sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Även om en stor styrelse ger möjlighet till diskussioner med bred kunskap och många perspektiv kan det var svårt att skapa en bra dynamik i en så pass stor grupp. Bestämmelsen om styrelsens formella storlek om 15 personer förefaller, enligt utredningen, därför onödigt rigid med tanke på hur olika lärosätena är. Flera av de mindre högskolorna är närmast att likna vid storinstitutioner vid ett större universitet. Ingen av de personer som utredningen talat med har efterfrågat större styrelser än . I stället efterfrågas en till lärosätet bättre avpassad storlek på styrelsen. Utredningens bedömning i frågan Utredningen anser att det finns anledning att ifrågasätta om det är lämpligt att samtliga statliga universitet och högskolor i ska ha exakt 15 ledamöter. Styrsystemet bör tillåta en variation moti- verad mot bakgrund av de skilda förutsättningar som universitet och högskolor i verkar utifrån. Utredningen anser därför att lärosätena ska kunna föreslå en förändring av respektive styrelses storlek och att möjligheten till mindre styrelser än dagens ska finnas. Utredningen anser att en lämplig variation i regleringen tillåter styrelser med 7 till 15 ledamöter. Primärt ska bedömningen om styrelsens storlek utgå från respektive lärosätes behov. Högskoleförordningens nuvarande specificering av styrelsens sam- mansättning innebär att de externa ledamöterna är i majoritet. Som noterats ovan är denna förutsättning baserad på antagandet att en sådan majoritet är nödvändig för att styrelsen ska kunna fatta beslut om nödvändiga prioriteringar och ge utrymme för ett inflytande från det omgivande samhället. 10 Utredningen vill påpeka att det ytterst är styrelsen och ordförande som avgör hur många suppleanter och övriga närvarande som ska få delta vid sammanträdena, vilket några av de styrelseordförande utredningen talat med inte tycks ha helt klart för sig. erfarenheter är det dock tveksamt om majoritetsförhållandet fungerar på detta sätt i praktiken. De allra flesta styrelsebeslut fattas utan omröstning, och enligt vad utredningen fått kunskap om är det mycket sällsynt, om det någonsin inträffat, att de externa ledamöterna genomdrivit ett beslut med reservation från samtliga interna ledamöter (dvs. rektor, lärare och studenter). Det viktiga är således att externa ledamöter ingår i styrelsen, inte det exakta antalet eller att de alltid är i majoritet. Utredningens bedömning i frågan Lärosätena är mycket olika till sin karaktär. Dagens system med en fast mall för styrelsens sammansättning vid varje universitet och högskola bygger, enligt utredningens mening, på en alltför lik- formig styrning. En sådan styrning är alltför rigid och riskerar att bli ineffektiv då den begränsar möjligheterna till en variation, vilken vore motiverad mot bakgrund av universitets och högskolors skilda förutsättningar och behov. Det kan finnas goda skäl för en styrelse med en annan fördelning av externa ledamöter, lärare och studenter än de 8, 3, 3 som exakt fastlagts i högskoleförordningen. Det centrala ska vara att styrelsen är sammansatt på ett med- vetet sätt utifrån en kompetensprofil som både lärosätet och rege- ringen har inflytande över. bör därför kunna föreslå en ny sammansättning där antalet externa ledamöter, lärare och studenter specificeras. Sammansättningen ska naturligtvis motiveras, i synnerhet om den innebär att de externa ledamöterna är i majoritet. Vägledande bör vara vilka slags kompe- tenser som behövs i styrelsen och vilken sammansättning av styrel- sen som kan anses lämplig för dess arbete. Utredningen väljer att inte lämna bedömningar om vilka specifika kompetenser som bör ingå i kompetensprofilen för styrelsen. Frågan bör avgöras i det enskilda fallet, utifrån lärosätets bedömning om verksamhetens behov. Styrelsen som en helhet med ett gemensamt ansvar De interna ledamöterna i styrelsen består förutom rektor av lärare och studenter. I såväl högskolelagen som högskoleförordningen står att lärare och studenter har rätt att vara ”representerade” i styrelsen. Utredningen anser att formuleringen är olycklig efter- som den ger intrycket av att dessa ledamöters ansvar är begränsat till att representera och bevaka lärarnas respektive studenternas särskilda intressen och att de därmed inte skulle ha ansvar för lärosätets hela verksamhet. Denna uppfattning har också fått stöd i flera av de samtal utredningen fört med rektorer och styrelseord- förande som i vissa fall upplever att styrelsens ledamöter anser sig representera olika intressen; lärarintresset, studentintresset respek- tive det allmänna intresset, vilket ibland tolkas som det regionala intresset. Enligt 2 kap. 7 § högskoleförordningen ska de ledamöter som utses av regeringen vara ”personer med kompetens och erfarenhet från verksamhet av betydelse för högskolans utbildnings-, forsk- nings- och samverkansuppdrag”, en kravspecifikation som måste anses applicera även på de ledamöter som utses av lärarna och studenterna. Även om styrelsens ledamöter, externa såväl som interna, naturligtvis bidrar med olika kompetens och erfarenhet kan utredningen inte se att det finns något skäl för att olika leda- möter ska representera olika intressen. De har alla samma gemen- samma ansvar och uppgifter enligt 2 kap. 2 § högskoleförord- ningen. Beteckningarna externa och interna ledamöter beskriver endast var ledamöterna har sin dagliga gärning och innebär inte någon skillnad i ansvar och uppgifter i styrelsen.11 Vidare framgår av den inom upprättade skrivelsen – Vägledning för statliga myndighetsstyrelser (2008) att styrelseledamöter måste stå obundna av olika partsintressen och i sin ledamotsroll uteslutande företräda regeringen och myndig- heten. 11 I sammanhanget bör också nämnas att de företrädare för de anställda som utses enligt bestämmelserna i personalföreträdarförordningen, och som har närvaro- och yttranderätt vid styrelsesammanträdena, särskilt har funktionen att utgöra de anställdas, dvs. även lärarnas, representanter då styrelsen sammanträder. Utredningens bedömning i frågan Eftersom högskoleförfattningarna särskilt benämner ledamöter som utses av lärarna respektive och studenterna, till skillnad från de som utses av regeringen, som ”representanter” i styrelsen föreslår utredningen här en författningsändring i frågan. I högskole- förordningen benämns de externa ledamöterna som ”ledamöter som utses av regeringen”. För att öka tydligheten om styrelsens helhetsansvar och minska risken för misstolkningar kring represen- tation och olika särintressen i styrelsen, anser utredningen att lärarna och studenterna ska omskrivas på motsvarande sätt som de externa ledamöterna i författningarna, dvs. ledamöter som utses av lärarna respektive studenterna. Ingen av ledamöterna i styrelsen ska således benämnas representanter. Samma resonemang kan appliceras på styrelsen för i . Enligt gällande bestämmelse för ska Försvarsmakten och Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap representeras av var sin ledamot i högskolans styrelse. Utredningen anser att lydelsen i förordning (2007:1164) för Försvarshögskolan ska ändras till att Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd utser varsin ledamot i styrelsen. 2.4Sammantagen bedömning och förslag om styrelsens storlek och sammansättning I detta avsnitt lämnas utredningens sammantagna bedömning och förslag gällande styrelsens storlek och sammansättning. Som ovan nämnts har utredningen, i enlighet med utredningsdirektiven, sam- rått förslagen med SUHF, SULF och SFS. Utredningens förslag gällande styrelsens storlek och sammansättning stöds av SUHF, SULF och SFS; SFS:s stöd lämnas med förbehållet att vid en even- tuell ändring av styrelsen ska ledamöterna utsedda av studenterna respektive lärarna vardera utgöra minst en femtedel av hela styrel- sen. Ökad möjlighet till variation Utifrån ovan givna resonemang anser utredningen att det ska finnas möjlighet till en variation i storlek och sammansättning av universitets och högskolors styrelser. Några möjliga alternativ till dagens stora styrelser är 11 ledamöter varav 2 lärare och 2 studenter eller 3 lärare och 3 studenter, eller 9 ledamöter varav 2 lärare och 2 studenter. Det finns naturligtvis många andra möjliga kombi- nationer. Poängen är att styrelsens storlek och sammansättning inte ska vara reglerad till exakt densamma för alla lärosäten utan utgå från en bedömning om respektive lärosätes behov. Det viktiga är att styrelsen får en kompetensprofil som är lämplig för det enskilda lärosätet, vilken också utgår från ett beaktande av rege- ringens bedömning av frågan. Utredningen föreslår därför en författningsändring med inne- börden att styrelsen ska omfatta 7 till 15 ledamöter inklusive ord- förande. Det ska vara möjligt för lärosätets styrelse att föreslå en förändrad storlek och sammansättning av styrelsen inför en ny mandatperiod för de externa ledamöterna. Ett sådant förslag ska lämnas av styrelsen och inte rektor, eftersom frågan är av den arten att den bör behandlas av styrelsen. Utredningen föreslår inga förändringar vad gäller rektors del- tagande i styrelsen. Inga förändringar föreslås heller vad gäller före- trädare för de anställda som enligt högskoleförfattningarna har närvaro- och yttranderätt i styrelsen. Utredningen föreslår vidare att formuleringar om lärarnas och studenternas representation i styrelsen ska tas bort. Syftet är att tydliggöra alla ledamöters ansvar för helheten och minska risken för misstolkningar kring representation och särintressen. Utredningen bedömer inte att de förändringar som föreslås gällande studenternas rätt att utses ledamöter i styrelsen, i stället för att representeras, föranleder några förändringar i de bestäm- melser som i övrigt reglerar studenternas representation. Bestäm- melserna i högskolelagen och högskoleförordningen om studen- ternas rätt till representation vid beredning och beslutsfattande avser frågor som särskilt har betydelse för utbildningen eller studenternas situation (2 kap. 7 § HL och 2 kap. 14 § HF). Dessa bestämmelser reglerar således studenternas rätt till representation i de interna berednings- och beslutsorganen i frågor som särskilt rör studenterna. I dessa avseenden är det därför helt rimligt att studen- terna benämns som representanter. Av den anledningen ser utred- ningen inte att det krävs några förändringar av dessa bestämmelser. Det reglerade antalet externa ledamöter, lärare och studenter i styrelsen För att möjliggöra en minskning av antalet styrelseledamöter krävs att det reglerade antalet ledamöter som utses av lärarna, studenterna respektive regeringen ändras. Till utredningen har dock starka invändningar framförts mot styrelser med endast en lärare och en student. Dessa individer skulle då bli ensamma i sin kategori inom styrelsen. Det kan vara svårt för en ensam lärare att bidra med tillräcklig kunskap om lärosätet som helhet. Det kan vara svårt för en ensam student att göra sin röst hörd i styrelsen. Utredningen föreslår därför att lärarna och studenterna ska ha rätt att utse minst 2 ledamöter vardera i styrelsen. Utredningen vill understryka att syftet med att ändra antalet ledamöter som utses av lärare respektive studenter är att öppna för möjlig- heten till mindre styrelser. Förslaget ska inte tolkas som en åtgärd för att minska dessa gruppers relativa inflytande i styrelsen. Det bör därför nämnas att utredningen anser att de universitet och hög- skolor som väljer att behålla nuvarande styrelsestorlek inte ska minska antalet interna ledamöter. Att införa en författningsregle- ring om att minst en femtedel av ledamöterna ska utses av lärarna respektive studenterna skulle utesluta möjligheten till styrelser med exempelvis 11 ledamöter med extern majoritet, eftersom andelen studenter respektive lärare i styrelsen då skulle utgöra var, i stället för . En reglering om minst en femtedel riskerar följaktligen att förhindra vissa ändamålsenliga styrelse- konstellationer och blir därmed alltför rigid. Utredningens bedöm- ning är att sådana marginella förskjutningar i proportionaliteten inte på ett väsentligt sätt ändrar studenternas eller lärarnas reella inflytande i styrelsearbetet. De externa ledamöterna har sin bakgrund i olika delar av sam- hället som har relevans för, och kan bidra med nödvändiga perspek- tiv på, lärosätets verksamhet. En stor majoritet av de rektorer som utredningen har intervjuat anser också att de externa ledamöterna är mycket betydelsefulla för styrelsens arbete. Utredningen föreslår därför att det regleras att regeringen ska utse minst 2 ledamöter i styrelsen, vilket motsvarar regleringen om antalet ledamöter som ska utses av lärarna respektive studenterna. Eftersom rektor ingår i styrelsen följer att minsta möjliga styrelse ska bestå av 7 leda- möter.12 Beslut i frågan om antalet externa ledamöter, lärare och studenter i varje enskild styrelse ska, enligt utredningens förslag, fattas av regeringen efter förslag från respektive lärosäte. Detta beslut kan med fördel fattas som regeringen tillsätter nomineringsgrupp för förslag av externa ledamöter (vilket behandlas i nästa kapitel).13 Vid beslut om storlek och sammansättning krävs att regeringen gör en sammantagen bedömning gällande det specifika lärosätet. läggs ett tydligt ansvar på lärosätets styrelse att beskriva relevanta förutsättningar och förhållanden samt att utifrån dessa motivera den storlek och sammansättning av styrelsen som föreslås. En invändning kan vara att det är svårt för regeringen att bedöma huruvida respektive styrelses motivering till förändrad storlek och sammansättning av styrelsen är befogad. De flesta tänkbara förändringar innebär emellertid inga stora skillnader i proportionerna mellan ledamöter utsedda av regeringen, lärarna och studenterna jämfört dagens sammansättning, och de bör därför vara tämligen okontroversiella. Enligt utredningens bedömning är det i huvudsak förslag till sammansättningar där antalet interna ledamöter överstiger antalet externa ledamöter som innebär en större förändring, och som därmed kräver en särskilt ingående bedömning av regeringen. 12Dessa minimisiffror, 2 studenter+2 lärare+2 externa+1 rektor = 7 innebär att 7 leda- möter är en möjlig nedre gräns. Utredningens bedömning är dock att de flesta lärosäten kommer föreslå styrelser med 9–15 ledamöter. 13Enligt utredningens förslag finns en teoretisk möjlighet för ett lärosäte att lämna in förslag om förändrad storlek och sammansättning under pågående mandatperiod. Utredningens bedömning är dock att förslag till ändringar under pågående mandatperiod endast kommer lämnas in undantagsfall. I regel kommer lärosätena lämna förslagen inför en ny mandat- period för de externa ledamöterna. Om ett universitet eller en högskola föreslår en specifik storlek och sammansättning för sin framtida styrelse har lärosätet ett ansvar att presentera en god argumentation för detta. I förslaget ska argument tydligt framgå som regeringen kan ta ställning till. Frågans eventuella komplicerade karaktär ska dock inte innebära att regeringen bortser från det övergripande syftet med ett styr- system där varje myndighet ges bästa möjliga förutsättningar att förverkliga politikens mål. För att verksamheten ska styras och bedrivas effektivt och på bästa möjliga sätt, behövs möjligheten till variation i styrelsens storlek och sammansättning. Styrelsens storlek och sammansättning – utredningen föreslår: –att styrelsen ska omfatta 7 till 15 ledamöter inklusive ord- föranden och rektor –att formuleringarna i högskoleförfattningarna om att lärarna och studenterna har rätt att vara representerade i styrelsen ersätts med formuleringar om att lärarna och studenterna har rätt att utse ledamöter i styrelsen (motsvarande omskriv- ningar föreslås vad gäller ledamöter som utses av Försvars- makten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i ) –att studenterna och lärarna har rätt att utse minst 2 leda- möter vardera –att styrelsen ska ha minst 2 externa ledamöter utsedda av regeringen –att lärosätets styrelse ska föreslå sammansättning och storlek av styrelsen inför en ny mandatperiod för de externa ledamöterna –att regeringen, utifrån ovan angivna bestämmelser, beslutar om storlek och sammansättning av styrelsen för respektive lärosäte. 3Förfarande inför regeringens utseende av styrelsens ordförande och övriga ledamöter Enligt bestämmelserna i högskoleförordningen ska ordförande och övriga externa ledamöter i styrelsen som utses av regeringen, utses efter förslag från en nomineringsgrupp som består av en person som utses av regeringen och som har god kännedom om den aktuella högskolans verksamhet, landshövdingen i det län där hög- skolan har sin huvudsakliga verksamhet, eller landshövdingens ställföreträdare, och en representant för studenterna vid högskolan (2 kap. 7 b § HF). Förfarandet gäller för samtliga universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen. Då externa ledamöter, utsedda av regeringen, introducerades i styrelserna var det som, efter visst och varierande samråd med lärosätet, tog fram förslag på ledamöter inför rege- ringens utnämning av styrelserna. ändrades nominerings- förfarandet så att lärosätet fick i uppdrag att nominera styrelseord- förande och externa ledamöter, efter samråd med externa och interna intressenter. Regeringens motivering till denna ordning var synen på universitet och högskolor som en självständig kraft i samhället, och att den politiska styrningen av dem borde minskas, varför lärosätena själva borde få föreslå styrelsens sammansättning (prop. 2006/07:43). Förfarandet som infördes fick dock mycket kritik efter- som rektor i praktiken fick ett avgörande inflytande över vilka som nominerades till styrelsen som en av styrelsens viktigaste uppgifter är att föreslå rektor, inte enbart ny rektor utan även sittande rektor, för omförordnande. Förfarandet ledde till att ett olämpligt beroendeförhållande uppstod mellan rektor och styrelse. Av den anledningen ändrades regelverket återigen 2012 till gällande förfarande med nomineringsgrupp ledd av landshövdingen (prop. 2011/12:133). 3.2Synpunkter på gällande nomineringsförfarande Landshövdingens roll i nomineringsgruppen Bakgrunden till att landshövdingen utsågs att leda nominerings- gruppen var bedömningen om behovet av en person med kunskap om den omgivning som respektive lärosäte verkar i. Vidare före- träder landshövdingen ett övergripande statligt intresse (prop. 2011/12:133). Förfarandet med landshövdingeledda nomineringsgrupper har dock blivit starkt kritiserat, både före och efter införandet. I remissvaren på den departementspromemoria (U2011/5414/UH) där modellen presenterades 2011 avstyrktes förslaget av en stor majoritet av de tillfrågade lärosätena och andra myndigheter, till exempel dåvarande . Under utredningens arbete har det blivit tydligt att ett flertal rektorer och styrelseordförande anser att landshövdingarna i regel inte är tillräckligt insatta i hög- skolesektorns frågor för att framgångsrikt leda nominerings- gruppen. För lärosäten utanför storstadsområdena uttrycks far- hågan att nomineringsgrupperna ledda av landshövdingen ska anlägga ett alltför regionalt perspektiv på nomineringen av styrelse- ledamöter. I finns det särskilda problemet att lands- hövdingen har hela tio lärosäten att hantera, landshövdingen får dessutom inte delegera uppdraget i nomineringsgruppen till annan än sin ställföreträdare. Studenternas roll i nomineringsgruppen Studenternas representation i nomineringsgruppen är liksom lands- hövdingens föremål för omfattande kritik. När modellen presen- terades i ovan nämnda departementspromemoria och påföljande proposition (prop. 2011/12:133) var tanken att nominerings- gruppen skulle bestå av två personer, landshövdingen som skulle representera samhället i stort och ytterligare en med lärosätet för- trogen person, dock inte någon styrelseledamot eller lednings- person vid lärosätet.14 Innan förfarandet beslutades av framfördes emellertid vid utskottsbehandlingen krav på att studen- terna skulle ha en representant i nomineringsgruppen, vilket också infördes i högskoleförordningen. betän- kande (bet. 2011/12: UbU22) saknar utförlig motivering till denna förändring. Framför allt saknas ett resonemang om varför studen- terna och inte lärarna ska vara representerade i nominerings- gruppen och varför studenterna ska ha inflytande över nomine- ringen av externa ledamöter som de har rätt att utse leda- möter i styrelsen. Utredningen kan inte dra någon annan slutsats än att dessa viktiga omständigheter förbisetts av Utbildnings- utskottet. Många av de personer som utredningen talat med vittnar om att studenten i praktiken haft mycket litet inflytande i nominerings- gruppen, han eller hon har helt enkelt inte haft den personkänne- dom och kunskap som behövs för att kunna bidra till arbetet med att söka kandidater. En viktigare invändning mot studentens när- varo i nomineringsgruppen är emellertid att det är orimligt att studenterna ska kunna påverka utseendet av styrelseordförande och externa ledamöter, kanske till och med blockera vissa kandidater, som 1) lärarna och övriga anställda nekas en sådan repre- sentant och 2) studenterna har rätt att utse ledamöter i styrelsen i särskild ordning. Utredningen anser därför att studenterna inte längre ska vara representerade i nomineringsgruppen. 14 I regel har en tidigare rektor eller styrelseordförande utsetts till denna funktion i nomine- ringsgruppen. Lärarnas roll i nomineringsgruppen Utredningen har övervägt alternativet att även lärarna utser en representant i nomineringsgruppen, men här finns samma invänd- ning; lärarna har också rätt att utse ledamöter i styrelsen. Om regeringen anser att studenterna, trots ovan redovisade invänd- ningar, ändå fortsatt ska vara representerade i nomineringsgruppen, kan lärarna resa ett mycket berättigat krav att på samma sätt få vara representerade i nomineringsgruppen. I sammanhanget kan nämnas att i sitt betänkande Självständiga lärosäten (SOU 2008:104) föreslog att lärarna, mera precist det kollegiala beslutsorgan som skulle finnas vid varje självständigt lärosäte, skulle tillsätta hela nomineringsgruppen (kallad valberedningen) för de externa ledamöterna. Förslaget har tagits upp vid några av utredningens intervjuer. En sådan ordning är dock inte förenlig med tilläggsdirektivens instruktion om att nomineringsproceduren ska beakta såväl regeringens som lärosätets inflytande utan att det senare blir avgörande. Utredningens bedömning i frågan Sammanfattningsvis föreslår , av ovanstående anledningar, att landshövdingarnas reglerade deltagande i nomine- ringsgruppen stryks i högskoleförordningen. Det hindrar natur- ligtvis inte att landshövdingen kan utses till nomineringsgruppen i enskilda fall. Enligt flera rektorer har många landshövdingar gjort ett gediget arbete i nomineringsgrupperna. Vidare föreslår utred- ningen att studenternas reglerade deltagande i nominerings- grupperna stryks i högskoleförordningen samt att varken studenter eller lärare ska vara representerade i nomineringsgruppen för externa ledamöter eftersom de har rätt att utse interna ledamöter i styrelsen.15 15 Den föreslagna förändringen gällande studenternas representation i nomineringsgruppen kräver en följdändring i 7 § första stycket i Studentkårsförordningen (2009:769). Förslag till ändring i studentkårsförordningen redovisas inte i denna promemoria. 3.3Utredningens avvägningar om förfarandet Bedömning av alternativa modeller Enligt utredningens tilläggsdirektiv ska delrapporten analysera olika alternativ för hur förslag till ordförande och externa leda- möter i styrelsen ska tas fram. Utredningen ska beakta såväl rege- ringens som lärosätenas intresse av inflytande över kompetens- profilen i styrelsen. Vidare ska utredningen förorda ett alternativ vilket dels ska vara effektivt och tydligt, dels inte innebär att lärosätet eller lärosätets styrelse får ett avgörande inflytande över vilka personer som föreslås. I detta avsnitt diskuteras olika alter- modeller.