sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — har i annat sammanhang påtalat att de register som finns hos SCB () och hos Inspektionen för vård och omsorg, , (SoL- och samt HVB-regist- ret) inte innehåller tillräckligt aktuella och detaljerade uppgifter som krävs för att ska kunna ta fram och publicera öppna jämförelser på verksamhetsnivå. har därför skapat och uppdaterar flera förteckningar över verksam- heter främst inom vård och omsorg om äldre och stöd till personer med funktionsnedsättning. skriver att detta arbete är resurskrävande både för uppgiftslämnarna och och kan effektiviseras om det utvecklas ett tillförlitligt och aktuellt gemensamt verksamhetsregister.13 statistikredovisning har anpassats efter skollagens begrepp, vilket innebär att definitionen av skolenhet ligger till grund för tillsätt- ningen av de skolkoder som huvudmän använder vid rapportering av statistikuppgifter. 12Etisk plattform, , RKA, , , Vårdföretagarna, Ett gemensamt register för verksamheter inom hälso- och sjukvården och , , Social- styrelsens d.nr. 10.4-16211/2015-1. 13Socialstyrelsen, Öppna jämförelser av socialtjänst och hemsjukvård 2010–2014 – slutrapport, s. 14. Ekonomisk information på enhetsnivå 22.5Förutsättningar att redovisa ekonomisk information på enhetsnivå Förutsättningarna för att ta fram ekonomisk information på enhets- nivå beror bl.a. på vilka uppgifter som finns tillgängliga i den eko- nomiska redovisningen och hur svårt eller lätt det är för företag och offentliga organisationer att ta fram sådana uppgifter. 22.5.1Vilka ekonomiska uppgifter redovisar företag, kommuner och landsting ? I årsredovisningslagen (1995:1554) och lagen om redo- visning (1997:614) ställs krav på hur företag respektive kommuner och landsting ska redovisa ekonomiska förhållanden. SCB samlar även in ekonomisk information inom ramen för räkenskapssamman- draget. Ett företags intäkter och kostnader redovisas i en resultaträkning. En resultaträkning kan enligt Årsredovisningslagen utformas på två sätt, som kostnadsslagsindelad eller som funktionsindelad resultat- räkning. Den förstnämnda är uppdelad efter vilken sorts intäkter och kostnader som företaget har och den andra utifrån vilket typ av funktion intäkterna respektive kostnaderna har. Om ett företag tillämpar en kostnadsslagsindelad redovisning ska företagen bl.a. redovisa kostnader för personal. I en funktionsindelad redovisning ska företaget i stället redovisa bl.a. kostnader för försäljnings- och administrationskostnader. Den kostnadsslagsindelade resultaträk- ningen är den dominerande formen för redovisning. Många företag tillämpar den s.k. BAS-kontoplanen som bygger på en kostnads- lagsindelad redovisning. I denna kontoplan ska företagen särskilja bl.a. kostnader för personal, lokaler m.m. Kommuner och landsting ska enligt lagen om redo- visning, i sina respektive årsredovisningar ange verksamhetens in- täkter och kostnader. Det finns i lagen inga ytterligare krav på precisering av vilka kostnadsslag som ska redovisas. Kommuner och landsting lämnar dock mer detaljerad ekonomisk information inom ramen för räkenskapssammandraget. Kommuner och lands- ting lämnar i driftsredovisningarna. uppgifter om bl.a. personalkost- nader och lokalkostnader. Ekonomisk information på enhetsnivå Inom pedagogisk verksamhet redovisar kommuner kostnader på en mer detaljerad nivå än i driftsredovisningen. För exempelvis lämnar kommunerna uppgifter om kostnaderna för bl.a. undervisning, lärverktyg, måltider, elevhälsa och lokalkostna- der. Uppgifter av liknande slag lämnas för övriga skolformer inom skolväsendet.14 Inom andra verksamhetsområden lämnas också vissa mer specifika kostnadsuppgifter. Landstingen lämnar exempelvis uppgifter om kostnader för material och tjänster där bl.a. kostnader för sjukvårdsartiklar respektive transporter ingår. 