sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — De finansiella utgångs- punkterna för va-kollektiven respektive det allmänna utgör också en förutsättning som utredningen diskuterar i kommande avsnitt. Enligt ramdirektivet för vatten ska medlemsstaterna upprätta re- gister över alla områden inom respektive avrinningsdistrikt som har förklarats kräva särskilt skydd. Skyddade områden för dricksvatten är alla vattenförekomster som används för uttag av vatten som är avsett att användas som dricksvatten och som ger mer än i genomsnitt eller betjänar mer än 50 personer, och de vat- tenförekomster som är avsedda för sådan framtida användning. När medlemsstaten identifierat dessa och lagt in dem i registret över skyddade områden blir de skyddade områden i ramdirektivets me- ning.220 I görs detta av vattenmyndigheterna genom infö- rande i databasen (VattenInformationsSystem ), vilket närmare behandlas i avsnitt 6.2.1, 6.3.1 och 6.4.1. Antalet skyddade områden för dricksvatten i är cirka 1 270. Av dessa utgörs cirka 1 000 av grundvattenförekomster, cirka 190 av sjöar och cirka 70 av vattendrag.221 Registret över skyddade områden omfattar ännu inte samtliga nuvarande eller planerade allmänna dricksvattentäkter. Ett granskningsarbete pågår därför från berörda myndigheters sida för att komplettera registret. förvaltas av SGU och utgör en central databas för information om allmänna och enskilda vattentäkter. Antalet allmänna täkter registrerade i arkivet uppgick till cirka 1 900, varav cirka 185 ytvattentäkter, cirka 1 600 grundvattentäkter och cirka 115 grundvattentäkter med konstgjord infiltration.222 8.4.3Producenternas undersökning av råvattenkvalitet En studie på uppdrag av branschorganisationen 2008 visade att det förekom stora skillnader mellan producenternas undersökning av råvatten. Resultaten påvisade ett visst samband mellan provtagningsfrekvens och producerad mängd dricksvatten, men det var också påtagligt att tolkningen av behovet av provtag- ning varierade. Någon större skillnad i provtagningsfrekvens mel- lan yt- och grundvattenverk kunde inte observeras. Det beteck- nades i studien som anmärkningsvärt att ett betydande antal pro- ducenter, också med förhållandevis stora vattenverk, genom att vara mycket återhållsamma i sin undersökning av råvatten, inte utnyttjade möjligheten att anpassa beredningsprocessen efter 220Artikel 6, 7.1 och bilaga IV till ramdirektivet för vatten. 221Vatteninformationssystem (VISS), . 222SGU (2016). Underlag till utredningen. råvattenkvaliteten.223 Mer löpande och till inrapporterad statistik tyder också på en betydande variation då det gäller den av producenterna rapporterade provtag- ningen.224 Rapporteringen har varit frivillig, vilket gör att inga be- stämda slutsatser kan dras om undersökningarnas faktiska omfattning. Det är viktigt att råvattnet har så bra kvalitet som möjligt. God råvattenkvalitet gör det lättare att producera ett kvalitativt tillfreds- ställande dricksvatten. Det närmare arbetet med att avlägsna eller minimera utsläpp som påverkar råvattentäkter regleras dock inte av livsmedelslagstiftningen. Genom noggrann faroanalys kan dricksvattenproducenten skaffa sig kunskap om föroreningskällor i råvattentäkten och dess till- rinningsområde. I det HACCP-arbete som föreskrivs utgör faro- analysen den övergripande principen. Som ett led i detta arbete behöver producenten identifiera faror i vattenförekomsten genom regelbundna kemiska, fysikaliska och mikrobiologiska undersök- ningar av råvattnet. föreskrifter och vägledning innehåller inga närmare angivelser om undersökningsfrekvenser och parametrar för undersökning av råvattenkvalitet, vilket innebär att det är varje producents ansvar att själv utforma ett sådant pro- gram utifrån de speciella förutsättningar som råder. Den flexibla synen på undersökningsbehov bygger på de vitt skilda förutsätt- ningar som kan gälla för olika täkter, från kraftigt förorenade yt- vatten med snabba och delvis oförutsägbara kvalitetsförändringar, till väl skyddade och opåverkade grundvatten med små och mer förutsägbara variationer. Avgörande för en effektiv undersökning av råvatten är att rätt parametrar undersöks och att det sker med lämpliga intervall. Ett stort antal undersökningar utgör inte i sig något positivt, det är det samlade kontrollprogrammet och dess utformning utifrån lokala förutsättningar som är avgörande. 