sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Utredningen menar vidare att beredningen av de beslut som ska tas i linjen måste formaliseras på ett sådant sätt att kollegialt inflytande och studentinflytande garanteras. Lärosätena bör därför säkerställa detta inflytande genom att i arbets- och delegations- ordningar specificera vilka beslut som ska beredas, och hur, innan de formella besluten fattas. Hur makt och avgörande inflytande i praktiken fördelas mellan linjen och kollegiala organ bestäms inte enbart av var de formella besluten tas utan i hög grad av bered- ningsprocessen och hur förslagen till beslut tas fram. Utredningen vill vidare understryka vikten av transparens och tydlighet i den formella organisationen uttryckt i arbetsordningar och övriga styr- dokument. Utredningen föreslår att lärosätena säkerställer kollegialt inflytande och studentinflytande genom tydliga och formaliserade beredningsprocesser och att lärosätena utformar en beslutsstruktur där formellt och reellt mandat på ett tydligt sätt överensstämmer. En konsekvens av förslaget om att viktigare beslut i regel ska tas i linjeorganisationen är att prefektstyre är att föredra framför beslutande institutionsstyrelser. Utredningen föreslår att de universitet som har beslutande institutionsstyrelser överväger att införa prefektstyre. Beredning och beslut i strategiska frågor Utredningen har genomfört en kartläggning av hur frågor bereds och beslutas inom tre viktiga områden, organisering av verksam- heten, resursfördelning och strategiska rekryteringar. Beslut om organisationen fattas av lärosätets styrelse eller relativt högt upp i ledningsorganisationen. Organisationsförändringar betraktas som strategiska frågor och hanteras genom grundliga beredningsprocesser. Trots omfattande utredningar och förankrings- processer är det vanligt att förslag om förändrad organisation är kontroversiella och svåra att genomföra, särskilt vid de fyra största universiteten. Starka fakulteter och institutioner vill inte förlora sin ställning i en omorganisation. Självständiga enheter värnar också om sina egna administrativa rutiner även om dessa skiljer sig från andras och därigenom försvårar samarbeten över fakultets- och institutionsgränserna. Utredningen föreslår att styrelserna tydligare tar ansvar för att skapa en ändamålsenlig och lämpligt avgränsad organisationsstruktur, även om eventuella förändringar inte tillstyrks av alla berörda parter och att lärosätesledningarna bevakar enhetlighet i administrativa rutiner mellan fakulteter och institutioner så att variationer inte försvårar samarbeten över gränserna. Utredningens kartläggning av resursfördelningen visar en relativt stor variation. Styrelsen beslutar om den övergripande fördelningen inklusive medel för rektors strategiska satsningar. Styrelsen eller rektor fördelar sedan medel till verksamheten. Det finns en betydande variation i avsättningen av strategiska medel till rektor och ett allmänt motstånd mot att avsätta strategiska medel till dekaner och prefekter. Resursfördelningen baseras i stor utsträckning på föregående års fördelning och i mindre utsträck- ning med hänsyn till hur den effektivt ska kunna bidra till att verksamhetens mål uppnås. Utredningen föreslår att universitet och högskolor utformar tydliga principer för och följer upp den interna resursfördelningen och att resurser avsätts till de akademiska ledarnas förfogande, inte enbart till rektor utan även till dekaner och prefekter. Utredningen har kartlagt hur rekryteringen av lektorer och professorer hanteras. Förslag om utlysning och ämnesinriktning kommer vanligen från institutionsnivån och beslut fattas på fakultetsnivån eller av rektor. Det finns en stor medvetenhet om hur strategiskt viktiga rekryteringsfrågorna är för lärosätets Den initiala hanteringen på institutionsnivå har dock stor inverkan på rekryteringen, och det finns en risk för att institutionens och medarbetarnas egna prioriteringar blir styrande med för mycket av återbesättningar och internrekryteringar som följd. Utredningen föreslår att lärosätena använder rekryteringar som ett verktyg för strategisk utveckling av verksamheten mot de uppsatta målen och att strategiska rekryteringar betraktas som en viktig uppgift för ledningsorganen samt att ämnesinriktning vid strategiska rekryteringar utformas med utgångspunkt i lärosätets strategi och på tillräckligt hög nivå i organisationen för att eliminera påverkan av olika personliga kopplingar till eventuella interna kandidater och öka antalet externa rekryteringar. Två grupper av lärosäten Med utgångspunkt i utredningens frågeställningar kan och högskolor, på en övergripande nivå, delas upp i två huvudgrupper, de ”äldre” universiteten i , , och i en grupp och övriga lärosäten i en annan. Ledning och styrning har i stora drag olika utformning vid dessa två grupper. Gemensamt för de fyra äldre universiteten är den stora omfatt- ningen av verksamheten organiserad i fakulteter med ett stort antal institutioner. Fakulteterna har en stark ställning. Verksamheten är mycket decentraliserad. Det finns en stark tradition av kollegialt beslutsfattande och även av kollegialt valda ledare. Institutions- styrelser och fakultetsnämnder är med något undantag beslutande och det är regel med val och rösträkning vid hörande inför nominering av rektor. Gruppen övriga lärosäten är mer heterogen men visar ändå inbördes likheter vad avser ledning och styrning. Det gäller den mindre graden av decentralisering, närheten mellan lärosätesledningen och institutionerna och mindre betoning på traditioner av kollegialt beslutsfattande och kollegiala ledarval. Flera lärosäten inom gruppen saknar fakultetsnivån som en organisatorisk enhet, men när den finns är det ändå en nära kontakt mellan ledningen och institutionerna. Med ett par undantag har samtliga lärosäten inom denna grupp infört prefektstyre. Kollegiala ledarval liksom val och rösträkning vid hörande inför nominering av rektor är ovanligt. De akademiska ledarnas situation En förbättring av de akademiska ledarnas situation är bland de viktigaste åtgärderna för att utveckla ledningen av verksamheten vid universitet och högskolor. Ett arbete pågår och behoven av förbättringar ser mycket olika ut vid olika lärosäten. Utredningen behandlar särskilt prefekterna, men mycket av det som sägs om dem gäller även andra ledare som till exempel dekaner. Många prefekter saknar ett tydligt uppdrag att utveckla institu- tionens verksamhet. Uppdraget är administrativt och förvaltande snarare än akademiskt och strategiskt. Prefekten har dessutom såväl ett begränsat ekonomiskt manöverutrymme som ett svagt administrativt stöd. Utredningen rekommenderar lärosätena att uppmärksamma prefekternas situation och vidta ett antal åtgärder. Det handlar om ett tydligt akademiskt uppdrag, befogenheter att driva utvecklingen framåt, ett adekvat administrativt stöd, utbild- ning och tydliga personliga villkor. Prefekten bör ges tydliga beslutsbefogenheter vad avser till exempel bemanning, arbetsledning och ekonomi även vid lärosäten med beslutande institutionsstyrelser. Med bemanning avses här teknisk-administrativ personal samt juniora och tidsbegränsade anställningar inom utbildning och forskning, men inte seniora akademiska anställningar som lektor och professor, vilka bör beredas och beslutas huvudsakligen ovanför institutionsnivån. Utredningen föreslår att akademiska ledare som prefekter och dekaner ges ett tydligt akademiskt uppdrag och tillräckliga beslutsbefogenheter vad avser till exempel bemanning, arbetsledning och ekonomi och att ekonomiska resurser avsätts till dessa ledares förfogande. Det administrativa stödet till prefekter, i någon mån även dekaner, är mycket ofta otillräckligt. Särskilt personalfrågorna kan bli mycket betungande, och de kräver expertis till prefektens stöd. Utredningen föreslår att lärosätena säkerställer att akademiska ledare, särskilt prefekter, ges ett adekvat administrativt stöd, framför allt vad gäller arbetsgivarrollen och personaladministration. Rekrytering av akademiska ledare som dekaner, prefekter och motsvarande kan ske på mycket olika sätt, genom att ledarna utses av överordnad chef, genom kollegiala val eller genom någon mellanform eller kombination av dessa båda alternativ. Oavsett hur detta är organiserat anser utredningen att överordnad chef måste kunna säga nej till kandidater som bedöms olämpliga. Utredningen föreslår att akademiska ledare utnämns av överordnad chef och att utnämningen föregås av någon form av samråd med överordnad chef, eller eventuellt ett rådgivande hörande av kollegiet/medarbetare. De personliga villkoren utöver uppdragstilläggets storlek, dvs. i vilken utsträckning uppdragstillägget får behållas som lön, samt annat stöd efter uppdragets avslutande, som forskningstid och extra resurser, fastställs ofta . Det bör istället göras i samband med utnämningen, och beslutet bör föregås av en diskussion eller förhandling med ledaren. Behoven och önskemålen kan variera stort. Det bör finnas en klar idé om ledarens framtid efter uppdragets avslutande. Utredningen föreslår att ledarna ges utbildning och tydliga personliga villkor och att personliga villkor rörande uppdragstilläggets storlek och förlängning samt andra former av stöd, till exempel extra forskningstid, förhandlas och beslutas i samband med utnämningen. Ett utökat mandat och större beslutsbefogenheter för de akademiska ledarna aktualiserar frågan om ansvarsutkrävande. Även om utgångspunkten är att ledarna kommer att sköta sitt uppdrag på ett bra sätt måste det finnas en möjlighet att utkräva ansvar av de som inte gör det. Det kan i vanliga fall handla om någon form av bedömning eller utvärdering, under eller mot slutet av en ledares mandatperiod och särskilt inför ett eventuellt omförordnande, och betraktas som en naturlig del av ledningsuppdraget. Vad det handlar om för de ledare som inte anses fungera optimalt är i första hand uteblivit omförordnande på uppdraget eller i allvarligare fall avslutande av uppdraget . Det kan vara lämpligt att lärosätena på något sätt i relevanta styrdokument fastställer rutiner för sådant ansvars- utkrävande. Utredningen föreslår att lärosätena utarbetar former för ansvarsutkrävande, till exempel genom någon form av bedömning eller utvärdering inför omförordnande av ledare som prefekter och dekaner. Jämställdhet bland akademiska ledare Utredningen har inte haft möjlighet att utveckla frågan om jämställdhet närmare men kan dock redovisa några siffror avseende könsfördelningen inom olika kategorier av ledare. När det gäller universiteten är könsfördelningen bland rektorerna jämn och vad gäller de fyra äldre universiteten leds tre av kvinnor. Vid högskolorna är rektorerna som är kvinnor i majoritet. Andelen kvinnor och män ligger inom det 40–intervall som ofta anses acceptabelt i sammanhanget, men är relativt nära gränsen; kvinnor utgör av rektorerna. Könsfördelningen bland dekaner, inklusive prodekaner, är jämn, men dataunderlaget är ofullständigt. Bland prefekter finns en majoritet män, , men avståndet till jämställdhetsintervallets gränser, 40–, är inte så stort. Ifall samtliga kvinnor och män summeras i de olika kategorierna visar det sig att könsfördelningen bland akademiska ledare vid lärosäten – enligt utredningens enkätunder- sökning till lärosätena – hamnar exakt på jämställdhetsintervallets gränser, kvinnor och män. Vad gäller ledare på prefektnivå finns en övervikt av män, men bland de högsta ledarna – rektorerna - finns en övervikt av kvinnor. Könsfördelningen bland professorerna är fortfarande ojämn, kvinnor. Den låga andelen professorer kan även i ett ledningsperspektiv bli problematisk eftersom de akademiska ledarna oftast rekryteras från professorskåren. Ifall andelen kvinnor i professorskåren förblir på en låg nivå finns en uppenbar risk för ett kommande bakslag i könsfördelningen bland de akademiska ledarna. Utredningen föreslår att lärosätena intensifierar ansträngningarna att öka andelen kvinnor bland professorerna i syfte att säkerställa framtida jämställdhet bland de akademiska ledarna. Styrelsens uppgifter och sammansättning och högskolor är förvaltningsmyndigheter under regeringen. Ett visst mått av självständighet är särskilt uttalat för universitet och högskolor. Utifrån detta konstaterande ska det inte vara nödvändigt med ett alltför intensivt samröre mellan regeringen och lärosätena. Kontakten mellan regeringen och rektor/styrelse behöver ändå förbättras anser många tillfrågade rektorer och styrelseordförande. Utredningen föreslår att nya styrelseordförande inbjuds till åtminstone ett samtal med ministern eller statssekreteraren samt att rektor inbjuds till ett enskilt samtal med statssekreteraren, alternativt ministern eller chefen för universitets- och högskoleenheten. Styrelsen har enligt högskolelagen inseende över lärosätets alla angelägenheter och svarar för att dess uppgifter fullgörs. Det är vidare reglerat vilka beslutsbefogenheter styrelsen har, vilka frågor som ska avgöras av rektor samt vilka beslut som ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Styrelsen ska besluta i frågor av principiell vikt. Det finns dock många frågor där det är oklart om de bör beslutas av styrelsen eller ej. Utred- ningen föreslår att varje styrelse under inledningen av sin mandat- period tar upp styrelsens beslutsmandat till diskussion, särskilt vilka frågor som kan anses vara av principiell vikt och att regeringen tar upp och diskuterar styrelsens och rektors inbördes roller och befogenheter under utbildningen av nya rektorer, styrelseordförande och styrelse- ledamöter. Ett antal styrelseordförande vittnar om att enskilda styrelse- ledamöter ofta uppträder som representanter för särskilda intressen trots att alla ledamöters uppgift är att se till hela lärosätets bästa. Utredningen menar att många styrelseledamöters felaktiga syn på sin uppgift sammanhänger med beteckningarna allmänrepresen- tanter, lärarrepresentanter och studentrepresentanter. Utredningen föreslår därför att formuleringarna i högskoleförfattningarna om att lärarna och studenterna har rätt att vara representerade i styrelsen ersätts med formuleringar om att lärarna och studenterna har rätt att utse ledamöter i styrelsen. Styrelserna för statliga universitet och högskolor består av 15 ledamöter: rektor, tre lärare, tre studenter och åtta ledamöter