sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — Riksgälden presenterade ett förslag57 om att öppna möjligheter för kommuner, landsting och regioner att låna i Riksgälden, t ex i samband med medfinansiering och förskottering av infrastruktur. Enligt förslaget skulle utlåning av Riksgälden bidra med minskade finansieringskostnader för kommuner. I Riksgäldens förslag anges att ”Det skulle falla sig både naturligt och rimligt att staten bidrar med finansiering för sådana åtaganden som i grund och botten är ett statligt ansvar. Riksgälden anser därför att det finns goda skäl för regeringen att överväga att inhämta bemyndigande att ge kommuner en möjlighet att låna i Riksgälden för att undvika onödiga kostnader i samband med medfinansiering och förskottering.” Riksgälden har studerat skillnaden i upplåningskostnad mellan staten och Kommuninvest och kom fram till att upplåningskostnaden skiljer sig 0,20 – mellan staten och Kommuninvest . Hur stor skillnaden är varierar beroende på vilken löptid, valuta och tidpunkt som studeras. Riksgälden måste dock prissätta lån till kommuner marknadsmässigt vilket innebär att vinsten för kommunen av att låna i Riksgälden är begränsad – för offentlig sektor som helhet är det dock bättre om kommunerna lånar av Riksgälden istället för av en privat aktör. Sammanfattningsvis räknas kommunernas upplåning, precis som statens upplåning, in nationalräkenskaperna vilket påverkar den totala offentliga bruttoskulden. Det innebär att den kommunala upplåningen kan ha påverkan på konvergenskriterierna, d v s att budgetunderskottet får vara max av BNP. upplåning är möjligt och förekommer frekvent. Kommuner kan bl a låna från kommersiella banker, NIB, EIB och Kommuninvest. Däremot saknar kommunerna möjlighet att låna från Riksgälden. För att det ska vara möjligt krävs en regeländring, men det är sannolikt en relativt enkel åtgärd. upplåning är kostnadseffektivt då kommuner lånar billigt, men inte lika billigt 57 Dnr 2013/228, Förslag om lån i Riksgälden Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Vissa kommuner kan dock ha begränsade möjligheter att låna, beroende på den kommunala ekonomin. Förutsatt att kommunen i fråga har god kreditvärdighet kan metoden tillgängliggöra pengar relativt snabbt. Om externa långivare genomför en genomlysning kommer projektriskerna för höghastighetsbanan att synliggöras. Det är dock en mindre flexibel finansieringsmetod och går inte att genomföra alltför ofta. Det finns ett orsakssamband t o m lånet kan knytas till en nytta som uppstår till följd av höghastighetsbanan. Sammantaget är utlåning förenligt med lagar och praxis och det finns även ett orsakssamband om utlåningen knyts till en nytta för kommunen. Möjligheten till upplåning begränsas av kommunens finansiella ställning i övrigt. Föreslagna finansieringsmetoder för höghastighetsjärnväg Finansieringsmetoder behövs för att betala projektets initiala investeringsutgifter, till dess att nyttorna uppstår. Valet av finansieringsform påverkar inte det reala investeringsutrymmet och inte den samhällsekonomiska lönsamheten av en infrastrukturinvestering. Däremot innebär olika finansieringsmetoder t ex olika kapitalkostnader, löptider och möjligheter till risköverföring och påverkar även projektets lönsamhet. Särskilt lån i Riksgälden för infrastrukturprojekt Såsom framgått av tidigare avsnitt är huvudregeln enligt gällande lagstiftning att infrastrukturinvesteringar ska finansieras med anslag. Det finns dock möjlighet för att fatta beslut om annan typ av finansiering, t ex lånefinansiering. I medfinansieringsutredningen nämns tre skäl till att lånefinansiering har godkänts av : 1.Det finns en underliggande intäktsström i form av skatter eller avgifter, 2.Det finns ett behov av att tidigarelägga investeringen, 3.Projektets storlek har gjort det svårt att finansiera projektet inom ramen för gällande anslagsnivåer. I medfinansieringsutredningen argumenteras det för att endast infrastruktursatsningar där det finns en underliggande intäktsström ska kunna finansieras med lån. Orsaken är att man anser att lån som kommer att betalas tillbaka med anslag minskar överskådligheten i statens budget och att budgeten med tiden blir ett sämre beslutsunderlag. Vidare argumenterar man för att lån som ska betalas tillbaka med anslag inte skapar något ökat reellt budgetutrymme Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor då investeringen tränger undan andra möjliga investeringar oavsett om den belastar skattebetalarna eller imorgon.58 Följaktligen finns två potentiella sätt att betala tillbaka lån i Riksgälden om det används som finansieringsmetod: A.Lånet betalas tillbaka inom ramen för befintliga skatter och avgifter. B.Lånet betalas tillbaka med nya avgifter eller specialutformade skatter och betalas av med dessa. Alternativ A kommer inte beröras då det skulle innebära en omprioritering av användandet av befintligt skatteuttag. Enligt budgetlagen finns möjlighet att använda lån i Riksgälden som finansieringsmetod vid infrastrukturinvesteringar. Det kräver dock att ger sitt mandat och att lånen används för att finansiera åtgärder som helt eller delvis finansierias utanför planeringsramen, d v s med brukaravgifter eller trängselskatt. När en infrastrukturinvestering finansieras med lån i Riksgälden belastas inte statsbudgetens utgiftssida vid investeringstillfället, istället belastas statsbudgeten med räntor och amorteringar under lånets återbetalningstid. I statens årsredovisning förs en tillgång, motsvarande investeringen, förs upp med skulden som motpost. Skulden skrivs ner med amorteringar som i regel motsvarar de årliga avskrivningarna. Vid investeringenfället ökar alltså Riksgäldens nettoutlåning med ett belopp motsvarande investeringen. När anläggningen, i det här fallet höghastighetsbanan, tas i bruk kommer räntor och avgifter att redovisas mot Utgiftsområde 22, Kommunikationer, under lånets återbetalningstid. Eftersom utgifterna periodiseras över den ekonomiska livslängden kommer inte ett belopp motsvarande investeringen att ta upp utrymme under utgiftstaket vid investeringstillfället. Istället kommer ett utrymme motsvarnade amorteringar och räntor att belasta utgiftstaket och därmed handlingsutrymmet . Till skillnad från anslagsfinansiering belastas alltså anslagen även med räntor. 58Medfinansiering av transportinfrastruktur SOU 2011:12 59ESV Alternativ finansiering av vägar och järnvägar Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Statsbudget vid investeringstillfället (år 0) Statsbudget under den ekonomiska livslängden (år 1-20) Xkr (ränta lån i RGK) Xkr (ränta lån i RGK) Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor mm Xkr (ränta lån i RGK) Figur 12 Exempel lån i Riksgälden: En investering om med en beräknad ekonomisk livslängd görs 0. Anläggningen byggs och färdigställs , år 0. Investeringen finansieras med lån om i som betalas tillbaka (/år). (Källa: ESV) Det reala resursutrymmet för investeringar i infrastruktur blir inte större om de finansieras med lån istället för med anslag, utan i båda fallen är det i slutänden skattekollektivet som sådant som får stå för investeringskostnaden. Lån i Riksgälden har ur styrningssynpunkt inga uppenbara fördelar jämfört med anslagsfinansiering. Det finns alltså inget som tyder på att lånefinansiering skapar bättre förutsättningar för att genomföra infrastruktursatsningar med högre samhällsekonomisk 60 ESV Alternativ finansiering av vägar och järnvägar Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor avkastning än vid anslag. Det finns dock argument både för och emot lånefinansiering framför anslagsfinansiering: xLånefinansiering synliggör kostnaden för att använda en anläggning. Att titta på anläggningen ur detta perspektiv är dock enbart relevant vid själva investeringstillfället – det är egentligen bara då det finns en alternativ användning, när infrastrukturen väl är anlagd har den inget eller ett begränsat alternativvärde. xLånefinansiering begränsar regeringens handlingsfrihet eftersom anslagen blir låsta till att betala kapitalkostnaden. xLånefinansiering, där har en låneram, skulle kunna ge stabilare förutsättningar för långsiktig planering och genomförande av infrastrukturprojekt samt en ökad kostnadseffektivitet. Bedömning – särskilt lån i Riksgälden för infrastrukturprojekt erfarenheter visar att det är möjligt att använda lån i Riksgälden som finansieringsmetod vid infrastrukturinvesteringar. Det är dock ett undantag från huvudregeln om anslagsfinansiering och kräver f n att man tar ut avgifter eller liknande på den berörda infrastrukturen. Jämfört med andra finansieringsmetoder som involverar lån på kapitalmarknaden är lån i Riksgälden relativt billigt – både transaktionskostnaderna och räntekostnaderna är låga. Dessutom har Riksgälden framfört att det är positivt för likviditeten på svenska statsobligationer om ytterligare obligationer ges ut. Därmed borde kapitalet kunna finnas tillgängligt relativt snabbt efter ett beslut om lån är fattat. Att låna synliggör finansieringskostnaden för höghastighetsbanan vilket kan vara relevant för beslutsfattare. Däremot är det mindre flexibelt än vissa andra finansieringsmetoder då det inte går att reversera eller att göra för frekvent. Vi bedömer att ett lån av den aktuella storleken inte skulle påverka kreditrating varför projektrisker inte skulle synliggöras Sammantaget bedömer vi att lån i Riksgälden är en lämplig finansieringsmetod. Ett alternativ till att Riksgälden ger ut statsobligationer för att finansiera höghastighetsbanan är att antingen Riksgälden (i) eller en tredje privat (ii) eller offentlig part (iii) ger ut järnvägsobligationer. Om Riksgälden ger ut obligationen är det i allt väsentligt att likställa med lån i Riksgälden enligt ovan, så länge säkerheten för lånet är en statlig garanti och inte projektets ekonomi, tillgångens marknadsvärde eller liknande. Eventuellt skulle det av mediala skäl eller för att 61 ESV Alternativ finansiering av vägar och järnvägar Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor attrahera allmänheten finnas en poäng med att kalla obligationen järnvägsobligation. Benämningen har därmed en politisk betydelse. Om en privat part eller ett offentligägt bolag skulle ställa ut obligationen skulle situationen vara en annan. Om en privat part ställer ut obligationen görs det sannolikt inom ramen för en OPS-lösning och är således det privata bolagets sätt att finansiera sig. I de fallen har de privata aktörerna sannolikt en högre finansieringskostnad än staten till följd av bl a sämre finansiell rating. Det italienska bolaget har gjort motsvarande då de ställde ut femåriga obligationer för för finansieringen av en sträcka av A31 Valdastico Motorway.62 Alternativet utvärderas i samband med beskrivningen av OPS. Om ett offentligägt bolag skulle ge ut järnvägsobligationer skulle de sannolikt, i likhet med Öresundsbrokonsortiet, vara garanterade av staten. Följaktligen skulle kreditvärdigheten för obligationerna sannolikt vara mycket hög. Öresundsbrokonsortiet har t ex en kreditrating om AAA från Standard & Poor’s.63 Därmed skulle räntan för den här typen av järnvägsobligationer sannolikt motsvara eller ligga relativt nära räntan hos Riksgälden. Om det offentligägda bolaget inte skulle ha en statlig garanti skulle kreditratingen vara sämre och därmed skulle riskpremien sannolikt vara högre. Det är dock troligt att marknaden skulle anse att staten ändå skulle ha sistahandsansvar för bolaget och dess investeringar och därmed ge en något lägre riskpremie än om bolaget skulle vara privatägt. Således skulle staten ändå bära den slutliga risken men till en högre ränta än om bolaget var offentligägt eller om investeringen skedde inom ramen för statens egen organisation. Om höghastighetsbanan skulle placera i en separat organisation bör detta göras av organisatoriska skäl snarare än av finansiella varför detta alternativ inte berörs vidare i denna rapport. Om Riksgälden ger ut järnvägsobligationer motsvarar bedömningen den ovan beskrivna för lån i Riksgälden. Om järnvägsobligationerna istället ställs ut av en tredje part är bedömningen en annan. Det är lagligt för en tredje part att genomföra obligationsfinansiering och det finns erfarenheter från t ex Öresundsbrokonsortiet. Följaktligen är osäkerheterna begränsade. Kostnadseffektiviteten är beroende av aktören och aktörens finansiella ställning och kreditvärdighet och likviditeten är beroende på marknadens villighet att investera. Projektet kommer dock att bli dyrare än om staten lånade upp själva. Järnvägsobligationer synliggör inte direkt några projektrisker, men kan genom prissättningen synliggöra vad marknaden tror om obligationsutgivaren och därmed även som projektet som helhet. Statens styrningsmöjligheter beror på vem ger ut obligationerna och vilket förhållande 62http:///news/127303/norton-rose-fulbright-advises-italian-motorway-concessionaire-on- landmark-project-bond-issuance, Kupongräntan var 2,och investeringen hade en rating om BBB- (Standard & Poor’s) och BB+ (Fitch). 63http://se.oresundsbron.com/page/988 Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor staten har över organisationen i fråga. Styrningen är dock sannolik mer begränsad jämfört med om höghastighetsbanan helt skulle finansieras och driftas inom staten. Inga externa effekter har identifierats och det är också svårt att se ett direkt orsakssamband mellan finansieringsformen och järnvägen, bortsett från benämningen. Sammantaget bedömer vi att järnvägsobligationer i stort motsvarar lån i Riksgälden om inte obligationerna ges ut av en tredje part. I så fall är det såväl dyrare som mindre flexibelt än lån i Riksgälden. Försäljning av statliga tillgångar I statens årsredovisning presenteras bl a de tillgångar som tillhör staten och statliga myndigheter. Den totala tillgångsmassan uppgår till varav är statliga väganläggningar och är statliga järnvägsanläggningar. Det statliga innehavet av t ex hel- och delägda bolag utgör och 40 miljarder är andra långfristiga värdepappersinnehav. 64 Det finns därmed betydande potential att sälja tillgångar för att finansiera investeringen i höghastighetsbanan. kan fatta beslut om försäljning av statliga tillgångar. Därtill regleras regeringens möjlighet att fatta beslut om statliga tillgångar i budgetlagen. I 8 kapitlet 2§ står det att regeringen får sälja fast egendom med ett värde om den inte eller i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendom fortfarande ska ägas av staten. I samma kapitel 4§ står det att regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna om inte bestämt annat för företaget. Regeringen får inte utan bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. Enligt 7§ ska försäljningar genomföras affärsmässigt. I 8-12 §§ regleras hur inkomsterna från försäljningen får användas och det beror bl a på tillgångens syfte och hur den finansierats. Effekten på statens finanser beror på vilken tillgång som säljs och hur väl i tiden försäljningen matchar investeringsutgiften. Eventuella effektiviseringsvinster kan uppstå om höghastighetsbanans tillkomst gör att tillgången inte längre behövs i sin nuvarande utformning eller kan användas på ett mer effektivt sätt. En försäljning av en statligt ägd tillgång eller bolag bör föregås av en värdering och en marknadsmässig försäljningsprocess. Detta kan innebära en viss transaktionskostnad, men beroende på vilken tillgång som säljs är den kostnaden sannolikt att betrakta som marginell. Bedömning – försäljning av statliga tillgångar Det är förenligt med lagar och regler att sälja statligt ägda tillgångar och det har gjorts 64 Regeringens skrivelse 2014/15:101, Årsredovisning för staten 2014 Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor För att framgångsrikt argumentera för att överskottet vid en sådan försäljning ska få användas för finansieringen av höghastighetsbanan bör det dock enligt vår uppfattning finnas ett tydligt orsakssamband mellan höghastighetsbanans tillkomst, alternativt förutsättningar för att realisera planerade värden i projektet, och att ett värde realiseras i den tillgång som staten säljer. Exempelvis skulle det kunna vara relevant att sälja statligt eller kommunalt ägd mark vid flygplatser i samband med att höghastighetsbanan tar marknadsandelar från inrikesflyget, vilket skulle medföra att stora delar av det nuvarande behovet av inrikesflygtrafik minskar, alternativt kan flyttas till annan flygplats. Alternativets kostnadseffektivitet beror på värdet på tillgången och på det pris som det kan säljas för. För att det ska vara kostnadseffektivt bör det finnas en tro om att en extern köpare kan förvalta tillgången mer effektivt än staten och att tillgången därmed får ett ökat värde hos den nya ägaren. I annat fall är försäljningen enbart ett sätt att flytta framtida kassaflöden till nutiden. En försäljning skulle ge tillgång till kapital relativt tidigt. Det skulle dock inte synliggöra några projektrisker och det skulle inte heller vara flexibelt i meningen att det går att ångra sig. Externa effekter beror helt på vilken tillgång som skulle säljas. Sammantaget beror förslagets gångbarhet på vilken tillgång som ska säljas och om det finns ett orsakssamband mellan höghastighetsbanan och tillgångens värdeökning. Det finns ett stort intresse för möjligheten att finansiera offentliga infrastrukturinvesteringar med privat kapital. Som exempel på privat kapital nämns ofta pensionskapital. Det bör i detta samanhang nämnas att den upplåning som staten gör, via Riksgälden och som används för finansiering av infrastruktur huvudsakligen kommer från privata investerare som exempelvis pensionsfonder och banker. Den offentliga sektorns investeringar kan, i den mån de är lånefinansierade därför anses vara finansierade av privat kapital . Det som vanligen avses när begreppet privat finansiering används i det här sammanhanget är någon form av OPS-lösning (Offentlig Privat Samverkan). OPS är en kontraktsform som syftar till att överföra projektrisker från beställaren till en privat part. Dessa risker kan avse risk för fördyringar och förseningar i byggnations- och/eller under projektets driftfas. Genom att den privata parten finansierar projektet och den offentliga parten inte betalar förrän denne erhåller en leverans som är avtalat erhålls mycket kraftiga incitament för den privata parten att leverera och till rätt kvalitet. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Figur 13 Betalningsmönster traditionell finansieringslösning och OPS-lösning Det finns omfattande internationell erfarenhet från OPS-kontrakt. Konceptet utvecklades i . Bakgrunden var att den offentliga infrastrukturen var kraftigt eftersatt och det saknades resurser, finansiella som organisatoriska för att genomföra alla de Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor investeringar som krävdes. Till dags datum har det genomförts över 700 OPS projekt i . Metoden har inte varit okontroversiell och brittiska National Audit Office har utvärderat de projekt som genomförts. Utvärderingen visade att det genomförts vissa projekt på felaktiga grunder men att konceptet som sådan hade tillfört betydande värden till offentlig sektor och att det därför bör användas även fortsättningsvis. I är erfarenheten av OPS begränsad. Två större OPS-projekt har genomförts; där avtal tecknades 1994 och () som upphandlades som en OPS-lösning 2010. har varit i drift medan Nya är i byggfasen. Båda projekten har varit och är kontroversiella. Man kan dock konstatera att det inte har gjorts några egentlig utvärdering65 eller uppföljning av om syftena med att välja OPS-formen för projekten har uppnåtts. Projektstrukturen i ett OPS-projekt innehåller vanligen ett särskilt projektbolag som har bildats enkom för att vara motpart till beställaren för projektets genomförande. Bolagets ägare utgörs av en eller flera aktörer som tillför ägarkapital till bolaget. Ägarkapitalet utgör endast en mindre del av det totala kapital som krävs för projektets genomförande. Den övervägande delen av det totala kapitalbehovet säkerställs istället genom lån. Långivare kan utgöras av kommersiella och/eller multilaterala banker och andra privata placerare som exempelvis pensionsfonder. Mellan projektbolaget och beställaren tecknas ett så kallat projektavtal. definierar vad och till vilken kvalitet projektbolaget ska leverera till beställaren . Grundläggande för avtalet är att det tar fasta på funktionalitet och inte tekniska specifikationer, d v s projektbolaget har rätt att exempelvis välja material och tekniska lösningar givet att de uppfyller de funktionella kraven. Projektbolaget tecknar entreprenad- och driftavtal med underleverantörer för genomförande av byggnation och leverans av de för projektet aktuella tjänsterna under driftsfasen. Något förenklat kan ett OPS-kontrakt sägas utgöra ett funktionsentreprenadavtal med fast pris och livcykelansvar som är projektfinansierat. 65 Det har dock i fallet med genomförts utvärderingar av bl.a. (RiR 2004:22) Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Projektbolagets ersättning kan antingen vara koncessions- eller tillgänglighetsbaserad. Med det förstnämnda avses att projektbolaget tar ut avgifter direkt från de som brukar anläggningen och står intäktsrisken, d v s risken för att anläggningen inte brukas i förväntad omfattning. Denna modell är vanligt förekommande inom motorvägsprojekt. Med tillgänglighetsbaserade betalningar avses projekt där ersättningen baseras på att projektbolaget kan hålla anläggningen tillgänglig för beställaren i avtalad omfattning. Projekt där beställaren huvudsakligen nyttjar anläggningen för egen verksamhet eller har avgörande inflytande på anläggningens nyttjande är vanligen tillgänglighetsbaserade, exempelvis skolor, sjukhus och fängelser. är ett koncessionsbaserat avtal medan Nya är ett tillgänglighetsbaserat avtal. OPS finns i många olika varianter men är egentligen en entreprenadform och primärt ingen finansieringsform. En central del av OPS-konceptet är själva finansieringskomponenten som verktyg för att överföra och fördela risk från den offentliga parten till den privata parten. Detta i syfte för att öka effektiviteten i framdrift av investeringsprojektet, förbättra sannolikheten att projektet sker enligt tidplan och inom satta budgetramar. OPS är således en kontraktsform där ett privat projektbolag eller konsortium med flera parter utifrån statens beställning utformar, bygger, finansierar och driver ett projekt över en bestämd tid. Projektbolaget/konsortiet kan bestå av privata byggföretag och privata långivare som t ex kommersiella banker. OPS kännetecknas ofta av följande: xEtt långsiktigt kontrakt mellan en offentlig part och ett privat projektbolag baserat på upphandling av tjänster och inte tillgångar xÖverföring av vissa projektrisker från den offentliga parten till den privata parten exempelvis vad det gäller att designa, bygga, driva och/eller finansiera projektet. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor