sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — vilket i kombination med brister i övervakningssystem ökar risken för kontaminering och vattenburna sjukdomsutbrott. Högre tem- peraturer, med isfria sjöar och vattendrag samt ökad avrinning innebär också att många svenska vatten successivt kommer att få en ändrad kemi/biologi, bland annat i form av ökande humushalter och algblomningar, vilket man ser i många vattentäkter. I de fall det sker en ökning av humusämnen i vattnet, möjligörs även en ökad partikelbunden spridning av föroreningar. Sammantaget kan klimatförändringarna medföra att vattenkvali- teten försämras generellt vilket kommer att ställa ökade krav vid normal drift av dricksvattenproduktionen. Även risken för akuta störningar på grund av extremväder kan förväntas öka. Bered- skapen att hantera katastrof- och extremsituationer blir därför också viktig, och bör behandlas särskilt i utredningen. För att skydda vattenförsörjning från alltför stora negativa effekter av klimatförändringar, är skydd av vattentäkter och vattenförekomster som är avsedda för framtida bruk som vattentäkt mycket viktigt. Skyddet av vattentäkter behandlas därför särskilt i utredningen. Ytterligare skydd kan uppnås genom fysisk planering, utfärdande av föreskrifter samt genom tillsyns- och tillståndsförfarande. Skydd, åtgärder och rutiner bör i första hand inriktas på förebyggande åtgärder såsom att undvika att råvatten- kvalitet och tillgång försämras under normala förhållanden och vid extremväderlek. Det gäller även anpassningsåtgärder för att hantera klimatförändringarna. Klimat- och sårbarhetsutredningen rekommenderade ett antal anpassningsåtgärder längs hela kedjan för dricksvattenproduktion. Man pekade särskilt på att sårbarheter i de lokala förhållandena bör analyseras, att skyddet av vattentäkter och dricksvattenförekomster är ett viktigt inslag, att den mikrobiologiska säkerheten vid bered- ning av dricksvatten i vattenverken ökar, att åtgärder bör vidtas för att hantera de förväntade förändringarna i råvattenkvalitet, att åtgärder bör vidtas för att hantera den förväntade minskade vatten- tillgången regionalt, att distributionsnäten säkras, att beredskapen bör öka för att hantera störningar, och man rekommenderade också utbildnings- och informationsinsatser om klimatföränd- ringarna. från –2009 visade att endast hälften av kommuner då hade en aktuell lokal plan eller ett program för dricksvattenförsörjningen. Majoriteten av planerna fokuserade på den aktuella situationen och hade inte tagit hänsyn till framtida demografiska förändringar eller klimatpåver- kan. har åtgärder för att förbättra möjligheten att hantera klimatförändringar genomförts. Som exempel kan nämnas uppdrag till länsstyrelserna att sammanställa, redovisa och göra jämförelser av det klimatanpassningsarbete som sker på nivå samt efter samråd med berörda aktörer utarbeta regionala handlings- planer. Vid drivs nationellt för klimat- anpassning på uppdrag av regeringen. Centrumets roll är att vara en nod för kunskap om, och mötesplats för, klimatanpassning. Livs- medelsverkets satsningar för att bygga upp kunskap och förmåga på dricksvattenområdet har ökat , bland annat gjordes 2012 en omfattande studie av kunskapsläge, förmåga och behov hos aktörerna med inriktning på området mikrobiologiska dricksvattenrisker. Länsstyrelserna har genomfört risk- och sårbar- hetsanalyser som även behandlar sårbarheten för dricksvatten i ett förändrat klimat, och har också tagit fram förslag till åtgärder. För att ytterligare stärka arbetet fick länsstyrelserna i regleringsbrevet i uppdrag att dels kartlägga pågående åtgärder för klimat- anpassning på nivå, dels efter samråd med berörda aktörer utarbeta regionala handlingsplaner för klimatanpassning till vägledning för det fortsatta lokala och regionala klimatanpass- ningsarbetet. Utredaren ska därför med utgångspunkt i rådande ansvars- fördelning –lämna en uppdaterad analys av klimatförändringarnas framtida effekter på dricksvattenförsörjningen i , vilka risker detta medför och samhällets sårbarhet, –bedöma förmågan att hantera klimatförändringarnas effekter på vattenkvalitet och tillgång på vatten för dricksvattenproduktion, med beaktande av åtgärder som genomförts på nationell, regional och lokal nivå efter Klimat- och sårbarhetsutredningen, –analysera i vilken utsträckning och med vilken kvalitet kom- munerna genomför sårbarhetsanalyser enligt författningsstadgade krav och om de vidtar förebyggande åtgärder i sin översikts- planering, och –vid behov föreslå ytterligare åtgärder för en trygg dricksvatten- försörjning, inkluderande hela kedjan från risk- och sårbarhets- analys till förebyggande åtgärder samt åtgärder för att hantera extremsituationer och hur arbetet med dessa bör organiseras (se också avsnittet om krisberedskap). Ansvariga myndigheter och samordningen dem emellan Flera av landets centrala, regionala och lokala myndigheter har ansvar för frågor som direkt eller indirekt berör dricksvatten. Flera myndigheter har också föreskriftsrätt. Regeringen identifierade i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300), att det finns behov av en nationellt samordnande myndighet inom dricksvatten- området. har detta uppdrag. Ett nationellt nätverk för dricksvatten initierades därför av Livsmedels- verket där sektorsansvariga myndigheter och berörda branschorganisationer ingår. Utöver ingår också , Havs- och vattenmyndigheten, , geologiska undersökning, de länsstyrelser som är vattenmyndig- heter, branschorganisationen för vatten- och avloppsverk (Svenskt Vatten), samt kommuner och landsting (SKL). Nätverket arbetar gemensamt för att stärka sektorns samlade förmåga genom att systematisera insatserna på dricksvattenområ- det. Kommunerna är genom sina VA-bolag de viktigaste huvud- männen för dricksvattenberedning och -distribution. Kommun- ernas ansvar sträcker sig fram till en fastighets förbindelsepunkt till ledningsnätet. Förutom att kommunerna vanligen är huvudmän för produktionen av dricksvatten, så är kommunerna även ansvariga enligt livsmedelslagstiftningen för den offentliga kontrollen av dricksvatten. Både ramdirektivet för vatten och dricksvattendirektivet innebär åtaganden för medlemsländerna med avseende på dricksvatten. Bestämmelserna om radioaktiva ämnen i dricksvatten kommer att flyttas från dricksvattendirektivet till ett separat direktiv. I är ansvarsfördelningen spridd på många aktörer. Ett behov finns därför att se över om den svenska organisationen avseende dricks- vattenfrågor på ett effektivt sätt lever upp till åtagandena enligt rättsakterna och om fördelningen av roller och samordningen är adekvat. Utredaren ska därför i syfte att nå en effektiv samordning lokalt, regionalt och nationellt –utvärdera om samordningsrollen som tilldelats är funktionell för att nå en trygg dricksvattenförsörjning, och vid behov lämna förslag på utveckling på myndighetsnivå eller i styrningen av berörda myndigheter. Krav på övervakning och kontroll av dricksvattenkvalitet Dricksvattendirektivets krav avser kvaliteten på dricksvattnet vid konsumentens tappkran. Dricksvattendirektivet ålägger kontroll- myndigheterna och i vissa fall medlemsländerna att bedriva offentlig kontroll eller övervakning för att säkerställa dricksvatten- kvaliteten. Bestämmelserna om egenkontrollprogram och vilka kvalitetsparametrar som ska kontrolleras återfinns i Livsmedels- verkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. Dricks- vattendirektivet ställer också krav på medlemsländerna att regel- bundet rapportera in uppgifter avseende kvalitetsparametrar. Som tidigare nämnts finns krav på övervakning också i ramdirektivet för vatten avseende råvattenkvaliteten för vatten som är ämnat som dricksvatten. I vattenmyndigheternas åtgärdsprogram har det pekats ut att styrmedel för övervakning av råvatten behöver tas fram för alla dricksvattentäkter som omfattas av Livsmedels- verkets föreskrifter om dricksvatten (åtgärd 22). Uppgiften har ålagts i samråd med geologiska under- sökning (SGU). har tagit fram en branschriktlinje om råvattenkontroll som bland annat innehåller provtagnings- och analysfrekvenser för ett antal para- metrar som bör analyseras i råvatten avsett för dricksvatten- beredning. bedömde 2010 att den offentliga kontrollen av dricksvatten visserligen förbättrats något , men att variationen är stor i landet. ningen var att kontrollmyndigheterna borde lägga mer resurser på kontroll av dricksvatten. Det finns således indikationer på brister i kontrollen. –kartlägga kontrollen av dricksvatten inklusive råvattenkvaliteten för vatten som är ämnat som dricksvatten, och vid behov lämna förslag på hur denna kontroll på effektivast möjliga sätt bör organiseras och samordnas med beaktande av de krav som ställs i EU:s olika regelverk och resultaten från arbetet som myndig- heterna bedrivit avseende kontroll av råvatten avsett för dricks- vattenproduktion. Genom att inrätta ett vattenskyddsområde kan en vattenförekomst med betydelse som nuvarande eller framtida vattentäkt särskilt skyddas genom föreskrifter som begränsar verksamhet inom områ- det. Vattenskyddsområden inrättas med stöd av 7 kap. . Vattenskyddsområden kan bildas på initiativ av bland annat läns- styrelse eller kommun vilka också beslutar om områdets faststäl- lande. Det framgår inte när det är lämpligt att respek- tive kommunen beslutar om inrättande av vattenskyddsområden. Dessa omständigheter skulle kunna leda till att processen med att inrätta vattenskyddsområden fördröjs och att områden inte skyd- das i tillräcklig omfattning. För att skapa ett långsiktigt skydd är det även viktigt att ett skydd av dessa områden beaktas vid den kommunala- och regionala planeringen. Ramdirektivet för vatten ställer krav på att medlemsstaterna säkerställer att vattenförekom- ster som används eller kan komma att användas för framtida uttag av dricksvatten får ett erforderligt skydd. De länsstyrelser som är vattenmyndigheter har tagit fram åtgärdsprogram som bland annat behandlar inrättandet av vattenskyddsområden. Som ett alternativ till att inrätta vattenskyddsområden enligt 7 kap. finns också en möjlighet för kommuner att utfärda lokala skyddsföre- skrifter kring en vattentäkt. Föreskrifter kan utformas antingen som förbud mot en viss verksamhet eller åtgärd, inskränkningar eller som krav på att viss verksamhet eller åtgärd får vidtas först sedan särskilt tillstånd sökts De föreskrivna begränsningarna kan till exempel gälla schaktningsarbeten, väghållning, enskilda och kommunala avlopp, avloppsledningar, pumpstationer, dagvatten, industriavlopp, an- läggning för bergvärme, användning av gödsel och växtskydds- medel m.m. Dispens kan lämnas från föreskrifterna om det finns särskilda skäl. I arbetet med att fastställa ett vattenskyddsområde är de speci- fika naturgivna förutsättningarna tillsammans med markanvänd- ning och verksamheter i varje område grundläggande. Det gäller såväl den geografiska avgränsningen av området, som värdering och hantering av risker inom området. För att göra en avvägd bedöm- ning och för att åstadkomma en adekvat skyddsnivå krävs kunskap om områdets specifika förutsättningar, pågående markanvändning och verksamheter samt de potentiella negativa effekter som dessa kan orsaka. En likvärdig tillämpning av bestämmelserna förutsätter en väl fungerande tillsynsvägledning. Inskränkningar som följer av bildande av vattenskyddsområde och föreskrifter som behövs för att tillgodose syftet med området kan begränsa pågående markanvändning. Det kan påverka förut- sättningarna för att bedriva verksamheter som exempelvis jordbruk och transporter och i vissa fall skapa intressekonflikter. De krav på åtgärder som ställs med stöd av till exempel föreskrifter ska vara proportionerliga i förhållande till syftet. Vissa rådighetsinskränk- ningar till följd av bildande av vattenskyddsområde som innebär begränsningar i förutsättningarna för markanvändning