sou · H4B336 · 2016-05-16 00:00:00 — Av dessa föreskrifter framgår att JK:s tillsyn omfattar statliga myndigheter, tjänstemän och andra befattningshavare vid statliga myndigheter samt andra som är knutna till en statlig myndighet och som innehar en anställning eller ett uppdrag som innefattar myndighetsutövning (när det gäller den verksamheten). Vid en utläggning av vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd blir ovanstående bestämmelser om tillsyn inte tillämpliga hos tjänsteleverantören. Tillsynen av en tjänsteleverantörs verksamhet får vid en utläggning i stället regleras i avtal och utgör ett mycket viktigt avtalsmoment. Detta eftersom det endast härigenom går att konstatera om tjänsteleverantören uppfyller alla krav i avtalet och om verksamheten också i övrigt bedrivs på ett godtagbart sätt. Hur tillsynen rent faktiskt ska gå till måste därmed föregås av ett mycket noggrant övervägande. Exempel på tillsynsåtgärder som skulle kunna bli aktuella är kontroller i tjänsteleverantörens lokaler och kameraövervakning av vissa moment. Är det lämpligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden … Bedömning: Bestämmelserna om tjänstefel och brott mot tystnadsplikt i BrB är inte tillämpliga i förhållande till de anställda hos en extern tjänsteleverantör. De sanktioner som i stället kan bli aktuella vid dessa personers fel och försummelse i samband med hanteringen av ett ärende om uppehålls- och arbetstillstånd är i stället skadeståndsansvar eller avtalat vite. Dessa sanktioner måste regleras i avtal. Skälen för bedömningen: En tjänsteman eller annan befattningshavare som inte följer de bestämmelser och anvisningar som han eller hon har fått angående exempelvis handläggningen av ett ärende kan under vissa förutsättningar göra sig skyldig till brott. Av central betydelse i detta avseende är bestämmelserna i 20 kap. 1 och 3 §§ BrB om tjänstefel och brott mot tystnadsplikt. Ansvar för tjänstefel kan bli aktuellt om någon uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning, genom handling eller underlåtenhet, åsidosätter vad som gäller för uppgiften. Om någon röjer uppgift, som han eller hon är skyldig att hålla hemlig enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, kan han eller hon i stället dömas för brott mot tystnadsplikt. Detsamma gäller den som olovligen utnyttjar sådan hemlighet. De gärningar som är straffbelagda i 20 kap. 1 och 3 §§ BrB utgör brott enligt svensk lag oavsett var de begås. Med myndighetsutövning torde emellertid endast avses utövning av svensk myndighet, vilket innebär att bestämmelsen i 20 kap. 1 § BrB inte är tillämplig vid sådan myndighetsutövning som utförs av utländska rättssubjekt (se m.fl., en kommentar [, Zeteo], kommentaren till 20 kap. 1 §). De företag som skulle kunna komma ifråga vid en utläggning har inte sitt säte eller registrering i , varför bestämmelsen i 20 kap. 1 § BrB inte skulle vara tillämplig. Bestämmelsen i 20 kap. 3 § BrB utgår från att den brottsliga gärningen är ett åsidosättande av en skyldighet att enligt svensk författning hemlighålla uppgift. Eftersom en eventuell sekretess hos en extern tjänsteleverantör inte följer av OSL eller annan svensk författning – utan måste avtalas – blir inte heller stadgandet i 20 kap. 3 § BrB tillämpligt i förhållande Är det lämpligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden … till de anställda hos en extern tjänsteleverantör. Bestämmelserna om tjänstefel och brott mot tystnadsplikt i 20 kap. 1 och 3 §§ BrB är således inte tillämpliga vid en utläggning av vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd på en extern tjänsteleverantör. De sanktioner som kan bli aktuella vid dessa personers fel eller försummelse vid handläggningen av ett ärende om uppehålls- och arbetstillstånd är i stället skadeståndsansvar eller avtalat vite. Dessa sanktioner måste dock regleras i avtal. Som vi redogjort för utgör beslut om uppehålls- och arbetstillstånd myndighetsutövning. Fel och försummelse i samband med sådana ärenden kan därmed grunda en skadeståndsskyldighet för staten. Regler om statens skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (1972:207). Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska staten bl.a. ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet staten ansvarar för, t.ex. utlandsmyndigheternas verksamhet. En person som orsakats skada genom fel eller försummelse i samband med ett ärende om uppehålls- eller arbetstillstånd kan således ha rätt till skadestånd från staten. Vid en utläggning av vissa uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör skulle staten i förhållande till den enskilde även svara för den skada som orsakats genom fel eller försummelse av tjänsteleverantören (jfr JK:s beslut , dnr 7550-14-40, och , dnr 5079-14-40, där JK tillerkände de sökande ersättning för sådan skada som orsakats av fel eller försummelse hos en tjänsteleverantör i ärenden om visering). En annan sak är att staten i sin tur kan kräva tjänsteleverantören på ersättning. Är det lämpligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden … Bedömning: Risken för korruption i ett visst land bör utgöra en viktig faktor när myndigheterna överväger att lägga ut vissa uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänstelevantör och skulle kunna innebära att myndigheterna avstår från en sådan utläggning. Vid en utläggning måste den externa tjänsteleverantörens ansvar för arbete mot korruption definieras i avtal. Skälen för bedömningen: Korruption är ett globalt problem och finns följaktligen i många av de länder vars medborgare berörs av krav på visering för att resa in i Schengenområdet. Som offentliga företrädare för har anställda i utrikesförvaltningen ett särskilt ansvar för att arbeta mot korruption. Det gäller naturligtvis även i kontakter med personer som söker visering eller uppehålls- och arbetstillstånd. Motsvarande måste också gälla om ansvaret för sådana kontakter delvis överlämnas till en extern tjänsteleverantör. Hur man ser på risken för korruption i ett visst land bör utgöra en viktig faktor när myndigheterna överväger att lägga ut uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd på en extern tjänsteleverantör och skulle kunna leda till att man avstår från att lägga ut sådana uppgifter i vissa länder. När det gäller det svenska samarbetet med en extern tjänsteleverantör på viseringsområdet finns bestämmelser om tjänsteleverantörens ansvar för arbete mot korruption i viseringskodexen, till vilken avtal med tjänsteleverantören hänvisar. Skulle vissa uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd läggas ut på en extern tjänsteleverantör måste motsvarande bestämmelser finnas med i avtalet med denne, dvs. att tjänsteleverantören ska vidta åtgärder mot korruption, liksom att svenska myndigheter eller t.ex. revisionsföretag som anlitas av myndigheterna får tillgång till den externa tjänsteleverantörens lokaler utan föregående anmälan för inspektion. Exempel på åtgärder mot korruption som tjänsteleverantören kan behöva vidta är utbildning av personal, utarbetande av företagspolicyer, olika former av kvalitetssäkring samt utformande av arbetssätt för att förebygga korruption, t.ex. arbetsrotation eller en tvåmansregel. En annan åtgärd mot korruption är kameraövervakning i tjänsteleverantörens lokaler, t.ex. över varje mottagnings- Är det lämpligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden … lucka vid receptionsdiskarna. Utöver detta torde de externa tjänsteleverantörerna ha ett starkt eget intresse av att hindra korruption eftersom deras affärsidé kräver att de har en rad staters, inte minst Schengenstaternas, förtroende. Bedömning: För utlandsmyndigheterna torde en utläggning kunna friställa tid och resurser på myndigheterna till annat, vilket i så fall skulle kunna komma utlandsmyndigheternas brukare tillgodo, dvs. även de som vänder sig till en tjänsteleverantör i sitt ärende om uppehålls- och arbetstillstånd. Ett friställande av tid och resurser på utlandsmyndigheterna skulle också kunna leda till en bättre arbetsmiljö och en mindre arbetsbelastning för myndigheterna. Skälen för bedömningen: En utläggning av vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör skulle kunna leda till lägre kostnader för verksamheten och/eller en ökad kvalitet och service. För utlandsmyndigheterna kan en utläggning av förvaltningsuppgifter till en extern tjänsteleverantör friställa tid och resurser på myndigheterna. Detta torde i så fall kunna komma utlandsmyndigheternas brukare till godo i form av snabbare handläggning och bättre service, dvs. även de som vänder sig till en tjänsteleverantör i sitt ärende om uppehålls- och arbetstillstånd. Ett friställande av tid och resurser kan också leda till en bättre arbetsmiljö och en mindre arbetsbelastning för utlandsmyndigheterna. Är det lämpligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden … 12.7Utredningens sammanfattande bedömning och förslag Bedömning: En utläggning av vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd torde i huvudsak kunna få positiva följder för såväl de sökande som de handläggande myndigheterna. Förslag: I UtlL ska det införas en bestämmelse som gör det möjligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör. En sådan utläggning får inte hindra de sökande från att kunna vända sig direkt till anvisad myndighet. Skälen för bedömningen och förslaget: Genom att kunna lägga ut en del förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd på en extern tjänsteleverantör skulle de sökande erbjudas bättre service i form av t.ex. välbelägna lokaler, generösare öppettider och kortare väntetider. Genom vägledning från tjänsteleverantören skulle förutsättningarna för att ansökningar i högre grad är kompletta när de lämnas in också kunna öka, vilket i sin tur skulle kunna korta handläggningstiderna. En utläggning skulle också kunna ge , och utlandsmyndigheterna rimligare förutsättningar att hantera den förväntade ökning av antalet ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning som beräknas följa av de senaste årens kraftiga ökning av antalet asylsökande. För utlandsmyndigheterna skulle ett samarbete med en extern tjänsteleverantör i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd också kunna vara en lösning på de ordnings- och säkerhetsproblem som följer med ett stort antal besökare till besökslokaler med otillräckliga ytor och mottagningskapacitet i övrigt. Personalen skulle därigenom också få en säkrare arbetssituation. Innan en myndighet lägger ut vissa uppgifter på en privat utförare måste myndigheten emellertid noga överväga de säkerhetsrisker som en sådan utläggning kan innebära. Vid en utläggning på ett utländskt företag måste myndigheten dessutom beakta att svensk lagstiftning inte gäller utomlands och att möjligheterna till en full- Är det lämpligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden … god säkerhetsprövning av företagets personal är begränsade. Vid en utläggning på ett företag utomlands är även möjligheterna att utföra tillsyn och genomföra kontroller begränsade. Flertalet av de bestämmelser som styr utlandsmyndigheternas verksamhet och som har betydelse för rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten, såsom förvaltningslagens bestämmelser om serviceskyldighet, offentlighetsprincipen i tryckfrihetsförordningen, bestämmelserna om sekretess i OSL, personuppgiftslagens bestämmer om personuppgiftsbehandling, författningsreglerade bestämmelser om tillsyn och straffansvaret i BrB vid tjänstefel och brott mot tystnadsplikt är inte tillämpliga hos en extern tjänsteleverantör i utlandet. Det finns således vissa risker med att lägga ut uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd på en extern tjänsteleverantör utomlands. Utredningen bedömer emellertid att denna risk i de allra flesta fall är relativt begränsad då det t.ex. inte är frågan om att lägga ut underhåll, drift, utveckling och support av en myndighets it-system. I flertalet avseenden kan man dessutom åstadkomma samma eller ett likvärdigt skydd genom avtal med tjänsteleverantören. För den enskildes integritetsskydd är det också av betydelse om han eller hon – vid ett överlämnande av förvaltningsuppgifter till en extern tjänsteleverantör – likväl kan välja att vända sig till en utlandsmyndighet med sin ansökan. Enligt utredningens bedömning torde en utläggning av vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd i huvudsak få positiva följder för såväl de sökande som de handläggande myndigheterna. Utredningen föreslår därför att det i UtlL införs en bestämmelse som gör det möjligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd på en extern tjänsteleverantör. En sådan utläggning får inte hindra de sökande från att kunna vända sig direkt till anvisad myndighet. Utredningens förslag innebär en möjlighet – och inte en skyldighet – att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör. Huruvida en sådan utläggning är lämplig eller inte får avgöras efter en avvägning i det enskilda fallet utifrån omständigheter som t.ex. ansökningsvolymer, fluktuationer i antalet sökande, lokala och geografiska förutsättningar. Vid en eventuell utläggning ska de utläggande myndigheterna dessutom göra nödvändiga säkerhetsanalyser och ställa krav på tjänsteleverantörens säkerhetsskydd. 13Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? I viseringskodexen specificeras vilka uppgifter som får läggas ut på en extern tjänsteleverantör i ett viseringsärende. I korthet handlar det om att en tjänsteleverantör kan ges i uppgift att ta emot ansökningar och ansökningsavgifter, lämna information om t.ex. vilka bilagor som ska fogas till ansökan, ta upp biometri, svara för tidsbokningar och lämna ut avslagsbeslut. En tjänsteleverantör får emellertid inte fatta beslut eller genomföra intervjuer i ett viseringsärende. Enligt utredningsdirektiven ska utredningen klarlägga vilka uppgifter som kan vara lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Vid bedömningen av vilka uppgifter som kan vara lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör ska utredningen särskilt beakta att ett uppehålls- och arbetstillstånd – till skillnad från en visering – har en särskild betydelse för den sökande eftersom beslutet även medför vissa rättigheter för honom eller henne. I detta kapitel kommer utredningen redogöra för de uppgifter som förekommer i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd vid utlandsmyndigheterna och som skulle kunna bli aktuella att lägga ut på en extern tjänsteleverantör. I samband med beskrivningen av respektive uppgift tar utredningen också ställning till om en utläggning av den uppgiften vore lämplig. Vid denna bedömning har utredningen främst sett till vilken sorts uppgift som det är frågan om, men också beaktat om motsvarande uppgift i viseringsärenden enligt viseringskodexen kan överföras till en extern tjänsteleverantör eller inte. Utredningen har beaktat den regle- Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? ring som finns på området i våra nordiska grannländer. Kapitlet inleds dock med en redogörelse för hur utredningen anser att en reglering av de uppgifter som skulle kunna läggas ut på en extern tjänsteleverantör bör se ut. 13.2En reglering av de uppgifter som ska kunna läggas ut Bedömning: För att åstadkomma en ändamålsenlig reglering med en rättssäker ordning och ett starkt integritetsskydd bör det av de bestämmelser som reglerar utläggningen uttryckligen framgå dels vilka uppgifter som inte får läggas ut, dels de uppgifter som får läggas ut. Förslag: De grundläggande förutsättningarna för en utläggning av uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd ska regleras i UtlL, varvid det även ska slås fast vilka uppgifter som inte får läggas ut. De närmare förutsättningarna för en utläggning av verksamheten är av detaljkaraktär och kan meddelas i en förordning. De föreslagna bestämmelserna i om utläggning bör därför kompletteras genom en ny särskild förordning som reglerar utläggningen av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Av förordningen ska det uttryckligen framgå vilka uppgifter som kan läggas ut på en tjänsteleverantör. Skälen för bedömningen och förslaget: Som framgått ovan har man i viseringskodexen valt att specificera vilka uppgifter som kan läggas ut på en extern tjänsteleverantör. Listan är uttömmande. På detta sätt ges en tydlig ram för vilka uppgifter som får läggas ut med stöd av den aktuella författningen. Frågan är om man vid en utläggning av uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd på en extern tjänsteleverantör på motsvarande sätt bör specificera de uppgifter som får läggas ut eller om man endast bör slå fast vilka uppgifter som absolut inte får komma i fråga vid en utläggning. Man skulle också kunna tänka sig en ordning där man anger dels de uppgifter som de handläggande myndigheterna får lägga ut på en tjänsteleverantör, dels de uppgifter som myndigheterna inte får lägga ut. Genom att i författning reglera de uppgifter som får läggas Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? ut på en extern tjänsteleverantör tydliggörs det vilka åtgärder som är tillåtna att lägga ut. Nackdelen med en sådan ordning är att författningen kan behöva ändras så snart villkoren för verksamheten förändras, t.ex. genom ny teknisk utveckling eller förändringar i . En ordning där man i författningstext i stället slår fast vilka uppgifter som absolut inte får komma i fråga vid en utläggning har den fördelen att författningen inte behöver ändras så snart villkoren för verksamheten förändras. En sådan ordning lämnar emellertid ett större tolknings- och handlingsutrymme till de handläggande myndigheterna, vilket i sin tur skulle kunna leda till oklarheter vad gäller tillåtligheten i att lägga ut en viss uppgift. Handläggningen av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd är en verksamhet som omfattar ett förhållandevis stort antal sökande. En utläggning av uppgifter i sådana ärenden på en extern tjänsteleverantör, ett privat rättssubjekt, skulle dessutom innebära att tjänsteleverantören skulle fullgöra förvaltningsuppgifter som vanligtvis ska utföras av myndigheter. Tjänsteleverantören skulle också komma att hantera personuppgifter som kan vara av integritetskänslig karaktär. För att åstadkomma en rättssäker handläggning och ett starkt skydd för de sökandes och deras närståendes personliga integritet anser utredningen att det, av de bestämmelser som reglerar en utläggning av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd, uttryckligen bör framgå inte bara vilka uppgifter som inte får läggas ut, utan även vilka uppgifter som får läggas ut. Bestämmelserna i lag bör endast fastställa de grundläggande förutsättningarna för en utläggning av uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd, inklusive ett fastställande av de uppgifter som inte får läggas ut. De närmare förutsättningarna för en utläggning av verksamheten är föränderliga och kan komma bero på en teknisk utveckling som inte rör principiella frågor. Bestämmelserna är dessutom av detaljkaraktär och passar bättre i en förordning. De föreslagna bestämmelserna i om utläggning bör därför kompletteras genom en ny särskild förordning som reglerar utläggningen av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd, som benämns förordningen om överlämnande av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Av förordningen bör det uttryckligen framgå vilka uppgifter som kan läggas ut på en tjänsteleverantör. Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? 13.3De förvaltningsuppgifter som förekommer vid en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd 13.3.1Mottagandet av ansökningar och ansökningsavgifter Bedömning och förslag: Uppgiften att ta emot ansökningar och ansökningsavgifter lämpar sig väl att lägga ut på en extern tjänsteleverantör. I samband härmed bör tjänsteleverantören även kunna ges i uppdrag att tillhandhålla allmän information om uppehålls- och arbetstillstånd och ansökningsformulär samt att med stöd av en checklista ge den sökande information om de handlingar som ska bifogas ansökan. Tjänsteleverantören bör även senare under handläggningen kunna ta emot uppgifter och lämna dem till anvisad myndighet samt förmedla begäran om komplettering från anvisad myndighet och svaren på en sådan begäran från sökanden till anvisad myndighet. En bestämmelse med denna innebörd ska därför införas i den föreslagna förordningen om överlämnande av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Skälen för bedömningen och förslaget: Som redogjorts för i kapitel 4 och 5 ska en utlänning som huvudregel ha ansökt om och beviljats uppehålls- och arbetstillstånd i före inresan i landet. En ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd i av en person som befinner sig utomlands ges in till en utlandsmyndighet eller elektroniskt till som också kontrollerar att ansökan har fyllts i korrekt och att den dessutom innehåller nödvändiga handlingar och uppgifter samt kontrollerar att aktuell ansökningsavgift är betald. Vid behov uppmanas sökanden att komplettera sin ansökan. Uppgifterna att ta emot ansökningar och ansökningsavgifter och förmedla dem till de handläggande myndigheterna är rent administrativa. Utredningen anser att dessa uppgifter är lämpliga att lägga ut till en extern tjänsteleverantör i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. I UtlF och MIGRFS regleras hos vilken utlandsmyndighet en sökande kan ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd. Utredningen utgår ifrån att avtalet med tjänsteleverantören – vid en eventuell utläggning – korresponderar med ovan nämnda föreskrifter när det Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? gäller vilka personer som kan vända sig till tjänsteleverantörens ansökningsmottagning på en viss ort med sin ansökan. När det gäller ansökningsavgiften för en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd kan den variera och styrs bl.a. av den sökandes ålder och på vilken grund han eller hon ansöker om uppehålls- och arbetstillstånd. Alla som ansöker om uppehålls- och arbetstillstånd behöver inte heller betala någon ansökningsavgift. Som exempel kan nämnas att utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning i vissa fall och utlänningar som beviljas uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande inte behöver betala någon ansökningsavgift (se avsnitt 4.9 och 5.7). Vilken avgift den sökande ska betala i det enskilda fallet framgår således av hans eller hennes egna uppgifter och – i förekommande fall – av uppgifter om referenspersonen hos . När en utlandsmyndighet tar emot ansökningsavgiften från den sökande kontrollerar de avgiftens storlek mot uppgifter hos . Utredningen anser emellertid inte att en extern tjänsteleverantör ska ges tillgång till ärendehanteringssystem och utgår därför ifrån att ser till att tjänsteleverantören – på samma sätt som sker vid en webbansökan – kan ta reda på vilken ansökningsavgift som den sökande ska betala i det enskilda fallet utan att tjänsteleverantören för den sakens skull ges tillgång till ärendehanteringssystem. Enligt utredningens mening bör den externa tjänsteleverantören i anslutning till att denne tar emot en ansökan – i likhet med vad som gäller i viseringsärenden – också ha till uppgift att lämna allmän information om uppehålls- och arbetstillstånd och ansökningsformulär.