sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Det gäller motstånd från medborgare och intresse- grupper, ersättningsfrågor till fastighetsägare och att inte prioriterar denna typ av frågor.18 Även om konsulter anlitas krävs kompetens att handla upp själva tjänsten, så att underlaget får avsedd inriktning och blir så komplett som möjligt. I handboken om vattenskyddsområden framgår tydligt 17Ibid., s. 38–44. 18Exquiro (2013). Undersökning gällande kommuners vattenskydds- område/bestämmelser, s. 6. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden vilket underlag som krävs då det gäller grundvatten.19 Underlagen i dessa ärenden är enligt geologiska undersökning, SGU, ändå ofta bristfälliga. SGU medverkar i vissa fall med expertstöd och utgör regelmässigt remissinstans vid inrättandet av vattenskyddsområden.20 , , anger att förbundet vid upprepade tillfällen haft anledning att påpeka brister i det geohydrologiska underlagsmaterialet. Ett felaktigt underlag ger inte bara omotiverade konsekvenser för verksamhetsutövare, utan även risk för ett otillräckligt skydd.21 Från LRF:s sida har påtalats behov av att bredda kompetensen hos producenter, kommuner och länsstyrelser vid utformning av skyddsföreskrifter. Resurser behöver säkerställas för att få fram bättre underlag, öka rättssäkerheten i processen och kunna väga in företags- och samhällsintressen.22 Kompetens hos vattenproducenter och kommuner samt de underlag som ligger till grund för utform- ningen av vattenskyddsområden utgör således kritiska moment. Upphandling av konsultstöd för att inrätta ett vattenskyddsområde utgör ett kritiskt moment i processen. I förfrågningsunderlaget ska upphandlande myndighet beskriva vad som ska upphandlas och de krav som ställs på leverantören. Upphandlande myndighet behöver också klargöra om anbud ska antas utifrån en bedömning av eko- nomiskt mest fördelaktiga anbud eller lägsta pris. Den enklaste utvärderingsgrunden är lägsta pris, vilket kan leda till att det upp- handlade underlaget blir bristfälligt eller otillräckligt. För att säker- ställa att rätt kompetens upphandlas och att tillräcklig tid avsätts för konsultens arbete, kan myndigheten använda sig av utvärderingrunden ekonomiskt mest fördelaktiga anbud. Betydande omsorg behöver läggas på förfrågningsunderlagets utformning, för att optimera den tjänst som upphandlas och för att undvika att upphandlingen över- klagas. 19Naturvårdsverket (2010). om Vattenskyddsområde, 2010:5, s. 47–52. 20Regeringskansliet (2013). Remissammanställning avseende promemoria om förslag till ändring av 7 kap. om vattenskyddsområden samt förslag till ny bekämpnings- medelsförordning, , M2013/1675/R, s. 19. 21Ibid., samt LRF (2013). LRFs syn på skydd av dricksvatten, underlag till utredningen, . Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Riskbedömningen vid inrättande av vattenskyddsområden grundar sig på inventering av risker samt analys och värdering av dessa. In- ventering av risker är ofta resurs- och tidskrävande, då såväl befint- liga som potentiella risker ska identifieras. Brist på resurser och tid kan medföra att riskinventeringen blir alltför schablonartad. Ofta uppstår diskussioner om hur riskvärderingen bör göras, resultatet av denna och hur risker lämpligen bör hanteras. saknas ve- dertagen metodik för riskanalys och riskvärdering. Många aktörer som är verksamma vid utformningen av vattenskyddsområden efterfrågar därför vägledning avseende riskvärdering.23 LRF påtalar behov av riktlinjer för hur risker ska värderas och hanteras, liksom den toleransnivå som kan bedömas som acceptabel för ett rätt- säkert och kostnadseffektivt arbete.24 Olika metoder för risk- bedömning förekommer i litteraturen men tillämpningen inom området vattenförsörjning och vid inrättande av vattenskydds- områden är mer begränsad. Området kan därmed bedömas utgöra ett kritiskt moment vid utformning av vattenskyddsområden. Schabloner eller lokal anpassning I de allmänna råden anges att ett vattenskyddsområde