sou · H4B388 · 2016-12-14 00:00:00 — Därefter kan regeringen fastställa en lämplig nivå för förvaltningsanslaget. Utredningen menar att den förutsättningsskapande verksamheten i allt väsentligt, som , bör styras av Försvarsmaktens behov. Om regeringen bedömer att delar av den förutsättningsskapande verksamheten är av så grundläggande natur att den långsiktigt bör säkerställas, kan det ske genom finansiering från förvaltningsanslaget. FMV har med anledning av den finansieringsmodell som tillämpas haft ett begränsat rationaliseringstryck. Därmed finns sannolikt en rationaliseringspotential. Regeringen kommer även att kunna ta ut rationaliseringskravet på FMV:s förvaltningsanslag i samband med den årliga pris- och löneomräkningen. Utredningen föreslår att anslaget finansieras av överföringar från anslag 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar, anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och anslag 1:11 Internationella materielsamarbeten och industrifrågor m.m.4 Utgångspunkten för överföringarna bör vara hur verksamheten som omfattas av anslagets ändamål finansieras . finansieras cirka två tredjedelar med avgifter från anslag 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar och cirka en tredjedel med avgifter från anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. Informationen till lever upp till kraven i regelverken Utredningens förslag resulterar i att informationen i budgetpropositionen korrigeras för att på ett bättre sätt svara upp mot gällande regelverk. Grunden är att redovisning mot anslaget ska ske i samband med att staten har en utgift. Utredningens föreslag innebär inte att beräknade anslagsnivåer i budgetpropositionen behöver justeras som en följd av övergången till en ny finansieringsmodell. Övergången ska vara neutral för Försvarsmaktens utgifter och anslagsbelastning i jämförelse med . Utredningens förslag medför inte krav på omförhandling av avtalade leveranser till staten.5 Genom att beställningsbemyndigandet tilldelas FMV kommer redovisningen inte längre att visa på vad Försvarsmakten har beställt från FMV. I stället kommer det visa på vad staten har beställt av industrin. Bemyndiganderedovisningen lever därmed upp till kraven i budgetlagen på att visa på statens faktiska åtagande mot utomstatliga aktörer samt hur anslaget är bundet. Skillnaden består i att åtagandet redovisas än samt att FMV:s arbetskostnad inte längre ingår i bemyndiganderedovisningen. Tabellerna nedan visar på utvecklingen av inomstatliga åtaganden respektive utomstatliga åtaganden . 4Anslaget 1:11 Internationella materielsamarbeten och industrifrågor m.m. avvecklas. 5I undantagsfall kan regeringen besluta att ett materielobjekt kan hanteras i särskild ordning. Utredningens förslag innebär att FMV8 och Försvarsmakten9 i budgetunderlaget behöver lämna uppgifter om det utomstatliga åtagandet vid ingången av 2018. Uppgifterna baseras på beräknade beställningar av FMV till industrin och hur leveranserna är planerade till staten. Försvarsmaktens investeringsplan i budgetpropositionen Även Försvarsmaktens investeringsplan påverkas av utredningens förslag. Det beror på att utfallen per objektgrupp övergår från att visa på fakturering mellan Försvarsmakten och FMV, till leverans och ekonomisk händelse för staten, vilka kan ske . De planerade investeringarna för 12- årsperioden finns dock med både före och efter korrigeringen. Justeringen av investeringsplanen görs enligt utredningens förslag av Försvarsmakten med utgångspunkt i beslutade anslagsramar och följande underlag som FMV tar fram: –förslag till hantering av ackumulerade ej anslagsredovisade utgifter som staten har haft –avtalade industrileveranser samt kostnader för FMVs direkta arbete per materielobjekt och budgetår 8För anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. 9För anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. –beräknade utgifter för anskaffning av materielobjekt som Försvarsmakten beställt där avtal ej har undertecknats med industrin. Budgetpropositionens information om den övriga kreditramen Utredningens förslag innebär ytterligare en konsekvens för den information som regeringen lämnar i budgetpropositionen vilket rör den övriga kreditram som FMV disponerar i . Enligt utredningens förslag får krediten efter en övergångsperiod endast användas till förskott till industrin för Försvarsmaktens materielförsörjning, samt för exportrelaterade behov. Vid ingången av uppgick utnyttjandet av krediten till varav avsåg finansiering av förskott till leverantör. Enligt utredningens förslag ska FMV succesivt anslagsredovisa de ackumulerade utgifterna för staten som ännu inte är redovisade mot anslag. Det ska ske med utgångspunkt i faktureringsplanen i Försvarsmaktens lagda kundbeställningar. Som en följd av detta minskar successivt det framtida behovet av den övriga kreditramen i till att slutligen endast omfatta förskotten till industrin och exportrelaterade behov. Konsekvenser i myndigheternas budgetunderlag till regeringen Utredningens förslag innebär även konsekvenser för regeringens styrning av myndigheterna. Konsekvenserna består av förändrad tilldelning av anslagen och beställningsbemyndigande och en indelning av anslagsposter inom anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. Därutöver innebär förslagen en justering av myndigheternas låneramar samt att informationen i Försvarsmaktens investeringsplan korrigeras. Utredningens förslag innebär att FMV kommer att få disponera anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar med tillhörande bemyndiganderam. FMV ska därmed lämna budgetunder- lag avseende anslaget och tillhörande beställningsbemyndigande. Beräkningarna i budgetunderlaget ska dock utgå från Försvarsmaktens investeringsplan. Myndigheterna kommer att behöva utbyta information ett antal gånger för att ta fram dessa dokument. Utredningen föreslår att formerna för informationsutbytet regleras i regleringsbrevet. Anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar ska enligt utredningens förslag delas i två anslagsposter. En anslagspost avser leveranser från industrin och den andra anslagsposten avser utgifter för FMV:s arbete med att upphandla materielen. Anslagsposternas storhet påverkas av ett antal faktorer såsom uppdelningen av anslag 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar, införandet av ett förvaltningsanslag samt övergången till anslagsredovisning i samband med den ekonomiska händelsen för staten. Utredningen gör ingen uppskattning av anslagsposternas storhet eftersom dessa skulle ha alltför stora osäkerheter. FMV behöver lämna förslag till anslagsposternas storlek i budgetunderlaget . Justering av myndigheternas låneramar Utredningens förslag om en verksamhetsövergång av verksamhetsområde förråd, service och verkstad med tillhörande anläggningstillgångar medför att myndigheternas låneramar behöver justeras. FMV:s låneram kan minska då den del som avser investeringar i verksamhet inom förråd, service och verkstad överförs till Försvarsmaktens låneram. Det samlade lånebehovet ökar således inte av utredningens förslag. Korrigering av Försvarsmaktens investeringsplan till regeringen Utredningens förslag medför att informationen avseende Försvarsmaktens utgifter i investeringsplanen behöver korrigeras för att visa på när statens utgifter uppkommer. Förändringen innebär att tidpunkten för utgiften förändras, och blir därmed rättvisande enligt regelverket. Grunden för justeringen av investeringsplanen är de kommande leveranser som redan är avtalade mellan FMV och industrin. ansvarar FMV för att redovisa till Försvarsmakten på samma sätt som . bör även FMV föreslå för Försvarsmakten hur de ackumulerade ej anslagsredovisade utgifterna som staten har haft bör anslagsredovisas. Försvarsmakten omhändertar förslagen i arbetet med investeringsplanen. Enligt utredningen är det Försvarsmakten som ska beslutar om hur det ekonomiska utrymmet ska disponeras. Därför redovisar inte utredningen vilka förändringar som förslagen medför för olika materielobjekt i investeringsplanen. Försvarsmakten ska inte längre särredovisa FMV:s myndighetsutgifter i investeringsplanen då dessa enligt utredningens förslag antingen ska styras av regeringen med förvaltningsanslaget eller den anslagspost som innefattar FMV:s direkta kostnader i projekten, bland annat personalkostnader. beräknade inte några kostnader för reformen. De totala omställningskostnaderna prognostiseras till för åren 2012–2016. Verksamhetsöverföringen av logistikdelarna i FMLOG till FMV genomfördes . Omställningskostnaderna uppgick till . Av dessa utgjorde arbetstid för båda myndigheterna . Kostnader för att upprätta FMV som ett eget företag i och anpassa IT-infrastrukturen uppgick till . uppgick omställningskostnaderna till . Utredningen noterar i detta sammanhang att myndigheterna inte var överens om vilken verksamhet inom teknikkontoren eller vilka materielsystemansvariga som skulle föras över från Försvarsmakten till FMV. Myndigheterna tillsatte flera arbetsgrupper bland annat för att komma överens om vilken verksamhet som skulle föras över och hur beställningar av materiel, vidmakthållande och logistiktjänster skulle gå till. Myndigheterna hade även olika syn på den långsiktiga inriktningen för systemstödet för materiel- och logistikförsörjningen. Omställningskostnader för kommande verksamhetsövergång När en verksamhetsmässig eller organisatorisk förändring genomförs uppstår i allmänhet vissa engångskostnader för omställningen. Det kan till exempel handla om kostnader för personal, lokaler eller systemstöd. Kostnaderna för verksamhetsöverföringen av logistikfunktionerna var förhållandevis begränsade vid förra verksamhetsövergången. Utredningen förslag handlar om att föra tillbaka verksamhet, inklusive personal som vid förra verksamhetsövergången fördes över vid tre skilda tillfällen. Genom att utredningen lämnar ett förslag som omfattar verksamhet, personal, lokaler, systemstöd och andra tillgångar bör övergången underlättas och medföra betydligt lägre omställningskostnader än vid försvarslogistikreformen. Myndigheterna behöver inte tillsätta arbetsgrupper för att utreda och förhandla om vilken verksamhet som ska gå tillbaka till Försvarsmakten respektive kvarstanna i FMV. Utredningen föreslår att personalen omfattas av verksamhetsövergång enligt § 6 i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Verksamheten ska fortsatt bedrivas i befintliga lokaler. FMV hyr lokaler av och att Försvarsmakten övertar lokalerna och kostnaderna för dessa. När hyreskontrakten löper ut bör Försvarsmakten överta dessa kontrakt. Vidare bedömer utredningen att de anställningsförhållanden som gäller för personalen i Försvarsmakten även ska gälla för de som omfattas av verksamhetsövergången från FMV. De omställningskostnader som uppstår bör hanteras inom ekonomisk ram. Omställningskostnader för ny styrmodell Utredningens förslag medför vissa engångsvisa omställningskostnader. Dessa rör bland annat kostnader för viss omorganisation, utbildning av personal och utveckling av systemstöd. Utredningen bedömer att omfattningen av dessa kostnader är begränsade eller av sådan art att de ändå behöver genomföras. Därför bör omställningskostnaderna hanteras inom ekonomisk ram. Dubblerade kostnader som upphör Myndigheterna redovisar att det tillkom kostnader på 81–, varav myndigheterna gemensamt har kvalitetssäkrat av dessa.10 Genom den föreslagna verksamhetsöverföringen så upphör dessa dubbla kostnader. Dessa utgörs bland annat av: –dubbla godsmottagningar på garnisonlagren –dubbla IT-arbetsplatser för delar av FMV:s personal –dubblering av vissa beredskapstjänster –dubbla staber för logistikverksamhet på FMV och Försvarsmaktens logistik. 19.2Personella konsekvenserna av förslagen Av direktivet framgår att utredningen ska redovisa de personella konsekvenserna av förslagen. Utredningen har utgått från det antal befattningar som omfattades av verksamhetsövergången vid tre skilda tillfällen –2015. Med antalet befattningar avses de personer som var aktuella för verksamhetsövergång samt de vakanser som fanns. Utredningen föreslår även en viss överföring av kompetens till Försvarsmakten för beslutsfattande inom vidmakthållandet avseende systemsäkerhet, underhållsberedning, underhållsplanering samt verifiering och validering. Tabell 19.4 nedan innehåller utredningens uppskattning av antalet befattningar som bör föras över till Försvarsmakten. Utredningen har inte beaktat de omorganisationer som FMV har genomfört efter det att verksamhetsöverföringarna ägde rum. Det kan komma att påverka antalet befattningar i mindre omfattning. 10 Myndigheternas gemensamma rapport för kvartal 3 2016, , 13FMV5116-69:1. Källa: information från myndigheterna. Av tabellen framgår att de personella konsekvenserna av utredningens förslag i stort motsvarar att den verksamhet som överfördes till FMV i samband med försvarslogistikreformen återgår till Försvarsmakten. Uppgifterna i tabellen är en sammanställning av myndigheternas uppgifter. De kan i viss mån behöva justeras inför verksamhetsöverföringen. Utredningen konstaterar att lönerna för de anställda som fördes över till FMV, i huvudsak finansieras med anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. Utredningens förslag om personella övergångar följer i stort den nuvarande finansieringen. 20Ny ansvarsfördelning och finansieringsmodell I detta kapitel beskriver utredningen hur den föreslagna finansiella styrmodellen kopplar till processen för investeringar i försvarsmateriel. Inledningsvis redogör utredningen för den övergripande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna som utredningens förslag innebär. Ansvarsfördelningen framgår i vissa fall mer utförligt i respektive kapitel. 20.1Ny ansvarsfördelning mellan myndigheterna Utredningens förslag innebär att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna avseende materiel- och logistikförsörjningen i huvudsak följer nedan beskrivna indelning. Försvarsmakten ansvarar för: –det materiella innehållet i krigsförbanden, den operativa kravställningen på materielsystemen och att styra utformningen av tekniska system –att ställa krav som säkerställer samfunktion mellan materielsystemen –innehållet i investeringsplanen som Försvarsmakten lämnar till regeringen, avvägningar och omavvägningar inom materielförsörjningen –att underhållsberedning med kostnadsberäkningar som omfattar materielsystemens hela livslängd genomförs före beslut om anskaffning –att godkänna leverans och besluta om användning, inklusive systemsäkerhetsgodkännande Ny ansvarsfördelning och finansieringsmodell –att driftstyra och vidmakthålla materielen med utgångspunkt i krigsförbandens operativa behov. FMV ansvarar för: –att leverera underlag inom materielplaneringsprocessen utifrån överenskommelse med och beställning av Försvarsmakten –att lämna samrådsyttrande på Försvarsmaktens investeringsplan (omfattar inte de operativa prioriteringar som Försvarsmakten gör) –att anskaffa ny materiel och öka prestandan på befintlig materiel utifrån regeringens beslut och de krav som Försvarsmakten ställer upp i beställning –verifiering och validering av materielsystem vid leverans från industrin –att utarbeta systemsäkerhetsutlåtande för respektive tekniskt system –att utifrån en beställning stödja Försvarsmakten i vidmakthållandet av materiel, i det bör ingå att meddela krav på förändrad konfiguration av materielsystem till Försvarsmakten –att utifrån de krav Försvarsmakten ställer upp avveckla materiel. 20.2Ny finansiell styrmodell och kopplingen till processen för investeringar i försvarsmateriel 20.2.1Ett långsiktigt inriktningsbeslut en gång per valperiod Som beskrivs i kapitel 7 ska och regeringen en gång per valperiod ta ställning till en av Försvarsmakten föreslagen investeringsplan som omfattar de kommande tolv åren. Förslaget ska utgå från ett försvarspolitiskt inriktningsbeslut och den däri angivna samt kraven på operativ förmåga. Den långsiktiga inriktningsplanen ska utgå från de krav som och regeringen ställer och inte utifrån Försvarsmaktens långsiktiga målbild. Utarbetandet av den långsiktiga investeringsplanen är en del av Försvarsmaktens verksamhetsplanering och finansieras med anslag Ny ansvarsfördelning och finansieringsmodell 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap eller anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling. Försvarsmakten kan anlita extern kompetens i den utsträckning som myndigheten anser lämpligt, exempelvis FMV eller FOI. Sådan verksamhet finansieras i huvudsak via avgifter på anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap eller anslag 1:5 Forskning och teknikutveckling. 20.2.2Ett årligt samlat beslutstillfälle för materielinvesteringar Försvarsmakten ska i samband med budgetunderlaget, lämna en investeringsplan för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. Den årliga investeringsplanen är indelad i två delar. Den första fasen, projekteringsfasen, avser de materielobjekt som Försvarsmakten föreslår ska få förberedas för anskaffning. Inför projekteringsfasen föreslår Försvarsmakten vilka materielobjekt som myndigheten önskar förbereda för anskaffning. För varje materielobjekt ska det finnas en beskrivning av syfte, tidsplan, kostnader för att förbereda anskaffningen samt en ekonomisk målbild för investeringens totala utgift. När ett materielobjekt genomgått projekteringsfasen föreslår Försvarsmakten vilka materielobjekt som mydigheten vill anskaffa och för över dessa till den andra delen i nästkommande investeringsplan, anskaffningsfasen. Regeringen beslutar om vilka materielobjekt som får anskaffas och vilka materielobjekt som får förberedas för anskaffning. Besluten framgår i Försvarsmaktens regleringsbrev. Försvarsmakten bemyndigas genom beslutet att initiera förberedelse av anskaffning respektive anskaffning av utpekade materielobjekt. Bemyndigandet innehåller ekonomiska ramar och andra riktlinjer. Försvarsmakten initierar förberedelserna för anskaffning respektive anskaffningen genom att lägga en beställning till FMV. Utgifter för förberedelser av anskaffning samt anskaffning som Försvarsmakten beställer av FMV, ska FMV finaniseras med anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar.1 Anslaget disponeras av FMV. Försvarsmaktens utgifter för förberedelse för anskaffning och 1 Och FMV:s förvaltningsanslag. Ny ansvarsfördelning och finansieringsmodell anskaffning finansieras med anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. Projekteringsfasen – materielobjekt som får förberedas för anskaffning –Regeringen bemyndigar Försvarsmakten att initiera förberedelser för anskaffning. Beslut framgår av Försvarsmaktens regleringsbrev. –Försvarsmakten lägger en beställning till FMV när Försvarsmakten vill påbörja förberedelserna. FMV kan inte redovisa mot anslag 1:3 utan en beställning. Beställningen innehåller en kravspecifikation med krav på funktion, teknik, prestanda och försörjningslösning.2 –FMV ska utgå ifrån Försvarsmaktens krav på materielobjektet vid framtagandet av en teknisk specifikation. Specifikationen utgör ett underlag till anskaffningen. –Försvarsmaktens utgifter finansieras med medel från anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. –FMV:s utgifter finansieras med medel via föreslagen anslagspost 2 inom anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar samt med FMV:s föreslagna förvaltningsanslag. Anskaffningsfasen – materielobjekt som får anskaffas –Försvarsmakten inkommer i investeringsplanen med förslag på vilka materielobjekt som myndigheten ska få anskaffa. FMV ska lämna ett samrådsyttrande avseende projektens genomförbarhet. Yttrandet ska bifogas Försvarsmaktens budgetunderlag. –Av Försvarsmaktens regleringsbrev framgår vilka materielobjekt myndigheten får anskaffa. 2 Krigsförbanden hade tidigare ett så kallat, TTEM, Taktisk Tekniskt Ekonomisk Målsättning för materielen Det var en slags kravspecifikation för hur förbandet skulle klara sina uppgifter. Försvarsmakten behöver ta fram ett dokument för att kunna beskriva sina krav för FMV. Ny ansvarsfördelning och finansieringsmodell –Försvarsmakten lägger en beställning till FMV när Försvarsmakten vill påbörja anskaffningen. FMV kan inte redovisa mot anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar förrän en beställning är mottagen. –FMV ska anskaffa och levererera materiel inom ramen för beslut av regeringen och i enlighet med Försvarsmaktens beställning. –Försvarsmaktens utgifter finansieras med medel från anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. FMV:s utgifter finansieras med medel via föreslagna anslagspost 1 och 2 inom anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar samt med FMV:s föreslagna förvaltningsanslag. Förfarandet för att följa upp materielförsörjningen och ta fram myndigheternas budgetunderlag –Försvarsmaktens investeringsplan utgår från de avtal som staten ingått. Därutöver gör Försvarsmakten operativa avvägningar av hur det ekonomiska utrymmet ska disponeras för projekterings- och anskaffningsfasen. –FMV:s budgetunderlag omfattar föreslagna anslagspost 1 och 2 för anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar samt den tillhörande beställningsbemyndiganderamen och det föreslagna förvaltningsanslaget. FMV ska även lämna underlag till Försvarsmaktens investeringsplan och lämna ett samrådsyttrande avseende planens genomförbarhet. FMV ska i underlagen utgå från pågående projekt samt uppgifter som Försvarsmakten lämnar avseende tillkommande verksamhet. –Myndigheterna rapporterar prognoser till varandra en gång i kvartalet. Försvarsmaktens prognos avser den verksamhet som de planerar att beställa av FMV samt omförhandlingar av lagda beställningar. FMV ska lämna preliminärt ekonomiskt utfall per beställning och en leveransprognos per beställning. Myndigheterna ska löpande informera varandra om väsentliga avvikelser i förhållande till lämnade prognoser. Med väsentlig avvikelse avses både ökade kostnader och tidsförskjutningar. Ny ansvarsfördelning och finansieringsmodell –FMV ska redovisa en uppföljning av pågående anskaffningar till regeringen. Redovisningen ska omfatta de anskaffningar som regeringen specificerat i Försvarsmaktens regleringsbrev. Utredningens förslag syftar till att omhänderta regeringens direktiv. Under utredningsarbetets gång har utredningen identifierat vissa frågor som ligger utanför direktivet men som utredningen rekommenderar regeringen att överväga. Följande kapitel redogör för utredningens rekommendationer. Genomförandet av utredningens förslag är dock inte beroende av att dessa rekommendationer genomförs. 21.1.1En anslagspost på anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar till Försvarsmaktens disposition –Regeringen överväger om Försvarsmakten bör få disponera en anslagspost på anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. –anslagsposten finansierar: anskaffning av materiel med mindre ekonomisk omfattning höjda lagernivåer av beredskapsvaror i lager Överväganden och skäl för rekommendation Enligt utredningens förslag kommer Försvarsmakten på samma sätt som innan försvarslogistikreformen upphandla samtliga verksamhetsinvesteringar. Därutöver kommer Försvarsmakten upp- handla underhåll och andra vidmakthållandeåtgärder som rör befintlig materiel. Utredningen rekommenderar regeringen att överväga om Försvarsmakten även ska ges möjlighet att upphandla vissa investeringar som definieras som krigsmateriel. Många transaktioner innebär en betydande administration Anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar finansierar huvudsakligen investeringar med ekonomiskt omfattande bindningar som medför förändringar av större betydelse för Försvarsmaktens utveckling, bedöms påverka regeringens handlingsfrihet, bedöms påverka relationer till andra nationer eller i övrigt är av särskild betydelse.1 Därutöver finns ett stort antal övriga investeringar. Upphandlingen av dessa investeringar sker vanligtvis och resulterar i ett stort antal årliga transaktioner mellan myndigheterna.