sou · H4B354 · 2016-09-01 00:00:00 — Det är också viktigt att postmottagningsanlägg- ningar, såsom postlådor och fastighetsboxar, förblir i mottagarens ägo. Om en postoperatör skulle ställa krav på att dela ut i sina egna anläggningar, i vilken ingen annan operatör får lämna sin post, skulle det skapa ett oöverstigligt hinder för andra. Om paketautomater blir vanligare är det därför samhällsekonomiskt önskvärt att de delas av de olika distributörerna, i stället för att ett antal automater ska ställas upp parallellt. Även här skulle en infrastruktur- klubb kunna lösa problemet. Svårt att identifiera tillträdeshinder på paketmarknaden Det ska avslutningsvis tilläggas att för paketmarknaden är den samhällsekonomiska analysen ofullständigare och tillträdeshinder svårare att identifiera än för brevmarknaden eftersom det saknas En samhällsekonomisk analys av postmarknaden… avseende den svenska paketmarknaden skulle underlätta marknadsanalyser. Sådana skulle i förlängningen kunna ligga till grund för eventuella regelförbättringar som skapar ökad effektivitet på marknaden. 6 Tillgång till postal infrastruktur 6.1Upplevda brister i regleringen av den postala infrastrukturen Utredningen har i uppgift att bland annat utreda om postlag- stiftningen motsvarar de rådande och framtida behoven i ett digitaliserat samhälle. I kommande tre kapitel redogör utredningen för de upplevda brister i postregleringen som marknadens aktörer har uppmärksammat utredningen på. Det kan också röra sig om problem som har påvisats i den samhällsekonomiska analysen och som kan hindra marknadens utveckling. I samband med redovis- ningen resonerar utredningen kring huruvida det är möjligt och önskvärt att åtgärda problemen eller inte, och i så fall hur. Begreppet postal infrastruktur avser de system och anordningar som behövs för att postbefordran i samhället ska kunna fungera effektivt och tillförlitligt.82 Det som har omfattats är post- nummersystemet, postboxar, eftersändning av post och adress- ändring. Däremot har frågor om tillgång för postoperatörer till andra postoperatörers terminaler, sorteringsmaskiner, brevbärarutdelning eller liknande inte inbegripits i regleringen av den postala infra- strukturen. har framfört att utredningen bör ser över hur regleringen kan säkra tillgången till aktuella adressuppgifter för alla som är verksamma i branschen, adresstandarder för lägenhets- nummer, samverkan kring postboxförsändelser och krav på fastighetsboxar. Svensk Direktreklam och UPS har pekat på vikten av att aktörerna på postmarknaden får tillgång till eventuella portkoder och nycklar till flerfamiljshus. Fria postoperatörers förbund och (SvAAB) har bett 1998/99:5, Postal infrastruktur, s. 9. Tillgång till postal infrastruktur utredningen att titta på hur tillgång till aktuella adressuppgifter kan säkerställas genom postlagen. Svensk Direktreklam anser att bör få mandat att bygga upp ett postalt banverk och genom detta administrera till exempel fastighetsboken. har bett utredningen att se över möjligheten att införa krav i post- lagen om att fastighetsboxar ska införas som standard i flerfamiljs- hus. MTD och VTD har framfört att det är viktigt att alla aktörer på postmarknaden får tillgång till utdelning i fastighetsboxarna, särskilt med tanke på att utdelade brev med varor ökar kraftigt i och med den växande e-handeln. Postnummeruppror.nu anser att postlagen bör ändras så att alla ska kunna få fri tillgång till postnummerregistret även om en tillståndshavare (Postnord) utses att tillhandahålla och förvalta det. 6.2Säkra tillgången till aktuella adressuppgifter För att hantera adressändringar och eftersändning av post finns i ett system uppbyggt med ett särskilt bolag, SvAAB.83 SvAAB grundades och bolaget kvalitetskontrollerar de definitiva och tillfälliga adressändringar som det samlar in från privatpersoner och företag. SvAAB ägs till av Postnord och till av . I ingår representanter för Postnord, och övriga anslutna operatörer. Även