sou · H4B338 · 2016-05-16 00:00:00 — Kommissionen vill framhålla vikten av att kommande förändringar sker i en ordnad process i nära samarbete med de yrkesverksamma i skolan. (2015a) framhåller i sin granskning av svensk skola, att de senaste årens skolreformer i det stora hela varit ändamålsenliga. De har i regel genomförts i bred politisk enighet och har vunnit stöd bland lärare och skolledare. De åtgärder som kommissionen föreslår – och som kan uppfattas som omfattande – handlar inte om att upphäva dessa reformer, även om det i ljuset av vunna erfarenheter kan finnas skäl att ompröva vissa av de förändringar som genomförts . Kommissionen kommer i stället att inrikta sin uppmärksamhet mot de systemsvagheter i skolväsendet som sammantagna lett till starkt försämrade förutsättningar för lärare och skolledare att bedriva och utveckla en undervisning av hög kvalitet. Dessa svagheter gäller framför allt hur staten och skolhuvudmännen styr och tar ansvar för skolan och dess finansiering samt hur skolan tillförsäkras den kompetensförsörjning som är av avgörande betydelse. Kritiska frågor som måste ställas är bland annat hur alla skolhuvudmän ska kunna utveckla den kapacitet för skoluppdraget som krävs och hur statens styrning, finansiering och stöd gentemot kommunerna och de fristående huvudmännen behöver förändras. En annan central utmaning för det svenska skolväsendet är att säkerställa tillgången på kompetenta och engagerade lärare och skolledare, samt att skapa bättre förutsättningar för dem att utföra sina uppdrag. Det finns på flera områden en bred enighet om vad som behöver åstadkommas: Rektorernas förutsättningar för ledarskapet i skolan behöver förbättras. Lärarna och skolledarna behöver högre lön, fler karriärmöjligheter samt bra utbildning och bra fortbildning. Vidare behöver lärare ett fullgott administrativt stöd, ett utvecklat stödmaterial för läroplanens tillämpning och för kunskapsbedömning, god tillgång till specialpedagogiskt stöd samt tillgång till bild av den svenska skolan särskilt stöd i övrigt. Skolan behöver erfarna lärare för elever i behov av särskilt stöd och för nyanlända elever. Staten har gjort en hel del för att ge tydligare ramar runt skolans kunskapsuppdrag. Skolledares och lärares professionella yrkesutövande står enligt kommissionens mening inte i ett motsatsförhållande till behovet av tydliga ramar. Ett tydligt ramverk, utformat på rätt sätt, kan stärka självständighet och professionsutveckling. I sammanhanget kan erinras om att domare och läkare, två yrkesgrupper med starkt utvecklade professioner, båda utövar sitt yrke under stor självständighet, men dock inom tydliga ramar (jfr exempelvis omfattande regelverk). En viktig skillnad mellan å ena sidan domare och läkare och å andra sidan skolledare och lärare är dock att de förstnämnda i större utsträckning själva medverkar när inomprofessionella normer utvecklas. Det är önskvärt att även lärare och rektorer i större utsträckning involveras i utvecklingen av professionella normer. Det kan bl.a. ske genom att i än högre grad än tidigare involvera dem, liksom även lärarutbildare och forskare, i framtida reformer. Kommissionen anser att staten framöver måste öka sitt ansvarstagande och engagemang för skolan. Detta är dock inte tillräckligt. Alla måste visa ett stort ansvarstagande och engagemang. Ett av skolans problem är ett otillräckligt samhälleligt engagemang och en brist på bredare uppslutning kring skolans viktiga uppgift. Skolan är allas vår angelägenhet. Den ska bejaka engagemang från föräldrarna och sträva efter att skapa motivation hos eleverna genom en intressant och stimulerande undervisning. Men skolan behöver också respekt, stöd och tillit från föräldrar och omgivande samhälle och eleverna måste själva bidra genom ansträngning och respekt för skolarbetet. Det är också viktigt att stärka tilliten mellan skolans huvudmän och yrkesverksamma. Skolan är en nationell angelägenhet med stor betydelse för individ, näringsliv, samhälle och välfärd. Statsmakterna måste ta det yttersta ansvaret för att vända den negativa resultatutvecklingen i skolan. Det kommer att krävas långsiktighet, konsekvens och uthållighet i statens agerande. Av alla med ansvar för skolan – lärare, skolledare och skolhuvudmän – kommer att krävas uppslutning bakom förbättringsansträngningarna, fokusering och samarbete. bild av den svenska skolan För att få indikationer på om skolan framöver utvecklas i positiv riktning föreslår kommissionen i nästa kapitel några förbättringsmål, nationella målsättningar, . I de därpå följande kapitlen redovisar kommissionen sin långsiktiga strategiska plan med utvecklingsområden för att förbättra den svenska skolan. 3Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem I detta kapitel redovisas förslag till nationella målsättningar. Kapitlet innehåller en begreppsanalys och tillbakablick, några exempel på andra länders målsättningar, principiella utgångspunkter samt överväganden och förslag till målsättningar för kunskapsresultat, kvalitet i undervisningen samt likvärdighet. Förslaget till målsättningar och hur dessa ska följas upp är inte i alla delar färdigbearbetat. Kommissionen kan komma att komplettera förslaget i sitt slutbetänkande och det kan också därefter kvarstå utredningsbehov som får överlåtas till ansvarig myndighet. Kommissionen har i uppdrag att föreslå uppföljningsbara nationella målsättningar som syftar till att förbättra och utveckla den svenska skolan. Detta ska enligt direktiven göras utifrån en analys av orsakerna till de fallande studieresultaten och en samlad problembild. Orsaksanalysen och problembilden har presenterats i kapitel 2. Den långsiktiga plan med utvecklingsområden som har i uppdrag att föreslå ska utgå från dessa målsättningar. Planen redovisas i kapitel 5–8. 3.1.1Nationella målsättningar och styrdokument De nationella målsättningarna ska enligt direktiven utgå från skolans styrdokument. Dessa utgörs av skollag, läroplaner, andra förordningar samt föreskrifter och allmänna råd. I skollagen (2010:800) stadgas syftet med utbildningen inom skolväsendet, Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem grundläggande principer för utformningen av utbildningen och att utbildningen ska vara likvärdig. Lagen anger också vissa skolformsspecifika mål, till exempel att utbildningen i ska främja allsidiga kontakter och social gemenskap och ge en god grund för ett aktivt deltagande i samhällslivet. Skollagen föreskriver vidare att det ska finnas läroplaner som bland annat ska ange mål och riktlinjer för utbildningen. I läroplanerna och i kurs- och ämnesplanerna anges således kunskapsmål och andra nationella mål för de olika skolformerna. Även andra förordningar, till exempel skolförordningen och gymnasieförordningen, innehåller till viss del nationella mål. Nationella mål anges alltså på olika nivåer bland styrdokumenten. I engelskspråkiga länder skiljer man ibland mellan ”objectives” eller ”goals” som termer för de långsiktiga nationella målen å ena sidan, och ”targets” för kortsiktiga förbättringsmål å den andra. Svenskans ”mål” å ena sidan och ”målsättningar” å den andra innebär inte samma distinktion. ser de nationella målsättningarna som ambitioner till förbättringar i strävan efter att uppfylla målen i styrdokumenten. I det följande använder kommissionen termen förbättringsmål som alternativ till nationella målsättningar. Förbättringsmålen kan innefatta olika delmål. Delmålen följs upp i etappvisa steg, som kommissionen gett termen förbättringssteg. De nationella målsättningarna minskar alltså inte betydelsen av de krav, mål och riktlinjer som föreskrivs i styrdokumenten. Att uppnå ett förbättringsmål i förhållande till styrdokumenten ska stimulera till fortsatta ansträngningar, inte till att man slår sig till ro. 3.1.2Exempel på tidigare målsättningar Nationella målsättningar inom skolområdet, i meningen stegvisa förbättringsambitioner, är sällsynta i svenska statliga dokument som t.ex. propositioner, motioner och utvecklingsplaner från senare tid. Däremot finns i sådana dokument formuleringar som förtydligar och konkretiserar lagstiftningens ibland underförstådda Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem krav när det gäller t.ex. och gymnasieskolans utbildningsuppdrag. Det är med hjälp av de olika ämnena sammantagna som skolans mål skall nås. Varje enskilt ämne har sin uppgift och sina mål formulerade i kursplanen för respektive ämne. Där anges bl.a. minimikraven för vad alla elever skall ha uppnått dels i årskurs 5, dels i årskurs 9.1 Skolans uppgift är att se till att alla elever når de grundläggande kunskaper som uttrycks i mål. Även om gymnasieskolan, formellt sett, är en frivillig skolform, är den i realiteten en nödvändig förutsättning för att ungdomarna skall kunna bli delaktiga i samhälls- och arbetsliv.2 De första grundskoleeleverna som fick betyg enligt läroplan gick ut årskurs 9 . Det visade sig att inte nådde målen i alla ämnen. I en obligatorisk skola med så grundläggande krav kan man inte ge avkall på ambitionsnivån att alla elever faktiskt skall nå målen. Den kan inte devalveras till eller någon annan procentsats, vilket skulle innebära att man redan på förhand givit upp om ett stort antal elever. Man måste dock naturligtvis vara medveten om att alla elever inte alltid når målen och på samma sätt.3 I den senaste läroplanspropositionen avseende det obligatoriska skolväsendet gjorde regeringen följande bedömning, som tycks något försiktigare än 1999 och där formuleringen kanske kan sägas närma sig en nationell målsättning: Många fler elever bedöms kunna nå skolans kunskapsmål om målstrukturen görs tydligare, elevernas kunskaper kontinuerligt följs upp och utvärderas samt att stöd sätts in tidigt.4 1Propositionen En ny läroplan för och ett nytt betygssystem för , samesskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan (prop. 1992/93:220). 2Skrivelsen Regeringen utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet (skr 1996/97:112). 3Skrivelsen Regeringens utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – samverkan, ansvar och utveckling (skr 1998/99:121). 4Propositionen Tydliga mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan. 2008/09:87). Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem Politiska partier, intresseorganisationer För att hitta exempel på nationella målsättningar av det slag som har i uppdrag att formulera får man gå till andra texter än statliga dokument. Kommuner och Landsting (SKL) har i sin skolsatsning Från 80 till 100 (2013) angett, att om varje grundskola ökar andelen elever som får godkända betyg i alla ämnen så kommer att rätt snart se en avsevärd förbättring. Blivande finansministern skrev i en debattartikel i : Socialdemokraternas mål är att halvera andelen unga utan gymnasieexamen. Vi vill halvera andelen elever som inte klarar målen i , halvera andelen unga utan gymnasiekompetens och att hälften av alla unga ska ha läst en utbildning på högskola eller yrkeshögskola . På Socialdemokraternas hemsida, , formuleras målsättningen att … halvera andelen elever i som inte är behöriga till gymnasiet. Vid en genomgång av övriga riksdagspartiers hemsidor återfanns inte några motsvarande målsättningar formulerade. 3.2Exempel på målsättningar i andra länder En översiktlig genomgång av några andra länders aktuella skolpolitik visar att det, till skillnad från i , är relativt vanligt att sätta upp nationella målsättningar för förbättringsansträngningar. I samband med reformeringen av Folkeskolen 2014 (Ministeriet for bØrn, undervisning og ligestilling 2015) bestämdes att sätta upp några få tydliga målsättningar som kunde få bred uppslutning. 1 Folkeskolen skal udfordre alle elever, så de bliver så dygtige, de kan. Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem Målsättningen följs upp med preciseringen att av eleverna ska ha goda resultat i att läsa och räkna i de nationella proven (dagens nivå anges till ) och att andelen av de högst presterande eleverna i danska och matematik ska öka år . 