sou · H4B312 · 2016-02-12 00:00:00 — Exempelvis är det ofta de svagaste eleverna som får undervisning i svenska som andraspråk i stället för i svenska.60 Detta har även konstaterats tidigare, av dåvarande Myndigheten för skolutveckling.61 har sammanfattat har även forskningen visat att det finns olika brister inom svenska som andraspråk. Det handlar bl.a. om att ämnet har låg status, att lärarna i större utsträckning behöver ha utbildning och behörighet i ämnet svenska som andraspråk och att undervisningen behöver integreras med andra ämnen.62 För både modersmål och svenska som andraspråk råder allvarlig brist på lärare och svårigheter att rekrytera ny personal.63 I detta avsnitt rapporterar vi om läget för de två ämnena när det gäller befintliga, behöriga lärare. Även om det finns undantag i behörighetsreglerna för de lärare som undervisar i modersmål (se avsnitt 3.6) ska huvudmannen i första hand anställa och använda behöriga lärare. Andelen som uppfyller behörighetskraven är dock låg. har uteslutit ämnet från sin statistik över andel behöriga lärare i olika ämnen, pga. nämnda undantag. Det framgår dock att bara drygt en tredjedel, , av de 4 570 individer som 60Skolverket (2008), s. 61Myndigheten för skolutveckling (2004). 62Vetenskapsrådet (2012), s. 9 och 345 ff. 63Skolinspektionen (2015). SOU 2016:12 Dagens situation /15 tjänstgjorde som modersmålslärare i någon av skolformerna hade en pedagogisk högskoleexamen.64 Examenstillstånd för universitet och högskolor att anordna ämneslärarutbildning som ger behörighet för att undervisa i modersmål finns bara i ett fåtal språk . För ämneslärare med inriktning mot undervisning i åk 7–9 finns det för tillfället examenstillstånd för fyra språk och för inriktning mot undervisning i gymnasieskolan för tre språk.65 Lärare i svenska som andraspråk omfattas av behörighetsreglerna på samma sätt som andra lärarkategorier, dvs. det finns inte något undantag motsvarande det för modersmålslärare. Totalt fanns det /15, alltså enligt den mest aktuella statistiken, 6 626 personer som tjänstgjorde som lärare i svenska som andraspråk i . Omräknat till heltidstjänster, utifrån hur mycket tid var och en av lärarna ägnade åt just detta ämne, var det 2 796,6. Räknar man samman uppgifterna för dem som undervisar i ämnet för samtliga årskurser i är andelen legitimerade och behöriga att undervisa i ämnet av tjänstgörande lärare respektive av heltidstjänsterna. Det innebär att svenska som andraspråk är det ämne i med lägst andel behöriga lärare, näst efter teknikämnet. Endast i sexton av landets kommuner, bl.a. , och , är samtliga av de lärare som undervisar i svenska som andraspråk legitimerade och behöriga att undervisa i ämnet. Observera dock att detta är kommuner där få elever deltar i sådan undervisning; ingen av dessa kommuner har mer än tre heltidstjänster för ämnet.66 Situationen för gymnasieskolan är än värre. /15 var det 1 209 tjänstgörande lärare och 664,4 heltidstjänster för ämnet. Andelen legitimerade och behöriga lärare var av tjänstgörande lärare respektive av heltidstjänsterna. 64Skolverkets statistik, Samtliga skolformer, Personal, Tabell 1 /15. 65Finska vid , samiska vid samt turkiska och arabiska vid för åk 7–9; samiska, turkiska och arabiska vid samma universitet för gymnasieskolan. 66Skolverkets statistik, databasen , – Personalstatistik med behörighet – per ämne och lärarkategori /15, uttag . Det gör svenska som andraspråk till det ämne i gymnasieskolan med lägst andel behöriga lärare, sett till de ämnen som omfattas av behörighetsreglerna. Inom gymnasieskolan är samtliga lärare legitimerade och behöriga i 25 av kommunerna, men även här handlar det om kommuner med liten omfattning på undervisningen. Dessa kommuner har alla högst två heltidstjänster i ämnet.67 Utredningen noterar också att lärare i svenska som andraspråk kan välja att arbeta med svenska för invandrare (SFI) i stället. Eftersom även efterfrågan på SFI ökar blir lärarbristen ännu större framöver. 5.7.3Ökat behov för kartläggningsinsatser Något som möjligen kan försvåra lärarbristen ytterligare i de aktuella ämnena är de krav som ställs i de obligatoriska skolformerna på kartläggning av nyanlända elevers kunskaper (2 kap. 12 c § skollagen [2010:800]). Lärare i svenska som andraspråk, modersmålslärare och studiehandledare deltar ofta på något sätt i den kartläggning som görs.68 Därmed kan dessa gruppers kompetens, i och med det nya lagkravet, i större utsträckning behöva tas i anspråk för kartläggningen av nyanlända elevers kunskaper. Någon form av kartläggning görs dock ofta och kartläggningen kan även innebära att mer lämplig undervisning och studiehandledning på modersmål ges för eleven, dvs. att befintliga resurser därmed används på ett mer effektivt sätt. Eftersom utredningen handlar om att kunna underlätta för skolor att erbjuda undervisning i olika ämnen när huvudmannen har svårt att lösa det inom den egna organisationen vill vi också beskriva viss statistik om olika huvudmän, framför allt mindre huvudmän. Vi koncentrerar oss på , som är den mest omfattande skolformen. Antalet huvudmän i var läs- 67Skolverkets statistik, databasen , – Personalstatistik med behörighet – per ämne och lärarkategori /15, uttag . 68Skolverket (2014), s. 25. /15 dels 290 kommunala, dels 577 enskilda. Den kommunala huvudman som hade flest skolenheter var , med 155 skolenheter, och lägst antal hade och med en skolenhet vardera. Totalt fanns det 800 fristående skolenheter, vilket innebär att majoriteten av de enskilda huvudmännen bara hade en skolenhet inom den egna organisationen.69 Att hantera modersmålsundervisningen kan vara svårt för en enskild skolenhet. Det vanligaste tillvägagångssättet är att någon central enhet i kommunen, inte enskilda skolenheter eller rektorer, ansvarar för modersmålsundervisningen i kommunens skolenheter.70 Det handlar både om administration (vilka elever som deltar) och om själva undervisningen, t.ex. att rekrytera och anställa lärare. Ett exempel på en sådan enhet är Språkskolan i som står för såväl modersmålsundervisning som studiehandledning på modersmålet. Totalt har Språkskolan drygt 130 lärare inom 47 språk. Kommunens egna skolor använder sig av Språkskolan, men också de fristående skolorna i kommunen vänder sig till Språkskolan i stor utsträckning. Liknande kommunala enheter finns i många av landets kommuner. Fristående skolor vänder sig ofta till den kommun där de är belägna och överlämnar då modersmålsundervisningen på entreprenad.71 Den situation som råder i landets skolor har resulterat i att regeringen har fått påstötningar om att förändra regelverket för fjärrundervisning och entreprenad. 69Skolverkets statistik, Samtliga skolformer och fritidshem, Barn/Elever, 1 /15. 70Se t.ex. (2008), s. 36. 71Enligt uppgifter från . 5.10.1Skrivelser från myndigheter och organisationer , i samband med att fattade beslut om fjärrundervisning, skickade de två huvudmannaorganisationerna Kommuner och Landsting (SKL) och en skrivelse till utbildningsministern. Skrivelsen handlade om försöksverksamheten med fjärrundervisning (se avsnitt 3.8.1) och undertecknarna föreslog att det inom försöksverksamheten skulle bli tillåtet att bedriva fjärrundervisning även på entreprenad. Kommuner och fristående skolor, dvs. kommunala och enskilda huvudmän, skulle på så sätt kunna avtala om fjärrundervisning med varandra.72 Även Skolinspektionen skickade en skrivelse till utbildningsministern på detta tema. Skolinspektionen menade att entreprenadmöjligheterna bör utökas, både för närundervisning och för fjärrundervisning. Framför allt hänvisade man till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet, men konstaterade att det kan bli aktuellt även i andra ämnen med lärarbrist.73 har, som framgår av utredningens direktiv, tillkännagivit att regeringen bör tillsätta en utredning om utökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål.74 menade att en lämplig väg framåt vore att inrätta en försöksverksamhet med fjärrundervisning på entreprenad i modersmål och studiehandledning på modersmålet.75 72Dnr U2015/03742/GV. 73Dnr U2015/03816/GV. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141. 2014/15:UbU3, s. 18. 6Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål I detta kapitel beskriver vi de förslag som utredningen lämnar angående direktivens första punkt. Uppgiften för utredningen är i den delen att föreslå hur skolhuvudmän genom fjärrundervisning på entreprenad eller på annat sätt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Vi redovisar först de utgångspunkter som vi har haft i vårt arbete och presenterar därefter de olika delarna i vårt förslag. Läget i många skolor är ansträngt. Redan tidigare var det svårt att hitta lärare och tillgodose elevernas rättigheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Den nuvarande situationen, med många fler som är berättigade till sådan undervisning respektive sådant stöd som vi har redogjort för i kapitel 5, gör det än svårare för huvudmännen. Dagens bestämmelser innebär, som direktiven för utredningen konstaterar, att skolhuvudmännens möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål är begränsade. Vårt uppdrag är att föreslå hur huvudmännen ska ges ökade möjligheter och utredningen ska därför lämna konkreta förslag på tillvägagångssätt för detta. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål Nedan i kapitlet följer de förslag som utredningen lägger, men vi vill först redogöra för våra utgångspunkter. Vi anser det viktigaste vara att finna en lösning som effektivt kommer till rätta med problemet och som dessutom snabbt kan vara på plats. En lösning behöver omhänderta flera aspekter. För det första ska lösningen faktiskt bidra till ökad tillgång till utbildning för eleverna. Förslaget får dock inte försämra elevernas tillgång till utbildning av god kvalitet. För det andra ska lärarnas arbetsvillkor värnas. För det tredje bör inte lösningen medföra onödig administration för huvudmän och rektorer. Slutligen behöver förslaget resultera i en flexibel lösning i och med att behovet av olika modersmålsspråk kan öka eller minska snabbt. I utredningens uppdrag ingår att i slutbetänkandet föreslå under vilka förutsättningar skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, i övrigt bör ges ökade möjligheter att utföra undervisning åt andra skolhuvudmän. Vi kommer därför i utredningens kommande arbete inför slutbetänkandet att fortsätta att analysera ändamålsenliga samarbetsformer för skolhuvudmän. Med anledning av detta kommande arbete blir det också viktigt att den lösning vi föreslår här ska vara möjlig att bygga vidare på, eller åtminstone inte ska försvåra utredningens uppdrag i övrigt. 6.1.2Undervisning bedrivs av huvudmän Grundprincipen för skolväsendet är att undervisning ska bedrivas av en huvudman, antingen en offentlig eller en enskild huvudman. En enskild juridisk person kan ansöka hos om att få godkännande att starta t.ex. en grundskola och på så sätt bli huvudman. För att en enskild ska godkännas som huvudman krävs bl.a. att den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen (2 kap. 5 § skollagen [2010:800]). Det innebär t.ex. att läroplanen följs, att en rektor leder det pedagogiska arbetet och att systematiskt kvalitetsarbete bedrivs. Enligt utredningens mening bör principen vara att även undervisning som bedrivs på entreprenad enligt 23 kap. skollagen i normalfallet ska överlämnas till just huvudmän. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål i nämnda kapitel innehåller inte någon sådan begränsning, förutom för fjärrundervisning som endast får överlämnas till staten.1 Motiveringen till vårt ställningstagande är att undervisningen då bedrivs av lärare som står under pedagogiskt ledarskap från en rektor och vars övriga undervisning omfattas av skolans systematiska kvalitetsarbete. Vidare begränsas kretsen som sätter betyg till lärare som även hos sin arbetsgivare (vanligen) sätter betyg.2 Skolinspektionen utövar dessutom direkt tillsyn över samtliga skolhuvudmän. 6.1.3Huvudmän ska kunna ta hjälp av varandra Vår uppfattning är att det förslag som bäst tillgodoser utgångspunkterna ovan är ett som ökar möjligheterna för huvudmännen att hjälpa varandra med att tillhandahålla modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Det är framför allt hos olika huvudmän som kompetensen för sådan undervisning och studiehandledning finns. Genom att förena möjligheterna att hjälpa varandra med fjärrundervisning kan dessutom samordningsvinster uppnås för huvudmän vars behov av verksamheterna är av mindre omfattning. För att uppnå detta förslag måste nuvarande begränsningar i bestämmelserna om entreprenad för dessa verksamheter ändras. För vårt uppdrag som rör modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet handlar vårt förslag därför om att förändra regelverket i 23 kap. skollagen så att uppgifter som avser detta även ska få överlämnas till andra än enskilda fysiska och juridiska personer. Utredningens argument för varför just modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål ska ha ett undantag utvecklar vi i avsnitt 6.4.1. 1I SOU 2015:81 föreslås att uppgifter som avser undervisning i lovskola ska få överlämnas ”till en kommun eller en enskild huvudman” på entreprenad, alltså inte till enskild fysisk eller juridisk person generellt. 2Jämför (2008a), s. 26. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål 6.2Bakgrund och kommande arbete För att förslagen som följer nedan ska bli tydliga vill vi inledningsvis klargöra vilka benämningar vi använder oss av för att beskriva innebörden av förslagen. Vi kommer även att redogöra för frågor som vi kommer att fortsätta att arbeta med inför slutbetänkandet. Vi ger också en bakgrund i form av en beskrivning av tidigare ställningstaganden som har gjorts kring fjärrundervisning och entreprenad. 6.2.1Begreppet ”entreprenad” Som vi har redogjort för ovan under avsnitt 4.2.1 används begreppet ”entreprenad” i 23 kap. skollagen (2010:800) när en huvudman, med bibehållet huvudmannaskap, sluter avtal med någon annan(en enskild fysisk eller juridisk person eller, i vissa fall, staten) om att denne ska utföra uppgifter för huvudmannen. Utredningen har övervägt andra benämningar för skollagstiftningen än just entreprenad av flera anledningar. För det första används begreppet inte längre i kommunallagen (1991:900). Visserligen har entreprenadbegreppet enligt skollagen inte heller tidigare varit synonymt med det kommunalrättsliga begreppet, men det skulle kunna vara lämpligt med en harmoniserad begreppsanvändning. För det andra för det tankarna till upphandlingar inom det tekniska området, exempelvis byggentreprenad, snarare än undervisning, och passar därför inte in i skolans verksamhet. För det tredje leder det tankarna från det som vi vill uppnå, vilket är bättre möjligheter till samarbeten mellan skolhuvudmän, och över till en marknadsreform. är det inte säkert att ett begrepp som används i annan lagstiftning, vilken det allmänna tillämpar, är mer lämpligt. Detta eftersom entreprenadbegreppet också omfattar enskilda huvudmäns möjlighet att sluta avtal med annan. Denna andra kan vara en enskild juridisk person som inte utgör huvudman inom skolväsendet. Även om vi är tveksamma till den framtida användningen av begreppet entreprenad har vi valt att fortsätta använda detta i de förändringar som föreslås i vårt delbetänkande. Vi skjuter därmed på frågan om hur avtalsformen bäst ska benämnas till vårt slutbetänkande. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål 6.2.2Begreppen ”beställare” och ”utförare” Skollagens 23 kap. benämner vare sig den som lämnar entreprenaduppdraget eller den som utför uppgifter inom entreprenaden vid namn. En statlig eller en myndighet kan i egenskap av huvudman utgöra en upphandlande myndighet enligt 2 kap. 19 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). I de fall en enskild huvudman är beställare är dock inte tillämplig. Vid en jämförelse med köplagens (1990:931) begreppsanvändning skulle beställaren av tjänsteentreprenaden (huvudmannen för den fristående skolan) kallas köpare. Vi kommer i detta betänkande ömsom att kalla huvudmannen som beställer för just huvudman, ömsom för beställare, men begreppen avser alltså att täcka såväl upphandlingssituationen som det rent civilrättsliga avtalet. Den som utför uppdraget kan, i det fall är tillämpligt, utgöra en leverantör av tjänsten (2 kap. 11 § ) eller, i fallet med civilrättsligt avtal, vara säljare (köplagen). Vi kommer dock i detta betänkande att benämna denne utförare. Utredningen bedömer att begreppsanvändningen i 23 kap. skollagen behöver ses över. Vi kommer dock inte i delbetänkandet att gå fram med ett förslag till ändrad användning av begreppen, men frågan kommer att tas under övervägande för slutbetänkandet. Därför kommer förslaget till författningstext fortfarande att innehålla samma begrepp som framgår av 23 kap., dvs. ”huvudman”, ”någon annan” och ”enskild fysisk eller juridisk person”. 6.2.3Tidigare uttalanden om fjärrundervisning och entreprenad Både regeringen och myndigheter har tidigare uppmanat till återhållsamhet i fråga om att skapamöjligheter till undervisning på entreprenad eller fjärrundervisning. Som en konskevens har tidigare utredningar och rapporter avrått från sådan undervisning för de mer omfattande och teoretiska ämnena. Ett exempel är som i sin rapport om distansundervisning 2008 föreslog att kurser i kärnämnen (numera gymnasie- Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål gemensamma ämnen) generellt inte skulle kunna ordnas via distansundervisning.3 överlämnade regeringen en proposition om en ny skollag till . I kapitlet om entreprenadregler bedömde regeringen att det var olämpligt att tillåta entreprenad för undervisning i kärnämneskurser/kurser i gymnasiegemensamma ämnen.4 Regeringen har också uttalat försiktighet i fråga om fjärrundervisning. I den proposition5 om detta som lämnades under föregående förordade regeringen tydligt närundervisning framför fjärrundervisning. Regeringen menade att ”elever primärt ska undervisas i skolan, av lärare som finns på plats tillsammans med eleverna”6. Ställningstagandet baserades på studier som visar på lärarens betydelse för undervisningens kvalitet och resultat. Som en följd av denna princip föreslogs att fjärrundervisning skulle tillåtas endast inom ett fåtal ämnen. Inget av de mer grundläggande ämnena i skolan fanns med i urvalet av ämnen, således inte heller svenska som andraspråk. I försöksverksamheten med fjärrundervisning och på öppnar regeringen upp för att tillåta undervisningsformen i fler ämnen, men innan en lagändring kan ske efterfrågar regeringen mer uppföljning och utvärdering.7 Som framgår av avsnitt 4.2.1 innebär entreprenad enligt 23 kap. skollagen (2010:800) ett avtal där uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen överlåts till en enskild fysisk eller juridisk person (och i vissa fall till staten) att utföra. Även om utbildningen som utgångspunkt alltid ska bedrivas inom ramen för den egna organisationen kan en huvudman i vissa fall behöva tillåtas att ta hjälp av andra aktörer för att ge eleverna tillgång till den utbildning de har rätt till. Utredningen har som uppdrag att se över detta brett. För delbetänkandet kommer dock inte förändringar i sak att föreslås angående detta, förutom för modersmåls- 3Skolverket (2008a). 2009/10:165, s. 507 ff. 2014/15:44, bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141. 2014/15:44, s. 13. 2014/15:44, s. 16. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål undervisning och studiehandledning på modersmålet (se avsnitt 6.4 och framåt för fler detaljer kring detta). 6.3.1Ändrad definition av entreprenad Utredningens förslag: Skollagens definition av entreprenad ska ändras till att bli neutral i förhållande till vem som kan vara beställare eller utförare av entreprenad. Med entreprenad ska avses att en huvudman med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Vid vår analys av entreprenadbestämmelserna i 23 kap. har vi dragit slutsatsen att dessa är svåröverskådliga och mer svårföränderliga på grund av att det redan inledningsvis i kapitlet, i första paragrafen, begränsas vilka aktörer som ska kunna utföra uppgifter på entreprenad. I förarbetena till skollagen är redogörelsen för varför bestämmelsen är utformad som den är mycket kortfattad och hänvisar egentligen bara till att samma förutsättningar som tidigare förelåg ska gälla.8 Som konstaterats ovan eftersträvar vi att upp- gifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål ska kunna överlämnas till andra utförare än enskilda fysiska eller juridiska personer. Redan detta innebär att entreprenadbestämmelserna i 23 kap. behöver förändras eftersom de är för begränsade i fråga om utförare. Utredningen ser för sin del inte heller någon anledning till att i en definition av begreppet entreprenad utesluta någon som beställare eller utförare, i vart fall så länge entreprenadförutsättningarna kan regleras närmre senare i samma kapitel, vilket vi bedömer att de kan. Författningstekniskt försvårar dessutom dagens definition utredningens uppdrag att genomföra tillkännagivande i den del som avser modersmålsundervisning på entreprenad genom samarbete mellan kommuner.9 Därför anser vi att den inledande bestämmelsen som definierar entreprenad- 2009/10:165, s. 507 ff. 2014/15:UbU3, s. 17 f. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål begreppet bör formuleras om så att den blir neutral i fråga om vem som får beställa respektive utföra uppgifter i ett entreprenadavtal. Förslaget påkallar en uppställning där den inledande paragrafen definierar vad entreprenad innebär, men inte vem som får överlämna till vem. För svar på den senare frågan bör i stället den första paragrafen hänvisa till bestämmelserna i övrigt i kapitlet. I dessa följande bestämmelser bör tydligt framgå vilka uppgifter som får överlämnas på entreprenad och i vilka sammanhang. Detta, en mer generell entreprenaddefinition i 23 kap. 1 §, är utredningens första förslag. Redan här bör påpekas att den ändrade definitionen även medför ökade möjligheter för regeringen att enligt 23 kap. 5 § meddela ”dispens” och tillåta entreprenad i fler fall än de som följer av kapitlet i övrigt. Detta utvecklar vi närmare under avsnitt 6.4.2. Som en följd av vårt förslag till ny definition av entreprenad kommer staten, kommuner, landsting och enskilda huvudmän enligt denna paragraf att kunna vara beställare i ett entreprenadavtal. En viktig skillnad jämfört med gällande lagstiftning är att det således inte utesluts att även staten som huvudman ska kunna vara beställare. Visserligen ingår inte de statliga skolformerna sameskolan och specialskolan i utredningens uppdrag, men utredningen ser ingen anledning att i en definition av entreprenad utesluta staten som möjlig beställare. Som redogjorts för ovan innebär inte utredningens förslag att staten per automatik kommer att kunna vara beställare, utan såsom för övriga huvudmän krävs en tillåtande bestämmelse för detta. Någon sådan ytterligare bestämmelse för staten föreslår inte utredningen. Utredningens förslag i delbetänkandet innebär därför ingen förändring i sak i fråga om staten som beställare av entreprenad. 6.3.3Fler aktörer som utförare Två offentliga huvudmän kan, som tidigare nämnts, inte sluta entreprenadavtal med varandra , eftersom en kommun eller ett landsting inte får vara utförare av entreprenad. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål Att tillåta en kommun som utförare av entreprenad har tidigare behandlats, bl.a. i utredningen för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning10.