om Postnord äger den övervägande delen av bolaget är inflytandet garanterat för båda ägarna genom ett aktieägaravtal. Enligt avtalet ska bolaget verka konkurrensneutralt i förhållande till samtliga postoperatörer. Enligt Post- och anvisningar för ansökan om tillstånd kan alla postoperatörer teckna avtal med SvAAB om tillgång till information för att hålla egna adressregister aktuella. En anslutningsavgift betalas till SvAAB. Det överskott i SvAABs verksamhet som därefter uppkommer på grund av avgiften för eftersändning, som tas ut av postmottagarna, fördelas mellan anslutna operatörer i proportion till antalet eftersändningar som de administrerar. 83 /kundtjanst/om-adressandring Tillgång till postal infrastruktur SvAAB levererar adressändringar till Postnord, och cirka 20 andra postoperatörer samt till () och tidigare även . Postoperatör- erna får uppgifter om adressändring medan tidigare fick uppgifterna en gång per dag. Genom systemet garanteras uppgifter till operatörerna om tillfällig eller definitiv eftersändning. Priserna för detta regleras enligt separata avtal med operatörerna. post- och kassaserviceutredning och postlagsutredning bedömde att systemet med adressändring och eftersändning som hanteras genom SvAAB fungerar väl. ändrade 25 § folkbokföringslagen (1991:481) så att anmälningar i folkbokföringsärenden enbart ska göras till Skatte- verket. Enligt den tidigare lydelsen kunde den som flyttar inom landet eller som ändrar postadress utan att flyttning har skett, välja att lämna ansökan till , eller till ett post- befordringsföretag som regeringen bestämmer. 2012/13:120 anförde regeringen att det inte längre fanns anledning att låta vara behörig mottagare av flyttningsanmälningar.84 Inte heller fanns det anledning att ha kvar möjligheten för regeringen att bestämma ett postbefordringsföretag som ska kunna ta emot anmälningarna. Regeringen konstaterade att och dåvarande inte längre tog emot flyttningsanmälningar i någon större utsträckning. skickade i stället dessa vidare till SvAAB vars tjänster i sin tur upphandlades av . Vidare ansåg regeringen att om fler personer av andra anled- ningar kom att vända sig direkt till med sina flyttningsanmälningar, borde en sådan utveckling med fördel kunna hanteras inom ramen för en vidare utveckling av samarbetet mellan och det företag som upphandlar tjänsterna ifrån. Det var i sammanhanget önskvärt att den enskilde på ett enkelt och smidigt sätt, i samband med sin flyttningsanmälan till , även skulle kunna hantera adressändringar och 84 Flyttningsanmälan/flyttanmälan innebär en ändring av folkbokföringsadress. Tillgång till postal infrastruktur eftersändningar hos det företag som anlitar, vilket då var SvAAB. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att det inom ramen för det existerande välfungerande systemet redan fanns goda förut- sättningar att ytterligare effektivisera samarbetet mellan Skatte- verket och SvAAB, eller någon annan aktör som kunde komma att upphandla motsvarande tjänster av. Det fanns därmed inte tillräckliga skäl för att i folkbokföringslagen utse något annat organ att vid sidan av vara mottagare av anmälningar i folkbokföringsärenden. Regeringen föreslog därför att bestämmelserna om flyttningsanmälan med mera i 25–27 §§ folkbokföringslagen skulle ändras så att enbart var behörig att ta emot dessa anmälningar.85 SvAAB har skrivit till utredningen att bolaget fick ett meddelade från om att myndigheten inte skulle förlänga sitt avtal med SvAAB rörande bland annat flyttanmälan och särskild postadress.86 Avtalet löpte ut och om ett nytt avtal skulle slutas så behövde tjänsten upphandlas, vilket valde att inte göra. Följden blev att SvAAB inte längre får ta emot och hantera flyttanmälningar vilket de har kunnat göra i enlighet med avtalet. SvAAB betonar att rationell posthantering bygger på förutsätt- ningen att samtliga postoperatörer i landet har tillgång till samma adresser och att dessa är kvalitetssäkrade. Inaktuella och felaktiga adresser kan göra att viktig information inte når fram till adressaten i rätt tid. orsakar feladressering dessutom merarbete och extra kostnader för postoperatörerna. Som en följd av förändring ser SvAAB en risk att det kan uppstå en kommunikationsbrist mellan det allmänna och medborgarna. Brevmediet i är , enligt SvAAB, en kvalitetskontrollerad och säker kommunikationsform. I avsaknaden av officiella e-postadresser hos individer är brevmediet fortfarande det 2012/13:120, Folkbokföringen , s. 107–108. 