sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Individuella åtgärder riktar sig mot en viss person, som t.ex. rättelse eller ursäkt, ersättning för en anpass- ning eller inbjudan till ett möte. Strukturella åtgärder syftar till att förhindra framtida överträdelser. Exempel på strukturella åtgärder är att man ändrar en policy eller regel eller har en intern diskussion om yttrandet. Strukturella åtgärder är vanligare än individuella. Utvärdering och strukturell diskriminering En organisation, t.ex. en skola eller ett företag, kan om man är osäker på vad som är tillåtet, på eget initiativ skicka in sin policy till NIHR. Myndigheten undersöker då huruvida policyn är diskrimi- nerande. Detta kallas en bedömning av egen praxis eller egna regler. NIHR kan också på eget initiativ undersöka om det förekom- mer strukturell diskriminering. Även en sådan undersökning är be- gränsad till diskrimineringsområdet och leder till ett yttrande. För att en sådan undersökning ska vidtas måste det dock finnas en misstanke om systematisk diskriminering. Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder I finns the Irish Human Rights and Equality Commission (IHREC), som både är MR-insti- tution och dess likabehandlingsorgan enligt EU-direktiven. Myndig- heten är ett främjandeorgan. IHREC har ett brett mandat när det gäller att skydda och främja mänskliga rättigheter och rätten till likabehandling. IHREC är en sådan institution som helt uppfyller kraven enligt Parisprinciperna.64 Hjälp till enskilda som anser sig ha blivit utsatta för diskriminering ges bl.a. genom att myndigheten kan driva mål i domstol. Den som anser sig ha blivit utsatt för diskriminering i arbetslivet eller i samband med utbjudande av varor och tjänster, bostäder och utbildningsplatser kan vända sig till the Workplace Relations Com- mission (WRC). WRC är ett domstolsliknande organ som bl.a. har befogenhet att medla, utreda och döma i likabehandlingsärenden. Alla ärenden som faller inom WRC:s område (med undantag av ärenden som gäller könsdiskriminering som kan prövas av Circuit Court som första instans) måste först prövas av WRC, innan de tas upp av en domstol. WRC grundades och tog då bl.a. över uppgifter som tidigare låg på Equality Tribunal, som prövade klagomål om diskriminering. Kommissionen, som har ett antal olika uppgifter som rör förhållanden och relationer på arbetsplatser, rådgivning till arbetsgivare, medling mellan arbetsgivare och arbetstagare m.m., har även i uppgift att pröva klagomål om diskriminering på arbets- platser och vid tillhandahållandet av varor och tjänster, bostäder och utbildningsplatser. WRC är ett självständigt och oberoende organ, vars funktioner och uppgifter regleras i lag.66 64Se avsnitt 5.1.1. 65Kommissionens verksamhet regleras i lagen Workplace Relations Act 2015. Avsnittet bygger, förutom på lagtexten, i huvudsak på information från WRC:s hemsida, 66Se 11 (3) Workplace Relations Act. Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder WRC leds av en generaldirektör, som utses för en period av högst . Generaldirektören kan dock utses för ytterligare en femårsperiod. WRC har också en styrelse som består av en ordför- ande och åtta ordinarie ledamöter. Två av ledamöterna ska repre- sentera arbetstagarnas intressen, två arbetsgivarnas, en ska repre- sentera intressen hos organisationer som främjar likabehandling i arbetslivet och tre ska ha erfarenheter och expertkunskaper i fråga om relationer på arbetsplatsen, tvistelösning i arbetslivet, arbetsrätt och diskrimineringsrätt. En jämn fördelning av kvinnor och män ska eftersträvas så långt det är möjligt. Ordföranden utses för en period av . Övriga ledamöter utses för två eller , bero- ende på vilken kategori de tillhör. I WRC arbetar vidare ett antal medlare (mediation officers), beslutsfattare (adjudication officers) och inspektörer (inspectors). WRC prövar ärenden som faller inom tillämpningsområdet av två olika lagsamlingar, Employment Equality Acts (EEA) och Equal Status Acts ()67. EEA syftar till att skydda arbetstagare från diskriminering, trakasserier och sexuella trakasserier i arbetslivet. Lagstiftningen syftar till att främja likabehandling i arbetslivet och förbjuder diskriminering på grund av kön, sexuell läggning, ålder, etnisk tillhörighet, funktionsnedsättning, religion, civilstånd, familje- förhållanden och tillhörighet till resandefolket. syftar till att skydda personer mot diskriminering, trakasserier och sexuella trakasserier i vardagen, vid tillhandahållandet av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, bostäder och ut- bildningsplatser. Lagstiftningen syftar till att främja likabehandling och förbjuda diskriminering på samma grunder som EEA. Ärenden enligt Employment Equality Acts Den som vill lämna in ett klagomål enligt Employment Equality Acts måste göra det från den diskriminerade händelsen. Den tiden kan förlängas . När anmälan kommer in till WRC tas den om hand antingen av medlingsavdel- 67 Employment Equality Acts 1998–2012 och Equal Status Acts 2000–2012 utgör tillsammans med Pensions Act 1990–2013 diskrimineringslagstiftning. Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder ningen eller utredningsavdelningen, eller båda. Grundlösa klagomål kan avvisas. I systemet ligger ett stort fokus på medling. Ett första steg är därför, om parterna går med på det, att utse en medlare som kan hjälpa till att försöka lösa tvisten. Medlaren är opartisk och ska försöka hjälpa parterna att träffa en överenskommelse. Medlingen kan ske antingen över telefon eller så kan parterna träffas. Om parterna träffar en överenskommelse är den konfidentiell och rätts- ligt bindande. Överenskommelsen kan verkställas efter beslut från en domstol. Om parterna inte är intresserade av medling eller inte kan komma överens lämnas ärendet till utredningsenheten. Då utses en person, en adjudication officer, som utreder och beslutar i ärendet. Besluts- fattaren är självständig och oberoende i sin hantering av ett ärende. Under utredningen finns det möjlighet för beslutsfattaren att höra parterna och de kan ge in bevisning. Beslutsfattaren kan även kalla vittnen och begära in handlingar. Under utredningen hålls det nor- malt ett sammanträde. Beslutsfattaren kan då ställa frågor till part- erna och eventuella vittnen. Vardera parten får tillfälle att lägga fram sin bevisning, att kalla vittnen och ställa frågor till motparten och hans eller hennes vittnen. Sammanträdet är inte offentligt. Hur sammanträdet ska hållas och vilka som ska vara närvarande är i slut- ändan en fråga för beslutsfattaren att avgöra. När utredningen är klar meddelas ett skriftligt beslut. Beslutet är rättsligt bindande. Beslutet publiceras på WRC:s hemsida, men utan att parternas namn anges. Beslutet kan innehålla föreläggande om att anmälaren fortsättningsvis inte ska behandlas sämre än andra. Anmälaren kan även få rätt till ersättning av den som diskriminerat för den skada som diskrimineringen har inneburit. Ett beslut kan även innebära att den som felaktigt har avskedats får tillbaka sin anställning. Den anmälde kan även föreläggas att vidta andra åtgär- der. Den som lämnar in ett klagomål kan välja att representera sig själv i ärendet eller bli representerad av en advokat, fackförening, arbetsgivarförening eller av någon annan person om beslutsfattaren tillåter det. Kostnader för ombud och andra kostnader i ärendet står den enskilde själv för. Ett beslut kan överklagas till Labour Court . Dom- stolens beslut kan sedan överklagas vidare till , om det Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder gäller en lagtolkningsfråga. Ett beslut som inte följs kan lämnas till District Court för beslut om verkställighet. Ärenden enligt Equal Status Acts Den som anser sig ha utsatts för diskriminering måste från händelsen skriftligen meddela den som man anser har diskriminerat om händelsen och att man avser att lämna in en anmälan enligt Equal Status Acts. Annars kan inte WRC ta upp ärendet. Generaldirektören