sou · H4B326 · 2016-03-31 00:00:00 — I utbyggnaden av den digitala infrastrukturen kan läns- styrelserna också hjälpa kommunerna genom olika former av sam- ordningsinsatser och stöd vid upphandling. Regeringen har också gett vissa länsstyrelser i uppdrag och er- bjudit vissa landsting och samverkansorgan samt en kommun att i respektive län upprätthålla en funktion som regional bredbands- koordinator –2020. Syftet med de regionala koordinatorerna är att öka samordningen och effektivisera arbetet med utbyggnad av bredband på regional nivå. Koordinatorerna ska fungera som kontaktpunkt för bredbandsfrågor i länet för både offentliga och privata aktörer och stödja och främja kommunernas arbete med bredbandsfrågor samt underlätta lokala initiativ.29 5.2.3Bredbandsmarknadens och politikens utveckling Telekommunikationsmarknaden i har aldrig varit ett lag- stadgat monopol. ägde och drev de natio- nella näten för tele, TV och mobilkommunikation. I samband med omregleringen av marknaden ombildades till och de statliga bolagen . Målsätt- ningen med reformen var att uppnå effektivare konkurrens och större valfrihet.30 presenterade regeringen propositionen Ett informations- samhälle för alla med en omfattande bredbandssatsning. Det inne- bar statliga anslag och subventioner på inom stomnät, ortssammanbindande nät och accessnät.31 I samband med detta fick länsstyrelserna också i uppdrag att ta fram en lista på prioriterade orter för stöd till utbyggnad av bredband. Kort där- efter tillsatte regeringen som ledde fram till betänkandet IT-infrastruktur för stad och land.32 Med utgångspunkt i betänkandet fattade regeringen beslut om bland annat stöd till kommuner för anläggande av ortssammanbindande telenät och stöd till kommuner för upprättande av IT-infrastukturprogram. 29Regeringskansliet (2015), Uppdrag respektive erbjudande om regionala bredbandskoordi- natorer, Regeringsbeslut N2015/4465/ITP. 30Statskontoret (2012), Utvärderingar av om- och avregleringar – en kartläggning, 2012:10. 31Regeringens proposition 1999/2000:86 Ett informationssamhälle för alla. 32SOU 2000:111, IT-infrastruktur för stad och land. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital få igång utbyggnaden av bredband i områden där marknaden inte ville ge sig in initierade regeringen också stöd till kommuner för anläggande av lokala telenät. Flera kommuner tog därefter initiativ till att bilda stadsnät för att främja konkurrensen såväl som för att få fibernät utbyggda för eget behov och främja utvecklingen i kom- munerna generellt. var ett av de första länderna inom EU som avreglerade telekommarknaden och den nuvarande lagen (2003:389) om elek- tronisk kommunikation trädde i kraft . Lagen syftade till att samla politiken och de politiska målen för all elektronisk kommu- nikation inom ett och samma område. Sammantaget innebar det bland annat att stat och kommun tog ansvar för att etablera öppna fibernät som marknaden kunde använda för att göra investeringar i. Det blev därmed tydligt att det primärt var marknadens uppgift att göra investeringar i infrastruktur. Efter omregleringen av telekommarknaden skedde en snabb ut- veckling. I propositionen Från IT-politik för samhället till politik för IT-samhället var målet att det skulle finnas säker IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet tillgänglig i hela landet.33 Genom att staten upplät utrymme för marknaden i den statliga infrastrukturen underlättades utbyggnaden av nät med hög överföringskapacitet. Investeringarna till utbyggnaden av bredband har därefter fortsatt successivt. De nuvarande målen för utbyggnad av bredband formulerades i samband med att den nuvarande bredbandsstrategin togs fram. I betänkandet Bredband för in gjordes en uppfölj- ning av hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i strategin. Av betänkandet framgår att åsikterna går isär om bredbandsmålen nås till 2020 eller inte. konstaterade man att det fanns stora geografiska variationer i tillgången till bredband med höga hastigheter. Utredaren konstaterade också att den hittills- varande utbyggnaden hade koncentrerats till stora företagskunder och flerfamiljshus i tätorter. En konsekvens av detta är att utbygg- nad till återstående företag och hushåll kommer att innebära en högre kostnad per ansluten slutkund.34 33Regeringens proposition 2004/05:175 Från IT-politik för samhället till politik för IT-samhället. 34SOU 2014:21, Bredband för in . Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital I betänkandet föreslog utredaren också en ny organisation för samverkan och kompetensstöd i syfte att stimulera kommunernas engagemang för digitalisering och utbyggnad av bredbandsinfrastruk- tur.35 Delar av förslagen har realiserats bland annat genom de ny- inrättade regionala bredbandskoordinatörerna och ett nationellt sam- ordningssekretariat.36 Som en följd av och rådets direktiv om åt- gärder för att minska kostnaderna för utbyggnad av höghastighets- nät för elektronisk kommunikation (det så kallade utbyggnadsdirek- tivet) kan en utveckling av utbyggnaden åter förväntas ta fart.37 Direktivet syftar till att sänka kostnaderna för utbyggnad av nät för såväl fast som trådlöst bredband. Det förväntas ske genom att be- fintlig fysisk infrastruktur lättare ska kunna används för utbyggnad, genom en ökad samordning av bygg- och anläggningsprojekt och genom att byggnader utrustas med infrastruktur för att underlätta installation av bredband. lade regeringen i enlighet med direktivet fram ett förslag till en ny lag om åtgärder för utbyggnad av bredbands- nät. Enligt förslaget ska den som tillhandahåller ett allmänt kommu- nikationsnät eller viss infrastruktur vara skyldig att under vissa förutsättningar låta den som bygger ut bredbandsnät få tillträde till infrastrukturen. Vidare innebär förslaget att ett offentligt organ som utför ett bygg- eller anläggningsprojekt i högre utsträckning ska samordna projektet med utbyggnad av bredbandsnät. Den före- slagna lagen och de ändringar som föreslås i väglagen, lednings- rättslagen och i lagen om elektronisk kommunikation föreslås träda i kraft . Ändringen i föreslås träda ikraft . Utvecklingen av tillgången till bredband kan beskrivas genom anta- let abonnenter på internettjänster. Det ger en indikation om mark- naden, efterfrågan och hur ligger till i relation till bred- 35SOU 2014:21, Bredband för in . 36Regeringsbeslut N2015/4465/ITP. 37Europaparlamentets och rådets direktiv om åtgärder för att minska kostnaderna för utbygg- nad av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation 2014/61/EU av . Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Antalet aktiva abonnemang till internettjänster har ökat från 2 miljoner till cirka 12 miljoner mellan 1994–2014. Av dessa var cirka en fjärdedel fast bredband via fiber. är det fiber som har stått för det mesta av tillväxten av abonnemangen på fast bredband. Tillgången till bredband och antalet internetabonnemang påver- kar i förlängningen tillgången till telefoni och den mobila täcknings- graden genom att fler hushåll och företag överger den traditionella fasta telefonin till förmån för bredbandstelefoni. Nästan hälften av samtliga abonnemang på fast telefoni38 för privatpersoner är IP-baserade. Tillgången till mobila kommunikationsnät ligger vidare på 83 pro- cent av landets totala yta.39 De snabbaste mobila bredbandsnäten (/s) har dock företrädesvis byggts ut där folk bor och ver- kar. täcker näten av befolkningen, vilket mot- svarar ett par procent av landets yta.40 har det enbart tillkommit ett fåtal helt nya mastplatser som bidrar till ökad yt- täckning. Detta skapar förutsättningar för att tillgången till snabbt bredband ska öka ytterligare . Sammanlagt har marknaden gjort omfattande investeringar i utbyggnaden av bredband genom anläggning av elek- troniska kommunikationsnät. Investeringarna innefattar utöver fiber annan infrastruktur för trådlös kommunikation. har operatörerna sammanlagt investerat i fasta och mobila bredbandsnät.41 Utbyggnaden av bredband i landsbygderna När det gäller fast bredband så kan alltså av befolkningen teckna ett abonnemang med en överföringshastighet på Mbit/s . Andelen som har tillgång till bredband med en hastighet med /s i glest bebyggda områden är 38År 2014 fanns det knappt 3,8 miljoner fasta telefoniabonnemang. 39Med antagandet att mobiltelefonen hålls i handen eller mot huvudet utomhus. 40Post- och (2015), Rapport av uppdrag att samla in statistik om tillgången till mobila kommunikationsnät, PTS-ER-2015:7. 41Post- och (2015), Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi 2015, PTS-ER- 2015:16. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital emellertid bara 13 procent.42 I tabellen nedan beskriver vi andelen av befolkningen med tillgång till bredband per kommuntyp (tabell 5.1). Tabell 5.1 Andel av befolkning med tillgång till bredband 2010 och 2015 fördelat på Tillväxtanalys kommuntyper Källa: (2015). I tabellen framträder den digitala klyftan mellan stad och land. Samtliga kommunkategorier med uttalad landsbygd har en lägre tillgång till bredband med hög överföringskapacitet än de täta kom- munerna. I storstadskommunerna har tillgång till bred- band om minst /s, medan har det i tätorts- nära landsbygdskommuner. I glesa landsbygdskommuner har 32 pro- cent tillgång till bredband och i mycket glesa landsbygdskommuner har tillgång till bredband om minst /s. Det finns också exempel på regioner och kommuner som trots utmaningar kopplade till geografiskt långa avstånd och ogynnsamma mark- och klimatförhållanden har hanterat dessa och därmed möj- liggjort tillgång till bredband även i de glesare delarna av regionen eller kommunen. Post- och 2014 visar att alla hushåll och företag har möjlighet att teckna bredbands- abonnemang om minst /s. till målet om möjligheten att använda sig av samhällsomfattande tjänster med en överförings- kapacitet på per/s når i princip de flesta hushåll och företag runt om i landet. Det finns dock områden där det varken 42 , Statistikportalen 2015, utifrån Statens jordbruksverks definition av landsbygd. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital finns fast eller trådlöst bredband. Enligt Post- och uppskattning saknar ungefär 300 hushåll och företag i helt möjlighet att koppla upp sig till internet.43 Den nuvarande målsättningen inom bredbandsstrategin omfattar inte av landets befolkning och insatser saknas därmed för att nå dessa. Det är också av landets totala befolk- ning som är boende i de glesa och mycket glesa landsbygderna. Dessa behöver förstås inte vara samma människor, men det är troligt att det till stora delar är det. Det innebär i praktiken att befolkningen i landsbygderna därmed är hänvisade till EU:s mål om /s. Men även när det gäller EU:s mål har en bit kvar för att nå detta. nådde i glesbebyggda områden /s till skillnad från i tätbebyggda områden. har gjort bedömningen att 2020 kommer 96– av hushåll och företag ha tillgång till /s.44 Ut- vecklingen är dock inte given och även om bedömningen håller så lämnas en del av landsbygdsbefolkningen utanför. Aktörer på och alternativa tekniker för landsbygderna Det finns aktörer på marknaden som erbjuder helhetslösningar och lokala mindre aktörer som i huvudsak fiberansluter i lands- bygderna. Utmaningen för aktörerna är emellertid områden med omfattande gleshet. Operatörernas bedömning är att man inte en- samt kan motivera utbyggnad i de glesare landsbygderna utan ytter- ligare bredbandsstöd. Stöden är nödvändiga som en följd av gles- heten både i relation till befolkning och till avstånd.45 Med utgångspunkt i teknikneutrala hållning och de höga investeringskostnaderna förknippade med att bygga ut i gles lands- bygd kan alternativa eller komplementära bredbandslösningar till fiber bli aktuella. kommer kraven på allt högre över- föringskapacitet att öka. Enligt Post- och uppskatt- ningar kommer ungefär 500 000 svenska hushåll sakna tillgång till bredband med en överföringshastighet om /s via trådbundna 43Bredbandskartan (2015). 