sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — När det gäller möjligheterna till upprättelse kanske det faktum att en enskild rent ekonomiskt vågar driva pro- cessen om det är ett förenklat tvistemål skulle kunna anses väga upp att rättshjälp troligen inte beviljas. De problem som kan är förknippade med rättshjälpen, och även dess förhållande till rättsskyddet, är mer generella och gäller syste- met som helhet. Ett problem som brukar nämnas är att inkomst- taket i rättshjälpen har varit detsamma . Det gör att det är många som är utestängda från rättshjälpen på grund av sina inkomster trots att dessa inte är så höga. när inkomsttaket på sattes gick gränsen vid en årsinkomst om ca 7,14 pris- basbelopp. Med prisbasbelopp går gränsen för rättshjälp vid en årsinkomst om ca 5,87 prisbasbelopp. Det var alltså betydligt fler som kunde utnyttja rättshjälpssystemet än . Att den ersättning som man kan bli skyldig att utge till motparten inte omfattas av rättshjälpsskyddet innebär också en ekonomisk risk som kan avhålla den som utsatts för diskriminering från att väcka talan i domstol. En översyn av inkomstgränsen har genomförts. Biträdeskost- nadsutredningen, som överlämnande sitt betänkande Rättvisans pris (SOU 2014:86) , hade enligt sina direktiv25 bl.a. till uppdrag att överväga om inkomstgränsen för rättshjälp i någon mån bör justeras samt om rättshjälpsavgifterna bör höjas. Mot bakgrund av att nuvarande inkomstgräns har gällt föreslog ut- redningen att inkomstgränsen för att kunna få rättshjälp ska höjas till . Enligt betänkandet omfattas , med dagens inkomstgräns, av befolkningen av möjligheten att få rättshjälp. Förslaget innebär enligt utredningen att ca 80 pro- cent av befolkningen kommer att omfattas av möjligheten att få rättshjälp. Det föreslogs ingen ändring av sättet att beräkna rätts- 25 SOU 2014:86 bilaga 1. Kostnader för rättegångar i mål om diskriminering Däremot föreslogs att det läggs in ytterligare en nivå i avgiftssystemet och att avgiften, liksom minimiavgiften, i de olika nivåerna ändras. Vidare föreslog utredningen att avdraget för barn vid beräkning av den rättssökandes ekonomiska underlag ska höjas. Betänkandet bereds inom . Inga särskilda regler om rättshjälp i tvister om diskriminering Ett mer generöst rättshjälpssystem skulle kunna bidra till att öka förutsättningarna för dem som utsätts för diskriminering att få upp- rättelse. Utredningen har övervägt möjligheten att föreslå särlös- ningar för diskrimineringstvister. Rättshjälpen är – när den väl har beviljats – densamma oavsett vilken form av tvist den beviljats för och de skillnader som finns i stödet hänför sig enbart till den en- skildes ekonomi. Att på ett sätt som upplevs som rättvist och rim- ligt gradera olika typer tvister och anse vissa värda en högre ersättning är knappast möjligt. Vi föreslår alltså inga sådana förändringar och det är inte vår uppgift att överväga ändringar av annat slag i rätts- hjälpssystemet. Tanken har väckts att ha särskilda regler om rådgivning i diskrimi- neringstvister. De skulle innebära att man i sådana tvister skulle ha rätt till rådgivning utan avgift. Vad vi anfört ovan mot en särregle- ring gäller dock även här. Möjligheterna att få ekonomiskt stöd genom rättshjälpen är alltså begränsade. Det är dock viktigt att de som utsätts för diskri- minering är medvetna om de möjligheter som finns att föra talan i domstol med, i vissa fall, det stöd som rättshjälpen och annat rätts- skydd innebär. Bedömning: De regler som gäller om rättegångskostnader i diskrimineringstvister bör inte ändras. Kostnader för rättegångar i mål om diskriminering Effekter av nuvarande regler om rättegångskostnader Få mål om diskriminering drivs i domstolarna. DO företräder enskilda i relativt liten utsträckning. För den enskilde som utsatts för diskriminering kan risken att behöva stå för höga rättegångs- kostnader ha en avhållande effekt när det gäller att själv väcka talan i domstol. För att minska den ekonomiska