sou · H4B315 · 2016-03-01 00:00:00 — Därmed fann EU- domstolen att konventionsförhandlingarna fick anses omfatta ett område som i stor utsträckning omfattas av unionsrätten och att förhandlingarna kunde påverka eller ändra räckvidden för denna. Unionen hade därför exklusiv befogenhet. Rådets beslut fattades därför i strid med artikel 3.2 EUF-fördraget och EU- domstolen ogiltigförklarade detta. 5.4.5Exklusiv befogenhet för EU När EU har exklusiv extern befogenhet är det unionen ensam som förhandlar och ingår avtal. Medlemsstaterna är då förhindrade att på egen hand ingå internationella avtal inom det politikområdet.17 Gäller det ett avtal som endast kan ingås av en medlemsstat krävs att EU bemyndigar medlemsstaten att för EU:s räkning ingå avtalet. Som framgår ovan har EU enligt artikel 216 EUF-fördraget befogenhet att ingå avtal med ett eller flera länder eller internationella organisationer om det är nödvändigt antingen för att förverkliga något av de mål som avses i fördragen eller som föreskrivs i någon av unionens bindande akter eller som kan inverka på gemensamma regler eller dess räckvidd. Rekvisitet nödvändigt har tolkats som att det avser de fall där unionens möjlighet att ingå avtal hjälper till att säkerställa att målen i fördraget eller sekundärrätten uppnås. Det är därför inte endast i de fall det är absolut nödvändigt för att förverkliga ett av EU:s mål som EU har befogenhet att ingå ett internationellt avtal.18 Enligt artikel 216 har EU också exklusiv befogenhet att sluta avtal i fall där ingåendet av avtalet kan inverka på gemensamma regler eller dess räckvidd. Detta följer också av doktrinen om parallellism som utvecklats i bl.a. de ovan nämnda avgörandena och yttrandena från , där det slagits fast att EU:s exklusiva befogenhet kan härledas indirekt ur fördraget eller av 17Artikel 2.1 i EUF-fördraget och ERTA-målet, 22/70, punkt 17. 18Analysis – in the light of Union acquis – of the Conventions that have been classified by the as up to date, European Commission Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion, s. 26. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal rättsakter som antagits av gemenskapens institutioner inom ramen för dessa bestämmelser. EU har således exklusiv befogenhet att åta sig internationella förpliktelser i den mån dess innehåll omfattas av EU:s interna befogenhet i det fall ett internationellt avtal skulle kunna påverka unionsrätten, dvs. intern befogenhet ger motsvarande extern befogenhet för EU. I artikel 3.1 i EUF-fördraget anges uttryckligen de områden där EU har exklusiv befogenhet att ingå externa förpliktelser. Detta gäller tullunionen, fastställande av konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion, den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken samt den gemensamma handelspolitiken. Därtill har EU enligt artikel 3.2 EUF-fördraget exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal när ingåendet av avtalet föreskrivs i en unionsrättsakt eller om ingåendet är nödvändigt för att unionen ska kunna utöva sin befogenhet internt eller i den mån ingåendet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa. Denna bestämmelse kodifierar äldre praxis och yttranden. Den andra strecksatsen i artikeln innebär att EU kan ha exklusiv befogenhet att ingå internationella avtal även om det inte ens antagits uttryckliga regler på området. Har EU genom fördraget tilldelats interna befogenheter som syftar till att ett visst mål ska uppnås har EU också befogenhet att ingå internationella överenskommelser för att nå det målet, även om ett uttryckligt stadgande om detta saknas (se t.ex. yttrande 1/76 ovan). Vidare har EU också extern exklusiv befogenhet om det i de interna EU-bestämmelserna anges hur tredjelandsmedborgare ska behandlas eller om dessa uttryckligen har tilldelat institutionerna en behörighet att förhandla med tredje länder.19 19 Yttrande 1/94 p. 95 och yttrande 2/92, EU:C:1995:83, p. Detta framgår även av Open skiesmålen, se t.ex. C-467/98, p. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal När det gäller den tredje strecksatsen, att EU har exklusiv befogenhet att ingå internationella överenskommelser i den mån ingåendet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa, innebär det att EU har exklusiv befogenhet om unionsregler har antagits i en sådan omfattning att området får anses vara fullständigt harmoniserat även om det internationella åtagandet inte skulle riskera strida mot . Detsamma kan gälla om området i stor utsträckning redan regleras av gemensamma bestämmelser som tar sikte på en allt fullständigare harmonisering.20 Det torde räcka med att regelsystemen har ett nära samband med varandra för att EU ska ha exklusiv befogenhet. I ett sådant fall har ansett att unionens regler kan påverkas även om det inte finns någon motsägelse mellan EU- rätten och den internationella överenskommelsen i fråga (se t.ex. yttrande 1/13 ovan). Att EU har exklusiv befogenhet innebär att EU men inte medlemsstaterna har rätt att ingå avtal med ett land eller en organisation. Kan endast en medlemsstat ingå ett visst avtal, vilket är fallet när det gäller konventioner, ska ett nära samarbete ske mellan EU:s institutioner och medlemsstaten. De åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa ett samarbete ska vidtas, såväl vid förhandlingarna som vid ratificering och uppfyllandet av förpliktelserna enligt konventionen. I princip krävs i dessa fall EU:s godkännande för att avtalet ska kunna ingås. Befogenheten att ingå internationella avtal kan också vara delad mellan EU och medlemsstaterna. EU har delad befogenhet med medlemsstaterna om unionen genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av de områden som avses i artiklarna 3 och 6 (artikel 4.1 EUF-fördraget). Huvudområdena för den delade befogenheten framgår av artikel 4.1 i EUF-fördraget. Det är bl.a. socialpolitik, i fråga om aspekter som anges i fördraget, där även arbetsrätten är en del (artikel 4.2 [b]). 20 Yttrande 2/91, p. 25 och 26. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal Utmärkande för interna regler på områden som ger delad kompetens är att EU-regleringen ofta sker genom minimidirektiv. På arbetsrättens område innebär detta att EU har rätt att anta direktiv med minimiregler som ger möjlighet för medlemsstaterna att ha regler som ger ett längre gående skydd för arbetstagare (se artikel 153.2 [b] EUF-fördraget). På dessa områden är medlemsstaternas kompetens att reglera frågor beroende av i vilket avseende EU har utnyttjat sin möjlighet att reglera området eller i vilken mån unionen avstått från detta. Har EU inte utnyttjat möjligheten tillkommer den medlemsstaterna. Faller ett område inom ramen för delad kompetens är utgångspunkten att medlemsstaterna kan åta sig internationella förpliktelser som avser områden som ligger utanför EU-regleringen eller, om EU-reglerna innebär en minimireglering där det är tillåtet för medlemsstaterna att införa strängare regler, åta sig längre gående förpliktelser än dessa minimiregler.21 I en rapport framtagen för kommissionens räkning framförs uppfattningen att tröskeln för att en fråga ska omfattas av EU:s exklusiva kompetens på ett område som omfattas av delad kompetens är hög.22 Är det fråga om ett område som i är reglerad i form av ett minimidirektiv krävs i princip att EU i hög utsträckning reglerat området för att medlemsstaterna ska ha förlorat sin rätt att ingå internationella avtal och att regleringen syftar till att harmonisera området. Vid bedömningen ska regelverkets syfte, innehåll och framtida utveckling beaktas. I det fall ett internationellt avtal helt eller delvis faller inom de områden där befogenheten är delad mellan EU och medlemsstaterna ingås normalt avtalet av både unionen och medlemsstaterna, ett s.k. blandat avtal. För det fall endast en medlemsstat kan ingå avtalet krävs ett bemyndigande från EU för att medlemsstaten ska kunna ingå avtalet. Även i detta fall krävs ett nära samarbete mellan medlemsstaten och EU. 21Yttrande 2/91, p. 18 och Analysis – in the light of Union acquis – of the Conventions that have been classified by the as up to date, European Commission Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion, s. 29. 