sou · H4B312 · 2016-02-12 00:00:00 — För att veta när sådana avtal får ingås behöver man fortsätta läsa följande paragrafer – det krävs alltså dessutom en uttrycklig tillåtande bestämmelse på annan plats i kapitlet för att entreprenad ska vara möjlig. Däribland finns i 2 § en bestämmelse som reglerar att entreprenad är tillåten för uppgifter inom förskola, förskoleklass, fritidshem, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. Denna utredning har inte som uppgift att analysera dessa skolformer varför bestämmelsen inte kommer att beröras vidare i sak. En viktig huvudregel för entreprenad är att inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får (alla) uppgifter inom utbildning som inte är hänförliga till undervisning överlämnas på entreprenad. Detta följer av 3 §. Exempel på sådan verksamhet som inte är hänförlig till undervisning är skolskjuts, skolmåltider och elevhälsa.3 I nästa paragraf, 4 §, räknas de egentliga möjligheterna för undervisning på entreprenad upp. I första stycket behandlas möjligheterna att överlämna undervisning i vissa karaktärsämnen i gymnasieskolan på entreprenad. Undervisning i karaktärsämnen på entreprenad kommer dock inte att beröras närmre i detta delbetänkande. Av 4 § andra stycket följer att en enskild huvudman får överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad. Detta, som är av vikt för delbetänkandet, behandlas närmre i nästa avsnitt (4.2.3). Av 5 § framgår ett bemyndigande till regeringen. Med beaktande av 1 § innebär bemyndigandet att om det finns särskilda skäl får regeringen efter ansökan av kommuner, landsting och enskilda huvudmän medge att huvudmannen får överlämna att bedriva all 2009/10:165, s. 510. Möjliga samarbetsformer – vad gäller ? typ av undervisning inom skolväsendet på entreprenad. Möjligheten har använts bl.a. när regeringen i ett beslut4 och med åberopande av sådana särskilda skäl medgav att fick överlämna uppgiften att bedriva undervisning i grundskola till den enskilda juridiska personen Göteborgsregionens Internationella skola AB5. Bestämmelsen, som alltså omfattar enskilda fall och ställer krav på särskilda skäl, har en hög tröskel, varför möjligheten inte har använts i någon större omfattning. Regeringen har bedömt att bemyndigandet endast möjliggör att en enskild fysisk eller juridisk person får utföra entreprenaden6, vilket alltså exempelvis utesluter en kommun som utförare. Detta motiverade regeringen med hänvisning till gällande entreprenadbegrepp i 23 kap. 1 §. Utredningen vill påpeka att bestämmelsen, med beaktande av förarbetena till skollagen, annars skulle kunna uppfattas som att möjligheten är densamma som den var före skollagens tillkomst. Då gällde att undervisningen genom ett regeringsbeslut även kunde överlämnas till andra aktörer än en enskild fysisk eller juridisk person.7 Till slut ska det påpekas att det i 7 § finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om den entreprenad som behandlas i 2, 4 och 5 §§. Detta bemyndigande ger inte rätt att inskränka eller utvidga de entreprenadsituationer som framgår av dessa bestämmelser. Bemyndigandet tar i stället sikte på att föreskriva exempelvis vad som ska göras vid en sådan entreprenad. Utredningen har inte kunnat konstatera att några sådana föreskrifter någonsin har meddelats. Noteras bör att det inte finns någon möjlighet för en huvudman att överlämna uppgifter på entreprenad när det är fråga om undervisning i svenska som andraspråk. Överlag konstaterar vi att 23 kap. är svåröverskådligt. Det ingår i utredningens uppdrag att i övrigt se över möjligheterna för skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, att utföra under- 4Dnr U2012/1143/S. 5Göteborgsregionens Internationella skola AB var vid beslutstidpunkten ägd av samma kommunalförbund men utgjorde inte en skolhuvudman utan var ett ”vanligt aktiebolag”. behöll således genom entreprenadavtalet huvudmannaskapet för utbildningen, trots att all utbildning förlades till det helägda bolaget. 6Dnr U2013/2125/GV. 2008/09:165, s. 513 och 873, jämför prop. 1992/93:230, s. 32, 35 och 88. Möjliga samarbetsformer – vad gäller ? visning åt andra skolhuvudmän, vilket vi avser att återkomma till i vårt slutbetänkande. Av 23 kap. 4 § andra stycket följer som ovan redovisat att (endast) en enskild huvudman får överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad. Eftersom kommuner inte nämns får alltså inte dessa överlämna uppgifter inom modersmålsundervisning på entreprenad. Enskilda huvudmän har således en mer långtgående möjlighet i fråga om att överlämna modersmålsundervisning på entreprenad än vad offentliga huvudmän har. Detta har alltså sin bakgrund i att sådant överlämnande var tillåtet tidigare enligt 1 a kap. 5 § förordningen (1996:1206) om fristående skolor och viss enskild verksamhet inom skolområdet. Lagstiftaren ansåg i samband med den nya skollagen att denna typ av entreprenad borde finnas kvar.8 I förarbetena till entreprenadbestämmelserna i skollagen synes även framgå att tanken var att en enskild huvudman också skulle kunna överlämna modersmålsundervisning till en kommun. Bakgrunden till detta var att det i bestämmelsen (1 a kap. 5 § andra stycket) i den nu upphävda förordningen om fristående skolor och viss enskild verksamhet inte framgick någon begränsning i fråga om vilken typ av huvudman som uppgifterna kunde överlämnas till. Dessutom var det inte ovanligt att elever i fristående skolor erbjöds modersmålsundervisning i kommunens skolor. Denna möjlighet ville regeringen behålla och bedömningen gjordes att det inte behövdes något stöd i lag för att överlämna uppgiften till en kommun.9 Denna möjlighet har emellertid, trots förarbetsuttalandena, inte införts i skol- eller gymnasieförordningen efter att den nya skollagen trätt i kraft. Det kan ha sin förklaring i kommunalrättsliga överväganden. För att en kommun ska kunna tillhandahålla en sådan tjänst måste nämligen den s.k. lokaliseringsprincipen beaktas (se mer om detta nedan i avsnitt 7.1.1). Lokaliseringsprincipen framgår av den allmänna kompetensbestämmelsen 2009/10:165, s. 513. 2009/10:165, s. 512 f. Möjliga samarbetsformer – vad gäller ? i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) och undantag från denna princip måste framgå av lag. Eftersom sådant lagstöd saknas kunde inte regeringen i förordning besluta så som ursprungligen avsågs i förarbetena. Enligt 23 kap. 4 § tredje stycket skollagen får såväl offentliga som enskilda huvudmän genom entreprenad överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning, dock endast till staten (dvs. inte till enskild fysisk eller juridisk person). Till staten får således all verksamhet som avser fjärrundervisning överlämnas på entreprenad enligt skollagen. Detta är emellertid inte särskilt omfattande i praktiken då det i förordning framgår att sådana avtal med staten endast får slutas för undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk undervisning i (5 a kap. 5 § skolförordningen [2011:185], 4 a kap. 5 § gymnasieförordningen [2010:2039]). Sammanfattningsvis kan därför sägas att viss undervisning får överlämnas av en kommun eller enskild huvudman till en enskild fysisk eller juridisk person, men aldrig till en kommun. Just modersmålsundervisning får dock bara en enskild huvudman överlämna. En kommun får alltså inte överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning. Dock får såväl en kommun som en enskild huvudman överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning på entreprenad till staten, men inte till någon annan (såsom en enskild eller fysisk juridisk person). Dock är den möjligheten begränsad till ett fåtal ämnen. Vad som alltså är tillåten entreprenad i fråga om modersmålsundervisning, beroende på vem som är beställare och på vem som är utförare, framgår av tabell 4.1. Möjliga samarbetsformer – vad gäller ? användes begreppet entreprenad även i kommunallagen (1991:900), se 3 kap. 16–19 §§ i dess dåvarande lydelse. Däri talades om kommunala entreprenader. Kommunala entreprenader innebar att verksamhet lämnades ut till privatägda företag.11 Begreppet kommunala entreprenader i kommunallagen har därefter utgått i samband med propositionen Privata utförare av verksamhet.12 infördes begreppet privat utförare (3 kap. 18 c–ff §§). En privat utförare definieras som en juridisk person eller en enskild individ som har hand om vården av en angelägenhet enligt ett avtal med kommunen. Privat utförare är således inte, till skillnad från skollagens entreprenadbegrepp, en definition av en verksamhetsform utan en definition av en person som har hand om vården av en angelägenhet. Med privat utförare avses en enskild individ, ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. Däremot avses inte hel- eller delägda kommunala bolag eller stiftelser eller föreningar där kommunen eller har ett bestämmande inflytande.13 Inte heller när vården av en angelägenhet överlämnas till en annan kommun blir den senare en privat utförare. 10Det förekommer också att elever läser teckenspråk inom ramen för modersmålsundervisning. 11SOU 2013:53, s. 54. 2013/14:118, bet. 2013/14:KU41, rskr. 2013/14:280. 13SOU 2013:53, s. 109. Möjliga samarbetsformer – vad gäller ? En fristående skola ska inte heller just per definition utgöra en privat utförare i sin roll som huvudman inom skolväsendet eftersom friskolan inte behöver sluta ett avtal med en kommun eller ett landsting för sin verksamhet.14 Även om begreppet privat utförare enligt kommunallagen således inte kan översättas till entreprenad bör ”en enskild fysisk eller juridisk person” enligt 23 kap. 1 § skollagen under vissa förutsättningar kunna överensstämma med den kommunalrättsliga definitionen av en privat utförare. Detta innebär att när en skolhuvudman enligt 23 kap. 4 § första stycket överlämnar undervisning i karaktärsämnen på entreprenad till en enskild juridisk person görs det fortfarande enligt entreprenadbegreppet skollagsrättsligt, medan den enskilde juridiska personen kan definieras som en privat utförare kommunalrättsligt. Inte heller blir en fristående skola som exempelvis utför modersmålsundervisning för en annan fristående skola en privat utförare enligt just kommunallagen. Detta eftersom uppdragsgivaren inte är en kommun eller landsting. är de två fristående skolorna fria att civilrättligt själva definiera sina rollnamn i avtalet. Skollagen sätter inga begränsningar för detta. Det ska även noteras att 23 kap. 4 § tredje stycket skollagen talar om att uppgifter som avser fjärrundervisning får överlämnas till staten på entreprenad. Staten kan inte vara en privat utförare enligt kommunallagens definition. Grundlagsstöd för att kommuner och landsting ska kunna lämna över verksamhet till privata utförare finns i 12 kap. 4 § regeringsformen, RF. Att kommuner och landsting har möjlighet att lämna över förvaltningsuppgifter till privata utförare framgår även av 3 kap. 16 § kommunallagen. Av den bestämmelsen framgår också vissa begränsningar när det gäller kommunernas och landstingens möjligheter att lämna över verksamhet till privaträttsliga subjekt. Det finns emellertid inget förbud enligt kommunallagen att överlämna just förvaltningsuppgifter som avser utbildning inom skolväsendet till en privat utförare. När vården av en angelägenhet överlämnas till en privat utförare, såsom kan bli fallet vid entreprenad enligt skollagen, ska kommunen respektive följa upp och 2013/14:118, s. 42. Möjliga samarbetsformer – vad gäller ? kontrollera verksamheten, dvs. verksamheten vid utföraren (3 kap. 19 § kommunallagen). Detta torde uppfyllas genom villkoren i entreprenadavtalet eftersom huvudmannen också har en skyldighet att se till att skollagens bestämmelser för utbildningen även gäller vid entreprenad (se 23 kap. 1 § andra stycket skollagen). Om uppgifter inom utbildning skulle få överlämnas av en kommun till en annan kommun, såsom vi kommer att föreslå i kapitel 6, finns inte motsvarande krav på tillsyn av verksamheteten som i 3 kap. 19 § kommunallagen. Däremot gäller samma bestämmelser enligt skollagen i fråga om skyldighet att se till att skollagens bestämmelser för en utbildning även gäller vid entreprenad. I realiteten bör alltså samma förutsättningar gälla. 