sou · H4B34 · 2016-01-15 00:00:00 — Vad uttalar i RÅ 81 nr 2:26 II om att delta i en eller annan form har av JO använts som en utgångs- punkt för JO:s bedömning om hur objektivitetsprincipen ska tilläm- pas i olika enskilda fall. I ett beslut från formulerar JO att en ”skola kan av praktiska skäl behöva begränsa antalet partier som den på eget initiativ bjuder in för att lämna politisk information i skolan. Detta har inte ansetts strida mot lag under förutsättning att urvalet görs objektivt och inte innebär att övriga organisationer utesluts från att i en eller annan form delta i verksamheten”. JO har sedan använt sig av denna skrivning i ett antal beslut. JO ställer alltså upp två förutsättningar för att en skola av prak- tiska skäl ska kunna begränsa antalet partier som skolan bjuder in utan att detta ska anses strida mot lag. Den ena är att urvalet ska göras objektivt. Den andra förutsättningen är att skolans beslut inte får innebära att övriga organisationer utesluts från att i en eller annan form delta i verksamheten. Vid en genomläsning av Högsta förvaltningsrättens domar kan det inte med säkerhet sägas att domstolens intentioner var att objek- tivitetsprincipen skulle tolkas på det sätt som JO gjort. I rättsfallet RÅ 81 nr 2:26 II säger domstolen överhuvudtaget ingenting om deltagande i en eller annan form. ska sägas att den uttolk- ning som JO har gjort får anses låta sig inrymmas under objektivi- tetsprincipen enligt 1 kap. 9 § RF. Den tillämpning av objektivitets- principen som JO uttryckt i dessa beslut har för övrigt etablerats väl inom skolvärlden. Hur uttrycket ”i en eller annan form” ska tolkas får dock vidare anses oklart. Särskilt JO:s uttalande i beslut skapar tolkningsproblem för hur denna förutsättning ska uppfyllas. JO säger i beslutet att utgångspunkten är att ett parti eller en orga- nisation som uttrycker intresse för att delta ska tillåtas göra detta på samma villkor som de som inbjudits. Beslutet får nog närmast tydas på så sätt att om en skola bjudit in ett visst antal partier till en politisk debatt måste skolan, om det är praktiskt möjligt, låta också andra partier få delta i debatten om de anmäler intresse för det. Detta får, menar utredningen, anses vara en alltför långtgående tolkning av Högsta förvaltningsdomstolens praxis på området, där uttrycket ”i en eller annan form” använts för att klarlägga den särskilda situation som domstolen prövade. JO säger vidare i beslutet från att om en skola av praktiska skäl måste avslå en begäran från ett parti eller en organisation om att få tillträde till skolan för att delta i en debatt, är skolledningen i princip skyldig att bereda partiet eller organisationen möjlighet att få komma till skolan vid ett annat tillfälle för att lämna information i den fråga som debatten handlade om. Det kan dock inte anses självklart att uttrycket ”i en eller annan form” ska tolkas som att det innebär att ett politiskt parti måste av skolan beredas tillfälle att besöka skolan med representanter från partiet. Justitie- kansler har i en debattartikel ansett att en sådan tolkning av uttrycket är alltför långtgående.8 Dessutom har JO i ett senare JO-beslut, beslut (dnr 5001-2014), uttalat att deltagande i en eller annan form skulle exempelvis kunna vara att partier erbjuds att lämna in skriftligt material som skolan sedan använder i utbildningen. Utredningens slutsats är att gällande rätt i detta avseende inte kan anses ge en tydlig bild för hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier. Rättsläget när det gäller förutsättningarna för deltagande är således oklart. Utredningen återkommer till frågan om behovet av en lagreglering i förtydligande syfte i avsnitt 13.3.8. 13.3.4Åsiktsyttringar – förväntade och gjorda Utredningens bedömning: En skola kan inte låta bedömningen av frågan om ett politiskt parti ska få komma till skolan för att där sprida politisk information vara beroende av vilka åsikter som partiet förväntas föra fram. Att låta bedömningen påverkas av detta är i strid med objektivitetskravet i 1 kap. 9 § RF. Skolan har en skyldighet att ingripa mot gjorda brottsliga ytt- randen. Skolan måste också agera vid andra kränkningar av elever. 