sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — I Storbritan- nien är organisationer som inte utgör del av ett politiskt parti men vars medlemmar helt eller till en större del utgörs av medlemmar av ett visst parti, skyldiga att lämna kvartalsvisa rapporter avseende mottagna bidrag överstigande ett visst gränsvärde. I ska ett partis redovisning omfatta även ungdoms- och kvinnoorgani- sationer knutna till partiet (se avsnitt 6.2–6.8). Vilka ska vara redovisningsskyldiga? Enligt Greco bör intäktsredovisningar omfatta enheter som direkt eller indirekt är kopplade till partiet eller står under dess kontroll. Det kan också noteras att i den frivilliga överenskommelsen om ökad insyn som riksdagspartier har ingått (se avsnitt 3.4) uppmanas sidoorganisationer att följa överenskommelsen. Vidare måste även i detta sammanhang vägas in att det är lätt att kringgå kravet på att bidragsgivares identitet ska framgå vid bidrag över ett visst värde om det är så att identiteten på givaren av ett bidrag som lämnas till sidoorganisationer inte behöver redovisas. Det är enligt vår uppfattning eftersträvansvärt att redovisnings- skyldigheten så långt det går omfattar de enheter som är kopplade till ett parti eller står under dess kontroll. I annat fall riskerar redo- visningarna att bli ofullständiga och utrymmet för att kringgå lag- stiftningen ökar. Vi föreslår därför att även sidoorganisationernas intäkter ska redovisas. I vissa fall måste partiernas sidoorganisationer anses ingå i partierna och därmed omfattas av deras redovisningsskyldighet även om det inte uttryckligen anges i lagen. Det är emellertid vik- tigt att reglerna är tydliga och förutsebara samt gäller lika för alla partier. Det bör därför framgå av lagen att partiernas sidoorgani- sationer omfattas. Vi anser att man som kan använda uttrycket sidoorgani- sationer som gemensam beteckning. Utmärkande för de nuvarande åtta riksdagspartiernas och Feministiskt initiativs sidoorganisationer är att något eller några av följande förhållanden föreligger, vilket oftast framgår av partiets eller sidoorganisationens stadgar: –Organisationen utgör del av partiet. –Organisationens medlemmar måste vara medlemmar i partiet alternativt får inte vara medlemmar i något annat parti. –Organisationen har enligt partiets stadgar rätt till representation i någon form vid ett eller flera av partiets beslutande organ. Vår slutsats är att redovisningsskyldigheten även bör omfatta verk- samhet som bedrivs genom sidoorganisationer. Redovisnings- skyldigheten bör avse hela sidoorganisationens verksamhet, dvs. verksamhet som bedrivs på central, regional och lokal nivå. Vilka ska vara redovisningsskyldiga? Vi anser att redovisningsskyldigheten ska omfatta verksamhet som bedrivs genom sidoorganisationer till partier. I avsnitt 10.2.5 behandlas frågan om vem som ska redovisa verk- samheten och i 10.2.7 frågan om undantag från redovisningsskyldig- het vid små intäkter. I kapitel 13 behandlas vissa frågor rörande vad en intäktsredovisning ska innehålla. 10.2.5Varje ideell förening inom partier och sidoorganisationer ska lämna intäktsredovisning om sin verksamhet omfattar redovisningsskyldigheten enligt lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, partier som deltar i val till eller . Dessa partier ska, av- seende valåret och så länge de har mandat i någon av nämnda politiska församlingar eller annars får visst statligt stöd, lämna intäktsredovisning. Redovisningen ska avse partiets verksamhet på central nivå. Den ska också avse verksamhet som bedrivs i bolag eller någon annan verksamhetsform, om partiet har bestämmande inflytande över verksamheten. Detsamma gäller för en stiftelse som är knuten till partiet. Intäktsredovisningen ska skrivas under av den som är behörig företrädare för partiet på central nivå (3 §, 4 § första och andra styckena, 6 § andra stycket och 11 § första stycket). Bakgrund och vårt uppdrag I departementspromemorian (Ds 2013:31) som föregick insyns- lagen föreslogs, som tidigare redovisats, att även partier som deltar i val till landstings- eller kommunfullmäktige skulle vara skyldiga att redovisa sina intäkter för offentliggörande och att redovisnings- skyldigheten skulle omfatta partiorganisationen på samtliga nivåer, dvs. även på regional och lokal nivå. Enligt promemorians förslag skulle redovisningen ske samlat för varje parti och intäktsredo- visningen undertecknas av behörig företrädare för partiets högsta organisatoriska nivå (s. 80, 84, 85 och 104). Regeringen gjorde, i likhet med flera remissinstanser, bedömningen att frågan om en Vilka ska vara redovisningsskyldiga? redovisningsskyldighet för partier på regional och lokal nivå borde utredas vidare (prop. 2013/14:70 s. 39). Kommittén ska enligt direktiven (dir. 2014:90 s. 8 och 9) över- väga om redovisning ska göras samlat för varje parti och hur struk- turen i fråga om redovisningsskyldigheten ska se ut. Kommittén ska enligt direktiven beakta bl.a. att de flesta partier kan antas sakna en formell koncernstruktur eller andra upparbetade vägar för central insamling och verifiering. Kommittén ska också särskilt beakta bestämmelserna i regeringsformen om föreningsfrihet och vad som har anförts i förarbetena om bl.a. grunderna för denna frihet (SOU 1975:75, prop. 1975/76:209, KU 1975/76:56 och KU 1976/77:1). Detsamma gäller i fråga om det som konstitutions- utskottet (KU) har uttalat om förutsättningarna för att reglera för- hållanden som påverkar partiernas organisation eller arbetsformer (KU 1973:26 s. 16 och 17). Antal ideella föreningar som kommer att omfattas Vi har i de föregående avsnitten slagit fast att skyldigheten för partier att redovisa sina intäkter bör utökas till att även gälla partier som deltar i val till landstings- eller kommunfullmäktige samt, så- vitt gäller partier som deltar i val till eller Europaparla- mentet, till att även avse deras verksamhet på regional och lokal nivå. Vidare har vi föreslagit att redovisningsskyldigheten ska ut- ökas till att gälla även för dessa partiers sidoorganisationer. De partier som deltar i val till landstings- eller kommunfull- mäktige är dels samma partier som deltar i val till eller , dels partier som endast bedriver verksamhet på regional och/eller lokal nivå. De nuvarande riksdagspartiernas verksamhet på regional och lokal nivå bedrivs genom ett stort antal distrikts- och lokalorganisationer vilka i många fall är ideella före- ningar, dvs. egna juridiska personer. Detsamma gäller för Feminist- iskt initiativ. Som framgått av redovisningen i avsnitt 7.4.2 är antalet ideella föreningar inom de partier som har mandat i eller samt inom dessa partiers sido- organisationer sammanlagt cirka 8 000. Utöver de partier som har mandat i eller , finns det andra partier som på liknande Vilka ska vara redovisningsskyldiga? sätt bedriver verksamhet på flera nivåer och i vissa fall genom flera ideella föreningar. Piratpartiet är ett exempel på ett sådant parti. Möjliga alternativ i fråga om vem som ska vara skyldig att lämna redovisning om partiernas och sidoorganisationernas verksamhet Frågan är således vem som ska vara ansvarig för att redovisa de uppgifter som avses i insynslagen när det gäller partier vars verk- samhet bedrivs genom flera olika organisationer som var och en är en egen juridisk person. Denna fråga får särskild betydelse för de stora etablerade partierna, såsom riksdagspartierna och Feminist- iskt initiativ, om redovisningsskyldigheten i enlighet med vårt förslag utökas till att omfatta verksamhet som bedrivs genom deras många distrikts- och lokalorganisationer samt deras sidoorgani- sationers riks-, distrikts- och lokalorganisationer. Ett första alter- nativ är att en intäktsredovisning lämnas samlat för varje parti av partiet på central nivå, i enlighet med det förslag som lades fram i departementspromemorian. Ett andra alternativ är att vissa eller alla av ett partis, och dess sidoorganisationers, riks-, distrikts- och lokalorganisationer