sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Enligt uppdraget ska statistiken i första hand omfatta uppgifter från befintlig ekonomisk statistik över organisationer i det civila samhället där även deras relation till den offentliga sektorn ska ingå. I andra hand ska SCB undersöka det som ligger utanför dagens statistik. Statistikredovis- ningen ska också innehålla befintlig statistik om befolkningens deltagande i civilsamhället. Uppdraget regleras också i myndighet- ens regleringsbrev. SCB har utifrån detta uppdrag redovisat publi- kationer med statistik över det civila samhället för redovisningsåren SCB ser statistiken för det civila samhället som ett utvecklings- uppdrag och har lämnat ett underlag till Utbildnings- departementet (SCB, , Underlag till Utbildningsdepar- tementet avseende statistik över det civila samhället, dnr 2014/1320). I underlaget beskriver SCB hur myndigheten skulle vilja utveckla statistiken och vad det skulle kosta. Av underlaget framgår att SCB ser behov av ett ökat anslag för att kunna täcka ökade merkostna- der för den befintliga statistiken gällande civila samhället samt för att kunna utveckla rampopulationen gällande det civila samhället. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Underlaget innehåller också förslag på hur statistiken skulle kunna utvecklas ytterligare under perioden 2015−2017, bl.a. avseende utveckling av s.k. satelliträkenskaper för ideella organisationer. Satelliträkenskaper kan beskrivas som en uppskattning av ett om- rådes (t.ex. civilsamhället) ekonomiska betydelse. Kritik mot befintlig statistik Utredningen har från flera av civilsamhällets organisationer tagit del av kritik mot SCB:s statistik över det civila samhället. I korthet handlar kritiken om att man har synpunkter på omfattningen och kvaliteten på befintlig statistik. Bristerna i statistiken menar organi- sationerna bidrar till att kunskapen om civilsamhället är låg och att sektorn för många är osynlig. Utredningen noterar att en av orsakerna till kvalitetsbristerna i statistiken hör samman med att det inte finns något krav på regi- strering av ideella föreningar (jämför avsnitt 5.1.1). Utredningen noterar vidare att SCB arbetar med att utveckla statistiken och att myndigheten i det arbetet har en dialog med ansvarigt departement. Mot den bakgrunden avstår utredningen från att utreda denna fråga ytterligare. SCB har också uppmärksammat utredningen på att förändringar som föreslås i slutbetänkande En över- syn av årsredovisningslagarna (SOU 2015:8), där det bl.a. finns för- slag som riskerar att innebära att det stora flertalet ideella före- ningar kommer att undantas från gruppen bokföringsskyldiga. En sådan förändring menar SCB försvårar myndighetens arbete med att ta fram statistik för det civila samhället samt försämrar kvaliteten i statistiken i fråga (SCB , Yttrande En över- syn av årsredovisningslagarna [SOU 2015:8], dnr 2015/1001). Möjligheten att få tillgång till statistik för forskning och studier Den statistik som SCB samlar in om civilsamhället kan också ut- göra en grund för forskning och studier genomförda av myndig- heter. Civilsamhällets organisationer har till utredningen framfört att man välkomnar forskning och studier då det ökar kunskapen om civilsamhället och bidrar till att synliggöra sektorn. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet med for Research (SCB, Beslut , dnr 2014/0032 och Kammarrätten i , dom , mål nr 3112-14) har forskare begärt ut mikrodata om det civila samhället med identifierbar information på organi- sationsnivå. Syftet är att med begärd mikrodata kunna genomföra en ny studie där nya data analyseras och jämförs med tidigare stu- dier . SCB skiljer mellan statistik (dvs. bearbetad data som är tillgäng- lig och gratis) och mikrodata (som är det primärmaterial som bygger upp statistiken). Mikrodata skyddas av ett starkt lagreglerat sekretesskydd, den s.k. statistiksekretessen enligt 24 kap. 8 § of- fentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Motivet till detta skydd är att individer, företag och organisationer ska känna sig trygga med att uppgifter som lämnas till statistikansvariga myndigheter i inte ska lämnas vidare. Det svenska regelverket som regle- rar statistiksekretessen kopplar till principer tagna av FN och EU:s statistikförordning. Vid förfrågningar om utlämnande av mikrodata gör SCB en sekretessprövning. Myndighetens policy är att inte lämna ut identifierbara uppgifter, för att inte försvåra SCB:s fram- tida uppgiftsinhämtning. Utredningen har i kontakterna med SCB fått information om att en lösning har arbetats fram med de aktuella forskarna och att myndigheten infört rutiner för att, inom regelverket, effektivt hantera denna typ av ärenden framöver. Med det som grund, och med beaktande av att frågan om statistiksekretess är en frågeställ- ning som är mer omfattande än utredningens uppdrag, avstår ut- redningen från att gå vidare med denna fråga. Utredningen konstaterar dock att forskning och myndighetsrapporter om det civila samhället är viktigt för att synliggöra såväl sektorns vikt, som viktiga utvecklingstrender i civilsamhället. Det är därmed av största vikt att SCB, så långt som regelverket tillåter, finner lösningar i de enskilda fallen. 5.3Hinder på lokal och regional nivå Utredningen har inte något uppdrag att kartlägga relationerna mellan civilsamhället och det offentliga på lokal eller regional nivå. Däremot ska utredningen identifiera regelverk och tillämpningar Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet som utgör hinder samt föreslå åtgärder på bl.a. det landstings- och kommunala planet som underlättar organisationernas verksamheter (dir. 2014:40). Arbetet redovisas i detta avsnitt. Ett viktigt underlag i arbetet har varit utredningens besök i och kontakter med olika kommuner och landsting samt möten med företrädare för organi- sationer verksamma lokalt10 och regionalt (se kapitel 2). Utred- ningen har även haft kontakter med och tagit del av underlag från Kommuner och Landsting (SKL). Den relation som uppstår mellan civilsamhällets organisationer och kommunsektorn utifrån civilsamhällets roll i demokratin, t.ex. i form av deltagande i berednings- och beslutsprocesser, har utred- ningen behandlat i kapitel 4. De avvägningar som kommunsektorn gör vad gäller upphandling av verksamhet eller bidragsgivning be- handlar utredningen i kapitel 6. I det kapitlet behandlas även sam- arbetsformen idéburet offentligt partnerskap (IOP) mer utförligt. I kapitel 7 återfinns avsnitt som handlar om kommunsektorns stöd till det civila samhället. 5.3.1Många kontakter mellan civilsamhället och kommunsektorn Kommunernas befogenheter regleras i kommunallagen (1991:900) (KomL). Där framgår att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har an- knytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (2 kap. 1 § KomL). Det kommunala verksamhetsfältet kan delas in i två huvud- områden: ett frivilligt och ett obligatoriskt. Befogenheter och skyldigheter på vissa områden regleras i särskilda föreskrifter (2 kap. 4 § KomL). Verksamhetsområden som faller inom det obligatoriska området är t.ex. skolan, samt hälso- och sjukvården. Dessa uppgifter regleras i speciallagstiftning. Någon lagreglering av kommunens ansvar i relation till civilsamhället finns inte. Områden som kultur och fritid, dit frågor som rör civil- 10 Organisationer som är verksamma lokalt kan verka på nivå, men även på en underliggande nivå, t.ex. i en viss stads-/kommundel eller i en by. När utredningen redogör för den lokala nivån, så avses båda dessa nivåer. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet samhället ofta räknas, faller inom det s.k. frivilliga området. Där- med finns det en stor frihetsgrad för den enskilda kommunen och vad gäller vilken samverkan man önskar med civilsam- hället lokalt och regionalt. Trots detta är det för utredningen tydligt att det förekommer många och omfattande kontakter och samarbeten mellan organi- sationer verksamma lokalt och regionalt å ena sidan och kommuner och landsting (kommunsektorn, med ett samlat begrepp) å andra sidan. För många civilsamhällesorganisationer kan kontakterna med den kommun där man är verksam vara en av få kontakter med företrädare för offentlig sektor. Hinder som uppstår utifrån lokala och regionala beslut och regelverk kan därför ha stor betydelse för den enskilda organisationens möjlighet att bedriva verksamhet. Kommunsektorns samverkan med civilsamhället – en översikt Kommunsektorns samverkan med civilsamhället kan ha många former. Till exempel finns det olika samverkansformer som råds- funktioner (bl.a. handikapp-, pensionärs- och brukarråd där orga- nisationer ingår), skriftliga överenskommelser och subventionering vid upplåtelse av lokaler eller anläggningar. Vidare finns exempel på projekt där samhällsutmaningar möts genom ett samarbete mellan det offentliga i form av professionen och civilsamhället i form av brukare eller patienter och deras organisationer (s.k. medskapande projekt). Det finns också exempel på kommuner som inte har något dokumenterat eller beslutat samarbete med civilsamhället, men som i kraft av en samarbetskultur har en stor mängd kontakter i konkreta frågor och verksamheter. Andra exempel på kontakter mellan kommunsektorn och civil- samhället är bidragsgivning och det som benämns köp av verksam- het. Genom olika typer av bidrag, som organisationsbidrag, verk- samhetsbidrag och projektbidrag, kan kommunsektorn stödja or- ganisationerna och deras verksamhet. Genom köp av verksamhet, t.ex. upphandling, kan kommunsektorn ta del av verksamhet som drivs av civilsamhällets organisationer i rollen som utförare. Nära upphandlingen finns organisationernas deltagande i valfrihets- och pengsystem, där man t.ex. kan erbjuda skola eller hemtjänst i ideell regi. Merparten () av kommunernas kostnader för köp Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet av verksamheter från föreningar och stiftelser ligger inom de pedagogiska verksamheterna, som erbjuds via pengsystem (SKL, 2014, Idéburna utförare i lokal välfärd. Kommunernas köp av verk- samheter från föreningar och stiftelser åren 2009−2012). Statistik från () visar, som framgår av kapitel 3, att kommunernas ekonomiska relationer med civil- samhället är mer omfattande än landstingens. Av SCB:s statistik över det civila samhället framkommer att kommunernas samlade bidrag och transfereringar till ideella föreningar och stiftelser (dvs. två av civilsamhällets organisationsformer) var , där den enskilt största posten (ungefär en tredjedel) avsåg bidrag till fritidsverksamhet. Under köpte kom- munerna verksamhet från ideella föreningar och stiftelser för , bl.a. inom förskola, skolbarnomsorg, grund- skola samt vård och omsorg av äldre och funktionshindrade. Landstingens köp av verksamhet från ideella föreningar och stiftelser är betydligt mindre i omfattning: för . Då avses främst specialiserad somatisk vård, som står för drygt hälften av det totala beloppet. Landstingens totala bidrag till ideella föreningar och stiftelser uppgick till , där bidrag till kultur var den enskilt största posten (SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och under- sökningar, s. Enligt underlag från SKL till utredningen är den vanligaste rela- tionen mellan kommuner och civilsamhället den som uppstår vid informationsutbyte. Antingen handlar det om kommuner som ger information eller rådgivning till organisationer, eller organisationer som ger information till kommunen. Relationen kan även bestå av samarbete kring enstaka aktiviteter eller tidsbegränsade projekt. Underlaget visar att även det förhållande som uppstår när en orga- nisation är remissinstans är relativt vanlig. Av SKL:s underlag till utredningen framkommer också att överlägset mest samarbete sker inom verksamhetsområdet fritid/idrott. Andra verksamhetsområden med mycket samarbete med civilsamhället är vägar, ekonomi/finans (dvs. föreningar som arbetar med bl.a. insamlingsverksamhet och ekonomisk rådgivning Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet mot enskilda), kultur samt frågor som rör översikts- planer/detaljplaner/bygglov. SKL:s underlag visar också att kom- munsektorn har kontakter med många olika delar av det civila samhällets organisationer, som exempelvis handikapp/patient- föreningar, idrottsföreningar, föräldraföreningar, studieförbund, ungdomsorganisationer, hembygdsföreningar och pensionärs- föreningar. Mångfalden i det lokala och regionala organisations- livet har också framgått av utredningens möten med organisationer verksamma lokalt och regionalt. En mer långsiktig samverkan Utredningens material visar också att delar av kommunsektorn börjar se samverkan med civilsamhällets organisationer ur ett mer strategiskt och långsiktigt perspektiv. Det förefaller finnas en för- ståelse hos vissa kommuner och landsting för att man inte alltid kan möta utmaningar i samhället på egen hand eller i traditionella strukturer. Det finns också en insikt om att organisationerna bidrar med olika värden till samhället samt med kompetens som kom- munsektorn saknar. Mot den bakgrunden framstår en mer lång- siktig samverkan med det lokala civilsamhället som önskvärd, något som sker bl.a. i framväxten av lokala och regionala dialog- och överenskommelseprocesser. En lokal/regional dialogprocess med civilsamhället innebär, en- ligt SKL:s definition, att föreningslivet, ideella krafter och/eller sociala företag eller kooperativ vid en serie träffar för samtal med kommunen alternativt . En lokal/regional överenskom- melse mellan civilsamhället och kommun/landsting avser ett do- kument som tagits fram tillsammans och med utgångspunkt i lokala/regionala behov och frågor som deltagande parter identifie- rar. Enligt SKL:s uppgifter förekom dialogprocesser i 112 kom- muner 2013 och hade lokala överenskommelser ut- vecklats till styr- och ledningsverktyg i 78 kommuner. fanns på landstingsnivå fyra regionala överenskommelser och yt- terligare fem var på väg att tas fram. SKL stödjer detta arbete, bl.a. genom nätverksträffar för lärande och erfarenhetsutbyte (SKL, 2014, Dialoger och överenskommelser med civilsamhället. Konkreta exempel från åtta kommuner). Några av de kommuner och landsting Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet som utredningen har besökt har en överenskommelse eller motsva- rande med civilsamhället. Den nationella överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer verksamma på det sociala området och SKL har i uppdrag att stödja lokala och regionala dialogprocesser. Inom det arbetet har det s.k. Överenskommelsekansliet gjort en uppföljning av antalet lokala och regionala dialog- och överenskommelsepro- cesser11. Överenskommelsekansliet definierar en överenskommelse som ett dokument som utgår från principer liknande de i den na- överenskommelsen (se kapitel 3) och som föregås av en regelbunden dialog mellan det offentliga och civilsamhället . Syftet med överenskommelsen är med detta synsätt att ut- göra en plattform för fortsatt dialog mellan parterna. Utredningen noterar att Överenskommelsekansliets definition är en annan än den som SKL använder. Överenskommelsekansliets uppföljning bekräftar att det pågår såväl dialog- som överenskommelseproces- ser men visar att ett begrepp som ”överenskommelse” lokalt och regionalt används med mycket olika innehåll. har till utredningen framfört att kansliet hade kännedom om 15 lokala och regionala överenskommelser, enligt Överenskommelsekansliets definition. Därutöver pågår över- enskommelseprocesser i ungefär 20 kommuner och landsting. Dess- utom har Överenskommelsekansliet kännedom om ytterligare tio kommuner som varit i kontakt med kansliet i denna fråga. Uppgifter från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor (MUCF) visar också en viss ökning i andelen ideella före- ningar som undertecknat lokala överenskommelser, och att det är vanligare än undertecknande av överenskommelser på regional nivå. MUCF ser emellertid att en möjlig förklaring till detta kan vara att föreningar också tolkar in andra typer av samverkansavtal i begreppet överenskommelse än de typer av överenskommelser som vuxit fram på nationell nivå (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014). Sammantaget konstaterar utredningen att det växer fram en för- ståelse i kommunsektorn för att en samverkan med civilsamhället behövs. sker utvecklingen med varierande takt och intensitet. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Lokala och regionala förutsättningar styr Som framgått ovan är samverkan med det civila samhällets organi- sationer ett område inom vilket kommunsektorn har stor frihet att besluta om på vilket sätt och i vilken utsträckning man vill arbeta tillsammans med civilsamhällets organisationer. Hur samverkan ser ut varierar därför, liksom de lokala och regionala bestämmelser och dokument som olika kommuner och landsting beslutar om. Utred- ningen ser mot den bakgrunden det som naturligt att den samver- kan som sker är anpassad till de lokala och regionala önskemålen, behoven och förutsättningarna. finns det enligt utred- ningens analys många insatser som kan övervägas lokalt och re- gionalt i syfte att underlätta för civilsamhällets organisationer att bedriva verksamhet. Utredningen redogör nedan för sina slutsatser och bedömningar i dessa delar. 5.3.2Övergripande hinder finns även på lokal och regional nivå Bedömning: Det bör övervägas vilka förenklingar som är möjliga att göra av rutiner och krav i samband med ansökningar om och redovisning av kommunala bidrag. Utredningen konstaterar att många av de mer generella hinder som civilsamhället har framfört till utredningen, och som utredningen har redogjort för i avsnitt 5.1, har återkommit vid utredningens möten med organisationer verksamma regionalt och lokalt. I detta avsnitt ger utredningen några exempel på lokala och regionala hinder. Bristande kunskap och förståelse lokalt och regionalt upplevs hindra Ett av de mer generella hinder som civilsamhället fört fram vid ut- redningens besök i olika delar av landet är den lokala eller regionala politikens och förvaltningens brist på kunskap om och förståelse för civilsamhället som sådant. Det medför enligt lokala och regio- nala civilsamhällsrepresentanter att det offentliga inte förstår vilka Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet förutsättningar som civilsamhällets verksamheter verkar inom, men också att man inte förmår använda civilsamhällets kompetens på rätt sätt. Som ett exempel har framförts att man i kommunsektorn inte förstår hur civilsamhällets kunskap skulle kunna användas när det handlar om att inventera olika problem i samhället. Ett annat hinder, som också upplevs bottna i det offentligas okunskap, är den misstro mellan organisationerna och det offentliga som vissa organisationer upplever. De omfattande krav som ställs för kom- munala bidrag, kopplas till den upplevda