sou · H4B34 · 2016-01-15 00:00:00 — Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget Utredningen om politisk information i skolan SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att analysera de bestämmelser som reglerar hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier i skolorna och att överväga om skolan ska kunna begränsa det antal politiska partier som skolan tar emot på objektiva grunder. förordnades f.d. hovrättspresidenten att vara särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades kanslirådet (Kulturdepartemen- tet), departementssekreteraren (Utbildnings- departementet), universitetslektorn (univer- sitet), dåvarande kanslirådet, numera ämnesrådet (), dåvarande ämnesrådet (Utbild- ningsdepartementet) och undervisningsrådet (). entledigades som expert och kanslirådet (Utbildningsdepartemen- tet) förordnades från och med som expert i utredningen. Rättssakkunnige () förordna- des som expert i utredningen. Som sekreterare i utredningen förordnades hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om politisk infor- mation i skolan. Genom tilläggsdirektiv har tiden för redovisning av uppdraget förlängts från till . Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Experterna har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande, Politisk infor- mation i skolan – ett led i demokratiuppdraget, SOU 2016:4. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)............... Uppdraget och dess genomförande.............................. Avgränsningar och disposition .............................................. Skolan och politisk information................................... Allmänt om skolan.................................................................. En kort introduktion om politisk information i skolan...... 3.3Tre citat till stöd för tänkandet kring utredningens Den övergripande författningsregleringen ..................... Regeringsformens portalparagraf – 1 kap. 1 §....................... Folksuveräniteten – principen om demokratin ..... Fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt...... Representativitet och parlamentarism.................... Målsättningsstadgandena i 1 kap. 2 §..................................... 4.4 1 kap. 9 § regeringsformen..................................................... Objektivitetsprincipens rättsliga betydelse ........... 4.4.6Objektivitetsprincipen och likhetsprincipen i 4.5Yttrandefriheten i regeringsformen och begränsningar Vad är en begränsning? Särskilt om ordningsföreskrifters ställning Kort om tillämpningsområdet................................ Elever och mänskliga rättigheter i internationella Rätt till skydd för privat- och familjeliv, 5.2.2Tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet, Yttrandefrihet, artikel 10 ........................................ Rätt till ett effektivt rättsmedel, artikel 13............ Förbud mot diskriminering, artikel 14 .................. Förbud mot missbruk av rättigheter, artikel 17 .... 5.2.7Rätt till undervisning, artikel 2 i första Förbudet mot diskriminering, artikel 2 ................. Barnets bästa, artikel 3 ............................................ Åsiktsfrihet och rätten att bli hörd, artikel 12 ...... Yttrande- och informationsfrihet, artikel 13 ......... Rätt till privat- och familjeliv, artikel 16 ................ Uppfostran och utveckling, artikel 18.................... Rätt till utbildning, artikel 28 ................................. Utbildningens syfte, artikel 29 ............................... Värdegrunden i skolan................................................ Skolans demokratiska uppdrag ............................... Skollagen – en översikt av vissa bestämmelser............. Skollagens första kapitel ......................................................... Särskilt om läroplaner.............................................. 7.4Huvudmän, ansvarsfördelning och rektorns 7.5 Elevers och vårdnadshavares inflytande ................................ 7.6Bestämmelser om ordningsregler och disciplinära Allmänna befogenheter för rektor och lärare Utvisning, kvarsittning, utredning och varning 7.6.3Tillfällig omplacering och tillfällig placering vid en annan skolenhet.......................................... Omhändertagande av föremål............................... Krav på skriftlig dokumentation .......................... Möjligheter att överklaga ...................................... 