sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — 24Dock finns , som vi beskrivit i kapitel 4, lagstadgade krav att beslut rörande forskningens och utbildningens kvalitet, utförande och innehåll ska fattas av vetenskapligt kompetenta personer, eller av grupper där vetenskapligt kompetenta utgör majoriteten. Vidare konstateras i kapitel 6 att även om de lagstadgade kraven på fakultetsnämnder har försvunnit, så har i princip alla lärosäten behållit någon form av motsvarande kollegiala organ, men ibland med förändrade uppgifter och befogenheter. I sammanhanget bör noteras att kollegialt inflytande kan vara av olika slag. Det kan vara ett formaliserat inflytande genom att lärosätets interna styrdokument specificerar att vissa frågor måste behandlas i kollegiala organ som ska lämna ett yttrande eller ett förslag innan beslut fattas av annan instans. Det kollegiala inflytandet kan också vara informellt genom att kollegiet – eller i alla fall vissa ledande medlemmar i kollegiet – har en sådan ställning att beslutsfattaren inte kan eller har svårt att fatta beslut utan att beakta deras synpunkter. Det är viktigit att tydligt klargöra vilken rollfördelning som finns – vem som har rätt att fatta vilka beslut i en given besluts- process. Det finns ofta en informell organisation eller besluts- struktur inom ett lärosäte. I dessa fall kan det lätt bli så att en informell ledare, eller en grupp informella ledare, i praktiken avgör olika frågor, men det formella ansvaret för besluten som fattats faller tillbaka på den formella chefen. I dessa fall blir det svårt att i efterhand på ett korrekt sätt utkräva ansvar av de personer som fattat beslutet ifråga. För att avhjälpa sådana problem behöver de enskilda lärosätena tydligt klargöra hur olika beslutsbefogenheter faktiskt är fördelade inom det egna lärosätet. Förespråkare för kollegial styrning hänvisar ibland till ett uttalande från UNESCO25 och menar att det innebär ett krav på att beslut inom universitet och högskolor ska fattas i kollegiala organ. uttalande är inte juridiskt bindande för eller andra stater, men det utgör ett stöd för kollegiala principer. Formuleringarna är också allmänt hållna. Exempelvis specificeras inte i vilka governing bodies eller academic bodies som lärarna och forskarna ska vara representerade. Av dokument framgår också att förutom kollegialt medbestämmande så behöver också frågor som ekonomisk effektivitet och återrapportering av 25 , 1997, The Recommendation concerning the Status of Higher-Education Teaching Personnel: , s. 57. dokumentet specificerar att: “Higher-education teaching personnel should have the right and opportunity … to take part in the governing bodies … and they should also have the right to elect a majority of representatives to academic bodies within the higher education institution. The principles of collegiality include academic freedom, shared responsibility, the policy of participation of all concerned in internal decision making structures and practices, and the development of consultative mechanisms. Collegial decision-making should encompass decisions regarding the administration and determination of policies of higher education, curricula, research, extension work, the allocation of resources and other related activities, in order to improve academic excellence and quality for the benefit of society at large.” Syftet är att bidra till academic excellence och benefit the society at large. Det går därför inte att dra långt- gående slutsatser om hur UNESCO-principerna ska tillämpas vid enskilda lärosäten. Utredningens bedömning är att högskole- författningarnas bestämmelser om att lärarna har rätt att utse ledamöter i de svenska lärosätenas styrelser, och att beslut om uppläggning, genomförande av eller kvalitet i utbildningen, och organisation av eller kvalitet i forskningen ska fattas av veten- skapligt eller konstnärligt kompetenta personer, i princip motsvarar de målsättningar som formulerat. Kollegialiteten fokuserar på gruppen av