sou · H3B3107 · 2016-01-01 00:00:00 — En utdragen lågkonjunktur kan bidra till att FoU-stocken – och i förlängningen stocken av innovationer – växer långsammare , vilket påverkar tillväxten negativt, inte bara i de länder som drabbats värst av en kris utan även i andra länder via minskade överspillnings- effekter. Finanskrisen har sannolikt påverkat innovationerna negativt i flera , men storleken av den negativa effekten varierar mellan olika länder och branscher. Framväxande länder i , inklusive , klarade finanskrisen för- hållandevis bra. Även högteknologiska, innovativa företag har klarat krisen bättre än andra kategorier av företag. Länder skiljer sig också åt med avseende på hur de agerat som svar på krisens potentiella effekter på innovationsförmågan. Länder vars inno- vationssystem kännetecknas av god tillgång på dels kvalificerad arbetskraft, dels krediter och riskkapital tycks ha kunnat minska de negativa effekterna av finanskrisen avsevärt. Mycket talar för att en stabilitetsinriktad makroekonomisk politik även bör beakta de långsiktiga effekterna av låg- konjunkturer. Det finns emellertid forskare som menar att perioder av svag tillväxt, eller till och med ekonomiska kriser, i det närmaste är en förutsättning för att ny teknologi ska kunna tas fram. Kriser ger utrymme för den process av ”kreativ förstörelse” som är kärnan i den schumpeterianska synen på ekonomins funktionssätt. Företag med produkter som inte bär sig tvingas att lämna marknaden eller tas över av nya företag som ser sin chans att etablera sig eller ta nya marknadsandelar. Perioder av låg tillväxt blir, i detta perspektiv, en god mylla för företagen att låta sina innovationsfrön gro i. Bilaga 8 till LU15 genomgång av studier av hur företagens FoU-utgifter samvarierar med konjunkturen visar dock att utgifterna är procykliska, dvs. att de ökar under högkonjunkturer och vice versa. Med andra ord är ekonomiska kriser snarare av ondo för innovationer i företagen än tvärtom. Det motsäger dock inte att det är önskvärt med en hög grad av kreativ förestörelse – oaktat de fördelningspolitiska effekterna av denna omvandling – när ekonomin är i konjunkturell balans. Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga (kapitel 7) Rätt utformad kan företagens incitament att investera i FoU och innovationer – och därmed innovationsförmågan – påverkas av ekonomisk-politiska åtgärder. Det verkar också troligt att länders internationella specialiseringsmönster, om än på lång sikt, kan påverkas i riktning mot mer humankapital- och FoU-intensiv produktion. Effekterna av såväl politiska beslut som de som fattas av företagen själva verkar i många fall över . Således är förhållandevis goda innovationsförmåga ett resultat av beslut som fattades längre tillbaka i tiden. På motsvarande sätt läggs grunderna för framtidens innovationsförmåga genom de beslut som fattas . framträdande roll på innovationsområdet bygger både på höga investeringar i FoU och andra innovationsfrämjande resurser (dvs. hög innovationskapacitet) och en förhållandevis effektiv användning av dessa resurser (dvs. hög innovations- effektivitet). goda innovationsförmåga hänger intimt samman med utvecklingen av ett konkurrenskraftigt näringsliv och, framför allt, en stark industriell bas. De stora, svenska multinationella företagens betydelse för denna utveckling kan inte nog betonas. För att kunna bibehålla, eller till och med förstärka, innovationsförmåga krävs att företagen även i fortsättningen har bra förutsättningar för investeringar i FoU och innovationer. En ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga bör an- passas till att redan i utgångsläget har en god innovations- förmåga och kan antas ligga nära den globala teknologifronten. Detta förhållande implicerar, som en generell utgångspunkt ett Bilaga 8 till LU15 fokus på politikåtgärder som är ”innovationsfrämjande” snarare än ”imitationsfrämjande”. Det innebär att det blir relativt sett viktigare med institutioner och åtgärder som stödjer ett dynamiskt näringsliv där ny teknologi och nya produkter snabbt och till låg kostnad tillåts ersätta existerande teknologi och produkter. Institutioner och åtgärder som är innovationsfrämjande omfattar t.ex. en hög grad av öppenhet mot omvärlden och låga inträdes- hinder. Vidare blir det relativt sett viktigare att främja akademisk spetsutbildning snarare än breddutbildning. Eftersom det finns skillnader mellan branscher, när det gäller såväl innovations- kapacitet som innovationseffektivitet, kan det finnas branscher som snarare har ett behov av att ta till sig forskningsresultat och innovationer från andra länder. Detta innebär att breddutbildning förblir viktigt även för länder som uppvisar en i utgångsläget hög innovationsförmåga. Likaså kan effekter av politik som främjar ökad konkurrens och sänker inträdeshinder ha olika effekter på olika branscher, beroende på hur nära teknologifronten de befinner sig. Det går inte att utifrån nationalekonomisk forskning skriva ut något tydligt ”recept” på hur en optimalt utformad ekonomisk politik för innovationer ska utformas. Även om den national- ekonomiska forskningen kommit att ägna sig allt mer åt företagens FoU-investeringar och innovationer, inte minst tack vare en bättre tillgång till stora och rika företagsdatamängder, är det alltjämt svårt att utifrån forskningen dra entydiga policyslutsatser. Innovationer är därtill, i viss kontrast till det linjära perspektiv som national- ekonomisk forskning, även denna bilaga anlägger, ofta resultat av experimenterande, misslyckanden samt ”mutationer” mellan olika idéer, produkter och koncept. I synnerhet gäller detta evolutionära perspektiv nya, radikala innovationer, dvs. innovationer som ger upphov till fundamentala förändringar i aktiviteter och beteenden inom en organisation eller bransch. Innovativa verksamheter kännetecknas därför av hög risk. En alltför överdriven tro på att politiska åtgärder kan skapa innovationer som ger direkt - och snabb - avkastning i form av högre produktivitet och sysselsättning riskerar att leda politiken fel. Varken historisk framgång eller tidigare snabb tillväxt är goda indikatorer för framtida inno- vationer. Politiken måste förhålla sig till det som ibland kallas ”innovatörens dilemma”: de företag som misslyckas gör det inte så Bilaga 8 till LU15 mycket på grund av dåliga beslut utan på grund av att företags- ledningen fattar samma beslut som en gång har gjort företaget stort. En politik som försöker stödja etablerade, framgångsrika företag riskerar att bevara det gamla som man går miste om det nya. Trots svårigheterna att härleda tydliga policyslutsatser från den nationalekonomiska forskningen om vad som driver företagen att investera i FoU och bli innovativa, finns det ett antal insikter som bör vägleda utformningen av ekonomisk-politiska åtgärder: FoU-intensiteten i näringslivet är högre i än i de flesta andra , vilket främst beror på en högre FoU-intensitet överlag, snarare branschsammansättningen. Det indikerar också att klarat att uppgradera produktionen mot ett mer kunskapsintensivt innehåll i en större utsträckning än många andra, ekonomiskt utvecklade länder. FoU-intensiteten i den privata tjänstesektorn är betydligt högre än i jämförbara länder. Detta indikerar att det finns potential för att ytterligare åtgärder som förstärker villkoren för innovationer i tjänstesektorn kan vara motiverade. Tillgången på kvalificerad arbetskraft i är alltjämt god, men försämrade kunskapsresultat och tilltagande inter- nationell konkurrens om arbetskraften utgör orosmoln. Att använda den negativa utvecklingen mot svagare resultat i skolväsendet är angeläget. Den internationella konkurrensen om kvalificerad arbetskraft kan förväntas tillta, vilket gör det än mer angeläget att ta ett samlat grepp om utbildnings-, migrations- och forsknings- och innovationspolitiken. Offentligt utförd FoU, i synnerhet vid universiteten, är viktig för företagens FoU och innovationer. Samarbetet mellan företag och offentliga forskningsinstitutioner bör därför stärkas. Fiskala FoU-incitament har spelat, och bör spela, en begränsad roll i den innovationspolitiska verktygslådan i . Betydande effekter på innovationskapaciteten av sådana åtgärder kan sannolikt endast åstadkommas till mycket höga kostnader. Bilaga 8 till LU15 Den generella skattepolitiken bör inte missgynna mindre innovationsföretag. Multinationella storföretag har skattemässiga fördelar som kan missgynna framtagandet av nya, radikala innovationer för vilka nya, mindre företag spelar en avgörande roll. Goda ramvillkor har sannolikt spelat en större roll för företagens FoU-investeringar i än i andra OECD- länder. Det ger stöd för att politikområden utanför forsknings- och innovationspolitiken, såsom produktmarknadsregleringar, konkurrenspolitik, den generella skattepolitiken och handels- politiken, är av central vikt för att stimulera FoU och inno- vationer i företagen. Det är vidare viktigt att komplementaritet mellan direkta åtgärder (dvs. åtgärder förknippade med forsknings- och innovationspolitiken) och indirekta åtgärder eller ramvillkor, utnyttjas i politikutformningen. Internationell koordinering och finansiering av FoU blir troligen viktigare framöver. En central utmaning, när FoU i allt större utsträckning ”får fötter” och blir en internationell kollektiv vara, är att tillåta att knappa FoU-resurser ska användas i de länder som erbjuder de bästa miljöerna så att avkastningen – inte bara den monetära – blir så hög som möjligt, som det blir en rimlig fördelning av både kostnader och intäkter. Svensk innovationsförmåga gynnas sannolikt mer av att svenska företag erbjuds hjälp att möta och samarbeta med teknologiledare i deras hemländer än att locka utländska företags FoU-investeringar till . Alltför ”aggressiva” åtgärder för att förmå utländska företag att lokalisera sin FoU i till , t.ex. genom att erbjuda generösa skattekrediter, riskerar inte bara att bli dyra, utan bidra till att sprida ut den samlade innovationsstocken genom att FoU:n lokaliseras till platser som inte nödvändigtvis har de bästa förutsättningarna. Fortsatta ansträngningar krävs för att motverka tendenser till lägre produktivitetstillväxt framöver. Betydelsen av minskad innovationstakt för den avtagande produktivitetstillväxten i många länder är svår att kvantifiera. Det är vidare troligt att andra faktorer har, och kommer att ha, en dämpande effekt på den långsiktiga Bilaga 8 till LU15 produktivitetsutvecklingen i som helhet: en åldrande befolkning, höga skuldnivåer, klimatförändringar och minskade utbildningsnivåer. För att uppnå hög och uthållig produktivitets- tillväxt, trots dessa förväntade motvindar, krävs således fortsatta ansträngningar för att se till att villkoren för FoU och innovationer är så goda som möjligt. I synnerhet kommer det bli en utmaning att förena ambitionerna att upprätthålla en fortsatt god produktivitets- tillväxt med det faktum att tjänstesektorn blir allt viktigare. Liksom är fallet vid nästan allt offentligt engagemang som syftar till att påverka resursallokeringen i ekonomin, ställs beslutsfattare på alla nivåer – stat, kommuner och landsting och på EU-nivå - inför en rad svåra avvägningar även i fråga om utformningen av ekonomisk- politiska åtgärder för att stimulera FoU och innovationer. Avvägningarna gäller såväl graden av engagemang som ut- formningen av olika åtgärder. Riskerna för s.k. politikmiss- lyckanden är påtagliga. Sådana risker beror inte minst på att de processer genom vilka innovationer i företagen genereras inte bara är svåra att identifiera och mäta, utan också utmärks av hög grad av osäkerhet. Några vägledande principer för utformningen av offentliga stöd för FoU och innovationer i företagen bör vara: Det stöd som det offentliga tillhandahåller, i en eller annan form, bör utformas noggrant och med beaktande av att olika marknadsmisslyckanden kan uppträda . Offentliga stöd bör utformas så att misslyckade projekt så snabbt som möjligt kan avvecklas för att projekten inte ska bli alltför dyra. är det viktigt att stödperioden blir så lång att det är meningsfullt att genomföra (effekt-)utvärderingar. Det är viktigt att överväga möjligheterna att erbjuda licensiering eller på andra sätt tillgängliggöra och sprida resultaten från de projekt som fått offentligt stöd. Innovationspolitiska stöd bör utformas så transparent som möjligt (även om hänsyn måste tas till affärssekretess m.m.) och kontinuerligt utvärderas. Selektiva stöd bör utformas på ett sätt som tar fasta på redan dynamiska marknader, men som undviker att rikta dem mot redan etablerade företag. Bilaga 8 till LU15 Beslutsfattare bör sträva efter att i första hand stödja projekt med en stor ”kil” mellan företagsekonomisk och samhällsekonomisk lönsamhet, snarare än projekt som kan förväntas ha högst samhälls- ekonomisk avkastning. I vissa branscher och för vissa teknologier är korrelationen mellan företagsekonomisk och samhällsekonomisk avkastning hög. © /Kartago Förlag. 1Forskning, innovationer och ekonomisk tillväxt Forskning och innovationer i företagen har genom historien haft en avgörande betydelse för samhällsutvecklingen. Genom att investera i att ta fram nya produkter och teknologier – eller utveckla de befintliga - har företagen, inte sällan i samarbete med offentliga aktörer såsom universitet och myndigheter, bidragit till en bättre hälsa, minskade avstånd mellan människor, ökad tillgänglighet av ny teknik för flera samt minskat behovet av att använda ändliga resurser och därigenom den skadliga påverkan på miljö och ekosystem.2 Forskning och utveckling (FoU) och andra 1Vi vill rikta ett särskilt tack till deltagarna i referensgruppen till denna bilaga. Deras engagemang, förslag och synpunkter har varit ovärderliga. Ett stort tack riktas till som har gjort bilagans figurer. Hon har också bidragit med beräkningar, texter och många värdefulla synpunkter. har förtjänstfullt redigerat materialet. Vi vill även tacka följande personer: , , , och . 2Se Greenstone och Looney (2011) för en sammanfattning av de positiva effekter innovat- ioner kan ha för samhället i stort. Bilden av innovationer som enbart en välsignelse är dock inte ostörd. Den ekonomiska historien bär vittne om att många sett ny teknik och nya produkter som hot mot både levnadsstandard och välfärd. Innovationer kan också bidra till att öka löneskillnader eller öka arbetslösheten, mellan de som på olika sätt kan tillgodogöra sig den nya kunskapen och de som har sämre förmåga att göra det. Ett mer sentida exempel på farhågor om vad ny teknologi kan medföra i termer av arbetslöshet och ökade inkomstklyftor är debatten om digitalisering av ett stort antal yrken som traditionellt varit skyddade från såväl automatisering som från internationell konkurrens. För analyser av hur Forskning, innovationer och ekonomisk tillväxt Bilaga 8 till LU15 former av immateriellt kapital som är viktiga för att ta fram nya innovationer, har också fått en ökad betydelse för långsiktig ekonomisk tillväxt. Även om investeringar i såväl traditionellt s.k. realkapital, dvs. maskiner och byggnader, liksom i utbildning, är viktiga tillväxtfaktorer, genereras ekonomisk tillväxt i som , i allt större utsträckning av inno- vationer i kombination med mer effektiva sätt att organisera produktionen av varor och tjänster. Innovationer är därmed en viktig källa till ökad totalfaktorproduktvitet, dvs. den del av den ekonomiska tillväxten (mätt som den procentuella förändringen i BNP över ) som inte beror av ökade resurs- insatser av kapital eller arbetskraft. Skillnader i totalfaktor- produktivitet är också en viktig förklaring till skillnader i hur per capita-inkomster utvecklas mellan länder (och , 1999). Innovationer brukar ofta definieras som ”nya idéer som tillför ett ekonomiskt värde”.3 Eftersom innovationer är just värde- skapande finns det ett stort intresse för hur förutsättningarna för att få fram fler innovationer kan förbättras i syfte att öka den ekonomiska tillväxten. Intresset för innovationer som ”tillväxt- generator” har också medfört att investeringar i forskning och utveckling samt förbättringar av forsknings- och innovations- systemen har blivit en betydelsefull del i den ekonomiska politiken. På EU-nivå har ett mål satts upp för unionens och medlems- staternas FoU-investeringar inom ramen för den s.k. 2020- strategin.4 Dessutom finns en omfattande akademisk forskning, inom olika discipliner, som bättre försöker förstå drivkrafterna teknologisk utveckling och innovationer påverkar inkomster och sysselsättning, se t.ex. Acemoglu och Autor (2011) och Aghion, Howitt och (2002). För en beskrivning av debatten kring digitaliseringens effekter på samhällsekonomin, ur ett svenskt perspektiv, se Breman och Felländer (2014). 3I kapitel 4 diskuteras olika (kvantitativa) mått på innovationer. I denna bilaga kommer innovationer och ny teknologi/teknik att användas förhållandevis synonymt. Teknologi kan sägas fånga en uppsättning existerande metoder, instrument, processer, algoritmer etc. inom ett bredare kunskapsfält eller smalare kunskapsområde, t.ex. bioteknik eller informations- teknologi. En ny teknologi kan vara en innovation men innovationer beskrivs bäst i termer av en produkt eller ett koncept som kan identifieras utifrån skillnader till andra, existerande produkter eller koncept. Användande av teknologi är ofta en (mycket) betydelsefull del i framtagandet av en innovation. 4Målet är att av EU:s BNP ska investeras i FoU (offentliga och privata utgifter tillsammans). nationella mål är att de totala FoU-investeringarna ska vara av BNP 2020. Bilaga 8 till LU15 Forskning, innovationer och ekonomisk tillväxt bakom hur nya idéer genereras och omsätts i nya produkter och produktionsmetoder - innovationer. För ett land som , vars ekonomiska välstånd till stor del hängt samman med förmågan att ständigt utveckla nya och bättre produkter som säljs på en allt större världsmarknad, är förutsättningarna för forskning och innovationer, inte minst i företagen, mycket viktiga. lägger förhållandevis stora resurser på FoU, särskilt inom företagssektorn, och företagen tycks ha goda villkor för FoU. Den svenska tillväxtmodellen hänger till stor del samman med hur näringslivet, i synnerhet stor- företagen, och dess samverkan med det offentliga har utvecklats efter . FoU-investeringarna domine- ras alltjämt av ett mindre antal stora, multinationella företag, även om de små och medelstora företagens investeringar i FoU har ökat. Såväl FoU som innovationer inom tjänstesektorn har också ökat. För att ska kunna behålla sin ställning som en av de ledande forsknings- och innovationsnationerna och därmed kunna tillgodo- göra sig vinsterna av detta i form av högre ekonomisk tillväxt, krävs ett ständigt tillflöde av resurser och ansträngning på flera plan. Med andra ord blir förmåga att kontinuerligt generera innovationer central för att upprätthålla välståndet. är det viktigt att ha i åtanke att investeringar i FoU och innovativ verksamhet innebär att resurser avsätts som har en alternativ användning i form av produktion eller andra investeringar, låt vara att investeringar i immateriellt kapital ofta går hand i hand med investeringar i traditionellt kapital. Investeringar i FoU och innovativ verksamhet är därför inte tillväxtskapande per se utan förutsätter att avkastningen på investeringarna, t.ex. i form av bättre produkter eller snabbare produktionsprocesser, är större än den alternativa användningen av de resurser som företagen – och för den delen samhället i stort – avsätter. Forskning och innovationer är, i allt högre grad, en inter- nationell verksamhet där nya aktörer gör entré och påverkar förut- sättningarna för forskning och innovationer i . Det ger såväl företag som akademiska institutioner och forskningsinstitut tillgång till en större pool av nya idéer och metoder, men utsätter också framför allt de forskningsintensiva företagen för hårdare internationell konkurrens. Denna utveckling rymmer en stor potential för svenska företag att öka produktiviteten och ta Forskning, innovationer och ekonomisk tillväxt Bilaga 8 till LU15 marknadsandelar i den utsträckning de lyckas ta till vara på de möjligheter som uppstår när forskning, innovationsverksamhet och produktion blir mer internationell. Den senaste finanskrisen har gett upphov till pessimistiska tongångar vad gäller tillväxtförutsättningar. Företagens investeringar i FoU minskade i många länder som en direkt konsekvens av finanskrisen. innebar de offentlig- finansiella problemen i många länder, inte minst i , att det blev svårt för ländernas regeringar att kompensera för företagens vikande FoU-investeringar. I och med finanskrisen förstärktes också en period av svagare produktivitetstillväxt i flera OECD- länder, i alla fall sett till den närmast föregående tioårsperioden. Den avtagande produktivitetsutvecklingen i ekonomiskt avance- rade länder ska också ses mot bakgrund av att flera s.k. fram- växande länder, såsom och , har uppvisat en ihållande hög tillväxt parallellt med stora satsningar på FoU och utbildning. Att världens FoU-resurser skulle koncentreras till enbart ett fåtal ”gamla” ter sig allt mer otänkbart. Frågan om innovationerna kan fortsätta vara tillväxtmotor i de forna industriländerna ställs åter. Farhågor finns att går in i en utdragen period med låg tillväxt, där förmågan att generera innovationer är allvarligt skadad av finanskrisen och de skuld- problem som följde i dess spår. Det är inte bara en fråga om bristande resurser och framtidsförhoppningar, utan kanske lika mycket en fråga om att den politiska mittpunkten flyttats till kort- siktiga, om än synnerligen viktiga, stabiliseringspolitiska frågor. Detta sker som allt fler företag i de ”gamla” OECD- länderna får upp ögonen för den potential som finns i de framväxande länderna, vilket skulle kunna accelerera en utveckling där , inte minst de europeiska, blir en mindre attraktiv plats att förlägga FoU-investeringar och innovativ verksamhet på. En annan farhåga som rör sambandet mellan innovationer och de ekonomiska tillväxtförutsättningarna på är om de banbrytande innovationerna helt enkelt tagit slut (se faktaruta 1.1). Har vi nått ”peak innovation”?5 Till stöd för denna pessimistiska 5 ”Peak innovation” är en travestering på begreppet ”peak oil” som avser den tidpunkt där med maximala, möjliga produktionen av råolja är nådd. Bilaga 8 till LU15 Forskning, innovationer och ekonomisk tillväxt syn på förutsättningarna att åstadkomma högre produktivitets- tillväxt via innovationer anförs inte minst att produktivitets- tillväxten i många ekonomiskt utvecklade länder har uppvisat en trendmässig nedgång före finanskrisen. Andra, mer optimistiska bedömare menar, tvärtom, att en låg produktivitets- tillväxt snarare kan vara ett tecken på att ny teknologi håller på att införas i företagen. Införandet av ny teknologi tar alltid resurser i anspråk, vilket dämpar produktivitetstillväxten, ibland , men ger sedan produktivitetstillväxten en skjuts uppåt. Det är självfallet svårt att veta hur tillväxten kommer att utvecklas framöver och vilken roll FoU och innovationer kommer spela för denna utveckling. Det kan även finnas andra faktorer än en låg innovationstakt som ”tynger” produktivitetsutvecklingen framöver, t.ex. en åldrande befolkning, höga skuldnivåer i både offentlig och privat sektor eller klimatförändringar (se Braconier, Nicoletti och Westmore, 2014). Oavsett vilka med- eller motvindar som kommer att påverka produktivitetsutvecklingen, och därmed det ekonomiska välståndet, är det högst sannolikt att formerna för investeringar i kunskapskapital, inklusive FoU, samt hur innovationer genereras och sprids kommer att stå i fokus för den ekonomiska politiken ett bra tag framöver. Inte sällan har innovationer genererats som resultaten av försök att hantera stora och svåra samhällsutmaningar. Dessa innovationer har sedan kommit att få användning långt utöver det område där utmaningarna först uppstod.