sou · H4B381 · 2016-11-25 00:00:00 — Sedan avräkningslagen infördes har prövat ett antal frågor om avräkning och kvittning. I ett rättsfall har HD prövat frågan om kvittning mellan olika slags statliga fordringar och kommit fram till att kvittning är möjlig, även om huvudfordran och motfordran hänför sig till skilda förvaltningsmyndigheters områden (NJA 1986 s. 539). I rättsfallet NJA 2002 s. 668 kom HD fram till att skatteåterbäring kunde avräknas mot TV-avgift. I rättsfallet NJA 2005 s. 3, som handlade om att Kronofogdemyn- digheten som ett led i verkställigheten av ett allmänt mål hade genomfört kvittning av EU-bidrag, uttalade HD att det varken i avräkningslagen eller i övrigt föreligger något stöd för att i ett ut- sökningsmål genomföra en kvittning på det sätt som Kronofogde- myndigheten hade gjort. Som framgått ovan kvittar det allmänna vissa fordringar enligt de allmänna kvittningsreglerna utan medverkan. kvittar t.ex. regelbundet företagares ford- ringar på ROT-utbetalningar mot de skatteskulder som företagare har. Kvittningen sker genom ett manuellt förfarande. Om statens fordran är föremål för verkställighet skulle det givetvis vara mycket effektivare om kunde besluta om avräk- ning i dessa situationer. Mot bakgrund av de effektivitetsvinster en utvidgning av avräkningslagens tillämpningsområde skulle kunna medföra kan det finnas anledning att på nytt överväga denna fråga. 45RSV:s hemställan till FiDep (dnr 4484-01/100) om en utvidgning av av- räkningslagen. 46Ärendenr Fi2001/02854/SKA/S3. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan Frågan ryms dock inte inom vårt uppdrag utan får utredas i särskild ordning. Våra bedömningar och förslag: När har kommit fram till att gäldenären saknar tillgångar till full betalning av utmätningsfordran och att tillgångsundersökningen inte längre kommer att föranleda några ytterligare aktiva åtgär- der från ska sökanden och gäldenären meddelas detta i ett särskilt upprättat beslut. I beslutet ska de skäl som ligger till grund för myndig- hetens ställningstaganden redovisas. Om en sökande framställer en begäran att Kronofogde- myndigheten ska vidta någon ytterligare utredningsåtgärd, exem- pelvis en förrättning i gäldenärens bostad, ska Kronofogde- myndigheten fatta ett motiverat avslagsbeslut om den begärda åtgärden inte genomförs. beslut att inte utmäta en tillgång eller att inte utföra en av sökanden begärd utredningsåtgärd ska gå att överklaga från den dag då klaganden fick del av beslutet. Nuvarande ordning för underrättelse av beslut under tillgångsutredningen Om efter genomförd tillgångsutredning kommer fram till att gäldenären saknar tillgångar till full betalning av utmätningsfordringen underrättas sökanden och gäldenären om detta. Vidare ska information lämnas om vilka eventuella ytterligare utredningsåtgärder som avser att vidta. Denna underrättelse sker genom en s.k. utredningsrapport. Av utredningsrapporten framgår vid vilket datum utredningen är avslutad och att gäldenären saknar kända utmätningsbara tillgångar för täckande av skulden. Utredningsrapporten innehåller även information om vilka utred- ningsåtgärder har vidtagit i ett utsök- Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan Exempelvis anges från vilka register Kronofogdemyndig- heten har hämtat in uppgifter. Under rubriken bedömning/åtgärd anges t.ex. att utmätningsbart värde saknas eller att bankmedel är utmätningsfri egendom. Om tillgångar har identifierats på gälde- närens bankkonto redovisas i vilken bank kontot finns men det anges inte vilket belopp som finns på kontot. Utredningsrapporten innehåller inte någon information om vilka eventuella ytterligare utredningsåtgärder som avser att vidta. Enligt nuvarande handläggningsrutiner är den längsta bevakningstiden för en utredningsrapport 24 måna- der. Om det kommer in nya mål mot gäldenären använder som regel den tidigare upp- rättade utredningsrapporten. En ny tillgångsundersökning öppnas endast om får en indikation om att det finns tillgångar. kan ligga till grund för en obeståndspresumtion enligt 2 kap. 8 § konkurslagen (1987:672). Enligt den bestämmelsen anses en gäldenär vara insolvent när det vid verkställighet enligt 4 kap. UB före konkursansökningen har framgått att gäldenären saknat till- gångar till full betalning av utmätningsfordringen. Den lagstadgade tiden börjar löpa från den dag Kronofogde- myndigheten har beslutat att avsluta tillgångsutredningen mot gäldenären (NJA 1995 s. 548). Uppgiften i utredningsrapporten om att en gäldenär saknar utmätningsbara tillgångar används också av kreditupplysningsföretag. Företag som vill ta del av information om personers och företags skuldsituation som en del i bedöm- ningen av kreditvärdighet kan abonnera på utdrag i kreditupplys- ningssyfte hos . I tjänsten ingår periodisk leverans av utdrag från register över betalningsförelägganden, skulder, utmätning och indrivning. anser att utredningsrapporten är ett beslut som kan överklagas särskilt. Utredningsrapporten innehåller trots detta inte någon överklagandehänvisning. Frågan om en ut- redningsrapport är ett överklagningsbart beslut har bedömts olika i olika tingsrättsavgöranden.47 47 Se t.ex. tingsrätts beslut i ärendenr Ä 2299-11, 3206-14 och 6141-12 och tingsrätts beslut i ärendenr Ä 4909-12). Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan I följande avsnitt redovisar vi vår syn på utredningsrapporter samt hur vi anser att underrättelseskyl- dighet om beslut under tillgångsutredningen kan utföras på ett mer rättssäkert sätt. Utredningsrapporten innehåller en sammanställning av överklagbara beslut Gällande reglering om beslut och möjligheten att överklaga dessa I UB benämns avgöranden beslut, både när det gäller avgöranden under själva förfarandet och slutliga av- göranden. vidtar också faktiska åtgärder. Det som i UB gäller för beslut gäller också i tillämpliga delar sådan åtgärd av som inverkar på parts eller tredje mans rätt (2 kap. 21 § UB). Ett flertal av beslut i ett utsöknings- mål handlar endast om förfarandet hos . Andra beslut är överspelade när målet avslutas. Om en sökande inte har framgång med en ansökan om verkställighet utgör detta inte hinder mot att en ny ansökan i samma sak tas upp till prövning. Det krävs som regel inte heller att nya eller ändrade förhållanden åberopas för att en sökande ska kunna komma in med en ny ansökan och framställa samma yrkande som framställts i ett tidi- gare utsökningsmål. beslut i utsöknings- mål får alltså inte sådan rättskraft som en domstols dom. Krono- fogdemyndighetens beslut under det exekutiva förfarandet kan, frånsett de undantag som anges i 18 kap. 5 och 6 §§ UB, överklagas särskilt. Besluten får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått denne emot (18 kap. 2 § UB). är skyldig att motivera sina beslut i de fall det behövs. Beslut som endast är förberedande behöver i all- mänhet inte motiveras48. Sådana beslut som får överklagas ska även innehålla en upplysning om vad den som vill klaga måste rätta sig efter, dvs. En sådan upplysning får 48 m.fl., Utsökningsbalken, (, Zeteo) kommentaren till 2 kap. 18 § UB. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan dock utelämnas när den är uppenbart obehövlig (2 kap. 18 § UB). Så kan vara fallet för beslut som fattas under förfarandet. Utredningsrapporten är ett dokument som innehåller en samman- ställning av de beslut som har fattats under tillgångsundersök- ningen. Det framgår dock inte av utredningsrapporten vilka ställ- ningstaganden och kriterier som har legat bakom varje enskilt beslut. Själva rapporten kallas inte för beslut och den innehåller inte heller någon information om möjligheten att överklaga. Utredningsrapporten innebär inte heller att målet återredovisas till sökanden och utredningsrapporten får inte rättskraft. Sökanden kan även efter det att utredningsrapporten sammanställts under- rätta om eventuella tillgångar som gälde- nären kan ha. expediering av en utred- ningsrapport innebär således inte att skiljer målet ifrån sig utan