sou · H4B383 · 2016-11-30 00:00:00 — När det gäller skatt på flygresor finns det olika tidpunkter vid vilka skattskyldigheten kan tänkas inträda, exempelvis när en passa- 21 Code sharing eller gemensam linjebeteckning är en form av samarbete mellan flygföretag. Det innebär att ett flygföretag sätter sin egen bolagskod på en flygning som genomförs av ett annat flygföretag (the operating ). Lag om skatt på flygresor gerare checkar in eller går ombord på flygplanet eller när ett flygplan lyfter från en flygplats i . Det är emellertid först när flygplanet lyfter från flygplatsen i som det går att fastställa hur många beskattningsgrundande passagerare som reser med planet. Utredningen föreslår därför att skattskyldigheten ska inträda när ett flygplan med beskattningsgrundande passagerare lyfter från en flygplats i . Utredningens förslag: Bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244) ska vara tillämpliga på skatten på flygresor, vilket bland annat innebär att blir beskattningsmyndighet. Det innebär också att skattskyldigt flygföretag ska vara registrerat hos och deklarera en gång . Skälen för utredningens förslag: I skatteförfarandelagen finns bestämmelser om förfarandet vid beskattning. Skatteförfarandelagen tillämpas för alla skatter utom de som uttryckligen undantas. Av de förekommande punktskatterna är det endast trängselskatt enligt lagen (2004:629) om trängselskatt och skatt enligt vägtrafikskattelagen (2006:227) som undantas från skatteförfarandelagen. Utredningen föreslår att bestämmelserna i skatteförfarandelagen ska tillämpas även för skatten på flygresor. Av detta följer att reglerna i skatteförfarandelagen om bland annat registrering av skattskyldiga, punktskattedeklaration, tidpunkter för redovisning och betalning av skatt, ränta, förseningsavgift, beslut om punktskatt, omprövning, överklagande, skattekontroll och rätt till ersättning blir tillämpliga. Det innebär även att blir beskattningsmyndighet. Det bör emellertid noteras att luftfartens avgifter till stor del administreras av Transportstyrelsen. För att undvika parallella system för uppbörd av avgift och skatt skulle Transportstyrelsen kunna vara uppbördsmyndighet för flygskatten. För detta ändamål skulle delar av Transportstyrelsens system för fakturering av myndighetsavgiften kunna användas. Lag om skatt på flygresor Utredningen anser emellertid, även med beaktande av det som kommit fram om Transportstyrelsens förutsättningar att vara uppbördsmyndighet för flygskatten, att det är mest lämpligt att knyta an beskattningsförfarandet direkt till vad som gäller för andra punktskatter. Beskattning bör i största möjliga utsträckning utövas av . Inom finns nödvändig kompetens för att sköta beskattningsfrågor och de nödvändiga administrativa systemen. Att administrera ytterligare en punktskatt inom måste därför anses dra mindre resurser än att anpassa Transportstyrelsens befintliga system som används för administration av myndighetsavgiften. Därför bör ensamt administrera skatten. ska vara registrerat hos . Det förenklar både för och för de skattskyldiga som då ska deklarera en gång per månad.22 Utredningen har övervägt om skattskyldigt flygföretag som flyger i mindre omfattning från i stället för att vara registrerat hos ska redovisa skatten i en särskild skattedeklaration för varje skattepliktig händelse samt lämna in deklaration senast efter den skattepliktiga händelsen.23 Det finns både för- och nackdelar med en sådan lösning för både och flygföretagen, men eftersom fördelarna inte överväger nackdelarna föreslår utredningen inte en sådan ordning. Utredningens bedömning: Någon ändring i skatteförfarandelagen är inte nödvändig för att ska få tillgång till uppgifter från Transportstyrelsen eller annan myndighet för kontroll av eller beslut om flygskatt. Skälen för utredningens bedömning: För att ska kunna fullgöra sina uppgifter avseende flygskatt kan verket behöva få tillgång till uppgifter som finns hos Transportstyrelsen. Myndigheter ska samarbeta och lämna information till varandra. 2226 kap. 6 och 10 §§ skatteförfarandelagen. 2326 kap. 8 och 35 §§ skatteförfarandelagen. Lag om skatt på flygresor av uppgifter kan däremot inte ske helt fritt. För att en sekretessbelagd uppgift ska kunna lämnas till en annan myndighet eller självständig verksamhetsgren inom den egna myndigheten krävs att en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig. Myndigheter kan lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet är föreskrivet i lag eller förordning (10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Enligt 42 a kap. skatteförfarandelagen ska uppgifter som en myndighet förfogar över och som behövs för kontroll eller beslut enligt lagen på begäran lämnas till verket. Undantag gäller i fråga om uppgifter som omfattas av sekretess till följd av 15 kap. 1 eller 2 § eller 16 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, det vill säga av utrikes-, försvars- eller statsfinanssekretess, eller enligt en bestämmelse till vilken det hänvisas i dessa paragrafer. För övriga uppgifter som omfattas av sekretess gäller att, i de fall då ett utlämnande skulle medföra synnerligt men för något enskilt eller allmänt intresse, är en myndighet uppgiftsskyldig bara om regeringen på ansökan av beslutar att uppgiften ska lämnas ut.24 42 a kap. 1 § skatteförfarandelagen infördes . Bestämmelsen innebär en sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen bryter sekretess för de uppgifter som begärs ut. Den medför en i princip obegränsad skyldighet för myndigheter att på begäran lämna ut uppgifter som behövs för kontroll eller beslut enligt skatteförfarandelagen. Uppgifter som ska användas för beslut eller kontroll enligt skatteförfarandelagen bör typiskt sett inte vara särskilt känsliga från integritetssynpunkt. Uppgifterna kommer också att omfattas av den absoluta sekretessen hos Skatteverket.25 Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att någon ändring i skatteförfarandelagen inte är nödvändig för att ska få tillgång till uppgifter från Transportstyrelsen eller någon annan myndighet för kontroll av eller beslut om flygskatt. 24Paragrafen motsvarar 19 kap. 6 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261), vilken i sin tur motsvarade numera upphävda 3 kap. 16 § taxeringslagen (1990:324) och 14 kap. 8 § skattebetalningslagen (1997:483). 2015/16:28 s. 67. Lag om skatt på flygresor Utredningens bedömning: Någon ändring är inte nödvändig i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet eller i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet för att möjliggöra behandling i beskattningsdatabasen av uppgifter som behövs inom för handläggning av flygskatten. Skälen för utredningens bedömning: Behandling av uppgifter inom beskattningsverksamheten regleras i lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet, förkortad SdbL. I beskattningsverksamheten ska det enligt 2 kap. 1 § SdbL finnas en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för vissa i lagen särskilt angivna ändamål (beskattningsdatabas). I 1 kap. 4 § SdbL anges ändamålen för behandlingen av uppgifter i beskattningsverksamheten. Enligt 1 kap. 4 § 1 SdbL får uppgifter behandlas för tillhandahållande av information som behövs hos för fastställande av underlag för samt bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av skatter och avgifter. Med skatt avses samtliga de skatter som det åligger att handlägga. I 2 kap. 3 § SdbL anges vilka uppgifter som får behandlas i databasen för de ändamål som anges i 1 kap. 4 §. Enligt 2 kap. 3 § första stycket 4 SdbL får uppgifter om underlag för fastställande av skatter och avgifter behandlas i databasen. Regeringen har i 2 § första stycket 1 förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet föreskrivit att det i beskattningsdatabasen får behandlas uppgifter som behövs vid