sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Att från det of- fentligas sida, dvs. stat, kommun och landsting, ge stöd till para- plyorganisationer kan ge stora mervärden, t.ex. genom att det offentliga får en part att samtala med. Utredningen konstaterar att de statliga bidragen till paraplyorganisationer på nationell nivå ser mycket olika ut. Vissa bidrag är förordningsstyrda medan andra organisationer är beroende av årliga regeringsbeslut. Nivåerna varierar också beroende på målgrupp och verksamhetsområde. Även på regional och lokal nivå är skillnaderna stora. Det kan finnas argument för att se över bidragen, men ett sådant förslag ligger utanför utredningens uppdrag. Utredningen gör emellertid bedöm- ningen att när det gäller stöd till nybildade organisationer kan det finnas anledning att från bidragsgivarens sida överväga att ställa Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället krav på paraplyorganisationer att de har en plan för hur de tar emot och ger stöd till nya organisationer som vill bli medlem. Enligt vad utredningen har tagit del av ges sådant stöd redan i stor ut- sträckning, och för många paraplyorganisationer är det en självklar- het att göra det, men ett krav blir ett sätt för det offentliga att visa på vikten av att nybildade organisationer ges någon form av stöd. Förslag: En statlig delegation tillsätts med uppdrag att i nära samverkan med civilsamhällets organisationer och berörda kom- muner etablera långsiktiga lokala plattformar för det civila sam- hället i socioekonomiskt utsatta bostadsområden. Civilsamhället och social sammanhållning Som konstateras ovan kan det civila samhället bidra till ökad social sammanhållning på olika sätt. Organisationerna kan medverka till att människor som inte möts i andra sammanhang ändå kan samlas kring gemensamma intressen. Civilsamhället kan spela en nyckel- roll i glesbygdsområden och kan ibland utgöra en avgörande faktor för att människor väljer att bo kvar, genom att möjliggöra viss ser- vice och ge ett socialt sammanhang. Att människor träffas i före- ningssammanhang, t.ex. i körer, som föräldrar till idrottande barn, i intresseföreningar och mycket annat, bidrar självklart till gemen- skap. Ännu starkare blir perspektivet när själva verksamheten syftar till att skapa just dessa möten, såsom integrationssatsningar som t.ex. flyktingguider, volontärverksamhet på äldreboenden och be- söksverksamhet i kriminalvården. I sådan verksamhet finns förut- sättningar för människor med helt olika livssituation att mötas och bygga förståelse för varandra. Så gott som alla som själva har delta- git i det civila samhället kan vittna om den gemenskap som aktivi- teterna skapar. Utredningens bedömning är att en av de viktigaste utmaning- arna när det kommer till social sammanhållning är klyftan mellan människor som har utbildning, arbete och en trygg ekonomi och dem som inte har det. Den förra gruppen deltar också i större SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället utsträckning i det civila samhället, medan den senare är den grupp som deltar i minst utsträckning (, 2015, Medborgerligt engagemang – klassresa eller klassklyfta?). Att skapa social sammanhållning kan handla om att arbeta för att över- brygga sådana socioekonomiska klyftor. Utredningen anser att civilsamhället och dess organisationer har en viktig roll att spela i detta arbete, även om tillgång till utbildning, arbete och försörjning kanske är det allra viktigaste. Många etablerade organisationer har, som redan nämnts, identi- fierat detta behov och arbetar hårt för att etablera sig i socioeko- nomiskt utsatta områden, där de tidigare inte har varit verksamma. Man etablerar samarbeten med lokala föreningar för att nå ut till många människor. Det har också bildats många nya, lokala före- ningar och nätverk i områden, där människor går samman för att på olika sätt förbättra sin situation och gemensamt föra talan. Folkets Hus och Parker publicerade rapporten mötesplatser: Kartläggning av möjligheterna att skapa nya medborgar- drivna kultur- och samlingslokaler i socioekonomiskt utsatta områden i . Rapporten visar ett stort behov av medborgardrivna sam- lingslokaler i socioekonomiskt utsatta områden, där det finns många som efterfrågar egna lokaler att bedriva sin verksamhet i. Medborgardrivna kultur- och samlingslokaler skapar, enligt Folkets Hus och Parker, social hållbarhet, understödjer engagemang och delaktighet samt är ur ett offentligt perspektiv kostnadseffektiva att bedriva, då de till stora delar bygger på ideellt engagemang. Bland annat har organisationen fått stöd från Svenska Postkod- lotteriet för att starta verksamhet i stadsdelarna i och Vivalla i . Arbetet sker tillsammans med föreningar, med- borgargrupper, kommuner och kommunala bostads- och fastighets- bolag. beslutade regeringen om förordningen (2015:565) om statsbidrag till verksamhet för demokratisk delaktighet genom lokala resurscenter. Bidraget förmedlas av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) som fördelar bidrag till ideella orga- nisationer som vill arbeta för att ”stärka individer med svag demo- Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället kratisk delaktighet som aktörer i demokratin”. Bidraget går till verksamheter i områden med ett lågt valdeltagande och svag demo- kratisk delaktighet i övrigt, och ska syfta till att ge individer bättre förutsättningar att delta genom att utgöra en mötesplats för lokalt engagemang, ge stöd till egen organisering, fungera som länk till etablerade föreningar och organisationer samt ge stöd och vägledning i demokratisk påverkan. I första omgången för- delades , bl.a. till och Parker, för ovan nämnda satsning. Av regleringsbrevet till MUCF för framgår att en summa om avsätts för verksamheten, varav får användas till administration. Kulturverksamheter i vissa bostadsområden Regeringen har också gett i uppdrag att ta fram ett förslag på en satsning under 2016−2018 för att stärka kulturen i ett antal bostadsområden i landet med lågt valdeltagande och lågt del- tagande i offentligt finansierad kultur. föreslår en sats- ning som syftar till att stödja projekt som genom bred lokal sam- verkan initierar och utvecklar konst och kultur i vissa bostadsom- råden (, 2015, Kulturverksamheter i vissa bostadsområ- den). Satsningen ska ge bidrag till projekt som bidrar till att en mångfald av konst och kultur kommer till stånd. Projekten ska drivas genom lokala partnerskap och huvudmannen får inte vara en offentlig part. ser framför sig en bred samverkan mellan ideella organisationer, aktörer från det lokala näringslivet och offentliga parter såsom t.ex. bibliotek eller stadsdelsnämnd. Exempel på tidigare satsningar I propositionen En politik för det civila samhället 2009/10:55) föreslogs en försöksverksamhet med engage- mangsguider. Verksamheten inleddes då (numera MUCF) fick i uppdrag att utlysa medel som kunde sökas av ungdomsorganisationer för att nå ut särskilt till unga och kvinnor i utsatta boendemiljöer för att länka samman dem med organisationer inom det civila samhället. Satsningen kan beskrivas som ett slags uppsökande verksamhet och en rekryteringsmöjlighet SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället för civilsamhällets organisationer. Under perioden 2010−2013 för- delades till projekt med engagemangsgui- der som metod. Finansieringen skedde genom att överskott från togs i anspråk. En tidigare satsning var det s.k. (Lokalt ut- vecklingsarbete i samverkan), som pågick . Det startade genom att regeringen beslutade (FU 1664/90) att ge Barn- och i uppdrag att genom särskilda överenskommelser med kommuner, föreningar och andra organisationer stimulera ett intensifierat lokalt utveck- lingsarbete för ungdomar i utsatta livssituationer. För detta ända- mål avsattes ur Allmänna arvsfonden. Åtgär- derna skulle i första hand riktas mot att förbättra ungdomars vill- kor i befolkningstäta bostadsområden. Den övergripande arbets- planens huvudsakliga syfte var att utveckla metoder för individin- riktat projektarbete, utveckla metoder för allmänt förebyggande insatser samt stimulera ökad lokal samordning mellan föreningsliv och offentlig sektor. De lokala Plus-projekten bedrevs i tolv bostadsområden i , , , och . Sam- manlagt ett sjuttiotal föreningar beviljades projektmedel och resur- ser avsattes även för utvärdering och andra stödinsatser (Ds 1995:54 Plus för unga – slutsatser från lokalt utvecklingsarbete). blev sedan en utgångspunkt för Samverkanspro- jektet i vilket på regeringens uppdrag arbetade tillsammans med femton medelstora kommuner i deras utveck- lingsarbete när det gäller ungdomar i riskmiljöer. I rapporten i bryt- ningstid. På spaning efter en senmodern offentlig sektor (Ungdoms- styrelsen 2002) ställs frågan om det finns en modell för samverkan mellan kommunerna och andra aktörer såsom civilsamhällets orga- nisationer, eller om det finns flera. Efter att ha följt både Plus- projektet och drar rapportförfattarna slut- satsen att det finns flera olika modeller av samverkan, bl.a. eftersom kommunernas arbete utgår från lokala förutsättningar. Faktorer som spelar in är hur kommunerna är organiserade och vilken kom- munal tradition som finns av samverkan med andra organisationer och med brukarna, dvs. människor som bor och verkar i samhället. Under ungefär som pågick Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Storstadssatsningens mål var att minska segregationen, skapa förutsättningar för tillväxt och generellt för- bättra livsvillkoren för de boende i storstadsregionernas socialt utsatta förorter. Tanken var att det statliga bidraget till satsningen skulle kompletteras med minst samma summa av berörda kommu- ner. En annan central del av satsningen var att projekten skulle ske i samverkan mellan berörda institutioner inom folkhälsa, integration, arbetsmarknad, utbildning och det lokala föreningslivet (Storstad i rörelse, SOU 2005:29). Behovet av att stöd är långsiktigt har konstaterats i utvärdering- arna av , och Storstadssats- ningen. Viss kritik har riktats mot Storstadssatsningen för att inte ha gett några permanenta strukturella förbättringar utan bara en tillfälligt ökad bidragstillförsel till de berörda områdena. genomförde aktivite- ter och verksamheter i syfte att stärka förebyggande och främjande insatser för unga i riskmiljöer. Inom ramen för satsningen bevilja- des i bidrag till 229 olika projekt. (Ungdoms- styrelsen 2008:8 Insatser för unga i riskmiljöer). Utredningens överväganden och förslag Utredningen konstaterar att det finns en stor samhällsutmaning när det gäller s.k. socioekonomiskt utsatta bostadsområden. Dessa områden karakteriseras av en hög grad av segregation, och det sker inte mycket umgänge mellan människor i dessa områden och män- niskor i mindre utsatta områden. Klyftorna bidrar till att minska den sociala sammanhållningen i och det är angeläget att insatser görs för att minska klyftorna. Att engagera sig i civilsamhället kan vara ett sätt att göra sin röst hörd. Det kan också vara ett forum för att skaffa sig erfarenheter, kompetens och nätverk som underlättar för att hitta ett arbete. Att engagera sig kan också handla om gemenskap och vara ett sätt att göra vardagen meningsfull. Civilsamhället kan vara en arena för möten över olika gränser, såsom i detta fall gränser mellan olika socioekonomiska grupper. Utredningen noterar att det har gjorts ett antal satsningar, både i offentlig regi och genom civilsamhällets egen SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Det finns därmed mycket erfarenhet och kunskaper om vad som krävs för att lyckas etablera verksamheter som funge- rar. Nyckelord som lyfts fram i utvärderingsrapporter från olika satsningar är långsiktighet och samverkan mellan olika aktörer. Även finns det ett antal närliggande statliga initiativ, som syftar till att på olika sätt stärka människor i de aktuella områdena genom samverkan med det civila samhället. Det finns också flera satsningar som helt drivs av det civila samhället, både av etablerade organisationer och av mer lokala organisationer som har sökt sam- verkan med kommun och andra. För att få ut maximal effekt av pågående och nya satsningar be- höver det ske en samordning så att resursutnyttjandet blir effektivt. Utredningen föreslår därför att en statlig delegation tillsätts med uppdrag att i nära samverkan med civilsamhällets organisationer och berörda kommuner etablera lokala plattformar för det civila samhället i socioekonomiskt utsatta bostadsområden. Satsningen bör vara långsiktig med minst ett tioårsperspektiv. Samverkan mellan mer etablerade organisationer och lokala föreningar bör eftersträvas, liksom samverkan med andra intressenter såsom of- fentliga aktörer och aktörer från näringslivet. Befintliga strukturer bör tillvaratas, såsom samlingslokaler, lokalt aktiva studieförbund, m.m. En etablerad lokalt aktiv organisation kan utses till lokal sam- ordnare. Samordning med andra liknande satsningar, såväl statliga som kommunala, ska ske. En lämplig form för strukturerad sam- verkan mellan aktuell kommun och samordnande organisation i berört område kan vara idéburet offentligt partnerskap (IOP), som utredningen beskriver närmare i kapitel 6.4. En viktig uppgift för den föreslagna delegationen blir att finna möjligheter till långsiktig finansiering av den lokala verksamheten. Inledningsvis bör pengar för verksamhet kunna sökas bl.a. ur Allmänna arvsfonden, under förutsättning att fondens målgrupper innefattas. Även möjligheten till bidrag ur , t.ex. socialfonden, bör under- sökas. Det är dock angeläget att långsiktig finansiering möjliggörs för att verksamheten ska få varaktig effekt. 5Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet I utredningens uppdrag ingår att brett undersöka möjligheterna att underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva sina verksamheter. Av direktiven (dir. 2014:40) framgår att det på flera områden kan finnas hinder för den verksamhet som bedrivs inom civilsamhället. Utredningen ska därför identifiera sådana regelverk och tillämpningar som utgör hinder eller begränsningar för civil- samhällets verksamhet. Utredningen ska också analysera och be- döma hur organisationernas särart beaktas i regelverk och lagstift- ning. I uppdraget ingår att vid behov lämna förslag till ändringar i regelverk i syfte att öka organisationernas frihet att bedriva sin verksamhet eller minska sin administration. Utredningen ska vidare föreslå åtgärder på nationellt, landstings och kommunalt plan som underlättar organisationernas verksamheter. Arbetet ska ske med utgångspunkt i de nationella överenskommelserna (se kapitel 3) och utifrån hinder som definierats i de dialoger som föregick överenskommelserna. Förslag till åtgärder ska vara förankrade med det civila samhällets organisationer och stå i överensstämmelse med principerna i politiken för det civila samhället. Utredningen har i denna del arbetat brett. Kontakter med orga- nisationer verksamma nationellt, regionalt och lokalt har mynnat ut i en ”hinderkatalog”, som diskuterats med företrädare för statliga myndigheter, landsting och kommuner. Arbetet med åtgärder har utgått från politiken för det civila samhället och det övergripande syftet har varit att underlätta för civilsamhället att bedriva verk- samhet. I detta kapitel redovisar utredningen sina bedömningar och för- slag. Kapitlet omfattar såväl generella och mer övergripande hinder, som hinder som är mer specifika för ett regelverk eller en myndighet. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Utredningen redogör även för hinder som rör civilsamhällets kontakter med kommuner, landsting och regioner. Avslutningsvis redogör utredningen för några områden där utredningen har iden- tifierat hinder men som ligger utanför utredningens uppdrag att närmare undersöka. Utredningens kontakter med civilsamhällets organisationer har identifierat ett antal övergripande hinder för organisationernas verksamheter. Det handlar om strukturella hinder i relation till offentliga aktörer, som inte direkt hör samman med enskilda regel- verk men som negativt påverkar organisationernas handlings- utrymme. I detta avsnitt redovisar utredningen dessa hinder. 5.1.1Samhällets bristande tilltro till och förståelse för civilsamhället Bedömning: Det bör inte införas en lag om ideella föreningar och inte heller en lagreglerad frivillig registrering av ideella föreningar. Hos det civila samhällets organisationer finns en utbredd känsla av att det råder brist på tilltro och förtroende från offentlig sektor. Flera av de organisationer som utredningen har mött under utred- ningsarbetet menar att de upplever en ökande kontroll och styrning från det offentligas sida. Det tar sig bl.a. uttryck i ökade krav på interna kontrollsystem, ökade krav på redovisning av bidrag och ökade krav på mätbarhet och evidens. Det tar sig också uttryck i ökad reglering. Verksamheter som har fått skötas i princip utan tillsyn från det offentliga ska nu kontrolleras och uppfylla krav som organisationerna upplever inte står i proportion till vare sig verksamhetens art eller till dess omfång. Ett annat exempel handlar om associationsformen ideell före- ning, som är den associationsform inom civilsamhället som är van- ligast förekommande (jämför kapitel 3). Missuppfattningar om vad en ideell förening är och vilken verksamhet en sådan kan bedriva Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet förekommer bland företrädare för offentlig sektor, t.ex. kring huruvida en ideell förening kan bedriva ekonomisk verksamhet. Även det faktum att associationsformen ideell förening inte är reglerad i lag är något som utredningen har uppfattat medför en svårighet för offentliga aktörer att förstå den typen av organisation. Frågan om särskild lag om ideella föreningar De ideella föreningarna utgör kärnan i det civila samhället. Som framgått i kapitel 3 är associationsformen ideell förening inte lagreglerad i civilrättsligt hänseende. I rättspraxis anses emellertid en ideell förening ha rättskapacitet och utgör en juridisk person då den antagit stadgar av acceptabel kvalitet samt valt en styrelse. Med hänsyn till den roll de ideella föreningarna spelar i sam- hället kan avsaknaden av lagstiftning tyckas otillfredsställande. Utredningen har gjort bedömningen att det finns anledning att överväga behovet av lagstiftning eller lagreglerad frivillig registrer- ing utifrån vad som har beskrivits ovan gällande de rättsliga vill- koren för ideella föreningar (se avsnitten 3.1.1 och 3.1.7). har i en promemoria till () konstaterat en ökad ekonomisk brottslighet inom ideell sektor, och då inte minst med den ideella föreningen som bas. har som de två främsta orsakerna till denna ut- veckling pekat på den ideella föreningens oreglerade ställning och ökade utbetalningar från den offentliga sektorn till den ideella sektorn. har till utredningen understrukit att det inte finns någon statistik som visar hur stor andel av de ide- ella föreningarna som det handlar om