akademiska medarbetare, det vill säga kollegiet. Idealt ska kollegiet kritiskt diskutera sitt arbete och gemensamt fatta beslut om verksamheten. Därför är en viktig fråga – vilka innefattas i kollegiet? Det finns relativt många olika definitioner som dessutom varierar beroende på vad kollegiet ska ha för befogenheter. Kollegiet kan således definieras på flera sätt vid ett och samma lärosäte. Inför ett kollegialt val kan till exempel kollegiet av väljare vara annorlunda (ofta vidare) definierat än kollegiet av valbara. En säkerligen inte helt uttömmande översikt av tillämpade definitioner är följande: 1.Professorerna – förr betraktades professorskollegiet som den relevanta beslutskretsen för gemensamma kollegiala beslut inom landets universitet. Enligt den tidens synsätt var professorerna de kompetenta kollegor vars synpunkter var värda att beakta. 2.Alla tillsvidareförordnade lärare och forskare med doktorsexamen – detta motsvarar ungefär högskoleförordningens (1993:100) gamla reglering om vilka anställda som får vara ledamöter i valda kollegiala organ (fakultetsnämnder), samt vilka som får delta i röstningen till sådana organ. Denna definition är ett vanligt spontant svar på frågan om hur kollegiet bör definieras. 3.Alla lärare och forskare med doktorsexamen, alltså även visstids- förordnade – detta tillerkänner de visstidsförordnade samma kompetens som de tillsvidareförordnade, och inkluderar även lärare och forskare med tillfälliga anställningar. 4.Alla tillsvidareförordnade lärare och forskare, alltså även adjunkter utan doktorsexamen – denna definition inkluderar en vidare krets av de som arbetar med utbildning och forskning som kompetenskravet sänkts. 5.Alla lärare och forskare, alltså även visstidsförordnade och adjunkter. 6.Alla tillsvidareförordnade anställda, inklusive teknisk-administrativ personal inom verksamhetsstödet. 7.Alla anställda, oavsett kompetens, arbetsuppgifter eller anställ- ningstid. Olika definitioner av kollegiet kan naturligtvis tillämpas för olika ändamål. till grundprinciperna för en ideal kollegialitet är de sista alternativen uteslutna. Kollegialitet är kunskapsbaserad och de som inkluderas i kollegiet är de vetenskapligt kompetenta. Kollegiet är enligt kollegialitetens principer således meritokratiskt definierat, inte demokratiskt. Om demokratiperspektivet – alla anställda har rätt till någon slags medbestämmande – är viktigt är det rimligt att använda något av de sistnämnda alternativen i uppräkningen ovan. Fackliga företrädare som utredningen talat med understryker vikten av att alla anställda känner sig delaktiga i besluten om verksamheten och de förordar därför breda definitioner av kollegiet. I den typen av kollegiala organ, dvs. där alla anställda ingår, krävs dock att majoriteten av personerna som ingår i gruppen är vetenskapligt kompetenta om gruppen ska besluta i frågor rörande uppläggning, genomförande av eller kvalitet i utbildningen, eller organisation av eller kvalitet i forskningen.26 Vidare ska det noteras att studenterna ska ingå i kollegiala organ där beslut fattas som rör utbildningen, men studenterna kan per definition inte anses vara en del av kollegiet. I skriften Kollegialitet i koncentrat tar en grupp Uppsalaforskare upp en annan begränsning av kollegiets omfattning. De menar att ett kollegium (sannolikt i någon av bemärkelserna 1 till 3 ovan) inte kan ta ställning till inomvetenskapliga frågor i ämnen som 26 I enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434). ligger mycket långt ifrån deras eget. I dessa fall menar Uppsala- forskarna att kollegiet behöver avgränsas ämnesmässigt så att det är möjligt att fatta kvalificerade beslut inom de områden där leda- möterna har tillräcklig kunskap och kompetens.27 De många debattinläggen om kollegialitet tar sällan upp frågan om kollegiets avgränsning. När det väl kommer till konkreta frågor, som till exempel kollegiala val eller bemanning av kollegiala organ, krävs dock att lärosätena definierar kollegiet för det aktuella