sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — I fråga om ideella föreningar på central nivå inom partier som har mandat i eller eller annars får stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier och av ideella föreningar på central nivå inom sådana partiers sidoorganisationer ska, i enlighet med vad som gäller , sådan jämkning kunna ske om det finns synnerliga skäl. I fråga om övriga ideella föreningar samt ledamöter och ersät- tare för ledamöter ska jämkning enligt vår mening kunna ske om det finns särskilda skäl. 14.4Statligt partistöd och anonyma bidrag Förslag: Det ska inte längre vara en förutsättning för rätt till stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier att partiet eller den som för partiet har utsetts till ledamot eller ersättare för ledamot inte har tagit emot något anonymt bidrag. Syftet med införandet av bestämmelserna rörande anonyma bidrag i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier var att – i avvaktan på att frågan om anonyma bidrag skulle utredas vidare av en parlamentariskt sammansatt kommitté – utan uttryckligt förbud mot anonyma bidrag uppnå en motsvarande lösning (bet. 2013/14:KU35 s. 31). I och med att kommittén nu lägger fram förslag till reglering av frågan om tillåtligheten av anonyma bidrag bör bestämmelserna om anonyma bidrag i lagen om stöd till politiska partier upphävas. 15Förslagens förhållande till regeringsformen, Kommittén ska enligt direktiven (dir. 2014:90 s. 7 och 8) bl.a. ta ställ- ning till om det bör införas en skyldighet för partier och valkandi- dater på regional och lokal nivå samt sidoorganisationer att redovisa sina intäkter. Kommittén bör därvid särskilt beakta bestämmelserna i regeringsformen om föreningsfrihet och vad som har anförts i förarbetena om bl.a. grunderna för denna frihet (SOU 1975:75, prop. 1975/76:209, KU 1975/76:56 och KU 1976/77:1). Detsamma gäller i fråga om det som () har uttalat om förut- sättningarna för att reglera förhållanden som påverkar partiernas organisation eller arbetsformer (KU 1973:26 s. 16 och 17). Kommittén ska enligt direktiven (s. 14) också ta ställning till om det bör införas ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag. Kommittén bör därvid ingående överväga frågan om ett eventuellt förbud mot att ta emot anonyma bidrag ur ett grundlagsperspektiv. I uppdraget ingår vidare enligt direktiven (s. 17) att redovisa hur de förslag som lämnas förhåller sig till, förutom regeringsformen, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) och Grecos rekommendationer till . Kapitlet innehåller i avsnitt 15.2 en genomgång av de mest rele- vanta förarbetsuttalandena och i avsnitt 15.3 en sammanfattning av de av Grecos rekommendationer som fortfarande inte har Förslagens förhållande till regeringsformen, och… En mer utförlig redogörelse för de aktuella bestämmelserna i regeringsformen och finns i avsnitt 5.2.1 och 5.2.2. I avsnitt 4.2 finns en redogörelse för rekom- mendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av partier och valkampanjer och för Grecos rekommendationer till med anledning av den. I avsnitt 15.4 redovisar vi våra överväganden och bedömningar rörande hur de av kommittén framlagda förslagen förhåller sig till regeringsformen, och Grecos rekommen- dationer till . Hänvisningen i direktiven till relevanta förarbetsuttalanden torde främst avse följande uttalanden. I () betänkande med anledning av proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riks- dagsordning m.m. jämte motioner (KU 1973:26) erinrade utskottet om vissa grundläggande värderingar utifrån vilka Grundlagbered- ningen bedrev sitt arbete och om vilka enighet rådde inom bered- ningen. De avsåg bl.a. de politiska partierna. Beträffande dessa var enligt Grundlagberedningen den givna förutsättningen för arbetet att den politiska verksamheten även i fortsättningen skulle försiggå främst genom partier. Det framhölls att en lagreglering av partier- nas organisation eller arbetsformer kunde utgöra ett ingrepp i yttrande- och föreningsfriheterna. Endast om den offentliga in- synen avskärmades eller kritiken stod maktlös inför obestridliga missförhållanden kunde ett lagstiftningsingripande berörande partiernas verksamhet te sig påkallat. Propositionens förslag byggde enligt utskottet på samma grundvalar. Utskottet delade de värde- ringar som enligt det anförda legat till grund för de framlagda för- slagen. fri- och rättighetsutrednings betänkande Medborger- liga fri- och rättigheter Regeringsformen (SOU 1975:75) uttalades att friheten att sammansluta sig med andra självfallet inkluderade en frihet att i fortsättningen verka gemensamt. De gränser som eljest gällde för människors handlande, t.ex. yttrandefrihetens grän- ser, gällde emellertid naturligtvis också i föreningssammanhang Förslagens förhållande till regeringsformen, och… (s. 194). Vidare anfördes i den särskilda bilaga som avsåg förenings- friheten (Bilaga 8) att även om i den ”positiva” föreningsfriheten enligt regeringsformen måste ligga också en rätt för medlemmar i sammanslutningen att verka gemensamt, en sådan rätt dock inte kunde sträcka sig längre än till det som är tillåtet i allmänhet (s. 317). I propositionen Fri- och rättigheter i grundlag (1975/76:209) påpekades vad gällde föreningsfriheten att vad som var förbjudet var att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrevs genom sammanslutning (s. 113). Vidare uttalades att det låg i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträckte sig längre än vad som följde av det syfte som från demo- kratisk synpunkt bar upp rättigheten i fråga (s. 139). I special- motiveringen påpekades att föreningsfriheten fick anses innefatta inte bara en frihet att bilda sammanslutningar utan också frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning (s. 144). I den anfördes också att det allmänt kunde sägas att en föreskrift begränsning endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen (s. 154). KU tillstyrkte förslagen i aktuella delar (KU 1975/76:56 och KU 1976/77:1). har i sin doktorsavhandling strationsfriheten (Iustus förlag 1997) funnit förarbetenas syn på rättighetsbegränsningar problematiska och diskuterat bl.a. frågan om det är lämpligt att knyta definitionen av ”rättighetsbegränsning” till syftet med en viss reglering. Man måste enligt honom beakta regelns eller handlingens faktiska effekter. Det framstår enligt honom som väl formellt och lite orealistiskt att binda begränsningsbestämmel- serna enbart till regleringar där man direkt uttalat att man avsett att begränsa en rättighet, utan att fästa uppmärksamhet på regleringens effekter. Han hänvisar också till direkta eller indirekta rättighets- begränsningar och anför att de senare enligt förarbetena skalats bort från rättighetsskyddet. Detta medför enligt honom att många regleringar som till sin effekt påverkar den enskildes möjligheter att utnyttja sina rättigheter inte faller in under de konstitutionella kraven vid rättighetsbegränsningar (s. 421 och 422 samt 424–426). I anslutning till införandet av lagen (2014:105) om insyn i finan- siering av partier, insynslagen, redovisade såväl regeringen och Lag- Förslagens förhållande till regeringsformen, och… rådet (prop. 2013/14:70 s. 94–105, respektive s. 136–138) som KU (bet. 2013/14:KU35 s. 16–21) ingående överväganden om grund- lagsenligheten av de framlagda förslagen. Regeringen uttalade i propositionen – såvitt avser frågan om begränsning av föreningsfriheten – att en offentligrättslig reglering om skyldighet för partierna att redovisa sina intäkter inte utgjorde någon direkt begränsning av enskildas frihet att sluta sig samman för att verka för ett gemensamt ändamål eftersom det av regle- ringen inte följer något hinder för en ideell förening att verka för politiska syften. Med hänsyn till föreningsfrihetens särskilt nära samband med det demokratiska styrelseskicket och dess grund- läggande betydelse som en del av de politiska spelreglerna borde det enligt regeringen vidare framhållas att en insynsreglering inte heller kunde anses komma i direkt konflikt med grundlagens syfte att slå vakt om den fria åsiktsbildningen. Regeringen bedömde där- efter om de indirekta effekter som en insynsreglering kunde få när det gäller medborgarnas möjligheter att verka gemensamt inom ramen för ett parti trots detta måste anses innefatta en begränsning av föreningsfriheten i regeringsformens mening. Regeringen kon- staterade att den lagstiftning om insyn i partiernas finansiering som föreslogs varken uttryckligen eller underförstått syftade till att begränsa möjligheterna för enskilda att bedriva politisk verksamhet i föreningsform. Vad som avsågs var att säkerställa att allmänhetens ges insyn i hur partierna finansierar sin politiska verksamhet oav- sett hur dessa väljer att organisera sig eller vilken verksamhet som bedrivs för att uppnå föreningens syften. Regeringen instämde vidare i ett påpekande under remissbehandlingen från att syftet med en reglering inte nödvändigtvis var av- görande för om denna kunde anses inskränka en fri- och rättighet eller inte. En effekt i form av att en bidragsgivare kunde komma att avstå från att lämna bidrag av sådan storlek att identiteten på givaren skulle komma att avslöjas kunde dock enligt regeringens uppfattning inte sägas vara en sådan begränsning av förenings- friheten som utgör ett naturligt led i insynsregleringen, i vart fall inte om den utformades på ett neutralt och objektivt sätt. Inte heller kunde det vara fråga om en effekt som indirekt påverkar rätten till fri åsiktsbildning eller något annat av de syften som rege- ringsformens bestämmelser om föreningsfrihet ska tillgodose. Det fanns också anledning att framhålla att den föreslagna regleringen Förslagens förhållande till regeringsformen, och… till sin karaktär hade klara likheter med bl.a. sådan redovisnings- lagstiftning som inte anses utgöra en begränsning av förenings- friheten. När det gällde förhållandet till konsta- terade regeringen att det saknas avgöranden från som ger stöd för slutsatsen att offentligrättsliga krav på redo- visning av partiernas finansiering utgör ett ingrepp i förenings- friheten. Mot bakgrund av de ställningstaganden som hade gjorts av i dess rekommendation om ett gemensamt regel- verk mot korruption vid finansiering av politiska partier och val- kampanjer framstod det också, enligt regeringen, som uteslutet att skulle anse att ett sådant regelverk strider mot konventionen (s. 96–98). Såvitt avser den negativa föreningsfriheten, dvs. frågan om lagen innebar att det allmänna skulle tvinga någon att avslöja sin politiska åskådning uttalade regeringen inledningsvis att avsikten med den föreslagna lagen inte var att det allmänna skulle få kännedom om vilka åsikter enskilda personer har. Någon rättighetsbegränsning var således inte åsyftad med den föreslagna regleringen, varken ut- tryckligen eller underförstått. Syftet var enbart att säkerställa allmänhetens insyn i partiers finansiering. Under förutsättning att villkoren för partiernas redovisning av sin finansiering slogs fast i en klar och tydlig författning, fick den som övervägde att lämna ett partibidrag kännedom om vilka uppgifter som skulle komma att redovisas till myndigheterna i syfte att skapa insyn i finansieringen. Det stod i den situationen var och en fritt att lämna ett bidrag av valfri storlek eller att avstå från det, på samma sätt som att det står var och en fritt att ställa upp som valkandidat för ett parti, att skriva en politisk debattartikel eller på något annat sätt ge ett uttryck för sin rätt till fri åsiktsbildning. Den föreslagna insyns- regleringen präglades inte av några inslag av tvång som var riktat mot enskilda bidragsgivare. En skyldighet att mot sin vilja tvingas uppge sin politiska åskådning kunde inte heller sägas ingå som ett naturligt led i regleringen. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att den föreslagna regleringen som sådan och de tänkbara effek- terna av den inte kunde anses innebära en begränsning av skyddet för enskilda mot att tvingas ge till känna sin åskådning i politiskt hänseende. De tänkbara effekterna av förslaget kunde av samma skäl inte heller anses vara sådana att det uppkom någon risk för Förslagens förhållande till regeringsformen, och… konflikt med skyddet för den fria åsiktsbildningen. Samma över- väganden gjorde sig enligt regeringen också gällande i fråga om den föreslagna regleringens förhållande till yttrandefriheten enligt artikel 10 i (s. 100–102). Vad gällde frågan om otillåten åsiktsregistrering uttalade rege- ringen att syftet med den föreslagna lagen varken uttryckligen eller underförstått var att samla in och registrera uppgifter om enskilda personers politiska åskådning. Avsikten var i stället att säkerställa medborgarnas förtroende för demokratin och att enskilda väljare ska kunna bedöma risken för intressekonflikter i samband med val och att motverka risken för otillbörlig påverkan och korruption. Att registreringen i och för sig kunde leda till att bidragsgivarens politiska tillhörighet avslöjas innebar inte att registreringen kunde anses ske enbart på grund av den enskildes politiska åskådning (s. 104 och 105). Lagrådet fann att förslaget inte innebar någon kränkning av föreningsfriheten och att det inte stred mot 2 kap. 2 § regerings- formen (skyddet för negativa opinionsfriheter). Vad gällde för- slagets förenlighet med förbudet mot åsiktsregistrering bedömde Lagrådet att det närmade sig regeringsformens gränser men att det inte stred mot förbudet. Dels kunde man inte dra en helt säker slutsats om en bidragsgivares politiska åskådning, dels hade regi- streringen inte skett enbart på grund av förmodad politisk upp- fattning (s. 138). KU noterade, i likhet med vad Justitiekanslern och Lagrådet påpekat under beredningen av lagärendet, att lagens förenlighet med de aktuella grundlagsbestämmelserna inte var oomstridd och att lagförslaget i visst hänseende närmade sig regeringsformens gränser. Vad utskottet åsyftade torde vara Lagrådets nu redovisade bedömning vad gäller åsiktsregistreringen. KU saknade dock sam- mantaget skäl att göra någon annan bedömning än att lagförslaget var förenligt med regeringsformen (bet. 2013/14:KU35 s. 21). Greco riktade i en rapport sju rekommendationer till om åtgärder som bör vidtas för att skapa ökad insyn i de politiska partiernas och valkandidaternas finansiering. Förslagens förhållande till regeringsformen, och… bedömning var att det dåvarande svenska systemet inte uppfyllde rekommendation (Rec[2003]4) om gemen- samma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer. Greco publicerade en uppföljningsrapport , dvs. efter det att lagen (2014:105) om insyn i finansiering av politiska partier, insynslagen, hade trätt i kraft liksom ändringarna i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Greco bedömde i rapporten att , i fråga om de sju rekommendationerna , på ett tillfredsställande sätt hade uppfyllt den andra, fjärde och sjunde rekommendationen men endast delvis hade uppfyllt den första, tredje, femte och sjätte. Som skäl för bedömningen anförde Greco följande. Den första rekommendationen avser krav på bokföring och redovisning för partier på samtliga nivåer. Greco noterade att redo- visningsskyldigheten enligt den nya lagstiftningen avser endast intäkter och inte utgifter, tillgångar och skulder samt att den om- fattar endast partiernas verksamhet på central nivå, vilket står i strid med den första rekommendationen. Vidare noterade att den första rekommendationen kräver att partiernas årsredovisning offentliggörs medan den nya lagstiftningen endast innehåller bestäm- melser om offentliggörande av partiernas intäktsredovisningar. Greco ansåg därför att mer återstod att göra för att den första rekommendationen skulle kunna anses uppfylld fullt ut. Greco påpekade att den andra rekommendationen förutsätter att redovisningen avseende intäkter till valkampanjer ska ske separat och med tätare intervaller i samband med valkampanj. Greco kon- staterade att intäkter till valkampanjer enligt den nya svenska lagstiftningen ska ingå i partiernas intäktsredovisningar. Emellertid ansåg Greco att hänsyn bör tas till att valkandidater inte har en så framskjuten plats i det svenska valsystemet och bedömde mot denna bakgrund att hade uppfyllt den andra rekommen- dationen på ett tillfredsställande sätt. Den tredje rekommendationen till var att det bör införas ett förbud mot anonyma bidrag och ett krav på partier och kandi- dater att redovisa bidrag som överstiger ett tröskelvärde tillsam- mans med uppgift om bidragsgivarens identitet. Greco konsta- terade i rapporten att ännu inte infört ett generellt förbud mot anonyma bidrag men att partierna är skyldiga att redovisa om Förslagens förhållande till regeringsformen, och… de har mottagit sådana bidrag och att partier som tar emot sådana bidrag inte har rätt till statligt partistöd. I praktiken har, konsta- terade Greco, mottagandet av anonyma bidrag således begränsats avsevärt. Greco välkomnade att en parlamentarisk kommitté getts i uppdrag att överväga införandet av ett förbud mot anonyma bidrag och bedömde att delvis uppfyllt den tredje rekommen- dationen. Greco ansåg att uppfyllt den fjärde rekommendationen om att underlätta allmänhetens tillgång till redovisningar genom ett samordnat tillvägagångssätt för offentliggörande av redovisningarna. Den nya svenska lagstiftningen innebär, konstaterade i rapporten, att intäktsredovisningar och anmälningar blir tillgängliga för allmänheten från en och samma myndighet och att de publiceras på internet. Den femte rekommendationen rörde skyldighet att låta en oberoende revisor granska räkenskaperna. Greco anförde i rappor- ten att denna skyldighet bör gälla alla partier som har mottagit bidrag över en viss beloppsgräns. Eftersom den svenska lagstift- ningen inte har denna innebörd ansåg Greco att den femte rekom- mendationen uppfyllts endast delvis. Även den sjätte rekommendationen avseende en oberoende till- syn ansåg Greco att delvis hade uppfyllt. Att rekommen- dationen inte ansågs till fullo uppfylld hade att göra med att till- synen avser endast intäkter och inte utgifter. Den sjunde rekommendationen avseende sanktioner ansåg Greco att hade uppfyllt på ett tillfredsställande sätt. Greco note- rade att sanktionerna inte föreföll särskilt hårda men konstaterade att de kompletteras av straffbestämmelser avseende exempelvis bokföringsbrott och mottagande av muta och välkomnade de nya flexibla sanktionerna. Om sanktionerna i praktiken är effektiva är, konstaterade , för tidigt att uttala sig om. Även i en uppföljningsrapport noterade att tidigare påpekade brister i förhållande till rekommendationerna kvarstod. Greco uppmanade den att ytterligare överväga dessa återstående frågor samt noterade återigen att en kommitté tillsatts med ett brett uppdrag att överväga frågor i anslutning till insynslagen (se vidare i avsnitt 4.2.2). Förslagens förhållande till regeringsformen, och… Bedömning: Kommitténs förslag är förenliga med regerings- formens och bestämmelser om förenings- frihet, förbud mot tvång att uppge politisk åsikt och förbud mot åsiktsregistrering. Förslagen innebär att den svenska lagstiftningen i högre grad än tidigare kommer att uppfylla Grecos rekommendationer till om åtgärder som bör vidtas för att skapa ökad insyn i de politiska partiernas och valkandidaternas finansiering. De förslag som kommittén lägger fram innebär – såvitt nu är av intresse – att redovisningsskyldigheten utökas till regional och lokal nivå samt till sidoorganisationer. Redovisningen ska göras av varje förening för sig. Redovisningsskyldigheten för valkandidater utvidgas också. Vidare föreslår kommittén att det ska införas ett förbud för partier och sidoorganisationer att ta emot anonyma bidrag vars värde överstiger en tjugondels (0,05) prisbasbelopp (för ). Detsamma föreslår vi ska gälla för ledamöter och ersättare för ledamöter av , , kommunfull- mäktige och samt för valkandidater till dessa församlingar. Vad gäller utökningen av redovisningsskyldigheten så att även regional och lokal nivå omfattas kan kommittén inte finna att detta, såvitt gäller förenligheten med bestämmelserna i 2 kap. regerings- formen, innebär något principiellt nytt i förhållande till den nu gällande lagstiftningen. Vi ser således i detta avseende inte något hinder mot den föreslagna regleringen. Samma synsätt gäller enligt vår uppfattning i fråga om de ändrade reglerna rörande valkandida- ters redovisningsskyldighet. Förslagens förhållande till regeringsformen, och… Kommittén har vidare i övervägandena om vem som ska vara redovisningsskyldig för intäkter på regional och lokal nivå beaktat att statsmakterna måste vara särskilt försiktiga med att reglera förhållanden som påverkar partiernas organisation eller arbets- former (se KU 1973:26 s. 17 samt bet. 2013/14:KU35 s. 20 och 21). Om redovisningsskyldigheten skulle lagts på partierna centralt hade detta sannolikt medfört att partierna tvingats ändra i sina stadgar och att de ideella föreningarnas självständighet skulle kom- ma att påverkas på de lägre nivåerna. En sådan ordning undviks med kommitténs förslag. Kommittén finner således att förslagen inte heller i denna del innebär något principiellt nytt vad gäller för- enligheten med de relevanta grundlagsbestämmelserna. Vad slutligen gäller förbudet mot anonyma bidrag vill kom- mittén först än en gång framhålla att syftet med den nya lagstift- ningen är detsamma som med den nu gällande, nämligen att trygga allmänhetens insyn i partiernas och valkandidaternas finansiering. För att tillgodose detta syfte är huvudregeln i den gällande insyns- lagen att bidragsgivarens identitet ska anges för bidrag över en viss nivå. Detta har ansetts förenligt med de aktuella grundlagsbestäm- melserna, se särskilt regeringens redovisade uttalande om att den lagstiftning om insyn i partiernas finansiering som föreslogs, varken uttryckligen eller underförstått, syftade till att begränsa möjligheterna för enskilda att bedriva politisk verksamhet i före- ningsform. Syftet med kommitténs tillkommande förslag om ett förbud mot anonyma bidrag överstigande ett visst belopp är endast att förhindra kringgående av huvudprincipen, dvs. förslaget är ett led i att göra regleringen effektiv. Sedd isolerad skulle det kunna hävdas att den nuvarande lagen är tämligen verkningslös eftersom huvud- regeln om att givarens identitet ska uppges enkelt kan kringgås genom att ett parti accepterar att ta emot bidrag av vilka det inte framgår vem som är givaren. Flera remissinstanser, såsom Riks- dagens ombudsmän och Justitiekanslern, pekade i lagstiftnings- ärendet om införandet av insynslagen på att möjligheten att lämna bidrag anonymt i realiteten motverkade eller omöjliggjorde lagens syfte. Sådana farhågor torde också ha varit skälet till att förslaget vid riksdagsbehandlingen kompletterades med bestämmelser om att en förutsättning för partistöd är att partiet inte tar emot anonyma bidrag. Motionärerna påpekade att det med regeringens förslag blev Förslagens förhållande till regeringsformen, och… fullt möjligt att helt anonymt finansiera enskilda förtroendevaldas personvalskampanjer utan något som helst krav på öppenhet och insyn (mot. 2013/14:K17 s. 2). Av propositionen kan dock utläsas att ett skäl till att de anonyma bidragen inte förbjöds var just oklarheter kring grundlagsenligheten. Det ingår som ett naturligt led i varje lagstiftningsärende att för- söka utforma en kommande lag så att kringgåenden av en önskvärd och eftersträvad ordning förhindras. Givetvis måste dock även sådana regleringar vara grundlagsenliga.