sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Toleransen för underskott, både från EU:s och från de finansiella marknadernas sida, är sanno- likt också större om statsskulden är låg och nettoförmögenheten positiv i utgångsläget. Vilka störningar överskottsmålet ska ta höjd för kan endast besvaras utifrån politiska värderingar, där kostnader och intäkter av ett högt säkerhetssparande måste vägas mot varandra. Det är inte rimligt att bygga upp säkerhetsmarginaler som kan hantera varje upptänklig kris. Det skulle innebära högre skatter och/eller lägre utgifter , i strid med ambitionen att ut- jämna skatteuttaget , och skulle också gynna framtida gene- rationer på bekostnad av nuvarande, eftersom de sistnämnda i högre grad skulle tvingas finansiera uppbyggnaden av de finans- politiska buffertarna genom ett högre primärt sparande. Risken för en kortsiktigt ohållbar utveckling i en lågkonjunktur talar dock emot att välja ett allt för lågt överskottsmål. Även om det är svårt att sätta en absolut gräns i detta sammanhang torde risken för att ett underskottsmål om av BNP kommer i konflikt med ett MTO om -1,av BNP vara så pass stor att ett så lågt överskottsmål blir olämpligt ur ett stabiliseringspoli- tiskt perspektiv. kräver ett lägre överskottsmål en ökad vaksamhet då avståndet till EU:s underskottsgräns minskar. Stabili- seringspolitiken måste anpassas till de nya säkerhetsmarginalerna. För att minska risken att det offentliga sparandet sjunker under EU:s gränsvärde i en konjunkturnedgång är det viktigt att finans- politiken är i fas med konjunkturcykeln. Det innebär att det finan- siella sparandet bör överstiga överskottsmålet när ekonomin befin- ner sig i en högkonjunktur. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Kommitténs förslag: Överskottsmålet för den offentliga sek- torns finansiella sparande behålls, men dagens nivå om en procent av BNP ändras till en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel. Den nya nivån gäller och tills vidare. Denna nivå på överskottsmålet väntas leda till att den offentliga bruttoskulden fortsätter minska som andel av BNP till 2026, som den offentliga netto- förmögenheten ökar något från dagens nivå till av BNP. Detta överskottsmål bedöms ge en hållbar utveckling av den offentliga sektorns finansiella ställning och tillräckliga säkerhetsmarginaler för att hantera djupa konjunkturnedgångar. Ett ökat demografiskt kostnadstryck de närmaste decennierna Överskottsmålet infördes efter 1990-talskrisen för att stärka den offentliga sektorns finansiella ställning. Ett syfte var att kunna möta en demografisk utveckling med ett växande antal äldre från ett starkt offentligfinansiellt utgångsläge. Målet skulle också ge utrymme att aktivt motverka lågkonjunkturer och säkra marginaler till stabilitets- och tillväxtpaktens referensvärden. Sedan över- skottsmålet infördes har de offentliga finanserna utvecklats stabilt . Förtroendet för ekonomi och offentliga finanser är högt. Vi har också en gynnsam offent- ligfinansiell ställning jämfört med de flesta andra länder. Den of- fentliga bruttoskulden som andel av BNP har minskat kraftigt jämfört med när överskottsmålet infördes. kommer kostnadstrycket sannolikt att öka de närm- aste decennierna till följd av demografiska förändringar. Andelen av befolkningen som är utanför yrkesverksam ålder har ökat de sen- aste åren. kommer även antalet personer som är att öka kraftigt, vilket ökar behovet av äldreomsorg och sjukvård. Den demografiska försörjningskvoten väntas fortsätta öka relativt snabbt . En konsekvens av att antalet ålderspensionärer ökar snabbare än antalet yrkesaktiva är att sparandet i ålderspensionssystemet mins- kar. Från att ha stått för större delen av överskotten i den offentliga Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå sektorns sparande sedan överskottsmålet infördes förväntas över- skottet i pensionssystemet bli lägre . Detta är en följd av förändringar i befolkningens ålderssammansättning och inte ett tecken på att pensionssystemet är underfinansierat. Detta lägre förväntade sparande i pensionssystemet ökar sparkraven på staten för att överskottsmålet ska nås. Dessutom måste staten kompensera för att sparandet i kommunsektorn väntas bli negativt det närmaste decenniet, vilket delvis beror på att de kommunala investeringarna väntas öka. Kommittén finner att denna utveckling sammantaget talar för en något lägre nivå på överskottsmålet under det närmaste decenniet. Den offentliga bruttoskulden fortsätter minska som andel av BNP även vid ett något lägre sparande I detta avsnitt har redogjorts för konsekvenserna av ett antal olika alternativa mål för det finansiella sparandet. Med rimliga antaganden om ränta och tillväxt leder alla här ana- lyserade saldomål som upprätthålls till att den offentliga skuld- kvoten går mot en nivå som är långsiktigt hållbar. Även om målet skulle sättas så lågt som -0,av BNP förväntas inte den offentliga sektorns finansiella nettoställning bli negativ på lång sikt, eller Maastrichtskulden öka så att den kommer i konflikt med sta- bilitets- och tillväxtpaktens gränsvärde på av BNP. Dessa resultat påverkas endast marginellt om man varierar ränte- och tillväxtantagandena inom rimliga intervall. Analysen vilar på antaganden om hur värdet på de offentliga fi- nansiella tillgångarna kommer att utvecklas. Antaganden om värde- utvecklingen är osäkra. Historiskt har värdeförändringar förklarat en större del av den offentliga finansiella förmögenhetens ställning än det offentliga sparandet. De antaganden som ligger till grund för beräkningarna i denna utredning är dock försiktiga, dvs. värdet på den offentliga sektorns tillgångar antas öka långsammare än vad som tidigare observerats. De långsiktiga effekterna av en övergång från ett högre till ett lägre överskottsmål på sysselsättning och BNP-tillväxt bedöms vara försumbara. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Valet av nivå på överskottsmålet är främst en fråga om behovet av säkerhetsmarginaler Valet av nivå på överskottsmålet får effekter på fördelningen av primära offentliga utgifter och inkomster över tiden. Under blir budgetutrymmet större om målet sätts på en lägre nivå. Det gör att valet av målnivå kan ses som en fråga om när i tiden en given utgiftsström ska finansieras, dvs. det har en fördelningspolitisk dimension. Skillnaden mellan de målnivåer som övervägs är dock liten och det är kommitténs uppfattning att det inte går att säga att en viss målnivå är att föredra utifrån en bedöm- ning om att den skulle vara fördelningsmässigt mer rättvis mellan generationerna än en annan. Vi bedömer vidare att ingen av de målnivåer som här studeras kan sägas vara mer samhällsekonomiskt effektiv än de andra. Ett målsatt offentligt sparande kräver inte att skatteuttaget utvecklas på ett särskilt sätt, utan kan åstadkommas genom förändringar av både de offentliga inkomsterna och utgifterna. De effektivitets- mässiga konsekvenserna av ett ändrat saldomål via skatteuttaget går därmed inte att förutse. Sammanfattningsvis är det enligt kommitténs bedömning svårt att säga att en målnivå i det intervall som kommittén har diskuterat är att föredra före en annan utifrån motiven om långsiktig håll- barhet, rättvisa mellan generationer och samhällsekonomisk effek- tivitet. Därmed har valet av målnivå kommit att handla om en av- vägning mellan vilka säkerhetsmarginaler som bedöms behövas i en djup lågkonjunktur, i förhållande till värdet av de högre utgifter och/eller lägre skatter som det lägre överskottsmålet innebär under . Ju lägre sparandemålet sätts desto större blir risken för att aktiv finanspolitik i en djup konjunktur- avmattning resulterar i så stora underskott att de försämrar statens kreditvärdighet, eller kommer i konflikt med stabilitets- och till- växtpaktens regler. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Nivån på överskottsmålet bör ändras till en tredjedels procent av BNP Kommitténs samlade bedömning är att överskottsmålet bör ändras till en tredjedels procent av BNP. Principen om att den offentliga sektorn i genomsnitt bör ha ett överskott i sparandet över kon- junkturcykeln ligger därmed fast. Denna målnivå väntas leda till en nettoförmögenhet på av BNP, en statsskuld på av BNP och en offentlig bruttoskuld på av BNP på medellång sikt. Med detta överskottsmål kommer således den offentliga bruttoskulden att fortsätta sjunka, som nettoförmögenheten ökar något jämfört med dagens nivå. En offentlig bruttoskuldkvot på av BNP ger en betydande marginal till EU:s skuldgräns på av BNP och till de nivåer som identifierats som problematiska i ett antal inter- nationella studier. Det är också en lägre skuldnivå än i många andra jämförbara stater som liksom den svenska har högsta kredit- värdighet. Även om det inte går att fastställa vad som är en ”optimal” skuldnivå utifrån ekonomisk forskning, finns det empirisk erfaren- het som tyder på att höga skuldkvoter är skadliga för ekonomin. Internationell forskning tyder på att tillhör den grupp av länder som har gott om finanspolitiskt handlingsutrymme i bemär- kelsen att det finns ett stort avstånd mellan den aktuella skuldnivån och den skuldnivå som kan vara skadlig att överskrida. Med det överskottsmål vi föreslår kommer att ha ett gott finans- politiskt handlingsutrymme även framöver. Vi bedömer att ett överskottsmål på en tredjedels procent av BNP ger ett tillräckligt utrymme att hantera även en mer utdragen och djup lågkonjunktur på ett aktivt sätt utan att statens kreditvärdighet påverkas. krävs att stabiliseringspolitiken anpassas till de nya säkerhetsmarginalerna. Ett lägre sparande ökar vikten av att finans- politiken är i fas med konjunkturcykeln för att det offentliga spa- randet inte ska sjunka under EU:s gränsvärde i en djup låg- konjunktur. Också med detta nya överskottsmål kommer dock marginalen mellan överskottsmålet och MTO på -av BNP att vara betydande. I kan MTO därmed fortsatt närmast betraktas som en lägre gräns, snarare än som ett mål för det strukturella sparandet. Syftet med MTO är att göra det Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå möjligt att hantera normala konjunktursvängningar utan att under- skottet blir större än av BNP. är ett av tre EU- länder som aldrig varit föremål för ett korrigerande förfarande i stabilitets- och tillväxtpakten. Genom att det nationella överskotts- målet även fortsättningsvis ligger betydligt högre än MTO kvarstår ambitionen att undvika framtida åtgärder inom stabilitets- och tillväxtpakten. Den nya målnivån bör gälla och tills vidare, dvs. från och med i nästa mandatperiod. Förslaget om nytt överskottsmål är ett av flera förslag Den föreslagna förändringen av överskottsmålets nivå ska ses till- sammans med kommitténs övriga förslag. Vi bedömer att ett över- skottsmål på en tredjedels procent av BNP, i kombination med våra förslag om ett skuldankare, en skärpt löpande uppföljning och en återkommande översyn av målnivån, förstärker ramverket. Även det faktum att förändringarna föreslås i bred politisk enighet talar för ett fortsatt stort förtroende för ramverket och finanspolitiken. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Förhållandet mellan ränta, tillväxt och primärt sparande I detta appendix diskuteras hur det primära sparandet påverkas av överskottsmålets nivå på lång sikt vid olika antaganden om ränta och tillväxt. Slutsatsen är att överskottsmålets nivå inte påverkar det primära sparandet på lång sikt om räntan är lika med tillväxten. Detta gäller oavsett om det förekommer värdeförändringar på de finansiella tillgångarna eller inte, och oavsett nivå på ränta och till- växt. Om räntan är lägre än tillväxten leder en sänkning av över- skottsmålet till att det primära sparandet kan vara något lägre, och vice versa. Rimliga skillnader mellan ränta och tillväxt, plus eller minus , ger dock mycket små skillna- der i primärt sparande, både på medellång och på lång sikt. På lång sikt, , är skillnaden som mest av BNP, och på medellång sikt, cirka 10–, ännu mindre. Om skillnaden mellan räntan och tillväxten är större, , så ökar skillnaden i primärt sparande till av BNP på lång sikt. Överskottsmålets nivå påverkar nettokapitalinkomsterna på lång sikt Det finansiella sparandet kan delas upp i ett primärt sparande och nettokapitalinkomster. Det primära sparandet är något förenklat skillnaden mellan skatteinkomsterna och utgifterna för konsum- tion, investeringar och transfereringar. Nettokapitalinkomsterna är skillnaden mellan kapitalinkomster, dvs. ränteinkomster och utdel- ningar, och ränteutgifter. För en given nivå på överskottsmålet beror det primära sparandet, och därmed skatteuttaget om de primära utgifterna är givna, på nettokapitalinkomsternas storlek. Nettokapitalinkomsterna beror i sin tur på avkastningen på till- gångar och skulder. Till skillnad från de primära inkomsterna och utgifterna, påverkas inte nettokapitalinkomsterna av politiska be- slut på kort sikt. Ett högre primärt sparande ger dock upp- hov till större tillgångar eller mindre skulder, och därmed högre framtida nettokapitalinkomster. Att storleken på de framtida nettokapitalinkomsterna beror på dagens primära sparande innebär att nivån på överskottsmålet inte Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå påverkar det primära sparandet särskilt mycket på lång sikt. Ett lägre överskottsmål innebär på kort sikt att det primära sparandet kan vara lägre än med ett högre överskottsmål. Men på leder ett lägre överskottsmål till mindre nettokapitalinkomster vilket kräver ett högre primärt sparande, och därmed ett högre skatteuttag vid samma utgiftsutveckling. Hur mycket kapital- inkomsterna sjunker och måste ersättas med ett högre primärt spa- rande beror på skillnaden mellan räntan och tillväxten. Om räntan är lika med tillväxten ger olika nivåer på överskottsmålet ingen långsiktig skillnad i primärt sparande Räntan och tillväxtens betydelse kan illustreras med ett förenklat räkneexempel i en situation med ett balansmål och inga finansiella tillgångar eller skulder. Räntan och BNP:s nominella tillväxttakt antas vara densamma, . Eftersom man i en sådan situation inte har några inkomster eller utgifter för kapital så är det primära sparandet detsamma som det finansiella sparandet, dvs. båda är i balans. Om överskottsmålet nu höjs till ett överskott om av BNP måste antingen de primära utgifterna sjunka eller de primära inkomsterna, skatteuttaget, öka så att det önskade över- skottet uppstår. När detta sker kommer både det primära och det finansiella sparandet inledningsvis att motsvara av BNP. Eftersom det finansiella sparandet nu visar ett överskott börjar en nettoförmögenhet att byggas upp, vilket innebär att även kapitalinkomsterna blir positiva. Kapitalinkomsterna gör i sin tur att det primära sparandet kan minska något. Det positiva kapital- inkomstnettot kan användas till att sänka skatteuttaget eller öka de primära utgifterna utan att det finansiella sparandet avviker från överskottsmålet. När BNP växer hålls dock ökningen av netto- förmögenheten och nettokapitalinkomsterna tillbaka som andel av BNP. Om enprocentsmålet upprätthålls kommer nettoförmögen- heten att stabiliseras vid av BNP och då generera kapitalinkomster om precis av BNP (eftersom räntan är ). Nettokapitalinkomsterna är då lika stora som den initiala höjningen av överskottsmålet, vilket innebär att det primära sparandet åter är noll. Vid denna punkt bidrar överskottet i det finansiella sparandet till att öka den finansiella netto- förmögenheten med motsvarande av BNP, som Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå tillväxten gör att nettoförmögenheten är oförändrad som andel av BNP. De positiva nettokapitalinkomsterna gör att det primära sparandet kan vara noll även vid ett överskottsmål. På lång sikt påverkar således överskottsmålets nivå inte det primära sparan- det, och därmed inte heller skatteuttaget vid givna utgifter, om räntan är lika med tillväxten. Om räntan är lägre än tillväxten kräver ett högre överskottsmål ett något högre primärt sparande på lång sikt, och tvärtom Om räntan i stället antas vara lägre än tillväxten ändras slutsatserna något. skapar den lägre räntan ett mindre tillskott från netto- förmögenheten än tillväxtens återhållande effekt. Ett sparande på av BNP leder även nu till att nettoförmögenheten stabiliseras på av BNP. Men med en lägre ränta blir kapitalinkomsterna något mindre, och därmed kravet på det primära sparandet något större för ett givet överskottsmål. Effek- ten är dock relativt liten för små skillnader mellan tillväxten och räntan. Om räntan exempelvis är och tillväxten så måste det primära sparandet på lång sikt vara av BNP högre vid ett enprocentsmål än ett balans- mål. Om räntan i stället är högre än tillväxten blir resultatet det motsatta. Det primära sparandet kan då vara något lägre på lång sikt vid ett givet överskottsmål. Ju större skillnad mellan ränta och tillväxt desto större blir effekten har räntan på femåriga statsobligationer i genomsnitt legat under BNP:s nominella tillväxttakt i . Det har således varit relativt lönsamt för sta- ten att lånefinansiera utgifter, eftersom BNP i löpande priser, och därmed skatteunderlagen, har vuxit i snabbare takt än statsskulds- räntan ökat skulden. Om detta förhållande mellan räntan och till- växten skulle vara bestående blir effekten av ett ändrat överskotts- mål densamma kvalitativt sett, men effekten något större. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Figur A1 visar hur det primära sparandet ändras vid en sänkning av överskottsmålet av BNP vid fyra olika antagan- den om skillnaden mellan räntan och tillväxten. -0,1 -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 -0,6 -0,7 Tillväxten - räntan = -0,8 Tillväxten - räntan = -0,9 Tillväxten - räntan = - -1,0 Källa: Egna beräkningar. Sambandet är symmetriskt så att en ränta som överstiger tillväxten kräver ett högre primärt sparande. Om räntan var 0,5 procent- enheter högre än tillväxten skulle således det primära sparandet i figur A1 konvergera mot av BNP, den översta kurvan i figur A1. Även om räntan kan understiga tillväxten om statens kreditvärdighet är god kan förhållandet snabbt vändas till sin motsats. I ett krisläge sjunker ofta tillväxten medan räntan stiger om finanspolitiken börjar ifrågasättas. 8Ramverket kompletteras med ett skuldankare I kommitténs uppdrag ingår att bedöma om det finanspolitiska ramverket bör kompletteras för att undvika att förtroendet för finans- politiken minskar om överskottsmålet ändras. Till exempel kan en- ligt direktivet för- och nackdelar med att införa ett tak för den offentliga skulden som andel av BNP analyseras. Som diskuterats i avsnitt 5.1 syftar finanspolitiska regler till att motverka underskott och skulduppbyggnad genom restriktioner för finanspolitiken. Det faktum att skulden ökat markant i många länder under den senaste krisen har aktualiserat frågan om hur stor offentlig skuld en stat kan ta på sig utan ökad risk, och hur finans- politiska ramverk ska utformas för att hålla denna skuldnivå. Frågan om det svenska finanspolitiska ramverket bör kompletteras med en skuldregel har diskuterats tidigare. Diskussionen har framför allt handlat om huruvida en skuld- eller saldoregel är mest lämplig för att säkra finanspolitikens långsiktiga hållbarhet.1 Slutsatsen har då i allmänhet varit att en saldoregel är att föredra eftersom den är mer styrande för politikutformningen. Det har emellertid också fram- hållits att regeringen borde informera om vilken nivå på skulden som är önskvärd, och hur denna nivå relaterar till överskottsmålet. IMF (2013a) och (2014) menar exempelvis att ramverket borde kompletteras med regler som säger att överskotts- målet ska höjas om den offentliga skulden är eller riskerar att bli alltför hög. Med begreppet ”skuldregel” avses här en tak- eller målnivå för den offentliga skulden eller den finansiella ställningen, med syftet 1 En sådan diskussion förs exempelvis i departementspromemorian om översyn av överskotts- målet (Ds 2010:04), av (2010) och av (2015a). kompletteras med ett skuldankare att styra finanspolitiken. Avsnitt 8.1 beskriver kort hur den offent- liga skulden följs upp . Avsnitt 8.2 redogör för vad man vill uppnå med en skuldregel och vilka fördelar och nackdelar som kan finnas med en sådan. I avsnitt 8.3 diskuteras utformningen av en skuldregel och exempel ges på skuldregler i andra länder. Kom- mitténs överväganden om skuldens roll i det svenska ramverket framgår av avsnitt 8.4. 8.1Hur följs den offentliga skulden upp ? ska som EU-medlem följa EU:s referensvärde för den offentliga konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden), enligt vilket denna inte får överstiga av BNP (se avsnitt 2.2). uppgick Maastrichtskuld till cirka 43 pro- cent av BNP. tillämpar inte någon nationell skuldregel. Det finns emellertid ett samband mellan det offentliga finansiella spar- andet och utvecklingen av nettoförmögenhet respektive brutto- skuld, vilket analyserats i avsnitt 7.2. När nuvarande överskottsmål beslutades gjorde regeringen bedömningen att ett överskott på 2 pro- cent av BNP skulle leda till att den offentliga sektorns nettoskuld skulle försvinna (prop. 1998:1, s. 18). Detta uppnåddes och 2015 hade den offentliga sektorn en finansiell nettoförmögenhet motsvarade av BNP. EU-direktivet (2011/85/EU) som reglerar medlemsstaternas budgetramverk anger att de nationella ramverken ska innehålla fler- åriga mål för skulder. tolkade detta som att skuldmålen kan vara såväl kvantitativa som av mer kvalitativ natur (SOU 2013:32, s. 46–48). Även om och regeringen inte uttryckt något siffersatt mål eller riktmärke för den offentliga skuldens nivå eller utveckling var det enligt tydligt att regeringens ambition var att minska bruttoskuldkvoten även om denna är betydligt lägre än EU:s skuldgräns på av BNP. Regeringen är vidare skyldig att i den ekonomiska vårproposi- tionen och i budgetpropositionen redovisa prognoser för statens lånebehov och den offentliga sektorns skulder (9 kap. 3 § budget- lagen). Prognoserna ska avse såväl de enskilda delsektorerna som kompletteras med ett skuldankare den konsoliderade offentliga sektorn. Regeringen ska i vårproposi- tionen även redovisa bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (9 kap, 4 § budgetlagen). I såväl den ekonomiska vårpropositionen som budgetproposi- tionen finns avsnitt som belyser hur den finansiella ställningen påverkas av det förväntade budgetutfallet och den prognostiserade ekonomiska utvecklingen. Tyngdpunkten ligger på den offentliga sektorns finansiella ställning och hur den fördelar sig mellan staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet. I avsnittet redovisas också statsskulden och Maastrichtskulden. Alla förmögenhets- och skuldbegrepp redovisas som andelar av BNP. I årsredovisningen för staten redovisar regeringen hur statsskulden utvecklats (10 kap. 6 §, budgetlagen). Redovisningen granskas av inom ramen för myndighetens årliga revision. 8.2Vad vill man uppnå med en skuldregel? I avsnitt 5.4 diskuterades för- och nackdelar med olika finanspoli- tiska regler. En fördel med en skuldregel är att den har en direkt länk till finanspolitisk hållbarhet. En annan fördel är att en skuld- regel är lätt att kommunicera och övervaka. Nackdelar är att en skuldregel ger en mindre tydlig operativ vägledning, och att den kan riskera att leda till en procyklisk finanspolitik. En annan poten- tiell nackdel är att en skuldregel skulle kunna kringgås genom ”krea- tiv bokföring”. Dessa aspekter utvecklas nedan. 8.2.1Direkt länk till hållbarhet En skuldregel förstärker ramverkets direkta länk till hållbarhet Ett grundläggande syfte med det finanspolitiska ramverket och över- skottsmålet är att göra finanspolitiken hållbar.