sou · H4B359 · 2016-09-27 00:00:00 — Eftersom kartläggningen i förskoleklassen är en ny obligatorisk uppgift ska dock finansieringsprincipen tillämpas. Obligatorisk användning av bedömningsstöd i årskurs 1 gäller och nationella prov i årskurs 3 har varit obligatoriska . Detta är alltså inga nya uppgifter för huvudmännen. Utredningen föreslår att det ska vara obligatoriskt att använda specialpedagogisk kompetens både i förskoleklassen och i grund- skolan, sameskolan och specialskolan vid analysen av resultaten samt vid planeringen och uppföljningen av åtgärder för de elever som riskerar att inte nå de kunskapskrav som ska uppnås i årskurs 1 och 3 i och sameskolan och i årskurs 1 och 4 i special- skolan. Utredningens antaganden om behovet av förstärkning av den specialpedagogiska kompetensen bygger visserligen på att det enligt skollagen ska finnas tillgång till sådan kompetens (2 kap. 25 § skollagen), men åtgärdsgarantin innebär en precisering av denna skyldighet vid vissa angivna tillfällen. Åtgärdsgarantin innebär en skärpning av kraven på när personal med specialpedagogisk kompetens ska användas, i förskoleklassen i samband med den obligatoriska kartläggningen och i och sameskolan vid användningen av bedömningsstöd i årskurs 1 2 (2016f); (). och 3 (nationella prov) och årskurs 1 och 4 i specialskolan. Åtgärdsgarantin reglerar också hur personal med specialpedagogisk kompetens ska användas Utredningen anser sammanfattningsvis att åtgärdsgarantin innebär nya åtaganden och en ambitionshöjning. De ökade kostnaderna bör därför kompenseras. Utredningen anser emellertid att finansieringsprincipen inte kan tillämpas genom en ”bottenfinansiering” av all specialpedagogisk kompetens. Ansvaret för att se till att det finns tillgång till ”personal med sådan kompetens att elevernas behov av specialpedagogiska insatser kan tillgodoses” finns redan reglerad i skollagen (2 kap. 25 §). Införandet av åtgärdsgarantin innebär en ny reglering inom ramen för detta ansvar. 12.2.2Åtgärdsgarantin medför skärpta krav på när och hur specialpedagogisk kompetens ska användas Som tidigare nämnts finns en bestämmelse om elevhälsa i skollagen. Bestämmelsen preciserar emellertid inte närmare vilka personalkategorier som kan ingå i specialpedagogisk kompetens, hur många personer med denna kompetens som ska finnas eller i vilka årskurser de ska användas. Som jämförelse kan nämnas att det finns specifika krav på att det ska finnas skolläkare, skolsköterska, kurator och skolpsykolog i samma bestämmelse. Utredningens utgår ifrån att den specialpedagogiska kompetensen i de flesta fall syftar på personal med examen som speciallärare eller special- pedagog men föreslår ingen ändring i skollagen på denna punkt. Kommunerna organiserar sin elevhälsa på många olika sätt. Fristående skolor köper ofta tjänster av kommunerna. Utredningen hävdar heller inte att det nödvändigtvis ska vara speciallärare eller specialpedagoger som ska utföra alla stödåtgärder. Det läggs heller inga förslag om organisation eller resursfördelning på det lokala planet, dvs. på huvudmanna- eller skolnivå. Avsikten med en åtgärdsgaranti är dock att större fokus ska läggas på de yngre elevernas språk- och matematikutveckling. Utredningen förutser att detta kommer att medföra en omfördelning av huvud- männens specialpedagogiska resurser från de äldre till de yngre åldrarna. Utredningen menar att personal med specialpedagogisk kompetens behövs för att kunna analysera resultat av en kartläggning respektive ett bedömningsstöd och planera vilka åtgärder som kan vara effektiva för eleven. Det är dock förskolläraren eller läraren som fortsatt har huvudansvaret för elevens kunskapsutveckling, även om personal med specialpedagogisk kompetens bistår vid analysen av resultatet, planeringen och uppföljningen av stödåtgärderna och i vissa fall utför dem. De rutiner som finns i stödprocessen i 3 kap. skollagen ska även fortsättningsvis följas. Utredningens förslag till åtgärdsgaranti