sou · H4B393 · 2016-12-27 00:00:00 — Tiden det tar att få tillgång till en sub- stans är en av de mest avgörande faktorerna för hur snabbt en sub- stans kan klassificeras. Utöver detta lämnar utredningen förslag även i andra narkoti- kafrågor. Förslaget avseende odling av industrihampa syftar till att förtydliga när befattning med industrihampa är tillåtet och därmed förhindra obefogad befattning med industrihampa och undanröja de otillfredsställande konsekvenser som dagens reglering har fått. Utredningens intention är att de förslag som lämnas i detta betänkande i förlängningen ska bidra till en minskad användning av hälsofarliga substanser. Förutom att personligt lidande på så sätt kan undvikas medför minskad användning av sådana substanser också reducerade kostnader för samhället. Nedan beskrivs missbru- kets kostnader för samhället liksom andra samhällskonsekvenser. 15.3Samhällskonsekvenser och kostnader för narkotikamissbruk Narkotikamissbruk och de skador som det orsakar är ett samhälls- problem som inbegriper inte bara den offentliga sektorn utan även det civila samhället och inte minst den enskilda individen. Kon- sekvenserna för den offentliga sektorn ligger framför allt i kostnader för brottsbekämpning, vård, behandling och andra sociala insatser. Konsekvenser av utredningens förslag För det civila samhället finns bl.a. kostnader för konsekvenser av brott samt sjukskrivningar och vårdkostnader för narkotikamiss- brukare (företagshälsovård och försäkringar). För den enskilde indi- viden kan kostnaden för ett narkotikamissbruk innefatta sådant som kostnaden för själva drogerna likväl som risken att förlora arbete, bostad och förankring i samhället.2 På den individuella nivån drabbar såväl ekonomiska kostnader som andra påfrestningar även anhöriga och andra personer i brukarens närhet.3 Kommuner, landsting och staten bär tillsammans kostnader för det produktionsbortfall som sker till följd av dödlighet och sjuklighet förknippat med missbruk.4 Det är inte möjligt att räkna ut exakt vad narkotikamissbruket kostar samhället. Några grundläggande problem är att det är svårt att definiera och avgränsa gruppen med narkotikamissbruk samt att det inte går att veta om just narkotikamissbruket gett upphov till de insatser som gjorts eller de kostnader som personerna med miss- bruk genererat.5 har i betänkandet Missbruket, Kunskapen, Vården (SOU 2011:6) med ett avsnitt rubricerat Missbrukets ekono- miska börda i . Häri framkommer bl.a. följande. Vid beräk- ningar eller sammanställningar över samhällets totala kostnader på något område finns det två huvudmetoder, dels en s.k. ”top-down” ansats, dels en s.k. ”bottom-up” ansats. Den första ansatsen inne- bär att aggregerad data över resurskonsumtion samlas från olika offentliga register och sedan fördelas på olika grupper. Den andra ansatsen innebär att man utgår direkt från de aktuella patienterna och sedan multiplicerar kostnaden per individ med det totala anta- let aktuella individer eller patienter.6 Med en top-down ansats skattade följan- de kostnader . Den största kostnadsposten är den för pro- duktionsbortfall på grund av mortalitet, morbiditet och brott för 2SOU 2011:6 s. 783. 3Jfr et al. (2014). 4SOU 2011:6 s. 783. 5www.can.se/fakta/fragor-och-svar/narkotika/#Vad-kostar-narkotikamissbruket-det- svenska-samhallet (). 6SOU 2011:6 s. 784. Konsekvenser av utredningens förslag både alkohol och narkotika.7 Det kan också noteras att kostnaderna för de resurser som läggs på förebyggande insatser är en bråkdel av de resurser som tas i anspråk för vård och omvårdnad inom , sjukvården och rättsväsendet. Den totala kostnaden för narkotikamissbruk var . av kostnaderna uppstår i sjukvård och socialtjänst och utgörs av kostnader för statliga myndigheter. Indirekta kostnader såsom produktionsbortfall vid sjukskrivning och för tidig död utgör . Resterande är kostnader som uppstår i privat sektor.8 beräkningar med en bottom-up ansats visade en betydligt högre siffra med i kostnader 