sou · H4B327 · 2016-04-08 00:00:00 — Det är inte nödvändigt att kräva godkännande av priser för andra produkter [än andraklassbrev], eller att ytterligare reglera priser, då stark konkurrens från elektronisk kommunikation kommer att sätta ett naturligt pristak. Därutöver tillkommer konkurrens från andra postoperatörer som ett resultat av avregleringen. Året efter att den nya regleringen infördes gick priserna på A-brev upp (se figur 7.13), vilket ledde till en substitutionseffekt mellan A- och B-brev. Figur 7.3 ovan visar att B-brevvolym- erna ökade kraftigt , och att medan volymerna för både A- och B-brev fallit (som en del i den långsiktiga trenden mot lägre brevvolymer) har fallet för B-brev generellt varit proportionellt sett lägre än för A-brev. Det visar att en postoperatör visst kan använda nyvunnen flexibilitet på andra produkter till att höja priserna avsevärt, men att detta balanseras i viss mån av substitution till den skyddade produkten. Substitutionen från förstatill andraklassbrev kan också ses som en strategisk åtgärd från Post , som ett led i utvecklingen av deras modell för mer flexibel och kostnadseffektiv utdelning. Källa: ERGP (2014), s. 53; (2010), punkt 3 och 4. 7.8.3Utformning av produktkorgar påverkar flexibiliteten När pristaksregleringen täcker flera produkter delas dessa ofta in i en eller flera produktkorgar. Hur många produktkorgar som används och hur de är utformade påverkar pristaksregleringens flexibilitet, både för postoperatören och för den reglerande myndigheten. Ett pristak för en produktkorg gäller den, eventuellt viktade, genomsnittliga prisnivån för produkter som ingår i korgen. Viktiga karakteristika för produktkorgar är storlek, innehåll, viktning av produkter inom korgen, samt eventuella tilläggsregleringar för priser på produkter inom korgen. Som exempel på det senare har ett pristak för en produktkorg, men med ytterligare separata pristak för vissa produkter inom korgen. Nästa avsnitt beskriver i detalj hur utformning av produktkorgar påverkar postoperatörens flexibilitet. Generellt sett kan man säga att ju fler produktkorgar, och ju fler tilläggsregleringar inom enskilda produktkorgar, desto lägre flexibilitet för postoperatören. Detta gör det svårare för operatören att nå lönsamhet, vilket i längden kan utgöra ett hot mot hållbarheten för den samhällsomfattande posttjänsten. I praktiken har många länder valt ett pristak med bara en produktkorg. Illustrationen nedan jämför ett pristak med två mindre korgar med ett pristak på enbart en produktkorg för fyra produkter med olika priselasticitet. Källa: Economics, 2015. Med ett pristak för en bred korg kan postoperatören sätta det optimala vinstmaximerande (givet pristaket) priset för alla produkter som ingår i korgen. Det innebär att operatören kan sätta låga priser på produkter vars konsumenter är priskänsliga och kompensera med ett högre pris på produkter där konsumenterna är mindre priskänsliga. Om den reglerande myndigheten enbart värderar allokativ effektivitet är en korg den lämpligaste lösningen. Postoperatören har emellertid inte samma flexibilitet i en situation med två produktkorgar, för vilka samma relativa men olika absoluta pristak tillämpas. I detta fall kan operatören bara ombalansera priset inom respektive korg. Eftersom operatören inte kan sänka priset tillräckligt för att fånga efterfrågan på de priskänsliga produkterna, är det inte möjligt att prismaximera på samma sätt som med en korg. Flexibilitet i prissättningen kan även behövas i en situation med osäkerhet om efterfrågan, vilket försvåras med flera produktkorgar. En smal korg kan emellertid ge möjligheten att skydda en särskild grupp av konsumenter genom att ha hårdare kontroll över vissa produkter och införa hårdare kontroll av kostnadsorienterade priser. Förutom antalet korgar och produkternas homogenitet inom korgarna beror operatörens förmåga att ombalansera priser inom en produktkorg också på viktningen av produkter i korgen. priskänsliga produkter viktas högre än produkter som inte är priskänsliga kommer detta att minska operatörens förmåga att ombalansera priser.15 Pristaksformeln bestämmer om, och i så fall hur mycket, prisnivån på olika produkter eller produktkorgar får öka år . Pristaksformler innehåller en justering för inflation, och ibland även andra parametrar, som en effektivitetsjusterande parameter (X-faktor), en volymjusterande parameter, och/eller ett kvalitetsindex. Pristaksformler innehåller oftast en justering för inflation för att ta hänsyn till att postoperatörens kostnader ökar när den allmänna prisnivån går upp. I Post- och kassaserviceutredningens slutbetänkande (SOU 2005:5) diskuteras frågan om vilket index som är det lämpligaste när det gäller den tjänst som ska omfattas av pristaket. Enligt Post- och kassaserviceutredningen (i samarbete med SCB) finns det inte något befintligt index som är lämpligt för att återspegla dåvarande Postens kostnadsutveckling. Slutsatserna från SCB:s studie var att ett fortsatt användande av KPI som index skulle leda till att Posten inte kompenseras för de kostnadsökningar som sker för de tjänster pristaket avser. Detta kommer enligt SCB att leda till att Posten inte kan ta ut ett pris för tjänsten som är grundat på kostnaderna, vilket är ett krav enligt postlagen. Postnord har skrivit till utredningen att ett pristak måste stämma överens med operatörens samlade kostnadsbild, det vill säga faktiska kostnader och möjligheter till skälig vinst. Dagens pristak bygger på konsumentprisindex, vilket Postnord anser har väldigt lite att göra med kostnadsutvecklingen för brevbefordran. Eftersom den största kostnadsposten för postbefordran är arbetskostnader kan ett arbetskostnadsindex () tas med i ett eventuellt pristak. 15 Källa: Economics. De flesta europeiska länder som har ett pristak använder sig av KPI. I används dock med motiveringen att lönekostnader utgör huvuddelen av postoperatörens kostnader. Det finns dock fortfarande risk för att inte speglar operatörens kostnadsökningar; exempelvis kan sammansättningen på postoperatörens arbetskraft skilja sig åt från den sammansättning som använts för att beräkna . Ett framåtblickande inflationsindex innebär risk för prognosfel. Detta tar man hänsyn till i , där pristaksformeln innehåller både ett inflationsindex och en inflationskorrektionsfaktor, som innebär en justering för skillnaden mellan den prognosticerade inflationen föregående år och den faktiska inflationen . Ytterligare ett alternativ är att välja producentprisindex som utgångspunkt. Det bestäms av de inhemska producenternas kostnadsutveckling och exkluderar därmed direkta effekter av ändrade importpriser och faktorer i utlandet. I det här fallet rör det sig om en produktion som i allt väsentligt helt bestäms av inhemskt svenska förhållanden. En pristaksformel kan innehålla en effektivitetsjusterande faktor (X) som representerar årliga kostnadsbesparingar på grund av högre effektivitet eller tekniska framsteg hos postoperatören, vilket är till gagn för konsumenterna genom lägre priser. Å ena sidan kan asymmetri mellan operatören och den reglerande myndigheten vad gäller möjligheten att bedöma effektivitetsförbättringar leda till en fördel för operatören. Å andra sidan finns det risk att X sätts på ett godtyckligt sätt, vilket skulle kunna innebära stora nackdelar för operatören. I de länder där en X-faktor används för att spegla förbättringar i produktivitet och effektivitet, bör beräkningen av faktorn baseras på den reglerade postoperatörens prognoser och besparingar som räknas med i de följande årens budgetar. X kan även innehålla förväntade kostnadsförändringar som beror på till exempel lägre brevvolymer. Detta kan också uttryckas som en egen parameter i pristaksfunktionen. En volymjusterande parameter låter priserna öka mer när brevvolymerna förväntas falla. På så sätt kan volymjustering mildra postoperatörens risk på efterfrågesidan och tillåta prisjusteringar i direkt anslutning till volymfall. I praktiken innebär detta att operatören får tillåtelse att öka priserna i snabbare takt än KPI, när brevvolymerna faller. Ett exempel på detta är hur reglerande myndighet tillät en prisökning på KPI + för perioden –2017, baserat på förväntade minskningar i brevvolymerna, vilket skulle påverka postoperatörens kostnader. I en situation där brevvolymerna faller kontinuerligt blir volymjustering en central komponent i pristaksformeln, för att minska postoperatörens risk och för att undvika stora prisförändringar gentemot konsumenterna när pristaket justeras. anser att det nuvarande pristaket är för enkelt till sin konstruktion eftersom det bland annat inte möjliggör för tillhandahållaren av den samhällsomfattande tjänsten att intäktsmässigt kompensera för de långsiktigt fallande volymerna. förordar att lagstiftaren löser problemet genom att en korrigeringsfaktor införs i pristaksformeln. Faktorn ska åtminstone omhänderta dels förväntad volymnedgång, dels skillnader i kostnadsutveckling mellan konsumentprisindex och utvecklingen i postala produktionskostnader. Myndigheten anser också att korrigeringsfaktorn lämpligen bör låsas för , för att sedan kunna revideras vid förutbestämda revisionstidpunkter. Postnords uppfattning är att om utredningen skulle finna skäl att behålla ett pristak så är det helt nödvändigt att pristaket tar hänsyn till volymutvecklingen. Kostnaderna för brevbefordran påverkas mycket av den totala volymen som befordras då en mycket stor del av kostnaderna är fasta och mer beroende av servicenivå än av utvecklingen av enskilda kostnadsposter. Ett eventuellt framtida pristak måste därmed bygga på en faktor som tar hänsyn till volymförändringar. För pristaksregleringar som baserar sig på postoperatörens vinst är det viktigt vilken kostnadsbas som används när pristaket införs. De flesta pristaksregleringar baserar tillåtna prisnivåer antingen på historiska kostnader eller på modellerade kostnader såsom LRIC (long run incremental costs). Modeller som baserar sig på historiska kostnader är lättare att implementera eftersom de historiska kostnaderna är kända. De kan samtidig innehålla kostnader för ineffektiva processer och innebära att operatören får dåliga incitament till att reducera kostnader. Högre kostnader innebär en möjlighet att sätta högre priser – vilket inte är fallet med modellerade kostnader, som helt enkelt inte beror på den faktiska kostnadsutvecklingen. Att använda LRIC som bas för pristaket är bättre på så sätt att faktiska kostnader fångas på ett korrekt sätt men en nackdel med detta tillvägagångssätt är att framtida kostnader måste uppskattas med hjälp av en modell, vilket är både osäkert och tekniskt mer krävande. Postnord trycker på vikten av att ett pristak är kostnadsorienterat. De anser att det föreligger en obalans mellan pristaket och kravet på kostnadsorientering. Ett eventuellt nytt pristak måste från början ta höjd för dagens faktiska kostnader så att denna obalans kan elimineras. Även anser att om det ska göras ändringar i pristakskonstruktionen så är det väsentligt att regelverket möjliggör en kalibrering av priserna mot den aktuella kostnadsnivån för att tillhandahålla den reglerade tjänsten. Kalibreringen bör göras vid starten för den nya konstruktionens giltighet och ska till exempel ta hänsyn till den nya momslagstiftningens16 effekter på Postnords kostnader. I det fall postlagsutredningen finner att kraven på befordringstid ska mildras är det också viktigt att i pristakssammanhang komma ihåg att en sådan förändring också, genom kostnadsbesparingar, kommer att leda till en lägre kostnadsnivå för Postnord. Detta bör beaktas när eventuellt en ny pristaksmodell införs. 16 Den nya momslagstiftningen träder i kraft . De posttjänster som undantas från skatteplikt är sådana som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten enligt postlagen och som tillhandahålls av den som är utsedd att tillhandahålla denna tjänst. Undantaget från skatteplikt gäller dock inte för samhällsomfattande posttjänster vars villkor förhandlats individuellt. Vidare föreslås ett undantag från skatteplikt för frimärken som tillhandahålls till det nominella värdet och som är giltiga för undantagna posttjänster. har myndigheten lång erfarenhet av att granska Postnords tjänstekalkyler och därmed goda förutsättningar för att utreda hur en kalibrering bäst kan ske vid en pristaksimplementering. Justeringsintervallet är en viktig parameter särskilt för pristakskonstruktioner som baseras på postoperatörens vinst. Justeringsintervallet är den tidsperiod under vilken operatören kan tillgodoräkna sig den vinst man gör till följd av förbättringar i effektivitet eller teknisk utveckling. Ju mellan justeringstillfällena, desto större vinst för operatören av att genomföra produktivitetsförbättringar. Nackdelen med långa justeringsintervall är att de medför större risk för inlåsning i en pristaksstruktur som inte är anpassad till rådande förhållanden på marknaden, vilket kan leda till risk för lägre vinst. Ett exempel på hur detta konkret tas hänsyn till i pristakskonstruktioner är , där man har ett justeringsintervall , men en ”halvtidsbedömning” , där det är möjligt att justera pristaket. Liknande bestämmelser finns i och i . Nackdelen med täta justeringar är att det minskar operatörens incitament att genomföra effektivitetsförbättringar. är det brev upp till som omfattas av pristaket i . Det framgår inte i förarbetena till postlagen varför just denna viktgräns har valts i postförordningen. Regeringens syfte var dock att utforma ett pristak som omfattade normalportot det vill säga portot för enstaka övernattbefordrade brevförsändelser.17 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 28. 7.8.8Pristaket ska vara enkelt och tydligt Postnord har framfört till utredningen att ett pristak måste vara enkelt att administrera och tydligt att förstå för att undvika rättsosäkerhet. Tydlighet mot marknaden är extra viktigt när marknaden befinner sig i en nedgångsfas och det ligger i alla aktörers intresse att undvika att driva på ytterligare nedgång. 8 Bedömningar och förslag Utredningens mål är att framtidens regelverk för brevbefordran på ett mer ändamålsenligt sätt ska matcha dagens och framtidens behov av att skicka brev. När samhällets förändrade kommunikationsmönster leder till ökad digitalisering och därmed kraftigt fallande brevvolymer finns det en risk för att Postnord inte kommer att kunna upprätthålla den samhällsomfattande posttjänsten utan extern finansiering. För att om möjligt undvika denna onödiga belastning på stat och skattebetalare kan vissa justeringar i postregleringen vara nödvändiga. I detta avsnitt sammanfattar utredningen de viktigaste slutsatserna av de fakta och analyser som redovisas i kapitel 3–7 samt lämnar de förslag som dessa har lett till. 8.2Förslag och bedömningar gällande krav på postbefordran Utredningens förslag: Den samhällsomfattande posttjänsten ska innehålla ett krav på tvådagarsbefordran av inrikes brev. Kravet ska gälla alla brev, oavsett var i landet brevet lämnas in. Av de brev som har lämnats in för tvådagarsbefordran ska ha delats ut . Utredningen föreslår att dessa krav ska ersätta postförordningens nuvarande krav på övernattbefordrade brev. Den samhällsomfattande posttjänsten ska även innehålla ett särskilt kvalitetskrav för gränsöverskridande postförändelser inom Europeiska unionen som väger upp till och som lämnats in för postbefordran inom den snabbaste normalkategorin. Kvalitetskraven för dessa försändelser ska vara i nivå med kvalitetskraven i bilaga II till 2008 års postdirektiv, det vill säga av de gränsöverskridande postförsändelserna ska ha delats ut senast den tredje arbetsdagen räknat från inlämningsdagen och ska ha delats ut senast den femte arbetsdagen. I 6 § postförordningen finns det ett kvalitetskrav som anger att av de brev som lämnas in för övernattbefordran före angiven senaste inlämningstid ska ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag och att av breven ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar. Postnord har uppfattningen att staten ska garantera att det finns möjlighet att få brev övernattbefordrade oavsett avsändningsort och att Postnord har ålagts att uppfylla detta krav i de tillståndsvillkor som beslutar. Postlagen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om krav på befordringstider och det är utifrån detta bemyndigande som kvalitetskravet har meddelats. Enligt förarbetena avser regeringen att anpassa kraven på befordringstid för adresserade brevförsändelser till den basnivå som krävs för gränsöverskridande post enligt postdirektivet. På så sätt kommer postdirektivets servicekrav på bland annat befordringstider att säkerställas enligt förarbetena.1 Den samhällsomfattande posttjänsten ska, enligt 3 kap. 1 § postlagen, uppfylla kraven att bland annat efterleva de bestämmelser om befordringstid som regeringen har meddelat. Sammanfattningsvis finns det inte något uttryckligt formulerat krav på att brev ska kunna befordras övernatt men tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten, liksom beslutsfattarna, utgår från att övernattbefordran ingår som en grundtjänst i den samhällsomfattande posttjänsten. 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 22. 8.2.1Fortsatt reglering av brevbefordran Utredningens bedömning: Det bör även i en digital framtid vara nödvändigt med en reglering av brevbefordran med ett högt ställt kvalitetskrav. Privatpersoners, offentliga aktörers och små företags behov motiverar dock inte de ökade kostnaderna för att breven ska komma fram inom . En övervägande del av de brev som kan upplevas som brådskande kommer att skickas digitalt. Utredningen har undersökt om behoven av att kunna skicka brev övernatt har förändrats hos privatpersoner, företag och samhällsviktiga aktörer som till exempel myndigheter, banker och försäkringsbolag. En av de slutsatser som utredningen drar är att det i flera grupper i samhället, trots den pågående digitaliseringen, finns en tydlig bild av vikten av att kunna skicka brev men att breven sällan behöver komma fram dagen därpå. Av de tillfrågade privatpersonerna har en övervägande del svarat att de endast en eller eller mer sällan skickar brev som behöver nå mottagaren . De brådskande breven uppges vara till exempel gratulationskort, myndighetsbrev, lånehandlingar och felanmälningar. Det har varit svårt att dra några generella slutsatser kring om särskilda användargrupper som till exempel äldre, personer med funktionsnedsättning, boende i glesbygd och på landsbygd eller personer med utländsk bakgrund har ett särskilt behov av övernattbefordran. Generellt svarar digitala alternativ för behovet och ibland är det enstaka individer i respektive grupp som uppger att de har ett behov av övernattbefordran. Enligt utredningens bedömning kommer en övervägande del av de brev som kan upplevas som brådskande att skickas digitalt . I de delar av landet där det finns tillgång till digitala alternativ ser inte utredningen att privatpersoner har ett så pass stort behov av att skicka brev övernatt, som motiverar att det ska finnas ett krav på att en sådan tjänst även fortsättningsvis ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. Små företag i områden med låg eller mycket låg tillgänglighet skickar brev en eller . En övervägande del av företagen prioriterar att breven som skickas ska komma fram så snabbt som verksamheten behöver. Den övervägande delen anser att det kan innebära utdelning efter . De företag som har behov av övernattbefordran har uppgett att det beror på att kunderna förväntar sig snabb service och att det kan bli likviditetsproblem och förseningar i verksamheten om inte möjlighet till övernattbefordran finns. Utredningen konstaterar även här att det förmodligen i många av de uppgivna situationerna, till exempel när det gäller fakturering, finns möjlighet till framförhållning. är det av företagen med 1–9 anställda som skickar e-fakturor. Likaså kan företagen säkert i många fall undvika missnöjda kunder genom att informera om aktuella befordringstider på ett tydligt sätt. Arbetsställen på landsbygden som saknar god bredbandsuppkoppling har naturligt ett större behov av övernattbefordran av brev än andra företag. Enligt Post- och bredbandskartläggning minskar antalet hushåll och företag som helt saknar tillgång till bredband. var det cirka 100 arbetsställen i som inte hade så kallat funktionellt tillträde till internet, det vill säga en överföringshastighet nedströms om minst /s. Detta antal minskar . Företagens behov av att kunna skicka fakturor snabbt bör därmed inom en relativt snar framtid kunna ersättas av digitala lösningar i stor utsträckning. När det gäller de samhällsviktiga aktörernas behov av att skicka brev snabbt så menar många av myndigheterna att befordran av känsliga uppgifter som till exempel information om medicinsk diagnos och behandling, behöver komma fram snabbt och säkert. Utredningen noterar dock att kallelser och påminnelser till exempelvis tandläkarbesök i allt högre grad sker via SMS. De offentliga aktörerna synes skicka brev med övernattbefordran mest för att prisskillnaden är liten jämfört med längre befordringstid och för att kunna ge bättre service till allmänheten. Något verkligt behov av att breven ska komma fram inom i stället för två, kan inte utredningen finna hos de offentliga aktörerna. Försäkringsbolagens brev är oftast inte brådskande och det eventuella behovet av övernattbefordran kommer sannolikt att minska i takt med att möjligheter till säker och papperslös kommunikation ökar. Banker kan ha behov av övernattbefordran när kunderna ska ha fullmakter i original vid till exempel husköp men sköter i övrigt mycket av kontakterna digitalt. Utredningen ser att det finns ett behov hos både privatpersoner, företag och samhällsviktiga aktörer av att skicka fysiska brev. Frågan är emellertid om dessa fysiska brev behöver befordras övernatt och om det skulle få allvarliga konsekvenser om breven endast kan befordras . Av vad som framkommit vid intervjuer och undersökningar drar utredningen slutsatsen att behovet av snabb brevbefordran minskar mer och mer och att ett borttaget krav på övernattbefordran inte skulle få allvarliga konsekvenser. Det krav som utredningen ska se över är dessutom endast ett kvalitetsmått om , vilket innebär att en kund inte garanterat får sitt brev levererat övernatt ens . För att få garanterad leverans finns det ofta andra befordransmöjligheter som till exempel expressbrev och bud. Det är enligt inte ovanligt att företag, oavsett geografisk lokalisering, uppger att de använder sig av express- och budtjänster för tidskritiska försändelser. Det finns dock ett behov av att kunna skicka brev och känna tilltro till att mottagaren får försändelsen . Utredningen bedömer därför att det även i fortsättningen kan vara nödvändigt med en reglering av brevbefordran och ett kvalitetskrav som säkerställer en hög kvalitet. Hur ett sådant krav bör utformas återkommer utredningen till nedan. 8.2.2Ej nödvändigt att reglera samtliga postförsändelser Utredningens bedömning: Användarnas förväntningar skapar en konkurrens på paketmarknaden som i kombination med ett stort antal aktörer medför att en reglering av befordringstid respektive kvalitetskrav på samtliga postförsändelser inte är nödvändig. I finns en uttalad målsättning att fortsatt öka digitaliseringen av samhället och har presenterat ett förslag som bland annat innebär att digital post ska utgöra förstahandsval för hantering av post från myndigheter. Ambitionen är som har beskrivits att alla medelstora och stora myndigheter ska ha anslutit sig till tjänsten Mina meddelanden . mindre myndigheter förväntas också ansluta sig till tjänsten vilket kommer innebära att deras behov av att skicka fysiska brev kommer att sjunka drastiskt. Även om den svenska befolkningen är digitalt inkluderade visar de undersökningar som utredningen har gjort att det finns och kommer att finnas ett behov av att skicka brev.