sou · H4B338 · 2016-05-16 00:00:00 — Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för , statsrådet , tillkallat en kommitté med uppdraget att lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan (dir 2015:35). Tilläggsdirektiv beslutades av regeringen (dir. 2015:140). Som kommitténs ordförande förordnades fr.o.m. , generaldirektör på . Som övriga ledamöter förordnades fr.o.m. : , grundskolechef kommun; , styrelseledamot i elevråd; , professor i pedagogik vid ; , förbundsordförande i ; , förbundsordförande i ; , chef för utbildning, forskning och innovation vid Svenskt näringsliv; , direktor vid och huvudman för Grillska gymnasiet; , förbundsordförande i ; , visiting professor of ; , professor i företagsekonomi vid ; , kommunstyrelsens ordförande i kommun; , professor i specialpedagogik vid samt , doktor i historia och dekan för lärarutbildningen vid . entledigades som ledamot fr.o.m. . , kanslichef vid , förordnades som ledamot med verkan fr.o.m. . Kommittén har antagit namnet skolkommission. Som sekreterare i kommittén anställdes (fr.o.m. ), (fr.o.m. ) och (fr.o.m. ). var anställd som sekreterare fr.o.m. t.o.m. . har varit praktikant i sekretariatet fr.o.m. . har varit kommissionens huvudsekreterare. Som kommitténs experter förordnades fr.o.m. departementssekreteraren , ämnesrådet , ämnesrådet , kanslirådet Per , ämnesrådet , departementssekreteraren , departementssekreteraren , ämnesrådet samt kanslirådet . entledigades som expert fr.o.m. , och ersattes av kanslirådet . entledigades som expert fr.o.m. , och ersattes av rättssakkunnige . entledigas fr.o.m. , och ersattes av kanslirådet . entledigades som expert fr.o.m. och ersattes av departementssekreteraren . Kommittén har arbetat i dialog med en parlamentariskt sammansatt referensgrupp. Referensgruppen har bestått av följande personer: (C), (KD), (S), (SD), (L), (MP), (V) samt (M). Härmed överlämnar skolkommission delbetänkandet Samling för skolan - Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet (SOU 2016:38). Kommissionens uppdrag och arbete ............................ Kommissionens hittillsvarande arbete................................... 1.3Viktiga utgångspunkter för kommissions En plan för kommissionens fortsatta arbete ......................... bild av den svenska skolan ............ Situationen i svensk skola är allvarlig..................................... Styrkor i den svenska skolan .................................................. 2.3Bristande förutsättningar för hög kvalitet i Åtgärder som vidtagits för att förstärka skolsystemet......... Behovet av ytterligare åtgärder............................................... Nationella målsättningar för ett sammanhållet Begreppsanalys och tillbakablick........................................... Nationella målsättningar och styrdokument......... Exempel på tidigare målsättningar ......................... Exempel på målsättningar i andra länder............................... Målsättningar på nationell nivå .............................. 3.3.3Nationella målsättningar – gemensamt Ambitionsnivåer för förbättringsmålen................. Mätning och bedömning samt uppföljning........... 3.4 Nationella målsättningar för kunskapsresultat..................... 3.5 Nationella målsättningar för kvalitet i undervisningen........ 3.6Nationella målsättningar – likvärdighet och skillnader En skola i behov av systemöversyn och nationell Behovet av en sammanhållen nationell strategi .................... Behovet ..............................................av en systemöversyn Ansvarsfördelning, styrning och stöd.......................... En nationell resursfördelningsmodell för skolan................ Kommissionens syn på problemen med nuvarande resursfördelning till skolan ................. 5.1.2Kommissionens överväganden om en ny 5.1.3Kommissionens överväganden om ett nytt 5.1.4En jämförelse mellan två alternativ för framtida resursfördelning till kommunerna som kommissionen överväger............................... Stärkt huvudmannaskap med stöd av staten ....................... Rätt att driva skola................................................. Stärkt autonomi för lärare och skolledare ........................... 5.6Åtgärder mot skolsegregation och för ett likvärdigt 5.7Ett sammanhållet uppföljnings- och 5.8 Nationella skolutvecklingsprogram..................................... 5.9Systematisk försöksverksamhet till grund för nationell skolutveckling och reformer ................................................ Kraftfulla insatser för att öka antalet behöriga lärare ......... 