sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — I artikel 61.3 i direktivet anges att medlemsstaterna ska kräva att ansvariga enheter inrättar lämpliga rutiner, så att deras anställda eller personer i jämförbar ställning kan rapportera överträdelser internt genom en särskild, självständig och anonym kanal som står i proportion till den be- rörda ansvariga enhetens typ och storlek. I artikel 21.2 i förord- ningen anges därutöver att kanalen för rapportering ska vara ”säker” samt att betaltjänstleverantörerna i samarbete med behöriga myn- digheter ska utarbeta lämpliga rutiner. I förslaget till ny penningtvättslag anges att rapporterings- systemen ska vara ändamålsenliga och kunna tillämpas anonymt. Kravet på ändamålsenlighet sammanfattar de mer specificerade kraven som anges i direktivet. I detta krav ingår även säkerhets- aspekter, utan att detta klart utsägs i penningtvättsdirektivet, efter- som ett system som inte är säkert inte kan anses vara ändamåls- enligt. De krav som ställs på systemet i förslaget till penningtvätts- lag är således tillräckligt för att uppfylla även förordningens krav. Den andra skillnaden mellan förordningen och direktivet består i att rutinerna, enligt förordningen, ska fastställas av betaltjänst- leverantören ”i samarbete” med behörig myndighet, i detta fall . Enligt utredningens bedömning saknas for- mella förutsättningar för ett sådant mera formlöst samarbete i svensk rätt, då ett renodlat samarbete kring rutiner går längre än serviceskyldighet och andra krav på vägled- ning som kan ställas på myndigheten. I utredningens förslag till genomförande av artikel 61.3 i direktivet konstateras att det finns behov av föreskrifter på en mera detaljerad nivå och det föreslås därför att bemyndigas att meddela närmare före- skrifter om de krav som ställs med anledning av rapporteringsmeka- nismen. Enligt utredningens bedömning är vägledning genom före- skrifter det enda lämpliga sättet att uppfylla förordningens krav på ”samarbete” kring utarbetandet av rutinerna. I detta sammanhang bör vidare framhållas att de betaltjänst- leverantörer som omfattas av förordningen är skyldiga att tillämpa både penningtvättslagen och förordningen. Att krav på system för rapportering ställs både i direktivet och i förordningen kan inte förstås som att dessa är skyldiga att upprätta två separata system för rapportering. Det system som dessa åläggs att upprätta genom Anpassning till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel penningtvättslagen, och de föreskrifter som bemyndigas att utfärda avseende detta, bör tillämpas också vid rap- portering av överträdelser av förordningen. Enligt utredningens bedömning framstår det därför i praktiken som överflödigt att införa en särreglering om ett system för rappor- tering enligt förordningen. Som framkommit redan i avsnitt 16.7 bör dock kravet, för tydlighetens skull, regleras i de särskilda rörelse- lagar som betaltjänstleverantörerna omfattas av. Bestämmelser före- slås således föras in i lagen (2010:751) om betaltjänster och lagen (2011:755) om elektroniska pengar. LBF omfattas redan av en be- stämmelse som ställer krav på ett system för rapportering av över- trädelser. För att säkerställa att sekretess gäller 30 kap. 4 b § för uppgifter som kan avslöja anmälarens identitet hos före- slår utredningen, som även framkommit i avsnitt 16.7, att offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400) kompletteras med avseende på verksamheter som bedrivs enligt lagen (2010:751) om betaltjänster och lagen (2011:755) om elektroniska pengar. De bestämmelser som införs i dessa lagar med avseende på den tystnadsplikt som ska gälla inom företagen är utformade så att de ska avse alla typer av överträdelser i verksamheterna. Det innebär att sekretessbestäm- melsen i offentlighets- och sekretesslagen måst göras generell i lik- het med vad som redan gäller för bankverksamhet. 21.6Undantag från förordningen m.m. Utredningens förslag: Möjligheten att undanta vissa transaktio- ner från förordningens tillämpningsområde i enlighet med arti- kel 2.5 ska utnyttjas. Möjligheten att i enlighet med artikel 16 föreskriva att upp- gifter som avses i artikel 4 och 7 ska lagras ska utnyttjas. Principerna för när uppgifter ska lagras ska vara desamma som de som föreslås till följd av det fjärde penningtvättsdirektivet (se avsnitt 14.3.2). Lagen (2008:99) om tillämpning av och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om be- talaren som ska åtfölja överföringar av medel ska upphävas och inte ersättas med någon ny tillämpningslag. Anpassning till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel Förordningen ger, liksom den tidigare gällande förordningen, möj- lighet att från dess tillämpningsområde undanta överföringar av medel