sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Myndigheterna har ett gott samarbete och drivs av samma in- tresse, nämligen barnets bästa. De problem som finns nu beror helt och hållet på lagstiftningen och har inget att göra med brister i samarbetet. Även om man i vissa fall gör olika tolkningar av lag- stiftningen innebär inte det att det skulle brista i samarbetsviljan. DO utreder i princip alla anmälningar som gäller trakasserier mellan barn. Utredningen görs inte i syfte att biträda individen i ersättningsfrågan. Anmälningar som lämnas över från Skolinspek- tionen utreds i syfte att undersöka om utbildningsanordnaren lever upp till sina skyldigheter att utreda och vidta åtgärder enligt 2 kap. 7 § DL. Skolinspektionen och Barn- och elevombudet Samverkan mellan myndigheterna fungerar bra. De gör allt de kan för att hjälpas åt. Det är mycket vanligt att ärenden som kommer till Skolinspektionen även innehåller diskrimineringsfrågor. Skol- inspektionen skickar i princip över delar av anmälningar till Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… Däremot är det sällan som Skolinspektionen får anmälningar eller delar av anmälningar från DO. Man har svårt att se hur ett fördjupat samarbete mellan myndig- heterna skulle se ut. Lagstiftningen begränsar möjligheterna. Skol- inspektionen har inte behörighet att utöva tillsyn över diskrimi- neringslagen och tvärtom. , på Barn- och elevskyddslagens tid, var det lättare att dela upp tillsynen. Man upplever också att situationen blev svårare när DO slutade handlägga vanliga anmäl- ningar. Det är svårt för både barn, elever och vårdnadshavare att förstå gränsdragningen mellan de respektive lagstiftningarna och uppdel- ningen av myndigheternas tillsyn. Det trots såväl skriftliga som muntliga besked och förklaringar från DO. Detta tar sig inte sällan uttryck i frustration och uppgivenhet. Även huvudmän har svårt att få grepp om denna gränsdragning och uppdelning. Detta illustreras även av att en stor del av de anmälningar som DO får in som rör skollagsreglerad verksamhet ursprungligen har getts in till Skol- inspektionen. fick DO in totalt 320 anmälningar som rör utbildningsområdet. 200 av dessa rör skollagsreglerad verksam- het. Av de 200 ärendena hade 115 ärenden lämnats över till DO från Skolinspektionen. Det är betydligt färre ärenden som överläm- nas från DO till Skolinspektionen. Ett problem i sammanhanget är att myndigheterna har olika uppdrag, tillsynsmandat och sanktionsmöjligheter. Bestämmelserna är skrivna utifrån en ömsesidig talerätt vid processföring. Tale- rätten medför inte ett mandat att utöva tillsyn. Det leder till att myndigheterna måste göra en strikt uppdelning och bedömning av vad som rör kränkande behandling respektive diskriminering/trakasse- rier. En sådan teoretisk uppdelning är mycket svårtillämpad i prak- tiken. Det finns också en skillnad i resurser mellan myndigheterna. Det gör att möjligheterna till omfattande tillsyn skiljer sig mycket beroende på vilken lagstiftning som är tillämplig. Ett annat problem är att det ofta är svårt att avgöra, särskilt i ett tidigt skede och i många fall utifrån knapphändiga uppgifter, vilken Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… lagstiftning som är tillämplig och vilken myndighet som bör genom- föra tillsyn. Det leder till rättsosäkerhet. Vid uppdelning av ett ärende i olika delar som hanteras parallellt hos två olika myndig- heter är risken stor för såväl överlappning som att uppgifter ”faller mellan stolarna”. Risken är också stor att ett ärende, allteftersom fler omständigheter kommer fram, visar sig tillhöra den andra myn- dighetens tillsynsområde och att ärenden då måste överlämnas upp- repade gånger. Detta medför en oförutsägbar, ineffektiv och för individen påfrestande hantering. Myndigheten ser ett antal för- och nackdelar med en överflytt- ning av reglerna till skollagen. Det medför en logisk sammanhåll- ning av regelverket på skolområdet. Frågor om diskriminering/tra- kasserier hänger ofta tätt samman med skollagsreglerade frågor så- som verksamhetens tillsynsplikt över barnen, anpassningar och sär- skilt stöd till elever med funktionsnedsättning samt rätten till ut- bildning. En överflyttning innebär också att man kommer ifrån de problem som nuvarande reglering medför. Vidare innebär det en konsekvent hantering på så vis att tillsyn utövas av den myndighet som har sanktionsmöjligheter. Slutligen följer en överflyttning en logik som till viss del redan kommer till uttryck i regleringen. Dels genom att skollagens definition av kränkande behandling är avhängig diskrimineringslagens definition av diskriminering, dels genom att skollagen reglerar en anmälningsskyldighet för personal respektive rektor vid kännedom om trakasserier och sexuella trakasserier. Myndigheten ser dock även nackdelar med en överflyttning. Först och främst står det i strid med skälen för och syftena med en sammanhållen diskrimineringslagstiftning. En överflyttning leder till att det uppstår ett behov av kompetensutveckling hos Skolinspek- tionen, då expertisen i och erfarenheten av diskrimineringsfrågor finns hos DO. Slutligen medför det en uppdelning av- seende diskrimineringslagstiftningen mellan skollagsreglerad utbild- ningsverksamhet och utbildningsformer som inte regleras i skol- lagen, som högskola m.fl. En annan konsekvens av en överflyttning är att det innebär en risk för att det sammanhållna diskrimi- neringsperspektivet urholkas, vilket kan påverka DO:s främjande- uppdrag och genomslagskraften av DO:s tillsyn. En eventuell överflyttning till skollagen bör omfatta samtliga bestämmelser som rör skollagsreglerad verksamhet. Utbildnings- anordnares ansvar för elevernas skolmiljö äger rum i en sammansatt Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… vardag där det målinriktade arbetet, det åtgärdande arbetet och för- budet för personal att diskriminera elever samspelar. Det är därför av vikt att hålla samman dessa bestämmelser. Myndigheten ser två alternativa lösningar till en överflyttning. Det ena är att man inför ett ömsesidigt tillsynsmandat över respek- tive lagar. Det innebär att man behåller den befintliga regleringen, men ger mandat till DO att utöva tillsyn över relevanta delar av skollagen respektive Skolinspektionen/BEO att utöva tillsyn över relevanta delar av diskrimineringslagen. Detta förutsätter en harmoni- sering av myndigheternas sanktionsmöjligheter, av preskriptions- frister och av ålder för talerätt med mera. En sådan lösning skulle motverka den uppdelning av händelseförlopp mellan myndigheterna som nuvarande tillsynsmandat medför. Dock skulle problematiken kvarstå med myndigheternas skilda uppdrag och resurser vilket i praktiken fortsatt skulle innebära olika hantering och resultat bero- ende på vilken lagstiftning som är tillämplig. Ett annat alternativ skulle vara att behålla dagens reglering, men ge Skolinspektionen mandat att utöva tillsyn över diskriminerings- lagen såvitt avser skollagsreglerad verksamhet. Det alternativet förut- sätter en harmonisering av diskrimineringslagens respektive skol- lagens preskriptionsfrister och ålder för talerätt m.m. Det förut- sätter också en förstärkning av kompetensen vid Skolinspektionen i diskrimineringsrätt och möjligen en samrådsskyldighet myndig- heterna emellan. En sådan lösning skulle motverka den uppdelning av händelseförlopp mellan myndigheterna och de tolkningssvårig- heter avseende begreppen kränkande behandling, trakasserier och sexuella trakasserier som nuvarande tillsynsmandat medför. Förslaget innebär även en möjlighet att hålla samman diskrimineringsperspek- tivet i en och samma lag som det medför samma sank- tionsmöjligheter oavsett om tillsynen rör kränkande behandling eller diskriminering. Särskilt om man utgår från att reglerna om aktiva åtgärder ska finnas kvar i diskrimineringslagen. Då bör detsamma gälla för bestämmelserna i 2 kap. Mot denna bakgrund och med beaktande av att DO saknar de resurser och sanktionsmöjlig- heter som Skolinspektionen förfogar över, ser DO utifrån barnets bästa inte någon lämpligare lösning än denna. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… Skolinspektionen och Barn- och elevombudet Myndigheten möter mycket frustration hos vårdnadshavare över den uppdelning som finns när det gäller diskriminering och annan kränkande behandling. Det är komplext och svårt att göra begripligt för enskilda hur systemet fungerar. Det är t.o.m. så att vissa avstår från att anmäla för att systemet är för krångligt. Som exempel kan nämnas att många ärenden som kommer in till myn- digheten rör både sexuella trakasserier och andra former av kränk- ande behandling. Delen som rör sexuella trakasserier lämnas över till DO och resten utreder Skolinspektionen. Det är då otillfreds- ställande när DO inte driver kränkningarna i domstol. Det leder även till frustration hos vårdnadshavare. Följden blir att det inte blir någon reaktion från samhällets sida på vad som är kanske de allvarligaste kränkningarna i ett händelseförlopp. Avsaknaden av sanktion gör att det finns en risk att skolhuvudmännen kan tänka att ”då var det kanske inte så farligt”. För skolorna är det naturligt att vända sig till Skolinspektionen. De har inte träffat någon skolhuvudman som tycker att dagens system är bra. Skolinspektionen har större möjligheter att närvara i skolor än vad DO har, vilket till viss del beror på att man är en större myndighet än DO. Med dagens system finns det anmälningar som riskerar att falla mellan stolarna. I vissa fall anser sig båda myndigheterna vara förhindrade att utreda en anmälan. Det kan t.ex. uppstå gränsdragningsproblem angående vad som är diskrimi- nering respektive annan kränkande behandling. Sammantaget har Skolinspektionen svårt att se att det finns några nackdelar för enskilda med att flytta reglerna till skollagen. För- delarna för enskilda överväger helt klart. Det skulle i och för sig leda till en uppsplittring av diskrimineringslagstiftningen. Men myn- digheten anser att skolan är en enhet, dvs. allt som rör skolan bör vara samlat på ett ställe. En konsekvens av en överflyttning som man kan se är att Skolinspektionen i så fall behöver tillföras resurser eftersom det skulle innebära en ökad ärendemängd. Det kommer också att krävas utbildningsinsatser. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… Den nuvarande ordningen med två lagar som överlappar varandra och som skiljer sig åt på flera områden leder till otydligheter om lagstiftningens innehåll. Det försvårar för huvudmän och skolper- sonal att tillämpa bestämmelserna. Det kan också vara svårt att veta om man ska vända sig till eller DO för att få stöd och vägledning. Den nuvarande ordningen innebär sannolikt också att det är svårt för barn, elever och vårdnadshavare att veta till vilken myndighet man kan göra en anmälan eller vända sig för att få infor- mation och stöd. Kränkande behandling och trakasserier är företeelser som inte går att skilja åt. Arbetet mot kränkande behandling och trakasserier måste därför ske gemensamt och i ett sammanhang. En anmälan om att ett barn eller en elev har utsatts för både kränkande behand- ling och trakasserier bör av samma skäl utredas i ett sammanhang av en myndighet. En anmälan om ett barn eller en elevs skolsituation innehåller ofta frågor som regleras både i skollagen och i diskriminerings- lagen. Det kan handla om att en elev med en funktionsnedsättning inte får det stöd i skolan han eller hon anser sig ha rätt till och anser att det är fråga om bristande tillgänglighet. Det kan också handla om att en elev inte får börja på en skola av skäl som har samband med elevens kön. Det handlar då om elevens rätt till ut- bildning, men kan även utgöra diskriminering. En elev kan också anmäla att han eller hon har blivit utsatt för både kränkande behand- ling och trakasserier. kan en anmälan om till exempel brist- ande stöd i skolan utredas parallellt av både Skolinspektionen och DO som beslut om åtgärdsprogram kan ha överklagats till . anser att diskrimineringslagens regler avseende skol- lagsreglerad verksamhet bör flyttas till skollagen och ansvaret för tillsynen över reglerna till Skolinspektionen. Det är viktigt att barn och elever får ett starkt och heltäckande skydd. Det är också viktigt att de vet till vilken myndighet de kan göra en anmälan eller vända sig för att få information och stöd. En samlad lagstiftning som om- fattar både diskriminering och andra former av kränkningar skapar enhetlighet och tydlighet. Det bidrar även till ett heltäckande skydd. Det är vid en eventuell överflyttning av reglerna från diskrimi- Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… neringslagen till skollagen viktigt att säkerställa att skyddet mot diskriminering i praktiken inte blir svagare. För barn, elever och vårdnadshavare, men också för huvudmän och skolpersonal, är det naturligt att vända sig till och Skolinspektionen/BEO i frågor som rör verksamhet som regleras i skollagen. och Skolinspektionen är de myndigheter som har störst kunskap om skolan. har också andra förut- sättningar än DO att kunna ge information och stöd. Skolinspek- tionen har en inarbetad tillsynsverksamhet. En samlad lagstiftning underlättar en effektiv tillsyn och leder sannolikt till minskade kostnader. Skolinspektionens tillsyn kan också knytas till riktade insatser av . ser i nu- läget inte några nackdelar med att diskrimineringslagens regler flyttas till skollagen och tillsynen över reglerna till Skolinspektionen. har i uppdrag att främja lika rättigheter och möjligheter och motverka diskriminering. styr och stöder skolor i deras värdegrundsarbete. Om reglerna i diskrimi- neringslagen flyttas till skollagen kommer att få ett bredare uppdrag än att främja lika rättigheter och möjligheter och motverka diskriminering. är den myndighet som kommer att utfärda eventuella allmänna råd som kan behövas med anledning av en överflyttning. är också den myndighet som kommer att genomföra eventuella informations- och utveck- lingsinsatser. Detta kan komma att kräva intern kompetensutveck- ling och eventuell personalförstärkning hos . För att Skol- verket ska ha möjlighet att utföra dessa uppgifter krävs att myn- digheten får ytterligare ekonomiska resurser. Om reglerna i diskri- mineringslagen flyttas till skollagen kommer det att behövas en förstärkt samverkan mellan skolmyndigheterna och DO. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… Förslag: Tillsynsansvaret för arbetet med åtgärder mot diskri- minering i skollagsreglerad verksamhet ska läggas på Skolinspek- tionen. Till följd av det ska diskrimineringslagens regler som rör skollagsreglerad verksamhet flyttas till skollagen och samordnas med reglerna där om kränkande behandling. 17.6.1Exempel på problem som den nuvarande regleringen kan medföra33 Om någon i skolan ropar ”idiot” eller ”fetto” till ett barn eller en elev är det fråga om kränkningar som inte omfattas av regleringen i diskrimineringslagen; det finns ju ingen diskrimineringsgrund som är tillämplig på sådana uttalanden. Det är alltså Skolinspektionen som ska hantera en anmälan. Om ett barn eller en elev blir kallat ”blatte” eller ”bög” är det däremot DO som ska hantera anmälan. Uttalandena kan nämligen hänföras till diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet respektive sexuell läggning. Detta är exempel på sådana konkreta situationer som ligger bakom uppgifter om att det är svårt för barn, elever, föräldrar och andra att förstå systemet och veta vart man ska vända sig. Ett exempel på när frågor om samverkan aktualiseras är när ett kränkande uttalande mot ett barn eller en elev omfattar både diskri- minering och en annan kränkning. Ett exempel kan vara att barnet eller eleven blir kallat ”idiot och blatte”. Ett annat att barnet eller eleven bli kallat ”fetto och bög”. De två myndigheternas arbetssätt skiljer sig åt liksom ersättnings- formerna. Anmälan av barnet eller eleven som blir kallat ”idiot” eller ”fetto” leder sannolikt till en utredning av Skolinspektionen i syfte att avgöra om barnet eller eleven har rätt till skadestånd på grund av kränkningen. En anmälan som gäller tillmälet ”blatte” eller ”bög” kommer knappast att utredas utifrån det enskilda barnets eller den enskilda elevens rätt till ersättning eftersom DO arbetar på ett annat sätt. DO utreder i stället anmälningarna i syfte att 33 Exemplen är hämtade från BO:s rapport till verkligheten (2015). Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… undersöka om utbildningsanordnaren lever upp till sina skyldig- heter enligt 2 kap. 7 § DL. Om situationen är den att barnens eller elevernas rätt till ersätt- ning prövas finns det två olika ersättningsformer som blir aktuella. Barnet/eleven som blivit utsatt för tillmälet ”idiot” eller ”fetto” kan få skadestånd, medan barnet/eleven som blivit kallat ”blatte” eller ”bög” kan få rätt till diskrimineringsersättning som beräknas på ett annat sätt (se avsnitt 18.5.2). Även i övrigt skiljer sig såväl resurserna som sanktionsmöjlig- heterna åt mellan myndigheterna. Medan Skolinspektionen har ett stort antal inspektörer och utredare som är ute på skolorna och utövar tillsyn har DO färre anställda och ska utöva tillsyn över många olika samhällsområden. När det gäller sanktioner är DO:s enda möjlighet att väcka talan och föra process i domstol. Skol- inspektionen har ett helt annat åtgärdspaket att ta till i de fall man uppmärksammar brister. Myndigheten kan bl.a. utfärda olika typer av förelägganden – i förekommande fall förenade med vite – eller utföra en riktad tillsyn för att på så sätt komma till rätta med brister när det gäller åtgärder och arbete mot kränkande behandling.34 17.6.2Argument för och emot att flytta reglerna i tidigare utredningar De tidigare utredningar som har behandlat frågan om att flytta reglerna om skollagsreglerad verksamhet i diskrimineringslagen till skollagen redovisade olika argument för och emot en överflyttning. Här följer en sammanfattande redovisning av dem och av argument som remissinstanserna förde fram. Argument för en överflyttning Ett argument för en överflyttning som har förts fram är att en sam- lad lagstiftning skulle skapa tydlighet om vad som gäller och under- lätta för dem som har att tillämpa regelverken. 34 En utförlig redogörelse för Skolinspektionens åtgärdsmöjligheter finns i avsnitt 17.2. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… med två lagar som överlappar varandra skapar otydlighet beträffan- de lagstiftningens innehåll. Det försvårar möjligheterna för skolans personal och huvudmän att tillämpa reglerna på det sätt som är avsett. En överflyttning skulle också leda till att det blir lättare för barn, elever och vårdnadshavare att hitta stöd i frågor som rör trakasserier, kränkande behandling och diskriminering. Ett annat argument handlar om tillsynen och att det framstår som mindre effektivt att ha två tillsynsmyndigheter som i praktiken granskar en och samma plan, mot kränkande behandling och för likabehandling. I det sammanhanget har man även pekat på Skol- inspektionens upparbetade rutiner för regelbunden tillsyn ställt mot DO:s mer begränsade tillsynsåtgärder. Med en tillsynsmyndighet i stället för två skulle utbildningsanordnare och personal även få minskad administrativ börda. Samband med skolans kärnverksamhet Utredningen om aktiva åtgärder mot diskriminering föreslog, som vi har redovisat ovan, en överflyttning av reglerna om aktiva åtgär- der som gäller skolans område till skollagen. Utredningen menade att det fanns anledning att behandla skollagsreglerad verksamhet på ett särskilt sätt när det gäller kraven på att bedriva ett förebyggande och främjande arbete mot diskriminering. Utredningen pekade på att ett av huvudsyftena för skollagsreglerad verksamhet är att barn och elever ska inhämta och utveckla värden. Utbildningen ska för- medla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Arbetet mot diskriminering, som en del av frågorna om mänskliga rättigheter, är alltså en del av kärnverksamheten i skol- väsendet. Arbetet handlar inte bara om att förhindra diskriminering verksamheten pågår, så som gäller för övriga områ- den. Skolans uppgift sträcker sig längre och handlar om barn och elever som nuvarande och framtida samhällsmedborgare. På det sättet är frågorna integrerade med kärnverksamheten på ett annat sätt än på övriga samhällsområden. Skolans arbete mot diskriminering kan Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… och ska få återverkningar även på andra samhällsområden i takt med att barn och elever växer upp och kommer ut i arbetslivet och agerar på andra samhällsområden. Argument mot en överflyttning Argument mot en överflyttning som har förts fram är att det skulle innebära en uppsplittring av diskrimineringslagstiftningen på flera lagar och tillsynsmyndigheter, något man ville komma ifrån när diskrimineringslagen infördes. Man har pekat på risken att det åter- igen blir ett lapptäcke av lagar om förbud mot diskriminering. Frågan för tidigt väckt I remissvaren över betänkandet hävdade flera remiss- instanser att frågan var för tidigt väckt och att man först borde ut- värdera den samlade diskrimineringslagstiftningen. Risk att diskrimineringsfrågorna nedprioriteras Ett annat argument mot en överflyttning har varit att arbetet mot diskriminering då riskerar att bli nedprioriterat och fragmentiserat. En överflyttning skulle kunna försämra möjligheterna till riktade och samordnade tillsynsinsatser där det förekommer diskriminering i individärenden. DO:s kunskaper och erfarenheter skulle gå för- lorade. 17.6.3Finns det skäl att flytta reglerna? utredningar har kommit till slutsatsen att argumenten för en överflyttning väger tyngre än argumenten mot och har föreslagit en överflyttning. Många av remissinstanserna har hållit med om den bedömningen. Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan… Vår utgångspunkt: barnperspektivet Det är vår uppfattning att man i frågan om en överflyttning av reglerna måste ha ett uttalat barnperspektiv. Skyddet för barn och elever i skolan måste vara så effektivt som möjligt. De barn och elever som utsätts för diskriminering eller annan kränkande behand- ling måste få hjälp, och det på samma villkor. Det ska inte spela någon roll på vilken grund någon blir kränkt; omgivningen måste reagera med kraft på alla former av kränkningar. Problem med två myndigheter Enligt vad Skolinspektionen har berättat är det mycket vanligt att en anmälan avser både diskriminering och annan kränkande behand- ling. Det är också bakgrunden till att myndigheterna träffat en över- enskommelse om samverkan. Den nuvarande regleringen innebär att ett och samma händelseförlopp kan komma att utredas av två myndigheter, som har olika arbetssätt och olika sanktionsmöjligheter. Dagens reglering leder också till gränsdragningsproblem. Det är inte sällan svårt att dra gränsen för vad som är diskriminering och vad som är en annan form av kränkande behandling. Båda myndig- heterna kan då anse sig vara förhindrade att utreda en anmälan, eftersom man anser att den faller inom den andra myndighetens område. Det kan leda till att en händelse inte utreds alls. För det enskilda barnet/eleven som har blivit kränkt är detta givetvis mycket olyckligt. Det gör också att det framstår som konstlat att göra den gränsdragningen. Särskilt som det för barnets/elevens upplevelse av kränkningen sällan har någon betydelse om det handlar om diskri- minering eller någon annan form av kränkande behandling. Den som har kränkts vill ha stöd och hjälp och har rätt att få det obe- roende av varför man har blivit kränkt och oberoende av hur man kategoriserar handlingen rent juridiskt. Ett särskilt exempel på gränsdragningsproblem rör diskriminering i form av bristande tillgänglighet och kraven i skollagen på att elever som behöver stöd ska få det. Inte sällan kan en situation omfattas av båda dessa regelverk.