sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — I TF och YGL finns det ett antal fall då tillämpningsområdet bestäms efter en bedömning av om innehållet i ett yttrande omfattas av syftet med grundlagarna, bl.a. i fråga om reklam. Vidare innehåller grundlagarna flera inne- hållsinriktade s.k. delegationsbestämmelser som innebär att det görs undantag för grundlagarnas tillämpning i vissa frågor. När det gäller de argument som har brukat anföras mot regle- ringen i TF och YGL, kan framhållas svårigheterna med att ha en teknikberoende metod för att avgränsa tillämpningsområdet och för att hantera olika detaljfrågor när grundlagarna väl är tillämpliga. Det har ifrågasatts om det teknikberoende systemet är hållbart i längden med hänsyn till att regelverket riskerar att ligga flera steg efter teknikutvecklingen. En konsekvens skulle då t.ex. kunna bli att nya massmedieformer som har betydelse för opinions- bildningen i samhället inte omfattas av grundlagsskyddet innan det görs en grundlagsändring. Så var tidigare fallet med s.k. digital bio innan YGL ändrades 2011 så att även offentliga uppspelningar ur en databas omfattas av skyddet (prop. 2009/10:81 s. 24 f.). Vidare har det framhållits att teknikberoendet bidrar till att regleringen blir komplicerad med en svår begreppsapparat och en hög detalj- nivå. Mot argument av det här slaget går det att anföra att de mass- medieformer som pekas ut i TF och YGL trots allt bygger på rela- tivt abstrakta begrepp som i huvudsak har visat sig kunna inkludera teknikutvecklingen på massmedieområdet så att det inte uppstår luckor i skyddet. Det är egentligen enbart digital bio som har fallit utanför på det här sättet, i övrigt har skyddssystemet visat sig fungera genom att det funnits möjlighet att få grundlagsskydd. När det gäller argumentet om den komplicerade regleringen, kan det invändas att denna inte i första hand följer av teknikbero- endet. Det kan hävdas att detta i stället beror på att de olika tryck- Vissa utgångspunkterför kommitténs arbete och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna förutsätter ett relativt detaljerat regelverk. Det kan här noteras att även den skiss på en teknikneutral regleringsmodell som arbetades fram av var relativt omfattande och detaljerad. En utgångs- punkt var då att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grund- principerna skulle gälla även om regleringen gjordes teknikneutral (SOU 2012:55 Del 2 s. 181 f.). Det kanske rent av är på det sättet att en reglering på grundlagsnivå med nödvändighet måste bli detalje- rad om den inte ska bli alltför urvattnad genom att endast återge generella principer. Ett vanligt argument mot den nuvarande tryck- och yttrande- frihetsrättsliga regleringen i TF och YGL är vidare att den inte är helt förenlig med . Det har bl.a. framhållits att det svenska synsättet när det gäller relationen mellan de två regelverken vilar på en felaktig uppfattning dels om möjligheterna att ensidigt hävda att man inte är bunden av viss EU-rätt, dels om den rättsliga inne- börden av olika förbehåll för den nationella regleringen av tryck- och yttrandefriheten som bl.a. gjorts i s.k. beaktandesatser i ett antal rättsakter. Bland de olika sakfrågorna brukar det framhållas att TF och YGL i vissa avseenden är svåra att förena med EU:s dataskyddsreglering. Vidare har det påpekats att stånd- punkt i fråga om internationellt rättsligt bistånd på TF:s och innebär att vi inte fullt ut kan fullgöra våra skyldigheter genom att delta i EU-samarbetet på det straffrättsliga området. Mot dessa argument har det bl.a. invänts att det i flera avseen- den får anses oklart vad egentligen innebär på de områ- den där det har hävdats föreligga konflikter med regleringen i TF och YGL. Det har också framhållits att den svenska ståndpunkten i fråga om möjligheterna att göra nationella undantag från EU:s dataskyddsreglering inte har varit föremål för rättslig prövning. Detsamma gäller frågan om vilken innebörd som ska ges uttalanden i