86Uppgifter från SvAAB. Tillgång till postal infrastruktur säkra kommunikationsalternativet för myndigheter och företag, genom vilken de på ett kvalitetskontrollerat sätt kan nå medborgarna. 6.2.3SvAAB:s tillstånd om tillgång till SPAR löper ut fick ansvaret för Statens personadressregister (SPAR)87 med anledning av att riskerade kritik från EU för att SPAR-verksamheten inte följde gällande regelverk. utvecklade ett helt nytt tekniskt system för SPAR utifrån reglerna i sparlagen (1998:527) respektive sparförordningen (1998:1234). Alla beslut om tillgång till SPAR är tidsbestämda med en maximal giltighetstid . Detta för att myndigheten med jämna intervall ska kunna pröva om kunderna fortfarande lever upp till gällande regelverk. skriver till utredningen att SPAR får lämna ut folkbokföringsuppgifter elektroniskt men endast till den som är personuppgiftsansvarig (eller dennes personuppgiftsbiträde). För att möjliggöra för SPAR att lämna ut uppgifter till SvAAB skulle företaget behöva dels ges tydlig rätt att få föra ett riksomfattande register dels uttryckligen ges ansvaret att vara personuppgifts- ansvarig för registret. Då kan tillstånd/tillgång till SPAR beviljas enligt gällande regler i sparlagen och den postala verksamhetens behov kan via SvAAB få en fortsatt säkrad tillgång till uppgifter från folkbokföringen via SPAR. Det skulle dels ge SvAAB rätt att föra ett riksomfattande register (med alla adresser samt med uppgift om vilka som är folkbokförda på respektive adress), dels möjliggöra att SvAAB utpekas som personuppgiftsansvarigt för det riksomfattande registret. Giltighetstiden för SvAABs nuvarande tillstånd att få uppgifter från SPAR löper ut . När det blir dags att ompröva/förlänga tillståndet kommer inte ha möjlighet att göra det såvida det inte då står klart att SvAAB får föra ett riksomfattande register och att bolaget alltså även är person- uppgiftsansvarigt för detta. 87 Statens personadressregister, SPAR, är ett offentligt register som omfattar alla personer som är folkbokförda i , både svenska och utländska medborgare. Tillgång till postal infrastruktur Utredningen konstaterar att tillgång till uppdaterade adress- uppgifter är en förutsättning för att postverksamhet ska kunna bedrivas på ett tillförlitligt sätt i överensstämmelse med 2 kap. 6 § postlagen. Enligt samma paragraf ska skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthållas, vilket även det kan försvåras om brev delas ut till fel adressat. Det är av stor vikt att de som bedriver postverksamhet har tillgång till sådana uppgifter som behövs för att verksamheten ska kunna bedrivas tillförlitligt. Enligt uppgift från bereds ärendet i . Utredningen kommer därför inte att utreda saken ytterligare. 6.3Införande av fastighetsboxar i flerfamiljshus Frågan om möjlighet att lagstadga krav på fastighetsboxar har diskuterats i tidigare utredningar (SOU 2005:5 och SOU 2009:82). De postoperatörer som utredningen har varit i kontakt med, möjligen med undantag för de operatörer som främst delar ut tidningar, har varit överens om att ett sådant krav vore önskvärt. Tidnings- distributörerna ser tidningsutdelning vid dörren (i brevinkast alternativt tidningsklyka) som en förutsättning för god kvalitet i sitt erbjudande. I SOU 2005:5 föreslog Post- och kassaserviceutredningen att i sina allmänna råd om utdelning vid tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten kunde ange hur övergången till fastighetsboxar skulle kunna