sou · H4B384 · 2016-11-30 00:00:00 — Gränsdragningen mellan dessa är inte exakt eftersom det finns ett stort antal varianter, men kate- gorierna ger en möjlighet att överblicka vilka huvudsakliga system som används och möjliggör en jämförelse. I tabellen nedan redogörs för dessa kategorier. Med ”Individuella garantier” menas system som liknar det som används för resegarantier i . Reseaktörerna köper en garanti av en bank eller ett försäkringsbolag på marknaden. Det är i några fall inte självklart om det som beskrivs som försäkring ska kategoriseras som en individuell garanti ställd hos försäkringsbolag eller en försäkring med resenären som förmånstagare. I de fallen har utredningen i möjligaste mån gjort kategoriseringen efter vad det är som försäkras. I de fall det rör sig om ett för varje aktör fast- ställt belopp som bestäms utifrån t.ex. schabloner i lag eller genom myndighetsbeslut, som i , har det betraktats som en indivi- duell garanti. I de fall försäkringen är utformad som att den ska täcka resenärens skador snarare än ett i förväg fastställt belopp har utredningen kategoriserat det som ”Försäkring med resenären som förmånstagare”. Insolvensskydd i andra länder ”Deposition och dylikt” innefattar insolvensskyddslösningar som går ut på att medel spärras eller avsätts i någon form av deposi- tion, genom klientmedelskonto, hos förvaltare eller liknande. Kategorin ”Kollektiv lösning, obligatorisk” avser en lösning där alla aktörer är skyldiga att ingå i en av staten särskilt utpekad fond, försäkring eller liknande som ansvarar för insolvensskyddet. ”Försäkring med resenär som förmånstagare” innebär att rese- aktören köper en försäkring där resenärerna är skyddade som för- månstagare via försäkringsavtalet. I dessa fall är det försäkringslös- ningar som tillhandahålls av försäkringsbolag med tillstånd och som agerar som konkurrenter på en försäkringsmarknad. En generell iakttagelse från genomgången av EES-ländernas system för insolvensskydd är att det är vanligt att aktörerna kan välja mellan flera lösningar, t.ex. individuell garanti, depositions- konto eller försäkring. Den sista kolumnen i tabell 5.1 beskriver detta. Med ”Valbar lösning” menas i sammanhanget att det är möj- ligt att välja mellan insolvensskydd från flera kategorier, inte att en individuell garanti kan tillhandahållas av både bank eller försäk- ringsbolag. Insolvensskydd i andra länder 1 Kravet på insolvensskydd varierar beroende på om det ingår flyg i paketet. För paketresor med flyg finns en skyldighet att delta i statlig fond. För övriga paket är insolvensskyddet valbart mellan försäkring med kunden som förmånstagare, depositionskonton och gemen- samma säkerheter (bonds) utfärdade av godkända branschorganisationer. 6.1Utredningen föreslår en mer öppen lösning Utredningens förslag: Utredningen föreslår en lagstiftning som gör det möjligt att tillhandahålla insolvensskydd i olika former. En sådan mer öppen lösning ger aktörerna möjlighet att välja den lösning som bäst passar deras verksamhet. Aktörerna ges också möjlighet att utveckla nya modeller för insolvensskyddet. Skälen för utredningens förslag: Av de tänkbara alternativ för insolvensskyddet som utredningen har övervägt svarar det alternativ som tillåter flera sätt att tillhandahålla insolvensskydd bäst mot de problem som finns med dagens rese- garantisystem. En sådan mer öppen lösning är också det alternativ som i störst utsträckning överensstämmer med de utgångspunkter som enligt utredningens direktiv bör gälla för utformningen av insolvensskyddet. En mer öppen lösning ger bättre förutsättningar för att skydda resenären än det nuvarande systemet, som kostnaderna sänks för aktörerna. Utredningen föreslår därför att lag- stiftningen utformas så att det blir möjligt att tillhandahålla insol- vensskydd på flera olika sätt. Arrangörer, återförsäljare och närings- idkare som underlättar kopplade researrangemang ges därmed möjlig- het att välja den lösning för insolvensskyddet som bäst passar deras verksamhet. I avsnitten nedan beskrivs utredningens utgångspunkter och de alternativ för utformning av insolvensskyddet som utredningen har övervägt. 