sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — Utvecklingen i mediebranschen innebär att äldre material på t.ex. tidningarnas webbplatser i allt mindre grad tas bort. I och med att avpublicering normalt inte sker leder de nuvarande reglerna till att någon preskription när det gäller ansvaret för yttranden i databaser i normalfallet över huvud taget inte äger rum. Preskriptionstiden börjar inte löpa och det straff- och skadeståndsrättsliga ansvaret upphör aldrig. De skäl som brukar anföras till stöd för korta preskriptionstider på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga om- rådet får därmed inte genomslag. Det gäller bl.a. tanken om att ett yttrandes tillåtlighet ska bedömas enligt de uppfattningar och värderingar som gällde vid publiceringstillfället. Med den nuvar- ande ordningen kan t.ex. en artikel på en webbplats komma att prövas med utgångspunkt i samhällsvärderingar som har vuxit fram långt efter den ursprungliga publiceringen. Dessutom kan nya om- ständigheter ha tillkommit som gör att artikeln framstår som en överträdelse av yttrandefriheten som bör beivras straffrättsligt, trots att den bedömningen kanske inte framstod som motiverad när artikeln en gång publicerades. Det är vidare tänkbart att det skulle kunna vara oförenligt med om någon tilläts föra en talan om förtal som t.ex. gäller en artikel som publicerades för mer men som fortfarande finns tillgänglig på en tidnings webbplats (se uttalanden i målet mot ). Ett närliggande problem har sin grund i den betydande omfatt- ning som de större medieföretagens webbplatser har fått. Fråge- ställningen verkar inte ha varit aktuell när den nuvarande preskript- ionsregeln infördes. Den nuvarande ansvarsordningen kan med tanke på databasernas storlek få konsekvenser som är tveksamma från straffrättslig synpunkt mot bakgrund av att utgivaren alltid anses ha tagit del av yttrandet i förväg och godkänt att detta publiceras (”uppsåtspresumtionen”). Dessa förhållanden får särskilda konsekvenser i samband med byte av utgivare för en större databas. Innehållet kan ha förts in i databasen efter beslut av en tidigare utgivare. Materialet kan vara så omfattande att det inte finns någon reell möjlighet för den nye utgivaren att sätta sig in i detta i anslutning till tillträdet (se Högsta domstolens avgörande i NJA 2013 s. 945). Det bör framhållas att problemen beträffande ansvarsfrågan med medieföretagens stora databaser kan motverkas med ett uppdelat ansvar så att flera utgivare utses inom ramen för samma databas. Åtgärder av det här slaget framstår dock inte som tillräckliga. En strävan bör i stället vara att regleringen på ett bättre sätt än samspelar med utvecklingen i fråga om nätpubliceringar. Den bör tydligare bygga på tanken att utgivaren ska ansvara för publiceringar som han eller hon har godkänt eller i vart fall har haft möjlighet att ta ställning till. Slutsatsen av det nu anförda är att bestämmelserna om utgivares ansvar bör förändras när det gäller äldre publiceringar. Vi har övervägt flera tänkbara alternativ för att skapa en bättre fungerande ordning i fråga om preskription av yttranden på webb- platser som omfattas av YGL. Vi anser emellertid att den nuvar- ande preskriptionsordningen ska behållas. Yttrandefrihetsbrott på en webbplats ska alltså även i fortsättningen anses pågå till dess att uppgiften tas bort. Se bilaga 5 för redovisning av ett av de andra alternativen som vi har diskuterat. Det införs dock en begränsning när det gäller utgivarens ansvar för material som började tillhandahållas ur en databas tidigare än . Om utgivaren vill hävda att en sådan ansvars- begränsning föreligger behöver han eller hon åberopa detta. Ansvarsbegränsningen ska inte gälla om det görs antagligt att informationen började tillhandahållas senare än . Om en ansvarsbegränsning gäller ska Justitiekanslern eller mål- sägande ha möjlighet att underrätta utgivaren om att en databas innehåller sådan viss äldre information som kan utgöra yttrande- frihetsbrott. Om utgivaren då väljer att inte ta bort yttrandet ska han eller hon anses ha fattat ett beslut om att publicera yttrandet på nytt. Det nya publiceringsbeslutet anses ha ägt rum när fristen har löpt ut. Utgivaren ansvarar i detta fall för det aktuella yttrandet. Om utgivaren däremot väljer att ta bort materialet inom tvåveckorsfristen kan han eller hon inte ställas till ansvar. Det införs också en möjlighet för målsäganden att vända sig mot medieföretaget med ett skadeståndskrav, även om utgivaren till följd av en ansvarsbegränsning inte kan hållas ansvarig och upp- giften eventuellt har tagits bort. Personlig integritet och grundlagsskydd Personuppgiftslagens (PUL) regler om skydd för känsliga person- uppgifter tillämpas inte när TF och YGL är tillämpliga (se 7 § PUL). PUL genomför dataskyddsdirektivet som fr.o.m. kommer att ersättas av den nya dataskyddsförordningen. Denna förordning innehåller i likhet med dataskyddsdirektivet och PUL ett principiellt förbud mot att behandla känsliga personupp- gifter (artikel 9.1). Bedömningen har gjorts att förhållandet till grundlagarna, dvs. att förordningen inte kommer att gälla på TF och , kommer att vara detsamma när den nya för- ordningen träder i kraft. Vi har låtit genomföra en undersökning av databaser med utgiv- ningsbevis motsvarande den som utfördes av Yttrandefrihetskom- mittén 2009 och 2011. Kartläggningen visar i allt väsentligt samma resultat som dessa undersökningar. Det samlade intrycket är fort- farande att verksamheterna i allt väsentligt bedrivs på ett seriöst och ansvarsfullt sätt. Genomgången ger dock i vissa avseenden även en annan bild som ger anledning till oro i fråga om skyddet för den personliga integriteten. Det framgår att ett antal databaser med utgivnings- bevis avser rena söktjänster. Som regel rör detta olika on line- tjänster vilka bedrivs på kommersiella grunder och som innebär att allmänheten ges tillgång till information om enskilda som hämtats ur offentliga handlingar och register. Verksamhet av det slaget är integritetskänslig och det är uppenbart att enskilda riskerar att lida skada av att den aktuella informationen sprids till allmänheten. Behovet av att låta verksamheter av detta slag fullt ut skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna framstår som begränsat. Den nuvarande situationen innebär att grundlags- systemet när det gäller dessa söktjänster riskerar att få konse- kvenser som inte är rimliga. Som har nämnts finns det en ökad risk för att enskilda drabbas av allvarliga integritetsintrång om rena per- sonregister faller under grundlagarna och således inte omfattas av personuppgiftsregleringen. Problemet blir särskilt påtagligt om den grundlagsskyddade databasen används för att behandla och tillhanda- hålla uppgifter som i andra sammanhang anses särskilt känsliga, t.ex. att någon har varit tilltalad i ett brottmål. Mot den här bakgrunden gör vi bedömningen att det finns skäl att inskränka grundlags- skyddet för vissa typer av söktjänster och i stället tillåta bestäm- melser på lagnivå. Vi föreslår därför ett uttryckligt undantag i TF och YGL som tar sikte på vissa rena söktjänster som tillhandahåller känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m. Samtliga uppgiftssamlingar som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa de aktuella uppgifterna ska omfattas av undantaget. En förutsättning för att undantag ska gälla är att det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgifts- samlingen hålls tillgänglig finns särskilda risker för otillbörliga intrång i de registrerades personliga integritet. Det aktuella undan- taget utformas på ett sätt som delvis liknar en s.k. delegations- bestämmelse enligt vilken det finns utrymme att reglera frågan på annat sätt än genom grundlag. Vi föreslår inte att det för utgivningsbevis införs regler om för- handskrav som tar sikte på innehållet i det som ska publiceras. Internationellt rättsligt samarbete på TF:s och YGL:s område Vår nuvarande nationella reglering innebär att har ytterst begränsade möjligheter att på tryck- och yttrandefrihetens område bistå andra länder när det gäller rättsligt samarbete. Regeringens ställningstagande i det s.k. Monaco-ärendet får anses klargöra att över huvud taget inte kan lämna internationellt rättsligt bistånd i brottmål om TF eller YGL är tillämpliga. I ett civilrättsligt verkställighetsärende har dock bistånd kunnat lämnas i en fråga som hade koppling till regleringen i YGL (NJA 1998 s. 817). Den nuvarande svenska positionen i fråga om internationellt rättsligt bistånd kan inte anses vara i fas med utvecklingen inom EU. Samarbetet på främst det straffrättsliga området fördjupas alltmer. I de aktuella EU-rättsakterna görs det typiskt sett inte den tydliga uppdelning mellan frågor som rör tryck- och yttrande- friheten och sådana som rör rättsordningen i övrigt som är utmärk- ande för det svenska regelverket. Problemet ur svensk synvinkel förstärks av att vår nationella reglering är detaljerad och har ett brett tillämpningsområde. Den svenska hållningen, som bl.a. bygger på synsättet att olika uttalanden i ingresserna till de aktuella EU-rättsakterna innebär att nationella undantag kan göras, har inte varit föremål för en närmare EU-rättslig prövning. Det kan dock diskuteras om den här hållningen täcker in alla situationer där rättsligt bistånd kan aktualiseras och om den vilar på tillräckligt stabil grund för att vara långsiktigt hållbar. Utanför det EU-rättsliga samarbetet har ingått en mängd överenskommelser som rör internationellt rättsligt