sou · H4B361 · 2016-09-26 00:00:00 — frågor som utredningen har bedömt ligga utan- för utredningens uppdrag. 2.4Premiepensionssystemet – Ett system under fortlöpande utveckling Utredningens bedömning är att analyser av åtgärdsförslagen i Väg- valspromemorian (enligt såväl Alternativ 1 som Alternativ 2) behö- ver ske i ljuset av den historiska bakgrund som finns när det gäller premiepensionssystemet och dess utveckling. En av anledningarna till detta är att flera15 av de problem16 och åtgärder som diskuteras i Vägvalspromemorian har diskuterats och analyserats tidigare, även om det då har skett utifrån delvis andra utgångspunkter. Den histo- riska bakgrunden är även viktig vid tolkningen av äldre förarbeten och vid analyser av vilken effekt olika åtgärder kan förväntas få. Nedan redovisas därför en mycket översiktlig och sammanfat- tande beskrivning av den historiska bakgrund som finns när det gäller premiepensionssystemet och dess utveckling. Eftersom premiepensionssystemet är en del av det allmänna ålderspensionssystemet inleds avsnittet med en kort beskrivning av det allmänna ålderspensionssystemet. Därefter följer en kort beskrivning den historiska bakgrunden uppdelad i fyra olika tidsperioder; den ursprungliga systemutform- ningen och det första valet (1994–2000), analyser, utredningar och utveckling efter det första valet (2001–2009), den reformerade systemutformningen (2010) samt fortsatta analyser, utredningar och utveckling efter den reformerade systemutformningen (). Vi har valt att behandla utvecklingen inom forskningen in- klusive beteende-ekonomi i ett separat avsnitt (avsnitt 2.4.8). Vi har vidare valt att presentera hur det har gått (avkast- ning, spridning, aktivitet, kunskap och engagemang samt premie- pensionsoro) i ett separat kapitel, se kapitel 3. pensionsspararnas engagemang och kunskap, det stora fondutbudet, beslutsstöd, reducering av antalet fonder på fondtorget, avgiftstak och fondbytesavgift. 16Jfr avsnitt 2.3 Hur ser problembilden ut? Det allmänna ålderspensionssystemet är indelat i två huvuddelar: dels en inkomstgrundad ålderspension, dels ett grundskydd i form av garantipension. Ålderspensionssystemet är avgiftsbestämt och bygger på livsinkomstprincipen, vilket innebär att ålderspensionerna i större utsträckning än i det äldre pensionssystemet är direkt rela- terade till individernas inkomster under livet. Den inkomstgrundade ålderspensionen består i sin tur av dels in- komstpension från ett fördelningssystem, dels premiepension från ett fonderat system. Den inkomstgrundade ålderspensionen är ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt system som finansieras med särskilda avgifter. Garantipensionen skiljer sig från de andra pensionskällorna ge- nom att den inte är inkomstgrundad, utan utgör en del av sam- hällets grundskydd för den som haft liten eller ingen inkomst. Garantipensionen finansieras via statsbudgeten. Inkomstpensionen i fördelningssystemet bestäms av de intjänande pensionsrätterna för inkomstpension som räknas om med hänsyn till inkomstindexets utveckling, arvsvinster, kostnader och av delningstalet som återspeglar återstående livslängd samt en viss tillgodoräknad framtida real inkomsttillväxt. Premiepensionssystemet innebär att medel som motsvarar fast- ställd pensionsrätt för premiepension fonderas och att de enskilda pensionsspararna har möjlighet att själva bestämma om förvalt- ningen av de medel som fonderas för deras räkning. Premiepen- sionens storlek beräknas med utgångspunkt från tillgodohavandet på pensionsspararens premiepensionskonto, som beror på den hi- storiska avkastningen på fondandelarna och i likhet med inkomst- pensionen på arvsvinster och förvaltningskostnader och av delning- stalet som återspeglar förväntad återstående livslängd samt för- väntad kapitalavkastning. Pensionsrätt fastställs på grundval av pensionsunderlaget, dvs. summan av den fastställda pensionsgrundande inkomsten och de fastställda pensionsgrundande beloppen. Pensionsavgiften ger rätt till allmän pension på inkomster upp till 7,5 inkomstbasbelopp. Pensionsrätten motsvarar av pensionsunderlaget. Av den för året fastställda pensionsrätten ska utgöra pensionsrätt för inkomstpension (dvs. ningssystemet och slussas direkt vidare som pensioner till de exi- sterande pensionärerna) och pensionsrätt för premiepension (dvs. tillgodoräknas inom premiereservsystemet). 