sou · H4B383 · 2016-11-30 00:00:00 — Stöd som kommissionen betraktar som statligt stöd och som har lämnats utan att det har anmälts i förväg eller som har anmälts men genomförts innan det har godkänts, det vill säga står i strid med genomförandeförbudet, ska som regel betalas tillbaka. För det fall medlemsstaten vägrar att följa kommissionens beslut kan kommissionen välja att väcka talan inför . Medlemsstaten riskerar då att fällas för fördragsbrott med kännbara böter som följd. Genomförandeförbudet har av ansetts ha så kallad direkt effekt, vilket innebär att det kan åberopas av enskilda inför nationella domstolar.53 reglerar lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler återkrav av olagliga statsstöd. Den som har lämnat olagligt stöd, det vill säga stöd i strid med genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget, ska återkräva stödet och den som har tagit emot olagligt stöd ska betala tillbaka stödet, om inte återkrav eller återbetalning får underlåtas enligt unionsrätten (2–3 §§). har kommissionen försökt förenkla förfarandet kring statsstödsprövningen. antog kommissionen den utvidgade allmänna gruppundantagsförordningen, förkortad GBER, varigenom vissa kategorier av stöd anses förenliga med EUF-fördraget under förutsättning att särskilda villkor uppfylls, se nedan. I dessa fall kan medlemsstaterna, på de villkor som anges i förordningen, införa åtgärder inom ramen för förordningen utan att behöva iaktta det normala förfarandet med föranmälan och kommissionens godkännande av åtgärderna. Det åligger dock medlemsstaterna att uppfylla förordningens övriga regler. har det EU-rättsliga statsstödsregelverket setts över och varje enskild förordning, rambestämmelse, riktlinje och meddelande har kompletterats med krav på bland annat offentliggörande och publicering av information om stöd som överstiger en viss nivå. 53 Se bland annat dom i mål 120/73 . Se även prop. 2012/13:84 Olagligt statsstöd. melserna i den allmänna gruppundantagsförordningen avseende detta trädde i kraft . Information om stöd som beslutats efter detta datum ska finnas allmänt tillgängligt och sökbart på en nationell webbplats. För svenskt vidkommande tillhandahåller kommissionen en webbplats på vilken svenska stödgivande myndigheter ska ladda upp föreskriven information.54 Statsstödsreglerna innehåller även krav på rapportering och registrering. Rapporteringskraven regleras närmare i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004. Registreringsskyldigheten innebär att medlemsstaten ska föra detaljerade register med information som är nödvändig för att fastställa att samtliga villkor i de aktuella rättsakterna är uppfyllda. Dessa register ska bevaras från den dag då stödet för särskilda ändamål beviljades eller det sista stödet beviljades enligt stödordningen. 3.9.3EU-kommissionen om begreppet statligt stöd För att klargöra innebörden av begreppet statligt stöd i artikel 107.1 i EUF-fördraget meddelade EU- kommissionen ett tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.55 Syftet med tillkännagivandet är att bidra till en enklare, öppnare och enhetligare tillämpning av statsstödsbegreppet, som tillsammans med anmälningskravet och genomförandeförbudet i fördraget måste tillämpas både av kommissionen och av de nationella myndigheterna, inklusive de nationella domstolarna. Kommissionen utvecklar de bedömningsgrunder och principer som har vuxit fram kring de kriterier för statsstöd som fördraget innehåller och som nämns i föregående avsnitt. Således behandlar kommissionen begreppen företag och ekonomisk verksamhet, huruvida en eventuell stödåtgärd baseras på statliga medel/resurser och kan tillskrivas staten, huruvida en sådan åtgärd utgör en fördel för dem som omfattas av den, huruvida detta sker på ett selektivt 55Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT C 262, 19.07.16, s 1). sätt och huruvida åtgärden påverkar handeln mellan medlemsstaterna och konkurrensen. När det gäller stöd via skattesystemet konstaterar kommissionen (avsnitt 5.4) att det står medlemsstaterna fritt att välja den ekonomiska politik som de anser vara lämpligast och särskilt att fördela skattebördan efter eget gottfinnande mellan de olika produktionsfaktorerna. Medlemsstaterna måste emellertid utöva dessa befogenheter i överensstämmelse med unionslagstiftningen vilket innebär att statsstödsreglerna måste följas även på skatteområdet. 3.9.4Förutsättningarna för kommissionens prövning av ett stöds förenlighet med EUF-fördraget En förutsättning för att kommissionen ska kunna godkänna ett statligt stöd är att det bidrar till att uppnå något av fördragets målsättningar. Fördelarna med stödet måste även uppväga nackdelarna som följer av snedvridningen av konkurrensen. Denna bedömning kallas avvägningstestet. Avvägningstestet består av tre delar. Ett väldefinierat mål av gemensamt intresse ska identifieras (likvärdighetsmål eller effektivitetsmål). Stödet ska vara utformat så att det bidrar till att målet nås (stödet ska ha incitamentseffekt). Slutligen ska de positiva effekterna av stödet överväga de negativa effekterna (stödet ska vara proportionerligt och inte mer konkurrenssnedvridande än nödvändigt). Ett eventuellt stöd måste, för att kunna godkännas av kommissionen, skapa incitament för mottagaren att vidta andra åtgärder än vad mottagaren normalt gör inom ramen för sin verksamhet. I sina meddelanden, riktlinjer och rambestämmelser beskriver kommissionen hur den avser att tillämpa artikel 107.3 i EUF-för- draget. Innehållet i kommissionens meddelanden, riktlinjer och rambestämmelser utesluter inte att även annat stöd kan godkännas direkt med EUF-fördraget som grund. I praktiken försöker kommissionen dock få medlemsstaterna att utforma sina stödordningar i så nära anslutning till dessa som möjligt för att garantera likabehandlingen mellan medlemsstaterna. Om kommissionen avviker från ett meddelande, en riktlinje eller rambestämmelse i ett enskilt fall måste skälen för detta klart anges. Om dessa skäl inte är förenliga med grunderna i aktuellt dokument kan beslutet komma att upphävas vid en eventuell domstolsprövning. 3.9.5EU-kommissionens tidigare prövning av stöd i form av nedsatt flygskatt Exempel på hur har prövat frågan om stöd i form av nedsatt flygskatt finns i två kommissionsbeslut som medger undantag från en tysk flygskatt till vissa tyska öar.56 Undantagen från denna flygskatt har gjorts dels med hänvisning till kommissionens riktlinjer för statligt stöd till flygplatser och flygbolag (flygriktlinjerna),57 dels utifrån Kommissionens riktlinjer för miljöskydd och energi 2014–202058 (förkortade EEAG). Av flygriktlinjerna följer att när det gäller stöd av social karaktär till luftfartstjänster kommer sådant stöd enligt riktlinjerna att anses vara förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.2 a) i fördraget, om följande kumulativa villkor är uppfyllda: a)Stödet måste i praktiken gagna slutkonsumenter. b)Stödet måste ha social karaktär, det vill säga det får i princip bara täcka vissa kategorier av passagerare som reser på en flyglinje (till exempel passagerare med särskilda behov som barn, personer med funktionshinder, låginkomsttagare, studenter och äldre). Om den berörda flyglinjen förbinder avlägsna områden, såsom yttersta randområden, öar och glesbygder, kan emellertid stödet täcka hela befolkningen i detta område. c)Stödet måste beviljas utan diskriminering med avseende på tjänsternas ursprung, oavsett vilket flygbolag som driver flyglinjen. I det första av de två kommissionsbesluten förutsattes, i den del som stödet kopplades till de slutkonsumenter som var bosatta på öarna, att stödet i sin helhet fördes över till slutkonsumenterna. Detta säkerställdes genom att skattebeloppet tydligt skulle framgå av biljetterna och att flygoperatörerna skulle granska att enbart de socialt berättigade personerna fick del av det lägre biljettpriset. 56EU-kommissionens beslut , SA.32888 – – Undantag från luftfartsskatt för flygningar av människor bosatta på öar och andra fall samt beslut , SA.32020 – – Skattereduktion för flygningar till och från vissa Nordsjööar. 57EUT C 99, , s. 3. 58Meddelande från Kommissionen – Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2010 (EUT C 200, 28.6.2014, s. 1). att vara stödberättigad förutsattes att passageraren antingen var bosatt på öarna, att resan avsåg myndighetsutövning eller att resan var medicinskt motiverad. Av kommissionens beslut att godkänna stödet framgår även att det alternativa transportsättet (färjeförbindelser) inte kunde garantera tillräckliga förbindelser med fastlandet. Ytterligare ett villkor var att flygrutterna som omfattades inte omfattades av ett uppdrag avseende trafikplikt enligt artikel 16 i förordningen (EG) 1008/2008. Slutligen ställde kommissionen krav på att stödet utöver inrikesflygningar även skulle omfatta resor från öarna till andra destinationer inom EES-området. För att stöd ska kunna godkännas enligt EEAG krävs att medlemsstaterna kan visa på miljönyttan av stödet. Medlemsstaterna måste även förklara vari marknadsmisslyckandet består. På miljöområdet är marknadsmisslyckandet typiskt sett att samhällets kostnader för en försämrad miljö inte får tillräckligt genomslag i företagets kostnader vilket leder till att för få eller otillräckliga utsläppsreducerande åtgärder vidtas i ett samhällsekonomiskt perspektiv. När det gäller miljöskatter anges att undantag för vissa företag från en miljöskatt i vissa fall indirekt kan bidra till miljömålet genom att det kan underlätta en allmänt högre nivå på miljöskatten. Kommissionen skriver att den vid en sådan statsstödsanmälan kommer att ta ställning till om skattelättnaderna är väl riktade och om det möjliggör en högre miljöskatt än vad som annars hade varit möjligt. Den medlemsstaten som ansöker om ett statsstödsgodkännande måste visa vilken påverkan stödet får på miljön och hur stödmottagarna påverkas. Eftersom flygskatt inte är en harmoniserad skatt på EU- nivå krävs att stödmottagarna betalar av den nationella miljöskatten eller att företagen åtar sig att bidra till miljöskyddsmålen på ett motsvarande sätt. Kommissionen har i sitt andra beslut om det aktuella stödet godkänt stöd även i de fall passagerarna inte var bosatta på öarna. I detta beslut godkändes stöd i form av en skattereduktion ned till av flygskatten. Skattereduktionen godkändes eftersom den ansågs nödvändig för att skulle kunna införa en nationell flygskatt (miljöskatt). hade då presenterat underlag som visade skattens påverkan på passagerarantalet respektive att flygbolagen inte kunde föra över skattehöjningen till konsumentledet, vilket då ansågs leda till ett otillräckligt utbud av flygförbindelser till öarna. Skattenedsättningen beskrevs som nödvändig för att få igenom lagen i parlamentet. 3.9.6Villkoren för sådant stöd som inte behöver föranmälas Den allmänna gruppundantagsförordningen – GBER59 GBER innebär som nämns ovan att stödåtgärder är undantagna från anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 och därmed från genomförandeförbudet, även om åtgärden måste anmälas i efterhand. I GBER anges ett trettiotal olika typer av stöd som kan beviljas utan föregående anmälan till kommissionen under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda. GBER innehåller dels möjligheter till stöd för transport för personer bosatta på öar eller i områden som uppfyller förutsättningarna för att kunna få regionalstöd, dels möjligheter till undantag för miljöskatter. Ett stöd som kan omfattas av GBER är enligt artikel 1 punkten 1 h) socialt stöd för transport för personer bosatta i avlägsna områden. I ingressen (70) anges att stöd till luft- och sjötransport av människor är av social karaktär om det bidrar till att lösa problemet med kontinuerliga förbindelser för personer bosatta i avlägsna områden genom att minska vissa biljettkostnader för dem. Detta kan vara fallet i de yttersta randområdena, , , och , öar som ingår i en medlemsstats territorium samt i glest befolkade områden. Om ett avlägset område har förbindelser till EES genom flera transportrutter, inbegripet indirekta sådana, bör stöd vara möjligt för alla dessa rutter och för transport av samtliga transportföretag som bedriver trafik på dessa rutter. Stöd bör beviljas utan diskriminering med avseende på transportföretagets identitet eller typ av tjänst, som kan innefatta reguljära förbindelser, charterförbindelser och lågpristjänster. Vidare föreskrivs i artikel 51 i GBER följande. 59 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 187/1, 26.06.14, s 1). 1.Stöd för luft- och sjötransport av personer ska anses vara förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.2 a i fördraget och ska undantas från anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 i fördraget, om villkoren i artikeln och i kapitel I är uppfyllda. 2.Hela stödet ska ges till förmån för slutkonsumenter som är permanent bosatta i avlägsna områden. 3.Stöd ska beviljas för persontransporter på en rutt som förbinder en flygplats eller hamn i ett avlägset område med en annan flygplats eller hamn inom EES. 4.Stödet ska beviljas utan diskriminering med avseende på transportföretagets identitet eller typ av tjänst och utan begränsningar i fråga om den exakta rutten till eller från det avlägsna området. 5.De stödberättigande kostnaderna ska utgöras av priset för en returbiljett från eller till det avlägsna området, inklusive samtliga skatter och avgifter som transportföretaget tar ut av konsumenten. 6.Stödnivån får inte överskrida av de stödberättigande kostnaderna. Slutligen innehåller artikel 2 punkten 132 i GBER en definition som gäller socialt stöd för transport för personer som är bosatta i avlägsna områden. Med permanent bosättningsort avses den plats där en person bor under minst varje kalenderår till följd av personlig eller yrkesmässig anknytning. Om en persons yrkesmässiga anknytning skiljer sig från den personliga anknytningen och om han eller hon bor i två eller fler medlemsstater, anses dennes permanenta bosättningsort vara platsen för den personliga anknytningen, förutsatt att han eller hon återvänder dit regelbundet. Om en person bor i en medlemsstat för att utföra en uppgift anses dennes bosättningsort ändå vara platsen för den personliga anknytningen, oavsett om han eller hon återvänder dit för utförande av uppgiften. Studier vid ett universitet eller en skola i en annan medlemsstat innebär inte i sig att den permanenta bosättningsorten ändras. Alternativt ska med permanent bosättningsort avses det som avses i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Stöd av mindre betydelse Även stöd som ges med förordningen om stöd av mindre betydelse60 som grund kan beviljas utan att ett förhandsgodkännande av kommissionen. Sådana stöd rör dock mycket begränsade belopp. 60 Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. Förordningen gäller endast för stöd per företag . 4 Flygplatser och avgifter i Transporter är av grundläggande betydelse för ekonomi och samhälle. är till följd av landets storlek, perifera läge och påverkan från omvärlden ett land som är beroende av goda inrikes och internationella kommunikationer. För längre resor i landet och för internationella resor är flyget betydelsefullt. Det är genom flygplatserna som flygets nyttor når markytan eftersom de utgör noderna i flygplatssystemet. I detta kapitel beskriver utredningen det svenska flygplatssystemet, det transeuropeiska nätverket och passagerarvolymerna vid flygplatser i . Därefter behandlas Transportstyrelsens uppgifter inom luftfartsområdet och myndighetens finansiering. Slutligen berörs flygplatsernas avgiftsuttag. De första svenska trafikflygplatserna byggdes i regi. Under tillkom ett antal militärflygplatser som även civilflyget trafikerade. Uppbyggnaden av det nuvarande svenska flygplatssystemet var allra mest intensivt . Den senast uppförda flygplatsen är som invigdes . är det svenska flygplatssystemet omfattande, med totalt 38 flygplatser med reguljär trafik i form av linjefart och chartertrafik, i ett nät som täcker stora delar av landet. Det finns också 8 trafikflygplatser utan reguljär trafik. Av de 38 flygplatserna med linjefart och chartertrafik ingår 10 i det nationella basutbudet av flygplatser, det vill säga det basutbud av flygplatser som regeringen har fastställt för att säkerställa ett Flygplatser och avgifter i effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem som garanterar en god interregional och internationell tillgänglighet.1 Flygplatserna i basutbudet är Det statliga bolaget äger flygplatserna i basutbudet, varav flygplatserna och är så kallade flygstationer där Swedavia driver civil verksamhet på militära flygplatser. Merparten av de övriga flygplatserna med linjefart och chartertrafik ägs och drivs av enskilda kommuner eller kommuner tillsammans med regioner/landsting. Några flygplatser är helt eller delvis privatägda.3 Vid sidan av de flygplatser där det bedrivs linjefart och chartertrafik finns ett betydande antal flygplatser av varierande standard. Av dessa är 22 godkända för trafik med helikoptrar. Därutöver finns 3 godkända flygplatser som inte har någon radionavigeringsutrustning och som därför endast kan användas vid bra väder. Ut- över de godkända flygplatserna finns det 250 mindre flygplatser som bland annat används av flygklubbar eller enskilda personer.4 1Regeringen fattade (N2009/2391/TR) beslut om ett nationellt basutbud av flygplatser i enlighet med förslaget i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35). 2Swedavia AB är helägt av staten. 3Se vidare avsnitt 5.3. 4Trafikanalys, Luftfart 2015, Statistik 2016:7. Flygplatser och avgifter i tog fram unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska nätverket – TEN-T.5 Satsningen på detta nätverk är ett viktigt mål för unionen och anges i 2020-strategi samt i kommissionens vitbok för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem.6 I vitboken anges målet att minska växthusgasutsläppen inom transportsektorn jämfört med . När det gäller luftfart är målsättningen att , nå en 40 procentig användning av hållbara bränslen med lågt kolinnehåll. När det kommer till infrastrukturen anges i vitboken målsättningen att upprätta ett välfungerande och EU-om- fattande multimodalt TEN-T-stamnät . Syftet med TEN- T är att skapa en smidig inre marknad och stärka den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen inom unionen. Inom ramen för TEN-T ingår flygplatserna /, /och /i det europeiska stomnätet för flygplatser och ytterligare 23 svenska flygplatser ingår i det övergripande nätet (, , , , , , , , , , , , , , , , , /, , , , och ), vilket innebär att de ska leva upp till kraven i förordningen 1315/2013 respektive . Att vara utpekad flygplats i TEN-T innebär även att flygplatserna har möjlighet att söka EU- medel från fonden för ett sammanlänkat Europa.7 5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 av om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet och om upphävande av beslut nr 661/2010/EU. 6KOM(2011) 144 slutlig. 7Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 av om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat , om ändring av förordning (EU) nr 913/2010 och om upphävande av förordningarna (EG) nr 680/2007 och (EG) nr 67/2010. Flygplatser och avgifter i Anmärkning: TEN-T-flygplatser är markerade med * Källa: Trafikanalys. Flygplatser och avgifter i finns en tydlig trend med starkare passagerarutveckling vid de flygplatser som ligger i anslutning till större och växande städer. De större passagerarvolymerna koncentreras i viss mån till storstäderna i södra halvan av landet och kuststäderna i norra halvan av landet. Enligt bedömning kommer passagerarvolymerna att vara fortsatt stabila vid flera av de mindre regionala flygplatserna beroende på deras geografiska läge; är ett glest befolkat land som det är EU:s tredje största land till ytan och det land inom EU som har längst avstånd mellan landsändarna.8 /är den överlägset största flygplatsen i med drygt 23 miljoner passagerare , följt av /med drygt 6 miljoner passagerare. På tredje plats kommer /med nästan 2,5 miljoner passagerare och därefter kommer /med drygt 1,8 miljoner passagerare.9 Flera flygplatser hanterar mycket små passagerarvolymer. Av de 38 flygplatserna som har linjefart och chartertrafik hanterade 23 flygplatser passagerarvolymer som understeg 200 2015. Storleken på flygplatsen är viktig eftersom den påverkar möjligheten att få lönsamhet i verksamheten. Inrikesflyget nådde sin högsta nivå med 8,72 miljoner (avresande) passagerare. var passagerarantalet 7,47 miljoner, det vill säga av nivå. hade utrikesflyget 26,97 miljoner (avresande och ankommande) passagerare motsvarande av nivå.10 Bakom utrikesflygets utveckling finns flera förklaringar. Med undantag av några enstaka linjer är konkurrensen från land- och sjötransporter obetydlig. Folkmängden har ökat kraftigt, hushållens disponibla inkomster ökar kontinuerligt och utrikesflyg har hög inkomstelasticitet. Passagerarvolymen vad gäller utrikesresor stiger i takt med ökande BNP, medan detta samband har varit mycket svagt för inrikesflyget . Ett antal andra faktorer har också betydligt större effekt på utrikesflyget, till exempel biljettpriser och bakom detta oljepriser, bilaterala avregleringar och fram- 8Trafikverket, Promemoria till Inriktningsunderlag 2018–2029, Luftfart, 2015. 9Transportstyrelsens passagerarstatistik för linjefart och ej regelbunden trafik . 10Trafikverket, Resandeprognos för flygtrafiken 2040 – Basprognoser . Flygplatser och avgifter i komsten av effektivare flygplan.11 Det totala antalet avresande och ankommande passagerare på samtliga flygplatser med linjefart och chartertrafik uppgick till nästan 34,5 miljoner passagerare år 2015.12 Framtidsutsikterna för det svenska inrikesflyget är något osäkra men indikerar ändå en svag ökning. Antalet passagerare (avresande x 2) uppskattas öka till 2040. För utrikesflyget till och från pekar prognoserna på en fortsatt ökning, antalet passagerare (avresande och ankommande) beräknas uppgå till 2040. Sammantaget innebär detta en passagerarökning på nationell nivå om och totalt Inom luftfartsområdet är Transportstyrelsen en central myndighet. Transportstyrelsens huvuduppgift är att svara för regelgivning, tillståndprövning och tillsyn inom transportområdet.14 För luftfarten innebär det att myndigheten utfärdar tillstånd för flygföretag, piloter, utbildningsorganisationer, underhållsorganisationer, flygtrafiktjänster, flygplatser med mera, utövar tillsyn över tillståndshavare och ansvarar för samt förvaltar luftfartygsregistret och inskrivningsregistret. Transportstyrelsen arbetar även med regelgivning och regelutveckling inom luftfarten. I Transportstyrelsens föreskriftsserie (TSFS) finns föreskrifter som reglerar luftfarten i . Regelverket inom luftfarten är emellertid till stor del internationellt. Transportstyrelsen bistår regeringen med arbetet inom Internationella luftfartsorganisationen (), (Ecac), Europeiska organisationen för luftfartssäkerhet (Eurocontrol) och EU. Transportstyrelsen har ytterligare ett antal uppgifter. Exempel på sådana är myndighetsansvar för flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart, hantering av det gemensamma avgiftsutjämningssystemet 12Trafikanalys, Luftfart 2015, Statistik 2016:7. 13Trafikverket, Resandeprognos för flygtrafiken 2040 – Basprognoser . 14Förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. Flygplatser och avgifter i för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (GAS) samt tvister om flygplatsavgifter.