sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Gruppen samordnar myndigheternas arbete med den s.k. natio- nella kontrollplanen och den årliga rapporten, som Livsmedels- verket enligt sin instruktion ska fastställa efter samråd med samordnar även arbetet med bered- skapsplaner för foder och livsmedel samt arbetet med anledning av revisionerna från , Food and Veterinary Office.151 Den strategiska gruppen för livsmedelskedjan bedöms ha ett tydligare myndighetsuppdrag än det samordningsnätverk som arbetar med dricksvattenfrågor.152 Forum för fysisk planering och bostadsförsörjning Tankar om andra typer av nätverksarbete kan också lyftas fram, t.ex. då det gäller området fysisk planering, där ännu utmärker sig med utpräglat lokala drivkrafter i kombination med 147Livsmedelsverket (2014), Nationell plan för kontrollen i livsmedelskedjan 2015–2018 Del 3, Samarbete och ständiga förbättringar, s. 5–6, samt (2015), /om-oss/samarbeten/strategiska-gruppen/, . 149Livsmedelsverket (2014). Strategisk grupp för livsmedelskedjan. Dnr 546/2014, fastställd av GD-styrgrupp . 1507 § förordningen (2009:1426) med instruktion för . 151Livsmedelsverket (2014), Nationell plan för kontrollen i livsmedelskedjan 2015–2018 Del 3, Samarbete och ständiga förbättringar, s. 5–6, samt (2015), /om-oss/samarbeten/strategiska-gruppen, . 152 (2015). Underlag till utredningen, . Ansvarsfrågor, samordning och styrning svag regional och central samordning. Bostadsplaneringskom- mittén föreslog i sitt slutbetänkande bland annat att reger- ingen regelbundet skulle höra representanter för den regionala och kommunala nivån samt andra aktörer som regeringen anser är berörda av fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor i landet. Kommittén föreslog att ett forum skulle inrättas med uppdrag att behandla bostadsförsörjningsfrågor och fysisk planering utifrån ett framtidsperspektiv, för att tillföra kunskap och för att sätta frågan i ett internationellt sammanhang. Möjligheten att samordna arbetet med det tidsbegränsade Forum för regional tillväxt och attraktionskraft borde enligt kommittén övervägas.154 En viktig aspekt på samordning och styrning av dricksvattenför- sörjningen är också de ansvarigheter som ligger i utformningen av olika typer av planeringsunderlag på regional och central nivå. Inledningsvis behandlas bristen på nationella planeringsunderlag med anknytning till dricksvattenförsörjningen. Därefter ges exem- pel på nationella planeringssystem för andra typer av centrala samhällsåtaganden. Dessa kännetecknas inte sällan av såväl lång- siktighet som väl etablerade och legitima strukturer för fast- ställande. I vissa fall på central politisk nivå. Avsaknaden av nationella planeringsunderlag för dricksvatten- försörjningen sammanhänger främst med det starka och tradition- ella kommunala ansvaret för va-frågor. Visst nationellt plane- ringsunderlag finns i form av det nationella nätverkets strategi för dricksvattenförsörjning under korta kriser, vattenförvaltningens åtgärdsprogram och riksintressesystemet, vilket framgått av avsnitt 6.5.1. Dricksvattenförsörjningen påverkas även indirekt genom den av och övriga ansvariga myndigheter fastställda 153SOU 2015:59, s. 432–435. Ansvarsfrågor, samordning och styrning nationella kontrollplanen, som utgör ett vägledande dokument för alla kontrollmyndigheter i livsmedelskedjan, se avsnitt 8.3.4. MSB:s och förslag till resultatmål för dricksvatten- försörjningen kan också få en vägledande effekt på nationell nivå, se närmare avsnitt 9.8.2. Nationell planering med helhetssyn på dricksvattenförsörjningen saknas dock i allt väsentligt. Det finns därmed inte heller något nationellt underlag som regeringen kunnat ha som utgångspunkt för en nationellt fastställd inriktning. För- hållandet skiljer sig från vad som gäller för andra viktiga samhälls- områden, t.ex. inom avfalls-, infrastruktur- och havsplanerings- områdena, där nationella planer tas fram och därefter fastställs av regeringen. En utblick mot dessa områden görs i följande avsnitt. 