sou · H4B315 · 2016-03-01 00:00:00 — , SMEs cooperate to meet social procurement conditions, rapport presenterad på konferensen Conference i 21–. Det bör finnas en tydligt utpekad aktör, t.ex. en upphandlingsstödjande myndighet, dit företagen kan vända sig med frågor. En flexibel formulering av de sociala villkoren gör det lättare för små företag att uppfylla kraven. För att sociala villkor ska kunna utformas på lämpligt sätt är det viktigt med en dialog mellan den upphandlande myndigheten och små företag innan kraven formuleras i upphandlingsdokumenten. För att kraven ska kunna genomföras på ett förtjänstfullt sätt är det viktigt att leverantörer, beställare och organisationer som stödjer målgrupperna för åtgärderna samarbetar väl. Innan de arbetstagare som är föremål för åtgärderna placeras i företagen är det viktigt att de får lämplig utbildning i grundläggande kompetens (som t.ex. att komma ). Forskarna rekommenderar också upphandlande myndigheter att ha ett tydligt mål för de sociala villkoren och att detta mål kommuniceras och används på alla nivåer i organisationen. En annan rekommendation är att mindre företag, för att underlätta möjligheten att uppfylla sociala villkor i offentlig upphandling, bör samarbeta med andra entreprenörer genom användandet av ”arbetspooler”. En arbetspool anställer arbetstagare som sedan kan sysselsättas av små företag när sociala krav fullgörs i offentlig upphandling. Arbetspoolen är en egen juridisk person som bildas av flera små företag tillsammans. Även kommuner kan vara medlemmar i en arbetspool för att underlätta samarbetet med små företag inför kommande upphandlingar. Arbetspooler används redan i viss utsträckning i och anses vara ett sätt att lösa de eventuella problem som små företag kan ha med att hitta lämpliga arbetstagare när de ska uppfylla sociala villkor i en offentlig upphandling. Företagen betalar en viss summa till poolen som i sin tur anställer arbetslösa eller funktionshindrade personer och ordnar utbildning och handledning för dessa. Dessa personer kan sedan anställas i de olika företagen för att uppfylla sociala villkor i upphandling. Praktikanter i de olika företagen kan också få utbildning i poolen. Genom att de arbetslösa redan fått grundläggande utbildning kan de bättre matchas med de jobb som är aktuella. är en federal stat som består av tre regioner, , och och tre språkgemenskaper, den flamländska, den franska och den tyska. Makten är delad mellan regionerna, språkområdena och den federala staten. När det gäller offentlig upphandling finns federal lagstiftning som gäller för samtliga regioner. De nya upphandlingsdirektiven genomförs också på federal nivå. Hur sociala hänsyn tas i de olika regionerna skiljer sig dock åt. I regionen har sysselsättningsrelaterade hänsyn beaktats i offentlig upphandling och i regionen nästan . Även regionen använder sociala hänsyn, däremot beaktas inte sysselsättningsrelaterade hänsyn generellt. I den flamländska staden har dock sociala hänsyn tagits i offentlig upphandling . Nedan redogörs för några av de erfarenheter som framkommit från regionen , staden och regionen . I har myndigheterna arbetat med sociala villkor i offentlig upphandling.34 Med sociala villkor avses här villkor som syftar till att ett visst socialt mål ska uppnås och som direkt bidrar till nytta för samhället eller för enskilda individer. När det gäller sysselsättningsrelaterade hänsyn används dessa än så länge endast i upphandlingar som avser bygg och anläggning. avser man dock utöka detta till att omfatta även andra områden. Syftet med användingen av de sociala villkoren är att de som sysselsätts genom insatsen ska stärka sin position på arbetsmarknaden, att minska arbetslösheten och att ge leverantörerna både ett större rekryteringsunderlag och en möjlighet att stärka sitt sociala ansvarstagande. Myndigheterna kan välja mellan tre alternativ när det gäller att ställa arbetsmarknadsrelaterade krav i offentlig upphandling. 