sou · H4B324 · 2016-03-21 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att se över lagen (1997:614) om redovisning. Före detta kanslichefen vid utsågs till särskild utredare. förordnades som experter i utredningen ämnesrådet Nebil , , certifierad revisor , PwC, kanslichef , KEF, departementssekreterare , , departementssekreterare , Finansdeparte- mentet, expert redovisning , , ekonom , SKL, departementssekreterare , , kanslichef , BFN, auktoriserad revisor , EY, kanslichef , RKR och auktoriserad och certifierad revisor , KPMG. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes ämnesråd . Kammarrättsassessorn anställdes som sekreterare i utredningen. Vidare var jurist anställd som sekreterare till . Utredningen har antagit namnet KomRed. Utredningen får härmed överlämna betänkandet, En ändamålsenlig redovisning, SOU 2016:24. 1.1Förslag till lag (2018:000) om bokföring och 1.2Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) ............................................................................... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ................... 1.4Förslag om lag om ändring i lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. ....................................... 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken ................................ 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:1203) om redovisning av fjärrvärmeverksamhet Utredningens uppdrag och arbete ............................... Utgångspunkter och begränsning av uppdraget ................... Förutsättningar för den kommunala redovisningen......... Varför behövs redovisning?................. Regelverket för den kommunala Övergripande krav på den kommunala ekonomin ............... God ekonomisk hushållning .................................. Bokföring och arkivering ............................................. Definition av räkenskapsinformation ................................... Utredningens överväganden och förslag ............... Hur bokföringen ska vara ordnad ......................................... Utredningens överväganden och förslag ............... Arkivering av räkenskapsinformation ................................... Utredningens överväganden och förslag ............... Allmänna bestämmelser om årsredovisning................... Krav på överskådlighet ........................................................... Utredningens överväganden och förslag ............... Rättvisande bild införs i lagen................................................ Avstegsregeln i lagen om De kommunala revisorerna .................................... Budgetlagen och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ....................... Utredningens överväganden och förslag ............... Andra grundläggande redovisningsprinciper ...................... 5.3.3Budgetlagen och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag...................... Utredningens överväganden och förslag.............. Utredningens överväganden och förslag.............. Ansvaret för årsredovisningens upprättande ...................... Utredningens överväganden och förslag.............. Resultaträkning och balansräkning ............................ Lagen om redovisning ........................ Utredningens överväganden och förslag.............. 6.2 Balansräkningens uppställningsform ................................... 6.2.1Lagen om redovisning och 6.2.3Förordningen om årsredovisning och Utredningens överväganden och förslag.............. 6.3Vad som får tas upp i balansräkningen som immateriell 6.3.1Lagen om redovisning och 6.3.3Förordningen om årsredovisning och Utredningens överväganden och förslag.............. 6.4Underlåtelse av omräkning eller ändring av Lagen om redovisning ........................ Utredningens överväganden och förslag.............. Utredningens överväganden och förslag ............. Redovisning av kommunala pensionsförpliktelser ........ Pensionsavtal i kommuner och landsting ........................... Modeller för redovisning av pensioner................................ 7.3Hur har de kommunala pensionerna tidigare 7.3.1Referensgruppen för samråd och samverkan i Arbetsgrupp för översyn ...................................... 7.4Lagstiftning om hur kommunala pensionsförpliktelser Blandmodellen och balanskravet.......................... Kritik mot blandmodellen .................................... 7.5Hur redovisas pensionskulden i praktiken av kommuner och landsting?.................................................... 7.5.1Hur redovisar kommunerna sin 7.5.2Hur redovisar landstingen sin pensionsskuld?.... Redovisning av pensioner inom privat sektor .................... Skulden i enskilda kommuner och landsting....... Orsaker till förändringar av pensionsskulden ..... 