sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — Det är inte säkert att byggandet av sådana ”ekokammare” runt ledande politiker är gynnsamt för dem själva eller för demokratins funktionssätt. Att ständigt få den egna verklighetsbilden bekräftad är måhända inte vad våra ledande politiker behöver. Detta är också en aspekt av de policyprofessionellas funktion i relation till de opolitiska tjänste- männen. Om de senare har allt svårare att få direkt kontakt med de förtroendevalda politikerna finns det en risk att vital information ”silas” och tillrättaläggs på ett sätt som i långa loppet påverkar de demokratiska processernas kvalitet negativt. I jämförelse med vad som kommit fram i anglosaxisk forskning kan vi se att kategorin policyprofessionella i inom fack- föreningar och andra stora intresseorganisationer står sig jämförelsevis starka, medan tankesmedjor och fristående lobbyister spelar en mer undanskymd roll. Likväl ser vi i den växande andelen PR-byråer och tankesmedjor samt den ökande andelen politiskt sakkunniga i och ett slags amerikani- sering av svensk politik. Vår forskning har visat att de personer som arbetar med dessa typer av uppgifter numera återfinns inte bara som en kringvegetation, utan verkar inne i de centrala politiska instanserna, inne i riksdags- och regeringskanslierna. Det är alltså inte bara fråga om en stödjande buffertzon, utan om ett mer centralt och utbrett fenomen. 33 pekade den omfattande så kallade maktutredningen på att ”en särskild marknad för PR-konsulter med inriktning på politisk påverkan har vuxit fram” (SOU 1990:55f.). I slutrapporten framhöll utredningen också hur opinionsbildningen därmed alltmer hade kommit att professionaliseras, vilket resulterade i fler ”genomtänkta och organiserade” försök att påverka både centrala beslutsfattare och den allmänna opinionen. Utredningen pekade också på att antalet personer som kunde definieras som ”informationsspecialister” hade mångdubblats . har tillväxten av denna bransch inte bara fortsatt, utan även accentuerats (Tyllström, 2009). De policyprofessionella och demokratins framtid Vår forskning har koncentrerats på svenska förhållanden och eventuella implikationer för svensk politik. En intressant insikt är i vilken liten utsträckning de policyprofessionella själva ser sig som inbäddade i eller påverkade av europeiska eller internationella trender. Detta betyder däremot inte att den utveckling vi här beskrivit skulle vara avskärmad från bredare transnationella inflyt- anden. Det finns till exempel anledning att fråga sig hur den sociala kategorin policyprofessionella, eller dess motsvarighet, ser ut i andra länder, vilka krafter som påverkar utvecklingen i andra polit- iska system, och dess implikationer. Liknande grupper återfinns och verkar i många andra sammanhang än det svenska politiska landskapet, på vissa håll med ännu större genomslag.34 34 Se t.ex. 2014, 1999, Heclo 1978, Sowell 2011, 2014. De policyprofessionella och demokratins framtid 7Avslutande reflektioner: Makt utan mandat De senaste decenniernas utveckling har stimulerat framväxten av en ny grupp aktörer i svensk politik som kan betraktas som en ny social kategori på det politiska fältet. Denna kategoris medlemmar präglas av särskilda kunskapsinnehav och kompetensprofiler, de har egna karriärvägar, karriäröverväganden och karriärproblem, de har sina egna nätverk, framgångskriterier och belöningssystem. I viss utsträckning har de till och med ett eget språk som till delar kan vara svårt att förstå för utomstående. Även om de första policy- professionella syntes till på den svenska scenen , är det först gruppen har blivit så stor att den kommit att få de särdrag som gör det befogat att betrakta den just som en särskild social kategori. Trots den interna differentiering som kännetecknar den policy- professionella kategorin har de personer som befolkar den ändå en hel del gemensamt. Kanske kan detta sammanfattas som ett särskilt entreprenörsetos – policyprofessionella är politikens