6.2Lärarutbildningarna behöver stärkas avseende resurser, kvalitet och rekrytering av studenter................................... 6.3 Professionsprogram för lärare och rektorer........................ 6.4Kompetensutvecklingen av lärare och rektorer ska systematiseras och göras mer likvärdig................................ 6.5En stärkt vetenskaplig bas, forskningsanknytning och Användning av stödjande funktioner ska utvecklas ........... Långsiktig skolpolitik med tillit från medborgarna och kring långsiktig skolpolitik ................... Långsiktigt arbetande skolmyndigheter.............................. Vård och utveckling av genomförda reformer............... Kompetens och likvärdighet................................. Kurs- eller ämnesbetyg i gymnasieskolan............ Arbetsklimat, hälsa, trygghet och studiero......................... 8.2.1Skolstress, psykisk ohälsa och elevernas Trygghet och studiero .......................................... Skolans arbete med stöd och stimulans............................... Riktat stöd till skolor med svaga studieresultat.................. Konsekvenser av nationella målsättningar .......................... Översatt sammanfattning av (2015): Improving schools in – An perspective, Executive Summary ................................. har till uppdrag att lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan. Detta delbetänkande innehåller en analys av orsakerna till de fallande kunskapsresultaten, en aktuell problembild, förslag till nationella målsättningar och en långsiktig plan med utvecklingsområden. Av delbetänkandet framgår även planeringen för kommissionens fortsatta arbete fram till slutbetänkandet . Kunskapsresultaten har sjunkit i den svenska enligt internationella undersökningar (2014b). nationella utvärdering påvisade också försämringar (2004). Kommissionen vill understryka att de sjunkande kunskapsresultaten i den svenska skolan är problem som måste tas på största allvar. De ökade resultatskillnaderna mellan skolor, som beror på att elever med likartad familjebakgrund i högre utsträckning än tidigare tenderar att samlas i samma skolor, är också mycket oroande. Vidare måste arbetsmiljön för elever och lärare förbättras liksom även tryggheten och studieron för eleverna. Det finns oroande tecken på att elevers psykosociala hälsa försämras. Elevhälsans arbete är av stor betydelse och det behövs insatser till hjälp för skolornas hälsofrämjande arbete. Skolan behöver också respekt, stöd och tillit från föräldrar och omgivande samhälle och eleverna måste själva bidra genom ansträngning och respekt för skolarbetet. Det är också viktigt att stärka tilliten mellan skolans huvudmän och lärarna samt skolledarna. En central utmaning för det svenska skolväsendet är att säkerställa tillgången på kompetenta och engagerade lärare och skolledare, samt att skapa bättre förutsättningar för dem att utföra sitt uppdrag. Efter 1990-talets omfattande skolreformer har regeringar av olika sammansättning vidtagit en del åtgärder, som syftat till att komma till rätta med svagheterna i det skolsystem som blev följden av reformerna. Kommissionens bestämda mening är att en rad nya åtgärder för att förbättra skolan är behövliga. Det är viktigt att behovet av förändringar noga vägs mot den kvalitet som ligger i skolsystemets kontinuitet. Kommissionen vill framhålla vikten av att kommande förändringar sker i en ordnad process i nära samarbete med lärare och skolledare. I detta delbetänkande föreslås ett begränsat antal uppföljningsbara nationella målsättningar, som syftar till att utveckla och förbättra den svenska skolan. Ett fåtal strategiska målsättningar föreslås för kunskapsresultat, kvalitet i undervisningen och likvärdighet. Målsättningarna omfattar en tioårsperiod, med olika mättidpunkter. Målsättningarna ska ses som hjälpmedel för att bedöma om den långsiktiga plan som kommissionen har utarbetat och de åtgärder som ska redovisas i slutbetänkandet leder till positiva förändringar. Kommissionen bedömer att det främst är på systemnivå som svagheterna i svensk skola återfinns och där utvecklingsområden behöver identifieras och preciseras. Kommissionen har identifierat följande väsentliga systemsvagheter i det svenska skolsystemet: •sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvudmän •brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet •otillräckliga förutsättningar till professionsutveckling •splittrad och oenig nationell styrning av skolan, t.ex. genom en stor mängd statsbidrag. Kommissionens långsiktiga plan med utvecklingsområden utgör en sammanhållen reformstrategi för att råda bot på skolsystemets systemsvagheter. Strategin syftar till att: •stärka styrning, stöd och närvaro från statens sida på olika nivåer i skolsystemet i syfte att stärka huvudmännen i skoluppdraget •involvera och stärka de professionellt verksamma •stärka insikten om utbildningens betydelse och tilliten till skolan hos en bred allmänhet •säkra långsiktighet, konsekvens och uthållighet i den nationella skolpolitiken. Kommissionens utvecklingsområden lägger grunden för de konkreta förslag med olika ambitionsnivåer som kommissionen ska lämna i slutbetänkandet . Ett viktigt fundament i kommissionens arbete är att stärka förutsättningarna för en hög kvalitet i lärarnas undervisning och i rektorernas pedagogiska ledning. Lärare och rektorer är skolans viktigaste resurser i arbetet med att nå goda studieresultat. Andra viktiga personalkategorier behövs för att underlätta och möjliggöra lärarnas pedagogiska arbete med eleverna. Många skolhuvudmän har svårigheter att klara skoluppdraget. Staten och huvudmännen, såväl kommuner som enskilda huvudmän, behöver samarbeta bättre för att tillsammans stärka skolan. Huvudmännens kapacitet måste på olika sätt förstärkas, med det yttersta syftet att stärka elevernas lärande. Rektorernas och lärarnas förutsättningar att utöva sitt yrke ska förbättras. Med starkare kommunala huvudmän för förskoleklassen, och gymnasieskolan kan staten med en utbyggd regional närvaro lättare möta huvudmännen för ett konstruktivt och långsiktigt samarbete. En avgörande faktor för att stärka skolsystemets kapacitet är att staten framöver tar ett större ansvar för skolans finansiering och resursfördelning än vad som är fallet . Delar av skolsystemet kan behöva tillföras medel, men huvudfrågan gäller hur resurserna fördelas och används. Staten behöver även på olika sätt bidra till att stärka professionen och dess autonomi. Det krävs en bred uppslutning bakom ansträngningarna att förbättra skolan. Den inriktning av skolpolitiken som kommissionen föreslår behöver gälla och det behövs stabilitet i skolpolitiken för att möjliggöra kapacitetsbyggande samt för att förstärka allmänhetens tillit till skolan. Kommissionen har identifierat fyra utvecklingsområden: •Ansvarsfördelning, styrning och stöd •Långsiktig skolpolitik med tillit från medborgarna och professionerna •Vård och utveckling av genomförda reformer. Inom vart och ett av områdena redovisas nedan kommissionens långsiktiga plan i sammanfattning. Ansvarsfördelning, styrning och stöd Kommissionens långsiktiga plan i syfte att stärka huvudmännens och rektorernas förutsättningar att ta ansvar för skolväsendet sammanfattas enligt följande. En nationell resursfördelningsmodell för skolan Det är nödvändigt med ett ökat nationellt ansvar för skolans finansiering. Kommissionen överväger en resursfördelningsmodell med en reglering som med utgångspunkt i skillnader i elevunderlagets sammansättning bestämmer en lägsta nivå för resursfördelningen på kommunnivå, i kombination med ett statligt bidrag till kommuner med större behov av kompensatoriska insatser. En sådan modellen förutses omfatta skolformerna förskoleklass, grundskola och gymnasieskola. Resursfördelningsmodellen skulle kunna täcka respektive kommuns undervisningskostnader samt kostnaderna för elevhälsan och ta hänsyn till strukturella och därmed för kommunen opåverkbara skillnader i förutsättningar och behov. Modellen skulle även kunna innehålla ett riktvärde för fördelningen på skolenhetsnivå. En sådan modellen påverkar även resurstilldelningen till huvudmän för fristående skolor via det kommunala bidraget. Elevernas socioekonomiska bakgrund skulle med en sådan lösning få en större betydelse även för kommunernas ersättning till de fristående skolorna. Ett genomförande av en sådan resursfördel- ningsmodell förutsätter enligt kommissionens bedömning att staten tillskjuter medel till skolsektorn. Kommissionen överväger även ett alternativ som innebär att staten finansierar hela eller delar av kommunernas samlade kostnader för skolan genom ett sektorsbidrag. Även ett sektorsbidrag skulle behöva beräknas med utgångspunkt från socioekonomiskt betingade skillnader i respektive kommuns elevunderlag. Ett nytt sektorsbidrag skulle i likhet med ovan nämnda alternativ även påverka resurstilldelningen till huvudmän för fristående skolor via det kommunala bidraget. Ett nytt sektorsbidrag skulle förutsätta skatteväxling mellan kommunerna och staten och därmed förändringar i skattesystemet. En del av de nu gällande specialdestinerade bidragen till skolan bör kunna avvecklas för att ingå i de medel som fördelas inom ramen för det nya bidraget på socioekonomisk grund alternativt i ett nytt sektorsbidrag. Den statliga finansieringen kan utformas på