11.7.2Internationellt protokoll om vatten och hälsa I anslutning till FN:s gränsvattenkonvention155 undertecknades 1999 ett protokoll om vatten och hälsa156, som i betydande grad anknyter till dricksvattenförsörjningen. Protokollet trädde i kraft . Dess målsättning är att främja skyddet av hälsa och väl- mående enligt principen för hållbar utveckling genom att förbättra vattenförvaltningen, inklusive skyddet av vattnets ekosystem, samt genom att begränsa, kontrollera och minska sjukdomar som förorsakas av vatten.157 För att nå målen i protokollet ska parterna ta fram och publicera nationella och/eller lokala mål som behöver uppnås för att till- försäkra ett högt skydd mot sjukdomar som förorsakas av vatten samt datum för när målen ska uppnås. Målen ska revideras regel- bundet och allmänheten ska ges möjlighet att delta. Alla ska ges tillgång till dricksvatten, vilket även innebär utformning av mål som bland annat avser –dricksvattnets kvalitet utifrån WHO:s riktlinjer, –minskning av utbrott och incidenser, –ökad tillgänglighet till allmän eller annan dricksvattenförsörj- ning, 155Konventionen om skydd och användning av gränsöverskridande vattendrag och inter- nationella sjöar, . 156Protokoll om vatten och hälsa till konvention om skydd och användning av gränsöverskridande vattendrag och internationella sjöar, . Ansvarsfrågor, samordning och styrning –förbättring av dricksvattenförsörjningens utformning, –tillämpning av ”good practice” för förvaltning av vattenförsörj- ning och skydd av dricksvattentillgångar, –råvattenkvalitet där bad, jord- och vattenbruk förekommer, –effektiviteten i förvaltning, utveckling, skydd och användning av vattenresurser, inklusive metoder för att reglera utsläpp från olika föroreningskällor, och I övrigt ska det finnas mål som rör avloppsvatten, dagvatten, bad- vatten, avloppsslam och förorenade områden.159 För att nå de nationella/lokala målen ska parterna etablera nationell eller lokal samordning mellan behöriga myndigheter och ta fram vattenförvaltningsplaner. Planerna kan inkluderas i redan befintliga planer, förutsatt att det tydligt framgår hur målen ska nås. En rättslig och institutionell ram ska utvecklas för att övervaka och genomdriva standarder för dricksvattnets kvalitet. Vidare ska parterna även i övrigt övervaka, främja och, när det är nödvändigt, genomdriva övriga mål.160 Det anges i protokollet att parterna ska samla och utvärdera data om hur målen uppnåtts161 samt säkerställa att ett nationellt och/eller lokalt system för övervakning och tidig varning etableras. Systemet ska identifiera utbrott, incidenter av sjukdomar som för- orsakas av vatten och risk för sådana, inklusive sådana som härrör från förorening av vatten eller extrema väderhändelser. Nationella och lokala beredskapsplaner ska tas fram, det ska också säkras att relevanta myndigheter har tillräckligt med resurser för att agera i enlighet med planerna.162 har skrivit under protokollet men inte ratificerat det. Detsamma gäller bl.a. , , , och . Länder som har ratificerat protokollet är bland annat , , och Frankrike.163 158Fritt efter Artikel 6. 163UNECE (2015), , . Ansvarsfrågor, samordning och styrning 11.7.3Exempel från andra områden Planeringen av tre havsområden , och samordnas i en nationell havsplanering. Tre länsstyrelser leder det regionala havsplaneringsarbetet, samord- ning sker genom Havs- och vattenmyndigheten.164 I det regionala arbetet samordnas länsstyrelser, kommuner och andra berörda aktörer som har kustanknytning inom respektive havsområde. Havsplaneringens grundläggande uppgifter är att utgöra verktyg för hushållningen med havsområden och att bidra till en samlad havsförvaltning. Havets resurser ska användas hållbart, så att havs- anknutna näringar kan utvecklas och växa som ekosyste- men bevaras och restaureras. I havsplanerna integreras närings- politiska, sociala och miljömässiga mål. Havsplanerna ska ge det stöd som behövs så att havsområden kan användas för de ändamål