sou · H4B368 · 2016-10-12 00:00:00 — ningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen (2008:486) anses som otillbörlig mot konsumenter. 38Jfr synpunkter i enkäten i den tidigare nämnda rapporten från , där del- tagarna anmärkte att information bör vara kortfattad, vidare nämns i svaren att möjligheten att få anonym hjälp kan vara viktig och även att en möjlighet att t.ex. fylla i formulär online för att utvärdera sin egen ekonomi skulle kunna vara en hjälp i en ekonomiskt svår situation, rapport 2015:8, Med väntan växer skulden. En fördjupad studie av den kommunala budget och skuldrådgivningen, 2015, s. 27. 39Jfr regeringens lämnade förslag att den effektiva räntan ska anges på ett minst lika framträdande sätt som andra förekommande räntesatser, se Prop. 2015/16:197, s. 36 f. Utredningen anser att om ett lagstadgat måttfullhetskrav ska in- föras, bör det gälla för alla krediter. Även om utredningen inte har möjlighet att göra samma fullständiga kartläggning av marknads- föring när det gäller samtliga kreditformer som när det gäller snabb- lån, har det ändå framkommit tillräckligt som visar på att fler kredit- givare än snabblånebolag kan ha ett intresse av att utöva en så stark påverkan som möjligt på konsumenterna i syfte att dessa ska ta på sig krediter. granskningsärenden och Marknads- domstolens praxis ger exempel på marknadsföring av krediter som kan diskuteras ur ett måttfullhetsperspektiv. Eftersom det redan finns ett väl etablerat krav på måttfullhet vid marknadsföring av krediter bör behovet av att införa en författnings- reglering med ett liknande krav analyseras utifrån om det finns skäl att i någon mån förändra det krav som redan finns eller att på något område skärpa eller utveckla gällande rätt. När det gäller den språkliga utformningen av författningstexten framstår det som lämpligt att använda ordet måttfullhet i bestäm- melsen. I förarbetena till konsumentkreditlag nämns även ordet återhållsamhet. Ur ett tillämpningsperspektiv tycks det inte finnas några sådana sakliga skillnader mellan begreppen som kan motivera att båda används i lagtext. Man hade kunnat tänka sig att använda uttryckssättet särskild måttfullhet.40 Regeringen har nyli- gen lämnat ett förslag som gäller måttfullhet vid marknadsföring av spel. Ordet måttfullhet används i förslaget. Regeringen anför att uttryckssättet särskild måttfullhet används för marknadsföring av alkohol och tobak, och att detta markerar de särskilda övervägan- den som ligger bakom lagstiftningen på dessa områden och den sär- skilda reglering som finns av sådan marknadsföring i TF och YGL. Regeringen anser därför att uttryckssättet inte bör användas i regle- ring av marknadsföring av spel.41 Utredningen anser att samma ställningstagande bör gälla även för krediter, vilket alltså innebär att kravet vid marknadsföring bör gälla måttfullhet och inte särskild måttfullhet. I andra författningar som innehåller krav på måttfullhet anges att marknadsföring som strider mot kravet ska anses otillbörlig mot konsumenter vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsförings- 40Jfr förslaget om särskild måttfullhet vid marknadsföring av lotterier i Ds 2015:46 s. 34–36. 41Tydligare tillståndsgivning enligt lotterilagen, lagrådsremiss , s. 30 f. Innebörden av detta är att något transaktionstest inte behö- ver genomföras för att meddela ett förbud mot marknadsföringen. Utredningen anser att en sådan utformning underlättar tillämp- ningen och också visar på aspekter av måttfullhetskravet som eventu- ellt behöver skärpas och ges en ny innebörd, enligt vad som utvecklas nedan. Utgångspunkter för bedömningen av vad som är måttfullt En generell utgångspunkt i den rättsliga bedömningen av all mark- nadsföring är att den typiskt sett riktar sig till en viss målgrupp och bedöms med utgångspunkt i hur den är ägnad att uppfattas av en genomsnittlig mottagare i denna målgrupp.42 Som tidigare beskrivits innebär marknadsföringslagens reglering vidare att ett transaktions- test ska genomföras för att bedöma om marknadsföring, som i och för sig kan anses strida mot god sed, är otillbörlig mot konsumen- ten. Måttstocken vid bedömningen av om marknadsföringen på- verkar, eller sannolikt påverkar, mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut, är den genomsnittlige konsumenten i den krets som marknadsföringsåtgärden är riktad till. Frågan om målgrupp och hur en genomsnittskonsument i mål- gruppen påverkas av marknadsföring av krediter har bedömts av i bl.a. två rättsfall som avsåg avbetalningsköp (se redogörelsen ovan). ansåg i fallen att en genomsnittlig konsument bland dem till vilka marknadsföringen rik- tade sig inte kunde anses sakna intresse av eller förmåga till att göra en kalkyl över hur en kredit av det aktuella slaget belastar den egna ekonomin . Vidare ansåg att marknadsföringen inte kunde anses ägnad att missleda konsumen- terna om de ekonomiska följderna av den erbjudna krediten eller att ge ett intryck av att krediten inte skulle innebära någon eller endast en ringa belastning på ekonomin. Utredningen kan, mot bakgrund av dessa två fall, se ett behov av att i någon mån ändra utgångspunkten för bedömning av mark- nadsföring av krediter. I allmänhet bör fokus inte vara en genom- snittskonsument i den grupp som marknadsföringen riktar sig till, 42 Jfr MD 2015:7 p. utan snarare de konsumenter som löper risk att hamna i en ohållbar skuldsättning. Personer som löper en sådan risk kan knappast anses vara genomsnittliga, eftersom de flesta konsumenter, som exempel- vis gör ett kreditköp, klarar av sitt åtagande. Marknadsföring som riktar sig till hela konsumentkollektivet omfattar dock både sådana genomsnittliga konsumenter och konsumenter som löper risk att hamna i en skuldsättningsproblematik. Utredningen avser då inte bara konsumenter som kan anses utgöra en särskild högriskgrupp och som redan kan ha förlorat möjligheten att ingå kreditavtal avse- ende t.ex. kreditköp, kreditkort eller vanliga former av blancokrediter (jfr avsnitt 8.2). Det handlar också om en grupp konsumenter som kan vara på väg in i en sådan situation. Att ta på sig fler och fler kreditengagemang kan vara en väg till att bli en högriskkonsument. I detta sammanhang kan erinras om vad som beskrivits i avsnitt 4.4 om finansiell förmåga – en låg finansiell förmåga kanske inte kan betraktas som genomsnittlig, men berör dock många konsumenter. Vilken grupp man ska ta hänsyn till vid bedömningen av mark- nadsföringen kan exempelvis få betydelse för om marknadsföringen lockar till oöverlagda beslut, vilket de båda rättsfallen visar. Efter- som den genomsnittliga konsumenten, enligt , kan anses ha tämligen god kontroll över sin ekonomi och även har både förmåga och intresse att överväga sin budget , ansåg att den genomsnittliga konsumenten inte kunde anses lockas till oöverlagda beslut av den aktuella mark- nadsföringen. Om bedömningen i stället hade utgått från den grupp konsumenter som i högre utsträckning löper en risk att ta på sig för många kreditengagemang, hade bedömningen kunnat bli en annan. Enligt utredningens uppfattning bör man beakta att de kon- sumenter som framför allt lockas av erbjudanden om kredit får antas vara konsumenter som inte har tillräckligt stora marginaler för att en viss månad göra ett större utlägg för något, t.ex. köpa en lite dyrbarare vara kontant. Ju mer marginalerna minskar, desto mer nödvändigt blir det att dela upp utgifterna . Det är denna grupp av konsumenter som torde löpa en större risk än andra att lockas till oöverlagda beslut. Det är i vart fall denna grupp kon- sumenter som kan komma att drabbas hårdast av följderna av ett eller flera oöverlagda beslut, eftersom sådana beslut för denna grupp konsumenter kan leda till en ohållbar skuldsättningssituation. Ett syfte med att införa ett krav på måttfullhet vid marknadsföring bör alltså vara att förändra fokus vid bedömningen från att avse en genomsnittlig konsument till att se till den grupp konsumenter som riskerar att hamna i en skuldsättningsproblematik. Om denna grupp konsumenter utgör ett genomsnitt eller inte bör alltså sakna betydelse så länge marknadsföringen är riktad mot denna grupp konsumenter, lika väl som mot konsumenter som inte löper någon sådan risk. Det bör förtydligas att vid marknadsföring som når konsumentkollektivet i stort är utgångspunkten att denna risk- grupp ingår bland mottagarna av marknadsföringen. Det ovan förda resonemanget hindrar inte att särskilda hänsyn kan behöva tas om marknadsföring enbart riktar sig mot högrisk- konsumenter, där man kan utgå ifrån att samtliga mottagare tillhör en särskild riskgrupp. På samma sätt finns det naturligtvis en viss möjlighet att vid bedömningen ta hänsyn till om marknadsföringen uteslutande skulle rikta sig mot en grupp konsumenter som kan sägas löpa en mycket liten risk att hamna i en skuldsättningsproble- matik. Det skulle kunna vara fråga om marknadsföring som kan bedömas, p.g.a. mediet de förekommer i eller genom sitt innehåll, endast rikta sig till höginkomsttagare. Vid avgörandet av vilka grupper konsumenter som kan anses vara målgrupp för marknadsföring av krediter ska det dock, enligt utredningens uppfattning, sakna betydelse att kreditgivaren genom- för en noggrann kreditprövning. Kreditprövningen i det enskilda fallet baseras visserligen både på beräkningar av återbetalnings- förmåga och på riskbedömningar. Om dessa processer var tillräck- liga för att fånga upp konsumenter som riskerar att hamna i över- skuldsättning eller andra ekonomiska problem skulle det inte finnas en sådan problematik i samhället. Det är utredningens uppfattning att både kreditbedömningar baserade på statistiska risker och den nuvarande kreditprövningsprocessen kan släppa igenom konsu- menter som exempelvis lever med små marginaler (se vidare avsnitt 9.2.5). Därför kan bedömningen av marknadsföringens måttfullhet inte göras beroende av hur kreditgivaren utför sin kreditprövning. Betydelsen av att transaktionstestet avskaffas beskrivning av en genomsnittlig konsument i de ovan nämnda rättsfallen ligger väl i linje med synen på genom- snittskonsumenten som ska ligga till grund för det transaktionstest som ska utföras enligt dagens reglering. Vad som är genomsnittligt i den konsumentgrupp som en marknadsföringsåtgärd riktar sig emot är i och för sig inte något som t.ex. måste undersökas statistiskt. Det är i stället en bedömning som ska kunna göras med utgångspunkten att en genomsnittskonsument är normalt informerad samt skäligen uppmärksam och upplyst.43 Om transaktionstestet ska användas vid bedömningen av marknadsföring av krediter, skulle knappast de utgångspunkter för bedömningen av måttfullhet som utredningen beskrivit ovan kunna få genomslag. Därför bör måttfullhet gälla utan tillämpning av transaktionstestet, vilket i så fall måste framgå av lagtexten. Genom att införa ett krav på måttfullhet i konsument- kreditlagen och ta bort kravet på att transaktionstestet ska vara uppfyllt för att sanktioner ska kunna tillgripas anser utred- ningen att det rådande måttfullhetskravet alltså ytterligare kan be- tonas och därtill bedömas med hänsyn tagen till de generella risker som finns på kreditmarknaden. Transaktionstestet i marknads- föringslagen är en följd av EU-rättslig reglering. Som tidigare an- märkts är dock direktivet om otillbörliga affärsmetoder ett minimi- direktiv när det gäller finansiella tjänster. Det finns därmed inget som hindrar att transaktionstestet inte tillämpas vid bedömningen av marknadsföring av krediter, eftersom detta i praktiken innebär ett starkare konsumentskydd. Närmare om innebörden av ett måttfullhetskrav Det är inte möjligt att i detalj precisera hur måttfull marknads- föring ska utformas, bl.a. för att det måste bli en fråga om en hel- hetsbedömning i varje enskilt fall. De uttalanden som gjordes förarbeten och som ligger till grund för allmänna råd bör dock fortfarande vara vägledande. Måttfullhet får alltså anses innefatta även ett krav på återhållsamhet. 2007/08:115 s. 67, jfr Commission staff working document, Guidance on the implementation/application of directive 2005/29/EC on unfair commercial practices, COM (2016) 320, s. 39–41. Även marknadsföring som i och för sig endast innehåller kon- kret information om kreditvillkoren kan framhäva olika aspekter av dem på ett sätt som minskar konsumentens förutsättningar att fatta ett välgrundat beslut. Ett fenomen i kreditreklam är att något eller några kreditvillkor framhålls särskilt i marknadsföringen. Detta görs uppenbarligen i syfte att få kreditmöjligheterna – eller den konsumtion som krediten möjliggör – att framstå som attraktiva för konsumenterna. Näringsidkaren måste givetvis, vilket också framhålls i de ursprungliga förarbetsuttalandena, få framhålla för- delaktigheten i den egna produkten. Ett exempel på marknads- föring som, beroende på sin utformning, dock skulle kunna anses brista i måttfullhet, är ett alltför starkt framhävande av ett litet månadsbelopp, när marknadsföringen avser krediter som ska be- talas . När det gäller vad som är ett ”litet” månadsbelopp måste också särskild vikt fästas vid att detta är ett begrepp som är relativt i förhållande till kreditfordrans storlek. Ett krav på måttfullhet bör också innebära att marknadsföring av krediter inte ska vara påträngande. Som anges i utredningsdirek- tiven blir marknadsföring av krediter alltmer uppsökande. Nya tekniska förutsättningar innebär att marknadsföring på ett sofisti- kerat sätt kan anpassas efter den enskilde konsumentens intressen och behov. Tekniska förutsättningar gör också att det blir lättare och billigare att kontakta konsumenten direkt. Marknadsföring som är anpassad efter konsumenten kan givetvis öka hans eller hennes möjligheter att hitta och jämföra olika alternativ på markna- den. Det gäller t.ex. bolån där marknadsföring i många fall riktas direkt till kunder som köper bostad eller lägger om sina lån. Det förekommer även att t.ex. fackförbund eller organisationer erbjuder s.k. medlemslån som är förmånliga och kan hjälpa medlemmarna att fördela kostnader över tiden. Sådan marknadsföring behöver inte uppfattas som påträngande enbart för att den riktar sig direkt till konsumenten. Vad som är påträngande får bedömas efter en helhets- bedömning både av med vilken frekvens konsumenten blir kontak- tad eller exponerad för marknadsföringen och vilket innehåll bud- skapet har. 14.5.5Konsekvenser av möjliga författningsförslag I detta avsnitt ges några synpunkter på konsekvenserna av möjliga för- fattningsförslag. En fullständig konsekvensanalys finns i avsnitt 15.3 i anslutning till utredningens slutliga förslag. Utredningens slutliga bedömning av olika åtgärders konsekvenser för konsumenterna och konsumentskyddet följer av kap. 15. De konsekvenser som berörs nedan är konsekvenser för de kreditgivande bolagen samt vissa kon- sekvenser för det allmänna. En mer fullständig beskrivning av de bolag som berörs finns i avsnitt 15.3.2. En upplysning i marknadsföringen för högkostnadskrediter inne- bär administrativa kostnader för de kreditgivande bolagen. För- fattningsförslaget skulle träffa kreditgivare av högkostnadskrediter, dvs. som erbjuder krediter med effektiva räntor över, . I princip alla marknadsför sina produkter på sina hem- sidor. Ett lagkrav innebär att varje hemsida får modifieras så att upplysningen framgår där. Upplysningens utformning är dock endast några få rader text och en länk. Det handlar alltså om en tämligen liten informationsmängd som ska infogas på hemsidan. Några bolag som utredningen haft kontakt med har uppskattat kostnaden för att göra en sådan förändring från till högst . När det gäller kostnaden för att infoga den särskilda upplys- ningen i t.ex. kommande annonskampanjer, tv- eller radioreklam kan kostnaden knappast särskiljas från det totala priset för att framställa reklamen som sådan. Även innebär ju kraven på marknadsföring att näringsidkaren vid varje marknadsföringsåtgärd måste överväga innehållet i gällande rätt och tillämpa vissa bestäm- melser som påverkar marknadsföringens innehåll. Eftersom skyl- digheten ska tillämpas vid marknadsföring av ett kreditavtal, påver- kas inte all förekommande marknadsföring, utan bara de situatio- ner då bolaget också ska lämna den information som följer av 7 §. Den tillkommande informationsmängden i form av den upplysning som övervägs är inte av en sådan omfattning att skyldigheten att lämna upplysningen kan antas påverka storleken på exempelvis en tidningsannons, vilket annars hade kunnat bli en extra kostnad för kreditgivaren. När det sedan gäller ett allmänt måttfullhetskrav har utredningen inte lagt märke till att en stor mängd marknadsföring som är av det mera permanenta slaget, t.ex. på hemsidor, är sådan att kreditgivare i någon större utsträckning skulle behöva göra ändringar. Ett fåtal snabblånebolag har haft marknadsföring där man skulle kunna dis- kutera om denna inte redan strider mot gällande rätt. Skulle dessa bolag förändra sin marknadsföring är det alltså ett resultat av krav som redan gäller. Konsekvenser av ett utökat måttfullhetskrav? Ett måttfullhetskrav skulle gälla för alla näringsidkare som mark- nadsför krediter, även t.ex. näringsidkare som erbjuder kreditköp av sina egna varor eller tjänster, finansierade av dem själva eller genom ett annat kreditgivande företag. Det är alltså en potentiellt mycket stor krets av företag som berörs av bestämmelsen. krävs inga särskilda åtgärder för företag som marknadsför krediter på ett sätt som får anses måttfullt även med en något för- ändrad innebörd av begreppet. När det gäller administrativa kostnader kan ett måttfullhetskrav inte anses innebära några sådana – det tar inte eller är dyrare att framställa marknadsföring beroende på om den är mer eller mindre måttfull. En annan fråga är om måttfullhetskravet, som avses innebära en viss skärpning i förhållande till dagens krav, kan anses påverka omsättningen av varor och tjänster på ett sådant sätt att det innebär intäktsbortfall för handeln. Utredningen anser att en i viss mån större måttfullhet i mark- nadsföringen inte hindrar näringsidkare från att marknadsföra sina krediter eller argumentera för förmånligheten i den egna produkten. Syftet är att konsumenterna ska vara tillförsäkrade samma möjlig- heter att genom marknadsföring få kunskap om olika finansierings- möjligheter som . En konsument som aldrig kommer att hamna i en skuldsättningsproblematik kommer inte att få sämre förutsätt- ningar att vare sig konsumera eller ta en kredit för att marknads- föringen av krediter blir mer måttfull. kunna inse fördelarna med ett erbjudande även om marknads- föringen av erbjudandet inte lockar andra konsumenter till oöver- lagda beslut. Den allmänna ekonomiska omsättningen gynnas inte av oöverlagda beslut att ansöka om krediter eller att konsumenter som har små marginaler i sin ekonomi ingår kreditavtal. Risken är ju att dessa konsumenter hamnar i en skuldsituation där deras möjligheter att konsumera blir beskurna av de kostnader som skuld- sättningen i sig för med sig. Kostnader för det allmänna En ny bestämmelse om marknadsföring innebär ytterligare en be- stämmelse för att bevaka i sitt tillsynsarbete. Vilket arbete det kommer att krävas från myndighetens sida är svårt att bedöma. Sedd för sig torde åtgärden inte kräva sådana resurser i tillsynsverksamheten att verket skulle behöva ökade an- slag. När det gäller ett krav på måttfullhet utöver redan tillsyn över marknadsföring av krediter och en viss föränd- ring av bestämmelsen utvidgar inte området för tillsyn i och för sig. Bestämmelsen kan dock i vissa fall innebära utvidgade möjligheter för att ingripa mot marknadsföring av krediter. Detta kan i och för sig innebära ökade kostnader för verket, men kan inte antas innebära ett behov av ökade anslag. Kostnadsmässiga följder för vid ett eventuellt införande av flera nya bestämmelser i konsumentkreditlagen disku- teras vidare i avsnitt 15.3.5. 15Förslag på åtgärder och konsekvensanalys Utredningen har tidigare (se kapitel 9–14) lagt fram de argument för och emot de åtgärder som vi ska överväga enligt våra utred- ningsdirektiv. Utredningen har vidare identifierat ytterligare två åtgärder avseende kravet på kreditprövning som skulle kunna inne- bära ett stärkt konsumentskydd. Utredningen har i de föregående kapitlen övervägt hur åtgärderna skulle kunna utformas som lag- bestämmelser och placeras in i konsumentkreditlagen. I detta kapitel följer utredningens slutliga ställningstaganden avseende vilka åtgär- der som föreslås. 15.2Utredningens slutliga överväganden och förslag Förslag: Sju nya bestämmelser införs i konsumentkreditlagen. Vid marknadsföring av en högkostnadskredit ska närings- idkaren ge konsumenten en upplysning att krediten är en hög- kostnadskredit. Upplysningen ska också innehålla en hänvisning till mer information avseende bl.a. riskerna med skuldsättning. Kreditgivaren ska inte kunna ta ut en högre kredit- eller dröjsmålsränta för en högkostnadskredit än en räntesats som motsvarar den enligt räntelagen tillämpliga referensräntan med ett tillägg om . Konsumenten ska inte vara skyldig att betala mer i kostnader för krediten än ett belopp som motsvarar kreditbeloppet. Med kostnader avses, förutom kreditkostnaden, också inkassokost- nader och dröjsmålsränta. Förslag på åtgärder och konsekvensanalys En högkostnadskredit ska inte kunna förlängas mer än en gång om förlängningen medför en kostnad för konsumenten. Detta ska inte hindra att konsumenten och kreditgivaren kommer överens om en betalningsplan som syftar till att konsumenten ska kunna återbetala kreditfordran som är skälig med hänsyn till konsumentens betalningsförmåga, kreditbeloppet storlek och omständigheterna i övrigt. Vid beräkningen av konsumentens förutsättningar att åter- betala en högkostnadskredit ska näringsidkaren ta särskild hän- syn till risken att konsumenten redan har, eller kommer att få, andra utgifter än vad underlaget för kreditprövningen visar. Hur beräkningen ska gå till får preciseras genom föreskrifter. Möjlig- heterna för att meddela sanktioner vid bris- tande kreditprövning ska gälla om en näringsidkare inte följer den nya bestämmelsen. Vid marknadsföring av alla sorters krediter ska måttfullhet iakttas. Slutligen föreslås att undantaget från kravet på kreditpröv- ning ändras så att fristående krediter alltid måste kreditprövas, även om de har kortare löptid än och även om de är räntefria och inte medför annat än en obetydlig avgift för kon- sumenten. Skälen för förslaget: Utredningen har i tidigare kapitel övervägt hur åtgärderna som utpekas i kommittédirektiven skulle kunna utformas och lagt fram argument för och emot varje åtgärd. Utredningen har vidare identi- fierat ytterligare två möjliga åtgärder. I kap. 8 har utredningen lämnat förslag på en definition av en kreditprodukt som utredningen föreslår ska kallas högkostnads- kredit. De åtgärder som utredningen anser möjliga att föreslå är i huvudsak begränsade till att gälla endast för sådana krediter. Utred- ningens beskrivning av och utförliga diskussion kring olika åtgär- der återfinns i följande kapitel i betänkandet: Förslag på åtgärder och konsekvensanalys –en civilrättslig sanktion vid bristande kreditprövning (kap. 9) –räntetak (kap. 10) –kostnadstak (kap. 11) –en begränsning av möjligheten att förlänga lån (kap. 12) –skriftlighetskrav (kap. 13) –en upplysningsskyldighet vid marknadsföring (kap. 14) –en skyldighet för näringsidkaren att ha en säkerhetsmarginal i kvar-att-leva-på-kalkylen (kap. 9) –ett krav på måttfullhet vid marknadsföring av alla sorters kredi- ter (kap. 14) När utredningen nu anger skälen för sina förslag, ges endast kortare sammanfattande synpunkter på skäl för eller emot varje åtgärd. Utredningen lyfter fram de viktigaste argumenten och effekterna av förslagen. För en utförlig redogörelse och analys hänvisas till varje enskilt kapitel enligt ovan. Allmänt om syftet med vårt uppdrag och med författningsförslagen