sou · H4B31 · 2016-01-11 00:00:00 — I den statliga utredningen och cybersäkerhet i Sverige2 föreslås det bl.a. att en väl utbyggd och säker infrastruktur som ägs av staten skulle medföra stora vinster med avseende på myndigheters informations- och cybersäkerhet genom att information kan sändas via en skyddad infrastruktur under myndigheternas kontroll. köper de statliga aktörerna i begränsad omfattning förbindelser av varandra för att skapa redundans för sina egna behov, 1PTS bredbandskartläggning 2014, PTS-ER-2015:11. 2SOU 2015:23, avsnitt 9.4. Sammanbyggnad av nät för ökad robusthet på platser där det inte… då detta är mer kostnadseffektivt än att bygga redundans i egen regi. Om aktörerna enligt detta förslag ska bygga ihop sina nät är det naturligt att samverka och göra det på den mest optimala sträckningen ur ett tekniskt och ekonomiskt perspektiv, vilket är helt i linje med hur aktörerna ska hantera de statliga tillgångarna. ser vi att denna samverkan kan utvecklas för att nyttja den statliga infrastrukturen mer effektivt och bidra till att de statliga bredbandsmålen uppnås. Detta kan ske genom att förbindelser som byggs av redundansskäl placeras så att de passerar områden där det inte finns möjlighet att ansluta sig till de nationella optofibernäten. I praktiken innebär det att nya förbindelser skulle byggas i områden där det varken finns järnväg, högspänningskraftledningar eller optofiberinfrastruktur. Ur ett nationellt perspektiv ser utredningen möjligheten till en ökad redundans som någonting önskvärt som skulle göra den statliga infrastrukturen mer attraktiv för företag och offentlig sektor med höga krav på säkra och robusta kommunikationer. De kan skapa redundans genom att hyra infrastruktur av flera olika aktörer och därigenom förbinda sina nät. Det har dock framförts till utredningen att sådana lösningar är komplicerade att skapa och att det ofta saknas vissa sträckor, t.ex. mellan ett statligt nät och ett stadsnät. Privata aktörer som investerar i egen fiberinfrastruktur ifrågasätter lämpligheten i att staten finansierar fiberinfrastruktur för användning utanför den egna verksamheten. Man menar att redundanta förbindelser kan tillhandahållas av kommersiella operatörer på uppdrag av de statliga aktörerna. Mot detta kan ställas krav på säkerhet och kontroll i de statliga näten. Det har framförts till utredningen att det är önskvärt att den statligt ägda infrastrukturen är självförsörjande avseende bland annat redundans för att staten fortsatt ska kunna garantera krav på säkerhet och kontroll utan att vara beroende av tredje part. Utredningens förslag består av två delar. Det första är att och ska samverka vid planering och anläggning av redundanta förbindelser för eget behov, vilket sänker den totala kostnaden för staten. Den andra delen är begränsad till vita fläckar, det vill säga de områden i landet där det inte är attraktivt för de kommersiella operatörerna att investera. Här är förslaget att och får i uppdrag att när Sammanbyggnad av nät för ökad robusthet på platser där det inte… det är rimligt ur ett samhällsnyttoperspektiv anlägga de redundanta förbindelserna så att de passerar vita fläckar. Det kan då bli möjligt för kommersiella aktörer att bygga ut access- och/eller mobilnät när de föreslagna förbindelserna kommer till stånd. Vi menar därför att förslaget inte har någon negativ inverkan på marknadens aktörer utan tvärtom möjliggör privata investeringar på platser som annars skulle bli utan. Eftersom det saknas en samlad bild av var de vita fläckarna är belägna föreslår vi att och samråder med PTS kring sina planer för nya förbindelser, vilket beskrivs närmare i kapitel 4. och bör också inhämta information om behoven av stam- eller mellanortsnät från regionalt utvecklingsansvariga i berörda län eller regioner. Det är också av stor vikt att försäljning i de föreslagna förbindelserna sker på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. I detta avsnitt beskrivs konsekvenser av utredningen förslag