sou · H4B368 · 2016-10-12 00:00:00 — 12.6Överväganden om en begränsning av antalet förlängningar av kredittiden 12.6.1Allmänna skäl för och emot en reglering Syftet med en författningsreglering En särskild fara med förlängningar är att de beviljas konsumenter med bristande återbetalningsförmåga och därmed blir enbart ett fördyrande av de kostnader för indrivning och dröjsmål som ändå följer längre fram, när konsumenten inte beviljas fler förlängningar. Man skulle kunna hävda, som brittiska FCA, att en konsument som har förlängt sitt lån en eller två gånger utan att sedan kunna slutreglera skulden, antagligen har hamnat i ekonomiska svårigheter som är så pass allvarliga att ytterligare förlängningar bara kommer att innebära betalningar som förvärrar ekonomin utan att leda fram till skuldfrihet. Om det inte finns någon möjlighet att fortsätta att förlänga lånet, ökar incitamentet att t.ex. försöka nå en uppgörelse med en betalningsplan, både för konsumenten och för kreditgivaren. Om syftet med en begränsning av antalet förlängningar är att skydda konsumenter med bristande betalningsförmåga, finns i och för sig redan en reglering på plats, nämligen kraven på kreditpröv- ning. Som utvecklats i avsnitt 9.2.5 är inte kreditprövningsprocessen så heltäckande att den kan fånga upp alla konsumenter som saknar återbetalningsförmåga. Syftet med en begränsning av antalet förlängningar kan då ses som en förstärkning av det skydd som kravet på kreditprövning redan erbjuder. Vidare beror efterlevnaden av gällande kreditprövningsregler i slutändan av tillsynsarbete och möjligheter att vidta sanktioner. Ett tillsyns- arbete som avser kreditprövningsprocessen vid beviljade förläng- ningar skulle vara tids- och resurskrävande för verket i jämförelse med att kontrollera om ett bolag följer en författningsreglering avseende hur många förlängningar som är tillåtna. Även för en konsument som i och för sig har återbetalningsför- måga kan en reglering av antalet förlängningar innebära ett skydd. Det kan nämligen finnas starka incitament att skjuta återbetalningen av hela skulden framför sig och bortse från de stora kostnader detta för med sig. Flera av de avvikelser från rationell valhandlingsteori som beskrivs inom beteendeekonomisk forskning kan ha betydelse för ett beslut att förlänga lån (se vidare avsnitt 4.3.3–4.3.5). Begränsning av möjligheten att förlänga lån som de flesta människor har en tendens att övervärdera fördelar som kan erhållas med en gång kan det till exempel vara lockande att skjuta en större betalning framför sig. Genom att avgränsa besluts- fattandet och se endast till den enstaka förlängningsavgiften fram- står förlängningen kanske inte som så dyr. Det kan också vara lätt att undervärdera hur man kommer att välja att för- länga lånet, eftersom man förlitar sig på att man nästa gång kommer att kunna stå emot frestelsen att förlänga. Att skjuta slutbetalningen av skulden framför sig kan antagligen vara särskilt lockande om man har små marginaler i sin ekonomi. En slutbetalning även av en relativt sett liten skuld påverkar då det ekonomiska utrymmet för andra utgifter mer. Ett sätt att argumentera är att även om konsumenten alltså har betalningsförmåga i och för sig och har teoretiska möjligheter att fatta ett välgrundat beslut så bör det inte vara acceptabelt ur ett samhällsperspektiv att tillåta att en låneform som är avpassad till att vara en engångsföreteelse förvandlas till en långsiktig finansierings- lösning. Som visas av räkneexemplen i avsnitt 12.3 ovan, kan det innebära stora kostnader att förlänga ett snabblån . Utredningen har fått synpunkter från branschen och från tillsyns- myndigheterna som gäller att vissa bolag kan ha som affärsmodell att bevilja ett mycket stort antal förlängningar och att detta är ett mycket lukrativt sätt att utnyttja svagare konsumentgrupper. Det är svårt att bedöma, utifrån det underlag som utredningen har, på vilket sätt en affärsmodell som bygger på att befintliga kunder stän- digt