7.8Effekter vid byte från blandmodell till 7.8.1Kommunernas och landstingens pensionskostnader vid blandmodell respektive 7.8.2Effekter på resultatet för kommuner och 7.9 Utredningens förslag att införa fullfonderingsmodellen ... 159 7.9.1Ger modellerna bra förutsättningar för en rättvisande och transparent redovisning av Hur konjunkturkänsliga är modellerna? 7.9.3Hur påverkar modellerna ekonomisk ställning, resultat samt balanskravet? 7.9.4Hur påverkas den sammanställda redovisningen av valet av modell? Utredningens förslag om upplysningar i not ...................... Utredningens förslag om ny balanskravsjustering.............. Utredningens förslag om beräkning vid reservering till Utredningens bedömning om värdering av avsättning Finansiering av kommunala pensionsförpliktelser........ 8.1Inget krav på finansiering av pensionsförpliktelse i lag Arbetsgivaren står det yttersta ansvaret............... 8.2 Finansiering av framtida pensionsutbetalningar ................. Reservera medel i egen balansräkning .................. 8.2.2Tryggande av pensioner genom 8.3Hur redovisas finansiering av pensionsförpliktelser i Hur redovisar privat sektor? 8.3.2Hur tryggar kommuner och landsting sina 8.3.3Hur redovisar kommuner och landsting pensionsmedel som finns i pensionsstiftelse eller i försäkring?................................................... Utredningens överväganden och bedömning ..................... Kan ökad jämförbarhet uppnås vid redovisning av tryggandet av Kartläggning av kommunala bidrag till infrastruktur..... 9.1Bestämmelser i lag om kommunala bidrag till Lagen om vissa kommunala befogenheter........... Lagen om redovisning........................ 9.2.1Hur många kommuner och landsting lämnar bidrag till infrastruktur? Hur mycket bidrag lämnas till infrastruktur? 9.2.3Hur mycket bidrag till infrastruktur tas upp i 9.2.4Under hur upplöses bidrag till Hur vanligt är det med förskotteringar? 9.3Vad anser Rådet för redovisning om bidrag Begreppet nyttjandeperiod ersätter ekonomisk 10.1.1 Lagen om redovisning ........................ 10.1.3Förordningen om årsredovisning och 10.1.4 Utredningens överväganden och förslag.............. 10.2 Möjligheten att skriva upp finansiella anläggningstillgångar tas bort .............................................. 10.2.1 Lagen om redovisning ........................ 10.2.3 Förordningen om årsredovisning och 10.2.4 Utredningens överväganden och förslag.............. 10.3 Vissa finansiella instrument ska värderas till verkligt 10.3.1 Lagen om redovisning ........................ 10.3.3Förordningen om årsredovisning och 10.3.4 Utredningens överväganden och förslag.............. 10.4 Värdering av tillgångar som erhålls som gåva...................... 10.4.1 Lagen om redovisning och 10.4.3 Förordningen om årsredovisning och 10.4.4 Utredningens överväganden och förslag.............. 10.5 Omräkning av fordringar och skulder i utländsk valuta..... 10.5.1 Lagen om redovisning och 10.5.3 Förordningen om årsredovisning och 10.5.4 Utredningens överväganden och förslag.............. 10.6 Värdering av avsättningar..................................................... 10.6.1 Lagen om redovisning och 10.6.2Årsredovisningslagen och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ..................... 10.6.3 Utredningens överväganden och förslag ............. Förvaltningsberättelsen i kommuner och landsting........... 11.1.1 Lagen om redovisning........................ 11.1.2 Rådet för redovisning ........................ Förvaltningsberättelsen i privat sektor ............................... Utredningens överväganden och förslag............................. Redovisning av sjukfrånvaro ................................ Drift- och investeringsredovisning ...................... 11.3.3Skyldighet att lämna upplysningar om kommunalgruppen och uppdragsföretagen i Sammanställda resultat- och balansräkningar...... 12.2.3Undantag från skyldigheten att upprätta 12.2.4Möjligheter att undanta juridiska personer från den sammanställda redovisningen ................ 12.3.2 Skyldighet att upprätta koncernredovisning ....... 12.3.3Dotterföretag som ska omfattas av 12.3.4Koncernredovisningens delar och principer för upprättande av koncernredovisning m.m....... 12.4 Utredningens överväganden och förslag ............................. Definition av kommunalgruppsföretag................ Definition av kommunalgrupp ............................. Definition av uppdragsföretag.............................. 12.4.4 De sammanställda räkenskapernas delar .............. 