6.2Alternativ och utgångspunkter för insolvensskyddet Utredningens bedömning: Insolvensskyddet kan utformas efter i huvudsak tre alternativ. Det första alternativet är att behålla dagens system med individuella garantier. Det andra alternativet är att införa ett krav på försäkring. Det tredje alternativet är att tillåta både individuella garantier och försäkring och dessutom flera andra former av resegaranti, dvs. en mer öppen lösning. De tre alternativen bör värderas utifrån hur väl de svarar mot de utgångspunkter som bör gälla för insolvensskyddet. Dessa utgångspunkter är att insolvensskyddet ska –ge resenärerna det skydd de har rätt till enligt paketrese- direktivet –inte medföra högre kostnader än nödvändigt för reseaktörerna för att uppnå detta skydd –utformas så att det i så hög utsträckning som möjligt bidrar till låga etableringshinder och god konkurrens –vara enkelt att administrera –utformas så att statens kostnad och risk minimeras Skälen för utredningens bedömning: Som redogörs för i kapitel 5 finns det i andra länder inom EES ett stort antal varianter av system för insolvensskydd. Utredningen har delat in dessa i fyra kategorier; individuella garantier, deposition och liknande, obligatorisk kollektiv lösning respektive försäkring med resenären som förmånstagare. Individuella garantier och depo- sitionskonton har det gemensamt att de innebär att varje enskild aktör bär sin egen risk. Det skiljer dem från kollektiva lösningar, såsom obligatorisk kollektiv lösning respektive försäkring med resenären som förmånstagare, där aktörerna i stället delar risk med En obligatorisk kollektiv lösning skiljer sig från försäk- ring med resenären som förmånstagare på så sätt att i den obligato- riska kollektiva lösningen är alla aktörer tvungna att ingå medan de vid försäkring med resenären som förmånstagare i stället köper försäkringen från valfri försäkringsgivare på marknaden. Utred- ningen har tidigare också konstaterat att det i flera medlemsstater finns möjlighet för aktörerna att välja mellan olika former av lös- ningar för insolvensskyddet. Utredningen har för den fortsatta framställningen valt att disku- tera de olika varianterna av insolvensskydd utifrån tre huvudsakliga alternativ. Det första alternativet är att behålla dagens system med individuella garantier. Det andra alternativet är en försäkrings- lösning. Det tredje alternativet är en mer öppen lösning där såväl individuella garantier och försäkringslösningar som ytterligare lös- ningar, t.ex. kollektiva garantier och deponerade medel, kan användas som insolvensskydd. I utredningens analys av vart och ett av dessa alternativ kommer även olika varianter av det aktuella insolvens- skyddet att diskuteras. Fondlösning är inte ett fristående alternativ Begreppet fond har med jämna mellanrum återkommit i diskussio- nerna kring alternativ för insolvensskyddet, utan att det funnits någon enhetlig definition av begreppet. Begreppet fondering kan tolkas på flera sätt och det finns få exempel från andra länder där insolvensskyddet har tillgodosetts genom enbart en fristående fond. De ”resegarantifonder” som finns inom ramen för andra länders insolvensskydd är antingen kompletteringar till individuella garan- tier, som i och , eller i själva verket ett försäkrings- bolag, som i . I finns exempel på ”resegaranti- fonder” som skapats av branschföreningar för att tillhandahålla insolvensskydd för sina medlemmar. utredningar av rese- garantisystemet liksom utredningar inom andra områden konsta- terar även att de två finansieringsformerna fond och försäkring i stora delar går i varandra.1 Utredningen bedömer därför att fonde- 1 Se t.ex. Ds 2007:51, ”Ersättningssystem i samverkan”, s. 88, om hanteringen av kommuner- nas kostnader i samband med naturkatastrofer konstateras att även en