sou · H4B327 · 2016-04-08 00:00:00 — För exportförsändelser innebär kravet att av försändelserna måste gå ut övernatt och att övriga går ut . Postnord flyger ut post både från och från . Enligt Postnord kan de gränsöverskridande breven inte separeras i distributionen eftersom produktionsprocessen är integrerad och uppfyller normerna. Post- och bedömning är att om det nationella grundkravet blir tvådagarsbefordran går detta inte att förena med ett krav på att enbart av de nationella breven ska ha nått fram inom utsatt tid om kraven i postdirektivet ska uppfyllas. En lägsta nivå bör från denna utgångspunkt i stället ligga på . I kapitel 8 redogör utredningen för de överväganden som kan bli aktuella med anledning av detta som till exempel ett höjt kvalitetskrav för inrikes brev och ett särskilt krav för gränsöverskridande post. 6.4.3Osäker påverkan på e-handeln För den växande e-handeln är snabb leveranstid och snabba returer en viktig faktor för att kunna vara konkurrenskraftig. Huvuddelen av e-handlare och konsumenter är främst beroende av servicen i paketdistributionen/ombudsnätet vilket, enligt , inte berörs av förändrade krav på övernattbefordran. Men, i takt med att e-handeln växer, växer också andelen av varor som kan distribueras som brev direkt till mottagarens postlåda. det möjligen, enligt , finnas en risk att ett slopat krav på övernattbefordran har en negativ effekt på e-handelns utveckling, inte minst i mer avlägsna delar av landet där förändringar i övernattkravet sannolikt får en större effekt. Det är även så att de flitigaste e-handelskonsumenterna bor i de mer glesbefolkade delarna av landet. Fler och fler e-handelsföretag prioriterar dock precision i leveransen snarare än snabbhet. I en undersökning som Postnord har låtit göra rörande små- och medelstora företags syn på logistik framkommer att av företagen anser att förbättrad leveransprecision är ett viktigt syfte med deras logistikarbete.36 Forskningen, genom logistikprofessor vid (vinnare i Postnord Logistics Awards), tyder på samma sak. Enligt handlar leveranser om mycket mer än snabbhet. För vissa serviceföretag, till exempel sådana som säljer reservdelar till bilar, är snabbheten i leveranserna avgörande, men för de flesta är förutsägbarhet viktigare än snabbhet. För en stor del av handeln är tryggheten i att veta att en vara kommer den tid man har utlovat väl så betydelsefullt.37 Något som bör betänkas är att saker med värde lämpligen bör skickas med försändelser med någon form av spårningsmöjlighet och därmed inte som ett vanligt brev. Enligt 2 kap. 7 § postlagen har avsändaren endast rätt till ersättning från postbefordringsföretaget vid förlust, skada eller försening av brev om det särskilt har avtalats mellan företaget och avsändaren. Det är värt att notera att det inte finns något lagstadgat kvalitetskrav för paketdistribution trots att behoven av tillförlitliga pakettjänster ökar. På paketmarknaden finns däremot ett kommersiellt tryck på snabb, säker och flexibel paketdistribution vilket ändå driver utvecklingen framåt. 36Postnord, Vardagslogistik. – En rapport om små- och medelstora företags syn på logistik, 2007, s. 3. 37www.postnord.com/sv/media/artiklar/artiklar/2015/har-ar-logistikprofessorns-logiska- vinnartips/ 6.4.4Oenighet råder om konkurrenssituationen kommer att påverkas eller inte bedömer att ett borttagande av kravet på övernattbefordran inte skulle ha någon negativ inverkan på konkurrenssituationen. Det kan innebära ökade förutsättningar för Postnord att upprätthålla den samhällsomfattande posttjänsten på rimliga villkor i hela landet och får anses vara mindre ingripande än andra åtgärder för att hantera relativa kostnadsökningar till följd av minskade brevvolymer, såsom att kraftigt öka avståndet till postlådan för boende i landsbygd. konstaterar också att förutsättningarna för samdistribution av post och morgontidningar förbättras om kravet på övernattbefordran tas bort. Västsvensk Tidningsdistribution menar å sin sida