sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — står en bil i snitt parkerad av dess livslängd.37 Dessa omständigheter kan ha betydande påverkan på hur vi transporterar människor och gods i relativt nära framtid. Exakt hur utvecklingen kommer se ut beror på ett antal olika faktorer och man kan därför se ett antal olika scenarier framför sig. Några analyser pekar på två huvudsakliga utvecklingar. En ut- veckling kan vara att samhället inte styr och där självkörande for- don konkurrerar ut kollektivtrafik och där biltrafiken, men inte nödvändigtvis antalet fordon, fortsätter att öka. En annan kan vara att samhället går in mer och styr där självkörande fordon är en del i en tjänst som även omfattar kollektivtrafik, cykel och andra håll- bara transportlösningar. Det finns därför inget givet svar på hur en utveckling med självkörande bilar påverkar utsläppen av växthus- gaser. Det är därför en fråga som behöver följas så att utvecklingen kan styras åt önskvärt håll. Frågan har även en stor betydelse för planering av infrastruktur och transportsystem. 7.2.2Befintliga förslag till styrmedelsförändringar Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle kan sägas handla om styrmedel som påverkar bebyggelse och transportsystem så att förutsättningar ges till kortare och färre resor med bibehållen eller 37 , SUN & (2015). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner förbättrad tillgänglighet för människor och gods. De kan också handla om val av alternativ till resor med bil och transporter med lastbil och om styrmedel som får användare av transportsystemet att förändra resandet och transporter för ett givet system. Det är inte någon tydlig vattendelare mellan dessa styrmedel utan det behövs en kombination av dessa typer av styrmedel för att få stor effekt.38 Utveckling av transportinfrastrukturen med syfte att minska utsläppen från transportsektorn redovisade ett inriktningsunderlag för transportinfrastrukturplanering för perioden –202939. I rapporten konstateras att stora konventionella investeringar i infra- strukturen inte löser problemen med stora utsläpp av växthusgaser från transportsektorn. De menar att åtgärder i de tidiga stegen i fyrstegsprincipen40 bör vara grunden för att möta de framtida ut- maningarna, vilket innebär att man i stället bör fokusera på drift, underhåll och trimningsåtgärder som stödjer en hållbar transport- försörjning. Med trimningsåtgärder avses åtgärder i steg 1–3, till exempel trafikinformation, hastighetsanpassningar eller åtgärder för att underlätta för cykel och gång. bedömning är också att den typen av åtgärder ger störst bidrag till ett mer hållbart transportsystem. har därefter i rapporten och åtgärder för att minska transportsystemets utsläpp av växthusgaser, beskrivit trans- portsystemets brister och behov av åtgärder och styrmedel utifrån målbilden i verkets klimatscenario.41 Utgångspunkten för analysen i rapporten är att vision om nettonollutsläpp av växthusgaser nås och att prioriteringen om fossiloberoende fordonsflotta, tolkat som 80 procents lägre användning av fossil energi 2030, inträffar. Därefter analyseras brister i transportsystemet och behov av åtgärder och styrmedel genom backcasting. Metoden förutsätter att stora överflyttningar mellan trafikslagen kommer att ske. Även i denna rapport lyfter att tillgängliga medel 38Trafikverket (2016a). 39Trafikverket (2015f). 40Se faktaruta i avsnitt [7.5.1]. 41Trafikverket (2016a). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner för infrastrukturåtgärder i första hand bör användas till vidmakt- hållande av infrastruktur och till trimningsåtgärder. Områden som därefter lyfts fram som prioriterade är att öka tillgängligheten i städerna med gång, cykel och kollektivtrafik samt till effektiv stads- logistik för gods. De lyfter även fram att det finns stora behov av utveckling av järnvägen och till att förbättra möjligheter till gods- transporter med sjöfart. Antaganden om hur trafikarbetet utvecklar sig med nuvarande politik påverkar bedömningen av behovet av åtgärder Vilka antaganden som görs av hur trafikarbetet utvecklar sig med nuvarande politik har stor betydelse för bedömningen av hur om- fattande åtgärder som krävs. Det finns stora osäkerheter i bedöm- ningar av transportarbetets framtida utveckling och användningen av olika scenarier är ett sätt att hantera dessa osäkerheter. Olika myndigheter har här gjort olika bedömningar. antar i sitt basscenario42 en betydligt större ökning av trafikarbetet mot 2030 och 2050 än vad och gör i deras senaste långsiktsscenario.43 klimatscenario44 visar i stället den nivå för trafikarbete som enligt verket stödjer möjligheten att nå klimatmålet inom transportsektorn45. Se vidare bilaga 7 för en beskrivning av olika scenarier samt de scenarier som ligger till grund för beredningens förslag till etappmål. En utveckling av bebyggelsen och infrastrukturen enligt Trafik- verkets klimatscenario innebär enligt en förändrad inriktning av politiken så som den är utformad . Det gör att investeringsbehovet ökar . uppskattar i sin rapport om styrmedel och åtgärder för att minska transportsystemets utsläpp av växthusgaser46 att ytterligare 160– behövs för utveckling av transportinfrastruk- turen om utsläppsnivåerna i verkets klimatscenario ska kunna nås. 42Ibid, s. 19–20. 43Energimyndigheten (2014) och och (2014). Bered- ningen har även fått ta del av beräkningsunderlag till dessa rapporter, eftersom alla beräk- ningar inte redovisats i rapporterna. 44Trafikverket(2015e). 45Definierat som en minskning av utsläppen till 2030 jämfört med nivå. 46Trafikverket (2016a). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Av dessa medel fördelas till satsningar för ökad tillgänglighet i städer och 120–till satsningar på järnväg samt till kollektivtrafik, gång och cykel på statligt vägnät. har i klimatscenariot utgått från den trafikökning som verkets basprognos ger (se figur i bi- laga 7), vilket får till resultat att de ser mycket stora behov av åt- gärder för underhåll och investeringar i infrastruktur samt för andra åtgärder som effektiviserar transportarbetet. konstate- rar att de brister och behov av satsningar i infrastruktur som de identifierar i rapporten till stor del beror på antagna prognoser om framtida resande och transporter. De konstaterar att om behovet av transporter och tillgänglighet inte blir lika stort som basprognosen indikerar innebär det att behovet av åtgärder blir mindre. De menar att eftersom basprognosen bygger på dagens rese- och transport- mönster vore det önskvärt att använda andra underlag för bedöm- ning av efterfrågad tillgänglighet vid användning av backcasting- metodik men att detta inte finns utvecklat . Satsningar på järnväg och övrig statlig infrastruktur för att minska kapacitetsbrister Det finns enligt Trafikverket47 ett stort behov av förstärkning av den statliga transportinfrastrukturen. Det finns stora brister och behov inom järnvägen enligt den kapacitetsanalys som genomfört av de effekter som kan förväntas uppkomma i trans- portinfrastrukturen vid en politik som inriktas på att kraftigt minska utsläppen från transportsystemet. Investeringar i järnvägs- infrastruktur är kostsamma och lyfter fram att fyr- stegsprincipen därför är en viktig utgångspunkt. Det innebär dels ökat underhåll och att den befintliga järnvägen utnyttjas effektivare genom att vidta steg 1- och 2-åtgärder, såsom ökad lastfaktor och beläggning samt där det är möjligt införa längre, högre, tyngre och bredare tåg. menar däremot att detta inte kommer att räcka utan större investeringar behövs, givet de antagande som görs av trafikarbetet i basscenariot. De lyfter bland annat fram behov av ökad spårkapacitet, utveckling av terminaler och bangårdar, utveck- Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner ling av godssystemet och förbättrade förbindelser till hamnar och förlängda plattformar för persontåg. Även för sjöfarten