sou · H4B327 · 2016-04-08 00:00:00 — Det ska enligt beskrivningen finnas en posttjänst som innebär att det varje arbetsdag och minst , med vissa undantag, ska göras minst en insamling och minst en utdelning av postförsändelser. Vidare ska de bestämmelser om befordringstider som meddelats av regeringen följas och enstaka postförsändelser ska befordras till enhetliga priser. Med enstaka postförsändelser avses styckevis befordran av postförsändelser som måste hanteras enskilt (till exempel brevlådepost och så kallad kontorspost) till skillnad från försändelser som lämnas för befordran på annat sätt än styckevis och i en sådan mängd att det innebär en enklare hantering för operatörerna (till exempel sändningar).13 Det är inte fastslaget var den exakta gränsen mellan enstaka försändelser och sändningar går. 2009/10:216, Ny postlag, s. 53. 12Post- och tillståndsvillkor , dnr: 15-8920. 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 25 och 45. Bakgrund och gällande rätt Regeringen har i 6 och 7 §§ postförordningen bemyndigat tillsynsmyndigheten att meddela föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande tjänsten och om krav på befordringstider. Några sådana föreskrifter har inte meddelats. En öppen prissättning av den samhällsomfattande posttjänsten I 3 kap. 2 § postlagen anges att prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten ska vara öppen för insyn, icke-diskrimine- rande och kostnadsorienterad, samt främja ett effektivt tillhandahållande av tjänsten. För den som utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten gäller dessutom bland annat att den interna redovisningen ska ha olika konton för tjänster som ingår i den samhällsomfattande tjänsten och de som inte gör det. Enligt förarbetena14 ger kravet på skilda konton tillståndsmyndigheten en möjlighet att övervaka att den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten gör det till priser som är öppna för insyn, icke-diskriminerande och kostnadsorienterade samt främjar ett effektivt tillhandahållande av tjänsten. Detta sker bland annat genom att tillståndsmyndigheten granskar att kostnaderna har fördelats korrekt mellan tjänsterna och att korssubventionering15 inte förekommer mellan posttjänster som ingår respektive inte ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. I 6 § postförordningen anges att den samhällsomfattande posttjänsten ska, utöver vad som anges i 3 kap. 1 § postlagen, uppfylla kravet att av de brev som lämnats in för övernattbefordran före angiven senaste inlämningstid ska ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag, oavsett var i landet de har lämnats in. av breven ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar. Enligt 6 § andra stycket ska Post- och telestyrel- 2009/10:216, Ny postlag, s. 96. 15Korssubventionering innebär att ett företag använder intäkter från en verksamhet till att finansiera en annan verksamhet. Bakgrund och gällande rätt sen kontrollera att kravet i första stycket uppfylls och offentliggöra resultatet av denna kontroll. I äldre förarbeten16 till postlagen diskuteras frågan hur långtgående krav staten ska ställa på bland annat befordringstider i förhållande till de krav som ställs postdirektiv. Basnivån på nationell nivå skulle enligt regeringen kunna motsvaras av krav på att av postförsändelserna ska vara framme (övernattbefordran) och att ska vara framme . Lägre än så får operatörens kvalitet inte ligga någonstans i landet. Målnivån däremot skulle enligt regeringen exempelvis kunna sättas till för övernattbefordran och för tredagarsbefordran. Med hänsyn till kostnader, kunders betalningsvilja och praktiska förutsättningar att klara av befordring med hänsyn till geografi och klimat, ansåg regeringen slutligen att kraven på befordringstid för adresserade brevförsändelser ska anpassas till den basnivå som krävs för gränsöverskridande post enligt postdirektivet och gälla försändelser som lämnas in i alla delar av landet. Det ska således inte vara fråga om en genomsnittlig procentandel för hela landet. Åtgärder när kvalitetskravet inte uppfylls ska enligt 6 § postförordningen kontrollera att kvalitetskravet för övernattbefordrade brev uppfylls. Enligt 4 kap. 13 § postlagen har tillsyn över efterlevnaden av postlagen och föreskrifter och tillståndsvillkor meddelade med stöd av lagen. Detta innebär att får meddela de förelägganden som behövs för att kvalitetskravet ska följas. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite. Regeringen har gjort bedömningen att kraven i postlagen och i Postnords tillståndsvillkor på klagomålshantering och offentliggörande av klagomål, uppfyller kraven i artikel 19 postdirektiv. Inom ramen för klagomålshanteringen betalar postoperatören kompensation när denne bedömer att den tjänst som användaren har nyttjat ger rätt till ersättning. Enligt regeringen finns det inte något behov av att utvidga postoperatörernas ansvar med hän- 1997/98: 127, Statens ansvar på postområdet, s. 21. Bakgrund och gällande rätt syn till svårigheter att visa att ett brev verkligen postats och att portot för brevbefordran är förhållandevis lågt.17 Postnord har ingen skyldighet att betala straffavgift när kvalitetskravet inte är uppfyllt, som till exempel kan bli fallet i . Det pristak som utredningen ska se över återfinns i 9 § postförordningen och innebär att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst per kalenderår inte får höja priser för inrikes befordran av enstaka postförsändelser som anges i 6 § första stycket och som väger högst , mer än förändringen i konsumentprisindex mellan juli närmast föregående år och juli . Ett pris får dock avrundas till närmaste femtiotal öre, även om detta innebär att höjningen blir större än förändringen i konsumentprisindex. Avsikten med pristaket är enligt äldre förarbeten18 att, tillsammans med bestämmelsen om rimliga priser för den samhällsomfattande posttjänsten, skydda postkunder som inte har något alternativ till Posten från alltför höga portokostnader vid befordran av enstaka försändelser. Pristaket avsåg därmed all osorterad post som skickades som enstaka försändelser till normalporto. Enligt förarbetena fanns det en stark uppslutning kring behovet av det skydd som ett pristak innebär. Ett pristak ansågs även ha en återhållande effekt på övriga posttaxor. Då saknades dessutom alternativ till Posten för de flesta användare, vilket medförde ett behov av prisskydd för dessa grupper. Mot bakgrund av de speciella förhållanden som gällde på postmarknaden och vikten av att hela landets företag och hushåll hade tillgång till en tillfredsställande postservice till rimliga priser ansåg regeringen att det borde finnas möjlighet att ingripa om prissättningen blev orimligt hög. Pristaket inriktades på normalportot så att detta porto inte fick höjas mer än den allmänna prisutvecklingen. I praktiken innebar det att målgruppen för pristaket vidgades till att omfatta all osorterad post som skickas som enstaka försändelser till normalporto. 2009/10:216, Ny postlag, s. 77. 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 28. Bakgrund och gällande rätt Regeringen ansåg att konsumentprisindex (KPI) skulle användas för uppföljning av pristaket eftersom det ingår moms i det pris som privatpersoner betalar och KPI därför bättre än andra index speglar ändringar i den nivå som konsumenterna möter. har ett av målen för Europeiska unionens politik inom postsektorn varit att gradvis konkurrensutsätta postsektorn under kontrollerade former, som man långsiktigt garanterar tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Genom postdirektivet från 199719 fastställdes ett regelverk för postsektorn. Direktivet har därefter ändrats två gånger, 2002 och 2008.20 postdirektiv anges i artikel 4 att medlemsländerna ska säkerställa att tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster garanteras. Posttjänster definieras i artikel 2.1 som insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser. Av artikel 3 i 1997 och postdirektiv framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna garanteras minst , utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekommande, och innebär minst en insamling samt ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive lokaler. Varje medlemsstat ska enligt artikel 3 i 1997 och postdirektiv besluta om nödvändiga åtgärder för att de samhällsomfattande tjänsterna ska omfatta följande minimiprestationer: 19Europaparlamentets och rådets direktiv /67/EG av om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 21.1.1998, s. 14, Celex 31997L0067). 20Europaparlamentets och rådets direktiv /39/EG av om ändring av direktiv /67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen (EGT L 176, , s. 21, Celex 32002L0039) och och rådets direktiv /6/EG av om ändring av direktiv /67 EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster (EUT L 52, 27.2.2008, s. 3, Celex 32008L0006). Bakgrund och gällande rätt Insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser som väger högst . Insamling, sortering, transport och utdelning av postpaket som väger högst . Tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser. De nationella tillsynsmyndigheterna får höja viktgränsen för vad som täcks av de samhällsomfattande tjänsterna när det gäller postpaket till högst . Medlemsstaterna är dock alltid skyldiga att se till att postpaket på upp till som tas emot från andra medlemsstater