44Post- och (2015), Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi 2015, PTS-ER- 2015:16. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Olika former av trådlösa tekniker bedöms därför kunna utgöra ett viktigt komplement för att kunna erbjuda bred- bandstjänster i de områden som inte får bredband med hög över- föringshastighet via trådbundna tekniker.46 Regeringen beslutade att frigöra frekvensutrymme i 700 MHz-bandet (utrymmet för marksänd digital-TV) för annan användning . Regeringen gav sedan i uppdrag att utreda den framtida användningen av 700 MHz-bandet. Post- och analys visar att mobilt bredband för kommersiella tjänster är den användning som i dags- läget bedöms generera högst samhällsnytta.47 För tillfället bedriver vidare ett försöksprojekt som bland annat testar IP-telefoni och bredband via satellit, vilket skulle kunna bli en lösning för dem som bor eller arbetar i glesare miljöer och mer avlägsna platser.48 Statligt stöd och bredband Staten har haft en viktig roll för att placera i den ledande position som landet har . fanns det ett nationellt bredbandsstöd för kompletterande utbyggnad av digital infrastruktur där marknaden inte bedömdes kunna bygga ut på kommersiell grund. har det genomförts flera riktade insatser i form av förstärkningar av bredbandsåtgärder genom på- fyllnad av nationella medel i landsbygdsprogrammet, kanalisations- stöd och medfinansieringsmedel. I landsbygdsprogrammet har stöd till utbyggnad av bredband funnits och längre tillbaka inom regionalfonden. har fått möjlighet att utnyttja medel ur Europeiska regionala utveck- lingsfonden och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling för utbyggnad av bredband under perioden 2014 till 2020.49 46Post- och (2014), PTS åtgärder för ökad mobiltäckning, Promemoria. 47Post- och (2015), Rapport av uppdrag att utreda den framtida användningen av 700MHz-bandet (), PTS-ER-2015:15. 48Annan befintlig teknik, till exempel satellit, bedöms dock enligt muntliga uppgifter från först vara ett alternativ på . Branschen är fortfarande omogen i med både få tjänster till konsumenterna och osäkerhet då en mer omfattande ut- byggnad förutsätter betydande energiinvesteringar. 49Genom partnerskapsöverenskommelsen med . Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Den svenska modellen för stöd till investeringar i utbyggnad av bredband bygger på att identifiering av områden och projekt sker genom efterfrågan på lokal och regional nivå och att den aktör som beslutar om stöd säkerställer att regelverk och upphandlingspro- cesser följs. Stödmedel fördelas både nationellt och regionalt, men prioriteringarna görs regionalt. Stöd som ges inom landsbygds- programmet och regionalfondsprogrammet fokuserar på att möjlig- göra investeringar där det saknas kommersiell grund för en utbygg- nad i enlighet med statsstödsregelverket. Stödet syftar bland annat till att främja utvecklingskraften i glesbygd och bidra till mer levande landsbygder genom att också marknaden ökar sina investeringar. Landsbygdsprogrammet 2007–2013 Inom landsbygdsprogrammet 2007–201350 avsattes cirka 1,1 miljar- der kronor i statliga stöd till utbyggnad av bredband. Totalt fick 730 projekt stöd och de sista projekten slutfördes . Med- finansieringen inkluderad satsades . Det har inneburit att 190 000 personer fått tillgång till bredband som en följd av stöden. I tre av fyra fall skedde utbyggnaden genom konsument- drivna föreningsinitiativ som lokala byanätsföreningar. Under peri- oden upphandlades en tredjedel av samtliga projekt i enlighet med föreskrifterna och kraven om konkurrensutsättning. För många bya- nätsföreningar har dock procedurerna för konkurrensutsättning varit betungande. Detta tillsammans med att det har saknats krav om robusthet och hur näten ska byggas har skapat viss osäkerhet för vissa byanätsföreningar. I de flesta län kom dock en aktiv utbygg- nad igång . fanns det i många län flera planerade projekt som fortfarande saknade finan- sering. Regionalfondprogram och landsbygdsprogrammet 2014–2020 möjliggörs satsningar på till ortssammanbindande bredbandsnät i de tre nordligaste regionalfondsprogrammen. Till detta kommer en lika stor 50 (2012), Landsbygdsprogram 2007–2013. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital summa i medfinansiering vilket betyder att den totala omfattningen på bredbandsinvesteringarna kommer att vara . Precis som under tidigare programperiod kan stöd genom både regionalfondsprogrammen och landsbygdsprogrammet enbart ges i enlighet med statsstödsregelverket.51 Landsbygdsprogrammet ska ge stöd till utbyggnaden av de så kallade accessnäten. Stödet får lämnas med minst 40 och högst av de stödberättigande utgifterna.52 Stödet är konstruerat så att det ska vara möjligt att driva projekt utifrån lokala initiativ såväl som utifrån planering och intresse från kommersiella aktörer. uppgår stödet i landsbygdsprogrammet till accessnät till totalt . Till detta tillkommer medfinansiering. var alla medel sökta inom landsbygdsprogram- met. Det fanns då ansökningar som sammanlagt omfattade i utgifter.53 finns det fler än 1 000 byanätsföreningar som förlägger bred- band i landsbygderna med hjälp av ideellt arbete och bredbands- stöd. Precis som under föregående programperiod står dessa fören- ingar för merparten av ansökningarna (). till den tidi- gare programperioden står dock föreningarna för en mindre andel av ansökningarna . Övriga aktörer som söker stöd till utbyggnad av bredband ur landsbygdsprogrammet är kommuner, kommunala bolag och marknadsaktörer. Under nuvarande programperiod ställs vidare högre krav om att merparten av projektens delar inom både anläggning och drift ska genomföras genom en konkurrensutsatt inköpsprocess.54 förväntas projekten bli både färre och större än i föregående programperiod. Kommuner, marknaden och stadsnäten tar ett större ansvar, bland annat genom att gå in som projektägare. är majoriteten av stödmottagarna bya- nätsföreningar. Behovet av vägledning vid konkurrensutsättning kan således öka i betydelse, inte minst för byanätsföreningarna. 51Post- och (2015), Kommersiella förutsättningar för utbyggnad av accessnät. 52Förordning (2015:406) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder, bilaga 1. 53Beräkningar från (2015). 54Statens jordbruksverk, SJVFS 2015:50. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital 5.2.5Behov av insatser och investeringar för att alla ska kunna ta del av digitaliseringens möjligheter I och med att de glesare landsbygderna har lägre befolkningstäthet finns det färre kunder för nätägarna att slå ut sina investerings- kostnader på. I många av dessa områden är det också större avstånd mellan hushållen vilket gör att det kostar mer för aktörerna att gräva ned fiber. I vissa delar av landet medför ogynnsamma mark- förhållanden också högre kostnader.55 Det är därmed svårt att på marknadsmässig grund bygga ut den infrastruktur som krävs för att även lands- och glesbygderna ska få tillgång till bredband med hög överföringskapacitet. kommer också utmaningarna att bli större när det gäller kapaciteten i det existerande stomnätet på långa distanser.56 Det gäller såväl möjligheter för utbyggnad som hastigheten i näten. Be- hoven av kapacitet kommer att öka i takt med att accessnät byggs ut och det tillkommer nya tjänster. Sammantaget kommer detta att innebära ett fortsatt behov av investeringar i utbyggnad av bredband. Precis som tidigare kommer marknaden och de kommersiella aktörerna att spela en viktig roll i denna process. Det är dock inte sannolikt att marknadens aktörer kommer att stå för de investeringar som krävs för att bygga ut i de glesa landsbygderna. Det kommer därför även fortsättningsvis att krävas insatser och investeringar från det offentligas sida för att hela landet ska kunna ta del av och dra nytta av