sou · H4B368 · 2016-10-12 00:00:00 — En konsument som sökt krediter där kreditgivaren eller kreditgivarna vänder sig till ett viss kreditupplysningföretag, kan få ett lägre kreditbetyg hos det företaget än hos ett annat, som (ännu) inte registrerat några om- frågningar på konsumenten. 2013/14:107 s. 80 och remisspromemoria Förslag till före- skrifter och allmänna råd om viss verksamhet med konsumentkrediter – motivering samt behovs- och konsekvensanalys, FI Dnr 13-6297. Minskar risken för överskuldsättning? Ett av utredningens övergripande syften är att minska risken för att konsumentkrediter leder till överskuldsättning. Som Utredningen om överskuldsättning konstaterat saknas det mycket kunskap om överskuldsättning och dess orsaker. Det går inte att peka ut en enskild faktor som leder till överskuldsättning, eller ens att rangordna de faktorer som troligen har stor betydelse. Det som går att utläsa av den statistik från Kronofogdemyndig- heten som utredningen inhämtat är också att personer som hamnar i betalningssvårigheter för sina snabblån också har, eller har haft, många andra skulder. Utredningen har också utgått ifrån att konsumenter som tar snabblån ofta har uttömt andra möjligheter till fristående krediter. Detta kan innebära att de redan har ekono- miska problem till följd av andra konsumentkrediter än snabblån, och att denna problematik i så fall uppkommit innan de började ta snabblån. På vilket sätt en större restriktivitet i utlåningen på snabblåne- marknaden kommer att påverka överskuldsättningen går inte att säga. Det kan också erinras om att , enligt vad som be- skrivits ovan, inte kunnat visa på några säkra slutsatser avseende om räntetak kan anses leda till en minskad överskuldsättnings- problematik (jfr också tidigare överväganden, avsnitt 10.2.5). Konsumenter som befinner sig i en utsatt ekonomisk situation och har små ekonomiska marginaler torde i vart fall, med beak- tande av vad Utredningen om överskuldsättning kommit fram till, vara konsumenter som typiskt sett löper större risk för att hamna i överskuldsättning. Varje nytt kreditengagemang, oavsett av vilken typ det är (kreditköp, blancokredit, kreditkort, löpande abonne- mang, snabblån) ökar trots allt risken för att en ekonomiskt svår situation övergår i en överskuldsättning. Om en större restriktivitet kan uppnås för i vart fall en typ av krediter, nämligen snabblån, måste ändå risken anses minska för att denna typ av krediter leder till, eller i någon mån bidrar till, överskuldsättning. är det utredningens uppfattning att överskuldsättningens orsaker är så pass många och av skiftande karaktär, att det krävs ett flertal åtgär- der som avser bl.a. kreditmarknaden i stort, för att påverka detta problem på ett övergripande och kvantitativt märkbart sätt. Kan ett räntetak konstrueras på ett ändamålsenligt sätt? Om ett räntetak ska ha effekt krävs givetvis att det kan konstrueras så att det inte kan kringgås. Som redan anförts (se avsnitt 8.6.2) har utredningen funnit att en definition av högkostnadskrediter inte bör utgå från beloppsgränser eller gränser för kreditens löptid. Risken skulle då vara särskilt stor att kreditprodukter uppstår precis utan- för definitionens räckvidd och att räntesättningen, och eventuellt andra villkor, för dessa krediter blir väldigt oförmånliga för konsu- menterna. Utredningen har därför valt en definition som utgår från ett tämligen lågt satt gränsvärde för den effektiva räntan. En reglering av krediträntan innebär också en risk för att kredit- givarna i stället tar ut högre avgifter. Vilka avgifter som är möjliga att ta ut regleras redan av 18 § konsumentkreditlagen (se vidare av- snitt 5.3). En nackdel med ett tak som avser krediträntan är att en kontroll av efterlevnaden av regleringen måste ske i två steg för att vara heltäckande – granskningen måste omfatta även kreditgivarens avgiftsuttag. Detta kommer i huvudsak att bli en fråga för Konsu- mentverket. Konsumenten själv kommer knappast kunna göra någon annan