sou · H4B390 · 2016-12-15 00:00:00 — Utredningen kan konstatera att vi befinner oss i ett skede där stora säkerhetspolitiska omvälvningar också påverkar för- svar i hög utsträckning. Bedömningen är att denna utveckling sanno- likt kommer att fortsätta, åtminstone kan ingen förändring i positiv bemärkelse skönjas . Utredningen noterar att det skett reduceringar av den säker- hetspolitiska forskningen och på forskningen om massförstörelse- vapen, vilket – enligt utredningens bedömning – kan ifrågasättas mot bakgrund av den mycket komplexa och svårtolkade omvärlds- utvecklingen. Utredningens bedömning är att tillgång till sådan kunskap och expertis fortsatt är angeläget i tider av stor säkerhets- politisk instabilitet. Utredningen föreslår därför att regeringen över- väger att öka anslagen inom detta område. Det går inte att med exakthet och tillräcklig säkerhet beräkna omfattningen och utredningen anser att denna fråga bör avvägas av regeringen, utifrån regeringens behov av expertstöd. Utredningen kan dock konstatera att det med största sannolikhet behövs kunskapsstöd och analyser 9 Se bl.a. betänkandet Säkerhet i ny tid (SOU 2016:57 ). Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. av de skeenden som vi ser i vår omvärld och i närområdet, skeenden som i hög grad påverkar säkerhet och försvar. Utred- ningen föreslår således fortsatta – och ökande – satsningar inom detta viktiga område. Inriktningen av forskningen för regeringens behov bör tidsmässigt följa försvarsinriktningsperioden dvs. löpa med utrymme för justeringar. Det skulle ge en ökad samstämmighet med politikens inriktning och leda till en större långsiktighet och stabilitet. Bedömning: Nuvarande organisation och former för utförandet av forskning och utveckling på försvarsområdet inom staten bör behållas. I utredningsdirektiven anges att utredningen ska analysera organi- seringen av FoU-verksamheten på försvarsområdet. Utredningens tolkning av uppdraget i denna del är att utredningen ska analysera om det skäl finns att förorda en annan organisering och utförande för att uppnå målen med verksamheten, dvs. för att åstadkomma en stabil FoU-verksamhet som med kontinuitet och långsiktighet kan bidra till att öka Försvarsmaktens möjligheter att möta framtida hot, stödja utvecklingen av den operativa förmågan och säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Utredningen har i kapitel två framhållit att det föreligger särskilda förutsättningar och krav på FoU-verksamheten på försvarsområdet. Utredningen kan notera att frågan också belystes av Försvarsstruktur- utredningen (SOU 2011:36). I detta avsnitt analyserar utredningen några av de förutsättningar som påverkar organiseringen och ut- förandet av forsknings- och utvecklingsverksamheten på försvars- området samt belyser kopplingen till industri, universitet och hög- skolor. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. Offentligt ansvar för kunskapsproduktionen På försvarsområdet har FoU-verksamheten en mycket nära kopp- ling till de grundläggande delarna av det offentliga åtagandet, dvs. statens överlevnad, våldsmonopolet, samhällets förmåga att garan- tera sina medborgares säkerhet, m.m. Detta tillhör statens absoluta kärnuppgifter. FoU utgör en viktig del av grunden för utformningen av den svenska försvars- och säkerhetspolitiken. Ett inflöde av kunskap som baseras på forskningsbaserad expertis är nödvändigt för att ut- forma en relevant politik. Kraven på offentligt ansvar ökar också ju större kraven på nationellt oberoende är. Denna aspekt på det offentliga ansvaret sammanfaller i stora delar med kraven på integritet och sekretess inom vissa områden (se nedan). På områden där kun- skapen är central för att kunna bevara nationell handlingsfrihet gentemot andra aktörer har staten ett starkt intresse av att kunna säkerställa att FoU- verksamheten genomförs. Det statliga ansvaret för kunskapsproduktionen är därför bety- dande inom försvarsområdet. Detta förhållande