sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — Figuren nedan visar hur representationen av kvinnor blir lägre ju tyngre uppdrag som beaktas. 2.1Ackumulering av politisk erfarenhet6 Med hjälp av vårt detaljerade datamaterial om de svenska kommunpolitikerna kan vi undersöka vilka män och kvinnor som återkommande blir förtroendevalda i flera mandatperioder i rad. Dessa ”återvalda” individer utgör det huvudsakliga underlaget för rekryteringen till högre positioner. Liksom i andra länder samlar politiker på sig erfarenhet, färdigheter och förtroende och klättrar på detta sätt upp till högre hierarkiska nivåer.7 Vår analys baserar sig på data från samtliga kommunpolitiker under sex valperioder, 1991–2010. Vi delar in politikerna i två grupper, de som sitter kvar på sitt mandat i kommunfullmäktige i ytterligare en mandatperiod (återval) och de som inte gör det (avhopp). 6För en utförlig beskrivning hänvisas läsaren till och (i tryck (a)) and gender differences in political careers. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken förstå vilka faktorer som är relaterade till återval och om det finns några könsskillnader i detta mönster. Vi börjar med att beräkna skillnaden i sannolikheten att män och kvinnor fortsätter sitt åtagande i kommunfullmäktige ytterli- gare en mandatperiod. Beräknat på basis av alla partier och under de sex senaste valperioderna är könsskillnaden i att bli återvald (för män och för kvinnor). Genom att sätta återval som utfallsvariabel och kön som förklarande variabel i en regressionsanalys kan vi lägga till ytterligare förklarande variabler och undersöka om de påverkar den skattade könsskillnaden. Utifrån denna ansats kan vi inte dra slutsatser om orsakssamband, men vi kan däremot undersöka hur stor andel av kvinnors och mäns utträde ur kommunpolitiken som kan förklaras av vissa mätbara egenskaper hos politikerna och den kommunala kontexten. Det finns flera kvalifikationer som kan göra politiker mer eller mindre kvalificerade i partiorganisationens ögon och som dessutom kan skilja sig åt mellan kvinnor och män. Om kvinnorna är mindre kvalificerade än männen skulle detta kunna förklara varför de inte blir kvar i politiken i lika stor utsträckning som män. Vi tar hänsyn till tre mätbara kvalifikationer: (1) antal utbildningsår, (2) inkomsten på den privata arbetsmarknaden och (3) yrkessektor.8 Med hänsyn till dessa variabler blir dock skillnaden i sannolikheten att bli kvar i kommunpolitiken mellan könen större, inte mindre. Kvinnor har i genomsnitt en mer attraktiv profil för partierna i dessa dimensioner, men trots detta försvinner de från politiken i snabbare takt. Nästa steg är att undersöka om kvinnors lägre sannolikhet att bli kvar som folkvalda kan förklaras av faktorer som kan härröras till händelser i en politikers privatliv eller dennes arbetsmarknads situation. I studier av avhopp har särskilt tre faktorer framkommit som vanliga skäl till att lämna sitt uppdrag: att flytta från kommunen, att få barn och att få ett bättre jobb på den privata arbets- marknaden.9 Vi lägger därför till kontrollvariabler för tre händelser under efterföljande mandatperiod: (1) att politikern flyttar ifrån kommunen, (2) att personen blir förälder till sitt första barn10, eller 8Galasso och Nannicini 2011, Besley och Reynal-Querol 2011, Franscheset och Piscopo 2012. 10För att ta hänsyn till att detta kan ha olika betydelse för män och kvinnor så interagerar vi dessa kontroller med politikerns kön. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken (3) lönen på den privata arbetsmarknaden ökar med . Vi kontrollerar också för huruvida personen har mer än ett barn. När kontrollvariabler läggs till ser vi att könsskillnaden i sannolikheten att bli kvar i ytterligare en mandatperiod minskar med två tredjedelar. Genom att testa betydelsen av olika variabler kan vi härleda minskningen till kontrollvariabeln för att bli förälder . Analysen visar således att kvinnor och män reagerar olika när det gäller att fortsätta med sina politiska uppdrag efter att ha blivit förälder. Det är dock viktigt att flagga för att vi inte kan uttala oss om reaktionerna beror på ett större familjeansvar hemma eller på att män och kvinnor som blir föräldrar bemöts på olika sätt inom sina partier. Fördomar om förväntat beteende kan finnas på olika nivåer i organisationen och påverka att kvinnor i högre grad än män hoppar av sina uppdrag i samband med föräldraskapet. Däremot stödjer resultaten den diskussion som förts och som fokuserat på vikten av att arbetsvillkoren och normerna inom politiken är sådana att det går att kombinera politiska uppdrag med ett aktivt föräldraskap (detta diskuteras vidare i rapportens sista sektion).11 Sammanfattningsvis ger resultaten inget stöd för hypotesen att kvinnor är mindre sannolika att ackumulera erfarenhet inom kommunpolitiken på grund av bristande formella meriter. Däremot ser vi att kvinnor, trots sina bättre meriter, har ett snabbare utträde från den grupp av individer som utgör rekryteringsunderlaget till de högre positionerna. Vidare inträffar detta utträde ofta i samband med en förändrad familjesituation. Våra kontrollvariabler är unika i sitt slag när det gäller hur väl vi kan undersöka variationen i sannolikheten att bli återvald till sitt mandat i kommunfullmäktige. Men även med dessa variabler förblir en ansenlig del av könsskillnaden oförklarad. Som ett sätt att testa om könsskillnaden kan kopplas till incitament hos partierna att rekrytera på basis av merit jämför vi mönstret i återval i kommuner med olika grad av politisk konkurrens. Tanken är, i enlighet med nationalekonomisk forskning, att en ökad konkurrens om väljarnas röster ger större incitament att rekrytera på basis av merit, medan en låg grad av konkurrens tillåter rekrytering på basis 11 Se till exempel SOU 1975:41, och 2000. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken av annan hänsyn.12 Resultaten visar tydligt att könsskillnaden i sannolikheten att bli återvald är mindre ju större konkurrens det är mellan höger och vänsterblocket i kommunen. Dessutom ökar kvinnors sannolikhet att bli förstanamn på valsedeln med graden av politisk konkurrens. Resultaten påverkas inte om hänsyn tas till samtliga kontrollvariabler som diskuterats ovan. De är också snar- lika oavsett om jämförelser av variation i konkurrens görs i en och samma kommun eller om olika kommuner jämförs. Vi tolkar resultaten som evidens för att partierna inte kan undvara kvinnornas kompetens när det är som viktigast att vinna röster från motståndarblocket. Nomineringsprocessen blir mer jämställd när partierna utsätts för ett större externt tryck. För att ytterligare närma oss frågan om vad som avgör kvinnors tillträde till inflytelserika positioner studerar vi de specifika utnämningarna till viktiga förtroendeuppdrag. Vi vill i detta hänseende undersöka om det finns ett glastak som förhindrar att kvinnor klättrar i hierarkin. Ett glastak innebär att individer från en viss grupp (här kvinnor) är mindre sannolika att få en befordran inom en organisation de är lika kvalificerade som individer från andra grupper (här män). Ett glastak innebär också att denna diskriminering tilltar ju högre positioner inom organisationen som befordran gäller.14 Inom näringslivet används ofta löneskillnader för att påvisa existensen av glastak, men inom politiken är det mer lämpligt att jämföra fördelningen av förtroendeuppdrag. Vi undersöker tre hierarkiska kategorier med tilltagande politisk makt: grundnivån som förtroendevald i fullmäktige, ordförandeskap i nämnder och ordförandeskap i kommunfullmäktige. Eftersom det är partierna i kommunens styrande majoritet som tillsätter dessa förtroendeuppdrag avgränsas datamaterialet till att bara innefatta dessa partier. 12Exempelvis , 1957 och och , 2001. 13För en utförlig beskrivning hänvisas läsaren till och (i tryck (b)) The Glass Ceiling in Politics: Formalization and Empirical Tests, working paper. 14Se exempelvis Cotter m.fl. 2001, och 2000. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken Vi testar fyra kriterier som vart och ett, givet att de uppfylls, ger gradvis större stöd för existensen av ett glastak. Vi sammanfattar dessa kriterier och dess testbara implikationer i Tabell 2.1. Vår analys ger stöd för samtliga fyra kriterier, även om data är något bristfälligt för att fullt ut kunna analysera kriterium nummer fyra. Resultaten kan sammanfattas som följer: 1.Kvinnor har en lägre sannolikhet att bli både kommunstyrelsens ordförande () och nämndordförande. Denna ojämlikhet kvarstår efter att vi har kontrollerat för ett flertal viktiga kvalifikationer, så som politisk erfarenhet, utbildning, ålder och yrke. Detta ger stöd för kriterium 1. 2.För givna kvalifikationer är kvinnor mindre sannolika att ha nått positionen som nämndordförande. De är också mindre sannolika att ha nått positionen som KSO. De två nackdelarna är ungefär lika stora och resultaten ger därför stöd för kriterium 2. 3.Kvinnor har en nackdel också vad gäller att flyttas upp till en högre position mellan två valperioder. Inte heller denna nackdel kan förklaras av skillnader i kvalifikationer, vilket ger stöd för kriterium 3. 4.Figur 2.2 nedan jämför sannolikheten att ha tilldelats ett förtro- endeuppdrag som nämndordförande eller KSO bland män och Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken kvinnor med lika många perioder av erfarenhet som full- mäktigeledamöter, vårt mått på politisk erfarenhet. Resultaten visar att kvinnor har en mycket lägre sannolikhet att ha nått dessa uppdrag än män med samma erfarenhet. Kvinnors relativa, och lägre, sannolikhet att blir KSO minskar med graden av erfarenhet. Detta ger stöd för det fjärde kriteriet genom att visa att klyftan i karriärerna vidgas och blir större ju längre kvinnorna och männen varit valda. 2.3Bristande erfarenhet vs. glastak, vad är viktigast? Utifrån de två forskningsrapporterna som vi beskriver ovan finns det både ett ”läckande rör” (en högre sannolikhet att kvinnor lämnar politiken, och främst i samband med att de får barn) och ett glastak (en lägre sannolikhet att kvinnor tilldelas förtroende- uppdrag trots likvärdiga kvalifikationer) som hindrar kvinnor från att nå toppen i kommunpolitiken. Att båda faktorerna spelar roll för kvinnors möjligheter att nå toppen säger oss dock lite om vilken faktor som är mest betydelsefull. För att mäta den relativa vikten av de två faktorerna kan vi göra en enkel övning. Grundidén är att skatta hur stor andelen kvinnor med högre positioner hade varit om kvinnor haft samma sannolikhet som män att nå dessa positioner för varje nivå av politisk erfarenhet. Den kvarvarande vertikala ojämlikheten skulle därefter kunna tillskrivas ett ”läckande rör” (leaky pipeline). Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken Vi skapar en hypotetisk situation där kvinnor och män med samma nivå av politisk erfarenhet också har samma sannolikhet att tilldeles ett visst uppdrag15. I denna hypotetiska värld kommer all ojämlikhet mellan män och kvinnor att bero på skillnader igenom- snittlig erfarenhet. Därmed kan den vertikala ojämlikheten i den hypotetiska situationen tillskrivas det ”läckande röret”, det vill säga det faktum att kvinnor är mindre sannolika att bli återvalda och därigenom ackumulera ytterligare perioder av erfarenhet. Vi presenterar resultaten av denna övning i Figur 2.3. Figur 2.3 bör tolkas som följer: Längst till vänster visar den svarta stapeln den faktiska andelen valda kvinnor i kommun- fullmäktige. Om det inte hade funnits någon vertikal ojämlikhet hade denna andel varit också för de högre förtroende- uppdragen. Denna nivå av kvinnlig representation illustreras av den streckade horisontella linjen. Som vi tidigare konstaterat är den verkliga andelen kvinnor sjunkande på högre positioner, vilket illustreras av nästa två svarta staplar för andelarna nämndordföranden och KSO. De grå staplarna visar våra beräkningar för hur stor andelen kvinnor på de två förtroendeuppdragen hade varit om kvinnor och män haft samma genomsnittliga sannolikhet att utnämnas till dessa förtroendeuppdrag för ett givet antal valperioder som fullmäktige- ledamot. Vi kan se att vi med en jämställd tillsättning av uppdrag utifrån graden av erfarenhet skulle gå från kvinnliga KSO till . Genom att sedan täppa till det läckande karriärsröret skulle de resterande av gapet jämnas ut. Bland nämndordförandena skulle vi gå från kvin- nor med jämställd belöning av erfarenhet. 