som är direkt hänförliga till förslagen i detta kapitel. För en analys av övriga konsekvenser hänvisas till kapitel 9. Någon detaljerad analys av intressanta och möjliga sträckor för redundans och hur dessa sträckor passerar områden med hushåll och företag som saknar möjlighet till bredbandsanslutning har inte gjorts av någon myndighet eller av de statliga aktörerna. För att bedöma kostnaden för detta förslag har därför konsultföretaget på utredningens uppdrag gjort en uppskattning av antalet redundansförbindelser som kan passera en vit fläck och även av förbindelsernas genomsnittliga längd. Uppskattningen bygger på att: Sammanbyggnad av nät för ökad robusthet på platser där det inte… –det finns 20 glesbygdskommuner3 och 16 kommuner i glesbefolkad region4, –det behövs en anslutningspunkt per kommun, –en förbindelse kan ansluta två kommuner, samt att –bättre förutsättningar för att få snabbt bredband skapas för 30 personer per kilometer förbindelse.5 Baserat på ovanstående antaganden innebär förslaget att det skulle behövas 18 förbindelser med en antagen extra längd av vardera. Denna uppskattning har enbart som syfte att ge en uppfattning om förslagets kostnader. Baserat på dessa antaganden och en schablonkostnad för att bygga förbindelserna blir den totala anläggningskostnaden , eller i snitt per förbindelse. Dessa förbindelser skulle ändå byggas för att säkra redundansen i näten, men på den ekonomiskt och tekniskt mest gynnsamma sträckningen. Kostnaden för utredningens förslag består sålunda av merkostnaden som är hänförlig till att förbindelserna får en längre sträckning då de byggs för att täcka vita fläckar. Anslutningen av hushåll, företag och eventuella basstationer för mobilnät medför en intäkt för ägarna till förbindelserna. Den kan antas vara relativt låg men ändå bidra till att merkostnaden täcks. PTS har ett ansvar för att vidta åtgärder för att skydda elektroniska kommunikationer mot allvarliga hot och påfrestningar i fredstid samt åtgärder för höjd beredskap. Myndigheten har tilldelats särskilda medel för att finansiera bland annat redundans i viktiga delar av näten. Det är möjligt att dessa medel kan användas för att bygga vissa förbindelser enligt detta förslag, något som dock PTS har att ta ställning till. Se kapitel 4 och 10 för förslag om att den ytterligare finansiering som kan behövas bör ske genom att får disponera 3Kommun med en tätortsgrad understigande och mindre än åtta innevånare per kvadratkilometer. 4Kommun med mindre än 300 000 personer inom en radie av . 5Affärsmöjligheter med bredbandskanalisation, PTS-ER-2011:26. Sammanbyggnad av nät för ökad robusthet på platser där det inte… överskottet i sin telekomverksamhet på samma sätt som redan gör. Baserat på uppskattningarna ovan kan de 18 förbindelserna innebära att ytterligare 8 000 till 10 000 hushåll och arbetsställen skulle få möjlighet till en snabb bredbandsanslutning via fiber. Dessa finns i områden där marknaden inte kan förväntas bygga ut fiberinfrastrukturen och detta förslag utgör enligt vår bedömning den enda möjligheten för dessa hushåll och arbetsställen att få snabb bredbandsanslutning till en rimlig kostnad. 8Effekter av en ökad samordning på samförlagd bredbandsinfrastruktur I ett tilläggsdirektiv har utredningens uppgift vidgats till att också analysera vilka konsekvenser förslagen om en ökad samordning kan ge upphov till när det gäller eventuell samförlagd bredbandsinfrastruktur. Utredningen har tolkat uppdraget som att vi ska granska hur tidigare samförlagd bredbandsinfrastruktur eventuellt kan komma att påverkas av utredningens förslag rörande samordning av den statliga bredbandsinfrastrukturen. Det är två av utredningens förslag som rör samordning: Förslaget i kapitel 6 om att de statliga aktörerna ska samverka för att hitta synergieffekter och effektivare sätt att driva sina bredbandsnät och förslaget i kapitel 7 om möjligheten att bygga ihop svenska kraftnäts och nät i syfte att skapa redundans och skapa möjligheter till anslutningar i vita fläckar. Dessutom resonerar vi, utan att lägga förslag, kring ett framtida behov av ett säkert statligt nät vilket också kan få effekter på samförlagd infrastruktur. Det som troligtvis kommer att påverka samordningen mer än utredningens förslag är det förslag till lag om billigare utbyggnad av bredbandsnät1 som är under framtagande i och som ska träda i kraft . Eventuella konsekvenser av detta lagförslag bortser utredningen ifrån. 