sou · H4B343 · 2016-06-16 00:00:00 — Även för statliga järnvägsoperatörer kommer ett tillträde att med- föra betydande fördelar genom att öka tillgängliga kapitalkällor för investeringar i ny rullande järnvägsmateriel utan behov av direkt statligt stöd, indirekt stöd eller garantier. Protokollet kommer att främja utvecklingen av både finansiell och operationell leasing (på grund av det nya skyddet för borge- nären) och en andrahandsmarknad, vilket avsevärt minskar kapital- åtaganden som annars skulle krävas av operatören. 5 Publicerad av för . är en schweizisk organisation som arbetar med ratificering av järnvägsprotokollet. Bör tillträda järnvägsprotokollet? Finansiering av rullande järnvägsmateriel innebär omfattande dokumentation, särskilt när det gäller frågor om säker- hetsrätt samt omfattande rättsutlåtanden och fortsatt rättslig osäker- het för alla parter. Genom att avsevärt minska osäkerheten och genom att utveckla ett universellt system, för att täcka tillgångar som används i olika jurisdiktioner, bör protokollet också resultera i mycket enklare dokumentation. Vi kan också räkna med begränsat behov av olika former av rättsutlåtanden. Därtill ska adderas betyd- ligt lägre transaktionskostnader. 8.4Möjligheten att registrera säkerhetsrätter i rullande järnvägsmateriel Till skillnad från luftfartssektorn finns det i allmänhet inga heltäck- ande nationella register för registrering av ägande eller säkerhets- intressen i rullande järnvägsmateriel. Det finns inte ens ett gemen- samt system för en unik identifiering av sådan materiel. Sakrättsligt skydd med registrering enligt lösöreköplagen är i den möjlighet som står till buds i de fall tradition inte äger rum. Den lagen tillhandahåller förhållandevis utförliga föreskrifter, vilka är både omständliga och otidsenliga. Därför äger praktiskt taget heller ingen registrering rum. Enligt har cirka tio köp av rullande järnvägsmateriel registrerats . På grund av kungörelsereglerna blir registrering enligt lösöreköplagen inte heller aktuell i de fall säljaren har ut- ländskt säte.6 Visserligen tillhandahåller Transportstyrelsen ett nationellt for- donsregister för järnvägsfordon. Men som beskrivits i avsnitten 3.5.1 och 6.5.3 är detta register varken heltäckande eller användbart för att registrera säkerhetsrätter i rullande järnvägsmateriel eller möjlig- göra en unik identifiering av denna egendom. and lease back av rullande järnvägsmateriel används av svenska järnvägsföretag. Men sådana transaktioner är för- enade med vissa risker, eftersom ägaren inte får något sakrättsligt skydd till egendomen om inte tradition eller registrering enligt 6 Föreskriften om att köpet inom ska kungöras i ortstidning på säljarens bostadsort, något som inte är möjligt med en säljare som har utländskt säte. Bör tillträda järnvägsprotokollet? lösöreköpslagen har ägt rum. Järnvägsprotokollet, till skillnad från luftfartsprotokollet, möjliggör inte registrering av vanliga försälj- ningar, annat än i upplysningssyfte. Ett registrerat leasingavtal i det internationella registret utgör i sig en internationell säkerhetsrätt. Men det kan uppkomma en oönskad situation och rättsförluster i den mån leasegivarens förvärv av egendomen från leasetagaren (det första ledet i transaktionen) skulle sakna sakrättslig verkan mot lease- tagarens/säljarens borgenärer. Då kan registreringen av leasing- avtalet vara utan verkan. Utredningen har därför föreslagit en ny bestämmelse i lagen om internationella säkerhetsrätter i lösa saker (9 §) för att lösa detta problem. Bestämmelsen innebär att den som förvärvar rullande järnvägsmateriel erhåller sakrättsligt skydd gente- mot överlåtarens borgenärer, om det i anslutning till köpet görs en ansökan om registrering av en säkerhetsrätt i objektet i det inter- nationella registret. Det sakrättsliga skyddet för förvärvaren knyts till registreringen och inträder från den dag då registrering beviljas. Bestämmelsen innebär därmed att det sakrättsliga skyddet för för- värvaren inte är beroende av att denne fått den rullande järnvägs- materielen i sin besittning eller förfarande enligt lösöreköpslagen iakttagits. Förvärvaren är skyddad även om den rullande järnvägs- materielen finns kvar i överlåtarens besittning. Genom järnvägsprotokollet kommer det att införas ett offentligt internationellt register som gäller för såväl in- hemska som internationella transaktioner och ett universellt system för identifiering av rullande järnvägsmateriel. Det kommer också att ha positiva sidoeffekter; det handlar om att underlätta realtidsöver- vakning av den rullande järnvägsmaterielen och att möjliggöra spår- ning av denna, något som är särskilt användbart i samband med underhåll och då det är fråga om försäkringsfrågor. 8.5Övriga argument för ett tillträde Utöver de ekonomiska argument som har angetts ovan, har utred- ningen identifierat ett antal andra skäl som talar för att bör tillträda järnvägsprotokollet. Bör tillträda järnvägsprotokollet? 8.5.2Tydligare reglering av säkerhetsrätter Som har konstaterats tidigare i betänkandet är den svenska reg- leringen av säkerhetsrätter i lös egendom i många delar otydlig och till viss del obsolet. Järnvägsprotokollet ställer upp tydliga och moderna regler som är framtagna utifrån hur den internationella finansiella marknaden ser ut och hur den här typen av egendom finan- sieras. Genom de insolvensrättsliga bestämmelserna i artikel IX i protokollet blir det förutsägbart och tydligt vilka rättigheter en säkerhetshavare har när rullande järnvägsmateriel blir föremål för insolvensförfaranden. En klar och tydlig reglering på området är enligt utredningens mening önskvärd. Järnvägsprotokollet är ett av tre tillhörande protokoll till Kap- stadskonventionen från Unidroit för enhetliga regler avseende säkerhetsrätter i lösa saker. har tillträtt kon- ventionen och luftfartsprotokollet. Ett svenskt tillträde medför att även regleringen för järnvägssektorn moderniseras. Att även järn- vägssektorn får ett heltäckande internationellt register medför en- ligt utredningens uppfattning en positiv utveckling inom svensk rätt. 8.5.3Sveriges roll i det internationella samarbetet Framtagandet av järnvägsprotokollet är ett ambitiöst exempel på hur internationellt samarbete kan förenkla och förbättra villkoren för en avgränsad sektor. På en internationell marknad, som finans- marknaden, krävs internationellt harmoniserade regler. Alla former av samarbete som gynnar svenska företags möjligheter att konkurrera på den internationella marknaden bör enligt utredningen främjas. Utredningen menar därför att det är angeläget att är en del av arbetet på den internationella finansmarknaden och att vi kan bidra till och påverka det internationella samarbetet. En tidig svensk anslutning skulle kunna få en positiv påverkan på andra länders ambitioner i frågan. Bör tillträda järnvägsprotokollet? 8.6Finns det något som talar emot ett tillträde? Utredningen har pekat på ett antal fördelar med ett svenskt till- träde till järnvägsprotokollet. Frågan är då om det finns något som talar emot, om det finns några nackdelar eller problem med ett till- träde. Det viktigaste skälet emot ett införlivande av järnvägsproto- kollet är att, till skillnad från flyget, både järnvägsräls (infrastruk- tur) och rullande järnvägsmateriel till stor del finansieras med stöd av offentliga garantier och andra offentliga åtaganden. Detta beror på att järnvägen, inklusive spårväg och tunnelbana, utgör viktiga delar av samhällets totala infrastruktur som ska garantera nödvän- dig transportkapacitet. Om denna till stor del skulle bli privatfinan- sierad, uppkommer en särskild fråga om den omständigheten kan öka risken för samhällsstörning vid ekonomiska bekymmer för aktörerna inom denna sektor. I gällande rätt finns inte några särskilda restriktioner för åter- tagande av järnvägsmateriel för det fall ett sådant skulle kunna or- saka störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det kan givetvis disku- teras om det borde finnas en särskild hantering, men utredningen bedömer att risken för samhällsstörningar inte är särskilt stor. Tunnelbanetåg torde exempelvis knappast komma att avlägsnas från tunnelbanesystemet i händelse av konkurs hos gäldenären. Borge- nären kommer snarare se till så att fordonen blir kvar och att tra- fiken drivs vidare, tillfälligt av en konkursförvaltare och därefter av en ny operatör. Jämfört med flygplan är järnvägsfordon inte helt lätta att flytta, och de är ofta anpassade till just den trafik de är anskaffade för. En borgenär som i en sådan situation vill ta for- donen i besittning och flytta dem till annan plats för att där bedriva annan trafik, ställs inför stora transaktionskostnader. Om den ur- sprungliga gäldenären hamnar i obestånd torde det ur borgenärs- synpunkt i stället vara mer lätthanterligt att ta fordonen i besitt- ning och låta en ny operatör fortsätta trafiken. Mot denna bak- grund anser utredningen att risken för samhällsstörning inte blir större på grund av en anpassning till artikel IX, alternativ A, i proto- kollet. Det har tidigare i betänkandet slagits fast att insolvensförfarande enligt Kapstadskonventionen och järnvägsprotokollet omfattar såväl konkursförfarande som företagsrekonstruktion. Bör tillträda järnvägsprotokollet? struktion innebär detta att säkerhetshavarna eller leasegivarna efter ett beslut om att inleda rekonstruktion, kan hämta hem sin säker- het. Förutsättningarna för att fortsätta bedriva verksamhet i bolaget försämras då givetvis, och det kan även ifrågasättas om företags- rekonstruktioner i järnvägsföretag alls blir möjliga. Denna problema- tik togs upp i prop. 2015/16:12 där regeringen konstaterade att risken för att en sådan bestämmelse som motsvarar artikel XI, alternativ A, i luftfartsprotokollet, motsvarande artikel IX alternativ A i järnvägsprotokollet, skulle hämma rekonstruktioner fick anses som begränsad. Regeringen konstaterade vidare att borgenärens möjlighet att snabbt återta säkerheten kan leda till att kreditgivare vågar ge krediter, eller utöka befintliga sådana, även till bolag med tillfälliga ekonomiska svårigheter. Det skulle i sin tur kunna få till följd att konkurs kan undvikas. Den trygghet som tillskapas för kreditgivare kan leda till att företag med tillfälligt sämre ekonomi – men med potential – lättare kan få finansiering och därigenom ges möjlighet att utveckla sin verksamhet.7 Utredningen har i kapitel 5 och 6 redogjort för de enskilda be- stämmelserna i protokollet och i förekommande fall jämfört med befintlig svensk rätt och relevant EU-rätt. Järnvägsprotokollet är tillskapat för att fungera i olika rättssystem, såväl när det gäller civil- som common law och islamiska rättssystem. Såvitt utredningen har kunnat se, finns det inga hinder i svensk rätt mot att tillämpa ett system med internationella säkerhetsrätter i rullande järnvägsmate- riel. Det går naturligtvis inte att med säkerhet förutsäga vilken bety- delse konventionens och protokollets bestämmelser kommer att få för svenska järnvägsföretag. Utredningens slutsats är dock att de förändringar som ett tillträde i enlighet med utredningens förslag skulle medföra för järnvägssektorn, är positiva och att det inte finns några bärande skäl för att avvakta med ett tillträde. 2015/16:12, s. 59 f. Bör tillträda järnvägsprotokollet? 8.7Sverige bör tillträda järnvägsprotokollet Förslag: bör tillträda järnvägsprotokollet och lämna de förklaringar som utredningen har föreslagit. Järnvägsprotokollet har tillkommit för att genom enhetliga mate- riella regler göra finansiering av rullande järnvägsmateriel enklare och säkrare. Detta gynnar både finansiärer och järnvägsföretag. Det system för registrering av internationella säkerhetsrätter som till- skapats genom konventionen har, inom flygbranschen visat sig vara mycket framgångsrikt. Ett internationellt register är betydelsefullt särskilt för järnvägssektorn eftersom det i saknas ett full- ständigt register. Utredningen har i sin analys inte kunnat se några avgörande nackdelar med ett svenskt tillträde. I stället kan det kon- stateras att det finns starka ekonomiska skäl som talar för att bör tillträda protokollet Genom ett tillträde skulle svenska järnvägsföretag få: •tillgång till en bredare finansmarknad, •möjlighet att registrera rättigheter och säkerhetsrätter i rullande järnvägsmateriel. Sammanfattningsvis är det utredningens uppfattning att bör tillträda järnvägsprotokollet. För att de ekonomiska fördelar som har angetts ovan ska uppnås, bör den förklaring lämnas som utredningen har föreslagit samt svensk lagstiftning anpassas så att resultatet blir detsamma som om en förklaring att tillämpa arti- kel IX alternativ A med en maximal väntetid hade valts. 8.8Sammanställning över förklaringar som bör lämna respektive avstå från att lämna Nedan följer en kronologisk sammanfattning över vilka förklaringar som utredningen föreslår att ska lämna respektive avstå från att lämna vid ett tillträde. Bör tillträda järnvägsprotokollet? Förklaringar som bör lämna En förklaring till artikel XXVII.1 om att artikel X ska vara tillämp- lig. Förklaringar som inte bör lämna Utredningen föreslår att inte lämnar några förklaringar till artikel XXVII avseende artiklarna VI, VIII och artiklarna XIII, XIV, XXIV, XXV. bör inte heller lämna en förklaring till artikel XXVII.3 avseende artikel IX, utan i stället anpassa den nationella lagen så att resultatet blir detsamma som om hade lämnat sagda förkla- ring och valt alternativ A med en maximal väntetid på 60 kalender- dagar. 9.1Metod för järnvägsprotokollets införlivande med svensk rätt Förslag: Järnvägsprotokollet bör införlivas med svensk rätt genom inkorporering. 9.1.1De olika metoderna för införlivande1 Bestämmelser i internationella överenskommelser som berör myn- digheters eller enskildas handlande måste införlivas med den svenska rättsordningen för att gälla här. Det finns två olika metoder för att införliva internationella överenskommelser: transformering eller inkorporering. Transformering innebär att bestämmelserna i en överenskommelse omvandlas till svensk lag, medan inkorporering innebär att överenskommelsen i sig görs direkt tillämplig genom en särskild bestämmelse. Valet av metod har bl.a. att göra med hur den överenskommelse som ska införlivas är utformad och får göras utifrån vad som är lämpligt i det enskilda fallet. Transformering är det vanligaste sättet att införliva internatio- nella överenskommelser med svensk rätt. En fördel med den meto- den är att bestämmelserna i överenskommelsen kan överföras till svenskt författningsspråk, vilket normalt gör dem lättare att tillämpa. Men det finns en risk att överenskommelsens innebörd till viss del går förlorad i översättningen. Ju mer omfattande och detaljerade 1 Detta avsnitt grundar sig i huvudsak på prop. 2014/15:12. bestämmelserna i överenskommelsen är, desto större är risken för detta. För mer detaljerade överenskommelser, vars bestämmelser är avsedda att tillämpas direkt av domstolar och andra myndigheter, är därför inkorporering ofta att föredra. Den autentiska texten i över- enskommelsen blir då gällande som svensk lag och bifogas lagen. Om det inte finns någon svensk autentisk version av överens- kommelsen, brukar en svensk översättning publiceras vid sidan av originaltexten. Den svenska texten blir då bara ett hjälpmedel för läsaren och får inte status som lag. Om det finns alternativa lös- ningar i överenskommelsen kan i inkorporeringslagen även anges vilka eventuella val som görs. Inom transporträtten är det relativt vanligt med inkorporering. När tillträdde Kapstadskonventionen och luftfartsproto- kollet valdes inkorporering som metod för införlivande. De båda instrumenten inkorporerades genom lagen om internationella säker- hetsrätter i lösa saker. Montrealkonvention inkorporerades genom lagen (2010:510) om lufttransporter. Även vid till- träde till internationella järnvägsfördrag har denna metod varit vanlig. 9.1.2Järnvägsprotokollet bör i relevanta delar gälla som svensk lag Järnvägsprotokollet är avsett att läsas tillsammans med Kapstads- konventionen och de båda instrumenten ska tolkas i ljuset av var- andra. Utgångspunkten bör därför vara att järnvägsprotokollet ska införlivas med svensk rätt på samma sätt som Kapstadskonven- tionen och luftfartsprotokollet, dvs. Att välja olika metoder för införlivande av två protokoll som hör till samma konvention bör endast vara ett alternativ om starka skäl talar för det. Några sådana skäl har enligt utredningen inte framkommit. Däremot finns det flera skäl som talar för att välja inkorporering som metod vid införlivandet av järnvägsprotokollet. Precis som Kap- stadskonventionen och luftfartsprotokollet är det fråga om omfatt- ande och detaljerade bestämmelser som dessutom berör ett flertal rättsområden. Risken för att något i järnvägsprotokollet går för- lorat vid en transformering är betydande. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att järnvägsprotokollet ska införlivas med svensk rätt genom inkorporering. Återstår då att ta ställning till i vilken utsträckning protokollet ska inkorporeras i svensk rätt. Utgångspunkten är att de bestäm- melser som riktar sig till domstolar och andra myndigheter och till enskilda görs till svensk lag, medan de bestämmelser som riktar sig till staterna eller till något internationellt organ inte inkorporeras. Slutbestämmelserna i protokollet handlar bl.a. om förfarandet för ratificering och uppsägning av överenskommelsen samt om läm- nande av förklaringar och riktar sig till de fördragsslutande staterna (artiklarna XXI–XXXIV i protokollet). Bestämmelserna är med ett undantag sådana att det saknas skäl att göra dem till lag. Protokollet innehåller bl.a. en artikel som gäller registrerings- organets respektive tillsynsmyndighetens uppgifter och ansvar (arti- kel XII i protokollet); den behöver inte inkorporeras. Vissa av artik- larna innehåller emellertid bestämmelser som utöver registrerings- organet berör enskilda och svenska myndigheter. En delvis inkorpo- rering av dessa artiklar skulle innebära att regleringen blir svåröver- skådlig. Det är därför lämpligare att inkorporera dessa artiklar i sin helhet. Övriga bestämmelser i protokollet bör gälla som svensk lag, i den mån inte avstår från att tillämpa dem. Som framgår av avsnitt 6.4.3 görs bedömningen att som medlem i EU är förhindrat att lämna förklaringar till artiklarna VI, VIII och IX i järnvägsprotokollet. De artiklarna ska alltså inte inkorporeras. Arti- kel XIII ger den fördragsslutande staten möjlighet att utse särskilda kontaktpunkter, som ska förmedla nödvändig information för regi- strering till det internationella registret. Mot bakgrund av att utred- ningen föreslår att inte ska använda sig av denna möjlighet bör inte heller denna artikel inkorporeras. Utredningen föreslår sammanfattningsvis att artiklarna I–V, VII, X och XI samt XIV–XX i järnvägsprotokollet ska gälla som svensk lag. Detta bör ske genom ändringar i lagen om internationella säker- hetsrätter i lösa saker. Järnvägsprotokollet ska bifogas lagtexten. Överenskommelsen är skriven på sex originalspråk: arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska. Ingen av originaltexterna har företräde framför övriga. Det är tillräckligt att bifoga den engelska texten jämte en svensk översättning till lagen. 9.2Stockholms tingsrätt bör vara reservforum vid svensk domsrätt Om parterna har avtalat att svenska domstolar ska ha behörighet att pröva frågor som grundas på protokollets bestämmelser men inte har pekat ut någon särskild domstol, ska frågan om domstols behörighet avgöras med tillämpning av antingen eller i vissa fall I-förordningen. I den mån det av dessa bestämmelser inte framgår vilken domstol som har behörighet krävs att det förs in en bestämmelse om reservforum. är reservforum vid prövning av frågor hän- förliga till Kapstadskonventionen och luftfartsprotokollet, se lagen om internationella säkerhetsrätter i lösa saker, 7 §. Utredningen före- slår därför att även bör vara reservforum vid prövning av frågor hänförliga till järnvägsprotokollet. 9.3Författningsändringar med anledning av tillträde till järnvägsprotokollet 9.3.1Järnvägsprotokollets insolvensbestämmelser bör gälla Huruvida de insolvensrättsliga bestämmelserna i järnvägsprotokollet kan tillämpas är avgörande för vilka ekonomiska fördelar ett till- träde kommer att medföra för järnvägsföretagen. Artikel IX alternativ A innebär något förenklat att säkerhets- havaren vid ett insolvensförfarande snabbt kan hämta sin säkerhet utan hinder av nationell rätt. Regleringen speglar syftet med proto- kollet, att samma bestämmelser ska gälla oavsett vilket lands lag som tillämpas och att förfarandet ska vara förutsebart. Regleringen innebär smärre skillnader i förhållande till det som gäller enligt svensk rätt i insolvensförfaranden. I ett konkursbo in- går endast gäldenärens egendom. När det gäller egendom som inte ägs av gäldenären finns enligt svensk rätt separationsrätt i en konkurs, dvs. en rätt för ägaren att hämta ut sin egendom utan konkurrens av andra borgenärer. Även borgenärer med panträtt har enligt svensk rätt en ställning i konkursen som till stor del mot- svarar den som anges i protokollet. Skillnaden visar sig främst i den ovillkorliga rätten att – – kunna göra sin rätt gällande. Skillnaden mellan svensk rätt och järnvägsprotokollets bestäm- melser blir större vid en företagsrekonstruktion. Regeringen har i prop. 2014/2015:12 konstaterat att insolvensförfarande enligt Kap- stadskonventionen och luftfartsprotokollet omfattar såväl konkurs- förfarande som företagsrekonstruktion. Insolvensförfarande har precis samma innebörd enligt järnvägsprotokollet. Borgenären ges då enligt järnvägsprotokollet samma rätt som vid en konkurs att ta sin egendom ur gäldenärens bo. Dessutom finns det varken i kon- kurslagen eller i lagen om företagsrekonstruktion någon motsvarig- het till protokollets uttryckliga bestämmelse om att gäldenären både ska läka ett avtalsbrott och förbinda sig att uppfylla alla framtida förpliktelser i enlighet med avtalet (artikel IX, alternativ A, p. 7, jfr 2 kap. 20 § lagen om företagsrekonstruktion). Vid en företagsrekonstruktion innebär en tillämpning av arti- kel IX, alternativ A, även att egendom som är av avgörande bety- delse för bolagets verksamhet kan tas ur boet, något som annars inte är möjligt enligt lagen om företagsrekonstruktion (jfr 2 kap. 15 § första stycket 3). Förutsättningarna att fortsätta bedriva verk- samhet i bolaget försämras givetvis då, och det kan även ifrågasättas om företagsrekonstruktioner i järnvägsföretag alls blir möjliga. Denna problematik togs upp i prop. 2015/16:12. Regeringen konstaterade att risken var begränsad att en sådan bestämmelse, artikel XI, alternativ A i luftfartsprotokollet (motsvarande artikel IX alternativ A i järnvägsprotokollet) skulle hämma rekonstruktioner.2 Vid ett svenskt tillträde till järnvägsprotokollet är det mot denna bakgrund utredningens bedömning att en anpassning av svensk lagstiftning fordras som motsvarar villkoren i artikel IX, alternativ A. Det är angeläget att anpassningen görs på ett sådant sätt att det tydligt framgår att den angivna bestämmelsen i protokollet har företräde framför andra svenska bestämmelser på området. I 8 § lagen om internationella säkerhetsrätter i lösa saker finns en lik- nande bestämmelse avseende luftfartsprotokollet. Den nu nämnda lagen bör kompletteras med att gälla även artikel IX alternativ A i järnvägsprotokollet. 2015/16:12, s. 59 f. 9.3.2Upplysningar om protokollets företräde För att ska leva upp till sina förpliktelser som fördragsslut- ande stat är det angeläget att inget i svensk rätt begränsar tillämp- ningen av protokollets bestämmelser. Eftersom det är fråga om konventionsbaserad lagstiftning måste den ges företräde framför annan lagstiftning på området. Svenska allmänt tillämpliga bestämmelser bör därför göras subsidiära i för- hållande till det som följer av det inkorporerade protokollet.