sou · H4B319 · 2016-03-11 00:00:00 — En kartläggning bör genomföras av hur barnets rättigheter tillgodoses vid LSS-insatser till barn Vårt förslag: får i uppdrag att genomföra en kart- läggning av hur barnets rättigheter tillgodoses när det gäller LSS- insatser till barn och, utifrån kartläggningsresultatet, lämna förslag till åtgärder. En iakttagelse vi har gjort inom LSS-området är att barnets rättig- heter inte finns synliggjorda och inte har uppmärksammats på samma sätt i forskning och tillsyn som inom andra delar av . Det är angeläget att få en nationell bild av hur arbetar 98CRC/C/GC/12, p. 2012/13:10 s. 135. Iakttagelser på de kartlagda områdena för att tillgodose barnets rättigheter vid bedömning och beslut om LSS-insatser, på motsvarande sätt som sker inom området barn som bevittnat våld (se avsnitt 5.3) och inom andra delar av som rör barn. Det finns därför enligt vår mening anledning att kart- lägga hur barnets rättigheter tillgodoses när det gäller LSS-insatser till barn, särskilt när det gäller handläggning av dessa ärenden och hur bestämmelserna om barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd, tillgodoses. bör få i uppdrag att genomföra en sådan kartläggning. Resultaten av kartläggningen kan både fungera som underlag inför förändringar av lagstiftningen och som en uppföljning av nya bestämmelser, exempelvis den från förändrade lagstiftningen rörande barnets bästa och barns rätt att uttrycka sina åsikter.100 5.3Barn som har bevittnat våld inom familjen Beslut rörande barn som har bevittnat våld inom familjen Två av de kartläggningsområden som vi har ansett vara särskilt ange- lägna rör våld inom familjen. Inom området barn som bevittnat våld inom familjen granskas beslut i barnavårdsutred- ningar där barnet har bevittnat våld mellan barnets föräldrar (med förälder avses här även en styvförälder). I avsnitt 5.4 fokuserar vi på vilket genomslag barnets rättigheter får i tingsrättsdomar där barn har blivit utsatta för våld av en vårdnadshavare eller annan person som intar en föräldraroll i förhållande till barnet. Barn som bevittnar våld mellan föräldrar befinner sig i en mycket utsatt situation och kan fara lika illa och ta lika stor skada som de barn som är direkt utsatta för våld. Barnets trygghet och tillit till vuxna kan rubbas och barnet kan drabbas av svåra hälsoproblem som kan påverka hela deras livssituation under lång tid.101 I SoL används begreppet bevittna och med det menas i första hand att barnet sett eller hört våld. Ungefär vart tionde barn i uppskattas bevittna våld i familjen. I den senaste nationella under- 100SFS 2010:480, prop. 2009/10:176. 101Socialstyrelsen, 2011b s. 108 f., prop. 2012/13:10 s. 97 och 2012b s. 21. Iakttagelser på de kartlagda områdena sökningen av våld mot barn uppger av eleverna i årskurs 9 att det har förekommit våld mellan de vuxna i hemmet vid enstaka tillfällen och svarar att våld har förekommit mellan vuxna i hemmet. Bland de barn som uppger att våld har förekommit i deras hem svarar majoriteten att de själva har blivit vittne till våldet.102 Studier visar att det är större risk för barn som lever i familjer där våld förekommer att själva blir utsatta för fysisk misshandel.103 När barn bevittnar eller själva blir utsatta för våld från en närstå- ende är det en allvarlig kränkning av barnets fysiska och psykiska integritet. Barn ska enligt skyddas från alla former av våld. Staten är, enligt artikel 19 i , skyldig att säkerställa denna rättighet och ge barn som upplevt våld skydd och stöd. Att bevittna våld utgör en form av psykisk vanvård och psykiskt våld (se nedan). har i sina rekommendationer till 2015 uttryckt oro för att allt fler barn utsätts för våld och vanvård och att de inte får tillräcklig vård och hjälp beroende på bl.a. otydliga vårdkedjor. Kommittén har uppmanat att skapa ett sammanhållet och samordnat system för skydd av barn och att ytterligare stärka sina insatser för att medvetandegöra och öka kunskapen om våld mot barn och att i det arbetet involvera barnen själva. I det sammanhanget lyfter barnrättskommittén fram skolan där personal behöver bli bättre tränade i att se tidiga signaler på våld mot och vanvård av barn så att sådana fall i större ut- sträckning anmäls till socialtjänsten.104 Relevanta artiklar i och bestämmelser i socialtjänstlagen Syftet med kartläggningen är att få kunskap om vilket genomslag barnets rättigheter i får i rättstillämpningen, med särskilt fokus på fyra grundprinciper. Därutöver är artikel 19 om barnets rätt till skydd mot alla former av våld och övergrepp, av särskild betydelse. Barn som har bevittnat våld om- 102Jansson m.fl., 2011 s. 110. 103Socialstyrelsen, 2011b s. 19 och m.fl., 2011 s. 12. 104CRC/C/SWE/CO/5, p. 27 och 28. Iakttagelser på de kartlagda områdena fattas av artikeln eftersom exponering för våld ingår i den defini- tion av psykisk vanvård och psykiskt våld som artikeln omfattar.105 Artikeln utgår enligt kommittén från konventionens övergripande perspektiv att säkerställa barnets rätt till överlevnad, värdighet, väl- befinnande, hälsa, utveckling, delaktighet och icke-diskriminering.106 Kommittén betonar statens skyldigheter i detta avseende. Artikel 39 behandlar statens skyldighet att vidta alla lämpliga åtgärder för att främja barnets fysiska och psykiska rehabilitering samt sociala åter- anpassning när barnet utsatts för bl.a. vanvård eller övergrepp. Kartläggningen har omfattat beslut som fattat i samband med utredningar med anledning av en s.k. orosanmälan om att ett barn bevittnat våld inom familjen. ska enligt 11 kap. 1 § SoL utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens känne- dom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. En sådan barnavårdsutredning syftar till att, i samarbete med föräldrar och barn, klargöra barnets situation och behov, samt när det är befogat, föreslå adekvata insatser.107 Av 5 kap. 11 § SoL framgår det särskilda ansvar som socialnämn- den har för barn som bevittnat våld inom familjen. Enligt denna bestämmelse ska socialnämnden särskilt beakta att ett barn som be- vittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående är offer för brott och ansvara för att barnet får det stöd och den hjälp som barnet behöver. Bestämmelsen infördes men skärptes 2013. Förändringarna innebär att socialnämndens ansvar för denna grupp barn har förtydligats. Ansvaret preciseras till stöd och hjälp som barnet ”behöver”. I bestämmelsen har dessutom ”närstående vuxen” ersatts av ”närstående”, vilket innebär att det inte bara behöver handla om en vuxen utan även kan röra sig om syskon och andra närstå- ende.108 I den kartläggning vi har låtit genomföra är avgränsningen snävare än den i SoL då vi enbart fokuserar på barn som har bevittnat våld mellan vuxna i familjen och där det rör sig om antingen föräldrar eller styvföräldrar. Denna avgränsning motiveras av att vi, utifrån , är särskilt intresserade av hur barnets rättigheter 105CRC/C/GC/13, p. 20 b och 21 e. 106CRC/C/GC/13, p. 2012/13:10 s. 64. 2012/13:10 s. 98 och 129. Iakttagelser på de kartlagda områdena blir säkerställda av ansvariga myndigheter när barnet befinner sig i en utsatt situation i förhållande till vuxna i barnets närhet. I SoL finns två bestämmelser som utgår från grundprinciper om barnets bästa (artikel 3) och barnets rätt att ut- trycka sina åsikter och bli hörd (artikel 12). Av 1 kap. 2 § (mål) framgår att vid åtgärder som rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas. Vid beslut eller åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande. En bestämmelse om barnets bästa inför- des i lagen redan 1998109, men den nuvarande utformningen av be- stämmelsen är från 2013.110 Vi diskuterar bestämmelsen i avsnitt 5.3.3. I 11 kap. 10 § SoL, som rör handläggning av ärenden, finns en bestämmelse om att när en åtgärd rör ett barn ska barnet få relevant information. Barnet ska vidare ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Om barnet inte framför sina åsikter ska barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Av paragrafen framgår också att barn som har fyllt har rätt att föra sin egen talan i mål och ärenden enligt SoL. Ett barn som är yngre får höras i domstol, om barnet inte kan antas ta skada av det. Bestämmelsen anger vidare att barnet får höras utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnads- havaren är närvarande vid en utredning om behov av ingripande till ett barns skydd eller stöd (11 kap. 2 §). Detsamma gäller vid en ut- redning på socialnämndens initiativ om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 7 eller 8 § . Bestämmelsen om att barnet ska få uttrycka sina åsikter infördes med bestämmelsen om barnets bästa111 och förtydligades genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 2013.112 Vi diskuterar dessa förtydliganden i avsnitt 5.3.5. har det skett flera förändringar i lagstiftning och föreskrifter som rör . har tagit fram nya föreskrifter och allmänna råd inom flera områden som är relevanta för utredningar och beslut som rör barn som bevittnat våld inom 1996/97:124. 2012/13:10. 1996/97:124. 2012/13:10. Iakttagelser på de kartlagda områdena familjen.113 Dessa föreskrifter och allmänna råd har emellertid trätt i kraft först efter det att kartläggningen genomfördes. Likaså har vissa lagändringar trätt i kraft efter det att kartläggningen genom- fördes, bl.a. skärpta kompetenskrav för de personer som ska hand- lägga ärenden som rör barn och unga. Vi återkommer till dessa för- ändringar i avsnitt 5.3.6. Kartläggningsmaterial och frågor för studien Kartläggningen har genomförts av doktoranden i socialt arbete , verksam vid högskola, på uppdrag av . har sammanställt resultaten av kartläggningen i en rapport till utredningen.114 Kartläggningen har omfattat beslut från avslutade barnavårds- utredningar som har genomfört enligt 11 kap.1 § SoL och som har en grund i en s.k. orosanmälan om att ett barn har be- vittnat våld inom familjen. Urvalet är, som vi har nämnt, barn som bevittnat våld mellan barnets föräldrar eller styvföräldrar. Besluten som ingår i kartläggningen är i huvudsak beslut som social- tjänsten fattar i samband med att utredningen avslutas. I förekom- mande fall ingår även beslut . Besluten kan antingen vara beslut om insatser för barnet och föräldern eller beslut om att inga insatser ska beviljas. En och samma utredning kan alltså innehålla flera beslut. Sammanlagt har 65 utredningar och besluten i dessa utredningar ingått i kartläggningen. De har valts ut genom ett så kallat målmed- vetet urval med ambitionen att få ett rikt och varierat material. Ut- redningar och tillhörande beslut har inhämtats från tre stadsdelar i en storstadskommun som representerar ett låginkomstområde re- spektive två höginkomstområden, samt sju kommuner i ett glesbygds- län med en befolkning understigande 20 000 invånare per kommun (fyra av kommunerna med en befolkning understigande 10 000 in- vånare). Av de kartlagda utredningarna är 38 från storstadsstadsdelarna, där hälften av utredningarna är från de två höginkomstområdena 113SOSFS 2014:4, SOSFS 2014:5 och SOSFS 2014:6. 114Rapporten finns tillgänglig i och hos . Iakttagelser på de kartlagda områdena och hälften från låginkomstområdet. Övriga 27 utredningar kom- mer från kommunerna i glesbygdslänet. Flertalet utredningar är , ett fåtal från glesbygdslänet är . De kartlagda utredningarna omfattar 37 flickor och 28 pojkar. En majoritet av utredningarna (45 av 65) rör barn som är . Åtminstone 26 barn är syskon. Det finns dock utredningar och beslut om varje enskilt barn som ingår i kartläggningen. Av de utredningar som granskats inom ramen för kartläggning- en finns det i drygt en femtedel uppgifter eller misstankar om att barnet självt har utsatts för våld eller hot om våld. Barnen som ingår i kartläggningen har bevittnat alltifrån hot om våld till grovt våld mellan föräldrar (med förälder avses här även en styvförälder). är det inte enbart våld som utgör grunden för utredningen, utan även missbruk eller brister i omsorgen. Den övergripande frågan för kartläggningen har varit hur rätts- tillämpningen stämmer överens med de rättigheter barn har enligt . I kartläggningen har följande frågor ingått: –Vilket genomslag får grundprinciperna och andra relevanta artik- lar i i de beslut som fattar om insats för barnet respektive i beslut om att ingen insats ska genom- föras för barnet utifrån genomförda barnavårdsutredningar? –Hur tillämpas bestämmelsen om barnets bästa (1 kap. 2 § SoL) respektive bestämmelsen om att barnet ska få relevant informa- tion och ges möjlighet att framföra sina åsikter (11 kap. 10 § SoL) i dessa beslut? –Hur överensstämmer tillämpningen av dessa bestämmelser med det innehåll motsvarande grundprinciper har i ? Av centralt intresse för kartläggningen har varit hur barnets behov och intressen synliggörs i de beslut som fattar utifrån de barnavårdsutredningar som genomförs med anledning av s.k. oros- anmälan om att ett barn far illa (enligt 11 kap. 1 §). Iakttagelser på de kartlagda områdena 5.3.2Barnets rätt till icke-diskriminering (artikel 2) Kartläggningen är begränsad till 65 utredningar med tillhörande beslut. Det gör det svårt att dra några slutsatser om huruvida barnets rättigheter tillgodoses olika i beslut och utredningar beroende på kommun. Det finns indikationer på att barns delaktighet i utred- ningarna är större i de två stadsdelarna i storstadskommunen med jämförelsevis hög medelinkomst, jämfört med den stadsdel som be- tecknats som låginkomstområde och i jämförelse med glesbygds- kommunerna. Vad detta beror på är dock svårare att fastställa utifrån det begränsade materialet. Av kartläggningen framgår att flertalet utredningar avslutats med beslut om att barnet eller föräldrarna inte ska beviljas någon insats (se vidare avsnitt 5.3.4). Det finns i detta avseende inga stora skill- nader mellan kommunerna. På grund av det begränsade materialet går det dock inte att utesluta att sådana skillnader finns. Det har alltså utifrån det material som ingått i kartläggningen inte gått att dra några slutsatser om skillnader i kommunernas utred- ningsarbete och beslutsfattande. Att det finns skillnader mellan kommuner i arbete bl.a. vad gäller socialsekreterar- nas kompetens och kvaliteten på utredningarna, har dock framkom- mit i de nationella tillsyner och inspektioner som respektive Inspektionen för vård och omsorg () genomfört . har bl.a. konstaterat att barn som bevittnat våld inom familjen varken uppmärksammas eller utreds och att de inte alltid får stödinsatser utifrån sina individuella behov, utan kan hänvisas till de verksamheter som kommunen har.115 Även Social- styrelsens öppna jämförelser av stöd till brottsoffer, däribland barn som bevittnat våld, visar på skillnader mellan kommuner i social- tjänstens arbete.116 Liknande iakttagelser har den nationella samord- naren mot våld i nära relationer gjort.117 Också granskningar där barn med erfarenheter av våld i nära relationer har tillfrågats, visar på regionala skillnader i arbete för dessa barn.118 115IVO 2014 s. 4 f., 22 och 34. 116Socialstyrelsen, 2014c. 117SOU 2014:49 s. 49. 118Barnombudsmannen, 2012b s. 37. Iakttagelser på de kartlagda områdena Kartläggningen visar, vilket vi återkommer till i följande avsnitt, på brister i rättstillämpningen i förhållande till de rättigheter barn har enligt konventionen. Det är allvarligt då artikel 2 innebär att alla barn inom statens jurisdiktion ska tillförsäkras de rättigheter som de har enligt konventionen. 5.3.3Barnets bästa i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn (artikel 3) Barnets bästa har förtydligats i socialtjänstlagen Bestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 2 § socialtjänstlagen (SoL) har, vilket vi har nämnt, förtydligats. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2013.119 angavs i lagen att barnets bästa särskilt ska beaktas vid åtgärder som rör barn. För- tydligandet består i att när det gäller vård- eller behandlingsinsatser ska barnets bästa vara avgörande. Med vård- och behandlingsinsat- ser avses heldygnsinsatser (t.ex. placering i familjehem, jourhem eller hem för vård eller boende) eller öppna insatser (t.ex. kontaktperson, kontaktfamilj eller strukturerade öppenvårdsprogram). I och med lagändringarna har förarbetena till bestämmelsen om barnets bästa i SoL fått en tydligare koppling till principen om barnets bästa i . Av förarbetena framgår bl.a. att bedöm- ningen av barnets bästa är en process med flera steg. Handläggaren ska beakta vetenskap och beprövad erfarenhet samt inhämta under- lag från närstående och yrkespersoner som har kunskap om barnet. Vidare ska handläggaren beakta det som barnet självt ger uttryck för i enlighet med artikel 12. I förarbetena betonas särskilt vikten av att kommunerna, förutom barnets berättelse och önskemål, dokumenterar de analyser som ligger till grund för bedöm- ningen av barnets bästa och att uppgifterna i analysen finns med som en del i beslutsunderlaget. En sådan dokumentation underlättar enligt förarbetena också uppföljningen av hur bestämmelsen om barnets bästa tillämpas i praktiken.120 2012/13:10. 2012/13:10, s. 36 f. Iakttagelser på de kartlagda områdena Bedömningar görs av barnets behov snarare än av barnets bästa Kartläggningen visar att barnets bästa inte regelmässigt används som ett tillvägagångsätt och en utgångspunkt för bedömningar i utred- ningarna. av utredningarna är fokus i stället på att redogöra för och bedöma barnets behov. Barnets behov utreds i samtliga kom- muner utom en (55 av 65 utredningar) med hjälp av handläggnings- och dokumentationssystemet Barns behov i centrum (BBIC). Social- styrelsen har utvecklat systemet som ett stöd för socialnämndens arbete med barn och unga. Utredningar som struktureras utifrån BBIC fokuserar på barnets behov och vårdnadshavarnas förmåga i relation till ett antal behovsområden, bl.a. familj och sociala rela- tioner, känslomässig och beteendemässig utveckling samt förmåga att klara sig själv. I granskningen av de utredningar som ingått i kartläggningen har fyra huvudsakliga kategorier av frågeställningar identifierats. Det är frågor om huruvida barnet blivit påverkat av våldet och på vilket sätt, om barnet får sina grundläggande behov tillgodosedda, om barnets behov av skydd och säkerhet och frågor om barnets behov av stöd. I de utredningar där BBIC-modellen används finns barnets behov tydligt utrett och insatser formuleras i relation till behoven. Vad som är barnets bästa kan implicit komma till uttryck i bedömningar inför beslut, men det behöver inte alltid vara fallet. Det finns exem- pel på utredningar där barnets bästa inte står i centrum för bedöm- ningar av barnets behov. Det kan handla om att identi- fierar vissa behov hos barnet, utan att väga samman och analysera behoven utifrån vad som är barnets bästa (se vidare avsnitt 6.2.3). I några utredningar finns en formulering om barnets bästa med som en avslutande del i analysen inför beslut. Kartläggningen in- dikerar att i de utredningar där barnets bästa uttrycks explicit, blir barnets behov också tydligare formulerat i analys och bedömningar. Utifrån principen om barnets bästa i artikel 3 i barnkonven- tionen brister de studerade utredningarna och besluten i att det inte görs några analyser av eventuella positiva eller negativa konsekven- ser för det enskilda barnet av ett visst beslut och att beslutsmoti- veringarna inte visar att hänsyn har tagits till barnets bästa. Det gäller även i de fall beslut har fattats om att insatser inte ska beviljas på grund av att vårdnadshavarna motsätter sig insatser, trots att Iakttagelser på de kartlagda områdena identifierat att det finns behov hos barnet av stöd och hjälp (se vidare avsnitt 5.3.4). Det finns också i många av utred- ningarna brister i hur barnets åsikter inhämtas, dokumenteras och beaktas i beslutsprocessen, vilket är en central del i att bedöma och fastställa det enskilda barnets bästa.121 Kartläggningen visar således på brister i rättstillämpningen i för- hållande till principen om barnets bästa i , men också i förhållande till den innebörd bestämmelsen om barnets bästa har i SoL. Andra studier som mer generellt granskat handläggning av barnavårdsärenden utifrån ett barnperspektiv visar på liknande resultat Det är barnets behov, snarare än barnets bästa som bedöms i utredningarna. En slutsats från dessa studier är att analyser och bedömningar tydligare behöver formuleras i termer av vad som bedöms vara i enlighet med barnets bästa. Det som också tas upp är risken med att reducera bedömningarna till en redogörel- se för ”en bunt behov”, snarare än att väga behoven mot varandra för att skapa en helhetsbild av barnets livssituation. Även i dessa studier betonas vikten av att låta barnets åsikter utgöra en del i be- dömningen.122 Kartläggningen på området och andra liknande studier visar att BBIC-modellen innebär att barnets behov utreds, men för att kunna bedöma och fastställa barnets bästa behöver också göra en analys av vilka konsekvenser ett beslut får för ett barn och i den analysen väga in barnets åsikter. har i en väg- ledning om dokumentation av barnets bästa tagit upp barnets behov och barnets vilja i relation till den prövning av barnets bästa som ska göras enligt SoL. I vägledningen framhåller att barnets bästa är resultatet av en sammanvägning av barnets behov och uppfattning, föräldrarnas förmåga och uppfattning, faktorer i familj och miljö samt utlåtanden från sakkunniga och referensper- soner. Det kan därmed enligt likställas med ett till- vägagångssätt. Barnets vilja utgör i det sammanhanget en del av beslutsunderlaget för att bedöma vad som är barnets bästa. Social- styrelsen konstaterar att begreppet ”behov” är centralt inom social- tjänsten och menar att det kan uppstå intressekonflikter mellan 121CRC/C/GC/14, p. 122Enell 2009, och 2012, , 2011 samt m.fl., 2014. Iakttagelser på de kartlagda områdena barnets vilja och barnets behov. Ett sätt att lösa denna konflikt kan enligt vara att synliggöra hur barnets vilja har inverkat på beslutet, genom att tydligt beakta barnets vilja i barnets bästa. Barnets behov kan vara utgångspunkten vid prövningar av barnets bästa, men barnets vilja ska synliggöras och uppmärksammas i be- slutet. understryker i det sammanhanget att barn har rätt att få uttrycka sin vilja, men också rätt att slippa ta ansvar för svåra beslut.123 5.3.4Barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) Barnets rätt till överlevnad och utveckling och statens skyldigheter att till det yttersta av sin förmåga säkerställa denna rättighet (arti- kel 6.2) har en tydlig koppling till 5 kap. 1 § SoL om att socialnämn- den ska verka för att barn växer upp under trygga och goda för- hållanden. Kartläggningen har inriktats på utredningar där ska avgöra om ett barn som har bevittnat våld behöver stöd och hjälp i form av insatser. I den bedömningen är det viktigt att synliggöra barnets behov och utveckling både på kort och på lång sikt. Att anlägga ett holistiskt perspektiv på barnet i genomförandet av arti- kel 6.2 är något som barnrättskommittén särskilt betonar.124 Rätten till överlevnad och utveckling är nära kopplad till rätten att skyddas från alla former av våld och övergrepp enligt artikel 19 i konventionen. Staten ska, enligt artikel 6.2 till det yttersta av sin för- måga säkerställa barnets utveckling; i de nu aktuella fallen ska det göras genom socialnämndens försorg. I förhållande till artikel 19 ska staten vidta alla lämpliga lagstiftnings, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot våld. En fjärdedel av de granskade utredningarna i kartläggningen har avslutats med beslut om insatser till barnet eller föräldrarna. I ett tjugotal utredningar finns det uppgifter om insatser som antingen har beslutats eller insatser där familjen under 123Socialstyrelsen, 2012 s. 11 f.