sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — Kommunen utövar också, tillsammans med , den omedelbara tillsynen över bl.a. bestämmelserna om åldersgränser och information i det av- seendet, förbudet mot försäljning av lösa cigaretter eller i förpack- ningar om färre än 19 cigaretter samt reglerna om egenkontroll. I samband med att denna ordning infördes uttalade regeringen följ- ande (prop. 2009/10:207 s. 20 f.). Den omedelbara tillsynen över tobakslagen utförs av kommunen. Polisen har dock viktiga uppgifter när det gäller att komma till rätta med den olagliga tobakshandeln och regeringen föreslår att också polisen ska ha en uttalad roll som tillsynsmyndighet. har vänt sig emot att polisen ska vara tillsyns- myndighet vid sidan av kommunen så som utredningen föreslagit. Man menar att denna typ av tillsynsuppgifter inte ligger inom ramen för polisens grunduppgifter. Om betänkandets förslag ändå skulle förverk- ligas vill man se motsvarande konstruktion som i alkohollagen (1994:1738). Polisen och kommunen har självfallet olika roller när det gäller ut- övandet av tillsynen. Polisens primära uppgift är att ingripa mot be- gångna brott, medan kommunens uppgift är framåtsyftande och ska säkerställa att regelsystemet följs . De båda myndigheternas insatser kan stärka varandra. Polisen har på sitt ansvar att förebygga brott, bedriva spaning och utredning om brott som lyder under allmänt åtal. Det bör alltså vara en huvudregel att polisen och kommunerna samarbetar vad gäller efter- levnaden av de straffsanktionerade bestämmelserna i tobakslagen. Polisens arbete i denna del skulle vidare underlättas om man också fick tillgång till de redskap som ingår i tillsynsuppgiften, så som tillträde till lokaler där tobaksförsäljning äger rum utan att en reell brottsmisstanke före- ligger. För att polisen och kommunen ska kunna utbyta information angå- ende tillsynen och observationer som har gjorts i anslutning till denna bör polisens tillsynsansvar sammanfalla med kommunens i fråga om att övervaka bestämmelserna om handel. Kommunen bör kontinuerligt informera polisen om anmälda försäljningsställen, meddelade försälj- ningsförbud m.m. Hur detta kan ske bör beaktas vid utvecklingen av de lokala samarbetsformerna. När kommunen stöter på särskilda svårigheter kan också tillsyn be- höva genomföras tillsammans med polisen. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att kommunen och polisen ska utöva den omedelbara tillsynen över bestämmelserna om handel m.m. i tobakslagen. Att även fortsättningsvis ska ha ett uttalat till- synsansvar och tillgång till de redskap som ingår i tillsynsuppgiften framstår som befogat. Som redovisats ovan är dock myndighetens tillsynsansvar begränsat i förhållande till kommunernas. Utanför tillsynsansvar faller exempelvis tobakslagens bestämmelser om varningstexter m.m. på försäljningsställen. Enligt vad vi har erfarit bedriver flera kommuner i landet sin tillsynsverksamhet i nära samverkan med . Ett likvärdigt tillsynsansvar och framför allt samma tillsyns- befogenheter kan förväntas underlätta samverkan mellan Polismyn- digheten och kommunerna. Genom de förslag om försäljnings- tillstånd vi lämnar kommer tillsynsobjekten förutom detaljhandlare även att innefatta partihandlare. Med ett framtida system för spår- ning och märkning och med fler krav på tobaksförpackningars utformning, tillsammans med kriminaliseringen av att sälja tobak utan tillstånd, kan det inte heller uteslutas att gränsen mellan tillsyn över regelverket och brottsbekämpande verksamhet i delar tunnas ut. Ett av syftena med att införa tillståndsplikten är också att skapa förutsättningar för en effektivare bekämpning av den illegala försälj- ningen av tobaksvaror. Mot denna bakgrund föreslår vi att och kom- munerna, i likhet med vad som gäller enligt alkohollagen (2010:1622), ska ha ett likvärdigt formellt tillsynsansvar. Det innebär för Polis- myndighetens del att myndigheten även kommer att utöva den omedelbara tillsynen över de bestämmelser som i kap. 5 föreslås gälla för den tillståndspliktiga partihandeln. Den praktiska roll- och arbetsfördelningen mellan kommun och polis vid tillsynen kan lämpligtvis regleras lokalt på samma sätt som vid dagens tillsyn över alkohollagens bestämmelser. tillsyn påverkas inte av förslaget. 12.4Sekretess hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt tobakslagen Våra förslag: Sekretess ska gälla för uppgift hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt tobakslagen om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om upp- giften röjs. Sekretessen ska inte gälla beslut i ärende om tillstånd. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Det i kapitel 5 föreslagna tillståndsförfarandet innebär bl.a. att kommunerna i egenskap av tillståndsmyndigheter kommer att få tillgång till uppgifter om t.ex. sökandes ekonomi eller en tillstånds- havares personliga vandel. För kommunernas tillsynsverksamhet på tobaksområdet gäller sekretess enligt 30 kap. 27 § OSL för bl.a. uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekre- tesskyddet enligt bestämmelsen omfattar inte uppgifter om den en- skildes vandel som kan inkomma till kommunerna i samband med den föreslagna tillståndsprövningen. För sådana uppgifter gäller på alkoholområdet sekretess hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs (se 30 kap. 20 § OSL). dömer att ett motsvarande sekretesskydd är motiverat även på tobaks- området. Uppgifter om vem som är tillståndshavare, vad tillståndet avser och vilka eventuella villkor som föreskrivits för tillståndet bör nor- malt inte omfattas av sekretess. Konkreta uppgifter om en sökan- des ekonomi eller en tillståndshavares personliga vandel är däremot uppgifter som normalt bör omfattas av sekretess. I alkoholärenden är sekretesstiden för uppgifter i allmänna hand- lingar högst och sekretessen omfattar inte beslut i tillstånds- ärenden. Motsvarande bör gälla vid tillståndsprövning avseende tobaksförsäljning. Vi föreslår sålunda att sekretessbestämmelsen i 30 kap. 20 § OSL ska utvidgas till att avse även denna typ av upp- gifter hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt tobakslagen. 12.5Införande av en underrättelseskyldighet för kommunerna Vårt förslag: Kommunerna ska underrätta Folkhälsomyndig- heten om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för myndighetens tillsynsuppdrag. har i sitt remissvar över delbetänkandet påtalat att kommunerna inom sin tillsynsverksamhet kan få känne- dom om förhållanden av betydelse för cen- trala tillsyn. Enligt myndigheten är det därför lämpligt att överväga om det i tobakslagen bör införas en underrättelseskyldighet likt den i 9 kap. 10 § alkohollagen. Därigenom skulle det kunna säker- ställas att får den information som behövs för myndighetens tillsynsuppdrag. har ett centralt tillsynsansvar för efter- levnaden av en stor del av tobakslagens materiella bestämmelser. Genom den nya förslag vi nu lämnar, t.ex. i fråga om handel med tobaksvaror och rökförbud, utvidgas det centrala tillsynsansvaret i viss utsträckning. För att ska kunna full- göra sin uppgift att ge råd och annan vägledning till länsstyrelser och kommuner i deras tillsynsverksamhet krävs att myndigheten har möjlighet att på ett strukturerat sätt följa utvecklingen och ana- lysera sakförhållanden. I enlighet med vad som redovisats ovan föreslår vi också att omedelbara tillsynsansvar ska förtydligas. Genom de nya materiella bestämmelserna som föreslagits i delbetänk- andet, om t.ex. skyldighet för tillverkare och importörer att rappor- tera vissa uppgifter, och som föreslås, t.ex. i fråga om spårbarhet och märkning, kommer myndighetens omedelbara tillsynsansvar att utvidgas. Därmed ökar också myndighetens behov av att få del av iakttagelser från ”fältet”. Framför allt de kommunala tillsyns- myndigheterna kan tänkas göra observationer av betydelse för Folk- hälsomyndighetens tillsynsarbete på tobaksområdet. Mot bakgrund av det anförda bedömer vi att det finns skäl att införa en skyldighet för kommunerna att underrätta Folkhälso- myndigheten om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för myndighetens omedelbara eller centrala till- synsuppdrag enligt tobakslagen. Någon särskild utredning från kommunernas sida bör inte krävas, utan vad som avses är endast en underrättelse om i verksamheten gjorda iakttagelser. Här avses uppgifter som kommunen har tillgängliga på grund av sin egen tillstånds- eller tillsynsverksamhet och som inte behöver efter- forskas särskilt. Underrättelseskyldigheten riktar sig mot kommu- nerna, vilka alltså har att avgöra vilka iakttagelser och uppgifter som är relevanta, dvs. av betydelse för till- syn. är det naturligtvis endast som kan avgöra vilka uppgifter som är relevanta i detta avseende. Folk- hälsomyndigheten kan och bör därför vid behov ge kommunerna råd och stöd avseende fullgörandet av underrättelseskyldigheten. På så sätt kan myndigheten styra och effektivisera informations- flödet. I enlighet med vad som föreslås i följande avsnitt ska Folkhälso- myndigheten föra ett centralt register för tillsyn, uppföljning och utvärdering av tobakslagens tillämpning samt framställning av stati- stik. För att säkerställa att registret förses med relevanta uppgifter förslås vidare ett bemyndigande för regeringen att få föreskriva att uppgifter till registret ska få hämtas från register som förs av statlig eller myndighet. Den nu föreslagna underrättelseskyl- digheten kompletterar den regleringen då den inte begränsar sig till uppgifter som finns i kommunala register. I enlighet med vad som föreslagits i föregående avsnitt kommer sekretess att gälla hos samtliga tillsynsmyndigheter enligt tobaks- lagen för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. När det gäller uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden som förekom- mer i kommunernas tillsynsverksamhet på tobaksområdet gäller sekretess enligt 30 kap. 27 § OSL, om det kan antas att den en- skilde lider skada om uppgiften röjs. Vidare gäller enligt bestäm- melsen absolut sekretess för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndig- hetens verksamhet. Motsvarande sekretessreglering gäller i Folkhälso- myndighetens tillsynsverksamhet (se 30 kap. 23 § OSL samt 9 § OSF och punkten 61 i bilagan till den förordningen). Våra förslag: ska med hjälp av auto- matiserad behandling föra ett centralt register för tillsyn, upp- följning och utvärdering av tobakslagens tillämpning samt fram- ställning av statistik. Regeringen ska få föreskriva att uppgifter till registret ska få hämtas från register som förs av statlig eller myn- dighet. har ett vidsträckt centralt tillsynsansvar enligt tobakslagen och myndigheten har också ett särskilt ansvar för den samordnade uppföljningen inom tobaksområdet, se 3 § punk- ten 7 förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälso- myndigheten. Fullgörandet av myndighetens uppföljande, rådgiv- ande och vägledande verksamhet torde kräva en bred informa- tionsbas. Liksom på alkoholområdet bedömer vi att det på tobaks- området är motiverat att föra ett nationellt tillstånds- och statistik- register. Registret bör innehålla uppgifter om bl.a. den som har till- stånd enligt tobakslagen och dessa uppgifter ska kunna lämnas ut till kommunerna i den mån uppgifterna är av betydelse för tillstånds- prövningen eller tillsynen. Ett centralt register kan sålunda fylla en praktisk funktion. Registret kan vidare innehålla sådana uppgifter som tillverkare och importörer av tobaksvaror, eller örtprodukter för rökning, är skyldiga att rapportera till enligt tobakslagen. Registret bör bygga på kommunernas uppgifter om meddelade beslut (se 23 a § tobakslagen) samt rapporterade uppgifter från till- verkare och importörer (se t.ex. 16 § tobakslagen). För att säker- ställa att registret förses med relevanta uppgifter bör regeringen få föreskriva att uppgifter till registret ska få hämtas från register som förs av statlig eller myndighet. Eftersom registret inte kommer att innehålla några integritets- känsliga uppgifter finns inte skäl att ha särskilda gallringsbestäm- melser för registret. I stället blir bestämmelserna om bevarande och gallring i arkivlagen (1990:782) och i arkivförordningen (1991:446) tillämpliga. Vårt förslag: Tillsynsmyndigheterna ska inte längre ha möjlig- het att besluta om omhändertagande av tobaksvaror. Tillsynsmyndigheter har möjlighet att vid överträdelser av bestämmelserna i tobakslagen besluta om administrativa sanktioner i form av förbud och förelägganden. Tillsynsmyndigheterna kan även besluta om ett förbud eller föreläggande med vite. Vi föreslår inte några förändringar i detta avseende. Kommunerna, och formellt sett även andra tillsynsmyndigheter, kan också med stöd av bestämmelsen i 21 § tobakslagen besluta om omhändertagande av tobak om tobak bjuds ut till för- säljning eller uppenbart är avsedd att bjudas ut till försäljning i strid med tobakslagen eller anslutande föreskrifter, t.ex. om en närings- idkare tillhandahåller felaktigt märkta tobaksvaror till försäljning till konsumenter. Om en vara har tagits omhand får ägaren, under myndighetens kontroll, vidta de rättelser som behövs för att varan ska få säljas. ska återlämnas om det är sannolikt att den inte kommer att säljas i strid med tobakslagen eller anslutande före- skrifter. I annat fall får varan förstöras genom tillsynsmyndighetens försorg. Av den statistik som vi har tagit del av och den enkätunder- sökning som vi har genomfört framgår att möjligheten till om- händertagande används i mycket begränsad utsträckning och att den av många kommuner upplevs som svårtillämpad. Även i kon- takter med polisen har det framkommit att gränsdragningen i praktiken mellan vad som utgör ett omhändertagande och vad som utgör ett beslag är svår att göra, vilket ibland kan innebära att kommunen i sin tillsyn beslagtagit tobak utan att ha laglig möjlig- het till det. Nämnda omständigheter utgör i sig skäl att ifrågasätta bestämmelsens faktiska existensberättigande. Som redovisats i avsnitt 5.6.7 har föreslår vi ett förbud mot att tillhandahålla detaljhandlare felaktigt eller annars bristfälligt märkta tobaksförpackningar. Därtill kommer att de nya regler kring utvid- gade hälsovarningar som vi föreslagit i delbetänkandet samt övriga regler kring t.ex. märkning som föreslås innebär att de faktiska möjligheterna till självrättelse är mycket begränsade. Mot denna bakgrund – och med beaktande av de utökade för- verkandemöjligheter som vi nu föreslår – bedömer vi att det saknas vägande skäl att behålla den nuvarande omhändertagandebestäm- melsen. 13.1Utgångspunkter och inledande överväganden Av kommittédirektiven framgår att utredaren ska beakta de krav på konsekvensbeskrivningar som finns i 14–15 a §§ kommittéförord- ningen (1998:1474). Vi har i delbetänkandet Mer gemensamma tobaksregler – ett genomförande av tobaksproduktdirektivet redovisat förslag som syftar till att genomföra tobaksproduktdirektivet. I konsekvensanalysen av de förslagen har vi redovisat bl.a. de krav i fråga om redovisning av konsekvenser som följer av kommitté- förordningen (SOU 2015:6 s. 161 ff.). I detta sammanhang görs därför ingen förnyad genomgång av det regelverket. Vi har i de föregående kapitlen lämnat ett antal förslag som på olika sätt berör statliga och kommunala myndigheter samt närings- idkare. De statliga myndigheter som primärt berörs av våra förslag är , länsstyrelserna och rättsväsendets myndig- heter. Huvuddragen av förslagen är: •införandet av en tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror, •införandet av regler om identitets- och säkerhetsmärkning samt ett system för spårbarhet av tobaksvaror, •införandet av ett utvidgat rökförbud, och •införandet av ett exponeringsförbud. Vi har också föreslagit att snus och tuggtobak inte längre ska jäm- ställas med livsmedel i livsmedelslagen (2006:804) samt även i övrigt lämnat förslag som ställer nya krav på märkningen av och inne- hållet i snusförpackningar. Slutligen har vi lämnat vissa förslag om tillsynen av de tidigare och föreslagna reglerna om tobak. På ett övergripande plan innebär våra förslag att Folkhälsomyn- digheten, i egenskap av central tillsynsmyndighet på tobaksområ- det, får en viktig roll när det gäller att lämna information och råd om de nya bestämmelserna till länsstyrelserna och kommunerna. Dessa uppgifter ligger inom ramen för myndighetens nuvarande uppgifter och bedöms rymmas inom myndighetens nuvarande eko- nomiska anslag. Vidare kommer länsstyrelserna att få en betydelse- full roll när det gäller att lämna information och råd till kommun- erna om de nya reglerna. Dessa uppgifter ligger inom ramen för länsstyrelsernas nuvarande uppgifter på tobaksområdet och bör inte leda till ökade kostnader för myndigheternas verksamhet. Vi bedömer inte att våra förslag medför behov av särskilda in- formationsinsatser till allmänheten. Det enda förslag som direkt riktar sig mot allmänheten är det utvidgade rökförbudet. Den senaste utvidgningen av rökförbudet, till serveringsställen, fick ett stort medialt intresse och det saknas anledning att anta att de förslag som läggs fram inte skulle få motsvarande uppmärksamhet. Därutöver innebär förslaget att det i anslutning till de rökfria mil- jöerna tydligt ska framgå att rökning inte är tillåten på platsen. Detta medför att någon förhandsinformation egentligen inte är nödvändig för att den enskilde ska ha möjlighet att förhålla sig till förbudet, som inte heller är straffsanktionerat. Flera av de åtgärder vi föreslår syftar till att minska tobaksbruket för att därigenom förbättra folkhälsan. Detta motiverar att förslag läggs fram även om de i vissa avseenden innebär en ökad reglering och ökad börda för en del aktörer. Vi har strävat efter att åstadkomma en så enkel och effektiv reglering som möjligt för att underlätta tillämpning och förståelse hos både myndigheter och näringsidkare. Ett minskat tobaksbruk leder till en minskad försäljning av tobaksvaror. Med hänsyn till tobakens hälsofarlighet och de folkhälsopolitiska målen bör denna effekt betraktas som enbart positiv. I det följande redovisar vi de ekonomiska konsekvenser som våra olika förslag kan förväntas få för berörda myndigheter och i förekommande fall näringsidkare. Förslagens förenlighet med EU- rätten har behandlats i anslutning till respektive förslag. En bedöm- ning av de särskilda hänsyn som behöver tas när det gäller tidpunk- ten för ikraftträdande redovisas i kapitel 14. Enligt vår bedömning får förslagen inga konsekvenser för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vi bedömer inte heller i övrigt att för- slagen får några sådana konsekvenser som anges i kommittéförord- ningen. Vi har i kapitel 5 föreslagit att den nuvarande anmälningsplikten för försäljning av tobaksvaror ska ersättas av en tillståndplikt samt att även partihandel med tobaksvaror ska underkastas en sådan plikt. Ett tillståndsförfarande är i grunden mer administrativt betung- ande än ett anmälningsförfarande. Även om vår utgångspunkt har varit att tillståndsförfarandet för tobaksförsäljning ska utformas på ett så enkelt och effektivt sätt som möjligt, bedömer vi att för- farandet kommer att innebära en administrativ merkostnad jämfört med . Vid bedömningen av kostnaden av ett enskilt tillstånds- ärende bör vägledning kunna hämtas från kommunernas hantering av ärenden om serveringstillstånd. Kostnaden för ansökningsförfar- andet i sådana ärenden finansieras genom avgifter, vilka får bestäm- mas av kommunfullmäktige och ska följa de allmänna krav om själv- kostnadsprincipen som finns beträffande kommunala taxor. Avgif- terna ska sålunda spegla kommunernas faktiska kostnad för han- teringen av tillståndsansökningar. I det avseendet kan nämnas att i en rapport , Serveringstillstånd – handläggningstider, servicegarantier, avgifter och tillsyn, har under- sökt bl.a. vilka avgifter kommunerna tar ut för serveringstillstånd. Uppgifterna, som baseras på svaren på enkätfrågor riktade till kom- munerna, visar på kraftiga skillnader mellan kommunernas tillstånds- avgifter. Den kommun som redovisade lägst avgift tog ut för efterfrågat serveringstillstånd medan den dyraste kommunen som medverkade i undersökningen tog ut en avgift på . Med hänsyn till att det föreslagna tillståndsförfarandet för tobaks- försäljning har klara beröringspunkter med det förfarande som gäller vid tillståndsgivning enligt alkohollagen (2010:1622) bör angivna siffror kunna tjäna som riktmärke. Den nu föreslagna tillstånds- ordningen innehåller emellertid färre bedömningskriterier och är inte fullt lika komplex. Kommunernas kostnad för att hantera ansökningar om tillstånd för tobaksförsäljning bör därför generellt sett vara något lägre än motsvarande kommunala kostnader för serveringstillstånd. Om alla de försäljningsställen som har an- mält tobaksförsäljning, drygt 11 000, vill fortsätta försäljningen och ansöker om tillstånd för den kommer kommunernas totala kost- nader för att hantera dessa ansökningar vid en hypotetisk genom- snittskostnad om per ärende att uppgå till knappt 60 mil- joner kr. Denna kostnad bör till fullo kunna finansieras genom ansökningsavgifter. Den föreslagna tillståndsordningen innebär att en kommun ska inhämta ett yttrande från innan beslut i kom- munen fattar beslut i tillståndsfrågan (se avsnitt 5.6.8). Detta kommer ofrånkomligen att leda till ett merarbete för Polismyndig- heten, framför allt i det initiala skedet då befintliga verksamhets- utövare ska lämplighetsprövas. Vi bedömer att den initiala ökningen bör mildras något av den föreslagna övergångsregleringen, som bl.a. medger en viss omställningsperiod för tillståndsprövningen (se avsnitt 14.2.2). upprättar inom ramen för kommunernas prövning av serveringstillstånd enligt alkohol- lagen den typ av yttranden som myndigheten enligt det föreslagna ansökningsförfarandet enligt tobakslagen ska lämna till kommunen. har sålunda väl upparbetade rutiner för den nya uppgift som läggs på myndigheten. Vi bedömer därför att upp- giften bör kunna hanteras av inom ramen för den nuvarande verksamheten och utan särskilt resurstillskott. Vårt förslag innebär också att tullen ska yttra sig över sökandens lämplighet för det fall ansökan avser partihandel. Med hänsyn till det mycket begränsade antalet partihandlare bör förslaget dock inte få några egentliga konsekvenser för myndighetens verksamhet i stort. Även om ett tillståndsförfarande generellt sett är mer admini- strativt betungade än ett anmälningsförfarande bedömer vi att det kommer att medföra effektivitetsvinster för tillsynen. Förhands- prövningen av tobaksförsäljaren och möjligheten att, innan försälj- ningen påbörjas, granska och avhjälpa brister i egenkontrollprogram- men bör leda till ett minskat behov av tillsynsinsatser. Detta bör få till följd att den operativa tillsynen kan effektiviseras. Kommunerna kommer att ha en viktig roll när det gäller att lämna information och råd om den nya regleringen till berörda näringsidkare. Vi har följaktligen föreslagit en skyldighet för kom- munen att tillhandahålla information om vad som gäller enligt tobakslagen och anslutande föreskrifter samt riktlinjer för tillämp- ningen av föreskrifterna i kommunen. Informationsskyldigheten syftar till att för verksamhetsutövarna tydliggöra regelverket, vilket bör leda till effektivitetsvinster. En motsvarande skyldighet före- ligger enligt alkohollagen.