sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — Demokratiskt anvarsutkrävande innebär att väljarna har möjlighet att peka ut politikens framtida färdriktning genom att antingen stödja den politik de är nöjda med eller byta politik genom att rösta på ett annat alternativ. Det briljanta med denna mekanism – när den fungerar – är att alla makt- havare tvingas leva upp till sitt ansvar om de vill behålla sin makt. Politiskt ansvarsutkrävande har dessutom formen av en kedja. Parlamentet (fullmäktige) är ansvariga inför väljarna, den politiska exekutiven (styrelse och nämnder) är ansvariga inför parlamentet, och förvaltningens tjänstemän och andra serviceutförare är ansvariga inför exekutiven. När kedjan fungerar transformeras valresultatet till de beslut och den verksamhet som väljarna vill ha. Om kedjan bryts på en enda punkt upphör systemet att fungera. De flesta av de utmaningar som vi har diskuterat i denna rapport handlar om hur leden i ansvarskedjan kan stärkas: Väljarna måste kunna se vem som ansvarar för den förda politiken och vem som inte gör det för att kunna kommunicera sin vilja genom valhandlingen. Den lokala demokratins utmaningar Fullmäktiges kontrollfunktioner i förhållande till styrelse och nämnder måste vara kraftfulla och på riktigt. Den politiska exekutivens kontroll över verksamheten får inte försvagas genom att politiska beslut överlämnas till aktörer som inte står under demokratiskt ansvar. Smörjmedlet för dessa mekanismer stavas transparens och rätts- säkerhet. Informalitet och oreglerade beslutsformer, liksom beslut i organ där medborgare saknar insyn, skapar grus i maskineriet. Medborgare och politiker tycks vara ense om att representativ demokrati är den bästa och mest effektiva metoden att förverkliga folkviljan. Vi tror att det beror på att de flesta ser att representativ demokrati är den demokratiform som flest deltar i och som därför bäst kan spegla vad hela folket tycker. I valhandlingen manifesteras också det kanske viktigaste demokrativärdet av alla: alla människors lika värde genom principen en medborgare, en röst. Direkt- och deltagardemokratiska inslag i den lokala demokratin bör därför alltid sträva efter att tillföra kunskap och värden som valdemokratin inte kan producera, till exempel att dra nytta av medborgares engagemang och sakkunskaper för att skapa välunder- byggda beslut. Eller fånga upp opinioner som inte kommit till uttryck i valrörelsen. Men att initiera organisationsreformer och deltagardemokratiska beslutsformer som kan komma i konflikt med den representativa demokratins värden och mekanismer riskerar att skapa problem i den lokala demokratin. Reformer för att stärka den lokala demokratin bör därför främst bygga på att stärka den representativa demokratin – inte att utmana den. Den lokala demokratins utmaningar (1973). ”Kommunalideologin”. N. och G. (red. ), Kommunerna i förvandling. (2013). Interkommunal samverkan – en nödvändig lösning på kommunala utmaningar? : Förvaltnings- högskolan. Boogers, M. (2014) ”Pulling the strings: An analysis of informal local power structures in three dutch cities”, Local government studies, 40 (3), 339–355. (1998). ”Nytt liv i frågan om kommunparlamentarismen”. ekonomi och politik, 2(1) 29–44. (2000). Kommunpolitikerna i den stora nyordningens tid. (2005). ”Borgmästarens makt”. ekonomi och politik, 9(1). (2006). , H., & , F. (2000). Mellan samlingsregering och parlamentarism. Studier i genomförandet av begränsat majoritetssyre i . , B., Sweeting, D., & Klok, P.-J. (red.). (2013). Local Councillors in Europe. , G. Ó. (2008) Partier i kommunpolitiken – en kunskaps- översikt om partier, makt och legitimitet. , G. Ó., & Wänström, J. (2015). Politik och förvaltning i svenska kommuner. Den lokala demokratins utmaningar , P., , M., & , D. (2013). ”Sources of Elite I S. , H. . Wängnerud (red. ), Stepping Stones. , M., & , O. (2006). ”Kommunala demokratisatsningar - vägen till en mer vital demokrati?” I P. . (red. ), Deltagandets mekanismer. , M., , D., & , A. (2010a). Politik på hemmaplan. Tiotusen fullmäktigeledamöter tycker om demokrati. : SKL Kommentus. , M., , D., & , A. (2010b). ”Representations- principer i riksdag och kommuner”. ), Folkets representanter. : Stats- vetenskapliga institutionen. , M., & , D. (2012). "Tungan på vågen-partier i svenska kommuner." I J. . Fjaestad (red. ): Tungan på vågen. Vågmästare och balanspartier. : Makadam förlag, 2012. , M., & , D. (2014) "Ruling Majority and Opposition: How Parliamentary Position Affects the Attitudes of Political Representatives." E-publicerad i väntan på tryck. , F. (1953) Community power structure. A study of decision makers, : . , F. (2014). ”Trängselskatten och den kommunala demokratin”. I A. . (red. ), Brytningstider. Jungar, A.-C. (2013). Det reformerade folkinitiativet: erfarenheter 2011- 2013. (2003). En chimär av endräkt. Ideologiska dimensioner i kulturpolitik. : Förvaltnings- högskolan. (2006). Kommunstyrelsens ordförande i den lokala demokratin. Den lokala demokratins utmaningar (2007a). Kommun- storlek och demokrati ur ett politikerperspektiv. I F. , D. , B. . , Kommunstorlek och demokrati. (2007b). (2010). ”Effektiv demokrati”. I F. (red. (2013a). ”A Democracy of Scale. Size and Representative Democracy in Swedish Local Government”. , 17(1), 7-28. (2013b). ”The Hidden Constitutions: How Informal Political Institutions Affect the Representation Style of Local Local Government Studies, 39(5), 681–702. (2013c). ”Who do the local councillors of Europe represent?” I B. m.fl. ), Local Councillors in Europe. (2015). ”Local Autonomy or National Equality? A Conflict of Values and Interests for Political Leaders”. Regional & Federal Studies, e-publicerad i väntan på tryck. , D., & , M. (red.). (2014). Om folkvalda i riksdag, landsting och kommun. , D., & Montin, S. (2013). ”Solving Municipal Paradoxes: Challenges for Swedish Local Democracy”. Panorma - Insights into Asian and European Affairs, 2012(2), 125–136. , , , O., & , J. (2009). Alternativa politiska organisationer. Om kommuner som avvecklar sina facknämnder och inrättar fullmäktigeberedningar och styrelseutskott. , D., & , L. (2014). ”Partipolitiska konflikter i svenska kommuner”. I D. . (red. ), Svenska politiker. (2012) "Participatory Initiatives and Political Representation: The Case of Local Councillors in ." Local government studies 38 (6), 795–815. Montin, S., & , M. (2013) Moderna kommuner. Den lokala demokratins utmaningar (2006) Tillämpningen av möjligheten att återkalla förtroendevaldas uppdrag. (2001). Att se till helheten. Svenska kommunalpolitiker och det demokratiska uppdraget. : Stats- vetenskapliga institutionen. (2011). Alla följer partilinjen kommunpolitiker tolkar sitt mandat universitet: Förvaltningshögskolan. – en studie om hur i praktiken. , L., & , D. (2015). ”Politiska konflikter och marknadisering – utmaningar för politiska ledare?” I N. Aarsæther H. Mikalsen (red. ), Lokalpolitisk lederskap i . SOU (2012:30). SOU (2015:24). En kommunallag för framtiden. Verhelst, T., Reynaert, H., & Steyvers, K. (2013). ”Political recruitment and career development of local councillors in Europe”. In B. m.fl. ), Local Councillors in Europe. Det våras för medborgardialoger Det våras för medborgardialoger Medborgardialoger som demokratipolitik .......................... Demokrati genom deliberativt deltagande.......................... Hur har det gått? Kan medborgardialoger fördjupa demokratin? Kort om fallstudierna ........................................................... mobiliserar för medborgardialoger ................ En policy för medborgardialog ............................................ Deltagande, kommunikation och inflytande? Vacklande stöd och olika motiv........................................... Botkyrkadialogen under press.................................... Institutionella arrangemang i 2000-2013 ................... Albyberget till salu ............................................................... är inte till salu: stoppa beslutet................................... Det våras för medborgardialoger Skarp konflikt: auktoritär styrning ...................................... Gapet mellan retorik och praktik ......................................... Fördjupar medborgardialoger demokratin? Arrangemang för deliberativt deltagande?........................... Avslutande diskussion: tre utmaningar................................ Det våras för medborgardialoger Det är dålig stämning runt picknickbordet. ”Pantrarna för upprustning av förorten” kräver svar: Kommer ni att öppna fritidsgården i , i så fall när? Politikerna har svårt att få en syl i vädret. Runt bordet utanför stadsdels- nämndens lokaler står ett hundratal ungdomar som deltar i samtalet. En ung man ställer sig på bordet och läser upp en dikt. Pantrarnas aktion syftar till att uppmärksamma behovet av en fritidsgård. Initiativtagaren som växt upp i området hade svårt att få studiero på det lokala där många unga spenderade sin fritid. Han besökte stadsdelsnämndens samman- träde och undrade varför fritidsgården för unga vuxna som fanns i området stängts. Av ren tur hade hunnit till det öppna förmötet inför nämndsammanträdet där medborgare ges möjlighet att ställa frågor och få svar. Detta är startskottet på en dialog mellan föreningen och stadsdelsnämnden som pågår . arrangerar Pantrarna ett öppet möte och två demon- strationer i anslutning till nämndens sammanträden och samlar vid vart och ett av dessa tillfällen ett hundratal personer till stöd för att öppna fritidsgården. Processen går sakta. Fritidsgården blir en symbolfråga för något större: en frustration över marginalisering och maktlöshet i förorten. Samtalet runt picknickbordet kantas därför av heta känslor. Pantrarna känner sig förbisedda och politikerna känner sig pressade. För många av ungdomarna runt bordet är det första gången de deltar i en demonstration. Några ur just denna grupp deltar i en demonstration i Folkets hus , i . Här pågår ett annat känslofyllt samtal. I samtalets mitt står en kommundirektör, en väktare och , uppväxt i stadsdelen och initiativtagare till kampanjen ” Det våras för medborgardialoger är inte till salu”. Stämningen är riktigt dålig. Många sympatisörer trängs bakom och brister ut i spontana talkörer: ”En enad förort kan aldrig besegras.” De vill ta del av fullmäktigemötet, de vill lyssna på debatten och visa sitt missnöje med ett troligt beslut att sälja ut 1 300 lägenheter på . Kommunledningen har förlagt mötet till där debatten sänds i en intilliggande sal i direktsändning. Problemet är att inte alla får plats i biosalen. Demonstranterna kräver att de släpps in i sammanträdeslokalen. Kommunföreträdarna och väktarna tycker inte att det är en bra idé och vet inte riktigt hur situationen ska lösas. Fullmäktige avbryter mötet. Bakom mötet ligger starka, uppdämda känslor. Å ena sidan är protestkampanjens deltagare frustrerade och utmattade efter att ha lagt ner sin fritid på att i kraftig motvind försöka hindra kommunens beslut. Å andra sidan har vi politiker och tjänstepersoner som fått sin trovärdighet ifrågasatt inför hela landet i en intensiv mediedebatt. har länge uppmuntrat ungas deltagande i politiken. I detta fall vill man dock inte ändra sin uppfattning trots att ungdomar mobiliserat sig i en högljudd protestkampanj och kräver dialog. Situationerna ovan aktualiserar frågan om medborgardialoger och demokratin. En medborgardialog är ett möte mellan medborgare och politiker eller tjänstepersoner med ansvarspositioner i offentliga organisationer. Det handlar om offentligt initierade verksamheter där befolkningen allt oftare bjuds in till samtal kring en specifik fråga. Detta rymmer ett brett spann av ”inbjudet deltagande”1, däribland samråd, referensgrupper, webbpaneler, informations- möten, cafédialoger, framtidsverkstäder, open space, deltagande- budgetering, rådslag och dialogforum. De flesta kommuner arbetar med inbjudet deltagande. Motivet är att utveckla demokratin. Alla förväntas vinna på deltagandet: partier, förvaltning och medborgare. Särskilt hävdas att verksam- heten ska förbättra den politiska jämlikheten genom att stärka 1 Cornwall 2004. Det våras för medborgardialoger marginaliserade gruppers möjligheter att delta. Företag utvecklar mötesformer och programvaror för dialogmöten i fysiska eller virtuella rum. Processledare, facilitatorer och ”demokrati- utvecklare” har blivit kompetensnischer. Men hur påverkas demo- kratin av det inbjudna deltagandet? Vilka motiv har makthavare och hur arrangeras dialogerna? Denna rapport syftar till att under- söka och diskutera frågor om medborgardialoger och fördjupad demokrati. 1.2Demokrati genom deliberativt deltagande Som en fond för mötet mellan ungdomarna och makthavarna ovan skymtar ett ideal om ”deltagande och deliberativ demokrati”.2 Idealet förespråkades av i slutbetänkandet En uthållig demokrati – Politik för folkstyrelse (SOU 2000:1). Syftet var att anpassa demokratin till samhällets förändrade villkor. Det ansågs vara hög tid att fundera på hur ett brett stöd för den representativa demokratin kunde bevaras och utvecklas. Analysen präglades av 1990-talets kriser. Utgångs- punkten var att nationalstaten utmanades av globaliseringen som minskade handlingsutrymmet. EU-medlemskapet överförde makt till internationell nivå. En mer autonom roll för massmedia och journalistiken rörde om i grytan och den svenska modellen tycktes ha svårt att hantera mer individualiserade svenskar. Partierna tappade runt en kvarts miljon medlemmar, förtroendet för politiker sjönk, färre gick och röstade. Den svenska demokratins legitimitet kunde inte längre grundas på dess förmåga att förse invånare med välfärd.3 De goda tiderna var förbi och demokratin behövde anpassa sig. Dessa tankar präglade även den forskarledda (SOU 1990:44) som tillsattes i mitten på 1980-talet.4 Utredaren menade att samhällskontraktet behövde formuleras om eftersom det inte längre var möjligt att tro att makten kan överlåtas till ett enda maktcentrum. Istället skulle decentralisering, lokala initiativ 2001/02:80, s. 27-28. 4Jfr 2009, s. 9-22, 2005, s. 133-170. Det våras för medborgardialoger och en utveckling mot ”alltmer självständiga och oberoende medborgare” uppmuntras.5 utvecklade denna idé och föreslog en kursändring för svensk demokrati. Medborgarnas moraliska egenskaper, dygder, demokratisinnade värderingar och strävan efter autonomi, självansvar och självförvaltning lyftes fram som demokratins minsta beståndsdelar.6 Det nya idealet skulle förverkl- igas bland annat genom att stärka medborgares möjligheter att påverka politiska processer genom nya inflytandekanaler. Nya kanaler för medborgares deliberativa deltagande utmanade den etablerade valdemokratin men antogs vara ett sätt att återuppväcka intresset för politiken även för dem utan partibok. I regeringens demokratiproposition uttrycktes förväntni- ngen att deltagande mellan valen skulle leda till högre valdel- tagande och partiengagemang. Nya former för deltagande skulle också främja politisk jämlikhet bland utsatta grupper, särskilt funktionsnedsatta, utlandsfödda och ungdomar.7 Kommunerna ansågs vara en viktig aktör i att uppmuntra medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande genom ”fri diskussion samt samtal mellan jämlikar”.8 Här föddes konceptet medborgardialoger. Medborgardialoger har förespråkats av alla regeringar sedan demokratipropositionen 2002. Paradoxen i dessa ambitioner har varit spänningen mellan å ena sidan nya inflytandekanaler och å andra sidan partiernas och förvaltningens starka roll. Alliansen menade att medborgardialoger skulle ingå som en del av beslutsprocessen på lokal nivå för att öka medborgares insyn och inflytande. De markerade att det ”handlar i första hand om metoder för beslutsfattare att lyssna in och fånga upp intressen och åsikter i samhället” och bidra till att förankra fattade beslut.9 Gränsen för hur stort inflytande som deltagare i medborgar- dialoger bör ges i beslutsfattandet är därför oklart. 5SOU 1990:44 s. 403. 6Dahlstedt 2009, s. 110-114. 2001/02:80, s. 27-28, 35-36. 8SOU 2001:48, s. 75. 9Regeringens skrivelse 2013/14:61, s. 29, s 34. Det våras för medborgardialoger 1.3Hur har det gått? Kritiken mot idealet om ett deliberativt deltagande genom medborgardialoger har varit att det handlar om symboliska åtgärder.10 Etablerade institutioner har egentligen inte utmanats. Ett stärkt folkinitiativ gav medborgare bättre möjligheter att initiera kommunala folkomröstningar och medborgarförslag i fullmäktige möjliggjordes . De förblir dock som bäst rådgivande. Åtgärderna har fokuserat att öka tillgängligheten till offentliga lokaler, bilda ungdomsfullmäktige och olika medborgar- råd, medborgarpaneler och investeringar i IT-verktyg. Med stats- vetarens ord blev det deliberativa deltagandet en uppfriskande men harmlös idé.11 Det våras dock för medborgardialoger. De allra flesta svenska kommuner arbetar mer eller mindre kontinuerligt med inbjudet deltagande.12 Internationellt sett är svenska kommun- politiker hängivna valdemokrater och anser att partiet är den mest lämpliga arenan för deltagande.13 tycker de att det är mycket viktigt med medborgardialog. Främst för att ta reda på vad folk tycker, men också för att förankra politik och öka de egna kunskaperna. Allra mest positiva tenderar politiker vara till dialog som arrangeras när fattade beslut ska utvärderas. Minst positiva är de när beslut ska fattas. De vill helst också föra dialog med egna partiväljare eller ”medborgare som har svårt att göra sin röst hörd”, däremot inte med deltagare i medborgarpaneler eller i enfråge- eller aktionsgrupper.14 Medborgardialoger förefaller alltså ha ett stort stöd i kommunerna, men av olika anledningar. Likväl har idén om att medborgardialoger fördjupar den lokala demokratin spridits och blivit framstående i samtida kommunpolitik. Detta arbete är till viss del resultatet av Kommuner och Landstings (SKL) projekt för medborgardialog som initierades 2006. När demokrati- politiska frågor flyttats runt mellan olika partier, ministrar och departement har stått för kontinuiteten. 11Amnå 2006, s. 603. 12Regeringens Skrivelse 2013/14:61, s. 108. 13Karlsson och 2014, s. 79. 14Gilljam, och 2010, s. 38 ff. Det våras för medborgardialoger Arbetet fokuserar på kunskapsspridning och nätverksbyggande. SKL:s syn är att medborgardialog handlar om samtal- och delaktighetsprocesser som är tydligt inlemmade i kommunerna styrsystem.15 Målet med arbetet är att inspirera kommuner och landsting att utveckla medborgardialoger. Det är dock fortfarande oklart hur inlemmade dialoger är i kommuners styrprocesser och hur stort inflytande som skapas för medborgare. Idén att inbjudet deliberativ deltagande kan stärka representativ demokrati är inget specifikt för . Liknande styrmodeller rekommenderas av , , EU och implementeras i städer över hela världen. Denna deltagandevurm är paradoxal i tider då demokratin befinner sig under stark press. Förändrade förutsättningar för nationalstaten begränsar demokratins spelfält och den globala ojämlikheten mellan fattiga och rika ökar. Demokratierna blir mer toppstyrda och viktiga uppdrag och makt samlas till allt snävare krets av politiker och experter. Vi måste därför nyfiket granska experiment för demokrati- utveckling i tider då demokratin är under press. Medborgardialog är därför ämnet för denna rapport som kommer att belysa hur kommuner praktiserar dessa initiativ och vilka motiv som ligger bakom dem. Det empiriska materialet består av Stads och kommuns politik för medborgardialoger. Syftet är att lyfta en diskussion om och i så fall när inbjudet deltagande fördjupar den lokala demokratin. 15 Intervju SKL . Det våras för medborgardialoger 2Kan medborgardialoger fördjupa demokratin? Svaret på denna fråga är ja, men inte under vilka omständigheter som helst. Kritiken till inbjudet deltagande för bland annat fram att den statliga och kommunala politiken för deliberativt deltagande hamnar långt ifrån dess ideal och värden. Deliberativa och deltagandedemokratiska idéer är i grunden jämlikhetsprojekt.16 De ideologiska rötterna till medborgardialoger återfinns dels i sociala rörelsers krav på deltagande demokrati , dels i akademiska teorier om deliberativ demokrati . Deltagardemokrater ser folkets deltagande i politiken som ett medel att motverka elitistiska tendenser och icke-legitim maktkoncentration. Som slagord i västerländska länder aktualiserade ”deltagandedemokratin” frågor om miljö, det livet, krig, kvinnors och minoriteters rättigheter med mera.17 Deltagandet i sig antas kunna möjliggöra individers förmåga att agera som politiska varelser och i förlängning bidra till framväxten av det goda deltagande samhället.18 Den deliberativa demokratiidén är inget politiskt slagord utan ett akademiskt projekt med rötter i filosofen tänkande kring etik, kunskap och kommunikation.19 Enligt somliga är deliberativ demokrati en revolutionär idé om politiskt deltagande. Det är i alla fall ett mycket hett teoretiskt samtalsämne i akademin.20 Genom begreppet ”kommunikativt handlande” vill Habermas försvara och påvisa att förnuft och rationalitet är 17Rosanvallon, 2011, s. 205. 18Pateman 2012, s. 10. 20Fung 2004, Pateman 2012. Det våras för medborgardialoger nödvändiga beståndsdelar i en demokratisk samhällsutveckling. Kunskap och sanning existerar, men är inte reserverade för en samhällselit att definiera. Rationalitet skapas genom kommunikativ handling eller samtal mellan resonerande fria människor i öppna, jämlika och icke-tvingande situationer. Människor kan överkomma egoistiska motiv om de ingår i en kommunikation som bidrar till ömsesidig förståelse. Habermas tänkande kring kommunikativt handlande och den offentliga sfären banade väg för teorier om hur demokratier kan grunda sin legitimitet på förnuft utan att reducera fakta till makthavares utsagor eller löst tyckande.21 Det är viktigt att påpeka att det finns olika deliberativa ideal och att dessa skiljer sig från det vardagliga begreppet ”samtal”.22 En snäv tolkning är att det rör sig om ett rationellt resonerande på jämlika villkor för att uppnå konsensus kring det gemensamma bästa. Ett annat ideal utvidgar deliberation till deltagares berättande och känslomässiga resonerande i syfte att berättiga vissa handlings- alternativ före andra. Ytterligare ett ideal ser deliberation som förhandlingar som utgår från individers egenintresse och beredskap att åstadkomma överenskommelser genom beslut som ömsesidigt uppfattas som skäliga och rättvisa.23 Präglas då det inbjudna deltagandet av samma radikaldemokratiska övertygelser? Kritiken mot den förda deltagandepolitiken är att den stärker maktelitens dominans över och manipulation av medborgarna. På så sätt anses den bidra till att förvränga deltagarnas världsbilder och neutralisera politiskt motstånd – allt i syfte att konservera ojämlikheter. Övergripande studier om deltagandepolitikens motiv och praktiker är sällsynta. Följer vi historikern breda penslar fyller den statliga ”demokratiska aktivismen” främst en legitimitetsskapande funktion. Eliten uppfattar att det existerar 22Mansbridge m.fl. 2010. Det våras för medborgardialoger en skadlig distans till väljarna.24 Genom att uppmuntra öppenhet, tillgänglighet och utbyte av åsikter och perspektiv skapas i bästa fall en närhet och en ömsesidig förståelse av problem och lösningar som ger styret legitimitet. Det kan också handla om att täcka informationsglapp samt att förbättra institutionellt lärande och kunskapsbyggande. Vad som händer när olika initiativ till inbjudet deltagande rullas ut kan dock variera. Fallstudier är tämligen kritiska till de offentliga organisationernas motiv, som syftar till stärkt legitimitet men utan att lyckas skapa en meningsfull och tydlig roll för deltagandet inom ramen för etablerade beslutsstrukturer. Det triviala deltagande som skapas kan därför bli direkt skadlig för demokratins legitimitet eftersom deltagarna kan bli besvikna och desillusionerade.