försäkring kan sägas utgöra en fond. ring antingen bör ses som ett komplement till individuella garan- tier, dvs. ett system där samtliga resenärer är skyddade även om alla aktörer skulle bli insolventa , eller som en form av försäkringslösning, dvs. ett system som bygger på riskdelning mellan aktörerna. Vi återkommer till dessa aspekter under över- vägandena avseende de tre huvudsakliga alternativen. Insolvensskyddet ska skydda resenärer från ekonomisk skada Paketresedirektivet syftar bl.a. till att skydda resenärer från den ekonomiska förlust som kan uppstå om arrangören eller den närings- idkare som underlättar det kopplade researrangemanget blir insolvent. I detta syfte föreskriver direktivet en skyldighet för medlemsstat- erna att ålägga arrangörer, näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang och vissa återförsäljare att tillhandahålla ett insol- vensskydd. I paketresedirektivet ställs vissa krav på insolvensskyddet, vilket vi återkommer till. Hur insolvensskyddet ska utformas regle- ras dock inte i paketresedirektivet. Utredningens uppdrag i fråga om resegarantisystemet är mer om- fattande än att enbart genomföra paketresedirektivets bestämmelser om insolvensskydd i svensk rätt. Utredningens uppdrag innefattar också att göra en översyn av det nuvarande systemet och att föreslå erforderliga förbättringar. Enligt utredningens direktiv ska utgångs- punkten för utformningen av insolvensskyddet vara att det ska vara enkelt att administrera, inte innebära alltför stor administrativ börda eller höga kostnader för företagen som det ska ge resenä- rerna det skydd som följer av paketresedirektivet. Vi återkommer till paketresedirektivets krav i detalj i avsnitt 7.2. Nedan redogörs dels för några principiella ställningstaganden som görs i paketrese- direktivet, dels för utgångspunkter i utredningens direktiv samt ytterligare ställningstaganden som enligt utredningen bör få bety- delse för utformningen av systemet för insolvensskydd. Omfattningen av skyddet för resenärerna Syftet med det insolvensskydd som föreskrivs i paketresedirektivet är att resenärerna ska skyddas mot ekonomisk förlust som de annars skulle riskera att drabbas av på grund av insolvens hos arrangörer eller näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang. Detta skydd ska bestå av två delar. Den första delen avser återbetalning av alla betalningar som gjorts för paketresan eller, i fråga om kopplade researrangemang, de betalningar som den näringsidkare som under- lättat det kopplade researrangemanget har tagit emot för researrange- manget. Den andra delen avser kostnaden för hemtransport av rese- närer och inkvartering i avvaktan på hemtransporten. Denna del av skyddet gäller bara i de fall det ingår en passagerartransport i paket- resan eller, i fråga om kopplade researrangemang, när den närings- idkare som underlättat det kopplade researrangemanget ansvarar för en passagerartransport som ingår i det kopplade researrange- manget. Skyddet ska vara effektivt Av artikel 17.2 paketresedirektivet framgår att insolvensskyddet ska vara effektivt och omfatta rimligt förutsebara kostnader. Vidare framgår att skyddet ska omfatta summorna av betalningar som gjorts av resenärer eller för deras räkning för paketresor, med beaktande av längden på tidsperioden mellan erläggande av delbetalning och slutliga betalningar och fullgörandet av paketresorna, samt den upp- skattade kostnaden för hemtransporter i händelse av arrangörens obestånd. Insolvensskyddet ska vidare vara tillgängligt kostnadsfritt för att säkerställa hemtransporter och, om så krävs, för finansie- ringen av inkvartering före hemtransporten, i händelse av arrangö- rens obestånd. För resetjänster som inte har fullgjorts ska åter- betalningar göras utan onödigt dröjsmål på resenärens begäran. I skäl 39–44 i paketresedirektivet utvecklas närmare vad som av- ses med att skyddet ska vara effektivt. Där sägs bl.a. att skyddet för att vara effektivt bör omfatta alla förutsebara betalningar som gjorts av resenärer eller för deras räkning avseende paketresan under hög- säsong, med beaktande av den period som förflutit från det att be- talningarna mottagits till dess att resan eller semestern fullbordats samt, i tillämpliga fall, de förutsebara kostnaderna för hemtrans- Detta kommer enligt skälen i allmänhet att innebära att skyddet måste omfatta en tillräckligt hög procentandel av arrangö- rens omsättning avseende paketresor och får bero på faktorer som typen av paketresor som sålts, inbegripet transportmedel, resmål och eventuella juridiska restriktioner eller arrangörens åtaganden vad gäller storleken på förskottsbetalningar som denne kan godta och tidpunkten för dessa innan paketresan inleds. Eftersom skydd- ets nödvändiga omfattning kan beräknas på grundval av de senaste affärsuppgifterna, t.ex. den omsättning som uppnåtts under det senaste verksamhetsåret, anger skälen att arrangörerna bör vara skyldiga att anpassa skyddet vid obestånd i fall av ökade risker, in- begripet en betydande ökning av paketreseförsäljningen. Skälen beskriver också att återbetalningsgarantin i vissa fall får begränsas. Det gäller vid mycket osannolika risker, t.ex. risken att flera av de största arrangörerna ska hamna på obestånd. Dessa risker, sägs det, bör inte behöva tas i beaktande för ett effek- tivt skydd vid obestånd, när detta på ett oproportionellt sätt skulle inverka på kostnaden för skyddet och därmed minska dess effekti- vitet. Utredningens utgångspunkt är att insolvensskyddet ska uppnå den nivå som har satts i paketresedirektivet. Administrativ börda och kostnader för företagen Insolvensskyddet bör utformas så att systemet blir effektivt, både för enskilda aktörer och i sin helhet. Med det menar utredningen att insolvensskyddet inte bör medföra högre kostnader för arrangö- rerna eller de näringsidkare som underlättar kopplade researrange- mang än vad som är nödvändigt för att uppnå det avsedda skyddet för resenärerna. Företagens kostnader avser såväl direkta kostnader för insolvensskyddet, t.ex. i form av eller avgifter, som in- direkta kostnader i form av kapitalbindning och arbetstid för admi- nistration. Ett system med insolvensskydd kräver ofrånkomligen viss admi- nistration. Beroende på hur det utformas kommer administrationen fördelas i olika stora delar mellan arrangörer respektive närings- idkare som underlättar kopplade researrangemang, andra organ och tillsynsmyndigheten. De resenärer som berörs av arrangörens eller näringsidkarens insolvens kan även förväntas få kostnader och be- höva lägga ned arbetstid för att administrera sina ersättningsanspråk. Utredningens utgångspunkt är att denna administration bör vara så enkel som möjligt för alla inblandade parter. Konkurrensneutralitet och låga etableringshinder Öppna marknader där företag kan etablera sig och utvecklas bidrar till ökad konkurrens. Konkurrens leder till att resurser flyttas från de minst produktiva företagen till de mer produktiva samt att före- tag behöver använda mer effektiv produktionsteknik. Det leder i sin tur till ökad produktivitet och därigenom till ökad ekonomisk tillväxt. Vidare ger det incitament till innovation för att finna nya lösningar för ytterligare konkurrenskraft. Det senare förutsätter att regelverket ger utrymme för företagen att utnyttja nya lösningar. Utredningens utgångspunkt är att insolvensskyddet ska bidra till god konkurrens. För att ett regelverk ska vara effektivt ur konkurrens- perspektiv krävs att det inte diskriminerar mellan etablerade och nya aktörer, dvs. att det inte skapar etableringshinder, eller diskri- minerar mellan företagsformer eller tekniker. När det gäller rese- marknaden kan konkurrensen påverkas av t.ex. vilka möjligheter det finns att välja distributionskanaler och betalningslösningar. Som har redogjorts för är resemarknaden mycket hetero- gen. De företag som kommer att agera som arrangörer eller närings- idkare som underlättar kopplade researrangemang kan vara allt från små enmansföretag till stora internationella koncerner. Dessa före- tag har helt olika förutsättningar för att finansiera sin verksamhet och administrera ett insolvensskydd. Därför är det av särskild vikt att i analysen av olika former av insolvensskydd ta hänsyn till hur regelverket påverkar olika typer av företag. Ett ofta uppmärksammat problem med dagens resegarantisystem är att det skapar svårigheter för små företag att verka och utvecklas. Därför bör alternativen för insolvensskydd bedömas efter vilka konsekvenser de kan leda till för såväl stora som små företag. En ytterligare konkurrensaspekt att ta hänsyn till är huruvida regelverket skapar skillnader i förutsättningar för svenska respek- tive utländska företag. Svenska reseföretag och den svenska besöks- näringen konkurrerar med motsvarande aktörer i andra länder och påverkas därför av om de nationella regelverken ger aktörerna konkurrensfördelar eller konkurrensnackdelar gentemot motsva- rande aktörer i andra länder. Ett av syftena med det nya paketresedirektivet är att harmoni- sera regelverket inom EU för att underlätta gränsöverskridande verksamhet. En utgångspunkt för det svenska insolvensskyddet bör därför vara att insolvensskyddet ska utformas så att det bidrar till en effektiv inre marknad. Det förutsätter, enligt utredningens mening, att reglerna utformas så att de möjliggör gränsöverskridande lös- ningar för reseaktörerna. Förutsättningarna för finansiering varierar mellan företag Det finansiella systemet förmedlar betalningar, omvandlar sparande till finansiering och hanterar och sprider risker. Tillgången till finan- siering underlättar bildandet av nya företag, säkerställer investe- ringar och möjliggör innovation och utveckling. Vilken finansie- ringsform, eller kombination av finansieringsformer, som är lämplig för varje enskild aktör varierar. Ett företags optimala finansiering beror bl.a. på dess tillväxttakt och verksamhet. Om det finns flera typer av finansiering tillgängliga för företagen underlättas effektiv resursanvändning och god produktivitet. Det är den finansiella marknaden som utvecklar och tillhandahåller olika typer finansie- ring. Utredningens utgångspunkt är att en välfungerande finansiell marknad fördelar finansiering till olika företag på olika villkor. kommer inte att finna finansiering eller tvingas till en högre kostnad för den än andra företag. Finansieringskostnaden har även vanligtvis s.k. skalfördelar, vilket innebär att kostnaderna per enhet minskar vid större belopp. Små och nystartade företag har ofta svårare att finna extern finansiering än större och mer etablerade företag. Svårigheterna för dessa företag beror bl.a. på att de har en otillräcklig kredithistorik och därmed svårt att bevisa sin kredit- värdighet samt att deras bankrelationer är underutvecklade. Det leder till att företagen tvingas betala höga riskpremier.2 Det är där- för även utredningens utgångspunkt att regelverk som ställer krav på finansiering i viss form, allt annat lika, är till större nackdel för små och nystartade företag än för stora och etablerade företag. Statens kostnad och risk bör minimeras Resegarantisystemet finansieras av de arrangörer och återför- säljare som ställer garantier hos Kammarkollegiet. Systemet medför även kostnader för staten i form av den administration som utförs av Kammarkollegiet och . Utredningens ut- gångspunkt är att staten inte ska stå för de kostnader eller bära den risk som insolvensskyddet för paketresor innebär. Det är en be- dömning som även gjorts av tidigare utredningar. I diskussioner om statens ansvar vid konsulära katastrofinsatser har en återkommande utgångspunkt varit att den enskilde har ett grundläggande ansvar vid vistelse utomlands.3 Det är en utgångs- punkt som utredningen delar. Även de indirekta kostnader som ett statligt finansieringsansvar skulle innebära bör ses som en kostnad, oavsett om det utnyttjas till utbetalningar eller inte. Det ligger i linje med förarbetena till budgetlagen. Där beskrivs hur statliga garantier ska finansieras av avgifter, som ska täcka förväntade kost- nader såväl för förväntade förluster som administrationskostnader. Principen är att för en statlig kreditgaranti eller liknande åtagande ska en avgift tas ut som motsvarar statens ekonomiska risk och övriga kostnader.4 Ett område där staten åtagit sig ett ansvar för att fullgöra utbe- talningar vid konkurs är insättningsgarantin. Insättningsgarantin är ett konsumentskydd för sparande på konto där staten garanterar insättningar upp till ett visst belopp. Insättningsgarantin admini- streras av Riksgälden och finansieras med avgifter från de anslutna instituten. Om ett institut går i konkurs ersätts kunden av staten. En väsentlig skillnad mellan insättningsgarantin och insolvens- 2Ds 2015:43 ”företagande och konkurrenskraft – internationell jämförelse”, s. 75. 3Se t.ex. prop. 2009/10:98, Lag om konsulära katastrofinsatser, s. 19. 2009/10:243 s. 73, Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) s. 174 och En reformerad budgetlag (SOU 2010:18) s. 162. skyddet för paketresor är emellertid att insättningsgarantin, utöver att vara ett konsumentskydd, syftar till att bidra till stabiliteten i det finansiella systemet. Utredningen finner inte något motsva- rande samhällsintresse som är så starkt att det utgör skäl för staten att göra motsvarande åtagande för paketreseverksamheten. Staten har också påtagit sig ett visst ansvar genom det statliga riskfinansieringssystemet. Svenska myndigheter får inte teckna för- säkringar hos privata försäkringsbolag. För dessa finns i stället ett internt statligt riskfinansieringssystem som administreras av Kammar- kollegiet. Enligt förordningen (1995:1300) om statliga myndighet- ers riskhantering ska varje myndighet identifiera vilka risker för skador eller förluster som finns i myndighetens verksamhet. Av 4 § i förordningen framgår att myndigheten får träffa överenskom- melse med Kammarkollegiet om att kollegiet övertar myndighetens risker i ekonomiskt avseende och dess ansvar för skadereglering. Den grundläggande verksamhetsförsäkringen hos kollegiet omfattar skydd för egendom, följdskada och ansvar. Den har tecknats av cirka 200 myndigheter.5 Den princip som ligger till grund för systemet är att det är mer ekonomiskt fördelaktigt för staten som koncern att behålla de risker man har finansiell förmåga att bära inom koncernen, än att de separata myndigheterna köper externa försäkringar.6 Det är en liknande princip som när kommuner hanterar risker genom s.k. captivebolag. Det blir särskilt fördelaktigt att behålla riskerna inom koncernen om man bedriver en aktiv riskhantering som leder till att skadekostnaderna blir lägre än för ett jämförbart bestånd på försäkringsmarknaden. Systemet består av flera olika försäkringar7 och finansieras med för- säkringspremier som de statliga myndigheterna betalar till Kammar- kollegiet. Utöver premierna disponerar Kammarkollegiet en kreditram på i Riksgälden för att finansiera enstaka stora skador eller tillfälliga anhopningar av skador i försäkringsverksam- heten. Om en enskild skada är större än ska reger- ingen besluta hur det överstigande beloppet ska finansieras utanför 5Kammarkollegiets årsredovisning 2015. 6Rätten till ersättning från det statliga försäkringssystemet, , 2007, s. 1. 7Verksamhets- och konsultansvarsförsäkringar; fordons-, luftfartygs- och skeppsförsäk- ringar; rese- och utlandsförsäkringar; studentförsäkringar; försäkringar för författnings- reglerat personskadeskydd samt övriga personförsäkringar. försäkringssystemet.8 Kammarkollegiet ansvarar för regleringen av de skador som täcks av försäkringarna i systemet. Antalet skade- ärenden är cirka 16 000 och försäkringsersättningarna har uppgått till per år.9 För de skador som drabbar myndigheter är det, enligt utredning- ens mening, naturligt att staten på detta sätt tar ett ansvar, eftersom kostnaderna för skadorna ytterst bärs av staten.