sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Utredningens uppdrag är att undersöka olika samhällsaktörers förutsättningar att föra dialog med beslutsfattare och därför ligger fokus här huvudsakligen på de påverkansförsök som sker genom direkta kontakter. Forskning visar däremot att ett arbete för att 41Strömbäck, 2010. 42Lundberg, 2015. 43Tyllström, 2013. Deltagande och inflytande på nationell nivå påverka den politiska dagordningen i regel inbegriper både opinions- bildning och direkta kontakter med beslutsfattare. Det går därför inte att göra en analys av lobbying utan att även diskutera yttre på- verkan. 10.5.1Intresseorganisationernas och allmänhetens uppfattning av lobbying Lobbying är i sig ett begrepp som i den allmänna debatten har en negativ klang. Lobbying uppfattas som en maktutövning som sker i det fördolda och som handlar om manipulation. Begreppet för- knippas med ekonomiskt resursstarka organisationer och ett köpt politiskt inflytande.44 I en undersökning svarade enbart av de tillfrågade att de hade ett mycket eller ganska stort förtroende för lobbyister medan uppgav att de hade ett mycket litet eller ganska litet förtroende.45 Även de representanter för intresseorganisationer som intervjuats av anser att be- greppet ger negativa associationer. Organisationerna väljer att tala om politisk påverkan, även om denna verksamhet inte i grunden skiljer sig åt från den allmänna definitionen av lobbying. Enligt uppfattar de flesta respondenterna lobbying som en verksamhet som både omfattar direkta kontakter med politiker och tjänstemän och opinionsbildning. Mediakontakter och opinionsbildning anses vara viktigare för att påverka än direkta kontakter med besluts- fattare.46 , professor i medie- och kommunikationsveten- skap, genomförde 2010 en studie om lobbying i vilken han inter- vjuade både beslutsfattare och företrädare för intresseorganisa- tioner. Även i Strömbäcks studie är det få intresseorganisationer som skiljer på inre påverkan, som sker genom direkta kontakter, och yttre påverkan som sker genom opinionsbildning. I stort sett samt- liga anser att det påverkansarbete som riktar sig till medier och som avser opinionsbildning har störst betydelse när det kommer till att påverka politiken.47 44Naurin, 2001, s. 13. 45Larsson, 2009. 46Lundberg, 2015. 47Strömbäck, 2010. Deltagande och inflytande på nationell nivå Företrädarna för intresseorganisationerna beskriver i båda dessa studier att direkta kontakter med beslutsfattare i sig är något positivt. Det handlar om ”ett fritt utbyte av tankar i ett fritt och öppet sam- hälle” och en ”dialog” med makthavare. Syftet är att förse maktha- vare med information, idéer och att ”säkra att beslutsfattarna inte har fel eller otillräckliga kunskaper.”48 Några organisationer beskri- ver lobbying som en informell remissprocess, i vilken de kan delge sin syn på ett beslut och vilka konsekvenser det kan få. Besluts- fattaren får därmed en mer allsidigt förståelse för viktiga konflikt- ytor. Flera intresseorganisationer menar också att beslutsfattarna uppskattar kontakterna med intresseorganisationerna och att de själva bjuder in till möten och samtal. Det ligger ofta i politikernas intresse att kontakta intresseorganisationer för att hämta in kun- skaper, men också för att skicka signaler till organisationerna eller förankra ett beslut.49 Det är svårt att ge en rättvisande bild av omfattningen av lobbying och direkta kontakter mellan beslutsfattare och intresseorganisa- tioner. presenterar i sin rapport resultaten av en enkät- studie som omfattar 880 slumpmässigt valda intresseorganisationer. Intresseorganisationerna fick svara på frågan: ”Hur ofta brukar er organisation sätt att påverka den svenska politiken?” Svaren, som redovisas i figur 10.1 här nedan, omfattar både direkta kontakter med politiker och tjänstemän på lokal och nationell nivå till det statliga kommitté- och remissväsendet och institutioner inom EU m.m. Resultatet visar att direkta kontakter med politiker och tjänstemän samt medier är de mest använda arenorna. av de organisationer som har svarat på enkäten använder direkta kontakter med politiker och tjänstemän på nationell nivå för att påverka svensk politik medan försöker påverka genom traditionell respektive social media. De flesta intresseorga- nisationer, av de som svarat på enkäten, riktar sina påverkansförsök mot politiker och tjänstemän på lokal nivå. 48Lundberg, 2015. 