kontroll än att i bästa fall se till den räntesats som kredit- givaren anger för avtalet. Utredningen anser att det finns en fara för att räntetakets effektivet påverkas av att avgiftsuttaget är svårt att kontrollera. Särskilt gäller det de små kreditbeloppen. Även mycket små belopp kan här ha betydelse för om kreditgivaren över- skrider räntetaket eller inte. kan även ett litet belopp få stor betydelse för intäktsmöjligheterna för krediterna. Det kom- mer då att bero på en tämligen omfattande granskning från Konsu- mentverkets sida för att avgöra om avgifternas storlek är motiverad eller inte. En svårighet med ett räntetak är vidare att finna den rätta nivån på taket för att begränsa ränteintäkterna tillräckligt mycket, men å andra sidan inte mer än som behövs, för att minska utlåningen till högriskkonsumenter. Något som gör detta särskilt svårt är att ränte- läget på marknaden är svårt att bestämma, se ovan av- snitt 10.5. En vidare diskussion om takets nivå förs i avsnitt 10.6.3 nedan. Utredningen anser alltså inte att själva svårigheten att hitta en lämplig nivå på taket är så stor att ett räntetak av den anledningen inte ens bör övervägas vidare. Enligt våra kommittédirektiv ska vi överväga om ett räntetak även ska gälla för dröjsmålsräntan. Dröjsmålsränta kan avtalas fritt mellan parterna. Om part- erna inte avtalat om ränta vid dröjsmål, gäller räntelagens (1975:635) bestämmelser (se vidare avsnitt 5.7). Dröjsmålsräntan har dock en annan funktion i avtalsförhållandet än krediträntan eftersom den är en påföljd vid ett avtalsbrott och därmed avsedd att ha en preventiv verkan. gäller att om en fordran löper med ränta, ska, om inte annat avtalats, samma räntefot som före förfallodagen gälla efter förfallodagen. I förarbetena till räntelagen uttalades särskilt att räntesatser som inte obetydligt överstiger den legala dröjsmåls- räntan ofta torde betraktas som oskäliga mot konsumenter.59 ligger knappast dröjsmålsräntorna på en sådan nivå som krediträntorna – i stort sett samtliga snabblånebolag håller sig inom ett spann mellan . Om ett tak för krediträntan införs kan dock en effekt bli att kreditgivarna höjer dröjsmåls- räntorna för att kompensera för sänkningen av krediträntan. Ett tak för krediträntan skulle i och för sig kunna förväntas få genomslag även för dröjsmålsräntorna, med beaktande av räntelagens reglering och förarbetsuttalandena. En lagreglering skulle dock bli tydligare och mer förutsebar. Förarbetsuttalandena ger ett visst utrymme för att parterna kan avtala om en högre ränta än den som skulle följa av räntelagens dispositiva regler.60 Om ett tak för dröjsmålsräntan ska införas finns det också skäl att införa en reglering av avgifter vid försenad betalning. Många kreditgivare tillämpar sådana avgifter, som kallas exempelvis dröjs- målsavgifter och förseningsavgifter. Dessa förfaller vanligtvis till betalning direkt när konsumenten är i dröjsmål. Det är alltså av- gifter som avtalas mellan parterna och inte sådana påminnelseavgifter som kan tas ut i enlighet med lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostnader m.m. Även dröjsmålsavgifter kan enligt gällande 597 § räntelagen (1975:635), prop. 1975:102 s. 83 och jfr MD 1997:1. 60Jfr bedömningen i MD 1997:1 där en dröjsmålsränta om ansågs vara obetydligt högre än krediträntan om . rätt anses oskäliga mot konsumenter.61 Även på detta område finns en viss osäkerhet om var gränsen går för vad som är oskäligt. Om ett tak för dröjsmålsränta införs finns en risk att kreditgivarna i stället tar ut dröjsmålsavgifter, eller höjer befintliga avgifter. Att debitera både en avgift och en ränta vid dröjsmål gör det svårt för konsumenten att förutse vilka kostnader som kommer uppstå vid dröjsmål. Utredningen anser därmed att möjligheten att ta ut olika avgifter vid dröjsmål bör begränsas om ett tak för dröjsmålsräntan införs. Utredningen har övervägt om ett tak för dröjsmålsränta bör föreslås för alla krediter, inte bara högkostnadskrediter. Om ett tak för