handlar det enligt om att i första hand utnyttja den befintliga infrastrukturen bättre genom steg 1- och 2-åtgärder som att se över affärsmodeller som gör sjöfarten till ett attraktivt trafikslag för godstransporter. menar också att det kan behövas ökat anslag till länstransportplanerna för att möta klimatscenariots efterfrågan på tillgänglighet. Även för länsplanerna bör ändringar göras så att stat- liga medel kan gå till steg 1- och 2-åtgärder även om annan aktör är ansvarig. Statlig medfinansiering genom stadsmiljöavtal för att främja hållbara stadsmiljöer med god tillgänglighet för gång, cykel och kollektivtrafik Åtgärder för att ytterligare öka tillgängligheten i städer med gång, cykel och kollektivtrafik är de satsningar som enligt Trafikverket48 bör ges högst prioritet inom transportinfrastrukturen, efter åtgär- der för att underhålla befintlig infrastruktur. Detta gäller fram- för allt i städerna. De menar att satsningarna ofta handlar om en kombination av statliga, regionala och kommunala åtgärder, vilket kräver god samordning och ansvarsfördelning. För att stödja en sådan utveckling föreslår att nuvarande satsning för att främja hållbara stadsmiljöer genom så kallade stadsmiljöavtal49, utvärderas och utvecklas mot en betydligt större satsning som läggs in som en del i den nationella infra- strukturplanen –2027. Stadsmiljöavtalen bör enligt Trafik- verket utgå från ett tydligt beslutat politiskt mål, ett stadsmiljömål, om minskad biltrafik och att efterfrågan på tillgänglighet ska lösas med kollektivtrafik, gång och cykel. Se vidare i kapitel 15. En möjlig satsning på stadsmiljöavtal skulle enligt verket kunna vara att 30 miljarder avsätts från nationell plan till statlig medfinansiering genom stadsmiljöavtal mellan och kommuner/lands- ting med krav på motprestationer. Medel bör även kunna gå till åtgärder för samordnade varutransporter samt gång och cykel. Med- len föreslås även fortsättningsvis koncentreras till kommuner med 49SFS 2015:579 Förordning om stöd för att främja hållbara stadsmiljöer. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner de 30 största tätorterna. lyfter fram de norska bymiljö- avtalen som en möjlig förebild där ett avtal förhandlas fram mellan två jämbördiga parter, kommunen och . Åtgärder som den statliga medfinansieringen inom stadsmiljö- avtalen skulle kunna omfatta, enligt förslag, är anlägg- ningar för kollektivtrafik och för samordnade varutransporter samt för gång och cykelvägar. Detta skulle innebära en utvidgning jäm- fört med nuvarande stadsmiljöavtal som endast omfattar kollektiv- trafik. bedömer att motprestationerna bör, som i nuvarande system, föreslås av kommunen men att planer för funk- tionsblandad, central bebyggelse med god tillgång till kollektivtrafik är viktigast tillsammans med cykel och gångvägar samt kompletter- ande kollektivtrafik. Även utformning av hastighet samt parkerings- policy nämns som viktiga. Även och lyfter fram stadsmiljö- avtalen och föreslår att formerna för nuvarande stadsmiljöavtal bör utvecklas så att åtgärder för kollektivtrafik ses i ett större samman- hang i utvecklingen av hållbara städer50. Statlig medfinansiering till kollektivtrafik, gång och cykel i övriga delar av landet Stadsmiljöavtalen bör enligt i första hand rikta sig till kommuner med de 30 största tätorterna. För att möta behoven av förbättrad tillgänglighet för kollektivtrafik, gång och cykel i andra delar av landet föreslår att medel avsätts för sådana åtgärder i den nationella planen. Ökad möjlighet till finansiering av steg 1 och 2 åtgärder inom ramen för infrastrukturplaneringen FFF-utredningen51 föreslog att bör ges möjlighet att utnyttja medel för att finansiera steg 1 och 2 åtgärder. Det handlar om åtgärder för att påverka efterfrågan på resor och transporter samt effektivare användning av befintligt transportsystem. 50Naturvårdsverket (2015c), s. 389. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner inte finansiella medel för steg 1 och 2 åtgärder. Om sådana åtgärder ska genomföras måste därför berörda kommuner gå in och finansiera det. Detta är åtgärder som minskar behovet av kostsamma investeringar och är därför ett effektivt sätt att använda statens medel. Utredningen menade att incitamen- ten för att genomföra steg 1 och 2 åtgärder sannolikt skulle öka om helt eller delvis kunde finansiera dessa. Detta är ett förslag som därefter har lyfts och som många aktörer har ställt sig bakom52. Detta var även ett förslag som lyftes fram av deltagarna vid de rundabordsamtal om mobilitet som genomförts inom ramen för Miljömålsberedningens arbete. De menade att det saknas incita- ment att göra aktiviteter eftersom kommunerna själva får betala för steg 1- och 2-åtgärder. roll är att vara infrastruktur- hållare och de har budget för att bekosta steg 3- och 4-åtgärder, vilket leder till att kommuner saknar incitament för att genomföra steg 1- och 2-åtgärder. Deltagarna i rundabordssamtalen lyfter där- emot fram nya stadsmiljöavtalen som en bra möjlighet för kom- muner att få finansiellt stöd.53 Infrastrukturplaneringen bör tydligare inriktas mot att beslutade mål ska nås FFF-utredningen54 föreslog att ges i uppdrag att ta fram en ny prognos som är förenlig med klimatmål och övriga transport- politiska mål som underlag för kommande inriktningsplanering och åtgärdsplanering. Flera aktörer har därefter lyft det som ett priori- terat förslag55. lyfter i den fördjupade utvärder- ingen av miljömålen 201556 upp att det krävs en ny inriktning på infrastrukturplaneringen där utgångspunkten är att beslutade mål ska nås, snarare än att som fokusera på prognoser för trafikutveck- lingen. 52Se exempelvis (2014). 53Kramers (2016). 55Boverket (2014). 56Naturvårdsverket (2015b). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Stöd en samhällsplanering som tillgodoser samtliga relevanta miljö- och samhällsmål Länsstyrelserna har under Miljömålsberedningens arbete betonat vikten av en samhällsplanering som tillgodoser behoven av yteffek- tiva transporter som den frigör mark för förtätning av bebyggelse och åtgärder för klimatanpassning. I rapporten funktionella ytor57 beskriver nödvändigheten av helhets- orienterad planering med integrerade insatser, som syftar både till begränsning av klimatpåverkan och till anpassning till klimat- förändring, där det ena inte utesluter det andra. Naturvårdsverket58 konstaterar att många av förutsättningarna för att bebyggelsestruk- turen ska utvecklas i positiv riktning finns på plats som styrmedel för samhällsplanering, men att det finns brister i tillämpningen som fördröjer utvecklingen. Förslag för att förbättra utformningen och tillämpningen av befintliga regelverk redovisas i avsnitt 6.6. Flera aktörer har konstaterat att det saknas en tydlig politik och målsättning för hållbar stadsutveckling och framfört att det behövs ett stadsmiljömål som utgångspunkt för bebyggelse- och infra- strukturplaneringen. Denna fråga behandlas i avsnitt 15.2.1. Inför möjlighet att kräva transportplan vid nyanläggning eller utvidgning av transportintensiv verksamhet FFF-utredningen59 föreslog att det utreds om det kan införas en möjlighet för kommuner att ställa krav på framtagning av transport- plan vid nyanläggning eller utvidgning av transportintensiv verk- samhet, så som man har i några andra länder. Genom en sådan möj- lighet skulle kommunerna få ökade befogenheter att styra trafiken. Förslaget innebär att kommunen får möjlighet att teckna ett avtal med byggherren, eller andra relevanta parter, med maximala tak för trafik eller parkering och de åtgärder som parterna förbinder sig att genomföra för att inte överskrida taket. I de fall verksamheten överstiger maxtaket skulle de ansvariga kunna bli skyldiga att betala 57Boverket (2010). 58Naturvårdsverket (2015c). 59SOU 2013:84, s. 762. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner vite eller alternativt att ta fram en handlingsplan med åtgärder som minskar trafiken. Delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet FFF-utredningen60 menade att med utvecklingen mot allt effektivare fordon och ökad andel elfordon blir drivmedelsskatter i längden inte det bästa styrmedlet för att internalisera vägtrafikens externa kost- nader. De menade i stället att lokala styrmedel som t.ex. parkerings- skatt, trängselskatt och parkeringsavgifter kan internalisera en del av dessa effekter och verka dämpande på trafiken. kommuner och landsting har framfört att det behövs flera och ändrade styrmedel för att gynna hållbara transporter. Exempel på detta är större utrymme för lokala parkeringsregler samt att möjliggöra för kommuner att reservera parkeringsplatser för bilpoolsföretag och elbilar på offentligt platsmark61. Klimatkommunerna62 har i en skrivelse till beredningen framfört att staten bör delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet som t.ex. miljö- zoner för lätta fordon, parkeringsavgifter, trängselskatt och bil- pooler på gatumark. föreslår i den fördjupade utvärderingen att bör ges i uppdrag att i samarbete med och utveckla ett stöd för hur kommunerna ska arbeta med parkerings- frågor för att stödja en hållbar stadsutveckling63. Förslag om att möjliggöra för kommuner att införa miljözoner för lätta fordon och differentiera avgifter på parkeringsplatser ut- ifrån fordons miljöegenskap utvecklas vidare i avsnitt 16.2.1. 60Ibid, s. 627. 61Sveriges kommuner och landstings (2013a). 62Klimatkommunerna (2013). 63Naturvårdsverket (2015c), s. 389. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner FFF-utredningen64 bedömer att godstransporter på väg kan minska till 2030 jämfört med prognosen genom höjd koldioxidskatt, energiskatt samt införandet av ett kilometerskattesystem för den tunga trafiken. Negativa effekter för näringslivet bedöms dock uppstå om inte kompensatoriska åtgärder vidtas. Därför menar ut- redningen att sådana styrmedel bör kombineras med satsningar på ökad järnvägskapacitet, ett mer effektivt utnyttjande av den befint- liga spårkapaciteten samt åtgärder för att öka sjöfartens konkur- renskraft. Utredningen föreslår också att ett förenklat regelverk och marginalkostnadsbaserade farledsavgifter kan öka konkurrens- kraften hos sjöfarten. Förutsättningar för överflyttning av godstransporter från väg till järnväg och sjöfart Åtgärder för att förbättra kapaciteten i järnvägssystemet är enligt Trafikverket66 nödvändiga för att den positiva utvecklingen av person- och godstrafiken ska fortsätta. Överflyttning av godstrans- porter från järnväg till sjöfart kan ge ytterligare kapacitet för att flytta person- och godstransporter från väg till järnväg. Det kan vara lättare än att flytta transporterna direkt från väg till sjöfart, eftersom skillnaderna kan vara mindre mellan väg och järnväg när det gäller varuvärden och krav på snabbhet. I underlaget till en svensk färdplan 2050 framhåller Naturvårds- verket betydelsen av överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart för att minska transportsektorns totala utsläpp. Klimat- styrmedel för sjöfart får därför inte medföra att sjöfarten tappar transportandelar, enligt Naturvårdsverket67. FFF-utredningen68 framhåller att har goda förutsätt- ningar för ökad inlandssjöfart samt kustsjöfart. Även framhåller att sjöfartens andel av inrikestransporterna kan öka fram 65SOU 2013:84, s. 335–381. 66Trafikverkets (2015e). 67Naturvårdsverket (2012e). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Sjöfarten kan avlasta järnvägen för godstransporter men då behövs bättre förbindelser till och från hamnar. behöver även styras till hamnar som har kvarstående kapacitetet, eftersom det i vissa hamnar och farleder är trångt. Hinder för byte av gods- trafikslag är bland annat kostnaderna för omlastning, trängsel och kapacitetsbegränsningar, transporttid, samt lastbilens fördelar ur flexibilitetssynpunkt. Trafikanalys70 konstaterar att växling av gods från väg till sjö hämmas både av den tröghet som finns i att få transportköpare att byta transportupplägg. Kombiterminaler, hamnar och rangerban- gårdar bedöms i detta sammanhang vara viktiga för att åstadkomma en överflyttning till järnväg och sjöfart. Det är också nödvändigt att reducera kostnaderna för omlastning och matartransporter. Regeringen har gett i uppdrag att i nära samarbete med analysera utvecklingspotentialen för inlandssjö- farten samt kustsjöfarten i och identifiera hinder för ut- vecklingen. Dessutom ingår det i uppdraget att vid behov föreslå åtgärder med syfte att främja sjöfartens gods- och persontransporter. Uppdraget ska redovisas till regeringen . Effektivare godstransporter genom samordning Trafikanalys72 konstaterar att samordnade transporter har en stor potential att bidra till en mer effektiv urban logistik. En förutsättning för att samordnade distributioner ska lyckas är enligt Trafikanalys att det finns en fungerande affärsmodell och att varuägarna är villiga att dela på riskerna. De menar att många försök med samordnade gods- transporter som inletts i projektform har varit framgångsrika , men att de ofta har lagts ned när projektfinansieringen upphört. IT-system, försäkringsfrågor och andra juridiska frågor är sådant som också måste fungera. Ändrade distributionsmönster som följd av e-handel till boende, service till affärer, restauranger och kontor, samt ökade byggtransporter i städer m.m. förbättrar förut- 69Trafikverket (2015b). 70Trafikanalys (2016e). 71Regeringsbeslut /01639/MRT. Uppdrag att analysera utvecklingspotentialen för inlands- sjöfart och kustsjöfart. 72Trafikanalys (2016e). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner sättningarna för samordning av leveranser. Även nya ITS-lösningar73 underlättar planering och ruttval och gör det enklare att samordna godstransporter. Dock finns det ont om statistik och kunskap om transporter i städer som medför att det är svårt att följa upp och utvärdera resultaten av olika samordningsåtgärder. Kommuner och Landsting har sammanställt erfaren- heter från en rad kommuner som samordnar varuleveranser till kommunala verksamheter. I och med att en kommun har många olika leverantörer och många mottagande enheter finns det ofta en stor effektiviseringspotential i att samordna varudistributionen. De flesta kommuner som har samordnat varuleveranser har uppnått så- väl minskade kostnader som minskade växthusgasutsläpp som trafiksäkerheten ökat i och med färre leveranser.74 menar att godstransporterna i staden kan effektivi- seras kraftigt. Genom bättre samordning av transporter kan antalet lastbilsrörelser minska med mellan , men andelen transporter som en sådan åtgärd berör är begränsad. Förbättrad ruttplanering och ökad fyllnadsgrad inverkar däremot på huvud- delen av transporterna enligt , men här är effekten mindre.75 Översyn av reseavdragsystemet i syfte att i högre grad gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar Ett omarbetat reseavdragssystem som utformas så att det i högre grad än dagens system gynnar resor med låga utsläpp av växthus- gaser och luftföroreningar skulle kunna bidra till att nå både luft- och klimatmål. FFF-utredningen76 föreslog att det skulle tillsätts en utredning med uppdrag att analysera effekterna av nuvarande system djupare och föreslå antingen ett avståndsbaserat system eller avveckling av reseavdraget helt. 73Med ITS (intelligenta transportsystem) menas tillämpningar som i någon form använder informations- eller kommunikationssystem för att skapa en dynamisk funktion i ett trafik- eller transportsystem i syfte att påverka trafikanten att ändra sitt beteende för att uppnå en förbättring i trafiksystemet. 74Sveriges Kommuner och Landsting (2013b). 75Trafikverkets (2015e). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Effektivare transportarbete genom att ta tillvara digitaliseringens möjligheter Resfria möten – offentlig verksamhet som förebild driver projektet möten i myndig- heter – REMM.