sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Unga under är den grupp som är mest underrepresenterad i kommun- och landstingfullmäktige i relation till andelen bland de röstberättigade medan äldre är kraftigt underrepresenterade i riks- dagen. Det kan leda till att ungas och äldres perspektiv inte till- godoses i det lokala respektive det nationella beslutsfattande. När det gäller unga medför underrepresentationen i den lokala demo- kratin att det är få unga som får erfarenhet av att ha ett förtroende- uppdrag, vilket är viktigt för det fortsatta politiska engagemanget. Social representativitet är viktigt för demokratins legitimitet Vi menar att förutsättningarna för ett jämlikt politiskt inflytande blir bättre när alla delar av befolkningen är representerade i de be- slutsfattande församlingarna. Social representativitet är en rättvise- fråga och en fråga för demokratins legitimitet. Politiker som delar sociala och kulturella erfarenheter med en särskild väljargrupp har en bättre förmåga att fånga upp, lyssna in och förmedla väljares intressen och åsikter. Dessutom påverkar representativiteten del- aktigheten i samhället. Det är rimligt att anta att när en individ upplever sig vara representerad blir den också motiverad till att delta. Ansträngningarna för att uppnå politisk jämlikhet är huvudsak- ligen en fråga för de politiska partierna och därför lämnar vi ett antal rekommendationer för hur ett arbete med att förbättra repre- sentativiteten skulle kunna gå till. Partierna i en kommun eller ett landsting bör t.ex. komma överens om att samordna sin nomi- neringsprocess på så sätt att könsbalansen i styrelser och nämnder blir jämnare. Detta är särskilt viktigt vid tillsättningen av kom- munala bolagsstyrelser där kvinnors underrepresentation är påtag- lig. Vi menar också att partierna bör ha som princip att alltid nomi- nera två kandidater: en man och en kvinna. Det skulle underlätta för valberedningen att samordna tillsättningen. Den kommunala politikens villkor har förändrats . Antalet nämnder och uppdrag minskar, som uppdragen koncentreras till ett mindre antal förtroendevalda. Inflytandet i den kommunala politiken utövas också av en allt mindre skara av led- ande förtroendevalda. Vi anser att det finns ett värde med att det är en stor andel av befolkningen som har erfarenhet av att delta i politiska beslutsprocesser och därför bör inte uppdragen minska ytterligare vid reformer av den politiska organisationen. För att stimulera det demokratiska deltagandet på lokal nivå kan kommu- ner också genomföra försök med direktval för ett begränsat antal platser i en geografisk nämnd. Medialiseringen av politiken har lett till att politikerrollen blivit mer krävande. sker beslutsgången i ett snabbare tempo och de politiska besluten är i sig mer komplexa. Dessa omständig- heter påverkar vem som väljer att engagera sig politiskt. Antalet förtroendevalda som lämnar sina uppdrag är också högt. Unga under och kvinnor med hemmavarande barn är över- representerade bland de förtroendevalda som hoppar av . Villkoren för förtroendeuppdragen måste anpassas så att det går att ägna sig åt ett förtroendeuppdrag och ha tid till hel- tidsarbete och familjeliv. Det krävs en ny möteskultur där lång- dragna sammanträden är undantag. Det kan vara lämpligt att tillämpa stopptider liksom att öppna upp för ett mer frekvent användande av deltagande på distans. Åtgärder bör också genomföras för att underlätta för förtroendevalda med barn i behov av tillsyn. Kom- muner skulle t.ex. kunna tillämpa mer genenerösa regler för barn- omsorg och förskola i samband med politiska möten i kommunen eller . Möjlighet att behålla sitt uppdrag trots flytt från kommunen lämnade var femte förtro- endevald sitt uppdrag . Var tredje avhopp berodde på flytt från kommunen, och när det kommer till unga var det som lämnade sitt uppdrag av denna anledning. Detta kan förklaras av att unga är mer rörliga då de ännu inte börjat studera eller etablerat sig på arbetsmarknaden. Det finns en möjlighet för fullmäktige att besluta att en förtroendevald som är vald av fullmäktige får behålla sitt uppdrag trots flytt från kommunen. Vi föreslår att denna möjlighet också ska omfatta de folkvalda fullmäktigeledamöterna. Förtroendevalda ska kunna utöva sina uppdrag under trygga och säkra former Enligt Brottförebyggande rådets kartläggning utsattes en av fem förtroendevalda för hot, våld eller trakasserier. Var- annan heltidspolitiker blev utsatt och majoriteten av dessa blev hotade eller trakasserade vid upprepade tillfällen. Med tanke på att en av fyra uppger att de censurerat sig själva på grund av rädsla för trakasserier kan detta anses ha en effekt på demokratin. Vi anser att det är viktigt att samtliga förtroendevalda får ett stöd i det fall de utsätts för våld, hot eller trakasserier och att de därmed kan känna sig trygga när de tar på sig och utför ett förtroendeuppdrag. Vi föreslår därför att det i kommunallagen ska införas en bestämmelse som anger att kommunerna och landstingen ska verka för att de förtroendevalda ska kunna fullgöra sina uppdrag under trygga och säkra former. Möjlighet att vara ledig från sitt förtroendeuppdrag Det är viktigt att de ersättningsbestämmelser som gäller inte upp- levs som ett hinder för de förtroendevalda. Ersättning för inkomst- bortfall vid möten måste vara skäligt och täcka alla delar av inkom- sten. Vi anser vidare att det finns anledning att anpassa den rättsliga regleringen för uppdragen till den faktiska samhällsutvecklingen. Det gäller inte minst regleringen av sjuk- och föräldraledighet. Det är fler kvinnor än män som hoppar av eller gör långa uppe- håll i sina politiska karriärer för att vara föräldralediga och detta får sammantaget konsekvenser för jämställdheten i lokalpolitiken. Vi föreslår därför att det ska vara möjligt att vara ledig från sitt uppdrag för att vara föräldra- eller sjukledig. Fullmäktige ska kunna tillsätta en ersättare under ledigheten. Den lokala politikens organisering har en maktförskjutning skett från fullmäktige och fritidspolitikerna till ledamöterna och ordföranden i kommun- och . Fullmäktige, som enligt kommunallagen är kommunens och beslutande församling, har en svag ställning. Dessutom sker beredningen av beslut ofta utanför de for- mella institutionerna, t.ex. genom förhandlingar mellan partier som gemensamt styr kommunen eller . Detta påverkar både fullmäktiges och väljarnas möjligheter till insyn i beslutsfattandet och ansvarsutkrävande av beslutsfattarna. För att ge fullmäktige makt att granska och utkräva ansvar anser vi att fullmäktige bör upparbeta en praxis för den interna gransk- ningen av maktutövningen i kommunen eller . Vi anser vidare att fullmäktige bör fatta beslut om uppdragsbeskrivningar som förtydligar rollfördelningen mellan olika förtroendevalda, i synnerhet den roll som ordförande i styrelsen och nämnder samt övriga kommunal- och landstingsråd har i politiken. Ur ett med- borgarperspektiv är det rimligt att kräva att fullmäktige klargör vilka funktioner dessa förtroendevalda har i den lokala demokratin. För att motverka elitism och maktkoncentration i politiken anser vi att det också är nödvändigt att verka för en ökad omsätt- ning av de kommunala förtroendeuppdragen. Vi anser att partierna internt eller gemensamt i fullmäktige bör överväga en begränsning i hur länge en enskild förtroendevald kan inneha ett tyngre uppdrag, t.ex. som ordförande i styrelsen eller i en nämnd. Det skulle öppna upp möjligheter för fler kandidater att träda fram och få betydelse- fulla positioner inom politiken. Det skulle också kunna bryta den sociala homogenitet som i regel gör sig gällande högre upp i poli- tiken. För att öka partiernas synlighet i den lokala demokratin bör fullmäktige, på samma sätt som , med jämna mellanrum arrangera allmänpolitiska debatter eller debatter om dagsaktuella frågor i kommunen eller . Sådana debatter kan bidra till att det allmänna intresset för lokalpolitiken ökar och att lokala partiföreträdare får tillfälle att uttrycka sina ståndpunkter i olika samtidsfrågor. Vi föreslår därför att fullmäktigepresidiet ska kunna fatta beslut om att en allmänpolitisk debatt ska hållas utan samband med ordinarie ärendehantering. Möjligheter att påverka nationella beslutsprocesser genom institutionella kanaler: remiss, samråd och kommittéväsendet Den formella kanalen för påverkan på den nationella nivån, remiss- väsendet, är viktig för att enskilda och intresseorganisationer ska kunna framföra sina synpunkter inför beslut. Åsiktsutbytet inom remissväsendet sker enligt formella regler och ger därmed förut- sättningar för transparens och ett jämlikt deltagande. Vid sidan av remissväsendet har användningen av samråd, hearings och konsul- tationer med särskilt inbjudna organisationer blivit ett allt vanligare sätt för att inhämta allmänhetens synpunkter, åsikter och intressen och för att stämma av underlag inför rege- ringsbeslut. Öppna upp remissprocesserna och samråden Vår översyn visar att det i huvudsak är etablerade och resursstarka organisationer som deltar i remissväsendet liksom i samråd och hearings. Mot bakgrund av att de traditionella folkrörelseorganisa- tionerna har förlorat medlemmar och fått en svagare lokal förank- ring, som nyare rörelser har uppkommit på lokal nivå, finns det en risk att de synpunkter och perspektiv som kanaliseras genom dessa formella kanaler inte är representativa för den breda allmänheten. Det är därför viktigt att remisslistorna och inbjud- ningar till samråd och hearings vidgas så att nya delar av det civila samhället blir representerade. Riktlinjer för samråd och hearings bör utarbetas. Elektronisk förvaltning och digitala samråd Regeringen har beslutat om en målsättning om att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Rege- ringen ska enligt sin e-förvaltningsstrategi verka ”för öppnare förvalt- ning som stödjer innovation och delaktighet”. Det är i detta sam- manhang anmärkningsvärt att inte har utvecklat sin elektroniska förvaltning. har förvisso en sär- ställning utifrån de krav på säkerhet och sekretessbehandling som kan ställas på den myndighet som ska bistå regeringen, men i flera aspekter leder den bristande digitaliseringen till att insynen och del- aktigheten blir lidande. Detta gäller inte minst remisshanteringen. Vi anser att den formella remissprocessen bör kompletteras med ett digitalt samråd som gör det möjligt att lämna synpunkter på konkreta frågeställningar. Digital teknik bör också användas vid övriga samråd, hearings och konsultationer och därigenom göra det möjligt att lämna synpunkter utan att vara fysiskt närvarande. Slut- ligen bör se över hur den elektroniska förvalt- ningen kan utvecklas. För att ett sådant utvecklingsarbete ska komma till stånd föreslår vi att en arbetsgrupp sätts upp under Förvalt- ningsministern eller IT-ministern. Utredningars och kommittéers förutsättningar att samråda Enligt vår översyn har enskildas och intresseorganisationers möjlig- heter att påverka politiken genom kommittéväsendet försämrats. Direktiv har blivit mer detaljerade, det är ofta på förhand givet vad utredningarna ska komma fram till och utredningstiden har blivit kortare. Med fler enmansutredningar som har på sig har kommittéväsendets roll som konsensusbyggare försvagats. Enligt vår bedömning är det därför viktigt att kommittéer och utredningar uppmanas i sina direktiv att samråda och att de ges tillräckligt med tid för att kunna stämma av och inhämta synpunkter från intresse- organisationer och allmänheten. Möjligheter att påverka nationella beslutsprocesser genom icke-institutionella kanaler Vår översyn visar att de informella kontakterna mellan intresse- organisationer och beslutsfattare på nationell nivå har ökat i om- fattning . Denna utveckling är delvis ett resultat av att relationerna mellan beslutsfattandet och intresseorganisationer har ändrat karaktär. Den kan också förklaras av att politiken i sig blivit mer komplex och att kunskaps- och informationsbehovet har ökat. Därutöver har politiken anpassats till nyhetsmedierna, vilket har resulterat i att den politiska kommunikationen har fått en allt större betydelse och att antalet personer som har politisk idé- utveckling och påverkan som heltidssyssla, s.k. policyprofessio- nella, har ökat. Denna utveckling måste betraktas som en av de största förändringarna av den svenska demokratin som har skett . Vi anser att det finns skäl att vara vaksam på en utveckling där politik- och idéutvecklingen i större utsträckning sker på arenor där enskilda individer inte har möjlighet att fritt delta eller bli representerade. En sådan utveckling skulle kunna innebära att den enskilde får sämre möjligheter till delaktighet, inflytande och insyn i politiken. Det kan också innebära att förutsättningarna för väljarna att utkräva ansvar av de folkvalda försämras. Dessutom är påverkans- arbetet en fråga om resurser, vilket inverkar på den politiska jäm- likheten. Kontakterna mellan beslutsfattare och intresseorganisationer bör inte regleras utgör inte lobbyingen i form av informella kontakter mellan beslutsfattare och intresseorganisationer en direkt utmaning för demokratin. Vi förespråkar därför inte att någon form av regle- ring införs som förändrar förutsättningarna för intresseorganisa- tionernas kontakter med beslutsfattare, t.ex. en registrering av Denna typ av reglering är svår att utforma på ett ända- målsenligt sätt som inte medför negativa effekter för demokratin. Det påverkansarbete som intresseorganisationer, PR-byråer eller tankesmedjor genomför riktar sig i första hand till medier. För att medborgarna ska ha goda möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande är det centralt att det finns medieaktörer som har kapacitet att fritt granska maktutövandet, producera journalistik som håller hög kvalitet och möjliggöra en offentlig debatt där flera olika röster och perspektiv kommer till uttryck. Mot denna bakgrund anser vi att det är viktigt att regeringen vidtar åtgärder för att skapa förut- sättningar för en levnadskraftig, oberoende och mångfacetterad mediamarknad och för en stark och självständig public service. Medborgerlig förslagsrätt i bör införas För att vitalisera demokratin och stärka de enskilda medborgarnas inflytande över beslutsfattandet föreslår vi att en medborgerlig förslagsrätt i , en s.k. folkmotion, ska införas. En folk- motion innebär att en enskild individ som har rösträtt till får möjlighet att väcka ett förslag och om detta får stöd av en pro- cent av de röstberättigade till ska det tas upp som en motion i . Folkmotionen ska kunna lämnas och stödjas över internet. Om motionen fått tillräckligt stöd väcks den i riks- dagen på samma sätt som motioner av riksdagsledamöter och utskottsbehandlas. Beroende på vad motionen kräver kan ett bifall till motionen leda till ett utskottsinitiativ eller ett tillkännagivande till regeringen. Förslaget om folkmotion är inspirerat från det s.k. medborgarinitiativet som finns i . Med en möjlighet att väcka en folkmotion i får alla individer tillgång till en formell kanal för att göra sin röst hörd. Detta skulle kunna innebära att det övertag som de resursstarka organisationerna har i opinionsbildningen kan vägas upp. Det skulle också skapa transparens i påverkansarbetet. Införandet av folk- motion kan också motiveras av de politiska partiernas försvagade ställning och de förändrade formerna för politiskt deltagande och engagemang. En sådan reform skulle innebära en ändring av riks- dagsordningen. Vi föreslår därför att införandet av medborgerlig förslagsrätt, folkmotion, ska utredas i särskild ordning. Mot bakgrund av att de informella kontakterna mellan intresse- organisationer och har ökat kan det finnas skäl att vidta åtgärder för att försäkra att maktutövandet sker i transparenta former. För att medborgarna ska ha möjlighet att fram- föra sina åsikter och intressen på nationell nivå är det också viktigt att riksdagsledamöterna har goda förutsättningar till kommuni- kation med medborgarna. I syfte att underlätta kontakten med väljarna anser vi att det kan finnas skäl att se över ledamotsstödet och om delar av detta bör knytas till en finansiering av kansli- resurser i ledamöternas valkretsar. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting Medborgardialoger och samråd där individer, intresseorganisa- tioner eller andra aktörer bjuds in att delta i beslutsprocesser är vanligt förekommande i kommuner och landsting. Medborgardia- loger kan bidra till att beslut kan få en djupare förankring och starkare legitimitet. De kan också bidra till att intressekonflikter eller missnöjesyttringar undviks vid genomförandet av politiska beslut. Medborgardialoger som inger förhoppningar om ett inflyt- ande som inte infrias kan däremot leda till att förtroendet för demo- kratin som sådan undermineras. Det finns också en risk att med- borgardialoger leder till politisk ojämlikhet om deltagandet inte är representativt för kommun- eller landstingsinvånarna. Fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut För att medborgardialogerna ska ge positiva demokratieffekter är det viktigt att användandet av medborgardialoger och andra sam- rådsprocesser formaliseras. Det måste bli tydligt för medborgarna om när och i vilka frågor som kommuner och landsting avser att hålla ett samråd eller medborgardialog samt vilka möjligheter till påver- kan som dialogerna ger. Vi föreslår därför att det ska framgå av kommunallagen att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut. Med en sådan bestämmelse motiveras fullmäktige att stämma av och förankra beslut som fullmäktige har ansvar för be- redningen och beslutsfattandet. Bestämmelsen framhåller värdet av ett medborgerligt engagemang, vilket är en av de uttalade grund- principerna till kommunallagen. Bestämmelsen är en målsättningsparagraf och ska ses som en demokratisk princip. Det är fullmäktige som beslutar om hur med- lemmarna ska kunna delta och framföra sina synpunkter och om vilka beslut som ska beredas med ett medborgerligt deltagande. Förslaget innebär att samtliga medlemmar, även unga och utländska medborgare som är folkbokförda, men som än inte har rösträtt, liksom fastighetsägare som är juridiska personer, såsom ideella organisationer och företag, kan beredas möjligheter att framföra sina synpunkter. Riktlinjer och principer för medborgardialoger och samråd Vi menar att det finns fördelar med att fullmäktige antar riktlinjer eller principer om när och inför vilka beslut som medlemmarna ska ges tillfälle att framföra synpunkter samt om hur medborgardia- loger eller samråd ska genomföras. Riktlinjerna eller principerna bör bl.a. omfatta samrådens och medborgardialogernas plats i bered- ningsprocessen, vilka dialogerna riktar sig till liksom hur kom- munerna och landstingen bjuder in och kommunicerar resultaten av samråd och dialog. Vi ger också rekommendationer om att åt- gärder bör vidtas som syftar till att förstärka den politiska jämlik- heten vid genomförandet av medborgardialoger. Vi menar vidare att digital teknik bör används i så stor utsträckning som möjligt och att resultaten av medborgardialogerna ska återkopplas till de som har deltagit och berörs. Vi föreslår därutöver att kommunerna och landstingen bör ha en plats på sin webbsida där all information som är relevant för medborgarnas demokratiska delaktighet finns tillgänglig och samlad. Förstärkningen av medborgarnas möjligheter att påkalla folkomröst- ningar i kommuner och landsting har lett till att antalet folkinitiativ och lokala folkomröstningar har ökat. Detta har skapat spänningar i den lokala demokratin. Några av de konflikter som uppstått har berott på oklarheter i hur bestämmelserna för folkinitiativet ska tolkas. För att förenkla initiativprocessen föreslår vi att det inte ska vara nödvändigt för initiativtagare att uppge egenhändiga namnteckningar och att det därmed blir möjligt att samla in underskrifter via internet. som sker över internet och med hjälp av e-legitima- tion innebär att valideringsprocessen kan bli mer rättssäker, ske snabbare och ta mindre resurser i anspråk. Dessutom är insamling via internet förenligt med de rådande formerna för politiskt engage- mang där internet och sociala medier har stor betydelse för det politiska deltagandet. För att en tillförlitlig namninsamling över internet ska bli teknisk möjlig för det stora flertalet föreslår vi att en nationell webbplats för detta ska inrättas. Vi föreslår vidare ett förtydligande av bestämmelserna om hur det nödvändiga antalet namnunderskrifter för att väcka ett folk- initiativ ska fastställas. Ett problem med de folkomröstningar som inte har hållits i samband med de allmänna valen är att valdeltag- andet har varit lågt. Vi anser att konflikter skulle kunna undvikas om de politiska partierna innan folkomröstningen kommunicerar vad som enligt dem krävs för att utslaget i folkomröstningen ska respekteras. Även om det har uppstått problem i samband med folkini- tiativen och folkomröstningarna menar vi att det principiella värdet av att väljarna har en möjlighet till direktdeltagande i politiska be- slutsprocesser överväger de negativa erfarenheterna. De flesta folk- omröstningarna som varit har stimulerat det demo- kratiska deltagandet lokalt och det finns inget som tyder på att folkinitiativen har påverkat den politiska jämlikheten eller förtro- endet för demokratin negativt. De problem som har uppstått har i första hand berott på att de styrande politikerna inte tagit hänsyn till eller bemött starka folkopinioner som uttryckts av olika väljar- grupper mellan valen. För att förebygga sådana missnöjesyttringar är det viktigt att kommunerna och landstingen i enlighet med vårt förslag ovan verkar för att ge medlemmarna förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut. Vår översyn av medborgarförslaget visar att det gett begränsade demokratieffekter. Medborgarförslaget har främst använts som en förslagslåda eller en synpunktshantering för vardagsnära frågor och de fåtal personer som lämnar förslag är inte representativa för befolkningssammansättningen i dess helhet. Behandlingen av med- borgarförslagen tar också mycket tid och resurser i anspråk. Där- utöver skapar medborgarförslag en relation mellan enskilda med- borgare och förtroendevalda, men inte mellan de förtroendevalda och sammanslutningar av medborgare. Enskilda förslag stimulerar därmed inte till en vidare dialog och ger heller ingen antydan om det finns en stark opinion i den fråga som väcks. I syfte att stärka dialogen mellan väljare och förtroendevalda och förenkla den administrativa hanteringen för kommunerna och landstingen föreslår vi att medborgarförslaget ersätts av ett nytt verktyg, folkmotion, som blir tvingade för alla kommuner och lands- ting. Alla folkbokförda i en kommun eller en kommun inom lands- tinget, dvs. även de som inte har rösträtt i kommun- och lands- tingsvalen, ska ha möjlighet att lämna förslag om något som rör kommunens eller verksamhet. Folkmotioner som av får ett stöd av minst en procent av de folkbokförda i kommunen eller landstingen ska beredas så att full- mäktige kan fatta beslut från det att folkmotionen väcktes. Hanteringen av en folkmotion ska ske på samma sätt som för ett medborgarförslag, vilket innebär att fullmäktige får överlåta till styrelse eller annan nämnd att besluta i ärenden som väckts genom folkmotion. För undertecknandet av folkmotionen gäller samma regler som för folkinitiativet, dvs. att insamlingen av namn ska kunna ske över internet. Enskilda individer kan därmed för namninsamling till en folkmotion välja att använda den webbportal som vi föreslår ska inrättas på nationell nivå. Ungas delaktighet och inflytande De flesta unga upplever att de saknar inflytande över det politiska beslutsfattandet och en stor del av de unga känner sig inte delaktiga i samhället.