sou · H4B34 · 2016-01-15 00:00:00 — Därtill kommer sådana självklara ordningsregler som att det inte är tillåtet att tala i munnen på varandra, utan att deltagarna talar efter att ha fått ordet tilldelat sig från moderator. Ett exempel på debattregler är de som utformats för Ungdomsparlamentet, se avsnitt 12.7. Debattregler kan användas för att belysa politikens former för eleverna och ge en god atmosfär kring debattens sakinnehåll. Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet För att tydliggöra förekomsten av bestämmelserna om skolans värdegrund också för de besökande politikerna kan skolan enligt utredningens mening gärna välkomna inbjudna representanter för partier med ett informationsbrev. I brevet kan t.ex. de debattregler som ska tillämpas anges men där kan också påminnas om innehållet i den värdegrund som skolan enligt den av antagna lag- stiftningen ska står för. 15.7.1Politisk information som en konstruktiv del av utbildningen Utredningens bedömning: Det bör gärna från skolans sida ställas upp debattregler och yttre förhållningsregler inför en debatt. När skolan bjuder in företrädare för politiska partier till skolan inom ramen för utbildningen bör skolan välkomna representanter för partierna med ett informationsbrev. I brevet bör skolans värdegrund framgå liksom debattregler eller dylikt för besöket. I den mån s.k. bokbord anordnas i skolan så bör detta ske som ett efterföljande komplement till en politisk debatt. Skolan kan på olika sätt låta eleverna ta del av politisk information inom ramen för utbildningen. Ett sätt att göra detta är att ta emot företrädare för politiska partier i skolan. För att ett politikerbesök ska ge eleverna den fördjupade kunskap som eftersträvas bör enligt utredningen vissa förutsättningar föreligga. När företrädare för politiska partier besöker en skola är det i skolans och elevernas intresse i första hand. I förgrunden till ett politikerbesök står ju skolans demokratiuppdrag. Utredningen ser gärna här att skolan är initiativtagare till att företrädare för politiska partier kommer dit. Om ett politiskt parti anmäler intresse av att få komma till en skola är det av värde att skolan undersöker hur ett sådant besök skulle kunna inordnas i ett arrangemang enligt gällan- de regler. Det är enligt utredningen en stor fördel med ett samlat politiker- besök, så att representanter för olika partier besöker skolan sam- . Det är angeläget att understryka att det bör vara fråga om ett ordnat besök där lärare finns på plats. Däremot är det inte självklart att det enbart är lärarna som ska vara engagerade i Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet arrangemanget – elever kan mycket väl t.ex. agera moderator i en debatt eller stå för planeringen av ett besök. Det är dessutom så att eleverna också kan vara aktörer i politiken. En bra form för att åskådliggöra demokratins innehåll och dess former är att anordna en politisk debatt. En stor vinst med en debatt är också att partiers olikartade åsiktsinriktningar tydliggörs. Här kan en odemokratisk mening direkt bemötas genom att någon av de andra närvarande representanterna får tillfälle att invända mot yttrandet. Man kan också tänka sig en utfrågning – att eleverna förbereder frågor som de sedan ställer till politikerna. En vanlig form för politikerbesök i skolan är annars att an- ordna bokbord (också kallat informationsbord). I utvärderingen av skolvalet framgår att de mest vanligt förekommande aktivite- terna inför skolvalet var antingen debatter eller bokbord. Ett bok- bord kan ses ungefär som en valstuga, fast inomhus i skolans lokaler. Politiker delar ut informationsblad och kanske också reklamsaker som pennor, märken etc. Här finns också en möjlighet att ställa frågor och diskutera partiets politik med företrädare för partiet. Det kan noteras att flera av de senaste besluten från JO och JK om politisk information i skolan rör just bokbord. I de flesta be- sluten har situationen varit den att ett politiskt parti nekats att få komma till skolan för att anordna bokbord. I ett beslut från JK (dnr ) beskrivs att stämningen bland elever blev mycket upprörd i samband med en valinformationsdag med bokbord på en skola. Rektor och lärare försökte lugna läget utan att lyckas. Situationen i beslutet illustrerar väl den stora ut- maning som skolan kan komma att ställas inför anordnade av just bokbord. Till skillnad från en debatt eller en utfrågning kan skol- ledningen vid ett sådant arrangemang inte ha kontroll över allt som sägs eller händer. En berättigad fråga i sammanhanget är om bokbord tjänar något i skolans intresse egentligt syfte. Det kan här argumenteras för att den information som politiker delar ut vid bokborden i form av informationsblad kan eleverna själva eftersöka på t.ex. internet. På så sätt kan bokbord sägas vara en förlegad tradition som inte längre uppfyller någon direkt funktion för skolan och eleverna där. Sam- tidigt bör här framhållas värdet av att eleverna ges tillfälle att själva diskutera, ställa frågor och pröva sina argument i samtal med före- Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet trädare för politiska partier. Det är inte alla elever som är bekväma med att göra detta inför en samlad publik under en debatt. Arrangemang med bokbord får alltså fortfarande sägas fylla en funktion. Utredningen vill här förorda metoden att anordna bok- bord som ett efterföljande komplement till en politisk debatt. På så vis kan eleverna följa upp vad som sagts under debatten med egna frågor och diskussioner vid bokborden. Ett besök av politiker bör i undervisningen förberedas för att utfallet ska bli optimalt. T.ex. bör eleverna få grundläggande kun- skaper om de politiska ideologierna samt tid för att tänka igenom egna frågeställningar till de deltagande partierna. I myndighetens för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF – tidigare Ungdoms- styrelsen) metodmaterial Prata politik! ges exempel på sådana för- beredelser (se s. 22 f.). En lika viktig del är att föra avslutande diskussioner efteråt. Om t.ex. åsikter som strider mot skolans värdegrund sagts under en debatt eller ett liknande arrangemang måste läraren bemöta och diskutera det med eleverna efteråt. Läraren har ett ansvar för att föra fram de värderingar som skolan står för. Som utredningen påpekar ovan är det av vikt att lärare är när- varande under ett besök av representanter från politiska partier i skolan. Att politiska partier besöker skolan är ju en del av skolans demokratiska uppdrag och för att eleverna ska få ut så mycket som möjligt av besöket bör det behandlas och diskuteras i efterhand. När ett arrangemang med politisk närvaro ordnas har utredningen inte några synpunkter på. Utredningens uppfattning är att så länge skolan är med och anordnar besöket så faller arrange- manget inom skolverksamheten enligt diskrimineringslagen och 6 kap. skollagen – även om besöket sker på kvällstid. Det medför att bestämmelser om förbud mot diskriminering och kränkande be- handling blir gällande. Utredningen utvecklar sina synpunkter och ger exempel på aktiviteter som enligt utredningen faller inom skol- verksamhet i avsnitt 9.3.2. Att däremot överlåta ansvaret för ett arrangemang om politisk information i skolan genom att t.ex. låna ut skolans lokaler till en grupp elever och låta de på egen hand bjuda in/ta emot representan- ter för politiska partier är mot bakgrund av skolans demokratiska uppdrag enligt utredningen mindre lyckat. Utredningen erinrar om att skolledningen måste ha objektivitetsprincipen i åtanke om Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet skolans lokaler lånas ut för ett sådant ändamål. Skolledningen kan således inte kringgå kravet på objektivitet som ställs i 1 kap. 9 § RF genom att låta eleverna under kvällstid enligt eget urval bjuda in politiska partier. En annan sak är att det är på varje skollednings ansvar att överväga frågor