sou · H4B327 · 2016-04-08 00:00:00 — Under Section 9 of the Ordinance, the service provider may not, per calendar year, increase prices for domestic conveyance of single postal items referred to in Section 6, first paragraph, and which weigh at most 500 grams, by more than the alteration in the consumer price index between in the immediately preceding year and in the year before that. The purpose of this price cap is, together with the provision on affordable prices for the postal service, to protect users without any alternative to Postnord from excessively high tariffs when posting single mail items. The provisions of the Act on pricing for the postal service are contained in Chapter 3, Section 2 of the Act. Under this regulation, the pricing of the postal service shall be transparent, non-discriminatory and cost-oriented, and give incentives for an efficient service provision. Two-day delivery time and high reliability The vast majority of letters that are currently regarded as urgent will in the future be sent digitally. The Inquiry has read the report that the Authority commissioned concerning the need for overnight delivery among private individuals and small business owners. The Inquiry has also commissioned interviews with representatives of several organisations and public actors about their needs. The reports show that in many cases it is not essential to the users that their letters arrive the next day instead of in two or sometimes three days’ time. Regulated overnight delivery is therefore no longer justified. However, there is still a general need for letters to be delivered, which is why it is necessary to maintain regulations concerning the domestic conveyance of letters. The Inquiry proposes the introduction of a requirement that letters be delivered within two days as a basic service of the postal service and the discontinuation of overnight delivery. During the course of the Inquiry it emerged that the users of postal services place great value on knowing when at the latest their letters will arrive. The current requirement that 85 per cent of the letters conveyed overnight must be delivered on the subsequent working day should therefore be raised. To safeguard the quality of postal services in the long term, the Inquiry proposes that 95 per cent of the letters posted for delivery in two days’ time must be delivered within two working days. The quality requirement must apply throughout the country, regardless of where a letter is deposited. It will therefore be possible to ensure users’ needs are met in the future too, while the designated postal operator will be able to avoid the additional costs that the overnight delivery requirement entails and that is in ever declining demand. Quality requirement for cross-border mail The Inquiry also proposes special regulation of the quality requirement for cross-border mail within Union to meet the requirements placed on in the Directive. currently lacks such a requirement. To ensure through regulation that is meeting the requirements of the Postal Services Directive concerning cross-border postal services, the Inquiry considers it appropriate to establish a special regulation concerning cross-border mail when the quality requirement for overnight delivery is abolished. The requirement is limited to postal items weighing up to and applies to postal items sent for delivery within the fastest standard category. The quality requirements are in line with the requirements contained in of the Directive, which means that at least 85 per cent of postal items must be delivered no later than the third working day counting from the day of deposit, and at least 97 per cent no later than the fifth working day from the day of deposit. We do not propose any particular national follow-up requirement for crossborder mail; instead, follow-up should be carried out, as previously, by the . An appropriate price cap The aim of and need for a price cap can change over time. The current price cap, which applies to domestic conveyance of single postal items weighing up to 500 grams deposited for overnight delivery, was introduced in 1998. The main aim of this was to protect consumers against excessively high prices. Above all, the Government wanted to ensure affordable prices for those consumers who lacked alternatives to (now ). Another important aim of the price cap was to counter cross-subsidisation between Postnord’s postal services that are subject to competition and those who are not. The Inquiry has had an investigation carried out into the priorities of private individuals when posting letters and selected groups’ access to and interest in digital alternatives. The aim was to assess whether there are groups worthy of protection due to the fact that they would not have any alternative to Postnord when sending letters, if tariffs were raised. These investigations indicate that there will be groups in the future that would benefit from tariffs being kept at a regulated level, primarily small businesses in remote and rural areas and older private individuals. However, it has been difficult to establish how great the need is for regulated tariffs as no statistics are available on how many letters these groups send. Neither the postal regulations nor the legislative history clarify what is meant by the pricing of the postal service having to be cost-oriented. In light of the fact that the current regulation on cost orientation is difficult to apply and the threat that unclear legislation would pose to long-term sustainable competition, the Inquiry considers that at present, it is primarily the risk of cross- subsidisation that justifies a price cap. Without a price cap in the section of the letters market not subject to competition, tariffs would probably be raised. The Inquiry considers that no such competition will emerge in the foreseeable future as to entail price pressure on the market covered by a price cap regulation. This assessment has been made in light of the declining letters market, future digitalisation and the high barriers to market entry. Price regulation in the Ordinance should be amended to apply to single letters weighing up to 250 grams to be delivered within two working days. The new weight limit is justified as it covers as much as 97 per cent of the single items of correspondence sent domestically that are currently distributed overnight. In the Inquiry’s view, the current link to the consumer price index should be kept as the basis for the price cap. The price cap should be made more flexible by introducing a parameter that takes into account how the designated provider’s cost structure changes for changes in volumes of items of correspondence weighing up to 250 grams. Authority shall at three-year intervals decide the size of this parameter. On the introduction of a new price cap, the Government should establish a new cost base as a starting point for the price cap. Impact assessment of the proposals The Inquiry considers that the two-day delivery time combined with an increased delivery guarantee requirement of 95 per cent will have mainly positive consequences for the postal market stakeholders. Users may initially feel that the new quality requirement means deterioration in the postal service as they will no longer be able to send a letter at a standard tariff for overnight delivery to all parts of the country. However, one positive consequence for users will be that the regulated quality of services is increased and ensured in the longer term with the new quality requirement. The proposal will have positive consequences for Postnord, as it will lead to savings and enable greater efficiency. On the other hand, the proposal will not have any major consequences for competing postal operators or the Authority. Further, the proposed price cap framework will not have any major consequences for users and competitors compared with the current price cap. However, Postnord will be able to set tariffs to take greater account of changing costs in the event of changes in volumes of the services covered by the price cap. The proposal thus creates the conditions for long-term sustainable regulation. The disadvantage of the proposed price cap is that its design is more complex than the current price cap, which may increase the administrative costs for both Postnord and the Authority. The Inquiry has calculated, on the basis of information from Postnord, that the discontinuation of overnight delivery will reduce the company’s net costs by –300 million per year (savings in terms of air transport and increased costs for information campaigns). These savings must be placed against the users’ increasingly limited need to send letters for overnight delivery, both now and in the future. The Inquiry has not been able to show that removing the overnight delivery requirement would have such serious consequences for users that the costs of maintaining the service can be considered proportionate. At present, 22 per cent of the mail items addressed to domestic recipients for overnight delivery are sent by airmail. Air transport is necessary to guarantee overnight delivery for domestic letters throughout the country. According to Postnord, the carbon dioxide emissions from airmail services that could be replaced with twoday delivery would amount to approximately 7 500 gross. Such a high level of flight emissions is the equivalent of a climate impact that is approximately twice as large because of emissions other than carbon dioxide that have a greater climate impact at high altitude. If the airmail services in question were replaced by rail transportation – which is already used to deliver mail items across the country – the climate impact of the transportation of letters previously sent via airmail would essentially be reduced to zero. This is assuming that no great number of transfer to Postnord’s overnight express delivery service. The Inquiry considers that this is unlikely considering the relatively high price of the service and the reduced need for overnight delivery of mail items that has been identified. 27Den samhällsomfattande posttjänsten ska, utöver vad som anges i 3 kap. 1 § postlagen (2010:1045), uppfylla kraven att 1. av de inrikes brev som har lämnats in för tvådagarsbefordran före angiven senaste inlämningstid har delats ut senast den andra arbetsdagen räknat från inlämningsdagen, oavsett var i landet de har läm-nats in, och2. av de adresserade försändelser som väger högst och som har överlämnats i den slutliga form i vilken de ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster, som har lämnats in före angiven senaste inlämningstid för gränsöverskrid- förordning om ändring i postförordningen (2010:1049) Regeringen föreskriver att 6 och 9 §§ postförordningen (2010:1049) ska ha följande lydelse. 6 § Den samhällsomfattande post- tjänsten ska, utöver vad som anges i 3 kap. 1 § postlagen (2010:1045), uppfylla kravet att av de brev som lämnats in för övernattbefordran före angiven senaste inlämningstid ska ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag, oavsett var i landet de har lämnats in. av breven ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar. Europeiska unionen, har delats ut räknat från inlämningsdagen och serna har delats ut senast den femte arbetsdagen räknat från in- kontrollera att kravet i kontrollera att kravet i första stycket uppfylls och år- första stycket punkten 1 uppfylls ligen offentliggöra resultatet av tatet av denna kontroll. får meddela föreskrifter om senaste inlämningstid och ytterligare föreskrifter om krav på befordrings- tider enligt 3 kap. 1 § andra stycket postlagen. Den som tillhandahåller den får per kalenderår inte höja får per kalenderår inte höja priser för inrikes befordran av priserna för inrikes befordran av enstaka postförsändelser som an- enstaka brev som väger högst ges i 6 § första stycket och som och som lämnats in för ut- väger högst , mer än för- delning senast den andra arbets- dagen räknat från inlämnings- mellan juli närmast föregående år dagen med mer än: får dock avrundas till närmaste ringen i konsumentprisindex mellan femtiotal öre, även om detta inne- juli närmast föregående år och bär att höjningen blir större än 2. en andel av den procentuella volymförändringen av tjänsten. tredje år fastställa storleken på an- delen av den procentuella volym- Ett utrymme för prishöjning som inte utnyttjats under ett kalenderår får användas under ett av de tre påföljande åren. Det totala utrymmet för prishöjning ska dock minskas med sådan höjning utöver ändringen i konsumentprisindex som skett på grund av avrundning. tjänsten ska på begäran inkomma med nödvändigt underlag för beräkning av andelen till . Ett utrymme för prishöjning som inte utnyttjats under ett kalenderår får användas under ett av de tre påföljande åren. Denna förordning träder i kraft . Utredningen ska enligt direktiven analysera behovet av postförordningens reglering av övernattbefordran och prisreglering samt utarbeta nödvändiga författningsförslag. Analysen ska innefatta en bedömning av behovet av övernattbefordran av brev som en del av den samhällsomfattande posttjänsten med en särskild analys av behovet i gles- och landsbygd. Utredningen ska även identifiera vilka grupper i samhället som har behov av övernattbefordran och beskriva konsekvenserna av en eventuell avveckling av övernattbefordran av brev som en del av den samhällsomfattande posttjänsten, särskilt i förhållande till prisregleringen av enstaka övernattbefordrade postförsändelser. Ett författningsförslag avseende övernattbefordrad post ska innefatta en posttjänst tillhandahållen på marknadsmässiga villkor där basnivån för den gränsöverskridande posten upprätthålls. Utredningen ska också undersöka om det finns grupper i samhället som saknar alternativ till Postnord, beskriva konsekvenserna av en eventuell avveckling av pristaket samt analysera marknadssituationen och möjligheterna för konkurrerande företag att träda in och uthålligt verka på marknaden. Om det finns behov av ett pristak ska utredningen föreslå en ändamålsenlig pristakskonstruktion i ett författningsförslag. I takt med att användarnas kommunikationsmönster förändras minskar brevvolymerna. Gällande regler för övernattbefordran och pristak infördes för cirka två decennier sedan då förutsättningarna för snabb kommunikation genom tillgång till internet inte var de- Utredningen gör den aktuella översynen i syfte att på ett mer effektivt sätt matcha regelverket mot dagens och framtidens behov av att skicka brev. De krav som ställs på den operatör som utses att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten bör vara proportionerliga och svara mot användarnas behov. Postnord har utfört den samhällsomfattande posttjänsten utan särskild ersättning. Möjligheterna att tillhandahålla tjänsterna som de är specificerade i dagens lagstiftning urholkas i takt med att postvolymerna minskar. Det beror på att postverksamhet i många avseenden kännetecknas av stordriftsfördelar. Utredningens mål är att utforma regler som säkerställer att det finns en samhällsomfattande posttjänst över hela landet som tillhandahålls utan statsstöd och till rimliga priser även på . För att det ska vara möjligt måste både användarnas behov och de kostnadsmässiga förutsättningarna att tillhandahålla tjänsten beaktas. Utredningens kommittédirektiv beslutades . Sekretariatet påbörjade sitt arbete och har därefter haft löpande kontakter med utredaren, huvudmannen, experterna, berörda företag, organisationer och upphandlade konsultfirmor. Med anledning av att uppdraget enligt direktiven skulle redovisas fick utredningen i tilläggsdirektiv 2015:124 förlängd utredningstid till . 2.4Möten, konsultuppdrag och kommunikation Utredningen hade sitt första expertmöte . Expertmöten har även hållits och . Utredningen har och träffat företrädare för Postnord, , , , , Facket för Service och Kommunikation (), Schenker, (), Morgontidig Distribution (MTD), Västsvensk Tidningsdistribution (VTD), DHL, Grafiska Företagen, 21 Grams, Tidningsutgivarna, (tidigare statssekreterare med ansvar för postfrågor), (särskild utredare i utredningen ”Service i glesbygd”), riksdagsledamöter från , (tidigare produktionschef ), (tidigare VD för ) och Fastighetsägarna. besökte utredningen sorteringsterminal i tillsammans med företrädare för Postnords ledning. Utredningen fick under en rundvandring på terminalen information om hur postsorteringen fungerar på den nya anläggningen. hade utredningen uppstartsmöten med två konsultfirmor som har haft följande uppdrag: Ramböll har identifierat och kartlagt specifika användargruppers beroende av övernattbefordran av brevförsändelser och post. De har även haft i uppdrag att kartlägga alternativ till Postnords brevtjänster för att kunna genomföra en konsekvensanalys och där identifiera hur olika kartlagda grupper drabbas av en prishöjning/förändring av kvalitetskrav. Economics har utrett hur en ändamålsenlig konstruktion av ett pristak skulle kunna se ut. Uppdraget innebar även att studera konsekvenserna av att avveckla det nuvarande pristaket och genomföra en av Economics föreslagen pristakskonstruktion. Economics har inom uppdraget också kartlagt pristaksfunktioner för brevtjänster i . Utredningen har fått in skrivelser från bland annat Postnord, , , , , , 21 Grams, , Schenker, Svensk Direktreklam, Postnummeruppror.nu, Grafiska företagen och Tidningsutgivarna. Utredningen har haft kontakt med representanter för tillsynsmyndigheter och postoperatörer i , , , , , , , och . 3 Bakgrund och gällande rätt 3.1.1Ett samhällsintresse som staten ska garantera Alla medborgare har rätt till en grundläggande postservice. Den samhällsomfattande posttjänsten grundas i den Europeiska kommissionens () postdirektiv1 . Målet är en väl fungerande postsektor, vilket är av betydelse för gemenskapens ekonomiska och sociala sammanhållning. Den bärande tanken är att posttjänsten är ett viktigt redskap för kommunikation och handel.2 Posttjänster ingår i den grundläggande service som brukar kallas för samhällsviktig verksamhet, det vill säga sådan verksamhet som är av särskild betydelse för befolkningens liv och hälsa, för samhällets funktionalitet samt för våra grundläggande värden.3 De postpolitiska målen i har medborgarnas och samhällets behov av en effektiv, sammanhållen och tillförlitlig posttjänst som utgångspunkt. Staten har ansvaret för att säkerställa en sådan posttjänst i hela landet.4 För att posttjänsten ska vara effektiv är det viktigt att den motsvarar medborgarnas grundläggande behov av en posttjänst. Syftet är att i görligaste mån undvika att samhället får betala relativt mer för en service där efterfrågan minskar. 