sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — I detta kapitel går utredningen igenom sina överväganden och för- slag när det gäller nationell samordning i arbetet med att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Fatfs reviderade rekommendationer och därmed även det fjärde pen- ningtvättsdirektivet präglas av ett brett perspektiv på samverkan och samordning i än högre utsträckning . I huvudsak kan insatserna mot penningtvätt och finansiering av terrorism delas in i två olika kategorier. En regim mot penningtvätt och finansiering av terrorism förutsätter att myndigheter och andra berörda aktörer samverkar både på det brottsbekämpande och på det brottsförebyg- Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Skillnaden mellan de båda arbetsformerna är att det brottsbekämpande samarbetet främst tar sikte på specifika fall medan det brottsförebyggande syftar till att förhindra att det finansiella systemet används för illegala syften. Även om de olika sidorna bör hållas åtskilda så är de beroende av varandra. För att uppfylla Fatfs rekommendationer – och – förutsätts att det finns fungerande samarbeten inom och mellan de båda sfärerna. Den största förändringen i förhållande till tidigare är att det numera ställs ett uttryckligt krav på att varje medlemsstat ska ha en särskilt inrättad samordningsfunktion. Målet är att skapa ett fullstän- digt system, en regim, mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Samverkan som bygger på att information och andra insatser sam- ordnas fortlöpande är, sett ur den synvinkeln, navet i hela systemet. Samordningsfunktionen, som, enligt Fatf, ska vara en utsedd myn- dighet eller annan särskilt inrättad mekanism, ska således fungera som en plattform för det nationella arbetet med att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Såsom kraven på sam- ordningsfunktion är formulerade ska samordningsfunktionen främst verka på det brottsförebyggande området. måste samord- ningsfunktionen vara nära knuten till brottsbekämpande verksamhet. De inledande rekommendationerna i Fatfs reviderade rekommen- dationer, nr 1 och 2, lägger i princip grunden för hur det nationella arbetet med att förebygga och bekämpa penningtvätt och finan- siering av terrorism ska bedrivas. Den första rekommendationen be- handlar till en början kravet på att medlemsländerna ska genomföra nationella riskbedömningar. Genom att regelbundet identifiera, ut- värdera och förstå riskerna ska det skapas ett nationellt underlag som talar om var insatser behövs. I enlighet med det riskbaserade förhållningssättet ska flest resurser sättas in där riskerna är som störst. Fatfs första rekommendation omfattar även kravet på att varje medlemsland ska utse en myndighet eller inrätta en särskild mekanism som ansvarar för att samordna insatser för att minska riskerna och för att fördela resurser m.m.1 Detta återkommer sedan i den andra rekommendationen. Arbetet ska ske fortlöpande allteftersom nya riskområden m.m. identifieras och utvärderas. 1 Se också tolkningsnoten till rekommendationen. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Ett centralt element i den metod2 som ska tillämpas vid utvärde- ring av hur väl de olika nationerna uppfyller rekommendationerna är analysen av de processer och mekanismer som nationen använder för att genomföra och samordna de riskbedömningar som genom- förs nationellt. Riskanalys, strategier, samordning och samarbete för- väntas omsättas i samordnade aktiviteter för att bekämpa penning- tvätt och finansiering av terrorism. Med detta som utgångspunkt ska utvärderarna bedöma hur väl myndigheterna förmår kartlägga riskerna och utnyttja den kännedomen för att utveckla strategier och aktiviteter för att minimera riskerna. I förgrunden står frågan om nationen förmår tillämpa regler och genomföra olika åtgärder effektivt. Centrala element är således samordning och samverkan. Samverkan bör åtminstone inkludera finansunderrättelseenheten, tillsynsmyndigheterna och andra behöriga myndigheter som arbetar med bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. 18.1.2Det fjärde penningtvättsdirektivets krav på samverkan och samordning Artiklarna 7 och 49 i EUs fjärde penningtvättsdirektiv återspeglar Fatfs rekommendationer om krav på nationella riskanalyser och nationell samverkan och samordning. Artikel 7 behandlar inlednings- vis kravet på att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att identifiera, bedöma, förstå och minska sina risker – dvs. genomföra nationella riskbedömningar. I detta ingår även att identifiera och bedöma de eventuella farhågor som är kopplade till skyddet av per- sonuppgifter. De nationella riskbedömningar, som ska hållas upp- daterade, ska syfta till att förbättra åtgärderna mot penningtvätt och finansiering av terrorism; detta särskilt genom att identifiera områden där verksamhetsutövare ska vidta strängare åtgärder, i tillämpliga fall med angivande av vilka åtgärder som ska vidtas. I de nationella riskbedömningarna ska också, där så är lämpligt, sektorer eller områden med mindre eller större risk för penningtvätt och finan- siering av terrorism identifieras. Riskanalyserna ska sedan användas som hjälpmedel vid anvisning och prioritering av resurser. De ska också vara ett underlag för att se till att lämpliga regler utarbetas 2 FATF, Methodology for assessing technical compliance with the FATF recommendations and the effectiveness of AML/CFT systems, February 2013. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism för varje sektor eller områden – allt efter risken för penningtvätt och finansiering av terrorism. Relevant utformad information ska vidare skyndsamt göras tillgänglig för verksamhetsutövarna så att deras egna riskbedömningar underlättas. Vid genomförandet av de nationella riskbedömningarna ska medlemsländerna slutligen beakta innehållet i den europeiska riskanalys som kommissionen ska ta fram åtminstone . Resultatet av de nationella riskbedöm- ningarna ska i sin tur göras tillgängligt för kommissionen, de euro- peiska tillsynsmyndigheterna och övriga medlemsstater. Fatfs krav på att medlemsstaterna utser en myndighet eller meka- nism för att samordna de nationella åtgärderna mot penningtvätt och finansiering av terrorism har sin motsvarighet i EU-direktivets artikel 7 vilken innehåller ett uttryckligt krav på att det ska finnas en särskilt inrättad samordningsfunktion – en utsedd myndighet eller en särskild inrättad mekanism. Uppgiften för samordningsfunktionen ska vara att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Direktivets bestämmelser kan möjligen uppfattas som att själva kärnan i det nationella arbetet ska vara genomförandet av risk- bedömningarna. Det är därför lätt att få intrycket av att samord- ningsfunktionen bör utformas med genomförandet av de nationella riskanalyserna som utgångspunkt. Även om detta kan tyckas vara en högst rimlig ansats ger den, enligt utredningens uppfattning, inte en helt rättvisande bild av ändamålet med bestämmelserna. Det tål att upprepas att slutmålet är att varje medlemsstat har ett effektivt system, en regim, mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta förhållningssätt framstår som än mer självklart sett i ljuset av direktivets artikel 49. Artikeln säger bl.a. att medlemsstaterna ska se till att det inom och mellan de enskilda myndigheterna finns effek- tiva samarbets- och samordningsmekanismer. Samarbetet ska även inkludera beslutsfattare. På så sätt ges de enskilda myndigheterna mandat till ett aktivt deltagande i den nationella samordningsfunk- tionen och det övriga nationella samarbetet på området. Det bör här anmärkas att det fjärde penningtvättsdirektivet även förutsätter att medlemsstaternas myndigheter samarbetar med varandra inom unionen. De europeiska finansunderrättelseenheterna ska bl.a. ha möjlighet att utbyta upplysningar som kan vara relevanta för deras respektive bearbetning och analys av information om penningtvätt och finansiering av terrorism (se närmare avsnitt 19.3). Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism 18.2Det nuvarande samordningsorganet under Samordningsorganet för tillsyn över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism bildades i samband med att EU:s tredje penningtvättsdirektiv genomfördes i svensk rätt. Av 13 § penning- tvättsförordningen följer att det inom ska finnas ett särskilt samordningsorgan för tillsyn när det gäller lagen om åt- gärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Samordningsorganet, vars uppdrag är formulerat i 14 § penning- tvättsförordningen, •har det övergripande samordningsansvaret för tillsynsmyndig- heternas verksamhet när det gäller metoder och regelgivning samt utvärdering och uppföljning av den utförda tillsynen, •ger stöd till tillsynsmyndigheterna i frågor om utbildning, •verkar för en effektiv samverkan mellan tillsynsmyndigheter och när det gäller verksamhetsutövarnas uppgifts- skyldighet och tillsynsmyndigheternas underrättelseskyldighet, •samverkar med och ger stöd till , och •initierar förslag till förändringar i lagstiftning, arbetssätt och prio- riteringar i syfte att skapa en effektivare tillsyn på området. Det förordningsreglerade organet består av medlemmar från de olika tillsynsmyndigheterna, dvs. Fastighetsmäklarinspektionen, Finans- inspektionen, Lotteriinspektionen, samt Länsstyrel- serna i , och län. En person från varje myndighet deltar som representant i samordningsorganet. Även har valt att ha en representant i organet och är fullvärdig medlem. Utöver detta deltar personer från Finans- polisen och . Dessa är s.k. adjungerade medlemmar. Samordningsorganet har möten . Inför varje möte har medlemmarna möjlighet att anmäla aktuella frågeställningar som de vill lyfta. anordnas vidare en konferens med ett specifikt tema. Till dessa anlitas både interna och externa före- läsare. Inom ramen för Samordningsorganet pågår också en hel del bilaterala samarbeten av mindre formell karaktär. Finanspolisen och har exempelvis regelbunden kontakt i olika Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Olika former av bilateral samverkan äger också rum emellan tillsynsmyndigheterna. arbetade tre personer – anställda av – heltid inom Samordningsorganet. Efter en förändring av Finans- inspektionens organisation bedrivs organets verksamhet inom ramen för en större gemensam enhet. 18.3Erfarenheter av andra samordningsorgan En väl etablerad princip är att alla svenska myndigheter är skyldiga att samarbeta och bistå varandra i olika frågor. Principen kommer bl.a. till uttryck i 6 § förvaltningslagen (1986:223). Samarbetet be- höver inte alltid vara formaliserat och förändrar som huvudregel inte de grundläggande strukturerna inom och mellan myndigheter. Det finns flera samarbeten som på olika sätt och, framför allt, i olika utsträckning tangerar området åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism. Det rör sig om både multi- laterala och bilaterala samarbetsformer. Vissa är mer formella till sin karaktär medan andra sker i termer av mera diskussionsartade och tillfälliga former. Myndigheter med utredande och lagförande verksamhet arbetar i första hand med specifika fall och kräver därför att myndigheterna delar förhållandevis känsliga uppgifter mellan varandra. Det rör sig främst om samarbeten mellan olika typer av underrättelseverksam- heter. Det primära syftet är att bekämpa grov organiserad brottslig- het och alltså inte specifikt penningtvätt och finansiering av terrorism. tog regeringen initiativ till en nationell satsning mot den grova organiserade brottsligheten. Som ett led i denna bildades det myndighetsgemensamma mot grov organiserad brottslighet och det Operativa rådet.3 Dessa samverkar nära med varandra och går i spetsen för det brottsbekämpande arbetet. mot terrorism bildades , på initiativ av 3 Se bl.a. regeringsbeslut med uppdrag till dåvarande och andra berörda myndigheter (Ju2008/5776/PO), slutredovisningen till regeringen (400- 4599/08) och ”Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten, 2014” (dnr A 449.530/2014). Andra förslag som presenterades som ett led i en gemensam strategi mot den organiserade brottsligheten framgår bl.a. av Ds 2008:38, Förbättrad samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Rådet bildades som en reaktion på händelser i om- världen. Den andra typen av insatser mot penningtvätt och finansiering av terrorism är de brottsförebyggande. Bland dessa samverkans- former är det främst det redan nämnda Samordnings- organet för tillsyn över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism som har tydligast uttalat mandat att verka för gemen- samma insatser på området. Här finns dock också exempel på mera tillfälliga samarbeten, där regeringen bemyndigat vissa myndigheter att gemensamt utföra vissa uppdrag. Ett sådant är det samarbete mellan myndigheter som ägde rum i anslutning till genomförandet av nationella riskbedömningar 2013–2014.4 18.3.1Samverkansrådet mot grov organiserad brottslighet I mot grov organiserad brottslighet deltar Polis- myndigheten, Säkerhetspolisen, , Ekobrotts- myndigheten, , Kriminalvården, Kronofogdemyndig- heten, , , , Migrations- verket och Arbetsförmedlingen. representeras av myndigheternas chefer och dessa träffas som regel vid formella möten . ger det nationella underrättelsecentret, NUC, i uppdrag att ta fram en årlig lägesrapport över den grova organi- serade brottsligheten. Lägesrapporten ligger sedan till grund för ett strategiskt beslut om gemensam inriktning för satsningen mot grov organiserad brottslighet. Det strategiska beslut som fattar styr verksamheten inom det Operativa rådet. Operativa rådet består av operativa chefer från samma myndigheter som är representerade i . Organet har som huvuduppgift att prioritera den nationella in- riktningen på det operativa arbetet mot grov organiserad brotts- lighet. Rådet beslutar också om användandet av de myndighets- 4 Regeringsbeslut II 4 , Fi2012/4457. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism gemensamma operativa resurserna. Besluten inom det Operativa rådet fattas utifrån de samverkande myndigheternas underrättelse- information. Det Operativa rådet sammanträder månatligen. Till stöd för och Operativa rådet finns en kansli- funktion. Kansliet planerar, lämnar förslag till beslut, protokollför samt följer upp de båda rådens möten. Inom kansliet sammanställs också en redovisning till regeringen rörande resultaten av den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brotts- lighet. I mot terrorism deltar fjorton myndigheter: , , , , , Försvarsmakten, Försvarets radio- anstalt, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kustbevak- ningen, , , Strålsäker- hetsmyndigheten, Säkerhetspolisen och Transportstyrelsen. mot terrorism har som ändamål att stärka förmåga att motverka och hantera terrorism. Rådets arbete kan huvudsakligen delas in i tre kategorier: Förebygga terrorism, förhindra terroristattentat och förbereda för det fall ett terrorist- attentat inträffar. Det löpande arbetet varierar, men konstanta moment är att fortlöpande utbilda och träna de deltagande myn- digheterna i samverkansfrågor och att regelbundet samarbeta i kom- munikationen med allmänheten och media i frågor gällande terrorism. I likhet med mot grov organiserad brottslighet och det Operativa rådet har även mot terrorism ett kansli som sköter beredningsarbetet. Den permanenta arbets- gruppen Nationellt centrum för terrorbedömning (NCT) är en viktig samarbetspartner. NCT utgör en central funktion för hot- bedömningar avseende terrorism riktad mot eller svenska intressen. I NCT deltar representanter från Säkerhetspolisen, Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten samt . Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism 18.3.4Skatteverkets nätverk mot penningtvätt har skapat och håller samman ett eget nät- verk mot penningtvätt. I nätverket ingår, förutom olika enheter på alla större banker och försäkringsbolag, de största mat- varukedjorna, några värdeförmedlare, Lotteriinspektionen, , , , , och . Nätverket träffas för att utbyta erfarenheter av arbetet mot penningtvätt, sprida kunskap om nya modus operandi och informera om nya åtgärder som respektive myn- dighet eller organisation har vidtagit eller är på väg att vidta. Samordningsfunktioner har tillskapats inom en rad olika samhälls- områden. Några exempel på sådana funktioner är: Tillsyns- och före- skriftsrådet, med placering på , Marknadskontroll- rådet, med placering på Swedac, Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen (), med placering på samt Miljösamverkan , utan specificerad placering. Vissa av samordningsfunktionerna har skapats på centralt stat- ligt initiativ, andra har vuxit fram underifrån då organisationer som verkar inom samma område känt ett behov att samordna sina verk- samheter. Tillsyns- och föreskriftsrådet är ett exempel på det förra, medan Miljösamverkan är ett exempel på det . Tillsyns- och föreskriftsrådet (ToFR) är ett rådgivande organ för samråd och samverkan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt samt EU-förordningar och EU-direktiv inom område. Till stöd för rådets arbetet fanns ursprungligen ett kansli på fem personer på Natur- vårdsverket. Bemanning har krympt till en halv tjänst vilket lett till en minskning av rådets kapacitet att ge den vägledning som efter- frågas. Miljösamverkan är ett frivilligt samverkansorgan kring tillsyn och tillsynsvägledning inom miljöbalksområdet vilket delvis skapats som en reaktion på ToFRs bristande kapacitet. Organisa- tionen består av en styrgrupp och referensgrupp samt projektgrup- per med tillhörande projektledare och kontaktpersoner. Något fast kansli finns inte. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism I en utvärdering av ToFR föreslår Statskontoret5 att rådet läggs ned och att den frivilliga samverkan som bedrivs inom Miljö- samverkan utvecklas, i dess ställe, i syfte att stärka sam- verkan mellan de myndigheter som har ansvar för tillsynen på miljö- området. Andra exempel på samordningsfunktioner som upphört, minskat sina aktiviteter eller har övergått i andra former för samverkan är och En nationell specialistfunktion för brottsutbytes- frågor placerad på EBM6. Vilka faktorer påverkar hållbarheten? Samordning kan i praktiken betyda mycket olika saker och huru- vida den lyckas beror på ett antal faktorer: syftet med samord- ningen, vilka mål som ställs upp, hur samordningen styrs, mandat för den församling som ska leda samordningen, kompetens och dynamik hos den mindre grupp som ska administrera densamma, vilka resurser som finns för att realisera uppställda mål samt hur dessa resursinsatser finansieras. Alla dessa faktorer påverkar vilka incitament deltagande organisationer har att samordna sig och huru- vida samordningen är hållbar eller om den tynar bort eller tvångs- avslutas. Syftet med ”samordning” kan vara begränsad till ren informations- delning mellan organisationer vars verksamhet på ett eller annat sätt påverkar varandra. Det primära syftet är att öka den samlade kun- skapen och kompetensen i deltagande organisationer. Flera av de ”samordningsfunktioner” som finns runt om i den offentliga sek- torn har ett sådant begränsat syfte. Ett mer ambitiöst syfte kan vara att genom en informations- delning söka sörja för att aktiviteter på områden där organisationer 5Statskontorets rapport: Vägledning till en bättre tillsyn. En utvärdering av tillsynsvägled- ningen på miljöområdet (2014:17). 6Se regeringsbeslut (Ju2008/8737/Å) och regeringsbeslut (Ju2013/4511/Å och Ju2012/4186/Å). Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism på ett eller annat sätt interagerar, går i takt och inte duplicerar varandra – när så inte är önskvärt – och helst kompletterar varandra. Samordning kan gå ännu längre och vara synonymt med sam- verkan. Konkret kan det innebära att deltagande organisationer samarbetar i gemensamma aktiviteter/projekt i syfte att exempelvis utveckla rutiner och IT-stöd, satsningar som ökar den totala effek- tiviteten i den övergripande ”regim” i vilken enskilda myndigheterna och organisationerna endast utgör kuggar. Syftet med samordningen påverkar i vilken utsträckning övriga uppräknade faktorer påverkar hållbarheten i samordningen. Ju högre ambition, desto större krav på att dessa faktorer är rätt utformade för att samordningen ska vara hållbar och leverera något av värde. Mål, uppföljning och ansvarsutkrävande Om ambitionen är högre än enbart informationsutbyte, speciellt om samordning innebär samverkan, är det viktigt att det finns tydliga mål för samordningen/samverkan. Om inga konkreta förväntade mål specificeras och/eller inte uppnås är samordningen/samverkan meningslös och kommer sent omsider avvecklas. För den tänkta samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism är insamling, bearbetning och tillgänglig- görandet av information av central betydelse för att såväl det brotts- förebyggande som det brottsutredande arbetet ska vara framgångs- rikt och kostnadseffektivt. Det krävs en strategi, en handlingsplan, klara leveransmål, tydlig arbetsfördelning och skarpa milstolpar för att få det IT-stöd – och de förändringar i processer som behövs på plats. Leveranser och handlingsplaner ska följas upp liksom målupp- fyllelsen när det gäller de övergripande mål som samordningen för- väntas bidra till. Ju mer omfattande de positiva externa effekterna – dvs. nyttan för övriga aktörer i den samordnade gruppen – av olika aktiviteter, inklusive investeringar i olika stödsystem, desto viktigare att resur- serna för att genomföra dessa aktiviteter finansieras gemensamt. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Om inte kommer dessa aktiviteter bli underfinansierade och nyttan av samordningen därför lägre och kanske i slutändan inte längre meningsfull. Genom en poolning kan resurserna styras om till de aktiviteter som genererar mest gemensamt mervärde. Det kan handla om att finansiera och lägga ut uppdrag på deltagande organisationer som de inte själva har så stor omedelbar nytta av; exempelvis, en in- vestering i ett informationsstöd där mervärdet mest kommer övriga deltagande organisationer till del. Det kan också handla om att finansiera och lägga ut uppdrag på organisationer utanför gruppen deltagare, exempelvis på universitet eller i form av konsultuppdrag. Ju mer ambitiöst syftet med samordning och ju större nytta av gemensamma satsningar, desto viktigare att representanterna för de samordnade organen har mandat att fatta beslut om sådana sats- ningar. Om varje beslut måste förankras i respektive organisation, finns det stor risk för långbänk och förseningar, och i värsta fall total handlingsförlamning. Vid enkel informationssamordning, dvs. ett oförpliktigande infor- mationsutbyte genom, exempelvis, återkommande träffar, seminarier eller konferenser, finns det ingen anledning att ha en mer kompli- cerad finansieringsordning än att varje deltagande organisation tar sina respektive kostnader. Även den enklare kanslifunktion som krävs för att ordna sammankomsterna kan normalt finansieras inom den samordnande organisationens normala budget. Man kan även tänka sig att ansvaret för kanslifunktionen roterar. Är det en större och mer komplex kanslifunktion kan öronmärkta anslagsposter krävas. Samma sak gäller vid en mer ambitiös samordning men där det är tillfyllest att respektive organisationers aktiviteter samordnas, dvs. att de inte motverkar varandra, inte duplicerar varandra och helst kompletterar varandra. Vid samverkan i gemensamma aktiviteter krävs en samlad finan- siering av dessa. Detta kan ordnas på olika sätt. Den enklaste är att