49Strömbäck, 2010. Deltagande och inflytande på nationell nivå Källa: , 2015. En likande bild framkommer i en enkätstudie som redovisas i och underlagsrapport till ut- redningen. Enligt denna är det av organisationerna som har kontaktat kommunpolitiker i syfte att påverka dem i en fråga som rör organisationen.50 Enbart två pro- cent har kontaktat politiker eller tjänstemän på nationell nivå. Det kan förstås både i ljuset av den decentraliserade svenska förvaltningen och av att många intresseorganisationer är förankrade på lokal nivå. Att det är vanligt att intresseorganisationer kontaktar besluts- fattare framkommer också i undersökningar som ställer frågor direkt till politiker om de blivit kontaktade. En enkätundersökning av stats- vetaren , baserad på riksdagsledamöters erfarenheter av lobbying, visade att av ledamöterna kontaktades av olika lobbyister, kontaktades varje 50 , 2015. Deltagande och inflytande på nationell nivå månad och en gång i månaden.51 I tabellen nedan redo- visas vilka aktörer som tar kontakt. Källa: , 2009. Undersökningen visade också att en stor del av kontakterna äger rum inom ramen för ledamöternas arbete i utskotten eller via partiets riksdagsgrupp. Kontakterna mellan intresseorganisationer och leda- möter tycks också ske på ett ganska varierat sätt. En stor del av riksdagsledamöterna, , har kontakt med intresseorgani- sationer genom personliga inbjudningar, genom telefon- samtal och genom spontana kontakter. PR-konsulter, vilka kan definieras som professionella lobbyister, är den aktör som kontaktar riksdagsledamöter mest sällan. 10.5.3Lobbyingen har ökat över tid Det är svårt att göra sig en bild av lobbyingens utveckling . Flera studier visar dock att intresseorganisationernas direkta kon- takter med politiker och tjänstemän har ökat . Enligt enkätstudier som genomförts av statsvetarna ökade andelen intresseorga- nisationer som angav att de bedrev någon form av påverkansarbete från år . Detta omfattade direkta kontakter med politiker och tjänstemän, kontakter med medier och deltagande i offentliga debatter. Av dessa var det 66 pro- cent som använde sig av medier och som kontaktade 51 , 2009. Deltagande och inflytande på nationell nivå Mer än hälften var verksamma på lokal nivå.52 I både och Strömbäcks studier ger också intresseorganisationerna uttryck för en uppfattning att direkta kontakter med beslutsfattare, och framför allt opinionsbildning, har blivit mer betydelsefulla . Inom forskningen lyfts flera förklaringar fram till varför det infor- mella påverkansarbetet har tilltagit . En bakomlig- gande faktor är nedmoteringen av det korporativa systemet som medfört att åsiktsutbytet mellan det offentliga och intresseorganisa- tioner sker under mer informella former. Flera intresseorganisa- tioner anser, enligt , att ett nytt politiskt klimat har upp- stått . Påverkansarbetet har öppnats upp och blivit mer dynamiskt. Detta kan förklaras av globaliseringen och inträde i EU, men framför allt av förändrade partipolitiska maktstrukturer. De politiska partierna har blivit mer professionali- serade, vilket vi redogör för i kapitel 6, och arbetar därtill i sig mer aktivt med att etablera kontakter med intresseorganisationer.53 Flera företrädare för intresseorganisationer menar också att det från stat, kommun och landsting finns en ökad efterfrågan av intresseorga- nisationernas deltagande, kunskap och information. Flera uppger att de ofta blir inbjudna till samtal, samråd eller möten. Tendensen att det offentliga allt oftare bjuder in organisationer och enskilda framkommer också