att ett borttaget kvalitetskrav på övernattbefordran kommer att innebära en nackdel för tidningsdistributören som besöker brevlådorna . Orsaken är att Postnords incitament att samordna med tidningsdistributörerna för att uppnå kravet försvinner om övernattbefordranskravet tas bort. Enligt Västsvensk Tidningsdistribution skulle ett borttaget krav också innebära att dagstidningar med spridning i de områden som Postnord är ensamma på skulle försvinna. reduceras möjligheterna för morgontidningarna att komma ut i takt med att upplagorna minskar. Det borde vara högst intressant att samordna post med morgontidningar och möjliggöra övernattbefordran, enligt Västsvensk Tidningsdistribution. Även SDR ser en fara med ett borttagande av kravet på övernattbefordran. Konsekvensen kan bli att servicen försämras för näringsidkare och konsumenter samt att svagare grupper i samhället löper risk att marginaliseras. Ett borttagande kommer att innebära en kostnadslindring för Postnord när det gäller brevförmedling. Det är då mycket viktigt, enligt SDR, att detta inte medför en snedvridning av konkurrensen inom andra postala tjänster genom att Postnord kan korssubventionera mindre lönsamma tjänster. 6.4.5Ett befordringskrav i tiden Enligt bör förutsättningarna för att nu ändra på kraven när det gäller övernattbefordran av brev ta sin utgångspunkt i att brevet hade en annan roll då övernattbefordran av brev ansågs vara den servicenivå som skulle tillförsäkras alla medborgare. Då fanns det inget generellt e-postnät, möjligheten att scanna och skicka dokument elektroniskt fanns inte heller och den numera mycket utvecklade bud- och kurirbranschen bestod av ett mindre antal kurirföretag. skickas en överväldigande del av alla skriftliga meddelanden elektroniskt varför volymen brev, , minskar med 3–. För tidskritiska eller på annat sätt viktiga försändelser anlitas allt oftare en bud-/expressfirma. Således konstaterar att bilden av det faktiska behovet av övernattbefordran torde se helt annorlunda ut än när det bestämdes att det är denna servicenivå som medborgarna, oavsett var i landet de bor, skulle garanteras. Det är emellertid svårt att uppskatta hur stor denna förändring verkligen är. Hur många som skulle beröras av ett borttaget kvalitetskrav på övernattbefordran beror, enligt , på hur omfattande en sådan ändring måste göras för att den ska fungera logistiskt. En modell med ett partiellt undantag från kravet på övernattbefordran skulle sannolikt vara komplicerad att reglera på ett ändamålsenligt sätt med diverse gränsdragningsproblem, bristande precision i regelgivningen och andra svårigheter. Ett generellt krav på tvådagarsbefordran skulle, enligt , sannolikt på något sätt påverka samtliga mottagare av post men möjliggöra ytterligare kostnadsbesparingar i utdelningsledet. Ett ändrat krav behöver inte automatiskt innebära att samtliga brev delas ut efter den när det lämnats in. Kravet på 5-dagarsservice kommer att finnas kvar vilket medför att vissa volymer brev, beroende på när och var de lämnats in och var de ska delas ut, kan komma att delas ut dagen efter det att de postats. Enligt kan en tvådagarsutdelning också möjligtvis ge utrymme för generösare tömningstider för brevlådorna, vilket är något som brukar efterlysas av många användare. Visserligen blir breven troligen utdelade senare men kommer man att ha större möjligheter att, till skillnad mot vad som gäller för vissa avlägset boende, i större utsträckning kunna skicka ett svar på brev som man fått det och på så sätt ta igen den förlorade dagen. Ett krav på tvådagarsbefordran torde, enligt , vara förhållandevis lättreglerat eftersom det är generellt och inte behöver kringgärdas med diverse undantag och inte heller behöver lämna utrymme för ett större antal alternativa lösningar som en effektiv brevbefordran kräver. En sådan lösning kan också uppfattas som mera rättvis eftersom den drabbar alla i landet på ungefär samma sätt. Kvalitetskravet i postförordningen bör enligt Postnords uppfattning ändras från övernattbefordran till tvådagarsbefordran. Postnord föreslår ett kvalitetskrav om , det vill säga att av breven ska vara framme senast den andra vardagen räknat från inlämningsdagen. En sådan förändring skulle förbättra möjligheterna att uppfylla koncernens miljökrav genom att flygtransporter kan undvikas. Dessutom har användarnas behov av övernattbefordran minskat, inte minst till följd av den digitala utvecklingen, där kraven på skyndsamhet kan uppfyllas genom digitala alternativ. Postnord bedömer att det inte finns några användare som är beroende av övernattbefordran av brev och som inte kan ersätta dessa med andra alternativ, som paketleveranser övernatt. Enligt Postnord finns det dock många kunder som ser övernattbefordran som en fördel. Genom att fortsatt hålla kvalitetsnormen för befordran på en hög nivå () säkerställs, enligt Postnord, att kvalitetsnormen uppfylls av den som staten utsett att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. anser att en rimlig följd av ett eventuellt borttagande av kravet på övernattbefordran vore att kraven på en tvådagarsbefordran blir väsentligt högre än enbart det som krävs för att leva upp till postdirektivets krav. En nivå på kan vara tillräcklig från denna utgångspunkt. Om Postnord får större flexibilitet vad gäller befordringstid borde emellertid högre krav ställas på att utlovad befordringstid verkligen uppnås. har en kvalitet som överstiger kravet på för övernatt. En anpassning till den reglerade miniminivån kan innebära en väsentlig försämring för vissa avsändare och mottagare. Ett krav på åtminstone för tvådagarsbefordran är, enligt Post- och bedömning, inte orimligt. Det är även rimligt att ställa dessa högre krav i syfte att säkerställa att kvaliteten inte urholkas . I utredningens uppdrag ingår att bedöma behovet av övernattbefordrade brev som en del av den samhällsomfattande posttjänsten. Utredningen ska, enligt utredningsdirektivet, även bedöma behovet av posttjänster i olika typer av gles- och landsbygd. Med en posttjänst avses insamling, sortering, transport och utdelning av adresserade försändelser som väger högst mot betalning. I avsnitt 6.5 redogörs därför för vissa aktörers behov av posttjänster utöver de som avser övernattbefordrade brev. Eftersom detta delbetänkande främst avser brevbefordran är redogörelsen översiktlig och en djupare analys kommer att göras i slutbetänkandet. 6.5.1Samhällsviktiga aktörer har behov av posttjänster Samhällsviktiga aktörer har behov av att i varierande utsträckning skicka olika typer av postförsändelser. Baserat på intervjuer med och framkommer att myndigheterna har behov av att skicka paketförsändelser med exempelvis kontorsmaterial och större kvantiteter av handlingar. Offentliga och privata aktörer inom vården skickar även andra typer av försändelser som exempelvis prover för analys. Inom landsting, som hanterar en större mängd prover, sker dock transporter av prover oftare genom egna logistiklösningar.38 använder Postnords standardtjänster för leverans av mediciner med brev eller postpaket till kunderna vid distanshandel. Varor som inte skickas som brev är till exempel temperaturkänsliga varor, sådana som kräver extra säker leverans (som sömnmedel eller lugnande) eller stora förpackningar. Enligt 9 § förordningen (2009:659) om handel med läkemedel ska öppenvårdsapoteken tillhandahålla förordnade läkemedel och varor så snart det kan ske. Om läkemedlet eller varan inte finns på öppenvårdsapoteket ska det kunna tillhandahållas från det att läkemedlet efterfrågades om inte beaktansvärda skäl föreligger. Enligt förarbetena påverkas tidsregeln bland annat av faktorer som partihandelns transporttider. Angående tillgängligheten i glesbygd är det enligt regeringen väsentligt att beakta den tid det tar att transportera läkemedlet eller varan till öppenvårdsapoteket och i vissa fall bör ett riktmärke gälla.39 Apoteken är alltså till viss del beroende av posttjänster men inte nödvändigtvis övernattbefordrade brev. I samtal med försäkringsbolag har det inte framkommit några exempel på posttjänster, utöver brev, som de har behov av. Enligt finns det ett visst behov för banker att skicka exempelvis bankdosor med post. 6.5.2Stort behov av posttjänster i glesbygd och på landsbygd Postservicen är av stor betydelse för privatpersoner och företag som bor och verkar på landsbygden.40 är större i glesbygdskommuner jämfört med riket som helhet, vilket förklaras av ett stort antal mikroföretag (1–10 sysselsatta). Enligt LRF, med många medlemmar på gles- och landsbygd, betyder det att det finns ett stort antal aktörer på glesbygden med betydande behov av att kunna skicka och ta emot fysisk post som till exempel fakturor, paket och postförsändelser. ökar e-handeln kraftigt i glesbygd och i glesbefolkade regioner. Det beror dels på det låga butiksutbudet på landsbygden, dels att allt fler kedjor inom detaljhandeln satsar på e-handel.41 2008/09:145, Ny postlag, s. 192 ff. 40Utredningen i glesbygd: Service i glesbygd, SOU 2015:35. 41Utredningen i glesbygd, Service i glesbygd, SOU 2015:35. Företag på landsbygd har behov av snabba postförsändelser I likhet med hela riket har behovet av att skicka brev bland företag på landsbygden minskat , som behovet av att skicka paket ökat. Enligt LRF har företag på landsbygden generellt mer begränsade möjligheter att ta sig till fysiska butiker än företag i tätort. Därför anges möjligheten att kunna skicka och ta emot paket vara särskilt viktig i gles- och landsbygd. LRF och Hela ska leva beskriver att företag på landsbygden har större behov av korta befordringstider än privatpersoner. Av denna anledning använder företagen också digitala alternativ i den mån det är möjligt. Enligt LRF har befordringstiderna olika stor betydelse beroende på vilken typ av post som används. Vad gäller exempelvis böcker och tidningar är behovet av korta befordringstider generellt sett mindre än för paketförsändelser med produkter (med exempelvis reservdelar) som är nödvändiga för den löpande verksamheten. I det sammanhanget uppges också tiden som företagarna får posten utdelad ha betydelse då verksamheten kan störas av att viktiga försändelser inte levereras förrän . Antal serviceställen har minskat ersattes dåvarande cirka 1 300 postkontor med 1 452 ombud som utförare av paket och brevtjänster.42 Reformen innebar delvis förbättrad tillgänglighet i form av bättre öppettider. För att säkerställa ett rikstäckande servicenät har Postnord främst ingått samarbetsavtal med dagligvarubutiker som ingår i , COOP och ICA-grupperna. har kompletterats med avtal med fristående aktörer på platser där det saknas ombud via de större butikskedjorna. Antalet serviceställen har dock minskat mellan 200943 och 201444 inom samtliga områdestyper. Störst procentuell minskning har skett 42Post- och , Tillgänglighet i Postens servicenät – en lägesbeskrivning och analys, 2004, PTS-ER-2004:38, s. 15. 43Den sista fanns det 338 företagscenter, 1 586 postombud, 152 frimärksombud med utlämning och 2 150 vanliga frimärksombud. , Service och konkurrens 2010, Postmarknaden i , PTS-ER-2010:07, s. 33. 44I fanns det 1 535 postombud, 274 företagscenter och 2 350 frimärksombud. , Svensk Postmarknad 2015, Postmarknaden i , PTS-ER-2015:3, s. 50. på glesbygden, där antalet serviceställen minskade . Orsaken till det minskade antalet är att Postnord såg över servicenätet i samband med att en ny avtalsperiod med centrala samarbetspartner inleddes /11. 350 stycken ombud byttes ut och berörda mottagare hänvisades antingen till nyetablerade ombud eller till redan befintliga sådana.45 I den avslutade avtalsomgången inför en ny femårsperiod har Postnord lyckats behålla samtliga ombud utom 15. Detta ska jämföras med att man har en årlig omsättning på 26–28 ombud på grund av nedläggningar med mera. Utanför tätorter tillhandahålls den främsta postservicen via lantbrevbärare där det också finns möjlighet att hämta aviserade försändelser, skicka brev och paket och köpa frimärken. Cirka 780 000 hushåll och företag betjänas av lantbrevbärare.46 En alltmer utsatt distribution av post på landsbygden Distributionen av post påverkas av en alltmer glesbefolkad landsbygd. Det har i sin tur har fått konsekvenser för den service som Postnord tillhandahåller i termer av att lantbrevbärarrutter fått läggas om och att postlådor fått flyttas.47 För aktörer på landsbygden utgör tillgängligheten till insamlings- och utdelningsställen en viktig faktor vad gäller distribution av post. Avstånd till insamlings- och utdelningsställen har även stor betydelse för företagare på landsbygden som kan få lägga en allt större del av sin arbetstid på att åka till servicepunkter om avstånden blir längre. innebär ett ökat resande en större belastning på miljön. I finns av alla hushåll utanför tätort. Bland de hushållen hade mellan 0–500 m till en postlåda . Det är en liten minskning jämfört med senaste mätningen 2006, där av alla hushåll utanför tätort hade 500 m eller mindre till en postlåda.48 45Post- och , Service och konkurrens 2012, Postmarknaden i , PTS-ER 2012:10, s. 27. 46Tillväxtanalys, Tillgänglighet till kommersiell och offentlig service 2014, Analys av utvecklingen i landets olika regioner, Rapport 2015:04. 47Post- och , Svensk Postmarknad 2015, Postmarknaden i , PTS-ER-2015:3, s. 49–51. 48Post- och , Undersökning av avstånd till postlådor utanför tätort, 2013, Källa: , Undersökning av avstånd till postlådor utanför tätort, 2013. Företag på landsbygd är beroende av posttjänsten för leveranser Företag på landsbygd är i högre grad beroende av posttjänster än företag i tätort eftersom kostnaderna för alternativa leveransmöjligheter, såsom budfirmor, är högre för dem. Ett grundläggande krav som innefattas av den samhällsomfattande posttjänsten är att Postnord ska kunna dela ut post till alla mottagare varje vardag oavsett var i landet mottagaren bor. Det finns dock omständigheter som möjliggör undantag från femdagarsutdelningen. omfattades cirka 900 avlämningsställen49 av undantaget, vilket är en minskning från föregående år. Minskningen kan delvis förklaras av ett minskat antal fastboende i den yttersta glesbygden och att fler brevbärarkontor gjort förändringar i sina lantbrevbärarlinjer.50 Eventuella försämringar i posttjänsten har större påverkan på företag på landsbygden än företag i tätorter till följd av brist på alternativ. 49Ett avlämningsställe kan vara både en företagsadress och en privatadress. Eftersom undantagen i de allra flesta fall rör glesbebodda områden är företags- och privatadressen oftast densamma. 50Post- och , Svensk Postmarknad 2015, Postmarknaden i , PTS-ER-2015:3, s. 55, Behovet av femdagarsutdelning på landsbygden har även pekats ut i tidigare utredningar (se SOU 2015:35). Fungerande postservice har fortsatt stor betydelse för landsbygden. Med en bättre tillgång till fullgod bredbandsuppkoppling på gles- och landsbygden minskar hindren för användning av digitala brevtjänster. Dock pekar intervjuer med företrädare för aktörer på landsbygden på att den bredbandsinfrastruktur som finns inte fullt ut kommer att kunna ersätta behovet av posttjänster. Det gäller inte minst paket eftersom tillgängligheten till handel är sämre på landsbygden än i övriga delar av landet. Företagare är den grupp som i störst utsträckning är i behov av korta befordringstider, för att snabbt kunna ta emot produkter nödvändiga för företagens löpande verksamhet. Dagens övernattkrav gäller emellertid endast för brevförsändelser upp till . Det innebär att det är upp till marknaden att bestämma befordringshastigheten för tyngre försändelser. 7.1Det svenska pristakets syfte och effekt Syftet och behovet av ett pristak kan förändras . Det nuvarande pristaket infördes i den dåvarande postförordningen (1993:1709) med huvudsakligt syfte att skydda konsumenter mot överpriser. Regeringen ville framför allt säkerställa rimliga priser för de konsumenter som saknade alternativ till (dagens Postnord). Ett annat viktigt syfte med pristaket var att motverka korssubventionering mellan Postnords ej konkurrensutsatta och konkurrensutsatta posttjänster. Pristaket utvärderades i Post- och kassaserviceutredningens slutbetänkande Postmarknad i förändring (SOU 2005:5). Enligt utredningen var behovet av ett pristak inte längre väsentligt. I betänkandet föreslogs, som nämnts i avsnitt 3.4.1, att prisregleringen i postförordningen skulle upphävas med hänsyn till att nya förslag om skydd mot diskriminerande prissättning och andra diskriminerande villkor för den samhällsomfattande posttjänsten, på ett bättre sätt skulle komma tillrätta med problem som korssubventionering. Likväl har pristaket fått vara kvar till . 7.1.1Ett avskaffat pristak leder sannolikt till högre priser För att bedöma hur ett avskaffande av pristaket på brev under skulle kunna påverka priserna på dessa produkter har utredningen undersökt dels prisutvecklingen på enstaka övernattbefordrade brev i jämfört med motsvarande tjänster i andra nordiska länder (avsnitt 7.1.2), dels prisutvecklingen på reglerade (lättare) brev jämfört med icke-reglerade (tyngre) brev i (avsnitt 7.1.3), dels tittat på Post- och nordiska jämförelse av bland annat porto för utrikes brev- och postpaket (avsnitt 7.1.4). Av dessa tre jämförelser bedömer utredningen att den första är mest relevant, då den fokuserar på de tjänster som omfattas av pristaket. Prisutvecklingen i andra nordiska länder antyder att priserna kan gå upp om pristaket tas bort, särskilt om brevvolymerna minskar i motsvarande takt. Brev över följer troligen snarare utvecklingen på paketmarknaden, där dynamiken ser annorlunda ut. Det har skett en betydande utveckling på paketområdet och trots det är svenska paketpriser höga i ett internationellt perspektiv. Post- och undersökning visar också att det svenska portot för utrikes brev (vilka inte omfattas av pristaket men heller inte är konkurrensutsatta) är bland de högre i jämförelsen. Det kan delvis förklaras av terminalavgifter men inte helt och hållet. Sammantaget bedömer utredningen att det finns tecken på att ett avskaffande av pristaket skulle leda till högre priser. 7.1.2Nordisk jämförelse av prisutveckling på inrikes brev För att se vilken effekt pristaket har haft i kan det vara intressant att jämföra prisutvecklingen på brev i (se avsnitt 4.3.2) med utvecklingen i de andra nordiska länderna. På så sätt kan man få en indikation på om den gällande pristaksregleringen hindrat Postnord från att höja priset på enstaka inrikes övernattbefordrade postförsändelser som väger upp till . Detta skulle kunna vara fallet om portopriserna i de övriga nordiska länderna har ökat mer än de har gjort i . För att jämförelsen ska bli relevant är det viktigt att ta hänsyn till eventuella skillnader mellan och övriga nordiska länder vad gäller prisreglering och hur stora volymfallen har varit. Tabell 7.1 beskriver prisregleringarna i och övriga nordiska länder. , och är alla mer eller mindre relevanta jämförelseländer vad gäller prisutvecklingen . Särskilt prisutvecklingen i och , som inte har något pristak på övernattbefordrade brev, är relevant för att kunna säga något om vad som skulle hända i om pristaket togs bort. För gäller ett pristak på övernattbefordrade brev (A-post) upp till . För B-post finns ingen reglering, men priserna på B-post (längre befordringstid än övernatt) begränsas naturligt av priserna på övernattbefordrade brev. Anm: *) får en ny postlag , och det är ännu oklart exakt hur regleringen kommer att se ut framöver. Källa: Postlagen (2010:1049), Postlagförslag i /1 LSF 44, Posten (2015), FICORA (2015). Figur 7.1 nedan visar prisutvecklingen (2005–2015) för och jämförelseländerna för A-post i den lägsta viktklassen exklusive moms och figur 7.2 visar hur brevvolymerna har utvecklats i samma länder (för perioden –2014). Tidsserierna visar att prisuppgången varit större i de tre andra länderna än i , men att brevvolymerna också har minskat kraftigare i jämförelseländerna.