7.6.8Praxis och beslut avseende disciplinära 7.7Skolplikt och elevers närvaro i de frivilliga 7.8Uppgifter för och Statens Vissa relevanta ............................straffbestämmelser Hets mot .............................................................folkgrupp Kravet på spridning av ett uttalande eller annat Kravet på hot eller uttryck för missaktning De grupper som skyddas av bestämmelsen Hänsyn till fri - och rättigheter Vissa rättsfall på temat fri - och rättigheter Ärekränkningsbrotten ................förtal och förolämpning 8.3.1Exempel på vad som kan utgöra – och inte utgöra – förolämpning enligt viss praxis............. Åtalsregler för ärekränkningsbrotten .................. Förledande av ungdom och ofredande................................ Bestämmelser om diskriminering........................................ Bestämmelser i diskrimineringslagen .................................. 9.3.1Diskrimineringsbegreppen och särskilt om begreppen direkt diskriminering, indirekt diskriminering och trakasserier............................ Diskrimineringsförbud på utbildningsområdet .. 9.3.3Skyldighet att utreda och vidta åtgärder mot 6 kap. skollagen ..................................................................... Begreppet kränkande behandling m.m................. Ansvaret för personalens handlande .................... 10.2.3Åtgärder och förbud mot kränkande 10.2.4Anmälan, utredning och åtgärder mot 10.2.5 Skadestånd och rättegång m.m. ............................ Skolvalen och vissa praktiska frågor i skolans vardag... Publicerat stödmaterial – innehåll och praktiska 11.3.4 .....Arrangerandet av skolval och kringaktiviteter Vissa andra .....exempel på aktiviteter på temat demokrati Ordningsregler ...........................utanför skolan m.m Ordningsregler ................................enligt kommunallagen Principer ...............................som används för radio och tv Ordningsbestämmelser i rättssalen ..................................... Bestämmelser för intagna på anstalt.................................... Exempel på debattregler....................................................... Utgångspunkter och analys ....................................... Uppdraget som utgångspunkt för utredningens Närmare om utgångspunkterna........................................... Att bjuda in och ta emot politiska partier till skolan – analys av nu gällande rätt...................................................... 13.3.1 Utgångspunkten är att en skola inte är en 13.3.3 Att tillämpa objektivitetsprincipen i praktiken... 13.3.4 Åsiktsyttringar – förväntade och gjorda.............. Betydelsen av ordningsskäl................................... 13.3.7Att ingripa mot skrifter på grunder som inte har med ordningens upprätthållande att göra .... 217 13.3.8 Finns det behov av förtydligande i något En ny bestämmelse i skollagen.................................. Skäl för att införa en ny bestämmelse i skollagen............... Objektivitetsprincipen som utgångspunkt för Olika tänkbara objektiva grunder i en tänkt regel.............. 14.3.1 Representation i riksdag och/eller kommunens valda församling och/eller 14.3.3 Rätt till valsedlar – 1-procentregeln..................... Vilka objektiva grunder bör gälla enligt bestämmelsen..... Närmare om bestämmelsens utformning............................ Yttrandefriheten, ordningsreglerna och Elevers yttrandefrihet i skolan ............................................. Politiker på besök i skolmiljön............................................. Samma ordningsregler för besökande politiker som för 15.5.1 Allmänt om yttrandefrihetsbegränsande 15.5.2 Diskriminering och kränkande behandling.......... 15.5.3 Bestämmelser om skolans värdegrund ................. Något om politisk debatt i andra sammanhang .................. 15.7Hur kan skolan både skydda yttrandefriheten och agera mot vissa yttranden och åstadkomma ett gott 15.7.1 Politisk information som en konstruktiv del Särskilt om lärares och annan skolpersonals Vilken rättslig ställning har fristående skolor i konstitutionella sammanhang?.................................. En fristående skola bedriver verksamhet som faller under begreppet förvaltningsuppgift................................... Fristående skolor omfattas av 1 kap. 9 § RF ....................... Legalitetsprincipen i 1 kap. 1 § RF....................................... ”Det allmänna” i regeringsformens första och andra 17.3.1 .....................Problemet och vad som ska uppnås 17.3.3 .................................Vilka berörs av regleringen? 17.3.6 .......Konsekvenser för kommuner och landsting Bilaga 1 Kommittédirektiv .........................................2014:117 Bilaga 2 Praxis ...........................................................och beslut Utredningens uppdrag har varit att analysera de bestämmelser som reglerar hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier i skolorna. Härutöver har uppdraget också innefattat att överväga om skolan ska kunna begränsa det antal politiska partier som skolan tar emot på objektiva grunder, t.ex. till att avse sådana partier som vid tillfället är representerade i . Slutligen har uppdraget omfattat att lämna nödvändiga författningsförslag om det bedöms möjligt och lämpligt. Utredningen har därvid dock inte haft i uppgift att föreslå grundlagsändringar. En utgångspunkt som anges i direktiven är att det är önskvärt att elever i sin utbildning ges möjlighet att ta del av politisk opinions- bildning som en del av skolans uppdrag att förbereda elever för att delta i demokratiska beslutsprocesser i samhälls- och arbetslivet. Ut- redningen har tolkat denna utgångspunkt på så sätt att det är av värde att elever ges möjlighet att möta olika politiska åsiktsyttringar som ett led i skolans demokratiska uppdrag. Syftet för utbildningen rymmer ett demokratiskt uppdrag. Elever ska inhämta och utveckla både kunskaper och värden. Detta fram- går av skollagen och utvecklas vidare i läroplanerna för varje skol- form. Ett sätt att beskriva det demokratiska uppdraget är att använda begreppen om, genom och för. Eleverna ska lära om demokrati och mänskliga rättigheter. De ska också lära genom att grundläggande demokratiska värderingar och respekten för mänskliga rättigheter genomsyrar skolans lärmiljö. Målet är att de ska utveckla förmågor för att som samhällsmedborgare kunna verka aktivt i demokratin. Politisk information i skolan ska därmed inte ses som ett fristå- ende moment i skolan utan i stället som en integrerad del av under- visningen och/eller utbildningen. Det är upp till varje skola att bestämma hur arbetet med det demo- kratiska uppdraget ska läggas upp. Ett delmoment i arbetet kan vara att bjuda in politiska partier till skolan. Genom att t.ex. på skolan anordna en debatt mellan eller en utfrågning av företrädare för olika politiska partier kan flera viktiga demokratiska principer belysas för eleverna, såsom bl.a. den i konstitutionen förankrade principen om fri åsiktsbildning som anges i 1 kap. 1 § första stycket regeringsformen (RF). Skolans miljö ska präglas av skolans värdegrund. Denna värde- grund ska inordnas under de övergripande stadgandena och bestäm- melserna om fri- och rättigheter som finns i 1 och 2 kap. RF och som kan sägas vara vår konstitutions värdegrund. Hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier – en rättslig analys Besök av företrädare för politiska partier på skolor föregås ofta av att ett politiskt parti anmäler intresse av att få komma till skolan. Det är dock rektorn som bestämmer om ett politiskt parti ska få besöka skolan eller inte. Detta hänger samman med att en skola inte är en allmän plats där utomstående får vistas. Följden av detta är att yttrandefriheten inte innefattar någon rätt för en enskild eller en grupp av personer att få tillträde till en skola för att där uttrycka åsikter. En utgångspunkt för utredningen är därför att det alltid är skolan som bjuder in politiska partier – även i det fallet att initiativet till besöket kommer från ett politiskt parti. Det finns inte någon bestämmelse i skollagen (2010:800) som anger hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in poli- tiska partier. Den rättsliga ramen för en sådan inbjudan framgår av objektivitetsprincipen som är lagfäst i 1 kap. 9 § RF. Enligt objektivi- tetsprincipen ska skolan iaktta saklighet och opartiskhet när poli- tiska partier bjuds in till skolan. Hur objektivitetsprincipen ska tillämpas i praktiken har tolkats genom domstolspraxis och uttalanden från (JO) och Justitiekanslern (). Praxis på området är knapp. Endast två rättsfall, RÅ 1981 ref. 2:26 I och RÅ 1981 ref. 2:26 II, finns. Däremot har JO och JK behandlat ämnet i många beslut som har lagts fram under en lång följd av år. Utredningens slutsats av sin analys av gällande rätt är att rätts- läget är oklart när det gäller hur skolor ska bjuda in politiska partier. Enligt den praxis som finns kan den uttolkningen av 1 kap. 9 § RF göras att en skola av praktiska skäl kan begränsa antalet politiska partier som skolan bjuder in under förutsättning att urvalet sker på objektiv grund. Ett sådant objektivt urval kan t.ex., som framhålls i RÅ 81 nr 2:26 II, vara partier som är representerade i eller i kommunens fullmäktige. JO har för sin del tolkat gällande rätt på så sätt att om en skola av praktiska skäl begränsar antalet partier som skolan bjuder in så anses inte beslutet strida mot lag under förutsättning att urvalet görs objektivt och inte heller innebär att övriga organisationer utesluts från att i en eller annan form delta i verksamheten. Utredningen kan konstatera att detta blivit en väletablerad tolkning av hur objek- tivitetsprincipen ska tillämpas. I ett beslut (, dnr 3110-2009) har JO dock uttalat att utgångspunkten för begreppet ”i en eller annan form delta i verksamheten” är att ett parti eller en organisation som uttryckt intresse för att delta ska tillåtas göra detta ”på samma villkor” som de som inbjudits. JO säger vidare i beslutet att om en skola av prak- tiska skäl måste avslå en begäran från ett parti eller en organisation om att få tillträde till skolan för att delta i en debatt, är skolledningen i princip skyldig att bereda partiet eller organisationen möjlighet att få komma till skolan vid ett annat tillfälle för att lämna information i den fråga som debatten handlade om. Det är särskilt uttalandena i detta JO-beslut som gör att rätts- läget framstått som oklart. Det kan enligt utredningens mening inte anses självklart att uttrycket ”i en eller annan form delta i verksam- heten” ska tolkas på så sätt att skolan måste låta även representanter från de partier som från början inte blev inbjudna att få besöka skolan. Deltagandet kan ske i andra former. En ny bestämmelse införs i skollagen Mot bakgrund av det oklara rättsläget föreslår utredningen att en ny bestämmelse införs i skollagen som ryms inom 1 kap. 9 § RF. Enligt den föreslagna bestämmelsen ges skolan möjlighet att begränsa an- talet inbjudna partier att medverka i utbildningen till samtliga de som är representerade i antingen , vald församling i kom- mun eller . Enligt bestämmelsen kan skolan också bjuda in politiska partier utifrån ett annat urval om urvalet sker på annan objektiv grund. Om politiska partier har bjudits in, ska eleverna som ett led i utbildningen ges möjlighet att på lämpligt sätt få ta del av informa- tion också från andra politiska partier som har anmält intresse av att få medverka. En utgångspunkt för bestämmelsen är att praktiska skäl påkallar att skolan ges möjlighet att begränsa antalet politiska partier som skolan bjuder in. Vid det senaste riksdagsvalet fanns ca 40 partibeteck- ningar registrerade på . Det säger sig självt att det inte är möjligt för en skola att bjuda in ett så stort antal partier. När en skola bjuder in politiska partier är det ett led i skolans demokratiska uppdrag. För att tydliggöra detta anges i den före- slagna bestämmelsen att politiska partier bjuds in för att medverka i utbildningen. Den första delen av bestämmelsen är fakultativ. Det betyder att en skola inte måste använda sig av de objektiva urvalskriterier som anges där. En skola kan dock inte frångå objektivitetsprincipen när politiska partier bjuds in. Om en skola väljer att använda sig av ett annat urval måste detta fortfarande ske på objektiv grund. Det är t.ex. i strid med objektivitetsprincipen att låta bedömningen av frågan om ett politiskt parti ska få komma till skolan vara beroende av vilka åsikter som partiet kan väntas föra fram. Elever ska alltid, som ett led i utbildningen, ges möjlighet att på lämpligt sätt få ta del av information från politiska partier som inte blivit inbjudna av skolan men som anmält intresse av att delta. Detta gäller alltså oavsett om skolan tillämpat huvudregeln eller bjudit in politiska partier enligt en annan objektiv grund. Denna del av den föreslagna bestämmelsen är en kodifiering av den princip som JO etablerat – nämligen att en skola av praktiska skäl kan begränsa antalet politiska partier som skolan bjuder in under förutsättning att urvalet sker på objektiv grund och inte innebär att övriga organi- sationer utesluts från att i en eller annan form delta i verksamheten om de anmäler intresse för det. Utredningen har här valt begreppet ”lämpligt sätt” i stället för ”en eller annan form”, eftersom det enligt utredningen är ett uttryck som bättre lämpar sig för lagtext och dessutom är lättare att förstå. Det är upp till skolan att bedöma vad som är ett lämpligt sätt för eleverna att ta del av det aktuella partiets information. Man kan här tänka sig flera varianter som uppfyller bestämmelsens syfte – allt från medverkan på samma sätt som de inbjudna partierna till att skriftlig information från partiet görs tillgänglig för eleverna. Ett mål med den föreslagna bestämmelsen är att bringa klarhet för skolor i frågan om hur de ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier. Det vore enligt utredningen en olycklig utveck- ling om skolor avstår från att bjuda in politiska partier på grund av det oklara rättsläget. Värden och principer som fri åsiktsbildning och betydelsen av valhandlingen kan belysas för eleverna, som också demokratins former kan komma till uttryck genom t.ex. en debatt mellan eller en utfrågning av företrädare för olika politiska partier. Det bör i sammanhanget dock understrykas att skolan kan full- göra det demokratiska uppdraget på olika sätt. Att bjuda in politiska partier till skolan är ett av flera sätt att arbeta med det demokratiska uppdraget. Det är alltså inte ett måste för en skola att göra det. Yttrandefrihet, ordningsregler och debattklimat i skolan När en skola bjuder in företrädare för politiska partier är den första frågeställningen hur en sådan inbjudan görs. Åtskilliga andra frågor kan uppstå när företrädarna väl är på plats. Vilken roll får de per- soner som kommer till skolan för att företräda ett politiskt parti? Och vad gäller vidare om den grundlagsskyddade yttrandefriheten i dessa situationer? Utredningens huvuduppdrag är alltså intimt sam- mankopplad med flera sådana sidofrågor som rör politisk informa- tion i skolan. Utredningen ger sin syn på dessa frågor i betänkandet. Några av utredningens slutsatser presenteras i det följande. Utgångspunkten är att besökande politiker har lika lite som andra utomstående personer rätt att komma till en skola för att där yttra sina åsikter. I en politisk debatt på skolan kan såväl elever från skolan som utomstående politiker tänkas vara med. Eleverna, som ju redan finns på skolan, har rätt att där vara politiskt aktiva och utöva sin yttrandefrihet. Ordningsargument får inte vara ett sätt att styra elevernas åsikter. Enligt utredningen måste utomstående poli- tiker få delta i en politisk debatt i skolan på lika villkor som elever- na som vistas där. En utomstående person som efter inbjudan får komma till en skola i egenskap av politiker och för att uttrycka åsikter bör inte anses omfattad av begreppet ”var och en som verkar inom utbildningen” i 1 kap. 5 § skollagen. Skolledningen måste ingripa mot brottsliga yttranden. Det åligger också skolledningen att agera mot åsiktsyttringar som trakasserar eller kränker en elev. Det är därför inte i strid med ytt- randefriheten att skolpersonal agerar med anledning av gjorda ut- talanden i skolan som kränker eller trakasserar en elev. Däremot är det i strid med yttrandefriheten att avbryta en till skolan inbjuden utomstående person därför att han eller hon uttalar något som inte överensstämmer med skolans värdegrund. Detsam- ma gäller också för sådana trakasserier eller kränkningar som inte är brottsliga. Ett agerande från skolans sida i en sådan situation kan dock ut- formas så att det inte strider mot yttrandefriheten. Det gäller då att agera så att det inte framstår som en repressalie mot den som fällt yttrandet och att ha ett sakligt förhållningssätt. T.ex. kan andra del- tagare i en debatt inbjudas att i en replik ge uttryck för sin uppfatt- ning i frågan. Lärare och andra som verkar inom utbildningen har att behandla och problematisera sådana uttalanden samt att tydlig- göra skolans värdegrund. Mot bakgrund av att eleverna på grund av skolplikten eller när- varoskyldigheten är tvungna att delta i undervisningen och utbild- ningen får det även anses finnas en yttre gräns för den grad av politisk opinionsbildning som rimligen kan få förekomma i skolan. Det be- tyder att det framöver fordras betydande varsamhet när eleverna möter politisk information under lektionstid. För detta har skolan, de deltagande politikerna och eleverna var och en sin andel av ansvaret. Det bör gärna från skolans sida ställas upp debattregler och yttre förhållningsregler inför en debatt. När skolan bjuder in företrädare för politiska partier till skolan inom ramen för utbildningen kan detta t.ex. göras genom att välkomna dem med ett informationsbrev. I brevet kan skolans värdegrund framgå liksom debattregler och annat som rör besöket. En viktig sak att lyfta fram när det gäller politisk information i skolan är elevinflytandet. Enligt 4 kap. 9 § skollagen ska elever ges inflytande över utbildningen. De ska fortlöpande stimuleras och ta aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen och hållas informerade i frågor som rör dem. Redan på grund av detta bör elever- na vara delaktiga i ett arrangemang där politiska partier bjuds in. Ut- redningen tror också att intresset kommer att öka hos eleverna om de får vara med att planera hur besöket ska ordnas. Elevernas inflytande innebär dock givetvis inte att de kan bestäm- ma att ett visst parti inte ska få möjlighet att lämna information på grund av att det politiska budskapet inte gillas från elevernas sida. Det finns alltså inte utrymme för avsteg från objektivitetsprincipen på grund av elevernas uppfattning i ett sådant avseende. Rättslig status för fristående skolor i konstitutionella sammanhang Enskilda, dvs.