sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Ett kvot- eller reduktionspliktssystem bör införas. Den valda lösningen bör vara brett förankrad över parti- gränserna. Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik Nivån på koldioxidskatten bör anpassas i den omfattning och i den takt som, tillsammans med andra styrmedel, ger en samman- lagd samhällsekonomiskt effektiv minskning av utsläppen av växt- husgaser i den icke-handlande sektorn, så att föreslagna etappmål kan nås som konkurrenskraften för svenskt näringsliv som helhet behålls eller stärks. Det behöver även utvecklas en bioekonomistrategi för . En sådan strategi kan stödja både transportsektorns utsläppsminsk- ningar i närtid men också bidra till utsläppsminskningar som har mer långsiktiga effekter, till exempel genom att användningen av biobaserade material ökar i samhället. Genomförandet av strategin kommer att kräva ett nära samarbete mellan stat och näringsliv. Klimatstrategin behöver i alla delar präglas av en hög material – och energieffektivitet, det gäller såväl de åtgärder som vidtas på kortare sikt som de som har effekt på . En utveckling mot en alltmer cirkulär ekonomi stödjer klimatstrategins genom- förande. Strategin handlar inte bara om teknikutveckling, utan behöver också stimulera beteendeförändringar för minskade ut- släpp. Förslag utvecklas vidare i kapitel 6 och 7. Arbete behöver starta redan nu med sikte på omställningen till ett samhälle med nettonollutsläpp Delar av utsläppen i den icke-handlande sektorn är särskilt svåra att reducera till låga nivåer. Det gäller särskilt jordbrukets utsläpp av metan från djurproduktion och lustgas från kvävetillförsel och kväveomvandling i mark. För att stödja jordbrukssektorns utveckling av hållbara pro- duktionssystem med låg klimatpåverkan vill beredningen att det ges stöd till forskning med denna inriktning, att rådgivningen om möjliga åtgärder ökar och att miljö-och landsbygdsinsatserna inom EU:s jordbrukspolitik används till att skapa ett system för ersätt- ningar utifrån åtgärders miljönytta. Åtgärder inom samhällsplanering, bostadsbyggande och infra- strukturutveckling påverkar de långsiktiga förutsättningarna för en hållbar samhällsutveckling med låga utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser. Kommunerna har det närmaste decenniet en särskild Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik utmaning i att åstadkomma ett hållbart samhällsbyggande där klimat- och luftmålen nås som takten i bostadsbyggandet ökar väsentligt. Genom en bättre tillämpning av den befintliga lagstiftningen på området kan denna utveckling ges stöd. Bered- ningen föreslår därför bland annat att , och länsstyrelserna ökar sin vägledning om miljöbedömningar kopplade till regelverken för samhällsplanering. För att främja ett effektivare transportarbete föreslår bered- ningen att gång- cykel och kollektivtrafik görs till normgivande i planeringen i större tätorter. Vidare föreslås åtgärder som ger incitament till resfri kommunikation. Beredningen menar även att en effektivare användning av infrastruktur och fordon (steg 1- och 2-åtgärder enligt den sk. fyrstegsprincipen) bör ges ökad möjlighet till finansiering inom ramen för infrastrukturplaneringen. Åtgär- derna medför minskade koldioxidutsläpp som den positiva effekten på luftkvaliteten i framför allt större tätorter kan bli avsevärd. För att skapa förutsättningar för att verksamheter inom den handlande sektorn ska kunna minska till utsläppsnivåer nära noll krävs kompletterande åtgärder inom innovations- politikens område för investeringar i teknikutveckling och even- tuell ny infrastruktur. Det gäller särskilt åtgärder som kan sänka processutsläppen inom industrin till låga nivåer. Beredningen bedömer att regeringen utan dröjsmål bör starta processer för att påskynda möjligheterna till omställning även i dessa sektorer. Särskild fokus bör ges åt basmaterialindustrins ut- släpp. Även på detta område behövs ett nära samarbete mellan stat och näringsliv. Beredningens förslag till styrmedel och processer med särskilt fokus på den långsiktiga omställningen till ett samhälle med netto- nollutsläpp redovisas i kapitel 7 och 8. Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik 4.2Utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet Den samlade styrningen ska skapa förutsättningar för att etapp- målen och det långsiktiga klimatmålet till 2045 nås till en så låg kostnad som möjligt för samhället och utan att orsaka ökande utsläpp utanför gränser. Följande utgångspunkter ska beaktas i utformningen av styrningen. Arbetet inom alla politikområden ska integrera klimat- aspekten. Sverige bör driva på för skärpta och samordnade styrmedel inom EU och i internationella regelverk. Styrmedel ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan. Andra typer av styrmedel bör även utformas för att skapa förutsättningar för beteende-, teknik- och systemskiften som möjliggör nya utvecklingsvägar mot låga utsläpp. Styrmedel ska utformas så att de har hög genomförbarhet. Beredningen föreslår i detta betänkande en strategi med etappmål för en samlad och långsiktig klimatpolitik med sikte mot det lång- siktiga målet 2045 som pekar ut inriktningen för politiken (se avsnitt 4.1 ovan). Enligt Miljömålsberedningens förslag till ramverk för klimatpolitiken2 ska kommande regeringar varje mandatperiod utarbeta klimatpolitiska handlingsplaner och vid behov föreslå ytterligare åtgärder och styrmedel för att etappmålen och det lång- siktiga målet ska kunna nås. Vidare föreslås att regeringen ska redovisa hur andra beslutade eller planerade åtgärder än sådana som direkt har till syfte att leda till utsläppsminskningar eller främja 2 SOU 2016:21. Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik skyddande funktioner i miljön, kan komma att påverka klimat- målen. I syfte att öka transparensen och förutsägbarheten i klimat- politiken har beredningen identifierat ett antal övergripande utgångspunkter för strategiarbetet och den långsiktiga målstyr- ningen. De uppsatta målen skall nås till så låg kostnad för samhället som möjligt Beredningens förslag till långsiktigt mål och etappmål på vägen ger nya utgångspunkter för utformningen av klimatpolitiken. Med mål som sträcker sig flera decennier fram i tiden skapas förut- sättningar för en långsiktighet som tidigare saknats och som efterlyst av Riksrevisionen3. Särskilt givet långsiktigheten och omfattningen av den samhälls- omställning som kommer att behövas är det fortsatt centralt att politiken utformas så att den samhällsekonomiska kostnaden av att nå etappmålen och det långsiktiga målet blir så låg som möjligt, dvs. att den samlade styrningen för att nå målen är kostnads- effektiv. bör samlade konkurrenskraft behållas. Arbetet inom alla politikområden ska integrera klimataspekten Arbetet med att nå det långsiktiga klimatmålet påverkar alla politikområden och kräver insatser inom alla sektorer och på alla ansvarsnivåer. En kostnadseffektiv styrning mot det långsiktiga målet förutsätter att styrmedel inom olika politikområden inte motverkar varandra och att synergier utnyttjas. Alla berörda politikområden behöver därför integrera klimatarbetet i arbetet med att nå det egna politikområdets mål. På samma sätt behöver även andra miljö- och samhällsmål beaktas i styrmedelsutform- ningen så att politiken samlat leder till en hållbar utveckling. Förslag till åtgärder för att stärka förutsättningarna för att klimatfrågan integreras inom alla politikområden redovisas i avsnitt 6.1. 3 (2013). Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik bör driva på för skärpta och samordnade styrmedel inom EU och i internationella regelverk Rådigheten för beslut om åtgärder med syfte att styra mot minskade utsläpp ligger ofta inom EU. Den svenska industrins konkurrenskraft påverkas också av vilken nivå på styrningen som finns i de länder där deras konkurrenter verkar. Lika viktigt som att integrera klimatarbetet på nationell nivå är därför att driver på för att klimatfrågan ska prioriteras inom EU:s politik och i unionsrätten samt i internationella regelverk. Genom ambitiösa och samordnade styrmedel inom EU och internationellt ökar kostnads- effektiviteten och genomförbarheten för en nationell ambitiös politik. Förslag till åtgärder för att driva på för skärpta styrmedel inom EU och internationellt redovisas i avsnitt 6.2, 7.3, 7.4 och 7.5. Styrmedel ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan Principen om att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan har länge varit ett riktmärke i den svenska klimatpolitiken. Ett pris på utsläpp av växthusgaser ger en styrsignal till alla aktörer och gör det mer lönsamt att investera i utsläppsreducerande åtgärder av olika slag. Ett pris på utsläpp av växthusgaser bör därför även fort- sättningsvis utgöra en bas i klimatpolitiken. I nuvarande styrning sker prissättning av växthusgaser främst genom beskattning (koldioxidskatten) och genom priset på ut- släppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. Administrativa styrmedel kan utgöra en viktig styrning särskilt inom områden där det kan vara svårt att sätta ett direkt pris på utsläpp, till exempel när utsläppen är svåra att mäta med tillräcklig noggrannhet. Hur olika utsläpp av växthusgaser träffas av ett pris på utsläpp redovisas närmare i avsnitt 6.2. Grundprincipen för effektiva skatter på klimat- och energi- området4 är att all fossil bränsleförbrukning som leder till utsläpp av koldioxid i atmosfären antingen träffas av koldioxidskatt eller omfattas av ett utsläppshandelssystem och att inriktningen bör vara att särregler och nedsättningar slopas på lång sikt. Avsteg från en enhetlig koldioxidbeskattning kan vara motiverad där det finns risk 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr 2009/10:122. Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik för koldioxidläckage, dvs. att höjda skatter resulterar i att produk- tionen, och därmed utsläppen, flyttar till länder med mindre strikta åtaganden. Det kan övervägas om grundprincipen ska vidgas till att omfatta alla utsläpp av växthusgaser så att också växthusgaser som inte är prissatta träffas av ett pris eller regleras på annat sätt, till exempel genom administrativa styrmedel. Principerna beskrivs utförligare i avsnitt 6.2.1 som behandlar prissättning av växthus- gaser genom koldioxidskatten. Förutsättningar för beteende-, teknik- och systemskiften som ger nya utvecklingsvägar mot låga utsläpp ska skapas Beredningen bedömer att en effektiv långsiktig klimatpolitik kräver en mix av olika styrmedel. Även om prissättning av utsläpp är en viktig förutsättning för en effektiv klimatpolitik så finns det i vissa fall olika omständigheter som förhindrar att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder genomförs, vilket i ekonomisk litteratur be- nämns marknadsmisslyckanden5. Det behövs därför även andra styrmedel som möjliggör att effekten av priset ”slår igenom”. Den svenska klimatpolitiken har i praktiken också utformats utifrån verkligheten att olika former av marknadsmisslyckanden (t.ex. informationsbrist) motiverat kompletterande styrmedel utöver koldioxidskatt. Skapa förutsättningar för teknik- och systemskiften Det är en stor utmaning att säkerställa att det sker en utveckling av ny utsläppssnål och utsläppsfri teknik, och att denna teknik finns tillgänglig till konkurrenskraftiga priser. Satsningar på teknik- utveckling kan öka utbudet av kolsnåla och effektiva tekniker . Sådana satsningar kan även ses som en försäkring mot att priserna för att minska utsläppen inte ska behöva bli alltför höga i framtiden6. 5Ett marknadsmisslyckande kan enligt ekonomisk litteratur bland annat uppstå till följd av informationsbrist eller snedfördelad information, förekomsten av kollektiva nyttigheter, så kallade ”överspillningseffekter” som innebär att den som utvecklar ny teknik inte kan tillgodogöra sig alla fördelar av sina investeringar eller att ny teknik kräver ny infrastruktur. 