bistånd i olika former, inte minst inom ramen för samarbetet i . Enligt dessa rättsakter särbehandlas inte de tryck- och yttrande- frihetsrättsliga aspekterna genom undantag eller reservationer. Vi kommer mot denna bakgrund till samma grundläggande slut- sats som tidigare utredningar i den här frågan. Det bör därför införas en uttrycklig möjlighet att lämna internationellt rättsligt bistånd på TF:s och . En sådan reglering ska rätts- ligt sett vila på den s.k. exklusivitetsprincipen, dvs. att varje form av ingripande med anledning av missbruk av tryck- eller yttrande- friheten kräver stöd i grundlagen. Vidare ska utgångspunkten vara att i princip samma höga skyddsnivå ska gälla vid lämnande av internationellt rättsligt bistånd på TF:s och som om ett ingripande hade skett inom ramen för ett svenskt nationellt förfarande (t.ex. om Justitiekanslern inlett förundersökning för ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott). När det gäller valet mellan olika lagtekniska metoder för att åstadkomma detta gör vi bedömningen att en mer allmänt formulerad reglering bör införas i grundlagarna som gör det möjligt att lämna internationellt rättsligt bistånd. Det ska dock finnas ett förbud mot att lämna rättsligt bistånd om detta skulle vara i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Vid bedömningen av en begäran om rättsligt bistånd bör det sär- skilt beaktas att sådant bistånd inte ska kunna användas för att kringgå de svenska reglerna, t.ex. i fråga om ensamansvar och med- delarfrihet. En ansökan ska inte bifallas om den begärda åtgärden framstår som oförenlig med intresset av att värna en fri debatt och allmän upplysning i . Meddelarfriheten ska anses vara en svensk allmän rättsprincip, liksom principen om ensamansvar. I första hand är det den som har utövat den redaktionella beslutande- rätten över innehållet som ska ansvara. När det gäller böcker ansvarar författaren. Dubbel straffbarhet ska vara en förutsättning för att en ansökan om internationellt rättsligt bistånd ska lämnas. De särskilda preskriptionstiderna på det tryck- och yttrandefrihets- rättsliga området ska inte i alla situationer betraktas som svenska allmänna rättsprinciper. För att rättsligt bistånd ska kunna lämnas bör den aktuella utländska processordningen minst uppfylla de krav som kan anses följa av . Däremot bör det inte gälla krav på att frågan prövas efter medverkan av special- åklagare och jury. Det införs ett krav på att Justitiekanslern ska ges tillfälle yttra sig innan internationellt rättsligt bistånd beviljas i frågor som rör ansvar för brott. Vidare införs det en bestämmelse som innebär att det gällande kravet på regeringens medgivande för åtal för vissa brott blir tillämpligt även vid internationellt rättsligt bistånd. En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. En konsekvens av att tillämpningsområdet för TF och YGL bestäms med utgångspunkt i den kommunikationsteknik som används kan bli att grundlagsfrågor aktualiseras i sammanhang som inte har en typisk tryck- och yttrandefrihetsrättslig prägel. Ett sådant område rör varningstexter, innehållsdeklarationer och annan produktinformation på och i förpackningar (bl.a. cigarettpaket eller ”bipacksedlar” till läkemedel). har lagstiftaren, inte minst på EU-nivå, ansett det nödvändigt att reglera utformningen av den här typen av texter. Dessa åtgärder syftar i de flesta fall till att skydda folkhälsan men även andra ändamål förekommer, t.ex. miljö- eller konsumentskydd. görs undantag från TF:s och för att möjliggöra krav på t.ex. produktinformation. Detta sker med ut- gångspunkt från en tolkning av grundlagarnas syften. Det har ingått i vårt uppdrag att analysera behovet av att införa en bestäm- melse i grundlagarna som utrycker att produktinformation kan regleras i vanlig lag. Vi bedömer att det finns skäl att något utvidga det befintliga undantaget i förhållande till vad som följer av den nuvarande tolk- ningen. Bedömningen är att en förändring av det slaget behöver komma till uttryck i grundlagstexten. Syftet med förändringen är att underlätta för lagstiftaren att hantera situationer då intresset av att skydda tryck- och yttrandefriheten framstår som relativt svagt i frågor som har koppling till produktinformation. Mot denna bakgrund föreslår vi att det införs en bestämmelse i TF och YGL som uttryckligen gör det möjligt med bestämmelser i lag om produktinformation. En förutsättning är att syftet med kravet är skydd för hälsa, miljö eller konsumentskydd. Det ska även i fortsättningen gälla att kravet på att införa sådan text inte får bli så omfattande att det alltför mycket beskär möjligheten för närings- idkaren att förse förpackningar med egen text. Vi har också haft i uppdrag att analysera hur en reglering om