sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Syftet är att bidra till att på ett samhällsekonomiskt effektivt och kostnadseffektivt sätt når de berörda miljökvalitets- målen och generationsmålet samt uppfyller sina åtaganden enligt det gällande luftkvalitetsdirektivet, det reviderade Göteborgsproto- kollet, det kommande luftvårdspaketet för EU i fråga om föroren- ingar i luften som sot och andra partiklar, ozon, kväveoxider, ammoniak, svaveldioxid, luftburna dioxiner, tungmetaller, kolväten och andra luftföroreningar som påverkar människors hälsa, miljön och klimatet. Strategin ska ta hänsyn till att en stor del av utsläppen sker utanför gränser och att möjligheterna att nå målen därmed är beroende av internationella överenskommelser. Strategin ska skapa förutsättningar för en bred politisk enighet kring etapp- mål, styrmedel och åtgärder för att begränsa utsläppen av luft- föroreningar. Uppdraget ska inledas med en bred, övergripande problemanalys som identifierar de huvudsakliga återstående problemområdena utifrån tillgänglig vetenskap, behandlar grundläggande strukturella orsaker till bristande mål- uppfyllelse, identifierar eventuella målkonflikter och synergier, utmaningar och möjligheter för en samlad luftvårdspolitik, och tar hänsyn till årliga uppföljning av miljö- kvalitetsmålen. I det fortsatta arbetet med strategin ska beredningen ta hänsyn till preciseringarna till de berörda miljökvalitetsmålen, de tre gällande etappmålen för luftförororeningar och relevanta delar i generations- målet samt samhällsmål utanför miljöområdet. föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att omfatta de huvudsakliga återstående utmaningarna inom luft- området och för att uppnå de relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen som är kopplade till en samlad luft- vårdspolitik, särskilt lämna förslag när det gäller –vilka styrmedel och åtgärder som behövs för att begränsa hälso-, klimat- och miljöpåverkande luftföroreningar inklusive luftburna tungmetaller och dioxiner på såväl nationell som på regional respektive lokal nivå, –hur insatserna för att minska utsläppen av kortlivade luft- föroreningar samordnas med insatserna för att nå miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan samt överväga ett särskilt etappmål med förslag till styrmedel och åtgärder för att minska utsläppen av kortlivade klimatpåverkande luft- föroreningar (SLCP), –vad bör prioritera i luftvårdsarbetet inom EU och internationella organ. I de fall beredningen identifierar att beslutsunderlaget inte är till- räckligt för att formulera etappmål eller föreslå styrmedel och åtgärder, ska beredningen föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det ska tas fram med tillhörande tidsplan. Samråd och redovisning av uppdraget Miljömålsberedningen ska i arbetet med strategin följa andra pågå- ende initiativ och processer med koppling till luftvårdspolitiken samt föra en dialog med berörda myndigheter, främst Naturvårds- verket, , och samt relevanta pågående utredningar. Beredningen ska särskilt följa (Fi 2014:03), utredningen om Klimatfärdplan 2050 (M 2014:03) och i de kommande betänk- andena ta hänsyn till resultaten av dessa utredningar. Beredningen ska också ta hänsyn till uppdrag att redovisa en fördjupad utvärdering av generationsmålet och miljökvalitetsmålen 2015. Beredningen ska även följa arbetet med EU:s luftvårdspaket och Nordiska ministerrådets arbete med att utveckla mätmetodik för partiklar. Beredningen ska också följa relevant arbete inom Climate and to Reduce Short Lived Climate Pollutants (CCAC), International Cryosphere Climate Initiative (ICCI), () och (). Beredningen ska vidare utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategi. Uppdraget ska redovisas i den del som avser problemanalysen och slutredovisas . Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – förslag till klimatpolitiskt ramverk För att nå målet om högst två graders global temperaturökning jämfört med förindustriell nivå måste alla länder vidta åtgärder. ska vara ledande i omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp av växthusgaser och ska minska utsläppen av växthus- gaser i den takt som behövs för en globalt hållbar ut veckling. Klimathotet möts bäst genom effektiva styrmedel som bidrar till både teknikutveckling och förändrat beteende. Det behövs lång- siktiga och stabila mål för att uppnå kostnadseffektiv minskning av växthusgasutsläppen till 2050 och en långsiktig styrning och upp- följning med tydliga etappmål och kontrollstationer och en tydlig rollfördelning mellan , regeringen och myndigheter. Där- utöver bör klimatpolitiken grundas på principen om ett pris på koldioxid. Principen om att förorenaren ska betala är central. Miljömålsberedningen (M 2010:04) får i tilläggsuppdrag att inom ramen för miljömålssystemet föreslå hur ett klimatpolitiskt ram- verk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik kan utformas. Beredningen ska föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Därtill ska beredningen utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. En klimatlag, dvs. ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminskningar och en rättslig grund för styrning, ansvarsfördelning, uppföljning och kontroll av klimatarbetet, kan ingå som en del i ramverket och beredningen ska belysa för- och nackdelar med en sådan klimatlag. Miljömålsberedningen övertar det uppdrag som tidigare getts till utredningen om klimatfärdplan 2050 (M 2014:03) med de för- ändringar och kompletteringar som anges i dessa tilläggsdirektiv. Uppdraget ska samordnas och synergier ska sökas med uppdraget att utveckla ett förslag till en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Uppdraget ska redovisas . har beslutat att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål och 16 miljökvalitetsmål och med etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Regeringen beslutade att tillsätta en parlament- arisk beredning, Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitets- målen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och känne- tecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74). Klimatmål och arbetet med att ta fram en färdplan till 2050 Klimatförändringarna är en ödesfråga för mänskligheten och regeringens mest prioriterade miljöfråga. Miljökvalitetsmålet Be- gränsad klimatpåverkan är fastlagt av och utformat i enlighet med om klimatförändringar (klimat- konventionen). Målet är preciserat genom ett temperaturmål och ett koncentrationsmål. Inom ramen för EU:s klimatarbete har kommissionen uppmanat medlemsländerna att ta fram nationella färdplaner för klimatarbetet med sikte . Motsvarande diskussion finns också på global nivå och enligt en rapport från hade drygt 60 länder påbörjat ett sådant arbete. Inom EU har länder som , och valt klimatpolitiska ramverk i form av särskilda klimatlagar. tillsatte regeringen utredningen klimatfärdplan 2050 (M 2014:03). Enligt direktiven ska det uppdraget redovisas (dir. 2014:53). Det arbete som utredningen utför enligt sina direktiv bör övergå till Miljömålsberedningen och ingå i beredningens arbete med ett klimatpolitiskt ramverk. Det finns en bred parlamentarisk samsyn om att ska vara ledande i omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp av växthusgaser och vara ett föregångsland på klimatområdet. Alla delar av samhället behöver medverka i denna utmaning. För att skapa bästa möjliga förutsättningar för breda och uthålliga insatser från staten, kommuner, landsting, företag, enskilda och civilsam- hället behövs tydliga och stabila, långsiktiga mål och en entydig färdriktning. Med tanke på frågans långsiktighet är det viktigt med flexibilitet för att de långsiktiga målen ska kunna nås på ett kostnadseffektivt sätt. Principen om att förorenaren ska betala är central och om denna princip iakttas kan de olika målsättning- arna nås på ett rättvist sätt. kan genom nationella och internationella åtgärder gå i täten för den omställning som är nödvändig globalt. Klimatut- maningen innebär då en möjlighet att stärka svensk konkurrens- kraft och dra nytta av internationell efterfrågan på tekniska lös- ningar och den kompetens som har och kan vidareutveckla. Tydliga och långsiktiga spelregler för näringsliv och hushåll är en förutsättning för att nödvändiga investeringar ska komma till stånd. Flera studier visar också på vikten av att tidigt vidta åtgärder för att de utsläppsminskningar som är nödvändiga på lång sikt ska kunna uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Långsiktiga mål, styrning mot de långsiktiga målen och en bred förankring av klimatpolitikens övergripande inriktning behövs där- för. Nuvarande strategi och etappmål för klimat inom miljömåls- systemet behöver därför kompletteras. har i rapporten för pengarna? Gransk- ningar inom klimatområdet 2009–2013 (RiR 2013:19) rekommen- derat regeringen att samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål och mål för sam- hällsplaneringen, genom att göra tydliga långsiktiga prioriteringar och klart ange vad som ska åstadkommas och vad det kostar. På så sätt kan få bättre beslutsunderlag och myndigheter, före- tag och allmänheten få långsiktiga spelregler som de kan ta hänsyn till i sitt beslutsfattande. har också pekat på behovet av att fastställa en ungefärlig bana för hur utsläppen långsiktigt ska minska, även efter 2020, att tydliggöra ansvar och mandat samt att styra resurserna för att åstadkomma en samlad och avvägd rapport- ering och analys. Även har i sin granskning av miljöpolitik 2004–2014 rekommenderat att främja en mer långtgående integrering av transport- och klimatpolitiken, bland annat genom att se till att transportinvesteringarna är förenliga med klimatpolitiska mål. Ett klimatpolitiskt ramverk syftar till stabilitet och tydlighet på vägen mot ett långsiktigt klimatmål. bör ange i vilken huvudsaklig takt ska minska utsläppen. bör skapa tydliga drivkrafter för omställning och ett stabilt och förut- sägbart investeringsklimat för näringslivet. kan klargöra ambition att vara ledande i klimatomställningen och stärka vår trovärdighet i fråga om att genomföra våra internationella åtaganden. Beredningen bör belysa för- och nackdelar med en klimat- lag och pröva om en klimatlag bör införas och föreslå hur den i så fall bör utformas. Miljömålsberedningen övertar det uppdrag som tidigare getts till utredningen klimatfärdplan 2050 (M 2014:03) med följande för- ändringar och kompletteringar. Beredningen ska föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Därtill ska beredningen utveckla en strategi som innehåller styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. ska skapa förutsättningar för en trans- parent och kraftfull styrning och uppföljning av arbetet för att nå klimatmålen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Beredningen ska undersöka om det bör införas en klimatlag, dvs. ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminsk- ningar och en rättslig grund för styrning, ansvarsfördelning, upp- följning och kontroll av klimatarbetet. Beredningen ska analysera för- och nackdelar med ett sådant regelverk och om det kan vara ett lämpligt verktyg för att fastställa ramarna för regeringens arbete med att möta klimatutmaningarna. Om beredningen föreslår en klimat- lag, måste den medge utrymme för politiska prioriteringar, val och justeringar av styrmedel och åtgärder och vara flexibel för oväntade händelser i omvärlden och tillfälliga svängningar i utsläpps- utvecklingen. För att begränsa den globala uppvärmningen till maximalt två graders temperaturhöjning krävs insatser från alla länder. Enligt FN:s internationella klimatpanel IPCC finns det flera olika sätt att minska uppvärmningen till mindre än . Alla sätt kräver kraftfulla utsläppsminskningar och att de globala utsläppen är nära noll i slutet av århundradet. har fastställt visionen om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050 (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). Beredningen ska ge för- slag på hur det långsiktigt miljökvalitetsmålet för klimat med målår 2050 ska formuleras och preciseras samt vad som ska räknas in. har i en färdplan angett att unionens utsläpp ska minska med 80–till 2050 jämfört med . ska ta sitt ansvar för att dessa mål kan nås på ett kostnads- effektivt sätt. Miljömålsberedningen bör därför föreslå ett mål som innebär att ska ha en fortsatt ledande roll i arbetet inom EU, och som bidrar till att EU som helhet kan nå målet om en utsläpps- reduktion på 80–. I arbetet är det viktigt att information om andra jämförbara medlemsstaters utveckling inhämtas. Målbana och etappmål och behov av flexibilitet Beredningen ska analysera olika sätt att fastställa en ungefärlig mål- bana för utsläppsutvecklingen till 2050. En sådan målbana bör kopplas till lämpliga etappmål. Beredningen ska lämna det förslag till målbana som analysen visar är möjlig och lämplig med hänsyn till behovet av att vidta åtgärder i närtid för att göra det möjligt att nå det föreslagna miljökvalitetsmålet till 2050. Beredningen ska i förslaget ta hänsyn till den långa tidshorisonten och behovet av successiv anpassning. Beredningen ska därför analysera olika möjligheter till flexibilitet beträffande utsläpps- målsättningar på vägen till 2050 för att ta hänsyn till utvecklingen i samhället och internationellt. Flexibilitet kan ges t.ex. genom att etappmål om utsläppsminskningar omfattar , genom att en utsläppsbana får omgärdas av ett intervall, eller genom att mekanismer etableras för att under vissa omständigheter justera målen. Alla inhemska samhällssektorer behöver bidra till att nå det lång- siktiga målet. Beredningen ska överväga hur sektorsvisa etappmål kan utformas. Beredningen ska ge förslag på hur sådana mål kan fogas in i det klimatpolitiska ramverket, inklusive hur ansvaret för att ta fram underlag, genomföra åtgärder och följa upp ska fördelas. I detta arbete bör särskild hänsyn tas till samhällsekonomisk effektivitet, konflikter och synergieffekter med andra miljökvalitets- mål och mål inom andra politikområden, liksom möjliga konflikter och synergier mellan åtgärder för utsläppsminskning och åtgärder för anpassning till klimatförändringar. Hänsyn ska tas till förutsätt- ningarna inom olika sektorer. Vid utformningen av förslagen ska hänsyn tas till riskerna för koldioxidläckage där det är relevant, och till möjligheten att hantera de riskerna samt till effekter på sektorer och regioner. Beredningen ska analysera om det finns ett behov av att regel- bundet fastställa utsläppsbegränsningar som gäller för kortare tids- perioder och som är anpassade till den långsiktiga utsläppsbanan och etappmålen. Om beredningen finner att sådana begränsningar skulle öka kostnadseffektiviteten och måluppfyllelsen i systemet, bör beredningen föreslå en process för hur och av vem budgetarna tas fram och fastställs och hur detta bör komma till uttryck i det klimatpolitiska ramverket. Vidare bör det utredas hur ansvaret för genomförandet ska fördelas. Beräkning, uppföljning och redovisning I syfte att öka transparensen samt delaktighet i klimat- politiken bör det, på ett tydligare sätt än vad som gäller för miljömålen, regleras hur klimatpolitiken ska redovisas och följas upp. Utgångspunkten ska vara internationellt vedertagna principer och regelverk för mätning, rapportering och bokföring av växthus- gasutsläpp. Beredningen ska därför föreslå hur systemet med beräk- ning, uppföljning och redovisning bör se ut. Det ska ingå i övervägandena hur nettoupptag av koldioxid i skog, skogsmark och jordbruksmark, inklusive kolsänkor, liksom läckage av växthusgaser, ska medräknas i nationella mål med hän- syn till att inlagrad koldioxid inte fullt ut kan jämställas med und- vikna utsläpp av koldioxid från fossila bränslen och med hänsyn till skogens roll för att nå klimatmålen i övrigt. Hänsyn ska även tas till hur dessa upptag och utsläpp hanteras i redovisningen av åtaganden under klimatkonventionen och inom EU. Miljömålsberedningen ska överväga om ramverket bör innehålla en skyldighet för regeringen att regelbundet lämna en klimatpolitisk rapport till med uppgifter om bl.a. utsläppsutvecklingen, resultatet av vidtagna åtgärder samt en beskrivning av hur regeringen avser att justera styrmedel och åtgärder. Beredningen bör, om det är aktuellt, ge förslag på vad en sådan rapport i övrigt ska innehålla och med vilka intervall den ska lämnas. Det måste säkerställas att vetenskap och långsiktighet präglar klimatpolitiken. Beredningen ska analysera behovet av ett organ för kvalitetssäkring av arbetet med oberoende experter. En möjlighet är att inrätta ett klimatpolitiskt råd. Beredningen ska se över vilken funktion ett sådant råd skulle kunna ha. Behov av innovation och teknikutveckling För att klara klimatutmaningen krävs såväl innovationer som tek- nikutveckling. Forskning kan leda till tekniksprång i form av t.ex. lagring av koldioxid och till en ökad effektivitet i användningen av resurser. Nya metoder inom processindustrin och jordbruket kan bidra till minskad klimatpåverkan, liksom möjligheter att i större utsträckning använda biomassa som biologisk mångfald bevaras. Regeringens utgångspunkt är att kärnkraften ska ersättas med förnybar energi och energieffektivisering och att ska ha förnybar energi. En koldioxidneutral eltill- försel tillsammans med utvecklingen av icke-fossila drivmedel kommer att vara av central betydelse för att kunna minska utsläppen från transportsystemet. Insatser inom många politikområden bidrar såväl till egna mål som till klimatpolitikens mål. Beredningen bör i utredningen belysa hur svensk forskning och innovation inom olika politikområden kan bidra till att lösa utmaningarna inom klimatområdet som de kan stärka som industri- och exportnation. Bered- ningen bör även analysera och lämna förslag om hur staten kan bidra till att främja förutsättningarna för en långsiktig utveckling, demonstration och introduktion av nya tekniska lösningar för låga utsläpp. Beredningen ska i arbetet beakta det underlag som finns inom området. Internationella krediter, handel och EU:s handelssystem ska vara ledande i det globala klimatarbetet. Det är viktigt att illustrera exempel på att kostnadseffektiva åtgärder för utsläpps- minskningar kan kombineras med ekonomisk tillväxt. är en global angelägenhet, och utöver nationella utsläppsminsk- ningar ska utredningen överväga hur i sin måluppfyllnad kan bidra till internationella investeringar i projekt för att minska de globala växthusgasutsläppen. Beredningen bör därför överväga vilken roll internationell handel med utsläppsrätter utanför EU kan ha . Beredningen bör också ta hänsyn till den internationella klimatpolitiken i övrigt. Beredningen bör särskilt utreda för- och nackdelar med att inkludera utsläpp i den handlande och den icke-handlande sektorn i målen, lämna de förslag som övervägandena ger anledning till samt belysa hur målen ska förhålla sig till de mål och styrmedel som be- slutas inom EU och på internationell nivå. Beredningen ska analys- era och lämna förslag på hur utsläppen från utrikes transporter (flyg och sjöfart) bör behandlas i relation till målen med beaktande av internationella ansträngningar att minska utsläppen. Som komplement ska beredningen också behandla växthusgas- utsläpp kopplade till såväl import som export. En tydlig organisation och rollfördelning Beredningen ska utreda och lämna förslag på organisation, ansvar och roller för klimatarbetet inom olika politikområden och föreslå hur sektorsansvaret för utsläppsminskningar kan fördelas på politikområden och förstärkas. En stor del av det nationella klimat- arbetet kommer att behöva genomföras lokalt och regionalt. Bered- ningen ska därför föreslå hur den offentliga sektorns roll i klimat- arbetet kan samordnas och stärkas – såväl på nationell som på regional och nivå. Förslag till klimatpolitiskt ramverk Beredningen ska föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Därtill ska beredningen utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimat- politik. Beredningen ska belysa för- och nackdelar med en klimatlag och om lämpligt föreslå hur en sådan bör utformas. föreslå ett definierat miljökvalitetsmål för minskning av nationella utsläpp av växthusgaser med en ungefärlig utsläppsbana och med de mål i övrigt som beredningen finner lämpligt föreslå en process för hur regeringen ska redovisa utsläpps ut- vecklingen, resultatet av vidtagna åtgärder och vilka styrmedel och åtgärder som planeras samt hur samspelet med bör se ut föreslå organisation, ansvar och roller för genomförande av det klimatpolitiska ramverket föreslå beräknings- och redovisningsmetoder samt hur och när uppföljning ska ske föreslå hur ett oberoende expertorgan, t.ex. ett klimatpolitiskt råd, kan bidra i klimatarbetet föreslå förändrade eller nya kostnadseffektiva och långsiktigt verkande styrmedel och åtgärder för olika delar av samhället (se även avsnittet om styrmedel i direktiv 2014:53) inklusive en sär- skild analys av hur olika delar av samhällsplaneringen, dvs. den fysiska planeringen inklusive infrastrukturplanering, kan bidra (detta arbete bör ske i nära kontakt med ) belysa hur svensk forskning och innovation kan bidra till att lösa utmaningarna inom klimatområdet som som industri- och exportnation kan stärkas samt hur nuvarande lagstiftning och befintliga styrmedel kan förbättras särskilt analysera och lämna förslag om hur staten kan bidra till att främja förutsättningarna för en långsiktig utveckling, demonstration och introduktion av nya tekniska lösningar för låga utsläpp föreslå hur den offentliga sektorns roll i klimatarbetet kan sam- ordnas och stärkas – även på och regional nivå föreslå hur man kan förbättra uppföljningen av växthusgas- utsläpp kopplade till import och export analysera och lämna förslag på hur utsläppen från utrikes transporter (flyg och sjöfart) bör behandlas i relation till målen, med beaktande av internationella ansträngningar att minska utsläppen. I förslag som gäller ansvarsfördelning, rapportering och uppföljning ska ta hänsyn till synpunkter i rapporten för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 (RiR 2013:19). Särskild hänsyn ska tas till generationsmålet och synergi effekter med andra miljökvalitetsmål, speciellt synergier med mål inom luft- vårdspolitiken, liksom möjliga synergier mellan åtgärder för ut- släppsminskning respektive anpassning till klimatförändringar. De generella och specifika utgångspunkter som anges i dessa tilläggs- direktiv ska utgöra en grund för beredningens arbete. Beredningen ska vid utarbetandet av sina förslag även redovisa effekter på sektorer och regioner samt ta hänsyn till övriga samhällsmål och till att förslagen kan genomföras oavsett inriktning av energipolitiken samt hur förslagen kan fungera tillsammans med EU:s och andra internationella regelverk. Utformningen av strategin och mål ska följa de generella utgångs- punkter som beskrivs i de tidigare direktiven (dir. 2010:74 och dir. 2011:50). Samråd och redovisning av uppdraget