sou · H4B363 · 2016-09-28 00:00:00 — En robust personalförsörjning av det militära försvaret SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för försvarsdepartementet I den försvarsuppgörelse som slöts mellan , , , och ingick att en utredning skulle tillsättas för att föreslå hur en långsiktigt hållbar rekrytering till och personalförsörjning av totalförsvaret kan säkerställas. Uppgörelsen följdes upp i den försvarspolitiska inriktningspropositionen Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) där regeringen framför att en utredning bör tillsättas för att se hur en långsiktigt hållbar personalförsörjning kan uppnås. Regeringen beslutade (dir. 2015:98) att tillsätta en utredning för att föreslå en långsiktigt hållbar personalförsörjning av det militära försvaret som även i fortsättningen huvudsakligen baseras på frivillighet, men där en ökad användning av totalförsvarsplikten kompletterar frivilligheten när krigsorganisationens behov inte kan tryggas enbart genom frivillig rekrytering. Mot bakgrund av detta beslut förordnade chefen för försvarsdepartementet, statsrådet , till särskild utredare. Som sakkunniga åt utredningen förordnades ämnesråd Per , försvarsdepartementet, kansliråd , och ämnesråd , försvarsdepartementet, samtliga . Som experter i utredningen förordnades försvarsjurist , Försvarsmakten, mellan till och med . förordnades försvarsjurist , Försvarsmakten. förordnades överste , Försvarsmakten, brigadgeneral , Försvarsmakten, chefsjurist , Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, generaldirektör , Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, verksamhetsutvecklare , . Vidare förordnades kansliråd , , som expert i utredningen . Som utredningens huvudsekreterare anställdes , som utredningssekreterare anställdes och . Utredningen, som har antagit namnet personalförsörjningsutredning, överlämnar härmed betänkandet En robust personalförsörjning av det militära försvaret (SOU 2016:63). Uppdraget är med detta slutfört. 1.1Förslag till förordning om ändring i förordning (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga ................ 1.2Förslag till förordning om ändring i studiestödsförordning (2000:655) ......................................... 1.3Förslag till förordning om ändring i förordning (2015:613) om militär grundutbildning................................. Utredningens uppdrag och arbete................................ Vägen genom personalförsörjningsreformerna ............... Politiken och personalförsörjningen ..................................... Utgångspunkter för personalförsörjningen .................... Övergripande krav på personalförsörjningen........................ 4.2 Försvarsmaktens personal...................................................... Hemvärnsmän och avtalspersonal.......................... 4.2.6Personal som är direktrekryterad för att tjänstgöra i en internationell militär insats ............ Bemanningen av krigsförbanden ........................................... Krav på tillgänglighet och beredskap ..................... De stående förbanden ............................................. Personalbehov och personaltillgång ...................................... Rekryteringen 2011–2015 ...................................................... Försvarsmaktens avvägda produktionskapacitet .................. Förslag till en förändrad personalförsörjning ....................... Förslag till tidsplan för införandet ........................................ Personalförsörjning med stöd i lagen (1994:1809) 6.2.2Kallelse till mönstring utifrån 6.3 Möjligheten att anmäla intresse ............................................. 6.3.1Försvarsmaktens CRM-databas och hur den kan nyttjas i ett moderniserat system .................... Annan utredning och mönstring ............................ Möjligheten att själv initiera annan utredning ....... Underlag för information ....................................... Insamling av uppgifter............................................. Efter annan utredning ............................................. Underårigs samtycke till att ingå i CRM - Jämförelser med och .......................... Plikt och frivillighet i ............................................. Plikt och frivillighet i .................................................. Totalförsvarspliktiga i internationell tjänstgöring ......... Tjänstgöring för försvarsberedskap ...................... Deltagande i internationella övningar och utbildning ........ Personalförsörjningen av hemvärnet .......................... Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och 11.5.1 Flytta outnyttjat ekonomiskt utrymme från 2017 till 2018 – 2020 ............................................... 11.5.2 Personalförsörjningen bör vara stabiliserad senast under nästa försvarsinriktningsperiod 2021 – 2025, detta kräver ökade anslag .................. Ökad volym – anpassad utbildningsproduktion................. Incitament från reformens införande till ................... gällande förmåner och incitament för rekryter och gruppbefäl, soldater och sjömän.......................................... Behov av incitament som riktas till gruppbefäl, soldater och sjömän för att uppnå en stabil personalförsörjning .... Skäl till att avsluta sin anställning ........................................ Ett studieekonomiskt incitament med kvarhållande 12.5.1 .............Studiestödets utformning och dess syfte Utformningen ..........................................av ett incitament Folkförankring .....................och samhällsinformation Opinion ................................................och folkförankring Flera myndigheter .......................– sammanhållet budskap Plikt för ..........................kvinnor och norska erfarenheter Tidsplan ..................................utifrån utredningens förslag Kostnads ...............................- och konsekvensanalys Konsekvenser av förslaget att aktivera mönstring och grundutbildning ............................................med värnplikt Konsekvenser för civila arbetsgivare Utredningens förslag på området förmåner till 14.4Utredningens förslag till förändrade utbildningsvolymer jämfört med Försvarsmaktens Konsekvenser för Försvarsmakten....................... 14.5 Kostnads- och konsekvensanalys av utredningens förslag att införa ett incitament kopplat till 14.5.2 Antalet individer som påverkas ............................ 14.5.3Beräkningen av antalet sparade – Det högre bidraget från CSN ....... – Försvarsmakten återbetalar en viss del av individens studieskuld ......................... Ett fortsatt arbete för att främja frivilligheten.............. Nationella och regionala åtgärder........................................ Dagens utbildningar på gymnasial nivå och dess påverkan vid urval för mönstring ........................................ 15.2.1 Betyg och behörighet till militär 15.2.2Genomströmningen i gymnasieskolan och 15.2.3 Minskade årskullar och högre kunskapskrav....... Komvux på gymnasial nivå................................................... Möjligheten till komvux ....................................... Samarbete med komvux........................................ 15.3.3 Studier vid komvux i kombination med en Synliggörandet av kompetens............................... Regionala kompetensplattformar – en arena för Försvarsmaktsråd och regionala samverkansforum ........... Ingenjörer och tekniker ....................................................... En jämställd försvarsmakt......................................... Utredningens generella perspektiv ...................................... Möjligheten att nå fler kvinnor............................................ 16.4.1 Samma krav – adekvata tester............................... 17Överväganden vid framtagandet av förordningsändringar hänförliga till Förordning (2015:613) om militär grundutbildning .......... Förordning (1995:239) om förmåner till 17.3 Fortsatt översyn av behovet av författningsförändringar .. 236 17.3.1Förordning (1995:808) om medinflytande för Personalförsörjningen av det militära försvaret syftar ytterst till att förse krigsförbanden med för verksamheten utbildad personal och tillräckligt antal tjänstgörande under villkor som möjliggör att krigsförbanden kan användas på det sätt som försvars- och säkerhetspolitik kräver. Den enskilt viktigaste målsättningen i försvarsinriktningsperioden –2020 är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och den samlade operativa förmågan i totalförsvaret. Personellt och materiellt uppfyllda krigsförband som är samövade är avgörande för att detta ska kunna uppnås. Utredningen granskar och redovisar i betänkandet aktuellt läge i Försvarsmaktens personalförsörjning och föreslår åtgärder för att skapa en robust och långsiktigt hållbar försörjning med militär personal. Utredningen har – efter det att övergick till rekrytering på frivillig grund – så långt det är möjligt bytt ut antaganden om hur det var tänkt att bli mot erfarenhetsvärden om hur det egentligen blev. En ny politisk inriktning med ökat fokus på nationellt försvar med åtaganden i närområdet i ett försämrat omvärldsläge, har ändrat förutsättningarna jämfört med när personalförsörjningsreformen inleddes. Utredningen föreslår en personalförsörjningsmodell som ger den robusthet och flexibilitet som krävs för att möta olika ambitionsnivåer och krav. Inför det försvarspolitiska inriktningsbeslutet –2015 bedömde Försvarsmakten behovet av frivilliga till cirka 4 000 rekryter för att alla personalkategorier skulle kunna personalförsörjas. har antalet frivilliga som påbörjat grundutbildning i medeltal uppgått till cirka 2 500 rekryter . Det motsvarar av det behov Försvarsmakten angav för att klara den frivilliga personalförsörjningen. –2015 var det i medeltal 29 268 individer som ansökte till grundläggande militär utbildning och av dem återstod 1 502 som tog anställning eller tecknade hemvärnsavtal. Utredningen bedömer dock att antalet som tar anställning eller tecknar hemvärnsavtal är högre än vad som framgår av årsredovisningarna, då individen kan återkomma till Försvarsmakten vid senare tillfälle (efter årsbokslutet). Vid ingången av 2016 saknades cirka 800 kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän och cirka 6 600 tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän relativt behovet i krigsorganisationen. Med nuvarande personalförsörjningsmodell rekryterar Försvarsmakten sin arbetskraft på en fri och konkurrensutsatt arbetsmarknad. Cirka 20 000 till 25 000 ungdomar per årskull möter någon av Försvarsmaktens kravprofiler och uttrycker intresse för Försvarsmakten. är ungdomsarbetslösheten i stort sett obefintlig i rekryteringsmålgruppen. Den sammantagna bilden är att flera yttre faktorer samverkar till att konkurrensen om arbetskraften ökar och påverkar Försvarsmaktens rekryteringskraft negativt. Utredningen bedömer att tillgången på yrkesofficerare kommer underskrida behovet . Stora pensionsavgångar för officerare är dessutom att vänta inom den närmaste tioårsperioden. Utredningen bedömer att rekryteringen behöver öka med om nuvarande mål ska kunna uppnås. Med så låga utbildningsvolymer som dagens genomsnittliga 2 500 går personalreserven från låga nivåer i innevarande inriktningsperiod till att i princip helt upphöra i nästa inriktningsperiod. Rekryteringen till hemvärnet sker till huvuddelen fortfarande ur det arv av tidigare utbildade värnpliktiga som är krigsplacerade i personalreserven eller som återfinns i det så kallade värnpliktsmagasinet (tidigare utbildade värnpliktiga). Antalet krigsplacerade i personalreserven faller i snabb takt och tidigare värnpliktiga i värnpliktsmagasinet likaså, om det inte fylls på. I samband med att pliktsystemet lades vilande bedömde regeringen att skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt vid behov åter snabbt ska kunna börja tillämpas om det säkerhetspolitiska läget har förändrats eller mot bakgrund av att totalförsvarets behov av personal kan tryggas enbart genom frivillig rekrytering. försvarsutskott har anfört att man utgår ifrån att regeringen och Försvarsmakten noggrant planerar för att snabbt kunna återuppta grund- och repetitionsutbildningen av värnpliktiga och civilpliktiga om så skulle behövas. Kombinerad plikt och frivillighet Utredningens bedömning är att såväl det försämrade omvärldsläget som svårigheterna att helt på frivillig väg bemanna krigsförbanden motiverar att regeringen fattar beslut om att skyldigheten att genomgå mönstring och fullgöra värnplikt åter ska tillämpas eftersom det behövs för försvarsberedskap. Regeringen bör besluta att totalförsvarspliktiga ska vara skyldiga att genomgå mönstring respektive fullgöra grundutbildning med värnplikt. Beslutet ska gälla vad avser skyldigheten att genomgå mönstring och vad gäller skyldigheten att fullgöra grundutbildning med värnplikt . Individer som är födda och kommer därmed att vara de första som berörs av aktiverad mönstring och grundutbildning med plikt. Skyldigheten träffar – i enlighet med lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt – både kvinnor och män, på lika villkor. Personalförsörjningen av det militära försvaret ska bygga på frivillighet så långt Försvarsmaktens rekryteringskraft medger. All rekrytering – även den frivilliga – ska ske med stöd i totalförsvarsplikten. Innebörden av detta blir att den som vill söka anställning som gruppbefäl, soldat eller , söka officers- eller specialistofficersutbildning eller teckna ett hemvärnsavtal och saknar annan motsvarande militär utbildning först ska genomföra grundutbildning med värnplikt. Det personalbehov som inte kan tillgodoses genom frivilligt insteg till plikten, det vill säga att individen själv anmäler intresse för att mönstra, ska tillgodoses genom kallelse till mönstring där motivation är en viktig faktor för vem som ska anses vara bäst lämpad. Det antal individer som kallas till mönstring avgörs av hur många som året innan anmälde sig frivilligt till mönstring och därefter gick vidare in i pliktsystemet. Inriktningen bör vara att antalet uttagna till plikt genom kallelse och antalet som gjort en intresseanmälan och gått vidare in i pliktsystemet tillsammans ska uppfylla Försvarsmaktens årliga personalbehov. Utredningen föreslår att nu gällande ersättningar till rekryter under militär grundutbildning även ska gälla vid aktiverad värnplikt. I och med den föreslagna modellen tillskapas möjligheten att ytterligare tillväxa om omvärldsläget ytterligare försämras i närområde. Utredningen ska lämna förslag som ryms inom gällande ekonomisk ram för nuvarande inriktningsperiod 2016–2020. Bedömt underskridande 2017 genererar ett oförbrukat ekonomiskt utrymme som bör reserveras som anslagsparande öronmärkt för personalförsörjningen. Detta används för att öka utbildningsvolymen . Den årliga utbildningsvolymen under innevarande inriktningsperiod bör vara: 2018: 4 000 2019: 4 000 2020: 5 000 Detta motsvarar en ökning relativt nu gällande planering enligt följande: 2018: – 2019: – 2020: 1 000 Den årliga utbildningsvolymen under nästkommande inriktningsperiod (2021–2025) bör för ett robust system vara 6 2021 för att sedan stabiliseras på 8 000 åren 2022–2025. Detta kräver ökade anslag. Personalreservens storlek ska dimensioneras utifrån sitt syfte. Personalreserven ska vara dimensionerande för den årliga utbildningsvolymen och bör omfatta minst 23 000 krigsplacerade. Bedömningen om behovet av en personalreserv av tillräcklig storlek handlar dels om krigets krav och redundans vid förluster, dels om att skapa handlingsfrihet och att förbereda sig för det osannolika. består cirka 7 000 av krigsförbandens gruppbefäl, soldater och sjömän fortfarande av värnpliktiga som utbildades av värnplikt. Likaså är rekryteringen till hemvärnet till baserad på tidigare värnpliktsutbildad personal. Dessa erfarenheter måste enligt utredningens mening tas tillvara. Cirka 600 officerare av olika kategorier ska också krigsplaceras i personalreserven, dessa ska repetitionsutbildas på samma sätt som krigsförbanden och dess mobiliseringsreserver. Antalet tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän i krigsorganisationen nedgår med drygt hälften av dagens planerade behov. Utredningen anser att det vore olämpligt att enbart aktivera mönstring och värnplikt som åtgärd för en robust personalförsörjning. Det löser inte samtliga utmaningar i personalförsörjningssystemet, då man naturligtvis inte kan anställa Försvarsmaktens personal med plikt. De resurser som Försvarsmakten genom egna beslut kan aktivera, det vill säga krigsförband med anställd personal, är avgörande och säkerställer en hög operativ förmåga i krigsförbanden. Utredningen bedömer därför att det är angeläget att andelen som söker frivilligt insteg i plikten för att därefter söka anställning hålls på en så hög nivå som möjligt. Detta kräver att Försvarsmakten utöver de rekryteringsfrämjande åtgärder som myndigheten vidtagit stärker incitamenten för att frivilligt söka sig till och stanna kvar i Försvarsmakten. Utredningen föreslår ett studieekonomiskt incitament med syftet att dels verka rekryteringsfrämjande, dels kvarhålla yrkeskategorin kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän i längre sammanlagd anställningstid än den prognostiserade. Detta system bör lämpligen utformas så att individen får lättnader av studieekonomisk karaktär beroende på antalet år individen tjänstgör hos Försvarsmakten i syfte att uppnå längre anställningstider. Vidare anser utredningen att det är viktigt att Försvarsmakten kan erbjuda sina anställda konkurrenskraftiga löner jämfört med andra yrken som kräver liknande utbildningsbakgrund. makten bör därför se över lönesättningen för gruppbefäl, soldater och sjömän. Försvaret av börjar utanför Det är en vanligt förekommande uppfattning att tjänstgöring utomlands per definition är oförenligt med icke anställda totalförsvarspliktiga. Det är emellertid utredningens bedömning att krigsförband bemannade med icke anställda totalförsvarspliktiga efter mobilisering och om nödvändiga politiska beslut först fattats, kan sättas in i operationer inom ramen för solidaritetsförklaringen under förutsättning att det handlar om försvaret av . Rekryteringsbasen för officersförsörjningen behöver breddas. Ett system med aspirantskolor bör inrättas för att möjliggöra direktantagning till den grundläggande officersutbildningen vid . Försvarsmakten bör vidare fortsätta att underlätta för gruppbefäl, soldater och sjömän som varit anställda att genom anpassad specialistofficersutbildning vidareutbilda sig till specialistofficer. Detsamma bör gälla för den som vill bli reservofficer. Specialistofficerare och gruppbefäl, soldater och sjömän som vill och är lämpliga för studier till officer, bör kunna erbjudas en anpassad officersutbildning. Särskilda rekryteringsinsatser bör göras för att bredda rekryteringsbasen för reservofficerare. Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna Tidigt gripbara hemvärnsförband är en förutsättning för att övriga krigsförband ska kunna verka vid ett väpnat angrepp, bland annat för att skydda mobilisering. Att hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna kan personalförsörjas och lösa sina uppgifter är av central betydelse. Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna ska även i fortsättningen i huvudsak personalförsörjas genom rekrytering av totalförsvarspliktiga som tidigare genomfört militär grundutbildning. Hemvärnets personalförsörjningsbehov bör vara en av flera dimensioneringsgrunder för personalreservens storlek. Personalförsörjningen, inte minst av hemvärnsförbanden i de militärdemografiska underskottsområdena, ska även kunna ske genom direktrekrytering av totalförsvarspliktiga som grundutbildats mot den nya typ av krigsförband – lokalförsvarsförband – utredningen föreslår ska införas i Försvarsmaktens organisation. En ny typ av krigsförband – lokalförsvarsförband – föreslås införas i Försvarsmaktens organisation under nästkommande inriktningsperiod 2021–2025. Dessa förband bemannas med totalförsvarspliktig personal. Inriktningen bör inledningsvis vara att efter erforderliga politiska beslut grundutbilda cirka 1 000 totalförsvarspliktiga mot krigsbefattningar i lokalförsvarsförband. Efter godkänd grundutbildning kan de som utbildas rekryteras till hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna. De som inte rekryteras till hemvärnet ska krigsplaceras i lokalförsvarsförband. Lokalförsvarsförbanden förstärker hemvärnsförbanden vid höjd beredskap, och kan under en mindre del av grundutbildningen användas till exempel för förstärkt bevakning av militära förband när så bedömts vara lämpligt. Utbildningen av lokalförsvarsförband skulle även kunna skapa en rekryteringsbas för beredskapspolisen, om regeringen beslutar att återinföra denna. Utredningen konstaterar att folkförankring är ett subjektivt begrepp som inte sällan används i den försvarspolitiska debatten för att beskriva något som anses bra, snarare än ett definierat och mätbart tillstånd. Det torde inte finnas någon omedelbar automatik mellan plikt och förankring, eller mellan antalet värnpliktsutbildade och hur stödet för verksamheten utvecklas i samhället. Andra länder, med yrkesförsvar i stället för värnplikt, uppvisar till exempel hög grad av folkförankring, så som begreppet allmänt används. En fullt ut tillämpad värnplikt för kvinnor och män, som upplevs irrelevant och illa genomförd, skulle till exempel i stället kunna inverka kontraproduktivt på folkförankringen. Utredningens bedömning är att en plikt som omfattar kvinnor och män – där alla kan komma ifråga men egen motivation har stor betydelse – tillsammans med bred politisk uppslutning, har bäst möjlighet att vinna förståelse och förankring i samhället. Utredningens bedömning är att en ökad användning av totalförsvarsplikten kräver både omfattande och genomtänkt samhällsinformation inför och under införandet av det nya personalförsörjningssystemet. De individer som är först att möta reformen är födda . Kommunikationen till dem och deras omgivning bör ta avstamp i det faktum att de är först i en reform som mycket snabbt omsätts till praktik. Det skyndsamma införandet kommer ofrånkomligen innebära att allt inte kommer att vara på plats från början och det är av därmed av stor vikt att informera dessa initialt närmast berörda män och kvinnor om att de är delaktiga i en för försvarsberedskap nödvändig process, en process som de är med om att starta upp. Särskilda informationsinsatser bör också genomföras för gruppen kvinnor och deras närmaste mot bakgrund av att skyldigheten att genomgå mönstring och fullgöra värnplikt träffar även kvinnor när plikten i dessa delar börjar tillämpas, i enlighet med lagen om totalförsvarsplikt. Vidare bör förberedelser vidtas för att, i händelse av än mer försämrat omvärldsläge med behov av att ytterligare utöka antalet som mönstrar och blir värnpliktiga, snabbt kunna informera berörda. En sådan informationsinsats bör förberedas under normala förhållanden för att kunna aktiveras när behov uppstår. Det är av stor vikt att den högsta politiska nivån aktivt medverkar till att förklara och därigenom manifestera sitt ansvar för åtgärden att aktivera ytterligare delar av totalförsvarsplikten. Kvinnor är underrepresenterade i det militära försvaret. Skyldigheten att genomgå mönstring och fullgöra värnplikt är alltsedan år 2010 könsneutral. Försvarsmakten kommer vid tillämpning av värnplikten komma i kontakt med fler kvinnor.