2008.9 Ett sätt att redovisa en heltäckande bild av de negativa effekterna av alkohol, narkotika och tobak () är att mäta sjukdomsbördan avseende och omfattningen och förändringen av problem till följd av samt konsekvenserna för personer i brukarens/miss- brukarens omgivning.10 Sjukdomsbördan för mäts med s.k. DALYs (Disability Adjusted Life Years – funktionsjusterade levnads- år).11 Narkotikabruk orsakade totalt knappt 32 000 DALYs i , vilket motsvarar av den totala sjukdomsbördan. Detta kan jämföras (190 000 DALYs) för tobaks- rökning och (84 000 DALYs) för alkohol. Sjukdoms- bördan orsakad av tobaksrökning har gått ner medan sjukdomsbördan orsakad av alkohol inte förändrats nämnvärt . Vad gäller sjukdomsbördan orsakad av narkotika har det där- emot skett en ökning med över 4 000 DALYs.12 7Här kan tilläggas att den morbiditet och andra påfrestningar som drabbar anhöriga och andra närstående på grund av annans drogbruk, ofta utelämnas ur kostnadsberäkningarna. Kostnads- beräkningarna tenderar därför att vara underskattningar av de verkliga kostnaderna. (2011). 8SOU 2011:6 s. 786 f. 9SOU 2011:6 s. 805. 10Regeringens åtgärdsprogram för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2015 s. 12 f. 11DALY är ett mått som används för att beräkna den samlade sjukdomsbördan i en befolkning, där både dödsfall, skador och sjuklighet vägs samman. Det som specifikt mäts är den tid som man förlorar på grund av för tidig död och sjukdom. Man mäter således gapet mellan verkligheten och ett idealstadium där alla lever med optimal livslängd och är friska. Regeringens åtgärdsprogram för alkohol-, narkotika-, dopnings-, och tobakspolitiken 2015 s. 12. 12Agardh, (2014). Konsekvenser av utredningens förslag Nutek13 har i en rapport genom olika räkneexempel försökt beräkna vilka kostnader en person med ett aktivt missbruk orsakar. Beräkningarna grundar sig på ett antal välfärds- konsumtionskedjor, som har identifierats utifrån tanken om att en livsstil hos en person med missbruk på olika sätt belastar samhällets ekonomi. De områden man har tagit hänsyn till är hur man finan- sierar sitt missbruk (brott, kostnader för rättsväsendet, bidrag), kostnader som uppstår till följd av drogkonsumtionen (behandling, somatisk vård, psykiatri och beroendevård) samt kostnaden för nästa generation (utsatta barn och ungdomar). Slutresultatet blir att exempelvis en manlig amfetaminist kostar samhället runt medan en kvinnlig amfetaminist kostar cirka 1,4 miljoner per år.14 Utifrån samma modell gjorde författarna av nya beräkningar av samhällskostnaderna för en aktiv heroin- missbrukare. Syftet med beräkningen var att beskriva de samhälls- ekonomiska effekterna av framgångsrik metadonbehandling. I dessa uppdaterade kalkyler kom författarna fram till att en aktiv heroinist kostar per år.15 15.4.1Övergripande konsekvenser för folkhälsan och kostnader för missbruk Beskrivningen av samhällskonsekvenserna och kostnaderna för missbruk ovan avser narkotikamissbruk. När det gäller nya psyko- aktiva substanser är motsvarande kostnadsberäkningar, med hänsyn till problemets natur, än svårare att göra. De substanser som utred- ningen avser beröra är just nya i sin etablering på drogmarknaden, eller har inte etablerats alls. De effekter och samhällsekonomiska konsekvenser som missbruket av dessa substanser kan medföra är till stor del okänt. Beräkningar av narkotikamissbrukets kostnader är dock det mest lämpliga underlag som finns att tillgå. 13Nutek står för Verket för näringslivsutveckling. Det avvecklades 2009 och ersattes av och Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. 14Nutek (2006). 15Nilsson & Wadeskog (2008). Konsekvenser av utredningens förslag Som framgår av kapitel 4 är användarna av nya psykoaktiva sub- stanser en mångfaldig grupp. I vissa fall är det fråga om personer som regelbundet använder substanserna. För dessa personer kan räkneexemplen ovan, om vilka kostnader en person med ett aktivt missbruk orsakar, tjäna som ledning. I andra fall är det fråga om personer som använder substanserna mer tillfälligt. Oavsett typ av användare kan det bli aktuellt att beakta indirekta kostnader som sjukskrivning och för tidig död. Flera av utredningens förslag syftar till att åstadkomma en mins- kad användning av hälsofarliga substanser. Förutom minskat per- sonligt lidande för enskilda personer medför en minskad användning av sådana substanser också reducerade kostnader för samhället. En snabbare och mer omfattande klassificering innebär en effek- tivare kriminalisering av substanser. En sådan ordning innebär att det blir svårare att sälja skadliga substanser, utan att riskera att göra sig skyldig till brott. Trots att det även fortsättningsvis kommer att finnas ett visst utrymme för att sälja substanser som (ännu) inte klassificerats blir detta mer komplicerat och mindre lönsamt för för- säljarna, eftersom de ständigt måste byta ut sina produkter. Detta leder troligen till att färre aktörer ägnar sig åt sådan verksamhet, vilket leder till ett minskat utbud av skadliga substanser. Ett minskat utbud leder i sin tur troligen till en minskad användning av sådana substanser. Även kriminaliseringen i sig kan tänkas leda till att färre personer använder sådana substanser. Detta kan bl.a. bero på en obenägenhet att hantera olagliga substanser eller på att en kriminalisering tydligt signalerar att substansen är farlig. Utredningens förslag syftar alltså i förlängningen till att försvåra rekrytering av personer till missbruk. Användarkretsen av skadliga substanser kan därmed minska. Det skulle i sin tur leda till att mot- svarande kostnader för sociala insatser, sjukvård och rättsväsendet som beskrivits ovan minskar. En uppskattning i kronor av hur stora besparingar för staten det rör sig om är svårt att göra. Konsekvenser av utredningens förslag 15.4.2Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor Bedömning: Förslaget leder till att utrymmet för att lagligt sälja skadliga substanser minskar eftersom fler substanser kan klassi- ficeras som hälsofarliga varor. Förslaget medför en ökad arbetsbelastning för Folkhälso- myndigheten, särskilt i samband med införandet av de nya bestämmelserna. Detta medför vissa kostnadsökningar för Folk- hälsomyndigheten. Förslaget kan också medföra en något ökad arbetsbelastning och ökade kostnader även för , , och de allmänna domstolarna. Utredningen föreslår i kapitel 9 att lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska justeras så att det blir möjligt att med stöd av lagen också klassificera substanser som på grund av sina inneboende egenskaper kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. gällande tillståndskrav ska gälla även för aktuella hälsofarliga varor med det undantaget att innehav av en sådan vara ska vara tillståndspliktigt endast om innehavet sker i överlåtelsesyfte. Vidare föreslås att de flesta fall av både uppsåtlig och grovt oaktsam hantering av hälsofarliga varor i strid med tillståndsplikten ska vara straffbar. Förslaget innebär att ska bevaka och utreda behovet av kontroll av aktuella hälsofarliga varor. Förslaget medför följdändringar i lagen (2011:111) om förstö- rande av vissa hälsofarliga varor (förstörandelagen). Utredningen föreslår i avsnitt 9.3.11 att lagen justeras till att omfatta även hälso- farliga varor som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa i den mån bestämmelser om beslag och förverkande inte är tillämpliga. Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget innebär att det blir möjligt att klassificera substanser i ett tidigare skede än . Det utökade ansvaret för bevakning och utredning av behovet av att reglera substanser som hälsofarliga varor medför i viss utsträckning en större arbetsbelastning för Folk- hälsomyndigheten. Vad avser det faktiska utredningsarbetet är det framför allt fråga om att i ett tidigare skede utreda substanser, som även utan förslaget hade blivit föremål för utredning i ett senare skede. Den mest kännbara ökningen av myndighetens arbetsbelast- ning i detta avseende är därför den som uppstår i samband med att ändringarna införs. Detta eftersom det då kommer att finnas en stor mängd kända substanser som uppfyller de nya kriterierna för klassi- ficering. Det är viktigt att prioriterar fortsatt utredning av redan klassificerade substanser. Förslaget innebär att antalet omklassificeringar kommer att öka. I detta moment till- kommer en viss ökning av arbetsbelastningen jämfört med antalet omklassificeringar som sker (mer om detta nedan). Hälsofarliga varor måste förtecknas i två olika kategorier med hänsyn till att tillståndkraven och de straffbelagda gärningarna i ett avseende skiljer sig åt för de olika kategorierna av hälsofarliga varor. Detta innebär att , i klassificerings- underlagen, måste ange på vilken grund en klassificering av en sub- stans rekommenderas. Detta medför dock ingen nämnvärd ökning av myndighetens arbete. Det är utredningens uppfattning att de substanser som i första hand kommer att kunna regleras i och med de föreslagna ändring- arna i princip saknar allmänna användningsområden i samhället. Tillståndsgivningen bör därför inte heller medföra någon nämnvärd ökning av arbetsbelastningen. Angående ansvar att utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor samt av de föreskrifter och villkor som meddelats i anslutning till lagen bedömer utredningen att det ökade antalet substanser som faller under tillsynen medför en viss ökning av myndighetens arbets- belastning. Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget innebär att fler substanser kommer att vara klassificerade som hälsofarliga varor jämfört med . Det innebär en möjlig ökning av utredningar och åtal för brott mot lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Det är dock i princip inte fråga om några nya straffbestämmelser, varför både kunskap och väl inarbetade rutiner avseende dessa brott redan finns. Antalet ärenden enligt förstörandelagen kan komma att påverkas av utredningens förslag. I och med att fler substanser kan klassifi- ceras, och då beslagtas när de påträffas, kan tillämpningen av för- störandelagen tänkas minska. För den nya kategori av hälsofarliga varor som föreslås tillkomma kan förstörandelagen dock fortfarande bli aktuell att tillämpa. Hur utvecklingen blir i detta avseende är svår- bedömt. Utredningen bedömer inte att , , eller behöver tilldelas mer resurser på grund av förslaget. De allmänna domstolarna kommer troligen att döma i fler mål avseende brott mot lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Detta eftersom antalet åtal för brott mot lagen kan komma att öka på grund av att antalet klassificerade substanser blir fler. Utredningen bedömer dock inte att de allmänna domstolarna behöver tilldelas mer resurser på grund av förslaget. Det aktuella förslaget innebär att arbets- belastning ökar. Med anledning av detta bör de tilldelas ökade resur- ser för att kunna hantera detta. En samlad bedömning av Folkhälso- myndighetens behov av ökade resurser återfinns nedan. Konsekvenser av utredningens förslag Bedömning: Förslagen bör leda till att klassificeringsarbetet effektiviseras på så sätt att inleder utred- ningar och föreslår klassificering av substanser i ett tidigare skede än samt arbetar med omklassificeringar i större utsträckning. Förslagen bör vidare leda till en förstärkning av Nätverket för den aktuella drogsituationen i (NADiS) som referensgrupp. Förslagen innebär en ökad arbetsbörda för Folkhälsomyn- digheten och en viss ökad arbetsbörda för Kemikalieinspek- tionen. Detta medför kostnadsökningar för framför allt Folk- hälsomyndigheten men kan innebära vissa kostnadsökningar även för Kemikalieinspektionen. Utredningen föreslår i avsnitt 10.4.4 att ska inleda utredningar av substanser i ett tidigare skede än och bedriva ett mer intensivt och omfattande arbete med utredning av substanser inför klassificering. Utredningen föreslår vidare i samma avsnitt att Folkhälsomyn- digheten ska arbeta mer aktivt med att fortsätta utreda substanser för omklassificering. I avsnitt 10.4.3 föreslår utredningen också att de statliga myn- digheternas deltagande i Nätverket för den aktuella drogsituationen i (NADiS) ska regleras i en förordning. Vidare föreslår utredningen att Kemikalieinspektionen ska delta i NADiS. Den föreslagna nya regleringen avseende hälsofarliga varor innebär att kan inleda utredningar av substanser i ett tidigare skede samt att substanser kan klassificeras snabbare då klassificeringsunderlaget inte behöver vara lika omfattande för sub- stanser som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa. För att detta ska vara möjligt i praktiken krävs att Folkhälsomyn- Konsekvenser av utredningens förslag digheten tilldelas mer resurser. Utredningens bedömning är att myndigheten är underbemannad avseende klassifice- ringsarbetet. Utredningens förslag avseende effektiviseringen av den befintliga klassificeringsprocessen medför också att kommer att få en ökad arbetsbörda då fler substanser kommer att utredas . Detta kommer också innebära en ökad statistik- rapportering, internationell rapportering, eventuell tillståndsgivning etc. är därför även av denna anledning i behov av ytterligare resurser för klassificeringsarbetet. Det är nöd- vändigt att har en tillräcklig kapacitet för att utreda flera substanser . Detta inbegriper utredning av substanser för omklassificering. Vad gäller omklassificering av substanser kan konstateras att den processen innebär att två klassificeringsunderlag tas fram; ett underlag avseende den inledande klassificeringen, och ett underlag avseende omklassificeringen. En omklassificering skapar således mer arbete jämfört med att en substans inte behöver omklassifi- ceras. Utredningen anser att det finns ett behov av att Folkhälso- myndigheten arbetar mer med omklassificeringar. Detta innebär en ökning av arbetsbördan vilket således kräver mer resurser. Liksom med dagens reglering är det svårt att uppskatta hur be- hovet av utredning av substanser kommer att se ut framöver. Mark- naden för nya psykoaktiva substanser är snabbt föränderlig. Det finns dock uppgifter som tyder på att den europeiska drogmarknaden inte är på väg att avta (se kapitel 4) vilket skulle kunna innebära en fortsatt upptäckt av nya substanser om cirka hundra . Det är dock tänkbart att själva möjligheten att snabbt klassificera sådana substanser i leder till att den svenska marknaden hämmas. Utredningens förslag om att de statliga myndigheternas delta- gande i NADiS ska regleras i en förordning innebär att NADiS stärks som referensgrupp i klassificeringsprocessen och att gruppens långsiktighet säkras (se avsnitt 10.4.3). Detta är ett viktigt led i effek- tiviseringen av klassificeringsprocessen. före- slås vara sammankallande och ansvara för administrationen precis som . Utredningens förslag syftar inte till att förändra syftet eller nuvarande sammansättning i NADiS annat än på så sätt att Kemika- lieinspektionen föreslås ingå i NADiS. be- döms inte få en ökad arbetsbörda på grund av förslaget. Konsekvenser av utredningens förslag Kemikalieinspektionen är inte medlem i NADiS men har enligt uppgift deltagit vid ett möte. Deltagandet i NADiS kan inne- bära en viss ökad arbetsbelastning och därmed en kostnadsökning men kommer också att tillföra kunskap och möjligheter till sam- verkan med andra myndigheter. Utredningen bedömer dock inte att Kemikalieinspektionen behöver tilldelas mer resurser på grund av förslaget. Här bör dock tilläggas följande. Utredningen har avseende till- fälliga försäljningsförbud gjort bedömningen att Kemikalieinspek- tionen har en viktig roll att spela som tillsynsmyndighet enligt pro- duktsäkerhetslagen. Kemikalieinspektionen kan för detta arbete komma att behöva utökade resurser. föreslås av utredningen få mer omfattande arbetsuppgifter. Antalet substanser som ska bevakas och utredas kommer att öka då även substanser som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa ska bevakas och utredas. Även ett omfat- tande omklassificeringsarbete av substanser föreslås. Vidare före- slås ett utvecklat samarbete med andra myndigheter och en forma- lisering av NADiS. Själva utredningsarbetet för klassificering bedöms motsvara två heltidstjänster. Övriga närliggande arbetsuppgifter t.ex. tillstånds- givning av vissa hälsofarliga varor, sakkunnigutlåtanden enligt för- störandelagen, tillsynsverksamhet, statistikrapportering, samordning av NADiS, rapportering till () och arbete med () inkluderas inte i den beräkningen. Folk- hälsomyndigheten har inget eget laboratorium för analyser av nya psykoaktiva substanser utan har ett samarbete med Nationellt foren- siskt centrum (NFC). En uppskattning är att de utökade arbetsuppgifterna, och voly- merna, motsvarar cirka fyra årsarbetskrafter utöver nuvarande. Ut- över detta behövs vissa resurser för att täcka behov av tillgång till kompletterande litteraturdatabaser, analyser m.m. Bedömningen är att detta, inklusive de föreslagna utökade fyra årsarbetskrafterna, Konsekvenser av utredningens förslag motsvarar 5–. För att verksamheten ska kunna utvecklas och kompetens säkras krävs att denna utökade finan- siering är långsiktig. 15.4.4Inköp av substanser under annan identitet Bedömning: Förslaget bör leda till en effektiviserad klassifice- ringsprocess på så sätt att myndigheterna får snabbare tillgång till substanser som behöver utredas för klassificering. Förslaget innebär viss ökad arbetsbörda för Folkhälsomyn- digheten, och . Förslaget kan medföra vissa kostnadsökningar för Folkhälso- myndigheten, och . Utredningen föreslår en författningsreglerad möjlighet för Polis- myndigheten att på uppdrag av eller Läke- medelsverket köpa in varor, som kan behöva regleras enligt lagen (1982:860) om kontroll av narkotika (narkotikakontrollagen) eller lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Inköpen föreslås kunna ske under annan identitet. Syftet med inköpen ska vara att analysera varorna. ska ge uppdrag att köpa in varor som kan behöva regleras enligt narkotikakontrollagen eller lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Inför dessa uppdrag måste arbeta med omvärldsbevakning för att avgöra vilka varor som ska köpas in. Inköpen av misstänkt farliga substanser bör underlätta utredningsarbete. Utredningens bedömning är att inköp av substanser visserligen medför en viss arbetsökning för men att den effektivisering som förslaget innebär kompenserar detta varför Konsekvenser av utredningens förslag inga ytterligare resurser behöver tilldelas myndigheten med anled- ning av förslaget. Utredningen bedömer att den ökade resurstilldel- ning som angetts ovan i samband med effektiviseringen av klassifi- ceringsprocessen täcker även arbetet med inköpen. ska ge uppdrag att köpa in varor som kan behöva regleras enligt narkotikakontrollagen. Inför dessa uppdrag måste arbeta med omvärldsbevak- ning för att avgöra vilka varor som ska köpas in. Inköpen av miss- tänkt farliga substanser bör underlätta utred- ningsarbete. Utredningens bedömning är att inköp av substanser visserligen medför en viss arbetsökning för men att den effektivisering som förslaget innebär kompenserar detta varför inga ytterligare resurser behöver tilldelas myndigheten med anledning av förslaget. får enligt utredningens förslag i uppdrag att genomföra inköp under annan identitet. Detta kommer att innebära en ökad arbetsbörda för i första hand NFC som kommer att ha huvudansvaret för att administrera inköpen inom samt att analysera och genomföra strukturutredningar av de substan- ser som köps in. Även andra delar av som t.ex. Nationella Operativa Avdelningen () kommer att få en viss ökad arbetsbörda avseende själva genomförandet av inköpsuppdragen samt kostnader för själva inköpen. Utredningen bedömer att Polis- myndigheten behöver ökade resurser för detta. Förslaget innebär att de statliga laboratorier som analyserar substan- ser för klassificering får en ökad tillgång till substanser som behöver utredas.