sou · H4B381 · 2016-11-25 00:00:00 — Vi föreslår därför att begreppen allmänna och enskilda mål ut- mönstras ur det utsökningsrättsliga regelverket och följdlagstiftning. I stället föreslår vi bestämmelser som tydligt anger vad som ska gälla vid indrivning av offentligrättsliga fordringar som ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Ändringen innebär en ordning där lagstiftningen entydigt anger vilka undantagsregler som gäller för mål som ska handläggas enligt in- drivningslagen, i stället för att ge intryck av att indrivning av sådana 7 Se t.ex. tingsrätts beslut (mål nr Ä 2672-15) som gällde ansökan om verk- ställighet av tillsynsavgift för livsmedelskontroll. fordringar sker i en helt annan ordning. Reglerna blir därmed mer transparenta. Det blir också tydligt vad dubbla funktion innebär vilket gör konstruktionen mindre otillfreds- ställande. I stället för att gälla i allmänna mål ska de särregler som kvarstår tillämpas i ”mål som ska handläggas enligt lagen (1993:891) om in- drivning av statliga fordringar m.m.” (indrivningslagen). Vi föreslår att delar av nuvarande reglering i 1 kap. 2 § UF flyttas till indriv- ningslagens 1 §. Av den bestämmelsen kommer det framgå att indriv- ningslagen gäller vid handläggning enligt utsökningsbalken av mål om uttagande av böter, viten, skatter, tullar, avgifter och annan liknande fordran som tillkommer staten och som enligt särskild föreskrift i lag eller förordning ska drivas in enligt indrivningslagen. Vidare kommer det att framgå att indrivningslagen gäller mål om uttagande av belopp som har förklarats förverkat eller som någon har ålagts att betala som annan särskild rättsverkan av brott samt belopp som i ett mål eller ärende vid domstol eller annars i samband med en rättegång har utgått av allmänna medel och som enligt domstolens beslut ska återbetalas. För de fordringar eller av- gifter som räknas upp i 1 kap. 2 § 3–12 UF kommer lagstiftar- en att behöva överväga om det behöver införas någon föreskrift som hänvisar till indrivningslagen (se nedan). Som nämnts ovan finns det måltyper som anges i 1 kap. 2 § UF, där lagstiftaren gjort författningsförändringar i speciallagstiftningen och bl.a. upphävt bestämmelsen att besluten får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser enligt vad som gäller för allmänna mål. Eftersom det är oklart vad som var lagstiftarens avsikt när ändringarna infördes föreslår vi inte någon särskild föreskrift som innebär att dessa mål- typer ska handläggas enligt indrivningslagen. Om dessa mål ska hand- läggas enligt indrivningslagen är detta en fråga som lagstiftaren måste överväga i särskild ordning. Den särreglering som fortfarande behövs i UB förtydligas. Sär- reglering som inte fyller någon praktisk funktion upphävs. I samband med att vi överväger andra frågor i respektive kapitel tar vi ställning till vilka särskilda bestämmelser som ska finnas kvar. En särskild föreskrift i speciallagstiftning ska tydliggöra om målet ska handläggas enligt indrivningslagen Vår utgångspunkt är att det som är ”allmänna mål” ska drivas in enligt indrivningslagens bestämmelser även . I stället för att det ska krävas reglering i såväl UB, UF som i speciallagstiftning ska det vara tillräckligt med en särskild föreskrift i den aktuella speciallagstiftningen. Regleringen i 1 kap. 2 § UF fyller således inte någon praktisk funktion utan kan upphävas. För tydlighetens skull bör lagstiftaren i varje enskilt fall ta ställning till hur de avgifter och andra fordringar som räknas upp i 1 kap. 2 § 3–12 UF ska drivas in. Om verkställighet ska ske enligt indrivningslagen bör lagstiftar- en, om det inte redan finns en sådan föreskrift, införa en särskild föreskrift om detta i respektive författning. För att undvika olika tolkningar och framtida missförstånd bör den särskilda föreskriften utformas enhetligt, förslagsvis enligt följande: Om XX inte har betalats i rätt tid ska den lämnas för indrivning. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordran som understiger om indrivning inte krävs från allmän synpunkt. Bestäm- melser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. och i indrivningsförordningen (1993:1229). Det finns även andra författningar än de som räknas upp i utsökningsförordningens 1 kap. 2 § UF enligt vilka verkställighet ska ske enligt utsökningsbalkens bestämmelser. Om dessa ska handläggas som allmänna eller enskilda mål framgår inte alltid av lagtexten utan ledning måste sökas i förarbetena. Vi har valt att varken föreslå några nya särskilda föreskrifter i speciallagstiftning eller några ändringar i befintliga föreskrifter (bila- ga 8 innehåller en sammanställning av några författningar som inne- håller en särskild föreskrift om verkställighet eller hänvisning till lagen om indrivning av statliga fordringar m.m.). Om det finns en särskild föreskrift som hänvisar till indrivningslagens bestämmel- ser gäller den givetvis även om den inte är utformad enligt vårt för- slag. Om det inte finns en hänvisning till indrivningslagen blir följden av vårt förslag att indrivningslagen inte är tillämplig oavsett om tidigare tolkningar inneburit att indrivningslagen ansetts tillämplig eller inte. Vi anser att lagstiftaren i varje enskilt fall bör göra de överväganden som krävs för att bedöma om indrivningslagens be- stämmelser ska bli tillämpliga för en viss speciallagstiftning eller om det ska införas en föreskrift om att ett visst myndighetsbeslut ska verkställas innan det har fått laga kraft. Om det inte införs någon särskild föreskrift i speciallagstiftningen blir enligt vårt förslag den huvudregel som innebär att förvaltningsmyndigheters beslut alltid kan verkställas när beslutet har fått laga kraft tillämplig om beslutet avser betalningsskyldighet och utgjort myndighetsutövning (se nedan). En ny ordning för när förvaltningsmyndigheters beslut som innefattar fullgörelse ska gå att verkställa Vilka skäl som motiverade att en förvaltningsmyndighets beslut fick verkställas framgick inte av förarbetena till utsökningslag. I äldre doktrin har det anförts att det, trots avsaknad av en ut- trycklig föreskrift om verkställighet av ett förvaltningsbeslut, inte går att påstå att förvaltningsbeslut inte är verkställbara. Den då gällande lagstiftningen om verkställighet av förvaltningsbeslut var mycket bristfällig. I doktrin och praxis antogs det att verkställighet av en administrativ myndighets beslut i vissa fall kunde ske utan ett direkt stöd i lag. Vissa ifrågasatte till och med om inte en administrativ myndighets beslut om åläggande av betalningsskyldighet generellt skulle få verkställas enligt den ordning som då gällande utsöknings- lag föreskrev för en dom som innefattade förpliktelse till betalning. Det har dock framhållits att en sådan regel inte skulle kunna upp- ställas eftersom den administrativa processen inte erbjöd samma rättssäkerhetsgarantier som den judiciella och att det därför skulle finnas en möjlighet för en gäldenär som i administrativ väg ålagts be- talningsskyldighet att begära en domstols prövning av frågan (, Utsökningsrätt, 2 uppl., s. 71). Vilka skäl som ska motivera att en förvaltningsmyndighets beslut kan verkställas utvecklas inte heller i förarbetena till dagens utsök- ningsbalk. I förarbetena formulerade lagstiftaren sig på följande sätt: ”…Även jag anser alltså att det bör krävas uttrycklig föreskrift för att verkställighet enligt UB skall få äga rum. Skulle sådan föreskrift undantagsvis saknas bör sådan införas…”. I förarbetena redovisades några författningar där särskild föreskrift saknades men där lag- stiftaren ansåg att en sådan borde införas, t.ex. 72 § andra stycket barnavårdslagen (1960:97) och 40 § lagen (1956:2) om socialhjälp som avser verkställighet av länsstyrelses beslut. Vidare framhölls att det i samband med följdlagstiftningen till UB borde övervägas om det föreligger behov av särskilda föreskrifter om verkställighet även i andra fall (prop. 1980/81:8 s. 290). Lagstiftarens utgångspunkt torde således ha varit att förvaltningsmyndigheters beslut som regel ska vara verkställbara. Många förvaltningsmyndigheters beslut kan inte föranleda verk- ställighet redan av den anledningen att de inte ålägger någon enskild en betalningsskyldighet eller annan förpliktelse som innefattar full- görelse. I många fall handlar det om för den enskilde gynnande för- valtningsbeslut. finns det många exempel på förvaltnings- myndigheters beslut som innefattar fullgörelse och som enligt särskild föreskrift får verkställas. Vissa av dessa beslut handläggs enligt bestämmelserna som gäller för allmänna mål. En allmän hän- visning i en författning om att ett beslut får verkställas enligt utsök- ningsbalkens bestämmelser innebär dock inte automatiskt att en fordran ska handläggas i ett allmänt mål, utan vissa förvaltnings- myndigheters fordringsanspråk ska handläggas i enskilda mål. Vi har övervägt alternativa lösningar för hur förvaltningsmyn- digheters beslut ska kunna verkställas. Med beslut menar vi i det fort- satta endast sådana beslut som är ett resultat av myndighetsutöv- ning och som innehåller en förpliktelse att fullgöra något. Besluten måste också vara av sådan beskaffenhet att de går att överklaga. Innan vi redovisar våra fortsatta överväganden i denna del bör skillnaden mellan begreppen myndighetsutövning och partsbesked uppmärksammas. Skillnaden mellan myndighetsutövning och partsbesked Myndighetsutövning definierades i den tidigare gällande förvalt- ningslagen (1971:290) som ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avske- dande eller annat jämförbart förhållande”. I den nu gällande förvalt- ningslagen finns inte den definitionen med. Någon ändring i sak var dock inte avsedd8. 1985/86:80 s. 55. Ett beslut som en myndighet fattar i egenskap av part innebär som regel inte myndighetsutövning. Med begreppet partsbesked avses ståndpunkter som en myndighet intar när den företräder det allmänna som part i civilrättsliga och liknande förhållanden, t.ex. beslut att häva ett köp, att kräva betalning för en fordran som inte kan utsökas utan föregående dom och att avslå en begäran om betalningsanstånd9. Med partsbesked avses således beslut som fattas i situationer där stat eller kommun uppträder som privaträttsliga subjekt och därmed är underkastade allmänna civilrättsliga regler och principer10. Parts- besked har inte några rättsverkningar och kan normalt inte överklagas till domstol11. Gränsdragningen mellan myndighetsutövning och partsbesked är dock inte helt enkel. Utöver rent privaträttsliga besked torde det finnas ett utrymme för partsbesked i andra liknande frågor, men det är svårt att hitta några exempel. Det är i slutändan allmän dom- stol som genom sin behörighetsprövning bestämmer vilka beslut som utgör partsbesked och vilka som inte gör det. Det finns inte någon praxis som anger vilka faktorer som avgör om en myndighet ska anses ha gett ett bindande avgörande eller ett partsbesked. Tvister om kommunala avgifter och liknande har i stor utsträckning hän- förts till privaträtten och kommunernas beslut i sådana frågor var tidigare att betrakta som partsbesked. Utrymmet för den ståndpunk- ten har dock minskat i takt med att den kommunala verksamheten blivit mer genomreglerad. Allmän domstols kompetens i dessa frågor förklaras numera med dessa besluts bristande exigibilitet12. Vi ansluter oss till den i doktrin och förarbeten tagna stånd- punkten att kännetecknande för begreppet myndighetsutövning är situationer där den enskilde intar en beroendeställning gentemot myndigheten och där myndigheten ensidigt beslutar om t.ex. ingri- panden eller förmåner. Ett beslut som innebär myndighetsutövning kan inte vara ett partsbesked, eftersom ett partsbesked inte innebär 1985/86:80 s. 51 f., , Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5 uppl. 1999, s. 240 f., , Förvaltningsprocesslagen m.m., En kommentar, fjärde uppl. 2001, s. 427. 10Patrik , Vem dömer i gråzonen? Domstolsprövning i gränslandet mellan offent- lig rätt och privaträtt, 2009, s. 267, med där gjorda hänvisningar. 1985/86 s. 51 f., , Nya förvaltningslagen med kommentarer, femte uppl. 1999, s. 240 f. med där gjorda hänvisningar, Förvaltningsprocessrättens grunder, sjunde uppl. 1992 s. 110. 12Patrik , Vem dömer i gråzonen? Domstolsprövning i gränslandet mellan offent- lig rätt och privaträtt, 2009, s. 268, med där gjorda hänvisningar. Med partsbesked menar vi myndighets- beslut i sådana frågor som i sista hand prövas av allmän domstol. Vi har inte kunnat finna någon genomgripande översyn av stat och kommuners olika beslut med ställningstagande till om de ska anses innebära myndighetsutövning eller partsbesked. En sådan över- syn skulle givetvis vara av värde ur många aspekter – inte minst för att klargöra de allmänna domstolarnas respektive förvaltningsdom- stolarnas behörighet. För att ett beslut ska kunna verkställas enligt vårt förslag krävs att den förpliktade haft en reell möjlighet att överklaga beslutet och att beslutet har fått laga kraft. Beslutet måste därför innehålla en fullföljdshänvisning och förvaltningsmyndigheten måste kunna be- räkna när tiden för överklagande löper ut. I 21 § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om underrättelse av beslut. Enligt dessa bestämmelser avgör myndigheten själv hur underrättelser ska ske. För att myndigheten ska kunna bestämma utgångspunkten för klagotiden behöver myndigheten emellertid ett bevis om att under- rättelsen nått mottagaren. I praxis sker det ofta genom att myndig- heten sänder ett rekommenderat brev med mottagningsbevis till parten13. Naturligtvis kan myndigheten även tillämpa delgivnings- lagen. Om myndigheten inte kan visa att parten fått del av beslutet kommer myndigheten inte kunna hävda att beslutet har fått laga kraft och har därmed enligt vårt förslag inte heller rätt till verkställighet. Det ligger således i myndighetens intresse att se till att parten får del av beslutet. Härigenom säkerställs också den enskildes möjlighet att överklaga. Denna ordning tydliggör skillnaden mellan verkställbara beslut som innebär myndighetsutövning respektive partsbesked. De gräns- dragningsfrågor som trots allt kan komma att uppstå får överlämnas till rättstillämpningen. 13 och , Förvaltningslagen med kommentar, (, Zeteo), kom- mentaren till 21 §. En ny ordning för verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut Enligt äldre HD-praxis, rättsfallet NJA 1991 s. 363 (se avsnitt 4.2.5), ledde en förvaltningsdomstols prövning av en förvaltningsmyndig- hets beslut om återbetalningsskyldighet, där förvaltningsdomstolen lämnat den enskildes överklagande utan bifall, till en exekutions- titel enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 UB. Om den administrativa domstolen vid sin prövning inte ändrade den återbetalningsskyl- dighet som förvaltningsmyndigheten beslutat ansågs den administra- tiva domstolens domslut, läst tillsammans med förvaltningsmyndig- hetens beslut, utgöra en verkställbar exekutionstitel. gällande HD-praxis, rättsfallet NJA 2013 s. 413 (se avsnitt 4.2.5), innebär att en prövning av återbetalningsbeslutet i förvalt- ningsdomstol inte kan leda till en exekutionstitel. Det förhållandet att en förvaltningsmyndighet vars beslut inte är verkställbart enligt en sådan särskild föreskrift som avses i 3 kap. 1 § första stycket 6 UB, inte heller efter en enskilds överklagande av beslutet till förvalt- ningsdomstol får tillgång till en verkställbar utsökningstitel, påverkar naturligtvis förvaltningsmyndigheternas möjligheter att på ett effek- tivt sätt driva in sina fordringar. I förlängningen kan dagens ordning få betydelse för förvaltningsmyndigheternas möjligheter att uppnå kostnadstäckning för sin verksamhet. kan en enskild som väljer att inte överklaga förvaltnings- myndighetens beslut invänta att förvaltningsmyndigheten ansöker om betalningsföreläggande hos eller väcker talan vid allmän domstol. beslut kommer i de fallen överhuvudtaget inte att överprövas av de förvaltnings- rättsliga domstolarna utan målet kommer i stället att handläggas som ett dispositivt tvistemål där den allmänna domstolen är obunden av förvaltningsmyndighetens bedömning som domstolen ska tillämpa de offentligrättsliga författningar som reglerar frågan. Nuvarande ordning kan också i praktiken leda till att en pröv- ning av i princip samma fråga sker i både förvaltningsdomstol och allmän domstol med de risker för kompetenskonflikter som detta innebär. Det kan inte heller uteslutas att utgången av prövningarna kan komma att leda till motstridiga avgöranden, exempelvis att för- valtningsrätten fastställer förvaltningsmyndighetens återbetalnings- beslut medan den allmänna domstolen, som vid sin prövning av målet tillämpar de bestämmelser som gäller för dispositiva tvistemål, kom- mer fram till att förvaltningsmyndighetens talan ska ogillas. En sådan ordning är varken effektiv eller rättssäker. Såväl det allmänna som enskilda riskerar också att behöva betala höga processkostnader. En ändrad ordning som innebär att förvaltningsmyndigheter kan få tillgång till ett snabbt och effektivt verkställighetsförfarande ökar sannolikt möjligheten för att återbetalning faktiskt sker. För den enskilde måste det också anses vara en fördel att i ett tidigt skede få veta vad som gäller. Ett alternativ för att uppnå ett effektivare förfarande skulle kunna vara att förvaltningsmyndigheters beslut alltid är direkt verkställ- bara om de innebär en betalningsförpliktelse för en enskild. Detta skulle också innebära att efterföljande överprövning av beslutet av förvaltningsdomstol, kan leda till en dom som innefattar betalnings- skyldighet och som är verkställbar enligt utsökningsbalkens bestäm- melser. Detta alternativ är fördelaktigt ur effektivitetssynpunkt men innebär förhållandevis långtgående konsekvenser för den enskilde, i synnerhet om besluten ska gå att verkställa innan de har fått laga kraft. Ett annat alternativ är att det införs bestämmelser som innebär att förvaltningsmyndigheter ges möjlighet att framställa sitt åter- betalningskrav i förvaltningsdomstol, i stället för i allmän domstol, för att på så sätt kunna få en utsökningstitel (jfr justitierådet Håstads tillägg i rättsfallet NJA 2001 s. 22). Med en sådan ordning skulle förvaltningsdomstolens avgörande kunna formuleras som en full- görelsedom. Den enskilde har i så fall kvar möjligheten att överklaga förvaltningsmyndighetens beslut om återbetalning till förvaltnings- domstol. Särskilda bestämmelser som möjliggör en samordning av förfarandena skulle kunna införas. Förvaltningsdomstolarna skulle därmed både kunna överpröva förvaltningsmyndighetens beslut samt på förvaltningsmyndighetens initiativ kunna meddela en verkställbar fullgörelsedom. Denna ordning skulle upprätthålla den grundläggande regeln om att det är förvaltningsdomstolar som ska pröva förvaltningsbeslut och allmän domstol skulle inte behöva hantera förvaltningsmyndigheters krav på återbetalning. En liknande sådan reglering finns i 9 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453). Denna bestämmelse reglerar möjligheten för en social- nämnd att i förvaltningsdomstol föra talan om ersättning som en enskild inte återbetalar frivilligt när det gäller viss ekonomisk hjälp14. Av 5 § lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning följer att en ansökan om betalningsföreläggande inte får göras beträffande nu nämnd fordran. Det nu diskuterade alternativet innebär alltså att mål som handläggs som dispositiva tvistemål vid de allmänna domstolarna skulle komma att handläggas av förvaltningsdomstolarna i stället. Fördelarna med detta skulle vara att det är samma domstolsslag som prövar frågorna och målen skulle kunna handläggas i gemensam ordning. Även om målen kan samordnas blir det dock i någon mån dubbla processer. Omfattande ändringar