risken väljer de som väcker talan om diskriminering ofta att yrka ett belopp som under- stiger ett halvt basbelopp.26 Det kan ha en hämmande effekt på ersättningsnivåerna. Det kan i sin tur innebära att diskriminerings- ersättningen inte får den avskräckande effekt som det är tänkt. Å andra sidan innebär nuvarande praxis att ersättningsnivån ofta är lägre än ett halvt basbelopp. Det betyder att de processuella reg- lernas inverkan på nivåerna förmodligen inte är särskilt stora. har i ett avgörande (NJA 2012 s. 211) som gällde frågan om skadestånd vid överträdelse av rätten till rättegång inom rimlig tid (artikel 6.1 i ) konstaterat att det kan finnas skäl att modifiera reglerna i 18 kap. RB i den typen av mål om det krävs för att tillgodose kravet enligt artikel 13 i på att ska tillhandahålla ett effektivt rättsmedel. Man pekar särskilt på det fallet att den klagande har yrkat ett högre belopp än vad som senare dömts ut och då inte fullt ut ses som vinnande part och får ta ett visst ansvar för rättegångs- kostnaderna. formulerar där en lättnadsregel i rättegångskostnadshänseende. […] om den förfördelades talan leder till en mer betydande framgång, om än mindre än vad som har yrkats, den förfördelade i rättegångs- kostnadshänseende borde i åtminstone vissa fall kunna ersättas som om han eller hon var vinnande, även om något annat skulle följa av bestämmelser. Kravet på att skadeståndet ska fungera som ett effektivt rättsmedel torde dock i regel vara tillgodosett om den förfördelade inte behöver betala motpartens kostnader. Den modi- fiering som artikel 13 i kan föranleda av vad som följer av bestämmelserna i 18 kap. RB bör således i allmänhet stanna vid att vardera parten får stå sin rättegångskostnad. En längre gående jämkning än så bör förutsätta särskilda skäl. 26 DO:s skrivelse till regeringen . Kostnader för rättegångar i mål om diskriminering Regeln syftar till att enskilda inte ska avskräckas från att väcka talan i fri- och rättighetsfrågor mot det allmänna av hänsyn till risken att få stå för höga rättegångskostnader. Reglerna bör inte ändras I vårt uppdrag ingår att se över och förtydliga DO:s roll och man- dat. Vi ska i det sammanhanget även ta ställning till behovet av åtgärder i övrigt för att säkerställa goda förutsättningar för de indi- vider som utsätts för diskriminering att ta tillvara sina rättigheter. Ett sätt att göra detta skulle kunna vara att göra reglerna som rör rättegångskostnader mer generösa i förhållande till den enskilde som anser sig ha utsatts för diskriminering. Att införa regler för vad som ersätts som rättegångskostnad i diskrimineringstvister som skiljer sig från regler är enligt vår mening inte en framkomlig väg. Det finns väl eta- blerade regler för vad som ersätts. Den som har blivit utsatt för diskriminering ska givetvis ha en reell möjlighet att få sin sak prövad. Men detta gäller även för andra i många olika situationer som i domstol ska behandlas enligt samma processuella regler som diskrimi- neringstvisterna, dvs. reglerna för dispositiva tvistemål. Det är inte motiverat att just för detta fall införa särregler, hur angeläget det än är att motverka diskriminering. När det gäller i vilken utsträckning som motpartens kostnader ska ersättas finns det en särregel för diskrimineringstvister. Den är dock formulerad som ett undantag från huvudregeln – att vinnande part får ersättning för sina rättegångskostnader – på så sätt att rätten kan besluta att vardera parten i stället ska stå för sina kost- nader. Regeln gäller inte heller när DO för talan. Undantaget för DO har motiverats av regeringen när det infördes och de skäl som då anfördes gör sig enligt vår mening alltjämt gällande. Ett alternativ skulle kunna vara att göra denna undantagsregel till huvudregel när den enskilde själv för talan. Här har man ju valt att ha en särregel för diskrimineringstvister. Steget att utvidga be- stämmelsens tillämpning är då inte lika långt som att införa helt nya särregler. Det skulle