i förskoleklassen Förslaget om en åtgärdsgaranti innebär att det ska bli obligatoriskt att göra en kartläggning av elevernas språkliga medvetenhet och matematiska tänkande på höstterminen i förskoleklassen. Enligt utredningens undersökningar gör en majoritet av huvudmännen sådana kartläggningar . Den enkätundersökning som genomförts visar att av de huvudmän, som besvarade enkäten, gör kartläggningar av fonologisk medvetenhet, kartlägger elevernas ordförråd och kartlägger elevernas matematiska färdigheter i förskoleklassen. Rapporten redovisas i sin helhet i bilaga 2. Vid kommunbesöken framkom också att alla de besökta huvudmännen gjorde kartläggningar i förskole- klassen (se avsnitt 4). Utredningens förslag innebär dock att genomförandet av kart- läggningen blir ett nytt obligatoriskt åtagande för huvudmännen. Personal med specialpedagogisk kompetens ska enligt utredningens förslag medverka i analysen av resultaten och vid planeringen och uppföljningen av de åtgärder som ska sättas in för elever som behöver stöd i förskoleklassen. Det är troligt att det skärpta kravet på specialpedagogisk kompetens i förskoleklassen kan fordra en utökning av eller omfördelning av resurser i organisationen hos vissa huvudmän. Det har dock inte varit möjligt att undersöka hos vilka huvudmän detta skulle bli aktuellt. Därför måste kompensationen till huvudmännen bygga på generella antaganden, som redovisas här nedan. Ekonomiska konsekvenser av åtgärdsgaranti i förskoleklassen Själva genomförandet av kartläggningen kan enligt utredningens uppfattning ske inom ramen för den ordinarie undervisningen i förskoleklassen. Det har genom tillägg i läroplanen blivit tydligare att förskoleklassen ska arbeta med elevens språkliga och matematiska utveckling, men upplägget av undervisningen regleras inte i detalj.3 Eftersom det heller inte finns några kursplaner eller kunskapskrav som styr undervisningen i förskoleklassen kan förskolläraren eller läraren anpassa planeringen efter kravet på att det ska göras en kartläggning . Utredningen föreslår därför ingen utökning av de , som minst ska läggas ut i förskoleklassen. Kravet på att genomföra en kartläggning medför ökade kostnader för planering, genomförande, analys och uppföljning. Med sexåringar blir det dessutom inte en normal provsituation utan kartläggningen kommer att bygga mycket på förskollärarens eller lärarens observa- tioner och samtal med ett barn i taget. Vi räknar därför med kompensation för per ämnesområde per elev för genomförandet av kartläggningen. Antal elever i förskoleklassen är cirka 116 000,4 vilket omfattar av alla sexåringar.5 har föreslagit att förskoleklassen ska bli obligatorisk med skolplikt.6 Om av alla sexåringar skulle gå i förskoleklassen innebär det 120 000 elever. Vi utgår från alternativet att alla sexåringar finns i förskoleklassen, eftersom detta inte påverkar beräkningen av kostnaden i någon större utsträckning. Utredningen beräknar en tidsåtgång för kartläggningen per elev (för språklig medvetenhet och för matematiskt tänkande), sammanlagt . I för- skoleklassen arbetar både förskollärare och lärare. Dessa grupper har olika genomsnittslöner. Vi beräknar därför kostnaderna utifrån en genomsnittlig månadslön på . Inklusive sociala avgifter och semesterersättning ger detta en timlön på . 3SKOLFS 2016:38 förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet. 4Skolverket (2015f) Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever /16. 