kring användningen av skolans lokaler för elevers föreningsverksamhet. Detta är en fråga för rektorerna, och utredningen går inte vidare in på denna. Att flera arrangemang om politisk information i skolan äger rum i anslutning till skolvalet är förklarligt. Utredningen ser dock gärna att aktiviteter med besök från politiska partier förekommer också i andra fall än i samband med skolval (indirekt i samband med val till eller ). Det blir lätt en snedfördelning om alltför mycket fokus läggs på de år som är valår. Också elever som går i skolan när det inte förekommer val bör få ta del av arrange- mang om politisk information. En nackdel med att ha aktiviteter om politisk information enbart i samband med skolvalen är också att det under vissa valår, så som till , blir en mycket knapp tid för att hinna förbereda och anordna sådana aktiviteter om det inte görs redan på vårterminen innan höstens skolstart för en ny årsklass. Att låta t.ex. debatter mellan företrädare för poli- tiska partier också bli arrangemang utan anknytning till valen skulle dessutom, antar utredningen, avdramatisera politikerbesöken i skolan. Elever bör, som utredningen ser det, ha ett stort inflytande när det gäller utbildningsmoment om politisk information i skolan. Detta följer redan av 4 kap. 9 § skollagen. Det torde dessutom höja intresset för ett arrangemang med politisk information hos eleverna. Eleverna kan t.ex. vara med och bestämma hur ett sådant arrange- mang ska ordnas. Givetvis innebär inte detta att eleverna ska kunna bestämma att ett visst parti inte ska få möjlighet att lämna infor- mation i skolan. Det finns inte grund för avsteg från objektivitets- principen på grund av elevernas uppfattning i ett sådant avseende. 15.8Särskilt om lärares och annan skolpersonals yttrandefrihet Lärare och annan skolpersonal har att utföra sina uppgifter som de är ålagda enligt skollagen och annan lagstiftning. Det betyder bl.a. att saklighetskravet enligt 1 kap. 9 § RF och bestämmelserna om värde- Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet grunden i skollagen ska iakttas. Men en lärare utför sina uppgifter också med ett personligt engagemang och läraren kan vilja ge ut- tryck för sina personliga uppfattningar. Var går gränsen för lärares och andra skolanställdas yttrandefrihet? Den frågan kan sägas vara mer komplex än elevernas yttrandefrihet. Det kan därmed finnas ett intresse av att belysa saken även för de frågor som denna utredning har att behandla. Inledningsvis ska nämnas att och i sin grund- lagskommentar har uttalat att vad som sägs i 1 kap. 2 § fjärde stycket RF om att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden måste ses ett riktgivande stadgande för alla offentligt anställda vilka har i sitt arbete att vara verksamma i denna riktning. Den som t.ex. är motståndare till de idéer om demokratin, som omfattas av folkmajoriteten, får inte ut- veckla sina tankar i sitt arbete. Som exempel anges att en lärare är skyldig att inte förhålla sig neutral till olika samhällsåskådningar i sin undervisning utan i denna endast verka för demokratins idéer. Detsamma gäller t.ex. en journalist som medarbetar i ett statligt eller kommunalt informationsblad. har en statligt eller kommunalt anställd en långtgående yttrandefrihet när det t.ex. gäller kritiska uttalanden mot sin arbets- givare. Flertalet fall från AD, JO och JK som gäller lärares och andra myndighetsanställdas yttrandefrihet berör just kritiska uttalanden mot arbetsgivaren. Huvudregeln är här att den anställde med hänsyn till yttrandefriheten har rätt att offentligt yttra sig kritiskt gentemot arbetsgivaren. Till belysande av detta kan JO:s beslut (dnr 1997-1867) nämnas. Rektorn hade fått kännedom om att några lärare under ett lärarmöte uttryckt allmänt missnöje och kritik mot bl.a. skolledningen, tillämpningen av det nya läraravtalet och omorga- nisationer. JO anförde bl.a. att lagregleringen i 2 kap. 1 § RF, 1 kap. 1 § tredje stycket TF (meddelarfrihet) och artikel 10:1 Europa- konventionen ger offentligt anställda samma skydd som andra med- borgare. En offentligt anställd kan således som alla andra ge uttryck för sin uppfattning även rörande den egna myndighetens verksam- 2 och Hans Ragnemalm, grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 1980 s. 21 f. Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet Skyddet innebär att en myndighet inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot en tjänsteman hos myndigheten för att han eller hon använt sig av sin grundlagsskyddade rätt att yttra sig i mass- medier eller på annat sätt gett uttryck för sin uppfattning. En myndig- het får inte heller försöka motarbeta att den anställde använder sig av sina rättigheter. En arbetsgivare kan således inte genom generella uttalanden eller genom kritik i enskilda fall söka påverka arbets- tagaren i fråga om det sätt på vilket friheten använts. Undantag gäller bara för det fall ingripandet har stöd i lag. En offentligt anställd har alltså som huvudregel en långtgående yttrandefrihet vad gäller kritik mot egna arbetsgivaren. Man kan fråga sig hur man i rättspraxis sett på offentliga tjänste- mäns åsiktsyttringar som står i strid med demokratiska värden eller andra liknande åsiktsyttringar som kan skada allmänhetens förtro- ende för myndigheten. I rättsfallet AD 1991 nr 106 gjorde Arbetsdomstolen några prin- cipiellt viktiga uttalanden som det ofta hänvisas till i andra rättsfall. Fallet gällde en vårdare vid ett häkte som omplacerats sedan han i tidningen förklarat att han delade de åsikter som om- fattades av Bevara Svenskt (BSS). Domstolen öppnade i rättsfallet upp för att det kan finnas situa- tioner när en myndighet får ingripa mot en tjänsteman under åbe- ropande av att tjänstemannen har förorsakat störningar i verksam- heten eller skadat förtroendet för myndigheten genom att t.ex. uttala åsikter om hur dess verksamhet bör bedrivas. Domstolen anför bl.a. följande. Det är emellertid i och för sig inte svårt att ange exempel på situa- tioner i vilka en hos en myndighet anställd arbetstagares åsikter och offentligt gjorda uttalanden kan ge upphov till en mer svårbedömd intressekollision. Möjligen måste dock sådana exempel ta sikte på ytterlighetssituationer för att verkligen kunna föranleda tvekan i rätts- tillämpningen. I motsvarande mån har de måhända sällan praktisk be- tydelse. […] För att belysa vad som åsyftas bör dock nämnas några exempel. Man kan sålunda för exemplets skull fråga sig hur situationen skall lösas om det blir känt att en tjänsteman inom kriminalvården eller hos invandrarverket med en utpräglad förtroendeställning och direkt ansvar för myndighetens beslut tillhör eller sympatiserar med en öppet rasistisk organisation utan att därmed göra sig skyldig till brott. Sär- skilda hänsyn kan behöva tas i ett fall som har viss anknytning till den nu förevarande tvisten utan att saken närmare har berörts av krimi- nalvårdsstyrelsen, nämligen när de som är föremål för en myndighets verksamhet befinner sig i en särskilt utsatt och ömtålig situation och Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet därmed är särskilt beroende av att kunna känna förtroende för dem som ansvarar för verksamheten. Man kan t.ex. tänka på patienter inom sjukvården eller som i det nu aktuella fallet på intagna på ett häkte. Ytterligare ett annat exempel på svårigheter som kan uppkomma är att det på en arbetsplats uppstår allvarliga samarbetsproblem till följd av starka motsättningar i någon viktig politisk eller annan åsiktsfråga. Det kan således enligt Arbetsdomstolen finnas ytterlighetssitua- tioner som ger arbetsgivaren rätt att ingripa. Det ska då, som det har uttryckts i litteraturen, handla om en situation där arbetstaga- ren har använt yttrandefriheten på ett sådant sätt att allmänhetens förtroende för arbetstagaren eller myndigheten har rubbats.3 I JO 2010/11 s. 605 som gällde en anställd vid anför JO att eventuella anspråk från en myndighet på att dess an- ställda som privatpersoner ska omfatta en viss värdegrund strider mot grundlagens krav på respekt för den enskildes yttrande- och åsiktsfrihet. Förtroendet för myndigheterna upprätthålls inte genom tillsyn över de anställdas åsikter utan genom att verksamheten ut- övas under lagarna och kontrolleras rättsligt. JO uttalar vidare följ- ande. I princip är en tjänstemans åsikter – även offentligen uttalade – därför en privatsak. Det allmännas befattningshavare förutsätts äga förmåga att vara objektiva och får inte låta sig påverkas av ovidkommande hänsyn, såsom personliga åsikter, oavsett vilka åsikter det rör sig om. Det är ett krav som ytterst följer av 1 kap. 9 § regeringsformen, som stadgar att de som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Skulle det i ett enskilt fall visa sig att en tjänsteman inte levt upp till detta krav kan arbetsgivaren självfallet vidta åtgärder. Men grunden för dessa är i så fall det i sammanhanget självständiga förhållandet att den anställde inte fullgjort sina åligganden på ett korrekt sätt. Det rör sig därmed inte om ett ingripande som är påkallat av den anställdes yttranden eller åsikter, som ska hållas utanför bedömningen, utan om att korrigera en felaktig tjänsteutövning. I beslutet betonar JO att kravet på att myndigheter ska vara opar- tiska i likhet med skyddet för yttrandefriheten är upptaget i grund- lagen. Det rör sig därmed om konstitutionellt jämställda intressen, som vid en konflikt får vägas mot varandra.4 3Per , Skyddet för visselblåsare i arbetslivet – en konstitutionell och arbetsrättslig studie, 2015, s. 269. 4Se dock Per , s. 269. Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet JO har i vissa beslut behandlat skolors agerande mot skolanställda p.g.a. av deras politiska åsikter. I JO 1968 s. 347 hade en skol- styrelse och en länsskolnämnd tagit hänsyn till att en sökande intog en ledande ställning inom den nynazistiska föreningen vid tillsättningen av en rektorstjänst. JO konstaterade i fallet att det av förarbetena framgick att hänsyn inte får tas till en sökandes politiska uppfattning när allmän tjänst tillsätts. JO ut- talade att utrymmet för en diskretionär prövning enligt sakens natur var vidare vid tillsättning av en chefstjänst än vid till- sättning av lägre tjänster. I JO:s beslut (dnr 5531-20069) hade en kulturskolechef kallat en lärare till ett möte med anledning av hans medlemskap i ett lokalt parti som av många uppfattades som främ- lingsfientligt. JO underströk här att en arbetsledare eller annan per- son i chefsställning måste iaktta stor försiktighet när han eller hon tar upp frågor med anställda som rör deras grundlagsskyddade fri- och rättigheter. JO gör vissa uttalanden som gäller lärares rätt att redovisa sin privata politiska syn i skolan i beslut (dnr 1998- 02-20). Här påpekar JO att räckvidden av den grundlagsfästa med- delar- och yttrandefriheten för offentligt anställda inte är obegränsad. Arbetsuppgifter och andra skyldigheter som följer med anställning- en innebär att den anställde inte alltid kan åberopa sin yttrande- frihet om han härigenom åsidosätter sina åligganden. En lärare kan självfallet inte ta lektionstid i anspråk för att inför klassen redovisa sin privata syn i en politisk fråga anför JO i beslutet. Sammanfattningsvis kan sägas Arbetsdomstolen och JO ger ut- tryck för att en offentliganställd – däribland en lärare – ska känna sig trygg med att använda sin yttrandefrihet i det offentliga i sin egenskap av medborgare i förhållande till sin arbetsgivare. I utbild- ningen åligger det läraren att alltid hävda de värden som omfattas av skolans värdegrund och klart ta avstånd från det som strider mot det. Det framgår bl.a. av 1 kap. 5 § andra stycket skollagen där det anges att var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränk- ande behandling. Detta kan ses som en principiell begränsning av