8 , JO:s tolkning är orimlig för skolor, . JO framhåller i beslut (se t.ex. JO 2007/08 s. 464 och JO 2012/13 s. 419) att det är i strid med objektivitetskravet i 1 kap. 9 § RF att låta bedömningen av frågan om ett politiskt parti ska ges tillträde till en skola vara beroende av vilka åsikter som partiet förväntas föra fram. När det gäller odemokratiska åsiktsyttringar och sådana bud- skap som står i strid med skolans värdegrund har JO uttalat i ett par beslut att en skola inte kan särbehandla en organisation genom att hindra denna från att delta i informationsdagar eller, om organi- sationen får tillträde till skolan, hindra den från att sprida skrifter enbart av det skälet att budskapet står i strid med skolans värde- grund (se JO 2007/08 s. 464 och JO 2012/13 s. 419). I åtskilliga beslut anför JO och JK att lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och kränkande behandling av barn och elever självfallet inte får åberopas till stöd för ett grundlagsstridigt hand- lande eller kringgående av grundlagen (se t.ex. JO 2008/09 s. 396, JO 2008/09 s. 405 och JK:s beslut , dnr 8527-07-22). I JO 1997/98 s. 436 framhåller JO däremot att det inte bara finns en möjlighet utan också en skyldighet för skolan att åberopa kränkningar av andra elever som grund för att ingripa mot åsikts- yttringar. Det ska nämnas att detta beslut gäller situationer där skol- ledningar på olika sätt förbjudit elever att bära vissa kläder eller märken med nazistisk innebörd eller hindrat spridningen av skrifter med sådant innehåll. I de ovan nämnda besluten, (JO 2008/09 s. 396, JO 2008/09 s. 405 och JK:s beslut , dnr 8527-07- 22), handlade situationen om utomstående företrädare för politiska partier som ville lämna information i skolan. Det står klart att en skola inte kan låta bedömningen av frågan om ett politiskt parti ska få komma till skolan för att där sprida politisk information vara beroende av vilka åsikter som partiet förväntas föra fram. Det är strid med objektivitetskravet i 1 kap. 9 RF. JO:s uttalanden i olika beslut om hur bestämmelserna om diskri- minering och kränkande behandling får betydelse på området kan te sig svårförenliga. Enligt utredningens mening bör rättsläget tolkas på så sätt att en skola kan inte under åberopande av bestämmelserna i diskrimineringslagen och om kränkande behandling neka ett parti att få komma till skolan. Då har skolan låtit bedömningen vara be- roende av vilka åsikter som man räknar med att partiet kommer att framföra. JO framhåller i detta sammanhang att ordningsskäl får inte användas som svepskäl för att utesluta ett parti på grundval av de åsikter som partiet förväntas föra fram (se t.ex. 2008/09 s. 396). Om det däremot sker en kränkning av en elev har skolan rätt – och skyldighet – att agera. Det gäller oavsett om kränkningen kom- mer från en annan elev, skolpersonal eller från en utomstående. Utredningen är medveten om att det i vissa fall kan vara en svår och grannlaga uppgift att bedöma när en kränkning föreligger. Att kränkningsbegreppet är vitt i sin principiella utformning och tar sin utgångspunkt i den subjektiva uppfattningen hos den som upp- fattar sig som kränkt är ett stort dilemma i det praktiska arbetet. Det står dock klart att det inte är rimligt att varje beteende som ett barn eller en elev subjektivt upplever som en kränkning ska kunna leda till en anmälan (se prop. 2005/06:38 s. 103). I detta sammanhang ska också sägas att skolan inte får ha för låg ambition att ta upp även djupt kontroversiella, eller t.o.m. odemo- kratiska, åsiktsyttringar till behandling i utbildningen utan att detta ska kunna anses som kränkande av enskilda elever. Detta ställer dock stora krav på läraren som här måste vara tydlig i sitt agerande i linje med skolans demokratiska uppdrag. Aktivitetskravet måste tas på allvar – de