sou · H4B323 · 2016-03-15 00:00:00 — 2 The Promotion of Employee Ownership and Participation, Study prepared by for European Commission’s DG MARKT (Contract MARKT /2013/0191F2/ST/OP) Final report October 2014. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram i syfte att undersöka effekterna av olika EFP. Den omfattande enkätundersökning, Survey, som genomfördes av är den största informationskälla som rapportens författare använt sig av. Enkätundersökningen omfattar samtliga EU-länder. omfattade studien totalt 25 140 företag och cirka 27 300 företag. Undersökningarna visar att trots ekonomiskt oroliga tider har andelen företag inom EU som erbjuder sina anställda aktie- incitamentsprogram ökat. Det finns dock avsevärda skillnader mellan de olika EU-länderna. Flera länder, däribland , , , , och har sett ökningar i andelen företag med aktieincitamentsprogram riktade till de anställda. Länder som , och har sett minskningar i motsvarande program. En annan aspekt av resultaten i rapporten är att det finns en tydlig övervikt av andelen aktieprogram riktade till de anställda i de större företagen inom EU. Bland de företag som deltagit i enkät- undersökningen och som har fler än 500 anställda har nästan vart femte företag någon typ av program för ökat delägarskap bland de anställda. Bland de minsta företagen i undersökningen, de med mellan 10 och 19 anställda, anger endast runt 4 procent3 att de har någon typ av aktieprogram riktat till de anställda. Givet att de fördelar med EFP som beskrivs i rapporten är betydande borde det finnas tydliga argument för att öka användningen av aktierelaterade program som är ämnade att sprida ägandet till de anställda, särskilt bland de minsta företagen. Rapporten är omfattande och beskriver både effekterna av EFP i EU och vad som kan göras för att öka användningen av aktie- relaterade program för ökat delägarskap bland de anställda. Det ska noteras att flera av åtgärderna främst är att informera och öka användningen genom upplysning om fördelarna, både för ökad konkurrens, effektivitet, bolagsstyrning och möjlighet att knyta nyckelpersoner till verksamheten. Det finns även policyförslag som syftar till att först och främst informera om den effektiva 3 I den kartläggning och enkätundersökning riktad till små, svenska företag som beskrivs i kapitel 5 uppger av företagen att de har eller har haft någon typ av incitamentsprogram. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram skattenivån för olika EFP i EU:s samtliga medlemsländer. Den typen av uppgifter bör också innehålla information om de olika medlemsländernas eventuella skatteincitament för EFP:s, men även information om hur programmen beskattas generellt samt hur sociala avgifter behandlas. Rapporten är försiktig med att göra kopplingen mellan de positiva effekterna av ökat delägarskap bland de anställda och särskilda skattegynnade incitamentsprogram inom EU-länderna. I första hand konstateras att en handfull länder, men främst , har infört särskilt gynnande skatteregler för vissa typer av incitamentsprogram. I ett EU-perspektiv är det snarare svårigheterna med att jämföra skatteincitament mellan medlems- staterna och även inom respektive medlemslands skattesystem som belyses i rapporten. Dessutom menar rapporten att väl konstruer- ade gynnande skatteregler för EFP:s mycket väl kan gynna användandet av program syftade till att sprida ägandet till de anställda, men att det inte tycks vara en kritisk komponent för att programmen ska komma på plats från första början. Rapporten lämnar ingen särskild rekommendation för skattegynnande av vissa incitamentsprogram, men nackdelarna och svårigheterna med den typen av skatterelaterade insatser tycks vara fler än fördelarna. Särskilt nämns svårigheterna med olika gynnsamma skatteregler i de olika medlemsstaterna i samband med rörligheten inom EU och skatteavtal. Rapporten presenterar även en s.k. probit-modell för hur stor sannolikheten är att produktiviteten och antal anställda ökar med aktieprogram riktade till de anställda. Indelat efter företagens storlek och geografiska plats visar resultaten att samtliga grupper av företag har en större sannolikhet för ökad produktivitet och antal anställda med program för aktieincitament till de anställda. Storleken på sannolikhetsökningarna varierar dock mellan företagens storlek och geografiska placering. tycks ha bättre förutsättningar för ökad produktivitet och antal anställda än större företag. Det kan troligen delvis förklaras av att de i mindre utsträckning använder sig av den typen av program och har en startsträcka att hämta ikapp. Det visar sig även i de empiriska resultaten att de nordiska länderna är de som har lägst (om än positiv) uppskattad sannolikhet att öka produktiviteten och näst lägst uppskattad sannolikhet att öka antalet anställda bland de Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram Det ska dock uppmärksammas att ursprungs- nivåerna utan program för spridande av ägandet till de anställda för de nordiska länderna generellt ligger högre än de övriga jämförelsegrupperna vilket påverkar sannolikheten för ytterligare ökning. Det framgår inte om de uppskattade sannolikheterna är statistiskt skilda från varandra och om det går att göra den typen av jämförelser mellan grupperna. I de av antagna riktlinjerna för skattepolitiken fastställs att en viktig princip, som bidrar till ett legitimt och rättvist skattesystem, är att skattereglerna ska vara generella, med breda skattebaser och skattesatser som är väl avvägda gentemot målen för den ekonomiska politiken. Vidare uttalas följande. Generella och tydliga regler, utan komplicerade gränsdragningar, bidrar till förståelse och legitimitet för skattesystemet och minskar även utrymmet och riskerna för fel och fusk. En sådan utformning av regelverket säkerställer skatteintäkter för en långsiktig finansiering av den gemensamma välfärden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter. Avsteg från denna princip kan i vissa fall motiveras av explicita krav på styrning eller av samhällsekonomiska effektivitetsskäl.4 Avsteg från de skattepolitiska riktlinjerna kan alltså motiveras med att de administrativa kostnaderna är så pass stora att skatteutgifter, det vill säga avsteg från de generella principerna, är att föredra framför stöd på utgiftssidan. 2014/15:100 s. 105. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram 3.3.2OECD The Taxation of Employee Stock Options () Tax Policy Studies-grupp publicerade 2005 en omfattande rapport om beskattningen av employee stock options (optionsprogram riktade till de anställda) och behandlingen av dessa i medlemsländer. Rapporten är visserligen drygt men har en generell ansats baserad på neutralitet i beskattningen. Neutraliteten utgår ifrån bolagsbeskattning, individbeskattning samt hur skattesystemet fungerar då risk och osäkerhet introduceras. Utgångspunkten är att ersättning för arbete från arbetsgivaren ska beskattas på samma sätt oavsett hur ersättningen betalas ut för att uppnå neutral beskattning. Alla avsteg från neutral beskattning innebär att skattesystemet har en styrande inverkan på beteende. I rapporten konstateras följande. Neutralitet i skattesystemet mellan optioner och vanlig lön som ersättning till de anställda bibehålls genom att tillåta avdrag för kostnader för optionsprogrammen. Neutraliteten bibehålls under antaganden om osäkerhet om beskattningen sker vid utnyttjande eller om beskattningen vid tilldelning baseras på ett rättvisande marknadsvärde av optionen. Neutralitetsantagandet håller i båda fallen om riskaversion och produktivitetsökningar inkluderas i analysen. Dock måste värderingen vid tilldelning ta hänsyn till produktivitetsökningen för att neutraliteten ska upprätthållas. I sammanställning av beskattningen av options- program i olika länder listas tillsammans med , , och som ”Same tax treatment of stock options and salary”.5 Det innebär att optionsprogram och lön beskattas på samma sätt både på bolags- och individnivå och att det är en neutral skattebehandling i dessa länder. Avsteg från detta innebär att skattesystemet inte är neutralt mellan de olika sätten att kompensera anställda för sitt arbete. Länder med speciella regler för vissa typer av optionsprogram har alltså olika skattekilar för samma typ av inkomst beroende på om optionerna kvalificerar sig för olika skattesatser eller inte. I rapporten konstateras att de flesta har någon typ av särskild beskattning av vissa 5 I sammanhanget kan det nämnas att både , och rankas som några av världens mest innovativa länder i flera olika typer av mätningar. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram typer av optionsprogram. och pekas tillsammans med ut som de länder med flest olika skattekilar beroende på vilken typ av optionsprogram det rör sig om. Det ska dock noteras att uppgifterna är och att bland andra har ändrat sina skatteregler för optionsprogram . 3.4Finns det skäl att skattemässigt gynna incitamentsinkomster? 3.4.1Tillväxtteori och motiv för särreglering Arbete, kapital och innovationer Förenklat kan det ekonomiska välståndet och dess utveckling sägas bygga på insatsvarorna arbete och kapital samt på att innovationer driver utvecklingen och därmed den ekonomiska tillväxten. Genom att gynna faktorer som ökar innovativ verksamhet förväntas även tillväxttakten att öka. Gynnandet kan också motiveras utifrån argument om att den rådande marknadsfördelningen av arbete och kapital inte är optimal om inte vissa samhällsekonomiskt värdefulla innovationer och projekt blir av. Då talas det om ett marknadsmisslyckande. Reformer eller särskilt riktade åtgärder förväntas kunna rätta till marknadsmisslyckanden eller åtminstone begränsa de skadliga effekterna. För att motivera särskilt riktade stöd till innovativa företag är det grundläggande att beskriva varför det är samhällsekonomiskt viktigt att stimulera just den typen av verksamhet. Inom den moderna tillväxtteorin är betydelsen av forskning och utveckling samt innovationer avgörande för att förklara tillväxt och ekonomisk utveckling. Samhällsnyttig teknisk utveckling och innovationer som av något skäl inte genomförs påverkar den potentiella tillväxttakten på ett negativt sätt. Ett problem är att nystartade företag som har tillväxtambitioner och nya lösningar på existerande problem vanligen saknar de förutsättningar som äldre, redan etablerade företag med upparbetat kapital och kompetens har. Genom att förbättra förutsättningarna för nystartade företag ökar deras möjligheter att växa och finna nya lösningar på Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram På så sätt kan den tekniska tillväxttakten öka vilket leder till ökad ekonomisk tillväxt. Särskilt riktade stöd till nya, innovativa företag kan stärka deras möjligheter att ta fram nya innovationer, processer och sätt att hantera existerande problem. Nya innovativa produkter, produktionslösningar, tjänster och processer förväntas även ge förbättrade förutsättningar för ökad konkurrens och effektivare marknader och resursanvändning. Dessa typer av innovationer är bärande för den ekonomiska tillväxten, men de är oförutsägbara. Detta påverkar negativt tillgången till riskvilligt kapital. Därför kan man argumentera för att det finns ett samhälls- ekonomiskt intresse av att stödja innovationsvilligt företagande och om möjligt minska de riskrelaterade kostnader som en innovativ entreprenör och investerare utsätter sig för. och visar i sin studie att små och nya, innovativa företag har höga kapitalkostnader för sina investeringar trots tillgång till riskkapital. tenderar att använda interna finansieringskällor för liknande investeringar i FoU, främst genom löpande kassaflöden.6 Ett sätt att minska problemen kan vara att sänka de förväntade kostnaderna för den risk som företagaren tar. Risken är kopplad till den osäkerhet som finns kring nya projekt med innovationspotential.7 Området tillväxtteori är grundläggande inom nationalekonomin. Under den keynesianska ekonomiska eran var intresset för entreprenörskap, företagande och tekniska framsteg som förklaring till ekonomisk tillväxt begränsad. Då fokuserades främst på efterfrågesidans roll som konjunkturdämpande funktion och stadig ekonomisk utveckling. Genom aktiv finanspolitik, penningpolitik 6Hall, B., , J. (2010), The Financing of R&D and Innovation. Handbook of The Economics of Innovation, Vol. 1, s. 609–639, Elsevier-North . 7Staten kan påverka kostnaderna för riskfyllda investeringar på dels utgiftssidan, dvs. genom diverse stödåtgärder, dels på skattesidan, dvs. genom diverse skattegynnanden. Det gäller dock att ta hänsyn till Harbergers (1962) analys av dödviktskostnader i samband med skatteförslag. Dödviktskostnaderna stiger i kvadrat med skattesaten enligt Harberg. Därför krävs betydande samhällsekonomiska vinster för att ett ingrepp via skattesystemet ska löna sig. Harberger, A. (1962), The Incidence of the Corporate Income Tax, 70:215. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram och valutapolitik kunde staten påverka och i viss mån styra den samlade efterfrågan i ekonomin och på så sätt dämpa de ekono- miska konjunkturcyklerna. Perioden präglades av minnet från de stora ekonomiska svängningar som inträffat . började dock tillväxtmodellerna vinna mark genom att dessa utvecklades och började formaliseras. Den grundläggande modellen för tillväxt visar hur denna uppstår i en kombination mellan investeringar, tillväxttakten hos befolkningen och viljan att spara. Det förutsattes att konsumen- terna var villiga att avstå en viss del av sin konsumtion och i stället spara denna för framtida konsumtion givet att räntan från sådant sparande åtminstone motsvarade den förväntade prisökningen . Sparat kapital investeras tills avkastningen på investeringen motsvarar en räntenivå som inte understiger den förväntade prisökningstakten. Om sparandet skulle öka ytterligare innebär det att den förväntade marginalavkastningen är mindre än den förväntade prisökningstakten och att det skulle vara irrationellt att fortsätta att spara i stället för att konsumera. Modellen bygger på att det finns en stabiliserande funktion där sparande och konsumtion beror på räntenivåer och den förväntade prisöknings- takten. På grund av detta ”steady state” där räntan på marginal- investeringen motsvarar den förväntade prisökningstakten finns en stabil punkt där tillväxttakten i ekonomin motsvaras av befolkningsökningen. Den typen av tillväxtteori började ifrågasättas och dagens tillväxtteori tar sin början och främst i nobelpristagaren ”A contribution to the theory of economic growth”.8 I den neoklassiska modell som Solow beskriver finns insatsvarorna arbete och kapital som driver tillväxten. Sådan tillväxt som inte kan förklaras med dessa två insatsvaror kallas för residualen, det vill säga en oförklarad rest. Solow visade att större delen av tillväxten återstod att förklara sedan effekterna av ökade investeringar och sysselsättning beräknats. Förklaringen ansågs vara tekniska framsteg och kunskapsökning, men de mekanismer som låg bakom utvecklingen i teknik och kunskap kunde inte förklaras av modellen. Den kvarvarande residualen i förklaringsmodellen av 8 Solow, R. (1956), A contribution to the theory of economic growth, , vol. 70, s. 65–94. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram ekonomisk tillväxt har också kommit att kallas för total faktorproduktivitet. De tidigare studierna inom området har argumenterat för att ökad ackumulation av kapital och högre arbetskraftskompetens (eller ökat humankapital), samt införande av eller tillgång till ny teknologi är det som bestämmer den långsiktiga ekonomiska tillväxttakten. Den ursprungliga tillväxtmodellen har med tiden ansetts allt för förenklad för att tillfredsställande kunna förklara ekonomisk tillväxt. Det har lett till ökat fokus på bland annat total faktor- produktivitet, och residualen som förklaringsfaktor. Ett viktigt steg i förklaringen av tillväxt kom genom bidrag 1986 med fokus på kunskapsbaserade tillväxtmodeller.9 I Romers modell inkluderas som tidigare kapital och arbetskraft, men även mått för kunskap i form av FoU. Även om kapital och arbetskraft hölls konstanta i modellen kunde alltså tillväxt förklaras av tillväxt i kunskapsstocken. I en senare modell inkluderar Romer även mått för humankapitalet utöver de tre andra tillväxtfaktorerna.10 Det leder till att produktion av ny kunskap sysselsätter endast humankapital som utnyttjar den existerande kunskapsstocken. För att göra modellen hanterbar ur ett analytiskt perspektiv gjorde Romer en rad starka antaganden om befolkningens tillväxt, utbildningsnivå och tillgång till kunskap. Trots dessa starka antaganden och flera förenklingar lyckas Romers modell visa kunskapens del i tillväxten, kanske främst investeringar i humankapital och FoU för vinstmaximerande företag. Men även spridningseffekter av kunskap till andra företag i samhälls- ekonomin. Med andra ord förväntas inte företag som investerar i ny kunskap, FoU, helt kunna behålla och dra nytta av den kunskapen själva utan att den sprids även till andra aktörer. Som en konsekvens av detta riskerar företagsfinansierad FoU att vara underfinansierad – delar av avkastningen från FoU förväntas tillfalla andra än de som gjort den ursprungliga investeringen. Här finns alltså, baserat på Romers resultat, en samhällsekonomisk vinst i att öka FoU-investeringarna för att öka tillväxten. 9Romer, P. (1986), Increasing returns and long-run growth, , vol. 94, s. 1002–1037. 10Romer, P. (1990), Endogenous Technical Change, 98 (5), s. 71–102. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram Även om kunskapsmodellerna för tillväxt förklarar en del av residualen innehåller denna fortfarande alltså alla andra förklaringar till den ekonomiska tillväxten än de observerade faktorerna. Här finns en viss konsensus att trovärdiga institutioner som främjar äganderätter, öppenhet och utbildning är nödvändiga villkor för tillväxt.11 Dessa villkor är dock inte tillräckliga för att säkerställa tillväxten. Schumpeters så kallade ”kreativ förstörelse”12 har åter fått en betydande roll för att förklara processen där gamla varor och tjänster byts ut mot nya. är endogen tillväxt med kreativ förstörelse allmänt vedertagen i forskningen.13 Innovationer ges stor betydelse och är enligt denna litteratur en av de viktigare förklaringarna till kreativ förstörelse. Nya företags innovationer ökar produktiviten och ger möjlighet för nya företag att ta marknadsandelar av redan etablerade företag och därmed förbättra förutsättningarna för konkurrens. Innovationer är ett viktigt begrepp som kan innefatta mycket, därför är det svårt att både definiera och mäta. I Braunerhjelm et al. (2012)14 definieras innovation utifrån ett marknadsperspektiv: … ett ekonomiskt värde som kan kopplas till en ny vara eller tjänst, nya organisationsformer, nya insatsvaror eller nya marknader, eller kombinationer av dessa. Uppfinningar, vetenskapliga rön eller tekniska upptäckter har inte nödvändigtvis ett marknadsvärde, i regel krävs en entreprenör som kan identifiera en marknadsmöjlighet. Innovation spänner således över de flesta branscher och ekonomiska verksam- heter. 11Se t.ex. North, D. (1990), Institutions, Institutional Change, and Economic Performance, , UK: , eller , B. (2011), The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and Inequality in International Perspective, : . 12Schumpeter, J., A. (1942), Capitalism, socialism and democracy, : . 13Se till exempel Aghion, P., & Howitt, P. (1990), A model of growth through creative destruction (No. , eller Acemoglu, D. (2008), Introduction to modern economic growth. 14Braunerhjelm, P., , K., och Henrekson M. (2012), Ett ramverk för innovations- politiken. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram Vidare beskriver Braunerhjelm et al. svårigheterna med att mäta innovation. FoU-utgifter och patent är de vanligast förekommande måtten, och även om de fångar mycket av den innovativa verksamheten i vissa branscher och verksamheter fungerar de mindre bra vid andra typer av innovation. För t.ex. tjänstesektorn, vid stora organisationsförändringar eller när nya marknader identifieras och exploateras har den typen av information om FoU- utgifter mindre betydelse för att förklara innovation i citatet ovan. Ett annat, något bredare mått för att fånga innovativ verksamhet är vad enkelt kallar IPR, dvs. intellectual property rights. IPR omfattar ägar- och avkastningsrättigheterna från olika typer av kreativ och innovativ aktivitet på samma sätt som andra fysiska tillgångar. De typer av IPR som omfattas är patent, varumärken, design och copyrights.16 Det finns dock argument för att IPR skulle kunna hämma innovativ verksamhet eftersom långsamma patentansökningsprocesser fördröjer företagens möjligheter att attrahera externt riskkapital för verksamheten.17 Ett annat mått på innovativ verksamhet ges av Mairesse och Mohnen (2002) som mäter mängd innovativ verksamhet som den andel av omsättningen som kommer från just innovationer.18 I sammanhanget innovation anses entreprenören och entre- prenörskap bärande för vidare förklaring av ekonomisk tillväxt enligt Braunerhjelm et al. (2012). Entreprenörer och entreprenör- skap kan definieras, eller identifieras, utifrån deras olika egenskaper och funktioner. Bland de ursprungliga definitionerna av entrepre- nören finns Schumpeters (en agent som stör ekonomins jämviktsläge) och Knights (den som omvandlar osäkerhet till kalkylerbar risk). Sedan Schumpeters och Knights verksamma tid har fler definitioner och karaktärsdrag hos entreprenören och entreprenörskap fyllt på bilden av deras funktion och hur de verkar. I Braunerhjelm et al. (2012) definition av entreprenören återkommer man dock till att denna är en aktör som driver på förändring och utveckling. Den definitionen är i mångt och mycket 16OECD, Economic Analysis and Statistics Division. Directorate for Science, Technology and Industry. Glossary of Patent Terminology, 2006. 17Farre-Mensa, J., Hegde, D., , A. (2016), The of Patents (January 26, 2016). USPTO Economic Working Paper No. 18Mairesse, J., & Mohnen, P. (2002), Accounting for innovation and measuring innovativeness: an illustrative framework and an application. , 92(2), s. 226–230. Motiv för särskild beskattning av incitamentsprogram gemensam med Schumpeters definition av entreprenören som en ”förändringsagent”. … entreprenören är en ekonomins förändringsagenter och bidrar till förnyelse och dynamik oavsett var de verkar19 I en mängd nationalekonomiska innovationsstudier är det trots allt främst företags utgifter för forskning och utveckling och registrerade patent som har fått utgöra mått för innovations- aktivitet. Måtten kan som nämnts kritiseras då t.ex. utgifter för FoU nödvändigtvis inte behöver vara lika höga i en innovativ tjänstesektor som i en mindre innovativ produktionssektor. Liknande argument kan föras fram mot patent som indikator av innovationer. Men även om dessa indikatorer inte är perfekta är de relativt lätta att kvantifiera och använda. Korrelationen mellan olika mått tenderar dessutom att vara hög. Innovationer genom forskning och utveckling påverkar ekonomisk tillväxt genom förbättring av produktivitet20 och därmed effektivare användning av produktionsfaktorer och förbättrade förutsättningar för kon- kurrens.21 Det finns även ett flertal studier som pekar på mindre företags betydelse för utveckling och kommersialisering trots att de står för en jämförelsevis liten andel av kostnaderna för FoU. Acs och Audretsch visade i två studier22 att medan större företag svarade för merparten av FoU-investeringar så var mindre företag betydligt mer innovativa i vissa branscher23. De fann också att för 19Braunerhjelm, P., , K., och Henrekson M. (2012), Ett ramverk för innovationspolitiken. 20Se t.ex. Coe D. T., Helpman, E., Hoffmaister A. W. (2009), International R&D spillovers and institutions, , vol. 53, s. 723–741, och , R., Redding, , J.