sou · H4B362 · 2016-10-03 00:00:00 — Öppen fritidsverksamhet erbjuds i stället för den övriga fritidsverksamheten och sker i anslutning till skolan varför behovet av ökad insyn i en sådan verksamhet framstår som Synpunkter från berörda parter Övriga verksamheter som regleras av 24 och 25 kap. skollagen liknar dessa två exempel. Det är därför Skolinspektionens uppfattning att offentlighetsprincipen inte behövs i verksamheter som regleras i 24 och 25 kap. skollagen. Skolinspektionen vill särskilt framhålla privata utbildningsanordnare med betygsrätt. En svårighet med dessa är att de inom ramen för samma utbildning kan ha både elever som ingår i skolväsendet och elever som inte omfattas av skolväsendet. Om offentlighetsprincipen begränsas till den delen som hör till skolväsendet kan det uppstå vissa praktiska problem med att avgränsa verksamheten. kan det finnas skäl för att införa offentlighetsprincipen hos alla sådana utbildningsanordnare mot bakgrund av att medierna uppmärksammat vissa oegentligheter i deras verksamhet. Skolinspektionen är tillståndsmyndighet för en enskild utbildningsanordnare som vill sätta betyg m.m. i vuxenutbildningen. Alla som har betygsrätt och som ingår i statistiken bedriver dock inte någon verksamhet. 5.5Sveriges Kommuner och Landsting Kommuner och Landsting (SKL) anser att lika villkor bör gälla för alla huvudmän som bedriver skolverksamhet. Det bör därför inte vara någon skillnad i allmänhetens rätt till insyn. Eftersom förskola och fritidshem som drivs av enskilda huvudmän inte är någon verksamhet som har lämnats över genom avtal, har kommunen inte någon möjlighet att använda sig av 3 kap. 19 a § KL för att tillhandahålla allmänheten insyn i dessa verksamheter. Även beträffande privat utförd vuxenutbildning anser SKL att offentlighetsprincipen bör införas för att ge allmänheten rätt till insyn avseende alla förhållanden i verksamheten. SKL ifrågasätter emellertid om offentlighetsprincipen behövs för vissa typer av verksamheter som omfattas av 24 och 25 kap. skollagen. Sådana verksamheter utförs ibland i det egna hemmet och är i regel begränsade i sin omfattning. Risken finns för att offentlighetsprincipen skulle leda till att vissa av dessa aktörer lägger ner sin verksamhet. Vad avser vårdområdet anser SKL att offentlighetsprincipen kan medföra vissa praktiska problem för privata aktörer. Synpunkter från berörda parter bedriver verksamhet i större omfattning kommer enligt SKL:s uppfattning kunna hantera offentlighetsprincipen. Annat kan det bli med aktörer som bedriver verksamhet av mindre omfattning. Av företag inom vård och omsorg har färre än 20 anställda. Som ett exempel kan nämnas vissa privatpraktiserande läkare som ensamma bedriver den praktiska delen av vårdverksamheten, men som är delägare i större företag som också har hand om den ekonomiska delen av verksamheten. Här bör också beaktas att patienterna har rätt att klaga på vården och att aktörerna har en skyldighet att göra anmälan enligt lex . Det kan dessutom finnas andra sätt för att kvalitetssäkra verksamheterna än genom offentlighetsprincipen. Liknande resonemang som inom vårdområdet kan även föras för omsorgen. I vissa fall och för vissa aktörer kan det bli svårt med offentlighetsprincipen. Ett exempel är om en assistansberättigad anställer en person eller en familjemedlem till personlig assistent och all omsorg sker i hemmet eller inom familjen. Vissa gränsdragningsproblem kan uppstå och allmänhetens behov av insyn i en sådan verksamhet kan också ifrågasättas. Vissa assistansberättigade är underåriga. Det framstår som olämpligt att ålägga underåriga att iaktta offentlighetsprincipen. förekommer det missbruk av allmänna medel inom t.ex. verksamheter enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade m.m. varför det skulle behövas bättre uppföljning eller större insyn, dock inte nödvändigtvis genom offentlighetsprincipen. Offentlighetsprincipen för med sig ett nytt sätt att tänka för de privata aktörerna, varför stora informationsinsatser kommer att behövas. En annan viktig fråga är hur arkiv och överlämnande av handlingar ska hanteras. Det kan bli kostsamt i fall system för dokumenthantering hos landsting och hos privata aktörer inte är kompatibla med varandra. Enligt dagens regler förvaras handlingar som ska bevaras hos den privata aktören. Det finns vissa specialregler för det fall denne exempelvis går i konkurs. Då kan besluta att journalerna ska omhändertas och överföras till arkivmyndigheten i landstingen, som dock inte får betalt för det. kan det förekomma att omhändertagna elektroniska journaler inte kan läsas hos landstingsarkivet då systemen inte är kompatibla. Synpunkter från berörda parter 5.6Organisationer som företräder privata aktörers intressen Samtliga intresseorganisationer är principiellt för öppenhet men ställer sig negativa till att offentlighetsprincipen ska införas. I de aktuella branscherna finns en självreglering i syfte att öka öppenheten och transparensen. Det ifrågasätts vad syftet med att införa offentlighetsprincipen skulle vara. Om syftet är att stärka kontrollen av användningen av allmänna medel, är det bättre med ytterligare och landstingskommunal uppföljning. Om syftet är att komma tillrätta med otillräcklig insyn avseende vissa uppgifter kan viss information göras offentlig, t.ex. om ekonomin, kvaliteten eller om vilka som äger verksamheten. Enligt intresseorganisationerna finns det inga skäl för att införa offentlighetsprincipen eftersom insynen redan är reglerad på olika sätt. Verksamheter som drivs av privata aktörer är föremål för både granskning och kontroll av tillstånds- och tillsynsmyndigheter. Kommuner har också vittgående rätt att begära ut information från privata aktörer, vilket ofta regleras i upphandlingsavtal. När det gäller ekonomiska uppgifter ger bl.a. aktiebolagslagen möjlighet till insyn. Offentlighetsprincipen skulle enligt företrädarna föra med sig en ökad administrativ börda och ökade kostnader, vilket kommer drabba många av de privata aktörerna hårt. I många privata verksamheter finns inte någon administrativ personal och om det finns det så är de redan hårt pressade av annan administration. Det finns en oro för att kostnader för den ökade administrationen kommer att behöva tas från kärnverksamheten. Det finns också en oro för att vissa privata aktörer som bedriver småskalig verksamhet kommer att lägga ner sin verksamhet om det blir för mycket administration. Mångfalden inom välfärden skulle därmed minska. Även stora aktörer kan få problem med tillämpningen av offentlighetsprincipen. Den dagliga verksamheten hos sådana aktörer drivs ofta i småskaliga enheter som liknar den verksamhet som drivs av aktörer med småskalig verksamhet. Det finns även en oro för vilken effekt offentlighetsprincipen skulle kunna få på verksamheter där det finns ett utpräglat skyddsbehov Synpunkter från berörda parter för brukarna, t.ex. skyddade boenden och kvinnojourer. Det är viktigt att värna om brukarnas integritet och skydd. Vissa verksamheter är finansierade både av allmänna medel och av privata medel. Om offentlighetsprincipen införs, kommer det bli svårt att hålla dessa delar åtskilda. Intresseorganisationerna är oroliga för att offentlighetsprincipen kan komma att missbrukas genom att stora mängder handlingar begärs utlämnande endast i syfte att försvåra kärnverksamheten. Beträffande utbildningsanordnare inom vuxenutbildning förekommer det att det i samma klass bedrivs utbildning som både är offentligt finansierad och som inte är det. Det blir svårt att särskilja dessa verksamheter om bara den ena delen av verksamheten ska omfattas av offentlighetsprincipen, särskilt då vissa dokument hänför sig till båda delarna. Vissa organisationer lyfter frågan om det eventuellt skulle kunna införas undantag för idéburna verksamheter. De drivs ofta småskaligt och i vissa andra länder finns det exempelvis skattelättnader för just idéburna verksamheter. i är positivt till att offentlighetsprincipen införs i offentligt finansierad privat utförd vård. En stor del av den vård som erbjuds invånarna i drivs i privat regi via vårdavtal med . Vårdinformation som upprättas hos de privata vårdgivarna ska enligt patientdatalagen (2008:355) finnas tillgänglig men får därefter förstöras. I takt med att andelen vård i privat regi ökar minskar omfattningen av den vårdinformation som kommer att kunna tillhandahålla i syfte att tillgodose vårdens, allmänhetens och forskningens behov av information. Arkivmyndigheterna i landsting och regioner saknar laglig möjlighet att säkerställa en långsiktig tillgång till vårdinformation för dess invånare. Det innebär att luckor i vårdinformationen uppstår vilket innebär risker för vården, privatpersonerna och forskningen. 6 Överväganden och förslag 2014 presenterade Socialdemokraterna, och en överenskommelse om välfärd utan vinstintresse. Enligt överenskommelsen är partierna ense om att offentlighetsprincipen ska gälla fullt ut för alla offentligt finansierade välfärdstjänster inom vård, skola och omsorg. Meddelarfrihet och meddelarskydd ska också gälla.1 Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet lade fram ett förslag till en lag om rätt att meddela uppgifter för verksamma inom vissa enskilt bedrivna verksamheter (SOU 2013:79). Verksamheter som omfattas av förslaget är bl.a. de som tillhör skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna eller annan pedagogisk verksamhet enligt 1 kap., 24 respektive 25 kap. skollagen (2010:800) och de verksamheter som utgör hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, eller som utgör socialtjänst. Med socialtjänst avsågs verksamhet som bedrivs enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, samt personlig assistans som utförs med assistansersättning som regleras i 51 kap. socialförsäkringsbalken, SFB. Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor lämnade sitt betänkande Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82). I betänkandet föreslogs att offentlighetsprincipen införs hos enskilda huvudmän som driver förskoleklass, grundskola, 1 Se prop. 2014/15:1 s. 54 och /Pressrum/nyheter/Overenskommelse-om-valfard-utan- vinstintresse/ grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Förslaget bereds () i . tillsattes en utredning om ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster, (dir. 2015:22, 2015:100 och 2015:108). Enligt uppdraget ska en särskild utredare utreda förutsättningarna för och föreslå hur den offentliga finansieringen av privat utförda välfärdstjänster bör regleras. Syftet med utredningen är att säkerställa dels att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och på ett sådant sätt att de kommer brukarna till godo, dels att eventuella överskott som huvudregel ska återföras till den verksamhet där de uppstått. Utredningen ska föreslå hur offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster kan utformas så att den säkrar likvärdighet, kvalitet, samhällsekonomisk effektivitet, behovsstyrning och öppenhet. De nya bestämmelserna ska omfatta verksamhet inom skolväsendet och äldreomsorgen samt sådan hälso- och sjukvård som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen. Vidare ska hem för vård och boende (HVB) och all verksamhet inom som bedrivs i privat regi omfattas, även sådan verksamhet som en kommun eller ett landsting genom avtal har lämnat över till en enskild utförare att utföra, liksom all verksamhet som är kopplad till insatser enligt lag om stöd och service till vissa funktionshindrade. Enligt tilläggsdirektiven (2015:108) har utredaren även fått i uppdrag att bl.a. utreda utökad tillståndsplikt inom område samt hur de register som Inspektionen för vård och omsorg () för över verksamhet inom samt hälso- och sjukvården kan förbättras. Utredaren ska vidare bedöma om det är lämpligt att de nya bestämmelserna även omfattar särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som regleras i 24 och 25 kap. skollagen. Uppdraget i de delar som rör ett nytt regelverk för utförande av välfärdstjänster för att säkerställa att offentliga medel används till just den verksamhet som de är avsedda för ska redovisas . Uppdraget i övrigt ska redovisas . Till följd av partiöverenskommelsen om välfärd utan vinstintresse beslutades vid regeringssammanträdet vår utrednings direktiv om offentlighetsprincipens införande i offentligt finansierad privat utförd vård och omsorg, fristående förskolor och fritidshem, vuxenutbildning samt vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som regleras i 24 respektive 25 kap. skollagen till den del de erbjuds av privata anordnare (bilaga). Enligt direktiven ska utredaren bl.a. utreda hur en reglering för privata utförare inom offentligt finansierad vård och omsorg kan utformas för att offentlighetsprincipen ska kunna tillämpas hos de privata utförarna eller hur insynen i verksamheterna på annat sätt kan öka. Utredaren ska även överväga hur en motsvarande reglering ska tillämpas på såväl huvudmannanivå som enhetsnivå när det gäller offentligt finansierad, enskilt bedriven utbildning vid förskola, fritidshem, vuxenutbildning, vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. Utgångspunkten ska vara att finna former för ett genomförande som inte onödigtvis ökar administrationen för utförarna. Ytterligare en utgångspunkt är att patienternas, barnens, elevernas och andra brukares integritet ska skyddas. Enligt våra direktiv ska med vård och omsorg avses verksamhet som utgör hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen, insatser som ges med stöd av socialtjänstlagen, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen om vård av missbrukare i vissa fall samt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt personlig assistans som utförs med assistansersättning som regleras i 51 kap. SFB. Tandvården ingår inte i uppdraget. Med skola avses den utbildning som anges i 1 kap. skollagen, dvs. skolväsendet, vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. Någon definition på vad som avses med offentligt finansierad verksamhet framgår inte av direktiven. Med offentlig finansiering bör enligt vår mening avses ett direkt stöd eller betalning från det allmänna för att driva verksamhet inom de aktuella verksamhetsområden.2 Det kan t.ex. vara fråga om bidrag till skolor med enskild huvudman som ges med stöd av skollagen, ersättning som ges med stöd av lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning eller verksamhet som upphandlas av det allmänna.3 Ett krav bör vara att finansieringen är kopplad till själva driften av verksamheten. Om viss ekonomisk ersättning från det allmänna inte avser själva driften 2Jfr Lagrådsremiss (Ju2016/06093/L6), Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet, . 2013/14:118. Överväganden och förslag SOU 2016:62 av verksamheten bör alltså ersättningen inte medföra att verksamheten anses vara offentligt finansierad. Ett exempel på detta är ekonomiskt stöd från det allmänna enligt förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin för att t.ex. anordna arbetsträning eller sysselsättning. Med uttrycket ”omsorg” avses i detta betänkande verksamheter som bedrivs enligt socialtjänstlagen, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen om vård av missbrukare i vissa fall, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt personlig assistans som utförs med assistansersättning som regleras i 51 kap. SFB. Vårt uppdrag omfattar ett brett område. För att förenkla språket i betänkandet används därför ibland uttrycket ”välfärd”. Vad som då avses med uttrycket är de områden som omfattas av uppdraget, nämligen offentligt finansierad privat utförd vård och omsorg samt utbildning inom vissa skol- och utbildningsformer, närmare bestämt fristående förskolor och fritidshem, vuxenutbildning samt vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som regleras i 24 respektive 25 kap. skollagen till den del de erbjuds av privata anordnare. I betänkandet används också olika begrepp för att benämna de som bedriver sådan verksamhet som omfattas av vårt uppdrag. sådant begrepp är ”privata utförare” som det definierats 18 c § kommunallagen (1991:900), KL. Med en privat avses där en juridisk person eller en enskild individ som har hand om vården av en angelägenhet. Med en privat utförare avses inte ett hel- eller delägt kommunalt bolag och inte heller en sådan stiftelse eller förening som avses i 3 kap. 18 b § KL. I skollagen används andra begrepp än ”privata utförare”. Där talas det i stället om ”enskilda huvudmän” och ”enskilda fysiska och juridiska personer” som får bedriva utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen på entreprenad (2 kap. 5 § och 23 kap. 1 § skollagen). Med enskilda huvudmän avses enskilda, dvs. bolag, föreningar, stiftelser, registrerade trossamfund eller enskilda individer, som efter ansökan godkänts som huvudmän för bl.a. förskola och fritidshem.4 Vad beträffar enskilda huvudmän för fritidshem bör det noteras att endast sådana fritidshem som avses i 2 kap. 7 § skol- 4 Se 2 kap. 5 § skollagen och prop. 2009/10:165 s. 643. lagen, dvs. sådana fritidshem som inte anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola, omfattas av vårt uppdrag. För att förenkla språket i betänkandet används mestadels begreppet ”privata aktörer” som ett samlingsnamn för de privaträttsliga subjekt som bedriver offentligt finansierad vård, skola och omsorg. I de fall uttrycket ”privata utförare” används avses då särskilt privata aktörer inom vård- och omsorgsområdet. Figuren 6.1 nedan kan på ett mer överskådligt sätt förklara användningen av de olika begreppen. Enskilda huvudmän för förskola eller fritidshem (2kap. 5 § skollagen). Privata utförare, dvs. juridiska personer eller enskilda individer till vilka kommun eller landsting överlåtit vården av en angelägenhet (3 kap. 18 c § KL). Enskilda fysiska eller juridiska personer som utför uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen på entreprenad (23 kap. 1 § skollagen). Offentlighetsprincipen har flera beståndsdelar (se avsnitt 3.1). Av intresse här är främst principen om allmänna handlingars offentlighet samt meddelarskyddet. Med uttrycket offentlighetsprincipen avses i betänkandet främst det snävare begreppet handlingsoffentligheten. 6.2Privata aktörer i offentligt finansierad verksamhet Som genomgången i kapitel 3 visar kan kommuner och landsting organisera sina verksamheter på olika sätt. De kan utföra verksamheten i egen regi eller organisera den i hel- eller delägda företag. De kan också överlåta utförandet av en verksamhet till enskilda fysiska eller juridiska personer. Kommunen eller har i de fall verksamheten överlåtits till en privat aktör kvar sitt huvudmannaskap och därigenom också det övergripande ansvaret för verksamheten.5 Kommunen eller har också ett uppföljningsansvar för överlåtna verksamheter. Det kan finnas flera tänkbara anledningar till att kommuner och landsting lämnar över verksamhet till privata aktörer. Några argument som brukar föras fram är utan rangordning följande. Genom att verksamheten som bedrivs i egen regi utsätts för konkurrens kan det tänkas att denna blir effektivare av konkurrenstrycket. Det kan också tänkas att privata aktörer är ett billigare alternativ än produktion i egen regi och kommuner och landsting kan antingen spara pengar eller höja ambitionsnivån. Ett annat skäl kan vara att få bättre kvalitet i verksamheten. Privata aktörer kan bidra med ny kunskap och nya arbetssätt som kan medföra en högre kvalitet och grad av innovation av tjänster för medborgarna. När det gäller välfärdstjänster kan ytterligare ett argument för privata aktörer vara att man därigenom kan skapa valfrihet för medborgarna när dessa får möjlighet att välja mellan olika aktörer.6 Oavsett skälen till att verksamhet lämnas över till eller annars utförs av privata aktörer så kan det konstateras att de kommit att bli en allt större del av den kommunala och landstingskommunala verksamheten (se kapitel 4). Ett beslut att lämna över verksamhet till privata aktörer får flera konsekvenser. Det finns rättsliga skillnader mellan verksamhet i egen regi och verksamhet som bedrivs av privata aktörer.7 Skillna- 5Enskilda fysiska och juridiska personer kan dock vara huvudmän för fristående förskola och fritidshem och därmed ha fullt ansvar för verksamheten. Det bör observeras att kommunen inte överlåter sådan verksamhet till dessa utan att enskilda, som godkänns som huvudman för förskola och fritidshem, är självständiga från kommunen. 6SOU 2013:53 s. 65 och 66. 7Se bl.a. prop. 2013/14:118 s. 31 f. derna avser bl.a. offentlighetsprincipens tillämpning, möjligheter till överklagande samt tillsyn av ombudsmän () och Justitiekanslern (). En annan skillnad är att bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223), FL, om serviceskyldighet inte gäller för privata aktörer. Kommuner och landsting får enligt 8 kap. 3 c § KL inte ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller (självkostnadsprincipen). Syftet med privata företag är däremot som regel att gå med vinst.8 En privat aktör, till skillnad från kommun och landsting, löper också risk att försättas i konkurs, vilket t.ex. kan få konsekvenser för enskilda personer som nyttjar olika tjänster i dess verksamhet. Som nämnts har kommun och landsting stor frihet att använda privata utförare i sin verksamhet och den svenska välfärden utförs i en allt större utsträckning av enskilda fysiska och juridiska personer. Även antalet skolor som drivs av enskilda huvudmän har ökat stadigt . och landstingskommunal verksamhet som utförs av privata aktörer är finansierad av allmänna medel. Hade verksamheten utförts av en kommun eller ett landsting (eller av kommun eller landsting hel- eller delägda företag), hade den omfattats av offentlighetsprincipen. När verksamheten i stället utförs av en privat aktör omfattas den inte av offentlighetsprincipen. En av skillnaderna mellan verksamhet som utförs i eller landstingskommunal regi och verksamhet som utförs av privata aktörer är således allmänhetens rätt till insyn i verksamheten. 8 Jfr 3 kap. 3 § aktiebolagslagen(2005:551). 6.3.1Insyn i offentligt finansierad verksamhet I verksamheter som bedrivs av kommun eller landsting har allmänheten en lagstadgad rätt till insyn och ska på begäran tämligen omgående få del av allmänna handlingar, om de inte innehåller några sekretesskyddade uppgifter. Allmänhetens insynsrätt omfattar dock fler verksamheter än de som bedrivs av kommun eller landsting. Statliga myndigheters verksamhet omfattas av insynsrätten. Redan genom bilagan till den upphävda sekretesslagen (1980:100) utvidgades rätten att ta del av allmänna handlingar till att gälla även vissa privaträttsliga subjekt som anförtrotts förvaltningsuppgifter. De organ som var upptagna i bilagan var dels sådana som genom ägande eller huvudmannaskap hade anknytning till det allmänna, dels sådana som var helt fristående från det allmänna. Motivet för denna utvidgning var i korthet att intresset av insyn i offentligt finansierad verksamhet i princip gjorde sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten.9 Allmänhetens insynsrätt utvidgades ytterligare . Då jämställdes företag där kommuner har ett rättsligt bestämmande inflytande med myndigheter vid tillämpningen av den nu upphävda sekretesslagen. Även här var motivet för utvidgning att intresset av insyn i offentlig finansierad verksamhet gjorde sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten.