sou · H4B366 · 2016-10-11 00:00:00 — Av 2 kap. 2 § skolförordningen (2011:185) framgår att Skolinspektionen i ärenden om godkännande ska ge den kommun där utbildningen ska bedrivas tillfälle att yttra sig över ansökan. Vidare anges i bestämmelsen att kommunen till sitt yttrande bör bifoga en konsekvensbeskrivning. Motsvarande bestämmelse avseende utbildning på gymnasienivå finns i 2 kap. 2 § gymnasieförordningen (2010:2039). För utbildning på gymnasienivå gäller att även de närliggande kommuner som kan antas bli berörda av ansökan ska ges tillfälle att yttra sig. Enskilda huvudmän inom skolväsendet har mycket stor frihet att själv välja i vilken organisationsform de vill driva sin verksamhet. För olika organisationsformer gäller olika associationsrättsliga regler, där det i olika utsträckning regleras hur ekonomiskt överskott ska hanteras. Aktiebolag regleras i aktiebolagslagen (2005:551), förkortad ABL. ABL utgår från att ett bolags verksamhet bedrivs i syfte att bereda aktieägarna vinst (prop. 1975:103 s. 476 och prop. 2004/05:85 s. 219). Det är dock enligt 3 kap. 3 § ABL möjligt att i bolagsordningen ta in en bestämmelse om att bolaget helt eller delvis ska ha ett annat syfte. Bakgrunden till bestämmelsen är att vinstsyftet inte behöver vara avgörande för varför ett företag startas och att det därför finns behov av att kunna föreskriva att bolagets verksamhet ska ha ett annat syfte. I en sådan föreskrift ska det preciseras hur bolagets vinst i stället ska användas och hur bolagets tillgångar ska användas vid en likvidation. Att ett annat syfte än vinst har angetts i bolagsordningen hindrar dock inte att aktieägarna själva tillgodo- Kommuners inflytande vid tillståndsprocessen gör sig överskottet av verksamheten. En bestämmelse om ett helt eller delvis annat syfte hindrar inte heller att bolaget används för att ge vinst åt aktieägarna. Aktieägarna kan antingen ändra bolagsordningen eller, om de är ense, bortse från bestämmelsen. 5.4.2Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning Ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning, ett s.k. SVB-bolag, är en särskild form av privat aktiebolag som regleras i 32 kap. 1−4 §§ ABL. I de flesta avseenden gäller samma regler för ett SVB-bolag som för andra privata aktiebolag. Syftet med att införa bestämmelser om SVB-bolag var att tillhandahålla en företagsform som har det privata aktiebolagets utvecklade organisation och flexibilitet, men som är ägnad för verksamhet utan vinstsyfte eller med begränsat vinstsyfte. I ett SVB-bolag är vinstutdelningsbegränsningarna rättsligt reglerade. De följer alltså av ABL och kan inte åsidosättas av aktieägarna. Såvitt utredningen erfar finns det endast en huvudman, i , som driver sin verksamhet i form av SVB-bolag. driver huvudmannen ett antal förskolor men avser att även starta verksamhet i . Ekonomiska föreningar regleras i första hand av lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Där anges i 1 § att en ekonomisk förening har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet i vilken medlemmarna i någon form deltar. En ekonomisk förening ska också ha stadgar, som antagits av medlemmarna (2 kap. 1 §). I stadgarna ska bl.a. anges det närmare ändamålet med den ekonomiska föreningen samt grunderna till fördelning av föreningens vinst. I 10 kap. finns närmare bestämmelser om överskottsutdelning och annan användning av föreningens egendom. Kommuners inflytande vid tillståndsprocessen Enligt 1 kap. 2 § lagen (1994:1220) om stiftelser bildas en stiftelse genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. ska ha ett stiftelseförordnande som ska vara skriftligt och undertecknat av stiftaren eller stiftarna. Föreskrifterna i stiftelseförordnandet skall följas vid förvaltningen av stiftelsens angelägenheter, om inte föreskrifterna strider mot någon bestämmelse i lagen. Av 6 kap. följer att huvudregeln är att en ändring i stiftelseförordnandet måste godkännas av Kammarkollegiet eller tillsynsmyndigheten (). Till skillnad mot de övriga organisationsformer som är vanligt förekommande för skolor med enskild huvudman finns det ingen författningsreglering av ideella föreningar. Dessa styrs i stället främst av olika principer som har utvecklats i praxis. Ofta använder man sig av de ekonomiska föreningarna som förebild när man organiserar en ideell förening. Det finns dock en avgörande skillnad. För att en förening ska vara ideell krävs att den har ett ideellt ändamål. Sådana ändamål kan vara religiösa, välgörande, vetenskapliga eller politiska. Som ideellt får man i regel räkna varje syfte som inte är att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Många idrottsföreningar är ideella föreningar. Även en ideell förening är en juridisk person och kan därmed själv teckna avtal, ha anställda, äga saker och vara part i rättegångar. Enligt praxis blir en ideell förening en juridisk person när medlemmarna har beslutat om att bilda föreningen och antagit stadgar. Dessutom ska föreningen ha valt en styrelse som bör bestå av minst tre styrelseledamöter. Även andra associationsformer än de här beskrivna förekommer bland enskilda huvudmän, t.ex. hushållningssällskap som är huvudman för naturbruksgymnasier och religiösa samfund som t.ex. som är huvudman för förskola och pedagogisk omsorg. Kommuners inflytande vid tillståndsprocessen De olika associationsformer som förekommer hos huvudmän för fristående skolor styrs alltså av helt olika regelverk, eller inget eget regelverk alls som är fallet med t.ex. ideella föreningar. För samtliga utom ideella föreningar och de s.k. SVB-bolagen gäller dock som utgångspunkt att verksamheten drivs i syfte att gynna ekonomiska intressen hos ägare, medlemmar eller de som har motsvarande intressen i en stiftelse. I allmänna ordalag skulle detta kunna betecknas som någon form av vinstsyfte. Det bör i sammanhanget även konstateras att det också möjligt för en enskild fysisk person att vara huvudman för en fristående skola. Vid prövningen av om en enskild ska godkännas som huvudman är kriterierna, som framgått ovan, således dels att den sökande har förutsättningar att följa de föreskrifter som finns för verksamheten, dels att etableringen inte skulle innebära påtagliga negativa följder för kommunens verksamhet. För förskoleklass, grundskola och grundsärskola krävs också att elevunderlaget är tillräckligt. Någon mer generell prövning av den sökandes lämplighet som huvudman är således inte möjlig med dagens regelverk. Skolinspektionen tar visserligen in vissa uppgifter om ekonomiska förhållanden m.m. Dessa används för bedömningen om huvudmannen kan antas ha förutsättningar att följa gällande föreskrifter. överlämnade sitt betänkande ”Krav på privata aktörer i välfärden” (SOU 2015:7) till regeringen. I betänkandet föreslås bl.a. att insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar för en långsiktig verksamhet bör krävas av huvudmän för fristående skolor och förskolor samt av privata utförare av socialtjänst. Om sökanden är en juridisk person ska bedömningen omfatta vd, styrelseledamöter, suppleanter, bolagsmän samt ägare och andra som har ett väsentligt inflytande över verksamheten. Kraven ska gälla även efter det att tillstånd eller godkännande beviljats och följas upp i myndigheternas tillsyn. (Fi 2015:01) har genom tilläggsdirektiv (dir. 2015:108) fått i uppdrag att vidareutveckla Ägarprovnings- Kommuners inflytande vid tillståndsprocessen utredningens förslag om krav på skötsamhet, insikt, erfarenhet och lämplighet. Enligt sina grunddirektiv (dir. 2015:22) ska bl.a. utreda om det är lämpligt, och rättsligt möjligt, att införa krav på att privata utförare av välfärdstjänster i sin bolagsordning eller motsvarande styrande dokument ska införa en syftesparagraf med innebörden att syftet med verksamheten är att bedriva och utveckla verksamheten med god kvalitet och att eventuella överskott som huvudregel ska återinvesteras. Utredningen ska också föreslå hur SVB-bolag, eller andra bolagsformer, kan användas för att säkerställa att offentliga medel kommer verksamheten och brukarna till godo. Utredningen ska i ett delbetänkande redovisa uppdraget i de delar som rör ett nytt regelverk för utförande av välfärdstjänster i syfte att säkerställa att offentliga medel används just till den verksamhet som de är avsedda för. Uppdraget ska slutredovisas . 