som de är mest lämpade för med hänsyn till områdenas beskaffen- het och läge samt de behov som finns.165 De regionala havsplanerna ger vägledning till myndigheter och kommuner vid planläggning och prövning av anspråk på använd- ning av området. Havsplanerna ska omfatta ekonomiska zon och de områden som inte ingår i fastigheter i svenskt terri- torialhav från en nautisk mil utanför den s.k. baslinjen. Syftet med havsplanerna ska vara att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Havsplanerna beslutas av regeringen, som också får meddela förbud eller begränsningar avseende verksamheter och åtgärder.166 upprättar utifrån direktiv och förutsättningar från regeringen en nationell plan för transportinfrastruktur. Planen ska vara trafikslagsövergripande. Den nationella planen för transport- infrastruktur ska avse och det är särskilt angivet vad den får omfatta. Arbetet sker i samarbete med länsplaneupprättare och andra berörda aktörer. Regeringen fastställer sedan planen. 164Havsplaneringsförordningen (2015:400). 2013/14:186. 166Ibid., och 4 kap. 10 § . Ansvarsfrågor, samordning och styrning ska ange inriktning på investeringar och förbättringsåtgärder, drift och underhåll, liksom förbättrad miljö i anslutning till statliga väg- och järnvägsnät. Hänsyn ska tas till de transportpolitiska målen och vilka åtgärder som kan ha störst effekt för att nå dessa.167 Den nationella planen och regionala planer för transportinfra- struktur ska ses som en del av den mer övergripande samhälls- planering som sker på regional nivå. En naturlig koppling kan också finnas till utvecklingen av regionala utvecklingsprogram, läns- transportplaner m.m.168 Även inom kollektivtrafikområdet har successivt ett regionalt synsätt på nationell strategisk grund utvecklats. Ett regerings- uppdrag 2006 avsåg utveckling av ett nationellt handlingsprogram för kollektivtrafiken. Ansvaret för kollektivtrafikplaneringen kom varaktigt att fördelas mellan kommunerna och landstingen för att lättare skapa ett regionalt sammanhang på länsnivå och för att bidra till den kostnadsutjämning som ansågs nödvändig. Det svenska regelverket reformerades 2012 som en följd av EU-förordningen om kollektivtrafiken, och hade flera syften. Förutom att skapa förutsättningar för kommersiell trafik och konkurrens, efter- strävades en bättre koppling mellan trafikplanering och andra sam- hällsområden. Behoven av överblick, regional samordning och kostnadsutjämning innebar att landstingen och kommunerna fick behålla ett gemensamt ansvar, där inbördes överenskommelser av- gjorde hur den regionala kollektivtrafikmyndigheten utpekades.169 Nära kopplat till den fysiska planeringen, främst översiktsplanerna, är den allt viktigare planläggningen av energi- och klimatanpass- ningsfrågor. Ansvaret delas på regional nivå mellan kommunerna och . Regelverket betonar kommunens skyldigheter 167Förordningen (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. 168SOU 2015:59, s. 144 ff. 169Ibid., s. 150 ff. Ansvarsfrågor, samordning och styrning att samverka med andra kommuner och intressenter inom energi- området.170 leder och samordnar arbetet på regional nivå, bland annat genom utveckling och genomförande av regionala åtgärdsplaner för det klimat- och energistrategiska arbetet.171 Alla EU:s medlemsländer ska enligt det särskilda avfallsdirektivet172 ha avfallsplaner. I har ansvar för att ta fram den nationella avfallsplanen och programmet för förebyg- gande av avfall. ska se till att det finns en nationell avfallsplan och ett program för att förebygga uppkomsten av avfall som uppfyller kraven i direktivet. ska också fortlöpande göra de uppdateringar av planen och program- met som behövs för att hålla dem aktuella.173 När planen och programmet tas fram eller ändras ska Natur- vårdsverket på lämpligt sätt ge företrädare för länsstyrelserna, kommunerna och näringslivet tillfälle att lämna synpunkter. All- mänheten ska enligt direktivet också kunna medverka, vidare ska samarbete ske med övriga medlemsstater och kommissionen. avfallsplan innehåller mål och åtgärder för fem prioriterade områden. Planen innehåller också exempel på vad som behöver göras för att nå ett mer resurseffektivt samhälle med utgångspunkt från miljömålen och EU:s avfallshierarki. Planens prioriterade områden omfattar även resurshushållningen i livs- medelskedjan.174 För att nå målen i planen krävs samarbete mellan en rad aktörer som kommuner, myndigheter, näringslivet och forskarsamhället. Avfallsplanen lyfter fram vad enskilda aktörer behöver göra för att nå målen. Till planen finns också en miljökonsekvensbeskrivning 170Lagen (1977:439) om energiplanering. 171SOU 2015:59, s. 166 ff samt länsstyrelsernas regleringsbrev 2014. 172Europaparlamentets och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098). 17383 § avfallsförordningen (2011:927). 174Naturvårdsverket (2012). Från avfallshanteringen till resurshushållningen, avfallsplan 2012–2017, rapport 6502. Ansvarsfrågor, samordning och styrning och ett dokument som beskriver konsekvenserna för olika aktörer av de åtgärder som föreslås i planen.175 En omfattande samrådsprocess med berörda aktörer på avfalls- området ligger till grund för planen. Under arbetets gång har in- riktning och utformning av avfallsplanen diskuterats med det s.k. Avfallsrådet.176 Behovet av mer övergripande regional och nationell samordning och styrning har också diskuterats inom området fysisk planering, som i huvudsakligen fullgörs på lokal nivå. föreslog 2015 i sitt slutbetänkande att regeringen regelbundet och minst en gång under varje mandatperiod skulle besluta om en nationell strategi för fysisk planering och bostads- försörjning. En nationell strategi skulle behandla frågor som har ett tydligt nationellt strategiskt värde och som syftade till en hållbar utveckling för hela landet.177 konstaterade att saknar en sammanhållen nationell syn på landets fysiska miljö och struktur och en planering för detta. Vad som ska utgöra nationella mål och intressen beslutas av sektorsvisa myndigheter, oberoende av varan- dra. Som regel uttrycker dessa intressen restriktioner snarare än ambitioner och utvecklingsvilja. Avsaknaden av en utvecklad, ända- målsenlig och sammanhållen statlig syn på fysisk planering innebär, enligt kommittén, svårigheter för myndigheter, kommuner och andra berörda att på ett effektivt sätt hantera de utmaningar som ställs på samhällsplaneringen. Det försvårar också förutsättningarna för att hantera målkonflikter och göra de nödvändiga avvägningar som behövs för en långsiktig hållbar utveckling i alla delar av landet.178 Med en nationell strategi kan regeringen, enligt kommittén, skapa en grund för statens gemensamma syn på landets fysiska 175Naturvårdsverket (2015). /Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete- i-Sverige/Uppdelat-efter-omrade/Avfall/Avfallsplanen/, . 177SOU 2015:59, s. 419. 178Ibid., s. 419–420. Ansvarsfrågor, samordning och styrning miljö, dess struktur och för den fysiska planeringen. En nationell strategi syftar även till att tillmötesgå den efterfrågan som flera kommuner och aktörer på regional nivå har när det gäller krav på tydlighet kring statens avsikter, bland annat avseende olika nationella mål. En nationell strategi bör förutom nationella priori- teringar även ta upp frågor om samverkansformer, arbetsmetoder och principer för genomförande. Den bör vidare, enligt kom- mittén, utgå från de nationella mål, planer och program som inte är lagreglerade med koppling till den fysiska samhällsplaneringen. Det betyder att 3 och 4 kap. inte bör omfattas. Detsamma gäller de allmänna intressen som anges i 2 kap. . Strategin bör ta hänsyn till de begränsningar som lagstiftningen sätter för den fysiska planeringen och annan samhällsplanering. Kommittén bedömde att en nationell strategi kommer att påverka efterföljande planering på två sätt. Dels genom signalvärdet av att regeringen prioriterar och presenterar en viljeinriktning, vilket bör påverka det planeringsunderlag som