sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Men det handlar också om att skapa en mekanism för att genomföra investeringsprojekt som gagnar hela regimen men som i samordningsfunktionen ingående myndigheter och organisationer inte skulle genomföra på egen hand. Vidare syftar samverkan till att skapa effektiva myndighetsöver- gripande processer för såväl det brottsförebyggande som det brotts- utredande arbetet. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism De myndigheter som ska ingå i samordningsfunktionen bör där- för ha ett tydligt uttalat uppdrag att samverka i denna form. Sam- verkansformen innebär åtaganden från samtliga. Det är viktigt att tillvägagångssätt, strategier och andra insatser som rör området åtgär- der mot penningtvätt och finansiering av terrorism behandlas inom samordningsfunktionen. Om en planerad myndighetsinsats faller inom samordningsfunktionens ansvarsområde, dvs. har betydelse för genomförandet av en strategi som är överenskommen, bör sam- råd alltså ske med de övriga deltagarna i funktionen. Det blir då en fråga om en gemensam beredning av vissa insatser, strategier som syftar till att myndigheterna, så långt det är möjligt, ska vara överens och ges förutsättningar att agera likartat när något annat inte är motiverat. Vissa insatser bör alltså, efter överenskommelse inom sam- verkansfunktionen, göras till föremål för samråd. Avsikten är emeller- tid inte att detta ska inskränka myndigheternas självständighet att fatta beslut inom sina områden. En effektiv samordningsfunktion förutsätter emellertid att en myndighet eller annan deltagare för- väntas, när det bedöms ändamålsenligt, samråda om de insatser m.m. som faller inom ramen för samordningsfunktionens arbete. Det är sedan den enskilda myndigheten som formellt avgör om den ska följa det som har beslutats inom funktionen. Ingen samverkande myndighet kan alltså göras bunden av samordningsfunktionens ställ- ningstaganden. Mycket av det arbete och de investeringar som samordnings- funktionen kommer behöva och förväntas initiera utformas lämpligen som uppdrag, antingen till en eller flera i samordningsfunktionen ingående myndighet(er) eller organisation(er), eller till en extern part. Utredningens bedömning och förslag: Samordningsfunktionen inrättas som ett författningsreglerat organ. I penningtvättslagen införs bestämmelser, genom vilka samordningsfunktionen inrättas och där det också anges vilken myndighetschef som ska vara ord- förande för samordningsfunktionen och var kansliet ska placeras. Samordningsfunktionens övriga medlemmar utses genom pen- ningtvättsförordningen. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Bestämmelser införs i penningtvättsförordningen som reglerar samordningsfunktionens ansvarsområden och mandat att fatta beslut. Det finns två alternativ till rättslig reglering av den samordnings- funktion som föreslås. Antingen kan samordningsfunktionen inrättas som ett författningsreglerat samverkansorgan eller som en egen myndighet. Myndigheten, eller nämnden, styrs i så fall före- trädesvis genom instruktion, regleringsbrev och återrapporterings- krav. Utredningens förslag faller in under organisationsformen författ- ningsreglerat organ. Anledning till vägvalet när det gäller organisa- torisk form står främst att finna i samordningsfunktionens karaktär, men även i behovet av att på lämpligt och effektivt sätt kunna styra arbetet. Under alla förhållanden måste ambitionen vara att ge sam- ordningsfunktionen tydliga mandat att verka för sitt ändamål. Ett lämpligt sätt att understryka funktionens betydelse för regimen är att införa bestämmelser i penningtvättslagen, genom vilka samord- ningsfunktionen inrättas och där också anges vilken myndighets- chef som ska vara ordförande för samordningsfunktionen och var kansliet ska placeras. I syfte att skapa ett tydligt uppdrag med tydliga mandat bör samordningsfunktionens övriga medlemmar utses genom förordning, lämpligen penningtvättsförordningen. För samma ändamål bör även ansvarsområdena och samordningsfunktionens mandat att fatta beslut tydligt framgå av förordningen. Övriga myndigheters och organs skyldighet att samverka får därmed också en ökad betydelse. Utredningen anser att Finanspolisen, som organisatoriskt ingår i , särskilda och självständiga roll tas till vara och markeras genom att sektionen representeras i samordningsfunktionen på ett sätt som är jämförbart med vad som gäller för de medverkan- de myndigheterna. 11 Jämför Brå:s upprepade förslag om att Finanspolisen bör omvandlas till en myndighets- gemensam finansiell underrättelsetjänst i rapporten och annan penninghante- ring (rapport 2015:22). Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism 18.5.7Val av myndighet som ansvarig för samordningsfunktionen Utredningens bedömning: Utgångspunkten är att samordnings- funktionen ska ha ett så brett perspektiv som möjligt. För att detta ska fungera fullt ut är det viktigt att den myndighet som svarar övergripande för initiativet i samarbetet kan agera neu- tralt och oberoende i den betydelse som närmare utvecklas i betänkandet, har förutsättningar att på ett effektivt sätt utnyttja erfarenheter från det brottsförebyggande, brottsupptäckande och brottsbekämpande arbetet samt kan skicka signaler mellan de olika arenorna och tilldelas tillräckliga resurser. Det är vidare till fördel om det inom myndigheten finns vana av att bereda och utfärda föreskrifter, allmänna råd m.m. Erfaren- heter av samarbete mellan olika myndigheter är en ytterligare för- del, i synnerhet om myndigheten har eller har haft till uppgift att leda eller administrera arbetet. Utredningens förslag: Samordningsfunktionen placeras vid Polis- myndigheten. Kriterier som bör vara avgörande för valet av ansvarig myndighet Frågan är vilka egenskaper som den myndighet som samordnings- funktionen ska knytas till bör ha. Utgångspunkten är att samordningsfunktionen ska ha ett så brett perspektiv som möjligt. Detta förutsätter inte enbart att företräda- re för olika myndigheter och organ finns representerade i funktionen. Det är viktigt att samarbetsklimatet främjar utbytet av erfarenheter och att detta kan omsättas i konkreta åtgärder. För att det ska fun- gera fullt ut är det viktigt att den myndighet som svarar övergripan- de för initiativet i samarbetet agerar neutralt och oberoende. Detta är, enligt utredningens uppfattning, ett avgörande kriterium för val av ansvarig myndighet. Myndigheten bör därför verka över ett så brett område som möjligt. Utredningen bedömer att det är till nack- del om myndighetens primära ansvarsområde är begränsad till visst eller vissa verksamhetsområden eller inte är närmare involverad i Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism brottsutredande eller lagförande verksamhet. Det breda perspek- tivet riskerar gå förlorat när det gäller möjligheterna att agera initia- tivtagare och ”motor” i samordningen. De konkreta åtgärderna riskerar i praktiken att relativt sett bli mindre inriktade mot frågor utanför myndighetens primära ansvarsområde. Det kan därför anses mindre lämpligt att myndigheten t.ex. har ett eget tillsynsansvar. Samordningsfunktionen måste ha förutsättningar att på ett effek- tivt sätt tillgodogöra sig erfarenheter både från det brottsförebyg- gande, proaktiva arbetet och från det brottsbekämpande arbetet. Den som håller i samordningsfunktionen bör också ha förutsätt- ningar att förmedla signaler mellan de båda arenorna. Att kunna fånga upp så många infallsvinklar och signaler som möjligt och utifrån dessa bringa klarhet om specifika risker och hot är ett viktigt förhållande. Det är således en stor fördel om myndigheten har erfarenheter från båda sidorna. Det måste också sägas vara till fördel om det inom myndigheten finns vana av att bereda och utfärda föreskrifter, allmänna råd m.m. erfarenheter av samarbete mellan olika myndigheter är en ytterligare fördel, i synnerhet om myndigheten har eller har haft till uppgift att leda eller administrera samarbetet. Utredningen föreslår att tilldelas rollen som ”motor” i samordningsfunktionen Det kan konstateras att de kriterier som räknas upp i föregående avsnitt sållar bort ett antal myndigheter som samordningsfunktionen alltså inte bör knytas till. Bland dessa kan särskilt nämnas tillsyns- myndigheterna. Tillsynsmyndigheterna besitter i sig ett antal av de egenskaper som samordningsfunktionens ”motor” bör besitta. Att deras primära ansvarsområde är att övervaka verksamhetsutövarna kan dock, som beskrivits ovan, riskera att ge upphov till intresse- konflikter. Ett antal myndigheter kan sammantaget sägas uppfylla flera av de kriterier som räknas upp i det föregående avsnittet. Bland dessa är det emellertid främst en som kan sägas uppfylla samtliga kriterier. har, anser utredningen, egenskaper som möjlig- gör ett principiellt neutralt och oberoende förhållningssätt gent- emot verksamhetsutövarna. Verksamheten är inte inskränkt till viss eller vissa branscher och myndigheten har inte någon särskild över- Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism vakande funktion direkt hänförlig till aktuella verksamhetsutövare. Visserligen skulle kunna hävdas att repressiva roll skulle kunna hämma ett gott samarbete med verksamhetsutövarna. I sin roll som deltagare i samverkansfunktionen har dock Polismyn- digheten uppgiften att utvärdera och ompaketera kunskap för att den ska kunna användas i det proaktiva och i övrigt förebyggande arbetet. Verksamhetsutövarna ska således främst vara mottagare av återkoppling och information från samordningsfunktionen. Polismyn- dighetens roll i samordningsfunktionen är alltså inte att utreda och beivra enskilda händelser och har inte heller i den sistnämnda rollen normalt anledning att verka repressivt mot de verksamhetsutövare som ska tillämpa penningtvättslagen. kompetens och metoder för att förebygga, upptäcka och utreda brott ser utredningen tvärtom som en tillgång i arbetet som motor för samordningsfunktionen. Detta ger förut- sättningar för den breda spelplan som samordningsfunktionen måste kunna röra sig på, både när det gäller proaktivt, brottsförebyggande arbete och i det brottsbekämpande arbetet. ansvarar därutöver för de samverkansformer som bedrivs inom ramen för och det Operativa rådet. Den organisatoriska när- heten till Finanspolisen är också en fördel även med beaktande av att det är angeläget att dess verksamhet bedrivs självständigt i för- hållande till annan polisiär verksamhet. Myndighetens kompetens och metoder skapar därmed goda förutsättningar för ett utökat och effektivt utbyte av information mellan det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet. Att har bred erfarenhet från att ansvara för samverkan mellan myndigheter är ytterligare ett förhållande som bidrar till utredningens val av myndighet. Konkret handlar det bl.a. om att såväl som det Operativa rådet organisato- riskt är uppbyggda på ett sätt som liknar den organisation som sam- verkansfunktionen föreslås få. Detta innebär t.ex. att Polismyndig- heten har en vana av att besätta och organisera en kanslifunktion. I verksamhet finns också erfarenheter av att ut- färda föreskrifter och allmänna råd. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Utredningens bedömning: Utredningen förordar att samord- ningsfunktionens gemensamma verksamhet finansieras genom två öronmärkta anslagsposter som kanaliseras vid värdmyndigheten, dvs. : en för de gemensamma projekten och en för samordningskansliet. Utredningen förordar att samordningsfunktionens gemensamma verksamhet finansieras genom två öronmärkta anslagsposter som kanaliseras vid värdmyndigheten, dvs. : en för de gemensamma projekten och en för samordningskansliet. I regleringsbrevet anges lämpligen att anslagsposten för gemen- samma projekt står till den centrala styrgruppens disposition, dvs. att beslut om dess användning fattas av styrgruppen och inte av värdmyndighetens chef. De samverkande myndigheternas deltagan- de i dialogforumets möten, i den centrala styrgruppen, i expert- gruppen och i olika arbetsgrupper föreslås finansieras från de sam- verkande myndigheternas ordinarie anslag. Till grund för beslut om den totala pottens/anslagets storlek ska ligga en kostnadssatt handlingsplan som samordningsfunktionens centrala styrgrupp har att besluta om. Denna handlingsplan upp- dateras . I huvudsak bör den öronmärkta anslags- posten för gemensamma projekt, i varje fall initialt, rymmas inom givna budgetramar för de samverkande myndigheterna. Det vill säga, vid beredningen av de samverkande myndigheternas ordinarie bud- getar beaktas de resurser som ställs till samordningsfunktionens disposition. Om samordningsfunktionen visar att den genom en väl fungerande samverkan i gemensamma projekt levererar ett tydligt mervärde för regimen som helhet, bör regeringen överväga att skjuta till additionella medel. Om och när en myndighet får ansvaret för att genomföra ett samverkansprojekt betalas kostnaderna för detta helt eller delvis från de gemensamma medlen, beroende på i vilken utsträckning projektet inte bara har mervärde för regimen i sin helt men även direkt för den genomförande myndigheten. När uppdrag läggs på extern part, ansvarar kansliet, under styrgruppens över- inseende, för upphandlingen. För att garantera att samordningsfunktionen har det stöd som krävs och att kansliet har tillräcklig kapacitet att utföra de arbets- Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism utgifter som listats ovan är det utredningens bestämda mening att finansieringen av kansliet ska vara additionell och öronmärkt. Om inte, finns alltid risken att kansliet går samma öde till mötes som i många andra samordningsfunktioner. En mer detaljerad uppskatt- ning av och diskussion om kostnaderna för samordningsfunktionen och samordningsfunktionens gemensamma verksamhet återfinns i konsekvensanalysen i kapitel 24. Utredningens bedömning: Det är inte nödvändigt att införa någon ny sekretessbrytande bestämmelse. Informationen kan och bör, innan den förs vidare från en myndighet till den gemen- samma plattformen, vara sammanställd och presenterad (”för- packad”) på ett sätt som undanröjer riskerna för att sekretesskyd- dade uppgifter röjs. Om det inte är möjligt att sålla bort sekretesskyddad informa- tion bör den enskilda myndigheten göra en bedömning om någon sekretessbrytande bestämmelse (främst 10 kap. 2 § offentlig- hets- och sekretesslagen [2009:400]) kan och bör tillämpas). De myndigheter som ska delta i samordningsfunktionen förutsätts bidra med information i arbetet. Det innebär bl.a. att uppgifter om brottsliga tillvägagångssätt, grundade på iakttagelser i underrät- telseverksamheten och i förundersökningar, bör utbytas mellan myn- digheterna. Även i utbytet med de brottsbekämpande samordnings- organen måste erfarenheter kunna utbytas. Information från en bedriven förundersökning om ett visst tillvägagångssätt kan t.ex. vara av särskilt intresse (oavsett om förundersökningen bedrivits med framgång eller inte). Iakttagelser som tillsynsmyndigheterna gör i samband med tillsyn är också mycket viktiga att kunna använda. Sekretess mellan olika myndigheter kan betraktas som ett hinder mot samarbete. Sådana problem har inte minst identifierats i de gemensamma insatserna mot den grova organiserade brottsligheten. Flera förslag har presenterats i syfte att underlätta informations- utbytet mellan de myndigheter som deltar i det samarbetet. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism presenterades bl.a. ett förslag till lag om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot grov organiserad brottslighet.12 En viktig utgångspunkt är emellertid att arbetet inom den sam- ordningsfunktion som är ifråga ska inriktas mot förebyggande åtgärder. Det kan därför sällan – om ens – bli aktuellt att behöva delge ingående detaljer om en viss gärning eller vilken specifik verksamhetsutövare som är kopplad till brister i hanteringen. Än mindre kan det vara fråga om att dela information om namn på misstänkta eller andra personer. Informationen bör, innan den förs vidare från en myndighet till den gemensamma plattformen, vara förpackad på ett sådant sätt som undanröjer riskerna för att sekre- tesskyddade uppgifter röjs. Utredningens slutsats är att det, i de allra flesta fall, går att und- vika att den information som används i samordningsfunktionens arbete omfattas av sekretess. Den myndighet som delger informa- tionen ska ha fullgjort sitt ansvar och paketerat om den redan innan den når den gemensamma plattformen. Det kan dock, i vissa fall, vara omöjligt att helt sålla bort sekre- tesskyddat material. Sekretess med syfte att skydda verksamheten måste primärt bedömas av den myndighet som förfogar över informationen, även om allmänna principer för avvägningen bör vara föremål för diskus- sion inom samordningsfunktionen. Ändamålet är att i största möjliga utsträckning kunna tillhandahålla information till regimens aktörer. Det kan emellertid i vissa fall behöva ske en avvägning mot intresset av att inte offentliggöra ”bruksanvisningar för lämpliga brottsupp- lägg”. I undantagsfall kan utgången bli att materialet endast delvis eller inte alls kan delges samarbetet. I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) finns sekre- tessbrytande bestämmelser. Den viktigaste bestämmelsen är i detta sammanhang 10 kap. 2 § OSL. Bestämmelsen säger att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myn- dighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Myndigheterna som deltar i sam- ordningsfunktionen ska vara skyldiga att medverka i arbetet, vilket bl.a. innebär att de måste bidra med information. Bestämmelsen ska visserligen tillämpas med restriktivitet och – rutinmässigt – endast 12 Ds 2014:30, Informationsutbyte vid samverkan mot grov organiserad brottslighet. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism om det är författningsreglerat. I de fall som det inte är möjligt att helt sålla bort sekretesskyddad information, men där en avvägning leder till att intresset av att delge informationen väger över, borde dock denna bestämmelse gå att tillämpa. En förutsättning är därvid att myndigheternas skyldighet att medverka i samarbetet är tillräck- ligt tydligt utformad för att utgöra grund för tillämpning av be- stämmelsen. En annan sekretessbrytande bestämmelse, som är värd att nämna, är den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Denna kräver dock att det ska vara uppenbart att intresset att lämna ut uppgiften över- väger. Bestämmelsen kan också tillämpas enbart mellan myndigheter – i samordningsfunktions arbete ska även andra, fristående aktörer, erbjudas plats. Därmed framstår generalklausulen som mindre an- vändbar i den nya samordningsfunktionens arbete. Inom ramen för samordningsfunktionens verksamhet aktualise- ras inte bara informationsutbyte mellan de deltagande myndigheter- na och organen. För att kontaktytan mellan samordningsfunktionen och de brottsbekämpande samverkansformerna ska få avsedd effekt måste information även gå att utbyta där emellan. Samma grundprincip torde dock kunna tillämpas även i detta fall. Det är inte fråga om att dela detaljerad information om en specifik gärning. Syftet är att alstra kunskap och skapa förutsättningar för att snabbare kunna fånga upp och motverka brottsliga trender och beteenden. Det handlar t.ex. om att utbyta erfarenheter i fråga om tillvägagångssätt, konstaterade risker inom vissa sektorer m.m. Sådana erfarenhetsutbyten borde mycket sällan kräva att sekretesskyddade uppgifter delas. Skulle en sådan situation uppstå måste samma över- väganden göras som när det gäller informationsutbyte inom sam- ordningsfunktionen. Det blir alltså fråga om en avvägning mellan att använda en sekretessbrytande bestämmelse (även här torde främst 10 kap. 2 § OSL komma ifråga) och att hålla på informationen. Det kan inte komma i fråga att kräva att en myndighet eller ett organ ska lämna ifrån sig information. Riskerna för att röja sekretesskyddade uppgifter måste samman- taget betraktas som små. Det borde därför inte uppstå sådan osäker- het som medför alltför stor restriktivitet när det gäller att utbytet av information mellan deltagande myndigheter och organ. Att låta införa nya sekretessbrytande bestämmelser framstår där- med inte som nödvändigt. Utgångspunkten måste vara att infor- Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism mationen kan och bör formateras om på ett sådant sätt att riskerna för att sekretesskyddade uppgifter röjs elimineras – även när det gäller informationsutbyte med de brottsbekämpande samverkans- formerna. Utredningens bedömning är således att några nya sekretess- brytande bestämmelser inte bör införas. 19Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter De nationella finansunderrättelseenheterna utgör i flera avseenden spindeln i nätet i Fatfs och EU:s system för att bekämpa penning- tvätt och finansiering av terrorism. Det är finansunderrättelse- enheten som ska vara mottagare av de rapporter om misstänkt pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism som verksamhetsutövare åläggs att skicka in. Rapporterna måste i sin tur sägas vara en av de viktigaste grundpelarna i ett effektivt nationellt system mot penning- tvätt och finansiering av terrorism. Rapporterna utgör inte enbart grunden för eventuellt kommande lagföringar. Finansunderrättelse- enheten förutsätts också att, utifrån rapporterna, analysera metoder, trender och mönster för penningtvätt och finansiering av terrorism. Finansunderrättelseenheten ska också återkoppla information till verksamhetsutövaren. Att finansunderrättelseenhetens arbete är organiserat på ett effek- tivt och ändamålsenligt sätt är därför en vital förutsättning för att det nationella systemet mot penningtvätt och finansiering av terrorism överhuvudtaget ska fungera. De brister som kan finnas i finansunder- rättelseenhetens arbete kan leda till brister i hela det nationella sys- temet. När det gäller de nationella finansunderrättelseenheternas roll och ansvar ställer såväl Fatfs rekommendationer som det fjärde pen- ningtvättsdirektivet därför långtgående krav. I det följande behandlas frågan om hur dessa krav kan anses vara uppfyllda i förhållande till Finanspolisen. Kapitlet omfattar även en redogörelse över de krav som det fjärde penningtvättsdirektivet ställer på samarbete och sam- ordning mellan medlemsstaternas finansunderrättelseenheter. Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter 19.2.1Finanspolisens roll i ljuset av Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet De krav som direktivet ställer på finansunderrättelseenhetens roll, organisation och ansvar regleras till övervägande del i artikel 32. Artikeln, som bygger på Fatfs rekommendation nr 29, är mer detal- jerad än motsvarade bestämmelse i det tredje penningtvättsdirek- tivet. Huvudbudskapet är dock detsamma. Finansunderrättelse- enheten ska vara operativt oberoende och självständig. Den ska ha behörighet och kapacitet att utföra sina uppgifter fritt och kunna fatta självständiga beslut. Direktivet kräver vidare att finansunder- rättelseenheten tilldelas tillräckliga finansiella, personella och tek- niska resurser för att kunna fullgöra sina skyldigheter. Finansunderrättelseenheten ska ha som uppgift att ta emot, be- gära ytterligare information och analysera rapporter om misstänkta transaktioner och övrig information – som är relevant för penning- tvätt, därmed associerade förbrott eller finansiering av terrorism (artikel 32.3). Analysen ska bestå av två delar. För det första ska den omfatta en operativ analys som är inriktad på enskilda fall och särskilda mål eller på lämpligt utvalda uppgifter.