dröjsmålsräntan endast införs för högkostnadskrediter finns en viss risk för en produktutveckling som innebär att krediter strax under gränsen för vad som är en högkostnadskredit kommer att erbjudas med höga dröjsmålsräntor eller dröjsmålsavgifter. Gäll- ande rätt innebär visserligen att dröjsmålsräntan inte får avvika mer än ”obetydligt” från krediträntan, men var den bortersta gränsen går för en avvikelse är inte fastlagt i rättspraxis. Det finns alltså skäl i och för sig för att låta ett tak för dröjsmålsräntan omfatta samtliga konsumentkrediter. Utredningen har dock som grundläggande utgångspunkt att lägga förslag som endast omfattar högkostnadskrediter. Vi har inte haft möjlighet att inom ramen för utredningstiden kartlägga den övriga konsumentkreditmarknaden på samma sätt som marknaden för snabblån och andra högkostnadskrediter. Det är därför svårt att bedöma vilka effekter en reglering av dröjsmålsräntan för samtliga kreditprodukter på marknaden skulle få. Andra kreditgivare än snabblånebolag tillämpar också olika former av dröjsmåls- och för- seningsavgifter. Att begränsa möjligheten att ta ut sådana avgifter skulle innebära administrativa kostnader för dessa bolag, bl.a. efter- som de skulle behöva ändra sina avtalsvillkor. Utredningen begränsar därför sina överväganden till att gälla ett tak för dröjsmålsräntan och ett förbud mot att ta ut dröjsmålsavgifter som ska gälla för högkostnadskrediter. 61 Se rättsfallet i föregående not. Den avtalade dröjsmålsräntan ansågs inte vara oskälig, där- emot var avtalsvillkoret som avsågs att konsumenten utöver dröjsmålsränta skulle betala en fast avgift vid dröjsmål oskäligt enligt . Det kan anmärkas att dröjsmåls- avgifter inte regleras av 18 § konsumentkreditlagen, eftersom denna bestämmelse gäller av- gifter som tas ut som en del av kreditkostnaden. 10.6.3Möjlig utformning av ett tak för krediträntan och dröjsmålsräntan Två nya bestämmelser i konsumentkreditlagen Utredningen anser att två bestämmelser avseende räntetak skulle kunna införas i konsumentkreditlagen. Bestämmelsernas placering i lagen bör i så fall följa lagens nuvarande systematik. Bestämmel- serna ska ses tillsammans med utredningens förslag att en defini- tion av högkostnadskredit införs i 2 § konsumentkreditlagen. 19 a § Krediträntan för en högkostnadskredit får inte överstiga den vid varje tid gällande referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av . 19 b § Dröjsmålsräntan för en högkostnadskredit får inte överstiga den ränta som anges i 19 a §. Konsumenten är inte skyldig att betala någon annan form av ersättning till kreditgivaren med anledning av dröjs- målet än dröjsmålsränta. Närmare om nivån på räntetaket Enligt vad som angetts i föregående avsnitt får alltså syftet med ett räntetak anses vara att åstadkomma en större restriktivitet i utlån- ingen av högkostnadskrediter och därmed uppnå att färre konsu- menter som riskerar att inte kunna betala en kredit enligt avtalet beviljas kredit. Utredningen utgår dock ifrån att det inte ligger i vårt uppdrag att helt och hållet förhindra den kreditgivning som får anses rikta sig mot konsumenter som innebär större risker för kredit- givarna. Det måste alltså finnas ett visst utrymme för en räntesätt- ning som är högre än vad som tillämpas av t.ex. kreditinstitut. Ett första ställningstagande utredningen gjort är att räntetaket bör kopplas till referensräntan. Taket kommer därmed att få en viss flexibilitet och i någon mån anpassas efter ett allmänt ränteläge. När takets nivå diskuteras nedan är alltså en underliggande förut- sättning att taket, som ska fastställas med utgångspunkt i referens- räntan, skulle utgå från en referensränta som är noll. Med dagens ränteläge sammanfaller alltså takets nivå med den faktiska ränta som blir tillåten att ta ut. Nivån på ett räntetak bör ligga någonstans nedanför den ränte- nivå som gäller på marknaden men ovanförden räntenivå som andra aktörer på marknaden som erbjuder fristående krediter tar ut. Utredningen anser