sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna3 Rättighetsstadgan gäller för EU:s institutioner och för medlems- staterna när de tillämpar (artikel 51). I artikel 20 anges att alla människor är lika inför lagen och i artikel 21.1 finns ett för- bud mot diskriminering. Artikel 47 reglerar rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol. Där föreskrivs att var och en vars fri- och rättig- heter enligt unionsrätten har kränkts har rätt till ett effektivt rätts- medel inför en domstol. Vidare anges att alla har rätt att inom skä- lig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. I artikeln slås också fast att rättshjälp ska ges till personer som inte har tillräckliga medel, om denna hjälp är nödvändig för att ge dem en effektiv möjlighet att få sin sak prövad inför domstol. EU har antagit ett flertal direktiv för att motverka diskriminering (se avsnitt 3.1.3). Direktiven ställer upp ett antal krav på medlems- staterna när det gäller möjligheter att motverka diskriminering: Inrätta organ med viss behörighet som ska bekämpa diskrimi- nering. Ge personer som utsatts för diskriminering tillgång till rätts- liga/administrativa förfaranden. Införa regler om delad bevisbörda. Organ som hjälper personer som utsatts för diskriminering Varje medlemsstat ska utse ett eller flera organ med uppgift att främja, analysera, övervaka och stödja likabehandling av alla perso- ner oavsett ras, etniskt ursprung eller kön. Medlemsstaterna ska säker- ställa att behörigheten för dessa organ omfattar att på ett obero- ende sätt bistå personer som utsatts för diskriminering genom att driva klagomål om diskriminering, att genomföra oberoende under- 3 Se även avsnitt 3.1.3. sökningar om diskriminering och att offentliggöra oberoende rappor- ter om och lämna rekommendationer i frågor som rör sådan dis- kriminering.4 Tillgång till rättsliga/administrativa förfaranden Medlemsstaterna ska säkerställa att alla som anser sig ha blivit dis- kriminerade har tillgång till rättsliga och/eller administrativa för- faranden. Med den klagandes tillstånd ska även föreningar, organisa- tioner eller andra juridiska personer, på den klagandes vägnar eller för att stödja denne, kunna engagera sig i sådana förfaranden.5 Direktiven innehåller vidare bestämmelser om bevisbördans place- ring i mål som rör diskriminering.6 Vid prövningen av om diskri- minering har förekommit ska bevisbördan fördelas på så sätt att om den som anser sig ha blivit diskriminerad lägger fram fakta som ger anledning att anta att direkt eller indirekt diskriminering har före- kommit övergår bevisbördan på svaranden. Det åligger då svaran- den att bevisa att diskriminering inte har förekommit.7 EU:s rättsskyddsprincip innebär bl.a. att nationella domstolar ska ge enskilda rättsligt skydd – domstolsskydd. Principen om ett effek- tivt domstolsskydd utgör enligt fast rättspraxis en allmän princip för unionsrätten.8 Principen har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Principen, som slås fast i 4Se artikel 13 i dir. 2000/43/EG, artikel 12 i dir. 2004/113/EG och artikel 20 i dir. 2006/54/EG. Se även artikel 11 i dir. 2010/41/EU. 5Se artikel 7 i dir. 2000/43/EG, artikel 9 i dir. 2000/78/EG, artikel 8 i dir. 2004/113/EG och artikel 17 i dir. 2006/54/EG. 6I kapitel 15 behandlar vi frågan om diskrimineringslagens bevisbörderegel närmare. 7Se artikel 8 i dir. 2000/43/EG, artikel 10 i dir. 2000/78/EG, artikel 9 i dir. 2004/113/EG och artikel 19 i dir. 2006/54/EG. 8Se exempelvis mål 222/84, , 1986, s. 1651, mål 222/86, Heylens m.fl., 1987, s. 4097, mål C-424/99, kommissionen mot , 2001, s. I-9285, mål C-50/00, Unión de Pequeños Agricultores mot rådet, 2002, s. I-6677. artiklarna 6 och 13 i , återfinns i artikel 47 i rättighetsstadgan. Den innebär att enskilda personer ska ha rätt till effektivt rättsligt skydd inför en domstol när det gäller de rättig- heter som kan härledas ur EU-lagstiftningen. Det ankommer i princip på varje medlemsstat att i den nationella rätten reglera en- skildas talerätt och möjlighet att få sin sak prövad. Enligt unions- rätten krävs dock att medlemsstaterna inrättar system som säker- ställer rätten till ett effektivt domstolsskydd. Det ankommer på medlemsstaterna att inrätta system med rättsliga förfaranden som gör det möjligt att säkerställa denna rättighet. Nationell rätt måste alltså säkra genomslag. Enligt Lissabonfördraget krävs det att medlemsstaterna fastställer de möj- ligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten (artikel 19.1 FEU).9 En motsvarande bestämmelse finns i artikel 47.1 i rättighetsstadgan, där man dock använder orden ”effektivt rätts- medel”. Nationella rättsmedel måste, enligt , uppfylla två grundläggande krav. De får inte vara mindre förmånliga än vad som gäller för liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen). Vidare får nationella bestämmelser inte vara sådana att det i prak- tiken är omöjligt eller orimligt svårt för den enskilde att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen).10 Unionsrättens krav på genomslag gäller rättsliga medel och sank- tioner i vid mening och berör såväl talerätt vid domstol och över- klaganderätt som rätt till skadestånd, restitution och annan gott- görelse. Om en enskild har en rättighet som skyddas av unionsrätten ska det alltså finnas ett korresponderande effektivt rättsmedel i nationell rätt.11 Vilka rättsmedel som krävs beror på karaktären hos det rättsliga anspråk som aktualiseras i det enskilda fallet. Kravet på effektivt rättsligt skydd förutsätter dock en heltäckande möjlighet till dom- 9Bernitz och (2007). Europarättens grunder, s. 133. Författarna pekar där på att den svenska fördragstexten avviker från den engelska, eftersom den svenska bara talar om möj- ligheter till överklagande, medan det i den engelska versionen står ”provide remedies to ensure effective legal protection”. Enligt författarna borde det ha stått ”rätt till ett effektivt rättsmedel” som det gör i artikel 47 i rättighetsstadgan. 10Se bl.a. målen C-87/90–C-89/90, Verholen m.fl., 1991, s. I-3757 och mål C-13/01, Safalero, 2003, s. I-8679. 11Bernitz och , s. 133 ff. Det får alltså inte finnas sådana begränsningar i rätten till domstolsprövning eller omständigheter som rent faktiskt för- svårar för den enskilde att få till stånd en sådan prövning. Det be- höver inte vara fråga om absoluta begränsningar utan det kan om- fatta alla hinder som i realiteten minskar möjligheten för den en- skilde att få sina rättsliga anspråk effektivt prövade.12 En omständighet som har pekat på är att en prövning skulle kosta för mycket för den enskilde.13 Artikel 47 i rättighetsstadgan innehåller en bestämmelse om rätt till rättshjälp i vissa fall. Syftet med den bestämmelsen är att göra rätten till rätts- medel och rätten till domstolsprövning effektiv. Rätten till rätts- hjälp är en del av det grundläggande processuella rättighetsskyddet. Det är dock inte någon generell rätt och rätten kan villkoras.14 Slutligen innebär rättsskyddsprincipen också ett krav på effek- tiva sanktioner. Den enskilde ska ha tillgång till sanktionstyper som ger ett effektivt rättsskydd och som bidrar till genom- slag. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräck- ande.15 Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA) har till uppgift att ge EU:s institutioner och medlemsstaterna stöd och sakkunskap i frågor som rör de grundläggande rättigheterna.16 FRA har gjort två undersökningar som behandlar frågan om tillgång till rättslig prövning i diskrimineringsfall.17 Begreppet tillgång till rättslig prövning (access to ) består enligt FRA:s definition av fem kärnelement: 12Lebeck (2013). EU-stadgan om grundläggande rättigheter, s. 350 och s. 361 ff. 13Se t.ex. mål C-260/11 och Pallikaropoulos. 