sou · H4B370 · 2016-10-26 00:00:00 — Det handlar inte sällan om brottslig- het i organiserad form som genererar stor ekonomisk och som verkar över nationsgränser. Enligt regeringen är det angeläget att motverka att personer med anknytning till bidrar till denna brottslighet utomlands genom att där köpa sexuella tjänster. Även detta talar för att lagföring av brottet alltid ska kunna ske vid svensk domstol. Mot denna bakgrund finns det anledning att ge utredningen i uppdrag att även analysera och ta ställning till om brottet köp av sexuell tjänst ska undantas från kravet på dubbel straffbarhet. Ett sådant undantag skulle ge svensk domstol behörighet att döma över köp av sexuell tjänst som begåtts utomlands även om gärningen inte är kriminaliserad på gärningsorten. Utredningen om ett starkt straffrättsligt skydd vid människohandel och köp av sexuell handling av barn ska analysera och ta ställning till om köp av sexuell tjänst ska undantas från kravet på dubbel straff- barhet. Oavsett utredningens ställningstagande i sak ska förslag lämnas på hur ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet bör utformas. människohandelsutredning (Ju 2014:22) Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att ge en särskild ut- redare i uppdrag att undersöka om det finns behov av åtgärder i syfte att säkerställa ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel, köp av sexuell tjänst och köp av sexuell handling av barn (dir. 2014:128). beslutade regeringen om en utvidg- ning av uppdraget avseende frågan om huruvida köp av sexuell tjänst ska undantas från kravet på dubbel straffbarhet (dir. 2015:6). Upp- draget skulle redovisas . Utredningen har antagit namnet människohandelsutred- ning. Utredningen får nu i uppdrag att även se över straffskalorna för människohandel och koppleri. Om utredningen bedömer att det finns behov av författningsändringar, ska förslag till sådana lämnas. Uppdraget ska i stället redovisas . En översyn av straffskalorna för människohandel och koppleri har för regeringen tillkännagett som sin mening att reger- ingen ska återkomma till med förslag om skärpta straff för människohandel och koppleri (bet. 2014/15:JuU14, rskr. 2014/15:138). Enligt uppfattning återspeglar de straff som före- skrivs för människohandel och koppleri inte fullt ut brottens allvar. Det är därför, enligt , angeläget att straffen för dessa båda brott skärps. Utredningens nuvarande uppdrag omfattar att utvärdera tillämp- ningen av bestämmelsen om människohandelsbrott och att granska hur de brottsbekämpande myndigheterna utreder och i övrigt arbetar med ärenden om människohandel. I uppdraget ingår också att över- väga om det finns behov av att förtydliga eller annars förändra be- stämmelsen om människohandelsbrott. Uppdraget omfattar emeller- tid inte uttryckligen frågan om huruvida det finns behov av föränd- ringar i straffskalan för människohandel. Överväganden i fråga om straffbestämmelsen om koppleri omfattas inte av uppdraget. Mot bakgrund av tillkännagivande, och då frågan har nära samband med utredningens nuvarande uppdrag, ges utredningen i uppdrag att även se över straffskalorna för människohandel och koppleri samt ta ställning till om det finns behov av förändringar i dessa. Utredningen ska också analysera vilka konsekvenser even- tuella lagändringar skulle medföra för tillämpningen av andra rele- vanta bestämmelser i . Om utredningen bedömer att det finns behov av författningsändringar, ska förslag till sådana lämnas. Uppdraget ska redovisas . människohandelsutredning (Ju 2014:22) människohandelsutredning ska, utöver vad som framgår av redan beslutade kommittédirektiv, se över den straffrättsliga lagstift- ningen mot exploatering av utsatta personer, såsom för tvångs- arbete, tiggeri eller annan ekonomisk . Syftet med över- synen är att säkerställa att det straffrättsliga skyddet är starkt. Utredningen ska analysera och ta ställning till om det finns be- hov av ett förtydligat, utvidgat eller på något annat sätt förändrat straffrättsligt skydd mot •tvångsarbete eller exploatering för annan verksamhet i en situa- tion som innebär nödläge för den utsatte och •otillbörligt ekonomiskt utnyttjande av personer som, exempel- vis på grund av ekonomiskt svåra förhållanden, okunskap eller en beroendeställning, befinner sig i en utsatt situation. Om utredningen bedömer att det finns behov av författnings- ändringar, ska förslag till sådana lämnas. Uppdraget ska fortfarande slutredovisas . Regeringen beslutade att ge en särskild ut- redare i uppdrag att undersöka om det finns behov av åtgärder i syfte att säkerställa ett starkt straffrättsligt skydd mot människo- handel, köp av sexuell tjänst och köp av sexuell handling av barn. Uppdraget skulle redovisas (dir. 2014:128). beslutade regeringen om en utvidgning av uppdraget avseende frågan om huruvida köp av sexuell tjänst ska undantas från kravet på dubbel straffbarhet (dir. 2015:6). Vidare beslutade regeringen att ge utredningen i uppdrag att även se över straffskalorna för människohandel och koppleri (dir. 2015:64). Utredningstiden förlängdes och uppdraget ska i stället redovisas . Behovet av en utvidgning av uppdraget Utsatta personer söker försörjning i söker sig människor till i hopp om att hitta försörj- ning här. handlar det om människor som i sina hem- länder lever i svår fattigdom eller är utsatta för diskriminering. EES- medborgare har rätt att utan särskilt tillstånd vistas i en annan med- lemsstat utan annat krav än giltigt id-kort eller pass. För rätt till vistelse i en annan stat inom EES krävs att EES-medborgaren uppfyller vissa villkor, t.ex. är anställd eller arbetssökande i den mottagande staten. Vid rekry- tering av arbetskraft från länder utanför EES krävs i regel att ut- länningen beviljas arbetstillstånd för vistelsen i . Antalet utsatta EES-medborgare som vistas tillfälligt i för att finna möjligheter till försörjning har ökat . För att stödja myndigheter, kommuner, landsting och organisatio- ner har regeringen tillsatt en nationell samordnare för arbetet med utsatta EES-medborgare som vistas tillfälligt i . Från den nationella samordnaren har det kommit information om att det före- kommer att utsatta EES-medborgare tvingas betala för de ställen på allmän plats där de sitter och tigger. Vissa individer lyckas enligt sam- ordnaren genom hot, ofta outtalade, få andra att betala för det som normalt sett är fritt: det offentliga rummet. uppgett att det förekommer uppgifter om att det tas ut oskäliga be- lopp för transport till och att vissa EES-medborgare därför kommer hit med en skuld som kan uppgå till . Samordnaren har dessutom anfört att det straffrättsliga skyddet i dessa situationer, och med fördel även vid arbetskraftsexploatering, bör ses över. Också i , som har i uppdrag att på nationell nivå samordna arbetet mot prostitution och människo- handel, har – bl.a. i sin lägesrapport angående utsatta EU-medborg- are (Rapport 2014:10 Utsatta EU-medborgare i , Lägesrapport ur ett människohandelsperspektiv) – angett att löpande informa- tion indikerar att gruppen EU-medborgare som kan misstänkas ha utsatts för någon form av exploatering ökar. Det kan avse exploa- tering för tvångsarbete, tiggeri, att begå brott eller sexuella ända- mål. Samma person kan ha utsatts för olika former av exploatering. I rapporten framkommer också att flera kommuner, och även polis och frivilligorganisationer, har kommit i kontakt med barn som kan ha exploaterats. har lyft fram behovet av att se över möjligheterna till en alternativ straffbestämmelse rörande tvångs- arbete och exploatering av arbetskraft. Även från annat håll, bl.a. i medier, har det rapporterats om att personer som kommit till , från länder såväl inom som utan- för EU och EES, utnyttjas i samband med arbete. Detta har särskilt uppmärksammats inom vissa branscher, såsom i bärplockar-, restau- rang-, bygg- och städbranschen samt inom jordbruk. Det kan