sou · H4B376 · 2016-11-07 00:00:00 — Om lönsamheten inte kan återställas genom kost- nadsbesparingar och prishöjningar kommer aktieägarna sannolikt välja andra investeringar än mindre finansbolag på den svenska marknaden. Storbankerna har betydande skal- och kostnadsför- delar genom att i princip samma regulatoriska krav, kapital- och likviditetskrav samt samma skatt (resolutionsavgift) gäller även för mindre institut trots att de senare saknar betydelse ur system- stabilitetssynpunkt och inte kan bli föremål för resolution. En till- kommande skatt på finansiell verksamhet skulle bli ytterligare en del av den rådande överregleringen av mindre finansiella företag. Skatten skulle öka skalfördelarna för de marknadsdominerande aktörerna. En finansiell verksamhetsskatt skulle därmed förstärka cementeringen av rådande marknadsstruktur. Begränsad konkur- rens leder erfarenhetsmässigt till sämre utbud och högre priser vilket är till nackdel för kunder och konsumenter. Det finns en uppenbar risk att de ofördelaktiga konkurrensförut- sättningarna försämras så att mindre finansbolag slås ut. Intresset för större utländska aktörer att gå in och etablera sig på den svenska marknaden har var begränsat. Nya och innovativa svenska företag som beskrivs som ”fintech” kommer inte finna det lika attraktivt att ha sin utvecklings- och verksamhetsbas i när kostnaderna för anställda här ökar kraftigt till följd av den före- slagna skatten. Både nya jobb och innovativ konkurrens kan där- med minska som en konsekvens av den föreslagna skatten. Införs därtill en finansiell verksamhetskatt blir den redan höga tröskeln för inträde till den svenska marknaden än högre. Försämrad kon- kurrens på den svenska marknaden leder sannolikt till högre kost- nader för krediter och/eller försämrad tillgång till krediter. Kredit- givning till exempelvis små och mellanstora företag kräver ofta ingående analyser m.m. vilket gör att en ökad arbetskraftskostnad kan komma att påverka priset i högre utsträckning än vid mer stan- dardiserad kreditgivning. Att lägga skatt på ett företag som förvärvar någon av de undan- tagna tjänsterna innebär en överbeskattning av detta företag. En situation som skulle kunna uppkomma är att ett svenskt företag köper en från mervärdeskatt undantagen finansiell tjänst från ett utländskt bolag, t.ex. en dansk bank. Den danska banken kommer att betala löneskatt i som transaktionen, som förslaget är utformat, även kommer att bli beskattad hos för- värvaren i utan att denne har rätt till avdrag för ingående mervärdeskatt hänförlig till denna verksamhet. Detta leder till två konsekvenser. Dels blir förvärvarna trippelbeskattade, dels försäm- ras konkurrensen på den svenska marknaden. Det troliga scenariot är att vissa utländska aktörer får svårare att konkurrera på den svenska marknaden. Detta gynnar långsiktigt varken vanliga svenska företag som efterfrågar finansiella tjänster eller utländska finansiella företag som erbjuder sådana tjänster. Det blir dessutom svårt och komplicerat för mindre företagare att förstå regelverket och att göra de uppdelningar som krävs angå- ende hur mycket tid de lägger ner på transaktioner för vilka de ska betala skatt. Förslaget utgör i denna del ett hinder för den inre rörliga mark- naden genom att utländska finansiella företag, från t.ex. , i praktiken får svårt att gränsöverskrida till den svenska marknaden. Utredningens förslag avstyrks. Om departementet väljer att gå vidare med förslaget så föreslås att skatten bara ska rikta sig mot slutkonsumenter och inte företag, att skatten ska uppgå till av beskattningsunderlaget samt att ett grundavdrag på införs för att underlätta den praktiska hanteringen. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren ta fram ett förslag till en skatt på finanssektorn, som minskar den skattefördel som sektorn kan antas få till följd av att omsättning av finansiella tjänster har undantagits från mervärdesskatt. Vi vill inledningsvis framhålla att det saknas bärande skäl för att införa en särskild skatt på den finan- siella sektorn. Följande omständigheter talar för detta: Ingen direkt skattefördel: Företag i finanssektorn gynnas inte direkt av en befrielse från mervärdesskatt, endast den som ska bära bördan av moms gynnas, dvs. De finan- siella företagen saknar avdragsrätt för ingående moms vilket är en kostnad för de finansiella företagen och skapar kumulativa kostnadseffekter i produktions- och distributionskedjan. Orättvis särbeskattning: Om finanssektorns undantag för mer- värdesskatt ska kompenseras för statsfinansiella ändamål måste detta ske med beaktande av kraven på ett rättvist och likformigt skattesystem. Detta innebär att även annan momsbefriad verksamhet bör omfattas av särskild skatt som ska kompensera för momsbefrielsen, t.ex. fastighetssektorn. En snäv skatt på finansiell verksamhet kan anses som ett selektivt statsstöd. Orimligt hög kostnadsbörda: Finanssektorn i har genom en rad åtgärder som vidtagits sedan finanskrisen på skatteområdet och inom det regulatoriska området fått en vä- sentligt ökad kostnadsbild som dels ökar kundernas (hushåll och företag) kostnad för krediter, sparande, m.m., dels får genomslag på de finansiella företagens konkurrenskraft på de internationella marknaderna. Finanssektorn i har bland de högsta kapitaltäckningskraven i världen, hög resolutionsavgift, slopad avdragsrätt för ränta på efterställda skuldförbindelser som i praktiken innebär en skattehöjning). När en ny särskild skatt diskuteras måste dessa omständigheter vägas in och beaktas. Kraftigt negativa sysselsättningseffekter: Ett genomförande av den föreslagna skatten skulle, enligt beräkningar från institutet , medföra att uppemot 7 200 jobb kan försvinna enbart i banksektorn. För finanssektorn som helhet anges att mellan 8 200 till 16 000 arbetstillfällen kan försvinna. En betydande andel av dessa jobb skulle försvinna genom att fi- nansiella tjänster förläggs till länder med lägre löneläge och där motsvarande skatt inte tas ut. Den kraftigt ökade kostnaden för personal skulle dessutom medföra att servicen till bankernas kunder försämras, framför allt för personalintensiva kundgrup- per såsom småföretag och hushåll. Bristande konsekvensanalys: Vi anser att effekten av en särskild skatt för företag i den finansiella sektorn för svensk ekonomi, den svenska arbetsmarknaden och människors tillgång till finan- siella tjänster inte har analyserats tillräckligt. Konsekvens- analysen är ofullständig i dessa avseenden. Utredningens tolkning av utredningsdirektiven Skattefördel eller skattebortfall? Enligt utredningsdirektiven ska utredaren ta fram ett förslag till en skatt på finanssektorn som minskar den skattefördel som sektorn kan antas få till följd av att omsättning av finansiella tjänster har undantagits från mervärdesskatt. Vidare sägs i direktiven: ”Undantaget innebär att företag som tillhandahåller finansiella tjänster överlag kan ta ut lägre priser av privatpersoner i förhållande till företag som tillhandahåller mer- värdesskattepliktiga varor och tjänster. Det gäller även med beak- tande av att dessa företag inte har rätt till avdrag för ingående mer- värdesskatt för de kostnader som hör till den verksamhet som är undantagen från mervärdesskatt. Undantaget leder till en snedvrid- ning av produktion och konsumtion till finanssektorns fördel på bekostnad av sektorer som tillhandahåller mervärdesskattepliktiga varor och tjänster. Undantaget innebär att en större andel av sam- hällets resurser än vad som är samhällsekonomiskt optimalt kan tillfalla finanssektorn och att vinsterna i sektorn kan bli högre. Det innebär att det kan antas att finanssektorn har en skattefördel i förhållande till andra sektorer till följd av att omsättning av finan- siella tjänster har undantagits från mervärdesskatt.” Vi vänder oss mot uttryckssättet ”skattefördel för finans- sektorn”, och vi vill framhålla att vi inte tycker att utredaren har utrett den så kallade skattefördelen på det sätt som avses. En utebliven moms för staten kan inte kallas för en skattefördel för företagen eftersom momsen är en skatt som inte ska drabba företagen utan är en skatt på slutlig konsumtion. Det rör sig istället om en skattefördel för slutkonsumenterna som slipper få en moms på priset man betalar för sin finansiella tjänst. Företagen kan möj- ligtvis dra nytta av momsbefrielsen genom att tjänsterna blir billi- gare och att man därmed kan sälja mer. Av uppdraget framgår att utredaren ska uppskatta hur stor för- del de finansiella företagen har av det faktum att finansiella tjänster och försäkringstjänster är befriade från mervärdesskatt. Vi har tolkat regeringen så att man menar att det konsumeras mer av fi- nansiella tjänster än vad som är samhällsekonomiskt optimalt på grund av att ingen moms utgår på priset och att detta leder till att de företagen i finanssektorn ökar sina vinster. En sådan vinst- ökning kan ske om företagen i finanssektorn får ökade volymer på grund av att lägre priser kan hållas. Enligt direktiven ska denna fördel uppskattas och uttag av den nya skatten ska baseras på en sådan beräkning. Eftersom det torde vara ganska självklart att en befrielse från mervärdesskatt för vissa varor och tjänster leder till att staten går miste om skatteintäkter, är det alltså inte någon orimlig tolkning av direktiven att avsikten inte varit för utred- ningen att betrakta den eventuella skattefördelen som synonym med statens skattebortfall av momsundantaget, i det här samman- hanget. Målet för utredningen är ju inte att föreslå att mer- värdesskatt införs på finansiella tjänster. Trots detta sägs i betänkandet (avsnitt 7.1) att den skattefördel som finanssektorn får till följd av att omsättning av finansiella tjänster har undantagits från mervärdesskatt följaktligen anses vara lika stor som statens skattebortfall. Utredningen har därför inte gjort någon särskild uppskattning av skattefördelen. Utredningen beräknar skattebortfallet till (nivå) och 19,1 miljarder prisnivå. Denna beräkning är baserad på en betydligt bredare skattebas än den bas som föreslås utgöra skattebasen för finansiell verksamhetsskatt. Denna siffra blir därför en missvisande indikator för hur mycket utrymme som finns att ta av när det gäller ökad skatt för den finansiella sektorn. ningen konstaterar (avsnitt 7.2.3) att för att kompensera staten fullt ut för skattebortfallet på grund av momsbefrielsen skulle storleken på skattesatsen för finansiell verksamhetsskatt behöva uppgå till av beskattningsunderlaget. Detta skulle leda till att arbetsgivaravgifter plus finansiell verksamhetsskatt på löner och förmåner i den finansiella sektorn skulle uppgå till av lönesumman. Detta blir en orimlig och felaktig ut- gångspunkt i debatten om ökad skatt på finansiell verksamhet. Av en rad skäl landar utredningen i ett förslag på en skattesats om (jfr avsnitt 7.2.3 – Skattens storlek). Beroende på skattens incidens bedömer utredningen att den finansiella verk- samhetsskatten skulle ge mellan 3,7 och i skatte- intäkter till staten (jfr avsnitt 8.4.3). Vi har låtit institutet (härefter CE) göra beräkningar på hur stor den ekonomiska fördelen kan vara för företag i finanssektorn på grund av att man slipper ta ut mer- värdesskatt på sina tjänster, dvs. en bedömning av den volym- ökning som kan tänkas uppstå. CE kommer fram till att den högre efterfrågan på banktjänster som momsbefrielsen eventuellt leder fram till kan uppskattas vara värd ca för de svenska bankerna, mätt som nettovinst före skatt, vi hänvisar vidare till rapporten ”Effects of VAT-exemption for financial services in : Impact on Swedish banks and their compared to a full VAT system” ().2 Vi anser att utredningens konsekvensanalys är bristfällig. En kraftig fördyring av arbetskraft i finanssektorn leder till en rad negativa konsekvenser av vilka utredningen endast berör en del. Vi har bett institutet att göra en grundlig och full- ständig konsekvensanalys av en införd extra löneskatt i . Analysen visar att en extra löneskatt blir kontraproduktiv för svensk ekonomi av ett antal skäl. 2 Rapporten finns även att tillgå på Arbetstillfällen försvinner: mellan 3 700–7 200 tjänster kan för- svinna i banksektorn , och upp emot 16 000 jobb to- talt kan försvinna i finanssektorn i Skatten ökar den redan existerande överbeskattningen av före- tagskunder vilka betalar dold moms (avseende IT, in- ventarier och utrustning, lokaler) i priset på sina finansiella tjänster vilken de inte kan göra avdrag för . Detta drabbar i synnerhet små och medelstora företag som är beroende av den lokala finansiella marknaden i för sin finansiering. Inter- nationellt verksamma storföretag drabbas i mindre utsträckning. Skatten gör det svårare för svenska banker att konkurrera om de större internationella företagens efterfrågan på grund av högre priser på svenska bankers tjänster Införandet av en extra löneskatt tar ingen hänsyn till att tjänster med lätthet kan omsättas gränsöverskridande på grund av be- fintlig effektiv och säker digital teknik. Detta gör det förhållan- devis enkelt att dels tillhandahålla tjänster från utlandet till pri- vatkunder i , och dels att förlägga back office-verksamhet i andra länder med lägre lönekostnader. Därutöver driver ökade lönekostnader på övergången till digitaliserade tjänster. Nödvändigheten av fysisk arbetskraft minskar redan kraftigt på grund av den tekniska utvecklingen. De så kallade FinTech-företagen driver på denna utveckling på marknaden. Analysen visar att skattebasen kommer att eroderas ganska omgående av såväl minskad efterfrågan på finansiella tjänster samt ökad outsourcing och omvandling från fysisk arbetskraft till digitaliserade tjänster. Skatten underminerar därutöver de möjligheter som finns att bygga vidare på starka roll på marknaden för risk- kapital. hade det största antalet riskkapital- investeringar som andel av BNP bland samtliga i , med en ledande position i avseende börsintro- duktion av mindre företag och start-ups. De negativa effekterna för svensk ekonomi och den finansiella sektorn i av en särskild skatt på lönesumma vilken ökar arbetsgivarens kostnader för anställd personal på det sätt som före- slås kan inte underskattas. Att verksamhet kan flyttas till andra länder är inga tomma hot i en globaliserad värld med välutvecklade tekniska förutsättningar för gränsöverskridande tillhandahållanden på digital väg. En fullständig analys av skattens effekter finns i den av från institutet (): ”Wage tax on a rapidly changing financial sector” vilken delgivits utredningen.3 Administrativ börda ökar med otydlig lagstiftning Utredningens förslag att dela upp beskattningsunderlaget efter skälig grund skulle innebära en mycket stor oförutsebarhet om vad som är den korrekta skatten att betala. Det kommer med hög san- nolikhet bidra till betydande konkurrenssnedvridningen mellan olika aktörer då den skäliga grunden kan variera till följd av hur agerar och beslutar. Osäkerheten om vad som är moms/icke momspliktig verksamhet medför oproportionerligt höga hanteringskostnader för mindre företag och försvårar ny- företagande. Osäkerheten om vad som är rätt skatt kommer att leda till en ökad processföring kring potentiellt mycket höga be- lopp. Sammantaget medför detta en betydande ökning av den ad- ministrativa bördan för företagen i den finansiella sektorn. Inslaget av mycket stor oförutsebarhet påverkar skattens legiti- mitet. Skattens utformning ökar fragmentiseringen och komplexi- teten i vårt skattesystem. Statliga utredningar bör sträva efter att åstadkomma förenklingar av vårt skattesystem. Även om vi har förståelse för att utredningens direktiv gör det svårt att inte lägga fram förslag som gör vårt skattessystem mer komplext bör ändå utgångspunkten vara att ytterligare fragmentisering av skatte- systemet bör undvikas i största möjliga mån. 3 Rapporten finns att tillgå på . När en ny skatt utformas bör svar på följande principiella frågor kunna utläsas i lagtexten, kompletterat med den allmänna moti- veringen och specialmotiveringen: 1.Vad ska skatten träffa? (jfr t.ex. portalbestämmelsen i 1 kap. 1 § ML; leverans inom landet av varor och tjänster som görs av en beskattningsbar person, etc., unionsinterna förvärv av varor samt import av varor4 från utlandet) 2.Vem ska bära bördan av skatten? (den som producerar eller den som konsumerar?) 3.Vilket beskattningsunderlag ska skatten tas ut på? priset på vara eller tjänst?) 4.Hur ska gränsöverskridande transaktioner hanteras? (ska ut- ländska subjekt bli skattskyldiga i ? Ska varor och tjäns- ter som produceras i men som exporteras till andra länder beskattas här i landet?) Vi tycker inte att betänkandetexten ger tillräcklig vägledning i dessa frågor och vi delar inte helt utredningens vägval. Lagtexten har utformats med avstamp i olika beskattningsordningar; mer- värdesskatt och socialavgifter. Utredningen anser att den finansiella verksamhetsskatten ska klassificeras som ”väsentligen likartad soci- alavgifterna, med den uppenbara skillnaden att verksamhetsskatten – till skillnad från socialavgifterna – utgör en skatt”5. I avsnitt 8.2.2 säger man vidare: ”Den finansiella verksamhetsskatten syftar till att minska den skattefördel som uppstår till följd av att finansiella tjänster inte är belagda med mervärdesskatt varför det är önskvärt att den väsentligen beskattar samma sak som en mervärdesskatt.” Vi tycker att den intima koppling till dessa beskattningsordningar som utredningen föreslår inte är helt lämplig av bland annat följande skäl. 4Observera att tjänster inte importbeskattas såsom varor enligt ML:s tillämpningsområde. Tjänster som köps från utlandet beskattas här i landet på grund av att de anses omsatta här. Det är en principiell skillnad. 5Jfr kapitel 7, avsnitt 7.2.3 underrubrik Skattens karaktär. Det bör påpekas att en betydande del av socialavgifterna saknar koppling till förmåner och de får därmed verkan av en skatt. I mervärdesskattelagen har begreppet ”skattskyldighet” flera betydelser. Dels behandlar begreppet den som i formell mening omfattas av skatten (1 kap. 1 § ML) och indikerar vem som har avdragsrätt för ingående moms (jfr 8 kap. 3 § ML), dels behandlar begreppet den som är betalningsskyldig för skatten, dvs. den som ska betala in skatten till staten (1 kap. 2 § ML). Detta finner ingen motsvarighet i mervärdesskattedirektivet. I mervärdesskatte- direktivet finns istället en särskild regel för ”tillämpningsområdet” (”scope”) samt särskilda regler om ”betalningsskyldighet” (”liable to pay the tax”). I socialavgiftslagen utgår man från att ersättning för arbete i ska vara föremål för socialavgifter. Syftet är att finansiera förmåner inom ramen för socialförsäkringssystemet men inte att finansiera momsbefrielse. Med arbete i avses förvärvsarbete i verksamhet här i landet. Vid utsändning av personal till andra länder (eller när utländska arbetsgivare sänder personal till ) ska det anses som ”arbete i ” om arbetet kan antas vara längst . Kopplingen till socialavgiftslagen kan bli relevant för att bestämma beskattningsunderlag för finansiell verksamhetsskatt, men blir diffus när utredningen hanterar gränsöverskridande handel av tjänster (jfr avsnitt 7.2.3 om hur skatten bör utformas). För att bli skattskyldig till finansiell verksamhetsskatt krävs som ett första rekvisit att man inte är skyldig att betala mervärdesskatt för omsättning av tjänster av den anledningen att omsättningen har undantagits från skatteplikt enligt 3 kap. 9 eller 10 § ML. Rege- ringen har beslutat att mervärdesskattelagen ska ses över i syfte att förenkla och modernisera lagstiftningen (dir. 2016:58). I utredningsdirektiven pekar man särskilt på att begreppet ”skatt- skyldighet” har flera betydelser samt att regleringen av moms- undantaget för bank- och försäkringstjänster inte överensstämmer med momsdirektivet och därmed ger upphov till tveksamheter kring vad som är gällande rätt. Den nya skatten, som ska kompensera för momsbefrielse, ska enligt förslagen alltså baseras på en lagstiftning som enligt rege- ringen måste förtydligas och förenklas. En ny skatt baserad på be- fintlig otydlig lagstiftning ökar den rättsliga osäkerheten och den administrativa bördan på företagen, i synnerhet mindre aktörer. Detta gäller särskilt förslaget om fördelning av beskattnings- underlaget genom uppdelning efter skälig grund. skälig grund görs i finansiella företag och försäkringsföretag för att uppskatta avdragsrätten för ingående moms i verksamheten. Processerna är administrativt betungande och skapar stor rätts- osäkerhet eftersom företagen och kan ha, och har, olika uppfattningar om vad som utgör skälig fördelningsgrund. Det tar ofta att komma fram till en slutlig fördelning för ett bestämt år. Samma rättsliga osäkerhet är tänkt att fortplantas i den föreslagna lagstiftningen. Detta anser vi är olyckligt. Det är dess- utom så att alla förändringar som sker på mervärdesskatteområdet till följd av ny lagstiftning, ändrad praxis, ny rättspraxis, kommer indirekt att påverka uttaget av finansiell aktivitetsskatt. Är det en självklarhet att det ska vara på det viset när vi talar om en skatt som har en helt annan utformning och belastar verksamheten i företa- gen på ett helt annat sätt, än mervärdesskatten? Finansiell verksamhetsskatt hos förvärvare av finansiella tjänster Utredningen föreslår att finansiell verksamhetsskatt även ska beta- las när finansiella tjänster köps från andra länder. Det betyder t.ex. att det ska erläggas finansiell verksamhetsskatt när en fransk bank omsätter finansiella tjänster till ett industriföretag i . Skat- ten på lönen ska dock tas ut på köparens lönekostnader, och inte på den franska bankens lönekostnader. Den franska bankens tjänst kommer såldes att påverkas av skatten lika mycket som om en svensk bank hade omsatt tjänsten i . Vi anser att detta är viktigt i konkurrenshänseende. Den lagstiftningsmetodik som ut- redningen har valt för att reglera detta brister dock med avseende på legalitetsprincipen. Vi förordar en tydligare reglering av skyldig- heten för en förvärvare att erlägga finansiell verksamhetsskatt i lagtexten, och anser inte att den som tillämpar lagen ska tvingas gå via en annan lagstiftning, mervärdesskattelagen, för att förstå att sådan skyldighet föreligger. Vi anser därutöver att förvärvsbeskatt- ning av konkurrensskäl även ska ske vid privatpersoners förvärv av finansiella tjänster från utlandet. Nya snedvridningar vid sidan av mervärdesskatt Den nya skatten kommer att bygga in motsvarande snedvridnings- effekter som det befintliga undantaget för mervärdesskatt för fi- nansiella tjänster leder till , dvs. att kunder till företag som om- sätter finansiella tjänster eller försäkringstjänster, som är registre- rade till mervärdesskatt, kommer att få vidkännas ytterligare ku- mulativa effekter av skatten. Vi förordar därför att finansiell verk- samhetsskatt endast ska tas ut när omsättning sker till kunder utan avdragsrätt för ingående mervärdesskatt. Skissen visar hur icke avdragsgill mervärdesskatt samt föreslagen löneskatt fortplantas i priset på finansiella tjänster och leder till att kunder som är momsregistrerade får kännas vid ytterligare kostna- der i priset när en löneskatt tas ut hos banken vilken ska kompen- sera för att bankens omsättning av finansiella tjänster är momsbe- friad. Utredningens prövning av skatten i förhållande till Enligt direktiven ska utredningen bedöma om det förslag som läggs är förenligt med , i synnerhet reglerna om statsstöd i grundfördraget. Vi anser att en skatt vars målsättning är att kompensera för statens skattebortfall och motverka den s.k. skattefördel som företagen bedöms ha på grund av momsbefrielse för finansiella tjänster är en åtgärd som, genom att rikta sig mot enbart finans- och försäk-