6Söderholm (2012). Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik Mot denna bakgrund är det motiverat att främja forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion med syfte att minska de framtida kostnaderna av omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp. Satsningarna bör ske inom strategiska områden där kan bidra med tekniska lösningar som kan användas även i andra länder. För att stödet ska utformas så att satsningarna leder till en effektiv politik bör en analys av vilka hinder som förekommer göras av hela innovationssystemet från forskning, utveckling och demonstration till marknadsintro- duktion. Det är även viktigt att ha i åtanke att den tekniska utveck- lingen sker på en internationell arena och att satsningar inom innovations- och forskningsområdet bör riktas mot strategiska områden där har goda förutsättningar att utveckla nya tekniska lösningar som bidrar till ett samhälle med mycket låga utsläpp. Dessa frågor bör utredas noga innan stöd beslutas. Staten har även en roll att säkerställa att infrastruktur byggs ut i tillräcklig omfattning för ny teknik som har möjlighet att bidra till omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp Förslag till styrmedel som adresserar förutsättningar för teknik- och systemskiften redovisas i avsnitt 6.3 om närings- och innova- tionspolitik, i 8.1 om en satsning på basindustrin och i 8.4 om jordbruk. Skapa förutsättningar för beteendeförändringar Hushåll och företag behöver relevant information om hur de egna åtgärdsmöjligheterna ser ut för att kunna göra genomtänkta val. Informationsinsatser och olika typer av produktmärkningar och certifieringar behövs för att underlätta för aktörer att göra medvetna val. Insatserna kan också ökas för att underlätta för människor att samarbeta mer och därmed minska resursför- brukning och utsläpp. Beteendevetenskaplig litteratur påvisar att länken mellan värde- ringar, attityder och vad man faktiskt gör inte är given, dvs. det finns ett så kallat intention-beteendegap7. Intention-beteendegapet kan således behöva överbryggas med hjälp av olika typer av styr- 7 Se t.ex. , A. och , K. (2011). Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik I vissa fall kan det även vara effektivt att reglera om- ständigheterna kring beslutet, till exempel genom att göra det ”önskvärda” till standardalternativet genom standarder eller genom produktregleringar.8 Utforma styrmedel så att de har hög genomförbarhet En långsiktig klimatpolitik som styr mot nettonollutsläpp kräver att genomförbarheten i den valda styrningen är hög. Informativa styrmedel, som lyfter fram fördelarna med vidtagna åtgärder, kan spela en viktig roll för att öka förståelsen för och acceptansen för den genomförda politiken. Klimatpolitiken bör också vara effektiv i så måtto att den uppfattas som rättvis. Om åtgärder omfattar breda lager i samhället blir effekten inte bara större utan människors benägenhet att delta aktivt i samhällsutvecklingen ökar. Om ett styrmedel ger oönskade fördelningseffekter bör möjlig- heten att på ett effektivt sätt korrigera för dessa utredas så att politiken uppfattas som rättvis. Styrmedlen behöver också utformas med hänsyn till eventuella negativa effekter på konkurrenskraften. Korrigerande åtgärder bör i förekommande fall vidtas i syfte att bibehålla den miljöstyrande effekten som konkurrenskraften för näringslivet inte försämras. Vid utformningen av politiken bör även kostnaderna för genomförande av olika styrmedel beaktas. Förutsättningar för en effektiv uppföljning och utvärdering bör också beaktas redan vid införandet av nya styrmedel och styrmedelsförändringar. För att skapa en effektiv långsiktig politik som ger tydliga spelregler till samhällets aktörer behöver styrmedlen även utformas så att de inte strider mot unionsrätten och eller mot internationella regelverk 8 Se vidare Mont, Lehner och (2014). 5Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet för den icke-handlande sektorn Följande etappmål bör införas för utsläppen i den icke- handlande sektorn: Utsläppen i i den icke-handlande sektorn* bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Utsläppen i i den icke-handlande sektorn bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. En indikativ utsläppsbana till de föreslagna etappmålen 2030, 2040 och därefter till 2045 bör användas som stöd för uppföljningen av utvecklingen i den icke-hand- lande sektorn. Den tekniska beräkningsgrunden för den icke-handlande sektorns utsläpp fastställs i enlighet med bered- ningens förslag. Etappmålen behöver ses över om omfattningen av EU:s handelssystem ändras. *i enlighet med den tredje handelsperiodens omfattning Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet De föreslagna etappmålnivåerna till 2030 och 2040 är viktiga steg på väg mot nettonollutsläpp De föreslagna etappmålen till 2030 och 2040 är ambitiösa och vik- tiga steg på vägen mot nettonollutsläpp . De medför att ut- släppen i hamnar på betydligt lägre nivåer jämfört med de utsläppsminskningar som EU:s nuvarande klimatramverk till 2030 kan komma att ställa krav på, se avsnitt 5.3. Genom de föreslagna etappmålen och utsläppsmålet för inrikes transporter, avsnitt 5.4, tillsammans med förslaget till långsiktigt klimatmål till 2045 från beredningens första delbetänkande, skärps den svenska klimatambitionen på ett betydande sätt. innebär att alla länder behöver skärpa sina klimat- ambitioner. I och med dessa målförslag tar ett betydelse- fullt steg i den riktningen och kan på så vis vara en förebild även för andra länder. De föreslagna etappmålen behöver nås på ett sätt som innebär att sammanlagda konkurrenskraft behålls eller stärks. De uppsatta etappmålen för utsläppens utveckling inom landet får inte nås på ett sätt som medför att utsläppen av växthus- gaser i stället ökar utanför gränser. För att lyckas väl med uppgiften är det viktigt att även EU och övriga världen skärper sin klimatpolitik. De nu föreslagna målnivåerna ställer krav på en betydligt snab- bare omställning av samhället mot låga utsläppsnivåer jämfört med utvecklingen . Det kommer krävas både beteende- förändringar och förändringar av teknik- och samhällsbyggnad för att målen ska kunna nås. Därmed inte sagt att målnivåerna garanterat är tillräckligt ambi- tiösa. De kan komma att behöva skärpas . Beredningen gör bedömningen att de föreslagna etappmålen, utifrån dagens kunskap, är realistiska att nå. Det pågår redan en omfattande och snabb teknikutveckling i vårt samhälle, en utveckling som, rätt hanterad, kan ge drivkraft åt den önskvärda snabba utsläppsminskningen. Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet Det behövs flexibilitet i hur målen kan nås När omställningen väl tagit fart kan det i efterhand komma att visa sig att utmaningen var lättare att klara jämfört med de bedöm- ningar som beredningen nu gör i förväg. En utveckling som liknar den vi sett tidigare på klimatområdet, även om de målnivåer det då handlat om varit betydligt mindre ambitiösa än de som föreslås. Beredningen hyser förhoppningar om att även de nu föreslagna etappmålen kan komma att överträffas . Framtidsbedömningar är dock alltid osäkra och på vägen mot uppsatta etappmål kan det inträffa förändringar av många olika slag, både sådana som kan göra det lättare men också sådana som gör det svårare att nå de uppsatta målen. Det beredningen vill åstadkomma med förslagen till etappmål är en utveckling som, för att den ska bli lyckosam, beror av en ut- veckling som sker utanför vårt lands gränser. Denna kan förändras på sätt som är svåra att förutse . Det uppföljningssystem med årliga klimatårsredovisningar och handlingsplaner som beredningen föreslagit kommer därför vara betydelsefulla för att ge den flexibilitet som kan behö- vas i utvecklingen mot de etappmål som föreslås. För att bygga in en ytterligare flexibilitet i hur etappmålet till 2030 kan nås föreslår beredningen dessutom att högst åtta procent- enheter av den sammanlagda utsläppsminskningen på jämfört med får nås med kompletterande åtgärder. Flexibiliteten minskar successivt mot etappmålet 2040 och det långsiktiga målet 2045, se figur 5.1 nedan. föreslås kompletterande åtgärder i stället användas för att nå målet om nettonollutsläpp. Med kompletterande åtgärder avses till exempel reduktioner som uppstår till följd av genomförda utsläppsminskningar utanför och/ eller till följd av ett ökat kolupptag i skog och mark (en förstärkt kolsänka). Effekten av de kompletterande åtgärderna ska beräknas i enlighet med internationellt beslutade regelverk. Till kompletterande åtgärder kan även s.k. bio-CCS, dvs. koldioxid- avskiljning och lagring av biogen koldioxid räknas, se vidare kapitel 9. Beredningen föreslår i kapitel 9 att det bör tas fram en långsiktig strategi och planering för hur så kallade kompletterande åtgärder Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet kan behöva utvecklas , fram och därefter mot . Om och i vilken utsträckning flexibiliteten faktiskt kommer och ska utnyttjas är en fråga som kommande regeringar har att hantera. Förslagen till etappmål ställer krav på en snabb utsläppsminskning, framför allt i transportsektorn Det föreslagna etappmålet till 2030 ställer krav på en snabb ut- släppsminskning, framför allt i transportsektorn. För att analysera om den föreslagna etappmålsnivån kan ses som rimlig i sin ambi- tionsnivå har beredningen studerat sektorsvisa scenarioanalyser av möjliga omställningar, framför allt s.k. klimatsce- nario och utvecklingen i övrigt enligt s.k. färd- plansscenarier, se bilaga 7. Beredningen har även, se kapitel 12, låtit genomföra modellanalyser av samhällekonomiska konsekvenser av aktuella etappmålsnivåer till 2030. Från dessa scenarioanalyser1 vill beredningen lyfta fram följande viktiga förutsättningar för utvecklingen mot det föreslagna etapp- målet till 2030. För att etappmålet till 2030 ska kunna nås förutsätts en omfat- tande teknikutveckling i transportsektorn, i samspel med en rad andra åtgärder för en mer transporteffektiv, hållbar samhälls- utveckling. En väsentlig del av utsläppsminskningen mot det föreslagna etappmålet antas uppstå genom att en betydande del av landets personbilar utgörs av olika typer av lågutsläppsbilar, framför allt olika typer av elbilar framemot 20302. Lågutsläppsbilarna utvecklas så att de utsläpp de orsakar mini- meras även sett ur ett livscykelperspektiv. Det sker bland annat genom att det utvecklas effektiva system för återanvändning och återvinning av de material som används i bilarna. Dessutom bidrar de energibärare och drivmedel som används i sig endast till mycket 1Scenarioanalyserna visar bland annat hur utsläppen från inrikes transporter skulle kunna minska med i storleksordningen 70–till 2030. 2I beredningens scenarier uppgår antalet elbilar, laddhybrider och bränslecellsfordon till minst en halv miljon . elbilar, hybridbilar och bränslecellsfordon har en högre andel av nybilsförsäljningen än bilar som enbart använder förbränningsmotorer . Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet låga utsläpp av växthusgaser. EU-kraven på nya bilars genomsnitt- liga koldioxidutsläpp antas behöva skärpas från /km till /km och /km . De nya bilar som introdu- ceras i följer detta genomsnitt. Användningen av biodrivmedel kommer att öka kraftigt jämfört med dagens nivåer till 2030 i scenarierna. Dessa drivmedels klimat- nytta antas vara högt räknat i ett livscykelperspektiv genom att de framställs med hög resurs- och energieffektivitet från framför allt skogs- och jordbruksavfall. Den inhemska produktionen av bio- drivmedel förväntas öka. Denna utveckling utgör en central del av utvecklingen av en svensk bioekonomi fram emot 2030. Biodrivmedlen utgörs i hög grad av drivmedel av s.k. drop-in typ, vilket möjliggör användning även i befintliga diesel- och bensin- motorer. Viss ökad användning i fordon som anpassats för särskilda biodrivmedel förutsätts också i scenarierna.