sou · H4B34 · 2016-01-15 00:00:00 — Tvärtom har skolan en uppgift i att aktivt motarbeta åsikter och uttrycks- former som träder andra förnär och som strider mot grundläggande värderingar kring människors lika värde och kvinnors och mäns lika rätt och möjligheter (prop. 1992/93:220 s. 19 f.). skollag finns bestämmelserna om skolans värdegrund i 1 kap. 4–7 §§. Här citeras nu 4 och 5 §§. 1 kap. 4 § Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska in- hämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Ut- bildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. 1 kap. 5 § Utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som män- niskolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behand- ling. Utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfaren- het. Bestämmelsen i 4 § uttrycker inledningsvis skolans samlade uppdrag, dvs. att elever ska inhämta och utveckla både kunskaper och värden. Det kan noteras att begreppet värden nämns direkt i lagtexten. Med begreppet ska enligt förarbetena förstås skolans värdegrund som ska utgå från grundläggande demokratiska värderingar och de mänsk- liga rättigheterna. I förarbetena anges vidare att det närmare inne- hållet i dessa rättigheter uttrycks i flera internationella konventioner som anslutit sig till. Bestämmelser om utbildningens syfte finns bl.a. i artikel 29 i FN:s konvention om barnets rättigheter () och i artikel 13 i FN:s konvention om ekono- miska, sociala och kulturella rättigheter (CESCR). Att utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna innebär att det måste finnas kunskap hos såväl förskollärare, lärare och annan personal som hos barn och elever om vad dessa värde- ringar och rättigheter innebär och hur de kan förverkligas (prop. 2009/10:165 s. 634). De förhållandevis allmänt hållna övergripande syftena avser att vid sidan av symbolvärdet främst tjäna som grund- val för tolkningen av andra mer konkret utformade bestämmelser (prop. 2009/10:165 s. 220). Bestämmelsen i 5 § har delvis sin motsvarighet i 1 kap. 2 § tredje stycket och 1 kap. 9 § andra stycket (som gällde vuxenutbildning) skollag. De exempel på mänskliga rättigheter och grund- läggande demokratiska värderingar som utbildningen ska förmedla, gestalta och förankra hos barnen och eleverna är i överensstämmelse med vad som framgår av den då gällande läroplanen för det obliga- toriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet, Lpo 94 (prop. 2009/10:165 s. 223). Enligt Lpo 94, och också nu gällande läro- planer, ska detta ske genom individens fostran till rättskänsla, gene- rositet, tolerans och ansvarstagande i överensstämmelse med den etik som förvaltats av tradition och västerländsk humanism. I detta ingår också att utbildningen ska syfta till att förverkliga barnets speci- fika rättigheter enligt , bl.a. respekt för barnets kulturella identitet och språk. Med ”var och en”, i andra stycket, avses anställda och andra som har uppdrag i verksamheten (prop. 2009/10:165 s. 635). Skolans demokratiska uppdrag framgår också av läroplanerna för varje skolform. En läroplan är en förordning som utfärdas av rege- ringen och som ska följas av de verksamheter som omfattas av för- ordningen (se mera om begreppet i avsnitt 7.3.2). Det demokratiska uppdraget kan beskrivas med hjälp av perspek- tiven om, genom och för.1 Det första perspektivet handlar om att eleverna inom ramen för undervisningen ska utveckla kunskaper om demokratin och mänskliga fri- och rättigheter och att eleverna ska bli förtrogna med det representativa demokratiska systemet. Genom ett historiskt och internationellt perspektiv i undervisningen ska eleverna ges inblick i det politiska arbetet. Det andra perspektivet innebär att skolan ska verka genom demo- kratiska arbetsformer, där såväl elever som personal har reellt infly- tande över och delaktighet i skolarbetet och lärmiljön. Detta sker när skolans kultur, aktiviteter, och lärmiljö genomsyras av grundläg- gande demokratiska värderingar och respekten för mänskliga rättig- heter. Det tredje perspektivet av uppdraget handlar om att skolan ger möjlighet för eleverna att utveckla de förmågor som behövs för att kunna verka som aktiva demokratiska samhällsmedborgare. Med demokratisk ledning och utformning av verksamheten ska eleverna utveckla en demokratisk kompetens och handlingsförmåga. 1 antogs United Nations and Training, FN resolution 66/137. Deklarationen fastslår att utbildning och lärande som syftar till att medvetandegöra och främja mänskliga rättigheter ska utgå från perspektiven om, genom och för. stadga om utbildning i demokratiskt medborgarskap och i mänskliga rättigheter, Cm/Rec(2010)7 och Education for Democratic Citizenship/Human Rights Educa- tion kan också sägas ligga i linje med dessa perspektiv. Innehållet i läroplanerna när det gäller det demokratiska uppdraget och värdegrundsarbetet är i mångt och mycket lika. läro- plan för gymnasieskolan anges bl.a. följande (s. 7 f.). Skolan ska främja förståelse för andra människor och förmåga till in- levelse. Ingen i skolan ska utsättas för diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, könsöverskri- dande identitet eller uttryck, sexuell läggning, ålder eller funktions- nedsättning eller för annan kränkande behandling. Alla tendenser till diskriminering eller kränkande behandling ska aktivt motverkas. Främ- lingsfientlighet och intolerans måste bemötas med kunskap, öppen diskussion och aktiva insatser. [---] Skolan ska vara öppen för skilda uppfattningar och uppmuntra att de förs fram. Den ska framhålla bety- delsen av personliga ställningstaganden och ge möjligheter till sådana. [---] Alla som verkar i skolan ska dock alltid hävda de grundläggande värden som anges i skollagen och i denna läroplan och klart ta avstånd från det som strider mot dem. I fråga om det för en fungerande demokrati centrala, att medbor- garna ska ha kunskaper om hur demokratin och den politiska pro- cessen fungerar, framhålls detta syfte i kurs- och ämnesplanerna för samhällskunskap. T.ex. anges i kursplanen för samhällskunskap för att eleverna ska genom undervisningen i ämnet bl.a. ges förutsättningar att utveckla sin förmåga att reflektera över mänskliga rättigheter samt demokratiska värden, principer, arbetssätt och be- slutsprocesser (förordning [SKOLFS 2010:37] om läroplan för grund- skolan, förskoleklassen och fritidshemmet, s. 200). I ämnesplanen för samhällskunskap i gymnasieskolan framhålls att undervisningen bl.a. ska behandla demokrati och politiska system på lokal och nationell nivå samt inom EU (förordning [SKOLFS 2011:261] om ämnesplaner för de gymnasiegemensamma ämnena, s. 144). I ett arbete om skollagstiftningen kommenteras värdegrunds- bestämmelserna särskilt.2 Där konstateras att formuleringar om att skolan ska förmedla värden om bl.a. ”människolivets okränkbarhet”, ”individens frihet och integritet”, ”alla människors lika värde”, ”jäm- ställdhet mellan kvinnor och män” och ”solidaritet mellan människor” är oprecisa och generella. Mot denna bakgrund saknas det enligt detta arbete helt möjligheter för enskilda att göra skyldigheterna gällande gentemot skolan. Möjligen skulle underlåtenheten att efterleva stad- gandena om värdegrunden kunna leda till kritik från Skolinspek- 2 och , Myndighetsutövning i skolan, 2013, s. 101. tionen och ansvar kan också föreligga med hänsyn till reglerna i 6 kap. skollagen. I övrigt saknas det enligt arbetet andra typer av verksamma sanktionsmöjligheter mot en skola som inte tillämpar värdegrunden och alltså åsidosätter sitt fostransuppdrag. och påpekar också i sammanhanget att be- stämmelser om värdegrunden naturligtvis är underordnade grund- lagens och bestämmelser. De kan därmed aldrig åberopas till stöd för att åsidosätta en elevs rättigheter enligt över- ordnad lagstiftning. Det går alltså inte att ta dessa stadganden till intäkt för att inskränka eller begränsa enskilda individers rättigheter enligt grundlagen, t.ex. att uttrycka åsikter, sprida skrifter eller orga- nisera sig i föreningar. och anför vidare följande. Inte heller kan skolans värdegrund som sådan användas som grund för ordningsingripanden eller disciplinära åtgärder mot enskilda elever. Åtgärder som innebär sanktioner mot enskild måste alltid grundas på tydliga och precisa bestämmelser och uppfylla de krav på förutsäg- barhet, proportionalitet och likabehandling som ställs upp bland annat i grundlag. Oprecisa och generella värdegrundsuttalanden uppfyller inte dessa krav.3 Också 6 och 7 §§ i första kapitlet tillhör värdegrundsbestämmel- serna i skollagen. Dessa paragrafer reglerar konfessionella inslag i skolverksamheten och har följande lydelse. 1 kap. 6 § Utbildningen vid en skolenhet eller förskoleenhet med offentlig huvud- man ska vara icke-konfessionell. 1 kap. 7 § Undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristå- ende fritidshem ska vara icke-konfessionell. Utbildningen i övrigt vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem får ha en konfessionell inriktning. Deltagandet i konfessionella inslag ska vara frivilligt. 3 Ibid, s. 102. I 6 § sägs alltså att utbildningen vid en skolenhet eller förskolenhet med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell. 7 § anger det- samma vad gäller undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem. Enligt andra stycket får dock utbildningen i övrigt vid dessa fristående verksamheter ha en kon- fessionell inriktning. Detta deltagande ska dock vara frivilligt. Det har i förarbetena inte ansetts behövligt att i lagtexten defini- era uttrycken ”icke-konfessionell”, ”konfessionell inriktning” och ”konfessionella inslag”. Det anförs vidare där att i en skola med kon- fessionell inriktning kan det enligt regeringens uppfattning finnas utrymme för att inom ramen för utbildningen anordna andakter, bönestunder eller annan form av religionsutövning, t.ex. fördjupning i den egna trosläran som konfirmationsläsning. Det finns heller inget som hindrar att det finns inslag av religiösa symboler eller dylikt i lokalernas inredning. Det understryks att de grundläggande demo- kratiska värderingar och de mänskliga rättigheter som utgör utgångs- punkten för skolans värdegrund måste utan inskränkningar omfattas även av skolor med konfessionell inriktning. Undervisningen ska bedrivas under iakttagande av läroplanernas krav på saklighet och allsidighet, öppenhet för skilda uppfattningar, tolerans samt möjlig- heter till personliga ställningstaganden. Den omständigheten att en skola erbjuder vissa konfessionella inslag får alltså inte inkräkta på sakligheten och allsidigheten i undervisningen. I själva undervis- ningen får det inte förekomma några som helst inslag av utövande av bekännelsekaraktär (prop. 2009/70:165 s. 226 f). I promemoria Vissa skollagsfrågor – Del 2 (U2014/5176/S) föreslås att det ska införas en möjlighet att låta utbildningen innehålla enstaka inslag med konfessionell prägel som syftar till att överföra och utveckla traditioner som är en del av samhällets kulturarv även vad avser verksamhet med offentlig huvud- man. Sådana inslag ska bara få förekomma inom utbildning som inte är undervisning. Det ska vara möjligt för eleverna att avstå från såväl inslaget som den aktivitet där inslaget förekommer (s. 18). 7Skollagen – en översikt av vissa bestämmelser Skolans verksamhet regleras framför allt av bestämmelser i skollagen, skolformsförordningar och läroplaner för respektive skolform. I det här kapitlet redogörs för vissa av bestämmelserna för att ge läsaren en översiktlig bild av den grundläggande regleringen på skolområdet. Redogörelsen har inriktats på bestämmelser som bedöms vara av betydelse som bakgrund till utredningens bedömningar i det följan- de. I kapitlet beskrivs kortfattat hur skollagstiftningen är uppbyggd, centrala begrepp, vilka befogenheter som finns för huvudmän och rektorer, de disciplinära åtgärder som kan vidtas och hur reglerna om tillsyn, nationell uppföljning och utvärdering av skolväsendet är utformade. I två andra av betänkandets kapitel redogörs för vissa ytterligare bestämmelser i skollagen; skollagens bestämmelser om skolans värdegrund har beskrivits i kapitel 5 och i kapitel 10 redogörs för bestämmelser om kränkande behandling som finns i 6 kap. skol- lagen. För skolverksamheten finns olika styrdokument. Högst upp i kedjan finns skollagen (2010:800). Skollagen omfattar bestämmelser om för- skolan, förskoleklass, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, vuxen- utbildning och särskild utbildning för vuxna.1 Därutöver omfattar 1 omfattade skollagen också bestämmelser om skolformen utbildning i svenska för invandrare. är dock utbildning i svenska för invandrare inte längre Skollagen – en översikt av vissa bestämmelser skollagen också fritidshem och lagen innehåller även bestämmelser om vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verk- samhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet. I skollagens inledande kapitel anges övergripande mål för utbild- ningen. Där definieras också vissa för lagen centrala begrepp. Vidare läggs värdegrunden för skolväsendet fast. I lagens andra kapitel som behandlar huvudmän och ansvarsfördelning fastläggs ansvarsfördel- ningen mellan staten och kommunerna och andra huvudmän. I detta kapitel finns också bl.a. regler om godkännande av fristående skolor, förskolor, förskoleklasser och fritidshem samt regler om lednings- ansvar. Också bestämmelser om vem som får anställas och användas för undervisningen i skolväsendet finns i det andra kapitlet. Det tredje kapitlet innehåller bestämmelser om elevernas utveckling mot målen. Regler för kvalitetsarbete och inflytande samlas i det fjärde kapitlet. I kapitel fem finns bestämmelser om skolans arbetsmiljö och discipli- nära åtgärder m.m. Åtgärder mot kränkande behandling regleras i det sjätte kapitlet. Bestämmelser om skolplikt samlas i det sjunde kapitlet. De därefter närmast följande kapitlen innehåller framför allt be- stämmelser som reglerar de olika skolformerna. De slutliga kapitlen behandlar tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppfölj- ning och utvärdering (kapitel 26), Skolväsendets överklagande- nämnd och (kapitel 27), bestämmelser om överklagande (kapitel 28) och slutligen ett kapitel med övriga be- stämmelser (kapitel 29). Utöver de grundläggande bestämmelserna i skollagen styrs skolans verksamhet också av skolformsförordningar, t.ex. skolförordningen (2011:185) och gymnasieförordningen (2010:2039). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan även meddela före- skrifter i vissa avseenden. har i enlighet med det här be- myndigandet meddelat en rad föreskrifter om bl.a. kursplaner och bidrag för elever i fristående skolor. För varje skolform finns också en läroplan. En läroplan är en för- ordning som utfärdas av regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer (se mer om läroplaner under rubriken 7.3.2). Dess- utom lämnar allmänna råd om hur skolor ska tillämpa en egen skolform utan ingår i skolformen vuxenutbildning. Den nya bestämmel- sen ska börja tillämpas . Skollagen – en översikt av vissa bestämmelser Dessa råd är rekommenderande och alltså inte bindande. En skola kan välja att handla på ett annat sätt än i enlighet med de allmänna råden så länge som kraven enligt gällande bestämmelser uppfylls. Det finns även andra författningar samt internationella konven- tioner och överenskommelser som rör verksamheten i skolan. Exem- pel på detta är diskrimineringslagen och FN:s konvention om barnets rättigheter (). I skollagens 1 kap. 3 § definieras vissa för lagstiftningen centrala begrepp. I bestämmelsen anges till att börja med att med elev avses den som deltar i utbildning enligt skollagen med undantag för barn i förskolan. Vidare behandlas begreppet fristående skola. skollag utgår från att fristående skolor ingår som en integrerad del i skolväsen- det. Det som kännetecknar en fristående skola är att den drivs av en enskild huvudman. En fristående skola utgörs av en eller flera skol- enheter med utbildning i form av förskoleklass, grundskola, grund- särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Begreppet skolenhet definieras som ”av huvudman för annan skol- form än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad”. Med skolenhet avses alltså skolan i fysisk bemärkelse, dvs. de byggnader, lokaler och utomhusytor där huvudmannen bedriver sin verksamhet. För att flera byggnader ska anses som en skolenhet krävs att de ligger någorlunda nära varandra och på ett naturligt sätt hör ihop. Även verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad men som är nära knuten till enheten omfattas av begreppet skolenhet. Här avses t.ex. skolgårdar samt idrottsplatser i nära anslutning till skolans byggnader. Två centrala termer är undervisning respektive utbildning. Med undervisning avses sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom Skollagen – en översikt av vissa bestämmelser inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Utbildning avser den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestäm- da mål. Undervisning är alltså ett snävare begrepp än utbildning. I defini- tionen av undervisningsbegreppet ligger också att lärandeprocessen sker under ledning av lärare eller förskollärare. Med detta menas inte att dessa måste vara närvarande i undervisningslokalen eller motsva- rande all lektionstid. Tanken är dock att för att en aktivitet ska klassas som undervisning måste en lärare eller förskollärare ha det övergripande ansvaret för det som ska göras. Exempelvis är slump- mässigt läsande eller TV-tittande som inte ingår som en del av peda- gogisk planering inte undervisning i lagens mening. Termen utbild- ning beskriver all den verksamhet som omfattas av de övergripande målen i skolförfattningarna. Med utbildning avses utöver undervis- ningen i princip all verksamhet, både i den inre och yttre miljön, som anordnas av huvudmannen och vanligtvis äger rum under skoldagen. Härigenom kommer t.ex. den verksamhet som sker under skolmål- tider och på skolgården under raster att omfattas av definitionen. Även ”externa” verksamheter som vissa lägerskolor och skolresor, studiebesök etc. innefattas i begreppet utbildning. (Observera att ett studiebesök också kan ingå i begreppet undervisning). I det vidare begreppet utbildning omfattas också de frivilliga konfessionella inslag i verksamheten som förskolor och skolor med enskild huvudman kan ha. 1 kap. 11 § skollagen anger att det för varje skolform och för fritids- hemmet ska gälla en läroplan som ska utgå från skollagens bestäm- melser. En läroplan är en förordning som utfärdas av regeringen. I 11 § sägs vidare att läroplanen ska ange utbildningens värdegrund och uppdrag. Den ska också ange mål och riktlinjer för utbildningen. Enligt andra stycket har regeringen möjlighet att delegera rätten att meddela föreskrifter om läroplaner. I tredje stycket finns ett bemyn- digande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer att meddela föreskrifter om utbildningens värdegrund och uppdrag samt om mål och riktlinjer för utbildningen på annat sätt än genom en läroplan. Skollagen – en översikt av vissa bestämmelser Läroplanerna ska tillämpas vid all utbildning inom skolväsendet, oavsett om utbildningen bedrivs av en offentlig eller en enskild huvudman.2 7.4Huvudmän, ansvarsfördelning och rektorns befogenheter I 2 kap. finns bestämmelser om huvudmän och ansvarsfördelning. Där framgår till att börja med att kommuner är huvudmän för skol- formerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gym- nasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna samt för fritidshem (2 §).3 För fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola är dock staten huvud- man liksom för specialskolan och sameskolan (4 §). Ett landsting får vara huvudman för gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna i viss utsträckning (2 §). Också enskilda, dvs. bolag, föreningar, stiftelser, registrerade tros- samfund eller enskilda individer, får efter ansökan godkännas som huvudmän för skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem (5 §). Ett godkännande ska enligt 5 § andra stycket lämnas om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbildningen inte innebär påtagliga negativa följ- der på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildnigen ska bedrivas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser godkännandet för- skoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elev- underlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. Med föreskrifter avses samtliga bestämmelser i lagar, 2Följande nu gällande läroplaner har utfärdats av regeringen: Läroplan för förskolan, Läro- plan för , förskoleklassen och fritidshemmet, Läroplan för grundsärskolan, Läroplan för specialskolan, Läroplan för sameskolan, Läroplan för gymnasieskolan, Läroplan för gym- nasiesärskolan och Läroplan för vuxenutbildningen. 3Kommuner var tidigare också huvudmän för skolformen utbildning i svenska för invandra- re som ingår i skolformen vuxenutbildning. Den nya bestämmelsen börjar tillämpas . Skollagen – en översikt av vissa bestämmelser förordningar och myndighetsföreskrifter som gäller för den aktuella skolformen eller fritidshemmet. Också en juridisk person som helt eller delvis ägs av staten, en kommun eller ett landsting anses som en enskild juridisk person. När en kommun eller ett landsting är delägare finns emellertid särskilda begränsningar vad gäller huvudmannaskap inom skolväsendet (se vidare i 6 §). Det är (Skolinspektionen) som handlägger ärenden om godkännande av enskild som huvudman för förskole- klass, grundskola, grundsärskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Övriga ärenden om godkännande av enskild som huvudman handläggs av den kommun där utbildningen ska bedrivas (7 §). I sammanhanget bör nämnas att läm- nade sitt betänkande (SOU 2015:7) med bl.a. förslag på ytterligare krav som en enskild ska uppfylla för att få god- kännas som huvudman. Utredningen föreslår att, utöver vad som föreskrivs i 5 §, godkännande får lämnas endast om den enskilde har tillräcklig insikt och erfarenhet samt i övrigt bedöms lämplig att bedriva verksamheten.