sou · H4B384 · 2016-11-30 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att utse en särskild utredare som gavs i uppdrag att föreslå hur det nya direktivet om paketresor och sammanlänkade researrangemang (EU 2015/2302) skulle genom- föras i svensk rätt. Utredaren gavs vidare i uppdrag att analysera dag- ens system för att ställa resegarantier och överväga vilka ändringar som kunde behövas med anledning av de problem som påtalats och som i övrigt framkom vid analysen (dir. 2015:69). Som särskild utredare förordnades Rikskronofogden, numera generaldirektören för , . Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades kanslirådet , , kanslirådet , och departements- sekreteraren , . Som experter att biträda utredningen förordnades advokatfiskalen , , juristen , Kammarkollegiet, juristen , Konsument- verket samt advokaterna , () och , i (RiS). Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn och ekonomen . Utredningen har antagit namnet (Fi 2015:08). Genom beslut förlängdes utredningstiden avse- ende den del av uppdraget som avsåg en översyn av resegaranti- systemet, till och med (dir. 2016:55). överlämnade utredningen delbetänkandet Ny paketreselag (SOU 2016:56). Utredningen överlämnar nu sitt slut- betänkande, Ny resegarantilag (SOU 2016:84). Utredningens experter och sakkunniga har ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Uppdraget är därmed slutfört. Förslag till resegarantilag........................................................ Förslag till paketreselag .......................................................... Förslag till resegarantiförordning .......................................... 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet Utredningens uppdrag och arbete ............................... Avgränsningar i förhållande till delbetänkandet ................... Den fortsatta utvecklingen av resemarknaden ...................... Konsumenternas upplevelse av resemarknaden .................... Det nuvarande resegarantisystemet.............................. Beslut om garantier ................................................................ Ersättning ur garantin ............................................................ Hemtagning av resenärer ....................................................... Kostnader för resegarantisystemet........................................ Jämförelse mellan kostnader och ersättning ur garantin...... Konsumenternas kunskaper om resegarantisystemet .......... 4.9Utredningens analys av problemen med dagens Insolvensskydd i andra länder ................................... 5.2En närmare beskrivning av insolvensskyddet i några länder inom EES ................................................................... Iakttagelser rörande EES-ländernas insolvensskydd.......... Utformningen av insolvensskyddet ............................. Utredningen föreslår en mer öppen lösning....................... Alternativ och utgångspunkter för insolvensskyddet ........ Alternativ för insolvensskyddet ........................... Utgångspunkter för insolvensskyddet................. 6.3Alternativ 1: Det nuvarande systemet med individuella Det nuvarande systemet ....................................... 6.4 Alternativ 2: Försäkringslösning ......................................... 6.4.1Försäkringslösning som ett möjligt system för Alternativ 3: En mer öppen lösning..................................... En mer öppen lösning ........................................... Utredningens överväganden rörande en mer Regleringen av insolvensskyddet ............................... 7.2Utgångspunkter för utformningen av den nya 7.3 Reglerna om skyldighet att ordna resegaranti..................... 7.4Bedömningen av om skyldigheten att ordna godkänd resegaranti har fullgjorts....................................................... Prövning av ianspråktagande av resegarantin ...................... Tillsyn och sanktioner .......................................................... 7.8Ny resegarantiförordning samt ändringar i och upphävande av andra förordningar ...................................... Ändringar i utredningens förslag till paketreselag .............. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...................... Resenärer ska skyddas vid obestånd .................................... Förslagen ska uppnå effektivt konsumentskydd ................ Researrangörer och resenärer berörs ................................... Alternativa system för insolvensskyddet ............................ Konsekvenser för resenärerna.............................................. Konsekvenser för företagen................................................. Tidpunkt för ikraftträdande................................................. Behov av särskilda informationsinsatser ............................. Konsekvenser för de offentliga finanserna ......................... Konsekvenser för sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet ............................................. Förslaget till resegarantilag .................................................. Förslaget till paketreselag .................................................... Bilaga 3 och rådets direktiv (EU) 2015/2302 om paketresor och sammanlänkade researrangemang, om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och och rådets direktiv /83/EU samt om upphävande av rådets direktiv /314/EEG ........................................ Ett nytt EU-direktiv om paketresor och sammanlänkade researrange- mang har antagits. Det nya direktivet, som är ett fullharmonise- ringsdirektiv, innehåller krav på att medlemsstaterna ska anpassa sina lagar, regler och administrativa bestämmelser i fråga om avtal mellan resenärer och näringsidkare med avseende på paketresor och sammanlänkade researrangemang, så att de överensstämmer med bestämmelserna i direktivet. Direktivet har ansetts vara motiverat främst av de skillnader i lagstiftning inom de olika medlemsstaterna som det tidigare minimidirektivet om paketresor gett upphov till, i förening med de förändrade sätt att köpa resor på som noterats. Resenärerna köper i allt högre utsträckning resor via internet och kombinerar dem själva. Det har lett till osäkerhet om vilka regler som gäller för resorna och vilket skydd resenärerna har om resorna ställs in som en konsekvens av att den som ansvarar för dem är på obestånd. Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om skyldighet att tillhandahålla säkerhet för återbetalning och hemtransport när avtalet inte kan fullgöras på grund av insolvens. I har det nuvarande resegarantisystemet kritiserats bl.a. för att vara ekonomiskt betungande för framför allt de mindre rese- företagen. har i ett tillkännagivande uttalat att reger- ingen bör utreda en alternativ modell för ställande av resegaranti. Utredningens uppdrag har bestått av två delar, dels att analysera direktivet och föreslå hur det ska genomföras i svensk rätt, dels att analysera dagens system för att ställa resegaranti och ge förslag på hur detta kan förbättras. Den första delen av uppdraget har redovisats i utredningens del- betänkande, Ny paketreselag, SOU 2016:56. I delbetänkandet finns också de förslag på ändringar i den nuvarande resegarantilagen som utredningen har ansett vara nödvändiga för att genomföra det nya direktivet. En del av den analys som ingår i den andra delen av utred- ningens uppdrag har därför redovisats redan i delbetänkandet. Det gäller bl.a. utredningens analys av frågan om de straffrättsliga sanktio- nerna i resegarantilagen är effektiva och ändamålsenliga. Mot bak- grund av analysen har utredningen föreslagit en sanktionsväxling. Delbetänkandet innehåller också utredningens analys av tillämp- ningsområdet för resegarantilagen. Utredningen har föreslagit att tillämpningsområdet ändras så att det sammanfaller med tillämp- ningsområdet för motsvarande bestämmelser i det nya direktivet. I detta slutbetänkande redovisas utredningens analys av dagens system för att ställa resegaranti och förslag på hur detta kan förbätt- ras. I denna del av uppdraget ingår bl.a. att bedöma om det är ända- målsenligt att utbetalningar av resegarantier prövas av en särskild nämnd och, om så är fallet, föreslå de eventuella ändringar som kan behövas när det gäller prövning av ärenden. Utredningen föreslår en lagstiftning som gör det möjligt att tillhanda- hålla insolvensskydd i olika former. Benämningen resegaranti används som ett samlat begrepp för samtliga dessa former av insolvensskydd. De bestämmelser som reglerar detta föreslås genomföras genom en ny resegarantilag som ersätter den nu gällande resegarantilagen (1972:204) som upphävs. Den nya resegarantilagen ska reglera förhållandet mellan det all- männa och arrangörer, näringsidkare som underlättar kopplade rese- arrangemang respektive återförsäljare som säljer resor för en arran- gör som är etablerad i ett land utanför EES. Resenären ska ges ett skydd mot ekonomisk förlust genom att lagen ålägger dessa aktörer att se till att resorna och researrangemangen omfattas av resegaranti som uppfyller de krav som anges i lagen. Resor och researrangemang som betalas i efterhand och inte innefattar någon passagerartrans- port ska inte behöva omfattas av resegaranti. Av lagen ska framgå att resegaranti ska säkerställa att förskotts- betalningar återbetalas till resenären för det fall och i den utsträck- ning paketresan eller det kopplade researrangemanget inte fullgörs som en följd av insolvens hos arrangören eller den näringsidkare som underlättat det kopplade researrangemanget. Vidare ska framgå att resegarantin ska säkerställa att resenären får skälig ersättning för tillkommande kostnader för alternativ hemtransport och inkvar- tering i avvaktan på hemtransporten, för det fall den passagerartrans- port som arrangören eller näringsidkaren ansvarar för inte fullgörs till följd av deras insolvens. Resegarantin ska få tas i anspråk utan oskäligt dröjsmål när det står klart att en resetjänst inte kommer att fullgöras inom skälig tid och det framstår som sannolikt att det beror på insolvens. En regel om avräkning när resenären har fått ersättning från annat håll införs. Återbetalning ska få krävas när resenären genom att lämna oriktiga uppgifter har fått högre ersättning än denne annars skulle ha fått. Rätten till ersättning ska falla bort om begäran om ersättning inte görs från det att resetjänsten skulle ha fullgjorts. Kammarkollegiet ska alltjämt pröva om skyldighet att ordna rese- garanti föreligger. Kammarkollegiet ska också pröva om resegaranti som ordnats uppfyller de krav som föreskrivs i lagen och det i övrigt finns förutsättningar för att godkänna resegarantin. Resegaranti som en näringsidkare har ordnat i enlighet med mot- svarande bestämmelser i ett land inom EES där näringsidkaren är etablerad ska erkännas som godkänd resegaranti enligt lagen. Den näringsidkare som avser att bedriva verksamhet som arran- gör eller som avser att underlätta kopplade researrangemang eller att bedriva verksamhet som återförsäljare för en arrangör som är etablerad i ett land utanför EES åläggs att självmant anmäla det till Kammarkollegiet. De ska också utan dröjsmål underrätta Kammar- kollegiet om de förutsättningar som legat till grund för beslutet att godkänna resegarantin ändras. Begäran om ersättning ur resegarantin ska i stället prövas av den som står för resegarantin eller av Kammarkollegiet. Resenärens rätt till rättslig prövning till- godoses genom möjligheten att väcka talan i allmän domstol respek- tive att överklaga Kammarkollegiets beslut. Tillsynen av att lagen följs anförtros alltjämt Kammarkollegiet. Kammarkollegiets befogenheter för att utöva tillsynen utökas genom att kollegiet får inspektionsrätt och rätt att ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. De nuvarande straffrättsliga sanktionerna byts ut mot en admi- nistrativ sanktionsavgift. Underlåtenhet att utan dröjsmål underrätta Kammarkollegiet om att förutsättningarna för resegarantin ändrats sanktioneras också. Kammarkollegiet ska också vara central kontaktpunkt för att underlätta det administrativa samarbetet och tillsynen med avseende på de skyldigheter som föreskrivs i resegarantilagen. En regel om att Kammarkollegiet ska hålla ett register över arrangörer, vissa åter- försäljare och näringsidkare som underlättar kopplade researrange- mang tillgängligt för allmänheten införs. Kammarkollegiet anges inte i den nya resegarantilagen. De myn- dighetsuppdrag som anges i den nya resegarantilagen samlas i stället i en ny resegarantiförordning. Utredningens analys av det nuvarande resegarantisystemet Den nuvarande resegarantilagen kräver att arrangörer och åter- försäljare av paketresor ställer säkerhet innan de marknadsför en paketresa. Säkerheten ställs hos Kammarkollegiet och ska, om inte Kammarkollegiet beslutar annat, bestå av en av bank, försäkrings- bolag eller kreditmarknadsbolag utfärdad betalningsutfästelse som fullgörs vid anfordran. Säkerhetens storlek bestäms av Kammar- kollegiet utifrån principen att varje researrangör ska svara för sina åtaganden. Beräkningen av säkerhetens storlek, dvs. garantibeloppet, påverkas av bl.a. antalet resenärer som reser och resor- nas pris. Garantibeloppet ska täcka alla förskott som betalats för resan och, om det är aktuellt, kostnader för hemtransport. Det totala beloppet för samtliga ställda garantier var . var det totalt 2 431 aktörer som hade ställt säkerhet hos Kammarkollegiet. Storleksmässigt var garantierna mycket ojämnt fördelade mellan reseaktörerna. Ett stort antal aktörer hade ställt relativt små garantier som några få aktörer stod för en betydande del av det De tre företag som ställt störst garantier (Ving, och ) hade tillsammans ett beslutat garantibelopp på . –2015 har utbetalningarna ur resegarantin upp- gått till i genomsnitt . har beslutat om utbetalningar föranledda av totalt 35 aktörers inställda eller avbrutna resor. I sju av dessa fall har s.k. kvotering skett. Kvotering blir aktuell när den individuella garanti som en aktör har ställt hos Kammarkollegiet är lägre än sum- man av de ersättningsgilla krav som nämnden fått in beträffande aktören. I dessa fall beslutar att fördela de befintliga garantimedlen på samtliga resenärer som beviljats ersätt- ning. I de fall kvotering har skett –2015 har ersättningsgraden varierat mellan . Staten bekostar via anslag till Kammarkollegiet den statliga admi- nistrationen av resegarantisystemet. Själva resegarantierna finansie- ras däremot av de aktörer som ställer garantier. En sammantagen bedömning ger vid handen att systemet på aggregerad nivå genererar kostnader, framför allt för aktörerna men även för staten, som vida överstiger de ersättningar det syftar till att säkerställa. Utredningens bedömning är att det nuvarande resegarantisystemet är kostsamt i förhållande till det konsumentskydd det ger. Trots de höga kostnaderna är det inte säkert att skyddet i det enskilda fallet är fullgott för resenären. Systemet medför vidare etableringshinder och betungande administration för researrangörerna och återförsälj- arna. Andra problem som utredningen identifierat är att alla rese- arrangörer respektive återförsäljare inte fullgör sin skyldighet att ställa garanti samt att resegarantisystemets utformning med pröv- ning i olika instanser medför en risk för oenhetlig rättstillämpning. Utredningen bedömer att insolvensskyddet kan utformas efter i huvudsak tre alternativ. Det första alternativet är att behålla dagens system med individuella garantier. Det andra alternativet är att in- föra ett krav på försäkring. Det tredje alternativet är att tillåta både individuella garantier och försäkring och dessutom flera andra for- mer av resegaranti, dvs. en mer öppen lösning. bör värderas utifrån hur väl de svarar mot de utgångspunkter som bör gälla för insolvensskyddet. Dessa utgångspunkter är att insolvensskyddet ska –ge resenärerna det skydd de har rätt till enligt paketresedirektivet –inte medföra högre kostnader än nödvändigt för reseaktörerna för att uppnå detta skydd –utformas så att det i så hög utsträckning som möjligt bidrar till låga etableringshinder och god konkurrens –vara enkelt att administrera –utformas så att statens kostnad och risk minimeras. Utredningens bedömning är att det nuvarande systemet med krav på individuella garantier inte bör behållas oförändrat på grund av de problem som utredningen identifierat med systemet. Det andra alternativet, en försäkringslösning, är ett effektivt sätt att fördela och prissätta riskerna för insolvens. Det gör att kostna- derna för skyddet sänks. Det gemensamma ansvaret för inträffade skador i en försäkring gör att skyddet för resenären blir bättre än i ett system med individuella garantier. Ett krav på att till- handahålla insolvensskydd genom försäkring förutsätter att aktö- rerna har möjlighet att teckna en försäkring. Utredningens bedöm- ning är att staten inte bör ansvara för att tillhandahålla en försäk- ring och därmed ytterst stå risken för inträffade skador. Det inne- bär att ett krav på reseaktörerna att tillhandahålla insolvensskydd i försäkringsform skulle göra aktörerna helt beroende av produkter och en marknad som inte finns . Det är därför inte lämpligt med ett sådant krav. Den bästa modellen för ett effektivt insolvensskydd är i stället en mer öppen lösning, som gör det möjligt att tillhandahålla insolvens- skydd i olika former. Lösningen möjliggör en övergång från dagens individuella garantier till ett system som öppnar upp för val mellan flera alternativ för insolvensskyddet. Eftersom aktörerna i en mer öppen lösning kan anpassa sitt insolvensskydd efter storlek, verk- samhet, ägarstruktur m.m. bör såväl kostnad som administrativ börda för den enskilde reseaktören bli lägre än vid en lösning där endast en möjlighet finns tillgänglig för aktören. Möjligheten att för- dela risken och finansieringen mellan flera aktörer gör att skyddet kan anpassas utifrån förväntade snarare än högsta möjliga skador, vilket kan sänka reseaktörernas kostnader för skyddet radikalt. Utredningen föreslår att en ny resegarantilag införs och att be- stämmelserna i denna utformas så att det blir möjligt att ordna rese- garanti i olika former. För att säkerställa att resegarantin ger rese- närerna det skydd mot ekonomisk förlust som krävs enligt paket- resedirektivet behövs någon form av kontroll. Utredningen har gjort bedömningen att detta behov kan tillgodoses genom ett krav på att resegarantin ska godkännas av en myndighet och att det för god- kännande krävs att resegarantin uppfyller vissa krav som anges i lagen. Kraven bör utformas med utgångspunkt i paketresedirekti- vets bestämmelser om insolvensskydd. För att tillsynen ska bli effektiv bör samtliga näringsidkare som avser att bedriva verksamhet som arrangörer, näringsidkare som underlättar kopplade researrange- mang eller som återförsäljare för en arrangör som är etablerad i ett land utanför EES åläggas att anmäla det till den myndighet som ska pröva om skyldighet att ordna resegaranti föreligger. Om förutsätt- ningarna ändras efter att ett beslut om godkännande av resegarantin har fattats bör myndigheten ompröva frågan. Initiativet till en så- dan omprövning bör tas av aktörerna själva, som har kännedom om när förutsättningarna ändras. Dessa aktörer bör därför åläggas att underrätta myndigheten. prövar Kammarkollegiet motsvarande frågor om resegaranti. Utredningen har inte funnit någon anledning att föreslå att någon annan myndighet ska anförtros dessa frågor i fortsättningen. Ett sådant behov kan dock uppkomma och utred- ningen föreslår bl.a. av detta skäl att Kammarkollegiet inte anges direkt i lagen. Vid resegaranti i form av t.ex. försäkring kommer försäkrings- bolaget att ta ställning till resenärens begäran om ianspråktagande av resegarantin. Vid andra former av resegaranti, t.ex. betalnings- utfästelse som fullgörs vid anfordran, krävs alltjämt ett myndighets- beslut för att resegarantin ska få tas i anspråk. Dessa frågor prövas av , vars beslut inte får överklagas. Utred- ningen anser att rättssäkerhetsskäl talar för att besluten i fortsätt- ningen bör få överprövas. Vidare anser utredningen att effektivitets- skäl talar för att Kammarkollegiet bör pröva även dessa frågor. bör därför avskaffas. Behovet av samråd mellan aktörerna och myndigheten bör kunna tillgodoses på annat sätt. Bestämmelser som genomför direktivets krav måste enligt direktivet tillämpas . Utredningen föreslår därför detta datum för ikraftträdande av de föreslagna författningarna. Utredningen föreslår att bestämmelserna i den nya resegarantilagen ska tillämpas från och med ikraftträdandet. I fråga om resegaranti som ställts för resor där reseavtalet har ingåtts före ikraftträdandet ska dock äldre bestämmelser tillämpas. Det innebär att de regler om skyldighet att ställa säkerhet som gäller då avtalet ingås alltjämt ska gälla. Vidare ska säkerhet som ställts enligt den nu gällande rese- garantilagen bestå för dessa resor även efter det att den nya lagen har trätt i kraft. Frågan om rätt till ersättning ur garantin ska också göras utifrån de bestämmelser som gällde då avtalet ingicks. Ärenden om ianspråktagande av resegaranti som anhängiggjorts hos före ikraftträdandet ska avgöras av nämn- den och verkställas av Kammarkollegiet. Ärenden som anhängig- görs efter ikraftträdandet ska prövas av Kammarkollegiet. Äldre bestämmelser ska också tillämpas i fråga om överträdelser som skett före ikraftträdandet. Det innebär att de nu gällande straff- bestämmelserna i resegarantilagen ska tillämpas i fråga om dessa över- trädelser medan de föreslagna sanktionsavgifterna ska tillämpas på överträdelser som sker efter ikraftträdandet. Detta ska framgå av sär- skilda övergångsbestämmelser. Rättigheterna för resenärerna styrs av paketresedirektivet och är de- samma oavsett hur systemet för insolvensskyddet utformas. I reali- teten har dock resenärerna med det nuvarande systemet inte alltid har fått de ersättningar de har rätt till. Risken för att de resenärer som drabbas ekonomiskt på grund av insolvens hos reseaktören inte får full ersättning bör minska om fler aktörer väljer kollektiva lösningar, eftersom skyddet då inte är beroende av att den enskilda aktörens garanti är tillräcklig. För de enskilda resenärerna kan för- ändringen bli betydande. Förslaget med en mer öppen lösning bedöms kunna sänka före- tagens kostnader för resegarantierna. Detta gäller särskilt små och medelstora företag. Utredningen har uppskattat kostnaderna för fem typexempel av företag. Uppskattningarna rymmer stor osäker- het men de pekar på att kostnaderna för resegarantierna vid en mer öppen lösning kan halveras för tre av dessa typexempel, jämfört med dagens system med individuella garantier. Vidare bedöms för- slaget kunna sänka etableringshindren för nya företag. Förslaget på en mer öppen lösning bedöms leda till mins- kade handläggningskostnader i de offentliga finanserna, men bespa- ringen förväntas behövas för att finansiera de tillfälligt ökade kostnaderna för informationsinsatser och för- ändringsarbete när myndigheterna anpassar sin verksamhet efter de nya reglerna. Förslagen förväntas sammantaget inte leda till ökade kostnader för det allmänna. En mer öppen lösning innebär att researrangörerna tillåts till- handahålla insolvensskyddet på ett för dem billigare sätt utan att nivån på konsumentskyddet sänks eller andra negativa samhälls- ekonomiska konsekvenser uppstår. Därutöver leder förslaget till sänkta trösklar in på marknaden för nya aktörer, till nytta för både näringsidkare och konsumenter.