förlänger sina krediter innebär en större intjänandemöjlighet än att i princip kräva återbetalning efter den ursprungliga kredit- tidens slut. Om kreditbeloppet återbetalas kan det ju lånas ut igen, till samma kostnad för en ny kund som förlängningskostnaden. framstår det givetvis som en fördel för kreditgivaren att ta ut kostnaden för krediten av den befintliga kunden gång på gång i stället för att få in nya kunder. Det kan också vara ett säkrare sätt att verkligen få in intäkter att bevilja förlängningar än att starta indrivningsåtgärder. Begränsning av möjligheten att förlänga lån Skäl emot – kan syftet med regleringen uppnås? Ett skäl emot en reglering är att konsumenten kan uppnå samma effekt som att förlänga krediten genom att i stället finansiera åter- betalningen av ett snabblån genom att ta ett annat, hos en annan kreditgivare. En förlängningsreglering skulle också kunna innebära en produktutveckling som innebär fler former av kontokrediter med långa löptider, där återbetalningen av kreditbeloppet kan rullas framåt med tämligen höga kostnader. Kreditgivarna skulle också kunna kompensera sig för minskade intäkter till följd av en författ- ningsreglerad begränsning genom att ta ut något högre priser från alla konsumenter. Förhållandet till andra möjliga åtgärder Man skulle kunna se andra åtgärder som alternativ till en författ- ningsreglering av förlängningar. Exempelvis skulle införandet av ett räntetak komma att justera ned priserna för krediterna på ett sådant sätt att även upprepade förlängningar inte framstår som lika kost- samma och otillbörliga ur ett konsumentskyddsperspektiv. Ett kostnadstak skulle också kunna ha inverkan på möjligheterna att bevilja alltför många förlängningar. Utredningen tar upp sådana avvägningar i sina slutliga överväganden, avsnitt 15.2. 12.6.2Möjlig utformning av en begränsning av antalet förlängningar En ny bestämmelse i konsumentkreditlagen En eventuell bestämmelse bör införas i konsumentkreditlagen under en ny rubrik enligt följande. Förlängning av löptiden för en högkostnadskredit 36 a § Kreditgivaren får inte förlänga löptiden för en högkostnadskredit mer än en gång, om förlängningen medför en kostnad för konsumen- ten. Om kreditgivaren, eller en annan kreditgivare med vilken den ur- sprungliga kreditgivaren har nära förbindelser i den mening som anges i 1 kap. 6 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, finansie- rar återbetalningen av en högkostnadskredit genom att lämna konsu- menten en ny högkostnadskredit ska detta anses vara en förlängning av löptiden. Begränsning av möjligheten att förlänga lån Första stycket hindrar inte att konsumenten beviljas en avbetal- ningsplan för att kunna återbetala kreditfordran som är skälig med hänsyn till konsumentens betalningsförmåga, kreditbelopp- ets storlek och omständigheterna i övrigt. Närmare om utformningen av bestämmelsen Möjligheten att förlänga löptiden för en kredit bör inte helt tas bort. Att förlänga krediten kan vara ett kostnadseffektivt sätt för konsu- menten att få ett betalningsanstånd. En förlängning, eller refinansie- ring, bör alltså vara tillåten. skulle kreditgivaren möjligen kunna utnyttja det enda tillåtna förlängningstillfället till att erbjuda konsumenten en ny kredit med en ganska oförmånlig avbetalning och hög ränta. finns det ingen reglering som helt och hållet kan förhindra att kreditgivarna utformar kreditavtal som kan anses oförmånliga för konsumenter. Som anmärkts tidigare är det viktigt att, oavsett vilken reglering som införs, följa utvecklingen på kreditmarknaden för att vid behov förändra eller utveckla regel- verket. En bestämmelse som begränsar antalet förlängningar bör inte hindra att konsumenten och kreditgivaren kommer överens om anstånd i syfte att krediten ska kunna avbetalas av konsumenten. I sådana fall bör det alltid vara möjligt för kreditgivaren att ta ut ränta för den utökade löptiden eller en avgift, om en sådan är för- enlig med gällande rätt. Kreditgivaren skulle annars