av förvaltningsdomstolar- nas processuella förfaranderegler skulle också behöva införas. Vi lämnar därför inte ett sådant förslag. Vi har i stället valt att föreslå en ordning som vi anser har flera fördelar ur effektivitetssynpunkt som kraven på rättssäker- het inte eftersätts. Vårt förslag innebär att förvaltningsmyndigheters beslut alltid ska kunna verkställas när besluten har fått laga kraft. Vissa beslut ska gå att verkställa redan innan de har fått laga kraft, men då ska det framgå av en särskild föreskrift i lag eller förord- ning. Den särskilda föreskriften kan vara av olika slag. Antingen kan det föreskrivas att förvaltningsmyndighetens beslut ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., eller kan föreskriften ange ett undantag från huvudregeln att beslutet får verkställas först när det fått laga kraft. Exempel på den senare före- skriften är den som ges i utsökningsbalken och som reglerar verk- ställighet av utslag eller beslut i mål om betalningsföreläggande (vår föreslagna bestämmelse i 2 kap. 10 § UB). Vi har övervägt om inte alla beslut som får verkställas före laga kraft borde handläggas enligt indrivningslagen. Det finns emellertid ett antal beslut för vilka lagstiftaren tidigare valt omedel- bar verkställighet utan att indrivningslagen för den skull är tillämp- 14 9 kap. 3 § socialtjänstlagen: föra talan om ersättning som en enskild inte återbetalar frivilligt för eko- nomisk hjälp som avses i 1 eller 2 § eller för kostnader som kommunen har haft enligt 8 kap. 1 § första eller andra stycket, skall talan väckas hos förvaltningsrätten från det kommunens kostnader uppkom. Talan väcks vid den förvaltningsrätt inom vars domkrets den enskilde är bosatt. Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbetala kost- naden eller en del av denna kan antas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket. Skillnaden är i praktiken att är borgenärsföreträ- dare och att indrivningen är obligatorisk vid verkställighet enligt indrivningslagen medan eller förvaltnings- myndigheten själv är borgenärsföreträdare och indrivningen är fakul- tativ om indrivningslagen inte är tillämplig. Vi har av praktiska skäl stannat vid att behålla denna uppdelning. Vårt förslag innebär att nuvarande reglering i utsökningsbalken enligt vilken en förvaltningsmyndighets beslut som enligt särskild föreskrift får verkställas är en exekutionstitel kan upphävas. Över- gångsbestämmelsen i 13 § lagen (1981:775) om införande av utsök- ningsbalken som medger att en förvaltningsmyndighets beslut, som har meddelats enligt en bestämmelse som har tillkommit före balkens ikraftträdande, får verkställas om ett sådant beslut före ikraftträ- dandet har fått verkställas, behövs då inte heller längre. För verk- ställigheten av förvaltningsmyndigheternas beslut bör, om inte annat är särskilt föreskrivet, vad som gäller om domstols dom gälla. Som vi redogjort för ovan gällde enligt tidigare praxis från HD (NJA 1991 s. 363) att när en förvaltningsrätt i sin dom lämnar ett överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut om återkrav utan bifall ansågs domen innebära ett åläggande att återbetala bidraget. Domen ansågs alltså innefatta en betalningsskyldighet även om domen inte innehöll någon uttrycklig föreskrift om detta. Den ordningen innebar att många tvister som annars skulle komma att prövas i all- män domstol i stället endast kom att prövas i det förvaltningsrätts- liga förfarandet. De tre skiljaktiga justitieråden i rättsfallet NJA 2013 s. 413 förordade en sådan lösning. Eftersom den grundläggande regeln är att förvaltningsbeslut ska prövas av förvaltningsdomstolar (22 a § förvaltningslagen) är det naturligt att en sådan prövning av ett beslut som innefattar en skyl- dighet för någon att fullgöra en betalningsskyldighet eller annan förpliktelse, och som prövats av förvaltningsdomstol, ska kunna resultera i en dom som får läggas till grund för verkställighet i ett utsökningsförfarande.