sou · H4B381 · 2016-11-25 00:00:00 — Syftet med en sådan ordning skulle vara att ges möjlighet att säkra till- gångar till betalning av skulder innan den andra myndigheten verk- ställer utbetalningen. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan Vad för slags elektroniskt informationsutbyte, med vilka myndigheter, vilken författningsreglering och vilket it-stöd behövs? Direktåtkomst eller annat elektroniskt informationsutbyte? Varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personupp- gifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, utgör behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen (1998:204). Person- uppgiftslagen är subsidiär till bestämmelser i annan lag eller förord- ning (2 §). I olika registerförfattningar som reglerar behandling av personuppgifter finns bestämmelser där det framgår i vilken om- fattning personuppgifter får behandlas genom att lämnas ut till en extern mottagare utanför myndigheten och även när ett utläm- nande får göras i elektronisk form till andra myndigheter eller en- skilda. Anledningen till att registerförfattningar innehåller denna särreglering är att utlämnande av personuppgifter i elektronisk form anses medföra ökade risker för otillbörliga integritetsintrång. Den tekniska utvecklingen har inneburit att det finns många olika sätt för att överföra uppgifter elektroniskt och nya metoder tillkommer. För detta slags utlämnande av uppgifter används ofta begreppen direktåtkomst (i äldre författningar kallat terminalåtkomst) och utlämnande på medium för automatiserad be- handling. Begreppen direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling kan uppfattas som oklara och de används inte heller på ett enhetligt sätt i olika registerförfattningar. Utöver dessa begrepp används även begreppet elektronisk åtkomst37. Det finns inte någon legaldefinition av begreppet direktåtkomst. Med direktåtkomst har vanligtvis menats att någon har direkt till- gång till någon annans register eller databas och på egen hand kan söka efter information, men utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. I begreppet ligger också att den som är personuppgiftsansvarig för registret eller databasen inte har någon kontroll över vilka uppgifter mottagaren tar del av vid ett visst sök- tillfälle.38 Den myndighet som lämnar ut uppgifter genom direkt- åtkomst beslutar således inte i varje enskilt fall om utlämnande av de uppgifter som den som har medgetts direktåtkomst väljer att ta 37Se SOU 2010:4 s. 364 ff. och SOU 2014:67 s. 252. 2009/10:85 s. 168 och prop. 2011/12:45 s. 133. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan Vid direktåtkomst har ansetts att uppgifterna är utlämnade i tryckfrihetsförordningens mening redan i och med att direktåtkomst görs möjlig39. En sådan åtkomst innebär att den mottagande myn- digheten ges tillgång till en viss mängd uppgifter hos den utläm- nande myndigheten och därmed fritt kan avgöra vilka av de till- gängliga uppgifterna som myndigheten ska ta del av. Den mot- tagande myndigheten ges också vanligtvis en möjlighet att hämta informationen till sin egen it-miljö och att bearbeta informationen där. Eftersom samtliga uppgifter som omfattas av en direktåtkomst anses utlämnade till den mottagande myndigheten får sådant här informationsutbyte betydelse för frågan om vilket behov av sekre- tessbrytande regler som direktåtkomsten ger upphov till. Utlämnande på medium för automatiserad behandling avser ut- lämnande på elektronisk väg som inte utgör direktåtkomst. Inte heller detta begrepp har någon legaldefinition. Uttrycket auto- matiserad behandling finns i flera bestämmelser i personuppgifts- lagen och har sedan kommit att användas i registerförfattningar som tillkommit efter personuppgiftslagens införande. Vad som av- ses med medium för automatiserad behandling som kan användas för utlämnande av information har varierat beroende på informations- teknikens utveckling. I äldre förarbeten talades det t.ex. om magnet- band, skivminnen eller en handling med visuellt läsbar text, om texten var maskinläsbar och avsikten var att avläsning skulle ske maskinellt40. I senare motivuttalanden anförs att utlämnande kan ske genom filöverföring, på diskett eller på annat sätt med hjälp av automatisk databehandling41. Med dagens teknik kan utlämnande av information t.ex. ske genom e-post, på ett USB-minne eller genom direkt överföring från ett datorsystem till ett annat via ett elektroniskt kommunika- tionsnät. Vid mer omfattande uppgiftsutbyten mellan myndigheter är det ofta den senare metoden som används. Studiestödsdatalagen (2009:287) skiljer på begreppen utlämnande på medium för auto- matiserad behandling och utlämnande via elektronisk kommuni- kation (se 13 §). Med medium för automatiserad behandling avses ett fysiskt medium såsom diskett, USB-minne eller CD-skiva, 2011/12:45 s. 143. 1979/80:146 s. 48. 1995/96:201 s. 31. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan medan utlämnanden via elektronisk kommunikation tar sikte på exempelvis e-post, SMS, eller skriftlig dialog i realtid via internet (se prop. 2008/09:96 s. 65 f.). Den tekniska utvecklingen har lett till att skillnaderna mellan direktåtkomst och annat elektroniskt uppgiftslämnande på auto- matiserad väg blivit så små att det kan vara svårt att dra en gräns mellan dessa. Dessutom är begreppsbildningen på området oklar och registerförfattningarna saknar en enhetlig systematik. Frågan om det finns skäl att upprätthålla en åtskillnad mellan olika former av utlämnande är därför en av de frågor som har utretts av (Ju 2011:11)42. gjorde bedömningen att direkt- åtkomst rättsligt sett innebär att gränsen mellan de uppgiftsutbyt- ande myndigheterna i viss omfattning tas bort, vilket inte är en konsekvens av annat elektroniskt utlämnande. Hur den mottag- ande myndigheten väljer att använda direktåtkomsten har den ut- lämnande myndigheten inte någon befogenhet att påverka, efter- som de handlingar som omfattas av åtkomsten redan har lämnats ut. Korresponderande sekretessfrågor måste därför vara lösta på förhand liksom behov av sökbegränsningar hos den mottagande myndigheten, vilket kan medföra krav på lagstiftningsåtgärder. En- ligt utredningen talar både principiella och rättsliga skäl för att en åtskillnad mellan direktåtkomst och annat utlämnande i elektronisk form görs. Varken den tekniska utvecklingen eller effektivitets- vinster och integritetsrisker som kan förknippas med olika åtkomst- metoder utgör skäl för att utmönstra den begreppsmässiga åtskill- naden. Ett utlämnande i elektronisk form som inte är direktåtkomst innebär, oavsett på vilket sätt det sker, inte att myndigheternas verksamhet rättsligt sett blandas samman. Något behov av att rättsligt skilja olika sådana former åt finns därför inte (SOU 2015:39 s. 135). 42 (Ju 2011:11) överlämnade slutbetänkandet Myndighets- datalag (SOU 2015:39) . Utredningen har haft i uppdrag att se över den mycket omfattande registerlagstiftning som tillsammans med personuppgiftslagen och annan lagstiftning reglerar hur statliga och kommunala myndigheter ska behandla person- uppgifter. Utredningen föreslår bl.a. att dagens regler reformeras och huvudsakligen ersätts av en ny lag – myndighetsdatalagen – med generella bestämmelser för myndigheters behand- ling av personuppgifter. Den nya lagstiftningen föreslås gälla för alla myndigheters hantering av personuppgifter med undantag för myndigheters brottsbekämpande och brottsföre- byggande verksamhet. Förslaget innebär en renodlad persondataskyddsreglering och ska alltså inte i något avseende reglera myndigheternas sakverksamhet. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan närvarande i och har för vårt betänkandes tryckning inte lett till några lagstiftningsåtgärder. Som vi nämnt ovan har frågan om direktåtkomst varit föremål för Högsta förvaltningsdomstolens prövning. I det s.k. LEFI Online-målet (HFD 2015 ref. 61) kom domstolen fram till att direktåtkomst avgränsas genom en prövning av om berörda upptagningar ska anses vara förvarade hos mottagande myndighet enligt 2 kap. 3 § andra stycket TF. Domstolen kom vidare fram till att teknisk tillgång enligt 2 kap. 3 § andra stycket TF inte föreligger om ett utlämnande förutsätter att den utlämnande myndigheten reagerar på en begäran om att de efterfrågade uppgifterna ska läm- nas ut. Utlämnande av information i elektronisk form som inte sker genom direktåtkomst medför inte samma behov av att analysera och eventuellt införa nya sekretessbestämmelser eftersom gränsen mellan myndigheterna inte öppnas upp. Det enda som ska ske rent tekniskt är att uppgifterna i någon form ska sändas över från den utlämnande till den mottagande myndigheten. Det är endast över- sändandet som behöver analyseras från säkerhetssynpunkt. Resul- tatet av den analysen kan styra i vilken form översändandet bör ske för att inga säkerhetsrisker ska uppstå vare sig för uppgifterna eller för myndigheten. Det kan exempelvis innebära att uppgifter som ska sändas över e-post bör krypteras. Den utlämnande och den mottagande myndigheten behandlar inte de aktu- ella personuppgifterna såsom är fallet vid direktåtkomst. Det uppstår då inte heller några frågor om hur personuppgifts- ansvaret ska eller bör fördelas vid sådan samtidig behandling. Ett sådant här utlämnande kräver inte heller några överväganden om vilka sökbegrepp den mottagande myndigheten ska få använda när den behandlar de uppgifter som hämtats in. De frågor som denna slags informationsöverföring väcker är av mer förvaltningsrättsligt slag, t.ex. vem som är behörig att på myndighetens vägnar fatta beslut om utlämnande, motivering av beslut om en begäran helt eller delvis inte bifalls och möjlighet för den myndighet som nekas att få ut uppgifter att överklaga (jfr 6 kap. 7 § andra stycket OSL). Ett rutinmässigt utlämnande av uppgifter till en annan myndig- het skulle kunna regleras på så sätt att det införs en särskild sekre- tessbrytande regel för de myndigheter som ska utbyta information. Om så inte sker kan ett rutinmässigt utlämnande i stället äga rum Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan med stöd av den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL, dvs. efter en avvägning mellan intresset av att skydda uppgifterna hos den utlämnande myndigheten och intresset hos den mottagande myn- digheten av att få ut uppgifterna. Detta alternativ kräver i sig inte någon författningsreglering. Bestämmelserna i 10 kap. 27 § OSL bygger emellertid på att ett rutinmässigt utlämnande av sekretess- reglerade uppgifter ska vara författningsreglerat. Om det i en lag eller annan författning föreskrivits att uppgifter ”bör” eller ”får” lämnas ut får det antas att lagstiftaren har bedömt att intresset av att uppgifter lämnas mellan myndigheter har företräde framför sekretessintresset. Även om det inte är fråga om en sådan absolut uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning och som avses i 10 kap. 28 § OSL, torde det finnas ett relativt begränsat utrymme för den utlämnande myndigheten att i en konkret utlämnande- situation göra en annan bedömning. I rättslig mening är det dock den utlämnande myndigheten som förfogar över och beslutar om uppgifterna faktiskt ska lämnas ut. Även vid ett rutinmässigt ut- lämnande som får stöd i en författningsbestämmelse som före- skriver att uppgifter ”får” lämnas ut, är det alltså den utlämnande myndigheten som rättsligt förfogar över frågan om upp- gifterna ska lämnas ut. Som framkommit ovan finns det med dagens teknik stora möj- ligheter att etablera effektiva elektroniska informationsutbyten som inte är direktåtkomst. Mot bakgrund av den utveckling som skett på it-området torde det inte heller finnas behov av att ge direktåtkomst till andra myndigheters register, utan informationsutbytet kan ske elektroniskt genom annat automatiserat informationsutbyte. I detta sammanhang kan också nämnas att E-samverkansprogrammet43 (eSam) i rapporten Elektroniskt informationsutbyte – en vägledning för utlämnande i elektronisk form () gjort bedömningen att det är ett rätts- säkerhetskrav att myndigheternas gränser i rättslig mening kan 43 E-samverkansprogrammet (eSam) är ett samarbete mellan ett antal myndigheter och orga- nisationer och har som verksamhetsmål att förvalta och vidareutveckla vissa av E-dele- gationens vägledningar och rapporter, bl.a. de juridiska, i takt med den tekniska utvecklingen och rättsutvecklingen inom området. I eSam ingår Arbetsförmedlingen, bolagsverket, , , , , , , Lantmäteriet, Polisen, Riks- arkivet, , kommuner och landsting, , , , , och . Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan Med hänsyn till att gränsen mellan uppgiftsutbyt- ande myndigheter delvis tas bort vid direktåtkomst bör nya system för informationsutbyte inte utformas för direktåtkomst. eSam har också uppmärksammat att den nya EU-förordningen, dataskydds- förordningen44, som ska utgöra en ny generell reglering för per- sonuppgiftsbehandling inom EU, ger stöd för att tjänster som införs för informationsutbyte mellan myndigheter inte bör bygga på direktåtkomst. Mot bakgrund härav är det vår uppfattning att det elektroniska informationsutbytet mellan Kronofogdemyndig- heten och andra myndigheter inte bör vara utformat som en direkt- åtkomst utan kan utformas som ett elektroniskt eller automatiserat utbyte i annan form. Enligt 10 kap. 28 § första stycket OSL utgör sekretess inte hin- der för att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om upp- giftsskyldighet följer av lag eller förordning. Paragrafen är tillämp- lig när det gäller att lämna uppgifter såväl mellan två myndigheter som mellan två olika verksamhetsgrenar inom en och samma myn- dighet när de är att anse som självständiga i förhållande till var- andra. Den i avsnitt 6.2.4 behandlade bestämmelsen i 4 kap. 15 § UB är en sådan bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift kan lämnas från en myndighet till Kronofogdemyndig- heten. I den bestämmelsen anges att tredje man är skyldig att lämna upplysningar om gäldenären har en fordran hos honom eller henne eller annat mellanhavande som kan vara av betydelse för bedöm- ning om gäldenären har utmätningsbar egendom. Även om har lagstöd för att begära och få information från andra myndigheter, bör ett sådant rutinmässigt och systematiserat elektroniskt informations- utbyte som vi förespråkar ha ett uttryckligt stöd i lag. Vi föreslår därför att det införs en generell bestämmelse i utsökningsbalkens fjärde kapitel, 15 c §, som klargör att myndigheter ska samverka och utbyta information med i syfte att identifiera och utmäta utmätningsbara tillgångar som myndigheten har i sin besittning innan dessa lämnas ut eller utbetalas. Det bör även införas reglering om samverkan och informations- utbyte med i respektive myndighets 44 och rådets förordning (EU) 2016/680 av , publicerad i Official journal . Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan regelverk samt göras en översyn av respektive myndighets register- lagstiftning för att utesluta eventuella hinder mot utlämnande av uppgifter till andra myndigheter i elektronisk form. Som vi tidigare konstaterat är myndigheter skyldiga att svara på frågor från . Fråga är vilka myndigheter som bör omfattas av en mer rutinmässig och systema- tiserad samverkan. I första hand bör det vara myndigheter som regelmässigt gör ovillkorade utbetalningar där mottagarna har rätt att använda pengarna till vad de vill. Villkorade utbetalningar eller bidrag som är avsedda till förutbestämda ändamål, t.ex. olika slags investeringar bör normalt sett inte föranleda samverkan. Myndig- heter vars utbetalningar enligt lag är skyddade från utmätning bör inte delta i en sådan systematiserad samverkan som vi förespråkar. utbetalar EU-stöd av olika slag. EU-stöd består av jordbruksstöd, fiskestöd, projektstöd och marknadsstöd. Andra stöd lämnas för att sökanden exempelvis ska kunna göra större investeringar. Det finns cirka 70–80 olika EU-stöd som avser skilda stödformer, exempelvis gårdsstöd, mjölkkvoter, ersättning enligt epizotilagen, stöd för att träda m.m. Stödformerna är uppbyggda på olika sätt och kan antingen utges för att bidra till eller ersätta intäkter (t.ex. stöd för att träda) eller ersätta utlägg (t.ex. sanering av gård och avlivning av djur efter smitta). sköter också utbetalningar av EU-stöd till fiskare. har prövat om utbetalning av EU-stöd för att öka arealen ädellövsskog är skyddat från utmätning enligt 5 kap. 6 § 1 UB. I beslut uttalade HD att EU-stöd för att öka ädellövskog är beroende av att stöd- mottagaren utfört en prestation som innebär att ändamålet med stödet helt eller delvis redan är uppfyllt. Stödet har därför inte sådan karaktär som förutsätts för att det ska vara skyddat från utmät- ning enligt 5 kap. 6 § 1 UB (mål nr Ö 3450-15). Mot bakgrund av de olika stödens syfte och uppbyggnad är det vår uppfattning att det inte är givet att HD:s nu redovisade resone- mang om EU-stöd för att öka arealen ädellövsskog generellt kan appliceras på alla EU-stöd. Vi vill därför understryka att varje stöd- Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan form och den EU-rättsliga och nationella reglering som ligger till grund för stödet bör analyseras för sig innan utmätning av EU-stöd sker. Myndigheter som bör samverka måste identifieras innan överväganden kan göras om behov av författningsreglering och it-stöd I arbetet med att försöka identifiera vilka myndigheter som skulle kunna vara aktuella för ett elektroniskt informationsutbyte med har vi varit i kontakt med Ekonomi- styrningsverket (ESV). Av uppgifter från ESV framgår att det finns cirka 180 myndigheter som gör ovillkorade utbetal- ningar till enskilda (se bilaga 9). Först när samverkansmyndigheter har identifierats kan det över- vägas om det måste göras några ändringar i respektive myndighets registerlagstiftning och införas en reglering om samverkan med i respektive myndighets regelverk. De aktuella myndigheternas it-stöd måste också möjliggöra ett elektro- niskt informationsutbyte. De kostnader som det kan innebära att utveckla otillräckliga it-stöd måste ställas mot de fördelar som det elektroniska utbytet kan komma att innebära. Vi har inte inom ramen för vår utredningstid möjlighet att göra nu nämnda analyser. Vi anser därför att regeringen bör ge Krono- fogdemyndigheten i uppdrag att genom en förstudie identifiera vilka myndigheter som bör ha ett elektroniskt informationsutbyte med. bör härefter, i samverkan med de berörda myndigheterna, lämna förslag till nöd- vändiga författningsändringar samt kartlägga behov och kostnader för anpassningar av respektive myndighets it-stöd. Särskilda överväganden när det gäller de brottutredande myndigheterna Eftersom det förekommer att brottsutredande myndigheter verk- ställer utbetalning eller återbetalning av pengar till enskilda bör även de kunna omfattas av den förstudie vi föreslår att Krono- fogdemyndigheten ska få i uppdrag att göra. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan För de brottsutredande myndigheterna kan det även finnas an- ledning att göra särskilda överväganden när det gäller hanteringen av beslagtagen egendom som inte kan förverkas. I detta samman- hang finns redan en möjlighet för att distansutmäta egendomen. Ett alternativ vi diskuterat är om regel- mässigt bör informeras om en brottsutredande myndighet verk- ställer ett beslut om beslag. skulle i så fall kunna analysera informationen och kontakta myndigheten när gör bedömningen att beslagen är intres- santa ur utsökningssynpunkt. En sådan ordning skulle emellertid innebära att får del av en mycket stor mängd information som inte är av relevans, exempelvis om bevis- beslag som inte har något som helst ekonomiskt värde. En sådan ordning skulle leda till ett omfattande administrativt merarbete för som inte står i relation till vad som kan uppnås i form av ökat indrivningsresultat genom en sådan informa- tionsskyldighet. Ett annat alternativ som kan diskuteras är om och andra brottsutredande myndigheter, i samband med att ett beslag ska hävas och där förverkande inte kan ske, alltid ska kon- trollera om den person som beslaget ska hävas till är svarande i ett mål vid förutsatt att den egendom som finns i beslag har ett ekonomiskt värde. En effektiv ordning för ett sådant informationsutbyte skulle kunna vara att den brottsutred- ande myndigheten ges elektronisk tillgång till delar av Kronofogde- myndighetens databas. Ett utvidgat tillämpningsområde av lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter? Vid återbetalning av skatter och avgifter finns bestämmelser om avräkning för många skulder som handläggs som allmänna mål. Avräkning kan jämföras med kvittning och innebär att staten har möjlighet att först få sina fordringar betalda innan återbetalning sker. Vid indrivning i allmänna mål avräknas skulden hos Krono- fogdemyndigheten enligt lagen (1985:146) om avräkning vid åter- betalning av skatter och avgifter (avräkningslagen). De skatte- och avgiftsbelopp som kan avräknas framgår av avräkningslagens 1 §. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan Lagen gäller för de flesta skatter och är också tillämplig inom tullområdet. Fordringar som gäldenären kan ha mot staten avseende bl.a. studiemedelsavgifter, fordonsskatt, felparkeringsavgifter, ROT- och RUT-ersättningar samt utbetalningar av EU- stöd omfattas däremot inte. De motfordringar avräkning får göras för är sådana som tillkommer det allmänna, som verkställs hos Krono- fogdemyndigheten och som drivs in enligt reglerna i indrivnings- lagen (2 § avräkningslagen). Som exempel avräknas gäldenärens fordran på överskott på skattekontot mot statens fordran på andra obetalda skatter. Det gäller även förrättningskostnader i utsöknings- mål. Gäldenären har rätt att få ut vad som blir över efter det att avräkning skett. Avräkning har företräde framför utmätning. Den myndighet som ska återbetala eller utbetala ett belopp enligt avräkningslagen ska undersöka om det finns någon skuld i ett allmänt mål hos som det utbetalnings- bara beloppet kan avräknas mot. En sådan undersökning får under- låtas om en tillämpning av avräkningsförfarandet inte är försvarligt med hänsyn till kostnaderna (4 § första stycket avräkningslagen). får underlåta avräkning om anstånd med betalningen av det allmännas fordran beviljats med anledning av besvär eller i avvaktan på rättelse, om en tillämpning av avräk- ningsförfarandet inte är försvarlig med hänsyn till kostnaderna för detta eller om det i annat fall föreligger särskilda skäl att avstå från avräkning (5 § avräkningslagen). I föreskrift RSFS 1985:20 anges i 1 § vissa beloppsgränser för när utbetalning får ske utan att den utbetalande myndigheten behöver göra en sådan undersökning som föreskrivs i avräkningslagens 4 §. I före- skriften sätts gränsen till . För vissa särskilt angivna utbetalningar är gränsen . Som nämnts ovan finns det ett antal fordringar på statliga myn- digheters åter- och utbetalningar som inte kan avräknas enligt av- räkningslagen. Det hindrar emellertid inte att en myndighet tilläm- par kvittning om de allmänna kvittningsförutsättningarna är upp- fyllda. gjorde () en hemställan till regeringen med förslag att utöka avräkningslagens tillämpnings- område till att även omfatta fordringar som avser bidrag, stöd eller Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan ersättning som betalar ut till enskilda45. Fram- remitterades men fick stark kritik från några remissinstanser. Bland annat framhölls att enligt förarbetena till avräkningslagen är utgångspunkten för lagens tillämpningsområde skatte- och avgifts- området, men lagen är inte avsedd att tillämpas på alla offentligrätts- liga fordringar och utbetalningar av stöd och bidrag borde inte ingå i tillämpningsområdet (jfr prop. 1984/85:108 s. 41 f.). Vissa remiss- instanser framhöll också att det behövde göras en djupare analys av förslaget för att kunna klarlägga dess följder, särskilt eftersom vissa kvittningar och avdrag sker med stöd av . Regeringen beslutade att inte vidta någon åtgärd med anledning av framställan.46