sou · H4B354 · 2016-09-01 00:00:00 — Tanken var att servicenivån skulle preciseras i tillståndsvillkor enligt direktivets bestämmelser om bland annat befordringstider och insamlings- punkter.26 skulle därmed genom tillstånds- villkor precisera kraven på den samhällsomfattande posttjänsten i de enskilda tillstånden. Regeringen hade också genom ett bemyn- digande en möjlighet att meddela närmare föreskrifter om tillståndsvillkoren. Vid lagändringen infördes i stället mer detaljerade krav direkt i postlagen avseende vad den samhälls- omfattande posttjänsten ska uppfylla. och andra punkterna i 3 kap. 1 § postlagen genomförde 3.3 första stycket postdirektiv. Motsvarande bestämmelser hade funnits i 8 § postförordningen (1993:1709). har utfärdat allmänna råd om utdelning av post vid tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänst.28 I 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 46. 2009/10:216, Ny postlag, s. 94. Bakgrund och gällande rätt råden anges bland annat hur utdelning i tätort respektive utanför tätort ska ske. Råden tar även upp utformning och placering av postlådor och fastighetsboxar. Enligt råden bör den utsedde post- operatören med utgångspunkt i svensk standard offentliggöra de närmare specifikationer som ska gälla för postlådors och fastighets- boxars utformning och placering. Om en postmottagare eller fastighetsägare frångår specifikationerna, kan postoperatören hänvisa mottagaren att hämta ut sina försändelser på anvisat utlämningsställe. Övriga krav på den samhällsomfattande posttjänsten Enligt 3 kap. 1 § punkten 2 postlagen ska expeditions- och inläm- ningsställena ligga så tätt att användarnas behov beaktas. Punkten 3 i samma paragraf anger att de bestämmelser om befordringstider som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska efterlevas. Enligt 6 § postförordningen ska bland annat av de brev som lämnats in för övernatt- befordran delas ut inom landet påföljande arbetsdag oavsett var i landet de har lämnats in. Denna bestämmelse har utredningen dock föreslagit ska ändras, se SOU 2016:27. Vidare ska det enligt punkten 4 vara möjligt att försäkra postförsändelser och att få kvitto från mottagaren på att en postförsändelse har tagits emot. Enligt punkten 5 ska enstaka postförsändelser befordras till enhetliga priser. Regeringen har i 9 § postförordningen föreskrivit om pristak på enstaka övernattbefordrade brev som väger högst . Även denna bestämmelse föreslår utredningen ska ändras i delbetänkandet SOU 2016:27. Enligt den sista punkten 6 ska villkoren för tjänsten vara allmänt tillgängliga. Detta innebär att allmänna villkor, prislistor och kvalitetsnormer för den samhälls- omfattande posttjänsten ska hållas tillgängliga för allmänheten. Genom andra stycket i samma paragraf ges en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att genom föreskrifter meddela krav på befordringstider samt precisera vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. Enligt förarbetena är en precisering av vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten av vikt både för användarna Bakgrund och gällande rätt och för tillståndshavare så att det är tydligt hur stort det offentliga åtagandet är vid tillämpningen av 3 kap. 2–4 §§ postlagen.29 Enligt 8 § förordning (2007:951) med instruktion för får myndigheten genom upphandling tillgodose behov som personer med funktionsnedsättning har av särskilda posttjänster. Instruktionen följer av Post- och uppgift att säkerställa att särskilda samhällsåtaganden på post- området fullgörs. Enligt det tidigare avtalet mellan staten och förband sig att mot kostnadsbaserad ersätt- ning tillhandahålla viss service till handikappade och utföra bered- skapsåtgärder för försvaret. Vid lagändringen 1998 ansågs dessa tjänster i stället kunna säkerställas genom att i tillståndsvillkor föreskriva en skyldighet för tillståndshavare att mot ersättning tillhandahålla dessa.30 Enligt 2 kap. 4 § punkten 4 postlagen får därmed ett tillstånd att bedriva postverksamhet förenas med villkor om att i verksamheten ta hänsyn till de behov personer med funktionsnedsättning kan ha av särskilda posttjänster. I Postnords tillståndsvillkor anges att utsträckt postservice innebär att personer som på grund av ålder eller funktionsned- sättning som normalt får sin post utdelad på visst avstånd från bostaden i stället får postservice i direkt anslutning till bostaden. Dessa posttjänster ska tillhandahållas kostnadsfritt för mottagarna. 