fall som fordrar ingripanden ska också bli föremål för det. Här ska också sägas att det naturligtvis inte är grundlagsstridigt att reagera mot brottsliga yttranden. Utredningens bedömning: En skolledning har skyldighet att upprätthålla ordningen i skolan. Hänsyn till ordning anses väga något tyngre inom en skola än som vanligen är fallet när det är fråga om spridning av skrifter. Under vissa förhållanden kan all- männa ordningsskäl motivera att politiska partier nekas att få be- söka en skola eller att möjligheten att där lämna information begränsas eller styrs av skolan vad gäller tid, rum och form. Det krävs i så fall att de negativa konsekvenserna som tillträdet kan få för ordningen är klart påvisbara. Elevreaktioner på ett politiskt partis politik eller förväntade budskap inför ett politikerbesök på en skola är inte att hänföra till ordningsskäl. En skollednings beslut att neka ett parti att få komma till skolan på grund av de reaktioner från skolans elever som kan tänkas uppstå med anledning av det politiska partiets budskap får därmed anses ha ett indirekt samband med de åsikter som partiet förväntas föra fram. Det är i strid med objektivitets- principen att på den grunden neka det politiska partiet att få komma till skolan. Det i tryckfrihetsförordningen reglerade förbudet mot spridnings- hinder finns i 1 kap. 2 § andra stycket. Ett sådant förbud anses dock kunna meddelas av hänsyn till ordningen. Vad detta innebär i en skolmiljö har JO och JK uttalat sig om i flertalet beslut. De tidigaste besluten som rör inskränkning av yttrandefriheten med hänsyn av ordningsskäl i en skola rör elevers yttrandefrihet. I ett principiellt viktigt beslut från JK (dnr AD 6/67) uttalar JK att ett spridningsförbud i allmänhet får meddelas endast på grund av hänsyn till ordningen och att detta gäller även inom skolan. JK uttalar vidare att ”det kan dock med hänsyn till skolans arbetsfor- mer och till […] bl.a. skolans fostrande uppgift göras gällande, att begreppet ordningen har ett något vidare innehåll inom här avsedda skolor för barn och ungdom än i allmänhet och att inom sådana skolors områden spridningsförbud således kan vara tillåtliga i större utsträckning än som vanligen är fallet”. Uttalandet har senare hän- visats till av både JO och JK, även i fall som inte gällt elevers yttran- defrihet utan också utomstående personers. JO 2004/05 s. 401 uttalas vidare att begränsningar av sprid- ningen i en tryckt skrift i en skola utifrån ordningsskäl blir förenlig med tryckfrihetsförordningens förbud mot spridningshinder endast om det sker enligt kriterier som inte har något som helst, vare sig direkt eller indirekt, samband med det tryckta materialets innehåll. Man kan fråga sig vad som utgör ordningsskäl. I några tidiga av- göranden har JO uttalat sig om detta. I JO 1973 s. 491 anför JO att när det inom en skola övervägs om i vad mån spridning av tryckta skrifter ska kunna tillåtas, har man att å ena sidan att beakta de betänkligheter som sådan spridning kan inge från ordningssynpunkt, t.ex. beträffande risker för nedskräpning, trängsel och otrevnad. andra sidan har man att beakta önskvärdheten från allmän syn- punkt av fri och allsidig information. JO och JK har också gjort uttalanden om i vilken mån elevers reaktioner kan hänföras till ordningsskäl. I JO 1970 s. 294 (som gällde skolföreningars affischering på skolans anslagstavla) anförde JO följande (s. 298 f.). Mer vanskligt är att bedöma i vad mån – utöver sådana omständigheter av mera praktisk natur som nämnts – till ordningsskäl skall kunna räknas också sådant som har med elevernas reaktioner vid betraktandet av det anslagna att göra. Som JK framhållit kan det med hänsyn till sko- lans arbetsformer och till bl.a. dess fostrande uppgift göras gällande att begreppet ordning har ett något vidare innehåll där än eljest. Jag är benägen att ansluta mig till en sådan uppfattning. Hänsyn bör enligt min mening tas till att deltagandet i skolundervisningen är obligatoriskt och att eleverna