sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — Under vissa omständigheter kan ett medieföretag som bryter mot reglerna utestängas från stöd- systemet . Det svenska presstödssystemet har inga sådana inslag, men det finns anledning att överväga det vid utformnigen av det nya mediestödet med syftet att skapa legitimitet för stödsystemet. I det danska systemet är det en partsammansatt instans som ansvarar för besluten om mediestöd och även det är en modell som det finns anledning att ta fasta på i det svenska mediestödet. är lärdomen från det danska systemet att ett fåtal stora medier domi- nerar stödfördelningen, vilket bör undvikas vid utformningen av det svenska mediestödet. Det finska exemplet visar på möjligheten med ett politiskt helhetsgrepp över medieområdet, som omfattar både rundradiorörelsen och kommersiella medieföretag. 7.1.4Dialoger med aktörer i det svenska medielandskapet Under den första fasen av arbete låg tonvikten på analyser av det föränderliga svenska medielandskapet, med ton- vikt på medborgare och medieborgare i relation till mediernas inne- håll, men det hindrade inte att idéer och förslag om ett framtida mediestöd också fördes fram och diskuterades. Som en följd av detta redovisades i delbetänkandet vissa faktorer som enligt utredningen borde vara styrande för utformningen av ett nytt mediestöd.15 Med stöd av första fasens underlag har frågorna om det framtida mediestödet konkretiserats under utredningens andra fas. Utredningen har träffat och fört dialog med företrädare för nya medieinitiativ, kommersiella medier, tidningar med driftsstöd, pap- perstidnings- och postdistributörer, mätinstitut och berörda myn- digheter.16 I detta avsnitt redovisas de intryck som tagit med sig från dessa dialoger med aktörer i det svenska medie- landskapet vid utformningen av det nya mediestödet. Som framgår av kapitel 4 och 5 har synpunkter på ett nytt mediestöd även inhäm- tats från organisationer som företräder personer med funktionsned- sättning och från de nationella minoriteternas organisationer. 15 SOU 2015:94 s. 312–316 och 322–326. 16 Se redovisning av dialoger och rundabordssamtal i kapitel 2, avsnitt 2.1.2. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Intryck från dialoger med aktörer i det svenska medielandskapet Vid de dialoger som hållits med företrädare för olika delar av det svenska medielandskapet om ett nytt mediestöd är det flera olika teman som behandlats, t.ex. branschens behov av statligt stöd, det nuvarande presstödssystemets villkor och möjligheten att öppna ett nytt stödsystem för andra än de nuvarande stödmottagarna samt vilka stödformer och villkor som bör ingå i ett nytt stödsystem. Behovet av statligt stöd Den negativa utvecklingen för tidningarnas ekonomi, och därmed hoten mot tidningarnas överlevnad, upplevs som akut. Tidningarnas läsekretsar har en hög medelålder. En bild som förmedlats är att flera tidningar kan tvingas lägga ner . Konkurrensen med de stora sociala medieplattformarna är påtaglig och är viktig att få belyst. Allmänhetens internetaccess upplevs som central, liksom samdistribution av post och tidningar. Ett nytt mediestöd bör, enligt mångas uppfattning, öppnas även för förstatidningar. Det uppfattas också som viktigt att ett nytt mediestöd är väl förankrat i och att det är förutsägbart. i det nuvarande presstödssystemet vänder sig emot att bli betraktade som stödberoende. En uppfatt- ning som framfördes var att stödet snarare ska ses som en överens- kommelse med staten om en leverans av ett demokratiskt uppdrag. Presstödet har, enligt dessa aktörer, lett till att journalister kunnat anställas och beroendet av annonser har minskat. Om stödet försvin- ner kommer det för vissa fådagarstidningars del att leda till en åter- gång till annonsbladsformatet. Att minska driftsstödet bedömdes som helt orealistiskt. En minskning kan möjligen sväljas av en del, men många hävdar att de inte ens skulle överleva en sådan sänkning. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Det finns en utbredd enighet om att ett nytt mediestöd ska vara plattformsoberoende, dvs. oberoende av innehålls- eller spridnings- form. Dock finns det olika uppfattningar om huruvida papperstid- ningens prenumererade upplaga fortfarande ska vara utgångspunkten och innehållet på webben ett komplement, eller om de fysiska och digitala versionerna ska likställas. Det mer plattformsspecifika presstödet, som i hög utsträckning ännu är inriktat på spridningsformen papper, utestänger t.ex. webb- tv eller det öppna material som publiceras på webben som grund för stöd. Det får uppenbara negativa konsekvenser för medierna i då användarna i allt högre utsträckning prioriterar rörlig bild och då allt fler nyhetsmedier lägger innehållet bakom inloggningslösningar. Ett annat omdiskuterat villkor i presstödssystemet är att en tid- ning måste ha en abonnerad upplaga. Enligt Gratistidningarnas för- ening är det ett villkor som inte bör vara kvar i ett nytt mediestöd, utan det nya stödet bör vara öppet för tidningar, publikationer, radio, tv, sajter eller digitala kanaler med reguljär nyhetsförmedling eller politisk opinionsbildning. Tidskrifter förslår också att den stödberättigade kretsen ska vidgas, till att omfatta publikationer som är viktiga för det demokratiska samtalet inom kultur, vetenskap, näringsliv samt traditionell nyhetsförmedling. Stödformer och villkor i ett nytt stödsystem Det finns överlag en uppfattning om att ett nytt mediestöd i likhet med det nuvarande presstödet ska vara foukserat på den löpande produktion av redaktionellt innehåll. har t.ex. i skri- velse till lämnat förslag till nytt mediestöd med två huvudalternativ. Enligt det ena skulle det befintliga, upplagebase- rade presstödet (driftsstöd) vara kvar, riktat till samtliga abonnerade allmänna nyhetstidningar, dvs. även förstatidningar, oavsett publice- ringsform. Enligt det andra alternativet skulle stödet riktas till samma krets av tidningar men baseras på antalet journalisttjänster uttryckta i heltidsekvivalenter.17 17 Skrivelse från . Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Det finns en förhållandevis bred acceptans för att koppla ett nytt mediestöd till tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning som ett tröskelvärde, som det nuvarande taltidningsstödet uppskattas. Krav på ansvarig utgivare och anslutning till pressetiska systemet som grund för ett nytt mediestöd uppfattas av flertalet som bra, även om Tidningsutgivarna uttryckt avvikande åsikt vad gäller den sista punkten. Behovet av ett utvecklings- och innovationsstöd är också stort, såväl för att utveckla nya medieinitiativ som för att höja innovations- förmågan och stötta experiment med t.ex. nya innehållsformer samt nya affärsmodeller inom ramen för existerande medier. Flera av de nya medieinitiativen befinner sig på små orter eller i förorter till storstäder och de har svårt att etablera sig som uthålliga aktörer, inte minst p.g.a. bristen på långsiktig finansiering. Flera av de större medieföretagen har haft svårt att genomföra nödvändiga omställningar, i takt med teknikskiften och förändrade användar- mönster. Utan ett höjt innovationstempo i såväl små som stora medieföretag riskerar många att tvingas till nya rationaliseringar med resultatet att nya underbevakade områden uppstår, till medborgarnas förfång. Utan former för att finansiera nystartade initiativ genom de första faserna kan vissa av dessa vita fläckar permanentas då de stora koncernerna prioriterar lönsamma områden. Detta är exempel på en utveckling som ett nytt mediestöd bör motverka. En annan central fråga har varit hur det nuvarande distributions- stödet ska hanteras i ett mediestöd som är oberoende av innhålls- eller spridningsform. Stödet är helt inriktat på den fysiska distribu- tionen av papperstidningar. I detta sammanhang finns även den särskilda frågan om möjligheten till samdistribution av tidningar och post i glesbygdsområden, som prövats i olika försök men som ännu inte resulterat i någon för alla parter godtagbar lösning.18 Den identifierade trenden med sjunkande papperstidningsupplagor, inklusive färre överspridda rikstidningar, och minskade brevvolymer fortsätter. Flera distributionsturer (linor) till hushåll långt ut i gles- bygden har successivt lagts ner sedan en lång rad år eftersom de varit förlustbringande. Både tidnings- och postdistributörer söker efter 18 behandlar frågan om samdistribution av post och tidningar i kapitel 8, avsnitt 8.8. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier ökade volymer, t.ex. via e-handel och mindre paketförsändelser. Enligt Postnord bidrar också statens avkastningskrav till svårighe- terna att få till en samdistribution av tidningar och post i glesbygd.19 En uppfattning som framförts från medieföretagens sida är att inkomsterna från papperstidningarna fortfarande i hög utsträckning håller mediemarknaden flytande ekonomiskt och att det därför är viktigt att den inte ”dödas” genom en omläggning av medie- politiken. Enligt distributionsföretagen är det inte heller möjligt att räkna bort stödbehovet när tidningarnas upplagor minskar. Distri butionstiden, och därmed kostnaden, ökar för varje distribuerat exemplar när hushållstäckningen minskar. 7.1.5En lag och en förordning för mediestödet I ett väl fungerande bidragssystem är det tydligt vad som ska stödjas, vilka som kan ansöka och vad som krävs för att få stöd. En sådan tydlighet har såväl de instanser som formulerar regelverket som de som ska ansöka om bidraget ett intresse av att ha på plats. Det nya mediestödet har utformats för att i möjligaste mån motsvara dessa förutsättningar. Ett statsstöd på medieområdet bör därtill vara stabilt för att skapa förutsägbara villkor och flexibelt, för att kunna anpassas till de snabba förändringar som präglar mediebranschen. För att åstadkomma detta är det viktigt att beslut om mediestödets inriktning och fördelning fattas på rätt nivå i statsförvaltningen. En traditionell modell för styrningen av ett politikområde inne- bär att beslutar, efter förslag från regeringen, om nya och ändrade lagar och om den årliga statsbudgeten, regeringen beslutar om förordningar och årliga regleringsbrev, medan myndigheter eller andra organ beslutar om föreskrifter och riktlinjer samt om bevil- jande av stöd till enskilda mottagare. Det kan liknas vid en pyramid, där i toppen fattar färre och mer övergripande beslut, regeringen i pyramidens mitt beslutar om fler ärenden med en något mer detaljerad inriktning, medan förvaltningen i pyramidens neder- del beslutar i relativt många och verksamhetsnära frågor. 19 2014 beslutade om ett avkastningskrav på på opera- tivt kapital, utfallet blev . Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Det nuvarande presstödssystemet har i viss mån avvikit från den traditionella styrningsmodellen. Den presstödsförordning som regeringen beslutar om, har förankrats och i praktiken låsts av riks- dagen genom de propositioner som har innehållit utförliga redovis- ningar av olika villkor i presstödet.20 I den stund dessa bestämmelser behöver ändras, för att bättre passa nya förutsättningar i medieland- skapet, måste de därför tas upp med igen, vilket begränsar flexibiliteten i systemet. Denna situation är en av orsakerna varför rådande system inte är anpassat efter aktuella förutsättningar. Presstödssystemet kringskärs med andra ord av att alltför detalje- rade bestämmelser beslutas i pyramidens överdel i stället för i dess nederdel.21 Vid hanteringen av presstödet, i likhet med alla statliga stöd, ingår även en prövning av huruvida stödet är förenligt med Europeiska kommissionens regelverk på statsstödsområdet, innan stödbestämmelser och stödbelopp kan beslutas.22 När ett nytt mediestöd utformas finns det anledning att utgå från den klassiska modellen för utformning och styrning av politikområ- den, för att på så sätt åstadkomma en god balans mellan de mer övergripande och långsiktiga besluten som fattas i och den mer flexibla hållning som kan gälla för regeringens styrning och för den instans som ska besluta om enskilda bidrag. Därigenom finns det också bättre möjligheter att uppfylla förväntningarna på ett nytt och modernt mediestöd. I det nya mediestödssystemet blir det uppgift att, på förslag från regeringen, ta ställning till och besluta om en övergri- pande lag om mediestöd, med stödets huvudsakliga inriktning och syfte, samt om tilldelning av medel på stödets anslag. Regeringen beslutar därefter, med utgångspunkt i lagen, om innehållet i en med- iestödsförordning med allmänna villkor för mediestödet, förutsätt- ningar för olika stödformer, ärendenas handläggning, krav på redo- 20 Det gäller t.ex. den senaste särpropositionen om Statens stöd till dagspressen (prop. 2014/15:88) som innehåller fem s.k. klämmar om enskilda stödbestämmelser i presstödsför- ordningen. I och med beslut (bet. 2014/15:KU12, rskr. 2014/15:195) kan dessa bestämmelser inte ändras utan att får ta ny ställning. 21 Det utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar som införts har till- kommit genom en delvis ny beredningsgång. Utvecklingsstödets allmänna inriktning formule- rades av den parlamentariska i slutbetänkandet (SOU 2013:66), s. 378– 379. Stödets närmare inriktning beslutades av regeringen i en förordning (2016:137), efter ett förslag från den berörda myndigheten. I fråga om utvecklingsstödet finns det också ett bety- dande utrymme för myndigheten att utforma egna och branschnära bestämmelser. 22 Statsstödsreglerna i EU beskrivs i delbetänkande (SOU 2015:94), s. 319–322. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier visning m.m., medan en nämnd beslutar om föreskrifter eller riktlinjer som i detalj beskriver hur olika begrepp tolkas och mäts samt vilka prioriteringar som görs, givet att stödet ska fördelas inom en fast budgetram. Modellen sammanfattas i tabell 7.2. Tabell 7.2 En ny beslutsstruktur för mediestöd samt instans för pröv- ning av ansökningar om Ska kunna ändras med stöd, förutsättningar för något eller några års olika stödformer, princi- mellanrum, när det är per för beräkning av met eller av väsentliga handläggning, krav på Beskriver t.ex. hur olika begrepp tolkas och mäts och ev. principer för de i stödbeslut utvecklas. ver göras inom ramen för en fast budgetram. 1 Föreskrifter kan endast utfärdas av statliga myndigheter. I kommande avsnitt beskrivs hur mediestödslagen (7.2) och medie- stödsförordningen (7.3) förslagsvis ska vara utformade. Därefter lämnar utredningen sina närmare förslag och bedömningar om den stödfördelande nämnden (7.4), där nämndens stärkta oberoende i förhållande till politiken är en viktig faktor. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Förslag: En ny lag om mediestöd ska innehålla bestämmelser om statligt stöd till juridiska personer som ger ut allmänna ny- hetsmedier oavsett innehålls- eller spridningsform. Med allmänna nyhetsmedier ska avses medier som har ett re- daktionellt innehåll bestående av regelbunden allsidig nyhetsbe- vakning och kritisk granskning av för demokratin grundläg- gande processer och skeenden. Av lagen ska också framgå att mediestöd inte får ges till all- männa nyhetsmedier som ges ut av myndigheter eller av verk- samhet som finansieras genom lag (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Det ska vidare framgå att mediestöd kan ges som produktionsstöd, distributionsstöd samt innovations- och utvecklingsstöd. Syftet med mediestödet ska vara att stärka demokratin i Sve- rige genom att, via allmänna nyhetsmedier, främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling samt möjligheten att ta del av och själva medverka till en mångfald av perspektiv i en bred samhällsdebatt. Av lagen ska även framgå att ansökningar om mediestöd prövas av en särskild nämnd, mediestödsnämnden, och att ledamöter no- minerade av organisationer som företräder publicister, journalis- ter och medieföretag ska utgöra en majoritet i nämnden. Den nya lagen ska träda i kraft . I detta avsnitt (7.2) beskrivs innehållet i lag om mediestöd och de skäl som ligger bakom de enskilda paragraferna. I kapitel 10 redovi- sas författningskommentarer. Fyra av lagens sex paragrafer har ett innehåll som är kopplat till mediestödet, en anger vilken instans som prövar ansökningar om mediestöd, medan den sjätte paragrafen be- myndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer att få meddela föreskrifter om mediestöd. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier I det nuvarande presstödet används begreppet allmän nyhetstidning eller publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmed- ling eller allmänpolitisk opinionsbildning som avgränsning för vilka medier som är berättigade att under vissa förutsättningar ansöka om presstöd. För att förtydliga anges i förordningen också att allmänna nyhetstidningar inte kan ha ett redaktionellt innehåll som till övervä- gande del är inriktat på avgränsade intresseområden eller delar av samhället, exempelvis näringsliv och affärsverksamhet, konsument- politik, miljöfrågor, idrott, friluftsliv eller frågor med anknytning till kyrkoliv och religion.23 Under arbete har begreppet allmän nyhets- tidning problematiserats givet ett nytt mediestöd som inte är begrän- sat till vissa innehålls- eller spridningsformer. Utredningens intryck från de dialoger som förts med olika delar av mediebranschen är att det finns en förhållandevis stor samsyn om att ett nytt mediestöd i likhet med presstödet ska vara inriktat på produktion av nyheter, men att stödet inte längre ska utgå från papperstidningens förutsätt- ningar. I dagens fragmentiserade och allt mer individualiserade medie- landskap är det inte heller relevant att dra en skarp gräns mellan medier som är inriktade på hela respektive delar av samhället. Den traditionella bilden av ett knippe massmedier som envägskommuni- cerar med hela befolkningen stämmer inte längre. kan inget medium göra anspråk på att tala till alla. I stället ser vi början på en betydligt mer individualiserad nyhetsanvändning och det är därför viktigt att det nya mediestödet väger in den aspekten. Mediestödet ska enligt vara inriktat på all- männa nyhetsmedier oavsett innehålls- eller spridningsform. Med allmänna nyhetsmedier avses medier som har ett redaktionellt innehåll bestående av regelbunden allsidig nyhetsbevakning och kritisk granskning av för demokratin grundläggande processer och skeenden. Denna definition av begreppet allmänna nyhetsmedier ska framgå av lagen om mediestöd. Definitionen omfattar dock flera centrala begrepp som i sig själva kan behöva definieras. 23 6 § presstödsförordningen (1990:524). Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier innehåll menas enligt det innehåll som har produ- cerats av det allmänna nyhetsmediets redaktion eller har köpts in från t.ex. text- eller bildleverantör, som är oberoende från kommer- siella intressen och som tillgängliggjorts under ansvarigt utgivarskap. Med regelbunden allsidig nyhetsbevakning menar utredningen att det allmänna nyhetsmediets redaktion med tillräckligt täta inter- ska anskaffa, producera och sprida ett brett urval verifierad information av aktualitetskaraktär. Därtill ska mediet innehålla en mångfald av perspektiv. Detta innehåll kan handla om politik, men även om civilsamhället, näringsliv och kulturliv. Mediestödet är alltså inte avsett att finansiera en ensidig representation, ej heller finansiera en oförändrad webbplats. Det ligger i grundförutsättningen för ett allmänt nyhetsmedium att innehållet ska förnyas med viss regelbun- denhet. Annars går aktualitetsaspekten, som är en väsentlig del av nyhetsbegreppet, förlorad. Utöver nyhetsbevakningen ska allmänna nyhetsmedier bedriva kritisk granskning i form av t.ex. fördjupade genomlysningar av demokratins maktcentra som omfattas av t.ex. företrädare, besluts- fattande organ, myndigheter och andra offentligt finansierade verk- samheter. Med för demokratin grundläggande processer och skeen- den menas t.ex. debatter, beredning och beslut i exempelvis politiska partier, i demokratins beslutsfattande organ, myndigheter eller andra verksamheter men också opinions- och maktförskjutningar i sam- hället. Mediestödet bygger i likhet med presstödet på att stödberättigade medier ska ha en allmän, snarare än en avgränsad, inriktning. Det är dock inte möjligt att peka ut vissa ämnes- eller samhällsområden som per definition för smala eller tillräckligt allmänna för att komma i fråga för mediestöd. Om ett medium riktas särskilt till t.ex. barn eller är inriktat på en särskild samhällsfunktion eller en avgränsad maktstruktur, t.ex. rättsväsendet, ska det fortfarande ha möjlighet till mediestöd om inriktningen är allmän. Utan denna öppning skulle det i praktiken vara svårt för ett medieföretag att skapa för målgrup- perna relevanta medier. Några av de områden som diskuterats i det här sammanhanget är t.ex. kultur och vetenskap. Bland de medier som behandlar dessa och liknande ämnesområden finns det både sådana som präglas av tydliga särintressen och sådana som har en mer allmän inriktning. De senare är inte uteslutna från mediestöd, men däremot de förstnämnda. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Denna avgränsning ska dock inte tolkas som att medier som driver särintressen ska tillmätas mindre vikt i ett pluralistiskt samhälle – tvärtom. Avvägningen sker för att rikta det statliga stödet till de delar av medielandskapet där det antas få störst effekt, för så många som möjligt. har även övervägt om begreppet allmänpoli- tisk opinionsbildning ska ingå i definitionen av allmänt nyhetsme- dium, på samma sätt som i definitionen av allmän nyhetstidning i det nuvarande presstödssystemet. För många medier är det en självklar- het att omfatta såväl nyhetsbevakning som opinionsbildning. finns det viktiga nyhetsmedier som inte omfattar opini- onsbildning, t.ex. nyhetsbyråerna. Det råder ingen brist på åsiktsare- nor i det digitaliserade medielandskapet. Av samma skäl som ovan, att det statliga stödet bör riktas till de delar av medielandskapet där de antas få störst effekt, är den samlade bedömningen därför att definitionen av allmänna nyhetsmedier inte ska omfatta ett krav på allmänpolitisk opinionsbildning. Mediestödet kan inte heller gå till medier som enbart bedriver opinionsbildning. Det bör avslutningsvis betonas att ett medium som motsvarar definitionen av allmänt nyhetsmedium inte automatiskt är berättigat till mediestöd. För att ett mediestöd ska kunna beviljas måste även övriga villkor i lagen om mediestöd och mediestödsförordningen vara uppfyllda. 7.2.2Krav på juridisk person som huvudman Det nuvarande presstödssystemet är riktat till företag som ger ut dagstidningar. har övervägt möjligheten att ge statligt mediestöd direkt eller indirekt till medborgarna, så att de själva skulle kunna välja att stötta de medier de helst vill ta del av. I ett nytt mediepolitiskt system som utgår från medborgarnas behov kan det finnas skäl för en sådan ordning. En enkel beräkning visar dock att varje medborgare skulle få mycket små belopp att använda. Ett skatteavdrag, t.ex. det som i debatten kommit att kallas medie-RUT, skulle dessutom ensidigt gynna de medieaktörer som använder sig av en affärsmodell byggd på betalande användare. Att skapa ett incita- Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier ment för just denna grupp medieanvändare – som redan betalar för sitt eller sina medier – riskerar att resultera i en svag effekt, trots hög kostnad. De praktiska svårigheterna att administrera ett medborgarstöd talar också emot en sådan lösning. Det är inte heller säkert att med- borgarnas intresse gynnas bäst av att de statliga stödmedlen delas upp i små , med betydande risk för att de uthålligt innehålls- producerande medierna inte får tillräcklig finansiering. Av dessa skäl lämnar inget förslag om ett medborgarstöd.