det finns kvar hos Kronofogdemyndig- heten för verkställighet. Det finns inte något som hindrar att , efter det att en utredningsrapport har upprättats, återupptar tillgångsundersökningen och utmäter till- gångar hos gäldenären, exempelvis överskott på ett skattekonto eller lön. En enskild som är missnöjd med Kronofogdemyndig- hetens utredningsåtgärder eller har uppgifter om att gäldenären har utmätningsbar egendom kan underrätta om detta som då har att ta ställning till om ytterligare åtgärder ska vidtas. Utredningsrapporten kan därför inte sägas innebära ett med- delande om att tillgångsundersökningen är avslutad. En annan ordning för underrättelse av beslut under tillgångsutredningen beslut att inte utmäta vissa tillgångar är sådana beslut som går sökanden emot och ska således kunna över- klagas av sökanden. Beslut som redovisas i en utredningsrapport är i många fall fattade i ett tidigare skede av tillgångsundersökningen vilket kan innebära att medel som har bedömt omfattas av gäldenärens beneficium inte finns kvar när Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan sökanden får del av utredningsrapporten. Inte heller framgår det av utredningsrapporten vilka ställningstaganden som ligger bakom ett beslut om att viss egendom inte har något utmätningsbart värde eller vilka proportionalitetsbedömningar som gjorts. Enligt uppgift från är det inte särskilt vanligt att beslut att inte utmäta viss egendom överklagas av sökan- den. En anledning till att så inte sker är troligtvis att sökanden inte vet om att det har fattats ett beslut. En annan anledning kan vara att sökanden inte får information om att besluten går att överklaga. beslut under tillgångsutredningen att inte utmäta en viss tillgång, blir därför sällan överprövade. För att en sökande ska kunna framställa invändningar och få beslut under tillgångsutredningen rätts- ligt prövade krävs det att sökanden får del av beslutet i nära anslut- ning till det att beslutet fattas samt att beslutet är motiverat. Vidare bör beslutet innehålla en överklagandehänvisning. Vi anser därför att bör ändra sina rutiner för hur beslut under tillgångsutredningen dokumenteras och kommuniceras med berörda parter. upprättar drygt 230 000 utred- ningsrapporter som innehåller en sammanställning av beslut som fattats under tillgångsutredningen. Att införa en reglering som innebär att i direkt anslutning till varje beslut ska informera sökanden och gäldenären skulle innebära en kraftigt ökad administrativ börda för såväl Kronofogdemyndig- heten som för de borgenärer som har en stor andel öppna mål hos . Av denna anledning är det inte lämpligt med en reglering som innebär att ska skicka ut varje enskilt beslut till sökanden och gäldenären löpande under tillgångsutredningen. I detta fall anser vi att effektivitetsskäl ska ha företräde framför de rättssäkerhetsskäl som kan tala för en sådan ordning. Vi förordar i stället en ordning där , när myndigheten kommit fram till att gäldenären saknar tillgångar till full betalning av utmätningsfordran och att tillgångsundersök- ningen inte längre kommer att föranleda några ytterligare aktiva åtgärder från , ska meddela sökanden och gäldenären detta i ett särskilt upprättat beslut. Av beslutet ska de utredningsåtgärder som har vidtagits och de skäl som ligger till Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan grund för varje beslut att inte utmäta viss egendom redovisas. Vidare ska beslutet innehålla en överklagandehänvisning (se nedan). Ett sådant beslut kan, på motsvarande sätt som dagens utrednings- rapport, ligga till grund för en presumtion om obestånd enligt 2 kap. 8 § konkurslagen (1987:672). Författningsstöd finns redan för ett sådant här förfarande och det krävs således endast en änd- ring av interna rutiner för hur beslut under tillgångsutredningen dokumenteras och utformas. Sökanden ska kunna få en begäran om utredningsåtgärd överprövad Enligt gällande ordning kan en borgenär anvisa egendom för ut- mätning och även lämna synpunkter på vilka utredningsåtgärder ska vidta i det enskilda målet. Regeringen har i ett lagstiftningsärende tagit ställning till frågan om en för- rättning i gäldenärens bostad bör vara obligatorisk om sökanden begär det. Enligt regeringens mening är den lämpligaste ordningen att får avgöra när en bostadsförrättning ska göras efter att myndigheten beaktat omständigheterna i det enskilda fallet (prop. 2006/07:34 s. 14 f.). Vi anser att det även fortsättningsvis ska vara upp till Krono- fogdemyndigheten att, efter att ha beaktat omständigheterna i det enskilda fallet, avgöra vilka utredningsåtgärder som bör vidtas i målet. Däremot måste en sökande ha möjlighet att få sin begäran om en viss utredningsåtgärd överprövad om Kronofogdemyndig- heten anser att åtgärden inte ska vidtas. Om Kronofogdemyndig- heten anser att en viss åtgärd inte ska genomföras ska sökanden få ett motiverat avslagsbeslut. Beslutet ska innehålla en överklagande- hänvisning (se nedan). Författningsstöd finns redan för ett sådant här förfarande. bör anpassa sina rutiner för hur beslut dokumenteras och utformas så att sökanden till- försäkras en reell möjlighet att få sin begäran om en viss utred- ningsåtgärd överprövad. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan Ett beslut under tillgångsutredningen som innebär att en viss egen- dom undantas från utmätning eller att en viss utredningsåtgärd inte ska vidtas medför inte att målet avslutas eller att frågan att inte vidta en viss utredningsåtgärd är slutligt avgjord. Nya beslut kan fattas och nya utredningsinsatser kan komma att göras under hela den tid som målet är öppet hos . Sökan- den kan således återkomma med en ny begäran om att Krono- fogdemyndigheten ska vidta en viss utredningsåtgärd. I 18 kap 7 § UB regleras de tidsfrister som gäller vid överklag- ande av olika beslut. När det i bestäm- melsen anges att överklagandefristen räknas från det att klaganden delgavs beslutet innebär det inte att aktivt måste säkerställa bevisning om när överklagandefristen börjar löpa. När ett överklagande kommer in gör myndigheten utifrån mate- rialet i akten en bedömning av om överklagandet är i rätt tid. delger endast beslut när det finns ett sådant krav på delgivning i UF, exempelvis beträffande utmätnings- beslut (6 kap. 9 § UF) och beslut att avvisa ett överklagande (17 kap. 2 § UF). För att en domstols prövning av beslut att inte utmäta eller att inte vidta begärd utredningsåtgärd ska kunna föranleda någon konkret åtgärd med verkningsfull effekt i det enskilda fallet måste besluten prövas relativt omgående. beslut att inte utmäta en tillgång eller att inte vidta en av sökanden begärd utredningsåtgärd får enligt 18 kap. 7 § femte stycket UB överklagas från det att klaganden delgavs beslutet. Men eftersom sökanden ofta inte får del av besluten kan sökanden i praktiken inte heller överklaga dem. För att komma tillrätta med detta skulle det kunna införas ett krav på att delger parterna. En ordning där varje beslut ska delges kräver dock mycket tid och resurser. Ett sådant förfarande skulle få kännbara praktiska och ekonomiska konsekvenser för och skulle även leda till ett mer utdraget förfarande. En bättre ordning är att parterna får del av Kronofogdemyndig- hetens motivering av enskilda beslut utan formellt krav på delgiv- ning. Eftersom vi inte förordar att ska Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan delge eller ens skicka ut varje enskilt beslut i samband med att beslutet fattas, kommer sökanden även att få del av beslutet först efter att beslutet fattats. Det kan tyckas att det skulle framstå som meningslöst för sökanden att överklaga ett beslut om det inte kan göras . Vi menar dock att i vart fall professionella aktörer kan ha ett intresse att överklaga beslut även i ett senare skede för att skapa praxis och få vägledning för framtiden. Genom överklagande av ett enskilt beslut kan även ut- talanden i form av rättsliga råd i praktiken bli föremål för en rättslig prövning genom ett överklagande av ett enskilt beslut