ske. beslutade därför i sina allmänna råd om postutdelning (PTSFS 2005:5) att utdelning i flerfamiljshus efter 2010 skulle göras i fastighetsboxar. Syftet var att ge post- operatörerna möjlighet att kunna effektivisera även i utdelnings- ledet, som brevbärarnas arbetsskador skulle kunna minskas vilket också skulle bidra till lägre kostnader. Av de allmänna råden följde också att enskilda postmottagare som bodde i ett flerfamiljshus där fastighetsboxar inte hade installerats, efter kunde komma att hänvisas till ett utlämnings- ställe som postoperatören anvisat för att få tillgång till sin post. Regeringen ansåg dock att de allmänna råden i denna del inte var Tillgång till postal infrastruktur förenliga med vad som följer av postlagen och postförordningen om hur den samhällsomfattande posttjänsten ska tillhandahållas. Efter ett regeringsbeslut upphävdes därför denna del av Post- och allmänna råd. uttalade dåvarande IT-minister att regeringen ansåg att fastighetsboxar var ett effektivt sätt att dela ut post i flerfamiljshus.88 Dock borde installation av fastig- hetsboxar i befintliga flerfamiljshus ske på frivilliga grunder. Ett enigt trafikutskott konstaterade i betänkandet 2013/14:TU3 Post- service och grundläggande betaltjänster att fastighetsboxar i första hand är en fråga som bäst löses mellan postoperatörerna och fastighetsägarna och att det inte är något som bör regleras av staten. Fastighetsägarna har framfört till utredningen att det ibland följer problem av att postlagstiftningen, enligt deras mening, är otydlig i denna del. Postnord bedriver ett arbete med att förbättra arbetsförhållandena för brevbärarna genom att kräva bland annat bättre belysning och ombyggda brevinkast i flerfamiljshus. Post- nords arbete i denna del har, enligt Fastighetsägarna, av vissa medlemmar i organisationen ett indirekt krav på att installera fastighetsboxar. införde krav på att förvaringsutrymmen, postboxar, tvättstugor, avfallsutrymmen, sopnedkast och andra bostads- komplement ska vara tillgängliga och användbara i nybyggda fastigheter.89 Kravet medför att fastighetsboxar som regel installeras i nybyggda flerfamiljshus. I takt med att e-handeln och därmed hemleveranser av större brevförsändelser ökar bör det finnas ett naturligt incitament för mottagarna att säkerställa att det finns möjlighet att ta emot sådana försändelser även i äldre flerfamiljshus. Eftersom fastighets- boxarnas framsida går att öppna kan större försändelser delas ut i dem än i normala brevinkast i lägenhetsdörren. 88www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Fragor-och-anmalningar/Svar-pa-skriftliga- fragor/Fastighetsbox-i-flerfamiljshus_H112357/ 89Boverket, Regelsamling för byggande, BBR 2008, 3:148 Tillgängliga och användbara bostadskomplement. Tillgång till postal infrastruktur möjlighet att även installera serviceboxar som klarar större paket i anslutning till fastighetsboxarna. Övergången till fastighetsboxar går dock långsamt och av omkring 2,4 miljoner lägenheter i flerfamiljshus är det som får sin post via en fastighets- box 2016.90 I kapitel 11 överväger utredningen vilka redskap regeringen och tillsynsmyndigheten kan behöva för att utöva tillsyn i frågan. 6.4Tillgång till portkoder och nycklar till flerfamiljshus Tillgång till portkoder regleras vare sig i postlagen eller i annan lagstiftning och i sina anvisningar för ansökan om tillstånd att bedriva postverksamhet skriver att tillståndshavaren själv får skaffa sådana genom kontakt med respektive fastighetsägare.91 Post- och rekommen- dation till fastighetsägarna är att de ska dela ut koderna till samtliga postoperatörer som står under myndighetens tillsyn. Den postlagsutredning som tillsattes innan införandet av postlagen 1993 menade ”Att en postoperatör får tillgång till portkoder i fastigheterna inom det eller de distrikt där han verkar är en självklar förutsättning för verksamheten. Det får förutsättas att fastighetsägarna medverkar till detta, så att ingen postoperatör utestängs från möjligheten att dela ut försändelser”.92 Postlagen reglerar inte att mottagarna ska sätta upp postanlägg- ningar som är tillgängliga för postoperatörerna att dela ut adressatens post i. Lagstiftaren har förutsatt att postmottagarna vill få sin post utdelad och därför möjliggör för postoperatörerna att tillgodose rimliga krav på tillförlitlighet så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls vid utdelning av försändelserna. Vad gäller portkoder och nycklar till flerfamiljshus har det dock visat sig att det inte är så enkelt för andra postoperatörer än Postnord att få tillgång till dessa. I en rapport redovisade att övriga postoperatörer (exklusive dåvar- 90http:///fragor-och-svar/#toggle-id-3 91https:///upload/Ovrigt/Post/anvisningar_for_ansokan_postverksamhet.pdf 92SOU 1993:9, Postlag. Betänkande av postlagsutredningen, s. 166. Tillgång till postal infrastruktur ande Posten) ansåg att svårigheten att få tillgång till portkoder och nycklar till flerfamiljsfastigheter var exempel på etableringshinder som en ny postoperatör möter.93 Svensk Direktreklam är en postoperatör som länge har arbetat med att informera fastighetsägare om att de bör lämna ut portkoder och nycklar för att postoperatören ska ha möjlighet att dela ut både oadresserade och adresserade försändelser till de boende. Svensk Direktreklam har skrivit till utredningen att mindre namnkunniga aktörer än Postnord, och möjligtvis tidnings- utdelarna, får problem när fastighetsförvaltare och bostadsrätts- föreningar vägrar att lämna ut portkoderna. Operatören skriver att det inte spelar någon roll att de uppvisar sitt tillstånd som post- operatör och därmed i princip har tillerkänts ett samhällsuppdrag att dela ut brev, tidningar, samhällsinformation, paket, reklam etc. 6.4.1Sverige är ett undantag I takt med att fler privatpersoner och organisationer beställer paket har svårigheten att få tillgång till portkoder och nycklar till flerfamiljshus kommit att bli ett problem även för paketdistribu- törer. UPS beskriver att problemet är unikt i . Distributören har tidigare stött på problemet i som till viss del använder sig av portkoder i flerfamiljshus. Efter samarbete med fastighetsägare har dock distributionsbranschen löst problemet i med hjälp av nyckelbrickor som laddas med tillfälliga portkoder. I de flesta fall finns det möjlighet för den som beställer en vara att fylla i en eventuell portkod vid beställningen. Missar beställaren det, alternativt om det är någon annan än mottagaren som utför beställningen, kan paketdistributören inte leverera paketet utan det får levereras till ett ombud i stället eller returneras till avsändaren. och erfarenheter är att det krävs ett gediget och tidskrävande förarbete i form av kontakt med och information till fastighetsägare innan utdelning i ett nytt distributionsområde kan påbörjas. Därefter har det inte varit något 93 , De mindre postoperatörernas verksamheter. Vilka alternativ finns till Posten i ? 2009, PTS-ER-2009:20, s. 23. Tillgång till postal infrastruktur generellt problem att få tillgång till portkoder och nycklar till portarna i flerfamiljshus. Utredningen har av det som har framkommit inte sett möjlighet till att på ett enkelt sätt ändra postlagstiftningen så att fastighetsägare skulle vara tvungna att lämna ut portkoder och nycklar till postoperatörer. Postlagen syftar till att reglera post- operatörernas skyldigheter och inte postmottagarnas. Informa- tionsinsatser från aktörerna och tillsynsmyndigheten skulle troligt- vis räcka långt för att avhjälpa problemet. I slutändan ligger det i mottagarnas intresse att säkerställa att fastighetsägare lämnar ut portkoder och nycklar till företag som levererar försändelser, oavsett om det är brev, paket eller varor. 6.5Postnummersystemet ska vara tillgängligt Postnord har genom ett beslut av fått i uppdrag att förvalta postnummersystemet i Sverige.94 Det innebär att användare som vill ha en förteckning över de svenska postnumren måste köpa dessa av Postnord. I takt med samhällets digitalisering har det blivit möjligt för fler aktörer att skapa digitala tjänster. Flera av dessa är beroende av post- nummer och adressinformation för att hantera fysiska försändelser, men informationen används även inom allt från journalistik till navigering. Enligt är postnummer en av de mest efter- frågade datamängderna av både entreprenörer och andra. När informationen inte är fri att använda uppstår det problem enligt Postnummeruppror.nu.95 SCB blev bland annat tvungen att avpublicera demografisk statistik per postnummer och postort då myndigheten inte äger rätten att återpublicera information från postnummersystemet. Postnummeruppror.nu menar att det svenska 94Post- och beslut , dnr 10-8087. 95Postnummeruppror.nu drivs av och och syftar till att skapa en ny postnummerdatabas fri att använda för alla (). Tillgång till postal infrastruktur postnummersystemet bör vara allmän egendom, utan krav på hur informationen får bearbetas, hur derivat återpubliceras eller hur hänvisningar sker till originalkällan. Frågan gällande vem som ska förvalta postnummersystemet är inte ny. skrev att lösningen att utse Posten att tillhandahålla postnummersystemet var pragmatisk men trots det utgjorde en anomali.96 Motiveringen var att det utgör en immateriell infrastruktur som bör administreras på ett konkurrens- neutralt sätt. föreslog i sin rapport att det skulle kunna ske antingen via statligt ägande eller via samarbetsorgan operatörer emellan. Eftersom det sistnämnda fungerar bäst med någorlunda jämnstora aktörer ansågs samarbetsvarianten vara mindre lämplig. Skulle däremot Postens marknadsandel börja falla ytterligare, till 80–, ansåg det som rimligt att postnummer- systemet skulle tas över av en statlig myndighet, lämpligen . Ett alternativ kunde enligt vara att låta Svensk Adressändring sköta förvaltningen. Problemen kring Postens kontroll över postnummersystemet behandlades redan i regeringens proposition om postal infra- struktur (prop. 1998/99:95). Det var i huvudsak två problem- områden som diskuterades: dels andra operatörers möjligheter att disponera över ett eget postnummer för postboxanläggning, dels den praktiska hanteringen av ändringar i systemet. Det först- nämnda problemet löstes genom en ändring av postlagen 1999 som innebar att den som tillhandahåller och förvaltar postnummer- systemet är skyldig att på begäran av andra tillståndshavare tilldela dem postnummer för postboxanläggningar inom de postnummer- områden som de begär. I syfte att öka acceptansen för förändringar i postnummersystemet inrättades bland annat ett särskilt post- nummerråd, genom vilket övriga operatörer och tillsynsmyn- digheten fick insyn i processen av ändringar i postnumren. Genom dessa och några andra åtgärder som vidtogs därefter, ansåg Post- 96 , efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag, 2004, s. 56–57. Tillgång till postal infrastruktur och att de problemområden som propositionen be- handlade var lösta.97 I SOU 2005:5 diskuterades huruvida en överföring av post- nummersystemet till statlig förvaltning, till exempel till till- ståndsmyndigheten, skulle vara lämplig. Dåvarande utredning kom fram till att det sannolikt skulle medföra stora kostnader, vilka förmodligen inte kunde komma att uppvägas av några egentliga fördelar, om någon annan part än Posten skulle tillhandahålla och förvalta systemet. Utredningen ansåg att Posten vara den intressent som under rådande förhållanden bäst kunde identifiera vilka förändringar som skulle vidtas för en effektiv postbefordran, och därför var den lämpligaste att tillhandahålla och förvalta post- nummersystemet. Det fanns därmed inte några motiv att ändra den rådande ordningen i sak, särskilt inte mot bakgrund av Post- och bedömning att de problem med postnummer- systemet som påtalades i propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95) hade lösts på ett tillfredsställande sätt för berörda parter.