sou · H4B384 · 2016-11-30 00:00:00 — Detsamma kan inte sägas om den ekonomiska skada som kan uppkomma till följd av insolvens hos en paketresearrangör eller en näringsidkare som under- lättar kopplade researrangemang, där det i stället är de enskilda rese- närerna som riskerar att drabbas. Utredningen anser mot denna bakgrund att staten varken bör bära de direkta kostnaderna eller de indirekta kostnaderna för den yttersta risken i paketreseverksamheten. En följd av denna utgångs- punkt är att staten inte heller bör vara operativt ansvarig för eventu- ell hemtagning av resenärer i de situationer som täcks av insolvens- skyddet. Det framstår däremot som naturligt att staten står för de kostnader som systemet medför i form av tillsyn, uppföljning och möjlighet till rättsprövning. Systemet ska inte förutsätta medvetna resenärer Forskning inom s.k. beteendeekonomi pekar på vikten av att ut- forma system där konsumenten får relevant information vid rätt till- fälle snarare än att försöka skapa engagemang och medvetenhet hos konsumenterna genom att förse dem med stora mängder generell information. En jämförelse mellan antalet resenärer som omfattas av insolvensskyddet och antalet ansökningar till efter konkurser visar att det historiskt endast har varit en bråkdel av resenärerna som drabbats av ekonomisk förlust på grund av en insolvenssituation. Det skulle innebära orimliga kostnader att för- söka nå ut med information till en större mängd resenärer om en risk som kan förväntas komma att drabba en mycket liten del av kollektivet, oavsett vem som skulle vara ansvarig för informations- insatserna. Utredningen anser därför att det är av vikt att försöka 8Kammarkollegiets regleringsbrev för budgetår 2016. 9Kammarkollegiets årsredovisning 2015. utforma systemet för insolvensskydd så att det ger ett skydd mot den ekonomiska förlust som kan drabba resenärerna, oavsett vilken kunskap de har om systemet på förhand. 6.3Alternativ 1: Det nuvarande systemet med individuella garantier behålls Utredningens bedömning: Det nuvarande insolvenssystemet med krav på individuella garantier medför onödigt höga kostna- der för reseaktörerna och skapar etableringshinder. Vidare inne- bär det att resenärerna riskerar att inte få den ersättning de har rätt till. Det nuvarande systemet bör därför inte behållas oför- ändrat. Skälen för utredningens bedömning: Med individuella garantier avses att varje aktör ställer säkerhet genom en bank- eller försäkringsgaranti. Det är så resegaranti- systemet fungerar . Säkerhetens storlek fastställs av tredje part, Kammarkollegiet, utifrån principen att varje företag svarar för sina egna åtaganden. De flesta EES-länder har ett system för insolvensskydd som till någon del består av individuella garantier. Exempel på län- der som tillämpar varianter av denna modell är , och . Premie, avgift, Källa: figur. Garantier finns inte bara inom resegarantisystemet. De har traditio- nellt ställts ut av banker till företag eller andra organisationer till förmån för andra avtalsparter. Förmånstagaren kan vara en kom- mersiell affärspartner eller en myndighet. Även försäkringsbolag kan ställa ut garantier. Det finns även statliga garantier, t.ex. export- kreditgarantin. Det finns garantier där säljaren är avtalspart till banken och så- dana där det är köparen som är avtalspart. Som exempel på det första kan nämnas förskottsgarantier, där köparen får tillbaka utbetalt för- skott om säljaren inte levererar, och fullgörandegarantier, där köpa- ren får ersättning för de merkostnader som uppkommer till följd av att en leverans inte fullgörs. Tullgarantier är exempel på garantier med köparen som avtalspart. Det innebär att den som importerar varor kan lämna en garanti till för att få enklare hante- ring av tull- och momsinbetalningar. Bankgarantin utfärdas med en garantimening enligt vilken ban- ken åtar sig att infria gäldenärens skuld. Hur garantimeningen ut- formas skiljer sig åt och är avgörande för om bankgarantin är själv- ständig, s.k. demandgaranti eller accessorisk, även kallad borgens- garanti. En borgensgaranti, eller accessorisk garanti, är beroende av det underliggande rättsförhållandet mellan parterna. att infria garantiåtagandet har i dessa fall rätt att göra samma invänd- ning mot kravet som den ursprunglige borgenären. En demand- garanti, däremot, ska infrias på begäran (on demand) från den som garantin är utställd till förmån för.10 Banken tar ut en avgift för att ställa ut garantin och kräver dessutom vanligtvis att gäldenären ställer motsäkerhet. Allmänna försäkringsgarantier utgörs av bl.a. entreprenad- och leveransgarantier, pensionsgarantier och kreditgarantier. Försäk- ringsgarantierna skiljer sig från bankgarantierna, dels genom att det för försäkringsgarantin betalas en löpande premie och dels genom att försäkringsgarantin vanligtvis inte ställer krav på motsäkerheter i samma utsträckning som vid en bankgaranti. I gengäld är försäk- ringspremien oftast högre än bankavgiften för motsvarande garanti. En annan viktig skillnad är att försäkringsgarantierna utfärdas av försäkringsbolag, som i sin verksamhet har att följa reglerna i för- säkringsrörelselagen (2010:2043). Såväl bank- som försäkringsgarantier förutsätter en kreditpröv- ning av aktören. 6.3.2Utredningens överväganden rörande individuella garantier Skyddet för resenärerna vid individuella garantier I ett insolvenssystem med enbart individuella garantier är det rese- nären som ytterst står risken för det fall garantierna inte är tillräck- ligt omfattande för att täcka resenärernas ersättningsanspråk. Efter- som ansvaret för insolvensskyddet inte är gemensamt är resenärens skydd helt beroende av att den individuella reseaktörens skydd är tillräckligt vid dennes eventuella obestånd. 10 , Borgensliknande säkerhetsrätter, 1 uppl. 2000, s. 119 ff. Administrativ börda och kostnader för reseaktörerna vid individuella garantier Det ligger i förutsättningarna för ett system med individuella garantier att det är ett dyrt sätt att uppnå skyddet för resenären. Det beror på att skyddet är utformat för att kunna ersätta alla resenärer för de totala kostnader som kan uppstå om samtliga aktörer blir insolventa. Genom att applicera en modell från en utredning om insättnings- garantin11 på nuvarande resegarantisystem blir en annan kostnads- drivare tydlig. beskriver olika meto- der för att bedöma kreditrisken hos företag och prissätta garantier. I det sammanhanget visar utredaren hur den förväntade förlusten för ett specifikt institut kan skattas utifrån tre variabler: den expo- nering systemet har gentemot det aktuella institutet, sannolikheten för att institutet försätts i konkurs och hur stor förlusten kan tänkas bli om institutet går i konkurs. Den förväntade förlusten ges då av följande formel: Källa: Reformerat system för insättningsgarantin (SOU 2005:16). I fallet med insättningsgarantin är exponeringen den mängd garante- rad inlåning som institutet tagit emot. Konkurssannolikheten fångar osäkerheten kring ett företags betalningsförmåga. Vid en konkurs kan ofta delar av värdet i företaget återvinnas. Förlustgraden definie- ras som minus återvinningsgraden uttryckt i procent. Den förväntade förlusten vid en reseaktörs insolvens kan på motsvarande sätt ges av samma tre komponenter: exponeringen (storleken på förskottsbetalningar och eventuella hemtagnings- kostnader för planerade resor), sannolikheten för insolvens och för- lustgraden. I det svenska resegarantisystemet antas förlustgraden 11 SOU 2005:16, Reformerat system för insättningsgarantin, s. 235. Det innebär alltså ett antagande om att all exponering kommer leda till förlust vid insolvens. Det görs följ- aktligen inte någon riskbedömning av skadornas storlek. Däremot görs en riskbedömning av sannolikheten för att aktören ska hamna på obestånd. Den bedömningen görs i nuvarande system av banken eller försäkringsbolaget i samband med att reseaktören prövas för möjligheten att köpa en betalningsutfästelse. Källa: efter modell från SOU 2005:16. När den förväntade förlusten visar sig vara högre än skadeutfallet, dvs. kraven på ersättning genom resegarantisystemet, blir det rese- aktörerna som bär den merkostnad det innebär. Eftersom det är ytterst osannolikt att alla aktörer drabbas av insolvens och att förlustgraden då dessutom skulle vara för varje aktör leder ett system med individuella garantier till betydande merkostnader för reseaktörerna. Utöver de direkta kostnaderna för betalningsutfästelserna innebär de individuella garantierna en administrativ börda och kostnader för reseaktörerna i form av nedlagd arbetstid för rapportering till Kammarkollegiet och ansökningar till och förhandlingar med banken eller försäkringsbolaget för att erhålla betalningsutfästelsen. För en beskrivning av dessa kostnader i dagens system, se avsnitt 4.5. Administration vid individuella garantier De individuella garantierna kräver administration från reseaktö- rerna i form av kontinuerlig inrapportering. Staten behöver utföra nödvändig administration för att kunna fatta myndighetsbeslut avseende garantiernas storlek. När garantierna är individuella krävs handläggning och myndighetsbeslut för varje enskild aktör som omfattas av krav på insolvensskydd. Omfattningen av administra- tionen avgörs av på vilka grunder garantiernas storlek beräknas. I dagens resegarantisystem är administrationen betydande i och med att det görs en beräkning av säkerhetens storlek med hjälp av inrapporterade uppgifter om försäljningsprognoser m.m. för varje individuell garanti. Ju högre grad av kvalitativa bedömningar och ju fler faktorer som påverkar beslutet om garantins storlek, desto mer omfattande blir administrationen. Administrationen skulle väsentligen förenklas om besluten om garantins storlek byggde på mer schabloniserade regler, t.ex. utifrån intervall på omsättningen så som sker i . Schabloniserade beslut avseende garantins storlek har dock den nackdelen att de i sig innebär antingen en ökad risk för att garantierna inte räcker till eller en större marginal i beräkningarna för att säkerställa att skyddet täcker alla eventuella förskottsbetalningar och kostnader för hemtransporter för den aktuella aktören. Mer schabloniserade beslut skulle med andra ord leda till att de totala garantibeloppen ökade, för att ge samma nivå på konsumentskyddet. De högre be- loppen skulle i sin tur leda till högre kostnader för aktörerna. Vad gäller de kollektiva garantierna är bedömningen något mer komplex än om de handlagts individuellt eftersom de hanteras via särskilda avtal. Å andra sidan kräver de kollektiva garantierna totalt sett en betydligt lägre grad av administration än de individuella garantierna eftersom aktörerna här omfattas av samma betalningsut- fästelse och enbart bedöms utifrån två enkla kriterier, nämligen om- sättning under viss nivå samt att tjänsten inte innefattar transport. Konkurrenspåverkan vid individuella garantier Kravet på individuella garantier innebär ett etableringshinder för nya aktörer eftersom aktörerna kan ha svårt att få en betalnings- utfästelse beviljad från en bank eller ett försäkringsbolag. Vidare har det påpekats att resegarantisystemet med indi- viduella garantier innebär konkurrensnackdelar för små aktörer vars kostnader för resegarantin procentuellt sett är högre än för stora aktörer. Den administration som systemet innebär utgör också en större belastning för ett litet företag. Utredningens bedömning är att dessa konkurrensnackdelar fortfarande finns i systemet och att de beror på kravet på individuella garantier och hur dessa fastställs. Statens kostnad och risk vid individuella garantier Med nuvarande utformning av resegarantisystemet med individu- ella garantier svarar staten för Kammarkollegiets och Resegaranti- nämndens administration. Det skulle vara möjligt att avgiftsbelägga hanteringen, varvid administrationskostnaderna i stället skulle läggas på reseaktörerna. Utredningen bedömer dock att en avgiftsfinan- siering, beräknad utifrån volymerna i dagens