sou · H4B364 · 2016-09-28 00:00:00 — Även konstitutionella befogenheter kan alltså överlåtas med stöd av bestämmelsen. En begränsning är dock att överlåtelsen inte får röra principerna för statsskicket. En annan förutsättning är att samarbetsområdet har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och i . Överlåtelse av konstitutionella befogenheter utanför EU-sam- arbetet regleras i 10 kap. 7 § RF. I den bestämmelsens första stycke anges att beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar, rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser, i begränsad omfattning får överlåtas till en mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken är eller ska bli anslutet, eller till en mellanfolklig domstol. Att det är överlåtelse av beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen som avses innebär att olika befogenheter, som visserligen på ett eller annat sätt omtalas i regeringsformen men som inte hämtar sitt omedelbara stöd där utan i normer av lägre valör, faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Det förhållandet att ett visst organ är namngivet i regeringsformen är inte ensamt utslagsgivande för frågan om Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten dess befogenheter direkt grundar sig på regeringsformen, utan avgörande är i stället i vilket sammanhang det nämns. Ett krav på att ett organ med konstitutionell befogenhet av det slag som avses i bestämmelsen anges i samband med sin befogenhet ställs å andra sidan inte upp. De befogenhetsområden som omfattas avser framförallt och regeringens beslutanderätt, nämligen normgivningsmakten, finansmakten och traktatmakten. Även rättskipnings- och förvaltningsuppgifter som grundar sig direkt på regeringsformen omfattas. Konstitutionella befogenheter som faller utanför dessa områden kan över huvud taget inte överlåtas. Detta gäller t.ex. Högsta domstolens och Högsta förvaltningsdomstolens uppgift att vara högsta domstol respektive resningsinstans inom sina kompetensområden. Genom uttrycket i begränsad omfattning klargörs att bestämmelsen inte medger att exempelvis sådana befogenheter som att stifta lag, besluta om skatter och andra pålagor eller ingå överenskommelse med främmande makt överlåts vare sig i sin helhet eller i en utsträckning som på något sätt kan inverka på rikets självständighet i stort. Vidare ligger i uttrycket att ett visst organs beslutanderätt inte kan överlåtas helt och hållet. Som framgått kan överlåtelse enligt bestämmelsen endast ske till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete eller till en mellanfolklig domstol. Kravet att organisationen ska ha till syfte att främja fredligt samarbete medför att första stycket inte medger att beslutsbefogenhet överlåts till en organisation med enbart militärt syfte. Överlåtelse av en konstitutionell befogenhet till internationell organisation med militärt syfte ansågs vid införandet av motsvarigheten regeringsform till den nu aktuella bestämmelsen utesluten (prop. 1964:140 s. 133). Frågan om överlåtelse av beslutsbefogenhet till en organisation för såväl fredligt som militärt samarbete berörs inte i förarbetena till paragrafen. I SOU 1993:14 framfördes synpunkten att militära inslag i en organisation inte torde hindra en överlåtelse, så länge det fredliga samarbetet är organisationens huvudsakliga syfte (s. 139). Enligt bestämmelsen kan konstitutionell befogenhet inte överlåtas till annan stat, jfr RF 10:8 (m.fl., Grundlagarna, 2012, s. 499). Av paragrafens andra stycke följer att möjligheten till överlåtelse inte får innefatta befogenhet att stifta, ändra eller upphäva grundlag Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten m.m. eller frågor om begränsning av de i regeringsformen fastslagna fri- och rättigheterna. 5.3.3Överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen Förutsättningarna för överlåtelse utanför EU-samarbetet av rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte grundar sig direkt på regeringsformen regleras i 10 kap 8 § RF. Enligt den bestämmelsen kan genom beslut överlåta sådana rättsskipnings- eller förvaltningsuppgifter även till bl.a. en främmande stat. Innefattar uppgiften myndighetsutövning krävs emellertid riksdagsbeslut med kvalificerad majoritet eller beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Ett förslag till bestämmelse som möjliggjorde överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgift till ett utländskt organ lades fram av Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 185 ff.). Enligt beredningen innebar de i förslaget till regeringsformen intagna bestämmelserna om att rättskipning och förvaltning utförs av svenska domstolar och förvaltningsmyndigheter att varken rättskipning eller förvaltning kunde överlåtas till utländska eller mellanfolkliga organ utan uttryckligt grundlagsstöd. Det alltmer ökande internationella samarbetet gjorde det emellertid enligt beredningen önskvärt att kunna överföra rättskipnings- och förvaltningsuppgifter till icke svenska organ i något enklare form än vad som gällde för konstitutionella befogenheter. Bestämmelsen hade utformats så att den i största möjliga utsträckning skulle beakta de skiftande former i vilka det internationella samarbetet då bedrevs eller kunde komma att bedrivas (SOU 1972:15 s. 187). Beredningen framhöll att de befogenhetsöverlåtelser som kan innebära djupa ingrepp i rättsordningen skulle falla utanför tillämpningsområdet. Bestämmelsen, som utgjorde 10 kap. 5 § fjärde stycket, kom att få följande lydelse: Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej enligt denna regeringsform tillkommer , regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet, om förordnar om det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. I några lagstiftningsärenden hade emellertid konstaterats att dåvarande 10 kap. 5 § RF gav upphov till vissa tolkningssvårigheter. Mot bakgrund av detta tillsattes 1982 en utredning med uppgift att göra en översyn av bestämmelserna. Lagstiftningsarbetet resulterade i vissa justeringar av paragrafen. Ändringarna innebar bl.a. att möjligheterna att till icke-svenska organ överlåta offentligrättsliga uppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen vidgades något genom att uttrycket ”som ej enligt denna regeringsform tillkommer , regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ” ändrades till ”som ej direkt grundar sig på denna regeringsform”. Vidare begränsades kravet på särskild beslutsordning till överlåtelse av uppgifter som innefattar myndighetsutövning. fick även möjlighet att i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse (prop. 1984/85:61). I samband med grundlagsändringar flyttades bestämmelsen till 10 kap. 8 § och fick sin nuvarande lydelse. Bestämmelsen i 10 kap. 8 § RF har följande lydelse: Rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i andra fall än de som avses i 6 §, genom beslut av överlåtas till en annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. får i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, fattar beslut om överlåtelse eller bemyndigande i den ordning som anges i 6 § andra stycket. Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten Bestämmelsen ger således möjlighet att överlåta rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen till icke-svenska organ. Stadgandet medger också att i lag bemyndigar regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Överlåtelse kan ske till en annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. En förvaltningsuppgift är en uppgift för den offentliga förvaltningen. Offentlig förvaltning är vad som återstår av offentlig verksamhet sedan man tagit undan vissa andra, mera lättdefinierade funktioner, såsom normgivning, beslut om budget och rättskipning. Till förvaltningsverksamheten hör vissa centrala statsfunktioner såsom försvaret, utrikesrepresentationen och polisväsendet. Den offentliga förvaltningen består av faktisk och rättslig (beslutande) verksamhet. Den rättsliga verksamheten består i att myndigheterna meddelar rättsliga direktiv antingen för faktisk förvaltningsverksamhet eller för enskilda personers handlande. En stor del av den offentliga förvaltningen består av rent faktisk verksamhet, som t.ex. byggande och underhåll av infrastruktur, eller tillhandahållande av undervisning och sjukvård. De tvångsmedel som används för att genomdriva myndigheternas beslut består också delvis av rent faktiska åtgärder (m.fl., Allmän förvaltningsrätt, 26 uppl., 2014, s. 16 f.). Begreppet rättsskipnings- eller förvaltningsuppgift får anses ta sikte på all form av offentligrättsligt beslutande eller agerande. För det fall det rör sig om rättskipnings- och förvaltningsuppgift som inte innefattar myndighetsutövning fattar beslut om överlåtelse med enkel majoritet. Enligt förarbetena avses mera triviala uppgifter, som över huvud taget inte kan anses ha någon betydelse för den svenska suveräniteten (prop. 1984/85:61 s. 16 f.). Överlåtelse av rättskipnings- och förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning kräver däremot att riksdagsbeslutet fattas i särskild ordning. Hänvisningen till 10 kap. 6 § andra stycket innebär bl.a. att för beslut krävs att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för det. Myndighetsutövning mot enskild innefattar beslut eller faktiska åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Det behöver inte vara åtgärder som Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten medför förpliktelser för enskilda. Myndighetsutövning kan också förekomma i form av gynnande beslut, t.ex. tillstånd att driva en verksamhet, befrielse från en lagstadgad förpliktelse och beviljande av en social förmån. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande till det allmänna. Är det fråga om ett förbud, föreläggande eller liknande, måste den enskilde rätta sig efter beslutet, eftersom denne annars riskerar att tvångsmedel av något slag kommer att användas. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att få t.ex. en förmån och att myndighetens tillämpning av de föreskrifter som gäller på området får avgörande betydelse (m.fl., Förvaltningslagen med kommentarer, 3 uppl., 2010, s. 26). Utöver offentligrättsligt beslutsfattande omfattar myndighetsutövning faktiskt handlande som innebär tvångsmässiga ingripanden mot enskilda. Exempelvis omfattas operativa polisingripanden med våld och tvång och förföljande som syftar till frihetsberövande av begreppet myndighetsutövning (se t.ex. prop. 1999/2000:64 s. 84 f. och 93 f. och prop. 2007/08:83 s. 30). Det ska understrykas att det framgår av förarbetena att begreppet myndighetsutövning, i den mening som används i 10 kap. RF, inte är begränsat till endast myndighetsutövning mot enskild. Begreppet myndighetsutövning i bestämmelsen ska enligt den utredning som lade fram förslaget avse ”uppgifter, vilkas utövande på ett ingripande sätt påverkar svenska – allmänna eller enskilda – intressen, och som därför ur suveränitetssynpunkt i princip bör förbehållas svenska organ” samt att ”tillämpningsområdet bör omfatta överföring inte bara av beslutanderätt, som kan användas för att dirigera svenska medborgares handlande, utan också av befogenheter, som kan brukas i syfte att påverka den svenska offentliga verksamheten” (SOU 1984:14 s. 93). Departementschefen delade utredningens bedömning och förordade att en regel infördes i enlighet med utredningens förslag (prop. 1984/85:61 s. 16). Är det tveksamt om en uppgift innebär myndighetsutövning har alltid möjlighet att tillämpa den särskilda beslutsordningen (prop. 1984/85:61 s. 30). Av förarbetena till bestämmelsen framgår inte närmare vad som avses med en överlåtelse av rättskipnings- och förvaltningsuppgifter. Ordalydelsen skulle kunna indikera att vad som avses är att Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten kompetensen att utföra en svensk offentlig uppgift de facto överlämnas till en utländsk myndighet. Tillämpningsområdet är dock betydligt bredare än så, i vart fall vad beträffar myndighetsutövning. I behandlingen av regeringens proposition avseende Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58) konstaterade justitieutskottet (1997/98:JuU15) att i vissa delar innebär att myndighetsutövning överlämnas till främmande stat och hänvisade till utländsk polis förföljande över landgräns och utländska myndigheters beslut om viseringar som ska gälla här i landet. Den särskilda beslutsordningen kom sedermera att tillämpas vid genomförande av i (prop. 1999/2000:64). Enligt vad regeringen uttalade innebar konventionens bestämmelser om gränsöverskridande övervakning och förföljande att Schengenstaterna har åtagit sig att låta tjänstemän från andra Schengenstater utöva myndighet på sitt territorium (a. prop. s. 113). Även om det således ansågs vara en annan stats myndighet som skulle utövas i , fann regeringen att dessa åtaganden innebar överlämnande av myndighetsutövning till främmande stats myndigheter (a. prop. s. 98). Även beviljande av visering ansågs vara ett beslut som innefattar myndighetsutövning, varför regeringen anslöt sig till Lagrådets uppfattning att beslut om överlåtelse av denna uppgift skulle fattas med iakttagande av bestämmelserna i dåvarande motsvarighet till dagens 10 kap. 8 § andra stycket RF (a. prop. s. 74). Lagrådet konstaterade i sitt yttrande att vissa föreslagna föreskrifter rörande gränsöverskridande förföljande och förslaget till föreskrift om visering genom annan stats behöriga myndigheter innebar att myndighetsutövning överlåts till annan