5.6.1Principiella hinder för ett direkt avgörande inflytande för kommuner vid nyetablering av verksamheter med vinstsyfte Utredningen ser flera principiella svårigheter med att införa ett direkt avgörande inflytande för kommuner när det handlar om nyetableringar med vinstsyfte. Som ovan angetts är vinstsyfte ett begrepp som inte förekommer i relevant regelverk. Det stora flertalet av de enskilda huvudmän som finns på skolområdet drivs också i en associationsform som på det ena eller andra sättet förutsätts tillvarata ägares/medlemmars eller motsvarandes ekonomiska intressen (för statistik om olika associationsformer hos enskilda huvudmän se avsnitt 2.3.3). Vid de kontakter som utredningen har haft med olika huvudmän för fristående skolor har de även tydligt framhållit att en förutsättning för att kunna bedriva verksamheten långsiktigt med god kvalitet är att kunna bygga upp ett överskott. Enligt dessa huvudmän behövs överskott bl.a. för att kunna göra investeringar i syfte att utveckla verksamheten och för att klara av svängningar i konjunkturen och elevantalet. Utredningen delar denna uppfatt- Kommuners inflytande vid tillståndsprocessen Ekonomiska förutsättningar för en långsiktig verksamhet är också ett av de kriterier som enligt förslag ska ingå i lämplighetsprövning av huvudmän för fristående skolor (se SOU 2015:7 s. 223 ff.). Utredningen vill i sammanhanget också peka på att det finns andra sätt att tillgodogöra sig överskott än att dela ut vinst. Ett exempel är här att en person som helt eller delvis äger en fristående skola också arbetar i verksamheten och där tar ut en lön som ligger avsevärt över marknadsnivå. I sådana fall är lönen en kostnad i verksamheten och bidrar till att minska t.ex. ett aktiebolags vinst. Fokuseringen på begreppet vinst kan därför inte anses vara helt ändamålsenlig i sammanhanget. Även om det varit möjligt att definiera begreppet vinstsyfte på ett i sammanhanget ändamålsenligt sätt anser utredningen att det finns ytterligare en principiell aspekt av att koppla ett direkt avgörande inflytande till om verksamheten drivs i vinstsyfte eller inte. Regelverket om godkännande av enskild som huvudman för fristående skolor bygger på att godkännande ska lämnas om huvudmannen har förutsättningar att bedriva verksamheten i enlighet med gällande styrdokument och att påtagligt negativa följder på lång sikt inte uppstår för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna. Den grundläggande principen om alla elevers rätt till likvärdig utbildning innebär att dessa krav ska gälla för alla fristående skolor. Har man förutsättningar att driva en verksamhet med tillräcklig kvalitet och den inte innebär mycket tydliga och långsiktiga negativa följder för elever eller kommunen så ska ett godkännande lämnas. Om vinstsyfte införs som en ny grund för avgörande inflytande så rubbas dessa förutsättningar. Det blir då möjligt för kommuner att säga nej till en huvudman enbart på den grunden att verksamheten drivs med vinstsyfte. Olika ideologiska uppfattningar i olika kommuner kan då bli avgörande för om en fristående skola kan etableras eller inte. Detta kan enligt utredningens uppfattning knappast anses förenligt med grundläggande principer som lika villkor mellan kommunala och fristående skolor samt elevers rätt att välja skola. Som tidigare nämnts ser utredningen också principiella problem med begreppet icke-kommersiell aktör, som enligt direktiven är ett begrepp som ska användas för att avgränsa denna del av uppdraget. Kommuners inflytande vid tillståndsprocessen En omständighet av betydelse i sammanhanget är också att (Fi 2015:01) ser över frågan om hantering av överskott i verksamhet på bl.a. skolans område utifrån ett annat perspektiv, nämligen hur pengarna används. Utredningen anser att frågan om hur överskott används i offentligt finansierad verksamhet med enskild huvudman är angelägen. Mot bakgrund av det ovan anförda anser utredningen emellertid att det här finns principiella hinder för att införa ett direkt avgörande inflytande för kommuner vid nyetableringar av verksamheter med vinstsyfte. Dessa hinder innebär enligt utredningens bedömning att det inte är möjligt att lämna något förslag med den innebörden. 5.6.2Ett ökat inflytande för kommuner Förslag: Kommunens inflytande över nyetableringar av fristående skolor ska stärkas. Det ska i skollagen anges att vid bedömningen av om en etablering skulle innebära påtagliga negativa följder ska det särskilt beaktas intressena av alla elevers rätt till likvärdig utbildning samt att en överetablering av skolor inte uppstår. Kraven på processen vid godkännande ska skärpas genom att det blir obligatoriskt för kommunerna att lämna ett yttrande till Skolinspektionen samt att yttrandet alltid ska innehålla en konsekvensbeskrivning. Skälen för utredningens förslag Ovan har beskrivits principiella svårigheter med att koppla ett avgörande inflytande för kommuner till begreppet vinst. Gällande rätt innebär också enligt utredningens uppfattning att kommuner kan sägas ha ett indirekt avgörande inflytande vid nyetableringar av fristående skolor. Mot denna bakgrund är det utredningens uppfattning, att ett starkare inflytande för kommunerna som ligger i linje med det syfte som framhålls i direktiven, i stället bör försöka uppnås genom flera mindre justeringar av dagens regelverk. Kommuners inflytande vid tillståndsprocessen Kommunernas roll i samband med etableringen av nya fristående skolor har också stärkts genom att reglerna om obligatoriskt samråd införts (2 kap. 5 a § skollagen). I utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2015:37, s. 2) anges som syfte bakom utredningens uppdrag i denna del att motverka en ökande skolsegregation samt överetablering av skolor. Enligt utredningens uppfattning är det i sammanhanget viktigt att uppmärksamma hur prövningen av ansökan om godkännande går till. Förutom att en huvudman ska ha förutsättningar att följa de lagar och föreskrifter som gäller för verksamheten krävs att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas (för gymnasieskolor ska även konsekvenser för närliggande kommuner beaktas). I praktiken kan detta enligt utredningens uppfattning sägas innebära att om kommunen visar, eller det annars i Skolinspektionens utredning framkommer, sådana påtagliga negativa följder så ska inte ett godkännande lämnas. Det innebär att kommuner kan sägas ha, om än indirekt, ett avgörande inflytande över nyetableringar. Som framgår ovan i avsnitt 4.3 avses enligt förarbetena med påtagliga negativa följder bl.a. att kommunen skulle tvingas lägga ned en befintlig skola och detta skulle medföra att avståndet till närmaste skola avsevärt skulle öka för elever i kommunen eller att etableringen av en fristående skola annars skulle leda till större kostnadsökningar från kommunen som kvarstår . Det är också sådana förhållanden som Skolinspektionen allra oftast lagt till grund för sitt beslut när ansökan avslagits på grunden påtagliga negativa följder. Utredningen anser att kommunens inflytande i detta sammanhang kan stärkas genom att det i skollagen anges att Skolinspektionen vid bedömningen av påtagliga negativa följder särskilt ska beakta intressena av alla elevers rätt till en likvärdig utbildning samt att en överetablering av skolor inte sker. Kommuners inflytande vid tillståndsprocessen Obligatoriskt yttrande och konsekvensbeskrivning ska Skolinspektionen bereda lägeskommunen, samt när det gäller gymnasieutbildning även berörda närliggande kommuner, tillfälle att yttra sig över en ansökan om godkännande av enskild som huvudman. Till yttrandet bör en konsekvensbeskrivning bifogas. Statistik om antalet ansökningar och avslag om godkännanden redovisas i avsnitt 2.3.2. Utredningen erfar att även om yttrande inkommer i de flesta ärenden så förekommer det också att inget yttrande avges. Inriktningen på kommunernas yttrande förefaller också variera i stor utsträckning. Det är inte alltid som yttrandet utgår ifrån situationen i det enskilda fallet utan det förekommer att yttrandet är av generell och principiell karaktär, exempelvis att kommunen är positivt inställd till att fristående skolor etableras. Frågan om ett yttrande från lägeskommunen ska vara obligatoriskt har övervägts tidigare (prop. 2009/10:157, s. 22 f.), men inte införts. Utredningen anser det vara en viktig kvalitetsfråga att prövningen av godkännande, inte minst när det gäller bedömningen av påtagliga negativa följder, sker utifrån ett så allsidigt och komplett underlag som möjligt. I detta sammanhang är yttrande med konsekvensbeskrivning från kommunen en viktig del, naturligtvis ska yttrandet också avse förhållandena i det aktuella enskilda fallet. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att regelverket förtydligas så att lägeskommunen, samt avseende gymnasieutbildning även de närliggande kommuner som Skolinspektionen anser berörda, ska yttra sig över ansökan och att det till yttrandet ska bifogas en konsekvensbeskrivning. I konsekvensbeskrivningen bör kommunen särskilt fokusera på det som uppfattas vara påtagliga negativa följder enligt skollagen. Yttrandet bör lämnas av den politiska nämnd som utövar huvudmannaskapet över den del av skolväsendet som ansökan avser. 6Antagning av elever till fristående förskoleklass, grundskola och grundsärskola Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2015:37) ska utredningen utreda hur det kan säkerställas att antagningen av elever till enskilt bedriven förskoleklass, grundskola och grundsärskola sker enligt gällande bestämmelser om lika tillgång till utbildning. En lösning som ska övervägas är att lägeskommunen görs ansvarig för administrationen av köer och antagning av elever även till de fristående skolor som är belägna i kommunen. En grundläggande princip i dagens regelverk är att fristående skolor ska vara öppna för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen. Vid fler sökande än det finns platser får den fristående skolan använda urvalskriterier som godkänts av Skolinspektionen (se t.ex. 10 kap. 35 § skollagen avseende grundskola). För kommunala skolor gäller helt andra regler. Där ska kommunen placera elever på skolor utifrån val och närhet. I särskilda undantagssituationer gäller andra regler. Några särskilda regler om ansökningsförfarandet, t.ex. när och hur eller i vilken form en ansökan ska göras saknas på nationell nivå. Det innebär att det är upp till varje huvudman, såväl som enskild, att här forma sina egna rutiner. För fristående skolor finns en stark och betydelsefull koppling mellan beslutet att ta emot en elev och rätten till bidrag från elevens hemkommun. Rätten till bidrag från Antagning av elever till fristående skolor elevens hemkommun inträder när eleven tagits in vid en fristående skola, men det är inte helt ovanligt att kommunen och den fristående skolan inte är överens om hur mycket pengar den fristående skolan ska ha rätt till. När det handlar om, och med vilket belopp, den fristående skolan har rätt till tilläggsbelopp för särskilt stöd kan det vara en fråga av mycket stor betydelse för den fristående skolan. Det gäller särskilt skolor som är inriktade på elever i behov av särskilt stöd. En fristående skola har mycket begränsade möjligheter att neka en elev plats eller fortsatt utbildning på den grunden att de inte anser sig få tillräckligt bidrag från hemkommunen (för en närmare genomgång av reglerna om bidrag till fristående skolor, se avsnitt 3.3). I bl.a. Statens skolinspektions tillsyn har det framkommit vissa signaler om att det förekommit att fristående skolor kopplat frågan om antagning av en elev till att man fått tilläggsbelopp för den aktuella eleven, ett förfarande som i så fall skulle kunna komma i konflikt med det öppenhetskrav som gäller enligt skollagen. Denna fråga hänger nära samman med fristående skolors, särskilt så kallade resursskolors, rätt till tilläggsbelopp och deras möjlighet att säga nej till en elev. Den frågan behandlas i avsnitt 3.4.8. Utredningen fokuserar i detta kapitel på den del av skolmarknaden som framgår i figur 6.1. Antagning av elever till fristående skolor Figur 6.1 Skolmarknaden – Antagning av elever till fristående skolor skollag bygger på principen att lika villkor så långt som möjligt ska gälla mellan kommunala och fristående skolor. Eftersom utgångspunkten är att det är hemkommunen som har det övergripande ansvaret för elevernas utbildning skiljer sig dock reglerna fortfarande åt i vissa avseenden. Ett sådant område är antagning av elever. För kommunala grundskolor används inte begreppet antagning utan i skollagen talas om placering av elever. För del finns bestämmelser om placering av elev på skolenhet i 10 kap. 30 § skollagen. Där anges inledningsvis i första stycket att en elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan av kommunens skolenheter. Antagning av elever till fristående skolor meningen kan sägas vara ett uttryck för den så kallade närhetsprincipen, som innebär att alla elever ska ha rätt till en skolplacering i närheten av hemmet. Principen är dock mycket allmänt hållen och lämnar ett stort friutrymme för kommunerna att organisera sin skolverksamhet. Motsvarande regler finns för förskoleklass och grundsärskola. Vårdnadshavarnas önskemål ska således vara utgångspunkten för placering på kommunala skolor. I paragrafens andra stycke anges ett par situationer, utöver närhetsprincipen, som ger kommunen möjlighet att frångå vårdnadshavarnas önskemål om placering. Det handlar om situationer när den önskade placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen eller om det är nödvändigt att frångå vårdnadshavarnas önskemål med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero. Motsvarande regler finns för förskoleklass (9 kap. 15 §) samt grundsärskolan (11 kap. 29 §). Utredningen om utbildning för nyanlända har i sitt delbetänkande Plats för nyanlända i fler skolor (SOU 2016:9) bl.a. föreslagit att kommunen även ska kunna göra undantag från vårdnadshavarnas önskemål om det finns särskilda skäl med hänsyn till kommunens mottagande av nyanlända elever eller andra elever som varit bosatta i landet . När det gäller fristående skolor används i skollagen rubriken mottagande. En grundläggande utgångspunkt avseende fristående skolor är att de ska vara öppna för alla. Beträffande grundskola tydliggörs det i 10 kap. 35 § skollagen att huvudregeln är att varje fristående grundskola ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i . Utbildningen får dock begränsas till att avse vissa årskurser, elever i behov av särskilt stöd eller vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för. Med det sistnämnda avses t.ex. skolor inriktade på tvåspråkig eller engelskspråkig undervisning (se prop. 2009/10:165 s. 743). Av 10 kap. 35 § andra stycket framgår att en fristående skola bara kan neka ta emot eller ge fortsatt utbildning till en elev om den fristående skolan först ansökt om tilläggsbelopp från elevens hemkommun och kommunen sedan avslagit ansökan på den grunden att tilläggsbeloppet skulle innebära betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. Antagning av elever till fristående skolor