sou · H4B381 · 2016-11-25 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Omslagsbilden: UB s’équilibre, har formgetts av . Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag som har som övergripande syfte att leda till ett mer effektivt utsökningsförfarande (dir. 2014:127). Lagmannen förordnades till sär- skild utredare. Som experter förordnades rätts- sakkunniga , kanslirådet , budget- och skuldrådgivaren , advokaten , tillgångsutredaren , bankchefen , verksjuristen , advokaten , rådmannen och rättslige experten . Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn, numera rådmannen, . Utredningen, som har antagit namnet , överlämnar härmed sitt betänkande Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81). Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. De har i allt väsentligt ställt sig bakom utredningens överväganden. Betänkan- det är därför formulerat i vi-form. Till betänkandet fogas särskilda yttranden av experterna . har gjort vissa uppskattningar och beräk- ningar som redovisas i utredningens konskevensbeskrivning. Krono- fogdemyndighetens expert ställer sig bakom dessa medan utredningens övriga deltagare ifrågasätter vissa kalkyler. Utredningens uppdrag är med detta slutfört. Uppdraget och dess genomförande.............................. Avgränsning av uppdraget...................................................... En kort historik ....................................................... Några av internationella åtaganden ......................... 2.2.1FN:s konvention om ekonomiska, sociala och FN:s konvention om barnets rättigheter ............... 2.2.3Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande Behovet av en översyn av det utsökningsrättsliga regelverket och utgångspunkter för vår översyn ............. 3.1Behovet av en översyn av det utsökningsrättsliga Utgångspunkter för vår översyn............................................ En modernare utsökningsbalk ..................................... En översikt av gällande reglering för exekutionstitlar.......... Exekutionstitlar som kan ligga till grund för Begreppen verkställighet och handräckning.......... 4.2.6Handlingar som enligt särskild föreskrift får läggas till grund för verkställighet........................ 4.3 Våra överväganden................................................................ 4.3.2Begreppen allmänna och enskilda mål utmönstras och det införs en effektivare ordning för verkställighet av 4.3.3Privaträttsliga handlingar ska inte vara direkt 4.3.5Verkställighet av godkända avgifts- och 4.3.6Frågan om borgenärsuppgifter ska tas bort kan utredas i 4.3.7Viss särreglering för mål som ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar (indrivningsmål) upphävs ...... 4.3.8Behövs särreglering för indrivningsmål enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 30 § UB? 4.3.9Behövs särreglering för indrivningsmål enligt vad som föreskrivs i 3 kap. 23 och 24 §§ UB? 4.3.10Behövs särreglering för indrivningsmål enligt vad som föreskrivs i 4 kap. 36 § UB? Principen om barnets bästa lagfästs i 4.3.13Skyddsregler och processuella rättssäkerhetsgarantier vid tvångsvis försäljning av en bostad och efterföljande 4.3.14Frågor om handräckning enligt bestämmelser i annan lagstiftning bör utredas i särskild 4.3.15Dagens teknik tillåter inte verkställighet av en fordran som grundas på löpande skuldebrev i 4.3.16En ”avslagsparagraf” förtydligar gällande 4.3.17Ansökan om verkställighet av utdömt skadestånd på grund av brott när sökanden är 4.3.18En lagfäst möjlighet att avvakta med verkställighetsåtgärder när en invändning mot Särreglering för maskinella beslut......................... 4.3.21Kronofogdemyndigheten bör utveckla ett överenskommelser och processledning ....................... 5.2.2Några JO-uttalanden om serviceskyldighet och kravet på opartiskhet ..................................... 5.2.3Materiell processledning i domstol och hyres- Förlikning och medling vid allmän domstol ....... Lagen om medling i vissa privaträttsliga tvister .. Andra former av tvistlösning................................ 5.3 Våra överväganden................................................................ 5.3.1Kronofogdemyndigheten ska kunna medverka till att parterna uppnår frivilliga En lagfäst skyldighet att utöva processledning ... Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan ...... En översikt av gällande ordning........................................... 6.2.1Allmänna förutsättningar för utmätning av lös 6.2.2Bestämmelserna om säkerställande av 6.2.5Gäldenärens och tredje mans Förrättning i bostad eller lokal............................. Möjlighet till frihetsberövande ............................. Ramarna för metoderna i 6.2.9JO om metoderna i 6.3 Myndighetssamverkan och informationsutbyte ................. Samverkan och sekretess mellan myndigheter .... 6.3.2Myndighetssamverkan mot grov organiserad Lagstiftning om informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet.............. 6.3.4JO om samverkan och informationsutbyte mellan och andra 6.4 Våra överväganden ................................................................ Verktyg för en effektiv tillgångsutredning .......... Efterforsknings- och spaningsåtgärder ................ 6.4.3Besittningskravet för att ska kunna distansutmäta egendom som anträffas av andra Ökad samverkan genom elektroniskt Beslut under tillgångsutredningen........................ Reglerna om beneficium vid utmätning...................... En översikt av gällande reglering ......................................... 7.2.1Undantag från utmätning med hänsyn till 7.2.2Undantag från utmätning på grund av egendomens beskaffenhet eller särskild Bestämmelser för pantsatt egendom m.m............ 7.3 Våra överväganden................................................................ Modernisering av beneficiebestämmelserna........ 7.3.2Bostadsrätter bör utmätas som 7.3.3Omprövning vid senare inträffade 7.3.4Schablonbeneficie ska bara lämnas i uppenbara Villkor för löneutmätning .................................... Beräkning av normal- och förbehållsbelopp........ 8.4.8Behövs särreglering för indrivningsmål enligt vad som föreskrivs i 7 kap. 23 § UB?................... Tvångsvis försäljning och redovisning av pengar .......... Indrag av egendom ................................................ 9.2.5Makars och sambors förfoganderätt över Redovisning av influtna medel.............................. 9.3Införandet av moderna auktionsmetoder för utmätt lös 9.4 Våra överväganden ................................................................ 9.4.1Ett modernt budgivningsförfarande för försäljning av fast egendom m.m. på offentlig 9.4.2Ytterligare modernisering av reglerna om försäljning av utmätt lös egendom?...................... 9.4.3Harmoniserade tidsfrister och möjlighet att 9.4.5Skydd för sökande utan förmånsrätt i bevakningssammanträde när det behövs.............. 9.4.7Ett förstärkt skydd för den som köper utmätt 9.4.8Behövs särreglering för indrivningsmål i bestämmelserna om tidsfrister för försäljning av utmätt egendom? 9.4.9Utmätta försäkringsbelopp som inte förfallit 9.4.10Utsökningsbalkens bestämmelser om indrag av egendom och ................. Samäganderättslagen bör moderniseras ............... 9.4.12 Behov av ett centralt bostadsrättsregister............ fördelningssammanträde tas bort ......................... 9.4.14En tydligare reglering om hur borgenärers rätt till ränta ska beräknas ............................................ 9.4.15En ändrad ordning för utbetalning av små 9.4.16Återkrav i mål som handläggs enligt 9.4.17 Särreglering för redovisning av pengar i 10.2.2 Socialtjänstlagen och kommuners ansvar för 10.2.4 Avhysning när barn berörs ................................... Något om regeringens arbete för att motverka 10.4.1 Behov av ytterligare skyddsregler när en hyresrätt är förverkad?.......................................... 10.4.2 Tilläggsavgift och prövning av yrkande om inhibition i mål som överlämnas till tingsrätt 10.4.4 Behov av ytterligare vägledning och lagstiftning inom område? 10.4.5 En effektivare hantering av avhysningsgods ....... Avgifter och rättegångskostnader ............................... 11.2.1 Lagtekniska ändringar tydliggör att såväl sökanden som svaranden kan medges befrielse från att betala förrättningskostnaderna ............... 11.2.2Behövs särreglering för indrivningsmål enligt vad som föreskrivs i 17 kap. 13 § UB? 11.2.3Sökanden ska inte betala någon avgift för utmätning på grund av skadestånd ....................... 11.2.4 Statens ansvar för rättegångskostnader................ Överklagande- och delgivningsfrågor.......................... 12.2.2 Beslut som inte får överklagas .............................. 12.2.4 Förfarandet i samband med ett överklagande...... Delgivning av beslut .............................................. 12.3.1En inskränkning i möjligheten att överklaga vissa beslut som fattas under utsökningsförfarandet? 12.3.2Partsställningen vid överklagande som avser 12.3.3En effektivare ordning för delgivning av vissa 16 Konsekvensbeskrivning Särskilda yttranden Summary 3Frågor till och svar från utvalda länder angående deras reglering av vissa utsökningsrättsliga frågor 4Dispositiva tvistemål som avgjorts i tingsrätt genom en stadfäst förlikning åren 2012–2015 5Exempel på innehåll i ett utsökningsavtal 6Register och andra källor som kan få information från 7Kronofogdemyndighetens blankett Förteckning tillgångar m.m. 8Några författningar som innehåller en särskild föreskrift om verkställighet eller hänvisning till lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. 9Sammanställning gjord av över myndigheter som gjort ovillkorade utbetalningar till enskilda 10Några författningar som innehåller särskild föreskrift enligt 5 kap. 10 § UB 11Riksnormen för försörjningsstöd för 12Konsumentverkets beräkning av vad som är rimliga kostnader för hushåll av olika storlek för 13Kronofogdemyndighetens föreskrifter om bestämmande av förbehållsbeloppet vid utmätning av lön m.m. (KFMFS 2015:1) 14Kronofogdemyndighetens allmänna råd om bestämmande av förbehållsbeloppet vid utmätning av lön m.m. (KFM A 2015:1) 15Kronofogdemyndighetens information om bestämmande av förbehållsbeloppet vid utmätning av lön m.m. (KFM M 2015:1) 16Försäkringskassans föreskrifter om genomsnittlig och högsta godtagbara bostadskostnad för (FKFS 2015:7) 18Kronofogdemyndighetens beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna av att försäljningsavgifter för fast egendom och bostadsrätter harmoniseras 19Kronofogdemyndighetens beräkningar av kostnader för utveckling av it-stöd 20Europadomstolens dom i målet Rousk mot (ECHR 27183/04) 21Rättsfallet NJA 2012 s. 35 22Rättsfallet NJA 2013 s. 540 23Rättsfallet NJA 2013 s. 1040 24Rättsfallet NJA 2013 s. 1241 25Rättsfallet NJA 2013 s. 1084 26Rättsfallet NJA 2015 s. 211 27Rättsfallet NJA 2015 s. 374 28Rättsfallet NJA 2015 s. 839 FN:s konvention den 20 novem- ber 1989 om barnets rättigheter lagen (1990:746) om betalnings- för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. jordabalken (1970:994) regeringsformen (1974:152) Lagen (1982:188) om preskrip- tion av skattefordringar m.m. utsökningsbalken (1981:774) lagen (1996:242) om domstols- En förutsättning för ett fritt och modernt samhälle är att människor interagerar med varandra och ingår avtal sinsemellan. Det allmänna i dess olika former ingår också olika avtal med de människor som vistas i samhället. ingås avtalen direkt mellan en myndighet och en privatperson; ibland uppstår ömsesidiga rättigheter och skyl- digheter genom att människor väljer en viss bosättning eller tar i anspråk en viss tjänst. Företag i olika former erbjuder varor och tjänster. Om erbjudandena antas uppstår ett avtal mellan företaget och kunden, som i sin tur kan vara ett annat företag. kan människor eller företag ta sig en rätt som de inte har vilket i sin tur kan skapa ett berättigat krav för någon annan att återställa tidigare ordning. Alla de nu uppräknade situationerna – liksom en mängd situa- tioner som inte beskrivits ovan – hanteras dagligdags av parterna själva. I de allra flesta fall är parterna överens om vad som gäller och utbyter prestationer i enlighet med detta. I andra fall ställer part- erna anspråk på varandra, tolkar och omtolkar förutsättningarna och träffar ibland nya överenskommelser med ändrade villkor. Men i en del situationer krävs tvång för att en part ska fullgöra sina skyldigheter. Det kan bero på att parten inte vill prestera men det kan också bero på att parten inte anser sig kunna prestera. I de situa- tionerna är det nödvändigt att samhället ställer tvångsmedel till för- fogande. Men när och hur tvång får användas måste vara noggrant reglerat. Tvångsanvändningen måste vara effektiv för att vara tro- värdig. måste effektiviteten balanseras mot krav på att tvånget utförs med respekt för den enskildes rättigheter för att tvångsanvändningen ska vara human och rättssäker. I är det ensam som får använda tvång för att ta i anspråk någons egendom eller lön för betalning av en fastställd skuld. har också ensam behörighet att verk- ställa en fastställd säkerhetsåtgärd, en skyldighet att flytta från ett visst utrymme eller en skyldighet att fullgöra eller underlåta något annat. Trots att det krävs tvång i en mycket liten andel av alla de situationer där någon ska fullgöra eller tåla något är det sammanlagda antalet ansökningar hos stort. Kronofogde- myndigheten hanterar cirka 2,3 miljoner ansökningar om verkställighet som berör drygt 500 000 gäldenärer. Av dessa är mer- parten, omkring 428 000 eller , fysiska personer. Genom verksamhet betalades totalt . Drygt hälften eller gick till betalning av offentliga fordringar medan 4,31 mil- jarder kronor var betalning för privaträttsliga fordringar. verksamhet regleras i Utsökningsbalken (UB). Utsökningsbalken (1981:774) trädde i kraft och ersatte då bl.a. utsökningslag. UB var resultatet av ett långvarigt utredningsarbete och innebar en genomgripande modernisering av utsökningsrätten. Under de som UB har varit i kraft har såväl som samhället i stort förändrats. Den informationstekniska utvecklingen har lett till förändringar av arbetsmetoder vilket gör att det ställs ökade krav på ett teknikneutralt regelverk. Globali- seringen innebär en större rörlighet av både människor, företag och egendom vilket i sin tur lett till att det internationella utsöknings- rättsliga samarbetet har utvecklats. Trots dessa förändringar har det inte genomförts någon samlad eller mer genomgripande översyn av UB. Sammantaget är UB numera föråldrad, svåröverskådlig och svår att tillämpa. Utredningen har haft i uppdrag att överväga särskilt angivna frågor om exekutionstitlar, utredning av gäldenärers tillgångar, myn- dighetssamverkan, löneutmätning, beneficium och utmätning av bo- städer, avhysning, medverkan till frivilliga överenskommelser och processledning samt exekutiv försäljning och redovisning av influtna medel. Vidare har uppdraget inneburit att vi ska lämna andra förslag på åtgärder som kan leda till ett effektivare utsökningsförfarande. Mot bakgrund av utrednings- uppdragets omfattning, frågornas komplexitet och den utrednings- tid vi haft till vårt förfogande har vi behövt göra vissa avgränsningar Under utredningsarbetet har vi kommit att överväga och lämna förslag i många olika frågor som kan leda till ett modernare, effektivare och mer rättssäkert utsökningsförfarande. Utsökningsförfarandet ska vara effektivt i den bemärkelsen att den som vänder sig till för att få hjälp med att driva in en skuld inte ska behöva vänta än nödvändigt. Genom ett enklare och tydligare regelverk kan utsökningsförfar- andet bli snabbare och mer verkningsfullt. och tydliga regler kan också leda till färre överklaganden. Det stora antalet mål hos ställer krav på att tillämpningen i det stora flertalet ärenden är enkel och förut- bestämd. Det tvångsvisa genomförandet ska följa ett bestämt mön- ster så att händelseförloppet är förutsebart för alla berörda. I de allra flesta fall ska utrymmet för olika tolkningar och avsteg från vad som gäller för merparten av målen vara begränsat. måste det finnas ventiler för de enstaka fall där ett tvångsvist genom- förande enligt huvudregeln skulle få ett orimligt resultat. Det är också en självklarhet att det utsökningsrättsliga regelverket och utsökningsförfarandet måste anpassas så att lever upp till sina internationella åtaganden enligt och barn- konventionen. Vår vision är att utsökningsmål ska hanteras enligt ett regelverk som likt en mångfacetterad och välbalanserad våg möjliggör att motstående intressen kan vägas mot varandra. Utsök- ningsförfarandet ska kännetecknas av effektiva och förutsebara rutiner som det ska finnas utrymme att identifiera de enstaka fall som måste särbehandlas om konsekvenserna inte ska bli orimliga. Våra förslag kommer att medföra en rad positiva konsekvenser. Om verksamhet kan bedrivas mer effek- tivt blir handläggningstiderna kortare. Vi föreslår ett antal lagtek- niska ändringar som underlättar förståelsen och tillämpningen av bestämmelserna. Utsökningsbalkens kapitel 1–3 och 16 upphävs och ersätts av nya kapitel. Reglerna om avhysning, som i många fall är den åtgärd som för den enskilde är mest ingripande, samlas i ett eget kapitel. Regelförenklingar leder till mer enhetliga bestämmel- ser. Flera utsökningsrättsliga frågor har tidigare fått sin lösning i rättspraxis. har genom olika ställningstagan- den uttalat sig i olika rättsfrågor. Genom kodifiering av en del av denna rättstillämpning blir regelverket tydligare. Utsökningsförfar- andet blir genom dessa förslag mer effektivt, transparent, rätts- säkert och förutsägbart, vilket i sin tur sannolikt kommer att leda till minskade kostnader för det allmänna. Vi föreslår också språk- liga förändringar som underlättar förståelsen av regelverket och gör lagtexten köns- och teknikneutral. Begreppet exekutionstitel byts ut mot utsökningstitel. En rad föreslagna ändringar är positiva för gäldenärskollektivet. Genom förändrade normal- och förbehållsbelopp för den som står under löneutmätning garanteras gäldenärerna och deras familjer en skälig levnadsnivå, vilket i sin tur kan öka incitamentet till öppet arbete. Barn till personer som är parter i utsökningsmål kommer också att påverkas av några förslag. Ett exempel är den lagfästa principen om barnets bästa som kommer att tydliggöra att barnrättighets- perspektivet måste beaktas i hela utsökningsförfarandet. Barns rätt till umgänge med sina föräldrar kommer att tillgodoses i större ut- sträckning eftersom vi föreslår att det ska lagfästas att umgänges- kostnader, inbegripet skäliga kostnader för resor och logi som för- anleds av umgänget, ska beaktas i löneutmätningsförfarandet. En del av våra förslag förväntas leda till ett bättre indrivnings- resultat med ökad kostnadstäckning av offentlig verksamhet och ett bättre utfall för hela borgenärskollektivet som följd. Andra för- slag kan innebära minskade årliga intäkter till staten och andra borgenärer. Vissa förslag förväntas leda till minskade samhällseko- nomiska kostnader för ekonomiskt utanförskap vilket gynnar såväl det allmänna som det privata borgenärskollektivet. I konsekvens- beskrivningen redovisar vi såväl ekonomiska som övriga konse- kvenser av våra förslag. I denna sammanfattning har vi valt att lyfta fram några konsekvenser. Förslaget om hur normal- och förbe- hållsbelopp inom löneutmätningsförfarandet ska beräknas kommer att leda till minskad indrivning genom löneutmätning. Vi anser dock att det är en nödvändig förutsättning att enskilda tillförsäkras en skälig levnadsnivå för att löneutmätningsförfarandet ska vara håll- bart och därmed effektivt . Det är vår bedömning att det ökade indrivningsresultat och minskade samhällskostnader som vissa förslag kommer att leda till kommer att överstiga och kompensera de minskade intäkterna till staten som några av för- slagen kan innebära. Vi bedömer att våra förslag är kostnads- neutrala när det gäller de uppskattade ökade årsvisa kostnaderna i förhållande till de uppskattade minskade årsvisa kostnaderna. I det följande redovisar vi ett urval av våra förslag. Denna samman- fattning finns översatt till engelska i band 3. Effektivare indrivning av offentligrättsliga fordringar Dagens utsökningsförfarande skiljer på allmänna mål och enskilda mål. Offentligrättsliga fordringar verkställs enligt regelverket för allmänna mål medan andra anspråk handläggs som enskilda mål. Regelverket som styr uppdelningen är svårtillgängligt. I vissa fall krävs det en genomgång av bestämmelser i utsökningsbalken, ut- sökningsförordningen och speciallagstiftning samt förarbeten för att avgöra om ett mål är allmänt eller enskilt. I de allmänna målen har till viss del dubbla roller eftersom har vissa borgenärsuppgifter. De allmänna målen särbehandlas också positivt bl.a. genom att staten inte tar ut några avgifter för indrivning av offentligrättsliga fordringar. Skill- naderna i handläggningen är emellertid inte så stora att de moti- verar en uppdelning i olika måltyper, särskilt inte eftersom det ibland är svårt att avgöra om indrivningen av en fordran ska följa det ena eller det andra regelverket. Vi föreslår därför att begreppen allmänna och enskilda mål tas bort. Merparten av de allmänna målen är sådana där lagstiftaren har bestämt att de ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen). Den särreglering som fortfarande behövs för dessa mål förtydligas och anges som uttryckliga undantagsbestäm- melser för mål som handläggs enligt indrivningslagen. Det är ofta oklart vad som gäller när en förvaltnings- myndighet fattat ett beslut som innebär betalningsskyldighet för en enskild. Beslutet kan innebära att en enskild ska betala en avgift, antingen som betalning för något eller som en sanktion. Det kan också handla om att en enskild förpliktas återbetala något som den enskilde felaktigt utfått. har lagstiftaren beslutat att betalningsskyldigheten kan framtvingas enligt indrivningslagen. Det är ett entydigt ställningstagande som innebär att verkställigheten följer på förhand givna regler. I andra fall har lagstiftaren i utsök- ningsförordningen eller speciallagstiftning uttalat att beslutet får verk- ställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser om allmänna mål vil- ket gett upphov till olika tolkningar. Av än större betydelse är frågan om ett myndighetsbeslut är direkt verkställbart eller om myndigheten måste ansöka om betalningsföreläggande eller stämma den enskilde vid allmän domstol för att få ett utslag eller en dom som kan verkställas. Även denna fråga är svår att besvara. Enligt ny praxis från är det också så, till skillnad från vad som gällde tidigare, att en överprövning i för- valtningsdomstol av ett myndighetsbeslut som inte är direkt verk- ställbart inte leder till att beslutet får verkställas. Även om den enskilde överklagar beslutet och en förvaltningsdomstol meddelar en dom som innebär att beslutet godtas måste förvaltningsmyndig- heten ändå ansöka om betalningsföreläggande eller stämning i all- män domstol för att kunna driva in sin fordran. Samma fordran kan alltså komma att prövas i både förvaltningsdomstol och i allmän domstol och domstolarna kan naturligtvis komma fram till mot- stridiga avgöranden. Det är varken en rättssäker eller effektiv ord- ning. Myndighetsbeslut får verkställas när de har fått laga kraft