5Skolverket (2016m) Eleverna i förskoleklass blir allt fler. 6SOU 2015:81 Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola. Kostnaden för genomförandet av kartläggningen i förskoleklassen blir då . Det finns ingen statistik över tillgången till personal med specialpedagogisk kompetens i förskoleklassen. Det finns heller ingen statistik över hur många elever som får stöd i förskoleklassen . Uppgifter från Skolinspektionen7 och erfarenheter från kommunbesöken visar dock att det är relativt ovanligt att stöd sätts in i förskoleklassen. De stödåtgärder som vidtas tycks dessutom vara mer relaterade till elevens beteende och allmänna utveckling än till språklig och matematisk utveckling. Enligt statistik från får av eleverna i årskurs 1–3 i särskilt stöd.8 Vi vet inget om hur många elever som får extra anpassningar, vilket förmodligen är minst lika många. Antalet åtgärdsprogram har halverats, sedan stödlag- stiftningen förändrades 2014. Detta kan tolkas som att många av de elever som tidigare fick särskilt stöd numera får extra anpassningar. Utredningen gör ett antagande att behovet av stöd är lägre i förskoleklassen än i och bedömer att av eleverna i förskoleklassen kan behöva stöd med anledning av åtgärdsgarantin, vilket betyder 12 000 elever. För att inte någon elev ska ”tappas bort” räknar vi med att resultaten för av eleverna behöver ingå i analysen. Vi beräknar att analysen kan ta per elev. Detta betyder 30 000 elever multiplicerat för förskolläraren eller läraren och för special- pedagog/speciallärare. Lönen för speciallärare och specialpedagoger är i genomsnitt per månad.9 Med sociala avgifter och semesterersättning betyder det en timlön på . Kostnaden för analysarbetet blir då sammanlagt . För de av eleverna som behöver stöd räknar vi med per elev för speciallärare/specialpedagog för att tillsammans med den ansvariga förskolläraren eller läraren föreslå och planera åtgärder. 12 000 elever multiplicerat med blir till- sammans . Vi bedömer att förskolläraren/läraren gör denna planering inom ramen för sina reguljära uppgifter enligt 3 kap. skollagen. 7Muntliga uppgifter från Skolinspektionen. 8Skolverket (2015d) PM - Särskilt stöd i /15. (2016a) Speciallärare löner; (2016b) Specialpedagog löner. Den uppföljning som förskollärare eller lärare kontinuerligt gör av elevernas kunskapsutveckling är ingen ny uppgift. Åtgärdsgarantin bygger dock på att den specialpedagogiska kompetensen också ska användas i uppföljning och överlämning i samband med övergången från förskoleklass till årskurs 1. Vi räknar därför med ytterligare sammanlagt för speciallärare/specialpedagog, för de av eleverna som beräknas ha fått olika typer av stöd med anledning av åtgärdsgarantin, sammanlagt . Utredningen beräknar således en sammanlagd kostnad på för genomförande av kartläggningen och skärpta krav på användning av specialpedagogisk kompetens i förskoleklassen. I sameskolans förskoleklass gick 2016 sammanlagt 27 elever10. Där skulle kostnaden för genomförandet av kartläggningen och ökade krav på specialpedagogisk kompetens bli . I specialskolans förskoleklass gick 2015 30 barn11. Kostnaden för genomförandet av kartläggningen skulle bli . För- modligen har de flesta förskollärare i specialskolans förskoleklass också speciallärarutbildning, vilket innebär att det inte blir någon ökad kostnad för den specialpedagogiska kompetensen. Sammanfattningsvis anser utredningen att den nya bestämmelsen om en obligatorisk kartläggning och krav på specialpedagogisk kompetens vid analys, planering och uppföljning innebär ett nytt obligatoriskt åtagande och en ambitionshöjning för förskoleklassen jämfört med . , sameskolan och specialskolan Utredningens förslag om åtgärdsgaranti i årskurs 1 och 3 är det obligatoriskt för huvudmän att använda bedömningsstöd i svenska, svenska som andraspråk och matematik i årskurs 1 i och sameskolan.12 Bedömningsstödet i svenska och svenska som andraspråk används för att bedöma elevernas läs- och skrivutveckling. bedömningsstöd i matematik handlar om taluppfattning och börjar gälla senhösten 10Uppgifter från Sameskolstyrelsen. 11SPSM (2016) Årsredovisning 2015 – Specialpedagogiska skolmyndigheten. 