kommer från samhällsgrupper med skilda värderingar. Det bör tas med i beräkningen att bland eleverna kan finnas sådana, i vilkas hem råder mycket stränga seder. Från hemmens sida bör kunna ställas de anspråken på skolan att skolan upprätthåller en god ordning i så måtto att barnen inte under skolgången utsätts för upplevelser som kan verka upprivande. Med utgångspunkt i ett sådant resonemang bör det enligt min mening finnas utrymme för vägran till anslag på skolans anslagstavla av ordningsskäl som bottnar i skolans uppgift att främja elevernas utveckling till harmoniska människor. Härvid fäster jag sär- skild vikt vid den omständigheten att spridandet bland barn och ungdom av skrift eller bild, som genom sitt innehåll kan verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran, kriminaliserats som ett brott mot allmän ordning. Lagstiftaren får härigenom anses ha gett till känna att det är tillåtet att av ordningsskäl meddela allmänna föreskrifter om och vidtaga åtgärder mot skrifter och bilder som kan vara till men för känsliga unga sinnen eller äventyra de ungas fostran till goda seder och en sund livsstil. Det ligger i sakens natur att de in- tressen som lagstadgandet slår vakt om blir särskilt framträdande i en sådan allmän miljö som skolan. I synnerhet gäller detta naturligtvis låg- stadiets skolor. På samma tema har JO uttalat sig i JO 1977/78 s. 332. Beslutet gällde en skoltidning. Skolstyrelsen hade först beslutat att bevilja medel för tidningen men återkallade sedermera sitt beslut. Här säger att en skolstyrelses beslut att bevilja medel för en skoltidning borde inte kunna avse medgivande avseende ett tryckalster vars spridande är kriminaliserat i (jfr 16 kap. 12 § ) eller vars innehåll skulle stå i flagrant strid mot de pedagogiska mål som skol- lagen och gällande läroplaner uttrycker så att ordningen i skolan kan anses äventyrad. I ett beslut, JO 1997/98 s. 436, som gällde skolledningar som på olika sätt förbjudit elever att sprida åsiktsyttringar med nazistisk innebörd gjorde JO vissa uttalanden med bäring på ordningsskäl. I beslutet hänför sig JO till bl.a. JO 1991/92 s. 346 där JO under- stryker att ett beslut om inskränkning i rätten att sprida tryckt skrift strikt måste baseras på bedömningen att skriftens spridning inte kan förenas med ordningens upprätthållande. JO anför vidare i beslutet (s. 451 f.). Jag anser att samma grundläggande synsätt måste anläggas när det gäller frågan om en skolledning får hindra att vissa åsikter kommer till uttryck t.ex. genom muntliga uttalanden eller genom märken på kläder, alltså på annat sätt än genom tryckt skrift. Om det inte är olagligt att sprida åsikterna kan skolledningen ändå ha rätt och skyldighet att under- trycka dem, men bara om ledningen efter seriösa överväganden gör be- dömningen, att ordningen i skolan tar skada av att åsikterna sprids. JO:s kommentarer i JO 1970 s. 294, 1977/78 s. 332, och 1997/98 s. 436 har alla gällt elevreaktioner på andra elevers åsiktsyttringar. När det gäller besök av företrädare för politiska partier i skolan har JO och JK gjort flera uttalanden angående ordningsskäl och elev- reaktioner på de politiska partiernas åsiktsyttringar. I beslut (dnr 8527-07-22) säger att för det fall ordnings- störningarna förväntas komma, inte från ett visst parti, utan från skolans egna elever med anledning av partiets budskap, är det inte acceptabelt att enbart med hänvisning till detta utestänga partiet från att sprida skrifter med sitt budskap på skolan. Den rätt till elev- inflytande som elever har innebär inte att de genom ordningsstör- ningar kan tillåtas ta ifrån skolledningen dess möjlighet och skyldig- het att utforma verksamheten enligt gällande regelverk. Det krävs att skolledningen gör betydande ansträngningar för att stävja risken för ordningsstörningar från skolans elever. Om en skolledning har anledning att anta att eleverna allvarligt skulle störa en aktivitet dit politiska partier bjudits in är ett beslut att ställa in hela arrangemanget korrekt i formellt hänseende efter- som då alla inbjudna partier drabbas på samma sätt. Detta uttalar JO i JO 2008/09 s. 396. Liknande påpekanden förekommer i andra beslut från JK (se JK:s beslut dnr 8527-07-22 och JK:s beslut dnr ). JO har uttalat att det står i strid med objek- tivitetsprincipen att neka ett politiskt parti tillträde till en skola på grund av de reaktioner från skolans elever som kan tänkas uppstå med anledning av det politiska partiets budskap. Skolans beslut har i dessa fall ansetts ha ett indirekt samband med de åsikter som partiet förväntas föra fram (se t.ex. JO 2013/14 s. 546). För att de ordningsskäl som åberopas ska godtas måste de enligt JO uppnå en viss nivå. I ett fall som gällde skolföreningars rätt att sätta upp affischer på skolans anslagstavla uttalade JO att ordnings- skäl, praktiska skäl och liknande skäl inte får användas som svepskäl till kringgående av förbudet mot spridningshinder ”utan endast i de för ordningen och disciplinen menliga följder som affischen fått eller kan befaras få. Det torde vidare fordras att följderna är klart påvis- bara (här kurs.) eller anledningen att befara dem är väl grundad och att det är fråga om för ordningen och disciplinen allvarliga följder” (JO 1970 s. 294). Detta uttalande har hänvisats till och använts i senare beslut an- gående politiska partiers tillträde till en skola. Här har angetts att det krävs att de negativa konsekvenserna som tillträdet kan få för ordningen är klart påvisbara (se t.ex. JO 2008/09 s. 396, JO 2008/09 s. 405, JK:s beslut , JO:s beslut , JK:s beslut och JO 2013/14 s. 546). I samtliga dessa beslut framhålls också att skolledningen har en skyl- dighet att upprätthålla ordningen i skolan. Under vissa förhållanden kan därför allmänna ordningsskäl motivera att politiska partier nekas tillträde till en skola eller att möjligheten att där lämna information begränsas eller styrs av skolan vad gäller tid, rum och form. Det står klart att skolledningen har skyldighet att upprätthålla ordning i skolan. Hänsyn till ordning anses väga något tyngre än som van- ligen är fallet när det är fråga om spridning av skrifter just inom en skola. Under vissa förhållanden kan allmänna ordningsskäl motivera att politiska partier nekas tillträde till en skola eller att möjligheten att där lämna information begränsas eller styrs av skolan vad gäller tid, rum och form. Det krävs i så fall att de negativa konsekvenserna som tillträdet kan få för ordningen är klart påvisbara. I frågan om elevers reaktioner är att hänföra till ordningsskäl eller inte har JO uttryckt sig åt olika riktningar. JO har framhållit i några tidiga beslut (JO 1970 s. 294 och JO 1977/78 s. 332) att så är fallet. Här ska noteras att bakgrundssituationen i dessa ärenden inte gällt utomstående till skolan. Det har i stället varit fråga om elever som på olika sätt stört andra elever. Också JO 1997/98 s. 436 gällde elev- reaktioner på elevers åsiktsyttringar. Det gällande rättsläget när det däremot gäller elevreaktioner på ett politiskt partis politik eller förväntade budskap inför eller under ett politikerbesök i skolan är enligt utredningen att det inte är att hänföra till ordningsskäl. Skolledningens beslut att på denna grund neka ett parti att komma till skolan får i sådana fall anses ha ett in- direkt samband med de åsikter som partiet förväntas föra fram. Det är då i strid med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF att neka partiet att besöka skolan. En annan sak är att skolledningar har rätt och skyldighet att under- trycka elevers åsiktsyttringar om skolledningen efter seriösa över- väganden gör bedömningen att ordningen i skolan tar skada av att åsikterna sprids. I JO 1997/98 s. 436 var bl.a. fråga om skolledningar som förbjudit elever att bära kläder med nazistiska symboler, vilket JO med hänsyn till det ovan sagda i vissa fall fann godtagbart. Utredningens bedömning: En skolledning har inte rätt att neka ett politiskt parti att komma till skolan på den grunden att skolans elever anser att så inte bör ske. En sådan åtgärd står i strid med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF. JO påpekar i flera beslut att elever har rätt till inflytande i skolan. I detta sammanhang anförs dock vidare att det är ytterst huvudman- nen och den enskilda skolan som avgör hur verksamheten i skolan ska utformas och organiseras. Den omständigheten att elever i en skola inte anser att ett visst parti ska få möjlighet att lämna informa- tion i skolan ger inte skolledningen rätt att neka det aktuella partiet tillträde till skolan och på så sätt särbehandla partiet i förhållande till andra partier. En sådan åtgärd, anför JO, står i strid med objek- tivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF och de grundläggande demokra- tiska värderingar som skolan ska värna om (se JO 2008/09 s. 396, JO 2008/09 s. 400, JO 2008/09 s. 405 och JO 2012/13 s. 419). Enligt det rådande rättsläget har inte skolledningen rätt att neka ett visst politiskt parti att få komma till skolan av det skälet att elever i skolan anser att det bör hindras. En sådan åtgärd står nämligen i strid med objektivitetsprincipen, eftersom partiet då skulle särbe- handlas i förhållande till andra partier. 13.3.7Att ingripa mot skrifter på grunder som inte har med ordningens upprätthållande att göra Utredningens bedömning: En skolledning har möjlighet att undantagsvis ingripa mot skrifter på grunder som inte har med ordningens upprätthållande att göra med stöd av 6 kap. 2 § TF. Det gäller pornografiska skrifter och, som det anges i bestämmel- sens 2 p, tryckt skrift ”som genom sitt innehåll kan verka för- råande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran”. Något kort bör sägas om en skolas möjlighet att ingripa mot skrifter på grunder som inte har med ordningens upprätthållande att göra. Enligt JO och JK torde detta vara möjligt med stöd av 6 kap. 2 § TF. Det handlar alltså om pornografiska skrifter och vissa andra skrif- ter med förråande innehåll. JK har i sitt beslut från (dnr AD 6/67) hänvisat till dels 6 kap. 2 § TF, dels 16 kap. 12 § och anfört att ”med stöd av denna bestämmelse torde det vara möjligt för skolmyndighet att ingripa mot en sprid- ning av dylika skrifter, som äger rum inom skolans område, även om spridningen ej stör ordningen”. I JO 1973 s. 491 påpekar JO att när det gäller en regel om till- ståndstvång vid försäljning av tryckt skrift inom en skola måste bedömningen enbart grundas på ordningsskäl och inte på innehållet – såvida inte innehållet är sådant som sägs i 6 kap. 2 § TF. En motsvarande bestämmelse till 6 kap. 2 § TF finns i yttrande- frihetsgrundlagen 3 kap. 12 § 3. Där sägs att bestämmelserna i ytt- randefrihetsgrundlagen inte hindrar att det meddelas föreskrifter i lag om straff och särskild rättsverkan för den som bland barn och ungdom sprider tekniska upptagningar som genom sitt innehåll kan verka förråande eller medföra annan allvarlig fara för de unga. Här ska också nämnas JO 1977/78 s. 332 där JO anför att en skolstyrelses beslut att bevilja medel för en skoltidning inte borde kunna avse medgivande avseende ett tryckalster vars spridande bl.a. är kriminaliserat i . JO hänvisar i sammanhanget till brottet förledande av ungdom i 16 kap. 12 § . Det står klart att en skolledning i vissa fall har möjlighet att hindra spridningen av vissa skrifter även om det inte har med ordningens upprätthållande att göra. Det ska i sådana fall handla om skrifter med ett sådant innehåll som avses i 6 kap. 2 § TF. Det handlar om por- nografiska skrifter eller tryckt skrift ”som genom sitt innehåll kan verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran”. Det sistnämnda syftar tillbaka på straffstadgandet i 16 kap. 12 § . Utredningen har redogjort för nämnda bestäm- melse i avsnitt 8.4. 13.3.8Finns det behov av förtydligande i något avseende? Utredningens bedömning: gällande rätt ger inte någon klar vägledning för skolor i frågan hur de ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier.