sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — Ut- betalningarna görs av kvartalsvis med en fjärdedel varje gång. Första utbetalningen görs inom efter det att ansökan har gjorts. Utbetalningarna sker till respektive partis riksorganisation. På begäran av partiet kan dock kanslistödet eller del därav betalas till riksdagsgruppens kansli. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen tillämpas första gången på ansökningar till Partibidrags- nämnden som avser det stödår som inleds . 2 Senaste lydelse 2014:106. 2 Kommitténs uppdrag och arbete Kommitténs uppdrag framgår av direktiven (dir. 2014:90 och dir. 2016:30), se bilaga 1 och bilaga 2. Kommittén ska enligt direktiven analysera vissa frågor om insyn i partiers och valkandidaters finansiering samt föreslå de författ- ningsändringar som den finner motiverade. Syftet med översynen är att åstadkomma ett sammanhållet och väl avvägt regelverk i fråga om insyn i partifinansiering. Uppdraget består av fyra huvudfrågor. Kommittén ska för det första ta ställning till om det bör införas en redovisningsskyldighet för partier på regional och lokal nivå och för de valkandidater som utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i eller kommunfullmäktige. Vidare ska kommittén överväga om det bör införas en redovisnings- skyldighet för sidoorganisationer och andra juridiska personer som organisatoriskt står ett parti nära. Kommittén ska också analysera och överväga hur strukturen i fråga om den eventuella redovis- ningsskyldigheten och tillsynen över den ska se ut, t.ex. om redo- visningen ska ske samlat för varje parti eller av olika enheter för sig. I samband härmed ska kommittén även ta ställning till om redovis- ningen avseende valkandidater på central nivå ska göras av partiet eller av kandidaterna själva. För det andra ska kommittén analysera och ta ställning till om det bör införas ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag. Frågan om hur anonyma bidrag som lämnats trots att det inte är tillåtet att ta emot dem bör hanteras, ska särskilt uppmärksammas. Kommittén ska för det tredje analysera och ta ställning till om det bör införas särskilda regler om insyn och ett krav på samtycke Kommitténs uppdrag och arbete från enskilda medlemmar när det gäller ekonomiskt stöd som orga- nisationer på arbetsmarknaden lämnar till partier eller valkandidater. Kommittén ska för det fjärde analysera och ta ställning till om det bör införas en skyldighet för partier som bedriver kommersiell lotteriverksamhet där intäkterna tillfaller partiet, att informera del- tagarna i lotteriet om att intäkterna används på detta sätt. Kom- mittén ska även överväga om det bör införas särskilda regler för att förhindra att lotteriverksamhet används av partier för att kringgå bestämmelser om redovisning av eller förbud mot anonyma bidrag. Härutöver ska kommittén analysera och ta ställning till vissa ytterligare frågor rörande tillämpningsområdet för lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier. Kommittén ska bl.a. ta ställning till om den nuvarande begränsningen till ”politisk” verksamhet och avgränsningen till ”personvalskampanjer” ska finnas kvar. Vidare ska kommittén överväga om det bör införas en redovisningsskyl- dighet för s.k. särskilda insamlingsorganisationer. Slutligen ska kommittén överväga om det behövs ett förtydligande i författning av vilka uppgifter som avses med bidragsgivarens identitet eller om det är lämpligare att överlämna till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring detta. I kommitténs uppdrag ingår att redovisa hur dess förslag förhåller sig till regeringsformen, särskilt bestämmelserna om föreningsfrihet, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) och de rekommendationer som har riktats till av kontrollorgan Gruppen av stater mot korruption (Greco). Arbetet i kommittén påbörjades . Kommittén har hållit sjutton sammanträden med kommitténs ledamöter och experterna, varav två sträckte sig över . Vid ett av dessa sammanträden deltog även den referensgrupp som är knuten till kommittén och består av representanter för partier som bedriver politisk verksamhet på enbart regional och lokal nivå. Referensgruppen hade före sammanträdet fått del av ett antal frågor Kommitténs uppdrag och arbete som var och en av representanterna sedan besvarade vid samman- trädet. Vid ett sammanträde deltog ordförande och sekreterare och informerade kommittén om nämndens arbete. Vidare har nio expertmöten hållits med kommitténs ordförande, experterna och sekreteraren. och genomförde kommitténs ordförande och sekreterare intervjuer med representanter för samt- liga riksdagspartiers riksorganisationer. Sekreteraren intervjuade också en representant för Feministiskt initiativs riksorganisation. Kommitténs sekreterare har därutöver och genomfört intervjuer med ordförande, kassör eller liknande i ett antal distriktsorganisationer i och lokal- organisationer i och kommuner, minst en organisation tillhörande vart och ett av riksdagspartierna. De inter- vjuade har i vissa fall även svarat på frågor i egenskap av valkandi- dater till , eller kommunfullmäktige eller medlem i en sidoorganisation. Vissa av intervjuerna genom- fördes per telefon. Kommitténs ordförande och sekreterare besökte och , , Lotteriinspektionen, Kommuner och Landsting (SKL), samt i (LO). De har även deltagit vid ett av Demokratiberedningens möten vid SKL. Kommitténs ordförande och ett antal av dess ledamöter samt två experter och sekreteraren deltog i ett nordiskt möte för erfarenhetsutbyte på området för insyn i finansiering av partier arrangerat av (International ). De deltog också vid ett seminarium som anordnades med anledning av organisationens 20-årsjubileum. respektive genomförde kommitténs ordförande och två av experterna samt sekreteraren studieresor till och för att informera sig om dessa länders lagstiftning och erfarenheter på området. I samma syfte ställde sekreteraren frågor per e-post till danska och svenska ambassaden i . Kommitténs uppdrag och arbete Efter en sammanfattning av betänkandet på svenska och engelska följer kapitel 1 som innehåller författningsförslag och kapitel 2 i vilket kommitténs uppdrag och arbete beskrivs. Kapitel 3–8 har till stor del deskriptiv karaktär och belyser bakomliggande förhållanden som har betydelse för våra över- väganden. I kapitel 3 lämnas en beskrivning av frågornas tidigare behandling och i kapitel 4 en beskrivning av internationella åtaganden och andra internationella dokument av relevans för uppdraget. Kapitel 5 behandlar gällande rätt på de områden som uppdraget innefattar. I kapitel 6 finns en redogörelse för lagstift- ningen i ett antal andra länder. Resultatet av våra intervjuer med representanter för partier gällande deras organisation och synpunk- ter på en utökad redovisningsskyldighet finns i kapitel 7. I kapitel 8 lämnas en beskrivning av bestämmelser och utvecklingstendenser rörande sätt att betala och möjligheter att vara anonym i samband med betalning. I kapitel 9–18 finns kommitténs överväganden. I kapitel 9 presenterar vi våra principiella utgångspunkter. Kapitel 10 och 11 innehåller våra överväganden när det gäller vilka som bör vara redovisningsskyldiga. I kapitel 12 behandlar vi frågan om ett för- bud mot anonyma bidrag bör införas. Kapitel 13 innehåller våra för- slag till vissa ändringar i fråga om vad en intäktsredovisning ska innehålla. Frågor rörande ingivande och offentliggörande av intäkts- redovisningar samt tillsyn och sanktioner behandlar vi i kapitel 14. I kapitel 15 analyserar vi förslagens förhållande till regeringsformen, och Grecos rekommendationer. I kapitel 16 redovisar vi våra överväganden när det gäller inflytande hos med- lemmar i organisationer på arbetsmarknaden över organisationernas bidrag till partier och i kapitel 17 när det gäller information till deltagare i lotterier. Våra bedömningar av vilka ikraftträdande- och övergångsbestämmelser som behövs finns i kapitel 18. Förväntade ekonomiska och andra konsekvenser av våra förslag redogör vi för i kapitel 19. Kapitel 20 innehåller författningskommentaren. Utredningsdirektiven återfinns i bilagorna 1 och 2. 3 Frågornas tidigare behandling Lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, trädde i kraft . Införandet av insynslagen markerade en övergång från en lång tradition bland riksdagspartier med endast frivilliga överenskommelser om redovisning av intäkter (se avsnitt 3.4) till en tvingande reglering. Insynslagen gäller för partier som deltar i val till och såvitt avser deras verksamhet på central nivå. Partier på regional och lokal nivå omfattas inte av lagens tillämpningsområde. Vidare finns det inte någon lagstiftning som direkt begränsar partiers rätt att ta emot anonyma bidrag. Allmänna bestämmelser om bokföring, redovisning och revision omfattar partier som är ideella föreningar (se vidare avsnitt 5.4). Ett parti måste också, för att kunna få statligt partistöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier, bifoga en årsredo- visning som har granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor. Vidare måste partiet försäkra att det, eller dess ledamöter eller ersättare för ledamöter av eller , inte har tagit emot något anonymt bidrag. Det sistnämnda kravet inför- des genom en lagändring som trädde i kraft som insyns- lagen. Något stöd får inte beviljas om ansökan brister i dessa av- seenden (se vidare avsnitt 5.7.1). Frågan om en eventuell reglering av hur partier finansierar sin verksamhet och om allmänhetens insyn i finansieringen har debat- terats från och till . I avsnitt 3.2 behandlas tidigare utredningar om dessa frågor och i avsnitt 3.3 lagstiftningsprocessen bakom insynslagen. Före insynslagens införande har funnits en tradition bland riksdagspartier med ömsesidiga överenskommelser om redovisning av intäkter. Detta berörs i avsnitt 3.4. 3.2Utredningar om insyn i finansiering av partier före insynslagens införande En parlamentariskt sammansatt statlig kommitté, Partifinansie- ringssakkunniga, tillkallades 1950 med uppdrag att utreda bl.a. frågan om huruvida organisationer som bedriver politisk propaganda borde bli skyldiga att offentligt redovisa sina inkomster och utgif- ter. Partifinansieringssakkunniga ställde sig i sitt betänkande Om offentlig redovisning av den politiska propagandans finansiering (SOU 1951:56 s. 59 och 60) avvisande till en lagstiftning om detta. De förordade i stället en frivillig redovisning av partiernas finan- siering. De sakkunniga uttalade bl.a. att det principiellt torde kunna vara värdefullt för medborgarna att få veta vem som finansierade en viss propaganda. De ansåg dock att lagstiftning inte var det effektiva botemedlet för att förhindra t.ex. utländskt inflytande över de svenska opinionsbildande organen eftersom stora möjligheter att kringgå lagstiftningen skulle finnas. Den som är beredd att ta emot otillåtet understöd kommer inte att lämna riktiga uppgifter om källorna för finansieringen, anförde de. Det fanns enligt de sak- kunniga också betänkligheter mot att stämpla anonyma bidrag såsom ur demokratisk synvinkel förkastliga. Vidare anförde de sakkunniga att redovisning av bidragsgivarnas namn kunde anses stå i strid med andan i och meningen med bestämmelserna om skydd för valhemligheten, i vissa fall även när det gällde juridiska personer. Det fordrades därför ytterst starka skäl för att man skulle kunna tvinga fram ett offentliggörande och sådana skäl förelåg inte. Genom en redovisning av namnen skulle vidare partierna kunna förlora vissa bidrag för sin ur samhällets synpunkt önskvärda verksamhet. Man kunde inte heller, enligt de sakkunniga, bortse från riskerna för politiska förföljelser och trakasserier mot bidragsgivarna. Slutligen ansåg de sakkunniga att det vid den praktiska utform- ningen av en lagstiftning skulle kunna uppkomma en del svårlösta problem. Redovisningsplikten skulle eventuellt behöva gälla inte bara de politiska partiernas riks-, distrikts- och kretsorganisationer utan även de lokala organisationerna samt ungdoms- och kvinno- förbunden och andra organisationer som har till enda eller huvud- sakliga uppgift att stödja en politisk organisation. Även enskilda personer som drev propagandaverksamhet av någorlunda omfatt- ning torde behöva omfattas av en sådan redovisningsplikt. Inte oväsentliga resurser skulle dessutom få sättas av för att admini- strera en kontrollapparat. Därtill fordrades kanske även straff- bestämmelser. En sådan administrativ kontroll av de politiska partierna var enligt de sakkunniga främmande för demokratiska principer. Någon lagreglering föreslogs mot denna bakgrund inte. Två ledamöter anförde i ett särskilt yttrande till betänkandet (s. 62 och 63) att de hade en mot kommittémajoriteten avvikande uppfattning när det gällde frågan om lagstiftning angående partier- nas bokföringsskyldighet. De anförde att de trots detta inte ansett situationen kräva en särskild reservation eftersom kommittén genom sin verksamhet medverkat till att partierna frivilligt kommit att redovisa sina finanser och det av dem eftersträvade syftet där- med i princip kunde sägas vara uppnått. Enligt de två ledamöterna skulle en lagstiftning sannolikt leda till större klarhet än den fri- villiga redovisningen, men då partierna själva visat vilja att klarlägga situationen skulle en lag närmast få karaktären av självändamål, vilket inte skulle gagna respekten för lagstiftarnas strävan. De ifrågasatte bl.a. skäligheten i att fästa så stort avseende vid anony- mitetsskyddet som kommittémajoriteten gjorde i relation till en skyldighet för partier att redovisa mottagna bidrag. De påpekade bland annat att frivilliga personliga insatser i en valrörelse förut- satte ett uppgivande av anonymiteten medan en insats i pengar medgav ett bibehållande av anonymiteten. Olika kategorier män- niskor som önskade påverka andras ställningstaganden stod på så sätt inte på jämbördig grund. Själva valhandlingen avsåg enligt båda ledamöterna något helt annat. 3.2.2Utredningar om insyn i valkandidaters finansiering hade i uppgift att lägga fram förslag som skulle medföra ett ökat inslag av personval och övervägde därvid också finansieringsfrågan. Den uttalade i sitt betänkande Ökat personval (SOU 1993:21) att det inte kunde anses som något otill- börligt att enskilda personer eller intresseorganisationer gav utryck åt sitt politiska engagemang genom att ekonomiskt bidra till en viss kandidat, under förutsättning att det hela skedde under öppna former. Om den mer eller mindre uttalade avsikten med bidraget var att kandidaten på ett mer direkt sätt förväntades arbeta för att främja bidragsgivarens intressen måste valfinansieringen dock, enligt vad kommittén uttalade, bedömas som otillbörlig. En regle- rad finansiering av personvalskampanjer skulle avvika från den svenska traditionen, som byggde på frivilliga överenskommelser och dessutom avvika från vad som i motsvarande frågor gällde för partierna. Slutligen skulle det medföra att inte oväsentliga resurser skulle få avsättas för att administrera en kontrollapparat. Mot denna bakgrund ansåg kommittén att det inte fanns tillräckliga skäl för att införa regler om ekonomiska begränsningar för personvals- kampanjer eller att ålägga kandidater en skyldighet att redovisa för mottagna medel. Kommittén uttalade att om utvecklingen skulle visa sig bli en annan, frågan naturligtvis kunde behöva tas upp till behandling på nytt (s. 77–79). Vid införandet av den numera upphävda lagen (1995:374) om val till gav () uttryck för samma åsikt som . Utskottet behandlade då särskilt frågan om oönskade effekter på personvalsinslaget ut- ifrån finansieringen (bet. 1994/95:KU40). Utskottet underströk starkt behovet av en öppen redovisning av kampanjmedel vid ett ökat inslag av personval. Enligt utskottets mening borde noga över- vägas vilka åtgärder som kan och bör vidtas för att åstadkomma den eftersträvande öppenheten (s. 15). lämnade uttalandet utan erinran. Nomineringsrätts- och valkretskommittén redovisade i sitt betän- kande Utvärderat personval (SOU 1996:66) en utvärdering av för- söket med personval i vissa kommuner val och i valet till 1995. Kommittén behandlade i samband där- med finansieringsfrågan och redogjorde för en överenskommelse i denna fråga som hade träffats mellan de partier som års val var representerade i kommunfullmäktige i kommun. Enligt den överenskommelsen skulle partierna redovisa hur mycket egna medel kandidaterna avsåg att använda i valrörelsen samt namnen på de privatpersoner och juridiska personer som bidragit med mer än till partiet eller till en viss kandidat. Kom- mittén anförde att de utvärderingar som gjorts av valen med personröstning inte visat att några ovidkommande ekonomiska hänsyn avgjort vem som utsetts. Kommittén menade att det sakna- des skäl att överväga någon reglering på området och att i stället frivilliga överenskommelser mellan partierna borde uppmuntras (s. 61–63). I propositionen Ny vallag (prop. 1996/97:70) bedömde rege- ringen att något förslag om reglering av redovisning av partiernas valfinansiering då inte borde läggas fram och att, i avsaknad av sådan reglering, partierna förutsattes liksom tidigare öppet redovisa hur de finansierade sina valkampanjer. Regeringen framhöll vikten av den frivilliga regleringen och att det i den togs fram enhetliga riktlinjer för hur den öppna redovisningen skulle komma till stånd. Enligt regeringen måste ansvaret för detta ligga på partierna. Partierna kunde, anförde regeringen, givetvis inte ta ansvar för hur enskilda kandidater lade upp sina personliga valkampanjer, vilket dock inte borde förhindra partierna från att utforma generella rekommendationer om förfarandet (s. 124 och 125). KU (bet. 1996/97:KU16) anslöt sig till detta uttalande och framhöll att det svenska valsystemet, trots ett ökat personvalsinslag även i fort- sättningen skulle komma att bygga på att röstning i första hand sker på parti och att det därför torde bli mindre intressant för- utomstående att med ekonomiska bidrag försöka påverka enskilda kandidater än vad som är fallet i länder med ett mer utpräglat personvalsinslag. Utskottet avstyrkte ett antal motioner med krav på en lagreglering av finansiering av valkampanjer och redovisning av kampanjmedel, men framhöll vikten av att utveck- lingen på området följdes noga (s. 16). Rådet för utvärdering av val förespråkade i sitt betän- kande Personval 1998 – En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136) en frivillig modell som byggde på att det i första hand skulle vara partierna och valkandidaterna som tog ansvar för frågorna kring finansiering och redovisning av kampanjer. anförde att det var önskvärt att partierna sinsemellan kom överens om vissa ram- eller minimiregler på kampanjfinansieringens om- råde. En frivillig modell för redovisning anslöt enligt rådet till den svenska traditionen på partifinansieringens område som innebar ett minimum av intrång i partiernas ekonomiska angelägenheter. Ett sätt för statsmakterna att bidra till att förutsättningarna för en öppen redovisning blev så goda som möjligt vore, enligt rådet, att tillhandahålla någon form av offentligt register där kandidaterna kunde lämna en ekonomisk redovisning över sina kampanjer. Redovisningen skulle utgå från de regler som varje parti hade lagt fast. Ett register av detta slag skulle kunna åstadkommas genom en utbyggnad av det register som redan fördes av förvalt- ningskontor enligt lagen (1996:810) om riksdagsledamöters åtagan- den och ekonomiska intressen, menade rådet. Vad gällde redovis- ning på det regionala och kommunala planet skulle, enligt rådet, denna ordning kunna tjäna som ett mönster (s. 135 och 136). 3.2.3Demokratiutredningen och Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter framhöll i sitt betänkande En uthållig demo- krati (SOU 2001:1) att frågan om öppenhet och insyn i partiernas och valkandidaternas ekonomiska finansiering var av största vikt för att skapa förtroende för politiker och för politiken i stort. Utredningen konstaterade att det fanns ett befogat medborgar- intresse att få veta vilka de politiska partierna var ekonomiskt beroende av. Även mot bakgrund av de förändringar som skett både i den allmänna samhällsutvecklingen och i det politiska livet – inte minst partiernas omfattande beroende av offentliga medel samt införande av personval – var det inte längre försvarbart att enbart förlita sig på frivillighet för att garantera öppenhet och insyn i dessa frågor. Utredningen föreslog därför att partiernas och kandi- daternas finansiering skulle redovisas offentligt och att arbetet med att granska förutsättningarna för en sådan redovisning skulle inledas (s. 173). I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80 s. 115) aviserade regeringen ett initiativ för att förbättra insynen i finansieringen av politiska partiers politiska verksamhet och s.k. personvalskampanjer. Detta resulterade i att regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att överväga hur man kan öka all- mänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin verk- samhet och hur de personer som bedriver en personvalskampanj finansierar den, Utredningen om offentlighet för partiers och val- kandidaters intäkter (dir. 2002:83, 2003:66, 2003:130). Utredningen föreslog i sitt betänkande Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter (SOU 2004:22) en författ- ningsreglering. Den införda ordningen med frivilliga åtaganden i form av partiöverenskommelser hade enligt utredningen flera allvarliga brister. Ett visst inslag av offent- lig reglering var enligt utredningens bedömning nödvändig för att garantera t.ex. att den lämnade informationen ur jämförelsesyn- punkt var rättvisande. Kravet på offentlighet för partiers och val- kandidaters intäkter var så grundläggande för det politiska syste- mets legitimitet att den inte borde vara beroende av partiernas och kandidaternas inställning och känsla av förpliktelse vid varje givet tillfälle. En författningsreglering kunde på ett annat sätt än en frivillig överenskommelse säkerställa att informationen blev mer tillgänglig för allmänheten. En frivillig överenskommelse mellan riksdagspartierna gav inte heller några garantier för att nya partier eller fristående lokala partier som inte var part i överenskommelsen tog sitt ansvar på samma sätt som de partier som hade ingått över- enskommelsen. Utredningen konstaterade också att det i ett internationellt perspektiv var vanligt med någon form av rättslig reglering av partiernas eller valkandidaternas intäkter. En sådan lagstiftning hade införts i , och . Frågan om finansie- ringen av politiska partier och valkandidater berördes vidare allt oftare i olika internationella sammanhang, bl.a. inom FN, Europa- rådet och EU (s. 136 och 137). Utredningen konstaterade vidare att en författningsreglering som gav insyn i partiernas och valkandidaternas intäkter väckte ett flertal frågor inte bara i anslutning till regeringsformens bestäm- melser om varje medborgares rätt att hålla inne med sina politiska åsikter och att inte åsiktsregistreras utan också i förhållande till bestämmelserna om föreningsfriheten. Utredningens bedömning var att något principiellt hinder inte förelåg mot en reglering som innebar en skyldighet för partierna att offentligen redovisa sina intäkter så länge en sådan skyldighet inte begränsade partiernas roll i den fria åsiktsbildningen (s. 145). Utredningens förslag innebar att ett parti som hade fått mandat i , , kommunfullmäktige eller Europa- parlamentet offentligen skulle redovisa hur det hade finansierat sin politiska verksamhet. Vidare innebar förslaget att en enskild kandi- dat som blivit utsedd till ledamot eller ersättare vid det senaste valet till någon av dessa församlingar offentligen skulle redovisa hur han eller hon hade finansierat sin personvalskampanj (s. 150).