sou · H4B326 · 2016-03-31 00:00:00 — Det kan handla om såväl nya järnvägar, vägar eller far- leder som ombyggnader, drift och underhåll, samt åtgärder för trafik- säkerhet eller miljö. Utgångspunkten för planen är det övergripande transportpoli- tiska målet att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och lång- siktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och närings- livet i hela landet. Fördelen med denna planering är att den bland annat skapar möjligheter för staten att tillgodose landsbygdernas olika behov och styra direkt mot dessa. För att det ska vara möjligt att hitta gemensamma lösningar på olika transportutmaningar sker planeringen av infrastruktursats- ningar ofta i samverkan mellan lokal, regional och nationell nivå. Det avspeglar sig bland annat i att länen själva ansvarar för att planera den regionala transportinfrastrukturen i form av så kallade länsplaner. Samverkan kan dock försvåras av att de olika aktörerna Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital och nivåerna kan ha olika målsättningar och behov av satsningar. Målen och behoven behöver inte gå hand i hand med ansvaret för finansieringen.2 Till exempel kan en kommun planera en nyetable- ring av ett område medan det är staten som behöver finansiera vägnätet och regionen som ska planera kollektivtrafiken. Det ställer krav på flernivåsamverkan och dialog för en fungerande planering. Målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det övergripande transportpolitiska målet är uppdelat i två mål: Funktionsmålet för tillgänglighet – transportsystemets utform- ning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet om säkerhet, miljö och hälsa – transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt samt bidra till att miljökvalitets- målen uppnås och till ökad hälsa. Utformningen av transportsystemet ska bidra till den grundlägg- ande tillgängligheten och till utvecklingskraft i hela landet. Det främsta styrmedlet för transportpolitiken är som sagt den natio- nella transportplanen. Den nationella planen omfattade . Utöver dessa medel tillkommer olika satsningar, till exempel medfinansiering för plan- perioden. är anslagna för särskilda sats- ningar i landsbygd, såsom förstärkt järnvägsunderhåll och bättre fungerande kollektivtrafik.3 Den nationella planen kompletteras av 2Anderstig, C. och , P. (2015), Transportinfrastruktur och tillgänglighet, Underlags- rapport till . 3Regeringens proposition 2015/16:1. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital länsplanerna vilka upprättas av de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna. Investeringsdelen i enskilda vägar gick 2010 över till läns- planeupprättarna. Detta har lett till stora olikheter över landet. Regeringen fattar beslut om fördelningen mellan länen.4 5.1.4 Utveckling av investeringar i transportinfrastrukturen Vägnätet och dess användning I de glesa kommunerna är bilen det dominerande färdsättet. I dessa delar av landet blir vägnätet därför särskilt viktigt.5 Investeringarna i vägnätet har fördelats ojämnt över landet sett till investeringar per capita (figur 5.1). 4Regeringens proposition 2012/13:25 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem. 5Trafikanalys (2014), Skilda landsbygders tillgänglighet och transportpolitiska utmaningar, Rapport 2014:16. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Figur 5.1 Summa statliga väginvesteringar 1985–2014 per län, löpande priser, per capita. Medeltal för länets befolkning 1985 och 2014 Källa: , Statistisk årsbok, och group. har , och haft de högsta väginvesteringarna i landet, med investe- ringsbelopp på mer än per capita. Lägst har investe- ringarna varit i , och på . Utfallet påverkas dock av länens befolkning och dess förändring. I och har befolkningen minskat snabbare än i andra län. De tre län med högre investeringsbelopp per capita jämfört med riksgenomsnittet – , och – har en hög andel befolkning som bor i landsbygderna, en låg befolk- ningstäthet och stora geografiska ytor. I merparten av länen med hög andel landsbygdsbefolkning ligger dock investeringarna per capita på en lägre nivå än genomsnittet för riket. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital kan ge en fingervisning om hur intensivt vägar används framgår alltså inte hur stor den direkta efterfrågan av till exempel gods- transporter eller besöksnäring är. Flera av de län som hamnar högt i figur 5.1 har ett näringsliv med behov av många och tunga trans- porter. Därutöver finns skillnader i geologiska och geografiska förut- sättningar för byggande av infrastruktur. Statens totala investeringar mellan 1985–2014 ger en annan, kom- pletterande bild, vilken visar att staten främst har investerat i de mer tätbefolkade regionerna (figur 5.2).6 Sammantaget visar figurerna att har en genomgående låg nivå av statliga investeringar. Figur 5.2 Summa statliga väginvesteringar 1985–2014 per län, löpande priser, per kilometer statlig väg 2010 Källa: , Statistisk årsbok, och group. 6 Anderstig, C. och , P. (2015), Transportinfrastruktur och tillgänglighet, Underlags- rapport till , . Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital När ekonomin växer ökar behovet av transporter och därför är det rimligt att investeringarna ökar. I och med att det finns ett sam- band mellan transportinfrastruktur och ekonomisk aktivitet i sam- hället kan investeringsvolymen mätas i bruttonational- eller brutto- regionalprodukten. Även här skiljer sig utfallet mellan länen (fi- gur 5.3). Skälen för investeringarna kan dock vara andra än att öka den ekonomiska aktiviteten. Figur 5.3 Statliga väginvesteringar per län, genomsnittlig andel av länets bruttoregionalprodukt –2003, 2003–2013. Procentuell andel i löpande priser Källa: , Statistisk årsbok, nationalräkenskaperna, och group. Vägkvaliteten mäts för att kontrollera vägars underhållsstandard. Problem med vägkvaliteten skiljer sig mellan olika kommuntyper. Vägarna i landsbygdskommunerna avviker från underhållsstandarden när det gäller ojämnheter i vägen jämfört med täta blandade kom- muner och storstäder. En ojämn vägyta upplevs som mer obekväm och osäker.7 7 Trafikanalys (2014), Skilda landsbygders tillgänglighet och transportpolitiska utmaningar, Rapport 2014:16. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Mest bil körs i tätortsnära landsbygdskommuner då boende i dessa kommuner pendlar i högre utsträckning än boende i andra kom- muntyper. Resor med bil i de tre glesa kommuntyperna är avsevärt kortare än de i övriga kommuntyperna, de flesta resor av . Boende i tätortsnära landsbygdskommuner gör relativt långa resor.8 Förutom att det är en brist på ett bra utbud av kollektivtrafik i landsbygderna fyller den inte heller samma funktion i landsbygds- kommunerna som i de täta kommunerna. I landsbygderna ses kollektivtrafik mer som ett komplement till bilen och inte dess er- sättning och fungerar i många kommuner främst som skolskjuts.9 Det kan därför vara viktigt att titta på andra former för sam- transporter för att förbättra tillgängligheten för människor utan bil och för att minska beroendet av egen bil. Järnvägarna och dess användning Precis som för vägnätet varierar investeringarna i järnvägsnätet. Det är främst i mellersta Sverige10 som de stora investeringarna har gjorts . Mellan 1993–2007 har investeringarna i förhållande till bruttonationalprodukten legat på 0,3 procent.11 De regionala variationerna mellan indelning av regioner sträcker sig från i genomsnitt till . Detta åskådliggörs vidare på länsnivå mellan 2008–2013 i figur 5.4 nedan. 8Trafikanalys (2014), Skilda landsbygders tillgänglighet och transportpolitiska utmaningar, Rapport 2014:16. 10Gävleborg, och delar av och . 11Anderstig, C. och , P. (2015), Transportinfrastruktur och tillgänglighet, Underlags- rapport till . Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Figur 5.4 Statliga järnväginvesteringar per län, genomsnittlig andel av länets bruttoregionalprodukt –2013. Procentuell andel i löpande priser Källa: , nationalräkenskaperna. De genomsnittliga investeringarna i ligger på 1,2 pro- cent. Det är också ett län med omfattande och tunga transporter i näringslivet. Andelen i flera andra län ligger . Användningen av tågbanorna har ökat. Tillsammans med ett efter- satt underhåll leder det till fel i anläggningarna vilket förorsakar förseningar.12 Den genomsnittliga förseningen till station i mycket glesa landsbygdskommuner är högre, , jämfört andra kommuntyper. Antalet tåg som stannar vid stationer i mycket gles landsbygd är däremot avsevärt färre så summan förseningstid och därtill hörande kostnader för förseningar blir större i andra kom- muntyper.13 12Även tågstandarden bidrar till förseningar. 13Trafikanalys (2014), Skilda landsbygders tillgänglighet och transportpolitiska utmaningar, Rapport 2014:16. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Flyget är viktigt för att nå de mer avlägsna platserna i med såväl person- som varutransporter. Flera av flyglinjerna, inkluderat till landsbygdsområden, är dock inte kommersiellt gångbara och där- med beroende av offentligt stöd både för att upprätthålla trafiken och för att bedriva flygplatsverksamhet. Statligt stöd ges bland annat i form av driftsstöd till icke-statliga flygplatser för att möjliggöra öppethållande och drift. Staten genom ingår även trafik- avtal för interregional kollektivtrafik. Trafikanalys mäter tillgängligheten mellan regioner i i ett tillgänglighetsindex. De mycket glesa kommunerna når endast två av de åtta kriterierna för god tillgänglighet och , , och uppfyller inga av kriterierna.14 Detta belyser även flygets betydelse för dessa delar av landet. Endast ett fåtal flygplatser når destinationer utanför . För europaflyget är det endast 8 stycken. De flesta personer i kan nå en flygplats . Personer som är bosatta i och i närheten av fjällkedjan, men också enstaka delar av har restider som överstiger . För att resa med flyg kan en restid till flygplatsen av de flesta anses som en alltför lång restid, medan kan vara rimlig om den rena flygtiden uppgår till maximalt . Med denna tidsgräns kan av befolkningen nå en trafikerad flygplats.15 Resor till arbete och utbildning är de i särklass vanligaste skälen till resor oavsett var i landet som en individ bor.16 I regel har våra pend- lingsmönster ändrats mot större lokala eller funktionella arbetsmark- nadsregioner. Hur stor arbetsmarknadsregionen är för en kommun beror på hur många arbetsplatser i den egna kommunen och andra 14Anderstig, C. och , P. (2015), Transportinfrastruktur och tillgänglighet, Underlags- rapport till . 16Trafikanalys (2014), Skilda landsbygders tillgänglighet och transportpolitiska utmaningar, Rapport 2014:16. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital kommuner som är möjliga att nå inom rimlig tid och till en rimlig kostnad. Tillgänglighet till arbetsplatser kan ses som ett uttryck för en kommuns marknadspotential. Potentialen förändras när antalet arbetsplatser eller kostnaderna för resor förändras. Enligt beräkningar för perioden –2013 har reskostnaderna minskat i samtliga kommungrupper i utom i storstäderna. Minskningen i de mycket glesa landsbygdskommunerna är dock marginell. Dessa kommuner avviker också genom att antalet arbets- platser har minskat vilket resulterat i en minskad marknadspotential. Den här gruppen av kommuner hade en liten potential och beräkningarna visar att de inte har för- bättrat sin position. Det omvända gäller för de kommuner som hade stor potential . De redan långa avståndens betydelse för möjligheterna till region- förstoring blir tydliga i figur 5.5.17 Det grundläggande problemet för glesa kommuner är att avstånden är alltför långa för att kom- munernas marknadspotential på ett avgörande sätt skulle kunna på- verkas av ekonomiskt försvarbara18 åtgärder i transportsystemet. 17Anderstig, C. och , P. (2015), Transportinfrastruktur och tillgänglighet, Underlags- rapport till . 18Forskning pekar på att det finns ett svagt samband mellan samhällsekonomisk lönsamhet och investeringar, se , M., , J. och , G. (2013), Infrastrukturens påverkan på ekonomisk tillväxt, i (2013), Tillväxt- och sysselsättnings- effekter av infrastrukturinvesteringar, FoU och utbildning – En litteraturöversikt, Specialstudier Nr 37. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Figur 5.5 Lokala arbetsmarknadsregioner i södra och norra 1970 och 2007 Källa: (), WSP group bearbetning. Figuren visar tydligt hur de lokala arbetsmarknadsregionerna i har blivit större medan de i norra endast har ändrats marginellt. De tre storstadsregionernas arbetsmarknader har blivit allt större, vilket i hög grad har bidragit till att antalet lokala arbetsmarknadsregioner i södra delen av Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital har minskat kraftigt (från 132 till 47 ). I norra har antalet lokala arbetsmarknadsregioner minskat betyd- ligt mindre (från 41 till 31). Det kan emellertid pågå processer i de ytstora kommunerna i norra som inte syns i statistiken. De längre avstånden och den glesare bebyggelsestrukturen i norra är likväl ett hinder för att befintliga lokala arbetsmarknadsregioner ska kunna växa samman till större marknader på samma sätt som i södra 5.1.6Landsbygdernas utmaningar kräver tvärsektoriella lösningar Transportpolitiken och dess utformning innefattar några inbyggda målkonflikter som kan försvåra för beslut eller få icke önskvärda effekter i landsbygderna. En utmaning för transportpolitiken och dess utformning är att hitta en balans mellan det samhällsekono- miskt effektiva och säkerställa grundläggande tillgänglig- het för alla i hela landet. I mycket glesa områden där trafikflödena är små blir en vägutbyggnad eller järnvägssatsning mycket kostsam per capita eller per använd kilometer. Det gör att stora investe- ringar såsom järnvägsutbyggnad blir svåra att försvara ekonomiskt, särskilt i de delar av landet där befolkningen minskar. kan underhåll av befintlig infrastruktur antagligen göra större nytta än nyinvesteringar i vissa delar av landsbygder. En förbättrad transportinfrastruktur hjälper till att minska reskost- nader och öka tillgängligheten till olika marknader i olika delar av landet. För de glesa och geografiskt stora kommunerna är emeller- tid avstånden så pass långa att marknadspotentialen inte går att öka med hjälp av investeringar i transportsystemet så som det ser ut . Frågan är vilka samhällsekonomiskt effektiva åtgärder som är möjliga att vidta för att öka dessa landsbygdskommuners mark- nadspotential. Frågan om regionförstoring och ökad marknadspotential rym- mer också en miljöaspekt. Eftersom kollektivtrafiken inte är anpassad efter behoven i de glesa landsbygderna finns det en risk för att en regionförstoring bidrar till fler och längre biltransporter och för- 19 Anderstig, C. och , P. (2015), Transportinfrastruktur och tillgänglighet, Underlags- rapport till . Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital sämrad tillgänglighet för de utan bil. Transportpolitikens hänsyns- mål syftar även till att öka säkerheten och ett sätt att göra detta är att sänka hastigheten. innebär en sänkt hastighet längre restider och därmed försämrad tillgänglighet. Säkrare vägar kan vara ett sätt att möta både krav på ökad säkerhet och önskemål om att minska körtiden. Kollektivtrafiken är inte anpassad till landsbygdernas mer glesa strukturer och långa avstånd. finns det fort- farande ett stort behov av transporter av varor, tjänster eller per- soner utan bil i dessa delar av landet. Det finns därför anledning att se över möjligheterna att hitta andra former av trafiklösningar för kollektivtrafik i landsbygderna. Det kan handla om olika typer av samlösningar för taxi, färdtjänst, skolskjuts med mera. Flera av dessa transporttjänster finansieras av offentliga medel, men regleras i sepa- rata lagar och förordningar, och hanteras av olika offentliga aktörer. Planeringen av transporterna sker därför fristående från varandra och samverkan mellan de olika färdmedlen och aktörerna försvåras. Ett sätt att åstadkomma en bättre fungerande kollektivtrafik i landsbygderna skulle därför kunna vara insatser som syftade till att skapa bättre förutsättningar för samordning och samplanering mellan olika aktörer och transporter. För att detta ska bli möjligt krävs dock vissa förändringar av de nu gällande regelverken på områdena. Ett annat sätt kan vara nya innovationer och transportlösningar som underlättar kollektivt resande. Tillgänglighet handlar dock inte bara om infrastrukturens kvalitet och restider utan också om vilka typer av service och arbetsplatser som finns inom en region. I vissa områden kan det därför vara mer kostnadseffektivt att genomföra andra former av insatser – till exempel ökat stöd till en viss typ av kommersiell service – än att göra investeringar i transportinfrastrukturen för att förbättra tillgäng- ligheten. Tvärsektoriella angreppssätt och möjligheter till avvägningar mellan olika sektorer är därför avgörande för om samhället ska klara av att hantera de glesa landsbygdernas utmaningar. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital 5.2Bredbandsmarknaden och den digitala infrastrukturen I takt med att allt fler tjänster i samhället blir digitala behöver före- tag och hushåll runt om i hela landet kunna ta del av dessa.20 Tillgången till bredband och annan digital infrastruktur är en nyckel- faktor för att det ska vara möjligt att bo, leva och verka i landsbygder. Det är också en grundläggande förutsättning för att överbrygga den gleshet som präglar vissa typer av landsbygder och minska den digitala klyftan mellan stad och land. En utbyggnad av digital infrastruktur med hög överföringskapacitet kan också göra det möjligt att höja kvaliteten i till exempel vård, skola, omsorg och utveckla en digitalt samverkande statsförvaltning.21 Betydelsen av tillgång till bredband och statens roll för dess utbyggnad i hela landet är jämförbar med elförsörjningen och statens roll vid utbyggnaden av elnäten och vattenkraftverken . I detta av- snitt beskriver vi utvecklingen av tillgången till digital infrastruktur med fokus på bredbandsmarknaden ur ett landsbygdsperspektiv. 5.2.1EU:s och mål för bredband I för tillväxt 2020 – En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla understryker att bredbands- infrastruktur är en förutsättning för social integration och kon- kurrenskraft.22 I den digitala agendan som följer av strategin är det övergripande målet att av hushållen i ska ha till- gång till bredband med hastigheter på över /s senast 2020.23 har i vissa delar en högre ambitionsnivå än EU. är också ett av de länderna i EU som ligger längst fram när det gäller utbyggnad av bredband.24 ska vidare vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.25 20SOU 2015:9, Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för framtiden. 21Regeringskansliet (2012), Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt sam- verkande statsförvaltning, N2012.37. 22Europeiska kommissionen (2010), 2020 – En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla, (03/03/2010). 23Europeiska kommissionen (2010), En digital agenda för . 24Europeiska kommissionen (2014), Digital Agenda Targets Progress report, Digital Agenda Targets. 25Regeringens proposition 2011/12:1. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital I Bredbandsstrategi för har regeringen satt upp nationella mål för bredbandsområdet.26 ska ha bredband i världsklass. bör av alla hushåll och företag ha tillgång till bredband om minst /s. Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällsomfattande tjänster via bredband. De nuvarande bredbandsmålen är teknikneutrala. Utgångspunkten är därmed att bredband byggs ut med de tekniker som möjliggör överföringshastigheter i enlighet med de fastställda målen. Bred- band är därmed egentligen ett samlingsnamn för olika tekniker som erbjuder snabb överföring av digital information. Den digitala infra- strukturen består och kommer att behöva bestå av olika tekniker i högre grad än . tog regeringen initiativ till en översyn av bred- bandsstrategin. För att säkerställa att strategin fortsätter att vara relevant och framåtblickande utgår översynen från de mål som finns formulerade i Bredbandsstrategi för . Översynen beräknas vara klar . Den regionala och lokala nivåns engagemang är viktigt för att ska nå bredbandsstrategins mål. erfarenheter visar att i de områden där den regionala och lokala nivån har tagit ansvar för att driva och operativt projektera bredbandsutbyggnad har också effekterna och förutsättningarna för samtliga involverade aktörer blivit bättre. Alla län ska genom de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ta fram regionala digitala agendor som bland annat kan innefatta regionala bredbandsstrategier. saknar emellertid sju län fortfarande regional digital agenda, och två län saknar en regio- nal bredbandsstrategi.27 Lokala strategier är i sin tur viktiga för att svara mot de nationella och regionala målen för utbyggnaden av bredband. 26Regeringskansliet (2009), Bredbandsstrategi för , N2009/8317/ITP. 27Muntlig uppgift från (2015). Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital 5.2.2Den offentligt ägda infrastrukturen Den statligt ägda telekominfrastruktur finns i huvudsak i stam- och mellanortsnäten för långa avstånd. Staten äger infrastruktur genom , , och . De statliga aktörerna har dock inte tillgång till egna fysiska accessnät annat än för att ansluta sina egna anläggningar. Infrastrukturen används på olika sätt och vissa av de statliga aktö- rerna erbjuder tjänster och produkter på marknaden. finns närmare 200 kommuner som äger stadsnät och 85 pro- cent av stadsnäten är kommunalt ägda. Stadsnäten skiljer sig åt be- roende på var i värdekedjan de agerar. Vissa är enbart nätägare och hyr ut svartfiber, medan andra driver ett aktivt nät som kommu- nikationsoperatör. av stadsnäten har förbindelser som kopplar ihop kommunens huvudort med mindre närliggande orter och även med andra kommuner.28 Kommunernas och länsstyrelsernas roller och funktioner Kommunernas roll i bredbandsutbyggnaden kan bland annat handla om att samordna olika aktörer, bygglov och att stötta byanäts- föreningar. Om det finns en bredbandssamordnare i kommunen kan denne verka för att aggregera efterfrågan så att marknads- aktörer blir intresserade av att bygga ut bredband inom kommu- nen. Kommunerna kan också behöva göra ekonomiska åtaganden i form av vara borgen för lokala fiberföreningar (så kallade byanäts- föreningar). En annan viktig roll är den som användare och beställare. I har det förts in en bestämmelse om att kommunerna ska ta hänsyn till elektronisk kommunikation vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked. Bestäm- melserna innebär att kommunen ska ta hänsyn till dessa aspekter och väga dem mot andra allmänna intressen. Enligt ska bistå kommunerna med planeringsunderlag. ska verka för att de natio- nella och regionala målen och perspektiven får genomslag på kom- munal nivå. hanterar och följer upp de statliga bred- bandsstöden och följer utvecklingen i länet inom IT-infrastruktur- 28 (2014), Stadsnätens roll – skapa konkurrens och låga priser. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital