sou · H4B373 · 2016-10-28 00:00:00 — Medlemsländerna har dock möjlighet att göra vissa inskränkningar. Enligt artikel 11.4 får medlemsländerna begränsa likabehandlingen i fråga om socialt bistånd och social trygghet till grundläggande förmåner. I skäl 13 i ingressen anges att i fråga om socialt bistånd ska möjligheten att begränsa förmånerna för varaktigt bosatta till att gälla endast grund- 2007/08:74. 2005/06:77, prop. 2005/06:159 och prop. 2013/14:83. läggande förmåner förstås så att detta begrepp omfattar åtminstone minimiinkomst, bistånd vid sjukdom, graviditet, föräldrabistånd och långtidsvård och att villkoren för att bevilja dessa förmåner bör fastställas i nationell lagstiftning. och rådets direktiv /66/EU av om villkor för inresa och vistelse för tredjelands- medborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal innehåller bestämmelser vid tillfällig förflyttning i yrkes- eller utbild- ningssyfte av vissa tredjelandsmedborgare. I artikel 18.2 anges att personer som är föremål för företagsinternt förflyttning ska be- handlas på samma sätt som svenska medborgare med avseende på sådan social trygghet som anges i artikel 3 i samordningsförord- ningen. Rätten till likabehandling med svenska medborgare får, när det gäller familjeförmåner, begränsas för personer som har fått till- stånd att vistas och arbeta i landet för en period som inte överstiger (artikel 18.3). I ingressen till direktivet anges att direktivet inte bör ge fler rättigheter än de som redan föreskrivs i unionsrätten om social trygghet för tredjelandsmedborgare som befinner sig i en situation med intressen i flera medlemsländer (skäl 39). Direktivet ska vara genomfört i svensk rätt . Likabehandlingsprincipen finns även i och rådets direktiv /36/EU av om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning. Direktivet är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som befinner sig utanför medlemsländernas territorium och ansöker om att resa in eller som har beviljats inresa för säsongsanställning (artikel 2.1). I artikel 23 anges att säsongsarbetare ska ha rätt till likabehandling i förhållande till svenska medborgare vad gäller social trygghet enligt vad som avses i artikel 3 i samordningsförordningen. Likabehand- lingen får dock begränsas när det gäller rätten till familjeförmåner. I ingressen till direktivet anges att direktivet inte bör ge fler rättig- heter än de som redan föreskrivs i unionsrätten om social trygghet för tredjelandsmedborgare som har anknytning till flera medlems- länder (skäl 46). Direktivet ska vara genomfört i svensk rätt . Likabehandling regleras också i artikel 22 i och rådets direktiv (EU) 2016/801 av om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, stu- dier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pairarbete. Direktivet antogs och ersätter bl.a. gästforskardirektivet. Direktivet ska vara genomfört . Europeiska kommissionen presenterade förslag till ett nytt direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkompetent anställning.27 Direktivet är tänkt att ersätta direktivet om EU-blåkort och ska innehålla bestämmelser om likabehandling. Rådets direktiv /83/EG av om minimi- normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl be- höver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställ- ning och om innehållet i det beviljade skyddet (det första skydds- grundsdirektivet), är en del av EU:s gemensamma europeiska asyl- system. Huvudsyftet med direktivet är dels att medlemsländerna ska tillämpa gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett behov av internationellt skydd, dels garantera att en minimi- nivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer (skäl 6 i ingressen). Direktivet grundas på (skäl 2 i ingressen). Det första skyddsgrundsdirekviet omarbetades 2011 genom och rådets direktiv /95/EU av om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (det omarbetade skyddsgrunds- direktivet). Direktiven är i svensk rätt genomförda huvudsakligen i utlänningslagen. I direktiven finns bestämmelser som ger personer som har be- viljats internationellt skydd tillgång till sociala trygghetssystem samt sociala förmåner. Med internationellt skydd avses flykting- 27 COM(2016) 378 final. status och status som subsidiärt skyddsbehövande (artikel 2 i det omarbetade direktivet). I artikel 26 i det omarbetade direktivet anges att personer som har beviljats internationellt skydd har rätt att vara anställda eller bedriva verksamhet som egenföretagare efter det att skyddet har beviljats samt att gällande lagstiftning om bl.a. tillgång till sociala trygghetssystem som anställd eller egenföretagare ska tillämpas. Artikel 29.1 i det omarbetade direktivet har rubriken ”Sociala förmåner” och föreskriver att personer som har beviljats internationellt skydd ska ges samma nödvändiga sociala stöd som det som tillhandahålls medborgare. Stödet får enligt artikel 29.2 begränsas till personer som innehar status som subsidiärt skydds- behövande till att gälla endast grundläggande förmåner som då ska tillhandahållas på samma nivåer och på samma villkor som för med- borgare. Direktivet om diskriminering med avseende på etnisk tillhörighet Rådets direktiv /43/EG av om genomföran- det av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etnisk ursprung förbjuder diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung på en rad samhällsområden. Direktivet är i svensk rätt genomfört i diskrimineringslagen (2008:567). Direktivet är ett s.k. minimidirektiv, vilket ger medlemsländerna möjlighet att be- hålla eller införa mer förmånliga bestämmelser (artikel 6). I ingressen till direktivet anges att diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung kan undergräva förverkligandet av målen i EG-fördraget, särskilt förverkligandet av en hög sysselsättningsnivå och en hög nivå på det sociala skyddet, en höjning av levnads- standarden och livskvaliteten samt ekonomisk och social samman- hållning och solidaritet (skäl 9). Diskrimineringsförbudet i direktivet innebär förbud mot såväl direkt som indirekt diskriminering (artikel 2) och det gäller bl.a. i fråga om socialt skydd, inklusive social trygghet samt i fråga om sociala förmåner (artikel 3.1). Med socialt skydd avses t.ex. social- försäkringen (prop. 2002/03:65, s. 69). Direktivets definition av direkt och indirekt diskriminering motsvarar i allt väsentligt de definitioner som finns av dessa begrepp i diskrimineringslagen. direktivet definieras inte diskrimineringsgrunderna ”ras” eller ”etniskt ursprung”. I diskrimineringslagen finns däremot en definition av ”etnisk tillhörighet”. Förbudet mot diskriminering omfattar inte särbehandling p.g.a. nationalitet och regler om inresa, bosättning och tillträde till an- ställning och sysselsättning för medborgare från tredje land och statslösa personer. I övrigt gäller förbudet mot diskriminering för tredjelandsmedborgare (jfr artikel 3.2 och skäl 13 i ingressen). Rådet antog direktiv /85/EEG om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, har fött barn eller ammar, det s.k. mamma- ledighetsdirektivet. För att bl.a. genomföra direktivet infördes en ny föräldraledighetslag (1995:584) som trädde i kraft den 1 juli 1995.28 Med anledning av direktivets krav i artikel 8.1 på sammanhängande ledighet före den beräknade tidpunkten för förlossningen eller efter förlossningen, förlängdes rätten till ledighet före den beräknade tid- punkten för förlossningen och efter förlossningen. När det gällde direktivets krav i artikel 8.2 på obligatorisk mamma- ledighet i samband med förlossning ansåg regeringen att det inte fanns skäl att införa en regel om detta. ändrades dock föräldraledighetslagen för att genomföra även artikel 8.2 i direktivet om obligatorisk mammaledighet i samband med förloss- ning.29 Ändringen innebär att ska vara obligatoriska av den i föräldraledighetslagen föreskrivna mammaledigheten före den beräknade tidpunkten för förlossningen och efter förlossningen, förutsatt att arbetstagaren inte är ledig på annan grund . 1994/95:207. 1999/00:87. Det s.k. föräldraledighetsdirektivet, dvs. rådets direktiv /34/EG av om ramavtalet om föräldraledighet, underteck- nat av UNICE, CEEP och EFS30 innehåller regler om rätt till föräldraledighet och rätt till ledighet av trängande familjeskäl. Syftet med direktivet är att genomföra ramavtalet, som anger minimiföre- skrifter för att underlätta för föräldrar som arbetar att förena åtag- andena i arbetsliv och familjeliv. Vid genomförandet av direktivet bedömde regeringen att uppfyllde direktivets regler om föräldraledighet genom föräldraledighetslagen. När det gällde rätten till ledighet av trängande familjeskäl krävdes dock lagstiftning och lagen (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl trädde i kraft den 3 juni 1998.31 Lagen föreskriver att en arbetstagare har rätt till ledighet av trängande familjeskäl som har samband med sjukdom eller olycksfall och som gör arbetstagarens omedelbara närvaro absolut nödvändig. Lagen är i huvudsak tvingande till för- mån för arbetstagaren. Parterna ges dock möjlighet att i kollektiv- avtal begränsa rätten till ledighet till ett visst antal dagar , till visst antal dagar för varje tillfälle eller till bådadera. Ett nytt direktiv om föräldraledighet antogs av rådet ; rådets direktiv /18/EU av om genomförandet av det ändrade ramavtalet om föräldraledighet som ingåtts av BUSINESSEUROPE32, UEAPME33, ECPE och EFS och om upp- hävande av direktiv /34/EG. Genomförandet av det nya föräldra- ledighetsdirektivet föranledde inga ändringar av svensk lagstiftning.34 3.2.4Avtal som rör social trygghet EU har avtal med länder utanför unionen som gör det möjligt för unionen att utveckla sina politiska, ekonomiska och sociala förbind- elser med omvärlden. Dessa internationella avtal utgör en del av europeiska unionsrättens sekundärrätt. De mest långtgående av- 30Branschövergripande arbetsmarknadsparter på europeisk nivå. För mer information, se prop. 1997/98:81 och Ds 2010:44. 1997/98:81. 33Branschöverskridande organisation som företräder en viss kategori av företag, se Ds 2010:44. talen är associeringsavtalen som omfattar nära ekonomiskt sam- arbete, ofta med länder i EU:s närhet. Vissa avtal innehåller prin- ciper för samordningen av bestämmelser om social trygghet för arbetstagare och deras familjer när de flyttar mellan ett EU-land och det associerade landet. I många fall innehåller de även bestäm- melser om likabehandling. Nedan redogörs för några av dessa avtal. och fri rörlighetsavtalet med gäller i stället för i förhållande till , och . är ett omfattande avtal som täcker in många politiska områden. Jämfört med andra tredjelands- medborgare, har medborgarna i EES-länderna en mer gynnsam rättslig ställning i EU eftersom avtalet stadgar fri rörlighet i EU/EES. är samordningsförordningen35 införlivat i och gäller för medborgare från , och . har inte godkänt utan regleringen mellan och är baserad på olika sektorvisa bilaterala avtal, bl.a. ett avtal om social trygghet.36 Avtalet syftar bl.a. till att underlätta den fria rörligheten för personer och ger rätt att resa in, bosätta sig, ta arbete och tillhandahålla tjänster. Avtalet anger att samordnings- förordningen ska tillämpas och det innebär att artikel 8 i avtalet har samma syfte som artikel 48 i EUF-fördraget, dvs. att reglerna till- försäkrar fri rörlighet och förhindrar att personer som nyttjar den förlorar sociala trygghetsförmåner. I och med att samordnings- förordningen är tillämplig, ska alla bilaterala avtal som EU-med- lemsländerna har med upphöra att tillämpas så länge dessa inte är mer förmånliga än samordningsförordningen. 35Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen. 36Beslut nr 1/2012 av gemensamma kommittén som inrättats genom avtalet mellan euro- peiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiziska edsförbudet å andra sidan, om fri rörlighet för personer. Andra internationella avtal med EU om bl.a. likabehandling Flera andra europeiska länder och även länder i , och har internationella avtal med EU om bl.a. lika- behandling. Flera sådana avtal har även bestämmelser om social trygg- het. med går tillbaka ända till 1964. Det inrättades också ett associeringsråd som har till uppgift att genom- föra samordningen. Det uttalade syftet med avtalet är att gradvis stärka det ekonomiska samarbetet för att underlätta even- tuella anslutning till unionen.37 Artikel 9 i associeringsavtalet stad- gar ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. 1980 antog associeringsrådet tilläggsprotokoll 3/80 som medför att sys- temen för social trygghet ska samordnas för att ge turkiska arbets- tagare och deras familjemedlemmar som är bosatta inom EU tillgång till vissa sociala trygghetsförmåner. Även om vissa nödvän- diga genomförandebestämmelser fortfarande inte har antagits, har slagit fast att likabehandlingsprincipen enligt tilläggs- protokollet är direkt tillämplig. I praktiken finns det således redan i viss utsträckning en gemensam EU-metod för samordning. Det finns ett utkast till ett fullständigt genomförandebeslut av beslut 3/80 och ett äldre förslag till genomförande har återkallats under 2013.38 EU har också samarbetsavtal med , , , , , och (s.k. Europa-Medelhavs- avtal). Syftet med avtalen är bl.a. att främja handeln.39 har godkänt avtalen. Avtalen med , och innehåller bestämmelser om samordning inom sociala trygg- hetsområdet. Dessa avtal innehåller förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. Enligt avtalen som har slutits med , , och ska medborgare i någon av dessa stater som är lagligt anställda i ett EU-medlemsland ha rätt till lika- behandling inom social trygghet i landet där de är anställda. Även deras lagligen bosatta familjemedlemmar omfattas. Det finns även liknande avtal med och Palestinska myndigheten (interimsavtal). 37Fritz, Tredjelandsmedborgares rättigheter vid arbete inom EU, Ny Juridik 3:04, s. 21. 38Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken – En kommentar, 2 u., juridik, 2015, s. 97 f. 39Fritz, Tredjelandsmedborgares rättigheter vid arbete inom EU, Ny Juridik 3:04, s. 36. EU har också undertecknat stabiliserings- och associeringsavtal om bl.a. möjlighet till samordning av de sociala trygghetssystemen i förhållande till , , , , och (för västra ).40 Förhandlingar har slutförts även med Kosovo. Utkast till beslut av respektive stabiliserings- och associeringsråd för genomförande av samordningen finns i förhållande till , , och . blev dock EU-medlem . Avtalen innehåller regler om arbetstagarnas rörlighet och samord- ning inom området för social trygghet. Arbetstagare som är med- borgare i någon av nämnda stater och är lagligen anställda i ett EU- medlemsland ska behandlas lika som värdlandets medborgare när det gäller arbetsvillkor. Även lagligen bosatta familjemedlemmar omfattas. Avtalen innehåller också bestämmelser om samordning av delar av de sociala trygghetssystemen. Så snart associeringsråden har antagit besluten ska den gemensamma EU-metoden för sam- ordning av social trygghet genomföras med direkt verkan i natio- nell lagstiftning. Avtalen ska inte påverka rättigheter och skyldig- heter om det slutits förmånligare bilaterala avtal mellan dessa länder och ett medlemsland. I avsnittet beskrivs den internationella rätt som är relevant för be- tänkandet. Det handlar om olika om mänskliga rättigheter och om sociala stadga. Principen om icke-diskriminering är central i FN:s konventioner om mänskliga rättigheter. Den har sin utgångspunkt i den grund- läggande principen om alla människors lika värde och rättigheter. I artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna slås fast att alla människor är födda fria och lika i värde och 40 har undertecknats med (prop. 2001/02:156), 2002/03:11), (prop. 2006/07:30), (prop. 2007/08:164), (prop. 2008/09:81) och (prop. 2010/11:50). Av diskrimineringsförbudet i artikel 2 följer att var och en är berättigad till alla de rättigheter och friheter som uttalas i förklaringen utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, natio- nellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. I artikel 22 anges att var och en har, i egenskap av samhällsmedlem, rätt till social trygghet, och är berättigad till att de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som krävs för hävdandet av hans eller hennes människovärde och utvecklingen av hans eller hennes personlighet, förverkligas genom nationella åtgärder och mellan- folkligt samarbete i enlighet med varje stats organisation och resur- ser. Den allmänna förklaringen är inte ett rättsligt bindande instru- ment, men delar av den, däribland förbudet mot diskriminering, har status som internationell sedvanerätt.41 Det skydd för mänskliga rättigheter och principen om icke-diskriminering som kommer till uttryck i den allmänna förklaringen har utvecklats och förstärkts genom ett flertal bindande konventioner som också innehåller för- bud mot diskriminering. Några av dessa konventioner beskrivs i det följande i relevanta delar. FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskrimi- nering ratificerades av 1971 (SÖ 1971:40 och prop. för avskaffande av alla former av rasdiskriminering övervakar att konventionen efterlevs. Med uttrycket rasdiskriminering avses i konventionen varje skill- nad, undantag, inskränkning eller företräde på grund av ras, hud- färg, härkomst eller nationellt eller etniskt ursprung som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller inskränka erkännande, åtnjut- ande eller utövande på lika villkor av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på politiska, ekonomiska, sociala, kulturella eller andra områden av det offentliga livet (artikel 1.1). Genom rasdiskrimineringskonventionen har åtagit sig att verka för att rasdiskriminering avskaffas (artikel 2). 41 , Stüber, Diskrimineringslagen, 2 u., juridik, 2015, s. 18. följer av artikel 1.4 att särskilda åtgärder som är vidtagna för att åstadkomma framsteg i bekämpningen mot rasdiskriminering inte ska ses som diskriminering. Konventionen är inte heller tillämplig på åtskillnader, undantag, inskränkningar eller företräden som en konventionsstat gör mellan medborgare och icke-medborgare (arti- kel 1.2). Enligt artikel 5.e förbinder sig konventionsstaterna att förbjuda och avskaffa rasdiskriminering i alla dess former och att tillförsäkra rätten för var och en, utan åtskillnad på grund av ras, hudfärg, nationalitet eller etniskt ursprung, till likhet inför lagen, särskilt när det gäller åtnjutandet av bl.a. ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, som t.ex. rätten till social trygghet och sociala förmåner. FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ratificerades av 1971 (SÖ 1971:41 och prop. för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter över- vakar att konventionen efterlevs. Konventionen innehåller en bestämmelse om förbud mot diskri- minering, artikel 2.2, där grunderna är ras, hudfärg, kön, språk, reli- gion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt. Diskrimineringsförbudet omfattar såväl direkt som indirekt diskriminering.42 Artikel 9 innehåller en förklaring av konventionsstaterna att de erkänner rätten till social trygghet, däribland socialförsäkring. Där- efter upptas i artikel 10 garantier till förmån för familjen, barn och ungdom. I punkten 1 anges att skydd och bistånd i största möjliga utsträckning bör lämnas familjen, som betecknas som samhällets naturliga och grundläggande enhet. Detta ska i synnerhet ske i sam- band med familjens bildande och medan den är ansvarig för om- vårdnad och fostran av barn som inte är självförsörjande. Enligt punkten 2 bör mödrar åtnjuta särskilt skydd före och efter förlossning och bör yrkesarbetande mödrar åtnjuta avlönad ledighet eller ledighet med tillräckliga social- försäkringsförmåner. 42 CESCR/GC/19/p. , sociala och kulturella rättigheter har när det gäller rätten till socialförsäkring slagit fast att krav för att omfattas av en förmån ska vara rimliga, proportionerliga och transparenta.43 FN:s konvention om barnets rättigheter FN:s konvention om barnets rättigheter () rati- ficerades av 1990 (SÖ 1990:20 och prop. 1989/90:107). för barnets rättigheter (barnrättskommittén) över- vakar att konventionen följs. I betänkandet blir svensk lag (SOU 2016:19) lämnar (S 2013:08) förslag till en lag om inkorporering av konventionen. Lagen föreslås träda i kraft . Bland grundprinciperna i konventionen finns bl.a. artikel 2 om icke-diskriminering och artikel 3 om barnets bästa.44 Rättigheterna i gäller alla barn , om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet (artikel 1). Rättigheterna gäller samtliga barn inom ett lands jurisdiktion, utan åtskillnad av något slag, i enlighet med konven- tionens s.k. icke-diskrimineringsprincip i artikel 2. Icke-diskrimi- neringsprincipen gäller vid genomförandet av hela konventionen. De diskrimineringsgrunder som nämns i artikel 2 är ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt (jfr artikel 2.2 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter). Artikeln slår fast att staterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, ut- tryckta åsikter eller tro. Det är en grundtanke i konventionen att barn har fullt och lika människovärde. Idén om jämställdhet gäller också mellan barn.45 har uttalat att artikel 2 särskilt förbjuder even- tuell diskriminering på grund av barnets ställning som ensamkom- 43CESCR/GC/19/p. 44CRC/GC/2003/5, p. 45Mänskliga rättigheter – Konventionen om barnets rättigheter, , 2006, s. 10. mande eller åtskild från sina föräldrar, eller som flykting, asylsök- ande eller migrant.46 Skyldighet till icke-diskriminering kräver enligt kommittén att staterna aktivt identifierar enskilda barn och grupper av barn som kan behöva särskilt stöd för att deras rättig- heter ska erkännas och kunna fullgöras. Tillämpningen av principen om icke-diskriminering och samma rättigheter innebär emellertid inte att alla barn ska behandlas exakt lika. Det kan krävas särskilda åtgärder för enskilda eller grupper av barn så att deras rättigheter ska bli tillgodosedda.47 Enligt artikel 3.1 ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ. Artikel 3.2 slår fast att staten är skyldig att tillförsäkra barnet det skydd och den omvårdnad som behövs för barnets välfärd. utgår från föräldrarnas och familjens viktiga roll såväl i barnets liv och utveckling som för att tillvarata barnets rättigheter. I inledningen till konventionen anges att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för barnets utveckling och välfärd samt att familjen därför bör ges nöd- vändigt skydd och bistånd. Detta kommer bl.a. till utryck i artik- larna 5 och 18.