i de undersökningar som vi redovisat i kapitel 11 om medborgardialog. Enligt sammanställningar använder de olika departementen dessutom allt oftare samråd och dialogprocesser i beredningen av regeringsärenden, vilket vi redo- gjorde för tidigare i detta kapitel.54 Denna utveckling kan förklaras av att det offentliga är i behov av kunskap, men också en önskan av att förankra beslut med orga- nisationerna i det civila samhället. Enligt Strömbäcks studie är det också flera intresseorganisationer som menar att politiken har blivit mer komplex , bl.a. som ett resultat av EU-inträdet. , liksom kommuner och landsting, har i regel en begränsad bemanning och saknar resurser att inhämta den kunskap som krävs. Dessutom har de utredningar som tillsätts kortare 52Öberg & , 2012, s. 18. 53Lundberg, 2015. 54Regeringskansliets uppföljning av politiken för det civila samhället, 2013. Deltagande och inflytande på nationell nivå tid på sig att genomföra sina uppdrag. Detta har lett till att har ett större behov av kunskapsunderlag från externa aktörer.55 Kontaktvägarna till politiker och tjänstemän har också förenklats och kännetecknas inte längre av formalism. Nya och mindre hierarkiska organisationsideal har gjort inträde och jämställd- heten bland tjänstmännen har ökat. Dessutom används ny kommu- nikationsteknologi, såsom sociala medier, oftare. Dessa faktorer kan förklara att kommunikationen underlättats och blivit mer ”ömse- sidig”.56 Flera forskare pekar på en professionalisering av intresseorganisa- tionerna, i likhet med den som har ägt rum inom de politiska partier- na, vilken beskrivs närmare i kapitel 6. Dessa anställer mer personal och använder sig allt oftare av konsulter.57 Professionaliseringen kan ses som ett resultat av att de stora folkrörelseorganisationerna förlorat medlemmar, men framför allt beror professionaliseringen på att påverkansarbetet har blivit mer krävande i sig. Det finns ett ökat behov av expertkunskap för att ta fram rapporter och underlag liksom för att genomföra opinionsbildningskampanjer. beskriver i sin rapport till utredningen framväxten av en ny kategori av påverkansaktörer, de. s.k. policyprofessionella.58 Kate- gorin omfattas av politiskt sakkunniga, pressekreterare, kommuni- katörer och PR-konsulter m.m. Detta är individer som agerar i gränsdragningen mellan de politiska institutionerna – dvs. förtro- endevalda och politiska sakkunniga i , kommunen, landstingen och de politiska partierna – och intresseorganisationer, PR-byråer, universitet och forskningsinstitutioner. De policy- professionella är en grupp individer med särskild kunskap om det politiska spelet och som agerar som ”idémäklare”, ”klurare” och ”fixare” i samspelet mellan olika politiska aktörer.59 Det ökade kun- skapsbehovet leder, enligt Garsten, inte till ett behov av personer 55Strömbäck, 2010, s. 19. 56Lundberg, 2015. 57Se till exempel Tyllström, 2013; Hvenmark, 2008; , 2012; , 2012. 58Garsten m.fl., 2015. 59ibid, s. 266 ff. Deltagande och inflytande på nationell nivå med sakkunskap i särskilda frågor utan av sådana som har en för- måga att snabbt ta reda på sakläget i en viss fråga samt kunskap om det politiska spelet. Kulturvetaren menar att professionaliseringen och utvecklingen av ett mer nätverksbaserat civilsamhället har öppnat upp för nya former av medlemslösa organisationer. En sådan orga- nisationsform är tankesmedjorna. Antalet har vuxit kraftigt och finns det runt 70 tankesmedjor i . Tanke- smedjorna drivs ofta med ett antal olika etablerade organisationer som huvudmän, men är i regel obundna i förhållande till sin upp- dragsgivare eller den ideologiska inriktning som de företräder. De är, som uttrycker det, ”en nätverksnod som specialiserat sig på att producera, samla in, paketera och sprida tankar”.60 En faktor som driver på utvecklingen mot fler företagsliknande intresseorganisationer är medialiseringen av politiken. Medialiseringen innebär att politiken har anpassat sig till medielogiken, vilket bl.a. påverkar hur och när politiska förslag förmedlas.61 I både och Garstens studie lyfts den ökade betydelsen av opinionsbildning fram.62 Slaget om opinionen sker i regel i massmedia och därför har det också blivit viktigare med politisk kommunikation. Detta har gett utrymme för PR-branschen att växa. Enligt en avhandling av företagsekonomen har branschen med företag som säljer tjänster för politisk kommunikation och rådgivning vuxit med . var cirka 1 500 konsul- ter sysselsatta i cirka 70 PR-företag.63 Enligt PR-byråernas bransch- organisations (PRECIS) grova skattning lägger PR-branschen på direktpåverkan av regeringens och politiker och cirka ytterligare läggs på mer allmän opinionsbildning.64 Förutom avkorporativiseringen och medialiseringen förklaras branschens tillväxt, enligt Tyllström, av att en marknad skapats för opinionsbildning. Intresseorganisa- tioner, politiska partier och företag har lagt sitt kommunikations- arbete på entreprenad som företag uppstått som erbjudit 60Harding, 2012. 61Esser & Strömbäck, 2014. 63Tyllström, 2013. 64Lindström & Bruun, 2012. Deltagande och inflytande på nationell nivå dessa tjänster.65 Trots en tydligt märkbar tendens mot en professio- nalisering av påverkansarbetet väljer de flesta organisationer allt- jämt att förträda sig själva i kontakterna med beslutsfattare.66 Enligt undersökning av intresseorganisationer upp- ger av organisationerna att de använder konsulter för att påverka politiken.67 Studier visar dock att intresseorganisa- tionerna anlitar PR-konsulter i allt större utsträckning.68 10.5.5Vilket avtryck har intresseorganisationernas påverkansarbete på beslutsfattandet? Det är svårt att ge en sammantagen bild av intresseorganisationers inflytande på det politiska beslutsfattandet. Det finns tyvärr få studier där organisationerna själva fått bedöma sitt inflytande. I Strömbäcks studie av påverkansaktörer och politiska beslutsfattare uppger de flesta respondenterna att de i deras direkta kontakter med politiker inte kan påverka beslutsfattandet på något avgörande sätt.69 Poli- tiker liksom opolitiska tjänstemän har, enligt de ”lobbyister” som han intervjuat, en god förmåga att värdera de argument och intressen som förs fram. De politiska beslutsfattarna har enligt intresseorga- nisationerna oftast en hög integritet och lyssnar inte enbart på de aktörer som tar kontakt. Många menar också att politikerna har en skeptisk inställning till de många olika organiserade intressena som kontaktar dem. De söker kompletterande information på egen hand. Dessutom fattar de beslut tillsammans med andra i ett kollektiv och påverkan av enskilda beslutsfattare får därför sällan någon bety- dande effekt. Direkta kontakter med beslutsfattare, menar , syftar sällan till att övertala dessa om att fatta eller ändra vissa beslut utan snarare om att påvisa ett särskilt problem. Garsten m.fl. framhåller dock i sin studie om policyprofessionella att dessa aktörer har en betydande makt över den politiska dagord- ningen. De utför uppgifter som påverkar politiska visioner och be- slut och de är dessutom medvetna om sin kapacitet att påverka.70 65Tyllström, 2013. 66Strömbäck, 2010. 67Lundberg, 2015. 68Öberg & , 2012. 69Strömbäck, 2010. 70Garsten m.fl., 2015. Deltagande och inflytande på nationell nivå Forskning visar dock, vilket Garsten och hennes medförfattare skriver i sin bok om de policyprofessionella, att lobbying oftast inte handlar att förmå politiker att fatta vissa beslut utan snarare om att under- stödja de politiker som delar intresseorganisationens värderingar och politiska ställningstaganden. Det är oftast en fråga om att mot- sätta sig förändringar och behålla status quo.71 En liknande bild framkommer i studie.72 I enkätundersökningar av politikers uppskattning av olika aktörers inflytande i rikspolitiken bekräftas det att intresseorganisationernas inflytande uppfattas som begränsat. I en undersökning av har riksdagsledamöter fått gradera olika aktörers infly- tande på en skala från 0 till 10. I den enkät som genomfördes ingick frågor, på uppdrag av oss, om vilken makt intresseorganisationer och professionella lobbyister har. : , 2015. Riksdagsledamöterna svarade på frågan ”Hur stort inflytande anser Du att var och en av följande aktörer har på den politik som förs på nationell nivå i ?” på en skala från 0 (inget inflytande alls) till 10 (mycket stort inflytande). 