sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — De kommersiella förutsätt- ningarna påverkas av trafikeringsupplägget, inklusive maxhastigheter och stationernas antal och läge, men också av vilka banavgifter som tas ut liksom av affärsupplägg och konkurrenssituationen gentemot andra trafikslag. Ytterligare en central fråga är vilken strategi för utbygg- naden som är mest lämplig med hänsyn till dels de kommersiella förut- sättningarna, dels stambanornas kostnader och nyttor. Analysen ska bl.a. inkludera juridiska förutsättningar för differentie- rade särskilda banavgifter som tar hänsyn till såväl nationell rätt som EU-rätt. Analyserna ska även beakta statsstödsreglerna. Sverigeförhandlingen ska lämna ytterligare en delredovisning som inkluderar förslag till åtgärder i storstäderna inklusive finansieringsprinciper för dessa och avseende uppdraget om järnvägsinfrastruktur i norra . Om finansieringen förut- sätter lagändringar, ska författningsförslag lämnas. Förhandlingspersonen ska slutredovisa sitt uppdrag . Höghastighetsjärnvägar har utretts i flera omgångar, senast av Utredningen om höghastighetsbanor (2009:74) som leddes av och som lämnade sin rapport till regeringen . Den rap- porten innehöll flera aspekter som sammanfaller med innehållet i denna rapport, framförallt finansieringsprinciper, marknadstillträde och banavgifter. Dessa delar fördjupas och uppdateras i vår rapport. gav 2014 PwC i uppdrag att uppdatera beräkningar som gjordes i samband med Utredningen om höghastighetsbanor. I betänkandet från Utredningen om höghastighetsbanor finns en genomgång av utredningar om höghastighetsjärnvägar i som genomförts . Huvudsakligt underlag för denna delrapport har varit följande ut- redningar med efterföljande kompletteringar och analyser: xEtt flertal utredningar och redovisningar från . xPwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i , (bilaga 3). xPwC (2015), Sverigeförhandlingen, Analys av finansieringsprin- ciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor, (bilaga 6). xOebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg,(bilaga 5). Vi har, förutom , PwC och Oebergs, även haft samtal med bland annat , , , , , , , , och berörda regioner och kommuner. Vi har även samlat in erfarenheter vid studiebesök hos bland annat HighSpeed 2 i , SNCF i , i och Rijkswaterstaat i . För ytterligare internationella er- farenheter har även litteratursökningar skett på Internet. Denna delrapport innehåller följande kapitel: xKapitel 2 beskriver höghastighetsjärnvägen översiktligt, syftet med banan och vilka effekter den förväntas ge. I kapitlet behandlas även de kommersiella förutsättningarna och utbyggnadsstrategier inklusive våra överväganden och förslag angående detta. xKapitel 3 beskriver finansieringsprinciper samt våra förslag på möjliga finansieringskällor och finansieringsmetoder. Här fram- går också kostnaderna för utbyggnaderna. xKapitel 4 är en konsekvensutredning av våra förslag. xKapitel 5 innehåller en lägesrapportering avseende fast förbindel- se till . xKapitel 6 tar upp vårt underlag till kommande infrastrukturpro- position. Nedan har vi listat ett antal ord som förekommer i delrapporten och förklarat dess betydelse, så som de ska förstås i denna delrapport. Avgift som betalas av brukare (fordons- ägare, operatör) av infrastruktur till sta- ten, till exempel banavgift, vägavgift och Fastighetsvärde delas upp i markvärde markvärdet inklusive värdet av bygg- rätten oavsett om den är utnyttjad (be- byggd) eller ej. Ett avtal om genomförande av en detalj- plan mellan en kommun och en bygg- herre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfra- Det kapital som krävs för att täcka kostnaderna och som inte kom- mer att betalas tillbaka. SOU 2016:3 Utredningens uppdrag Hur kapital flyttas till den tid då kostna- Avser kapital som kom- mer att betalas tillbaka. Uppskattad storlek på intäkter. Ersättning för gator med mera som fastighetsägare är skyldig att erlägga till Tåg som är avsedda att framföras i Inkrementell skatteökning Ökade intäkter från befintliga skatter vilka orsakas av en investering, i det här fallet höghastighetsjärnvägen. Den huvudsakligen långväga trafiken med höghastighetståg mellan ändpunk- terna , och . Den kostnad som uppstår som en direkt följd av ytterligare produktion av en en- het, i detta fall framförandet av ytterli- gare ett tåg/järnvägsfordon. En överenskommelse mellan en kom- mun och en byggherre som ger bygg- ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett kommunalt ägt mark- område för bebyggande. Den tid då det är som mest trafik, vilket generaliseras till 06:00–09:00 och 15:00–18:00. Utredningens uppdrag SOU 2016:3 Bidrag från kommun, region eller när- ingsliv till byggandet av infrastruktur som inte påverkar ägoförhållanden. Företag som bedriver järnvägstrafik. Produkt av personer och transport- sträcka, transportarbetet under en viss tid uttrycks till exempel i personkilo- Då kommuner säljer eller upplåter kom- munägda fastigheter kan de tillgodogöra sig värdeökningar som har uppstått till följd av offentliga åtgärder, vilket vi i rapporten kallar planvinst. Ett avtal mellan ett järnvägsföretag eller någon annan sökande och en infrastruk- turförvaltare om utnyttjande av infra- strukturen än en tågplan. Regional trafik som är långsammare och har fler uppehåll än den storregionala trafiken, och som normalt inte trafike- kan också regional trafik användas som ett samlingsnamn för både storregional och regional trafik. 2012/34/EU av om inrättande av ett gemensamt euro- SOU 2016:3 Utredningens uppdrag Den kostnad för samhället som uppstår på grund av att skatter förändrar jäm- viktspriset för varor och tjänster så att de inte längre ligger på en optimal nivå, vilket minskar konsument- och produ- börda eller dödviktsförlust. Snabb regional trafik på höghastighets- järnvägen, med något fler uppehåll än Den infrastrukturkapacitet som, enligt vad som anges i en tågplan, får tas i an- språk för att framföra järnvägsfordon, utom arbetsfordon, från en plats till en När ökade offentliga utgifter ersätter, eller dämpar, konsumtionen inom den När fastigheter stiger i värde på grund av en offentlig investering, i till exempel återförs till det offentliga i syfte att och med eller utan mellanligg- 2Kommersiella förutsättningar för trafik I vårt uppdrag ingår att analysera de kommersiella förutsättningarna för att bedriva trafik på höghastighetsjärnvägen mellan och /. I detta kapitel beskrivs vår bedömning av dessa förutsättningar, påverkande faktorer, och hur detta i sin tur kan påverka till exempel utbyggnadsstrategier och regelverk kring kapacitetstilldelning. I direktiven till Sverigeförhandlingen anges att den nya höghastighets- järnvägen ska sträcka sig mellan och /. Det innebär att tre största städer utgör ändpunkter för höghastighetsjärnvägen och att åtta av landets tio största kommuner kommer att ligga direkt vid eller i omedelbar närhet till denna. En utbyggnad av höghastighetsjärnvägen skapar förutsättningar för ett helt nytt transportsystem med förbättrade möjligheter till effektiva järnvägstransporter som på ett avgörande sätt kommer att kunna bidra till landets utveckling på många områden. Järnvägstrafiken i har utvecklats positivt . ökade järnvägens totala persontransport- arbete . Den nya nivån på 12,1 miljarder personkilo- meter är också en ny toppnotering.1 Västra och har ett högt kapacitetsutnyttjande, vilket gör systemet känsligt för störningar som påverkar punktligheten för persontrafik och närings- livets transporter. En ny höghastighetsjärnväg ökar avsevärt den 1 Trafikanalys, Bantrafik 2014. Kommersiella förutsättningar för trafik samlade järnvägskapaciteten och knyter de tre storstadsregionerna närmare varandra genom förkortade restider, men har också stor betydelse för mellanliggande regioner och för övriga . Satsningen kommer att främja ett ökat tågresande och kan därigenom bidra till mindre koldioxidutsläpp från trafiken. Genom att Västra och avlastas förbättras också förutsätt- ningarna för storregional trafik, regional trafik och godstransporter på järnväg. blir också genom höghastighetsjärnvägen och den blivande fasta förbindelsen över Fehmarn Bält en del av det framväxande europeiska nätverket för höghastighetsjärnvägar. befolkning växer i högt tempo som den till- tagande urbaniseringen innebär att befolkningen i allt större ut- sträckning koncentreras till de större städerna. Ett ökat bostads- byggande i storstadsregionerna är därför nödvändigt för att respek- tive region ska kunna vara fortsatt attraktiv och därigenom bidra till hela tillväxt och konkurrenskraft. För att få till stånd ett ökat, tätt och hållbart bostadsbyggande är effektiva och rätt dimensionerade trafiksystem en central faktor. Kommersiella förutsättningar för trafik Den tolkning vi gör av syftet med utbyggnaden av höghastighets- järnvägen är att den ska knyta de tre storstadsregionerna närmare varandra, bidra till utveckling i mellanliggande regioner och i övriga , bidra till mindre koldioxidutsläpp från trafiken och bidra till ett ökat bostadsbyggande. Utbyggnaden ska ske snabbt, maxi- mera den samhällsekonomiska lönsamheten och vara kostnads- effektiv. Vidare anser vi att utbyggnaden xi första hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig ändpunktstrafik med tåg mellan och C samt mellan och , Kommersiella förutsättningar för trafik xi andra hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig storregional trafik med tåg, och xi tredje hand ska bidra till att frigöra kapacitet på befintlig Västra och Södra stambana för en kombination av mer regionaltrafik, godstrafik och bättre punktlighet. Vi föreslår att höghastighetsjärnvägen ska uppfylla ett antal mät- bara och uppföljningsbara mål vad gäller restider, punktlighet och järnvägens marknadsandelar. Hur dessa mål bör formuleras be- höver studeras ytterligare, men följande mål föreslås redan nu vara styrande: xTåg –utan uppehåll på mellanliggande stationer ska kunna köra sträckan på högst . xTåg –utan uppehåll på mellanliggande sta- tioner ska kunna köra sträckan på högst . xHöghastighetsjärnvägen ska byggas på ett sådant sätt att de tåg som trafikerar den tekniskt sett också ska kunna nå bland annat , , , och . xHöghastighetsjärnvägen ska byggas så att tillväxten sprider sig till fler orter än storstäderna, vilket ska avspeglas i bland annat ökat bostadsbyggande. xAndelen tåg som är i rätt tid2 ska på de nybyggda sträckorna upp- gå till . Det är vidare vår bedömning att dessa syften och mål inte kan upp- nås om höghastighetsjärnvägen trafikeras av en alltför stor blandning av trafik med olika egenskaper, om kapacitetsutnyttjandet blir för stort och/eller om punktligheten inte förbättras avsevärt. Annars riskerar höghastighetsjärnvägen att drabbas av liknande problem som drabbar dagens järnvägstrafik. Detta syfte och mål avser de nybyggda sträckorna. På de befint- liga sträckorna närmast de tre största städerna behövs kriterier som också innebär att annan trafik, inte minst storstädernas lokala tra- fik, kan fortsätta att utvecklas. 2 Med ”rätt tid” avses här tåg som är högst försenade. Kommersiella förutsättningar för trafik Hur många personer som kommer använda höghastighetsjärnvägen för sitt resande kan prognostiseras med olika metoder för olika syf- ten. har en lång tradition av att genomföra trafik- prognoser som framförallt används som underlag för samhällsekono- miska kalkyler. För att bedöma de kommersiella förutsättningarna att bedriva trafik på höghastighetsjärnvägen behövs också prognoser. I bilaga 3 presenteras en prognos som en konsult () tagit fram för detta syfte, vilken skiljer sig från prognos. Både konsulten och har förutsatt att målrestiderna på 2 respektive nås för direkttågen från till respektive till . Förutom direkttågen an- tas att det finns tåg som stannar på de mellanliggande stationerna vilka i prognoser antas ha olika uppehållsmönster för att göra de enskilda tågens respektive restider mer lika och där- igenom minska kapacitetsbehovet. Båda prognoserna förutsätter en kraftigt ökad tillförlitlighet jämfört med dagens situation. framställer prognoser för ett framtida år med prognos- modeller som är baserade på information om hur människor reser . Förutom själva prognosmodellen krävs antaganden om hur olika omvärldsförutsättningar förväntas utvecklas till det framtida året, såsom befolkning, arbetsplatser, ekonomi och trafiknät. En del av dessa antaganden kommer från andra myndigheter, exempel- vis (). När ett infrastrukturprojekt som höghastighetsjärnvägen ska analyseras jämförs ett utredningsalternativ där höghastighetsjärn- vägen ingår mot ett jämförelsealternativ utan investeringen för sam- ma år. På så vis kan effekten av investeringen isoleras och studeras. Dessa prognoser ligger sedan till grund för samhällsekonomiska analyser som utgör en del i de samlade effektbedömningar som används för att jämföra olika objekt mot varandra och prioritera mellan dem, samt för att välja mellan olika alternativa utformningar av ett objekt. Prognoserna används också vid dimensionering av projekt samt för att analysera brister i trafiksystemet. Kommersiella förutsättningar för trafik modeller och de värderingar som används i model- lerna och i den samhällsekonomiska kalkylen tas fram och utveck- las i samarbete med forskare. De uppfyller de krav som finns på be- slutsunderlag avseende dokumentation, tydlighet och spårbarhet. Alla prognoser är emellertid behäftade med osäkerheter och Trafik- verkets modeller fungerar bäst vid bedömning av en situation som i stort liknar de förhållanden som prognosmodellerna är skattade ut- ifrån, samt för att jämföra objekt. Ett antal begräsningar i Trafik- verkets modeller är särskilt relevanta för analyser av höghastighets- järnvägen: xLångväga resor som passerar landsgränsen är sämre modellerade och höghastighetsjärnvägens effekt på detta resande modelleras inte heller. Det innebär att potentialen att flytta över flygresor till höghastighetsjärnvägen mellan och inte fångas. xAv samma anledning som ovan är inte heller resor till och från som tillkommer på grund av höghastighetsjärnvägen inkluderade. xEffekten av förbättrad punktlighet finns inte med. xAnslutningsresor till och från flygplatser finns inte med i mo- dellen. xEn osäkerhet är hur stor överflyttning som kan förväntas av det inrikes flygresandet vid ett införande av höghastighetsjärnväg. I detta osäkerhetsintervall ligger prognos lågt. Det- ta kan till viss del bero på eller förstärkas av att utbudet av anta- let flygturer inte antas förändras när höghastighetsjärnvägen in- förs. När det gäller antalet nygenererade resor ger däremot modell en större effekt som till viss del kompen- serar den lägre överflyttningen från andra trafikslag. Genom att dessa begränsningar är kända kan hänsyn tas till dem när resultaten analyseras. En generell analys är att dessa brister innebär att resandet med höghastighetsjärnvägen sannolikt är något underskattat. prognosmodell delar upp resandet i regionala resor samt långväga resor. Dessutom delas resandet upp i olika ärenden, där det långväga resandet delas upp i privata Kommersiella förutsättningar för trafik resor och resor som görs i tjänsten, medan de regionala resorna delas upp i arbetsresor, tjänsteresor samt övriga privata resor. samhällsekonomiska kalkyl visar att det är de långväga resenärerna som står för de största tidsvinsterna, och höghastighets- järnvägens restidsnyttor kommer också till från det långväga resandet. Enligt prognoser blir det totala resandet med hög- hastighetståg (det vill säga exklusive snabba storregionala tåg) 12,3 miljoner resor . Av dessa sker 5,4 miljoner resor mellan ändpunkterna, varav 3,7 miljoner mellan och samt 1,7 miljoner mellan och . Majoriteten av rese- närerna på höghastighetstågen reser med andra tåg i ett scenario utan höghastighetsjärnväg. Utan höghastighetsjärnväg hade en fjärdedel av resenärerna på höghastighetstågen tagit bilen och bara några få pro- cent flyg eller buss, enligt prognos. är helt nytillkomna resor. 2.2.2Prognoser för kommersiella förutsättningar I beräkningarna av de kommersiella förutsättningarna3 är det inte investeringen av höghastighetsjärnvägen som ska studeras, utan möjligheterna att få lönsamhet i trafiken på den. Därför har inte något jämförelse- och utredningsalternativ tagits fram, utan en tids- linje. I tidslinjen öppnar höghastighetsjärnvägen (eller på grund av etappöppningar), varpå trafiken trappas upp för att sedan hamna på en stabil nivå med svagare årlig resandetillväxt. För dessa beräkningar har konsulten tagit fram en prognos som baseras på bedömningar av efterfrågan av att resa med höghastighetsjärnvägen. Bedömningarna baseras i sin tur på dagens resande, andra prognoser och internationella erfarenheter. I bedömningarna har konsulten inte tagit hänsyn till restriktioner i kapacitet, utan endast stämt av i efterhand så att kapaciteten ham- nar på en rimlig nivå. Konsultens prognoser är framtagna med fokus på ändpunktsresandet. Resandet som startar eller slutar i en 3 PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i , (bilaga 3). Kommersiella förutsättningar för trafik mellanstation är tillagda med samma förhållande till ändpunkts- resandet som . Enligt prognosen blir antalet resor med höghastighetsjärnvägen 13,4 miljoner (2039 då resandet har trappats upp till en stabil nivå), inklusive cirka två miljoner resor till . Av de drygt 13 miljoner resorna är 4,5 miljoner resor mellan och , två miljoner mellan och samt en miljon mellan och . Övriga 5,9 miljoner är resor med start eller mål vid någon mellanstation. Av ändpunkts- resenärerna antas ungefär hälften vara resenärer som utan hög- hastighetsjärnvägen hade åkt andra tåg, hade åkt bil och hade inte rest alls. På tågen till antas vara resenärer som annars hade flugit och mot- svarande på tågen till är . När det gäller det totala resandet med höghastighetsjärnvägen ligger konsultens prognos nära , om hänsyn tas till att resan- det till och från är inkluderat i konsultens prognos. Antalet resor mellan ändpunkterna ligger över prognos och resor med start eller mål vid en mellan- station ligger under. En skillnad mellan progno- serna är att i konsultens prognos antas höghastighetsjärnvägen ta en större marknadsandel från flygtrafiken jämfört med prognos, det vill säga betydligt fler resenärer på höghastighetsjärn- vägen hade flugit om höghastighetsjärnvägen inte funnits. Kommersiella förutsättningar för trafik miljoner resor/år Källa: och PwC. Konkurrensen med flyget är viktig att analysera för att få en rätt- visande prognos av hur många flygresenärer som kan lockas till en höghastighetsjärnväg, samt för att få rätt bild av investeringens klimateffekter. En internationell kartläggning av tågets marknadsandel mot fly- get i relation till tågets restid resulterar i diagrammet i figur 2.3.4 4 PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i , (bilaga 3). Kommersiella förutsättningar för trafik tåg och flyg) Tågets restid (i timmar) Källa: PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i , (bilaga 3). Kurvor med liknande form har publicerats av Nelldal-Troche (2001), Transek (2002), Steer (2006), UIC (2008), (2009), Jorritsma (2009), (2010). Diagrammet visar att på sträckor där tåget tar görs ungefär lika många resor med flyg som med tåg. Om tågresan tar eller mindre är tåget helt dominerande. Anledningen an- ses vara att för kortare flygresor går större delen av restiden åt för anslutningsresor till och från flygplatsen, säkerhetskontroll, med mera. Dagens resande mellan och respektive och passar relativt väl in i diagrammet. Mellan och är andelen tågresande , vilket