sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — Det framstår som klart att det är näringsidkare i vid bemärkelse som avses, dvs. Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning juridiska personer som yrkesmässigt bedriver verksamhet av eko- nomisk natur (jfr prop. 1983/84:92 s. 15 f.). Den utrustning som är nödvändig för registreringen ska enligt tobaksproduktdirektivet tillhandahållas av tobakstillverkarna. Denna skyldighet, som innebär ett intrång i ett annars civilrättsligt för- hållande, bör regleras i lag. Tobaksproduktdirektivet ställer vidare krav på att alla fysiska och juridiska personer som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror ska föra register över samtliga relevanta transaktioner. Även denna skyldighet bör framgå av lag. Till skillnad från den ovan behandlade registeringsskyldigheten för aktörer engagerande i handeln med tobaksvaror ska skyldigheten att föra register begränsas till fysiska och juridiska personer som deltar i leveranskedjan. Det kan diskuteras om uttrycket ”fysiska och juridiska personer” har en annan innebörd än begreppet ”ekonomisk aktör”. anges i direktivet som ett exempel på en ekonomisk aktör (se artikel 15.7). kan transportverksamhet bedrivas av såväl fysiska som juridiska personer. Vi bedömer att det inte före- ligger någon relevant skillnad mellan innebörden av dessa begrepp, utan att den relevanta distinktion som kan göras är den mellan handel och leveransverksamhet. Liksom i fråga om registeringskravet ovan bedömer vi att skyldigheten att föra register endast träffar näringsidkare. När det gäller frågan om vilka uppgifter som i sammanhanget är att betrakta som relevanta måste svaret rimligtvis sökas i de kriterier som den unika identitetsmärkningen syftar till att fastställa, men som inte ingår i själva märkningen, t.ex. leveransens destination, av- reseplats och mottagare. Inrättande och driften av spårningssystemet, som kommer att fastställas genom genomförandeakter, inbegriper bl.a. registeringen och behandlingen av uppgifter. Även i detta avseende bör det därför finnas en framtida möjlighet att i förordning närmare reglera registe- ringsskyldighetens fullgörande och registerföringen. Om så bedöms lämpligt bör utpräglade tillämpningsföreskrifter kunna meddelas genom myndighetsföreskrifter. Det bör därför i lagtexten öppnas upp för en sådan möjlighet. Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning Våra förslag: Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska sluta avtal om datalagring med en oberoende tredje part, som ska vara värd för datalagringsanläggningen för alla relevanta uppgifter. Datalagringsanläggningen ska vara fysiskt belägen på Europeiska unionens territorium. Avtalet och den tredje partens lämplighet ska godkännas av Europeiska kommissionen. Den tredje partens verksamhet ska övervakas av en extern revisor, som ska föreslås och betalas av tobakstillverkaren och god- kännas av Europeiska kommissionen. Den externa revisorn ska lämna in en årsrapport till och Europeiska kommissionen. Europeiska kommissionen, , behöriga myndigheter i andra medlemsstater och den externa revisorn ska ha full tillgång till datalagringsanläggningarna. Europeiska kom- missionen och får, när det är motiverat, bevilja tillverkare och importörer tillgång till de lagrade upp- gifterna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om datalagringsavtalet. Huvudregeln inom svensk avtalsrätt är att ingen kan tvingas att ingå avtal mot sin vilja utan var och en har rätt att välja om avtal ska ingås eller inte. Den i artikel 15.8 i tobaksproduktdirektivet före- skrivna kontraheringsplikten för tillverkare och importörer av tobaks- varor innebär ett undantag från denna huvudregel. Regler om kon- traheringsplikt finns dock även i svensk rätt och motiveras av olika skäl. Kontraheringsplikt kan föreligga t.ex. om en monopolställ- ning på marknaden innehas av den som underkastas kontraherings- plikt. Detta gäller ofta offentliga organ som stat och kommun. Exempelvis kan nämnas att man inom sjukvård och transport måste tillhandahålla tjänster och prestationer till ett förutbestämt pris. Vidare kan kontraheringsplikt motiveras av främjande av den fria konkurrensen. Därför kan vissa producenter som tillhandahåller särskilt attraktiva varor underkastas ett säljtvång. Sociala skydds- aspekter kan också föranleda kontraheringsplikt. Som exempel kan nämnas att en hyresgäst under vissa förutsättningar har rätt att för- länga hyresavtalet samt att arbetstagare i vissa fall har företrädesrätt Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning Även t.ex. säkerhet och miljö utgör i vissa fall motiv för att begränsa avtalsfriheten. Trots att lagstiftaren helst inte vill blanda sig i privaträttsliga angelägenheter har man sålunda funnit att det i vissa sammanhang finns intressen som är så viktiga att skydda att man valt att frångå den huvudprincipen om avtalsfrihet. Den i tobaksproduktdirektivet föreskrivna kontraheringsplikten, som syftar till att säkerställa obero- ende och öppenhet för systemet med spårning (ingresspunkt 31), är alltså inte unik för svensk rätt och vi ser inte några rättsliga hinder mot att genomföra direktivets bestämmelser om avtalsskyldighet, trots att detta innebär ett ingrepp i rent civilrättsliga förhållanden. Vi bedömer det dock som nödvändigt att tobaksproduktdirektivets bestämmelser om lagring av uppgifter – inbegripet den föreskrivna avtalsskyldigheten, kravet på godkännande, och reglerna om extern övervakning samt tillgång till lagrade uppgifter – ges stöd i tobaks- lagen och föreslår följaktligen en sådan reglering. Med hänsyn till att är central tillsynsmyndighet på tobaks- området framstår det som lämpligt att den myndigheten utses till behörig myndighet i detta sistnämnda avseende. Utformningen av datalagringsavtalen regleras inte närmare i direk- tivet, utan i stället har kommissionen fått befogenhet att genom delegerade akter definiera centrala aspekter av sådana avtal, t.ex. var- aktighet, förnybarhet, nödvändig sakkunskap eller konfidentialitet. För att möjliggöra en nationell anpassning till innehållet i de dele- gerade akterna på ett rationellt sätt finns det även i detta avseende ett behov av att öppna upp för att i förordning reglera de närmare villkoren och förutsättningarna för dessa avtal. En flexibel lösning kan enligt vår mening åstadkommas genom att i lag införa ett be- myndigande för regeringen att i förordning lämna närmare anvis- ningar i nämnda avseenden. Den nationella regleringen kan på så sätt anpassas till de delegerade akter som kommissionen kan komma att meddela. Vi föreslår alltså att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om data- lagringsavtalet. Bestämmelserna om datalagring aktualiserar frågor om hur upp- gifter ska och bör hanteras ur ett sekretessperspektiv. Som nämnts ovan har kommissionen fått befogenhet att närmare definiera bl.a. konfidentialitetsaspekterna av datalagringsavtalen. Innan de delege- rade akterna finns på plats i detta avseende finns det enligt vår Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning bedömning inte tillräckliga förutsättningar för att närmare analysera om reglerna får konsekvenser i förhållande till den nationella offent- lighets- och sekretesslagstiftningen. Det kan dock inte uteslutas att en anpassning av den svenska sekretesslagstiftningen kan komma att krävas. Vårt förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om tekniska standarder för inrättande och drift av ett system för spårning. Som nämnts i det föregående kommer ett driftskompatibelt system för spårning och märkning att utvecklas på EU-nivå och kom- missionen kommer genom genomförandeakter att fastställa tek- niska standarder för inrättande och drift av spårningssystemet, in- begripet bl.a. märkningen med den unika identitetsmärkningen. Även när det gäller säkerhetsmärkningen kommer tekniska standarder att fastställas genom genomförandeakter. Redan nu bör emellertid öpp- nas för en framtida möjlighet att meddela närmare föreskrifter om spårningssystemets utformning. Eftersom spårningssystemet ännu inte finns på plats och dess närmare utformning är oklar är det viktigt att välja en lagstiftningslösning som är flexibel. Vi be- dömer att en anpassningsbar ordning kan åstadkommas genom ett bemyndigande för regeringen att i förordning föreskriva hur spår- ningssystemet och säkerhetsmärkningen ska utformas. Utpräglade tillämpningsföreskrifter bör också, om så behövs, kunna meddelas genom myndighetsföreskrifter, förslagsvis från Folkhälsomyndig- heten som har föreskriftsrätt i fråga om t.ex. varnings- texter och innehållsdeklaration på förpackningar till tobaksvaror. Det framstår också som ändamålsenligt att föreskriftsrätten samman- faller med tillsynsansvaret (se följande avsnitt). Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning Våra förslag: Kommunen och ska på försälj- ningsställen utöva omedelbar tillsyn över förbudet för närings- idkare att i näringsverksamhet tillhandahålla tobaksvaror som saknar identitets- och säkerhetsmärkning. ska i detta avseende vara central tillsynsmyndighet. Myndig- heten ska därutöver ansvara för den omedelbara tillsynen över övriga bestämmelser om spårbarhet och märkning. Vi har i det föregående föreslagit att tobaksvaror som saknar före- skriven identitets- och säkerhetsmärkning inte ska få tillhandahållas konsumenter i näringsverksamhet. Vi har också föreslagit ett förbud för partihandlare mot att tillhandahålla detaljhandlare tobaksvaror som på grund av bristfällig eller felaktig märkning inte får tillhanda- hållas konsumenter. I likhet med vad som gäller för tillsynen av varningstexter, föreslår vi att kommunen och – enligt förslaget i avsnitt 12.3 – ska ansvara för den omedelbara tillsynen över reglerna om identitets- och säkerhetsmärkning på försäljningsställen och att ska ha ett cen- tralt tillsynsansvar i detta avseende. När det gäller övriga bestäm- melser om märkning och spårbarhet framstår det som naturligt att ansvarar för den omedelbara tillsynen. Vi föreslår sålunda att en ansvarsbestämmelse av denna innebörd ska ta in i tobakslagen. 7WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror WHO antog ramkonventionen om tobakskontroll (nedan ramkonventionen), som syftar till att minska antalet tobaksrelate- rade dödsfall och sjukdomar i hela världen. EU ingick ramkonven- tionen genom rådets beslut /513/EG av och ratificerade konventionen . I artikel 15 i ramkon- ventionen erkänns att eliminering av olaglig handel med tobaksvaror, inklusive smuggling, olaglig framställning och förfalskning, utgör fundamentala delar av tobakskontrollen, och parterna åläggs att be- sluta om och genomföra effektiva åtgärder för att eliminera olaglig handel. beslutade därför att inrätta ett mellanstatligt förhandlingsorgan för att utarbeta och förhandla fram ett protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror (nedan smugglingsprotokollet). Syftet med smugglingsprotokollet är att eliminera alla former av olaglig handel med tobaksprodukter. Med ”olaglig handel” avses i detta sammanhang produktion, leverans, mottagande, besittning distribution, försäljning eller köp av tobaksvaror som är förbjudet enligt lag. För att motverka den illegala handeln, syftar protokollet till att säkra leveranskedjan av tobaksvaror genom en rad åtgärder från parterna. Protokollet kräver bl.a. upprättande av ett internatio- nellt spårnings- och märkningssystem och ett globalt informations- utbyte. Andra regler för att säkerställa kontrollen av leveranskedjan inkluderar bl.a. licensiering, registerföring, och reglering av internet- försäljning. För att kunna hantera den illegala handeln fastställer protokollet vissa otillåtna förfaranden samt behandlar frågor om ansvar, betalningar, beslag och omhändertagande av beslagtagna pro- dukter. Andra skyldigheter syftar till att stärka det internationella WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror samarbetet genom bl.a. åtgärder för informationsutbyte, brotts- bekämpande samarbete, ömsesidig rättslig och administrativ hjälp och utlämning. Protokollet innehåller särskilda skyldigheter när det gäller kontakterna med tobaksindustrin. Parterna måste se till att alla industrikontakter sker med största möjliga insyn. När det gäller spårning får parterna inte delegera någon av sina skyldigheter till tobaksindustrin. undertecknade smugglingsprotokollet och EU med förbehåll för att det skulle ingås . Kommissionen presenterade två förslag, varigenom EU på internationell nivå föreslås förklara sitt samtycke till att till fullo bli bunden av protokollet. Det ena förslaget omfattar de delar av protokollet som rör ömsesidig rättslig hjälp och utlämning, straffrättsligt samarbete samt polis- och tull- samarbete.1 Det andra förslaget omfattar de delar av protokollet som rör tullsamarbete, skatter, den inre marknaden och handelsfrågor.2 Uppdelningen i två förslag beror på att vissa medlemsstater har för- dragsfästa undantag från delar av . Kommissionens två förslag till rådsbeslut innebär att smugglingsprotokollet godkänns på EU:s vägnar. EU blir bunden av smugglingsprotokollet, och ska säkerställa att det finns bestämmelser i som genomför protokollet i de delar som omfattas av EU:s befogenhet. Smugglingsprotokollet är ett blandat avtal som innehåller såväl bestämmelser som ska genomföras i som bestämmelser som ska genomföras i nationell rätt. Analys av vilka lagstiftnings- ändringar som behöver göras vad avser pågår inom kom- missionen. Vi har i denna del till uppdrag att analysera om och i så fall vilka författningsändringar som krävs för ett nationellt genomförande av smugglingsprotokollet och lämna nödvändiga förslag, inklusive för- fattningsförslag, till nationellt genomförande av protokollet. 1KOM (2015) 193. 2KOM (2015) 194. WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror 7.2Protokollets struktur och huvudsakliga innehåll Protokollet återges i dess helhet i bilaga 4. Protokollet består av 47 artiklar som är indelade i 10 delar: • Del I Inledning •Del II Allmänna skyldigheter •Del III Kontroll av leveranskedjan Institutionella dispositioner och finansiella resurser Inledningsdelen innehåller tre artiklar. I artikel 1 finns en defini- tionskatalog. Artikel 2 beskriver hur protokollet förhåller sig till andra avtal och rättsliga instrument. Syftet med protokollet anges i artikel 3 vara att eliminera alla former av olaglig handel med tobaks- varor, i enlighet med villkoren i artikel 15 i ramkonventionen. I artikel 4 behandlas i sex punkter olika övergripande åtgärder som parterna till protokollet ska vidta för att förebygga, förhindra, upp- täcka, utreda och lagföra olaglig handel med tobaksvaror. Åtgärderna avser att säkra en effektiv kontroll av leveranskedjan för tobaks- varor och att utveckla det internationella samarbetet. Det anges sär- skilt (i artikel 4.2) att parterna, när de fullgör sina skyldigheter enligt protokollet, ska säkerställa största möjliga öppenhet när det gäller sitt eventuella samröre med tobaksindustrin. Av artikel 5 framgår WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror att parterna vid tillämpningen av protokollet ska skydda enskildas personuppgifter oberoende av deras nationalitet eller hemvist, i enlig- het med nationell lagstiftning och med beaktande av internationella standarder för skydd av personuppgifter. Smugglingsprotokollet kräver att en behörig myndighet beviljar licens eller likvärdigt godkännande, eller tillämpar ett kontrollsystem, för alla fysiska eller juridiska personer som är verksamma inom tillverk- ning, import eller export av tobaksvaror och tillverkningsutrustning (artikel 6). Det kräver också att alla fysiska och juridiska personer som är verksamma inom leveranskedjan av tobak, tobaksvaror och tillverkningsutrustning vidtar tillbörlig aktsamhet gentemot sina kunder (artikel 7). Vidare ska varje part inrätta ett system, som kontrolleras av parten, för att följa och spåra alla tobaksvaror som tillverkas på eller importeras till dess territorium med beaktande av sina egna natio- nella eller regionala särskilda behov och bästa tillgängliga praxis (artikel 8). Parternas ska också säkerställa att alla fysiska och juridiska per- soner som ingår i leveranskedjan för tobak, tobaksvaror och till- verkningsutrustning för fullständiga och korrekta register över alla relevanta transaktioner (artikel 9). Om möjligt ska även detaljhand- lare och kommersiella tobaksodlare föra register över alla relevanta transaktioner som de är delaktiga i. Parterna ska även inrätta ett system för att med andra parter kunna utbyta den information som finns i registren. Varje part ska vidare, där så är lämpligt och i överensstämmelse med sin nationella lagstiftning, kräva att alla fysiska och juridiska personer som omfattas av artikel 6 vidtar de åtgärder som krävs för att förebygga att tobaksvaror avleds till olagliga handelskanaler (arti- kel 10). Dessa åtgärder inbegriper bl.a. att rapportera till de behöriga myndigheterna om vissa gränsöverskridande överföringar av kon- tanter och att tillhandahålla tobaksvaror eller tillverkningsutrust- ning endast i sådana mängder som står i proportion till efterfrågan på sådana varor på den avsedda marknaden. Det finns även bestäm- melser om krav på betalningssätt och överföringssystem. WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror Parterna ska kräva att alla fysiska och juridiska personer som genomför transaktioner som avser försäljning av tobaksvaror via internet, telekommunikationer eller annan framväxande teknik iaktta alla relevanta skyldigheter enligt protokollet, samt överväga att förbjuda detaljhandelsförsäljning av tobaksvaror via dessa tekniker (artikel 11). Parterna ska från det att protokollet trätt i kraft genomföra effektiva kontroller av all tillverkning av och alla trans- aktioner med tobak och tobaksvaror som sker i frizoner (artikel 12). Det ska dessutom vara förbjudet att sammanblanda tobakvaror med icke-tobaksvaror i en och samma container eller liknande trans- portenhet för bortförandet från frizoner. När det gäller internationell transit innebär bestämmelserna att parterna, i enlighet med nationell lagstiftning, ska anta och tillämpa kontroll- och verifieringsåtgärder på internationell transitering och omlastning inom dess territorium av tobaksvaror och tillverkningsutrustning. Effektiva åtgärder ska vidtas för att alla relevanta bestämmelser i protokollet ska omfatta all tullfri försäljning (artikel 13). Ytterligare bestämmelser rör försäljning via internet, telekom- munikationer och annan framväxande teknik (artikel 11), skyldig- het att genomföra effektiva kontroller av tobak och tobaksvaror i frizoner, inbegripet att inte sammanblanda tobaksvaror med icke- tobaksvaror för bortförandet från en frizon (arti- kel 12) samt tullfri försäljning av tobaksvaror (artikel 13). I del IV i protokollet definieras det handlande som ska kvalificeras som rättsstridigt enligt parternas lagstiftning (artikel 14) och par- terna åläggs att säkerställa att fysiska och juridiska personer hålls ansvariga för sådant rättsstridigt handlande, inbegripet straffbelag- da gärningar (artiklarna 15 och 16). Ytterligare bestämmelser rör ersättning för beslag (artikel 17), hantering av konfiskerad tobak (artikel 18) och särskilda utredningsmetoder (artikel 19). WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror Del V i protokollet innehåller bestämmelser om utbyte av relevant information mellan parterna (artiklarna 20–22), samarbete och ömse- sidig hjälp (både administrativ och rättslig, i straffrättsliga frågor – artiklarna 23 och 24 samt 27–29), jurisdiktion (artikel 26) och ut- lämning (artiklarna 30 och 31). Varje part är skyldig att lämna periodiska rapporter till partsmötet om hur parten har genomfört protokollet (artikel 32). Institutionella dispositioner och finansiella resurser Protokollets sjunde del innehåller bestämmelser om formerna för de partsmöten som ska hållas (artikel 33), om sekretariatet för proto- kollet (artikel 34), om förhållandet mellan partsmötet och mellanstat- liga organisationer (artikel 35) och om finansiella resurser (artikel 36). Tvister beträffande tolkningen eller tillämpningen av protokollet ska lösas i enlighet med artikel 27 i ramkonventionen (artikel 37). Del 9 innehåller bestämmelser om hur beslut om ändringar av proto- kollet, samt antagande av och ändringar i bilagorna till protokollet, ska fattas (artikel 38–39). I slutbestämmelsernas regleras reservationer (artikel 40), frånträde (artikel 41), rösträtt (artikel 42), undertecknande (artikel 43), ratifika- tion, godtagande, godkännande, formell bekräftelse eller anslutning WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror (artikel 44), ikraftträdande (artikel 45), depositarie (artikel 46) och autentiska texter (artikel 47). 7.3Genomförandet av smugglingsprotokollet i nationell rätt Vår bedömning: Genomförandet av smugglingsprotokollet i svensk rätt kräver inte några andra författningsändringar än de som följer av vårt förslag om spårbarhet och märkning av tobaks- varor. Smugglingsprotokollet är omfattande och innehåller en komplex upp- sättning av åtgärder och regler. Många av dessa åtgärder och regler är emellertid mycket allmänt hållna eller utformade som mer allmänt hållna strävanden. Även flera av de mer konkreta skyldigheter som kommer till uttryck i protokollet är villkorade på olika sätt, t.ex. på så vis att åtgärderna endast behöver vidtas i den mån så bedöms vara ”lämpligt” eller åtgärderna är förenliga med nationell lagstiftning eller nationella rättsprinciper. Det sagda innebär att det inte finns någon ovillkorlig skyldighet i nationell rätt skapa ett regelsystem som fullt ut överensstämmer med smugglingsprotokollet. Vår analys be- gränsar sig också, i enlighet med uppdraget, till att undersöka vilka eventuella författningsändringar som krävs för ett nationellt genom- förande av protokollet. Flera bestämmelser i protokollet har dess- utom en närmast administrativ karaktär eller rör annars tillämpningen av protokollet som sådant, och är inte avsedda att genomföras i den nationella lagstiftningen. I artikel 4.1 föreskrivs att parterna i olika avseenden ska anta, vidta och genomföra verkningsfulla eller effektiva åtgärder för att före- bygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra olaglig handel med tobaksvaror. Bestämmelsen utgör närmaste en principiell handlings- WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror regel som i flera avseenden kompletteras med mer detaljerade hand- lingsföreskifter i andra artiklar i protokollet. De allmänna skyldig- heterna har inte ett sådant innehåll eller en sådan utformning att det enbart utifrån dessa går att fastslå särskilda krav i fråga om den nationella lagstiftningen. Vi bedömer följaktligen att några författ- ningsändringar inte krävs i det avseendet. Artikel 4.2 innehåller en konkret skyldighet för parterna att vid genomförandet av protokollet säkerställa största möjliga öppenhet när det gäller den eventuella interaktionen med tobaksindustrin. Alla handlingar (pappersdokument eller elektroniska handlingar) som kommer in till eller upprättas av en svensk myndighet, och som för- varas där, är som huvudregel offentliga. Detta innebär att var och en har rätt att få läsa handlingarna och även (mot avgift) få en pappers- kopia på dem. Offentlighetsprincipen, som kommer till uttryck i 2 kap. TF innebär sålunda att allmänheten, ofta enskilda individer och företrädare för media, har rätt till insyn i och tillgång till infor- mation om statens och kommunernas verksamhet. Vi bedömer att genom offentlighetsprincipen väl tillgodoser protokollets krav på öppenhet. Inte heller i detta avseende ser vi därför behov av någon författningsändring.