sou · H4B368 · 2016-10-12 00:00:00 — Det visar sig också att en del konsumenter tycks kalkylera med att de inte kommer att betala tillbaka lånet förrän det lämnas in en ansökan om betalningsföreläggande till . Hur det tar för olika bolag att ansöka om betalningsföre- läggande kan därför vara en efterfrågad upplysning. ”lättast” medger avbetalningsplaner diskuteras också. har inte uppfattningen att snabblån är en pro- dukt som i någon större omfattning marknadsförs via radio, reklam- kampanjer i tv eller tryckta skrifter, via affischer i offentliga miljöer eller via telefon. Internet är alltså den främsta marknadsförings- kanalen. Att nå konsumenter med marknadsföring med hjälp av deras sökhistorik tycks vara ett viktigt medel för kreditgivande bolag. Konsumenter som visat intresse för kreditgivning eller något kreditgivande bolag får alltså vid senare internetanvänd- ning upp marknadsföring av lånemöjligheter via annonsrutor på andra hemsidor. För befintliga kunder kan det också förekomma direktutskick i form av exempelvis sms. I några fall har verket tagit emot anmälningar från konsumenter som ansåg sådana utskick vara påträngande. har också uppmärksammat att vissa snabblåne- bolag ger ut lån gratis, alltså helt utan kostnader. Sådana lån ges ibland på relativt höga summor och ska betalas tillbaka inom 15 eller . Bolagen behöver vid kostnadsfria krediter som ska betalas tillbaka inte göra någon kreditprövning (jfr av- snitt 9.6). En möjlighet att låna gratis kombineras ofta med en möjlighet att senare förlänga lånet. har också vid sin tillsyn av kreditprövningen uppmärksammat att en del bolag ger krediter till personer vars kvar-att-leva-på-kalkyl endast precis täcker återbetalning och kredit- kostnader (om kalkylen och kreditprövning, se vidare avsnitt 9.2.1). från kommunernas budget- och skuldrådgivare Utredningen har haft ett möte med styrelsen för i (). Vid mötet framkom bl.a. följande. Snabblån förekommer tämligen ofta som en del i skuldsatta per- soners skuldbörda. Det är däremot sällan som snabblån är den enda skuldtypen. Snarare är snabblån den kreditform som den enskilde tar till som en sista utväg, när alla andra kreditformer – banklån, andra blancolån, avbetalningsköp, kreditkort – har använts och inte längre finns tillgängliga. Det går ofta inte att säga att snabblånen används för ett avgränsat specifikt syfte. Snarare används snabb- lånen för att individen ska kunna hålla sin ekonomi flytande ett litet tag till och klara av både avbetalningar på andra skulder och vardagliga utgifter. Snabblånen kan vara en utlösande faktor till att en person söker hjälp. När en person väl har börjat ta snabblån och inte kan betala dem, går det snabbt till dess en ansökan är inlämnad till . Många personer som har skulder vill till varje pris undvika att hamna hos och söker hjälp när detta ”hot” blir överhängande. Enkät till landets budget- och skuldrådgivare Utredningen har, med hjälp av , skickat en enkät till landets budget- och skuldrådgivare. Enkäten skickades till drygt 300 e-mailadresser och besvarades av 176 personer. Resultatet av enkäten i detalj och de frågor som ställdes framgår av bilaga 4. Enkäten innehöll frågor om snabblån som avsåg det senaste ärende rådgivaren hade haft. De dominerande åldersgrupperna var personer och mellan 35 och 44, som stod för nästan en tredjedel vardera av de rådsökande. Det var något fler kvinnor än män () och fler ensamstående än sammanboende (drygt 60 pro- cent ensamstående). hade hemmavarande barn. Mycket få av de rådssökande hade endast ett snabblån (5 pro- cent). Hälften av de rådssökande hade fem snabblån eller fler och nästan lika många hade två till fem stycken lån. Drygt hälften hade en skuld hos . När det gällde den övriga skuldbördan hade över hälften tio andra skulder eller fler. Råd- givarna uppskattade att en tredjedel av de rådsökande hade en sam- manlagd skuldbörda mellan och , medan hälften hade en skuldbörda . En fråga i enkäten gäller vad pengarna för snabblånen skulle an- vändas till, och rådgivarna fick ge ett fritt svar på denna fråga. De dominerande svaren gäller att den rådsökande behövde pengar för att betala andra skulder och vardaglig konsumtion såsom mat, kläder eller löpande räkningar. Spelmissbruk nämns också som en orsak i cirka 25 svar. nämns att snabblånet togs för att betala någon annan fordran som annars hade kunnat hamna hos Krono- När det gäller konsumtion handlar det alltså oftast om konsumtion som beskrivs som vardaglig – betala räk- ningar, hushållsutgifter eller husgeråd. Ett tiotal svar avser att perso- nen ville hjälpa en nära anhörig eller vän. Endast i fem svar nämns konsumtion som kan uppfattas som mer lyxbetonad – shopping, festande, kläder, resor eller nöjen.28 Budget- och skuldrådgivarna ombads att ange den eller de främsta orsakerna till skuldsättningssituationen. Svarsalternativen var följ- ande: –Bristande insikt i privatekonomiska frågor –Krediter är allmänt lättillgängliga –Nära anhörigs dödsfall –Annat, ange vad: Det mest använda svarsalternativet var ”krediter är allmänt lättill- gängliga” () följt av ”bristande insikt i privatekonomiska frågor” (drygt en tredjedel). I av fallen angavs också alternativen sjukdom, skilsmässa och spelmissbruk som orsaker till skuldsättningen. Arbetslöshet och neuropsykiatrisk funktions- nedsättning angavs som orsak i av fallen. Rådgiv- arna gav också fria alternativ (under ”annat, ange vad”). Bland svaren märks bl.a. låga eller plötsligt försämrade inkomster eller en för- ändrad livssituation. Några svar gäller orsaker som är relaterade till 28 Jfr betänkandet Överskuldsättning i kreditsamhället? (SOU 2013:78) s. 212: Uppfattningen att ekonomiska problem beror på en ”lyxfällan”-problematik, alltså onödig konsumtion, torde vara en myt. personens familjesituation – att man vill hjälpa anhöriga eller blir lurad eller utnyttjad av sin partner. ”Shoppingmissbruk” nämns också som orsak i några svar. Den sista frågan i enkäten gällde varför den rådsökande tagit snabblån och inte någon annan form av kredit. Ett vanligt svar () är att personen inte kunde få något annat lån. Rådgivarna uttrycker att personerna redan hade andra lån och där- för inte kunde få fler, att de inte kunde få lån p.g.a. betalnings- anmärkningar eller att de ansökt om andra lån, exempelvis på bank, men fått nej där. Ett lika vanligt svar är att krediterna är ”lätta att få” – ofta preciseras detta som att det är enkelt att ansöka om dem eller att de är lättare att få än andra krediter för en person med en dålig kreditvärdighet alternativt att kraven för att få dem är lägre än för andra krediter. Vidare nämns bristande insikter, snabba beslut och stress som orsaker. Att det är ett ”anonymt” sätt att ansöka om lån jämfört med att höra av sig till en bank nämns också i några svar. Knappt 70 av de tillfrågade rådgivarna har lämnat fria kommen- tarer i slutet av enkäten. Några rör ytterligare omständigheter i det ärende som övriga svar handlat om. De flesta kommentarerna rör snabblån generellt. En del kommentarer handlar om att snabblån är den låneform som man tar till när den ekonomiska situationen för- värras och man inte har några andra möjligheter. Ett tiotal svar berör att snabblån är ”toppen på isberget” och att en större skuld- sättning från andra kreditgivare ligger i botten. Bristande insikter och kunskaper nämns också i ett tiotal kom- mentarer. Det gäller både generella kunskaper i ekonomi och bris- tande förståelse eller information om vad snabblånet skulle inne- bära, både när det gällde kostnader för lånet och kostnader för dröjsmål. Ett exempel är följande. Ser att flera personer av de jag har som klienter har valt att ta sms lån för att lösa en ”kortsiktig” kris i deras ekonomi som sedan resulterar i att deras ekonomiska situation förvärras. Hade personerna haft nycklar till hur man planerar sin ekonomi och vad man kan göra för att und- vika att hamna där man hamnade eller haft kunskap/vetskap i vad det innebär att ta ett snabblån och vad kostnaden egentligen är så hade man troligtvis valt en annan väg för att lösa sina problem. Några kommentarer nämner att personer som tar snabblån befin- ner sig i en mycket pressad situation. Psykisk ohälsa och missbruk nämns också som bakomliggande orsaker i några kommentarer. En rådgivare skriver att det är missriktat att tro att det är bristande insikter eller kunskaper som ligger bakom, utan att ekonomiska problem beror på trauman och plötsliga förändringar i livet. Ett femtontal kommentarer handlar om behovet av samhälls- insatser för att åtgärda problem med snabblån. Behovet av bättre skolundervisning i ekonomiska frågor lyfts fram i ett par svar. Andra kommentarer handlar om behovet av lagstiftning – räntetak nämns ofta, men även krav på skriftliga avtal, betänketid, att kredit- givare inte borde få kräva tillbaka pengar om de inte gjort en till- räckligt bra kreditprövning, högre krav på kreditprövning och bättre kontroll av konsumenternas andra skulder. Några kommen- tarer menar att snabblån borde förbjudas. Friheten och möjligheterna att låna är inte i proportion till vad en medborgare kan tänkas stå emot. Frestelsen och okunskapen är för stor och dessa personer behöver hjälp från staten att skyddas. Alla måste förstå att de som tar sms-lån är de mest svaga och despe- rata personerna som vi har i samhället. Vi måste få till en lagstiftning som skyddar dem. Jag har jobbat med skulder [---]. Jag har aldrig känt sån vanmakt och förakt mot kreditsamhället som jag gör . Jag sitter och matar in uppgifter om att klienter betalar ränta på sina lån och det ska vara lagligt i ! 8Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden I detta kapitel presenteras några grundläggande utgångspunkter för utredningens arbete med att analysera de åtgärder som ska över- vägas enligt våra kommittédirektiv och andra närliggande åtgärder. Utredningen redogör här för sin syn på konsumentskyddsproble- men på marknaden och gör en övergripande utvärdering av redan vidtagna lagstiftningsåtgärder. Vidare lämnas en redogörelse för utredningens ställningstagande för att en eventuell lagreglering bör tas in i konsumentkreditlagen och några aspekter av räckvidden av en sådan reglering. Utredningen redogör också för sina bedöm- ningar när det gäller avgränsningen av utredningens arbete och läm- nar ett förslag till en definition av ett begrepp som utredningen kallar högkostnadskredit. Avslutningsvis ges en översikt över de följande kapitlens disposition. 8.2Konsumentskyddsproblem på marknaden ? Utredningens övergripande uppdrag är att stärka konsumentskyddet och minska risken för att konsumentkrediter leder till överskuld- sättning. De åtgärder som föreslås ska i första hand vara riktade mot s.k. snabblån. Om det anses lämpligt, får utredningen föreslå att åtgärderna avser även andra slags konsumentkrediter. Utredningens fokus har varit s.k. snabblån och de konsument- skyddsproblem som kan identifieras på marknaden för sådana kredi- ter. I det följande ger utredningen sin syn på vilka särskilda konsu- mentskyddsproblem som snabblån kan orsaka. Utredningen vill dock först av allt peka på att hela marknaden för konsumentkrediter Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden kan sägas innebära generella risker för skuldproblematik och över- skuldsättning. Vi kan sägas leva i ett kreditsamhälle där skuld- sättning i något avseende är en självklar del av i princip alla privat- personers ekonomi. Utbudet av krediter är enormt. Om en persons krediter leder till en skuldsättningsproblematik eller inte beror på en mängd faktorer som har med personens hela ekonomi och livs- situation att göra. Låga inkomster är en stor riskfaktor, men också vilka ekonomiska marginaler ett hushåll har. Det stora utbudet av konsumentkrediter och möjligheten att ta en mängd krediter från olika kreditgivare anser utredningen vara en betydande riskfaktor för att konsumenter ska hamna i en skuldsättningsproblematik. De stora