71ibid, s. 73. 72Lundberg, 2015. Deltagande och inflytande på nationell nivå Vad som framkommer av undersökningen, som redovisas i tabell 10.4 här ovan, är att de flesta riksdagsledamöter inte uppfattar att intresseorganisationer eller professionella lobbyister har en betyd- ande makt över den politik som förs på nationell nivå. Dessa har betydligt mindre makt än t.ex. statliga myndigheter och näringslivet. Frågor om intresseorganisationers och professionella lobbyisters inflytande har inte ställts tidigare och därför går det inte att göra jämförelser . I undersökningarna , 1994 och 2002 har däremot specifika frågor ställts rörande det inflytande som LO, SAF och åtnjuter. Dessa aktörers inflytande bedömdes vara större än vad intresseorganisationerna ansågs ha i undersökningen 2015. Jämförelser mellan kategorin ”intresseorga- nisationer” och dessa specifika organisationer ska dock göras med försiktighet, men resultaten visar åtminstone inte att riksdagsleda- möterna upplever att intresseorganisationerna har fått mer makt över politiken. Mot bakgrund av den makt som medierna anses ha över den nationella politiken framstår det som naturligt att intresseorganisa- tionerna riktar sin uppmärksamhet mot journalister och påverkar genom opinionsbildning snarare än genom direkta kontakter med riksdagsledamöter. Medierna har haft en lika stark ställning i samt- liga undersökningar och det går därmed inte att tala om en stärkt mediamakt i politiken. Det som för övrigt är anmärk- ningsvärt för undersökningen 2015 är att stärkt sin ställ- ning gentemot regeringen, vilket troligen kan förklaras av det parla- mentariska läget. 10.5.6Intresseorganisationernas påverkan på beslutsfattandet på lokal nivå Samtliga studier som omnämns ovan visar att de flesta kontakter mellan politiker och intresseorganisationer sker på lokal nivå. Som nämnts tidigare kan det förklaras av den decentraliserade svenska förvaltningen och av att de flesta intresseorganisationer är verk- samma på lokal nivå. finns det betydande skillnader mellan den nationella och den lokala nivån när det kommer till den poli- tiska kontexten och organisationskulturen. Det finns en större när- het mellan föreningslivet och beslutsfattarna på den lokala nivån. Föreningslivet har en tydligare roll på lokal nivå som organisatör av Deltagande och inflytande på nationell nivå fritids- och kulturliv medan intresseorganisationer på nationell nivå har ett större fokus på policyfrågor. Frågor som på lokal nivå kan uppfattas som apolitiska och av organisatorisk natur kan på nationell nivå behandlas som ideologiska och politiska. Omvänt kan en fråga som t.ex. idrott uppfattas som mera apolitisk på nationell nivå medan frågor om bygget av idrottsanläggningar och fördelning av bidrag lokalt kan vara föremål för stora politiska konflikter.73 Vidare är flera ärenden som på nationell nivå behandlas av myndigheter, såsom bidragsgivning, beslut som de förtroendevalda på lokal nivå ofta har mera direkt inflytande över. Detta gör att relationerna mellan organisationerna och de politiska beslutsfattarna tar sig annorlunda uttryck på lokal respektive nationell nivå. Detta har en stor bety- delse för organisationernas möjligheter att påverka politiska beslut. råder det stora skillnader mellan olika kommuner bero- ende på storlek och politisk kultur. De förändringar som skett inom det civila samhället påverkar föreningslivet på nationell och lokal nivå på olika sätt. I den traditionella svenska folkrörelsemodellen har de lokala förening- arna i regel varit inbäddade i ett nationellt sammanhang.74 De lokala organisationerna har varit företrädda av nationella paraplyorganisa- tioner. I och med att de traditionella folkrörelserna har förlorat medlemmar, och försvagat sin lokala förankring, och pro- fessionaliserats har denna hierarkiska ordning luckrats upp.75 Ut- vecklingen av nya organisationsformer har varit mer påtaglig lokalt som nya lokala föreningar sällan organiserar sig nationellt. Därför har föreningslivet blivit mer pluraliserat på den lokala nivån än på den nationella. Även om flera lokala organisationer är med- lemmar i en riksorganisation menar bl.a. sociologen att utbytet mellan det nationella och lokala sällan sker i form av ett utbyte av idéer och samarbete.76 Detta kan medföra att det lokala perspektivet inte kommer till uttryck på nationell nivå som lokala föreningar inte kan räkna med ett stöd uppifrån. Det lokala föreningslivet kan därmed anses stå svagare i sin relation till politiska beslutsfattare än vad de nationella gör. Medlemmarna i de nya lokala föreningarna har dessutom sällan en föreningsvana och de 73von & , 2015. 74Amnå, 2008; , 2011. 76Kings, 2011; 2013. Deltagande och inflytande på nationell nivå kan därmed hamna i underläge mot den lokala politiska administra- tionen. fördelas statliga bidrag till civilsamhällets organi- sationer med krav på nationell och lokal förankring, vilket bidrar till att en struktur där organisationer har både lokal och nationell nivå upprätthålls.77 Flera forskare pekar också på att civilsamhälls- aktörer i allt större utsträckning används som välfärds- och service leverantörer och att detta kan påverka deras självständighet till det offentliga.78 Det är i synnerhet på den lokala nivån som föreningar är verksamma som serviceleverantörer, t.ex. inom vård, omsorg och hälsa, skola, kultur, fritid och barnomsorg. Intresseorganisationernas inflytande i den lokala politiken Forskningslitteraturen begränsar oss till att enbart göra generella be- dömningar av intresseorganisationernas möjligheter till påverkan i den lokala demokratin. Det finns forskning som visar att i kom- muner med ett stort antal föreningar är avståndet mellan politikers och medborgares åsikter mindre.79 Detta skulle kunna tolkas som att kontakterna mellan föreningslivet och de förtroendevalda är tätare i dessa kommuner. Föreningsengagemanget och partipolitiken är ofta nära sammanknutna på lokal nivå. SCB:s enkät av förtroendevalda i kommunfullmäktige visar att det är mycket vanligt att förtroende- valda är medlemmar och aktiva i en förening av något slag.80 Ett engagemang inom föreningslivet är dessutom ofta en ingång till ett partipolitiskt engagemang. De nära kontakterna mellan beslutsfattare och föreningslivet kan också innebära vissa risker i den bemärkel- sen att vissa organisationer får en priviligierad ställning. Det finns dock betydande olikheter när det kommer till de politiska resurser som de föreningsaktiva besitter, vilket kan ha betydelse för vilka organisationer som kan utöva ett inflytande på lokal nivå. I en enkät som har genomförts av 2014 ställdes frågor till intresseorganisationer på lokal nivå om huruvida de upplever att de lyckats påverka kommunpolitiker. Det framkom- mer att det är runt en fjärdedel som upplever att deras kontakter 77von & , 2015. 78Wijkström, 2012. 79Wohlgemuth, 2006. 80SCB, 2015a. Deltagande och inflytande på nationell nivå med kommunpolitiker gett resultat medan ungefär lika många menar att de inte resulterat i något. Nära hälften menade dock att kontakterna till en viss del varit framgångsrika. Undersökningen visade också att organisationer med ett aktivt samarbete med kom- munen upplevde sig vara mer framgångsrika, liksom de som sam- arbetade med andra föreningar. Ju oftare organisationerna kontaktat kommunpolitiker desto mer framgångsrika ansåg de sig vara i sitt påverkansarbete.81 Kommunpolitikerna själva anser dock att föreningslivet har be- gränsad makt över den lokala politiken. I en enkät av forskaren ställdes frågor till fullmäktigeledamöterna i om vilka aktörer som har mest inflytan- de i politiken.