misstron. En utvärdering genomförd av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) tar också upp offentliga tjänstemäns kunskap om civilsamhällets förutsättningar och villkor. Av den framkommer bl.a. att ideella föreningar uppfattar att tjänstemän på nivå har större kunskap om ideella föreningars villkor och förutsättningar jämfört med tjänstemän på regional och statlig nivå. På nivå instämmer av föreningarna i påståendet att tjänstemän på nivå i hög grad har kun- skap om den egna ideella föreningens villkor och förutsättningar. Motsvarande uppgift är på regional och på statlig nivå (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossam- fund. Civila samhällets villkor 2014). SKL har till utredningen framfört att det har skett en kunskapsutveckling inom kommunsektorn och att kommuner och landsting generellt representerar en hög kun- skapsnivå och kompetens om dialog och samverkan med det civila samhället. Ett generellt utvecklingsmönster i kommunsektorn är att allt fler kommuner och landsting är i färd med att utveckla dia- log, samverkansrelationer och strategier som svarar mot det ökade behovet att tillsammans med medborgare och civilsamhällets orga- nisationer hantera komplexa samhällsutmaningar. I det samman- hanget har SKL en roll att stödja sina medlemmar i att utveckla systematik och innovativa samverkansformer. Utredningen kan utifrån det samlade materialet inte kvantifiera förekomsten av den upplevda okunskapen och oförståelsen för civilsamhället men noterar att det är en återkommande synpunkt som bl.a. framförts från civilsamhällets organisationer vid flera av utredningens besök i olika delar av landet. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Olika insatser för ökad kunskap om det civila samhället MUCF har enligt förordningen (2015:49) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ett ansvar för att ta fram och samla kunskap om det civila samhällets villkor, sammansättning och utveckling och sprida denna kunskap på na- tionell, regional och lokal nivå. Det gör MUCF på flera sätt, något som utredningen har redovisat i kapitel 4. Bland annat har MUCF arbetat fram ett utbildningskoncept om civilsamhället för kom- munsektorn. Utbildningen har tillkommit som en följd av att civil- samhällets organisationer menar att kunskapsbrister hos offentliga aktörer resulterar i hinder för organisationernas verksamhet. SKL har, som utredningen redovisade i kapitel 4, i egenskap av medlemsorganisation i uppgift att stödja och bidra till att utveckla sina medlemmars (dvs. kommuner och landsting) verksamhet. SKL ordnar bl.a. nätverksträffar för förtroendevalda och tjänstemän om strategisk samverkan med civilsamhället. inleder SKL en samlad satsning som omfattar samverkan med civilsamhället, medborgardialog och medskapande brukare och patienter. SKL skulle gärna se mer av lättillgänglig information från staten om bl.a. det civila samhällets uppbyggnad, organisering och verksamhets- inriktning på olika sakområden. Utredningens överväganden och slutsatser Utredningen gör den sammantagna bedömningen att det finns behov av fortsatt kunskapsspridning regionalt och lokalt i syfte att öka förståelsen för civilsamhällets villkor, sammansättning och utveckling inom offentlig sektor. Såväl MUCF som SKL har, uti- från sina olika uppgifter, viktiga roller i detta arbete. MUCF är förvaltningsmyndighet för politiken för det civila samhället och ska inom ramen för detta ta fram och sprida kunskap om civilsamhället på nationell, regional och lokal nivå. SKL:s uppdrag är medlemsini- tierat och det är därmed inte möjligt för någon utomstående att ålägga SKL något uppdrag. I avsnitt 4.2.1 har utredningen föreslagit ett uppdrag till MUCF att arbeta med kompetenshöjande insatser för bl.a. tjänstemän och politiker på lokal och regional nivå. En utgångs- punkt för de kompetenshöjande insatserna bör, som utredningen Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet skriver i kapitel 4, vara bredden i civilsamhället, både vad gäller former för organisering och verksamheter, samt civilsamhällets olika roller och därmed olika relationer till offentliga aktörer. Ut- bildningsinsatserna kan genomföras på olika sätt och med olika metoder, samt bör kunna anpassas till olika delar av den över- gripande målgruppen, t.ex. för ett visst verksamhetsområde eller ett givet geografiskt område. Därmed finns förutsättningar för att de insatser som erbjuds i syfte att höja kunskapen hos t.ex. en kommun ska utgå från behoven och önskemålen i det enskilda fallet. Utredningen ser också fördelar om uppdraget kan genom- föras i samråd med relevanta aktörer, t.ex. från civilsamhället och högskolevärlden samt SKL. Omfattande administration runt kommunsektorns bidrag