223Miljökemigruppen i (2008). Enkätundersökning: Hur fungerar råvattenkon- trollen? Studie på uppdrag av Svenskt Vatten med ett urval om 43 dricksvattenproducenter i olika delar av landet. 224SGU (2014). Egenskaper hos vattenanalysdata i , Rapport 2014:17 s. 4, . 225Detta och följande avsnitt kring undersökning av råvatten bygger bland annat på underlag till utredningen från , . Till stöd för provtagningen finns särskilda branschriktlinjer utarbe- tade av Svenskt Vatten.226 Riktlinjerna innehåller förslag på undersökningsfrekvenser och parametrar, information om de olika parametrarnas betydelse, samt riktvärden. I branschriktlinjerna, liksom i vägledning, understryks att god känne- dom om råvattnets kvalitet och kvalitetsvariationer är av central betydelse för beredningsresultatet, att de parametrar som behöver följas upp till viss del är beroende av råvattnets karaktär och av den lokala föroreningssituationen. De riktvärden som anges för lämplig råvattenkvalitet i bransch- riktlinjerna baseras huvudsakligen på rikt- och gränsvärden för råvatten från ytvattentäkter i äldre regelverk från . Regelverket utgjorde i sin tur ett genomförande av kvalitetskraven i EU:s ytvattendirektiv. Riktlinjerna baseras även på Livsmedels- verkets nu gällande dricksvattenföreskrifter. I riktlinjerna konstate- ras att om ett riktvärde överskrids, är det en tydlig signal om att en utredning bör genomföras för att ta reda på orsaken.227 har särskilt betonat den mikrobiologiska undersökningen av råvatten. Kvalitetsvaria- tionerna kan här vara stora, vilket är betydelsefullt eftersom mikrobiologiskt förorenat dricksvatten kan ge akuta hälsoproblem. De mikrobiologiska parametrar som nämns i riktlinjerna är dels indikatororganismer, dels mer relevanta sjukdomsframkallande mikroorganismer. Eftersom det är komplicerat och kostsamt att analysera förekomsten av sjukdomsframkallande mikroorganismer, baseras bedömningar oftast på indikatororganismer, som kan tyda på förorening från människa eller djur. Det är bara de större verk- samhetsutövarna som rutinmässigt undersöker sjukdomsframkal- lande mikroorganismer i råvattnet, och då främst parasitära proto- zoer som Cryptosporidium och Giardia. Känn ditt vatten är en tjänst som om- fattar mikrobiologiska råvattenundersökningar, tolkning av resul- taten samt årliga sammanställningar och jämförelser med egna och internationella data. Vid dricksvattenburna utbrott kan undersök- 226Svenskt Vatten (2008). Råvattenkontroll – Krav på råvattenkvalitet. 227Ibid., s. 9. ningar av sjukdomsframkallande mikroorganismer och bakte- riofager i råvattnet ingå i smittspårningsarbetet. En enkät från till kommunala dricksvattenproducenter som nyttjade ytvatten, visade att parasitära protozoer undersöktes minst en gång vid av anläggningarna, medan andra patogener knappt undersöktes alls. För fysikalisk och kemisk kontroll listar branschriktlinjerna dels vanliga vattenkvalitetsparametrar, dels parametrar relaterade till föroreningar. Av totalt 55 råvattenparametrar (exklusive sjuk- domsframkallande mikroorganismer) har 46 () gräns- eller riktvärden i föreskrifter eller vägledning. Den omfattande listan kan tjäna som utgångspunkt för lokalt an- passade undersökningsprogram. För kemisk kontroll konstateras att de parametrar som är av intresse varierar mellan råvattentyper och från täkt till täkt. Eftersom listan utgår från ytvatten och om- fattar vanligt förekommande föroreningar, kan antalet parametrar anpassas till lokala förhållanden, som råvattentyp, faroanalys och kunskap om den egna situationen. Det finns t.ex. inte anledning att undersöka fluorid, uran eller radon i