sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — I 6 § första stycket anges vilka intäktsposter som intäktsredovisningen ska innehålla uppgifter om storleken av. Innehållet i de intäktsredovisningar som har getts in tyder på att det finns ett behov av ytterligare en kategori där intäk- ter som inte passar in i någon av de övriga kategorierna kan tas upp (jfr vad som påpekas under föregående rubrik). Kategorin kan lämpligen benämnas ”övriga intäkter”. För att problemen inte ska bli desamma som de som enligt vår uppfattning gäller i fråga om ”liknande intäkter” bör det krävas att den redovisningsskyldige i intäktsredovisningen närmare anger vad det är fråga om för intäk- ter. Vi föreslår att en sådan bestämmelse införs. Vi vill understryka att intäkter som härrör från enskilda som huvudregel bör betraktas och redovisas som bidrag. Från denna huvudregel görs som redogjorts för undantag för intäkter från försäljningar, lotterier och insamlingar. Några ytterligare undantag finns det enligt vår mening inte skäl att göra. Kategorin ”övriga intäkter” är inte avsedd att omfatta vad som skulle kunna redovisas som bidrag. I anslutning till detta noterar vi att, i den proposition som före- gick insynslagen, regeringen uttalade att lån och andra liknande bidrag borde redovisas som intäkter av partiet i den utsträckning de hade lämnats på villkor som inte var marknadsmässiga (prop. 2013/14:70 s. 53). lämnade uttalandet utan erinran (bet. 2013/14:KU35, rskr 2013/14:163). Vi anser att det finns skäl att överväga om inte även lån som har lämnats på marknadsmässiga villkor bör redovisas i någon form. Frågan har dock uppmärksam- mats i ett så sent skede av utredningarbetet att det inte har varit Vad ska en intäktsredovisning innehålla? möjligt för oss att analysera och överväga den. Vi anser dock att frågan bör beredas vidare i lämplig form. Verksamhet som bedrivs i bl.a. bolag I 6 § första stycket lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, anges att en intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om storleken av vissa kategorier av intäkter. I paragrafens andra stycke anges att första stycket även gäller för intäkter i en verksamhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhets- form, om partiet har ett bestämmande inflytande över verksam- heten samt för intäkter i en stiftelse som är knuten till partiet (i fortsättningen bolag eller stiftelse). De bestämmelser som avser skyldighet att i intäktsredovisningen särskilt ange vissa uppgifter, bl.a. om givarens identitet, gäller även för intäkter av detta slag. Vid kommitténs intervjuer med representanter för riksdags- partierna framkom att det finns ett antal bolag, föreningar och stiftelser som partierna har bestämmande inflytande över och som bedriver verksamhet av olika slag; fastighetsförvaltning, tidnings- utgivning, tankesmedjor, studieförbund, kursgårdsverksamhet och internationellt utvecklingsarbete. Som redovisats i tidigare kapitel föreslår vi att varje ideell före- ning inom ett parti och dess sidoorganisationer ska lämna intäkts- redovisning avseende sin verksamhet. Varje ideell förening ska enligt vårt förslag redovisa även intäkter i bolag eller stiftelser som föreningen har ett bestämmande inflytande över eller som är knutna till föreningen (se avsnitt 10.2.5). Det bör i detta samman- hang understrykas att de bestämmelser som avser skyldighet att i intäktsredovisningen särskilt ange vissa uppgifter om intäkter från insamlingar och bidrag från enskilda, bl.a. om storleken av varje anonymt bidrag, gäller även för intäkter av detta slag. Vi föreslår vidare, som redogjorts för i det föregående, att begränsningen till politisk verksamhet ska tas bort, dvs. partier och sidoorganisationer ska redovisa hur de har finansierat all sin verk- samhet och inte bara den politiska verksamheten (se avsnitt 13.4). Vidare föreslår vi under föregående rubrik att en ideell förenings intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om storleken av övriga intäkter. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? Mot bakgrund av våra nu nämnda förslag uppkommer frågan om bestämmelsen om redovisning av intäkter i bolag och stiftelser bör förtydligas eller begränsas i något avseende. Eftersom det knappast låter sig göras att närmare ange vilken typ av bolag eller stiftelser som ska omfattas genom att begränsa regleringen till bolag eller stiftelser med visst ändamål, kommer ett mycket stort antal bolag och stiftelser att omfattas av redovisningsskyldigheten. Vidare ska ju i fortsättningen samtliga intäkter som ett parti har redovisas. Ett sådant krav kan knappast ställas på de nu aktuella bolagen och stiftelserna. Bestämmelsens tillämpningsområde bör enligt vår mening där- för begränsas till att avse endast intäkter från insamlingar av kon- tanter och bidrag från enskilda. Redovisningen ska alltså inte avse bl.a. intäkter från försäljningar och ”övriga intäkter”. På så sätt begränsas redovisningsskyldigheten till att avse de uppgifter som är av störst insynsintresse för allmänheten och som är av störst betydelse för att förebygga eventuella försök till kringgåenden av insynslagens bestämmelser om redovisning av bidragsgivarens identitet. Detta kommer enligt vår bedömning också att innebära en mer rimlig administrativ börda för föreningarna och för de aktuella bolagen och stiftelserna. Intäkter som avser verksamhet av detta slag bör vidare anges särskilt i intäktsredovisningen, så att de kan särskiljas från den ideella föreningens intäkter. Detta innebär bl.a. att anonyma bidrag till ett bolag eller en stiftelse kommer att kunna särskiljas från anonyma bidrag till föreningen, vilket är önskvärt med hänsyn till att bolag och stiftelser inte kommer att omfattas av förbudet mot anonyma bidrag (se avsnitt 12.2.1). Det bör framgå av intäkts- redovisningen om ett visst anonymt bidrag har tagits emot av en sådan associationsform som här avses eller av den ideella förening som redovisningen avser. På så sätt kan allmänheten bilda sig en uppfattning av omfattningen av anonyma bidrag till bolag och stiftelser och andra associationsformer knutna till partier. En ordning som innebär att intäkter till bolag och stiftelser särskiljs från föreningens intäkter i intäktsredovisningen framstår vidare som lämpligt med hänsyn till att även bidrag från dessa bolag och stiftelser till den förening som intäktsredovisningen avser ska tas upp i redovisningen, som bidrag från enskilda. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? Kommittén anser att intäkter från insamlingar ska avgränsas till att avse kontanter som insamlats kollektivt på ett sätt som innebär att det är svårt att kontrollera vilka personer som ger pengar och hur mycket de ger. I intäktsredovisningen ska varje insamling redovisas för sig med angivande av storleken av det insamlade beloppet samt tid och plats för insamlingen. För intäkter från lotterier, som kräver tillstånd av Lotteri- inspektionen, ska i intäktsredovisningen anges antal lotter och pris per lott. Bestämmelsen om att intäktsredovisningen ska innehålla upp- gifter om storleken av intäkter från liknande verksamheter ska tas bort. I stället ska det i lagen införas en bestämmelse som innebär att en intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om storleken av ”övriga intäkter” och att det i redovisningen ska anges vad intäk- terna huvudsakligen avser. En ideell förenings intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om storleken av intäkter från insamlingar och bidrag från enskilda till en verksamhet som bedrivs i bolag, eller annan verksamhets- form, som föreningen har ett bestämmande inflytande över eller i stiftelse som är knuten till föreningen. Sådana intäkter ska anges särskilt. En intäktsredovisning ska inte innehålla uppgifter om andra intäkter i en verksamhet av detta slag. 13.7En förenklad hantering av mycket små bidrag från enskilda Förslag: För bidrag från enskilda vars värde i det enskilda fallet understiger en tvåhundradels (0,005) prisbasbelopp (för ) behöver det inte anges i intäktsredovisningen om de är anonyma eller inte och de behöver inte räknas med vid bedöm- ningen av om summan av bidrag från samma bidragsgivare överstiger gränsvärdet för redovisning av bidragsgivarens identitet. Summan av sådana bidrag ska anges. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? Nuvarande ordning och våra förslag Enligt den nuvarande lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, gäller att, om flera bidrag från samma bidrags- givare tas emot, dessa ska sammanläggas. Skälet till detta är att givarens identitet samt vad bidragen består i och dessas värde ska kunna anges i intäktsredovisningen om bidrag från samma givare sammanlagt överstiger beloppsgränsen. Vi föreslår inte någon ändring i detta avseende. Vidare gäller enligt den nuvarande lagen att uppgifter om hur många anonyma bidrag som tagits emot, värdet av varje sådant bidrag och vad bidraget består i ska anges i intäktsredovisningen. Vi föreslår ingen ändring av detta såvitt avser anonyma bidrag som det är tillåtet att ta emot, dvs. de som understiger gränsvärdet för förbudet mot anonyma bidrag. Små bidrag från enskilda ska få hanteras på ett förenklat sätt För att kunna uppfylla de gällande kraven måste den redovisnings- skyldige spara uppgifter om mottagna bidrags värde och vad de består i samt bidragsgivarens identitet alternativt uppgift om att bidraget är anonymt. Om mottagaren inte vet men har tillräckliga uppgifter för att, med en rimlig arbetsinsats, kunna ta reda på vem givaren är måste identitetsuppgifterna enligt vårt förslag efter- forskas. Det är ofrånkomligt att det blir betungande att avseende varje enskilt bidrag, hur litet det än är, göra noteringar och efterforsk- ningar av detta slag även om partierna på lämpligt sätt bör kunna underlätta administrationen genom att informera givare om de regler som gäller och vilka uppgifter de ska ange vid inbetalning. Det som kan bli administrativt betungande är troligen främst att efterforska givarnas identitetsuppgifter när det gäller små bidrag som mottagits i stor mängd. Det kan också upplevas som byråkra- tiskt att uppmana givare att i samband med sådana bidrag ange namn och adress eller personnummer. Hanteringen skulle underlättas om mycket små bidrag, t.ex. bidrag , undantas från skyldigheten att lägga samman Vad ska en intäktsredovisning innehålla? bidrag från samma givare och från skyldigheten att ange hur många och stora anonyma bidrag som har tagits emot. De redovisnings- skyldiga skulle därmed, när det gäller små bidrag, inte behöva notera uppgifter om givarens identitet alternativt att bidraget är anonymt. I intäktsredovisningen borde i så fall bidrag av detta slag redovisas till totalbelopp. En nackdel med en sådan reglering är att den innebär att ytterligare en beloppsgräns läggs till i lagstift- ningen. Vi anser ändå att ett undantag med denna innebörd bör in- föras i lagstiftningen, då det kan förutses minska den administrativa bördan för de redovisningsskyldiga. Även detta gränsvärde bör relatera till prisbasbeloppet, så att beloppen följer prisutvecklingen utan att lagen behöver ändras. Vi anser att en intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om sum- man av bidrag från enskilda vars värde i det enskilda fallet under- stiger en tvåhundradels (0,005) prisbasbelopp, för . För sådana bidrag behöver det inte anges i redovisningen om de är anonyma eller inte. De behöver inte heller räknas med vid bedöm- ningen av om summan av bidrag från samma bidragsgivare över- stiger gränsvärdet för redovisning av bidragsgivarens identitet. 