tillhandahåller. Därtill bör strategin stödja kom- munerna i deras eget arbete. En nationell strategi bör tydliggöra vad som avses med nationella mål, planer och program, som kommuner och ansvariga aktörer på regional nivå ska ta hänsyn till i sin planering för bland annat bostadsförsörjningen, det regionala fysiska programmet, de regionala utvecklings- strategierna, länstransportplanerna och trafikförsörjnings- programmen. Kommittén bedömde vidare att en nationell strategi bör redovisas till som en skrivelse. Det möjliggör en bred politisk förankring av de frågor som regeringen väljer att strategin bör omfatta. En skrivelse till ger även strategin ökad långsiktighet.179 179 Ibid., s. 428–432. Ansvarsfrågor, samordning och styrning Utredningens överväganden: Mellankommunal samverkan kring dricksvattenfrågor bör öka och utvecklas, t.ex. i bolags- form, genom gemensamma nämnder eller kommunalförbund, för att uppnå skalfördelar och ge ekonomiska, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar, stabilitet och hållbarhet. Även samverkan av mindre omfattning kan visa sig värdefull, t.ex. i form av kompetensutbyte och samverkan kring kris- beredskap och reservlösningar. Det kan underlätta en nödvändig förändring mot ett mer regionalt synsätt på skydd och nyttjande av vattentillgångar. Många av landets mindre kommuner möter svårigheter i dessa avseenden. Svårigheterna kan här öka, liksom kravnivån. En utvecklad statlig styrning och samordning ger även en tydligare roll i de regionala dricksvattenfrågorna. Utredningen avstår från att lägga förslag som rör en i grun- den ändrad ansvarsordning inom ramen för det offentliga åtagandet för produktion och distribution av dricksvatten, vilket även direktiven ger uttryck för. Frågan bör dock följas i ljuset av pågående klimat- och samhällsförändringar. –En skyldighet införs för kommunen att tillvara möjligheterna att samverka med andra kommuner, genom reglering i vattentjänstlagen. –Ett nationellt dricksvattenråd inrättas som stöd för ett uttalat strategiarbete och ett förtydligat och breddat samordnings- uppdrag vid kring dricksvattenfrågor. Arbetet omfattar närmast berörda centrala förvaltningsmyn- digheter och länsstyrelser. Rådet knyts till och ansvarar för framtagandet av en samlad dricksvatten- strategi med tidssatt handlingsplan. –uppdras inrätta ett för dricksvattenfrågor, för att ytterligare öka stödet till kommu- ner och övriga aktörer inom dricksvattenområdet. Ansvarsfrågor, samordning och styrning Utredningen bedömer att dagens situation, tillsammans med fram- tida klimat- och samhällsutmaningar, ställer krav på tydligare styr- ning och samordning av dricksvattenfrågorna. Ett flertal centrala myndigheter har ansvarsuppgifter inom dricksvattenområdet, vilket överensstämmer med förhållanden inom andra viktiga sam- hällsområden. Utredningen har i sitt arbete pekat på en rad utveck- lingsbehov, men inte funnit skäl att föreslå förändringar i den inbördes fördelningen av befintliga uppgifter mellan myndigheter. I de fall oklarheter om fördelningen råder, kan det dock finnas skäl att den tydliggörs. Två typer av förstärkt statligt stöd föreslås. Det gäller dels utveckling av en lämplig struktur för central styrning och samordning av statens åtaganden i dricksvattenfrågor, dels utveckling av en framtidsinriktad kunskapsplattform som stöd för det lokala arbetet. En nationell och för berörda myndigheter gemensam strategi för dricksvattenfrågor behöver utvecklas, liksom inrättandet av ett nationellt dricksvattenråd. Behovet av att i ökad utsträckning betona dricksvattenfrågorna ur ett regionalt perspektiv, ställer ökade krav också på länsstyrelserna, vilket främst behandlas i kapitel 6, 7 och 9. Det gäller bland annat vidareutveckling av regionala planeringsunderlag, främst regionala vattenförsörjnings- planer, och ett regionalt synsätt på skyddet av vattenförekomster, klimatanpassning och krisberedskap. Utveckling av ett centralt ger förutsättningar att förvalta och förmedla en kunskapsbas, som kan bygga på centrala riktlinjer, handböcker, forskning, utveckling och nöd- vändigt expertstöd. Den allmänna dricksvattenförsörjningen utgör ett viktigt offentligt åtagande av stor betydelse för enskilda, företag och andra verksamheter. Utredningen har i sitt arbete också haft anledning att på mer övergripande nivå överväga olika former av ansvarighet, huvud- mannaskap och operativ hantering av dricksvattenförsörjningen. Det har i det sammanhanget framstått som naturligt för utred- ningen att även fortsatt betona betydelsen av det offentliga åtagan- det i hela dricksvattenkedjan, även om formerna för kommuners produktion och distribution av dricksvatten kan variera och i ökad utsträckning behöver samordnas. Den allmänna dricksvattenför- sörjningen ska i egenskap av samhällskritisk allmännyttig tjänst och naturligt monopol även fortsättningsvis vila på offentligt ägande Ansvarsfrågor, samordning och styrning och kontroll med va-kollektivens avgiftsfinansiering som grund. Utgångspunkten är också väl förankrad i det synsätt som lagts fast av den tidigare va-lagsutredningen, regelverkets utformning och i den diskussion som förts under senare tid.180 sammanfattar under ett antal del- avsnitt nedan sina överväganden och förslag kring ansvarsfördel- ning, samordning, styrning och inrättandet av ett för dricksvattenfrågor. Utredningen föreslår att det i vattentjänstlagen regleras att kom- munen ska ta tillvara möjligheter att samverka med andra kommu- ner avseende vattenförsörjning. Formerna för samverkan bestäms av kommunerna själva. Syftet är att reglera att samvekan ska ske i de fall det är möjligt. Samverkan kan avse fysiska lösningar, som gemensamt utnyttjande av vatten- och reservtäkter, vattenverk och sammankopplade ledningsnät. Det kan även avse kompetenssam- verkan, skyddsarbete, krisberedskap och nödvattenlösningar. Den betydande variationen i naturgivna, tekniska och kompetens- mässiga förutsättningar mellan landets kommuner och huvudmän, utgör en påtaglig utmaning för dagens och morgondagens dricks- vattenförsörjning. Mellankommunal samverkan behöver öka och utvecklas för att uppnå skalfördelar och ge ekonomiska, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar, stabilitet och hållbarhet. Det anknyter väl till branschens uttalade effektmål – att va-organisationen stärks genom samverkan och utvecklade organisationsformer.181 Det kan enligt utredningens bedömning även underlätta en nödvändig förändring mot ett mer regionalt synsätt på skydd och nyttjande av vattentillgångar. Många av landets mindre kommuner möter svårig- heter i dessa avseenden. Dessa svårigheter kan öka ytterligare, lik- som kravnivån. Samverkan kan ske i olika former. 180SOU 2004:64, lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, och , det offentliga ägandet av naturliga monopol, DN , samt Svenskt Vatten (2015), missar viktiga frågor, /Aktuellt, 2015-10- 181Svenskt Vatten (2015). Verksamhetsstrategi 2015–2019, s. 3. Ansvarsfrågor, samordning och styrning formaliserat ta sig uttryck i bolagsbildning, gemensam nämnd, kommunalförbund eller genom avtal, men samverkan kan även ske i mindre ingripande former, som kompetensutbyte. Det finns fyra kommunalförbund som enbart verkar inom dricksvatten- området, där Norrvatten med 14 ingående kommuner utgör det största. Resterande tre förbund samlar ett fåtal kommuner vardera. Två bolag finns inom dricksvattenområdet, där Sydvatten har en särställning med 14 kommuner som ägare. Bolag och kommunal- förbund som driver både vatten- och avloppsverksamhet finns i större antal, 12 bolag och fyra kommunalförbund. Därtill finns tre samarbeten i form av gemensam nämnd, i ett fall även med gemensam förvaltning.182 Utredningen föreslår att frågan om ökad samverkan betonas genom en förtydligande reglering i ny paragraf i vattentjänstlagen. Kravet ska rikta sig mot kommunen och dess åligganden, varför regleringen sker i vattentjänstlagen.183 En jämförelse kan göras med reglering av samverkan avseende räddningstjänst.