utsedda av regeringen däribland styrelsens ordförande. Mot bak- grund av den variation i storlek och uppdrag som finns bland universitet och högskolor finns ett behov av en flexibilitet även vad gäller styrelsernas sammansättning, storlek och kompetensprofil. Utredningen föreslår att styrelsen ska omfatta 7 till 15 ledamöter inklusive ordföranden och rektor. Förslag till styrelseordförande och sådana styrelseledamöter som ska utses av regeringen lämnas av en nomineringsgrupp bestående av landshövdingen i det län där lärosätet har sin verksamhet, en person med god kännedom om lärosätet och en student. Utredningen föreslår att regeringen utser en nomineringsgrupp för varje lärosäte, att varje nomineringsgrupp ska bestå av två personer; en person utses direkt av regeringen och en person efter förslag från respektive lärosätes styrelse; den av styrelsen föreslagna personen till nomineringsgruppen ska ha god kännedom om lärosätets verksamhet men får inte vara styrelseledamot eller ha sin dagliga verksamhet vid lärosätet. Förslag till och anställning av rektor Rektor anställs av regeringen efter förslag av styrelsen. Ansvaret för rekryteringsprocessen ligger hos styrelsen och styrelseordföranden. Styrelsen fastställer en kravprofil och tillsätter en rekryterings- kommitté som arbetar med att ta fram kandidater. Innan styrelsen lämnar sitt förslag till regeringen ska den enligt högskoleförord- ningen höra lärarna, övriga anställda och studenterna på det sätt som styrelsen har bestämt. Hörandet kan ske på mycket olika sätt och det kan resultera i ett kvalitativt omdöme eller ett röstresultat som i praktiken avgör vem som till slut anställs som rektor. En kontroversiell fråga är huruvida en eller flera kandidater ska bli föremål för hörande. Att minst två kandidater presenteras för hörande var tidigare vanligast och betraktas vid de äldre universiteten som normalt. Argumenten för och emot en respektive flera kandidater till hörande är många. En stor majoritet av de intervjuade rektorerna och styrelseordförandena är tveksamma eller negativa till att lämna fler än en kandidat till hörande. En effekt av att lämna fler kandidater till hörande är att välmeriterade kandidater drar tillbaka sin ansökan eller intresseanmälan inför en sådan procedur. Deras position i nuvarande anställning undermineras som det blir känt att de kandiderar till ett annat arbete. De står därför till förfogande som kandidater bara så länge deras kandidatur kan förbli konfidentiell. Utredningens bedömning är att förlusten av högt kvalificerade kandidater talar emot hörande av fler än en kandidat. Utredningen föreslår att styrelsen endast lämnar en rektorskandidat till hörande och att omröstning med redovisning av röstresultat i siffror inte ska förekomma samt att lärare, övriga anställda och studenter antingen involveras i rekryteringskommittén eller får tillfälle att lämna sina synpunkter innan kandidaten presenteras för hörande. Vid rekrytering av myndighetschefer till statliga myndigheter gäller enligt offentlighets- och sekretessförordningen (2009:400) sekretess men den gäller inte vid anställning av universitets- och högskolerektorer. Utredningen anser att sådan sekretess bör införas också vid rektorsrekryteringar, fram till hörandeförfarandet. Utredningen föreslår att sekretess ska gälla vid rektorsrekrytering på samma sätt som vid rekrytering av myndighetschefer vid andra statliga myndigheter, som sekretessen ska kunna hävas för den eller de kandidater som lämnas till hörande. Liksom andra myndighetschefer kan rektorer inte formellt räkna med tillsvidareanställning efter uppdraget. I motsats till de senare omfattas emellertid inte rektorer av förordningen om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning (avgångsförmånsförordningen). Utredningen villkor (SOU 2011:81) har föreslagit att rektorerna jämställs med övriga myndighetschefer, i vilket instämmer. Utredningen föreslår att regeringen ändrar avgångsförmånsförord- ningen så att den behandlar rektorerna på samma sätt som övriga myndighetschefer. 's universities1 today have a greater responsibility than before for independently organising their operations, they control increased resources that need to be used efficiently to achieve high standards, there are greater requirements on the adoption of a clear profile for higher education and research, and they are subject to greater domestic and international competition. In order to meet these challenges, management and governance within the universities need to be developed and improved. This can happen in a number of different ways. The Commission of Inquiry has not had any preconceived notion about what should be changed and has instead chosen to empirically map how the management functions currently appear and then identify strengths, weaknesses and proposed changes. The bulk of the proposals are addressed to the universities, a smaller proportion for the Swedish Government. The Commission's basic outlook is that an expansion of national regulation should be avoided and that the universities' opportunities to determine their own management functions should be safeguarded. The Commission's proposed statutory changes thus encompass a limited number of amendments to existing acts and ordinances. Economic conditions for management and governance The universities' operations are funded by central government appropriations, grants from external research funding bodies and fees from such activities as contract education. The central government appropriations for universities are made up of two 1 Including university colleges. separate appropriations: one for first-cycle and second-cycle courses and study programmes and one for research and third- cycle courses and study programmes. The former is based on performance metrics for educational volume. Variations in the government funding for education over the course of relatively short periods and with relatively notice make it difficult to plan operations. In addition, this funding system's quantitative basis in the reporting of full-time equivalent students and annual performance equivalents does not incentivise improvements to quality or to the adoption of a profile. This leads to the standardisation of the total range of courses and study programmes offered throughout as the universities concentrate on similar courses and study programmes, for example certain vocational study programmes, which provide the best opportunity to maximise the appropriation. The Commission proposes that the Government institutes a review of the funding system for first-cycle and second-cycle courses and study programmes with the aim of creating better conditions for the long- range planning of courses and study programmes and for the adoption of a profile by the universities. With regard to the basic government appropriation for research and third-cycle courses and study programmes, the universities are able to themselves determine how this is to be used and allocated and it may thus constitute an important part of the universities' internal management and governance toolbox. In addition to the basic appropriation, research is, as noted above, also funded with grants from research councils and other external funding bodies. As a consequence of central government investment in the latest research bills, the universities' research income has increased sharply in recent years. In parallel with this, external grants from other research funding bodies have also increased. At the same time, several of these bodies demand that the universities themselves provide a proportion of the research projects' funding from the basic appropriation, which is known as joint funding. The current allocation of basic appropriations and external grants, combined with the requirements for joint funding limit the universities' opportunities to make strategic decisions and prioritise operations internally. The Commission proposes that the Government takes action to increase the proportion of total public research funding made up of the basic appropriation with the aim of improving conditions in the universities for strategic management and the adoption of profiles and that the Government instructs central government research funding bodies to reduce the requirements for joint funding of research projects. Collegiality and line management Collegiality is a fundamental component of the management of universities. The term is often left undefined, but there are some main principles to bear in mind, namely critical review and peer review, the critical conversation between colleagues and the collegial election of leaders. According to these principles, decisions are to be based on facts that are subject to examination, evaluation and critique. Proponents of collegiality as a management model point out the importance of collegial decision-making in collegial management bodies. Another fundamental principle of collegiality as a management model is collegial election of leaders. In accordance with this principle, line managers are to be chosen by colleagues/employees without a superior manager being involved. In this context, one question is who these colleagues are. This varies depending on what expertise the group of colleagues are to have, more or less narrow, i.e. only encompassing those with doctorates, or wider and encompassing all teachers and researchers, or all employees. Thanks to collegial influence and decision-making, the knowledge and experience of employees can be brought to bear in the management of the organisation.