sou · H4B356 · 2016-09-02 00:00:00 — I förarbetena till reglerna anfördes att det fick ankomma på att inom ramen för de befogenheter som lagen gav avgöra hur tillsynen lämpligast borde utformas. Det förutsattes att tillsynen skulle komma att omfatta bl.a. informationsreglerna, reglerna om hur avtal ska träffas samt utformningen och tillämp- ningen av avtalsvillkor (prop. 1992/93:95, s. 54). , eller den som verket utser, har rätt att göra inspektioner för tillsynen hos arrangörer och återförsäljare och att ta del av alla handlingar som behövs för tillsynen. Arrangörer och återförsäljare har en skyldighet att lämna de upplysningar om verk- samheten som begärs för tillsynen (22 § första stycket). Den arrangör eller återförsäljare som inte tillhandahåller handlingar eller lämnar upplysningar kan förelägga att vid vite fullgöra skyldigheten (22 § andra stycket). Om med stöd av detta lagrum har förelagt en arrangör eller en återförsäljare att tillhandahålla en handling får beslutet överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. Övriga beslut enligt 22 § får inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (23 §). Reglerna om tillsyn och sanktioner bör i allt väsentligt tas in i den nya paketreselagen Reglerna om sanktioner och tillsyn i den nu gällande lagen om paketresor uppfyller, enligt utredningens mening, direktivets krav på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. Reglerna bör därför i allt väsentligt överföras till den nya lagen om paket- resor. Tillräckliga och effektiva resurser kommer att finnas för att säkerställa efterlevnaden av direktivet. Utredningen ser ingen anledning att föreslå att tillsynen över att paketreselagen följs ska utövas av någon annan myndighet än . De nuvarande bestämmelserna om tillsyn skulle därför kunna tas in den nya lagen i princip oför- ändrade. Det kan emellertid framöver visa sig att tillsynen bör an- förtros någon annan myndighet, eller att det finns skäl att ändra myndighetens namn. Utredningen föreslår därför att det inte i lagen anges vilken myndighet som har tillsynsansvaret utan att det i stället anges att tillsynen ska utövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Vilken myndighet som ska utöva tillsynen behöver då i stället anges i en ny förordning om tillsyn över paketreselagen. Utredningen lämnar även förslag till sådan förordning. Krav på administrativt samarbete och central kontaktpunkt Enligt artikel 18.2 i direktivet ska medlemsstaterna utse centrala kontaktpunkter för att underlätta det administrativa samarbetet och tillsynen av arrangörer som är verksamma i olika medlems- stater. Av artikel 18 punkterna 3–4 framgår att det administrativa samarbetet och tillsynen främst tar sikte på skyddet för obestånd. Som utredningen kommer att återkomma till medför dessa krav att den myndighet som ska utöva tillsynen över reglerna om skydd vid obestånd också måste åläggas vissa administrativa uppgifter. Konsu- mentverket är emellertid kontaktmyndighet enligt för- ordningen om konsumentskyddssamarbete (och rådets förordning [EG] nr 2006/2004 av om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen) och fullgör de uppgifter som en behörig myndighet har enligt förordningen, se 3 § 5 och 6 för- ordningen (2009:607) med instruktion för . innebär att myndigheten redan har ålagts att bl.a. lämna information till tillsynsmyndigheter i andra medlemsländer och att det finns regler för ömsesidigt bistånd vid tillsynen. Enligt utredningens mening föranleder direktivets krav på administrativt samarbete där- för ingen ändring av uppdrag. För att tydliggöra detta föreslås emellertid att det i den nya paketreselagen anges att tillsynsmyndigheten också ska vara central kontaktpunkt för att underlätta det administrativa samarbetet och tillsynen över arran- görer, återförsäljare och näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang i de olika medlemsstaterna, med avseende på de skyldigheter som föreskrivs i lagen. 7Ändringar i resegarantilagen m.m. 7.1Ändringar till följd av det nya direktivet Det nya direktivet ställer krav på att medlemsstaterna ska ålägga arrangörer, näringsidkare som underlättar sammanlänkade rese- arrangemang och vissa återförsäljare att ställa säkerhet vid insolvens. Denna typ av insolvensskydd finns i resegarantilagen. Tillämp- ningsområdet för resegarantilagen är kopplat till definitionen av paketresa i paketreselagen. Därutöver föreligger enligt resegaranti- lagen en skyldighet att ställa säkerhet för vissa andra resor än de som omfattas av paketreselagen. En del av dessa resor anses inte utgöra vare sig paketresor eller sammanlänkade researrangemang enligt de definitioner som finns i det nya direktivet. Resegaranti- lagen ställer i dessa, men även i flera andra avseenden, mer långt- gående krav på säkerhet än vad som föreskrivs i det nya direktivet. I åter andra avseenden är det i stället direktivet som ställer mer långtgående krav på insolvensskydd än vad som föreskrivits i rese- garantilagen. I detta avsnitt redogör utredningen för vilka ändringar som enligt utredningens mening bör göras för att genomföra direktivet på ett korrekt sätt. Därutöver ska utredningen enligt kommittédirektivet överväga ändringar i det nuvarande resegarantisystemet med anled- ning av de problem med systemet som påtalats eller som fram- kommer vid den analys av systemet som utredningen också ska göra. Den del av utredningens arbete som rör frågan om vilka ändringar som kan och bör göras för att förbättra systemet för insolvensskydd kommer att omfatta bl.a. frågan om hur insolvens- skyddet ska vara utformat och hur systemet ska administreras. Frågan om vilken myndighet som lämpligen bör få i uppdrag att pröva begäran om ersättning från insolvensskyddet, dvs. Ändringar i resegarantilagen m.m. ur resegarantin, är nära förknippat med de frågor som rör utform- ningen av insolvensskyddet. Detsamma gäller frågan om vilken myndighet som bör administrera systemet och utöva tillsyn över att reglerna följs. Att utredningen i detta sammanhang inte föreslår någon ändring i den nuvarande ordningen med och Kammarkollegiet som de myndigheter som hanterar frågor rörande resegaranti ska inte tas till intäkt för att utredningen är av uppfattningen att ordningen bör bestå. Vi utgår däremot från det i våra överväganden i detta delbetänkande. Utredningens övervägan- den och förslag rörande eventuella ändringar i dessa delar kommer att presenteras samlat i utredningens slutbetänkande. 7.2För vilka aktörer och vilka resor ska skyldigheten att ställa säkerhet gälla? Utredningens förslag: Resegarantilagen ändras så att skyldighet att ställa säkerhet endast föreskrivs för arrangörer som erbjuder paketresor till försäljning till resenärer och för näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang, enligt definitionerna i den föreslagna nya paketreselagen. Återförsäljares skyldighet att ställa säkerhet begränsas till de fall då återförsäljaren till försäljning erbjuder paketresor som kombinerats av en arrangör som är etablerad utanför EES- området och som inte har ställt säkerhet i enlighet med rese- garantilagen. Skälen för utredningens förslag: Direktivets krav på att arrangörer, återförsäljare och näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang ska ställa säkerhet Enligt artikel 17.1 i direktivet om paketresor och sammanlänkade researrangemang ska medlemsstaterna se till att arrangörer som är etablerade på deras territorium ställer säkerhet (provide security) för återbetalning av alla betalningar som gjorts av resenärer eller för deras räkning i den mån som de relevanta resetjänsterna inte full- görs som en följd av arrangörens obestånd. Om transport av passa- gerare inbegrips i paketreseavtalet ska arrangören även ställa säker- het för hemtransport av resenärerna. En fortsättning på resan får erbjudas. Även arrangörer som inte är etablerade i en medlemsstat Ändringar i resegarantilagen m.m. men som säljer eller erbjuder paketresor i en medlemsstat, eller som på något sätt riktar sådan verksamhet till en medlemsstat ska enligt artikel 17.1 andra stycket vara skyldiga att ställa säkerhet enligt lagstiftningen i den medlemsstaten. Av artikel 18.1 i direkti- vet följer att medlemsstaterna har en skyldighet att erkänna skydd vid obestånd som en arrangör tillhandahåller enligt nationell lag- stiftning i den medlemsstat där arrangören är etablerad. Regeln gäller även för näringsidkare som underlättar sammanlänkade rese- arrangemang (artikel 19.1). Av artikel 20 i direktivet följer att återförsäljare som säljer resor för arrangörer som är etablerade utanför EES-området ska åläggas att ställa säkerhet i samma utsträckning som arrangörer. Skyldig- heten ska emellertid inte gälla om återförsäljaren lägger fram bevis för att arrangören uppfyller kravet på skydd vid obestånd. Vad som ska krävas för att en arrangör som är etablerad utanför EES-området ska anses uppfylla kraven på säkerhet i direktivet framgår emeller- tid inte av direktivet. Näringsidkare som underlättar sammanlänkade researrangemang ska, enligt artikel 19.1 i direktivet, också åläggas en skyldighet att ställa säkerhet. Säkerheten ska gälla återbetalning av alla betalningar som näringsidkaren mottar från resenärer i den mån som en rese- tjänst som utgör en del av ett sammanlänkat researrangemang inte fullgörs till följd av näringsidkarens obestånd. Om den närings- idkare som underlättar det sammanlänkade researrangemanget också är den näringsidkare som ansvarar för transporten av passagerare ska säkerheten också omfatta resenärernas hemtransport. Närings- idkaren ska alltså inte behöva ställa säkerhet för fullgörande av alla de resetjänster som ingår i det sammanlänkade researrangemanget eller för de betalningar som gjorts till de övriga resetjänstleverantö- rerna för det fall dessa hamnar på obestånd. Direktivet föreskriver inte heller någon skyldighet för dessa övriga resetjänstleverantörer att ordna insolvensskydd för de betalningar som de mottar för att utföra resetjänster enligt avtalet. På samma sätt som gäller för arrangörer ska näringsidkare som inte är etablerade i en medlemsstat men som underlättar samman- länkade researrangemang för resenärer i en medlemsstat eller på något sätt riktar sin verksamhet till en medlemsstat åläggas att ställa säkerhet enligt lagstiftningen i den aktuella medlemsstaten (artikel 19.1 och artikel 17.1 andra stycket). Ändringar i resegarantilagen m.m. Skyldigheten att ställa säkerhet ska gälla vid försäljning av paketresor och kopplade researrangemang enligt definitionerna i den nya paketreselagen De nu gällande reglerna i resegarantilagen föreskriver en skyldighet för den som är arrangör eller återförsäljare av paketresor enligt den nu gällande lagen om paketresor att ställa säkerhet hos Kammar- kollegiet innan en paketresa marknadsförs (1 § första stycket rese- garantilagen). Resegarantilagen uppfyller i detta avseende de krav på säkerhet som ställs i direktivet. När det gäller direktivets krav på att näringsidkare som under- lättar sammanlänkade researrangemang ska ställa säkerhet motsvaras det emellertid inte fullt ut av de nu gällande reglerna i resegaranti- lagen. För att uppfylla direktivets krav på dessa näringsidkares skyl- dighet att ställa säkerhet bör resegarantilagen ändras så att skyldig- heten att ställa säkerhet knyts till de nya definitionerna av paket- resa och kopplat researrangemang i den nya paketreselagen. Det innebär bl.a. att den som överför föreskrivna uppgifter om resenä- ren till en annan resetjänstleverantör som resenären träffar avtal med kommer att omfattas av skyldigheten att ställa säkerhet. Det innebär också att skyldigheten att ställa säker- het kommer att gälla även för vissa kombinationer av resetjänster som inte omfattar vare sig en transport eller en inkvartering utan enbart består i uthyrning av bilar eller vissa motorfordon i kombi- nation med andra turisttjänster. Dessutom kommer näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang att vara skyldiga att ställa säkerhet, dock inte i samma utsträckning som arrangörer. Vi återkommer till det nedan. När det gäller för vilka resor säkerhet ska ställas går resegaranti- lagen i vissa avseenden längre än vad som krävs enligt det nya direkti- vet. Resegarantilagen föreskriver en skyldighet att ställa säkerhet även för en del andra resor än sådana som anses utgöra paketresor eller kopplade researrangemang enligt de nya definitionerna, när dessa resor säljs eller marknadsförs till konsument. Arrangörer eller återförsäljare, oavsett i vilket land de är etablerade, har enligt rese- garantilagen en skyldighet att ställa säkerhet även innan de mark- nadsför en transport som sker tillsammans med en paketresa, s.k. stolsförsäljning. Dessutom har näringsidkare som är etablerade i eller utanför EES-området en skyldighet att ställa säkerhet för resor som består av separata transport- och inkvarteringstjänster Ändringar i resegarantilagen m.m. som sammantagna uppvisar en väsentlig likhet med en paketresa och för resor som består av transporter och utbildningsvistelser med inkvartering i form av boende i en värdfamilj. Så kallad stolsförsäljning anses inte i sig utgöra vare sig en paket- resa eller ett sammanlänkat researrangemang enligt direktivet. När det gäller resor som uppvisar en väsentlig likhet med paketresa om- fattas en del av dem av direktivets definitioner. Till skillnad mot vad som gäller enligt direktivet förutsätter resegarantilagen inte att de resetjänster som ingår i det andra avtalet ska ha valts ut eller för- utsatts redan då det första avtalet ingicks, som enligt direktivet gäller för paketresor. Den tidsram för kompletterande beställningar som gäller för både paketresor och sammanlänkade researrangemang enligt direktivet är inte heller någon förutsättning enligt resegarantilagen för att arrangemanget ska anses ha en väsent- lig likhet med en paketresa. Enligt nu gällande praxis kan rese- tjänster som beställs hos samma resetjänstleverantör sammantagna uppvisa en väsentlig likhet med en paketresa även om det gått mer än mellan bokningarna (Kammarrätten i dom i mål nr 1340-10). har vidare ansett att kompletterande beställningar som gjorts inom en månad har medfört att arrangemanget uppvisar en väsentlig likhet med en paketresa. När det gäller resor med inkvartering för bostadsändamål, t.ex. vid långvariga språkkurser, framgår av skälen till direktivet att sådan inkvartering inte utgör inkvartering i direktivets mening (skäl 17). Vidare följer av EU-praxis att val av skola inte anses utgöra en turist- tjänst. Såvida inte researrangemanget innehåller någon annan sådan turisttjänst som anses utgöra en resetjänst i direktivets mening ställer direktivet alltså inte upp något krav på att den som anordnar eller säljer en persontransport i kombination med något av dessa två moment ska ställa säkerhet. Resegarantilagens krav på säkerhet för utbytesresor för studenter går därmed längre än vad som krävs enligt det nya direktivet. Att det nya direktivet är ett fullharmoniseringsdirektiv hindrar inte att ett krav på säkerhet föreskrivs för andra resor än dem som direktivet reglerar, så länge reglerna är förenliga med övrig EU-rätt. Ett krav på säkerhet för att få sälja resor kan dock utgöra en form av etableringshinder eller ett hinder mot den fria rörligheten av tjänster, som det s.k. tjänstedirektivet (dir. 2006/123/EG) bl.a. syftade Ändringar i resegarantilagen m.m. till att undanröja. I samband med genomförandet av tjänstedirekti- vet i svensk rätt gjordes också vissa inskränkningar i resegaranti- lagen med avseende på gränsöverskridande försäljning av resor. Kravet på resegaranti för s.k. stolsförsäljning är dock inte begränsat till näringsidkare som är etablerade i eller utanför EES. Utredningen har på förfrågan fått besked av Kommissionen att artikel 23 i tjänstedirektivet ska ses som lex specialis i förhållande till artikel 16. Artikel 23, som rör yrkesansvarsförsäkringar och garantier, anger att medlemsstaterna får säkerställa att de tjänste- leverantörer vilkas tjänster utgör en direkt och särskild risk, bl.a. för tjänstemottagarens ekonomiska trygghet, tecknar en yrkesansvars- försäkring eller erbjuder andra garantier eller liknande arrange- mang. Med ekonomisk trygghet avses i detta sammanhang före- byggande av väsentlig förlust av pengar eller egendomsvärde (arti- kel 23.5 tredje strecksatsen). Det sagda innebär, enligt utredning- ens bedömning, att det i och för sig skulle vara tillåtet att ställa upp den typ av krav som regleras i resegarantilagen även i förhållande till näringsidkare inom andra medlemsstater. I de fall arrangören eller näringsidkaren redan har ställt motsvarande garanti i den medlemsstat där denne är etablerad måste detta emellertid respek- teras. Av artikel 23.2 framgår att den medlemsstat som tjänste- leverantören etablerar sig i inte får kräva en sådan garanti eller ansvarsförsäkring om tjänsteleverantören redan omfattas av en likvärdig ansvarsförsäkring eller garanti i en annan medlemsstat. Rör det sig endast om en delvis likvärdig försäkring eller garanti får medlemsstaterna begära en kompletterande garanti som täcker de aspekter som inte redan omfattas. Kravet på ömsesidigt erkännande återkommer även i direktivet om paketresor och sammanlänkade researrangemang, och redogörs för närmare nedan. I förhållande till aktörer som är etablerade utanför EES-området är tjänstedirektivet över huvud taget inte tillämpligt och det utgör följaktligen inget hinder mot att de arrangörer och återförsäljare som säljer andra resor än paketresor och kopplade researrangemang på den svenska marknaden åläggs en skyldighet att ställa säkerhet. Mot bakgrund av vad som har redogjorts för gör utredningen bedömningen att det i och för sig skulle vara tillåtet att behålla de nuvarande kraven på säkerhet enligt resegarantilagen, dessa skulle till och med kunna utökas till att gälla i förhållande även till näringsidkare i andra länder inom EES-området. Med det sagt övergår utredningen till Ändringar i resegarantilagen m.m. bedömningen av om det är lämpligt att behålla kraven på säkerhet för dessa resor. De förändrade sätt att köpa resor som var den huvudsakliga anledningen till att skyldigheten att ställa resegaranti utvidgades till att omfatta även separata resetjänster som uppvisar en väsentlig likhet med paketresor låg också till grund för att det på EU-nivå bedömdes vara nödvändigt att arbeta fram ett nytt direktiv om paketresor och sammanlänkade researrangemang. Genom det nya direktivet har konsumentskyddet på resemarknaden höjts inom hela EU. Även om det skydd som föreskrivs i direktivet är mindre omfattande än vad som gäller enligt resegarantilagen, särskilt i fråga om s.k. stolsförsäljning, är ett skydd som utformas i enlighet med direktivet enligt utredningens mening att föredra. Att, utöver de detaljerade definitionerna av paketresa och kopplade researrange- mang, också ha definitioner av ytterligare två typer av researrange- mang, s.k. stolsförsäljning och paketresor som uppvisar en väsentlig likhet med en paketresa riskerar att leda till ett svåröverskådligt rättsläge. Det måste också ses som en fördel att insolvensskyddet utformas på ett liknande sätt i alla medlemsländer. Utredningen föreslår därför att kravet på insolvensskydd för dessa resor tas bort. Även de nuvarande kraven på resegaranti för s.k. utbytesresor bör tas bort, enligt utredningens mening. Enligt uppgift från flera av de organisationer som utredningen har varit i kontakt med leder kravet på säkerhet vid försäljning av dessa resor inte till att organi- sationerna ställer säkerhet utan att de i stället undviker att arran- gera persontransporter för sina utbytesstudenter. Studenterna upp- manas därför att själva boka sin transport. Eftersom studenterna i dessa fall i regel bokar rena transporttjänster kommer de inte att omfattas av någon resegaranti. Om skyldigheten att ställa säkerhet för resor som består av transporter och utbildningsvistelser med boende i värdfamilj tas bort är det rimligt att utgå ifrån att fler organisationer skulle välja att ordna resan själva. Tar organisationen emot förskottsbetalning av studenterna för att därefter köpa in resan åt dem riskerar resenären att förlora inbetalda medel om organisa- tionen går i konkurs. I detta avseende föreligger emellertid ingen skillnad mot vad som gäller för en återförsäljare av rena transport- tjänster, t.ex. en resebyrå som säljer flygbiljetter via internet. Det har inte framkommit något sakligt skäl till att göra skillnad mellan dessa två typer av aktörer, med avseende på skyldigheten att ställa Ändringar i resegarantilagen m.m. Utredningen föreslår därför att skyldigheten att ställa säkerhet tas bort även för dessa resor. Det är dock viktigt att komma ihåg att det inte är fråga om att införa något generellt undantag från skyldigheten att ställa säkerhet för utbytesresor. Ett researrange- mang som syftar till att utbilda deltagarna kan mycket väl anses utgöra en paketresa eller ett kopplat researrangemang, om det inne- fattar sådana resetjänster som anges i den nya paketreselagen och har kombinerats på föreskrivet sätt. Utredningen anser vidare att den relevanta tidpunkten då skyldig- heten att ställa säkerhet inträder för en resa eller ett researrange- mang bör ändras. Det bör vara tillräckligt att föreskriva att säkerhet ska ha ställts innan paketresan eller det kopplade researrangemanget erbjuds till försäljning och inte, som , redan innan resan mark- nadsförs. Arrangörer och näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang kan, enligt utredningens mening, ha ett behov av att kunna marknadsföra sig och sina produkter för att bilda sig en uppfattning om marknadens intresse för en viss resa eller rese- arrangemang innan dessa börjar säljas. För de presumtiva resenärer som kan komma att köpa resan finns heller inget behov av ett insolvensskydd redan på marknadsföringsstadiet. Det är först då resan eller researrangemanget finns till försäljning som behovet av insolvensskydd gör sig gällande. En invändning som kan resas mot den föreslagna inskränkningen är att det finns en större risk att arrangörer och näringsidkare glömmer att ordna ett insolvens- skydd om de inte behöver göra det redan innan resan marknads- förs. Utredningen anser emellertid att det är rimligt att arrangörer, återförsäljare och andra näringsidkare själva får avgöra hur långt i förväg de behöver ställa säkerhet för att vara säkra på att insolvens- skyddet är på plats innan resorna eller resetjänsterna finns till för- säljning. Vidare bör tillsynsmyndigheten alltjämt ha befogenhet att utfärda förelägganden när det finns skäl att anta att en närings- idkare omfattas av skyldigheten att ställa säkerhet enligt lagen. Att en näringsidkare marknadsför en paketresa torde, enligt utredning- ens mening, normalt sett utgöra skäl att anta att skyldighet att ställa säkerhet antingen föreligger eller snart kommer att uppstå. Det är, enligt utredningens mening, inget som hindrar att myndigheten i en sådan situation t.ex. tar kontakt med den som marknadsför resorna för att upplysa om skyldigheten att ställa säkerhet innan resorna erbjuds till försäljning. Ändringar i resegarantilagen m.m. Återförsäljares skyldighet att ställa säkerhet bör begränsas till vad direktivet kräver Som inledningsvis nämnts har även återförsäljare en skyldighet att ställa säkerhet enligt de nu gällande bestämmelserna i resegaranti- lagen (1 §). Skyldigheten är generell, dvs. den gäller för alla åter- försäljare. Säkerhet som ställts av återförsäljare kan emellertid inte utnyttjas om arrangören har ställt säkerhet som kan tas i anspråk. Det är endast i de fall då arrangörens säkerhet inte tas i anspråk, t.ex. därför att arrangören är etablerad i ett annat land eller är etablerad i landet men inte har uppfyllt sin skyldighet att ställa säkerhet, som säkerhet som ställts av återförsäljaren får tas i anspråk.