överlämnas inom deras territorium, oavsett vilken viktgräns för postpaket som bestämts beträffande de samhällsomfattande tjänsterna i just denna medlemsstat. De samhällsomfattande tjänsterna som de definieras i artikel 3 i postdirektivet ska täcka såväl nationella tjänster som gränsöverskridande tjänster. Andra krav i direktivet gäller likabehandling av alla användare, kostnadsbaserade och rimliga taxor samt transparenta redovisningar hos den eller de operatörer som utses att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna. Enligt artikel 9 postdirektiv får medlemsstaterna införa tillståndsförfaranden och tillstånden får förenas med villkor bland annat beträffande skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och om krav på tjänsternas kvalitet, tillgänglighet och utförande. Medlemsländerna ska enligt artikel 12 postdirektiv vidta åtgärder för att se till att priserna för den samhällsomfattande tjänsten grundar sig på kostnaderna och är rimliga samt ge samtliga användare möjlighet att få tillgång till de tjänster som tillhandahålls. Om allmänintresset så kräver, får medlemsstaterna besluta att en enhetlig taxa ska gälla inom hela det nationella territoriet och/eller för gränsöverskridande, för tjänster till enhetspris och andra postförsändelser. Tillämpningen av en enhetlig taxa utesluter inte att den eller de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster har rätt att ingå individuella avtal om priser med kunder. Enligt direktivet måste priserna vara öppna för insyn och icke-diskriminerande. Korssubventionering av samhällsomfattande tjänster utanför den sektor som omfattas av monopol med inkomster från tjänster inom denna sektor är i princip förbjuden. Bakgrund och gällande rätt I artikel 17 postdirektiv ställs krav på att medlemslandet ska besluta om kvalitetsnormer för post inom landet och säkerställa att de är förenliga med de normer som beslutas för gränsöverskridande tjänster inom gemenskapen. Vidare anges i artikel 16 postdirektiv att de nationella tillsynsmyndigheterna ska säkerställa att en oberoende kontroll av utförandet sker minst en gång av ett utomstående organ och att kontrollrapporter ska offentliggöras minst en gång . I bilaga II till postdirektiv finns kvalitetsnormerna för den gränsöverskridande postbefordran inom gemenskapen. Kvalitetsnormerna ska i varje land bestämmas i förhållande till befordringstiden för postförsändelser inom den snabbaste normalkategorin. uppställer två mål, dels att av försändelserna ska vara utdelade från inlämning, dels att av försändelserna ska vara utdelade från inlämning. De nationella kraven ska harmonisera med de krav som finns i direktivet. Normerna måste uppfyllas inte bara för det totala flödet inom gemenskapstrafiken i dess helhet utan också för varje bilateralt flöde mellan två medlemsstater. Medlemsstaterna har möjlighet att välja den effektivaste och lämpligaste mekanismen för att garantera tillgången till samhällsomfattande tjänster, som principerna om objektivitet, öppenhet och insyn, icke-diskriminering, proportionalitet och minsta möjliga snedvridning av marknaden ska följas. Mekanismerna ska underlätta tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna eller delar av dem genom att exempelvis överlåta tillhandahållandet till marknaden. Regleringen i postförordningen som gäller övernattbefordran och pristak har behandlats redan av föregående postutredningar . Nedan följer en kort redogörelse av postlagsutredningarnas uppdrag och slutsatser gällande regleringen av övernattbefordran och pristak. Bakgrund och gällande rätt Post- och kassaserviceutredningen som tillsattes genom direktiv 2003:117 hade huvudsakligen i uppdrag att beskriva postmarknaden samt att göra en samhällsekonomisk analys av effekterna av liberaliseringen av postmarknaden. Utredningen skulle även analysera det politiska målet för postområdet och utvärdera regleringen och myndighetsansvaret på postmarknaden samt bedöma om lagstiftningen och myndighetsansvarets utformning var ägnade att säkerställa att det politiska målet nås. Utredningen bedömde i betänkandet ”Postmarknad i förändring” (SOU 2005:5) att kravet på övernattbefordran skulle kvarstå och någon förändring av kvalitetskravet föreslogs inte. Utredningen konstaterade bland annat att Posten med bred marginal överträffade kvalitetskraven i regleringen. Anledningen till detta ansågs vara ett kommersiellt ställningstagande av Posten. Under remissbehandlingen av betänkandet pekade på vikten av att sändningar och ekonomibrev ingår i den samhällsomfattande tjänsten bland annat beroende på att dessa försändelseslag endast är föremål för begränsad konkurrens inom vissa delar av landet. Posten menade i sitt svar att