sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Frågor om hur begreppen ska definieras i penningtvättslagen behandlas i kapitel 9. 4.2.1”Klassisk penningtvätt” Termen penningtvätt tros ha introducerats 1986 i US Money Laundering Control Act of 1986.1 Begreppet har alltsedan dess an- vänts flitigt i olika sammanhang. Innebörden kan emellertid variera beroende på i vilket sammanhang det används.2 Måhända är det inte möjligt att ge termen någon allmängiltig innebörd. 1Bergström, , SvJT 2011s. 359; EU som lagstiftare inom straffrätten och reglerna mot penningtvätt. 2Från svart till vitt och gråzonen däremellan – En skrift om penningtvätt, Skrift från Rikspolis- styrelsen, (2011) s. 3. Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism ta sig många olika uttryck3 och angripas på flera olika sätt, vilket kan vara en förklaring till att begreppet ges något olika betydelse beroende på sammanhanget. Utredningens uppdrag utgår från de uppdaterade EU-rättsakter- na. I avsaknad av vedertagen definition får därför den innebörd som penningtvätt ges i det fjärde penningtvättsdirektivet här fungera som utgångspunkt. I artikel 1.3 anges att följande uppsåtliga handlingar utgör penningtvätt: a)Omvandling eller överföring av egendom, i vetskap om att egen- domen härrör från brottslig handling eller från medverkan till brottslig handling, i syfte att hemlighålla eller dölja egendomens olagliga ursprung eller för att hjälpa någon som är delaktig i en sådan verksamhet att undandra sig de rättsliga följderna av sitt handlande. b)Hemlighållande eller döljande av en viss egendoms rätta beskaffen- het eller ursprung, av dess belägenhet, av förfogandet över den, av dess förflyttning, av de rättigheter som är knutna till den, eller av äganderätten till den, i vetskap om att egendomen härrör från brottslig handling eller från medverkan till en sådan hand- ling. c)Förvärv, innehav eller brukande av egendom, i vetskap om, vid tiden för mottagandet, att egendomen härrörde från brottslig handling eller från medverkan till en sådan handling. d)Deltagande, sammanslutning för att utföra, försöka att utföra och medhjälp, underlättande och rådgivning vid utförandet av någon av de handlingar som avses i leden a, b och c. Definitionen i det fjärde penningtvättsdirektivet är i stort densam- ma som i dess föregångare. Definitionen i penningtvättsdirektivet kan sägas beskriva den ”klassiska penningtvätten”. Den bygger på att det finns ett förbrott i bakgrunden och att egendom som härrör från det förbrottet tvättas vit på något av de sätt som anges i artikeln. 3 Se Penningtvätt och annan penninghantering, Rapport/ 2015:22. Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism Traditionellt har penningtvätt brukat ges tre olika syften: •Brottutbytena ska omvandlas så att de verkar vara legalt för- tjänade. •Egendomens illegala ursprung och ägarskap ska döljas. •En godtagbar, laglig förklaring till pengarnas ursprung ska skapas. Dessa tre syften beskrivs i litteraturen ofta som en process och delas in i tre faser, som delvis överlappar varandra.4 Dessa är: place- ringsfasen, skiktningsfasen och integreringsfasen. I placeringsfasen förs brottsutbytet in i det legala finansiella syste- met. Egendomen placeras inte sällan på ett bankkonto. Ett vanligt tillvägagångssätt är att egendomen delas i flera mindre partier och sätts in på olika konton, i olika länder.5 Om brottsutbytet består av kontanter i mindre valörer förekommer det ofta att dessa växlas till större valörer innan de sätts in på konton. Detta för att minska risken för att bli upptäckt. Det är också vanligt att anlita bulvaner för insättningar för att undvika uppmärksamhet. Metoderna för penningtvätt kan vara mycket avancerade och svåra att upptäcka redan i placeringsfasen. Om placering av brottsutbytet lyckas följer normalt den s.k. skikt- ningsfasen. genomförs flera transaktioner med egendomen. Stra- tegin, som går ut på att förvirra och förleda, syftar till att dölja medlens olagliga ursprung och ägarskap. Pengar förflyttas mellan olika bankkonton. Handel med värdepapper, köp av försäkringar, uttag i form av postväxlar eller checkar förekommer. Även mycket komplicerade upplägg förekommer. 