inom landets territorium till en betalningsmottagares betal- konto som uteslutande möjliggör betalning för tillhandahållande av varor eller tjänster när villkoren i artikel 2.5 a)–c) är uppfylla. Vill- koren, som är direkt tillämpliga, innebär att överföringar bara får undantas om: •betalningsmottagarens betaltjänstleverantör omfattas av direktiv (EU) 2015/849, •betalningsmottagarens betaltjänstleverantör har möjlighet att med hjälp av en unik transaktionsidentifierare via betalnings- mottagaren spåra överföringar av medel från den person som har ingått ett avtal med betalningsmottagaren om tillhandahållande av varor eller tjänster, och •överföringen av medel inte överstiger . Villkoren för att använda sig av undantaget överensstämmer i allt väsentligt med vad som gäller enligt de nu gällande förordningen. 2007/08:37 s. 18 f. gjorde regeringen bedömningen att risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism för den typ av över- föringar som kan undantas från förordningens tillämpningsområde är låg. Regeringen konstaterade vidare att det fanns skäl att inte i onödan belasta betalningssystemet och dess aktörer med regler och rutiner. Utredningen konstaterar att det inte kommit fram några skäl att nu göra en annan bedömning än den som gjordes i det tidigare lag- stiftningsärendet. bör således utnyttja möjligheten att in- föra undantaget för vissa inhemska överföringar. Utredningen har i avsnitt 14.3.2 dragit slutsatsen att en skyldig- het att lagra uppgifter om åtgärder som vidtagits för att uppnå kund- kännedom och uppgifter om granskningar och analyser av transak- tioner ska bevaras av verksamhetsutövare . Där konstateras också att handlingarna och uppgifterna får bevaras längre om det är nödvändigt för att förebygga, upptäcka eller utreda penningtvätt eller finansiering av terrorism. Den sammanlagda lagringstiden får dock inte överstiga . Enligt utredningens uppfattning bör hand- lingar och uppgifter enligt förordningen bevaras enligt samma prin- ciper. Utredningen föreslår att detta framgår särskilt av penning- Anpassning till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel Således föreslår utredningen att undantaget i artikel 16 utnyttjas. Den sista frågan i detta avsnitt är i vilken lag som den nödvän- diga föreskriften om undantag för inhemska betalningar ska föras in. finns undantaget i lagen (2008:99) om tillämpning av och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som ska åtfölja överföringar av medel. Denna lag innehåller även bestämmelser som pekar ut behö- riga myndigheter för tillsyn och mottagande av information och klar- gör vilka sanktioner som ska tillämpas vid överträdelser av förord- ningen. Utredningen har ovan funnit det motiverat att införa bestämmelser om sanktioner och andra tillämpningsföreskrifter direkt i de rörelselagar som reglerar de svenska betaltjänstleveran- törerna. I praktiken är undantaget för de inhemska betalningarna den enda bestämmelse som blir kvar i tillämpningslagen. Enligt utredningen kan det knappast komma i fråga att ha en lag med endast en paragraf, särskilt inte som det numera finns en lag som mera allmänt reglerar betaltjänstverksamhet och som dessutom har samma tillämpningsområde som förordningen, dvs. Det finns dock inte någon naturlig plats att föra in bestämmelsen i betaltjänstlagen. Närmast till hands ligger enligt utredningens be- dömning att låta bestämmelsen om undantag ingå i lagens första kapitel, som i övrigt innehåller definitioner och undantag från betaltjänstlagens tillämpningsområde. Detta kapitel är vidare tillämp- lig för alla dem som omfattas av lagen. Undantaget bör således införas som en ny 1 kap. 8 § betaltjänstlagen. Det innebär att lagen (2008:99) om tillämpning av och rådets för- ordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som ska åtfölja överföringar av medel ska upphävas och inte ersättas med en ny tillämpningslag. SÄRSKILT OM INSYN I FRÅGA OM ÄGANDE OCH KONTROLL 22Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer Verksamhetsutövare som genomför åtgärder för kundkännedom med anledning av en affärsrelation eller enstaka transaktion med en kund ska identifiera kundens verkliga huvudman. Syftet med att identifiera den verkliga huvudmannen är att på ett korrekt sätt kunna bestämma kundens riskprofil och att förstå affärsrelationens syfte och art. Om den verkliga huvudmannen är en person i poli- tiskt utsatt ställning blir de skärpta kundkännedomskrav som gäller sådana personer tillämpliga. Möjligheten att kunna klarlägga vem som är verklig huvudman i en juridisk person har således stor be- tydelse för de verksamhetsutövare som omfattas av penningtvätts- lagen. har också stort intresse av att inom ramen för sin underrättelseverksamhet och brottsbekämpande verksamhet få tillgång till uppgifter om vilken fysisk person som kontrollerar en juridisk person. Detsamma gäller andra myndigheter som har brotts- bekämpande uppgifter eller som utövar tillsyn över juridiska per- soner. Att få reda på vem som är verklig huvudman i en juridisk person är ofta förenat med stora svårigheter. Det beror bl.a. på att upp- gifter om vem som äger eller är medlem i en juridisk person nor- malt inte finns tillgängliga utanför den juridiska personen. Med- lemslistor, aktieböcker och likande dokument i vilka informationen finns är dessutom inte sällan inaktuella eller svårtillgängliga. Enligt utredningens bedömning finns det, särskilt ur ett brotts- bekämpningsperspektiv, anledning att överväga om det ska införas regler som medför att all information om ägande eller medlemskap i en juridisk person ska registreras utanför den juridiska personen Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer och vara tillgänglig för brottsbekämpande myndigheter när dessa utreder bl.a. penningtvättsbrott och misstänkt finansiering av terror- ism. Offentligt tillgänglig information om ägande och medlemskap i juridiska personer skulle väsentligt försvåra för kriminella att gömma sig bakom en eller flera juridiska personer. Utredningen har dock konstaterat att detta skulle kräva omfattande författningsföränd- ringar, liksom andra överväganden om bl.a. motstående intressen till en sådan lösning. Sådana överväganden har denna utredning av tidsskäl inte haft möjlighet att göra, vilket innebär att inga förslag lämnas i detta avseende. Utredningen konstaterar dock att även om uppgifter om det for- mella ägandet eller medlemskapet i juridiska personer var offentligt tillgängliga skulle denna information inte ge en komplett bild av vem som ytterst kontrollerar en juridisk person. Det formella ägandet eller medlemskapet är således endast en av flera omständig- heter som måste beaktas när den verkliga huvudmannen bakom en juridisk person ska identifieras. De förslag som utredningen lämnar i detta avsnitt är därmed en nödvändig beståndsdel i ett regelverk som syftar till att försvåra för kriminella att gömma sig bakom en juridisk person. De föreslagna reglerna skulle behövas även om upp- gifter om ägande och medlemskap i juridiska personer var offentligt registrerade och därigenom lättillgängliga. Svårigheten att identifiera den som kontrollerar en juridisk per- son är inte ett förhållande som är unikt för , vilket medfört att Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet innehåller en utförlig reglering som syftar till att säkerställa en snabb tillgång till uppgifter om ägande i och kontroll av juridiska personer. Särskilt intresse riktas mot den fysiska person som ytterst äger eller kontrollerar den juridiska personen samt den fysiska per- son till vars förmån någon annan handlar. Denna kallas för ”Bene- ficial Owner”, vilket på svenska alltså översatts till verklig huvud- man. I det följande kommer utredningen att gå igenom regleringen från Fatf och EU i fråga om de krav som ställs på åtgärder som ska underlätta identifikation av den verkliga huvudmannen. Därefter presenteras utredningens förslag till svensk reglering i detta av- seende. Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer 22.2Direktivets och Fatfs bestämmelser 22.2.1Fatfs rekommendationer om verklig huvudman Enligt Fatfs rekommendation 24 ska länderna vidta åtgärder för att förhindra att juridiska personer missbrukas för penningtvätt och finansiering av terrorism. I detta syfte ska länderna se till att det finns adekvata, korrekta och aktuella uppgifter om verkligt huvud- mannaskap och kontroll över de juridiska personerna, som polis och andra behöriga myndigheter skyndsamt kan få del av. Länderna bör också överväga åtgärder som medför att verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättsregelverket på ett enkelt sätt kan få del av dessa uppgifter. I rekommendation 25 ställs motsvarande krav upp för truster och andra liknande legala arrangemang. För svensk del omfattas stiftelserna av denna rekommendation. I tolkningsnoterna till rekommendation 24 och 25 utvecklas olika sätt på vilka länderna kan uppnå målen i rekommendationerna. Det fjärde penningtvättsdirektivet innehåller en kombination av de åt- gärder som anges i Fatfs tolkningsnoter till rekommendation 24 och 25. Det saknas därför anledning att närmare gå in på innehållet i tolkningsnoterna, men utredningen bedömer att ett direktiv- konformt genomförande av det fjärde penningtvättsdirektivet inne- bär att kommer att leva upp till de krav som följer av Fatfs rekommendationer när det gäller information om verkligt huvud- mannaskap. Direktivets bestämmelser om verklig huvudman måste läsas mot bakgrund av de beaktandesatser som avser denna fråga. Av dessa (beaktandesatserna 12-17) följer sammanfattningsvis att det finns ett behov av att identifiera de fysiska personer som äger eller kontrollerar en juridisk enhet. För att säkerställa faktisk öppenhet bör medlemsstaterna se till att så många olika juridiska enheter som möjligt som registrerats eller bildats genom andra mekanismer på deras territorium omfattas. Behovet av korrekta och aktuella upp- gifter om den verkliga huvudmannen är centralt vid spårandet av brottslingar som annars kan dölja sin identitet bakom en företags- struktur. Medlemsstaterna bör därför se till att enheter som regi- Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer strerats i deras territorium i enlighet med nationell rätt, utöver grundläggande information som bolagets namn och adress och bevis på bolagets registrering och juridiska ägarskap, inhämtar och bevarar tillräckliga, korrekta och aktuella uppgifter om verkligt huvud- mannaskap. I syfte att öka öppenheten för att motverka missbruk av juridiska enheter bör medlemsstaterna se till att uppgifter om verkligt huvudmannaskap lagras i ett centralt register utanför bo- laget. Medlemsstaterna kan besluta att ansvariga enheter ska an- svara för att föra in uppgifterna i registret. Medlemsstaterna bör se till att de uppgifterna görs tillgängliga för de behöriga myndig- heterna och FIU och tillhandahålls de ansvariga enheterna när de sistnämnda vidtar åtgärder för kundkännedom. För att säkerställa lika villkor mellan de olika typerna av juridiska former bör förvaltare av truster också vara skyldiga att inhämta, bevara och tillhandahålla uppgifter om verkligt huvudmannaskap till ansvariga enheter som vidtar åtgärder för kundkännedom och att förmedla de uppgifterna till ett centralt register eller en central databas, och de bör meddela ansvariga enheter sin status. Juridiska enheter såsom stiftelser och juridiska konstruktioner av samma typ som truster bör vara under- kastade likvärdiga krav. 22.2.3Direktivets bestämmelser om verkligt huvudmannaskap och skyldigheter för de juridiska personerna Begreppet verklig huvudman definieras i artikel 3.6 som fysiska per- soner som ytterst äger eller kontrollerar kunden och/eller den eller de fysiska personer för vars räkning en transaktion eller verksamhet utförs. För s.k. företagsenheter anges i artikel 3.6 a närmare krite- rier som indikerar vem den verkliga huvudmannen är. Innehållet i denna artikel är relativt komplicerat och dess innebörd är svår att tillgodogöra sig. Artikeln innebär dock sammanfattningsvis att en indikation på vem som är den verkliga huvudmannen är ägande eller kontroll av en juridisk enhet genom direkt eller indirekt ägande av av aktierna eller rösträtterna i den juridiska enheten, eller genom kontroll genom andra medel. I detta ligger att den som innehar en mindre procentuell ägarandel ändå kan utöva den yttersta Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer Den andelen ska därför endast tjäna som en indikation på direkt eller indirekt kontroll. Om någon verklig huvudman inte kunnat identifieras, eller om det finns tvivel på att den eller de personer som har identifierats är verkliga huvudmän, kan den eller de fysiska personer som innehar ledande befattningar i den juridiska personen betraktas som verk- liga huvudmän. För att personer i ledande befattningar ska kunna betraktas som verkliga huvudmän krävs vidare att det inte föreligger grund för misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism. För truster och liknande juridiska konstruktioner finns bestäm- melser om vem som ska anses vara verklig huvudman i artikel 3.6 b) och c). För svenskt vidkommande är det verklig huvudman i stiftel- ser och truster som bildats med stöd av utländsk rätt som ska bestäm- mas med ledning av dessa kriterier. Skyldigheter för de juridiska personerna I artikel 30.1 anges att medlemsstaterna ska se till att de bolag och andra juridiska enheter som är registrerade på deras territorium är skyldiga att inhämta och förfoga över adekvata, korrekta och aktu- ella uppgifter om sitt verkliga huvudmannaskap, inbegripet uppgif- ter om sina förmånsintressen. I artikel 30.1 framgår också att de juridiska personer som omfattas av regelverket ska vara skyldiga att lämna uppgifter om sina lagliga ägare och verkliga huvudman till de verksamhetsutövare som genomför åtgärder för kundkännedom riktade mot den juridiska personen. I artikel 30.2 framgår att behöriga myndigheter och FIU med nödvändig skyndsamhet ska kunna få del av uppgifterna om verk- ligt huvudmannaskap som de juridiska personerna förfogar över. Register över verkliga huvudmän I artikel 30.3–10 återfinns de direktivsbestämmelser som gäller det centrala registret med uppgifter om verkliga huvudmän för juri- diska personer som varje medlemsstat är skyldig att upprätta. Bestäm- melserna lämnar utrymme för medlemsstaterna att bestämma regis- trets närmare egenskaper i flera avseenden. Bland annat får med- lemsstaterna bestämma hur uppgifter ska samlas in till det centrala Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer registret och om uttag ur registret ska vara avgiftsbelagt eller inte. Medlemsstaterna får också själva skapa det regelverk som ska se till att uppgifterna i registret är adekvata, korrekta och aktuella, vilket inkluderar överväganden om hur långtgående skyldigheter som juri- diska personer ska ha att undersöka vem som är dess verkliga huvud- man. I andra avseenden ställer direktivet upp tydliga minikrav på registret och dess egenskaper. I artikel 30.5–6 anges således krav som innebär att behöriga myndigheter och FIU ska ha direkt och oinskränkt tillgång till registret, utan att den juridiska person som registerslagningen avser varnas. Dessa myndigheter ska även kunna tillhandahålla sina utländska motsvarigheter uppgifter ur registret på samma sätt. Även verksamhetsutövare som vidtar kundkänne- domsåtgärder ska ha en priviligierad tillgång till registret, dock inte nödvändigtvis med samma funktioner som behöriga myndigheter och FIU. Registret ska därutöver vara tillgängligt för varje person eller organisation som kan styrka ett berättigat intresse. I arti- kel 30.9 anges på vilka grunder tillgång till registret får begränsas för vissa verksamhetsutövare och allmänheten. Av artikel 30.5 andra stycket följer minikraven på registrets innehåll. Registret måste minst innehålla den verkliga huvudmannens namn, födelsemånad och födelseår, medborgarskap och bosättnings- land samt arten och omfattningen av det förmånsintresse som inne- has av den verkliga huvudmannen. För truster finns särskilda bestämmelser i fråga om skyldigheter och innehållet i registret i artikel 31. Det kan slutligen konstateras att det av artikel 30.10 framgår att kommissionen till och rådet ska lämna en rapport med en bedömning av om de nationella registren över verkliga huvudmän kan kopplas samman på ett säkert och effektivt sätt. Utredningen konstaterar att frågan om skyldigheter för juridiska personer att hålla uppgifter om verkligt huvudmannaskap samt de krav som ålagts alla medlemsstater att upprätta ett register över de verkliga huvudmännen kräver överväganden som tar hänsyn till olika, ibland motstående, intressen. Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer verkliga huvudmän avviker från vad som är normalt i regelverk som syftar till att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism, genom att relativt omfattande skyldigheter riktas mot alla juridiska personer, och inte endast mot sådana som valt att bedriva verk- samhet som omfattas av penningtvättslagstiftningen. Reglerna som gäller verkligt huvudmannaskap i direktivet avviker också från direk- tivets systematik i övrigt genom att de inte utgår från ett risk- baserat synsätt. Det är således inte möjligt att undanta vissa juri- diska personer från kraven på den grunden att risken för att de ut- nyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg. Direktivet lämnar dock utrymme för att göra skillnad på sådana juridiska personer som benämns som företagsenheter och övriga juridiska personer, genom att de indikationer enligt vilka den verk- liga huvudmannen ska identifieras i artikel 3.6 a endast gäller den förstnämnda kategorin. Även de delar av regelverket som lämnats upp till medlemsstaterna att utforma bör så långt som det är möj- ligt användas för att skapa proportionalitet och rimliga avvägningar i fråga om de krav som ställs på olika typer av juridiska personer. Som utredningen konstaterat inledningsvis är emellertid den information som juridiska personer ska ta fram och hålla tillgänglig av stor vikt för brottsbekämpande myndigheter och reglerna kom- mer att göra det svårare för kriminella att gömma sig bakom juri- diska personer. Utredningens ambition är således att, utifrån de ramar som direktivet ställer upp, skapa ett proportionerligt och effektivt sys- tem som i möjligaste mån uppnår de syften som direktivet bygger på, utan att skapa onödigt betungande krav för de 100 000-tals juri- diska personer som omfattas av regleringen. 22.3En ny lag om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism 22.3.1Skälen för att föreslå en ny lag Utredningens förslag: En ny lag om registrering i syfte att före- bygga penningtvätt och finansiering av terrorism ska införas. Lagen ska genomföra direktivet i de delar som det ställer krav på juridiska personer att känna till sina verkliga huvudmän och vidare- Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer befordra den informationen till myndigheter, verksamhetsutövare och till det centrala registret.