sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — analys är att EU:s mervärdesskattedirektiv stäm- mer överens med vägledningen när det gäller digitala tjänster, däremot inte med de andra tjänsterna.125 Att ersätta ett gammalt och invant system med ett nytt och oprövat kräver oftast mycket goda skäl. Att det gällande systemet med radio- och tv-avgifter har sina begränsningar har blivit uppenbart i takt med att tv-sändningar och radioprogram kan följas utan att det förutsät- ter en radio- eller tv-mottagare. har den nuvarande ord- ningen fördelen av en hög betalningsvilja, även om den hypotetiskt skulle kunna vara lika stor om staten beslutade om nya finansierings- former. Förslag om nya sätt att organisera insamling av medel till de offentligt finansierade medierna på har inte vunnit politiskt gehör.126 Att ta ut en apparatbaserad avgift i en alltmer digitaliserad värld är emellertid inte en framtidssäkrad lösning.127 En principiellt viktig dom avkunnades av . Domen slog fast att en dator med internetuppkoppling inte kan anses vara en avgiftspliktig tv-mottagare. Domstolen anförde att om en avgiftsskyldighet för datorutrustning med internetuppkoppling 125 Uppgift hämtad från om BEPS – åtgärdspunkterna, . 126 lämnade i sitt betänkande Nya villkor för public service (SOU 2012:59) förslag om en individuell radio- och tv-avgift som beräknas utifrån beskattningsbar förvärvsinkomst, utan koppling till innehav en viss teknisk utrustning. Förslaget har dock inte genomförts, se Bildning och tillgänglighet - radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019 (prop. 2012/13:164), s. 79–81. 127 beskriver behovet av en ny finansieringsmodell i promemorian De offentligt finansierade medierna – frågeställningar som bör utredas inför nästa tillståndsperiod (se bilaga 2). ska införas bör det fordra tydligt stöd i lag och ett sådant tydligt lagstöd saknas.128 När SVT börjat sända sina kanaler live på internet hade företrädare för Rikab hävdat att begreppet tv- mottagare omfattade datorer med internetuppkoppling, men den öppningen stängdes alltså av domstolen. För tydlighets skull kan tilläggas att datorer med tv-kort eller särskild tv-mottagare är avgift- spliktiga. Frågan om viljan att betala radio- och tv-avgift är central om man fortsatt väljer avgiftsmodellen – men då det är oklart om betalningsviljan är hög p.g.a. syftet eller den statliga styrningen eller en kombination av de båda – kan man inte utesluta att det skulle gå att skapa en lika hög betalvilja i en ny, framtida modell. En närlig- gande hypotes är att viljan att betala radio-och tv-avgift är högre i äldre generationer, som är vana vid linjär-tv, och lägre bland yngre och digitalt vana medieborgare. Mycket talar också för att yngre generationer tar med sig sitt beteende upp . Det är ett mönster som återfinns i forskningen om hur olika generationer använder nyhetsplattformar och där det exempelvis är tydligt att andelen som prenumererar på morgontidningar är betydligt lägre än i äldre.129 En faktor med möjlig betydelse för betalningsviljan handlar om nivån på radio- och tv-avgiften och hur den har utvecklats i relation till kostnaden för andra former av medieanvändning. Avgiften är per hushåll och jämfört med det gratisutbud av nyheter och underhållning som finns på internet kan förstås avgif- ten uppfattas som hög. Gör man däremot en jämförelse med kostna- den för en tidningsprenumeration blir bilden en annan. När frågan diskuterades i en tv-utredning pekade man på att tv-avgiften låg på i stort sett samma nivå som en årsprenumeration på en morgontidning i . Båda kostade lite vid den tiden.130 128 HDF 2014 ref. 33. 129 SOU 2015:94 s. 111–116. 130 Remissyttranden över TV-politiken, betänkande (SOU 1989:73) av [och] Sponsring m.m. av radios program, rapport (Ds 1989:65) av en särskild utredare, s. 96. Vid en motsvarande jämförelse är tidningsprenumerationen nästan dubbelt så dyr, cirka 3 800 kronor.131 Det faktum att de inbördes förhållandena i det samlade medielandskapet utifrån ett medborgar- perspektiv är helt annorlunda jämfört med läget är en viktig aspekt för en ny utredning att ta hänsyn till. Vilket alternativ som bör ersätta den nuvarande avgiftsmodellen är en fråga som torde vara så pass komplicerad att utformningen av en dylik modell bör ske utanför ramen för den public service-utred- ning som ska tillsättas inför nästa tillståndsperiod. Det ligger också i linje med regeringens uttalanden i den proposition som pekade ut inriktningen på innevarande tillståndsperiod. Enligt propositionen finns det skäl att tillsätta en särskild utredning avse- ende en eventuell ny avgiftsmodell som ska kunna börja gälla 2020.132 har också beslutat om ett tillkännagivande till regeringen om att en utredning av radio- och tv-avgiften bör komma till stånd inför nästa sändningstillstånd 2020.133 Frågan har även behandlats i en interpellationsdebatt i riksdagen.134 Regeringen angav i budgetpropositionen att ytterligare steg i avskaffandet av reklamskatten för bl.a. dagspressen ska tas genom att skatten sänks med motsvarande och med ytterligare . Vidare angav regeringen att hur det stegvisa avskaffandet ska utfor- mas behöver analyseras närmare.135 IdenpromemoriasomdäreftertagitsframavFinansdepartementet föreslås att skattesänkningen hanteras genom en sänkning av skattesatsen för annonser i periodiska publikationer från 3 pro- cent till . Vidare föreslås att gränsen för återbetalning av reklamskatt på dessa annonser höjs från ett belopp motsvarande en skattepliktig omsättning på högst till . Denna åtgärd torde friskriva ytterligare 131 Exemplet utgår ifrån prisnivån för en morgontidning i storstad. 2012/13:164 s. 81. 2014/15:KrU3, rskr. 2014/15:157. 134 Interpellation (2015/16:417) Utredning om finansieringen av public service. 2015/16:1, förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor, avsnitt 6.30, s. 319–320. ett antal dagstidningar från skattskyldigheten, men resul- tera i att de allra största ännu är tvungna att betala reklamskatt. Skattesänkningen föreslås hanteras genom en sänkning av skattesatsen för annonser i periodiska publikationer från till . Obalansen mellan producenter och distributörer En viktig obalans beskrivit i delbetänkandet är den mellan producenter och distributörer. Det har på en historiskt sett skett en maktförskjutning i medielandskapet, efter att många aktörer söker sig uppåt i medieekologin till en position där makten och lönsamheten finns. Detta har inneburit att fler och fler vill förflytta det allt färre skapar. har medieekologins totala volym vuxit. Inte minst för att medborgarna lägger allt större del av sina disponibla inkomster på medier – såväl innehållsanvändning som tjänster. Tabell 8.5 Hushållens genomsnittliga mediekostnader, Tv (ej tv-avgift) Andra innehållsabonnemang (Spotify, Neflix etc.) Källa: *, **Radiotjänst, ***Uppgift saknas. Det existerar stora skillnader mellan olika hushållstyper: Mest pengar lägger stora hushåll och hushåll med höga inkomster, över 1 700 kro- nor i hushåll med fem eller fler personer. Medborgarna betalar alltså med tiden allt mer för olika typer av medietjänster. Men den i tabell 8.5 redovisade jämförelsen visar hur distributörerna tagit över en allt större andel av medborgarnas med- iebudgetar, inte minst som ett resultat av digitaliseringen. Pengar och betalningsvilja finns sålunda, men dessa intäkter går i ökande utsträckning till andra aktörer i medielandskapet än till de viktiga innehållsproducenterna. Vissa röster i debatten menar att eftersom medborgarna inte ver- kar vilja ha dagstidningar så kan man låta dem gå under, det är mark- nadens villkor. Men ett dylikt resonemang ignorerar det faktum att medborgarna på de flesta orter i väljer dagstidningarnas digitala nyhetssajter som förstahandsval för att hålla sig uppdatera- de.136 Lokaltidningarna dominerar ännu när det gäller redaktionell bemanning och kan därmed också sägas vara särskilt