sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Utredningen kommer inte att analysera hur intresseorganisationer och det civila samhällets villkor i allmänhet har förändrats och hur det har påverkat deras möjligheter att delta i politiska beslutsproces- ser och demokratin i sig. Frågor om hur det civila samhällets villkor kan stärkas så att dess roll i demokratin kan värnas och utvecklas utreds av Utredningen för ett stärkt civilsamhälle (U 2014:04). 10.2Intresseorganisationernas roll i demokratin Ett fritt och vitalt civilsamhälle är, vilket vi beskrivit i kapitel 5, en förutsättning för en fungerande demokrati. Organisationer och föreningar inom det civila samhället kan fungera som en motkraft till den offentliga maktutövningen genom att mobilisera och sam- manföra enskildas åsikter.1 De kan agera som granskare av makt- utövningen och påtala missförhållanden. Genom att föra en dialog med organisationer inom det civila samhället får beslutsfattare en möjlighet att hämta in information, idéer och kunskap och de kan också ta del av de intressen, åsikter och perspektiv som organisa- tionerna och dess medlemmar har. Därigenom kan ett beslutsfattan- de uppnås som tar hänsyn till fler perspektiv och intressen och som därmed uppfattas som mer legitimt. 1 SOU 2000:1, s. 196 ff. Deltagande och inflytande på nationell nivå kan det finnas flera risker med att låta intresseorganisa- tioner delta i politiska beslutsprocesser. Det kan leda till att besluten fattas under mindre transparenta former och att de därmed blir svårare att granska. Det kan också innebära att ansvarsutkrävandet blir lidande. Vidare finns det en risk att särintressen gynnas på bekostnad av allmänintresset. Att ge alla organisationer samma förut- sättningar att delta och påverka beslutsfattandet är också i sig en praktisk svårighet. Resursstarka organisationer kan ha bättre förut- sättningar att organisera sig och göra ett avtryck på opinionsbild- ningen än resurssvaga. Dessutom finns det skillnader i det medborger- liga engagemanget och deltagandet mellan olika samhällsgrupper, t.ex. utifrån gruppens socioekonomiska förutsättningar. Det kan inne- bära att vissa röster inte fångas upp av föreningslivet medan andra röster kommer starkare till uttryck. Sammantaget är detta en ut- maning för den politiska jämlikheten. Begreppet intresseorganisation syftar här på medlemsbaserade orga- nisationer som utifrån ett särskilt samhällsintresse på olika sätt arbetar för att utöva politiskt inflytande.2 Med medlemmar menas enskilda individer, företag eller andra organisationer. Eftersom begreppet inbegriper företrädare för marknadsintressen skiljer det sig delvis från begreppen civilsamhälls-, idéburen- eller folkrörelseorganisation. Det finns skillnader emellan å ena sidan organisationer som Svenskt näringsliv och Teknikföretagen, som företräder medlemmar som är företag och marknadsaktörer, och å andra sidan fackförbunden och , som representerar intressen som uttrycks av enskilda individer. I regel utgår en civilsamhällsorganisation utifrån ett ideellt engagemang och drivs i den bemärkelsen i mindre grad av ett egen- intresse. De två första definieras inte som delar av det civila sam- hället enligt den definition som görs i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55). Gränsdragningen mellan vad som är en intresseorganisation och vad som är en civilsamhällsorga- nisation är dock inte tydlig i alla avseenden. Flera organisationer inom det civila samhället har professionaliserats och agerar utifrån 2 , 2015. Deltagande och inflytande på nationell nivå en relativt svag medlemsförankring. I detta kapitel görs inga skill- nader mellan de olika intresseorganisationerna. Det som här förenar intresseorganisationerna är deras agerande för att påverka politiska beslut. De har det gemensamt att de, som uttrycker det i sin rapport till utredningen, reser krav på andra grupper och institutioner i samhället, antingen direkt via det politiska systemet eller indirekt i den offentliga debatten, på basis av medlemmarnas gemensamma attityder, intressen eller idéer.3 En ytterligare kategori av aktörer som diskuteras i kapitlet är orga- nisationer och företag som arbetar med ett påverkansarbete på upp- drag av intresseorganisationer, företag eller enskilda. Sådana aktörer benämns ofta som professionella påverkansaktörer eller lobbyister.4 De utgörs framför allt av PR-byråer och olika slags konsultföretag. 10.2.2Från korporativism till ett pluralistiskt civilsamhälle Intresseorganisationer och medborgarsammanslutningar har sedan demokratins etablering i haft en framträdande roll i det offentliga beslutsfattandet. Flera av våra politiska partier har vuxit fram ur folkrörelser och har genom sin historia varit nära samman- bundna med intresseorganisationer. blev delar av de traditionella folkrörelsernas påverkansarbete allt mer institutio- naliserat i det offentliga beslutsfattandet. Staten etablerade korpo- rativa strukturer till vilka de stora folkrörelseorganisationerna bjöds in för att delta i beslutsfattandet. Korporativismen kan beskrivas som ett maktutbyte där vissa intresseorganisationer fick en priviligierad ställning i beslutsfattandet mot att de såg till att deras medlemmar ställde sig bakom den förda politiken samt att de försåg staten med kunskap och information. Aktörerna förhandlade och kompromissade sig fram till en gemen- sam ståndpunkt och därmed utformades besluten i enlighet med vad som uppfattades som ett allmänintresse. Korporativismen förutsatte dock att intresseorganisationerna verkligen representerade stora samhällsintressen och hade en bred förankring i samhället. Vid sidan av att delta i formeringen av politiken tog dessa organisationer 3Lundberg, 2015. 4Eftersom att ordet ”lobbyist” har negativa konnotationer så föredras ordet ”påverkansaktör” av organisationerna själva. Deltagande och inflytande på nationell nivå på sig ett visst ansvar för verkställandet av politiken.5 I var det framför allt de stora arbetsgivar- och arbetstagarorganisatio- nerna som hade särskilt goda påverkansmöjligheter i den svenska politiken, men även organisationer inom jordbruket och vissa andra näringslivsorganisationer. Dessa organisationer fick en priviligierad ställning inom staten på grund av sin monopolliknande ställning i sina respektive områden. Intresseorganisationerna var t.ex. inbjuda att sitta med i styrelser till statliga myndigheter.6 Den korportativa modellen började försvagas och förändrades i grunden när () drog tillbaka sina ledamöter från styrelserna 1991. I någon mån var detta ett politiskt ställningstagande mot det korporativa systemet, men motivet var också att SAF, efter löntagarfondsdebatten, ville satsa mer på opinionsbildning än på direkt påverkan genom utred- ningar och styrelser.7 Många intresseorganisationer följde SAF:s exempel och nästföljande år beslutade att intresseorga- nisationers representation i styrelserna, främst inom arbetsmark- nadsområdet, skulle upphöra.8 Därutöver skedde förändringar i föreningslivet och samhället som utmanade de stora intresseorgani- sationernas starka ställning. Medlemsantalet krympte och nya orga- nisationer och rörelser etablerades. En kommission som tillsattes mot bakgrund av den ekonomiska krisen , den s.k. , riktade stark kritik mot det korporativa systemet och menade att särintressen i för stor utsträckning fått dominera politiken. Kommissionen menade att organisationerna ”bör återges sin självständiga roll i det frivilliga medborgarsamhället”.9 Enligt hade det korporativa systemet också lett till att folkrörelseorganisationerna i allt större utsträckning blivit en del av staten.10 Organisationerna hade tappat sin självständighet och möjligheter till att agera fritt, men också sina ideologiska ut- gångspunkter. Utredningen menade vidare att det korporativa sys- temet bidragit till att det i hade uppkommit , 5Lundberg, 2015. 7Rothstein & , 1999. 1991/92:123. 9SOU 1993:16, s. 173. Deltagande och inflytande på nationell nivå vilka utgjordes av näringslivets toppar och arbetarrörelsens ledar- skikt. Ett pluralistiskt och förändrat civilsamhälle har statens relation till intresseorga- nisationerna fått en mer pluralistisk karaktär. Intresseorganisationer- na konkurrerar med varandra om statens uppmärksamhet och i politiken för det civila samhället framställer staten sig som en själv- ständig och neutral aktör. Det pluralistiska synsättet har tydligt gett utslag i den politik som både regering, kommuner och landsting kommunicerar till det civila samhället. Enligt det mål för det civila samhället som beslutade framgår det att villkoren för det civila samhället, som har en central roll i demokratin, ska för- bättras i dialog med det civila samhällets organisationer (prop. 2009/10:55). Regeringen slöt 2008 den s.k. Överenskommelsen med ett antal idéburna organisationer inom det sociala området och SKL. Överenskommelsens första princip är självständighet och obero- ende. Övriga principer är dialog, kvalitet, långsiktighet, öppenhet och insyn samt mångfald. I propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) fastslogs det att politiken för det civila samhället skulle följas upp utifrån dessa principer. Som ett led i detta arbete anordnas Partsgemensamt forum , i vilket representanter från ideella organisationer och rege- ringen möts för att diskutera villkoren för det civila samhället. Övergången från korporativism till pluralism har också gett upp- hov till en diskussion om lobbying. Intresseorganisationer antas påverka politiker genom icke-institutionaliserade arenor i större ut- sträckning . I viss mån kan denna utveckling ses som en omvandling av den korporativa modellen. I en rapport till den förra , Avkorporativisering och lobbyism (SOU 1999:121), beskrivs ryktet om korporativismens sammanbrott som överdrivet. Intresseorganisationerna har förvisso lämnat styrelser och det formella beslutsfattandet, men de saknar inte kanaler till makt- havarna. I stället har svensk politik trätt in i en, som det uttrycks i rapporten, ”mindre ordnad och överblickbar politik, präglad av lobby- Deltagande och inflytande på nationell nivå verksamhet och mindre synliga nätverk”.11 De underlagsrapporter som tagits fram för utredningen bekräftar också bilden av att de informella kontakterna mellan beslutsfattare och intresseorganisa- tioner har tilltagit, vilket belyses närmare i avsnitt 10.6. som relationen mellan det offentliga och intresseorga- nisationerna har omvandlats har det medborgerliga engagemanget och organiseringen inom det civila samhället i sig förändrats. De traditionella folkrörelserna har enligt flera forskare färre medlemmar och en svagare lokal förankring som engagemangsform- erna har förändrats. Detta belyste vi närmare i kapitel 5. De institutionella kanalerna för att påverka beslutsfattandet på natio- nell nivå består huvudsakligen av remissväsendet och de samråd, hearings och konsultationer som sker genom kommittéväsendet eller på initiativ av regeringen. I det följande redogör vi för möjligheterna för i första hand intresseorganisationer att påverka genom dessa kanaler. För enskilda individer gäller huvudsakligen samma ordning. 10.3.1Möjligheter att påverka genom kommittéväsendet Kommittéväsendet är ett fristående instrument som regeringen använder för att lösa eller lägga grunden till olika politiska frågor.12 Kommittéer och utredningar används huvudsakligen för att inhämta kunskap, främja politiska kompromisser eller informera allmänheten. De har också tjänat som ett redskap för att nå kompromisser mellan olika politiska partier eller mellan staten och intresseorganisationer- na.13 I den allmänna debatten beskrivs kommittéväsendet ofta som ett verktyg som används för att begrava en fråga, undvika kritik eller öka stödet för en fråga.14 De svenska kommittéerna är organiserade som självständiga myn- digheter, även om regeringen har möjligheter att styra en utredning 11SOU 1999:121, s. 40 - 45. 12Jfr Hesslén, 1927, s. 6; Amnå, 2010, s. 552 f. 13Nyman, 1999. 14Marier, 2009. Deltagande och inflytande på nationell nivå ekonomiskt, personellt och via kontakter underhand. Det svenska kommittéväsendet är relativt omfattande och har historiskt sett fungerat som en kompensation för ett relativt litet Regeringskansli. Det har skett en viss minskning av antalet kommittéer och utred- ningar . Under 1970-talet slutfördes i genomsnitt 87 utredningar, 76 stycken och 148 utredningar. och fram till har det genom- snittliga antalet utredningar sjunkit till omkring 100 utredningar per år.15 Intresseorganisationers medverkan i kommittéer och utredningar Vid sidan av att vara representerad i en parlamentarisk kommitté eller bistå som expert, sakkunnig och i referensgrupper kan intresse- organisationer påverka framtagandet av utredningsdirektiven eller på olika sätt uppvakta en utredning. Enligt de studier som genomfört uppger av intresseorganisationerna att de ofta eller ibland använder statliga utredningar för att påverka politiken.16 I jämförelse med andra kanaler, såsom direkta kontakter med politiker och tjänstemän och medier, används kommittéväsendet i relativt liten utsträckning (se avsnitt 10.5.2). För att undersöka vilka kontakter kommittéer och utredningar har med olika intresse- organisationer genomförde utredningen en enkät med 108 av de utredningar som pågick . Enligt vår enkät hade i stort sett alla utredningar någon form av kontakt med allmänheten och intresseorganisationer, oftast genom att dessa medverkat i en referensgrupp. Flera hade även samråd och hearings. Det var av utredningarna som hade blivit kontaktade av intresse- organisationer eller allmänheten under utredningens gång. Kontak- ten har mestadels skett via mejl och en majoritet uppgav att de bokat ett möte efter att en organisation tagit kontakt. De flesta, , uppgav att synpunkterna som framförts varit värdefulla och bidragit till utredningsarbetet. Enligt undersökningen var det både små och stora organisationer, föreningar, privatpersoner, myn- 15Lundberg, 2015. 16Resultaten ska tolkas med försiktighet eftersom det inte framgår i vilken egenskap som organisationerna har svarat. Användningen av exempelvis kommitté- och remissväsendet kan vara överskattade. Deltagande och inflytande på nationell nivå digheter och företag som hade kontaktat utredningarna. I viss mån styrs intresseorganisationernas deltagande inom ramen för en kom- mitté eller utredning av förutbestämda och etablerade procedurer, av direktiven och kommittéförordningen (1998:1474). Enligt utred- ningens undersökning är det en majoritet av utredningarna som i sina direktiv uttryckligen har ett uppdrag att samråda eller vara i kontakt med olika aktörer såsom civilsamhällsorganisationer. Flera av intresseorganisationerna som intervjuat menar dock att möjligheterna att påverka politiken genom det statliga kommittéväsendet har försämrats . En orsak till detta är enligt flera respondenter att kommittéerna har fått mindre tid på sig. Bilden går igen i flera äldre studier på om- rådet som också pekar på att antalet kommittéer har minskat till förmån för utredningar ledda av särskilda utredare.17 Några respon- denter framhåller också att det finns en tendens till att regeringen föregår utredningarnas förslag genom att påbörja utarbetandet av lagförslaget innan utredningen eller kommittén har överlämnat sitt slutliga betänkande. Ett ytterligare tecken på att kommittéväsendets roll som påverkanskanal har försvagats är att direktiven har kommit att bli mer styrda och att det som utredningarna ska komma fram till ofta är på förhand givet. Några organisationer menar att föränd- ringen mot mer styrda direktiv och kortare utredningstider är en konsekvens av förändringar i omvärlden och en allt snabbare policy- process. Som en följd av detta använder vissa organisationer i stället direkta kontakter med politiker och tjänstemän för att påverka politiken. I vår enkätundersökning anger de flesta utredningar att de har tillräckligt med tid för att genomföra sina uppdrag, men att de på grund av tidsbrist inte kan ta kontakt med alla organisationer de skulle vilja ta kontakt med och att de inte kan vara lika öppna och utåtriktade som de skulle vilja vara. I studie uttrycker dock intresseorganisationer en tilltro till utredningsväsendets grundfunktion. Det statliga kommittéväsen- det beskrivs som ett i grunden bra instrument för att lösa problem och föra in kunskap i politiken. I jämförelse med de berednings- grupper, samråd och dialoger som finns inom menar flera av intresseorganisationerna att den formaliserade processen i en utredning möjliggör en effektiv påverkan. Det finns ett värde 17 , 1987; , 1998. Deltagande och inflytande på nationell nivå med utredningar eftersom påverkan i dessa sker enligt en relativt transparent och formaliserad procedur.18 10.3.2Möjligheter att påverka genom remissväsendet Remissväsendet är den enda formella möjligheten som enskilda och intresseorganisationer har för att delta i och påverka beredningen av regeringsärenden. Vid beredningen av regeringsärenden ska en- ligt 7 kap. 2 § regeringsformen ”behövliga upplysningar och yttran- den inhämtas från berörda myndigheter” och upplysningar och yttranden ska i den omfattning som behövs inhämtas från kom- muner. Därutöver står det att ”även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.” Även om remissväsendet inte nämns bokstavligen i regeringsformen har praxis varit att tolka regeringsformens skrivning som ett uttryckligt stöd för remissväsendet. Ett grundläggande syfte med att skicka utredningar på remiss är att få fram ett bättre beslutsunderlag och skapa en klarare bild av de olika åsikter aktörer har inom och runtomkring det offentliga systemet. Därtill kan remitteringen också betraktas som en slags informationsspridning där staten genom remissförfarandet ser till att berörda aktörer får ta del av olika betänkanden.19 Det är varje statsråd som ansvarar för remissförfarandet inom respektive område. Det vanligaste är att remiss skickas via post till de som upptagits på en lista. I remissförfarandet är vissa myndig- heter skyldiga att komma in med svar, medan instanser som t.ex. intresseorganisationer ges en möjlighet att svara. Betänkande och departementspromemorior som sänds ut på remiss är offentliga hand- lingar och vem som helst kan komma med yttrande eller begära ut andra instansers svar. Det finns inget som hindrar att enskilda eller organisationer som inte står på remisslistan hör av sig i de frågor som de är intresserade av. Eftersom regeringen väljer ett urval av intresse- organisationer som uppmanas att svara styr dock regeringen i någon mån vilka åsikter som får komma upp på den politiska agendan. Ett främjande av intressen kan givetvis ske av olika orsaker, t.ex. för att 18Lundberg, 2015. 19ibid, SOU 1999:144. Deltagande och inflytande på nationell nivå ge en missgynnad grupp en röst i politiken, men det kan också ge redan priviligierade organisationer en särställning, vilket kan bidra till att befästa ojämlikheter i politiken. Intresseorganisationernas deltagande i remissväsendet Remissväsendet har stor betydelse för intresseorganisationernas möjligheter att påverka politiska beslut. Av de intresseorganisatio- ner som har svarat på den enkät som har genomfört uppger strax att de ofta eller ibland använder remissväsendet. Intresseorganisationer utgör också en relativt stor andel av de totala remissinstanserna. I en undersökning av remiss- förteckningar för 33 slutbetänkanden som remitterades mellan 1964– 2009 utgjorde intresseorganisationer i genomsnitt av andelen inbjudna remissinstanser.20 Källa: , 2015. Antalet intresseorganisationer som bjudits in att svara har ökat något , men den proportionella andelen i förhållande till myndig- heter och företag har totalt sett minskat sedan perioden –1989. I studie utgör idébaserade- och religiösa organisationer av remissinstanserna –2009. Mot- svarande siffror för yrkesorganisationer är och för arbets- givarorganisationer . Fackliga organisationer utgjorde och bransch- och aktivitetsorganisationer sju respek- 20 , 2015. Deltagande och inflytande på nationell nivå Den största kategorin är emellertid gruppen övriga organisationer som delvis består av serviceorienterade organisationer som utför välfärdstjänster. Dessa utgjorde av de totala remissinstanserna. Över tid har andelen idébaserade- och religiösa organisationer, aktivitetsorganisationer och fackliga organisationer minskat, medan andelen övriga organisationer och arbetsgivarorganisationer har ökat något. De tre organisationer som oftast bjuds in är akademikers centralorganisation (), Tjänstemännens central- organisation (TCO) och (). Dessa har bjudits in i två av tre remisser.21 Resultatet ger dock inte en repre- sentativ bild av deltagandet eftersom urvalet av organisationer beror på vilka remissförteckningar som studerats. Det framgår dock även från tidigare utvärderingar att dessa tre organisationer, tillsammans med SKL, bjuds in till att kommentera på runt två av tre remisser.22 I den översyn som gjort framkom att intresseorga- nisationer är den remissinstans som oftast väljer att inte svara. An- delen intresseorganisationer som inte svarar har också ökat . Enligt en sammanställning av framgick att 90 remisser skickades ut till 1 413 intresseorganisa- tioner. Av dessa var det som svarade. Utöver de inbjudna inkom ytterligare sammanlagt 57 organisationer med synpunkter.23 Intresseorganisationer är överrepresenterade bland de instanser som inte är skyldiga att svara, vilket förklarar varför deras svarsfrekvens är lägre än andras. Enligt är det yrkesorganisationer, idé- och religiösa organisationer samt kategorin övriga intresseorganisa- tioner som oftast inte svarar på remiss. De mest pålitliga intresse- organisationerna är fackföreningar följt av branschorganisationer. Resultatet kan tolkas som att de organisationer som varit mest för- knippade med den korporativa modellen och historiskt sett mest involverade i den nationella politiken också är bättre på att svara. En annan orsak kan vara att dessa organisationer också har jäm- förelsevis mer resurser för att utforma ett skriftligt svar på remiss. Enligt en undersökning kostar varje remissvar från en myndighet runt , vilket främst omfattar lönekost- 21Lundberg, 2015. Resultat av den andra breda uppföljningen i av politi- ken för det civila samhället. Deltagande och inflytande på nationell nivå nader.24 Svaren från intresseorganisationerna är troligen inte lika resurskrävande, men mot bakgrund av att ett svar innebär en rela- tivt stor arbetsinsats är det rimligt att anta att detta påverkar svars- frekvensen och att de resurssvagare idébaserade- och religiösa orga- nisationerna är mer selektiva när det kommer till vilka remisser de besvarar.25 När det kommer till spontana remisser, dvs. svar från aktörer som inte har ingått i remisslistan, har antalet ökat . Det är av alla svar från intresseorganisationerna som är spontana svar.26 I den undersökning som gjordes 1999 framkom det att betänkanden som väcker allmänhetens intresse ofta motiverar spontana svar. Medianantalet spontana svar är tre per remiss och nästan hälften av alla spontana svar kommer från intresseorganisa- tioner.27 Det är ytterst ovanligt att privatpersoner svarar på remisser. I översyn av 33 remisser var det enbart ett svar från en privatperson. Även enligt rapporten framkom att det var sällsynt med svar från enskilda personer. Sammantaget visar resultatet av studie att andelen svar på remisser från intresseorganisationer som representerar arbets- givarintressen och gruppen övriga organisationer, dvs. service- och välfärdsproducerande organisationer, har ökat medan idébaserade-, religiösa- och yrkesorganisationer har minskat.