sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Förutom kraven på kundkontroll och riskbase- rade rutiner ska tillhandahållare av speltjänster t.ex. vara reglerade och underkastade förstärkt tillsyn.8 har vidare att se till att de personer som har ledande funktioner hos eller är att anse som verkliga huvudmän för denna kategori av verksamhets- utövare är lämpade.9 Detta innebär alltså i viss mån även en prövning av ägarna. Tillhandahållare av speltjänster ska också kunna bli före- mål för sanktioner om de bryter mot kraven i direktivet.10 Möjligheten att, helt eller delvis, undanta vissa speltjänster från de nationella bestämmelserna ges genom tillämpning av artikel 2.2. Artikeln kan uppfattas som något svårtolkad. I den svenska över- sättningen anges att medlemsstaterna, med undantag för kasinon, får besluta att undanta vissa tillhandahållare av speltjänster från de nationella bestämmelserna. Detta kan uppfattas som att hela kate- gorier av tillhandahållare ska kunna undantas direktivets tillämp- ningsområde. Den svenska översättningen tycks emellertid inte förmedla arti- kelns rätta innebörd. I både de engelska och franska versionerna är budskapet något annorlunda. I den engelska versionen uttalas att det är möjligt att undanta ”providers of certain gamble services”. En direktöversättning skulle i det närmaste vara att undantag kan be- viljas för tillhandahållare av vissa speltjänster – alltså inte för vissa tillhandahållare som det står i den svenska översättningen. I den franska direktivstexten anges att undantag kan beslutas för ”les 8Artiklarna 47.1 och 48.3. 10Artiklarna 58–62. prestataires de certain services de jeux d’argent et de hasard”. Även här är betydelsen att undantag kan beviljas i fråga om vissa av tillhanda- hållarnas speltjänster, inte för vissa tillhandahållare. Att direktivet tar sikte på riskerna med speltjänsterna, återspeglas också i de senare delarna av artikeln där det sägs att undantagen ska baseras på belägg för att sådana tjänster utgör en låg risk. Förhållningssättet tydlig- görs ytterligare av direktivets ingress där formuleringarna är något annorlunda än i artikeln. Av beaktandesats (21) framgår att med- lemsstaterna bör tillåtas att undanta vissa speltjänster från några eller alla krav som föreskrivs i direktivet. Utredningens ståndpunkt är därför sammantaget att undantag enbart kan beviljas i fråga om speltjänster. Undantagen måste baseras på riskbedömningar. I riskbedömning- arna ska medlemsstaterna bl.a. bedöma de tillämpliga transaktioner- nas sårbarhet, även med hänsyn till det betalningssätt som används. Medlemsstaterna ska i sina riskbedömningar också ange på vilka sätt de har beaktat eventuella relevanta resultat av de europeiska riskbe- dömningar som kommissionen kommer att ansvara för. Varje beslut om undantag som en medlemsstat fattar ska meddelas till kommissionen. Meddelandet ska också omfatta en motivering grundad på den specifika riskbedömningen. För att en speltjänst ska få undantas från tillämpningsområdet måste det, enligt den svenska artikeltexten, finnas belägg för att tjänsten på grund av sin art och – i förekommande fall – drifts- omsättning utgör en låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. I ingressen till direktivet uttalas i den svenska översätt- ningen att risken ska vara ”bevisligen låg”.11 Den svenska artikel- texten måste även i denna del läsas i ljuset av andra språkversioner. I den engelska artikeltexten anges att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism ska vara ”proven low”, i direkt översätt- ning ”bevisat låga”. I den franska versionen talas om ”le faible risque avéré”, vilket kan direktöversättas med ”risk som visat sig låg”. Utredningens ståndpunkt är därför, i belysning av de olika språk- versionerna, att undantag ska kunna göras om det föreligger kon- kreta och tydliga skäl för att risken ska anses vara låg. 11 Se beaktandesats (21). Ytterligare artiklar av betydelse för kretsen tillhandahållare av speltjänster I detta kapitel behandlar utredningen vilka ytterligare aktörer som föreslås ingå i den framtida svenska kretsen av verksamhetsutövare. Andra spörsmål, som t.ex. vilka skyldigheter verksamhetsutövarna ska vara underkastade gällande krav på kundkontroll, frågor om reglering och tillsyn m.m. omfattas i stora delar av senare kapitel. Något kort bör emellertid redan här nämnas om de övriga artiklar i direktivet som tar sikte på spelverksamhet. I artikel 11 regleras i vilka situationer som tillhandahållare av speltjänster och andra verksamhetsutövare ska vidta åtgärder för kundkännedom. Artikel 11 a) säger att verksamhetsutövarna ska vidta åtgärder för kundkännedom då de ingår en affärsförbindelse. Artikel 11 d) tar enbart sikte på tillhandahållare av speltjänster. Av artikeln följer att dessa ska genomföra kontroller för att uppnå kundkännedom när kunden tar ut vinster eller placerar insatser om . Detta oavsett om transaktionen utförs vid ett enda tillfälle eller flera tillfällen som förefaller ha samband med varandra (medlemsstaterna har dessutom möjlighet att bestämma ett lägre tröskelvärde12). Bestämmelserna innebär oundvikligen att olika typer av tillhandahållare av speltjänster kommer träffas av kraven på kund- kännedom i olika utsträckning. Alla typer av tillhandahållare kan t.ex. knappast sägas ingå affärsförbindelser med sina kunder, i vart fall inte på daglig basis. Inte heller genomför alla aktörer lika stora eller lika många transaktioner som dem direktivet tar sikte på. Kraven på kundkontroll är främst tänkta att träffa de aktörer som till- handahåller speltjänster där risken för penningtvätt och finansie- ring av terrorism är högre. Det bör dock framhållas att kraven på kundkännedom även träder in om det råder osäkerhet om hur till- förlitliga eller tillräckliga tidigare erhållna kundidentifieringsupp- gifter är, se artikel 11 f), eller när det finns misstankar om penning- tvätt och finansiering av terrorism, se artikel 11 e). Också dessa situa- tioner träffar tillhandahållare av speltjänster (se även avsnitt 12.3.3). Som tidigare framgått ska tillhandahållare av speltjänster vara reglerade, se artikel 47, och föremål för förstärkt tillsyn, se arti- kel 48.3. 12 Se artikel 5. Regleringen av den svenska spelmarknaden Den svenska spelmarknaden är väsentligen förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna. Uppdelningen av marknaden har gamla anor. Till förmån för hästaveln har vadhållning på hästar varit tillåten . Tips och penninglotterier i statlig regi har tillåtits . Lotterier har, också, , varit en viktig finansieringskälla för föreningslivet. Därför har ideella föreningar tillåtits att anordna lotterier till förmån för allmännyttiga ändamål, men inte till förmån för vissa privata vinst- intressen. Kommersiella inslag förekommer, men i mycket begränsad omfattning. är de kommersiella intressena huvudsakligen in- skränkta till s.k. restaurangkasinon. Grundläggande regler om spel och lotterier i ges i lotteri- lagen (1994:1000). Genom tillämpning av 45 § lotterilagen kan regeringen ge tillstånd att anordna lotterier som helt eller delvis undantas från lotterilagens regler. Särskilda bestämmelser om för- ströelseautomater, som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel, ges i lagen (1982:636) om anordnande av visst automat- spel (automatspelslagen). Bestämmelser om kasinospel ges i kasino- lagen (1999:355). Som tidigare framgått är det enbart den sistnämn- da kategorin verksamhetsutövare, de som driver verksamhet för kasinospel, som omfattas fullt ut av penningtvättslagens bestämmelser. Lotterilagen: Lotterilagen är en förbudslagstiftning, vilket inne- bär att huvudregeln är att samtliga spel och spelformer som regleras av lagen kräver tillstånd. Dock förekommer undantag då något till- stånd att anordna lotteri inte behövs – men dessa är ytterst begrän- sade. Med lotteri i lotterilagens mening avses en spelverksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, vinner något som har ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Lotterier är således benämningen på alla de spel och spelformer som regleras i lagen. Lagen omfattar, förutom sedvanliga lotterier, även t.ex. vadhållning, automatspel, kortspel, roulettspel, bingospel och 13 Innehållet i avsnittet är delvis hämtat från SOU 2006:11, s. 49 ff. Lotterilagen tillämpas som huvudregel på spel som anordnas för allmänheten. Lagen tillämpas dock också på bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel som inte anord- nas för allmänheten, om spelet anordnas i förvärvssyfte. Den del av spelmarknaden som ska tillämpa svenska regler är, vid sidan av de statliga kasinona, f.n. huvudsakligen fördelad mellan fyra typer av anordnare, nämligen det statliga spelbolaget (), det av hästsportorganisationerna samägda AB Trav och Galopp (ATG) (staten tillsätter majoriteten av styrelsen, inklusive ordföranden), ideella föreningar med syfte att främja all- männyttiga ändamål samt arrangörer som anordnar spel vid offent- liga nöjestillställningar eller i anslutning till hotell- och restaurang- verksamheter. Tillstånd att anordna lotterier enligt lotterilagen ges av rege- ringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelserna eller kommunerna. Vem som ger tillstånd är bl.a. beroende av vilken spelform det rör sig om och i vilket område spelet anordnas. När det gäller och har verksamheterna endast till liten del sin grund i lotteri- lagens regler. Bolagen har i stället fått dessa särskilda och exklusiva rättigheter genom tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotteri- lagen. Enligt lagrummet får regeringen ge särskilt tillstånd att an- ordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i lotterilagen. Merparten av Svenska Spels spelrättigheter – som t.ex. tips och lotto och samtliga ATG:s spelrättigheter grundar sig på tillstånd av regeringen enligt 45 §. Förutsättningarna för de ideella föreningarna och andra aktörer att anordna spel framgår däremot direkt av lotterilagen. Lotteri- inspektionen ger tillstånd till värdeautomater samt till lotterier och bingo i fler än ett län. Länsstyrelserna ger bl.a. tillstånd till lotterier som ska bedrivas i flera kommuner inom ett län och kommunerna ger tillstånd till lotterier inom respektive kommun. Lotteriinspektionen är central tillsynsmyndighet för lotterilagen. Principen är annars att den myndighet som lämnat tillstånd till ett lotteri även ska utöva den närmare tillsynen över detta. och , som fått sina tillstånd av regeringen står dock under tillsyn av Lotteriinspektionen. Kasinolagen: Kasinospel av internationellt slag blev tillåtet i genom införandet av kasinolagen . Med kasinospel avses i lagen roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande spel som anord- nas i lokaler vilka huvudsakligen används för detta ändamål (kasinon). Enligt kasinolagen kan tillstånd att anordna kasinospel ges endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt ägs av staten. Tillstånd till kasinospel lämnas av regeringen. är det enbart ett helägt dotterbolag till , , som har tillstånd att driva kasinoverksamhet. Lotteriinspektionen utövar tillsyn över att kasinolagen följs. I kasinolagen anges också att Lotteriinspektionen, inom sitt verk- samhetsområde, ska utöva tillsynen över att penningtvättslagen följs. Automatspelslagen: Spel på spelautomater som inte ger vinst eller vinst endast i form av frispel regleras av automatsspelslagen. Till de typer av automater som regleras i automatspelslagen hör mekaniska eller elektroniska spelautomater som flipperspel, skjutare, målspel, TV-spel och liknande spel. Tillstånd krävs för att anordna denna typ av eller ställa upp spelautomater av detta slag. Frågor om till- stånd prövas av Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionen är också tillsynsmyndighet enligt automatspelslagen. En annan verksamhet som faller utanför lotterilagens område är den svenska statens premieobligationslån. Svenska statens premie- obligationslån ingår som en del i statens låneverksamhet. Ett köp av en premieobligation för viss löptid innebär en utlåning av ett belopp motsvarande försäljningspriset till staten. I stället för ränteutbetal- ning en viss avkastning ut vid regelbundet återkommande vinstdragningar. Vinster är skattefria. I teorin borde premieobliga- tionslånen omfattas av lotteridefinitionen i lotterilagen, men de har varit undantagna från lotterilagstiftningens tillämpnings- område. Aktörerna på den svenska spelmarknaden Aktörerna på den svenska spelmarknaden kan grovt indelas i fyra kategorier: Anordnare, spelare, ombud och andra samarbetspartner.14 14 Riskbedömning av den svenska spelmarknaden – penningtvätt och finansiering av terrorism (), Rapport/Lotteriinspektionen Dnr: 13Li7835. Anordnare är de aktörer som har de författningsreglerade möj- ligheterna att erbjuda spel inom vissa spelformer. , och är aktörer i denna kategori. An- ordnare är även de ideella föreningarna och andra aktörer som om- fattas av den nationella regleringen. och säljer i stor utsträckning sina spel genom olika ombud. har cirka 5 300 ombud som säljer deras spelprodukter och ATG har cirka 1 800. Dessa ombud utgör anordnarnas ansikte mot spelarna och sköter i många fall försälj- ning och mottagande av insatser samt utlämning av vinster. Om- buden består bl.a. av kiosker och butiker, restauranger och ideella föreningar. Ombudens rätt, att för Svenska Spels respektive ATG:s räkning, tillhandahålla spel regleras av avtal mellan anordnarna och ombuden. Andra samarbetspartner än ombud är företag som t.ex. tillhanda- håller programvara för onlinespel. Dessa skiljer sig från ombuden på det sättet att det är tillståndshavaren, inte samarbets- partnern, som sköter hanteringen av insatser, utbetalningar av vinster och kundkontakter. ATG har även samarbetspartner utomlands, som fungerar som mellanhänder mellan ATG och utländska spelare. En översikt av spel och spelformer på den svenska marknaden De spelformer som regleras i nationell lagstiftning – kan översikt- ligt beskrivas enligt följande. Lotterier: Begreppet lotteri kan visserligen vara något tvetydigt. I lotterilagen är detta, som tidigare nämnts, benämningen för samt- liga spel och spelformer som omfattas av lagen. Med lotteri avses emellertid här den spelform där slumpen väsentligen avgör utgången. Det rör sig framför allt om lotter av olika slag, såsom Triss, eller nummerspel såsom och . På den svenska spelmarknaden finns både förhandsdragna och efterhandsdragna lotterier. Till kategorin förhandsdragna lotterier hör skraplotterna. Dessa är dragna på förhand och man får direkt reda på om man vunnit eller inte. Till kategorin efterhandsdragna lotterier hör och . Lottonumret är synligt för spelaren. Dragning sker efter att försäljningen har avslutats. har tillstånd av regeringen att anordna riks- omfattande lotterier enligt 45 § lotterilagen. Tillstånd kan också ges till ideella föreningar som bedriver riksomfattande verksamhet. Lotter och dylika spelformer säljs genom flera olika kanaler, direkt och via ombud, fysiskt och över internet. säljer främst sina lotterier genom ombud och via internet. Vadhållning: Vadhållning betyder att man satsar pengar på något som kommer att hända eller som redan har hänt. Av- görande för utgången är hur det framtida resultatet utfaller eller hur det för spelaren ännu inte kända resultatet har utfallit. Poolspel är en typ av vadhållning där pengarna läggs i en gemensam pott som, efter avdrag för anordnarnas avgifter, delas ut till vinnarna. Exempel på vadhållning är sportspel och oddsspel såsom Stryk- tipset och spel på hästar. har tillstånd att anordna riksomfattande vadhåll- ning i fråga om sportspel och oddsspel. ATG har exklusiv behörig- het att anordna vadhållning på hästar. Ideella föreningars och andra aktörers möjlighet att anordna vadhållning är mycket begränsad. Även denna typ av spel säljs på flera olika sätt. Spelen i ATG:s regi säljs t.ex. via ombud, på travbanor, online och till internatio- nella spelare genom samarbetspartner utomlands. Automatspel: Med automatspel avses spel på spelautomater av olika slag. Den typ av automatspel som kan ge vinst och där vinsten inte enbart består av rätt till fortsatt spel regleras av lotterilagen. När vinsten enbart består i rätt till fortsatt spel är automatspels- lagen tillämplig. Lotterilagens bestämmelser om automatspel reglerar spel på penningautomater, värdeautomater och varuspelsautomater. Spel på penningautomater, dvs. automater som betalar ut vinst i form av pengar, får endast anordnas på fartyg i internationell trafik. Enligt lotterilagen är spel på värdeautomater, dvs. automater som betalar ut vinst i form av värdebevis, tillåtet i samband med viss hotell- och restaurangverksamhet eller bingospel. Tillstånd att anordna spel på värdeautomater kan, med undantag för spel som anordnas på fartyg i internationell trafik, enligt lotterilagen endast ges till ett spelföretag som ägs av staten. har tillstånd att anordna spel på som mest 7 500 automater. Spel på varuspelsautomater, där vinsten består av varor i stället för pengar eller värdebevis, får anordnas i samband med offentlig nöjestillställning, eller liknande. Kasinospel enligt kasinolagen: Kasinospel kan omfatta roulett- spel, tärningsspel, kortspel och liknande samt olika former av auto- matspel. Kasinolagen möjliggör sex kasinon och finns fyra stycken. driver kasinon i , , och . Restaurangkasinon: Från kasinospel enligt kasinolagen måste skiljas de s.k. restaurangkasinona, dvs. roulettespel, tärningsspel och kort- spel som anordnas i samband med restaurang- eller hotellverksam- het, offentliga nöjestillställningar inom nöjesparker eller på fartyg i internationell trafik. Denna typ av verksamhet liknar till det yttre kasinospel men förutsättningarna skiljer sig väsentligen åt. Verksam- heten inom restaurangkasinona regleras av lotterilagen och förhål- landevis låga insatser och vinster medges. Restaurangkasinona kan inte omfatta automatspel som ger vinster. I praktiken anordnas allt spel i dessa former av privata företag. Spelformen är den enda som, enligt lotterilagens regler, tillåts ha kommersiella inslag. Andra spelformer som regleras av svensk lagstiftning: Ytterliga- re några spelformer kan urskiljas. Bingospel är enligt lotterilagen en form av lotteri som förut- sätter att deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka. Vinstmöjligheterna är beroende av att de nummer som dras sammanfaller med numren på brickan och att deltagaren genast gör anspråk på sin vinst. Bingospel har traditionellt anordnas av ideella föreningar genom s.k. bingoallianser där ett antal föreningar samverkat vid anordnandet. är det vanligt förekommande att bingospelet ombesörjs av serviceföretag på uppdrag av en bingo- allians. Tillstånden ser i dessa fall ut på lite olika sätt. En variant är att alla föreningar tillsammans räknas upp som tillståndshavare i beslutet, en annan är att tillståndet ges till bingoalliansen utan att denna är en särskild juridisk person. Det förekommer även att till- ståndet ges till serviceföretaget att anordna bingospel till förmån för de i bingoalliansen ingående föreningarna. Också kortspel är en spelform som är värd att nämna särskilt. Kortspel förekommer ofta inom ramen för ett kasino, men tillstånd till kortspel kan också ges till andra aktörer. Insatser och vinster är starkt begränsade vid kortspel som anordnas utanför kasinon enligt kasinolagen. och är två former av kortspel som faller under lotterilagstiftningen. har tillstånd att bedriva kortspel i form av poker och erbjuder bl.a. internetpoker. Något ska också avslutningsvis sägas om kedjebrevsspelen. Enligt lotterilagen får denna spelform inte anordnas i . Spelformen definieras som spel, i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som efter hand inträder i spelet. En form av kedjebrevsspel är de s.k. pyramidspelen. Något om förekomsten av oreglerade spelformer En av utgångspunkterna för lotterilagstiftningen i – liksom i ett flertal andra länder – är att spel- och lotterimarknaden är nationell. Detta är anledningen till att utländska aktörer inte fått tillstånd att anordna lotterier i . Vidare är det inte tillåtet att i främja deltagande i ett lotteri som anordnas utomlands. Främjandeförbudet har medfört att marknadsföringen av ut- ländska lotterier i tidigare varit minimal.15 Möjligheterna att spela över internet har dock drastiskt ändrat förhållandena. Spelan- det över internet har i ökat betydligt , trots att det gjorts försök att behålla den nationella begränsningen. I stort sett alla former av spel och lotterier som kan anordnas i fysisk form kan också anordnas över internet. Det är uppenbart att den svenska spel- och lotterimarknaden är utsatt för en betydande konkurrens genom möjligheterna för svenska spelare att spela hos utländska anordnare över internet. uppskattade Lotteriinspektionen att utländska anordnare omsatte . Detta kan jämföras med att den svenska reglerade spel- och lotterimark- naden omsatte . Det bör sär- skilt nämnas att angivna belopp motsvarar nettoomsättningen, dvs. omsättningen efter utbetalda vinster. 15 SOU 2005:21, s. 16–18. 10.2.4Riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism på den svenska spelmarknaden Behovet av att inkludera flera verksamheter på spelområdet i penning- tvättslagstiftningen har även berörts i tidigare sammanhang. Detta skedde bl.a. när det tredje penningtvättsdirektivet skulle genom- föras i svensk rätt.16 Regeringen uttalade då att det visserligen fanns all anledning att överväga att inkludera även annan spelverksamhet än kasinoverksamhet i lagstiftningen. För att ta ställning till frågan ansågs emellertid en djupare analys av spelområdet vara nödvändig. En analys av spelområdet, som närmare belyser riskerna för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, redovisades av Lotteri- inspektionen i februari 2014.17 I riskbedömningen analyserades hot, sårbarheter och riskerna med spel och olika spelformer. Vid genom- förandet av riskbedömningen hade EU påbörjat arbetet med det fjärde penningtvättsdirektivet. Mycket tydde redan då på att direk- tivet skulle komma att omfatta även andra spelverksamheter än kasinon – men att det skulle vara möjligt att i begränsade fall undanta vissa speltjänster. Särskilt fokus lades på att försöka identifiera spel- former med sådan låg risk att de skulle kunna hållas utanför den framtida penningtvättsregleringen. Riskbedömningen omfattade spel som anordnas av aktörer med tillstånd att bedriva verksamhet i . Således föll aktörer som riktar sig mot den svenska marknaden, men bedriver verksamhet från utlandet utanför bedömningen. Varje spelform granskades mot tolv kriterier. Bland kriterierna kan nämnas spelformens omsätt- ning, möjligheten för spelarna att vara anonyma, kontanthantering (om insats kan läggas kontant eller vinst betalas ut kontant) och förekomsten av värdebevis (spelkvitton, kvitton på vinst eller spel- marker) som skulle kunna missbrukas för penningtvätt t.ex. genom att säljas vidare. Andra kriterier som ingick i bedömningen var bl.a. om valutaväxling var möjlig inom ramen för spelet och om det var möjligt att öppna spelkonto hos anordnaren. I sin analys bedömde Lotteriinspektionen att hög risk för penning- tvätt föreligger för spelformer såsom vadhållning på hästar genom ombud och på bana. Detta med hänsyn till stora systemspel med 2008/09:70, s. 66. 17Riskbedömning av den svenska spelmarknaden – penningtvätt och finansiering av terrorism (), Rapport/Lotteriinspektionen Dnr: 13Li7835. höga insatser, risk för uppgjorda lopp och den omfattande kontant- hanteringen. Även när det gäller kasinospel enligt kasinolagen kon- staterades riskerna vara höga, främst med anledning av de stora mängder kontanter som hanteras på . Lotteri- inspektionen framhöll att både vadhållning på hästar och kasinospel enligt kasinolagen ställer höga krav på system för uppföljning. Detta för att misstänkta transaktioner och beteenden ska kunna upp- täckas.