sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195). I utredningens uppdrag används främst begreppet ”det civila sam- hällets organisationer”. Med det civila samhällets organisationer avses ”bl.a. allmännyttiga ideella föreningar och registrerade tros- samfund samt organisationer inom den ideella sektorn och den kooperativa rörelsen som generellt har någon form av mer oegen- nyttigt uppdrag, utan att vara statliga och kommunala. De är själv- styrande och bedrivs ofta med en ideologisk medvetenhet. Till det civila samhällets organisationer hör även sociala företag och aktie- bolag med särskild vinstutdelningsbegränsning” (dir. 2014:40). Där- utöver används även begreppet ”det civila samhället” i den del av utredningens uppdrag som handlar om att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin. Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Det civila samhället har flera viktiga roller i demokratin, t.ex. som självständig röstbärare, opinionsbildare och demokratiskola. Vidare visar forskning på civilsamhällets betydelse för tillit mellan männi- skor, och därmed som grund för en fungerande demokrati. utsättning för civilsamhällets roll i demokratin är att alla människor har möjlighet att engagera sig ideellt. Att människor med olika bak- grund och erfarenhet möts i det civila samhället bidrar också till social sammanhållning. Att företräda en grupp – civilsamhället som röstbärare och opinionsbildare Genom att delta i civilsamhällets organisationer kan människor påverka politikens innehåll och utformningen av offentliga beslut, samt delta i ett löpande samtal mellan organisationerna å ena sidan och offentlig sektor å den andra. Det sker genom civilsamhällets roll som röstbärare och opinionsbildare. Civilsamhällets organisa- tioner kan i olika frågor samla medlemmarnas synpunkter, bearbeta dem internt i organisationen och därefter föra fram dem i olika sammanhang, såsom i berednings- och beslutsprocesser och den allmänna debatten. Civilsamhällets organisationer bidrar därmed till ökad kunskap och bättre beslutsunderlag. Utredningen redogör för olika formella och informella sätt för civilsamhället att vara röstbärare och opinionsbildare, t.ex. genom deltagande i kommittéväsendet och remissförfarandet, samt genom opinionsbildning och lobbying. Även civilsamhället som part i lokal utveckling omfattas. I sammanhanget gör utredningen bedömningen att det offentliga , på såväl statlig som regional och lokal nivå, aktivt bör fortsätta värna civilsamhällets självständighet i dess röstbärarroll. Även statliga myndigheter tar fram beslut och regelverk som kan påverka det civila samhället på olika sätt. Mot den bakgrunden vill utredningen understryka vikten av att statliga myndigheter inom ramen för respektive uppdrag har kontakter och samråder med civilsamhället, i syfte att fånga in synpunkter och belysa en fråga även ur civilsamhällets perspektiv. Utredningen föreslår där- för i avsnitt 4.1.4 att statliga myndigheter ska rapportera de kontakter och samråd som myndigheten har haft med det civila samhället inom ramen för sitt uppdrag och när så har bedömts relevant. Rapporteringen, som t.ex. kan ske i årsredovisningen, synliggör vikten av samråd och kan bidra till att samråd också sker. Utredningen anser vidare att det är viktigt att , som lag- stiftare och folkets främsta företrädare i det demokratiska syste- met, informeras om myndigheternas samråd med civilsamhället. Därför föreslår utredningen att regeringen till ska rapportera om de kontakter och samråd som statliga myndigheter och har haft med det civila samhället. Rapporte- ringen kan t.ex. ske i budgetpropositionen eller i en särskild skrivelse. Vikten av strukturer för dialog och inflytande Ett sätt att möjliggöra för det civila samhället att som röstbärare vara en viktig part i demokratin är genom tydliga strukturer för dialog och inflytande på olika nivåer i samhället och i olika samman- hang. Utredningen konstaterar att det nationellt finns olika formella strukturer för dialog och samråd mellan civilsamhället och före- trädare för regeringen och . Även lokala och regionala dialogprocesser och överenskommelser med det civila samhället har ökat i antal , parallellt med andra lokala och regionala forum för dialog och inflytande. Utredningen konstaterar också att de strukturer som finns för dialog och samråd mellan offentliga parter och civilsamhället på olika nivåer är positiva för civilsamhällets roll i demokratin. Utredningen gör bedömningen att den politiska ledningen bör delta inom ramen för befintlig struktur för dialog med det civila samhället på nationell nivå. På nationell nivå finns också en struktur för att följa det arbete som görs utifrån de nationella överens- kommelserna. Det är något som utredningen ser som positivt. Utredningen bedömer att den fortlöpande uppföljningen av de åtgärder som parterna gör i samband med dialogen bör säkerställas även framöver. Utredningen bedömer vidare att överenskommelseprocesser och andra modeller för strukturerade samtal bör användas för sam- verkan med det civila samhällets organisationer även lokalt och regionalt. Utredningen gör också bedömningen att kommuner och landsting i de pågående eller planerade dialog- och överenskom- melseprocesserna bör överväga att bjuda in även nätverk och andra delar av civilsamhället som inte har en formaliserad juridisk form. Kunskapsbrist hos det offentliga Utredningens material indikerar brister i offentliga aktörers (stat- liga myndigheter, kommuner och landsting) kunskap om och för- ståelse för det civila samhället. Utredningen noterar också att det finns en stor variation i kunskapen, där vissa offentliga aktörer har utvecklat en god kunskap medan andra ibland har bristande kun- skap. Med utgångspunkt i civilsamhällets roll i demokratin vill utredningen lyfta fram värdet av kunskap om hur civilsamhället är sammansatt inom exempelvis ett geografiskt område eller inom ett särskilt verksamhetsområde. Utredningens slutsats är att en ökad kunskap ökar förutsättningarna för offentliga aktörer att involvera civilsamhället i dialog eller beredning av enskilda frågor. Utred- ningen föreslår därför i avsnitt 4.2.1 att Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) får i uppdrag att arbeta med kompetenshöjande insatser gentemot statliga myndigheter, kom- muner och landsting i frågor som rör civilsamhället. Uppdraget ska genomföras i samråd med relevanta aktörer, såsom Kom- muner och Landsting (SKL), högskolesektorn och civilsamhällets organisationer. Ändrade organiseringsformer kan minska det offentligas vilja att lyssna till det civila samhällets organisationer Enligt högskolas s.k. befolkningsstudie1 är det svenska folkets ideella engagemang internationellt sett högt, och dessutom stabilt . Andra uppgifter pekar på färre medlem- mar i civilsamhällets organisationer. ser utredningen att offentliga aktörers vilja att lyssna till det civila samhällets organisa- tioner riskerar att minska när individer finner nya sätt att engagera sig. Det kan medföra att det offentliga söker nya tillvägagångssätt att bereda frågor, som inte i tillräcklig grad inkluderar civilsamhällets organisationer. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att organisationernas roll i demokratin bör värnas när nya sätt att löpande samla in medborgarnas synpunkter och åsikter används. 1 m.fl. (2015) Folk i rörelse – medborgerligt engagemang 1992−2014. Enligt skollagen (2010:800) ska utbildningen förmedla och för- ankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Av de övergripande målen och riktlinjerna för skolan som återfinns i läro- planen för bl.a. framgår att skolan har som mål att varje elev har inblick i närsamhället och dess arbets-, förenings- och kulturliv. Alla som arbetar i skolan ska vidare verka för att utveckla kontakter med kultur- och arbetsliv, föreningsliv samt andra verk- samheter utanför skolan som kan berika den som lärande miljö. Skolan har genom sitt demokratiuppdrag en möjlighet att introdu- cera deltagande i demokratin genom deltagande i civilsamhället. Därmed kan skolan fungera kompensatoriskt för elever som inte på andra sätt får introduktion till civilsamhällets olika delar och orga- nisationer. finns det indikationer på att civilsamhället och föreningslivet inte ingår i den utsträckning i skolornas arbete med demokrati och värdegrund som skulle kunna förväntas med tanke på den roll civilsamhället har i demokratin på olika samhällsnivåer. Utredningen bedömer därför att skolan bör få en tydligare roll i att öka ungas kunskap om civilsamhället i stort och möjliggöra in- gångar till föreningslivet. Mot bakgrund av utredningens analys gör utredningen också bedömningen att det finns behov av att civil- samhällets och föreningslivet roll i demokratin omfattas av ett nationellt skolutvecklingsprogram med inriktning på värdegrunds- och medborgarskapsfrågor. Risken att en prioritering av utförarrollen påverkar röstbärarrollen negativt Verksamhet inom ramen för organisationernas röstbärande funk- tion finansieras av olika former av organisationsbidrag och mot- svarande bidrag på lokal nivå. Utredningen ser ett stort värde i att det offentliga värnar organisationernas möjlighet att fortsätta vara en kritisk röst och även framöver ha möjlighet att – i den mån en organisation så beslutar – kombinera olika roller. I det samman- hanget spelar tillgången på organisationsbidrag och andra liknande bidrag, som inte är prestationsbaserade, en viktig roll. Därför gör utredningen bedömningen att organisationsbidrag fortsatt bör vara ett prioriterat sätt för offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå att ge ekonomiska förutsättningar för civilsamhällets röstbärarroll, och därmed också roll i demokratin. Förutsättningar för civilsamhället att delta i samråd och möten Utredningen har under sina kontakter med myndigheter och besök i kommuner och landsting sett många exempel på när det offentliga på olika sätt vill involvera det civila samhällets organisationer. Det handlar bl.a. om möjligheten att påverka utformningen av politiken och förbättra verksamhet av olika slag, t.ex. genom samråd och andra former av beredningsprocesser. Detta ser utredningen som mycket positivt. är det enligt utredningen viktigt att offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå ger praktiska förutsättningar för civilsamhället att som röstbärare kunna bidra i samråd och möten på att bra sätt. Utredningen redogör för några dokument och modeller som kan fungera vägledande för offentliga aktörer som vill ge civil- samhället förutsättningar att delta i samråd och beredning av beslut. Utredningen bedömer också att statliga myndigheter, kommuner och landsting bör använda och utveckla metoder och vägledande dokument för samråd med civilsamhället. Mångfald inom civilsamhällets organisationer Det finns en ojämlikhet i fråga om vilka grupper i samhället som deltar i det civila samhällets organisationer och i vilken ut- sträckning de deltar. Många organisationer arbetar aktivt för att nå ut till en större mångfald av människor. saknas kunskap om varför vissa deltar i mindre utsträckning än andra. Utredningen föreslår i avsnitt 4.3.2 att MUCF får i uppdrag att utreda vad som hindrar underrepresenterade gruppers deltagande i det civila sam- hällets organisationer. MUCF föreslås vidare få i uppdrag att, i nära samverkan med civilsamhällets organisationer, regelbundet anordna konferenser om mångfaldsfrågor för att sprida kunskap och erfaren- heter. Syftet är i första hand att bidra till att organisationerna kan lära av varandra. Slutligen föreslår utredningen att MUCF får i uppdrag att fördela bidrag till satsningar på mångfaldsarbete inom det civila samhällets organisationer, för att undanröja interna hinder för ökad mångfald. Liknande projektsatsningar i fråga om jäm- ställdhetsarbete har i flera fall varit framgångsrika, och bidragit till att förändra interna kulturer och göra organisationerna mer inklu- derande. För att det civila samhället som helhet ska inkludera en mångfald människor behöver det enligt utredningen också vara enkelt att bilda nya organisationer. Från det offentligas sida bör man sträva efter att undvika onödiga trösklar i t.ex. bidragssystem eller möjlig- heten att få tillgång till lokaler, och erbjuda relevant stöd till ny- bildade organisationer. Det är inte ovanligt att nybildade organisa- tioner får stöd, i form av administrativ hjälp, rådgivning eller på annat sätt, av andra organisationer inom det civila samhället, t.ex. av riks- eller paraplyorganisationer eller av studieförbunden. Vid bidragsgivning till paraplyorganisationer på statlig, regional och lokal nivå bör bidragsgivaren, enligt utredningens bedömning, överväga om krav ska ställas på att organisationerna erbjuder stöd till nybildade organisationer som vill bli medlemmar. Det kan, enligt utredningen, vara ett sätt för det offentliga att markera hur viktigt det är att civilsamhället får vara dynamiskt och öppet för nya grupper av människor. Engagemang i det civila samhällets organisationer kan bidra till ökad social sammanhållning. Det är angeläget att insatser görs för att minska klyftorna mellan olika grupper. finns det områden där civilsamhällets organisationer av olika anledningar har sämre förutsättningar att vara verksamma, bl.a. i socioekonomiskt utsatta bostadsområden. Många satsningar har gjorts för att bidra till ökad lokal samverkan, starkare föreningsliv och mindre segregation. Utredningen föreslår i avsnitt 4.3.4 att en statlig delegation tillsätts med uppdrag att i nära samverkan med civilsamhällets organisa- tioner och berörda kommuner etablera långsiktiga lokala platt- formar för det civila samhället i socioekonomiskt utsatta områden. För att få varaktig effekt behöver dessa plattformar tillförsäkras långsiktig finansiering och samordning mellan olika pågående initiativ behöver ske. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Av utredningens direktiv framgår att det på flera områden kan finnas hinder för den verksamhet som bedrivs inom civilsamhället. Utredningen har därför identifierat sådana regelverk och tillämp- ningar som utgör hinder för civilsamhällets verksamhet. Utredningen redogör för ett antal generella och mer övergripande hinder som utgör begränsningar för civilsamhällets verksamhet. Samhällets bristande tilltro till och förståelse för civilsamhället I det civila samhället finns en utbredd känsla av att den offentliga sektorn saknar förtroende för organisationernas verksamhet. För att undanröja den osäkerhet och den brist på tillit som är förenad med att den ideella föreningen är en oreglerad associationsform har utredningen prövat möjligheten att införa en lag om ideella före- ningar alternativt en lagreglerad frivillig registrering av ideella föreningar. Företrädare för det civila samhället har framfört att det saknas behov av reglering och understrukit vikten av att värna föreningslivets självständighet. Utredningen har gjort bedöm- ningen att det inte finns behov av att införa en lag om ideella föreningar. Utredningen har även kommit fram till att det saknas förutsättningar att lämna ett förslag om ett frivilligt register. Bristande kunskap om det civila samhället Det finns också en bristande kunskap om det civila samhället och dess villkor hos offentliga aktörer. En orsak är att få statliga myndigheter har ett specifikt uppdrag att samverka med det civila samhällets organisationer, trots att även civilsamhället berörs av många myndigheters uppdrag. Utredningen föreslår därför i av- snitt 5.1.2 att ett tillägg görs i 6 § andra stycket myndighetsförord- ningen (2007:515) så att det där anges att myndigheters skyldighet att samarbeta med myndigheter och andra även ska omfatta det civila samhällets organisationer när det är relevant för genom- förandet av myndighetens uppdrag. Därigenom ökar myndig- heternas kunskap om och förståelse för det civila samhällets orga- nisationer. Det bidrar även till genomförandet av myndigheternas verksamhet. Det är vidare angeläget att kunskap och erfarenhet från det civila samhällets organisationer tillmäts vikt vid tillsättningen av myndig- hetschefer. Utredningen föreslår därför att ansvarigt departement vid rekrytering av myndighetschef ska överväga om kunskap om och erfarenhet från det civila samhället ska ingå i den kravprofil som upprättas, antingen som ett krav eller som en merit. Utredningen anser också att statliga myndigheter inom sina respektive verksamheter bör bidra till att politiken för det civila samhället genomförs. I samband med arbetet med myndighets- styrningen bör det övervägas om ett förtydligande av att myndig- heten ska samarbeta med det civila samhällets organisationer ska föras in i instruktionen för enskilda myndigheter. Vidare bör frågan om myndighetens samverkan med det civila samhället diskuteras i de regelbundna kontakterna mellan regeringen och myndigheterna. Hänsyn tas inte till det civila samhällets särart Civilsamhällets organisationer upplever att de ibland drabbas av regelverk som inte är anpassade efter civilsamhällets förutsätt- ningar. Det civila samhällets aktörer verkar inom olika sakområden och utredningen anser därmed att det civila samhället inte får ses som en isolerad företeelse. Inom i stort sett alla samhällsområden bör därför frågor om konsekvenserna för det civila samhällets orga- nisationer analyseras och redovisas i ett tidigt skede för att kunna utgöra underlag för politikens utformning och åtgärder. För att kommittébetänkanden ska utgöra ett tillräckligt underlag vid remissbehandlingen och i beredningsarbetet inom föreslår utredningen i avsnitt 5.1.3 att det införs ett krav i 15 § kommittéförordningen (1998:1474) på att om förslagen i ett betänkande har betydelse för villkoren för det civila samhällets organisationer ska konsekvenserna i det avseendet redovisas i betänkandet. När myndigheter meddelar föreskrifter påverkas ibland även det civila samhällets organisationer. Utredningen föreslår därför också att det införs ett krav i förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning om att förvaltningsmyndigheter ska göra en konsekvensutredning avseende vilka effekter som ett genom- förande av nya eller ändrade regler får för organisationer inom det civila samhället (avsnitt 5.1.3). Svårighet att finansiera verksamhet och omfattande administration Det civila samhällets organisationer finansierar sina verksamheter på flera sätt. Allmänna arvsfonden är genom sina omfattande bidrag och sin utformning en viktig finansiär av nya initiativ för vissa målgrupper inom det civila samhället. Även om de beviljade stöden har ökat kraftigt utnyttjas inte hela det belopp som finns att tillgå. Utredningens bedömning är att det kan finnas onödiga begränsningar i det regelverk som styr fonden och den praxis som har utvecklats för bidragstilldelning. Utredningen föreslår därför i avsnitt 5.1.4 att en översyn ska göras av kriterierna för stöd ur Allmänna arvsfonden enligt 6 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden, i syfte att möjliggöra långsiktigt stöd. Många organisationer beskriver vidare en ökad administrativ börda samt svårtillgängliga regler, och menar att kraven på framför allt bidragsansökningar och redovisningar har ökat. Det görs insatser för att förenkla regelverk och minska administrativa krav, särskilt i förhållande till företag. Det kan konstateras att det även för det civila samhällets organisationer finns ett stort behov av ett kontinuerligt förenklingsarbete. Utredningen anser att det är ange- läget att relevanta myndigheter i sitt arbete med förenkling också inkluderar civilsamhällets organisationer. Även om det finns lik- heter med företag så finns det också skillnader som gör att regel- verk kan upplevas som extra krångliga av civilsamhällets organisa- tioner. För att synliggöra vilka åtgärder som vidtas föreslår utred- ningen att får i uppdrag att i sin årliga uppföljning av förenklingsarbetet på vissa myndigheter efterfråga åtgärder avsedda att förenkla för civilsamhällets organisationer (avsnitt 5.1.5). Hinder i regelverk och dess tillämpning Utredningen har i kontakterna med det civila samhällets organisa- tioner uppmärksammats på hinder för organisationernas verksam- heter som beror på olika regelverk och dess tillämpning. Bland annat har man pekat på att föreningar i allt högre grad likställs med företag. Utredningen har redogjort för olika exempel där regle- ringen medför att ideella föreningar i vissa delar av sin verksamhet likställs med privat vinstdrivande näringsverksamhet vilket kan upplevas som ett hinder. Det ena exemplet visar att de konkurrensrättsliga reglerna kan tillämpas på verksamheter inom idrotten. har fastslagit att det inte finns något generellt konkurrensrättsligt undantag för idrott som utgör ekonomisk verksamhet och att prövningen i varje enskilt fall bl.a. ska ske utifrån idrottens särart. Kravet för att en verksamhet i konkurrensrättslig bemärkelse ska bedömas som ekonomisk verksamhet är lågt ställt. Utredningen anser att det finns ett behov av att hitta en balans mellan respekten för de EU-rättsliga marknadsekonomiska grundprinciperna och idrottens särart. Till följd av de begränsningar som det konkur- rensrättsliga regelverket anses medföra för vissa ideella verk- samheter finns det därför skäl för regeringen att verka för ett klargörande av det EU-rättsliga läget i frågan om idrottens ideella verksamhet i strider mot . Det finns även konkurrensrättsliga frågeställningar på nationell nivå som regeringen i sitt fortsatta arbete bör se över. Konsumenträtten och förhållandet mellan medlem och förening Det andra exemplet handlar om de fall då en ideell förening be- döms vara en näringsidkare och då tvist uppstår med en medlem gällande köp av en vara eller en tjänst. I konsumenträttslig mening kan ideella föreningar vara att betrakta som näringsidkare när dessa bedriver ekonomisk verksamhet. En fråga uppkommer då om det bör göras en åtskillnad mellan föreningstvister och konsument- tvister. Utredningen anser att frågan om medlemskapets karaktär bör vägas in, liksom om det finns en övervägande ideell inriktning och om verksamheten präglas av ett starkt personligt inslag från medlemmarna. På grund av oklarheter kring begreppet närings- idkare och eftersom ideella föreningar riskerar att missbedöma om konsumenträttsliga regelverk är tillämpliga föreslår utredningen att får i uppdrag att avseende ideella föreningars verksamhet utarbeta en exempelsamling som beskriver vad som är respektive inte är en näringsverksamhet enligt konsumentlag- stiftningen (avsnitt 5.2.2). Många organisationer inom det civila samhället bedriver med hjälp av ideella krafter någon form av serveringsverksamhet. Flera av dessa organisationer betraktas som livsmedelsföretag eftersom de regel- bundet bedriver sådan servering. Det är enligt utredningen olyckligt att det inte finns något tydligt undantag för ideellt drivna verksam- heter av ringa omfattning när det gäller den av EU fastlagda defini- tionen av livsmedelsföretag. Att sälja livsmedel är en traditionell in- täktskälla av stor vikt för många föreningar och det är angeläget att den möjligheten finns kvar. Utredningen föreslår i avsnitt 5.2.3 att får i uppdrag att ge ytterligare vägledning till kom- munerna när det gäller bedömningen av vilka verksamheter inom det civila samhället som utgör livsmedelsföretag. Information ska även ges till det civila samhällets organisationer. Utredningens bedömning är också att regeringen bör verka för att det i EU-lagstiftningen ges möjlighet att undanta det civila samhällets organisationer från registreringskrav i fråga om livsmedelshantering om kravet riskerar att få till följd ett i förhållande till riskerna i verksamheten oproportioner- ligt regelverk för organisationerna. Resegarantin kan ge resenärer ersättning om de har köpt en resa som blir inställd eller avbruten.