sou · H4B319 · 2016-03-11 00:00:00 — Artikeln får en tydligare innebörd om den läses tillsammans med artikel 3 om barnets bästa, artikel 2 om icke-diskriminering och andra artiklar om rätt till hälsa och utbildning m.fl.162 1974:158 s. 33. 161CRC/GC/2003/5, p. 162Smith, L. s. 25. har identifierat fyra grundläggande princip- er i (artiklarna 2, 3, 6 och 12), se avsnitt 3.5.163 utgår från dessa principer vid tolkningen av de övriga bestämmelserna i och de spelar således en viktig roll i barnrättskommitténs arbete. Principerna ska vara väg- ledande vid tolkningen och tillämpningen av de övriga bestämmel- serna i konventionen, men har också en självständig betydelse. understryker att begreppet barnets bästa är en grundläggande rättslig tolkningsprincip. Om en rättsregel är öppen för fler än en tolkning ska den tolkning som mest verkningsfullt tillgodoser barnets bästa ha företräde.164 Vid ratificeringen av anförde regeringen att det vid tolkningen av konventionens bestämmelser bör hållas i minnet att konventionen är avsedd att tillämpas på ett världsomfattande plan och således på rättssystem och andra förhållanden av mycket skiftande art. Regeringen angav att konventionen måste tolkas så att den får en rimlig mening inom ramen för varje nationellt system och att artiklarna i många fall också är utformade så att det finns utrymme för lämplighetsbedömningar beträffande de åtgärder som staterna ska vidta.165 Det har också framhållits att varje enskild be- stämmelse i bör tolkas så att konventionen som helhet får en rimlig innebörd. Det innebär att rättigheterna är lika viktiga även om de är olika till sin natur. Tolkningen av en viss be- stämmelse i konventionen bör göras på sådant sätt att det inte upp- står konflikt med någon annan bestämmelse.166 En dynamisk tolkning av rättigheterna När det gäller bestämmelser i konventioner om mänskliga rättigheter har en dynamisk tolkning ofta kommit att tillämpas av konventions- organen vilket innebär att tolkningen av rättigheterna kan utvecklas med tiden.167 framhåller att , 163CRC/C/5 och CRC/GC/2003/5, p. 164CRC/C/GC/14, p. 1989/90:107 s. 28. 166Ds 2011:37 s. 37. 167Se bl.a. som i sin praxis har gett uttryck för att är ett levande instrument som måste tolkas dynamiskt, se t.ex. Tyrer mot , dom , para 31. liksom alla instrument för mänskliga rättigheter, måste betraktas som ett levande instrument vars uttolkande utvecklas med tiden.168 Ett exempel på dynamisk tolkning finns i barnrättskommitténs all- männa kommentar om barnets rätt till skydd mot kroppslig bestraffning och andra grymma eller förnedrande former av bestraff- ning.169 innehåller inte något uttryckligt förbud mot varje form av kroppslig bestraffning och det nämns inte heller i förarbetena. Kommittén noterar dock att förekomsten av kropps- lig bestraffning av barn i olika miljöer har blivit mer synlig och även fördömts av många, och konstaterar att sådan bestraffning är i strid med barnets obestridliga rätt till respekt för sin mänskliga värdighet och fysiska integritet. Kommittén menar därför att detta bör kom- ma till uttryck i tolkningen av och att det finns en stark grund för det i ordalydelsen av artikel 19, förutom i arti- kel 37 och artikel 28.2.170 Bestämmelserna i en konvention ska tolkas i det sammanhang där de förekommer och mot bakgrund av konventionens ändamål och syfte (artikel 31.1). I sammanhanget ingår, förutom konventionens text med inledning (preambel) och bilagor, också över- enskommelser som i samband med konventionens ingående träffats mellan alla parterna rörande traktaten och dokument avseende denna som upprättats av en eller flera parter och godtagits som sådana av övriga parter (artikel 31.2). De hänvisningar som görs i inledningen till utgör därmed en del av det sammanhang som ingår vid tolkning av . I inled- ningen till omnämns bl.a. FN:s stadga, den all- männa förklaringen om de mänskliga rättigheterna, konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, konventionen om eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheter och FN:s minimistandard- regler rörande ungdomsbrottslighet (Pekingreglerna). När det gäller överenskommelser i samband med konventionens ingående så avses sådana som träffats mellan alla parter. 