sou · H4B383 · 2016-11-30 00:00:00 — 1 Principen att förorenaren ska betala innebär att den som orsakar skador i miljön ska betala de samhällsekonomiska kostnader som uppstår. Lag om skatt på flygresor I detta kapitel presenterar utredningen sina överväganden och förslag till en lag om skatt på flygresor. 9.2Allmänt om regelverkets utformning Utredningens förslag: Skatt på flygresor (flygskatt) ska betalas till staten. Bakgrund: I det svenska skattesystemet finns det direkta skatter och indirekta skatter. Bland de direkta skatterna är inkomstskatterna helt dominerande, men av central betydelse är även kapitalskatterna. Bland de indirekta skatterna är mervärdesskatten den dominerande skatteformen. Den är till sin natur en allmän konsumtionsskatt och betalas på i princip all omsättning av varor och tjänster. Punktskatterna brukar också hänföras till kategorin indirekta skatter även om exempel finns på punktskatt som har karaktär av direkt skatt. Punktskatt brukar tas ut på särskilt utvalda varor eller tjänster. Syftet med en punktskatt kan i vissa fall vara av fiskal karaktär, det vill säga att stärka statens finanser. I andra fall kan det vara att begränsa eller styra konsumtionen av de aktuella varorna eller tjänsterna. För några av de punktskatter som finns är syftet en kombination av att förstärka statens finanser och att styra konsumtionen av varorna eller tjänsterna. Oavsett syftet med beskattningen leder punktbeskattningen vanligtvis till att den skattepliktiga varan eller tjänsten fördyras i konsumentledet genom att den skattskyldige övervältrar kostnaden för skatteuttaget på den slutlige konsumenten. I regleras punktskatter i separata punktskattelagar för olika varugrupper och tjänster. Exempelvis regleras skatt på bekämpningsmedel i lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel, skatt på tobaksvaror i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, skatt på el, bränslen och andra energiprodukter i lagen (1994:1776) om skatt på energi, och så vidare. Det finns flera likheter mellan de olika lagarna, men det finns också betydande skillnader dem emellan. Var och en av lagarna har utformats utifrån de särskilda förhållanden som gäller för respektive bransch och varugrupp samt utifrån de syften lagstiftaren har med respektive punktskatt. Lag om skatt på flygresor Gemensamt för de olika punktskatterna är att beskattningen sker som en ”ett-leds-beskattning”, där skatteuttaget sker en gång hos en aktör som utpekas som skattskyldig. Ett tydligt mönster för svenska punktskatter är att skattskyldigheten placeras i handels- eller tjänstekedjan för att begränsa antalet skattskyldiga. Detta underlättar administrationen och kontrollen av punktskatterna. Skattskyldig är vanligtvis den som utför tjänsterna eller som tillverkar, importerar eller försäljer de punktskattepliktiga varorna på visst sätt. Skälen för utredningens förslag: Av direktiven följer att den särskilda utredaren ska föreslå hur en skatt på flygresor kan utformas. Utredningen bedömer att det inte kan bli fråga om något annat än en statlig skatt, närmare bestämt en punktskatt. Det är en sådan skatt som kan ge önskad styrning, det vill säga påverka konsumenter att välja mer miljövänliga transportslag. På samma sätt som föreskrivs beträffande bland andra trängselskatt, avfallsskatt och lotteriskatt bör det i lagen om skatt på flygresor föreskrivas att skatten ska betalas till staten. 9.3Vilka flygresor ska lagen tillämpas på? Utredningens förslag: Skatt på flygresor (flygskatt) ska betalas för kommersiella flygresor. Begreppet kommersiella flygresor definieras i lagen. Flygresor som utförs i militärflyg, annan stats statsflyg, ambulansflyg, eftersöknings- och räddningsflyg, humanitärt flyg samt tull- och polisflyg faller utanför lagens tillämpningsområde. Flyg för privat ändamål omfattas inte av lagen om skatt på flygresor. Inte heller omfattas bruksflyg (aerial works), fraktflyg och skolflyg av lagens tillämpningsområde eftersom den endast reglerar skatt på flygresor. Skälen för utredningens förslag: Skatt på flygresor (flygskatt) ska tas ut för kommersiella flygresor, det vill säga transport av personer i linjefart, charter, taxiflyg och annat flyg som utförs mot betalning. Härvid finns det anledning att närmare titta på vilken gräns som i lagen om skatt på flygresor bör dras gentemot icke kommersiellt Lag om skatt på flygresor flyg, det vill säga flyg för privat ändamål. Som viss vägledning för denna gränsdragning bör den åtskillnad som görs mellan användning av luftfartyg i fråga om passagerartransporter för annat än privat ändamål respektive för privat ändamål i lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, kunna fungera.2 Enlig 1 kap. 11 § LSE utgör användning av luftfartyg för transport av passagerare mot ersättning användning för annat än privat ändamål. Ersättningen bör enligt förarbetena till lagen vara av en viss storlek för att ändamålet ska vara kommersiellt (prop. 2014/15:40 s. 11). Kundrabatter och lockpriser som förekommer inom det reguljära linjeflyget kan dock aldrig innebära att dessa flygningar anses utförda för privat ändamål. Persontransport av flygföretag i linjetrafik, taxiflyg och annan persontransport mot ersättning, till exempel transport som företag utför inom den egna verksamheten mot ersättning, är enligt förarbetena till LSE att anse som luftfart utförd för annat än privat ändamål.3 Transport som företag utför inom den egna verksamheten utan ersättning, är däremot att anses som utförd för privat ändamål.4 Ett annat exempel på användning av luftfartyg för annat än privat ändamål enligt 1 kap. 11 § LSE är offentliga myndigheters användning eller användning för offentliga myndigheters räkning. Detta gäller även om ingen ersättning utgår eller om den ersättning som utgår endast är avsedd att täcka kostnaderna för flygningen. Till sådana flygningar hör till exempel militärt flyg, räddningstjänst, skogsbrandsbevakning, trafikövervakning och inspektion av kraftledningar (prop. 2014/15:40 s. 12). Med ledning av vad som ovan anges bör nedan angivna flygresor anses som kommersiella enligt lagen om skatt på flygresor. Enligt utredningen är det självklart att transporter av personer i linjefart, chartertrafik, taxiflyg och annan persontransport i flyg mot ersättning bör anses som kommersiella och omfattas av lagen. Här bör dock understrykas att flygresor enligt lagen om skatt på 2I LSE regleras om skattebefrielse för flygbränsle, se avsnitt 3.9.1. 2014/15:40 s. 10 anges att bränsle som förbrukas vid bland annat persontransporter av luftfartsbolag i internationell linjetrafik, taxiflyg och annan persontransport mot ersättning även fortsättningsvis bör omfattas av skattebefrielsen för flygbränsle. Detta innebär att sådana flygningar anses utförda för kommersiellt ändamål. 4Av de i avsnitt 3.9.1 angivna avgörandena från följer att användning av luftfartyg i den egna verksamheten som inte sker mot ersättning är att anse som utförd för privat ändamål. Lag om skatt på flygresor flygresor bör anses som kommersiella även om de utförs utan direkt ersättning. Det kan exempelvis vara fråga om en resa som utförs mot bonuspoäng eller ingår i ett kontrakt mellan flygpersonal och flygföretag. Vidare bör även persontransporter i militärflyg, ambulansflyg, eftersöknings- och räddningsflyg, humanitärt flyg samt tull- och polisflyg anses som kommersiella. Dessa bör emellertid inte vara föremål för flygskatt. Inte heller utländskt statsflyg bör falla inom lagens tillämpningsområde, även om det kan betraktas som kommersiellt. En etablerad folkrättslig regel är att en främmande stat får immunitet i civilrättsligt hänseende, det vill säga att en stat inte kan instämmas till ett annat lands domstolar eller göras föremål för ingripande från annat lands myndigheter. På skatteområdet har den folkrättsliga regeln fått till följd att en främmande stat inte beskattas i annan stat såvida inte den främmande staten bedriver näringsverksamhet från fast driftställe i den andra staten eller där innehar näringsfastighet eller liknade egendom. Svenskt statsflyg bör emellertid omfattas av flygskatten. Sammantaget anser alltså utredningen att all transport av passagerare i linjefart, chartertrafik, taxiflyg och annat flyg som utförs mot ersättning ska omfattas av lagen samt att flygresor med militärflyg, ambulansflyg, eftersöknings- och räddningsflyg, humanitärt flyg, tull- och polisflyg samt annan stats statsflyg ska falla utanför lagens tillämpningsområde. Frågan är nu på vilket sätt skattefriheten för de uppräknade flygen ska åstadkommas. Ett sätt är att i lagen föra in undantag från skatteplikt för de aktuella flygen. Ett annat sätt är att föra in en legaldefinition av begreppet kommersiella flygresor som leder till att de aktuella flygen utesluts från lagens tillämpningsområde. Utredningen förespråkar den andra lösningen eftersom ett stort antal undantag i en lag ofta medför att lagen blir svår att överblicka. För att uppnå syftet med en definition av begreppet kommersiella flygresor föreslår utredningen följande lydelse: Med kommersiella flygresor avses transport av passagerare i flygplan som inte sker för privat ändamål utom transport i militärflyg, annan stats statsflyg, ambulansflyg, eftersöknings- och räddningsflyg, humanitärt flyg samt tull- och polisflyg. Lag om skatt på flygresor I författningskommentaren, kapitel 12, utvecklas närmare vad som avses med respektive flyg som undantas i definitionen av kommersiella flygresor. Varför persontransporter i helikopter inte omfattas av lagen diskuteras i avsnitt 9.4.2. Förslaget i denna del innebär att flygskatt inte ska tas ut på flygresor som utförs för privat ändamål. Avgränsningen mellan kommersiella flygresor och resor för privat ändamål är framför allt föranledd av att det inte finns några reella möjligheter att i skattehänseende kontrollera privatflyget. Som privatflyg räknas all annan civil flygverksamhet än flygtrafik mot betalning. Grundläggande för privatflyget är alltså att piloten eller organisationen inte får ta betalt för passagerare. Det finns en mängd mindre flygoperatörer i som tillhör privatflyget men det finns inget system som registrerar vem som utför privatflygningar och hur många som åker med. Dessutom utförs ofta privatflygningar i okontrollerat luftrum, vilket innebär att flygtrafiken inte övervakas och leds av en flygtrafikledning och därmed finns det inget krav på färdplan för flygningar enligt de trafikregler som gäller för flygningar i okontrollerat luftrum. Om flygningen sker utanför kontrollerat luftrum och utan färdplan blir den oftast inte heller känd och debiterbar för undervägsavgift.5 Vidare dras i luftfartslagen (2010:500) en gräns mellan tillståndskrävande och tillståndsfri luftfart. Denna gränsdragning sker med utgångspunkt i om luftfarten sker mot betalning eller inte. Generellt kan sägas att luftfart som inte sker mot betalning, det vill säga privatflygning, är tillståndsfri.6 Åtskilliga flygningar med privatflyg kommer således sannolikt aldrig in i något system för flygtrafiken. Att hantera många små privata flygoperatörer vid sidan av de etablerade flygföretagen i ett system för flygskatt skulle därför troligen medföra omfattande administrativa och kontrollmässiga svårigheter för beskattningsmyndigheten. 5Den svenska undervägsavgiften (en route) tas ut för flygplan över som flyger i luftrum där bedriver flygtrafiktjänst. Undervägsavgiften och dröjsmålsräntan beslutas av medlemsstaterna inom Eurocontrol och Transportstyrelsen kungör avgiften i en föreskrift. Undervägsavgiften inom svenskt luftrum framgår av Transportstyrelsens tillkännagivande (TSFS 2015:78) av Eurocontrols beslut om undervägsavgifter inom svenskt luftrum och beslut om dröjsmålsränta. 