handla om att personer arbetat för en mycket låg lön eller utan att få någon lön alls eller arbetat orimligt långa dagar. Det kan även röra sig om arbete under olika former av tvång eller hot, eller begräns- ningar av personers handlingsfrihet genom exempelvis beslagtag- ande av identitetshandlingar och hot om angivande till myndig- heter. Det förekommer också att personer genom skuldsättning för- sätts i ett beroendeförhållande till arbetsgivaren genom att låna pengar av denne för att bekosta resan hit eller genom att arbets- givaren tar ut höga kostnader för mat och boende. Detta dras sedan av från inarbetad lön, utifrån villkor som är ensidigt uppställda av arbetsgivaren. Personer förmås på så sätt arbeta med begränsade möjligheter att bli skuldfria. Det finns även exempel på att arbetstagare förmåtts betala arbetsgivaren stora summor för ett sådant anställningserbjudande som en tredjelandsmedborgare i regel måste ha för att beviljas arbetstillstånd (se bl.a. Människohandel för sexuella och andra ändamål, Lägesrapport 15, RPS Rapport 2014). Vissa internationella åtaganden avseende tvångsarbete Enligt Internationella arbetsorganisationen () definieras (med vissa särskilt angivna undantag såsom för exempelvis militärtjänst eller annan tjänstgöring som kan bedömas ingå i de normala med- borgerliga skyldigheterna) tvångsarbete eller obligatoriskt arbete som varje arbete eller tjänst som med hot om något slag av straff krävs av en person och som personen ifråga inte frivilligt erbjudit sig att utföra (konvention nr 29 angående tvångs- eller obliga- toriskt arbete). Uttrycket att stå under hot om något slag av straff ska förstås i vid bemärkelse. Det kan avse fysiskt våld och frihets- berövanden men även t.ex. hot om att anmäla en illegal arbetstagare till myndighet, beslagtagande av identitetshandlingar eller utebliven betalning av lön. Åtgärder som hindrar arbetstagare från att lämna arbetet kan betraktas som element av tvångsarbete, även om arbetarna initialt frivilligt samtyckt till anställningsförhållandet. har tillträtt konventionen. internationella arbetskonferens antog 2014 ett protokoll och en rekommendation (nr 203) med syfte att stärka genomförandet av konventionen. Frågan om genom- förande av protokollet och hantering av rekommendationen bereds inom . I Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna, vilken gäller som svensk lag, stadgas förbud mot slaveri och tvångsarbete eller påtvingat arbete. Bestämmelsen innebär vissa förpliktelser för medlemsstaterna att förhindra sådant arbete. Till dessa förpliktelser hör en skyldighet att vidta effektiva åtgärder för att bekämpa all exploatering som faller inom artikelns tillämpningsområde. Också EU:s stadga om de grund- läggande rättigheterna förbjuder slaveri och tvångsarbete samt före- skriver varje arbetstagares rätt till rättvisa arbetsförhållanden. Att som ett led i ett omfattande eller systematiskt angrepp rik- tat mot en grupp civila förorsaka att en person som ingår i gruppen kommer i sexuellt slaveri eller, i strid med allmän folkrätt, kommer i tvångsarbete eller annat sådant tvångstillstånd kan utgöra brott mot mänskligheten. I övrigt finns det i svensk lagstiftning inte något särskilt brott som avser tvångsarbete som sådant, utan flera olika straffbestämmelser kan vara aktuella (se vidare om detta nedan). För människohandel döms den som genom olaga tvång, vilse- ledande, utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller med annat sådant otillbörligt medel rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att han eller hon ska exploateras för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den ut- satte. Bestämmelsen om människohandelsbrott bygger på inter- nationella överenskommelser. I straffbestämmelsen utgör tvångs- arbete ett av flera exploateringssyften. Med begreppet exploatering för annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte avses ett otillbörligt användande av offret