sou · H4B370 · 2016-10-26 00:00:00 — Lagrådet framförde även att det också framgick av författningskommentaren att uttrycket var avsett att täcka en mängd olikartade fall och att det bl.a. påpekades att kon- trollsituationer av det aktuella slaget kunde vara av tämligen subtil art.67 Trots de invändningar som kunde riktas mot kontrollrekvi- sitet ansåg Lagrådet att ett sådant rekvisit behövdes för att undvika att straffansvaret träffade fall av tillfälliga eller mera ofarliga person- kontakter som inte borde vara kriminaliserade som människohandel. Regeringen hade å sin sida i och för sig förståelse för att det före- slagna rekvisitet, som inte tidigare förekommit i straffrättslig lag- stiftning, kunde ge upphov till tveksamheter. Regeringen uttalade dock följande.68 Handel med människor är emellertid en företeelse som i de flesta fall bygger på och förutsätter att gärningsmannen kontrollerar och styr offrets agerande. Begreppet kontroll används också i FN-protokollet och rambeslutet. I rambeslutet anges vidare att det skall vara fråga om en belägenhet av sådan art att personen inte har något annat verkligt eller godtagbart val än att ge efter för det missbruk som utövas. Reger- ingen anser att rekvisitet ”tar kontroll” är det uttryck som på bästa sätt täcker in sådana situationer och förfaranden där ett påtagligt inflyt- ande över offrets handlande uppnåtts. Det är inte möjligt att i lagtext eller motiv precisera alla sådana tänkbara situationer och förfaranden. Regeringen anser därför att ett tolkningsutrymme måste lämnas till rättstillämpningen att i varje enskilt fall avgöra när kontrollrekvisitet skall betraktas som uppfyllt. I propositionen klargjordes alltså att fullbordanspunkten flyttades från passerandet av en internationell gräns till tidpunkten när kontroll över offret uppnåtts.69 Regeringen angav att den utvidgade kriminaliseringen, liksom tidigare, innebar att det för straffrättsligt ansvar för det fullbordade människohandelsbrottet inte krävdes att något utnyttjande verkligen hade ägt rum.70 Om det visade sig att något utnyttjande i praktiken inte skett, t.ex. därför att offret lyckats ta sig ur situationen, borde detta alltså inte innebära att gärningen blev straffri eller straffbar endast som ett osjälvständigt brott, t.ex. försök.71 I propositionen uttalades också att människo- handelsbrottet även fortsättningsvis mer borde ta sikte på angreppet på offrets frihet än på det tilltänkta utnyttjandet som sådant.72 Straffskalan för brottet ändrades inte. reviderades straffbestämmelsen på nytt till nu gällande bestämmelse. Bl.a. utmönstrades det s.k. kontrollrekvisitet (se ovan). , polismyndigheter och Åklagarmyn- digheten hade framfört att bestämmelsen var svår att tillämpa. Kontrollrekvisitet ansågs i vissa fall ha kommit att medföra att bestämmelsen tillämpats på ett sätt som inte var effektivt, varför det ansågs behöva utgå. Såvitt avser borttagandet av kontroll- rekvisitet uttalas i propositionen följande.73 De farhågor om tillämpningssvårigheter som Lagrådet hade vid kon- trollrekvisitets införande har besannats. I likhet med utredningen anser regeringen att förarbetsuttalandena om otillbörliga medel och kontrollrekvisitet i praktiken tar sikte på samma omständigheter. Detta har lett till tillämpningssvårigheter, särskilt i samband med utred- ning av misstankar om människohandel där barn varit brottsoffer. Kravet på otillbörliga medel tar sikte på det maktförhållande mellan gärningsman och offer som måste ha uppstått för att straffansvar ska komma i fråga. Kravet innebär att gärningsmannen ska bemästra off- rets fria och verkliga vilja. Med kontrollrekvisitet uppställs ett krav på att gärningsmannen ska ha ett påtagligt inflytande över offrets agerande. Enligt regeringens bedömning är dessa situationer jämförbara. Redan genom kravet på användande av otillbörliga medel avgränsas således människohandelsbrottet i förhållande till tillfälliga och ofarliga kon- takter med en person i ett utnyttjandesyfte. Denna omständighet talar starkt för att kontrollrekvisitet bör tas bort. Kravet på otillbörliga medel behölls dock. I denna del uttalades i propositionen följande.74 2009/10:152 s. 18 f. Människohandelsbrottet tar sikte på förfaranden där gärningsmannen bemästrar offrets fria och verkliga vilja. Gärningsmannens handlande ska förmå offret att underkasta sig handelsåtgärden. Det måste alltså råda ett orsakssamband mellan de förfaranden genom vilka gärnings- mannen uppnår maktförhållandet och de handelsåtgärder som vidtas. Brottet är fullbordat redan innan det åsyftade utnyttjandet realiseras. Det är med hjälp av kravet på användande av otillbörliga medel som brottsbeskrivningen avgränsas i förhållande till andra mindre allvarliga brott. Såväl FN-protokollet och EU-rambeslutet innehåller också defini- tioner som motsvarar de svenska rekvisiten om otillbörliga medel. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i utredningens bedömning att kravet på att gärningsmannen ska använda något otillbörligt medel mot offret bör finnas kvar. […] Enligt regeringens synsätt ger den nuvarande lydelsen av de otillbörliga medlen uttryck för det maktför- hållande som gärningsmannen ska upprätta eller utnyttja för att förmå offret att underkasta sig handelsåtgärden. De otillbörliga medlen ska förstås på så sätt att gärningsmannen har ett inflytande över offrets handlingar vilket begränsar hans eller hennes möjligheter att påverka sin situation och att detta inflytande är otillbörligt. Liksom tidigare krävdes för straffansvar att handelsåtgärderna genom- förts genom olaga tvång, vilseledande, utnyttjande av någons ut- satta belägenhet eller med annat sådant otillbörligt medel. Någon ändring genomfördes inte beträffande personer . För dessa uppställdes, liksom tidigare, inte något krav på otillbörliga medel. När det gällde människohandelsbrottets fullbordanspunkt efter borttagande av kontrollrekvisitet uttalades i propositionen följande.75 Enligt nuvarande lydelse fullbordas människohandelsbrottet när han- delsåtgärden leder till kontroll över offret. Både utredningen och ett par av remissinstanserna anser att kontrollrekvisitets borttagande leder till att brottets fullbordanspunkt tidigareläggs. Regeringen anser dock att fullbordanspunkten i de flesta praktiska fall inte förändras genom att kontrollrekvisitet utmönstras. I och med att kravet på otillbörliga medel och kontrollrekvisitet i den praktiska tillämpningen ofta avsett samma faktiska handlingar torde kontrollen uppnåtts i och med genom- förandet av handelsåtgärderna med användande av något otillbörligt medel. Vid revidering togs också den särskilda kriminaliseringen av överförande och mottagande av kontrollen över en person bort. 75 A.a. s. 19. 3.4De brottsbekämpande myndigheternas arbete Enligt utredningens uppdrag ska vi granska och analysera hur Polis- myndigheten och utreder och i övrigt hanterar ärenden om människohandel. De brottsbekämpande myndigheternas uppdrag att bekämpa människohandeln är omfattande. Uppdraget avser bl.a. att begränsa utbudet av potentiella människohandelsoffer, att hämma efter- frågan på de varor eller tjänster som offren producerar samt att lagföra de personer som har gjort sig skyldiga till människohandels- brott. Vi har begränsat vår granskning till den sistnämnda upp- dragsdelen. Nedan följer därför en beskrivning av Polismyndig- hetens och hantering av människohandels- ärenden i denna kontext. En stor del av uppgifterna härom har vi fått från våra kontakter med de brottsbekämpande myndigheterna. omorganiserades polisen genom att Polismyn- digheten ersatte de tidigare 21 polismyndigheterna, Rikspolisstyrel- sen och (). Polismyndig- heten organiseras i sju polisregioner, åtta nationella avdelningar samt ett kansli. De sju polisregionerna (Region , , Region , Region , Region , Region och Region ) har helhetsansvar för polisverksamheten inom ett angivet geogra- fiskt område. Ansvaret omfattar bl.a. utredningsverksamhet, brotts- förebyggande