sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — I den mån upphandlingar görs inom sjukvården är det de fem regionerna som är ansvariga och som säkerställer kvalitet och ut- förande i de upphandlade sjukvårdstjänsterna. I finns inte någon särskild reglering avseende ägare eller ledning inom vård- och omsorgssektorerna. Vandelskontroll görs på anställda som ska arbeta med personer . Vandelskontrollen in- nebär utdrag ur kriminalregister med specifik inriktning på sexual- brottslighet. Det finns inga restriktioner för privata aktörers rätt att bedriva verksamhet med vinst. Den medicinska tillsynen av sjukvården genomförs av Sundheds- styrelsen. Tillsyn förutsätter dock att verksamheten är registrerad och auktoriserad. Det samma gäller tillsynen av den enskilda sjuk- vårdspersonalen. IKAS genomför också kvalitetskontroller vad gäller sjukhus och öppenvårdsinrättningar. Någon tillsyn avseende ägare och ledning eller av de ekonomiska förhållandena inom sjuk- vårdsverksamheten görs inte. LOU-direktiv har genomförts i genom Udbuds- loven7, som trädde i kraft den 1 januari 2016.8 Upphandlingar av sociala tjänster och andra särskilda tjänster regleras i ett särskilt kapitel i lagen.9 För sådana upphandlingar vars värde uppgår till minst det EU-rättsliga tröskelvärdet gäller att den 7Lov nr 1564 af 15/12/2015. 8Udbudsloven är första upphandlingslag. direktiv har genomförts genom förordning som förpliktat upphandlande myndigheter att följa direktivets bestäm- melser, se bekendtgørelse nr. Nationell lagstiftning har dock även tidi- gare funnits för kontrakt under tröskelvärdena. LUF-direktivet och LUK-direktivet genom- förs inte i lag på motsvarande sätt som LOU-direktivet. 9Enligt bilaga XIV i LOU-direktivet. upphandlande myndigheten ska besluta om upphandlingsförfaran- det och uppställa kriterier för tilldelning.10 Förfarandet ska följa de EU-rättsliga principerna om likabehandling, öppenhet och pro- portionalitet och får inte utformas i syfte att undanta upphand- lingen från lagens tillämpningsområde eller att begränsa konkur- rensen. En upphandlande myndighet måste i förhand offentliggöra antingen en annons om upphandling jämte upplysningar om förfa- randet som fastställts, eller en förhandsannons.11 Kontrakt ska till- delas i enlighet med det förfarande som myndigheten fastställt. Utöver detta gäller bestämmelser om underrättelse och avtalsspärr, liksom om skyldighet att rapportera resultatet av ingångna kontrakt. Upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster vars värde understiger det EU-rättsliga tröskelvärdet regleras på olika sätt, beroende på om de har ett klart gränsöverskridande intresse – och därmed omfattas av och principer – eller inte. Det är den upphandlande myndigheten som avgör om det finns ett klart gränsöverskridande intresse. Om ett sådant intresse finns gäller annonseringsplikt för de upphandlande myndigheterna. Lik- som vid upphandlingar över tröskelvärdet ska den upphandlande myndigheten fastställa förfarandet och kriterierna för tilldelning, med beaktande av samma principer. Myndigheten ska också infor- mera potentiella leverantörer om förfarandet på ett sätt som gör det möjligt för dessa att lämna anbud, och underrätta anbudsgi- varna om de beslut som fattas.12 Även upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster under tröskelvärdet som inte har ett klart gränsöverskridande in- tresse omfattas av bestämmelser i upphandlingslagen, när värdet av upphandlingen överstiger 500 000 DKK.13 Eftersom de EU-rätts- liga principerna inte omfattar dessa förfaranden gäller som ut- gångspunkt endast allmänna förvaltningsrättsliga principer.14 I lagen föreskrivs dock bl.a. att förfarandet ska ske på marknads- mässiga villkor, att anbudsgivare ska få besked om resultatet av upphandlingen och skälen som legat till grund för beslutet samt att 10Utbudsloven, Afsnit III, §186–§189. 11I enlighet med bilaga V, del H respektive I, i LOU-direktivet. 12Utbudsloven, Afsnit IV, §191–§192. 13Utbudsloven, Afsnit V, §193. 14Se forslag till Utbudsloven, , Lovforslag nr. L 164, s. 203. de förvaltningsrättsliga principerna om saklighet, ekonomiskt för- svarbar förvaltning, likabehandling och proportionalitet ska gälla. Upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster utan gränsöverskridande intresse som understiger regleras inte i lagen. 6.4Finsk skola och förskola Det finns en lång tradition av offentligt anordnad utbildning i . Kommunerna har ansvar för grundskoleundervisningen, men också statliga och privata skolor finns. Lagen om grundläg- gande utbildning styr all slags utbildning, oavsett vem som svarar för den. De privata skolorna följer nationella läroplaner. Det finska privatskolesystemet är i jämförelse med den svenska motsvarigheten begränsat i sin omfattning. 2010 fanns det cirka 60 privata skolor i varav cirka 30 var grundskolor. av eleverna går i privata skolor inom (det pri- mära skolpliktsområdet). Inom den högre sekundära nivån15 (bl.a. gymnasieskolan) är det en större andel elever som går i skolor som är privat drivna, det gäller särskilt yrkesutbildningar. Många privata skolor har en speciell pedagogisk eller konfes- sionell inriktning, exempelvis Waldorfpedagogik eller in- riktning. Inom förskolan (dagvård) är det vanligare med privata utförare. Cirka hälften av barnen i åldern 1–är i kommunala daghem. Övriga barn är i privata daghem, familjedaghem eller hemma.16 Flertalet privata skolor är offentligt finansierade enligt samma prin- ciper som offentliga skolor. Det gäller såväl det som motsvarar den svenska grund- som gymnasieskolan. Det finns även ett fåtal skolor som etablerats utan statsbidrag och står utanför systemet även vad gäller offentligt anordnad tillsyn. Inom förskolan betalar familjerna en avgift och privata utförare har rätt att bestämma sin egen av- 15Den högre sekundära nivån är i indelad i gymnasieskolor och yrkesutbildningar. 16Europeiska kommissionen 2015, , : . gift.17 Staten stod 2015 för av kommunernas kostnader för förskola och grundskola. Inom förskolan finansieras relativt många daghem genom s.k. servicesedlar som är en form av voucher, se vidare avsnittet om hälso- och sjukvård och omsorg nedan. 2014 var det cirka 13 pro- cent av kommunerna som hade ett sådant valfrihetssystem inom förskolaen. Uppföljningar visar att andelen kommuner som använ- der servicesedlar inom förskolan ökat de senaste åren.18 Tillstånd att bedriva privat grund- eller gymnasieskola lämnas av ansvarigt statsråd eller Undervisnings- och kulturministeriet. Pri- vata skolor ska, om de önskar statlig finansiering, vara licensierade av Utbildnings- och kulturministeriet. Som licensierade skolor finansieras de efter samma principer som offentligt drivna skolor och samma tillsyn gäller. Tillstånd att bedriva grundskola kan lämnas till utbildningsan- ordnare som har ett avtal med en kommun och där det finns ett särskilt behov av utbildning. De flesta privata skolor som bedriver undervisning på grundskolenivå har ett sådant avtal med en kom- mun. Tillstånd kan även lämnas till anordnare på basis av ett riks- omfattande behov av utbildning. Det kan röra sig om undervisning på främmande språk, specialundervisning och undervisning som exempelvis bygger på en viss pedagogisk princip. Sådana tillstånd kan lämnas även om utbildningsanordnaren inte har ett avtal med en kommun (Lag 628/1998 3 kap. 7 §). För att lämna tillstånd till att bedriva gymnasieutbildning fordras ingen särskild inriktning eller avtal med kommun (Lag 629/1998 3 §). Den som ska driva en grund- eller gymnasieskola får inte vara en fysisk person utan ska vara en förening, stiftelse eller dylikt. Det innebär att skolor inte får drivas med vinstsyfte. Privat förskola kan dock även drivas av enskilda personer och av affärsföretag och därmed med vinstsyfte. Enligt uppgift från det finska Utbildnings- 17Europeiska kommissionen 2015, , : and School Education Funding 18Lahtinen , Varhaiskasvatuksen hallinto, palveluseteli ja kuntalisät 2014, s. 36. och kulturministeriet är det dock ovanligt med vinstsyftande före- tag inom förskolan. En privat skola kan i viss mån avgöra vilka elever som ska få till- träde, bl.a. till följd av den särskilda inriktning som skolan har valt. Det finns ingen skyldighet för en privat skola att anordna särskilt pedagogiskt stöd och elever som har ett uttalat sådant behov kan komma att nekas inträde. Tillsynen av grund- och gymnasieskolan är i jämförelse med nedtonad i . Det finns inte någon nationell inspektions- myndighet som motsvarar Skolinspektionen. Den nuvarande lag- stiftningen bygger på en decentraliseringsprincip som innebär att kvaliteten i utbildningen ska upprätthållas genom att utbildnings- anordnarna utvärderar sin egen utbildning och att utvärderingar genomförs på nationell nivå.19 finns det Nationella centret för utbildningsutvärde- ring som är ett fristående ämbetsverk för utbildningsutvärdering. Centret genomför utvärderingar av allt från förskola till högskole- utbildning. På regional nivå finns även statliga regionförvaltningsverk som bl.a. har till uppgift att främja rättssäkerheten inom grund- och gymnasieskolan och kan ta upp överklaganden. När det gäller barn- dagvården ansvarar regionförvaltningsverken för planeringen, styr- ningen och övervakningen av barndagvården inom sina respektive verksamhetsområden (Lag /36 2 kap. 8 §). De privata licensierade skolorna är föremål för samma tillsyn av myndigheterna som de offentliga skolorna. 19 Europeiska kommissionen 2015, , : Quality in and School Education. 6.5Finsk omsorg och hälso- och sjukvård20 Det är kommunerna som ansvarar för hälso- och sjukvården, an- tingen direkt eller genom samkommuner. I jämförelse med de andra nordiska länderna finansieras en större andel av kostnaderna för hälso- och sjukvården av privata medel. Den offentliga finansie- ringen står för . Hälso- och sjukvården är indelad i primärvård och specialiserad sjukvård. Primärvård erbjuds av kommunernas hälsovårdscentraler. Den specialiserade vården hanteras inom ramen för sjukvårdsdistrikt (samkommuner). Varje sjukvårdsdistrikt består av ett centralsjukhus och ett antal specialiserade kliniker/enheter. Såväl specialiserad öppen som sluten hälso- och sjukvård ges vid sjukhusen. Sjukdomar som kräver högspecialiserad vård hanteras av distriktssjukvården eller på central nivå på något av de fem universitetssjukhusen. Vid sidan av den offentliga hälso- och sjukvården finns privata kliniker och sjukhus liksom en omfattande företagshälsovård som svarar för en stor del av de förvärvsarbetandes primärvård. Det finns även en mindre del av den offentliga hälso- och sjukvården som drivs av privata företag och som upphandlas av kommunerna. Av den hälso- och sjukvård som produceras av privata utförare och som inte är upphandlad av kommunerna, finansieras cirka en tredjedel med offentliga medel. Återstoden finansieras bl.a. genom att patienterna får betala mer för ett besök hos en privat vårdgivare än hos en vårdcentral. Företagshälsovården bedrivs i stor utsträckning av privata före- tag men det finns även sådan vård som drivs i regi. Företagshälsovården finansieras i huvudsak av företagen.21 De privata aktörer som bedriver hälso- och sjukvård är i huvud- sak vinstsyftande.22 Privata utförare stod 2009 för av öppenvårds- besöken men endast några procent av besöken inom slutenvården.23 20Hela avsnittet bygger om inte annat anges på uppgifter från Social- och hälsovårds- ministeriet i och på SOU 2015:7 Krav på privata aktörer i välfärden, s. 151–154. 21En del av kostnaderna för företagshälsovården finansieras dock av en folkpensionsfond som i sin tur delvis är finansierad av skattemedel. 22Uppgift från Social- och hälsovårdsministeriet. Kommunerna ansvarar för och är fria att bestämma om ska bedrivas i offentlig eller privat regi. Inom finns stora regionala skillnader i hur stor andel som bedrivs i olika regiformer. Liksom för hälso- och sjukvården finan- sieras, i jämförelse med övriga nordiska länder, en större del av av privata medel. Inom äldreomsorgen finansierar brukarna cirka en sjättedel av kostnaderna. Inom äldreomsorgen arbetade 2010 cirka en tredjedel av perso- nalen i privata företag varav hälften av denna tredjedel utgjordes av vinstsyftande och hälften av icke-vinstsyftande företag. Privat regi är också mycket vanlig inom barn- och ungdomsvården och för serviceboenden för personer med funktionsnedsättning. På dessa områden ligger andelen verkssamhet som bedrivs i privat regi om- kring eller över 50 procent.24 På dessa områden finns dock inga uppgifter om hur stor andel som drivs av icke-vinstsyftande re- spektive vinstsyftande organisationer. Inom äldreomsorgen har det funnits en tradition av icke-vinstsyftande privata aktörer inom omsorg av äldre och perso- ner med funktionsnedsättning. En förklaring till detta är att delar av denna verksamhet finansierats av intäkter från Penningautomat- föreningens () penningautomat- och kasinospel. är det främst de vinstsyftande organisationer- nas andel som har ökat. Andelen personal som arbetade i privata företag och organisationer inom äldreomsorgen ökade från cirka en fjärdedel till cirka en tredjedel . Av den ök- ning som inträffade stod de vinstsyftande före- tagen för hela ökningen medan andelen personal som arbetade i icke-vinstsyftande organisationer sjönk . Ande- len personal som arbetar inom privata företag och organisationer varierar mellan olika former av äldreomsorg. (THL), Privat serviceproduktion inom social- och hälsovården , s. 11. 24Inom den institutionella barn- och ungdomsvården bedrivs av vinstsyftande företag. Karsio, , , 2013, s. 118. Av de serviceboenden för personer med funktionsnedsättning där personal finns stationerad dygnet runt upphandlades 46 pro- cent av privata företag 2014. Av de serviceboenden som inte har sådan bemanning upp- handlades av privata företag. Uppgifter från Social- och hälsovårdsministeriet. inom serviceboenden25 där närmare två-tredjedelar av personalen arbetade i privata företag och organisationer 2010.26 Inom tenderar de största vinstsyftande privata fö- retagen att växa. De 10 största företagen ökade antalet anställda från 4 400 till 7 800 . De olika Regionförvaltningsverken beslutar om tillstånd för privata utförare inom vård och omsorg. På nationell nivå ska för social- och hälsovård, Valvira bl.a. sörja för enhetlighet när det gäller vilka krav som ställs på leverantörer och att det skapas regionalt likvärdiga konkurrensförhållanden. Om företag bedriver verksamhet i flera regioner ska de även ha ett till- stånd av Valvira. I samband med prövningen granskas företagens bakgrund och långsiktighet. Denna granskning baseras på en analys av årsredovis- ningar, företagens soliditet, skatteredovisning, omsättning m.m. I samband med tillståndsprövningen görs ingen ägar- och lednings- prövning. Det finns inga hinder mot att bedriva vinstdrivande verksamhet inom sjukvård och omsorg. Regionförvaltningsverken lämnar rekommendationer om perso- naltäthet. Serviceboenden inom äldreomsorgen ska exempelvis ha minst 0,5–0,6 anställda per brukare.27 Det finns även rekommenda- tioner om personaltäthet för verksamheter som bedriver barn- och ungdomsvård. Motsvarande finns dock inte inom omsorg för per- soner med funktionsnedsättning. För att bli godkänd som serviceleverantör av kommunen, inom ramen för ett system med servicesedlar, måste leverantöreren upp- fylla bl.a. skatterättsliga krav och krav på ansvarsförsäkring. Vidare ska leverantören uppfylla kraven som följer av speciallagstiftning på 25Benämns som effektiverat serviceboende och innebär att brukaren hyr en lägenhet/rum och där vårdpersonal finns stationerad dygnet runt. 26Inom institutionella vårdformer och hemtjänst var andelstalen . Karsio, , , 2013, ”Marketisation of eldercare in : legal frames, outsourcin practices and rapid growth och for-profit services”, in Meagher, , (Ed) Marketisation in Nordic eldercare. 27Karsio, , , 2013, s. 105. Tjänsterna ska också enligt lagen ”åtminstone motsvara” den nivå som gäller för kommunala verksamheter på området. Leverantören ska också uppfylla de övriga krav som kommunen ställer med avseende på klienters eller klientgruppers behov, tjäns- ternas kvantitet eller kvalitet samt på förhållandena i kommunen eller andra liknande krav. Kraven som ställs ska vara objektiva och icke-diskriminerande. Kommunen ska återkalla tillståndet om vill- koren inte längre uppfylls. Den medicinska tillsynen utövas av Regionförvaltningsverken. och välfärd (THL) har en roll som liknar den har i . I arbetsuppgifterna ingår att under- söka, följa, utvärdera och utveckla verksamheten inom socialtjäns- ten och hälso- och sjukvården. Ingen tillsyn av ägare eller ekono- miska förhållanden sker utöver den som gäller generellt för alla bolag. I den mån upphandlingar görs är upphandlande part ansvarig för kontrollen av upphandlade företag. lämnade regeringen i en proposition med för- slag till lagstiftning om upphandlingsförfarandet till riksdagen.28 I propositionen föreslås nya lagar om offentlig upphandling och koncessioner respektive om upphandling och koncessioner inom försörjningssektorerna. Nedan redogörs endast för bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling och koncessioner, i de delar som berör sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Lagen om offentlig upphandling och koncessioner är uppdelad i fyra avdelningar. Avdelning I innehåller allmänna bestämmelser och reglerar lagens syfte, principer och definitioner, tillämpnings- området och avgränsning av detta, gemensam upphandling och reserverade kontrakt samt tröskelvärden och beräkning av värdet av 28 RP 108/2016 rd. I avdelning II finns bestämmelser om varu- och tjänsteupphandlingar, byggentreprenader och projekttävlingar som överstiger tröskelvärdet enligt LOU-direktivet. I avdelning III regleras förfaranden i fråga om nationella upphandlingar, social- och hälsovårdstjänster och andra särskilda tjänsteupphandlingar samt koncessioner. Slutligen finns i avdelning IV bestämmelser om s.k. upphandlingsbeslut, upphandlingskontrakt, tillsyn, rättsmedel och andra särskilda bestämmelser. I lagen föreskrivs dock vissa nationella tröskelvärden, och lagen tillämpas inte när kontraktets värde understiger dessa värden. Vid upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster ska särskilda bestämmelser tillämpas, när upphandlingens värde uppgår till minst de angivna nationella tröskelvärdena.29 Därutöver gäller be- stämmelserna i avdelning I och IV. För upphandlingar av sociala tjänster och hälsovårdstjänster är detta tröskelvärde , och för andra särskilda tjänster 300 000 euro.30 Av dessa bestämmelser följer bl.a. att den upphandlande myndigheten ska beakta den lagstiftning som gäller tjänsten i fråga, och vid upphandling av social- och hälsovårdstjänster ska beakta användarnas särskilda behov och samråd med användarna för att trygga individuella, lång- variga och regelbundna tjänster för de enskilda på det sätt som föreskrivs i annan lagsstiftning. Vidare anges att upphandlande myndigheter vid upphandling av sådana tjänster ska sträva efter att beakta faktorer som har samband med tjänsternas kvalitet, konti- nuitet, åtkomlighet, överkomlighet, tillgänglighet och omfattning, de olika användarkategoriernas särskilda behov, användarnas delta- gande och ökade möjligheter till påverkan samt innovation.31 Kon- traktens längd och andra villkor ska bestämmas så att dessa inte får oskäliga eller oändamålsenliga följder för de enskilda. Den upphandlande myndigheten ska använda ett förfarande som beaktar de upphandlingsrättsliga principerna. Upphandlingsförfa- randet ska beskrivas i annonsen eller anbudsförfrågan. Bestämmel- ser om direktupphandling gäller och det finns också möjlighet att använda direktupphandling om det med hänsyn till tryggandet av ett för klienten betydelsefullt vård- eller klientförhållande skulle 2912 kap. lagen om offentlig upphandling och koncession. 304 kap. 25 § lagen om offentlig upphandling och koncession. 31Jfr artikel 76 i LOU-direktivet. vara uppenbart oskäligt eller särskilt oändamålsenligt att exempel- vis byta tjänsteleverantör. Vidare regleras annonsering och kom- munikation i samband med ett upphandlingsförfarande. Anbudsförfrågan ska utformas så att det är möjligt att lämna jämförbara anbud, och en anbudsgivare ska visa att den tjänst som erbjuds svarar mot kraven. Anbud som inte motsvarar anbudsför- frågan eller villkoren för anbudsförfarandet ska uteslutas ur an- budsförfarandet. Vidare anges att den upphandlande myndigheten får ställa krav på anbudsgivarens lämplighet. Dessa krav ska framgå av annonsen eller anbudsförfrågan. En leverantör som inte motsva- rar kraven ska uteslutas. De obligatoriska och frivilliga grunderna för uteslutning som gäller för det direktivstyrda området i övrigt ska, respektive får, tillämpas. Slutligen anges att det anbud ska väljas som är det ekonomiskt mest fördelaktiga. Om endast lägsta pris anges som kriterium för att bedöma vilket anbud som är det mest ekonomiskt fördelaktiga ska skälen till detta särskilt anges. Privat verksamhet inom social- och hälsovården kan upphandlas av en offentlig myndighet eller finansieras genom s.k. servicesedlar (vouchers) som är en form av kundvalssystem liknande det svenska LOV-systemet. är det särskilt finansiering genom servicesedlar som ökat i omfattning.32 Det finns en särskild lag (24.7.2009/569) om servicesedlar inom social- och hälsovården. Det finns dock inget explicit krav i lagen på att det ska finnas möjligheter för brukarna att välja omsorgs- givare. Det är kommunerna som bestämmer inom vilka områden och för vilka tjänster som servicesedlar ska användas. Om lagen om servicesedlar tillämpas ska en brukare, med ett av kommunen godkänt omsorgsbehov, kunna använda sin servicesedel för att betala en av kommunen godkänd serviceproducent. Service- sedlarnas värde motsvarar den kostnad kommunen skulle ha haft för att anordna tjänsten i egen regi. Den kan även vara relaterad till inkomsten hos brukaren. 32 Karsio, , , 2013, s. 101. Det är relativt ovanligt med upphandling eller system med ser- vicesedlar inom hälso- och sjukvården. Det finns dock möjligheter att välja mellan kommunala vårdgivare av primärvård. är det område där det är vanligast att servicesedlar används. Inom är det vanligaste användningsområdet (hemservice), tjänster under närståendevårdarens le- dighet, stödtjänster inom och serviceboenden.33 I de riktlinjer som regeringen kommit överens om i samband med den tidigare nämnda förvaltningsreformen anges att rege- ringen kommer att lagstifta om valfrihet. Syftet är att användarna ska kunna välja en producent från den offentliga eller privata sek- torn eller från idéburen sektor. Valfriheten ska vara huvudregel på basnivån och i tillämpliga delar användas på specialiseringsnivån för social- och hälsovårdstjänsterna. Av riktlinjerna framgår även att den statliga styrningen ska stär- kas, bl.a. ska ett s.k. offentligt servicelöfte som preciserar lagstift- ningen inom social- och hälsovården tas fram och en riksomfat- tande enhet för gemensam upphandling inrättas. 6.7Norsk skola och förskola I har kommunerna det övergripande ansvaret för att grund- skole- och gymnasieelever får den skolgång de har rätt till. Vid si- dan av de kommunala skolorna har det länge funnits möjlighet att driva friskolor. En friskola är en skola som är godkänd av staten att bedriva skol- verksamhet i privat regi på grundskole- eller gymnasienivå och som har rätt till statsbidrag. Villkoren för sådana skolor regleras i en sär- skild lag, Friskolelova.35 av grundskoleeleverna och av gymnasieeleverna gick i friskolor /15. 33Finska kommunförbundet, Pressmeddelande, 2015, Användningen av servicesedlar inom social – och hälsovården och barndagvården har ökat i kommunerna. 34Hela kapitlet bygger om inte annat anges på information från norska Kunnskaps- departementet, Helse- og omsorgsdepartementet samt Barne-, likestillings- og inkluderings- departementet. 35Lov om frittståande skolar (friskolelova), 2003-07-04-84.