givetvis vara en fördel för den som anser sig ha utsatts för diskriminering. Vilka ekonomiska risker en pro- cess kan medföra skulle vara lättare att överblicka och den risken Kostnader för rättegångar i mål om diskriminering skulle inte i samma utsträckning vara ett skäl för den enskilde att låta bli att väcka talan. Fler mål som rör diskriminering skulle för- modligen drivas i domstol, vilket i sin tur kan leda till att fler får upprättelse och att praxis på området utvecklas. Åandra sidan måste man ifrågasätta det rimliga i att motparten –den som påstås ha diskriminerat – i princip alltid ska vara tvungen att stå för sina egna kostnader, även när domstolen faktiskt kom- mer fram till att någon diskriminering inte har förekommit. Det skulle i många fall kunna leda till resultat som inte är acceptabla. Som exempel på situationer som inte är acceptabla kan nämnas att motparten är en mindre näringsidkare med små resurser eller att den som har väckt talan har gjort så utan att egentligen ha någon grund för sin talan. Vi anser därför inte att det är lämpligt med en sådan ordning. Det rimliga är i stället att, som , det är dom- stolen som i det enskilda fallet avgör om det framstår som skäligt att den vinnande parten bär sina egna kostnader. Vi föreslår därför inte någon ändring i detta avseende. Man skulle i diskrimineringstvister där enskilda för talan kunna resonera på samma sätt som gjorde i det ovan refererade avgörandet som rörde en konventionskränkning, dvs. att det yrkade beloppet skulle vara av mindre betydelse när domstolen avgör vem som är vinnande respektive förlorande part. Den lätt- nadsregel som beskriver innebär också att var- dera parten ska stå för sina kostnader i större utsträckning än vad som följer av regler. Det torde dock vara en fråga för rättspraxis att avgöra och inte lagstiftningen. Vår genomgång här visar att reglerna om rättegångskostnader och rättshjälpssystemets nuvarande utformning kan vara ett hinder för den enskilde att få upprättelse genom väcka talan i domstol. Vi har funnit att det skulle vara förenat med stora olägenheter att ändra reg- lerna för mål om diskriminering. Vi lämnar alltså inga sådana förslag. Vår diskussion här visar också att en lösning kan vara att hitta ett system för prövning av diskrimineringsfrågor som inte kräver medverkan av domstolar. En sådan kan vara – som vi har föreslagit i kapitel 10 – att inrätta ett domstolsliknande organ som utan kost- Kostnader för rättegångar i mål om diskriminering nad för den enskilde kan utreda anmälningar om diskriminering. På så sätt kan den enskilde få till stånd en prövning utan att det med- för några kostnader. I kapitel 11 har vi gett förslag på hur ett sådant organ skulle kunna utformas. 14Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet med tillsyn och främjande av likabehandling Genom våra ursprungliga direktiv fick vi i uppdrag att föreslå hur arbetet mot diskriminering kan effektiviseras. Vi skulle ta ställning till behovet av förtydliganden av DO:s nuvarande rättsliga möjlig- heter och ansvar, men inte föreslå några ändringar i detta avseende. Enligt våra tilläggsdirektiv är det motiverat att göra en bredare analys av den nuvarande ordningen. Vi ska därför enligt de direk- tiven även analysera och ta ställning till om en annan ordning än den nuvarande för tillsyn och främjande av likabehandling kan bi- dra till att säkerställa ett effektivt arbete mot diskriminering. I den delen av uppdraget ingår bl.a. att säkerställa effektiva sanktioner mot diskriminering. Vi ska vidare föreslå hur en sådan ordning skulle kunna utformas. Förslaget att inrätta en diskrimineringsnämnd (se kapitel 10 och 11) är ett led i att göra arbetet mot diskriminering mer effektivt. Det förslaget innebär att de som har blivit utsatta för diskrimi- nering lättare ska kunna få upprättelse. I detta kapitel diskuterar vi hur man skulle kunna organisera arbetet med tillsyn och främjande av likabehandling på ett annat sätt än . Här är alltså fokus inte den som blivit utsatt för diskriminering, utan perspektivet är bredare. I avsnitt 14.1 redogör vi för arbetet med en , i av- snitt 14.2 diskuterar vi kring frågan om hur man uppnår ett effektivt arbete mot diskriminering och i 14.3 finns våra överväg- anden om huruvida en annan organisation skulle kunna leda till ett effektivare arbete mot diskriminering. I avsnitt 14.4 redogör vi för hur inrättandet av förhåller sig till den Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… bakomliggande organisationen och slutligen i avsnitt 14.5 följer vår bedömning av hur ett effektivt arbete mot diskriminering bäst kan säkerställas. Skyddet mot diskriminering är, som vi beskrivit i kapitel tre, en viktig del av skyddet av mänskliga rättigheter. saknar en nationell rättigheter. Frågan om att in- rätta en sådan har utretts. Om det görs kom- mer det självklart att få konsekvenser för DO:s arbete. Därför redogör vi här kort för arbetet med att inrätta en . Delegationen för mänskliga rättigheter föreslog i betänkandet Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter (SOU 2010:70) att det ska inrättas en nationell rättigheter i med utgångspunkt i Parisprinciperna.1 Betänkandet har remissbehand- lats och förslaget bereds inom Regeringskansliet.2 fick en särskild utredare i uppdrag att utvärdera regeringens nationella handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006–20093. Utredningen lämnade sina förslag i betänkandet Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006–2009 (SOU 2011:29). Den utredningen ställde sig bakom Delegationen för mänskliga rättigheters förslag att det bör inrättas en nationell rättigheter i och rekommenderade att regeringen påbörjade arbetet med att inrätta ett sådant organ.4 Regeringen har överlämnat en skrivelse till riks- dagen om regeringens strategi för det nationella arbetet med mänsk- liga rättigheter.5 I skrivelsen redogör regeringen för sin strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter och lämnar en läges- rapport om internationella åtaganden om mänskliga rättig- heter. 1SOU 2010:70 s. 337 ff. 2Regeringens webbplats om mänskliga rättigheter, 2005/06:95. 4SOU 2011:29 s. 250 ff. 5Regeringens skrivelse 2016/17:29 Regeringens strategi för det nationella arbetet med mänsk- liga rättigheter. Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… Strategin tar sin utgångspunkt i det nya målet för politiken för mänskliga rättigheter som antagit, nämligen att säker- ställa full respekt för internationella åtaganden om mänsk- liga rättigheter. Strategins innebörd är att efterlevnaden av internationella åtaganden om mänskliga rättigheter inte kan tas för given, varken på kort eller på lång sikt. I stället måste fortsatta steg tas mot en sammanhållen struktur för att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. En sådan struktur bör enligt regeringen be- stå av ett starkt rättsligt och institutionellt skydd av de mänskliga rättigheterna, ett samordnat och systematiskt arbete med mänskliga rättig- heter inom offentlig verksamhet, och ett starkt stöd för arbete med mänskliga rättigheter inom det civila samhället och inom näringslivet. En viktig del i en sammanhållen struktur är enligt förslaget att inrätta en nationell mänskliga rättigheterna, i enlig- het med de s.k. Parisprinciperna. bör enligt regeringen vara huvudman för en sådan institution. I skrivelsen konstaterar regeringen att det är en uppgift för riks- dagen – inte regeringen – att bereda frågor som berör myndigheter. Det innebär att en eventuell fortsatt beredning av frågan om inrättandet av en rättigheter, med som huvudman, helt ankommer på riksdagen.6 Om en sådan institution inrättas kommer det att påverka DO:s verksamhet. Hur och i vilken utsträckning är det för tidigt att ha någon uppfattning om. 6 A.a. s. 22. Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… 14.2Hur kan ett effektivt arbete mot diskriminering organiseras? Arbetet mot diskriminering består av olika delar: tillsyn, främjande av likabehandling och hjälp till enskilda som utsätts för diskrimi- nering. Hur kan dessa olika delar organiseras för att arbetet mot diskriminering ska vara effektivt? En annan fråga handlar om sanktioner i de fall någon diskrimi- nerar. Hur säkerställer man att arbetet mot diskriminering leder till effektiva sanktioner? Vårt ursprungsuppdrag fokuserade på den som upplever sig utsatt för diskriminering och den hjälp som sam- hället kan erbjuda i en sådan situation. Genom våra tilläggsdirektiv breddas frågan till att gälla hur ett effektivt arbete mot diskrimi- nering generellt kan säkerställas. DO är tillsynsmyndighet och den som utövar tillsyn över att diskri- mineringslagen följs. Enligt DO går myndigheten nu från att vara ”anmälningsstyrd till tillsynsstyrd”. lade myndigheten mycket tid och resurser på att hantera individanmälningar och man fick kritik för att man inte utövade tillsyn i tillräcklig utsträckning, bl.a. över arbetet med aktiva åtgärder. lägger man ett större fokus på tillsynsarbetet. Det är bara DO som kan utöva tillsyn över att diskriminerings- lagen följs. En aktiv och regelbunden tillsyn är ett effektivt verktyg i kampen mot diskriminering, inte minst när det gäller den struk- turella diskrimineringen och för att ändra attityder i samhället. Genom tillsynsarbete får också företag och andra vetskap om att man inte kan diskriminera utan att det får konsekvenser. En synlig tillsynsmyndighet är därför ett sätt att effektivisera arbetet mot diskriminering. Detta talar för att DO bör få större utrymme att ägna sig åt tillsyn. Ett sätt att skapa detta utrymme är – som vi har föreslagit – att inrätta en diskrimineringsnämnd. En sådan nämnd skulle avlasta DO när det gäller hanteringen av individanmälningar, något som tar stora resurser i anspråk. Inrättandet av en nämnd innebär att det finns en annan aktör än DO dit enskilda som anser sig ha blivit utsatta för diskriminering kan vända sig. Om nämnden inrättas bör det därför leda till att många som utsätts för Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… diskriminering vänder sig dit med sina klagomål i stället för till DO. Fokus på DO som ett ombud för enskilda kan då minska. Ett annat sätt att stärka DO som tillsynsmyndighet och göra till- synen effektivare är att ge DO större sanktionsmöjligheter. Man kan också fundera över om en uppdelning av tillsynsarbete och främjande arbete kan leda till effektivitetsvinster. Att arbeta med olika främjandeåtgärder mot diskriminering är tills vidare i första hand en uppgift för DO. Som vi har konstaterat ovan kan dock den bilden ändras, om en inrättas. Även länsstyrelserna arbetar med olika främjandeåtgärder mot diskriminering. Vi har tidigare (12.4.2) föreslagit att förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ska ändras så att det klart framgår att detta är en uppgift för länsstyrelserna. Antidiskrimi- neringsbyråerna är en annan aktör som arbetar med främjande- åtgärder. I fråga om främjandearbetet finns det alltså ett antal aktörer på olika nivåer som arbetar mot diskriminering. Det arbetet kan givet- vis alltid bli effektivare på så sätt att ännu fler organisationer, före- tag och myndigheter arbetar aktivt med att främja ett samhälls- klimat där det inte förekommer diskriminering. Enligt vår bedöm- ning är det nog emellertid inte där den stora utmaningen ligger när det gäller att effektivisera arbetet mot diskriminering, utan snarare i fråga om tillsynen och hjälpen till enskilda. Våra tilläggsdirektiv innebär att vi ska överväga om ett annat sätt att organisera arbetet med tillsyn och främjande kan leda till att det arbetet effektiviseras. Hjälp till enskilda ges av DO, som tar emot och utreder an- mälningar om diskriminering samt driver mål om diskriminering i domstol. Antidiskrimineringsbyråerna hjälper enskilda som söker sig till dem och fackföreningarna hjälper de medlemmar som har utsatts för diskriminering. Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… Vi föreslår (se kapitel 10) att det ska skapas en diskriminerings- nämnd. Inrättandet av en sådan nämnd innebär att fler kan göra sin rätt gällande, och få upprättelse, fler får veta att de har diskrimi- nerat och i fler fall kan den som har diskriminerat drabbas av en sanktion. Vårt förslag om ökade resurser till antidiskriminerings- byråerna innebär att deras möjligheter att hjälpa enskilda som har utsatts för diskriminering ökar. Detta är åtgärder som vi menar kan effektivisera arbetet mot diskriminering på individnivå. kan det ge utrymme för DO att arbeta på en mer generell nivå och angripa den strukturella diskrimineringen. kräver att medlemsstaterna som ett led i arbetet mot diskriminering inför sanktioner som är effektiva, avskräckande och proportionerliga. Den sanktion som finns i svensk rätt innebär att den som utsätter någon för diskriminering kan bli skyldig att betala diskrimi- neringsersättning till den som han eller hon har diskriminerat. Ett beslut om att diskrimineringsersättning ska betalas kräver dock att ett mål drivs i domstol, något som sällan sker. Som framgår är diskrimineringsersättningen en sanktion som kan dömas ut när en identifierad individ har utsatts för diskriminering. Det förekommer också diskriminering på en annan, mer övergrip- ande nivå, s.k. strukturell diskriminering. Det finns även t.ex. fall av diskriminerande annonsering, där inte någon enskild individ nöd- vändigtvis är direkt utsatt. För sådana fall finns ingen sanktion i svensk rätt. Exempel på sanktioner som kan vara effektiva ur ett strukturellt perspektiv är bl.a. ”administrative fines” (vad som närmast mot- svarar sanktionsavgift som kan beslutas av en myndighet), publi- cering av avgöranden, föreläggande att upphöra med ett diskrimi- nerande beteende och en varning. Publicering har angetts som en effektiv sanktion som generellt sett är avskräckande.7 Den typen av sanktioner finns inte i det svenska systemet, möjligen med 7 The Sanctions Regime in Discrimination Cases and its Effects, rapport från Equinet (), 2015. Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… undantag av publicering. Det handlar dock inte om någon mer systematisk, allmän publicering utan om att DO publicerar avgöranden på sin hemsida. Den typen av publicering når dock för- modligen inte särskilt många. Det handlar också bara om mål där DO själv har varit part. DO har inte någon möjlighet att i sitt till- synsarbete meddela förelägganden vid vite om att upphöra med ett diskriminerande beteende. 14.3Kan en annan myndighetsorganisation ett effektivare arbete mot diskriminering? Vi har analyserat och övervägt två olika alternativ till hur arbetet med tillsyn och främjande skulle kunna organiseras som vi redogör för nedan. Vi har i kapitel 10 föreslagit att det bör inrättas en diskrimi- neringsnämnd som ska utgöra ett kostnadsfritt, enkelt och effek- tivt alternativ till domstolsprövning. Det är ett alternativ som vi anser står något vid sidan om frågan om hur tillsyn och främjande ska organiseras. Hur inrättandet av nämnden förhåller sig till de olika alternativen, och hur inrättandet kan komma att påverka DO, disku- terar vi nedan. 14.3.1En uppdelning av arbetet med att verka på ett generellt plan och ett individuellt plan Enligt vår bedömning är dagens organisation där man har en myn- dighet som ska verka både på ett generellt plan och på ett indi- viduellt plan som ombud för enskilda personer förenad med vissa problem. Måhända bidrar det också till att förväntningarna på DO inte stämmer överens med DO:s uppfattning om sin roll. Ett alter- nativ som vi har övervägt är därför att dela upp arbetet med att verka på ett generellt plan och ett individuellt plan. Man skulle då ha två separata enheter; en myndighet som har det övergripande ansvaret för att motverka diskriminering i samhället i stort och en som är en ren ombudsman, som är till för att stödja enskilda. Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet…