sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — I samband med sådana justeringar av fastighetstaxeringen kan det vara lämpligt att se över möjligheten att införa en förändrad taxering av befintliga och nya kommunikationsbyggnader, såsom tågstationer, som är undantagna från fastighetsskatt. Detta blir i synnerhet viktigt då kommunikationsbyggnader i relativt stor utsträckning rymmer kommersiella lokaler och butiker som inte bör få en konkurrensfördel gentemot andra konkurrerande verksamheter till följd av lägre fastighetsskatt. En skatt på kommunikationsbyggnader finns inte inom ramen för nuvarande lagstiftning och kräver därför en lagändring. Bedömning – Skatt på kommunikationsbyggnader Skatt på kommunikationsbyggnader kräver lagändring, men bör ändå vara möjlig att genomföra. Det finns ett relativt gott orsakssamband mellan höghastighetsbanan och skatt på kommunikationsbyggnader som det sannolikt är relativt enkelt att göra ta upp ytterligare skatter. Sammantaget bedömer vi att det är möjligt att införa en skatt på kommunikationsbyggnader. Värdeåterföring vid ny bebyggelse/exploateringsbidrag Då infrastruktursatsningar genomförs kan ny mark bli attraktiv för bebyggelse med stora lokala exploateringsvinster som följd. I de fallen skulle exploateringsavtal kunna bli aktuella för att få fastighetsägare och exploatörer att bidra till finansieringen av höghastighetsbanan. Motsvarande metod har använts för att säkerställa underlag för medfinansiering i samband med Stockholmsförhandlingen. Grunden var då den värdeökning som förväntas uppstå på den mark som ligger i närheten av stationslägena och därmed får en förbättrad tillgänglighet och där bostäder, kontor eller andra lokaler kan säljas eller hyras ut till ett högre pris än vad som annars är möjligt. I tillämpas en kvadratmeteravgift på ny bebyggelse för att finansiera infrastruktursatsningar. Avgiften finns i två varianter, en som tillämpas i hela och en som tillämpas i ett begränsat område: xMayoral Community Infrastructure (Mayoral CIL) är en avgift som är differentierad olika delar av och beräknas bidra med 300 miljoner GBP till Crossrail 1. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor xBorough Community Infrastructure (Borough CIL) är en lokal avgift som stadsdelarna i tar ut för ny bebyggelse i syfte att finansiera infrastrukturförbättringar i samband med nyutveckling. Den här typen av avgift tas ut för byggnationen av Extension. Erfarenheterna från tyder på att en avgift på nybyggnation framför allt är användbar där marken är undervärderad och att eventuella förhandlingar för att säkra en acceptans av avgiften bör inledas då det säkerställer en god förhandlingsposition. Principen om exploateringsbidrag skulle kunna tillämpas även i även om nivåerna på bidraget/avgiften måste hamna på andra nivåer än i till följd av skillnader i fastighetsmarknadens lokala förutsättningar. Nackdelen med att tillämpa en avgift som är beroende av nybyggnation är att den är konjunkturkänslig och därmed volatil. Fördelen med att använda exploateringsavtal eller avgifter per kvadratmeter är att det redan finns grundläggande strukturer för att utforma avtal. Det finns sannolikt även en vilja att bidra från företagen givet att de får möjligheter att öka framtida intäkter. Hur exploateringsavtal mellan kommun och fastighetsägare/exploatörer ska utformas regleras i kapitel 6. I 40 §, kapitel 6, PBL framgår att ” ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. De åtgärder som ingår i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen.” Vidare framgår i 42 § kapitel 6, PBL att ”ett exploateringsavtal får inte avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående i andra fall än när detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad.” Detta innebär att det sannolikt kan krävas en lagändring för att säkerställa att exploatörerna kan bidra med finansiering även efter att detaljplanen fastställs. Sverigeförhandlingen har kommit med en delrapport där ett förslag kring en s k värdestegringsersättning beskrivs. Ersättningen syftar till att fånga värdeökningen hos fastigheter i samband med infrastrukturutbyggnad och ska enligt förslaget bygga på en frivillig förhandlingslösning där kommun och fastighetsägare förhandlar om nivån på ersättningen. Förslaget har inte vidare beaktats i denna rapport, till följd av uppdragets tidplan. Sammantaget är det viktigt att skattetrycket på exploateringar och fastighetsägare inte blir så stort att investeringar inte sker till följd av försämrad eller utebliven lönsamhet. Därmed är nivån mycket viktig och bör utredas noga. Bedömning – värdeåterföring exploateringsbidrag Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor För att ett exploateringsbidrag ska kunna användas till finansiering av statlig infrastruktur krävs en lagändring. För att utformningen ska bli korrekt krävs sannolikt viss bearbetning som kan vara tidskrävande. Det finns dock redan ett förslag kring förändring av lagtexten kring exploateringsavgifter, varför tiden kan vara begränsad. Det saknas svenska erfarenheter av att använda avgifter för nybyggnation för att finansiera ny statlig infrastruktur. Erfarenheter finns dock från andra länder varför vi gör bedömningen att det är fullt möjligt att införa motsvarande avgifter även i . Uppbördskostnaderna bedöms vara relativt låga men exploateringsavgiften bedöms ha en lägre likviditet än ovan nämnda fastighetsskatt då den är beroende av nybyggnation i höghastighetsbanans närområde och den förväntas öka mest närmare höghastighetsbanans öppnande. Nybyggnationen beror dock även på eventuella förpliktelser om nybyggnation i medfinansieringsavtal. Vidare bedöms avgiften vara mer konjunkturkänslig än nämnda skatt. I likhet med tidigare nämnda förslag synliggörs inte projektriskerna genom finansieringen. Däremot finns ett tydligt orsakssamband och en möjlighet att tidsbegränsa avgiftsuttaget. Den sammantagna bedömningen är att det är fullt möjligt att genomföra förslaget, men att det kräver en lagändring. Utöver ovanstående fastighetsrelaterade skatter är det även möjligt att tillgodoräkna sig intäkter och värden från ökade markvärden eller fastighetsutveckling i anslutning till blivande stationer. Som ett exempel på detta kan nämnas Hyllie, ett område som byggdes ut i samband med att i byggdes ut. Området var tidigare jordbruksmark medan det är delvis utbyggt och kommer när det är färdigbyggt att rymma ca 9000 bostäder och 9000 arbetsplatser. För att planvinsterna ska komma höghastighetsbanan till del krävs att staten eller kommunerna har rådighet över marken i anslutningen till de nya stationerna. För att maximera den möjligheten krävs expropriationsåtgärder, vilket sällan förekommer i . Bedömning – Planvinster från fastighetsutveckling Sammanfattningsvis är det möjligt att utnyttja plan- eller exploateringsvinster i den mån den aktuella marken tillhör offentlig sektor, d v s kommun, landsting eller staten. Om så inte är fallet är expropriation möjligt. Expropriation kan även vara en möjlighet att maximera intäkterna, det kan dock innebära politiska svårigheter. Flygskatt har diskuterats av flera politiska partier, huvudsakligen i syfte att minska flygets klimatpåverkan. Bland annat har Socialdemokraterna och lämnat förslag kring att införa avgifter för flygresor. Så sent som under valrörelsen förordade ett system som skulle innebära att inrikesresor och Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor resor inom EU skulle avgiftsbeläggas med per resa och att resor utanför EU skulle ha en avgift om per resa. Sammantaget beräknades avgifterna kunna ge ett tillskott till statskassan om ca 3,5 miljarder kronor.39 Förslaget är dock omdebatterat och motståndare till förslaget menar att en flygskatt skulle medföra flera negativa konsekvenser såsom minskad turism, färre arbetstillfällen, minskad konkurrenskraft hos svenska företag etc. Motståndare menar därmed att skatten skulle kosta staten i förlorade skatteintäkter.40 Flygskatt per passagerare finns i flera europeiska länder, bl a , , , , och . Det har tidigare även funnits i andra länder såsom , och . Dessa har dock valt att ta bort skatten då den medförde oönskade effekter på resandet och den inhemska ekonomin. En analys som PwC i genomfört visar att ett avskaffande av relativt sett höga flygskatter (mellan 13 och 184 GBP/resa) skulle betala sig själv till följd av t ex ökad produktivitet med efterföljande skatteeffekter.41 belastas resandet med flyg inte med någon direkt skatt, däremot finns andra skatter såsom bränsleskatt och moms. En flygskatt skulle huvudsakligen införas för att minska utsläpp och få fler människor att välja andra transportslag. På så vis är flygskatten ett styrmedel som skulle kunna öka efterfrågan på höghastighetståg. Uppbördskostnaden är sannolikt relativt begränsad då flygbolagen tar upp avgifter från passagerare och har system för att hantera detta. För att införa en flygskatt på flyg från svenska flygplatser behöver en lagändring ske och den behöver sannolikt föregås av en utredning. Det finns erfarenheter från andra europeiska länder som kan användas för att utforma skatten så bra det går, det finns dock ingenting som tyder på att någon av dessa skatter har införts specifikt för att finansiera en annan typ av infrastruktur, vilket skulle vara fallet i . Vidare har de internationella erfarenheterna på området varit blandade och skatten har t o m tagits bort i flera länder då det påverkat flygets konkurrenskraft negativt. En flygskatt skulle sannolikt medföra flera externa effekter. Förutom att det sannolikt skulle minska flygandet och därmed ge positiva miljöeffekter så skulle det troligtvis skada det svenska inrikesflyget. Följderna skulle kunna bli att flyget i glesbygd / skulle bli dyrare samt att mindre flygplatser skulle slås ut. Detta skulle potentiellt kunna resultera i minskade arbetstillfällen, inte minst i glesbygden. Flygskatten kan göras tillfällig eller tas bort när den inte längre behövs för att finansiera järnvägen. Flygskatten synliggör inte några risker i höghastighetsprojektet och det finns inte heller några positiva orsakssamband mellan höghastighetsbanan och flygskatten som sådan. Sammantaget kan flygskatten medföra negativa konsekvenser som behöver utredas ytterligare. Vidare är orsakssambandet mellan skatten och höghastighetsbanan 39http:///nyheter/val2014/flera-partier-vill-se-skatt-pa-flygresor 40http:///opinion/brannpunkt/mps-flygskatt-skulle-skada-svensk-ekonomi_8302308.svd 41http://corporate.easyjet.com/~/media/Files/E/Easyjet-Plc-V2/pdf/content/APD-study-Abridged.pdf Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor bristfälligt varför flygskatten är en mindre bra finansieringskälla för den aktuella investeringen. Brukaravgifter är avgifter som tas ut vid användandet för att finansiera kapitalkostnaden och drift av statlig väg- eller järnvägsinfrastruktur.42 Det innebär att brukaravgifter förutsätter att en finansieringsmetod används vid investeringstillfället för att lösa kassaflödesbehovet. Finansieringsmetoderna beskrivs i avsnitt 5.5. Banavgifter är i det här sammanhanget den mest uppenbara brukaravgiften. Banavgifter behandlas i ett separat avsnitt ovan. Inom ramen för begreppet brukaravgifter ryms såväl skatter som avgifter. En avgift har i lagens mening en direkt motprestation som avgiften helt eller delvis är avsedd att finansiera. En skatt däremot används för att finansiera den offentliga verksamheten i stort, men kan i vissa fall användas som styrmedel för att påverka enskildas och företags beteende. 43 Viktigt att nämna i detta sammanhang är att det inte är möjligt att införa infrastrukturavgifter eller vägavgifter på befintliga vägar, då dessa redan är betalda av skattebetalarna en gång. Därmed finns inte någon tydlig motprestation från det allmännas sida varför en avgift inte är möjlig. Brukaravgiften kan utformas på olika sätt, nedan följer en kortfattad beskrivning av trängselskatt, vägavgift och vägslitageavgift. beskrivs kortfattat gemensam fakta för samtliga former av brukaravgifter. Inom både järnvägs- och vägområdet finns såväl EU- som nationell reglering som anger förutsättningarna för möjligheten att ta ut avgift och skatt för användning av infrastrukturen. För vägar finns två modeller för brukaravgifter i , trängselskatt och vägavgift. Vägavgift finns i och medan trängselskatten finns i och . Uttaget av brukaravgifter regleras av Budgetlagen (2011:203) samt av Väglagen (1971:948), Lag (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg respektive Järnvägslagen (2004:519). Brukaravgifter innebär avsteg från huvudregeln i budgetlagen om anslagsfinansiering av statlig infrastruktur. Följaktligen krävs ett godkännande av och beslut från regeringen. Vad gäller infrastrukturavgifter på väg som regleras i (Lag 2014:52) kan regeringen fatta beslut om t ex vilka vägavsnitt som ska avgiftbeläggas. För trängselskatt krävs riksdagsbeslut. Vidare krävs att beslutsunderlag ska innehålla analys av de konsekvenser som finansieringslösningen som sådan för med sig, samt en analys av om de transportpolitiska målen nås. 42ESV – Alternativ finansiering av vägar och järnvägar 43ESV – Alternativ finansiering av vägar och järnvägar 44Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, Prop. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor En förutsättning för att brukaravgifter ska bli aktuella är att avgiften kan bedömas ge ett betydande nettotillskott till den statliga investeringsramen.45 Brukaravgifter på väg regleras av Lag om infrastrukturavgifter på väg. Enligt lagens 20§ får regeringen eller den myndighet som staten bestämmer meddela föreskrifter om infrastrukturavgifter på allmänna vägar (utom färjor) och bl a reglera vilka vägavsnitt som ska avgiftsbeläggas, vilka (fordonstyper) som ska avgiftsbeläggas och hur stor avgiften ska vara.46 Lagen säger även att de totala avgiftsintäkterna inte får överstiga kostnaderna för uppförande och utveckling av vägavsnitt och tillhörande avgiftssystem. 