12.4.5Skyldighet att upprätta sammanställda 12.4.6Kommunalgruppsföretag som inte behöver omfattas av de sammanställda räkenskaperna...... 12.4.9Upprättandet av de sammanställda Krav på delårsrapporter i lag för kommuner och 13.1.1 Fullmäktige ska behandla delårsrapporter ........... 13.1.2 Revisorerna ska bedöma måluppfyllelsen ............ Kompletterande normgivning och upprättandet av Resultaträkning och balansräkning ...................... Vissa andra upplysningar....................................... Ekonomisk information om kommunsektorn i den Utredningens överväganden och förslag ............................. 13.4.1 Inget krav på fler delårsrapporter eller förändring av vilken period som måste 13.4.2När fullmäktige och revisorerna senast ska få tillgång till delårsrapporter ................................... 13.4.3 Innehållet i en delårsrapport................................. Utredningens överväganden och förslag............................. Efterlevnad av lag och kompletterande normgivning .... Lagen om redovisning ....................................... 15.2.2 Rådet för redovisning ........................ Efterlevnad av lagen om redovisning och 15.3.1Rådet för redovisning följer 15.3.2Rådets för redovisning syn på 15.3.3En kartläggning av kommuners Tillsyn och ansvarsutkrävande............................................. 15.4.2 Personligt ansvar för kommunalpolitiker............ Utredningens överväganden och förslag............................. Behov av utbildningsinsatser? 15.7.2Upplysning om kostnaden för 15.7.3 Inga sanktioner föreslås ........................................ Den kommunala kompetensen ............................. Krav på särredovisning i lag och förordning ....................... Utredningens överväganden och bedömning av förutsättningarna för samordning........................................ Form och innehåll ................................................. 16.4.2 Förutsättningar för samordning av lagstiftning .. Utredningens överväganden och förslag om upplysning En ny lag om bokföring och redovisning ......... En tydligare struktur ............................................................ Följdändringar i andra författningar .................................... Kraven på konsekvensanalysen ............................................ Övergripande konsekvenser av en ny lag om bokföring och redovisning för kommuner och landsting .................... Konsekvenser för kommuner och landsting ....................... 18.3.1 Redovisning av kommunala Allmänna bestämmelser om årsredovisning ........ Resultaträkning och balansräkning ...................... Konsekvenser för kommunalförbund och Konsekvenser för offentliga finanser .................................. Konsekvenser för statliga myndigheter .............................. Konsekvenser för Rådet för redovisning ......... Konsekvenser för övriga ...................................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Förslag till lag om bokföring och Förslag till övriga lagändringar ............................................ Förslag till lag (2018:000) om bokföring och Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) .. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ................. Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:125............................................. Jämförelsetabell mellan förslaget till lag om bokföring och redovisning och lagen (1997:614) om redovisning .......................... Jämförelsetabell mellan lagen (1997:614) om redovisning och förslaget till lag om bokföring och redovisning ........................... Bokföringslagen (1999:1078) Förordningen (2000:605) om årsredovisning och Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) International Public Sector Accounting Standards allmänna råd om årsredovisning i mindre aktiebolag (BFNAR 2008:1) och Bok- föringsnämndens allmänna råd om årsredovisning i mindre ekonomiska föreningar (BFNAR 2009:1) allmänna råd om årsredovis- ning och koncernredovisning (BFNAR 2012:1) Kommunallagen (1991:900) Lagen (1997:614) om redovisning Lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster Årsredovisningslagen (1995:1554) Regelverket för den kommunala redovisningen Bestämmelser om bl.a. god ekonomisk hushållning, krav på att upprätta en budget i balans, balanskravet, samt om räkenskaps- föring och redovisning finns i KL. Bestämmelserna är dock relativt översiktliga. Närmare reglering av kommuner och landstings bokföring och redovisning (externredovisning) finns i KRL som trädde i kraft . Utgångspunkten för lagens tillkomst var att det grundläggande synsättet på redovisningen ska vara detsamma såväl i privat som i