viktiga för demokratin när det gäller det värde man skapar i form av original- journalistik. Medborgarna verkar värdera det som produceras, då de spenderar sin tid och sitt engagemang med de här tjänsterna.137 Om denna produktion upphör är det inte bara producenterna som skadas, utan hela det mediala ekosystemet. Sålunda skadas även distributörerna. Med distributörer avses här såväl de aktörer som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgäng- liga elektroniska kommunikationstjänster138 som plattformsägare, t.ex. de globala giganterna. Mot bakgrund av den prekära ekonomiska situationen som beskrivits i kapitel 3 och som många av de allmänna nyhetsmedierna befinner sig i eller kommer att befinna sig i inom en överskådlig tidshorisont är det möjligt att fastslå att stödbehoven ökar, troligen kraftigt. Medie politiken har delvis fokuserat sina insatser på all- männa nyhetstidningar, med utgångspunkt i det värde dessa medier levererar till medborgarna och demokratin. När det nuvarande stöd- 136 Se bl.a. Medborgarna & medierna. En digital värld av rättigheter, skyldigheter - möjligheter och ansvar (SOU 2015:94), delbetänkande av , s. 131–147. 137 Kommunrapporteringen ökar trots mediekrisen, och Retrievers undersökning, redovisad på kommunbevakningen.mediestudier.se. 138 Se 2 kap 1 § lagen om elektronisk kommunikation. systemet ersätts med ett nytt torde det vara ett rimligt antagande att den principen följer med. De allmänna nyhetsmedierna blir då lika viktiga att stötta som de allmänna nyhetstidningarna. De detaljerade konsekvenserna av ett helt nytt system, är inte möjliga att slå fast med hänvisning till de många och stora osäker- hetsfaktorerna. Men i den händelse att stora grupper av allmänna nyhetsmedier efter 2020, då ökningen av den av föreslagna finansieringen planar ut, står inför nedläggning med potentiellt allvarliga konsekvenser för demokratin som följd torde det vara av godo om en lösning fanns på plats. Med hänvisning till ovan resonemang bör det övervägas att tillsättas en mediefinansieringsutredning. En sådan utredning bör i så fall få i uppdrag att se över olika handlingsal- ternativ, eller kombinationer därav, såväl för att finansiera en medie- politik för framtiden som för att se över om skatteverktyg kan påverka några av de identifierade obalanserna på marknaden. En möjlighet är en ny medieavgift, som skulle kunna ersätta nuvarande radio- och tv-avgiften och vidgas till att omfatta även de allmänna nyhetsmedierna. Ett annat alternativ är en ny mediedistri- butionsavgift som riktas till aktörer som distribuerar digitala medier utan att producera något journalistiskt innehåll. Ytterligare ett alter- nativ är en ny annonsavgift som betalas av annonsörer som annonse- rar i medier som inte uppfyller villkoren för allmänt nyhetsmedium i mediestödsförordningen. En mediefinansieringsutredning bör lämna sina slutsatser som möjliggör att eventuella förslag kring en samordnad finansieringsmodell av såväl de offentligt finansierade medierna som de allmänna nyhetsmedierna kan implementeras inför nästkommande sändningstillståndsperiod. Det skulle innebära att mediefinansie ringsutredningens utredningstid delvis behöver löpa parallellt med den utredning som ska pröva de offentligt finansierade mediernas kommande tillståndsperiod. 9 Konsekvenser av förslagen Enligt de generella riktlinjer som gäller för statliga utredningar ska konsekvensberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar redovi- sas.1 Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäkts- minskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering. Enligt ska utredaren särskilt bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för berörda företag, t.ex. tidningsföretag som får driftsstöd enligt presstödsförordningen. De förslag som lämnar i kapitel 7 handlar om ett nytt statligt mediestöd som ska få lämnas till juridiska personer som ger ut allmänna nyhetsmedier oavsett innehålls- och spridningsform. För