stämmer väl givet att resan tar . Andelen tåg- resande mellan och ligger något lågt i förhåll- ande till kurvan, vilket skulle kunna bero på den låga punktligheten. Med höghastighetstågens planerade restid mellan och indikerar detta att flyget på den relatio- nen nästan skulle bli utkonkurrerat av tåget, och i princip endast vara aktuellt för dem som flyger mellan destinationerna på grund av transfer. Även restidsmålet mellan och skulle innebära att tåget utgör upp mot av totalt antal tåg- och flygresor. Kommersiella förutsättningar för trafik Restiden är den viktigaste faktorn för valet mellan tåg och flyg men även priset har betydelse. Internationella erfarenheter visar att där ett lågprisflyg har gjort entré har utvecklingen för tågresandet påverkats, åtminstone tillfälligt. I och har dock lågprisflygen visat sig vara ett större hot mot det konventionella tåget, och endast ett hot för höghastighetståg på vissa sträckor.5 Det har också konstaterats att den största andelen av lågprisets marknadsandel har tagits från konventionellt flyg.6 har tågoperatören reagerat genom att sänka priserna och på så sätt stabiliserat sin dominerande position. I reage- rade på lågpriskonkurrensen från flyg genom att ut- veckla en mer raffinerad prisstrategi där lågprisbiljetter kunde er- bjudas till de priskänsliga, vilket återhämtade den tillfälliga effekt som syntes av lågprisflyget. I infördes en låg- prisvariant av deras höghastighetstågstrafik (TGV) med namnet OIGU som efterliknar ett lågprisflyg – billigare tågbiljetter med minimal service som ofta angör mindre centralt belägna stationer. Studier har visat att för resor behåller tåget sin dominerande marknadsposition även om flygpriset sänks kraftigt.7 Tid, avgångsfrekvens, komfort och kvalitet är då av större betydel- se. Är restiden med tåg däremot längre än får prissänk- ning för flygresor större betydelse. När internationella jämförelser används för att bedöma potentia- len för att locka flygresenärer till höghastighetsjärnvägen i är det viktigt att vara medveten om vad som skiljer det svenska exemp- let från de internationella fallen. En aspekt är att det är en stor skillnad att gå från mycket långsamma tåg direkt till höghastighets- tåg eller om man som i gått från relativt snabba förbindelser som X2000 till höghastighetståg, vilket innebär att en stor del av den potentiella överflyttningen från flyg till tåg redan har skett. En annan aspekt är att delar av har stor ”trängsel” i luftrummet vilket innebär att ett införande av höghastighetsjärnväg möter en undertryckt resandeefterfrågan som kan komma till stånd i och med att en den nya järnvägen ger en ökad total transportkapacitet. 5UIC (2003). 6Friebel och Niffka (2005), The functioning of intermodal competition in the transportation market: Evidence from the entry of low cost airlines in . 7www.thredbo-conference-series.org/downloads/thredbo9_papers/thredbo9-workshopA- Esplugas-Teixeira-Lopez-Pita-Sana.pdf Kommersiella förutsättningar för trafik råder i jämförelse ingen ”trängsel” eller kapacitetsbrist i luft- rummet. Trots detta är prognosen att inrikesresandet med flyg kommer öka måttligt, vilket i sin tur medför att potentialen vad gäller flygresenärer som kan tänkas flytta över till höghastighetståg är relativt liten. Dessa aspekter påverkar framförallt bedömningen av överflyttningar. Den resulterande marknadsandelen ligger dock även i förhållandevis nära den internationella kurvan i figur 2.3. planeras för att i huvudsak trafikeras av två typer av persontåg, nämligen interregionala höghastighetståg och snabba storregionala tåg. Här används följande definitioner vid beskrivning av trafikering: xMed interregional trafik avses den huvudsakligen långväga tra- fiken med höghastighetståg mellan ändpunkterna , och . xMed storregional trafik avses snabb regional trafik på höghastig- hetsjärnvägen, med något fler uppehåll än den interregionala hög- hastighetstågstrafiken.