låga andel förslag som bifallits, 10 av totalt 319 förslag. Ett förslag beräknas i snitt ta i anspråk, med en genomsnittlig kostnad på per förslag. Även kommun har valt att ta bort möjligheten för kommuninvånarna att lämna medborgar- förslag med motivet att det var för tungrott. Några kommuner upp- gav att det var vanligt att enskilda personer lämnade flera förslag och att det ofta rör sig om ärenden som är synpunkter och klago- mål, men som ändå måste hanteras av den politiska organisationen.8 Ytterligare ett motiv som anförts till varför medborgarförslaget tagits bort är det låga intresset bland medborgarna. , som införde medborgarförslaget på försök 2003, avskaffade det 2004 efter- som endast ett förslag inkommit. 8 GP, . , och är andra kommuner där enskilda personer, ibland med anknytning till ett lokalt parti, lämnat in majoriteten av förslagen, se Montin, 2004. 13.3.4E-förslag, e-petitioner och andra metoder för medborgerlig initiativrätt Flera kommuner har valt att, i stället för det formella medborgar- förslag som föreskrivs av kommunallagen, erbjuda medborgarna alter- metoder för att väcka initiativ i fullmäktige eller nämnd. Flera kommuner har till exempel infört elektronisk förslagsrätt, s.k. e- förslag och e-petition. Detta är metoder för enskilda eller en grupp medborgare att väcka förslag över internet. Kravet för att förslagen ska tas upp är att andra medborgare ger sitt stöd till förslaget. E-petitioner är internationellt sett en relativt vanlig form av del- tagande, men har i fått begränsad uppmärksamhet och an- vändning. kommun är ett exempel på en kommun som har valt att ersätta medborgarförslagsrätten med möjligheten att lämna ett e-förslag, som de kallar Kalixförslag. Ett e-förslag måste höra till en nämnds kompetensområde för att kunna behandlas. Förslaget behöver vidare stödjas av minst 30 namnunderskrifter för att tas upp av berörd nämnd. Nämnden ska sedan ta ställning till det in- komna förslaget . Detta kan jämföras med den frist som finns för medborgarförslaget.9 Alla som vill, oav- sett ålder och folkbokföringsort, bereds möjlighet att lämna ett för- slag. Kalixförslaget är därmed mer inkluderande i sin tillämpning än medborgarförslaget som bara innefattar personer som är folkbok- förda i kommunen eller i en kommun inom . Däremot behandlas förslagen inte av fullmäktige utan av nämnderna, vilket anses vara en mer effektiv behandling. Även andra kommuner har valt att införa liknade modeller med e-förslag, t.ex. , , , och . De landsting som infört e-förslag är och Sörmland.10 Mellan de olika systemen finns det stora variationer bland annat med avseende på teknikanvändning, tillgänglighet, svarsskyldighet, trösklar för hur många underskrifter som krävs samt organisatoriskt stöd och resurser.11 Statsvetarna har i en under- lagsrapport till utredningen undersökt e-petitioner. 9Det är upp till varje kommun att besluta om de föreskrifter som ska gälla för medborgar- förslagen. Vad gäller tidsaspekten valde dock regeringen att likställa ärenden som väcks genom medborgarförslag med de ärenden som väcks genom en motion och kommunallagens regel om beredningsfrist för motion gäller därför. 10SKL, 2014e. 11Karlsson & , 2015. den digitala tekniken möjliggör en offentlig granskning av petitio- ners innehåll och hantering. Dels kan olika slags information om förslaget presenteras på ett mer redovisande sätt, dels kan en löp- ande uppdatering om dess status ske. Med den digitala tekniken för- ändras förutsättningarna för kommunikationen genom att fler kan ta del av förslaget och även sätta press på beslutsfattarna.12 Vem använder sig av e-petitioner? Ett argument för ett e-petitionssystem är att det är utformat för att göra deltagandet enkelt. Enkelhet ska kunna bidra till att grupper som annars inte deltar mobiliseras. Erfarenheter från internatio- nella studier av e-petitioner visar dock att