sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Den samlade kostnaden för utsläppsminskningar i den icke- handlande sektorn och kompletterande åtgärder bör dock inte överstiga kostnaden som uppstår om kompletterande åtgärder inte används. 12.2.6Sammanfattande slutsatser från modellanalyserna Det är viktigt att ha i åtanke att resultat från modellanalyser i regel är betingadeav en lång rad antaganden och bör därför tolkas med försiktighet. De analyser som har gjorts på uppdrag av Miljömåls- beredningen utgår ifrån att relativt omfattande utsläppsminsk- ningar kommer att ske i transportsektorn till följd av krav och drivkrafter som verkar utanför . 30 (2015a). Konsekvensanalys av etappmål och strategier att det är en rimlig utgångspunkt beskrivs närmre i bilaga 7. Att hela den tekniska potentialen kommer att kunna realiseras utan ytterligare nationell styrning är dock inte sannolikt. Beredningen pekar i kapitel 7 därför på flera åtgärder och styrmedels- förändringar inom områdena transporteffektivt samhälle, energi- effektivare fordon, och förnybara drivmedel som kan komma att behövas. Koldioxid- och energibeskattningens utveckling är själv- klart också av stor betydelse för utsläppen i transportsektorn, dessa skatter diskuteras i kapitel 6. Enligt beredningens förslag till ramverk för klimatpolitiken ska kommande regeringar utarbeta klimatpolitiska handlingsplaner varje mandatperiod och vid behov föreslå ytterligare åtgärder och styrmedel för att etappmålen och det långsiktiga målet kan nås. De vägledande principer som ges i kapitel 4, kring utformandet av styrmedel kommer, om de följs, att bidra till att hålla de samhälls- ekonomiska kostnaderna nere för genomförandet av politiken. För att målen skall kunna uppnås till lägsta möjliga kostnad är den flexibilitet som byggts in i det klimatpolitiska ramverket, med dess återkommande utvärderingar och handlingsplaner, också avgörande. Det internationella klimatarbetet och den snabba tekniska ut- vecklingen innebär att det finns anledning att nära följa hur styrn- ingen fortlöper och kontinuerligt justera politiken när så behövs. Sammanfattning av resultat gällande etappmålet för icke- handlande sektorn Under de antaganden kring introduktionen av biodrivmedel, el- bilsanvändingen och fordonens energieffektivisering som ligger till grund för Miljömålsberedningens bedömning, illustrerar hur en utsläppsminskning om 9,4 Mton32 koldioxid, utöver den som sker i referensscenariot, kan nås till 2030 genom en kvotplikt för biodrivmedel och höjd skatt på koldioxid. Den årliga samhällsekonomiska kostnaden för att minska ut- släppen under dessa antaganden uppges vara av 32Motsvarande en sammanlagd minskning av utsläppen relativt 1990 . Konsekvensanalys av etappmål och strategier BNP, jämfört med referensscenariot33. För att nå utsläppsminsk- ningar i nivå med det föreslagna etappmålet krävs en ytterligare reduktion om 2,4 Mton koldioxidekvivalenter. Dessa utsläpps- minskningar förväntas kunna genomföras genom olika åtgärder för en mer transporteffektiv samhällsplanering. I en känslighetsanalys visar även konse- kvenser av alternativa sätt att nå etappmålet genom att variera anta- gandena om drivmedelspriser, graden av energieffektivisering i for- don, skatteväxling, samt kostnaden för energieffektivisering av tunga fordon. Samtliga scenarier utom ett uppvisar en årlig kostnad till följd av den svenska politiken för att nå etappmålet motsvarande 0,5–1,av BNP34. Under mer restriktiva antaganden gällande framför allt biodriv- medelsanvändning och graden av energieffektivisering i tunga for- don än i analysen ovan, visar i sin miljö- ekonomiska rapport hur kostnaden för att minskat utsläppen i den icke-handlande sektorn med 5,5 Mton koldioxid35, utöver referensscenariot, kan motsvara en sänkning av BNP 2030 om mellan 0,2 och 0,8 procent36. Den högre kostnaden erhålls om det är kostsamt för hushåll och företag att vidta åtgärder för ener- gieffektivisering av