3.2.5Undantag från skatteplikt enligt mervärdesskattelagen Enligt 3 kap. 20 a § mervärdesskattelagen (1994:200) undantas från skatteplikt omsättning av 1) post- tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten enligt postlagen till den del de tillhandahålls av någon som med stöd av samma lag är utsedd att tillhandahålla hela eller delar av denna tjänst, och 2) frimärken som tillhandahålls till det nominella värdet och som är giltiga som betalningsmedel för posttjänster som avses 2009/10:216, Ny postlag, s. 95. 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 48. Bakgrund och gällande rätt Omsättning av posttjänster för vilka villkoren förhandlats individuellt omfattas dock inte av undantaget i första stycket 1. Ändringen i mervärdesskattelagen har sin grund i att EU- kommissionen inledde ett överträdelseärende mot (ärende nr 2006/2046). I den formella underrättelsen och i det motiverade yttrandet gjorde gällande att brutit mot mervärdesskattedirektivet genom att inte i svensk rätt införliva undantagen för posttjänster och frimärken. I en dom som meddelades fällde för fördragsbrott.31 Domstolen konstaterade att har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 132.1 a respektive artikel 135.1 h i mervärdesskattedirektivet, genom att inte undanta tjänster och därmed förenade varuleveranser som tillhandahålls av det offentliga postväsendet – med undantag för persontransporter och telekommunikationstjänster – och tillhandahållandet till det nominella värdet av frimärken giltiga som betalningsmedel för sådana posttjänster inom landets territorium. 31 mot , C-114/14, EU:C:2015:249. 4 Kartläggning av postmarknaden I vissa avseenden har varit ett föregångsland, till exempel vad gäller borttagandet av det reglerade brevmonopolet 1993. Den tidigt utvecklade konkurrensen har medverkat till att är ett av de länder i i vilket befolkningen skickar mest brev per capita, bland annat tack vare det låga snittpriset per brev. I några andra avseenden ligger något efter, till exempel vad gäller uppsättande av obemannade paketstationer i vilka medborgarna kan skicka och ta emot paket på ett enkelt och kostnadseffektivt sätt. Den bakomliggande orsaken är troligtvis att Postnord (tidigare Posten) var ett av de första tidigare postverken som efter millennium- skiftet valde att stänga ned stora delar av sitt kontorsnät och i stället förlägga sina serviceställen till butikskedjor, spelbutiker och bensin- stationer. Syftet var att spara lokalkostnader och öka tillgängligheten till service genom fler serviceställen över hela landet och längre öppettider. Försök med införande av obemannade paketstationer har som en följd inte varit så framgångsrika i . För att ge läsaren en bild av att den marknadsutveckling som sker i numer är starkt kopplad till utvecklingen i , börjar utredningen sin kartläggning av postmarknaden med en utblick på den europeiska brev- och paketmarknaden i avsnitt 4.2 och 4.3. I avsnitt 4.4 och 4.5 beskriver utredningen den svenska brev- och paketmarknaden mer ingående. Något som är värt att notera är att postoperatörer allt mer går över till att hantera bland annat brev och paket i samma flöden för att utnyttja synergierna så långt som möjligt. Gränsen mellan brev- och paketförsändelser håller därmed på att suddas ut eftersom varor som väger under och som är av mindre värde ofta skickas som brev i stället för som paket. Med den ökade e-handeln och varor i brevströmmarna blir fenomenet allt vanligare och gränsen mellan vad som är brev och paket allt otydligare. Eftersom utredningen, enligt utredningsdirektivet, ska analysera behovet av posttjänster i olika typer av gles- och landsbygder, ges även en översiktlig bild av marknaden för bud- och kurirverk- samhet i avsnitt 4.6 och tidningsdistribution i avsnitt 4.7. Utred- ningen har även samlat in ett antal användares och aktörers syn på den framtida utvecklingen på den svenska postmarknaden, vilka redogörs för i 4.8. I avsnitt 4.9 beskriver utredningen effekterna av samdistribution av post och tidningar och gör en bedömning hur samdistribution påverkar möjligheterna för marknadstillträde och effektiv konkurrens. Sedan finanskrisen har framför allt två faktorer haft en fundamental påverkan på den europeiska brevmarknaden, nämligen den ekonomiska utvecklingen och e-substitutionen. Effekter av den förstnämnda har ofta förstärkt den andra då offentliga institutioner, företag och privatpersoner har kunnat spara kostnader genom att övergå till elektroniska kommunikationsmedel, vilka också har blivit alltmer lättillgängliga genom teknologisk utveckling. Förändring i ekonomisk aktivitet har historiskt sett varit den främsta drivkraften för utvecklingen när det gäller brevvolymer.32 Det har konstaterats ett samband mellan länder med högre BNP och fler antal skickade brev per capita. Även om detta samband fortfarande har viss relevans så är graden av e-substitution nu också en betydande faktor. Bakomliggande faktorer till graden av e-substitution inkluderar pris, tillgång till och nyttjande av internet, brevanvändarens vanor, tjänstens pålitlighet och kvalitet i övrigt samt säkerhetsfrågor. Följaktligen fortsätter vissa EU-länder att uppleva signifikanta fall i antal brev som skickas. Figur 4.1 illustrerar brevvolymernas utveckling i utvalda länder i mellan 2011–2014. Man kan se att dessa varierar mellan ett fall på . Vidare kan konstateras att har ett lägre fall i 32 Hooper, R. et.al., Saving the 's postal service in the digital age, 2010. SOU 2016:54 Kartläggning av postmarknaden antal brev än många jämförbara europeiska länder, med en minskning på . 0 -5 -10 -15 -20 -25 -30 -35 CTT - Correios de La Groupe La Poste Källa: Postnord, Årsrapport . Trots fallande brevvolymer skickas det i västeuropeiska länder fortfarande relativt höga brevvolymer per capita. I genomsnitt skickas det 217 brev per capita medan det i syd- och östeuropeiska länder i genomsnitt skickas 72 respektive 53 brev per person och år. I EU i stort var genomsnittet 141 brev per capita 2013.33 33 Uppskattning baserad på Europeiska kommissionens databas för poststatistik. Antal brev 400 350 300 250 200 150 100 PL LT RO LV Källa: databas34. Studier som har försökt förutspå framtida förändringar i brevvolymer visar att industriellt producerade brevsändningar kommer att påverkas mest mellan 2010–2020. Estimat varierar från en nedgång motsvarande till i genomsnittligt fall. Volymerna för privat- post, kontorspost och kommunikation från offentliga organisationer väntas också falla, dock i mindre utsträckning.35 Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att det i skickas ett jämförelsevis högt antal brev per capita och att landet har en relativt låg grad av fallande brevvolymer på grund av e- substitution. Utredningen bedömer det dock som rimligt att kommer att se större fall i brevvolymer vilket utredningen har redogjort för i SOU 2016:27 Som ett brev på posten. Postbefordran och pristak i ett digitaliserat samhälle. 34http://ec.europa.eu//tgm_grow/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcod e=post_dtr_1&plugin=1, 2015. 35Copenhagen , Role of Mail 2020, Report prepared for the by , 2011. 4.2.1Stora skillnader i konkurrensnivå på den europeiska brevmarknaden Generellt sett, trots en gradvis avreglering i hela EU, har kon- kurrensnivån för brevtjänster alltjämt förblivit begränsad i de flesta EU-länder, både på inrikes- och utrikesmarknaden. Utredningen använder begreppet konkurrensnivå när antal operatörer och marknadsandelar på olika marknadssegment diskuteras. Den ute- blivna konkurrensen kan förklaras av kombinationer av fallande efterfrågan, den regleringsmässiga miljön och höga kostnader för att sätta upp distributionsnätverk. En rapport från European regulators group for post (ERGP) om marknadsindikatorer delar in EU-länder i olika kluster beroende på konkurrensnivå:36 1.Cypern, , , , , , , och : länder i vilka endast en postoperatör har en marknadsandel i volym inom end-to-end leverans på . 2.Estland, , , , , Nederländ- erna, , , och : denna grupp kan beskrivas som den mer öppna och pluralistiska. Postmarknaderna i dessa länder har flera operatörer med över 1 procents marknads- andel i både volym och intäkter. I och , två av de länder med högst konkur- rensnivå, har andra företag än den reglerade postoperatören 18 procents respektive 20 procents marknadsandel, mätt i volymer. I verkade tidigare de två huvudsakliga konkurrent- erna, Sandd och Selekt Mail, till den förutvarande monopolisten. Selekt Mail övertogs 2012 av Sandd och då hade de vardera marknadsandelar på omkring tio och tjugo procent. I är Unipost en stark konkurrent till den nationella postoperatören Correos. I beräknades konkurrenterna till den utsedde postoperatören Postnord ha en marknadsandel på av den totala volymen 2015 (se tabell 4.3). Det är en något större andel jämfört . var volymtillväxten för företag andra än Postnord trots att den totala volymen 36 ERGP, ERGP report on indicators on the postal market, 2014, s. 32. har således relativt hög konkurrensnivå jämfört med många andra EU-länder.37 4.3Den europeiska paket- och expressmarknaden Till skillnad från brevmarknaden, växer marknaden för paket i EU. () uppskattar att det totala antalet paket ökade 2014, vilket är en snabbare takt än året innan. IPCs rapport visar även att den internationella marknaden växer i snabbare takt än det totala antalet paket.38 Källa: IPC, Report, 2015. Antalet paket per capita var högst i länderna i , med ett genomsnitt på 20 paket . Trots det var det bara och som översteg detta genomsnitt med över 25 paket per capita. Förhållandet är föga förvånande eftersom e-handeln är särskilt etablerad i dessa länder. I Syd- och levererades 5 respektive 2 paket per capita 2011, medan genomsnittet i hela EU var 13 paket per capita.39 37Post- och , Svensk Postmarknad 2015, s. 22. 38IPC, Report, 2015, s. 13. 39WIK-Consult, in the Postal Sector (2010–2013), 2013, s. 225. Källa: Apex, European Parcels: Market Insight Report 2015. 4.3.1Utvecklad konkurrens på den europeiska paketmarknaden Trots att paketmarknaden generellt sett har en högre konkurrens- nivå än brevmarknaden, hade de tre största postoperatörerna i många EU-länder en sammanlagd marknadsandel på på paket och expressmarknaderna 2011.40 Den internationella, gräns- överskridande paketmarknaden motsvarade av de totala volymerna på paket- och expressmarknaderna 2014.41 Detta marknadssegment är mer koncentrerat än övriga segment.42 Vidare består en stor del av denna del av paketmarknaden av business to business(B2B)-försändelser.43 40WIK-Consult, in the Postal Sector (2010–2013), 2013, siffror , s. 237. 41IPC, Report, 2015, s. 13. 42Europiska Kommissionen, SWD (2015) 207 final, Rapport från Kommissionen till och rådet om tillämpningen av postdirektivet (direktiv /67/EG, ändrat genom direktiven /39/EG och 2008/6/EG), s. 64. 43AT Kearney, , Express and Parcel: Can it Keep the Momentum, 2011, s. 5. Källa: Economics, E-commerce and delivery – Study on the state of play of EU parcel markets with particular emphasis on e-commerce, 2013. * Utöver tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänsten och globala aktörer. Globala aktörer innefattar företag som har etablerade globala nätverk så som UPS, FedEx etc. E-handel driver dessutom fram utveckling av nya tjänster. Utdelning från företag till konsumenter (B2C) ställer krav på företag att ha kostnadseffektiva lösningar för leverans till kunder och att erbjuda retursändningar. Exempel på marknadsutveckling är: Internetbaserade leveranstjänster: det kan vara lösningar som sammankopplar e-handlare med leveransföretag (till exempel Shutl, numera en del av ) eller att förse e-handlare med en tillgång till budnätverk (till exempel Metapack). Mer frekventa leveransalternativ: har , tillhandahållare av den samhällsomfattande post- tjänsten i , levererat paket inom och håller omkring 100 kontor öppna . Ett liknande exempel är B.V. (GLS), som har kvälls- och lördagsleveranser i utvalda städer i . Utrikessamarbeten för att penetrera nya marknader: ett exempel är samarbete med det tyska logistikföretaget . Många postoperatörer tillhandahåller paketboxar som tillåter kunder att hämta och lämna tillbaka paket från en paketstation som är tillgängligt placerad, till exempel på en tågstation eller flygplats. Boxarna kan vara tillgängliga och kunden verifierar sig med en kod. Postoperatörer använder sig också av detaljhandeln där kunder kan hämta sina paket och dessutom ges möjlighet för ”click and collect” varvid kunden kan köpa en vara på internet och sedan hämta den i en fysisk affär. Drönare för att leverera paket har testats av La Poste, Amazon och andra leveransoperatörer. DHL har analogt gjort tester med en så kallad ”paket-o-kopter” Brev är , volymmässigt, framför allt en kanal för information från företag till hushåll. Nedan följer en beskrivning av den svenska brevmarknaden. Uppgifterna är delvis hämtade från Post- och . 4.4.1Aktörerna på den svenska brevmarknaden Som framgår av kapitel 3 uppgick antalet postoperatörer med tillstånd av att bedriva postverksamhet till 33 stycken45. I avsnittet nedan beskrivs deras verksamhet närmare. är ett resultat av samman- gåendet mellan och den danska Post A/S som skedde 2009. Bolaget ägs till av den danska staten och till av den svenska staten. Röstetalet är emellertid fördelat 50/50 mellan ägarna. är ett svenskt publikt 44Post- och , Svensk Postmarknad 2016, Postmarknaden i , PTS-ER- 2016:3. bolag med koncernkontor i har en särställning på den svenska postmarknaden vilket framför allt beror på dels dess storlek och finansiella styrka, dels på att har utsett bolaget att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten i Sverige.47 delade Postnord ut drygt 1,9 miljarder brev i och operatörens marknadsandel uppgår till av de utdelade brev- volymerna i landet (tabell 4.3). Postnords verksamhet består främst i brev- och paketdistribution, men även distribution av oadresserad direktreklam och tidningar samt tillhandahållande av andra hybrid- och postnära tjänster. Den näst största operatören på den svenska brevmarknaden är () som ägs av . startade sin verksamhet i och då som ett svenskägt bolag under namnet . tog den brittiska nationella postoperatören över som ägare . Posten köpte bolaget 2006 och bildades. Förutom befordran av brev erbjuder den svenska delen av koncernen både logistiktjänster, distribution av tidningar och oadresserad reklam samt annan postnära verksamhet. delade ut 378,5 miljoner brev eller av volymerna på marknaden. har främst varit verksamt på marknadssegmentet sorterade brevsändningar. Den tredje största aktören är Morgontidig distribution KB (MTD) som utgörs av sju48 morgontidningsdistributörer men som ägs av enbart fem av dessa, varav och Postnordägda Tidningstjänst är två. Operatörens affärsidé är att utnyttja morgon- 46Postnords års- och hållbarhetsredovisning 2014. 47Tillståndsvillkor för (), , dnr: 15-8920. 48Västsvensk Tidningsdistribution KB (VTD), Tidningsbärarna KB (TB), (), , Prolog KB och () och (tidigare Pressens Morgontjänst). tidningsdistributionen till att dela ut brev och annat som ska levereras till postlådan och det i hela . Verksamhetens omsättning utgörs till av distribution av tidningar, paket och brev.49 MTD fortsätter att växa snabbt inom brevsegmentet och ökade de brevvolymer som MTD-företagen delade ut tillsammans med morgontidningarna . 2015 delade MTD ut 17,3 miljoner brev eller av försändels- erna på den svenska brevmarknaden. Övriga cirka 30 postoperatörers verksamheter skiljer sig mycket åt såväl vad avser tjänsteutbud som antalet anställda. De flesta är förhållandevis små och bedriver sin verksamhet lokalt. Några ger ut egna frimärken eller har egna distributörsbeteckningar på försän- delserna. Många erbjuder en differentierad merservice, exempelvis hämta-/lämnaservice, frankering, sortering och konsolidering av brevvolymer till sina kunder.50 Ett antal erbjuder även andra tjänster för vilka det inte krävs tillstånd såsom lokal distribution av oadresserad reklam, utdelning av tidningar, paketdistribution samt bud- och kurirverksamhet. 2015 stod övriga postoperatörer för 5,1 miljoner brev eller av utdelade brevvolymer i . Kunderna på marknaden för post från företag utgörs av ett stort antal avsändare. Dessa kan antingen helt i egen regi producera sin post (det vill säga skriva ut eller trycka, kuvertera, adressera och sortera breven) eller teckna avtal med leverantörerna av brevutdel- ningen (postoperatörerna) som även kan bistå med delar av brev- produktionen. De kan också välja att lägga ut delar av produktionen på tredje part (tryckerier, printshoppar eller motsvarande) eller ta hjälp av tredje part när det gäller att göra det mest effektiva valet av 49Uppgifter från MTD 2015. 50SOU 2009:82, En ny postlag. Denna tredje part kallas ibland för brevförmedlare och kan också i vissa fall erbjuda att ta om hand affärsrelationen till postoperatörerna. Förmedlarna avlastar på så sätt postoperatörerna genom att hantera kunder, kundavtal och fakturering. I stället för att erhålla enstaka brev alternativt många små sändningar från olika avsändare mottar postoperatören en stor konsoliderad och förarbetad sändning från förmedlaren. Förmedlarna har flera roller i förhåll- ande till Postnord: Förmedlare är konkurrenter till Postnord vad gäller affärs- relationen med avsändarna. Förmedlare är kunder till Postnord eftersom de lämnar in försändelser till operatören för den slutliga utdelningen av dessa. Förmedlare utför även postala produktionstjänster, som till exempel tryck, för avsändare som är direktkunder hos Postnord. De kan därigenom vara konkurrenter till . I omsätter brevmarknaden . Medan volymerna har fallit med , har omsättningen på marknaden endast fallit med . distribuerades drygt 2,3 miljarder brev i , en minskning med drygt 120 miljoner brev (eller ) jämfört med . Därmed har det sedan millennie- skiftet pågående volymfallet accelererat något, och nedgången var den största , då volymerna minskade . Totalt har brevvolymen nu minskat . Källa: 2016. En svag förskjutning av marknadsandelar över tiden Trots den totalt sett vikande brevvolymen i var volym- tillväxten för Postnords konkurrenter . Postnords volymer fortsätter att falla snabbare än marknaden som helhet och nedgångstakten nådde en ny rekordnivå med en nedgång på 2015. 3 500 000 000 3 000 000 000 2 500 000 000 2 000 000 000 1 500 000 000 1 000 000 000 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015 Källa: 2016. Det innebär att Postnord inte bara tappar volymer på grund av digitaliseringen av informationsflödet, utan även tappar marknads- andelar till sina konkurrenter. Diagrammet ovan visar att Postnord delade ut (3,3 miljarder) av totalt 3,4 miljarder brev- försändelser 1997 och (drygt 1,9 miljarder för- sändelser) av de totala volymerna 2015. volymandel var (123,7 miljoner försändelser) 1997 jämfört (378,5 miljoner försändelser) 2015. Övriga operatörers del av de totala volymerna var försumbar 1997. Volymandelarna speglar inte omsättning och lönsamhet Vid en ekonomisk analys av situationen på brevmarknaden är en marknadsandelsberäkning baserad enbart på volymuppgifter något missvisande. Anledningen är att de olika operatörerna har väsentligt skilda produkterbjudanden och affärsmodeller vilket innebär en stor skillnad i intjäningsförmåga per brev. För att få en bättre bild av styrkeförhållandena på marknaden gör därför även en uppskattning av marknadsandelar baserade på omsättningen av operatörernas brevdistribution.