2.4.3Den ursprungliga systemutformningen och det första valet De övergripande riktlinjerna för premiepensionssystemet besluta- des av , och de närmare detaljerna i systemut- formningen beslutades år 1998.17 De faktiska avsättningarna av medel till premiepensionssystemet påbörjades och fick de enskilda pensionsspararna möjlighet att själva placera sina premiepensionsmedel (det s.k. första valet). När det gäller den ursprungliga systemutformningen bör det bakgrundsvis nämnas att det skedde en anpassning av de svenska reglerna på finansmarknadsområdet till de EU- rättsliga regelverken, vilket bl.a. innebar delvis nya regler för värde- pappersfonder18 och för försäkringar kopplade till värdepappers- fonder (fondförsäkring). Möjligheten att meddela fondförsäkring infördes den 1 januari 1990.19 Det system som det beslutades om under senare delen av 1990- talet och som togs i bruk i samband med det första valet kommer i det följande att kallas för den ursprungliga systemutform- ningen. Starkt förenklat innehöll den ursprungliga systemutform- ningen följande huvudbeståndsdelar; •Ett s.k. öppet20 fondtorg med privata placeringsalternativ (val- bara fonder som förvaltades av privata fondföretag) och ett statligt placeringsalternativ (den valbara Premievalsfonden som förvaltades av AP7). 1993/94:250, . 1993/94:SfU24, SOU 1996:83, SOU 1997:131, Prop. 1997/98:151, . 1997/98:SfU13. För en sammanhållen beskrivning av pensionsöverenskommelsen hän- visas till Ds 2009:53. 18Anpassning till EU-direktivet som reglerar företag för kollektiva investeringar i över- låtbara värdepapper (fondföretag), det s.k. UCITS-direktivet (Undertakings for in ). 1998/90:34. 20Fondtorget gjordes öppet för alla fonder som uppfyller de s.k. UCITS-kraven och registrering på fondtorget sker genom att fondföretaget tecknar ett samarbetsavtal med , se 64 kap. 19 § socialförsäkringsbalken. •Ett statligt s.k. icke-valsalternativ (Premiesparfonden som förvaltades av AP7 och som inte var valbar21). •Möjlighet att välja s.k. traditionell försäkring (med staten genom PPM som försäkringsgivare) under utbetalnings- perioden. Utredningen har i sitt arbete utgått från att det premiepensions- system som togs i bruk i samband med det första valet hade följande huvudsyften.22 •Utgöra en kompletterande fonderad del i det ålderspensionssy- stem som till största delen bygger på ett icke-fonderat23 fördelningssystem (inkomstpensionsdelen). •Ge den enskilde pensionsspararen möjlighet att få en högre avkastning på delar av det pensionskapital som sätts av för den enskilde pensionsspararen24 , jämfört med den avkastning som är möjlig på de delar av kapitalet som sätts av – men som inte fonderas – inom ramen för inkomstpensionsdelen. Avkast- ningen på avsättningarna i inkomstpensionsdelen är i princip begränsad till den allmänna löneutvecklingen i , medan avkastningen i premiepensionsdelen kan bli högre om den enskilde väljer att göra placeringar som innehåller mer risk än den risk som finns i inkomstpensionsdelen och om det pla- ceringsalternativ som erbjuds till de som inte själva väljer innehåller mer risk än inkomstpensionsdelen. •Ge den enskilde pensionsspararen möjlighet till ökad risksprid- ning inom den allmänna pensionen. Genom att den enskilde pensionsspararen inom ramen för premiepensionen t.ex. ges möjlighet att investera i andra ekonomier än den svenska kan den enskilde pensionsspararen genom sina placeringar bli mindre beroende av den allmänna löneutvecklingen i . 