13.8Vad som ska avses med bidragsgivarens identitet Förslag: Av lagen ska det framgå att med uppgift om bidrags- givarens identitet avses namn och antingen adress eller person- nummer eller organisationsnummer. I lagen (2014:105 om insyn i finansiering av partier, insynslagen, åläggs partier att till Kammarkollegiet inge en intäkts- redovisning (1 §). För bidrag från enskilda som överstiger ett visst Vad ska en intäktsredovisning innehålla? värde ska i intäktsredovisningen särskilt anges ”uppgift om bidrags- givarens identitet” (7 §). Bakgrund och kommitténs uppdrag I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen noterade () att frågan om vilka uppgifter som avses med bidragsgivarens identitet inte hade berörts i propositionen. Enligt utskottet fanns det vissa risker för förväxling av enskilda bidragsgivare, vilket också skulle kunna försvåra möjligheten för väljare att avgöra vilka intressen som står bakom ett parti eller en valkandidat. Utskottet föreslog därför att skulle ge rege- ringen till känna vad utskottet anfört om att vissa aspekter avseende uppgifter om bidragsgivarens identitet borde förtydligas. beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2013/14:KU35 s. 25–27, rskr. 2013/14:163.) Lagen beslutades dock i den lydelse som föreslagits i propo- sitionen och trädde i kraft . I fråga om de intäkts- redovisningar som skulle lämnas in respektive 2016 hade Kammarkollegiet således att utgå ifrån lagens gällande lydelse utan något förtydligande av vad som avses med bidrags- givarens identitet. Enligt direktiven ska kommittén analysera och överväga om det behövs ett förtydligande i författning av vilka uppgifter som avses med bidragsgivarens identitet eller om det är lämpligare att över- lämna till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring denna fråga (dir. 2014:90 s. 11). Det ska framgå av lagen vad som avses med uppgift om identitet För att insynslagens krav på att ange uppgift om bidragsgivarens identitet ska anses uppfyllt måste enligt vår mening de uppgifter som anges vara sådana att det klart framgår vem bidragsgivaren är, dvs. att det inte finns en förväxlingsrisk med någon annan. Den fråga som vi har att ta ställning till är om det behövs ett förtydligande i insynslagstiftningen av vilka uppgifter som ska anges eller om det är lämpligare att överlämna denna fråga till rättstillämp- ningen. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? I de blanketter som Kammarkollegiet har tagit fram för inläm- nande av intäktsredovisningar, och som finns tillgängliga elektroniskt på Kammarkollegiets webbplats, finns flikar med benämningarna ”Särredovisning av bidrag från privatpersoner som överstiger tröskel- värdet” och ”Särredovisning av bidrag från företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt från stiftelser och fonder som överstiger tröskelvärdet”. I blankettens flik för sär- redovisningen av bidrag från privatpersoner finns instruktionen att ett av följande två alternativ ska anges; bidragsgivarens namn och adress eller bidragsgivarens namn och personnummer. I fliken för särredovisning av bidrag från företag m.fl. finns instruktionen att bidragsgivarens namn, adress och organisationsnummer ska anges. Vidare finns instruktionen att bidrag från enskild firma ska redo- visas under fliken för särredovisning av bidrag från privatpersoner. Det har inte framkommit att någon har ifrågasatt Kammar- kollegiets instruktioner gällande vilka uppgifter som ska anges eller ansett att kravet på att ange dessa uppgifter inte ryms inom lag- texten. Inte heller har det framkommit att någon förväxlingsrisk funnits eller att uppgifterna på annat sätt inte varit tillräckliga för att det på ett betryggande sätt ska kunna fastställas vem bidrags- givaren är. Av uppgifter som lämnats till Allmänna arvsfonden framgår att bidrag av ett parti betraktats som anonyma i fall där endast namnet framgått, med hänvisning till att ett inte obetydligt antal personer har samma namn (se avsnitt 5.7.1). Även om det inte visat sig vara några problem med den nuvarande ordningen anser vi, mot bakgrund av vad som anförts, att frågan bör författningsregleras. Av lagtexten bör det därför framgå att bidragsgivarens namn och antingen adress eller person- nummer eller organisationsnummer ska anges. Av insynslagstiftningen ska framgå att med uppgift om bidrags- givarens identitet avses namn och adress eller personnummer eller organisationsnummer. 14 Tillsyn och sanktioner m.m. Enligt lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insyns- lagen, ska intäktsredovisningar ges in till Kammarkollegiet (4 och 10 §§). Kammarkollegiet ska göra intäktsredovisningar och anmäl- ningar tillgängliga för allmänheten på sin webbplats, liksom upp- gifter om vilka partier som inte har lämnat en intäktsredovisning eller gjort en anmälan. Detta gäller dock inte för uppgifter om en bidragsgivares identitet om bidragsgivaren är en fysisk person (12 §). Kammarkollegiet ska också utöva tillsyn över att insynslagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den följs och kolle- giet får besluta de förelägganden som behövs för tillsynen samt får förena förelägganden med vite (13 och 14 §§). Kammarkollegiet får behandla personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen (1998:204), om uppgifterna har lämnats i en intäktsredovisning eller annars är nödvändiga för att Kammarkollegiet ska kunna full- göra sina skyldigheter enligt insynslagen (22 §). Enligt insynslagen ska en förseningsavgift tas ut av ett parti som är skyldigt att ge in en intäktsredovisning eller göra en anmälan enligt lagen, om redovisningen eller anmälan inte har kommit in till Kammarkollegiet inom föreskriven tid (15 § första stycket). Om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning att anta att en intäktsredovisning är felaktig ska Kam- markollegiet vidare granska innehållet i intäktsredovisningen. Kam- markollegiet ska under samma förutsättningar utreda om en intäkts- redovisning rätteligen borde ha getts in i stället för en anmälan (18 §). En särskild avgift ska tas ut av ett parti om en sådan utred- ning visar att partiet har utelämnat intäkter eller redovisat intäkter med för lågt belopp. En särskild avgift ska också tas ut av ett parti Tillsyn och sanktioner m.m. om en sådan utredning visar att partiet inte har fullgjort vissa upp- giftsskyldigheter, såsom exempelvis skyldigheten att i vissa fall redovisa bidragsgivares identitet, på ett korrekt sätt (19 § första stycket). Kammarkollegiet prövar frågor om förseningsavgift och särskild avgift och kollegiet får besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut en avgift om det finns synnerliga skäl för det. Avgifterna ska till- falla staten (15 § andra stycket, 16 och 17 §§, 19 § tredje stycket samt 20 och 21 §§). Beslut om föreläggande, förseningsavgift och särskild avgift får överklagas till allmän förvaltningsdomstol medan andra beslut enligt insynslagen inte får överklagas. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (23 §). Enligt 1 § första stycket lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier utgår stöd enligt lagen till politiska partier som deltagit i val till . Lagen ändrades i samband med att in- synslagen infördes. Lagändringen trädde i kraft (bet. 2013/14:KU35, rskr. 2013/14:163). Som ytterligare förutsätt- ningar för ett årligt stöd enligt lagen gäller enligt 1 § andra stycket att partiet under det räkenskapsår som avslutats när- mast före ansökan om stöd inte har tagit emot något anonymt bidrag i den mening som avses i 6 § första stycket 9 insynslagen och att den som för partiet efter personval har utsetts till ledamot eller ersättare för ledamot av eller inte under det räkenskapsår som avslutats närmast före ansökan om stöd har tagit emot något sådant anonymt bidrag till sin person- valskampanj. Till ansökan om stöd ska bifogas en försäkran av partiet om att det och dess efter personval utsedda ledamöter eller ersättare för ledamöter av eller inte under det räkenskapsår som avslutats närmast före ansökan har tagit emot något anonymt bidrag. Stöd får inte beviljas om ansökan brister i dessa avseenden (14 §). I direktiven (dir. 2014:90) anges att, om kommittén kommer fram till att det bör införas en redovisningsskyldighet för partier och valkandidater på regional och lokal nivå, den också bör ta ställning till behovet och lämpligheten av konsekvensändringar i befintlig Tillsyn och sanktioner m.m. reglering med anledning av de förslag som kommittén lämnar. Det- samma gäller om kommittén anser att det bör införas en redovis- ningsskyldighet för sidoorganisationer och andra juridiska personer som organisatoriskt står ett parti nära. I det sammanhanget kan det, enligt vad som anges i direktiven, finnas anledning för kom- mittén att pröva om den nuvarande ordningen för tillsyn, som ut- övas av Kammarkollegiet, är lämplig eller om tillsynen i stället bör utformas på något annat sätt (s. 8 och 9). Om kommittén kommer fram till att det bör införas ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag, bör den enligt direktiven också ta ställning till behovet av konsekvensändringar i befintlig reglering med anledning av de förslag som kommittén lämnar (s. 14). Kom- mittén är enligt direktiven oförhindrad att ta upp sådana när- liggande frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas (s. 17). I detta kapitel redovisar vi hur vi anser att tillsynen bör vara ut- formad om redovisningsskyldigheten utökas på det sätt vi föreslår och om ett förbud mot anonyma bidrag införs. Vi diskuterar i detta sammanhang också hur systemet för att ta emot och offentliggöra intäktsredovisningar bör se ut och på vem dessa uppgifter bör ligga. Vidare redovisar vi vilka ändringar vi anser bör göras när det gäller möjligheter till ingripanden och sanktioner vid överträdelser av in- synslagstiftningen. 14.2.1Kammarkollegiet ska ta emot och offentliggöra intäktsredovisningar samt vara tillsynsmyndighet Förslag: Samtliga intäktsredovisningar ska ges in till Kammar- kollegiet, som ska ansvara för att de offentliggörs. Kammarkollegiet ska också utöva tillsyn över insynslagstift- ningen. Tillsyn och sanktioner m.m. Nuvarande ordning och innebörden av våra förslag Som framgått i det föregående är det enligt lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, till Kammarkollegiet som intäktsredovisningar ska ges in (4 och 10 §§) och kollegiet ansvarar för att redovisningarna, med vissa begränsningar, publi- ceras på internet (12 §). Vidare har Kammarkollegiet i uppdrag att se till att insynslagens bestämmelser följs och att pröva frågor om sanktioner enligt lagen (13, 14, 17 och 21 §§). Våra förslag innebär att ytterligare sammanlagt uppemot 35 000 partier och organisationer samt ledamöter och ersättare för leda- möter kommer att omfattas av insynslagstiftningen. Härutöver kommer cirka 45 000 valkandidater, som inte utses till ledamöter eller ersättare, att i viss utsträckning omfattas av bestämmelserna. Flertalet valkandidater är verksamma endast på regional eller lokal nivå. Hur många av dem som varje givet år kommer att vara skyl- diga att lämna in en intäktsredovisning kommer dock att vara beroende av hur stora intäkter de har haft det föregående räken- skaps- eller kalenderåret. Med stor sannolikhet kommer i praktiken endast en mycket begränsad andel av dem att behöva lämna intäkts- redovisning (se vidare avsnitt 10.2.7). Möjliga alternativ och dess för- och nackdelar Det ingår alltså i vårt uppdrag att ta ställning till hur ordningen för tillsyn bör utformas om ytterligare partier, organisationer, leda- möter och ersättare för ledamöter samt vissa valkandidater om- fattas av skyldigheten att redovisa sina intäkter. En fråga som upp- kommer i detta sammanhang är om en och samma instans bör ta emot samtliga intäktsredovisningar. Vidare uppkommer frågan om uppgifterna att ta emot intäktsredovisningar, offentliggöra dem och utöva tillsyn över insynslagstiftningen bör ligga på en myndig- het eller på flera olika aktörer. Mot bakgrund av vårt förslag att utöka redovisningsskyldig- heten till regional och lokal nivå, är det naturligt att överväga om ideella föreningar, ledamöter och ersättare som endast är verk- samma på regional och/eller lokal nivå bör ge in sina intäktsredo- Tillsyn och sanktioner m.m. visningar till någon annan instans än de som är verksamma på central nivå.