14Lebeck, s. 397 f. 15Andersson (1997). Rättsskyddsprincipen, s. 83. Se även artikel 15 i dir. 2000/42 och arti- kel 17 i dir. 2000/78 samt mål C-54/07 Firma och mål C-81/12 Asociatia Accept. 16Rådets förordning (EG) nr 168/2007 av om inrättande av Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter. För mer information, se 17Se FRA, Access to in Europe: an overview of challenges and opportunities (2011) och Access to in cases of discrimination in the EU – steps to further equality (2012). FRA har även gett ut en handbok om tillgången till rättslig prövning i , Handbook on European law relating to access to (2016). rätten till effektiv tillgång till rättslig prövning rätten till rättvis rättegång rätten till tvistelösning inom skälig tid rätten till adekvat upprättelse18 principen om effektivitet och genomslag Först och främst handlar det om att den enskilde ska ha effektiv tillgång till en oberoende tvistelösningsmekanism men även andra faktorer spelar in såsom tillgången till rättshjälp och adekvat upp- rättelse. FRA:s definition av begreppet ”tillgång till rättslig prövning” grun- dar sig på bestämmelser i olika regelverk. Utgångspunkten är rätten till rättvis rättegång och den vidare rätten till rättsmedel som fram- går av artiklarna 6 och 13 i samt artiklar- na 2 (3) och 14 i ICCPR. FRA hänvisar vidare till Lissabonfördraget där det slås fast att ”unionen ska underlätta tillgången till rätts- väsendet” (artikel 67.4 FEUF). Till grund för definitionen ligger också artikel 47 i rättighets- stadgan. Enligt FRA sammanfattar den artikeln alla de särskilda rättig- heter som ingår i begreppet ”tillgång till rättslig prövning”. Här kan särskilt nämnas rätten till ett effektivt rättsmedel i en domstol och rätten till rättshjälp för dem som saknar tillräckliga medel om så- dant stöd är nödvändigt för att försäkra dem en effektiv möjlighet att få sin sak prövad inför domstol. Begreppet tillgång till rättslig prövning används i vissa fall syno- nymt bl.a. med begreppet effektivt rättsligt skydd. Myndigheten DO bildades genom att de fyra då- varande ombudsmännen mot diskriminering (Jämställdhetsombuds- mannen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Handikapp- ombudsmannen och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning) slogs ihop. 18 Frågan om upprättelse i fall av diskriminering behandlar vi närmare i avsnitt 8.2.2. DO:s uppdrag är brett och innehåller såväl granskande som främ- jande uppgifter. DO:s verksamhet kan i princip sägas vara uppdelad på två områden: tillsyn och främjande. DO ska verka för att diskrimineringslagens regler följs och har tillsyn över samtliga diskrimineringsförbud oavsett diskriminerings- grund. DO ska se till att diskrimineringsförbuden och förbuden mot repressalier m.m. i diskrimineringslagen respekteras. DO ska också utöva tillsyn över arbetsgivares och utbildningsanordnares aktiva åtgärder. Utöver dessa tillsynsuppdrag ska myndigheten verka för att diskriminering inte förekommer på något område i sam- hället och i övrigt verka för människors lika rättigheter och möj- ligheter. Detta är uppgifter som faller inom DO:s främjandeupp- drag. I DO:s uppdrag ingår även att motverka diskriminering enligt föräldraledighetslagen (1995:584). När myndigheten inrättades var regeringens utgångspunkt att mandatet skulle vara så brett som möjligt. Myndighetens arbete skulle inte begränsas till enbart till- synsarbete. Den nya myndigheten skulle även ha till uppgift att verka för att diskriminering som har samband med någon av de diskrimineringsgrunder som anges i lagen inte förekommer på några områden av samhällslivet. Verksamheten skulle gälla inte bara de områden som omfattas av diskrimineringslagen utan även situatio- ner och områden som inte omfattas av lagen.19 Reglering i lag eller förordning I propositionen diskuterade regeringen vidare om den nya myndig- hetens ansvarsområden och uppgifter skulle vara reglerade i lag eller i förordning.20 Regeringen redogjorde bl.a. för Parisprincip- erna, som understryker vikten av en självständig ställning för natio- nella institutioner med uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättig- heter. Där rekommenderas bl.a. att en sådan nationell institution ska ha ett så brett mandat som möjligt och att mandatet ska, som regeringen uttryckte det, vara reglerat ”i grundlag eller annan 2007/08:95 s. 376 ff. Att sådana institutioners uppgifter och befogenheter klart ska framgå av ”grundlag eller annan författning” rekommen- deras även av mot rasism och intolerans21 (ECRI), som är ett organ tillsatt av . Rekommenda- tionen finns i ett dokument om grundläggande prin- ciper för nationella institutioner som arbetar mot rasism, främlings- fientlighet, antisemitism och intolerans.22 Regeringens uppfattning var att det var viktigt för ombuds- mannens självständighet och oberoende att myndighetens grund- läggande ansvarsområden och uppgifter reglerades i lag. skulle bestämma mandatet, vilket skulle garantera en hög grad av självständighet och oberoende i förhållande till regeringen. En lag- reglering skulle vidare betona vikten av ombudsmannens verksam- het dels för den som utsatts för diskriminering, dels för statsmakterna. DO:s grundläggande ansvarsområden och uppgifter regleras alltså i lag. I förordningen (2008:1401) med instruktion för Diskrimi- neringsombudsmannen anges att DO har de uppgifter som följer av diskrimineringslagen, lagen om (2008:568) och föräldraledighetslagen. DO:s verksamhet styrs vidare av regeringens regleringsbrev för myndigheten. I lagen om (DO-lagen) finns före- skrifter om DO:s främjande arbete. I lagen anges att DO har de uppgifter som framgår av diskrimineringslagen (myndighetens till- synsuppdrag, se vidare nedan). I DO-lagen anges vidare att DO har ett antal uppgifter av främjande art. DO ska verka för att diskri- minering som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder inte före- kommer på några områden av samhällslivet. DO ska även i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöver- skridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller 21The European Commission Against Racism and Intolerance. 2 on Specialised bodies to combat racism, xenophobia, antisemitism and intolerance at national level. annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. DO ska vidare genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. DO ska också informera, utbilda, överlägga och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer samt följa den internationella utvecklingen och ha kontakter med internationella organisationer. DO ska också följa forsknings- och utvecklings- arbete samt föreslå regeringen författningsändringar eller andra åt- gärder som kan motverka diskriminering och ta initiativ till andra lämpliga åtgärder. DL finns bestämmelser om tillsyn. Där anges att DO ska utöva tillsyn över att diskrimineringslagen följs. Ombudsmannen ska i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den (1 §). I förarbetena angavs att ombudsmannen främst bör sträva efter förlikningar och uppgörelser utom rätta samt att förmå arbetsgivare eller utbildningsanordnare att frivilligt följa lagens före- skrifter om aktiva åtgärder. Först när möjligheten till frivillig sam- verkan är uttömd bör ombudsmannen initiera domstolsprövning eller förelägga vite.23 3 kap. 1 § DL24 innehåller en förklaring av ut- trycket aktiva åtgärder. Där framgår att aktiva åtgärder är ett före- byggande och främjande arbete för att inom en verksamhet mot- verka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- nedsättning, sexuell läggning eller ålder. DO:s uppdrag i fråga om tillsyn kan sägas bestå av två delar: –handläggning av individärenden, dvs. anmälningar om diskrimi- nering, –granskning av att arbetsgivare och utbildningsanordnare följer diskrimineringslagens krav på aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter och motverka diskriminering. 24I det 3 kap. som träder i kraft . Granskningen av aktiva åtgärder kan ske på DO:s eget initiativ eller efter anmälan från enskilda eller från fackliga organisationer. Vissa skyldigheter gentemot DO gäller för dem som omfattas av förbuden mot diskriminering och repressalier, av skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier eller av bestämmelserna om aktiva åtgärder. Huvudregeln är att de är skyldiga att på begäran av DO lämna uppgifter bl.a. om förhållanden i verksamheten som kan ha betydelse för tillsynen, att ge DO tillträde till arbetsplatser och andra lokaler där verksamheten bedrivs samt att komma till överläggningar med DO (3 §). DO har möjlighet att vid vite före- lägga den som inte rättar sig efter en sådan begäran att fullgöra skyldigheten (4 §). DO beslutar själv om ett sådant vite och be- slutet kan överklagas till . Utdöm- ande av ett sådant vite prövas av tingsrätten (17 §). DO har vidare rätt att föra talan i domstol för en enskild som medger det (2 § och 6 kap. 2 §). Talerätten motsvarar vad som gällde för de tidigare diskrimineringsombudsmännen. Vid införan- det av de nya reglerna uttalade regeringen att det av flera skäl var värdefullt att den nya ombudsmannen fick samma talerätt. Rege- ringen hänvisade till att EG-rätten förutsätter att medlemsstaterna tillförsäkrar personer som diskriminerats ett lämpligt och effektivt rättsligt skydd. Inrättandet av en myndighet på området med möj- lighet att föra talan för den enskildes räkning var ett led i att uppfylla den skyldigheten. Vidare skulle DO förfoga över specialistkunskap rörande rättsläget på området och olika diskrimineringsgrunder. Det sakkunniga bistånd som DO skulle kunna ge den enskilde i tvister skulle underlätta för denne att tillvarata sina lagstadgade rättigheter. Möjligheten att föra talan i principiellt viktiga mål i domstol skulle också ha betydelse för myndighetens möjlighet att fullgöra sitt uppdrag att på olika sätt motverka diskriminering i sam- hället.25 DO har möjlighet att även föra annan talan än en talan enligt diskrimineringslagen för den enskilde i samma rättegång, om myn- digheten bedömer att det är lämpligt och den enskilde medger det (6 kap. 2 §). DO intar ställning som part och inte som ombud, med bl.a. ansvar för rättegångskostnader. 25 A. prop. DO väljer själv i vilka mål myndigheten ska väcka talan. Vissa av de tidigare ombudsmännens talerätt avsåg fall där ombudsmannen fann att en dom i tvisten skulle vara betydelsefull för rättstillämp- ningen eller det annars fanns särskilda skäl för det.26 Regeringen ansåg att det kunde vara värdefullt att ombudsmannen har ett visst handlingsutrymme för att själv bedöma i vilka fall det är lämpligt att väcka talan. Då behövde myndigheten inte föra en enskilds talan bara på grund av att den enskilde själv var angelägen om att pro- cessa.27 DO:s talerätt är subsidiär till arbetstagarorganisationernas. Det innebär att i de fall en enskild är medlem i en sådan organisation, så är det organisationen som i första hand ska föra den enskildes talan. Endast om organisationen avstår från att föra talan har DO talerätt. Utöver DO och arbetstagarorganisationerna har även vissa in- tresseorganisationer talerätt. Talerätt har ideella organisationer som enligt sina stadgar har att ta till vara sina medlemmars intressen. För att få föra talan ska föreningen vara lämpad att företräda den enskilde i målet. Lämplighetsbedömningen görs av domstolen i varje enskilt fall utifrån föreningens verksamhet och intresse i saken, föreningens ekonomiska förutsättningar att föra talan och förhåll- andena i övrigt (6 kap. 2 § första och andra styckena).28 DO:s tale- rätt är i dessa fall inte subsidiär till de ideella organisationernas, dvs. DO:s talerätt är inte beroende av om en ideell organisation väljer att föra talan eller inte. Av förordningen med instruktion för Diskrimineringsombuds- mannen (instruktionen) framgår, som nämnts ovan, att DO har de uppgifter som följer av diskrimineringslagen, DO-lagen och för- äldraledighetslagen. Där anges också att myndigheten ska följa och analysera utvecklingen inom sitt område. I övrigt finns bestäm- melser om ledningsform och rådgivande organ. 26Se t.ex. 1 § första stycket punkt 1 förordningen (1991:1438) med instruktion för Jäm- ställdhetsombudsmannen. 28I praktiken rör det sig oftast om antidiskrimineringsbyråer som för talan. Antidiskrimi- neringsbyråerna och deras verksamhet redogör vi för i kapitel 12. håller inga bestämmelser som innebär en närmare styrning av inrikt- ningen av myndighetens verksamhet. I föräldraledighetslagen finns ett förbud mot missgynnande av arbetssökande och arbetstagare av skäl som har samband med för- äldraledighet. DO har rätt att föra talan för en enskild som anser sig ha missgynnats. Är den enskilde medlem i en arbetstagarorga- nisation har dock DO rätt att föra talan endast om organisationen har tackat nej till att föra medlemmens talan (se 25 § och 16–17 §§). Regeringen var inledningsvis återhållsam i sin styrning av DO. innehöll inte någon närmare styr- ning av inriktningen på DO:s verksamhet. Regeringen valde att följa de förslag till instruktion och regleringsbrev som utredningen om bildandet av DO lämnade till regeringen . I Regerings- kansliets interna anvisningar ska det också ha framhållits att det fanns anledning att vara återhållsam med att styra myndigheternas verksamhet genom regleringsbreven. Myndighetens instruktion ska vara det centrala dokumentet för regeringens styrning. Flera myn- digheter ska därför ha getts regleringsbrev utan närmare anvisningar när det gäller verksamheten. Mot bakgrund av Parisprinciperna har regeringen ansett att detta tillvägagångssätt har varit särskilt lämp- ligt när det gäller DO.29 I regleringsbreven för budgetåren 2013 och 201430 angavs mer utförliga riktlinjer i fråga om mål och återrapporteringskrav (se nedan). I regleringsbrevet för budgetåret 201631 ges dock inte några sådana specifika riktlinjer för verksamheten. I fråga om mål och åter- rapporteringskrav anges där följande. DO ska, utöver vad som framgår av bestämmelserna i 3 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, 29DO och diskrimineringsfrågorna. Rapport från (RIR 2012:3), s. 52. 30A2013/4867/DISK, A2013/4749/SV (delvis), A2013/4274/DISK. 31Ku2015/02926/DISK (delvis). definiera och redovisa de kvalitativa aspekterna av verksamhetens resultat. Redovisningen ska särskilt belysa när och hur verksam- hetsgrenarna främjande och tillsyn samverkat i syfte att bidra till samhällsförändring för att motverka diskriminering och verka för lika rättigheter och möjligheter. Inom ramen för uppdraget att främja lika rättigheter och möjlig- heter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck ska DO redovisa hur myndigheten har samverkat med , , och Myndigheten för ung- doms- och civilsamhällesfrågor och organisationer som företräder hbtq-personers rättigheter. I regleringsbrevet (samma mål och återrapporterings- krav fanns även i regleringsbrevet för ) angavs som nämnts ovan mer detaljerade krav. Då angavs följande. DO ska verka för att fler individer som utsätts för diskrimi- nering, bl.a. de som gör anmälningar till myndigheten, får möjlighet till upprättelse samt att handläggningen av ärendena är effektiv och rättssäker. DO ska också öka förutsättningarna för att fler nyckelaktörer tar initiativ till åtgärder mot diskriminering och öka kunskapen i samhället om diskrimineringsfrågor. DO ska redovisa på vilket sätt myndigheten har verkat för att fler som utsätts för diskriminering får upprättelse.