bör omfatta vattentäktens tillrinningsområde, såvida inte beslutsunderlaget visar att skyddssyftet kan uppnås genom fastställande av ett mindre område som vattenskyddsområde.25 om vattenskydds- område behandlar hur vattenskyddsområdet och zoner inom detta kan avgränsas. I de allmänna råden anges även att föreskrifterna för ett vattenskyddsområde bör anpassas efter lokala förhållanden och skyddsbehov. I handboken anges att omfattningen av de inskränk- ningar i rätten att förfoga över fastigheter som ska gälla inom området bör relateras till syftet med vattenskyddsområdet och de mål som önskas för vattnets kvalitet och kvantitet. Inskränkning- arna bör också relatera till de risknivåer för verksamheter och åt- 23HaV (2014). Bättre rådlös än rådvill? Utvärdering av allmänna råd 2003:16 om vattenskyddsområden. Rapport 2014:15 s. 9. 24LRF (2014). Trestegsmodellen – för en trygg dricksvattenförsörjning, s. 11. 25Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2003:16) om vattenskyddsområden (till 21 kap. 21, 22och 25 §§ ). Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden gärder, som myndigheten bedömer vara acceptabel i förhållande till målen.26 I de allmänna råden och handboken kan således utläsas att vat- tenskyddsområdets avgränsning och föreskrifter ska anpassas till lokala förhållanden. Utredningens kontakter med centrala myndig- heter, länsstyrelser, kommuner, vattenproducenter, bransch- och intresseorganisationer och konsulter ger stöd för bedömningen att den utformning som föreskrifterna får ofta är schablonartad. Det kan uppfattas som tryggare att utnyttja exempel i handboken, tidi- gare föreskrifter och områdens utformning som stöd, snarare än att göra en lokal anpassning. Det kräver också kunskap och kompetens att göra lokala avvägningar. Avsteg från handbok och allmänna råd ökar kraven på underlag som grund för de avvägningar som görs. Utredningen har fått ta del av synpunkter från olika aktörer. Enligt , , begränsas den lokala an- passningen i regel till en genomgång av riskfyllda verksamheter som är fysiskt belägna i det tänkta området, ibland med en mer eller mindre godtycklig gradering av risker.27 Lantbruket kan därför uppleva beslut som omotiverade och godtyckliga. Det kan också uppfattas som tveksamt om förbättringar står i rimlig proportion till kostnader, särskilt om kraven bygger på schabloner där samma mall används över hela landet. Kravens rimlighet avvägs sällan och konsekvenser utreds inte.28 Svenskt Vatten menar att handboken ger kommunerna god väg- ledning, men att delar av underlaget saknar precision. Schabloner för t.ex. rinntider, strandzoner vid ytvattentäkter och beräkning av transporttid i vatten behöver förklaras och motiveras mer utförligt.29 Svenskt Vattens medlemmar upplever att ambitionsnivån i handboken starkt ifrågasätts av markägare, verksamhetsutövare och politiker. Det anges som vanligt förekommande att riskvärderingar och skydds- 26Naturvårdsverket (2010). om vattenskyddsområde, 2010:5, s. 32–37 och 53. 27LRF (2013). LRFs syn på skydd av dricksvatten, underlag till , s. 5, . 28Cirkulation – (2012). Från branschen: ”Vattenskyddet måste stå i rimlig proportion till konkreta hot”. 29Svenskt Vatten (2013). – Vi behöver fler och bättre vatten- skyddsområden. Meddelande M 138, , s. 7. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden zoners utbredning betraktas som överdrivna, vilket ofta leder till krav på ytterligare utredningar.30 Användningen av schabloner, snarare än lokalt utformade och anpassade föreskrifter, kan därmed utgöra en kritisk faktor i arbetet. Det är ovanligt att mer fullständiga konsekvensutredningar görs vid inrättandet av vattenskyddsområden. Rättsläget kring detta be- handlas i avsnitt 7.3.2. Utredningens intryck är att schabloner och principiella ställningstaganden riskerar att prägla processen, snarare än bedömningar i det enskilda fallet då det gäller risker, anslutande föreskrifter och områdesavgränsningar. Brist på klarlagda skydds- behov och djupare analys av restriktionernas effekter leder ofta till slitsamma diskussioner mellan inblandande parter. Det rör effek- terna för såväl miljö som drabbade verksamhetsutövare. En konse- kvensutredning är till hjälp i myndigheternas arbete då den bidrar till ett mer heltäckande beslutsunderlag och underlättar intresse- prövningar enligt 7 kap. 25 § . utgör en avgörande del av underlaget och kan därmed bedömas utgöra ett kritiskt moment i processen. De konflikter som ofta väcks under inrättandeprocessen har sin naturliga grund i de motstående intressen som kan gälla skydds- behov och verksamhetsutövning. Konflikterna kan i viss utsträck- ning hanteras under det s.k. samrådet. Inför samrådet väcks frågor som rör krav på information, brister i underlag, otydliga motiv för inrättandearbetet eller avsaknad av information om de konsekven- ser som restriktionerna kan komma att innebära för olika parter. har i en enkätstudie visat att det finns stort motstånd mot inrättandet av vattenskyddsområden från medborgare och intressegrupper i närmare en tredjedel av de kom- 30 Svenskt Vatten (2013). Svenskt Vatten efterfrågar nationellt stöd för vattenskydds- områden. Skrivelse till HaV, , DRV 13-01. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden muner som tillfrågats.31 LRF hävdar att erfarenheter från visar att den svenska modellen för att skydda vattentäkter är onödigt konfliktskapande, dessutom tids- och kostnadskrävande för alla inblandade. Organisationen upplever att det finns okunskap hos kommuner, myndigheter och konsulter om hur man arrangerar en vattenskyddsprocess för att skapa delaktighet och engagemang. Betydelsen av samråd och delaktighet är enligt LRF tydlig i hand- boken. Trots det bedöms processen vid inrättande av vatten- skyddsområden nästan undantagslöst bli konfliktfylld och utdra- gen. De bakomliggande orsakerna är flera, men regelverket kring inrättandeprocessen bedöms utgöra en nyckelfaktor och skapar stora praktiska och ekonomiska konsekvenser för verksamhets- utövarna. Bristen på information bidrar enligt LRF i sig till att skapa stora motsättningar. 32 Även samrådsprocessen kan därmed bedömas utgöra ett kritiskt moment. Processen för att inrätta vattenskyddsområden omfattar flera del- steg. I ett initialt skede utarbetas en ansökan om inrättande av om- rådesskyddet. Denna process kan ta ett eller i anspråk. Där- efter vidtar den formella prövningen av ärendet. Denna sker av kommun eller länsstyrelse. Handläggningstiden beror på ären- dets komplexitet, underlagets kvalitet och de resurser som kom- munen eller avsätter för handläggning. Svenskt Vatten genomförde 2013 en undersökning bland den dryga tredjedel av landets kommuner, som uppgivit att de hade vattenskyddsområden med otillfredsställande skydd. Den genomsnittliga handläggnings- tiden angavs . De längsta handläggningstiderna som gällde var mellan sju och tio år.33 Ett av de största hindret för att införa nya och/eller förbättra redan inrättade vatten- skyddsområden uppgavs vara att inte prioriterar hand- läggning. Inemot var tredje länsstyrelse uppgav också att vatten- 31Exquiro (2013). Undersökning gällande kommuners vattenskydds- område/bestämmelser, s. 6. 32LRF (2013). LRFs syn på skydd av dricksvatten, underlag till , . 33Svenskt Vatten (2013). – Vi behöver fler och bättre vattenskydds- områden. Meddelande M 138, s. 13. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden skyddsärenden vanligtvis prioriteras lägre än andra ärenden, t.ex. ansökan om näringsverksamhet. Flera länsstyrelser betonade i studien betydelsen av att prioritera frågan högre.34 Motsvarande statistik för kommunernas handläggning av vattenskyddsområden saknas. Handläggningskapacitet och prioritering kan sammantaget be- dömas utgöra kritiska moment i inrättandearbetet. I föreskrifter för vattenskyddsområden är det vanligt att tillstånds- plikt införs för vissa verksamheter. Det gäller t.ex. hantering av växtskyddsmedel och växtnäring, petroleumprodukter, upplag av