sou · H4B34 · 2016-01-15 00:00:00 — En skola kan välja att inte använda den utan i stället bjuda in partier utifrån ett annat urval en- ligt en alternativregel. Förutsättningen är då att detta urval ska göras på en annan objektiv grund. Enligt denna alternativregel har således skolan alltid att beakta objektivitetsprincipen när den bjuder in politiska partier. Ett urval från objektiva grunder kan avse t.ex. de politiska partier som är berät- tigade till statligt partistöd enligt 3 § lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier eller kommunalt partistöd enligt 2 kap. 9 § kommunallagen (1991:900). Det kan exempelvis vidare avse de poli- tiska partier som är berättigade till valsedlar enligt 6 kap. 8 § vallagen (2005:837). Ett objektivt urval kan också styras efter ämnet. Man kan t.ex. tänka sig en debatt eller en utfrågning som handlar om en lokalt eller regionalt avgränsad politisk fråga där lokalt eller regionalt verksamma partier har tagit sina positioner och att därmed inbjudan bör vidgas. Det bör understrykas att en skola inte får välja urvalskriterier i syfte att undvika ett särskilt politiskt parti. Att göra det är i strid med objektivitetsprincipen. Det är också i strid med objektivitets- principen att låta bedömningen av frågan om ett politiskt parti ska få komma till skolan för att där ge politisk information vara bero- ende av vilka åsikter som partiet förväntas föra fram. Nästa fråga gäller hur skolan ska förhålla sig om andra partier än de som bjudits in enligt huvudregeln ska få möjlighet att delta i en eller annan form. Måste huvudregeln om det representativa urvalet av partier kombineras med en skyldighet att även låta andra in- tresserade partier medverka? Eller kan detta undvaras? En ny bestämmelse i skollagen Här finns alltså två alternativ att överväga. Ett alternativ är att låta den fakultativa regeln om representativt urval gälla utan tillägg av skyldighet att vidga kretsen av medverkande partier. För det alter- nativet talar att principen om representativitet görs särskilt tydlig och att den blir praktiskt enklare att tillämpa. En skola skulle i ett sådant fall inte behöva ta hänsyn till eller behöva planera för fler politiska partier än de som redan bjudits in. Mot detta alternativ talar att en sådan begränsning stämmer mindre väl överens med skolans demokratiuppdrag i anslutning till prin- cipen om fri åsiktsbildning. Det andra alternativet med en utvidgad medverkan är däremot bättre förenligt med detta. Utredningen föreslår för sin del att det andra alternativet ska väljas. Det betyder att de båda reglerna bör kompletteras med en tilläggsregel som anger att om politiska partier har bjudits in, ska eleverna som ett led i utbildningen ges möjlighet att på lämpligt sätt få ta del av information också från andra politiska partier som har anmält intresse av att få medverka. Det bör betonas att den här regeln inte ska ses som att partiernas intresse är utslagsgivande. Utgångspunkten är i stället skolans demo- kratiska uppdrag som innebär att det är eleverna och deras utbild- ning som står i centrum. Eleverna ska som ett led i utbildningen kunna få en bred bild av de många åsiktsskillnader vårt samhälle in- rymmer genom de politiska partierna, vare sig dessa återfinns i repre- sentationen eller inte. Som tidigare nämnts talar praktiska hänsyn för att en skola ska kunna begränsa antalet inbjudna partier att medverka i utbildningen. För övriga partier som anmäler intresse av att medverka blir det fråga om att låta eleverna ta del av deras information i en eller annan form. Utredningen finner dock för sin del att det vid bestämmelsens utformning är bättre att använda ett annat uttryckssätt än ”i en eller annan form”. Av både begriplighetsskäl och lagtekniska skäl bör i stället uttrycket ”på lämpligt sätt” användas. Termen ”på lämpligt sätt” understryker också enligt utredningen att det ligger inom ramen för skolans demokratiska uppdrag att på ett sakligt sätt hitta en bra metod för att åskådliggöra och belysa olika politiska åsiktsinrikt- ningar för eleverna. En ny bestämmelse i skollagen Det är inte utredningens avsikt att distansera sig från den av JO tillämpade principen om deltagande i en eller annan form. Termen ”på lämpligt sätt” innebär enligt utredningen inte att en skola, som JO formulerar i sitt beslut (dnr 3110-2009), måste bereda de politiska partier som vid sidan av de redan inbjudan partierna anmäler intresse om att få medverka att göra detta på samma villkor som de som har bjudits in. Inte heller betyder det att skolan måste bjuda in representanter för det aktu- ella partiet . Man kan tänka sig många olika alternativa vägar att uppfylla be- stämmelsens syfte. Om en skola har valt att anordna en politisk debatt är naturligtvis en väg att låta andra partier som anmäler intresse om att få medverka att göra det om det av praktiska skäl är möjligt. Kanske kan först ett högsta antal ytterligare deltagare fastställas och därefter först till kvarn-principen tillämpas. En annan metod är att låta dessa partier få komma till skolan till ett kompletterande mingel eller bokbordsarrangemang, alternativt få tillåtelse att ställa upp ett bokbord i skolans korridor vid ett annat tillfälle. Partierna kan också få lämna information om websidor eller länkar som kan presenteras för eleverna. En möjlighet är att ställa partiprogram och annat skriftligt material till elevernas förfogande. Man kan även tänka sig varianten, om det just handlar om en politisk debatt, att partiets budskap förmedlas genom en särskild presentation, t.ex. genom uppläsning av ett skriftligt yttrande i samband med debatten. Skolan får alltså – med beaktande av objektivitetsprincipen – göra en lämplighetsbedömning av hur andra partier som anmäler intresse av att få komma till skolan ska få medverka. Att objektivitetsprin- cipen ska beaktas även här betyder t.ex. att bedömningen ska utgå från saklighet och opartiskhet. Förväntade åsikter från det aktuella partiet får alltså inte ligga till grund för bedömningen. En fråga är var i skollagen den nu föreslagna bestämmelsen bör placeras. Enligt utredningen är det framför allt tre alternativ som är aktuella. För egen del förordar utredningen att regeln infogas i det första kapitlet under . Det första kapitlet innehåller en rad inledande och övergripande bestämmelser som gäller för samtliga skolformer. Eftersom den bestämmelse som föreslås gäller för samtliga skolhuvudmän och också alla skol- former känns detta som en naturlig placering. Därtill gäller den före- En ny bestämmelse i skollagen slagna regeln skolans demokratiska uppdrag som har ett samband med skolans värdegrund. Det känns därför naturligt att placeringen av regeln blir i anslutning till bestämmelser som rör värdegrunden. På så sätt understryks också att när företrädare för politiska partier kommer till skolan bör detta vara inom ramen för utbildningen och som ett led i skolans demokratiska uppdrag. Det finns enligt utredningen två andra tänkbara placeringar av bestämmelsen. Det är dels i 2 kap. som handlar om huvudmän och ansvarsfördelning, dels i 29 kap. som är ett kapitel som samlar upp övriga bestämmelser. Av de skäl som anges ovan anser dock utred- ningen att regeln bör fogas in efter 1 kap. 5 §. 15Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet Utredningens bedömning: När företrädare för politiska partier bjuds in till skolan för att medverka i utbildningen är det viktigt att eleverna får möta inte bara politikens innehåll utan också politikens former. Så också frågor om hur en politisk debatt går till och vilka regler som deltagarna i debatten måste iaktta är viktiga att belysa för eleverna. I detta kapitel redovisas hur utredningen menar att man bör se på främst de personer som kommer till skolan för att företräda ett politiskt parti och under vilka regler och premisser de verkar. Vad gäller om den grundlagsskyddade yttrandefriheten och i ordnings- frågorna? Här överväger utredningen också om ytterligare lagreg- leringar – eller andra åtgärder – bör föreslås vid sidan om den av utredningen redan föreslagna bestämmelsen i skollagen. I sammanhanget är det av intresse att se hur yttrandefriheten och ordningsfrågorna kan betraktas när man utgår från platsen där yttrandefriheten utövas. På allmän plats såsom gator och torg kan en politiker som andra medborgare med stöd av yttrandefriheten och demonstrationsrätten sprida sitt politiska budskap. De poli- tiska församlingarnas debattforum såsom bl.a. kammare är en annan miljö som fordrar sin analys av yttrandefriheten och ordningsfrågorna. Den centrala frågan här är sedan naturligtvis hur saken ska bedömas när det gäller personer som företrädare för ett politiskt parti kommer till en skola för att där diskutera politik. Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet Den centrala utgångspunkten när det gäller yttrandefrihet för utomstående i skolan är att en skola inte är en allmän plats. JO och JK understryker i ett antal beslut att detta medför att yttrande- friheten enligt regeringsformen inte innefattar någon rätt för med- borgarna – eller en sammanslutning av sådana – att få tillträde till en skola för att där sprida ett budskap. På motsvarande sätt förhåller det sig med den i tryckfrihetsförordningen garanterade rätten att sprida tryckta skrifter. Skolledningen kan dock ge tillstånd för utom- stående att i skolan få sprida information eller tryckta skrifter (se t.ex. JO 2013/14 s. 546 och JK:s beslut [dnr 5542- 10-30]). Av detta följer också att det är skolan själv som bestämmer om den som ett led i utbildningen eller annars vill bjuda in och ta emot utomstående besökare för att medverka i skolans verksamhet med politisk information. Skolan kan välja att inte göra det utan i stället söka förmedla kunskaper om de politiska partiernas verksamhet på annat sätt, t.ex. genom att låta eleverna följa en debatt i en politisk beslutande församling, själva studera partiprogram, besöka valstugor etc. I kapitel 14 har utredningen föreslagit att en ny regel införs i skollagen som anger att en skola ska kunna begränsa det antal poli- tiska partier som skolan bjuder in på objektiva grunder. Bestäm- melsen möjliggör en avgränsning under 1 kap. 9 § RF. Ett syfte med den föreslagna regeln är att klargöra för skolor vad som gäller i frågan om hur politiska partier ska bjudas in och därmed också underlätta för dem att bjuda in företrädare för politiska partier till skolan. Förhoppningen är att skolor ska bjuda in politiska partier i en större utsträckning. Med det uppdrag som utredningen har är det nämligen en utgångs- punkt att det är värdefullt att elever i sin utbildning ges möjlighet att möta företrädare för politiska partier i skolan för att få kun- skaper om vår demokrati. Detta blir ett moment för att fullgöra den del av skolans uppdrag som gäller att förbereda eleverna för att delta i demokratiska beslutsprocesser i samhälls- och arbetslivet. Vad är det då som är viktigt att visa eleverna inom det demo- kratiska uppdraget när företrädare för politiska partier bjuds in? För utredningen är det angeläget att betona att det här gäller två saker. Det handlar inte bara om politikens innehåll – utan väl så mycket om Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet dess former: Hur går en politisk debatt till? Vilka regler måste del- tagarna i debatten iaktta? För att analysera frågorna om yttrandefriheten, ordningsregler- na och politisk information i skolan ska utredningen behandla vad som gäller för olika aktörer var för sig. Det gäller eleverna respek- tive utomstående besökare såsom politiker. Därefter tar utredningen upp yttrandefrihetsfrågorna i särskilt förhållande till vissa bestäm- melser i skollagstiftningen. Sedan följer ett avsnitt om ordnings- och debattregler. Slutligen tas frågan upp om hur man i samman- hanget ska se på lärare och annan skolpersonal. 15.2Elevers yttrandefrihet i skolan Utredningens bedömning: Besökande politiker har lika litet som andra utomstående personer med automatik rätt till till- träde till en skola för att där yttra sina åsikter. Det är annor- lunda med eleverna. De finns ju där redan och ska finnas på skolan. Elever har rätt att i skolmiljön vara politiskt aktiva och utöva sin yttrandefrihet. Ordningsargument får inte vara ett in- direkt sätt för en skola att styra elevernas åsikter. En annan sak är att det är läraren som leder undervisningen. Utomstående kan alltså inte under åberopande av yttrandefriheten med automatik få tillträde till en skola för att där yttra sina åsikter. Det är annorlunda med eleverna. De finns ju där redan och ska finnas på skolan och också elever har rätt att vara politiskt aktiva. För elever i skolan råder den yttrandefrihet som följer av rege- ringsformen. Skolledningen har inte möjlighet att sätta upp egna ordningsregler för eleverna som inskränker den grundlagsenliga yttrandefriheten. För elever, liksom andra, gäller härvid förstås de begränsningar av yttrandefriheten som har meddelats i lag – t.ex. i fråga om yttranden som innefattar förtal, förolämpning eller hets mot folkgrupp. JO har uttryckt saken på följande sätt i JO 1997/98 s. 451. Även om det således finns möjligheter att begränsa yttrandefriheten kan saken alltså uttryckas så, att har förbehållit sig monopol på att avgöra vilka begränsningar som får förekomma. Det finns inga rättsliga förutsättningar alls för en myndighet eller befatt- Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet ningshavare att generellt bestämma att åsikter av visst innehåll inte får spridas. Av det här sagda följer att det inte är lagligen möjligt för en skol- styrelse eller t.ex. en rektor att själv bestämma att vissa yttranden inte skall vara tillåtna, därför att de t.ex. skulle vara odemokratiska eller nedvärderande. Inte heller kan skolförfattningarnas och läroplanernas anvisningar om skolans demokratiska uppdrag tas till intäkt för att skolan har rätt eller skyldighet att undertrycka åsiktsyttringar som strider mot målet för detta uppdrag. Dessa principer gäller antingen man siktar in sig på muntliga yttranden eller på åsikter som kommer till uttryck genom ”skrift, bild eller på annat sätt”, som regeringsformen uttrycker saken. Det spelar ur denna synpunkt heller ingen roll om ett förbud begränsas till att bara gälla i en skola. I samma beslut resonerar JO kring frågan om ett hindrande av vissa åsiktsuttryck får ta sin grund i vad som krävs för ordningens upp- rätthållande. JO anser att det under vissa förutsättningar är möjligt och anför att om det inte är olagligt att sprida åsikterna kan skol- ledningen ändå ha rätt och skyldighet att undertrycka dem, men bara om ledningen efter seriösa överväganden gör bedömningen att ordningen i skolan tar skada av att åsikterna sprids (s. 451). I sam- manhanget bör erinras att JO understryker i JO 1970 s. 294 (angåen- de skolföreningars rätt att sätta upp affischer på skolans anslagstavla) att ordningsskäl inte får användas som svepskäl till kringgående av förbudet mot spridningshindret i tryckfrihetsförordningen. JO säger i beslutet att det fordras att följderna är klart påvisbara (kurs. här) för att ordningsargumentet ska få användas. Ordningsargumentet får alltså inte vara ett indirekt sätt för en skola att styra elevernas åsikter. Att det är läraren som leder under- visningen i klassen och där är den som har ordet och fördelar det till eleverna samt att det i utbildningen krävs yttre ordning som att eleverna har att iaktta är i sig inte något som inkräktar på elevernas yttrandefrihet. Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet 15.3Politiker på besök i skolmiljön Utredningens bedömning: En utomstående person som inbjuds att komma till en skola för att där företräda ett politiskt parti bör inte anses som uppdragstagare i skolan. Personen ska där- med inte anses omfattad av begreppet ”var och en som verkar inom utbildningen” enligt 1 kap. 5 § skollagen. Det innebär att en sådan persons yttrandefrihet inte kan be- gränsas på samma sätt som t.ex. en lärares. En lärare ska nämligen i skolverksamheten fullgöra sina uppgifter som ålagts enligt skol- lagen och andra författningar och därmed alltid ha att hävda de värden som omfattas av skolans värdegrund och klart ta avstånd från sådant som strider mot den. Hur ska man då se på en politiker som besöker en skola? Utred- ningen vill diskutera frågan utifrån två olika perspektiv. Det första är att betrakta en politiker som medverkar i skolans utbildning, t.ex. i en politisk debatt eller i en utfrågning, som omfattad av be- greppet ”var och en som verkar inom utbildningen”, se 1 kap. 5 § skollagen. Den andra bygger på att besökande politiker som regel inte bör anses höra till denna kategori. Det första alternativet, där en besökande politiker exempelvis deltar under utbildningen i en politisk debatt eller ett liknande arrangemang i en skola kan anses omfattad av begreppet ”var och en som verkar inom utbildningen”, kan ses som en slags uppdrags- tagarmodell. Från yttrandefrihetssynpunkt skulle en politiker i så- dana fall behandlas som en lärare och annan skolpersonal (se om dessa i avsnitt 15.8). Det medför i så fall inskränkningar i politikerns yttrandefrihet. T.ex. skulle det då åligga en politiker att endast göra uttalanden som är i enlighet med värdegrunden i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen. Här kan det alltså föras ett principiellt resonemang om vissa be- stämmelser i skollagstiftningen, närmare bestämt regler om skolans värdegrund, om diskriminering och kränkande behandling, är ytt- randefrihetsbegränsande gentemot besökande politiker. I frågan om politiker som besöker en skola omfattas av be- nämningen ”var och en som verkar inom utbildningen” i 1 kap. 5 § skollagen ska uttalandena i lagstiftningens förarbeten beaktas. Här sägs att med ”var och en” avses anställda och andra som har upp- Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet drag i verksamheten (prop. 2009/10:165 s. 635). För uppdrags- tagare förutsätts att det föreligger ett uppdrag från verksamhetens sida (prop. 2005/06:38 s. 137). Ett typexempel på detta är att upp- gifter, som avser undervisning i karaktärsämnen som har yrkesinriktad eller estetisk profil, får inom gymnasieskolan överlämnas på entre- prenad (23 kap. 4 § skollagen). När det finns ett uppdragsavtal mellan en utbildningsanordnare och t.ex. en föreläsare omfattar utbildnings- anordnarens ansvar vad de som anlitas gör inom ramen för upp- draget (prop. 2007/08:95 s. 193). Med andra ord kan alltså en före- läsare som kommer till skolan för att hålla ett föredrag vara att hänföra till uppdragstagarbegreppet. Den här personen omfattas då av benämningen ”var och en som verkar inom utbildningen”. Enligt utredningens bedömning bör därmed även en utomstå- ende politiker som kommer till skolan i vissa fall kunna omfattas av uppdragstagarbegreppet. Man kan tänka sig situationen att en enskild politiker inbjuds att hålla ett föredrag t.ex. om hur arbetet i kom- munfullmäktige går till, utan att uppdraget innefattar att det egna partiets politiska budskap framförs. I ett sådant fall ligger det nära till hands att se politikern som en uppdragstagare. Det intressanta här är att i sådana fall likställs den politikern med en lärare och annan skolpersonal. Oavsett ideologisk bakgrund har politikern då att inte yttra sig i strid mot skolans värdegrund. Politikerns deltagande blir då också, som vad gäller vilken föreläsare som helst, lagt under utbildningsanordnarens ansvar. Samma synsätt är emellertid svårt att anlägga på en besökande politiker när en politisk debatt, en utfrågning eller ett liknande arrangemang där politikern för fram partiets politik anordnas inom ramen för utbildningen. För att ta exemplet med en debatt i skolan så kan denna bestå av både besökande politiker och politiker som är elever i skolan. En elev bör i denna situation ha kvar sin vanliga yttrandefrihet. Det framstår nämligen inte som rimligt att en elev i den egna skolan ska kunna anses gå in i ett uppdragstagarförhåll- ande inom ramen för utbildningsverksamheten. Debattdeltagande måste få ske på lika villkor. En obalans skulle annars uppstå. Samtliga debattdeltagare måste här omfattas av samma regler om yttrandefrihet. Det framstår som önskvärt att åstadkomma en ordning som utgår från vad som gäller om den debattdeltagande eleven (se avsnitt 15.2). Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet Det är vidare allmänt sett också svårt att betrakta en politiker som kommer till skolan för att företräda sitt parti i en debatt eller ett liknande arrangemang med andra politiker som en uppdrags- tagare. Här kommer politikern till skolan för att tillsammans med andra politiker med sina inlägg åskådliggöra bl.a. viktiga politiska värden i vår demokrati som t.ex. principen om den fria åsiktsbild- ningen (se 1 kap 1 § RF). Att då insortera politikerns medverkan under uppdragstagarbegreppet med de begränsningar av yttrande- friheten som detta enligt gällande rätt medför framstår enligt utred- ningen inte som rimligt eller lämpligt. En slutsats av vad som sagts är att politiker som regel enligt gällande rätt inte bör anses omfattade av begreppet ”var och en som verkar inom utbildningen” och att de därmed kan utöva sin vanliga yttrandefrihet även vid besök i skolan. Undantaget kan vara det nämnda föreläsarfallet. Anses denna bedömning inte lämplig att stå fast vid för fram- tiden bör åtgärden bli att i lagstiftningen ange att också politiker som besöker skolan inom ramen för utbildningen – och därmed också elever i vissa situationer – ingår i den personkrets som avses i bestämmelsen i 1 kap. 5 § skollagen. Utredningen lämnar inte något sådant förslag. Som huvudregel bör alltså utomstående politiker kunna uppträda som just politiker i allmänhet i skolan. Därmed speglas på ett klart sätt samhällets villkor också i skolans miljö. Dock finns det anled- ning att framhålla att en viss varsamhet är påkallad inte minst mot bakgrund av bestämmelsen i 2 kap. 2 § RF om negativ opinionsfri- het och av skolans särskilda miljö, som bl.a. inrymmer skyldigheten för eleverna att närvara. 15.4Samma ordningsregler för besökande politiker som för elever Utredningens bedömning: I en politisk debatt på skolan kan såväl elever från skolan som utomstående politiker tänkas vara med i en debattpanel. De bör då få delta på lika villkor när det gäller yttrandefrihet och ordning. Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet I avsnitt 15.2 har frågan om elevernas yttrandefrihet och ordningen i skolan tagits upp. JO har i JO 1997/98 s. 436 när det gäller elevers yttrandefrihet uttalat att skolledningen får hindra att vissa åsikter, i det aktuella fallet framställda med kläder, märken och symboler med nazistisk anknytning, kommer till uttryck genom t.ex. muntliga ut- talanden eller genom märken på kläder. Om det inte är olagligt att sprida åsikterna kan skolledningen ändå ha rätt och skyldighet att undertrycka dem, dvs. ingripa mot spridandet, men bara om led- ningen efter seriösa överväganden gör bedömningen att ordningen i skolan tar skada av att åsikterna sprids. underströk JO vidare att skolledningen emellertid inte har rätt att förbjuda åsikts- yttringar i annat fall, t.ex. enbart på grund av att åsikterna står i strid med de grundläggande demokratiska värderingar som ligger till grund för vår samhällsuppfattning. I fall av det slaget är skolans handlings- frihet och skyldighet begränsad till vad som närmast kan beskrivas som undervisande och fostrande insatser. Vad JO har uttalat här om ordningen i skolan måste tolkas på så sätt att detta inte bara gäller för eleverna utan också för utom- stående. Konsekvenserna skulle annars bli att yttrandefriheten skulle sträcka sig olika långt för elever och utomstående politiker som kom- mer till skolan. I vissa undantagsfall torde alltså skolledningen kunna ställa upp ordningsregler för att ingripa mot spridandet av åsikter. Lika vill- kor bör då råda för såväl utomstående politiker som för elever, oav- sett de senares roller.