sektor, men att den kommunala särarten kan motivera särskilda krav på den kommunala redovisningen. Den kommunala externredovisningens syfte bör enligt lagens förarbeten vara att ge fullmäktige, kommuninvånarna och andra intressenter relevant information om verksamhetens finansiella resultat och ekonomiska ställning. Denna information måste utformas så att den underlättar styrning och uppföljning av den kommunala verksam- heten. Bokföring och redovisning ska enligt KRL fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. För att främja och utveckla god redovisningssed för kommuner, landsting och kommunalförbund inom ramen för gällande lagstiftning har RKR bildats. Den kommunala verksamheten har vissa speciella förutsättningar som påverkar redovisningen. Det brukar benämnas den kommunala särarten. En skillnad mellan privat och verksamhet är dess syfte. Ett grundläggande syfte med att bedriva ett privat företag är att ge ägarna avkastning på satsat kapital och att generera medel för att kunna driva verksamheten vidare. Det finns alltså ett vinstsyfte till skillnad från för kommunerna och landstingen vars uppdrag, och syfte med verksamheten, är att sköta angelägenheter av allmänt intresse. Verksamheten garanteras av den kommunala beskattnings- rätten. Detta gör att den finansiella rapporteringen i kommuner och landsting, på ett annat sätt än för ett privat företag, måste kompletteras och bedömas i förhållande till annan information om mängd och kvalitet. Kommuner och landsting är en typ av obligatoriska associationer där medlemskapet inte är frivilligt. De är dessutom demokratiska organisationer med politiskt valda ledningar. Det finns både ett politiskt ansvarstagande och ett politiskt ansvarsutkrävande vid beslut. Vid sidan om styrelsen kan även nämnderna göras ansvariga. Det finns ett demokratiskt krav på öppenhet som finns lagsfäst genom bl.a. offentlighetsprincipen. Grunderna för kommuners och landstings existens finns intagna i RF. Där stadgas bland annat att det finns kommuner på lokal och regional nivå. Kommuner och landsting kan till skillnad mot företag inte försättas i konkurs eller likvidation. Kommunernas och landstingens verksamhet finansieras till största delen kollektivt genom beskattning och statsbidrag. En stor del av deras intäkter bestäms alltså politiskt. De intäkter som kommuner och landsting har är, åtminstone kortsiktigt, förhåll- andevis oberoende av kostnadsutvecklingen. Skatteintäkternas storlek förändras t.ex. inte till följd av verksamhets- förändringar. Kommuner och landsting måste också bokföra eko- nomiska transaktioner som saknar en direkt motprestation. Det gäller t.ex. generella skattebidrag, skatteintäkter och ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). Kommunernas och landstingens anläggningstillgångar är ofta av allmännyttig karaktär, vilket påverkar hur värderingen av dessa ska göras. I ett privat företag kan beskattningen påverkas av hur en affärshändelse redovisas. För stora delar av verksamheten inom kommuner och landsting har redovisningen inte ett sådant samband. Kommunala beslut påverkar ekonomin för framtida genera- tioner i deras egenskap av skattebetalare och mottagare av service. Budgeten har en viktig roll i den politiska styrningen av kommuner och landsting. I budgeten görs mål- formuleringar, prioriteringar och det tas beslut om resurs- fördelning. De krav som ställs på kommunerna och landstingen vad gäller ekonomiskt resultat (balanskrav och god ekonomisk hushåll- ning) medför att redovisningsreglerna och de allmänna redovis- ningsprinciperna blir av stor betydelse redan vid budgetarbetet. Vid uppföljningen av om de mål som satts i budgeten har uppnåtts är redovisningen central. Resultaträkningen är därför den primära rapporten inom den kommunala sektorn. Behovet av en översyn KRL har efter införandet 1998 ändrats och uppdaterats på en del punkter, men någon större samlad översyn av lagen har inte gjorts. har förändringar i omvärlden och politiska beslut medfört att förutsättningarna för den kommunala redovisningen har förändrats. Regeringen ansåg att en samlad översyn av regelverket för den kommunala redovisningen borde ske. Utgångspunkten ska även fortsättningsvis vara att redovisningen ska vara anpassad till den kommunala särarten. Utredningens uppdrag är att göra en översyn av KRL. Syftet med översynen är att åstadkomma en ändamålsenlig redovisnings- lagstiftning för kommuner och landsting. Utgångspunkten ska bl.a. vara att de redovisningsprinciper som är av vikt för kommuner och landsting särskilt ska beaktas och att redovisningslagstiftningen även fortsättningsvis ska vara anpassad till den kommunala särarten. Utredningen ska bland annat utreda: –redovisningen av kommunala avtalspensioner, –finansiering av pensionsförpliktelser, –sammanställd redovisning, –efterlevnad av lag och normering, och Utöver dessa uppdrag är utredaren oförhindrad att göra andra analyser och lämna ytterligare förslag med bäring på den kommunala redovisningen. Utredningen lämnar ett förslag till en helt ny lag om bokföring och redovisning. Utredningen har genomgående lagt förslag som syftar till en mer rättvisande redovisning, ökad insyn och en ökad jämförbarhet. Det gäller både jämförbarhet och jämförbarhet mellan olika kommuner respektive landsting. Värdet av jämförbarhet visar sig i möjligheten att bedöma effektivitet och underlätta för politiker och medborgare att bedöma den ekonomiska utvecklingen. Utredningen har beaktat de förändringar som skett i BFL och i ÅRL som har bäring på det kommunalekonomiska området, då dessa lagar i hög grad påverkat utformningen av KRL. Utredningen har även beaktat regler i FÅB som bedömts vara relevanta på det kommunala området. Utredningen har förutom de materiella lagförslagen gjort en lagteknisk översyn. Denna översyn har innefattat en språklig och redaktionell genomgång av bestämmelserna i lagen. Utredningens målsättning har varit att få en tydligare struktur som kan underlätta för läsaren att hitta i lagen. Det handlar bland annat om en delvis ny kapitelindelning och fler underrubriker. Redovisning av kommunala pensionsförpliktelser Utredningen föreslår att pensionsförpliktelser ska redovisas enligt fullfonderingsmodellen. Det innebär att alla redovisade pensions- förpliktelser ska tas upp i balansräkningen som skuld eller avsättning. Pensionsförpliktelser intjänade överförs från ansvarsförbindelser till skuld eller avsättning via eget kapital. Balanskravsjustering ska göras genom att årliga förändringar av avsättning för pensionsförpliktelser som beror på ändrade livslängds- antaganden eller diskonteringsränta inte ska beaktas vid beräkningen av årets resultat efter balanskravsjusteringar dvs. vid avstämning mot balanskravet. Finansiering av kommunala pensionsförpliktelser Utredningen föreslår inga åtgärder för att öka jämförbarheten mellan olika finansieringsformer för framtida pensionsutbetalningar. Om avsättning för pensionsförpliktelser har minskat sedan före- gående balansdag till följd av att försäkring har tecknats eller att medel har överförts till pensionsstiftelse, ska upplysning lämnas om vilka belopp som avsättningen har minskats med. Nya begrepp, delar och undantagsmöjligheter Utredningen föreslår att det ska införas nya begrepp för att underlätta förståelsen av lagen; kommunalgrupp, kommunalgruppsföretag och uppdragsföretag. Den föreslagna definitionen av kommunalgrupps- företag kan innebära att fler juridiska personer kommer att ingå i de sammanställda balans- och resultaträkningarna än . Utredningen föreslår att begreppet sammanställd redovisning tas bort. I stället införs begreppet sammanställda räkenskaper som avser en sammanställd resultaträkning, en sammanställd balans- räkning, en sammanställd kassaflödesanalys och noter. I ÅRL finns bara krav på kassaflödesanalys för större företag. Det innebär att alla kommunalgruppsföretag som ska konsolideras inte behöver upprätta en kassaflödesanalys enligt ÅRL. Kassaflödesanalys för kommunalgruppsföretag som är mindre företag kan därför behövas upprättas särskilt för att uppfylla kraven i den föreslagna lagen. föreslår utredningen att det ska införas vissa undantag från kravet att upprätta sammanställda räkenskaper. Det föreslås också att undantag från kravet att alla kommunalgruppsföretag ska ingå i de sammanställda räkenskaperna. Några sådana undantags- möjligheter finns inte . Utredningens förslag innebär att konsolideringsmetod blir reglerad i lag. Klyvningsmetoden blir huvudregel men om det finns särskilda skäl och det är förenligt med rättvisande bild kan kapitalandels- Det tillkommer också ett krav på att förvärvs- analys ska upprättas. Utredningen har lämnat en rad olika förslag som berör förvaltnings- berättelsen, t.ex. får drift- och investeringsredovisningen egna delar i årsredovisningen. Kravet på redovisning av sjukfrånvaro i den relativt detaljerade form som finns i KRL föreslås tas bort. Liksom tidigare krävs dock att väsentliga personalförhållanden ska redovisas i förvaltnings- berättelsen, vilket kan inbegripa viss information om sjukfrånvaro. Kravet på att lämna information om kommunalgruppsföretag i förvaltningsberättelsen har utökats. Utvärderingen av mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning, och utvärderingen av ekonomisk ställning ska enligt förslaget även omfatta kommunal- gruppsföretag.