sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Utredningens bedömning: Några särskilda lagstiftningsåtgärder är inte nödvändiga för att uppfylla kraven i det fjärde penning- tvättsdirektivet. Att tillsynsansvaret inte är uppdelat på samma sätt som för de finansiella aktörerna leder till att penning- tvättsdirektivets krav på en effektiv sanktionsregim kan genom- föras mera enhetligt. Utländska aktörer som är att betrakta som verksamhetsutövare i penningtvättslagen kommer alltså, per auto- matik, att omfattas av samma system som svenska verksamhets- utövare. Systemet för tillsyn över icke-finansiella verksamhetsutövare skiljer sig också från det som tar sikte på finansiella verksamheter. De lagar som reglerar tillsynen över de icke-finansiella verksamhets- utövarna bygger inte på ett delat ansvar mellan hemlandets och värdlandets myndigheter och självreglerande organ. Ansvaret för att utöva tillsyn läggs i stället helt på de svenska myndigheterna. Det kan dock särskilt nämnas att EU:s advokatorganisationer gentemot varandra har en underrättelseskyldighet i fråga om vidtagna disci- plinära förfaranden mot en s.k. EU-advokat (se 8 kap. 9 § tredje stycket ). Att tillsynsansvaret inte är uppdelat på samma sätt som för de finansiella aktörerna leder till att penningtvättsdirektivets krav på en effektiv sanktionsregim kan genomföras mera enhetligt. Utländska aktörer som är att betrakta som verksamhetsutövare i penning- tvättslagen kommer alltså, per automatik, att omfattas av samma system som svenska verksamhetsutövare. 17.6.3Tillsynen över verksamhetsutövare som etablerar sig i en annan medlemsstat Utredningens bedömning: Den tillsyn som tillsynsmyndig- heterna kan utöva mot svenska företags verksamheter i utlandet uppfyller direktivets krav. I vissa verksamhetslagar regleras svenska företags etablering av verksamhet i utlandet. I 5 kap. LBF finns bestämmelser om att ett kreditinstitut som vill etablera en filial i ett annat land inom EES ska underrätta innan verksamheten inleds. In- spektionen bedömer om institutet har tillfredsställande admini- strativ struktur och finansiell situation. Uppfylls detta vidare- befordras underrättelsen till värdlandet. När ett svenskt kreditinsti- tut vill tillhandahålla tjänster i ett annat land inom EES utan att etablera en filial ska också underrättas. Syftet är att ska kunna utöva tillsyn också med av- seende på kreditinstitutets verksamhet i utlandet. Etablering av en filial utanför EES-området kräver tillstånd från . Motsvarande bestämmelser finns i 5 kap. lagen om värdepappers- marknaden, 2 kap. lagen om värdepappersfonder, 3 kap. betaltjänst- lagen och 3 kap. lagen om elektroniska pengar. Liknande bestäm- melser finns också i 2 kap. lagen om försäkringsförmedling och 6 kap. lagen om alternativa investeringsfonder. När det gäller lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter förutsätter (6 kap. 9 §) etablering av en filial i ett annat land tillstånd från Finansinspek- tionen. Direktivets ingress, beaktandesats 52, innehåller en uppmaning till medlemsstaterna att övervaka att verksamhetsutövarna, som driver verksamhet i en annan medlemsstat, tillämpar riktlinjer och förfaranden på gruppnivå rörande bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta återkommer sedan i artikel 45.1. Utredningen föreslår, enligt vad som redovisas i avsnitten 11.4 och 15.3 att penningtvättslagen ska innehålla bestämmelser som innebär (2 kap. 5 §) dels att en verksamhetsutövare som är moder- företag i en koncern ska fastställa gemensamma riskbaserade rutiner för de företag som ingår i koncernen, dels att en sådan verksam- hetsutövare ska (7 kap. 1 §) genomföra de koncerngemensamma rutinerna även vid filialer och majoritetsägda dotterföretag med hemvist i utlandet. Av bestämmelserna (7 kap. 1 § andra stycket och 2 §) följer också att verksamhetsutövaren ska vidta särskilda åtgär- der om värdlandets lag för att förhindra penningtvätt och finan- siering av terrorism är mindre ingripande. Tillämpningen av dessa bestämmelser, som syftar till att säker- ställa en effektiv tillämpning av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism även när ett svenskt företag bedriver verk- samhet i utlandet, är föremål för tillsyn från de svenska tillsyns- myndigheternas sida. Utredningens bedömning är att några författningsförändringar utöver de nämnda inte erfordras för att uppfylla direktivets krav. Det kan vara önskvärt för en svensk tillsynsmyndighet att kunna vara närvarande vid tillsyn över ett svenskt företags filial i utlandet när tillsynen genomförs i form av ett platsbesök. Detta förutsätter dock en överenskommelse med värdlandet. I samman- hanget kan nämnas att när avser att genomföra en undersökning på plats (13 kap. 4 § LBF) hos ett utländskt kreditinstitut som har etablerat en filial i ska inspektionen samråda med den behöriga myndigheten i det land som har auktoriserat det utländska kreditinstitutet. Av 5 kap. 4 § lagen om elektroniska pengar framgår att en utländsk behörig myndighet inom EES får närvara vid en undersökning som sker på plats och att får överlåta till en sådan myndighet att genom- föra undersökningen. 17.6.4Krav på samarbete mellan behöriga myndigheter i de länder där verksamhetsutövaren är hemmahörande och bedriver verksamhet Utredningens bedömning: Några särskilda lagstiftningsåtgärder är inte nödvändiga. Enligt artikel 48.5 i direktivet ska medlemsstaterna se till att de be- höriga myndigheterna i den medlemsstat där den ansvariga enheten driver företag ska samarbeta med de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där den ansvariga enheten har sitt säte, för att säker- ställa effektiv övervakning av kraven i detta direktiv. Detta utgör, till att börja med, ett naturligt inslag i tillsyns- myndigheternas verksamheter. När det gäller verksamheter där gränsöverskridande verksamhet är särskilt vanligt förekommande har i de olika verksamhetslagarna införts särskilda bestämmelser om internationellt informationsutbyte. 13 kap. 6 a LBF innebär att i sin tillsynsverk- samhet ska samarbeta och utbyta information med utländska behöriga myndigheter, Europeiska bankmyndigheten, och Europeiska värdepappers- och marknads- myndigheten i den utsträckning som följer av medlemskap i . Motsvarande regler finns t.ex. också i 8 kap. 4 betaltjänstlagen (2010:751) och 23 kap. 5 § LVM. Utredningen anser att några ytterligare bestämmelser inte behö- ver införas för att uppfylla direktivet. 17.7Övriga frågor av betydelse för ett effektivt system för tillsyn 17.7.1Bättre förutsättningar för en riskbaserad tillsyn Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldigheter för verksamhetsutövare att periodiskt, utan särskild anmaning komma in med uppgifter om verksamheten, dess kunder och andra uppgifter som behövs för att tillsynsmyndigheterna ska kunna riskklassificera sina tillsynsobjekt och även i övrigt tillämpa en riskbaserad tillsynsmetod. Ett bemyndigande införs i penning- tvättslagen. ska endast bemyndigas att utfärda föreskrifter på området. Tillsynsmyndigheterna ska tillämpa en riskbaserad tillsynsmetod. Det innebär att de ska ha en klar uppfattning om riskerna för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism inom sitt tillsynsområde, ha intern och extern tillgång till all relevant information om de speci- fika nationella och internationell risker som är kopplade till verk- samhetsutövarnas kunder, produkter och tjänster, samt basera den interna och externa tillsynens frekvens och intensitet på verksam- hetsutövarnas riskprofil och på risker för penningtvätt och finan- siering av terrorism i det egna landet. Bedömningen av verksamhets- utövarnas riskprofil för penningtvätt och finansiering av terrorism, inklusive riskerna för bristande efterlevnad, ska ses över såväl regel- bundet som vid viktiga händelser inom verksamheten eller föränd- ringar av deras ledning och verksamhet. Verksamhetsutövarnas riskprofil kan baseras på många olika faktorer, såsom antal kunder, antal företagskunder, kundernas geo- grafiska placering, vilka produkter som tillhandahålls, omsättning och antal transaktioner. Det är även relevant för tillsynsmyndig- heterna att känna till hur många rapporter som verksamhetsutöv- arna skickat till (Finanspolisen) och vilka beteen- den som rapporterats. Det har särskilt stor betydelse för tillsyns- myndigheterna att känna till vad som anges i verksamhetsutövarnas egna riskbedömningar samt vilka åtgärder som vidtagits för att minska dessa risker. Enligt utredningens bedömning saknas ett uttryckligt stöd för tillsynsmyndigheterna att begära att verk- samhetsutövarna periodiskt, utan särskild anmaning förser tillsyns- myndigheten med underlag om detta endast sker i syfte att skapa ett underlag för en adekvat riskklassificering. De myndigheter som har tillsyn över penningtvättsregelverket har emellertid olika förutsättningar och ett varierande behov av underlag för sin riskklassificering. Vissa myndigheter har bedrivit tillsyn över ett relativt begränsat antal verksam- hetsutövare och har därigenom skaffat sig goda kunskaper om de olika verksamhetsutövarna och deras risker. Till denna grupp hän- för utredningen bl.a. , och Lotteriinspektionen. Andra tillsynsmyndigheter, exempelvis Fastig- hetsmäklarinspektionen, har tillsyn över verksamhetsutövare som erbjuder relativt standardiserade produkter och vars kunder varierar . Enligt utredningens bedömning har således flertalet till- synsmyndigheter goda förutsättningar att bedriva en riskbaserad tillsyn. , och till viss del även läns- styrelserna, har dock ett stort antal tillsynsobjekt, vars verksam- heter varierar både i art och omfattning. Dessa myndigheter kan med anledning av detta ha svårt att skaffa sig tillräcklig kännedom om sina verksamhetsutövare genom den löpande tillsynen och på andra sätt, vilket i sin tur försvårar en adekvat riskklassificering. Enligt utredningens bedömning bör det således övervägas om dessa tillsynsmyndigheter ska ges befogenhet att begära in upp- gifter från sina tillsynsobjekt i syfte att på objektiva grunder kunna göra en så korrekt riskklassificering som möjligt. Det som talar emot en sådan ordning är framför allt den administrativa börda som verksamhetsutövarna åläggs genom att de tvingas förse tillsyns- myndigheterna med allmän information om verksamheten. För att det ska anses motiverat att ge tillsynsmyndigheter rätt att begära in information av detta slag måste det också stå klart att informa- tionen kan vara till nytta för tillsynsmyndigheten, dvs. att denna har möjlighet att använda informationen på ett ändamålsenlighet sätt. Utredningen konstaterar i detta avseende att länsstyrelserna har ett mycket stort antal tillsynsobjekt som i sin tur bedriver verk- samhet av mycket varierande slag. Fatf ställer höga krav på att länder förstår sina risker och bemöter dessa med nödvändiga resurser. Av den anledningen påbörjade länsstyrelserna ett arbete med ett riskklassificeringssystem . Arbetet med att klassi- ficera alla registrerade tillsynsobjekt kommer fortlöpa och syftar till att de tillsynsobjekt med högre inneboende risk ska få mest riktad tillsyn. Den första fasen innebär att en stor del av de cirka 10 000 tillsynsobjekt som har registrerat sig hos får besvara en enkät med frågor om verksamhetsutövarnas risk- profil utifrån faktorer såsom antal kunder, antal företagskunder, kundernas geografiska placering, vilka produkter som tillhandahålls, omsättning m.m. En utvidgning med avseende på möjligheterna att periodiskt, utan särskild anmaning, infordra uppgifter skulle dock kunna aktualiseras även för länsstyrelserna sedan erfarenheter vunnits inom tillsynsområde enligt vad som redovisas i det följande. Utredningen bedömer emellertid att möj- ligheter till riskklassificering av de verksamhetsutövare som myn- digheten har tillsyn över skulle öka väsentligt om verksamhets- utövare under tillsyn blir skyldiga att lämna relevant information om verksamheten och dess risker. Finans- inspektionen har tillräckliga resurser för att kunna använda denna information och kan i sin tillsyn ha stor nytta av en korrekt och adekvat riskklassificering av sina tillsynsobjekt. Enligt utredningens bedömning är det inte lämpligt att i lag specifikt ange vilka uppgifter som ska få in- hämta, om det ska ske endast på begäran eller med vissa intervall och andra liknande detaljer. Sådana mer specificerade detaljer anges lämpligen i myndighetens föreskrifter. I lagen bör dock framgå att uppgifterna måste vara nödvändiga för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedriva en riskbaserad tillsyn. I kravet på nödvändighet ligger dels en bedömning av relevansen hos de begärda uppgifterna, men också ett krav på myndigheten att göra en bedömning av pro- portionaliten i begäran. Nyttan med att få in uppgiften får således vägas mot de kostnader och andra olägenheter som det innebär för verksamhetsutövaren att ta fram och överlämna uppgifterna. En bestämmelse av angivet innehåll bör införas i kapitel 11 i den nya penningtvättslagen där övriga bemyndiganden framgår. 17.7.2Tillgång till belastningsregistret och misstankesregistret Utredningens bedömning: En övergripande översyn bör genom- föras med målsättningen att komplettera förordningarna om belastningsregistret och misstankesregistret med bestämmelser som ger tillsynsmyndigheterna tillgång till registeruppgifter som behövs i förhållande till alla verksamheter som står under myn- digheternas tillsyn. Vidare bör ges tillgång till motsvarande uppgifter avseende advokater, biträdande jurister och, i förlängningen, personer som ingår i ledningen för ett advokatbolag. Artikel 62.2 i direktivet ålägger medlemsstaterna att se till att be- höriga myndigheter i enlighet med sin nationella rätt kontrollerar huruvida det i kriminalregistret finns uppgift om att den berörda personen har en relevant fällande dom mot sig. Av lagen (1998:620) om belastningsregister, förordningen (1999:1134) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankes- register och förordningen (1999:1135) om misstankesregister framgår att länsstyrelserna, Lotteriinspektionen, , och Fastighetsmäklarinspektionen under vissa närmare angivna förutsättningar kan få del av personuppgifter ur dessa re- gister. Grundprincipen är att tillsynsmyndigheterna kan få del av upp- gifter om domar, strafförelägganden och misstankar om brott i sam- band med att de prövar personers lämplighet att utöva viss verk- samhet. Tillgång till misstankesuppgifter är normalt begränsade till uppgifter som föreligger sedan åtal har väckts. Har en myndighet rätt att få del av uppgifter för att pröva en persons lämplighet har myndigheten också normalt rätt att få upp- gifter för att senare pröva om personen är lämplig (18 § förordningen om belastningsregister). Det varierar i vilken omfattning en viss tillsynsmyndighet kan få del av uppgifter. Länsstyrelser har möjlighet att få del av fullstän- diga uppgifter om en viss person ur belastningsregistret medan t.ex. Fastighetsmäklarinspektionens möjligheter att få uppgifter begrän- sas till det som rör vissa uppräknade brottstyper, bl.a. vålds- och fridsbrott jämte förmögenhetsbrott. het att få del av uppgifter om vissa förmögenhetsbrott och skatte- brott. Andra begränsningar finns också. Lotteriinspektionen kan visserligen få del av alla uppgifter utom sådana som rör påföljder i form av böter. är dock möjligheterna begränsade till upp- gifter om personer som söker eller innehar tillstånd för vissa när- mare angivna spelformer (11 § punkten 6 förordningen om belast- ningsregister). När det gäller tillsynsområde kan nämnas att uppgifter ur belastningsregistret inte är möjligt att få för att bedöma lämpligheten av personer, som ska ingå i styrelsen eller har ett kvalificerat innehav av andelar i ett betalningsinstitut eller regi- strerad betaltjänstleverantör enligt betaltjänstlagen (lagen (2010:751) om betaltjänster). Den aktuella bestämmelsen i 13 § första stycket 1 förordningen om belastningsregister omfattar inte dessa aktörer. På samma sätt förhåller det sig när det gäller s.k. registrerade utgivare av elektroniska pengar (2 kap. 3 och 4 §§ lagen (2011:755) om elektroniska pengar)51. Nyssnämnda bestämmelse i förord- ningen om belastningsregister innebär att det bara är uppgifter som har samband med ”pengar” som kan läm- nas ut. Att förhindra att personer som har begått allvarliga brott kan utöva inflytande i de verksamhetsutövare som ska tillämpa penning- tvättsregelverket utgör ett mycket väsentligt inslag i det förebygg- ande arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Samt- liga aktuella tillsynsmyndigheter dvs. länsstyrelserna, Finansinspek- tionen, Lotteriinspektionen, Fastighetsmäklarinspektionen och bör därför, enligt utredningens uppfattning, ha lik- artade möjligheter att få uppgifter ur såväl belastningsregistret som misstankesregistret. Syftet bör vara att erhålla uppgifter om ”allvarlig brottslighet”. Betydelsen av detta begrepp kan möjligen tillåtas variera något beroende på vilken verksamhet som den aktuella personen är eller kommer att vara verksam i. Den som har gjort sig skyldig till brott mot lotterilagen kan måhända anses olämplig att inneha tillstånd för att anordna lotteri även om brottet i sig själv inta är alltför allvarligt. Dock bör generellt gälla att allvarlig brotts- 51 Jämför prop. 2009/10:220 s. 124 f. lighet, oavsett om det rör sig om våldsbrottslighet, förmögenhets- brott, skattebrott eller annat brott mot en specialstraffrättslig be- stämmelse normalt bör utgöra hinder mot att inneha inflytande över en verksamhet. Att t.ex. generellt undanta våldsbrottslighet när det gäller möjligheter att få information ur registren framstår inte som ändamålsenligt. När det gäller frågan vilka personer som ska bli föremål för informationsinhämtning ur registren bör också här anläggas ett generellt synsätt som gäller för alla områden. Förutom om per- soner som själva driver eller har för avsikt att driva verksamhet bör uppgifter om ledningspersoner och personer som har ett kvali- ficerat innehav i den juridiska personen kunna erhållas. Även upp- gifter om personer som ingår i styrelsen för en juridisk person som innehar en kvalificerad andel i verksamhetsutövaren bör vara åtkom- liga. När det gäller åtkomst till uppgifter ur misstankesregistret bör den möjligheten, i enlighet med vad som normalt gäller för när- varande, begränsas till situationer då åtal är väckt eller strafföre- läggande utfärdats. Bestämmelser i förordningarna om belastningsregistret och miss- tankesregistret skulle, om tillsynsmyndigheternas intresse för att få del av uppgifterna enbart avsåg tillsynen över tillämpningen av pen- ningtvättsregelverket, förslagsvis kunna utformas på följande sätt: Uppgifter ur belastningsregistret om brott, som enskilt eller tillsam- mans med andra överträdelser som bedömts , föranlett någon annan påföljd än böter ska lämnas om det begärs av en myndighet med anledning av tillsyn som avser lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. Uppgifter ska lämnas ut med av- seende på en person som är föremål för lämplighetsprövning i egen- skap av verksamhetsutövare eller, om verksamheten bedrivs av en juri- disk person, är styrelseledamot, verkställande direktör eller på mot- svarande sätt kan företräda utövaren eller är ersättare för någon av dessa. Uppgifter ska också lämnas om personer som har ett kvalificerat inne- hav av andelar i den juridiska personen eller som ingår i ledningen av en juridisk person som har ett kvalificerat innehav i den juridiska per- son som står under myndighetens tillsyn. När det gäller uppgifter ur misstankesregistret kan bestämmelsen utformas på samma sätt men inledas med att Uppgift ur misstankesregistret om brott, som kan föranleda fängelse, och för vilket åtal har väckts eller strafföreläggande utfärdats ska läm- nas om det begärs av …. Det behöver dock närmare övervägas om bestämmelserna behöver anpassas individuell med hänsyn till de olika krav som kan behöva tillgodoses för de olika verksamhetsområdena. Utredningen, som anser att det ur effektivitetssynpunkt är angeläget att tillsynsmyn- digheterna får tillgång till adekvata uppgifter ur registren, föreslår därför att frågan görs till föremål för en samlad översyn. Alla verksamhetsutövare utom advokater och biträdande jurister vid advokatbyrå står under tillsyn av en myndighet. Det kan kon- stateras att enligt lag inte har någon möjlighet att få uppgifter ur vare sig belastningsregistret eller misstankes- registret. Det är dessutom tveksamt om det ens författningstekniskt skulle vara möjligt att ge den möjligheten. Av 2 § andra stycket belastningsregisterlagen framgår att registret får användas för att till enskild lämna uppgifter som är av särskild betydelse för dennes verksamhet. Av 10 § följer att regeringen kan föreskriva att en enskild har rätt att få uppgifter ur registret om en annan enskild om det behövs för att pröva en fråga om bl.a. upp- drag. Att inträda som medlem i kan dock knappast jämställas med ett uppdrag. När det för en domstol som dömer i brottmål är känt att den tilltalade är advokat översänder domstolen rutinmässigt fällande domar till . Beträffande den som ansöker om in- träde i samfundet publiceras den sökandes namn i cirkulär och uppgivna yrkeskontakter tillskrivs med syfte att fånga upp even- tuell kritik mot den sökandes lämplighet. Det finns därför förut- sättningar för att samfundet bl.a. på detta sätt får kännedom om eventuella lagföringar som rör allvarligare brott. Utredningen anser ändå att det är motiverat att , i likhet med vad som åtminstone i väsentlig utsträck- ning gäller för de myndigheter som utövar tillsyn med avseende på penningtvättsregelverket, får möjlighet att begära registerutdrag. Även den frågan bör därför göras till föremål för närmare överväganden och, om också advokatbolag och biträdande jurister kommer under direkt tillsyn, med målsättningen att registeruppgifter också ska kunna begäras om personer som söker anställning som biträdande jurister eller som ingår eller ska ingå i ett advokatbolags ledning. 17.8Information om administrativa sanktioner och åtgärder till de europeiska tillsynsmyndigheterna Utredningens bedömning: Den utökade uppgiftsskyldighet för som följer av artikel 62.1 och artikel 20.2 i förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföring av medel, bör regleras i förordning. Av direktivets artikel 62.1 följer att tillsynsmyndigheterna ska infor- mera de europeiska tillsynsmyndigheterna (, , ) om alla administrativa sanktioner och åtgärder som i enlighet med artik- larna 58 och 59 påförs kreditinstitut och finansiella institut52. Även information om eventuella överklaganden och resultaten av dessa ska lämnas. I 1 kap. 9 § förordningen (2004:329) om bank- och finansierings- rörelse regleras den utökade underrättelseskyldighet som krävs en- ligt kapitaltäckningsdirektivet. Utredningen anser att den ytterligare utvidgade underrättelse- skyldigheten som följer av det fjärde penningtvättsdirektivet och artikel 20.2 i förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföring av medel bör regleras på motsvarande sätt, dvs. 2013/14:228 s. 208. 18Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Flera myndigheter och andra organ deltar i arbetet med att före- bygga och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa förfogar över olika slags kunskap och verktyg, allt i enlighet med sina respektive uppdrag. Men, metoderna för penningtvätt och finan- siering av terrorism sammanfaller inte med myndigheternas organi- satoriska uppdelning. Och en enskild myndighet eller annan berörd aktör i isolering är aldrig, stark. Detta innebär att de nationella myndigheterna måste samverka med varandra och samordna insatserna. Ju bättre samordning och samverkan, desto större möjligheter för samhället att begränsa, störa och slå ut brottsliga företeelser.