sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — De förslag som presenteras i kapitlen om påverkansmöj- ligheterna på nationell nivå, om medborgardialog, folkinitiativ och folkmotion ska delvis förstås i detta sammanhang. Ett argument mot dessa möjligheter till direktdeltagande är att de gör det möjligt för väljarna att kringgå partierna och att de därmed försvagar partierna ytterligare. Vår bedömning är att det inte finns några be- lägg för sådana farhågor. När individer ges möjligheter att föra fram förslag genom t.ex. folkinitiativ eller folkmotioner så kan det i stället stimulera ett politiskt engagemang och skapa nya vägar in i politiken. Vidare visar vi i kapitel 10 om påverkansmöjligheterna på natio- nell nivå att den informella påverkan av politiken har ökat. Den agendasättande makten är huvudsakligen begränsad till ett fåtal individer inom de politiska partierna, men också inom medierna och de resursstarka intresseorganisationerna. En lösning på detta är att partierna själva ser till att öppna sig och bli mer inkluderande i enlighet med de rekommendationer vi lämnat här ovan. För att göra demokratin mer jämlik tror vi att det också är nödvändigt att införa institutionella möjligheter för enskilda att föra fram sina intressen och synpunkter till beslutsfattarna. De folkvalda måste också medvetet arbeta med att inhämta allmänhetens åsikter och intressen i de politiska beslutsprocesserna. Vi menar att sådana reformer kan vitalisera demokratin, men de får inte leda till en förändring av de grundläggande premisserna i vår demokratimodell. Deltagardemokratin handlar om olika sätt för medborgarna att föra fram sina åsikter till beslutsfattarna och är därmed ett komplement till den representativa demokratin. De poli- tiska besluten ska alltjämt fattas i folkvalda församlingar av leda- möter som valts i de allmänna valen. Vi har ett representativt styrelseskick och i detta har de politiska partierna en central roll. Ingen annan institution kan ersätta de politiska partierna när det kommer till att presentera sammanhängande politiska förslag och att rekrytera och ställa upp de kandidater till val som ska fatta beslut och utkrävas på ansvar. Även om partierna har förändrats finns det inget som tyder på att de inte skulle ha förmåga att utföra denna centrala funktion i demokratin. 6.8.4Gör en bred översyn av partistödet och ledamotsstödet Utredningens bedömning: En förnyad översyn av partistödet och ledamotsstödet bör genomföras. Syftet med översynen bör vara att klargöra hur de olika stöden fördelas, i vilken mån de olika formerna av partistöd används på ett ändamålsenligt sätt och om det finns skäl att göra förändringar eller förtydligande i gällande regelverk. Partistödet har en stor betydelse för det demokratiska systemet. Dess syfte är att underlätta medborgarnas medverkan i opinions- bildningen och att se till att alla partier har likvärdiga ekonomiska förutsättningar att utöva inflytande på de politiska processerna. Utredningens enkätundersökning visar att det kommunala parti- stödet täcker av de lokala partiorganisationernas utgifter och tidigare undersökningar har visat att andelen av par- tiernas verksamhet som finansieras av partistöd ligger på dessa nivåer (SOU 2004:22). På Kammarkollegiets hemsida publiceras partiernas intäktsredovisning i enlighet med lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier. I ett internationellt perspektiv är ett av de länder där partierna är som mest beroende av parti- stöd. Det statliga partistödet regleras i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier och lämnas till partier som är represen- terade i och till partier utanför som fått av rösterna i hela landet i något av de två senaste ordi- narie riksdagsvalen. Stödet går till partiernas allmänna verksamhet såsom valarbete, kampanjer och löner. Därutöver får riksdagspartierna bidrag till partigruppernas och ledamöternas arbete i i enligt med lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i . Bidragen delas ut i form av basstöd, ledamotsstöd och stöd till ledamöternas resor utomlands. Vid sidan av det statliga partistödet har även kommuner och landsting rätt att lämna ekonomiskt stöd till politiska partier som är representerade i kommun- och . Det lokala stödets övergripande målsättning är enligt lagen om kommunalt partistöd (1996:596) att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin. Formerna och omfattningen för stödet beslutas av fullmäktige, men får inte utformas så att det otillbör- ligen missgynnar ett parti. Utredningen har inte haft i uppdrag att göra en översyn av partistödet eller de politiska partiernas finansiering. I utredningens samråd har däremot flera representanter för de politiska partierna fört fram synpunkter om partistödets utformning. De olika parti- stöden används ibland på ett sätt som inte är förenligt med dess syfte. Flera partiföreträdare menar att riksdagsledamotsstödet i viss utsträckning används som ett allmänt partistöd medan delar av det kommunala partistödet sänds vidare till nationell nivå, trots att lag- ändringar genomfördes för att stävja detta. Sammantaget anser utredningen att det finns skäl att tillsätta en bredare översyn av de olika formerna av partistöd. Stödet till riksdagsledamöterna och partigruppernas arbete i riks- dagen har succesivt byggts ut och omfattar numera en politisk sekre- terarresurs per ledamot på . an- slog 2014 i partistöd. Ledamotsstödet, som har mer än fördubblats , omfattar ungefär 200 miljoner. Stödet till partiernas allmänna verksamhet uppgår till medan ytterligare cirka 80 miljoner fördelas i basstöd, utlandsresor och stöd till kvinnoför- bunden. Ledamotsstödet sågs över på uppdrag av riksdagsstyrelsen i en utredning sammanställd av statsvetarna . I utredningen, Inflytande över stöd till riks- dagsledamöternas och partigruppernas arbete (2007/08:URF1), fram- kom att stödet, i form av politiska sekreterare, utgjorde en viktig del av riksdagsledamöternas arbete. uppgav att de använder stödet och de flesta var också nöjda med det stöd de fick. Stödet organiseras främst utifrån utskottsarbetet, men även utifrån valkretsarna. Inget av riksdagspartierna har valt att koppla politiska sekre- terare till enskilda ledamöter som ett personligt stöd utan orga- niserar ledamotsstödet som en gemensam resurs. Trots att stödet enligt lag är avsett att bekosta handläggarhjälp åt ledamöter använder flera partier också resurserna för andra kostna- der och verksamheter som inte direkt är kopplade till partigrup- pernas arbete i . Partierna är dock fria att besluta om hur stödet används och fördelas inom kansliet och mellan ledamöterna. Många sekreterare och ledamöter upplever att det inte finns en tydlighet i vilken roll de politiska sekreterarna ska ha i riksdags- arbetet. Flera ledamöter anser också att de har begränsade möjlig- heter att styra över stödet och att de är missnöjda med att partierna tar av resurserna för andra ändamål än riksdagsarbetet. är det många som menar att det är svårt att skilja ledamotsstödet från stödet till partiorganisationerna. Gränsdragningen mellan både sekre- terarna och ledamöternas parlamentariska och partipolitiska arbete är otydlig. Det fanns dock, enligt utredningen, flera fall då sekre- terarna används för uppgifter som tydligt inte hade med riksdags- arbetet att göra, t.ex. valarbete och kontakter med partiorganisa- tionerna. I utredningens samråd konstaterar också flera partiföreträdare att partierna använder ledamotsstödet för annan verksamhet än så- dant som är direkt kopplat till riksdagsarbetet. Några menar att ledamotsstödet har växt i förhållande till det allmänna partistödet och flera partier har därför låtit delar av sin verksamhet skötas från . För de två stora partierna minskade behovet av politiska sekreterare i när de hade regeringsmakten. Efter valet ökade sina riksdagsmandat, men minskade anta- let politiska sekreterare. I stället överfördes personalresurser till . Efter valet har däremot anställt fler politiska sekreterare än antalet ledamöter. En omvänd omflytt- ning av personalresurser skedde inom Socialdemokraterna efter valen 2006 och 2014. Enligt utredningen var det en majoritet av de inter- vjuade ledamöterna som önskade en förändring av ledamotsstödet. En del av ledamöterna var missnöjda med att stödet inte var närmare knutet till de enskilda ledamöterna medan andra ville att stödet skulle fördelas annorlunda inom partierna. Flera ledamöter ansåg att ledamotsstödets nuvarande organisering gynnar de större partierna eftersom ledamotsstödet baseras på antalet mandat och därför inte ger de små partierna tillräckliga resurser att både ta fram underlag och sköta utåtriktat arbete. Några ansåg också att leda- motsstödet bör ha en regional anknytning. Av samtliga politiska sekreterare som var verksamma 2008 var endast åtta placerade på andra ställen än i riksdagskansliet. Vi menar att det kan finnas problem med att en stor del av ledamotsstödet används till annan verksamhet än riksdagsarbete. Det kan skapa svårigheter vid redovisningen av stödet. Det kan också finnas principiella invändningar mot att stödet används till annat än att bistå de folkvaldas arbete. funktion är att vara folkviljans främsta förträdare och stödet är avsett att bistå leda- möternas arbete inom och inte ett påverkansarbete på andra arenor. Den övergripande målsättningen för det kommunala partistödet är att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demo- kratin. har det dock funnits en diskussion om att partier i strid med lagens målsättning omfördelar medel från den kommunala nivån till partiernas regionala och nationella nivåer. lämnade ett tillkännagivande till regeringen med ett krav på en översyn av det kommunala partistödet. Detta för att undanröja den osäkerhet som råder från både kommunernas och partiernas sida när det gäller utrymmet för användningen av stödet och för att uppnå en högre grad av öppenhet i utbetalning- arna (rskr. 2008/09:164). En översyn av lagstiftningen om det kom- munala partistödet genomfördes därefter av stärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (SOU 2012:30). Enligt kommittén överförs en stor del av det kommunala partistödet från den lokala nivån till andra nivåer inom partiorga- nisationerna, men utan en tydlig koppling till motprestationer som syftar till att främja den politiska verksamheten i kommunen eller landstingen. Detta är, enligt utredningen, inte i enlighet med lag- stiftningens syfte, och kan ett sådant förfarande innebära att den lokala demokratin utarmas. Mot bakgrund av utredningens förslag framgår det numer uttryckligen av kommunallagen att partistödets ändamål är att stärka partiernas ställning i den kommu- nala demokratin (2 kap. 9 § KL).69 Partistödet ska användas för politisk verksamhet med anknytning till kommunen eller lands- tinget där det betalas ut. För att förhindra att medel används till annat ändamål ska mottagarna av det kommunala partistödet år- ligen till fullmäktige lämna in en skriftlig redovisning som visar att partistödet har använts enligt sitt syfte. Fullmäktige får besluta att inte ge partistöd till partier som underlåter att komma in med en skriftlig redovisning. I vår enkät har vi ställt frågor om det lokala partistödet och om delar av detta överförs till partiets riksorganisation. Resultaten visar att av partiorganisationerna själva uppger att de har över- fört partistöd uppåt. De flesta organisationer har ingen uppfattning om omfattningen eller vill inte uppge detta, men det är enbart runt 2013/14:5. som uppger att andelen som överförs har minskat , dvs. efter att lagförändringarna trätt i kraft . De flesta menade att omfattningen av transfereringarna var oförändrade. Sannolikt innebär interndebitering, dvs. att lokal- avdelningarna betalar för centralt producerat valmaterial, att över- föringen av resurser till de centrala organisationerna är än mer om- fattande. föreligger här en gränsdragningsproblematik eftersom insatser som görs på nationell nivå, t.ex. framtagande av material, också kan gynna den lokala nivån. En fortsatt trend med överföring av kommunalt partistöd från lokal till nationell nivå, tillsammans med en ökad centralisering av partiernas verksamhet, kan dock innebära en utmaning för den lokala demokratin. Partipolitiken bör utvecklas nära medborgarna och ha förankring i den lokala demokratin. Om denna trend fortgår kan det finnas behov att göra en förnyad översyn av det kommu- nala partistödet och en utvärdering av de nämnda lagförändringarna. Politiska sekreterare i kommun- och landstingspolitiken Som ett resultat av att arbetsbördan för de förtroendevalda i kom- muner och landsting har växt har antalet politiska sekreterare tilltagit. Syftet med de politiska sekreterarna är att stödja de för- troendevalda och se till att de inte hamnar i kunskaps- och informationsmässigt underläge mot tjänstemännen. De politiska sekreterarna i den lokala demokratin har främst finan- sierats genom det kommunala partistödet. har det tidigare varit svårt för kommunerna att bedöma om de politiska sekreterarna ska ses som tjänster för den kommunala verksamheten eller för de politiska partierna. av den kommunala demokratins funktionssätt såg över frågan om de politiska sekrete- rarna (SOU 2012:30) och ansåg att eftersom de politiska sekre- terarna huvudsakligen arbetar för att bistå de förtroendevalda måste de ses som ett stöd som gynnar kommunens verksamhet. Den föreslog därför att politiska sekreterare inte ska betraktas som en del av det kommunala partistödet. Det lämnades i stället till full- mäktige att bestämma i vilken omfattning som det ska inrättas poli- tiska sekreterarposter. Kommunallagen ändrades i enlighet med förslaget och ändringen trädde i kraft (prop. 2013/14:5). Betydelsen av politiska sekreterare i den politiska organisa- tionen har ökat . Enligt en kartläggning av Dagens samhälle ökade antalet politiska sekreterare i kommuner och lands- ting från 500 till 700 efter valet . Det är en ökning . Politiska sekreterare finns i 17 av 20 landsting/regioner och i 43 kommuner.70 Ökningen kan delvis ses som ett resultat av att antalet arvoderade kommunal- och landstingsråd har ökat, men också av att politiken har blivit mer komplex. I våra samråd har det framkommit att politiska sekre- terarposter ibland har varit en del i koalitionsförhandlingarna efter valen. Mindre partier har erbjudits en sekreterarpost för att stödja majoriteten. En sekreterarpost kan ha betydelse i den lokala demo- kratin där partiorganisationerna ofta är beroende av frivillighets- arbete och kan påverka styrkeförhållandena mellan partierna. Dessutom kan resurserna som fördelas för politiska sekreterare påverka hur redovisningen av intäkter sker. Det är t.ex. en skillnad mellan olika kommuner och landsting om sekreterarna är anställda i partiorganisationer eller i kommunen eller . Om intäkts- redovisning ska ske också på regional och nivå, och i så fall närmare vad den då skulle avse, är en fråga som Kommittén om insyn i finansiering av partier(Ju 2014:15) berör. I sin bedömning menade av den kommunala demokratins funktionssätt att det inte fanns någon större risk att regleringen skulle leda till att partigrupper otillbör- ligen gynnar sig själva eftersom den politiska kontrollen partierna emellan eller massmediabevakningen utgör återhållande krafter. Det är svårt att bedöma om ökningen av antalet politiska sekre- terare är ett tecken på att partierna utnyttjat den friare regleringen av politiska sekreterare. Det finns dock skäl att vara uppmärksam på en utveckling med fler politiska sekreterare eftersom det skulle kunna påverka de fördelningsprinciper som finns för det kommu- nala partistödet. 70 Dagens samhälle, 2015. En översyn av partistödet Mot bakgrund av ovanstående anser vi att det finns anledning att tillsätta en bredare översyn av partistödet. En sådan översyn bör göras av en parlamentarisk kommitté med ett deltagande av alla riksdagspartier. Översynen bör i första hand ha till uppgift att klar- göra i vilken mån de olika formerna av partistöd används på ett ändamålsenligt sätt och om det finns skäl att göra förändringar eller förtydligande i gällande regelverk. När det gäller ledamotsstödet kan det finnas anledning att undersöka om detta tydligare kan knytas till arbete och om stödet kan utformas för att underlätta för enskilda riksdags- ledamöter att kommunicera med medborgare. En möjlighet är att knyta stödet till ledamöternas lokala verksamhet och närvaro i val- kretsen. Det kan också finnas skäl att undersöka i vilken mån stödet ger alla partier samma förutsättningar att verka i och vilka redovisningsregler som bör gälla. Därutöver kan det finnas skäl att se över fördelningen mellan det stöd som ges till partierna för partiarbete och det som ges för riksdagsarbetet. Det är enligt vår mening inte rimligt att ledamots- stödet ska finansiera partiarbetet. kan det finnas skäl att överväga om delar av partistödet bör ges som ett riktat verk- samhetsstöd för att finansiera ett tillgänglighetsarbete för personer med funktionsnedsättning eller ett stöd för att finansiera lokal- kontor. Det skulle också kunna vara möjligt att undersöka om parti- stödet borde förändras så att partierna blir motiverade att rekrytera fler medlemmar och förbättra den sociala representativiteten. Vi anser dock att förändringar av partistödet inte får innebära en detaljreglering av partistödet. Det skulle kräva omständliga kontroll- system och en onödig administration. Det skulle vidare kunna leda till en politisering av partistödet och en begränsning av partiernas oberoende. Sammantaget är det osäkert att sådana förslag skulle stärka förtroendet för de politiska partierna eller leda till att med- lemsantalet ökar. När det gäller det kommunala partistödet bör det övervägas om ytterligare regler bör införas för att förtydliga att medlen ska gå till att vitalisera den lokala demokratin. Det kan också finnas skäl att överväga om ett förtydligande om tillsättningen av politiska sekre- terare bör tas fram. 7De förtroendevalda och den sociala representativiteten Enligt utredningens direktiv ska vi analysera behovet av och ut- arbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin. Utredningen ska också analysera hur ett arbete skulle kunna bedrivas av de politiska par- tierna för att öka det partipolitiska engagemanget och för att fler ska erbjudas respektive vilja ta på sig ett politiskt förtroendeupp- drag, särskilt när det gäller underrepresenterade grupper. Vi ska föreslå åtgärder som kommuner och landsting kan vidta för att fler ska välja att engagera sig som förtroendevalda, särskilt när det gäller underrepresenterade grupper, och ge exempel på hur jämställd- heten kan förbättras i kommun- och landstingsstyrelser, särskilt när det gäller tyngre förtroendeuppdrag. I detta avsnitt fokuserar vi i första hand på underrepresenta- tionen av kvinnor och utrikes födda, vilka är de två grupper som särskilt anges i vårt direktiv. Vi redogör också för representationen utifrån ålder och socioekonomisk bakgrund. Representativiteten när det gäller unga och personer med funktionsnedsättning redogör vi för i kapitel 14 och 15. Vårt politiska system bygger på ett representativt och parlamenta- riskt statsskick. I de allmänna valen väljer vi de politiska ombud som ska företräda oss och fatta beslut på våra vägnar. Vi röstar dock först och främst på ett politiskt parti och det är som repre- sentanter för partierna som de folkvalda politikerna tar plats i full- De förtroendevalda och den sociala representativiteten mäktige och riksdag. Partierna styr själva över nomineringsprocess- erna och fattar besluten om hur vallistorna ska sättas samman. De politiska kandidaterna som väljs in företräder sina partier och följer i regel deras ideologiska och sakpolitiska ställningstaganden. Genom personvalet kan väljarna påverka rangordningen av kandi- daterna, men denna möjlighet är begränsad. är de folkvalda individer med egna politiska uppfatt- ningar. Även om de har nominerats av partierna är de politiska mandaten personliga. Ledamöterna kan agera som representanter för andra intressen än de som partierna representerar. De kan välja att prioritera sakfrågor utifrån sin egen övertygelse eller utifrån in- tressen som uttrycks av specifika väljargrupper. Representations- rollerna kan därmed vara dubbla. Inom statsvetenskapen definieras dessa representationsideal som partiombud och väljardelegat. Medan partiombudet i första hand tar hänsyn till partilinjen försöker väljar- delegaten att företräda sina väljare. En tredje kategori är förtro- endeombudet. Denne anser sig ha ett öppet mandat och fattar be- slut självständigt efter egen uppfattning.1 Traditionellt sett har det varit partierna som representerat olika väljargrupper. De har utgett sig för att företräda sociala grupper såsom landsorts- eller stadsbefolkningen, arbetare eller tjänstemän medan de enskilda politikernas representationsroller har haft mindre betydelse. har dock representationsidealen föränd- rats något. I och med att partierna har förlorat medlemmar och att partiidentifikationen har försvagats uppfattas de inte längre lika tydligt som representanter för särskilda väljargrupper. Personvals- systemets förstärkning kan i någon mån ses som ett tecken på ett förändrat representationsideal. I de utredningar som ligger till grund för personvalssystemet har spänningen mellan partiernas respektive väljarnas makt över vem som blir invald stått i centrum. Skäl som framförts för ett stärkt personvalssystem har bl.a. varit sjunkande medlemskap i partierna och behovet av att återföra politiken till väljarna.2 I synnerhet har förändringarna i väljarkårens sammansätt- ning påverkat representationsidealen, t.ex. genom det minskade klassröstandet, men också genom en politisk mobilisering av nya sociala grupper. Det har medfört att de folkvaldas egen grupptill- 1Wahlke, Eulau et al. 1962; Giljam, , 2010. 2SOU 2007:68, s. 17 ff. De förtroendevalda och den sociala representativiteten hörighet och identitet har lyfts fram. Politikerna har fått ett större utrymme att agera som företrädare för särskilda väljargrupper snarare än enbart som partiombud. Representationsidealet har i synnerhet förändrats genom det jämställdhetsarbete som har bedrivits för att öka kvinnors närvaro i politiken. Kvinnor var ännu efter den allmänna rösträttens införande kraftigt underrepresenterade i de folkvalda församling- arna. Ett förändringsarbete inom partierna påbörjades först under 1960- och 1970-talen.3 tillsattes utredningen om ökad kvinnorepresentation i statliga styrelser och kommittéer och utred- ningens betänkande Varannan Damernas (SOU 1987:19) satte fokus på kvinnors representation i politiska församlingar. Frågan behandlades även i betänkande Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål (SOU 2005:66). Utredningarna har inte lett fram till några krav på formell representation, dvs. regler för fördelningen av poster mellan män och kvinnor, men har bidragit till att etablera ett ideal när det gäller lika representation av män och kvinnor i politiken. I och med att mångfalden har ökat i det svenska samhället har även frågan om utrikes föddas närvaro i politiken aktualiserats. lyftes frågan av bl.a. (SOU 2001:1), (SOU 2001:48) och den Integrationspolitiska maktutredningen (SOU 2006:79). En politisk mobilisering runt frågor om mångfald och antirasism har också bidragit till att skapa medvetenhet i de politiska partierna om vikten av att inkludera utrikes födda i det politiska arbetet. lyfte även behovet av att vidga repre- sentationsidealet och att aspekter som funktionsförmåga och ålder borde beaktas vid nominering till förtroendeuppdrag. 3 Freidenvall, 2006. De förtroendevalda och den sociala representativiteten 7.2.1Synen på social representativitet inom de politiska partierna