2 Folkeskolen skal mindske betydningen av social baggrund i forhold til faglige resultater. Målsättningen följs upp med preciseringen att andelen elever med svaga resultat i de nationella proven i läsning och matematik ska minska år . 3 Tilliden til og trivslen i folkeskolen skal styrkes blandt andet gennem respekt for professionell viden og praksis. Målsättningen följs upp med preciseringen att elevernas trivsel ska öka. I ett strategidokument (Republic of Estonia, 2014) för att utveckla ett system för livslångt lärande har den estniska regeringen satt upp åtta målsättningar varav en lyder: Tabell 3.1 Andel högpresterande elever i basfärdigheter (nivå 5 och 6 i ) Aktuell nivå (2012) I internationellt välkända utbildningsstrategi (Fullan 2010) formulerades tre övergripande målsättningar: Att höja kunskapsstandarden för alla elever, att minska prestationsgapet mellan hög- och lågpresterande samt att återställa allmänhetens förtroende för den offentligt finansierade skolan. Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem De båda första målsättningarna preciserades till att förbättra elevernas läsförmåga och matematiska färdigheter (literacy and numeracy skills) och att öka examinationsfrekvensen i gymnasieskolan (upper secondary school). Som etappmål (targets) bestämdes att av eleverna i årskurs 6 skulle nå godkänd (expected) nivå i läsning, skrivning och räkning . Utgångsnivån 2003 var . Examinationen från gymnasieskolan skulle öka från . Man har även angivit etappmål för resultat i : av eleverna ska nå nivå 3 i literacy och numeracy. (i numeracy, 2012). I skolförbättringsprogram (2009) anges ett antal preciserade och tidssatta målsättningar för elevresultat i läsförståelse och matematik. Långsiktiga målsättningar är t.ex. att av eleverna i stage 3 (14-åringar) ska nå förväntade nivåer i literacy och matematik med utgångsvärdena . Efter den tyska ”PISA-chocken” 2001 identifierades sju områden som förbundsländerna måste inrikta sig på för att möta utmaningarna för det tyska skolsystemet: 1.Åtgärder för att förbättra den språkliga kompetensen redan i förskolan 2.Åtgärder för att bättre koppla samman för- och med målet om tidig inskolning 3.Åtgärder för att förbättra grundskoleutbildningen och läskunnigheten samt den grundläggande förståelsen av matematiska och naturvetenskapliga sammanhang 4.Åtgärder för att effektivt främja barn från missgynnade grupper, särskilt barn och ungdomar med migrationsbakgrund Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem 5.Åtgärder för konsekvent vidareutveckling och säkerställande av kvaliteten på undervisningen och skolan mot bakgrund av bindande normer och resultatinriktad granskning 6.Åtgärder för att förbättra läraryrkets professionalitet, särskilt vad gäller diagnostisk och metodinriktad kompetens som en del av en systematisk skolutveckling 7.Åtgärder för att öka erbjudandena om barnomsorg på heltid inom och utom skolan med sikte på att öka möjligheterna till utbildning och främjande, särskilt för elever med utbildningsbrister och särskilda begåvningar. gäller för alla förbundsländer s.k. utbildningsnormer (standarder) som syftar till att kvalitetsutveckla och kvalitetssäkra det tyska utbildningssystemet. Normerna anger vilka färdigheter som krävs av eleverna i identifierade årskullar i tyska, matematik, främmande språk och biologi/kemi/fysik. 2008 antog förbundskanslern och regeringscheferna för de 16 förbundsländerna ett ”kvalifikationsinitiativ för ” (Bundesministerium für Bildung und Forschung, 2008). I strategin läggs sju målsättningar fast för att höja utbildningsnivån i , bl.a. att satsningen på utbildning och forskning höjs till av BNP och att antalet platser i kindergarten/förskola för barn höjs till . Andra målsättningar är mer öppet formulerade, t.ex. Alla ska kunna få en examen eller yrkesutbildning, Alla ska få en chans till personlig utveckling genom utbildning, Fler unga ska studera. Kommissionen har, som nämnts, konstaterat att det är viktigt att skilja mellan nationella mål, krav och riktlinjer i de nationella styrdokumenten och de förbättringsmål som kommissionen har i uppdrag att föreslå. Det blir därför viktigt att i förankringen av målsättningarna tydliggöra deras roll som verktyg för att utveckla och förbättra Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem Målsättningarnas relation till det som är nationellt föreskrivet måste framgå tydligt. Direktiven kopplar de nationella målsättningarna till kunskapsresultaten. Kommissionen har funnit det angeläget att pröva och föreslå målsättningar också för kvalitet i undervisningen och för likvärdigheten. Därigenom skapas en helhet i förbättringsambitionerna: att vända en nedåtgående trend i elevernas kunskaper, att stärka förutsättningarna för att åstadkomma detta trendbrott samt att slå vakt om tradition att sträva efter likvärdighet i skolsystemet. Försämringen av elevernas kunskaper är tydligast belagd för läsförståelse och matematik i . (2015a) rekommenderar också att inriktar sitt förbättringsarbete på ”literacy and numeracy”. Vid en sådan fokusering kan det skapas en oro för att andra ämnen än svenska och matematik betraktas som mindre viktiga. Kommissionen menar att svenska och matematik visserligen är mycket viktiga för kunskapsutvecklingen i alla ämnen, men det betyder inte att andra ämnen är mindre viktiga. Ämnen som musik, bild och slöjd är viktiga i sig och för utveckling av estetiska uttrycksformer och kreativitet och de kan dessutom samspela positivt med kunskapsutvecklingen i svenska och matematik. Ämnet idrott och hälsa är viktigt i sig och dessutom kan motion – liksom musicerande – ha positiv inverkan på arbetsminnet, som i sin tur är viktigt för t.ex. kunskapsutvecklingen i matematik. De samhällsorienterande och naturorienterande ämnena liksom de främmande språken är centrala för bildningsmål. Att behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program numera omfattar fler ämnen än matematik, svenska och engelska markerar också bredden i kunskapsuppdrag. vill alltså understryka att förbättringsmål för svenska och matematik inte förändrar mångsidiga kunskapsuppdrag. Att förbättra elevernas kunskaper i dessa ämnen står inte heller i motsättning till att skolan tränar eleverna i analys, kritiskt tänkande, problemlösning och samarbete. Likaså står kunskapsuppdraget och skolans demokratiska fostran inte i motsättning till varandra. Tvärtom talar mycket för att goda kunskaper och demokratiska värderingar ofta hänger samman (2010a). Skolans kunskaps- och värdegrundsuppdrag förstärker varandra. Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem Kommissionen vill också betona elevhälsans betydelse för att främja elevernas lärande, utveckling och hälsa. För kunskapsresultat är det naturligt med målsättningar om att fler elever ska nå kunskapskraven för godkända betyg. är medveten om risken att nivån på undervisningen sänks om den alltför mycket inriktas mot godkäntgränsen. Det är viktigt att motverka sådana tendenser med åtgärder som höjer kvaliteten i undervisningen. Det är också väsentligt att målsättningar även sätts upp för högre kunskapsnivåer och att lärarnas förväntningar på eleverna är höga. För , där det råder skolplikt, är utgångspunkten att alla elever ska kunna nå kraven för godkänt i alla ämnen. Som framgått i avsnitt 3.1.2 har regeringen dock konstaterat att man inte kan förvänta sig att alla elever når målen på samma sätt och , dvs. just när de avslutar årskurs 9. Att anger förbättringssteg som ligger i linje med detta konstaterande kan ändå uppfattas som kontroversiellt. Det är emellertid inte meningsfullt att inför det krävande förbättringsarbete som svensk skola står inför enbart formulera en målsättning som redan fastställts som ett nationellt mål, t.ex. att alla elever i ska nå alla kunskapskrav för godkänt. menar att det är viktigt att ha konkreta och tidssatta mätpunkter för att förbättringsstegen ska kunna följas upp. 3.3.2Målsättningar på nationell nivå har bedömt att uppdraget innebär att föreslå målsättningar på nationell nivå. Dessa ska givetvis vara utgångspunkten för strävandena på alla skolor och hos deras huvudmän. Kommissionen har valt målsättningar som speglar hur det svenska skolsystemet bör utvecklas framöver i förhållande till tidigare, inte i förhållande till andra länder. Målsättningar om att förbättra rankningen i t.ex. ställer inte samma slags krav eftersom försämringar hos andra länder kan leda till förbättrade positioner för utan att verksamheten förbättrats. Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem 3.3.3Nationella målsättningar – gemensamt ansvarstagande Att formulera målsättningar förbättrar i sig inte skolverksamheten. Målsättningarna ska ses som hjälpmedel för att bedöma om den långsiktiga plan som kommissionen har utarbetat och de åtgärder som ska redovisas i slutbetänkandet leder till positiva förändringar. Genomförandet av planen och åtgärderna förutsätter ett gemensamt ansvarstagande av alla som har ansvar för skolan: staten, skolhuvudmännen, skolledare, lärare och övrig skolpersonal. När de nationella målsättningarna införs är det viktigt med tydliga åtaganden om åtgärder. Målsättningarna och kommissionens plan med utvecklingsområden samt de åtgärdsförslag som kommer att lämnas i slutbetänkandet ska alltså ses i ett sammanhang. Det är viktigt att målsättningar, handlingsplan och åtgärder förankras hos elever, föräldrar och allmänheten. Kommissionen bedömer i kapitel 7 att det behövs en bred informationsinsats kring de åtgärder som blir resultatet av kommissionens kommande förslag. För att nå styrkraft bör antalet målsättningar begränsas. har valt att ange en övergripande målsättning för vart och ett av de tre områdena kunskapsresultat, kvalitet och likvärdighet och för varje område två till fem delmål mot vilka de övergripande målsättningarna kan följas upp. I valet av målsättningar har vägletts av relevans, dvs. betydelse för individ och samhälle, uppföljningsbarhet och kommunicerbarhet. Kraven på uppföljningsbarhet innebär att förbättringsstegen bör vara mätbara eller på annat sätt bedömningsbara med tillgängliga uppgiftsinsamlingar. Kommunicerbarhet innebär tydlighet och möjlighet att skapa bred acceptans och uppslutning. Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem Att ange storleken på en förbättring och när den ska vara uppnådd innebär svåra och osäkra bedömningar. Utgångssituationen är vanligen känd och den önskvärda förändringsriktningen är given. I vissa fall finns en tydlig nationell norm om vad som ska uppnås medan det i andra fall är mer öppet. finns det en lång tidsserie bakåt medan det i andra fall finns få eller inga erfarenheter. har strävat efter att ange ambitiösa och realistiska nivåer för förbättringsstegen men är medveten om den osäkerhet som är förknippad med förslagen. Den starkt ökade flyktinginvandringen förstärker denna osäkerhet. 3.3.7Mätning och bedömning samt uppföljning När det gäller underlaget för att mäta eller bedöma hur målsättningarna uppfylls har, som nämnts, kommissionens utgångspunkt varit att så långt som möjligt använda befintliga uppgiftsinsamlingar. För kunskapsresultat finns både inhemska och internationella mätinstrument. För kvalitet i undervisningen och likvärdighet finns olika statistikkällor. anger i det följande hur de olika målsättningarna kan följas upp på nationell nivå. Bedömningarna bör grundas på en samlad analys av utfallet för de olika förbättringsstegen och delmålen. Analyser bör i förekommande fall göras för olika grupper av elever för att få en så god bild som möjligt av utvecklingen. Uppföljningen av målsättningarna för kunskapsresultat bör beakta de särskilda förutsättningar som gäller för nyanlända elever. En skolmyndighet bör ges i uppdrag att ansvara för uppföljningen. Kommissionen har i de flesta fallen valt tre avstämningstidpunkter med mellanperioder .