4.3Övriga verktyg för samverkan mellan huvudmän Enligt 3 kap. 20–28 §§ kommunallagen (1991:900) får kommuner och landsting lämna över vården av kommunala angelägenheter till kommunalförbund. Detta innebär exempelvis att flera kommuner kan gå samman för att fullgöra uppdraget att erbjuda invånarna utbildning inom skolväsendet. När ett kommunalförbund har hand om angelägenheter som det finns bestämmelser om i en särskild författning (t.ex. skollagen) ska den författningens bestämmelser om kommuner eller landsting gälla för förbundet (3 kap. 22 § kommunallagen). I fråga om kommunalförbund som vårdar flera kommuners angelägenhet att tillhandahålla utbildning inom skolväsendet kommer därför bestämmelserna om kommunalt huvudmannaskap att gälla för kommunalförbundet. blir således ansvarigt för elevens utbildning såsom vilken annan huvudman som helst. För entreprenad- och fjärrundervisningsfrågan får detta betydelsen att huvudmannaskapet är begränsat till den enskilda geografiska kommunen. Ett kommunalförbund med skolenheter i flera kommuner kan använda exempelvis lärarkompetens mellan dessa skolenheter utan att komma i konflikt med entreprenadbestämmelserna. På motsvarande sätt torde bedömningen av om det finns en lämplig lärare att tillgå eller ej ske mot ett bredare underlag än Möjliga samarbetsformer – vad gäller ? om kommunalförbundet inte hade bildats, eftersom huvudmannen omfattar skolenheter i fler kommuner än en. En fråga som uppstår vid bildandet av ett kommunalförbund är hur detta påverkar rätten till modersmålsundervisning. Genom kommunalförbundet bör förutsättningarna för att eleven ska ha rätt till modersmålsundervisning ofta öka, då underlaget för att nå upp i fem elever ökar liksom möjligheten att hitta lämpliga lärare. Ett kommunalförbund kan alltså ha huvudmannaskapet för exempelvis . Däremot kan inte en skolhuvudman överlämna endast en del av en elevs undervisning, såsom uppgifter som avser modersmålsundervisning, till ett kommunalförbund på entreprenad. Detta går inte eftersom förbundet inte är en enskild fysisk eller juridisk person, som skollagen kräver för entreprenad, utan en juridisk person. Kommuner och landsting får genom en gemensam nämnd fullgöra uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt. Detta följer av 3 kap. 3 och 3 a §§ kommunallagen. En gemensam nämnd är inte en egen juridisk person och de kommuner som samarbetar inom nämnden behåller sitt huvudmannaskap över de uppgifter som den gemensamma nämnden fullgör. Två kommuner kan alltså besluta att deras uppgifter enligt skollagen ska fullgöras av en sådan gemensam nämnd. En kommuns skyldighet enligt 2 kap. 2 § andra stycket skollagen (2010:800) att ha en nämnd som fullgör kommunens uppgifter enligt skollagen uppfylls då genom denna. I det fallet behåller respektive kommun sitt huvudmannaskap för utbildningen medan den gemensamma nämnden verkställer uppgifterna. Till den gemensamma nämnden kan, och bör, då delegeras rätt att leda och fördela lärarnas arbete inom de två kommunala huvudmännen. Det är däremot osäkert om en lärare med anställning i den ena kommunen kan undervisa i den andra kommunen utan att skollagens bestämmelser om entreprenad aktualiseras. Skillnaden mot exempelvis situationen med en gemensam nämnd som sköter renhållning och har fordon och anställda som rör sig över kommun- Möjliga samarbetsformer – vad gäller ? gränserna är att skollagen har särskilda bestämmelser om huvudmannaskap. Vi kommer i detta delbetänkande inte att fördjupa oss vidare i frågan då denna inte har direkt betydelse för utredningens uppdrag. 