sou · H4B359 · 2016-09-27 00:00:00 — 2009/10:165, s. 278).8 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. En garanti för god kompetens Eftersom utredningens förslag förutsätter tillgång till special- pedagogisk kompetens har det också varit av intresse att titta närmare på vad de nyutexaminerade speciallärarna och special- pedagogerna har med sig från utbildningen, när det gäller läs-, skriv- och matematikinlärning. Utbildningarna till speciallärare och specialpedagog är påbyggnadsutbildningar till lärarutbildningen. Speciallärarutbildningen ersattes 1990 av specialpedagogutbild- ningen, men finns båda utbildningarna parallellt i högskolan.9 Båda utbildningarna omfattar 1,5 års heltidsstudier. För att bli antagen krävs lärarexamen plus yrkeserfarenhet från förskola, skola eller andra relevanta yrkesområden. Detta innebär att rekryteringen till speciallärar- och specialpedagogutbildningarna sker inom den befintliga lärarkåren. Varje lärosäte bestämmer själv sina examensmål för special- lärarutbildning respektive specialpedagogutbildning utifrån den nationella examensbeskrivningen.10 I den nationella examens- beskrivningen sägs bl.a. att den som avlagt speciallärarexamen ska visa sådan kunskap och förmåga som krävs för att självständigt arbeta som speciallärare för barn och elever i behov av särskilt stöd. Den som avlagt speciallärarexamen ska också visa fördjupad kunskap om barns och elevers språk- och begreppsutveckling och stimulans av denna samt visa fördjupad kunskap om elevers lärande och, beroende på vilken specialisering som valts, fördjupad kunskap om barns och elevers språk-, skriv- och läsutveckling och barns och elevers matematikutveckling. Den som avlagt specialpedagogexamen ska t.ex. visa sådan kunskap och förmåga som krävs för att självständigt arbeta som specialpedagog för barn och elever i behov av särskilt stöd och visa fördjupad kunskap och förståelse inom specialpedagogik. 9UKÄ (2016) Speciallärare och specialpedagoger. 10SFS 2011:186 Förordning om ändring i förordningen (2010:542) om ändring i förordningen (2010:541) om ändring i högskoleförordningen (1993:100). En garanti för god kompetens Utredningens förslag kommer som redan nämnts att kräva för- stärkning av den specialpedagogiska kompetensen hos vissa huvud- män. Det råder dessutom redan en allmän brist på lärare i denna kategori, liksom i övriga lärarkategorier.11 Detta kan påverka planeringen av dimensioneringen av speciallärar- och special- pedagogutbildningarna. Regeringen tredubblar nu satsningen på speciallärarutbildningen inom Lärarlyftet II och tillför ytterligare för att ge så många som möjligt chansen att vidareutbilda sig till special- lärare.12 Målsättningen är att alla behöriga sökande ska kunna ges plats inom speciallärarutbildningen inom Lärarlyftet II. Utred- ningen anser att det är av stor vikt att det utbildas tillräckligt med speciallärare och specialpedagoger för att upprätthålla den balans som behövs mellan avgångar och tillgång på nyutexaminerade. Utredningen anser dessutom att innehållet i speciallärar- och specialpedagogutbildningarna av likvärdighetsskäl kan behöva ses över. Syftet är att säkerställa att de blivande speciallärarna respektive specialpedagogerna får adekvat utbildning om läsning, skrivning, matematik, kartläggning och insatser inom dessa områden. Detta har dock inte ingått i utredningens uppdrag att utreda, men vi noterar behovet av översyn både av lärarutbildningen för lärare i förskoleklass och årskurs 1–3 (F–3) och speciallärar- och specialpedagog- utbildningarna i avsnitt 10 Framtidsfrågor. 11Skolverket (2014f). 12Utbildningsdepartementet (2016b). En garanti för god kompetens 8.2Kompetensutveckling – utredningens förslag 8.2.1Nya moduler i Matematiklyftet och Läslyftet Förslag: Som stöd i genomförandet av åtgärdsgarantin ska förskollärare och lärare i förskoleklass och årskurs 1–3 erbjudas kompetensutveckling genom nya moduler i Matematiklyftet respektive Läslyftet. har på regeringens uppdrag utformat och genomfört kompetensutveckling för lärare i matematik respektive svenska i form av s.k. lyft, först Matematiklyftet13 och sedan Läslyftet14. Den pedagogiska metod som har använts är kollegialt lärande utifrån kunskapsmoduler, som på uppdrag tagits fram av universitet och högskolor. Huvudmännen har kunnat söka stats- bidrag för att frigöra vissa lärare som har fått handledarutbildning och sedan ska leda diskussionen med kollegorna på skolan.15 Matematiklyftet utvärderas löpande –2016. Den senaste utvärderingen visar att Matematiklyftet tycks vara ”en fortsatt uppskattad satsning vars bidrag till en utvecklad undervis- ningskultur skattas högt av deltagarna.”16 Modulerna och de kollegiala samtalen har fortsatt varit de viktigaste inslagen. Även utvärderingen av det pågående Läslyftets utprövningsomgång visade att denna form av kompetensutveckling har fungerat väl.17 pågår en utvärdering av Läslyftet som kommer att visa hur satsningen har fungerat som helhet. Utredningen föreslår att får i uppdrag att ta fram nya moduler i Matematiklyftet och Läslyftet och organisera verksam- heten enligt samma modell som tidigare ”lyft”. Innehållet ska vara kopplat till införandet av åtgärdsgarantin och därför innefatta förebyggande arbete, kartläggning, analys och specialpedagogiska insatser. I första hand ska satsningen rikta sig till förskollärare och 13Skolverket (2016c) Matematiklyftet. 14Skolverket (2016d) Läslyftet. 15SFS 2012:161 Förordning (2012:161) om statsbidrag för fortbildning av matematiklärare och för matematikhandledare; SFS 2015:42 Förordning (2015:42) om statsbidrag för handledare i läs- och skrivutveckling. 16Skolverket (2016c). 17Skolverket (2016d). En garanti för god kompetens lärare i förskoleklassen och årskurserna 1–3. Modulerna bör också gå att kombinera så att deltagare ska kunna arbeta med både svenska och matematik i samma organisatoriska strukturer. Behovet är sammanlagt cirka sex nya moduler som bl.a. ska innehålla läs-, skriv- och matematikinlärning i förskoleklass och årskurs 1–3, förebyggande arbete, kartläggning, analys, specialpedagogiska insatser samt uppföljning. Se vidare avsnitt 12 Konsekvensanalys om de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. 8.2.2Fortbildning för förskollärare i förskoleklass Förslag: Förskollärare i förskoleklassen ska erbjudas en fort- bildning i läs-, skriv- och matematikinlärning, motsvarande cirka 15 hp. Deltagandet ska vara frivilligt och kunna ske i så flexibla former som möjligt på fritid eller arbetstid. Utredningen föreslår en särskild fortbildningsinsats för de förskol- lärare i förskoleklassen, som inte också har en grundlärar- examen. Kompetensutvecklingen ska innehålla moment om läs-, skriv- och matematikinlärning från lärarutbildningen för lärare i förskoleklassen och årskurserna 1–3 (F–3), motsvarande cirka 15 högskolepoäng. Syftet är att minska skillnaden mellan den utbildning i läs-, skriv- och matematikutveckling som ingår i den nya F–3-utbildningen och den utbildning som förskollärare utan denna examen har. Det nya kapitel 3 i läroplanen om förskoleklassen som har införts beskrivs i avsnitt 7. Kapitlet innehåller bl.a. tydligare inslag av läsning, skrivning och matematik. Det är därför nödvändigt att förskollärarna har goda kunskaper om hur kursplanerna och kunskapskraven i ser ut. Varken läroplansförändringarna eller åtgärdsgarantin kommer dock att medföra några skärpta formella krav på förskollärarnas behörighet att undervisa i läsning, skrivning och matematik. 18 SKOLFS 2016:38 Förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet. En garanti för god kompetens har föreslagit att förskoleklassen ska bli obligatorisk och omfattas av skolplikt.19 Förslaget bereds nu inom . hade i sina ursprungliga direktiv (dir. 2014:41) uppdraget att föreslå hur en tioårig grundskola med obligatorisk skolstart lämpligast skulle kunna införas.20 fick också Grundskole- utredningen tilläggsdirektiv som innebar att föreslå hur en anpassad fortbildning för legitimerade förskollärare som är tillsvidare- anställda och arbetar i förskoleklass kunde utformas på lämpligast sätt.21 Båda dessa direktiv ersattes sedan av nya direktiv, där dessa uppdrag inte längre var aktuella.22 I betänkande (SOU 2015:81) finns därför inga förslag som förut- sätter en obligatorisk fortbildning av förskollärare i förskole- klassen. Utredningen föreslår heller inte att det ska bli obligatoriskt för förskollärarna i förskoleklassen att genomgå en vidareutbildning på högskolenivå. För elevernas skull kan det ändå vara en fruktbar strategi att ge förskollärarna i förskoleklassen ökad kompetens inom läs-, skriv- och matematikutveckling. Av detta skäl föreslår utredningen att förskollärare i förskole- klassen, som inte dessutom har en grundlärarexamen, ska erbjudas att delta i fortbildning med detta syfte. Fortbildningen för förskol- lärare bör motsvara cirka 15 högskolepoäng och innehålla moment om läs-, skriv- och matematikinlärning från utbildningen av lärare –3. Utredningen föreslår däremot inte att kursen ska ge förskol- lärare behörighet att undervisa i årskurs 1–3. Förslaget innebär att får i uppdrag att beställa ett utbildningspaket av universitet och högskolor. Paketet ska kunna användas så flexibelt som möjligt. En möjlighet ska vara att en förskollärare på egen hand eller i en studiecirkel ska kunna ta del av hela utbildningen på webben. En annan modell är att man organiserar studiegrupper på arbetsplatsen enligt samma modell som Matematiklyftet och Läslyftet, dvs. med kollegialt lärande som metod. 19SOU 2015:81 Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola. 2014:135 Tilläggsdirektiv till (U 2014:05). 2014:159 Tilläggsdirektiv till (U 2014:05); Dir. 2015:34 Tilläggsdirektiv till (U 2014:05). En garanti för god kompetens erbjudas av och huvudmännen ska kunna söka stats- bidrag för att ersätta lärare som frigörs för handledarutbildning. En tredje modell är att högskolor och universitet erbjuder strukturerade kurser som förskollärare ska kunna delta i på helfart eller delfart på fritid eller på arbetstid. Halvfart skulle betyda att hela kursen på 15 hp kan genomförs på en termin. Kvartsfart innebär att fortbildningen skulle ta två terminer med 7,5 hp per termin. Den arbetsgivare som vill kan också erbjuda utbildning på arbetstid, men vi föreslår inga särskilda medel till huvudmännen för detta. Hur många förskollärare som vill delta i den fortbildning, som ska erbjudas är svårt att beräkna, eftersom den ska vara frivillig både för deltagare och för huvudmän. 8.2.3Kompetensutveckling av huvudmän och rektorer Förslag: Huvudmän och rektorer ska erbjudas implementerings- insatser genom konferenser och webb-utbildningar. Rektors- utbildningen och rektorslyftet ska ha inslag om åtgärdsgarantin. När det gäller vad en åtgärdsgaranti innebär ska huvudmän och rektorer få information via . Utredningen föreslår också att får i uppdrag att anordna konferenser för att huvudmännen och rektorerna ska få fördjupad information och möjlighet att utbyta erfarenheter. Utredningen förutsätter att åtgärdsgarantin och det som följer av den kommer att bli nya inslag i rektorutbildningen och rektorslyftet. Rektorer behöver fördjupade kunskaper om hur man mer systematiskt kan arbeta med att kartlägga och åtgärda problem med elevernas kunskaper i läsning, skrivning och grundläggande matematik. Kostnaderna för insatser med konferenser m.m. beräknas till , sammanlagt . En garanti för god kompetens 8.2.4Kompetensutveckling för speciallärare och specialpedagoger Förslag: Möjligheten till utbildning av speciallärare inom Lärar- lyftet förlängs t.o.m. . Regeringen presenterade nya satsningar för att få fram fler specialpedagoger.23 Utredningen bedömer att dessa satsningar täcker området och att ytterligare initiativ skulle riskera att splittra målgruppernas intresse och resurser. Utredningen väljer därför att föreslå att regeringens satsningar på utbildning av speciallärare inom Lärarlyftet i stället förlängs , till 2022, för att ingen av de berörda ska riskera att gå miste om erbjudandet. Kostnaden blir då ytterligare . Därefter bör satsningen utvärderas för att bedöma om det behövs ytterligare insatser på området. Den nya kompetensutvecklingsinsats ”Specialpedagogik för alla” som regeringen beslutat om,24 och som innebär att lärare ska erbjudas grundläggande specialpedagogiska verktyg, förbereds just nu av för att kunna starta så fort som möjligt. Fort- bildningsinsatsen, som är lika stor som Matematiklyftet i sin omfattning, ska pågå –2019. Utredningen bedömer att denna satsning är tillräcklig för att även de täcka de behov som kan uppstå med anledning av åtgärdsgarantin och avstår från att lägga ytterligare förslag till ”specialpedagogiskt lyft”. Förutsättningen är att innehållet i fortbildningen även innefattar det som följer av åtgärdsgarantin. 23Utbildningsdepartementet (2016b). 9Fördelning och omfördelning av resurser för bättre resultat I detta avsnitt presenterar utredningen sina resonemang kring fördelning och omfördelning av resurser samt förslag om personal- förstärkning och statsbidrag till undervisning utanför timplane- bunden tid, lovskola och läxhjälp. 9.1Resurser för specialpedagogisk kompetens I skollagen (2010:800) infördes en bestämmelse som slår fast att kommuner ska fördela resurser efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 a §). Skälet till det för- tydligande som gjordes var att det enligt undersökningar bl.a. från hade framkommit att uppföljningen av hur resurser används behövde bli bättre. I studien ning till grundskolor1 konstaterade att kommuner med stor skolsegregation fördelar allt mer resurser till sina skolor utifrån elevernas sociala bakgrund. var fördelningen fort- farande inte tillräcklig för att möta de olika behov som fanns. Vidare skriver att kommunerna har blivit bättre på att följa upp sin resursfördelning, men att det är angeläget att man i ännu större utsträckning följer upp och analyserar hur resurserna fördelas. Medvetenheten om hur resurserna fördelas behöver bli bättre. Till exempel varierar det socioekonomiska tillägget per elev stort mellan olika kommuner. I en kommun är tillägget som mest medan det i en annan kommun kan vara 1 (2013d) Kommunernas resursfördelning till grundskolor. Fördelning och omfördelning av resurser för bättre resultat Dessa skillnader har dock svag koppling till hur skolsegregerad kommunen är. En viktig slutsats är enligt att det inte går hitta en modell för resursfördelning som passar i alla kommuner. Kommunerna i landet ser olika ut och har olika förutsättningar och fördelar därför resurserna på olika sätt. (skolkommission) lade fram sitt del- betänkande Samling för skolan – nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet i maj 2016.2 Betänkandet innehåller nationella målsättningar för skolan samt en långsiktig plan med utvecklingsområden. En del i förslaget handlar om den statliga styrningen av skolans finansiering. förordar en starkare statlig styrning av skolans finansiering. Nuvarande system för finansiering av skolan ger inte varje huvudman tydliga utgångspunkter för att kunna avsätta de resurser som krävs och garanterar heller inte att resursfördelningen till skolorna sker på ett likvärdigt sätt utifrån skillnader i resursbehov. Kommissionen arbetar därför inför slutbetänkandet med två alternativa modeller: dels en nationellt bestämd resursfördelnings- modell som utifrån elevsammansättningen anger en lägsta nivå för varje kommuns resurstilldelning för undervisning och elevhälsa, dels ett nytt sektorsbidrag för skolan. Modellerna innebär också att elevernas socioekonomiska bakgrund får större betydelse för kommunernas ersättning till de fristående skolorna. En förut- sättning är att staten tillskjuter medel till skolsektorn. återkommer med konkreta förslag och konsekvensanalyser i sitt slutbetänkande. 2 SOU 2016:38 Samling för skolan – Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet. Fördelning och omfördelning av resurser för bättre resultat Utredningen avstår från att lägga förslag till förändringar av de grundläggande principerna för resursfördelning till kommuner och andra huvudmän och inom kommunerna. Vi delar dock Skol- kommissionens bedömning att förändringar krävs för att förbättra likvärdigheten i den svenska skolan. Innan har lagt sina slutförslag på detta område 2017, så utgår utredningen från de system för resursfördelning som finns . Utredningen redogjorde inledningsvis för hur utvecklingen av resursfördelningen i kommunerna ser ut. Även om det finns positiva inslag behövs incitament för kommunerna att använda resurserna mer flexibelt. Utredningen bedömer att införandet av åtgärdsgarantin kommer att medföra att varje huvudman behöver se över sin resursfördelning när det gäller specialpedagogisk kompetens. Utredningen föreslår ingen lagändring, t.ex. i 2 kap. 25 § skollagen, för att framtvinga en omfördelning av specialpedagogiska resurser mot tidigare årskurser. Vi menar att förslagen om en åtgärdsgaranti redan i förskoleklass och i årskurserna 1 och 3 dock kommer att fungera som ett incitament för att huvudmannen ska fördela och omfördela resurser med syfte att specialpedagogiska resurser ska sättas in . Förslag: Huvudmännen ska kunna söka ett stimulansbidrag för nyanställning av speciallärare och specialpedagoger. projekt om en förstärkt elevhälsa erbjöd – 2015 huvudmän att ansöka om ett stimulansbidrag på 250 000 per anställning för nyanställning av speciallärare och specialpedagoger.3 3 (2016k) Redovisning av uppdrag om att genomföra insatser för en förstärkt elev- hälsa. Fördelning och omfördelning av resurser för bättre resultat Sammanlagt nyanställdes cirka 1 000 nya speciallärare eller special- pedagoger projektet pågick. lanserade regeringen en satsning i flera punkter för att öka tillgången till speciallärare och specialpedagoger (se också avsnitt 8).4 Regeringen beslutade bl.a. om ett nytt statsbidrag för att skolor ska kunna anställa fler speciallärare och specialpedagoger. Det finns ytterligare en möjlighet för huvudmän att söka stats- bidrag för utökning av personal i årskurs 1–3, nämligen Lågstadie- satsningen.5 Detta bidrag kan sökas av huvudmän för att anställa mer personal i de lägre årskurserna och ge lärare i förskoleklass och årskurs 1–3 mer tid för varje elev. Statsbidraget ska gå till kostnader för personalförstärkning med lärare, förskollärare eller speciallärare eller personalförstärkning med annan personal så att lärarna i större utsträckning kan bedriva undervisning. Hur stort bidrag som är avsatt för varje huvudman anges i de så kallade bidragsramarna. beräknar dessa ramar inför varje bidragsår utifrån varje huvudmans elevantal och den totala summa som finns att fördela. För /17 finns det att fördela. Utredningens förslag innebär starkare krav på användning av specialpedagogisk kompetens i arbetet med analys av resultaten av kartläggning i förskoleklassen och bedömningsstöd respektive nationella prov i årskurs 1 och 3 samt planering och uppföljning av specialpedagogiska åtgärder för elever i behov av stöd i sin läs-, skriv- och matematikutveckling. I avsnitt 12 Konsekvensanalyser redogör vi för hur huvudmännen ska kompenseras för de ökade kostnader detta kommer att medföra. Som tidigare nämnts innehåller skollagen krav på att huvudmannen ska ha tillgång till specialpedagogisk kompetens (2 kap. 25 §). Utredningen menar också att huvudmännen ska få ytterligare stimulans för att öka tillgången till speciallärare och/eller specialpedagoger i sin organisation. Förutsättningarna och behoven ser olika ut hos olika huvudmän. Regeringen satsning för att skolor ska kunna anställa fler speciallärare och special- pedagoger ska även ge möjlighet att erbjuda fortbildningsinsatser för dessa grupper.6 Statsbidraget omfattar 4Utbildningsdepartimentet (2016b) Nya insatser för fler specialpedagoger. 5Skolverket (2016d) Statsbidrag för Lågstadiesatsningen. 6Utbildningsdepartimentet (2016b). Fördelning och omfördelning av resurser för bättre resultat och är en permanent satsning. Satsningen motsvarar ungefär ersättning för anställning eller fortbildning av cirka 800 special- lärare I regeringens beräkning av bidrag per anställd ingår också kompetensutveckling. Det är därför svårt att beräkna hur många nyanställningar satsningen kan ge. Utredningen utgår därför i stället i vårt förslag från den modell för personalförstärkning som använde i sitt elevhälsoprojekt 2013–20157 och föreslår ett stimulansbidrag på per nyanställd special- lärare/specialpedagog. betalade i sitt elevhälsoprojekt ut stimulansbidrag till nyanställning av sammanlagt cirka 1 000 speciallärare och special- pedagoger –2015. Förslaget om ett stimulansbidrag på per nyanställning kan ge en beräknad nyanställning av cirka 200 speciallärare och/eller specialpedagoger och en kostnad för staten på . Det är brist på behöriga och legitimerade speciallärare och specialpedagoger.8 Med tanke på att regeringen redan har lanserat sin satsning på nyanställning och fortbildning av dessa yrkes- grupper är det inte realistiskt att tillgången på behöriga special- lärare/specialpedagoger skulle vara fler än ytterligare 200. Till- sammans med de cirka 800 som regeringen redan anslagit medel till blir det cirka 1 000 nyanställningar. Detta är förmodligen det antal som kan mobiliseras om man jämför med volymerna i elevhälsoprojekt. Vi föreslår dock i likhet med regeringens satsning på personalförstärkning att bidraget innebär ett permanent tillskott till huvudmannen. Huvudmannen får självklart ta en del av den kostnad, som det innebär att tillsvidareanställa en ny speciallärare eller special- pedagog. Eftersom det finns väldigt olika behov av nyanställning i kommuner och hos fristående skolor anser utredningen att det ska var frivilligt att anställa ny personal och att ett stimulansbidrag ska kunna fungera som ett incitament för att utöka personalstyrkan. I likhet med tidigare satsningar ska huvudmannen kunna visa att nyanställningen innebär en faktisk utökning av organisationen. 7Skolverket (2016k). 8Skolverket (2014f) Redovisning av uppdrag om prognos över behovet av olika lärarkategorier. Fördelning och omfördelning av resurser för bättre resultat Statsbidraget får alltså inte användas för att täcka vakanser, som ändå ska fyllas. Enligt uppgifter från kan man inom de skol- utvecklingsprojekt som pågår informera huvudmännen om vilka statsbidrag det finns att söka, exempelvis för personalförstärkning.9 Däremot kan man inte kombinera syftena att hitta huvudmän som skulle behöva nyanställa och genom tvångsmedel få dem att söka statsbidraget. Det är dessutom svårt att påvisa direkta samband mellan dåliga resultat och lågt antal speciallärare/specialpedagoger, liksom samband mellan goda resultat och stort antal special- lärare/specialpedagoger. Utredningen är dock övertygad om, bland annat med erfarenheter från , att det är av avgörande betydelse för att kunna vända utvecklingen att specialpedagogisk kompetens kommer in tidigt och används i kartläggning, analys, åtgärder och uppföljning, när det gäller de yngsta elevernas läs-, skriv- och grundläggande matematikutveckling. Alldeles oavsett hur resultaten ser ut på nationell nivå är det dessutom varje elevs rättighet att få möjlighet att lära sig läsa, skriva och behärska grundläggande matematik. 9.2.2Undervisning utanför timplanebunden tid, läxhjälp och lovskola för årskurs 1–3 Förslag: Huvudmännen ska kunna söka statsbidrag till undervisning utanför timplanebunden tid, lovskola och läxhjälp för årskurs 1–3. Undervisning utanför timplanebunden tid I flera kommuner, som utredningen har besökt, bl.a. , erbjuder man s.k. intensivundervisning utanför timplanebunden tid för elever som behöver extra undervisning i läsning, skrivning eller matematik i årskurs 1–3. Exempelvis för elever med väntetid till skolskjutsens avgång kan intensivundervisningen passas in .