22Analysis – in the light of Union acquis – of up to date Conventions, European Commission, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion, Unit A. 4, 2013, s. 31. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal 5.4.7Hur det avgörs om kompetensen är exklusiv eller delad När det avgörs om en fråga omfattas av EU:s exklusiva eller delade befogenhet måste en omfattande och detaljerad analys av det aktuella åtagandet göras med beaktande av både på området och reglerna i det internationella avtalet. Både reglernas räckvidd, beskaffenhet och innehåll ska tas i beaktande. När det gäller ska hänsyn tas till såväl den nu gällande lagstiftningen som dess möjliga utveckling (när sådan utveckling kan förutses vid bedömningen). Det ska säkerställas att gemenskapsbestämmelsernas enhetliga och koherenta tillämpning inte påverkas av överenskommelsen och att det system som inrättats genom EU- rätten även fortsättningsvis kan fungera väl. Är det oklart om EU har exklusiv befogenhet bör befogenheten betraktas som delad. Aktuella bestämmelser om samarbete för EU:s respektive del följer bl.a. av EUF-fördraget respektive . Enligt får internationella organisationer delta vid möten men har inte rösträtt (artikel 12). EU har därmed endast observatörsstatus inom . Enligt artikel 220.1 i EUF-fördraget ska EU upprätta samarbete i alla lämpliga former med bl.a. och dess fackorgan. Det är unionens representant för utrikesfrågor och säkerhetspolitik och kommissionen som ska se till att artikeln genomförs (artikel 220.2). Samarbetet mellan EU och har utarbetats genom samarbetsavtal, s.k. letters of understanding. slöt EU och ett samarbetsavtal med stöd av artikel 302 i EG-fördraget (enligt vilken kommissionen ska säkerställa ändamålsenliga förbindelser med FN och dess fackorgan).23 Avtalet syftar till ett ömsesidigt informations- och erfarenhetsutbyte och samråd i frågor som rör arbetslivs- och sociala frågor. Därefter har flera samarbetsavtal ingåtts mellan och EU.24 23Agreement concerning Liaison between the and Economic Community, Official bulletin of the , Vol, XLI, 1958. 24Promemoria – En sammanhållen svensk ILO-strategi 2007–2009, s. 35. Promemorian är upprättad inom . Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal EU arbetar också för att konventioner ska respekteras. Unionen har integrerat åtta konventioner om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet i förordningen om det Allmänna Preferenssystemet (GSP) 25. beviljas utvecklingsländer tullförmåner vid import av produkter med ursprung i de länder som omfattas av förordningen. I GSP ingår bestämmelser om en särskild stimulansordning för hållbar utveckling och gott styrelseskick, kallad GSP+, som utvecklingsländer med svag integration i världshandeln kan ansöka om. Ordningen bygger på rättigheter som erkänns i olika internationella instrument, bl.a. de konventioner som ingår i deklaration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet.26 För att få ta del av det särskilt förmånliga marknadstillträde som ges i GSP+ måste länderna i enlighet med artikel 9 i förordningen ha ratificerat och i praktiken tillämpa ett tjugotal internationella konventioner och standarder. EU:s medlemsstater är självständiga medlemmar i men det är vanligt att staterna samordnar sina ståndpunkter för att få ett större inflytande. I de fall där konventioner berör områden som styrs eller omfattas av EU-lagstiftning, där EU har exklusiv kompetens eller där kompetensen är delad mellan EU och medlemsstaterna förekommer en hög grad av EU-samordning. EU:s medlemsländer tar då fram en gemensam ståndpunkt inför förhandlingar i . har status som observatör i och övervakar bl.a. att normer utarbetas i överensstämmelse med EU- rätten. EU-medlemskapet, gemenskapens roll, ställning och förhållande till och andra gemensamma åtaganden inom EU, får därför stor betydelse för det svenska ILO-arbetet. 25Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 978/2012 av om tillämpning av det allmänna preferenssystemet och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 732/2008, EUT L 303, 31.10.2012, s. 1–82. 26ILO and Rights at Work and its Follow-up, Adopted by the at its Eighty-sixth Session, , 18 1998. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal 5.5.3När nationella regler som genomför strider mot har prövat om nationella bestämmelser som genomför strider mot . I samtliga av dessa fall hade medlemsstaten ingått konventionen innan inträde i EU. Av artikel 351 EUF-fördraget följer att bundenheten av ett internationellt avtal som ett medlemsland ingått före sitt inträde i EU inte påverkas av bestämmelserna i fördragen. Av andra stycket framgår dock att medlemsstaterna, om avtalen inte är förenliga med fördragen, är skyldiga att undanröja det som är oförenligt. Artikel 351 kan inte åberopas om det gäller ett internationellt avtal mellan EU:s medlemsländer. I ett sådant fall har alltid företräde.27 Bestämmelsen gäller inte heller fall där ett avtal tillåter, men inte kräver, en åtgärd som kan vara i strid med EU- rätten.28 Dessutom gäller att endast är behörig att tolka EU-rätt eller döma över giltighet. Domstolen kan således inte tolka ett internationellt avtal. En sådan tolkning, t.ex. om det internationella avtalet i sig är förenligt med , lämnas därför alltid till den nationella domstolen.29 Förbud mot nattarbete för kvinnor I en begäran om förhandsavgörande från en fransk domstol prövades frågan om förenlighet med nationell rätt som genomförde en ILO-konvention.30 Frågan hade uppstått i ett brottmål rörande överträdelse av en fransk regel om förbud för kvinnor att arbeta natt. Förbudet hade sitt ursprung i konvention nr 89 om nattarbete för kvinnor som är sysselsatta i industrin, . I målet anklagades en arbetsgivare för att ha låtit 77 kvinnor arbeta natt. Straffet för överträdelsen var böter. hade ratificerat konventionen nr 89 före sitt medlemskap i . I detta mål prövades dock inte betydelsen av konventionen och artikel 351. slog endast fast att ett förbud mot nattarbete stred mot rådets direktiv /207/EEG av 27Piet Eeckhout, EU External Relations , 2:a uppl., 2011, s. 426. 28Piet Eeckhout, EU External Relations , 2:a uppl., 2011, s. 426 med hänvisningar. 29Piet Eeckhout, EU External Relations , 2:a uppl., 2011, s. 429. 30C-345/89, Brottmål mot , EU:C:1991:324. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor, likabehandlingsdirektivet.31 Ett liknade fall uppkom då en annan fransk arbetsgivare ställdes inför rätta efter att ha låtit 23 kvinnor arbeta natt.32 hänvisade till fallet ovan och konstaterade att det slagits fast att likabehandlingsdirektivet innebär att medlemsstaterna är skyldiga att inte ha regler som hindrar kvinnor från att arbeta natt om inte även män är föremål för ett sådant förbud. Domstolen menade att regler som förbjuder kvinnor att arbeta natt således inte ska tillämpas av nationella domstolar. lade i sin bedömning vikt vid att bestämmelsen i artikel 234 i EEG-fördraget (nuvarande artikel 351 EUF-fördraget) också syftar till att medlemsstatens åtagande enligt tidigare avtal med tredje land ska respekteras. Domstolen hänvisade till sitt tidigare avgörande om att ett förbud mot nattarbete för kvinnor strider mot likabehandlingsprincipen och erinrade om att det innebär att medlemsstaterna är skyldiga att ändra dessa regler. En ändring kan ske t.ex. genom att nattarbete även förbjuds för män eller tillåts för kvinnor. lämnade dock till den nationella domstolen att tolka det internationella