sou · H4B322 · 2016-03-04 00:00:00 — Av de myndigheter som utredningen samrått med framgår att Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och ser ett behov av regler som möjliggör att kan förbjuda odling av genetiskt modifierade växter. , , och anser inte att det finns ett sådant behov, åtminstone inte . Eftersom vårt uppdrag går ut på att analysera och föreslå hur ändringsdirektivet kan genomföras i svensk rätt så har vi tagit fram ett sådant förslag. För att kunna begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade växter så ger artikel 1 i ändringsdirektivet (EU) 2015/412 två möjligheter. •En medlemstat kan anta bestämmelser som ska grundas på tvingande skäl (ny artikel 26b punkterna 3 och 4). •En medlemsstat kan kräva att det geografiska tillämpningsområdet i en ansökan ändras (ny artikel 26b punkterna 1 och 2). 5.1Att anta bestämmelser grundade på tvingande skäl En medlemsstat som planerar att anta bestämmelser grundade på tvingande skäl ska överlämna ett utkast på bestämmelserna tillsammans med åberopade skäl till kommissionen. Detta kan göras under hela tillståndperioden som är . Det går bra att överlämna ett utkast på bestämmelser även innan en gröda har blivit godkänd. Kommissionen får lämna synpunkter på utkastet. från det att ett utkast på bestämmelserna har överlämnats, får medlemsstaten därför inte anta bestämmelserna. De synpunkter som kommissionen lämnar är inte bindande för medlemsstaten att följa. Om utkastet till förbudet gäller en redan godkänd gröda ska medlemsstaten se till att ingen planterar eller sår den genetiskt modifierade växten under de . När bestämmelserna är antagna ska kommissionen, övriga medlemsstater och innehavaren av godkännandet informeras utan dröjsmål. Medlemsstaterna ska göra sådana bestämmelser allmänt tillgängliga för samtliga berörda aktörer, inbegripet odlare. Enligt ändringsdirektivet får medlemsländerna begränsa eller förbjuda odling inom hela eller delar av sitt territorium av en genetiskt modifierad växt eller av en grupp av genetiskt modifierade växter fastställda utifrån art eller egenskap. Bestämmelser får alltså omfatta en specifik genmodifierad växt eller alla växter med tolerans mot en viss herbicid eller alla genetiskt modifierade sojabönor. Bestämmelser kan gälla för hela eller enbart delar av landet. Odling av en växt kan förbjudas helt och hållet eller begränsas. Angivna skäl för att anta bestämmelser får inte under några omständigheter stå i strid med den miljöriskbedömning som genomförts i enlighet med utsättningsdirektivet /18/EG eller förordningen (EG) nr 1829/2003. Potentiella risker som tagits upp i riskbedömningen får alltså inte användas som grund för ett förbud. Om det efter ett godkännande av en gröda skulle framkomma uppgifter om att användningen inte är säker för människors hälsa eller för miljön så finns skyddsklausulerna för att förbjuda eller begränsa odling och annan användning. Bestämmelserna får inte gå emot annan EU-lagstiftning eller domar och måste vara motiverade. De ska också vara förenliga med internationella åtaganden i WTO. Begränsningar eller förbud ska gälla odling och inte den fria omsättningen och importen av genetiskt modifierat utsäde och annat växtförökningsmaterial. Det är svårt att hävda att ett förbud mot att använda ett växtförökningsmaterial inte påverkar den fria rörligheten för samma växtförökningsmaterial. Därför bör antagna bestämmelser hålla sig inom de undantag för den fria rörligheten av produkter som följer av , i synnerhet artikel 36 i fördraget om EU:s funktionssätt (), med dess rättspraxis. Enligt artikeln får begränsningar av den fria rörligheten antas om de grundas på ”allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna”. Att anta nationella regler som begränsar den fria rörligheten av varor inom unionen är alltså tillåten men bara under dessa förutsättningar. Bestämmelserna