yttrandefriheten för en lärare. Vad gäller anställda i fristående skolor kan, liksom i andra privat- rättsliga anställningsförhållanden, den arbetsrättsliga lojalitetsprincip- Yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet en medföra inskränkningar i den enskilde anställdes yttrandefrihet. Arbetsdomstolen har i AD 2012 nr 25 uttalat att det en arbets- tagare gör kan vara att se som utövandet av en rättighet som är särskilt skyddad av rättsordningen. I dessa situationer får, när det gäller en åtgärd som innebär att anställningen avslutas, arbets- givarens intresse av och skäl för att avsluta anställningen vägas mot inte enbart arbetstagarens intresse av att få behålla anställningen utan även mot intresset av att använda sina rättigheter anför domstolen vidare. 16Vilken rättslig ställning har fristående skolor i Också enskilda, dvs. bolag, föreningar, stiftelser, registrerade tros- samfund eller enskilda individer, får efter ansökan godkännas som huvudmän för bl.a. skolformerna grundskola, grundsärskola, gym- nasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem (se 2 kap. 5 § skollagen). Ett mål med den nya skollagen (2010:800) har varit att alla verk- samhets- och skolformer i en så stor utsträckning som möjligt ska ha gemensam reglering där detta är lämpligt (prop. 2009/10:165 s. 207). I skollagen har man alltså i hög grad strävat efter en likvär- dig reglering vad gäller offentliga och fristående skolor. En för utredningen då angelägen fråga är hur man bör se på fristående skolors rättsliga ställning i olika sammanhang av konstitutionell betydelse. I det här kapitlet görs en sådan analys. 16.2En fristående skola bedriver verksamhet som faller under begreppet förvaltningsuppgift Utredningens bedömning: Hos fristående skolor förekommer verksamhet som faller under begreppet förvaltningsuppgift enligt 12 kap. 4 § RF. Termen förvaltningsuppgift förekommer i 12 kap. 4 § RF. Där sägs i första stycket att förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt kom- muner. I andra stycket anges att förvaltningsuppgifter kan överlämnas även åt andra juridiska personer och enskilda individer. Vilken rättslig ställning har fristående skolor … uppgiften myndighetsutövning, får ett överlämnade göras endast med stöd av lag. En utgångspunkt för utredningen är att en fristå- ende skola får anses bedriva verksamhet som faller under begreppet förvaltningsuppgift. I skollagen anges att enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för bl.a. skolformerna grundskola, grundsärskola, gym- nasieskola och gymnasiesärskola (2 kap. 5 § skollagen). Det är Skol- inspektionen som har att handlägga ärenden om godkännande av enskild som huvudman (2 kap. 7 § skollagen). Ett godkännande av en enskild huvudman inom skolväsendet innebär att uppgifter som innefattar myndighetsutövning mot enskilda överlämnas till huvud- mannen (se prop. 2009/10:165 s. 598). I förarbetena lyfts fram bl.a. beslut om befrielse från obligato- riska inslag, disciplinära åtgärder och åtgärdsprogram som exempel på sådant som avser myndighetsutövning (prop. 2009/10 s. 598). I NJA 2014 s. 910 slog fast att en anmälan enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen från en fristående förskola eller från den som är verksam där sker vid myndighetsutövning. Enligt åklagarens gärningspåstående hade en föreståndare för en fristående skola genom att inte genast göra en orosanmälan till socialnämnden begått tjänstefel enligt 20 kap. 1 § . hänvisade till att uttrycket ”i myndighets- utövning” ersattes av ”vid myndighetsutövning” i bestäm- melsen om tjänstefel. Detta innebar att kravet på anknytning till myndighetsutövningen mjukades upp något. I förarbetena angavs att utgångspunkten var att straffansvaret skulle omfatta, förutom myndighetsutövning, åtgärder som ingår som ett led i myndighets- utövningen eller på annat sätt står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med denna (prop. 1988/89:113 s. 23).