sou · H4B338 · 2016-05-16 00:00:00 — It is important to test different methods so that research findings reach those exercising the profession. Developing use of support functions It is very important that school authorities give teachers and school heads adequate administrative support and sufficient access to other support functions. Teachers’ working hours should be spent teaching and carrying out activities that benefit pupils’ knowledge development. For issues concerning administrative tasks, pupils’ health and wellbeing, and social issues linked to the school environment, it should be possible to engage other professional groups. It is important that activities are organised in such a way that the school head can prioritise educational leadership and support teachers. Long-term school policy with trust from the citizens and the professions The Commission’s long-term plan for a school policy with trust from the citizens and the professions is summarised below. National action on long-term school policy Reversing the negative trend in learning outcomes in schools requires long-term and sustained efforts. The Government and the Riksdag are responsible for providing the conditions for this in national school policy. Strong support is needed from the whole of society for the measures that result from the Commission’s work. Broad information campaigns will need to be conducted. School authorities working with a long-term perspective An administrative agency for the school system should have the conditions to be able to work with a long-term perspective. Governance on the part of the Government should focus on the overall results to be achieved and provide broad and clear mandates to the authority. Commitment to and development of the implemented reforms The Commission considers it necessary to continue to pay attention to the following areas. Continued skills development measures are necessary in the area of knowledge assessment. The purpose of the national tests should be refined to support a fair and equal grading system. Adjustments to the grading scale may be considered in the long term. Working atmosphere, wellbeing, safety and an environment conducive to learning The increase that has occurred in pupils’ own assessments of their poor mental health and school stress is worrying, and measures are needed to help schools’ health promotion work. programmes for promoting pupils’ wellbeing and preventing poor mental health need to be developed and the Commission is considering proposing the of a national knowledge centre for school health and welfare services. The Government should initiate an evaluation of the provisions in the Education Act on disciplinary measures. Schools’ work on support and stimulus National initiatives conducted to strengthen the support of pupils’ learning in the early years should be followed up, and it is especially important that early special needs measures for pupils with reading and writing difficulties are improved and extended. Continued measures are also needed to support schools’ work with high achieving and gifted pupils. In addition to the short-term measures being carried out in connection with the major increase in newly arrived pupils, a review is needed of the more long-term consequences and the opportunities and need for measures that arise. The problem of the unequal allocation of investments in school needs to be resolved, and access to teachers in Swedish as a second language and mother tongue teachers needs to be improved. Targeted support to schools with poor learning outcomes As a supplement to the Commission’s proposals for general measures to strengthen the conditions for high teaching standards, central government’s targeted support to schools with poor learning outcomes should continue. 1Kommissionens uppdrag och arbete Nedan redogörs för uppdrag och hittillsvarande arbete. Vidare redovisas en plan för kommissionens fortsatta arbete samt delbetänkandets disposition. har i uppdrag att lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan (dir. 2015:35). Förslagen ska fokusera på förskoleklassen, , och gymnasieskolan. I viss utsträckning kommer förslagen att få betydelse även för övriga skolformer. I detta delbetänkande redovisas i enlighet med direktivet en analys av orsakerna till de fallande kunskapsresultaten, en samlad problembild, nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem, förslag till en långsiktig plan med utvecklingsområden samt en plan för kommissionens fortsatta arbete. Direktivet finns i sin helhet i bilaga 1. Utredningstiden för delbetänkandet förlängdes genom tilläggsdirektiv som beslutades av regeringen (dir. 2015:140). Detta direktiv redovisas i bilaga 2. Enligt direktiven ska kommissionens arbete bl.a. utgå från från den tematiska granskningen av svensk skola (2015a). menar att det behövs sammanhängande och konsistenta insatser på både nationell och lokal nivå för att skapa en likvärdig skola med hög kvalitet för alla elever. En översättning av sammanfattningen av finns i bilaga 3. Kommissionens uppdrag och arbete Kommissionen samlades för ett första sammanträde och har inom ramen för arbetet med delbetänkandet haft 12 sammanträden. Vid flera av dessa sammanträden har forskare och utredare, företrädare från pågående utredningar eller representanter från myndigheter bjudits in. I utredningen har ingått sammantaget nio experter från , , och . Kommissionen har arbetat i dialog med en parlamentariskt sammansatt referensgrupp. Kommissionens ordförande har haft ett sammanträde med den parlamentariska referensgruppen för att diskutera kommissionens direktiv. har referensgruppen bjudits in till diskussioner med samtliga kommissionsledamöter. Referensgruppen har även bjudits in till anordnade studiebesök och seminarier. Kommissionen har inhämtat synpunkter från , Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, , , , utvärdering och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. Det pågår ett flertal statliga utredningar som på olika sätt är av betydelse för genomförandet av kommissionens uppdrag. Kommissionens ordförande eller sekretariat har träffat företrädare för Utredningen om kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (U 2013:02), (U 2014:01), (U 2014:05), Delegationen för arbetsplatslärande vid yrkesintroduktionsanställningar, YA, (U 2014:07), Offentlighetsprincipen i fristående skolor (U 2014:12), (U 2014:14), (U 2015:01), Utredningen om nationella prov (U 2015:02), Utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti (U 2015:04), Kommissionen för jämlik hälsa (S 2015:02) samt (Fi 2015:01). Vidare har kommissionens sekretariat haft möten om kommissionens direktiv och uppdrag med , , Idéburna skolors riksförbund, Nätverket för en likvärdig skola, Svenska läromedel och kommuner Kommissionens uppdrag och arbete och landsting (SKL). Vid en del av dessa möten har även kommissionens ordförande medverkat. I samarbete med Elevkårer, Elevråd och har elevdialoger genomförts på grund- och gymnasieskolor i landet. I samarbete med , och () har en webbenkät genomförts riktad till studerande vid landets lärarutbildningar. I samband med framtagandet av förslag till nationella målsättningar har underlag inhämtats från jämförbara länder, bl.a. från , , (), () och gällande hur de formulerat motsvarande målsättningar. Ett seminarium med temat genomfördes den 25–tillsammans med EU- kommissionen, med stöd av . Till seminariet inbjöds representanter från , , , och samt och för att dela med sig av erfarenheter från senare års reformarbete. Kommissionen har vidare genomfört ett studiebesök till (, , ) samt till , (). anordnades ett tvärvetenskapligt forskarseminarium med följande teman: Kompetensförsörjning och professionsutveckling, Styrning och ansvarstagande samt Kvalitet och likvärdighet. Kommissionen har vidare genomfört ett flertal studiebesök till kommuner, enskilda huvudmän och skolor. 1.3Viktiga utgångspunkter för kommissions delbetänkande I denna kommission, som har en bred sammansättning, finns skilda ståndpunkter företrädda i några frågor som har betydelse för skolans utveckling, bland annat i synen på var huvudmannaskapet på lång sikt bör ligga samt gällande betydelsen av valfrihets- och marknadslösningar på skolans område. Trots delvis skilda utgångspunkter har kommissionen kunnat enas om viktiga nationella målsättningar för skolan och om en långsiktig plan med utvecklingsområden som är centrala för skolans utveckling. Kommissionen har därmed lagt en grund för ett antal konkreta förslag med olika Kommissionens uppdrag och arbete ambitionsnivåer, som ska presenteras i slutbetänkandet. Det är en styrka att kommissionen enats om detta delbetänkande. Kommissionen anser att det är viktigt att följa och utvärdera hur kommissionens långsiktiga plan med utvecklingsområden och de förslag som följer i slutbetänkandet bidrar till att vända resultatutvecklingen i den svenska skolan. Kommissionens långsiktiga plan ska tillsammans med de förslag som presenteras senare ses som ett första steg att vända en negativ utveckling. Skulle inte dessa åtgärder ge tillräckliga eller tillräckligt snabba förändringar över hela landet måste ytterligare steg övervägas, och i de sammanhangen anser kommissionen att än mer långtgående förändringar kan bli nödvändiga att genomföra. Kommissionen anser att det bör ges ett särskilt uppdrag för att kontinuerligt följa att nödvändiga förändringar uppnås och föreslå justeringar (se vidare avsnitt 7.1). 1.4En plan för kommissionens fortsatta arbete I det fortsatta arbetet ska kommissionen lämna samhällsekonomiskt och budgetmässigt effektiva förslag inom de identifierade utvecklingsområdena och en tidplan för genomförandet. Vidare ska kommissionen analysera och redovisa alternativa ambitionsnivåer för förslagen samt föreslå nödvändiga författningsändringar. Slutbetänkandet ska också innehålla en analys av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen samt förslagens konsekvenser i övrigt. Uppdraget ska slutredovisas . I kapitel 5–8 framgår på vilka områden kommissionen avser att återkomma i slutbetänkandet med konkreta förslag eller fördjupade analyser. Kommissionen avser i det kommande arbetet att diskutera förslagen och bevaka aktuella frågor genom att i olika skeden av arbetet ha fortsatta kontakter med den parlamentariska referensgruppen, pågående utredningar och ansvariga inom berörda skolmyndigheter, och intresseorganisationer. Kommissionens uppdrag och arbete I kapitel 2 redovisas kommissionens analys av orsakerna till de fallande kunskapsresultaten och kommissionens samlade problembild. I kapitel 3 presenteras kommissionens förslag till nationella målsättningar för att förbättra och utveckla den svenska skolan. I kapitel 4 beskrivs kommissionens syn på behovet av förändringar inom det svenska skolväsendet. Vidare presenteras kommissionens fyra utvecklingsområden: •Ansvarsfördelning, styrning och stöd •Långsiktig skolpolitik med tillit från medborgarna och professionerna •Vård och utveckling av genomförda reformer. I kapitel 5–8 redovisas kommissionens långsiktiga plan inom respektive utvecklingsområde. I kapitel 9 redovisas kommissionens konsekvensanalys. 2Skolkommissionens bild av den svenska skolan I detta kapitel redovisas översiktliga bild över tillståndet i den svenska skolan och bedömning av orsakerna bakom de försämrade kunskapsresultaten. 2.1Situationen i svensk skola är allvarlig Utbildningen i svensk skola syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov, och en strävan ska vara att uppväga skillnader i barns förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Alla barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de kan utvecklas så långt som möjligt. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. (1 kap. skollagen [2010:800]). har således höga ambitioner med skolväsendet men den svenska skolan har stora problem. I direktivet till (dir. 2015:35) anger regeringen att situationen i den svenska skolan är allvarlig både när det gäller kunskapsresultat och likvärdighet. I detta sammanhang finns anledning att kort erinra om vad som avses med kunskap respektive likvärdighet i de svenska styrdokumenten. Skollagen föreskriver att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Läroplanerna anger ett brett kun- bild av den svenska skolan skapsuppdrag till skolan. I läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr11) anges under rubriken bland annat följande: Skolans uppdrag att främja lärande förutsätter en aktiv diskussion i den enskilda skolan om kunskapsbegrepp, om vad som är viktig kunskap och och om hur kunskapsutveckling sker. Olika aspekter på kunskap och lärande är naturliga utgångspunkter i en sådan diskussion. Kunskap är inget entydigt begrepp. Kunskap kommer till uttryck i olika former – såsom fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet – som förutsätter och samspelar med varandra. Skolans arbete måste inriktas på att ge utrymme för olika kunskapsformer och att skapa ett lärande där dessa former balanseras och blir till en helhet. Med skolans komplexa uppdrag följer att eleverna ska ges en rad olika kunskaper och färdigheter i olika ämnen. I ser kunskapsuppdraget också olika ut för olika stadier. Också i läroplanen för gymnasieskolan framgår att eleverna ska tillgodogöra sig olika typer av kunskaper och färdigheter. En vetenskaplig bas krävs därför både för de olika ämnen som ingår i utbildningen och för hur undervisningen utövas. Betyg uttrycker i vad mån den enskilda eleven har uppnått de nationella kunskapskrav som finns för respektive ämne. Kunskapskraven speglar läroplanens kunskapsbegrepp. Som stöd för betygssättningen finns ämnesspecifika kunskapskrav för olika betygssteg. Under rubriken utbildning anges i läroplanerna att utbildningen, enligt skollagen, ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas och att undervisningen ska anpassas till varje elevs förutsättningar och behov. I läroplanen för gymnasieskolan står bland annat följande: Skollagen föreskriver att utbildningen inom varje skolform och inom fritidshemmet ska vara likvärdig, oavsett var i landet den anordnas. Normerna för likvärdigheten anges genom de nationella målen. En likvärdig utbildning innebär inte att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika. Hänsyn ska tas till elevernas olika förutsättningar och behov. Det finns också olika vägar att nå målet. Skolan har ett särskilt ansvar för de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen. Därför kan undervisningen aldrig utformas lika för alla. I läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet finns motsvarande formuleringar. bild av den svenska skolan Skollagens och läroplanernas föreskrifter om likvärdighet innebär sammanfattningsvis att det ska råda lika tillgång på utbildning, att utbildningens kvalitet ska vara likvärdig och att skolan ska kompensera för elevers olika förutsättningar. Kunskapsresultaten har sjunkit i den svenska enligt internationella undersökningar (2014b). nationella utvärdering påvisade också försämringar (2004). Betygsstatistik från avseende slutbetyg i visar att av eleverna inte uppnått de studieresultat som krävs för behörighet till gymnasieskolans nationella program. Det innebär att cirka 14 000 elever som lämnade inte var behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Andelen elever som saknar behörighet har dessutom ökat sedan förra läsåret, då motsvarande andel var . Den senaste undersökningen inom Programme for International Student () visar att svenska 15-åringar presterade under OECD-genomsnittet i såväl matematik, läsförståelse som naturvetenskap (2013b). Även de internationella studierna Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS), och Progress in Reading Literacy Study (PIRLS) visar sjunkande kunskapsresultat hos svenska elever. –2012 genomfördes en internationell studie av vuxnas kunskaper och färdigheter inom ramen för Programme for the International Assessment of Adult Competencies (PIAAC). Resultateten visar att en liknande resultatnedgång som visats i återfinns i PIAAC för de ålderskohorter som deltagit i både och PIAAC (m.fl. 2014b). Det finns en stor variation mellan elevers skolresultat. Det finns ett antal strukturella faktorer som kan bidra till att förklara dessa skillnader. Av dessa är elevens familjebakgrund, vilket vanligen avser föräldrars utbildningsnivå och inkomst, den enskilda faktor som i högst grad kan förklara en elevs skolresultat i både grund- och gymnasieskolan (se t.ex. IFAU 2012, 2014; 2012a). Detta samband är en av de mest använda indikatorerna på likvärdigheten i ett skolsystem. Betydelsen av föräldrarnas utbildningsbakgrund för elevers skolresultat har legat relativt (Böhlmark & 2011; 2011; IFAU 2012, 2014, 2016). Studier som använder ett bild av den svenska skolan mer finfördelat utbildningsmått än som tidigare använts visar dock på en tydlig ökning (, kommande; se även 2010b, 2012a). En annan faktor som kan påverka elevers skolresultat är deras migrationsbakgrund (se t.ex. Böhlmark & 2011; 2015a, 2016a). Särskilt gäller detta elever som invandrat till efter ordinarie skolstart. Skillnaderna mellan grundskolorna i i elevernas genomsnittliga betyg i årskurs 9 har ökat kraftigt (se t.ex. Böhlmark & 2011; m.fl. 2016). Den senaste PISA-under- sökningen visar likaså att resultatskillnaderna mellan skolor har ökat kraftigt i , om än från vid internationell jämförelse låga nivåer (2012a, 2013a, b). De ökade resultatskillnaderna mellan skolor drivs av att skillnaderna mellan skolors elevsammansättning utifrån familje- och migrationsbakgrund ökar (IFAU 2014). Kommissionen anser att det finns risk för att denna ökade uppdelning av skolor utifrån elevernas familjebakgrund kan få genomslag i en försämrad likvärdighet. Det har betydelse vilka kamrater man möter i skolan och i klassrummet. Ett exempel är förutsättningarna att lära sig svenska om man inte får möta elever med svenska som modersmål. Det finns också en risk för att nivån på undervisningen och förväntningarna på elevernas prestationer anpassas till deras bakgrundsförutsättningar och det finns flera internationella studier som drar slutsatsen att elever missgynnas av att gå i skolor med en hög andel svagpresterande elever (se t.ex. 2015a). Skolor med en utmanande elevsammansättning har också ofta svårt att attrahera skickliga lärare med lång erfarenhet, vilket riskerar få konsekvenser för elevernas studieprestationer (2014; 2014; Karbownik 2014). Enligt undersökningen 2013 är sannolikheten hälften så stor att en lärare med lång yrkeserfarenhet arbetar på en skola med en hög andel elever från socioekonomiskt utsatta hem (2014a). I dessa skolor är också andelen legitimerade lärare betydligt lägre (egen bearbetning av statistik).1 Det finns också forskningsresultat som visar 1 I bearbetningen användes statistik från analysverktyg SALSA samt personalstatistik för 1 589 grundskolor, varav 328 fristående. Det modellberäknade genomsnittliga meritvärdet i SALSA skattas med hänsyn till föräldrarnas utbildningsnivå, fördelningen pojkar/flickor, andel utlandsfödda elever, andel elever med utlandsfödda föräldrar samt andelen nyinvandrade elever. I bearbetningen separerades skolenheterna efter huvudman och delades därefter in i kategorier, så att grupperna kunde jämföras. Mellan de skolor med tjugo procent högsta respektive lägsta modellberäknade värden skiljer det i bild av den svenska skolan att en segregerad skola kan vara negativ för skolans viktiga mål om att fostra demokratiska och toleranta individer (IFAU 2014). Kommissionen bedömer sammantaget att de sjunkande kunskapsresultaten, familjebakgrundens fortsatt stora betydelse för elevers studieresultat och de ökade resultatskillnaderna mellan skolor är oroande. Utvecklingen ligger heller inte i linje med konventionen om barnets rättigheter (). Nationella och internationella undersökningar visar även på problem i arbetsmiljön i skolan. Av PISA-undersökningen framgår att har sämre förhållanden än OECD-genomsnittet när det gäller sen ankomst, ogiltig frånvaro och bristande studiero under lektionerna (2013b). Detta återspeglas även i den återkommande skolenkät som genomförs av Skolinspektionen (se t.ex. Skolinspektionen 2016). Den internationella studien (The Teaching and Survey) visar att bara var tjugonde svensk lärare tycker att deras yrke har hög status, och att få skulle välja att bli lärare om de skulle göra om sitt yrkesval (2014a). Det bekymmersamma läget för skolan försvåras av rådande ytterst allvarliga brist på lärare och skolledare (se t.ex. Skolinspektionen 2015b; 2015a). Den dramatiska ökningen av nyanlända elever till landets skolor som följer av den kraftigt ökade flyktinginvandringen är ytterligare en stor utmaning (se t.ex. 2016a, b, c). Nyanlända elever fördelas inte jämnt över riket. Ett antal kommuner och skolor tar en oproportionerligt stor del av ansvaret för dessa elever. Ett stort antal kommuner har mycket svåra planeringsförutsättningar till följd av den stora flyktinginvandringen. Många enskilda huvudmän och fristående skolor har på grund av rådande regelverk inte möjlighet att ta emot nyanlända elever. Frågan om hur nyanlända elever i större utsträckning ska få plats på fler skolor har behandlats av Utredningen om utbildning för nyanlända (SOU 2016:9), se vidare i kapitel 8. andelen lärare med legitimation, för både kommunala och fristående huvudmän. Motsvarande mönster finns även gällande andelen personal med pedagogisk högskolexamen, där skillnaden är för kommunala huvudmän och knappt tio för enskilda huvudmän. bild av den svenska skolan Förskoleklassen, och gymnasieskolan står inför till viss del skolformsspecifika utmaningar: •Det råder en bristande likvärdighet och kvalitet i den undervisning som bedrivs i förskoleklass. Många pedagoger utgår inte från läroplanens övergripande mål för kunskaper när de planerar undervisningen i förskoleklassen. Detta ger elever skilda förutsättningar inför och medför att den viktiga kontinuiteten från förskola till grundskola inte är säkrad på ett likvärdigt sätt •Kunskapsnivån faller för både hög- och lågpresterande elever i . Många elever når inte behörighet till gymnasieskolans nationella program, och ännu långt fler får inte godkända betyg i alla ämnen i årskurs 9. Skillnaderna i studieresultat mellan skolor har dessutom ökat väsentligt, och alltjämt finns ett starkt samband mellan elevernas sociala bakgrund och deras studieresultat •En stor andel av de elever som påbörjar ett nationellt program i gymnasieskolan fullföljer inte utbildningen. För att möta yrkeslivets krav har yrkesprogrammen fått större utrymme för yrkesämnena, men det finns kvalitetsbrister i det arbetsplatsförlagda lärandet. Ett likvärdighetsproblem ligger i svårigheterna att erbjuda ett brett och allsidigt urval av nationella yrkesprogram i alla delar av landet. Kommissionens bedömning är att skolväsendets problem måste bemötas dels på en skolformsövergripande nivå, dels på en skolformsspecifik nivå. Den bristande kvalitet och likvärdighet som råder i förskoleklassen får återverkning i både grund- och gymnasieskolan, och de sjunkande kunskapsresultaten i återspeglas i elevernas förkunskaper när de börjar i gymnasieskolan. Vidare får bristande kvalitet i gymnasieskolan återverkningar för hur väl eleverna står rustade för arbetsmarknaden och vidare studier.