att räntetaket i princip bör placeras så att det påverkar hela marknaden för snabblån. Det bör därför placeras på i storleksordningen eller lägre. Om en marginal i för- hållande till andra aktörer än snabblånebolag ska finnas, kan taket dock inte placeras så lågt som 20–. Utredningen anser att är den nivå som bör övervägas. Det kan konstateras att med en sådan nivå på taket finns det aktörer på snabblånemarknaden som, enligt sina egna ränteangivelser, tar ut en lägre ränta. Det gäller då främst snabblån om små belopp. Möjligen innebär detta att sådana lån då skulle kunna finnas kvar helt opåver- kade av ett räntetak. är det utredningens uppfattning att dessa små krediter inte är de som står för de stora intäkterna för bolag som erbjuder ett större utbud av lånebelopp. De små kredit- beloppen tjänar alltså troligtvis andra syften än som stora intäkts- givare till bolagen. Om samma vinster inte kan göras på de större kreditbeloppen är det inte sagt att de små kommer att fortsätta att erbjudas på exakt samma villkor som . Det finns snabblånebolag som inte erbjuder belopp som är större än fyra till . Eventuellt skulle då några av dessa bolag inte påver- kas räntetaket. Ett troligt scenario är dock, som framhållits tidigare, att ett räntetak, oavsett nivå, kan komma att driva fram en produkt- utveckling mot högre lånebelopp och längre kredittider. Med tanke på de räntenivåer som finns på marknaden (jfr avsnitt 10.5) kan en sänkning av krediträntan från i vissa fall ned till förefalla drastisk. Som redan fram- hållits skulle kreditgivarna ha möjlighet att anpassa verksamheten, både genom att lägga om produktutbudet och minska sina kredit- förluster. Även om ränteintäkterna skulle minska väsentligt för de kreditgivande bolagen bör ett räntetak på den nivån trots allt inte omöjliggöra fortsatt verksamhet. Man kan jämföra med att ränte- taket i visserligen inneburit färre bolag, men att de som finns kvar fortsätter att låna ut, trots att kostnaderna för krediterna sjunkit som mest ned till hälften av tidigare nivåer (se avsnitt 10.4.2). Slutligen anser utredningen att man vid bestämmandet av nivån på räntetaket också får göra överväganden som helt enkelt handlar om vilken räntenivå som lagstiftaren anser är rimlig. utgångspunkt anser utredningen också att en nivå om är den som bör övervägas vidare. Taket för dröjsmålsränta bör ligga på samma nivå som taket för krediträntan, enligt resonemanget i föregående stycke. 10.6.4Konsekvenser av ett möjligt författningsförslag I detta avsnitt ges några synpunkter på konsekvenserna av ett möjligt författningsförslag. En fullständig konsekvensanalys finns i avsnitt 15.3 i anslutning till utredningens slutliga förslag. Utred- ningens slutliga bedömning av olika åtgärders konsekvenser för konsumenterna och konsumentskyddet följer av kap. 15. De kon- sekvenser som berörs nedan är konsekvenser för de kreditgivande bolagen samt vissa konsekvenser för det allmänna. En mer full- ständig beskrivning av de bolag som berörs finns i avsnitt 15.3.2. Kostnader och intäktsbortfall för bolagen Som redan framförts är själva syftet med att införa ett tak för kredit- räntan att påverka intäktsmöjligheterna för kreditgivare som har höga krediträntor. I princip rör sig detta om den grupp bolag som utredningen benämner snabblånebolag. Även ett fåtal andra konsumentkreditinstitut som har räntor kom- mer att beröras. När det gäller hur mycket intäkterna skulle minska är det mycket svårt att göra en mer exakt bedömning. Endast ett bolag har lämnat en uppskattning av hur stora intäktsförluster bolaget skulle komma att göra till följd av en prisreglering. En uppskattning av branschens ränteintäkter med utgångspunkt från den rapportering som skett till är att snabblånebolagen gör ränteintäkter om 535 miljoner och kreditförluster om 115 miljoner. Ett av syftena med en regle- ring av krediträntan är att ränteintäkterna ska minska och att bola- gen i första hand ska kompensera sig genom att minska kredit- förlusterna. Det är en förutsebar effekt av ett räntetak att bolagen lägger om sitt produktutbud för att försöka bibehålla Ränteintäkterna måste ändå bedömas minska, men hur mycket går därför inte att beräkna. När det gäller bolagens administrativa kostnader för att genom- föra förslagen är det i första hand den tidsåtgång som behövs för att modifiera avtalsinnehåll och information om kreditprodukterna som erbjuds och att justera bolagens kreditgivningsmodeller, bero- ende på vilka förändringar i verksamheten som beslutas. Bolag som utredningen haft kontakt med har angett kostnader för ett sådant arbete kan bli mellan motsvarande en veckas arbete motsvarande en månads internt arbete jämte kostnader för externa konsulter. Ett bolag har angett att för det fall verksamheten förändras på ett sådant sätt att en dokumen- tation behöver ges in till kommer kostnaderna öka med ytterligare cirka 50 000 kronor.62 Dessa kostnadsuppskatt- ningar avser alltså endast det administrativa arbetet med att för- ändra affärsmodell och produktutbud. Innan en sådan förändring kommer bolagen att behöva tid för att överväga vad regleringen innebär och vilka förändringar i verksamheten som man vill göra. Att se över och utveckla verksamheten är ett arbete som pågår fortlöpande i ett bolag och det är svårt att uppskatta vilka kostnader som specifikt hänför sig till att en ny lagreglering blir tillämplig. Ett sådant utvecklingsarbete kommer naturligt nog att skilja sig åt mellan bolagen. Någon närmare kvantifiering av kostnaderna för detta arbete anser utredningen inte är möjlig att göra. Ett bolag som utredningen varit i kontakt med har angett att det är troligt att det skulle ta cirka för bolaget att göra överväganden för att anpassa verksamheten till en räntereglering, eller annan reglering som kommer att påverka produktutbudet. Ett räntetak skulle möjligen kunna påverka handeln med ford- ringar, genom att fordringarnas värde sjunker. För inkassobranschen skulle detta kunna innebära ett visst intäktsbortfall. Å andra sidan torde fordringarna inte vara förknippade med lika stora risker för förluster, om räntetaket får den effekten att kreditgivningen blir mindre riskfylld. Jämfört med vad inkassobranschen omsätter som helhet torde dock en eventuell påverkan vara marginell. 62 Jfr 6 kap. 3 § föreskrifter och allmänna råd om viss verksamhet med konsumentkrediter (FFFS 2014:8). Ett företag ska löpande uppdatera sin verksamhetsplan och lämna uppgifter till om ändringar i planen eller i interna regler för kreditgivning görs som är av större betydelse. Särskilt om konsekvenserna för små företag Om en reglering av krediträntan för med sig att krediterna blir större och får längre löptider, skulle detta kunna ha särskild betydelse för små företag. Några snabblånebolag lånar endast ut de relativt sett mindre beloppen, upp till . En möjlig konse- kvens av ett räntetak är att vissa kreditgivare kan komma att upphöra med sin verksamhet. Det är troligt att detta kommer gälla särskilt för de mindre kreditgivarna, som kan ha mindre möjligheter att lägga om sitt kreditutbud p.g.a. en mindre tillgång till kapital i utlånings- verksamheten och mindre resurser att lägga om verksamheten. Kostnader för det allmänna Det är som ansvarar för tillsynen över att konsu- mentkreditlagens reglering följs när det gäller bolag som driver verksamhet enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med kon- sumentkrediter. De svenska snabblånebolagen ingår ute- slutande i denna företagskategori och i övrigt bedöms regleringen i första hand påverka andra konsumentkreditinstitut. För att en reglering med ett räntetak ska få avsedd effekt är det viktigt att bolagen inte kan kompensera minskad ränta med större avgifter. Att regelefterlevnaden av 18 § konsumentkreditlagen upp- rätthålls är alltså av stor betydelse. Utredningen förutsätter att kommer att få rikta en viss del av sitt tillsyns- arbete mot just avgiftsättningen på denna del av konsumentkredit- marknaden och att detta kommer att kräva en inte obetydlig del av verkets resurser som är tillgängliga för tillsynsverksamheten. Det är utredningens bedömning att kommer att kunna bedriva detta tillsynsarbete utan någon ökning av verkets anslag. Snabblån förorsakar kostnader för det allmänna genom att många ärenden hamnar hos . finansieras kostnader för den summa- riska processen av avgifter från de sökande. Även om antalet ansök- ningar om betalningsföreläggande minskar påverkar detta därmed i princip inte myndighetens kostnader för verksamheten med den summariska processen. Om antalet ansökningar om betalningsföre- läggande minskar, kommer detta troligtvis leda till att färre mål över- lämnas till domstol. Detta är dock en mycket liten del av alla mål hos (se avsnitt 7.7.3). Med kostnadstak avses enligt våra utredningsdirektiv en begräns- ning av det totala belopp avseende kostnader som en konsument ska kunna bli skyldig att betala för en kredit. Det bör omfatta kost- nader av civilrättslig karaktär som uppkommer med anledning av krediten, t.ex. ränta och avgifter för krediten, dröjsmålsränta, på- minnelseavgift och inkassokostnad. I våra direktiv nämns att ett kostnadstak införts i Stor- , och att taket där bestämts till av kredit- beloppet. Utredningen har inte funnit något annat land vars lag- stiftning innehåller en liknande bestämmelse. Detta kapitel inleds därför med en redogörelse för det brittiska kostnadstaket. Som en bakgrund till vårt uppdrag i denna del nämner utrednings- direktiven att det vid snabblån med längre löptid och för snabblån där konsumenten är i dröjsmål med betalning finns en risk för att kostnaderna med anledning av krediten snabbt blir stora och svåra för konsumenten att klara av att betala. Enligt utredningens gransk- ning av kreditvillkoren på snabblånemarknaden finns det endast ett fåtal kreditprodukter där kreditkostnaderna i sig kommer upp i storleksordningen av kreditbeloppet, eller exempelvis . Ett kostnadstak skulle därmed i första hand begränsa kreditgivarens möjligheter att få kompensation vid dröjsmål med betalningen efter det att har förflutit. Några exempel på hur en skuld kan utveckla sig ges därför i avsnitt 11.3. Kapitlet avslutas med utredningens allmänna överväganden om åtgär- den kostnadstak, en möjlig utformning av ett sådant författnings- förslag och något om konsekvenserna av ett sådant förslag. Som tidigare berörts har ett kostnadstak relativt införts i avseende en särskild kreditform som bl.a. definieras utifrån att krediten har en effektiv ränta (high-cost short-term credits). Som en del av en reglering som också innefattar ett tak för kreditens pris, se vidare avsnitten 6.5 och 10.3. Kon- struktionen är sådan att taket för samtliga kostnader för krediten, även sådana som uppstår vid dröjsmål, går vid av kredit- beloppet. Har konsumenten lånat behöver han eller hon alltså inte betala mer än i kostnader till kreditgivaren, och kan alltså få en skuld till kreditgivaren om maximalt , vilket inkluderar återbetalning av kreditbeloppet. Som tidigare beskrivits består den brittiska regleringen av de an- givna krediterna av olika delar. Det övergripande syftet med regle- ringen är att skydda konsumenterna mot alltför höga kostnader. Förutom kostnadstaket är priset för krediterna separat reglerat med ett tak, uttryckt som en andel av kreditbeloppet per dag. Dröjsmåls- ränta får inte tas ut med högre ränta än krediträntan. Vidare finns ett tak för avgifter vid dröjsmål med ett fast belopp.1 Det kreditbelopp som kostnadstaket ska beräknas utifrån är i första hand det belopp som konsumenten faktiskt lånat. Om konsu- menten har beviljats möjlighet att fortlöpande utnyttja ett kredit- utrymme ska kostnadstaket beräknas på det belopp som är lägst av antingen det utnyttjade lånebeloppet eller kreditlimiten.2 När det gäller kostnader som uppstår vid dröjsmål konstaterar FCA att sådana ofta kan byggas upp och nå nivåer som konsumenten inte kan klara av. Ett totalt kostnadstak kan också dra ner lönsamheten för längre lån.