de inte har en betydande påverkan på den politiska jämlikheten. De finska erfarenheterna av deras förslagsrätt på och nationell nivå, vilka kan stödjas över internet, visar att högutbildade personer är något mer benägna att använda förslagsrätten än lågutbildade, men skillnaden i använd- andet är inte betydande.13 Utvärderingar av Malmös e-förslag, det s.k. Malmöinitiativet, visar också att resursstarka grupper, såsom högutbildade, använder sig av e-petitioner mer än andra. Det finns inga skillnader mellan män och kvinnor, men däremot mobiliserar e- petitionerna en högre andel unga än andra traditionella påverkans- former. E-petitionssystemet verkar också göra det enklare för en- skilda individer att ta initiativ och mobilisera ett stöd utan ett del- tagande från formella organisationer. På detta sätt kan systemet skapa en möjlighet för enskilda individer att stärka sina röster mot resurs- starka intresseorganisationer. Ett exempel på detta är hur ett antal ungdomar i lyckades mobilisera stöd för en kampanj för en giftfri stad (Malmöinitiativet). Kampanjen var framgångsrik genom att den använde sig av sociala medier. Av och rapport framgår också att det är en större andel bland signatärerna av e-petitoner som är missnöjda med hur demokratin fungerar. Både studier av Malmöinitiativet samt av liknande europeiska e-petitionssystem visar att de som deltagit ten- derat att vara relativt skeptiska till hur demokratin fungerar. Presentation av en utvärdering av den finska initiativrätten vid . större andel av signatärerna har deltagit i demonstrationer och andra protestaktioner i jämförelse med befolkningen i stort. En effekt som uppmärksammas i rapporten är däremot att e-petitionerna kan bidra till att signatärerna förändrar sina attityder gentemot kom- munen, dvs. dess politiker och tjänstemän, efter att ha deltagit i processen. Bland de som deltagit i Malmöinitiativet, och sedan be- svarat en enkät, hade en betydande andel () förändrat sina attityder. Det var en lika stor andel som hade fått en mer positiv bild av kommunen, som fått en negativ. Vid en jämförelse med personer som varken signerat eller varit petitionsställare finner och att förändringar i attityder är vanligare bland de som själva varit petitionställare eller undertecknat en petition. Som rapporten konstaterar kan deltagande i e-petitionssystem därmed påverka deltagarnas förtroende för de politiska institutio- nerna. Det är ett rimligt antagande att syftet med att lämna eller underteckna en petition för de allra flesta är att få till stånd en förändring av något slag. Forskning visar dock att de som deltar i e- petitionen anser att det är viktigare att själva processen är formell, tydlig och rättvis än att de upplever att de faktiskt kan påverka.14 I detta avseende har ett e-petitionsystem en fördel mot medborgar- dialoger, som vanligtvis inte styrs av några formella regler. Motsvarigheten till medborgarförslag finns i flera länder både på lokal och på nationell nivå och benämns ofta som ”agendasättande initiativ”. var det möjligt för invånarna i 22 europeiska länder att lämna medborgarförslag på nationell nivå och i ytter- ligare sju länder var det möjligt att lämna förslag på lokal nivå.15 Möjligheten för invånarna att lämna s.k. agendasättande initiativ infördes så tidigt som runt slut i bl.a. , och . I samband med slut valde flera latinamerikanska länder att införa en sådan möjlighet för med- borgarna. skedde en våg av lokaldemokratisk förnyelse och därefter infördes också medborgarförslaget i . 14Karlsson & , 2015. 15IDEA, 2008. Hur förslagsrätten är utformad och regleras skiljer sig åt mellan de olika länderna. Genom Lissabonfördraget har det s.k. medborgar- initiativet införts i EU, vilket beskrivs närmare i 10.6.2. Även vad gäller e-petitioner finns det stora variationer i hur e- systemen är utformade. och konstaterar dock i sin underlagsrapport till utredningen att e-petitioners betydelse och popularitet har ökat . Det introducerades formellt i det nybildade skotska parlamentet 1999 och har spridits i , till , , , , och många andra länder. Medborgerlig förslagsrätt på nivå har funnits i . Kommunerna är skyldiga att bereda invånarna möjlighet att lämna förslag och kan till skillnad från svenska kommuner och landsting inte välja bort att införa det. I är förslagsrätten utsträckt till att även omfatta lokala föreningar och organisationer. Förslag från enskilda behandlas av tjänstemän medan förslag som får stöd från av kommunens röstberättigade invån- are måste behandlas av fullmäktige . Förslagen läggs upp på en webbplats och där finns det möjlighet att diskutera och underteckna förslagen. I infördes också förslagsrätt på nationell nivå 2012, vilket beskrivs närmare 10.6.2. I infördes en rätt för invånarna i norska kommuner och fylkeskommuner att lämna ett s.k. innbyggerinitiativ. Rätten att lämna förslag tillkommer alla som är folkbokförda i en kommun eller fylkeskommun, oavsett ålder och medborgarskap. Det är även möjligt för intressegrupper, lokala partiföreningar och aktionsgrupper att lämna in förslag. Skillnaden från det svenska medborgarförsla- get, och i likhet med det svenska folkinitiativet, är att det krävs stöd från en viss andel av kommun- eller fylkeskommunsinvånarna för att förslaget ska tas upp till behandling.16 I syfte att underlätta 16 eller 300 invånare i kommuner eller 500 invånare i fylkeskommunerna. den administrativa bördan för kommunerna och fylkeskommunerna kan dock dessa avvisa förslag om de rör frågor som har varit uppe för behandlingen . En utvär- dering som gjordes 2011 visade att av norrmänen kände till förslagsrätten. Ännu färre, , kunde redogöra för vad den innebar.17 Utvärderingen konstaterar att innbygger- initiativet bör betraktas som en förhållandevis marginell deltagande- form och att dess styrka ligger i att den är en säkerhetsventil när övriga metoder att påverka misslyckats. 13.5Överväganden och förslag om medborgarförslaget Sammanfattande analys: Medborgarförslaget bör ersättas med ett verktyg som förbättrar dialogen mellan väljare och förtroende- valda. Medborgarförslaget innebär att enskilda har en formell rätt att väcka ärenden och att delar av den agendasättande makten därmed lämnas över till alla som är folkbokförda i kommunen eller i en kommun inom . Det betyder att också barn och ungdomar om- fattas och även utländska medborgare som ännu inte fått kommu- nal rösträtt. Enligt utredningens bedömning kan den medborger- liga förslagsrätten ha vissa positiva demokratieffekter. Medborgar- förslagen ger enskilda en möjlighet att på ett formaliserat sätt väcka frågor i den beslutsfattande processen. Ett medborgarförslag kan skapa en relation mellan enskilda med- borgare och förtroendevalda, men inte mellan förtroendevalda och sammanslutningar av medborgare. De förtroendevalda tenderar inte heller att utifrån enskilda medborgarförslag föra en dialog med medborgarna. Därmed har medborgarförslagen begränsad effekt på det demokratiska samtalet och åsiktsbildningen. Medborgarförsla- get är dessutom ett verktyg som inte ger någon indikation på om det finns en stark opinion i den fråga som väcks. Enligt vår utvär- dering har medborgarförslagen främst använts som en förslagslåda. 17 , 2010. Flera kommuner och landsting har också framfört att behandlingen av medborgarförslagen tar mycket tid i anspråk. Vi anser därför att förutsättningarna för dialog mellan väljare och förtroendevalda behöver utvecklas och därför bör medborgarförslaget ersättas med ett nytt verktyg: folkmotion. Vårt förslag: Ett nytt verktyg ska införas i kommunallagen för att främja dialogen mellan väljare och förtroendevalda, en möj- lighet att väcka ett ärende i fullmäktige genom en folkmotion. Ärende i fullmäktige får väckas om en folkmotion får stöd av minst en procent av de folkbokförda i kommunen eller i lands- tinget. Det är antalet folkbokförda året före det år som folkmotionen lämnas in som är utgångpunkten vid beräkningen av en procent. Folkmotionen ska vara skriftlig, ange den aktuella frågan och undertecknas av motionärerna samt innehålla uppgifter om när undertecknandet gjorts, namnförtydliganden, personnummer och uppgift om deras adresser. Möjligheten att stödja en folkmotion ska ges . En folkmotion bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut från det att folkmotionen väcktes. Fullmäktige ska ges möjlighet att överlåta till styrelse eller annan nämnd att besluta i ärenden som väckts genom folkmotion, utom i de fall som avses i 3 kap. 9 § KL, dvs. ärenden som är av principiell beskaffenhet eller av större vikt för kommunen eller . Styrelse eller en nämnd som handlägger sådana ärenden ska minst en gång informera fullmäktige om de beslut som fattats i ärendena. Folkmotion ersätter medborgarförslag och bestämmelserna om medborgarförslag ska upphävas. Vår översyn av medborgarförslaget visar att de frågor som väckts genom medborgarförslag främst är vardagsnära och ofta klagomål eller synpunkter. Medborgarförslaget är dessutom ett verktyg som används i mycket liten utsträckning. om medborgarförslag att vara begränsad. Eftersom medborgar- förslaget inte ger goda förutsättningar att stimulera till dialog mellan väljare och förtroendevalda är dess effekt på den lokala demokratin begränsad. är den administrativa hanteringen av med- borgarförslagen betungande för kommunerna och landstingen. En medborgerlig förslagsrätt är, av de skäl som tidigare utred- ningar lyft fram, i grunden ett deltagardemokratiskt verktyg som kan komplettera det representativa styrelseskicket. Vi betonar i bl.a. kapitel 6 och 11 att det finns behov av alternativa kanaler för väljarintresset. I syfte att stärka dialogen mellan väljare och för- troendevalda och förenkla den administrativa hanteringen för kom- munerna och landstingen föreslår vi därför att ett nytt verktyg, folkmotion, införs i alla kommuner och landsting. En folkmotion liknar ett medborgarförslag på så sätt att det innebär en möjlighet för folkbokförda i kommun eller landsting att lämna förslag om något som rör kommunens eller verksamhet. En folkmotion kräver dock att det är fler än en person som står bakom förslaget. Genom att folkmotionen måste ha stöd av minst en procent av de folkbokförda i kommunen eller i för att ett ärende ska väckas genom motionen, finns förutsättningar för att fördjupa dialogen mellan väljare och förtroendevalda. En folkmotion som väcks av en grupp individer avspeglar den lokala opinionen bättre än ett medborgarförslag. Förslaget utgår från att den representativa demokratin är grun- den för folkstyret. En folkvald kan väcka ett ärende genom en motion, eftersom denne i sin egenskap av folkvald företräder och repre- senterar väljarna. För att en förslagsrätt ska tillkomma väljarna direkt, menar vi att det bör ställas krav på att dessa deltar. Den demokratiska processen gynnas av ett sådant krav och initiativet kan därigenom på ett liknande sätt som för en motion från en fullmäktigeledamot sägas representera ett intresse hos flera. Förslaget ska med andra ord kunna godtas som ett gemensamt uttryck för att kunna kvali- ficera till en motionsrätt, dvs. att väcka ett ärende i den folkvalda beslutande församlingen. Vem får väcka en folkmotion? En folkmotion får väckas av personer som är folkbokförda i en kommun eller i en kommun inom . För att folkmotionen ska tas upp till behandling i sak i fullmäktige måste minst en pro- cent av de folkbokförda i kommunen eller i stå bakom motionen. Rätten att väcka en folkmotion ska, i likhet med med- borgarförslaget, omfatta även barn och ungdomar samt utländska medborgare som är folkbokförda i kommunen eller i en kommun inom , men