sou · H4B382 · 2016-11-29 00:00:00 — Undantaget för personer i ledande ställning m.m. innebär att näringsidkaren har ett utvidgat ansvar för en särskilt utpekad person- krets. Med begreppet ”personer i ledande ställning” avses framför allt personer som kan sägas ha ett särskilt ansvar för att verksamheten bedrivs på ett lagenligt sätt därför att de ingår i näringsidkarens led- ning eller har ett självständigt ansvar att rapportera direkt till led- ningen. Uttrycket ”person som annars har haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll” tar sikte på personer som har ansvar för att kontrol- lera och utöva tillsyn över att regler, rutiner och säkerhetsföreskrift- er upprätthålls och följs i verksamheten. Genom att uppställa krav 1985/86:23 s. 33 ff., 66 ff., och 112 f. 1985/86:23 s. 68. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … på att ansvaret ska vara av särskilt slag markeras att de som ansvarar för löpande arbetsuppgifter i verksamheten, t.ex. personer med löpan- de ansvar för en viss maskins underhåll och drift, inte omfattas av uttrycket. Däremot har, typiskt sett, en förman eller arbetsledare ett sådant särskilt ansvar som avses med bestämmelsen.23 Företagsbot ska inte åläggas om brottsligheten riktas mot näringsidkaren Som en sista begränsning gäller att företagsbot inte ska åläggas om brottsligheten har varit riktad mot näringsidkaren.24 Bestämmelsen tar sikte på fall där näringsidkaren kan vara målsägande. Den om- fattar däremot inte situationer där näringsidkaren drabbas av brottet enbart på ett mer indirekt sätt, t.ex. genom att en anställd begår ett brott mot någon av näringsidkarens affärskontakter.25 9.4Praktiska exempel med anledning av begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet Nedan redogörs för olika situationer där tillämpligheten av bestäm- melserna om företagsbot beror på om brottet har begåtts i utövning- en av näringsverksamhet. Som framgår har frågan om brottet har begåtts i utövningen av näringsverksamhet inte enbart betydelse för möjligheten att ålägga näringsidkaren företagsbot. Den får även betydelse för frågan om gärningsmannen kan förväntas att bli åtalad eller inte. Dödsolycka vid uppförandet av omklädningsrum () bedriver ideell verksamhet som bl.a. inne- fattar ungdomsishockey. För att förbättra träningsmöjligheterna ska nya omklädningsrum uppföras i anslutning till utomhusisbanan. 2005/06:59 s. 25 f. och 60 f. 24Se 36 kap. 7 § andra stycket . 1985/86:23 s. 66. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Omklädningsrummen och isbanan används uteslutande för ideella syften. IHK anlitar () för att utföra huvud- delen av byggnationen. I syfte att hålla kostnaderna nere låter IHK även ungdomarnas föräldrar utföra vissa arbetsuppgifter. Exempel 1 – brott i utövningen av näringsverksamhet Vid uppförandet av omklädningsrummen omkommer en av BAB:s anställda. Det konstateras att dödsolyckan har orsakats av att BAB:s arbetsledare av oaktsamhet har åsidosatt vad som i enlighet med arbetsmiljölagen har ålegat honom till förebyggande av olycksfall. Eftersom brottet har begåtts i utövningen av BAB:s näringsverk- samhet, kan komma att åläggas företagsbot. Mot bakgrund av att påföljden inte kan antas stanna vid böter, torde dessutom arbets- ledaren komma att åtalas för arbetsmiljöbrott genom vållande till annans död. Exempel 2 – brott i utövningen av annan verksamhet Vid uppförandet av omklädningsrummen omkommer en av de för- äldrar som hjälper till med byggnationen. Det konstateras att döds- olyckan har orsakats av att IHK:s ordförande uppsåtligen har låtit bli att installera nödvändiga säkerhetsanordningar. Eftersom brottet inte har begåtts i utövningen av näringsverksamhet, kan IHK inte åläggas företagsbot. I stället torde ordföranden komma att åtalas för vållande till annans död.26 Dumpande av avfall i närheten av isbanan IHK börjar bedriva caféverksamhet i mindre omfattning i anslutning till ungdomslagens matcher. Verksamheten är av ekonomisk art och varaktig karaktär och är därför att bedöma som näringsverksamhet. 26 Vi har utgått från att något anställningsförhållande inte har uppstått mellan IHK och för- äldern. Om ett sådant hade uppstått, kan ordföranden i stället dömas för arbetsmiljöbrott genom vållande till annans död. Åtalsprövningsregeln i 36 kap. 10 a § är inte tillämplig, eftersom brottet inte kan föranleda en talan om företagsbot. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Exempel 1 – brott i utövningen av näringsverksamhet Caféverksamheten genererar visst avfall. En förälder som hjälper till i verksamheten slänger avfallet i ett skogsparti i närheten av isbanan. Det konstateras att föräldern därigenom har skräpat ned utomhus på en plats dit allmänheten har tillträde och insyn. Eftersom brottet har begåtts i utövningen av näringsverksamhet, kan IHK komma att åläggas företagsbot. Mot bakgrund av att brottet har skett av oakt- samhet och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter, undgår föräldern sannolikt åtal.27 Exempel 2 – brott i utövningen av annan verksamhet Även den huvudsakliga (ideella) verksamheten genererar visst avfall. En förälder som hjälper till i verksamheten slänger avfallet i ett skogsparti i närheten av isbanan. Det konstateras att föräldern där- igenom har skräpat ned utomhus på en plats dit allmänheten har till- träde och insyn. Eftersom brottet inte har begåtts i utövningen av näringsverksamhet, kan IHK inte åläggas företagsbot. I stället torde föräldern komma att åtalas för nedskräpning.28 Olycka i samband med en idrottslektion på isbanan I syfte att stärka den lokala ungdomsidrotten lånar IHK ut isbanan till två närbelägna skolor. Den ena skolan drivs av kommunen medan den andra drivs av (). Exempel 1 – brott i utövningen av näringsverksamhet I samband med att skolan som drivs av PSAB har en idrottslektion på isbanan skadar sig gymnastikläraren när han använder en skrid- skoslipmaskin. Det konstateras att olyckan har orsakats av att skolans rektor – som har det övergripande arbetsmiljöansvaret – har åsido- satt vad som i enlighet med arbetsmiljölagen har ålegat henne till 27Jfr åtalsprövningsregeln i 36 kap. 10 a § . 28Åtalsprövningsregeln i 36 kap. 10 a § är inte tillämplig, eftersom brottet inte kan föranleda en talan om företagsbot. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … förebyggande av olycksfall. Eftersom brottet har begåtts i utövning- en av näringsverksamhet, kan PSAB komma att åläggas företagsbot. Mot bakgrund av att brottet (arbetsmiljöbrott i form av vållande till kroppsskada) har skett av oaktsamhet och inte kan antas för- anleda annan påföljd än böter, undgår sannolikt rektorn åtal.29 Exempel 2 – brott i utövningen av annan verksamhet I samband med att skolan som kommunen driver har en idrotts- lektion på isbanan skadar sig gymnastikläraren när han använder en skridskoslipmaskin. Det konstateras att olyckan har orsakats av att skolans rektor – som har det övergripande arbetsmiljöansvaret – har åsidosatt vad som i enlighet med arbetsmiljölagen har ålegat henne till förebyggande av olycksfall. I detta fall kan – såsom framgår av Högsta domstolens i avsnitt 9.3 redovisade avgörande30 – kommun- en inte åläggas företagsbot. I stället kan rektorn åtalas för arbets- miljöbrott.31 9.5Internationella och EU-rättsliga krav på nationella bestämmelser om ansvar för juridiska personer Såväl flera EU-rättsliga direktiv och rambeslut som andra internatio- nella rättsakter utfärdade av , och ställer krav på i fråga om bestämmelser om ansvar för juridiska personer. Kraven innebär att ska säkerställa att juridiska personer kan hållas ansvariga för vissa angivna brott. Bland dessa kan nämnas bedrägeri, penningtvätt, vissa sexualbrott mot barn och sådan brottslighet som avses i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, t.ex. terro- ristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. I de EU-rättsliga akterna – som är av s.k. minimikaraktär – ställs krav på att medlemsstaterna ska säkerställa att juridiska personer kan 29Jfr åtalsprövningsregeln i 36 kap. 10 a § . 30Se NJA 2016 s. 429. 31Åtalsprövningsregeln i 36 kap. 10 a § är inte tillämplig, eftersom brottet inte kan föranleda en talan om företagsbot. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … ställas till ansvar för brott som begås till den juridiska personens förmån av en person som har en ledande ställning inom den juridiska personen.32 Juridiska personer ska även kunna ställas till ansvar när brister i övervakning eller kontroll, som ska utföras av en person med ledande ställning i den juridiska personen, har gjort det möjligt för en annan person som är underställd den juridiska personen att begå brott till förmån för den juridiska personen. Med juridiska per- soner avses varje rättssubjekt som har denna ställning enligt tillämp- lig nationell lagstiftning. Med nationell lagstiftning avses den natio- nella lagstiftningen hos den medlemsstat som vidtar åtgärder mot en juridisk person i enlighet med protokollet.33 Ett särskilt undantag finns för stater eller andra offentliga organ vid utövandet av de befogenheter som de har i egenskap av statsmakter och för inter- nationella offentliga organisationer.34 Ansvarsbestämmelserna i konventioner är utfor- made på ett likartat sätt. I artikel 22 i konvention om bekämpande av människohandel35 anges t.ex. att juridiska personer ska kunna ställas till ansvar för brott som begås för den juridiska personens av en person som har en ledande ställning inom den juridiska personen.36 Juridiska personer ska även kunna ställas till ansvar om brist på tillsyn eller kontroll av en person i ledande ställning inom den juridiska personen har gjort det möjligt för en annan person som handlar på den juridiska personens vägnar att begå brott för den juridiska personens . I sammanhanget kan också nya modellbestämmelser för bl.a. juridiska personers 32Se t.ex. artikel 3 i andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemen- skapens finansiella intressen, EGT C 221, , s. 11. I den engelska språkversionen an- vänds formuleringen for their benefit. Den ledande ställningen ska vara grundad på befogen- het att företräda den juridiska personen, befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar eller befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen. 7 § första stycket 2 . 33Se Förklarande rapport om andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, kommentar 1.4. 34Se t.ex. artikel 1 i andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemen- skapens finansiella intressen, EGT C 221, , s. 11. I den engelska språkversionen formuleras undantaget så här: except for States or other public bodies in the exercise of State authority and for public international organizations. 36I de svenska språkversionerna av akter används såväl formuleringen för den juridiska personens som formuleringen till förmån för den juridiska personen, jfr t.ex. artikel 26 i den svenska språkversionen av konvention om skydd för barn mot sexuell exploatering och sexuella övergrepp (CETS 201). Innebörden torde emellertid vara densamma och i de engelska språkversionerna används – liksom i de EU-rättsliga akterna – genomgående formuleringen for their benefit eller motsvarande. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Enligt dessa ska juridiska personer kunna ställas till ansvar för brott som har begåtts till den juridiska personens för- mån.37 Något krav på straffrättsligt ansvar finns dock inte i modell- bestämmelserna; det räcker alltså med bestämmelser om exempelvis sanktionsavgifter. konventioner innehåller inte någon definition av vad som är att anse som en juridisk person eller några uttryckliga undantag från ansvar för vissa slag av juridiska personer. Av kommentarerna till bestämmelserna framgår emellertid att syftet är att säkerställa att kommersiella företag, föreningar och andra lik- nande juridiska personer ska kunna ställas till ansvar för brott som begås till deras förmån.38 Ansvarsbestämmelserna i konventioner är något annorlunda utformade och synes lämna större utrymme för medlemsstaterna att själva bestämma hur ansvaret ska se ut. Av arti- kel 26 i konvention mot korruption framgår t.ex. att varje medlemsstat, i enlighet med grundsatserna i sin rätts- ordning, ska vidta nödvändiga åtgärder för att juridiska personer ska kunna ställas till ansvar för medverkan i vissa gärningar. I artikel 5 i internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism anges i stället att varje medlemsstat, i över- ensstämmelse med sina nationella rättsliga principer, ska vidta de åtgärder som fordras för att en juridisk person ställs till ansvar när en person i dess ledning i denna egenskap har begått vissa brott. Inte heller konventioner innehåller någon definition av vad som är att anse som en juridisk person eller några uttryckliga undantag från ansvar för vissa slag av juridiska personer. Av artikel 2 i om bekämpande av bestick- ning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsför- bindelser framgår att medlemsstaterna, i överensstämmelse med sina rättsprinciper, ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att införa ansvar för juridiska personer för bestickning av utländska offentliga tjänstemän. Bestämmelsen påminner om de bestämmelser som finns i konventioner och synes lämna förhållandevis 37Se artikel 7 i , Model provisions for law conventions, CDPC (2014) 17 Fin. I den engelska språkversionen används liksom tidigare formuleringen for their benefit. 38Se kommentar 36 till artikel 7 i , Model provisions for law conventions, CDPC (2014) 17 Fin och kommentar 26 till artikel 7 i , Addendum to document on model pro- visions for law conventions, CDPC (2014) 24 Fin. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … stort utrymme för medlemsstaterna att själva bestämma hur ansvaret ska se ut. Av de rekommendationer som finns om tillämpningen av bestämmelserna i framgår emellertid att med- lemsstaterna inte bör låta den juridiska personens ansvar vara bero- ende av att den fysiska gärningsmannen åtalas eller döms för brott samt att ansvarssystemet bör utformas på ett sätt som säkerställer att juridiska personer kan ställas till ansvar bl.a. om en person i ledande ställning till följd av bristande kontroll och tillsyn inte lyckas för- hindra att en person i lägre ställning begår brott.39 Rekommendatio- nerna har mycket gemensamt med bestämmelserna i och rättsakter. Liksom och Förenta natio- nernas konventioner saknar en definition av vad som är att anse som en juridisk person och några uttryckliga undantag från ansvar för vissa slag av juridiska personer finns inte. Som framgår ovan gäller konventionen emellertid endast för interna- affärsförbindelser. Konventionens krav på ansvar för juridiska personer torde därmed i praktiken inte omfatta andra än närings- idkare. 9.6Är begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet förenlig med åtaganden inom EU och internationellt? Bedömning: Det är tveksamt om fullt ut uppfyller sina åtaganden inom EU och internationellt, om begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet bibe- hålls. Redan detta ger anledning att utvidga företagsbotens till- lämpningsområde i viss utsträckning. 39 Jfr punkterna B) och C) i till Recommendation of bating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … Skälen för vår bedömning Enligt utredningsdirektiven ska vi ta ställning till om begränsning- en av företagsbotens tillämpningsområde till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet är godtagbar om ska leva upp till sina åtaganden inom EU och internationellt. Som har framgått av avsnitt 9.5 innehåller inte de internationella och EU- rättsliga rättsakter som ställer krav på ansvar för juridiska personer någon begränsning till brott som har begåtts i utövningen av närings- verksamhet. Utgångspunkten synes därför vara att ansvaret inte ska vara beroende av vilken typ av verksamhet som har utövats. I sam- manhanget bör också framhållas att inte alla brott som omfattas av de internationella kraven är av näringsrättslig karaktär. Redan mot den bakgrunden framstår det som tveksamt om det finns utrymme att begränsa företagsbotsregleringen till brott som har begåtts i näringsverksamhet. Även om de internationella bestämmelserna inte uttryckligen med- ger något undantag för brott som har begåtts i utövningen av annan verksamhet än näringsverksamhet har den svenska företagsbots- regleringen gång på gång bedömts uppfylla de internationella kraven på ansvar för juridiska personer.40 års lagändringar uttryckte visserligen Lagrådet tvivel i frågan om företagsbotsregleringen var tillräcklig för att tillgodose ansvarskraven.41 Kritiken har dock inte återkommit i senare lagrådsgranskningar och det ligger därför nära till hands att anta att den endast tog sikte på tidigare begräns- ningar av ansvaret.42 Av 9 kap. 3 a § framgår att den som, i strid med föreskrifter eller villkor, använder ett bidrag eller utnyttjar en förmån som finansieras över eller på annat sätt påverkar bl.a. Europeiska 40Se t.ex. prop. 1998/99:32 s. 59, prop.1999/2000:85 s. 20, prop. 2000/01:40 s. 19, prop. 2002/03:38 s. 73 f., prop. 2003/04:70 s. 22 f., prop. 2003/04:111 s. 32 f., prop. 2005/06:59 s. 16 f. och 32 f., prop. 2006/07:74 s. 33, prop. 2009/10:152 s. 46, prop. 2012/13:111 s. 89 f. och prop. 2016/17:22 s. 297 ff. 2002/03:8 s. 147 och prop. 2003/04:111 s. 100 f. 42Jfr sista stycket i avsnitt 5.1. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … unionens budget för ett annat ändamål än det som bidraget eller för- månen har beviljats för, ska dömas för subventionsmissbruk till böter eller fängelse i högst . Bestämmelsen har införts som ett led i fullgörandet av åtaganden enligt Konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (bedrägerikon- ventionen)43. I det ursprungliga lagförslaget föreslogs att subven- tionsbrott skulle gälla endast för brott i näringsverksamhet. Sedan flera remissinstanser påpekat att en sådan begränsning innebar att bi- drag till forskning och ideella föreningar skulle falla utanför tillämp- ningsområdet, togs begränsningen till näringsverksamhet bort.44 Av artikel 3 i andra tilläggsprotokollet till konventionen45 framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att ansvar för bl.a. bedrägeri i kon- ventionens mening kan åläggas ”juridiska personer”. Konventionens definition av vad som är att anse som bedrägeri var anledningen till att subventionsmissbruk infördes som ett brott i svensk rätt. I sam- band med att tilläggsprotokollet godkändes gjordes bedömningen att protokollets bestämmelser om ansvar för juridiska personer över- ensstämde med de svenska reglerna om företagsbot och att någon lagändring därför inte behövdes.46 Frågan om kravet på att brottet ska ha begåtts i utövningen av näringsverksamhet ägnades särskild uppmärksamhet i propositionen. Regeringen konstaterade i det sam- manhanget att det torde vara teoretiskt möjligt att brott begås till förmån för en juridisk person utan att brottet begås i utövningen av näringsverksamheten. Denna skillnad mellan protokollet och den svenska regleringen bedömdes emellertid vara betydelselös, eftersom det i protokollet uppställda kravet på att brottet ska begås till för- mån för den juridiska personen borde kunna förstås så att brottet måste ha någon sorts samband med den juridiska personens verk- samhet.47 Det förhållande att juridiska personer kan bedriva annan verksamhet än näringsverksamhet synes inte ha uppmärksammats på samma sätt som vid införandet av det personliga straffansvaret för subventionsmissbruk. 43EGT C 316, 27.11.1995, s. 49. 1998/99:32 s. 22 ff. 45EGT C 221, , s. 11. 2000/01:133 s. 19 ff. 2000/01:133 s. 20. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … I sammanhanget kan även utformningen av 20 kap. 17 § utlän- ningslagen (2005:716) vara av intresse.48 Enligt den paragrafen kan viss särskild rättsverkan beslutas mot juridiska personer när brott som avses i 5 § första stycket 1 samma kapitel har begåtts i den verksamhet som drivs av den juridiska personen. Förutsättningarna att besluta om särskild rättsverkan enligt 20 kap. 17 § utlännings- lagen skiljer sig därmed åt från företagsbotsregleringen huvudsak- ligen genom att det ska vara fråga om brott i verksamhet som drivs av en juridisk person i stället för brott i utövningen av närings- verksamhet. Skillnaden medför att särskild rättsverkan enligt 20 kap. 17 § utlänningslagen kan beslutas även vid brott i verksamhet som inte utgör näringsverksamhet.49 Av förarbetena framgår inte varför reglerna ska omfatta annan verksamhet än näringsverksamhet. I fråga om de allmänna kraven på ansvar för juridiska personer konstate- rades det i lagstiftningsärendet på nytt att svensk rätt genom bestäm- melserna om företagsbot uppfyller dessa.50 Även har bedömt den svenska lagstiftningen som tillräcklig.51 Kommissionen har därvid konstaterat att uppfyller kraven på att juridiska personer ska kunna ställas till ansvar för vissa brott. Kommissionen har emellertid inte redovisat någon analys av de svenska ansvarsbestämmelserna eller begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Något om betydelsen av direktiv och rambeslut m.m. Såväl direktiv som rambeslut inom EU är bindande för medlems- staterna avseende det resultat som ska uppnås. De nationella myn- digheterna har emellertid rätt att bestämma form och tillvägagångs- sätt för genomförandet.52 Detta innebär att medlemsstaterna inte är 48Bestämmelsen infördes vid genomförandet av och rådets direktiv /52/EG av om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt (EUT L 168, 30.6.2009, p. 24–32). Ansvarsbestämmelserna i direktivet är utformade enligt den princip som det har redogjorts för i avsnitt 9.5. I den svenska språkversionen är ansvarsbestämmelserna något annorlunda utformade än i den engelska. Detta synes vara ett misstag, jfr prop. 2012/13:125 s. 74. 2012/13:125 s. 64. 2012/13:125 s. 65 och 73 ff. 51Se KOM [2001] 771 slutlig särskilt s. 15 f., KOM [2003] 532 slutlig och KOM [2007] 524 slutlig. 52Jfr artikel 288 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artikel 34.2 i För- draget om Europeiska unionen. Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen … bundna av direktivets eller rambeslutets terminologi och systematik under förutsättning att resultatet uppnås på annat sätt. Ett korrekt genomförande förutsätter alltså inte att medlemsstaten antar bestäm- melser som i detalj överensstämmer med innehållet i rättsakten. Gene- rell lagstiftning är tillräcklig, om den innebär att direktivet eller ram- beslutet kan tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt.53 Formerna och tillvägagångssättet för genomförandet måste vara sådana att rättsakten fungerar effektivt med hänsyn till dess syfte.54 När det gäller rättsakter av minimikaraktär är medlemsstaterna oför- hindrade att införa en längre gående reglering än den som före- skrivs i direktivet eller rambeslutet. Inte heller när det gäller de konventioner som har utfärdats inom , eller finns det något krav på att den svenska regleringen i detalj ska överensstämma med inne- hållet i konventionerna. Allmänt om begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet Det svenska företagsbotssystemet innebär att alla typer av juridiska personer kan ställas till ansvar för de brott som åtaganden inom EU och internationellt kräver. Vid en första anblick synes före- tagsboten i sin nuvarande utformning därför uppfylla de krav som följer med åtagandena.