som bygger på ett rättsligt råd. Med en sådan ordning ser vi inga principiella problem med att uttalar sig generellt om rättsläget i syfte att åstadkomma en enhetlig praxis. I avsnitt 4.3.21 förordar vi att ska ut- forma ett webbaserat informationsverktyg så att parterna kan följa sitt mål och ta del av alla beslut som fattas. En sådan ordning skulle möjliggöra för parterna att på ett enkelt och effektivt sätt följa åtgärder. Det skulle också säkerställa parternas möjlighet att överklaga beslut som går dem emot. 7Reglerna om beneficium vid utmätning Även om de allmänna förutsättningarna för utmätning är uppfyllda är det ändå inte säkert att all egendom som tillhör gäldenären kan utmätas. Viss egendom är nämligen undantagen från utmätning enligt bestämmelserna i utsökningsbalkens femte kapitel. Enligt dessa bestämmelser kan egendom vara undantagen från utmätning på grund av gäldenärens behov av egendomen, s.k. beneficieegen- dom, på grund av egendomens beskaffenhet eller på grund av särskilda föreskrifter. I avsnitt 7.2 redovisar vi en översikt av gäll- ande reglering. Utsökningsbalkens bestämmelser om gäldenärens beneficium ersatte med i princip oförändrad lydelse och innebörd motsvarande bestämmelser utsökningslag. Många av beneficiebestäm- melserna är ålderdomliga. Vi har därför fått i uppdrag att, med beaktande av förändrade samhällsförhållanden, ta ställning till vilket behov som finns av att modernisera bestämmelserna. Denna fråga överväger vi i avsnitt 7.3.1. Reglerna om utmätning av bostäder skiljer sig åt beroende på vilken slags bostad det handlar om. En bostadsrätt kan under vissa förutsättningar undantas från utmätning som beneficium medan någon motsvarande möjlighet inte finns för att undanta fastigheter. Fastigheter kan i stället bli föremål för utmätning i princip utan begränsningar under förutsättning att det finns ett övervärde. En- ligt våra direktiv ska vi ta ställning till om de skillnader som finns i regelverket om beneficium vid utmätning av bostäder är sakligt motiverad samt vid behov lämna förslag om hur skill- naderna kan undanröjas. Denna fråga överväger vi i avsnitt 7.3.2. Reglerna om beneficium vid utmätning måste göra beneficiebedöm- ningar i det inledande skedet av utsökningsförfarandet och ibland på ett ofullständigt beslutsunderlag. Dessutom krävs förhållandevis ingående överväganden om en åtgärd är försvarlig och proportio- nerlig. En alltför generös tillämpning av beneficiebestämmelserna går ut över borgenärskollektivets intresse av att få betalt för sina fordringar medan en alltför strikt tillämpning av regelverket går ut över gäldenärers och deras familjers behov av grundläggande socialt skydd. I avsnitt 7.3.3 överväger vi om det bör göras någon ändring av möjligheter att ompröva beslut vid senare inträffade förhållanden. I avsnitt 7.3.4 överväger vi frågan om bör tillerkänna gäldenärer schablonbeneficie och i så fall när scha- blonbeneficie kan bli aktuellt. 7.2En översikt av gällande reglering 7.2.1Undantag från utmätning med hänsyn till gäldenärens behov Bestämmelserna i 5 kap. 1–4 §§ UB innehåller undantag från utmät- ning som har till syfte att beakta gäldenärens behov av att kunna försörja sig och sin familj, de s.k. beneficiereglerna. Syftet med beneficiereglerna är också att ge gäldenären ett visst skydd för sina personliga tillgångar. Beneficiereglerna gäller bara om gäldenären är en fysisk person eller ett dödsbo och den avlidnes efterlevande behöver egendomen (5 kap. 3 § UB). De är således inte tillämpliga på juridiska personer. Om gäldenären har familj ska skälig hänsyn tas till vad familjen använder och behöver. Det måste avgöras från fall till fall vad som kan undantas och bedömningen kan bli olika beroende av om gäldenären är ensamstående, har familj eller om någon i familjen har särskilda behov på grund av sjukdom eller handikapp (5 kap. 2 § UB). Detta innebär att ett visst slags egendom kan utgöra bene- ficium för en gäldenär medan samma slags egendom utmäts i ett mål med en