som ännu inte fått rösträtt. Det är tvingande att införa folkmotion Vårt förslag innebär att fullmäktiges möjlighet att införa medbor- garförslag ersätts med en skyldighet för fullmäktige att ta emot folkmotioner om de har undertecknats av minst en procent av de folkbokförda i kommunen eller . Vi har i våra överväg- anden tagit hänsyn till medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktighet, men även hur den administrativa bördan för kommu- nerna och landstingen kan förenklas. Medborgarförslaget har haft begränsade effekter för den lokala demokratin och därför anser vi inte att det skulle innebära en försämring för medborgarinflytandet att medborgarförslaget ersätts av folkmotionen. Däremot anser vi att det är viktigt att alla har samma möjligheter till politisk del- aktighet oavsett vilken kommun de är bosatta i. I syfte att vitalisera demokratin och stärka de enskilda medborgarnas inflytande även på nationell nivå föreslår vi i kapitel 10 att en utredning om inför- andet av folkmotion i ska tillsättas. Folkmotionen liknar till sin funktion folkinitiativet, som också är tvingade för alla kommuner och landsting. Dessa två institutio- nella påverkansmöjligheter kan ses som delar av en helhet. Det handlar i båda fall om en initiativrätt som tillkommer medborgare gemensamt, med ett kollektivt ansvar för det ärende som väcks. innebär vårt förslag om folkmotion att initiativrätten kvali- ficeras, i jämförelse med medborgarförslaget. Den sammantagna administrativa bördan för kommunerna och landstingen blir därmed sannolikt lägre än vad den är . Möjlighet att delegera beslutanderätten De förenklingar av medborgarförslaget som infördes och som bland annat innebar möjligheter för fullmäktige att delegera beslu- tanderätten till styrelsen eller en nämnd bör även gälla folkmotionen. Fullmäktige ska på samma sätt som med medborgarförslaget kunna delegera beslutanderätten av en folkmotion till styrelsen eller en nämnd. Fullmäktige ska inte få delegera beslutanderätten av en folkmotion i de fall som avses i 3 kap. 9 § KL, dvs. ärenden som är av principiell beskaffenhet eller av större vikt för kommunen eller . Fullmäktiges beslut om vilket organ som ska avgöra en folkmotion ska kunna fattas utan föregående beredning i styrelsen eller i en nämnd. Folkmotionen måste dock alltid bli föremål för ett politiskt avgörande i fullmäktige, styrelse eller nämnd och kan exempelvis inte delegeras till ett utskott, en beredning eller en an- ställd i kommunen eller . Om ärendet delegeras till styrelsen eller en nämnd ska fullmäk- tige informeras minst en gång om handläggningen av folk- motionerna. Möjligheten att samla in namn till en folkmotion ska ges . Får förslaget stöd av minst en procent av de som är folkbokförda i kommunen eller i ska ärendet tas upp till behandling i fullmäktige. Det finns inget som hindrar att enskilda fullmäktigeledamöter genom en motion tar upp det ärende som folkmotionen gäller även innan frågan fått stöd av en procent av de folkbokförda i kommunen eller . En folkmotion bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut från det att folkmotionen väckts. Fullmäktiges arbets- ordning ska innehålla föreskrifter om hur folkmotionerna ska hand- läggas. Om fullmäktige har medgett det, får nämnden besluta att motionärerna, dvs. de som har undertecknat folkmotionen, får närvara när nämnden behandlar ärendet och delta i överläggningarna, men inte i besluten. Ett beslut om närvarorätt för motionärerna, särskilt om dessa är många, kan i praktiken behöva kompletteras med riktlinjer eller liknande. Motionärerna bör informeras om sådana riktlinjer. Närvarorätten kan begränsas för att säkerställa mötets genomförande och ordning. Krav på stöd av en procent av de folkbokförda Kravet på att folkmotionen ska ha stöd av minst en procent av de folkbokförda i kommunen eller i för att väckas som ett ärende i fullmäktige anser vi vara en rimlig nivå för att kunna mäta den lokala opinionen i en fråga. Vi anser att tröskeln måste sättas vid ett värde som är tillräckligt lågt för att enskilda ska uppleva att det är värt att engagera sig, men tillräckligt högt för att de förtroendevalda ska ha anledning att ta folkmotionerna till intäkt för ett tydligt opinionsuttryck. Förslaget syftar därmed till att en dia- log mellan förtroendevalda och invånare kan ske inför fullmäktiges behandling. Det bör också vara tillräckligt svårt att samla stöd för att oseriösa motioner inte ska belasta kommunerna och landstingen. Nivån på en procent är högre än de trösklar som tillämpas av de kommuner och landsting som infört en möjlighet att lämna e- förslag. Det är antalet folkbokförda per året före det år som folkmotionen lämnas in som ska ligga till grund för beräk- ningen av hur många motionärer som krävs för att väcka ett ärende. Som vi sett av erfarenheterna av det förstärkta folkinitiativet är det för medborgarna, men också för den kommunala administrationen, viktigt att det inte finns oklarheter kring vilken tidpunkt som gäller för beräkningen (se avsnitt 12.7.4). Antalet folkbokförda i en kom- mun fastställs i kommunernas årsredovisningar och då är det vanligen antalet folkbokförda () innan pub- liceringen av årsredovisningen som avses. Informationen om anta- let folkbokförda finns vanligtvis tillgänglig på kom- muners och landstings hemsida och är därmed en siffra som är spridd och enkel att få fram för invånarna. Eftersom årsredovis- ningar uppdateras kommer informationen även att vara för- hållandevis aktuell. Vi anser därför att detta antal ska ligga till grund för beräkningen av det nödvändiga antalet motionärer för att väcka ett ärende i fullmäktige, dvs. en procent av de folkbokförda. Beräkningen av gränsen ska således utgå från det antal som var folkbokförda i kommunen eller per året före det år som folkmotionen faktiskt lämnas in. I t.ex. , som hade 41 912 invånare, skulle 419 personer behöva skriva under en folkmotion för att den ska tas upp till behandling i fullmäktige. Krav för att väcka en folkmotion I syfte att säkerställa att de som väcker en folkmotion är folk- bokförda i kommunen eller i en kommun inom krävs att folkmotionen undertecknas. En folkmotion innebär alltså precis som folkinitiativet att en namninsamling kommer att ske. Utöver den aktuella motionens innehåll ska motionärernas namnteck- ningar, uppgifter om när undertecknanden skett, namnförtydlig- ande, personnummer och adresser framgå av folkmotionen när den lämnas in till kommunen eller . Det ska inte finnas ett krav på att undertecknandet måste ske med initiativtagarnas egen- händiga namnteckningar. Insamlingen av underskrifter kan därmed ske via internet. I likhet med vad vi föreslår ska gälla för en insam- ling till ett folkinitiativ förutsätter en namninsamling via internet en webbplats som möjliggör användning av e-legitimation eller annan tillförlitlig identifikation (se kapitel 12). Mot den bakgrunden anser vi att en webbplats som gör det möjligt att elektroniskt under- teckna folkmotionerna bör upprättas. Eftersom upprättandet av en webblösning för att möjliggöra insamlingen av namnunderskrifter kan vara ekonomiskt betungade, i synnerhet för små kommuner, förordar vi en gemensam lösning för alla kommuner och landsting. Den nationella webbportal som vi föreslår för namninsamling till folkinitiativ i kapitel 12, ska även kunna användas för insamling av underskrifter av folkmotioner. De resonemang om kravet att uppge sitt personnummer och om samtycke av behandling av person- uppgifter som vi för i kapitel 12 gäller även för folkmotionen. Ett krav att undertecknandet sker med e-legitimation kan inne- bära en begränsning för resurssvaga motionärer som inte har bank- kort och därmed inte e-legitimation. Det gäller i synnerhet för unga personer.