beaktandesatserna. Det har mot denna bakgrund hävdats att problemet i fråga om inte är att det finns uppenbara konflikter i förhållande till nationell rätt på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Svårigheten skulle snarare ligga i den osäkerhet som finns på flera områden om vad som skulle bli utfallet vid en rättslig prövning. Det skulle då vara denna oklarhet i sig som är problemet i samman- Vissa utgångspunkterför kommitténs arbete hanget och som lagstiftaren samt andra aktörer på nationell nivå i första hand behöver förhålla sig till. 3.3Nya förutsättningar för diskussionen? Det kan sägas att de argument som har diskuterats bygger på förutsättningar som kan behöva omvärderas med hänsyn till olika utvecklingstendenser på massmedieområdet. Här avses dels utveck- lingen mot en allt tydligare s.k. mediekonvergens med traditionella medietjänster som blir alltmer närvarande på internet, dels det för- hållandet att digitala redaktioner som saknar koppling till traditio- nella medier (bl.a. dagstidningar och tv-program) i vissa avseenden missgynnas i förhållande till andra redaktioner. Dessa aspekter berörs i våra direktiv, se bilaga 1. Som har framgått av exemplet i avsnitt 3.1 är regleringen i TF och YGL i olika avseenden anpassad till den kommunikationsform som används för att sprida ett visst yttrande till allmänheten. Enligt ett uttryckssätt som förekommer är TF och YGL inte ”plattforms- neutrala”. Med detta avses att ett medieföretag som vill använda olika metoder för att distribuera ett visst redaktionellt innehåll till allmänheten inte har en enhetlig reglering att förhålla sig till. Det har stått klart att detta medför en spänning i det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet, bl.a. till följd av svårigheter med att hålla ihop det straff- och skadeståndsrättsliga ansvaret när innehåll sprids genom olika distributionsmetoder. Det finns skäl att fästa vikt vid vilken inverkan en tilltagande utveckling i den här riktningen kan få på det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga systemet. I första hand rör det sig här om mass- medieföretag som publicerar samma material såväl i de traditionella formerna som på webbplatser knutna till företaget, t.ex. innehåll i sändningar som även görs tillgängligt i olika play-tjänster eller tryckta böcker som dessutom ges ut som e-böcker. Det kan disku- teras om inte detta tillvägagångssätt redan har blivit den huvud- sakliga metoden för att bedriva massmedieverksamhet. Oavsett hur långt utvecklingen har gått, motiverar den en fortsatt diskussion kring frågan om det teknikberoende systemet är det bästa sättet att reglera tryck- och yttrandefriheten på. Vissa utgångspunkterför kommitténs arbete Den andra utvecklingstendensen som har berörts rör tillämp- ningsområdet för den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Enligt denna bestämmelse får webbplatser grundlagsskydd om vissa närmare angivna förutsättningar är uppfyllda. Bestämmelsen har utformats så att ett automatiskt grundlagsskydd främst ges till webbplatser som drivs av traditionella massmedieföretag. Det gäller t.ex. redaktioner för tryckta skrifter och radioprogram samt bokförlag, tryckerier och nyhetsbyråer. Även andra aktörer kan dock få grundlagsskydd enligt databasregeln om utgivningsbevis meddelas för verksamheten, s.k. frivilligt grundlagsskydd. Denna beskrivning kan tyckas något förenklad mot bakgrund av att ny medieteknik lett till att även mindre aktörer nu har större tekniska möjligheter att få tillgång till det automatiska skyddet (jfr främst den s.k. webbsändningsregeln i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL). Den grundläggande bilden är dock tydlig. I det aktuella avseendet vilar YGL på föreställningen att det typiskt sett är mer motiverat att låta redaktionell verksamhet på internet som drivs av aktörer med koppling till traditionell medieverksam- het omfattas av grundlagsskyddet än sådan verksamhet som drivs av andra. Det går att ifrågasätta om detta krav på koppling till traditionella medieformer är långsiktigt hållbart med hänsyn till medieutvecklingen. Redan nu torde det finnas ett antal rent digitala redaktioner som drivs på professionella grunder men som inte har anknytning till något traditionellt massmedieföretag. Dessa saknar därmed automatiskt grundlagsskydd. Det mesta tyder på att antalet aktörer av det slaget kommer att öka, möjligen som ett resultat av att de ekonomiska förutsättningarna för att distribuera medieinne- håll i traditionella former förändras. Det har gällt en restriktiv syn när det gäller att utvidga det automatiska grundlagsskyddet för webbplatser, bl.a. med hän- visning till förutsedda svårigheter kopplade till frågor om ansvar och meddelarfrihet. Om detta synsätt skulle innebära att de ovan nämnda webbplatserna inte heller i fortsättningen kan omfattas av det automatiska grundlagsskyddet, kan det diskuteras om den nu- varande regleringsmetoden i fråga om databasverksamhet enligt 1 kap. 9 § YGL har nått ”vägs ände”. En konsekvens skulle då näm- ligen kunna bli att en vanligt förekommande journalistisk verksam- hetsform som drivs på helt professionella grunder inte får auto- SOU 2016:58 Vissa utgångspunkterför kommitténs arbete matiskt skydd av mediegrundlagarna. Jämför kapitel 9 i detta betänkande där frågan behandlas närmare. De nu berörda utvecklingstendenserna kan hävdas tala för att återigen initiera en genomgripande översyn av den nuvarande teknikberoende regleringen i TF och YGL. Å andra sidan går det att lyfta fram andra aktuella faktorer som argument för att hålla fast vid de grundläggande konstitutionella strukturerna. När detta skrivs uppträder länder i vår geografiska närhet alltmer auktoritärt mot sina medborgare och mot medierna. Tendensen är tydlig – oberoende medier är ingen självklarhet. Inom ramen för EU-samarbetet har tydliga värderings- skillnader mellan länderna gjort sig påminda, bl.a. i frågor om dom- stolars och mediers oberoende i förhållande till statsmakterna. Även om dessa oroande omvärldsfaktorer inte utgör något direkt hot mot åsikts- och yttrandefriheten i vårt land kan det ligga nära till hands att se den svenska grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefriheten som ett värn mot att yttre påfrestningar leder till ett ”skymningsläge” för grundläggande fri- och rättigheter. Med dessa reflektioner lämnar vi, på det övergripande planet, frågan om för- och nackdelarna med den nuvarande teknikbero- ende regleringen i TF och YGL. Som nämnts återkommer emeller- tid flera av de principiella frågeställningarna i anslutning till de del- frågor som behandlas i betänkandet. 4 Utvecklingen på medieområdet Internet har inneburit en teknisk revolution och har nästan hela den svenska befolkningen tillgång till internet. Användningen av traditionell tv, radio och dagstidningar har minskat medan den tid som läggs ner på massmedier på internet har ökat. har även press-, radio- och tv-tjänster successivt smält samman med internet. var dessa medier åtskilda men går det t.ex. att titta på tv genom olika play-tjänster, surfa på internet genom tv:n, lyssna på radio i mobilen och läsa dagstidningar på internet. De s.k. smarta mobiltelefonerna har ökat kraftigt och kan konsumenterna titta, lyssna eller läsa vad, var och när de vill (se närmare om begreppet smarta mobiltelefoner på s. 3). Bruket av massmedier förskjuts allt mer från de traditionella tablåstyrda medierna mot valfriheten på de uppkopplade plattformarna. Den ökade valfriheten leder till högre krav på medieaktörerna och många aktörer agerar på flera olika plattformar. Sammansmältningen mellan de traditionella medierna och internet brukar benämnas mediekonvergens. Den tekniska utvecklingen går fort och de teknikberoende grund- lagarna på medieområdet måste därför med jämna mellanrum an- passas. Även den mediekonvergens som skett har väckt frågor om anpassning av grundlagarnas tillämpningsområden. Det gäller framför allt frågor hänförliga till den s.k. databasregeln