sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Eftersom Välfärdsutred- ningen enligt sina direktiv (dir. 2015:22) ska utreda i vilken ut- sträckning det finns inträdes- eller tillväxthinder för idéburna aktö- rer och vid behov föreslå åtgärder har Utredningen för ett stärkt civilsamhälle valt att inte fördjupa analysen, utan nöjer sig med att konstatera att främjandeåtgärder i form av tillgång till garantier, kapital och rådgivning särskilt anpassat efter förutsättningar och behov hos det civila samhällets organisationer med största sanno- likhet skulle innebära att fler organisationer skulle välja att bli utfö- rare inom välfärdssektorn. Bedömning: Civilsamhällets organisationer bör inkluderas som målgrupp i relevanta myndigheters förenklingsarbete. Förslag: får i uppdrag att i sin årliga uppföljning av vissa myndigheters förenklingsarbete också, i relevanta fall, efterfråga åtgärder avsedda att förenkla för civilsamhällets organisationer. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Många organisationer beskriver en ökad administrativ börda, och menar att kraven på framför allt bidragsansökningar och redovis- ningar har ökat markant . Till utredningen har man bl.a. framfört att myndigheter ställer krav på effektmätning och evidens i redovisningen av verksamhets- och projektbidrag. Från organisationshåll framför man att även ansökningar om organisa- tionsbidrag ofta innebär omfattande krav. Även kommuner lägger ibland på olika ”standardkrav” för att bevilja relativt små bidrag (se avsnitt 5.3). Organisationer beskriver vidare ökade krav på intyg från auktoriserade revisorer för enskilda projekt, något som också det kan gälla projekt med relativt liten omfattning. Civilsamhället har i detta sammanhang lyft fram ett antal myndigheter som man upplever har just en omfattande admi- nistration i samband med bidragsansökningar. Det handlar t.ex. om de bidrag som kan sökas från för verksamhet inom folkhälsans och områden. Även bidragsansökningar från , något som innebär kontakter med bl.a. Svenska , är exempel som civilsamhället visar på vad gäller betungande administration. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor drar i en uppföljningsrapport slutsatsen att en begränsad andel ideella före- ningar upplever lagar och regler som hinder för att bedriva kärn- verksamheten. Av rapporten framgår emellertid också att andelen ideella föreningar som instämmer i påståendet att man upplever lagar och regler som oproblematiska när det gäller att bedriva sin kärnverksamhet har minskat från (2012) till (2014). En minskning har även skett vad gäller ideella föreningars instämmande i påståendet att lagar och regler inte försvårar möjlig- heten att utveckla verksamheten, från två tredjedelar som instämde 2012 till hälften som instämmer 2014 (MUCF 2015 Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014). I möten med företrädare för civilsamhällets organisationer har ut- redningen tagit del av beskrivningar av en upplevd ökad byråkratisering och en känsla av att det kan finnas regelverk som gäller för organisationerna som man som företrädare inte ens känner till. Det riskerar att hämma både verksamhet och engagemang. På det lokala planet vittnar flera organisationer om att det har blivit svårare att finna personer som vill ställa upp som t.ex. kassör i en styrelse på grund av att de administrativa kraven på bl.a. bokföring upplevs ha ökat. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Det görs många insatser för att förenkla regelverk och minska administrativa krav, särskilt i förhållande till företag. Arbetet bedrivs både på EU-nivå och på nationell nivå. Ett viktigt instru- ment i arbetet är konsekvensanalyser (se kapitel 5.1.3), som om de genomförs noggrant fångar upp negativa konsekvenser redan innan beslut fattas. I arbetar flera myndigheter också med förenkling av be- fintliga regelverk och av de krav som ställs på företag i kontakten med myndigheten. Det kan t.ex. handla om vilka uppgifter som begärs in för olika ändamål, på vilket sätt det sker och vilken kontrollapparat som regler åtföljs av. Myndigheterna arbetar med förenkling inom sina egna verksamhetsområden. Exempelvis driver projekten för livsmedels- industrin i samverkan med och , och Förenklingsresan för lantbruket tillsammans med Lant- brukarnas riksförbund (LRF). När det gäller företag har Tillväxt- verket också ett övergripande uppdrag som gäller förenkling gene- rellt (se nedan). Vissa myndigheter med ett stort antal företags- ärenden ska särskilt följa upp regeringens mål att öka service, minska handläggningstiderna samt öka förståelsen för företagens villkor (Ändring av uppdrag att följa upp mål för förenklings- arbetet på centrala myndigheter, regeringsbeslut N2014/5377/ENT). I beslutet anges 19 myndigheter som omfattas av förslaget. Ett antal uppföljningspunkter anges till varje målom- råde. får ett särskilt uppdrag att sammanställa rapporteringen från myndigheterna, samt att följa kundnöjdheten utifrån myndigheternas svar. Utifrån denna sammanställning ska analysera resultatet och föreslå vidare insatser för råd och stöd till myndigheterna i deras förenklingsarbete. har i uppdrag att bidra till att företagens förutsätt- ningar och villkor blir enklare och mer attraktiva. Enligt förord- ningen (2009:145) med instruktion för är myndig- hetens huvudsakliga uppgift att i alla delar av landet främja hållbar näringslivsutveckling och hållbar regional tillväxt genom att bl.a. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet utveckla och genomföra insatser som främjar entreprenörskap, hållbar tillväxt och utveckling i företag, stärkt konkurrenskraft samt förenkling för företag. Enligt regleringsbrev ska myndigheten inom sitt uppdrag gällande förenkling för företag redovisa följande: De insatser och det arbete som myndigheten har genomfört med syfte att sänka företagens kostnader till följd av regler. Genomförda insatser och arbete med syfte att förenkla myndig- hetskontakter på länsnivå och nivå. Insatser och arbete som myndigheten har genomfört med syfte att få till bättre konsekvensutredningar vid regelgivning. Vilka insatser myndigheten genomfört i syfte att samlat erbjuda myndighetsinformation till företagare, t.ex. via , samt bedöma resultatet av dessa insatser. Inom ramen för uppdraget bedrevs under perioden 2012−2014 ett projekt med namnet Förenklingsjakten, med det övergripande målet att det ska vara enkelt att driva företag. Fokus låg på hur företagare upplever och hanterar regler. I projektet valde man att fokusera på fyra särskilt regeltunga branscher med tillväxtpotential. I dialog med företag inom branscherna identifierades upplevda hinder som sedan analyserades och kommunicerades mellan myn- dighet och företag. Uppdraget ter sig inte helt olikt den del i Utredningen för ett stärkt civilsamhälles uppdrag som handlar om att kartlägga hinder för det civila samhällets organisationer och föreslå åtgärder. drivs förenklingsarbetet inom ramen för myndighetens ordinarie arbete, dvs. inte längre i projektform. På webbplatsen finns det möjlighet för företagare att lämna förslag på förenklingsåtgärder. erbjuder kunskap, nätverk, utbildningar och verktyg för dem som arbetar med att förenkla för företag inom t.ex. kommuner. beskriver sitt uppdrag som att de ska ”samordna, driva på och utveckla förenklingsarbetet i samverkan med departement, myndigheter, kommuner och närings- liv” och konstaterar att det är viktigt att förenklingsarbetet pågår i alla delar av regelgivningskedjan, från riksdag och regering som stiftar lagar respektive beslutar om förordningar, till myndigheter som Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet utfärdar föreskrifter och allmänna råd, och länsstyrelser och kommuner som har viktiga roller bl.a. vad gäller tillämpning, tillsyn och kontroll. En stor del av regelverken har dessutom sitt ursprung i beslut som fattas på EU-nivå. Förenklingsarbetet omfattar inte bara utformningen av reglerna utan också hur reglerna tillämpas och områden som bemötande, service och tillgänglighet. Det omfattar därför många olika slags åtgärder som kan minska företagens kostnader eller förenkla deras vardag, t.ex. att göra reglerna överskådliga och lätta att läsa och förstå utreda konsekvenser för företag innan beslut om nya eller ändrade regler upphäva regler eller använda alternativ till regler arbeta för bättre bemötande, service och information se över och samordna uppgiftsinhämtande från företag. Förenklingsarbete för civilsamhällets organisationer Sannolikt innebär en del av det förenklingsarbete som Tillväxt- verket och andra myndigheter bedriver också att förenklingar kommer civilsamhällets organisationer till nytta. Särskilt gäller det förstås för organisationer som bedriver någon form av näringsverk- samhet. Andra problem som civilsamhällets organisationer upp- lever när det gäller oproportionerligt stora krav på administration och svårtillgängliga regelverk har mer att göra med storlek och kapacitet att hantera administrationen än med att man är en organi- sation inom det civila samhället. Svårigheterna torde då åtminstone delvis likna dem som små och medelstora företag kan uppleva. Ut- redningen har under materialinsamlingen konstaterat att vissa hinder som lyfts fram av organisationer från det civila samhället i första hand har sin grund i att regelverken är anpassade för betyd- ligt större verksamheter, inte i att de inte är anpassade för civilsam- hällets organisationsformer. Ett sådant exempel är frågor om