sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — visar forskning att de förtroendevalda har fler medborgarkontakter i större kommu- ner, men de enskilda kontakterna är i regel med större grupper av 3Karlsson & , 2015. 4SCB, 2012d. Det saknas uppgifter om förändringarna av antalet förtroendevalda i lands- tingen . har 300 uppdrag försvunnit från landstingen. 5SCB, 2012d. I större kommuner har förtroendevalda färre uppdrag, men de är mer aktiva som politiker och lägger också ner mer tid på uppdraget.6 Det går därför inte att påstå att förtroendevalda i större kommuner är mer avskärmade från väljarna än i små kommuner. I samband med att antalet förtroendevalda har minskat har också antalet uppdrag blivit färre. försvann vart femte förtroendeuppdrag och uppdragen fortsatte att minska under 2000- talet. minskade antalet förtroendeuppdrag i kommunerna från cirka 68 500 till 62 600. Minskningen har fram- för allt gällt ersättarposter, medan antalet ordinarieposter har min- skat i lägre utsträckning . Däremot har antalet förtro- endevalda minskat i större omfattning än antalet uppdrag, vilket har resulterat i en ökad uppdragskoncentration. Antalet uppdrag per förtroendevald var 1980 och ökade till 1999 och därefter till 2011.7 Koncentrationen av uppdrag ökar främst bland de som redan har flera uppdrag. Gruppen förtroendevalda med tre eller fler upp- drag har ökat från år av samtliga förtroendevalda . Även antalet förtroendevalda som både har ett uppdrag i landstingen och i kommunerna har ökat något . Mer än två tredjedelar av landstingens förtroende- valda hade också uppdrag i kommunen. I övrigt har inte uppdrags- koncentrationen ökat i landstingen. När det kommer till uppdrags- koncentration råder inga betydande skillnader mellan män och kvinnor. Däremot skiljer sig uppdragskoncentrationen mellan olika kommuner i landet. Ju större kommun desto färre uppdrag per för- troendevald.8 6Karlsson, 2007. 7SCB, 2012d. 8.2.2Förtroendevalda som lämnar sina uppdrag En företeelse som är viktig att beakta när det gäller villkoren för det politiska förtroendeuppdraget är antalet förtroendevalda som väljer att hoppa av sina uppdrag . Avhoppen kan ske på grund av svårigheter att kombinera det politiska uppdraget med arbetsliv och familjeliv. Anledningarna till avhopp kan också bero på ett missnöje med politikens villkor och möjligheterna till inflytande. Totalt sett var det av de förtroendevalda i kom- munerna och i landstingen som lämnade sina för- troendeuppdrag . Andelen av- hopp ökade på nivå och en procentenhet på landstingsnivå sedan den föregående mandat- perioden. En anledning till att andelen avhopp ökade är Sverige- demokraternas framgångar i valen 2014. Det var av samt- liga invalda sverigedemokrater som lämnade sina uppdrag i kom- munpolitiken innan mandatperiodens slut.9 Källa: SCB, 2015a. 9 SCB, 2015a. Många avhopp sker direkt efter valet, vilket bl.a. kan förklaras av att personen blivit invald på en annan nivå. Av tabellen ovan fram- går att förtroendevalda som inte har erfarenhet av ett tidigare för- troendeuppdrag är överrepresenterade bland de som hoppar av sina uppdrag i kommunfullmäktige. Det är särskilt vanligt med avhopp bland unga i politiken. läm- nade av de förtroendevalda i åldrarna sina uppdrag . Avhoppen är något vanligare bland kvinnor än män. Av unga kvinnor lämnade mot av männen i samma ålder. Kvinnor med hemmavarande barn, och i synnerhet kvinnor som fått barn , hoppar av i större utsträckning än män. Det är även en något högre andel förtroendevalda med låg utbildning och låg inkomst som hoppar av.10 Enligt SCB leder avhoppen till en minskning av andelen kvinnor och unga . I regel lyckas partierna dock rekrytera andra förtroendevalda med samma sociala bakgrund. SCB har i enkätundersökningar som skickats ut till förtroendevalda som hoppat av 2006–2010 och 2010–2014 studerat skälen till avhoppen. Enligt SCB:s undersökning för den senaste mandatperioden uppgav av de tillfrågade av- hopparna att privata skäl hade störst betydelse för avhoppen, såsom flytt från kommunen eller svårigheter att kombinera förtroende- uppdraget med arbets- och familjeliv. Det var som uppgav politiska skäl, såsom missnöje med möjligheterna att påver- ka politiken. Knappt en femtedel, , svarade att politiska och privata skäl vägde lika. Det vanligaste skälet till avhopp är flytt från kommunen. Av samtliga som lämnade sina uppdrag hade ungefär var tredje flyttat från kommunen. Bland unga var det närmare två tredjedelar som flyttat och angav att flytten hade haft betydelse för av- hoppet. Av de unga som stannade kvar i kommunen var det om- kring som hoppade av medan motsvarande andel var för dem i åldern . Flytt förklarar alltså till stor del varför unga hoppar av i större utsträckning än äldre. Gene- rellt sett är det fler kvinnor än män som flyttar i åldern 18–, ofta för att studera på annan ort.11 Detta kan betyda att kommuner utan universitet eller högskolor får färre kvinnliga unga politiker. Vid sidan av flytt har svårigheter att kombinera förtroende- uppdraget och arbete haft betydelse för avhoppen. Det är 37 pro- cent som anger att detta har haft avgörande eller en viss betydelse. Det är också som anger att förhållanden i familjelivet har haft betydelse för avhoppet. Det är fler kvinnor än män som anger familjeskäl och det är särskilt vanligt bland kvinnor som har barn . Nära en tredjedel av avhopparna svarade att uppdraget hade tagit mer tid än vad de räknat med. Källa: SCB, 2015a. Bland de som uppgav ett politiskt skäl till avhoppet var det ungefär en tredjedel som angav att de var missnöjda eftersom debatterna i fullmäktige följde partilinjerna till nackdel för sakdiskussionerna. Detta hade haft viss eller avgörande betydelse för av avhopparna. Det var av avhopparna som menade att fullmäktige hade för lite makt i förhållande till andra politiska organ. Drygt var femte förtroendevald hävdade att det hade haft betydelse för avhoppet att det egna partiet saknade egentligt in- flytande, att de själva saknade inflytande inom partiet eller att de inte längre delade partiets uppfattningar. 11 SCB,2015a. också otillfredsställda med sin egen insats. Denna upplevelse var vanligare bland kvinnor än bland män. Trakasserier och hot uppges inte vara ett vanligt skäl till avhopp. Enligt SCB:s enkät var det som utsatts för hot eller trakasserier. De som hoppat av hade inte blivit mer utsatta än de som satt kvar. Enligt Brottsförebyggande rådets undersök- ning om hot och våld som riktas mot förtroendevalda var det av de förtroendevalda som under det undersökta året hade utsatts för hot och trakasserier.12 Enligt denna enkät var det som hade hoppat av sina uppdrag på grund av hot, våld eller trakasserier. I våra samråd har flera förtroendevalda från både lokal och nationell nivå framfört att de upplever medias granskning med en fixering på personen som mer betungande än trakasserier från enskilda medborgarare. Svårigheterna att kombinera ett politiskt uppdrag med arbets- och familjeliv är en vanlig anledning till varför förtroendevalda väljer att lämna politiken. Tidsbristen uppges också i våra intervjuer med förtroendevalda vara en av de främsta anledningarna till varför per- soner inte vill gå in i politiken. Enligt SCB:s enkät lägger mer än en tredjedel av de förtroendevalda på sina förtroendeuppdrag medan mer än hälften lägger mindre än 20 tim- mar. I SCB:s enkät uppger av de förtroendevalda att de på grund av uppdraget har mindre tid över för släkt och vänner och har mindre tid över till arbetet.13 Enligt en undersök- ning från SKL anser cirka var tredje förtroendevald att det är svårt att förena arbete och politik medan ungefär en av fyra anser att det är svårt att kombinera uppdraget med ett familjeliv.14 Förtro- endevalda med hemmavarande barn uttrycker i större utsträckning än andra att det är svårt att kombinera förtroendeuppdraget med familjeliv. Arbetsbördan har i andra studier visat sig variera mellan olika kommuner och är mer omfattande i större kommuner.15 12Brå, 2014. 13SCB, 2015a. 14SKL, 2005. 15Karlsson, 2007, s. 71. Enligt ökade tidsåtgången för kommunala uppdrag . Upp- dragen blev ytterligare något mer tidskrävande och den genomsnittliga tidsåtgången för uppdragen uppskattades av kommittén. Det går inte att se om arbets- bördan för kommun- och landstingspolitikerna har ökat därefter eftersom frågorna har ställts på olika sätt i de olika enkätundersök- ningarna. Arbetsbördan skiljer sig däremot mellan olika förtroendevalda. Det är särskilt de förtroendevalda på högre nivå såsom kommun- och landstingstyrelsens ordförande som lägger ner mycket tid på uppdraget. Enligt en enkät som presenteras i och underlagsrapport till utredningen lägger nästan var tredje ordförande ner på politiskt arbete. Även vice ordföranden lägger ner på sitt förtro- endeuppdrag.16 Tidigare studier har också beskrivit uppdraget som kommunstyrelsens ordförande som gränslöst.17 Detta kan jämföras med riksdagsledamöterna som i snitt lägger ner på riksdagsarbetet.18 ger arvoderingen en möjlig- het till ett heltidsengagemang medan fritidspolitikerna måste kom- binera uppdraget med ett arbetsliv. En betydelsefull faktor för förtroendeuppdragets villkor är frågor om när möten läggs, hur länge de varar och själva möteskulturen. En försvårande omständighet för flera politiskt aktiva är att mötena ofta förläggs till . Det försvårar särskilt för de som har hemmavarande barn. innebär möten som förläggs att det blir svårare för de som måste begära ledigt från arbetet. Även om förtroendevalda har rätt till ersättning för för- lorad arbetsinkomst vittnar flera förtroendevalda som vi intervjuat om att det är svårt att få acceptans för ledighet från arbetet. Detta gäller särskilt personer som arbetar inom privat sektor. 16Folke &, Rickne, 2015. 18Riksdagen i en ny tid, 2005/2006: RS3. är det en majoritet av de förtroendevalda som är anställda i offent- lig sektor. Enligt en enkät som redogörs i och Ricknes underlags- rapport hålls möten med kommunstyrelsen och nämnder mestadels , medan i av kommunerna hålls kommunfull- mäktigesammanträdena på kvällstid.19 Möten med partigruppen, såsom förmöten inför kommunfullmäktige, sker främst på kvälls- tid. Enligt enkäten är det inte ovanligt att möten som hålls på kvälls- tid drar ut . I några fall har kommunerna eller partierna bestämda sluttider för kvällsmötena. Det är cirka 40 pro- cent av kommunerna som har sluttider för kommunfullmäktige- sammanträden, medan av partigrupperna har be- stämda sluttider för sina möten. Sluttiderna är i regel sena och det är mycket ovanligt att ha en sluttid . Nästan en tredjedel avbryter inte mötena förrän . Enligt vår enkät var det enbart av kommunerna och landstingen som uppgav att de antagit en policy för när möten ska förläggas för att underlätta deltagandet för förtroendevalda med förvärvsarbete eller hemmavarande barn. Sena möten innebär att flera fullmäktigeledamöter måste lägga en betydande andel av sina kvällar för att fullgöra uppdragen. De flesta ordförandena uppger också att de lägger mer än tio timmars kvällsarbete , och för många är kvällsarbetet mer omfatt- ande än så.20 För att underlätta att delta i möten ändrades kom- munallagen från så att det blev möjligt för förtroendevalda att delta i beslutsfattande på distans i kommun- och landstingsnämnder (6 kap. 32 § KL). Det finns även möjlighet att delta på distans på fullmäktigemöten (5 kap. 38 a § KL). Möjlig- heten att delta på distans kan underlätta uppdraget för förtroende- valda med vissa typer av funktionsnedsättning, för förtroendevalda som är boende i glesbygd och för förtroendevalda med hemma- varande barn. Enligt vår enkät har enbart av kommu- nerna och landstingen fattat beslut för att möjliggöra ett besluts- fattande på distans. 19Folke & Rickne, 2015. Mötesdeltagande bland förtroendevalda med barn i behov av tillsyn Förtroendevalda med barn som är i behov av tillsyn har enligt kommunallagen en rätt till skälig ersättning för kostnader för barn- tillsyn som uppkommer när de fullgör sina uppdrag (4 kap. 12 b § KL). I princip avses barn . Bestämmelsen gäller inte för barntillsyn som kan tillgodoses inom den ordinarie barnomsorg som den förtroendevalde anlitar.21 Syftet med ersättningen är att göra det möjligt för förtroendevalda att kombinera förtroendeupp- draget med familjeliv. Det är dock ytterst ovanligt att förtroendevalda begär ersättning för barnpassning. Enligt vår enkät uppger av kommu- nerna och landstingen att de aldrig eller mycket sällan har betalat ut sådan ersättning, och menar att det sker sällan. Enbart två kommuner uppger att det är relativt vanligt förekom- mande att de betalar ut ersättning till förtroendevalda för barntill- syn. De samråd som vi har haft visar dessutom att ersättnings- nivåerna skiljer sig kraftigt mellan olika kommuner och landsting. En del kommuner och landsting tillämpar dessutom schablon- ersättningar som inte fullt ut täcker kostnaderna för barntillsynen. En likande bild framkommer i och Ricknes rapport. Enligt deras studie är det enbart av kommunerna som har videorum/lekrum i anslutning till sina möteslokaler medan hälften har ett skötrum. Enligt denna undersökning förekommer det att de förtroendevalda tar med små barn till möten med fullmäktige, kommunstyrelsen eller nämnder. De flesta anser dock att små barn inte är lämpliga mötesdeltagare. Den sociala acceptansen för barn på möten är betydligt större på partimöten och fullmäktigesamman- träden än de är på möten med nämnd eller styrelsen. 2001/02:80, s. 140. 8.3Överväganden och förslag om förtroendevaldas villkor Sammanfattande analys: Den kommunala politikens villkor har förändrats . Det är färre personer som är enga- gerade som förtroendevalda som uppdragen har blivit mer krävande. Dessa omständigheter påverkar vem som väljer att engagera sig politiskt. Åtgärder bör tas för att anpassa för- troendeuppdragen till de omständigheter som råder i det moderna samhället. Allt färre är engagerade som förtroendevalda. Antalet nämnder och uppdrag har minskat, och uppdragen har koncentrerats till ett mindre antal förtroendevalda. Uppdragskoncentrationen ökar särskilt bland de med flera förtroendeuppdrag. Sammanfattnings- vis sker en elitisering av den kommunala politiken, dvs. att inflyt- andet utövas av en allt mindre skara av ledande förtroendevalda. Det finns vidare mycket som tyder på att flera av förtroende- uppdragen har blivit mer betungande. De politiska besluten är i sig mer komplexa. Beslutsgången sker i ett snabbare tempo. Dessutom har politikerrollen blivit mer krävande genom politikens medialisering. Var tredje förtroendevald ägnar åt det politiska uppdraget, men det är knappt en av tio som utför sitt uppdrag på heltid. Det kommunala förtroendeuppdraget kräver därför stora personliga uppoffringar, vilket innebär att arbets- och familjeliv kan bli lidande. Dessa omständigheter påverkar vem som väljer att engagera sig politiskt. Antalet förtroendevalda som läm- nar sina uppdrag är också högt, särskilt bland unga. Mot denna bakgrund anser vi att åtgärder måste genomföras för att anpassa villkoren för förtroendeuppdragen så att det går att ägna sig åt förtroendeuppdrag i kommun och landsting och ha tid till heltidsarbete och familjeliv. Det är också viktigt att antalet förtroendeuppdrag liksom antalet nämnder inte minskar ytterligare. Att det finns ett stort antal mindre betungande förtroendeuppdrag har betydelse för att fler individer ska kunna prova på ett politiskt engagemang och skolas in i det politiska arbetet. Åtgärder bör också vidtas för att de förtroendevalda ska kunna utöva sina uppdrag under trygga och säkra former. 8.3.1Värdet av ett stort antal förtroendevalda Utredningens bedömning: Antalet förtroendeuppdrag i kom- muner och landsting bör inte minska ytterligare. Det är bety- delsefullt att kommuner och landsting behåller en nämndstruk- tur som ger möjlighet för oerfarna förtroendevalda att skolas in i politiken. har ungefär var fjärde nämnd försvunnit. Specialiserade nämnder har omvandlats till nämnder med allt fler generella uppdrag medan verksamhetsnämnderna, de geografiska nämnderna, kommun- och stadsdelsnämnderna, har blivit färre. Totalt sett har antalet förtroendevalda minskat och antalet invånare som varje förtroendevald representerar har ökat. I som pågick ut- trycktes oro över att antalet politiska förtroendeuppdrag hade sjunkit. Enligt utredningen var det viktigt att öka antalet förtro- endeuppdrag och sprida dessa på fler individer för att motverka det maktmissbruk som kan följa av ett långvarigt maktinnehav. Även uttryckte i sitt slutbetänkande Att vara med på riktigt (SOU 2001:48) att det fanns ett egenvärde i att många är politiskt aktiva. Kommittén ansåg att förutsättningarna för både god åsikts- och social representativitet blev bättre om fler personer hade ett förtroendeuppdrag. Ju större antal förtroende- valda, desto större sannolikhet att alla olika perspektiv i samhället blir representerade. Ett stort antal förtroendevalda kan också ge bättre förutsättningar för personliga kontakter mellan förtroende- valda och medborgare. Därmed kan förståelsen för politikens vill- kor öka i samhället. Vidare menade kommittén att uppdragen i sig blir mindre tidskrävande med ett stort antal förtroendevalda och att det blir en mindre koncentration av uppdrag hos ett fåtal per- soner. I den proposition som följde på ovan nämnda utredningar, Demo- krati för det nya seklet (prop. 2001/02:80), fastslogs som ett mål att en ökad andel av medborgarna skulle ha ett politiskt förtroende- uppdrag. Som ett första delmål skulle antalet förtroendevalda i kommuner och landsting öka med 10 000 . minskade dock antalet förtroendevalda i kommuner och landsting med drygt 6 000. Vi anser att de argument för ett stort antal förtroendevalda som fördes fram i de tidigare utredningarna är relevanta än . Det finns ett särskilt värde av att det finns ett stort antal uppdrag i kommun- och landstingspolitiken. Det ger bättre förutsättningar för en god åsikts- och social representativitet och det skapar bättre förutsättningar för att fler individer ska få erfarenhet av politik. De mindre ansvarsfulla förtroendeuppdragen, t.ex. ersättarposter, är särskilt viktiga för inskolningen av personer som är nya i politiken. Sådana poster ger dem möjlighet att lära sig hantverket i den lokala politiken. Vi anser dock att det inte är rimligt eller lämpligt att sätta upp ett mål om ett ökat antal förtroendeuppdrag, men vi menar att det är viktigt att antalet uppdrag inte minskar ytterligare. Det är därför betydelsefullt att kommuner och landsting när de ser över sin politiska organisation värnar en nämndstruktur med olika kräv- ande uppdrag och att sådana uppdrag som ger goda möjligheter för oerfarna förtroendevalda att skolas in i politiken behålls. 8.3.2Försök med direktval till geografiska nämnder Utredningens bedömning: För att stimulera det demokratiska deltagandet på lokal nivå kan kommuner genomföra försök med direktval till ett begränsat antal platser i en geografisk nämnd. Regeringen bör se till att eventuell försöksverksamhet följs upp och utvärderas. Kommuner har enligt kommunallagen en möjlighet att införa geo- grafiska nämnder, såsom kommun- eller stadsdelsnämnd. Efter en inledande expansiv period har antalet kommuner med någon form av geografisk nämndorganisation varierat. hade elva svenska kommuner någon form av stads- eller kommundelsnämnder. Fyra av dessa är kommuner med heltäckande system, medan reste- rande har någon form av delvis täckande organisation. De geogra- fiska nämnderna ansvarar över frågor vars beredning med fördel kan ske på en lokal nivå såsom omsorg, kultur- och fritidsfrågor samt samhällsplanering. Dessa nämnder har ansetts kunna ge ökade kontaktytor mellan politiker och medborgare, stärka förtroendet för den lokala politiken och ge effektivitetsvinster genom nämnd- politikernas närhet till verksamheterna samt anpassa servicen till lokala behov.22 Utvärderingar av de geografiska nämnderna har dock visat att kommun- och stadsdelsnämnderna varit mer framgångsrika ur effektivitetssynpunkt och utifrån politisk styrning än att de ökat det medborgerliga deltagandet. Kontakten mellan väljare och förtroende- valda har inte ökat nämnvärt och kommuninvånarna har visat ett lågt intresse för verksamheten. Enligt en utvärdering av , som gjordes inom ramen för (SOU 2001:48), har kommundelsnämnderna inte infriat förhoppningarna om en bättre kontakt mellan väljare och för- troendevalda. Däremot har de haft positiva demokratiska effekter när det gäller antalet förtroendevalda och för det lokala partiarbetet. har antalet geografiska nämnder minskat. Samt- liga fyra kommuner som har en heltäckande nämndorga- nisation har reformerat systemet och infört färre och större geografiska nämnder. Flertalet kommuner som har haft delvis täckande organisationer har frångått dessa. De skäl som anförts för reformerna är vikten av likvärdighet och enhetlig service i hela kommunen, minskad administration och att nämndpolitikerna inte alltid haft en lokal förankring. Eftersom kommun- och stadsdelsnämnder kan skapa ett incita- ment för de förtroendevalda att lyssna på invånarna och förbättra samspelet mellan väljare och valda, har vi utrett frågan och genomfört en intervjustudie av ett antal nämndledamöter.23 De nämndordförande som utredningen intervjuat framhåller flera positiva aspekter med stads- och kommundelsnämnderna. Nämnd- ordföranden från både stora och mindre städer beskriver sig själva och nämnderna som länkar mellan invånarna och den centrala politiken i staden. Genom principen om att nämndledamöterna i största möjliga utsträckning själva ska bo i det område som de representerar finns det en lokalkännedom som gör det möjligt att bevaka och driva på den centrala politiken i frågor som är viktiga lokalt. Nämndstrukturen uppges medverka till att diskussionen om politik på stads- eller kommundelsnämndsnivå fördjupas. 23Sammanlagt sju nämndordföranden besvarade frågor om sin uppfattning gällande den geografiska närhetsaspekten och om direktval av nämndledamöterna. om lokala förutsättningar, utmaningar och problem kanaliseras dessutom på ett naturligt sätt. Närhetsaspekten i kombination med kännedomen om den kommunala förvaltningens villkor gör nämndpolitikern till ansvarig för att lotsa invånarnas frågor, syn- punkter och problem på detaljnivå till rätt plats i förvaltningen, och stå som garant för att dessa synpunkter också får återkoppling. Vidare beskrivs länken mellan invånarna och det centrala som att det behöver finnas synliga aktörer i den kom- munala förvaltningen som talar om den kommunala politiken på ett sätt så att folk förstår. tillsätts nämndledamöter av fullmäktige och utses nor- malt proportionellt i enlighet med mandatfördelningen i fullmäk- tige. Det innebär att nämnderna är sammansatta av ledamöter som är indirekt valda och inte alltid har en direkt koppling till det område där de verkar. I några få kommuner finns dock geografiska nämnder som tillsätter ledamöterna genom lokalval. De lokala valen är inte formellt reglerade i kommunallagen, men är möjliga att genomföra genom beslut av fullmäktige. Det innebär att per- soner som inte är partipolitiskt anknutna kan utses till nämnderna. Nämnden kan få ansvar över vissa lokala frågor och även få budgetanslag. Direktvalda geografiska nämnder har framför allt etablerats i mindre orter och glesbygd, däribland i , Kall i Åre kommun och i . Frågan om geografiska nämnder som tillsätts genom lokalval utreddes av av den kommunala demo- kratins funktionssätt (SOU 2012:30) som föreslog att kommunal- lagens regler om proportionella val inte ska vara tillämpliga på nämn- der vars ledamöter inte tillsätts på partipolitisk grund (5 kap. 46 § 3 st KL). Genom förändringen kan inte en minoritet i fullmäktige förhindra tillsättande av ledamöter i geografiska nämnder som utsetts genom direktval. Direktvalda geografiska nämnder som ett sätt att utveckla demokratin