sou · H4B332d2 · 2016-04-27 00:00:00 — I tätbefolkade områden är det billigare att hantera vatten och avlopp än på orter med långa avstånd till konsumenterna. Totalkostnaden i uppgavs 2010 vara i genomsnitt per fakturerad m3 dricksvatten.120 Regleringen inom vattenområdet förnyas successivt. Finansieringen bygger på brukaravgifter. De flesta av de cirka 300 kommunala va-verken hanterar såväl vatten som avlopp. Flertalet verk ingår i den kommunala fövaltningen, cirka en tredjedel drivs i bolagsform, 116SOU 2010:17, s. 205. 117HOFOR (2015). Underlag till utredningen vid möte om vandforsyning, . 118www.suomi.fi, vattentillgångar, . 119Vattenverksföreningen (2012). Det nödvändiga vattnet. 120Ibid., samt varav ett fåtal med flera kommuner som ägare. Cirka 1 200 va-verk är kooperativt ägda. Till följd av det stora antalet mindre vattenverk med besvärliga ekonomiska förutsättningar går förnyelsen inom sektorn långsamt. Möjligheterna till offentlig skattesubvention uppges också komma att avvecklas. Privata aktörer medges dock medverka i investeringar inom sektorn. Acceptansen för taxehöjningar uppges vara låg, som reinvesteringsbehov och andra utmaningar ställer allt större krav på förnyelse. Det senare gäller inte minst kapacitetsbehov för förnyelse hos kommuner, vattenverk och underleverantörer. Den ökande investeringstakten sker genom offentlig eller (ökande) privat lånefinansiering.121 I tillhandahålls va-tjänster normalt via kommuner eller kommunalt ägda bolag. Cirka 1 600 vattenverk försörjer av befolkningen med vatten, resterande nyttjar egen brunn eller mindre gemensamhetsanläggningar. En knapp tredjedel av vattenverken är privata kooperativa anläggningar. Lagstiftning fastslår att de kommunala va-anläggningarna inte kan överföras till privata ägare. Motiveringen är densamma som i , att vatjänster utgör ett naturligt monopol och att offentligt ägande är viktigt för att samhället ska kunna säkerställa långsiktig kvalitet, säkerhet och kostnadsutveckling. Det har också bedömts som viktigt att kommunerna på detta sätt säkrar kopplingen till andra kommunala verksamhetsområden, som markanvändning och byggande, miljöskydd, brandskydd och krisberedskap. Fortsatt kooperativt ägande är dock möjligt.122 Finansiering sker genom brukaravgifter enligt självkostnadsprincipen. Kommunstyrelsen beslutar taxenivåer och budget, den kommunala revisionen säkerställer att medlen används på rätt sätt. Statliga rapporteringssystem möjliggör jämförelser mellan kommuner och utveckling av god praxis och kontroll. Lagstiftningen ställer bland annat krav på lokal kunskap om infrastrukturen, att bästa praxis följs för drift och underhåll samt att det finns en plane- 121WSP (2016). Underlag till utredningen, . ring för långsiktigt underhåll. Ytterligare tydliggörande i föreskrifterna diskuteras f.n. utifrån hälsoperspektivet. Brukarpriset på vatten ligger på ungefär samma nivå som i eller lägre. Variationen mellan kommuner är dock påtaglig. Återanskaffningsvärdet för den norska infrastrukturen har beräknats till 1 053 mdnkr, där ledningsnätet står för . Underhålls- och investeringskostnaderna bedöms som omfattande för att hantera ökande hanteringskrav, underhållsbehov, klimatpåverkan och utbyggnad till nya områden. Vissa kommuner har mycket låg förnyelsegrad och kommer därför att få allt svårare att klara kraven. Många kommuner och regioner ser nu behov av att etablera kompetenscenter för att säkerställa kraven på kommunala tjänster, däribland vatten. Större enheter eftersträvas genom sammanslagning av kommuner eller genom mellankommunala bolag.123 Det kommunala ansvaret för vattenförsörjning är komplext i och innebär att många av landets 36 000 kommuner är för små för att själva kunna hantera och finansiera vattenförsörjningen. Partnerskap med privata aktörer är vanligt kring utveckling och drift. Ansvarsfördelningen kan ta sig olika uttryck, i vissa fall kan en privat aktör få långsiktigt () ansvar för hela ledningssystem. Denna typ av privatisering har