sou · H4B332d2 · 2016-04-27 00:00:00 — För enskilda delförslag anges nedan under respektive delavsnitt s.k. 0-alternativ, där så är möjligt. Det gäller de fortsatta utvecklingslinjer i olika avseenden som utredningen kan bedöma om åtgärder inte vidtas. Vissa anknytande frågor har legat vid sidan av utredningens uppdrag och omfattas därmed inte direkt då det gäller de åtgärder som förslås. Ersättningen till fastighetsägare och rättighetsinnehavare utgör principiellt och resursmässigt viktiga frågor då det gäller att skydda allmänna vattentäkter och inrätta vattenskyddsområden. Ersättningsfrågorna kan få stor ekonomisk och verksamhetsmässig betydelse för bland annat berörda jord- och skogsbruksföretag. Enskilda vattentäkter ingår inte i uppdraget, vilket omfattar en dryg miljon konsumenter. Likaså ligger enskilda och allmänna avloppsfrågor vid sidan av utredningsarbetet. Utsläpp och föroreningsrisker ingår dock naturligt i vattnets kretslopp och kan direkt anknyta till de recipienter där det också finns dricksvattentäkter. De kommunala huvudmännen planerar, finansierar och driver ofta Konsekvenser av utredningens förslag vatten- och avloppsverksamhet i ett sammanhang, vilket den samlade va-taxan är ett uttryck för. Dessa frågor ingår inte i uppdraget men har i olika grad ändå behandlats i diskussionen. 14.2Skyddet av vattentäkter och tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Utredningen föreslår i kapitel 6 och 7 tre huvudsakliga åtgärder för att öka skyddet av vattentäkter. Förslagen består av en rad delförslag, som för överblickens skull behandlas samlat under respektive punkt. Utredningen föreslår att skyddet av vattenförekomster som utnyttjas eller kan komma att utnyttjas för dricksvattenförsörjning skyddas genom att –tillser att regionala vattenförsörjningsplaner tas fram i alla län, –inrättande och omprövning av vattenskyddsområden görs obligatoriskt och processen tydliggörs för alla större allmänna täkter, samt –bemyndigandet för kommunen att meddela föreskrifter till skydd för allmänna ytvattentäkter med stöd av förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd upphävs. Förslagens samlade målsättning är att skapa förutsättningar för samordnat och strategiskt skydd av för dricksvattenproduktionen viktiga vattenförekomster. Planeringsförutsättningar och skydd ska ha en långsiktig inriktning för att täcka samhällets nuvarande och framtida behov. Utredningen föreslår utveckling av regionala planeringsunderlag som stöd för det långsiktiga skyddsarbetet i alla län. Länsstyrelserna uppdras utforma eller på annat sätt säkra utvecklingen av sådana vattenförsörjningsplaner. Havs- och vattenmyndigheten föreslås få i uppdrag att vägleda om framtagande av sådana planer efter samråd med berörda myndigheter. Utredningen föreslår vidare att det införs en skyldighet att inrätta vattenskyddsområden för allmänna vattentäkter med uttag av dricksvatten som ger mer än i genomsnitt eller försörjer fler än 50 personer samt för sådana reservvattentäkter. Konsekvenser av utredningens förslag Kommunen ska ansöka eller på annat sätt säkerställa att en ansökan om inrättande av vattenskyddsområde görs hos . är skyldig att efter beredning av ansökan besluta i ärendet, men kan i vissa fall överlåta till kommunen att besluta. Beträffande befintliga vattenskyddsområden är kommunen skyldig att ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan om omprövning av områdets utformning och föreskrifter görs hos om dessa inte längre tillgodoser syftet med skyddet. Havs- och vattenmyndigheten uppdras utveckla vägledande prioriteringsgrunder för inrättande och översyn av vattenskyddsområden. Arbetet ska ske efter samråd med övriga berörda myndigheter. ska enligt förslaget följa upp att kommunen efterlever skyldigheten att ansöka och ska ha möjlighet att meddela förelägganden. I kapitel 7 föreslås att processen för inrättande och omprövning av vattenskyddsområden tydliggörs i författning. Utredningen föreslår att krav införs på samråd, innehåll i ansökan och konsekvensutredning samt utvidgat myndighetssamråd. Utredningen föreslår också att det ska regleras när respektive kommunen ska fatta beslut. Vidare föreslås att miljöorganisationer ska ges en uttrycklig rätt att överklaga besluten. Det föreslås även förtydliganden angående dispens, tillstånd och anmälan samt införande av avgift för arbete med tillstånd, anmälan och tillsyn. Havs- och vattenmyndigheten uppdras utarbeta vägledning för inrättande, omprövning och förvaltning av vattenskyddsområden. Samråd sker med berörda myndigheter. Skyddet av vattentäkter bör hanteras på ett mer enhetligt sätt. Det föreslås därför att bemyndigandet för kommuner att meddela föreskrifter till skydd för allmänna ytvattentäkter med stöd av förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska upphävas. 14.2.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs Utredningen har bland annat behandlat effekter av fortgående klimatförändringar och de utmaningar för dricksvattenförsörjningen detta innebär. I avsnitt 6.4 behandlas olika instrument som finns för att skydda dricksvattenförekomster och hur de rent praktiskt används. Utredningen gör bedömningen att dagens skydd av vat- Konsekvenser av utredningens förslag tenförekomster i betydande utsträckning är otillräckligt och att de mest konkreta och verkningskraftiga skyddsåtgärderna utgörs främst av stödjande fysisk planering och inrättandet och omprövning av vattenskyddsområden med skyddsföreskrifter. Fysisk planering utgör ett viktigt grundläggande instrument för att identifiera och skydda strategiskt viktiga vattenförekomster. Ut- redningen bedömer, mot bakgrund av hittillsvarande arbete, att framtagandet av regionala vattenförsörjningsplaner utgör en avgörande informationskälla och ett viktigt stöd för kommunernas översiktsplanering. Regionala vattenförsörjningsplaner har även visat sig värdefulla för att sätta det kommunala planeringsarbetet i ett regionalt sammanhang. Det regionala perspektivet är nödvändigt då det gäller vattenförvaltning och skyddet av de vattenförekomster som långsiktigt behöver säkras för dricksvattenändamål. Vattenförekomster känner inga administrativa gränser, vilket bland annat de regionala vattenmyndigheterna är ett uttryck för. En stor del av landets kommuner är beroende av andra kommuners förhållningssätt beträffande tillgång och vattenkvalitet i de yt- och grundvattenresurser som nyttjas eller behöver säkras för framtiden. Regionala vattenförsörjningsplaner ger en nödvändig regional överblick och möjliggör prioritering av insatser på såväl regional som lokal nivå. föreslås få i uppdrag att närmare bedöma och redovisa jordbrukssektorns framtida behov av vattenförsörjning, för att kunna användas i arbetet med regionala vattenförsörjningsplaner. En alternativ lösning till att uppdras utforma eller på annat sätt säkra utvecklingen av regionala vattenförsörjningsplaner är att uppdras att själv utforma planerna eller att kravet riktas mot någon annan aktör, t.ex. landsting eller regioner. Det senare framfördes av vissa producenter i de workshops som genomfördes under utredningsarbetet. Utredningen bedömer att förslaget bör utformas så att framtagandet av regionala vattenförsörjningsplaner inte utesluter insatser från andra aktörer, som t.ex. kommunalförbund, vilket skett i . Huvudansvaret för att planerna tas fram bör dock ytterst Konsekvenser av utredningens förslag läggas på , med dess centrala roll då det gäller miljöprövning och miljötillsyn, vattenförvaltning och fysiska planeringsfrågor. Beträffande vägledningsansvaret, kan en alternativ lösning vara att ges huvudansvar i stället för Havs- och vattenmyndigheten. En sådan lösning har diskuterats med utredningens experter men bedömts som mindre ändamålsenlig med tanke på de myndighetsroller som i övrigt upprätthålls av dessa myndigheter. Då det gäller formen för att fastställa planeringsansvaret kan en alternativ lösning vara att detta regleras i författning, snarare än genom ett separat uppdrag till länsstyrelserna. En författningslösning kan dock ses som alltför ingripande med tanke på att merparten av landets länsstyrelser redan tagit fram eller påbörjat arbete med sådana planer. Den femåriga kontrollstation som utredningen föreslår bör även omfatta en uppföljning av länsstyrelsernas arbete med regionala vattenförsörjningsplaner. Behovet av en eventuell författningsreglering kan då åter övervägas. Effekter av att inte alls ställa krav på utveckling av regionala vattenförsörjningsplaner är att dessa inte kommer till stånd i samtliga län, i vart fall inte inom en överblickbar period. Det skulle innebära att ett nödvändigt regionalt perspektiv då det gäller skyddade förekomster och dricksvattenförsörjning skulle gå förlorat i vissa län och att berörda kommuner skulle få svårare att bygga in detta perspektiv i sin egen översiktsplanering. Den nationella överblicken och förutsättningar för att utveckla en samlad strategi för dricksvattenfrågorna skulle också försvåras. De som berörs av förslaget är främst länsstyrelser, kommuner, Havs- och vattenmyndigheten samt . Även regioner, kommunalförbund och andra aktörer kan beröras. Beträffande stöd i utveckling av vägledningsarbetet berörs statliga myndigheter, främst , geologiska undersökning, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, samt . Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen konstaterar att skyddet av vattenförekomster är otillräckligt och att de åtgärdsprogram som utvecklats inom vattenförvaltningen inte inneburit ett tillräckligt incitament för kommuner och länsstyrelser att inrätta vattenskyddsområden. Dagens insatser för att skydda dricksvattentäkter bedrivs inte med den samlade omfattning och hastighet som krävs med tanke på befintliga och framtida sårbarheter och risker för dricksvattnet. En skyldighet att inrätta och vid behov ompröva befintliga vattenskyddsområden bör därför införas. Effekterna av att inte reglera frågan blir att förekomster som utnyttjas för dricksvattenförsörjning riskerar att inte skyddas i tillräcklig omfattning och att därtill fortsatt riskerar att inte uppfylla sina åtagande gentemot EU.30 Ett försämrat råvattenskydd innebär ökande kostnader för landets va-kollektiv då det gäller provtagning, analys och beredningsteknik och innebär även att kemikalieanvändningen i vattenverken riskerar att öka. Risken för akuta sjukdomsutbrott och andra mer långsiktigt och negativt hälsopåverkande effekter ökar till följd av den tilltagande risken för mikrobiella och kemiska föroreningar. En sådan utveckling innebär förutom de individuella olägenheter och det lidande som kan uppstå, väsentligt ökade risker för tilltagande kostnader för individ, företag och samhälle. Utredningen har under sitt arbete även diskuterat alternativa lösningar för att göra inrättandet av skyddsområden obligatoriskt för alla större täkter. En prioritering skulle kunna göras med fokus på de stora vattentäkterna . En sådan syn har bland annat kommit till uttryck i de workshops som genomförts med dricksvattenproducenter. Det har vidare övervägts om skyldigheten endast skulle avse sådana täkter där det inte kan visas att ett erforderligt skydd redan finns, eller kan uppnås på annat sätt. Ett sådant förslag togs fram av utredningen, men avvisades av berörda parter. Utredningen har i det sammanhanget även diskuterat olika gränser för den minsta uttagsvolym som ska gälla för allmänna täkter som ska omfattas av skyldigheten. Det har dock bedömts lämpligt att anknyta till den storleksgräns som anges i 30 Ramdirektivet för vatten och direktivet för hållbar användning av bekämpningsmedel. Konsekvenser av utredningens förslag ramdirektivet för vatten.31 Det sammanhänger även med den nytta förslaget kan få i relation till åtaganden enligt ramdirektivet för vatten. Utredningens överväganden och bedömningar i detta avseende framgår närmare av avsnitt 6.6.2. Betydande arbete har ägnats åt att i olika avseenden diskutera och närmare ange lämpliga former för processen med vattenskyddsområde. Processen är f.n. endast marginellt reglerad och styrs i praktiken av den handbok som tidigare tagits fram av , som ansvarade för frågan. Länsstyrelser och kommuner har möjlighet att fatta beslut om vattenskyddsområden och rollerna dem emellan är oklara. Utredningen gör bedömningen att ett författningsmässigt förtydligande av processen skulle underlätta, effektivisera och tidsmässigt förkorta inrättandearbetet. En förtydligad process skulle även kunna motverka risken för låsningar mellan olika parter. Utredningen noterar i det sammanhanget att den betydelsefulla frågan om ersättning till fastighetsägare och rättighetsinnehavare, avsedd att i efterskott hanteras i domstol, inte inkluderas i processen. Ersättningsfrågan utgör således en kvarstående betydelsefull faktor, som utredningen enligt sina direktiv inte avsetts behandla. En tydligare inrättandeprocess kan dock i sig bidra till att klargöra olika aktörers roller, ge bättre struktur för arbetet och medverka till en mer enhetlig och rättssäker hantering av vattenskyddsfrågorna. Om någon reglering av processen inte kommer till stånd blir effekten att den även fortsättningsvis styrs av vägledning. Det kan medverka till fortsatt oklarhet och regionala skillnader i processerna, t.ex. kring aktörsroller och krav på de beredningsunderlag som erfordras. Utredningen har som en alternativ lösning övervägt om en samordning med tillståndsprocessen för vattenverksamhet kan ske. Utredningen gör dock, i avsnitt 7.7.1, bedömningen att en samordning av processerna normalt inte utgör en framkomlig väg. Beträffande myndighetssamråd har utredningen övervägt om även bör ingå som obligatorisk instans beträffande vattenskyddsområden, se närmare avsnitt 7.7.3. Avseende frågan om vilken instans som bör besluta om vattenskyddsområden har utredningen, i avsnitt 7.3.4, diskuterat olika alternativ. Utredningen bedömer att beslut lämpligen bör fattas mot bakgrund av övriga 31 Artikel 7 i ramdirektivet för vatten. Konsekvenser av utredningens förslag anknytande verksamhetsuppgifter och sådan regional överblick som kännetecknar länsstyrelse eller länsstyrelser i samverkan. Ut- redningen finner därmed att central myndighet, vattenmyndigheter och miljöprövningsdelegationer inte utgör ändamålsenliga beslutsorgan i detta avseende. Som alternativ till förslaget att normalt ska vara beslutande instans, med möjlighet till överlåtelse till kommunen i vissa fall, har utredningen övervägt alternativet att i författning lägga fast att ska förklara ett område som vattenskyddsområde endast då detta berör två eller flera kommuner, vilket behandlas i avsnitt 7.7.4. Vad avser handläggningstiden har utredningen bedömt att det inte bör införas en övre gräns för hur lång den får vara och att ändring av instansordningen för överklagande av beslut om vattenskyddsområden inte bör ske. Beträffande ansökans innehåll har utredningen övervägt att kategorisera vattenskyddsområden i olika riskklasser och knyta kravet på ansökans innehåll till vilken riskklass området ingår i. Utredningen har dock i stället bedömt det som lämpligare att införa en möjlighet att göra undantag från kravet på ansökans innehåll om det finns särskilda skäl, se närmare avsnitt 7.7.1. Ytterligare alternativ som övervägts av utredningen, i avsnitt 7.7.5, är om generella föreskrifter för vattenskyddsområden ska tas fram eller att förslag till föreskrifter ska sammanställas i en särskild föreskriftsbank. Det skulle t.ex. kunna avse hantering av växtskyddsmedel, petroleumprodukter och andra kemiska ämnen. Al- ternativen avvisas, främst mot bakgrund av att det inte är förenligt med behovet av den långtgående lokala anpassning som krävs av vattenskyddsföreskrifter till täktens behov och förutsättningar. Mer generella föreskrifter kan också vara svåra att kommunicera och tolka. Stora risker föreligger, enligt utredningens synsätt, för att mer schabloniserade mallar och föreskrifter ska komma att nyttjas på ett sätt som inte är förenligt med lokala behov och förutsättningar. Det skulle också komma att försvåra förutsättningarna för att göra de konsekvensmässiga överväganden som bland annat bör ligga till grund för valet av lämpliga åtgärder. Inte heller bedömer utredningen att det är lämpligt att beslut om vattenskyddsområde fattas utan åtföljande vattenskyddsföreskrifter. De nya kraven på inrättande av vattenskyddsområden och processens utformning föreslås regleras i lag och efter föreslagna bemyndiganden i förordning, eftersom det rör sig om åligganden för Konsekvenser av utredningens förslag kommuner och i vissa fall privata aktörer. Vissa bestämmelser som riktar sig till statliga myndigheter föreslås regleras direkt i förordning med stöd av regeringens restkompetens. Beträffande förslagens överensstämmelse med kan inledningsvis konstateras att ramdirektivet för vatten är ett minimidirektiv. En skyldighet utformad enligt utredningens förslag kan gå utöver ramdirektivets artikel 7.3 genom att den gäller oavsett om förekomsten redan bedöms ha ett erforderligt skydd. Utredningen konstaterar dock att en sådan skyldighet väl kan motiveras med hänvisning till kravet att se till att användningen av växtskyddsmedel minimeras eller förbjuds i skyddade områden i direktivet om hållbar användning av bekämpningsmedel,32 de svenska miljökvalitetsmålen och utredningens uppdrag att säkerställa en långsiktigt trygg dricksvattenförsörjning. Inrättandet av vattenskyddsområden kan i sig anses utgöra ett strukturerat och lämpligt arbetssätt för att bedöma utformningen av ett erforderligt skydd. Vad avser själva processen för inrättande av vattenskyddsområden styrs den inte av . Miljöorganisationers rätt att överklaga regleras dock i den s.k. Århuskonventionen som både och EU är part till, se närmare avsnitt 7.3.6 och 7.7.6. Förslaget bidrar på ett positivt sätt till ett förbättrat genomförande av Århuskonventionen. Det finns behov av särskilda hänsyn när det gäller tiden för ikraftträdande. Utredningen förslår därför att ikraftträdandet av bestämmelserna om skyldighet att inrätta och ompröva vattenskyddsområden sker etappvis. Syftet med ett sådant ikraftträdande är att skyddet inledningsvis säkerställs för de vattentäkter som står för stora volymer, då det bedöms ge störst nyttoeffekter. Utredningen föreslår att bestämmelsen ska börja tillämpas för täkter med uttagsvolym över . För vattentäkter med uttag mellan 10 och föreslås bestämmelsen ska börja tillämpas . För närmare motivering, se avsnitt 6.6.2. Processkraven föreslås träda i kraft . Det finns också behov av informationsinsatser kring de föreslagna bestämmelserna. Sådan information kan ses som ett 32 Artikel 12 i och rådets direktiv /128/EG av om upprättande av en ram för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel (EUT L 309, 24.11.2009, s. 71, Celex 32009L0128). Konsekvenser av utredningens förslag naturligt led i Havs- och vattenmyndighetens och vägledning på området. Utredningens förslag om processen riktar sig till kommunen och/eller den som ska fullgöra kommunens skyldighet att ansöka om vattenskyddsområde. Kommunen har möjlighet att via ägardirektiv eller delegation ge vattenproducenten eller huvudmannen i uppdrag att ta fram och ge in ansökan till . De kan t.ex. vara , kommunalt bolag eller kommunalförbund och i förkommande fall privat aktör. Bestämmelser om processen riktar sig även till den som ansöker om skydd för en framtida täkt samt den som fattar beslut om inrättande eller omprövning av ett vattenskyddsområde, dvs. länsstyrelser och i vissa fall kommuner. Ytterligare aktörer som berörs av förslaget är fastighetsägare, rättighetsinnehavare och enskilda som omfattas av föreskrifter som utfärdas för vattenskyddsområden. Andra former av lokala skyddsföreskrifter Förutom vattenskyddsföreskrifter finns f.n. möjlighet för kommunen att meddela lokala föreskrifter om skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter. Utredningens förslag om att vattenskyddsområden ska inrättas för alla större33 allmänna vattentäkter innebär att det inte heller för ytvattentäkter ska kunna meddelas andra former av lokala skyddsföreskrifter34. Begränsningen har redan tidigare gällt allmänna grundvattentäkter. Även när det gäller mindre allmänna ytvattentäkter bedömer utredningen att möjligheten till sådana föreskrifter ska utgå. Sådana lokala föreskrifter ger ett svagare skydd än vattenskyddsföreskrifter. De lokala föreskrifterna får inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet. Föreskrifterna är inte ersättningsgrundande och bryter inte tillstånds rättskraft, se närmare avsnitt 6.3.4. Utredningen bedömer att allmänna vattentäkter bör ha ett starkt juridiskt skydd. Om någon ändring i regleringen inte kommer till stånd skulle andra former av lokala skyddsföreskrifter för mindre allmänna ytvattentäkter även fortsättningsvis kunna tas fram. 33Avser täkter med uttag om eller 50 personer. 3440 § 5 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Konsekvenser av utredningens förslag då bli att små allmänna ytvattentäkter även fortsättningsvis kan ges denna svagare form av skydd. Utredningen har dock bedömt det som angeläget att samtliga allmänna dricksvattentäkter inrangeras i ett enhetligt system. För de större täkterna blir detta obligatoriskt, för de mindre återstår för kommuner och huvudmän att pröva om särskilda skyddsåtgärder behöver vidtas. Ska föreskrifter utformas, ska instrumentet vattenskyddsområde med föreskrifter tillämpas. Det skapar enhetlighet i vägledning och tillämpning, rättstrygghet och även möjligheter att pröva eventuella ersättningsanspråk för berörda fastighetsägare och rättighetsinnehavare. De som berörs av regleringen är främst kommunerna, som utfärdar sådana lokala föreskrifter, samt verksamhetsutövare och andra enskilda som berörs av dem. Ändringen i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd görs med stöd av bemyndigandet i 9 kap. 12 § . Beträffande berörs förslaget av artikel 7.3. i ramdirektivet för vatten om erforderligt skydd. Förslaget kan även beröra direktivet om hållbar användning av bekämpningsmedel. Eftersom det skydd som lokala föreskrifter ger är svagare än vattenskyddsområden, bedömer utredningen att förslaget ligger i linje med krav. Den tidpunkt då bemyndigandet bör upphöra sammanhänger med utredningens förslag om krav på vattenskyddsområde. Utredningen bedömer att bemyndigandet bör upphävas när vattenskyddsområde har inrättats för alla större allmänna ytvattentäkter. Utredningen väljer därför att avstå från att föreslå för ikraftträdande, se avsnitt 6.6.2. Information kan lämnas av Havs- och vattenmyndigheten och i samband med att information ges om nya bestämmelser om vattenskyddsområden. 14.2.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer och miljön Kommuner ges genom regionala vattenförsörjningsplaner ökat stöd i sina egna planeringsuppgifter för att långsiktigt säkerställa en trygg och säker dricksvattenförsörjning av god kvalitet. Det kan bland annat inbegripa att kommunala vattenförsörjningsplaner Konsekvenser av utredningens förslag Dessa utgör tillsammans med regionala vattenförsörjningsplaner viktiga prioriteringsverktyg i arbetet med skydd av dricksvattenförekomster, främst i översiktsplaneringen. Ofta medverkar kommunerna på olika sätt i arbetet med framtagande av de regionala vattenförsörjningsplanerna, t.ex. genom deltagande i samrådsmöten. Vissa tillkommande kostnader av begränsad omfattning kan komma att uppstå på nivå genom sådan medverkan i planarbetet. Insatsen bedöms dock generera väsentligt större nyttoeffekter i ett långsiktigt kommunalt perspektiv. Samma resonemang gäller de eventuella merkostnader som uppstår genom att i översiktsplaner också behöva ta hänsyn till det underlag som tillkommer genom en regional vattenförsörjningsplan. Det förekommer att kommunalförbund på eget initiativ tar fram regionala vattenförsörjningsplaner, vilket skett i kommunalförbund.