4Se bl.a. Penningtvätt-Rapportering och hantering av misstänkta transaktioner, Rapport/Brotts- förebyggande rådet 2011:4, s. 24 ff. 5Penningtvätt inom den grova organiserade brottsligheten, Rapport/2010:2, s. 13. Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism plockas ut ur det finansiella systemet tillfälligt och sättas in igen, på ett helt annat ställe. Integreringsfasen anses normalt vara det sista steget i penning- tvättsprocessen.6 Denna fas går ut på att skapa en legitim förklaring till varifrån egendomen kommer. Ett exempel är att spel- och vinst- kuponger köps med kontanter. Sedan kan verifikatet inkasseras och pengarna har, till synes, fått ett legalt ursprung. Penningtvätt som föränderligt fenomen De tre klassiska syftena och faserna med penningtvätt ger ingen fullödig beskrivning av fenomenet. Det bör framhållas att tanken om penningtvättens tre syften och faser härrör från tiden då åtgär- der mot penningtvätt endast omfattade egendom härrörande från narkotikabrottslighet – och då kontanter var en självklar utgångs- punkt för penningtvätt. är ett vanligt syfte med penningtvätt att föra undan eller omvandla egendom för att försvåra för myndigheterna att spåra den. Medlen finns också som utgångspunkt inte sällan inom det finansiella systemet. Brottslingen måste omvandla dem till kontan- ter alternativt föra ut dem ur landet för att försvåra för myndig- heter att spåra dem. Bulvaner används inte sällan för att ta ut medel ur det finansiella systemet.7 Detta gäller t.ex. för olika former av skattebrott och vid olika former av bedrägerier, där brottet ofta genomförs genom en förmögenhetsöverföring inom det finansiella systemet, för att sedan förflyttas på ett sätt som försvårar spårandet av medlem. Även när det gäller narkotikabrott finns exempel på att man får betalt inom ramen för det finansiella systemet, t.ex. genom att någon annan upplåter sitt konto. 6Det talas ibland om en fjärde fas, den s.k. återinvesteringsfasen. Denna innebär att de tvättade pengarna används i legal verksamhet, kanske för att köpa en bostadsrätt eller dylikt. Pengarna har emellertid redan tvättats, genom de tre första faserna i processen. 7Se bl.a. Storskaliga skattebrott – En kartläggning av skattebrottslingens kostnader, Rapport/Brotts- förebyggande rådet 2011:7, s. 120. Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism 4.2.2Förfaranden som kan jämställas med penningtvätt De flesta rapporter som kommer in till finansunderrättelse- enhet – Finanspolissektionen inom (i det följande Finanspolisen) – handlar inte om klassisk penningtvätt. Det rör sig i stället om förfaranden som är kopplade till skattebrott och annan ekobrottslighet. Kontantuttag relaterade till svart arbetskraft är van- ligast. Branscher som inte sällan lyfts fram som särskilt utsatta för svartarbete är bygg- och anläggning, städföretag och restauranger. Även brottsliga förfaranden hänförliga till punktskattebrottslighet och s.k. momskaruseller är vanligt. I realiteten handlar det i dessa fall ofta om att smutsa ner vita pengar, inte att dölja pengarnas brottsliga ursprung. När det gäller utbetalningen av svarta löner är målet att dölja vart pengarna tar vägen – genom olika mellanhänder. För att dölja vart pengarna tar vägen utnyttjas inte sällan det finansiella systemet. Verksamheter som t.ex. involverar kontanthantering, överföringar av medel och valutaväxling är i detta hänseende särskilt sårbara. Ett annat sätt att få ut pengar ur t.ex. ett bolag utan att väcka misstankar är att anlita någon som kan ställa ut falska fakturor. Den definition av penningtvätt som t.ex. direktivet ger fångar inte direkt in denna typ av brottslighet – det finns sällan något förbrott då åtgärden vidtas. Dessa förfaranden, som ibland brukar kallas för ”penningmaskering”8, kan emellertid jämställas med penningtvätt i flera avseenden. De misstänkta förfarandena, som inte sällan in- volverar stora kontantbelopp, rapporteras regelbundet in till Finans- polisen. Finanspolisen hanterar dem som misstänkt penningtvätt. För en närmare redogörelse av utredningens överväganden och för- slag när det gäller de förfaranden som brukar jämställas med pen- ningtvätt, se avsnitt 9.2.3. Även begreppet finansiering av terrorism definieras i EU:s regel- verk. Definitionen, som finns i det fjärde penningtvättsdirektivets artikel 1.5, omfattar allt tillhandahållande eller insamling av medel, Organiserat svartarbete i byggbranschen, Rapport/2007:27. Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism oavsett tillvägagångssätt, direkt eller indirekt – i syfte att de ska användas eller med vetskap om att de helt eller delvis är avsedda att användas för att begå något av de brott som avses i rådets ram- beslut om bekämpande av terrorism.9 Den brottslighet som avses i rådets rambeslut är bl.a. terroristbrott, mord, dråp, grov misshandel, människorov, mordbrand och sabotage. En förutsättning är dock att ändamålet med gärningarna är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller t.ex. att förmå en regering att vidta en åtgärd. Utredningens överväganden och förslag när det gäller definitionen av finansiering av terrorism behandlas i avsnitt 9.3.2. Termen terrorismfinansiering användes första gången av (), i en deklaration från 1994.10 Att upptäcka finan- siering av terrorism kan vara en mycket svår uppgift. I är det Säkerhetspolisen som huvudsakligen har till upp- gift att leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga och av- slöja brott mot rikets säkerhet. Således är frågor gällande finansiering av terrorism en del av myndighetens ansvarsområde. Merparten av Säkerhetspolisens terrorärenden gäller våldsbejakande nätverk av personer med koppling till t.ex. eller al-Shabaab.11 Ett för- hållandevis stort antal personer har åkt till för att ansluta sig till stridande förband. Enligt rör det sig om cirka 300 personer. Ett 30-tal personer har vidare rest till för att delta i konflikten där. Finansiering av terrorism kan ske på relativt lågskalig nivå: Det kan handla om att täcka kostnader för dagligt uppehälle, bostäder och resor. Även när det gäller finansiering av terrorism utgör ekonomisk brottslighet det huvudsakliga sättet att generera medel. Ett sätt att finansiera resorna till har t.ex. av Säkerhetspolisen konsta- terats vara olika typer av bedrägerier eller skatteundandragande. Vidare har resorna finansierats genom blancolån eller s.k. sms-lån. Narkotikahandel har också pekats ut som ett sätt att finansiera resorna. Såsom exempel på finansiering av terrorism bör också näm- nas smuggling av kontanter och annan egendom till utlandet. 9Rådets rambeslut /475/RIF av om bekämpande av terrorism. 10A/RES/49/60. 11SOU 2015:31, s. 219 ff. Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism Vidare är självfinansiering genom lön och bidrag exempel på finan- siering av terrorism. Även finansiering genom donationer (t.ex. att pengar skickas till utlandet via betalningsförmedlare, växlingskontor eller dylikt) och insamling antas förekomma. I den nationella risk- bedömningen gällande finansiering av terrorism lyftes insamlingsverksamhet för vidarebefordran till utlandet fram som en högrisksektor. 5Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism – den internationella utvecklingen Det svenska systemet mot penningtvätt och finansiering av terrorism utgår väsentligen från internationella åtaganden. Penningtvättslagen är, som tidigare framgått, produkten av genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet. EU:s penningtvättsdirektiv bygger i sin tur på Fatfs rekommendationer. Fatf är den internationella aktionsgrupp som brukar beskrivas som ”världsledande” i arbetet med att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Fatf bildades av G7-länderna vid ett topp- möte i . Vid bildandet bestod Fatf av 16 medlemmar. var med från början. Fatf arbetar med att ta fram internationella standarder för be- kämpning av penningtvätt, finansiering av terrorism och, numera, även spridning av massförstörelsevapen. Rekommendationerna ska genomföras av medlemmarna i deras rättsordningar. Fatf har även olika vägledningsdokument som är tänkta att vara till hjälp både vid genomförandet och vid den fortsatta tillämpningen av rekommen- dationerna. För att kontrollera att rekommendationerna genomförs och tillämpas på korrekt sätt görs återkommande utvärderingar av medlemsländerna. Vidare har Fatf möjlighet att på olika sätt ut- färda rekommendationer om motåtgärder avseende de länder som inte har tillräckliga system för att bekämpa penningtvätt och finan- siering av terrorism. Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… I skrivande stund har Fatf 36 medlemmar. Två av dessa är orga- nisationer, Europeiska kommissionen och medlems- råd. Dessutom finns det så kallade associerade medlemmar samt observatörer. Sammanlagt har över 180 jurisdiktioner förbundit sig att genomföra rekommendationerna och låta sig utvärderas. Även organ som (), () och m.fl. har ställt sig bakom rekommenda- tionerna. De internationella standarder som Fatf arbetat fram har alltså fått stort genomslag. Det speciella med Fatfs rekommendationer är att de omfattar ett helt system av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Med rekommendationerna följer även olika typer av väg- ledningsdokument för hur dessa ska genomföras nationellt. Utifrån rekommendationerna kan medlemmarna således bygga upp hela struk- turer med regler och arbetssätt för hur penningtvätt och finansiering av terrorism ska bekämpas. Även andra internationella organ är aktiva i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Bland övriga aktörer som sträcker sig utanför EU-kretsen kan nämnas FN och . Som tidigare framgått är även organ som IMF och engagerade. Det är inte här möjligt att redogöra för samtligas arbete. Däremot kan det vara av vikt att göra några nedslag i den internationella utvecklingen. Därmed synliggörs det också att de internationella organens arbete i mångt och mycket går hand i hand. Angreppssätten för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism är i flera fall desamma. Kort efter att Fatf hade bildats publicerades, , en första rapport med 40 rekommendationer med åtgärder mot penningtvätt som hade arbetats fram inom organet. Rekommendationerna tog sikte på tre centrala delar av området åtgärder mot penningtvätt; förbättringar av de nationella rättssystemen, förbättringar av det finansiella systemets roll och stärkt internationellt samarbete. Från början inriktades åtgärderna främst mot att bekämpa tvätt av svarta pengar som kom från narkotikahandeln, även om viss annan brotts- lighet också innefattades. Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… reviderades rekommendationerna för att bättre svara mot hur metoderna för penningtvätt kommit att utvecklas. Efter detta har rekommendationerna uppdaterats . omfattar de åtgärder avsedda att motverka tvätt av svarta pengar från alla former av brottslig verksamhet. Efter händel- serna utfärdade Fatf nio specialrekommen- dationer på området åtgärder mot finansiering av terrorism. Av sär- skild betydelse för utredningens arbete är resultatet av den senaste revideringen av rekommendationerna, som avslutades . omfattar rekommendationerna även åtgärder mot sprid- ning av massförstörelsevapen. Fatfs rekommendationer ställer krav på medlemsländernas rättsliga system. Rekommendationerna är av både straffrättslig och administra- tiv karaktär. Kriminaliseringen av penningtvätt och finansiering av terrorism är en viktig hörnsten i Fatfs system. Medlemsländerna är också skyldiga att ha administrativa regelverk som styr det före- byggande arbetet på området. Det legala systemet förutsätts även i övrigt vara uppbyggt på ett sådant sätt att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism minimeras. Fatf kräver t.ex. att med- lemsländerna ser till att det finns möjligheter till god insyn i ägarför- hållandena i de juridiska personer som verkar inom deras territo- rium. Detta i syfte att förhindra att de nationella företagsstruk- turerna och andra enheter utnyttjas för illegala syften. Som nämnts påverkar dock rekommendationerna inte bara utform- ningen av medlemsländernas lagar och regler. Fatfs rekommenda- tioner drar också upp riktlinjerna för hur de nationella aktörerna bör arbeta mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Sam- arbete mellan nationella myndigheter och andra aktörer är exempel på ett område som Fatf berör ingående. En princip som kommit att prägla Fatfs rekommendationer i allt större utsträckning är principen om ett riskbaserat, ”holistiskt” för- hållningssätt. Efter revideringen av rekommendationerna är begreppet av än mer central betydelse. Resurserna ska an- vändas där riskerna är som störst. Där låg risk kan konstateras behövs följaktligen inte lika ingripande åtgärder. Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… Det riskbaserade förhållningssättet innefattar bl.a. genomföran- det av riskanalyser, dvs. att närmare undersöka vilka sårbarheter och hotbilder som finns i det aktuella systemet. Utifrån de riskanalyser som sker på internationell och nationell nivå kan sedan strategier utarbetas. De riskbedömningar som ska göras på verksamhetsutövar- nas nivå formar de interna rutinerna för hur deras olika kunder och transaktioner m.m. ska hanteras. 5.2.3Närmare om Fatfs system mot penningtvätt och finansiering av terrorism Rekommendationerna utgår från de aktörer som i det svenska sys- temet benämns verksamhetsutövare.1 Som tidigare framgått är dessa privata aktörer som bedömts särskilt kunna utnyttjas för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Genom Fatfs rekommendatio- ner åläggs verksamhetsutövarna flera skyldigheter. Rekommenda- tionerna om verksamhetsutövarnas kundkännedom och kundkontroll är centrala. Eftersom verksamhetsutövarna anses vara särskilt sår- bara för penningtvätt och finansiering av terrorism ska de vidta speciella åtgärder då de t.ex. etablerar en affärsförbindelse med en kund. De måste veta vem kunden är för att kunna bedöma riskerna för oegentligheter. Om kunden är ett företag eller någon form av juridisk person, måste verksamhetsutövarna ta reda på vem eller vilka fysiska personer som utövar den yttersta kontrollen. När kunden är identifierad ska verksamhetsutövarna genomföra kon- troller av kunden, allt i syfte att kunna upptäcka misstänkt penning- tvätt eller finansiering av terrorism i ett tidigt skede. Hur ingående kontrollerna behöver vara beror på riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Vissa kunder och transaktioner kräver mer ingående granskning, medan det i andra fall kan räcka med mindre ingripande kontroller. Verksamhetsutövarna måste kort sagt ha beredskap för hur olika risker för penningtvätt och finansiering av terrorism ska hanteras inom den egna verksamheten. 1 Verksamhetsutövare är den svenska penningtvättslagens benämning på aktörerna. I Fatfs rekommendationer talas om ”the financial sector and other designated sectors”. I EU:s tredje penningtvättsdirektiv används genomgående uttrycket ”institut och personer som omfattas av detta direktiv”, medan det fjärde direktivet använder uttrycket ”obliged entities” (ansva- riga enheter). Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… utifrån det riskbaserade förhållningssättet, göra bedömningar och arbeta fram rutiner för hur olika situationer ska hanteras. Om en verksamhetsutövare fattar misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism ska den rapporteras till den s.k. finansunderrättelseenheten. Finansunderrättelseenheten är en annan central aktör i Fatfs rekommendationer. Denna ska vara en själv- ständig aktör och fungera som ett nationellt underrättelsecentrum i frågor gällande penningtvätt och finansiering av terrorism. Huvud- uppgiften för finansunderrättelseenheten är att analysera verksam- hetsutövarnas rapporter. Tillsynsmyndigheterna har också en framträdande uppgift i Fatfs system. De ska övervaka så att verksamhetsutövarna följer penning- tvättsregleringen. Myndigheterna ska bl.a. ha möjlighet att besluta om sanktioner mot verksamhetsutövarna, ifall dessa åsidosätter sina skyldigheter. Fatfs system omfattar även andra aktörer än de nu nämnda. Det finns t.ex. möjlighet att låta ett självreglerande organ utöva tillsyn, i stället för en myndighet. 5.3Andra aktörer i det internationella arbetet 5.3.1FN:s åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism FN tog tidigt initiativ i kampen mot den organiserade brottslig- heten. Narkotikabrottskonventionen antogs av FN och har ratificerats av flertalet FN-stater, däribland . Konventionens egentliga namn, FN:s konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, säger mycket om dess innehåll. Huvudsyftet med konventionen är att stärka det inter- nationella samarbetet och effektivisera insatserna mot den gräns- överskridande narkotikabrottsligheten. Konventionen ställer krav på att länderna kriminaliserar illegal framställning och försäljning samt olagligt innehav av narkotika. Narkotikabrottskonventionen har också lagt grunden för några av de första svenska bestämmel- serna på området åtgärder mot penningtvätt. Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… Palermokonventionen, eller FN:s konvention mot gränsöverskrid- ande organiserad brottslighet antogs av FN . ratificerade konventionen i april 2004.2 Konventionen är ett led i att ytterligare förstärka det internatio- nella samarbetet på brottsbekämpningsområdet. Tanken bakom kon- ventionen är densamma som i flera av de övriga internationella åtagandena: En tillnärmning av olika länders legala system försvårar för den organiserade brottsligheten. Palermokonventionen omfattar de första rättsligt bindande inter- nationella hjälpmedlen för att bekämpa den organiserade brottslig- heten.3 Den innefattar, förutom en bred skala av andra åtgärder mot organiserad brottslighet, även ett krav på en utvidgad krimi- nalisering av penningtvätt. Konventionen kräver inte bara att part- erna straffbelägger tvätt av illegala inkomster från narkotikabrotts- lighet utan även tvätt av inkomster från alla andra typer av allvarlig brottslighet. Förutom det utvidgade kravet på kriminalisering föreskrivs admi- nistrativa regler som ska förebygga penningtvätt. Enligt konven- tionen ska varje medlemsstat ha ett fullständigt regelverk på områ- det åtgärder mot penningtvätt. Syftet med en sådan reglering anges i konventionen vara att avskräcka från och upptäcka all sorts pen- ningtvätt. De nationella regelverken ska innehålla bestämmelser för finansiella och, där så är lämpligt, andra institutioner som särskilt kan utnyttjas för penningtvätt. Den nationella regleringen bör ställa krav på att aktuella verksamhetsutövare prioriterar kundidentifiering samt registrering av och rapportering om misstänkta transaktioner. Varje konventionsstat ska också se till att rättsvårdande myndig- heter, som har till uppgift att bekämpa penningtvätt, kan samarbeta och utbyta information på ett nationellt och internationellt plan. Det anges vidare att konventionsstaterna ska överväga frågan om inrättande av ett ekonomiskt underrättelseorgan. Underrättelse- organet ska tjäna som nationellt centrum för insamling, analys och spridning av information om eventuell penningtvätt. 2SÖ 2004:21, internationella överenskommelser – nr 21 konven- tion mot gränsöverskridande brottslighet. 2002/03:146, tillträde till konvention mot gränsöver- skridande organiserad brottslighet, s. 7. Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… FN:s konvention om bekämpning av terrorismfinansiering FN:s konvention om bekämpande av finansiering av terrorism an- togs av . Konventionen hade ännu inte trätt i kraft för terrordåden .