47 Vidare behöver vägavgifter vara förenliga med EU:s direktiv och regelverk. Lag (2004:629) om trängselskatt reglerar uttaget av Trängselskatt i och . En brukaravgift ger en intäkt till statens budget då anläggningen som genererar intäkten tagits i bruk. Brukaravgifter påverkar således statsbudgetens saldo positivt. Brukaravgifter, i form av vägavgifter, banavgifter, trängselskatt eller liknande, är styrmedel och har en effekt på val av färdmedel och rutiner och därmed på den samhällsekonomiska nyttan. Av det skälet måste brukaravgiftens utformning beaktas innan en brukaravgift utformas och införs.48 Enligt infrastrukturpropositionen är införandet av brukaravgifter på järnväg inte förknippade med samma system- och administrationskostnader som på väg då det redan tas ut avgifter på järnvägen. Trängselskatten är främst ett medel för att motverka trängsel men används för att finansiera infrastruktur i . Utformningen av trängselskatter förfogar regering och riksdag över utan inblandning från EU. kommer trängselskatten i att höjas vid befintliga tullar som ytterligare tullar införs på . Syftet med höjningen är i första hand hantera ökad trängsel, men innebär även ett visst tillskott som möjliggör finansiering av den s k Stockholmsöverenskommelsen som bl a kommer innebära en utbyggnad av tunnelbanan. En höjd och breddad trängselskatt för att åtgärda trängseln i vägnätet möjliggör en finansiering av närmare hälften av de 19,5 miljarder som är investeringskostnaden för dessa tunnelbaneutbyggnader.49 Då trängselskatten kommer att höjas och då de pengarna är i anspråktagna för finansieringen av tunnelbanan finns sannolikt ett mycket begränsat utrymme för att även delfinansiera höghastighetsbanan utifrån det tillskott som dessa medel innebär till statskassan. Skulle däremot ytterligare tullar införas finns eventuellt en möjlighet för trängselskatten att bidra med finansiering till höghastighetsbanan. 45Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, Prop. 4620§ Lag (2014:52) om infrastrukturavgifter 475§ Lag (2014:52) om infrastrukturavgifter 48Medfinansiering av statlig infrastruktur, SOU 2011:12 49http:///%C3%B6verenskommelsen Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor För att en trängselskatt skulle kunna användas till att motivera finansiering av höghastighetsbanan skulle nya tullar behöva utformas, antingen i och eller så skulle tullar behöva införas i städer där de inte finns . Eftersom trängseln sannolikt är begränsad i andra, mindre städer, skulle tullarna behöva motiveras på något annat sätt. De befintliga tullarna används för att finansiera infrastruktur varför det finns positiva erfarenheter vilket minskar osäkerheten kring trängselskatten som finansieringskälla. Då det redan finns en trängselskattelag som reglerar uttaget av trängselskatter i och krävs inte att en ny lag stiftas. Däremot krävs att den befintliga lagen uppdateras för att möta den nya utformningen eller de nya nivåerna. Om nya tullstationer skulle införas skulle det innebära en viss kostnad, dessa är dock relativt begränsade. Enligt uppgift skulle det inte vara samhällsekonomiskt lönsamt att höja kostnaden på befintliga tullar varför kostnadseffektiviteten är att betrakta som låg. Det finns stora möjligheter att styra uttaget av trängselskatt och det är även relativt lätt att ta bort skatten . Trängselskatten för med sig minskad trängsel och minskade utsläpp. De två största problemen med att använda trängselskatten för att finansiera höghastighetsjärnvägen är att det saknas orsakssamband mellan trängselskatten och höghastighetsjärnvägen. Dessutom är potentialen i trängselskatten i låg eftersom kommande höjningar redan är intecknade i Stockholmsförhandlingen och utrymmet för nya eller utökade trängselskatter sannolikt är bättre lämpade för framtida infrastrukturåtgärder i storstäderna. Sammantaget är det möjligt att införa trängselskatter, men det finns troligtvis ett begränsat underlag då det bedömda utrymmet i stor utsträckning redan är intecknat för planerad infrastruktur och sannolikt behövs för framtida åtgärder i infrastruktur. Vägavgifter används i flera länder runt om i värden i syfte att styra och begränsa trafiken samt för att finansiera nya infrastrukturinvesteringar. Tanken med finansieringsformen är att de som använder infrastrukturen också ska vara med och betala för den. I har vägavgifter använts i relativt begränsad omfattning men förekommer på broar; , , i samt i . Den befintliga lagstiftningen tillåter att avgifter tas ut för nybyggd infrastruktur. Däremot är det inte tillåtet enligt den svenska grundlagen att ta ut avgifter på en befintlig bro eller väg. Enligt Transportstyrelsen finns minst fyra tekniker för uttag av vägavgifter: xTraditionella bemannade stationer som tillåter kontant- eller kortbetalning till en operatör. Tillvägagångssättet är inte effektivt, men kräver inte någon investering i teknik från bilägarens sida och används i internationella passager. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor xElektronisk avläsning där en dosa i fordonet läses av av en detektor när bilen passerar betalstationen. Dosan innehåller information som är kopplat till ett personligt konto som debiteras vid passage. Metoden kräver att resenären har tecknat ett avtal med den som tillhandahåller dosan. xKamerabaserad teknik med bildigenkänning möjliggör ett free-flow system och kräver inga investeringar från fordonsägaren. Debiteringen kopplas direkt till fordonet och dess ägare. xDet finns också satellitbaserade system som registerar fordonets färdväg för att veta hur långt ett fordon åkt på vägnätet och vilka vägar det använt. Baserat på insamlade data och på fordonstyp beräknas sedan en avgift som tas ut och rapporteras till väghållaren via olika tekniker.50 De olika teknikerna har olika för- och nackdelar men samtliga torde innebära relativt stora uppbördskostnader. Beroende på vilka vägar som omfattas kan det även leda till oönskade effekter såsom att icke-avgiftsbelagda vägar utnyttjas i större utsträckning än först beräknat eller att det skapas en debatt kring bristande personlig integritet. Att införa en vägavgift på en befintlig väg är med rådande lagstiftning inte tillåtet. Om ändå en vidare utredning med lagstiftningsändring som följd skulle medföra att det vore möjligt att införa vägavgift på bred front skulle sannolikt relativt stora investeringar för att säkerställa uppbörden av vägavgiften. Det finns dock svenska erfarenheter av att använda vägavgifter på begränsade nybyggda sträckor, vilket innebär att osäkerheten är begränsad. Sådana avgifter syftar dock till att finansiera den nybyggda vägen eller bron och det är därför inte sannolikt att det finns utrymme att finansiera höghastighetsbanan med dessa intäkter. Det finns därmed ett mycket begränsat orsakssamband mellan höghastighetsbanan och vägavgiften. I likhet med andra skatter och avgifter har staten möjlighet att ta bort avgiften, men om investeringar gjorts i att inrätta ett nytt system kan det finnas argument för att inte ta bort avgiften, varför flexibiliteten kan vara begränsad. Finansieringen synliggör inte heller några projektrisker. Sammantaget gör vi bedömningen att vägavgifter är komplicerade att införa, att orsakssamband saknas och det kan dessutom vara ett alltför kostsamt sätt att få intäkter. har frågan om vägslitageskatter aktualiserats och så sent som tillsattes en statlig utredning som har som uppdrag att analysera hur en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar kan utformas. Tanken är att vägslitageskatt ska medföra att den tunga trafiken i högre grad ska bära sina egna kostnader Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor och bidra till att minska transportsektorns miljöpåverkan. Förhoppningen är även att skatten ska kunna bidra till att fler långväga godstransporter ska genomföras med tåg eller sjöfart. betalar tunga lastbilar som är registrerade i fordonsskatt och en avgift som tas ut i samarbete med ett antal andra länder inom ramen för det s k eurovinjettsamarbetet. Samarbetet innebär att lastbilar och lastbilskombinationer om ska betala en tidsbaserad avgift. När avgiften är betalad kan fordonen köra fritt i samtliga länder. För svenska lastbilar tas avgiften ut i samband med fordonsskatten. Utländska lastbilar betalar en särskild avgift för kortare perioder om de inte redan betalat i ett annat land.51 och rådets direktiv /62/EG reglerar hur skatter och avgifter för användandet av vägar får se ut inom EU. Direktivet omfattar tunga godstransporter, d v s över . Direktivet säger att en avståndsbaserad skatt kan bestå av två komponenter: xEn infrastrukturkomponent som ska vara relaterad till kostnaderna för uppförande, drift, underhåll och utveckling av det berörda infrastrukturnätet. xEn komponent för externa effekter som får avse kostnaderna för vissa trafikrelaterade luftföroreningar (inte koldioxid) och vägtrafikrelaterat buller från den tunga trafiken. I direktivet regleras även hur differentiering får se ut och vilka kostnader som får inkluderas.