34 Informationen i detta avsnitt bygger dels på ett möte med en företrädare för Vallonska regionen, dels på , dans les marches de travaux-batiments, . Skriften finns tillgänglig på Wallonska regionens webbplats för offentlig upphandling: Leverantören kan förpliktas att tillhandahålla praktik, antingen själv eller hos en underleverantör. Upphandlingen kan delvis rikta sig till sociala företag. Myndigheten kan välja att använda en kombination av de ovan angivna alternativen. I det första fallet avses att det i upphandlingskontraktet anges hur mycket praktik leverantören ska tillhandahålla. Praktiken kan tillhandahållas av leverantören själv eller hos en underleverantör. När det gäller det andra fallet är det fråga om att uppmuntra sociala företag, dvs. företag som har till syfte att sysselsätta arbetstagare som har svårt att få arbete, att delta i upphandling. Detta alternativ har använts mer sällan dels eftersom det varit svårt för sociala företag att tillhandahålla personal med den kvalificerade kompetens som normalt krävs i byggprojekt, dels eftersom sociala företag sällan velat konkurrera med pris på ett sådant sätt att de faktiskt kan vinna en upphandling. I det tredje fallet kan myndigheten kombinera de båda andra alternativen på olika sätt. Kontraktsvillkor om praktik kan användas tillsammans med krav om att en leverantör ska använda sociala företag eller ge möjlighet för detta. Om en anbudsgivare redan har ett åtagande att tillhandahålla praktik för studenter, traineer eller lärlingar kan anbudsgivaren åberopa detta för fullgörande av kontraktet. Villkor om praktik ska anges i kontraktsvillkoren. Villkoren måste även tydligt framgå av upphandlingsdokumenten. Som en grundläggande förutsättning gäller även att kravet på praktik aldrig får avse en annan period än vad som avses i kontraktet. Arbetstagare kan endast hämtas från vissa angivna typer av utbildningar. De faktiska villkoren innehåller vissa angivna krav. Leverantören ska t.ex. tillhandahålla minst 20 dagars praktik samt en kvalificerad handledare som övervakar praktiken. Leverantören måste också underrätta den upphandlande myndigheten om huruvida leverantören själv tillhandahåller praktiken eller om det sker genom en underleverantör. Därtill ska handledarens namn anges, leverantören ska lämna en försäkran om att villkoren kommer att följas samt bifoga kontraktet eller överenskommelsen med den enskilda personen som sysselsätts (t.ex. en student). Kostnaden för praktiken utgör inte en del av kostnaden i anbudet i upphandlingen. I stället utgår betalning för praktiken direkt från myndigheten enligt en fastställd prislista. Ersättningens storlek varierar beroende på vilken praktik det rör sig om. Betalning sker först när uppdraget i kontraktet har utförts. Att låta ersättning för praktik utgå med en fastställd summa och fristående från kontraktet är också ett sätt att undvika att villkoren blir föremål för konkurens. När det gäller uppföljning av praktik delar upphandlande myndigheter och utbildningsinstitutionerna på ansvaret. Upphandlande myndighet kontrollerar att leverantören angivit elevens närvaro på särskilda närvarolistor som ska upprätthållas i bygg- och anläggningsprojekt. Elevens utbildningsinstitution kontrollerar kvaliteten på utbildningen hos leverantören genom att besöka arbetsplatsen. Resultatet återkopplas sedan till den upphandlande myndigheten. När uppdraget utförts till minst till erhåller leverantören också ett intyg om att den utfört sitt sociala åtagande. Intyget kan därefter användas för att bevisa leverantörens förmåga att tillhandahålla praktik i en framtida upphandling. Det finns också möjligheter att utesluta leverantörer från framtida upphandlingar om de inte uppfyllt tidigare arbetsmarknadsrelaterade villkor. Att ersättningen uteblir om leverantören inte fullföljer sitt åtagande är en åtgärd som bidrar till uppfyllandet av förpliktelserna. Det finns emellertid också möjlighet att enligt lag ålägga leverantören vite som avser en viss procentandel av den ursprungliga kontraktssumman om villkoren inte fullföljs. Vid delvis uppfyllelse kan vite utgå med en storlek som bestäms i relation till den andel praktik som inte tillhandahållits i enlighet med kontraktet. Det har av sekretesskäl i förhållande till de enskilda arbetstagarna och eleverna varit svårt att följa upp om användandet av arbetsmarknadsrelaterade villkor i offentlig upphandling har gett resultat. Det saknas därför närmare uppgifter om andelen personer som kommit ut i arbete efter praktikperiodens upphörande. Staden har antagit en policy rörande offentlig upphandling som innebär att sociala villkor ska ställas i upphandling.35 Syftet med denna är att uppmuntra företag att ha en hållbar personalpolicy och att ge ökade möjligheter för t.ex. arbetslösa att få sysselsättning. Uppställandet av sociala villkor har också visat sig kunna gynna företag eftersom investeringar i framtida anställdas kompetens och motivation även kan komma dem tillgodo. Ursprungligen tillämpades i Ghent mer traditionella arbetsmarknadsrelaterade villkor där det i kontrakten angavs att en leverantör t.ex. skulle åta sig att anställa en långtidsarbetslös arbetstagare eller ge sysselsättning åt praktikanter. Dessa villkor fick dock inte avsedd effekt. Upphandlande myndigheter följde inte upp villkoren och leverantörerna uppfyllde sällan sina åtaganden. Till följd av detta utvecklades i Ghent ett helt nytt system för sociala villkor i offentlig upphandling. Detta system har tillämpats . Villkoren används framför allt i upphandlingar rörande bygg- och anläggningskontrakt. undersöks hur projektet kan utvidgas och omfatta även andra typer upphandlingar. Villkoren ställs i upphandlingar med uppdrag som sysselsätter många arbetstagare. Det system för arbetsmarknadsrelaterade hänsyn i offentlig upphandling som används i Ghent bygger på att anbudsgivare själva väljer på vilket sätt de avser uppfylla myndighetens önskan om att använda aktuella hänsyn. I upphandlingsdokumenten anger myndigheten en lista över en mängd åtgärder med fokus på arbetsmarknadsrelaterade hänsyn som en anbudsgivare kan åta sig att fullgöra i en offentlig upphandling. Åtgärderna som föreslås i listan har olika poäng. Beroende på upphandlingens kostnad och kontraktets längd bestämmer myndigheten det totala antal poäng som anbudsgivaren måste uppfylla med sina åtgärder för att kunna tilldelas kontraktet. Anbudsgivaren får dock utifrån listan fritt välja vilka åtgärder som denna avser att uppfylla . Listan är omfattande och innehåller bl.a. följande förslag: 35 Avsnittet bygger på muntlig information vid möte med representanter från Ghent samt på en pm, Social criteria for work – public contracts, General version som tillhandahållits utredningen från . Anställning av en student som fullgör praktik inom ramen för sin utbildning. Deltagande i projekt som drivs av en särskild myndighet som t.ex. arbetar för att stärka elevers arbetsmarknadsförankring. Erbjuda praktikplatser eller lärlingsplatser för arbetslösa inom olika arbetsmarknadspolitiska program. Erbjuda praktik för personer som behöver öka sin kompetens. Ett av dessa alternativ är att erbjuda språkträning på arbetsplatsen. Poängen påverkas både av omfattningen av utbildningen och av hur många personer som erbjuds utbildning. Erbjuda coachning för nyanställda eller för handledare. Poäng kan ges för nyanställning. Högre poäng ges för tillsvidareanställning än för en tidsbegränsad anställning. Inhyrning ger lägst poäng. Rekrytering ur en grupp som har svårigheter att komma in på arbetsmarknaden eller som är nyutbildad eller ger extra poäng. Anlitande av ett socialt företag kan också ge poäng. Mer poäng ges om kontraktet avser och en större del av upphandlingens fullgörande. Utformningen av listan ger leverantören möjlighet att välja den eller de åtgärder som passar bäst hos den. Den är mycket tydlig eftersom varje aktivitet redan från början är poängsatt, vilket underlättar uppfyllandet av kraven. Villkoren är inte förenade med sanktioner vid bristande efterlevnad. Det har ansetts viktigare att förankra tillämpningen av villkoren hos leverantörerna genom dialog. Däremot följs villkoren upp av myndigheten och uppfattningen är att de flesta leverantörer numera uppfyller de villkor som de åtagit sig. Upplevelsen i Ghent är att användningen av arbetsmarknadsrelaterade villkor på det sätt som görs har gett goda resultat även om de är begränsade till ett litet område och endast har pågått . Användningen av mer flexibla villkor uppfattas som mer tilltalande av leverantörerna och har också uppfyllts i mycket högre grad än de tidigare sociala villkoren. Regionen har arbetat med sociala villkor i offentlig upphandling sedan 1999.36 Regionen har en hög ungdomsarbetslöshet, av arbetstagarna under saknar arbete. Till följd av detta syftar de arbetsmarknadsrelaterade villkoren i offentlig upphandling ofta till att unga arbetslösa ska få möjlighet till arbete. Villkoren tar dock även sikte på långtidsarbetslösa. Ofta ställs som villkor att en leverantör ska anställa en eller ett par unga eller långtidsarbetslösa som är registrerade hos den lokala arbetsförmedlingen. Leverantörerna får hjälp av arbetsförmedlingen med att hitta lämpliga arbetslösa kandidater att anställa. Om ett utländskt företag lämnar anbud och informerar om att det avser uppfylla villkoret genom att anställa en person från ett annat land godtas dock detta. I regionen finns en hög medvetenhet om upphandlingsdirektivens krav om icke-diskriminering m.m., som det finns en önskan att öka sysselsättningen av regionens arbetslösa med hjälp av offentlig upphandling. Sociala villkor användes från början endast i bygg- och anläggningsupphandlingar. är uppfattningen att det är möjligt att använda villkoren inom de flesta områden och används villkoren t.ex. även i upphandlingar av städtjänster och cateringtjänster. Arbetsmarknadsrelaterade villkor ställs normalt endast i upphandlingar som har ett kontraktsvärde . Hänsyn tas också till hur många arbetstagare som sysselsätts i uppdraget. Leverantörens åtagande kopplas också till upphandlingens omfattning, både och i pengar. Till skillnad från i utgår i ingen särskild ersättning till leverantörerna för de sociala åtagandena. Eventuella kostnader för detta får inkluderas av anbudsgivarna i den totala kostnaden i anbuden. Det har funnits en oro för att sanktioner ska verka avskräckande för anbudsgivare att delta i upphandlingar. Bristande efterlevnad av villkoren är därför inte förenad med sanktioner. Däremot framhålls vikten av dialog och uppföljning av ställda villkor. 36 Avsnittet bygger på muntlig information vid utredningens möte med en representant från regionen . stad har följt upp effekten av de arbetsmarknadsrelaterade villkoren genom att kontrollera om de som erbjudits sysselsättning inom ramen för offentlig upphandling fortfarande stod kvar på en särskild lista över arbetslösa. Om personerna inte fanns kvar på listan har det ansetts vara en indikation på att de är arbetslösa. Siffrorna visar att av de som erbjöds sysselsättning inom ramen för projektet inte fanns kvar på listan över arbetslösa. Detta ses som ett gott resultat. Stadens uppfattning är därför att villkoren ger resultat. Däremot har ingen allmän acceptans för sociala villkor uppstått hos leverantörerna. Till följd av den ekonomiska kris som rått i har en viktig målsättning med den offentliga upphandlingen varit att minska de offentliga utgifterna. Som en motreaktion mot detta antogs 2012 Social Value Act. Lagen gäller för och . Enligt lagen ska upphandlande myndigheter överväga ekonomiska, sociala eller miljömässiga hänsyn om den aktuella upphandlingen överstiger EU-direktivens tröskelvärde. Även om lagen inte innebär att det är obligatoriskt att ta sådana hänsyn i offentlig upphandling anses den ha stort värde genom att sociala hänsyn i upphandling uppmärksammas. En handledning har också tagits fram för hur myndigheter kan gå tillväga när de tillämpar lagen.38 Enligt handledningen bör myndigheter först identifiera sina prioriteringar. Genom att relatera sociala villkor till den upphandlande myndighetens mål blir kraven relevanta och bidrar till att detta mål uppnås. Ett exempel är från det brittiska försvarsdepartementet. Departementet har som mål att förbättra villkoren för krigsveteraner. Utifrån detta mål har den organisation som driver departementets utbildningsanläggning bidragit till omskolning av veteraner. Genom att tydliggöra syftet med att ställa sociala villkor ges också anbudsgivare en bättre möjlighet att ta fram förslag på hur dessa mål kan uppnås. 