15 Vi skapar denna hypotetiska situation genom att först räkna ut den genomsnittliga sannolikheten för att någon med en viss erfarenhet ska utnämnas till de två respektive uppdragen, nämndordförande och kommunstyrelsens ordförande. Sedan räknar vi ut hur många kvinnor och män som skulle ha fått respektive uppdrag givet att män och kvinnor som varit valda till kommunfullmäktige (lika mängd erfarenhet) hade haft den genomsnittliga sannolikheten att bli utnämnd. Detta är vår hypotetiska värld där kvinnor och män med samma erfarenhet också har samma sannolikhet att få ett uppdrag. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken Vår analys visar att bristen på kvinnor på de högre positionerna till största delen beror på glastaket (ojämlika tillsättningar av uppdrag trots jämställda meriteringsgrunder). Denna faktor orsakar mer än tre fjärdedelar av den vertikala ojämlikheten. För att komma till rätta med den låga andelen kvinnor på de högre positionerna skulle det därför ha en relativt liten betydelse att jämna ut könsskillnaden i avhopp. Fokus bör i stället ligga på ett mer jämlikt tillsättande av högre förtroendeuppdrag bland de kvinnor och män som stannar kvar i politiken . Mer än hundra länder runt om i världen har infört någon typ av könskvotering i sitt politiska system. I har kvotering inte införts med hjälp av nationell lagstiftning utan på frivillig grund av 16 För en utförlig beskrivning hänvisas läsaren till O'och (i tryck) Gender Quotas and Women's Political Leadership, , och Rickne (2014) Könskvotering och kvinnors karriärer: En jämförelse av svenska politiska partier (2014) Statsvetenskaplig 116(2), 207–228. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken enskilda politiska partier.17 Men liksom i andra länder har kvoteringarna varit kontroversiella. Kritiker till kvotering hävdar ofta att åtgärden är onödig eftersom andelen kvinnor ändå ökar sakta men säkert över tid.18 Vidare argumenteras det ofta att kvotering rent av kan skada kvinnors möjligheter till karriär inom organisationen. Om kvotering innebär att meriter åsidosätts som rekryteringsgrund kan det skapas misstro mot de nya – och även de tidigare – kvinnorna inom organisationen. Det kan i sin tur innebära negativa förväntningar om kvinnornas arbetsinsats. Eftersom stigmatisering bygger på ett antagande om att ”inkvoterade” personer har lägre kompetens kan fenomenet uppkomma även om kvinnorna är lika meriterande som männen. Sammanfattningsvis kan en kvotering enligt detta resonemang underlätta för kvinnor att ta sig in på lägre nivåer inom en organisation, som den försämrar kvinnornas långsiktiga möjligheter till jämlikt politiskt inflytande.19 Den motsatta hypotesen är att kvotering kan ha positiva effekter på kvinnors möjligheter till att nå toppen av politiken. Intuitionen bakom denna hypotes är att karriärmöjligheterna är bättre i en mer könsbalanserad organisation. Fler personer av en viss social grupp kan stödja varandra och skapa bättre möjligheter att klättra i hierarkin. I samband med att Socialdemokraterna införde varvade valsedlar släppte S-kvinnor en ”makthandbok” som diskuterade den detaljerade processen för en sådan mobilisering. Kvinnor uppmanades att nominera varandra till ledande poster, gemensamt lansera kandidater i media, gå på möten och rösta för sina kandidater och uppmuntra varandra att aktivt kandidera till olika maktpositioner. För att få en bild av hur kvotering påverkat kvinnors möjligheter att nå toppen i de svenska partierna kommer vi att redovisa data för både lägre och högre positioner. Vi börjar med att sammanfatta vilka partier som infört kvotering för att sedan 17Se till exempel 2015. 18Dahlerup och Freidenvall . 19En negativ effekt på kvinnors karriärer kan också uppkomma genom att samarbetsklimatet förändras. Kanthak och Krause (2012) resonerar att sammanhållningen bland politiska minoriteter (så som kvinnor) försämras i grupper med en större andel kvinnor. När andelen växer blir det svårare för den politiska minoriteten att mobilisera stöd för varandra. Författarna föreslår också att stödet för minoriteten från de manliga politikerna minskar eftersom minoritetens tillväxt gör dem till ett större hot mot majoritetens maktpositioner. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken undersöka hur införandet av dessa åtgärder samvarierat med andelen valda kvinnor. En särskilt viktig insikt från forskningen om olika utformningar är att ”platsgaranti” på valsedeln är en förut- sättning för att en kvotering ska ha den förväntade positiva effekten på andelen valda kvinnor. Det krävs alltså specifika regler som specificerar att även högre platser på valsedeln ska tilldelas kvinnor20, exempelvis att kvinnor och män varvas på valsedeln.21 Det är också viktigt att organisationen formulerar krav som ses som obligatoriska att följa snarare än rekommendationer. Svenska partier skiljer sig tydligt åt när det gäller vilka åtgärder de antagit för att öka andelen kvinnor på deras mandat i kommun- fullmäktige. Det är tre av riksdagspartierna som har infört åtgärder som anses obligatoriska och som garanterar valbara platser till kvinnor, nämligen (), Socialdemokraterna () och (1997).22 Resterande partier har, med undantag för , i stället formulerat målsättningar och rekommendationer.23 Figur 2.4 jämför utvecklingen av den genomsnittliga andelen kvinnor i partierna som infört kvotering och de som inte gjort det. har utelämnats från analysen eftersom de först nått representation i kommun- fullmäktige. Det är tydligt att partierna med åtgärder som ger kvinnor platsgarantier på valsedlarna har uppnått en mer jämställd representation i kommunfullmäktige. 21Åtgärder som i stället anger en procentsats av valsedeln som helhet, exempelvis att ”av de nominerade på valsedeln ska vara kvinnor” utmynnar vanligtvis i en koncentration av kvinnliga kandidater till listans nedre regioner. Följden blir naturligtvis att kvinnor visserligen står på listan men att de har låg sannolikhet att faktiskt bli valda. 23I vissa sammanhang kallas dessa åtgärder för ”mjuk kvotering”. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken Figurerna ger också en uppfattning om hur verbala målsättningar inom partierna var en effektiv metod för att öka andelen kvinnor bland partiernas kommunfullmäktigeledamöter. Det tydligaste exemplet är kanske Socialdemokraterna, som införde en målsättning om kvinnor på partiets valsedlar . Denna åtgärd ledde bara till en blygsam ökning av den genomsnittliga andelen kvinnor. och antog samma verbala mål- sättning inför valet . Här visar Figur 2.4 att kvinnors numeriska representation ökade för båda partierna i detta val, och dessutom betydligt mer än både föregående och efterkommande perioder. Det är dock tydligt att båda ökningarna var mer blygsamma än ökningen i Socialdemokraterna som införde varvade listor . Härnäst skiftar vi fokus till de högre nivåerna av förtroende- uppdrag. Vi börjar med att jämföra olika partier med varandra mot bakgrund av om de infört kvotering med platsgaranti eller inte. Om kvotering utgör ett allvarligt hinder för kvinnors möjligheter att nå toppen borde vi se sämre könsbalans på toppen i de partier som infört Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken åtgärder med platsgaranti. Figurerna 2.5 och 2.6 beskriver hur det såg ut på toppen av de kommunala partigrupperna i kommunerna efter valet . Det är uppenbart att det finns en högre andel kvinnor på ledande positioner i de partier som infört kvotering, det vill säga , och Socialdemokraterna, jämfört med de partier som inte infört kvotering. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken En mer ambitiös metodologisk ansats är att studera Socialdemo- kraternas införande av varvade valsedlar i och med Varannan Damernas inför valet . Beslutet om kvotering fattades av partiets nationella organisation och respons på hotet om ett feministiskt utbrytarparti på riksnivån, de så kallade Stödstrumporna. Vi betraktar införandet av varvade valsedlar som ett naturligt experiment där vi kan jämföra hur sannolikheten att få en kvinnlig ledare för partigruppen påverkades på platser där kvoteringen hade olika stor effekt. Om kvotering gör att kvinnor bedöms som mindre kompetenta och att de därmed får sämre karriärmöjligheter borde vi se en lägre sannolikhet att kvinnor nådde högre positioner i kommuner där kvoteringen tvingade partigruppen att öka andelen valda kvinnor (det vill säga kommuner där andelen kvinnor var som lägst). Om åtgärden däremot underlättade för kvinnor att mobilisera sina krafter och förbättra sina karriärmöjligheter borde vi se störst ökningar i sannolikheten för kvinnligt ledarskap i de kommuner där kvoteringen hade en större effekt. För att få jämförbarhet approximeras kvinnors politiska ledarskap i de kommunala partigrupperna med en indikator för om partiet hade en kvinna som förstanamn på sin valsedel. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken kvinnors tillträde till denna topposition på valsedlarna –2010 visar på en positiv och långvarig effekt av kvoteringen på sannolikheten att en partigrupp har en kvinna som första- namn. I de kommuner där Socialdemokraterna tidigare hade den lägsta andelen valda kvinnor, och som alltså såg den största ökningen i och med införandet av de varvade listorna, skedde också den största ök- ningen av sannolikheten att ha en kvinna som förstanamn i valen efter kvoteringen. Vi undersöker en möjlig förklaring till den positiva effekten av kvoteringen på sannolikheten att få en kvinnlig listetta. I stället för att analysera huruvida en kvinna toppade valsedeln används samma metod för att undersöka den genomsnittliga kvalifikationsnivån bland de valda kvinnorna. Resultaten visar att kvoteringen ökade antalet (och andelen) folkvalda kvinnor med universitetsutbildning och tidigare yrkeserfarenhet inom förvaltning eller som riksdagsledamot.24 Fler meriterade kvinnor i gruppen är således en rimlig delförklaring till den ökade chansen för att en kvinna når toppen av partigruppen. Kvotering är en reform som ofta kritiseras för att gå emot principen om meritokrati vid rekryteringar. Sammantaget visar dock resultaten i våra studier av könsmönster i karriärer inom kommunpolitiken att det finns goda grunder att tvivla på meritokratin. Om en man och kvinna har jämlika formella meriter är det långt vanligare att förtroendeuppdrag går till mannen. Könsskillnader i avhopp från politiken är också mindre där de politiska partierna utsätts för en högre grad av politisk konkur- rens. Resultaten i den här sektionen visar att Socialdemokraternas införande av kvoteringen gav fler meriterade kvinnor i partigrupperna och ökade sannolikheten för kvinnligt ledarskap.25 Den bild som målas upp tyder på bristande meritokrati inom kommunpolitiken men att kvotering är en möjlig åtgärd för att göra rekryteringsprocessen mer, snarare än mindre, meritokratisk. 24Det är viktigt att ha en kritisk hållning till alla mått på kvalifikationer bland politiker. Här följer vi forskningslitteraturen i hur kvalifikationer mäts, men det är uppenbart att vi fångar en ”elitisering” av gruppens sammansättning, något som i sig inte är oproblematiskt från ett representa- tionsperspektiv. 25Till detta kan läggas resultaten från vår tidigare studie (se Besley m.fl. 2013) där vi undersöker män- nens kvalifikationer och finner att kvoteringen orsakade en förbättring av männens genomsnittliga kvalifikationsnivå. Detta resultat är oförenligt med idén att kvoteringen ledde till en försämrad rekrytering av män genom att avskräcka kompetenta män från fortsatt politisk karriär. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken 3Familjen och den politiska karriären Fokus i alla de studier som vi nämnt ovan gäller kvinnors möjligheter att nå toppen.