ytvatten. Många av de förore- ningsrelaterade parametrarna kan också uteslutas om en tids under- sökningar visar att halterna är låga och inte innebär ett problem ur dricksvattensynpunkt.228 På motsvarande sätt kan parameterlistan behöva utökas i det en- skilda fallet. Ett exempel är perfluorerade alkylsyror (PFAA) som visat sig kunna vara ett hälsoproblem i dricksvat- ten då råvattnet är påverkat av vissa typer av brandsläckningsskum som används på brandövningsplatser.229 Den lokala faroanalysen är utgångspunkt för bedömningar om lämplig provtagning. Producentens erfarenhet och lokala förutsättningar, som geografi, hydrologi, verksamhet i tillrinningsområdet och typ av råvatten- täkt, gör det möjligt att komma fram till lämpligt undersöknings- program för råvatten. Programmet bör inte vara statiskt, utan kan 229Livsmedelsverket (2014). Vägledning Dricksvatten, s. 102–105. förändras beroende på aktuell kunskap och förändrad verksamhet i tillrinningsområdet. Branschriktlinjerna anger förslag om frekvens för undersökning av vanliga vattenkvalitetsparametrar. Det anges att mindre producenter bör undersöka sitt råvatten 1–och de allra största 16–, beroende på typ av rå- vatten. Fler undersökningar förespråkas för råvatten från ytvatten som generellt sett har en sämre och mer varierande mikrobiologisk kvalitet än råvatten från grundvatten. För mikrobiologiska och kemiska parametrar relaterade till föroreningar rekommenderar riktlinjerna en bedömning från fall till fall. En inledande kartläggning bör göras med högre frekvens för att kartlägga eventuella problem, följt av provtagning med lägre frekvens för de parametrar som är av mindre intresse. Samma tankesätt finns i de nya verktyg som branschen tagit fram som underlag för mikrobiologisk riskhantering. Svenskt Vatten rekom- menderar en basundersökning avseende indikatorbakterier i en frekvens som överensstämmer med den som är föreskri- ven för utgående dricksvatten. Detta kan kombineras med ett risk- baserat undersökningsprogram med högre frekvens, där enskilda undersökningar görs vid misstänkt dålig råvattenkvalitet. Detta kan upprepas vart tredje till fjärde år.230 Även i det s.k. handbok om att minska riskerna för vattenburen virussmitta rekommenderas ett händelsestyrt undersökningsprogram.231 Det föreligger ingen heltäckande och samlad statistik över vatten- producenternas arbete med provtagning och analys av råvatten. Flera större producenter arbetar med kvalificerade provtagnings- program och online-mätning, mindre aktörer kan ha mer begrän- sade ambitioner. Den betydande variation som förekommer mellan 230 Svenskt Vatten (2013). Introduktion till God Desinfektions Praxis, GDP. 231 , O. et al. (2013). – hur man arbetar för att minska samhällets sårbar- het för vattenburen virussmitta trots förändrat klimat. står för ”Virus i vatten, Skandinavisk kunskapsbank” och var ett treårigt EU-projekt –2013 med syfte att minska samhällets sårbarhet för vattenburen virussmitta i ett förändrat klimat. 18 forskningsinstitutioner, myndigheter och kommuner i , och var involverade i projektet. täkter i med avseende på rapporterad frekvens och karaktär på provtagningen, liksom de kvalitetsbrister hos pro- ducenterna som ändå på olika sätt rapporteras från kontroll- myndigheterna, tyder dock på att frågan förtjänar ytterligare upp- märksamhet. Vissa sådana brister har uppmärksammats av , som över en serie år bland annat pekat på avvikelser beträffande kontrollen av vattenkvalitet hos en tredjedel av kontrollobjekten och att var femte dricksvattenanläggning som kontrollerats visat sig ha återkommande kvalitetsproblem. Undersökningen av råvatten- kvalitet har inte lyfts fram i rapporteringen som ett område med särskilt omfattande avvikelser.232 Miljöövervakningens syfte är att beskriva miljötillståndet, att visa om miljökvalitetsmålen uppfylls samt att varna för störningar i miljön. Miljöövervakningen är långsiktig. Ofta behövs mätningar över långa tidsperioder för att kunna bedöma om en förändring orsakas av mänsklig påverkan eller utgör naturlig variation. Miljö- övervakningen ger möjligheter att bedöma hotbilder och ger underlag för åtgärdsförslag liksom möjlighet att följa upp beslutade åtgärder. Övervakningen inriktas mot uppföljning av de nationella miljökvalitetsmålen, se avsnitt 6.4.2. Den vattenrelaterade övervakningen i är relativt omfat- tande. Det statligt finansierade miljöövervakningsprogrammet är indelad i tio olika områden, varav sötvatten utgör ett.233 I databasen , VISS, finns totalt cirka 400 pågående övervakningsprogram för vatten registrerade och närmare 28 000 övervakningsstationer, där merparten avser ytvatten. Trots detta saknas det i många områden underlag för att uppfylla behovet av övervakning som stöd för miljömålsarbete och vattenförvalt- ning. Bristen på data innebär att kunskapen är ofullständig då det gäller att fastställa hur många och vilka vatten som inte uppfyl- ler kraven på kvalitet och kvantitet. Det gäller bland annat vatten- 232Livsmedelsverket (2014), Underlag till utredningen , samt (2015), Kom- muners och rapportering av livsmedelskontrollen 2014, Rapport 10–2015. 233HaV (2016). förvaltningens krav på god kemisk och ekologisk status för ytvat- ten samt kemisk och kvantitativ status för grundvatten. Förhållan- det har uppmärksammats av Europeiska kommissionen, som återkommande påtalat att direktivets krav ska följas.234 Miljöövervakningen genomförs med hjälp av standardiserade metoder, så kallade undersökningstyper, som innebär mätningar av ett flertal variabler. Resurser och verksamheter fördelas i en natio- nell och en regional del. HaV ansvarar för övervakningen inom programområdet Kust och hav respektive Sötvatten medan ansvarar för övervakningen inom övriga pro- gramområden. Beslut om medelsfördelning till nationell respektive regional miljöövervakning fattas av i samråd med HaV. Miljöövervakningens resultat utgör basen för omfattande internationell rapportering och officiell statistik om miljö- tillstånd.235 tillförs resurser om närmare för övervakning av miljötillstånd i den yttre miljön, miljömålsupp- följning, program för utsläpp och avfall, arbete med utsläppsrätter samt för utvecklingsarbete och internationell rapportering.236 Till HaV avsätts ytterligare knappt för vatten- anknuten övervakning av miljötillståndet i den yttre miljön, inklusive viss internationell rapportering samt miljömålsupp- följning.237 geologiska undersökning, SGU, utför nationell miljöövervakning av grundvatten på uppdrag av HaV. Grundvatten provtas i första hand från naturligt flödande kallkällor och i särskilt etablerade grundvattenobservationsrör, cirka 20 grundvattenverk ingår också i övervakningsprogrammet. Övervakning inom det nationella programmet Sötvatten har delvis anpassats till vatten- förvaltningens behov, bland annat genom att införa ett system med trend- och omdrevsstationer. Regeringen har förstärkt insatserna för miljöövervakning, framför allt avseende hav och vatten, för att öka takten i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen.238 I budget- 234HaV (2015). Redovisning av regeringsuppdrag M2014 /1605/Nm. 235HaV (2016). 236Regleringsbrev för avseende , utgiftsområde 20, ram- anslaget Miljöövervakning m.m. 1:2, ap. 237Ibid., ap. 2015/16:1, utgiftsområde 20, s. 107. propositionen angav regeringen att SGU 2014 redovisade en utvärdering av miljöövervakningen av grundvatten i , där det framkom att dataunderlaget är bristfälligt i relation till både ramdirektivets krav och miljökvalitetsmålet. Regeringen bedömer att bristande kunskap om grundvattnets kvalitet gör det svårt att bedöma vilka områden och insatser som bör prioriteras i åtgärds- arbetet, samt om utförda insatser ger förväntat resultat. Regeringen ger uttryck för att övervakningen av grundvatten behöver stärkas och anpassas för att bättre möta kraven i ramdirektivet för vatten samt visa på uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet för grundvatten.239 HaV utarbetar med anledning av tillförda resurser fördjupade