37Avsnittet bygger på muntlig information vid möte den 9–med representanter från berörda aktörer. 38Handledningen finns som till Social Value Act Rewiev – report, February 2015 publicerad av Cabinet Office. Myndigheten måste utreda vad som är rättsligt möjligt i varje enskild upphandling. Det framhålls i handledningen att upphandlingsdirektiv ger möjlighet att använda sociala hänsyn när upphandling sker på basen av det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet. Villkoren ska vara förenliga med de EU-rättsliga principerna om bl.a. likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet och ha en koppling till kontraktsföremålet. De bör dessutom vara relevanta och proportionerliga i förhållande till vad som upphandlas. Det rekommenderas därför att det görs en noggrann undersökning av marknaden och de förutsättningar som finns för att ställa sociala villkor innan upphandlingen påbörjas. När villkoren formuleras rekommenderas att myndigheten fokuserar på vad som ska uppnås, inte hur det ska gå till. Genom att tydliggöra målet med sociala villkor kan marknaden själv bestämma hur detta uppnås, vilket uppmuntrar innovation och nytänkande. En sådan strategi förutsätter att olika anbudsgivares förslag kan värderas och jämföras. Handledningen ger därför också exempel på hur detta kan gå till. Det lyfts också fram som en viktig fråga att upphandlingen, om möjligt, bör anpassas så att även små företag kan delta. MTR är ett som kör spårtrafik och bygger fastigheter runt järnvägar och tågstationer. Bolaget kör tåg i bl.a. och . I kör bolaget tunnelbanan i , MTR Express mellan och och tåg i . De kommer även att köra de tåg som ska gå på den nya tågbana som konstrueras under , Crossrail. I upphandlingen av tågoperatör till Crossrail ställdes krav på sociala villkor som utvärderingskrav i förfrågningsunderlaget. Anbudsgivarna fick möjligheten att själva beskriva på vilket sätt de kunde bidra till samhällsvinster om de tilldelades kontraktet. Vid utvärderingen av anbuden omfattade rent ekonomiska värden och resten, varav de sociala hänsynen var en del. MTR, som tilldelades kontraktet, har i denna upphandling åtagit sig att anställa praktikanter och beräknar ha cirka 50 till 70 praktikanter på sexmånaderskontrakt när trafiken är igång i full skala. MTR kommer också att se till att även underleverantörer tar in praktikanter. En viss ersättning erhålls av staten för att finansiera lönen för praktikanterna. I MTR:s åtagande ingår också att utbilda nya lokförare som kan köra tågen. Genom detta bidrar MTR till att arbetslösa får utbildning och arbete som de själva säkerställer att det finns kompetenta lokförare att anställa. MTR har enligt egen uppgift haft en bra dialog med fackförbund på området som enligt företaget är mycket positiva till de åtgärder som vidtagits. I upphandlingen ställs också krav på att MTR ska betala sina arbetstagare minst ”living wage”, dvs. en lön som räknats fram som den lägsta som det går att leva på i . Den lönen är högre än den som allmänt gäller som minimilön i . Leverantören är även förpliktad att se till att underleverantörer lever upp till det kravet. MTR anser att en viktig faktor för bolagets möjlighet att bidra till samhällsvinster i den offentliga upphandlingen av tunnelbanetrafiken är att bolaget själv får utforma vilka sociala åtaganden som ska göras. På det sättet kan åtgärderna utformas så att de passar för leverantören och för det aktuella uppdraget. verkar de sociala villkoren i upphandlingen av tunnelbanetrafiken på Crossrail ha fungerat väl. Trafiken är dock ännu inte igång i full skala och det är därför inte möjligt att utvärdera projektet . En erfarenhet som lyfts fram av MTR är att det har funnits vissa svårigheter att hitta sökande till de praktikplatser som erbjuds. Exemplet visar att en myndighets krav på att en upphandling ska medföra vinster för lokalsamhället kan ge goda resultat och få leverantörer att hitta framgångsrika sätt att uppfylla dessa villkor. Som jämförelse kan nämnas att det i den upphandling av tunnelbanetrafiken i , där MTR även tilldelades kontraktet, inte ställdes villkor om sociala vinster för samhället, varför MTR inte heller åtog sig några sådana uppdrag. genomför upphandlingsdirektiv för , och . har en självständig reglering av offentlig upphandling och ett eget ansvar för genomförandet av de nya direktiven i . introducerade en plan för hållbar offentlig upphandling som innebär att upphandling ska ske på ett sådant sätt att den ger fördelar för samhället, ekonomin och miljön.39 Planen innehåller tio steg för att genom upphandling värna om miljön samt små och medelstora företags möjligheter att delta i upphandling och sociala värden. Ett av stegen är att varje upphandlande myndighet ska fastställa en strategi för hur upphandling kan bidra till dessa värden. Planen ska offentliggöras och kommuniceras. När det gäller just sociala villkor nämns särskilt jämställdhet, mångfald samt rättvis och etisk upphandling. reformerades den skottska upphandlingslagstiftningen. Ytterligare fokus lades på att säkerställa att upphandling skulle ge så mycket nytta för samhället som möjligt. Detta kan ske genom villkor i själva upphandlingen eller genom anlitande av så kallade sociala företag, dvs. företag som t.ex. verkar för sysselsättning för de som står långt ifrån arbetsmarknaden. Lagen innebär att en myndighet före varje upphandling som har ett kontraktsvärde när det gäller varor och tjänster och när det gäller bygg- och anläggningskontrakt måste överväga hur den aktuella upphandlingen kan bidra till en förbättring av ekonomin, de sociala förhållandena och miljön i det geografiska området där uppdraget utförs eller i sektorn i allmänhet, t.ex. hälso- och sjukvården om upphandlingen avser sjukvårdtjänster. Alla anbudsgivare måste dock behandlas lika, lokala anbudsgivare får inte ges fördelar.40 39Planen ”Sustainable procurement action plan for ” finns tillgänglig på den Skottska regeringens webbplats: corporate-responsibility/CSR/SSPAP 40Public procurement, A consultation on changes to the public procurement rules in , , s. 11. En undersökning visade att en övervägande majoritet av offentligt anställda som arbetar med offentlig upphandling var väl medvetna om lagens krav på bl.a. sociala hänsyn ().41 En organisation har inrättats, for Business, som har till uppgift att hjälpa myndigheter och leverantörer att inkludera värden i offentlig upphandling för att stärka samhället. Organisationen ska också ta fram verktyg för att stödja upphandlande myndigheter och håller i forum för utbyte av erfarenheter. Myndigheten kan också vara behjälplig med utvärdering av anbud och uppföljning av sociala kontraktsvillkor i enskilda upphandlingar. 7.9.1En särskild metod för att säkerställa sociala värden i upphandling En särskilt metod som kallas för Community Benefit har utarbetats i för att säkerställa att sociala och ekonomiska hänsyn tas i offentlig upphandling. Till en början låg fokus på framför allt upphandlingar inom området bygg och anläggning men flera myndigheter använder nu metoden för alla sina upphandlingar.42 Metoden kan resultera i kontraktsvillkor som skapar möjligheter för sociala företag att leverera offentliga tjänster, ger anställning och praktik för långtidsarbetslösa eller andra som står långt ifrån arbetsmarknaden, skapar möjligheter för små och medelstora företag att leverera offentliga tjänster, gör tjänsterna eller produkterna tillgängliga för alla,