sou · H4B392 · 2016-12-20 00:00:00 — Nationell samordning och kommunernas ansvar En nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare att i rollen som nationell samordnare förbättra samverkan mellan myndigheter, kommuner och organisationer på nationell, regional och lokal nivå när det gäller arbetet med att värna demo- kratin mot våldsbejakande extremism. Samordnarens uppdrag inne- fattar även att verka för att kunskapen om våldsbejakande extremism ökar och att förebyggande metoder utvecklas (dir. 2014:103). har regeringen beslutat om tre tilläggsdirektiv till Sam- ordnaren (dir. 2015:27, 2015:86 och 2016:43). Utredningen har fått förlängt uppdrag till . Den Nationella samordna- ren är en genomförandekommitté och kommer inte utöver detta betänkande att lämna något slutbetänkande utan arbetet kommer slutredovisas i en rapport . Av tilläggsdirektiv (dir. 2016:43)framgår att den nationella samordnaren ska analysera och föreslå hur det förebygg- ande arbetet mot våldsbejakande extremism bör samordnas och organiseras nationellt inom ramen för befintlig myndighetsstruktur . Samordnaren ska också analysera vilket ansvar kommunerna har för, och vilket arbete de bedriver med att förebygga radikalisering och rekrytering till våldsbejakande miljöer. Utifrån analysen ska Samordnaren utreda olika alternativ för hur kommunernas ansvar bör utformas samt redogöra för fördelar och nackdelar med respektive alternativ. Samordnaren ska vidare föreslå vilka åtgärder som skulle kunna vidtas mot kommuner som inte lever upp till sitt ansvar och redogöra för olika alternativ och för- delar respektive nackdelar med dessa. Samordnaren kan även före- slå författningsförändringar om det bedöms att sådana behövs. Kommittésekreterare har varit huvudansvarig för framtagande av betänkandet. Övriga kommittésekreterare har aktivt bidragit med sakkunskap och textavsnitt. Före detta ordföranden i , , har varit sakkunnig. Samordnaren har under arbetet fört dialog med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kommuner och Landsting, och Säkerhetspolisen. Samordnaren har delat ut- kast till betänkande med referensgruppen samt informerat . Samordnaren har också presenterat huvudprinciperna på ett landshövdingemöte . Härmed överlämnas delbetänkandet demokratin mot vålds- bejakande extremism, Nationell samordning och kommunernas ansvar, SOU 2016:92. Samordnarens uppdrag i denna del är därmed slutfört. Utredningen nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism Senior rådgivare utredningsråd, jur.dr Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Kommuner och Landsting Kriminalvården Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor Forum för levande historia Försvarshögskolan stöd till trossamfund Säkerhetspolisen 1.1Förslag till förordning om samordning mot 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ................................................ 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion Högerextremism och vit makt-miljön................................... Den autonoma miljön............................................................. 3.6Likheter och skillnader – betydelse för det På besök hos två samordnare ...................................... ”Förebygga” våldsbejakande extremism. finns den nationella samordningen?............................. 5.1Stärk demokratin samt motverka inträde och underlätta 5.2 Var på kartan ................bör den nya samordningen finnas? 5.2.1Kommunens ansvar att förebygga brott i 5.2.2Polisens och Säkerhetspolisens roll i den 5.2.4Från countering violent extremism (CVE) till preventing violent extremism (PVE)..................... Olika risker med våldsbejakande extremism ........................ Risk och krisberedskap ........................................... Demokrati och risk ................................................. Nationell samordning i permanent struktur ................... Kunskap och kompetens......................................... 6.2.2Demokratistärkande åtgärder och samverkan 6.3 Möjliga kandidater .................................................................. Forum för levande historia ..................................... 6.3.2Myndigheten för ungdoms- och 6.3.4Myndigheten för samhällsskydd och 6.4Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som Den nationella samordningens uppgifter ............................ viktig inom samordningen ............................ Särskilda uppgifter inom ramen för samordningen ............ Övergången till ny nationell samordning ............................ 6.9 Det framtida familjestödet, särskilt om stödtelefon .............. 6.9.2Behovet av en nationell orostelefon och dess Kommunen stärker demokratin samt motverkar inträde och underlättar utträde ................................. Demokratistärkande åtgärder i kommunen ........................ Demokratifrågor ska alltid beaktas ...................... Skola, fritidsverksamhet och föreningsliv ........... Motverka inträde till våldsbejakande extremism ................ 7.4.2Motverka att unga hamnar i våldsbejakande Förebygga genom samverkan ............................... 7.4.4Socialtjänstens kontakter med hälso- och 7.5 Underlätta utträde ur våldsbejakande extremism............... 7.5.1Stödja personer som vill lämna Stöd till familjen .................................................... Omhändertagande av barn och unga ................... och stöd till civilsamhället Ytterligare reglering av kommunernas ansvar? Analys av kommunens ansvar.............................................. 8.2Krav på samordnare, lägesbild och Inga nya sanktioner mot kommunerna............................... Konsekvensutredningar, kostnadsberäkningar och Konsekvensutredning för samordning................................ 9.2Kostnadsberäkning för nationell och regional 10 Fortsättning följer .................................................... träffade regeringen och allianspartierna en överenskommelse kring åtgärder mot terrorism. Enligt denna finns en enighet om att det arbete som den nuvarande Samordnaren genomför måste fortsätta i någon form efter det att uppdraget upphör. Till det kommer att regeringen gett en rad myndigheter i uppdrag att öka kunskapen om våldsbejakande extremism och att ta fram metodstöd för att underlätta arbetet mot sådan extremism. Det är bakgrunden till uppdraget att föreslå vilken myndighet som ska ta över Samordnarens uppgifter att värna demokratin mot våldsbejakande extremism . Det är människor – i lokalsamhället och ofta unga – som attraheras av och dras till våldsbejakande extremism. Det är också på lokal nivå som människor kommer till insikt om att de vill lämna extremistmiljöer. Arbetet mot våldsbejakande extremism måste därför i allt väsentligt ske i lokalsamhället. Enligt den nämnda överenskommelsen nåddes enighet även kring att kommunerna har ett ansvar för ett strukturerat och konkret arbete med att före- bygga radikalisering och rekrytering till våldsbejakande grupper. Det är bakgrunden till uppdraget, att utreda kommunernas ansvar för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Den svenska våldsbejakande extremismen består i huvudsak av tre miljöer: den högerextremistiska vit makt-miljön, den vänsterextre- mistiska autonoma miljön och den islamistiska extremistmiljön. Till det kommer ensamagerande, som står utanför specifika miljöer, men inspireras av deras konspiratoriska, hatfyllda och suggestiva budskap. Anhängare till den våldsbejakande extremismen underkänner demokratiska principer och spelregler, vilket utgör ett hot mot grundläggande demokratiska värden. Gemensamt för dem är också att de i grunden vill förändra det demokratiska samhället och införa en annan samhällsordning. På vägen dit uppfattas våld och andra brott som en legitim metod. Vägen dit kantas också av brott. De olika extremistgruppernas aktiviteter underminerar, utmanar och hotar demokratin på olika sätt. Personer i vit makt-miljön angriper människor som uppfattas ha ”fel” religiös övertygelse, etnisk bakgrund och sexuell läggning, vilket utgör ett angrepp mot principen om alla människors lika värde. Personer i den autonoma miljön och vit makt-miljön attacke- rar varandra. Myndighetspersoner och journalister utsätts för trakasserier, våld och andra former av otillå- ten påverkan. Myndighetslokaler blir föremål för skadegörelse. Det finns en oro kring det relativt stora antalet återvändare från krigsskådeplatser som stridit för terrororganisationer som Daesh. De kan hantera vapen och sprängmedel samt strida samlat i grupp. Deras tröskel för våld har sänkts och vissa av dem kan vara trauma- tiserade som en följd av krigets fasor. Vad alla ytterst fruktar är ett regelrätt attentat. Slutsatsen är att denna brottslighet som utmanar demokratin innebär stora risker för både samhället och enskilda personer. De bärande elementen i Samordnarens strategi är därför demokrati och risk. Stärk demokratin, motverka anslutning och underlätta utträde Demokrati och risk, vilka uttryck tar sig Samordnarens grundlägg- ande synsätt ut i praktiken? Demokratin kan stärkas för att motverka våldsbejakande extre- mism. Det sker bland annat genom att och tar fram material för att underlätta för lärare att ha ”svåra” samtal respektive att öka ungas förmåga till källkritik. Våldsbejak- ande extremism lever och frodas på internet. Forum för levande historia tar fram utbildningsmaterial om demokrati samt om intole- rans och rasism i historien och . Ju fler som ansluter sig till våldsbejakande extremism, desto större blir riskerna. Genom exempelvis bidrag från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och Allmänna arvsfonden verkar föreningar och trossamfund på olika sätt för att personer inte ska dras in i våldsbejakande extremism. Det civila samhällets föreningar och trossamfund är också hörnpelare i demokratibygget. Riskerna minskar också om personer kan lämna våldsbejakande extremism. Genom stöd från och organisationer underlättas enskilda individers utträde från extremistmiljöer. Det är också dessa punkter som utgör Samordnarens strategi: att stärka demokratin, motverka inträde till våldsbejakande extre- mism och att underlätta utträde från sådana miljöer. På det sättet minskar riskerna med våldsbejakande extremism genom att färre befinner sig i ett sådant sammanhang. En del kritiker kan tycka att det är för mjuka vantar för att möta ett av vår tids största hot. Men Samordnarens roll är att i högre grad aktivera en väsentligt större del av samhällets samlade resurser än enbart brottsbekämpningen. Meningen är att dra nytta av de omfattande förmågor samhället besitter för att just stärka demo- kratin, motverka inträde i våldsbejakande extremism och underlätta utträde. På det sättet kan mycket lidande undvikas. När det förebyggande arbetet ger effekt innebär det i sin tur att färre våldsbejakande personer behöver följas upp. Därigenom ökar rättsväsendets förmåga: Polis och säkerhetspolis får större förut- sättningar att dels förhindra brott på förberedelse- eller försöks- stadiet, dels klara upp de brott som ändå kommer att begås. Det kan inte nog understrykas hur viktigt det är att motverka extremistiskt motiverad brottslighet. samordnare, lägesbild, handlingsplan Under de som den nationella samordningen mot våldsbejakande extremism verkat, har nästan samtliga landets 290 kommuner besökts. Erfarenheten visar att följande tre förut- sättningar måste vara uppfyllda för att ett konkret arbete mot vålds- bejakande extremism ska kunna utföras lokalt: Det ska finnas en samordnare eller kontaktperson. Det ska tas fram en lägesbild om den våldsbejakande extremismen omfattning och struktur. På grundval av lägesbilden ska en handlingsplan for- muleras mot våldsbejakande extremism. Givetvis kan kommuner gå samman för att uppfylla dessa uppgifter när det anses lämpligt (små kommuner, gemensam problembild etc.). Många aktörer behöver hjälpas åt med att ta fram en lokal läges- bild och bidra till en handlingsplan. Vem vet vad? Kommunala tjänstemän inom skola, socialtjänst, räddningstjänst och allmännytta sitter inne med uppgifter. Vilken kunskap har civilsamhällets orga- nisationer och trossamfund, anställda på ungdomshem och HVB- boenden, parkeringsbolag, statliga förvaltningar som , och givetvis lokal polis? Våldsbejakande extremism – en del av krisberedskapen Denna modell med samordning, lägesbild och handlingsplan tilläm- pas redan inom krisberedskap, även om fokus snarare varit översvämningar, storbränder och liknande utmaningar än våldsbejakande extremism. Åtskilliga kommuner har dock börjat lägga in ett socialt riskperspektiv i sina analyser. Det gäller olika typer av förekomster och händelser som hotar den sociala hållbar- heten. En sådan social risk är lokal förekomst av våldsbejakande extremism. Länsstyrelserna har ett ansvar för den länsvisa krisberedskapen och tar bland annat del av kommunernas lägesbilder och handlings- planer. På nationell nivå hanterar Myndigheten för samhällsskydd och beredskap krisberedskapen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som nationell samordnare Det är det nationella riskperspektivet och förmågan att samordna på olika nivåer som motiverar Samordnarens förslag om att Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap ska ta över samordnings- uppdraget att värna demokratin mot våldsbejakande extremism (högkvarter i , se omslagets karta). På över- gripande nivå hanterar myndigheten samhällets samtliga risker och det bör innefatta även riskerna med våldsbejakande extremism. Uppgiften som samordnare innebär långtifrån att göra allt själv utan att just samordna, att verka för att saker och ting blir gjorda. Några sådana samverkansuppgifter är att: Bistå i metodfrågor kring att ta fram lokala lägesbilder och hand- lingsplaner. Följa och analysera utvecklingen av den våldsbejakande extre- mismens omfattning och karaktär. Samverka med centrala aktörer för att ordna utbildningar, initiera projekt, ta fram handböcker etc. Initiera och följa forskning samt ”paketera” och sprida kunskap så att den kan användas i det praktiska arbetet. Stödja länsstyrelser och kommuner genom vägledning och råd. Det viktiga arbetet görs i kommunerna, men de är många och har olika förutsättningar. Avståndet kan också uppfattas vara långt till den nationella samordningen. Samordnaren föreslår därför att läns- styrelserna får en roll som länsvisa samordnare gentemot kommuner- na (se residensstäderna/nålarna på omslagets karta). Länsstyrelserna har tät kontakt med och god kunskap om länets kommuner. Till det kommer den nämnda funktionen inom krisberedskapen, mellan kommunerna och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. viktigaste roll blir att stödja kommunerna i deras arbete med samordning, lägesbilder och handlingsplaner samt ge råd och stöd. På initiativ kan olika samarbeten initie- ras mellan kommunerna. Råd och stöd ger positiv utveckling De bärande elementen i kommunernas arbete mot våldsbejakande extremism är alltså samordning, lägesbild och handlingsplan. Så gott som samtliga kommuner har redan kontaktpersoner och åtskilliga arbetar med lägesbilder och handlingsplaner. Samordnaren har redo- visat en struktur för den fortsatta samordningen mot våldsbejak- ande extremism: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna. Ett fortsatt arbete med goda exempel och stöd från denna sam- ordning bör därför vara tillräckligt för att få till stånd en fortsatt positiv utveckling. Till det kommer att redan befintlig lagstiftning pekar i samma riktning. Samordnaren anser därför att det inte behövs någon lagstiftning som ställer krav på kommunerna att inrätta samordning och ta fram lägesbilder och handlingsplaner. Våldsbejakande extremism har sin udd riktad mot vårt demokra- tiska samhälle i vilket kommunerna utgör basen. Våldsbejakande extremism hotar och angriper också enskilda kommunmedlemmars fri- och rättigheter. Det ligger därför i allmänintresset enligt kom- munallagen att på olika sätt värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Nyss nämndes samordning, lägesbild och handlingsplan som viktiga instrument i det arbetet. Särskilt på nivå finns goda möjligheter att med stöd av kommunallagen vidta demokratistärkande åtgärder. Det handlar inte enbart om att få fler att rösta vid de allmänna valen utan om att göra fler delaktiga när underlag tas fram och beslut ska fattas. Genom stöd till föreningar och trossamfund kan ungdomar med svag tillit till samhället fångas upp. Skollagen är tydlig med att skolan är en verksamhet i demo- kratins tjänst. Mycket görs också i skolan för att eleverna ska lära om demokrati och mänskliga rättigheter och att sådana värderingar genomsyrar skolmiljön. Syfte är att eleverna ska utveckla förmågor för att aktivt verka i demokratin. Kommunens socialtjänst har stora förutsättningar att verka mot våldsbejakande extremism. Inte enbart till följd av det ansvar som framgår av socialtjänstlagen utan också i hög grad genom att social- tjänsten möter människor som riskerar att hamna i extremism. ska bedriva en uppsökande verksamhet och har en tydlig förebyggande inriktning. Socialtjänstlagen ställer stora krav på , särskilt när det gäller unga. Enligt skollagen har kommunen också ett aktivitetsansvar för ungdomar som inte genomför eller har fullföljt nationellt program i gymnasie- skolan. Det innebär att det finns en god grund att stå på för att motverka att personer, särskilt unga, ansluter sig till våldsbejakande extremism. ska också stödja människor som befinner sig i destruktiva miljöer. Socialtjänstlagen ger många möjligheter och det finns också tvångslagstiftning i form av lagen om vård av unga (LVU). Sammantaget bedömer Samordnaren att lagstiftningen inte en- bart ställer krav på kommunerna utan även skapar goda förutsätt- ningar för kommunerna att aktivt värna demokratin mot vålds- bejakande extremism. De hinder som ändå finns har i allt väsentligt att göra med bristande råd och stöd. På den punkten har nuvarande och framtida Samordnare ett stort ansvar. On , the Government and the Alliance parties reached an agreement concerning measures to combat terrorism. Under this agreement, there is a consensus that the work carried out by the current National coordinator to safeguard democracy against violent extremism (hereafter ‘the Coordinator’) must continue in some form once the remit has come to an end. In addition, the Government has in recent years tasked a number of government agencies with increasing the knowledge about violent extremism and supporting actors with methods to facilitate efforts against such extremism. This is the background to the first assign- ment in the terms of reference for this inquiry – to propose which government agency should take over the tasks of the coordinator to protect democracy against violent extremism as of 2018. It is people – in local municipalities and often young people – who are attracted to or drawn into violent extremism. Likewise, it is people in the local municipality who realise that they want to leave the extremist environment. Efforts to combat violent extre- mism must therefore to all intents and purposes take place in our local communities. Under the abovementioned agreement, it was also agreed that the municipalities have a responsibility to under- take structured and concrete work to prevent radicalisation and recruitment to violent extremist groups. This is the background to the second part of the remit – to look into the municipalities’ responsibility to safeguard democracy against violent extremism. Violent extremism in is essentially made up of three main environments: the right-wing extremist white power environment, the left-wing extremist autonomous environment and the Islamist extremist environment. In addition, there are lone wolves who are not part of these environments but who are inspired by their con- spiratorial, hate-filled and suggestive messages. Supporters of violent extremism do not accept democratic principles and rules, and this represents a fundamental threat to the democratic order. They are also characterized by the fact that they basically want to change the democratic society and introduce a different social order. On the path towards this goal, violence and other crimes are seen as legitimate methods. Moreover, the path itself towards this goal is marked by crime. The activities of the various extremist groups undermine, challenge and threaten democracy in different ways. The white power move- ment attacks people who are considered to have the ‘wrong’ reli- gious convictions, ethnic background or sexual orientation, and this represents an attack against the principle of the equal worth of all people. People in the autonomous scene and the white power scene attack each other. Elected representatives from established parties are attacked. Officials and journalists are subjected to harassment, violence and other forms of unlawful influence. Public premises are subjected to vandalism. There is also concern about the relatively large number of returnees from theatres of war who have fought for terrorist orga- nisations such as Daesh. They can handle weapons and explosives and fight in groups. Their threshold for using violence has been lowered and some of them may be traumatised as a result of the horrors of war. What everyone ultimately fears is an actual attack. The conclusion is that this criminality that threatens democracy constitutes major risks for both society and individuals. The main elements in the Coordinator’s strategy are therefore democracy and risk. Strengthening democracy, stopping people from joining and facilitating defections Democracy and risk: how are the Coordinator’s fundamental approaches expressed in practice? Democracy can be strengthened to combat violent extremism. This is done, among other things, through material produced by the for Education and the to make it easier for teachers to have ‘difficult’ discussions and improve young people’s criticism of sources. Violent extremism lives and thrives on the internet. pro- duces educational material about democracy and about intolerance and racism throughout history and today. The more people who join violent extremist groups, the greater the risks. Through grants from the for Youth and , for example, associations and religious communities can take action to ensure that people are not drawn into violent extremism. Civil society organisations and religious communities are also cornerstones of a democratic society. The risks are also reduced if defecting from violent extremist organisations and environments is facilitated. Through support from social services and organisations, individuals find it easier to leave extremist scenes. These are also the pillars that make up the Coordinator’s strategy: strengthening democracy, stopping people from joining violent extremist groups and making it easier for them to defect from such environments. This reduces the risks of violent extre- mism as fewer people exist in such contexts. Some critics may believe that this approach is too soft for dealing with one of the most serious threats of our time. But the role of the Coordinator is to activate to a greater extent a larger proportion of society’s overall resources than just law enforce- ment.