verksamhet och service. Arbetet i regionen leds av en regionpolischef. (tidigare ) och nationellt forensiskt cen- trum (NFC, tidigare , SKL) är exempel på nationella avdelningar i den nya organisationen. Polisens omorganisation har medfört och kommer även att med- föra ytterligare förändringar för hur polisen arbetar både nationellt, regionalt och lokalt. Den nya organisationen är dock så ny att några fasta strukturer i arbetet mot människohandel ännu inte är helt utarbetade (), varför även polisens arbete mot män- niskohandel före omorganisationen nedan. Polisens arbete mot människohandel m.m. Hur polisen har arbetat med människohandel och vissa andra brott innan bildades beskrivs både i betänkandet Förbud mot köp av sexuell tjänst. En utvärdering – 2008 (SOU 2010:49) och i senaste lägesrapport om människohandel för sexuella och andra ändamål avseende år 2014.76 Däremot är det () inte helt klart hur polisens arbete i stort kommer att bedrivas framöver, men arbetet mot människohandel bedrivs enligt av både och de sju polisregionerna. Arbetet mot människohandel bedrivs alltså numera i huvudsak på regionnivå och ingår i en av den polis- operativa inriktningens fem delar rörande kriminella entrepre- nörer.77 Övriga prioriterade delar i den polisoperativa inriktningen är individer och nätverk inom brottsaktiv inhemsk extremism samt terrorism, lokala kriminella nätverk, strategiska personer inom den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslig- het samt internationella brottsnätverk. fattade även ett beslut om att förstärka sin förmåga att arbeta mot människohandel, se nedan.78 En del av de anslag som tilldelades dåvarande Rikspolis- styrelsen i samband med kriminaliseringen av köp av sexuell tjänst kom att tillföras dåvarande (numera ). var operativa del som bl.a. arbetade mot den grova och organiserade brottsligheten på natio- nell och internationell nivå, samordnade särskilda polisiära händel- ser i landet samt ansvarade för svensk polis i internationella sam- arbeten. Från ingår, som ovan nämnts, denna polis- Människohandel för sexuella och andra ändamål. 77Polisoperativ inriktning mot allvarlig och organiserad brottslighet. Nationell inriktning och enhetlig prioritering –2016. 78Polismyndighetens beslutsprotokoll 37/15 daterat Förstärkt förmåga att bekämpa människohandel. Målet för avdelningen är att motverka de kriminella organisationernas möjligheter att verka i . Anslagen bidrog till att finansiera en tjänst som nationell rapportör i frågor som rör människohandel. Detta uppdrag, som utgick från Kvinnofridspropositionen, se ovan, innebar bl.a. att rapportera till regeringen om utvecklingen av sådan handel med kvinnor och hur den kunde förebyggas och bekämpas (prop. 1997/98:55). Upp- draget upphörde formellt , men funktionen har funnits kvar vid polisen. Inom ramen för regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål fick dåvarande ett förnyat uttryckligt mandat att vara nationell rapportör i frågor som rör människohandel.79 I den nationella rapportörens uppdrag ingår bl.a. att samla upp- gifter om omfattningen av människohandel, hur den kan före- byggas och bekämpas samt att redovisa resultaten till reger- ingen. (tidigare ) lämnar således, vilket tidigare nämnts. en lägesrapport om människohandel för sexuella och andra ändamål.80 Allmänt om Noas arbete Operativt bedriver sitt arbete genom bl.a. aktionsgrupper och samarbete med landets sju polisregioner. Noas människohandels- grupp är placerad vid enheten för kriminalunderrättelsetjänst. Gruppen bearbetar och analyserar de tips och den information om misstankar om brott rörande människohandel som inkommer och inhämtas från hela landet. Därtill deltar gruppen i internationella polismöten inom ramen för , Europol, Östersjösamarbetet och de utlandsstationerade polissambandsmännen. Noas människo- handelsgrupp fungerar också som ett stöd för polisregioner som exempelvis inte har tillräckliga resurser för att upptäcka och utreda människohandelsbrott själva. kan då t.ex. biträda med spaning, förhör och analys av större mängder material. En stor del av tiden 79Regeringens skrivelse 2007/08:167 Åtgärd 19, prop. 2010/11:77 och regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut . 80Rapporterna finns tillgängliga på ägnas också åt att informera om människohandel i olika samman- hang samt att besvara frågor från media. Noas underrättelseenhet har genom bearbetning och analys av information en god bild av sådan brottslighet i , som sedan delges genom strategiska rapporter och operativa underrättelser. En del av Noas strategiska arbete består även av att bedriva generell tillsynsverksamhet över de olika samverkansområdena. Tillsynsverk- samheten ska bidra till att garantera och säkerställa myndighetens brottsbekämpande verksamhet, men utgör också en del av verk- samhetsutvecklingen för hela polisen. genomförde dåvarande en tillsyn som förväntades ge svar på om polismyndigheterna agerade enligt regeringsuppdraget med fokus på operativt arbete präglat av stra- tegi och uthållighet.81 Tillsynen omfattade fem polismyndigheter (i , i , i , i och i ) och deras förmåga att arbeta mot brottsområdena människohandel för sexuella ända- mål och köp av sexuell tjänst . Resultatet av inspektionen redovisades i Tillsynsrapport 2013:7 Inspektion av polismyndigheters förmåga att utreda ärenden om människohandel för sexuella ändamål och köp av sexuell tjänst. Inspektionsgruppen, som särskilt skulle undersöka om polismyndigheterna agerade med fokus på operativt arbete präglat av strategi och uthållighet, konstaterade att det fanns utrymme för förbättringar på området. Bl.a. under- strök de vikten av att arbeta mot köp av sexuell tjänst för att upptäcka människohandel för sexuella ändamål. De betonade även vikten av att polismyndigheterna skapar sig en lägesbild av män- niskohandel för sexuella ändamål m.m. (där internet ingår som en av källorna) och att myndigheterna avsätter resurser, tydliggör an- svar, metod och mål för verksamheten inom brottsområdet. För närmare genomgång av förbättringsområdena som konstaterats i rapporten, se nedan. 81 Ju 2008/7403/PO. initierade dåvarande även en uppföljning av rapporten för att undersöka vilka åtgärder som de dåvarande polismyndigheterna genomfört för att följa upp rekom- mendationerna i rapporten. Uppföljningen visade att fyra av de fem inspekterade polismyndigheterna arbetade aktivt med att förebygga och bekämpa människohandel för sexuella ändamål och köp av sexuell tjänst. Den femte myndigheten () hade däremot tvingats göra en omprioritering av verksamheten och till- fälligt omfördelat resurserna i syfte att bekämpa grova våldsbrott. Av de 16 polismyndigheterna som inte inspekterades hade tre av myndigheterna (, och ) själva vid- tagit åtgärder för att förbättra insatserna och kunskaperna på om- rådet med anledning av rapporten. har även i en rapport på uppdrag från regeringen redovisat en övergripande beskrivning av den brottslig- het som kan kopplas till tiggeri och utsatta EU-medborgare från andra länder som vistas i , se Nationell lägesbild. Brottslighet med koppling till tiggeri och utsatta EU-medborgare i . Polis- myndigheten, Nationella operativa avdelningen, december 2015.82 I rapporten framgår att polisen bedömer att de flesta av de utsatta EU-medborgare som kommer till och befinner sig i för att tigga gör det frivilligt, utan kriminella syften och utan koppling till organiserad brottslighet. Enligt rapporten kan dock tiggeri ha en koppling till organiserad brottslighet, främst i form av människo- handel, och antal anmälningar om människohandel för tiggeriända- mål har ökat från 9 till 55 . Ökningen av antalet anmälningar bedöms enligt polisen delvis bero på en faktisk ökning av brottsligheten. I rapporten konstateras det även att mörkertalet sannolikt är stort för både människohandel för tiggeri- ändamål och andra former av människohandel. Vidare framgår det i rapporten att anmälningsbenägenheten bland utsatta EU-medborg- are bedöms vara låg, varför människohandel blir en lönsam brotts- lig verksamhet med relativt låga risker för gärningsmannen. Inledda förundersökningar leder enligt rapporten även sällan till åtal. För att få svar på om samtliga nödvändiga åtgärder vidtagits för att utreda brotten föreslås det i rapporten att en genomlysning av ärenden bör göras. En genomlysning skulle kunna ligga till grund 82 Ju2015/05593/PO. för bl.a. att utveckla kompetenser och arbetsmetoder inom Polis- myndigheten. har som tidigare nämnts fattat ett särskilt inriktningsbeslut för myndigheten, vilket syftar till att förstärka förmågan att bekämpa människohandel, se avsnitt 3.7.7.83 Bakgrunden till beslutet var en ökad risk för att utsatta personer kan komma att utnyttjas som offer för människohandel bl.a. för att antalet anmälningar om människohandel för tiggeriändamål hade ökat och för att både antalet människor som sökt asyl i och antalet ensamkommande flyktingbarn ökat markant. Härefter har en delrapport rörande förhöjd förmåga att bekämpa människohandel utarbetats i juni 2016.84 Delrapporten innehåller bl.a. en uppdaterad nulägesbild rörande polisens förmåga att bekämpa människohandel, en redovisning av genomförande av åtgärder inom uppdraget och av kommande aktiviteter. Generellt om polisens arbetsmetoder Polisen använder i huvudsak tre arbetsmetoder för att bekämpa människohandel, dvs. 1) proaktiv utredning, 2) reaktiv utredning och 3) avbrytande och tillslagsorienterat arbete (i de fall de andra två alternativen inte är tillämpliga). Proaktiv utredning innebär underrättelsearbete, kartläggning, tele- fonavlyssning, spaning och till följd därav tillslag, utredning och lagföring som initierats av polisen. Under dessa olika stadier samlar polisen in bevisning för att stödja offrens berättelser. Omfattningen av verksamheten dokumenteras och styrks, exempelvis genom spaning och telefonavlyssning. Utredningen syftar till att visa att rekvisiten för i första hand människohandel är uppfyllda. Bl.a. dokumenteras hur länge verksamheten pågått, hur många personer som utnyttjats, om någon person utnyttjats, var de utnyttjats och vilken makt gärningsmännen har över offren. 83Polismyndighetens beslutsprotokoll 37/15 daterat Förstärkt förmåga att bekämpa människohandel. 84A448.367/2015. 85Avsnittet baserar sig i huvudsak på uppgifter från utredningens kontakter med företrädare från . organisationen identifieras och klarläggs. Ekonomin kring de in- blandande utreds och det ekonomiska utbytet av verksamheten dokumenteras. Vinningen finns ofta dokumenterad någonstans hos de inblandade på handskrivna lappar, i anteckningsböcker och i datorer. Informationen kan även fås genom muntliga uppgifter från bl.a. offren, men ibland känner offren inte till så mycket om gär- ningen och i andra fall vill de inte samarbeta med polisen. Det kan uppkomma lägen då det finns anledning att överväga om en proaktiv eller delar av en proaktiv utredning ska avbrytas, t.ex. om ett offer svävar i sådan fara att ingripande måste ske, om ett brottsoffer misstänks vara under och när det finns misstanke om att en gärningsman har för avsikt att lämna landet för . För att nå framgång i proaktiva utredningar är det viktigt att polisen har ett nära samarbete redan från start med nätverk av sam- bandsmän eller med Europol. Bestämmelser som reglerar gemen- samma operationer är olika från land till land och olika beslut fattas på olika myndighetsnivåer och av olika aktörer i olika länder. Reaktiva utredningar innebär en brottsofferorienterad utred- ning, som är initierad efter kontakt med ett brottsoffer, t.ex. genom en anmälan till polisen. Ett exempel på när en sådan utred- ning kan aktualiseras är när ett brottsoffer svävar i överhängande fara och det inte är försvarligt att avvakta ett ingripande i syfte att söka stödjande bevisning. Ytterligare ett exempel är om ett brotts- offer misstänks vara under . De flesta anmälningar avseende människohandel för tiggeriändamål och tvångsarbete är reaktiva. I flera fall vill målsäganden åka hem till sin familj och det förekommer även som nämnts att målsäganden inte vill medverka i utredningen, ofta på grund av rädsla för gärningsmannen. I vissa fall upplever inte målsäganden att han eller hon är ett brottsoffer och vill därför inte medverka i en utredning av den anledningen. Avbrytande och tillslagsorienterade metoder initieras av polisen i fall där varken proaktiva eller reaktiva metoder är tillämpliga. Så kan vara fallet när det proaktiva alternativet av operativa skäl inte är möjligt, t.ex. när geografiska faktorer gör det omöjligt att bedriva spaning på vissa lokaler eller där det är svårt att infiltrera nätverket. Ett annat exempel är när lagstiftning eller resursbrist utesluter pro- aktiva metoder. Den avbrytande och tillslagsorienterade metoden kan temporärt avhjälpa situationen, men risk finns även att brotts- ligheten endast flyttas till en annan plats. För att nå framgång med denna metod krävs ofta samarbete med andra myndigheter för att skapa så många vardagliga problem att det i realiteten blir omöjligt för gärningsmännen att fortsätta sin verksamhet på samma sätt och på samma plats. Även avbrytande och tillslagsorienterat arbete doku- menteras. Användningen av arbetsmetoderna m.m. i praktiken Människohandel är enligt polisen ett resurskrävande och kompli- cerat brott att utreda, varför människohandelsförfaranden i majori- teten av fallen i praktiken lagförs som andra brott, exempelvis som koppleri och grovt koppleri. För att utreda människohandelsbrott är det viktigt med mycket goda kunskaper om bl.a. rekvisiten i människohandelsbestämmelsen, bemötande av brottsoffer, inter- nationellt rättsligt samarbete och samverkan mellan myndigheter m.m. Som redovisat ovan tillämpar polisen tre olika arbetsmetoder vid arbetet mot människohandel. Proaktiva utredningar är mest fram- gångsrika för denna kategori av brott, s.k. spaningsbrott. I dessa fall måste polisen själv söka upp brottsligheten genom främst spaning och telefonavlyssning. Detta leder dock ofta till långa spaningsfaser och omfattande utredningar. Även i de fall där målsäganden har gjort en polisanmälan och medverkar i rättsprocessen krävs omfattande utredningar för att stötta upp målsägandens berättelse. har antalet fall till följd av egenanmälningar ökat, bl.a. för offer under arton år.86 Det finns ingen statistik på hur många anmälningar som är reaktiva (händelsestyrda) respektive ett resultat av polisens arbete (proaktiva). Enligt uppgift från Polis- myndigheten anmäler dock och Migrations- verket de flesta fallen av människohandel för sexuella ändamål medan människohandel för övriga ändamål, exempelvis tiggeri och tvångs- arbete, anmäls av offren själva eller annan (myndighetsperson, fri- villigorganisation etc.). Polisens utredningar syftar, som ovan nämnts, till att visa att rekvisiten för i första hand människohandel är uppfyllda. 86 Se bl.a. Rapport 2015:30 Människohandel med barn. Nationell kartläggning 2012–2015. ande och bedrivande av utredningar av människohandelsbrott är enligt därför ofta en resursfråga. Antalet män- niskohandelsoffer som uppdagas i beror därför enligt Polis- myndigheten till stor del på vilka resurser som polisen lägger ned på att uppdaga denna brottslighet, hur mycket tips som kommer in till polisen samt på den kompetens som finns inom polisorganisa- tionen.87 Polisens ekonomiska kartläggningar av bl.a. gärningsmannens ekonomi och transaktioner är ofta viktiga för att utredningarna av människohandelsbrott ska bli framgångsrika. Gärningsmännen bygger nämligen ofta upp infrastrukturer och rekryterar personer som kan leverera offer för exploatering, vilket i slutändan ska generera vinster. Gärningsmännen kan ha en livsstil med vidlyftiga inköp som t.ex. bilar i kombination med låga legala inkomster. Tillgångar spåras, identifieras och säkras genom begäran om interimistisk kvar- stad som sedan verkställs av kronofogdemyndigheten.