att vara stödberättigat ska det allmänna nyhetmediet uppfylla flera kriterier. Det finns inga tvingande inslag i stödsystemet, utan det är det enskilda nyhetsmediet som avgör om en ansökan ska lämnas eller om åtgärder ska vidtas för att uppfylla de angivna kriterierna. Förslaget innebär att ett befintligt stödsystem – presstöd – ersätts av ett annat . Med utformningen av det nya stöd- systemet kommer fler medier att kunna komma i fråga för statligt stöd. Konsekvenserna för dem som har presstöd i det nuvarande sys- temet handlar om huruvida det nya stödet ger högre eller lägre stöd- 1 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474). belopp, eller inget stöd alls. För dem som är utestängda från presstöd men som genom förslagen i detta slutbetänkande kan bli berättigade till mediestöd öppnas i stället nya möjligheter. Konsekvenser av ett kraftigt reducerat eller avskaffat stöd För att bedöma behovet av ett fortsatt, men reformerat, statligt stöd till mediebranschen har analyserat konsekven- serna av att hela eller delar av nuvarande presstöd (driftsstöd) tas bort utan att ersättas av ett annat stödsystem. Baserat på uppgifter om samtliga stödmottagande tidningsföretags rörelseresultat 2015 har tre alternativ beräknats: en minskning av stödbeloppet med 10, 50 och 100 procent.2 I tabell 9.1 redovisas resultatet av beräkningen utifrån hur antalet positiva resp. negativa rörelseresultat förändras när stödbeloppen minskas. Tabell 9.1 Rörelseresultat för tidningsföretag med driftsstöd, givet befintliga och minskade stödbelopp Källa: Myndigheten för press, radio och tv. Tabellen visar att hälften av tidningsföretagen har negativa resultat redan med den befintliga stödnivån. Vid en minskning av stödnivå- erna ökar också antalet röda siffror och i exemplet som innebär att stödet har plockas bort helt och hållet har 53 av 56 företag (95 pro- cent) negativa rörelseresultat. Ett sådant alternativ försvagar ett så stort antal av innehållsproducenterna att det skulle motverka det som är uppdrag, nämligen att främja möjlig 2 Bygger på uppgifter lämnade av Myndigheten för press, radio och tv om 56 tidningsföretag, inkl. koncerner, med flera tidningar. heterna för allmänheten att ta del av journalistik som präglas av mångfald, allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och fördjupning, oav- sett var i man bor. Uppgifterna i tabell 9.1 tar inte i beaktande hur respektive medie- företag skulle reagera givet att stödet minskas. I de dialoger Medie- utredningen haft med driftsstödsmottagande tidningar har därför frågan ställts hur man skulle hantera sänkta stödnivåer med 10, . Det är utredningens bedömning att flera stödmot- tagande medieföretag skulle klara en minskning av stödnivån i stor- leken , men att större minskningar skulle innebära känn- bara effekter för samtliga, i många fall skulle det även handla om nedläggningar av tidningar. I kapitel 3 redovisas också en detaljerad analys av den ansträngda situationen för dagens presstödstidningar.3 Dessa underlag har legat till grund för hur har utformat det nya mediestödet. Konsekvenser av det föreslagna mediestödet För två av de föreslagna stödformerna i mediestödet – distributions- stöd och innovations- och utvecklingsstöd – är villkoren för stöd i huvudsak oförändrade jämfört med befintliga stöd inom presstöds- systemet. Däremot vidgas kretsen av möjliga stödmottagare för båda stödformerna. Aktörer med en gratismodell kan t.ex. komma i fråga för distributionsstöd och digitala medieaktörer kan bli berättigade till innovations- och utvecklingsstöd. Det nya produktionsstödet skiljer sig däremot på flera sätt från nuvarande presstöd (driftsstöd). Det handlar om delvis nya kriterier för att komma ifråga för statligt stöd, om vissa nya stödändamål och om nya stödbelopp. En förändring är också att det nya mediestöds- systemet kommer att leda till fler kvalitativa bedömningar och färre kvantitativa avgöranden, eftersom möjligheten att mäta medie användning och medieinnehåll försvåras i en alltmer digitaliserad och konvergerande miljö. Det nya mediestödet ska också ha ett tydligare fokus på minskat stödberoende och på återbetalning under vissa om- ständigheter. För allmänna nyhetsmedier som ansöker om produk- tionsstöd förväntas det nya stödsystemet leda till ökade administra- tiva kostnader. 3 Se kapitel 3, avsnitt 3.2.1. Som framgår i avsnittet om statens kostnader för det nya produk- tionsstödet i kapitel 7 innebär föreslaget till nytt produktionsstöd att det finns både vinnare och förlorare bland nuvarande cirka 70 stödmottagande tidningar. I de fall övergången till det nya stödsyste- met innebär en minskning av stödnivån med om- fattar det nya produktionsstödet en övergångsregel som innebär att stödet sänks successivt . Det finns också en möjlighet för enskilda medier att utveckla en journalistisk verksamhet i kommu- ner som är svagt bevakade eller obevakade och på så sätt bli berätti- gade ett ytterligare produktionsstöd. I kapitel 7 framhålls också svårigheterna med att i förväg närmare bedöma vilka företag som kommer att ansöka om produktionsstöd. Stödet kan potentiellt sökas av ett stort antal allmänna nyhetsmedier som ägs av såväl små som stora företag eller organisationer. Berörda företags administrativa och andra kostnader får beaktas vid utform- ning av stödets tillämpningsföreskrifter vad gäller ansökningsförfa- rande, redovisningskrav m.m. förslag till nytt mediestöd innebär att statens kostnader kommer att öka successivt. Stödbehoven ökar i takt med att medieföretagens ekonomi försämras, men även som en konse- kvens av att fler aktörer kommer att kunna bli berättigade till stöd. Förslaget innebär att det nuvarande anslaget för presstöd på tillförs det nya mediestödet . Där- utöver föreslås att mediestödet tillförs ytterligare 55 miljoner kro- nor , ytterligare och ytterligare . Myndigheten för press, radio och tv föreslås få ett tillskott på för de ytterligare uppgif- ter som följer av det nya mediestödssystemet . Det inne- bär inte att behoven därmed är täckta, men med ett sådant tillskott är det bedömning att en positiv utveckling kan komma igång. De ökade kostnaderna, utöver kostnaderna för det nuvarande presstödet, föreslås ska finansieras genom omfördelningar inom ut- giftsområdena 1 och 17. För att kunna besvara frågan om vilka ekonomiska konsekvenser för samhället det nya mediestödet kommer att få är det nödvändigt att studera kostnaderna för det motsatta, ett samhälle med färre eller svagare medier. Enligt ett stort antal forskningsstudier finns det ett starkt positivt samband mellan fria medier och demokrati4. Höga ni- våer av mediefrihet går hand i hand med låga nivåer av korruption. Forskare menar också att det finns en stark indirekt effekt på kor- ruptionen när mediefrihet paras med starka institutioner, mest tyd- ligt i väletablerade demokratier med parlamentariska system, såsom det svenska.5 Enligt en uppskattning från motsvarar kostnaden för korruptionen på global nivå av BNP.6 tillhör världens minst drabbade länder i det här avseendet. Men ett försvagat eller icke-existerande fritt medielandskap skulle alltså, om halkade ner till genomsnittsnivå i världen vad gäller korruption, teoretiskt kunna innebära att av skattemedlen otillbörligen försvinner från det allmänna.7 En upp- nådd grad av mediefrihet, eller demokrati, innebär inte att en negativ utveckling inte kan ske. Utbredd korruption är ett normaltillstånd globalt sett. Demokrati och mediefrihet måste ständigt garanteras och värnas. Medier kan alltid sägas vara en del av det samhälle i vilket de ver- kar. Om detta samhälle rymmer korruption, blir sålunda medierna en del av detta system. Ett ekonomiskt försvagat medielandskap kan dessutom sägas vara extra sårbart i det avseendet. Utöver de potentiella negativa konsekvenserna på den offentliga ekonomin, resulterar korruption i en erosion av medborgarnas för- troende för samhällets institutioner, något som i förlängningen ska- dar statens legitimitet. 4 Bl.a. , Pippa (2008). The role of the free press in promoting democratization, good gover- nance and human development, i , M (red.) Media matters: Perspectives on advancing governance & development from the global forum for media development (s. 66–75). Internews Europe/for Media Development. 5 Bl.a. Färdigh, , , , & , . (2012). Press Fredom and Corruption i , , Bo (red.). Good Government: The Relevance of Politicial Science, s. 130–149. 6 (2014). The Rationale for fighting corruption, Clean Gov Biz. 7 , , beräkningen utgår från BNP 2015 på . En viktig markör för en hälsosam demokrati med icke-korrumpe- rade offentliga institutioner är ”political empowerment”. Flera resul- tat pekar på en relation mellan politiskt bemyndigade medborgare och korruptionsnivå. Tillit och en känsla av delaktighet i samhället utgör centrala komponenter. Relationen mellan traditionell medieanvändning och politiskt en- gagemang har tidigare kunnat etableras, utan att den kausala rikt- ningen kunnat beläggas.8 Ett väl fungerande medielandskap, som mediestödet ska främja, kan därmed sägas bidra såväl till mångmil- jardbelopp till som till ett stärkt demokratiskt engagemang. Det är emellertid inte enbart nivån av korruption som påverkas av ett fritt och mångfaldigt medielandskap. Oberoende medier har en effekt på demokratin i sig, bl.a för att de utgör medborgarnas främsta källa till information om samhällsutvecklingen men effekterna är vi- dare än så. Forskare har identifierat flera huvudsakliga aspekter: fritt flöde av information, forum för offentlig debatt och den s.k. watch- dog-funktionen för att stävja eller motverka maktmissbruk.9 Infor- mationen går emellertid inte bara mellan medier och medborgare och mellan medier och makthavare. Minst lika viktigt är medborgarnas åsikter via medier når makthavarna, så att de kan fatta beslut i all- mänhetens intresse. Vissa studier pekar på att de sociala medierna utgör viktiga ny- hetskällor för en ökande andel av befolkningen. Då ska man komma ihåg att en stor andel av det nyhetsinnehåll som sprids via sociala medier ursprungligen producerats av traditionella medieaktörer. 8 Boulianne, (2011). Stimulating or Reinforcig Political Interest? to Media and Political Interest, , volym 28 (2), s. 147–162. 9 , Pippa (2008). The role of the free press in promoting democratization, good governance and human development, i , M (red.) Media matters: Perspectives on advancing gover- nance & development from the global forum for media development (s. 66–75). Internews Europe/for Media Development. Inom ramen för uppdraget har genomfört en särskild medborgarundersökning.10 Den ger vid handen att medbor- garna har ett högt förtroende för de medier som ingår i den kategori som kan komma ifråga för mediestöd. Gratistidningar åtnjöt mycket eller ganska stort förtroende hos . En av fyra svarade att de ibland eller ofta upplever att det sker förändringar i närmiljön utan att ha blivit tillräckligt informerade för att ha en chans att påverka. Mediestödets incitament för bevakning av de kommuner som saknar journalistik väntas få positiva kon- sekvenser på medborgarnas tillgång till tillförlitlig information. Mediestödet är plattformsagnostiskt vilket torde få positiva kon- sekvenser såtillvida att även digitala medieaktörer och aktörer med en gratismodell kan komma ifråga för stöd, medieformer som använ- darna i hög utsträckning väljer. Den koppling mellan traditionell medieanvändning och politiskt engagemang som forskarna identifie- rat, verkar även existera när det gäller digital och social medieanvänd- ning. Därmed torde det nya mediestödet som även inkluderar digi- tala spridningsformer i alla fall inte få någon negativ inverkan på det politiskt engagemanget. Mediestödets krav på inre mångfald bör re- sultera i breddade perspektiv, något som i sin tur torde motverka de politiska åsiktsbubblor som presstödet underhåller.