1 , dnr N2015/02228/ITP. Effekter av en ökad samordning på samförlagd bredbandsinfrastruktur 8.1.1Sammanbyggnad för redundans över vita fläckar Förslaget går ut på att och i syfte att förbättra robustheten i näten bygger ihop sina nät och där det är lämpligt drar redundansinfrastrukturen över platser där det saknas stam- eller mellanortsnät men det finns förutsättningar att skapa ett accessnät som kan anslutas. Förslaget innebär att ny infrastruktur ska byggas och i denna finns inte något tidigare samförlagd bredbandsinfrastruktur. Förslaget påverkar inte heller den redan befintliga bredbandsinfrastrukturen. Det skulle naturligtvis också kunna innebära att redan befintliga redundansfiber flyttas och därmed komma att påverka eventuellt samförlagd infrastruktur. Utredningen anser dock att det är mycket osannolikt att det skulle ske och inte heller något som förespråkas i utredningens förslag. Det förslag som utredningen lägger handlar om att formalisera den samverkan som finns . Syftet är att de statliga aktörerna ska finna sätt att samordna drift- och utbyggnad av sina nät och uppnå effektivitetsvinster. Hur detta arbete kan komma att påverka tidigare samförlagd infrastruktur är svårt att ha en uppfattning om då det är oklart vad samverkansgruppen kommer att arbeta med i detalj. Det kan inte uteslutas att någon av de statliga aktörernas bredbandsinfrastruktur kommer att förändras och därmed kan behov av att t.ex. flytta samförlagd infrastruktur uppstå. Utredningen menar att samverkansgruppen då också ska ta ansvar för att hitta lösningar för att så liten skada som möjligt ska uppstå. Det ligger i effektivitetsuppdraget. En uppgift för samverkansgruppen kan vara att ta fram standardavtalsvillkor för situationer där samförlagd infrastruktur kan komma att behöva flyttas. Effekter av en ökad samordning på samförlagd bredbandsinfrastruktur 8.1.3Informationssäkerheten i de statliga näten En fråga som utredningen kommit i kontakt med under arbetet är vilket behov staten kommer att ha av ett statligt kontrollerat säkert nät och hur detta behöver se ut för att möta de krav som kan komma att ställas. Det är inte utredningens uppdrag att föreslå åtgärder i syfte att åstadkomma detta och vi vet inte hur eller om det slutligen kommer att genomföras. Vi vill ändå påtala att det kan komma att påverka samförlagd bredbandsinfrastruktur . Oavsett orsak till att en samförlagd bredbandsinfrastruktur måste flyttas är det viktigt att i förväg ha reglerat vad som gäller vid en sådan situation. Om det inte redan görs bör de statliga aktörerna som har samförlagt bredbandsinfrastruktur se över sina avtal i syfte att klargöra förutsättningarna för parterna och reglera kostnadsfördelningen vid eventuell framtida flytt av samförlagd infrastruktur. Det ska tydligt framgå vem som ansvarar för flytt av den samförlagda infrastrukturen, kostnadsfördelning och eventuella tidsfrister. Även för samförläggning med andra statliga myndigheter, verk eller bolag bör detta regleras. Enligt utredningsdirektivet ska en analys göras av hur en möjlig effektivisering av nyttjandet och tillgängliggörandet av de statliga aktörernas bredbandsinfrastrukturer kan vara till stöd för regeringens bredbandsstrategi. Analysen ska ta sin utgångspunkt i den övergripande samhällsnyttan och påverkan på bredbandsmarknaden. Även konsekvenser och kostnader för statliga myndigheter, landsting, kommuner och andra aktörer ska anlyseras. Kommittéförordningen (1998:1474) definierar också ett antal konsekvenser som ska utredas när en kommitté lägger förslag. I förslagskapitlen (kapitel 4 t.o.m. 7) redovisas de konsekvenser som är specifika för varje förslag och nedan de mer övergripande konsekvenserna. Konsultbolaget har på uppdrag av utredningen gjort konsekvensanalyser av vissa av de förslag som utredningen har arbetat med under utredningens gång. Som ett resultat av den analysen ströks vissa förslag medan andra omarbetades. Analysen visade också att de förslag som utredningen lägger bidrar till att hushåll och företag får förbättrade förutsättningar för tillgång till snabbt bredband, framförallt i glest bebyggda delar av landet. De olika förslagen bidrar på olika sätt, för olika typer av hushåll och företag i olika delar av landet och med olika tidsperspektiv. A-focus konstaterade också att de förslag som utvärderades innebär en begränsad ekonomisk risk för staten. saknade fortfarande av befolkningen och arbetsställena utanför tätort och småort tillgång till snabbt bredband (/sek)1 trots att behovet av snabbt bredband är minst lika stort som i tätorter. Utredningens förslag kan underlätta för marknadens aktörer att nå fram till ytterligare cirka 25 1 PTS bredbandskartläggning 2014 (PTS ER 2015:11, s. 56). procent (eller cirka 200 000) av de hushåll och arbetsställen som saknar snabbt bredband. Utmaningen ligger främst i när i tiden förslagen kan realiseras, hur väl samverkan mellan de statliga aktörerna utvecklas, hur väl det går att planera dessa aktiviteter och behovet av en väsentlig utbyggnad av antalet anslutningsmöjligheter. Betydelsen av bredband och utvecklingen av det digitala samhället är tydligt beskriven i regeringens bredbandsstrategi2 och den digitala agendan för Sverige3. I glest befolkade områden kan tillgången till det digitala samhället vara avgörande för en delaktighet i samhällslivet på lika villkor som i mer tätt befolkade områden. Särskilt ur ett demokratiperspektiv är det betydelsefullt att dessa förutsättningar ges. Den förlorade samhällsnyttan blir högre ju större differensen är gentemot samhället i övrigt, något som kommer att växa . Ju fler tjänster som användarna kan få tillgång till och ju bättre täckning som uppnås, desto större blir samhällsnyttan. För bredbandsutbyggnad generellt kan samhällnyttan beskrivas i tre steg enligt figuren nedan. 2Bredbandsstrategi för , 2009. 3It i människans tjänst – En digital agenda för , 2011. Tredje gradens effekter (Induca effekter) Andra gradens effekter (Indirekta effekter) Första gradens effekter (Direkta effekter) På kort sikt (första gradens effekter) innebär utredningens förslag om att bygga mer bredbandsinfrastruktur i stam- och mellanortsnät till exempel: –en utbyggnad som ger sysselsättning och inköp av materiel och utrustning, –möjlighet till en högre anslutningsgrad och fler abonnemang, samt –tillgång till snabbare och framtidssäker bredbandsinfrastruktur. På medellång sikt (andra gradens effekter), dvs. när det finns anslutna accessnät, innebär tillgången till bredbandsabonnemang för berörda hushåll och företag att de får: –tillgång till nya tjänster och tjänster som kräver hög kapacitet, –tillgång till tjänster i privat och offentlig sektor som e-handel och e-förvaltning, samt –högre kvalitet i tjänsteutbudet. På ännu (tredje gradens effekter) innebär förslagen t.ex: –en möjlig effektivisering av produktionen av tjänster via digitala plattformar, –sociala effekter genom delaktighet, och –utveckling av bredbandskrävande tjänster som ger sysselsättning genom nya affärsidéer, e-utbildning, e-hälsa, mm. För utredningens förslag gäller att samhällsnyttan blir störst i andra och tredje led, när marknadens aktörer tar vid, bygger accessnät (fast eller mobilt) och börjar erbjuda tjänster till slutkunderna. Samhällsnyttan av utredningens förslag är att de möjliggör en utbyggnad av bredbandsinfrastruktur på platser där det annars inte skulle ske. För det kommunala självstyret, för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet, för jämställdheten mellan kvinnor och män samt för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen finns det inget i de förslag som redovisas i betänkandet som ger några direkta konsekvenser. Våra förslag har bara en ringa omedelbar effekt på sysselsättningen. De arbeten som utredningen föreslår är till stor del i tillägg till arbeten som ändå ska genomföras av de statliga aktörerna. I ett andra steg, när kommersiella aktörer har byggt vidare från stamnätet så att nya områden också har fått tillgång till snabbt bredband, kommer det att ges ökade möjligheter för företag att verka även i dessa områden och därigenom skapa en ökad sysselsättning. 9.2.2För offentlig service i olika delar av landet Det är en förutsättning för framgång med den påbörjade digitaliseringen av offentlig service att så gott som alla medborgare kan ta del av den. De hushåll och företag som saknar ett snabbt bredband har längre till myndigheter, samhällsinformation och den offentliga servicen än de som finns i mer bebyggda områden, vilket påverkar deras möjligheter också ur ett demokratiperspektiv. Analogt med resonemanget om sysselsättningen har utredningens förslag i ett första skede en begränsad påverkan på medborgarnas tillgång till offentlig service, utan nyttan av infrastrukturen kommer i följande steg när accessnät byggs ut och tjänster kan levereras över näten. I den analys som konsultföretaget genomfört har de uppskattat att ytterligare ungefär 200 000 hushåll och företag utanför tätorter och småorter kan få tillgång till bredband om minst /s om utredningens förslag genomförs. 9.2.3För små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags Det är en förutsättning för små företag att via snabbt bredband kunna nå ut till kunder, både i och internationellt. Företag på landsbygden är vanligen små varför utredningens förslag är extra relevanta. Detta gäller till exempel turistnäringen som behöver marknadsföra sig utanför sin region för att nå en tillräckligt stor marknad men även hantera förfrågningar, bokningar, och betalningar snabbt och säkert. Detta gäller också andra typiska service- och tjänstenäringar som finns i glesbygd. 9.3Konsekvensanalyser enligt utredningens direktiv I utredningsdirektivet finns, som nämnts ovan, ytterligare konsekvensanalyser som ska beaktas. Förutom de myndigheter som närmast berörs, , (), (), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)och län/regioner, innebär inte förslagen några direkta konsekvenser för statliga myndigheter. I ett andra och tredje skede förbättras myndigheternas möjligheter att nå medborgarna med e- tjänster. För den diskuterade framtida utvecklingen av säkra kommunikationsnät för statliga myndigheter innebär utredningens förslag att mängden bredbandsinfrastruktur som staten kontrollerar ökar vilket ökar säkerheten och robustheten. För staten som ägare av infrastrukturen i och innebär utredningens förslag ett ökat fokus på bredbandsverksamheten och ett effektivare utnyttjande av den bredbandsinfrastruktur som dessa verk förfogar över. får flera uppgifter genom utredningens förslag men inte alla är helt nya för verket. Det som tillkommer som ny verksamhet är det uttalade uppdraget att installera kanalisation eller optofiber i tillräcklig mängd för att under överskådlig framtid kunna erbjuda extra kapacitet på den öppna marknaden. Detta är en utvidgning av uppdrag. Dock har tidigare haft rätt att sälja bredbandstjänster till externa kunder och har också gjort det. Det tillkommande är att man i samband med att man moderniserar sin nuvarande kommunikationsinfrastruktur också ska installera extra fiberpar eller kanalisation. Den merkostnad som uppstår ska finansieras genom försäljning av bredbandstjänster. Utredningens förslag innebär också att instruktion ändras från att de får bedriva uppdrags-, uthyrnings- och försäljningsverksamhet som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt till att de ska gör det. Eftersom de bedriver uppdrags-, uthyrnings- och försäljningsverksamhet så blir det inte någon förändring. Vidare får i uppdrag att alltid lägga kanalisation i vägområdet vid platser med höga anläggningskostnader såsom exempelvis cirkulationsplatser, broar, tunnlar och större vägkorsningar i samband med nybyggnation eller lämpligt underhållsarbete. Detta gör till viss del redan och åtgärden att lägga kanalisation i samband med andra arbeten medför en merkostnad för planering, material- och arbetskostnader. Detta ska vägas mot samhällsnyttan av att inte behöva gräva upp och återställa sådana platser i efterhand. får också i uppdrag att vidareutveckla ansökningsprocessen och ytterligare förtydliga vad som krävs för att ansökningar om att förlägga bredbandsinfrastruktur i vägområdet ska kunna handläggas effektivt. Vidare ska fatta beslut i sådana ärenden inom en månad från det att en fullständig ansökan föreligger. har ett internt mål att handlägga dessa ärenden och har enligt uppgift redan äskat medel för denna hantering. Uppdraget innebär därför inte en förändring i sak. Slutligen ska om och när man bygger samman sitt nät med svenska kraftnäts nät för ökad redundans ta hänsyn till om det kan göras på platser där det saknas en marknadsdriven utveckling av bredbandsinfrastrukturen. Detta uppdrag innebär merarbete för då de i ett planeringsskede behöver söka kunskap om det i närheten av där arbete ska utföras finns områden där det saknas möjlighet att ansluta sig till bredband om minst /s. Denna kunskap får införskaffas tillsammans med och framför allt genom att inhämta information från PTS och de regionalt utvecklingsansvariga. Det blir också en merkostnad om ledningar ska dras en längre sträcka än vad som är nödvändigt för att bygga redundans. Alla merkostnader som är hänförliga till uppdraget ska enligt utredningens förslag betraktas som kostnader för den externa bredbandsverksamheten och finansieras med intäkter från extern försäljning. arbetar i huvudsak enligt utredningens förslag. Det tillkommande uppdraget avser att sammankoppling av nätet med för ökad redundans om möjligt ska ske på platser där det saknas en marknadsdriven utveckling av bredbandsinfrastrukturen. Detta uppdrag innebär merarbete för då de i ett planeringsskede behöver söka kunskap om det i närheten av där arbete ska utföras finns områden där det saknas möjlighet att ansluta sig till bredband om minst /s. Denna kunskap får införskaffas tillsammans med och framför allt genom att inhämta information från PTS och de regionalt utvecklingsansvariga. Det blir också en merkostnad om ledningar ska dras en längre sträcka än vad som är nödvändigt för att bygga redundans. Alla merkostnader som är hänförliga till uppdraget ska enligt utredningens förslag betraktas som kostnader för den externa bredbandsverksamheten och finansieras med intäkter från extern försäljning. PTS ges i uppdrag att bistå och om sina tele- och kommunikationsnät med tillhörande verksamheter. Samråd sker med varför förslaget innebär att det endast är samråd med som tillkommer. Eftersom får möjlighet att komma in i planeringsprocessen i ett tidigt skede torde det kunna underlätta myndighetens arbete i andra delar. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap MSB ges i uppdrag att bistå och med råd rörande informationssäkerhet i den tekniska informations- och kommunikationsinfrastruktur som staten äger. Då något regelbundet samråd inte har ägt rum tidigare innebär detta en ny uppgift för myndigheten. För att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska kunna utföra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt menar utredningen att dessa uppdrag kan underlätta för myndigheten. För landsting och regioner Utredningens förslag påverkar inte landsting eller regioner i ett första steg, annat än att de ges i uppdrag medverka vid och svenska kraftnäts planering av utbyggnaden av sin bredbandsinfrastruktur i respektive område. I ett andra steg bidrar förslagen till att fler medborgare kan utnyttja t.ex. e-hälsotjänster, vilket särskilt i glesbygd kan vara en stor fördel för landsting och regioner.