12Skolverket (2016f) Bedömningsstöd i matematik; () Bedömningsstöd i svenska och svenska som andraspråk. gäller också ett nytt kunskaps- krav för årskurs 1 i läsförståelse,13 vilket också ingår i underlaget för bedömningsstödet i svenska och svenska som andraspråk. Bedömningsstödet i läs- och skrivutveckling och taluppfattning innehåller även delar som riktar sig till specialskolan. Från är det obligatoriskt att använda bedömningsstöd i årskurs 1 i specialskolan14 och ett nytt kunskapskrav i läsförståelse börjar också gälla i specialskolan15. I årskurs 3 genomförs nationella prov i svenska, svenska som andraspråk och matematik.16 Utredningen föreslår, i likhet med Prov- utredningen,17 att det nationella provet ersätts av ett bedömningsstöd. Den arbetsinsats som kommer att krävas av lärarna blir dock enligt vår bedömning ungefär densamma i båda fallen. Utredningens förslag om åtgärdsgaranti för , sameskolan och specialskolan innebär att resultaten av ett nationellt bedömningsstöd i årskurs 1 och nationella prov (eller bedömnings- stöd) i årskurs 3 (årskurs 4 i specialskolan) ska vara utgångspunkt för en analys av elevernas läs-, skriv- och matematikutveckling och eventuella behov av stöd. Detta innebär inte någon utökning av arbetsuppgifter, eftersom det ska göras . Därför bedömer vi att själva genomförandet inte kommer att orsaka några ökade kostnader för huvudmannen. Analysen av resultaten och diskussionen om vilka åtgärder som ska sättas in för elever som behöver stöd ska enligt utredningens förslag göras av den ansvariga läraren i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens, som i de flesta fall är en speciallärare eller specialpedagog. Däremot behöver det inte vara en speciallärare eller specialpedagog som sedan ska genomföra åtgärderna, även om det säkerligen blir vanligt förekommande. Att åtgärderna rör sig om extra anpassningar eller särskilt stöd och att dessa ska sättas in skyndsamt följer dock av bestämmelserna i 3 kap. skollagen18. 13SKOLFS 2016:13 föreskrifter om ändring i föreskrifter (SKOLFS 2011:19) om kunskapskrav för ämnen. 14Skolverket (). 15SKOLFS 2016:14 föreskrifter om ändring i föreskrifter (SKOLFS 2011:57) om kunskapskrav för vissa ämnen i specialskolan. 17SOU 2016:25 Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system för kunskaps- bedömning. 183 kap. 5 a–12 §§. Åtgärdsgarantin består alltså av en tvingande bestämmelse om att personal med specialpedagogisk kompetens ska användas vid analysen av resultaten och vid planeringen och uppföljningen av åtgärder. Det finns ingen statistik över hur ofta personal med specialpedagogisk kompetens finns med . Utredningen lägger inga konkreta förslag om att huvudmannen måste göra en omfördelning av resurserna för specialpedagogiska insatser mot de yngre åldrarna, men vi bedömer att detta sannolikt blir en konsekvens av åtgärdsgarantin. Avsikten är att införandet av åtgärdsgarantin och en tidigare upptäckt av elever som behöver stöd i sin läs-, skriv- och matematikutveckling på ska minska behovet av specialpedagogiska resurser för de äldre eleverna. Syftet med åtgärdsgarantin är således att tydliggöra stegen i stödprocessen och att förbättra kvaliteten på analyserna av elevernas kunskapsutveckling samt planeringen och uppföljningen av stödåtgärder. Ekonomiska konsekvenser av åtgärdsgaranti i årskurs 1 och 3 Enligt statistik från får av eleverna i årskurs 1–3 i särskilt stöd. 19 Vi vet inget om hur många elever som får extra anpassningar, vilket förmodligen är minst lika många. Antalet åtgärdsprogram har halverats, sedan stödlagstiftningen förändrades 2014. Detta kan tolkas som att många av de elever som tidigare fick särskilt stöd numera får extra anpassningar. Statistiken säger också att cirka 20–av eleverna inte klarar gränsen för godtagbara kunskaper på alla delprov i de nationella proven i svenska och matematik i årskurs 3 (se avsnitt 3). Vi gör därför antagandet att av eleverna i årskurs 1 och 3 behöver stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd. För att inte någon elev ska ”tappas bort” i analysen av resultaten räknar vi med att läraren och specialläraren/specialpedagogen behöver diskutera av eleverna för att sortera ut de som behöver stödåtgärder. 19 (2015d). Antal elever i årskurs 1 och 3 är i genomsnitt 110 000 per årskurs, sammanlagt alltså 220 000 elever.20 Vi räknar med att analysen av resultaten tar per elev och ämne. Läraren behöver och kostar i genomsnitt vilket blir . Specialläraren/specialpedagogen behöver också för att delta i analysen. Med en timlön på för speciallärare/specialpedagog blir kostnaden , sammanlagt . För läraren kan planeringen av stödåtgärder sägas ingå i det reguljära arbetet enligt den lagstiftning, som gäller (3 kap. Däremot räknar vi med att det tillkommer extra tid för speciallärare/ specialpedagog för de av eleverna som bedöms behöva stöd. ger en kostnad på ytterligare . Även uppföljningen av stödinsatserna och överlämning mellan årskurs 3 och 4 kan anses ingå i lärarens reguljära uppgifter enligt skollagen. Det innebär dock ett nytt åtagande att special- lärare/specialpedagog ska medverka. Vi räknar med per elev, multiplicerat med , vilket ger . Kostnaden för den specialpedagogiska insatsen i årskurs 1 och 3 blir då sammanlagt . gick 26 barn i årskurs 1 och 28 barn i årskurs 3 i sameskolan21. Den sammanlagda kostnaden för ökade krav på special- pedagogisk kompetens beräknas bli . I special- skolan finns krav på att alla lärare ska ha specialpedagogisk kompetens, vilket betyder att kostnaden inte beräknas öka. För utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti (dir. 2015:65) gäller förutom de generella områdena för konsekvensanalys att utredaren ska analysera och ta fram förslag på hur garantin kan genomföras och administreras på ett effektivt och ändamålsenligt sätt med utgångs- punkten att den administrativa bördan för skolhuvudmän, rektorer och lärare inte ska öka mer än nödvändigt. 20Skolverket () Tabell 4: Antal elever läsåren 1988/89-2015/16 och beräknat antal elever 2016/17-2022/23. 21Skolverket (2015i) Tabell 5: Flickor och pojkar i årskurs 1 till 9 /16. När det gäller behovet av administration för förskollärare och lärare räknar vi med att behovet blir oförändrat eller minskar genom att speciallärare eller specialpedagoger ska samarbeta med förskol- lärarna eller lärarna i analys, planering av åtgärder och uppföljning. borde också administrationen minska genom att antalet åtgärds- program och de extra anpassningarna minskar, eftersom man ”gör rätt från början.” Det behövs självklart en viss dokumentation av resultaten av kartläggningen i förskoleklassen och av de åtgärder man vidtar med anledning av denna. Efter en uppföljning ska också informationen föras vidare till läraren i årskurs 1. Vi bedömer att detta är uppgifter som ingår i förskollärarens eller lärarens reguljära arbete, t.ex. i samband med utvecklingssamtal (9 kap. 11 § skol- lagen). Utredningen föreslår inte att dokumentationen ska ske i någon speciell form eller i något speciellt dokument. När det gäller , sameskolan och specialskolan föreslår utredningen att dokumentationen av extra anpassningar ska göras i elevens individuella utvecklingsplan (IUP) i årskurserna 1–5. I de allmänna råden om arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram refererar till att det framgår i respektive skolformskapitel i skollagen att det i IUP bl.a. ska finnas en sammanfattning av vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen.22 konstaterar därmed att extra anpassningar ska skrivas in i elevens IUP. Utredningen föreslår att det för tydlighetens skull ska framgå av skollagens bestämmelser om IUP23 att läraren ska dokumentera vilka stödinsatser i form av extra anpassningar som behövs. Dokumentation av extra anpassningar behövs för att veta vad som har satts in och vad det är som ska utvärderas, innan nästa steg för elevens kunskapsutveckling kan tas. Förslaget kommer dock inte att innebära ökade krav på administration för lärare, eftersom utredningen instämmer i uppfattning att det redan kan anses ingå i det reguljära arbetet. 22SKOLFS 2014:40 allmänna råd - arbetet med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram. 23SFS 2010:800, 10 kap. 13 §, 11 kap. 16 §, och 16 a §, 12 kap. 13 § och 13 a §, 13 kap. 13 §. Utredningen räknar med att åtgärdsgarantin endast kan innebära marginellt ökade krav på administration för huvudmän eller rektorer jämfört med . Resursfördelning ska liksom göras efter behov (2 kap. 8 a § skollagen) och åtgärdsgarantin ger skol- ledningen ytterligare underlag i denna process. Utredningens förslag innebär skärpta krav på när och hur personal med specialpedagogisk kompetens ska användas i förskoleklass och årskurs 1 och 3 i arbetet med kartläggning, analys av resultaten och uppföljning av specialpedagogiska åtgärder för elever som behöver stöd i läs-, skriv- och matematikutvecklingen. Detta kommer i sin tur att betyda att huvudmannen i första hand måste använda speciallärare och specialpedagoger för att fylla dessa behov. lanserade regeringen en satsning i flera punkter för att öka tillgången till speciallärare och specialpedagoger.24 Regeringen beslutade bl.a. om ett nytt statsbidrag för att skolor ska kunna anställa fler speciallärare och specialpedagoger. Statsbidraget ska även ge möjlighet att erbjuda fortbildningsinsatser för dessa grupper. Statsbidraget omfattar vilket ungefär motsvarar ersättning för anställning eller fortbildning av cirka 800 speciallärare. Statsbidraget träder i kraft och är en permanent satsning. I regeringens beräkning av bidrag per anställd ingår också kompetensutveckling. Det är därför svårt att beräkna hur många nyanställningar satsningen kan ge. Utredningen utgår därför i stället från den modell för personalförstärkning som använde i sitt elevhälsoprojekt –2015.25 Vi föreslår ett ytterligare stimulansbidrag på när huvud- mannen nyanställer en speciallärare eller specialpedagog. betalade i sitt elevhälsoprojekt ut stimulansbidrag till nyanställning av sammanlagt cirka 1 000 speciallärare och special- 24Utbildningsdepartimentet (2016b) Nya insatser för fler specialpedagoger. 25Skolverket (2016k) Redovisning av uppdrag om att genomföra insatser för en förstärkt elevhälsa. pedagoger –2015. Utredningens förslag om ett stimulansbidrag på per nyanställning kan ge en beräknad nyanställning av ytterligare cirka 200 speciallärare eller specialpedagoger och en kostnad för staten på . Det är brist på behöriga och legitimerade speciallärare och specialpedagoger.26 Med tanke på att regeringen redan har lanserat sin satsning på nyanställning och fortbildning av dessa yrkes- grupper27 är det inte realistiskt att tillgången på behöriga special- lärare eller specialpedagoger som finns att anställa skulle vara fler än ytterligare 200. Tillsammans med de cirka 800 som regeringen redan anslagit medel till kan det sammanlagt bli cirka 1 000 nyanställningar. Detta är förmodligen ett realistiskt antal om man jämför med volymerna i elevhälsoprojekt. Riktigt så många nyanställda blir det förmodligen inte, eftersom regeringens uppskattning också innefattar fortbildning. Vi föreslår i likhet med regeringen att bidraget ska betyda ett permanent tillskott till huvudmannen. Utredningen har redogjort för hur huvudmännen ska kompenseras för ökade kostnader för krav på användning av specialpedagogisk kompetens. Förslaget om bidrag till personal- förstärkning ska inte tolkas som en ”dubbel kompensation” för skärpta krav. Utredningen anser att huvudmännens möjligheter att anställa fler speciallärare eller specialpedagoger bör underlättas, eftersom ökad tillgång till specialpedagogisk kompetens generellt är viktig för att kunna ge eleverna en god grund i läsning, skrivning och matematik och vända resultaten i den svenska skolan. Undervisning utanför timplanebunden tid, lovskola och läxhjälp I några av de kommuner, som utredningen har besökt, t.ex. , har undervisning utanför timplanebunden tid visat sig vara ett populärt och effektivt medel för att stödja elevers läs-, skriv- och matematikutveckling. Deltagandet är frivilligt för eleverna men erbjudandet gäller ofta på tider, som kan vara attraktiva, t.ex. under