bark och timmer, spridning av vägsalt och anläggningar för värme- energi. Det är vanligen kommunen som handlägger tillstånds- ansökningar. För små kommuner kan det vara svårt att ha den samlade kunskap som krävs för att pröva ansökningar inom olika typer av verksamheter. LRF visar i en rapport att beslutsunderlag och tillämpning av lagstiftning, med tillhörande allmänna råd, varie- rar mellan landets kommuner. Det kan innebära att företag som ansöker om tillstånd för att få använda växtskyddsmedel inom vat- tenskyddsområden behandlas olika, beroende på i vilken kommun företaget ansöker om tillstånd.35 För markägare och verksamhetsutövare kan tillståndsplikt leda till viss osäkerhet, eftersom förutsättningar för verksamheten klar- läggs först efter det att ärendet prövats. Eftersom tillstånd ofta ges för tidsbegränsade perioder och tillståndets innehåll inte är känt i förväg, kan en långsiktig planering för verksamheten försvåras. Motstånd hos markägare och verksamhetsutövare mot inrättande av vattenskyddsområden kan till viss del ha sin grund i denna osäkerhet men även bero på olikheter i hantering av tillstånds- ärenden, som kan förekomma mellan kommuner. Osäkerheter som förknippas med framtida tillståndsprövningar kan utgöra kritiska moment vid inrättande av vattenskyddsområden. Tillståndplikt för användning av växtskyddsmedel behandlas i avsnitt 7.6. 34Ibid., s. 12–14. 35LRF (2013). Vattenskyddsområden – beslutsunderlag i tillståndsprocessen för växtskydds- medel. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden kontakter med vattenproducenter, kom- muner, länsstyrelser och lantbrukare ger stöd för bedömningen att många oklarheter föreligger om möjligheter till ersättning, om mark tas i anspråk eller pågående markanvändning avsevärt för- svåras. Det riskerar att leda till låsningar i processen. Det kan leda till att arbetet aldrig påbörjas, inte fullföljs eller att inrättande- processerna blir mycket utdragna och konfliktfyllda. uppnås frivilliga överenskommelser, där vattenprodu- center, huvudmän eller kommuner överenskommer med fastighets- ägare eller rättighetsinnehavare. Ofta hänvisas dock till att ersätt- ningsfrågan får avgöras i en senare domstolsprocess. Det för- svårarar möjligheterna att förutse eventuella konsekvenser av att vattenskyddsområden inrättas. Det leder även till osäkerhet om de långsiktiga kostnader som kan uppstå. Osäkerhet kan minska driv- kraften att inleda en inrättandeprocess och hämma redan påbörjade processer. Till denna bild kan läggas oklarheter kring tillämpningen av och förenlighet med olika regelverk, vilket också ökar osäker- heten kring vad som gäller beträffande frivilliga uppgörelser och utanordning av ersättning. Vid Svenskt Vattens undersökning 2013 om inrättande och för- bättring av vattenskyddsområden, angavs ersättningsfrågan som en viktig faktor.36 Även ersättningsfrågor och därmed förknippade osäkerheter bedöms därför utgöra betydande kritiska moment då det gäller bildandet av vattenskyddsområden. Ersättningsfrågan diskuteras närmare i avsnitt 7.5. Inrättandet av vattenskyddsområden innebär ett omfattande arbete, som kräver specifik kompetens inom en rad områden. Denna kompetens finns inte alltid tillgänglig hos sökande part, som dricksvattenproducent eller kommun. Flertalet processer bygger därför på möjligheter att nyttja konsulter. Det kan avse underlag för att upprätta en ansökan, i form av hydrologiska eller hydro- 36 Svenskt Vatten (2013). – Vi behöver fler och bättre vattenskydds- områden. Meddelande M 138, , s. 12. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden geologiska utredningar och beskrivningar, förslag till avgränsningar av vattenskyddsområden och utformning av föreskrifter. I vissa fall vägleder även konsulter den sökande i själva processen att inrätta områdesskyddet, t.ex. beträffande samråd. Konsulter kan bistå med kunskap om vattenresursens funktion, analys av det geografiska området och identifiering av vattendelare, GIS-kompetens, former och vägval för själva processen att inrätta skyddet, juridiska frågeställningar kopplade till utformning av föreskrifter etc. Det finns uppskattningsvis ett tiotal större aktörer på marknaden. De större av dessa företag har ett 20–30 tal medarbe- tare med kompetens att ta fram underlag som grund för inrättande av vattenskyddsområden. Ett mindre antal har även kompetens att bistå den sökande i processen kring inrättandet. Det finns också ett antal mindre företag i landet som arbetar på mer lokala marknader.37 En arbetskrävande konsultuppgift i sammanhanget gäller risk- inventering. Arbetet bedrivs lokalt med inventering av verksam- heter, inhämtande av uppgifter och beskrivning av dess art och påverkan. Likaså utgör förslag till utformning av föreskrifter ar- betskrävande moment. Ofta omarbetas förslaget efter synpunkter från kommunen och berörda aktörer. Den tekniska av- gränsningen är inte alltid lika arbetskrävande. Då det gäller vatten- skyddsområden för stora ytvattentäkter, kan dock de bakom- liggande bedömningarna vara mer omfattande.38 Tillgången till konsulter skulle kunna utgöra ett kritiskt mo- ment för inrättande av vattenskyddsområden. Erfarenhetsmässigt följer dock konsulttillgången ofta den efterfrågan som marknaden ger uttryck för. Avgörande är dock de kvalitetskrav som ställs i förfrågningsunderlag och upphandlingar. I detta avsnitt behandlas dagens reglering av ansökningsförfarande, konsekvensutredning, myndighetssamråd, beslut om inrättande, föreskrifter, överklagande och tillsyn. Utredningens överväganden och förslag om tydligare reglering redovisas i avsnitt 7.7. 37Tyréns (2015). C. , underlag till utredningen, . Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Processen för inrättande av vattenskyddsområden skiljer sig från de processer som kännetecknar övrigt områdesskydd, genom att den i praktiken sker genom ett ansökningsförfarande. Det kan vara kommun (genom sin beslutande församling), huvudman eller produ- cent av allmänt dricksvatten (t.ex. va-nämnd, kommunalt bolag eller kommunalförbud), som ansöker om inrättande av vatten- skyddsområde hos . Det förekommer även att vatten- producenter ansöker om inrättande hos kommunen. Vid övriga områdesskydd är det den länsstyrelse eller kommun som ska be- sluta i frågan som på eget initiativ inleder en process för att inrätta ett områdesskydd. Det är då tydligt vem som leder processen. I lagstiftningen syns inte denna skillnad. Bestämmelserna om inrät- tande av vattenskyddsområden och naturreservat i 7 kap. miljö- balken är likalydande. I båda bestämmelserna anges att ett mark- eller vattenområde får av eller kommunen förklaras som naturreservat respektive vattenskyddsområde.39 Ansökningsförfarandet vid inrättande av vattenskyddsområden går tillbaka till 1980-talet. Då infördes en bestämmelse vattenlag om att endast fick meddela föreskrifter som medförde ersättningsrätt på ansökan av kommun eller den i vars intresse vattenskyddsområdet fastställs. Ansökningsförfarandet vid utgör i sig en viktig komponent då det gäller att skapa förutsättningar för ett tydligare regionalt perspektiv i skyddet av dricksvatten. kan genom de ansökningar som inkommer lättare följa utvecklingen och få den överblick som krävs. Utredningen föreslår i avsnitt 6.6.2 att kommunen ska ansöka om inrättande av vattenskyddsområden för allmänna täkter över en viss uttagsnivå. Hur själva ansökningsförfarandet inför inrättandet ska gå till, är varken reglerat i 7 kap. , förordningen om områdes- skydd enligt m.m.40 eller allmänna råd om vattenskyddsområden41. I 31 kap. tas ansöknings- 397 kap. 4 och 21 §§ . Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden förfarandet upp i samband med regleringen av vem som ska betala ersättning. Det framgår dock inte tydligt i lagstiftningen hur processen vid inrättande av vattenskyddsområde efter ansökan ska se ut. Det har utkristalliserats genom den praktiska tillämpningen och vägledning. I tidigare allmänna råd om grundvattentäkter reglerades ansökans innehåll och hante- ring av ansökan.42 Det som regleras då det gäller inrättande av vattenskydds- områden och övriga områdesskydd är –föreläggande till ägare och annan innehavare av särskild rätt till marken att inom yttra sig över förslaget,43 –krav på formellt samråd,44 –att en skälighetsbedömning ska göras,45 –att beslutet ska kungöras,46 –vart beslutet ska skickas,47 –hur man kan överklaga,48 och –att register över beslut ska föras.49 I handboken om vattenskyddsområden anges vad en ansökan bör innehålla och hur ärendet bör handläggas. Där anges att förslag till vattenskyddsområde med föreskrifter utarbetas av sökanden efter samråd med berörda i kommun och länsstyrelse. En ansökan kan innehålla –vem som är sökanden, –motiv för ansökan, 42Naturvårdsverkets allmänna råd (90:15) om grundvattentäkter. Där angavs att en ansökan bör innehålla en teknisk beskrivning med förslag till skyddsområdesgränser, planbestäm- melser, inventering av potentiella föroreningskällor samt fastighetsägarförteckning, förslag till skyddsföreskrifter, förslag till kontrollplan och plan för sanering vid akuta förorenings- situationer. 4324 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. 44Ibid., 25–26 §. 457 kap. 25 § . 4627 § förordningen om områdesskydd enligt m.m. 47Ibid., 28–31 §. 4818 kap. 1 § 1 och 19 kap. 1 § . 4933 och 33 a §§ förordningen om områdesskydd enligt m.m. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden –redovisning av behovet av skyddsområdet, –teknisk respektive hydrologisk beskrivning, –redovisning av potentiella föroreningskällor, –förslag till skyddsföreskrifter, och –redovisning av samråd och information.50 En jämförelse kan göras med regleringen av tillstånd till vattenverk- samhet och miljöfarlig verksamhet. Där framgår tydligt att till- ståndsförfarandet inleds med en samrådsprocess med en viss krets av aktörer och vad samrådet ska innehålla. Det är den sökande som håller i samrådet. Det anges också vad ansökan ska innehålla, bland annat miljökonsekvensbeskrivning och förslag till skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått. Även roll under sam- rådet tydliggörs. Det anges att ska verka för att miljö- konsekvensbeskrivningen får den inriktning och omfattning som behövs för tillståndsprövningen. ska således ta en aktiv roll under samrådet. Det är dock verksamhetsutövaren som svarar för att ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen utgör ett fullgott beslutsunderlag. Den vägledning som lämnar under samrådet utgör inget hinder mot att eller annan myndighet senare framställer krav på kompletteringar.51 Jämförelse med tillståndsprocessen för vattenverksamhet En möjlighet till samordning och effektivisering är att bättre ta vara på det faktum att en vattentäkt utgör en vattenverksamhet, som oftast kräver tillstånd. Nedan beskrivs därför hur tillstånds- processen för vattenverksamhet går till. Utredningens bedöm- ningar i denna del framgår av förslagsavsnittet 7.7.1. 50 (2010). om vattenskyddsområde, 2010:5, s. 73–79. Se även s. 45–51 där arbetsgång och undersökningar för avgränsning av vattenskyddsområdet och indelning i skyddszoner behandlas för yt- och grundvatten. 51 6 kap. 5 § och prop. 2004/05:129, s. 91–92. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Krav på tillstånd och anmälan för vattentäkt Som huvudregel krävs tillstånd för vattenverksamhet.52 En vatten- täkt, som avser bortledande av yt- eller grundvatten eller konst- gjord grundvattenbildning för vattenförsörjning, utgör vattenverk- samhet.53 Det finns dock vissa undantag från tillståndsplikten. Tillstånd krävs inte för vattentäkt för en- eller tvåfamiljsfastighets eller för jordbruksfastighets husbehovsförbrukning.54 Tillstånd behövs inte heller om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intres- sen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhål- landena.55 Den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd även om det inte krävs för verksamheten, s.k. frivilligt tillstånd.56