sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Det har således framkommit att det inom ramen för dagens regel- verk finns möjligheter för personer med sjukersättning, aktivitets- ersättning eller sjukpenning att arbeta i ideell verksamhet, utan att rätten till ersättning påverkas. Att utöka dessa möjligheter ytterli- gare skulle, enligt utredningens bedömning, innebära ett frånsteg från grundläggande principer för sjukförsäkringen om att en person inte har rätt till ersättning för den del som personen har arbetsför- måga. Utredningen ser därför inte skäl att föreslå några ändringar avseende gällande reglering. Det finns dock anledning att under- stryka vikten av att tillämpningen är enhetlig över landet, vilket förutsätter att tillser att det finns kunskap inom organisationen när det gäller möjligheterna till ideellt arbete inom ramen för regelverket kring sjukersättning och sjukpenning. För att tydliggöra och öka kunskapen om dessa möjligheter kan För- säkringskassan exempelvis ta fram en strategi för strukturerad sam- verkan med civilsamhällets organisationer. Utredningen vill i detta sammanhang även understryka värdet av ideellt arbete när det gynnar den enskildes rehabilitering och återgång i arbete. Det be- höver också poängteras att ideellt arbete i regel inte kan likställas vid förvärvsarbete. Det finns exempelvis bättre möjligheter att ut- föra ideellt arbete på den enskildes villkor, vilket bör vägas in vid bedömning av arbetsförmåga. dialog med det civila samhällets organisationer kan i dessa avseende bidra till en väl avvägd tillämpning av regelverket. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet 5.2.7Civilsamhällets deltagande i mottagande av asylsökande Bedömning: Regeringen bör överväga åtgärder som underlättar för det civila samhällets organisationer att långsiktigt bidra till verksamheter som gör tiden i väntan på beslut om uppehållstill- stånd meningsfull och förbättrar möjligheten till en snabbare etablering i samhället, t.ex. svenskundervisning och sociala mötesplatser. samarbete med civilsamhällets organisationer I uppdrag ingår att pröva ansökningar från asyl- sökande som av olika anledning söker skydd i . Enligt 2 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) har huvudansvaret för mottagande av asylsökande. ska i lämplig omfattning ge asylsökande m.fl. sysselsättning genom att de får tillfälle att delta i svenskundervis- ning och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen me- ningsfull (4 § LMA). Asylsökandes deltagande i sysselsättning som erbjuds av är obligatorisk till följd av sanktions- bestämmelserna i 10 § LMA. Det innebär att erbjudande om sysselsättning är att betrakta som myndighetsutöv- ning. Om utlänningar ska delta i sådan verksamhet och verksam- heten drivs av någon annan än ska skriftligt avtal om villkoren för verksamheten träffas mellan verket och den som driver verksamheten (6 § LMA). samverkar med civilsamhällets organisationer inom ramen för den s.k. mottagningsverksamheten, något som beskrivits i granskning Staten och det civila sam- hället i integrationsarbetet (RiR 2014:3).1 upphand- lade svenskundervisning från studieförbund och utbildningsföretag, men när den verksamheten till följd av kortare väntetider i asylprocessen upphörde förlängdes inte dessa avtal. Istället rekommenderade myndigheten sina lokala mottagningsen- 1 har även samarbete med civilsamhällets organisationer i andra delar av myndighetens uppdrag, som t.ex. i utvecklingen av asylprocessen och i förvarsverksamheten. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet heter att utöka kontakterna med organisationer och föreningar i närsamhället. Syftet med detta var att öppna kontaktvägar för asyl- sökande till närsamhället. Av granskning framgår att ser svårigheter att ekonomiskt stödja civil- samhällets olika verksamheter (RiR 2014:3). har i kontakter med utredningen framfört att myndigheten önskar utöka samarbetet med frivilligorganisationer, bl.a. mot bakgrund av att väntetiderna i asylsystemet ökar. Organi- sationer kan bidra med t.ex. språkstödjande verksamhet, praktik- platser, samhällsinformation men också fungera som länk mellan asylsökande och innevånare på en ort i s.k. mötesplatser. Det finns också flera exempel på mottagningsenheter som har god samverkan med lokala organisationer. Utredningen har t.ex. vid sitt besök i tagit del av det samarbete som finns mellan Migra- tionsverket, kommunen och olika delar av civilsamhället på orten . interna arbete i syfte att underlätta civilsamhällets deltagande har till utredningen framfört att man gärna ser över möjligheten att öka civilsamhällets roll att bidra i mottagandet av asylsökande. I myndighetens arbete att i större utsträckning inkludera och tillvarata den kompetens och det engagemang som finns inom det civila samhället ser man dock ett antal svårigheter. En sådan svårighet är att verksamhet som ansva- rar för men som inte bedrivs i myndighetens egen regi, behöver bli föremål för upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () innan avtal kan slutas enligt 6 § LMA. Myndig- heten bedömer emellertid intresset från aktörer inom civilsamhället att delta i upphandling som lågt. arbetar internt med att ta fram tydliga ramar och riktlinjer för hur samverkan ska ske och vilket stöd som myn- digheten kan bistå civilsamhället med. Utredningen noterar att strävar efter att anpassa sitt interna arbete i syfte att öka civilsamhällets möjlighet att bidra i mottagandet av asyl- sökande. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Civilsamhällets deltagande i svenskundervisning för asylsökande Som nämnts ovan ska i lämplig omfattning ge asylsökande sysselsättning bl.a. genom att de får tillfälle att delta i svenskundervisning (4 § LMA). Mot bakgrund av att antalet personer som sökt asyl i ökat kraftigt har utmaningarna för det svenska asylsystemet ökat. enades därför regeringen och allianspartierna kring insatser för att säkra förmågan i det svenska mottagandet av asylsökande och stärka etableringen av nyanlända. Överenskommelsen betonar vikten av tidiga insatser under asyl- tiden. Väntan på att få asylansökan prövad ska användas för att stärka individens möjligheter till etablering och sysslolöshet ska motverkas. Enligt överenskommelsen ska svenskundervisning ges liksom en obligatorisk samhällsorientering. Överenskommelsen lyfter också fram studieförbund som lämpliga utförare, även av de insatser som enligt LMA ansvarar för.2 Studieförbunden bedriver särskilda insatser för asylsökande och nyanlända som bor kvar i anläggningsboende. Verksamheten syftar till att stärka kunskaper i svenska språket, om samhället och främja deltagande i arbets- och samhällslivet. Det är som efter ansökan från studieförbunden förde- lar statsbidrag till verksamheten enligt förordningen (2015:521) om statsbidrag till särskilda folkbildningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare. Enligt 3 § i förordningen får statsbidrag lämnas för avgiftsfria verksamheter som syftar till att stärka kun- skaper i svenska språket och om samhället och till att främja delta- gande i arbets- och samhällslivet för asylsökande och för personer som har fått uppehållstillstånd och bor i anlägg- ningsboende3. Syftet med statsbidraget är enligt förordningen att ge en meningsfull sysselsättning och påskynda en framtida etablering i arbets- och samhällslivet för dem som beviljats 2Överenskommelsen Insatser med anledning av flyktingkrisen , flyktingkrisen/ 3En person som har fått uppehållstillstånd och som fortfarande bor i anläggningsboende har rätt till utbildning i svenska för invandrare (sfi) så snart personen har blivit folkbokförd i en kommun. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Verksamheten anordnas således på frivillig basis av studieförbunden. Förordningen om statsbidrag till särskilda folkbildningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare gör det möjligt att statsbidrag kan lämnas till studieförbund som på frivillig basis bedriver den form av svenskundervisning som ska ge asylsökande tillfälle att delta i. Efter beslut om reger- ingens proposition Extra ändringsbudget har ytterligare medel tillförts anslaget, som statsbidraget finansieras från, vilket gör det möjligt för studieförbunden att utöka verksamheten (prop. 2015/16:47, bet. 2015/16:FiU18, rskr. 2015/16:94). Inom ramen för detta arbete sker samverkan mellan . Lagändring framförs som en möjlig lösning I 21 kap. 5 §, 26 kap. 1 § och 37 kap. 1 § offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) finns bestämmelser om sekretess för uppgifter som rör en utlänning. har till utredningen fram- fört att sekretessen kring asylsökande försvårar myndighetens sam- arbete med civilsamhällets organisationer vad gäller svenskunder- visning. Sammantaget menar att samarbetet kan innebära att en organisation som genomför svenskundervisning för asylsökande för bedrivandet av undervisningen kan behöva få upp- gifter om en utlänning, vilket hindras av att uppgiften är föremål för sekretess enligt de nämnda bestämmelserna hos Migrations- verket. har övervägt olika lösningar som att den enskilde asylsökande lämnar medgivande till att vissa uppgifter lämnas ut, eller att uppgifter lämnas med sekretessförbehåll till anordnande organisation. Inga av dessa tillvägagångssätt har av bedömts som framkomliga vägar. ser ett behov av en långsiktig lösning vad gäller ansvaret för svenskundervisning för asylsökande och man ser gärna en lösning som öppnar för civilsamhället, t.ex. folkbild- ningen, att bedriva svenskundervisning. Mot den bakgrunden har till utredningen föreslagit att LMA ändras så att svenskundervisningen tas bort från de utpekade uppgifter som har när det gäller att bereda asylsökande syssel- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Den föreslagna ändringen innebär enligt att myndighetens möjlighet att tillhandahålla svenskundervisning kvarstår, som undervisningen även kan tillhandahållas av frivilligorganisationer i annan ordning än i egenskap av entreprenö- rer. När en asylsökande på egen hand kontaktar en frivilligorgani- sation sker ingen informationsöverföring från till frivilligorganisationen, varför det inte heller uppstår några sekre- tessproblem. har i detta sammanhang även framfört att myndigheten på olika nivåer har många kontakter med civilsam- hällets organisationer. Därmed skulle myndigheten, vid ett för- ändrat uppdrag, ha goda möjligheter att informera asylsökande om möjligheten att få tillgång till svenskundervisning i civilsamhällets regi. Utredningens överväganden och slutsatser Folkbildningen är en erkänd aktör i det civila samhället med om- fattande verksamhet och ett stort nätverk över hela landet. Vid beslut om uppehållstillstånd kan tidiga insatser i form av svensk- undervisning bidra till att underlätta asylsökandes etablering och integration på arbetsmarknaden och i samhället. Det blir enligt utredningen särskilt viktigt då väntetiderna i mottagningssystemet förväntas öka och fler asylsökande kommer från länder, som gör att sannolikheten är hög för att ansökan om uppehållstillstånd be- viljas. Utredningen noterar att utökade medel tillförs anslaget som finansierar statsbidrag till den verksamhet för asylsökande med bl.a. svenskundervisning som studieförbunden bedriver, vilket möjliggör att verksamheten utökas och når fler. Utredningen konstaterar att bedömer viljan från folkbildningen att delta i upphandling som svag, som deras vilja att medverka till svenskundervisning är stark. Utred- ningens uppdrag enligt direktiven omfattar dock inte att föreslå ändringar av uppgifter enligt LMA. I samman- hanget vill utredningen understryka vikten av civilsamhället som en resurs i mottagandet av asylsökande, t.ex. i form av folkbildningen som utbildningsaktör för svenskundervisning för asylsökande. Eftersom kunskaper i svenska och om det svenska samhället Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet underlättar livet och gör att integrationen går snabbare för den som får uppehållstillstånd anser utredningen att det bör övervägas vilka åtgärder som kan vidtas för att öka folk- bildningens långsiktiga förutsättningar att bidra. Det kan t.ex. handla om en översyn av lagstiftningen i syfte att ändra Migrations- verkets uppdrag i denna del. Både folkbildningens roll i demokratin (jämför kapitel 4) och det faktum att folkbildningen finns över i princip hela landet är perspektiv som enligt utredningen bör utgöra en utgångspunkt om uppdrag i denna del ses över. Mötesplatser för asylsökande i civilsamhällets regi Civilsamhällets organisationer bidrar även på andra sätt i motta- gandet av asylsökande, bl.a. genom att anordna aktiviteter i sam- band med sociala mötesplatser för asylsökande. Organisationer som Forum – Idéburna organisationer med social inriktning och Röda Korset har i detta sammanhang till utredningen framfört att ett problem är svårigheten att få finansiering för de kostnader som uppstår i samband med de verksamheter som erbjuds asylsökande. I samband med verksamheten vid mötesplatserna uppstår kostna- der för organisationerna i arbetet med att t.ex. organisera och ut- bilda frivilliga. kan organisationer även ha lokalkostnader för mötesplatserna eller för de frivilligas resor till verksamheten. Från organisationshåll finns också en oro för att det ska bli administrativt krångligt att erbjuda mottagningsverksamhet och att möjligheterna att göra detta är beroende av den enskilda mottag- ningsenhetens vilja. har till utredningen framfört att myndigheten inom ramen för ordinarie verksamhetskostnader kan anskaffa lo- kaler där även civilsamhället kan möta och ha aktiviteter för asyl- sökande. Därutöver har myndigheten inte något utrymme att bidra ekonomiskt till civilsamhällets egna mötesplatser. anser sig inte heller vara rätt myndighet för att administrera bidrag för övriga kostnader som kan uppstå i samband med dessa mötes- platser. Även ungdomsorganisationer är engagerade i arbetet för unga nyanlända och ensamkommande barn och ungdomar. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet möte med Ungdomspolitiska rådet4 diskuterades det unga civilsamhällets roll för unga nyanlända och vilka förut- sättningar som krävs för att skapa möten mellan unga nyanlända och andra ungdomar. I diskussionen framkom vikten av att det finns möteplatser för ungdomsorganisationerna. Genom mötes- platser kan ungdomsorganisationerna träffas och utbyta kompetens och på så sätt stärka varandras arbete när det gäller unga nyanlända och ensamkommande barn och unga. Av uppgifter som utred- ningen tagit del av framgår också att även ungdomsorganisationer har svårt att få tillgång till finansiering och lokaler för verksamhet för nyanlända ensamkommande barn och unga. Behovet av mötesplatser för organisationer som arbetar med verksamhet för asylsökande och nyanlända är inte unikt för ung- domsorganisationer. Enligt uppgifter till utredningen har många organisationer som startat ny verksamhet alternativt breddat be- fintlig verksamhet i syfte att utgöra ett stöd i mottagandet av asyl- sökande och nyanlända ett behov av att träffas över organisations- gränserna för att lära av varandra och samordna sig. Utredningens överväganden och slutsatser Genom kontakt med civilsamhällets organisationer får asylsökande under asylprocessen både ökade kontakter med lokalsamhället och möjlighet att delta i verksamhet som kan bidra till att göra väntan på beslut i fråga om uppehållstillstånd meningsfull. Migrations- verket har till utredningen framfört att myndigheten inom ramen för ordinarie verksamhetskostnader kan anskaffa lokaler där även civilsamhället kan möta och ha aktiviteter för asylsökande. Samti- digt konstaterar utredningen att civilsamhället framför att svårig- heten att få ersättning för kostnader som uppstår vid genomföran- det av verksamheten i de sociala mötesplatserna är ett stort problem. Utredningen noterar att civilsamhällets organisationer i nuva- rande system inte kan få ersättning för kostnader som uppstår. Det är något som enligt utredningen skulle kunna minska civil- 4 samlar företrädare för ett flertal ungdomsorganisationer och är ett forum för dialog mellan regeringen och det unga civilsamhället. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet samhällets vilja att bidra på detta sätt i mottagandet av asylsökande. Det vore i så fall enligt utredningen en negativ utveckling. Det är utredningens slutsats att civilsamhället ska ses som en resurs i mottagandet av asylsökande. Därför bör regeringen överväga åtgär- der i syfte att öka förutsättningarna för civilsamhället att bidra även i denna del. En sådan åtgärd kan enligt utredningen vara att pröva frågan om en särskilt riktad insats i syfte att säkra den verksamhet som civilsamhällets organisationer bedriver på mötesplatser för asylsökande. 5.2.8Civilsamhällets deltagande i insatser på arbetsmarknadsområdet Förslag: Det ska utredas om det bör införas en författnings- reglerad definition av arbetsintegrerande sociala företag. Arbetsförmedlingens uppdrag är enligt förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen att ansvara för den of- fentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verk- samhet. Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbets- marknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden, samt bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. Myndigheten har ett samlat ansvar för handikappfrågor inom arbetsmarknadspoliti- ken och ett särskilt ansvar för nyanlända invandrares etablering. På rehabiliteringsområdet ska Arbetsförmedlingen samverka med bl.a. , kommuner och landsting. Arbetsförmedlingens uppdrag innebär kontakter med civilsam- hällets organisationer även om det inte direkt framgår av uppdraget att myndigheten ska ha den typen av kontakter. Civilsamhällets organisationer ingår i kollektivet ”arbetsgivare” men omfattas inte särskilt av myndighetens uppdrag. Undantag finns dock, t.ex. i 2 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten, där det framgår att den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten ska bedrivas i samverkan med andra aktörer på arbets- marknaden, såsom arbetsmarknadens parter, myndigheter, kom- muner, enskilda företag och organisationer. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet medlingens verksamhetsplan framgår att det krävs en intensiv samverkan med kommuner, landsting, myndigheter, arbets- marknadens parter och andra aktörer vars uppdrag eller verksamhet kompletterar Arbetsförmedlingen för att uppfylla myndighetens uppdrag (Arbetsförmedlingen , dnr Af-2014/272384). Arbetsförmedlingens samarbete med civilsamhällets organisa- tioner, t.ex. arbetsintegrerande sociala företag, återfinns främst i myndighetens arbete med uppdragen kring sjukskrivna och personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga, i arbetet med arbetslivsinriktad rehabilitering, nyanlända flyktingar i etableringsuppdraget samt långtidsarbetslösa, dvs. i verksamhet för grupper som står längre från arbetsmarknaden. Till exempel visar uppgifter från Arbetsförmedlingen till utredningen att av de personer som har en sysselsättningsplats inom den s.k. sysselsättningsfasen återfinns hos utförare som kan räknas till det civila samhällets organisationer.5 Även inom ramen för tjänsten ”Stöd och matchning” återfinns bl.a. civilsamhällets organisationer som leverantörer. Tjänsten ”Stöd och matchning”, som finns i fyra nivåer, vänder sig till arbetssökande som behöver intensivt och individuellt anpassat stöd i sökandet efter arbete. Olika modeller för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och civilsamhället Arbetsförmedlingens samverkan med civilsamhällets organisationer kan ske på flera sätt. Syftet med samverkan är att bredda utbudet av de insatser som kan erbjudas de arbetslösa som är inskrivna på Arbetsförmedlingen. Exempelvis kan Arbetsförmedlingen upphandla verksamhet till det arbetsmarknadspolitiska uppdraget från bl.a. studieförbund, folkhögskolor, ideella föreningar och arbetsintegre- rande sociala företag. Arbetsförmedlingens upphandling sker centralt av myndigheten. Utredningen behandlar frågor som rör offentlig upphandling och de förändringar i regelverket som skulle kunna 5 Arbetsförmedlingen har i framtagandet av dessa uppgifter räknat med allmännyttiga ideella föreningar, registrerade trossamfund, organisationer inom den ideella sektorn och den kooperativa rörelsen (oegennyttigt uppdrag) samt aktiebolag med särskild vinstutdelnings- begränsning. Enligt är dock uppgifterna behäftade med en viss osäkerhet. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet underlätta för myndigheten att ta del av civilsamhällets verksamhet i kapitel 6. Civilsamhällets organisationer kan också inom ramen för val- frihetssystem erbjuda vissa verksamheter för arbetssökande efter upphandling enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Många av civilsamhällets organisationer föredrar upphandling enligt LOV i stället för upphandling enligt , se granskning Staten och det civila samhället i integrationsarbetet (RiR Tjänsten ”Stöd och matchning” är en sådan verksamhet, där den arbetssökande själv väljer utförare. kunde också erbjuda nyanlända invandrare etableringslotsar, som också var upphandlade enligt LOV. Enligt granskning kunde av etableringslotsarna räknas till det civila samhället (RiR 2014:3). Arbetsförmedlingen avslutade sina avtal med etableringslotsarna, då det förekom fusk bland lotsleverantörer (, RiR 2014:14, Etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbets- marknaden?). Regeringen har i sin proposition om avskaffande av systemet med etableringslotsar bedömt bl.a. konsekvenserna för civilsamhället. De organisationer som erbjöd nyanlända lotstjänst förlorade en inkomstkälla när Arbetsförmedlingen sa upp avtalen och fick omorganisera sin verksamhet om man även fort- sättningsvis ville bedriva stödarbete för nyanlända. Proposi- tionens förslag, att avskaffa systemet med etableringslotsar, be- dömdes dock ha marginell effekt på civilsamhället i stort (prop. 2015/16:30). Civilsamhällets organisationer kan också vara anordnare av plat- ser för vissa av Arbetsförmedlingens arbetssökande efter enskilda beslut om insatser. Dessa beslut kan föregås av s.k. överenskommel- ser mellan Arbetsförmedlingen lokalt och t.ex. en organisation. Möjligheten för lokala arbetsförmedlingar att ingå överenskommel- ser med bl.a. civilsamhällets organisationer regleras av förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program och förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin. I dessa fall handlar det om att civilsamhällets organisationer, liksom andra arbets- givare, kan teckna överenskommelser om att anordna t.ex. ar- betspraktik, arbetsträning för nyanlända, förstärkta arbetstränings- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet platser och sysselsättningsplatser6 för Arbetsförmedlingens arbets- sökande. Utredningens material indikerar att enskilda beslut om insatser och de föregående överenskommelserna är en samarbets- form som uppskattas av civilsamhället. Den kritik som framförts från civilsamhället kring överenskommelserna är att de är ettåriga, och att de därmed inte möjliggör ett mer långsiktigt samarbete. Orsaken till detta är att överenskommelserna är kopplade till myn- dighetens ettåriga regleringsbrev, och därmed till beslut om budgetpropositionen. Arbetsförmedlingen har också framfört att det utifrån myndighetens uppföljning av verksamheten är en fördel att överenskommelserna inte rullar på utan slutdatum. Sam- tidigt finns det svårigheter att centralt följa upp dessa samarbeten, då överenskommelserna träffas lokalt. För att Arbetsförmedlingen ska kunna fatta ett enskilt beslut om insatser för en arbetssökande hos en arbetsgivare, ställer regel- verket flera krav på arbetsgivaren.