ändamålet.28 En grundprincip inom kollegialiteten är valda ledare. Vid svenska universitet och högskolor är det också ganska vanligt att rektorer, dekaner och prefekter på något sätt väljs av kollegiet/medarbetarna. Chefer i linjen ska enligt kollegialitetens principer väljas helt nerifrån utan inflytande från överordnad chef (dvs. en dekan väljs utan rektors inblandning, en prefekt väljs utan dekanens inbland- ning). Enligt företrädare för renodlad kollegialitet, som utred- ningen talat med, ska det vara möjligt för kollegiet att välja ledare som har en annan agenda än överordnad chef eller till och med är motståndare till den överordnade chefen och hans eller hennes planer för verksamheten. ”Högt i tak” och möjlighet för var och en att driva sin egen linje ses som naturligt och positivt. I praktiken är det sällan som ledarval fungerar på detta sätt. I regel tillämpas någon form av kombinerat förfarande där kollegiet nominerar eller väljer någon person för en given ledarposition, men efter samråd med överordnad chef. Ofta fattar överordnad chef det slutliga beslutet att utse personen ifråga till positionen. Vi kommer att ta upp dessa procedurer mer i detalj i senare kapitel. Ledaruppdrag erhållna genom kollegiala val betraktas i regel som tillfälliga. Uppdraget ska rotera inom kollegiet. uppfattas den kollegialt valda ledaren snarare som en talesperson för kollegiet 27Ahlbäck et al. (2014). 28Utredningen tillämpar inte någon specifik definition av vilka medarbetare som ingår i kollegiet. Hur kollegiet ska definieras behöver de enskilda lärosätena själva ta ställning till. För tydlighetens skull skriver vi i det här kapitlet kollegiet/medarbetarna då det inte handlar om någon specifik tolkning av begreppet. än som dess chef. En sådan syn på kollegialt valda ledare framförs av de som konsekvent hävdar att beslut ska fattas av kollegiala organ, inte av enskilda personer. Det finns även förespråkare för kollegialitet som betonar kollegiets roll i att ta fram kunskaps- underlaget för de beslut som ska fattas snarare än själva besluts- fattandet. 5.2.4Ledningsuppgifter inom universitet och högskolor För den fortsatta diskussionen kan det vara värt att kort reflektera över vad ledningsorgan, oavsett om det rör sig om ett kollegialt organ eller en enskild chef i linjen, gör då de utövar sitt ledarskap inom en organisation. På denna punkt finns en rätt omfattande företagsekonomisk och sociologisk litteratur om ledarskap och organisationsteori som vi inte kan fördjupa oss i här, men vi kan göra vissa observationer som förefaller relevanta för att besvara utredningens frågeställningar. Några av de åtgärder som olika organisationers ledare vidtar är att: 29 1.Specificera övergripande målsättningar för organisationen som helhet. 2.Sätta upp mer specificerade mål för olika medarbetare eller delar av verksamheten och följa upp om målen uppnåtts. 3.Allokera resurser till olika mer eller mindre prioriterade områden. 5.Specificera arbetsprocesser genom att definiera vilka arbets- moment som ska utföras och hur de ska utföras. 6.Säkra att verksamheten överensstämmer med gällande regelverk. Det bör betonas att ovanstående lista inte alls kan ses som uttömmande. Inte heller är den allmängiltig, alla ledningsupp- gifterna som nämns ovan utförs inte i alla organisationer, inte heller 29 I följande publikationer beskrivs några av ledningsmekanismerna som presenteras i punkterna 1–6: (1989), kap. 13, Mintzberg (1983), kap. 1, Alchian & Demsetz (1972) & Drucker (2008), s. 8. på alla nivåer i en organisation, men listan innehåller exempel på viktiga uppgifter som ofta utförs av de flesta ledare eller lednings- organ. De uppräknade ledningsuppgifterna kan vara mer eller mindre relevanta för ledningsorganen inom universitet och högskolor. Angående de övergripande ledningsuppgifterna att tydliggöra målsättningar för organisationen, med mer specificerade målsätt- ningar för enskilda delar av organisationen, så är de fullt rimliga ledningsuppgifter för ledare och ledningsorgan vid universitet och högskolor (punkterna 1 och 2). Detsamma gäller uppgiften att allokera resurser till olika användningsområden (punkt 3). Kollegiala organ eller processer kan vara oumbärliga eller betydelsefulla, men också mindre lämpliga för var och en punkterna 1–6. Intrycket från litteraturen som redovisats i detta kapitel, och utredningens egen bedömning, är att kollegiala organ och kollegiala processer framför allt syftar till att kvalitetssäkra verksamheten (punkt 4). och Eriksson-Zetterquist fram- håller att den kollegiala granskningen är den grundläggande formen för kvalitetssäkring av akademisk verksamhet.30 Utredningen instämmer i att kollegial kvalitetsgranskning är central och oumbärlig för att bedriva framgångsrik utbildning och forskning. Kollegial kvalitetsgranskning i form av peer review fyller också en mycket viktig funktion vid tjänstetillsättningar, vid publicering, vid bedöm- ning av tilldelningen av externa forskningsbidrag och vid olika andra former av utvärderingar. Sammanfattningsvis är kollegialiteten oumbärlig för kvalitetsgransking av verksamheten och svår eller omöjlig att uppnå enbart med andra ledningsmodeller. Vad gäller ledningsuppgifterna i punkterna 1-3 är det inte lika tydligt att kollegialiteten har samma särställning som vad gäller kvalitetsgranskning. Det finns ingen given anledning att anta att kollegiala organ fattar bättre beslut om specificerade målformuleringar eller resursfördelning än chefer i linjeorganisationen. Naturligtvis behöver bra beslut i sådana frågor beakta den kunskap som finns hos kollegiet/medarbetarna. Ofta förutsätter detta att besluten ifråga bereds och förankras i kollegiala organ, men det är enligt utredningens uppfattning inte nödvändigt att det ska vara kollegiala organ som har det formella mandatet att fatta dessa beslut. 30 (2016). Vad gäller ledningsuppgiften att specificera arbetsmoment för olika medarbetare (punkt 5 ovan) så förefaller den med hänvisning till den akademiska friheten generellt mindre tillämpbar på verk- samheten vid universitet och högskolor. Den kan dock vara aktuell när det handlar om myndighetsutövning då ett särskilt regelverk måste följas. Det blir då fråga om regel- och processtyrning av verksamheten (punkt 6). När det handlar om verksamhetens huvuduppgifter, utbildning och forskning, är mål- och resultat- styrning en mer relevant styrform.31 5.2.5Akademisk frihet och kollegialitet görs en koppling mellan kollegialt beslutsfattande och akademisk frihet. Kollegialiteten framställs då antingen som en del av den akademiska friheten eller som en garant för den akademiska friheten. En av de synpunkter som framförs berör hur fristående lärosätena är från staten. Resonemanget kan gå ut på att om rektor och styrelse utses av regeringen, och därmed på sätt och vis utgör regeringens representanter inom lärosätet, så utgör de besluts- befogenheter och den makt som de delegerar till andra personer i linjeorganisationen även det en slags förlängning av regeringens styrning av lärosätena. skulle enligt detta resonemang kunna bli ett problem för den akademiska friheten om den utnyttjas för långtgående politisk styrning av inriktningen och innehållet i utbildning och forskning. För att minimera sådana risker anses det bättre att kollegiet snarare än linjeorganisationen tilldelas de avgörande beslutsbefogenheterna.32 De senaste årens autonomireformer inom sektorn har å andra sidan gett lärosätesledningarna större rådighet över verksamheten, och processerna för att utse rektor och styrelse framstår inte som politiserade. måste man konstatera att lärosätena såsom statliga myndigheter alltid är föremål för någon form av politisk styrning. Därmed uppkommer frågan om en formellt mer fristående ställning för universitet och högskolor. Det kan förstås på goda grunder ifrågasättas om den offentligrättsliga statusen som myndig- 31Se föregående kapitel för en närmare diskussion av dessa styrformer. 