enligt vilken tillhandahållande av information från en databas via internet kan omfattas av grundlagsskyddet. Det kan vara svårt att avgöra vad som är grundlagsskyddat och inte. Det kan även vara så att en viss medieform kan ha grundlagsskydd medan en annan saknar sådant skydd, trots att innehållet är snarlikt. heterna till interaktivitet gör också att gränsen mellan privat kom- munikation och masskommunikation blir mindre tydlig. I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för vissa delar av den medieutveckling som har skett i , hur mediekonsumtionen ser ut och marknaden för medieaktörerna. Den statistik som redovisas är i huvudsak hämtad från i (IIS) , undersökning av svenska folkets internetvanor (nedan benämnd ”Svenskarna och internet 2015”) samt Myndigheten för press, radio och tv:s rapport (nedan ”Medieutveckling ”). Rapporten från IIS bygger på en undersökning av svenska folkets internetvanor och kartlägger internetanvändningens utveck- ling och förändring hos den svenska befolkningen. Myndigheten för press, radio och tv har i uppdrag att bevaka och följa medie- utvecklingen i och har som ett led i detta publicerat en rapport om hur den svenska mediemarknaden utvecklats. Den tekniska utvecklingen har inte bara betydelse för medie- vanorna. har det även alltmer uppmärksammats att denna har en påverkan på demokratin. Kapitlet innehåller därför bl.a. även ett avsnitt om tekniken och demokratin. 4.2.1Internet och den tekniska utvecklingen Spridningen av internet i svenska hem tog fart . hade av den svenska befolkningen tillgång till internet och hade bredband hemma. I åldern 8–an- vände internet och det är främst bland pensionärerna som icke-användarna finns (Svenskarna och internet 2015, s. 8 f.). Internetanvändningen ökar fortfarande något men har legat relativt stilla . Även tillgången till internet har varit för- hållandevis . Den snabba spridningen av internet i har bl.a. möjliggjorts genom tidiga statliga sats- ningar på internetinfrastruktur och subventionering av hemdatorer. I genomsnitt använder befolkningen internet totalt (i hemmet, på arbetet, i skolan och på andra platser). Tiden för internetanvändningen skiljer sig dock mycket åt mellan olika grupper. Studenterna ägnar mest tid åt internet, , medan de internetanvändande pensionärerna ägnar minst tid, cirka (a.a. s. 13). Den största förändringen när det gäller internetvanorna de senaste åren beror på de smarta mobiltelefonerna. Med termen ”smart mobiltelefon” brukar avses en enhet som är en kombinerad mobil- telefon och handdator som, till skillnad från en vanlig mobiltelefon, har ett tangentbord. Genom dessa har stora delar av medielivet blivit mobilt och i genomsnitt ägnar befolkningen drygt åt internet i mobilen. Spridningen av de smarta mobil- telefonerna tog fart 2010 och 2015 hade av befolk- ningen en smart mobiltelefon. Smarta mobiltelefoner är den primära plattformen för nyhetsanvändning för de yngre generatio- nerna. Surfplattans spridning kom igång senare än den smarta mobiltelefonens och hade en kraftig uppgång 2014. Det uppsving för dessa mobila enheter som har pågått har dock nu saktat in (a.a. s. 4, 11 och 27 f.). Ett vanligt dygn 2014 ägnade svenskarna i åldrarna 9–av sin tid åt att ta del av utbudet i olika medier, t.ex. dags- tidningar, internet, tv, musik och radio. I detta sammanhang räknas internet som ett eget medium, även när man där tar del av inne- hållet i traditionella medier (t.ex. tv och dagstidningar). Totalt sett är det internet och därefter tv som är de medier som befolkningen ägnar mest tid åt. Radio kommer på tredje plats, musik (lagrad och strömmad) på fjärde plats och dagstidningar på femte plats. Hur mycket tid konsumenterna ägnar åt medier och i vilken form skiljer sig mycket åt i olika ålderskategorier. Mest tid för mediekonsumtion avsatte 64–79-åringarna, som ägnade största delen av tiden åt att titta på tv och lyssna på radio. Minst tid avsatte de yngsta, 9–14-åringarna, som lade den absoluta majoriteten av mediekonsumtionen på att använda internet. Samtliga åldersgrupper avsatte minst tid åt dags- tidningen jämfört med tv, radio och internet. Användningstiden har ökat för internet, varit relativt stabil för tv och dagstid- ningar och minskat för radio (Medieutveckling , s. 30 f.). Den totala tid som läggs ned på olika medier ett genomsnittligt dygn har ökat något . Diagrammet nedan illustrerar användningstiden för olika medier i hela befolkningen i åldrarna 9–en genomsnittlig dag 2014. Källa: Myndigheten för press, radio och tv:s rapport . Den självklara medieform som internet är och mediekonver- gensen har påverkat sättet att konsumera medier på. Det har aldrig förr funnits samma frihet i mediekonsumtionen. Utbudet av infor- mation är ständigt tillgängligt och konsumenterna har vant sig vid att kunna titta, lyssna eller läsa vad, var och när de vill. Många konsumenter väljer att ta del av den information de eftersöker på det sätt som för stunden framstår som smidigast. Detta kan vara genom mobilen, tv:n, radion eller på annat sätt, allt beroende på var de befinner sig vid det aktuella tillfället. Konsumenterna kan i större utsträckning själva styra över sin mediekonsumtion och den i stort sett obegränsade tillgången till information gör att befolkningens ”medieliv” blir alltmer individuellt anpassat och utformas efter livs- stil, intressen, preferenser m.m., se , Nyhetskonsumtionens mekanismer, m.fl. ), Framgent, 2015, s. 435 f. Inter- net har även möjliggjort att enskilda konsumenter själva kan nå ut med information och driva opinion som kan nå en stor publik, vilket resulterat i en mer aktiv mediekonsumtion. En ändring i konsumtionsmönstren är att sociala medier har fått en stor ökning. Besökarna på sociala nätverk har ökat från av internetanvändarna 2015. av internetanvändarna använder Facebook och nästan hälften gör det . Även Instagram, Twitter, LinkedIn och Snapchat är populära nätverk bland svenskarna. Sociala medier har blivit nära integrerade med nyhets- mediernas nyhetsprocesser och medborgarnas nyhetsanvändning. Många massmedieleverantörer har även ytor på sociala medier. och digitala nyhetsmedier får drygt hälften av sin digitala trafik via sociala medier (se betänkande Medieborgarna & medierna En digital värld av rättig- heter, skyldigheter – möjligheter och ansvar, SOU 2015:94 s. 140). En annan förändring i mediekonsumtionen är att intresset för rörlig bild är starkare än någonsin och flera medieföretag satsar där- för på olika tv-sändningar på nätet. Som exempel gör flera av de större dagstidningarna satsningar för att öka och förbättra sin nyhets- förmedling genom tv-sändningar från sin webbplats. 4.2.4Förskjutning från traditionella medieformer till internet De ändrade konsumtionsmönstren har lett till att internet utgör den viktigaste informationskällan (Svenskarna och internet 2015, s. 89). Mediernas publiceringar och sändningar i traditionella former, såsom papperstidningar, tv och radio, minskar medan internetversionerna av dessa medier ökar. Ännu domineras medier- nas publiceringar och sändningar dock av de traditionella formerna. har lyssnar-, tittar- och lästiden ägnats till 85–åt medierna i deras traditionella former. De traditio- nella mediernas internetversioner utgör i huvudsak ett komplement. Ett undantag från detta är dock dagstidningen där papperstidningens andel av lästiden har minskat drastiskt . Det är även stora skillnader mellan olika åldersgrupper när det gäller hur mycket tid som läggs på de traditionella medieformerna och på internetversionerna. Internet har blivit viktigare för politiken i takt med att allt fler använder internet för att informera sig. Under valkampanjen 2014 bedömdes tv dock fortfarande vara den överlägset viktigaste infor- mationsskällan och internet hamnade även efter dagstidningar och radio. Undantaget gäller i fråga om de yngre. I åldrarna 16–utgjorde internet den viktigaste informationskällan inför valet (Svenskarna och internet 2015, s. 79 f.). Nedan redogörs närmare för den förskjutning som har skett från medier i deras traditionella former till internet inom medie- formerna dagstidningar, böcker, tv och film samt radio. Papperstidningar är den traditionella medieform som har påverkats mest av de nya internetvanorna. Andelen dagstidningsläsare och prenumeranter har minskat från till 67 pro- cent 2014 (Medieutveckling , s. 36). Den genomsnittliga tiden för läsning av papperstidningar är och 1,9 tim- mar för nättidningar. Tittar man närmare på ålderskate- gorierna är det dock personer som är som ägnar majoriteten av tiden åt papperstidningar. För personer är förhållandet det omvända och denna grupp ägnar mer tid åt tid- ningar på internet än i pappersform (Svenskarna och internet 2015, s. 89 f.). Prenumeranterna på papperstidningar blir färre och de trognaste prenumeranterna återfinns bland de äldre som har haft tillgång till en morgontidning under hela sitt liv. Den stora nedgången bland prenumeranterna har skett hos de yngre som tillbringar mycket mer tid på internet. Över hälften av de som är prenume- rerar fortfarande på en dagstidning och bland pensionärerna är det av hushållen som är prenumeranter. Den största nedgången har skett bland de som är födda (Svenskarna och internet 2015, s. 91 f.). väntar fortfarande på sitt stora genombrott i . läser e-böcker och denna siffra har inte ändrats nämnvärt . I genomsnitt lägger befolk- ningen åt att läsa pappersböcker och endast åt e-böcker. Andelen som läser e-böcker är något högre i de yngre ålderskategorierna men det är inte några större skillnader mellan olika åldrar (Svenskarna och internet 2015, s. 97 f.). Tv-tittandet i dess traditionella tablålagda form har minskat medan tv-tittandet på internet har ökat. Den genom- snittliga tiden för traditionellt tv-tittande är och för tv via internet . Tv-kanalernas s.k. play-tjänster möjliggör för konsumenterna att själva välja program och tidpunkt då man vill titta. Play-tjänsterna har ökat och 2015 var det av befolkningen som ibland tittade på tv genom en play-tjänst. Play-tjänsterna ligger dock än så länge långt under det traditionella tv-tittandet. är det av befolkningen som tittar på traditionell tv vilket kan jämföras som tittar på tv genom play- tjänsterna (Svenskarna och internet 2015, s. 95 f.). Filmtittandet på nätet ökade kraftigt . Det är nu av internetanvändarna som tittar på film på nätet, jämfört 2014. I detta sammanhang kan nämnas Netflix som är en relativt ny men stor aktör på marknaden för film på nätet. Netflix är den klart största betaltjänsten för strömmande tv och film i och 2015 hade 1,6 miljoner svenskar tillgång till tjänsten (Medieutveckling , s. 16). Den traditionella radion upptar fortfarande mycket av människors tid. Det är av befolkningen som lyssnar på traditionell radio och den genomsnittliga lyssnartiden är 9,1 tim- Den genomsnittliga tiden för att lyssna på radio på nätet är . När det gäller radio på nätet är det som lyssnar på webbradio och som lyssnar på poddradio (Svenskarna och internet 2015, s. 94 f.). Webbradion använder strömmande ljud där ljudinformationen inte sparas i mediaspelaren utan spelas upp . Poddradio använder s.k. RSS-flöden vilket är en teknik som innebär att användare genom att prenumerera på webbflöden blir underrättade om när något nytt har publicerats på webben och därefter kan lyssna på innehållet när de själva önskar. Poddradio är mest populärt i ålderskategorin 26–. Trots att radio fortfarande upptar mycket av människors tid har det genomsnittliga dagliga lyssnandet minskat med . Från att ha varit det medium som svenskarna lägger mest tid på har radion passerats av såväl internet som tv (Medieutveckling , s. 48 f.). Diagrammet nedan illustrerar hur många timmar svenskarna i genomsnitt ägnar åt medier i deras traditionella former jämfört med internet 2015. Källa: i (IIS) , undersökning av svenska folkets internetvanor. Som redan framgått skiljer sig internet- och medievanorna hos barn och ungdomar mycket från de äldre generationerna.