sou · H4B312 · 2016-02-12 00:00:00 — till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att föreslå hur skolhuvudmän för , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisning, dels i vissa fall använda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning. Avdelningschef förordnades som särskild utredare. anställdes som utredningens sekreterare. Rättssakkunnig anställdes som utredningens sekreterare. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. departementssekreterare , , departementssekreterare , , rättssakkunnig , , kanslirådet , , departementssekreterare , , avdelningsjurist , , samt utredare , Kommuner och Landsting. Dessutom förordnades som experter i utredningen fr.o.m. undervisningsråd , och förbundsjurist , . Från och med entledigades . Vi använder vi-form i betänkandet eftersom förslaget har utarbetats i samråd med experterna. Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål, SOU 2016:12. Återstående frågor som omfattas av uppdraget kommer att behandlas i utredningens slutbetänkande som ska lämnas . Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ Läsanvisningar: avgränsningar, begrepp och disposition ..... Tillgång till utbildning – vad gäller ?.................... Övergripande om skolan ........................................................ Skolplikt och rätt till utbildning ............................................ Särskilda regler för nyanlända elever ..................................... Nyanlända elever i och 3.3.2Nyanlända elever i gymnasieskolan och Ersättning till enskilda huvudmän för Svenska som andraspråk ......................................................... Studiehandledning ..........................................på modersmål Försöksverksamhet med fjärrundervisning ........... Utvärdering av fjärrundervisning ........................... Olika huvudmäns användning ................................ förslag om fjärr- och Möjliga samarbetsformer – vad gäller ?................. 4.2.1Entreprenad och andra samarbeten enligt När entreprenadavtal är tillåtna.............................. Modersmålsundervisning på entreprenad.............. Entreprenad enligt kommunallagen....................... Övriga verktyg för samverkan mellan huvudmän ................ samverkan inom gymnasieskolan ....... Möjligheter att lösa personella brister ................... En heterogen elevgrupp och skilda resultat .......................... Språkens betydelse för resultatet........................................... Betydelsen av svenska (som andraspråk)............... Betydelsen av modersmålsundervisning ................ 5.3.3Betydelsen av studiehandledning på Utvärderingar av modersmålsundervisning........... Studiehandledning på modersmål.......................................... 5.5.2Utvärderingar av studiehandledning på Svenska som andraspråk ......................................................... Utvärderingar av svenska som andraspråk ............. Svenska som andraspråk.......................................... Ökat behov för kartläggningsinsatser .................... Skrivelser och tillkännagivanden............................................ 5.10.1Skrivelser från myndigheter och Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål................................ Syftet med förslagen ............................................................... Utgångspunkter för förslagen ................................ Undervisning bedrivs av huvudmän ....................... Huvudmän ska kunna ta hjälp av varandra ............ Bakgrund och kommande arbete ........................................... Begreppet ”entreprenad”......................................... Begreppen ”beställare” och ”utförare” ................... 6.2.3Tidigare uttalanden om fjärrundervisning och 6.3 Mer generella entreprenadbestämmelser ............................... Ändrad definition av entreprenad .......................... Fler aktörer som utförare........................................ 6.4Fler möjligheter för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål........................................... 6.4.1Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål på Regeringen får medge undantag ........................... Bemyndigande att meddela föreskrifter .............. Överlämnande av myndighetsutövning ............... 6.5 Fjärrundervisning tillåts vid viss entreprenad..................... 6.5.1Fjärrundervisning på entreprenad mellan 6.5.2Förutsättningar för att överlämna fjärrundervisning på entreprenad ......................... 6.6 Vissa bedömningar med anledning av våra förslag ............. Ingen ökad skyldighet för huvudmän.................. 6.6.3Tystnadsplikt och krav på myndighetsutövning vid en entreprenör ............. Vissa rättsliga aspekter för offentliga huvudmän.......... Begränsningar av vad en kommun får göra.......... en tillräcklig lösning? Det finns inte en skolmarknad ............................................ Skolväsendets förhållande till ...... 7.3 EU-rätt och upphandling inom skolväsendet..................... Upphandling av undervisning enligt .......... 7.3.2Bättre möjligheter till samarbete med Förslag för svenska som andraspråk........................... Utgångspunkter för ställningstagandet ............................... Försiktighetsprincip bör råda............................................... Ökad tillgång genom fjärrundervisning på Brist på underlag om fjärrundervisning................ Omfattande och centralt ämne ............................. 8.2.4Inom huvudmannens egen organisation eller 8.3 Skulle problemet lösas? Tillgången på lärare................................................ 8.4Utredningens förslag: nej till fjärrundervisning på Andra möjligheter och åtgärder ........................................... Konsekvenser av förslagen........................................ 9.2 Problemet .......................................och utredningens syfte Vilka berörs av regleringen 9.3 Ekonomiska ...................................................konsekvenser 9.3.2Kostnader för huvudmännen inom Vinster i välfärden.................................................. Konsekvenser för huvudmännen och skolorna .................. Konsekvenser för företag ..................................... Konsekvenser för eleverna ................................................... Konsekvenser för lärarna ..................................................... Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2015:112 ........................................... Utredningens uppdrag är att föreslå hur skolhuvudmän för , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisning, dels i vissa fall använda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning. Syftet är att öka möjligheterna för skolhuvudmän att erbjuda den undervisning som elever har behov av och att ge alla elever en likvärdig tillgång till utbildning. I en första del ska utredningen föreslå hur skolhuvudmän genom fjärrundervisning på entreprenad eller på annat sätt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Utredningen ska dessutom ta ställning till om skolhuvudmän ska ges ökade möjligheter att erbjuda elever undervisning i svenska som andraspråk genom fjärrundervisning på entreprenad. Denna del redovisas i detta delbetänkande. Med fjärrundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte (1 kap. 3 § skollagen [2010:800]). En handledare ska vara närvarande i den lokal där eleverna befinner sig. Fjärrundervisning får anordnas inom huvudmannens egen organisation inom vissa ämnen, däribland modersmål, samt för studiehandledning på modersmål under vissa förutsättningar. Dels är det tillåtet när det inte finns någon legitimerad och behörig lärare, eller när det gäller studiehandledning på modersmålet annan lämplig person, inom huvudmannens skolenhet. Dels är det tillåtet när elevunderlaget är otillräckligt. Med entreprenad enligt skollagen avses enligt 23 kap. 1 § att huvudmannen med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. är det endast möjligt att sluta entreprenadavtal med en enskild fysisk eller juridisk person och, i vissa fall som rör fjärrundervisning, med staten. Motsatsvis framgår det av 1 § att entreprenadavtal inte får slutas med en kommun eller ett landsting. Kommunen, eller den enskilde huvudmannen som sluter avtal om entreprenad ansvarar i egenskap av huvudman för verksamhetens innehåll men låter någon annan sköta själva utförandet. En enskild huvudman får enligt 23 kap. 4 § överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad. Detta är däremot inte tillåtet för en kommun eller ett landsting enligt dagens regler. Särskilda regler gäller för fjärrundervisning på entreprenad. Elever i skolan ska få utveckla sina språkkunskaper både för att öka sina möjligheter att kommunicera och för att nå så långt som möjligt i skolans olika ämnen. För elever med ett annat modersmål än svenska är det viktigt att få utveckla båda sina språk, både modersmålet och svenska språket. Det är också en av flera fram- gångsfaktorer för nyanlända elevers lärande att de ges möjlighet att stärka ämneskunskaper och språk parallellt. har andelen elever med annat modersmål än svenska ökat stadigt. Dessutom har många nyanlända elever kommit . Det totala antalet ansökningar om asyl som inkom till var knappt 163 000 stycken. Av dessa var cirka 52 000 i åldrarna 7–. Utöver de asylsökande har även andra barn och unga kommit till landet , t.ex. anhöriginvandrade. För både modersmål och svenska som andraspråk råder en allvarlig brist på lärare och det finns svårigheter att rekrytera ny personal. ökar efterfrågan på sådan kompetens. har tillkännagivit för regeringen att en utredning bör tillsättas om utökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Dessutom har såväl Kommuner och Landsting (SKL) och som tillskrivit utbildningsministern om att tillåta fjärrundervisning i modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål på entreprenad. Utredningens förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål Utredningen har haft som utgångspunkt att finna en lösning som effektivt kommer till rätta med problemet och som dessutom snabbt kan vara på plats. Lösningen ska faktiskt bidra till ökad tillgång till utbildning för eleverna. Utredningen menar att det förslag som bäst tillgodoser utgångspunkterna är ett som ökar möjligheterna för huvudmännen att hjälpa varandra med att tillhandahålla modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Det är framför allt hos olika huvudmän som kompetensen för sådan undervisning och studiehandledning finns. Genom att förena möjligheterna att hjälpa varandra med fjärrundervisning kan dessutom samordningsvinster uppnås för huvudmän vars behov av verksamheterna är av mindre omfattning. Eftersom skollagen reglerar vilka som är och vilka som får vara huvudmän inom skolväsendet, samt vilket ansvar som följer med huvudmannaskapet, bör utgångspunkten vara att varje skolhuvudman inom ramen för den egna organisationen ska kunna anordna den utbildning och ge den undervisning som eleverna i den aktuella skolformen har rätt till. Utredningen instämmer i den princip som förefaller gälla och som innebär att huvudmännen ska anordna undervisningen inom den egna organisationen och att elever primärt ska undervisas av lärare som finns på plats i skolan. Det måste dock finnas vissa möjligheter till undantag från denna princip för att eleverna ska få tillgång till en utbildning av god kvalitet. Ett undantag från nämnda princip bör enligt vår mening göras för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Utredningen konstaterar att det finns tre faktorer som talar för att ett undantag görs för just dessa verksamheter. För det första finns det redan etablerade samarbeten på dessa områden. För det andra är det verksamhet som bedrivs i begränsad omfattning och, i fråga om ämnet modersmål, ett frivilligt ämne för eleverna. För det tredje kan möjligheterna till entreprenad göra det mer attraktivt att arbeta som modersmålslärare och studiehandledare. Därför föreslår utredningen att uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål ska få överlämnas på entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person. Genom ökat samarbete mellan huvudmän, såväl offentliga som enskilda, kan eleverna få ökad tillgång till undervisning, t.ex. i andra modersmål än vad som annars hade varit fallet. kvarstår huvudmannaskapet, dvs. det huvudsakliga ansvaret för undervisningen, för en elev där det finns. För att uppnå detta förslag måste nuvarande begränsningar i bestämmelserna för entreprenad för dessa verksamheter ändras. Konkret innebär förslaget att förändra regelverket i 23 kap. skollagen för att tillåta att uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet överlämnas till andra på entreprenad. Ett av förslagen är att den inledande definitionen av entreprenad i 23 kap. 1 § görs mer generell så att den inte utesluter någon beställare eller utförare. Som en följd av att entreprenad ändrar innebörd och att vi föreslår att det ska bli möjligt med fler varianter av entreprenader behöver följdändringar göras på andra platser i 23 kap. skollagen. Utöver vad denna utredning föreslår i fråga om modersmålsunder- visning och studiehandledning på modersmålet ska samma förutsättningar för entreprenad som i övrigt gäller även bestå i sak. Utredningen föreslår därför att nödvändiga konsekvensändringar görs i 23 kap. 2–5 §§ vari det specificeras vem som får överlämna vilken uppgift och till vem. Den lösning som utredningen föreslår ska vara ett komplement när möjligheten att bedriva verksamheten inom huvudmannens egen organisation saknas, när huvudmannen har uttömt andra möjligheter att rekrytera och anställa lärare. En ökad möjlighet till modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet på entreprenad får således inte användas som ett led i att minska kostnaderna för utbildningen. Utredningen bedömer att det inte är tillräckligt att endast öppna upp för entreprenad vid närundervisning. Eftersom det handlar om att rekrytera lärare och studiehandledare som kan ett visst modersmål kan det förekomma att den aktuella kompetensen endast finns på något enstaka håll i landet. Följaktligen bör även fjärrundervisning tillåtas på entreprenad, eftersom fjärrundervisning redan är en möjlighet inom den egna organisationen. Därför drar utredningen slutsatsen att när vi nu öppnar upp för att överlämna uppgifter som avser dessa verksamheter på entreprenad bör även fjärrundervisning på entreprenad tillåtas. Om en huvudman vid en entreprenadsituation ska koppla på ett moment med fjärrundervisning anser utredningen emellertid att det är viktigt att det ställs krav på att detta endast ska utföras av en Grundprincipen för skolväsendet är att undervisning ska bedrivas av en huvudman. Undervisningen bedrivs då av lärare som står under pedagogiskt ledarskap från en rektor och vars övriga undervisning omfattas av skolans systematiska kvalitetsarbete. Av det skälet behöver en bestämmelse föras in som tillåter att fjärrundervisning i modersmål eller studiehandledning på modersmålet överlämnas på entreprenad mellan huvudmän. Utredningen ser ingen anledning att ha olika regler beroende på skolform. Samtliga dessa förslag omfattar således , grundsärskolan, gymnasieskolan samt gymnasiesärskolan. I fråga om kommuner som utförare av entreprenad finns grundläggande kompetensbegräsningar i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). För att ett kommunalt engagemang över huvud taget ska vara tillåtet krävs bland annat att det rör sig om angelägenheter som har anknytning till kommunens område eller medlemmar (ofta kallat lokaliseringsprincipen). I fråga om exempelvis modersmålsundervisning kommer en kommun därför inte att kunna samarbeta med en annan kommuns skolenheter eller fristående skolor såvida inte kommunen ges en utvidgad befogenhet. En sådan befogenhet föreslår vi skapas genom att en tillåtande bestämmelse införs i 23 kap. skollagen (2010:800). Den ger kommuner och landsting som huvudmän inom skolväsendet befogenhet att utföra uppgifter på entreprenad åt andra enligt nämnda kapitel. Vi ser inte tillräckliga skäl att en kommuns prissättning av en sådan undervisningstjänst ska regleras särskilt. Kommunallagens bestämmelser om självkostnad i 8 kap. 3 c § ska gälla. Vi bedömer att skolväsendet troligen är undantaget mycket av EU- rätten men att en offentlig skolhuvudman på grund av nationell lagstiftning ändå omfattas av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling vid beställning av entreprenader (). I och med den kommande lagstiftningen inom det området, bl.a. med så kallade Hamburg-samarbeten, ser vi goda möjligheter för kommunalt samarbete i fråga om undervisningstjänster. Förändringarna i skollagen föreslås träda i kraft . Utredningen bedömer att några särskilda övergångsbestämmelser inte behövs. Utredningens förslag för svenska som andraspråk Utgångspunkten för utredningens ställningstagande har även i denna fråga varit att eleverna ska få tillgång till utbildning av god kvalitet. Utredningen lämnar inte något förslag om att det ska bli tillåtet med fjärrundervisning på entreprenad för svenska som andraspråk. Vårt ställningstagande beror framför allt på att vi vet för lite om vilka effekter fjärrundervisning på entreprenad skulle ge för ett så omfattande och centralt ämne som svenska som andraspråk. Med den begränsade tid som har stått till utredningens förfogande för delbetänkandet har det inte varit praktiskt möjligt att nu göra de analyser som utredningen anser behöver göras. Att tillåta fjärrundervisning på entreprenad är ett stort steg att ta för ett så omfattande ämne som svenska som andraspråk att det kräver en mer gedigen analys av konsekvenserna. Utredningen kommer att fortsätta utreda regelverket för svenska som andraspråk, men då tillsammans med vad som bör gälla för andra skolämnen. Det handlar bl.a. om den mer grund- läggande analysen av vilka förutsättningar som ska motivera undantag från principen att huvudmannen ska anordna undervisningen. Särskilt viktigt är det att undantag inte får utnyttjas som ett alternativ för att minska kostnaderna. Det kan också handla om att begränsa möjligheterna till undantag till vissa skolformer eller årskurser, t.ex. utifrån elevernas mognad. Utredningen måste också noggrant undersöka olika aspekter som diskuteras kring fjärrundervisning på entreprenad. Detta behövs för att kunna föreslå hur dessa aspekter kan hanteras när fjärrundervisning på entreprenad tillåts, t.ex. om några särskilda krav ska ställas på fjärrläraren eller på huvudmannen. Vi vill understryka att vår ståndpunkt i delbetänkandet inte innebär att vi avfärdar möjligheten till fjärrundervisning på entreprenad i svenska som andraspråk, men en rad skillnader jämfört med modersmål gör att de två ämnena bör hanteras på olika sätt . Utredningen anser därför att undervisning i svenska som andraspråk tills vidare måste bedrivas inom huvudmannens egen organisation. Frågan kommer att återkomma i utredningens slutbetänkande. Den huvudman som så önskar kan med utredningens förslag välja att överlämna uppgifter som rör modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål till någon annan för att bedrivas på entreprenad, och om så önskas som fjärrundervisning. Det kan göras om denne anser att det ger eleverna bättre undervisning och är en lämplig metod för att tillgodose deras behov. Huvudmännen får därmed fler möjligheter att erbjuda eleverna modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål men förslaget innebär inte någon ökad skyldighet. Sammanfattningsvis anser utredningen att förslaget främst innebär ökade möjligheter för huvudmännen och inga påtvingade ökade kostnader. Förslagets påverkan på statliga myndigheters uppdrag är endast marginellt. lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskivs att 23 kap. 1–7 §§ skollagen (2010:800) ska ha följande lydelse. sluta avtal med någon annan om sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person, och i fall som utbildning eller annan verksamhet avses i 4 § tredje stycket med staten, enligt denna lag (entreprenad). om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad). kommun eller ett landsting genom ett avtal enligt första stycket utför uppgifter åt en annan huvudman 1 Senaste lydelse 2015:194. De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag ska med de undantag som anges i detta kapitel gälla även vid entreprenad. klassen, fritidshemmet, klassen, fritidshemmet, utbildning för vuxna och sådan utbildning för vuxna och sådan pedagogisk verksamhet som avses pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. får uppgifter överlämnas i 25 kap. får uppgifter överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. som inte är hänförliga till under- överlämnas på entreprenad till en visningen överlämnas på entre- kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person 1. modersmålsundervisning, 2. studiehandledning på moders- uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. som inte är hänförliga till under- 2 Senaste lydelse 2015:482. visningen överlämnas på entre- prenad till en enskild fysisk eller uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en överlämnas på entreprenad. gymnasiesärskolan får en enskild visning på entreprenad. inte överlämnas till en enskild former får uppgifter som avser fysisk eller juridisk person. till en annan huvudman om uppgifter som anges i 3 § första Om det finns särskilda skäl får Om det finns särskilda skäl får regeringen efter ansökan av en regeringen efter ansökan av en kommun, ett landsting eller en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall än enskild huvudman i andra fall än som anges i 2 och 4 §§ medge att kommunen, eller den andra stycket eller 4 § medge att enskilde huvudmannen får över- kommunen, eller den 3 Senaste lydelse 2015:194. lämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad. enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad. Om en kommun, ett landsting Om en huvudman överlämnar eller en enskild huvudman över- uppgiften att bedriva under- undervisning på entreprenad, får kommunen, eller den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift. som hör till en lärares under- En kommun eller ett landsting får när det gäller får när det gäller utbildning för vuxna överlämna utbildning för vuxna överlämna som hör till rektorns uppgifter. som hör till rektorns uppgifter.