32Sahlin (2010). heter är helt förenlig med idealet om fristående universitet och högskolor. Detta är dock en fråga som redan varit föremål för en tidigare statlig utredning, Självständiga lärosäten (SOU 2008:104), och som ligger utanför den här utredningens uppdrag.33 Lärosätenas autonomi eller institutionella frihet är dessutom inte nödvändigtvis detsamma som lärarnas och forskarnas akademiska frihet. Lärares och forskares möjlighet att utforma innehållet i utbildningen eller rätt att fritt välja forskningsproblem, utveckla forskningsmetoder och publicera forskningsresultat34 kan begränsas även inom ett självständigt lärosäte. Det kan också begränsas inom ett kollegialt styrt lärosäte. Det är tveksamt om det finns någon avgörande skillnad mellan linjestyrning eller kollegial styrning (det vill säga där beslut fattas i kollegiala organ) vad gäller värnandet om den enskilde lärarens och forskarens akademiska frihet. Oavsett vem han eller hon rapporterar till, en chef i linje- organisationen eller ett kollegialt beslutsorgan, så kan i princip båda ledningsorganen antingen lägga sig i och försöka styra verk- samheten på ett otillbörligt sätt, eller lämna ett stort utrymme för läraren eller forskaren att fatta egna beslut om utbildningen och forskningen. Det är naturligtvis utredningens mening att ledningen inte ska inkräkta på enskilda lärares och forskares frihet att utforma utbildning och forskning. Ledningens uppgift är inte att detaljstyra hur enskilda lärare och forskare utformar sitt arbete, utan snarare att på strategisk nivå allokera resurser till prioriterade områden. Vidare menar utredningen att kvalitetsgransking bäst sker i kollegiala processer. I övrigt bedömer utredningen att det inte a priori kan antas att någon ledningsmodell – kollegialitet eller linje- styrning - skulle innebära ett större hot mot den akademiska friheten än en annan. Beträffande lärarens akademiska frihet att utforma sin undervisning finns också betydande skillnader mellan olika länder. I är det i regel kollegiala organ som beslutar om utformningen av kursplaner och innehåll i utbildningen. Vid en del engelska och amerikanska universitet anses detta vara beslut som bör fattas av den ansvarige 33Se även departementspromemorian Högskolestiftelser - en ny verksamhetsform för ökad handlingsfrihet (Ds 2013:49). 34Forskningens frihet är skyddad i grundlag (2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen) och i 1 kap, 6 § högskolelagen. läraren, och det skulle ses som ett intrång i den akademiska friheten om ett kollegialt organ skulle överta dessa beslut. 5.2.6Styrkor och svagheter med kollegialitet Utredningen har redan konstaterat att kollegialitet utgör en oumbärlig komponent i lärosätenas ledningsfunktioner. Kollegiala arbetssätt är särskilt viktiga vad gäller kvalitetsgransking av verk- samheten, men kan i hög grad bidra också till andra ledningsuppgifter. Genom kollegialt inflytande och kollegialt beslutsfattande kan den kunskap och erfarenhet som medarbetarna har tillgodogöras i ledningen av verksamheten. Kollegiala organ kan i jämförelse med en enskild ledare fånga upp fler åsikter och argument. Det kritiska samtalet där olika alternativ kan vägas mot varandra är en självklar tillgång inför olika beslut. Kollegialt valda ledare har rimligen en mycket god kännedom om verksamheten de ska leda. De är vanligen också välkända och betraktas som representanter för medarbetarna. Därmed åtnjuter de ofta en större legitimitet bland medarbetarna än ledare som enbart utsetts av överordnad chef. Vi behöver inte utveckla allt detta närmare här. Kollegialitetens fördelar finns utförligt beskrivna i flera nyligen publicerade skrifter.35 Det finns emellertid också flera möjliga svagheter med den kollegiala ledningsmodellen, svagheter som linjestyrning inte antas lida av i samma utsträckning. Exempel på sådana svagheter är följande. 1.Kollegiala organ och kollegialt valda ledare kan ha svårt med beslut som innebär större förändringar. Ledamöterna/cheferna är valda av kollegiet/medarbetarna som förväntar sig att de beslut som fattas inte ska innebära problem och oönskade förändringar. Kollegiala beslutsorgan blir då lätt konservativa och får svårt att fatta proaktiva och strategiska beslut om förändring. 2.Kollegiala lednings- och beslutsorgan kan få särskilt svårt att fatta riktiga beslut om det kritiska och kunskapsbaserade samtalet inför beslut får ge vika för en intressebaserad argumentation från 35 Se till exempel (2013), et al. (2014), Bexell (2011), Sundquist (2010), (2010) och (2016). Det kan också vara svårt att argumentera för beslut som missgynnar närstående medarbetare, särskilt vad gäller större förändringar eller nedskärningar av enskilda verksamheter. 3.Ovanstående svårigheter ökar om det dessutom anses att viktiga beslut ska fattas i enighet. Konsensus och konservatism, och därmed bristande handlingskraft, kan komma att prägla den kollegiala ledningen. 4.Kollegialitetens grundläggande principer, den kritiska gransk- ningen och det kritiska samtalet, liksom akademins professionella normer, har utvecklats främst för att kvalitetssäkra forskningen – det handlar ofta om argument kring vilka metodologiska över- väganden som är viktiga för att specifika forskningsresultat ska anses vara trovärdiga - och fungerar inte nödvändigtvis som underlag för alla typer av beslut som måste tas vid ledningen av universitet och högskolor. Beslut i ekonomiska frågor är av denna karaktär. 5.En snäv och huvudsakligen meritokratisk definition av kollegiet kan medföra ett demokratiskt underskott och därmed utgöra ett hinder för att komma tillrätta med problem som inte adresseras av kollegiets professionella normer. 6.Det är svårare att utkräva ansvar från ett kollegialt organ än från än enskild ledare/chef. Även om företrädare för kollegialitet hävdar att den kollegiala sammansättningen i sig garanterar att de bästa besluten fattas, så är det som framgår av ovanstående punkter inte alls säkert. En ledare/chef kan naturligtvis också fatta dåliga beslut, men det är enklare att utkräva ansvar av en enskild person än av en samling personer. Förespråkare för kollegialt beslutsfattande menar att det är viktigt att kollegialiteten ska fungera som en modell för självstyrning som baseras på kunskap, vilken ”skyddar verksamheten från att i alltför hög grad styras av enskilda intressen och enskilda individer eller grupper.”36 Om den i praktiken fungerar som i punkt 1 eller 2 ovan, dvs. att kollegiala beslutsinstanser inte kan fatta optimala beslut av rädsla för att missgynna kollegor eller för att de tror att det 36 (2016). kommer att leda till missnöje bland deras väljare, så har modellen uppenbart förfelats. På denna punkt är det viktigt att skilja på två olika anledningar till varför kollegiala organ skulle kunna ha svårt att fatta beslut om exempelvis omprioriteringar. Det första är att det är svårt att fatta beslut i total enighet (punkt 3). Konsensuskrav är i sig inte illegitima, eftersom de säkrar att ingen minoritet körs över av ett majoritetsbeslut.37 Om anledningen till svag beslutsförmåga däremot är en rädsla för att missgynna kollegors verksamhet eller anställningsförhållanden är det mer direkt kontraproduktivt. I sådana fall kan beslutsfattarna helt enkelt framstå som jäviga och beslut i dessa frågor bör inte fattas av dem. Om sådana jävsliknande problem tenderar att dominera beslutsmodellerna så blir det ett tungt argument mot den kollegiala ledningsmodellen. Förespråkare för kollegialt beslutsfattande brukar hävda att även om ovanstående svagheter kan finnas så är de ovanliga i praktiken. Hängivna förespråkare för kollegialitet som utredningen talat med vittnar om egna erfarenheter av kollegiala organ som tvärtemot förmodade farhågor haft kraften att fatta proaktiva och strategiska beslut även i svåra och obekväma frågor. Andra företrädare tillstår att problemen förekommer men att de går att åtgärda genom utbildning och vidareutveckling av de kollegiala organen. menar kritiker av kollegialt beslutsfattande att problemen är omfattande.