sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Den förra (SOU 2000:1) konstaterade i sitt slutbetänkande : ”Demokratin är en individuell viljeakt, en bekännelse till ett människovärde. Därför lönar det sig inte att förbjuda människor att vara anti-demokrater. Att isolera dem från demokratiska sammanhang är heller inte ända- målsenligt. Det är genom argument och handlingar som med- borgare och demokratins olika institutioner kan utbreda demokra- tins värden och hållningar.”4 När de som håller på att tappa fotfästet i samhället inte längre tycker att det är meningsfullt att rösta, att politiska beslut aldrig kommer att förbättra den egna situationen, kommer de inte längre att gå till valurnorna. Därmed riskerar också politiken att bry sig mindre om dem. Då blir det gemensamma samhället något för ”dom där uppe”. När politiken bara blir överhet – polis, socialkontor, arbetsmarknadsmyndigheter – känner individen inte att hon kan på- verka. De västliga demokratiernas framgång beror på att de lyckats för- ena välstånd, social sammanhållning, rättssäkerhet och politisk fri- 4 SOU 2000:1, s. 18. Låt fler forma framtiden! En demokrati som inte förmår skapa trygghet, rimliga levnads- förhållanden och garantera medborgarnas fri- och rättigheter blir skör och utsatt. Det är centralt för demokratins framtid att bevara detta, vilket i sin tur kräver att den sociala polariseringen minskar, att subkul- turer med egna regler inte får utvecklas och att korruption måste uppmärksammas och bekämpas. Om medborgarna upplever att det som är självklara gemensamma uppgifter inte utförs finns ett hot om att människor tar saker i egna händer. Globaliseringen och terrorhoten gör att förslag förs fram som inte sällan går ut över demokratins beslutsformer och krav på folk- ligt inflytande. Att finna den nödvändiga balansen är en av de när- maste årens politiska huvuduppgifter. har fått många nya invånare. Det bör vara självklart att varje svensk – oavsett ursprung, utbildning eller ålder – har samma möjlighet till inflytande. De tendenser till elitisering av svensk poli- tik som märks i urvalet av förtroendevalda och i partiernas krymp- ning bör bekämpas. Broarna in i politiken bör bli fler och bredare. Fler måste få forma framtiden! Hur läser man detta betänkande? Vad är en utredning? En utredning tillsätts av regeringen i syfte att undersöka en särskild fråga och för att få hjälp med att hitta lösningar till hur frågan kan lösas. Utredningens uppdrag finns beskrivet i ett direktiv. Utred- ningen är oberoende från regeringen, men ska försöka stämma av sina förslag med de som berörs för att förslagen i sig ska vara genomförbara. På så vis kan en utredning också hjälpa till med att skapa kompromisser i frågor där det finns olika politiska stånd- punkter. Utredningen sammanställer sina analyser, förslag och re- kommendationer i en text som kallas betänkande. Vad är skillnaden mellan en kommitté och en utredning? Det finns skillnader mellan kommittéer, parlamentariska kommittéer och utredningar. En kommitté består av en ordförande och leda- möter samt har ett sekretariat kopplat till sig. Kommittén kan även ta stöd av sakkunniga eller experter. I en parlamentarisk kommitté utgörs ordförande och ledamöter av representanter från de olika politiska partierna och tanken är att kommitténs förslag ska vara politiskt förankrade. Ett utredningsuppdrag som lämnas till en särskild person, en särskild utredare, kallas för utredning. Utred- aren har ett kansli med en eller flera sekreterare. Utredningar är friare och behöver inte ta hänsyn till de politiska partiernas stånd- punkter. Demokratiutredning har en parlamentarisk refe- rensgrupp bestående av representanter från alla riksdagspartier och vi har därför kunnat göra en politisk avstämning av förslagen och innehållet, men partierna behöver inte vara överens för att vi ska lägga fram våra förslag. Hur läser man detta betänkande? Vad är skillnaden mellan förslag och bedömningar? De förslag som utredningen lämnar rör frågor som regeringen måste ta ställning till. Det är huvudsakligen frågor om lagföränd- ringar, men även andra frågor som kräver ett regeringsbeslut. Ut- redningen gör också bedömningar och dessa kan ses som rekom- mendationer till hur regering, kommun, landsting och andra aktö- rer borde agera i en viss fråga. Med en bedömning kan utredningen identifiera problem och resonera om att något borde göras , men behöver inte specificera exakt vad som ska göras. Vad händer med utredningens förslag? När utredningen är klar skickas betänkandet på remiss. Det betyder att regeringen inhämtar synpunkter från myndigheter, kommuner, landsting och intresseorganisationer m.m. Alla som vill får kom- mentera förslagen, även privatpersoner. Innan regeringen går vidare och tar ställning till om den ska genomföra utredningens förslag måste den lyssna in de synpunkter som framförts i remissprocessen. Förslag som innebär ändringar av gällande lagar kräver ett riks- dagsbeslut. Regeringen presenterar de förslag som den vill att riks- dagen ska ta ställning till i en proposition. Hur ska jag läsa betänkandet? Du som läser kan läsa hela texten, enbart de kapitel som du är intresserad av eller enbart förslagen. I början av betänkandet finns en sammanfattning av innehållet i sin helhet. I stort sett samtliga kapitel börjar med en presentation av utredningens uppdrag som följs av en analys av frågan och sedan avslutas med förslag och be- dömningar. samordning (nuvarande Myndigheten Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) International Civic and Citizenship Edu- Kommunallagen (1991:900) Lagen (1993:387) om stöd och service till Middle East and North region Myndigheten för ungdoms- och civilsam- Akronym för Not In My Socialtjänstlagen (2001:453) Undersökningarna av levnadsförhållanden, integrerat med EU Statistics on Income Demokratiutrednings uppdrag har varit att utreda hur engagemanget inom den representativa demokratin kan öka och breddas och hur individens möjligheter till delaktighet i och in- flytande över det politiska beslutsfattandet mellan de allmänna valen kan stärkas. Uppdraget berör centrala aspekter av det demokratiska systemet och utredningen har antagit namnet Demokrati- utredning – Delaktighet och jämlikt inflytande. Vårt fokus är det som ibland kallas för mellanvalsdemokrati, dvs. individers möjlig- heter att utöva inflytande på andra sätt än genom de allmänna valen. Uppdraget, såsom det framgår av direktiven (se bilaga 1), rör huvudsakligen två former av politisk påverkan. Det handlar för det första om möjligheten att utöva inflytande som förtroendevald inom ramen för de representativa beslutsformerna och, för det andra, om möjligheterna att som enskild individ eller tillsammans med andra påverka politiska beslutsfattare mellan valen. Sådana aktivi- teter kan ske genom formella påverkanskanaler, t.ex. folkomröst- ningar, medborgarförslag, medborgardialoger och remissvar, eller genom informella påverkanskanaler, t.ex. demonstrationer, medie- kampanjer, namninsamlingar och direkta kontakter med politiker. Enligt direktiven ska vi också belysa frågor om representation och om de förtroendevalda avspeglar befolkningssammansättningen utifrån kön, bakgrund, ålder och funktionsförmåga. Utredningen ska också behandla frågor om ungas politiska representation, del- aktighet och inflytande. Utöver de specifika frågor som nämns ovan har utredningen i uppdrag att undersöka och beskriva de samhälls- förändringar som kan påverka individers demokratiska delaktighet och möjligheter till inflytande . Vi har haft ett stort antal avstämningar och möten med förtroendevalda och tjänstemän på olika nivåer i det politiska systemet, med företrädare för de politiska partierna, representanter för civilsamhällsorganisationer och med intresserade från allmänheten. Vi har genomfört ett flertal enkäter, intervjuer och undersökningar samt beställt underlagsrapporter från samman- lagt 24 forskare. Dessa rapporter har presenterats och diskuterats på seminarier runt om i landet och har publicerats i en särskild forskarantologi. Vår ambition har varit att driva offentlig debatt och stimulera till samtal om de frågor som vi har haft i uppgift att utreda, men också att skapa oss en bredare och djupare bild av tillståndet i demokratin. Betänkandet är på detta sätt både en redo- görelse för tillståndet i demokratin och en samling förslag, bedöm- ningar och rekommendationer till hur demokratin kan utvecklas och förstärkas. Demokratin är stark, men den politiska ojämlikheten ökar efter millenniumskiftet, , överlämnande den förra sitt slutbetänkande till regeringen. Ut- redningen tillsattes i då demokratin ansågs stå inför ett antal allvarliga utmaningar. Engagemanget inom folkrörelserna hade av- tagit, de politiska partierna hade förlorat medlemmar och valdeltag- andet var sjunkande. Intresset för politik ansågs vara lågt, i synner- het bland unga. Vissa av dessa utmaningar kvarstår , . Sam- tidigt måste bilden nyanseras. Även om de traditionella folkrörelse- organisationerna engagerar färre individer är det medborgerliga engagemanget alltjämt högt. Engagemanget tar sig nya uttryck genom nätverksbaserade och mer informellt organiserade rörelser. Par- tierna är inte längre masspartier med stora medlemskårer, men antalet partiaktiva sjunker inte längre. Förtroendet för de politiska partierna är fortfarande lågt, men har stärkts. Valdeltagandet har ökat i de tre senaste riksdagsvalen. Attitydundersökningar visar att förtroendet för regeringen och har ökat . Intresset för politik bland unga är starkt. Denna utredning kan konstatera att demokratin står stark. Däremot är det politiska inflytandet inte jämnt fördelat. Klyftan mellan de som deltar och de som inte deltar har vidgats. Dessa deltagandeklyftor märks tydligt när det kommer till engagemanget i det civila samhällets organisationer, liksom i de politiska partierna. De som är aktiva inom civilsamhällsorganisationer och politiska partier är i huvudsak välutbildade och socioekonomiskt resurs- starka personer. Det är i synnerhet personer med låg utbildning och med lågavlönade jobb som har lämnat partierna. Det märks också när det kommer till förtroendet för demokratins institu- tioner och procedurer. Tilltron till demokratin är betydligt starkare bland resursstarka individer, dvs. personer med hög utbildning och inkomst, än bland resurssvaga. Samma förhållande gäller när det rör upplevelsen av att kunna påverka politiska beslut. Valdeltagandet har ökat , men skillnaderna mellan resurssvaga och resursstarka grupper är alltjämt stora. I riksdagsvalet var det unge- fär 15 procentenheters skillnad i valdeltagande mellan hög- och låg- utbildade liksom betydande skillnader i valdeltagandet mellan svensk och utrikes födda. Skiljelinjen mellan de ”demokratiskt aktiva” och de ”demokratiskt passiva” sammanfaller i stor utsträckning med andra sociala och ekonomiska klyftor i samhället. De som inte deltar i demokratins processer har lägre utbildning, lägre inkomst och en betydligt svag- are förankring på arbetsmarknaden. Vissa undersökningar visar även att gruppen passiva lider av ohälsa i större utsträckning än den demokratiskt aktiva gruppen. Skillnaderna avspeglar sig i vad som skulle kunna beskrivas som ett utanförskap och ett innanförskap eller som vidgade klassklyftor. Därutöver är skillnaderna mellan dessa grupper i allt större utsträckning rumsliga och geografiska. De demokratiskt aktiva och de passiva bor i skilda bostadsområden, går i olika skolor och ut- övar sina fritidsintressen på olika platser. Detta avspeglar sig också i valdeltagandet. Skillnaderna mellan de valdistrikt i , och som hade högst och lägst valdeltagande var i riksdagsvalet . Vidare framträder del- tagandeklyftor i konsumtionen av nyheter. Andelen ”nyhetsund- vikare” har ökat , och denna grupp består i stor utsträckning av personer med svaga socioekonomiska resurser. Den demokratiska arenan, dvs. de platser där tankar, åsikter och intressen utbyts, är allt mer segregerad. Detta är en stor utmaning för demo- kratin. Ett ytterligare problem är att flera samhällstendenser såsom glo- baliseringen, digitaliseringen, demografiska förändringar och klimat- hotet kan förstärka olikheterna mellan olika grupper som dessa tendenser ställer demokratin och samhället i sin helhet inför nya utmaningar. Dessa samhällstendenser har och kommer förändra förutsättningarna för demokratin liksom för ekonomin, arbetsmarknaden och maktrelationerna i samhället. Flera av de utmaningar som vi står inför innebär dessutom att vi kommer behöva fatta svåra beslut rörande fördelningen av resurser. Att med demokratins mekanismer skapa konsensus bakom de beslut som är nödvändiga för samhällets långsiktiga hållbarhet och utveckling är en utmaning inte bara för det politiska systemet utan för hela vårt samhälle. En ny målsättning för demokratipolitiken Det är viktigt att demokratipolitiken är inriktad på att möta de utmaningar som nämns ovan. Vi föreslår därför en ny målsättning för demokratipolitiken. Målsättningen ska vara ”en hållbar demo- krati som kännetecknas av delaktighet och jämlikt inflytande”. Vi menar att demokratin blir starkare när det är många som deltar och upplever sig vara delaktiga i samhället. Ett brett deltagande ger bättre förutsättningar för att fler röster ska kunna komma till uttryck, vilket gör att inflytandet kan bli mer jämlikt. Ett jämlikt inflytande förutsätter också att alla har samma möjligheter att delta och på- verka den politiska maktutövningen oavsett kön, hudfärg, språklig, etnisk eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell lägg- ning, ålder eller socioekonomisk status. Syftet med demokratipoli- tiken måste därför vara att öka deltagandet och att verka för att inflytandet utövas mer jämlikt. Vi menar vidare att demokratin måste vara hållbar. Med detta menar vi en demokrati som kännetecknas av starka offentliga insti- tutioner som kan fatta beslut effektivt, rättssäkert och transparent. Det förutsätter också att medborgarna har förtroende för demo- kratins institutioner och procedurer, att det demokratiska engage- manget är högt och att de flesta upplever att de kan påverka. En hållbar demokrati förutsätter slutligen att de mänskliga rättigheterna respekteras. Denna målsättning måste efterföljas av åtgärder som syftar till att skapa ett jämlikt inflytande och ett ökat och breddat deltag- ande. Regeringen bör genomföra demokratifrämjande insatser inför och mellan valen och dessa bör vara inriktade på att öka den poli- tiska jämlikheten. Det handlar om att ge organisationer i det civila samhället förutsättningar att engagera grupper som annars inte del- tar. Kommuner, landsting och regering har ett särskilt ansvar att ge medborgarna goda förutsättningar att delta och framföra synpunk- ter i politiska beslutsprocesser. Flera av våra förslag syftar till detta. Det är dock svårt att i grunden förändra maktförhållanden i samhället genom demokratireformer eller åtgärder för att främja deltagandet. Vårt uppdrag är begränsat till att analysera individers möjligheter till delaktighet och inflytande mellan valen och inte maktrelationerna i samhället ur ett vidare perspektiv. Mot bakgrund av omfattningen och djupet av de samhällsförändringar vi bevittnar föreslår vi att en utredning tillsätts med uppgift att samman- ställa kunskap om hur maktförhållandena i det svenska samhället har förändrats sedan millenniumskiftet. En sådan maktutredning ska bidra med ett underlag som ger politiska beslutsfattare bättre förutsättningar att fatta långsiktiga och ändamålsenliga beslut för att möta de utmaningar som samhället och demokratin står inför . De politiska partierna är inte i kris Vår analys visar att föreställningen om en partikris i stora drag kan avskrivas. Medlemsutvecklingen i partierna är inte längre negativ. Medlemmarna spelar också en annorlunda roll i partierna än tidi- gare. Kommunikationen med väljarna har underlättats genom den digitala tekniken medan valrörelserna har professionaliserats och partierna har anställt mer personal. hade var fjärde lokal partiorganisation svårigheter att hitta kandidater till vallistorna inför de allmänna valen . Det är därför viktigt att partierna fort- satt verkar för att rekrytera nya medlemmar. Partierna måste utveckla sitt rekryteringsarbete Ett problem för partidemokratin är att personer som uppger att de är lågutbildade, har arbetarklassbakgrund, är födda utanför , är unga eller kvinnor är underrepresenterade bland medlemmarna. Det kan medföra att partierna har svårt att fånga upp de åsikter och perspektiv som dessa grupper har. Vår översyn visar att samtliga partier arbetar för att värva medlemmar, och att de flesta partier verkar för att rekrytera medlemmar från underrepresenterade grupper, såsom kvinnor, unga och utrikes födda. visar undersökningar att de flesta som engagerar sig i ett parti gör det eftersom de själva befinner sig i ett sammanhang med andra partiaktiva. Sammantaget består partierna av en socialt sammanhållen grupp som ofta har ryggarna utåt. Vi anser därför att partierna måste utveckla sitt rekryterings- arbete. Partierna bör aktivt arbeta med att söka upp nya medlem- mar utanför de redan aktivas nätverk. För rekryteringen av unga är det av särskild betydelse att partierna är närvarande i skolan, på fritidsgårdar och i föreningslivet. För att kontaktytor ska uppstå med personer som annars inte skulle gå in i ett parti är det också viktigt att partierna är fysiskt närvarande i lokalsamhället, även mellan valkampanjerna. Det gäller särskilt i områden med hög arbetslöshet och en stor andel utlandsfödda. Motverka professionaliseringen av partierna De politiska partierna professionaliserar sin verksamhet alltmer. Professionaliseringen leder till att politikutvecklingen inom partierna i stor utsträckning drivs av personer som inte är eller har varit för- troendevalda och därmed inte har erfarenhet av det politiska besluts- fattandet. Det ökade antalet anställda idéutvecklare, s.k. policy- professionella, kan också leda till att medlemmarnas möjligheter att delta i idéutvecklingen minskar. En utveckling med ett ökat antal politikutvecklare som inte har erfarenhet av ett förtroendeuppdrag kan leda till att politiken driver bort från den faktiska verklighet som väljarna upplever och som de förtroendevalda på lokal nivå har att hantera. Partierna är också mer fokuserade på de opinioner och åsikter som framförs genom olika medier än på kommunikationen med enskilda väljare. Den politiska debatten i media är viktig, men med tanke på att det är allt färre som följer de etablerade medierna och deltar i den åsiktsbildning som sker i dessa finns det en risk att partierna inte fångar upp de bredare åsikterna i samhället. Det finns också en risk att partierna blir mer mottagliga för det påverkans- arbete som olika intresseorganisationer och PR-byråer bedriver genom medierna. Partierna måste reformera sina organisationer Den del av befolkningen som identifierar sig med ett politiskt parti har sjunkit kraftigt, vilket gör det svårare att mobilisera politiskt intresserade utifrån en ideologisk samhörighet. Denna utveckling kan delvis förklaras av värderingsförändringar, som individualiseringen och en minskad auktoritetstro. Människor är mer benägna att engagera sig i sakpolitiska frågor än långsiktigt i ett politiskt parti. Förtroendet för de politiska partierna har visserligen stärkts , men partierna är alltjämt en av de samhällsinstitutioner som allmänheten hyser lägst förtroende för. Det är troligt att många väljer andra sätt att uttrycka sitt politiska engagemang efter- som de inte tror att det är möjligt att påverka genom ett politiskt parti. Vår översyn visar också att en stor del av medlemmarna anser att interndemokratin är dålig, även om medlemsinflytandet har stärkts . De individer som väljer att gå in i ett politiskt parti är mer engagerade och ställer större krav på inflytande . Det är viktigt att partierna inte är exklusiva kanaler för inflyt- ande som enbart är tillgängliga för en liten krets av partiaktiva. Vi menar därför att partierna bör verka för att partimedlemmar på lokal nivå får möjligheteter att delta i idéutvecklingen. Partierna bör också överväga att oftare ha medlemsomröstningar om prin- cipfrågor och att öka inflytandet vid val av partiledare. är medlemmar i partierna inte särskilt representativa för sam- hället i övrigt och en förstärkt interndemokrati skulle därför kunna leda till att partierna fjärmar sig ytterligare från övriga delar av befolkningen. Det går inte att förvänta sig att partierna kommer att återta den roll i demokratin som de en gång hade. Medlemsminskningen beror inte enbart på partierna själva, utan är också en effekt av att sam- hällsengagemanget som sådant har förändrats. Mot denna bakgrund bör väljarna få möjlighet att förmedla sina intressen och åsikter till beslutsfattarna även på andra sätt än genom de politiska partierna. Våra förslag om att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att framföra sina synpunkter inför beslut liksom införandet av förslagsrätt på lokal och nationell nivå, s.k. folk- motion, förstås mot den bakgrunden. Vår översyn visar att det offentliga stödet till de politiska partierna inte fullt ut används i enlighet med vad det är avsett för. Stödet till riksdagsledamöter, som syftar till att bistå ledamöternas arbete, används i stor utsträckning till annan verksamhet än riksdagsarbete. Därutöver överförs delar av det kommunala partistödet till natio- nell nivå. visar vår översyn att antalet politiska sekre- terare och hel- och deltidsarvoderade förtroendevalda i kommuner och landsting har ökat . En anledning till detta är att den politiska majoriteten i kommunerna ofta försäkrar sig om ett stöd från mindre partier genom att bl.a. erbjuda avlönade politiska sekreterartjänster. Sammantaget anser vi att det finns skäl att till- sätta en bredare översyn av partistödet. Översynen bör i första hand ha till uppgift att klargöra i vilken mån de olika formerna av partistöd används på ett ändamålsenligt sätt och om det finns skäl att göra förändringar och förtydliganden om hur stöden ska för- delas, användas och redovisas. De förtroendevalda och den sociala representativiteten Vi har gjort en analys av de förtroendevaldas representativitet utifrån kön, bakgrund (födelseland) och ålder. När det kommer till dessa tre aspekter kan vi konstatera att politiken inte är jämställd eller jämlik. Även om kvinnors representation i har minskat de två senaste mandatperioderna har jämställdheten i kommun- och lands- tingsfullmäktige förbättrats . Det är något fler kvinnor som innehar tyngre poster, såsom kommun- eller landstingsstyrel- sens ordförande, än vad det var vid ingången av millenniumskiftet. Totalt sett är dock kvinnor underrepresenterade på inflytelserika positioner. Kvinnliga politiker är mer utsatta för hot, våld och tra- kasserier och lämnar sina uppdrag under och efter mandatperioden i högre utsträckning än män. Kvinnor är också tydligt under- representerade i kommunala bolagsstyrelser. Därutöver avspeglar inte de politiska församlingarna den mång- fald som finns i det svenska samhället. Utrikes födda är under- representerade på alla nivåer i politiken. Personer som invandrat till engagerar sig politiskt i lägre utsträckning än inrikes födda, vilket delvis kan förklara underrepresentationen, men delaktigheten ökar med vistelsetiden i . Upplevelser av diskriminering är också en faktor som påverkar delaktigheten bland utrikes födda. Bostadssegregeringen innebär att det är en stor andel utrikes födda som bor i politikerglesa bostadsområden. Eftersom de flesta som går in i politiken gör det för att de kommit i kontakt med andra partiaktiva är det därmed mindre sannolikt att utrikes födda upp- manas att engagera sig partipolitiskt. Undersökningar visar också att utrikes födda avancerar långsammare mot de tyngre uppdragen än inrikes födda.