för WRC kan på begäran förlänga tiden . (kan förlängas till tolv måna- der) från den diskriminerande händelsen måste en anmälan göras till WRC. Hanteringen av ett ärende går till på samma sätt som ett ärende enligt Employment Equality Acts. Ett beslut till klagandens för- mån kan innehålla villkor om att denne ska få ersättning. I beslutet kan motparten även åläggas att vidta någon form av åtgärd, t.ex. utbildning av personalen. Alla beslut kan överklagas till Circuit Court . Sedan kan ytterligare överklagande ske till , men bara i lag- tolkningsfrågor. Om ett beslut inte följs kan ärendet lämnas till District Court, som kan besluta att beslutet ska verkställas. 4.4Att företräda enskilda genom att driva mål i domstol I EU:s likabehandlingsdirektiv föreskrivs att likabehandlingsorganen ”på ett oberoende sätt ska bistå personer som utsatts för diskri- minering genom att driva klagomål om diskriminering”. Direktiven innehållet inte någon närmare definition av vad denna bestämmelse innebär. I flera medlemsstater tolkas den som ett krav på att man ska ge information om hur det går till att anmäla och driva ett ärende. I andra länder ser man bestämmelsen som ett krav på att likabehandlingsorganet ska lösa de klagomål som förs fram.68 Här följer en kort redogörelse för några analyser av denna fråga. 68 m.fl., s. 122. Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder I direktiven anges att medlemsstaterna ska säkerställa att fören- ingar, organisationer eller andra juridiska personer får engagera sig i rättsliga eller administrativa förfaranden i syfte att stödja en enskild som utsatts för diskriminering. noterar att likabehand- lingsorganen inte nämns i det sammanhanget. Av direktiven och de arbeten som föregick dessa kan slutsatsen dras, menar han, att det inte är ett krav att likabehandlingsorganen ska ha till uppgift att företräda enskilda i domstolsprocesser. Det står alltså medlems- staterna fritt att bestämma om likabehandlingsorganet ska ha be- hörighet att representera eller stödja den som utsatts för diskrimi- nering i en rättslig process, under förutsättning att det annars finns andra organ som kan ge sådant stöd.69 Att främja likabehandling är den centrala uppgiften för ett lika- behandlingsorgan. Detta kan göras på olika sätt. Att driva mål i domstol och där företräda enskilda är ett viktigt sätt för ett lika- behandlingsorgan att kunna påverka diskrimineringslagstiftningen. Men det är långt ifrån alla organ som företräder enskilda. Det största hindret mot att driva mål i domstol anges av m.fl. vara brist på resurser. En annan avhållande faktor som de nämner är risken för att få stå för höga rättegångskostnader. Att driva mål för enskilda i domstol är kostnads- och tidskrävande. Det har inneburit att vissa organ bara gör det i fall som kan ha strategisk betydelse, dvs. där målet kan testa eller klargöra lagstiftningen eller skapa praxis.70 Ett sådant synsätt har enligt ansetts nödvändigt för att maximera likabehandlingsorganens effektivitet. Likabehandlings- organen måste besluta vilka fall som är viktiga och vilka som är mindre viktiga i ljuset av hur myndighetens plan för verksamheten ser ut och vilka prioriteringar man har valt att göra. Att driva mål som inte följer någon strategisk prioritering (random litigation) anses inte ha något större värde. Det kan också vara svårt att säkra att främjandearbetet är effektivt i ett sådant sammanhang. Främ- jandearbetet ska gå hand i hand med det strategiska förhållnings- sättet till processer. Systematisk diskriminering kan inte motverkas enbart genom att man hjälper enskilda individer. Å andra sidan är 69Jacobsen, s. 85 ff. Se även Rapport från Equinet (2010). Influencing the law through legal proceedings. The powers and practices of equality bodies, s. 10 f. 70Ammer m.fl., s. 13 f. Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder det inte bra om organet stödjer för få fall, eftersom det kan leda till att förtroendet för institutionen rubbas.71 Genom att fokusera på ärenden av strategisk betydelse kan, enligt , institutionen använda sina resurser för att klargöra rättsläget eller skapa praxis där det allra bäst behövs och på så sätt stärka det rättsliga skyddet för ett större antal personer som riskerar att utsättas för diskriminering. Likabehandlingsorganen kan där- med anses uppfylla krav på att främja likabehandling genom att ge stöd åt dem som utsatts för diskriminering, även om bara ett fåtal av dem som utsatts för diskriminering får hjälp med att driva sitt ärende i domstol. Det är vidare så att de flesta organ som har ett strategiskt förhållningssätt till processer ofta svarar på alla frågor och ger någon form av rådgivning till alla som känner sig diskriminerade. Medlemsstaterna har, som tidigare konstaterats, ett stort utrymme att själva bestämma hur likabehandlingsorganen ska arbeta och hur kravet på att organen ska ge oberoende stöd till enskilda ska ta sig uttryck i den nationella lagstiftningen. menar att man där- för på goda grunder kan anta att staterna också har ett stort ut- rymme att bestämma vem som ska få stöd och i vilken utsträckning stöd ska ges till enskilda. Att detta sätt att agera är i enlighet med direktivens krav stöds vidare av det faktum att kravet i direktiven på att medlemsstaterna ska ha likabehandlingsorgan med vissa befogenheter finns i ett eget kapitel och inte i kapitlet som handlar om rättsmedel och efterlevnad av bestämmelserna.72 4.5Användningen av urvalskriterier (ärendekriterier) Vissa av de länder som erbjuder rättslig hjälp till enskilda har ställt upp särskilda kriterier för att bestämma i vilka fall likabehandlings- organen ska ge rättslig hjälp. Kriterierna försöker balansera för- delarna för den som utsatts för diskriminering med att driva ett ärende i domstol – och på så sätt se till att denne får kompensation – med det allmänna intresset av att förbättra rättssäkerheten och slå fast vad som är diskriminering. Sådana mål kan spela en avgörande 71Moon, s. 892 ff. 72Jacobsen, s. 90 ff. Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder roll när det gäller att se till att diskrimineringslagstiftningen följs, få igenom förändringar av diskriminerande beteenden och skapa med- vetenhet om hur allvarligt det är att diskriminera.73 Även Equinet har undersökt kravet i direktiven på att lika- behandlingsorganen på ett oberoende sätt ska bistå personer som utsatts för diskriminering och hur det tillämpas i medlemsstat- erna.74 Equinet konstaterar i sin rapport att EU-direktiven inte ställer något krav på att nationella organ för främjande av lika- behandling ska stödja alla fall som kan vara möjliga att driva med framgång. Därför används ofta ett system där strategiska ärenden väljs ut. Myndigheten vill vanligen harmonisera kriterierna för de mål som den driver med de prioriteringar som gäller för myndighetens arbete. I rapporten varnas dock för att det nationella organet inte bör definiera sitt urval av kriterier alltför snävt efter- som det kan leda till att myndigheten inte stöder ett tillräckligt antal ärenden. Det i sin tur innebär att det inte är möjligt att bygga upp en tillräckligt omfattande praxis. På så sätt använder myndig- heten inte det mest värdefulla verktyget den har för att skapa medvetenhet om vad diskriminering är. Genom att bara driva ett fåtal fall riskerar myndigheten att allmänhetens förtroende för insti- tutionen, och dess vilja att driva ärenden, påverkas.75 Equinet konstaterar dock i sin slutsats att myndigheterna i flera länder har ett system som innebär att man tillämpar ett strategiskt förhållningssätt till processer (strategic litigation), där myndigheten med hjälp av olika kriterier väljer ut de fall som kan ge de största och bästa effekterna såväl för den som utsatts för diskriminering som för samhället i stort. Förutom att hjälpa den enskilda individen kan ett strategiskt förhållningssätt till processer också bidra till att exponera diskriminerande beteenden och strukturella problem som påverkar olika grupper. Det kan i sin tur användas för att avhålla arbetsgivare och de som tillhandahåller tjänster från att agera på samma sätt. Det kan vidare ge myndigheterna en utgångspunkt för främjandeåtgärder som tar sikte på andra i samma industri eller sek- tor.76 73Ammer m.fl., s. 86. 74Rapport från Equinet (2011). Providing Independent Assistance to Victims of Discrimination. Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder Nedan följer en kort genomgång av de kriterier som vissa länder tillämpar.77 Den belgiska myndigheten försöker först och främst hitta utom- rättsliga lösningar. Bara 1–av ärendena drivs i domstol. Huruvida myndigheten ska driva ett ärende eller inte bestäms huvud- sakligen av följande faktorer: det ska vara fråga om ett ärende med stark bevisning, att driva ärendet ska ge möjlighet till att rättsläget klargörs, ärendet ska sannolikt få stora effekter eller omständig- heterna är särskilt oroande. Även inställningen hos den som påstås ha diskriminerat beaktas. Myndigheten tar först ställning till följande grunder när den avgör om ett ärende ska drivas rättsligt: –Finns det principfrågor i ärendet? –Skulle det vara oacceptabelt att be den enskilde att själv driva ärendet, med hänsyn till hur komplext ärendet är, anmälarens för- hållande till den anmälde eller andra inblandade eller andra om- ständigheter? –Finns det några andra särskilda omständigheter? Därefter beaktar myndigheten en rad faktorer, bl.a. i vilken ut- sträckning ärendet faller inom myndighetens strategiska mål, om ärendet rör ett område där rättsläget är oklart, vilken smittoeffekt ärendet kan få, sannolikheten för framgång samt om kostnaden för att driva ärendet är proportionerlig i förhållande till de fördelar som en process kan föra med sig. 77Framställningen i dessa delar bygger, om inte annat sägs, på redogörelser i rapporten Providing Independent Assistance to Victims of Discrimination, s. 23 ff. 78Se även Policy for the Provision of Legal Advice And Assistance, Equality Commission For Northern (ECNI). Dokumentet finns på myndighetens hemsida: Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder motsvarighet till DO har antagit en ”strategic liti- gation policy” där man ställer upp kriterier för vilka mål som ska drivas i domstol.79 Myndigheten har dels vissa principer för när den ska driva ett ärende i domstol, dels ett antal urvalskriterier som myndigheten ska beakta när den överväger att driva ett visst mål. Det man beaktar är bl.a. om det finns goda möjligheter till framgång i ärendet eller, när utsikterna till framgång inte är goda, om det finns andra tungt vägande skäl för att driva ärendet. Man tar också hänsyn till om det är ett kostnadseffektivt sätt att använda de begränsade resurserna på. Ett annat skäl för att driva ett ärende är att det är rätt verktyg för myndigheten att välja beroende på om- ständigheterna i det enskilda fallet. I den bedömningen läggs vikt bl.a. vid om ärendet kommer att klargöra om något är i enlighet med diskrimineringslagstiftningen, liksom om utgången kommer att ha en större effekt för sårbara eller skyddade grupper. Man gör också en bedömning av om ärendet kommer att ha positiva effekter för ett eller flera nyckelområden i myndighetens strategiska plan och/eller förbättra den allmänna diskussionen kring diskriminering och mänskliga rättigheter eller öka allmänhetens respekt för mänskliga rättigheter. 79 The Equality and Human Rights Commission’s Strategic Litigation Policy (publicerad ). Equality and Human Rights Commission. Dokumentet finns på myndighetens hemsida: /legal-and-policy/commission/legal-strategy I våra direktiv uttalas att DO:s möjligheter och skyldigheter i den praktiska ärendehanteringen inom och utom rätta bör tydliggöras eftersom de nuvarande bestämmelserna framstår som alltför otyd- liga. I direktiven pekas särskilt på att handläggningen av enskilda anmälningar är en viktig del i arbetet mot diskriminering och att det är viktigt att de som utsätts för diskriminering har en reell möj- lighet att vända sig till DO för att få sin sak utredd. Vårt uppdrag när det gäller DO:s verksamhet består av två delar. Vi ska dels analysera DO:s rättsliga möjligheter och ansvar i fråga om handläggningen av anmälningar, förlikningsförfarandet och tale- rätten, dels göra en analys av vilka typer av individanmälningar som myndigheten inte utreder. I detta kapitel redogör vi för den författningsmässiga regleringen av DO:s uppdrag. Vi redovisar den svenska regleringen, men också regler i internationell rätt som har betydelse för DO:s roll och man- dat. Avslutningsvis redogör vi kort för . 5.1Regleringen av DO:s uppdrag Diskrimineringslagstiftningen och regleringen av DO:s uppdrag har i stor utsträckning sin grund i internationella konventioner och EU- rättslig lagstiftning. Vi har tidigare (kapitel 3) lämnat en översiktlig redogörelse för den materiella diskrimineringsrätten. I detta avsnitt redogör vi för de bestämmelser som har betydelse för DO:s roll och mandat. antog Principles relating to the Status of National Institutions, de s.k. Parisprinciperna. Princip- erna är rekommendationer till medlemsstaterna om vilken typ av aktör som bör finnas på nationell nivå för att främja och skydda de mänskliga rättigheterna.1 Enligt Parisprinciperna bör en nationell insti- tution ha befogenhet att främja och skydda de mänskliga rättig- heterna och ges ett så brett mandat som möjligt. Det ska vara tyd- ligt formulerat i grundlag eller annan lag. Där ska också institu- tionens sammansättning och verksamhetsområde specificeras. Prin- ciperna behandlar också en sådan nationell institutions uppgifter, sammansättning, garantier för institutionens oberoende och mång- fald, frågor om dess arbetsmetoder samt vissa frågor om statusen för sådana institutioner som har befogenhet att behandla enskilda klagomål. En nationell institution kan, men måste inte, ges befogenhet att pröva enskilda klagomål om kränkningar av de mänskliga rättig- heterna. För institutioner som har ett sådant uppdrag gäller, enligt Parisprinciperna, att de kan ges befogenhet att försöka nå en frivillig överenskommelse genom förlikning eller meddela bindande beslut, informera klagande om deras rättigheter, särskilt om vilka rätts- medel som finns och verka för den enskildes tillgång till dem, över- lämna ett klagomål till någon annan behörig myndighet samt ge rekommendationer till andra myndigheter för att de personer som har framfört klagomål ska kunna utöva sina rättigheter. Det finns inte någon myndighet i som fullt ut möter kraven enligt Parisprinciperna. När DO inrättades hänvisade dock regeringen till Parisprinciperna i frågan om utformningen av DO:s mandat och huruvida DO:s verksamhet skulle regleras i lag eller för- ordning. 1 A/RES/48/134, . I artikel 6 i slås fast att alla har rätt till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oav- hängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag, vid pröv- ningen av civila rättigheter eller skyldigheter samt anklagelser om brott (rätten till rättvis rättegång). I artikel 13 slås fast att var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Artikel 14 innehåller ett förbud mot diskriminering. FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter I FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) finns en bestämmelse om icke-diskriminering (artikel 2). Där anges också att var och en vars rättigheter och friheter enligt konventionen har kränkts ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel samt att den som vill använda sådana rättsmedel ska få sina rättig- heter prövade av behöriga rättsliga, administrativa eller lagstiftande myndigheter eller av en annan myndighet som är behörig enligt statens rättsordning. I artikel 14 finns en bestämmelse om rätt till rättvis rättegång. och Europeiska unionens stadga om de grundlägg- ande rättigheterna (rättighetsstadgan), som har samma rättsliga värde som fördragen, utgör grunden för om diskrimine- ring. 2 Se även avsnitt 3.1.1.