sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Den samlade tillkommande årskostnad under ge- nomförandeperioden som utredningen tidigare redovisat under avsnittet om kommunerna, cirka 41–, kan därför i stor utsträckning komma att täckas av va-avgifter. Det motsvarar en genomsnittlig årlig höjning av landets va-avgifter med bråkdelar av en procent, vilket väsentligt understiger den årliga höjning som va- kollektiven i genomsnitt vant sig vid. Kostnaden faller på de kommunala kollektiv som har eftersatt frågan om vattenskyddsom- råden, medan andra kommuners kollektiv med aktuella områden och föreskrifter kan slippa ytterligare kostnader . Förslaget att miljöorganisationer ska ges en uttrycklig rätt att överklaga beslut ligger i linje med den praxis som utvecklats inom miljöområdet och är en följd av den för gällande Århus- Konsekvenser av utredningens förslag En sådan möjlighet kan ge miljöorganisationerna ytterligare förutsättningar att verka. Regionala vattenförsörjningsplaner skapar förutsättningar att lång- siktigt prioritera och skydda strategiskt viktiga framtida vattentill- gångar, liksom utsatta och särskilt känsliga förekomster. Vatten- täkter tillförsäkras visst skydd redan genom att de utpekas i vat- tenförsörjningsplanen och därefter tas upp i kommunens över- siktsplanering. De beaktas därmed i den framtida planeringen och vid tillämpningen av miljöbalken.63 Förslaget bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag samt Grundvatten av god kvalitet. Förslaget om vattenskyddsområden innebär ett ökat skydd för allmänna vattentäkter. Det kan bidra till att tillgodose en långsik- tigt trygg dricksvattenförsörjning där klimatutmaningar och andra riskfaktorer lättare kan hanteras. Förslaget bidrar till uppfyllandet av miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Grundvat- ten av god kvalitet. I vissa fall kan också negativa effekter uppstå med avseende på andra miljömål. Det gäller närmast negativa ef- fekter med avseende på den biologiska mångfalden om vissa typer av strandbete regleras eller helt förbjuds. Sådan eventuell påverkan av diversiteten hos flora och fauna motverkar arbetet inom miljö- målet Ett rikt växt- och djurliv. Tillgängligheten för allmänheten beträffande bad och andra aktiviteter kan också komma att regleras i direkt anslutning till täkter och uttagspunkter, vilket berör miljö- kvalitetsmålet God bebyggd miljö. Å andra sidan skapas också avse- värda och i regel större positiva värden inom ramen för detta mål genom att exploatering av naturmark förhindras genom inrättandet av vattenskyddsområde. Förslaget om inskränkning av möjligheten till andra lokala skyddsföreskrifter för allmänna ytvattentäkter innebär att sådana täkter får ett starkare juridiskt skydd i form av vatten- skyddsområden, vilket bidrar till uppfyllandet av de inledningsvis nämnda miljökvalitetsmålen. 63 3 kap. 2 § samt 2 kap. 6 § och 6 kap. 19 § . Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens direktiv uppmärksammar särskilt glesbygdens sär- skilda förutsättningar i anslutning till skyddet av allmänna vatten- täkter. Den allmänna dricksvattenförsörjningen i glesbygdsområden är främst knuten till tätorter och samhällen, som ett komplement till den enskilda vattenförsörjning som är vanlig i glesbygdsområden. Utredningens förslag om mer omfattande inrättande och ompröv- ning av vattenskyddsområden kan få viss ingripande effekt för fas- tighetsägare och andra rättighetsinnehavare, omfattningen av aktu- ella skyddsområden är dock i allmänhet mindre än i anslutning till stadsområden och större tätorter. I glesbygdskommuner med små va-kollektiv kan tillkomande kostnader för inrättande av vattenskyddsområden innebära eko- nomiska utmaningar för kollektiven. Glest befolkade län, som , , och , har mer omfattande beting avseende inrättande och omprövning av vattenskyddsområden. Dessa län har mellan cirka 80 och 100 sådana områden vardera.64 Vid utformning av skyddet ska, som utredningen föreslår, konsekvensutredningar utarbetas som möj- liggör att nyttor och andra effekter för olika aktörer och verksam- heter kan bedömas för olika handlingsalternativ. I glesbygdskommuner är bebyggelsen ofta spridd och antalet vattentäkter som följd av detta relativt stort med mindre uttags- volymer. Fortsatt avfolkning i vissa glesbygder, med sviktande va- kollektiv, kan därför även komma att innebära avveckling av vissa allmänna vattentäkter.65 Förebyggande insatser som gäller miljö och hälsa brukar erfaren- hetsmässigt ses som kostnadseffektiva jämfört med avhjälpande insatser i senare skeden. Sådana avhjälpande insatser visar sig ofta betydligt mer kostsamma, om de då ens blir möjliga. 64SGU (2016). Utdrag ur , . 65Regeringskansliet (2013). Remissammanställning avseende promemoria om förslag till ändring av 7 kap. om vattenskyddsområden samt förslag till ny bekämpnings- medelsförordning, M2013/1675/R, . Konsekvenser av utredningens förslag förslag under detta avsnitt innebär att begränsade kostnader i närtid läggs på åtgärder för att säkra naturresurser och samhällstjänster, som annars inte långsiktigt kan upprätthållas utan avsevärda senare kostnader. De samhällsekonomiska konsekvenserna av att skydda de nationella vattentillgångar som används och kan användas för dricksvattenproduktion bör inte enbart granskas med avseende på behoven inom dagens dricksvattenförsörjning. Avgörande är i stället att betrakta för dricksvattenförsörjningen långsiktiga nyttor av åtgärderna tillsammans med de nyttor som skapas för andra samhällsbehov och åtaganden. Aktuella studier av sådana mer samlade samhällsbehov har t.ex. redovisat betydande nyttor av dricksvattentäkter. Studier av förädlingsvärden för aktörer runt sjöarna och visade på nyttor av rent vatten motsvarande 127 respektive 1,6 mdkr årligen.66 Görs antagandet att utredningens samlade förslag kring skyddet av vattentäkter kan reducera de uppskattade skadekostnaderna kring hälsorelaterade utbrott , innebär det genom- snittliga årliga nyttoeffekter motsvarande 60 mnkr.67 Det ligger i ungefär samma storleksordning som de genomsnittliga kostnader som uppskattats av utredningen –2027. Då har emellertid inte fastighetsägares och rättighets- innehavares kostnader som följd av inrättandet av vattenskyddsom- råden beräknats. Sådana kostnader kan i viss utsträckning täckas av kommuner och va-kollektiv genom uppgörelser eller genom fast- ställande i dom. De allmänna hänsynsreglerna sätter gränsen för de kostnader som fastighetsägare och rättighetsinnehavare själva får bära till följd av gällande restriktioner. Det är dock viktigt att frå- gan lokalt avvägs på lämpligt sätt, vilket utredningens förslag om att genomföra konsekvensutredningar kan underlätta. På , då vattenskyddsområden med aktuella föreskrifter är på plats för alla större täkter, ökar den samhällsekonomiska nyttan i mot- svarande grad som inrättandekostnaderna minskar. 66Svenskt Vatten Utveckling (2014). Löfmark och , Samhällsekonomisk värdering av rent vatten – fallstudier av och . 67Söderqvist, T., , A., , L. m.fl. (2015). preliminära förslag till åtgärder för trygg och säker dricksvattenförsörjning. Vilka är de samhällsekono- miska nyttorna och vad behövs för att dessa ska bli verklighet? och – , , s. 55. Konsekvenser av utredningens förslag samhällsekonomiska nyttan blir t.ex. 1,5 mdkr givet en diskonteringsränta på . Nyttoeffekten av regionala vattenförsörjningsplaner bedömdes som relativt stora, då den av utredningen anlitade forskargruppen i workshops diskuterade olika tänkbara förslag med dricksvatten- producenter. Det gällde såväl minskade hälsorisker och avbrotts- risker, som nyttoeffekter utanför dricksvattensystemet, t.ex. grundvattentjänster och ekosystemtjänster. Planerna ansågs bland annat kunna tydliggöra vattenintressen för lokala politiker och mer allmänt synliggöra reservvattenmöjligheter och vattenförsörjningen som samhällstjänst. Planerna ansågs också kunna bidra till att kom- pensera för kompetensbrist hos främst mindre kommuner samt underlätta samverkan mellan kommuner och gentemot myndig- heter. Den vägledning som Havs- och vattenmyndigheten föreslås ta fram som stöd för att utveckla planerna bedömdes utgöra en 68Kostnader för kommuner och va-kollektiv för inrättande av vattenskyddsområden innebär betydande intäkter till konsultföretag, vilket i princip minskar den samhällseko- nomiska kostnaden. Kostnader för fastighetsägare och rättighetsinnehavare kan bli omfat- tande, är svåra att uppskatta och klargörs först i anslutning till den lokala processen. 69Nyttan skulle kunna ökas ytterligare om hantering av ersättningsfrågor till fastighetsägare och rättighetsinnehavare kan effektiviseras i anslutning till inrättandeprocessen. Frågan omfattas dock inte av utredningens uppdrag. Konsekvenser av utredningens förslag viktig grund för det fortsatta arbetet och de nyttor som kan gene- reras. En politisk förankring av planerna sågs som önskvärd, men sågs som svår att genomföra. Planarbetet bör ses som en fortgå- ende process.70 Bedömningarna vid genomförda workshops gav i någon mån stöd för att åtgärden om att göra inrättandet av vattenskydds- områden obligatoriskt kan generera nyttoeffekter, men då även med avseende på andra åtaganden, som vattenförvaltningen. En skyldighet att inrätta vattenskyddsområden ansågs bland annat skapa nytta genom den påverkan som kan ske i olika kommunala planprocesser och genom att stärka det långsiktiga skyddet av råvattenkvalitet. Det betonades att en lokal utformning av skyddet endast utgör ett första steg i arbetet. Information och tillämpning av föreskrifterna blir viktiga, liksom tillsyns- och dispensarbete. Omfattande personella resurser kan komma att behövas hos länsstyrelser, kommuner och huvudmän. En tydlig vägledning behöver utarbetas av Havs- och vattenmyndigheten, där också innebörden av utredningens förslag tydligt framgår. Det gäller t.ex. att vattenskyddsområden ska inrättas om det inte är uppenbart obehövligt, respektive att översyn ska göras av gamla områden om de inte längre tillgodoser syftet med skyddet. Vissa producenter har också angett önskemål om att utredningen ska utarbeta rekommendationer om hur föreskrifterna ska se ut för att vara verksamma. Det bedömdes vidare som svårt att genomföra arbetet om staten inte först lämnar en lösning i den s.k. ersättningsfrågan, genom att beskriva hur ersättningar ska utgå till fastighetsägare och rättighetsinnehavare. Den senare frågan ingår inte i Dricksvatten- utredningens uppdrag. Det gör inte heller riksintressefrågan, som kan vara ett annat viktigt redskap för att skydda mark- och vattenområden. Vattenskyddsfrågor bör, enligt de synpunkter som framkom i anordnade workshops, beslutas på övergripande och inte på nivå.71 70Söderqvist, T., , A., , L. m.fl. (2015), s. 56–58. 71Ibid., s. 57, 59–60. Konsekvenser av utredningens förslag Kontrollen av dricksvattenanläggningar behöver utökas och ut- vecklas för att kunna möta framtida krav på en trygg dricksvatten- försörjning. Utredningen föreslår i kapitel 8 därför att kontrollen av dricksvattenanläggningar stärks genom uppdrag till Livsmedels- verket avseende –ökad styrning från staten genom utveckling och uppföljning av för dricksvattnet särskilt utformade mål i den nationella kontrollplanen, –anpassning av systemet för kontroll av dricksvattenanläggningar genom att se över gällande kontrollområden och riskklassnings- system, samt –utveckling av särskilt vägledningsmaterial för kontroll av dricks- vattenanläggningar. bemyndigas vidare föreskriva om uppgiftsskyl- dighet om dricksvattenkvalitet för större allmänna producenter och distributörer för att underlätta rapportering till EU. Vad avser råvatten förslår utredningen att kunskaperna om rå- vattnets karaktär som grund för dricksvattenberedningen stärks och regleras genom att –dricksvattenföreskrifternas nuvarande funktionskrav om rå- vatten förtydligas genom särskilt uppdrag till Livsmedels- verket, –vattenmyndigheterna i ökad utsträckning medges begära in rele- vanta och kvalitetssäkrade råvattendata från kommuner och producenter av allmänt dricksvatten, och –vattenmyndigheterna och vid behov ska delge allmänna dricksvattenproducenter resultaten från vattenförvaltningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten. Förslagens samlade målsättning har två fokus. Det gäller dels att skapa förutsättningar för en långsiktigt trygg dricksvatten- försörjning genom en effektiviserad och bättre anpassad dricks- vattenkontroll från samhällets sida. I ett mer begränsat per- spektiv är målet också att tydligare uppmärksamma råvatten- Konsekvenser av utredningens förslag förekomsternas betydelse för dricksvattenproduktionen och att sätta in det i ett större sammanhang, där föroreningsrisker behöver uppmärksammas i tidiga skeden. 14.3.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs Den offentliga kontrollen av dricksvattenanläggningar utgör en del av livsmedelskontrollen. Utredningens direktiv och rapporter från bland annat och indikerar att det finns brister i livsmedelskontrollen. Dricksvattenkontrollen utgör endast en mindre del av livsmedelskontrollen men utredningen bedömer att en anpassning av kontrollen för dricksvatten behöver göras för att den ska bli verkningsfull. Utredningen föreslår därför att ska få en rad uppdrag som syftar till det. En alternativ lösning som diskuterats är att överföra kontroll- ansvaret till staten, men utredningen har i avsnitt 8.3.9 gjort be- dömning att det inte är lämpligt. Om en anpassning av kontrollen till dricksvattnets särskilda förutsättningar inte kommer till stånd riskerar kontrollen få mindre effekt, med risker för vattnets kvalitet som yttersta följd. Kritik har framförts mot dagens kontroll från såväl som . Effektiviteten behöver utvecklas och åtskilliga kontrollobjekt försummas . De aktörer som berörs av förslaget är främst och kommunerna i egenskap av kontrollmyndigheter. Även läns- styrelserna berörs. Producenter och distributörer av dricksvatten berörs indirekt av förslaget om en anpassad kontroll i egenskap av kontrollobjekt. Beträffande förslagets överensstämmelse med EU:s rättsakter kan konstateras att den offentliga kontrollen av dricks- vattenanläggningar inte styrs av , se avsnitt 8.2.1. Motsatt förhållande gäller däremot kravet på rapportering av- dricksvattenkvalitet, som omfattas av . Förslaget om bemyndigande till att föreskriva om uppgifts- skyldighet underlättar att kan fullgöra sin rapporte- ringsskyldighet till EU. I direktivet anges att medlemsstaterna ska offentliggöra en rapport om kvaliteten på enskilt och allmänt dricksvatten och även att rapporten lämnas till Europeiska Konsekvenser av utredningens förslag sker rapportering till på frivillig grund och har i vissa delar varit bristfällig. Skulle reglering inte komma till stånd riskerar att inte kunna uppfylla direktivets krav. En alternativ lösning kan vara att uppgifterna begärs in via kontrollmyndigheten och därefter lämnas till . har dock endast rätt att begära in uppgifter som behövs för den offentliga kontrollen. De uppgifter som här avses om dricksvattenkvalitet sammanhänger inte direkt med kontrollmyndigheternas offentliga kontroll, utan begärs in för att uppfylla rapporteringsskyldigheten i dricksvatten- direktivet. Ytterligare en alternativ möjlighet som övervägts av utredningen är att bredda bemyndigandet till att omfatta alla producenter och distributörer, enskilda och allmänna oavsett uttagsvolym, som omfattas av dricksvattenföreskrifterna. Det skulle innebära att även enskilda, liksom mindre kommunala aktörers kvalitetsdata skulle omfattas, vilket svarar mot de tilläggsförfrågningar som ställts från EU vissa år. Med tanke på den utökade administrativa bördan och att utredningens direktiv avgränsas till allmän dricksvattenförsörj- ning, går utredningen inte vidare med ett sådant förslag, se närmare avsnitt 8.3.9. Utredningen föreslår att ska ges möjlighet att meddela de förelägganden som behövs för att uppgiftsskyldigheten ska följas. Utredningen har även övervägt om ett sådant föreläg- gande bör kunna förenas med vite, men bedömt att det som ett första steg bör införas en möjlighet till föreläggande utan vite, se närmare motiv i avsnitt 8.3.9. De som berörs av förslaget är Livs- medelsverket, som ska föreskriva om kravet, och större allmänna producenter och distributörer som kravet riktar sig till. De kan vara kommunala förvaltningar, kommunala bolag eller kommunalför- bund och i vissa fall privata aktörer. Även kontrollmyndigheten berörs, eftersom efterlevnaden av föreskrifterna omfattas av den offentliga dricksvattenkontrollen. Tidpunkten för ikraftträdande föreslås bli . Det finns inga behov av särskilda informationsinsatser. Behov av det uppkommer först när Livs- medelsverket tagit fram föreskrifter på området. Konsekvenser av utredningens förslag Övervakning och undersökning av råvattenkvalitet Provtagning och analys av råvatten har diskuterats utifrån en rad olika utgångspunkter. Det har dels gällt frågan om prover verkligen tas i den utsträckning som behövs och om provtagningsprogram- men alltid är lämpligt utformade. Misstankar finns om att så inte alltid är fallet. Dels har frågan om samordning mellan dricksvatten- producenternas undersökning av råvattnets kvalitet, vattenförvalt- ningen och miljöövervakningen aktualiserats av vattenmyndig- heterna och geologiska undersökning, SGU. Undersök- ning av råvattnets kvalitet sker i anslutning till ett stort antal vat- tentäkter i landet, vilket anses kunna komplettera den miljööver- vakning som behövs, främst på grundvattensidan där tillgången på data är knapphändig. Det gäller närmast den i eftersatta övervakningen av skyddade områden för dricksvatten inom vat- tenförvaltningens ram, men även miljöövervakning i ett bredare miljömålsperspektiv. Ökad samordning skulle enligt dessa ut- gångspunkter kunna ge synergier och samhällsekonomiska förde- lar. Kunskapsbrister finns då det gäller den faktiska undersök- ningen av råvatten i landet. Det finns också resursbehov och andra brister inom övervakningen av vattenförekomster. Det har utifrån olika utgångspunkter inneburit önskemål om starkare styrning av undersökningar kring råvattnets kvalitet, dess utformning och rap- portering. Många vattenproducenter har efterfrågat ett, som de uppfattar, återinförande av tydliga krav på undersökning av råvattnets kvalitet från sida, bland annat i samband med de fors- karledda workshops som genomfördes. anges att para- metrar och krav behöver anpassas till respektive vattentäkt för att ge relevant information. Data bör enligt de synpunkter som fram- förts vid workshops kunna hämtas direkt till ett nationellt register från de laboratorier som genomför analyser, och då i ett standardi- serat format. Det fanns hos vissa producenter också förståelse för att utforma kvalitetskrav på råvattnet som kan tillgodose miljö- balkens krav.72 Utredningen gör inte i alla avseenden samma bedömning, men konstaterar att dagens funktionskrav avseende undersökning av 72 , , , A., , L. m.fl. (2015), s. 57, 61. Konsekvenser av utredningens förslag råvattenkvalitet behöver förtydligas och ges ökat stöd i dricksvat- tenföreskrifterna. De krav och allmänna råd som tidigare fanns, och åberopas i diskussionen, avsåg emellertid endast ytvatten. Det har aldrig funnits specifika krav som avser grundvattenprovtagning. De bristande provtagningsrutiner som kan förekomma i dagens produktion, från såväl grund- som ytvattenförekomster, utgör i kombination med ökande klimatgenererade risker ett starkt argu- ment för att förtydliga kraven. Enligt utredningens bedömning behövs därför förtydliganden, så att det klart framgår att råvattnet ska undersökas, givet de förhållanden som råder och den faroanalys som görs. En än mer specificerad och alternativ lösning kan vara att mer i detalj låta reglera provtagningsfrekvens och parametrar. Det kan dock ge falsk trygghet, leda till att irrelevanta parametrar mäts och därmed generera onödiga kostnader för dricksvattenkollektiven. Utredningen har heller inte sett det som lämpligt att låta under- sökning av råvatten utgöra bas för det övervakningsarbete som vattenförvaltningen ska ansvara för under . Det kan i ökad utsträckning få visst informationsvärde, men lämpar sig inte som metod, praktiskt och finansiellt, för att möta den skattefinan- sierade vattenförvaltningens ansvar med dess specifika krav. Effek- terna av att förtydligandet uteblir är å andra sidan att under- sökningen av råvatten på många håll riskerar att bli otillräcklig för att kunna optimera dricksvattenberedningen. I takt med ett för- ändrat klimat kan betydelsen av undersökning av råvattnets kvalitet också komma att öka. De som berörs av utredningens förslag är , som får i uppdrag att ta fram tydligare föreskrifter, och producen- terna, som därefter berörs av föreskrifterna. Även kontrollmyndig- heten berörs, eftersom efterlevnaden av föreskrifterna omfattas av den offentliga dricksvattenkontrollen. Producenternas undersökning av råvatten regleras inte av EU- rätten. Däremot regleras övervakning av skyddade områden för dricksvatten i ramdirektivet för vatten. Det senare ligger inom vat- tenmyndigheternas ansvar och påverkas inte av utredningens för- slag. Indirekt kan dock den ytterligare information som blir till- gänglig för vattenförvaltningens aktörer genom förbättrad rå- vattenundersökning också leda till förbättringar i vattenförvalt- ningens möjligheter att utveckla lämpliga provtagningsprogram. Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget om att vattenmyndigheterna i ökad utsträckning med- ges begära in relevanta och kvalitetssäkrade råvattendata från kommuner och producenter av allmänt dricksvatten syftar till att, där så erfordras och visar sig lämpligt, underlätta samutnyttjande av data mellan undersökning av råvattnets kvalitet och vatten- förvalting. En alternativ rapporteringslösning kan vara att införa obligatorisk inrapportering av råvattendata till vattenmyndig- heterna. Det bedöms dock inte innebära avgörande vinster för vat- tenförvaltningen, som det skulle lägga ytterligare kostna- der på va-kollektiven. Oklarheter skulle vidare finnas då det gäller lämpliga former för en sådan mer obligatorisk rapportering. Bety- dande krav skulle vid ett mer omfattande och systematiskt utbyte då behöva ställas på samordning och tydliggörande av bland annat mätkvalitet, format, lagring, informationssäkerhet och finansiering. Skulle ingen reglering komma till stånd skulle samutnyttjande av data inte underlättas. Rapporteringen skulle då bygga på frivillig grund och innebära framtida osäkerhet. De som berörs av regleringen är vattenmyndigheter, kommuner och producenter. Utredningen förslår att tillägg görs i vatten- förvaltningsförordningen med stöd av bemyndigandet i 5 kap. 11 § , se avsnitt 8.4.7. Förslaget underlättar tillgång till data men bedöms inte fullt ut kunna möta kraven för övervakning enligt ramdirektivet för vatten. Direktivet omfattar parametrar samt ställer krav på provtagningens kvalitet och utförande som kan av- vika från de provtagningsprogram som producenterna genomför för att anpassa sina beredningsprocesser. Informationsutbytet mellan vattenproduktion och övervak- ningssystem ska inte ses som envägskommunikation. Utredningen föreslår att vattenmyndigheterna och vid behov ska delge allmänna dricksvattenproducenter resultaten från vattenförvalt- ningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten. Sådan information kan ge underlag för producenterna i deras planerings- arbete, faroanalys enligt HACCP-principerna, råvattenprovtagning och beredning. Förslaget ligger i linje med ändringen av dricksvat- tendirektivet, som ska genomföras i svensk rätt senast . Där betonas att resultaten från vattenförvaltningens övervak- ning av skyddade områden för dricksvatten ska beaktas i den risk- Konsekvenser av utredningens förslag