lämnar intäktsredovisning avseende sin egen verksamhet. Ett tredje alternativ är att organisationerna lämnar intäktsredovisning avseende sin verksamhet till partiet på central nivå och att partiet på central nivå därefter lämnar in samtliga intäktsredovisningar, utan att sammanställa dem eller på annat sätt bearbeta dem, till den ansvariga myndigheten. Alternativet att partiet på central nivå redovisar hela partiets verksamhet I lagstiftningsärendet inför införandet av insynslagen ställde sig många av remissinstanserna, bland annat flertalet av de riksdags- partier som yttrade sig, kritiska till en redovisningsskyldighet inne- bärande att partierna på central nivå skulle lämna intäktsredo- visning avseende partiets verksamhet på regional och lokal nivå. Vid de intervjuer som kommittén har genomfört med represen- tanter för partier framfördes synpunkter på en samlad redovis- ningsskyldighet liknande dem som remissinstanserna tog upp, se avsnitt 7.2.5. Vilka ska vara redovisningsskyldiga? Något som flera av dessa remissinstanser och intervjupersoner påtalat är att partierna saknar en formell koncernstruktur och upp- arbetade vägar för central insamling och verifiering av den typ av uppgifter som en intäktsredovisning ska innehålla. Partiernas verk- samhet på regional och lokal nivå samt deras sidoorganisationers verksamhet bedrivs, som framgått av tidigare avsnitt, genom en mängd självständiga ideella föreningar med full rådighet över sin verksamhet och ekonomi. Det kan därför ifrågasättas om det är administrativt rimligt, eller ens praktiskt genomförbart, för partier av riksdagspartiernas storlek att samla in, verifiera, sammanställa och redovisa samtliga intäkter i sin partiorganisation. En näraliggande fråga är om det, vid en reglering som innebär att ett partis riksorganisation ska åläggas att redovisa hela parti- organisationens intäkter samlat, ska krävas att riksorganisationens revisor granskar intäktsredovisningen i dess helhet. För riksdags- partierna som på central nivå i regel är skyldiga att ha en aukto- riserad revisor skulle detta vara mycket resurskrävande. skulle det vara otillfredsställande att inte kräva revisorsgranskning avseende intäktsredovisningen i sin helhet. Remissinstanserna och intervjupersonerna anförde också att, om partierna centralt ska kunna kräva in och kvalitetssäkra uppgifter avseende partiorganisationernas finansiering på alla nivåer, detta förutsätter att riksorganisationen får utökade befogenheter gent- emot partiorganisationerna på lokal och regional nivå. Detta skulle kräva omfattande stadgeändringar. I sammanhanget måste också erinras om den grundlagsreglerade föreningsfriheten och KU:s uttalande om att statsmakterna måste vara särskilt försiktiga med att reglera förhållanden som påverkar partiernas organisation eller arbetsformer (se bl.a. avsnitt 15.4). En reglering som riskerar uppfattas som att den i praktiken tvingar partier till en viss organisationsmodell bör därför undvikas. Enligt insynslagen ska en förseningsavgift respektive särskild avgift tas ut om ett parti brutit mot lagen i vissa angivna avseenden. Kammarkollegiet, som prövar frågor om förseningsavgift och särskild avgift, får avstå från att ta ut sådan avgift om synnerliga skäl finns för det. Riksdagspartierna och Feministiskt initiativ är, som redogjorts för (se avsnitten 7.2.1, 7.2.2 och 7.4.2), uppbyggda av självständiga ideella föreningar utan någon formell koppling mellan sig. Det kan av bl.a. rättssäkerhetsskäl starkt ifråga- Vilka ska vara redovisningsskyldiga? sättas om en förening ska kunna drabbas av en sanktion på grund av brister som är orsakade av en annan förening. Det är enligt vår mening därför ingen lämplig ordning att ett partis riksorganisation ska kunna drabbas av en sanktion på grund av en brist i intäkts- redovisningen som orsakats av en distrikts- eller lokalorganisations felaktiga eller uteblivna uppgifter. Att brister som rör partiernas verksamhet på regional eller lokal nivå inte skulle kunna leda till sanktioner är inte heller någon tillfredsställande lösning (frågor om tillsyn och sanktioner behandlas i avsnitt 14.2 och 14.3). Alternativet att varje organisation som är en ideell förening lämnar redovisning om sin verksamhet En reglering innebärande att varje enskild distrikts- och lokal- organisation ska redovisa sina intäkter innebär dock att det kom- mer att vara svårare att jämföra partiers intäkter i sin helhet med varandra med hjälp av redovisningarna. Helhetsbilden förloras då i fråga om partier som är uppbyggda av flera organisationer. En sådan ordning innebär å andra sidan att redovisningarna, såvitt avser dessa partier, kommer att innehålla mer specificerad information avseende partiernas verksamhet i olika landsting och kommuner. Insyn i hur intäkterna fördelar sig på enskilda distrikts- och lokalorgani- sationer kan vara av intresse, inte minst för att förebygga eller avslöja otillbörliga bindningar. En aspekt som bör uppmärksammas är att ett system där varje distrikts- och lokalorganisation lämnar redovisning avseende sin verksamhet innebär en viss risk för försök att kringgå lagstift- ningen. En enskild som vill ge ett större bidrag till ett parti skulle kunna dela upp bidraget på mindre bidrag till partiets olika organi- sationer och på så sätt undvika att få sin identitet offentliggjord. Även om bidragen sedan överförs till en och samma organisation skulle givarens identitet inte behöva offentliggöras. Detta skulle inte vara möjligt vid en ordning som innebär att partiernas intäkter ska redovisas samlat. Ett sådant upplägg framstår emellertid i prak- tiken som relativt komplicerat. Det framstår vidare inte som rimligt att kräva av riksdags- partiernas riksorganisation att den från regionala och lokala organi- sationer samt valkandidater inhämtar redovisningar i detalj om alla givare, så att den kan redovisa om någon givare till olika organi- Vilka ska vara redovisningsskyldiga? sationer och kandidater inom partiet gett bidrag som sammanlagt överstiger ett bestämt gränsvärde. Den största nackdelen med ett system innebärande att ett partis och dess sidoorganisationers riks-, distrikts- och lokalorgani- sationer lämnar intäktsredovisning avseende sin verksamhet, jäm- fört med ett system innebärande att ett parti redovisar intäkterna samlat, är att den administrativa bördan blir avsevärt större för den myndighet som ska ta emot redovisningarna och se till att reglerna följs. Som framgått är antalet riks-, distrikts-, och lokalorgani- sationer i de nio partier som har mandat i eller samt i dessa partiers sidoorganisationer uppskattningsvis cirka 8 000. De flesta av dessa kan emellertid antas ha mycket små intäkter bortsett från visst offentligt stöd. Enligt den nuvarande insynslagen behöver intäktsredovisning inte lämnas om ett partis sammanlagda intäkter ett visst år, med av- räkning för offentligt stöd, understiger ett gränsvärde. Partiet ska dock i sådana fall anmäla detta till tillsynsmyndigheten. En lik- nande ordning för de redovisningsskyldiga på regional och lokal nivå samt sidoorganisationer skulle sannolikt innebära att det stora flertalet av dem de flesta år inte kommer att behöva lämna någon redovisning. Alternativet att partiet på central nivå vidarebefordrar redovisningar från organisationer inom partiet Det tredje alternativet för redovisningsskyldighet skulle innebära att alla organisationer inom ett parti och dess sidoorganisationer upprättar och undertecknar en redovisning avseende sin verksam- het samt lämnar den vidare till riksorganisationen, som vidare- befordrar redovisningarna till myndigheten utan vidare bearbet- ning. har ett liknande system (se avsnitt 6.3). En sådan ordning skulle förutsätta att varje organisation är ansvarig inför myndigheten för eventuella brister eftersom det, som framhållits tidigare, ur rättssäkerhetssynpunkt är olämpligt att en förening ska kunna drabbas av en sanktion på grund av brister som är orsakade av en annan förening. Det kan dock ifrågasättas om det är admi- nistrativt rimligt, eller ens praktiskt genomförbart, för i vart fall de största riksdagspartierna att samla in och vidarebefordra redovis- ningar från samtliga föreningar i sin partiorganisation alter- Vilka ska vara redovisningsskyldiga? nativ skulle inte heller innebära någon nämnvärd administrativ lättnad för den myndighet som ska ta emot intäktsredovisningarna, i jämförelse med det andra alternativet. Vidare skulle en ordning av detta slag riskera ge upphov till bevissvårigheter i fråga om vem som orsakat en brist, t.ex. om någon intäktsredovisning avseende en regional eller lokal förening inte kommit in till myndigheten. Dessutom skulle det nu aktuella alternativet försvåra ett förfarande med elektronisk intäktsredovisning. Det nu anförda talar enligt vår mening sammantaget starkt emot att redovisningsskyldigheten för hela partiorganisationen läggs på partierna på central nivå när det gäller partier vars verksamhet bedrivs genom flera organisationer på central, regional och lokal nivå som är egna ideella föreningar. Detsamma gäller för sidoorgani- sationer med en sådan organisationsstruktur. En från rättssäker- hetssynpunkt bättre lösning är enligt vår mening att varje sådan ideell förening till myndigheten lämnar intäktsredovisning av- seende sin verksamhet. En ideell förenings intäktsredovisning bör skrivas under av den som är behörig företrädare för föreningen. Även med beaktande av övriga i det föregående diskuterade aspek- ter anser vi att denna lösning är den bästa. Det är dock ofrånkom- ligt att detta kommer att medföra en omfattande arbetsuppgift för tillsynsmyndigheten. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 10.2.7. Denna lösning innebär att ansvaret för att redovisa ett partis intäkter på regional och lokal nivå kommer att ligga hos dess distrikts- och lokalorganisationer. Som vi har redogjort för (se avsnitt 7.2.2) finns det i det stora flertalet sådana organisationer inte några anställda utan arbetet utförs av frivilliga, ofta oavlönade, krafter. En förening riskerar att drabbas av sanktioner om redo- visningen inte görs i enlighet med insynslagens krav (se vidare om sanktioner i avsnitt 14.3). En redovisningsskyldighet kan således riskera att verka hämmande när någon överväger att ta på sig ett politiskt uppdrag. För att undvika onödig oro hos dem, ofta lek- män, som i en förening ska ansvara för att intäktsredovisningen till Kammarkollegiet är korrekt bör det understrykas att den redovis- ningsskyldige alltid kan vända sig till myndigheten med eventuella Vilka ska vara redovisningsskyldiga? Kammarkollegiet kan också förväntas tillhandahålla infor- mationsmaterial om hur regelverket är avsett att tillämpas. Det är vidare troligt att partierna på central nivå kommer att bistå med information och råd till sina distrikts- och lokalorganisationer. Ingenting hindrar heller att ett partis riksorganisation tar på sig uppgiften att samla in och samlat vidarebefordra partiets intäkts- redovisningar till Kammarkollegiet. I ett sådant fall är det dock inte möjligt att upprätta intäktsredovisningarna elektroniskt, eftersom de då ska undertecknas med en avancerad elektronisk signatur (jfr 11 § insynslagen). En intäktsredovisning måste skrivas under av behörig företrädare för den ideella förening som redovisningen avser. Det är därför inte möjligt att lämna in en intäktsredovisning elektroniskt för någon annans räkning. Som framgått av avsnitt 10.2.2 ska, enligt vårt förslag, redovis- ningsskyldigheten omfatta partier som deltar i val till , , kommunfullmäktige eller Europaparlamen- tet, har mandat i någon av dessa beslutande politiska församlingar eller annars får offentligt partistöd. Om ett parti omfattas av redo- visningsskyldighet kommer detta således att gälla för alla ideella föreningar inom partiet och inom sidoorganisationer till partiet. Vi återkommer i avsnitt 10.2.7 till frågan om skyldigheten för partier och organisationer med små intäkter att lämna intäktsredovisning och om de ska vara skyldiga att göra anmälan. Särskilt om intäkter i bolag m.fl. Enligt den nuvarande lagstiftningen ska, som nämnts, i ett partis intäktsredovisning ingå uppgifter om intäkter i en verksamhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhetsform, om partiet har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Detsamma gäller för intäkter i en stiftelse som är knuten till partiet. Uppgifter om sådana intäkter bör ingå i intäktsredovisningen för den ideella förening som har det bestämmande inflytandet över verksamheten i ett sådant bolag eller annan verksamhetsform eller den ideella före- ning till vilken en stiftelse är knuten. Vi återkommer i avsnitt 12.2.1 och 13.6 till vissa andra frågor med anknytning till redovisning av intäkter i sådana bolag m.fl. Vilka ska vara redovisningsskyldiga? Särskilt om partier som inte är ideella föreningar Politiska partier är normalt organiserade i form av en eller flera ideella föreningar. Varje förening är en juridisk person. Riksdags- partiernas verksamhet bedrivs genom ett stort antal ideella före- ningar på central, regional och lokal nivå (se avsnitt 5.4.1 och 7.1– 7.3). Det är emellertid möjligt för en sammanslutning eller väljar- grupp att ställa upp i val utan att ha organiserat verk- samheten på sådant sätt att kraven för att vara en juridisk person är uppfyllda (se avsnitt 5.2.1). En fråga som uppkommer är därför vad som ska gälla för partier som inte är ideella föreningar. Denna fråga är närmast teoretiskt eftersom, som nämnts, i princip samtliga partier är organiserade som en eller flera ideella föreningar. Den nuvarande insynslagen avses gälla även för partier som inte är juridiska personer (prop. 2013/14:70 s. 111). Vi ser inte någon anledning att ändra på detta. Eftersom ett sådant parti har rätt att delta i val finns det i sig inte någon anledning att sådana partier inte skulle omfattas av redovisningsskyldighet. Ett parti som inte är en ideell förening bör alltså vid tillämpningen av insynslagstiftningen jämställas med en ideell förening inom ett parti. En bestämmelse med denna innebörd bör tas in i lagen. Vi anser att om ett parti, inklusive dess sidoorganisationer, bedriver verksamhet genom flera ideella föreningar, varje sådan förening ska lämna intäktsredovisning avseende sin verksamhet. I avsnitt 10.2.7 behandlas frågan om undantag från redovis- ningsskyldighet vid små intäkter. 10.2.6Varje ledamot och ersättare för ledamot ska lämna intäktsredovisning om sin verksamhet Enligt den nuvarande lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, ska ett partis intäktsredovisning även avse personvalskampanj för partiets personvalda ledamöter och ersättare SOU 2016:74 Vilka ska vara redovisningsskyldiga? för ledamöter av och (4 § tredje stycket). Antal ledamöter, ersättare och valkandidater som kommer att omfattas Vi har i det föregående (se avsnitt 10.2.3) föreslagit att skyldig- heten för partier att redovisa sina intäkter ska utökas till att gälla också för dem som har utsetts till ledamöter eller ersättare för leda- möter av landstings- eller kommunfullmäktige, utan begränsning till dem som har utsetts efter ett personval. Frågan om avgräns- ningen till personvalskampanjer ska finnas kvar behandlas i avsnitt 13.3. Det finns, som nämnts, cirka 25 000 ledamöter och ersättare för ledamöter av , , kommunfullmäktige och . Antalet personer som i valet stod som kandidater på tryckta valsedlar var till 5 901 personer, till 12 525 personer och till kommunfullmäktige 52 116 personer. I valet till stod 372 personer som kandidater på tryckta valsedlar (se avsnitt 7.3.1). Vem som ska vara skyldig att lämna redovisning om ledamöter och ersättare En fråga som återstår att ta ställning till är om partiet ska ge in intäktsredovisning för sina ledamöters och ersättares för ledamöter räkning eller om varje ledamot och ersättare för ledamot själv ska ge in sin intäktsredovisning.