anor . Kommunerna har dock alltid det slutliga ansvaret gentemot konsumenterna, äger ledningsnäten och fastställer vattenpriset. Över kommunen finns ytterligare tre förvaltningsnivåer med ansvarsuppgifter som rör vattenförsörjning och miljöskydd, departement, regioner och sex ”Agences de Bassin”, en decentraliserad statlig representation. Staten fördelar vissa medel till kommunerna. tar ut särskilda avgifter för vattenuttag, dricksvattenkvaliteten kontrolleras av Hälsoministeriet.124 Den kommunala vattenavgiften får endast avse kostnadstäckning inom vattenverksamheten, för utbyggnad kan bidrag sökas på regional eller högre förvaltningsnivå. Stora variationer finns då det gäller ledningsnätens finansiering mellan offentliga och privata aktörer. Vattenavgiften innehåller två delar. Ett statligt styrt basbelopp utformat för de olika kommunerna, dessutom en rörlig förbrukningsavgift. Hushållens vattenkostnader beräknas utgöra en större andel av hushållskostnaderna än i . Hushåll med låg disponibel inkomst kan dock få ett kombinerat bidrag för vatten, el, gas och telefoni.125 Organisationen bygger på en decentraliserad modell där delstaterna har betydande kontroll över lokala vattenresurser och fördelningen av dessa. Sammantaget finns cirka 11 000 kommuner och 6 200 vattenföretag, varav ett 100-tal står för hälften av dricksvattenförsörjningen. Hälften av vattenföretagen är privatägda, en utveckling som fortgår. av vattenförsörjningen skedde 2012 genom att kommuner både ägde och drev verksamheten. Resterande kommuner arbetade i partnerskap med privata aktörer eller hade avknoppats till statliga aktiebolag. Vattenavgifter avgörs federalt, men detaljregleras på lokal nivå. Kommunala vattenbolag kan avgöra om taxan ska regleras under offentligt eller civilrättsligt regelverk. I det förra fallet finns en garanterad rätt till vatten för konsumenterna. Vissa gemensamma krav ställs på taxesättningen, som ska vara hög nog för att inte leda till långsiktiga problem för de fysiska tillgångarna. Privata företag har rätt att ta ut ett pris som inte är orimligt mycket högre än kostnaderna. Definierat tak finns dock inte, vilket hanteras genom övervakning från federala kartellmyndigheter. Koncessionsavgifter för ledningsnäten genom skog och mark kan motsvara av verksamhetskostnaderna. I merparten av delstaterna finns också uttagsavgifter beroende på mängden råvatten som utnyttjas. De senare motsvarar inemot av slutpriset på vatten. I står vattenkostnader för inemot av hushållens disponibla kostnad, dvs. betydligt mer än i Sverige.126 Ansvarsfrågor inom vattensektorn delas mellan ett särskilt vattendepartement, för ytvatten och vattendrag, och provinserna som ansvarar för grundvattnet. Provinserna ansvarar även för att utifrån nationell policy lokalisera och formulera handlingsplaner för kommunerna. Alla vattenförsörjare organiseras som aktiebolag med kommun och provins som enda tillåtna ägare. Företagen ansvarar för hela dricksvattenkedjan från täkt till kran. Det finns numera endast 10 företag, en kraftig nedgång 130 bolag. Utvecklingen har uppmuntrats av regeringen, för att skapa färre aktörer och bättre översikt. Kvalitets- och kvantitetskontroll bevakas av provinsiella vattenmyndigheter, som även handhar viss spillvattenrening. Vattentaxan sätts av de individuella vattenbolagen. Det finns möjligheter att ta ut vinst, i praktiken återinvesteras merparten av överskottsmedlen i ledningsnäten. Investeringsutrymme för större satsningar möjliggörs i en särskild offentlig vattenbank, som grundades av de proviniella vattenmyndigheterna . Viss skattebefrielse finns också för de kommunala bolagen.127 Vattenförsörjningen privatiserades i och 1989. Det finns 35 aktörer på den privata vattenmarknaden, varav 10 större företag baseras på den äldre statliga och nationellt täckande verksamheten. De privata företagen har allt ansvar för kvalitet och avbrott gentemot konsumenterna. Företagen äger hela dricksvattenkedjan, kommuner och län har inte längre någon