påverkar i stor utsträckning hur FoU-verksamheten kan organiseras och utföras på försvarsområdet. Utredningen vill framhålla att graden av offentligt åtagande är olika stort på olika områden och att det också finns en lång tradition av att involvera privata aktörer i FoU-relaterad verk- samhet på försvarsområdet, exempelvis är stora delar av den objekts- bundna materielutvecklingen upphandlad vid industrin. Verksamheter som handlar om staters försvarsförmåga är normalt integritetskänsliga. Detta beror bl.a. på att möjligheten att begränsa kunskapsspridningen på dessa områden ingår som en central del. Kontroll över kunskap, om egna och andras förhållanden, är en framgångsfaktor som genererar handlingsfrihet. Inget annat om- råde är omgärdat av samma krav på integritet och sekretess som försvarsområdet, med påföljande krav på offentlig kontroll och insyn. Detta är speciellt utmärkande när verksamheter utgör en del av eller tangerar delar av det nationella eller internationella under- rättelsesystemet och tar sig uttryck genom bestämmelser rörande Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, vilket begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar och ställer särskilda krav på integritet hos myndigheterna. En följd av detta är att utbyte av sekretessbelagd information och annat känsligt samarbete med internationella partners oftast endast kan ske direkt mellan statliga aktörer (government-to- government). Inom dessa områden är det mycket svårt att få ta del av resultat från internationell forskning och utveckling, utan att egen kunskap kan erbjudas i utbyte. Utredningen konstaterar att detta innebär att kunskapsbehov inom sådana områden i huvudsak måste tillgodoses genom egna nationella satsningar. ingår, genom ett omfattande försvars- och säkerhetspoli- tiskt samarbete, i en säkerhetspolitisk gemenskap som stärker vår egen och bidrar till andras säkerhet. FoU på försvarsområdet förut- sätter att kunskap inhämtas och utvecklas genom internationella samarbeten. Försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten innebär långsiktiga åtaganden som förutsätter ömsesidigt förtroende och respekt för respektive parts behov och säkerhetspolitiska situation. saknar förutsättningar för att på bredden kunna verka på den teknologiska framkanten eller parallellt utveckla flera tekniker inom samma område. Därmed finns ett särskilt stort behov av att kunna ta del av andras erfarenheter genom att kontinuerligt sam- arbeta inom forskning och utveckling. Detta föresätter dock att har något att erbjuda i ett sådant samarbete. Avancerad försvarsrelaterad kunskap finns inte öppet tillgänglig. Samarbete bidrar också till interoperabilitet och det finns också möjlighet att kostnadsdela. Som utredningen nämnt ovan finns särskilda re- striktioner vad gäller FoU inom integritetskänsliga områden som innebär att samarbete med internationella partners i vissa fall endast kan ske direkt mellan statliga aktörer. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. FoU inom försvars- och säkerhetsområdet är föremål för tillstånds- prövning inom vissa områden t.ex. etisk prövning. Härtill till- kommer att studier och utveckling kring vapen är föremål för folkrättslig granskning. Likaså är forskning och utveckling inom CBRN-området styrd av folkrättsligt bindande konventioner. Vidare måste exportkontrollagstiftningen rörande krigsmateriel samt pro- dukter med dubbla användningsområden beaktas. Lagstiftningen har skärpts rörande s.k. tekniskt bistånd, vilket medför att tillstånd för ingående av internationella FoU-samarbets- avtal samt för utförsel av FoU-resultat krävs. Det senare påverkar också möjligheterna till öppen publicering av resultat och ställer krav på FoU-utförare inom försvarsområdet att ha möjlighet göra bedömningar avseende resultatens eventuella tillståndspliktighet. Behov av helhetssyn och domänkunskap Det finns också ett särskilt behov av helhetsperspektiv när det gäller FoU inom försvarsområdet. Vissa hotbilder, t.ex. hot mot samhällsviktig infrastruktur och operationer på informations- arenan, kan exempelvis ha en tydlig inverkan på Försvarsmakten såväl som det övriga samhället – men frågan ägs inte uteslutande av den ena eller andra parten. Inom försvarsområdet finns också behov av att kunna integrera kunskaper från olika områden, exem- pelvis kan värdering av ett hotsystem innebära nyttjande av under- rättelseinformation tillsammans med kunskaper om ingående delar som målsökare, stridsdelar och styrsystem. Forskning och utveckling inom försvarsområdet handlar inte om en generell kunskapshöjning i samhället utan bedrivs med ett bestämt syfte. Resultat ska kunna tillämpas i beställarens ordinarie verksamhet, t.ex. genom att värdera olika lösningar inför anskaff- ning av ett nytt materielsystem. Detta kräver att utföraren har god kännedom om den miljö där resultaten ska användas tillsammans med god förståelse för hur resultaten skapar effekt, så kallad domänskunskap. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. FoU på försvarsområdet präglas av särskilt långsiktiga tidshori- sonter. Detta kommer bl.a. av att åtaganden och investeringar på försvarsområdet ofta har konsekvenser som begränsar antalet möj- liga handlingsvägar . Planeringen återfinns i olika tidsperspektiv, som handlar om krav på förmåga och struk- turer, på 5, 10 och – ibland t.o.m. längre. Exempel på detta är satsningar i strategiskt viktiga materielsystem eller relationer till andra stater. I den långsiktiga bedömningen av behov måste också en bedömning av de framtida tekniska möjligheterna beaktas och tas till vara. En viktig grund för detta är FoU. har således behov av att fungera under särskilt långsiktiga tidshori- sonter. Utredningen menar därför att en särskild förutsättning och särart för FoU på försvarsområdet är att det finns behov av och krav på långsiktighet som är större än på många andra områden. Det offentliga, akademi och industri Mycket av det som utredningen noterar ovan pekar på att det krävs ett starkt offentligt åtagande när det gäller forskning och utveck- ling på försvarsomårdet. Utredningen anser att det inte går att bedriva en effektiv och framåtinriktad verksamhet isolerat. Det har heller aldrig skett i . Tvärtom har det funnits ett starkt band mellan stat, universitet och högskolor samt industri. Forskning och utveckling på försvarsområdet är inte isolerad från utan samverkar med och är beroende av civilt driven forskning och utveckling. Denna överstiger vida motsvarande verksamhet på försvarsområdet i omfattning och omfång.10 Det är rimligt att anta att detta kommer att bli än mer markant . De som är verksamma inom forskning och utveckling på försvarsområdet, både i statligt och privat driven verksamhet, utbildas vid universitet och högskolor och det går knappast att överskatta betydelsen av den forskning som sker där för FoU-verksamheten på försvarsom- rådet. Kunskap inom områden som är betydelsefulla för försvars- området, t.ex. obemannade system och artificiell intelligens, utvecklas 10 Se bilaga tre. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. i huvudsak civilt, men tillämpas även inom försvarsområdet för militära behov. Vikten av civilt driven FoU-verksamhet för försvarsområdet framhålls också tidigt av Försvarsmakten. I FoU-strategin (HKV 21 000:52385) anges: FoU för Försvarsmakten ska utföras av en breddad leverantörsbas, men med fortsatt utnyttjande av huvudleverantörer med särskilda för- utsättningar att anpassa och integrera resultat. Försvarsmaktens FoU-verksamhet skall i ökad grad värdera och nyttja civilt driven FoU samt etablera god samverkan med aktörer t.ex. andra forskningsfinansiärer, industri, institut samt universitet och hög- skolor, såväl nationellt som internationellt. Som utredningen beskrivit i kapitel fem utgör objektsbunden ut- vecklingsverksamhet på högre mognadsnivåer relaterad till försvarets materielförsörjning en stor del av den samlade FoU-relaterade verk- samheten på försvarsområdet. Den utförs till största delen av industrin. Men företag samverkar också med universitet och hög- skolor på lägre mognadsnivåer exempelvis genom att finansiera industridoktorander. Utredningen bedömer att svensk industri men också små och medelstora företag även fortsättningsvis kommer att ha en central roll i försvarets materielförsörjning och därmed för utvecklingen av den operativa förmågan. Utredningen anser att det finns behov av nya former av samverkan mellan stat och industri och lämnar för- slag på detta i kapitel nio. Den form för organisering och utförande som finns för att bedriva forskning och utveckling på försvarsområdet bygger på en lång tradition av samverkan mellan stat, industri samt universitet och högskolor. Det föreligger dock särskilda förutsättningar och krav som motiverar ett fortsatt starkt offentligt åtagande och utred- ningen finner inte skäl att föreslå någon mer genomgripande för- ändring av nuvarande organisering eller utförande. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. Utredningen lämnar emellertid ett antal förslag för att åstad- komma en mer ändmålsenlig och kostnadseffektiv FoU-verksamhet till stöd för att öka Försvarsmaktens operativa förmåga och stärka totalförsvaret. Det finns möjligheter att bl.a. stärka samordningen och samverkansformerna mellan olika berörda aktörer, vilket utvecklas i kapitel åtta och nio. 8 Styrning, uppföljning m.m. Utredningen har i föregående kapitel analyserat och lämnat förslag som rör inriktning, omfattning och utförande av den forskning och utveckling som bör bedrivas inom försvarsområdet. För att verk- samheten ska bedrivas effektivt behöver också styr- och lednings- former fungera väl. För att åstadkomma ett effektivt utnyttjande av de samlade medel som finns i staten måste en god samordning av FoU-frågorna finnas på såväl central nivå som myndighetsnivå. Utredningen analyserar i detta kapitel behovet av en stärkt hel- hetsbild och ökad samordning av FoU på försvarsområdet. Vidare analyseras formerna för styrning och finansiering som tillämpas på området. Slutligen analyserar utredningen om Försvarsmaktens FoU- organisation kan utvecklas. Det svenska FoU-landskapet inom försvarsområdet är komplext och omfattar en mångfald av aktörer (se kapitel fem). Flera departement är berörda och under dessa finns ett antal myndigheter med totalför- svarsuppgifter, forskningsfinansierande och forskningsutförande myndigheter, sektorsmyndigheter, institut och forskningsråd. Vidare finns det små och medelstora företag, industrier, universitet och hög- skolor, privata forskningsstiftelser, länsstyrelser, landsting, kom- muner m.fl. som bedriver FoU-verksamhet. Under utredningsarbetet har uppkommit frågan om det finns ett behov av att stärka samordningen av FoU-verksamheten mellan och inom det militära respektive det civila . Det kan noteras att samordningen med och inom det civila försvaret (krisberedskapssystemet) medför utmaningar på grund av det stora Styrning, uppföljning m.m. antalet aktörer som lyder under olika departement i . Horisontell samordning mellan dessa departement blir då av särskild vikt för att åstadkomma en samlad och enhetlig styrning av FoU på totalförsvarets område. Mot denna bakgrund finns det skäl att analysera behovet av stärkt samordning av satsningarna på total- försvarsrelaterad forskning och utveckling och formerna för sam- verkan inom och mellan olika forskningsområden och utförare och se om dessa kan utvecklas ytterligare. En annan utgångspunkt är att forskningslandskapet präglas av en stor mängd aktörer (se kapitel fem), såväl utförare som beställare. Utredningen har inte funnit skäl att förslå någon förändring av nuvarande organisering och utförande av FoU-verksamheten på för- svarets område (se avsnitt 7.4). Utredningens uppdrag att se över styr- och finansieringsformerna för FoU på försvarsområdet utgår därför från den nu befintliga strukturen och organiseringen på området, dock med beaktande av de förslag som utredningen tidigare lämnat i betänkandet. 8.3Helhetsbild och effektivare uppföljning m.m. Förslag: Utredningen föreslår att det skapas en bättre helhets- bild, samordning och uppföljning av FoU-verksamheten på för- svarsområdet. I detta syfte föreslås att: –en samlad resultatredogörelse för FoU-verksamheten inom utgiftsområde 6 lämnas till , som samordnas med investeringsplaneringsprocessen för försvarsmateriel, samt –investeringar i forskning och utveckling på försvarsområdet redovisas en gång . Utredningen kan konstatera att är bland de fem länder inom OECD-kretsen som totalt sett investerar mest i forskning och utveckling i förhållande till bruttonationalprodukten.1 Utgifterna för FoU har varit relativt stabila och legat på en nivå på mellan av bruttonationalprodukten , 1 Tillsammans med , , och . Indikator Gross domestic spending on R&D, . Styrning, uppföljning m.m. vilket motsvarade under 2013.2 Försvars- relaterad FoU utgjorde av de totala beräknade FoU- medlen i budgetpropositionen 2015. FoU inom försvarsområdet utgör alltså en liten del av den samlade statsfinansierade forsk- ningen i . Det finns därför ett stort behov av att samordna denna forskning med övrig FoU inom totalförsvarets område, men också av att samverka med och dra nytta av civilt driven respektive internationellt driven FoU. Under arbetet har utredningen även kunnat konstatera ett ökat behov av samordning och samverkan kring FoU-verksamheten inom och mellan det militära respektive det civila försvaret, särskilt mot bakgrund av det stora antalet beställare och utförare av FoU inom dessa områden. Detta behov förstärks genom de ökade kra- ven på Försvarsmaktens operativa förmåga respektive kraven på ett stärkt totalförsvar. Ökad samordning och samverkan ställer också krav på att det finns en helhetsbild av verksamheten vilket är en för- utsättning för ökad transparens samt en ändamålsenlig och effektiv styrning och uppföljning av verksamheten. Utredningen behandlar dessa frågor i avsnitten som följer. Behov av helhetsbild och ökad samordning Det vidgade säkerhetsbegreppet, förskjutningen mot en annan del av hot- och riskbilden än den som dominerat försvarsför- beredelserna och behovet av att utnyttja totalförsvarsresurser i många skilda situationer ökar betydelsen av en samordning av FoU- verksamheten. Nya förutsättningar, nya hot och risker och den ständigt pågående tekniska utvecklingen gör att myndigheter och samhällsfunktioner i större utsträckning kan komma att behöva samordna sina uppdrag med olika försvarsaktörer. Det samma gäller försvarsaktörerna som sannolikt i ökad utsträckning kommer att behöva samverka med civila aktörer, både nationellt och internationellt. Omvärldsutvecklingen tillsammans med förändringar av och karaktären på hoten och utmaningarna ställer även krav på ökad 2 SCB: Forskning och utveckling i . Serie UF16, Utkom . /Statistik/UF/UF0301/2013A01J/UF0301_2013A01J__UF16SM1501.pdf Styrning, uppföljning m.m. beredskap inom flera olika samhällsområden. Det är dock inte möj- ligt att ha beredskap för alla tänkbara hot och utmaningar som kan uppstå. Möjliga hot och utmaningar måste värderas och analyseras och lämpliga åtgärder förberedas eller genomföras. FoU blir i detta sammanhang nödvändig för försvarets och övriga delar av total- försvarets utveckling. En rätt utformad FoU-verksamhet blir en av- görande förutsättning för att förverkliga ambitionen att öka Försvars- maktens operativa förmåga och stärka övriga delar av totalförsvaret. Flera myndigheter och flera utgiftsområden kommer att bidra till att finansiera delar av sådan FoU som har betydelse för den samlade förmågan i totalförsvaret. Samordningen av denna verksam- het är i hög grad angelägen som roller och ansvar för be- rörda instanser måste vara tydliga. Ju svagare samordningen är mellan totalförsvarets olika myndigheter och funktioner desto mindre blir transparensen och desto mer