sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Att FFF- utredningens huvudsekreterare valde att hoppa av utredningen i sitt slutskede eftersom denne tyckte att ”...utredarens försök att bevisa att vägtrafiken kan bli i det närmaste fossilfri till 2030 bygger på önsketänkande beträffande den möjliga omställningstakten och har svagt eller obefintligt stöd i underlagsmaterialet” borde vara en anledning till reflektion. Den har kritiserats för att vara orealistisk, behäftad med ett stort mått av önsketänkande och för att vara undermåligt konsekvensanalyserad, inte minst i relation till den internationella utvecklingen. Även tunga remissinstanser som och ställde sig i skaran av kritiker. Detta står tydligt i särskilda yttranden men likväl har beredningen valt att helt bortsett från detta faktum. I övrigt hänvisar också betänkandet i orimligt hög grad till färdplan och klimatbilagor trots att alla dessa källor blivit mycket kritiserade i bl.a. remissarbete. Det är min övertygelse att en statlig utredning med bred parlamentarisk förankring måste diskutera och presentera styrkor och svagheter med olika underlag som sedan ligger till grund för slutgiltiga förslag. Politiska beslut och blocköverskridande överenskommelser måste grunda sig i ett brett urval av fakta, något som jag inte anser vara fallet när det gäller transportsektorn i detta betänkande. Eftersom beredningens breda flora av styrmedelsförslag för att uppnå målet om reduktion av klimatutsläppen från vägtransporterna till 2030 i stort är identiska med de förslag som presenterats i är min slutsats att betänkandet inte i grunden kan utgöra ett robust beslutsunderlag för att uppnå den övergripande målsättning som beredningen föreslår bli en politisk målsättning. Reservation och särskilda yttranden Det är också en stor svaghet att beredningen inte genomfört konsekvensanalyser av de styrmedelsförslag som presenteras i slutbetänkandet. Inte minst med tanke på att beredningen lägger mycket stor vikt vid dessa för att uppnå det övergripande sektors- målet. Om beredningen föreslår ”centrala styrmedelsförändringar”, för att uppnå sin tuffa målsättning, måste beredningen också klargöra och analysera vilka konsekvenser dessa förändringar kommer att få för exempelvis näringslivet och hushållen. Detta har inte utförts och är därmed en stor svaghet i betänkandet. Slutsatsen är att Miljömålberedningen, trots ett mångordigt och omfattande betänkande, inte kommit ett steg närmare strukturerade och välbalanserade förslag hur ska substantiellt minska hela transportsektorns klimatutsläpp som näringslivets och samhällets transportbehov tillgodoses. Jag och Svenskt Näringslivs medlemsorganisationer har föreslagit att beredningen istället för att sätta ett sektorsmål för transporter, borde lägga förslag om att bilda ett nationellt råd för minskad klimatpåverkan från transportsektorn. Förebild för dess arbetssätt bör vara arbete med trafiksäkerhet, det nationella trafiksäkerhetsrådet (”nollvisionen”). En avgörande faktor för framgång är att alla berörda aktörer tillåts medverka och att rådet gemensamt tar fram etappmål. Ett sådant råd har potential att skapa den nödvändiga och breda plattform som krävs för att uppnå en klimatneutral och hållbar transportsektor, med sikte på nollutsläpp från transportsektorn . Näringslivet bejakar hållbarhetsarbetet och arbetar för att ska minimera transporternas klimatpåverkan. För oss är det självklart att uppfyllandet av klimat- och miljömål ska kombineras med stärkt konkurrenskraft, och utan inskränkning i samhällets behov av mobilitet. Då behövs balans mellan de transportpolitiska målen, att arbetet sker med en realistisk tidshorisont och med förståelse för beroende av en internationell utveckling på transportområdet. Kopplingen mellan transporter och ekonomisk utveckling är en grundförutsättning, inte minst eftersom ett växande och konkurrenskraftigt näringsliv är centralt för att skapa de resurser som behövs för att ställa om till ett hållbart samhälle. Reservation och särskilda yttranden Jag delar beredningens syn att inrikesflyget inte ska ingå i något eventuellt sektorsmål för transportsektorn. Det är också positivt att beredningen tydligt pekar på att de sektorer som ingår i EUs handel med utsläppsrätter i första hand ska styras av det systemet. Detta reser dock frågan om framtiden för den pågående utredningen om införande av en flygskatt. En införande av en flygskatt vore ett synnerligen inkonsekvent agerande då flyget redan ingår i EUs handel med utsläppsrätter, och då en skatt i inte skulle få någon inverkan alls på klimatutsläppen i EU, eftersom taket sätts på EU-nivå. Klimat i andra politikområden Det är positivt att MMB pekar på att klimatfrågan behöver integreras i andra politikområden. Liksom alla stora samhällsfrågor behöver den beaktas i många avseenden. Som beredningen skriver bör frågans allvar och komplexitet göra att andra politikområden som närings- och innovationspolitiken behöver vara väsentliga inslag i en aktiv klimatpolitik. Om företagen ska kunna utarbeta nya lösningar och tekniska innovationer behöver de stödjas i närings- och innovationspolitiken. Detta gör dock inte att dessa politikområden ska underställas klimatpolitiken eller att andra samhällsmål ska underställas klimatmålen. Om man som Miljömålsberedningen anser att ”klimat- målet även bör vara ett övergripande mål för närings- och innovationspolitiken” riskerar man att missa andra samhälls- utmaningar som vi också står inför. Samhället behöver kunna möta integrations-, vård-, utbildnings- och sysselsättningsmål bara för att nämna några områden. Då kan inte områdena inriktas enbart på klimatfrågan utan måste se till helheten där klimatfrågan är en av många viktiga frågor för politiken att hantera. Reservation och särskilda yttranden Att göra konsekvensanalyser av politiska förslag före beslut är mycket viktigt. Det är därför positivt att det gjorts ett antal analyser kring detta inom ramen för slutbetänkandet, även om de inte är tillräckliga som underlag för beslut. Det konstateras i betänkandet att de samhällsekonomiska konsekvenserna av beredningens förslag till etappmål och utsläppsmål för inrikes transporter i hög grad kommer att bestämmas av omständigheter i omvärld. Likaså förutsätts att resten av världen, liksom EU agerar kraftigt för att minska klimatutsläppen. Utgångspunkten för det referensscenario som antagits i konsekvensanalyserna antar i utgångsläget att det sker stora förändringar i vår omvärld – exempelvis vad gäller krav på energieffektivitet i transportsektorn – åtgärder som därmed antas ske utan samhällsekonomisk kostnad för . Huruvida detta kommer att bli så eller inte är omöjligt att säga. Det är viktigt att kontinuerligt följa detta framöver för att säkerställa att de samhällsekonomiska kostnaderna för att nå de föreslagna klimatmålen inte blir orimliga. Ytterligare en aspekt som saknas i konsekvensanalysen är vilka kostnader som är förknippade med att nå ett ”transporteffektivt samhälle”, som kan innebära stora investeringar i exempelvis kollektivtrafik, spårbunden trafik eller annat. Vidare har inga detaljerade beräkningar gjorts av årliga kostnader eller av vilka effekter olika åtgärder och styrmedel får m.a.p. fördelningspolitik eller konkurrenskraft. Detta motiveras av att den framtida politikens utformning ännu inte är klar. Beredningen lyfter dock ett stort antal förslag till styrmedel och åtgärder i betänkandet, och det är helt centralt – vilket beredningen också påpekar – att sådana analyser görs innan åtgärder och styrmedel beslutas. Sammantaget är konsekvensanalyserna inte tillräckliga för att bedöma konsekvenserna av de förslagna etappmålen och sektors- målet för inrikes transporter. Detta är en brist i betänkandet. Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås En parlamentariskt sammansatt beredning, biträdd av regeringens utsedda experter och sakkunniga, ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Beredningens övergripande uppdrag ska vara att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndig- heter. Det övergripande uppdraget gäller till och med . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Beredningens arbete ska utvärderas . Beredningens första uppdrag är att lämna förslag till en hand- lingsplan för hur strategier och etappmål bör utvecklas och, om till- räckligt underlag finns, föreslå etappmål. De prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljö- arbete (prop. 2009/10:155) ska vara utgångspunkten för beredning- ens arbete. Hänsyn ska tas till de förslag till delmål som Miljömåls- rådet presenterade i rapporten – nu är det bråttom (den fördjupade utvärderingen ). Handlingsplanen ska redovisas . En parlamentariskt sammansatt beredning tillsätts För ett effektivt och långsiktigt miljöarbete I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) presenterade regeringen inriktningen för miljö- politiken och ett effektivare miljömålssystem. I propositionen föreslås bl.a. ett generationsmål med preciser- ingar som innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och som anger inriktningen för vad miljöpolitiken ska sikta mot (prop. 2009/10:155 s. 21). Dessutom ska de nuvarande delmålen ersättas med etappmål som ska vara målövergripande och inriktade på den samhällsomställning som behövs. En annan förändring innebär att uppgiften att följa upp och ut- värdera miljökvalitetsmålen skiljs från uppgiften att ge förslag till strategier med styrmedel och åtgärder. För uppföljning och ut- värdering ansvarar fortsättningsvis myndigheterna i miljömåls- systemet. ges nu en parlamentariskt tillsatt beredning i uppgift att ge förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. har beslutat i enlighet med propositionen (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr.2009/10:377). Den parlamentariska beredningen ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås För att nå en bred politisk samsyn kring miljöfrågorna får en parlamentariskt sammansatt beredning i uppdrag att ge regeringen råd om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsperspektiv. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintres- sen inom olika politikområden, som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och känne- tecknas av stor osäkerhet. Beredningens uppdrag ska gälla . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv inom de områden som regeringen prioriterar. Beredningens arbete ska utvärderas . Beredningens övergripande uppgift är att föreslå strategier inom prioriterade områden Beredningens uppgift är att föreslå strategier inom av regeringen prioriterade områden. Strategierna ska innehåll etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det är ofta mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljö- kvalitetsmål. Åtgärder bidrar också till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Strategier inom komplexa områden är ofta målövergripande och kan därför bidra till att generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås. Strategierna bör belysas i EU-perspektiv och ett internationellt perspektiv. I de strategier som tas fram bör det ingå strategier för miljöarbete inom EU och internationellt. Beredningen bör beakta de skyldigheter som följer av medlemskap i och även följa utvecklingen av EU-lagstiftningen och anpassa sina förslag efter eventuella förändringar i EU-lagstiftningen samt till i övrigt. Myndigheterna inom miljömålssystemet följer regelbundet upp och utvärderar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Uppföljningarna visar inom vilka områden det finns fortsatta behov av insatser och dessa kommer därför att ut- göra viktiga underlag för regeringen när det gäller vilka tilläggs- direktiv som beredningen ska få. Beredningen får underlag från myndigheter och experter I samband med att beredningen får tilläggsdirektiv att utveckla en strategi avser regeringen att även ge berörda myndigheter särskilda uppdrag att ta fram underlag för beredningens arbete. Beredningen kan vid behov också tillsätta expertgrupper för att ta fram fördjupade analyser, med deltagare som tillfrågats utifrån uppdragets art. Av särskild vikt är att se till att senaste vetenskapliga underlag ligger till grund för de strategier som tas fram. När förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas, kom- mer icke statliga aktörer att bistå med sin kunskap i de expert- grupper som knyts till beredningen. Beredningens förslag ska vara konsekvensanalyserade De beslutsunderlag som beredningen redovisar ska följa kommitté- förordningens (SFS 1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar av förslagen. Därutöver ska förslagen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Förslagen ska även innehålla alternativa handlingsvägar. Beredningen ska samråda och förankra förslagen Beredningen ska stimulera till debatt om de avvägningar gentemot andra samhällsintressen som kan krävas för att nå miljökvalitets- målen och generationsmålet. Beredningen bör därför utveckla en bred dialog med länsstyrelser och andra myndigheter samt före- trädare för regionala och kommunala samverkansorgan eller lands- ting, kommuner, näringsliv, ideella organisationer och forskarsam- hället. Huvudsyftet med dialogen är att inhämta kunskap och för- ankra beredningens förslag till strategier. Beredningen behöver särskilt utveckla ett nära samarbete med i dess roll som samordningsansvarig myndighet för miljömålsuppföljningen. Beredningens första uppdrag – att föreslå en handlingsplan Föreslå en handlingsplan för hur strategier och etappmål kan utvecklas i miljömålssystemet Enligt propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljö- arbete (prop. 2009/10:155) ska en parlamentarisk beredning ta fram förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I och med att etappmål tas fram ska nuvarande delmål upphöra. De tre strategierna – Effektivare energianvändning och transporter, Giftfria och resurs- snåla kretslopp samt Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – har upphört och ska ersättas av strategier som beslutas av regeringen. Etappmålen ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. I – nu är det bråttom! föreslog rådet nya och reviderade delmål. Utredningen om miljömålssystemet (dir. 2008:95) har i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) ifrågasatt om de föreslagna del- målen är utformade så att de effektivt leder till att miljökvalitets- målen nås. Av utredningens analys av de föreslagna delmålen fram- går också att cirka 20 delmål har samma karaktär som miljökvalitets- målens preciseringar. De flesta delmål anger dock steg på vägen till att nå miljökvalitetsmålen och är av karaktären etappmål. Av de nuvarande 72 delmålen har 52 delmål målår 2010 eller tidigare. saknas en analys av vilka etappmål som behöver ut- vecklas i miljömålssystemet för att nå generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen. Det saknas även underlag för att bedöma behovet av målövergripande etappmål som är inriktade på den samhällsom- ställning som behöver ske i ett generationsperspektiv för att nå miljökvalitetsmålen. Beredningen ska därför: Föreslå en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljö- målsystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och till generat- ionsmålet. Fokus ska läggas på behov av etappmål inom områden som är särskilt komplexa eller som kräver politiska avvägningar. Av handlingsplanen ska behoven av att utveckla etappmål, styr- medel och åtgärder framgå. I de fall beredningen identifierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är tillräckligt bör det av handlingsplanen framgå vilken typ av underlag som ska tas fram samt förslag lämnas på hur det kan tas fram med tillhörande tidplan. Ge förslag om vilka av de föreslagna delmålen i rapporten målen – nu är det bråttom! som bör bli etappmål i miljömåls- systemet och vilka som kan övergå till preciseringar under ett miljökvalitetsmål. Om det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller sam- hällsekonomiska konsekvensanalyser, ska beredningen föreslå etappmål. I förslagen till respektive etappmål ska beredningen: –ange vilka miljökvalitetsmål eller delar av generationsmålet som etappmålet bidrar till, –ge förslag på styrmedel och åtgärder som kan krävas för att etappmålet ska nås med tillhörande konsekvensanalys samt analys av förslagets kostnadseffektivitet, –ange om det finns skäl för att besluta om etapp- målet, –ange den inriktning för en strategi som etappmålet kan komma att hänföras till, –ange om och på vilka grunder det finns behov av regional anpassning av etappmålet, –ange om etappmålet är relevant för internationella överens- kommelser eller ingår i gemenskapsinitiativ inom EU, –ange vilken miljöinformation eller annan information (statistik) som kan krävas för att följa upp etappmålet, –ange vilken myndighet som bör ansvara för att etappmålet följs upp. Samverkan och utgångspunkter vid genomförande av det första uppdraget Det första uppdraget ska genomföras i samverkan med inom ramen för verkets uppdrag att samordna en myndighetsgemensam översyn av miljökvalitetsmålens preciser- ingar. Beredningen ska i uppdraget också samverka med myndig- heter som har ansvar i miljömålssystemet. Utgångspunkten för det första uppdraget ska främst vara de prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Hänsyn ska också tas till de förslag till delmål som presenterade i rapporten – nu är det bråttom! (den fördjupade utvärderingen ). Redovisning av det första uppdraget Det första uppdraget ska redovisas till (Miljö- departementet) . Handlingsplanen ska innehålla en konsekvensanalys i enlighet med kommittéförord- ningen. Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi för en giftfri miljö Regeringen beslutar att ge Miljömålsberedningen (M 2010:04) i tilläggsuppdrag att ta fram en strategi för arbete inom EU och internationellt för en giftfri miljö. I strategin ska även läke- medels påverkan på miljön behandlas. I uppdraget att ta fram denna strategi ingår att föreslå de etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att uppnå generationsmålets delar om människors hälsa och om kretslopp fria från farliga ämnen samt miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Såväl de generella utgångs punkter för formulering av strategier och etappmål i miljömålsarbetet som de för uppdraget specifika utgångspunkter som redovisas nedan ska beaktas i upp- draget. Uppdraget ska redovisas . beslutade om bl.a. en ny målstruktur för miljöarbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål samt med miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Ett viktigt syfte med den genomförda förändringen av miljömåls- systemet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå generat- ionsmålet och miljökvalitetsmålen. Avsikten är att i ökad utsträck- ning identifiera de övergripande frågor och de mest effektiva åtgärder som kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål. Generat- ionsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen. Det ska som ett inriktningsmål för miljöpolitiken ge vägledning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås. För att få ett effektivare miljöarbete ska breda, tvärsektoriella strategier som utgår från aktuella politiska prioriteringar tas fram. De nuvarande delmålen ska ersättas med utvecklade preciseringar för miljökvalitetsmålet eller med etappmål som kan vara målöver- gripande och som uttrycker den samhällsförändring som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Genom att koppla styrmedel och åtgärder till strategierna och etappmålen blir miljöarbetet mer operativt och verkningsfullt. Regeringen tillsatte en parlamentarisk beredning, Miljömåls- beredningen, (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver över- gripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74). Beredningen har överlämnat två delbetänkanden till regeringen, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101) och Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34). Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål Målövergripande strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder De strategier som beredningen ska utveckla ska innehålla etappmål, styrmedel och åtgärder för att bidra till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det kan vara mer effektivt att arbeta med etapp- mål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än upp- delat per miljökvalitetsmål. En åtgärd kan ibland bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Strategier och etappmål ska följa de generella utgångspunkter som beskrivs i beredningens första direktiv (dir. 2010:74). Strategierna ska även kännetecknas av följande: Strategierna ska i möjligaste mån vara målövergripande och hantera tvärsektoriella frågor, målkonflikter och synergier. Strategierna ska inkludera en problem- och aktörsanalys där det framgår hur, varför och genom vilka aktörer och sektorer miljö- problemen uppstår eller har uppstått. Strategierna ska ge förslag till hur problemen kan åtgärdas så nära källan till problemet som möjligt. Strategierna ska innehålla en tydlig ansvars- och rollfördelning för de insatser och åtgärder som föreslås. Strategierna ska, där det är relevant, behandla frågor om hållbar konsumtion, ekosystemtjänster och det internationella per- spektivet. Strategierna ska innehålla etappmål som ska vara konkreta, tyd- liga och mätbara. Generationsmålets ingående delar är övergripande för alla miljö- kvalitetsmål och är avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. Generationsmålets ingående delar ska beaktas vid utformandet av strategierna, vara utgångspunkter vid analys av behov av målövergripande etappmål, samt beaktas i de konsekvensanalyser som görs för de strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder som föreslås för att nå målen. Uppdraget att föreslå en strategi för arbete inom EU och internationellt för en giftfri miljö Kemikalieproblematiken, som miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är avsett att täcka, är och har alltid varit utpräglat gränsöverskridande till sin karaktär.