men att de allra flesta ideella föreningar inte berörs. Det har gjorts flera försök att stifta lag om ideella föreningar. Bidragande orsaker till att någon sådan lag inte kommit till stånd är att de ideella föreningarna sinsemellan är mycket olika och har olika behov och funktionssätt. Den viktigaste anledningen är dock troligen att det är en dominerande uppfattning att det är både värdefullt och ändamålsenligt att de ideella föreningarna har stor handlingsfrihet. Ett annat skäl till att statsmakterna valt att undvika lagreglering är intresset av att inte avskräcka medborgare från föreningslivet på grund Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet av krångliga och tidsödande regelverk (Trägårdh L, m.fl., 2013, Civil- samhället klämt mellan stat och kapital – välfärd, mångfald, framtid). Regeringen uttalade i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55 s. 11) att har ett mycket rikt föreningsliv som fungerar väl och att det därför inte finns något behov av lagstiftning eller annan författning för de ideella föreningarna utöver de regler som redan finns, bl.a. genom rättspraxis. Vidare konstateras i propositionen (s. 58 f.) att de rättsliga villkoren för ideella föreningar är goda och att området av tradition till stora delar är oreglerat. Området präglas av en bety- dande frihet och självständighet för de ideella föreningarna. Det finns inga planer på att förändra detta, och skulle en sådan bli aktuell vore det otänkbart att genomföra åtgärder utan att först diskutera och förankra dem med det civila samhället. Kartläggning av de ideella föreningarnas rättsliga villkor I nämnd proposition refereras till rapporten av ideella föreningars rättsliga villkor (IJ2007/209/D) som professor gjort på uppdrag av . Uppdraget var att göra en kartläggning av de ideella föreningarnas rättsliga villkor. Som ett led i kartläggningen genomfördes en undersökning med enkäter riktade till 1 840 ideella föreningar. Enkäten besvarades av 1 263 föreningar. Enligt rapporten visade undersökningen entydigt att de föreningar som hade svarat på enkäten inte uppfattade att de hade några nämnvärda svårigheter eller problem av rättslig karaktär. På frågan om gränsdragningen mellan en ideell förening och andra organisationsformer svarade 80–att det överhuvudtaget inte fanns några svårigheter. I andra frågor, t.ex. om det sätt på vilket stadgarna antagits i föreningen, huruvida föreningen är en juridisk person, om föreningen har rättskapacitet osv. var också osäkerheten obetydlig. av föreningarna svarade att det inte fanns någon osäkerhet alls i dessa frågor. I en- kätundersökningen ställdes även frågan om ideella föreningar ska registreras. En stor andel av föreningarna var positiva till en obli- gatorisk registrering av ideella föreningar. En mindre andel före- drog frivillig registrering och en än mindre andel motsatte sig någon form av registrering. I anslutning till denna fråga ställdes också frågan om vad en registrering bör omfatta. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet denna fråga nämndes centrala, formella uppgifter om föreningen, såsom stadgar, adressuppgifter, firmatecknare, revisorer och even- tuellt styrelseledamöter och medlemsantal. Med beaktande av enkätresultatet borde således slutsatsen bli att det saknas behov av lagstiftning vilket också regeringen kom fram till i ovan nämnd proposition. visade undersökningen att en stor andel föreningar var positiva till registrering vilket är en fråga som utred- ningen hanterar i följande avsnitt. Utredningens överväganden och slutsatser En lag om ideella föreningar skulle innehålla en rad formkrav avse- ende de rättsliga förutsättningarna för att bilda en juridisk person med full rättskapacitet. Det innebär att endast sådana föreningar som uppfyller lagens villkor för en association skulle kunna godtas som ideella föreningar. Utredningen delar regeringens uppfattning om lagstiftningsfrå- gan så som den har kommit till uttryck i propositionen En politik för det civila samhället. Föreningssektorn har en självständig och oberoende ställning i det svenska samhället och det skulle enligt utredningens uppfattning stå i strid med denna självständighet att införa en tvingande reglering av föreningsverksamheten. Utifrån de samtal som utredningen har haft med företrädare för det civila samhällets organisationer ser utredningen inte heller att det finns ett behov av lagreglering av ideella föreningar. Frågan om det finns ett behov av lagreglerad registrering av ideella föreningar En ideell förening behöver inte registreras hos någon myndighet för att ha rättskapacitet men om föreningen önskar ett organisa- tionsnummer görs en anmälan till i enlighet med 2 § lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl.