sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — En kanske lika viktig fråga är vad som händer med de kvinnor som nått toppen och hur deras politiska karriärer påverkat deras livssituation. Genom att öka vår kunskap om detta kan vi få en tydligare bild av de faktorer som kan locka eller avskräcka politiker på lägre nivåer från att söka sig till de högre positionerna. Analysen är naturligtvis också viktig i sig eftersom arbetsmiljön för kommunpolitikerna kan avgöra exempelvis hur väl de kan utföra sina uppdrag och hur länge de vill stanna kvar på dessa. Att göra karriär är en process där en person successivt klättrar uppför en stege av positioner inom en organisation. Vanligtvis ökar graden av ansvar och mängden arbetsuppgifter när personer når tyngre uppdrag. I Svenska kommuner finns en lång historia av maktkoncentration till den högsta positionen, kommunstyrelsens ordförande.26 Till skillnad från de andra förtroendevalda är KSO oftast heltidsavlönad. Till positionen hör också en rad krävande arbetsuppgifter såsom att föra ordet i kommunstyrelsens samman- träden, att koordinera det politiska arbetet i partiet och/eller i den styrande majoriteten och att företräda kommunen i nationella och internationella sammanhang. Förutom detta ska KSO också med kommunchefens hjälp styra den kommunala sektorns operativa verksamhet.27 Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken Arbetet som kommunstyrelseordförande delar många av de egenskaper som tillskrivs så kallade ”extrema jobb”.28 Antalet arbetstimmar är högt, uppdraget medför ett betydande ansvar för budget och personal, en svårighet att förutsäga mängden arbete, och förväntningar om att vara tillgänglig utanför kontorstid och och . I intervjuer med kommunstyrelse-ord- föranden beskrivs uppdraget som ”gränslöst”. I en intervju citerad av beskriver en KSO att ”många har svårt att betrakta uppdraget som ett arbete.29 Framför allt är det svårt att se gränserna för vad de ska göra. Arbetsmängden är obegränsad. Arbetstidens omfattning reduceras endast av familjesituation och hälsa”. Vi har genomfört en enkätundersökning där KSO ombads ange antalet arbetstimmar som i genomsnitt ägnats åt upp- draget. av de svarande angav en arbetsvecka som översteg . Nästan en tredjedel rapporterade en arbets- vecka på . I genomsnitt angav de svaranden att de spenderade av på sina uppdrag. Det finns viktiga lagmässiga åtskillnader mellan politiska förtroendeuppdrag och regelrätta anställningar som löntagare på företag eller i en organisation. Dessa skillnader kan också ha stor betydelse för arbetsmiljön och, i sin tur, på vilka personer som söker sig till uppdragen. Två viktiga områden där arbetsvillkoren skiljer sig åt är reglerna för föräldraledighet och tjänstledighet. Ingetdera medges av kommunallagen. Ledighet kräver att politikern avsäger sig sina uppdrag eller att kommunerna utformar lokala regler som ändå medger en viss från- varo. Trots att vissa politiker är heltidsanställda på sina uppdrag saknar de alltså grundläggande rättigheter till ledighet som med- följer andra anställningar. En anledning till denna utformning av kommunallagen är den kontroversiella frågan om ”professionella” politiker. Fler heltidsanställda politiker, menar vissa, minskar behovet av partiernas medlemmar och undergräver politikernas arbetssätt som en folkrörelse som engagerar frivilliga, fritids- politiker. Med regelrätta anställningar blir politiken ett permanent jobb, som utförs av permanent anställda, vilket motsäger det 28Luce and 2006. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken SOU 2015:96 grundläggande synsättet på de folkvalda som folkets tillfälliga företrädare. Det faktum att heltidsanställda förtroendevalda inte kan ta tjänst- eller föräldraledigt utan att avsäga sig sina uppdrag, kombin- erat med de höga kraven som ställs på dessa företrädare, kan inne- bära problem för den som vill, eller måste, kombinera en sådan position med ett aktivt föräldraskap. Ett sätt att närma sig en analys av dessa problem är att beskriva familjesituationerna för kommun- styrelseordföranden i jämförelse med de övriga folkvalda från samma parti. I Tabell 3.1 sammanfattar vi olika indikatorer för livssituationen för kvinnor och män inom dessa två grupper (ledamöter och KSO). För valperioderna har vi antagit att personen som är förstanamn på valsedeln i det största partiet i den styrande majoriteten har positionen som KSO. För valperioderna 2006 och 2010 har vi emellertid använt exakta data för positionen. Med data för de senare perioderna kan vi också verifiera att approximation för de tidiga perioderna, och konstatera att den stämmer i mer än nio av tio fall. * Politikerns andel av föräldraledigheten är beräknat som politikerns andel av det totala antalet dagar av föräldraledighet som tagits ut av någon av föräldrarna. ** politikerns löneandel är definierat som politikerns årslön dividerat med den totala lönen för de två makarna. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken Tabell 3.1 visar flera slående fakta. Bland de valda är det färre kvinnor än män som är gifta (jämfört ). Men bland KSO är skillnaden enorm, jämfört . Vi ser också att det är vanligare att de kvinnliga politikerna skilt sig. Bland KSO är av kvinnorna skilda, medan av männen är det. Vad gäller andelen politiker med omyndiga barn (0–) eller små barn (0–3) utmärker sig kvinnliga KSO som den grupp som har helt klart lägst andel. Här kan vi passa på att nämna ett slående fakta som inte finns med i tabellen. Bland kvinnliga KSO som har omyndiga barn och är gifta i början av mandatperioden så skiljer sig om de är KSO, medan av männen i samma grupp skiljer sig. De manliga politikerna har tagit ut en avsevärt mindre andel av föräldraledigheten än de kvinnliga politikerna, och de manliga KSO har tagit ut minst andel av alla grupperna (). De kvinnliga KSO har å andra sidan tagit ut den största andelen, . Det är också intressant att jämföra relationen mellan de kvinnliga och manliga politikerna och deras gifta makar.30 De manliga kommunalråden har äkta makar som har betydligt lägre årsinkomster än de själva. För de kvinnliga kommunalråden ser vi detsamma. Bland KSO är det av männen och av kvinnorna som har en högre årsinkomst än sin partner. Dessa siffror är av särskilt intresse eftersom de innebär att kvinnliga KSO har en inkomstfördelning som dels skiljer sig från det genom-snitt- liga mönstret i befolkningen, men också bryter mot den sociala att mannen bör ha en högre lön än sin fru.31 Varför är det så mycket vanligare att kvinnliga KSO är skilda och skiljer sig medan de sitter på sitt uppdrag? Vår forskning visar att en anledning troligtvis är att positionens natur innebär för stora påfrestningar för en relation där båda de vuxna har krävande jobb och där det dessutom finns hemmavarande barn. Analys beskrivs grafiskt i figur 3.1 nedan. Vi utgår ifrån de politiker som blir KSO och följer dem bakåt i tiden till valperioden innan de tilldelades uppdraget. Värdena på X-axeln startar 30Svenska registerdata innefattar inte något mått på familjer som är sambo vilket innebär att vi bara kan göra dessa beräkningar för par som gift sig. 31Bertrand m.fl 2015. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken före uppdraget, -3 till -1, där tidpunkt -1 är valåret (notera att KSO tillträder ). Tidpunkt 0 är som KSO, och 1 och 2 är de två följande åren. Linjerna i figuren visar andelen av männen och kvinnorna som är skilda i de olika tidpunkterna. I den vänstra figuren visas andelen skilda bland män och kvinnor som inte har något barn . I den högra figuren visas mot- svarande andelar för dem som har minst ett barn i den åldern. Resultaten i figur 3.1 är slående. I den högra delen av figuren kan vi se att kvinnor utan hemmavarande barn är mer än dubbelt så sannolika att vara skilda som männen i samma livssituation. Andelen skilda förändras dock inte märkbart när individerna utses till KSO. För dem med barn sker däremot en stor förändring. Innan tillträdandet till positionen är kvinnorna och männen med barn relativt snarlika när det gäller andelen skilda. Efter tillträdet ser vi en skarp ökning av skilsmässorna bland kvinnorna där andelen skilda kvinnor fördubblas, från . Framtida forskning kommer att syfta till att undersöka det här mönstret på ett mer ingående sätt. Som vi sett i den här sektionen, och också tidigare i den här rapporten, har familjesituationen olika påverkan på mäns och kvinnors sannolikhet att fortsätta som kommunpolitiker. Denna situation är inte unik för den politiska sektorn. Tvärtom har forskare uppmärksammat att just företeelsen att bli förälder har en stor negativ inverkan på kvinnors arbetsutbud i ekonomin som helhet. Tongivande ekonomer har till och med hävdat att förbättr- ade förutsättningar för kvinnor att kunna kombinera sina åtagan- Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken den som föräldrar med sina karriärer är det ”sista kapitlet” i berättelsen om hur kvinnor och män ska få jämlika löner i dagens industrisamhällen.32 Ett annorlunda sätt att beskriva denna process skulle kunna vara att skapa arbetsvillkor som (1) gör det möjligt för både män och kvinnor att kombinera aktiva föräldraskap med politiska åtaganden och (2) skapa politiska åtaganden som tidsmässigt är möjliga att kombinera med två heltidsarbetande föräldrar. Tidigare studier har formulerat olika förutsättningar för att yrken (i det här fallet det lokalpolitiska uppdraget) ska gå att kombinera med ett förtroendeuppdrag. De faktorer som särskilt lyfts fram är tids- och platsmässig flexibilitet, resonabla krav och att samla mindre ansvar i en och samma individ. För positionen som KSO skulle detta kunna innebära dubbelt ledarskap och ökade resurser till den politiska staben, tydliga och sänkta krav på omfattningen av arbetsuppgifterna, och tydliga gränsdragningar för arbete och . En kultur av att KSO ska vara ”tillgänglig jämt” bör ersättas med en kultur av att jobbet sköts som bäst om personen också har rätt till privat tid för hem och familj. Mer tillgänglighet är inte bättre. När det gäller tids och platsmässig flexibilitet är det möjligt att skapa förutsättningar för kommunpolitiska uppdrag som gör dem mer attraktiva för barnföräldrar. Det kan särskilt handla om infra- strukturen. Att ha skötrum och lek/videorum för barn i anslutning till möteslokalerna, eller en lekhörna inne i själva mötesrummet, kan vara underlätta deltagandet bland föräldrar. finns sköt- rum i knappt hälften av alla svenska kommuner, medan lek/videorum endast finns i (författarnas eget enkätmaterial).33 Det är också bara i en tredjedel av kommunerna där den lagstadgade rätten till ersättning för barnvakt under politiska möten utnyttjas i praktiken. Det är också önskvärt att möten förläggs utanför skolloven, vilket utgör en explicit regel i av kommunerna. Svarsfrekvensen var av samtliga KSO och vice-KSO. Minst ett svar kom in från av kommunerna. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken 4Utrikes föddas vertikala politiska representation34 Det är inte bara kvinnor som blir mer sällsynta på de högre förtroendeuppdragen i kommunpolitiken. Detsamma gäller utrikes födda. I figur 4.1 jämför vi den genomsnittliga andelen personer födda utanför bland befolkningarna i svenska kommuner35 med andelen personer födda utanför på tre hierarkiska nivåer av kommunpolitiken.36 Som lägsta nivå använder vi nomin- erade politiker, mellannivån är kommunfullmäktige-ledamöter som inte är KSO, och den högsta nivån är KSO.37 För att jämföra utrikes föddas representation på de tre nivåerna inom samma organisationer, dvs. lokala politiska partier, använder vi endast data från det största partiet i den styrande majoriteten i varje kommun. Detta dataunderlag omfattar av den totala mängden fullmäktigeledamöter. 34Detta stycke är en sammanfattning av vår forskningsrapport ' Vertical Representation som tillhandahålls av författarna på begäran. 35Medborgare i andra nordiska och EU-länder som varit folkbokförda i liksom personer från andra länder som varit folkbokförda har rätt att rösta och att kandidera i de kommunala valen. 36Vårt fokus på utrikes födda från länder utanför följer av tidigare forskning om invandrare i svensk politik som till exempel (2005). Studier har visat att marginalisering inte är en konsekvens av att vara utrikesfödd i sig, utan snarare av etniska hierarkier där sociokulturella avståndet är längre. Nordiska invandrare har med sig kultur och ideologi som liknar de svenska och därför gör den etniska kategoriseringen mindre synlig för svenskfödda. Utomnordiska invandrares avstånd är större, vilket gör dem mer synliga och ger dem lägre status (and Soininen 1996, Strömblad and Borevi 2004, 2005, 2005a, 2002, and de los 2002). 37Som nominerade politiker räknar vi nedåt på valsedeln från och med de som blivit invalda i kommunfullmäktige. Vi tar bara med hälften av partiets antal folkvalda, 5 nominerade för ett parti med 10 valda, osv. KSO approximeras med valsedelns förstanamn. Vi kan verifiera att 9 av 10 förstanamn blev KSO efter valen 2006 och 2010. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken Figur 4.1 visar att de utrikes födda är underrepresenterade på alla tre nivåer i politiken och att graden av underrepresentation växer på de högre nivåerna. Medan andelen nominerade och folkvalda har ökat i takt med den ökande andelen icke-nordiska invandrare i befolkningen kan vi inte se någon motsvarande trend för representationen på den högsta positionen, KSO. låg denna andel på som den genomsnittliga andelen icke-nordiska invandrare i kommun- befolkningarna växte från . Teorier om invandrares politiska representation skiljer sig delvis från teorier om kvinnors politiska representation genom att ha en starkare betoning på den underliggande befolkningen. Medan kvinnor oftast utgör ungefär hälften av befolkningen i en given kommun finns det en större geografisk variation i andelen utrikes födda. Eftersom forskningen visar att utrikes födda väljare är mer benägna att rösta på politiker som också är utrikes födda, och vice Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken versa för svenskfödda, förväntar vi oss en positiv relation mellan andelen utrikes födda inom befolkningen och inom politiken.38 I figur 4.2 använder vi data från valen 2006 och 2010 för att undersöka sambandet mellan befolkningsandel och vertikal ojäm- likhet. Eftersom vi har information om den exakta fördelningen av alla förtroendeuppdrag under dessa två mandat-perioder kan vi göra en mer detaljerad indelning av den politiska hierarkin än vi gjort i analysen ovan. Vi delar in politikerna i fyra nivåer: 1) nominerade (enligt samma definition som ovan), 2) KF-ledamöter utan ordförandeskap, 3) nämndordförande, och 4) KSO. Varje punkt är genomsnitt för 50 kommunalval. Figur 4.2 visar en högre grad av politisk representation på de två lägre nivåerna (nominerade och valda utan ordförandeskap) i 38 Se m.f. 2011; och 2011; Dancygier 2014. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken kommuner med en större befolkningsandel. Det syns tydliga posi- tiva trender i både de helfärgade punkterna och trianglarna i figu- ren. Däremot kan vi inte se något motsvarande mönster för de två högre positionerna. Både cirklarna (andelen KSO) och kryssen (andel nämndordföranden) saknar samvariation med befolknings- andelen. Andelarna utrikes födda på dessa positioner är låga, oavsett om de utrikes födda utgör en större andel av kommun- befolkningen. Våra resultat visar därmed att en högre andel utrikes födda i befolkningen inte är förknippat med mindre vertikal ojämlikhet.39 Vi kan kvantifiera den vertikala ojämlikheten genom att beräkna skillnaden i andelen personer födda utanför på de olika nivåerna. Denna gradient kan sedan jämföras med situationen för svenskfödda. Resultaten visar tydligt att de utrikes födda blir mer sällsynta längre upp i hierarkin. Oddsen för att en politiker som är född utanför har nått en position som folkvald ledamot i kommunfullmäktige, snarare än att ha nått den lägre positionen som nominerad, är lägre än för en svenskfödd politiker. Skillnaden i sannolikheten att ha nått ett ordförandeskap är ännu mer markant. De utrikes födda har lägre odds att ha nått positionen som nämndordföranden, och lägre odds att ha blivit ordförande i kommunstyrelsen. Denna bild stämmer väl överens med slutsats att invandrare bereddes plats i partierna, men att de inte fick positioner med faktiskt inflytande.40 Var är orsaken till den stora ojämlikheten i sannolikheterna att ha nått de högre positionerna? Ett sätt att närma sig den här frågan är att lägga till kontrollvariabler i skattningarna av de utrikes föddas relativa odds att ha nått respektive nivå. Vi börjar med att lägga till kontrollvariabler för ålder, kön och variabler som kan sägas mäta kvalifikationer för högre politiska uppdrag.41 En sådan variabel är tidigare politisk erfarenhet, mätt som antalet perioder som ledamot i fullmäktige. Två andra är utbildningsnivå och yrke. Analysen visar att kontrollvariablerna bara kan förklara en liten del av den vertikala ojämlikheten. Estimaten på de utrikes föddas nackdel i att resultaten i Dancygier m.fl., i tryck, som visar att sannolikheten att som nordisk eller icke-nordisk utrikes född bli nominerad på en valsedel ökar när andelen utrikes födda i befolkningen är högre. 41Se exempelvis och (i tryck (a)) för en utförlig diskussion dessa kvalifikationer. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken ha nått de högre nivåerna minskar bara med en tredjedel. Det innebär att nackdelen inte kan förklaras av dessa observerbara kvalifikationer och sociala attribut. Vi kan också dela in de utrikes födda i grupper beroende av hur länge de bott i och sedan jämföra respektive grupp med den genomsnittliga svenskfödda politikern. Här behåller vi också kon- trollvariablerna som beskrevs ovan. Jämförelsen visar att ojämlik- heten är mindre markant när vi jämför svenskfödda med utrikes födda som varit bosatta . Men även för den grupp som bott i allra längst, , finns betydande skillnader kvar. Exempelvis har dessa utrikes födda fortfarande lägre odds än en svenskfödd att ha blivit nämndordförande. Studier inom svensk statskunskap har uppmärksammat att personliga kontakter är en viktig resurs för en framgångsrik politisk karriär.42 Utrikes födda kan ha sämre förutsättningar att knyta sådana kontakter, inte minst när det gäller tillgång till före detta politiker bland familj och släktingar. Vi undersöker om de utrikes föddas nackdel att nå högre positioner kan förklaras av denna nätverksresurs genom att lägga till en kontrollvariabel för huruvida politikerna haft en släkting som varit folkvald i samma kommun i någon tidigare valperiod . Resultaten visar att släktskap till tidigare politiker kan förklara en del av skillnaden på de lägre positionerna, det vill säga att vara nominerad och att vara ledamot i fullmäktige. Däremot finner vi ingen skillnad i sannolik- heten att nå de högre positionerna för politiker med ett sådant släktnätverk. För jämförelsen av utrikes och inrikes födda visar analysen att avsaknad av tidigare släktingar inom politiken kan förklara en liten andel av de utrikes föddas nackdel i att gå från nominerad till vald. Däremot kan variabeln inte alls förklara nackdelen i att ha nått de högre förtroendeuppdragen. 42 Se t.ex. 2005b. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken Det har tidigare uppmärksammats att utrikes födda politiker har ett större stöd i personvalet än inrikes födda.43 Vi vet också att för- delningen av personkryss mellan politikerna på ett partis valsedel påverkar hur partiet tillsätter högre förtroendeuppdrag.44 En möjlig förklaring till utrikes föddas nackdel i att nå högre positioner skulle kunna vara att utrikes födda politiker på lägre platser på valsedeln har ett större personröststöd än inrikes födda på jämförbara platser, men att detta mönster inte gäller valsedelns topp. Ett sådant mönster skulle vara förenligt med att utrikes födda får fler personröster i genomsnitt, men att utrikes födda som står på valsedelns högsta positioner kan ha det svårt att samla tillräckligt många kryss för att överträffa de svenskfödda på närliggande listplaceringar. I figur 4.3 jämför vi den genomsnittliga andelen personröster för utrikes- och svenskfödda beroende på deras placering på sitt partis valsedel. Valsedlarna delas in i fyra kategorier, nominerade som inte blev valda, de två nedre tredjedelarna av de valda, den övre tredjedelen av de valda, och listettorna. Den heldragna linjen visar det skattade värdet för den genomsnittliga skillnaden i andelen kryss mellan utrikes- och svenskfödda politiker inom samma kategori av listplaceringar. Ett värde på 0.5 innebär exempelvis att utrikes födda har i genomsnitt 0.5 procentenheters fler person- kryss. De två streckade linjerna på respektive sida om den hel- dragna linjen visar gränsvärdena ett 95-procentigt konfidens- intervall kring denna skattade differens. Om konfidensintervallet överlappar den horisontella nollinjen innebär det att skillnaden i andelen röster inte är statistiskt säkerställd på fem procents signifikansnivå. De regressioner som ligger till grund för figur 10 innefattar två viktiga typer av kontrollvariabler. Först och främst kontrollerar vi för listrank (en indikatorvariabel för varje enskild placering). Det innebär att vi tar hänsyn till att svenskfödda och utrikes födda kan ha olika placering inom respektive kategori. Vi inkluderar också ”partigruppsfixa effekter” (en indikatorvariabel för varje kommunalt parti och i varje val), vilket tar hänsyn till att utrikes födda utgör en större andel av politikerna i vissa partier och kommuner. 43exempelvis SOU 2007:68. 44Folke m.fl. i tryck. Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken 0.51* 0.82* Våra resultat visar att utrikes födda får en större andel av sitt partis personröster och att denna positiva differens återfinns inom alla fyra kategorier av listplaceringar. Både på lägre och på högre nivåer är de utrikes födda mer framgångsrika är inrikes födda i person- valet. Detta innebär att fördelningen av personröster inte är någon sannolik förklaring till varför utrikes födda nått toppen i lägre utsträckning. Snarare är det så att denna grupp är under- representerade på de högre positionerna trots att de har ett större stöd i personvalet än sina svenskfödda partikamrater. 4.2Personer med utländsk bakgrund och nordiska invandrare Vi analyserar den vertikala ojämlikheten för ytterligare tre grupper: 1) politiker med minst en förälder född utanför , 2) politiker födda i ett nordiskt land och 3) politiker med minst en Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken förälder född i ett nordiskt land. Analysen visar tämligen annor- lunda resultat för dessa grupper. För personer med föräldrar från icke-nordiska länder är den vertikala ojämlikheten ungefär hälften så omfattande som ojämlik- heten för utrikes födda från dessa länder. Den estimerade skillnaden i att ha nått nivån av att vara vald är liten, och de något större estimaten för de högre nivåerna inte statistiskt skilda från noll.45 För utrikes födda från de nordiska länderna hittar vi en statistiskt säkerställd ojämlikhet i sannolikheten att ha nått var och en av de tre högre nivåerna (vald, nämndordförande och KSO). Storleken på nackdelarna är dock mindre än för de utrikes födda från icke-nordiska länder. Den genomsnittliga nordiska invandraren har lägre odds att bli vald till kommunfullmäktige relativt att vara nominerad, lägre odds att ha nått positionen som nämndordförande och lägre odds att ha blivit KSO. För personer med åtminstone en förälder född i ett nordiskt land (förutom , naturligtvis) finner vi ingen evidens för vertikal ojämlikhet. 4.3Könskvotering och utrikes föddas representation46 Ett argument som ibland anförs av kritikerna till könskvotering är att reformen ger företräde för vissa minoriteter på bekostnad av andra. Om kvinnor ges förtur kommer det att gynna just kvinnorna, medan utrikes födda får det svårare att ta sig fram.47 En möjlig förklaring till utrikes föddas underrepresentation skulle därmed kunna vara att kvotering kan ha minskat antalet tillgängliga positioner.