sou · H4B310 · 2016-02-01 00:00:00 — Kommissionen kan även på eget initiativ eller utifrån uppgifter i medier granska medlemsländernas genomförande och/eller tillämpning av . Klagomål från enskilda och andra kan skickas till kommissionen på något av EU:s officiella språk. Kommissionen bestämmer själv vilka ärenden den vill driva. Det är därför inte säkert att ett klagomål leder till ett överträdelseärende. Enskilda personer och företag som upplever problem i samband med myndigheters tillämpning av den inre marknadens regelverk kan också använda sig av ett decentraliserat klagomålsförfarande som heter Solvit. I är nationell kontaktpunkt för Solvit. Det är viktigt att poängtera att enskilda också kan vända sig till nationella domstolar eller Justitiekanslern med klagomål som bottnar i . Justitiekanslern har bl.a. till uppgift att pröva frågor om skadestånd för brott mot . bevakar regeringen genom , som kontrollerar att regeringen agerar i enlighet med lagar och beslut. I ett flertal ärenden i har riktat kritik mot regeringen för bristande information innan beslut har fattats i ministerrådet. kan inte upphäva ett beslut som regeringen varit med och fattat i ministerrådet även om det strider mot uppfattning. Om är missnöjd med regeringens agerande i en EU-fråga, kan den, som en yttersta åtgärd, rikta en misstroendeförklaring mot regeringen. Om minst 175 av 349 ledamöter röstar för ett sådant förslag måste regeringen eller ansvarig minister avgå. En individ som vill klaga på ett område där EU-lagstiftningen inte fungerar kan vända sig till utskott för framställningar (petitionsutskottet).87 Alla som är EU-medborgare eller bor i ett EU-land, liksom medlemmar i organisationer och företag som har sitt säte i ett EU-land, kan framföra sina klagomål till petitionsutskottet. Klagomålen måste ligga inom ramen för EU-politiken och påverka den klagande direkt. inkom 2 885 klagomål till petitionsutskottet och utskottet behandlade 989 klagomål. 87 Formell benämning är ”utskottet för framställningar”. Här har vi valt att använda begreppet petitionsutskottet. Bättre insyn, delaktighet och inflytande jämföras med att tog emot 3 505 klagomål om överträdelse av EU-lag, och i 487 fall öppnade bilaterala samtal med medlemslandet som resultat.88 Antalet klagomål till petitionsutskottet ökade . En förklaring kan vara utökade lagstiftningsmakt efter Lissabonfördraget. En annan skulle kunna vara är ett ökat missnöje i den ekonomiska krisens spår.89 De klagomål som utreds handlar ofta om att nationella eller lokala myndigheter brister i genomförandet av en EU-lag, ofta på miljöområdet. Andra vanliga klagomål är att individers fria rörlighet inom EU inskränkts eller att en medborgare inte har kunnat ta med sig sociala förmåner, pension och sjukvård över gränserna. De flesta klagomål bedöms som giltiga: Till exempel bedömdes som giltiga år 2012.90 utskott bjuder in den klagande, representanter från och/eller den berörda myndigheten och försöker diskutera fram en lösning. genomför ledamöter i utskottet resor till berörda länder och regioner, och lägger därefter fram ett betänkande med rekommendationer. Ofta uppmanar utskottet att inleda ett överträdelseförfarande mot ett medlemsland som brustit igenomförandet av en EU- lag, men är inte skyldig att hörsamma kraven. När utskottet identifierar luckor i EU-lagstiftningen skickar det sina kommentarer till något av parlamentets lagstiftande utskott. Av de 1 986 klagomål som inkom var det 17 stycken som berörde . Det motsvarar av klagomålen.91 Kvaliteten på de svenska klagomålen är låg: de ogiltigförklaras oftare än genomsnittet. Tyskar är de som är mest aktiva i utskottet för framställningar, följda av spanjorer och italienare. Drygt en fjärdedel av alla klagomål handlar om . Det finns flera tänkbara förklaringar till låga andel. Svenska myndigheter kan vara bättre på att implementera EU-lagar än andra EU-länder. Detta stöds av att öppnar färre överträdelseförfaranden mot än genomsnittet av EU- 88COM(2014) 612 final av . Bättre insyn, delaktighet och inflytande länder.92 Det är också möjligt att individer från medlemsländer som har petitionsutskott i de nationella eller regionala parlamenten har mer kunskap om petitionsutskott. I bland annat de tyska, skotska, irländska, franska, rumänska, portugisiska och spanska parlamenten finns mer eller mindre formaliserade sätt för medborgare att lämna in klagomål.93 De klagomål som behandlas i petitionsutskott får också viss medieuppmärksamhet i det berörda landet. Enskilda kan därmed uppmärksammas på möjligheten att lämna in klagomål. Sverigekontor informerar om möjligheten att lämna in en framställning först på direkt fråga om klagomål eller upplevda missförhållanden. Det handlar om 1–. Den europeiska ombudsmannen granskar också EU-administra- tionen och bistår EU-medborgare om de kommer i konflikt med institutionerna.94 Alla medborgare eller boende i EU, liksom företag och organisationer med säte i ett EU-land, kan klaga till ombudsmannen. Det behöver inte vara den klagande själv som har drabbats. I viss mån överlappar parlamentets petitionsutskott och ombudsmannens arbete och funktion varandra. Ombudsmannen skickar ut pressmeddelanden vid varje inledd utredning och vid beslut. Ombudsmannen undersöker bara klagomål som rör EU-admini- strationen, alltså inte nationella, regionala eller lokala myndigheter. De flesta ärenden gäller kommissionen. Vanliga klagomål rör svårigheter att få ut handlingar från EU-institutionerna, diskriminering vid rekrytering, sena utbetalningar av EU-bidrag och att EU- webbsidor inte finns på alla språk. Ombudsmannen kan konstatera att en EU-institution gjort fel och kan lämna rekommendationer. Om dessa inte följs kan ombudsmannen skriva en rapport till parlamentet, som i sin tur kan ta ärendet till . Ombudsmannens rekommendationer brukar dock hörsammas. 92COM(2014) 612 final av . 94Ombudsmannens undersökningar på eget initiativ har fokuserat på öppenhet och vanliga medborgares möjlighet att delta i EU:s beslutsprocess, samt intressekonflikter som uppstår när höga EU-tjänstemän och politiker lämnar sina uppdrag och börjar arbeta som lobbyister. Om- budsmannen har bland annat uppmanat ministerrådet att offentliggöra förhandlingsmandatet för handelsavtalet , ett krav som hörsammades. Bättre insyn, delaktighet och inflytande Till ombudsmannen inkom totalt 2 079 klagomål. Av dessa var 23 stycken, eller , från svenskar.95 De länder vars medborgare oftast klagar är , , och . höga andel speglar att många europeiska branschorganisationer, som ofta ligger bakom klagomål, har sitt säte i . Slutligen finns, via kommissionens webbtjänst ”Lighten the load – your say”, även möjlighet att föreslå hur befintlig EU-lag- stiftning kan bli mer effektiv och ändamålsenlig.96 Trots att regeringen har en lagstiftande roll i rådet, behandlar regeringen lagstiftningsfasen på EU-nivå och den efterföljande lagstiftningsfasen i det nationella systemet som två olika processer. Detta får till följd att många lagstiftningsärenden på EU-nivå inte blir föremål för dialog och offentligt samtal förrän efter att beslutet är fattat. Beslut riskerar att uppfattas som ”överraskningsmoment” av allmänheten och även av vissa intressenter och genomförare av besluten.97 Stora delar av det nationella arbetet med att formulera svenska ståndpunkter, i och dess myndigheter, sker ofta utan tillräcklig insyn för och dialog med utomstående.98 I den mån kommuner och regioner bedriver påverkansarbete i sker även detta så gott som alltid i det tysta. Intresserade individer och organisationer bjuds i regel inte in på ett systematiskt sätt för att lämna synpunkter och förslag förrän det är dags att införliva EU-rättsakter i svensk lagstiftning. I detta sena skede finns det oftast ytterst litet utrymme att påverka politiken eftersom den redan antagna EU-rättsakten sätter gränser för det nationella tolkningsutrymmet. På den nationella nivån saknas med andra ord institutionaliserade former för att inhämta det omgivande samhällets synpunkter inför 95Europeiska ombudsmannen 2015 (årsrapport ). 96http://ec.europa.eu/priorities/democratic-change/better-regulation/feedback/index_en.htm 97Som exempel anger Hettne och Reichel (2012, s. 77) att många kommuner sannolikt skulle bli bättre genomförare av lagstiftningen ifall de på ett tidigare stadium kunnat ta del av dialogen innan ett direktiv blivit antaget. 98Även andra studier har påpekat att t.ex. civilsamhällesorganisationer och företag uppfattar att vägarna in i rådsarbetet är betydligt mindre öppna och tillgängliga än kontakterna med och kommissionen (se t.ex. 2011, s. 51). Bättre insyn, delaktighet och inflytande och under pågående lagstiftningsarbete på EU-nivå. Trots att EU- lagstiftningen ofta har direkt effekt i , eller sätter ramarna för den svenska lagstiftningen, är det skillnad på individers och organisationers möjlighet att påverka EU-lagstiftningen och den rent svenska lagstiftningen. I det nationella lagstiftningsarbetet används t.ex. kommitté och utredningsväsendet och remissförfarandet som ett naturligt steg för åsiktsinhämtning inför beslut om ny lagstiftning. I EU-arbetet, däremot, används dessa i huvudsak efter att regeringen varit med och antagit lagen och när endast en de facto- anpassning till svenska förhållanden ska genomföras. För många intresseorganisationer och andra aktörer, särskilt för de resurssvaga, innebär detta att möjligheten till insyn och påverkan är kraftigt begränsad, eftersom deras synpunkter primärt efterfrågas av regeringen, myndigheter, regioner och kommuner först vid det nationella genomförandet. Det innebär dessutom att den svenska processen är skev vad gäller de resurser som sätts av för delaktighet och inflytande i den politiska processen i EU-relaterade frågor. Medan lagstiftningsarbetet pågår på EU-nivå avsätter begränsade resurser för att inhämta synpunkter från det omgivande samhället. Bättre insyn, delaktighet och inflytande ligger i stället på att utreda och remissbehandla i samband med det nationella genomförandet efter det att EU-rättsakten har antagits. Det arbete som , myndigheter, utredningsväsendet och remissinstanser lägger ner i samband med genomförandet av EU-lagstiftning i är därmed oproportionerligt stort i relation till det begränsade nationella manöverutrymme som finns kvar när EU-lagstiftningen redan har beslutats. Det förekommer att det inom ett departement tillsätts en referensgrupp eller liknande för att följa ett visst EU-ärende. Många av dessa grupper följer en specifik och begränsad sakfråga. Det finns dock inget tydligt och enhetligt förhållningssätt i för när grupperna bör inrättas, vilka som bör delta, vad som bör avhandlas vid mötena och hur dokumentation bör ske. Processen är i många fall sluten och det är oklart i vilken utsträckning och under vilka former deltagarna kommer till tals. Dokumentationen är sparsam. Färre än hälften av departementen uppger att de diarieför minnesanteckningar från dessa möten. För utomstående är det därför mycket svårt att få insyn i denna verksamhet eller ens kännedom om att den bedrivs. Även regeringens myndigheter spelar en viktig roll i det svenska EU-arbetet genom sin självständiga ställning och genom att de i olika sammanhang företräder gentemot EU:s institutioner och de övriga medlemsstaterna. Delar av EU:s förberedande lagstiftningsarbete sker ofta med deltagande från regeringens myndigheter snarare än . Det saknas emellertid enhetliga och transparenta former för myndigheternas samråd med det omgivande samhället. Detta beror delvis på att det finns en viss otydlighet i roll- och ansvarsfördelningen mellan och myndigheterna, som dessutom varierar mellan sakområden. Myndigheterna uppfattar ofta att de deltar i EU-arbetet som experter snarare än som representanter för regeringen och . Myndighetsförordningen ger ingen egentlig ledning för myndigheternas samråd i EU-arbetet. framgår samrådsansvaret av myndigheters instruktion och ibland finns det skrivningar om samråd i regleringsbreven. Det förekommer också att samrådsfrågan inte alls är formellt reglerad. Även kommuner och landsting/regioner bedriver i vissa fall ett aktivt påverkansarbete riktat direkt mot EU:s institutioner. Över tid har fokus för insatserna förskjutits från att primärt handla om Bättre insyn, delaktighet och inflytande finansiering av enskilda projekt till ett bredare och mera långsiktigt påverkansarbete. Detta arbete bedrivs både via formella kanaler – t.ex. via staten eller direkt mot ett EU-organ – och genom informella kanaler som transnationella intresseorganisationer och olika nätverk.99 Det kommunala och regionala påverkansarbetet sker oftast utan formaliserade diskussioner med lokala intressenter. Samma sak gäller när kommuner och landsting/regioner ska genomföra och tolka beslut som fattats av EU. Bara i undantagsfall synliggörs detta ur demokratisynpunkt viktiga arbete för allmänheten, som därmed fråntas möjligheten att påverka denna politik i de allmänna valen. Ett öppnare arbetssätt i praktiken Som vi har konstaterat handlar frågan om inflytande och delaktighet om ett komplext samspel mellan kunskap, information och påverkanskanaler. Som ett led i att åstadkomma ökade möjligheter till delaktighet och inflytande i EU-relaterade frågor bör EU-nivån få större uppmärksamhet och diskuteras på ett tidigare stadium i samhället i stort. Den som har ett särskilt intresse av en sakfråga bör även ha möjlighet att få tidig information om, och bättre möjligheter att tidigt påverka det EU-arbete som regeringen och dess myndigheter, samt kommuner och landsting/regioner bedriver. För att öka möjligheterna till en tidigare och bredare samhällsdebatt än i enskilda sakfrågor, behöver även EU-relaterade arbete synliggöras bättre. Detta skulle öka möjligheterna för den intresserade att framföra synpunkter till och de politiska partierna, och för media att förmedla de politiska skiljelinjer som karaktäriserar respektive sakfråga. Regeringen med sin centrala uppgift att företräda i EU har dock en nyckelroll. Regeringen leder det nationella arbetet med att formulera svenska ståndpunkter i olika förhandlingsfrågor, och lägger röst i beslut om ny lagstiftning på EU-nivå. Vissa av regeringens rutiner för EU-arbetet behöver därför anpassas för att möjligheten till delaktighet ska öka. Inriktningen bör vara att på ett tidigare, bredare och djupare sätt öka informationsflödet om pågående processer på EU-nivå och öka möjligheterna att involvera in- Bättre insyn, delaktighet och inflytande tressenter och individer i EU-arbetet. För att bidra till detta behöver tydligare och mer enhetliga former för de enskilda departementens arbete gentemot det omgivande samhället. Förbättrade former för samråd och konsultation skulle dessutom även ha ett mer indirekt demokrativärde i form av ett bättre beslutsunderlag för regeringen inför utarbetandet av svenska positioner. När rättsakten sedan antas på EU-nivå skulle ofta en stor del av förarbetet inför det nationella genomförandet redan vara klart. Tidigarelagda samrådsprocedurer skulle både kunna bidra till en starkare förhandlingsposition för regeringen i EU-arbetet och ett förenklat genomförande av EU-lagstiftning. Detta har även påpekats av , som framhållit att regeringsformens beredningskrav bidrar till att säkerställa ett kvalitativt beslutsunderlag inför regeringens och beslut om genomförandet av EU- direktiv och till en demokratisk förankring.100 Med en tidig och förbättrad dialog med intresserade aktörer kan regeringen få synpunkter och därmed ett bättre underlag redan inför sina kontakter med kommissionen och under förhandlingsfasen i rådet. När den nationella genomförandeprocessen sedan tar vid skulle regeringen redan ha tillgång till delar av det underlag som en remissrunda annars skulle bidra till. Om individer och organiserade intressen får bättre möjligheter att framföra sina synpunkter till regeringen i arbetet med att formulera svenska ståndpunkter, dvs. med startpunkt redan under planeringsfasen i kommissionen, bör det generellt sett finnas ett mindre behov av en omfattande utredning och remissbehandling vid det nationella genomförandet. Förutsättningarna bör då även öka för bättre lagstiftningsprodukter.101 Hur regeringen ska handlägga EU-relaterade ärenden är, som framgått tidigare i detta kapitel, till stora delar oreglerat. verksamhet i detta avseende styrs i huvudsak av de interna cirkulär och riktlinjer som själv har beslutat. I dessa ges ingen tydlig ledning för hur departementen bör förhålla sig till intresseorganisationer och andra aktörer samt hur kontakter bör dokumenteras. Effektivare och mer enhetliga former för departementens arbete i detta avseende bör tas fram. 2009/2010: KU10, s. 104–105. 101Hettne & Reichel 2012, s. 85. Bättre insyn, delaktighet och inflytande Det är även angeläget att regeringen tydliggör vilket uppdrag dess myndigheter ska ha när det gäller att inhämta synpunkter från intresseorganisationer och andra berörda och på vilket sätt det bör utföras av myndigheterna. En del av det dagliga påverskansarbetet genomförs av kommuner och landsting/regioner via t.ex. regionkontoren i och . Det är även till stor del kommuner och landsting/ regioner som i sitt dagliga arbete tolkar och i praktiken genomför EU:s politik. Av demokratiskäl är det viktigt att detta arbete är tydligt förankrat samt att intresserade individer och organiserade intressen ges möjlighet till insyn, inflytande och delaktighet. För kommunerna är det inte bara viktigt med ett strategiskt och genomtänkt EU-arbete, utan även att det innehåller en plan för information och samråd i samband med både påverkans- och genomförandearbetet. Bedömning: Regeringens relation till det omgivande samhället bör bli öppnare i EU-relaterade frågor, och arbetssätt behöver bli tydligare, effektivare och mer enhetligt. Regeringen har ett huvudansvar för relationer till EU, vilket även har understrukits av konstitutionsutskottet.102 Regeringen bör tidigarelägga och stärka sin dialog med intresseorganisationer och andra aktörer om sitt löpande EU-arbete, inkl. under det förberedande arbete som sker parallellt med kommissionens utarbetande av lagstiftningsförslag och inför förhandlingarna i rådet. För att detta ska kunna förverkligas lämnas nedan ett antal konkreta förslag som rör arbetet i . Flera av förslagen är baserade på det arbete som delar av bedriver i viktigare EU-relaterade frågor och syftar till att utveckla detta genom att höja ambitionsnivån, tidigarelägga delar av arbetet och ge det en mera enhetlig och transparent form. Sammanfattningsvis innebär förslagen att ska: 102 Se t.ex. granskning 2011/12:KU5, s. 27. Bättre insyn, delaktighet och inflytande –formalisera och utöka det arbete med referensgrupper och liknande för viktigare EU-relaterade frågor som många departement bedriver genom att inrätta särskilda EU-berednings- grupper som ska användas redan i det skede när kommissionen presenterar sina tankar i förberedande dokument, –skapa former för ett nationellt e-samråd kring viktigare EU-rela- terade frågor, –dokumentera arbetet i med viktigare EU-rela- terade frågor på ett mera samlat sätt än i särskilda promemorior som publiceras i en löpande serie, –utveckla informationen om intresserade aktörers synpunkter i de faktapromemorior över viktigare EU-relaterade frågor som överlämnas till . Sammantaget skulle dessa förändringar av arbetssätt ge olika aktörer i samhället ökade möjligheter att bidra med sina synpunkter och få insyn i Regeringens arbete inom ramen för EU. Vi utvecklar förslagen närmare nedan. Förslag: ska inrätta särskilda EU-berednings- grupper med berörda aktörer för alla viktigare sakfrågor som väntas leda till ny EU-lagstiftning. Dessa beredningsgrupper ska, parallellt med kommissionens förberedande arbete och förhandlingsarbetet på EU-nivå, bistå departementen med synpunkter på kommissionens utkast och förslag i respektive fråga. Syftet med en EU-beredningsgrupp Det är ur ett demokrati- och delaktighetsperspektiv angeläget att det omgivande samhället får förbättrade möjligheter att framföra synpunkter till regeringen på kommissionens utkast och förslag redan i det tidiga skede när regeringen börjarar formulera svenska ståndpunkter. För att detta ska bli möjligt krävs en fastare struktur för arbete i detta hänseende. Det behövs framför allt ett tydligt och transparent förfarande som möjliggör för organiserade intressen och andra aktörer att möta regeringen och dess företrädare i en fortlöpande dialog. bör därför ha som regel att inrätta särskilda EU-beredningsgrupper för alla viktigare sakfrågor som väntas leda till åtgärder på EU-nivå. Bättre insyn, delaktighet och inflytande När ska en EU-beredningsgrupp inrättas? För att ett utökat samråd ska bli meningsfullt måste det ta sin början redan tidigt i processen, när kommissionen presenterar sina tankar i förberedande dokument. På detta sätt kan intresseorganisationer och andra berörda tidigt uppmärksammas på nya initiativ i EU- arbetet och bidra med sina synpunkter under alla relevanta faser av processen. Detta kan även bidra till att intresserade svenska aktörer, på ett tidigare stadium än , väljer att aktivt försöka påverka processen på EU-nivån. Det kan dessutom bidra med tidiga synpunkter angående eventuella konsekvenser för en svensk kontext.103 Genom att synpunkter inhämtas fortlöpande och när de som mest behövs och bäst kan beaktas – dvs. tidigare i EU:s lagstiftningsprocess än vad som normalt är fallet – förenklas också kommittéarbetet och den formella remissbehandlingen i ett senare skede. Vad som skulle ha framkommit i remissvaren bör till stor del ha fångats upp redan i beredningsgruppen. Vi utvecklar detta nedan i förslaget om att regeringen ska utarbeta och remittera särskilda promemorior rörande ärenden om EU-lagstiftning. Beredningsgruppen bör således parallellt följa EU-arbetet genom hela processen i viktigare frågor, från förberedelsearbetet i kommissionen till dess att en proposition om det nationella genomförandet av en EU-rättsakt överlämnas till . Beredningsgruppen bör därför inrättas i anslutning till att kommissionen offentliggör sina preliminära tankar om ny lagstiftning, t.ex. genom ett offentligt samråd, och avvecklas i anslutning till att en proposition överlämnas till . Vid avgörandet av vilka ärenden som bör anses viktiga kan bedömningen göras från samma utgångspunkter som när departementen tar ställning till behovet av faktapromemorior i EU- ärenden.104 103Det framgår av cirkulär att ”de nationella förberedelserna kan inledas redan under förhandlingsfasen, och ibland redan under förslagsfasen, genom analys av berörd svensk lagstiftning, vilka konsekvenser som kan uppstå, åtgärder som kan komma att krävas och så vidare”. 2010 (Cirkulär 14). 104Se 2012 (Cirkulär 2). Bättre insyn, delaktighet och inflytande Ansvaret för en EU-beredningsgrupp EU-beredningsgruppen bör inrättas och ledas av det departement i som ansvarar för sakfrågan. Om sakfrågan berör flera departement ansvarar det departement som har huvudansvaret också för beredningsgruppen. Det kan inträffa att ett förberedande kommissionsdokument berör ett brett område och senare resulterar i flera rättsakter som olika departement ansvarar för. I ett sådant fall bör den särskilda beredningsgruppen som huvudregel kunna bestå under det huvudansvariga departementets ledning. De andra berörda departementen kan sedan arbeta vidare med sina respektive sakfrågor i undergrupper med relevanta deltagare från EU-beredningsgruppen. En EU-beredningsgrupp har en tydlig politisk dimension genom att den är ett verktyg för regeringen att fånga upp och bearbeta synpunkter från det omgivande samhället. Normalt bör gruppen därför ledas av statssekreteraren med ansvar för den aktuella sakfrågan i departementet. Uppgiften att leda enskilda möten i gruppen kan vid särskilda behov delegeras. Det administrativa och organisatoriska arbetet kring gruppen utförs under ledning av sakansvarig enhet i departementet. Vilka ska ingå i en EU beredningsgrupp?