sou · H4B315 · 2016-03-01 00:00:00 — Vidare ska medlemsstaterna hjälpa EU att fullgöra sina uppgifter samt avstå från alla åtgärder som kan äventyra fullgörandet av unionens mål. Samarbetsskyldigheten är tillämplig på alla nivåer av förhandling och ingående av internationella avtal, liksom vid införlivande och tillämpning av dessa. Lojalitetsprincipen innebär att medlemsstaterna är förhindrade att ingå internationella avtal som innehåller bestämmelser som strider mot . Principen innebär också att en medlemsstat är förhindrad att på egen hand ingå ett internationellt avtal om befogenheten att ingå avtal på området tillkommer EU eller EU och medlemsstaten gemensamt. I ett sådant fall saknar det betydelse om en medlemsstat gjort ett förbehåll för att bestämmelserna endast kan tillämpas i den mån de inte strider mot EU-rätten.5 Ett medlemsland kan göra sig skyldigt till fördragsbrott, brott mot lojalitetsprincipen, redan genom att ingå avtalet. I sammanhanget kan nämnas att har fällts för brott mot lojalitetsprincipen av när under förhandlingarna om ett internationellt avtal på miljöområdet på egen hand 5 Yttrande 1/03 om , se om yttrandet i avsnitt 5.4.4. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal föreslog att ett visst ämne, PFOS, skulle anges i en bilaga till avtalet.6 Medlemsstaterna hade i det fallet redan enats om att agera gemensamt i förhandlingen om avtalet och kommissionen hade bemyndigats att sköta medlemsstaternas talan i frågan. framförde att när föremålet för ett avtal eller en konvention till viss del omfattas av gemenskapens befogenhet och till viss del av medlemsstaternas befogenhet, är det nödvändigt att säkerställa ett nära samarbete mellan institutionerna och medlemsstaterna. Genom att på egen hand lämnat förslag i förhandlingarna hade inte nära samarbetat med EU. borde i stället ha respekterat den process som fördes inom EU när det gällde förslagen av ämnen till listan. befanns därför ha åsidosatt sina skyldigheter enligt lojalitetsprincipen. 5.4.4Några yttranden och avgöranden från I ERTA-domen slogs fast att EU:s externa kompetens kan härledas indirekt ur fördraget, s.k. implicit befogenhet. I målet hade kommissionen begärt ogiltigförklaring av rådets beslut om medlemsstaternas förhandlande om och ingående av Europeiska överenskommelsen om arbetsförhållanden för fordonsbesättningar vid internationella vägtransporter (ERTA). Utifrån det faktum att EU är en juridisk person med rättshandlingsförmåga slog domstolen fast att EU har befogenhet att ingå avtal med andra länder. Sådan befogenhet kan härledas inte bara från fördraget utan också från rättsakter som antagits med stöd av detta. EU:s interna kompetens kan alltså inte särskiljas från dess externa kompetens enligt domstolen. Domstolen slog också fast att medlemsstaterna inte har möjlighet att ingå internationella avtal med andra länder eller organisationer om avtalen kan inverka på gemenskapsrätten. Domstolen uppmärksammade också medlemsstaternas lojalitetsplikt, dvs. att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördraget eller 6Europeiska kommissionen mot , C-246/07, EU:C:2010:203. 7Kommissionen mot rådet, 22/70, EU:C:1971:32. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal av åtgärder som vidtagits av EU:s institutioner och att avstå från åtgärder som kan äventyra fördragets mål. Eftersom det i det aktuella fallet fanns EU-regler om transporter som också kunde anses inkludera internationella transporter ansåg domstolen att medlemsstaternas internationella åtagande på området skulle kunna komma att strida mot dessa regler. Därmed slog domstolen fast både att EU hade extern befogenhet och att den därtill var exklusiv, dvs. att medlemsstaterna inte hade befogenhet att själva ingå internationella avtal på transportområdet som kan påverka gemenskapsrätten. Nästa avgörande om implicit befogenhet var de förenade målen . Dessa mål handlade om en internationell överenskommelse om att bevara fiskbeståndet i nordöstra . Alla medlemsstater utom två var parter i avtalet. konstaterade att EU har intern kompetens när det gäller åtgärder för att bevara fisk och att bevarandet av de biologiska resurserna i havet endast kan tryggas på ett säkert och rättvist sätt genom en reglering som är bindande för alla berörda stater, även icke medlemsstater. Under sådana förhållanden uttalade att EU har befogenhet att göra internationella åtaganden för att bevara de biologiska resurserna i havet. Eftersom den EU-rättsliga regleringen inte var fullständig ansåg dock att medlemsstaterna hade möjlighet att ingå internationella överenskommelser så länge dessa inte hindrade de åtgärder som antagits inom ramen för gemenskapsrätten. I ett senare fall, 804/79,9 konstaterade dock att EU numera fullständigt reglerat området varför medlemsstaterna inte längre har kompetens att ingå internationella överenskommelser på området. Kompetensen hade alltså blivit exklusiv. Liksom i ERTA-målet baserades EU:s externa kompetens i både på fördraget och på den sekundärlagstiftning som antagits på området. 8Cornelis m.fl., de förenade målen 3, 4 och 6/76, EU:C:1976:114. 9Europeiska gemenskapernas kommission mot Förenade och , 804/79, EU:C:1981:93. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal Yttrande 1/76 I detta yttrande prövades frågan om EU:s externa befogenhet i ett fall där det saknades gemenskapsrättsliga regler. Frågan rörde befogenheten att ingå ett internationellt avtal om en offentlig inrättning (Europeiska uppläggningsfonden för sjöfart på inre vattenvägar). Syftet var att sanera de ekonomiska förhållandena inom flod- och kanalbåttransporterna i Rhen- och Moselområdet samt på alla de inre vattenvägar i och i som är förbundna med Rhenområdet. En sådan åtgärd skulle inte vara möjlig om inte anslöts till systemet genom ett internationellt avtal. EU- domstolen konstaterade att sjötransporter är av betydelse för den gemensamma transportpolitiken i EU. anförde att EU:s behörighet att ingå ett sådant avtal inte är uttryckligen föreskriven i fördraget. Sådan behörighet kan dock följa implicit av fördraget. Har gemenskapsrätten internt tilldelat gemenskapens institutioner befogenheter i syfte att förverkliga ett bestämt mål, har gemenskapen behörighet att ingå för detta ändamål nödvändiga internationella åtaganden, även i avsaknad av en uttrycklig bestämmelse härom. I detta fall hade emellertid inte EU tidigare använt sin interna befogenhet. Första gången EU skulle använda sin befogenhet på området skulle därmed vara när det internationella avtalet skulle ingås. menade att detta dock inte hindrade att befogenheten kunde uppstå implicit i den mån som gemenskapens deltagande i det internationella avtalet, såsom i aktuellt fall, är nödvändigt för förverkligandet av något av gemenskapens mål. ansåg därför att EU kunde anses ha extern befogenhet även om interna regler saknades, eftersom en sådan befogenhet är nödvändig för att förverkliga gemenskapens mål i fördraget. Domstolen tog dock inte ställning till huruvida befogenheten var exklusiv eller inte. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal Yttrande 2/9110 Detta yttrande rörde frågan om befogenheten att ratificera ILO- konvention nr 170 om säkerhet vid användning av kemikalier i arbetslivet. Domstolen upprepade i målet det som angivits i yttrande 1/76, att extern befogenhet indirekt kan härledas från EU- rätten. Om det inom ramen för finns ett angivet mål har EU:s institutioner rätt att ingå sådana internationella överenskommelser som är nödvändiga för att detta mål ska uppnås. Exklusiv befogenhet som baseras på fördraget innebär att EU ensam har befogenhet att agera både internt och externt. När det gäller frågan om huruvida exklusiv befogenhet även kan härledas implicit uttalade att om EU-regler antagits på området är medlemsstaterna förhindrade att ingå internationella avtal som påverkar dessa regler. I ett sådant fall har EU exklusiv befogenhet. Domstolen konstaterade att EU har möjlighet att anta minimiregler när det gäller att skydda arbetstagares hälsa. Det innebär att EU också har extern befogenhet på området. innebar liksom en minimireglering. Regelverken riskerade därmed inte att strida mot varandra. EU:s befogenhet att ingå internationella överenskommelser på området var därmed inte exklusiv även om regelverken avsåg samma område. Motsatsvis kan antas att det i de fall ett internationellt avtal riskerar att strida mot är EU:s befogenhet exklusiv. Däremot avsåg en del av konventionen ett område, om klassificering, förpackning och märkning, där EU-regler i stor utsträckning antagits inom gemenskapen i syfte att harmonisera regelverket. Domstolen menade att konventionen riskerade att påverka dessa regler vilket innebar att EU i den delen hade exklusiv befogenhet. Domstolens slutsats var att befogenheten att ingå konventionen därför till en del tillkom medlemsstaterna och till en annan del EU. Den var därmed delad. EU har senare bemyndigat medlemsstaterna att ratificera konventionen (se avsnitt 5.5.6). Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal Yttrande 1/9411 I yttrande 1/94 prövades bl.a. frågan om befogenheten att ingå överenskommelser i samband med de multilaterala avtalen rörande varuhandel, och . Genom yttrandet begränsades den princip som framkommit av det tidigare yttrandet 1/76, dvs. principen om att EU har exklusiv befogenhet även om interna regler ännu inte antagits på området om det inte annars är möjligt att uppnå det mål som avses i fördraget. Domstolen angav att denna princip inte gäller på tjänsteområdet eftersom genomförandet av etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster för medlemsstaternas medborgare inte är oupplösligen förbundet med den behandling som ges medborgare från tredje land i gemenskapen eller den behandling som ges medborgare från gemenskapen i tredje land. Domstolen konstaterade dock att harmoniseringsåtgärder som vidtagits med stöd av artikel 100 a EG-fördraget kan påverka medlemsstaternas befogenhet att ingå internationella förpliktelser. I yttrandet konstaterade vidare att gemenskapsrättsliga interna regler om hur medborgare från tredje land ska behandlas eller regler som uttryckligen har tilldelat institutionerna en befogenhet att förhandla med tredje land, ger EU en exklusiv extern befogenhet på det område som omfattas av dessa rättsakter. Detta gäller i varje fall, även i avsaknad av uttryckliga bestämmelser som ger institutionerna befogenhet att förhandla med tredje land, när gemenskapen har genomfört en fullständig harmonisering av reglerna om rätten att starta verksamhet som egenföretagare. I annat fall skulle de antagna gemensamma reglerna kunna påverkas i den mening som avses i den ovan nämnda ERTA-domen. Slutsatsen i yttrandet blev att befogenheten att ingå GATS-och TRIPs- avtalen var delad mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal Open skies-målen rörde befogenhet att ingå internationella flygtransportöverenskommelser. Domstolen konstaterade att befogenhet att i detta fall ingå internationella avtal inte följer av EG- fördraget. Domstolen upprepade slutsatsen i yttrandet 1/94, dvs. att implicit extern behörighet för EU att ingå avtal kan följa av intern kompetens, även om den inte utnyttjats, om det är nödvändigt att ingå ett internationellt avtal för att effektivt kunna förverkliga ett mål i fördraget. Domstolen konstaterade därefter att dessa förutsättningar inte var uppfyllda i detta mål eftersom inget i fördraget hindrar institutionerna att föreskriva hur medlemsstaterna ska agera gentemot när det gäller Open skies-avtalen för att åtgärda den konkurrenssnedvridning som kan följa av dessa avtal. Eftersom viss EU-reglering har inneburit en fullständig harmonisering på området, t.ex. när det gäller flygpriser och bokningssystem, konstaterade emellertid domstolen att EU har förvärvat exklusiv befogenhet att ingå internationella avtal på det området. Yttrande 1/0313 I yttrandet 1/03 som rör sammanfattar EU- domstolen sin praxis och konstaterade att exklusiv befogenhet kan uppkomma i tre fall: Där internationella åtaganden faller inom vad som är reglerat internt, eller i vart fall till större delen är reglerat internt. Där EU i sin interna lagstiftning har reglerat förhållandet till medborgare från tredje land eller uttryckligen getts kompetens att förhandla med tredje länder. Där EU-regleringen är fullständigt harmoniserad. 12Europeiska kommissionen mot , C-467/98, EU:C:2002:625, Europeiska kommissionen mot , C-468/98, EU:C:2002:626, Europeiska kommissionen mot , C-469/98, EU:C:2002:627, Europeiska kommissionen mot , C-471/98, EU:C:2002:628, Europeiska kommissionen mot Storhertigdömet , C-472/98, EU:C:2002:629, Europeiska kommissionen mot Republiken , C-475/98, EU:C:2002:630, Europeiska kommissionen mot , C-476/98, EU:C:2002:631. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal Domstolen erinrade också om att gemenskapen har exklusiv befogenhet om det internationella åtagandet står i strid med en enhetligt reglerad inre marknad och konsekvent tillämpning av EU- rätten eller när EU-rätt påverkas som i ERTA-fallet. Vidare konstaterade domstolen med hänvisning till yttrande 2/91 att ett tecken på att EU inte har exklusiv befogenhet är att det internationella avtalet inte hindrar att medlemsstaterna tillämpar gemenskapsrätten fullt ut på grund av att endast minimiregler kan antas inom EU. Domstolen uttalade att det vid bedömningen av huruvida extern befogenhet föreligger på ett område, på den grunden att detta redan i stor utsträckning regleras av EU-rätt, även måste beaktas vilken räckvidd och vilket innehåll reglerna har och den framtida utvecklingen av . Domstolen uttalade också att det faktum att en medlemsstat i överenskommelsen åtar sig att se till att inte bryta mot inte har någon betydelse för bedömningen av frågan om befogenheten. Ett sådant åtagande utgör ingen garanti för att de gemensamma EU-reglerna inte påverkas av åtagandet. Domstolen framförde att det för bedömningen av om ett internationellt avtal påverkar inte heller är relevant vilken rättslig grund de EU-rättsliga reglerna vilar på. Den rättsliga grunden avgörs av regleringens huvudsakliga innehåll medan den bestämmelse vars inverkan är under bedömning kan utgöra en underordnad beståndsdel av regleringen. Syftet med EU:s exklusiva befogenhet är att säkerställa att EU-reglerna fungerar väl och att upprätthålla gemenskapsreglernas verkan. konstaterade också att om instrumentet reglerar sådant som faller utanför EU:s kompetens har EU inte befogenhet att ingå avtalet i den delen. I sakfrågan landade i bedömningen att vissa regler i skulle kunna påverka den enhetliga tillämpningen av gemenskapsrätten. EU:s befogenhet var därför exklusiv. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal Yttrande 1/1314 I yttrandet prövades om ett godtagande av ett tredjelands anslutning till om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn omfattas av unionens exklusiva befogenhet. reglerar förfarandet för återlämnande av olovligen bortförda barn och förfarandet för att säkerställa att umgängesrätten ska kunna utövas. Domstolen konstaterar inledningsvis att förklaringen om godtagande av anslutning och därmed den internationella överenskommelse som denna är en grundläggande beståndsdel av, är underordnad , som reglerar dessa och deras verkningar. Förklaringen och överenskommelsen kan således inte skiljas års . Överenskommelsen syftar till att göra det möjligt att tillämpa hela konventionen i bilaterala förhållanden mellan två berörda stater. Av detta följde enligt domstolen att samtliga rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i konventionen skulle beaktas vid prövningen. Eftersom ingen av unionens rättsakter innehåller föreskrifter om godtagande av ett tredjelands anslutning till och eftersom godtagande av ett tredjelands anslutning inte heller är nödvändigt för att unionen ska kunna utöva sin interna befogenhet prövades unionens befogenhet utifrån artikel 3.2 EUF- fördraget. Enligt denna bestämmelse omfattas ingående av internationella avtal av unionens exklusiva befogenhet, i den mån det ”kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa”. När det gäller bedömningen av EU:s befogenhet uttalade domstolen återigen att det inte är nödvändigt att det i fördraget uttryckligen föreskrivs att unionen ska ha befogenhet att ingå ett internationellt avtal för att så ska vara fallet. Sådan befogenhet kan även följa underförstått av andra bestämmelser i fördragen och av rättsakter som med stöd av dessa bestämmelser har antagits av unionens institutioner. När institutionerna enligt unionsrätten har interna befogenheter för att förverkliga bestämda mål, har unionen befogenhet att göra de för detta ändamål nödvändiga internationella åtagandena, även i avsaknad av en uttrycklig bestämmelse Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal Domstolen erinrade också om att det sistnämnda anges i artikel 216.1 EUF-fördraget. Domstolen konstaterade att EU har intern befogenhet på området som omfattas av . Domstolen yttrade vidare att bedömningen av om ingående av internationella avtal omfattas av unionens exklusiva befogenhet, i den mån det ”kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa” ska bedömas mot bakgrund av domstolens praxis. Enligt denna praxis kan det finnas en risk för att internationella åtaganden som gjorts av medlemsstaterna kan vara till men för unionens gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa, vilken kan motivera att unionen tillerkänns exklusiv extern befogenhet, när dessa åtaganden omfattas av tillämpningsområdet för nämnda regler. För att det ska anses föreligga en sådan risk krävs emellertid inte att det föreligger en fullständig överensstämmelse mellan det område som omfattas av de internationella åtagandena och det som omfattas av unionslagstiftningen. Det räcker med att åtagandena avser ett område som redan i stor utsträckning regleras av unionens regler. Domstolen uttalade vidare att unionens befogenhet och särskilt exklusiv sådan, måste grunda sig på en konkret helhetsbedömning av förhållandet mellan det planerade internationella avtalet och gällande unionsrätt. Detta följer av att EU endast har tilldelade befogenheter. De områden som omfattas av unionsbestämmelserna respektive av bestämmelserna i det planerade avtalet ska beaktas vid bedömningen och dessutom ska den möjliga utveckling som kan förutses samt beskaffenheten och innehållet i dessa regler och bestämmelser beaktas. Syftet med detta är att kontrollera huruvida det ifrågavarande avtalet kan inverka menligt på den enhetliga och konsekventa tillämpningen av unionsbestämmelserna och hindra de system som inrättats genom dessa bestämmelser från att fungera väl.15 Därefter bedömde domstolen om de områden som berörs av konventionen respektive sammanfaller. Domstolen fann att genom en förordning, nr 2201/2003, till stor del omfattar de förfaranden som regleras , dvs. förfarandet för återlämnande av olovligen bortförda barn och förfarandet för att säkerställa att umgängesrätten ska kunna utövas. Unionens regler ansågs därför omfatta hela konventionen. 15 Se yttrande 1/03, punkterna 126, 128 och 133. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal Domstolen övergick sedan till att pröva om det fanns risk för att gemensamma regler skulle påverkas. Domstolen konstaterade först att förordningens regler måste följas av medlemsstaterna. På grund av att regelsystemen överlappar varandra och har ett nära samband ansåg domstolen att konventionen kunde inverka på innebörden, räckvidden och verkan av förordningens bestämmelser. Den slutsatsen påverkades inte av att många bestämmelser i förordningen och konventionen kunde förefalla vara sinsemellan konsekventa. Unionens regler kan påverkas av internationella åtaganden även om någon motsägelse mellan dem inte föreligger. menade att bedömningen inte påverkas av att det i förordningen anges att den gäller framför konventionen i den mån frågor som regleras genom de båda instrumenten överlappar varandra eftersom det trots detta finns risk för att förordningen inte skulle tillämpas enhetligt och konsekvent om medlemsstaterna själva kan godta tredje länders anslutning till konventionen. Med hänsyn till detta fann domstolen att ett godtagande av ett tredjelands anslutning till av unionens exklusiva befogenhet omfattas av EU:s exklusiva befogenhet. Mål C-114/12 rörde förhandlingarna om om skydd av radio- och televisionsföretags rättigheter. Kommissionen hade rekommenderat att rådet skulle bemyndiga kommissionen att delta i förhandlingarna om konventionen. Rådet bemyndigade dock endast kommissionen att delta i förhandlingarna vad gäller de frågor som faller inom unionens befogenhet och i vilka unionen redan har antagit regler. I beslutet angavs också att ordförandeskapet skulle föra medlemsstaternas talan i det fall innehållet föll inom medlemsstaternas befogenhet. Kommissionen yrkade att rådsbeslutet skulle ogiltigförklaras. I första hand menade kommissionen att unionen enligt artikel 3.2 EUF-fördraget har exklusiv extern befogenhet på grund av att de internationella åtagandena i stor utsträckning omfattas av tillämpningsområdet för gemensamma regler som den har infört. 16 C-114/12, Europeiska kommissionen mot Europeiska unionens råd, EU:C:2014:2151. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal menade att det relevanta i artikel 3.2 i detta fall var om avtalet ”kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa”. Tolkningen av detta skulle enligt domstolen utgå från de preciseringar som gjordes i ERTA-domen. Domstolen erinrade om att det inte krävs att det föreligger en fullständig överensstämmelse mellan tillämpningsområdena. Reglerna kan anses påverkas eller ändras även när åtaganden omfattar ett område som redan i stor utsträckning regleras av sådana regler. underströk dock att EU inte har annat än tilldelade befogenheter och att en konkret bedömning av förhållandet mellan det internationella avtalet och måste göras. konstaterade att området som förhandlades, skydd för radio- och televisionsföretags närstående rättigheter, är föremål för en harmonisering genom flera EU-rättsakter som syftar till en hög och enhetlig skyddsnivå. Att den relevanta EU- rätten finns i flera olika rättsliga instrument som också reglerar andra immateriella rättigheter påverkade inte bedömningen. Rådet och medlemsstaterna som intervenerat på rådets sida hade medgett att ett stort antal frågor, men inte alla, som var föremål för förhandlingar redan omfattades av unionens gemensamma regler. konstaterade att en av situationerna, rätten till återutsändning, inte kan jämföras med den som avsågs i yttrande 2/91 där unionen inte befanns ha exklusiv befogenhet med hänsyn till att såväl unionsbestämmelserna som det internationella avtalet avsåg minimiregler. Tvärtom menade innebar reglerna om återutsändningen en precis och materiell reglering. Förhandlingar om återutsändning i kunde därmed antas ändra räckvidden för unionens gemensamma regler om återutsändning. När det gällde rätten till överföring till allmänheten hade rådet gjort gällande att konventionen kunde komma att gå längre än unionens regelverk. fann dock att det inte styrkts att detta var fallet. När det gäller skydd för signaler finns ingen motsvarande EU-rätt. fann emellertid att ett skydd för signaler före utsändning likväl skulle kunna påverka räckvidden för unionens gemensamma regler på området. När det gäller skydd för radio- och televisionsföretags närstående rättigheter hade rådet anfört att konventionen skulle kunna få till följd att medlemsstaterna måste införa straffrättsliga påföljder, Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal vilket saknar motsvarighet i unionsrätten. Domstolen konstaterade emellertid att uppgifterna inte hade styrkts.