komplicerad blir regeringens avvägning och styrning av såväl FoU på det militära försvarets område som den samlade FoU-verksamheten för totalförsvarets behov. Det blir även svårt att få en helhetsbild av den verksamhet som bedrivs. Frågan om ökad samordning väcks även med anledning av ett ökande internationellt engagemang. deltagande i EU:s olika forskningsprogram och det allt närmare samarbetet med andra nationer på de försvars- och säkerhetspolitiska områdena skapar också möjligheter till samarbeten som innebär tillgång till kunskap och möjligheter till kostnadsdelning. Detta under förutsättning att svensk FoU-kompetens inom försvarsområdet är sådan att är en erkänd, respekterad och efterfrågad partner i den internatio- nella vetenskapliga världen. Internationellt erkända forskargrupper måste därför finnas nationellt och nya måste ges möjlighet att ut- vecklas inom områden som bedöms bli intressanta . Det innebär att det finns ett starkt behov av att samordna FoU-insat- serna för totalförsvarets behov där aktiva kontaktnät mellan FoU- och utbildningsinstitutionerna samt industrin utvecklas. Utredningen kan således konstatera att det finns områden där det är angeläget att åstadkomma en bättre samordning av och överblick över FoU-insatserna. Utredningen konstaterar att riksdag och regering har ansvaret för övergripande prioriteringar mellan och inom olika politikområ- den. Med den utveckling som kan förutses på det försvars- och säkerhetspolitiska området, med bl.a. förändrade hotbilder och en Styrning, uppföljning m.m. ökning av det internationella samarbetet, finns det skäl för reger- ingen att utveckla arbetet med samordning av den totalförsvars- inriktade forskningen och mellan de olika aktörerna, oavsett vilket departement de sorterar under. Detta kan ske på olika sätt men utredningen bedömer att åtgärden är angelägen oberoende av vilka förändringar i övrigt som görs i frågan om ökad samordning och samverkan på central myndighetsnivå. För att kunna koncentrera FoU till sådana områden som är av strategisk betydelse för försvar och säkerhet måste samspelet mellan de politiska instanserna, totalförsvarsmyndigheterna, näringslivet och forskningsvärlden samordnas och utvecklas. I det sammanhanget är det särskilt angeläget att FoU som anses vara av strategisk betydelse för samordnas och kan disponera erforderliga resurser. Utredningen bedömer att utöver en ökad samordning behöver ansträngningar även göras för att åstadkomma en bättre överblick och en helhetsbild av FoU-verksamheten. Detta ger också förut- sättningar för att finna lösningar för hur berörda aktörer i ökad omfattning kan samverka kring FoU. Den senare frågan behandlas i nästa kapitel. Utredningen noterar att såväl mellan berörda departement som inom det militära och det civila försvaret pågår ett arbete för att skapa en helhetssyn rörande behoven för att stärka totalförsvaret, bl.a. genom det uppdrag som Försvarsmakten och MSB gemensamt erhållit om hur totalförvaret kan stärkas (se avsnitt 3.2). Den ut- maning som FoU-verksamheten på försvarsområdet nu står inför handlar inledningsvis dels om att sprida kunskap om de nya förut- sättningarna för totalförsvarets utveckling och dels om att identifiera sådana FoU-områden som stödjer inriktningen och uppbyggnaden av totalförsvaret. Huvuddelen av FoU-verksamheten på försvarsområdet är uppdrags- styrd och avgiftsfinansierad, enligt den s.k. beställar-utförarmodellen. Som tidigare beskrivits utmärks FoU-verksamheten på försvarsom- rådet av många beställare och utförare och därmed komplexa finan- sieringsflöden. Det innebär svårigheter att få en heltäckande och transparent bild av verksamhet och finansieringsflöden. Styrning, uppföljning m.m. till utredningen pekar regeringen på att mångfalden i de statliga finansieringskällorna av FoU på försvarsområdet i huvudsak varit ändamålsenlig men att den har minskat transparensen och effektiviteten i den finansiella styrningen från regeringens sida.