168CRC/C/GC/8, p. 169CRC/C/GC/8, p. 20, 21 och 23. 170Smith, L. s. 26. ende traktaten gäller att dessa ska ha godtagits av alla övriga parter som dokument sammanhörande med traktaten, hit hör typiskt sett reservationer. Utöver sammanhanget ska hänsyn tas till bl.a. senare överens- kommelser mellan parterna om konventionens tolkning eller tillämp- ning och sådan praxis vid dess tillämpning som visar att parterna är ense om tolkningen, liksom också till tillämpliga regler i internatio- nell rätt (31.3). Ett fakultativt protokoll till som antagits och undertecknats skulle möjligen kunna ådagalägga en sådan enighet mellan parterna om förståelsen av som avses i artikel 31.3 b.171 Det har diskuterats om uttalanden från konventionsorganen, dvs. för del barnrättskommittén, såsom t.ex. allmänna kommentarer, skulle kunna omfattas av artikel 31.3 b i och alltså utgöra ”efterföljande praxis”. När det gäller konventioner om mänskliga rättigheter, som ju skiljer sig från andra multilaterala konventioner, har det framhållits att dessa organ av staterna ju har tilldelats upp- giften att granska och vägleda staterna med avseende på konven- tionen. Alternativt skulle, har det sagts, den enskilda statens eller staternas agerande som sker som en reaktion på konventionsorgan- ens tolkning kunna utgöra sådan efterföljande praxis som det ska tas hänsyn till vid tolkningen.172 Konventionens förarbeten kan användas som ett supplementärt tolk- ningsmedel när tolkning enligt artikel 31 inte undanröjer oklarheten eller leder till ett orimligt resultat (artikel 32). utarbetades av en öppen arbetsgrupp under FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna (FN:s MR-kom- mission). Åren 1979–1989 sammanträdde arbetsgruppen under en för att arbeta fram konventionen. var ett av de drivande länderna i förhandlingarna. Många frivilligorgani- sationer deltog också mycket aktivt i arbetet och spelade en viktig 171Jfr användning av fakultativa protokoll vid tolkning av Europakonven- tionen även om dessa inte ratificerats av staten i fråga. Se t.ex. mot , dom den 172Se bl.a. (2004) s. 5 f. roll rörande flera artiklar i konventionen.173 Det slutliga utkastet blev antaget först av FN:s och därefter enhälligt av , utan ändringar. Även andra konventioner om mänskliga rättigheter som rör sam- ma rättsområde, oavsett om dessa konventioner är tillämpliga mellan alla parter eller inte, kan användas som supplementära tolknings- medel enligt artikel 32. Det kan även omfatta konventioner som antagits efter antagande, såsom t.ex. FN:s kon- vention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som antogs 2006. Det har även diskuterats i doktrinen om konventions- organens uttalanden skulle kunna anses utgöra ett supplementärt tolkningsmedel enligt artikel 32 i Wienkonventionen.174 Enligt artikel 38 i den Internationella domstolens stadga kan också rättspraxis och doktrin användas som hjälpmedel för fastställande av gällande rätt. Vid tolkningen av bestämmel- ser kan alltså rättsliga avgöranden och doktrin fungera som hjälp- medel. När det gäller tolkningen av finns det vägledning från barnrättskommittén som berör tolkningen och tillämpningen av bestämmelserna i . uttalan- den kan ge vägledning till staterna vid tolkning av och kan bidra till att precisera innehållet vad gäller konventionens bestämmelser. Kommittén avger uttalanden i form av bl.a. samman- fattande slutsatser och rekommendationer (Concluding Observa- tions), som är landspecifika och sker som en följd av granskningen av statens periodiska rapporter; allmänna kommentarer (General ), som riktar sig till alla konventionsstater och belyser olika artiklar och teman i samt allmänna diskussioner 173SOU 1997:116 s. 52. 174Se bl.a. (2004) s. 5 f. (General ) som anordnas i syfte att fördjupa förståelsen om konventionens innehåll (se avsnitt 7.8.5). Rekommendationer och allmänna kommentarer m.m. från barn- rättskommittén, liksom från övriga konventionsorgan, omnämns varken i eller i artikel 38 i Internationella dom- stolens stadga. Någon folkrättslig förpliktelse att följa konven- tionsorganens uttalanden framgår inte heller uttryckligen av någon av konventionerna.175 Vilken folkrättslig status konventionsorganens uttalanden har är därmed svårt att med någon säkerhet säga eftersom de inte riktigt passar in i den traditionella ”rättskälleläran” enligt folk- rätten.176 är en väsentlig del av konventionsorganens funk- tion i praktiken att tolka konventionen i fråga. Konventionsstaterna har genom att tillträda t.ex. erkänt att ett kon- ventionsorgan, barnrättskommittén, upprättas för att granska de framsteg som gjorts av konventionsstaterna i fråga om förverkligan- det av skyldigheterna enligt konventionen.177 Uttalanden från kon- ventionsorganen har med tiden också fått en relativ stark ställning som tolkningsmedel för bl.a. nationella och internationella domstol- ar (se nedan). Frågan om framför allt de allmänna kommentarernas folkrättsliga status, liksom frågan om vilken vikt de ska tillmätas vid tolkning (se nedan), har diskuterats inom den folkrättsliga doktrin- en. Betydelsen av konventionsorganens uttalanden har också disku- terats i internrättsliga förarbeten i bl.a. de nordiska länderna samt i rättspraxis. Betydelsen av konventionsorganens uttalanden enligt folkrättslig doktrin Ovan har vi tagit upp kategoriseringen av konventionsorganens ut- talanden ur en folkrättslig synvinkel. En annan fråga som har disku- terats i folkrättslig doktrin är vilken vikt konventionsorganens ut- talanden ska tillmätas vid tolkning (även om de inte kan anses ha folkrättslig status som rättskälla). Också här råder delade meningar. Vissa anser att t.ex. de allmänna kommentarerna utgör en auktorita- 175Med ”uttalanden” avser vi inte bara formella uttalanden utan även allmänna kommentarer, sammanfattande slutsatser och rekommendationer från konventionsorganen. 176Se bl.a. s. 23 f. 177Barnkonventionen, artikel 43. tiv tolkning av konventionerna medan andra ser kommentarerna som uttalanden som inte bör tillmätas någon större vikt. Även om det inte råder någon samsyn om vilken rättslig betydelse kommen- tarerna har så anses de allmänt ha påverkat skyddet för de mänsk- liga rättigheterna och berikat dialogen.178 Uttalanden från konventionsorganen kan också anses utgöra en sorts ”soft law” som mer flexibelt kan respondera på den rättsliga och sociala miljön och utgöra vägledning vid tolkning och tillämp- ning på det internationella området.179 Med begreppet soft law brukar man avse normer som inte i sig är bindande, men som kanske borde bli det.180 Betydelsen av konventionsorganens uttalanden enligt förarbeten i , och Betydelsen av konventionsorganens tolkningar och vilken vikt deras uttalanden ska tillmätas har också diskuterats i förarbeten och andra uttalanden från politiskt håll både i och i andra nordiska länder. I har regeringen uttalat att en viktig del av arbetet med att skydda och främja barnets rättigheter är den svenska rapporte- ringen till barnrättskommittén och andra internationella organ som granskar hur staterna efterlever sina internationella åtaganden på området, liksom de synpunkter och rekommendationer som tar emot från dessa organ; från barnrättskommittén dels i form av landspecifika rekommendationer, dels genom bl.a. allmänna kom- mentarer.181 Regeringen har framhållit att barnrättskommitténs syn- punkter och rekommendationer visserligen inte är juridiskt bindande men att de har stor betydelse som vägledning för staternas arbete med konventionen på nationell nivå och att det är viktigt att rekommen- dationerna tas om hand, övervägs och följs upp.182 Uttalanden och rekommendationer från internationella granskningsorgan är enligt regeringen en viktig kunskapskälla för att säkerställa barnets rättig- heter. För att stödja genomförandet av i 178Se bl.a. s. 5 f. samt s. 34 f. 179Se bl.a. s. 1. 180Bring, Mahmoudi, , 2014 s. 32. 2013/14:91 s. 9. 2013/14:91 s. 10 f. gav regeringen därför 2012 i uppdrag att över- sätta och tillgängliggöra samtliga allmänna kommentarer från barn- rättskommittén.183 I FN-sammanhang har tillsammans med övriga nordiska länder framhållit följande: 184 General and views expressed in individual cases by treaty bodies consisting of independent experts should be of great importance for States’ implementation and interpretation of international conven- tions at national level and be used actively in the work to follow up conventions at national level. However, such comments and views should be regarded as means of interpretation. They should not be regarded as legally binding or as having the purpose of amending a treaty. Let us this year expand a bit on this. The Nordic Countries fully endorse the views expressed by the High Commissioner for Human Rights, Mr. ’ad , in addressing the ILC this year, that the work of the UN human rights treaty bodies greatly contributes to the development of international human rights law – not only through their jurisprudence, following consideration of many individual cases, but also through important general comments. General can be viewed as interpretative statements, which can contribute to a normative consensus. They can serve as means to ensure a dynamic nature of international human rights law. All human rights treaties must be regarded as living instruments whose interpre- tation develops over time. Let me take as an example General 34 to the International Covenant on Civil and Political Rights which interprets the right to freedom of expression as including electro- nic and internet-based modes of expression. In particular has over the years brought about general acceptance of their pronouncements. Court on Human Rights has also on several occasions referred to general comments by UN treaty bodies in interpreting human rights norms. Individual communications procedures have the potential to play a constructive role in assisting States parties to discharge their human rights obligations. When it comes to views in individual cases it is important that treaty bodies take special care when drafting their opinions. The legal basis for the views should be grounded in the treaty text. detailed legal reasoning would facilitate the State party’s consideration of implemen- tation measures required by the decision, and also thereby promote consistent interpretation. The legal significance of the views is to a large 2013/14:91 s. 39. 184Nordic statement by Ambassador Rönquist on International , Agenda item 83, . extent dependent on their content and quality and their legally per- suasive character. Finally, on a general note, the Nordic countries would like to point to the need for an interpretation of the individual treaty establishing an international organisation, and assessment of the conduct of that particular organisation, in order to establish the legal effects of such subsequent agreement or practice. Jurisprudence from the Inter- national Court of has confirmed this. I diskuterades konventionsorganens uttalanden i samband med att den norska utredningen (Menneskerettighetslovutvalget) be- handlade frågan om inkorporering av ett antal centrala konventioner om mänskliga rättigheter (även ) i norsk rätt. Utredningen konstaterade i sitt betänkande att konventionsorgan- ens tolkningar av konventionerna i regel är en rättskällefaktor av betydande vikt vid tolkningen, även när den genomförs av natio- nella myndigheter. Når det gjelder betydningen av avgjørelser, uttalelser o l i saker hvor det er en annen stat som er gjenstand for kontroll, vil det ofte være helt selvfølgelig at praksis følges, fordi det er gjennom den normene i kon- vensjonene, som ofte er utformet som almengyldige prinsipper, får et konkret innhold. Konvensjonsorganenes tolkninger av konvensjonene vil bl a derfor som regel være en rettskildefaktor av betydelig vekt. Så lenge konvensjonsorganenes tolkninger er i overensstemmelse med statens egen politikk eller lovgivning, vil det være uproblematisk for nasjonale myndigheter å legge tolkningene til grunn. Vanskeligere blir spørsmålet når tilsynsorganets tolkning ikke uten videre faller sammen med vedkommende myndigheters oppfatning av innholdet i kon- vensjonen. Noen folkerettslig forpliktelse til å følge slike avgjørelser eller ut- talelser er ikke uttrykkelig fastsatt i noen av de aktuelle konvensjoner, og heller ikke i Wien-konvensjonen om traktatretten. betyr imidlertid ikke at statene kan ignorere avgjørelser og uttalelser i saker som ikke direkte gjelder dem. I utgangspunktet ligger det nær å si at konvensjonene er bindende med det innhold de kompetente inter- nasjonale kontrollorganer har fastslått. Men dette må modifiseres. Det kan ikke være slik at de nasjonale myndigheter må anse enhver tolkning som et hvilket som helst internasjonalt organ har fastslått, som bin- dende for seg (se Opsahl (1991) s 13).186 Antagelig må det sees hen til sammensetningen av det aktuelle organ (er medlemmene uavhengige og faglig godt kvalifisert? ), om dets tolkning er uttrykk for en festnet 185NOU 1993:18 s. 88 och 89. 186Opsahl, , Internasjonale menneskerettigheter. En foreløpig innføring. Institutt for men- neskerettigheter. Publikation nr 7/1991. oppfatning som med sannsynlighet vil bli lagt til grunn også i frem- tiden, og om denne har fått bred aksept. I enkelte situasjoner vil det være åpenbart at opprettholdelsen av en konkret rettstilstand er uforenlig med kravet til lojal oppfyllelse av konvensjonen, uten at dette nød- vendigvis kan leses ut av konvensjonsteksten. F eks vil dette gjelde der Den europeiske menneskerettighetsdomstol har en fast og entydig praksis som fastslår at en slik rettstilstand er konvensjonsstridig. vil da også bli fastslått med bindende virkning hvis staten skulle bli innklaget for tilsynsorganene i . I andre situasjoner vil statens myndigheter kunne velge å legge til grunn en annen tolkning enn den som er foretatt av et konvensjonsorgan fordi den selv vurderer situasjonen annerledes, uten dermed å opptre konvensjonsstridig. Her som i nasjonal rett vil det dessuten alltid være nødvendig å ta stand- punkt til hvor langt et prejudikat rekker. Som det fremgår, lar det seg ikke gjøre å slå fast noen almengyldig setning om den folkerettslige plikt til å følge konvensjonsorganenes tolkninger av en konvensjon. Det står imidlertid fast at organenes avgjørelser eller uttalelser normalt vil være rettskildefaktorer av betyde- lig vekt ved tolkningen av konvensjonene, også når tolkningen foretas av nasjonale myndigheter. I den efterföljande norska propositionen konstaterades att man var ense med utredningen om att man vid värderingen av vilken vikt som ska tillmätas konventionsorganens uttalanden bör ta hänsyn till i vilket sammanhang uttalandet har gjorts, hur tydligt det är, och om uttalandet riktar sig till , mot ett annat land eller om det är ett generellt uttalande.187 I propositionen diskuterades också särskilt vilken vikt som ska tillmätas allmänna kommentarer och uttalanden från FN:s övervak- ningsorgan.188 Generelle kommentarer som er utarbeidet av de kompetente FN-komiteer med hjemmel i FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 21 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettig- heter artikkel 40 (jf oversiktene inntatt i merknadene til § 2), utfyller konvensjonene og gir uttrykk for komiteenes samlede syn. Disse kom- mentarene må, for de spørsmål de behandler, antakelig tillegges bety- delig vekt i en rent folkerettslig sammenheng. Deres betydning i en sak for en norsk domstol vil i noen grad variere med hvor klar den aktuelle nr.3 (1998–99), kap. 12. 188Kommittéerna för FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. uttalelse er, og om saken under pådømmelse fremviser særtrekk i forhold til de situasjoner som kommentaren antas å ha hatt for øye. Det er vanskeligere å si noe generelt om hvilken betydning uttalelser som kommer i forbindelse med gjennomgang av rapporter skal ha. Uttalelser fra den samlete komité må i utgangspunktet tillegges be- tydelig vekt hvis den faller som svar på en norsk rapport. Men man må ta i betraktning at slike uttalelser kan være basert på begrenset forstå- else om hvordan den aktuelle norske rettsregel fungerer, siden uttalelse- ne ofte ikke tar utgangspunkt i konkrete hendelser, men i komiteens forståelse av den norske rettsregelen. For øvrig vil vekten avhenge av hvor klar uttalelsen er, og om den blir fastholdt på tross av eventuelle motargumenter fra statens side. Rettsanvenderne bør ved vurderingen ha for øye at det primært vil være lovgiverne som skal se til at norsk lovgivning oppfyller konvensjonenes krav. Hvis uttalelsen er kommet i forbindelse med gjennomgåelse av andre lands rapporter, må en legge vekt på om uttalelsen gjelder forhold som er direkte sammenlignbare med norske forhold. När inkorporerades i menneskerettsloven diskute- rades inte betydelsen av barnrättskommitténs uttalanden i förarbete- na.189 I en senare proposition med förslag till ändringar i barneloven uttalades följande om barnrättskommitténs allmänna kommentarer.190 De generelle kommentarene som FNs barnekomité utgir er verdifulle retningslinjer for tolkningen og anvendelsen av konvensjonen. FNs barnekomité er det ekspertorgan som tolker barnekonvensjonen. Det bør derfor legges relativt stor vekt på disse uttalelsene ved tolkning og anvendelse av konvensjonens bestemmelser i praksis. Betydelsen av barnrättskommitténs allmänna kommentarer disku- terades även av en norsk utredning (Utvalget mot alvorlig ungdoms- kriminalitet) 2008. Utredningen, som ansåg att kommentarerna bör tillmätas betydande vikt, anförde följande.191 Disse kommentarene har betydelig vekt i den folkerettslige forståelsen av konvensjonen. Ettersom norske domstoler må tolke de inkorporerte konvensjonsbestemmelsene med utgangspunkt i folkerettslig juridisk metode, er det utvalgets vurdering at barnekomiteens generelle kom- mentarer må ha betydelig vekt også i norsk rett. Vekten av de generelle kommentarene vil imidlertid kunne variere noe ut i fra hvor klart disse er utformet. Barnekomiteens generelle anbefalinger om tiltak som bør iverksettes, vil i de fleste tilfeller ikke ha like stor vekt som komiteens uttalelser om hvordan barnekonvensjonen skal forstås. 45 (2002–2003). 104 (2008–2009), kap. 6. 191NOU 2008:15, kap. 7. I hänvisar man inte sällan till de allmänna kommentarerna i förarbeten.192 I har en utredning (Udvalget om inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet) övervägt bl.a. för- och nack- delar med att inkorporera ett antal konventioner om mänskliga rättigheter i dansk rätt. Utredningen behandlade i sitt betänkande frågan om barnrättskommitténs tolkning av mer specifikt.193 I förhållande till barnrättskommitténs sammanfattande slutsatser (Concluding Observations) konstaterade utredningen att domstolar och andra rättstillämpande myndigheter endast kan finna begränsad vägledning i dessa vid tolkning och tillämpning av kon- ventionens bestämmelser i enskilda ärenden. Utredningen, som mena- de att dessa uttalanden mer har karaktären av en dialog med staten, uttalade följande. Selv om komitéen foretager en selvstændig vurdering af de oplys- ninger, den modtager i de periodiske rapporter, samt oplysninger, der måtte være fremkommet i forbindelse med eksaminationen, vil dom- stolene og andre retsanvendende myndigheder som anført i betænkning nr. 1407/2001 alene finde begrænset vejledning i de afsluttende be- mærkninger og anbefalinger ved fortolkningen og anvendelsen af kon- ventionens bestemmelser i konkrete sager. skyldes bl.a., at det er landenes rapporter samt oplysninger, der måtte være fremkommet i forbindelse med eksaminationen, grundlag for komitéens udtalelser.