åtagandet och avgöra om detta hindrade en tillämpning av likabehandlingsdirektivet. Domstolens slutsats var att förbudet mot nattarbete endast bör tillämpas om den nationella domstolen finner att tillämpningen av bestämmelsen är nödvändig för att säkerställa att den berörda medlemsstaten fullgör de förpliktelser som följde av ett avtal som ingåtts med tredje land innan medlemsstaten gick med i EU. Förbud mot kvinnliga gruvarbetare I mål C-203/0333 utvecklade sin tolkning av artikel 307 EG-fördraget (nuvarande artikel 351 EUF-fördraget). Målet rörde en fördragsbrottstalan om att underlåtit att genomföra likabehandlingsdirektivet bl.a. genom att upprätthålla ett 31EGT nr L 39, s. 40. 32C-158/91, Ministère public och Direction du travail et de l’emploi mot , EU:C:1993:332. 33Europeiska gemenskapernas kommission mot Republiken , EU:C:2005:76. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal allmänt förbud mot att anställa kvinnor i underjordisk gruvindustri. hade infört förbud mot kvinnor i detta yrke till följd av krav i konvention nr 45 angående användandet av kvinnor till arbete under jord i gruvor av något slag. Domstolen konstaterade att förbudet för kvinnor att arbeta i gruvarbete under jord stred mot likabehandlingsdirektivet. När det gäller frågan om betydelsen av att regeln härrör från en ILO-konven- tion uttalade domstolen att även om i princip kan åberopa artikel 307 första stycket EG-fördraget för att bibehålla de nationella bestämmelserna som genomför konventionen, följer av andra stycket i samma artikel att i den mån det avtal som ingåtts före anslutningen är oförenligt med EG-fördraget ska medlemsstaten vidta alla lämpliga åtgärder för att undanröja det som är oförenligt med fördraget. Eftersom förbudet mot gruvarbete var oförenligt med konstaterade att en sådan lämplig åtgärd kan vara att säga upp konventionen. Eftersom oförenligheten inte klarlagts förrän vid tiden för domstolens prövning och konventionen inte kunde sägas upp förrän ansåg domstolen dock att inte brutit mot . Däremot följde av domen en skyldighet för att säga upp konventionen vid första möjliga tillfälle därefter. I detta fall nämns inte att hänsyn ska tas till åtagande gentemot tredje land. Sammanfattningsvis kan konstateras att det faktum att en nationell regel härrör från ett genomförande av en inte hindrar att medlemsstater kan vara skyldiga att undanröja den om den strider mot . En medlemsstat måste således säga upp en eller i vart fall ändra genomförandet av en den om det står klart att konventionen strider mot . Uppsägningen eller ändringen ska göras . Ett klarläggande om att strider mot konventionen kan uppkomma genom en dom i . Det kan dock inte heller uteslutas att en viss konventions oförenlighet med skulle kunna bli klarlagd efter ett sådant yttrande som kan lämna om internationella åtagandens förhållande till . Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal 5.5.4EU:s förhållningssätt när medlemsstater förhandlar i EU kan aldrig ålägga en medlemsstat att ratificera en ILO-konven- tion, inte ens i de fall unionen har exklusiv befogenhet på området. Det ankommer på medlemsstater att själva avgöra om de önskar ratificera en konvention eller inte. För det fall EU önskar att alla medlemsstater ska följa reglerna i en viss konvention får unionen skapa ett eget instrument avseende den frågan som avses i konventionen, t.ex. föreslå en förordning eller ett direktiv med motsvarande innehåll. Frågan om hur EU ska förhålla sig när EU:s medlemsstater i förhandlar fram nya konventioner aktualiserades första gången när konvention nr 153 om arbetstid och vilotid i vägtransport skulle förhandlas. Konventionen rörde ett område där EU hade antagit gemensamma regler. utarbetade ett dokument som rörde EU:s deltagande i diskussionerna under arbetskonferensen. Representanter från arbetstagar- och arbetsgivarsidan var oroade för att detta skulle minska deras inflytande vilket också medförde att flera av medlemsstater inte kunde ställa sig bakom lösningen.34 Frågan uppkom nästa gång 1983 när konvention nr 162 om arbetsmiljö och asbest skulle förhandlas. Kommissionen ansåg att detta område föll inom gemenskapens exklusiva befogenhet. Utan att ifrågasätta gemenskapens befogenhet ansåg vissa medlemsstater att ILO-stadgan inte tillät gemenskapen att delta i konferensen och rådet beslutade därför att gemenskapen och dess medlemsstater skulle presentera gemenskapens erfarenheter på de aktuella områdena utifrån relevanta gemenskapsdirektiv. Kommissionen initierade en talan om ogiltigförklaring av rådets beslut men drog tillbaka den efter att rådet antagit ett beslut om hur EU skulle involveras i förhandlingar om på områden där EU har exklusiv kompetens.35 Beslutet har dock inte tillämpats i någon större utsträckning, vilket torde bero på att det sällan finns någon gemensam tolkning mellan medlemsstaterna och kommissionen om huruvida en rör ett område där EU har exklusiv befogenhet eller inte. 34Yttrande 2/91. 35Beslutet antogs och synes inte vara publicerat. Det redogörs dock för innehållet i yttrande 2/91. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal Vid uppkom återigen frågan vid diskussionen om konvention nr 170. Kommissionen menade att konventionen rörde ett område där EU har exklusiv befogenhet medan rådet menade att så inte var fallet. Rådet antog ett beslut som gav kommissionen rätt att uttrycka sin syn under förhandlingarna men beslutet utelämnade kompetensfrågan. Kommissionen begärde att skulle yttra sig i frågan vilket resulterade i yttrande 2/91 där domstolen konstaterade att kompetensen i den frågan var delad mellan EU och medlemsstaterna. Se vidare avsnitt 5.5.6 angående denna konvention. lade kommissionen fram ett förslag till rådsbeslut om hur EU:s externa befogenhet ska utövas på konferenser när kompetensen är delad mellan EU och medlemsstaterna.36 Förslaget antogs aldrig utan drogs tillbaka 2004 med motiveringen att det var föråldrat. Eftersom förslaget rörde frågan om hur medlemsstaterna och EU skulle samordna sig när det gäller antagandet av ILO-kon- ventioner finns ändå skäl att här i korthet redogöra förslaget. Förslaget innebar att kommissionen skulle utforma ett förslag till svar på det frågeformulär som sänder ut före arbetskonferensen och som rör innehållet på den kommande konferensen. I frågor där kompetensen på området som frågorna rör är delad mellan medlemsstaterna och EU skulle medlemsstaterna anta gemensamma svar på grundval av kommissionens förslag. Medlemsstaterna skulle ansvara för att förhandla med arbetstagar- och arbetsgivarrepresentanterna i varje enskilt land. Ett gemensamt svar skulle sedan antas i rådet och skickas till av kommissionen. Kommissionen skulle vidare enligt förslaget lämna ett förslag till beslut till rådet som gav EU rätt att delta i förhandlingarna i genom medlemsstaterna. EU:s medlemsstater skulle med hjälp av en särskilt inrättad kommitté samordna sina ståndpunkter i förhandlingen och yttra sig enligt den samordnade ståndpunkten. En konvention skulle enligt det föreslagna förfarandet inte kunna antas av medlemsstaterna på annat sätt än att rådet fattade ett beslut om att 36 COM (94) 2 final. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal bemyndiga medlemsstaterna att ratificera konventionen. Ett sådant beslut skulle baseras på ett förslag från kommissionen och involvera hörandet av . Därefter skulle medlemsstaterna självständigt ta ställning till om konventionen skulle ratificeras. Kommissionen skulle tillsändas en kopia av ratifikationen. Om det skulle behövas kunde kommissionen lägga fram ett förslag om att också EU ska införliva konventionen. 5.5.5Förfarande vid nya konventionsåtaganden När nya konventioner antas tillämpas ett särskilt förfarande inom EU för att pröva om konventionen är förenlig med och bemyndiga medlemsstaterna att ratificera konventionen.