sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — De föreslagna reglerna har till syfte att få fram uppgifter som är av betydelse för människors liv och hälsa. Föreskrifterna innebär i sak att statsmakterna ställer upp villkor för hur förpackningstryck i vissa avseenden ska vara utformat när det gäller tobak. I denna bemärkelse synes reglerna vara väl förenliga med grunderna för den bestämmelse i 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen som avser förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av bl.a. tobaksvaror. Regler av nu föreslagen art förekommer även som förut nämnts i annan lagstiftning, t.ex. livsmedelslagen. Liknande frågeställningar aktualiserades vid införlivandet av EU:s s.k. märkningsdirektiv om tobaksvaror och de förändringar i tobaks- lagen (1993:581) som då genomfördes (prop. 2001/02:162). Direktivet och regeringens lagförslag innebar bl.a. att ett antal s.k. allmänna och kompletterande varningstexter skulle förekomma på t.ex. cigarettpaketen. Den allmänna varningstexten skulle täcka av utsidan av den yta på tobaksvarans styckförpack- Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar ning på vilken den trycktes. På motsvarande sätt skulle den komplet- terande varningstexten täcka av den yta där den trycktes. Innehållet i de aktuella varningstexterna är illustrativa i samman- hanget och har betydelse för förståelsen av Lagrådets yttrande över förslaget (se nedan). Varningstexterna återges i deras helhet. 1.”Rökning dödar/Rökning kan döda.” eller 2.”Rökning skadar allvarligt dig själv och personer i din omgivning.” 2.Rökning ger förträngningar i blodkärlen och orsakar hjärtinfarkt och stroke. 3.Rökning orsakar dödlig lungcancer. 4.Rökning under graviditeten skadar ditt barn. 5.Skydda barnen, låt dem inte andas in din tobaksrök. 6.Din läkare eller ditt apotek kan hjälpa dig att sluta röka. 7.Rökning är mycket beroendeframkallande, börja inte röka. 8.Om du slutar röka löper du mindre risk att få dödliga hjärt- och lungsjukdomar. 9.Rökning kan leda till en långsam och smärtsam död. 10.Sök hjälp för att sluta röka: (telefonnummer/postadress/Internet- adress/fråga din läkare/på apotek). 11.Rökning kan försämra blodflödet och orsakar impotens. 12.Rökning får din hy att åldras. 13.Rökning kan skada sperman och minskar fruktsamheten. 14.Rök innehåller bensen, nitrosaminer, formaldehyd och cyanväte. Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar I Lagrådets yttrande över förslaget framhölls särskilt frågan om varningstexternas förenlighet med TF. Lagrådet anförde följande om den bestämmelse i lagförslaget där innehållet i varningstexterna be- handlades. I paragrafen åläggs skyldighet att förse förpackningar till tobaksvaror med vissa texter, f.n. varningstexter och innehållsdeklaration. En för- packning som är försedd med sådana tryckta texter är att betrakta som tryckt skrift enligt tryckfrihetsförordningen (TF). Vad som kan aktualisera lagrummets förenlighet med TF är dels de tillägg som föreslås i remissen, dels föreskrifterna i märkningsdirektivet om inne- hållet i varningstexten. Frågan är inte berörd i remissen. Paragrafen har med endast mindre ändringar förts över till tobakslag års lag om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror. I propositionen till denna lagstiftning (prop. 1975/76:49 s 22) sägs att varningstexten måste ges ett konkret innehåll med upplysningar om vilka risker bruket medför och att det således skall vara fråga om en saklig information som bygger på resultaten av forskningen på området. En bestämmelse som påbjuder att en skrift skall ha ett visst innehåll torde i princip komma i konflikt med TF, närmare bestämt med förbudet i 1 kap. 2 § andra stycket mot hindrande åtgärder. Ett visst utrymme lär dock finnas för ålägganden i vanlig lag att förse en skrift med texter av det slag som det nu är fråga om. TF:s tillämpnings- område bestäms nämligen ytterst av dess syfte att värna det fria ordet, och det finns regleringar som träffar tryckt skrift som därför kan sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd. Det gäller inte minst ingripanden i fråga om framställningar på det kommersiella området. Var gränsen går är i detta fall osäkert. För att ett påbud om text med visst innehåll skall kunna tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt bör, i anslut- ning till det återgivna motivuttalandet, krävas att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. Från nu angivna utgångspunkter har Lagrådet i och för sig inte något att erinra mot de tillägg i fråga om illustrationer, rökavvänjning och uppgifter för att säkerställa tobaksvarans identitet som föreslås i 9 §. Det är emellertid att märka att denna är en bemyndiganderegel och att direktivets närmare genomförande kommer att göras i författningar på lägre nivå. Lagrådet vill allvarligt ifrågasätta om de i artikel 5 med bilaga upptagna allmänna och kompletterande varningstexterna genom- gående har den sakliga inriktning som enligt ovan krävs för att inte gränsen till TF:s skyddsområde skall överskridas. Så t.ex. är ett par av de kompletterande varningstexterna formulerade i imperativ form. Det är också tveksamt om inte kraven på texter blir så omfattande att de alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse förpackningar med egen text. Vad som har sagts måste beaktas under det fortsatta normgivningsarbetet. Att detta arbete syftar till att genomföra ett EG-direktiv rubbar inte läget. Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar De föreslagna förändringarna i tobakslagen godtogs av , (se bet. 2001/02:SoU20). I ett yttrande tillstyrkte konstitutions- utskottet ändringarna men angav att frågan om förenligheten med TF berodde på hur föreskrifterna utformades och därigenom vilket innehåll texterna, illustrationerna och uppgifterna kunde få (bet. 2001/02:KU3y). antogs EU:s tobaksproduktdirektiv som bl.a. innebär att varningarna på cigarettpaket ska omfatta av både framsidan och baksidan. Enligt det nya direktivet ska varningar ut- göra s.k. kombinerade hälsovarningar med varningstexter, ett mot- svarande färgfoto och rökavvänjningsinformation (såsom telefon- nummer, e-postadresser eller adresser till stödprogram för personer som vill sluta röka). Varningstexterna liknar i stora drag de som föreskrevs enligt direktiv. Bilderna är genomgående av en avskräckande karaktär och motiven avser i första hand olika fysiska effekter som rökning kan få. På några av bilderna behandlas dock andra typer av konsekvenser, t.ex. sorg hos familjemedlemmar som har mist en anhörig. tillsattes av regeringen och gavs i uppdrag att bl.a. lämna förslag på hur tobaksprodukts- direktivet skulle genomföras i den nationella lagstiftningen. I upp- draget ingick att analysera hur direktivet förhåller sig till TF och YGL. I delbetänkandet Mer gemensamma tobaksregler (SOU 2015:6) kom utredningen fram till att bestämmelserna i och YGL inte hindrar att direktivets regler om hälsovarningar och s.k. kombine- rade hälsovarningar genomförs. Slutsatsen gällde även om det be- aktades att direktivet innebar att ytan för varningstexterna på pake- ten ökade i storlek jämfört med den nuvarande regleringen. Det finns skäl att särskilt beröra vad anförde i fråga om de kombinerade hälsovarningarna (a. bet. s. 78). En förändring i förhållande till tidigare reglering är att de kombinerade hälsovarningarna innehåller både text och bild. Bildbiblioteket som presenterats i den tilläggsakt som är föremål för beredning är alltså nytt i förhållande till vad som finns . En bakomliggande anledning till införandet av bilder och text i kombination får anses vara en önskan att tydligare lyfta fram den sakliga textinformation som redan Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar nu redovisas på tobaksförpackningar genom en bild som förstärker budskapet. Texten och bilden i varningarna måste alltså ses i ett sammanhang och det framgår också av hur de kombinerade hälso- varningarna ska utformas att det inte ska förekomma att bilder redo- visas utan koppling till en specifik varningstext. Även om bilderna har den effekten att det sakliga textbudskapet förstärks genom bilden, kvarstår det grundläggande, sakliga budskapet i texten. Att texten för- stärks med en bild gör med andra ord inte att informationen blir osaklig. Innehållet i de kombinerade hälsovarningarna får därför enligt utredningens uppfattning anses uppfylla de krav på saklighet som ställs upp i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det har fattats beslut om att genomföra tobaksproduktdirek- tivet i enlighet med utredningsförslaget (prop. 2015/16:82, bet. 2015/16:SoU10 och rskr. 2015/16:188). Under Yttrandefrihetskommitténs arbete väcktes frågan om att i TF och YGL skriva in de undantag från det materiella tillämpnings- området som ansågs komma till uttryck i Lagrådets yttrande i sam- band med ändringar i tobakslagen (prop. 2001/02:162). Detta bedömdes vara ett sätt att göra grundlagarna lättare att tillämpa. Kommitténs slutsats blev att nya s.k. delegationsbestäm- melser borde införas i TF och YGL i fråga om krav på att införa och på visst sätt utforma varningstexter, innehållsdeklarationer och annan liknande produktinformation, se slutbetänkandet En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55 Del 1 s. 407 f.). Be- stämmelsen skulle gälla under förutsättning att informationen inte var av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karak- tär. Grundlagarna skulle således inte utgöra något hinder mot att i lag meddela bestämmelser om produktinformation. Den föreslagna bestämmelsen i TF placerades som en ny punkt i den uppräkning som finns i nuvarande 1 kap. 9 §. Bestämmelsen hade följande lydelse. Utan hinder av denna grundlag gäller om följande frågor vad som sägs i lag: Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar 6. krav att införa och på visst sätt utforma varningstext, innehålls- deklaration eller annan liknande produktinformation om informa- tionen inte är av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär; Enligt förslaget skulle motsvarande bestämmelse införas i en ny paragraf i 1 kap. YGL. Förslaget fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Ett antal instanser instämde i att det fanns skäl att införa en uttrycklig bestämmelse. I flera yttranden framfördes att en förutsättning för att bestämmelsen skulle kunna godtas var att den inte omfattade information av (uttryckligen) åsiktspåverkande eller opinionsbild- ande karaktär. Bland de remissinstanser som avstyrkte införandet framfördes åsikten att en skriven bestämmelse riskerade att göra undantaget större än vad som följer av praxis. Det förekom även kritik på mer principiella grunder mot synsättet att vid en grund- lagsöversyn hämta ledning från ett lagrådsyttrande i ett lagstift- ningsärende. När det gällde utformningen av bestämmelsen framfördes flera olika typer av synpunkter. Det framfördes att genomgången av frågeställningen borde ha tagit mer sikte på s.k. blandade meddelan- den, dvs. meddelanden med både kommersiella och opinionsbild- ande inslag. En instans, , avstyrkte förslaget på den grunden att undantaget borde ha gjorts mer långtgående. Institutet hävdade att det av bl.a. folkhälsoskyddsskäl fanns behov av att kunna påbjuda publicering av en text med indirekt åsikts- påverkande budskap som är vetenskapligt grundat. Livsmedels- verket framhöll att det var orealistiskt att tro att bestämmelser som står i strid med TF och YGL inte kommer att antas av EU i fram- tiden. 16.1.4Frågan om neutrala cigarettförpackningar Som har berörts ovan innebär EU:s tobaksproduktdirektiv att det införs olika bestämmelser på unionsnivå om tobaksvaror, bl.a. vissa krav på förpackningarnas utformning. Enligt direktivet har medlemsstaterna i vissa fall rätt att behålla eller införa ytterligare krav när det gäller standardisering av förpackningar av tobaksvaror Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar om detta är motiverat av folkhälsoskäl (artikel 24.2). Sådana åtgärder ska vara proportionerliga och får inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller medföra en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Åtgärderna ska anmälas till kommissionen. och har gjort sådana anmälningar i fråga om lagförslag rörande s.k. neutrala tobaksförpackningar. Frågan om neutrala tobaksförpackningar har aktualiserats även i . I tilläggsdirektiv till gavs utredningen i uppdrag att bl.a. utreda möjligheten att införa krav på neutrala tobaksförpackningar (dir. 2015:16). Med neutrala tobaksförpackningar avses enligt dessa utredningsdirektiv dekorfria paket som alla har samma neutrala färg, oavsett märke och där märket skrivs med ett neutralt typsnitt. Enligt tilläggsdirektiven hade i upp- drag att bl.a. bedöma om det finns skäl att införa krav på neutrala tobaksförpackningar i och hur ett sådant krav förhåller sig till grundlagarna, varumärkesrätten och egendomsskyddet. Det in- gick även att analysera hur krav på neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till internationella åtaganden, särskilt avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter () och WTO:s avtal om Technical Barriers to Trade (TBT). Det ingick däremot inte i uppdraget att lämna förslag till grund- lagsändringar. Om utredningen bedömde att det fanns skäl att införa neutrala tobaksförpackningar men gjorde bedöm- ningen att ett sådant förslag kom i konflikt med grundlag, skulle detta anmälas till regeringen. En sådan anmälan har gjorts och där- efter föranlett tilläggsdirektiv till oss (se bilaga 2). överlämnade slut- betänkandet En översyn av tobakslagen – Nya steg mot ett minskat tobaksbruk (SOU 2016:14). Betänkandet innehåller en omfattande genomgång av frågan om neutrala tobaksförpackningar (s. 319–380). Av genomgången framgår att är det enda land som har infört ett krav på neutrala tobaksförpackningar. Enligt betänkandet innebär australisk rätt i huvudsak att hälsovarningarna ska täcka av framsidan och av baksidan på förpackningarna. I lagstiftningen anges det i detalj hur en tobaks- förpackning ska se ut för att få säljas i . Tobaksförpack- ningars fysiska utformning, material och färger regleras, liksom för- packningars insida och omslag. Förpackningarnas utsida ska som Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar utgångspunkt ha en viss färg (”Pantone 448 C”). Detta är en mörk- brun färg som är utvald för att, enligt vad som anges i betänkandet, ge ett oattraktivt intryck. Varumärken eller andra märken får endast finnas på förpackningen om detta uttryckligen är tillåtet enligt lag- stiftningen. Det anses tillåtet att i ett standardiserat typsnitt skriva företagsnamn, varumärkesnamn och varumärkesvariant. Ingenting som inte är tobak får läggas i förpackningen. Förpackningen får inte ge ifrån sig något ljud eller någon lukt som kan fungera som mark- nadsföring av produkten. Dessa åtgärder har prövats och godtagits av . Frågan om åtgärd att införa neutrala tobaks- förpackningar är förenlig med befintliga handelsavtal och immaterial- rättslig reglering har också väckts inom ramen för Världshandels- organisationens (WTO) tvistlösningssystem. Även i , och har det fattats be- slut om att i viss utsträckning införa neutrala tobaksförpackningar. Den lagstiftningen har dock inte trätt i kraft. Enligt finns det skäl att även i införa krav på neutrala tobaksförpackningar. Utredningens bedöm- ning är att ett krav på neutrala tobaksförpackningar kan anses förenligt med för de mänskliga rättigheterna, varumärkesrätten, mönsterrätten, WTO-rätten, och regeringsformen. Utredningen bedömde dock att ett sådant krav inte skulle vara förenligt med TF:s nuvarande bestämmelser. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar kunde följaktligen införas endast om det i den grundlagen införs ett undantag som möjliggör ett sådant krav. I frågan om förenligheten med TF anförde utred- ningen följande. Tobaksförpackningar är att bedöma som tryckta skrifter enligt TF och omfattas därför av denna grundlags skydd, se avsnitt 3.2.5. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle kunna vara att bedöma som en hindrande åtgärd enligt 1 kap. 2 § andra stycket TF. Bestämmelsen om hindrande åtgärder avser dock endast åtgärder som grundar sig på skriftens innehåll. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle kunna sägas grunda sig på förpackningens innehåll (tobak) och inte själva skriftens innehåll (trycket utanpå förpackningen). innebär ett krav på neutrala förpackningar en i det närmaste fullständig reglering av tobaksförpack- ningen och ett förbud mot att förpackningen har något annat innehåll än det som uttryckligen är tillåtet. Detta innebär att ett sådant krav Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar måste anses vara direkt riktat mot skriftens innehåll. Bestämmelsen om förbud mot hindrande åtgärder är emellertid inte undantagslös. Som nämnts har tryckfriheten, såsom den garanteras av TF, till syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, vilket innebär att det är möjligt att i allmän lag bl.a. införa bestämmelser om ingripanden mot reklam i tryckt skrift så länge ingripandena är begrän- sade till sådana framställningar som har rent kommersiella förhållanden till föremål. I förhållande till grundlagarna har – som nämnts ovan – även frågan om förbud mot viss marknadsföring av tobaksvaror delege- rats genom bestämmelsen i 1 kap. 9 § TF som ger möjlighet att i vanlig lag förbjuda kommersiella annonser i den mån de används vid mark- nadsföring av bl.a. tobaksvaror. Lagrådet uttalade i sitt yttrande till den senaste ändringen av be- stämmelserna om varningstexter på tobaksförpackningar att beteck- ningen kommersiell annons ”knappast passar på en förpackning”. Det innebär att varningstexter, liksom en reglering i övrigt av marknads- föring i tryckt skrift på tobaksförpackningar, inte kan stödjas på undantaget i 1 kap. 9 § 1 TF. I förarbetena har det dock konstaterats att kraven på varningstexter är förenliga med eftersom de är ”väl förenliga med grunderna” för bestämmelsen i 1 kap. 9 § TF. Vidare har det ansetts möjligt att reglera innehållet på tobaksförpackningar inom ramen för det undantag för kommersiell marknadsföring som vuxit fram i praxis. Regeringen har föreslagit att kravet på varningstexter ska ersättas med ett krav på hälsovarningar, som ska täcka en större del av förpackningarnas yta än . Kravet på hälsovarningar innebär bl.a. att cigarettförpackningar ska förses med varningsbilder och -texter som ska täcka av fram- och baksidorna på förpackningarna. Regeringen har utgått från att de skyddsintressen som skulle komma i konflikt med en ökad storlek på hälsovarningen inte främst är det intresse som TF primärt är satt att värna – möjligheten att ut- trycka det fria ordet. Det intresse som berörs är i stället möjlig- heten för näringsidkaren till marknadsföring och varukännetecken på förpackningen. Tillverkare har dock även fortsättningsvis möjligheten att använda sitt kännetecken på förpackningar. Tillverkare har också möjlighet att förse den resterande ytan med annan egen text. Regeringen har mot denna bakgrund gjort bedömningen att de ökade kraven på hälsovarningarnas yta inte står i strid med TF. Skill- naden mot ett krav på neutrala förpackningar är dock att utform- ningen av hela förpackningsytan bestäms genom tvingande lagregler. Tillverkare skulle alltså inte ha möjlighet att använda sitt figurkänne- tecken på förpackningarna, och det skulle överhuvudtaget inte återstå någon yta på förpackningen som tillverkaren skulle kunna utforma helt enligt egen önskan. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar är följaktligen en mycket mer långtgående inskränkning än det krav som ställs på hälsovarningar. Krav på neutrala tobaksförpackningar skulle inte endast begränsa möjligheterna till marknadsföring av varan på för- packningen, utan även förbjuda lämnandet av alla andra uppgifter på Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar förpackningen än de som uttryckligen tillåts av lagstiftningen. Det skulle visserligen kunna hävdas att det på de ytor på tobaksförpack- ningarna som tillverkarna får bestämma över endast förekommer kommersiell marknadsföring av tobaksvaran i förpackningen och att ett krav på neutrala tobaksförpackningar, liksom kravet på hälso- varningar, därför bör anses ligga utanför ramen för TF:s skydd. En lagstiftning om neutrala förpackningar skulle dock inte bara träffa sådan marknadsföring utan även alla andra typer av information, t.ex. av opinionsbildande karaktär, som en näringsidkare skulle vilja förse tobaksförpackningen med. Med hänsyn till det sagda gör vi bedömningen att ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle komma i konflikt med de intres- sen som TF är satt att värna. En lagstiftning med krav på neutrala för- packningar är därför inte förenlig med TF. För att ett krav på neutrala tobaksförpackningar ska kunna införas, måste det alltså först i TF införas ett undantag som möjliggör en sådan reglering. Utredningen gjorde även en bred genomgång av olika immaterial- rättsliga frågeställningar som kravet på neutrala tobaksförpackningar ger upphov till. Beträffande frågan om eventuella konflikter med varumärkesrätten bedömde utredningen – med utgångspunkt i EU- domstolens praxis – att varumärkeslagen (2010:1877) inte ger inne- havaren av ett registrerat varumärke någon (positiv) rätt att använda varumärket. Ett krav på neutrala förpackningar var därför förenligt med varumärkeslagen i detta avseende. En reglering om neutrala förpackningar ansågs inte heller påverka möjligheten att registrera varumärken. Det skulle alltså fortfarande vara möjligt att registrera varumärken för tobaksvaror. berörde även frågan om hur ett krav på neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till principerna om egendomsskydd och näringsfrihet. Bedömningen tog särskilt sikte på den begränsning i rätten att använda ett varukännetecken (varumärke) som kravet på neutrala förpackningar skulle innebära. Utredningens slutsats i fråga om det egendomsskydd som följer av 2 kap. 15 § regeringsformen (RF) var att kravet inte skulle innebära något tvångsöverförande av förmögenhetsrätt. Det var i stället att betrakta som en sådan rådighetsinskränkning som inte omfattas av skyddet. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle därför vara förenligt med bestämmelsen i 2 kap. 15 §. Utredningen be- dömde även frågan om kravet på neutrala tobaksförpackningar skulle kränka det skydd för enskilds äganderätt till egendom som följer av första tilläggsprotokollet till Europa- Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar Det framhölls att skydd för äganderätten torde sträcka sig längre än RF i fråga om rådighets- inskränkningar avseende ”sådana tillgångar som här är av intresse”. Efter en proportionalitetsbedömning där intresset av att skydda folkhälsan vägdes mot egendomsskyddet, kom utredningen fram till att det fanns goda skäl att hävda att samhällsintresset av att minska tobaksbrukets skadeverkningar borde väga över. De in- skränkningar som ett krav på neutrala tobaksförpackningar innebär fick därför, enligt utredningen, anses rymmas inom gränserna för vad som är tillåtet enligt . I det sammanhanget tog utredningen även ställning till om kravet på neutrala tobaksförpackningar var förenligt med bestäm- melsen om näringsfrihet i 2 kap. 17 § RF. Enligt bestämmelsen får näringsfriheten enbart begränsas om syftet är att skydda ett från samhällets synpunkt angeläget intresse. Slutsatsen var att även i fråga om näringsfriheten vägde intresset av att skydda folkhälsan över och det skulle alltså inte vara i strid med näringsfriheten enligt RF att införa neutrala tobaksförpackningar. 16.2.1En delegationsbestämmelse införs avseende produktinformation Vårt förslag: I TF och YGL införs det bestämmelser som gör det möjligt att i lag uppställa krav på att införa och på visst sätt utforma varningstext, innehållsdeklaration eller annan liknande produktinformation. En förutsättning är att syftet med kravet är skydd för hälsa, miljö eller konsumentskydd.