sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Samspelet mellan offentliga och privata aktörer är viktigt för att åstadkomma teknikskiften och en strukturomvandling som leder i riktning mot det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp . 42 (2004); Mazzucato & (2015); , C. (2015); , S. & MIT Task Force on Production in the Innovation Economy (2013). Centrala horisontella styrmedel och strategier Sveriges ambition att vara ett föregångsland i klimatomställ- ningen bör vara ett övergripande mål för närings- och inno- vationspolitiken. Det befintliga offentliga stödet till företag bör i ökad ut- sträckning styras mot tillämpningar med stor potential att minska utsläpp av växthusgaser, både i och i om- världen. Regeringen bör ge , i samråd med berörda myndig- heter, i uppdrag att utreda hur en större andel av innovations- stödet till företag kan riktas mot klimatrelevanta innovationer samt föreslå hur formerna för samverkan mellan staten och näringslivet kan utformas. Klimatpolitiska mål behövs i närings- och innovationspolitiken Miljömålsberedningens uppdrag att bidra till att utveckla strategier och styrmedel för att uppnå målen 2045, förutsätter betydande förändringar inom flertalet samhällsområ- den. Hållbara lösningar kommer inom flera områden kräva tekniska och organisatoriska innovationer, medan det inom andra områden räcker med att ge spridning åt redan utvecklade produktions- metoder och lösningar. Därför gör beredningen bedömningen att utmaningarna är av sådan omfattning att klimatpolitiken behöver integreras i alla politikområden, och inte minst inom närings- och innovationspolitiken; som då bör ges en uttalad klimatinriktning. Den allmänna närings- och innovationspolitiken43 ska primärt stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag och bidra till att målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning, 2020-strategin, uppnås. Dessutom ska politiken, vilket bland annat framgår av de nationella strategierna för EU-programmen, uppfylla 2015/16:1. Centrala horisontella styrmedel och strategier så kallade horisontella mål, som jämställdhet, mångfald och regio- nal utveckling samt hållbar utveckling. Internationellt ledande forskare pekar på att stat och kommun spelar avgörande roller i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknikskiften.44 Beredningen anser att sam- spelet mellan offentliga och privata aktörer är viktigt för att åstad- komma teknikskiften och en strukturomvandling som leder i rikt- ning mot det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp . Miljömålsberedningen gör därmed också bedömningen att klimatfrågans tyngd och komplexitet gör att den allmänna närings- och innovationspolitiken bör vara ett väsentligt inslag i en aktiv klimatpolitik. Beredningen förslår därför att det långsiktiga klimatmålet även bör vara ett övergripande mål för närings- och innovations- politiken, på samma nivå som ambitionen att stärka konkurrens- kraften och att skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag. Rikta stöd till företag mot klimattillämpningar Den nationella närings- och innovationspolitiken tillförs be- tydande resurser för finansiering, rådgivning, information, demon- strationsanläggningar och inkubatorverksamhet. Tillväxtanalys upp- ger i Tillväxtfakta 201545, att eller av statsbudgeten användes till olika typer av företagsstöd , ett belopp som torde vara i princip oförändrat även . Även om medlen är bundna av olika regelverk och specifika mål ser beredningen en betydande potential i att styra en väsentligt ökad andel av dessa medel mot tillämpningar med stor potential att minska utsläpp av växthusgaser, både i och för att stärka en miljöteknikexport som möjliggör klimatnytta i omvärlden. 44Rodrik (2004); Mazzucato & (2015); , C. (2015); , S. & MIT Task Force on Production in the Innovation Economy (2013). 45Tillväxtanalys (2015b). Centrala horisontella styrmedel och strategier Det är även centralt enligt Miljömålsbredningens uppfattning att särskild vikt läggs vid att innovationsstöd kan användas för demon- strationsanläggningar. Staten och näringslivet behöver samverka Miljömålsberedningen är dock införstådd med att sådana insatser kräver omfattande analyser och strategier samt noggrant utvecklade genomförandeprocesser. Beredningen bedömer dock att offentlig- privat samverkan (OPS) eller Privat-Publikt-Partnerskap (PPP) är en framkomlig väg. Den bärande tanken är att staten i samarbete med näringslivet (och andra organisationer och NGO:s) ska få mer av marknadskännedom och att företagen ska få en bättre kännedom om och ökad tillgång till de resurser och kunnande som finns i offentliga myndigheter. Därför föreslår beredningen att , tillsammans med be- rörda myndigheter, får i uppdrag att förslå hur samverkan mellan staten och näringslivet kan utformas. Utredningen bör även visa hur det statliga stödet på ett bättre sätt kan riktas mot innovationer som främjar minskade utsläpp av växthusgaser i och i omvärlden. Basmaterialindustrins utmaningar mot en nollutsläpps- vision bör särskilt uppmärksammas. Uppgiften bör vara att identifiera problem och möjligheter samt utforma arbetsmetoder så att statens respektive näringslivets behov kan balanseras. bör dessa arbetsgrupper ha en samman- sättning som ger en god överblick över de insatser som redan görs inom närings- och innovationspolitiken samt inom andra utgifts- områden; för att undvika dubbleringar, överlappning och konkur- rens mellan myndigheter. Beredningen är medveten om att en samordning mellan ”spel- regler”, dvs. de politiska styrmedlen och andra innovationsinsatser, är en nödvändig förutsättning för att effektiva lösningar ska nå en marknad. Beredningen utvecklar sin syn på hur styrmedlen bör utformas i avsnitt 6.5 och 8.1. Beredningen har identifierat att utsläppen inom transport- sektorn, basindustrin och jordbruket kommer att vara särskilda utmaningar för klimatpolitiken i . För att klara stora ut- släppsminskningar i järn- och stål- samt cementindustrin, krävs nya Centrala horisontella styrmedel och strategier processer och sannolikt behöver CCS-teknik utvecklas. Flera tunga branscher behöver ställas om, det gäller bl.a. raffinaderierna och kemiindustrin. En utvecklad bioekonomi skulle kunna vara en del av en omställning i dessa branscher som det underlättar en strukturomvandling i skogsindustrin och skapar förutsättningar för jordbruket att leverera insatsvaror till industrin. Beredningen anser att dessa branscher bör prioriteras i en innovationsstrategi och att de utmaningar som ligger framför oss kan hanteras inom ramen för bred samverkan mellan staten och näringslivet. Ett syfte bör också vara att svensk basindustri ska kunna bibehålla en stark konkurrenskraft och fortsätta att exportera produkter som skapar klimatnytta i omvärlden. Centrala horisontella styrmedel och strategier Den allmänna närings- och innovationspolitiken ska enligt proposi- tion 2015/16:1 primärt stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag och bidra till att målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning, 2020-strategin, uppnås. Dessutom ska poli- tiken, vilket bland annat framgår av de nationella strategierna för EU-programmen, uppfylla så kallade horisontella mål, som jäm- ställdhet, mångfald och regional utveckling samt hållbar utveckling. De horisontella målen – och däribland hållbarhetsmålen – har inte alltid haft en framträdande roll i innovationspolitiken. Insti- tutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) drog också i ”Förhands- utvärdering av de operativa programmen 2007–2013” slutsatsen att hållbarhetsaspekterna inte konkretiserats i de operativa program- men. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) genomförde en liknande förhandsutvärdering46 in- för programperioden –2020 och drog en något mer positiv slutsats. Man noterade att de operationella programmen nu inne- håller gemensamma skrivningar angående de horisontella krite- rierna. Vidare att samtliga program även har beaktat de horisontella kriterierna i designen av programmet (till exempel genom att ana- lysen innehåller könsuppdelad statistik). Detta innebär en förbättring. Klimatfrågan har har vissa möjligheter att få ökad tyngd i genomförandet av EU-program- men. är det klart att miljö- och klimatfrågorna endast är ett av flera olika mål inom närings- och innovationspolitiken; på samma horisontella nivå som bland annat jämställdhet och diskri- minering på etnisk grund. 6.3.2Några förutsättningar i för en aktiv närings- och innovationspolitik har en väl utvecklad organisatorisk struktur för närings- och innovationspolitikens genomförande, via myndigheter som , och , som alla enligt sina mål ska främja hållbar utveckling. Ett exempel är att 46 Tillväxtanalys (2015a). Centrala horisontella styrmedel och strategier uppger att av projektmedlen går till projekt som har miljörelevans. Utöver de operativa myndigheterna har också och viktiga roller genom att se till att spelreglerna på marknaderna följs; inte minst för att undvika att dominerande företag och intressegrupper förhindrar eller fördröjer spridningen av miljöteknik och miljöeffektiva produktionsprocesser. Vidare har de regelsättande myndigheterna viktiga uppgifter när det gäller specifika immaterialrättsliga förutsättningar för hållbar utveckling. Det kan exempelvis finnas hinder för spridning av ny och klimatsmart teknologi genom att företag inte alltid väljer att synlig- göra patent och utvecklade lösningar. Här kan de regelvårdande myndigheterna medverka till gemensamma regelförbättringsinsatser för att underlätta utveckling och spridning av klimatsmarta lös- ningar. Inom näringspolitiken läggs stor vikt vid att komplettera mark- naderna så att i första hand mindre och medelstora företag kan finansiera utveckling och tillväxt. är den största aktören, som ger lån och svarar för rådgivning i olika frågor, även här med hållbarhet som ett av flera horisontellt mål. Regeringen har i proposition 2015/16:110 Staten och kapitalet – struktur för finansiering av innovation och hållbar tillväxt redovisat hur man vill stärka finansiering i tidiga skeden av en utvecklings- process i mindre och medelstora företag. Huvudförslaget är att inrätta ett nationellt utvecklingsbolag som ska investera genom andra privat förvaltade fonder, en så kallad fond-i-fondlösning. I denna typ av initiativ är det relevant att genom en förändring av den näringspolitiska målformuleringen ge klimatfrågan en ökad tyngd. Regeringen har också sjösatt en nyindustrialiserings- strategi i syfte att stärka företagens omställningsförmåga och kon- kurrenskraft. Däribland finns fokusområdet ökad resurseffek- tivitet, miljöhänsyn och en mer hållbar produktion. Vidare finns inom ramen för den Europeiska regionala utveck- lingsfonden ytterligare medel för riskkapitalinsatser. Dels inom ramen för nuvarande , dels tillkommer nya medel från EU under den programperioden –2020. Centrala horisontella styrmedel och strategier ökade förutsättningar för finansiering av tekniskt och organisato- riskt nytänkande inom klimatområdet. har också arbetat med att underlätta sam- spelet mellan den högre utbildningen och forskningen och närings- livet; små och stora företag. Här har industriforskningsinstituten en viktig roll. Flertalet av dessa finns inom ramen för ett samlande moderbolag – – som hade totalt 2 400 anställda och en omsättning på , varav i form av statliga bidrag. Till detta kommer universitetens holdingbolag, olika typer av såddfinansieringsaktiviteter och inkubatorer i anslutning till univer- sitet och högskolor. Ett konkret exempel på samverkan hela vägen från forskning till kommersialisering är satsningen på acceleratorn i , som kan ge hållbara lösningar när det till exempel gäller materialteknik och bioenergi. 6.3.3Samverkan stat och näringsliv inte utan dilemman När stat och industrin samverkar finns ett antal dilemman som måste hanteras. De projekt företagen själva vill utveckla ger en tydlig och nödvändig fingervisning om var det senare kan komma att finnas möjligheter till kommersialisering och därmed spridning av resultaten nationellt och internationellt. En sådan nedifrån- princip kan dock komma att leda till att utvecklingsprojekt priori- teras som hade kunnat genomföras även utan statliga insatser. Inom den näringspolitiska debatten talas om en risk för ”dead- weight”, det vill säga att statens pengar inte gör någon nytta, annat än som ett stöd till en privat aktör. Att staten å andra sidan går före och på egen hand pekar ut objekt för utveckling i enlighet med politiska prioriteringar, kan göra den politiska och kommersiella risken större. Här diskuteras ofta inom näringspolitiken det så kallade ”pick-the- winner”-problemet, det vill säga att staten kan ha svårigheter att ”hitta rätt”. Det är inte endast prioriteringsfrågan som är kritisk. Det finns också utmaningar med att genomföra angelägna klimatpolitiska projekt i samarbete mellan stat och näringsliv, det som ibland be- nämns OPS eller PPP. Centrala horisontella styrmedel och strategier behandlar i sin rapport at a Glance47 sam- verkan mellan offentliga och privata aktörer som modell för att utveckla nya lösningar. De ser framkomliga vägar för sådan sam- verkan, men varnar för de svårigheter som ett sådant sam- arbete alltid kan medföra. menar därför att det finns skäl att noggrant granska förutsättningarna för denna typ av ”gränsöver- skridande” insatser inom näringspolitiken och detta gäller då också inom de innovativa delarna av klimatpolitiken. Styrkan men också svagheten med OPS/PPP är att aktörer från genuint olika system förväntas samverka vilket innebär att man måste tackla att: Marknaden och komplexa sociala strukturer möter ett i grunden politiskt och administrativt system. Företagens affärshemligheter möter det offentligas krav på transparens. Decentraliserade strukturer med korta planeringshorisonter möter det offentligas behov av stabilitet och överblickbara processer. Statliga insatser behövs därför att den kommersiella risken är alltför stor: det som brukar kallas för marknadsmisslyckande och som uppkommer därför att det är en skillnad mellan statens och före- tagens olika målbilder. Den privata parten i de fall det rör sig om aktiebolag har i enlighet med aktiebolagslagen en legitim strävan efter att utan allt för stort risktagande söka högsta möjliga avkast- ning till aktieägarna medan den offentliga parten också har ett mål av en annan karaktär; att ta fram klimatlösningar: nya produktions- processer och affärsidéer för minskade utsläpp. Av detta följer att det inte i förväg i detalj går att utforma förut- sättningar och kriterier för beslut om hur en konkret samverkan ska genomföras. Detta ger i sin tur svårpreciserade befogenheter till tjänstemän och politiker som har till uppgift att besluta om genom- förande av satsningar. som det krävs transparens och förutsägbarhet finns det för det mesta ett behov av att staten också kan agera flexibelt. 47 (2013). Centrala horisontella styrmedel och strategier Det kan också uppmärksammas att staten i samband med stor- skaliga utvecklingsprojekt kan få två olika roller. Dels rollen som aktiv part i projektet (partner), dels rollen att som opartisk be- dömare (lagstiftare). Det kan uppstå jävsliknade situationer där staten beslutar om skattelättnader, standarder och andra spelregler som kan påverka framgången i projektet. Ur ett förvaltnings- rättsligt perspektiv är detta naturligtvis något som måste hanteras då enskilda befattningshavaren (inom ramen för noggrant utvalda arbetsgrupper) får betydande inflytande över resurser och utveck- ling. Här krävs därför inte bara noga utvalda styrgrupper utan ock- så konkret utformade processregler och löpande oberoende ut- värderingar och revision. 6.3.4Näringspolitik och klimatpolitik behöver integreras Från ett industriperspektiv står den långsiktiga klimat- politikens utformning nationellt och globalt för den största möjlig- heten om man vill utveckla produkter för en marknad som vill gå mot låga utsläpp. finns risker inbyggda i alla framtidsbedömningar och erfarenheten har inte alltid visat att styrmedelen varit tillräcklig långsiktiga för att motivera större investeringar. I avsnitt 8.1 ut- vecklas betydelsen av att integrera de olika stegen i en innovations- kedja ända fram till marknadsintroduktion med basindustrin som exempel. är dock generell. Konkret innebär detta att näringspolitiken måste ses integrerat med utformningen av de klimatpolitiska styrmedlen. Särskilt utmanande är det för den ex- portberoende industrin att avgöra hur den globala klimatpolitiken utvecklas, som det ligger en möjlighet i att vara steget före i en värld som ställer om. Centrala horisontella styrmedel och strategier 6.4En strategi för en utvecklad bioekonomi kan stödja klimatstrategin En offensiv bioekonomistrategi för bör utvecklas för att främja att nya hållbara biobaserade material och bränslen ersätter fossilbaserade motsvarigheter. Utvecklingen av styrmedel för att nå beredningens förslag till mål bör utformas så att de långsiktigt bidrar till att öka efter- frågan av hållbara biobaserade produkter. Regeringen bör ge i uppdrag till att i samråd med och , utveckla uppföljningsmått så att utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi och att substitutionen av fossila råvaror kan följas. Att utveckla bioekonomin kan även stödja strukturomvand- lingen i viktiga branscher. Förverkligandet av bioekonomin kräver engagemang och investeringar från både stat och näringsliv. Samverkan mellan staten och företagen måste till. Strategin bör därför vara förankrad i både näringslivet och i politiken. Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål. Biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta. En bioekonomistrategi stödjer klimatomställningen Målen för klimatomställningen innebär stora utmaningar för alla länder. För ett skogsland som utgör den också en möjlighet att utveckla en mer biobaserad ekonomi genom både den rika Centrala horisontella styrmedel och strategier råvarubasen men också genom gediget industriellt kunnande och världsledande forskning. Beredningen föreslår därför att regeringen bör initiera ett arbete med sikte på att ta fram en svensk bioekonomistrategi. Anslaget i arbetet bör vara brett. Skogen som är den volym- mässigt största källan till bioråvara kommer självklart i fokus. Det är viktigt att inte glömma bort den potential som finns inom jordbruket att utveckla industrikemikalier genom växtförädling eller att ta till vara resurser från jordbrukets restprodukter, vattenbruk, musslor, alger och olika mikrobiella system som kan designas för industriella ändamål, till djurfoder eller energiutvinning. Beredningen vill erinra om att även förnybara resurser är begränsade och att utvecklingen måste ske på ett resurseffektivt sätt, som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål. Ökad elektri- fiering, t.ex. av transportsektorn är en annan viktig substitutions- möjlighet som beredningen pekar på. Hållbara biobaserade produk- ter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta. Hela innovationskedjan är viktig Även om biobaserade material kan ersätta fossila motsvarigheter i de flesta tillämpningar är konkurrensen med fossila råvaror svår att hantera. Med nuvarande låga oljepris är det inte är möjligt att förlita sig enbart på att marknaden kan klara detta på egen hand. Det svenska innovationsstödssystemet för en ökad användning av biomassa som råvara har styrt sina satsningar mot tidiga teknikutvecklingsfaser. Forskning och utveckling är väl finansierat och här har systemet fungerat ändamålsenligt. Beredningen vill därför trycka på att styrmedlen i en klimatstrategi bör ha verkan över hela innovationskedjan så att nischmarknader kan skapas när sådana inte existerar. Nya affärsmodeller behöver skapas där pre- mier kan fördelas nerströms i produktionskedjan till slutkonsu- ment, där betalningsviljan kan antas vara högre för en klimatanpas- sad produkt. Osäkerheter om de långsiktiga marknadsvillkoren och brist på långsiktiga styrmedel kan motverka investeringar i nya produktionsläggningar. Beredningen vill tydliggöra vikten av att politiken kan svara mot detta behov genom att fatta beslut om styr- medel som sträcker sig över flera mandatperioder. Centrala horisontella styrmedel och strategier Bioekonomins utveckling behöver följas upp Beredningen vill också peka på att utvecklingen av en mer bio- baserad ekonomi bör följas upp så att hinder och möjligheter för utvecklingen kan identifieras. bör i samråd med och få i uppdrag att ta fram lämpliga uppföljningsmått som kan belysa såväl hur bioekonomin utvecklas i olika branscher som i vilken utsträckning fossila mate- rial ersätts av biobaserade material. En bioekonomistrategi kan ge bidrag till omställningen i industrin En utvecklad bioekonomi kan utgöra ett viktigt bidrag till en stra- tegi för omställning i industrin och ha betydelse för att ersätta fossila bränslen i transportsektorn tillsammans med satsningar på ökad resurseffektivitet och substitution med hjälp av elektrifiering. Vid sidan av forsknings- och demonstrationsprojekt behöver en bioekonomistrategi för industrin även innehålla styrmedel som ser till senare delar i innovationskedjan och ökar efterfrågan på bas- material med lågt klimatavtryck. En första insats skulle kunna vara att, tillsammans med indu- strin, utveckla och stödja bättre information till slutkonsumenter om basmaterialens klimatavtryck i olika slutprodukter. Möjligheten att använda offentlig upphandling som ett instrument bör också undersökas liksom andra sätt att via regleringar utveckla nisch- marknader. Centrala horisontella styrmedel och strategier I , där en bioekonomistrategi redan har antagits, definieras bioekonomi som ”en ekonomi som utnyttjar förnybara natur- resurser för att skapa näring, energi, produkter och tjänster. Bio- ekonomin strävar efter att minska beroendet av fossila natur- resurser, förhindra utarmningen av ekosystemen samt främja eko- nomisk utveckling och skapa nya arbetsplatser enligt principerna för hållbar utveckling”.48 OECD49 inbegriper även hälsa, i form av funktionella födo- ämnen, regenerativ medicin, med hjälp av biomaterial, gränsande till ”Life Science” i sin definition av begreppet. Inriktningen mot att främja en bioekonomi innebär en så kallad multimålansats, som vill förena alla dimensioner av hållbar utveck- ling. Bioekonomin kan stödja omställningen i alla de sektorer som är beroende av fossila råvaror eller fossil energi för sin pro- duktion. Främst handlar det om skogsindustrin, kemisk industri och raffinaderiindustrin men också byggindustrin och transport- sektorn. 6.4.2Klimatfördelar med en biobaserad ekonomi Som en komponent i en klimatstrategi faller det sig naturligt att framhålla betydelsen av att ersätta fossila råvaror med förnybara oavsett om det gäller bränslen eller nya produkter, som bioplaster, kolfiber material, djurfoder m.m. Listan på möjliga produkter är lång och de potentiella råvarubaserna för en framtida bioekonomi är mångfacetterad. En ökad andel biodrivmedel i transportsektorn är en nödvändig del för att klara en snabb omställning till låga utsläpp. Nya driv- medel som kan höginblandas kan snabbt minska utsläppen även från befintliga fordon. På medellång sikt kan olika typer av eldrift komma att ta över, särskilt i personbilar. För långväga lastbils- transporter, flyg, sjöfart och arbetsmaskiner kan dock biodrivmedel behövas även i ett längre perspektiv. 48Finnish (2014). 49OECD (2009). Centrala horisontella styrmedel och strategier När det gäller materialsubstitution bör ökat byggande i trä framhållas. Det är fullt möjligt att tillverka ändamålsenliga stom- mar i trä som kan ersätta konstruktioner i stål och betong.