sou · H4B381 · 2016-11-25 00:00:00 — Det inkluderar såväl medborgare i landet som utländska medborgare, samt flyktingar, asylsökande, statslösa, migrantarbetare och traffickingoffer, oavsett legal status och dokumentation.1 Kom- mitténs tolkning är visserligen inte juridiskt bindande, men bör anses vägledande i hur konventionens bestämmelser ska tolkas. för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har vidare framhållit att även när en avhysning är rätt- färdigad, t.ex. när en person inte betalar hyra , måste myndigheterna säkerställa att verkställigheten av avhysningen över- ensstämmer med de mänskliga rättigheterna och allmänna principer om rimlighet och proportionalitet. Kommittén har också förklarat att det måste finnas processuella skyddsåtgärder för att skydda de boende vid en tvångsavhysning. Till dessa hör att de berörda per- sonerna får information i rimlig tid före den planerade avhysningen, att alla personer som verkställer avhysningen kan identifieras, att avhysningar inte äger rum i särskilt dåligt väder eller om inte de personer som berörs av beslutet samtycker till detta, att de berörda personerna ska ha tillgång till rättsmedel och, om möjligt, rättslig hjälp. Kommittén har också framhållit att vräkningar inte ska resultera i hemlöshet och när de berörda personerna inte själva kan ordna boende, måste konventionsstaten vidta alla rimliga åtgärder för att se till att det finns tillgång till alternativt boende.2 1FN:s expertkommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, General 20: Non-discrimination in economic, social and cultural rights (2009), punkt 30. 2FN:s expertkommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, General comments no. 7 – The right to adequate housing (art. 11.1): forced evictions (1997), p. 11, 14–16. 2.2.2FN:s konvention om barnets rättigheter FN:s konvention om barnets rättigheter (), an- togs av och trädde i kraft . var ett av de första länderna som ratificerade . har 194 länder skrivit under och förbundit sig att följa dess bestämmelser. artikel 4 förpliktar stater att vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder samt administrativa och andra åtgärder som be- hövs för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. har ratificerat men den har ännu inte inkorporerats i svensk lagstiftning3. Den frågan bereds för närvar- ande i (se nedan). Det finns även tre fakultativa protokoll till . De två första protokollen, fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter om indragning av barn i väpnade konflikter och fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi, antogs av . ratificerade dessa protokoll respektive . Det tredje protokollet, fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter om ett klagomålsförfarande, antogs av . Detta protokoll har inte ratificerats av . för barnets rättigheter () har till uppgift att övervaka att respekteras i de länder som ratificerat den. ger staterna vägledning i tolkningen av bl.a. genom allmänna kommentarer (general comments). De allmänna kommentarerna är inte juridiskt bindande men har kommit att få stor betydelse som tolkningsunder- lag i de nationella rättssystemen. 3 Det mest förekommande sättet att införliva konventionsåtaganden i svensk rätt är genom transformering eller konstaterande av normharmoni. Transformering innebär att, i den ut- sträckning det anses behövligt, införa eller ändra svenska bestämmelser så att de överens- stämmer med konventionens krav. I vissa fall konstateras i stället att normharmoni råder, dvs. att svensk rätt redan överensstämmer med konventionen varför några lagändringar inte är behövliga. Ett annat tillvägagångssätt att införliva en konvention i svensk rätt är genom inkorporering, dvs. att i lag föreskriva att bestämmelserna i en konvention ska gälla som lag i . Konventionens originaltext blir därmed gällande som svensk lag. Ofta publiceras en översättning vid sidan av originaltexten. Konventionen kan antingen ges företräde framför annan lagstiftning eller vara jämställd med den. De fyra grundprinciperna i artiklar 2, 3, 6 och 12 är vägledande för hur övriga rättigheter i konventionen ska tolkas. Grundprinciperna har också en självständig betydelse och ska vara utgångspunkt i beslut och åtgärder som kan röra enskilda barn eller grupper av barn. Artikel 2 handlar om barnets rätt till icke-diskriminering. Be- greppet diskriminering definieras inte i konventionen. Barnrättskom- mittén har i allmänna kommentarer tolkat bestämmelsen i förhål- lande till olika frågor och grupper av barn, bl.a. om utbildningens mål och ungdomars hälsa och utveckling. Att varje barn ska ha till- gång till rättigheterna i konventionen är inte detsamma som att alla barn ska behandlas exakt lika4. Artikel 3 fastställer att barnets bästa ska sättas främst vid alla åtgärder som rör barn. Enligt bestämmelsens första punkt ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. En- ligt är barnets bästa ett flexibelt begrepp vars innebörd måste avgöras från fall till fall och principen har många olika dimensioner5. Principen är en materiell rättighet som innebär rätten att få barnets bästa bedömt i beslut som gäller barnet. Vidare är principen en grundläggande rättslig tolkningsprincip. Om det går att tolka en rättsregel på olika sätt ska den tolkning som bäst tillgodo- ser barnets bästa ges företräde. Principen är även ett tillvägagångs- sätt i beslutsprocesser. När ett enskilt barn eller en grupp av barn påverkas av ett beslut, måste beslutsprocessen innehålla en utvärde- ring av eventuella positiva eller negativa konsekvenser. I beslutet ska beslutsfattare motivera på vilket sätt hänsyn har tagits till barnets bästa, vilka kriterier detta grundas på och hur barnets intressen vägts mot andra intressen. I artikel 6 erkänns barnets inneboende rätt till livet och statens skyldighet att i största möjliga utsträckning säkerställa barnets över- levnad och utveckling. Dessa rättigheter ska tolkas i förhållande till övriga grundprinciper. Rättigheterna specificeras ytterligare i andra 4CRG/GC/2001/1, CRG/GC/2003/4 och CRG/GC/2003/5, p. 5CRC/C/GC/14, p. 6 och p. bestämmelser i konventionen, t.ex. i artikel 23 om statens skyldig- het att ge lämpligt bistånd till barn med funktionsnedsättningar, arti- kel 24 om rätten till hälso- och sjukvård och artikel 27 om rätten till en skälig levnadsstandard. Kravet att staten ska främja barnets rätt att överleva och att få utvecklas omfattar enligt Barnrättskom- mittén barnets fysiska, mentala, andliga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling6. Staten har också en skyldighet att ge föräldrar lämpligt bistånd när de fullgör sitt ansvar att främja barnets utveck- ling och se till att barnets rättigheter tillgodoses7. I artikel 12 tillförsäkras barn rätt att uttrycka sina åsikter och att bli hörda. Rättigheterna i artikel 12 är absoluta och gäller alla barn som kan ha egna åsikter. Åsikterna ska beaktas i förhållande till barnets ålder och mognad. Rätten att höras i alla domstols- och admi- nistrativa förfaranden som rör barnet kan t.ex. avse frågor som rör barnets utbildning, hälsa, miljö, levnadsvillkor och skydd. Rätten att höras gäller både i förfarande som påbörjats av barnet och förfa- randen som påbörjats av andra men som rör barnet. Artikel 12 ska tolkas i förhållande till övriga grundprinciper men är särskilt för- bunden med principen om barnets bästa i artikel 3. Bestämmelsen är även kopplad till andra bestämmelser i konventionen som förut- sätter att barnet uttrycker sina åsikter8. Några tidigare utredningar om svensk rätt och Sedan ratificerades av har frågan om den svenska rättens överensstämmelse med utretts och det har diskuterats om bör införliva konventionen i svensk rätt genom inkorporering, dvs. genom att göra konventionen till svensk lag. tog upp frågan om inkorporering . Förslaget om inkorpo- rering avvisades men socialutskottet framhöll att en fortlöpande kon- troll och anpassning av all svensk lagstiftning och tillämpning är nödvändig (bet. 1995/96:SoU4, rskr. 1995/96:62). 6CRG/GC/2003/5, p. 7CRC/C/GC/7, p. 15–18. 8CRC/C/GC/12, p. 32–39 och p. 70–74. tillkallades en parlamentarisk kommitté () med uppgift att bl.a. göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till bestäm- melser (dir.1996:15). Kommittén överlämnade delbetänkandet Barn- konventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115) och slutbetänkandet Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) . bedömning var att artiklarna i barn- konventionen i huvudsak återspeglades väl i svensk lag och att inte hade något att vinna på en inkorporering av . Enligt var det viktigare att göra en ordentlig över- syn av om de nationella lagarna överensstämmer med barnkonven- tionen och att anda och innebörd i fortsätt- ningen beaktas i varje lagstiftningsärende. infördes en bestämmelse i 1 kap. 2 § rege- ringsformen att det allmänna ska verka för att alla människor ska uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas tillvara (prop. 2009/10:80). Regeringen tog också initiativ till en ny strategi som syftade till att stärka barnets rättigheter inom alla berörda områden och verksamheter på statlig och nivå (prop. 2009/10:232). I strategin anges bl.a. att all lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med . Vidare förklarade regeringen behovet av en kartläggning för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med rättigheterna i . tog regeringen initiativ till en sådan kartläggning och redovisades departementspromemorian Hur svensk lagstiftning och praxis överens- stämmer med rättigheterna i – en kartläggning (Ds 2011:37). Exempel på andra åtgärder som har vidtagits för att driva på genomförandet av inom offentlig verksamhet som rör barn är bl.a. arbete för barns rättigheter. gav regeringen i uppdrag att genom- föra insatser för att sprida och kommunicera den ovan nämnda strategin till statliga myndigheter, kommuner och landsting (S2011/8293/FST). har på uppdrag av regeringen utvecklat en plattform för att följa barns levnadsvillkor inom olika områden utifrån . ansvarar bl.a. för drift, sprid- ning och utveckling av ett webbaserat uppföljningssystem som visar statistik och information som gör det möjligt att följa hur genom- förandet av utvecklas i Sverige9. En ny utredning om barns rätt och () framförde i sina rekommendationer till att med alla nödvändiga åtgärder bör säkerställa att den nationella lagstiftningen står i överensstämmelse med och att bör fort- sätta med och förstärka sina insatser för att konventionen formellt ska erkännas som svensk lag. Vidare hade i en skrivelse (S2009/8846/FST) till regeringen framhållit att regeringen borde låta utreda rättsliga ställning i . tillsatte regeringen en utredning med upp- drag bl.a. att analysera för- och nackdelarna med att inkorporera i svensk lag (dir. 2013:35). Utredningen, som antog namnet (S 2013:08), skulle redovisa sitt uppdrag . Genom tilläggsdirektiv (dir. 2014:86 och dir. 2015:17) förlängdes utredningstiden och utredningen fick ett utökat uppdrag som innebar att utredningen skulle lämna förslag till en lag om inkorporering av , belysa vilka prin- ciper som kan bli aktuella vid en eventuell konflikt mellan barn- konventionens bestämmelser och svensk lagstiftning samt hur barn- konventionens bestämmelser kan få genomslag vid en sådan konflikt, belysa vilken vägledning som kan behövas för uttolkning av kon- ventionen samt lyfta fram vilka åtgärder i övrigt som kan behöva vidtas vid en inkorporering av . redovisade sitt betänkande Barnkon- ventionen blir svensk lag (SOU 2016:19) . Barn- rättighetsutredningen föreslog bl.a. en lag om inkorporering av barn- konventionen och lämnade ett antal författningsförslag i övrigt. Författningsförslagen föreslås träda i kraft . betänkande bereds i . Trots att betänkandet ännu inte har lett till några lagstiftnings- åtgärder redovisar vi några av Barnrättighetsutrednigens övervägan- 9 Se /max18/ den och förslag som vi bedömer har relevans för våra överväganden om barns bästa i utsökningsförfarandet (våra överväganden finns i avsnitt 4.3.11). Utredningen framhöll i sina överväganden att en inkorporering av innebär att tjänstemän och beslutsfattare måste förhålla sig till på ett annat sätt än , eftersom konventionen blir gällande som lag och ensam kan läggas till grund för myndigheters beslut i mål och ärenden. Genom en inkorpore- ring blir tillämplig på samtliga rättsområden. Det blir också tydligt att konventionen ska ses som en helhet och att artiklarna i konventionen ska tolkas i relation till varandra, något som kan förväntas lägga grunden till ett mer rättighetsbaserat synsätt. En inkorporering kan även förväntas påverka regelgivningen i övrigt, främst genom att tranformeringen av bestäm- melser torde påskyndas av inkorporeringen. Genom inkorporeringen kan man räkna med att barnets rättigheter får en mer framskjuten plats i den offentliga debatten och i lagstiftningsärenden. Brister i den svenska lagstiftningen kan identifieras och åtgärdas. Konven- tionens bestämmelser kan dessutom förväntas påverka utformningen av annan lagstiftning mer direkt än . En väsentlig fördel som framhölls med att inkorporera är att den kan fungera som utfyllnad om annan lagstiftning inte till fullo tar till vara barnets rättigheter enligt konventionen. Konventionen kommer också, när den ges status av lag, att ha företräde vid en eventuell konflikt mellan bestämmelserna i konventionen och författningar av lägre valör. Sammantaget ansåg utredningen att en inkorporering innebär att konventionens rättigheter får en stärkt ställning inte endast formellt utan även reellt. Barnets rättigheter kan tas till vara i större utsträckning än . Utredningen påtalade att om det finns osäkerhet kring hur kon- ventionens artiklar ska tolkas, och därigenom hur de kommer att tillämpas, kan det finnas en risk att det grundläggande kravet för rättssäkerheten och förutsebarheten inte tillgodoses vid en inkor- porering. En transformering skulle kunna öka förutsebarheten och bestämmelser kan anpassas till det aktuella verksamhetsområdet. Ut- redningen ansåg att transformering ger ett bättre stöd för rätts- tillämpande myndigheter, men framhöll att en inkorporering inte utesluter en fortsatt transformering. Tvärtom var det utredningens mening, och också en utgångspunkt för utredningens arbete, att transformeringen ska fortsätta även efter det att fått ställning av lag. För att barnets rättigheter ska få önskat genom- slag krävs således enligt utredningen, vid sidan av inkorporering, fortsatt transformering. Det krävs därutöver en kombination av olika åtgärder, såsom lagstiftning, information, utbildning och sam- ordning mellan olika aktörer på olika nivåer i samhället. Enligt visar den kartläggning av om- rådena barn i migrationsprocessen, stöd och service till barn med funktionsnedsättning, barn som har bevittnat våld inom familjen och barn som har utsatts för våld inom familjen att barnkonven- tionen inte har fått tillräckligt genomslag i rättstillämpningen på de fyra utvalda områdena och att det finns tydliga brister i förhållande till barnets rättigheter enligt konventionen. Även om kartläggningen var begränsad till särskilt angelägna områden föreslog utredningen att det i förvaltningslagen (1986:223) och i förvaltningsprocesslagen (1971:291) införs en ny bestämmelse enligt vilken barnets bästa ska utredas och särskilt beaktas i ärenden och mål som rör barn. Enligt bestämmelsen ska ett barn få relevant information och ges möjlig- het att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Utredningen ansåg vidare att principen om barnets bästa som ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser bör få ökat genomslag i det fort- satta transformeringsarbetet. Barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade behöver säkerställas. Det bör vidare tydlig- göras att barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade utgör en väsentlig del vid bedömningen av barnets bästa. En viktig fråga att uppmärksamma är också frågan om hur vårdnadshavarens bestämmanderätt förhåller sig till barnets rätt att komma till tals. Bestämmelser som innehåller begränsningar eller förbehåll när det gäller rätten för barnet att uttrycka sina åsikter bör ses över. ansåg att bör synlig- göras i förarbeten där konventionen kan vara av relevans. Sådana förarbeten bör på ett tydligt sätt hänvisa till be- stämmelser och hur dessa bör tolkas med stöd av bl.a. Barnrätts- kommitténs allmänna kommentarer. Utredningen föreslog även att om förslagen i ett betänkande har betydelse för barns rättigheter, ska konsekvenserna i det avseendet redovisas. En bestämmelse om detta föreslogs i 15 § kommittéför- ordningen (1998:1474). Barnkonsekvensanalyser för att säkerställa att barnets bästa kommer i främsta rummet För att säkerställa att barnets bästa kommer i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn krävs barnkonsekvensanalyser. Att genom- föra barnkonsekvensanalyser innebär att bedöma vilka konsekven- ser ett beslut kan få för ett enskilt barn. Det innebär också att på en mer generell nivå analysera vilka konsekvenserna är för barn och deras rättigheter av en policy, lag eller andra åtgärder. Analyser ska ske fortlöpande och vara integrerade i beslutsprocesser på alla nivåer i samhället. Det finns olika metoder för att göra barnkonsekvensanalyser. Enligt är det ett minimikrav att använda barn- konventionen och de fakultativa protokollen som ram och de fyra grundprinciperna som utgångspunkt för analysen. Vidare krävs ut- värderingar av vilka faktiska konsekvenser beslut och åtgärder har fått för ett enskilt barn eller grupper av barn.10 tog den svenska fram en modell för barnkonsekvensanalyser som skulle vara till stöd för kommuner, landsting och statliga myndigheter i arbetet med att föra in barnets bästa i beslutsfattandet. Modellen har uppdaterats och beskriver numera ett arbetssätt för att systematiskt synliggöra barnets bästa. Eftersom barn har olika förutsättningar och behov beroende på bl.a. kön, ålder, socioekonomiska förhållanden, kulturell och etnisk bakgrund och eventuella funktionshinder framhåller Barnombuds- mannen att det som är det bästa för ett barn i en given situation inte nödvändigtvis är det bästa för ett annat barn. Det kan också finnas motsättningar mellan ett eller flera barns bästa och andra samhälls- intressen. Om barnets eller barnens bästa har fått ge vika för något annat intresse är det särskilt viktigt att analysen och besluten finns dokumenterade så att det framgår vad som legat till grund för prio- riteringen. Vidare framhåller vikten av att bar- nets egna önskemål och åsikter förs fram och dokumenteras.11 10CRG/GC/2003/5, p. 45 och CRC/C/GC/14, p. 35 och 99. 11Barnombudsmannens faktablad Uppnå kvalitet i beslut som rör barn och unga, 2.2.3Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Efter bildades av tio europeiska stater, däribland . Ett av syftena var att försöka förhindra framtida rättsövergrepp mot enskilda liknande de som skett under andra världs- kriget. För att stärka skyddet för mänskliga rättigheter utarbetades en konvention som undertecknades 1950, den europeiska konven- tionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna (). har inkorporerats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I lagen föreskrivs att med tilläggsprotokoll ska gälla som lag här i landet. har ställning som vanlig lag men en bestämmelse i regeringsformen stadgar att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen. Europakon- ventionens ställning är således svagare än grundlag men starkare än vanlig lag. För att säkerställa att staterna efterlever har en domstol, den europeiska domstolen för de mänskliga rättig- heterna (), inrättats. har skapat en omfattande praxis avseende tillämpningen av artik- larna i och dess tilläggsprotokoll. Europa- domstolens uppgift har i princip blivit att kontrollera att konven- tionsstaterna efterlever kraven i och att tolka hur långt kraven sträcker sig. Enligt ska de nationella rättsmedlen vara uttömda innan en klagande kan få saken prövad av . Anledningen är att de nationella dom- stolarna har bättre möjligheter än att göra bevis- värderingar och tillämpa nationell rätt. I följande avsnitt redovisar vi översiktligt två bestämmelser som är centrala för frågor som vi har i uppgift att överväga. och rätten till respekt för privat- och familjeliv, hem och korrespondens Enligt artikel 8 är rätten till respekt för privat- och familjeliv, hem och korrespondens en av de rättigheter som till- kommer var och en12. Bestämmelsen avser i första hand att skydda enskilda mot godtyckliga ingripanden från det allmänna men be- stämmelsen anses även innefatta skyldigheter för det allmänna att se till att respekten för privat- och familjelivet upprätthålls i för- hållandet mellan enskilda. Bestämmelsen anses inte ge någon rätt för den enskilde att kräva att han eller hon ska tillhandahållas en bostad av staten. I enstaka undantagsfall kan staten ändå ha en skyldighet att se till att särskilt utsatta individer får någonstans att bo.13 Bestämmelsen hindrar inte expropriation av en fastighet där ägaren är bosatt så länge ägaren er- sätts för sin förlust. Personer som inte äger sin bostad utan hyr eller arrenderar den har en mer begränsad rätt till bostaden och kan tvingas flytta när kontraktet löper ut eller förverkas utan att detta strider mot artikel 8.14 För att skyddet i artikel 8 ska vara tillämpligt krävs att det är fråga om ett ”hem” i konventionens mening. Av rättspraxis från framgår att denna bedömning ska göras utifrån de faktiska omständigheterna i det enskilda fallet, oberoende av om besittningen enligt nationell rätt är tillåten eller inte. Avgörande vid bedömningen är om den boende har en tillräckligt nära och konti- nuerlig anknytning till platsen för att boendet ska kunna betraktas som ett hem.15 Så ansågs vara fallet i avgörande Winterstein m.fl. mot där klagandena , mellan fem och , bott på en plats planlagd för camping, men där klagandena inte hade det tillstånd som krävdes för att få ställa upp 12Europakonventionens artikel 8 – Rätt till skydd för privat- och familjeliv: 1.Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespon- dens. 2.Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. 13Se mot (2001) punkt 99 och Yordanova m.fl. mot (2012) punkt 130. 14Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 427. 15Se bland annat Winterstein m.fl. mot (2013), punkt 141 och Prokopovitch mot (2004), punkt 36. Till samma slutsats kom i avgörandet Yordanova m.fl. mot , där klagandena bott i ett område i huvudstaden. En del av klagandena hade bosatt sig där , medan andra hade kommit till platsen . Klagandena hade byggt sina bostäder på statlig mark utan att ha tillstånd till det. Marken över- gick senare i ägo. Först vidtog myndigheterna åtgärder för att flytta på personerna. konstaterade att klagandenas bostäder var att betrakta som hem i konventionens mening. Rätten till skydd för hemmet enligt artikel 8 i Europakonven- tionen får bara inskränkas om det finns stöd i lag. Dessutom måste syftet med inskränkningen vara berättigat (legitimate aim). Vilka syften som kan godtas framgår av artikel 8(2) i konventionen.