resegarantisystem, endast skulle kunna ge en intäkt på några enstaka . Det är ett lågt belopp i förhållande till den betydande administration det skulle kräva i form av system och rutiner för avgiftshantering avseende samtliga berörda reseaktörer. Staten bär ingen risk för insolvensskyddet i ett system med in- dividuella garantier. Om ersättningskraven överstiger den ställda säkerheten för en insolvent aktör är det resenären som får stå ris- ken och kostnaden i form av sänkt ersättningsbelopp. Systemet med individuella garantier bör inte kompletteras med en obligatorisk fond Ett system med individuella garantier kan kompletteras med kollektivt fonderade medel i form av en obligatorisk fond. Det är ett sätt att hantera problemet med att de individuella garantierna i viss utsträckning visat sig vara otillräckliga. Nackdelen med de höga kostnader som kommer av ett system som skyddar mot den hypote- tiska situationen att alla resenärer hos samtliga researrangörer och till skulle behöva ersättas kvarstår dock vid en sådan lösning, om inte fonden skulle utgöra en betydande del av det totala insolvensskyddet. Dessutom tillkommer kostnader och komplexitet för att bygga upp fonden, oavsett om det skulle göras i privat eller statlig regi. För den enskilde reseaktören tillkom- mer även administration och komplexitet med krav på att tillhanda- hålla två obligatoriska skydd. Eftersom de fall av kvotering som förekommit främst kan hän- föras till medveten eller omedveten bristande regelefterlevnad vore det också principiellt problematiskt att inrätta ett system där de aktörer som följer reglerna, utöver kostnader för sina individuella garantier, även skulle åläggas en kostnad för att finansiera den bris- tande regelefterlevnaden hos andra aktörer genom uppbyggnaden av en fondlösning. Samlad bedömning av för- och nackdelar med individuella garantier Fördelarna med individuella garantier som insolvensskydd i är att systemet är etablerat och finns i bruk. Systemet har dock bris- ter. Resenärerna får inte alltid det skydd de har rätt till. Systemet är dessutom dyrt och krångligt för reseaktörerna, särskilt för de mindre av dessa. De höga kostnader som systemet medför kommer av grund- konstruktionen med individuella garantier, dvs. att alla aktörer bär sin risk individuellt, samt att skadan antas vara . Utredningens bedömning är därför att det inte är lämp- ligt med ett insolvensskyddssystem som ställer krav på individuella garantier. 6.4Alternativ 2: Försäkringslösning Utredningens bedömning: En försäkringslösning är ett effek- tivt sätt att fördela och prissätta riskerna för insolvens. Det gör att kostnaderna för skyddet sänks. Det gemensamma ansvaret för inträffade skador i en försäkring gör att skyddet för resenären blir bättre än i ett system med individuella garantier. Ett krav på att tillhandahålla insolvensskydd genom försäkring förutsätter att aktörerna har möjlighet att teckna en försäkring. Staten bör inte ansvara för att tillhandahålla en försäkring och därmed ytterst stå risken för inträffade skador. Det innebär att ett krav på reseaktörerna att tillhandahålla insolvensskydd i försäk- ringsform skulle göra aktörerna helt beroende av produkter och en marknad som inte finns . Det är därför inte lämpligt med ett sådant krav. Skälen för utredningens bedömning: 6.4.1Försäkringslösning som ett möjligt system för insolvensskydd Försäkring handlar om att sprida risk Det andra alternativet som utredningen har valt att överväga är en s.k. försäkringslösning. Detta alternativ innebär att varje aktör till- handahåller insolvensskydd genom att teckna en försäkring där resenärerna är förmånstagare. Försäkringsbolaget bedömer risken för att reseaktören blir insolvent och skadans storlek om så sker samt prissätter efter det. Försäkringsbolaget är även ansva- rigt för skaderegleringen, vilket omfattar såväl att ersätta kostnader för förskottsbetalningar som eventuell hemtransport av resenärer. Det är möjligt för flera reseaktörer att gå ihop och starta ett (eller flera) gemensamt ägt försäkringsbolag för att erbjuda försäkringar enligt denna modell. Exempel på länder som tillämpar varianter av denna modell är , och där det finns en marknad för dessa försäkringsprodukter. Källa: figur. Grunden för all försäkringsverksamhet är att ge skydd mot ekono- miska förluster på grund av oväntade framtida händelser. Det finns ingen legaldefinition av begreppet försäkring, även om försök till sådana definitioner har gjorts. Försäkring kan dock sägas gå ut på att en försäkringsgivare utger ersättning för en oviss händelse mot betalning.12 Idén bygger på att flera delar risken för att en viss hän- delse ska inträffa, men att endast några få faktiskt drabbas. Det hand- lar om att jämna ut risker, såväl mellan grupper som . Förut- sättningar för att en risk ska vara försäkringsbar är att den kan delas mellan flera som är utsatta för samma sak, att endast ett mindre antal drabbas och att händelsen medför ekonomiska följ- der. Riskdelningen betyder att gruppen gemensamt håller ett kapital som motsvarar kostnaden om risken materialiseras, vilket innebär att varje enskild försäkringstagare inte behöver göra det. Försäkringsbolag skapar s.k. riskpooler med ett stort antal för- säkringstagare som delar på den risk som är förknippad med en viss händelse. Genom att samla ett stort antal försäkrade risker och osäkra utfall kan försäkringsbolaget räkna ut mått på vilka skador som kan förväntas inträffa i gruppen. Försäkringsbolagen kan även sprida sina risker vidare genom att köpa återförsäkring. Den här möjlig- heten att sprida risker gör att försäkringsbolagen kan hantera risker 12 , Försäkringsrätt s. 6–13. mer effektivt än vad varje enskild försäkringstagare kan göra. För den enskilde gör försäkringen det möjligt att omvandla en stor och okänd kostnad till en känd och hanterbar kostnad.13 Försäkringar kan delas in i individuella försäkringar och gruppförsäk- ringar. I en gruppförsäkring, t.ex. en olycksfallsförsäkring som er- bjuds alla medlemmar i ett fackförbund, anpassas premien till hela den försäkrade gruppens risknivå. Försäkring kan utfärdas genom ett s.k. ömsesidigt försäkrings- bolag där de som tecknar försäkringarna också gemensamt äger för- säkringsbolaget. De delar då tillsammans på både underskott och överskott i verksamheten. Avgifterna till en ömsesidig försäkring kan samlas in i förväg och fonderas i väntan på skadefall eller tas in i efterhand, efter att skadan inträffat. En annan variant av försäkringsverksamhet är s.k. captiveverk- samhet, vilket innebär att en bolagskoncern bildar ett eget försäk- ringsbolag. Det är alltså ett sätt för ett företag att sköta delar av risk- hanteringen internt i stället för att köpa motsvarande försäkring av en extern leverantör. Det är även möjligt för t.ex. flera aktörer inom samma bransch att gå samman och bilda en form av branschcaptive. Det finns flera kommuner som har valt att driva gemensamma captivebolag för att effektivisera sin riskhantering. Det finns en risk att försäkringstagaren ändrar sitt beteende och blir mer risktagande när det finns ett försäkringsskydd. Det kallas för moralisk risk (moral hazard). Som enkelt exempel kan man tänka sig en bilägare som hanterar sin bil mer vårdlöst om risken för ska- dor på bilen täcks av en försäkring. Det kan leda till att försäkrings- bolagets kostnader för skador blir högre än beräknat och i förläng- ningen att försäkringspremierna höjs för samtliga försäkringstag- are. Försäkringsbolagens verktyg för att hantera denna risk är bl.a. att ta ut självrisker, dvs. att försäkringstagaren måste betala en del 13 Tillsynen av försäkringsföretagen, , . av skadan själv, eller att låta inträffade skador få betydelse för den framtida premien för försäkringen. En annan svårighet i försäkringsverksamhet är det som brukar kallas moturval (adverse selection). Det handlar om risken att aktö- rer med hög risk tecknar försäkring i större utsträckning än genom- snittsaktören. Det skulle leda till att de beräknade premierna inte skulle räcka till för att täcka skadorna. Det är därför viktigt för för- säkringsgivaren att analysera och identifiera vilka faktorer som på- verkar risken och prissätta försäkringen efter detta. Ytterligare en svårighet med försäkringssystem är att det i regel inte är någon rättighet att få teckna försäkring. I 3 kap. 1 § försäk- ringsavtalslagen (2005:104) finns en för konsumenter lagstadgad rätt till försäkring. Enligt bestämmelsen får ett försäkringsbolag inte vägra en konsument att teckna en sådan försäkring som bola- get normalt tillhandahåller allmänheten när erforderliga uppgifter lämnats, om det inte finns särskilda skäl för vägran med hänsyn till risken för framtida försäkringsfall, den befarade skadans omfatt- ning, den avsedda försäkringens art eller någon annan omständig- het. Som framgår av bestämmelsen har försäkringsbolagen ingen ovillkorlig skyldighet att erbjuda försäkringar ens till konsumenter. I förhållande till företag har försäkringsbolag i allmänhet ingen kontraheringsplikt. Undantag finns dock och den obligatoriska trafikförsäkringen utgör ett sådant. Den som äger ett motordrivet fordon som är registrerat i vägtrafikregistret och som inte är avställt är enligt 2 § trafikskadelagen (1975:1410) skyldig att teckna en trafikförsäkring för fordonet. Försäkringsbolag behöver ett särskilt tillstånd enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043) för att få med- dela trafikförsäkring (2 kap. 4 §). De företag som har sådant till- stånd är enligt 5 § tredje stycket trafikskadeslagen också skyldiga att erbjuda trafikförsäkring. Den som saknar försäkring är enligt 34 § trafikskadeslagen i stället skyldig att betala en trafikförsäkringsavgift till , . Alla trafikförsäkringsbolag är medlemmar i , som reglerar skador från oförsäkrade. utövar tillsyn över försäkringsbolagen i . Tillsynen syftar framför allt till att bevaka att kunderna kan uppfylla sina åtaganden mot kunderna och att bevaka att kunderna får be- griplig information. Omkring 400 försäkringsbolag, såväl stora som små, står under tillsyn. identifierar risker hos företag och i försäkringsprodukter med hjälp av bl.a. deras periodiska rapportering. Det förekommer också s.k. stresstester för att bedöma om företaget har det kapital som krävs med hänsyn till de risker de exponerar sig för.14 Vad gäller försäkringsbolagens marknadsföring, vari förköps- information ingår, och avtalsvillkor är tillsyns- myndighet. 6.4.2Utredningens överväganden rörande alternativet försäkringslösning Skyddet för resenärerna vid försäkringslösning Vid en försäkringslösning ersätter försäkringsbolaget de skador som är ersättningsgilla enligt insolvensskyddet. Det innebär att resenä- ren är skyddad fullt ut, så länge försäkringsbolaget är solvent. För- säkringsbolag under tillsyn granskas löpande för att kontrollera att de kan uppfylla sina åtaganden gentemot kunderna. Liknande regler finns inom hela EU. I en försäkrings- lösning föreligger således mycket liten risk för att utbetalningarna till resenärerna skulle kvoteras på det sätt som sker . Tvister mellan resenärer och försäkringsbolag kan avgöras av befintliga instanser för överprövning av försäkringsbolagets skade- reglering, enligt gängse rutiner för andra försäkringar. 14 , Tillsynsstrategi, dnr. Administrativ börda och kostnader för reseaktörerna vid en försäkringslösning Reseaktörernas kostnader för ett insolvensskydd som bygger på en försäkringslösning är potentiellt betydligt lägre än i ett system med individuella garantier. Det beror på att försäkringen möjliggör risk- delning och beräkningar av den förväntade förlustgraden, till skillnad från att den som vid individuella garantier antas vara . Försäkringsbolaget beräknar storleken på förskottsbetalningar och hemtagningskostnader för planerade resor, sannolikheten för insolvens och förväntad förlustgrad, och prissätter försäkringen där- efter. Försäkringsbolaget bär mellanskillnaden om den faktiska för- lusten överstiger den beräknade.