sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — b)Koffein, taurin eller andra tillsatser eller stimulerande ämnen som är förknippade med energi och vitalitet. c)Tillsatser som färgar utsläpp. d)Tillsatser som underlättar inhalering eller upptag av nikotin, när det gäller tobaksvaror för rökning. e)Tillsatser som är cancerframkallande, mutagena eller reproduk- tionstoxiska i oförbränd form. 14Punkterna 15 och 19 i ingressen till tobaksproduktdirektivet. 15Punkten 15, 16 och 19 i ingressen till tobaksproduktdirektivet. En ändamålsenlig reglering av snus Det som direktivet avser förbjuda i denna del är alltså tillsatser som används för att skapa intrycket att tobaksvaror har hälsofördelar, utgör en mindre hälsorisk eller ökar mental uppmärksamhet och fysisk prestation. Förbudet mot tillsatser tar även sikte på tillsatser som har cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaper i oförbränd form. Genom artikel 7.9 i tobaksprodukt- direktivet förbjuds vidare tillsatser som förstärker de beroendefram- kallande egenskaperna eller toxiciteten. Förbudet omfattar alla tobaks- varor utom ”tobak för användning i munnen”, dock inte sådana som är avsedda att tuggas. Detta innebär sålunda att tuggtobak faller under regleringen medan snus inte gör det. I ingressen till direktivet anförs att, med tanke på det allmänna förbudet mot försäljning av tobak för användning i munnen i unionen, bör ansvaret för att reg- lera ingredienserna i tobak för användning i munnen, vilket kräver djupgående kunskap om särdragen för denna produkt och dess kon- sumtionsmönster, i enlighet med subsidiaritetsprincipen förbli hos där försäljning av denna produkt är tillåten i enlighet med artikel 151 i anslutningsakten för , och . Våra förslag: Snus och tuggtobak ska inte längre jämställas med livsmedel i livsmedelslagen (2006:804). En styckförpackning med portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner. Innehåller sådana styckförpackningar färre portioner ska de inte få tillhandahållas konsumenter. Märkningen på förpackningar till snus eller på själva varan ska inte få hänvisa till smak, doft eller tillsatser. Våra bedömningar: bör med stöd av be- fintliga bemyndiganden i tobakslagen och tobaksförordningen meddela föreskrifter om gränsvärden för skadliga ämnen i snus och tuggtobak. bör med stöd av det i delbetänkandet föreslagna bemyndigandet meddela förbud mot tillsatser i snus som En ändamålsenlig reglering av snus –ger intryck av att snus innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker, –förknippade med energi och vitalitet, –är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska eller –tillförts varan i en sådan mängd att den toxiska eller bero- endeframkallande effekten eller de cancerframkallande, muta- gena eller reproduktionstoxiska egenskaperna i betydande eller mätbar omfattning ökar vid konsumtion. Surhetsreglerande tillsatser bör även fortsättningsvis få användas vid tillverkningen av snus, trots att de ökar den beroendefram- kallande effekten. Någon reglering av smaker i snus bör inte ske. 11.6.1Regleringen av snus i livsmedelslagen Det övergripande syftet med livsmedelslagen är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel. Grunden för reglerna i livsmedelslagstift- ningen är att konsumenten inte ska behöva riskera att bli sjuk för att maten innehåller farliga bakterier, främmande ämnen och föremål eller saknar information om allergiframkallande ämnen. Konsumen- ten ska inte heller bli vilseledd eller lurad av märkningen, presenta- tion eller information om livsmedlet. Eftersom snus och tuggtobak omfattas av såväl livsmedelslagen som tobakslagen finns i detta av- seende parallella och delvis överlappande regler. Att snus inte är ett livsmedel står klart. Sett ur ett tobakspolitiskt och tobakspreventivt perspektiv är det därför inte oproblematiskt att snus och tuggtobak jämställs med livsmedel. Användningen av tobak är dessutom förenad med hälsorisker oavsett hur produkten bereds. Det framstår mot den bakgrunden som motsägelsefullt att låta sådana produkter omfattas av livsmedelslagstiftning- ens övergripande skyddsintresse. Den omständigheten att man lag- tekniskt har valt att jämställa snus och tuggtobak med livsmedel i stället för att bedöma produkterna som livsmedel saknar praktisk betydelse. Att associera snus och tuggtobak med livsmedel på det sätt En ändamålsenlig reglering av snus som nu sker riskerar att skapa falska föreställningar om att snus är en säker eller till och med hälsosam produkt. Redan av denna an- ledning finns starka skäl att ifrågasätta den nuvarande ordningen. Enligt vad vi inhämtat är snus och tuggtobak en lågriskprodukt sett ur ett livsmedelsperspektiv. De flesta större snusproducenter har i princip slutna system (jämför bryggerier) vid tillverkning av snus. Tillverkningen hos små snusproducenter torde ske på liknande sätt som vid de stora anläggningarna, om än i mindre skala. Den öppna hantering som kan ske vid snustillverkning torde främst ske vid blandningen av råvarorna/ingredienserna, men därefter sker värmebehandling under relativt hög temperatur och , ofta , vilket minskar risken för eventuell mikrobiell påverkan som kan ha skett vid en eventuell ohygienisk hantering. Ett annat hygieniskt riskmoment kan vara hur råtobaken förvaras före blandning. Om råtobaken förvaras fuktigt kan man få bildning av t.ex. aflatoxiner vilka kan kvarstå även efter värmebe- handling. När det gäller användningen av vatten vid snustillverkning är de mikrobiella riskerna små eftersom snuset värmebehandlas. Den tillsyn som bedrivs av snustillverkningsanläggningar består i enstaka årliga besök hos tillverkare som producerar snus. Någon tillsyn av produkten i konsumentledet, dvs. av innehållet i det snus som finns i dosorna i affärer, förekommer inte. har endast fått kännedom om ett fall med ohygienisk snustillverkning. Det rörde sig i det fallet om snustillverkning som skedde utomhus under ett skärmtak. Såväl företrädare för tillverkare som har i kontakter med utredningen framhållit att branschen själv uppställer strikta kvalitetskrav och att Livsmedels- verket närmast agerar som ett expertorgan för branschens eget arbete med att få ned halten av farliga ämnen i snus. Mot denna bakgrund kan ifrågasättas om den nuvarande tillsynen är nödvändig eller ens motiverad. Utgångspunkten vid övervägandena inför den nya livsmedels- lagen var att det finns moment i produktionen av snus eller tugg- tobak som är förenade med mikrobiologiska risker genom kontami- nering. Som vi nämnt är dessa risker i det närmaste försumbara och de flesta jämförelser med livsmedelsberedning framstår som irrelevanta. Trots detta går självfallet att hävda att om det finns några som helst mikrobiologiska risker vid tillverkningen och produkten är avsedd att stoppas i munnen, så bör produkten omfattas av livs- En ändamålsenlig reglering av snus Endast den omständigheten att produkten stoppas i munnen är inte ett tillräckligt skäl för att den ska stå under tillsyn från . Det finns flera olika produkter som har den användningen utan att för den sakens skull behandlas som livsmedel, exempelvis tandkräm. Under alla förhållanden bedömer vi att de teoretiska mikrobiologiska riskerna vid snusproduktion inte står i proportion till nackdelen med att den nuvarande ordningen ger snus en falsk legitimitet som ett säkert livsmedel. Mot bakgrund av det anförda föreslår vi alltså att snus och tugg- tobak inte längre ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen. Det får till konsekvens att de olika stadierna av produktions-, bearbet- nings- och distributionskedjan för sådana produkter inte längre kom- mer att omfattas av livsmedelslagstiftningens krav eller stå under tillsyn. I stället samlas den centrala tillsynen för samtliga tobaksprodukter hos en myndighet, . Vi bedömer att en sådan ordning är ändamålsenlig. Som närmare redogörs för nedan kan och bör inom ramen för sin föreskriftsrätt uppställa nödvändiga krav i fråga om reglering- en av innehållet i snus. En väsentlig skillnad som ligger i att flytta tillsynsansvaret från till är att i sitt tillsynsuppdrag har att beakta tobaks- preventiva aspekter. Myndigheten är alltså inte begränsad av sådana livsmedelstekniska överväganden som ligger till grund för dagens innehållsreglering och tillsyn, utan myndigheten har möjlighet anlägga ett tobakspreventivt perspektiv på frågan. Som vi återkommer till nedan kan det med hänsyn till hur snusmarknaden har utvecklats finnas särskilda skäl att anlägga sådana aspekter på tillsynen. 11.6.2Reglering av innehållet i snus Gränsvärden för skadliga ämnen En konsekvens av att snus och tuggtobak inte längre ska jämställas med livsmedel är, som redogjorts för i föregående avsnitt, att livs- medelslagstiftningens krav i fråga om innehållet i snus inte längre kommer att gälla. Det framstår enligt vår mening likväl som befogat att det för snus – liksom för andra tobaksvaror – uppställs krav på vissa gränsvärden avseende skadliga ämnen. En ändamålsenlig reglering av snus har redan enligt dagens bestämmelser möjlighet att meddela gräns- värden för sådana skadliga ämnen som tobaksvaror får innehålla eller ge upphov till. Sådana föreskrifter har meddelats i fråga om cigaretter (se FoHMFS 2014:9), men bemyndigande är formellt sett inte begränsat till vissa slags tobaksvaror. Folkhälso- myndigheten framstår som väl lämpad att, liksom för cigaretter, an- svara för gränsvärden för skadliga ämnen i snus och bör därför, inom ramen för den nuvarande föreskriftsrätten, överta roll i detta avseende. Vid utformningen av föreskrifter på området bör upparbetade expertis tas till vara. Detta kan med fördel ske genom samråd mellan myndigheterna. Vi bedömer emellertid att det saknas skäl att närmare formalisera denna sam- verkan, utan förutsätter att lämpliga kontakter kan ske löpande och informellt mellan myndigheternas handläggare. En annan konsekvens av att snus och tuggtobak inte längre ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen är att föreskriftsrätt i fråga om bl.a. innehållet snus och tuggtobak upphör. Som redogjorts för ovan omfattas tuggtobak av ingrediensregle- ringen i artikel 7 i tobaksproduktdirektivet och någon ytterligare reglering än den som vi föreslagit i delbetänkandet bör därför inte införas för denna produktkategori. Vi har i föregående avsnitt gjort bedömningen att Folkhälso- myndigheten kan meddela föreskrifter om gränsvärden för skadliga ämnen i snus redan med stöd av nuvarande bemyndiganden i tobaks- lagen och tobaksförordningen. En återstående fråga är hur tillsatser i snus bör regleras när föreskrifter upphör att gälla. Vi har ovan redogjort för den nuvarande regleringen om inne- hållet i snus i föreskrifter. Tobaksproduktdirek- tivet innehåller en reglering av ingredienser i tobaksvaror (se av- snitt 11.5.3 ovan). Dessa bestämmelser har grundats på de riktlinjer som tagits fram inom WHO. Snus omfattas formellt inte av tobaks- produktdirektivets innehållsreglering (se artikel 7.15). Det finns nu anledning att överväga om delar av denna reglering bör omfatta även snus. I tobaksproduktdirektivets ingrediensreglering återfinns också ett förbud mot karakteristiska smaker i tobaksvaror. En ändamålsenlig reglering av snus om smaksättningen av snus bör begränsas behandlas särskilt längre fram. Tillsatser som förstärker den beroendeframkallande effekten Bestämmelserna i tobaksproduktdirektivet om förbud mot vissa tillsatser är i någon mån anpassade för tobaksvaror för rökning. Det framgår exempelvis uttryckligen av direktivtexten att förbudet mot tillsatser som underlättar inhalering eller upptag av nikotin en- dast gäller för tobaksvaror för rökning (artikel 7.6 punkten d). Denna förbudsbestämmelse bör därför inte tillämpas på snus. Det finns en liknande bestämmelser som förbjuder bl.a. tillsatser som tillförts varan i en sådan mängd att den beroendeframkallande effekten i be- tydande eller mätbar omfattning ökar vid konsumtion (artikel 7.9). Som vi beskrivit ovan tillsätts vid snustillverkning surhetsregle- rande ämnen som gör snuset basiskt, vilket gör att mängden fritt nikotin som kan tas upp av en enskild konsument ökar. Snus innehåller alltså en tillsats som underlättar upptaget av nikotin och som förstärker de beroendeframkallande egenskaperna. Från ett tobakspolitiskt perspektiv framstår det därför som motiverat att låta direktivets förbud mot sådana tillsatser omfatta även snus. Snustillverkare har emellertid hävdat att det inte går att tillverka snus utan surhetsreglerande ämnen, bl.a. eftersom sådana tillsatser förhindrar mögeltillväxt i slutprodukten och bidrar till att stimulera nikotinupptag så att snuset ger en avsedd upplevelse. Enligt tillverkar- na har sådana ämnen tillförts snus sedan 1800-talet.16 Det har inte framkommit skäl att ifrågasätta påståendena om att surhetsreglerande ämnen använts vid tillverkningen av snus. Sådana ämnen förefaller vara viktiga för att ge snus dess sär- skilda karaktär. Utgångspunkten för vårt uppdrag är att försäljning av snus, i enlighet med det undantag som har för försäljning av denna produkt i anslutningsakten till EU, fortfarande ska vara tillåten. Ett förbud mot surhetsreglerande ämnen i snus skulle poten- tiellt kunna medföra att snus blir en väsentligt annorlunda produkt än det snus som tillverkats fram till . I brist på närmare underlag i En ändamålsenlig reglering av snus detta avseende anser vi att surhetsreglerande ämnen inte bör förbjudas vid tillverkningen av snus. Andra typer av tillsatser När det gäller direktivets tillsatsreglering i övrigt förefaller det inte finnas några praktiska svårigheter förknippade med att tillämpa tobaksproduktdirektivets bestämmelser om ingredienser på snus. Det nuvarande livsmedelsregelverket förbjuder i stor utsträckning den typ av tillsatser som enligt direktivet inte får före- komma i tobaksvaror. Exempelvis är det förbjudet att berika snus med vitaminer, koffein och taurin (som kan användas för att skapa intrycket att tobaksvaror har hälsofördelar, utgör en mindre hälso- risk eller ökar mental uppmärksamhet och fysisk prestation). Vidare förbjuder den nuvarande regleringen tillsatser i snus som har cancer- framkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaper, efter- som sådana tillsatser inte torde få förekomma i livsmedel. Den nuvarande regleringen i livsmedelslagstiftningen och tobaksprodukt- direktivets tillsatsreglering överlappar alltså varandra i stora delar. Det vore enligt vår mening ändamålsenligt att anpassa innehållsregler- ingen av snus till kraven i tobaksproduktdirektivet eftersom den regleringen i stora delar vilar på tobakspreventiva hänsynstaganden. Sådana hänsynstaganden saknas helt i den nuvarande livsmedelsreg- leringen. Genom att införa motsvarande reglering för snus kommer detta betydelsefulla perspektiv in i prövningen av tillsatser. Tydlig- hets- och förutsebarhetsskäl kan också anföras som stöd för en för alla tobaksvaror enhetlig tillsatsreglering. Vi bedömer därför att tobaksproduktdirektivets innehållsreglering, med undantag för till- satser som ökar den beroendeframkallande effekten, även bör tilläm- pas på snus. Det innebär att i vart fall bör förbjuda tillsatser i snus som ger intryck av att snus innebär en hälso- fördel eller minskade hälsorisker, är förknippade med energi och vitalitet, är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska eller tillförts varan i en sådan mängd att den toxiska eller beroende- framkallande effekten eller de cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaperna i betydande eller mätbar om- fattning ökar vid konsumtion. Som nämnts ovan bör emellertid En ändamålsenlig reglering av snus surhetsreglerande tillsatser även fortsättningsvis få användas vid till- verkningen av snus. Vi lämnade i delbetänkandet ett förslag till ändring i 18 § tobaks- lagen och 2 § tobaksförordningen som innebär att Folkhälsomyndig- heten får bemyndigande att föreskriva om, förutom gränsvärden för skadliga ämnen som en tobaksvara får innehålla eller ge upphov till, vilka tillsatser i tobaksvaror som ska förbjudas. Genom detta be- myndigande får möjlighet att föreskriva om förbud även mot tillsatser i snus. Några ytterligare författnings- ändringar bedöms därför inte vara nödvändiga. Snus omfattas inte av tobaksproduktdirektivets förbud mot karak- teristiska smaker. I samband med att det nu görs en översyn av innehållsregleringen i snus finns det anledning att undersöka om det finns skäl att förbjuda karakteristiska smaker även i snus. I ingressen till tobaksproduktdirektivet anges att tobaksvaror med en annan smak än tobak skulle kunna göra att människor lättare börjar konsumera tobak eller påverka konsumtionsmönster. Vidare uttalas att eftersom direktivet främst är inriktat på ungdomar, bör andra tobaksvaror än cigaretter och rulltobak beviljas ett undantag från vissa krav för ingredienser, så länge det inte sker någon betydan- de förändring av omständigheterna när det gäller försäljningsvolymer eller ungdomars konsumtionsmönster. Skälen bakom förbudet i direktivet verkar alltså vara att smaksatta tobaksvaror kan göra att fler börjar konsumera tobak, men förbudet begränsas till att avse endast cigaretter och rulltobak eftersom dessa varor dels i högre ut- sträckning än andra tobaksvaror tilltalar ungdomar, dels har störst marknadsandelar på tobaksmarknaden inom EU. Under det senaste årtiondet har antalet snussorter ökat i stor ut- sträckning och det har tillkommit fler smaksatta sorter. Syftet med denna produktutveckling kan knappast vara något annat än att göra produkterna attraktivare och skapa möjligheter för snustillverkarna att rikta sig till så många konsumenter som möjligt. Som redovisats ovan, är den svenska snusmarknaden stor i förhållande till den totala svenska tobaksmarknaden – sett över hela befolkningen är det ungefär lika många som röker och som snusar. Bland männen är det En ändamålsenlig reglering av snus fler som snusar än röker, även i den yngsta åldersgruppen. Det är förhållandevis få kvinnor som snusar men andelen snusande kvinnor har ökat avsevärt . Andelen snusande kvinnor har emellertid varit relativt under de senaste tio åren.17 Undersökningar som gjorts i (se avsnitt 11.3.2 ovan) indikerar att smaksatt snus tilltalar kvinnor i högre grad än män. De norska undersökningarna har i och för sig få svar och därför måste resultaten bedömas med försiktighet. Undersökningarna ger emellertid ett visst stöd för att det kan finnas ett samband mellan den produktutveckling av smaksatt snus som skett och ökningen av andelen snusande kvinnor i befolkningen. Att snus har en stor marknadsandel och i stor utsträckning tilltalar ungdomar innebär enligt såväl som de resonemang som ligger bakom tobaksproduktdirektivets reglering i och för sig att det finns sakliga skäl att förbjuda karakteristiska smaker i snus. Även den produkt- och marknadsutveckling som skett , och som inte kan ha något annat syfte än att nå fler kon- sumenter, talar för att karakteristiska smaker i snus bör förbjudas. Det finns dock svårigheter med en sådan reglering. En gransk- ning av de uppgifter om innehållet i snus, som tillverkare och im- portörer enligt 16 § tobakslagen är skyldiga att lämna till , visar att samtliga snussorter med något en- staka undantag innehåller smaktillsatser. Det har också i marknads- föringen av snus framförts att viss smaksättning, bl.a. bergamott och enbär, har traditioner . Vi har inte funnit anledning att ifrågasätta dessa påståenden. Det innebär alltså att snuset som produkt i allt väsentligt är en smaksatt tobaksprodukt. Hur stor andel av snuset på marknaden som skulle anses ha en karakteristisk smak är omöjligt att uppskatta i förväg, innan en faktisk prövning ägt rum. Det är emellertid sannolikt att traditionella snus- sorter som är smaksatta med bergamott och enbär, som har stora andelar av snusmarknaden, kan anses ha en karakteristisk smak av annat än tobak. Att snus av tradition är smaksatt, och att i princip allt snus som säljs är smaksatt, innebär att snus i detta avseende skiljer sig från cigaretter. Ett förbud mot karakteristiska smaker i snus skulle 17 Nationella folkhälsoenkäten – Hälsa på lika villkor, . En ändamålsenlig reglering av snus kunna få till följd att nästan inga av de produkter som finns på mark- naden skulle få säljas. är, som vi redovisat ovan, en utgångspunkt för vårt uppdrag i denna del att försäljning av snus fortfarande ska vara tillåten. Utifrån den utgångspunkten bedömer vi att det inte är möjligt att reglera smak i snus på det sätt som gäller för cigaretter och rulltobak enligt tobaksproduktdirektivet. En fråga blir då om det går att utforma en smakreglering för snus på något annat sätt än att förbjuda karaktäristiska smaker. Målsätt- ningen med en smakreglering av snus skulle, i vart fall i ett första steg, i så fall vara att begränsa de konsumentgrupper som snuset kan rikta sig mot och att särskilt begränsa möjligheten att genom smaksättning rikta sig mot barn och ungdomar. En sådan reglering skulle givetvis vara problematisk utifrån den utgångspunkt som ut- talats i WHO-sammanhang, att det är en grundläggande folkhälso- princip att giftiga och beroendeframkallande produkter inte ska få tillföras ämnen som döljer produktens potentiella farlighet från dess lukt eller smak. skulle regleringen kunna få stora positiva effekter genom att färre börjar snusa, framför allt i de yngre ålders- grupperna. Frågan är då hur en sådan reglering av smaksättning av snus skulle kunna utformas. Ett alternativ skulle vara att förbjuda karakteristiska smaker i snus, men att göra undantag för ett antal grundsmaker som snus av tradition smaksatts med. En sådan reglering skulle i högre utsträck- ning vara anpassad till snusets säregenhet. Genom sådana regler skulle man kunna komma åt den produktutveckling som skett och återgå till ett mer begränsat snussortiment. Ett visst stöd för en sådan ordning, som innebär att vissa smaker som har en stor marknadsandel särbehandlas, finns i tobaksproduktdirektivet där mentolcigaretter får en längre utfasningstid. Vi bedömer emellertid att det skulle vara förenat med stora svårigheter att fastställa vad som bör anses utgöra grundsmaker. Förbudet skulle också kunna uppfattas som godtyckligt eftersom det skulle grundas på t.ex. hur stor marknadsandel produkten har eller hur länge en produkt funnits på marknaden, och inte på pro- duktens farlighet eller hur attraktiv produkten är för att locka nya snusare, särskilt ungdomar. En smakreglering som utformas på detta sätt skulle också kunna ha en diskriminerande verkan i förhållande till nya snustillverkare. Mot bakgrund av dessa praktiska svårig- En ändamålsenlig reglering av snus heter anser vi att en sådan smakreglering inte bör införas. Som vi redovisat ovan, framgår av WHO:s riktlinjer om tobaks- varor med godissmaker att smaksatt tobak, särskilt tobak med godissmak, växt i popularitet bland ungdomar och att smaker kan locka ungdomar att experimentera med tobaksvaror genom att de döljer tobakens negativa smaker. Bland smakämnen som lockar nya eller unga rökare nämns särskilt mentol, choklad, vanilj och lakrits. WHO:s undersökningar förefaller ha inriktat sig på cigaretter, men det anges att det även införts smaksatta rökfria tobaksvaror, som kan ha en större dragningskraft på ungdomar. Utifrån WHO:s riktlinjer skulle ett alternativ till reglering av smaker i snus kunna vara att i ett första steg förbjuda snus med godissmaker. Godissmaker torde i stor utsträckning till- tala barn och ungdomar, oavsett om smaken förekommer i cigaretter eller snus. En svårighet med en sådan reglering skulle vara att närmare definiera vad som bör betraktas som en godissmak. Utifrån WHO:s riktlinjer skulle t.ex. choklad, vanilj och lakrits kunna be- dömas som godissmaker. Det framstår dock inte som lika klart hur smaker som t.ex. eukalyptus och tranbär ska bedömas. Enligt vår uppfattning riskerar bedömningen av vad som ska utgöra godis- smak att bli godtycklig.