inte ha något intresse av att bevilja anstånd trots att det kan vara befogat för att få skulden slutreglerad. Detta skulle i många fall kunna vara till nackdel för konsumenten. En reglering som avser att begränsa antalet förlängningar bör heller inte kunna kringgås genom att kreditgivaren i stället för att förlänga krediten ger en ny kredit som återbetalar kreditbeloppet. Resultatet både för konsumenten och kreditgivaren blir då i sak detsamma som att förlänga krediten. Begränsning av möjligheten att förlänga lån 12.6.3Konsekvenser av ett möjligt författningsförslag I detta avsnitt ges några synpunkter på konsekvenserna av ett möjligt författningsförslag. En fullständig konsekvensanalys finns i av- snitt 15.3 i anslutning till utredningens slutliga förslag. Utredning- ens slutliga bedömning av olika åtgärders konsekvenser för konsu- menterna och konsumentskyddet följer av kap. 15. De konsekven- ser som berörs nedan är konsekvenser för de kreditgivande bolagen samt vissa konsekvenser för det allmänna. En mer fullständig be- skrivning av de bolag som berörs finns i avsnitt 15.3.2. Kostnader och intäktsbortfall för bolagen Endast vissa bolag skulle beröras av en reglering av möjligheten att förlänga lån. Många kreditgivare erbjuder ingen sådan möjlighet. De bolag som erbjuder förlängningar kan komma att förändra sitt produktutbud, vilket kommer att innebära administrativa kost- nader för bolagen. Ett bolag utredningen har haft kontakt med har uppgett att förändringarna i produktutbudet i och för sig inte kan förväntas bli lika omfattande som vid införandet av ett räntetak, men att de administrativa kostnaderna ändå kan uppskattas uppgå till nästan lika stora belopp. Som anförts i avsnitt 10.6.4 kan de administrativa kostnaderna vid införandet av ett räntetak uppskattas till och kostnader med anledning av en begränsning att förlänga lån får därmed uppskattas på samma sätt. Vilken påverkan en begränsning av förlängningsmöjligheten skulle ha för de kreditgivande bolagens intäktsmöjligheter är mycket svårt att bedöma och utredningen har inte fått några mer exakta uppgifter från branschen. Som nämnts är en åsikt framförd av några kreditgivande aktörer att förlängningsmöjligheterna är mycket luk- rativa och genererar stora intäkter för de bolag som tillämpar dem. Teoretiskt sett skulle dock en kreditgivare kunna få samma intäkter från utlåningen av en viss summa pengar genom att låna ut beloppet till en annan konsument varje gång det återbetalas i stället för att förlänga det befintliga lånet. Ur ett sådant perspektiv framstår det Begränsning av möjligheten att förlänga lån inte som om bolagen skulle kunna få så stora förluster genom att inte kunna erbjuda konsumenten förlängningar. Till detta kommer att bolagen troligen kommer att förändra sitt produktutbud för att motverka intäktsbortfall om möjligheten att förlänga lån begränsas. När det gäller minskade intäkter gör utredningen ytterligare över- väganden i avsnitt 15.3.3. Kostnader för det allmänna En bestämmelse som begränsar antalet förlängningar innebär ytter- ligare en bestämmelse för att bevaka i sitt till- synsarbete. Vilket arbete det kommer att krävas från myndighetens sida är svårt att bedöma. Sedd för sig torde åtgärden inte kräva så- dana resurser i tillsynsverksamheten att verket skulle behöva ökade anslag. Kostnadsmässiga följder för vid ett even- tuellt införande av flera nya bestämmelser i konsumentkreditlagen diskuteras vidare i avsnitt 15.3.5. Som anmärks i våra direktiv skulle konsumentkreditavtal enligt konsumentkreditlag undertecknas av konsumenten. Detta krav togs bort i och med införandet av den nuvarande konsument- kreditlagen. Enligt våra utredningsdirektiv kan ett krav på konsumentens undertecknande eller annan skriftlig bekräftelse ge konsumenten mer tid och bättre möjlighet att överväga erbjudandet innan han eller hon accepterar det. På detta sätt skulle konsumenten få bättre förutsättningar att fatta välgrundade beslut. Ett skriftlighetskrav skulle därmed kunna bidra till att färre konsumenter ansöker om och beviljas impulsiva och förhastade lån. I detta kapitel redogörs först för gällande rätt och några över- väganden kring gällande och föreslagna skriftlighetskrav för vissa andra avtalstyper och -situationer. överväganden avseende konsumentkrediter beskrivs också. Som nämns i våra direktiv finns skriftlighetskrav i flera andra europeiska länder. Kapitlet innehåller en översiktlig beskrivning av sådana krav. Enligt våra utredningsdirektiv ska vi kartlägga och analysera i vilken utsträckning det slopade skriftlighetskravet för konsument- krediter har inneburit ett minskat konsumentskydd. Detta kapitel innehåller därför en utvärdering av konsekvenserna av det slopade skriftlighetskravet. Slutligen innehåller kapitlet utredningens över- väganden avseende åtgärden att införa ett krav på skriftlighet för högkostnadskrediter. Huvudregeln i svensk rätt är att avtal kan träffas formlöst, alltså även muntligen. Det finns dock undantag från huvudregeln. Vid införan- det av ett skriftlighetskrav på premiepensionsområdet anförde reger- ingen följande som generell utgångspunkt för övervägandena. Ett skriftligt formkrav kan t.ex. motiveras av att ett avtal har stora ekonomiska eller personliga konsekvenser och att det därför är viktigt att parterna noga överväger avtalets konsekvenser. Ett exempel är fastighetsköp (4 kap. 1 § jordabalken). Ett annat skäl för att ha ett skriftligt formkrav kan vara att det skapar större klarhet, inte bara när det gäller att bedöma om det finns ett avtal utan också i fråga om avtalets innehåll och dess närmare innebörd. Formkravet har på detta vis ett värde från bevissynpunkt och förebygger tvister. Vid långvariga avtal, t.ex. arrende, är detta ett vägande argument.1 Exempel på skriftlighetskrav enligt gällande rätt är det ovan nämnda kravet vid fastighetsöverlåtelser och det tämligen nya kravet på skriftlighet vid telefonförsäljning på premiepensionsområdet, som införts i 3 kap. 4 a § lag (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler (distansavtalslagen). Följden av bristande form i den senare bestämmelsen är att avtalet är ogiltigt och att konsumenten inte är skyldig att betala för en tjänst som utförts. Överväganden bakom lagregleringen och dess närmare utformning beskrivs i avsnitt 13.3. Ett annat skriftlighetskrav återfinns i 3 kap. 1 § lag (2011:914) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt. Detta skriftlighetskrav innebär att parterna ska underteckna avtalet, ett krav som framgår av det bakomliggande EU-direktivet.2 Om den föreskrivna skriftligheten inte iakttas blir följden att konsumenten inte är bunden av avtalet. När det gäller konsumentkrediter finns inget krav på i vilken form ett avtal ska slutas. Övervägandena bakom detta åter- ges i nästa stycke. Däremot finns ett krav att kreditavtalet ska dokumenteras av kreditgivaren och att konsumenten ska få en kopia av avtalet (14 §). Vidare har konsumenten rätt att, i rimlig tid innan ett kreditavtal ingås, få information om flertalet aspekter av kreditavtalet (8 §). Informationen ska ges i en blankett som är full- harmoniserad enligt konsumentkreditdirektivet, den s.k. SEKKI- 2013/14:71 s. 12. 2010/11:85 s. 39. Blanketten ska som huvudregel ges i skriftlig eller annan varaktig form. När det gäller elektroniska former av information kan ett mejl, ett sms eller en pdf-fil som skickas till konsumenten utgöra ”varaktig form”, däremot normalt sett inte information som finns på en hemsida.3 Kravet på varaktig form behöver inte iakttas om avtalet på kon- sumentens begäran ingås med ett medel för distanskommunikation som inte tillåter att informationen lämnas på detta sätt. I så fall ska konsumenten få informationen i sin rätta form efter avtals- slutet. Denna bestämmelse möjliggör att kreditavtal sluts t.ex. per telefon (vilket regleras särskilt i 10 § konsumentkreditlagen). för andra avtalstyper än konsumentkreditavtal Genom lagstiftning som trädde i kraft infördes ett krav på skriftlig accept från konsumenten vid telefonförsäljning av en förvaltningstjänst eller en rådgivningstjänst som avser premie- pension (3 kap. 4 a § distansavtalslagen).4 Som skäl för att införa ett formkrav just för denna avtalstyp anförde regeringen att det fanns särskilda problem med telefonförsäljning av de aktuella produk- terna. Konsumentskyddsproblemen visades bl.a. av statistik över klagomål till och . Myndig- heternas uppfattning var också att säljande företag ibland felaktigt påstod att avtal ingåtts och att avtal ibland ingicks utan att konsu- menten hade närmare kunskap om avtalets innebörd. Regeringen ansåg att dessa konsumentskyddsproblem funnits och att de inte minskat i omfattning. Vidare anfördes att just användningen av telefonförsäljning innebar särskilda risker, efter- som konsumenten då är i en utsatt situation och kan komma att fatta mindre välöverlagda beslut. Ett behov av att stärka konsu- mentskyddet ansågs därmed föreligga. Problem med oklarhet kring om avtal ingåtts och avtalets närmare innebörd framfördes vidare 3Se exempelvis SOU 2015 :61 s. 198 med däri gjorda hänvisningar. 4SFS (2014:221), prop. 2013/14:71. som ett av de huvudsakliga skälen till att ett skriftlighetskrav borde kunna stärka konsumentskyddet.5 Skriftlighetskravets närmare utformning innebär inte ett krav på skriftligt undertecknande, utan den skriftliga accepten från konsu- menten kan vara i elektronisk form. Regeringen anförde att ett krav på egenhändigt undertecknande framstod som otidsenligt och att det skulle göra avtalsslutet onödigt komplicerat.6 För att helt uppfylla det konsumentskyddande syftet med regle- ringen infördes också i lagen att rättsföljden av att en skriftlig accept inte lämnas är att avtalet inte är giltigt.7 Förslag från utredningen om konsumentskydd vid telefonförsäljning I betänkandet Ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsäljning (SOU 2015:61) föreslår den särskilt tillsatta utredaren att ett skrift- lighetskrav införs vid telefonförsäljning, med i princip samma ut- formning som det för premiepensionsområdet. Skriftlighetskravet föreslås gälla alla avtal som omfattas av distansavtalslagen. Vid telefonförsäljning där näringsidkaren tar initiativ till kontakt för att sluta ett distansavtal, ska näringsidkaren bekräfta sitt anbud i skriftlig eller annan varaktig form och konsumenten ska därefter skriftligen acceptera anbudet. Om konsumenten inte accepterar på föreskrivet sätt ska avtalet inte vara giltigt. Av samma skäl som regeringen tidigare anfört anser utredaren att kravet på skriftlighet kan uppfyllas i elektronisk form, t.ex. e-post eller sms.8 Som en allmän utgångspunkt anförs att det finns särskilda kon- sumentskyddsproblem när det gäller telefonförsäljning. I stor ut- sträckning rör problemen oklarheter i fråga om de avtal som ingås. Utredaren anför att ett skriftlighetskrav skulle göra det tydligt för konsumenten att näringsidkarens syfte är att ingå ett bindande avtal. Det skulle också göra det lättare för konsumenten att bedöma av- talets innehåll, få tillfälle att överväga erbjudandet, jämföra det med 2013/14:71 s. 10 f. 8SOU 2015:61 s. 199. andra erbjudanden på marknaden och att se över sina egna ekono- miska förutsättningar.9 När det gäller finansiella tjänster har utredaren tagit del av den kartläggning som gjorts i betänkandet Telefonförsäljning av finansi- ella tjänster och produkter (SOU 2014:85). Utredaren konstaterar att samma typ av konsumentskyddsproblem som finns vid telefon- försäljning generellt förekommer vid telefonförsäljning av finansi- ella produkter. På detta område anmärker utredaren att det dess- utom är så att finansiella tjänster och produkter i sig ofta är kom- plicerade och att det i dessa fall är särskilt svårt för konsumenten att förstå egenskaperna, priset och särskilda risker. Avtal om finan- siella tjänster och instrument kan få särskilt kännbara ekonomiska konsekvenser för konsumenten. Sammantaget anser utredaren att en enhetlig reglering bör införas och att finansiella tjänster och instrument bör omfattas.10 13.4Tidigare reglering och överväganden avseende konsumentkrediter konsumentkreditlag fanns en bestämmelse om att ett kreditavtal ska vara skriftligt och undertecknat av konsumenten (9 §). blev dock inte ogiltigt vid bristande form, utom när det gällde avtalsvillkor som var till nackdel för konsumenten. Från kravet på skriftlighet undantogs krediter och engångskrediter med en löptid om när hela kredit- beloppet betalades på en gång. Som skäl för ett skriftlighetskrav anförde departementschefen att en fördel med detta var att de åtaganden som konsumenten gjorde måste tas in i det skriftliga avtalet för att konsumenten skulle vara bunden av dem. På detta sätt skulle bevisproblem och tvister lik- som risken för att konsumenten utsattes för avtalsvillkor som annars stod i strid med lagen undvikas. En annan viktig fördel ansågs vara att konsumenten skulle få anledning att bättre än annars överväga sitt åtagande. I detta sammanhang nämndes att konsumenten bl.a. 9SOU 2015:61 s. 115–134, 155 och s. 164 f. a. s. 128–132. inte skulle kunna binda sig vid ett kreditavtal genom en ansökan per telefon. Skriftlighetskravet ansågs inte ha några påtagliga nackdelar, för- utsatt att vissa undantag gjordes i situationer där skriftlighet inte var befogad och därmed riskerade att endast bli en tyngande forma- litet. Undantaget för krediter ansågs motiverat av att kreditbeloppet var ”förhållandevis obetydligt”. Undantaget för krediter med en löptid om syftade till att undanta fakturakrediter.11 Genom en lagändring 2002 modifierades kravet på skriftlighet på så sätt att konsumentens undertecknande även kunde ske på elektronisk väg, genom användande av en s.k. avancerad elektronisk signatur. Ändringen ansågs nödvändig för att genomföra e-handels- direktivet.12 Regeringen konstaterade att kraven enligt det nya konsumentkredit- direktivet var att avtalet skulle dokumenteras och därtill innehålla vissa specifika uppgifter. Regeringen ansåg att det konsumentskydd som tidigare skulle uppfyllas genom ett skriftlighetskrav för avtalets ingående därför kunde uppfyllas genom direktivets dokumentations- krav. Det anfördes vidare att även om formkravet för avtalsslut togs bort skulle den praktiska skillnaden inte bli så stor eftersom vissa andra viktiga rättsverkningar, såsom ångerrätten, knöts till att avtalet nedtecknas och överlämnas till konsumenten. Mängden av information i kreditavtalet innebar också att konsumentskyddet ansågs bli starkare.13 1991/92:83 s. 84 f. 12SFS 2002:564, prop. 2001/02:150, se särskilt s. 81 f. 2009/10:242 s. 60 f. Några exempel på skriftlighetskrav Skriftlighetskrav finns både i och i . Enligt den norska finansavtaleloven14 krävs att ett kreditavtal ska vara skriftligt och undertecknat av konsumenten för att vara giltigt, såvida inte kon- sumenten väljer att ändå följa avtalet (§ 48). Enligt uttalanden i propositionen kan undertecknandet göras skriftligen eller elektro- niskt.15 I 7 kap. 17 § i den finska konsumentskyddslagen16 anges att ett konsumentkreditavtal ska ingås skriftligen. Det kan också, enligt bestämmelsen, ingås på elektronisk väg på ett sådant sätt att konsu- menten kan bevara och återge avtalet i oförändrad form. I ska ett konsumentkreditavtal, som omfattas av Consumer Credit Act 1974, vara signerat av konsumenten och kredit- givaren för att vara verkställbart.17 Genom rättspraxis är avgjort att signaturkravet kan uppfyllas genom elektronisk kommunikation, t.ex. då konsumenten skriver sitt namn i ett mejl eller klickar i rutan ”jag accepterar” i ett elektroniskt dokument, under förutsätt- ning att konsumentens namn och datum för accepterandet av avtalet framgår av dokumentet.18 Norska överväganden om skriftlighet och sms-lån I utredningen (NOU 2009:11) anfördes allmänt att kravet på signatur kan motiveras med att kreditavtal kan få särskilt stora konskevenser för den enskilde och att avtalsparterna typiskt sett inte är jämnstarka.