sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Utredningen har gjort ett flertal intervjustudier med förtroende- valda i ett flertal kommuner och landsting. Sammanlagt 100 för- troendevalda med utländsk bakgrund kontaktades och av dessa intervjuades 13 personer (sju kvinnor och sex män) . Intervjupersonerna valdes ut från ett urval av kommuner med en hög andel utrikes födda i befolkningen. Urvalet baserade sig på politiskt parti, kön och ålder. Vidare intervjuades sammanlagt sex ordföranden i kommun- och stadsdelsnämnder. intervjuade utredningen sammanlagt tio för- troendevalda för att stämma av de bedömningar vi gjort i avsnittet om förtroendevaldas villkor. De förtroendevalda valdes ut med hänsyn till parti, kön, ålder, bakgrund samt kommuntyp. Totalt kon- taktades 20 förtroendevalda och tio av dessa ställde upp på intervju. Utredningen har genomfört en intervjustudie med initiativtagare till folkomröstningar i sju kommuner och ett landsting. Samman- lagt har åtta initiativtagare intervjuats. Frågorna berörde hela initia- tivprocessen, från idéutveckling och namninsamling till genom- förandet av folkomröstningen. Även SKL har i samarbete med utredningen genomfört en studie där tjänstemän från kommuner och landsting som mottagit initiativ till folkomröstningar och som genomfört folkomröstningar har intervjuats. Resultaten sammanställ- des av SKL och publicerades i rapporten Det förstärkta folkinitia- tivet. Hur vi har arbetat Intervjustudier om medborgares och ungas inflytande Utredningen har genomfört intervjuer med tjänstemän i kommu- ner och landsting i syfte att få en fördjupad förståelse av hur kom- munerna och landstingen bjuder in medborgarna till att delta i den politiska beslutsprocessen. Intervjuerna omfattade både frågor om medborgardialog och medborgarförslag. Urvalet av kommuner gjordes med stöd i en undersökning om antalet inkomna medborgarförslag. Utredningen har också genomfört en studie om ungas möjlig- heter till inflytande genom att intervjua representanter för ungas inflytandeforum på lokal nivå, företrädesevis ungdomsråd, samt tjänste- män i kommuner och landsting som arbetar med ungas inflytande på lokal nivå. Urvalet av kommunerna har utgått från utredningens enkätundersökning. 2.3.5Samråd, avstämningar och möten Utredningen har haft ett flertal möten och samråd med myndig- heter, intresseorganisationer, forskare och allmänhet. Målsättningen har varit att inhämta synpunkter och fakta tidigt i utredningsarbetet och att i slutet av utredningsarbetet stämma av förslag. (Samtliga samråd och möten redogörs för i bilaga 2). Samråd och möten med det civila samhället Utredningen har haft ett antal samråd och möten med olika orga- nisationer inom det civila samhället. Fyra särskilda samråd har hållits med ungdomsorganisationer. Utredningen har även haft möten med LSU, ungdomsråd, med ungdomsråd i , , och . Ut- redningen har även mött skolelever på skolor i och . Utredningen har haft tre samråd med funktionshindersrörelsen. Ett av dessa hölls med ungdomsorganisationer inom funktions- hindersrörelsen. Utredningen har också haft ett samråd med föreningar som definierats som nya rörelser eller företrädare för grupper som har låg organiseringsgrad. Därutöver har vi haft ett flertal möten med Hur vi har arbetat andra civilsamhällsorganisationer, däribland Folkbildningsförbunden, organisationerna Hela ska leva, och Demokrati- Akademin. Samråd och möten med de politiska partierna Utredningen har haft två samråd med riksdagspartiernas partisekre- terare och ett med de politiska ungdomsförbunden. Samråd och möten med förtroendevalda i kommuner och landsting Utredningen har haft en nära samverkan med SKL och har träffat SKL:s Demokratiberedning för att stämma av för- slag som berör kommuner och landsting. Demokratiberedningen består av olika kommunal-, landstings- och oppositionsråd. Utred- ningen har även haft två möten med SKL:s ledning, i form av . SKL har arrangerat fyra s.k. fullmäktigepresidiemöten där utred- ningen träffat ledamöter från fullmäktigepresidier från hela landet och diskuterat de förslag som berör kommuner och landsting. Vidare har utredningen träffat för kvinnliga toppolitiker. Möten med andra politiska företrädare Utredningen har haft möten med ett flertal politiska förträdare, däribland talmannen i riksdag , statsrådet , statsrådet , statsrådet , statsrådet , statssekreteraren för kultur och demo- krati Per och statssekreteraren för högre utbildning och forskning . Utredningen har haft möten med representanter för SCB, Utbild- ningsradion, radio, , Myndigheten för ung- doms- och civilsamhällsfrågor, Myndigheten för delaktighet, Läns- styrelsen i , , , Hur vi har arbetat och (Finans- departementet, och Justitiedepartement). Ut- redningen har även varit i och diskuterat frågor om den finska demokratipolitiken med . Möten med andra utredningar Utredningen har haft ett flertal möten och avstämningar med de tre utredningar vars direktiv varit nära vårt eget: Utredningen om delaktighet i EU (Ju 2014:112), Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07) och Utredningen för ett stärkt civil- samhälle ( U 2014:4). Vi har även haft möten med Digitaliserings- kommissionen (N2011/342/ITP), Utredningen livsmiljö (Ku 2014:02), Utredningen om (U 2014:13), Utredningen om (Ku 2015:26), Utredningen om översyn av möjligheterna till för- äldraledighet för statsråd (2015:93), Kommittén om insyn i finan- siering av partier (Ju 2014:15) och Delegationen för migrations- studier (Ju 2013:17). Utredningen har deltagit och talat vid bl.a. följande konferenser: for Democracy i , i , Handikappsförbun- dens konferens i rätt riktning i , Journalistför- bundets kongress, SKL:s demokratidagar i , SCB:s demo- kratidag i , och om social hållbarhet i , Musik- och Kulturskoleråds konferens i och MR-dagarna i . Utredningen deltog även vid ett flertal seminarier i . Samtliga framträdande är redovisade i bilaga 2. Hur vi har arbetat Till utredningen har en parlamentarisk referensgrupp med repre- sentanter från samtliga riksdagspartier ingått. Därutöver har en expertgrupp varit knuten till utredningen, i vilken det ingått repre- sentanter från Kommunenheten på , och det civila samhället på , och folkbildning på Utbildnings- departementet, SKL, MUCF, Myndigheteten för Delaktighet, Bot- kyrka kommun, , Ungdomsorganisationer, Kvinnolobby, Handikappförbunden, pensionärs- förbund, , , SIOS Antidiskrimineringsbyrå, Ung minoritet, och . Utredningen har träffat referens- och expertgruppen vid fem tillfällen. Utredningen har haft en hemsida som , 2014, hade cirka 1 350 besökare och 5 370 visningar. två, 2015, hade ytterligare 9 740 besökare hittat till sidan och sidan hade haft 32 050 visningar. Hur vi har arbetat Under arbetets gång har sammanlagt elva nyhetsbrev skickats ut. gick i slutet av utredningstiden ut till cirka 800 per- soner. Utredningen har även kommunicerat genom sociala medier såsom Facebook (530 följare ), Twitter (480 följare ) och Instagram (50 följare ). Hur vi har arbetat 2.3.8Utredningens arbete i bilder Hur vi har arbetat 3Om delaktighet och jämlikt inflytande Politisk jämlikhet är en grundläggande princip i vår demokrati. Enligt regeringsformen ska all offentlig makt utgå från folket, men makten ska också utövas jämlikt. Folkstyrelsen bygger på allmän och lika rösträtt. Varje enskild röst ska väga lika, alla medborgare ska ha samma möjligheter att delta i demokratins processer och att väljas till politiska uppdrag. Politisk jämlikhet är också det centrala temat i utredningens direktiv och därmed det demokratiideal som är utgångspunkten för våra överväganden. Frågan om politisk jäm- likhet har också återkommit i våra samråd och möten med all- mänheten. Enligt vår bedömning finns det ett starkt stöd för ett demokratiideal där allas lika förutsättningar till delaktighet och in- flytande betonas. Det finns också en gemensam problembild om att det faktiska inflytandet inte utövas jämlikt . Vi har därför valt att betona betydelsen