digitaliseringens möj- ligheter.57 Det har gjorts olika bedömningar av hur stora investeringar som kommer att krävas för att ska nå målet om att av alla företag och hushåll bör ha tillgång till bredband med hög över- föringskapacitet till 2020. Osäkerhetsfaktorerna är dock många och ökar . För att klara utbyggnaden kan ett sätt vara att räkna på tätare och glesare områden i ett och samma projekt. Fram till nu har mycket av utbyggnaden skett från de tätaste områdena (centrum av större städer) och utåt. Samverkan och samarbete kommer att vara avgörande, liksom ett fortsatt stort engagemang 55Post- och (2015), Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi 2015, PTS-ER- 2015:16. 56SOU 2016:1, Statens infrastruktur som resurs. 57Statens jordbuksverk, SJVFS 2015:50. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital för bredbandsfrågorna hos alla inblandade aktörer och en fortsatt hög efterfrågan.58 Beräkningar av merkostnaden per fiberanslutning, som har gjort, visar att kostnaden ökar exponentiellt för nivåer jämfört med kostnaden per anslutning för . Redan vid en ökning från ökar kost- naden per anslutning med i genomsnitt . På mot- svarande sätt blir varje anslutning för att gå från i genomsnitt dyrare än kostnaden per anslutning vid mål- uppfyllelsen (). Vid återstår endast mycket glest befolkade områden varför varje anslutning snabbt blir betydligt dyrare än den föregående (figur 5.6). Figur 5.6 Merkostnad per fiberanslutning efter Källa: (2015). I rapporten i konstaterar man att det skulle kosta för att förse alla hushåll och företag med en bredbandsuppkoppling. Den analysen utgår från en hastighet om minst /s med de access- 58 (2015), Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi 2015, PTS-ER- 2015:16. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital tekniker som finns tillgängliga i dag.59 Denna beräkning inkluderar alltså även de som inte är inkluderade i bredbands- målet. Utbyggnaden av bredband i landsbygder kommer med andra ord att kräva stora resurser. Enligt omfattar utbyggnaden 450 000 hushåll fördelade på cirka 8 000 byar. Kostnaden för att bygga ut bredband till dessa byar och hushåll uppskattar man i rapporten till cirka 15 miljarder kronor.60 har gjort beräkningar för hur många per- soner som antas få tillgång till bredband under den nuvarande pro- gramperioden (2014–2020). Enligt dessa beräkningar kommer stöden göra att cirka 520 000 personer får tillgång till bredband med hög överföringskapacitet som inte har haft det. Det innebär, enligt myndighetens beräkningar, att det efter 2020 kommer finnas cirka 600 000 personer som fortfarande inte har tillgång till bred- band i enlighet med bredbandsstrategins mål om /s. Samt- liga dessa personer bor, enligt myndighetens beräkningar, utanför tät- ort.61 Givet detta kan vi konstatera att den digitala klyftan mellan de tätare miljöerna och landsbygderna sannolikt kommer att fortsätta att öka fram om inget görs. Viss marknadsmässig utbyggnad kommer att ske i en del landsbygdsområden under förutsättning att aktörer bygger i både glesare och tätare områden . anser dock att behöver höja ambitionen när det gäller utbyggnaden av bredband i landsbygder. Detta inte minst för att utbygg- naden av en digital infrastruktur med hög överföringskapacitet också är viktigt för att förstärka mobilnätens kapacitet i gles- och lands- bygder. Bredbandsstödet har varit viktigt för utbyggnaden i landsbygder och kommer så även fortsättningsvis att vara. Det är därför centralt att ytterligare medel avsätts för bredbandsstöd och att projekt omfattar utbyggnad i både glesare och tätare miljöer. Det finns också ett behov av att förstärka arbetet genom en ökad helhetssyn i den kommunala planeringen och en bättre sam- 59EY (2014), Framtida fiberinvesteringar i . 60Bredbandsforum (2014), Bredband i hela landet – Slutrapport från Byanätsgruppen. 61Enligt beräkningar som har gjort åt Parlamentariska landsbygds- kommitténs sekretariat .