för någon form av åtgärd som offret ska utföra eller underkasta sig i en situation där offret är förhindrat att fritt bestämma över sina göranden och låtan- den. Ett exempel på en verksamhet i en situation som innebär nöd- läge för den utsatte kan vara när en person – utan att det är fråga om tvångsarbete – förmås arbeta under synnerligen svåra förhåll- anden till en mycket låg lön. Andra exempel är när en person för- mås att tigga eller stjäla. Människohandelsbrottet tar i första hand sikte på angreppet på offrets frihet och inte på det tilltänkta utnytt- jandet som sådant. Brottet är fullbordat redan innan ett åsyftat ut- nyttjande kommit till stånd. I såväl det nationella som det internationella arbetet mot män- niskohandel har ökad uppmärksamhet kommit att riktas mot män- niskohandel för tvångsarbete. I det sammanhanget kan nämnas att den expertgrupp, , som övervakar tillämpningen av Europa- rådets konvention om bekämpande av människohandel i sin rapport avseende (Report concerning the implementation of on Action against Trafficking in Human Beings by , [2014]11) har ansett att bör förstärka insatserna mot människohandel för bl.a. tvångsarbete och arbetskraftsexploatering och ser brister i arbetet med att identi- fiera offer för människohandel för arbetskraftsexploatering. Åtgärder för att motverka exploatering av utsatta personer Att motverka att personer som kommit till för att söka möjlighet till försörjning utnyttjas av andra på ett otillbörligt sätt är en angelägen uppgift. Det handlar om personer som befinner sig i en utsatt situation t.ex. på grund av mycket svåra ekonomiska förhållanden och bristande kunskaper i svenska språket och om svenska förhållanden. Detta leder till sämre förutsättningar att hävda sin rätt i förhållande till det omgivande samhället. I de fall barn förekommer är de särskilt utsatta. Hos dessa utsatta personer finns dessutom ofta ett bristande förtroende för myndigheter vilket medför att benägenheten att anmäla brott och andra missförhåll- anden är låg. har haft i uppdrag att, utifrån en nationell lägesbild, föreslå åtgärder för att motverka brottslighet som riktas mot utsatta EU- och EES-medborgare och annan brottslighet som begås i anslutning till tiggeri eller tillfälliga boplatser. Upp- draget redovisades . Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA) kom med en rapport om grov exploatering av arbets- kraft avseende arbetstagare som flyttar inom eller till EU (Severe labour exploitation: workers moving within or into Union. States’ obligations and victims’ rights). Enligt rapporten löper migrerande arbetstagare relativt stor risk att bli utnyttjade och straff- skalorna vid grov exploatering av arbetskraft motsvarar i vissa med- lemsländer inte allvaret i den kränkning som utnyttjandet innebär. För att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmark- naden beslutade regeringen att ge en särskild utred- are i uppdrag att undersöka i vilken omfattning arbetskraftsinvandrare utnyttjas på den svenska arbetsmarknaden och beskriva utnytt- jandets karaktär (dir. 2015:75). Utredaren ska därefter föreslå lämpliga åtgärder för att motverka detta, bl.a. genom att överväga krav på att anställningsavtal ges in i samband med en ansökan om arbetstill- stånd, begränsningar i arbetsgivarens möjligheter att försämra anställ- ningsvillkoren efter att arbetstillstånd har beviljats och utökade sank- tioner mot och kontroller av arbetsgivare. Uppdraget omfattar tredje- landsmedborgare och inte EES-medborgare. I arbetet med att säkerställa att personer som kommit till inte utnyttjas på ett otillbörligt sätt är det viktigt att också säker- ställa att det straffrättsliga skyddet mot olika former av exploa- tering är starkt. Det finns därför skäl att överväga om det kan finnas anledning att förändra den straffrättsliga lagstiftningen på något vis. En utgångspunkt bör i detta sammanhang vara att det straff- rättliga skyddet inte ska skilja sig åt beroende på de utsatta per- sonernas medborgarskap eller migrationsstatus. Straffrättslig lagstiftning vid tvångsarbete eller exploatering för annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte I vissa situationer då personer tvingas att arbeta kan det vara fråga om människohandel. Straffbestämmelsen om människohandel består emellertid av flera led och innefattar alltid en handelsåtgärd, exempelvis rekrytering eller transport, av människor inom eller mellan länder i syfte att de senare ska utnyttjas på olika sätt. I de fall arbete krävs av en person genom hot om något slag av straff – såsom fysiskt våld, utebliven lön eller hot om anmälan till myndighet – men utan att det har samband med en handelsåtgärd, eller om rek- visiten annars inte är uppfyllda, är människohandelsbrottet alltså inte tillämpligt. På motsvarande sätt kan det förekomma exploa- tering för annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte men som inte utgör människohandel. I dessa situatio- ner rör det sig i stället om ett i förhållande till människohandel fristående utnyttjande eller ett efterföljande utnyttjande av någon annan än den som genomfört människohandeln. Som nämnts ovan finns det inte någon särskild straffbestämmelse som avser just exploa- tering för tvångsarbete eller för annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte. I dessa situationer kan i stället olika generella straffbestämmelser aktualiseras. Att genom våld eller hot tvinga en annan person att exempelvis arbeta eller tigga kan utgöra olaga tvång. Ett direkt frihetsberövande på arbetsstället kan utgöra olaga frihetsberövande och fysiska bestraffningar kan utgöra misshandel. Att pass har om- händertagits av arbetsgivare har bedömts som egenmäktigt förfar- ande. När ersättning utlovats för arbete, utan att det funnits avsikt att faktiskt betala, har det vidare dömts för bedrägeri. Att låta per- soner under pressade omständigheter arbeta mycket långa arbets- dagar och sedan förmå dem att ta ut stora delar av sin lön och över- lämna till arbetsgivaren har bedömts utgöra grovt ocker. Det finns alltså straffbestämmelser som kan tillämpas, men an- talet domar som avser tvångsarbete – eller exploatering för annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte – är begränsat. En orsak till det begränsade antalet lagföringar kan vara att straffbestämmelserna inte är ändamålsenligt utformade för de situationer som beskrivits ovan. En situation som innefattar tvångs- arbete omfattar ofta flera relevanta kännetecken – olika frihets- inskränkningar och hot om sanktioner – som bör ses i ett samman- hang. Tvångsarbete eller exploatering för verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte bör anses utgöra kvalificerade angrepp på en persons handlingsfrihet. Ocker och bedrägeri är i stället exempel på förmögenhetsbrott och skyddsintresset för dessa brott är sålunda ett annat än för brott som riktar sig mot liv, hälsa, frihet eller frid. Straffen för flertalet av de ovan nämnda brotten är också generellt sett avsevärt lägre än för exempelvis människo- handel och andra brott som innefattar allvarliga ingrepp i offrets fri- het. Bedrägeri och ocker är dessutom brott som, utifrån sina skydds- intressen, ger begränsade möjligheter till skadestånd. I syfte att säkerställa ett starkt straffrättsligt skydd bör den straffrättsliga lagstiftningen mot exploatering för tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den ut- satte ses över. Vid denna översyn ska även internationella åtaganden beaktas när det gäller kriminalisering av tvångsarbete. •analysera och ta ställning till om det finns behov av ett förtyd- ligat, utvidgat eller på något annat sätt förändrat straffrättsligt skydd mot tvångsarbete eller exploatering för annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte, och •lämna förslag till författningsändringar som den bedömer att det finns behov av. Straffrättslig lagstiftning vid otillbörligt ekonomiskt utnyttjande Som framgått ovan förekommer det också att utsatta människor på olika sätt utnyttjas ekonomiskt på ett otillbörligt vis men utan att förfarandet innefattar ofrivillighet eller hot om bestraffning. kan handla om att utsatta EES-medborgare förmås betala för att sitta på allmän plats och tigga eller betala oskäliga belopp för resan hit. Det förekommer även att personer förmås betala stora summor för sådana anställningserbjudanden som tredjelandsmedborgare i regel måste ha för att beviljas arbetstillstånd. Vidare kan personer ut- nyttjas ekonomiskt genom att de förmås arbeta under mycket dåliga villkor, men utan att det är fråga om tvångsarbete eller annan verk- samhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte. Det bör dock understrykas att inte varje avvikelse frånkollektivavtal, indi- viduella avtal eller praxis är att betrakta som exploatering, utan det som avses är uppenbart orimliga villkor. Utnyttjandet är ofta att anse som otillbörligt eftersom den eller de fördelar en part tillskansar sig står i uppenbart missförhåll- ande till motprestationen och möjliggörs av den andre partens trängda läge. Flera olika straffbestämmelser kan aktualiseras också i dessa sammanhang. Att vid en rättshandling använda sig av någons trång- mål eller beroende ställning för att skaffa sig förmån ”som står i uppenbart missförhållande till vederlaget eller för vilken vederlag inte skall utgå” utgör ocker. Vid fall av ocker utnyttjar gärnings- mannen ett redan existerande förhållande, såsom en persons under- läge eller svaghet, för att bereda sig en otillbörlig ekonomisk för- mån. Han eller hon behöver därför inte använda sig av exempelvis tvång, hot eller vilseledande. Vidare kan den som genom vilseled- ande förmår någon till handling som innebär för gärnings- mannen och skada för den vilseledde dömas för bedrägeri. Bero- ende på omständigheterna i övrigt kan även ansvar för exempelvis olaga tvång, utpressning och människohandel komma i fråga. kan det konstateras att få personer döms för brott i dessa situationer. Detta kan ha flera olika orsaker. En orsak skulle kunna vara att den straffrättsliga lagstiftningen inte är ändamåls- enligt utformad. Även om framför allt bestämmelsen om ocker i många avseenden ger ett skydd mot beteenden som innebär ett otillbörligt ekonomiskt utnyttjande, är den ålderdomligt utformad och – liksom andra relevanta straffbestämmelser – tillkommen utifrån en annan problematik än den som är aktuell i detta sammanhang. Som exempel på en annan straffrättslig bestämmelse som innefattar otillbörligt ekonomiskt utnyttjande kan nämnas koppleri. För kopp- leri döms den som främjar eller på ett otillbörligt sätt ekonomiskt utnyttjar att en person har tillfälliga sexuella förbindelser mot ersätt- Koppleribrottet kan motsvara den exploatering som är syftet eller följden av människohandel för sexuella ändamål. I samman- hanget kan vidare nämnas att det i finns en straffbestäm- melse om ockerliknande diskriminering i arbetslivet vilken avser situationer där arbetsgivaren försätter arbetssökanden eller arbets- tagaren i en märkbart ofördelaktig ställning genom att utnyttja dennes ekonomiska trångmål eller annars trängda läge, beroendeställning, okunnighet eller oförstånd. Att människor som befinner sig i en utsatt situation, exempelvis på grund av ekonomiskt svåra förhållanden, okunskap eller en be- roendeställning, utnyttjas ekonomiskt på ett otillbörligt sätt är inte acceptabelt. För att säkerställa att det straffrättsliga skyddet vid så- dan exploatering är starkt ska utredningen därför •analysera och ta ställning till om det finns behov av ett förtyd- ligat, utvidgat eller på något annat sätt förändrat straffrättsligt skydd mot otillbörligt ekonomiskt utnyttjande av personer som befinner sig i en utsatt situation, och •lämna förslag till författningsändringar som den bedömer att det finns behov av. människohandelsutredning (Ju 2014:22) Förlängd tid för uppdraget