sou · H4B386 · 2016-11-30 00:00:00 — Kontroll av olaglig taxitrafik via plattformar medför också en ökad kontroll av digitala uppgifter. Vid kontroll av UberPOP-förare har polisens tillvägagångssätt varit att fota av uppgifter från mobilappli- kationen9 i de mobiltelefoner som använts av de inblandade perso- nerna samt förhöra dem. Polisen har därigenom kunnat få uppgifter om betalning och belopp. Om det inte finns någon mobilapplikation att kontrollera måste polisen begära uppgifter från de inblandade personernas betalkonton för att kontrollera betalningen.10 Enligt polisen förutsätter en effektiv digital kontroll att ekonomidata över- förs från plattformar till . Polisen har knappa resurser för kontroll av olaglig taxitrafik och det är enligt uppgift inte sannolikt att kontrollen kommer att öka om utredningens för- slag genomförs.11 Det saknas anledning att överväga ytterligare straff- och kontrollbestämmelser För att plattformar inte ska utnyttjas för olaglig taxitrafik är det enligt utredningen viktigt att det finns ett straffansvar för 1.den som kör taxi utan erforderliga tillstånd 2.den som bedriver taxitrafik utan erforderliga tillstånd 3.den som förmedlar olaglig taxitrafik. Sådana straffbestämmelser finns . Av vikt är vidare att det finns tillräckliga befogenheter för myndigheter att kontrollera att lagstift- ningen efterlevs. Sådana befogenheter för och polisen finns . Polisen kan främst få uppgifter från de förare som kon- trolleras, medan kan begära uppgifter både från inne- havaren av bilen/förare och plattformar. Det finns möjligheter för polisen att få uppgifter från och har skyl- dighet att lämna uppgifter till polisen vid misstanke om brott. 9”Appen”. 10E-postmeddelande från förundersökningsledare samt telefonsamtal med polisinspektör . 11Telefonsamtal med polisinspektör . När det gäller ansvar för den som förmedlar olaglig taxitrafik finns bestämmelsen i 5 kap. 3 § taxitrafiklagen om det så kallade beställar- ansvaret. Beställaransvaret omfattar alla som yrkesmässigt avtalar om transporter och kan således omfatta exempelvis den som bedriver en plattform för förmedling av transporter och den som upphandlar transporter. Beställaransvaret är ett viktigt instrument för att komma till rätta med missförhållanden inom taxitrafiken. Transportstyrelsen, som har i uppdrag att se över om beställaransvaret behöver skärpas, har bland annat konstaterat att antalet kontroller är få och att de måste hållas på en godtagbar nivå. Därutöver har transportstyrelsen funnit att det kan finnas stora utredningssvårigheter. Exempel på komplicerande faktorer vid utredningarna är att inblandade aktörer ofta finns utanför , att transportkedjan ofta består av många led av beställare, och att avtalen kan innehålla så kallade friskrivnings- klausuler. Transportstyrelsen bevakar resultatet av den förundersök- ning avseende en förmedlare för taxiliknande tjänster som för när- varande pågår. Transportstyrelsen kommer att lämna sin slutrapport . Det är utredningens uppfattning att resultatet av pågående förundersökning och Transportstyrelsens slutrapport bör avvaktas och att utredningen av de skälen inte bör överväga författningsändringar avseende beställaransvaret. Mot bakgrund av det som sagts ovan saknas det anledning för utredningen att över- väga ytterligare straff- och kontrollbestämmelser. Finns det behov av ytterligare lagstiftning för att motverka att sociala medier ska kunna utnyttjas för olaglig taxitrafik? Som framgått av kapitel 10 och 12 har det från taxibranschen och media rapporterats om att olaglig taxitrafik organiseras via sociala medier. Det har uttryckts som att ”svarttaxi har flyttat till Facebook”. Från taxibranschen framhålls detta som ett problem, inte minst i mindre städer och orter. Utredningen har ovan redogjort för att kör- ningar via plattformar kan kontrolleras av polisen och . En fråga är om tillhandahållare av sociala medier skulle kunna åläggas skyldigheter i syfte att motverka att plattformarna utnyttjas för olaglig taxitrafik. De sociala medierna har inte som primärt syfte att förmedla transporter av olika slag, utan kommunikation mellan människor. Det kan vara vilken kommunikation som helst. Sociala medier kan i många fall vara att betrakta som informationssamhällets tjänster i e-handelsdirektivets mening. Tillhandahållare av informa- tionssamhällets tjänster12 har enligt e-handelsdirektivet ett skydd mot tillståndskrav eller andra krav med motsvarande effekt. Sociala medier kan även utgöra digitala värdtjänster i e-handelsdirektivets mening13. Den som driver en digital värdtjänst har ingen skyl- dighet att generellt övervaka den information som överförs och lagras och inte heller aktivt leta efter olaglig verksamhet på plattformarna. De har dock en skyldighet att utan dröjsmål informera myndigheter om olaglig verksamhet som de upptäcker. Lagstiftning som skulle ge tillhandahållare av sociala medier skyldigheter att styra kommu- nikationen och olika överenskommelser mellan människor skulle avsevärt kunna försvåra deras verksamhet. Mot bakgrund av det nu anförda föreslår utredningen inte någon ny lagstiftning som skulle ge tillhandahållare av sociala medier skyldigheter i syfte att motverka otillåten taxiverksamhet. Finns det behov av ytterligare lagstiftning för att motverka att samåkningsplattformar ska kunna utnyttjas för olaglig taxitrafik? Fråga är om det finns behov av och är möjligt att föreslå ytterligare bestämmelser, utöver de befintliga bestämmelserna om straffansvar och myndighetskontroll, för att motverka att samåkningsplattfor- mar används för olaglig taxitrafik. Bör det införas tillstånds- eller anmälningsplikt för samåkningsplattformar? Genom en tillståndsprövning eller ett anmälningsförfarande skulle efterlevnaden av eventuella skyldigheter för förmedlare kunna kon- trolleras och tillstånd eller godkännande lämnas då det är visat att skyldigheterna uppfylls. Först när ett tillstånd eller ett godkännande 12Med informationssamhällets tjänster menas tjänster som utförs mot ersättning, på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare. Se artikel 2 a 1.1 b i e- handelsdirektivet samt artikel 1.1 b i och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (anmälningsdirektivet). 13En värdtjänst är en tjänst av enbart teknisk, automatisk och passiv natur, exempelvis elektro- niska anslagstavlor och chattjänster, med andra ord mellanhänder. Se artikel 14 och 15.1 samt skäl 42 i e-handelsdirektivet. har lämnats skulle verksamheten få påbörjas. Ett tillstånd eller god- kännande skulle kunna dras tillbaka och sanktioner utgå i fall skyl- digheterna inte skulle uppfyllas. Tillstånds- eller anmälningsförfaran- de skulle medföra en kontakt mellan förmedlare och myndigheter, vilket i sin tur skulle kunna bidra till dialog dem emellan. Ett till- stånd eller godkännande skulle kunna skapa tillit hos användare då en myndighet har granskat och tillåtit verksamheten. Ett myndighets- godkännande kan dock inte garantera personsäkerhet vid samåkning eller att plattformar inte utnyttjas för olaglig taxitrafik genom över- enskommelser om ersättningsnivåer som överstiger de som utred- ningen nu har föreslagit. Av det skälet kan ett tillståndskrav ifråga- sättas som ett medel för att skapa tillit bland användarna. Däremot kan tillståndskrav bidra till säkerhet och laglighet. När det gäller möjligheten att föreskriva om tillståndskrav finns som nämnts angående sociala medier ovan EU-rättslig reglering som är av betydelse. Enligt e-handelsdirektivet måste medlemsstaterna säkerställa att start och bedrivande av verksamhet av leverantör av informationssamhällets tjänster inte omfattas av bestämmelser om förhandstillstånd eller andra krav som har motsvarande effekt. Infor- mationssamhällets tjänster är tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare.14 När samåkningsplattformar endast fungerar som mellanhand mellan de som vill samåka kan de betraktas som leverantörer av informationssamhällets tjänster. I sådana fall kan det finnas hinder enligt att föreskriva om tillståndskrav eller motsvarande. Ett medlemsland skulle däremot kunna besluta om ett regelverk med tillståndskrav avseende plattformar där förmedlarna är leverantörer av själva transporten, eftersom plattformarna i så- dana fall inte endast är en mellanhand. Vid bedömningen av om en plattform endast är en mellanhand eller leverantör är förmedlarens kontroll och inflytande över tjänsten av betydelse. Kriterier som kan vara av betydelse vid bedömningen är priset, övriga centrala avtals- villkor och ägande av de huvudsakliga tillgångarna. Ju mer förmed- laren bestämmer över det slutliga priset som ska betalas av passage- 14 Artikel 2 a 1.1 b i e-handelsdirektivet samt artikel 1.1 b i och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (anmäl- ningsdirektivet) samt 2 § lag (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssam- hällets tjänster. rarna till innehavare av bilen eller föraren och andra avtalsvillkor, desto mer talar det för att förmedlaren är att betrakta som leveran- tör. Om förmedlaren äger bilarna som används för samåkningen kan det tala för att förmedlaren är leverantör. Andra faktorer som kan tala för att plattformen är leverantör är om plattformen tar på sig alla risker för tjänsten eller om det rör sig om ett anställnings- förhållande mellan plattformen och den person som tillhandahåller tjänsten.15 Förmedlare som endast hjälper användare exempelvis genom att erbjuda betalsystem, försäkringar, service eller möjlighet för användarna att skriva betyg, bör enligt inte betraktas som leverantörer.16 Bland de befintliga samåkningsplattformarna som utredningen har studerat förekommer både att förmedlarna bestämmer priset och att de inte gör det. Generellt sett tar förmedlarna inget ansvar för själva samåkningen eller ålägger användare att genomföra samåknings- resor. Hos en samåkningsplattform kan dock bilägaren få betalt om en passagerare avbokar en skjuts före utsatt starttid och hos en annan är matchningen bindande på så sätt att betalning inte kan återgå om samåkningsresan inte genomförs. En av de stu- derade plattformarna drivs av ett biluthyrningsföretag som äger de bilar i vilka samåkningen sker. Denna förmedlare uppger i avtals- villkoren att den inte tar ansvar för överenskommelser om samåkning eller själva samåkningen. De studerade samåkningsplattformarna har flera likheter, men även olikheter i sin uppbyggnad. Förmedlarna tar generellt sett lite, men ändå olika mycket ansvar för samåkningen. Vidare bestämmer de på olika sätt över priset för en samåkningsresa. En prövning måste göras i varje enskilt fall om en förmedlare är att betrakta som mellanhand eller leverantör. Oavsett om befintliga samåkningsplattformar är att betrakta som mellanhänder eller leverantörer skulle ett tillstånds- eller anmälnings- förfarande i vart fall kunna föreslås för leverantörer. Frågan är om det finns anledning för utredningen att föreslå regler om tillstånds- eller anmälningskrav. Som anförts i kapitel 12 är den främsta ut- maningen för samåkning, både via plattformar och vid sidan av sådana, att få människor att börja samåka. Skälen synes främst handla om attityder, som inte är helt enkla att förändra. Det har visat sig handla 15Europeiska kommissionen, Europeisk agenda för delningsekonomin, COM (2016) 356, s. 6. 16Europeiska kommissionen, Europeisk agenda för delningsekonomin, COM (2016) 356, s. 6–7. om en skepsis mot att samåka med obekanta och bekvämlighet, exempelvis att få för sig själv. har rapporterat om att en rad olika försök har gjorts för att öka samåkning de senaste 30–40 åren utan att några vidare resultat har uppnåtts. Inte heller har samåkningen ökat nämnvärt trots att samåkningsplatt- formar vuxit fram . Om samåkningen skulle öka som en effekt av utredningens förslag och/eller det skulle uppstå problem är det utredningens uppfattning att tillstånds- eller anmäl- ningskrav bör övervägas då. Prövningar om tillstånd eller godkän- nande kan lämpligast göras då det finns konkreta problem att ta ställ- ning till. Av detta skäl är det utredningens uppfattning att några krav på tillstånd eller godkännande inte bör föreslås . En annan aspekt som talar emot att införa tillstånds- eller anmälnings- plikt är att det kan få en avhållande effekt för förmedlare som vill starta en samåkningsplattform, eftersom det först måste utredas huruvida de är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Det skulle inte minst kunna vara avhållande för privatpersoner eller föreningar som vill starta en samåkningsplattform samt för lokala grupper eller initia- tiv, av de skälen att de kanske inte har de ekonomiska medel som krävs eller möjlighet att sköta den administration det skulle kunna föranleda. Mot bakgrund av det som har sagts ovan finner utredningen att det inte bör införas tillstånds- eller anmälningsplikt för samåkningsplattformar. Bör det införas skyldigheter för förmedlare av samåkning att tillhandahålla betalsystem och att lämna information? Utan att föreskriva om tillståndskrav skulle i stället skyldigheter för förmedlare kunna föreslås och kopplas till sanktioner. Det vill säga att verksamheterna inte behöver tillståndsprövas, men ändå uppfylla vissa skyldigheter enligt lag och drabbas av sanktioner i fall de inte skulle uppfylla skyldigheterna. I detta sammanhang bör beaktas om skyldigheterna skulle ha en motsvarande effekt som ett tillståndskrav enligt e-handelsdirektivet. I vart fall skulle skyldigheter kopplade till sanktioner kunna avse förmedlare som är att betrakta som leveran- törer, enligt vad utredningen har anfört under tidigare rubrik om till- stånds- eller anmälningskrav. För att motverka olaglig taxitrafik skulle förmedlare exempelvis kunna åläggas skyldighet att tillhandahålla ett betalsystem som måste utnyttjas av användarna, så att betalning och överenskommelser om ersättningsnivå inte ska förekomma i bilen och inte överstiga de nivåer som utredningen nu har föreslagit. En annan skyldighet skulle kunna vara att informera användarna om tillåtna ersättningsnivåer och att samåkning således inte får medföra ekonomisk vinst. Fördelar med en skyldighet för förmedlarna att tillhandahålla ett betalsystem som måste användas av användarna är att det kan styra betalningarna och därmed ersättningsnivåerna mellan passagerare och innehavaren av bilen eller förare. Vidare skulle betalningar kunna spåras om polisen eller skulle behöva sådana uppgifter. Dessa fördelar skulle kunna motverka att plattformarna utnyttjas för olaglig taxiverksamhet. Trots ett betalsystem skulle dock överens- kommelser om extra betalning kunna ske vid sidan av den kommu- nikation som sker på plattformen, exempelvis under resan. Vidare finns det samåkningsplattformar som inte har finansiella resurser att tillhandahålla betalsystem. Deras verksamhet skulle därmed försvåras med ett sådant förslag. Det finns också risk för att krav på betalsystem skulle kunna förhindra uppstart av nya samåkningsplattformar. Fördelar med en skyldighet att informera användarna om tillåtna ersättningsnivåer och att samåkning således inte får medföra ekono- misk vinst är att information om gällande regler sprids, vilket skulle kunna bidra till att motverka olaglig taxitrafik. En person som exem- pelvis använder en samåkningsplattform med vetskap om reglerna för ersättningsnivåer skulle kanske inte vara beredd att betala mer än det tillåtna om någon skulle begära det. En sak som talar emot en skyldighet att lämna information om tillåtna ersättningsnivåer är att den gällande ordningen för att informera allmänheten om gällande rätt är att kungöra nya författningar. Genom det anses allmänheten ha fått kännedom om reglerna. Det är även vanligt att berörda myn- digheter informerar om gällande rätt, exempelvis på sina hemsidor. Till det kommer att förmedlare har en skyldighet att informera an- vändarna om priser för att använda plattformen enligt gällande rätt. Information om ersättningsnivåer för samåkningsresorna kan på ett naturligt sätt komma att ingå i samband med den information som förmedlarna måste lämna. Det har av utredningen inte framkommit uppgifter om att dagens samåkningsplattformar används för att bedriva olaglig taxitrafik. I kapitel 12 har utredningen dragit slutsatsen att befintliga samåknings- plattformar i i viss mån är självreglerande när det gäller ersätt- ningsnivåer. Det innebär dock inte att det inte förekommer olaglig taxitrafik via samåkningsplattformarna. Utredningens förslag kan innebära att fler samåkningsplattformar introduceras och att per- soner börjar använda samåkningsplattformar i större grad. Detta kan medföra en ökad risk för att plattformarna utnyttjas för att bedriva olaglig taxitrafik. De som driver plattformarna har enligt gällande regler ingen skyldighet att aktivt eftersöka olaglig information och verksamhet på sina plattformar. Om de däremot får kännedom om olaglig information på sina plattformar kan de hållas till ansvar om de inte utan dröjsmål förhindrar vidare spridning av informationen. Det finns därmed vissa incitament för förmedlarna att undvika att olaglig information sprids på deras plattformar och att snabbt för- hindra spridning av informationen i fråga. Det är enligt utredningens uppfattning mer sannolikt att anta att olaglig taxitrafik organiseras via sociala medier än via samåkningsplattformar eftersom samåkare och samåkningsplattformar sannolikt har ett egenintresse av att platt- formarna inte utnyttjas för olaglig taxitrafik. Plattformarnas intresse kan dels bestå i att ha ett bra rykte, dels i att samåkningen ska fylla en viss funktion i samhället. Ofta drivs samåkningsplattformar utifrån idén om att samåkning ska bidra till billigare resekostnader, vara bra för miljön och bygga på kostnadsdelning. Samåkares intresse kan vara att inte behöva betala mer än vad de skulle ha gjort om kostnaderna delas. I de fall betygssystem finns, kommer sannolikt de som inte följer reglerna för samåkning genom att till exempel kräva en högre ersättning (via plattformen eller i bilen)kommer att få ett lägre betyg av medresenärerna. Mot bakgrund av det som sagts ovan kan utredningen konstatera att det finns en risk att samåknings- plattformar utnyttas för att bedriva olaglig taxitrafik, men också att det kan finnas självreglerande inslag som minskar riskerna. Utred- ningens uppfattning är att fördelarna med att främja en ökad sam- åkning i samhället överväger riskerna för att samåkningsplattformar- na utnyttjas för olaglig taxitrafik. Om utvecklingen skulle visa på problem i detta avseende är det utredningens uppfattning att krav på förmedlare kan övervägas på nytt. Av de skäl som anges ovan är det utredningens uppfattning att bestämmelser om skyldigheter för samåkningsplattformar att till- handahålla betalsystem och informera om gällande regler inte bör införas. Finns det behov av ytterligare lagstiftning för att främja personsäkerhet vid samåkning? En av utmaningarna med samåkning är personlig säkerhet. Polisen har framfört till utredningen att det finns ökad risk för personsäker- heten om människor börjar åka med obekanta i större utsträckning. Bör det införas skyldigheter för förmedlare av samåkning att främja personsäkerheten? I (1962:700) finns bland annat straffbestämmelser för brott mot liv och hälsa, frihet och frid, sexualbrott, rån och andra tillgreppsbrott. Fråga uppstår om det utöver de befintliga straff- bestämmelser bör införas ytterligare bestämmelser i syfte att främja personsäkerhet vid samåkning. För att främja säkerhet vid samåkning skulle förmedlare exempelvis kunna åläggas att kontrollera använd- arna i fråga deras identitet och behörighet att köra bil. Förmedlarna skulle även kunna åläggas skyldighet att kontrollera fordonen i fråga om de är kontrollbesiktade och försäkrade. Ytterligare en skyldighet skulle kunna vara att tillhandahålla tekniska lösningar som möjlig- gör för de som samåker att se var de befinner sig i realtid och att kunna dela med sig av sådan information till andra. Gällande krav på bilar är att de ska vara besiktade och trafik- försäkrade. Den som kör en bil måste ha körkort. De förmedlare av samåkning som utredningen har studerat kontrollerar inte om föraren har körkort, är ostraffad eller om bilen är besiktad och försäkrad. Den kontroll som kan ske i dessa avseenden är polisens kontroll av fordon och förare. En av de taxiliknande tjänsterna som utred- ningen har studerat kan genom GPS-teknik dela med sig av rese- information i realtid, däribland exakt resväg, uppskattad ankomsttid och position på karta. Passagerare kan dela med sig av informationen till exempelvis vänner och familj. En förmedlare för samåkning har till utredningen uppgett att den arbetar med en liknande lösning. Säkerhet framhålls av förmedlarna av samåkning som en viktig utmaning, men de har inte uppgett att det finns stora problem med säkerheten. Inte heller myndigheter har lämnat några rapporter om problem med säkerheten. Det innebär dock inte att det inte före- kommer problem. Branschen är i viss mån självreglerande. De sex för- medlare av samåkning som utredningen har haft kontakt med vidtar åtgärder för att öka säkerheten genom transparent kommunikation mellan deltagarna, betygssystem, GPS-funktioner och inhämtande av personuppgifter. Fler åtgärder skulle troligen kunna främja säker- heten ytterligare, exempelvis användning av mobilt bank-id eller in- hämtande av belastningsregister, körkorts- och fordonsuppgifter. Ur integritetssynpunkt bör emellertid behandling av personupp- gifter ske endast om det är nödvändigt. Som framgår i kommande avsnitt är det förenat med vissa risker att lämna ifrån sig personupp- gifter till plattformar. Till det kommer att kostnaderna för förmed- larna att tillhandahålla tekniska lösningar och genomföra kontroller, på samma sätt som krav på betalsystem, skulle riskera att befintliga samåkningsplattformars fortsatta verksamhet och förhindra nya sam- åkningsplattformar, vilket inte skulle främja samåkning. Mot bak- grund av det nu anförda föreslår inte utredningen någon lagstiftning om skyldighet för förmedlare att främja säkerhet vid samåkning. Bedömning: Ytterligare bestämmelser om skydd av personupp- gifter bör inte införas för förmedlare av samåkning. I 9 § första stycket personuppgiftslagen (1998:204) finns skyldig- heter för personuppgiftsansvariga avseende behandling av person- uppgifter. Det finns risker med behandling av personuppgifter Enligt finns det en risk att förmedlare använ- der de personuppgifter som de samlar in för nya ändamål, som an- vändarna inte har informerats om, som de inte har godkänt och som de inte heller hade kunnat föreställa sig då de ingick avtalet med företaget i fråga. Enligt kommittén börjar uppgifter i allt större utsträckning att användas för andra ändamål än dem för vilka de ur- sprungligen samlades in, vilket brukar kallas för ”ändamålsglidning”. När ett stort antal i sig harmlösa uppgifter från olika sammanhang bearbetas och analyseras samlat, kan de tillsammans ge nya och tidi- gare oanade kunskaper om enskildas personligheter och användas för att göra antaganden om deras framtida beteende.17 Befintliga regler om behandling av personuppgifter är tillräckliga Personuppgifter ska samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte vara fler än nödvändigt med hän- syn till ändamålen med behandlingen. Utredningen har övervägt om det bör införas särskilda bestämmelser om behandling av person- uppgifter för förmedlare av samåkning utöver de befintliga bestäm- melserna i personuppgiftslagen.