sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Till utsläppen från energitillförselsektorn räknas även utsläpp från avfallsförbränningsanläggningar och även dessa anläggningar om- fattas av handelssystemet31. Hur dessa utsläpp utvecklas beror, vid sidan av styrningen inom handelssystemet också på den fortsatta politiken med etappmål och styrmedel för ökad resurseffektivitet i samhället (avfallspolitik/cirkulär ekonomi) samt ambitionen att öka användningen av förnybara råvaror i samhället (bioekonomi) samt om styrningen av kommunalt ägda förbränningsanläggningar bedrivs efter hållbara principer. Det är viktigt att dessa strategier (med etappmål och styrmedel) sammantaget skapar förutsättningar för att förbränning av fossila avfallsslag kan upphöra, se vidare avsnitt 8.2. 31 Utsläppen från elproduktion i avfallsförbränningsanläggningar ingår inte i handels- systemet, inte heller anläggningar för förbränning av farligt avfall. Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet 5.6Följ även de totala utsläppens utveckling Det är viktigt att det även görs en återkommande uppföljning av hur de totala utsläppen i landet utvecklas mot målet 2045 samti- digt som utvecklingen mot de föreslagna etappmålen i den icke- handlande sektorn och utvecklingen inom den handlande sek- torn följs upp. Det föreslagna målet till 2045 gäller de totala utsläppen inom landet. Det är därför viktigt att det även görs en återkommande uppföljning av hur de samlade utsläppen utvecklas mot målet 2045 som utvecklingen mot de föreslagna etappmålen i den icke-handlande sektorn och utvecklingen inom den handlande sektorn följs upp på det sätt som föreslås i tidigare avsnitt. 6Centrala horisontella styrmedel och strategier Detta kapitel beskriver beredningens förslag till horisontella styr- medel och strategier som spänner över flera sektorer. 6.1Klimatfrågan behöver integreras i alla politikområden Klimatfrågan behöver integreras i arbetet i alla politikområden och sektorer och på alla nivåer i samhället. Alla utgiftsområden konsekvensanalyseras med avseende på effekter för klimatet, särskilt i samband med budgetarbetet. Att regeringen i samband med nästa översyn av respektive samhällsmål ser över och vid behov omformulerar målen så att de är förenliga med klimatmålen. Att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförordningen och förordning om konsekvensutredning vid regelgivning. Centrala horisontella styrmedel och strategier Det klimatpolitiska arbetet behöver vara integrerat i alla politikområden Det svenska samhället ställer om för att klara de globala och natio- nella klimatmålen. Samhällsomställningen kommer påverka alla sek- torer och beröra samtliga samhällsaktörer. För att säkerställa att regeringens arbete bidrar till att uppnå klimatmålen och för att undvika konflikt mellan skilda intressen behöver det klimatpolitiska arbetet vara samordnat och integrerat med regeringens övriga arbete inom samtliga politikområden. Utformningen av andra samhällsmål behöver ses över För att säkerställa att alla politikområden integrerar klimatfrågan i sitt arbete behöver samtliga övergripande samhällsmål ses över och vid behov justeras för att på bästa sätt förstärka möjligheten att uppnå de globala och nationella klimatmålen. Exempel på samhälls- mål som bör samordnas med de klimatpolitiska målen är budget- och finanspolitiska mål samt mål inom transport- och energi- sektorerna. Miljömålsberedningen förslår därför att regeringen i samband med nästa översyn av respektive mål ser över och vid behov omformulerar relevanta samhällsmål så att de är förenliga med klimatmålen. Samlade konsekvensanalyser behöver genomföras För att klimatmålen ska få genomslag i praktiken behöver plane- rade åtgärder, inom alla utgiftsområden, konsekvensanalyseras med avseende på effekter för klimatet. Det är av särskild vikt i samband med budgetarbetet. Vid framtagandet av förslag till åtgärder är det obligatoriskt att beskriva vilka samhällsekonomiska konse- kvenser förslaget kan få. Särskilt regleras skyldigheten att beskriva konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig ser- vice, små företags villkor, jämställdhet mellan män och kvinnor och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Mot bakgrund av betydelsen av att samhället ställer om till en långsiktigt hållbar utveckling är det minst lika väsentligt att det uttryckligen regleras Centrala horisontella styrmedel och strategier en skyldighet att beskriva och analysera konsekvenser för klimatet vid framtagandet av nya åtgärder och andra förslag. Miljömålsberedningen föreslår att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförord- ningen (1998:1474) och i förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. Centrala horisontella styrmedel och strategier 6.1.1Det klimatpolitiska ramverket tydliggör att arbetet med att nå klimatmålen behöver integreras i allt beslutsfattande Omställningen till ett hållbart samhälle berör alla politikområden Syftet med miljömålssystemet är ett strukturerat miljöarbete och en systematisk uppföljning av miljöpolitiken. Miljökvalitetsmålen är sektorsövergripande. Bedömningen har, allt sedan miljömåls- systemet startade, varit att det krävs medverkan av alla aktörer i samhället, inom alla samhällsområden och på alla nivåer för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås. En ut- gångspunkt för miljömålsarbetet är således att miljöaspekter ska vara integrerade i alla beslut och att åtgärder ska vidtas inom alla politikområden.1 Denna utgångspunkt är väsentlig inte minst för möjligheten att nå klimatmålen. Betydelsen av att klimatarbetet integreras i alla politikområden beskrivs av i den publicerade rapporten policies for a low-carbon economy där de konstaterar att en ambitiös handlingsplan för klimatet kommer att kräva nya former av politiskt beslutsfattande som sträcker sig över de traditionella departementsgränserna.2 Även rapporten ; Better Climate, The New Climate Economy Report illustrerar fördelar med att klimatfrågan integreras i beslutsfattandet på olika samhälls- områden.3 Klimatarbetet behöver alltså, på ett tydligare sätt än , bli en integrerad del i alla politikområden. Miljömålsberedningens förslag till klimatpolitiskt ramverk lägger grunden för hur det klimatpolitiska arbetet ska bedrivas Miljömålsberedningen framhöll i sitt förslag till ett klimatpolitiskt ramverk att klimatpolitiken är ett gemensamt och övergripande ansvar för alla statsråd. I enlighet med beredningens förslag till klimatlag är det regeringens uppgift att under varje mandatperiod redovisa hur beslutade och planerade åtgärder inom alla utgifts- 1Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier prop. 2000/01:103, s. 1. 2OECD (2015b). 3Rapporten togs fram under överinseende av “The Global Commission on Economy and Climate” som inrättades med stöd av sju länder. dåvarande miljöminister var initiativtagare till projektet. Centrala horisontella styrmedel och strategier områden kan komma att påverka möjligheten att nå klimatmålen.4 Arbetet med att nå klimatmålen är således ett integrerat och gemensamt ansvar för hela regeringen och samtliga departement. Samordnade insatser ger synergier med andra miljö- och samhällsmål En av huvudslutsatserna från IPCC:s senaste syntesrapport5 är att utsläppsminskande strategier kan vinna på om de ingår i en strategi som syftar till att uppnå andra samhällsmål och till att anpassa samhället till ett förändrat klimat. I den sektorsvisa genom- gången av möjliga utsläppsminskningsåtgärder och utsläppsminsk- ningsstrategier i rapporten från arbetsgrupp 3 från IPCC återkommer detta tema. Bedömningen är att det går att hitta åtgärder och strate- gier som är gynnsamma för flera olika samhällsmål . Sam- tidiga vinster av integrerade strategier där utsläppen av växthus- gaser minskar kan t.ex. handla om lägre utsläpp av luftföroreningar, högre energisäkerhet, lägre bullernivåer, ökad resurshushållning, hållbar utveckling av livsmedelsproduktion och ett ökat skydd av den biologiska mångfalden. Även kommer, i sin granskning av den svenska klimatpolitiken, fram till samma slutsats och rekommenderar regeringen att samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål. Enligt uppfattning kan samordningen ske genom att regeringen gör tydliga, långsiktiga prioriteringar där man tydlig- gör vad som ska åstadkommas och vad det kostar.6 För att möjliggöra synergier och undvika konflikter mellan klimatmålen och andra samhällsmål, t.ex. mål inom transport- politiken, näringspolitiken, jord- och skogsbrukspolitiken och bo- stadspolitiken, är det viktigt att målen är samordnade. 4Ett klimatpolitiskt ramverk för (SOU 2016:21) s. 49, 65 f och 93 f. 5IPCC (2014a). 6Riksrevisionen (2013), s. 83. Centrala horisontella styrmedel och strategier 6.1.2Det behövs samlade konsekvensanalyser för miljö och klimat Krav på konsekvensanalyser finns på olika nivåer Krav på konsekvensanalyser av förslag från kommittéer och sär- skilda utredare finns i kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas, liksom samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt. En samhällsekonomisk analys ska i princip ta hänsyn till alla effekter för alla individer i samhället, in- klusive klimatrelaterade kostnader och nyttor. Utöver denna gene- rella skyldighet föreskrivs särskilt att konsekvenser för den kom- munala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service, små företags villkor, jämställdhet mellan män och kvinnor eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska redovisas. Vidare gäller att reger- ingen i utredningsuppdraget närmare ska ange vilka konsekvens- beskrivningar som ska finnas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens konsekvenser beskrivas på det sätt som framgår av förordning (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. Innan förvaltningsmyndigheter under regeringen beslutar före- skrifter och allmänna råd ska myndigheten ut- reda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs och dokumen- tera utredningen i en konsekvensutredning. Bestämmelser om detta finns i förordning (2007:1244) om kon- sekvensutredning vid regelgivning. I förordningen finns en allmän beskrivning av vad en konsekvensutredning ska innehålla. Där- utöver finns särskilt angivet hur konsekvenser för företags villkor samt för kommuner och landsting ska beskrivas. Centrala horisontella styrmedel och strategier Krav på konsekvensanalyser i ramberedningsunderlaget till budgetpropositionen Inför budgetarbetet 2016 beslutade regeringen att ramberednings- underlaget, där det är relevant, ska innehålla en konsekvensanalys avseende effekter på miljö och klimat. För att bedöma när det är relevant att göra en konsekvensanalys upprättades ett verktyg för relevansbedömning. Om ett enskilt förslag uppgår till mer än ska en specifik kommentar/analys alltid finnas med i ramberedningsunderlaget.7 I sjätte kapitel finns bestämmelser om miljökonse- kvensbeskrivningar och de bedömningar som ska göras vid pröv- ning av verksamheter och åtgärder respektive planer och program. Reglerna, som ska tillämpas av beslutande myndigheter, beskrivs närmare i avsnitt 6.6. Konsekvensanalyser görs i för liten utsträckning påtalar i sitt slutbetänkande8 att både natio- nella och internationella aktörer kritiserat för att konse- kvensanalyser och utvärderingar för policysyften generellt görs i för liten utsträckning och håller låg kvalitet.9 Vidare beskrivs att kritik riktats mot kapacitet för policyutveckling, inklusive kapaciteten att beställa, ta emot och tolka andras analyser och utvärderingar. Såsom beskriver ska kon- sekvensanalyser och utvärderingar göras av regeringens särskilda analysmyndigheter inom en rad politikområden, liksom mer eller mindre systematiskt inom en rad andra myndigheter, bl.a. Trafik- verket, och . Konsekvensanalys ska även göras vid myndigheters regelgivning och inom ramen för 7Cirkulär Fi 2016:1 Budgetarbetet . 8Långtidsutredningen (SOU 2015:104) s. 151 f. 9Med konsekvensanalys menas här kvantitativ och kvalitativ analys av åtgärdsförslags samhällsekonomiska och offentligfinansiella kostnader, fördelningseffekter, genomförande- aspekter m.m., med utvärdering menas analys av kostnader och effekter för redan implemen- terade åtgärder. Centrala horisontella styrmedel och strategier Det saknas emellertid metodstöd och obe- roende kvalitetsgranskning och kvaliteten på de analyser och ut- värderingar som görs är mycket varierande. föreslår att det genomförs samlade konsekvensanalyser för miljö och klimat föreslog i den fördjupade utvärderingen av miljö- målssystemet 2015 att regeringen bör göra samlade konsekvens- analyser avseende miljömålen, politiken för global utveckling och de globala hållbarhetsmålen för alla förslag i . I rapporten påtalar att generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen ytterst handlar om att ställa om samhället till en hållbar utveckling. Det innebär att generationsmålet bör vara ett inriktningsmål för alla politikområden, snarare än bara för miljö- politiken. För att säkra en sammanhållen politik för en ekonomisk, social och ekologiskt hållbar utveckling anser att bör förstärka kraven på konsekvensanalyser med avseende på miljö- och hälsopåverkan i framtagandet av styrmedel och politiska förslag, till exempel i ett tidigt skede i arbetet med propositioner. Varje förslag bör genomgå en bredare samhälls- ekonomisk analys inklusive analys av rådande incitamentsstruk- turer, kostnadseffektivitet och konsekvensanalyser. Utvärderingar av samstämmighet mellan politikområden på svensk och EU-nivå bör göras regelbundet.10 Förstärkta krav på konsekvensanalyser kan införas i gällande regelverk på ett enkelt sätt Regeringen har infört delar av det förslag som Naturvårds- verket fört fram, genom att införa krav på konsekvensanalyser i ramberedningsunderlaget. För att dessa krav ska kunna genomföras på ett genomgående och relevant sätt är det väsentligt att även inkommande förslag från kommittéväsendet till regeringen är kon- sekvensanalyserade på ett korrekt sätt. 10 (). Centrala horisontella styrmedel och strategier Utöver åtgärder för att förbättra tillämpningen av rådande regel- verk, för att på så sätt öka kvaliteten på de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna generellt, kan det vara av värde att även för- tydliga kraven i regelverket. Den rådande skyldigheten att genomföra samhällsekonomiska konsekvensanalyser kan förtyd- ligas genom att regeringen specifikt reglerar att analyserna ska omfatta möjligheten att nå klimatmålen. En specifik reglering på detta sätt kan ses som en naturlig följd av det införda kravet i budgetarbetet och ett komplement till hittillsvarande precisering av vilka frågor som analysen ska behandla. I konsekvens härmed bör även kravet på konsekvensanalys vid myndighetsbeslut om regelgivning förtydligas på motsvarande sätt. Genom att be- rörda förordningar kompletteras med specifika regler om konse- kvensanalyser med avseende på klimat tillskapas en mer konsistent reglering utifrån rådande prioriteringsordning. Förstärkta krav på konsekvensanalys med avseende på klimat kan till exempel införas i berörda förordningar på följande sätt. För- ordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning kan ändras genom att en ny punkt 5a införs i 6 § med följande lydelse: ”en bedömning av i vilken mån regleringen påverkar möjligheten att nå de globala och nationella klimatmålen”. I kommittéförordningen (1998:1474) kan följande tillägg införas i 15 § (tillägget kursivt): ”eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska eller klimat- politiska målen”. 6.2Prissättning av utsläpp av växthusgaser Principen om att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan har länge varit ett riktmärke i den svenska klimatpolitiken. Detta är även något som beredningen lyfter fram i sina förslag till utgångs- punkter för arbetet med att nå klimatmålen. Se vidare beredningens förslag och motivering i avsnitt 4.2. I nuvarande styrning sker prissättning av växthusgaser genom beskattning (koldioxidskatten) och genom priset på utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. Centrala horisontella styrmedel och strategier 6.2.1Koldioxidskatten är en bas för styrningen i den icke-handlande sektorn Koldioxidskatten bidrar till en kostnadseffektiv minskning av utsläppen och bör även i fortsättningen utgöra en bas i styrningen av utsläppen i den icke-handlande sektorn. Nivån på koldioxidskatten bör framöver anpassas i den omfatt- ning och takt som, tillsammans med övriga förändringar av styrmedlen samt med hänsyn till näringslivets konkurrenskraft, ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sektorn så att etappmålet till 2030 nås. Regeringen bör fortsatt följa hur miljöstyrningen i transport- sektorn kan upprätthållas när den styrande effekten av energi- och koldioxidskatterna succesivt minskar på grund av en allt mer effektiv fordonsflotta. Koldioxidskatten är basen för styrningen i den icke-handlande sektorn Koldioxidskatten infördes i samband med en större skatte- reform och har därefter succesivt höjts. De skärpningar av kol- dioxid- och energiskatterna som beslutade om 2010 har genomförts. Utöver dessa skärpningar för att öka den miljöstyrande effekten av skatten så beslutade 2015 om årliga höjningar av energiskatter på bensin och dieselbränsle med fossilt ursprung för att beakta utvecklingen av bruttonationalprodukten. Dessa skärpningar innebär sammantaget att energi- och koldioxidskatterna ger en tydlig och ökande styrning av utsläppen. Koldioxidskatten har en viktig roll att ge en tydlig styrsignal till alla aktörer och gör det lönsamt att investera i utsläppsreducerande åtgär- der av olika slag och därmed lägga grunden för en kostnadseffektiv klimatpolitik. För att nå etappmålet till 2030 och det långsiktiga målet till 2045 kommer det att krävas en mix av olika styrmedel. Som beredningen redogör för i avsnitt 4.2 så är det viktigt att adressera även andra marknadsmisslyckanden, utöver bristande pris på utsläpp. Centrala horisontella styrmedel och strategier Framtida utveckling av nivån på koldioxidskatten Koldioxidskatten har en viktig roll i att bidra till en kostnads- effektiv klimatpolitik. Den dämpar även effekten av den rekyleffekt som uppkommer när klimatpolitiken bidrar till att tekniker blir allt mer effektiva. En lyckad klimatpolitik som t.ex. ger effektivare bilar med lägre bränsleanvändning riskerar att leda till en ökning av trafikarbetet då driftskostnaderna sjunker. En ökning av koldioxid- skatten kan i sådana fall behövas för att motverka rekyleffekter av klimatpolitiken. Nivån på koldioxidskatten bör framöver anpassas i den omfatt- ning och takt som tillsammans med övriga förändringar av styr- medlen ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthus- gaser i den icke-handlande sektorn så att etappmålet till 2030 nås. Vilka förändringar av koldioxidskatten som är motiverade bör övervägas efter hand. Viktiga aspekter att ta hänsyn till är bland annat effekten av den samlade klimatpolitiken och eventuella rekyl- effekter, näringslivets internationella konkurrenskraft, hur världs- marknadspriset på olja utvecklas, hur klimatpolitiken utvecklas in- ternationellt och vilka beteendeförändringar som sker. Den långsiktiga miljöstyrningen i transportsektorn Utvecklingen mot en allt effektivare fordonspark innebär att drift- kostnader per körsträcka kommer att minska. Detta kan komma att leda till ökad fordonstrafik. Utan ytterligare styrmedel riskerar en stor del av effekten av åtgärder som görs lokalt för att stimulera användning av alternativ till bil i form av stadsutveckling, förbättrad kollektivtrafik och främja gång- och cykeltrafik att ätas upp av en ökad biltrafik. Förändringen i fordonsflottan innebär även att drivmedelsskatterna inte i tillräcklig grad fångar upp de externa kostnader som fordonens användning ger upphov till och kompletterande styrmedel behöver därför analyseras . En översyn bör därför göras av hur den långsiktiga miljö- styrningen av vägtrafiken bör utvecklas utifrån de förändringar i transportsystemet som bedöms ske under det närmaste decenniet. Vid översynen bör även effekterna på statsfinanserna av för- ändringarna i skattebasen på grund av utvecklingen av fordons- flottan analyseras. Centrala horisontella styrmedel och strategier har en lång historik av generella ekonomiska styrmedel som koldioxid- och energiskatter Generella ekonomiska styrmedel som energi- och koldioxidskatter har utgjort centrala inslag i klimatpolitiska strategi. har en lång historik av att beskatta energi, inledningsvis främst av fiskala motiv, men började energiskattens roll för att styra mot klimat- och energimål uppmärksammas.11 Skatt på bränslen regleras i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Fossila bränslen beskattas med både koldioxidskatt och energiskatt. Energiskatt tas också ut på användningen av el och vissa bränslen. Koldioxidskatten infördes i samband med en större generell skattereform och har successivt höjts från /kg koldioxid till ca /kg . Koldioxidskatten omräknas efter förändringar i konsu- mentprisindex. Den årliga omräkningen av skattesatserna för bensin och dieselbränsle räknas upp med två procent- enheter, utöver omräkningen av konsumentprisindex, för att beakta utvecklingen av bruttonationalprodukten. Denna tillkommande om- räkning sker av såväl energiskatten som koldioxidskatten men ut- trycks som en höjning av enbart energiskatten.12 Principer för förändringar av koldioxid- och energiskatterna la 2010 fast utgångspunkter och principer för utform- ningen av effektiva skatter på klimat- och energiområdet.13 De innebär sammanfattningsvis att en viktig utgångspunkt för miljö- politiska styrmedel är att de, i möjligaste mån, ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan. De ska i största möjliga utsträckning vara kostnadseffektiva, teknikneutrala och administra- tivt enkla. Grundprincipen är att all fossil bränsleförbrukning som leder till utsläpp av koldioxid i atmosfären antingen träffas av kol- dioxidskatt eller omfattas av ett utsläppshandelssystem och att 11Ds 2014:11, s. 41. 12Budgetpropositionen 2015/16:1. 13Vissa punktskattefrågor med anledning av budgetpropositionen (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr 2009/10:122). Centrala horisontella styrmedel och strategier inriktningen bör vara att särregler och nedsättningar slopas på lång sikt. Avsteg från en enhetlig koldioxidbeskattning kan däremot vara motiverad där det finns risk för koldioxidläckage, dvs. att höjda skatter resulterar i att produktionen, och därmed utsläppen, flyttar till länder med mindre strikta åtaganden. Olika former av marknadsmisslyckanden (t.ex. informationsbrist) kan dock moti- vera kompletterande styrmedel utöver koldioxidskatt. antog riktlinjer och vägledande principer för skattepolitiken.14 Enligt dessa riktlinjer ska skattepolitiken, vid sidan om att säkra goda och stabila skatteintäkter, även skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd samt bidra till ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. En vägledande princip som är särskilt relevant vid utformningen av klimat- och luftstyrmedel rör hållbara regler i för- hållande till EU. Principen innebär att regelverket ska vara förenligt med , både i förhållande till specifika rättsakter och till bestämmelser i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt om fri rörlighet samt reglerna om statligt stöd. Genomförda förändringar av koldioxid- och energiskatterna 2010–2016