stat och erinrade om att beslut skulle fattas enligt den särskilda beslutsordningen (a. prop. bilaga 11). Den särskilda beslutsordningen har även tillämpats med anledning av överenskommelsen mellan angående de s.k. suveränitetsholmarna i , Mounio och Könkämö älvar (lagen [1986:1283] om suveränitetsholmarna i , Muonio och Könkämä älvar, se prop. 1986/87:38 och LU 1986/87:9). Överenskommelsen bygger på principen att den territoriella rättsordningen ska gälla på suveränitetsholmarna med undantag för frågor med fastighetsrättslig karaktär. Finsk fastighetsrätt ska således tillämpas på de finska suveränitetsholmarna i och svensk fastighetsrätt på de svenska suveränitetsholmarna i . Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten kommelsen ges finska domstolar och myndigheter behörighet att handlägga mål och ärenden rörande de suveränitetsholmar som finns i i den mån finsk rätt ska tillämpas. Bestämmelsen har som framgått tillämpats i samband med anslutning till (prop. 1997/98:42 och prop. 1999/2000:64) samt vid associering till (prop. 2005/06:194). Ett annat exempel på reglering där regeringen bemyndigats att överlåta beslutanderätt är överförande av verkställighet av brottspåföljd enligt 1 och 3 §§ lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom. Bestämmelsen har vidare tillämpats vid genomförandet av rambeslutet om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff (prop. 2008/09:218 s. 29). För att en överlåtelse av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning ska anses krävas har det således ansetts vara tillräckligt att en åtgärd som utgör myndighetsutövning tillåts utföras av annan stats behöriga organ på svenskt territorium. Att myndighetsutövningen avser utövande av den utländska statens myndighet är utan betydelse. Av 10 kap. 8 § första stycket andra meningen RF följer att särskilt riksdagsbeslut inte krävs för varje specifik överlåtelse. kan nämligen i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter. För det fall sådan uppgift innefattar myndighetsutövning ska lagen beslutas i den särskilda ordningen. I andra fall kan beslut däremot fattas med enkel majoritet. Hänvisningen till 10 kap. 6 § andra stycket RF innebär ett krav på att den internationella överenskommelsen först måste godkännas av innan beslut om befogenhetsöverlåtelse kan fattas. Det finns dock ingenting som hindrar att godkännandebeslutet och överlåtelsebeslutet fattas vid ett och samma tillfälle (se 2001/02:KU18 s. 44 och 2008/09:UU8 s. 18). 6Bestämmelserna i regeringsformen om rikets styrelse vid krig och krigsfara, rikets försvar och insättande av försvarsmakten I regeringsformen och i riksdagsordningen (RO) finns allmänna regler som gör det möjligt för statsmakterna att snabbt vidta åtgärder och fatta beslut som ter sig nödvändiga i krislägen. Det finns alltid en riksdag, eftersom varje val enligt 3 kap. 10 § första stycket RF gäller från det att den nyvalda har samlats tills den därefter valda samlas. Sammanträde kan enligt 4 kap. 1 § RF vid behov hållas på annan ort än . kan sammanträda med kort varsel och talmannen kan kalla kammaren till sammanträde även då arbete i kammaren inte pågår (6 kap. 12 § första stycket RO). Behandlingstiden för ett av regeringen väckt ärende som måste avgöras skyndsamt kan förkortas genom att förkortar motionstiden (9 kap. 13 § RO). Förslag kan också väckas av utskott genom s.k. utskottsinitiativ (9 kap. 16 § RO). De nu berörda reglerna kan dock visa sig otillräckliga under krig eller krigsfara. Det kan då ställas större krav på snabbhet och skydd mot insyn. Delar av landet kan bli ockuperade och det kan bli omöjligt för att sammanträda. Regeringen kan också drabbas direkt av krigshändelser (SOU 2008:61 s. 27). I många andra länder (t.ex. ) finns möjlighet att införa s.k. undantagstillstånd. I regeringsformen finns inte några bestämmelser som ger statsmakterna motsvarande möjlighet. Bestämmelserna i regeringsformen… I har man nämligen ansett att den s.k. konstitutionella nödrätten, dvs. grundsatsen att statsmakterna, när samhällets bestånd hotas, kan åsidosätta grundlag och ändå göra anspråk på att handla rättsenligt, inte är i överensstämmelse med principen om maktutövningens lagbundenhet. Lagstiftaren har därför valt att redan i fredstid införa regler som så långt det är möjligt skapar en grund för legalt handlande även i krigstid och krigsfara, en slags konstitutionell krisberedskap. Den konstitutionella beredskapen kommer till uttryck genom reglerna i 15 kap. RF om krig och krigsfara. Krig och krigsfara är de enda i grundlagen förutsedda nödlägena. För civila krissituationer finns inte någon motsvarande särskild reglering. När krig och krigsfara inte råder, gäller alltså de allmänna bestämmelserna i regeringsformen fullt ut. Utrymme för något mellanläge finns alltså i konstitutionellt hänseende inte. Den administrativa beredskapen ges genom s.k. beredskaps- eller fullmaktslagar. Det är lagar som blir tillämpliga vid krig. Sådana lagar kan innehålla bestämmelser genom vilka bemyndigat regeringen att besluta om åtgärder där beslutet annars skulle tillkomma i dess egenskap av lagstiftande församling. Som exempel kan nämnas förfogandelagen (1978:262), ransoneringslagen (1978:268), lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring och lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. I det följande lämnas en kort historisk bakgrund till bestämmelserna i 15 kap. RF. Därefter behandlas översiktligt nu gällande bestämmelser i regeringsformen om krig och krigsfara. Bestämmelserna om rikets försvar (15 kap. 13 §) och om insättande av väpnade styrkor (15 kap. 16 §) behandlas separat i kapitel 6.6. Avslutningsvis berörs bestämmelserna om krigsförklaring och vapenstillestånd. Redogörelsen bygger, när inget annat anges, på m.fl., Regeringsformen med kommentarer, 2012, m.fl., Grundlagarna, 2012 och SOU 2008:61 s. 41 ff. Bestämmelserna i regeringsformen… Huvuddelen av de bestämmelser som återfinns i 15 kap. RF tillkom genom antagandet av regeringsform. Det är erfarenheterna från under som utgör bakgrunden till regleringen. Den norska regeringen befann sig under den tyska ockupationen i exil i . Genom Elverumsfullmakten bemyndigade exilregeringen att vidta en rad åtgärder som enligt grundlag krävde stortingsbeslut, t.ex. att stifta och upphäva lagar, pålägga skatter och avgifter och sluta internationella avtal. Något författningsstöd för fullmakten fanns inte. Den norska fann vid sin granskning efter kriget att man med hänsyn till de omständigheter som rådde måste bortse från fullmaktens icke helt regelmässiga tillkomst och tillerkänna den full giltighet. påpekade kommissionen att regeringen även utan fullmakt hade haft rätt att utöva samma myndighet med stöd av konstitutionell nödrätt (SOU 1972:18 s. 35). Reglerna i nuvarande 15 kap. RF är alltså resultatet av den svenska lagstiftarens strävan att, genom att redan i förväg förse konstitutionen med nödvändiga bestämmelser för krissituationer, söka uppnå en så god konstitutionell beredskap som möjligt. Vid tiden för antagandet av regeringsform uppstod flera extraordinära situationer som aktualiserat ageranden i den konstitutionella nödrättens gränsområden. 1972 inträffade en flygplanskapning på Bulltofta. Året efter skedde ett bankrån med gisslantagande på i och 1975 ockuperades den västtyska ambassaden i av sex västtyska terrorister som även tog gisslan. Regeringens agerande i dessa situationer följde, enligt vad uttalade i sin efterföljande granskning, inte gällande lag och grundlag. KU fann dock att med hänsyn till situationens art och den korta tid som stod regeringen till förfogande, ingen anledning att anmärka mot regeringens agerande (se SOU 2008:61 s. 81 f.). Det har även förekommit andra slag av kriser där regeringen har tvingats frångå de normala reglerna för beslutsfattande. Grundstötningen av den sovjetiska ubåten år 1981 är ett exempel. Bestämmelserna i regeringsformen… regeringsform innehöll endast ett fåtal bestämmelser som tog sikte på krig och krigsfara. Det saknades regler om hur riket skulle styras om eller regeringen inte kunde fullgöra sina ordinarie uppgifter. tillsattes med uppgift att göra en samlad översyn av demokratins funktionsproblem och genomföra en modernisering av grundlagen. Utredningens förslag till ny regeringsform presenterades i slutbetänkandet statsskick (SOU 1963:16–19). Förslaget till ny författning innehöll ett särskilt kapitel med ”bestämmelser för krig och andra utomordentliga förhållanden.” Kapitlet upptog bestämmelser om fullmaktslagar, förutsättningar för insättande av krigsmakten i strid, om och val till under krig och krigsfara, krigsdelegation, beslutförhet, delegering av myndighetsuppgift och befogenhet för regeringen att i krig överta eller krigsdelegationens uppgifter, dock inte befogenheten att stifta grundlag, om dessa organ var hindrade att sammanträda. Skälet till förslaget om krigsdelegation var att krigsförhållandena skulle kunna göra det omöjligt för en fulltalig riksdag att sammanträda.