sou · H4B370 · 2016-10-26 00:00:00 — Sådana förundersök- ningar ska alltid ledas av åklagare.102 Det krävs, som tidigare nämnts, ofta stora spaningsinsatser från polisens sida i människohandelsärenden. Detta medför i praktiken att även utredningar som leds av åklagare i vissa fall kan begränsas av vilka resurser polisen har till sitt förfogande. Exempelvis kan begränsningar behöva göras när det gäller hur många sexköpsbrott som kan utredas. Den operativa åklagarverksamheten utövas i sju geografiska åklagar- områden (Åklagarområde , Åklagarområde Väst, Åklagar- område Syd, Åklagarområde Öst, Åklagarområde Bergslagen, Åklagar- område Mitt och Åklagarområde Nord) och en nationell åklagar- avdelning. Åklagarområdena består av 32 allmänna kammare. 1014 § föreskrifter och allmänna råd om ledning av förundersökning i brottmål, ÅFS 2005:9. 1026 § föreskrifter och allmänna råd om ledning av förundersökning i brottmål, ÅFS 2005:9. nella åklagaravdelningen består av de riksenheter som har ett natio- nellt ansvar (en för bekämpning av korruption, en som handlägger miljö- och arbetsmiljömål och en för säkerhets- och terroristmål) och . Myndigheten har dess- utom ytterligare två internationella åklagarkammare, och , som ingår i Åklagarområdet Väst respektive Åklagarområ- det Syd. Särskilda åklagarkammaren (tidigare Riksenheten för polis- mål) är direkt underställd riksåklagaren och handlägger misstankar om brott av bland annat poliser, åklagare och domare. Åklagar- myndigheten har vidare tre utvecklingscentrum som har i uppgift att bedriva metod- och rättsutveckling inom olika brottsområden. De utövar också rättslig uppföljning och tillsyn och ansvarar bland annat för att bevaka rättsutvecklingen inom olika ämnesområden såsom människohandel och sexualbrott. Vid de internationella åklagarkamrarna handläggs bl.a. människo- handelsärenden som för sin handläggning kan antas kräva särskilda arbetsmetoder och/eller ett mer omfattande internationellt sam- arbete och som gäller 1) organiserad gränsöverskridande brotts- lighet, 2) gränsöverskridande brottslighet eller 3) sådan organiserad brottslighet som utreds efter beslut av Operativa rådet vid Polis- myndigheten.103 Med organiserad brottslighet avses att flera personer (enligt minst tre) samverkar i allvarlig brotts- lighet. Med gränsöverskridande brottslighet avses brottslighet där utredningen kräver samverkan och/eller samordning med utländska myndigheter eller som i övrigt omfattar andra länder. Övriga män- niskohandelsärenden och exempelvis brott relaterade till prostitu- tion som inte har samband med sådan människohandel som ska utredas av de internationella åklagarkamrarna handläggs av de all- männa åklagarkamrarna. Utan hinder av föreskrifter om indelningen av den operativa verksamheten ÅFS 2014:4 får de områdeschefer som berörs som huvudregel komma överens om att fördela enskilda ärenden på annat sätt än vad som följer av dem.104 103Åklagarmyndighetens föreskrifter om indelningen av den operativa verksamheten, ÅFS 2014:4. Författningen trädde i kraft då ÅFS 2005:5 upphörde att gälla. 1042 § föreskrifter om indelningen av den operativa verksamheten, ÅFS 2014:4. Åklagarnas arbete mot människohandel m.m. I likhet med polisen, se ovan, fick även i regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål uppdrag att förstärka insatserna mot prosti- tution och människohandel för sexuella ändamål.105 Åklagarmyn- digheten redovisade uppdraget slutligt genom Slutredovisning av regeringsuppdraget till att förstärka insatserna och människohandel för sexuella ändamål. Utvecklingscentrum , (ÅM-A-2008/1343). Regeringsuppdraget har bl.a. inneburit att har förstärkt de tre internationella åklagarkamrarna med samman- lagt fyra tjänster, avsedda för människohandel för sexuella ändamål. Syftet med förstärkningen var att kunna svara upp mot den ärende- tillströmning som polisens förstärkning förväntades ge. Dessa åkla- gare är fortfarande anställda vid de internationella åklagarkamrarna. Erfarenheten av förstärkningen är enligt uppgift god. Härutöver innebar uppdraget att en omfattande kompetensutveckling ägde rum. Åklagare som arbetar med eller har erfarenhet av människo- handel fick gå en vidareutbildning. För åklagare utan erfarenhet av människohandel genomfördes en basutbildning. Vidareutbildningen genomfördes tillsammans med dåvarande . Åklagar- myndigheten färdigställde även en rättslig pro- memoria om människohandel och koppleri, vars syfte var att verka för mer effektiva utredningsmetoder och ett enhetligt synsätt be- träffande förundersökningens bedrivande.106 Utredningsmetoderna kring brottet människohandel har dessutom varit i fokus vid de ovan beskrivna myndighetsgemensamma vidareutbildningarna, där polis och åklagare utbytte erfarenheter samt diskuterade handlägg- ningsfrågor. Satsningen under 2008−2010 medförde en ökning av inkomna, avslutade och lagförda brottsmisstankar för brotten män- niskohandel, koppleri, grovt koppleri, köp av sexuell tjänst och köp av sexuell handling av barn. Enligt nämnd slutredovisning ansåg således ha uppnått regeringens mål om mer effektiv lagföring. 105Regeringens skrivelse 2007/08:167, Åtgärd 18. 106RättsPM 2008:11 (numera upphävd). Härefter har genomfört ett projekt om ökad lagföring av ärenden som rör människohandel. Projektet syf- tade till att undersöka i vilken mån åtal för människohandel bifallits eller ogillats, och vid ogillande domar, om det gick att se gemen- samma förklaringar och dra slutsatser om framgångsfaktorerna för bifall och skäl till ogillande. Projektet har delredovisats genom rapporten – delredovisning av ett projekt, 2009−2012, i , (ÅM-A 2013/1731). I rapporten framgår bl.a. att få åtal för människohandel leder till fällande dom för detta brott, trots att lagstiftaren genom lagändringen försökte att underlätta för fällande domar på området för människohandel. Vidare framgår att åtal i sådana mål i stor utsträckning kommit att, i stället för män- niskohandel, bedömas som koppleri/grovt koppleri. I rapporten beskrivs även svårigheterna att utreda och lagföra denna typ av brott, som det framhålls att det finns tecken som tyder på att vissa faktorer i mål om människohandel har en avgörande betydelse för utgången i målen. Dessa faktorer är enligt rapporten bl.a. måls- ägandens trovärdighet, målsägandens speciella förhållande till gär- ningsmannen, hur domstolarna väljer att se till vilken kontroll/makt- utövning gärningsmannen haft över offret och vilken insikt gärnings- mannen haft i offrets utsatta position. För att åklagaren ska ha framgång i rätten är det därför enligt rapporten viktigt att polisens tillslag sker i snar anslutning till brottet, att målsägandena får adekvat stöttning av målsägandebiträde, polis och sociala myndig- heter samt att utredningen lägger ett starkt fokus på att finna stödbevisning för målsägandenas uppgifter genom spaning, förhör av polismän och andra iakttagelser vid ingripandesituationen, plats- undersökningar m.m. Projektet kom av olika skäl aldrig att slutredo- visas. Vidare har i en rapport som färdigställdes genomfört en tillsyn av människohandelsärenden av- seende , se Människohandel. Granskning av hand- läggningen av människohandelsärenden under 2012−2013. Tillsyns- rapport 2015:2, Utvecklingscentrum , (ÅM- A 2014/0370). Syftet med granskningen var att uppmärksamma eventuella brister, säkerställa enhetlighet i handläggningen och att identifiera framgångsfaktorer för att öka lagföringen. Rapporten, i vilken det åter konstaterades att endast få åtal för människohandel leder till fällande domar, ger en bild av hur åklagarna utreder människohandelsbrott som den belyser några aspekter som är utmärkande för människohandelsbrott. Även om rapporten i sig är begränsad till att belysa förhållanden som rör åren 2012−2013 återger den, enligt de kontakter vi haft med olika åklagare, för- hållanden som även råder i dag.107 De förbättringsområden som kon- staterades i rapporten synes också fortfarande vara aktuella och redo- visas nedan. Polisanmälningar om människohandel görs antingen av polisen själv (som ett resultat av polisens underrättelse- och spaningsverk- samhet), av målsäganden eller av någon utomstående (exempelvis ). I vissa fall där människohandel misstänks men där det är svårt och alltför resurskrävande att få fram tillräcklig bevisning för åtal, exempelvis i bärplockarbranschen, fokuserar inte sällan de brotts- bekämpande myndigheterna i stället på att komma åt verksamheten genom utredning och åtal för exempelvis bokförings- och skatte- brott. De internationella åklagarkamrarna och de allmänna åklagar- kamrarna handlägger i praktiken ungefär lika många människo- handelsärenden. Dokumenterade samråd mellan de internationella och allmänna åklagarkamrarna om var ärendena ska handläggas synes dock vara sällsynta. Åtal i mål som rör människohandel väcks däremot i fler fall av åklagare vid internationell åklagarkammare. Tio av tolv åtal under åren 2010−2015 väcktes av åklagare vid en internationell åklagarkammare. 107Notera dock bl.a. att alla angivna förundersökningar inte granskades i rapporten (exem- pelvis granskades endast 13 av 26 förundersökningar när det gäller barn). Rapporten belyser inte heller varken behovet av olika insatser vid olika former av människohandel (jfr orga- niserad och gränsöverskridande människohandel som kräver spaningsinsatser) eller använd- ningen och behovet av betänketid/reflektionsperiod (jfr Rapport 2015:30 Människohandel med barn. Nationell kartläggning 2012–2015. 108Framställningen i detta avsnitt baseras huvudsakligen på rapporten . Granskning av handläggningen av människohandelsärenden –2013. Tillsynsrapport 2015:2, Utvecklingscentrum , , men där så anges även på utredningens kontakter med enskilda åklagare. Ärenden om människohandel handläggs vanligtvis endast av en åklagare, även om åklagarfunktionen i enskilda ärenden är förstärkt och flera åklagare handlägger samma ärende. På i arbetar 6–7 åklagare (och revisorer) med människohandel som fördjupningsområde. Åklagarna träffas regelbundet () för att dela med sig av sina erfaren- heter av exempelvis mål, poliskontakter, domstolsförhandlingar, domar/praxis, praktiska frågor som uppehållstillstånd och reflek- tionsperioder, konferenser och nationellt metodstöd. Motsvarande organisation och arbetssätt finns, om än i något mindre skala, i både och . I har tidigare arbetat med människohandel för sexuella ändamål, medan gräns- polisen arbetat med människohandel för andra ändamål än de sexuella. Enligt uppgift från åklagare som vi varit i kontakt med har dock i vissa fall arbetet med människohandel under vissa perioder påverkats av att utredningar av annan brottslighet prioriterats högre. Efter polisens omorganisation ska frågorna framöver, både i region och i övriga regioner, hanteras på regionnivå. Vad detta innebär för åklagarnas del är något oklart. Enligt uppgift från åklagare som vi varit i kontakt med synes åtminstone de internationella åklagarkamrarna ha tillräckliga resur- ser för att hantera de brottsmisstankar som rör människohandel som kommer in till myndigheten. Åklagare och målsägandebiträden närvarar sällan vid det första målsägandeförhöret, utan vanligtvis hålls dessa endast med förhörs- personen och förhörsledaren närvarande.109 Den i fotnoten nämnda rapporten från ger dock inte svar på varför så är fallet och enligt kan frågan endast besvaras av förundersökningsledarna i de enskilda ärendena. Det kan finnas flera anledningar, bl.a. att målsäganden själv inte har ansett att det varit nödvändigt att målsägandebiträden närvarar vid det första måls- ägandeförhöret. Åklagare närvarar dock enligt uppgift från Åklagar- myndigheten generellt sett inte i någon större utsträckning vid förhör under förundersökningar. I större mål diskuteras däremot ofta upplägget på förhöret mellan åklagare och förhörsledare i för- väg. 109 s. 9 Människohandel. Granskning av handläggningen av människohandelsärenden under 2012−2013. Tillsynsrapport 2015:2, Utvecklingscentrum , (ÅM-A 2014/0370). Målsägande i människohandelsärenden är vanligtvis mycket ut- satta personer, vilket påverkar även åklagarnas arbetssätt vid utred- ningar, domstolsförfaranden m.m. Problematiken är i princip den- samma som för , som vi beskrivit i avsnitt 3.4.2. Vi hänvisar därför dit för närmare redogörelse för hur målsägan- dena i sig påverkar även åklagarnas arbetssätt i människohandels- ärenden. Vanligtvis medverkar målsäganden under hela förundersökningen, men det förekommer även fall då målsäganden endast medverkat i inledningsskedet. Enligt de åklagarna vi har haft kontakt med är det därför nödvändigt att genomföra bra förhör, särskilt det första där bevisning säkras, den misstänkte identifieras så långt som möjligt och målsägandes hemförhållanden klarläggs. I de flesta ärendena saknas dokumentation om skador, även om polis i enskilda ärenden har dokumenterat sådana. Vidare är spaning och användande av hemliga tvångsmedel (exempelvis hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation) enligt de åklagare vi haft kontakt med ofta avgör- ande för att kunna följa brottslighet och säkra bevisning. I prak- tiken förekommer dock hemliga tvångsmedel endast i ett mindre antal ärenden. och 2013 användes exempelvis hem- liga tvångsmedel i 4 fall. förekom reella tvångsmedel (exempelvis husrannsakan och beslag) i 16 fall och personella tvångsmedel (exempelvis anhållande och häktning) i 9 fall. Enligt de åklagare vi haft kontakt med är telefonavlyssning av särskilt samtal mellan gärningsmännen, och om de inte kommer från , personer i deras hemländer av stor betydelse ur infor- mationssynpunkt. Det är även av stor betydelse i människohandels- ärendena att en finansiell utredning görs parallellt till det operativa arbetet. De internationella åklagarkamrarna har egna revisorer som biträder dem med finansiella analyser, men även de allmänna åklagarkamrarna har tillgång till en revisor. Finansiella analyser är också till stor hjälp inför begäran om internationell rättslig hjälp, se nedan. Enligt åklagare som vi har haft kontakt med ska egentligen polisen utföra olika ekonomiska utredningar på uppdrag av åklag- are när dessa är förundersökningsledare, men på grund av resurs- brist görs även dessa utredningar ofta av revi- sorer. När det gäller förhör med de misstänkta, vilka vanligtvis är män , synes offentliga förvarare närvara vid ungefär hälften av förhörstillfällena i de ärenden förhör hålls. Åklagare synes endast i mindre än hälften av de ärenden som rör människohandel lämna dokumenterade direktiv till polisen. Det är även sällan som preliminära gärningsbeskrivningar förekommer i ärenden som rör människohandel. Handläggningstiden har endast i några få fall påverkats av andra förundersökningar. Vanligtvis rör det förundersökningar avseende grov kvinnofridskränkning, grovt koppleri och våldtäkt, men endast undantagsvis köp av sexuell tjänst eller köp av sexuell handling av barn. Tolk används ofta i ärenden som rör människohandel. Vanligtvis är det målsäganden som har tolkbehov, men i vissa fall har både målsäganden och den misstänkte haft ett sådant behov. Internationell rättslig hjälp i brottmål förekommer i enstaka ärenden som handlagts av åklagare vid internationell åklagarkammare. I en del av ärendena förekommer dock annat samarbete med ut- ländska myndigheter. egna reflektioner kring förbättringsområden vid myndighetens hantering av människohandelsärenden m.m. I rapporten – delredovisning av ett projekt, 2009−2012, i , (ÅM-A 2013/1731) framhålls, som vi tidigare nämnt, svårig- heterna att utreda och lagföra människohandel som rapporten tydliggör vissa faktorer i mål om människohandel som enligt synes ha en avgörande betydelse för utgången i målen. För närmare genomgång härav, se ovan. Vidare har , som också tidigare nämnts, genomfört en tillsyn av människohandelsärenden avseende för att uppmärksamma eventuella brister, säkerställa enhet- lighet i handläggningen och att identifiera framgångsfaktorer för att öka lagföringen, se Människohandel. Granskning av handläggningen av människohandelsärenden under 2012−2013. Tillsynsrapport 2015:2, Utvecklingscentrum , (ÅM-A 2014/0370). om rapporten i sig är begränsad till att belysa förhållanden som rör åren 2012−2013 återger den, enligt våra kontakter med olika åklag- are, förhållanden som även råder . De förbättringsområden som konstaterades i rapporten synes också fortfarande vara aktuella och innebär i huvudsak följande: •Åklagarmyndighetens styrdokument avseende fördelningen av ärenden mellan de internationella och allmänna åklagarkamrarna (ÅFS 2005:5110) bör följas bättre, •dokumenterade direktiv till polisen bör lämnas i fler fall än vad som görs, •dokumenterade preliminära gärningsbeskrivningar bör användas i större omfattning än vad som görs, •personer som är på sannolika skäl misstänkta för människohandel bör om möjligt frihetsberövas, eftersom anhållande och häktning ökar möjligheterna att väcka åtal, •det första målsägandeförhöret bör oftare dokumenteras med bild och ljud, •framställan till domstol om förordnande av målsägandebiträde bör ske i fler ärenden, och •förstärkt åklagarfunktion bör förekomma i större utsträckning. Som redovisats ovan har pekat på ett antal förbättringsområden för att få fler fällande domar för människo- handel. Enligt de åklagare vi haft kontakt med finns det fortfarande behov av förbättringar på dessa områden. Härtill har de åklagare som vi haft kontakt med även gett uttryck för att ytterligare anled- ningar till varför det finns så få fällande domar för människohandel kan vara ett behov av utbildning och kompetenshöjande insatser avseende människohandelsbrott inom särskilt polisen och dom- stolsväsendet. Åklagarna framhåller här särskilt vikten av att bl.a. spanare och utredare är insatta i relationsfrågor, eftersom de är centrala i människohandelsärenden. De som arbetar med människo- handelsfrågor måste även vara observanta på att exempelvis tvångs- 110 ÅFS 2005:5 har numera ersatts med ÅFS 2014:4, men innehåller motsvarande fördelning i detta avseende. arbete kan se ut på olika sätt i olika sammanhang. Åklagarna fram- håller vidare betydelsen av att polisen vid utredningar av andra brott, exempelvis köp av sexuell tjänst och stölder, utreder om ett bakomliggande brott skulle kunna föreligga i form av människo- handel. Avslutningsvis har även de åklagare vi haft kontakt med varit av den uppfattningen att vissa ärenden är felrubricerade. Detta inne- bär i sådana fall således att antalet brottsmisstankar om människo- handel förmodligen är lägre än vad statistiken visar, dvs. att det egentligen finns färre anmälningar som avser människohandel än vad statistiken visar. Felrubriceringen kan enligt dem exempelvis bero på att det i början av ett ärende ofta är svårt att bedöma om det är fråga om människohandel eller kanske något annat brott, exempelvis koppleri. I sammanhanget bör framhållas att det inte har klarlagts om andra brott, som rubricerats som exempelvis olaga tvång, borde ha rubricerats som människohandel. 3.5Praxis i människohandelsmål, m.m. En del av vårt uppdrag har varit att genomföra en praxisgenomgång i syfte att klarlägga tillämpningen av bestämmelsen om människo- handelsbrott och analysera hur den har utvecklats . Vi har även genomfört praxisgenomgången med detta fokus. Vi har däremot inte haft möjlighet att särskilt och systematiskt granska utredningar som inte lett till åtal för människohandel eller som har lett till åtal för andra brott. Utredningen har dels samlat in, gått igenom och refererat domar från tingsrätter och hovrätter där domstolarna prövat frågor om människohandel, dels sammanställt statistik m.m. som rör utred- ningar som inte lett till åtal för människohandel eller som har lett till åtal för andra brott (se avsnitt 3.5.2−3.5.3). Det bör här fram- hållas att det saknas relevanta avgöranden från Högsta dom- stolen. Samtliga refererade domar, statistik, m.m. avser tillämpning av bestämmelsen om människohandel i dess lydelse från . som har meddelats efter och statistik som rör om tiden efter denna tidpunkt har vi inte kunnat beakta, men vi omnämner vissa av dessa nedan i korthet. Referat från domarna redovisas i bilaga 6 till betänkandet. En redovisning av domar rörande 4 kap. 1 a § BrB i dess tidigare lydelser finns i betänkandet Människohandel och barnäktenskap – ett förstärkt straffrättsligt skydd (SOU 2008:41). De domarna saknar dock relevans i detta sammanhang. För att kunna ta ställning till hur bestämmelsen i 4 kap. 1 a § BrB har tillämpats av domstolarna revidering av bestäm- melsen har vi valt att redovisa samtliga domar som meddelats under år 2011−2015 där åklagaren har yrkat ansvar för människohandel. Utredningen har således hämtat in de domar som meddelats i mål där stämning skett för människohandel och där domen avsett tillämpning av bestämmelsen efter revideringen . Under år 2011−2015 har tio lagakraftvunna domar (åtta hovrätts- domar111 och två tingsrättsdomar112) jämte två tingsrättsdomar som överklagats113 meddelats där en prövning av 4 kap. 1 a § BrB i dess lydelse efter ändringen varit aktuell. I häften av fallen har domstolarna funnit att människohandel i någon omfatt- 111Svea hovrätts dom i mål B 756-12 (dom i mål B 9980-11), Hovrätten över och dom i mål B 111-12 (tingsrätts dom i mål B 4188-11), Hovrätten för Västra dom i mål B 1689-12 (tingsrätts dom i mål B 15416-11), Hovrätten för Västra dom i mål B 2827-12 (tingsrätts dom i mål B 8184-11 och B 7924-11), dom i mål B 5309-12 (tingsrätts dom i mål B 6114-11), Hovrätten för Västra dom i mål B 2408-12 (tingsrätts dom i mål B 16821-12), Hovrätten över och deldom i mål B 3356-13 (tings- rätts deldom i mål B 2361-13), dom i mål B 11747-13 (tingsrätts dom i mål B 6107-13). 112Hudiksvalls tingsrätts dom i mål B 1834-11 och tings- rätts dom i mål B 2220-11. 113Halmstad tingsrätts dom i mål B 1143-14 (överklagad till Hovrätten för mål B 3940-14) och tingsrätts dom i mål B 5756-15 (överklagad till mål nr B 10040-15). Endast två av domarna har avsett människohandel med barn.114 De överklagade tingsrättsdomarna har prövats av respektive Hovrätten för . Dessa domar liksom andra domar som har meddelats efter har vi inte särskilt kunnat beakta här. Denna avgränsning medför även att tidsperioden för granskningen av ärenden som och hanterat blir densamma, se avsnitt 3.5.3. Vi har endast haft tillgång till domstolarnas domar i målet. Något ytterligare material, såsom förhör som hållits under förunder- sökningen, har vi inte gått igenom. I de domar där domstolarna hänvisar till sådana förhör har vi bara kunnat ta del av och i rele- vanta fall redovisa uppgifterna i den utsträckning som de redovisats i domarna. Det bör även framhållas att domarnas utformning och omfattning varierar. I vissa domar redovisas målsägandenas och de tilltalades berättelser ingående, medan andra domar bara kortfattat tar upp det som domstolarna bedömt vara väsentligt för pröv- ningen av målet. Också när det gäller domstolarnas motiveringar förekommer väsentliga variationer. Detta gäller också för stämnings- ansökningarna i målen. Av de domar som vi gått igenom avser sju fall människohandel för sexuella ändamål (varav ett fall avsåg en påtvingad relation liknande tvångsäktenskap eller barnäktenskap) och fem avgöranden människohandel för andra ändamål (bärplockning, tiggeri och brotts- lig verksamhet). Antalet avgöranden där domstolarna haft att ta ställning till de olika rekvisiten i 4 kap. 1 a § BrB är därmed inte sär- skilt omfattande. Analyserna av bestämmelsens tillämpning utifrån det här redovisade materialet har också skett med beaktande av denna begränsning. Trots detta utgör de händelseförlopp som be- skrivs i domarna exempel på hur människohandeln går till och hur problematiken hanteras av domstolarna. Händelseförloppen upp- visar dessutom vissa övergripande likheter och ger därför en relativt god bild av lagförda fall av människohandel i sedan lag- ändringen .