21Premiesparfonden kan sägas ha varit valbar i den meningen att den kunde väljas genom att man avstod från att (aktivt) välja någon av de valbara fonderna. Denna typ av val kom att kallas ett s.k. icke-val (alternativt passivt val). 22Jfr SOU 2005:87 s. 43–44. 23Även om inkomstpensionsdelen inte är fonderad sker det årliga avsättningar till ett konto för inkomstpensionssparandet. Pengarna till de löpande utbetalningarna inom inkomst- pensionsdelen tas dock från de löpande inbetalningarna. 24Och därigenom också få möjlighet till högre sammanlagd pension. •Ge den enskilde pensionsspararen möjlighet till ett individ- anpassat risktagande i en del av den allmänna pensionen. Med in- dividanpassat risktagande menas här individens möjlighet att välja och löpande anpassa sina placeringar inom ramen för pre- miepensionssparandet efter sin specifika livssituation. När det gäller valfriheten i premiepensionssystemet framgår det av de ursprungliga förarbetena25 att förvaltningen (av den enskilde individens premiepensionskapital) ska utövas av kapitalförvaltare som den enskilde försäkringstagaren själv får välja, och att det ska finnas statliga kapitalförvaltare för de som inte själva väljer någon (privat eller statlig) kapitalförvaltare. Det framgår också att såväl Pensionsarbetsgruppen som regeringen för beslutet om principerna för systemet var inriktade på att skapa förutsätt- ningar för etablering av ”en mångfald kapitalförvaltare med olika inriktning”26 . Här bör nämnas att man inledningsvis, såvitt gäller det valbara statliga alternativet, planerade för en lösning med ett statligt fond- bolag som skulle verka på samma villkor som de privata fond- bolagen, men att denna lösning senare övergavs till förmån för en lösning där AP7 skulle tillhandahålla såväl icke-valslösningen (Premiesparfonden) som en valbar lösning (Premievalsfonden).27 Målsättningen för förvaltningen i icke-valslösningen (Premie- sparfonden) var att ha en klar inriktning på trygghet med en totalt sett låg risknivå i placeringarna28, medan det valbara statliga alternativet (Premievalsfonden) av konkurrenskäl inte skulle til- lämpa samma begränsningar i risk för förvaltningen.29 Det bör här även noteras att Premiesparfonden inte var valbar.30 Mot denna bakgrund anser utredningen att valfriheten i den ur- sprungliga systemutformningen kan sägas ha bestått i möjligheten för den enskilde pensionsspararen att själv få välja bland en ”mångfald kapitalförvaltare med olika inriktning” och möjligheten 1993/94:SfU24. 26Förutsättningar för etablering av ”en mångfald av kapitalförvaltare med olika inriktning” skapades genom att fondtorget gjordes öppet för alla fonder som uppfyller de krav som gäller för s.k. UCITS-fonder. 1999/2000:12. 1997/98:98:151 s. 423. 1999/2000:12 s. 21. 1999/2000:SfU6. för den enskilde pensionsspararen att avstå från att välja bland de valbara förvaltarna. I denna valfrihet ligger en möjlighet att välja risknivå. Med utgångspunkt i den ursprungliga systemutformningen var det under framför allt vanligt att dela in pensions- spararna i två olika grupper utifrån deras aktivitet/passivitet; •De pensionssparare som utnyttjade sin möjlighet att själv välja kapitalförvaltare. Till denna grupp räknades de som valde en eller flera av de fonder som fanns på fondtorget. Gruppen kom att kallas de aktiva väljarna. •De pensionssparare som inte utnyttjade sin möjlighet att själv välja kapitalförvaltare. Till denna grupp räknades de som inte hade valt någon av de fonder som fanns på fondtorget, och som därför placerades i det s.k. icke-valsalternativet. Gruppen kom att kallas de passiva väljarna.31 Som exempel på användningen av indelningen i aktiva respektive passiva pensionssparare kan nämnas att ett av huvudmålen med PPM:s kommunikations- och informationsarbete vid det första valet var att få ”så många aktiva väljare som möjligt”.32 Den information och den marknadsföring som förekom i samband med det första valet förmedlade bilden av att det var viktigt att välja och att man borde göra ett aktivt val. Det kan noteras att det inte skedde någon särskild anpassning av budskapet utifrån t.ex. skill- nader i engagemang och kunskap hos olika grupper av pensions- sparare. Det bör här särskilt noteras att valet var unikt även på flera andra sätt, vilket enligt utredningens mening är viktigt att komma ihåg vid jämförelser med senare val. Att det första valet var unikt beror bl.a. på att den samlade in- formation, marknadsföring och mediabevakning som förekom i sam- band med det första valet var betydligt mer omfattande än den samlade information, marknadsföring och mediabevakning som 31Här bör nämnas att benämningen aktiva respektive passiva sparare kan sägas ha varit något missvisande eftersom det fanns individer som var aktiva i den meningen att de valde icke- valsalternativet på det enda sättet som var möjligt, dvs. genom att vara passiv. 32SOU 2005:87 s. 111. förekommit i samband med senare premiepensionsval.33 Här kan t.ex. nämnas skillnaderna mellan den informationsgivning som skedde från myndighetshåll i samband med det första valet (särskilt valpaket i kombination med en mycket omfattande informations- kampanj i olika medier) och den informationsgivning som sker till förstagångsväljarna (särskild nyspararfolder). Även fondbran- schen investerade betydande belopp i marknadsföringsinsatser i samband med första valet. via TV nådde fler än såg någon form av marknadsföring utomhus och att lyssnade på marknadsföring via radio.34 Det bör vidare särskilt noteras att förstagångsväljarna i valet (dvs. alla som omfattades av det då nya systemet) bestod av cirka 4,4 miljoner individer i åldrarna 16–, medan de efterföl- jande förstagångsväljarna (dvs. de individer som tillkom- mer) har varit betydligt färre (färre än 200 000 individer förutom då antalet förstagångsväljare uppgick till knappt 500 000 indi- vider) och till stor del bestått av yngre personer. I det första valet var det många individer som skulle välja place- ring för avsättningar som hade gjorts –1998, vilket innebar att det individuella (och därmed det samlade) kapital som skulle placeras i det första valet var betydligt större än det kapital som de efterföljande förstagångsväljarna har haft möjlighet att pla- cera. Det första valet omfattade , medan de efterföljande förstagångsvalen har omfattat . Det bör även nämnas att det första valet kom att genomföras strax efter en kraftig uppgång på aktiemarknaderna. Här bör t.ex. nämnas är att den första fondkatalogen var baserad på historiken fram till och med . När det gäller deltagandet i det första valet kan det noteras att av det totala antalet pensionssparare valde att aktivt placera sina medel i fonder på fondtorget (Egen portfölj). 33Jfr SOU 2005:87 s. 98–103. 34Massa, and , and Simonov, , Portfolio Choice and Menu Exposure (February 7, 2006). EFA 2006 Meetings. Available at SSRN: or . Jfr även SOU 2005:87 s. Enligt utredningens mening torde skillnaderna i informations- givning, marknadsföring och mediabevakning kring premie- pensionsvalen kunna vara en delförklaring till skillnader i andelen aktiva väljare. 2.4.4Utvärderingar, analyser och utveckling efter det första valet genomfördes det ett antal35 olika utvärderingar, analyser och akademiska studier av premiepensionssystemet, inklu- sive studier kring hur individerna hade utnyttjat sin valfrihet och hur detta borde påverka systemutformningen.36 ökade också intresset för, och forskningen kring, beteende- ekonomi (s.k. behavioural finance)37. Utvecklingen närmast efter det första valet Den kraftiga börsuppgång som hade varit före det första valet följ- des av en kraftig börsnedgång under och efter det första valet, vilket bl.a. innebar att många pensionssparare drabbades av kraftiga värdeminskningar i början av sin sparperiod. –2005 minskade aktiviteten38 i systemet, illu- strerat genom att andelen förstagångsväljare vars premiepensions- medel placerades i Premiesparfonden ökade från år . Det kan också noteras att av de pensionssparare som gjorde ett aktivt val inte hade ändrat sina val . 35Här bör bl.a. nämnas granskning av premiepensionsreformen 2003– 2004, , PPM:s fördjupande analys av förslag 2006–2007, Statskontorets analys av statens ansvar och åtagande 2006–2007, PMU- utredningen –2009. 36Som framgått ovan har utredningen valt att redovisa ”hur det har gått ” (aktivitet, spridning i utfall m.m.) och forskningen i separata avsnitt. 37Utredningen har valt att använda termen beteende-ekonomi, som utredningen har uppfattat som synonym med bl.a. termerna ekonomisk psykologi och finansiell psykologi. För en översiktlig beskrivning av delar av forskningen kring beteende-ekonomi hänvisas till avsnitt 2.4.8. 38För en mer utförlig beskrivning av hur aktiviteten i systemet har utvecklats hänvisas till avsnitt 3.5. ökade aktiviteten i systemet, illustrerat genom antalet fondbyten som ökade från cirka 100 000 fondbyten till över 800 000 fondbyten . Här bör dock understrykas att det vid utgången av endast var sam- manlagt av pensionsspararna som hade bytt fonder minst en gång. I en beskrivning av utvecklingen efter det första valet bör även nämnas de förändringar som skedde –2005 när det gällde informationsuppdrag. Det grundläggande informationsuppdraget har alltsedan införandet av premiepensionssystemet varit att myndigheten ska se till att pen- sionsspararna får tillgång till den information de behöver för att ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet39, men de närmare målen för informationsverksamheten vid var tid bestäms genom de årliga regleringsbreven. Inledningsvis syftade informationsuppdraget till att pensionsspararna skulle göra aktiva val, vilket ändrades till att öka medvetenheten hos pensionsspararna om premiepensionssystemets möjligheter (medvetna val). Målsätt- ningen med det informationsuppdrag som gällde var att pensionsspararna skulle uppleva att de kunde göra välgrundade placeringsval (främja kunskap).40 I en översiktlig bakgrundsbeskrivning bör särskilt nämnas Premie- pensionsutredningens betänkande41 (Svårnavigerat? Pre- miepensionssparande på rätt kurs), eftersom det betänkandet bl.a. låg till grund för ett antal olika fördjupade studier i olika frågor. I sin sammanfattning konstaterade att premiepensionssystemet fungerade bra och var rimligt kost- nadseffektivt samt att utgångspunkten för den utredningens arbete därför inte varit att skapa ett nytt system, utan att föreslå förbätt- ringar av det dåvarande premiepensionssystemet. Starkt förenklat föreslog bl.a. följande. 39Se 7 § i lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om premie- pensionsverksamhet. 40SOU 2005:87 s. 195–196. •Premiepensionssystemets basalternativ borde få en generations- fondsprofil som innebär att risknivån trappas ned i takt med pensionsspararens ålder. •Pensionsspararna borde få tillgång till ett beslutsstöd42 som under- lättade förvaltningen av premiepensionsmedlen och minskade risken för systematiskt dåliga utfall. •PPM borde få verktyg som möjliggjorde en reducering av fond- torget ner till ett intervall på omkring 100 till 200 fonder, i syfte att hålla nere förvaltningskostnaderna i systemet och förbättra överblickbarheten. förslag byggde bl.a. på en indelning av pensionsspararna i tre olika (mål)grupper utifrån deras upplevda engagemang och kunskap, se nedan. 1.Pensionssparare som anser sig varken ha kunskaper eller engage- mang att utforma och förvalta en egen fondportfölj (den pri- mära målgruppen för systemets basalternativ). 2.Pensionssparare som anser sig ha engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj men inte tillräckliga kunskaper för det (den primära målgruppen för val och byten på fondtorget, men med beslutsstöd). 3.Pensionssparare som anser sig ha såväl tillräckliga kunskaper som engagemang för att utforma och förvalta en egen fond- portfölj (den primära målgruppen för val och byten på fond- torget, med eller utan beslutsstöd). Indelningen gjordes med utgångspunkt i bl.a. forskning kring individers beslutsfattande och de svårigheter som är förknippade med långsiktig pensionsförvaltning, en mätning av pensionssparar- nas upplevda kunskap för att ta hand om sitt pensionssparande43 och utvecklingen när det gällde andelen aktiva sparare. föreslog att premiepensionssyste- mets basalternativ44 borde få en generationsfondsprofil som innebär 42Beslutsstödet skulle tillhandahållas av PPM. 43Demoskop , se även avsnitt 3.6. 44Premiepensionsutredningens benämning på icke-valsalternativet. att risknivån trappas ned i takt med pensionsspararens ålder och att hela den samlade allmänna pensionen, inklusive inkomst- och ga- rantipension borde beaktas när risknivån i basalternativet fastställs. Utredningen föreslog även att basalternativet skulle vara öppet för aktiva val. var av uppfattningen att tillräcklig hänsyn dittills inte tagits till det behov av beslutsstöd som enligt utredningen fanns för i första hand målgrupp 2, dvs. för de pen- sionssparare som anser sig ha engagemang för att utforma och för- valta en egen fondportfölj men som anser sig sakna tillräckliga kun- skaper för det. ansåg att valsituationen och den löpande portföljförvaltningen för denna grupp skulle kunna underlättas om det infördes ett mer utvecklat beslutsstöd. Den form av beslutsstöd som föreslogs skulle enligt Premie- pensionsutredningen bl.a. kunna bidra till att i vart fall delvis lösa problemet med de pensionssparare som valde fonder på fondtorget i samband med det första valet (initialt aktiva sparare), men som därefter varit passiva i den meningen att de inte gjort några för- ändringar i sin fondportfölj. Såvitt utredningen tolkat Premie- pensionsutredningens förslag – se nästa stycke – var beslutsstödet även avsett att bidra till att lösa problemet med det stora fondut- budet. Som framgått ovan och starkt förenklat kan det sägas att Pre- miepensionsutredningens slutsats var att alla pensionssparare inte kan förväntas ha tillräckliga kunskaper eller engagemang för att för- valta en fondportfölj och att en pensionssparare som väljer att för- valta sin fondportfölj själv behöver erbjudas ett välutformat be- slutsstöd för såväl sammansättningen av fondportföljen som för den löpande förvaltningen, medan den pensionssparare som väljer att lämna ifrån sig placeringsbesluten ska få en placering som är anpas- sad efter pensionsspararens behov. När det gäller förslag om att redu- cera antalet fonder på fondtorget bör det nämnas att Premiepen- sionsutredningen inte ansåg att ”grundproblemet nödvändigtvis var det stora utbudet av fonder” utan snarare avsaknaden av ett ut- vecklat beslutsstöd, vilket enligt ökade risken för att pensionsspararna väljer att inte diversifiera sin fond- portfölj eller gör andra misstag i sin förvaltning. Det bör även nämnas att ansåg att inte någon fond- kategori eller fondtyp i sig kunde betraktas som onödig eller omöj- lig i en välgrundat sammansatt portfölj. För att minska risken för systematiskt dåliga utfall45 borde man alltså – enligt Premiepensions- utredningen – snarare lämna ett mer utvecklat beslutsstöd, än att utesluta vissa kategorier av fonder.46 Här bör nämnas att ett par av de sakkunniga ansåg att Premie- pensionsutredningen mer förutsättningslöst borde ha analyserat en mer genomgripande reformering av systemet där antalet investe- ringsalternativ drogs ned i väsentligt större utsträckning än vad utredningen föreslog, men där ”den väsentliga valfriheten i form av avvägning mellan risk och avkastning bibehålls”. Mot bakgrund av vad anförts ovan bör det nämnas att det –2006 skedde en vidareutveckling av det it-baserade be- slutstödet – PPM-Lotsen – i syfte att hjälpa pensionsspararna att göra medvetna val, och att har utvecklat Fondvalsguiden vars syfte är att göra det lättare för pensionssparare och pensionärer att göra genomtänkta val för sin premiepension. Varken PPM-Lotsen eller Fondvalsguiden har dock utnyttjats i någon större utsträckning.