sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — Partiernas redovisningar skulle innehålla upplysningar om åt- minstone intäkter i form av offentligt partistöd, medlemsavgifter, inkomster från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande samt bidrag från privatpersoner, företag, organisationer, föreningar, sammanslutningar, stiftelser, fonder och från andra delar av partiets organisation inklusive sidoorganisationer. Redovisningen skulle innehålla motsvarande uppgifter om intäkter i verksamet som bedrevs i en stiftelse, ett bolag eller en annan verksamhetsform om partiet har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Val- kandidaternas redovisningar skulle innehålla upplysning om de totala utgifterna för kandidatens kampanj samt upplysningar om åtminstone intäkter i form av egna medel samt bidrag från privat- personer, företag, organisationer, föreningar, sammanslutningar, stiftelser, fonder och från den egna partiorganisationen inklusive sidoorganisationer. Med bidrag avsågs enligt förslaget såväl ekono- miska bidrag som varor, tjänster och andra motsvarande presta- tioner som erhållits utan vederlag. Sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster av partiarbetare föreslogs av praktiska skäl undantas från redovisningen. Utredningen föreslog vidare att värdet av varje bidrag och namnet på givaren skulle nämnas särskilt i redovisningarna om värdet uppgick till . Namnet på en privatperson fick inte – till skillnad från namnet på en juridisk person – uppges utan dennes uttryckliga samtycke om värdet av det bidrag personen lämnat var . Vidare skulle i redovisningarna den sammanlagda sum- man av anonyma bidrag anges liksom varje enskilt anonymt bidrag som uppgick till (s. 160 och 161). Redovisningen skulle enligt förslaget lämnas till den beslutande politiska församling som partiet hade tagit plats i. tisk församling skulle avgöra om redovisningarna skulle vara till- gängliga för allmänheten på något annat sätt än genom offentlig- hetsprincipen, t.ex. genom att finnas tillgängliga på internet. Värdet av varje bidrag och namnet på givaren skulle offentliggöras om värdet uppgick till (s. 170 och 171). Utredningens lagförslag innehöll inte några bestämmelser om för- bud mot anonyma bidrag eller om sanktioner. Utfallet av remissbehandlingen av betänkandet var blandat. Flera av de remissinstanser som var kritiska till lagförslaget ansåg att det saknades en fördjupad analys av hur förslaget förhöll sig till bestäm- melserna i regeringsformen om föreningsfriheten, förbudet mot åsiktsregistrering, valhemligheten och den negativa yttrandefri- heten (se vidare prop. 2013/14:70 s. 11). Regeringen beslutade att inte gå vidare med utredningens förslag i betänkandet och skrev av ärendet (dnr Ju2004/2098/L6). Insynslagen trädde i kraft . I avsnitt 5.5.1 redogörs för lagens innehåll. Lagen föregicks av propositionen Ökad insyn i partiers och valkandidaters finansiering (prop. 2013/14:70, bet. 2013/14:KU35, rskr. 2013/14:163) och departementspromemorian Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters finansiering (Ds 2013:31). I departementspromemorian föreslogs en ny lag om insyn i finansiering av partier som skulle gälla för partier som deltar i val till , , kommunfullmäktige eller Europa- parlamentet. Syftet med lagförslaget i promemorian var att trygga allmänhetens insyn i hur partier finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidater finansierar sina personvalskampanjer. Enligt lagförslaget skulle ett parti till Kammarkollegiet ge in en intäktsredovisning med uppgifter om de intäkter som partiet erhållit på central, regional och lokal nivå. Partiets intäktsredovis- ning skulle även innehålla uppgifter om intäkter som avsåg en val- kandidats personvalskampanj för valkandidater som efter personval blir valda till ledamöter eller ersättare för ledamöter i , , kommunfullmäktige eller . Om ett parti tog emot bidrag till ett värde om minst ett halvt prisbasbelopp skulle partiet redovisa bidragsgivarens identitet, vad bidraget bestod av och dess storlek. Ett parti behövde enligt lag- förslaget inte lämna någon intäktsredovisning om intäkterna , med undantag av offentligt partistöd, under- steg ett halvt prisbasbelopp. Partiet skulle i så fall i stället göra en anmälan om detta till Kammarkollegiet. Kammarkollegiet skulle offentliggöra intäktsredovisningarna och anmälningarna om att ett partis intäkter understeg tröskelvärdet på sin webbplats på internet. Den föreslagna lagen innehöll även bestämmelser om tillsyn och sanktioner i form av förseningsavgift och särskild avgift samt om överklagande till allmän förvaltningsdomstol (Ds 2013:31 s. 9–14). Vidare gjordes i promemorian bedömningen att det för när- varande inte fanns behov av att införa ett förbud för partier och val- kandidater att ta emot anonyma bidrag. Denna bedömning gjordes mot bakgrund av traditionen att undvika att reglera partiers verk- samhet och inre förhållanden samt med hänsyn till att det var fråga om att införa en helt ny reglering om insyn (s. 96). Flertalet remissinstanser var positiva eller hade inget att invända mot att det infördes lagstift- ning på området. I olika sakfrågor var dock remissutfallet blandat och delvis negativt. Flera remissinstanser förde fram starkt kritiska synpunkter och invändningar av principiellt och praktiskt slag. Vidare ifrågasatte flera remissinstanser förslagets förenlighet med regeringsformen. Mot bakgrund av de främst praktiska invänd- ningarna mot departementspromemorians förslag om intäktsredo- visning på regional och lokal nivå beslutade regeringen att inte gå vidare med promemorians förslag i den delen. Regeringen beslutade att inhämta Lag- rådets yttrande över ett förslag till lag om insyn i finansiering av partier som gällde för partier som deltar i val till eller och avsåg dessa partiers verksamhet på central nivå. Beträffande Lagrådets yttrande se prop. 2013/14:70 s. 136– 140. Yttrandet föranledde endast smärre ändringar i förslaget. Regeringen instämde i propositionen i remissinstansernas bedöm- ning att anonyma bidrag i princip inte bör vara tillåtna. Vidare bedömde regeringen, i likhet med vad flera av remissinstanserna ansett, att frågorna om intäktsredovisning på regional och lokal nivå och om ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag borde utredas vidare. Regeringen anförde att en sådan översyn borde ha en bred politisk förankring och aviserade därför i propositionen sin avsikt att tillsätta en parla- mentariskt sammansatt kommitté för att utreda bl.a. dessa frågor (s. 37, 39, 57 och 58). I lagstiftningsärendet hade Lagrådet uttalat att såväl begränsningen till partiernas politiska verksamhet som avgränsningen till personvalskampanjer framstod som diskutabel (s. 138 och 139). I propositionen stod regeringen fast vid de valda lösningarna, men anförde att det däremot kunde vara lämpligt att frågan om huruvida lagens tillämpningsområde borde utvidgas till all verksamhet som ett parti bedriver, exempelvis för att skapa politisk goodwill eller markera en politisk profil, skulle tas upp och övervägas av den aviserade parlamentariskt sammansatta kom- mittén. Regeringen konstaterade också att en redovisningsskyldig- het för valkandidater som inte är begränsad till att avse enbart personvalskampanjer är intressant ur ett insynsperspektiv och aviserade därför sin avsikt att låta även den frågan ingå i uppdraget till den parlamentariskt sammansatta kommittén (s. 34). Därutöver anförde regeringen, vilket också Lagrådet förordat, att den parla- mentariskt sammansatta kommittén även borde uppmärksamma frågan om införandet av en redovisningsskyldighet för särskilda insamlingsorganisationer av sådant slag som förekommer i andra länder och som kan bildas för att samla in pengar till ett parti och dess kandidater utan att partiet har något bestämmande inflytande över organisationen, (s. 52). I samband med den riksdagsbehandling som föregick införandet av lagen noterade att frågan om vilka uppgifter som avses med bidragsgivarens identitet inte hade berörts i regeringens pro- position. Enligt utskottet fanns det vissa risker för förväxling av enskilda bidragsgivare, vilket också skulle kunna försvåra möjlig- heten för väljare att avgöra vilka intressen som står bakom ett parti eller en valkandidat. Utskottet ansåg därför att frågan om vilka uppgifter som avses med bidragsgivarens identitet borde förtyd- ligas närmare. beslutade att bifalla ett utskottsinitiativ om att ge regeringen detta till känna (bet. 2013/14:KU35 s. 25–27 och rskr. 2013/14:163). Som framgår av avsnitt 5.7.1 beslutade också på ut- skottets förslag om vissa ändringar i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. 3.4Riksdagspartiers frivilliga överenskommelse om redovisning av intäkter Riksdagspartier har på eget initiativ ingått överenskommelser i syfte att ge ökad insyn i partiernas intäkter. ingick de dåvarande riksdagspartierna (C, FP, KD, M, MP, S och V) en överenskommelse om redovisning av sina intäkter. Partierna enades om ett tillägg till överenskommelsen som innebär att namnen på fysiska personer som ger mer än till ett parti ska offentliggöras. omfattade överenskommelsen i denna del endast bidrag från juridiska personer. Partierna ska enligt överenskommelsen redovisa sina intäkter så öppet som möjligt då det anses rimligt att väljarna vet hur partierna finansierar sin verksamhet samt hur deras kandidater finansierar sina personvalskampanjer. Överenskommelsen består av sju punk- ter med följande innehåll. 1.Överenskommelsen omfattar partiernas centrala verksamhet men även lokala och regionala organisationer samt sidoorganisa- tioner uppmanas att följa densamma. 2.Beträffande ekonomiskt stöd från juridiska personer ska belopp och namn redovisas. När det gäller stöd från enskilda redovisas det totala beloppet samt antal bidragsgivare. Namnen på fysiska personer som ger mer än till ett parti ska offent- liggöras. 3.Överenskommelsen omfattar all verksamhet, även sådan som bedrivs i stiftelser, bolag eller annan form, och som kontrolleras av partiet. 4.Partiernas bokslut ska utformas så att det så enkelt som möjligt går att utläsa hur verksamheten finansieras. Enskilda kandidater i personval förväntas lämna motsvarande redovisning. 5.Även indirekt stöd, t.ex. i form av stödannonsering, sub- ventionering av annonskostnader, och personella resurser ska så långt möjligt redovisas. 6.Partiernas fastställda bokslut ska finnas tillgängliga för alla som önskar ta del av dem. 7.Partiernas ekonomichefer eller motsvarande ska utveckla gemen- samma redovisningsformer som gör det möjligt att uppfylla över- enskommelsen. Frågor om finansiering av partier och valkandidater, och om risker och problem som kan aktualiseras i samband med sådan finansie- ring, har berörts i olika internationella samman- hang. har kritiserats för bristande efterlevnad av inter- nationella åtaganden på området. I detta kapitel redogörs för rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av partier och valkampanjer samt för den kritik som riktats mot från kontrollorgan Greco (avsnitt 4.2). Vidare redogörs i kapitlet för internationella åtaganden och internationella dokument i övrigt rörande dessa frågor (avsnitt 4.3). 4.2Europarådets rekommendation och Grecos utvärderingar 4.2.1Europarådets rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av partier och valkampanjer beslutade att anta en rekom- mendation (Rec[2003]4) om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer. Övergripande syftar rekommendationen till att säkerställa politiska partiers oberoende och att bekämpa korruption i medlemsländerna. Rekom- mendationen behandlar behovet av öppenhet och offentlighet i fråga om partiers finansiering av sin verksamhet och valkandidaters finansiering av sina valkampanjer. Den innebär bl.a. att medlems- länderna bör se till att bidrag till partier offentliggörs och att hem- liga bidrag förhindras. Begreppet korruption definieras inte rekommen- dation. Någon enhetlig definition av detta begrepp finns heller inte. civilrättsliga konvention om korruption (ETS nr 174) definierar korruption som ”begäran, erbjudande, läm- nande eller mottagande, direkt eller indirekt, av muta eller annan otillbörlig förmån eller förespegling om sådan förmån som får till följd att den som tar emot mutan, den otillbörliga förmånen eller förespeglingen om sådan förmån inte utför en uppgift på rätt sätt eller uppträder så som det förutsätts”. Definitionen motsvarar i princip definitionen i straffrättsliga konvention om korruption (ETS nr 173). Syftet med de båda konven- tionerna är att bidra till kampen mot korruption, främst genom regler om straff och skadestånd för korruptionshandlingar. rekommendation framhålls att en ökad medvetenhet om värdet av att förebygga och bekämpa korruption i samband med finansieringen av politiska partier är av avgörande betydelse för de demokratiska institutionerna i samhället. I en bilaga till rekommendationen finns gemensamma regler för att motverka korruption i samband med finansieringen av politiska partier och valkampanjer. Medlemsländerna rekommenderas att i sin nationella rätt införa regler som motsvarar innehållet i bilagan, i den mån man inte redan har sådana regler eller andra förfaranden eller system som fyller samma funktion. Extern finansiering av politiska partier, valkandidater och förtroendevalda I artikel 1 i bilagan till rekommendationen behandlas frågor om statligt och privat stöd till politiska partier. Inledningsvis slås det fast att både staten och dess medborgare har rätt att stödja politiska partier. Vidare framhålls att staten bör tillhandahålla stöd till poli- tiska partier och att ett sådant stöd får vara ekonomiskt. Objektiva, rättvisa och skäliga villkor ska tillämpas för statligt stöd. Staterna bör säkerställa att stöd från staten eller medborgarna inte påverkar de politiska partiernas oberoende. I artikel 2 definieras uttrycket bidrag till ett politiskt parti. Med bidrag avses varje avsiktlig handling som är ägnad att ge en fördel, ekonomiskt eller på annat sätt, till ett politiskt parti. I artikel 3 behandlas allmänna principer för bidrag. De åtgärder som staterna vidtar för att reglera bidrag till politiska partier bör innebära att det föreskrivs särskilda regler för att undvika intresse- konflikter, säkerställa öppenhet i fråga om bidrag och förhindra hemliga bidrag, undvika partiskhet i politiska partiers agerande och säkerställa politiska partiers oberoende. Vidare bör staterna se till att bidrag till politiska partier offentliggörs, särskilt bidrag som överstiger ett visst bestämt belopp. Staterna bör överväga möjlig- heten att införa begränsningsregler för bidragens värde och bör även vidta åtgärder för att förhindra kringgående av begränsnings- regler. Enligt artikel 4 bör skattereduktion för bidrag till politiska partier, om den tillåts i nationell skattelagstiftning, vara begränsad. I artikel 5 behandlas frågor om bidrag från juridiska personer. Utöver de allmänna principerna för bidrag som anges i artikel 3 bör staterna säkerställa att bidrag från juridiska personer till politiska partier bokförs i de juridiska personernas räkenskaper och att aktieägare eller bolagsmän blir informerade om sådana bidrag. Staterna bör vidare vidta åtgärder i syfte att begränsa, förbjuda eller på annat sätt strikt reglera bidrag från juridiska personer som till- handahåller varor eller tjänster för den offentliga sektorn. Staterna bör också förbjuda att juridiska personer som staten eller någon myndighet har ett bestämmande inflytande över ger bidrag till poli- tiska partier. Enligt artikel 6 bör bestämmelser om bidrag till politiska partier som huvudregel omfatta även organisationer som direkt eller indirekt är kopplade till ett parti eller annars står under dess kon- troll. Detta gäller dock inte i fråga om sådan reglering om skatte- reduktion som avses i artikel 4. I artikel 7 anges att staterna särskilt bör begränsa, förbjuda eller på annat sätt reglera bidrag från utländska bidragsgivare. Enligt artikel 8 ska bestämmelserna om finansiering av politiska partier tillämpas mutatis mutandis på finansiering av valkandidaters valkampanjer och finansiering av förtroendevaldas politiska aktivi- teter. I artikel 9 anges att staterna bör överväga att vidta åtgärder för att förebygga att politiska partier får behov av överfinansiering, exempelvis genom att införa begränsningar för utgifter som avser valkampanjer. Enligt artikel 10 bör staterna kräva att det förs särskilda register över samtliga utgifter, direkta och indirekta, i valkampanjer för varje politiskt parti, varje kandidatlista och varje kandidat. Enligt artikel 11 i bilagan bör staterna se till att partier och deras närstående organisationer är bokförings- och redovisningsskyldiga. Partiernas redovisningar bör vara konsoliderade och, på lämpligt sätt, även innehålla närstående organisationers räkenskaper. Enligt artikel 12 bör staterna kräva att ett politiskt parti i sina räkenskaper anger varje bidrag som partiet har tagit emot, inklusive bidragets beskaffenhet och värde. För det fall det är fråga om bidrag över ett visst värde, ska givaren kunna identifieras i räken- skaperna. I artikel 13 ställs det bl.a. krav på att partierna regelbundet och i vart fall en gång ska offentliggöra sina redovisningar, eller åtminstone en sammanfattning av redovisningen. En sådan sam- manfattning ska innehålla bl.a. uppgifter om bidrag och bidrags- givare enligt artikel 12. Enligt artikel 14 i bilagan bör det finnas en oberoende övervakning i fråga om finansiering av partier och valkampanjer. Övervakningen bör omfatta tillsyn över partiernas räkenskaper och utgifter för valkampanjer samt över hur räkenskaperna redovisas och offentlig- görs. Enligt artikel 15 bör staterna verka för en specialisering av domare, poliser och annan personal i kampen mot illegal finansie- ring av politiska partier och valkampanjer. I artikel 16 i bilagan anges att staterna bör se till att överträdelser av regler om finansiering av politiska partier och valkampanjer blir föremål för effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. Inom utvärderas medlemsländernas efterlevnad av rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer, liksom andra konventioner och rekommendationer på området för korruptions- bekämpning, av kontrollorgan Gruppen av stater mot korruption (Greco). har varit medlem i Greco tillkomst 1999. –2011 genomförde Greco utvärde- ringar av de 49 medlemsländernas efterlevnad av rekom- mendation. Greco har i offentliga rapporter redovisat utvärde- ringarna och även lämnat rekommendationer om åtgärder. Greco har därefter i uppföljande offentliga rapporter redovisat hur med- lemsländerna har uppfyllt de lämnade rekommendationerna. Lagstiftning och praxis på detta område varierar mycket i de olika medlemsländerna och har ett nära samband med ländernas skilda politiska system och traditioner. Många länder, även flera av de mer etablerade demokratierna såsom och Storbritan- nien, har fram till relativt saknat regelverk för insyn i finansiering av partier. Många av medlemsländerna har med anled- ning av de rekommendationer om åtgärder som Greco riktat till dem genomfört reformer eller är i färd att göra det. I kapitel 6 redogör vi närmare för lagstiftningen i ett antal länder och även för Grecos synpunkter på dessa länders lagstiftning. Grecos kritik och rekommendationer till Greco riktade i en rapport sju rekommendationer till om åtgärder som bör vidtas för att skapa ökad insyn i de politiska partiernas och valkandidaternas finansiering. Grecos bedömning var att det dåvarande svenska systemet inte uppfyllde Grecos rekommendationer hade i huvudsak följande innehåll: 1.Bokföring och redovisning för partier på samtliga nivåer. Kravet på politiska partier att upprätta bokföring och föra räkenskaper, även i samband med valkampanjer, bör täcka fler partier och gälla på central, regional och lokal nivå. Vidare bör det säker- ställas att inkomster, utgifter, tillgångar och skulder redovisas på ett heltäckande och enhetligt sätt. Räkenskaperna bör omfatta partiernas lokalavdelningar och andra enheter som är direkt eller indirekt kopplade till ett politiskt parti eller står under partiets kontroll. Det bör säkerställas att årsredovisningar offentliggörs på ett sådant sätt att det är enkelt för allmänheten att få tillgång till dem. 2.Redovisning av valkampanjer. Det bör övervägas att införa ett system för att, med lämpliga tidsintervaller, redovisa inkomster och utgifter i samband med valkampanjer samt säkerställas att allmänheten enkelt kan få tillgång till relevanta uppgifter. 3.Förbud mot anonyma bidrag och krav på redovisning av bidrag som överstiger ett tröskelvärde. Det bör införas ett förbud mot anonyma bidrag och ett krav på partier och kandidater att redo- visa bidrag som överstiger ett tröskelvärde tillsammans med uppgift om bidragsgivarens identitet. 4.Offentlig redovisning ska vara lättillgänglig för allmänheten. I syfte att underlätta allmänhetens tillgång till redovisningar bör ett samordnat tillvägagångssätt för offentliggörande av redo- visningarna övervägas. 5.Oberoende revision i fråga om upprättandet av bokföring och räkenskaper. Det bör ställas krav på oberoende revision i fråga om politiska partier som är skyldiga att upprätta bokföring och räkenskaper. 6.Oberoende övervakning i fråga om upprättandet av bokföring och räkenskaper. Det bör ställas krav på en oberoende övervakning av finansieringen av politiska partier och valkandidater. 7.Införande av sanktioner. Det bör införas effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner mot partier och valkandidater som inte följer reglerna om finansiering av politiska partier och val- kampanjer. Det är tillräckligt med administrativa sanktioner. Grecos uppföljning av rekommendationerna till I ett antal uppföljningsrapporter riktade Greco ”allvarlig kritik” mot för bristande efterlevnad av rekommendationerna och krävde svar på frågan om vilka åtgärder avsåg att vidta för att genomföra rekommendationerna. I ett skriftligt svar i septem- ber 2014 redogjorde regeringen för innehållet i lagen (2014:105) om insyn i finansiering av politiska partier, insynslagen, som trätt i kraft och för de ändringar i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier som trädde i kraft samma datum. Regeringen redovisade även att en parlamentarisk kommitté tillsatts med uppdrag att överväga vissa frågor i anslutning till den nya lagstiftningen. I en uppföljningsrapport bedömde Greco att , i fråga om de sju rekommendationerna , på ett tillfredsställande sätt hade uppfyllt den andra, fjärde och sjunde rekommendationen och delvis hade uppfyllt den första, tredje, femte och sjätte. Greco anförde att , trots de återstående bristerna, förtjänade beröm för det system som införts och som representerade ett paradigmskifte i jämförelse med den tidigare situationen. Greco noterade att redovisningsskyldigheten enligt den nya lagstiftningen avsåg endast intäkter och inte utgifter, tillgångar och skulder samt att den omfattade endast partiernas verksamhet på central nivå, vilket stod i strid med den första rekommendationen. Vidare noterade att den första rekommendationen krävde att partiernas årsredovisning offentliggörs medan den nya lagstift- ningen endast innehöll bestämmelser om offentliggörande av partiernas intäktsredovisningar. Greco ansåg därför att mer åter- stod att göra för att den första rekommendationen skulle kunna anses uppfylld fullt ut. Greco konstaterade att intäkter till valkampanjer enligt den nya lagstiftningen skulle ingå i partiernas intäktsredovisningar. Greco påpekade att den andra rekommendationen förutsatte att redo- visningen avseende intäkter till valkampanjer skulle ske separat och med tätare intervaller i samband med valkampanj.