sou · H4B388 · 2016-12-14 00:00:00 — –Verksamheten inom verksamhetsområde förråd, service och verkstäder, med tillhörande anläggningstillgångar, förs över till Försvarsmakten.2 –Instruktionerna för Försvarsmakten och ändras i enligt med författningsförslagen. Överväganden och skäl till utredningens förslag Samtliga logistikresurser underställs överbefälhavaren Logistikförsörjningens uppdelning mellan Försvarsmakten och FMV innebär att förutsättningarna skiljer sig mellan olika beredskapsnivåer. Överbefälhavaren kan helt eller delvis aktivera Försvarsmaktens sammantagna operativa förmåga, utan beslut från regeringen. Det kan avse delar eller hela Försvarsmakten. Överbefälhavaren innehar dock inte motsvarande möjligheter för den verksamhet som bedrivs av FMV. Försvarsmakten har föreskriftsrätt först när regeringen beslutat om höjd beredskap. Dagens modell för att hantera olika beredskapsnivåer kräver en förhandling mellan myndigheterna och en beställning från Försvarsmakten till FMV. Det försvårar en snabb beredskapshöjning. Genom att hålla samman krigsförbanden med logistikresurserna inom Försvarsmakten kan förändrade beredskapsnivåer i stället beordras av överbefälhavaren. Utredningens förslag utgår från principen lika ledning i fred, kris och krig. Det skapar förutsättningar för en organisation som klarar förändrad beredskap med snabba övergångar i våldsamma förlopp. Utredningens förslag ger förutsättningar för samma lednings- och lydnadsförhållanden i samtliga beredskapsnivåer. Försvarsmakten kan därmed styra och prioritera de inomstatliga 2 Exklusive den personal som sköter myndighetsintern service till FMV. Logistikförsörjningen anpassas för högre krav på försvarsberedskap logistiktjänsterna utifrån hur de bäst bidrar till den operativa förmågan i samtliga beredskapsnivåer. Planering och samordning av logistikförsörjningen tillsammans med övriga delar av Försvarsmaktens organisation möjliggörs. Utredningen menar att en förutsättning för att logistikförsörjningen ska kunna ha samma ledning i fred, kris och krig är att verksamheten bedrivs inom Försvarsmakten. Genom utredningens förslag underlättas även krigsorganiseringen av krigsförbanden. Krigsplacering av logistiktjänsterna underlättas Regeringen har fastställt att all personal som krävs vid höjd beredskap i det militära försvaret ska vara krigsplacerad. Krigsförband ska kunna krigsorganiseras även om beslut om höjd beredskap inte har fattats av regeringen. Försvarsmakten organiserar numera delar av Försvarsmaktens logistik som ett krigsförband och en stor del av de anställda vid logistik är även krigsplacerade. Försvarsmaktens delar av logistikförsörjningen är således krigsplacerad i enlighet med regeringens krav. Som framgår av utredningens kompletterande iakttagelser har FMV inte förberett en krigsorganisation och har inte krigsplacerat sin personal. Enligt FMV:s mening finns det med rådande regelverk endast möjlighet för myndigheten att krigsplacera personal, med stöd av anställningsavtal. Utredningens förslag innebär att förutsättningar skapas för att kunna krigsplacera personal som utför logistiktjänster i Försvarsmakten. Utredningen menar att förslaget underlättar uppfyllandet av regeringens krav på krigsplacering och krigsorganisering. Förslaget innebär även att FMV inte längre behöver hantera beredskapskraven i förhållande till logistiktjänsterna. Därmed kan § 32a i Försvarsmaktens instruktion upphävas. Försvarsmakten kan ta ansvar för att logistikförsörjningen utförs effektivt Utredningens förslag resulterar i färre gränsytor mellan myndigheter vilket leder till att samordningsbehovet minskar. Det ger förutsättningar för en effektivare logistikförsörjning. Logistikförsörjningen anpassas för högre krav på försvarsberedskap Försvarsmaktens ges befogenhet att ta ansvar för att de samlade logistikresurserna organiseras och används effektivt. Resurserna kan planeras samlat med utgångspunkt i Försvarsmaktens övriga verksamhet. 15.3Förslag avseende vidmakthållande av Försvarsmaktens materiel –Försvarsmakten ges ansvaret för att driftstyra och vidmakthålla myndighetens materiel. –Resurser för driftstyrning och vidmakthållande inom förs över till Försvarsmakten. –Instruktionerna för Försvarsmaktens och ändras enligt författningsförslag. Därutöver bör regeringen överväga behovet av en ytterligare reglering av uppgifter inom vidmakthållandet. Överväganden och skäl till förslag Försvarsmakten kan ta ansvaret för den operativa förmågan i krigsförbanden Försvarsmakten ansvarar för den operativa förmågan i krigsförbanden. Som utredningen tidigare konstaterar medför den nu gällande utformningen av materiel- och logistikförsörjningen att Försvarsmakten inte ges tillräckliga möjligheter att ta detta ansvar. Utredningens förslag innebär att Försvarsmakten ges ansvaret och befogenheterna för att vidmakthålla krigsförbanden med tillhörande materiel, det vill säga styra och följa upp logistiken. Med vidmakthållande av materiel avses de åtgärder som genomförs för att materielen som används av Försvarsmakten ska behålla sin tekniska förmåga eller prestanda samt åtgärder för att upprätthålla minsta bestånd av beredskapsvaror i lager. Förslagets utgångspunkt är att vidmakthållandet på ett effektivt sätt ska kunna koordineras med verksamheten där materielen Logistikförsörjningen anpassas för högre krav på försvarsberedskap Bland annat ska vidmakthållandet i sin helhet kunna utformas utifrån verksamhetens behov av flexibilitet och möjlighet till snabba omprioriteringar. Utredningen vill betona att ansvaret för vidmakthållande inte nödvändigtvis innebär att Försvarsmakten ska utföra all verksamhet som hör samman med vidmakthållandet. Ansvar innebär enligt utredningens mening att se till att vidmakthållandeverksamheten blir utförd utifrån verksamhetens krav. Förslaget innebär att Försvarsmakten ges ansvaret för driftstyrningen av materiel. Utredningen anser att Försvarsmakten, för att kunna ta det ansvaret för den operativa förmågan i krigsförbanden, bör ha ansvaret för att styra vilken materiel som ska vara i drift och användas av förbanden, vilken materiel som ska underhållas av förband, verkstäder eller av industrin eller förvaras i förråd. Utredningens förslag innebär att de delar av teknikkontoren som fördes över till FMV inklusive den personal som återfinns vid så kallade lokala driftsstyrningen återförs till Försvarsmakten. På det sättet får Försvarsmakten kompetens för att besluta om hur och när underhållsåtgärder ska genomföras för att behålla materielens tekniska förmåga eller prestanda och att detta utformas utifrån krigsförbandens behov. Därutöver föreslår utredningen även en viss överföring av kompetens för beslutsfattande inom vidmakthållandet. Detta för att till exempel säkerställa arbetet med systemsäkerhet, underhållsberedning, underhållsplanering samt test och evaluering. Kompetens för vidmakthållande och anskaffning kan hållas samman Vidmakthållandet utförs av både inomstatliga och utomstatliga utförare och består av både mindre och mer omfattande åtgärder som kräver specialiserad civil kompetens. För att säkerställa att kompetensen för att anskaffa och vidmakthålla materiel hålls samman anser utredningen att utöver den ovan föreslagna personalöverföringen bör den övriga personalen som utför arbete med att vidmakthålla materielen stanna kvar inom FMV. hänför sig cirka två tredjedelar av FMV:s personalkostnader till vidmakthållandeåtgärder. Utredningen föreslår att de direkta Logistikförsörjningen anpassas för högre krav på försvarsberedskap kostnaderna för den personal som föreslås stanna inom FMV avgiftsfinansieras. Utredningen är medveten om att förslaget innebär att det kan komma att uppstå gränsdragningsproblem mellan myndigheterna. Det kan därför finnas behov av att reglera uppgiftsfördelningen inom vidmakthållandet i myndigheternas regleringsbrev eller instruktion. Ett exempel kan vara att FMV ges i uppdrag att utarbeta systemsäkerhetsutlåtanden inför Försvarsmaktens beslut om användning av materiel. Utredningen anser att förslaget bidrar till att Försvarsmakten ges möjlighet att ta ansvaret för den operativa förmågan i krigsförbanden. Utredningen konstaterar att förslaget även omhändertar de problem som beskrivs i kapitel 14 som avser FMV:s möjligheter att ta ansvar för vidmakthållandet av förbanden. Vidare omhändertar förslaget dagens behov att samordna driftstyrningen av materielen mellan två myndigheter. Styrningen av logistikförsörjningen samordnas med övrig verksamhetsstyrning inom Försvarsmakten Med utredningens förslag kommer logistikverksamhet att samlas inom Försvarsmakten och omfattas av samma lednings- och lydnadsförhållanden som Försvarsmakten i övrigt. Därmed kan Försvarsmakten samordna styrningen av logistikförsörjningen med den övriga styrningen av krigsförbanden. Det innebär ökad flexibilitet i förhållande till Försvarsmaktens verksamhet när styrningen av materielen kommer närmare verksamheten. Försvarsmakten kan även avgöra vilka delar av logistikförsörjningen som kan genomföras av utomstatliga leverantörer. Försvarsmakten kan genom förslaget hantera verksamhetsmässiga risker inom drift och underhåll gemensamt med hantering av övriga verksamhetsmässiga risker. Utredningen är medveten om att Försvarsmaktens ökade handlingsfrihet i viss utsträckning kan påverka kostnadseffektiviteten i underhållet av materielen. Logistikförsörjningen anpassas för högre krav på försvarsberedskap 15.4Förslag avseende upphandling inom logistikförsörjningen –Försvarsmakten övertar ansvaret att upphandla varor och tjänster inom ramen för logistikförsörjningen det vill säga verksamhet som enligt regeringens budgetförslag föreslås finansieras med anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. –Instruktionerna för Försvarsmaktens och ändras enligt författningsförslag. –Delar av verksamhetsområde marknad och inköp hos förs över till Försvarsmakten.3 –Försvarsmakten övertar ansvaret för ingångna underhållsavtal. Överväganden och skäl till förslag En stor del av logistikförsörjningen utförs av utomstatliga utförare. Utredningen föreslår att Försvarsmakten får befogenhet och kapacitet upphandla varor och tjänster inom ramen för vidmakthållande. Det är en förutsättning för att Försvarsmakten ska kunna ta ansvar för logistikförsörjningen inklusive vidmakthållandet av myndighetens materiel. Försvarsmakten blir åter en upphandlande myndighet. Det innebär att Försvarsmakten till skillnad från tar ställning till och ingår för staten bindande avtal. Därmed tar Försvarsmakten ett odelat ansvar för både operativa och finansiella konsekvenser inom ramen för vidmakthållande av krigsförbanden. Utredningens förslag innebär även att beslutsunderlag inom vidmakthållande kan visa på statens beställningar till industrin och på industrins leveranser till staten. iakttagelser omhändertas och det finansiella regelverket efterlevs. Dessa förtjänster utvecklas i kapitel 16 avsnitt 2. 3 Motsvarande tidigare upphandlingsenheten vid Försvarsmaktens logistik. Logistikförsörjningen anpassas för högre krav på försvarsberedskap Försvarsmakten kan styra och följa upp utomstatligt genomförd logistik Utredningens förslag innebär att Försvarsmakten kan styra och följa upp logistiken, både den som utförs inom staten och den som utförs av utomstatliga aktörer. Det är i enlighet med vad regeringen framför i såväl inriktningspropositionen som utredningens direktiv. Genom förslagen kan logistikförsörjningen oberoende av utförare utformas och prioriteras utifrån krigsförbandens behov. Det minskar riskerna för suboptimering i verksamheten, eftersom Försvarsmakten ges befogenhet att styra all logistikverksamhet. Utredningen anser även att förslaget överensstämmer med regeringens beslut om ändrad anslagsstruktur , som innebär att det tidigare anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar huvudsakligen överförs till anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. Regeringen föreslår en förändrad anslagsstruktur för att stärka den ekonomiska styrningen inom försvarsområdet och för att ge förutsättningar för en effektivare materielförsörjning av krigsförbanden. I och med att utredningen endast föreslår en mindre verksamhetsövergång skulle dock FMV även fortsättningsvis stödja Försvarsmakten i att upphandla avtalen. Det sker i form av en avgiftsfinansierad tjänst till Försvarsmakten som är avtalspart i förhållande till utomstatliga aktörer. Behov av att samordna upphandlingar Utredningen vill framhålla att det finns möjligheter att samordna upphandlingar av underhåll med FMV:s upphandlingar av ny materiel. Upphandlande myndigheter är statliga och kommunala myndigheter eller sammanslutningar av en eller flera upphandlande myndigheter. Det finns även möjlighet att genomföra samordnade upphandlingar, i dessa deltar flera myndigheter och tecknar egna separata kontrakt eller ramavtal med leverantörer. Ett ramavtal är en avtalstyp som kan beskrivas som ett avtal mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer som fastslår villkoren för senare tilldelning, så kallat avrop av kontrakt . Möjlighet för en längre Logistikförsörjningen anpassas för högre krav på försvarsberedskap period finns endast om det är motiverat av den levererade varans förväntade livslängd och de tekniska svårigheter som ett byte av leverantör ska orsaka. Utredningens förslag innebär att det åter blir två upphandlande myndigheter som i viss utsträckning kommer att upphandla från samma leverantörer. Utredningen är medveten om att det medför en risk för ett mindre effektivt upphandlingsförfarande. Det är myndigheternas ansvar att bland annat arbeta med samordnade upphandlingar för att på så sätt effektivisera upphandlingarna i så stor utsträckning som möjligt. Ingångna avtal överförs till Försvarsmakten Underhållsavtal löper ofta . För att övergången till den nya ordningen inte ska bli alltför utdragen föreslår utredningen att de underhållsavtal som FMV förvaltar förs över till Försvarsmakten. Det bör ske i samband med övergången till ny ordning. 15.5Förslag om att upphäva regeringsbeslut – Regeringsbeslut 8 och 9 från upphävs. Överväganden och skäl till förslag fattade regeringen beslut om verksamhetsöverföring från Försvarsmakten till FMV inom följande områden: –huvuddelen av verksamhetsområdet administrativt stöd och arbetsplatsservice, 4 Regeringsbeslut nr 8 till Försvarsmakten respektive nr 9 till , Fö2011/613/MFU, . Logistikförsörjningen anpassas för högre krav på försvarsberedskap –delar av Försörjningsenhetens och Försörjningsavdelningarnas ledning, förrådsenheter, lagerhållning, förrådsverksamhet och specialtransporter –huvuddelen av Markverkstadsenheten samt Marin- och Flygverkstäderna –Försvarsmaktens logistiks nuvarande upphandlingsenhet med undantag för Försvarsmaktens försäljnings- och uthyrningsenhet, Masterdatahantering för kund- och leverantörsregistret i stödsystemet Prio samt –delar av Försvarsmaktens logistiks stab. Besluten innebar även krav på årliga besparingar om uppdelade på olika effektiviseringsområden. I regeringens inriktningsbeslut till myndigheterna justerade regeringen målen för omställningsarbetet avseende logistikverksamheten till att det ska åstadkomma en materiel- och logistikförsörjning som i första hand är anpassad för att stödja krigsförbanden vid höjd beredskap, inklusive mobilisering. Utredningen anser att de förändringar som är ett resultat av försvarslogistikreformen inte är förenliga med regeringens nya krav på krigsförbanden. Utredningens förslag innebär därmed att besluten bör upphävas. Utredningen förutsätter att genomförda effektiviseringar behålls. Beträffande inköpsverksamheten anser utredningen att Försvarsmakten fortsatt ska uppnå de årliga besparingarna inom området. Utredningen förutsätter även att Försvarsmakten fortsatt tillvaratar de rationaliseringar av verksamheten inom förråd, service och verkstäder som har genomförts vid FMV. Följande kapitel innehåller utredningens förslag till förändrad organisation och styrning av Försvarsmaktens materielförsörjning. Med materielförsörjning avser utredningen anskaffning av ny materiel samt investeringar, ökad prestanda, i befintlig materiel. Kapitlet hanterar även avveckling av materiel i enlighet med förslaget till justerad anslagsindelning i budgetpropositionen . 16.1Försvarsmaktens kompetens och resurser att ta ansvar för materiell utformning –Försvarsmaktens kapacitet att beställa materiel förstärks. Resurser för att utforma det materiella innehållet i förbanden och kravställa materielbehov (beställarkompetens) tillförs Försvarsmakten. –Beställarkompetens förs över från till Försvarsmakten (antal befattningar och kompetenser motsvarande överföringen av de materielsystemansvariga som genomfördes inom ramen för Försvarslogistikreformen). Utvecklad styrning av materielförsörjningen Överväganden och skäl för utredningens förslag Försvarsmakten ansvarar för den operativa förmågan i krigsförbanden. I den operativa förmågan är materielen en avgörande komponent. Därför föreslår utredningen att Försvarsmakten ska ansvara för att vidmakthålla befintlig materiel och ansvara för driftstyrning. Utredningen anser även att Försvarsmaktens inflytande över materielförsörjningen måste stärkas. Förslaget innebär att cirka 45 befattningar överförs till Försvarsmakten från FMV för att säkerställa Försvarsmaktens beställarkompetens. Den specifika kompetensen som åsyftas motsvarar den verksamhetsövergång av materielsystemansvariga som genomfördes inom ramen för försvarslogistikreformen. Regeringens förutsättningar att utkräva ansvar för den operativa förmågan av Försvarsmakten förbättras Försvarsmakten ansvarar för att göra bedömningar och avvägningar avseende vilken materiell utformning krigsförbanden ska ha för att nå efterfrågad operativ förmåga samt att de tekniska systemen som tillförs kan samverka med befintliga materielsystem. Försvarsmakten ska därmed kunna värdera och ta ställning till de underlag som FMV och andra aktörer lämnar till myndigheten och göra eller lämna förslag på prioriteringar till regeringen. Försvarsmakten ska även ha kapacitet att ställa krav på FMV eller annan utförare för att ge dem förutsättningar att genomföra verksamhet utifrån Försvarsmaktens prioriteringar och krav. och Statskontoret har konstaterat att Försvarsmakten inte har tillräcklig beställarkompetens efter verksamhetsövergången i samband med försvarslogistikreformen. Regeringen har uppdragit utredningen att föreslå hur problemet ska omhändertas. Utredningen föreslår att Försvarsmaktens beställarkompetens förstärks. Förslaget innebär att regeringen ges tillräckliga förutsättningar att utkräva ansvar av Försvarsmakten för de operativa konsekvenser som prioriteringen av materielanskaffningar och avveckling av teknisk förmåga innebär. Det gäller även ansvarsutkrävande för att materielsystemen kan samverka. Regeringens förutsättningar för att utkräva ansvar för att Försvarsmakten tar ansvar för den operativa förmågan förbättras. Utvecklad styrning av materielförsörjningen Verksamhetsövergångens avgränsning och inriktning ger Försvarsmakten grundläggande beställarkompetens Det finns två sätt att förstärka beställarkompetensen inom Försvarsmakten. Antingen organiskt inom Försvarsmakten, eller genom en ombalansering av resurser från FMV. Utredningen bedömer att det tar att bygga upp beställarkompetensen inom Försvarsmakten. Försvarsmakten bör därför tillföras materielsystemkompetens från FMV. Försvarslogistikreformen innebar att ett antal av Försvarsmaktens materielsystemansvariga fördes över till FMV. Utredningen föreslår kompetensen återgår till Försvarsmakten. Utredningen motiverar antal befattningar och inriktning för övergången med att Försvarsmakten innan verksamhetsövergången av materielsystemansvariga ansågs ha en tillräcklig beställarkompetens för att kunna ta ansvar för verksamheten om än med vissa brister. Utredningen menar att den föreslagna verksamhetsövergången ska ses tillsammans med utredningens övriga förslag där flera av förslagen innebär förbättrade förutsättningar i förhållande till de brister som iakttogs innan försvarslogistikreformen. 16.2Regeringens styrning av materielförsörjningen förstärks –Dispositionsrätt till anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar tilldelas . –Anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar delas i två anslagsposter. Anslagspost 1 finansierar anskaffning av materiel och avser statens betalningar till industrin för levererad materiel eller materieltjänster. Anslagspost 2 finansierar direkta utgifter för uppgifter vid förberedelse av anskaffning av materiel och vid anskaffning av Försvarsmaktens materiel fram till att Utvecklad styrning av materielförsörjningen materielen levereras till Försvarsmakten samt för utgifter när materiel avvecklas. –tilldelas ett beställningsbemyndigande för anskaffningarna på anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. –Regeringen beslutar att får disponera anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar utifrån Försvarsmaktens beställningar. Regeringen beslutar om användning av anslaget i regleringsbrevet. –bör teckna samråd på de investeringar Försvarsmakten framställer till regeringen om att få anskaffa. (de investeringar som ska belasta anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar). –Den inomstatliga beställarutförarmodellen inom anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar avvecklas. –Försvarsmakten redovisar förslag till investeringsplan avseende materielinvesteringar enligt förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag med stöd av underlag från . –Utbetalning av anslagsmedel och räntekontokredit utgår från tillämpningen inom utgiftsområde 22 Kommunikationer. Överväganden och skäl till förslag Utredningen föreslår att FMV tilldelas anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. Beställarutförarmodellen mellan myndigheterna inom materielförsörjningen med dess milstolpefakturering avvecklas. Förslaget innebär att FMV ansvarar för anslaget och att verksamheten det finansierar bedrivs effektivt och följer statsmakternas beslut. FMV redovisar mot anslaget när staten har en utgift och redovisar en tillgång eller kostnad. Utgiften och redovisningen mot anslag sker när FMV betalar löner för anställda eller fakturor från leverantörer. går de finansiella flödena från Försvarsmakten till FMV och därefter till industrin. Utvecklad styrning av materielförsörjningen renodlas de finansiella flödena och den inomstatliga transaktionen mellan myndigheterna utgår. Anslaget delas in i två poster. Post 1 finansierar utgifter för leveranser av den materiel som FMV anskaffar, det vill säga utgiften för det som FMV upphandlar. Leveransen uppkommer som en följd av att FMV avtalar med en leverantör om leverans av ett materielobjekt som Försvarsmakten beställt. Leveransen kan bestå av såväl varor som tjänster. Post 2 avser FMV:s arbete för att upphandla eller avveckla materielen. Posten ska därmed finansiera löner för de anställda vid som arbetar i projekten, personal som hyrs in för att genomföra projektet, uppdragskonsulter som projektet anlitar, specialiserade it-system som används i upphandlingen av det specifika materielobjektet och andra direkta utgifter som uppkommer när FMV ska upphandla eller avveckla ett materielobjekt. Genom anslagsposterna styr regeringen utgiften för upphandlingsarbetet separat från utgiften för det som ska upphandlas. Uppgiften att avtala om framtida materielleveranser till staten kräver att FMV har möjlighet att ingå åtaganden för staten som kräver anslagsmedel under kommande budgetår. Därför tilldelas FMV ett beställningsbemyndigande för anslagspost 2. FMV redovisar statens åtaganden och dess framtida anslagsutfall. FMV:s beställningsbemyndigande ersätter det beställningsbemyndigande som tilldelas Försvarsmakten för anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar.