sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Sammanställningen innefattar endast de lärosäten som i sina styrdokument anger hur detta går till samt de som valt att komplettera sammanställningen med uppgiften i samband med faktagranskning av tabeller. Sammanställningen innehåller därför inte alla 34 lärosäten. Uppgifterna redovisas i tabell 7.2 nedan. Tabellen är sorterad efter vilket organ som beslutar om centrum- bildning eller liknande enhet. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? Redovisning av beslutsfattare för inrättande eller avveckling av centrumbildning eller liknande enhet (för färgkodning se figur 7.1) Beslut om centrumbildningar eller liknande enhet Universitetsstyrelsen beslutar om centrumbildningar och andra arbetsenheter under rektor eller områdes- eller fakultetsnämnd. Högskolestyrelsen beslutar om att inrätta centrumbildningar. Universitetsstyrelsen inrättar/avvecklar centrum under områdes- nämnd/ fakultetsnämnd. Rektor inrättar/avvecklar institut och centrum under en institution. Högskolestyrelsen beslutar om inrättande av högskolegemen- Rektor beslutar om inrättande av institutionsplacerade centrum- Beslut om centrumbildningar tillsammans med extern part fattas av rektor eller styrelse (konsistoriet). Beslut om interna centrumbildningar fattas av berörd verksam- Rektor beslutar om centrumbildningar. om övriga arbetsenheter. Rektor inrättar och avvecklar arbetsenheter och centrumbild- Rektor fattar beslut om centrumbildning efter samråd med berörd Rektor beslutar om centrumbildningar och forumbildningar i samråd med dekaner. Rektor beslutar om att inrätta och avveckla forskningscentra. Rektor kan inrätta centrum vid akademi efter samråd med Praxis är att rektor beslutar om att inrätta/avveckla centrum- Ej formellt reglerat. Rektor beslutar om att inrätta/avveckla centrumbildningar. Rektor beslutar om att inrätta/avveckla centrumbildningar. Rektor beslutar om att inrätta/avveckla centrumbildningar. Rektor inrättar/avvecklar fakultetsöverskridande enheter/centrum- Fakultetsstyrelsen inrättar/avvecklar institutioner och andra enheter inom den egna fakulteten. Kan beslutas av rektor eller av SOU 2015:92 Hur bereds och beslutas strategiska frågor? Beslut om centrumbildningar eller liknande enhet Rektor kan besluta om inrättande av centrumbildning. beslutar om institut efter samråd med fakultets- och Centrumbildning inom ramen för en institution inrättas av prefekt Dekanen beslutar i samråd med rektor om fakultetens indelning i enheter som lyder direkt under dekan. Bedöms från fall till fall Centrumbildningar kan finnas på flera olika nivåer vid ett lärosäte. Det kan också vara skillnader i hur stora resurser som finns knutna till en centrumbildning. Begreppet centrumbildning alternativt institut eller motsvarande finns inte alltid definierat vid lärosätena. Tabellsammanställningen visar vem som beslutar om att centrum- bildningar ska finnas och ger ingen fullständig bild av hur dessa organiseras eller tilldelas resurser vilket i praktiken kan variera stort. Av kartläggningen framgår tydligt att rektor beslutar i de flesta fall om inrättande/avveckling av centrumbildning. Detta tyder på att lärosätena gjort förhållandevis likartade bedömningar gällande frågans strategiska karaktär. I vissa fall förutsätts att rektor sam- råder med dekan eller motsvarande funktion. Vid är dock beslut om andra arbetsenheter än institutioner, exempelvis centrumbildningar delegerade till fakultetsstyrelsen. Vid beslutar dekan om fakultetens indelning i andra enheter än institution och som lyder direkt under dekan. Några lärosäten har utskrivet i sina styrdokument att olika beslutsfattare inrättar och avvecklar centrumbildningar beroende av organisatorisk hemvist. Vid beslutar rektor om institut och centrum under en institution medan universitets- styrelsen beslutar om centrum under områdesnämnd eller fakultetsnämnd. Uppdelningen av vad som styrelsen respektive rektor beslutar om kan ses som ett exempel på tolkningen av vad som anses vara en principiellt viktig organisatorisk fråga som ska beslutas av styrelsen. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? Sammantaget kan således konstateras att inrättande och avveckling av centrumbildningar eller motsvarande enheter beslutas relativt högt upp i organisationen, ofta av rektor eller lärosätets styrelse. Kopplad till frågan om centrumbildningar är formerna för multi- disciplinära samarbeten inom ett lärosäte. Vid utredningens intervjuer och möten har det framkommit kritik av hur nuvarande organisationsstrukturer har svårt att främja mångvetenskap och multidisciplinaritet. Flera av de forskningsledare som utredningen talat med vittnar om problem i samband med institutions- och fakultetsöverskridande utbildnings- och forskningssamarbeten. Problemen yttrar sig bland annat i skilda administrativa system vid olika organisatoriska enheter. I vissa fall är det tydligt att organisationsstrukturen styr verksamheten i den bemärkelsen att den gynnar samarbeten inom den egna institutionen men försvårar samarbeten över gränserna. Det är tydligt att inarbetade rutiner och olika administrativa system vid olika institutioner upplevs som begränsande för samarbeten över organisatoriska gränser. I samtalen framkommer att ansvaret för dessa begränsningar primärt anses åvila verksamhetsstödet. Vi vill dock ifrågasätta bilden av verksamhetsstödet som ansvarigt för svårigheterna med multi- disciplinära samarbeten. Verksamhetsstödet, det centrala såväl som det verksamhetsnära, arbetar ytterst på uppdrag av den akademiska verksamheten för att stödja utbildnings- och forskningsverksamheten. Detta innebär att det är ledningsfunktionerna inom den akademiska verksamheten (må vara vid olika nivåer) som är ansvariga för uppdraget till och utformningen av verksamhetsstödet. Kraftigt åtskilda administrativa rutiner såsom personal- och redovisningssystem vid olika organisatoriska enheter kan ses som ett tecken på starka och självständiga fakultets- och/eller institu- tionsorganisationer. Dessa strukturer kan grunda sig i både formella och informella traditioner som på så vis verkar konserverande. Denna typ av organisationsstruktur och kultur riskerar att bli alltför styrande och begränsande för lärarnas och forskarnas verksamhet. Utvecklad fakultets- och institutionsprotektionism försvårar utbildnings- och forskningssamarbeten över organisationsgränserna. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? problematik som framför allt forskningsledare (varav vissa är centrumföreståndare/motsvarande) framfört till utredningen och som utredningen anser att universitetsledningarna för framför allt de äldre flerfakultetsuniversiteten bör ta på allvar. I dessa frågor skiljer sig ofta forskningsledarnas bild från prefektens. Prefekten kan anse att exempelvis de administrativa rutinerna vid institutionen är väl- fungerande, vilket de förmodligen är inom den enskilda institutionen. upplever forskningsledaren, som samarbetar med lärare/forskare vid andra institutioner med andra administrativa rutiner, svårigheter i att bedriva forskningsprojektet. Liknande problematik med svårigheter för studierektorer att utveckla samarbeten över organisationsgränserna finns inom utbildningen. Att olika organisationsformer innebär inlåsningseffekter är förmodligen något att räkna med, men det är inte rimligt att skilda administrativa rutiner hindrar verksamhetens utveckling. Sannolikt skulle både utbildningen och forskningen gynnas av mer flexibla tvärgående strukturer som fungerar över institutions- gränserna. Denna typ av samarbeten är vanliga vid framgångsrika amerikanska universitet. Relativt få av lärosätena i har flera olika slag av mer flexibla och tvärgående strukturer som komplement till grundstrukturen. Det finns dock ett par sådana exempel. Bland annat har skapat styrkeområden vilka går på tvärs över institutionsstrukturen. Även har utöver fakulteterna en indelning som utgörs av olika ”teman”. Vid har antalet multidisciplinära och inter- disciplinära fakultetsövergripande centrumbildningar ökat och är framgångsrika. finns en medvetenhet om svårigheterna genom att löpande stämma av om dessa tvärgående strukturer står sig bättre i relation till en mer traditionell organisationsstruktur. Ledningen vid uttryckte det så att: ”är det tydliggjort att det är komplext. var det komplext men det syntes inte på organisationen”. Ovanstående resonemang ska inte tolkas som att utredningen förespråkar lösa strukturer och omfattande matrisorganisationer. Men alltför rigida organisationsgränser och skilda administrativa system skapar onödiga inlåsningseffekter vilka blir ett hinder för utvecklingen av dynamiska samarbeten mellan olika discipliner över enhetsgränserna inom ett lärosäte. Detta behöver universitet och högskolor ha en större kapacitet att förändra. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? Utredningens erfarenheter från möten och intervjuer visar att organisationsfrågor generellt betraktas som strategiska och hanteras genom grundliga beredningsprocesser. Trots omfattande utredningar och beredningsprocesser är det dock inte ovanligt att förslag om förändrad organisationsindelning, internt inom läro- sätet, blir omstridda och därför av styrelsen eller rektor bedöms som alltför problematiska att genomföra. Det är tydligt att storleken på lärosätet, finansiering och traditioner spelar en avgörande roll för hur organisationen utformas. Det finns en stark koppling till historiskt betingade strukturer, vilket kan anses naturligt med tanke på hur pass det gått sedan staten upphörde att styra lärosätenas interna organisation. finns emellertid områden som utvecklas oberoende av de traditionella disciplingränserna, vilket i praktiken kan ifrågasätta denna gräns- dragning. Här bör utgångspunkten för bedömningen om organisa- tionens ändamålsenlighet vara att de gränserna inte får innebära problem för utvecklingen av utbildning och forskning. Utred- ningens iakttagelser visar att omprövningar av organisationen, framför allt i de fall där det finns en fakultet som organisatorisk enhet, är svåra att åstadkomma av skäl som vi menar är tveksamma. Det finns traditionsburna, både formella och informella, strukturer som verkar konserverande. Dessa kan yttra sig i starka organisatoriska gränser inom samma lärosäte som i vissa fall begränsar nyskapande multidisciplinära samarbeten. Vi har också sett att tradition och historia alltför ofta lyfts fram som argument mot organisationsförändringar. Vi menar att denna typ av argument saknar saklig grund och i vissa fall till och med baserar sig på särintressen. Omorganiseringar ska naturligtvis inte göras för sin egen skull men de kan vara en del av ett nödvändigt förändringsarbete kombinerat med andra åtgärder avseende ledningsfunktionerna. Poängen här är att flera universitet och högskolor har svårt att grundligt genomlysa och förändra rådande organisationsstruktur och hur de bidrar till att verksamheten uppnår sina mål. Generellt kan konstateras att för små organisatoriska enheter sällan är bra. Detta är särskilt påtagligt i en decentraliserad organisation där det behövs en kritisk massa för varje enhet. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? tionsmodell som väljs bör lärosätet arbeta för att samarbeten mellan olika discipliner möjliggörs genom gemensamma administrativa rutiner och genom att kontinuerligt se över eventuella inlåsnings- effekter som organisationen skapar. Givet att organisationsförändringar vid de flesta lärosäten beslutas av styrelsen, har styrelsen ett särskilt ansvar för frågor om organisa- tionsstruktur. Styrelsen bör vara medveten om att organisations- förändringar är av den karaktären att de inte alltid kan genomföras med tillstyrkan av alla berörda parter. Organisation - utredningen föreslår: –att styrelserna tydligare tar ansvar för att skapa en ändamåls- enlig och lämpligt avgränsad organisationsstruktur, även om eventuella förändringar inte tillstyrks av alla berörda parter –att lärosätesledningarna bevakar enhetlighet i administrativa rutiner mellan fakulteter och institutioner så att variationer inte försvårar samarbeten över gränserna. Hur medel fördelas inom universitet och högskolor är avgörande för hur olika delar av verksamheten utvecklas. Beslutsprocesser kring allokering av resurser är därmed en central fråga för svenska lärosäten. Utredningen har därför undersökt vilka ledningsorgan som beslutar om resursfördelningen vid lärosätena. Med resurser menas här statsanslag för både utbildning och forskning. Av intresse är vilket ledningsorgan som beslutar om resursfördelning mellan fakulteter samt mellan institutioner och vilket organ som lägger förslag om resursfördelning och/eller deltar i beredningen av förslaget. Frågor i kartläggningen av resursfördelning var följande: •Vilket organ beslutar om resursfördelning (för både utbildning och forskning) till fakultet eller motsvarande organisatorisk enhet? Hur bereds och beslutas strategiska frågor? •Vilket organ beslutar om resursfördelning (för både utbildning och forskning) till institution eller motsvarande organisatorisk enhet? Vid intervjuer och möten som utredningen genomfört ställdes även frågor kring processen fram till beslut om resursfördelningar. Hur upplever lärosätesledningen att det går att styra genom resurser? Vilket utrymme finns för ledarnas prioriteringar? Vilka hänsyn tas? Vem bör ta besluten? Hur används kollegiala organ? 7.3.1Resursfördelning till fakulteter och institutioner I tabell 7.3 nedan sammanfattas i kolumn två, Beslut om resurser fakulteter, vilket ledningsorgan som beslutar om resursfördelning till fakulteter eller motsvarande enhet. Det är viktigt att notera att med fakulteter avses här den organisatoriska nivån fakultet och inte fakultetsnämnd. Det innebär alltså att de lärosäten som har en fakultetsnämnd vid sidan av linjen, och där institutionerna/mot- svarande utgör den första organisatoriska nivån, har kategoriserats som att de inte har fakulteter. I kolumn 3, Beslut om resurser institutioner, återfinns det organ som fördelar medel till institu- tioner eller motsvarande enhet. I de fall som ett organ lägger förslag eller beslutar om endast utbildningsanslag eller forsknings- anslag så skrivs det ut. I annat fall har inte lärosätet gjort skillnad på resursfördelning till utbildning och forskning i styrdokumenten. Tabellen är i första hand sorterad utifrån vilket organ som beslutar om resurser till fakultet och i andra hand vilket organ som beslutar om resurser till institution. Enligt 2 kap. 2 § 5 punkten högskoleförordningen ska styrelsen besluta i viktigare frågor om den interna resursfördelningen och uppföljningen av denna. Det betyder att i de fall andra besluts- fattare än lärosätets styrelse beslutar om resursfördelning kommer det att ske inom styrelsens angivna ramar. Hur stort handlings- utrymme den enskilda beslutsfattaren eller organet har att besluta om resursfördelning inom de ramar som styrelsen har satt kan variera mellan lärosätena. Rektorer som beslutar om resursfördel- ning till institutionerna kan ha olika stort handlingsutrymme inom Hur bereds och beslutas strategiska frågor? I vilken utsträckning detta handlingsutrymme skiljer sig åt åskådliggörs inte i tabellen. Tabell 7.3 Ledningsorgan som fördelar resurser till fakulteter/motsvarande och till institutioner/motsvarande. Vita celler markerade med streck (-) anger att lärosätet saknar den organisatoriska nivå som avses (för färgkodning se figur 7.1). Beslut om resurser fakulteter Beslut resurser om institutioner Inom medicin och farmaci samt inom teknik och naturvetenskap: området (tillika naturveten- skaplig fakultet): universitets- (tillkommer strategiska medel beslutade av rektor efter samråd) Hur bereds och beslutas strategiska frågor? Beslut om resurser fakulteter Beslut resurser om institutioner högskolestyrelsen: anslag utbildning universitetsstyrelse: anslag utbildning10 fakultetsnämnd: anslag för forskning fördelas medel av rektor) I flertalet fall beslutar den högsta organisatoriska nivån om tilldelningen av medel till den nivå som organisatoriskt är närmast underordnad, dvs. styrelsen beslutar om fördelningen av medel till fakultetsnivån, och fakultetsnivå beslutar oftast om fördelningen av medel till institutionsnivån etc. Däremot finns viss variation i frågan om det är styrelsen eller rektor som beslutar. 10 Universitetsstyrelsen fattar beslut om forskningsanslagets fördelning mellan fakultets- nämnderna. Universitetsstyrelsen beslutar om utbildningsanslagets fördelning till institu- tionerna (obs. att utbildningsanslaget inte passerar fakultetsnämnderna). Hur bereds och beslutas strategiska frågor? Av tabell 7.3 framgår att lärosätets styrelse fördelar medel direkt till fakulteterna vid elva lärosäten. Vid dessa lärosäten fördelas sedan resurserna vidare till institutioner av fakultetsnämnd (vd/dean vid ). Vid och beslutar områdesnämnden om resurs- fördelning till fakulteterna. Det är universitetsstyrelserna som beslutar om medel till områdesnämnderna. Områdesnämnderna vid ska enligt arbetsordning lämna underlag inför konsistoriets beslut om fördelning av resurser mellan områdena. Vid cirka hälften (16 stycken) av de undersökta lärosätena är det styrelsen som beslutar om resursfördelning till den första organisa- toriska enheten för verksamheten, dvs. fakultet eller institution. Vid ungefär lika många (14 stycken) är det rektor som beslutar om medel till den första organisatoriska enheten för verksamheten. Vid och beslutar rektor om fördelning av resurser till fakulteter inom högskole- styrelsens ramar. Vid konstnärliga högskola beslutar rektor om fördelning av resurser till skolor inom lärosätet inom högskolestyrelsens ramar11. Dessa skolor kan sägas motsvara fakulteter. Vid tre lärosäten – , konstnärliga högskola och – är det dekan/motsvarande som beslutar om medel till institutioner. Utredningen har även undersökt vilket organ som lämnar förslag om resursfördelning till institution eller motsvarande. Av samman- ställningen, som återfinns i bilaga 6, framgår att det ofta finns olika typer av beredningsorgan kopplade till fakultetsnämnd inför beslut om fördelning av resurser till institutioner.12 I beredningsprocesserna 11Att rektor beslutar om resursfördelningen inom styrelsens ramar kan exempelvis innebära att styrensen fattat ett beslut om den övergripande resursfördelningen till rektor, verksam- heten och verksamhetsstödet. Därefter fattar rektor beslut om den vidare fördelningen till verksamheten, dvs. fördelningen mellan fakulteter och/eller institutioner. 12Vid flera lärosäten finns endast beskrivet i styrdokumenten hur det går till vid en av fakulteterna. Det innebär inte att det alltid går till på samma sätt vid andra fakulteter. Eftersom frågan inte finns beskriven i samtliga lärosätens styrdokument innefattar tabellen 24av de 34 lärosätena. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? tas underlag och förslag till fördelning upp från institutionerna. Vid finns en stor variation mellan fakulteterna i hur frågan hanteras, men förslag avges vanligen formellt av dekanen. Vid och är det dekanen som lämnar förslag inför rektors beslut om resursfördelning till institutionerna. Endast vid ett fåtal lärosäten (6 stycken) lämnar institutionsledningen förslag inför formellt beslut om fördelning av resurser till institutioner. Vid lämnas förslag om resursfördelning till institutionerna från biträdande förvaltnings- chef/ekonomichef tillsammans med akademicheferna (dvs. mot- svarande institutionsledningen). Vid lämnar verksamhetsstyrelserna (motsv. fakultetsnämnder) förslag om resursfördelning till institutionerna och efter det att universitetsstyrelsen (konsistoriet) har beslutat om en ram fördelar verksamhetsstyrelserna medel till institutionerna. Endast vid tre lärosäten finns det beskrivet i styrdokumenten vilken beslutsfattare eller vilket organ som lämnar förslag om resursfördelning till fakulteter eller motsvarande. Vid lant- bruksuniversitet lämnar den centrala utbildningsnämnden förslag till rektor som i sin tur lämnar ett förslag till universitetsstyrelsen som beslutar om resursfördelning. Vid ska dekanerna gemensamt föreslå hur det statliga anslaget för forskning och utbildning på forskarnivå ska fördelas inför rektors beslut. Vid konstnärliga högskola föreslår den centrala hur forskningsmedel ska fördelas. Den kompletterande bild som utredningen fått vid möten och intervjuer om hur resursfördelningen fungerar visar på relativt varierade system. Som tabell 7.3 åskådliggjorde skiljer det sig mellan lärosätena om det är styrelsen eller rektor som fördelar medel till verksamheten. Som nämndes inledningsvis ska lärosätets styrelse besluta i viktigare frågor om den interna resursfördelningen och uppföljningen av denna. Hur handlingsutrymmet därefter varierar för den enskilda beslutsfattaren eller nämndorganisationen som beslutar om resursfördelning (inom av styrelsen givna ramar) har utredningen diskuterat vid de genomförda intervjuerna. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? Vid de äldre universiteten i , , och går resursfördelningen från universitetsstyrelsen till områdesnämnd/fakultetsnämnd. Styrelsen kan även fördela medel till rektor för olika strategiska satsningar. Vid baseras fördelningen till områdena på verksamhets- plan, sedan fattar områdena beslut om egna verksamhetsplaner utifrån vilka vidarefördelningen sker. Bakgrunden till att en stor del av lärosätena fördelar resurser direkt till fakultetsnämnd grundar sig sannolikt i att riksdag och regering tidigare fördelade medel till lärosätena direkt till respektive fakultet, så kallade fakultetsmedel.13 Vid relativt många lärosäten där fakultetsnämnden delegerats rätten att fördela resurser upplever fakultetsledningen trots allt att det sällan finns utrymme för strategiska satsningar. Bakgrunden är bland annat att resursfördelningen ofta följer tidigare års fördel- ningsprinciper som är svåra att förändra. Givetvis behöver det finnas en kontinuitet i verksamheten och resursfördelningen bör vara delvis förutsägbar, men det är ett problem om denna förutsägbarhet baserar sig på att tidigare års fördelnings- principer tillämpas år . Organisationer i allmänhet, och naturligtvis även universitet och högskolor, behöver förmåga att medvetet prioritera resurser i relation till verksamhetens mål. Det är därför viktigt att lärosätena diskuterar, tydliggör och utvärderar gällande fördelningsprinciper. Det begränsade handlingsutrymmet för strategiska satsningar på fakultets- och institutionsnivå handlar även om att basanslaget för forskning och forskarutbildning, som vi diskuterade i kapitel 6, ofta är uppbundet i samfinansiering. Vad gäller ledningsorganens mandat är det tydligt att även i de fall där fakultetsnämnden formellt beslutar om resurserna så har i praktiken dekanen, i egenskap av ordförande i nämnden, ofta det reella inflytandet över beslutet. I sammanhanget behöver även prefekternas erfarenheter belysas. Flera prefekter, vid lärosäten där fakultetsnämnden fördelar resurser, hävdar att det är svårt för prefekterna att utveckla institutionen på ett strategiskt vis då medlen redan är fördelade av fakultetsnämnden. Vid ett lärosäte menade prefekterna att fakultetsnämnden inte tog ett strategiskt ansvar utan ”osthyvlade” vid nedskärningar i stället för att prioritera. Detta gav prefekterna ett litet utrymme till att genomföra 13 Se diskussion om detta i kapitel 3, avsnitt 3.2. Hur bereds och beslutas strategiska frågor? egna utvecklingsinsatser inom institutionen. Prefekterna menade att problemet primärt låg i att fakultetsnämnden saknade en tydlig strategisk vision, vilket gjorde att resursfördelningen löpte på enligt ”tradition”. Vid institutionerna upplever således ofta prefekterna att det reella utrymmet för styrning av verksamheten är mycket begränsat. I jämförelse med en professor som tilldelats mycket externa medel kan prefekten ha mindre resurser att förfoga över vad gäller exempelvis olika utvecklingsinsatser för medarbetarna vid institu- tionen.