insatser inom miljöövervakningsområdet.240 Inom ramen för vattenförvaltningen fördelas ytterligare medel till centralt berörda förvaltningsmyndigheter och länsstyrelser. På grundvattensidan avsätts där högst till SGU.241 Medlen avser kost- nader för bland annat övervakning och vägledning samt förvaltning av Vattentäktsarkivet.242 I ett pågående samverkansprojekt mellan SGU, och vattenmyndigheterna, konstaterades bland annat att de fem obligatoriska parametrar som följer av bilaga V i direktivet och avser övervakning av grundvattnets kemiska status analyseras närmare 700 gånger vardera vid närmare 200 stationer inom ramen för den nationella övervakningen. SGU har samlat in och i lagrat mer än 1,2 miljoner analys- resultat från i första hand kommunalt råvatten –2012. Av dessa analysresultat från producenternas råvatten- provtagning omfattade 30 000 analyser ramdirektivets fem obliga- toriska parametrar.243 Data från den övervakning av vattenföre- komster som sker inom ramen för HaV:s samt miljöövervakningsprogram samlas hos flera myndigheter, bland annat (kemiska och biologiska data i sjöar och vattendrag), SGU (grundvattenkemidata) och (badvatten). Dessutom lagras data hos 239Ibid., s. 58. 240HaV (2016). Underlag till utredningen, B. , . 241Regleringsbrev för avseende HaV, utgiftsområde 20, ramanslag 1:12, ap. 242SGU (2015). Underlag till utredningen, . 243Livsmedelsverket (2014). återrapportering till vattenmyndigheten i , , dnr 3378/2013, s. 4. länsstyrelserna (recipientkontroll, regional och lokal miljöövervak- ning) hos m.fl.244 Den spridda hanteringen av övervakningsdata har aktualiserat en diskussion kring fördelar med en mer sammanhållen insamling och lagring.245 Miljöövervakning som genomförs inom ramen för vatten- förvaltningens arbete kan naturligt fylla en funktion då det gäller att bedöma om de aktuella miljökvalitetsmålen kan nås. Utred- ningen har dock inte närmare analyserat i vilken utsträckning ana- lysdata med utgångspunkt i provtagning inom vattenförvaltningen kan tillgodose miljömålsarbetets behov. Uppföljning av verksamhetsutövares påverkan på vattenmiljön kan följas genom recipientkontrollprogram. Regional övervakning av miljön startade då oro över tilltagande miljö- problemen ledde till att kommuner och industri samverkade i vat- tenvårdsförbund som övervakade vattenmiljöer med utsläpp av föroreningar. Dessa övervakningsprogram finansieras av verksam- hetsutövare, enskilt eller samordnat, och bedrivs med mer eller mindre likartade metoder och krav på leverans till datavärd.246 Recipientkontrollen genererar stora mängder data som skulle kunna användas för att komplettera kunskapen om miljötillståndet i ett visst område. Länsstyrelserna har dock ingen befogenhet att ställa kvalitetskrav på recipientkontrollen eller kräva att den utförs på ett speciellt sätt. Därför kan denna typ av kontroller bedrivas med stöd av metoder som skiljer sig från dem som används inom övrig miljöövervakning.247 Data från den samlade recipientkon- trollen samlas inte heller under ett utpekat datavärdskap.248 Havs- och vattenmyndigheten, HaV, konstaterade som följd av ett regeringsuppdrag om den vattenanknutna recipientkontrollen att det fanns behov av ökad datatillgänglighet och utökade krav på 244HaV (2016). 245Livsmedelsverket (2012). återrapportering till vattenmyndigheterna för genomförande av åtgärdsprogrammet, dnr 3530/2012. 246HaV (2014). Se även rapporten reci- pientkontroll, . 247Statskontoret (2012). Miljöövervakning – kartläggning och analys. Rapport 2012:12, s. 66. 248HaV (2015). Redovisning av regeringsuppdrag M2014 /1605/Nm. inrapportering av belastningsdata. Det konstaterades också att ett utökat samordnings- och kvalitetssäkringsarbete behövdes med avseende på standardiserade parametrar, metoder och datavärdskap för recipientkontroll och övrig miljöövervakning. Fler verksam- heter än borde enligt HaV kunna omfattas av krav på inrap- portering av belastningsdata, med stöd i den bakomliggande princi- pen om att förorenaren betalar. Det borde vidare övervägas och utredas om kontrollen kunde finansieras genom införande av en s.k. vattenkontrollavgift. HaV förordar en framtida nationellt/di- striktvis samordnad övervakning för att kontrollera att miljökvali- tetsnormer för vatten följs. En ökad samordning bedömdes också förutsätta ett långsiktigt förändringsarbete för att få till stånd en sammanhållen övervakning med tydligt reglerade ansvar och befo- genheter.249 Utöver de nationella miljökvalitetsmålen ställer EU:s ramdirektiv för vatten samt vissa anknytande EU-direktiv särskilda krav på övervakning och rapportering. Kartläggning och analys, fastställan- det av miljökvalitetsnormer samt utformning och uppföljning av åtgärdsprogram och förvaltningsplaner sker i sexårscykler och grundas bland annat på information från ett nät av övervaknings- stationer. I är det vattenförvaltningsförordningen och före- skrifter från HaV och SGU som formulerar direktivets krav.250 Grundvattenförekomster ska övervakas genom kontrollerande övervakning av kemisk status, operativ övervakning av kemisk status och övervakning av kvantitativ status. För ytvatten ska över- vakning av ekologisk och kemisk status bedrivas i form av program för kontrollerande övervakning, operativ övervakning samt en strategi för undersökande övervakning. 250Naturvårdsverkets föreskrifter förvaltas av Havs- och vattenmyndigheten. Alla grundvattenförekomster ska omfattas av den kontrollerande övervakningen, men det är möjligt att slå samman grundvatten- förekomster med likartade förutsättningar i grupper för gemensam övervakning. Den kontrollerande övervakningen har flera syften. Den ska verifiera riskbedömningen genom undersökningar av om föroreningar finns i grundvattnet, vilket ger ett underlag för att bestämma vilka föroreningar som ska ingå i analysprogrammet för operativ övervakning. Den ska ge en allmän beskrivning av grund- vattnets kemiska kvalitet och utgöra ett underlag för bedömning av kemisk status, och dessutom bidra med underlag för beskrivning av naturliga bakgrundshalter och trendanalyser av naturliga för- ändringar.251 Övervakningens sexårscykel ska inledas med den kontrollerande övervakningen som genomförs med minst en prov- tagning. I några representativa grundvattenförekomster som inte utsätts för direkt mänsklig påverkan kan dock en förlängd kontrollerande övervakning behövas, gärna under hela sexårs- cykeln. Det görs för att följa naturliga variationer och trender som referens till påverkade grundvattenförekomster. I grundvatten- förekomster som ligger i stora isälvsavlagringar är förändringen hos naturligt förkommande ämnen i regel låg. För den förlängda kontrollerande övervakningen bedöms där ett prov vara tillräckligt.252 Varje grundvattenförekomst eller grupp av grundvatten- förekomster ska övervakas vid ett tillräckligt antal övervaknings- stationer. Vad som kan anses vara ett tillräckligt antal måste avgö- ras för varje enskild grundvattenförekomst. Minimikravet bör enligt SGU vara att fördela minst tre provtagningsplatser över fö- rekomsten, på ett sätt som ger en representativ bild av halterna i grundvattenförekomsten som helhet. Provtagningsplatserna ska väljas utifrån kunskap om var det finns föroreningskällor, förore- 251SGU (2014), Vägledning – av grundvatten, 2014:31, SGU (2014), Underlag till utredningen, , och geologiska undersöknings föreskrifter (SGU-FS 2014:1) om övervakning av grundvatten. ningarnas egenskaper och om grundvattnets strömningsriktningar, dvs. på ställen där man bedömer att föroreningarna finns. Om kun- skapsunderlaget är bristfälligt ska provtagningsplatserna fördelas så jämt som möjligt över förekomsten eller gruppen.253 En provtag- ningsplats kan utgöras av antingen kallkällor, med naturligt flö- dande vatten, särskilt etablerade observationsrör, brunnar vid kommunala vattentäkter eller enskilda brunnar.254 Följande obligatoriska parametrar ska ingå i kontrollerande övervakning av grundvattenförekomster enligt SGU:s föreskrift om övervakning.255