s.k. neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till TF. Om vi kommer fram till att en sådan reglering skulle kräva grundlagsändring ska vi, enligt direktiven, lämna nödvändiga författningsförslag. Vi har dock inte haft i uppdrag att överväga om bestämmelser om neutrala tobaksförpackningar ska införas. Kravet på neutrala tobaksförpackningar bygger på tanken att förpackningarna ska vara helt standardiserade enligt vissa kriterier. Det tycks inte lämnas något utrymme alls för näringsidkaren att införa egen text på paketet. Det är vår bedömning att ett sådant krav kan hamna i konflikt med de tryck- och yttrandefrihetsrätts- liga principerna om etableringsfrihet och förbud mot hindrande åtgärder. En eventuell grundlagsbestämmelse som möjliggör neutrala tobaksförpackningar bör utformas som en delegationsbestämmelse som innebär att det görs undantag från dessa principer. Europeiska produktioner i trådsändningar och tillgänglighet till beställ-tv i tråd Etableringsfriheten för trådsändningar innebär att var och en som huvudregel har rätt att sända bl.a. radio och tv i tråd och att det inte får ställas några krav på sändningarna (se 3 kap. 1 § första stycket YGL). I paragrafens andra stycke finns emellertid undantag från etableringsfriheten som innebär att det i lag är möjligt att meddela föreskrifter om sådana krav. Mot bakgrund av överträdelseärendet om genom- förande av AV-direktivet (överträdelse nummer 2013/2191) har vi analyserat om ett undantag bör föreslås som gör det möjligt att uppställa krav i lag på europeiska produktioner i tv och beställ-tv i tråd i enlighet med direktivet. Sådana krav ställs när det gäller tv och beställ-tv som sänds genom etern. AV-direktivet får enligt vår mening anses kräva att medlems- länderna inför bindande regler för att ge effekt åt direktivets inne- håll. För att sådana regler ska bli möjliga fullt ut när det gäller direktivets regler om främjande av europeiska produktioner i tv och beställ-tv krävs ett undantag från huvudprincipen om etablerings- frihet i tråd i detta avseende. Ett sådant undantag föreslås därför. Krav på främjande av europeiska produktioner i trådsändningar får sägas innebära endast en marginell utökning av de krav som redan gäller. Genom ett undantag från etableringsfriheten som infördes (se 3 kap. 1 § 4 YGL) blev det möjligt att uppställa krav på den som sänder program i tv genom tråd att utforma sänd- ningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolk- ning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Undantaget gäller inte beställ-tv i tråd. Vi har övervägt om samma krav på tillgänglighet ska kunna ställas på beställ-tv i tråd. Med hänsyn till att det rör sig om tjänster av samma karaktär, om än tillhandahållna på olika sätt, är det rim- ligt att krav på tillgänglighet ska kunna ställas på beställ-tv i tråd i samma omfattning som när det gäller tv och beställ-tv genom etern och tv i tråd. Vi föreslår därför att det införs en bestämmelse som tillåter regler i vanlig lag om skyldighet för den som tillhandahåller tv-program på begäran genom överföringar i tråd som omfattas av databasregeln (beställ-tv) att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktions- nedsättning. is a cross-party committee tasked with reviewing the Swedish constitutional provisions in a number of respects, on the basis of the existing system of freedom of the press and freedom of expression. In other words, the remit did not include taking a position on whether the freedom of the press and freedom of expression provisions under the Freedom of the Press Act (FPA) and the Fundamental on Freedom of Expression (FLFE) need to be fundamentally reformed. In accordance with our terms of reference, the standpoints of the Freedom of in its final report entitled ‘A review of freedom of the press and freedom of expression’ (SOU 2012:55) have been the starting point for our considerations in many of the issues. One task has been to conduct a linguistic and structural review of the FPA and the FLFE to make them as clear and as easily applicable as possible. The remit also involved carrying out an extensive review of constitutional protection under the ‘ database rule’ in Chapter 1, Article 9 of the FLFE. This part of the remit covered issues concerning the scope of constitutional protection, statutory limitation and liability, and protection of personal privacy. Further, we were tasked with investigating the possibility of expanding opportunities to provide international legal assistance in the area protected by FPA and FLFE. Another part of the remit was to consider whether it should be possible to lay down rules in ordinary law concerning product information, warning texts and similar information that appears in media protected by those laws. We also have had the task of analysing whether it should be possible to set requirements concerning access to on-demand television transmitted via cable for people with impairments, and whether there should be requirements concerning European productions under the EU’s Directive on television and on-demand television via cable. A review of the language and structure of the FPA and the FLFE It is sometimes claimed that there are various problems applying the FPA and the FLFE. These problems are considered not only to be due to the fact that the freedom of the press and freedom of expression provisions are relatively complicated in terms of subject matter. It has also been stated that the design of the FPA and the FLFE is complex in various respects from a legal-technical perspective and that a review needs to be carried out of the language and the structure of these fundamental (constitutional) laws. Against this background, we were tasked with conducting such a review of the language and structure of the FPA and the FLFE with the aim of making them as clear and as easily applicable as possible. Our remit also included considering whether the detailed provisions of the fundamental laws should be moved to ordinary law. One important starting point for this work was that the review should take place within the framework of the regulatory model for freedom of the press and freedom of expression that the FPA and the FLFE represent. This means, among other things, that the review does not address the fact that this is a detailed regulation at constitutional level and that the area of application is determined on the basis of certain technically oriented terms. The review of the structure involves dividing up long sections into several shorter ones. In some cases, provisions are moved to other parts of the fundamental laws where they are considered to fit better systematically. We have also carried out a general review of the existing chapter headings. Moreover, several of the chapters have been given additional headings. The language in the articles has been modernised and the sentence structure simplified. For ease of understanding, new bullet point lists have been introduced in a number of articles. A special approach has been taken concerning the more traditional provisions of the opening section (Chapter 1, Article 1, FPA) and in the ‘instructions’ (Chapter 1, Article 4 of the FPA and Chapter 1, Article 5 of the FLFE). To avoid the risk of undermining the foundations of freedom of the press or otherwise opening up to shifts of meaning that in the application of the law could weaken freedom of the press or in some other way entail a risk of new interpretation problems, we have taken special care in the review of these parts. At the same time, the language has been modernised for the sake of harmonisation with other parts of the regulation. The review has involved introducing certain new terms to these fundamental laws. In the FLFE, the term ‘programme’ replaces the term ‘radio programme’. In the FPA, the term ‘jury member’ replaces ‘juryman’. The review of the legislative texts raises in some cases the issue of whether there is reason to make amendments that could change the legal situation somewhat. One such case involves the kind of protection that should apply to people other than Swedish citizens in relation to freedom of the press and freedom of expression. We propose that the FPA and the FLFE be coordinated in terms of how the freedom and rights provisions are worded in Chapter 2 of the Instrument of Government, so that they state that constitutional protection is for ‘everyone’ and not, as in the current wording, for Swedish citizens. Restrictions to protection can be made in law with regard to people who are not Swedish citizens. The rules on the duty of confidentiality contained in Chapter 2 of the FLFE have also been adapted so that the regulation is the same in both of these fundamental laws. Certain provisions in Chapter 5 of the FPA on authorisation to publish periodicals have been moved to ordinary law. Conditions for automatic constitutional protection Internet publications are an increasingly important source of information. If such activities do not have a link to traditional media, there is no automatic constitutional protection under Chapter 1, Article 9 of the FLFE. In our view, the significance of these publications is reason enough to argue for the expansion of constitutional protection to also cover actors who publish on websites other than the more traditional media companies. With such a solution, internet publications would receive independent protection, something that many referral bodies called for in their opinions on the report of the Freedom of .