innovatörer och säljare – som på ett avgörande sätt skiljer sig både från det ämbetsmannaetos som bör känneteckna den offentliga tjänste- mannen och det representations- och ansvarighetsetos som bör känneteckna folkvalda eller medlemsvalda. Gentemot sådana ideal vill de policyprofessionella tydligt distansera sig. Uppdraget är påverkan, inte förvaltning. De vill ogärna stå till svars inför medlemmar och väljare, tvingas argumentera med okunniga människor, eller bli granskade av framfusiga massmedier. Frågan är vad detta politiska entreprenörsetos innebär för det som brukar föras fram som den representativa demokratins grundbultar: politiska partier, allmänna val och lagstiftande församlingar? En iakttagelse är att de policyprofessionella förstärker sina parti- och De policyprofessionella och demokratins framtid organisationsledningars försteg framför aktivister och medlemmar. Det torde göra det svårare för enskilda och grupper av medlemmar att påverka de politiska partierna (och de fackliga organisationerna). Vad medlemmarna möter i en sådan process är inte bara, av dem valda, personer som har politik som sin heltidssysselsättning, utan också en av dem anställd grupp policyprofessionella som är mer kunnig och insatt i de frågor som ska avhandlas. Detta kan i sin tur göra att enskilda medlemmar (eller grupper av medlemmar) finner det mindre meningsfullt att aktivt försöka påverka partiet eller organisationen, då man uppfattar sig vara i ett alltför stort underläge vad gäller kunskaper och information. Det minskade inflödet av aktiva medlemmar kommer parti- och organisationsledningarna efterhand då att kompensera med att öka antalet policyprofessionella. Oavsiktligt kan därmed en negativ spiral sättas igång, där den ökande professionaliseringen minskar det politiska engagemanget, vilket i sin tur gör att partier och fackliga organisationer upplever att de måste anlita än fler policy- professionella, vilket i nästa led ytterligare minskar medlemmarnas engagemang. Partierna och deras ledningar kan riskera att bli beroende av sin anställda kader av policyprofessionella eller av inhyrda konsulter när de vill utveckla sin politik eller hitta nya sätt att kommunicera den. Detta kan leda till att partierna urholkas på politiska visioner, att de alltmer börjar likna varandra och använder standardiserade repertoarer för att kommunicera sina budskap.35 Den representativa flerpartidemokratin som vi har lärt känna den riskerar att brista i legitimitet hos stora väljargrupper. Även om våra data inte ger underlag för att säga något om kausalitet kan vi ändå konstatera att som antalet policyprofessionella ökat kraftigt har förtroendet för och engagemanget i de politiska partierna minskat kraftigt.36 Även om det demokratiska tillståndet i ett land som på många punkter är relativt tillfredsställande finns det mycket som tyder på att demokratins praktik har försvagats av de policy- professionellas intåg i politiken. Detta är en tendens att vara vaksam inför. Hur utvecklingen i stället kan vändas så att demo- kratin främjas bör vara en prioriterad utmaning. 36se , 2014. De policyprofessionella och demokratins framtid Bachrach, , & . ”Two Faces of .” 56(4):947–52. Bachrach, , & . : Theory and Practice. ”Introduction to ’secrecy and transparency’: The politics of opacity and openness.” Theory, 28(7–8):7–25. , , & . Origins of Policy Ideas: Knowledge Regimes in the , , and . , NJ: . Carpenter, , , & . ”The strength of weak ties in lobbying networks: Evidence from health-care politics in the .” 10(4):417–44. Carpenter, , , & . ”The Strength of Strong Ties: A Model of Contact Making in Policy Networks with Evidence from U.S. Health Politics.” Rationality and Society 15(4):411–40. ”Ministers and Mandarins under Danish parliamentarism.” 29:997–1019. , , , & . ”Political warriors or political advisors? The organization of political advice in and .” : Paper presented to the , Sept 3–6, 2014. De policyprofessionella och demokratins framtid Democracy and Its Critics. Demokratin och dess antagonister. : i samarbete med Demokratiakademin. ”Political appointments in 18 democracies, 1975–2007.” QoG Working Paper 2009.18. : The Quality of , . ”Vad menas med folkviljans förverklig- ande.” s. 30–54 i Demokratins mekanismer, (red). , , & . The essential works of : 1954–1984. Garsten, , . Makt utan mandat: de policyprofessionella i svensk politik. : Quiescence and Rebellion in an Appalachian Valley. The to Rule: How States and Lose Legitimacy. , , & . ”Demokratins ideal möter verkligheten.” s. 10–29 i Demokratins mekanismer, (red). Gjefsen, Torbjorn. Sources of Legitimacy: Quality of Government and Electoral Democracy. ”Issue networks and the political .” s. 87–124 i , (red). , DC: . , , , , & PerOla . Avkorporativisering och lobbyism – konturerna till en ny politisk modell. : Fakta Info Direkt SOU 1999: 121. , , & . ”Institutionsförtro- ende mellan berördhet och mediebevakning.” s. 99–129 i Mittfåra och marginal, (red). De policyprofessionella och demokratins framtid , , & , red. Transparency: The to Better Governance? The Life and Death of Democracy. Democratic Accountability: Why Choice in Politics is Both Possible and Necessary. , MA: . 2005 [1974]. : A Radical View. Ruling the Void: The Hollowing of Western Democracy. The Principles of Representative Government. ”The political context of evaluation: What does this mean for independence and objectivity?” , 8:35–41. Democratic Deficit: Critical . The Work of Nations: Preparing Ourselves for 21st-Century Capitalism. : Vintage Books. Premfors, , & . Przeworski, , , & (red.). Democracy, Accountability and Representation. Regeringsformen (SFS 1974:152) Everyday Life in British Government. ”Från ämbetsverk till ideologiska stats- apparater.” s. 186–220 i Bortom den starka statens politik, (red). ”Demokrati och makt i .” : Allmänna förlaget. ”Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter.” : . De policyprofessionella och demokratins framtid SOU 2015:96 Intellectuals and Society. , NY: Basic Books. ”Granskningsmakten.” s. 262–82 i Svensk författningspolitik, (red). Legitimacy for : Constructing a Market for . : , Företags- ekonomiska institutionen. ”Framväxten av granskningssam- hället - en fråga i författningspolitisk skugga.” Statsvetenskaplig tidskrift, 5:501–514. Unaccountable: How Elite Brokers Corrupt our Finances, Freedom, and Security. : Pegasus Books. Intresseorganisationerna i den nationella politiken Begrepp och teoretiska perspektiv ............................. Intresseorganisationer och arenor för deltagande .............. Från korporatism till nätverk............................................... Material och metod .................................................. Deltagandet på institutionaliserade och icke- Intresseorganisationer och arenor för deltagande .............. Från korporatism till nätverk............................................... Att låta intresseorganisationer delta i den offentliga beslutsprocessen framhålls ofta som något demokratiskt önskvärt. Intresseorganisa- tioner ger medborgare en ytterligare kanal vid sidan av den repre- sentativa att föra fram sina synpunkter i den politiska processen. De tillför kunskap, idéer och perspektiv där staten själv inte för- fogar över adekvat eller tillräckligt detaljerad kännedom. De bidrar till pluralism, en bredare och kritisk belysning av beslutsunderlag samt legitimitet till såväl beslutet som processen som sådan.2 I har intresseorganisationernas deltagande varit ett natur- ligt inslag i den statliga beslutsprocessen. Under en stor del av har korporatismen bildat utgångspunkt för intresse- organisationernas organisering i politiken. Korporatismen var huvudingrediens i den ”svenska modellen” och kännetecknades av att staten tillsammans med organisationerna formade politiken genom institutionella arrangemang och kompromissade fram en gemensam ståndpunkt.3 kom emellertid organisationernas insti- tutionaliserade samarbete med staten att ifrågasättas4 och sedan deras beslutsfattande roll i myndigheternas styrelser upphörde har de korporativa dragen i svensk politik blivit allt mindre synliga.5 Det institutionaliserade samarbetet har trätt tillbaka till förmån för en ökad betydelse av informell lobbying, det vill säga, direkta kontakter mellan intresseorganisationer och 1Ett utkast till den här rapporten presenterades på . Tack till , m.fl. för synpunkter och kommentarer. 2Warren 2001; Fung 2003; Amnå 2003. 3Heckscher 1951; 1992; Premfors 2000. 4Se exempelvis: De 1992; SOU 1985:40. 5Lewin 1994; 2005. Därtill har medialiseringen av politiken öppnat upp för en större betydelse av offentlig lobbying genom opinions- bildning i media och användandet PR-byråer.6 Detta har skett som politikens komplexitet sägs ha ökat i omfattning och ett ökat samspel med civilsamhället har lyfts fram som en förut- sättning för att lösa dagens samhällsproblem.7 har också olika statliga initiativ tagits till att öka ”dialogen” med civil- samhället genom olika nätverkslikande forum såsom samråd, dialoger och överenskommelser.8 De här förändringarna har öppnat upp för en ny form av orga- nisering av intresseorganisationerna i formeringen av den nationella politiken vilket också kan ha demokratiska konsekvenser. Infor- mell lobbying kritiserats ofta för att ha negativa inverkningar på demokratin. En invändning är att beslut formas på mindre transpa- renta arenor med begränsade möjligheter till insyn. Därtill lyfts ofta problemet med den demokratiska jämlikheten fram. Den infor- mella lobbyingen betraktas som resurskrävande och organisationer med goda ekonomiska förutsättningar intar en särställning i politi- ken på bekostnad av mindre resursstarka aktörer. I takt med den informella lobbyismens ökade betydelse väcks inte sällan förslag om att stärka demokratin. Förslagen har gällt allt från olika former av register där lobbyister förtecknar vilka de före- träder och vilka kontakter de har med politiker och tjänstemän till karantänstider för personer i politisk och intressebärande roll.9 Vad som saknas i diskussionen är emellertid empirisk kunskap om intresseorganisationernas deltagande i utformningen av svensk politik i allmänhet och lobbyismens utbredning i synnerhet. Därtill har vi begränsad kunskap om vilken roll befintliga institutional- iserade arenor har för utformningen av politiken. Mot den här bakgrunden är avsikten med den här rapporten att öka kunskapen om intresseorganisationernas deltagande i politiska beslutsprocesser på nationell nivå. Två frågor besvaras i rapporten: 1) Vad utmärker intresseorganisationernas deltagande på institutional- iserade och icke-institutionaliserade arenor? 2) Vilken roll har institutionaliserade arenor såsom kommitté- och remissväsendet i 6Öberg & 2012; Strömbäck 2008, s. 387; , et. 7Klijn & Koppenjan 2004; 2005; , 2014. 8Se exempelvis prop. 2009/10:55; Reuter ; 2006, s. 130–136. 9Se exempelvis Chari, et.al. 2010; Strömbäck 2011. Genom att svara på dessa frågor bidrar rapporten också till kunskapen om intresseorganisationernas deltagande i en mer post-korporativ politisk kontext. Framställningen tar sin huvudsakliga utgångspunkt från intresse- organisationernas direkta kontakter med beslutsfattare, så kallad informell lobbying, samt deltagande genom det statliga kommitté- och remissväsendet.10 Kommitté- och remissväsendet utgör de kanske främsta exemplen på institutionaliserade arenor där staten sätter de yttersta ramarna för intresseorganisationernas deltagande. Informell lobbying är en mer icke-institutionaliserad arena där deltagandet sker mer på initiativ från intresseorganisationerna. Rapporten är baserad på ett omfattande empiriskt material bestå- ende av fyra olika undersökningar: en dokumentstudie av intresse- organisationernas deltagande i remissväsendet mellan 1964–2009; två enkätstudier om intresseorganisationers användning av olika påverkansarenor; samt en intervjustudie om tillsammans 22 intervjuer med ledande företrädare för olika intresseorganisationer. Delar av resultatet är publicerat men en hel del är också nytt. Rapporten är strukturerad i fem avsnitt. Det följande avsnittet redogör för centrala begrepp och teoretiska utgångspunkter. Med avstamp i den statsvetenskapliga litteraturen diskuteras också i avsnittet hur intresseorganisationernas deltagande i politiken kan ordnas. I det tredje avsnittet ges en kort beskrivning av rapportens metod och material och i det fjärde avsnittet presenteras de empiriska resultaten. I det femte avsnittet avslutas rapporten med en sammanfattande diskussion. 10 Med det statliga kommittéväsendet menas både parlamentariska kommittéer och utred- ningar som leds av särskilda utredare. Begrepp som kommittéer och utredningar används parallellt och innefattar båda typer, om inget annat framgår. 2Begrepp och teoretiska perspektiv 2.1Intresseorganisationer och arenor för deltagande Begreppet intresseorganisation ger upphov till olika associationer. För vissa är det synonymt med ”påtryckningar”, ”särintressen”, och ”oegentlig påverkan”. För det andra är det sammankopplat med mer positiva begrepp som ”folkrörelser”, ”medborgarsamman- slutningar” eller ”civilsamhälle”. Orsakerna till skillnaderna kan naturligtvis vara flera och gälla allt från vilka organisationer som åsyftas till den normativa demokratiska utgångspunkten.11 I det här kapitlet syftar intresseorganisationer på medlemsbaserade organis- ationer som på olika sätt arbetar för att utöva politiskt inflytande. Medlemmar kan vara enskilda, företag eller andra organisationer.12 Det är en bred definition som inkluderar allt från religiösa och idé- burna organisationer såsom och Svenska djur- skyddsföreningen; yrkesorganisationer såsom Svenska läkare- sällskapet; fackliga organisationer som ; arbets- givarorganisationer som Svenskt näringsliv samt branschorganisationer som Teknikföretagen. Gemensamt för intresseorganisationerna är att de på basis av gemensamma attityder, intressen eller idéer reser krav på andra grupper och institutioner i samhället, antingen direkt via det politiska systemet eller indirekt i den offentliga debatten. Intresse- organisationer förenas alltså i att försöka påverka politiska beslut.13 12Jordan, Halpin & Maloney 2004; Beyers et.al. 2008, s. 1106. 13Ett annat utmärkande drag är att de är baserade i en formell organisation. Det innebär att breda folkliga opinioner, tillfälliga rörelser eller grupper av individer inte inkluderas i den här definitionen. Intresseorganisationers vilja att påverka politiken särskiljer dem också från politiska partier som söker representation i val. Det förhindrar emellertid inte att de också verkar för andra syften så som att producera offentlig service eller bedriva idrottslig verksamhet för ungdomar. Intresseorganisationer som vill påverka politiken kan använda olika kanaler eller arenor. En tydlig skiljelinje går mellan om deltag- andet är institutionaliserat eller icke-institutionaliserat. Ett institut- ionaliserat deltagande kännetecknas av att det äger rum inom de offentliga intuitionernas ramar, det vill säga, där staten sätter de yttersta ramarna för intresseorganisationernas deltagande. Institut- ioner kännetecknas som bekant av att de har någon form av förutbestämda och etablerade procedurer, och att det finns någon form av kontinuitet . Ett institutionellt deltagande innebär således att intresseorganisationer måste förhålla sig till vissa givna etablerade handlingsmönster som i olika grad bestämmer eller påverkar sättet att delta. Det kan vara formellt nedtecknade procedurer eller normativa regler som har erkänns av samtliga inblandade aktörer. Kommitté- och remissväsendet utgör de kanske främsta exemplen på institutionaliserade arenor och kopplas ofta samman med den korporativa modellen. Ett icke-institutionaliserat deltagande kännetecknas av att det äger rum utanför statens omedelbara kontroll, ofta på initiativ av intresseorganisationerna själva. Vid sidan av direkta aktioner såsom demonstrationer och namninsamlingar är lobbying ett exempel på ett icke-institutionaliserat deltagande. Lobbying är en företeelse som ofta kopplas samman med de politiska systemen i de och utmålas ibland som något främmande i Svensk politik. Informella kontakter mellan intresseorganisationer och makthavare är emellertid inget nytt utan har varit en del av den svenska politiken . I en undersökning om intresseorganisationernas roll i svensk politik underströk statsvetaren att många intresse- organisationer hade frekventa informella kontakter med besluts- fattare.14 Det är också allmänt känt att flera av de politiska partierna, genom sin tillkomst, har varit intimt förbundna med intresseorganisationer och folkrörelser. Det kanske främsta exemplet är allianserna mellan fackföreningsrörelsen och det Socialdemokra- tiska partiet.15 Lobbying beskrivs ibland också som ett svårfångat begrepp och i litteraturen återfinns olika definitioner. Ordets ursprung sägs här- stamma från de som ville påverka den Amerikanska president . och som samlades i hotellobbyn nära presidentens bostad för att försöka få kontakt.16 Den bestämningen ligger också nära de definitioner av lobbying som återfinns i flera statsvetenskapliga studier. Lobbying har exempelvis definierats som ”icke-institutionaliserade direktkontakter med politiker eller tjänstemän i syfte att påverka offentligt beslutsfattande”17 och som ”påverkan i form av direktkontakter, antingen för att hindra att en fråga blir föremål för ett visst beslut eller tvärtom”.18 Därtill finns det också dem som förespråkar en bredare definition som inkluderar även påverkansförsök som sker genom media och mer offentliga kanaler, det vill säga, opinionsbildande aktiviteter. Vissa forskare har därför valt att göra en distinktion mellan ”inside” och ”outside” lobbying eller informell och offentlig lobbying19 där det tidigare avser direkta kontakter mellan intresseorganisationer och beslutsfattare och de senare indirekta kontakter som sker exempelvis via media. Den här rapporten ansluter sig till en sådan bredare bestämning men fokuserar, som nämnts inledningsvis, på den informella lobbyismen. Sådan verksamhet har i litteraturen skildrats på olika sätt. Vissa beskriver det som ett ”utbyte av nyttigheter” där intresseorganisationer erbjuder kunskap och information i utbyte mot inflytande. Andra har liknat lobbying vid ”övertalningsförsök” och ytterligare några liknar lobbying som en ”stödinsats vid lagstiftning”.20 15Elvander 1966, s. 246–249; 2007, s. 76. 17Hermansson, et.al. 1999, s. 17. 18Möller 2009, s. 3. 2000; Beyers 2004. 20Hall & Deardorff 2006. Som framgick inledningsvis är intresseorganisationernas deltagande i den statliga beslutsprocessen förknippat med ett flertal positiva effekter. Deltagardemokratiska inslag framhålls också ofta som ett omistligt inslag i en demokrati och som ett viktigt komplement till den representativa demokratin.21 På samma gång finns det problem förknippade med att låta intresseorganisationerna delta i utform- ningen av politiken. En risk som redan har nämnts är att särintressen gynnas på bekostnad av allmänintresset. För att deltagandet inte ska utgöra ett hot mot demokratin krävs att det harmonierar med vissa grundläggande demokratiska principer. Statsvetaren . har i olika sammanhang formulerat ett antal allmänna grund- satser eller principer för en fullständig demokratisk beslutsprocess eller politiskt system.22 En första princip knyter an till jämlikhets- tanken och föreskriver att vid kollektivt bindande beslut måste lika hänsyn tas till varje medborgares önskemål vilket i ett representa- tivt system uttrycks i den lika och allmänna rösträtten. För det andra ska en demokratisk beslutsprocess vara effektiv, vilket inne- bär att varje medborgare har tillräckliga och lika möjligheter att uttrycka sina önskemål under hela beslutsprocessen. För det tredje ska processen kännetecknas av upplyst förståelse med vilket åsyftas att varje medborgare bör ha tillräckliga och lika möjligheter att informera sig och bilda sig en välgrundad uppfattning.