direkt roll i försörjningen. Staten kontrollerar och delar ut licenser genom särskild myndighet till företag som får sälja och hantera vatten. Alla licenshållare måste utveckla och revidera 5-årsplaner för framtida investeringar, effektiviseringar och underhåll. Anpassade pristak sätts, vilket följs upp på 5-årsbasis. En statlig kontrollmyndighet hanterar kvalitetskontroll och andra undersökningar. Inom vattenförvaltningens ram tas särskilda uttagsavgifter ut, baserat på volymer och vattenförekomsters sårbarhet. Vattenavgifterna ska täcka drift, utbyggnad och underhåll. Investeringar lånefinansieras på marknaden. Genom olika fokusgrupper kan konsumenternas betalningsvilja undersökas för olika förbättringsåtgärder. Ett stort antal hushåll har fått stöd från vattenföretagen för att kunna betala sina avgifter. Målsättningen är att avgifterna ska sjunka i relation till disponibel inkomst och 2030 utgöra högst . Vattenföretagen ska i sina årliga rapporter ange hur de arbetar med olika definierade serviceområden, t.ex. leverans, kostnadseffektivitet, resursanvändning och riskminimering. har ett av världens äldsta vattennätverk. Kostnaderna för reinvestering utgör därför ett stort problem med förväntad ökning av kapitalkostnaderna.128 Utredningens överväganden: Utredningens finansieringsförslag bygger på utökade satsningar på nationell, regional och lokal nivå för att möta kraven på en långsiktigt trygg allmän dricksvattenförsörjning. Den samlade finansieringen ska stödja en offensiv, långsiktig satsning på det allmänna dricksvattnet, en samhällskritisk resurs och en välfärdspolitisk rättighet. Betingelserna varierar betydligt mellan landets kommuner till följd av deras naturgivna, tekniska, kompetensmässiga och ekonomiska förutsättningar. Ökad lokal och regional samordning är nödvändig för att kunna upprätthålla en kvalitets- och kvantitetsmässigt hållbar försörjning i hela landet. Finansieringen ska liksom i grunden vila på avgiftskollektiv. Det förutsätts också att det finns en väl fungerande långsiktig planering och effektiv ekonomistyrning. Staten medverkar i den samlade finansieringen genom ökade resurser för skydd av dricksvattenförekomster, stöd, kunskapsspridning, vägledning och samordnat strategiarbete. Utredningens förslag: Den framtida finansieringsmodellen bygger på tre komponenter: 1.Fortsatt grundläggande avgiftsfinansiering genom va-kollek- tiven. 2.Tillkommande skattefinansiering av länsstyrelsernas utvidgade arbete med regionala dricksvattenfrågor, främst inrättande och översyn av vattenskyddsområden, samt centralt samordningsarbete och kunskapsstöd. Finansiering underlättas genom skatteuttag inom ramen för lämplig punktskatt. 3.Ökad långsiktighet och kontinuitet i den statliga anslagsfinansieringen inom dricksvattenområdet, med minskat beroende av tillfälliga projektmedel för löpande myndighetsuppgifter. Det offentliga åtagandet kring allmän dricksvattenförsörjning ägs gemensamt av stat och kommun. Åtagandet har sin tyngdpunkt på nivå, närmast formulerat i vattentjänstlagen. Kommunen har ansvar för att vid behov ordna allmän vattenförsörjning och ska då bestämma inom vilket verksamhetsområde det ska ske. Det är också kommunens skyldighet att se till att behovet tillgodoses så länge det finns kvar. Statens ansvar gäller utveckling av centrala regelverk, stöd och kontrollsystem. Vissa uppgifter ligger här på regional nivå, t.ex. då det gäller vattenförvaltning och viss samordning av kontroll och krisberedskap. Finansiellt innebär det offentliga åtagandet att kommuner vid behov och efter egen bedömning sätter taxor för de avgifter som ska gälla för avgiftskollektivet i kommunen för att täcka de kostnader som är nödvändiga. I viss utsträckning tillförs också kommunala skattemedel dricksvattenförsörjningen. Statens kostnader täcks i huvudsak av statliga skattemedel. Ur mer principiell synvinkel kan ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i åtagandet om allmän dricksvattenförsörjning vara vägledande för hur kostnader ska fördelas. måste det betraktas som en central samhälluppgift för staten att tillse att dricksvattenförsörjningen i landet fungerar tillfredsställande. Det kan innebära ett utvidgat statligt ansvarstagande, där staten på olika sätt behöver säkra kommunernas möjligheter att leva upp till lagstiftning och god praxis. Det kan ske genom att staten avsätter särskilda resurser för stöd och hjälp. ett omfattande sektorsansvar genom vägledningsmaterial, handböcker, övningsverksamhet och inrättandet av den s.k. vattenkatastrofgruppen VAKA. Ett flertal projekt har också drivits för att utveckla kunskaper och förhållningssätt i anslutning till ökade föroreningsrisker i dricksvattenförsörjningen. Utredningens bedömning är att ett fortsatt statligt åtagande med hög ambitionsnivå är motiverat, ansvarsmässigt och finansiellt. Dricksvattenförsörjning måste ses som en nödvändig och samhällsviktig uppgift för samhällets utveckling och individers hälsa. måste långsiktighet och kostnadseffektivitet vara vägledande. Det innebär att staten inte onödigtvis ska detaljreglera eller engagera sig i sådana förhållanden som bäst löses på eller mellankommunal nivå. Statens ska inte heller genom resurser eller andra stödjande insatser motverka en nödvändig utvecklingstakt mot effektivare och mer storskaliga strukturer och arbetssätt. Statens uppgift bör vara att utveckla och förvalta en grundläggande reglering med funktionskrav och mer generella stödinsatser som även fortsättningsvis lämnar utrymme för en lokalt och regionalt anpassad försörjning. 13.5.1Utgångspunkter för fortsatt avgifts- och anslagsfinansiering Utredningens finansieringsförslag bygger på gemensamma och utökade satsningar på nationell, regional och lokal nivå för att möta kraven på en långsiktigt trygg allmän dricksvattenförsörjning. Betingelserna i kapacitet varierar betydligt mellan landets 290 kommuner till följd av kompetens, naturgivna förutsättningar och förändringar som beror på klimat, demografi och andra samhällsförhållanden. Utredningen har övervägt olika möjligheter att stödja det lokala arbetet i mindre och på andra sätt utsatta kommuner, för att därmed uppnå förutsättningar för en långsiktigt tryggad försörjning. Det kommunala utjämningssystemet har tidigare omfattat va-frågor. Utredningen gör dock bedömningen att det inte är ändamålsenligt att direkt stödja dricksvattenförsörjningen genom sådan utjämning. Staten bör inte heller uttaxera eller avgiftsbelägga dricksvattenproduktionen för att på så sätt frigöra och fondera medel som kan nyttjas i mer riktade stödformer. En tredje och enligt utredningens bedömning lämpligare väg, för att åstadkomma skalfördelar och ge mer storskaliga kompetensmässiga och ekonomiska förutsättningar, är att öka takten i det samarbete och den samordning som erfordras mellan kommunerna i dricksvattenfrågor. Det förutsätts också att kommuner och övriga lokala aktörer i ökad utsträckning utvecklar en väl fungerande långsiktig planering och effektiv ekonomistyrning som grund för investeringar, underhåll och taxesättning. Den finansiella basen ska även vila på avgiftsfinansiering genom va-kollektiv. Möjligheterna att utveckla kommunövergripande taxekollektiv är som följd av regeringsformens begränsningar inte möjlig. Utökad och regional samordning i andra avseenden är dock fullt möjlig i t.ex. bolagsform eller genom kommunalförbund, vilket kan skapa bättre ekonomiska, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar. Landets samlade va-kollektiv ger finansiella möjligheter att bygga upp en förstärkt kunskapsutveckling, där utbildning, forsknings- och utvecklingsinsatser medverkar till att möta framtidens utmaningar. har liksom flera större huvudmän engagerat sig i FoU-aktiviteter och utbildningsverksamhet. I ett framtida perspektiv kan det enligt utredningens bedömning även komma att omfatta resurser och kompetenser som behövs inom krisberedskapens ram och som inte kan utvecklas och vidmakthållas lokalt, t.ex. den av utvecklade VAKA-gruppen. Avgörande är den rollfördelning som bör gälla mellan det statliga offentliga åtagandet, respektive kommunerna och avgiftskollektiven. Staten behöver också se över sina finansiella åtaganden för dricksvattenfrågor och sträva mot ökad långsiktighet och kontinuitet. Det förutsätter minskat beroende av tillfälliga projektmedel för att kunna fullgöra löpande myndighetsuppgifter. Annars försvåras den målinriktade och samordnade styrning av dricksvattenförsörjningen som utredningen ser som nödvändig. resurser för regionalt arbete med dricksvattenfrågor behöver förstärkas, främst avseende inrättande och översyn av vattenskyddsområden. Därtill behövs ytterligare centrala insatser för samordningsarbete, kunskapsstöd och andra övergripande ändamål. Statens finansieringsbehov skulle delvis kunna täckas genom kompletterande skatteuttag. Relevant i sammanhanget är ett befintligt förslag om nya punktskatter inom det kemiska områ- det.129 Det anknyter också till den grundläggande finansieringsprincipen om att förorenaren betalar, även om ingen direkt koppling i formell mening finns mellan olika former av skatteuttag och finansiering i statens budget. Staten har i andra sammanhang avsatt resurser som stöd för det lokala klimatanpassningsarbetet i landets kommuner.130 Det är viktigt att detta arbete också inriktas mot dricksvattenanknutna insatser. Den allmänna dricksvattenförsörjningen är en samhällskritisk resurs, som på flera sätt påverkas av pågående klimatförändringar. 13.5.2Inom befintliga ramar och avgifter En rad av utredningens förslag bedöms kunna omhändertas inom ramen för befintliga anslagsramar och avgifter. Vissa statliga myndighetsuppgifter som rör dricksvattenfrågor bör även fortsatt kunna hanteras inom de anslagsramar som avsätts . Det gäller dels ett antal befintliga uppgifter, dels nya uppgifter av mindre omfattning. 2015/16:1, utgiftsområde 6, anslag 2:2 Förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor. Vissa av utredningens förslag kan omhändertas inom ramen för befintliga anslagsramar. Det gäller länsstyrelsernas utveckling av regionala vattenförsörjningsplaner. föreslås här få ett särskilt uppdrag att ta fram underlag om framtida vattenbehov avseende jordbrukssektorn. Vid inrättande och omprövning av vattenskyddsområden kommer ett antal samrådsmyndigheter att få nya (och ) och utökade arbetsuppgifter (SGU och ) genom granskande av underlag och beslut. föreslås få uppgifter som rör anpassning och vägledning om den offentliga kontrollen med avseende på mål, kontrollområden, riskklassning liksom ökat fokus på krisberedskap. Myndigheten ska även föreskriva om obligatorisk rapportering av uppgifter om dricksvattenkvalitet för EU-rapportering. Likaså ska verket föreskriva om förtydligade funktionskrav i råvattenkontrollen samt beredningskrav i produktionen. Vattenmyndigheterna ska vidare kunna begära in samlad information från kommuner och dricksvattenproducenters råvattenprovtagning inom ramen för sina nuvarande verksamheter och resurser. På motsvarande sätt ska vattenmyndigheterna ges uppgifter att informera dricksvattenproducenterna utifrån aktuella egna kunskaper och övervakningsdata. Inom krisberedskapsområdet förutsätts närmare utreda förutsättningarna för ett incidentrapporteringssystem och ta fortsatt ansvar för den s.k. vattenkatastrofgruppen, VAKA. Utredningen föreslår att viss kompletterande finansiering möjliggörs, i den mån det av MSB förvaltade krisberedskapsanslaget inte fortsatt bedöms utgöra lämplig finansieringskälla. Även förslagen om ökad samordning, dricksvattenråd, strategi bedöms för de myndigheter som i sina instruktioner får i uppdrag att inom sitt verksamhetsområde bistå i det nationella samordningsarbetet och medverka i arbete kunna omhändertas inom ramen för befintliga anslagsramar. Det gäller länsstyrelser (inklusive vattenmyndigheter), , , Havs- och vattenmyndigheten, SGU, och Kemikalieinspektionen. Inom kunskapsutvecklingens område finns skäl till ytterligare aktiviteter. Utredningen bedömer det som angeläget att på nationell och regional nivå öka förutsättningarna för såväl grundläggande kunskapsförsörjning genom utbildning och fortbildning i olika former, som att ett upprätthållande kan ske av de samlade FoU- resurser som branschen och staten avsätter. Riktad finansiering i samverkan med etablerade forskningsfinansiärer har visat sig verkningsfullt, vilket initiativ från Svenskt Vatten Ut- veckling visat. Exempel på fortsatt eftersatta områden gäller såväl mer grundläggande insatser kring kemiska hälsorisker, som tillämpade insatser som rör utveckling av barriäreffekter i vattenberedningen. Utredningen lägger dock inga konkreta förslag inom dessa områden men förutser att frågorna kan komma att diskuteras inom ramen för kommande forskningsproposition. Dagens va-försörjning finansieras genom årliga avgiftsuttag om cirka 21 mdkr. Avgifterna avser nödvändiga kostnader och kan därmed omfatta vitt skilda kostnadsposter. Flera av utredningens förslag anknyter till sådan finansiering. Det avser huvudmäns, producenters och distributörers, samt i vissa fall kommuners, arbete med rapportering av dricksvattenkvalitet(tappvatten), förtydligade krav avseende säkerställd förmåga till dricksvattenförsörjning, förnyelse- och underhållsplaner, och aktiv krishantering och nödvattenförsörjning.131 Beträffande kommunens kostnader för ansökan om inrättande och omprövning av vattenskyddsområden för allmänna befintliga vattentäkter och reservvattentäkter, bedömer utredningen att de kan anses vara sådana externa miljövårdande kostnader som har ett sådant starkt samband med va-tjänsterna att de kan ingå i avgiftsunderlaget. Huvudprincipen är att va-avgifterna ska bekosta sådant som kommer va-kollektivet tillgodo. Kollektivet har ett intresse av 131 stödresurser med nödvattentankar finansieras med statliga medel. att skydda vattnet för att minska behovet, och därmed kostnaden, av vattenrening i vattenverket. Att skydda vattnet är därmed en nödvändig kostnad som ska bäras av kollektivet. Det gäller även skydd av reservvattentäkter som får anses vara en kostnad, närmast att likna vid en form av försäkring, för att vattenförsörjningen ska kunna fungera även om den ordinarie försörjningslösningen av olika anledningar inte kan användas. Utredningen föreslår att det ska vara kommunens skyldighet att ansöka eller på annat sätt säkerställa att en ansökan om vattenskyddsområden görs, mot bakgrund av dess skyldighet att ordna vattentjänster. Kommunen, huvudmannen och vattenproducenten kan vara olika rättsubjekt eftersom de senare t.ex. kan utgöras av ett kommunalförbund eller ett kommunalt bolag. Kostnader för huvudmannen och vattenproducenten finansieras via va-avgifter och kostnader för miljöförvaltning via skatter. Det är kommunen som meddelar föreskrifter om va-taxan på grundval av huvudmannens redovisning. Det kan disktuteras i vilken utsträckning kommunens kostnader för ansökan kan föras över till huvudmannen och därmed va-kollektivet. Kommunen kan antingen välja att ansöka själv eller att ge huvudmannen eller vattenproducenten i uppdrag att ansöka. I det förra fallet kan kommunen debitera huvudmannen eller vattenproducenten de kostnader som uppstått till följd av ansökan. I det senare fallet uppstår kostnaderna direkt hos huvudmannen eller vattenproducenten. Ovan refererade förarbeten, avsnitt 13.2.3, tyder på att det inte finns något hinder för kommunen att debitera huvudmannen för kostnader som kommunen haft till följd av kommunens skyldigheter enligt vattentjänstlagen. Det har dock framförts till utredningen att detta lokalt kan innebära praktiska problem. Utredningen har därför prövat om bestämmelse i vattentjänstförordningen, med stöd av ett nytt bemyndigande i vattentjänstlagen, på lämpligt sätt kan reglera frågan. Innebörden av en sådan reglering skulle vara att kommunens kostnader för ansökan kan utgöra en sådan nödvändig kostnad som avses i 30 § lagen om allmänna vattentjänster och som får betalas av huvudmannen.