6Dock krävs det flygcertifikat för att få flyga privat, per fanns det 2 721 gällande privatflygarcertifikat för flygplan i . Uppgifterna är hämtade från Transportstyrelsens webbsida /sv/luftfart/Statistik/Statistik-over-certifikat/, . Lag om skatt på flygresor Som ovan framgår gäller den föreslagna lagen enbart för transport av passagerare. Bruksflyg (aerial work), som mot betalning utför arbete med hjälp av luftfartyg – till exempel bogsering av segelflygplan, inspektioner, jordbruks- och skogsbruksflyg, flygfotografering och reklamflyg – faller alltså utanför lagens tillämpningsområde. Detsamma gäller fraktflyg. Inte heller skolflyg omfattas av lagen tillämpningsområde. En flygskola utför inte kommersiella flygresor. För att få transportera betalande passagerare krävs att operatören har ett drifttillstånd och en operativ licens, se avsnitt 9.7 och författningskommentaren till 2 § 2. Det har inte en flygskola, varför betalande passagerare inte får transporteras i skolflyg.7 9.4.1Flygplan som omfattas av skatteplikten Utredningens förslag: Skatteplikt ska gälla för flygplan som är godkänt för transport av fler än tio passagerare. Förslaget innebär att huvudsakligen flygplan i linjefart och chartertrafik omfattas av skatteplikt. Skälen för utredningens förslag: För att tillämpning och kontroll av systemet ska fungera måste det vara praktiskt möjligt att kunna fastställa att ett visst flygplan omfattas av skatteplikt. Som anges i avsnitt 9.3 finns det inte något system som registrerar persontransporter i privatflyg. Detsamma gäller för taxiflyg och annat flyg mot betalning. Sådana flyg behöver inte heller nödvändigtvis använda sig av flygplatser som är öppna och bemannade. Det kan således i efterhand vara svårt att kontrollera om transport i dessa flyg har utförts så att skatt ska betalas. Taxiflyg och annat flyg mot betalning ger dock, liksom övrigt flyg, upphov till utsläpp av växthusgaser. Övervägande skäl talar emellertid för att lagen bör avgränsas på så sätt att mindre flygplan, som ofta används för taxiflyg och annat flyg mot betalning, inte ska omfattas av skatteplikt. 7 För att få bedriva flygutbildning i krävs enligt 7 kap. 9 § luftfartslagen (2010:500) ett utbildningstillstånd som är utfärdat i . Lag om skatt på flygresor Med mindre flygplan avses i detta sammanhang ett flygplan som är godkänt för transport av högst tio passagerare eller med en högsta startvikt som inte överskrider 5 700 kilogram.8 För det ändamål som är aktuellt är det dock tillräckligt att i lagen om skatt på flygresor enbart relatera till antalet passagerare. Utredningen föreslår således att skatteplikt ska gälla för flygplan som är godkänt för transport av fler än tio passagerare. Det innebär att huvudsakligen flygplan i linjefart och chartertrafik kommer att omfattas av skatteplikt. Här kan noteras att flygplan med en startvikt under också är undantagna från reglerna om utsläppshandel. Motsvarande gräns återfinns även i regelverk om flygskatt. 9.4.2Ska helikoptrar omfattas av lagen? Utredningens bedömning: Helikoptrar bör inte omfattas av lagen om skatt på flygresor. Skälen för utredningens bedömning: Eftersom helikoptrar ger upphov till utsläpp av växthusgaser har utredningen övervägt om även kommersiella persontransporter med helikoptrar ska omfattas av flygskatt. Det finns emellertid få helikoptrar som är godkända för mer än tio passagerare. Dessutom skulle det bli svårt att kontrollera efterlevnaden av skattereglerna eftersom en stor del av helikoptertrafiken i bedrivs enligt visuellflygregler.9 Om flygningen inte sker till en instrumentflygplats lämnas ofta ingen färdplan och därmed finns inget underlag att hämta från färdplansdata. Helikoptrar är inte heller skyldiga att betala undervägsavgift.10 Följaktligen finns inte heller i det faktureringssystemet något underlag att hämta som kontrollunderlag vid beskattning. 8Enligt Transportstyrelsens definition avses med taxiflygning i trafikalt hänseende icke regelbunden luftfart med ett mindre luftfartyg, det vill säga ett luftfartyg som är typgodkänt för befordran av högst 10 passagerare eller av frakt med luftfartyg vars högsta tillåtna startvikt inte överskrider . 9Svenskt luftrum är indelat i luftrumsklasser (kontrollerad och okontrollerad luft) som ligger till grund för vilken trafik som får förekomma och vilka regler som gäller för trafiken. I okontrollerat luftrum gäller visuellflygregler, Visual Flight Rules (VFR), se Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2014:71) om trafikregler för luftfart. 10Om undervägsavgift, se not 5 i avsnitt 9.3. Lag om skatt på flygresor Med hänsyn till det angivna är det utredningens bedömning att helikoptrar som utför kommersiella persontransporter inte bör omfattas av flygskatt. 9.4.3Behövs det en definition av ”flygplan”? Utredningens bedömning: Begreppet flygplan bör inte definieras i lagen om skatt på flygresor. Skälen för utredningens bedömning: Begreppet flygplan är i detta sammanhang ett mycket centralt begrepp. Utredningen har därför övervägt om begreppet bör få en definition i lagen. Nedan ges ett par exempel på hur begreppet definieras i andra sammanhang. I Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 923/2012 av om gemensamma luftfarts- och driftsbestämmelser för tjänster och förfaranden inom flygtrafiken och om ändring av genomförandeförordning (EG) nr 1035/2011 och förordningarna (EG) nr 1265/2007, (EG) nr 1794/2006, (EG) nr 730/2006, (EG) nr 1033/2006 och (EU) nr 255/2010 definieras flygplan som ett ”motordrivet luftfartyg som är tyngre än luften och som erhåller sin lyftkraft under flygning främst genom aerodynamiska reaktioner på ytor som förblir fasta under givna flygtillstånd”. definierade i sin definitionssamling flygplan enligt följande: ”(Aeroplane) Luftfartyg tyngre än luften, som framdrivs av en kraftkälla och som erhåller sin lyftkraft under flygning huvudsakligen genom luftens reaktion mot ytor, vilka förblir fasta under givna flygtillstånd.” Luftfartslagen (2010:500) innehåller inte någon definition av vare sig flygplan eller luftfartyg. Det finns enligt utredningens mening inte någon anledning att i lagen föra in en definition av begreppet flygplan som i sig kan vara ganska svårförstådd. Utredningens uppfattning är att det inte heller råder några tvivel om vad som avses med flygplan. Någon definition av begreppet flygplan behöver därför inte tas in i lagen om skatt på flygresor. Lag om skatt på flygresor 9.4.4Passagerare och avresa från flygplats i som förutsättningar för skatteplikt Utredningens förslag: Flygskatt ska tas ut för passagerare som reser i flygplan från en flygplats i . Begreppet ”flygplats” definieras i lagen. Skälen för utredningens förslag: En grundläggande förutsättning för att skatteplikt ska uppkomma är att det är passagerare som transporteras i flygplanen. Detta ligger i linje med vad som gäller i fråga om flygskatt i andra länder, exempelvis och . En skatt som baseras på passagerare saknar direkt koppling till utsläppsmängder av växthusgaser. Den kan därför inte användas för att särskilja flygplan med olika bränsleförbrukning och utsläppsdata. Det betyder dock inte att en sådan skatt behöver sakna miljöeffekt. Om skatten medför att konsumenter avstår från vissa flygresor eller väljer effektivare flygplan eller transportslag som genererar mindre utsläpp av växthusgaser kan skatten leda till mindre utsläpp och klimatpåverkan. En annan förutsättning för att skatteplikt ska uppkomma är att avresan sker från en flygplats belägen på svenskt territorium. Eftersom flygplats är ett i sammanhanget centralt och viktigt begrepp bör en definition av begreppet flygplats tas in i lagen. Begreppet flygplats bör ges samma innebörd som i luftfartslagen (2010:500). Definitionen där motsvarar definition av flygplats. Utredningen har även diskuterat om flygskatt ska tas ut för passagerare som ankommer till med flyg och kommit fram till att detta inte är lämpligt. En sådan ordning skulle bland annat kunna medföra att ett flygföretag får betala dubbla flygskatter för en och samma flygresa, om en passagerare reser från ett land som också tar ut flygskatt. Lag om skatt på flygresor 9.5.1Undantag för vissa personkategorier Utredningens förslag: Flygskatt ska inte betalas för barn , passagerare som på grund av teknisk störning, väderförhållanden eller annan oförutsedd händelse inte har nått destinationsflygplatsen och som medföljer vid en förnyad avgång, flygande personal som är i tjänst under flygningen och inte heller för transit- och transferpassagerare. Skälen för utredningens förslag: Samtliga flygningar med flygplan ger upphov till den klimatpåverkan som man genom systemet med en skatt på flygresor vill påverka. Det bör därför finnas så få undantag från skatteplikten som möjligt. Barn reser oftast i en vuxens knä. Dessa barn tar inte upp något eget säte, varför någon flygskatt inte bör tas ut för dem. För att undvika gränsdragningsproblem bör dock samtliga barn undantas från skatteplikt, oavsett om barnet har ett eget säte eller inte. Barnet ska dock inte ha fyllt när flygresan påbörjas för att undantaget ska gälla. Om passagerare medföljer vid en förnyad start, på grund av exempelvis teknisk störning, väderförhållande som dimma eller storm, eller annan oförutsedd händelse, bör inte någon skatt tas ut. Skatt i dessa fall ska alltså tas ut endast för en avgång till slutdestinationen. Motsvarande undantag finns avseende myndighetsavgiften inom luftfartsområdet11 och gemensam avgift för säkerhetskontroll (GAS).12 Skatt bör inte heller tas ut för flygande personal som är i tjänst under en flygning. Begreppet flygande personal har valts framför begreppet flygbesättning eftersom det förstnämnda begreppet 11Se avsnitt 4.3.4. 12På EU-nivå regleras säkerhetskontroll av och rådets förordning (EG) nr 300/2008 av om gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och om upphävande av förordning (EG) nr 2320/2002. Lagen om luftfartsskydd innehåller kompletterande bestämmelser till EU-förordningen på området. Systemet för utjämning av avgifter för säkerhetskontroll (GAS) regleras i lagen (2004:1100) om luftfartsskydd och förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd. Vidare regleras systemet av Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2012:113) om avgift för säkerhetskontroll av passagerare och bagage och Luftfartsstyrelsens föreskrifter (LFS 2007:70) om trafikflygplatsers rapportering av uppgifter om flygtrafik. Lag om skatt på flygresor används inom för den civila luftfarten. För att klargöra vilka personer som ska omfattas av undantaget bör begreppet flygande personal definieras i lagen. Skatt bör inte tas ut för någon person som arbetar för flygföretaget. Med denna utgångspunkt föreslår utredningen att definitionen ges följande lydelse. Flygande personal är de personer ombord på ett flygplan som a)flyger flygplanet, b)tar hand om teknisk övervakning, underhåll eller reparation, c)är ansvariga för säkerheten för passagerare i kabinen, eller d)ger service till passagerarna. Definitionen behandlas närmare i författningskommentaren. Utredningen har övervägt om undantaget även ska innefatta personal som är på väg till eller från utplaceringsort, men inte funnit skäl för en sådan utvidgning. Vidare bör flygskatt inte tas ut för passagerare som ankommit till en flygplats i och därifrån fortsätter flygresan med samma flygplan (transitpassagerare). Detta gäller oavsett om linjenumret är detsamma eller annat. I författningskommentaren ges olika exempel som illustrerar tillämpningen av detta undantag. Även passagerare som ankommit till en flygplats i och som därifrån fortsätter med annat flygplan (transferpassagerare) bör, om den efterföljande flygningen påbörjas , undantas från skatteplikt. Detta undantag är särskilt motiverat för passagerare som reser till och från norrländska flygplatser eftersom de i många fall måste byta flyg i . Undantaget är även motiverat utifrån att skattesystemet inte ska bli en konkurrensnackdel för svenska nav. Tidsgränsen överensstämmer med den tidsgräns som gäller för transferpassagerare i avgiftssammanhang, exempelvis myndighetsavgiften inom luftfartsområdet och GAS.