av politisk jämlikhet i vårt arbete, vilket framgår av utredningens titel: Demokratiutredning – Del- aktighet och jämlikt inflytande. Såsom det framgår av våra direktiv är utredningens tre centrala begrepp politiskt inflytande, delaktighet och representation. Tillsammans utgör dessa begrepp ramverket för utredningens analys. För att förtydliga utredningens utgångspunkter kommer vi i följ- ande avsnitt att beskriva demokratins grundläggande principer och rådande demokratiideal samt definiera begrepp som är centrala för utredningen och förklara hur de förhåller sig till frågan om politisk jämlikhet. Vi lämnar också förslag till hur demokratipolitiken kan utvecklas. Om delaktighet och jämlikt inflytande Demokratin grundar sig ytterst på principerna om respekten för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det är utifrån dessa principer som demokratins meka- nismer och spelregler tar form. Genom den allmänna och lika rösträtten och genom yttrandefriheten och mötes- och förenings- friheten har varje individ en grundlagsskyddad rätt till delaktighet och inflytande i samhället. Den offentliga makten utgår från folket och den ska, som det står i regeringsformens inledande kapitel, utövas med respekt för alla människors lika värde och för den en- skilda människans frihet och värdighet. Dessa fundamentala prin- ciper är inte förhandlingsbara i en demokrati. Ett antal grundläggande kriterier behöver vara uppfyllda för att ett styrelseskick ska anses vara demokratiskt. Den amerikanska statsvetaren definierar i sin klassiska demokratimodell fem grundläggande kriterier för den pluralistiska demokratin.1 Det första kriteriet är att det finns möjligheter till ett effektivt deltag- ande. Medborgarna ska genom sitt deltagande ha möjligheter till ett faktiskt inflytande. Därutöver bör politisk jämlikhet prägla besluts- processerna. Allas röster ska väga lika mycket. För det tredje måste medborgarna ha information och kunskap för att kunna fatta väl övervägda beslut. Detta kriterium kallar ett upplyst kunnande och det är sammankopplat med offentlighetsprincipen, yttrande- friheten och medias förutsättningar att granska och förmedla allsidig och opartisk information. Vidare bör medborgarna eller deras företrädare ha makt över dagordningen. Slutligen bör ingen medborgare som permanent lyder under lagarna vara exkluderad från att delta. Dessa kriterier är omdebatterade inom demokrati- forskningen, men kan ändå ses som en allmängiltig idealtyp för vad som kan definieras som ett demokratiskt styrelseskick. 1 , 1991, s. 221. Om delaktighet och jämlikt inflytande Vikten av en demokratisk kultur Demokratin är mer än de formella formerna för inflytande som huvudsakligen utspelar sig i valbåset . Den ameri- kanske forskaren och filosofen , som var verksam , menade att demokratin också är ett sätt att leva.2 Den demokratiska individen tar ett ständigt ansvar för demokratin i sitt sätt att relatera till medmänniskor och myndigheter samt i sitt sätt att uppfostra barnen. Ett demokratiskt styre förutsätter att det finns en ömsesidig respekt mellan människor, oavsett om de är överens eller inte. Den förra (SOU 2000:1) menade i samma anda att demokratin är en individuell viljeakt, en bekännelse till ett människovärde. Den argumenterade för en deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter. Demokratin är enligt detta synsätt ett ram- verk för fria diskussioner mellan jämlikar. Det är genom fria och öppna samtal som opinioner kan bildas och som idéer kan prövas. Vi menar på samma sätt att ett demokratiskt styrelseskick måste vila på en demokratisk kultur. Det är också genom det fria samtalet och kulturen som enskilda människor kan växa och som samhället och demokratin utvecklas. På detta sätt är konsten, litteraturen, musiken, teatern liksom andra kulturuttryck viktiga delar av demo- kratin. Genom ett fritt kulturliv kan tankar, känslor och åsikter komma till uttryck som inte kan fångas genom demokratins for- mella institutioner. Kulturen spelar en avgörande roll för att ut- mana invanda normer och tankebanor, skildra olika perspektiv av samhället, stimulera ett demokratiskt engagemang och för att odla en demokratisk samhällsanda. Demokratins former är föränderliga Inom ramen för demokratins grundläggande principer är dess for- mer föränderliga. Under det senaste halvseklet har rösträtten ut- vidgats, röstningsförfarandet förenklats och därutöver har möjlig- heterna för medborgarna att direkt delta i det politiska besluts- fattandet ökat. Denna demokratiska utveckling är en följd av de olika samhällsförändringar som har ägt rum och som har betydelse 2 , 1916. Om delaktighet och jämlikt inflytande för medborgarnas förväntningar på och förutsättningar att delta i demokratin. Sådana förändringar rör exempelvis kunskapsnivån i samhället, teknikens möjligheter, tillståndet i ekonomin, den demo- grafiska utvecklingen och befolkningens värderingar. Mot bak- grund av vårt föränderliga samhälle är det viktigt att föra ett offentligt samtal om demokratins former. Ett sådant samtal kan röra frågor om hur de representativa beslutsformerna ska kombi- neras med möjligheterna för direktdeltagande mellan valen eller om hur individens rätt till inflytande ska balanseras mot andra med- borgerliga rättigheter. Det kan också gälla hur värdet av inflytande ska ställas mot andra samhällsvärden, såsom säkerhet, ekonomisk tillväxt eller ekologisk hållbarhet. Att stimulera ett sådant offent- ligt samtal är en av utredningens uppgifter. Formellt sett utövas det reella inflytandet över det politiska besluts- fattandet genom de allmänna valen. I de allmänna valen väger varje väljares röst lika och har samma betydelse för valresultatet. Folk- viljan kommer dock inte enbart till uttryck genom de allmänna valen. Politiska beslutsfattare påverkas och tar intryck av de åsikter och attityder som förs fram direkt eller indirekt av enskilda indi- vider, ideella föreningar, intresseorganisationer, företag eller media. På samma sätt påverkas väljarna av den allmänna opinionsbildningen. I realiteten skiljer sig möjligheterna att påverka det politiska beslutsfattandet åt mellan olika individer. Något som påverkar möjligheterna till inflytande är individens socioekonomiska resur- ser, t.ex. inkomst, utbildning, socialt och kulturellt kapital och om individen har tillgång till inflytelserika nätverk eller inte. Skill- naderna framträder tydligt i undersökningar om personers upp- levda förmåga att påverka, intresse att delta i och faktiska deltag- ande i beslutsprocesser. I tabellen nedan redovisas skillnaderna i politiskt inflytande mellan hög- och lågutbildade individer utifrån valdeltagandet i riksdagsvalet , försök att påverka politiska beslut och upplevda möjligheter att påverka politiska beslut i hemkommunen. Hög och låg utbildning är fak- torer som i stora drag sammanfaller med andra socioekonomiska Om delaktighet och jämlikt inflytande resurser såsom inkomst, socialt och kulturellt kapital och nätverks- resurser. Källa: SCB, 2014; SCB, 2011b; , 2012. Inflytande kan dock inte enbart ses som något som utövas genom ett aktivt agerande. Beslut formas utifrån den normativa förståelse som var och en och i synnerhet beslutsfattarna har av samhället.3 Beslutsfattandet utgår t.ex. ofta från mannen som norm och ett patriarkalt samhälle återskapas därmed utan att män aktivt behöver organisera sig för sina intressen. Begreppet inflytande är i detta sammanhang otillräckligt och i någon mån är begreppet makt mer lämpligt. Maktbegreppet är delvis synonymt med inflytande, men beskriver framför allt en relation. (SOU 1990:44) menade att makt kan utövas genom hot om våld eller genom be- löning, men också passivt genom de relationer som personer och grupper har till varandra.4 Maktstrukturer förstärks och återskapas också genom vårt språkbruk eller genom den ekonomiska inter- aktionen människor emellan. Eftersom hela vårt samhälle genom- syras av olika maktstrukturer kan det vara svårt att råda bot på ojämlikheten genom demokratireformer som syftar till att stärka individens möjligheter till inflytande. pekade i detta sammanhang på att en huvud- fråga för demokratin är att finna en balans mellan en samhälls- centrerad och en individcentrerad syn på hur man ska kunna kom- 3Foucault, 1972. 4Pettersson, 1987. Om delaktighet och jämlikt inflytande binera social trygghet och individuella val liksom personliga val med solidarisk gemenskap. Dessa frågor har blivit lösta på olika sätt vid olika tider och det är just det demokratiska systemet som är bäst lämpat att göra sådana avvägningar.5 I våra direktiv används begreppet makt överhuvudtaget inte och det ligger inte i vårt upp- drag att föreslå åtgärder för att förändra maktförhållandena i samhället.6 Vårt uppdrag är att föreslå åtgärder för hur individens inflytande kan stärkas. Det handlar om att ge alla samma förut- sättningar att delta i demokratin och därigenom få inflytande över den politik som i sin tur kan påverka rådande maktförhållanden. Det är däremot relevant att synliggöra vissa maktförhållanden i samhället för att visa vad som är möjligt att åstadkomma genom förändringar av de befintliga inflytandekanalerna. En principiell fråga som uppstår i detta sammanhang är i vilken utsträckning som det är lämpligt att utjämna maktförhållanden genom att anpassa de demo- kratiska spelreglerna efter olika gruppers förutsättningar att utöva inflytande. En grundprincip i demokratin är likabehandling. Refor- mer som syftar till att stärka en grupps inflytande i relation till andra kan vara svåra att förena med denna princip. Vi menar att det i vissa avseenden ändå kan vara lämpligt med insatser för att stärka rösten hos de grupper som mera sällan kommer till tals, t.ex. genom samråd med särskilda grupper. Sådana insatser kan skapa bättre förutsättningar för ett jämlikt inflytande. Ett deltagande i demokratins processer är en förutsättning för att kunna utöva inflytande över politiska beslut. Den som deltar och som därigenom kan utöva inflytande kan också känna en delaktig- het i samhället. Den allmänna och lika rösträtten ger en formell möjlighet att utöva inflytande och är den mest jämlika formen för inflytande. Det mest konkreta måttet på demokratins välmående är i denna bemärkelse valdeltagandet. Medborgarnas intresse av att rösta i de allmänna valen är en tydlig indikation på deras tilltro till demokratin och till de politiska partierna. I ett samhälle där med- 6Även i direktiven till förra förekom maktbegreppet enbart . Om delaktighet och jämlikt inflytande borgarna har ett högt förtroende för demokratin och där det finns politiska partier som företräder väljarnas olika intressen finner väljarna ett värde i att rösta. Ett högt valdeltagande har också betydelse för den politiska jämlikheten eftersom det innebär att olika väljargruppers intressen och åsikter kommer till uttryck i valresultaten. Deltagande på andra demokratiska arenor, t.ex. i poli- tiska partier eller föreningar, kan delvis värderas på samma sätt. Det är genom ett brett medborgerligt deltagande som det civila sam- hällets organisationer blir trovärdiga demokratiska aktörer och som de på ett legitimt sätt kan agera som röstbärare och som företrädare för breda samhällsgrupper. I den svenska demokratiska traditionen har ett brett medborger- ligt engagemang, och därmed ett deltagande från olika samhälls- grupper, ansetts ha ett centralt värde för demokratin. Medborgarna har haft en möjlighet att medverka i beslutsprocesser mellan valen framför allt genom engagemang i folkrörelserna. Folkrörelsetradi- tionen har även, i olika stor utsträckning, präglat de politiska par- tiernas organisering. Den lokala demokratin har länge känneteck- nats av ett lekmannastyre med ett, i internationell jämförelse, högt antal förtroendevalda. Det demokratiska deltagandet har inte enbart betraktats som en förutsättning för demokratins legitimitet och individers möjlig- heter till inflytande utan har även ansetts ha andra värden för sam- hället. Liksom den förra påpekade kan det demokratiska deltagandet stärka det sociala kapitalet i samhället. Genom att samhället organiseras utifrån ett brett medborgerligt deltagande skapas en ömsesidig tillit i samhället.7 Det demokratiska deltagandet på olika nivåer bidrog enligt utredningen till en demo- kratisk skolning och höjde den politiska medvetenheten i sam- hället. Utredningen menade därför att varje medborgare på olika nivåer under olika perioder av sitt liv borde delta i att lösa gemen- samma angelägenheter. Deltagandet skulle även tillförsäkras med reella påverkansmöjligheter. Erfarenheter av att kunna påverka genom ett deltagande i beslutsprocesser skapar en upplevelse av delaktighet och att individer därmed kan känna en tillhörighet till övriga samhället. Upplevelser av exkludering kan i stället leda till 7 SOU 2000:1, s. 33 f. Om delaktighet och jämlikt inflytande passivitet och avståndstagande från demokratins grundläggande vär- den. Denna normativa förståelse av demokratin, där värdet av del- aktighet inte enbart handlar om individens makt att påverka, återspeglas även i direktiven till denna utredning. I direktiven ut- trycks att ”en faktisk upplevelse av att ha varit med om att påverka politiska processer och beslutsfattande bidrar till en känsla av del- aktighet, tillhörighet och ansvarstagande”. Att stimulera ett brett deltagande handlar således inte enbart om att stärka individens möjligheter till inflytande utan också om den ömsesidiga tilliten i samhället och om att skapa socialt kapital. Vi anser dock att vi måste ha realistiska förväntningar på deltagardemokratin. Ett brett deltagande innebär att fler och olika åsikter kommer till tals, men också att polariserade åsikter kommer till uttryck. Konflikter mellan olika åsikter är en del av demokratin och i regel mår demokratin bra av att olika politiska åsikter kom- mer till uttryck och möts, även sådana som kan uppfattas som obekväma. Demokratins styrka är dess förmåga att hantera olik- heter. Däremot leder politiska samtal mellan grupper med motsatta ståndpunkter inte nödvändigtvis till att den sociala gemenskapen stärks. Det kan i stället leda till ökad antagonism mellan grupper och att grupperna stärks i sina olikheter. En sådan polarisering är synbar i dagens samhällsdebatt och opinionsbildning. Vidare har individer olika förutsättningar och incitament att del- ta. Deltagandet kan variera mellan olika individer beroende på till- gång till tid, politisk kunskap, självförtroende, motivation och i vilken mån en individ blir uppmanad att delta av andra.8 Även om det civila samhället engagerar en stor del av den svenska befolk- ningen är det enbart runt var tredje person som deltar aktivt i ideella organisationer. Det är också förhållandevis få som agerar i andra deltagardemokratiska former, t.ex. genom att vara aktiv i ett politiskt parti, genom att demonstrera eller kontakta en politiker. 8 Verba, Schlozman & , 1995. Om delaktighet och jämlikt inflytande Källa: SCB, 2011b. Med tanke på att det är en relativt liten grupp individer som aktivt deltar ska vi inte överskatta det medborgerliga engagemangets förmåga att skapa ömsesidig tillit och social gemenskap. Liksom i frågan om politiskt inflytande skiljer sig det politiska deltagandet mellan individer utifrån deras socioekonomiska resurser. När det offentliga ger individer och civilsamhället möjligheter att påverka beslutsfattandet mellan valen, genom t.ex. folkomröstningar, med- borgarförslag, medborgardialoger eller samråd, kan det innebära att en aktiv eller organiserad medborgares röst stärks. I detta avseende kan deltagardemokratin fördjupa den politiska ojämlikheten. Det faller sig naturligt att den som väljer att inte delta avsäger sig inflytande, men eftersom förutsättningarna för olika individers del- tagande skiljer sig åt är det viktigt att det offentliga inte antar att de åsikter som de demokratiskt aktiva individerna ger uttryck för är representativa för samtliga medborgare.