sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — en friskola läggs ner eller går i konkurs så är det kommunens ansvar att tillhandahålla en skola för eleverna. Det finns också andra privata skolor som kan bedriva andra ty- per av utbildning36 eller utbildning utan statsbidrag. De privat finansierade gymnasieskolorna har inte rätt att sätta betyg eller examinera eleverna. Kommunerna ansvarar för förskolorna i och ska erbjuda alla barn över en viss ålder plats på förskola.37 Utöver de förskolor som kommunerna själva driver så finns även privata förskolor med finansiering. Till skillnad från vad som gäller för fris- kolor har staten inte ansvar för varken tillsyn, bidrag eller prövning av godkännanden. fick alla barn över en viss ålder rätt till förskoleplats vilket gav många privata förskolor möjlighet att etablera sig och är cirka hälften av alla förskolor i privata. är behovet av förskoleplatser täckt och finns det en överetablering. Det finns en stor variation i ägarformer men allt fler förskolor ägs av aktiebolag som ofta drivs i koncernstrukturer och allt färre av föräldrar, församlingar och ideologiska föreningar. Non-profit- organisationer etableras allt mer sällan och köps ofta upp. 2015 fanns fem landsomfattande koncerner som köpte upp mindre fö- retag och de privata förskolorna har en stark intresseorganisation. Det har funnits en oro för att privata förskolor frångår intags- reglerna. Det finns fler barn med särskilda behov i kommunala för- skolor. En godkänd friskola erhåller ett statsbidrag från den statliga myn- digheten Utdanningsdirektoratet. Bidraget uppgår till av den nationella genomsnittskostnaden för en elev i de offentliga 36Voksenopplæringsloven, 4 kap, Opplæringsloven 2–12 §§. 37Lov om barnehager (barnehageloven), LOV-2005-06-17-64, § 8. Underlaget för beräkningen varierar beroende på om skolan är en grund- eller gymnasieskola och, om det är en gymna- sieskola, på vilka program skolan erbjuder. Varken skolans reella kostnader eller vilken kommun skolan är belägen i påverkar ersätt- ningen. Friskolorna får även ta ut en elevavgift för undervisningen mot- svarande högst av det underlag på vilket statsbidraget är beräknat. En normal avgiftsnivå är cirka 1 . Det finns ofta stipendier att söka för att täcka kostnaden för ut- bildning på gymnasienivå. Ägarna ska själva täcka skolans uppstartskostnader. Det har inte uppmärksammats några särskilda problem med skolornas finansie- ring utan de anses ha en säker intäktskälla. Varje skola måste vara ett eget självständigt rättsubjekt men det finns ingen begränsning när det gäller associationsformer dvs. även aktiebolag kan bedriva skolor och skolorna kan ingå i koncerner. Alla medel ska komma eleverna tillgodo Enligt en särskild bestämmelse i lagen ska alla offentliga bidrag och elevavgifter komma eleverna i en friskola tillgodo.38 Det innebär, enligt samma bestämmelse, att skolorna till exempel inte kan ge utdelning eller överföra överskott till ägarna av verksamheten eller till deras närstående. Detta gäller både när skolan är i drift och efter att den eventuellt lagts ned. I bestämmelsen fastslås också att sko- lan inte kan ådra sig kostnader i form av hyror till ägare eller andra kostnader som kan innebära att medel inte kommer eleverna till- godo.39 Uppräkningen i bestämmelsen är inte uttömmande utan förbu- det gäller alla former av både direkta och indirekta uttag av medel ur verksamheten. Det innebär att överföringar måste granskas i varje enskilt fall och utvärderas i förhållande till lagens krav om att alla offentliga medel och elevavgifter ska komma eleverna tillgodo. Handel med närstående anses innebära en särskild risk för olag- liga uttag av medel från skolan. Närstående kan vara skolans ägare, 38Lov om frittståande skolar (friskolelova), LOV-2003-07-04-84, § 6:3. 39Lov om frittståande skolar (friskolelova), LOV-2003-07-04-84, § 6:3. vare sig de är fysiska personer eller bolag, anställda vid skolan, sty- relsemedlemmar eller nära släktingar till någon av de tidigare upp- räknade. Kunnskapsdepartementet kan meddela föreskrifter bl.a. om hur skolorna ska dokumentera att kraven är uppfyllda och hur skolorna ska gottgöra eventuella inköp eller andra överföringar som skett på icke marknadsmässiga villkor.40 De föreskrifter som utfärdats syftar till att säkerställa att un- derlaget för statsbidrag till friskolorna är korrekt samt att skolorna använder statsbidragen och elevavgifterna i enlighet med lagen och de förutsättningar som utgjort grunden för godkännandet eller för att tillförsäkra myndigheterna möjligheter till en effektiv kontroll.41 I föreskrifterna stadgas bl.a. att statsbidrag och elevavgifter ska användas för undervisning i enlighet med lagen och att medlen som huvudregel ska förbrukas det år som statsbidraget betalats ut för, respektive elevavgifterna krävts in för. Alla medel ska därmed som regel komma eleverna tillgodo det år de mottas. Det finns emeller- tid några undantag. får överföras till nästkom- mande år och får överföras till en investerings- plan.42 En förutsättning för att en överföring ska få ske är att skolan uppvisar ett överskott och att eleverna fått undervisning som motsvarar gällande regler och de förutsättningar som anges i beslutet om godkännande. Eventuella överskott utöver det som är tillåtet att överföra ska betalas tillbaka till staten. I föreskrifterna anges också att bidrag och avgifter inte får lånas ut. Regleringen kring dokumentation om friskolornas ekonomiska förhållanden är omfattande. I lagen stadgas att skolorna ska följa redovisningslagen och bokföringslagen samt ha revision i enlighet med revisorslagen.43 Det gäller även om skolorna inte är redovis- ningspliktiga enligt redovisningslagen. Skolans ekonomi ska redo- visas separat, avskild från annan tillåten verksamhet. Om det finns sidoverksamhet och därmed flera redovisningar så ska alla interna transaktioner redovisas särskilt. Årsredovisning, årsberättelse och revisionsberättelse ska skickas in till Utdanningsdirektoratet. 40Lov om frittståande skolar (friskolelova), LOV-2003-07-04-84, § 6:3. 41FOR nr 1503. 42FOR nr 1503. 43Lov om frittståande skolar (friskolelova), LOV-2003-07-04-84, § 7:1. I föreskrifterna stadgas också att vissa särskilda upplysningar ska anges i årsredovisningen. Skolan ska t.ex. specificera samtliga offentliga medel och bidrag som den får, nivån på elevpengen, vad en eventuell investeringsfond ska användas till och information om avsättningar och uttag samt hur skolan fördelat kostnader mellan skolverksamheten och eventuell godkänd sidoverksamhet. Friskolor får lov att ta upp lån för att finansiera investeringar som behövs för att bedriva verksamheten. Huruvida återbetalning och ränta på lånet får lov att bekostas med skolans medel värderas på samma sätt som skolans andra utgifter, dvs. utifrån relevans, marknadsmässighet m.m. Vid nedläggning av en skola ska bidrag och upparbetade medel betalas tillbaka till staten. finansierades förskolorna genom ett enhetligt statsbidrag, men 2011 överfördes ansvaret till kommunerna. Ett godkännande medför ingen rätt till finansiering utan kommunerna avgör själva om de vill finansiera tillkommande privata förskolor. Kommuner- nas bidrag till de privata förskolorna ska vara likvärdigt med kost- naden för kommunens egna förskolor.44 Ersättningsnivån kan där- med variera avsevärt mellan kommunerna. Föräldrarna får precis som när det gäller friskolorna betala en egenavgift för barnens för- skola. Offentliga medel och egenavgifter ska komma barnen tillgodo. Enligt lagen innebär detta att förskolan bara får ha kostnader som är direkt hänförliga till förskolans drift samt att förskolan inte kan genomföra transaktioner eller ådra sig kostnader på villkor eller med belopp som avviker ifrån eller överstiger det som skulle fast- ställts mellan oberoende parter med ägaren, ägarens närstående eller bolag i samma koncern som ägaren.45 Förskolan kan inte heller ha väsentligt lägre personalkostnader än kommunen. Ägaren ska kunna visa att offentliga medel och egenavgifter används i enlighet 44Lov om barnehager (barnehageloven), LOV-2005-06-17-64, 14 §. 45Lov om barnehager (barnehageloven), LOV-2005-06-17-64, § 14 a. med lagens krav. Förskolan får emellertid ha ett rimligt överskott och det finns inget direkt vinstutdelningsförbud. Trots den reglering som finns kan de privata förskolorna ha höga överskott, ibland så höga som 30–av det egna ka- pitalet. Det finns ingen särskild reglering gällande försäljning av den juridiska personen. Alla friskolor måste godkännas av den statliga myndigeten Utdan- ningsdirektoratet för att få bedriva skolverksamhet. En skola ska vara registrerad som ett självständigt rättssubjekt, t.ex. som ett bolag eller en förening för att få ett godkännande. Godkännandet är knutet till rättsubjektets organisationsnummer. Det rättssubjekt i vilket skolverksamheten ska bedrivas kan som huvudregel endast bedriva skolverksamhet. Det finns emellertid ett undantag för t.ex. fritidshem och internat. Kunnskapsdepartementet kan också bevilja skolor undantag för verksamhet som är nära knyten till skolverk- samheten och som utgör en mindre del av den totala verksam- heten.46 Även om det är tillåtet att bedriva viss annan verksamhet i samma juridiska person så får man inte använda elevpengar eller de offentliga medel som är avsedda för skolverksamheten till sido- verksamheten. Eventuell sidoverksamhet måste särredovisa sin ekonomi. För att en skola ska få godkännande som friskola och därmed få tillgång till offentlig finansiering så måste skolan vila på en särskild grund. godkändes skolor med inriktning mot livs- åskådning, erkänd pedagogisk inriktning, internationella skolor, toppidrottsskolor, norska grundskolor i utlandet, särskilt tillrätta- lagd undervisning för personer med funktionsnedsättning och gymnasieskolor med skyddsvärda hantverksämnen. kan också gymnasieskolor med yrkesinriktning och skolor med särskild profil godkännas.47 fick emellertid även skolor utan särskild inriktning etableras, 2015 fanns 47 sådana 46Lov om frittståande skolar (friskolelova), LOV-2003-07-04-84, § 2–2. 47Endringer i privatskolelova mv, Prop. 84 L (2014–2015). De flesta friskolor har en särskild pedagogisk eller religiös grund. Ett godkännande innehåller alltid villkor om lärarkompetens och om lokaler, men beslutet kan också innehålla vissa tilläggs- villkor. Skolan ska ha aktiekapitalet ordnat innan ett godkännande ges. Varje skola ska ha en styrelse. Styrelsen har ansvar för skolans verksamhet och undervisning samt beslutar om avgifter, gör budget och ansvarar för att statsbidrag och elevavgifter kommer eleverna tillgodo. Styrelsen ansvarar också för att eleverna får den utbildning de har rätt till enligt lagen, bl.a. att det finns nödvändig kompetens för verksamheten. Styrelsen ska också ha system för utvärdering och uppföljning. Som en del av uppföljningsansvaret ska styrelsen utarbeta en årlig rapport om skolans verksamhet när det gäller kun- skapsresultat, antal elever som inte fullföljt utbildningen och skol- miljön i allmänhet. Vid styrelsemöten har en representant för vardera kommunen, elevrådet och föräldrarådet vid skolan samt lärarkåren, skolledning och övrig personal vid skolan rätt att närvara och få sin mening noterad i protokollet. Undervisningspersonalen har rätt till löner och arbetsvillkor som motsvarar de i offentlig sektor.48 När skolan har fått sitt godkännande måste verksamheten starta , annars förfaller godkännandet. För att få starta verk- samhet, och för att statsbidraget ska börja betalas ut, måste en skola beviljas verksamhetstillstånd. För att få ett sådant tillstånd måste skolan uppfylla de villkor som är angivna i beslutet om god- kännande. Kommunerna prövar ansökningar om godkännande för de privata förskolorna och ett godkännande gäller tillsvidare. Om villkoren för godkännande är uppfyllda så är kommunen skyldig att god- känna de privata förskolor som ansöker. 