den samhällsomfattande posttjänsten skulle begränsas till de icke konkurrensutsatta segmenten av postmarknaden. Utredningen granskade även skyddsvärda gruppers behov av prisreglering. I betänkandet föreslogs att prisregleringen i postförordningen skulle upphävas med hänsyn till att nya förslag om skydd mot diskriminerande prissättning och andra diskriminerande villkor för den samhällsomfattande posttjänsten, skulle vara ett bättre sätt att komma tillrätta med problem som korssubventionering. Utredningen ansåg dock att tillsynsmyndigheten måste hinna tillämpa de nya bestämmelserna om klar och tydlig prissättning och skydd mot diskriminering i sådan utsträckning att de skulle ge ett tillräckligt skydd mot korssubventionering, innan pristaket avvecklades. Utredningen föreslog inte någon exakt tidpunkt för avvecklingen utan överlät detta till regeringen. Utredningen ansåg att regeringens bemyndigande att besluta om prisreglering inte skulle ändras med hänsyn till att ett pristak kan behövas av andra skäl. Sådana skäl skulle kunna vara kraftiga prisökningar för distribution av posttidningar om tidningsföretagen skulle utgöra en skyddsvärd grupp. Utredningens betänkande ledde dock inte till någon ändring av pristaket. Bakgrund och gällande rätt Den senaste översynen av postlagen gjordes av postlagsutredningen, som tillsattes genom direktiv 2008:128, i delbetänkandet ”En ny postlag” (SOU 2009:82). Utredningen granskade bland annat innehållet i den samhällsomfattande posttjänsten liksom Postens uppfyllelse av kraven. Utredningen konstaterade att den kvalitet som Posten upprätthåller avseende hur stor andel av de avsända breven för utdelning som verkligen kommer fram inom den utlovade tiden, är betydligt högre än de krav som ställs i postförordningen och postdirektivet. Utredningen ansåg att den samhällsomfattande posttjänsten fortsatt skulle ha samma omfattning och försäkra medborgarna och andra användare en tjänst av samma kvalitet. Utredningen konstaterade att även om postdirektivet överlämnar till medlemsstaterna att bestämma kvalitetsnormer för den nationella postbefordran, begränsas de kvalitetskrav som kan ställas i praktiken av direktivets gränsöverskridande krav. Eftersom den svenska regleringen följer postdirektivet är kvalitetskravet i postförordningen en anpassning till de krav som direktivet ställer på gränsöverskridande postbefordran. Om några ändringar skulle bli aktuella med anledning av oproportionerligt höga kostnader för att tillhandahålla tjänsten, ansåg utredningen att en ändring av kvalitetskraven skulle övervägas då längre befordringstider kan underlätta samdistribution och användning av billigare transportmedel. En sådan kostnadsbesparing innebär dock att servicen till medborgarna blir sämre. Utredningen föreslog att ett förtydligande skulle göras i 3 kap. 1 § p. 3 postlagen att den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla de krav på befordringstider som får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Vad avser regleringen gällande pristaket så föreslog utredningen att postlagens bestämmelse i fortsättningen ska begränsas till att endast avse den samhällsomfattande posttjänsten. Utredningens förslag har legat till grund för regeringens proposition 2009/10:216 Ny postlag. Utredningen har valt att kortfattat beskriva hur den europeiska postmarknaden har förändrats. Den europeiska postmarknaden genomgår sedan en tioårsperiod en genomgripande förändring.1 De främsta orsakerna till skiftet är nedgången i ekonomi och ändrade kommunikationsvanor. minskade postsektorns omsättning från till och uppgick då till av EU:s2 BNP. Medan efterfrågan på brevtjänster har minskat har volymerna på paket- och expressmarknaden ökat, vilket har resulterat i en strukturomvandling av postmarknaden till 2011, se figur 4.1. 1Kapitlet baseras i huvudsak på uppgifter hämtade från WIK-Consult, in the Postal Sector (2010–2013), 2013. 2Beräknat på 28 medlemsländer. hade utan jämförelse den största ökningen i paketvolym med en ökning om jämfört med antalet 2012.3 Förutom i ökade de befordrade paketvolymerna mest i (6,), medan tillväxten i , och endast uppgick till . Lägst tillväxt hade , vars paketvolym endast ökade . Ökningen i paketvolymer är framför allt ett resultat av den ökade e-handeln. Försäljningen från företag till konsument (B2C) uppskattas ha ökat inom EU 2012 jämfört med 2011.4 Den svenska e-handeln ökade uppskattningsvis och omsatte då drygt 42,9 miljarder kronor.5 Den europeiska paket- och expressmarknaden är därmed stadigt växande och paketvolymerna ökade från 4,8 miljarder till 6,5 miljarder antal försändelser 2011. Då uppgick det genomsnittliga antalet befordrade paket per invånare till 13 stycken. 3Siffran är troligtvis hämtade från Trafikanalys årliga undersökning. Eftersom vissa operatörer saknas i denna statistik och definitionen av paket är otydlig kan siffrorna vara underskattade. Till exempel uppskattar Schenker den svenska paketmarknaden till cirka 130miljoner paket, medan Trafikanalys redovisar 89,9 miljoner. 4WIK-Consult, for Commission DG Internal Market and Services Design and development of initiatives to support the growth of e-commerce via better functioning parcel delivery systems in Europe, 2014, s. 23. 5Postnord i samarbete med Svensk Digital handel och research: e-barometern 2014 årsrapport, s. 2. I monetära termer uppgick den europeiska brevmarknadens omsättning till av BNP. Antalet brev som befordrades av operatörer som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster inom EU har sjunkit från uppskattningsvis 107,6 miljarder till 85,5 miljarder 2013.6 Det innebär en genomsnittlig volymminskning på . De operatörer som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster är fortfarande huvudaktörer på den europeiska brevmarknaden, vilket möjligtvis kan förklaras av att de sista reglerade postmonopolen i avskaffades . Endast i ett fåtal länder såsom , , , , , , och finns det konkurrenter på den nationella brevmarknaden som tillsammans har marknadsandelar på . 6 , antal brevförsändelser, inrikes och utrikes, uppskattade försändelser för EU-27. statistik inkluderar endast operatörer i de medlemsstater som tillhör . Nedgången i brevvolymer kan även illustreras genom att studera antal skickade brev per invånare mellan åren 2007–2011. Av figur 4.3 kan man utläsa att brevvolymerna skiljer sig väsentligt åt mellan olika länder i . 2011 delades av totala brevvolymer ut i vilket i viktat genomsnitt innebar 250 stycken försändelser per invånare. Länderna i södra stod för av de totala volymerna med cirka 82 stycken försändelser per invånare. Det var också de sydeuropeiska länderna som drabbades hårdast under den ekonomiska nedgången och brevvolymerna sjönk i genomsnitt . Antal befordrade försändelser i Östeuropa sjönk inte lika kraftigt (2,) men de utgjorde å andra sidan av det totala antalet brev. Det kanske mest intressanta i ovanstående figur är att 2011 låg på fjärde plats i i fråga om flest skickade brevförsändelser per invånare, efter , och . och är säten för ett antal stora europeiska banker och ett mycket stort antal internationella organisationer (bland annat många inom FN-systemet) finns i . ländernas höga brevvolymer på att dessa organisationer skickar många brev. Den fortsatta förhållandevis höga svenska brevbefordran beror med stor sannolikhet på den konkurrens som har kännetecknat den svenska brevmarknaden och som har skapat den låga prisnivån som beskrivs nedan i avsnittet 4.3.2 Prisutvecklingen. Den framtida volymutvecklingen i Även om de europeiska postoperatörerna har varit överdrivet pessimistiska i sina framtidsprognoser har brevvolymernas genomsnittliga utveckling , med något enskilt undantag, varit kontinuerligt nedåtgående.7 Det var inte förrän efter millenniumskiftet som volymnedgången påbörjades, och framför allt efter finanskrisen som den har ökat i takt. Hur den kommer att utvecklas framöver beror mycket på förutsättningarna på de nationella postmarknaderna och hur snabbt ändrade kommunikationsmönster får genomslag där. När det tyska konsultföretaget frågade ett antal tillsynsmyndigheter och stora postoperatörer i om hur deras framtidsprognoser för brevvolymsutvecklingen såg ut gav svaren en någorlunda enig bild av vilka typer av brevförsändelser som kommer att minska framöver. Prognoserna visade att det är de industriellt producerade brevsändningarna, såsom bankkontoutdrag, försäkringsbrev, lönebesked och räkningar som kommer att minska mest i volym fram . Även kontorspost, det vill säga enstaka brev som skickas mellan företag eller myndigheter, kommer att minska om än inte lika snabbt.8 Adresserad direktreklam kommer troligtvis fortsätta ha en stabil utveckling eftersom det är en kommunikationskanal som är ett viktigt komplement till de digitala reklamkanalerna. Den sociala korrespondensen kommer inte minska så mycket ytterligare eftersom den ersatts av digitala kommunikationssätt redan tidigare. 7WIK-Consult, in the Postal Sector (2010–2013), s. 179–180. 8Jämför med volymutvecklingen på den svenska brevmarknaden –2014 i avsnitt 4.3.1 som visar att brevsändningar har minskat mindre procentuellt sett än enstaka brev. Vad som ingår i postverksamhet kan skilja sig åt mellan olika länder. Enligt den svenska postlagen är postverksamhet en regelbunden befordran av brev mot avgift, och med brev menas adresserade försändelser som väger högst (se vidare kapitel 3).