sou · H4B377 · 2016-10-31 00:00:00 — Elevers närvaro i undervisningen lyfts av gymnasieskolor fram som den enskilt viktigaste förutsättningen för studieframgång. Som beskrivits tidigare kan frånvaro utgöra en indikator på att det föreligger en risk för studieavbrott. analyserar skolor inte orsaker till elevfrånvaro i tillräcklig omfattning. Enligt Skolinspek- tionen menar en stor del av skolpersonalen att det inte är möjligt att undersöka orsaker till frånvaro eller behov av stöd eftersom eleven inte är i skolan.100 Skolorna upplever alltså att de enbart kan hjälpa de elever som deltar i undervisningen. Att skolformen inte är obligatorisk ska dock inte ha någon betydelse för elevernas närvaro, eftersom elever är skyldiga att närvara då de påbörjat utbildningen.101 Se även kapitel 9. 97Skolinspektionen: Varannan i mål. Om gymnasieskolors (o)förmåga att få alla elever att fullfölja sin utbildning. 98Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. 99Skolinspektionen: Stöd och stimulans i klassrummet – rätten att utvecklas så långt som möjligt. 100Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott . 10115 kap. 16 § skollagen. 12.6.9Finns det ibland en läroverkssyn i gymnasieskolan? I en granskning av undervisningen på yrkesprogram anger såväl rektorer som lärare på skolor där undervisningen erbjuder en låg grad av lärarstöd att det inte gör så mycket om eleverna kommer för sent eller sover på lektionen och att det är elevens ansvar att vara aktiv.102 Ofta hänvisas till att gymnasieskolan är frivillig. Detta är en hållning som i synnerhet kan påverka elever som har svårt att nå målen för utbildningen negativt, eftersom de med en låg grad av lärarstöd ofta inte vet hur de t.ex. ska ta sig an och lösa olika upp- gifter. En tänkbar bidragande orsak till de brister som konstateras när det gäller arbetet med stöd är attityder som har uppstått med anledning av att gymnasieskolan inte är en obligatorisk skolform. Det kan leda till ett synsätt att ansvaret för elevens skolresultat främst ligger på eleverna själva och på deras förmåga att anpassa sig till gymnasieskolan. Det kan få som konsekvens att elever inte närvarar vid stödundervisning samtidigt som att lärare menar att de inte kan ”tvinga” elever att ta emot stöd.103 Utredningen har i samtal med referensgrupper, fokusgrupper och andra vid återkommande tillfällen fått en bild att det i vissa fall finns en slags läroverkssyn i gymnasieskolan, dvs. som om gym- nasieskolan fortfarande var en urvalsskola och inte till för alla ungdomar. I vissa fall lyfts detta fram som ett problem medan det i andra fall ses som en omedveten självklarhet. Som nämnts ska dock gymnasieskolan enligt gällande rätt utveckla elevernas förmåga och vilja att ta personligt ansvar successivt under utbildningens gång. Skolan ansvarar för att ge alla elever möjlighet att nå målen för utbildningen. Utredningen har i uppdrag att se över bestämmelserna om stöd- åtgärder i gymnasiesärskolan och undersöka om det finns anledning att ge elever i gymnasiesärskolan möjlighet att läsa kurser enligt kursplaner. I gymnasiesärskolan går elever med olika 102Skolinspektionen: Lärarstöd och arbetsformer i gymnasieskolans yrkesprogram. 103Skolverket: Studieavbrott och stödinsatser. grader av utvecklingsstörning: svår, måttlig eller lindrig. Elever med svår utvecklingsstörning kan vara i behov av olika former av individuellt stöd under hela skoldagen medan elever med måttlig eller lindrig utvecklingsstörning kan vara i behov av stöd i varierande grad och omfattning. Undervisningen inom gymnasiesärskolan ska bidra till alla elevers utveckling, oavsett grad av utvecklingsstör- ning. Därmed får undervisningen en mycket stor spännvidd. För en översiktlig beskrivning av gymnasiesärskolan, se kapitel 22.104 12.7.1Gymnasiesärskolan omfattas av skollagens stödbestämmelser Gymnasiesärskolan omfattas av bestämmelserna om extra anpass- ningar och särskilt stöd i skollagen. Skolinspektionen har sedan införandet av skollag kritiserat drygt en av tio gymnasie- särskolor för att särskilt stöd inte ges i den omfattning och på det sätt som eleverna behöver och har rätt till. Närmare fyra av tio gymnasiesärskolor brister när det gäller rektorns arbete med att skyndsamt utreda behov och besluta om åtgärdsprogram när skolan befarar att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås.105 Enligt uppgifter från Skolinspektionen verkar antalet åtgärdsprogram ha blivit färre i gymnasiesärskolan, precis som i gymnasieskolan. I och med att undervisningsgrupperna ofta är relativt små är det dock ofta möjligt att arbeta med extra anpass- ningar för att eleverna ska nå kunskapskraven i en utsträckning som minskar elevernas behov av särskilt stöd. Det verkar emellertid råda en viss oklarhet om huruvida bestäm- melserna om extra anpassningar och särskilt stöd även omfattar elever som läser ämnesområden på individuella program i gymnasie- särskolan, vilket bl.a. framkommit i utredningens samråd och intervjuer. Vad kan då en sådan oklarhet bero på? Generella bestäm- melser om stöd finns i skollagens inledande kapitel. Där anges bl.a. att det i utbildningen ska tas hänsyn till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd så att de utvecklas så långt som 104För en fördjupad bild av gymnasiesärskolan, se bilaga 11. 105Skolinspektionen: Från huvudmannen till klassrummet – tät styrkedja viktig för förbättrade kunskapsresultat. möjligt.106 Bestämmelsen anger syftet med utbildningen i skol- väsendet och omfattar även gymnasiesärskolan som ingår i skol- väsendet. I skollagens tredje kapitel finns bestämmelser om barns utveckling mot målen. Där görs en uppräkning av i vilka delar av skolväsendet bestämmelserna gäller. I denna uppräkning anges även gymnasiesärskolan.107 Formellt gäller alltså bestämmelserna alla elever i gymnasiesärskolan och det går inte att finna stöd för att detta inte varit lagstiftarens avsikt. Även allmänna råd med kommentarer gäller gymnasiesärskolan.108 Elever på individ- uella programmet läser dock normalt sett ämnesområden i stället för kurser. För ämnesområden gäller kravnivåer.109 Ämnesområdes- planerna innehåller däremot inte begreppet kunskapskrav, vilket stödbestämmelserna i skollagen hänvisar till. Detta kan vara en bidragande orsak till osäkerheten om huruvida även elever på individuella program har rätt till extra anpassningar och särskilt stöd. I allmänna råd anges dock att i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska bedömningen utgå från hur eleven utvecklas mot att nå kunskapskraven i olika kurser respektive kravnivån i olika ämnesområden. Även om det i praktiken verkar vara ovanligt att elever som läser ämnesområden befaras inte nå kravnivån för grundläggande eller fördjupade kunskaper kan det ha betydelse för likvärdigheten för eleverna om det inte tydligt framgår av bestämmelserna att rätten till extra anpassningar och särskilt stöd omfattar alla elever i gymnasiesärskolan, även dem som läser ämnesområden. Tveksam- heter kan t.ex. leda till att åtgärdsprogram inte utarbetas, även när sådana behövs. 1061 kap. 4 § skollagen. 1073 kap. 6 § skollagen; prop. 2014/15:45. 108Skolverket: Allmänna råd om arbetet med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärds- program. 109För kurser gäller däremot kunskapskrav, se 1 kap. 4 § och 5 a § gymnasieförordningen och prop. 2011/12:50. Möjligheten till individuella anpassningar av de nationella program- men i gymnasiesärskolan regleras i kapitlet om stödåtgärder i gym- nasieförordningen.110 En elevs utbildning på ett nationellt program i gymnasiesärskolan får avvika från vad som annars gäller för pro- grammet. Det kan innebära att vissa kurser byts ut för att eleven ska kunna läsa kurser enligt gymnasieskolans ämnesplaner, ämnes- områden från individuella program i gymnasiesärskolan eller kurser som inte finns i programstrukturen för det program eleven är antagen till. De individuella programmen har ingen programstruktur. De består i stället av sex ämnesområden som eleverna läser. De individuella programmen kan anpassas till den enskilda eleven på så sätt att en elev på ett individuellt program får läsa en kombination av ämnen från de nationella programmen och ämnesområden om eleven har förutsättningar för det. Utbildningen i gymnasiesärskolan ska anpassas till varje elevs förutsättningar och behov. Bestämmelsen om individuellt anpassat program ger flexibilitet att anpassa utbildningen på de nationella programmen till varje elevs förutsättningar. Möjligheten att läsa kurser enligt gymnasieskolans ämnesplaner gör att det går att anpassa utbildningen så att varje elev kan utvecklas så långt som möjligt. De elever som har svårt att följa undervisningen i något eller några ämnen på de nationella programmen kan i stället läsa ett eller flera ämnesområden från de individuella programmen. Det är dock inte möjligt att läsa ämnen enligt kursplaner. Ungdomar från grundsärskolan som i stället för gymnasiesärskolan väljer att gå ett introduktionsprogram kan dock läsa grundskole- ämnen på introduktionsprogrammet. Det finns en efterfrågan på möjligheten att läsa ämnen enligt kursplaner i gymnasiesärskolan, och utredningen har bl.a. i referens- och fokusgrupper fått bekräftat att detta skulle vara positivt för vissa elever. Det kan finnas olika skäl till att elever önskar läsa grundskoleämnen. För en del elever kan det vara viktigt för självförtroendet att kunna visa att man kan utveckla de kun- skaper som krävs för att få ett grundskolebetyg. Elever som har blivit mottagna i grundsärskolan i någon av de senare årskurserna 110 9 kap. 4 a § gymnasieförordningen (2010:2039). har därtill läst enligt kursplaner och önskar i vissa fall fortsatt undervisning enligt just kursplaner. Andra elever önskar betyg i grundskoleämnen för att de upplever att det underlättar för fortsatta studier på t.ex. folkhög- skola eller för övergången till arbetslivet. Flera gymnasiesärskolor ger dessutom elever möjlighet att få ett betyg i ett grundskoleämne genom att anordna prövning. 12.7.3Övriga stödbestämmelser i gymnasieförordningen Flera av gymnasieförordningens stödbestämmelser är tillämpliga i gymnasiesärskolan, närmare bestämt bestämmelserna om rätten att gå om kurs och göra om gymnasiesärskolearbetet, specialklasser och studiehandledning på modersmålet. Som nämnts ovan finns även en särskild regel om individuellt anpassat program för gym- nasiesärskolan. Det bör dock noteras att till skillnad från elever på nationella program i gymnasiesärskolan kan elever på individuella program inte läsa ett reducerat program. Bestämmelsen om förlängd undervisning är inte heller tillämplig i gymnasiesärskolan. Ett stort antal gymnasieelever är i behov av olika stödinsatser för att kunna fullfölja sina studier. Bristande stöd framhålls i olika sam- manhang som en av de huvudsakliga orsakerna till studieavbrott och ofullständiga studier. Skolinspektionen har pekat på att det finns brister i gymnasieskolors arbete med att såväl utreda elevers stödbehov som dokumentera, åtgärda och följa upp resultatet av vidtagna åtgärder. Skolan ger ofta det stöd man är van vid att ge, även om det inte har visat sig fungera. Det innebär i vissa fall ett ensidigt stöd som inte tar hänsyn till elevens utbildning i sin helhet. Det tycks även som att uppgifter från om t.ex. vad en elev kan ha haft för behov av extra anpassningar inte används syste- matiskt vid övergången till gymnasieskolan. Elevhälsan används inte heller på ett systematiskt sätt som en resurs i arbetet med stöd på skolorna, som många lärare upplever att de saknar rätt kompetens och förutsättningar för att tillgodose elevernas stödbehov. Trots huvudmannens och rektorns skyldighet att fördela resurser utifrån elevers förutsättningar och behov begränsas stödet ofta av att resursfördelningen inte sker på ett för gymnasieskolan ändamålsenligt sätt. Vid en genomgång av gällande bestämmelser om stöd i skol- lagen och gymnasieförordningen framstår det som att dessa inte alltid är samordnade och i förarbetena till de övergripande bestäm- melserna i skollagen har inte alltid hänsyn tagits till gymnasie- skolans elever. Detta medför en otydlighet som kan försvåra arbetet med att ge alla elever det stöd de behöver. Genom den utveckling som har gjort att i princip alla ungdomar faktiskt påbörjar en utbildning i gymnasieskolan har behovet av stöd och specialpedagogiska insatser ökat. Elevers stödbehov upp- fattas emellertid på skilda sätt och stödåtgärder utformas ofta utifrån traditioner snarare än utifrån elevernas behov. De orsaker som anges till elevers svårigheter är ofta individrelaterade. Brister hos eleven, skoltrötthet, frånvaro och bristande kunskaper från lyfts fram i stället för att den egna organisationen och undervisningen omprövas och anpassas. Att gymnasieskolan inte är en obligatorisk skolform kan i viss mån ha gjort det möjligt att behålla inställningen att ansvaret för elevens skolresultat ligger på eleven själv, inte på skolans förmåga att anpassa undervisningen till eleven. Alla elever ska dock ges möjlighet att nå målen för utbild- ningen. Så länge eleven är inskriven i gymnasieskolan kan skolan därför inte släppa eleven eller frånhända sig ansvaret för elevens utbildning till eleven själv. 13Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program Enligt direktiven ska utredningen analysera konsekvenserna av skärpningen och differentieringen av behörighetskraven för gym- nasieskolans högskoleförberedande program och yrkesprogram och, om det finns behov, föreslå förändringar av kraven. Även utredningens övergripande uppdrag om att analysera och föreslå åtgärder för att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gym- nasieutbildning är relevant i detta sammanhang. Gymnasieskolans introduktionsprogram står öppna för elever som inte är behöriga till ett nationellt program. I utredningens uppdrag ingår att föreslå hur introduktionsprogrammen ska utvecklas. Dessa frågor behandlas i kapitel 20 Introduktionsprogram. De kunskaper som en elev har med sig från eller mot- svarande har stor betydelse för möjligheten att kunna tillgodogöra sig en gymnasieutbildning. I vilken utsträckning en elevs resultat från har betydelse för möjligheten att bli behörig och antagen till önskad utbildning i gymnasieskolan är dock något som har förändrats . var den som genomgått årskurs 9 eller motsvarande behörig till alla utbildningsvägar i den linjeut- formade gymnasieskolan. Det dåvarande betygssystemet med rela- tiva betyg på skalan 1–5, där betyget 1 var det lägsta, innehöll ingen gräns för godkänt, vilket innebar att det var irrelevant att ställa krav på godkända betyg. Inom linjegymnasiet erbjöds dock ett begrän- Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program sat antal utbildningsplatser och i urvalet till utbildningarna var betygen avgörande för om en elev skulle antas eller inte. I samband med att den kursutformade gymnasieskolan infördes1 fastställdes kommunernas skyldighet att erbjuda alla ungdomar en gymnasieutbildning på nationella eller individuella program. Behörig sökande till nationella program var den som hade gått ut sista års- kursen i eller motsvarande och som ännu inte passerat det första kalenderhalvåret det år när hon eller han fyllde . De nya bestämmelserna innehöll inga krav på godkända betyg i vissa ämnen för behörighet. Kommunens ansvar för dimensioneringen av antalet utbildningsplatser innebar dock att antalet platser på ett nationellt program även fortsättningsvis kunde vara begränsat. Sam- tidigt infördes en bestämmelse med innebörden att kommunerna blev skyldiga att erbjuda utbildning på ett individuellt program till de ungdomar i kommunen som avslutat sin grundskoleutbildning men som inte sökt till eller antagits till något nationellt program. Från och med /99 infördes bestämmelser som inne- bar en skärpning av behörighetskraven. Bestämmelserna innebar krav på godkända betyg i svenska, engelska och matematik för behörighet till gymnasieskolans nationella eller specialutformade program.2 –1997 gick av eleverna direkt från till individuellt program. När behörighetsreglerna till gymnasieskolan höjdes ökade målgruppen till . Regeringen motiverade förändringen av behörighetskraven med att eleven måste ha uppnått vissa basfärdigheter för att klara av studierna på gymnasieskolans nationella program. Enligt regeringen saknade de elever som inte nått godkänd nivå i något av de tre ämnena svenska, engelska och matematik förutsättningar för att följa undervisningen på ett nationellt eller specialutformat program innan de kompletterat sina kunskaper. Dessa elever skulle därför hänvisas till studier på ett individuellt program. Regeringens bedöm- ning var att skärpningen var viktig för att slå vakt om kvalitet och likvärdighet i gymnasieutbildningen. 1990/91:85. 1992/93:250. Bestämmelsen kom också att gälla för likvärdiga kunskaper som förvärvats på annat sätt, prop. 1997/98:94. Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program 13.2I Gy11 infördes skärpta och differentierade behörighetskrav till gymnasieskolans nationella program 13.2.1Krav på godkända betyg i fler ämnen Det kom med tiden kritik om att behörighetskraven till gymnasie- skolan var för lågt ställda och att de bidrog till att göra till ett slags treämnesskola, med ett alltför ensidigt fokus på de tre behörighetsgivande ämnena svenska, engelska och matematik. Elever som riskerade att inte få minst betyget godkänt (G) i något av dessa ämnen fick ofta stöd för att klara nivån godkänt, men det kunde innebära att dessa ämnen prioriterades på bekostnad av andra ämnen. En konsekvens av behörighetsreglerna var dessutom att elever som visserligen hade godkända betyg i dessa tre ämnen men som i övrigt var dåligt rustade för studier på ett nationellt program antogs till utbildningen. I utredningen som föregick Gy11 föreslogs att det därför för behörighet till ett yrkesprogram skulle ställas krav på godkända betyg i svenska, engelska och matematik samt fem andra ämnen. 3 För högskoleförberedande program föreslogs att det skulle ställas krav på godkända betyg i svenska, engelska och matematik samt nio andra ämnen. Syftet var att förhindra att elever med bristande förkunskaper skulle tas emot på ett program och misslyckas med att tillgodogöra sig och fullfölja utbildningen. Att behörighets- kraven skulle omfatta fler ämnen betonade dessutom att alla grund- skoleämnen är viktiga. Många remissinstanser var positiva till skärpta behörighetskrav, medan andra var tveksamma eller negativa till förslaget. ansåg t.ex. att de föreslagna behörighetskraven var alltför högt ställda, vilket skulle kunna inne- bära att ett relativt stort antal elever skulle ställas utanför möjlig- heten att gå ett nationellt program. Utöver det eftersträvade syftet med skärpta behörighetskrav, dvs. att de elever som tas emot på nationella program ska vara bättre förberedda för studier i gymnasieskolan, bedömdes förslaget få begränsade konsekvenser. I utredningen som låg till grund för Gy11 gjordes bedömningen att förslaget enbart skulle leda till en 3 Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan (prop. 2008/09:199). Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program marginell ökning av antalet elever som skulle bli obehöriga till ett yrkesprogram. skulle en sådan förändring ha inneburit en ökning av andelen obehöriga elever med ungefär 0,5 procent- enheter, från till av elevkullen.4 13.2.2Grundskolans roll i att förbereda för gymnasieskolan De tidigare behörighetskraven innebar att även elever med mycket låga meritvärden var behöriga till gymnasieskolans nationella och specialutformade program. För dessa elever var risken att inte nå målen för utbildningen sannolikt större än för elevgruppen i stort. Regeringen pekade i propositionen som föregick Gy11 att det var angeläget att skapa ett system som så långt möjligt säkrade att de elever som antas till nationella program också ska ha förutsätt- ningar att genomföra utbildningen med framgång och därför borde behörighetskraven höjas.5 Att fler elever ska fullfölja en gymnasieutbildning ställer som nämnts ovan inte minst krav på att elever i blir bättre förberedda för gymnasiestudier. Parallellt med gymnasiereformen vidtog därför den dåvarande regeringen ett antal åtgärder med syfte att höja resultaten i svensk grundskola. Bland annat infördes nya kursplaner med nationellt fastställda kunskapskrav i grundskolan6 och satsningar som en ny speciallärarutbildning och det s.k. mate- matiklyftet sjösattes. Regeringen bedömde att insatserna för att höja resultaten i skulle komma att förbättra förut- sättningarna för elever att nå kunskapsmålen.7 Ökad måluppfyllelse i skulle också leda till att eleverna var bättre för- beredda för gymnasiestudier. Efter den nya gymnasieskolans inför- ande 2011 dröjde det dock innan elever som gått åtminstone delar av sin utbildning i den reformerade skulle komma att antas till gymnasieskolan.8 Det skulle därmed 2008/09:199. 6Förordning (SKOLFS 2010:37) om läroplan för , förskoleklassen och fritids- hemmet. föreskrifter (SKOLFS 2011:19) om kunskapskrav för ämnen. 7Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan (prop. 2008/09:199) 8Den reformerade trädde i kraft /12 för elever upp t.o.m. åk 8. De elever som gick i åk 8 under det läsåret påbörjade i normalfallet sina studier i gymnasieskolan /14. Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program dröja innan det var möjligt att se några effekter av satsning- arna på grundskolenivå när det gäller förberedelse för gymnasie- skolan och det har fortfarande gått alltför för att bedöma om insatserna i har lett till önskat resultat. 13.2.3Olika behörighetskrav för yrkesprogram och högskoleförberedande program Att det skulle krävas godkända betyg i fler ämnen för behörighet till ett högskoleförberedande program än till ett yrkesprogram motiverades med att de högskoleförberedande programmen i högre grad än yrkesprogrammen bygger direkt på ämnen. De flesta av yrkesprogrammens karaktärsämnen ansågs inte ha samma tydliga koppling. Därför ansågs grundskolebetygen ha ett bättre prognosvärde för framgång på de högskoleförberedande program- men jämfört med yrkesprogrammen.9 Vissa remissinstanser ställde sig tveksamma till skillnaden i behörighetskrav mellan yrkesprogram och högskoleförberedande program. Kritiken mot förslaget handlade bl.a. om att ämnen har bäring på samtliga gymnasieprogram, det livslånga läran- det och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Det framfördes också argument om att man inte borde skilja på behörighetskrav för hög- skoleförberedande program respektive yrkesprogram, eftersom detta innebär att elever riskerar att göra avgörande val tidigt i genom att prioritera bort ämnen de tror att de inte behöver10 och därmed bidra till tidiga vägval (early tracking). Det skulle också kunna innebära att yrkesprogram skulle anses mindre krävande eller mindre värda. genomförde en särskild granskning av svensk yrkesutbildning. I sin slutrapport lämnade ett antal rekom- mendationer. Bland annat avrådde man från att införa olika kravnivåer för behörighet till de två olika programtyperna.11 En sådan förändring skulle enligt enbart ha en marginell effekt när det gäller att selektera elever utifrån fallenhet för en viss typ av 10Sammanställning av remissyttranden över betänkandet – en reformerad gymnasieskola (SOU 2008:27), U2008/2521/G. 11OECD: Learning for , Reviews of Vocational Education and Training, . Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program Elever på yrkesprogram i hade generellt något lägre resultat i t.ex. matematik och svenska än elever på studieförbere- dande program, vilket indikerade att elever som hade det svårare med mer akademiska ämnen redan valde en yrkesutbildning i större utsträckning, menade . Därmed fanns redan i praktiken vissa mekanismer för selektering utifrån förberedelse inom olika kunskapsområden.