sou · H4B363 · 2016-09-28 00:00:00 — Denna volym möjliggör en långsiktig personalförsörjning som har förutsättningar att lösa de uppgifter som ställs på Försvarsmakten. För att kunna rekrytera 3 500–4 000 individer till grundläggande utbildning krävs att ett betydligt större antal behöver attraheras. Erfarenheter från andra nationer med jämförbara system visar att volymen sökande bör vara dubbelt så stor som behovet av rekryter för att urvalet ska vara tillräckligt. Detta för att ta hänsyn till bortfall under den psykologiska och medicinska/fysiska granskningen av de sökande. Studier visar på att 4 000–4 500 är en rimlig siffra på det antal individer som går att rekrytera till den frivilliga utbildningen. Siffrorna bygger på jämförelser med andra länder. Det är den demografiska möjligheten för ett land med befolkningsstorlek och levnadsstandard som ligger till grund för antagandet. Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt Utredningen konstaterar att rekryteringsvolymerna 2011–2015 inte har nått upp till planerade nivåer, och att de understiger antagandena med i snitt 1 000–1 500 . Som framgår av Försvarsmaktens underlag ovan räcker inte ett så lågt inflöde till en långsiktigt stabil personalförsörjning. Såväl riksdag som regering slog tidigt fast att övergången till den frivilliga personalförsörjningen enbart kan ske i den takt som ekonomin medger. Utredningen menar dock att Försvarsmakten avdelat ekonomi i sådan omfattning att rekrytering till de nivåer som antagandena angav skulle vara möjliga att genomföra. Det framgår bland annat av de budgetunderlag myndigheten lämnat 2011 . Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att rekryteringskraften inte varit tillräcklig stor för att helt fylla Försvarsmaktens behov av personal. Utredningen har vidare gjort bedömningar kring vilken relevans de gjorda erfarenheterna har för den framtida rekryteringskraften. Försvarsmakten rekryterar sin arbetskraft på en fri och konkurrensutsatt arbetsmarknad där arbetskraften värderar Försvarsmaktens erbjudande mot andra potentiella arbetsgivares. Rekryteringskraften är därmed inte ett statiskt tillstånd utan kan ändras över tiden. Antingen genom myndighetsbeslut som stärker eller försämrar konkurrenskraften eller av yttre faktorer som myndigheten inte kan kontrollera men som kommer att påverka rekryteringskraften positivt eller negativt. Totalförsvarets rekryteringsmyndighet och Försvarsmakten bedömer gemensamt att av en ålderskull möter någon av Försvarsmaktens kravprofiler och av dessa har uttryckt ett intresse för Försvarsmakten. Volymmässigt motsvarar det cirka 20 000 till 25 000 ungdomar per årskull. faller ungdomsarbetslösheten och är nu den lägsta (, 2016). Det framgår i Försvarsmaktens information till förbandschefer avseende läget och behov av åtgärder för rekrytering mot grundutbildning och 2017, att ungdomsarbetslösheten i Försvarsmaktens rekryteringsmålgrupper i stort sett är obefintlig. Vidare att det demografiska underlaget har minskat med som regeringen genomfört stora satsningar på möjligheter till universitets- och högskoleutbildningar. Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt Den sammantagna bilden är att flera yttre faktorer samverkar till att konkurrensen om arbetskraften ökar och påverkar Försvarsmaktens rekryteringskraft negativt. Utredningen gör därför bedömningen att det är osannolikt att antalet som frivilligt söker sig till Försvarsmakten kommer att öka från nivån 2 500 om inte särskilda satsningar görs för att främja frivilligheten och öka rekryteringskraften. Bilden stärks av minskningen av antalet antagningsprövningar (Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, årsredovisning , s. 10). Antalet antagningsprövningar till grundläggande militär utbildning har minskat jämfört med . Minskningen motsvarar och beror på att årskullarna med yngre ungdomar är mindre och att intresset för att antagningspröva och göra grundläggande militär utbildning förefaller ha minskat. En indikation om den framtida rekryteringskraften efter att den militära grundutbildningen förlängts från 3 månader till 4 till 12 – beroende på befattning – är utfallet av rekrytering. I delårsredovisningen redovisar Försvarsmakten med underlag av första halvårets rekrytering, att rekryteringen detta år bedöms uppgå till mellan cirka 2 500 och 2 700 frivilliga. Utredningen konstaterar att detta ligger i linje med tidigare erfarenheter och därmed bekräftar erfarenhetsvärdena från den förra försvarspolitiska inriktningsperioden. Genom införandet av den personalförsörjningsmodell utredningen föreslår skapas förutsättningar för att skapa en robust personalförsörjning av försvaret. Det personalbehov som inte kan tillgodoses genom frivilligt insteg till plikten kan tillgodoses genom kallelse till mönstring där motivation bör vara en viktig faktor för vem som ska anses vara bäst lämpad. Antalet frivilligt anmälda och antalet som genom kallelse till mönstring blivit uttagna till plikt, fyller tillsammans Försvarsmaktens totala årliga personalbehov. Personalförsörjningsmodellen ger därigenom en möjlighet att nå volymer som frivilligheten inte ensam kan leverera. Det är emellertid hur personalförsörjningsmodellen kommer att tillämpas i fråga om årliga utbildningsvolymer relativt krigsorganisationens behov, som avgör Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt vilken stabilitet i personalförsörjningen som kommer att kunna uppnås. Utredningen har med stöd av genomfört ett stort antal simuleringar som stöd för bedömningarna om storleken på de årliga utbildningsvolymer som krävs för att få långsiktig stabilitet och robusthet i personalförsörjningen. Simuleringarna har utgått från den principiella personalflödesmodell som låg till grund för Försvarsmaktens underlag till regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition 2009. Utredningen har dock så långt möjligt ersatt de antaganden som gjordes 2009 med vunna erfarenhetsvärden från perioden –2015. Så har till exempel antagandet om att cirka 4 000 frivilliga skulle kunna rekryteras justerats till erfarenhetsvärdet 2 500. Vidare har antagandet att kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän skulle stanna i anställning justerats till erfarenhetsvärdet att de i snitt stannar , baserat på den prognosticerade medelanställningstiden –2015. Utredningen har sammanvägt simuleringarna till fyra alternativ som visar konsekvenserna för bemanningen av krigsorganisationen med olika årliga utbildningsvolymer. Volymerna framgår av tabellen nedan. I samtliga alternativ utgör de frivilligt rekryterade 2 500, därutöver sker en uppfyllnad med totalförsvarspliktiga så att volymerna i tabellen uppnås Källa: Utredningens simuleringar. Alternativ A visar konsekvenserna för krigsorganisationen om den föreslagna personalförsörjningsmodellen inte införs och Försvarsmakten även fortsättningsvis helt måste förlita sig till frivillig rekrytering på nivån cirka 2 500 rekryter i enlighet med vunna erfarenheter 2011–2015. Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt Alternativ B innebär att volymen frivilliga med stöd av den föreslagna personalförsörjningsmodellen kan kompletteras med cirka 1 500 inkallade totalförsvarspliktiga upp till en total utbildningsvolym på 4 000. Alternativet visar konsekvenserna för krigsorganisationen med en utbildningsvolym i enlighet med den av Försvarsmakten avvägda produktionskapaciteten för perioden –2020. Alternativ C innebär ytterligare inkallelser av totalförsvarspliktiga. Detta ger en ökning av utbildningsvolymerna som överstiger den av Försvarsmakten avvägda produktionskapaciteten. Det sker genom en stegvis ökning med 1 000, 2 000 och 2 500 totalförsvarspliktiga redan i innevarande försvarsinriktningsperiod. Alternativ D innebär också en ökning av utbildningsvolymerna över den avvägda produktionskapaciteten, men ökningen är mindre i innevarande inriktningsperiod och större i . Alternativen C och D innebär behov av ökade försvarsanslag i nästa inriktningsperiod. Gemensamt för samtliga alternativ är att de visar soldatförsörjningen av krigsorganisationen via grundutbildning. Den personalförsörjning som inte sker via grundutbildningen redovisas således inte. Det innebär att behovet av tjänstgörande specialister som inte avses rekryteras via grundutbildning utan genom en kortare – – grundläggande soldatutbildning för frivilliga (GU–F) inte redovisas. Det totala behovet utgörs i samtliga alternativ av cirka 1 400 individer. Personalförsörjningen av hemvärnet genom grundutbildning sker i enlighet med de förslag utredningen lämnat i kapitel 10. Det innebär att hemvärnet personalförsörjs genom direktrekrytering ur grundutbildningen, rekrytering ur personalreserven och rekryteringen ur värnpliktsmagasinet. I innevarande försvarsinriktningsperiod utgår simuleringarna från att den årliga direktrekryteringen från grundutbildningen uppgår till cirka 300, som i nästa inriktningsperiod kompletteras med direktrekrytering av ytterligare cirka 300 via de föreslagna lokalförsvarsförbanden. Direktrekryteringsbehovet via grundutbildning till hemvärnet har för att få en enklare modell räknats bort från redovisningen av antalet krigsplaceringsbara de olika alternativen genererar. Volymen har i modellen i stället direkt överförts till hemvärnet. Detsamma gäller för officersförsörjningen. Kvar återstår de volymer som genom grundutbildningen kan tillgodogöras för soldatförsörjningen av de stående förbanden, kontraktsförbanden, mobiliseringsreserverna Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt I simuleringarna har utredningen också utgått från att tidigare anställd personal och rekryter som genomgått den längre militära grundutbildningen som infördes och inte väljer att ta anställning regelmässigt krigsplaceras som totalförsvarspliktiga (GSS/P) i krigsorganisationen. I tabellen nedan redovisas utfallet av simuleringarna. Av tabellen framgår antalet krigsplaceringsbara gruppbefäl, soldater och sjömän – alla kategorier – som de olika alternativens utbildningsvolymer genererar vid fyra givna tillfällen. Utredningen har valt att studera utfallet vid slutet av innevarande inriktningsperiod, i slutet av nästa inriktningsperiod och däremellan i mitten av respektive period. 1 Kontinuerligt tjänstgörande (GSS/K), tjänstgörande (GSS/T) och totalförsvarspliktiga (GSS/P). Utredningen har vidare undersökt hur krigsorganisationens behov av gruppbefäl, soldater och sjömän – alla kategorier – kan tillgodoses givet tillgången på krigsplaceringsbara i de olika alternativen. Utfallet framgår av tabellen nedan. Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt 1 Kontinuerligt tjänstgörande (GSS/K), tjänstgörande (GSS/T) och totalförsvarspliktiga (GSS/P). Även om den totala volymen av krigsplaceringsbara i samtliga alternativ räcker till för att bemanna krigsorganisationen exklusive personalreserven räcker inte volymen frivivilliga – 2 500 – till för att bemanna de anställda gruppbefälen, soldaterna och sjömännen. Av tabellen nedan framgår de volymer som över tiden kan upprätthållas med en frivillig rekrytering på 2 500 enligt erfarenhetsvärdet –2015. Det innebär att cirka hälften av behovet av de tjänstgörande gruppbefälen, soldaterna och sjömännen behöver ersättas med totalförsvarspliktiga (GSS/P). Utfallet är lika i samtliga alternativ. 1 Volymen är lika i alternativ A–D. Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt I summeringen av krigsorganisationens behov redovisas behovet för de stående förbanden, kontraktsförbanden, mobiliseringsreserverna och för förbandsreserven. Hemvärnets behov har av skäl som redovisats tidigare inte räknats in i summeringen men är enligt utredningens uppfattning tillgodosedda. Storleken på personalreserven redovisas separat i tabellen nedan. Storleken blir en funktion av tillgången på krigsplaceringsbara efter att den övriga krigsorganisationens behov är tillgodosedd. Utredningen har i simuleringarna utgått från en förbandsomsättningstakt i enlighet med beprövad erfarenhet från värnpliktstiden baserad på principerna i VU 60-systemet (SOU 1965:68). Det innebär att en normal krigsplaceringstid för en totalförvarspliktig som krigsplacerats i kontraktsförbanden bör vara och för den som därefter också krigsplacerats i lokalförsvarsförbanden. Därefter sker en överföring till personalreserven. Om- sättningstiderna förutsätter att regelbunden repetitionsutbildning genomförs med samtliga krigsförband inklusive de mobiliseringsreserver som är knutna till förbanden. Principerna i VU 60-systemet för armén framgår av bilden nedan. Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt Källa: (SOU 1965:68) Värnplikten, betänkande utgivet av värnpliktsutredning. I enlighet med VU 60-systemet bör två krigsförbandsövningar med hela förband och några särskilda övningar med förbandets befäl och nyckelpersonal genomföras . Baserat på dessa utgångsvärden visar simuleringarna att repetitionsutbildningsbehovet bör uppgå till cirka 3 500 inkallade totalförsvarspliktiga och tjänstgörande . Till detta tillkommer de kontinuerligt tjänstgörande som är krigsplacerade i förbanden. Behovet är lika i alla alternativ. Utredningen utgår från att Försvarsmakten inom nu avvägd ekonomi har en produktionskapacitet för utbildningsvolymer på 4 000 grundutbildade –2020. Vidare att den kan utökas något med ett budgettillskott. Som anförts ovan är ekonomin en faktor i produktionskapaciteten, materiel, instruktörer och fysisk infrastruktur är exempel på andra faktorer som inte Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt sällan tar att tillföra organisationen och som därmed är gränssättande för i vilken takt det är möjligt att tillväxa. Utredningen har sammanvägt simuleringarna till fyra alternativ som visar konsekvenserna för bemanningen av krigsorganisationen med olika årliga utbildningsvolymer (alternativen beskrivs närmare i avsnitt 11.3). I det följande redovisar utredningen sina bedömningar: Alternativ A: Utredningen bedömer inte att alternativet uppfyller kraven för en robust personalförsörjning. Med så låga utbildningsvolymer som 2 500 kommer personalreserven inte att kunna fyllas på i takt med utflödet främst av tidigare värnpliktsutbildade. Personalreserven går därför från låga nivåer i innevarande inriktningsperiod till att i princip helt upphöra i nästa inritningsperiod. Antalet totalförsvarspliktiga i krigsorganisationen bygger helt på krigsplacering av tidigare anställd personal och på krigsplacering av de rekryter som genomfört grundutbildning men som inte valt att ta anställning efter grundutbildningen. Tillväxten i krigsförbanden blir därmed väsentligt lägre än i de övriga alternativen. Alternativet avfärdas därför av utredningen. Alternativ B: Utredningen bedömer heller inte att detta alternativ uppfyller kraven på en robust personalförsörjning. Även, i detta alternativ räcker antalet krigsplaceringsbara inte till för att uppnå en rimlig volym på personalreserven givet de behov utredningen menar att denna bör fylla. Utredningen avfärdar därför även detta alternativ. Alternativ C innebär en ökning av utbildningsvolymerna som överstiger den av Försvarsmakten avvägda produktionskapaciteten redan i innevarande försvarsinriktningsperiod. Alternativet innebär att kraven på ett robust system uppfylls vad gäller bland annat personalreserv, men medför relativt stora konsekvenser för den operativa effekten under innevarande inriktningsperiod, liksom instabilitet främst avseende tillgång på instruktörer för att möjliggöra tillväxt i nästkommande inriktningsperiod. Utredningen redovisar därför konsekvenserna av alternativet mer utförligt: Alternativet innebär att erforderliga resurser för en väsentligt större utbildningsvolym än den planerade måste säkerställas. På en övergripande nivå finns större behov av personal i fråga om främst instruktörer, fysisk infrastruktur i fråga om bland annat förläggning, övnings- och skjutfält och andra utbildningsanläggningar och Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt vissa administrativa resurser. Det finns vidare behov av tillgång till materiel för utbildning och övning, vilket också inkluderar åtgärder för att vidmakthålla denna materiel. Slutligen innebär en ökad utbildningsvolym en ökad belastning på Försvarsmaktens anslag i fråga om ersättningar och förmåner som betalas ut till de totalförsvarspliktiga. I alternativ C bedömer utredningen att ett större antal instruktörer jämfört med övriga alternativ kommer att ianspråktas inom grundutbildningsverksamheten jämfört med dagens verksamhet. Utredningen ser därför att man, utifall produktionen ska öka på det sätt alternativet innebär, måste frigöra än mer personalresurser för att säkerställa ett ökat antal instruktörer för grundutbildning. Bland annat bör möjligheten prövas att i ökad utsträckning använda befälsuttagna totalförsvarspliktiga som ett stöd till den anställda personalen i utbildningsverksamheten. Detta underlättas av att befälsuttagna erhåller en förstegsutbildning. Försvarsmakten bör vidare pröva att ytterligare använda sig av erfarna anställda gruppbefäl i grundutbildningen. Även om Försvarsmakten vidtar dessa åtgärder för att säkerställa ett ökat antal instruktörer i grundutbildningen måste dock antas att det ökade behovet av personal inom denna verksamhet inte helt kommer att kunna lösas utan att det får märkbara effekter på den planerade verksamheten i övrigt. En tydlig effekt är att antalet officerare, specialistofficerare och anställda gruppbefäl som är tillgängliga för att bedriva övningar och upprätthålla beredskap inom krigsförbanden förmodligen kommer att behöva minska, i takt med att det blir nödvändigt att överföra en andel av denna personal till grundutbildningsverksamheten. Hur stor denna effekt blir beror ytterst på i vilken utsträckning Försvarsmakten förmår hitta andra vägar för att frigöra personalresurser, det vill säga bland annat genom de åtgärder som nämns ovan. En ytterligare åtgärd för att frigöra ekonomi till ökade utbildningsvolymer är att inte anställa det antal kontinuerligt anställda soldater som Försvarsmakten har planerat . –2016 fanns 5 807 kontinuerligt anställda soldater jämfört med det planerade slutmålet 6 600. Planeringen innebär att Försvarsmakten avsatt en motsvarande ökande andel av förbandsanslaget för rekrytering och anställning av denna personal. Utredningen hade därmed i en vägvalssituation kunnat komma till slutsatsen att en fortsatt situation med ett otillräckligt personalinflöde Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt innebär större risker för möjligheterna att upprätthålla den militära förmågan än att inte fullt ut fullfölja den planerade tillväxten av kontinuerligt tjänstgörande soldater. De medel som är planerade att användas för att rekrytera ytterligare kontinuerligt anställd personal inom markstridsförbanden – om andra åtgärder inte är tillräckliga och nya medel inte kan tillföras – skulle därmed ytterst kunna användas för att finansiera en utökad grundutbildningsvolym. Utredningens bedömning är dock att en sådan åtgärd innebär effekter som politiken ytterst måste avgöra utifrån vilka operativa krav som ställs på Försvarsmakten. Alternativ D innebär också en ökning av utbildningsvolymerna över den avvägda produktionskapaciteten, men ökningen är mindre i innevarande inriktningsperiod och större i . Utredningen bedömer att de negativa effekter som beskrivs för alternativ C därmed kan undvikas, utan att tillväxten i volym senareläggs på ett sådant sätt att ett robust personalförsörjningssystem förskjuts framåt på ett oacceptabelt sätt. Mot slutet av nästa inriktningsperiod uppnås i själva verket något bättre resultat vad gäller antal krigsplaceringsbara och personalreservens storlek, än i alternativ C. Den överflyttning av medel från kontinuerligt anställda gruppbefäl, soldater och sjömän till ökad utbildningsproduktion som förutsätts i alternativ C, ska även sättas i relation till att utredningens förslag innebär en dryg halvering av tillgången till tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän jämfört med det planerade behovet om 10 400. Antalet anställda individer i Försvarsmaktens organisation – med den användbarhet som särskiljer denna kategori från krigsplacerade utan anställning – skulle därmed enligt utredningens uppfattning understiga kritiska nivåer med hänsyn till uppgifterna. Sammantaget gör utredningen bedömningen att alternativ D är att föredra och det är således utredningens förslag. Bedömningen om behovet av en personalreserv av tillräcklig storlek handlar dels om krigets krav och redundans vid förluster, dels om att skapa handlingsfrihet och att förbereda sig för det osannolika. Det är en fråga om resursavvägning där framtida behov står mot nutida. I denna typ av avvägningar brukar nutiden vinna över framtiden. Utredningen vill dock mana till eftertanke och erinra om att personalförsörjningen så här långt, efter övergången till frivilligheten, fortfarander i hög grad vilar på tidigare beslut om Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt Volymer som då beskrevs i termer som överutbildning och onödiga. Vår nutid är alltså ett resultat av det som en gång var framtiden. Personalreserven av tidigare utbildade värnpliktiga uppgick till cirka 55 000 vid personalförsörjningsreformens start . Vid ingången av uppgår de till cirka 5 000 och vid ingången av nästa kommer reserven av tidigare värnpliktsutbildade att vara helt uttömd. består cirka 7 000 av krigsförbandens gruppbefäl, soldater och sjömän fortfarande av värnpliktiga som utbildades av värnplikt. Likaså är rekryteringen till hemvärnet till baserad på tidigare värnpliktsutbildad personal. Dessa erfarenheter måste enligt utredningens mening tas tillvara. En bedömning som kan kopplas till samtliga alternativ med en ökad användning av totalförsvarsplikt, är att Försvarsmakten i högre utsträckning bör utbilda lämpliga totalförsvarspliktiga för befälsbefattningar i krigsorganisationen, i syfte att säkerställa att samtliga befälsbefattningar kan bemannas. Detta gäller särskilt befattningar på gruppbefälsnivån, men även lägre specialistofficersbefattningar och officersbefattningar bör övervägas. Befälsuttagna totalförsvarspliktiga bör även kunna användas för att stödja de yrkesanställda befälen i grundutbildningen. Vid behov bör de kunna ges en förstegsutbildning som möjliggör detta. En tillräckligt stor volym grundutbildade totalförsvarspliktiga med lämplighet och utbildning som befäl är också en nödvändig förutsättning för att kunna rekrytera tillräckligt många officersaspiranter. Utredningen redovisar sina bedömningar och förslag rörande officersförsörjningen i kapitel 9. 11.5.1Flytta outnyttjat ekonomiskt utrymme –2020 Inom försvarsinriktningsperioden –2020 bör den avvägda årliga produktionskapaciteten på 4 000 utnyttjas fullt ut. bedöms detta inte vara möjligt då inkallelser med plikt kan ske först . Utredningen bedömer inte att det är sannolikt att rekryteringskraften i frivilligheten ökar från Utbildningsvolymer, balansen mellan frivillighet och plikt de 2 500 som utgör erfarenhetsvärdet. Antagandet att även fortsatt 2 500 personer kan komma in i utbildningen genom frivilligt insteg i plikten, innebär att antalet kommer att understiga det antal som Försvarsmakten har planerat och avsatt ekonomi för, vilket ger ett anslagssparande. Anslagssparandet används för omställningskostnader 2018–2020 samt för ökad utbildningsvolym . Utredningen bedömer att på detta sätt kan användas för att finansiera omställningskostnader och en utökad utbildningsvolym under innevarande period. Utredningens förslag till finansiering beskrivs närmare i kapitel 14. 11.5.2Personalförsörjningen bör vara stabiliserad senast under nästa försvarsinriktningsperiod 2021–2025, detta kräver ökade anslag De simuleringar utredningen gjort visar att personalförsörjningen inte bedöms kunna stabiliseras med de begränsningar i utbildningsvolymer som Försvarsmaktens nu avvägda produktionskapacitet medger.