olika sätt och även med skilda ambitionsnivåer med avseende på storleken på det belopp som staten tillskjuter till skolan för att åstadkomma större likvärdighet. Stärkt huvudmannaskap med stöd av staten Skolhuvudmännens kapacitet för att fullgöra sitt ansvar för skolan behöver stärkas. Det behövs en högre grad av samling runt skolans uppdrag inte endast på nationell nivå utan även på regional och lokal nivå. Tillsammans kan staten och skolhuvudmännen stärka den svenska skolan och skapa förutsättningar för bättre kunskapsresultat för alla elever genom förbättrade arbetsförutsättningar och professionsutveckling för lärare och skolledare. Staten bör överväga att stärka sin regionala närvaro och inrätta regionala kontor inom en skolmyndighet som kan möta och stödja huvudmännen. Det kommunala huvudmannaskapet för förskoleklassen, och gymnasieskolan behöver bäras av större organisatoriska enheter alternativt av enheter i en utvecklad samverkan inom ett geografiskt område. Därigenom kan en starkare samlad kapacitet för skoluppdraget hos respektive huvudman åstadkommas som samarbetet på regional nivå mellan huvudmännen, såväl kommunala som enskilda, och staten samt Staten bör överväga att stödja eller underlätta frivilliga överenskommelser i syfte att få till stånd enheter eller samverkansmodeller som innebär att huvudmännen i samverkan med staten blir bättre rustade att bära huvudmannaskapet för förskoleklassen, och gymnasieskolan. Kommissionen överväger vilka uppgifter staten bör ha för att på bästa sätt kunna stödja huvudmännen på regional nivå. Kommissionen anser att systematiskt kvalitetsarbete, regional kompetensförsörjning bl.a. avseende behörighetsgivande kurser, genomförandet av såväl nationella skolutvecklingsprogram som riktade stödinsatser, erfarenhetsutbyte, liksom tillståndsprövning och inspektion bör övervägas. Ett organiserat samarbete mellan staten och skolhuvudmännen kommer att stärka överblicken över regionens skolväsende som helhet och skapa förbättrade planeringsförutsättningar. I uppdraget för ett regionalt förlagt kontor bör ingå stöd till planeringen av gymnasieskolan, inkluderande fristående gymnasieskolor. Ett regionalt planeringsperspektiv med ett aktivt statligt stöd bör kunna ge förbättrade förutsättningar för att det finns tillgång till ett brett utbud av nationella program inom gymnasieskolan samt att detta utbud motsvarar arbetslivets behov av kompetensförsörjning i regionen. Mot bakgrund av dels ett utökat ansvar för staten att på regional nivå stödja skolhuvudmännen och dels de otydligheter som finns i ansvarsförhållandena mellan dagens statliga skolmyndigheter anser kommissionen att det behövs en myndighetsöversyn på skolområdet. Den regionala närvaron bör organiseras så att den inte ytterligare splittrar det statliga myndighetsansvaret för skolan. Kommissionen överväger att föreslå åtgärder som öppnar för ett bredare samt mer kraftfullt och långvarigt statligt ingripande mot kommuner som inte förmår fullgöra sina skyldigheter som skolhuvudman. Redovisningen och kontrollen av undervisningstiden behöver förbättras såväl på skolenhetsnivå som på huvudmannanivå för grund- och gymnasieskolan. En tydligare reglering för rektorn respektive huvudmannen att följa upp den faktiska undervis- ningstiden, liksom stödinsatser för hur detta kan genomföras praktiskt, bör övervägas. En utökning av den garanterade undervisningstiden bör övervägas. eller framtida berörd myndighet bör ges förutsättningar att arbeta långsiktigt och kontinuerligt med uppföljning och justering av läroplaner och kursplaner. Stärkt autonomi för lärare och skolledare I takt med att lärarkåren stärks bör staten kunna överväga förändringar i läro- och kursplaner i riktning mot ökad lokal autonomi. Även i övrigt bör staten vägledas av behovet av att stärka lärarnas och skolledarnas autonomi. Huvudmännen bör beakta den administrativa bördan för lärare och rektorer och vara restriktiva med att belasta dem med egna mål, anvisningar och redovisningskrav vid sidan av de som anges i nationella styrdokument. Åtgärder mot skolsegregation och för ett likvärdigt skolval Utvecklingen mot allt större skillnader i skolornas elevsammansättning med avseende på socioekonomisk bakgrund är oroande. För att bryta utvecklingen krävs en aktiv politik som minskar boendesegregationen och fördelar nyanlända invandrare mer jämnt mellan kommuner, bostadsområden och skolor. Kommissionen delar den parlamentariskt sammansatta bedömning att de fristående skolorna och valfriheten har kommit för att stanna. Kommissionen ser i likhet med ett behov av att utveckla en modell som möjliggör val av skola