fordon, medan den lägre rapporteras om några sådana kostnader inte antas uppstå. Resultaten förutsätter höjd koldioxidskatt, skatteväxling och energieffektivisering utöver refe- rensscenariots nivå37. Kostnadsökningen som uppstår i energisystemet av en kostnads- effektiv minskning av den icke-handlande sektorns utsläpp om 5,5 Mton koldioxid, i förhållande till utsläppen i referensscenariot, uppskattas i underlag till Miljömålsberedningen från till av BNP, jämfört med referensscenariot. Motsvarande kostnad för en utsläpps- 33Detta motsvarar penningvärde . Effekten anges här exklusive den positiva påverkan som den – utanför referensbanan antagna – kraftiga effektiviseringen av fordonsflottan har på BNP. Om denna effekt inkluderas blir nettoeffekten på BNP noll, men detta är missvisande då effektiviseringen antas ske oavsett den svenska politikens utformning. 34Detta motsvarar penningvärde en kostnad om 27 till . 35Motsvarande en sammanlagd utsläppsminskning relativt 1990 . 36Detta motsvarar penningvärde en kostnad om 11 till . 37Sker ingen energieffektivisering (utöver referensscenariot) blir den årliga kostnaden enligt analysen i stället av BNP 2030. Konsekvensanalys av etappmål och strategier minskning om 9,9 Mton beräknas uppgå till av referensscenariots BNP 2030. De modellanalyser som ligger till grund för beredningens be- dömning indikerar således att kostnaderna 2030 av att minska utsläppen i den icke-handlade sektorn i enlighet med de föreslagna utsläppsmålen till 2030 kan komma att uppgå till mellan av referensscenariots BNP. Detta motsvarar penningvärde en kostnad om 11 till . Så som påpekas ovan måste resultat från modeller alltid tolkas utifrån de antaganden som ligger bakom respektive analys. Ändras dessa påverkas resultaten. Vidare finns det begränsningar i mo- dellerna som innebär att resultaten, allt annat lika, kan tänkas an- tingen över-, eller underskatta kostnaderna av att nå etappmålet. Till samtliga kostnadsuppskattningar ovan kommer även even- tuella kostnader för utsläppsminskningar om 2,4 Mton koldioxid- ekvivalent genom åtgärder för ett transporteffektivt samhälle, lik- som kostnader för eventuella kompletterande åtgärder som vidtas för att nå etappmålet. Några uppskattningar av dessa kostnader har inte varit möjliga inom ramen för beredningen arbete. Sammanfattning av resultat gällande utsläppsmålet för inrikes transporter Det föreslagna utsläppsmålet för inrikes transporter innebär att utsläppen ska minska med, som minst, . En uppfyllelse av utsläppsmålet innebär att utsläp- pen i hela den icke-handlande sektorn minskar . De utsläppsminskningar som krävs för att nå etappmålet till 2030 förväntas till ske i trans- portsektorn. Den samhällsekonomiska kostnaden av att uppnå utsläppsmålet för inrikes transporter torde därför vara snarlika de som beskrivs i analysen av att nå etappmålet 2030 (utan kompletterande åtgärder). Etappmålsanalysen inkluderar dock inte åtgärder för ett transport- effektivt samhälle. Skulle sådana åtgärder ingå skulle kostnaderna för att nå utsläppsmålet för inrikes transporter sannolikt bli lägre. Konsekvensanalys av etappmål och strategier Alternativa etappmål till 2030, och etappmålet till 2040 Alternativa etappmål till 2030 Miljömålsberedningen har vid sidan av de utsläppsmål som föreslås även beaktat ytterligare ett par utsläppsbanor, med tillhörande etappmål. Dessa beskrivs i kapitel 5, men har ej konsekvensbe- dömts lika utförligt som det föreslagna etappmålet och utsläpps- målet för inrikes transporter. I ett av de alternativa etappmålen antas nå ett kom- mande (möjligt) maxåtagande inom EU till 2030 om en minskning i icke-handlande sektorn . Det kan noteras att det resulterande utsläppsgapet (3,8 Mton) är avsevärt mycket lägre än de utsläppsminskningspotentialer som beredningen antar finnas tillgängliga till 2030 i ökad biodrivmedelsintroduktionen och elbilar (2,5 Mton) samt i energieffektivare fordon (4,9 Mton). Utsläpps- minskningar i enlighet med vad som krävs för att nå detta etapp- målsalternativ skulle sannolikt endast få mindre effekter på BNP 2030 relativt referensscenariot. Skulle de tekniska möjligheterna som antas för att minska utsläppen i transportsektorn , inte fullt ut realiseras ökar givetvis de samhällsekonomiska konsekvenserna av att nå detta etappmålsalternativ. Beredningen har även diskuterat ett etappmål där användningen av fossila bränslen fasas ut helt till 2030. Att analysera konsekven- serna av att nå ett sådant etappmål kräver en annan ansats än den som här använts för att analysera de relativt sett mindre ambitiösa målen. En sådan bedömning har inte varit möjligt inom ramen för beredningens arbete. Miljömålsberedningens förslag till etappmål för utsläpp i den icke- handlande sektorn 2040 Att med hjälp av allmänjämviktsmodell analysera den omställning över 25–som etappmålet 2040, och vidare det långsiktiga målet om nettonoll 2045, kommer att inne- bära är inte lämpligt. Osäkerheterna i hur ekonomin, samhället och omvärlden utvecklas på så lång sikt – med eller utan omställning – är för stora för att resultaten från en sådan analys kan anses me- ningsfulla. Konsekvensanalys av etappmål och strategier Det är också av denna anledning som konsekvensutredningen av det långsiktiga klimatmålet i beredningens förra betänkande i stället tog sin utgångspunkt i internationella studier på global-, OECD- och nordisk nivå. Resultaten från internationella studier indikerar att en omställning till utsläpp nära noll 2050 skulle kunna genom- föras till årliga kostnader motsvarande enstaka procentenheter av BNP.38 Då det inte utan vidare går att sätta resultat från globala studier i en nationell kontext, krävs dock kompletterande analyser som tar specifik hänsyn till svenska ekonomiska förhållanden för att kunna göra en närmre bedömning av konsekvenserna av utsläppsmål till 2040 och 2045. En sådan bedömning är inte möjlig med de analysverktyg som varit tillgängliga för Miljömålsberedningen. Om analysen däremot avgränsas till det svenska energisystemet indikerar studier med att skillnaden i energi- systemkostnad mellan scenarier där utsläppen når nära noll och referensscenariot, kan komma att uppgå till motsvarande av BNP i referensscenariot.39 Vilka konsekvenserna blir för det offentliga, företagen och hushål- len av de förslag till utsläppsmål som Miljömålsberedningen lägger beror i hög grad på politikens framtida utformning, det vill säga hur åtgärder och styrmedel inom klimatområdet kommer att formu- leras. Enligt beredningens förslag till ramverk för klimatpolitiken ska kommande regeringar utarbeta klimatpolitiska handlingsplaner varje mandatperiod och vid behov föreslå ytterligare åtgärder och styrmedel för att etappmålen och det långsiktiga målet kan nås. Någon konsekvensbedömning av de förslag till styrmedel och åtgärder på klimatområdet som beredningen lyfter i kapitel 6 och 7 38Flertalet modeller som ligger till grund för bland annat IPCCs och OECDs bedömning utgörs av så kallade Integrated Assessment modeller. En kritisk granskning av denna klass av modeller återfinns i och (2016), Klimatpolitik under osäkerhet. Kostna- der och nyttor – bevis och beslut. En underlagsrapport till Miljömålsberedningen. I [under- lagsbilaga SOU 2016:x]. 39Krook-Riekkola (2016). Konsekvensanalys av etappmål och strategier har ej utförts inom ramen för beredningens arbete. Sådana bedöm- ningar är dock viktiga och bör göras i samband med det fortsatta arbetet att bereda mer detaljerade förslag till styrmedel och åtgär- der. Nedan förs övergripande resonemang om konsekvenser för stat, företag och hushåll av ett urval av de förslag och bedömningar som beredningen ställt sig bakom. En närings- och innovationspolitik med klimatinriktning En betydelsefull del av klimatpolitiken utgörs av insatser för forsk- ning och utveckling inom strategiskt viktiga områden. Stat och kommun har också tidigare spelat en avgörande roll i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknikskiften. En aktiv närings- och innovationspolitik kan bidra till att nya innovationer bryter igenom vilket i sin tur kan underlätta omställ- ningen till nettonoll. Aktivt stöd till olika branscher innebär dock alltid en risk att göra felsatsningar, som avsaknaden av en aktiv närings- och innovationspolitik också är förknippat med en risk att värdefulla innovationer går om intet. Risker och dilemman som kan uppstå vid samarbeten mellan stat och näringsliv diskute- ras i avsnitt6.3.3. Områden som Miljömålsberedningen lyfter fram särskilt där samverkan mellan stat och näringsliv bör fördjupas är basmaterialindustrin och bioekonomin. Eventuellt kostnads- drivande åtgärder inom dessa områden bör analyseras inom ramen för de sektorsstrategier som föreslås. Beredningens föreslår även att regeringen ger , i samråd med berörda myndigheter i uppdrag att utreda hur en större andel av innovationsstödet till företag kan riktas mot klimat- relevanta innovationer samt föreslå hur formerna för samverkan mellan staten och näringslivet kan utformas. Vilka konsekvenser en sådan förskjutning av innovationsstöden får för staten, och andra aktörer, bör utredas vidare inom ramen för VINNOVAs uppdrag. Konsekvensanalys av etappmål och strategier Investeringar för ett transporteffektivt samhälle I avsnitt 12.2.4 ovan konstateras att de samhällsekonomiska kost- naderna för att vidta åtgärder som leder till ett mer transporteffek- tivt samhälle är svåra att uppskatta men att de ryms i ett stort spann från mycket låga (eller rent utav negativa) till mycket höga kostnader. Då de allra dyraste åtgärderna torde vara kopplade till större in- frastruktursatsningar inom t.ex. den spårbundna trafiken, är det även denna typ av åtgärder som potentiellt har störst påverkan på statsfinanserna. För att nå de föreslagna utsläppsmålen till 2030 är det dock inte troligt att denna typ av åtgärder kommer att vara tillgängliga, helt enkelt därför att större infrastrukturprojekt tar lång att driva igenom. De analyser av etapp- och utsläppsmål som redogörs för i detta kapitel omfattar inte kostnader förknippade med styrmedel och åtgärder för ett transporteffektivt samhälle. Det är därför angeläget att det i den fortsatta beredningen av förslag på detta område ge- nomförs mer noggranna konsekvensbedömningar. Koldioxidskatten är en bas för styrningen i den icke-handlande sektorn Koldioxidskatten är basen för styrningen i den icke-handlande sektorn och skatten har en viktig roll i att ge en tydlig styrsignal till alla aktörer, som den gör det lönsamt att investera i ut- släppsreducerande åtgärder av olika slag och därmed lägga grunden för en kostnadseffektiv klimatpolitik. Beredningen gör i kapitel 6 bedömningen att nivån på koldi- oxidskatten bör anpassas framöver i den omfattning och takt som tillsammans med övriga förändringar av styrmedlen ger en kost- nadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser i den icke- handlande sektorn så att etappmålet till 2030 nås. Något förslag på förändring av nuvarande skattenivåer läggs dock inte av Miljömåls- beredningen. En eventuell skattehöjning medför en ökad skatteintäkt för staten. innebär den nuvarande utformningen av koldi- oxidskatten att skattebasen kommer att erodera i takt med att ut- släppsmålen nås. Ytterligare en effekt av att fordon blir mer energi- Konsekvensanalys av etappmål och strategier effektiva och/eller släpper ut mindre växthusgaser är att miljöstyr- ningen av transportsektorn kan behöva ses över eftersom nuva- rande energi- och koldioxidskatter inte längre kommer vara lika verkningsfulla i förhållande till icke-klimatrelaterade externa ef- fekter i transportsektorn såsom exempelvis buller och partikel- utsläpp. Om detta föranleder nya skatter eller avgifter kan dessa ge en intäkt till staten. En principiell diskussion kring fördelningseffekter av koldi- oxidskatten förs i avsnitt 12.3.3. nedan. Kompletterande åtgärder för att nå etappmål och det långsiktiga målet För att bygga in en flexibilitet i hur etappmålet till 2030 ska kunna nås förslår Miljömålsberedningen att högst av den sammanlagda utsläppsminskningen på jämfört med ska kunna nås genom kompletterande åtgärder. Beredningen föreslår i samband med detta att utsläppsminskningar med kom- pletterande åtgärder successivt bör öka för att 2030 uppgå till minst 4 Mton . Kostnaden för kompletterande åtgärder belastar statsfinanserna, men att uppskatta hur stor denna kostnad kan tänkas bli är svårt. En diskussion kring varför det förhåller sig på detta sätt återfinns i avsnitt 12.2.5 ovan. Annullering av överskott i den icke-handlande sektorn utsläppsminskningsåtagande i den icke-handlande sektorn under det nya ESD-beslutet kan komma att bli mindre ambitiöst än det etappmål som beredningen föreslår. Det är således möjligt att kan komma att överprestera i förhållande till sitt åtagande enligt det nya ESD-beslutet. Enligt nuvarande ESD-beslut till 2020 kan en medlemsstat antingen spara ett eventuellt överskott till ett senare år, eller överlåta det till en annan medlemsstat. Motsvarande möjlighet kommer sannolikt att kvarstå även efter 2020 och att annullera överskottet kan därmed komma att innebära ett inkomstbortfall för staten. Skulle i stället välja att sälja Konsekvensanalys av etappmål och strategier överskottet kommer det på motsvarande sätt generera en intäkt för staten. Då såväl ansvarsfördelningen mellan medlemsstaterna som prin- ciperna för hur eventuella överskott ska hanteras ännu inte är kända, går det ännu inte att uttala sig kring hur stort ett sådant eventuellt inkomstbortfall kan komma att bli. I ett längre tidsperspektiv karaktäriseras ekonomin av återkom- mande cykler av tillväxt, strukturkriser och samhällsomvandling. I detta perspektiv är en kontinuerlig strukturomvandling rentutav en förutsättning för att ett land ska kunna upprätthålla en långsiktigt gynnsam ekonomisk utveckling. Nya tekniska och politiska förut- sättningar – såväl inom som utanför landet – kräver att ekonomins aktörer anpassar sig. En omställning av den svenska ekonomin till nettonollutsläpp kommer att ställa krav på sådan anpassning. De delar av eko- nomin som är starkt beroende av fossila bränslen, eller på annat sätt ger upphov till stora utsläpp av växthusgaser, kommer att påverkas mer än de delar som inte är lika utsläppsintensiva. Detta är dock endast delvis en effekt av klimatpolitiken då trenden mot en mer tjänstebaserad ekonomi har pågått och i hög grad drivs av andra faktorer.41 Tendenser till en sådan strukturomvandling kan även ses på kortare sikt. I alla de av studerade scenarierna 2030 påverkas näringslivets struktur av omställningen mot lägre utsläpp genom en omställning mot relativt mer produktion av tjänster än av varor. Konsekvenserna av klimatpolitiken blir störst för den tunga in- dustrin, speciellt i scenarierna då energieffektiviseringen inte antas blir lägre än vad som antas i grundscenariot. I scenarierna med skatteväxling kommer den lägre skatten på arbete gynna tjänste- produktionen och den sammanlagda produktionen blir oförändrad. 41 SOU 2015:104. Konsekvensanalys av etappmål och strategier När skatteväxling inte antas blir effekten negativ, relativt referens- scenariot, även för tjänsteproduktionen. Att industrin påverkas mer än tjänstenäringarna är en konse- kvens av att dessa inte i lika stor utsträckning påverkas av ökade kostnader för transporttjänster. De mer arbetsintensiva tjänste- näringarna gynnas också i högre grad av skatteväxling eftersom denna politik antas minska skatten på arbete. analys pekar mot att en hög energieffektivisering dämpar effekterna på ekonomin i stort, men den har även betydelse för hur kraftigt olika sektorer påverkas. Hur näringslivets struktur påverkas beror således såväl på hur tekniken utvecklas som hur politiken utformas. Det är därför vik- tigt att man i det fortsatta arbetet med att ta fram mer detaljerade förslag på styrmedel och åtgärder för att nå etappmål och det lång- siktiga utsläppsmålet , analyserar hur näringslivets struktur påverkas. Näringslivets struktur påverkar till viss del även möjligheterna att nå det långsiktiga målet. Det är därför även vik- tigt att beakta om styrningen kan utformas så att får en näringslivsstruktur som underlättar omställningen. Klimatpolitiken kan underlätta för företag som vill ställa om Långsiktiga spelregler i klimatpolitiken, genom ett tydligt långsik- tigt mål och etappmål längst vägen, skapar förutsägbarhet för olika aktörer i samhället att investera i ny teknik och att ta tillvara nya möjligheter. Om en hårdare styrning skulle införas ensidigt i , för branscher med hög koldioxidintensitet och som verkar på en inter- nationell marknad, riskerar arbetstillfällen att gå förlorade om till- växten i stället sker i andra länder. Det finns då en risk för att den förda politiken innebär att utsläppen i stället sker i andra länder. En sådan utveckling skulle strida mot generationsmålet. Det är mot den bakgrunden som Miljömålsberedningen lyfter fram att en utgångspunkt för såväl förslaget till långsiktigt mål, som etappmålen, är att världen i övrigt också agerar så att de glo- bala utsläppen minskar i linje med målen i och att kon- kurrensutsatt industri förväntas utsättas för styrning mot minskade utsläpp på samtliga viktiga marknader. Konsekvensanalys av etappmål och strategier upp behovet av att staten bidrar till teknik- och infrastrukturut- vecklingen för att möjliggöra en omställning i dessa branscher, och föreslår därför bland annat att det bör utvecklas en bred nollut- släppsstrategi för basmaterialindustrin (se avsnitt 8.1.1). Ytterligare ett förslag där samverkan mellan staten och näringsliv kan stödja strukturomvandlingen i viktiga branscher är utvecklandet av en bioekonomistrategi (se avsnitt 6.3.4). Effekterna av en ökad användning av bioråvara kräver närmare analys En av utgångspunkterna i klimatscenario42, som också ligger till grund för Miljömålsberedningens olika utsläpps- banor och etappmål, är att den inhemska efterfrågan på biodriv- medel ska kunna mötas utan nettoimport. Beredningen delar bedömning att en stor del av den antagna biodriv- medelsvolymen kan komma att produceras i . Sannolikt kommer dock en ökad efterfrågan på biodrivmedel att mötas ge- nom såväl inhemsk produktion som import. Inte desto mindre bedömer beredningen att målbanan till 2045 samt etappmålet kräver att substitutionen av fossila bränslen med produkter baserade på biomassa måste öka. har i sin modell ingen representation av den inhemska biodrivmedelsproduktionen43 och måste därför i analysen av etappmålet anta att den ökade volymen i stället i sin helhet importeras, till ett fast pris. Den kraftigt ökade biodriv- medelsanvändningen får därmed inte någon direkt effekt på några inhemska marknader, som det antagna importpriset på biodrivmedel blir väldigt avgörande för resultaten. Det är självklart så att ett flertal inhemska marknader skulle påverkas både direkt och indirekt av en kraftig ökning av biodrivmedelsanvändningen, men dessa effekter synliggörs inte i modellen. Analysen visar såle- des endast följden av att en given volym biodrivmedel introduceras 42Trafikverket (2014e). 43Representationen av den svenska ekonomin i EMEC bygger på data som hämtas från nationalräkenskaperna. Då biodrivmedelsproduktionen inte finns representerad i national- räkenskaperna ingår denna inte heller i modellen. Konsekvensanalys av etappmål och strategier till ett givet pris, med den direkta effekten att drivmedelskostna- derna stiger för hushåll och företag. Vilka samlade konsekvenser en ökad introduktion av biodriv- medel kan komma att få – oavsett om den möts med ökade in- hemska produktionsvolymer eller genom import – beror i hög grad på vad som driver den ökade efterfrågan. Eftersom bioråvaran har flera alternativa användningsområden är det nödvändigt med en bred ansats när konsekvenserna för framtida politik utreds.