sou · H4B392 · 2016-12-20 00:00:00 — Uppgiften att värna demokratin mot våldsbejakande extremism är en gemensam uppgift för samhället som involverar inte minst en lång rad myndigheter (jämför bara listan i kapitel 2 över aktuella rapporter), regering och riksdag, kommuner, organisationer och civilsamhällets föreningar och trossamfund. Det är minst sagt många aktörer, men det är också därför som en nationell samord- ning är en förutsättning för att få en större samlande kraft i arbetet än om var och en agerar utan att ge akt på andras initiativ. Som nämnts kommer en hel del information från fältet in till den nya samordningen genom alla kontakter om råd och stöd. Till det ska läggas den omvärldsbevakning som sker på nationell och internationell nivå. går mycket information ut genom spridning av forskningsresultat, handböcker, konferenser etc. Dessa behovsstyrda kontakter samt inspirationskällor bedöms ha störst betydelse för det faktiska arbete som sker i lokalsamhället. Trots denna förväntade dynamik kan det inte ersätta en mer rutinbetonad samordning. finns en referensgrupp, ett expertnätverk med forskare och ett praktikernätverk knutet till samordningen. En löpande samverkan sker dessutom med de myndigheter och orga- nisationer som finns representerade i referensgruppen. På liknande sätt som ska den nya ordningen hålla ihop den nationella samordningen på lämpligt sätt. En väg kan exempelvis vara att låta den befintliga referensgruppen ombildas till ett nationellt sam- verkansråd, där även företrädare för civilsamhället ingår. Som ett led i samverkansuppdraget kan det också finnas möjlig- het att bilda nätverk inom ramen för referensgruppen (eller ett framtida nationellt samverkansråd) där frågor dryftas som främst berör vissa myndigheter och organisationer. På det sättet kan dessa bättre koordinera sina insatser. Nationell samordning i permanent struktur Samordningen kan också underlätta för vissa representanter i referensgruppen (eller ett framtida nationellt samverkansråd) att bättre kunna fullgöra sina uppgifter med stöd av andra i gruppen. Exempelvis har från förts fram idén om att få stöd från andra myndigheter för att stärka myndighetens demokratiuppdrag. Det gäller myndigheter som i linje med har i uppdrag att arbeta för demokrati, mänskliga rättigheter och rätts- säkerhet. Det gäller också kontakter med redan befintliga fora med när- liggande uppgifter, som samverkansrådet mot terrorism, där fram- för allt myndigheter med koppling till rättsväsendet, militären och krisberedskapen ingår. Som framgått har mycket möda lagts ned för att öka medvetenheten om problemet med våldsbejakande extremism. Ett stort arbete har genomförts. Inte minst genom att med besök informera lokalsamhällen och förklara vikten av att kunna känna igen tecknen på våldsbejakande extremism, och sedan vidta lämpliga åtgärder. Andra myndigheter och organisationer har bidragit till att stödja detta engagemang. har samordningen kommit in i en konsolideringsfas där rutiner har skapats och många initiativ kommit på plats, som de fyra pilotkommunerna. befinner sig samordningen i en fort- satt konsolideringsfas, men olika steg kommer att tas för att ut- veckla arbetet. Bland annat är avsikten att samarbetet med landets kommuner ska utökas. Samordnaren ser de lokala samordnarna eller kontaktpersonerna som en viktig resurs. Deras roll kommer att för- stärkas (se det avslutande kapitlet). Ett initiativ som Samordnaren tagit är att omfattningen av och strukturen på den lokala våldsbejakande extremismen kommer att kartläggas (se vidare det avslutande kapitlet). Det kommer att ske genom en rikstäckande enkät i kombination med intervjuer. kommer att undersökas hur kommunerna använder befintlig lagstiftning med hithörande rutiner för att stärka demokratin samt förebygga och förhindra våldsbejakande extre- mism. Frågeställningarna är vilka hinder och möjligheter som kom- munerna möter och upplever i detta arbete. I det avslutande kapit- let utvecklas närmare Samordnarens planer för . har samordningen främst kretsat kring nationella frågor. bör de internationella frågorna få ett större utrymme i sam- Nationell samordning i permanent struktur Den nationella samordningen kommer att få fler internationella förfrågningar än vad som äger rum att berätta om svenska erfarenheter och på annat sätt medverka i olika fora. Vid sidan av att följa forskningen på området sker också en rad initiativ inom internationella organisationer. Våldsbejakande extremism känner inga nationsgränser. Dessvärre talar mycket för att extremistproblematiken kommer att fortsätta vara en stor fråga, vilket generar många kontakter med andra länder. Erfarenhetsmässigt finns också ett stort intresse för den ”svenska modellen”, som sökt delvis andra vägar än på annat håll genom att lyfta fram det demokratistärkande perspektivet och att motverka att personer ansluter sig till våldsbejakande extremism eller att få personer att lämna miljön. Det finmaskiga nätet skapas genom att använda en väsentligt större del av samhällets resurser illustrerat av preventionspyramiden, än det som traditionellt för- knippas med ”författningsskydd” och ”kontraterror”. Denna strategiska inriktning passar väl in i världssamfundets mål för global utveckling (Agenda 2030) och mot vålds- bejakande extremism (UN 2015). Mål 16 av de sammanlagt sjutton målen tar sikte på att främja fredliga och inkluderande samhällen, där alla har tillgång till rättvisa samt att effektiva, ansvarsskyldiga och inkluderande institutioner byggs upp på alla nivåer. Fredliga samhällen och frihet från våld utgör både ett mål och ett medel för hållbar utveckling, enligt deklarationen. Extremism hotar att kasta tillbaka länder i tidigare utvecklingsstadier (UN 2016). Det demokratifrämjande perspektivet återfinns under mål 16, där värdet lyfts fram av en väl fungerande statsförvaltning med trans- parens och med iakttagande av rättsstatens principer. Dessa faktorer utgör grund för god samhällsstyrning inklusive korruptionsbekämp- ning och är viktiga drivkrafter för utveckling. Våld i alla dess former är ett av de största hoten mot utveckling. Våld raserar den mellanmänskliga tilliten och den sociala samman- hållningen som är grunden för ett samhälles ekonomiska, miljö- mässiga och sociala utveckling. Att främja demokratin och motverka våldsbejakande extremism är följaktligen ett viktigt inslag i kanske vår tids största utmaningar; att uppnå en global hållbar utveckling. Det svenska arbetet mot våldsbejakande extremism och kopplingen till Agenda 2030 bör i ännu högre grad öka det internationella intresset för hur Nationell samordning i permanent struktur agerar mot våldsbejakande extremism. Från ett internationellt per- spektiv kan därför samordningen förväntas spela en betydande roll med att utbyta erfarenheter i syfte att stärka både lokal, nationell och internationell säkerhet, inte minst genom det demokratistärk- ande perspektivet. På ett högst påtagligt sätt får lokala frågor också bäring på säkerhets- och utrikespolitik, och tvärtom. kom- mer därför att stå väl rustat med en kedja ända ner till kommun- nivån med dess lokala samordnare. I föregående kapitel argumenterades för varför inte polisiära myn- digheter bör inta rollen som nationell samordnare. Samordnaren har inte heller övervägt att lägga detta ansvar på något universitet eller centrumbildning eftersom deras viktiga uppgift är forskning; en nationell samordning har väsentligt fler uppgifter, och bör sna- rare initiera, ta del av och sprida forskning än utföra den själv. Några myndigheter i referensgruppen har förordat att en läns- styrelse skulle kunna tilldelas samordningsuppdraget och hänvisat till att länsstyrelser har utpekade samordande uppdrag (exempelvis människohandel och prostitution). Även vid ett möte med landets landshövdingar väcktes frågan om inte samordnings- uppdraget kunde ligga hos en länsstyrelse. Det som kännetecknar samordningsuppdraget mot våldsbejak- ande extremism är att det förutsätter samordning med ett stort antal aktörer, inte minst alla de centrala myndigheter som återkom- mande nämns i betänkandet. Till det kommer kontakter med reger- ingen för att föreslå att uppdrag bör läggas på olika myndigheter. Mot den bakgrunden bör en centralmyndighet ha bäst förutsätt- ningar att bedriva en effektiv samordning. Vad som också talar mot en länsstyrelse som samordnare är att samtliga länsstyrelser föreslås få en strategisk roll mot våldsbejakande extremism i egenskap av regional samordningsfunktion (se avsnitt 6.6). Då blir det märkligt om en av länsstyrelserna dessutom ska samordna de övriga. som samordnaren verkat har kontakter tagits med en rad myndigheter och organisationer som på ett eller annat sätt är verksamma med demokratistärkande åtgärder samt med att mot- verka inträde till och underlätta utträde ur våldsbejakande extre- Nationell samordning i permanent struktur Mot bakgrund av den kännedom Samordnaren har om dessa myndigheter och organisationer samt med iakttagande av krav- profilen har en ”shortlist” tagits fram på tänkbara kandidater till den framtida samordningen. Dessa är Forum för levande historia, Myn- digheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Brottsförebygg- ande rådet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. I det följande kommer dessa myndigheter att diskuteras ur synvinkeln möjlig framtida samordnare. 6.3.1Forum för levande historia Forum för levande historia: Antal anställda 2016: 36 personer Enligt förordningen (2007:1197) med instruktion för Forum för levande historia är dess uppgift att vara ett nationellt forum som ska främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen (1 §). Myndigheten har särskilt till uppgift att informera om Förintelsen och kommunismens brott mot mänskligheten. Myndigheten ska sträva efter att stärka männi- skors vilja att aktivt verka för alla människors lika värde (1 §). Myndigheten ska bedriva utåtriktad verksamhet med inriktning på kunskap, kultur och utbildning. Verksamheten ska bedrivas i nära kontakt med pågående forskning, andra kultur- och utbild- ningsinstitutioner samt myndigheter, organisationer och föreningar vars verksamhet rör liknande frågor (2 §). Myndigheten ska verka för ökad kunskap grundad på forskning och samverkan med andra, exempelvis universitet och högskolor, och förmedla kunskap inom sitt verksamhetsområde. Verksamhetens tonvikt ligger således på kravprofilens två första punkter: För det första den teoretiska inriktning som tar sikte på kunskap och kompetens om våldsbejakande extremism, låt vara för myndighetens del med en riktning mot folkmord och vissa ”state crime”. Problematiken med ideologiskt drivna folkmord är knap- past väsensskilt från frågor om inhemsk våldsbejakande extremism. Den omfattande kontakten med forskare är en potential för att utveckla kunskapen om våldsbejakande extremism, inte minst mot Nationell samordning i permanent struktur bakgrund av myndighetens orientering mot mänskliga rättigheter och demokrati. För det andra är myndigheten i hög grad inriktad på demokrati- frågor och civilsamhällets roll för att stärka demokratin. Båda dessa aspekter är särskilt framträdande i det demokratistärkande arbetet mot våldsbejakande extremism. Civilsamhället har också en viktig roll för att motverka att personer ansluter sig till våldsbejakande extremism och att underlätta utträde ur sådana miljöer. Samordnaren ser det som en fördel att myndigheten dels har en inriktning på frågor som i vart fall ligger nära våldsbejakande extre- mism, dels har ett tydligt perspektiv på demokrati och mänskliga rättigheter. Det är en garanti för att våldsbejakande extremism kommer att prioriteras och att det sker från de perspektiv som väger tungt i den nationella strategin. Myndigheten saknar dock den för lokalsamhället så viktiga praktiska funktionen att kunna bistå med råd och vägledning i kon- kreta frågor. Inte heller har myndigheten någon samordnande funktion. Följaktligen finns inte heller några kommunala, länsvisa eller regionala kontaktpunkter som kan spela en roll för att under- lätta samordningen. Med tanke på dessa båda funktioners betydelse för en nationell samordning skulle det innebära en stor utmaning för Forum för levande historia – som dessutom är en liten myndig- het – att utveckla verksamheten på ett sådant sätt att myndigheten uppfyller de delarna av kravprofilen. Enligt Samordnarens bedöm- ning skulle det innebära ett väl stort steg. En sådan utveckling bör undvikas med tanke på att Forum för levande historia är ett innovativt initiativ för att driva fundamentala demokratifrågor och slå vakt om mänskliga fri- och rättigheter. Samordnarens bedömning är därför att Forum för levande histo- ria bör fortsätta att spela en viktig roll , inte som ny nationell samordnare utan i stället för att i lämpligt samarbete med den nya samordningen utveckla frågor kring demokrati och mänsk- liga fri- och rättigheter. har myndigheten i uppdrag att genomföra en utbildningsinsats om olika former av rasism och intolerans, både historiskt och i nutid (Ku2015/219/KA). Nationell samordning i permanent struktur 6.3.2Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor: Anställda 2015: 69 personer Anslag inklusive övriga intäkter 2015: Enligt förordningen (2015:49) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ska denna svara för frågor som rör ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället (1 §). För ungdomspolitikens del innebär det att ta fram, samla och sprida kunskap, fördela bidrag samt särskilt samverka med det civila samhällets organisationer för att tillvarata de kunskaper och erfaren- heter som finns hos dessa (2 §). Vidare ska myndigheten ta fram och samla sektorsövergripande kunskap om ungdomars levnads- villkor, attityder och värderingar. I detta arbete ingår att följa upp ungdomars levnadsvillkor samt utveckla kunskap om insatser och metoder som kan förbättra ungdomars levnadsvillkor (4 §). I fråga om civilsamhället innebär det att ansvara för att ta fram och samla kunskap om det civila samhällets villkor, sammansättning och utveckling och sprida denna kunskap på nationell, regional och lokal nivå (10 §). Myndigheten ska också analysera, följa upp och utvärdera insatser i förhållande till politikens mål. Myndigheten ska bilda nätverk för samverkan med myndigheter och organisationer (12 §). Som tidigare nämnts är det i hög grad ungdomar som dras in i våldsbejakande extremism, särskilt inom vit makt-miljön och den autonoma miljön (Brå 2009, Säkerhetspolisen 2010). Dessutom är ungdomars behov av tillhörighet till en grupp, samt i vissa fall ung- domars sociala problem, viktiga förklaringsfaktorer till att låta sig involveras (2016, och 2016). Även om Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågors fokus är ung- domsfrågor i stort, har myndigheten en viss roll kring kravprofilens första punkt om kunskap och kompetens. I ännu högre grad täcker myndighetens uppdrag kravprofilens andra punkt om samverkan med civilsamhället. Från perspektivet kravprofil påminner därför myndigheten om Forum för levande historia eftersom tyngdpunkten ligger på de två första punkterna, men med den skillnaden att den senare myndig- heten befinner sig närmare ungdomsfrågor. I denna jämförelse är Nationell samordning i permanent struktur det särskilt samverkan med civilsamhället som skiljer ut Myndig- heten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. Som i fallet med Forum för levande historia har myndigheten inte några rådgivande uppgifter som ligger nära våldsbejakande extremism eller någon samordningsfunktion. Följaktligen finns inte heller en , länsvis eller regional organisation. Även för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor – som också är en relativt liten myndighet – skulle det därför enligt Samordnarens bedömning vara ett för stort steg att bygga upp en praktiskt inriktad samordnings- funktion. Kunskaps- och kompetensmässigt skulle myndigheten dessutom särskilt behöva förstärkas kring frågor om extremism. Samordnaren bedömer därför att myndigheten inte bör ta över samordningsansvaret utan inom ramen för den nya samordningen fortsätta med de ungdomsfrågor som är av intresse även för att mot- verka våldsbejakande extremism. Till det kommer myndighetens centrala roll gentemot civilsamhället. har myndigheten ett regeringsuppdrag att fördela statsbidrag till organisationer och kommuner för verksamhet som motverkar antidemokratiskt bete- ende och radikalisering samt anslutning till våldsbejakande extre- mism (Skr. 2014/15:144). Anställda 2015: 103 årsarbetskrafter Anslag inklusive övriga intäkter 2015: är en myndighet i rättsväsendet och är ett inom denna sektor. Enligt förordningen (2007:1170) med instruktion för har myn- digheten till uppgift att bidra till kunskapsutvecklingen inom det kriminalpolitiska området och främja brottsförebyggande arbete (1 §). Myndigheten ansvarar bland annat för officiell rättsstatistik, bedriver forskning om brott, brottsoffer och gärningspersoner, bistår regeringen och myndigheter med kunskap samt initierar, stöd- jer och informerar om lokala brottsförebyggande insatser (2 §). En stor del av myndighetens forskningsprojekt är uppdrag initierade av regeringen (Brå 2015). Nationell samordning i permanent struktur Myndighetens tyngdpunkt ligger på kravprofilens teoretiska del om kunskap och kompetens. Till skillnad mot Forum för levande historia och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor betonas i mindre grad demokratifrågor och civilsamhälle. När det gäller behovet av konkreta råd stödjer myndigheten det lokala brottsförebyggande arbetet och det innefattar skrifter och vägled- ningar kring brottsförebyggande frågor i allmänhet. Den verksam- heten skulle på ett naturligt vis kunna byggas ut och i högre grad omfatta våldsbejakande extremism. I landet finns en rad självständiga kommunala samverkansforum i form av lokala brottsförebyggande råd (Brå 2015). Dessa kan anses utgöra en värdefull lokal kontaktyta för myndigheten att nå ut lokalt med frågor kring våldsbejakande extremism. Enligt den senaste budgetpropositionen kommer och länsstyrelserna att få en stödjande roll i det brottsförebyggande arbetet och därmed skulle en tydlig länk finnas till den kommunala nivån (prop. 2016/17:1). Som expertmyndighet kring brottsfrågor har Brottsförebygg- ande rådet förutsättningar att axla rollen som nationell samordnare. Ett fokus på våldsbejakande extremism riskerar dock att minska myndighetens styrka att fortsätta med att upprätthålla bredden på det kriminalpolitiska området. Det finns också en risk att extre- mistfrågorna inte får den prioritet som efterfrågas utan blir ett brottsproblem bland många andra. Till det kommer att det per- spektiv som den nationella strategin intagit är ett väsentligt bredare anslag än att betrakta våldsbejakande extremism primärt som ett brottsproblem som med traditionella metoder ska förebyggas eller bekämpas (jfr SOU 2013:81). Om skulle inta rollen som samordnare innebär det en utvidgning av grund- uppdraget som tar sikte på rättsväsendet och inte frågor om demo- krati. I strategin ligger också ett fokus på demokratistärkande insat- ser och sådana socialt inriktade insatser som ligger ganska långt från själva brottsligheten (motverka inträde och underlätta utträde). Brå har också uttryckt att myndigheten i liten grad arbetar med sådana breda åtgärder (Brå 2014). Kort sagt är strategins utgångspunkt att människor inte ska attraheras av våldsbejakande extremiströrelser, och i förekommande fall underlätta utträde ur sådana miljöer. De åtgärder som ligger närmare de brottsliga gärningarna, både innan de begås och därefter, Nationell samordning i permanent struktur är framför allt en uppgift för rättsväsendet, ofta i samverkan med andra aktörer. Som kommer att utvecklas nedan bör den vålds- bejakande extremism från Samordnarens valda utgångspunkter framför allt betraktas från ett riskperspektiv, och inte ur synvinkeln traditionellt brottsförebyggande arbete. föreslog en utredning att en nationell sam- ordnare för förebyggande av våldsbejakande extremism borde in- rättas vid (SOU 2013:81). Myndigheten avstyrkte dock förslaget, bland annat på den grunden att uppdraget med dess delvis breda och demokratistärkande perspektiv låg vid sidan av myndighetens inriktning på mer traditionella brottsföre- byggande åtgärder tillsammans med Polisen och andra aktörer (Brå 2014). Som redan diskuterats anser Samordnaren att det nu före- slagna samordningsuppdraget ligger ännu närmare det demokrati- stärkande fältet än den utredning (SOU 2013:81) vars förslag myn- digheten yttrade sig över, och avstyrkte. Samordnaren anser att snarare än att ta över den nationella samordningen bör kunna bidra med kunskap om våldsbejakande extremism, något som myndigheten också föreslagit (Brå 2014). kommer också att kunna spela en viktig roll för att utvärdera olika insatser. 6.3.4Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten för samhällsskydd och beredskap: Anställda 2016: 850 personer Anslag 2016: 1 En myndighet som hanterar samtliga risker Enligt förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har den ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträck- ning inte någon annan myndighet har ansvaret (1 §). Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris. Myndigheten ska utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbar- Nationell samordning i permanent struktur hetsreducerande åtgärder, arbeta med samordning mellan berörda aktörer i samhället för att förebygga och hantera olyckor och kriser, bidra till att minska konsekvenser av olyckor och kriser, och se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndig- hetens ansvarsområde (1 §). Myndigheten ska i samverkan med andra myndigheter, kom- muner, landsting, organisationer och företag identifiera och analy- sera sådana sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Myndigheten ska vidare tillsammans med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas (2 §). Myndigheten ska ha förmåga att bi- stå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser samt stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris (7 §). Myndigheten ska se till att berörda aktörer vid en kris får tillfälle att samordna krishanteringsåtgärderna, samordna informa- tion till allmänhet och media, effektivt använda samhällets samlade resurser och samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder (7 §). Myndigheten ska såväl områdesvis som på övergripande sam- hällsnivå följa upp och utvärdera krisberedskapen och bedöma om vidtagna åtgärder fått önskad effekt (10 §). Myndigheten ska be- ställa, kvalitetssäkra och förmedla forskning och utvecklingsarbete för skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar (12 §). Genom myndighetens överblick över krisberedskapsområdet möj- liggörs att särskilt initierade forskare anlitas. Myndigheten undviker därför det problem som kan uppstå för verksamheter som väljer att bedriva all forskning i egen regi. Myndigheten ska tillsammans med andra berörda aktörer verka för att skapa en sammanhållen information om skydd mot olyckor, krisberedskap och totalförsvar samt om säkerhetspolitik (15 §). Myndigheten ska vidare stärka samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser genom samverkan med organisationer som har uppgifter inom krisberedskapsområdet. Detta arbete bedrivs enligt en ”all hazards-approach”, vilket innebär att risker ska förebyggas och reduceras oavsett om händelsen är en konsekvens av en natur- katastrof, olycklig omständighet eller avsiktligt handlande.