som segregation och minskad likvärdighet motverkas. Ett obligatoriskt skolval som kombineras med relevant och allsidig information till elever och vårdnadshavare bör övervägas. Även regelverket för placering vid skolenhet bör ses över. Det bör också övervägas att införa en bestämmelse om att huvudmannen och rektorn ska verka för att skolenheter, klasser och arbetsenheter har en så bred social sammansättning av elever som möjligt. Kommissionen avser att återkomma med förslag till åtgärder i slutbetänkandet. Ett sammanhållet uppföljnings- och utvärderingssystem Utredningen om nationella prov har lagt ett förslag för att komma till rätta med väsentliga brister i uppföljnings- och utvärderingssystemets resultatinformation. Det är viktigt att arbetet med ett genomförande kommer igång möjligt efter beredningen av förslagen. I det fortsatta arbetet bör utredas vilka ytterligare uppgifter som bör ingå i den nationella resultatuppföljningen. Det saknas t.ex. data om resultatutvecklingen för elever som haft åtgärdsprogram eller elever med olika funktionsnedsättningar. Sådan information, som inte får bygga på personuppgifter men kan samlas in för grupper av elever, kan skapa förutsättningar för analys av olika elevgruppers behov och ge underlag för åtgärder. pekar också på bristen på uppgifter om lärares och rektorers bakgrund, anställningsförhållanden och deltagande i aktiviteter för professionell utveckling. Baskunskaperna läsa, skriva och räkna har länge varit i fokus för olika satsningar från staten och även från olika huvudmän. Det framstår dock som oklart vilka effekterna har blivit av de olika insatserna. Program för ”literacy” och ”numeracy” i andra länder tycks haft avsevärda effekter. Det behövs en analys av svenska och internationella program och erfarenheter, inklusive de pågående läs- och matematiklyften, för att bedöma hur insatserna kan stärkas. Analysen kan till exempel genomföras av internationella experter. Systematisk försöksverksamhet till grund för nationell skolutveckling och reformer En ökning bör ske av systematisk försöksverksamhet i skolan, i syfte att prova nya idéer i liten skala och utvärdera effekterna innan dessa sprids nationellt eller utgör underlag för nationella reformer. Frågan om datatillgång behöver beaktas i samband med att försöksverksamhet introduceras. Kommissionens långsiktiga plan för kompetensförsörjning sammanfattas enligt följande. Kraftfulla insatser för att öka antalet behöriga lärare Det behöver vidtas kraftfulla åtgärder för att komma till rätta med den akuta bristen på behöriga lärare. Vissa akuta åtgärder kan vidtas såsom att förbättra de ekonomiska incitamenten, eller villkoren för behörighetsgivande och behörighetskompletterande utbildning. Vidare kan incitament skapas som förmår lärare som varit verksamma inom skolan att återvända till yrket. På är det avgörande att läraryrket stärks och blir mer attraktivt. Lärarutbildningen behöver stärkas avseende resurser, kvalitet och rekrytering av studenter Tilldelningen av ekonomiska resurser till utbildningarna behöver ses över liksom även kompetensförsörjningen för lärarutbildningarna samt utbildningarnas forskningsanknytning. Ökade ekonomiska resurser möjliggör att den undervisningstid som erbjuds lärarstudenterna också motsvarar det behov som finns av metodiklektioner, tillämpningsövningar av olika slag, praktisk träning och möjligheter till reflektion om erfarenheter från de verksamhetsförlagda delarna av utbildningen. Därutöver är det angeläget att vidta åtgärder för att stärka rekryteringen av studenter, vad avser antalet sökande till utbild- ningarna liksom insatser som syftar till att studenterna ska ha bättre förkunskaper. Professionsprogram för lärare och rektorer Ett nationellt professionsprogram för lärare och skolledare bör införas för att säkerställa kompetensförsörjningen. Inom ramen för programmet bör det etableras ett antal kvalifikationsnivåer som utgör tydliga utvecklingssteg och karriärmöjligheter för lärare. Professionsprogrammet kan även skapa en tydlig struktur för skolledarförsörjningen och ge nytillträdda rektorer bättre förutsättningar att klara sitt uppdrag. Kompetensutvecklingen av lärare och rektorer ska systematiseras och göras mer likvärdig Förutsättningar bör ges för att staten kontinuerligt utvecklar och erbjuder kompetensutvecklingsinsatser liknande Matematiklyftet och Läslyftet för fler ämnen och kunskapsområden. Det är viktigt att lärare och skolledare ges möjlighet att utvecklas i professionsutövningen under yrkeslivet. Det behöver säkerställas att alla rektorer och lärare får möjlighet till en organiserad kompetensutveckling.