sou · H4B318 · 2016-03-01 00:00:00 — Är den dömde däremot omhändertagen när övervakningsnämnden beslutar att förklara villkorligt medgiven frihet helt eller delvis förverkad är i stället en särskild förpassningsbestämmelse i 18 § strafftidsförord- ningen tillämplig. Tillfällig förvaring i allmänt häkte eller polisarrest Enligt 11 § får den som ska förpassas till av fängelsestraff i anslutning till det tillfälligt förvaras i allmänt häkte eller polisarrest i avvaktan på beslut om anstalts- placering eller om det behövs med hänsyn till transportförhåll- andena. Bestämmelsen tar i första hand sikte innan en dömd tas in i kriminalvårdsanstalt, men har i praxis också Inledande av verkställighet av fängelsestraff ansetts tillämplig när en intagen ska omplaceras från en anstalt till en annan (se t.ex. JO 1988/89 s. 99). Bestämmelsen anses även tillämplig vid återförande av en intagen till anstalt efter det att han eller hon avvikit (prop. 1974:20 s. 77 och 112). Syftet med bestäm- melsen är dels att tillgodose Kriminalvårdens behov av att kunna tillfälligt förvara en dömd i fall då frågan om anstaltsplacering av praktiska eller sakliga skäl inte kan avgöras i samband med att en verkställbar dom eller ett verkställbart beslut föreligger, dels att underlätta planeringen av Kriminalvårdens transporter så att möjligheterna till samtransporter ska kunna utnyttjas i större utsträckning utan att den som ska förpassas behöver förlora strafftid (prop. 1974:20 s. 112 och 1975/76:90 s. 54). En tillfällig förvaring enligt bestämmelsen är inte avsedd att pågå längre än någon eller (prop. 1974: 20 s. 77 och 112 och 1975/76:90 s. 75). I sammanhanget kan också nämnas att bestämmelsen enligt 12 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll (IövL) är tillämplig även på den situationen att övervaknings- nämnden bestämmer att ett beslut om verkställighet utanför anstalt (intensivövervakning) som påbörjats ska upphävas. Enligt 17 § IövL ska i sådana fall förpassa den dömde till en verkställighet av fängelsestraffet. Anstånd med verkställigheten i vissa fall Enligt 14 § strafftidslagen har regeringen bemyndigats att för andra fall än som avses i bestämmelsen om uppskov meddela bestäm- melser om anstånd . Bemyndigandet har utnyttjats i två fall genom att ge Kriminalvården möjlighet att besluta om anstånd med verkställigheten dels i syfte att åstad- komma en jämnare beläggning på kriminalvårdsanstalterna (13 § strafftidsförordningen), dels i avvaktan på regeringens beslut när den dömde ansökt om nåd (12 § strafftidsförordningen). Bestämmelser om placering i anstalt återfinns i 2 kap. fängelselagen (2010:610) och fängelseförordningen (2010:2010). Även Kriminal- vården har meddelat kompletterande föreskrifter och allmänna råd Inledande av verkställighet av fängelsestraff på området (se 2 kap. KVFS 2011:1 FARK Fängelse). Av 2 kap. 1 § första stycket fängelselagen framgår att en intagen inte får placeras så att han eller hon underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Vidare följer av samma paragrafs andra stycke att vid beslut om placering ska, i den utsträckning det är möjligt, hänsyn tas till den intagnes behov av sysselsättning, om- vårdnad och en lämplig frigivningsplanering. Enligt 10 § fängelseförordningen ska vid bedömningen enligt 2 kap. 1 § första stycket fängelselagen särskilt beaktas risken för rymning, fritagning, fortsatt brottslighet, missbruk och annan misskötsamhet samt behovet av att undvika en olämplig samman- sättning av intagna och möjligheter att i övrigt kunna bedriva en ändamålsenlig verksamhet i anstalt. I 19 § andra stycket bötesverkställighetslagen (1979:189) finns en bestämmelse som tar sikte på situationer när mer än ett förvand- lingsstraff förekommer till verkställighet . Där föreskrivs efter mönster av 34 kap. 10 § andra stycket (se ovan) att avser ett beslut om bötesförvandling böter som har ålagts innan ett tidigare förvandlingsstraff har börjat verkställas och framgår det inte av beslutet att det tidigare förvandlingsstraffet har beaktats, ska domstolen, sedan besluten fått laga kraft, efter anmälan av åklagare ompröva det beslut som har meddelats senast. Domstolen ska då vid det nya straffets bestämmande i möjligaste mån beakta att straffen tillsammans inte överstiger vad som skulle ha ålagts om böterna förvandlats . I ett sådant fall får domstolen bestämma det nya straffet till än vad som annars gäller (se 19 § första stycket och 15 § tredje stycket bötesverkställighets- lagen). Det har förutsatts att underlag för åklagarens anmälan till domstolen tillhandahålls av Kriminalvården (m.fl., Brotts- balken, En kommentar, Promulgationslag m.m., Bötesverkställig- hetslagen, BvL s. 14 och 15). Inledande av verkställighet av fängelsestraff Som en bakgrund till våra överväganden och förslag i denna del lämnas nedan en kort beskrivning av hur processen kring verkstäl- lighetens inledande praktiskt hanteras inom . Ansvaret för den inledande processen (verkställbarhetskontroller, upprättande av placeringsunderlag m.m.) är fördelat så att när det gäller ärenden som rör dömda som är på fri fot kommer dessa fr.o.m. att hanteras centralt av placeringssekt- ionen vid huvudkontoret (), medan ärenden som rör dömda som är intagna i eller som inställer sig i häkte eller anstalt hanteras av häktena eller anstalterna. Ansvaret för själva placeringen, dvs. placeringsbeslut, ligger däremot i huvudsak centralt på placerings- sektionen. Som systemstöd för hanteringen använder Kriminalvården dels det centrala kriminalvårdsregistret (KVR), dels kriminal- vårdens klientadministrativa system (). Dömda som är på fri fot Ett ärende aktualiseras genom att placeringssektionen får informat- ion om domen eller beslutet både manuellt, dvs. genom att en kopia av domen eller beslutet expedieras dit, och maskinellt genom KVR. Sedan samtliga handlingar inklusive fullföljdsmeddelande inkommit genomförs en verkställbarhetskontroll av den aktuella domen eller det aktuella beslutet. Bland annat kontrolleras att domen eller beslutet har fått laga kraft eller på annan grund får verkställas, att någon anmälan enligt 34 kap. 10 § andra stycket inte ska göras samt att det återstår tid kvar att avtjäna för den dömde. Om genomförd kontroll visar att domen kan verk- ställas och förutsättningar saknas för den dömde att avtjäna fäng- elsestraffet i form av intensivövervakning, upprättas ett placerings- underlag. Placeringsunderlaget, som utgör underlag för förelägg- andet om inställelse, ska innehålla relevant information om den dömde med uppgifter från dom och personutredning. Sedan placer- ingsunderlaget upprättats informeras den dömde brevledes om inne- hållet i underlaget och möjligheten att komma in med synpunkter inför beslut om placering, i normalfallet . När tidpunkten för att lämna synpunkter passerat fattar sedan placeringssektionen beslut med uppgift om inställelsedag och anstaltsplacering. Inledande av verkställighet av fängelsestraff dag för inställelse anges i normalfallet , men kan av beläggningsskäl utsträckas från beslutsdatum. I vissa fall kan i stället en s.k. förkortad inställelsetid beslutas. Beslutet om inställelse skickas till den dömde i ett rekommenderat brev med mottagningsbevis med personlig utlämning. Även den aktuella anstalten underrättas om beslutet för inläggning i anstaltens s.k. väntelista med notering om ankomstdag. Dömda som är frihetsberövade På samma sätt som beträffande dömda på fri fot får häktet eller anstalten information om domen eller beslutet såväl manuellt som maskinellt. Sedan samtliga handlingar som har betydelse inkommit kontrolleras domen eller beslutet. Bland annat görs en särskild kontroll i syfte att uppmärksamma eventuella s.k. 34:10–situationer. Vidare kontrolleras också genom en preliminär beräkning hur den dömde har kvar att avtjäna med hänsyn till eventuell avräkning för tidigare frihetsberövande. Under förutsättning att sådan tid finns kvar och att det inte föreligger hinder mot verk- ställighet bevakar sedan häktet eller anstalten när domen eller beslutet får laga kraft mot den dömde. För den som är intagen i häkte ska häktet därefter upprätta ett placeringsunderlag, som kommuniceras med den dömde. Placeringssektionen fattar sedan beslut om i vilken anstalt den dömde ska vara placerad. Beslutet skickas till det häkte där den dömde befinner sig som ansvarar för att den intagne underrättas om beslutet. En kopia av beslutet skickas till bl.a. mottagande anstalt. Om en dömd på fri fot inställer sig i anvisad anstalt i enlighet med ett utfärdat föreläggande kontrolleras normalt endast uppgifterna i föreläggandet, t.ex. vilken anstalt som anvisats, samt att det är rätt person som inställt sig, innan han eller hon skrivs in i anstalten. Sker i stället inställelsen i häkte eller i annan anstalt än den där den dömde förelagts att inställa sig kontaktas den anvisade av när plats kan beredas där. Kan den anvisade anstalten ta emot den dömde underrättas placeringssektionen om datumet då så Inledande av verkställighet av fängelsestraff Häktet eller anstalten ombesörjer därefter att en transport- anmälan görs hos nationella transportenheten. Kan däremot plats inte beredas inom rimlig tid i den anvisade anstalten ska häktet eller den anstalt där den dömde inställt sig upprätta ett nytt underlag för placering. I avvaktan på nytt placeringsbeslut hanteras verkställigheten av det häkte eller den anstalt där den dömde inställt sig. När en dömd inställer sig i häkte eller anstalt innan han eller hon förelagts inställelse är det i stället häktet eller anstalten som ska genomföra verkställbarhetskontrollen av den aktuella domen eller det aktuella beslutet. Visar kontrollen att förutsätt- ningarna för verkställighet är uppfyllda upprättas därefter ett placeringsunderlag. Även i detta fall hanteras verkställigheten i avvaktan på placeringsbeslut av det häkte eller den anstalt där den dömde inställt sig. 6.4Påtalade brister i regelverket Vårt uppdrag i denna del grundar sig bl.a. i vad Kriminalvården, ombudsmän () och Justitiekanslern () påtalat om olika problem med eller brister i regelverket. I det avseendet tar direktiven särskilt upp tre frågeställningar. En sådan rör frågan om betydelsen av verkställighetshinder i samband med prövning enligt 34 kap. 10 § andra stycket . En annan fråga rör til- lämpningen av bestämmelserna i 9 och 10 §§ för sådana fall när domstolen i samband med en dom enligt 28 kap. 3 § tredje stycket förordnar om omedelbar verkställighet. Slutligen nämns också särskilt frågan om Kriminalvårdens behov av att i sam- band med att verkställigheten inleds eller vid omplacering av en dömd från en anstalt till en annan, kunna tillfälligt placera den dömde i häkte eller polisarrest. Nedan följer en redogörelse för frågeställningarna och för de problem och brister som dessa anses ge upphov till. Inledande av verkställighet av fängelsestraff 6.4.1Hinder mot verkställighet i samband med prövning enligt 34 kap. 10 § andra stycket Som framgått innebär regleringen i 34 kap. 10 § andra stycket brotts- balken att domstolens prövning ska ske sedan båda domarna fått laga kraft och avse straffbestämningen i den dom som ska verkställas sist. I fråga om den domen har det ansetts att verkställigheten inte får påbörjas innan domstolen prövat frågan (prop. 1962:10 del C s. 403). Problemet enligt direktiven är att det gäller även om den dom som ska prövas avser ett längre fängelsestraff och det bedöms föreligga en stor risk för återfall i brott. Kriminalvården har genom sina experter i utredningen utvecklat problematiken kring frågan enligt följande. Även om de s.k. 34:10– situationerna är betydligt färre än förekommer det alltjämt relativt ofta att domstolarna i olika avseenden brister i tillämpningen av 34 kap. 3 § andra stycket . För Kriminalvårdens del innebär det ett stort merarbete att i samband med verkställbarhetskontrollen kontrollera om det föreligger en 34:10–situation. Ofta krävs en ingående genomgång och tolkning av domen samt samråd och kontakt med både åklagare och dom- stol. Till det ska också läggas att det rör sig om en svår och komplicerad lagstiftning. Kriminalvården kan som en konsekvens av att det föreligger en 34:10–situation behöva försätta även en person som dömts för allvarlig brottslighet till ett långt fängelse- straff på fri fot. En annan konsekvens är att någon nöjdförklaring inte får upptas beträffande den dom som prövningen avser. På grund av svårigheterna att avgöra om det föreligger en 34:10– situation förekommer det dock att nöjdförklaringar ändå upptas som Kriminalvården sedan måste underkänna. 6.4.228:3–fängelse och förordnande om omedelbar verkställighet När det gäller frågan om tillämpningen av bestämmelserna i 9 och 10 §§ strafftidslagen ger enligt direktiven nuvarande reglering ut- rymme för olika tolkningar när det gäller om Kriminalvården ska förelägga en dömd att senast en viss dag inställa sig i kriminalvårds- anstalt eller befordra domen till verkställighet. Frågan gäller i huvudsak de fall där domstolen i samband med en dom Inledande av verkställighet av fängelsestraff enligt 28 kap. 3 § tredje stycket förordnar om omedel- bar verkställighet och häver häktningen. Enligt direktiven har Kriminalvården i dessa fall med stöd av lagens förarbeten tolkat bestämmelserna så att det trots domstolens förordnande om omedel- bar verkställighet finns hinder mot att hålla den dömde fortsatt fri- hetsberövad (jfr prop. 1983/84:148 s. 36). Problemet enligt direktiven är att en sådan tillämpning i det enskilda fallet kan leda till ett resultat som står i strid med syftet med bestämmelsen i 28 kap. 3 § tredje stycket . Frågan har särskilt uppmärksammats i ett JO-beslut (JO-beslut dnr 3020-2012). En redogörelse för beslutet i aktuella delar följer nedan. JO-beslut efter anmälan mot Kriminalvården om myndighetens agerande i samband med att en tingsrätt hävt häktningen avseende en intagen och förordnat om omedelbar verkställighet av ett fängelsestraff I en anmälan till JO klagade . på häktets agerande med anled- ning av att i en dom hävt häktningen avse- ende honom. Av utredningen framkom bl.a. följande. I en dom, som med- delades , dömde H.D. till skyddstillsyn med särskild föreskrift i förening med fängelse med stöd av 28 kap. 3 § . Vidare förordnade tingsrätten att domen på fängelse skulle verk- ställas trots att den inte hade fått laga kraft. Tingsrätten hävde häkt- ningsbeslutet och H.D. försattes på fri fot av häktet . Att förflöt från det att H.D. fick del av domen med häktningsbeslutet till dess att han försattes på fri fot berodde enligt Kriminalvården på att häktet tog kontakt med såväl tingsrätten som kriminalvårdens huvudkontor för att söka klarhet i hur häktningsbeslutet skulle tolkas. Enligt klar- gjorde då tingsrätten att syftet med domslutets utformning var att H.D. inte skulle försättas på fri fot, medan huvudkontoret för- klarade att dess bedömning av domslutets innebörd var att H.D. skulle försättas på fri fot. JO konstaterade att det fanns utrymme för att göra olika tolk- ningar av innebörden av ett förordnande om omedelbar verkställig- het i kombination med ett beslut om att häktningen hävs. JO påpekade vidare. Inledande av verkställighet av fängelsestraff En av Kriminalvårdens centrala uppgifter är att verkställa domstolars beslut och domar. Det ålåg således häktet att följa tings- rättens domslut. Kriminalvården är naturligtvis skyldig att i sin myndig- hetsutövning följa lagar och andra författningar. Denna uppgift blir vansklig när en domstols uttalade syfte med ett förordnande i ett domslut inte stämmer överens med Kriminalvårdens tolkning av de bestämmelser som reglerar verkställigheten av domslutet. Mot bakgrund av att det var oklart hur de aktuella reglerna skulle tillämpas och försiktighet var påkallad i fråga om tolkning av bestämmelser som handlar om frihetsberövande fann JO inte skäl att kritisera häktet för att H.D. hade försatts på fri fot. Inte heller fann JO anledning att rikta någon kritik mot häktet för att det dröjde innan H.D. försattes på fri fot. Däremot ansåg JO det otill- fredsställande att det föreligger osäkerhet kring en sådan viktig fråga som huruvida en person ska försättas på fri fot eller vara fort- satt frihetsberövad. I likhet med vad Kriminalvården gett uttryck för ansåg JO det därför önskvärt att de aktuella bestämmelserna förtydligas. 6.4.3Tillfällig förvaring i allmänt häkte eller polisarrest Enligt direktiven är problemet när det gäller bestämmelsen i 11 § om tillfällig förvaring i häkte eller polisarrest att det för vissa klient- grupper t.ex. dömda med ett stort skyddsbehov eller med kopplingar till organiserad brottslighet, kan vara svårt att hitta en lämplig anstaltsplacering och den utredning som måste göras för att till- godose krav på bl.a. säkerhet och samhällsskydd kan vara tidskrävande. Även vid en ansträngd beläggningssituation inom en viss säkerhetsklass kan det uppstå situationer då det är förenat med svårigheter att, inom den tid som gäller enligt bestäm- melsen, hitta en ändamålsenlig placering. Enligt direktiven möter därför nuvarande regler med det skyndsamhetskrav som gäller inte alltid de krav som ställs på en fullgod utredning och ändamålsenlig placering. Kriminalvårdens behov av att tillfälligt kunna placera en dömd i häkte behöver därför balanseras mot den dömdes intresse att så snart det är möjligt få påbörja verkställigheten i anstalt eller efter omplacering överföras till en annan anstalt. Inledande av verkställighet av fängelsestraff Frågan om tillämpningen av 11 § har varit föremål för JO:s och JK:s granskning . En redogörelse för ett par av dessa ärenden lämnas i det följande. Kritik mot Kriminalvården för att handläggningen av ett placeringsärende dragit ut I ett ärende om skadeståndsanspråk till JK (JK-beslut dnr 4519-12- 40) gjorde O.O. gällande att hans placering i häkte, i avvaktan på anstaltsplacering, var lagstridig och att staten därmed hade gjort sig skyldig till skadeståndsgrundande fel. Han gjorde vidare gällande att den långvariga häktesplaceringen innefattade brottet tjänstefel. Kriminalvården avstyrkte bifall till skadeståndsanspråket. Av utredningen framkom bl.a. följande. ankom till häktet . Han dömdes av tings- rätt till fängelse . Domen blev verkställbar . Häktet upprättade ett placeringsunderlag beträffande O.O. vilket skickades till placeringsgruppen . Placeringsgruppen fattade beslut om att O.O. skulle placeras i anstalten Salberga. Plats på Salberga anvisades . JK konstaterade inledningsvis i sin bedömning att det visser- ligen enligt 11 § strafftidslagen fanns stöd för att låta O.O. vara kvar i häkte i avvaktan på ett beslut om anstaltsplacering. Den tid som O.O. var placerad i häkte kom dock enligt JK att högst väsentligt överstiga vad som i förarbetena till bestämmelsen angetts som rimlig tid. Sammantaget ansåg JK det oacceptabelt att O.O. fick stanna kvar i häkte i avvaktan på anstaltsplacering. Det inträffade var därför att betrakta som fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. Därutöver gjorde JK följande tillägg. Kriminalvården har i sitt yttrande argumenterat för en mer generös till- lämpning beträffande det skyndsamhetskrav som åligger myndigheten i placeringsärenden. Kriminalvården har i detta sammanhang hänvisat till Justitiekanslerns uttalanden i ett tidigare beslut angående ett placerings- ärende (dnr 5051-08-40). I nämnda beslut uttryckte Justitiekanslern för- ståelse för att det med hänsyn till ordning och säkerhet kan vara förenat med stora svårigheter att hitta en lämplig anstaltsplacering och att den Inledande av verkställighet av fängelsestraff utredning som måste göras ofta är tidskrävande och grannlaga. Justitie- kanslern uttalade vidare att omständigheterna i ärendet var sådana att det förelåg särskilda skäl för att godta att handläggningstiden blivit längre än normalt. Den omständigheten att det i vissa fall kan vara svårt och tids- ödande att hitta en passande placering utgjorde dock enligt JK inte skäl för att godta en längre handläggningstid generellt. Något godtagbart skäl för att handläggningstiden hade blivit så lång i O.O:s fall fanns enligt JK inte. Kritik mot Kriminalvården för att en intagen tillfälligt placerats i häkte i avvaktan på ny anstaltsplats I en anmälan till JO (JO-beslut dnr 2346-2013) klagade . bl.a. på att han hade förflyttats från anstalten till häktet i . A.R.S anförde bl.a. följande. Han kom till anstalten för att verkställa en månads fängelse. Han lämnade ett urinprov och flyttades han till häktet , där han fick stanna resten av tiden. Han upplevde tiden i häktet som mycket svår. I sin bedömning konstaterade JO bl.a. följande. En tillfällig för- i häkte har i praxis ansetts kunna ske med stöd av 11 § strafftidslagen även när en intagen ska överföras från en anstalt till en annan. En sådan utvidgad tillämpning torde dock förutsätta att frågan om ändrad anstaltsplacering har aktualiserats och att för- varingen i häkte sker i avvaktan på beslut i den frågan. JO konstat- erade därefter att frågan om ändrad anstaltsplacering i det aktuella ärendet aktualiserades i anslutning till att A.R.S. placerades i häkte och att det således hade funnits fog för att med stöd av 11 § strafftidslagen placera A.R.S. i häkte i avvaktan på den nya anstalts- placeringen. Enligt JO, som hänvisade till ett uttalande i förarbetena till 11 §, översteg dock den tid som A.R.S. var placerad i häkte – – vad som var acceptabelt. JO var därför kritisk till att A.R.S. var placerad i häkte . Med anledning av att Kriminalvården i sitt yttrande gett uttryck för att en tillfällig placering i häkte med stöd av 11 § strafftidslagen i samband med omplacering var att bedöma som faktiskt handlande gjorde JO följande tillägg. Inledande av verkställighet av fängelsestraff Konsekvensen av ett sådant synsätt blir bl.a. att Kriminalvårdens ställ- ningstagande inte kommer till uttryck i ett skriftligt beslut som den intagne har möjlighet att begära omprövning av. En tillfällig placering i häkte i samband med omplacering till annan anstalt kan i flera avseenden liknas vid en placering i avskildhet enligt bestämmelserna i 6 kap. fäng- elselagen (2010:610). När det gäller sådana placeringar finns det flera be- stämmelser som garanterar den enskildes rättssäkerhet. Bl.a. finns det i 6 kap. 7 § fängelselagen en bestämmelse om regelbunden omprövning av om avskildheten ska bestå (minst ) och i 6 kap. 8 § en absolut gräns för hur länge avskildheten får pågå (). Alla beslut om placering i avskildhet enligt 6 kap. fängelselagen kan dessutom bli föremål för omprövning och överklagande enligt bestämmelserna i 14 kap. fängelselagen. Vid en sådan jämförelse kan det tyckas märkligt om en intagen inte skulle få till stånd en domstolsprövning av ett beslut om till- fällig placering i häkte som sker med stöd av 11 § strafftidslagen i sam- band med omplacering. Det är svårt att se varför inte samma krav på rätts- säkerhet skulle gälla en sådan placering. 6.5.1När får ett fängelsestraff verkställas? Våra förslag: Ett fängelsestraff är verkställbart när en dom eller ett beslut i den del som avser fängelsestraff fått laga kraft mot den dömde, eller när en dom eller ett beslut om verkställighet av ett motsvarande utländskt straff fått laga kraft. I vilka fall ett fängelsestraff är verkställbart utan att en dom eller ett beslut fått laga kraft framgår av särskilda bestämmelser. I vilka fall ett fängelsestraff inte får verkställas trots att det är verkställbart framgår av särskilda bestämmelser. En prövning ska ske av frågan om ett fängelsestraff får verk- ställas. Laga kraft som grund för verkställighetens inledande Det är både ur ett samhällsperspektiv och för den dömde angeläget att verkställigheten av ett fängelsestraff får påbörjas i så nära anslutning till domen eller beslutet som möjligt. Inledande av verkställighet av fängelsestraff