sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — Om en lösning införs där skatterna från utländska åkare ökar kan vägslitageskatten ge positiva realekonomiska effekter. Den pågående utredningen har i uppdrag att utreda hur uppbörden av vägslitageskatten kan utformas för att säkerställa ett system som är kompatibelt med och som kan användas för såväl svenska som utländska tunga lastbilar. Utan att föregå utredningen tycks detta innebära en teknisk lösning som sannolikt kommer att medföra vissa kostnader. Därför är det troligt att uppbördskostnaden för vägslitageskatten är relativt hög. För att införa en vägslitageavgift behöver en ny lag stiftas. Lagstiftningen behöver vara förenlig med EU:s direktiv på området, vilket sannolikt inte är något större problem då det redan finns direktiv utarbetade. Det är dock oklart hur en eventuell uppbörd skulle gå till i praktiken och det är något som en utredare har fått i uppdrag att undersöka närmare. Utan att föregå utredarens slutsatser är det sannolikt att uppbörden kan vara relativt kostsam till följd av särskilda tekniska lösningar. Likviditeten och den förväntade intäkten beror på hur avgiften utformas och sannolikt även på hur den tekniska lösningen utformas. En vägslitageavgift är ett styrmedel som bl a syftar till att minska lastbilstrafikens miljöutsläpp och till att gynna andra transportformer såsom tåget. Detta innebär att det inte finns ett direkt orsakssamband mellan höghastighetsbanan och lastbilars slitage på vägarna. Det kan även ifrågasättas om en skatt på godstrafik ska finansiera infrastruktur för persontrafik. Därför går det inte heller att rationellt motivera att en vägslitageavgift tas bort när höghastighetsbanan är finansierad, varför flexibiliteten är begränsad. 51 Kommittédirektiv: Avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar, Dir 2015:47 Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Sammantaget finns det sannolikt realekonomiska resurser att hämta med hjälp av en vägslitageavgift. Det är dock rimligt att en vägslitageavgift används för att åtgärda slitage på vägarna snarare än för att finansiera höghastighetsbanan. Offentlig finansiering för höghastighetsjärnväg har i huvudsak skett på nationell nivå. EU-bidrag sker främst genom programmen inom det transeuropeiska höghastighetsjärnvägsnätverket (TEN12 och TEN-T13) och eller via EU:s strukturfonder.Förutsättningarna för EU-bidrag är delad finansiering mellan olika offentliga enheter. motiv till att ge EU-bidrag är att nyttorna för nationell höghastighetsjärnväg ofta sträcker sig utanför landet. Ett skifte från EU-bidrag tillbaka till nationella och lokala finansieringskällor har observerats52. Vilka villkor och regler som gäller för olika typer av medfinansieringsprojekt måste undersökas i varje enskilt fall. EU-bidrag utreds på uppdragsgivarens begäran inte närmare i denna rapport. Att ta emot EU-bidrag kräver inga lagändringar och det finns erfarenheter från tidigare bidrag. Positivt med finansiering genom EU-bidrag är att det inte kräver någon uppbörd och kommer att ge ett tillskott till , rent realekonomiskt. Även om det inte innebär några uppbördskostnader kan en eventuell genomlysning medföra vissa kostnader. På så vis synliggörs dock projektrisker vilket skulle kunna vara positivt. Externa effekter och styrning och kontroll beror helt och hållet på hur bidraget är konstruerat och om det är förknippat med några specifika krav. Ytterligare en positiv aspekt är att det finns ett direkt orsakssamband. Sammantaget är EU-bidrag en möjlig och viktig finansieringsform som kan ge realekonomiskt tillskott till . Precis som vid medfinansiering har det även förekommit att företag har bidragit till infrastrukturinvesteringar. I har t ex medfinansierat den nya över , som är en del av den nya i området, i syfte att projektet ska komma igång tidigare än ursprungligen planerat. har en betydande roll för försörjningen av gods till Volvo.53 Andra exempel på företag som bidrar till infrastruktur inkluderar Kilenkryssets medfinansiering i trafikplats samt Volvos räntefria lån på i 52Banister, D, Givoni, M (2012) Development in the EU27: Securing the potential. 53http:///volvo-tvingas-medfinansiera-marieholmsbrons-komplement/ Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Orsakerna till att företagen väljer att medfinansiera är att de beräknar kunna räkna hem sitt bidrag i förbättrad produktion, effektivare transporter eller minskad sårbarhet. I har företagsbidrag används för finansieringen av Crossrail 1. I det fallet var bidraget relativt begränsat sett till projektets storlek, enbart kom från företagsbidrag. Bland de som bidrog fanns fastighetsutvecklare som finansierade stationer mot att kunna exploatera marken och byggnaderna i anslutning till stationerna. Sammantaget tycks företagsbidrag eller räntefria lån från företag vara användbart när investeringen ger en tydlig och klar nytta till en eller några intressenter och då risken för projekten är relativt låg.54 Nyttorna kan sannolikt huvudsakligen uppstå i två fall: 1.När investeringen bidrar till att ett företag kan säkra försörjning eller korta ledtider. Detta är sannolikt mest aktuellt då godstrafik berörs. 2.När investeringen öppnar upp för kommersiell utveckling eller handel. Detta kan vara aktuellt vid anslutning till höghastighetsbanans stationer, beroende på var stationerna lokaliseras. Medfinansiering från företag är möjligt enligt samma regel och lagar som medfinansiering. Sannolikt ger medfinansiering från företag begränsade styrnings- och effektivitetsvinster. Eventuellt kan företag med stor lokal närvaro påverka utformningen så att nyttorna maximeras. Kostnaden för att genomföra förhandlingar kan vara relativt omfattande och tidskrävande, varför uppbördskostnaden sannolikt är relativt stor i förhållande till de pengar som kan förväntas om inte bidragen enbart bygger på frivillighet från företagens sida. Bedömning – medfinansiering från företag Medfinansiering från företag är fullt lagligt och har genomförts i närtid i . Då bidragen grundar sig på frivillighet från företagens sida är ett tydligt orsakssamband en förutsättning för att medfinansieringen ska kunna bli aktuell. Om det är möjligt att identifiera tillräckligt stora enskilda företag som får en tydlig och tillräcklig nytta kan det vara en kostnadseffektiv finansieringskälla. I annat fall är det sannolikt mycket tidskrävande i förhållande den insats som potentiellt skulle kunna krävas för att förhandla fram tillräckliga bidrag. Likviditeten i finansieringskällan beror på hur medfinansieringsavtalet skulle utformas. Då det är fråga om avtal finns begränsad flexibilitet från statens sida – det beror helt på hur avtalet utformas. Sammantaget är det svårt att bedöma potentialen från medfinansiering från företag då det inte finns en tydlig vinnare som får en klar nytta, istället sprids nyttan i detta fall över flera intressenter varför viljan till medfinansiering sannolikt är begränsad. 54 PwC UK – Crossrail 2 Funding and financing study Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Sammanfattande bedömning av finansieringskällor Baserat på ovanstående utvärdering har vi kommit fram till följande bedömning kring vilka finansieringskällor som bör prioriteras för finansiering av höghastighetsbanan, efter att banavgifterna har använts: I första hand bör inkrementella effekter och skatter och avgifter som har ett tydligt orsakssamband användas för finansiering. Det innebär att lokal tillfällig fastighetsskatt, skatt på kommunikationsbyggnader, exploateringsavgifter och planvinster som bygger på förhöjda fastighetsvärden eller förändrad markanvändning till följd av höghastighetsjärnvägen bör tillämpas i första hand. I den mån ovan nämnda skatter och avgifter inte ger tillräckliga intäkter till projektet bör andra bredare skatter och avgifter såsom vägslitageavgift eller flygskatt beaktas. Dessa bör dock användas i andra hand då dessa saknar direkt orsakssamband och kan medföra externa effekter. Viktigt att nämna är att regeringen och har möjlighet att ta ut dessa skatter och avgifter oavsett höghastighetsbanan, varför det är en politisk prioriteringsfråga om dessa skatter ska tas ut och vad intäkterna i så fall ska användas till. Även om det skulle finnas utrymme för uttag av trängselskatt så är utrymmet inte större än behovet av framtida trängselreducerande åtgärder i storstäderna. Baserat på ovanstående bedömning kommer två scenarier tas fram: 1.Utöver banavgifter används inkrementella skatter och ovan beskrivna fastighetsbaserade skatter, avgifter och vinster till att bekosta höghastighetsbanan. 2.Utöver ovanstående intäkter tillkommer en vägslitageavgift Vägavgifter samt trängselskatt ingår inte i något av nämnda scenarier då vägavgifter inte är möjligt att ta ut på befintlig väg och då trängselskatten bedöms behövas för andra framtida åtgärder. I scenarierna ingår inte heller EU-bidrag eller medfinansiering från företag. Detta då det inte är möjligt att beräkna potentialen. medfinansiering av statlig infrastruktur kan ske i två olika former; bidrag och förskottering. För statens del är medfinansieringsbidraget att betrakta som en finansieringskälla, medan förskotteringen som är ett räntefritt lån, snarare är en finansieringsmetod. För kommunernas del är såväl förskotteringen som bidraget däremot utgifter som måste finansieras med skatter eller upplåning. Av det skälet särredovisas medfinansiering från övriga finansieringskällor och -metoder. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Figur 11 medfinansiering. Bidrag eller förskottering finansieras i slutänden av skattekollektivet, antingen genom direkta skatter, avgifter eller genom överskott i kommunen. Två centrala lagändringar har trätt i kraft för att underlätta medfinansiering. Den första var förändringen i Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter som trädde i kraft . Lagändringen innebär att kommuner och landsting får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för om det är till nytta för invånarna, även om den finansierade åtgärden geografiskt ligger utanför den administrativa gränsen för verksamhetsområdet i fråga. Bestämmelsen innebär en möjlighet, men ingen skyldighet, för kommunen att lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg.55 Den andra lagförändringen trädde i kraft och ger kommunerna möjlighet att redovisa medfinansieringsbelopp till statlig infrastruktur i balansräkningen. Genom lagförändringen avlägsnades de legala hindren mot att sluta avtal om medfinansiering som tidigare ofta skapade problem i den kommunala budgetprocessen.56 Bidrag från kommunerna kan finansieras t ex genom skatteintäkter, brukaravgifter eller överskott från kapital. Medfinansiering i sig ska därmed inte ses som en finansieringskälla utan som en statlig finansieringsmetod. Enligt lag ska kommunens bidrag till statlig infrastruktur redovisas som en kostnad i resultaträkningen eller tas upp i kommunens balansräkning under en särskild post ”Bidrag till statlig infrastruktur”. var gällande norm att medfinansieringen skulle redovisas som en kostnad i bidragsgivarens resultaträkning och att värdet av förpliktelsen skulle redovisas som avsättning i balansräkningen redan det år då förpliktelsen uppstod. Det innebar att hela den ekonomiska konsekvensen av ett medfinansieringsavtal belastade kommunens ekonomi det år då avtalet slöts, även om utbetalningarna kunde komma att ske 56Cars et al., 2011, Infrastruktur med finansiering Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor I den SOU (2009:21) där redovisningen av medfinansieringsbidrag utreddes beskrevs hur de tidigare reglerna gav en bristande matchning mellan kostnaden och den nytta som investeringen medför. Vidare innebar de tidigare reglerna konsekvenser gällande möjligheten för kommunerna att uppfylla kommunallagens balanskrav, det vill säga kravet på att redovisade intäkter ska vara större än redovisade kostnader. Lag (2009:1319) innehåller en undantagsregel som innebär att bidraget istället kan aktiveras som en tillgång i balansräkningen. De kommuner och landsting som skulle medverka till finansieringen av genom är exempel på kommuner som hade önskat att bidragen skulle aktiveras som tillgång hos respektive bidragsgivare för att därefter successivt kostnadsföras i form av avskrivningar . Argumentet var att åstadkomma en bättre matchning mellan utgifterna och den nytta som uppstår när investeringen färdigställts och under dess nyttjandeperiod. Lagen medger att varje bidrag som redovisas i balansräkningen ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst . Kommunen kan välja upplösningen ska ske. Den valda perioden för upplösningen kan inte ändras över tiden. Bidrag ska börja upplösas det år som beslut om bidrag fattas av kommunen eller /regionen. förskottering innebär att kommunen ger räntefria lån till staten för att staten ska genomföra en infrastrukturinvestering. får tidigarelägga byggandet av allmänna vägar och investeringar i järnvägsanläggningar där förskottering från kommuner eller landsting sker under förutsättning att avtalet inte inne håller sådana villkor som innebär indexuppräkning av eller räntor på förskotterat belopp. Lånen måste vara räntefria, eftersom det då inte innebär någon kostnad för myndigheten att låna. Det skulle strida mot 1 § i lag (1988:1387) om statens upplåning att myndigheten tog upp ett lån med ränta, eftersom endast regeringen eller efter regeringens bemyndigande får ta upp lån för statens räkning. Förskottering av objekt vars byggkostnad överstiger ska underställas regeringens prövning. ska följa vissa av regeringen angivna riktlinjer vid hanteringen av förskotteringar: •Ett objekt som förskotteras får maximalt tidigareläggas med i förhållande till plan. •Skälen för behovet av förskottering ska anges i den förskotterade aktörens ansökan till . •För att sluta avtal om förskottering från kommun ska fullmäktigebeslut uppvisas i ärendet. •Konsekvenserna för fullgörandet av den långsiktiga planen ska utredas innan avtal ingås och eventuell påverkan på andra objekt ska klargöras. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor •Avtal om förskottering får inte innehålla uppgifter om tidpunkt för återbetalning av förskottering, annat än att förskottering återbetalas när medel finns tillgängliga i budget. •Ingen ränta utgår på det förskotterade beloppet, som inte heller får uppräknas med index. Förskottering används t ex där man vill tidigarelägga projektets genomförande och tecknar avtal med staten om förskottering. Denna förskottering sker på så sätt att återbetalningen sker i nominellt värde d v s ingen räntebetalning utgår. Det finns heller ingen garanti för när återbetalningen sker utan det är kopplat till när medel finns. Bedömning kommunalt medfinansieringsbidrag och förskottering Kommunalt medfinansieringsbidrag och förskottering är förenligt med nuvarande lagar och regler och används redan för finansiering av statlig infrastruktur. Ur statens perspektiv är ett medfinansieringsbidrag att föredra då det inte kräver någon återbetalning. Från kommunernas sida är det däremot tvärtom. Sammantaget är medfinansiering i form av bidrag och förskottering möjligt att använda för finansiering av höghastighetsbanan. I samband med höghastighetsprojektet kan kommunerna behöva ta upp lån dels för att finansiera lokala tilläggsinvesteringar som t ex resecentrum, bostäder och infrastruktur för anslutande lokaltrafik. Dels för att anskaffa kapital till eventuell förskottering eller medfinansiering till staten. Även om kommunerna skulle kunna använda t ex specialdestinerade skatter och värdeåterföring från markvärdeshöjningar som en finansieringskälla så kommer de sannolikt att behöva ta upp lån för att överbrygga den tidsmässiga förskjutningen mellan den takt när investeringskapitalet behöver finnas tillgängligt för bygge av höghastighetsjärnväg och när uttaget av resurser från brukare och/eller skattebetalare kan göras tillgängligt. omfattas kommuner i definitionen av den offentliga sektorns finansiella sparande. Det innebär att när kommuner lånar upp medel för investeringar så är det ingen principiell realekonomisk skillnad mot om staten lånar samma medel. För att illustrera detta kan man ställa sig frågan vad som i förlängningen händer om en kommun inte kan betala sina räntor eller amorteringar till externa långivare. Det uppstår naturligtvis redovisningsmässiga skillnader, bl a i förhållande till det kommunala balanskravet (som fastställt). Det kommunala balanskravet tillsammans med utgiftstaket är viktiga instrument för att uppnå överskottsmålet. Kommuner med behov av att låna kan låna från t ex Kommuninvest, Nordiska Investeringsbanken samt Europeiska Investeringsbanken. Nedan presenteras kort dessa alternativ. Därtill diskuteras även kommunernas möjligheter att låna i Riksgälden. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Kommuninvest är en frivillig medlemssamverkan som ägs av ett stort antal kommuner, landsting/regioner och är kommunsektorns största kreditgivare. uppgick utlåningen till . Organisationen har inget vinstsyfte och dess uppdrag är att ge förmånliga lån till kommuner och landsting för investeringar i infrastruktur. Kommuninvest ger lån till: xKommuner och landsting/regioner som är medlemmar i ekonomisk förening. xKommunala och landstingsägda bolag, där en medlem i Kommuninvest ekonomisk förening innehar av ägandet och även har ställt ut en borgen för lånet. xKommunala stiftelser och förbund, mot borgen och förutsatt att de är närstående medlem eller medlemmar i ekonomisk förening. I huvudsak är det små kommuner som drar nytta av lån i Kommuninvest. Större kommuner eller landsting som t ex Stockholmsläns landsting har valt att inte vara medlemmar, delvis då p g a sin storlek kan låna upp till förmånliga villkor från andra kreditgivare. Ett annat skäl till att inte låna i Kommuninvest kan vara att en kommun eller landsting vill sprida riskerna för sina lån hos flera kreditgivare. Implementeringen av EU:s III-regler innebär att Kommuninvest liksom övriga banker och finansinstitut inom unionen till följd av finanskrisen måste stärka sitt kapital för en ökad riskbuffert. Det i sin tur innebär troligen att Kommuninvest behöver höja kapitalkostnaden för sin utlåning. Lån i Nordiska Investeringsbanken är delägare i Nordiska investeringsbanken (NIB), vilket innebär att svenska kommuner kan låna från NIB förutsatt att projektet i fråga kvalificerar för utlåning. NIB kan låna ut kapital till specifika projekt i de nordiska och baltiska länderna med koppling till ökad konkurrenskraft eller hållbarhet och miljö. Investeringar i höghastighetsbana eller tilläggsinvesteringar med kopplingar till höghastighetsbana kvalificerar inom ramen för NIB:s mandat. NIB:s årliga utlåning uppgår till ca där ca är upptagningar i . NIB:s samlade utlåning i är relativt låg i förhållande till andel i banken vilket indikerar att det finns utrymme för ytterligare utlåning till . innebär även att banken kan låna ut högst av investeringsutgiften i ett projekt. Banken har erfarenhet av att låna ut till flera infrastrukturprojekt som t ex , samt lån till flertalet kommuner och kommunala bolag. NIB kan låna ut Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor billigare än kommersiella banker då de har lägre vinstkrav. Däremot är deras räntor något högre än i Europeiska investeringsbanken (EIB). Då staten lånar till en betydlig lägre kostnad i Riksgälden bör NIB inte vara ett alternativ för statlig upplåning. Däremot skulle NIB kunna vara en relevant kreditgivare för kommuner som behöver låna antingen till medfinansiering/förskottering av höghastighetsbanan eller till lokala kommunala infrastrukturprojekt kopplade till banan. NIB skulle även kunna medverka som kreditgivare till privata företag inom ett OPS-konsortium. Ett skäl att låna i NIB är möjligheten att sprida risker mellan olika kreditinstitut. Ett annat skäl är möjligheten till långa löptider. Det är inte ovanligt att NIB ger lån med löptider . Lån i Europeiska Investeringsbanken Europeiska Investeringsbanken (EIB) har stor erfarenhet av kreditgivning till infrastrukturprojekt både i och internationellt. I har EIB varit med och finansierat t ex och ett nytt signalsystem i . I huvudsak riktar sig denna typ av utlåning till kommuner och landsting eftersom staten kan låna till en lägre kostnad i Riksgälden. EIB har ett väl upparbetat samarbete med t ex och samt flera mindre kommuner. EIB allokerar ca till investeringsprojekt i . Enligt representanter för EIB skulle höghastighetsjärnvägsprojektet potentiellt öppna upp för en högre allokering. EIB lånar även ut till privata företag, oftast inom ramen för OPS. Exempelvis har EIB varit kreditgivare till höghastighetsjärnvägsprojekt i , Tour , och för signalsystemet för den spanska höghastighetsjärnvägen. Likt NIB kan EIB erbjuda längre löptider än kommersiella banker och har en begränsning på utlåning om maximalt av investeringsutgiften för det enskilda projektet. Relevanta investeringsprojekt behöver ha koppling till hållbar transport eller tillväxt och arbetstillfällen för att kvalificera för kreditgivning i EIB. Ett annat avgörande kriterium är att den underliggande affärsplanen eller affärsstrategin i det aktuella investeringsprojektet är gedigen och hållbar. En låneansökan i EIB innebär därmed en omfattande projektgenomlysning och rapporteringskrav. EIB har en relativt konservativ kreditgivningspolicy då banken vill värna om sin AAA-rating. Innan EIB beviljar lån utvärderar en grupp infrastrukturexperter noga projektets processer och följsamhet. Den omfattande processen är resurskrävande för låntagare man kan också ses som en kvalitetsstämpel på projektet. Höghastighetsbanan faller under TEN-T varför det sannolikt uppfyller EIB:s grundläggande kriterier för investeringar. Finansiering av fastighetsförvärv kvalificerar generellt inte för kreditgivning i EIB. Helst lånar EIB ut till projekt där den totala investeringsutgiften uppgår till ca 2 miljarder eller mer, där EIB:s finansiering kan utgöra . Vid lån till kommuner är det möjligt att slå ihop flera mindre projekt för att komma upp i större investeringsvolymer, exempelvis investering i bostäder och resecentrum i anslutning till höghastighetsjärnvägen. Är det en återkommande låntagare till EIB eller okomplicerat projekt är det även möjligt för EIB att finansiera projekt Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor av mindre volym. Även om fastighetsförvärv inte kvalificerar för långivning enligt befintliga regler kan markförvärv ingå som en del i den totala investeringsutgiften. Vid ett investeringsprojekt på totalt 2 miljarder skulle de komponenter som kvalificerar för EIB- lånet vara 1 miljard () även om 500 miljoner av den totala investeringsutgiften utgörs av fastighetsförvärv. Det innebär att EIB kan bidra av den totala investeringen trots att en mindre andel av den totala investeringen utgörs av fastighetsförvärv. Sammanfattningsvis är lån i EIB främst relevant för kommunala eller landstingskommunala infrastrukturinvesteringar kopplade till höghastighetsjärnvägen eller i samband med ett OPS-upplägg. Att staten lånar av EIB för att finansiera höghastighetsbanan är inte relevant då staten får en lägre kapitalkostnad vid lån i Riksgälden. Lån i Riksgälden för kommuner