sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Utredningens överväganden och förslag Utredningen konstaterar att den förordning som styr avgiften för korttidsupplåtelse av fastigheter förvaltade av , förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m., är exempel på ett regelverk som inte möjliggör någon särbe- handling av organisationer inom det civila samhället med hänsyn till deras särart. De idrotts- och friluftsorganisationer som använ- der sig av mark för sin verksamhet anser att avgiften är för hög. Huruvida det är ett påstående som stämmer är för utredningen svårt att värdera, eftersom det utgår från den en- skilda organisationens ekonomi. Vissa organisationer kan ha lättare att täcka kostnaden för markanvändningen med deltagaravgifter, medan andra kan ha svårigheter med det. Mot den bakgrunden har utredningen övervägt olika möjliga åtgärder. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet En översyn av bestämmelsen om upplåtelse i förordningen om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. Den verksamhet som frilufts- och idrottsorganisationer bedriver på den mark som förvaltar, bidrar positivt till folkhälsan. En sänkning av avgiften för att nyttja marken för sådana verksamheter som dessa organisationer bedriver skulle därmed kunna motiveras med folkhälsoskäl. Utredningen föreslår därför att en översyn sker av bestämmelsen om upplåtelse i 12 § förord- ningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. i syfte att införa ett undantag i bestämmelsen som möjliggör att avgift inte tas ut för korttidsupplåtelser av allmännyttiga, ideella organisationer. En sådan översyn bör också omfatta frågan om vilka juridiska personer och verksamheter som ska undantas. Ett förslag som undantar vissa juridiska personer från avgifts- kravet skulle innebära ett visst avsteg från riktlinjerna som fast- ställts när det gäller förvaltning av statens fastigheter och behöver därför underställas . Utredningen anser att det finns goda skäl för att på detta sätt möjliggöra ett hänsynstagande till den verksamhet organisationer inom det civila samhället bedriver. Enklare förfaranden för organisationer En möjlig dellösning på de problem som civilsamhället framfört skulle kunna vara att överväga ett enklare förfarande inom Forti- fikationsverket när det gäller hantering av ansökningar från just civilsamhällets organisationer. Av underlag till utredningen framgår att myndigheten gör en intern översyn över hanteringen av korttidsupplåtelser, avgifterna och avtalsmallar etc. Den ska vara klar . Det är rimligt att anta att kritiken från civilsamhället ingår i översynen eftersom organisationerna står för av förfrågningarna till myn- digheten. Utredningen ser positivt på översynen, men kan av för- klarliga skäl inte bedöma utfallet av den. Utredningen har inte heller ansett det vara tidseffektivt att överväga förslag till för- enklingar parallellt med myndighetens egen översyn. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Behov av förbättrad information till civilsamhällets organisationer Utredningen noterar att det på webbplats saknas information som vänder sig till organisationer och andra som önskar nyttja myndighetens mark samt att den allmänna in- formation som finns om hyressättning på webbplasten kan ge upp- hov till missförstånd kring hur sätter sina av- gifter. Utredningen får vidare en mycket blandad bild av kommu- nikationen och samarbetet mellan myndigheten och civilsamhället. Som nämnts har en lathund tagits fram i syfte att underlätta enskilda medlemsorganisationers kontakter med myndigheten. visar det faktum att organisationerna tolkar dagens avgiftssättning som marknadshyra att det kan finnas ett problem i information till och kommunikation med sektorn. Utredningen gör mot den bakgrunden bedömningen att Forti- fikationsverket bör se över och förtydliga sin information på webbplatsen bl.a. med avseende på civilsamhällets verksamhet. Samarbeten med organisationer kring lathundar som redovisas ovan är också något som utredningen bedömer är positivt i syfte att förtydliga informationen och kommunikationen med civilsam- hället. Den typen av samarbeten är något som kan behövas även om undantag görs i tillämpningen av förordningen (1993:527) om för- valtning av statliga fastigheter, m.m. för vissa organisationer. Syftet med att skydda natur som nationalpark är enligt national- parksförordningen (1987:938) att långsiktigt bevara särskilt värde- fulla områden. beslutar om vilka områden som ska bli nationalparker och beslutar om föreskrifter för respektive nationalpark. regler kan begränsa alle- mansrätten för att skapa ett bättre skydd, bl.a. genom att begränsa möjligheten för grupper att anordna vissa verksamheter i området. konstaterar på sin webbplats () att ideella organisationer, skolor och turistföretag är viktiga aktörer för att göra nationalparkerna mer Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet tillgängliga i syfte att möjliggöra för många människor att ta del av de naturupplevelser som nationalparkerna erbjuder under ledning av kunniga och erfarna guider. Utmaningen ligger i att finna former för att minimera slitage och störningar. fick regleringsbrev i uppdrag att se över föreskrifterna för landets nationalparker. Uppdraget skulle redovisas senast . Målet med översynen var enligt uppdraget att ta bort onödiga begränsningar för kommersiell verksamhet och friluftsliv som syftet med inrättandet av skulle värnas. Totalt 16 av 29 national- parker kom att omfattas av översynen. Urvalet gjordes utifrån att föreskrifterna för dessa 16 nationalparker innehöll förbud mot eller tillståndsplikt för kommersiell verksamhet. Ett resultat av översynen är att har tagit bort förbudet mot kommersiell verksamhet i sju nationalparker. Förbu- det har i de flesta fall ersatts med tillstånds- eller samrådsplikt för all organiserad verksamhet med viss omfattning, oberoende av om den är av kommersiell eller ideell art. I de flesta fall har också en tillståndsplikt för idrottstävlingar och idrottsarrangemang införts. I något fall rör det sig om ett förbud mot idrottstävlingar som har ersatts med tillståndsplikt. Annan ideell verksamhet än idrotts- arrangemang har tidigare inte reglerats i föreskrifterna. Natur- vårdsverket har avrapporterat sitt uppdrag till regeringen i skrivel- sen Översyn av föreskrifter för nationalparker (NV-00291-12). De nya föreskrifterna innebär alltså viss ökad administration och kan innebära sämre möjligheter att genomföra verksamhet om tillstånd inte beviljas för det civila samhällets organisationer, samti- digt som kommersiella aktörers möjligheter ökar. Utredningen har mot den bakgrunden tagit del av bl.a. paraplyorganisationen kritik mot detta. Flera organisationer i civil- samhället var också i remissrundan kritiska till andra delar av förslag, som man välkomnade t.ex. ökade möjligheter till övernattning i tält och till eldning. har besvarat kritiken genom att peka på att föreskrifterna framför allt syftar till att skydda nationalparkerna och att det därför inte är rimligt att skilja på i vilken form verksam- heten bedrivs. Det myndigheten anser vara avgörande är vad som görs och hur det görs, inte av vem det görs. Myndigheten har, efter det att de nya föreskrifterna fastställdes , tagit fram en Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet vägledning för organiserat friluftsliv, riktad till förvaltare (Natur- vårdsverket, 2015, Organiserat friluftsliv och naturturism i skyddad natur), liksom en broschyr med tips, råd och regler för organiserad verksamhet i skyddad natur (, 2015, Friluftsliv och naturturism i skyddad natur). De båda skrifterna gäller alltså både nationalparker och naturreservat. Myndigheten erbjuder också webbaserade utbildningar i dessa frågor för förvaltare. Ett syfte med dessa hjälpmedel är att öka möjligheterna för organiserade aktiviteter i de skyddade områdena, och att vara ett stöd för för- valtare i bedömningar av ansökningar. Svenskt Friluftsliv konstaterar i samtal med utredningen att har tagit till sig många av de synpunkter som civil- samhällets organisationer framförde i remissomgången och i den påföljande dialogen, även om grundproblemet kvarstår att villkoren för civilsamhällets organisationer delvis blir sämre i och med de nya föreskrifterna. Förhoppningen är också att vägledning och annat stöd från myndigheten ska leda till en så enkel administration och snabb handläggning som möjligt av tillståndsärenden. Utredningens överväganden och slutsatser Utredningen konstaterar att det har genomförts samråd och dialog mellan myndigheten och civilsamhällets organisationer i fråga om föreskrifter för de aktuella nationalparkerna. Civilsamhällets syn- punkter har tagits tillvara och utredningen ser inte behov av förslag om ändring i föreskrifterna. Utredningen noterar dock att detta är ett exempel på ett sammanhang där civilsamhällets organisationer, som icke kommersiell aktör, gynnades av det tidigare gällande re- gelverket. Genom att det inte görs någon åtskillnad mellan civil- samhällets organisationer och kommersiella aktörer tillkommer tillståndsplikt för vissa typer av arrangemang som organisationerna tidigare kunnat genomföra utan föregående myndighetskontakt. Det är angeläget att en praxis utvecklas där hänsyn tas till att de organisationer, som t.ex. friluftsorganisationer och miljöorgani- sationer, som har som ändamål att skydda och värna naturen kan antas vara mycket aktsamma om naturen vid sina arrangemang. Detta bör beaktas vid prövning av tillstånd att genomföra arrangemang. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Som ett exempel på administration som upplevs onödigt betung- ande har frågan om Lantmäteriets handläggning av inskrivnings- ärenden när civilsamhällets organisationer är ingivare till utred- ningen. Lantmäteriet är den myndighet som sköter fastighets- registret och ansvarar för inskrivning enligt jordabalken (1970:994), vilket innebär att myndigheten hanterar ärenden om lagfart, inteck- ning eller annan inskrivning samt skriver in ny fastighetsinforma- tion i fastighetsregistret. Alla fastigheter i registreras i fastighetsregistret. Genom registret skapas ordning och reda samt offentlighet åt fastighets- och ägarförhållanden. Registret är också viktigt för att fastigheter ska kunna köpas och säljas samt intecknas och belånas på ett säkert och smidigt sätt. Den som har förvärvat en fastighet är skyldig att söka lagfart, dvs. inskrivning av förvärvet vid Lantmäteriets fastighetsinskriv- ning, senast efter överlåtelsen. Någon övergång av äganderätten sker inte genom att lagfart beviljas. Lagfarten medför dock vissa betydelsefulla rättsverkningar, t.ex. behörighet att an- söka om inteckningar och andra inskrivningar. I samband med an- sökan kontrollerar myndigheten ett antal uppgifter för att säker- ställa att överlåtelsen är giltig. Om en ideell förening är köpare eller säljare av fastigheten ska registreringsbevis (om sådant finns) och föreningens stadgar ges in. För förening som inte är registrerad behövs protokoll som visar vilka personer som ingår i styrelsen och vem som är behörig att företräda föreningen. Vidare krävs proto- koll från behörigt organ i föreningen med beslut om att förvärva alternativt överlåta fastigheten. I det senare protokollet ska fastighets- beteckningen framgå. Svenskt Friluftsliv har beskrivit en situation där en medlems- organisation har haft svårigheter att få lagfart även för fastigheter till ett litet värde eftersom Lantmäteriet har bedömt att styrelsen saknat behörighet att fatta beslut om förvärvet. Svenskt Friluftsliv menar att styrelser i ideella föreningar precis som styrelser i andra typer av organisationer kan ha långtgående behörighet att fatta beslut för föreningens räkning, och att krav på årsmötesbeslut blir betungande, särskilt om det rör sig om relativt små värden. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet sådana krav också omöjliggöra affärer där säljare eller köpare kräver ett snabbare beslut än vad som är möjligt att åstadkomma. Styrelsens behörighet måste styrkas Vid kontakt med Lantmäteriet konstaterar myndigheten att frågan handlar om styrelsens behörighet snarare än om dess befogenhet. har inte automatisk behörighet att företräda en ideell förening i alla frågor utan det krävs stöd i stadgarna. Därför om- beds oregistrerade ideella föreningar att skicka in sina stadgar och handlingar som visar vem som är behörig firmatecknare när lagfart, inteckning eller inskrivning av rättighet söks i ett ärende. Det är inte alla ideella föreningar som registreras. Endast de ideella föreningar som bedriver en näringsverksamhet registreras i handelsregistret. För dessa ideella föreningar finns det uppgift i handelsregistret om vem som tecknar den ideella föreningens firma samt uppgifter om vem som ingår i styrelsen. När lagfart/inteckning/inskrivning av rättighet söks i ett ärende där ena parten är en ideell förening som är registrerad i handelsregistret kan fastighetsinskrivningen kontrollera uppgifterna om firmatecknare genom ett registerutdrag. Om den ideella föreningen inte är registrerad i handelsregistret krävs annan utredning för att Lantmäteriet ska kunna kontrollera behörigheten för den som undertecknat rättshandlingen. Om det är styrelsen som har fattat beslut och det inte finns något årsmötesbeslut i frågan behöver det framgå av stadgarna eller av annat årsmötes- beslut att styrelsen har rätt att fatta beslutet för att ansökan om lagfart ska beviljas. Det finns ett avgörande från Hovrätten för som berör frågan (RH 2008:74). I ärendet hade en bygdegårdsförenings styrelse, som var behörig ställföreträdare för föreningen enligt stad- garna, sålt fastigheten med föreningens bygdegård. Inskrivnings- myndigheten avslog lagfartsansökan med motiveringen att styrelsen inte hade rätt att överlåta fastigheten eftersom det stred mot föreningens syfte enligt stadgarna. Hovrätten konstaterade att en ställföreträdare för en förening är bunden av dess stadgar vilka utgör den yttre gränsen för ställföreträdarens befogenhet. Avtalets giltighet är då beroende av motpartens goda tro. Enligt hovrätten är det upp till en tredje man att på egen risk skaffa sig kännedom om en icke registrerad ideell förenings ändamål eller verksamhets- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet God tro är ändå möjligt att uppnå i vissa fall eftersom det kan vara svårt för tredje man att bedöma om ett avtal faller utanför en förenings syfte eller verksamhetsföremål. I det aktuella ärendet konstaterade hovrätten att det var fråga om ett så klart överskri- dande av föreningens ändamål enligt stadgarna att förvärvaren inte kunde åberopa god tro och att förvärvet var uppenbart ogiltigt. Lagfartsansökan skulle därför, såsom inskrivningsmyndigheten funnit, avslås. Det exempel som har framförts till utredningen gäller i första hand Lantmäteriets kontroll av behörigheten att företräda en ideell förening. Om det inte går att utläsa av stadgarna att det räcker med styrelsebeslut för en viss åtgärd, exempelvis försäljning av fast egendom, så ska beslut fattas på års- eller föreningsmöte eftersom det då inte finns något annat behörigt organ inom föreningen. Det behöver dock inte, enligt Lantmäteriet, uttryckligen framgå av stadgarna att föreningens styrelse får besluta om en specifik rätts- handling. Som huvudregel är det enligt Lantmäteriet tillräckligt om det i stadgarna exempelvis står att: –Styrelsen beslutar i och ansvarar för föreningens alla angelägen- heter –Föreningens tillgångar handhas och förvaltas av styrelsen –Styrelsen beslutar i och ansvarar för föreningens angelägenheter, förutom det som undantas i dessa stadgar (under förutsättning att försäljning/förvärv av fast egendom inte är upptaget som undantag i stadgarna). Vid förvärv av fast egendom menar att behörighets- kraven i allmänhet kan sättas lägre än vid försäljning. Det får avgöras från fall till fall om det är tillräckligt att firmatecknarna skrivit under förvärvshandlingen eller om beslut av styrelse eller föreningsmöte fordras. Utredningens överväganden och slutsatser Utredningen konstaterar att Lantmäteriet har redogjort för rimliga rutiner och krav i hantering av frågor som rör inskrivningsärenden. Refererad dom (RH 2008:74)visar på risker för föreningar om kraven på dokumentation av behörighet är för lågt ställda. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet föreningar som för sin verksamhet är beroende av att köpa och sälja fastigheter med regelbundenhet är det möjligt att undgå att åter- kommande behöva hantera dessa frågor på årsmöten, genom att i stadgarna tydliggöra att styrelsen är behörig att fatta sådana beslut. I andra föreningar, där fastigheten t.ex. är nära kopplad till före- ningens ändamål, kan organisationen välja att inte ge styrelsen mot- svarande behörighet. Normalt sett innebär föreningars demokratiska uppbyggnad att en styrelse noggrant överväger om den ska fatta beslut i avgörande frågor eller om den ska efterfråga årsmötets vilja, eftersom årsmötet kommer att utkräva ansvar av styrelsen för fattade beslut. Såsom framhållits i förarbetena till jordabalken (prop. 1970:20) är det av flera skäl viktigt att de för fastighetsköp stadgade form- kraven upprätthålls strängt. Utredningen konstaterar att det finns tungt vägande skäl för de formella krav som ställs på en överlåtelse av fast egendom och som kontrolleras i samband med lagfarts- ansökan. Dessa skäl väger enligt utredningens bedömning tyngre än ideella föreningar intresse av minskad byråkrati. Det får också anses vara relativt enkelt för en förening att genom formuleringar i stadgarna ge styrelsen den behörighet medlemmarna anser att den ska ha för att kunna sköta verksamheten på ett bra sätt. Utred- ningen anser därför inte att det finns skäl att föreslå några ändringar i regelverket på detta område. 5.2.13Folkhälsomyndigheten och kravet på vetenskaplig grund Myndig- heten är en sammanslagning av och , och har också tagit över vissa uppgifter från . ska enligt 1 § förordningen (2013:1020) med instruktion för verka för god folkhälsa, utvärdera effekterna av metoder och strategier på folkhälsoområdet, följa hälsoläget i befolkningen och faktorer som påverkar detta samt genom kunskapsuppbyggnad och kunskaps- spridning främja hälsa och förebygga sjukdomar och skador. Verk- samheten ska enligt bestämmelsen stå på vetenskaplig grund. Forum – Idéburna organisationer med social inriktning har till utredningen framfört synpunkter på svårigheter i samarbetet Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet mellan vissa av Forums medlemsorganisationer och Folkhälso- myndigheten. Enligt vad som framförts till utredningen handlar det om att myndighetens krav på att verksamheten ska stå på veten- skaplig grund försvårar samverkan med det civila samhällets organi- sationer. Även om civilsamhället ofta arbetar med väl beprövade metoder i sina verksamheter är det sällan som en organisation har råd eller möjlighet att faktiskt forskningsmässigt utvärdera verksam- heten. Enligt utredningen kan detta ses som ett exempel på när den offentliga sektorns krav är svåra för det civila samhällets organi- sationer att möta, givet organisationernas förutsättningar. konstaterar också att samverkan med det civila samhällets organisationer är nödvändig för utförandet av myndighetens uppdrag. Det kan handla om samverkan kring före- byggande arbete, men också mer praktiskt att nå ut till vissa mål- grupper där civilsamhällets organisationer kan utgöra en viktig mellanhand. Kravet på vetenskaplig grund Att en verksamhet inom folkhälsoområdet vilar på ”vetenskaplig grund” innebär att det ska finnas vetenskapligt stöd för att verk- samheten har avsedd effekt. Begreppet kan jämföras med ”beprö- vad erfarenhet” som i stället innebär att verksamheten grundar sig på professionella utövares erfarenhet. Inom forskning används också begreppet ”evidens” som innebär att en verksamhet är evi- densbaserad när det utifrån tillgänglig vetenskaplig litteratur kan göras en samlad bedömning om effekt. Utredingens kontakter med myndigheten visar att myndigheten på flera områden har ett tätt samarbete med det civila samhällets organisationer. Det pågår också ett arbete i syfte att ge ett genomtänkt förhållningssätt till civil- samhället och en plan för hur samverkan ska se ut. Till utredningen har bl.a. framfört att samverkan med civil- samhället är nödvändig för att genomföra många av de regerings- uppdrag som myndigheten får. Det kan handla om uppdrag i fråga om hälsan hos olika grupper, t.ex. romska flickor eller transperso- ner, då myndigheten har stort behov av kontakter med civilsam- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet hällets organisationer för att på ett bra sätt förankra uppdraget och nå ut till målgruppen. Det finns hos en förståelse för att kravet på vetenskaplig grund för verksamheten kan påverka samverkan med civilsamhällets organisationer. kan inte myndigheten frångå instruktionens krav på att arbetet ska vila på vetenskaplig grund, även om det kan medföra en konflikt bl.a. i myndighetens bidragsgivning till civilsamhället. Det statliga kunskapsstödet syftar till att skapa ett mer kunskapsbaserat förebyggande arbete. För myndigheten är det viktigt att syftet med olika bidrag som ska förmedlas är tydligt. Om det rör sig om kunskapsutveckling med krav på vetenskapligt förankrad metodik kan det, enligt myndig- heten, krävas att civilsamhällets organisationer knyter till sig forsk- ningskompetens. Däremot kan organisationerna bidra på andra sätt. Myndigheten ser mot den bakgrunden positivt på att bidrags- förordningar ger möjlighet till organisationsstöd, såsom det görs på t.ex. HIV-området genom förordningen (2006:93) om statsbidrag till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar. finns också förordningen (2015:456) om statsbidrag till organisationer som bedriver före- byggande arbete för att minska tobaksbruket eller verksamhet mot överdrivet spelande. Utredningens överväganden och slutsatser Utredningen konstaterar att frågan om uppdrag och kravet på vetenskaplig grund ligger utanför utredning- ens uppdrag. är det enligt utredningen nödvändigt att myndigheten fortsätter föra en diskussion om i vilka delar kravet är tillämpligt och hur det kan hanteras för att inte omöjliggöra samar- bete med civilsamhällets organisationer inom delar av myndighet- ens uppdrag, utan att det medför kostsamma krav på vetenskaplig utvärdering av verksamhet i civilsamhällets regi. Extra vikt bör läggas vid att vårda myndighetens samarbete med civilsamhällets organisationer och hitta möjliga vägar till samverkan, bl.a. i fråga om kunskapsspridning, förebyggande arbete och kontakter med olika målgrupper. Det är i detta sammanhang även angeläget att regeringen noga överväger utformningen av olika uppdrag till Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet myndigheten i syfte att möjliggöra kontakter och samarbete med civilsamhällets organisationer. Till exempel kan utrymme för orga- nisationsbidrag i de statsbidrag myndigheten fördelar möjliggöra viktigt stöd till organisationer som på olika sätt arbetar för att främja folkhälsan och som myndigheten är beroende av för att kunna utföra sitt uppdrag. 5.2.14Statistiken om det civila samhället och statistikens tillgänglighet Frågan om statistik om det civila samhället har behandlats i En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55). I propositionen beskrivs den statistik som finns och regeringen gör bl.a. bedöm- ningen att () bör få i uppdrag att ta fram samlad och kompletterad statistik om det civila samhället. fick SCB i uppdrag av regeringen (regeringsbeslut , IJ2010/137/UF) att ta fram statistik över det civila samhället i enlighet med FN:s statistiksystem för satelliträken- skaper om ideella organisationer (ICNPO).