sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Nya industrigrenar och systemtjänster växer fram och andelen för- nybart i energisystemet är nära 100 procent.36 34Energimyndigheten (2016). 35Energimyndigheten (2015d). 36Energimyndigheten (2016). Strategier och styrmedel, övriga sektorer Utfasning av fossila bränslen inom transportsektorn och industrin medför utmaningar och möjligheter för energisystemet En ökad elektrifiering av transportsektorn och industrin kan med- föra ett ökat behov av el, samt medföra utmaningar och möjligheter för energisystemet. En uppskattning från visar att behovet av el från transportsektorn kan uppgå till om av personbilarna är eldrivna (mätt i fordonskilometer), fjärrlastbilar och landsvägsbussar till kör på el och distributions- lastbilar till (i tonkilometer)37. till den totala el- förbrukningen är det inte en omfattande ökning för . Beroende på laddningsmönster kan en ökad andel elfordon med- föra både utmaningar och möjligheter för elsystemet. Å ena sidan kan det medföra utmaningar om effektbehovet är omfattande. Å andra sidan kan elfordonsflottan vara en resurs för elsystemet, och bidra till att jämna ut belastningen över dygnet, om laddningen styrs till tillfällen då det är mest fördelaktigt för systemet som helhet.38 har inom ramen för utredningen om energi- systemet efter 2020 identifierat ett antal utmaningar för industrin och energisystemet i och med en omställning till låga utsläpp av växthusgaser. Utmaningar inkluderar hur industrisektorn kan komma att se ut i ett framtida hållbart energisystem, hur användningen av fossila bränslen kan fasas ut och vilken roll CCS kan få i det framtida energisystemet. Framtida byten av energibärare samt introduktion av ny teknik inom vissa delar av basmaterialindustrin kan få konsekvenser för bland annat hyttgaser som levereras från järn-och stålindustrin till lokala el-och värmeproducenter. Med en eventuell elektrifiering av processerna inom stålindustrin kan hytt- gaserna39 försvinna, och med introduktion av CCS-teknik kan mängden spillvärme påverkas. 37Trafikverket (2012b). 38Energimyndigheten (2015d). 40Energimyndigheten (2015e). Strategier och styrmedel, övriga sektorer Energieffektivisering kan bidra till lägre utsläpp av växthusgaser Enligt IPCC:s femte utvärderingsrapport framhålls energieffektivi- sering som en central åtgärd på global nivå. Även i ett nordiskt per- spektiv är energieffektivisering av stor betydelse. IEA och framhåller i NETP att ytterligare energieffekti- visering är avgörande för att nå ett klimatneutralt energisystem 205041. Förutom att bidra till lägre utsläpp av växthusgaser har energieffektivisering en rad andra potentiella fördelar. IEA fram- håller att energieffektivisering även kan bidra till bland annat bättre privatekonomi, energisäkerhet, positiva makroekonomiska effekter, ökad konkurrenskraft för företag och lägre globala energipriser42. I har energiintensiteten mätt som tillförd energi per BNP minskat kontinuerligt . Enligt Internationella energirådet (IEA) är energiintensiteten något högre i (och ) jämfört med det europeiska genom- snittet. Trots att har vidtagit ett flertal åtgärder för att öka energieffektiviseringstakten, kommer ytterligare energieffektivi- sering att bli en viktig drivkraft för att minska utsläppen av växt- husgaser ytterligare till 2030, 2040 och 2050, enligt IEA43. Det energipolitiska målet för energieffektivisering fastställer att energi- användningen ska vara effektivare jämfört med mätt per BNP-enhet. Målet uttrycks som ett sektorsövergrip- ande mål om minskad energiintensitet om mellan och . Enligt Energimyndighetens bedömning är målet nära att nås, även om sådana bedömningar är svåra eftersom energi- intensitetsmåttet beror på utvecklingen i ekonomin44. EU:s mål för energieffektivitet 2030 är att den ska öka med . Målet är vägledande för EU som helhet och ska ses över , med ambitionen att nå ett mål på på EU-nivå. Energieffektivisering inom transportsektorn är särskilt viktig i , eftersom denna sektor har en betydande klimatpåverkan. I färdplansunderlag framhålls att en kraftfull energi- effektivisering av bilar och lastbilar utgör en betydande del av om- ställningen av transportsektorn enligt målscenarierna för att nå nära 41IEA, Nordic Energy Reserach (2013). 42IEA (2014). 43IEA (2013a). 44Energimyndigheten (2014). Strategier och styrmedel, övriga sektorer Som framgår av scenarioanalyserna ovan är dock energieffektivisering inom andra sektorer också viktigt för att nå nettonollutsläpp. Behovet av åtgärder för minskade utsläpp från förbränning av avfall med fossilt ursprung samt ökad resurseffektivitet Avfallsförbränning för el-och värmeproduktion är i många av- seenden effektivt från ett systemperspektiv. Genom att bränna av- fall återvinns energin, och utsläpp av metan från deponier minskar. Minskade utsläpp från deponier och ökad energiåtervinning av avfall har minskat utsläppen av växthusgaser i . Dessutom har de svenska anläggningarna effektiv teknik för avfallsförbrän- ning och har ett väl utbyggt fjärrvärmenät. Förbränning av avfall med fossilt ursprung är däremot proble- matisk från klimatsynpunkt. framhöll i färd- plansunderlaget att en utmaning för att nå näranollutsläpp är att fasa ut avfall med fossilt ursprung för energiåtervinning. För att motverka en utveckling med växande utsläpp från avfallsför- bränning krävs insatser för ökad materialåtervinning, samt incita- ment som produktkrav och mer förnybar råvara vid plasttillverk- ning. De växande avfallsmängderna är ett problem med hänsyn till avfallshierarkin, som fastställer att det viktigaste är förebyggande, följt av återanvändning, materialåtervinning, annan återvinning, till exempel energiåtervinning och sist bortskaffande (deponering). Avfallsmängderna har ökat i . Hushåll och företag gene- rerade icke-farligt avfall, och farligt avfall . Gruvindustrin är den sektor som genererar störst andel avfall. genererades av hushållen (varav icke-farligt och farligt avfall). Per person motsvarar det per år45. Därutöver tillkommer avfall som importeras och behandlas i för energiåter- (runt 2013)46. 45Naturvårdsverket (2014b). Strategier och styrmedel, övriga sektorer Avfallsdirektivet47 fastställer avfallshierarkin som prioriteringsordning för lagstiftning och politik på avfallsområdet. Enligt direktivet ska alla medlemsländer ha ett avfallsförebyggande program med mål och åtgärder för att minska avfallets miljö- påverkan, mängden avfall och farliga ämnen i material och pro- dukter. I avfallsplan 2012–201748 framhålls betydelsen av avfallshierarkin samt visionen om ett mer resurseffektivt samhälle. Studier pekar på fortsatt växande mängder avfall och därför är avfallsförebyggande insatser av stor betydelse. Som ett led i att främja resurseffektivitet har regeringen tillsatt en utredning om styrmedel för att förebygga uppkomst av avfall i syfte att främja en cirkulär ekonomi49, med det övergripande målet att nå en mer resurseffektiv och cirkulär samhällsekonomi. Rege- ringen har även tillsatt utredningen om användarna i delnings- ekonomin50, vilket kan innefatta frågor om resurseffektivitet. Även EU kommissionen har tagit initiativ för att främja cirkulär ekono- mi51. För att motverka växande utsläpp från avfallsförbränning kan även ekonomiska styrmedel beaktas. En avfallsförbränningsskatt infördes i form av energiskatt och koldioxidskatt på fossilt kol i visst hushållsavfall som förbränns (avfallsförbrännings- skatten)52. I betänkandet Skatt i retur (SOU 2009:12) föreslogs att avfallsförbränningsskatten skulle slopas på grund av svag styreffekt och brister ur redovisnings- och kontrollsynpunkt. Avfallsför- bränningsskatten avskaffades 2010. ingår sam- förbränningsanläggningar för avfall i EU:s system för handel med utsläppsrätter. 47Avfallsdirektivet (2008/98/EG). 48Naturvårdsverket (2012b). 2016:3 Styrmedel för att förebygga uppkomst av avfall i syfte att främja en cirkulär ekonomi. 2015:136 Användarna i delningsekonomin. 51EU-kommissionen (2015d). 2005/06:125, bet. 2005/06:SkU33, rskr. 2005/06:352. Baserat på förslag från En BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23). Utredningen föreslog att en skatt på avfall som förbränns skulle införas samt att den fossila andelen av avfallet skulle göras till ett skattepliktigt bränsle inom den befintliga energibeskattningen. Strategier och styrmedel, övriga sektorer 8.3Bostäder, lokaler och byggande Klimatfrågan bör ha hög prioritet i den stora utmaningen att kraftigt öka takten i bostadsbyggandet. I takt med att de negativa klimat- och miljöeffekterna från bostäder flyttar från driftfasen till produktionsfasen blir det allt viktigare att klimat- och miljöpåverkan från bostadens hela livscykel analyseras. Livscykelperspektivet bör vara en utgångspunkt vid analys av miljöpåverkan för all ny- och ombyggnad liksom vid förvaltning av befintlig bebyggelse. Samma sak bör gälla för anläggningsarbeten. Fortsatta kostnadseffektiva insatser för ökad energieffektivi- sering är motiverade då de bidrar till ökad resurseffektivitet genom att dämpa energiefterfrågan och frigöra koldioxidfri energi till andra användningsområden. Systemgränsen för byggnaders energiprestanda bör fokusera på använd energi i stället för levererad (köpt) energi. Utvärdera effekten av förbudet i för kommuner att ställa särkrav på byggnadsverks tekniska egen- skaper vid planläggning. Överväg inrättande av ett nationellt för energieffektivt byggande och förvaltning, livscykelanalys samt förnybar energi. Klimatfrågan bör ges ökad prioritet i bostadsbyggandet befinner sig i en situation med allvarlig bostadsbrist. Rege- ringens har uttalat ett långsiktigt mål att det fram bör byggas minst 250 000 nya bostäder. har bedömt att det behövs byggas drygt 700 000 bostäder inom den närmaste 10-års- perioden (2015–2025). Strategier och styrmedel, övriga sektorer Ett bostadsbyggande av denna omfattning är en av vår tids största samhällsinvesteringar. Genom att se synergier med flera samhällsmål finns en stor möjlighet att skapa en socialt, ekono- miskt och miljömässigt värdeskapande investering. Effektiva lös- ningar som möjliggör höga klimatambitioner som bygg- andet inte försvåras, fördyras eller innebär en mera tidskrävand plan- och byggprocess är avgörande. Initiativ bör därför tas så att den kunskap som tidigare spetsprojekt har byggt upp kommer till bred användning. I detta perspektiv bedömer beredningen att det är motiverat med en utvärdering av det förbud mot kommunala särkrav som införts i (2010:900). Utvärderingen bör inne- fatta en analys av hur förbudet påverkat energiprestanda i ny- byggnation sedan förbudet infördes och i vilken mån marknadens aktörer uppfattar att lagen påverkar möjligheterna att nå klimat- målen som takten på bostadsbyggandet ökar utan att det ger upphov till ökade byggkostnader. Andra faktorer som bör analyseras är den faktiska efterlevnaden av regelverket liksom ett eventuellt behov av en ökad nationell kravnivå. Livscykelperspektivet bör vara utgångspunkt Utsläpp från bostäder och lokaler står för av utsläpp av växthusgaser och utsläppen bedöms fortsätta att minska även i referensscenariot. Däremot står byggnadernas pro- duktionsfas för en betydligt större och ökande andel av utsläppen av växthusgaser. Det är angeläget att förbättra kunskapsläget vad gäller byggnaders totala klimatpåverkan i ett livscykelperspektiv, för att möjliggöra bättre avvägningar för en kostnadseffektiv poli- tik. Regeringen lyfte fram detta område i budgetpropositionen för 201653. Dagens nyproducerade bostäder håller oftast hög kvalitet när det gäller energieffektivitet. Mer fokus behöver läggas på att minska klimatutsläppen från byggmaterialen och själva bygg- processen, samt på att energieffektivisera det äldre bostadsbestån- det. En metod att studera byggnaders miljöpåverkan är att göra det 2015/16:1 Budgetproposition , UO 18. Strategier och styrmedel, övriga sektorer Det är angeläget att förbättra kunskaps- läget vad gäller byggnaders klimatpåverkan i ett livscykelperspektiv, så att vi kan göra rätt val för att minska byggsektorns klimatpåverkan. En effektiv energianvändning i bostadssektorn bidrar till flera mål En ökad energieffektivisering inom bostadssektorn har en begrän- sad inverkan på utsläppen av växthusgaser med nuvarande energi- system. Däremot står bostadssektorn för en stor del av andel av energianvändning. För att underlätta omställningen till ett energisystem baserat på förnybara råvaror där energi- och miljö- målen nås är det avgörande att den byggda miljöns andel av energianvändningen minskar, exempelvis genom individuell mät- ning av värme och vatten där det är lönsamt. Fortsatta kostnads- effektiva insatser för ökad energieffektivisering är motiverade då de bidrar till ökad resurseffektivitet genom att dämpa energiefter- frågan och frigöra förnybar energi till andra användningsområden. Åtgärderna minskar på så sätt de negativa effekterna som förnybar energiproduktion ger upphov till för övriga miljökvalitetsmål och andra samhällsmål. Beredningen vill peka på vikten av kompetenshöjning, samord- ning och ökat informationsutbyte mellan olika aktörer inom bygg- sektorn. Detta behov skulle kunna mötas genom etablerandet av ett sammanhållet kring energi- och miljöfrågor inom byggsektorn med fokus på samarbete och informationsutbyte mellan myndigheter, forskare, näringsliv och allmänhet. Systemgränsen för byggnaders energiprestanda bör fokusera på använd energi i stället för levererad (köpt) energi Nuvarande systemgräns i både byggregler (BBR) och i förslaget om nära-nollenergihus är levererad (köpt) energi. Denna systemgräns gynnar individuella uppvärmningslösningar (t.ex. värme- pumpar) framför gemensamma energisystem (t.ex. fjärrvärme). Byggreglerna bör vara neutrala till valet mellan el och fjärrvärme, genom att fokusera på använd energi snarare än köpt energi. Strategier och styrmedel, övriga sektorer 8.3.1Utsläpp av växthusgaser från bostadssektorn Utsläppen från uppvärmning av bostäder och lokaler har minskat kraftigt Utsläpp av växthusgaser från bostäder, lokaler, jordbruk och skogs- bruk stod 2014 för av totala utsläpp av växt- husgaser. Sektorn omfattar utsläpp från egen förbränning för upp- värmning. Utsläppen har minskat . Minskningen beror främst på en övergång från olja till fjärrvärme, värmepumpar och pelletspannor. Den totala användningen av fossila bränslen har därmed minskat kraftigt. Minskningen kan också del- vis förklaras med att energianvändningen effektiviserats.54 En del av minskningen av sektorns utsläpp beror på att enskild uppvärmning ersatts med fjärrvärme eller el. Bostadssektorn står därför även för en betydande del av efterfrågan på dessa energi- bärare. Men eftersom utsläppen från tillförselsektorn dit el- och 54 och (2014). Strategier och styrmedel, övriga sektorer fjärrvärmeproduktion räknas inte ökat, och heller inte ersatts med ökad import av el, kvarstår bilden att utsläppen från bostäder och lokaler har minskat kraftigt även i ett bredare systemperspektiv. Enligt referensfallet från färdsplansunderlag som uppdaterats fortsätter utsläppen att minska och sedan ytterligare till mycket låga nivåer 2030. Energianvändningen i bostäder och lokaler är fortsatt hög Bostäder och service står för av totala energianvändning, varav hushåll och lokaler står för av energianvändningen i sektorn. Enligt Energimyndig- heten stod uppvärmning inklusive varmvatten i hushåll och lokal- byggnader för av den totala energianvändningen inom sektorn55. Energianvändningen i sektorn bostäder och service har varit relativt stabil –2013. har dock sammansättningen av den tillförda energin förändrats. El, fjärrvärme och värmepumpar har i stor utsträckning ersatt olje- produkter för uppvärmning. För flerbostadshus och lokaler kommer uppvärmning och varmvatten framför allt från fjärrvärme. För små- hus är det vanligast med elvärme samt biobränsle för uppvärmning och varmvatten, följt av fjärrvärme och olja. Den totala genom- snittliga energianvändningen i bostäder och lokaler minskade –2013 , från 178 per kvadratmeter för hela byggnadsbeståndet56. Sammantaget står byggnadsbeståndet för ca en tredjedel av totala energi- användning. Användningen av hushållsel påverkas av två motsatta trender. Den ena är att fler elapparater används och särskilt snabbt ökar hemelektroniken. minskar elanvändningen för t.ex. vit- varor och andra elapparater då nya apparater är betydligt energi- snålare jämfört med äldre modeller. Därmed finns potential för fortsatt effektivisering av hushållselanvändningen. 55Energimyndigheten (2015c). 2015/16:1 Budgetproposition , UO 18. Strategier och styrmedel, övriga sektorer Utmaning att bygga mycket och snabbt med klimathänsyn i fokus Regeringens långsiktiga mål är att det fram ska byggas minst 250 000 nya bostäder57. Målsättning är enligt regeringen satt utifrån omfattningen på de senaste årens bostadsbyggande, tidigare bedömningar av behovet av bostadsbyggande på lång sikt och det faktum att befolkningsökningen indikerar att behovet ökat ytter- ligare58. har gjort samma bedömning och justerade i okto- ber 2015 upp sin tidigare byggbehovsprognos till att det behövs byggas drygt 700 000 bostäder inom den närmaste (2015–2025)59. Regeringen har presenterat olika insatser för att stimulera ett kraftigt ökat bostadsbyggande. Fokus ska ligga på hållbara bostäder som kan efterfrågas av människor med normala inkomster. Exempel på insatser som initierats är investeringsstöd för anord- nande av hyresbostäder och stöd till kommuner för ökat bostads- byggande60. I den årliga uppföljningen konstaterar myndigheterna att det snabbt ökade bostadsbehovet har lett till ett ökat tryck på kommunerna att snabbt ta fram ett stort antal billiga bostäder. De menar att det är för tidigt att säga hur detta påverkar den byggda miljön, men att det finns en viss risk att en så ansträngd situation leder till lösningar där inte alla tre aspekterna av hållbar- het beaktas tillräckligt vid planering och byggande61. Låga utsläpp i dagens bostadsbestånd – men hög energianvändning bidrar inte till en effektiv resurshushållning De direkta utsläppen av växthusgaser från sektorn är små och bedöms minska . Den totala energianvändningen i bostäder och lokaler står däremot för en stor del av totala 57Budgetproposition , UO18, s. 35. 59http:///sv/om-boverket/publicerat-av-boverket/nyheter/reviderad- prognos-for-byggbehovet-av-bostader/ 60Budgetproposition , UO18. 61Naturvårdsverket (2015a), s. 272. Strategier och styrmedel, övriga sektorer Styrmedlen som riktar sig mot energianvänd- ningen i bostäder och lokaler påverkar främst utsläppen i el- och fjärrvärmeproduktion. Med en fortsatt trend mot låga utsläpp i el- och fjärrvärmesektorn så bidrar energieffektiviseringsåtgärder i bostadssektorn i allt mindre grad till minskade utsläpp av växthus- gaser. Naturvårdsverket62 lyfter däremot fram, i färdplansunderlaget, att åtgärder som på ett kostnadseffektivt sätt bidrar till en effek- tivare energianvändning sänker kostnaderna för klimatpolitiken genom en mer effektiv resursanvändning. Med en ökad energi- effektivisering minskar det totala energibehovet och de negativa effekterna som energiproduktionen ger upphov till för övriga miljö- kvalitetsmål och andra samhällsmål. En stor del av bostadsbestånd är mer än och upprustningsbehovet för bl.a. de s.k. miljonprograms- områdena är omfattande. Vid renovering av dessa byggnader finns möjlighet att även förbättra energiprestan- dan. Bostäder och byggnader blir allt mer energieffektiva. Den stora utmaningen för att minska energianvändningen inom bostads- sektorn är därför att renovera och energieffektivisera befintliga bostäder och lokaler med sämre energiprestanda och med tillräcklig hänsyn till kulturhistoriska värden. Förutom åtgärder för att minska energianvändningen i befintliga och nya byggnader, har byggnader potential att bli plusenergihus63. Vad som avses med ett plusenergihus beror dock på vilka system- gränser som anges. Fler småskaliga el- och värmeproducenter kan producera värme och el för att delvis täcka egna behov i energi- effektiva byggnader, samt sälja eventuellt överskott till elnätet. Med förbättrade möjligheter till energilagring, exempelvis genom batterier i elfordon samt smarta elnät, kan förutsättningarna för- bättras för plusenergihus. Teknisk utveckling inom förnybar energi medför också ökade möjligheter för byggnader att bli plusenergi- hus, exempelvis genom ökad verkningsgrad för solceller eller tunnfilmssolceller som möjliggör användning av fler ytor för elpro- duktion64. 62Naturvårdsverket (2012d). 63IEA (2013b). 64Exempel på utveckling inom solcellsområdet finns inom SolELprogrammet som pågår , Strategier och styrmedel, övriga sektorer Utsläppen från byggnaders produktionsfas står för en ökande andel av utsläppen Om man studerar bostäder och byggande i ett bredare perspektiv så har driftfasen länge varit i fokus. Men medan utsläppen från bostadssektorn, dvs. användningen av bostader och lokaler, står för en liten del av utsläppen så står byggnadernas produktionsfas för en inte obetydlig del av utsläppen av växthusgaser. Det kan gälla utsläpp från arbetsmaskiner och godstransporter under konstruk- tionsarbetet eller utsläpp för produktion av material, t.ex. cement och stål. Bygg- och fastighetssektorn svarade för av totala utsläpp av växthusgaser sett ur ett livscykel- perspektiv enligt den årliga uppföljningen av miljömålen 201665. Enligt rapporten så fördubblas dessutom de totala utsläppen från bygg- och fastighetssektorn om man även tar hänsyn till utsläpp kopplade till importvaror. Detta har inneburit att miljöpåverkan från bygg- respektive rivningsfaserna uppmärksammas allt mer. 8.3.3Befintliga förslag till styrmedelsförändringar Energieffektivisering vid renovering av byggnader Informationscentrum för frågor om renovering och energieffektivisering Den svenska strategin för energieffektiviserande renovering in- rapporterades till 2014 och ska uppdateras . Syftet är att få till stånd kostnadseffektiv energieffektivi- sering vid renovering av byggnader. och Energimyndig- heten har gemensamt utarbetat förslag och underlag till strategin. I arbetet har hinder för energieffektivisering vid renovering ana- lyserats. Myndigheterna har föreslagit att ett informationscentrum upprättas för en samlad och effektiv informationsspridning. På så sätt ska fastighetsägares kunskaps- och beslutsunderlag inför renovering förbättras66. 65Årlig uppföljning av miljömålen 2016 (s. 269), . 66Naturvårdsverket (2016e)s. 271: & Energimyndigheten (2015). Strategier och styrmedel, övriga sektorer Kommunala möjligheter att ställa högre krav på energieffektivisering än vad som följer av de nationella reglerna är det förbjudet för kommuner att ställa egna krav på byggnadsverks tekniska egenskaper, så kallade kom- munala särkrav, vid byggande på mark. Förbudet är infört i 8 kap. 4 a § plan- och bygglagen67 och gäller bland annat för krav på energihushållning och värmeisolering. Avsikten med bestämmelsen är att säkerställa att de tekniska egenskapskraven på byggnader68 gäller lika över landet och att kommunerna, i sin myndighetsutövning, inte ska ha möjlighet att ställa krav på andra tekniska egenskaper än de som följer av det nationella regelverket. När bestämmelsen infördes ansåg regeringen att de bästa förutsättningarna för utveckling av byggnadsteknik ges om tekniska krav ställs uteslutande på nationell nivå medan kommunernas långsiktiga miljöarbete bäst bedrivs inom ramarna för den fysiska planeringen. Kommunala särkrav i fråga om energi- användning bedömdes kunna leda till betydande merkostnader för projektering och uppförande samt motverka industriella koncept såsom prefabricerade konstruktioner, vilka skulle kunna ge lägre byggkostnader. Särkraven bedömdes även leda till indirekta kost- nader i form av minskat bostadsbyggande69. I en nyligen publicerad avhandling från Internationella miljö- institutet, , har betydelsen av kommunala särkrav studerats.