1Europaparlamentets och rådets direktiv /67/EG av om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 21.1.1998, s. 14, Celex 31997L0067). Direktivet har därefter ändrats . 2Skäl 2 i ingressen till postdirektiv. 3MSB, Handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, publ.nr: MSB597 – , s. 5. 2009/10:216, Ny postlag, s. 26. Bakgrund och gällande rätt 3.1.2Liberaliseringen av den svenska brevmarknaden Den svenska brevmarknaden har varit öppen för konkurrens ända sedan det dåvarande ensamrätt att befordra brev avskaffades . Den nya postlagen trädde i kraft och ombildades till det statligt ägda bolaget (Posten). Till att börja med räckte det för ett företag att lämna en anmälan till för att få bedriva postverksamhet. För att möjliggöra en förhandsgranskning av den sökande och för att få bort oseriösa företag, krävs det enligt 2 kap. 1 och 2 §§ postlagen (2010:1045) tillstånd från för att få bedriva postverksamhet och därmed att få kallas postoperatör. för införandet av kravet hade 105 företag postoperatörstillstånd. Därefter har antalet minskat och 2015 hade 32 företag tillstånd att bedriva postverksamhet.5 Nedan redogör utredningen för relevanta författningar och definitioner som rör den samhällsomfattande posttjänsten, övernattbefordran och pristak. Den nu gällande postlagen trädde i kraft den 1 september 2010.6 Den föregående postlagen hade ändrats ett stort antal gånger varför regeringen ansåg att det fanns anledning att föreslå en ny, omarbetad, postlag. Enligt förarbetena syftar den nya postlagen bland annat till att genomföra ändringar som följer av postdirektiv och som ska vara genomförda senast den 31 december 2010.7 En ny postförordning (2010:1049) trädde i kraft och ersatte postförordningen . 5Trafikanalys, Postverksamhet 2014, statistik 2015:19, s. 13. 2009/10:216, Ny postlag; SOU 2009:82, En ny postlag och 2009/10:TU19, Ny postlag m.m. 2009/10:216, Ny postlag, s. 1. Bakgrund och gällande rätt Postlagen innehåller definitioner av bland annat samhällsomfattande posttjänst, postverksamhet, postförsändelse och brev. Den samhällsomfattande posttjänsten är enligt 1 kap. 2 § postlagen en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser för befordran kan avlämna sådana försändelser. Postverksamhet är regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. Regelbunden utdelning ska ske oberoende av hur många försändelser det råkar finnas vid varje tillfälle.8 En postförsändelse är en adresserad försändelse som väger högst och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. I begreppet postförsändelse ingår förutom brev även till exempel böcker, kataloger, tidningar, tidskrifter och paket.9 Ett brev definieras som en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst samt vykort, brevkort och liknande försändelser. Även adresserade försändelser i plastomslag till exempel tidskrifter utgör brev.10 Enligt 2 kap. 4 § postlagen får tillstånd enligt 1 § att bedriva postverksamhet förenas med bland annat villkor om skyldighet för tillståndshavare att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten enligt 3 kap. 1 § och på ett visst sätt fullgöra vad som föreskrivs där och i 3 kap. 2 §. Om tillhandahållarna på en fungerande marknad tillgodoser samtliga aspekter av den samhällsomfattande posttjänsten ska staten inte behöva vidta några åtgärder för att tjänsten ska säkras. En direkt följd av att någon postoperatör inte utses är emellertid att bestämmelser om till exempel särskilda priser och andra villkor inte blir tillämpliga. Regleringen rörande redovisningsbestämmelserna kan därför komma 2009/10:216, Ny postlag, s. 87–88. 2009/10:216, Ny postlag, s. 87. 1993/94:38, Postlag och en förändrad verksamhetsform för m.m., s. 152. Bakgrund och gällande rätt att utgöra ett viktigt skäl för att utse den eller de som ska tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten trots att tjänsterna som sådana kan bedömas bli utförda i utan att någon viss aktör har utsetts.11 Frågan om det var korrekt och proportionerligt att förenade Postens tillstånd att bedriva postverksamhet med ett villkor att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten har varit uppe till prövning i Kammarrätten i i mål nr 4041-11. Enligt kammarrättens lagakraftvunna dom var Post- och beslut att utse Posten att tillhandahålla hela den samhällsomfattande posttjänsten inte till någon del oriktigt. Enligt nu gällande tillståndsvillkor är (Postnord) alltjämt utsedd att tillhandahålla hela den samhällsomfattande posttjänsten.12 I 3 kap. 1 § postlagen finns en beskrivning av den samhällsomfattande posttjänstens omfattning och ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten och om krav på befordringstider.