regler Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet för djurhållning som har lyfts fram av organisationer som är verk- samma på området. Organisationerna menar att delar av regelverket snarare är anpassat för industriell djurhållning än för t.ex. en , oavsett om denna drivs i föreningsform eller som ett kom- mersiellt bolag. redogör i sin rapport som tillväxthinder och företagens kontakter med offentliga aktörer (2015) för en enkät- undersökning där myndigheten har ställt frågor till företagare om hur de upplever regler och kontakter med offentliga aktörer. En slutsats är att företag som vill växa ser myndighetsregler som ett större tillväxthinder. När det gäller små företag handlar det särskilt om regler kring anställning. Sammantaget upplever företagen att lagar och myndighetsregler utgör det tredje största hindret för till- växt. Störst upplevs problemet vara inom branscher som energi, vatten och el samt transport och magasinering, dvs. branscher där det civila samhällets organisationer inte är verksamma. Men även inom branscher som vård och omsorg, kultur, nöje och fritid, och utbildning anser mellan av företagen att lagar och myndighetsregler utgör ett stort hinder. Särskilt lyfts lagar och regler kring anställning och uppsägning, sjuklön och offentlig upp- handling fram. Detta är hinder som även det civila samhällets organisationer möter. De olika regelverken kring anställningar kan också upplevas svårtillgängliga, även för organisationer som inte driver näringsverksamhet (se t.ex. avsnitt 5.2.5). Utredningens överväganden och förslag Utredningen konstaterar att givet den problembild som civilsam- hällets organisationer presenterar med en ökande administration, svårtillgängliga regler och brister i kontakterna med ansvariga myndigheter finns det ett stort behov av ett kontinuerligt förenk- lingsarbete också för dessa organisationer. Även om det finns lik- heter med företag på vissa områden finns det också skillnader som gör att regelverk kan upplevas som extra krångliga av civilsam- hällets organisationer. Inte minst handlar det om när gränsdrag- ningen är otydlig mellan vad som i lagens mening är ett företag och vad som inte är det. Det åligger naturligtvis i första hand respektive ansvarig myndighet att inom sitt ansvarsområde eftersträva enkla Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet regler, rimliga krav och ett kostnadseffektivt förhållningssätt till de organisationer som man på olika sätt samverkar med. Det förslag som utredningen lämnar om konsekvensutredning med avseende på konsekvenser av förslag och regler för det civila samhällets or- ganisationer bör bidra till att onödiga eller svårtolkade regler inte införs. Utredningen konstaterar också att använder sig av en bred definition av ordet företag vilket gör att många av civilsamhällets organisationer inkluderas i myndighetens arbete med att underlätta för företag. Utredningen anser att det är angeläget att myndigheter i sitt arbete med förenkling också inkluderar civilsamhällets organisationer. En viktig del i detta är att information ska vara relevant, lättillgänglig och lättbegriplig. Det är angeläget att civilsamhällets organisationer enkelt kan få del av information om alla de regelverk som berör dem. Utredningen återkommer till denna frågeställning i kapitel sju, om administrativt stöd. Det är också angeläget att civilsamhällets orga- nisationer inte belastas med onödig administration i sina kontakter med myndigheter, särskilt eftersom de ofta drivs på ideell basis. Utredningen föreslår att får i uppdrag att i sin årliga uppföljning av vissa myndigheters förenklingsarbete också, i relevanta fall, efterfråga åtgärder avsedda att förenkla för civil- samhällets organisationer. Syftet är att synliggöra vilka åtgärder som vidtas. I förlängningen ska förenklingarbetet för civilsam- hällets organisationer syfta till att frigöra kraft, som måste läggas på administration, för verksamhet. 5.2Hinder i regelverk och dess tillämpning samt förslag för att undanröja hindren Utredningen har i kontakterna med det civila samhällets organi- sationer uppmärksammats på flera problem och hinder för organi- sationernas verksamheter som beror på olika regelverk och/eller regelverkens tillämpning. I detta avsnitt redogör utredningen för dessa hinder och problem med främsta fokus på regelverk som hindrar organisationerna att driva verksamhet. I några fall finns det bestämmelser som försvårar för organisationer att som utförare bedriva en viss verksamhet. Utredningen tar även upp sådana be- stämmelser i redogörelsen. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Utredningen gör utifrån identifierade problem i detta avsnitt områdesvis bedömningar av det faktiska sakläget, vilka möjligheter som finns att reducera förekommande hinder samt lämnar förslag på tillvägagångssätt. I några fall gör utredningen bedömningen att fråge- ställningen måste beredas vidare innan förslag till åtgärd kan läggas. Utredningen har i arbetet med att förstå regelverken och deras tillämpning haft kontakt med ett stort antal myndigheter. I det arbetet har utredningen noterat flera exempel på samarbeten mellan myndigheter och organisationer inom olika verksamhetsområden. Som exempel kan nämnas att Sida samverkar i stor omfattning med det civila samhällets organisationer inom ramen för myndighetens arbete med humanitärt bistånd och utvecklingssamarbete. Ett annat exempel är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) som i arbetet med såväl krisberedskap som krishantering samar- betar med olika organisationer. Även länsstyrelserna har omfat- tande kontakter med civilsamhället i genomförandet av sina upp- drag. Vid utredningens besök på framgick t.ex. att hade kontakter och samarbetade med organi- sationer bl.a. i arbetet med frågor som rör våld i nära relationer, integration, regional utveckling/landsbygdsutveckling, naturvård och ANDT-frågor (alkohol, narkotika, dopning och tobak). Bedömning: Möjligheterna att utveckla den nationella konkur- rensrättsliga lagstiftningen i förhållande till det civila samhällets organisationer styrs av . Det finns dock utrymme att vid tillämpningen av gällande reglering ta hänsyn till organisa- tionernas särart. Regeringen bör verka för ett klargörande av det EU-rättsliga läget i frågan om idrottens ideella verksamhet i strider mot . Skulle ett sådant klarläggande in- nebära att så är fallet bör regeringen verka för att en förändring kommer till stånd som säkerställer idrottens särart ur ett kon- kurrensrättsligt perspektiv. Det finns även konkurrensrättsliga frågeställningar på nationell nivå som regeringen i sitt fortsatta arbete bör se över. Regeringen bör på det sätt regeringen anser lämpligt genomföra ett översyns- arbete avseende konkurrensrättens tillämpning på idrotten. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet har det skett en ökad professionalisering av förenings- livet. Allt fler föreningar har anställda för att utföra verksamhet. Kraven på föreningarna och de ideellt verksamma har ökat med ökad styrning, kontroll och kvalitetssäkring av deras arbete. Vidare finns det verksamheter som omsätter allt större belopp. Det finns också flera exempel på situationer då myndigheter likställer all- männyttiga ideella föreningars verksamhet med privat vinstdri- vande näringsverksamhet. Två exempel på det senare illustreras av hur de konkurrensrättsliga reglerna kan beröra idrotten och hur konsumentlagstiftningen kan tillämpas på ideella föreningar. I av- snitt 5.2.2 behandlas frågan om konsumenträtt och näringsverk- samhet i förhållande till ideella föreningar. Viss idrottsverksamhet utgör en stor och växande ekonomisk sektor som bidrar till tillväxt och jobb. Dess mervärde och effekter på sysselsättningen överstiger den genomsnittliga tillväxten och av världens BNP genereras av idrottssektorn enligt uppgifter från , 2009 (KOM 2011 12) Utveckling av idrottens europeiska dimension. Trots idrottens ekonomiska betydelse bedrivs idrotts- verksamhet i av allmännyttiga ideella föreningar, med undantag av ett begränsat antal s.k. idrottsaktiebolag, och det finns ur detta perspektiv ett särskilt intresse av att beakta idrottens särart. I takt med att idrottsverksamhet blivit kommersiellt intres- sant har fråga uppkommit om och hur idrottens särart bör beaktas vid tillämpning av den konkurrensrättsliga regleringen. Regler inom idrottsrörelsen har varit föremål för prövning i och av kommissionen. fastslog i Meca-Medina-målet att det inte finns något generellt konkurrensrättsligt undantag för idrott som utgör ekonomisk verksamhet. Däremot kan en viss regel eller ett förfarande som i ett första bedömningssteg anses utgöra en förbjuden begränsning av konkurrensen vara rättfärdigad med hänvisning till vissa legitima syften. En förutsättning är dock att de konkurrensbegränsande effekterna är en nödvändig följd av, och proportionerliga i förhållande till, de bakomliggande legitima syftena (mål C-309/99 och mål C-519/04 P). Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Utredningen behandlar närmast de olika intressen som i ett konkurrensrättsligt sammanhang gör sig gällande då de marknads- ekonomiska principerna som ligger till grund för EU:s konkurrens- regler ska balanseras mot idrottens särart. Konkurrenslagen (2008:579) (KL) syftar till att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produk- tionen av och handel med varor, tjänster eller andra nyttigheter. Lagen innehåller ett förbud mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag (2 kap. 1 §) och förbud mot missbruk av företags dominerande ställning (2 kap. 7 §). Dessutom innehåller konkur- renslagen regler om kontroll av företagskoncentrationer (4 kap.). Konkurrenslagen är utformad med som förebild. Förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete respektive för- budet mot missbruk av dominerande ställning har sin förebild i artiklarna 101 och 102 i fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt (EUF-fördraget). Förhållandet mellan konkurrenslagen och EU-rätt Av rådets förordning (EG) nr 1/2003 av om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (nu artikel 101 och 102 i EUF-fördraget) följer att det för Konkur- rensverket och domstolarna finns en skyldighet att tillämpa artikel 101 och 102 i EUF-fördraget om nationell konkurrensrätt tilläm- pas på avtal och förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna inom EU (artikel 3). Förordning (EG) nr 1/2003 bygger på s.k. parallella kompetenser. Kommissionen och de na- tionella konkurrensmyndigheterna inom EU har behörighet att tillämpa artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget fullt ut beträffande avtal och förfaranden som kan påverka handeln mellan medlems- staterna. I förordningen finns bestämmelser som syftar till att ga- rantera en enhetlig tillämpning av unionens konkurrensregler. Detta innebär att när svensk domstol tillämpar t.ex. 2 kap. 1 § KL på ett avtal mellan två företag som kan påverka handeln mellan medlemsstater, är domstolen också skyldig att tillämpa artikel 101 i Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Med andra ord blir en svensk reglering i KL som strider mot artikel 101 och 102 i EUF-fördraget utan verkan då båda regelverken ska tillämpas parallellt. beslut i målet mellan och Vad gäller tillämpningen av de konkurrensrättsliga reglerna inom idrotten i har utredningen valt att redogöra närmare för några frågor som uppkommer med anledning av Marknads- domstolens beslut i mål mellan Konkurrens- verket och () (mål nummer 2012:16). I målet prövades frågan om regler som antagits av stred mot (förbudet mot kon- kurrensbegränsande samarbete mellan företag) då de hindrade licensinnehavare att ställa upp som förare eller funktionärer i tävlingar som inte hade sanktionerats av SBF. () är en allmännyttig ideell förening som av () har antagits som s.k. special- i den svenska idrottsrörelsen. SBF har till ändamål att främja och administrera bilsporten i , vilket bl.a. innefattar att utfärda regler och bevilja tillstånd att an- ordna vissa tävlingar. SBF:s medlemmar består av knappt 500 motorklubbar som är allmännyttiga ideella föreningar. I SBF:s ”Gemensamma regler” återfinns de i målet aktuella lojali- tetsklausulerna. Dessa lojalitetsklausuler förbjuder SBF-licensierade funktionärer och tävlingsdeltagare att inneha uppdrag, anmäla sig till eller delta vid bilsporttävlingar som inte har sanktionerats av SBF i den mån deltagandet är bestraffningsbart enligt om förbundsbestraffning. Den som bryter mot reglerna riskerar böter eller förlust av licens, vilket bl.a. utesluter deltagande i SBF:s tävlingar. Vad gäller licenser i allmänhet kan i sammanhanget nämnas att licensinnehav är förenat med vissa förmåner för den licensierade, i synnerhet rätten att delta i vissa idrottsliga aktiviteter, men förutsätter utfärdandet av licensen att Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet vissa krav uppfylls av idrottsförening respektive idrottsutövare (, Kommersiell exploatering av idrottslig verksamhet ur ett konkurrensrättsligt perspektiv, uppdragsforsk- ningsrapport 2015:5). Det kan tilläggas att såvitt utredningen har fått kunskap om är systemet med licenser vedertaget inom den svenska och internationella idrotten. I det aktuella fallet hade en SBF-medlem och licensinnehavare startat näringsverksamhet vid sidan av SBF, där denne anordnade och försäkrade motorsportevenemang. På grund av denna verk- samhet blev medlemmen anmäld till litet. Medlemmen anmälde då SBF till som be- slutade att ålägga SBF att vid vite om ändra reg- lerna då dessa ansågs utgöra en konkurrensbegränsning på mark- naden för anordnande av bilsporttävlingar i . SBF överkla- gade beslutet till . Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag Enligt 2 kap. 1 § KL är avtal mellan företag förbjudna om de har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på mark- naden på ett märkbart sätt eller om de ger ett sådant resultat. Med avtal jämställs samordnade förfaranden och beslut av en samman- slutning av företag. I bestämmelsens andra stycke ges exempel på avtal som typiskt sett är märkbart konkurrensbegränsande. För att förbudet i paragrafen ska vara tillämpligt förutsätts någon form av överenskommelse mellan två eller flera företag.