möjligheterna att binda sig för en mängd olika konsument- krediter kan innebära att en konsument bygger upp en större och större skuldbörda som blir ohållbar eller gör att de ekonomiska marginalerna blir så små att en förändring av inkomst- erna, förorsakad av t.ex. sjukdom eller arbetslöshet, gör att konsu- menten kan betala av sina skulder som det var tänkt. Det är alltså inte någon enskild företeelse på kreditmarknaden eller någon särskild kreditform som är orsaken till överskuldsättning eller andra ekonomiska problem för konsumenterna. Just när det gäller den produkt som är utredningens fokus, alltså snabblån, är det viktigt att poängtera att överskuldsättningens samband med konsumentkrediter har uppmärksammats långt innan det uppstod en marknad för dessa krediter under år 2006.1 Snabblån står även för en mycket liten del av konsumentkreditmarknaden. Att snabblån inte är en enskild orsak till skuldsättningsproblematik anser utredningen visas av att personer som får problem att betala sina snabblån ofta har eller har haft en mängd andra skulder. Skulderna hänför sig till olika slags krediter – fakturakrediter, kreditköp och andra fristående krediter än snabblån. Detta visar både Kronofogde- myndighetens statistik och vad landets kommunala budget- och skuldrådgivare uppgett till utredningen. Även om snabblånen alltså är en mindre del av kreditmarknaden och inte kan sägas generellt vara den enda orsaken till att konsu- menter blir överskuldsatta finns det dock några särskilda aspekter 1 Jfr t.ex. avsnitt 3.3 och SOU 2004:81 s. 55. Jfr också avsnittet om överskuldsättningen över tiden i SOU 2013:78 s. 90 f. Det kan också anmärkas att frågan om skäliga villkor för fristå- ende krediter uppmärksammats även för ”vanliga” blancolån, se rapport 2005:4, Blancokrediter till konsumenter, s. 4. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden av utlåningen som gör den särskilt problematisk ur ett konsument- skyddsperspektiv. En första utgångspunkt för utredningen har varit att dessa lån erbjuds en särskild grupp konsumenter som löper större risk än andra att få svårt att betala tillbaka lånen. Detta är också en grundläggande utgångspunkt i våra utredningsdirektiv. I våra direk- tiv används begreppet högriskkonsumenter. Utredningen kommer fortsättningsvis att använda sig av uttrycket. Att en konsument är en högriskkonsument kan bero på en eller flera faktorer. En faktor är inkomsten – en person med en lägre inkomst har mindre marginaler i sin ekonomi och ett mindre utrymme att ta på sig löpande utgifter av olika slag. Kostnaden för en kredit belastar någon med en liten inkomst mer. En annan faktor är om en person har utgifter för många krediter eller en mängd andra löpande utgifter som gör att perso- nen har små marginaler i sin ekonomi. En tredje riskfaktor är om en person tidigare haft svårt att betala fordringar av olika slag. Har man tidigare haft problem att betala i rätt tid, är risken stor att betal- ningssvårigheterna upprepar sig.2 En fråga som väckts , framför allt från kreditgivarna på marknaden, är om det är en hållbar utgångspunkt att snabblån riktar sig mot högriskkonsumenter. Utredningen gör följande reflektioner. En faktor som talar för argumentet att utlåningen riktar sig mot en grupp konsumenter som innebär en högre kreditrisk är att snabb- lån har höga räntor. Med höga ränteintäkter kan kreditgivarna också ta större kreditrisker. Att det finns en koppling mellan höga räntor och höga kreditrisker får anses allmänt vedertaget – i vart fall är det så många kreditgivare själva motiverar att de har ett spann för sin ränta och att den konsument som utgör en hög risk också kom- mer att få betala mer för sitt lån. En annan argumentationslinje är att det bara är högriskkonsu- menter, som p.g.a. sin höga kreditrisk saknar andra möjligheter att få en kredit, som är intresserade av att välja ett lån med högre ränta och kostnader än andra möjliga lösningar. Som framgår av kapitel 4 kan det i och för sig leda fel att alltid hänvisa till marknadskrafterna och till val som utgår ifrån att människor tar ekonomiska beslut 2 Detta är grunden för att betalningsanmärkningar i de flesta kreditbedömningssystem har betydelse för en persons kreditbetyg, och bygger på statistiska samband, se vidare av- snitt 9.2.2. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden som är förenliga med den klassiska nationalekonomiska teoretiska modellen. Människors ekonomiska val kan styras av andra överväg- anden än sådana som strikt kan sägas vara det som maximerar deras ekonomiska nytta. Att vissa konsumenter har en bristande finansi- ell kompetens (jfr avsnitt 4.4) skulle också kunna leda till att de inte har full insikt i vilka kostnader ett lån för med sig och hur man jämför det med andra låneformer. När det gäller snabblån torde det ändå vara så att de flesta känner till att det anses vara en dyr låne- form. De flesta konsumenter får också antas känna till något om möjligheterna på kreditmarknaden, t.ex. att ta ett lån i en bank, ha ett kreditkort, köpa något på avbetalning eller få ett betalnings- anstånd genom att bli fakturerad. De flesta sådana kreditmöjlig- heter får anses vara lika lättillgängliga i sig som ett snabblån, om man ser till själva processen att ansöka om krediten. Att konsu- menter tar krediter som är uppenbart mycket dyrare än andra kredi- ter måste i vart fall delvis förklaras av att de inte har några andra möjligheter. Det finns vidare många andra iakttagbara faktorer som pekar mot att snabblån främst lockar konsumenter som saknar andra möjligheter till kredit. Vad utredningen inhämtat från kommuner- nas budget- och skuldrådgivare visar t.ex. detta (jfr avsnitt 7.9). Vidare framgår det av kreditgivarnas egna lånevillkor och marknads- föring att de accepterar t.ex. betalningsanmärkningar eller tämligen låga årsinkomster3 hos sina kunder. Det ska dock tilläggas att detta inte gäller alla kreditgivare av snabblån och att även andra långivare, t.ex. vissa banker, i sin marknadsföring vänder sig direkt till konsu- menter som har betalningsanmärkningar eller som anser sig ha svårt att få lån i en ”vanlig” bank. Att det lämnas in många ansökningar om betalningsförelägg- anden som rör snabblån brukar tas som ett argument för att branschens utlåning riktar sig mot högriskkonsumenter. riktades en eller flera ansökningar om betalningsförelägganden mot drygt 437 000 personer i . Det totala antalet ansökningar rör alltså alla sorters fordringar och kan komma från vilken bransch som helst (och även från privatpersoner och från myndigheter). 3 Vilken årsinkomst en genomsnittlig snabblånekund har är osäkert. Den enda undersökning som gjorts i det avseendet är branschföreningens, SKEF:s statistik, som visar att medlems- företagens kunder har en genomsnittlig årsinkomst på , se vidare av- snitt 7.6. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden För 32 000 av dem, avsåg i vart fall en ansökan en snabblåneskuld.4 Som redogjorts för i avsnitt 7.4 har det visat sig att en inte obetydlig del av de bolag som erbjöd och beviljade snabblån inte har fått tillstånd av . Detta innebär bl.a. att det inte går att göra någon tillförlitlig upp- skattning av hur många konsumenter som tog snabblån eller hur många snabblån som beviljades detta år. Det går inte heller att isolera de bolag som fått tillstånd ur utredningens statistik över ansökningar om betalningsförelägganden. Det är osäkert om de konsumenter som tidigare vänt sig till bolag som kan komma att försvinna från marknaden kommer att vända sig till andra bolag och om de i så fall kommer att beviljas kredit. Anledningen till att bolagen inte beviljats tillstånd har i flertalet fall varit bl.a. en bris- tande kreditprövningsprocess. Det återstår alltså att se om tillstånds- kravet och tillsynen kommer att ha effekten att färre konsumenter beviljas snabblån som de senare inte kommer att kunna betala , se vidare nästa avsnitt. För att få fram hur stor andel av snabblånen som orsakar be- talningsproblem måste alltså en fortsatt analys göras av de data som kommer att inkomma genom rapporteringen till Finansinspektio- nen (jfr avsnitt 7.3). Enligt den inrapportering som skett till varierar andelen ansökningar om betalnings- föreläggande i förhållande till antalet beviljade krediter för bolag som fått tillstånd mellan (i genomsnitt ). Det är svårt att dra någon absolut slutsats om konsumentskydds- problemens omfattning enbart utifrån antalet eller andelen ansök- ningar om betalningsförelägganden, särskilt som det inte varit möjligt att jämföra med någon annan bransch. som lämnar fristående krediter, men som inte av utredningen betraktas som snabblånebolag, lämnar en lika stor andel ansökningar om betal- ningsförelägganden, om man sätter dessa i relation till antalet beviljade krediter, som snabblånebolagen (se avsnitt 7.3). Som utredningen återkommer till i avsnitt 8.6.2 kan man konstatera att även vissa konsumentkreditinstitut vänder sig till högriskkonsumenter. 4 Antalet ansökningar översteg en miljon, vilket alltså innebär att personer som blir föremål för en ansökan om betalningsföreläggande generellt sett får fler än en ansökan . Av uppgifter som utredningen fått från , se avsnitt 7.7.3, kan man också dra slutsatsen att personer med snabblåneskulder generellt har eller har haft flera andra skulder som lett till en ansökan om betalningsföreläggande. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden Med detta sagt anser utredningen trots allt att den utgångspunkt som finns för uppdraget och som framgår av utredningsdirektiven är befogad – snabblån riktar som mot en konsumentgrupp som löper högre risk än andra konsumenter att få svårt att betala till- baka sin skuld som det var tänkt, en grupp som kan kallas högrisk- konsumenter. Utgångspunkten för vår analys av åtgärder och våra förslag är alltså att minska den riskfyllda utlåningen. Orsaken till att en konsument beviljas ett lån som han eller hon riskerar att inte kunna betala tillbaka måste anses ligga hos både konsumenterna och hos kreditgivarna. Konsumenten kan ta ett dåligt beslut att ta ett lån – t.ex. genom att övervärdera nyttan av krediten i förhållande till de kostnader som senare kommer att uppstå, eller genom att felbedöma sina ekonomiska förutsättningar och under- värdera risken för att krediten inte kommer att kunna betalas till- baka. Det finns också viss anledning att tro att en del konsumenter är fullt medvetna om att de inte har förmåga att betala tillbaka kredi- ten, men ändå ansöker om lån, ibland flera . Kredit- givarna, å andra sidan, kan också sägas ta alltför stora risker i utlån- ingen när de beviljar krediter till högriskkonsumenter. Utredningen återkommer i kap. 15 till vilka lagstiftningsåtgärder som kan anses motiverade för att komma åt de rådande problemen på marknaden. Redan här kan anmärkas att med de risker för både kreditgivare och konsument som utlåningen innebär, har kreditgivarna möjlighet att beräkna och i förväg kompensera sig för de förluster som risktagan- det kan leda till. Den risk som konsumenten utsätter sig för med ett mindre välöverlagt beslut att ta ett snabblån kan han eller hon inte kompensera sig för på förhand. Den skuldsättningsproblematik som snabblånet eventuellt kommer att bidra till kan komma att leda till stora personliga och ekonomiska konsekvenser för den enskilde. av redan vidtagna lagstiftningsåtgärder I det följande analyseras tre lagstiftningsåtgärder som haft som ett uttalat syfte att öka konsumentskyddet på snabblånemarknaden. Det gäller åtgärden att låta konsumentkreditlag (2010:1846) omfatta i princip alla krediter, oavsett kreditbeloppets storlek och Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden kreditens löptid, utvidgningen av sanktions- möjligheter vid bristande kreditprövning samt införandet av lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. Den ut- värdering som följer här innehåller övergripande synpunkter på lag- stiftningens effekter.