får inte vara alltför långtgående utan ska vara proportionella. Enligt proportionalitetsprincipen ska åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målet. Bestämmelserna får inte heller vara diskriminerande. Diskriminering innebär särbehandling av jämförbara situationer. I detta sammanhang kan det betyda att bestämmelser inte får gynna en svensk produkt framför ett annat lands likvärdiga produkt. Om en medlemsstat ska anta nationella bestämmelser så är det under förutsättning att de grundas på tvingande skäl som är kopplade till något av följande: miljöpolitiska mål, fysisk planering, markanvändning, socioekonomiska effekter, undvikande av förekomst av genetiskt modifierade organismer i andra produkter utan att detta på- verkar tillämpningen av artikel 26a, jordbrukspolitiska mål samt allmän ordning. Allmän ordning får inte användas som enda skäl utan måste kombineras med något av de andra skälen. Det finns inga klara skiljelinjer mellan de olika skälen. Det kan till exempel finnas skäl som kan hänvisa både till ett miljöpolitiskt mål och till markanvändning. Att ett skäl ska vara tvingande innebär att det ska röra sig om skydd för ett väsentligt allmänintresse. För att kunna hävda att det finns tvingande skäl för att anta bestämmelser om förbud måste det finnas belägg för argumentationen. I de kommande avsnitten redogörs för de tvingande skälen och en översiktlig bedömning av om och hur de kan tillämpas i . I ändringsdirektivet (skäl 14) anges att en medlemsstat som önskar åberopa skäl som avser miljöpolitiska mål enbart bör hänföra sig till skäl som rör effekter som skiljer sig från och som kompletterar bedömningen av riskerna för hälsa och miljön, vilka bedöms i samband med godkännandeförfarandena i direktiv /18/EG och i förordning (EG) nr 1829/2003. Ändringsdirektivet ger även konkreta exempel på vilken typ av skäl det skulle kunna handla om. Det kan innebära bevarande och utveckling av jordbruksmetoder med större potential att förena produktion med hållbara ekosystem, eller bevarande av den lokala biologiska mångfalden, inbegripet vissa livsmiljöer och ekosystem, eller av vissa typer av särdrag i naturen och landskapet samt specifika ekosystemfunktioner och ekosystemtjänster. riksdag antog 15 nationella miljökvalitetsmål 1999. tillkom det 16:e miljökvalitetsmålet, ett rikt växt- och djurliv. Miljökvalitetsmålen är de övergripande målen för varje område och anger den kvalitet som ska uppnås. Inom miljökvalitetsmålen finns generationsmål och etappmål. Generationsmålet är ett inriktningsmål och lyder: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser.” Etappmål anger steg på vägen till miljökvalitetsmålen och generationsmålet. När det gäller användning av genteknik lyder målet: ”Genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden är inte introducerade”. Denna lydelse återkommer i följande miljökvalitetsmål: •Levande sjöar och vattendrag •Hav i balans samt i levande kust och skärgård •Ett rikt växt- och djurliv. Det finns säkerligen olika synpunkter på den miljöriskbedömning som utförs och hur långt den sträcker sig, men den omfattar hot mot den biologiska mångfalden vilken också värnas i mål och tillämpningsområde 1 kap. 1 §. Det är dock inte givet att alla aspekter som täcks in av det svenska miljömålssystemet alltid beaktas. Vi bedömer att de mål som listats ovan skulle behöva preciseras för att kunna ligga till grund för en bedömning av om det föreligger ett tvingande skäl för förbud. Det finns dock många fler miljökvalitetsmål än de nämnda och nya kan komma att antas. Odling av genetiskt modifierade växter kan också ha betydelse för miljömålet ”Giftfri Miljö”. Användning av växtskyddsmedel är en indikator för uppföljning och utvärdering av målet. Odling av genetiskt modifierade växter kan bidra till målet om de till följd av resistens mot sjukdomar och angrepp gör att kemiska växtskyddsmedel kan uteslutas. En annan egenskap är herbicidtolerans. Herbicidtolerans medger att ogräs kan bekämpas kemiskt i växande gröda. Sådan användning kan vara ett hinder att nå målet. Kemikalieinspektionen poängterar också att regeringen har beslutat om en nationell handlingsplan med mål och åtgärder för att minska användningen av bekämpningsmedel i syfte att åstadkomma minskade risker för människors hälsa och miljön. Odling av vissa herbicidtoleranta växter kan stå i direkt konflikt med dessa nationella målsättningar. Under förhandlingarna om ändringsdirektivet skrev kommissionen ett arbetsdokument med ytterligare möjliga miljöpolitiska grunder att anta förbud på: •Bevarande av vissa typer av naturliga och anlagda landskapselement, •Bevarande av vissa livsmiljöer och ekosystem, •Bevarandet av särskilda ekosystemfunktioner och tjänster. Ekosystemfunktioner och tjänster kan definieras som ekologiska eller ekosystemprocesser eller funktioner som har värde för individer eller för samhället till exempel översvämningar, erosionsskydd, reglering av vatten, luft och klimat, livsmedelsproduktion eller rekreationsvärden för medborgarna. En bedömning av ytterligare miljörisker kan med fördel utgå ifrån ekosystemansatsen, som är fastlagd i FN:s konvention om biologisk mångfald. Ekosystemansatsen innebär exempelvis att risker bör analyseras på olika skalnivåer i förhållande till de specifika förhållandena på respektive berörd plats, något som en mer allmän riskbedömning på EU-nivå sällan beaktar. Utredningens bedömning är att miljöpolitiska mål skulle kunna utgöra ett tvingande skäl som ligger till grund för ett beslut om odlingsförbud. 5.3.2Fysisk planering och markanvändning Flera av miljömålen handlar om användning av mark och vatten samt en god bebyggd miljö. I tredje och fjärde kapitlet i finns det även bestämmelser om hushållning av mark, – och vattenområden. Bland annat står att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till dess karaktär, läge och behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön och hänsyn ska tas till kulturmiljö och friluftslivet. Det listas också särskilda områden där specifika intressen särskilt ska beaktas vid bedömningen av om exploateringsföretag ska tillåtas eller om andra ingrepp eller åtgärder får vidtas i miljön. I sjunde kapitlet i finns det också bestämmelser om skyddade områden. Fysisk planering omfattar den verksamhet som syftar till att avgöra hur mark och vatten skall användas och rum. Arbetet med fysisk planering leder i regel till formuleringen av olika typer av planer, främst översiktsplaner och detaljplaner som måste följa (2010:900). Med utgångspunkt från egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen kan man konstatera att den enskilda äganderätten till mark innefattar att kunna disponera marken, dvs. utöva rådighet över densamma. Ett förbud mot eller inskränkning av rätten att odla genetiskt modifierade grödor är en inskränkning i användandet av den enskildes mark. För att kunna genomföra en inskränkning ska det finnas angelägna allmänna intressen. Inskränkningen ska bara vara så ingripande som behövs för att uppnå det eftersträvade syftet. Fysisk planering och markanvändning kan enligt utredningens bedömning sannolikt inte utgöra ett tvingande skäl för förbud. Socioekonomiska effekter har främst diskuterats som en eventuell effekt att ta med i bedömningen av ansökningar om utsläppande på marknaden. Det finns inte någon global eller inom EU gemensam syn på vad socioekonomiska effekter är i detta sammanhang. I begreppet socioekonomiska effekter ligger att det inte enbart ska handla om ekonomiska effekter utan också medföra en social påverkan. Samhälls-, eller företagsekonomiska effekter kan dock leda till socioekonomiska effekter. Det internationella protokollet om biosäkerhet, Cartagenaprotokollet, innehåller en artikel som tillåter att socioekonomiska effekter får vägas in vid beslut om godkännande av en genetiskt modifierad växt. I protokollet begränsas hänsyn till socioekonomiska överväganden till bevarandet och det hållbara användandet av biologisk mångfald, särskilt i fråga om värdet av den biologiska mångfalden för ursprungs- och lokalsamhällen. Socioekonomiska effekter skulle också kunna handla om kulturella effekter som bevarande av samhälleliga traditioner som traditionella produktionsmetoder eller bevarande av kulturarvet kopplat till territoriella produktionsprocesser med särskilda egenskaper. Ett faktiskt exempel på kulturella effekter som skulle kunna användas som ett tvingande skäl för odlingsförbud i har inte identifierats. Att förbjuda odling av genetiskt modifierade växter baserat på en begränsad möjlighet att ta eget utsäde är inte relevant för svenska förhållanden. Den som köper ett utsäde som är genetiskt modifierat vet dessutom att en förutsättning är att det i de flesta fall inte är möjligt att ta eget utsäde från plantorna. Möjligheten att inkludera socioekonomiska effekter vid bedömning av ansökningar har också diskuterats inom EU. Kommissionen presenterade en rapport där 25 av EU:s medlemsstater, och andra intressenter bidragit med information om socioekonomiska aspekter i relation till odling av genetiskt modifierade växter. Bland kommissionens slutsatser fanns att de analyser som gjorts ger en god bild av ekonomiska effekter på gårdsnivå. Däremot saknas information om sociala effekter och effekter längs hela produktionskedjan. De inskickade svaren visade också på en mycket spretig tolkning av vad socioekonomiska effekter innebär. Kommissionen startade då en arbetsgrupp, (), vars uppgift är att analysera hur man skulle kunna ta med socioekonomiska effekter vid värdering av genetiskt modifierade grödor. Arbetsgruppen har tagit fram ett övergripande dokument (et al, 2015). Detta dokument sätter upp ramarna för genomförandet av socioekonomiska analyser som ska kunna vara tillämplig för alla slags grödor som kan komma att odlas i EU:s medlemsstater. Det listas faktorer och indikatorer som en analys kan baseras på, samt metoder för att utföra analysen. Utifrån de uppställda ramarna har gruppen gjort en socioekonomisk analys av odling av genetiskt modifierad insektsresistent majs i EU. Eftersom sådan majs odlas bland annat i så finns det data att tillgå. Det dokumentet är inte publicerat . Med dessa dokument finns det redskap för att utföra socioekonomiska analyser inom området. Det huvudsakliga hindret för fullständiga analyser är brist på data. Ekonomiska beräkningar går att göra. Det är däremot svårt att mäta och ta fram data över socioekonomiska effekter. Sådana effekter handlar mer om antagna sekundära effekter av kostnader eller förtjänster vid odling av genetiskt modifierade växter. Metoderna för bedömning handlar om socioekonomiska analyser som kan ge information som kan inkluderas vid bedömning av en ansökan. Det är alltså bara en del av hela bedömningen som ska göras. Att grunda ett beslut om odlingsförbud på socioekonomiska effekter torde kräva mer. Ett förbud grundat på detta skäl måste föregås av en grundlig analys som visar att de negativa socioekonomiska effekterna överväger de positiva. Utan en sådan analys är det svårt att se att odling av en genetiskt modifierad gröda, jämfört med dess konventionellt förädlade motsvarighet, skulle ge sådana effekter i samhället att ett skäl skulle kunna anses vara tvingande för svensk del. 5.3.4Undvikande av förekomst av genetiskt modifierade organismer i andra produkter utan att detta påverkar tillämpningen av artikel 26a Artikel 26a i utsättningsdirektivet /18/EG handlar om att medlemsstaterna får vidta lämpliga åtgärder för att förhindra oavsiktlig förekomst av genetiskt modifierade organismer i andras produkter. I har vi antagit de så kallade samexistensreglerna som beskrivs i avsnitt 4.10. Det kallas för samexistensreglerna i och i EU eftersom åtgärderna syftar till att olika odlingsformer ska kunna samexistera. Kommissionen har förklarat att restriktioner eller förbudsåtgärder kan motiveras med stöd av detta skäl när andra mindre restriktiva åtgärder inte är tillräckliga för att undvika oavsiktlig förekomst av genetiskt modifierat växtmaterial i andra produkter. Det kan handla om bevarandet av ekologiska och konventionella odlingssystem, och livsmedelsproduktion inom system där genteknik inte får användas. Det kan också handla om höga kostnader för samexistensåtgärder eller det faktum att det är praktiskt ogenomförbart eller omöjligt att tillämpa samexistensåtgärder på grund av specifika geografiska förhållanden, exempelvis små öar eller bergsområden. Försiktighetsåtgärderna i samexistensreglerna är satta för att undvika att någon lider ekonomisk skada på grund av inblandning av genetiskt modifierat material. De syftar till att skydda den som har en odling i närheten av en odling med en genetiskt modifierad gröda. Om det inte går att följa samexistensreglerna på grund av geografiska förhållanden, höga kostnader eller liknande aspekter så kan genetiskt modifierade växter helt enkelt inte odlas på platsen. Det innebär att ett förbud baserat på det skälet är överflödigt. Kommissionen har skrivit rekommendationer (2010/C 200/01) om riktlinjer för utveckling av nationella samexistensåtgärder för att undvika oavsiktlig förekomst av genetiskt modifierade organismer i konventionella och ekologiska grödor. Rekommendationerna meddelades som förslaget till lagstiftning om nationella förbud och ersatte rekommendationer (2003/556/EG). De nya rekommendationerna ger medlemstaterna stor flexibilitet vid antagande av samexistensregler. Exempelvis ges möjlighet att ta hänsyn till lägre tröskelvärden för märkning än inblandning och till och med möjlighet att fastställa områden där genetiskt modifierade växter inte kan odlas. Det är inte helt klart vad det faktiskt innebär att man kan anta ett förbud om odling i syfte att undvika förekomst av genetiskt modifierat material som det inte ska påverka tillämpningen av samexistensreglerna som med de nya rekommendationerna kan vara mycket flexibla. Det skulle vara svårt att påvisa att det finns ett tvingande skäl till att förbjuda odling av en växt på denna grund. Det vore betydligt enklare att ändra de svenska samexistensreglerna om det ansågs skäligt än att anta bestämmelser om odlingsförbud. I jämförelse med de miljöpolitiska målen, framför allt miljökvalitetsmålen, så är de jordbrukspolitiska målen inte lika specificerade. Det gör det svårare att se vilka mål som kan ligga till grund för ett nationellt förbud för odling av genetiskt modifierade växter. Inom EU finns det mål för den gemensamma jordbrukspolitiken som är att •göra jordbruket effektivare, •garantera en skälig levnadsstandard för lantbrukarna, •stabilisera marknaderna för jordbruksprodukter, det vill säga att minska effekterna av variationer i utbud och efterfrågan och se till att befolkningen har tillräckligt med mat, •se till att konsumenterna får jordbruksprodukter till rimliga priser. Dessa mål ska uppnås genom: •Gemensamma priser, genom att EU garanterar lantbrukarna lägsta priser så kallade interventionspriser för deras varor. •Gemenskapspreferens, varor som är producerade inom EU ska först och främst säljas på EU:s marknad framför varor som producerats i länder utanför. •Gemensam finansiering via en budget som alla EU-länder bidrar till. Det skulle dock vara svårt att hävda att ett EU-gemensamt mål har en särskild betydelse för svensk del. har också uppsatta jordbrukspolitiska mål. Det handlar om en marknadsorienterad och konkurrenskraftig jordbrukssektor styrd av konsumenters efterfrågan, klimat- och miljömål och där hänsyn tas till djurskydd samt den globala utvecklingspolitiken. Ett hållbart nyttjande av naturresurser och en hållbar jordbruksproduktion är också en del av visionen. Utöver livsmedelsproduktion finns det enligt regeringens mål stor potential i den förnybara råvara som jordbruket kan producera, exempelvis för energiproduktion. Dessa politiska mål är sannolikt alltför oprecisa för att vara användbara att grunda ett förbud på. Skäl som avser jordbrukspolitiska mål får, enligt ändringsdirektivet, bland annat omfatta behovet av att skydda jordbruksproduktionens mångfald och behovet av att trygga utsädets och annat växtförökningsmaterials renhet. Utsädes renhet säkerställs dock genom utsädeslagstiftningen vilket medför svårighet att använda det skälet som grund för ett förbud. Allmän ordning får inte användas som enda skäl för att anta bestämmelser utan måste kombineras med ett av de andra skälen. Det är anledning nog för att inte gå in i en djupare analys av vad allmän ordning kan innebära för svensk del. tillåter även undantag från den fria rörligheten på den inre marknaden baserat på den allmänna moralen. Den allmänna moralen kan inkludera religiösa, filosofiska eller etiska frågor. I ska beslut och lagar vara neutrala i religiösa frågor. Det skulle också medföra stora svårigheter att bevisa att ett förbud är tvingande med hänsyn till den allmänna moralen i . Möjligtvis skulle etiska skäl kunna vara en grund för förbud. I artikel 29 i utsättningsdirektivet /18/EG hänvisas till medlemsstaternas behörighet i just etiska frågor. Etik är ett begrepp som innefattar många vitt skilda faktorer. Det som kan vara etiskt oförsvarbart för en person är inget problem för en annan. Att användning av gentekniken som sådan inte är en etisk fråga framgår av förarbetena till (prop. 1997/98:45). Medborgares eller konsumenters eventuella motvilja mot genteknik måste bevisas för att kunna anses vara ett tvingande skäl. Mål C‑165/08 handlar om att hade infört ett förbud mot den fria rörligheten för utsäde av genetiskt modifierade sorter och ett förbud mot att genetiskt modifierade sorter upptas i den nationella sortlistan. ansåg att det skulle strida mot etiska principer att ha bestämmelser i polsk rätt som en majoritet av befolkningen i är motståndare till. EU- domstolen redde inte ut grundfrågan om etik eftersom den ansåg att det är tillräckligt att fastslå att , som har bevisbördan, inte kunde visa att bestämmelserna faktiskt grundar sig på sådana religiösa och etiska hänsyn eller att de omtvistade bestämmelserna faktiskt antogs med utgångspunkt i sådana skäl. Enligt svensk lagstiftning ska varje enskild ansökan som rör genetiskt modifierade organismer genomgå en etisk prövning. I propositionen till står att i en etisk prövning ingår bland annat allmän ordning. Ingen svensk myndighet har använt allmän ordning som ett argument i en etisk prövning varken för eller emot ett godkännande. I slutänden är det alltid som har tolkningsföreträde. En medlemsstat måste kunna visa, särskilt om den utmanas i domstol, att ett åberopande av en specifik grund för förbud verkligen är motiverat av farhågor som har direkt anknytning till den grunden. Det krävs någon sorts konkreta bevis för att kunna påstå att skälen verkligen är tvingande skäl för svensk del. Om skulle behöva anta bestämmelser på tvingande skäl utöver vad som artikel 26b medger så bör en skillnad i språkversionerna uppmärksammas. I den svenska versionen står det att bestämmelser får antas grundade på tvingande skäl ”som rör” punkterna a)–g). I den engelska versionen av artikeln står det ”based on compelling grounds such as those related to”. Den engelska versionen är alltså en öppen lista av tvingande skäl medan den svenska texten är mer begränsad. För att använda tvingande skäl som inte kan hänföras till punkterna a)–g) bör be om lingvistisk korrigering av texten.