4.3.3Kommunal samverkan inom gymnasieskolan Kommuner kan enligt 15 kap. 30 § skollagen även ingå samverkansavtal med ett landsting eller en annan kommun för att fullgöra sin skyldighet att erbjuda gymnasieutbildning av god kvalitet. På så vis kan en kommun med få invånare och elever avtala med en grannkommun om att eleverna ska erbjudas att gå i den kommunens skola. I det fallet blir det grannkommunen som har ansvar som huvudman för alla elevernas utbildning. Detta upplägg för samverkan är inte att förväxla med en enskild elevs möjlighet att söka sig till en annan huvudman, inom eller utom kommunen, och där gå i skola. I sådant fall ersätter hemkommunen huvudmannen, men det sker inte inom ramen för ett samverkansavtal enligt 15 kap. 30 §. Det ska inte heller förväxlas med begreppet gemensam nämnd ovan där huvudmannaskapet för eleven inte övergår. 4.3.4Möjligheter att lösa personella brister En annan möjlighet som en huvudman kan använda sig av för att lösa en personell brist, som inte bör hanteras genom en tillsvidareanställning på heltid, är att i stället tillsvidareanställa på deltid eller visstidsanställa på hel- eller deltid. Det finns inga skolrättsliga begränsningar för en huvudman att anställa på det viset och på så sätt kan två eller fler huvudmän ”dela” på en anställning, i vart fall så länge de krav som ställs enligt skollagen kan upprätthållas. Det är emellertid inte sannolikt att sådana åtgärder löser en personell brist hos en huvudman. De flesta lärare med behörighet i ämnen som det råder lärarbrist i föredrar sannolikt en tillsvidareanställning på heltid framför kortare anställningar eller upphackade anställningar på deltid. Det kan dessutom innebära ökad administration. Möjliga samarbetsformer – vad gäller ? Det kan även noteras att så länge det är fråga om en och samma huvudman, exempelvis en kommun, kan huvudmannens skolenheter bistå varandra med lärare. En eventuell internfakturering för hjälpen står då inte i strid med skollagen. Inom arbetsrätten uppstår ibland fråga om utfört arbete har haft sin grund i ett anställningsförhållande eller i ett uppdragsförhållande. Skillnaden kan få betydelse för den enskildes anställningstrygghet och skattskyldighet. I de fall det är tillåtet att överlämna uppgifter inom utbildning på entreprenad kan huvudmannen använda ett sådant uppdragsförhållande för att knyta en lärare till sig. Ett exempel på detta är fallet med enskilda huvudmäns möjlighet att i vissa fall överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad. Ett sådant uppdragsförhållande innebär att ett avtal har slutits med en enskild fysisk eller juridisk person, varför det anses utgöra en entreprenad enligt 23 kap. skollagen och bara kan vara tillåtet om det uppfyller bestämmelserna i det kapitlet. Detta kapitel innehåller en beskrivning av dagens situation. Vi redogör för rapporter, statistik och utvärderingar som rör de verksamheter som delbetänkandet gäller och andra fakta som också visar varför fler åtgärder behövs. Slutligen beskriver vi mycket kortfattat hur olika huvudmän arbetar för att hantera den uppkomna situationen och vad olika instanser har föreslagit. Vi vill genom att redovisa dessa fakta ge en bakgrund till varför det är viktigt att vidta olika åtgärder, vilka förändringar skolan står inför och vad som måste beaktas i samband med olika reformer. 5.1En heterogen elevgrupp och skilda resultat Elevgruppen i den svenska skolan är alltmer heterogen och det innebär nya förutsättningar för lärare, övrig personal och ledning samt för huvudmännen. har andelen elever med utländsk bakgrund ökat, vilket framgår av den statistik för årskurs 9 som visas i figur 5.1. Kategorin ”utländsk bakgrund” definieras av som en elev som antingen är född utomlands eller är född i med båda föräldrarna födda utomlands och utredningen använder samma definition. Elevgruppen med utländsk bakgrund har redovisats i den officiella statistiken uppdelad på födelseland (eller utomlands) och, om eleven är född utomlands, utifrån när eleven har invandrat till (före eller efter ordinarie skolstart). Som framgår av figur 5.1 är det två elevgrupper som har ökat: elever med utländsk bakgrund födda i och elever med utländsk bakgrund födda utomlands som har invandrat efter ordinarie Andelen elever med utländsk bakgrund födda utomlands som har invandrat före ordinarie skolstart är dock relativt . Källa: statistik. har, på regeringens uppdrag, särredovisat statistik för den grupp av elever som har kommit till ganska och därmed inte har haft möjlighet att delta i skolans undervisning . I statistiken benämns denna grupp som nyinvandrade. definierar denna grupp nyinvandrade som elever som har kommit till men inte har bott i eller gått i svensk skola tidigare.1 Denna grupp av elever har vuxit markant, från av de elever som slutade årskurs 9 /av de elever som slutade denna årskurs , /15. De nyanlända eleverna är en heterogen grupp och deras skolbakgrund ser också olika ut. Det som de allra flesta nyanlända eleverna har gemensamt är att de har brutit upp från det sammanhang 1 Det är i princip samma grupp som definieras som nyanlända elever i 3 kap. 12 a § skollagen (2010:800), se avsnitt 3.3. där de har levt och att de oftast inte har svenska som sitt modersmål. En elevs resultat i skolan påverkas bl.a. av hur som hon eller han har varit i . Observera dock att de olika elevgrupperna skiljer sig åt i fråga om sammansättning även på andra sätt, såsom skolbakgrund och social bakgrund. Detta är något som också, utöver utländsk bakgrund, påverkar skillnaderna i resultat, då t.ex. elever vars föräldrar har låg utbildningsnivå generellt har svårare att nå de mål som minst ska uppnås i skolan.2 De olika elevgruppernas skilda resultat framgår exempelvis av om de har nått behörighet till gymnasieskolans nationella program när de slutar årskurs 9. Figur 5.2 visar hur stor andel av eleverna i respektive grupp som är behöriga att börja på yrkesprogrammen3. bakgrund, därav: senare, därav: Källa: statistik. 2Se bl.a. (2008), s. 65, och, för en mer utförlig beskrivning, (2004). 3För behörighet till ett yrkesprogram krävs godkända betyg i svenska, engelska och matematik och i minst fem andra ämnen (16 kap. 30 § skollagen). Värt att notera är att dessa siffror gäller för respektive grupp som helhet, oavsett elevernas kön. En närmare studie av resultaten visar att inom var och en av dessa kategorier presterar flickor bättre än pojkar. I fråga om andelen behöriga elever till gymnasieskolan i respektive kategori varierar skillnaden mellan könen mellan två och sex procentenheter.4 Observera också att elever som är födda utomlands men har invandrat till , före ordinarie skolstart, presterar på ungefär samma nivå som elever som är födda i med två föräldrar födda utomlands. Den stora utmaningen är att förbättra resultaten för den elevgrupp som har invandrat efter ordinarie skolstart. Framför allt elever som är nyinvandrade har generellt haft mycket svårt att uppnå behörighetskraven under den korta tid som de har vistats i . Ett i sammanhanget positivt resultat är i och för sig att andelen behöriga elever har ökat bland de elever som har invandrat och börjat i svensk skola i årskurs 1–5, från bland de elever som 2013 slutade årskurs 2015. Dock går utvecklingen i fel riktning för de elever som betraktas som nyinvandrade, dvs. har börjat i svensk skola i årskurs 6–9, där motsvarande siffra är 2015.5 En studie från utvärdering (IFAU) visar dessutom att denna negativa trend, med allt sämre resultat för nyanlända elever, har pågått . IFAU konstaterar att nedgången i betyg i årskurs 9 är relativt betydande till 2010, som analysen omfattar.6 Att elevsammansättningen har förändrats och att allt fler elever hör till elevgrupper med sämre förutsättningar att nå kunskapskraven är en viktig orsak till att siffrorna för resultat, i fråga om andelen som är behöriga till att börja på något av gymnasieskolans nationella program, på nationell nivå har sjunkit betydligt. 4Skolverkets statistik, , Betyg och prov, Tabell 1C /15. 5Skolverket (2015), s. 14. 6IFAU (2014), s. 164 ff.