handläggning av ärenden som sker med stöd av bland andra skatteförfarandelagen. I den proposition som låg till grund för SdbL anförs att ändamålet med en beskattningsdatabas ska vara att ge information som behövs inom skatteförvaltningen för fastställande av underlag för skatter och avgifter samt redovisning, bestämmande, betalning och återbetalning av skatter eller avgifter (prop. 2000/01:33 s. 123). Syftet med ändamålsbestämmelsen är således enligt propositionen att all Lag om skatt på flygresor beskattningsverksamhet som bedrivs av ska utgöra ett primärt ändamål. Det är således förenligt med det ändamål som har angivits i 1 kap. 4 § 1 SdbL att behandla uppgifter av det slag som är en följd av utredningens förslag. Att registrera och på andra sätt behandla uppgifter som är en följd av förslaget är också förenligt med bestämmelserna i 2 kap. 3 § SdbL om vilka uppgifter som får behandlas i databasen. Någon ändring är inte nödvändig i SdbL eller i förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet för att möjliggöra behandling i beskattningsdatabasen av uppgifter som behövs inom för handläggning av flygskatten. Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon skyldighet för en skattskyldig fysisk person, som inte är bosatt i , eller en skattskyldig juridisk person, som inte har fast driftställe i , att företrädas av en av godkänd representant. Skälen för utredningens bedömning: Enligt lagförslaget kommer både svenska och utländska flygföretag att bli skattskyldiga för flygskatt. Frågan är om det bör införas ett krav på skatterepresentant i lagen för en skattskyldig fysisk eller juridisk person som inte är bosatt eller har fast driftställe i . Att införa ett krav på skatterepresentant för flygföretag med säte inom EU är inte förenligt med (se till exempel EU- domstolens dom i mål nr C-678/11 Europeiska kommissionen mot ). I praktiken kommer alltså ett krav på skatterepresentant att träffa enbart flygföretag med säte i ett land utanför EU. Det är enligt utredningens mening mindre lämpligt att föra in ett krav som tvingar en del utländska skattskyldiga att ha en representant i . Förutom att ett sådant krav skulle kunna uppfattas som orättvist skulle det även kräva mer administration och bli onödigt kostsamt för skattskyldiga med säte utanför EU. Ett krav på att utländska skattskyldiga ska företrädas av en skatterepresentant bör därför inte SOU 2016:83 Lag om skatt på flygresor föreskrivas i lagen om skatt på flygresor. Ett sådant krav kan i stället föras in om det när lagen är i kraft visar sig att flygföretag har svårigheter att följa föreskrivna regler om redovisning och betalning av flygskatt. Utredningens bedömning: Skatten på flygresor är förenlig med , inklusive reglerna om statligt stöd och energiskattedirektivet. Den är också förenlig med Chicagokonventionen, de bilaterala luftfartsavtalen och internationella åtaganden i övrigt. Skälen för utredningens bedömning: Även om varje medlemsstat inom EU själv har att besluta om vilka nationella skatter som ska tas ut måste unionsrättsliga hänsyn tas vid utformningen av skatterna. En begränsning är att det administrativa sättet att ta ut punktskatt inte får skapa hinder för den fria rörligheten för tjänster. Påförandet av en sådan skatt får inte heller leda till gränsformaliteter i handeln mellan medlemsstater. Bestämmelserna i lagen om skatt på flygresor särbehandlar inte negativt tjänster som tillhandahålls från en annan medlemsstat. Flygskatten utlöses när ett flygplan, svenskt som utländskt, lyfter från en flygplats i , oavsett om det är en inrikes eller utrikes flygning. Skattebefrielserna som följer av lagen är generella och skattenivån är densamma inom hela EU och EES. De föreslagna bestämmelserna leder alltså inte, direkt eller indirekt, till en mindre förmånlig skattebehandling av en tjänst på grund av att den tillhandahålls av ett flygföretag från ett annat medlemsland. Därmed är det utredningens bedömning att den föreslagna skatten inte utgör något hinder för den fria rörligheten av tjänster. Inte heller leder skattereglerna till gränsformaliteter i handeln mellan medlemsstater. Möjligheten att fritt utforma beskattningen på flygresor nationellt begränsas vidare av de regler om statligt stöd som finns i EUF- fördraget. Som anges i avsnitt 3.9.2 har lättnader från skatter för en urskiljbar grupp företag ansetts som stöd som omfattas av statsstödsreglerna. För att förbudet mot statsstöd ska aktualiseras krävs emellertid inte bara att en viss åtgärd konstituerar ett Lag om skatt på flygresor statligt stöd, åtgärden måste dessutom vara selektiv på så sätt att den gynnar vissa företag framför andra företag – vilket är ett uttryck för det selektivitetsrekvisit som följer av artikel 107.1. För att avgöra om en åtgärd är selektiv måste man först fastställa huruvida åtgärden utgör ett undantag från det normala skattesystemet, i detta fall systemet för skatt på flygresor. Bedömningen av om en åtgärd är selektiv ska göras med utgångspunkt i företag som befinner sig i motsvarande legala och faktiska situation.26 Jämförelsen ska göras med företag i den egna medlemsstaten.27 I lagen om skatt på flygresor föreslås ett antal undantag från skatteplikt. Dessa skattelättnader riktar sig inte till och påverkar inte heller vissa företag. Inte heller är något undantag utformat på ett sådant sätt att det är avgränsat till ett geografiskt område. Skattelättnaderna leder således inte till att något flygföretag gynnas i förhållande till andra företag. I stället är skattelättnaderna utformade som generella åtgärder som gynnar alla flygföretag inom skattesystemet. Selektivitetsrekvisitet är därmed inte uppfyllt, varför åtgärderna faller utanför statsstödsreglernas tillämpningsområde. Den föreslagna skatten kan enligt utredningens mening inte heller ses som en otillåten bränsleskatt eftersom den inte skiljer mellan flygplan med olika bränsleförbrukning eller utsläppsdata under en flygning eller på annat sätt direkt eller indirekt kopplas till förbrukningen av bränsle. Därmed kommer skatten inte i konflikt med energiskattedirektivet 2003/96/EG. Sammantaget är således skatten utformad så att den är förenlig med . Den föreslagna skatten på flygresor kan inte heller anses stå i strid med Chicagokonventionen eller de bilaterala luftfartsavtalen. Den omständigheten att det finns motsvarande skatter på flygresor i flera andra länder ger även stöd för denna bedömning. Den svenska flygskatten avviker inte nämnvärt från dessa. Inte heller står de föreslagna skattereglerna i strid med internationella åtaganden i övrigt. Det bör dock noteras att har accepterat vad som står i policydokument, Doc. 8632,28 det vill säga att medlems- 26Se till exempel mål C-88/03, mot kommissionen, p. 27Indén, T, EU:s statsstödsrätt, en introduktion, s. 45, 2011. 28Icao's Policies on Taxation in the Field of . Lag om skatt på flygresor staterna åtar sig att reducera skatter så långt det är möjligt och planera att ta bort eventuella existerande skatter på internationellt flygresande. Detta medför att som medlemsland måste underrätta om införandet av skatten på flygresor. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att den föreslagna skatten på flygresor är förenlig med , inklusive reglerna om statligt stöd liksom energiskattedirektivet. Den är också förenlig med Chicagokonventionen, de bilaterala luftfartsavtalen och internationella åtaganden i övrigt. Utredningens förslag: Den föreslagna lagen ska träda i kraft . Några övergångsbestämmelser behövs inte. Skälen för utredningens förslag: En utgångspunkt bör vara att den nya lagen om skatt på flygresor ska träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande och beredningsarbete inom , för riksdagsbehandlingen och för anpassning av system för administrationen av flygskatten, bedömer utredningen att det kan bli aktuellt med ett ikraftträdande tidigast . Även de skattskyldiga behöver för att anpassa sina rutiner. Flygföretagen har framfört att en lag om skatt på flygresor bör börja gälla tidigast efter det att har fattat beslut om att införa en lag för att företagen ska ha möjlighet att ta ut den nya flygskatten av sina resenärer. Eftersom det är fråga om att införa en helt ny lag, som inte ersätter någon tidigare reglering på samma område samt att det, liksom vid andra beslut om att införa ny lagstiftning, kommer att finnas för de skattskyldiga att förbereda sig inför den nya skatten, anser utredningen att det inte finns något behov av övergångsbestämmelser. Enligt direktiven ska utredningen bedöma om den så kallade myndighetsavgiften inom luftfartsområdet som Transportstyrelsen tar ut1 bör avskaffas i samband med ett införande av en skatt på flygresor. I detta kapitel beskrivs Transportstyrelsens avgiftsfinansiering. Utredningen redovisar dessutom de rättsliga skillnaderna mellan skatt och avgift, liksom konsekvenserna av att en pålaga anses som antingen en skatt eller en avgift. Slutligen redovisar utredningen sin bedömning och vilka konsekvenserna blir i det fall myndighetsavgiften ska tas bort. Som framgår i avsnitt 4.3.1 gäller enhetliga principer för finansieringen av Transportstyrelsens verksamhet inom alla trafikslag. Principerna innebär att kostnaderna för tillsyn, ärendehandläggning och registerhållning i huvudsak ska täckas med avgifter samt att regelgivning inte ska finansieras med avgifter. De intäkter som Transportstyrelsen erhåller från dessa offentligrättsliga avgifter ska av myndigheten redovisas mot inkomsttitel. För Transportstyrelsen gäller vidare att alla myndighetens kostnader ska finansieras via myndighetens förvaltningsanslag, som är uppdelat i anslagsposter för 11 kap. 4–6 §§ Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2015:46) om avgifter inom luftfartsområdet. 2Transportstyrelsen tar ut avgifter för verksamheten inom luftfartsområdet samt meddelar föreskrifter om grunderna för avgifterna med stöd av 20 § förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. avgiftsrespektive skattefinansierad verksamhet. Det innebär att oavsett om en avgift tas ut för att täcka en viss verksamhets kostnader eller inte, så finansieras verksamheten från Transportstyrelsens förvaltningsanslag. Avgifterna inom luftfarten består för Transportstyrelsens del av avgifter för myndighetens verksamhet inom tillståndsprövning, tillsyn och registerhållning – i det följande kallade direkta avgifter – samt en så kallad myndighetsavgift som tas ut av flygföretag för varje passagerare som reser från en svensk flygplats.3 Myndighetsavgiften, som tas ut med per avresande passagerare, finansierar sådan verksamhet som inom Transportstyrelsens övriga trafikslag – väg, järnväg och sjöfart – täcks av anslagsposten för skattefinansierad verksamhet på Transportstyrelsens förvaltningsanslag. Myndighetsavgiften används också för att finansiera undantag från full kostnadstäckning för avgifter inom vissa särskilt utpekade områden som till exempel utbildningsorganisationer, verkstäder och luftvärdighetsorganisationer.4 Myndighetsavgiften infördes som ett led i bildandet av Transportstyrelsens föregångare Luftfartsstyrelsen.5 Luftfartsstyrelsen bildades genom att inspektionsverksamheten/myndighetsutövningen bröts ut ur affärsverket . Den tidigare korssubventioneringen mellan affärsverksamheten och myndighetsutövningen kunde då inte fortsätta och en alternativ finansieringskälla behövdes. Sedan finansieringsreformen redovisas myndighetsavgiften mot inkomsttitel och de verksamhetskostnader som täcks av avgiften finansieras med anslagsposten för avgiftsfinansierad verksamhet på Transportstyrelsens förvaltningsanslag. Enligt uppgift från Transportstyrelsen finansierade myndighetsavgiften följande områden inom luftfarten 3I 1 kap. 5 § TSFS 2015:46 föreskrivs vissa undantag från myndighetsavgiften. 4Transportstyrelsen, Uppdrag att följa upp tillämpningen av bemyndiganden för vissa offentligrättsliga avgifter, . 2004/05:1. regelgivning och myndighetsuppgifter (94,) inspektion av utländska luftfartyg (3,) flygoperativ verksamhet (1,) verkstäder och luftvärdighetsorganisationer (4,) utbildningsorganisationer (2,). Som beskrivs i avsnitt 4.3.5 bedömer Transportstyrelsen att kostnaderna för dessa områden kommer att öka . 10.3Skatt och avgift i statsrättslig mening Regeringsformen innehåller ingen definition av begreppen skatt och avgift. Enligt förarbetena till regeringsformen kan en skatt karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan en avgift vanligen anses utgöra en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (prop. 1973:90 s. 213). Även i vissa andra fall anses en penningpålaga ha karaktär av avgift. Detta gäller till exempel om den tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. De avgifter som tidigare fanns som ett led i prisregleringen inom jordbrukets och fiskets områden ansågs utgöra avgifter och inte skatter i statsrättslig bemärkelse (prop. 1973:90 s. 219). Som ett annat exempel har nämnts föroreningsavgifter, som tas ut av företag och som med avdrag endast för administrativa kostnader återförs till företagssektorn men med en annan fördelning än den enligt vilka de togs ut. Gränsdragningen mellan skatt och avgift belyses också i flera andra lagstiftningsärenden. Som exempel kan nämnas avgift till ansvariga myndigheter enligt den numera upphävda lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer (prop. 1993/94:198 s. 162 f.), avgift enligt livsmedelslagstiftningen (prop. 1997/98:48 s. 43 f.) och avgift vid allmän kameraövervakning (prop. 1997/98:64 s. 102 f.). Sammanfattningsvis har i de sammanhangen följande bedömning gjorts. En pålaga kan godtas som avgift i den mån den utgör vederlag för åtgärder i myndighetsutövning som riktar sig direkt mot den avgiftsskyldige. En pålaga som utkrävs av alla som utför en viss verksamhet, oavsett om och i vilken mån de varit föremål för någon direkt åtgärd från berörd myndighets sida, utgör däremot en skatt. Gränsdragningen mellan skatt och avgift belyses också i propositionen Avgifter i Transportstyrelsens verksamhet (prop. 2010/11:30). Enligt regeringen kunde uppdelningen i direkta avgifter och myndighetsavgifter möjligen ses som ett uttryck för att det endast är de förstnämnda som uppfyller allmänna kriterier för att svara mot en väldefinierad prestation som riktar sig entydigt mot en individ eller ett företag. Luftfartens myndighetsavgift kunde enligt regeringen karakteriseras som en post för finansiering av den verksamhet som anses olämplig att knyta till debiteringen av en bestämd prestation. Den legala grunden för debiteringen av den allmänfinansierade avgiften ansågs bristfällig. Sammantaget gjorde regeringen bedömningen att Transportstyrelsens verksamhet avseende ärendehandläggning, tillsyn och registerhållning i huvudsak bör finansieras med avgifter samt att Transportstyrelsens övriga verksamhet i form av bland annat regelgivning inte bör finansieras med avgifter. 10.4Bör myndighetsavgiften avskaffas? Utredningens bedömning: Om myndighetsavgiften fortsättningsvis ska tas ut måste grunderna för avgiftsuttaget regleras i lag. Mot bakgrund av utredningens förslag om en ny lag om skatt på flygresor är det dock inte rimligt att belasta flygföretagen med även en sådan pålaga. De verksamheter som finansieras genom myndighetsavgiften bör därför finansieras på annat sätt och myndighetsavgiften bör avskaffas. Bakgrund: Enligt 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Av 8 kap. 1 § regeringsformen följer att föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdag eller regering, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning. I 8 kap. 2 § regeringsformen stadgas vilka föreskrifter som ska meddelas genom lag, det så kallade primära lagområdet.