48 Friskolelova 4 kap 4 §. koras till bl.a. ett visst antal barn i vissa åldersgrupper.49 Besluten kan överklagas till Fylkesmannen som närmast motsvaras av de svenska länsstyrelserna. En konsekvens av att företagen fått tillstånd om bidrag som gäller tillsvidare är att överetablering och minskande barnkullar medfört att kommunala förskolor fått lägga ner. Utdanningsdirektoratet är den norska tillsynsmyndighet som utö- var tillsyn över friskolorna. Myndigheten utövar tillsyn både över att skolorna följer de innehållsmässiga kraven, t.ex. krav gällande lärarkompetens och psykosocial miljö, och att skolorna följer de ekonomiska reglerna. Syftet med tillsynen är att kontrollera att eleverna får en utbildning av god kvalitet och att statsbidrag och eventuella elevavgifter kommer eleverna tillgodo. Myndigheten gör riskanalyser utifrån skolornas årsredovisning en gång . Analyser utifrån andra källor, t.ex. tillsynsdokument och tips, görs löpande. Utöver den årliga granskningen av årsredo- visningar tillsynade myndigheten av de skolor som var i drift. Huvudfokus i den ekonomiska riskvärderingen är risken för att medlen inte ska komma eleverna tillgodo. Handel med närstående bedöms vara särskilt riskfylld. granskar huru- vida köp av varor och tjänster används för att kringgå utdelnings- förbudet och gör en bedömning av marknadsmässigheten i olika transaktioner. Ett riktvärde för vad som ska anses vara marknads- mässiga villkor är det pris och de övriga villkor som skapas mellan köpare och säljare på en öppen marknad vid den aktuella tidpunk- ten. Myndigheten gör en bedömning av vad som skulle vara ett rimligt marknadspris utifrån t.ex. jämförelser med likvärdiga pro- dukter som erbjuds av en oberoende tredjepart, vad de kommunala skolorna betalar för samma tjänst eller liknade inköp som en mot- 49 Lov om barnehager (barnehageloven), LOV-2005-06-17-64, § 8 och 10 §. svarande privat skola gjort. Det är skolan som har bevisbördan för att priset är marknadsmässigt. Allt som skolan bekostar med offentliga bidrag och elevavgifter måste vara relevant för skolverksamheten, dvs. det ska bidra till eller vara nödvändigt för att nå målen i läroplanen.50 Vid bedöm- ningen av vad som är relevant värderar man huruvida det som skolan köpt in är en relevant typ av tjänst eller produkt och om omfånget varit rimligt. Exempelvis kan inköp av bilar vara relevant för en skola, men möjligen inte vissa typer av bilar och inte utöver ett visst omfång. Även lönekostnader granskas och får inte vara högre än vad som är nödvändigt. Exempel på tjänster som inte be- dömts vara relevanta i tillsyn är en skolas leasing av bilar och en rektors omfattande resor. Myndigheten granskar även om det varit rationellt att alls ge- nomföra ett köp eller ingå ett avtal, t.ex. om en skola kunde avstått från att köpa en tjänst genom att anställa i stället för att anlita en konsult. Förbudet mot att ta ut medel ur verksamheten kan därmed inte kringgås genom höga hyror, löner, räntor eller andra inköp från t.ex. ägarna. På tillsynsavdelningen arbetar fyra ekonomer med den ekono- miska tillsynen. De arbetar både med att kontrollera och göra risk- bedömningar utifrån alla skolors redovisning , och med att tillsyna de friskolor i vilka det bedömts finnas en hög risk för att statstillskott och skolpengar inte kommer eleverna tillgodo. Den ekonomiska tillsynen är i de flesta fall en del av tillsynen då myn- digheten tillsynar friskolor. Vanligtvis utförs tillsynen inne på myndigheten. Vid tillsyn på plats granskar ekonomerna redovis- ning samt intervjuar VD eller motsvarande, verksamhetschef och bokföringsansvarig om de ekonomiska förhållandena. Skolorna ska skicka in årsredovisning, årsberättelse och revisions- berättelse till inspektionsmyndigheten före året efter räkenskapsåret. Om en skola inte lämnar in årsredovisningen blir de varslade om att statsbidraget kan hållas inne. 37 (2006–2007) kap. 10.2.3. digheten har rätt att hämta in de upplysningar de behöver, dvs. inte bara befintlig dokumentation. har tillsynsmyndigheten även rätt att kräva insyn i dokumentation från närstående som skolan handlat med. Tillsyns- myndigheten kan därmed begära in ekonomisk dokumentation från t.ex. moderbolag eller systerbolag i en koncern. Syftet är att värdera om en skola brutit mot reglerna om att medlen ska gå till eleverna. Insyn hos närstående kan bl.a. avslöja bristande leverenser och dubbelfakturering. Det finns regler om separat bokföring för den juridiska person som fått ett godkännande, vilket innebär att kon- måste ha en separat enhetsredovisning för varje enskild skola. kan vidta en rad olika åtgärder om det vid en friskola upptäcks förhållanden som står i strid med regelverket eller förutsättningarna för godkännandet. Den kan förelägga skolan att rätta till dessa förhållanden, innehålla statsbidraget, kräva återbetal- ning av för mycket utbetalt statsbidrag och av statsbidrag som an- vänts i strid med regelverket. Vid kvalificerade överträdelser kan godkännandet återkallas. Sanktioner kan också användas om det upptäcks omständigheter vid en friskola som står i strid med någon annan lag eller föreskrift, och om det föreligger omständigheter som försvagar förtroendet för skolan. Kunnskapsdepartementet kan även sätta en skola eller en person i karantän när det uppdagas särskilt allvarliga för- hållanden som står i strid med lagen, föreskrifter eller förutsätt- ningarna för godkännandet på en skola och det står klart att detta försvagar förtroendet för skolan eller för att den ansvarige perso- nen är lämplig att driva skola i enlighet med regelverket. Då en skola satts i karantän kan inte den juridiska person som registerat skolan ansöka om nya godkännanden eller ändringar i förutsättningarna för godkännandet. Enskilda personer kan inte tillträda centrala positioner vid godkända skolor eller skolor som ansöker om godkännande.51 Karantänen gäller 51 Friskolelova § 7–2 b samt Prop. 84 (2014–2015). Karantänreglerna kan bara tillämpas på personer i central ställning t.ex. styrelsemedlemmar, ägare eller rektor och enbart då personen i fråga handlat uppsåtligen eller vårdslöst. har vid ett antal tillfällen agerat då det uppdagats att skolor kringgått förbudet mot att ta ut medel ur verksamheten genom att t.ex. betala ut icke marknadsmässiga hyror till närstående eller löner som varit högre än vad som bedömts vara marknadsmässigt till rektorer och andra anställda. Tillsynsmyndig- heten har krävt att skolorna ska gottgöra lagstridiga uttag av medel genom att statsbidrag betalas tillbaka. Kommunerna ansvarar för tillsyn av de privata förskolorna inom sin kommun. Trots att reglerna när det gäller förskolor liknar de som gäller för friskolor så är det stor skillnad på hur kraven följs upp inom de olika områdena. Kommunerna har inte samma kom- petens eller erfarenhet som Utdanningsdirektoratet och det före- faller vara ovanligt att de alls kontrollerar förskolornas ekonomiska förehavanden inom ramen för sin tillsyn. Kommunerna har t.ex. haft möjlighet att kräva tillbaka bidrag om förskolorna inte följer reglerna men ingen kommun hade krävt till- baka bidrag. De privata förskolorna ska lämna information om verksamheten och ekonomisk redovisning till den kommun som ansvarar för till- synen.52 6.8Norsk omsorg och hälso- och sjukvård har en offentlig förvaltning i tre nivåer. Kommunerna ansva- rar för primärvården och merparten av omsorgen. När det gäller omsorg om unga är ansvaret delat mellan stat och kommun. Landstingen var tidigare huvudmän för sjukhusvården, men är sjukhusvården ett statligt ansvar. 52 Lov om barnehager (barnehageloven), LOV-2005-06-17-64, § 7. I utgörs av BNP av hälso- och sjukvård, vilket är något lägre än i . Det offentliga finansierar av kostnaderna vilket är mer än genomsnittet inom och en högre andel än i . Primärvården utförs i huvudsak av privatpraktiserande läkare som har avtal med kommunen, s.k. husläkare. I primärvården ingår också fysioterapeuter, hälsostationer och skolhälsovård där sjuk- sköterskor är den dominerande yrkeskategorin. Invånarna har fritt läkarval och får byta husläkare två gånger per år.53 Det finns ingen fast etableringsrätt utan kommunerna styr hur många husläkare som finns inom kommunen. Kommunen annon- serar när de behöver nya husläkare och tecknar sedan avtal med läkarna. Ersättningen till de läkare som tecknat avtal med kommu- nen sätts utifrån principen att läkarens kostnader ska täckas helt eller delvis.54 Avtalet med kommunen är personligt men ersätt- ningen kan betalas ut till ett företag.55 Att avtalet är personligt medför att en läkarpraktik inte kan säljas till någon annan. I vill man gärna se en utveckling mot större vårdcentraler men hus- läkarsystemet är mycket populärt. Inom den öppna specialiserade vården tillämpas vårdval sedan 2015.56 De privatpraktiserande specialistläkarna ingår avtal med de regionala helseforetaken. Alla som tecknat sådant avtal får ersätt- ning enligt en nationell taxa. Avtalen är personliga och kan inte säljas eller hyras ut under längre perioder.57 av den öppna specialiserade vården utförs av privatpraktiserande specia- 53Lov om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven), LOV-1999-07- 02-63 § 2–1 c. 54Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven), LOV-2011-06-24-30, § 11–1. 55Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven), LOV-2011-06-24-30, § 3–1. 56Lov om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven), LOV-1999-07- 02-63 § 2–4. 57Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven), LOV-2011-06-24-30, § 3–1. lister men det finns en stor variation mellan olika specialiteter. Hänvisning till specialistvård sker via husläkaren.58 Den nationella taxan utformas efter årliga förhandlingar och bygger på en kostnads- och intäktsanalys som inbegriper en rimlig löneutveckling för läkaren. Har läkarnas ersättning satts för högt så kommer den att sänkas efterföljande år. Sjukhusvården i är regionbaserad i fyra statligt ägda bolag som kallas för regionale helseforetak. De styrs på nationell nivå av Helse- og omsorgsdepartementet som i princip motsvarar det svenska . Merparten av slutenvården utförs av de offentliga sjukhusen (helseforetak) men det finns även vinst- syftande och icke-vinstsyftande enskilda aktörer som äger sjukhus. De regionala helseforetaken äger de offentliga sjukhusen och ingår dessutom avtal med privata utförare. Även inom slutenvården tillämpas vårdval. Patienter som re- mitterats till sjukhus för undersökning eller behandling har rätt att välja mellan offentliga sjukhus och privata sjukhus som ingått avtal med den offentliga sjukvården. av slutenvården upphandlas. Det finns des- sutom 12 stycken icke-vinstsyftande aktörer (de s.k. tolv heliga) som ingår i de regionala hälsoplanerna när det gäller både öppen och sluten specialistsjukvård. De har driftsavtal med helseforetaken men upphandlas inte. Andelen privata utförare har varit relativt stabil men har i viss mån skiftat på grund av olika styrsignaler från olika regeringar. Kommunerna har ansvar för omsorgen om äldre och personer med funktionsnedsättning.59 Precis som i finns det emellertid både offentliga och privata utförare. Varje enskild kommun be- stämmer om tjänsterna ska utföras i egen regi eller om man vill ingå avtal med andra utförare. Kommunen kan också avgöra om den önskar ingå avtal med bara en privat utförare eller teckna avtal med 58Skapar vårdsystemen skillnader i vården?, Kommuner och Landsting. 59Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven), LOV-2011-06-24-30. flera utförare och sedan låta den enskilde välja mellan kommunen eller av en av kommunen godkänd privat utförare.60 I de fall egenavgift utgår är avgiften densamma oberoende av vem som utför tjänsten.