och bedriv- andet av verksamheter kan berättiga till ersättning. Ersättnings- frågor vid rådighetsinskränkningar utreds av en särskild utredning. –analysera om behov av skydd av vattenförekomster beaktas i till- räcklig omfattning i kommunernas och länsstyrelsernas arbete, –kartlägga processen och tillämpningen av regelverket vid inrät- tande av vattenskyddsområden och de eventuella intressekon- flikter som kan finnas, –utifrån kartläggningen analysera om de verktyg och metoder som kommuner och länsstyrelser har att tillgå vid bildandet av vattenskyddsområden är tillräckliga, och –om det bedöms ändamålsenligt föreslå att det i författning eller vägledning bör tydliggöras när kommunen respektive länsstyrel- sen ska vara beslutande myndighet. Ett vattenverk ska dimensioneras efter kvaliteten på det råvatten som finns att tillgå och den högsta kapacitet som bedöms behövas. När vattenkvaliteten förändras av yttre orsaker så som klimatför- ändringar eller en förändrad samhällsstruktur kommer även renings- behov och beredningsprocesser att påverkas. Kunskapen om kvalitet på råvatten är bristfällig, i synnerhet vad gäller patogener, till exempel norovirus och Cryptosporidium, och vissa kemiska ämnen, vilket innebär att vi inte vet om vattenverken är tillräckligt dimensionerade. För att ha en tillräcklig beredskap mot förändringar kan det finnas behov av, förutom förbättringar av reningsprocesserna vid vattenverket, att också förebygga försämringar av råvattenkvaliteten. Att säkerställa en trygg dricksvattenförsörjning ställer stora krav. Det finns behov av både kortsiktiga och långsiktiga förbätt- ringar för att även ska ha god tillgång på dricksvatten av hög kvalitet. Arbetet med samhällets krisberedskap vilar på ansvarsprincipen vilket innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden också har motsvarande ansvar om det uppstår en kris. Ansvaret inkluderar att vidta de åtgärder som krävs för att både skapa robusthet och krishanterings- förmåga. Ansvarsprincipen innebär också ett ansvar för varje aktör att samverka med andra, ofta sektorsövergripande. Det är därför av vikt att säkra tillgången på lämplig kompetens hos berörda aktörer. En annan grundläggande aspekt är den laborativa kapaciteten, dvs. förmågan att kunna analysera förekomsten av skadliga ämnen, både kemiska ämnen och mikrobiologiska organismer. I underlaget till klimat- och sårbarhetsutredningen bedömdes att det finns ett generellt behov av utveckling av kunskapen på området. I bedrivs forskning om dricksvattenrelaterade frågor av ett fåtal forskargrupper. För att kunna framställa och distribuera ett säkert dricksvatten är det vidare av stor vikt att berörda anläggningar kan skyddas mot olyckor och sabotage. har utarbetat föreskrifter och vägledningar om åtgärder för att förebygga och avhjälpa skade- verkningar av sabotage och annan skadegörelse riktade mot dricks- vattenanläggningar. I korthet innebär föreskrifterna att anlägg- ningarna ska skyddas mot obehörigt tillträde och att dricksvattnet, liksom viktig information för att skydda dricksvattenverksamheten mot obehörig åtkomst. Det fysiska skyddet av vattenverk och dricksvattenanläggningar har förbättrats , bland annat genom projektet och bom som genomförts av Livs- medelsverket med finansiering från Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap (MSB). Det kan dock finnas behov av att utvärdera om de insatser som görs har avsedd effekt. bildade en nationell stödfunktion för allvarliga kriser i dricksvattenförsörjningen, vattenkatastrofgruppen VAKA. VAKA består av personer med bakgrund från dricksvatten- produktion, miljöskydd, laboratorieverksamhet och räddnings- tjänst. Medlemmarna finns spridda över hela landet. Gruppen har en stor samlad erfarenhet av händelser såsom olyckor med farligt gods, utsläpp i vattentäkter, stora vattenläckor, förorenade led- ningsnät, vattenbrist, översvämningar, ras och skred, höga flöden, strömavbrott samt andra olyckor och händelser som påverkat vattenförsörjningen. VAKA har kapacitet att ge ett konsultativt stöd till de lokalt ansvariga vid denna typ av händelser. VAKA tillhandahåller även nödvattenutrustning i form av vattentankar när sådan behövs för att klara vattenförsörjningen. MSB har finansierat VAKAs verksamhet i uppbyggnadsskedet. är det oklart hur verksamheten kan finansieras efter . bedömde 2008 att staten inte skapat tillräckliga förutsättningar för att klara allvarliga och omfattande kriser i dricksvattenförsörjningen. har åtgärder vidtagits, men det finns skäl att förnya analysen. pekar i sin risk- och sårbarhetsanalys på fortsatta förbättringsbehov exem- pelvis av den regionala samordningen och samverkan vid dricks- vattenkriser. Utredaren ska därför med bibehållande av ansvarsprincipen –föreslå hur kommunerna och länsstyrelserna, kan utveckla sin generella kompetensförsörjning, långsiktiga planering samt kris- beredskap, –utvärdera om skyddet mot olyckor och sabotage samt kris- beredskapen avseende dricksvattenproduktion och –distribution är tillräckligt och vid behov lämna åtgärdsförslag, och –utvärdera den till kopplade nationella vatten- katastrofgruppen VAKA och vid behov lämna förslag på utveck- ling av dess verksamhet och fortsatt finansiering av verksam- heten. Ledningsnät och distribution av dricksvatten Vattenledningsnäten i har en sammantagen längd vilket motsvarar nästan två varv runt ekvatorn. Motsvarande längder för avloppsnäten är . Stora delar av den infra- struktur som finns för distribution och produktion av dricksvatten är av tämligen hög ålder. Det sammanlagda återanskaffningsvärdet för de allmänna VA-ledningsnäten uppskattas av branschorganisa- tionen Svenskt Vatten till , vilket utgör av återanskaffningsvärdet för hela VA-systemet. Tryck- löst ledningsnät, som kan uppstå i gamla ledningsnät, innebär en risk för dricksvattenförsörjningen då risk för påverkan av avlopps- ledningarna uppstår i gemensamma rörgravar samt vid inläckage av ytvatten. Ansvaret för underhåll och investeringar åvilar dricksvatten- producenterna. lägger svenska VA-organisationer totalt på förnyelse av VA-näten, men varia- tionen är stor mellan kommunerna. En grov bedömning från Svenskt Vatten är att investeringarna i förnyelse av VA-näten kom- mer att öka gradvis 3–4 gånger . Förnyelsetakten bedöms vara för låg och behoven skjuts upp. En viktig VA-teknisk fråga är därför hur, och med vilken takt, de befintliga VA-ledningsnäten behöver förnyas. När det gäller de material som används i distributionen av dricksvatten och som kommer i kontakt med dricksvatten behöver det säkerställas att dessa material är säkra ur folkhälsosynpunkt. Ett aktuellt exempel är bisfenol A. Kemikalieinspektionen har för när- varande i uppdrag att tillsammans med och Livsmedels- verket kartlägga användningen av epoxi som kan innehålla bisfenol A vid så kallad relining av vattenrör och bedöma riskerna med sådan användning. Uppdraget ska redovisas senast . Material i kontakt med dricksvatten finns inte bara i lednings- näten utan också i andra delar av distributionskedjan som exempel- vis vattenverk och fastighetsinstallationer. Miljömålsberedningen har i delbetänkandet Minska riskerna med farliga ämnen! Strategi för arbete för en giftfri miljö (SOU 2012:38) lyft fram att det saknas lagstiftning som tydligt reglerar material i kontakt med dricksvatten, både inom EU och nationellt i . Flera aktörer, bland annat i remissbehandlingen av Kemikalieinspek- tionens redovisning av uppdraget om bisfenol A, har vidare fram- fört att det behövs förtydliganden kring de olika myndigheternas ansvar för lagstiftning och tillsyn. Miljömålsberedningen bedömer i sitt delbetänkande att det finns behov av att se över riskhanteringen av material som kommer i kontakt med dricksvattnet i såväl vattenverk som ledningsnät och fastighetsinstallationer fram till att det tappas i kran, och att över- synen bör omfatta samtliga ämnen som misstänks kunna utgöra en risk. Miljömålsberedningen föreslår i sitt delbetänkande att regeringen bör ge , och Kemikalieinspektionen i uppdrag att tillsammans med andra berörda aktörer kartlägga risk- erna med material som kommer i kontakt med dricksvatten och föreslå de åtgärder som krävs för att dricksvatten som tappas från kran är fritt från ämnen som kan innebära en risk för människors hälsa. Beredningen föreslår att åtgärderna ska vara införda , att erfarenheterna från de länder som redan har nationella regleringar inom området bör tas till vara i utredningsarbetet, och att strävan bör vara att lägga grunden för ett svenskt deltagande i samarbetet för att upprätta EU-gemensamma krav på tillverkare och byggindustri. –kartlägga och utvärdera behoven av modernisering och förnyelse av infrastrukturen för dricksvattenproduktion och -distribution, vilket inkluderar andra faktorer som kan påverka säkerheten, –analysera i vilken utsträckning dricksvattenproducenterna full- gör sina skyldigheter att reinvestera i och underhålla infrastruk- turen, –inom ramen för nuvarande ansvarsfördelning föreslå hur eventu- ella hinder för erforderlig förnyelse kan avhjälpas, och –föreslå hur svenska myndigheters ansvar beträffande material i kontakt med dricksvatten bör fördelas. Utredaren ska genomgående lämna förslag på hur identifierade nuvarande och potentiella problem kan lösas mest kostnadseffek- tivt och hur arbetet för att genomföra åtgärderna bör organiseras, i syfte att skapa förutsättningar för en hållbar och trygg dricks- vattenförsörjning. Inhämtning av erfarenheter från andra länder, via exempelvis rapporter, ska ingå i utredningen. Utredaren ska, när annat inte anges, utarbeta fullständiga förslag till de författningsändringar och nya författningar som övervägan- dena ger anledning till. Förslagen bör vara så utformade att deras konstruktion och verkan är lätt att tillämpa för verksamhetsutövare, tillsynsmyndig- heter och allmänhet. Vidare ska förslagen vara utformade på ett sådant sätt att den administrativa hanteringen för verksamhetsut- övarna förenklas utan att syftet med regleringen urholkas. Vid utformningen av förslagen ska utredaren ta hänsyn till regeringens mål att minska de administrativa kostnaderna för företag. Ekonomiska konsekvenser av utredarens förslag och konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ska redovisas enligt 14–15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474). Följande ska särskilt beaktas: 1.Alla förslag ska åtföljas av dels en samhällsekonomisk analys som visar kostnader och nytta med åtgärderna dels en bedöm- ning av kostnadseffektiviteten. Utredaren ska även redovisa en sammantagen samhällsekonomisk beräkning av förslagen. Utred- aren ska beskriva och analysera effekterna av förslagen, särskilt rörande effekter på kommuner och kommunala bolag. 2.Utredaren ska beskriva de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommunerna samt de kommunala bolagen och, om för- slagen medför ökade utgifter eller minskade intäkter, lämna förslag på hur de olika åtgärderna bör finansieras med utgångs- punkt i rådande ansvarsfördelning och ansvarsprinciper. 3.Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges. Utredaren ska i detta sammanhang beakta att en inskränkning i den kommunala själv- styrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska i arbetet samråda med de myndigheter och orga- nisationer som berörs av uppdraget, särskilt , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, , , , geologiska undersökning, , och de länsstyrelser som är vattenmyndigheter. Utredaren ska vidare i arbetet samråda med andra utredningar inom området. Särskilt ska samråd ske med Utredningen om vattenverksamheter (M 2012:01), Utredningen om ersättning vid vissa fall av rådighetsinskränkningar (M 2012:02), Miljömålsbered- ningen (M 2010:04), Utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14), och med de länsstyrelser som arbetar med regerings- uppdraget att samordna klimatanpassningsarbetet.