sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Bättre skydd mot diskriminering Utredningen om bättre möjligheter att motverka diskriminering SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare för att lämna förslag till hur arbetet mot diskriminering kan organiseras och effektiviseras (dir. 2014:10). förordnades f.d. justitierådet att från och med vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om bättre möjlig- heter att motverka diskriminering (A 2014:01). Som experter förordnades ämnes- rådet (), kanslirådet (), enhetschefen (), enhetschefen (), enhetschefen (Diskrimi- neringsombudsmannen), handläggaren (Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor) och departementsrådet (). entledigades som expert och handläggaren (Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor) förordnades som expert i utredningen. entledigades som expert och kanslirådet (Utbild- ningsdepartementet) förordnades som expert i utred- ningen. entledigades som expert och kanslirådet () förordnades som expert i utredningen. förord- nades juristen () och kanslirådet () som experter i utredningen. Som sekreterare i utredningen förordnades hovrättsassessorn och hovrättsassessorn . Genom tilläggsdirektiv och har tiden för redovisning av uppdraget förlängts från till . Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Betänkandet är därför formulerat i vi-form. Det innebär dock inte att alla experter står bakom samtliga förslag och bedömningar. Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande, Bättre skydd mot diskriminering, SOU 2016:87. Uppdraget är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584) ............................................................................... 1.2Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567) ............................................................................... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2008:568) 1.4 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden........................ 1.6Förslag till förordning om upphävande av förordningen (2006:1083) om barns och elevers deltagande i arbetet med planer mot diskriminering och kränkande 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ................................ 1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:556) med instruktion för ....... 1.9Förslag till förordning om statsbidrag för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering .................... Utredningens uppdrag och arbete................................ Förbudet mot diskriminering ....................................... Allmänt om den svenska diskrimineringslagstiftningen ...... Ord och uttryck ...................................................... Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder ........... (equality bodies) ..................................................................... Främjandeorgan och domstolsliknande organ ................... Domstolsliknande organ i några andra länder .................... Allmänt om de domstolsliknande organen ......... Att företräda enskilda genom att driva mål i domstol ....... Användningen av urvalskriterier (ärendekriterier)............. Regleringen av DO:s uppdrag.............................................. De svenska reglerna ............................................... DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda .................................... 6.2DO:s syfte och mål med hanteringen Vision, mål och resultat......................................... DO:s syn på sin roll............................................... Handläggning av en anmälan – en översikt ......................... DO:s riktlinjer för handläggningen ..................................... 6.5Handläggning av ärenden som rör skollagsreglerad 6.6Handläggningen av individanmälningar hos vissa andra Skolinspektionen och Barn- och elevombudet .... Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas 7.1DO:s redovisning av arbetet med individanmälningar Något om handläggningen i siffror...................... Skäl för att avsluta ett ärende ............................... 7.1.4DO:s arbete med att utveckla hanteringen 7.2Uppläggningen av vårt arbete med att analysera Typer av ärenden?................................................................. Definitionen av att ett ärende utreds .................................. Slutsatser av genomgången av anmälningar ........................ Konsekvenser av att ärenden inte utreds ............................ Analys av ärendekriterierna ................................................. Ett effektivt arbete mot diskriminering – hur vi har disponerat betänkandet i denna del (kapitel 9–14)...... 8.1Vårt uppdrag när det gäller ett effektivt arbete 8.2Hur uppnår man ett effektivt arbete 8.2.1Vad är ett effektivt arbete mot diskriminering?.............................................. Särskilt om upprättelse ......................................... 8.3Uppläggningen av vår redovisning av de förslag som kan bidra till ett effektivt arbete mot diskriminering Ökade möjligheter för DO att hjälpa dem som blivit DO:s roll och uppdrag.......................................................... Faktorer att beakta i fråga om DO:s roll ............. Övergripande diskussion om DO:s roll............... DO:s arbete med anmälningar om diskriminering ............. Direktiven i denna del ........................................... DO:s rättsliga möjligheter och ansvar ................. Överväganden och förslag .................................... Allmänt om lösning av tvister på frivillig väg ...... 9.3.3DO:s beskrivning av sitt arbete Uttrycket ”att frivilligt följa lagen” ...................... Överväganden och förslag .................................... Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd .................................. Allmänt om domstolsliknande organ .................................. 10.1.3Myndigheter som har domstolsliknande 10.1.4 Begreppet domstol i europarättslig praxis ........... Hanteringen av ärenden ........................................ 10.2.3 Något om handläggningen i siffror ...................... Överväganden och förslag .................................................... 10.3.1Argument för och emot att inrätta ett domstolsliknande organ .................................. 10.3.2 Ett domstolsliknande organ som prövar diskrimineringstvister ska inrättas ....................... Kompetensområde – nämndens uppdrag............................ 11.1.1 Alla diskrimineringsgrunder ska omfattas........... 11.1.2 Alla samhällsområden ska omfattas – med vissa begränsningar .................................... 11.1.3 Tvister som rör förbud mot repressalier och tvister om brister i uppfyllandet av skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier ska omfattas............................... 11.2.1 Bindande eller icke-bindande beslut .................... 11.2.2 Nämndens prövning och beslutens innehåll ....... Förfarandet vid nämnden..................................................... Handläggningen av ärenden ................................. Ersättning för kostnader....................................... Hur ska nämnden organiseras?............................................ 11.4.1 En egen myndighet eller ett särskilt Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå ..................................................... Antidiskrimineringsbyråerna och det statliga stödet ......... 12.1.2 Förordningen om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering .. 317 12.1.5 Utredningens enkät till 12.2.1Det samordnade arbetet med mänskliga 12.2.2 Särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet.... 12.2.3 förslag om regionalt tillsynsansvar för frågor om jämställdhet och diskriminering ... 12.2.4 Uppdraget att ta fram en regional stödstruktur för barnets rättigheter ..................... 12.2.5 Förslaget i SOU 2012:74 om uppdrag för i fråga om 12.3 Överväganden och förslag i fråga om 12.3.1 Det statliga stödet till antidiskrimineringsbyråerna ska finnas kvar ....... 12.3.2 Det statliga stödet bör höjas ................................. 12.3.3 Villkoren ska bli tydligare – minst hälften av bidraget ska användas för stöd till enskilda ......... Återrapporteringskraven ska öka ......................... 12.3.5 Ny förordning om stöd......................................... 12.3.6 Överklagandeförbudet ska tas bort ...................... ska ha till uppdrag att stödja 12.4 Överväganden och förslag i fråga om länsstyrelserna ........ 12.4.1 En antidiskrimineringsbyrå i varje län – en uppgift för att säkerställa? 12.4.2 Ska ha ett uttalat ansvar för arbetet mot diskriminering på regional nivå? 12.4.3 Hur ska arbetet organiseras?................................. 12.4.4 Vilka uppgifter ska ingå i uppdraget? Kostnader för rättegångar i mål om diskriminering ...... Kostnader för rättegången är ett hinder.............................. 13.1.1 Beskrivning av reglerna om rättshjälp 13.1.3 Hur stor diskrimineringsersättning den enskilde yrkar påverkar kostnaderna i målet ....... Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet med tillsyn och främjande av likabehandling ... 403 Arbetet med en .......................................... Hur kan ett effektivt arbete mot diskriminering Kan en annan myndighetsorganisation ett effektivare arbete mot diskriminering? 14.3.1 En uppdelning av arbetet med att verka på ett generellt plan och ett individuellt plan ...... 14.3.2 Delad organisation för främjande och tillsyn...... Hur påverkar inrättandet av organisationen för tillsyn och främjandearbete? 14.4.1 Hur påverkas DO av att – bakgrund och tillkomst ..................................................... Närmare om innebörden av diskrimineringslagens 15.2.1 Hur regeln har tolkats i doktrin och praxis ......... 15.2.2 Hur bevisbörderegeln ska tillämpas ..................... 15.5Bevisbörderegeln i lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga 15.6.1 Förstudiens analys av praxis ................................. 15.6.2Förstudiens överväganden och förslag som rör bevisbörderegeln ...................................... Kommissionens studie av hur bevisbörderegeln Utredningens analys av rättspraxis som rör Uppläggningen av vårt arbete med att analysera rättspraxis I vilken utsträckning bevisbörderegeln Analys av rättspraxis som rör skollagens Överväganden ....................................................och förslag 15.10.4Bevisbörderegeln i lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm (visselblåsarlagen).................................................. Diskriminering i offentlig verksamhet ......................... Diskrimineringsförbudet i 2 kap. 17 § DL.......................... 16.1.1 Regelns bakgrund och tillkomst .......................... 16.1.3 Vilka som omfattas av förbudet ........................... 16.1.4 Förhållandet till annan lagstiftning ...................... Problem med dagens reglering ............................................ 16.3.1Bestämmelsen ger inte tillräckligt skydd i alla situationer ..................................................... 16.4 Hur säkerställer man ett skydd mot diskriminering i offentlig verksamhet?......................................................... 16.4.2 Brister i skyddet och gränsdragningsproblem..... 17Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan – ett uppdrag för DO eller för Skolinspektionen?........................................ Samverkan mellan DO och Skolinspektionen .................... 17.3.1 Överenskommelsen om samverkan mellan Skolinspektionen och DO.................................... 17.3.2 allmänna råd ...................................... bedömningar av hur samverkan fungerar och tidigare förslag om ändring av ansvarsfördelningen.... 17.4.1 Förslag av Delegationen för jämställdhet i skolan (2010)....................................................... 17.4.2 Rapport av (2013)........................ 17.4.3 Regeringens och bedömningar med anledning av .......... verkligheten (2015) ............................................... (2016) ..................................................................... 17.4.6Nya regler om aktiva åtgärder (2014 och 2016) ..................................................... Berörda myndigheters uppfattning ................................ Överväganden och förslag .................................................... 17.6.1 Exempel på problem som den nuvarande regleringen kan medföra ....................................... 17.6.2 Argument för och emot att flytta reglerna i tidigare utredningar ............................................. 17.6.3 Finns det skäl att flytta reglerna? 17.6.4 Fördjupat samarbete eller mindre ingripande till en överflyttning? Utformningen av en samlad reglering i skollagen ........ 18.2.1 Att skollagen innehåller bestämmelser om diskriminering ska komma till uttryck i de inledande bestämmelserna ............................. 18.2.2 Skollagens reglering av åtgärder mot kränkande behandling ska utvidgas till att även 18.2.3Diskriminering ska ha samma betydelse som i diskrimineringslagen ................................... 18.2.4Begreppet huvudman används även i fråga om ansvaret för åtgärder mot diskriminering ............ 18.3 Regleringen av aktiva åtgärder ............................................. 18.3.1 Huvudmannens arbete med aktiva åtgärder ........ Hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas ..... 18.3.3Skyldighet att ha riktlinjer och rutiner för att motverka trakasserier ................................ 18.3.4 Arbetet ska utföras i samverkan........................... 18.3.5Arbetet med aktiva åtgärder ska skriftligen 18.4 Regleringen av förbuden mot diskriminering 18.4.1 Förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling......................... 18.4.2Skyldigheten att anmäla, utreda och vidta Förbudet mot repressalier .................................... Tillsyn och sanktioner.......................................................... Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna....... Diskrimineringsersättning och skadestånd ......... 18.5.3 Skyldighet att lämna uppgift om meriter............. Ändringar i Skolinspektionens instruktion ........................ Förslaget till lag om ändring i föräldraledighetslagen ........ Förslaget till lag om ändring i diskrimineringslagen .......... Förslaget till lag om ändring i lagen om Förslaget till lag om ändring i skollagen ............................. Förslaget till lag om ändring i lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om Krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i ett betänkande .................................................................... Problembeskrivning och målsättning .................................. Sammanfattning av utredningens förslag ............................ 20.4.1 DO:s roll och uppdrag .......................................... 20.4.2 Arbetet på regional och lokal nivå........................ 20.4.5 Diskriminering i skollagsreglerad verksamhet..... Vilka berörs av förslagen?..................................................... Kostnader och andra konsekvenser av våra förslag ............ 20.7.1 Hur kostnaderna har beräknats ............................ 20.7.3 Förslagen som rör Myndigheten för och det statliga stödet ........................................... 20.7.4 Förslagen som rör ........................... 20.7.5 Förslaget som rör bevisbördereglerna.................. 20.7.6 Förslaget som rör diskriminering i skollagsreglerad verksamhet ............................... 20.7.7 Förslaget om att inrätta 20.8.1 Förslagens påverkan på domstolarna ................... 20.8.2 Förslagens konsekvenser för barn och unga........ 20.8.3 Konsekvenser enligt 15 § 20.9En bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Bilaga 4 Analyserade domar som rör bevisbörderegeln i diskrimineringslagen (kapitel 15).............................. a. prop. FN:s konvention om barnets lagen (2006:67) om förbud mot kränkande behandling av barn diskrimineringslagen (2008:567) lagen (2008:568) om Diskrimi- Equal Status Acts () angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundlägg- fördraget om Europeiska unionen föräldraledighetslagen (1995:584) Europeiska unionens byrå för nering på grund av sexuell lägg- FN:s konvention om medborger- liga och politiska rättigheter förordningen (2008:1401) med Irish Human Rights and Equality lagen (1994:260) om offentlig lagen (1974:371) om rättegången (icke-statliga organisationer) College voor de Rechten van de Principles relating to the Status Europeiska unionens stadga om lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbets- tagare som slår larm om allvarliga Att inte utsättas för diskriminering är en mänsklig rättighet. Trots det är vårt samhälle långt ifrån fritt från diskriminering. Det är givet- vis ett problem. Ett annat problem är att många av dem som har diskriminerats inte får stöd och hjälp med att ta till vara sina rättig- heter. Det övergripande syftet med vår utredning har varit att hitta lös- ningar på dessa problem eller åtminstone vägar för att minska dem. Vårt uppdrag har bestått av ett antal olika delar: Översyn av () roll och upp- drag. Vårt uppdrag har innefattat att analysera DO:s rättsliga möjligheter och ansvar i fråga om handläggningen av anmäl- ningar, förlikningsarbete och rätten att föra talan i domstol. Vi har även haft i uppgift att studera DO:s hantering av anmäl- ningar från enskilda och analysera vilka typer av anmälningar som inte utreds och, om möjligt, bedöma vilka konsekvenser detta får. Översyn av organisationen av arbetet mot diskriminering på regio- nal och lokal nivå. Många verksamheter på lokal nivå får statligt stöd. I vårt uppdrag har ingått att se över det statliga stödet, om det är effektivt och vilka villkor som ska gälla för stödet. En viktig aktör på regional nivå är länsstyrelserna. Vi har haft till uppgift att bedöma om länsstyrelserna ska få ett större ansvar för arbetet mot diskriminering och i så fall vilka uppgifter de ska ha och hur det arbetet ska organiseras. Analys av om en annan ordning än den nuvarande för tillsyn över och främjande av likabehandling kan bidra till att säkerställa ett effektivt arbete mot diskriminering. Analys av diskrimineringslagens bevisbörderegel. Det har ifråga- satts om den regeln har fått genomslag i praktiken. Vi har därför haft i uppgift att analysera hur domstolarna tillämpar den och redovisar den i sina domar. Syftet med denna undersökning har varit att bedöma om den som anser sig ha blivit diskriminerad i praktiken får den bevislättnad som regeln är avsedd att ge. Bevis- börderegler med motsvarande innehåll finns också i föräldra- ledighetslagen (1995:584) och skollagen (2010:800). Även dessa har omfattats av vårt uppdrag. Vi har även behandlat bevisbörde- regeln i lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Analys av vem som ska ansvara för tillsynen över arbetet med åt- gärder mot diskriminering i skolan – DO eller Skolinspektionen. På skolans område är ansvaret för tillsynen över att man följer de regler som handlar om att barn inte utsätts för diskriminering och andra kränkningar delat mellan DO och Skolinspektionen. En del av vårt uppdrag har varit att analysera om diskriminerings- lagens regler på det skollagsreglerade området bör flyttas till skol- lagen för att samordnas med reglerna om skydd mot kränkande behandling av barn och elever, eller om de problem som finns skulle kunna lösas med ett fördjupat samarbete mellan DO och Skolinspektionen. Analys av om regleringen om skydd mot diskriminering i offentlig verksamhet behöver ändras. Utredningsarbetet har syftat till att skapa ett system där aktörer på olika nivåer arbetar aktivt mot diskriminering. Ett system där olika aktörer kan komplettera och stödja varandra i arbetet mot diskri- minering och med att ge stöd och hjälp till dem som har utsatts för diskriminering. Målet är att risken för att utsättas för diskrimi- nering ska minska och att de som utsätts ska kunna få stöd och hjälp bl.a. genom rådgivning och genom att få kunskap om sina rättig- heter och möjligheter. När det gäller frågan om diskriminering i skollagsreglerad verk- samhet har vår utgångspunkt varit att skapa det bästa skyddet och stödet för barn och elever som utsätts för diskriminering och andra kränkningar i skolan. DO:s roll och uppdrag Vi bedömer att DO i stort bör arbeta som man gör . I DO:s uppdrag ingår att ge enskilda stöd och hjälp, men det är inte den huvudsakliga uppgiften. Myndigheten har även andra uppgifter och bör arbeta på en övergripande nivå, med att skapa praxis och arbeta med främjandeåtgärder. Det är bara domstolar som kan fastställa att någon har blivit utsatt för diskriminering och besluta om ersättning. DO kan föra talan i domstol. I syfte att förtydliga att DO inte ska agera som ombud för alla som vill föra talan i domstol föreslår vi att bestäm- melsen om DO:s talerätt ändras. Det ska framgå att DO i första hand ska använda sin talerätt för att få fram avgöranden i prejudi- cerande mål, alltså mål som gäller frågor där det behövs vägledning från domstolar. Talan kan enligt vårt förslag också föras i ärenden där DO anser att det annars finns särskilda skäl för det. Vi lämnar vidare några rekommendationer om hur DO bör arbeta med hanteringen av anmälningar från enskilda. utreds ett mindre antal av de anmälningar som ges in till DO. Vi anser inte att det är rimligt att föreslå att DO ska utreda alla anmälningar som kommer in till myndigheten. Vi anser dock att DO bör utreda fler ärenden genom att en anmälan skickas över till den anmälde så att denne får kännedom om att han eller hon har anmälts och ges möj- lighet att reagera på anmälan. Det kan leda till att den anmälde ser över sina rutiner eller att han eller hon självmant erbjuder någon form av ersättning till den diskriminerade. På så sätt får också fler veta att de har anmälts och kunskap om diskriminering kan spridas. Fler som utsätts för diskriminering kan få upprättelse. Vi anser också att DO i större utsträckning bör skicka över beslut och med- delanden om andra åtgärder som vidtas med anledning av en anmä- lan till anmälaren. Beslut som innebär att DO inte kommer att ut- reda en anmälan vidare bör innehålla en bilaga med allmän informa- tion om hur DO arbetar och om vilka möjligheter som finns för den enskilde att gå vidare på egen hand. Vidare bedömer vi att DO oftare bör använda sig av möjligheten att fatta andra beslut i sin tillsyn än beslut att väcka talan. DO ska även fortsättningsvis i första hand arbeta för att parterna kommer överens. DO bör dock enligt vår mening vidga sitt arbete med samförståndslösningar. Myndigheten bör i fler fall undersöka möjligheten för parterna att komma överens. Arbetet på regional och lokal nivå Det statliga stödet till antidiskrimineringsbyråerna Antidiskrimineringsbyråerna är ideella organisationer inom civilsam- hället. Enligt vår uppfattning är de viktiga i arbetet mot diskrimi- nering. Vi föreslår därför att byråerna ska få statligt bidrag även .