annan gäldenär. En uppräkning av vilken egendom som kan undantas från utmät- ning enligt beneficiereglerna finns i 5 kap. 1 § 1–7 UB och redovisas nedan. Reglerna om beneficium vid utmätning Kläder och föremål för personligt bruk Enligt 5 kap. 1 § 1 UB undantas kläder och andra föremål som tjänar uteslutande till gäldenärens personliga bruk, till skäligt värde. Per- sonliga föremål som en gäldenär har, exempelvis glasögon, enklare armbandsklocka och enklare smycken får alltså inte utmätas. Däremot kan lyxföremål som dyra pälsar och smycken utmätas. Enligt ett hovrättsavgörande (RH 2003:47) kunde en armbandsklocka värd utmätas men gäldenären fick behålla för att köpa en billigare klocka (jfr 5 kap. 4 § UB). Utrustning i ett hem Enligt 5 kap. 1 § 2 UB undantas möbler, husgeråd och annan utrust- ning som är nödvändig för ett hem och dess skötsel. Vanligt bohag som en kyl och frys omfattas av denna bestämmelse. Bedöm- ningarna av vilken egendom som ska undantas påverkas till viss del på den allmänna standardförbättringen i samhället. I praxis har exem- pelvis en stereo, en TV-apparat och en dator som inte har ett bety- dande marknadsvärde undantagits från utmätning (se t.ex. NJA 1983 s. 364, NJA 1983 s. 642, NJA 1985 s. 494, RH 1988:59 och RH 2006:47). I sammanhanget kan tilläggas att teknisk utrustning ofta undantas från utmätning eftersom den bedöms sakna eller ha lågt andrahandsvärde, inte på grund av att egendomen anses utgöra beneficieegendom. Egendom som behövs för gäldenärens försörjning Arbetsredskap och annan egendom som behövs för gäldenärens förvärvsverksamhet eller yrkesutbildning samt djur, foder och sådant som i övrigt behövs för gäldenärens försörjning, allt till skäligt värde, ska undantas från utmätning enligt 5 kap. 1 § 3 UB. I detta fall blir beneficieprövningen och vad som undantas från utmätning beroende av gäldenärens sysselsättning. En bil som används av gäldenären för att ta sig till och från sitt arbete får undantas om gäldenären inte kan ta sig till arbetet med allmänna transportmedel (NJA 1978 s. 74). Reglerna om beneficium vid utmätning Det finns inte någon lagreglerad gräns för hur stort belopp en gäldenär kan förbehållas enligt denna bestämmelse men frågan har prövats av HD, bl.a. i rättsfallen NJA 1984 s. 824 och 1985 s. 155 som handlade om utmätning av bilar. I dessa avgöranden uttalade HD att en riktpunkt för vad som kan anses vara ett skäligt värde är av prisbasbeloppet, men att det i varje enskilt fall måste göras en helhetsbedömning där hänsyn ska tas till egen- domens art och behovet den ska fylla. Vidare bör Kronofogde- myndigheten beakta i vilken utsträckning egendomen har ett över- värde utöver vad som ska förbehållas för anskaffning av ersätt- ningsföremål (jfr 5 kap. 4 § UB). Egendom med personligt värde Enligt 5 kap. 1 § 4 UB undantas föremål som har ett övervägande personligt värde för gäldenären om det skulle anses vara uppenbart obilligt att utmäta dessa. Exempel på vad som kan undantas enligt denna bestämmelse är släktklenoder och sällskapsdjur. Värdet på det som undantas kan dock inte vara alltför högt. Hyresrätt kan upplåtas i en bostad eller lokal. Enligt 5 kap. 1 § 5 UB undantas hyresrätt till lägenhet som tjänar gäldenären till stadig- varande bostad eller behövs för gäldenärens förvärvsverksamhet, även om hyresrätten får överlåtas. Enligt 12 kap. 32 § JB får en hyresrätt till en bostadslägenhet inte överlåtas utan hyresvärdens samtycke. Om överlåtelse sker får det inte tas ut någon ersättning. Enligt 12 kap. 65 § JB är det straff- bart att överlåta en hyresrätt till en bostad mot ersättning. En hyres- rätt till en bostadslägenhet har därför inte något legalt marknads- värde och kan således inte heller utmätas. När hyresrätten inte avser en bostad finns det däremot inte något förbud mot att ta ut ersättning vid överlåtelse. Om en hyres- rätt avser en lägenhet som är avsedd för gäldenärens förvärvs- verksamhet måste alltså pröva gäldenärens behov av hyresrätten för sin förvärvsverksamhet.