22.5.2Vilka uppgifter finns på enhetsnivå? Även om det inte ställs krav på enhetsredovisning är det naturligt att företag, kommuner och landsting har kunskap om enheters in- täkter och kostnader. Företag, kommuner och landsting har nor- malt en internredovisning där sådana uppgifter ingår. Internredovis- ningen kan dock vara utformade på olika sätt och inkludera olika kostnadsposter. Olikheterna i redovisning förefaller vara särskilt stora mellan kommunerna. , som utredde och lämnade förslag om hur det nya nationella informationssystemet inom skolväsendet skulle utformas, bedömde att det varken var möjligt eller rimligt att ålägga huvud- män krav om att lämna ekonomisk information per skolenhet. Skälet till denna slutsats var att det fanns flera försvårande om- ständigheter som huvudsakligen berörde de kommunala huvud- männen. hade i studier av kommunernas resursför- delning konstaterat att kommunerna har mycket olika system för ekonomisk redovisning och uppföljning och att de i många fall saknas detaljerad och systematiserad information om skol- enheternas ekonomi.15 Frågan om redovisning av ekonomisk information på enhetsnivå har även aktualiserats i samband med införande av valfrihetssystem i hälso- och sjukvården och omsorgsverksamheter. 14I Räkenskapssammandraget lämnar kommunerna uppgifter om förskola, fritidshem, förskole- klass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, grundläggande vuxen- utbildning och gymnasial vuxen- och påbyggnadsutbildning. Vilka ekonomiska uppgifter som lämnas varierar något mellan skolformerna. 15Skolverket, Redovisning av uppdrag om vilka uppgifter som ska redovisas i ett nytt infor- mationssystem, 2013, (Dnr. U2013/6124/GV). Ekonomisk information på enhetsnivå verket lät 2012 analysera landstingens ekonomiska redovisning av sina vårdcentraler i vårdvalssystemet. Syftet var att undersöka kon- kurrensförutsättningarna mellan vårdgivare i primärvården. En övergripande iakttagelse som gjordes i rapporten var att samtliga egenregiverksamheter i sin redovisning följer upp det ekonomiska utfallet på vårdcentralsnivå och att primärvården i egenregi är måna om att fördela ut kostnader på enhetsnivå så lång möjligt. Till exempel hade vårdcentralerna oftast fullt kostnadsansvar för medi- cinsk service som labbtjänster och röntgen inom ramen för vård- valet. Utfall på vårdcentralsnivå rapporteras dock sällan till ansvarig nämnd eller styrelse inom landstinget.16 genomförde 2013 även en pilotstudie i tre kommuner med valfrihetssystem inom . I studien kon- stateras att det inte i någon av kommunerna sker en löpande sär- redovisning av egenregins kostnader inom valfrihetssystemet. Ett par av kommunerna ansåg dock att de ändå kunde beräkna de verk- liga kostnaderna för egenregin inom valfrihetssystemet.17 Sammanfattningsvis kan konstateras att det sannolikt i de flesta fall finns kunskap om enheters kostnader men att den inte är lik- formigt utformad och därmed inte direkt jämförbar mellan olika utförare. 22.5.3Hur svårt skulle det vara att ta fram uppgifter på enhetsnivå? Vilka insatser krävs för att ta fram uppgifter på enhetsnivå? Svaret beror dels på vilka uppgifter som en sådan redovisning består av och dels hur höga kraven är på tillförlitlighet och jämförbarhet. Vilka insatser som krävs varierar sannolikt även mellan olika områ- den och utförare, bl.a. beroende på hur de valt att utforma sin interna redovisning. Rent allmänt torde en ekonomisk redovisning på enhetsnivå vara mer resurskrävande ju mer blandad en verksamhet är. Om exempel- vis en kommun valt att bedriva flera olika typer av välfärdsverk- 16Konkurrensverket, Att skapa likvärdiga villkor – Landstingens ekonomiska redovisning av sina vårdcentraler i vårdvalssystemen. 17Konkurrens på likvärdiga villkor i kommunernas valfrihetssystem-Pilotstudie i tre kom- muner med valfrihetssystem inom . Ekonomisk information på enhetsnivå samhet inom samma lokaler och med delvis samma personal så blir det svårare att avgöra hur kostnader ska fördelas. Av de tidigare nämnda kostnadslagen torde personal- och lokalkostnader vara det som är enklast att redovisa på enhetsnivå. Dels ingår dessa kostnadsslag oftast i den externa redovisningen, dels så utgör dessa vanligtvis de dominerande kostnaderna i välfärds- verksamheterna varför det finns anledning att tro att flertalet företag, kommuner och landsting har god kunskap om dem. Det kan dock behöva göras schabloniserade bedömningar av personal- och lokalkostnader i de fallen att exempelvis samma personal arbetar vid flera enheter eller att flera enheter delar på samma lokaler. För att på ett tillförlitligt sätt fördela koncerngemensamma eller förvaltningsgemensamma kostnader på en enhet krävs sannolikt större insatser från de som ska redovisa sådana. För att detta ska fungera behöver det tas fram definitioner om vilka kostnader som ska räknas med när en sådan fördelning görs. Det torde vara betydligt mer komplicerat att redovisa kostnader för olika funktioner i verksamheten jämfört med exempelvis personal- eller lokalkostnader. Det gäller exempelvis om man skulle vilja redovisa kostnader för administration eller s.k. overheadkost- nader i en verksamhet. Det innebär att man behöver separera de personalkostnader och andra kostnader som kan hänföras till admini- strationen av en verksamhet. I många verksamheter är det dock ofta svårt avgöra vad som är administration och vad som är att betrakta som en verksamhets kärnverksamhet. Ett exempel på svårigheterna är om den övergripande ledningen och styrningen av en verksamhet ska betraktas som en del av administrationen eller inte. I många sammanhang räknas kostnader för ledning och styrning som en del av administrationen eller en verksamhets overheadkostnader. I andra sammanhang betraktas det som en del av kärnverksamheten. I SCB:s redovisning av kostnader på skolområdet räknas exempelvis kostnader för rektor och övrig skolledning som en del av kost- naderna för undervisning.18 I och med att det inte finns några tyd- liga gränser mellan administration och kärnverksamhet riskerar en sådan redovisning leda till jämförbarheten mellan olika enheter blir lidande. 18 Detta då rektor enligt 2 kap. 9 § skollagen leder det pedagogiska arbetet vid en skolenhet. Ekonomisk information på enhetsnivå 22.6Uppgifter i en ekonomisk redovisning på enhetsnivå Vilka uppgifter som skulle kunna ingå i en ekonomisk redovisning på enhetsnivå beror både på syftet med en sådan redovisning och vilka uppgifter som är möjliga att ta fram med någorlunda rimliga insatser. Som utvecklats närmare tidigare kan en ekonomisk redovisning på enhetsnivå grovt sett motiveras på två sätt. Antingen är syftet att skapa förtroende för verksamheten genom att se till att offent- liga medel inte används på felaktigt sätt, eller så är syftet att ligga till grund för jämförelser mellan verksamheter och underlätta bruk- arnas val av utförare eller underlätta styrning och ledning av verk- samheten. Om syftet är att öka insynen och öppenheten och följa hur de offentliga medlen används i verksamheten bedömer utredningen att den ekonomiska redovisningen på enhetsnivå kan vara relativt övergripande till sin karaktär. Redovisningen bör kunna vara mindre detaljerad än den redovisning som lämnas till SCB på skol- området där huvudmännen lämnar kostnadsuppgifter om bl.a. under- visning, lärverktyg, måltider, elevhälsa, skolskjutsar och lokalkost- nader. En redovisning som syftar till att göra jämförelser mellan olika utförare ställer höga krav på utformningen av ett informations- system. Det krävs dels att de uppgifter som redovisas är intressanta utifrån ett brukar- eller styrnings-/ledningsperspektiv, dels att upp- gifterna är jämförbara mellan olika utförare. Nedan redovisas en skiss på en slags miniminivå som skulle kunna finnas med i en redovisning. Oavsett syfte bör en ekonomisk redovisning på enhetsnivå rimligen innehålla uppgifter om intäkter och kostnader som kan knytas till enheten. Av en redovisning bör därför framgå vilken ersättning eller vilka intäkter från det all- männa som enheten får för att bedriva sin verksamhet. När det gäller kostnaderna framstår det som rimligt att åtmin- stone enhetens personal- och lokalkostnader framgår av redovis- ningen eftersom dessa poster i de flesta välfärdsverksamheter står för den större delen av kostnadsmassan. Det är också kostnads- uppgifter som torde vara någorlunda enkla att ta fram. Andra kost- nader som enheten har exempelvis i form av kostnader för måltider, Ekonomisk information på enhetsnivå medicinsk utrustning, inventarier m.m. kan redovisas tillsammans som enhetens övriga kostnader. Utöver enhetens kostnader bör det av redovisningen framgå hur förvaltningsgemensamma eller koncerngemensamma kostnader för- delas på enheten. Det kan vara fråga om kostnader som kan hän- föras till enhetens administration men som inte utförs inom ramen för enhetens verksamhet, exempelvis kostnader för ekonomiadmini- stration och central ledning som utförs antingen som en del av en privatägd koncern eller av en . Detta är kost- nader som behöver schabloniseras och fördelas ut på de inom kon- cernen eller förvaltningen ingående enheterna. Sammanfattningsvis bör en ekonomisk redovisning på enhets- nivå åtminstone innehålla följande poster: Enhetens offentligt finansierade ersättning eller intäkter Fördelade förvaltnings- eller koncerngemensamma kostnader Skillnaden mellan enhetens intäkter och kostnader kan bestå av omfördelningar mellan enheter, anslag, vinstuttag m.m. Ett alter- nativ är att lägga till anslag eller omfördelningar till andra enheter som en särskild post i redovisningen. Det kan även övervägas om privata företag bör särredovisa de personalkostnader som härrör från ägaren av företaget eller dennes närstående i de fallen att ägaren eller närstående arbetar i företaget. Detta för att höga löner kan betraktas som en värdeöverföring från en verksamhet. Ovanstående skiss kan vidareutvecklas i olika riktningar. Om syftet med en ekonomisk redovisning är att jämföra verksamheter utifrån ett brukar- eller styrnings-/ledningsperspektiv kan det vara av intresse att specificera kostnadsslagen ytterligare. Det kan exem- pelvis vara intressant att dela upp personalkostnader i administrativ personal och personal knuten till kärnverksamheten. Som nämnts tidigare torde det dock vara svårt att på ett tillförlitligt sätt särskilja kostnader som kan knytas till administration respektive kärnverk- samhet. Ekonomisk information på enhetsnivå Vilka uppgifter som är intressanta varierar sannolikt även mellan olika välfärdsverksamheter. Inom äldreomsorgen skulle det exem- pelvis kunna vara intressant att redovisa hur mycket resurser som läggs på måltider och sociala aktiviteter. Sådana uppgifter är mindre intressanta inom hälso- och sjukvården. 22.7Erfarenheter på skolområdet bör avvaktas innan ett system införs Utredningens bedömning: En enhetsredovisning kan stärka förtroendet för välfärden men skulle medföra administrativa kostnader. Mot bakgrund av att det bl.a. saknas en tydlig enhets- indelning på vård- och omsorgsområdet anser utredningen att de administrativa kostnaderna överväger fördelarna med ett sys- tem. Frågan bör dock övervägas på nytt när erfarenheter kan dras från kommande system på skolområdet. För att ta ställning till om en ekonomisk redovisning på enhetsnivå bör införas är det flera saker som måste beaktas. Ställningstagandet är beroende av vilket som är syftet med en sådan redovisning, hur den närmare utformas och vilka förutsättningar som finns att ta fram de uppgifter som behövs. Dessa frågor hänger samman och behöver bedömas i ett sammanhang. Utredningen diskuterar nedan förutsättningarna för samt för- och nackdelar med olika sätt att utforma en eventuell ekonomisk redovisning. Behovet av ett register över enheter på vård- och omsorgsområdet En förutsättning för att kunna redovisa information på enhetsnivå är att det finns en avgränsad enhet som ett ekonomiskt nyckeltal kan knytas till. Till skillnad från skolområdet finns det på vård- och omsorgsområdet ingen heltäckande förteckning över enheter. Förut- sättningarna att identifiera enheter inom vård- och omsorgsområdet varierar något. Särskilt boende eller vårdcentraler torde i de flesta fall vara ganska enkelt att dela in i enheter. På andra områden exempelvis hemtjänst är det inte lika självklart vad som utgör en enhet. Ekonomisk information på enhetsnivå I jämförelse med skolområdet finns det på vård- och omsorgs- området ett större arbete att göra och en längre väg att gå för att avgränsa vad som utgör en enhet. Att bestämma vad som är att betrakta som en enhet är dock på intet sätt omöjligt men kräver att någon bestämmer detta. Vår bedömning är att en eventuell ekono- misk enhetsredovisning skulle underlättas betydligt om det fanns ett enhetsbaserat verksamhetsregister på vård- och omsorgsområ- det i linje med det förslag som lämnats till regeringen . Ett sådant register kan motiveras av andra skäl och är inte beroende av om en ekonomisk enhetsredovisning genomförs eller inte. En enhetsredovisning kan stärka förtroendet för välfärden Fördelarna med en ekonomisk enhetsredovisning är att en sådan kan ge insyn i hur offentliga medel används och på så vis skapa för- troende och ökad legitimitet för verksamheten utifrån ett med- borgarperspektiv. En ekonomisk redovisning på enhetsnivå kan även användas som ett instrument för en tillsynsmyndighet i de fall att de har i uppdrag att kontrollera efterlevnaden av regler om hur skattemedel får användas. En enhetsredovisning kan därför tjäna både som ett alternativ och som ett komplement till det förslag ut- redningen lämnar när det gäller ett nytt regelverk för utförande av välfärdstjänster som syftar till att skattemedel ska användas till just den verksamhet som den är avsedda för. En ekonomisk redovisning skulle även kunna användas för att förbättra informationen till brukarna. För en brukare som står i begrepp att välja utförare skulle en ekonomisk redovisning kunna ge information om hur mycket av resurserna som exempelvis går till personalkostnader eller hur mycket som går till själva verksam- heten (beroende på hur den utformas). Redovisningen skulle även kunna användas för att göra mer förfinade effektivitetsanalyser på verksamhetsnivå och därmed bidra till en förbättrad ledning och styrning av verksamheten. Utredningens bedömning är dock att fördelarna med en ekono- misk redovisning främst ligger i att det kan skapa förtroende och legitimitet utifrån ett medborgarperspektiv. Det framstår som mer tveksamt hur stort värdet är utifrån ett brukar- eller styrnings- /ledningsperspektiv. För brukaren skulle exempelvis uppgifter om Ekonomisk information på enhetsnivå hur mycket av resurserna som används till personal kanske inte tillföra så mycket mer än vad olika personaltäthetsmått ger. Värdet av förfinade kostnadsuppgifter för att göra effektivitetsanalyser framstår inte heller som självklart. Sådana analyser kan göras även utan närmare kunskaper om exakt hur resurserna fördelas mellan olika kostnader. Utredningen har inte heller fått några tydliga indikationer på att det finns en stor efterfrågan på ekonomisk redovisning på enhetsnivå bland brukare av välfärdstjänster eller bland verksamhets- företrädare. En enhetsredovisning är förknippad med administrativa kostnader. Nackdelarna med en ekonomisk redovisning på enhetsnivå handlar framför allt om de administrativa kostnader som är förknippade med en sådan redovisning. Hur stora dessa kostnader är beror på hur systemet utformas och vilka uppgifter som ska samlas in. Kost- naderna beror även på hur hög ambitionsnivån är vad gäller exakthet och jämförbarhet mellan olika utförare. Som framgått tidigare är vår bedömning att en redovisning som endast syftar till att ge insyn i hur offentliga medel används i verksamheten och skapa förtroende och legitimitet kan göras enklare än om syftet är om den ska ligga till grund för jämförelser utifrån ett brukar- eller lednings-/styrnings- perspektiv. Krav på jämförbarhet innebär att högre krav ställs på uppgifternas exakthet och tillförlitlighet. En redovisning som syftar till jämförelser utifrån ett brukar- styrnings- eller ledningsperspektiv torde därför innebära större administrativa kostnader. En enhetsredovisning som endast syftar till att öka insynen och därigenom förtroendet för verksamheten skulle kunna utformas i linje med den skiss som redovisades i avsnitt 22.6. En invändning mot en sådan är att den skulle ge en tämligen grov bild av hur eko- nomiska resurser används i verksamheten. Personalkostnaderna skulle i de flesta verksamheter utgöra en mycket stor del av kostnads- massan och redovisningen skulle inte ge någon närmare informa- tion om vad för typ av personal som kostnaderna avser. En allmän svårighet, oberoende av hur systemet i övrigt utfor- mas, är att det kommer kräva att schabloniserade bedömningar görs för att bedöma de olika kostnaderna. Det gäller exempelvis om personal vid en förvaltning arbetar vid flera enheter eller om flera Ekonomisk information på enhetsnivå olika enheter delar samma lokaler. Det innebär att uppgifterna kommer att vara ungefärliga och riskera att variera mellan olika utförare. För att undvika alltför stora variationer behöver tydliga definitioner och instruktioner utvecklas om hur kostnaderna ska fördelas. Möjligtvis kan det även krävas att de uppgifter som läm- nas kontrolleras av någon, exempelvis av revisorer eller av någon statlig myndighet. Kostnaderna för ett sådant förfarande riskerar dock att bli betydande. Det finns även en risk att felaktiga slutsatser dras utifrån mate- rialet och att det får oönskade styreffekter. Om det exempelvis tolkas som att det är eftersträvansvärt att redovisa så höga per- sonalkostnader som möjligt kan en effekt bli att kommunala för- valtningar och privata koncerner lägger en så stor del av den administrativa personalen som möjligt vid respektive enhet, även om detta visar sig vara en ineffektiv ordning. Sammanfattningsvis bedömer vi att fördelarna med en ekonomisk redovisning på enhetsnivå främst ligger i att en sådan kan skapa förtroende och legitimitet utifrån ett medborgarperspektiv. Utred- ningen ser, rent allmänt, ett behov av åtgärder som kan stärka för- troendet och legitimiteten för den offentligt finansierade välfärden. Nackdelarna består främst i de administrativa kostnader som ett sådant system medför. Vår bedömning är att fördelarna inte uppen- bart väger tyngre än nackdelarna och vi lämnar därför inget förslag om att införa en sådan redovisning. Utredningens bedömning görs även mot bakgrund av utred- ningens förslag om tillstånd för att motta offentliga medel. Efter- som förslaget syftar till att skapa förtroende och legitimitet för väl- färden bedömer vi behovet av en ekonomisk redovisning på enhets- nivå inte kommer att vara lika stort om förslaget genomförs. Vi bedömer inte heller att det är motiverat att införa en enhets- redovisning som syftar till att göra jämförelser utifrån ett brukar- och styrnings-/ledningsperspektiv. En sådan redovisning skulle tro- ligen medföra relativt stora administrativa kostnader som det inte är klarlagt hur stort värde det har utifrån ett brukar- eller styrnings-/ledningsperspektiv. Ekonomisk information på enhetsnivå Vi bedömer dock att en enhetsredovisning skulle kunna fylla en funktion som ett komplement till förslaget om tillstånd för att motta offentliga medel. En sådan redovisning skulle kunna fungera som ett underlag för en tillsynsmyndighet som har i uppgift att kontrollera hur privata företag använder offentliga medel. Detta torde vara särskilt angeläget när en tillsynsmyndighet tillsynar hur stora privata koncerner använt offentliga medel. Det bör dock framhållas att det inte är enkelt att bedöma hur stora för- respektive nackdelarna är med en enhetsredovisning. Det finns flera osäkerheter, bl.a. i bedömningen av hur stora resurser som krävs för att skapa en tillförlitlig redovisning. Eftersom Skol- kostnadsutredningen har lämnat ett förslag om ekonomisk redo- visning på enhetsnivå på skolområdet (SOU 2016:66) kommer det finnas möjlighet att följa och utvärdera detta om förslaget genom- förs.