sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — En fråga med betydelse för sjöfartens konkurrenskraft är svavel- direktivets effekter. IMO antog 2008 krav på skärpta gränsvärden för svavel i marint bränsle. Globalt sänks gränsvärdet för svavel från 2020. De nya gränsvärdena har omsatts i svaveldirektivet. gäller nya krav på svavelhalt i bränslen, med maximal svavelhalt på svavel per kg bränsle i svavelkontrollområdet Öster- sjön, , , och Engelska kanalen, samt Nordamerikas kustområden. För att uppfylla kraven i svaveldirektivet kan fartygsägare övergå till lågsvavligt bränsle eller installera rökgasrening (så kallad skrub- ber). Med investeringar i skrubbrar kan fartyg däremot fortsätta 53KOM (2011)144 slutlig. 54Naturvårdsverket (2012e), bilaga 8 Internationella transporter. Utrikes flyg och sjöfart köra på tunga eldningsoljor. Skrubbers är en teknik för rökgastvätt som kan tvätta fartygsavgaser från svavelföroreningar. Rökgasrening är väl utvecklad för andra branscher med fortafarande relativt ny för sjöfarten. Farhågor fanns att de skärpta svavelkraven skulle medföra ökade bränslekostnader, kostnader för installation av nya skubbers samt minska sjöfartens konkurrenskraft55. Resultatet av minskad kon- kurrenskraft för sjöfarten skulle kunna bli en ökad överflyttning av godstransporter till väg och järnväg. För del har de nya kraven resulterat i en ökad övergång från tunga eldnings- oljor till dieselbränslen för sjöfarten under 201556. En utvärdering av effekterna från Transportstyrelsen visar att sjö- trafiken i verkar ha minskar marginellt mellan 2014 och 201557. Enligt Transportstyrelsen har priset för transportköparna inte stigit till den nivå som befarandes inför införandet av direktivet, vilket förmodligen beror på låga bränslepriser globalt. Enligt Transportstyrelsen är det däremot för tidigt att utvärdera effekterna av svaveldirektivet. Även Trafikanalys har studerat effekterna av svaveldirektivet baserat på intervjuer med transportköpare och re- presentanter för energisektorn och transportnäringen. Studien visar att energisektorn inte verkar ha ställt om sin bränsleproduktion för att möta den ökade efterfrågan på lågsvavligt marint bränsle, samt att det råder stor osäkerhet avseende framtida bränslepriser och regelverk. Enligt intervjupersonerna har kostnaden för sjötrans- porter ökat i svavelutsläppskontrollområdena, vilket medfört en konkurrensnackdel framför allt för industrier som fraktar mycket och tungt gods över långa sträckor inom utsläppskontrollområdena för svavel (SECA). Enligt Trafikanalys har däremot farhågan om omfattande överflyttningar från sjö- till vägtransporter inte förverkligats. Vad som sker på är dock för tidigt att säga.58 55Trafikanalys (2013). 56Energimyndigheten (2015c). 57Transportstyrelsen (2015a). 58Trafikanalys (2015c). 12Konsekvensanalys av etappmål och strategier De samhällsekonomiska konsekvenserna av beredningens förslag till etappmål och utsläppsmål för inrikes transporter bestäms i hög grad av omständigheter i omvärld. Beredningens utgångspunkt är att även resten av världen, inklusive EU agerar kraftigt för att den globala tempera- turökningen hålls väl i enlighet med Paris- avtalet. Beredningen har låtit ta fram flera olika underlag till stöd för konsekvensbedömningen. De samhällsekonomiska konse- kvenserna av förslagen har därigenom kunnat belysas ur flera olika perspektiv. Kvalitativa analyser av större samhällsomställningar visar hur det ständigt pågår en strukturomvandling i ekonomin och att staten kan spela en viktig roll omställningen genom en aktiv närings-, innovations- och forskningspolitik. Analyser gjorda av tyder på att det finns förutsättningar att nå målen till en samhällsekonomisk kostnad som för skulle innebära att BNP kan vara relativt referensscenariot. Att uppskatta de årliga kostnaderna har inte varit möjligt, bland annat därför att kostna- derna i hög utsträckning kommer att avgöras av hur den praktiska politiken utformas i detalj. Konsekvensanalys av etappmål och strategier I samband med att förslag till åtgärder och styrmedel bereds vidare krävs en fortsatt utredning av de samhällsekonomiska konsekvenserna för olika aktörsgrupper i syfte att belysa frå- gor som t ex fördelningspolitik eller konkurrenskraft så att oönskade effekter kan förebyggas eller hanteras genom kompletterande politiska förslag i särskild ordning. Utsläppsmålen 2030 och 2040 nås i en värld som ställer om Beredningens utgångspunkt från betänkandet om Ett klimat- politiskt ramverk för (SOU 2016:21), som innebär att resten av världen också ställer om i enlighet med sina förpliktelser i , kvarstår. Beredningen betonar i sammanhanget vikten av att kontinuerligt följa upp den internationella utvecklingen. Fördjupade utvärderingar bör presenteras av utvecklingen i de handlingsplaner som regeringar skall redovisa och som är en väsentlig komponent i den flexibilitet beredningen byggt in i det föreslagna ramverket. De föreslagna målen 2030 ställer krav på kraftiga utsläpps- minskningar i transportsektorn. En snabb fortsatt teknisk ut- veckling av fordon och drivmedel som möjliggör en substitution bort från fossildrivna transporter är därför en förutsättning för att målen ska gå att nå. Som en följd av att även resten av världen stäl- ler om i enlighet med ser beredningen att mycket av den nödvändiga teknikutvecklingen kommer att ske till följd av krav och drivkrafter som verkar utanför gränser. Staten kan påverka utvecklingen genom att skapa förutsättningar för en omställning Samhället står i ständig förändring och samhällsutvecklingen formas i ett komplext samspel mellan innovationer, marknader, institutioner, normer och infrastruktur. Statlig styrning kan inte i sig skapa en ekonomisk uppgång eller helt styra dess inriktning, men det offentliga kan förstärka existerande processer bland annat genom att skapa förutsättningar för nya innovationer och genom Konsekvensanalys av etappmål och strategier att hantera konflikter som kan uppstå i vid teknikskiften och en strukturomvandling.1 Hur väl detta lyckas kommer få stor bety- delse för konsekvenserna av de föreslagna utsläppsmålen , 2040 och 2045. Modellanalyser kan ge en indikation på storleken på den samhällsekonomiska kostnaden för att nå målen Beredningen har låtit genomföra ett antal såväl kvantitativa som kvalitativa studier för att belysa samhällsekonomiska konsekvenser av de förslag till etappmål som presenteras. Förslagen har däri- genom kunnat belysas ur flera kompletterande perspektiv. Åtgärder för att minska koldioxidutsläppen i transportsektorn har positiva samhällsekonomiska effekter utanför klimatområdet. Sådana sidonyttor har inte beaktats i de kvantitativa studierna. Kostnader för samhället till följd av exponering för luftförore- ningar kopplade till inhemsk vägtrafik har uppskattats till 8–(2010), eller motsvarande 0,2–0,av BNP.2 Av modelltekniska skäl har utsläppsminskningar genom sam- hällsplanering inte heller kunnat inkluderas i de kvantitativa studi- erna. Sådana åtgärder förväntas kunna minska utsläppen inom ramen för det etappmål till 2030 som föreslås. Storleken på åtgärdskostnaderna är svåra att bedöma. De beror på vilken typ av åtgärder som vidtas, hur dessa utformas samt vilka sidovinster i form av t ex tillgängliggörande av bullerskadad mark för byggande av bostäder, förbättrad folkhälsa eller andra välfärdsvinster som kan uppnås (se vidare avsnitt 12.1.2 och 12.2.4). 1Nilsson m.fl. (2013); och (2016). 2Gustafsson m.fl. (2014); WHO, (2015). Konsekvensanalys av etappmål och strategier Den samhällsekonomiska kostaden för att nå etappmålet beror på de rådande tekniska, ekonomiska och politiska förutsättningarna Olika kvantitativa studier utförda av Konjunkturinstitutet3 indike- rar att kostnaden för att nå etappmålet (för icke-handlande sek- torn) 2030 kan vara att BNP blir 0,2–1,lägre, relativt referensscenariot. Under antagande om en årlig BNP- tillväxt på från 2011till 2030 motsvarar detta en kost- nad penningvärde på . Resultaten ska tolkas med stor försiktighet. Storleken på kostna- derna avgörs i praktiken av vilka antaganden som görs rörande de tekniska, ekonomiska och politiska förutsättningarna. Att uppskatta de årliga kostnaderna är inte möjligt, dels på grund av begränsningar i den modell som används, men också för att kostnaden beror på utformningen av de åtgärder som faktiskt vidtas. Samtliga analyser visar på vikten av en viss flexibilitet i utformningen av klimatpolitiken, så att denna kan anpassas efter rådande omständigheter. Utnyttjas möjligheten att nå etappmålet genom kompletterande åtgärder blir den samhällsekonomiska kostnaden för utsläpps- minskningarna i den icke-handlande sektorn något lägre. Kostnader för sådana kompletterande åtgärder tillkommer, men går inte att uppskatta då det inte är känt vilka åtgärder som kan vara tillgängliga efter 2020, eller till vilket pris. Den samlade kostnaden för utsläppsminskningar och kompletterande åtgärder bör dock inte överstiga kostnaden som uppstår om kompletterande åtgärder inte används. Utsläppsmålet för inrikes transporter2030 nås till hög grad genom samma åtgärder och styrmedel som etappmålet Utsläppsmålet för inrikes transporter innebär att utsläppen ska minska med, som minst, . Konse- kvenser av att nå målet har här inte analyserats specifikt då de styrmedel och åtgärder som vidtas i hög utsträckning sammanfaller med de som krävs för att nå etappmålet till 2030. 3 (2016); (2015b). Konsekvensanalys av etappmål och strategier Flexibilitet en viktig förutsättning för att nå målen till en låg samhällsekonomisk kostnad Den praktiska utformningen av politiken kommer att vara av stor betydelse för huruvida målen nås kostnadseffektivt och här ger beredningen förslag till vägledande principer i kapitel 4 som be- döms kunna sänka kostnaderna för genomförandet. För att målen skall kunna uppnås till lägsta möjliga kostnad för samhället är den flexibilitet som byggts in i det klimatpolitiska ramverket4, med dess återkommande utvärderingar och handlingsplaner , också avgörande. Det internationella klimatarbetet, liksom den snabba tekniska utvecklingen innebär att det blir helt centralt att nära följa hur styrningen fortlöper och kontinuerligt justera politiken. 4 SOU 2016:21. Konsekvensanalys av etappmål och strategier I detta kapitel presenteras konsekvensbedömningar av Miljömåls- beredningens förslag till etappmål för utsläppsbanan mot det lång- siktiga klimatmålet. Beredningen föreslår i kapitel 5 att utsläppen i i den icke-handlande sektorn bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Beredningen föreslår även att utsläppen i i den icke- handlande sektorn bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläppsminskning- arna får ske genom kompletterande åtgärder. Vid sidan av etappmål föreslår beredningen också att det ska införas ett utsläppsmål för inrikes transporter (utom inrikes flyg som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter) som inne- bär att utsläppen från denna sektor ska minska med mellan . Någon konsekvensbedömning av de styrmedel och åtgärder som diskuteras i kapitel 6 och 7 har ej genomförts. Sådana bedöm- ningar bör i stället göras i samband med att mer detaljerade förslag till politikens utformning bereds. 12.1.1Utgångspunkter och avgränsningar för konsekvensbedömningen Utsläppsmålen 2030 och 2040 nås i värld som ställer om En utgångspunkt för Miljömålsberedningens tidigare förslag om ett långsiktigt mål att inte ska ha några nettoutsläpp av växt- husgaser, var att resten av världen också agerar kraftigt för att den globala temperaturökningen hålls väl . 5 Denna ut- gångspunkt står fast även vid bedömningen av de olika ut- släppsmålen till 2030 och 2040. 5 SOU 2016:21. Konsekvensanalys av etappmål och strategier Bedömningen avgränsas till att framför allt studera konsekvenser av etapp- och utsläppsmål till 2030 Samhället och ekonomin står i ständig förändring och att förutsäga hur samhället ser ut eller 2040 är inte enkelt. Bedömning- arna i detta kapitel bygger på en lång rad direkta och indirekta an- taganden om hur bland annat teknik, preferenser och politik kommer att utvecklas kommande decennier. Det finns således betydande osäkerhet i flera dimensioner i be- dömningen av konsekvenserna av de föreslagna etapp- och ut- släppsmålen. Mer ambitiösa mål ställer dessutom högre krav på framtida teknikutveckling och politik än de mindre ambitiösa må- len, och är därför också förknippade med större osäkerhet. På motsvarande sätt blir osäkerheten också större ju längre fram i tiden bedömningen sträcker sig. Av denna anledning avgränsas konsekvensbedömningen till att endast omfatta förslagen om etappmål för den icke-handlande sektorn 2030 och utsläppsmålet för inrikes transporter 2030. Konsekvensbedömningar av enskilda förslag på styrmedel och åtgärder redovisas inte För att nå de föreslagna utsläppsmålen krävs det att utsläppen från transportsektorn minskar mer eller mindre kraftigt . En snabb fortsatt teknisk utveckling av fordon och drivmedel som möjliggör en substitution bort från fossildrivna transporter är därför en förutsättning för att målet ska gå att nå. Det är sannolikt att en stor del av den nödvändiga teknikutveck- lingen kommer att ske till följd av krav och drivkrafter som verkar utanför . Att hela den tekniska potentialen kommer att kunna realiseras utan ytterligare nationell styrning är dock inte sannolikt. Bered- ningen pekar i kapitel 7 därför ut flera åtgärder och styrmedelsför- ändringar inom områdena transporteffektivt samhälle, energieffek- tivare fordon, och förnybara drivmedel som kan behöva vidtas för att klimatmålen ska nås. I transportsektorn utgör även koldioxid- och energibeskattningen viktiga styrmedel, vilket diskuteras i kapitel 6. Enskilda förslag till klimatrelaterade styrmedel och åtgärder som förs fram i detta betänkande har här inte konsekvensutretts. Konsekvensanalys av etappmål och strategier Flera olika metodansatser underbygger den samlade bedömningen Syftet med en konsekvensanalys är att bedöma de tillkommande effekterna av en föreslagen politik. För att detta ska vara möjligt krävs det, vid sidan av en beskrivning av den föreslagna politiken och övriga förutsättningar, även en redogörelse för hur samhället och ekonomin kommer att utvecklas om den föreslagna politiken inte genomförs. Denna utveckling skildras i ett så kallat referens- scenario. Utvecklingen i referensscenariot jämförs sedan i analysen med ett alternativt scenario baserat på de tekniska, ekonomiska och/eller politiska antaganden som representerar den förändring (t.ex. införandet av ett nytt styrmedel) som studeras. Konsekven- serna av förändringen ifråga kan då beskrivas som skillnaden mellan referensscenariot och det alternativa scenariot. Hur referensscena- riot ser ut har därför en avgörande roll för utfallet. En närmre be- skrivning av det referensscenario som ligger till grund för konse- kvensbedömningen av utsläppsmålen, återfinns i bilaga 7. En annan central del i konsekvensbedömningen är de antagan- den som görs för att konstruera alternativa scenarier. Som underlag för övervägande till förslag till etappmål har Miljömålsberedningen använt ett scenario som beskriver hur kan nå utsläppsmålet . Scenariot är framtaget genom en back-casting-analys med expertbaserade potentialbedömningar och modellberäkningar, och beskriver bland annat vilka förutsättningar som kan antas råda 2030 som möjliggör en omställning i ekonomin till låga utsläpp. Scena- riot och de antaganden som det vilar på beskrivs i bilaga 7. Bedömningarna i detta kapitel grundar sig framför allt på ett antal modellbaserade analyser av konsekvenserna av att når de föreslagna etapp- och utsläppsmålen . Kvantitativa analyser har gjorts med hjälp av såväl en ekonomisk allmänjämviktsmodell som en energisystemmodell. Vid sidan av modellanalyserna har även kvalitativa studier genomförts som bland annat belyser tidi- gare omställningar av det svenska samhället och ekonomin, och vilka lärdomar som kan dras av dessa. Samtliga underlagsrapporter som beredningen låtit ta fram återfinns i del 2-bilaga med underlagsrapporter. Modeller kan hjälpa till att strukturera resonemang, härleda konse- kvenser och peka på en riktning. Resultat från olika modellansatser skiljer sig dock åt, liksom resultat från analyser med samma modell Konsekvensanalys av etappmål och strategier men med olika antaganden. Det är därför viktigt att förstå hur resul- taten ska tolkas. Avsnittet nedan ägnas därför åt denna fråga. 12.1.2Modellbaserad analys av utsläppsmål Olika modeller för olika syften Analyser av samhällsekonomiska konsekvenser av klimatmål bygger i grunden på en bedömning av vilka förutsättningar som finns i samhället för att minska utsläppen. Både tekniska lösningar, bete- endeförändringar och strukturella anpassningar i ekonomin är viktiga delar av en kostnadseffektiv omställning till låga utsläpp. Olika modeller och ansatser är mer eller mindre bra på att repre- sentera dessa förutsättningar, och lämpar sig därför för olika sor- ters analyser. Miljömålsberedningen använder sig här av två olika modellan- satser för att studera effekterna av en sådan omställning: en modell över det svenska energisystemet och en allmänjämviktsmodell över den svenska ekonomin. TIMES-Sweden6 är en modell över det svenska energisystemet (energikällorna, energiproduktionen, om- vandlingen och den slutliga energianvändningen). Modellen är par- tiell i den mening att inga återkopplingar görs mellan energisyste- met och ekonomin i övrigt, men beskriver i stället energisystemet med en relativt hög teknisk och ekonomisk detaljnivå. Konjunk- turinstitutets allmänjämviktsmodell, EMEC7, inkluderar å andra sidan hela den svenska ekonomin, men har en begränsad represen- tation av olika tekniska åtgärder för att minska utsläppen, i synner- het i transportsektorn. De två modellerna utgör komplement till varandra. En genomgång som Miljömålsberedningen låtit göra av tidigare analyser med dessa (och liknande) modeller konstaterar att det råder stora skillnader mellan analyserna gällande möjligheterna och kostnaderna för den svenska klimatpolitiken att minska utsläppen till 2030.8 Höga kostnader för klimatpolitiken uppstår generellt i scenarier och modeller där antalet tekniska utsläppsminskande åt- 6Krook-Riekkola (2015). 7Se t.ex. (2015a). 8Copenhagen Economics (2016). Konsekvensanalys av etappmål och strategier gärder är små, och där utsläppen i stället tas ner genom minskad ekonomisk aktivitet (framför allt genom minskat transportarbete). För att minska utsläppen i tillräcklig omfattning i analyser av mer ambitiösa mål krävs därför ofta att koldioxidskattenivån i mo- dellen är väldigt hög. Dessa resultat bör dock tolkas med försiktig- het. Det finns i samhället sannolikt en rad tekniska åtgärder och beteendeförändringar som inte fångas upp av modellerna, vilka sammantaget innebär att ett givet utsläppsmål troligen kan nås utan att skatten behöver höjas i den omfattning som modellanalysen antyder. Låga kostnader uppstår generellt i modeller och scenarier där flera olika tekniska lösningar i stället finns tillgängliga för att minska utsläppen. Analyser som uppvisar (väldigt) låga kostnader kan dock också anses problematiska då de sannolikt ignorerar olika trögheter och barriärer som i verkligheten gör att åtgärder inte genomförs fullt ut. Modeller skiljer sig åt i hur snabbt tekniska lösningar och beteendeförändringar omsätts. Generellt är teknik- modeller mer optimistiska än allmän jämviktsmodeller i sina anta- ganden rörande hur snabbt nya tekniska åtgärder tas upp. fångar till exempel upp vissa trögheter specifika för energisystemet, men inte andra källor till tröghet såsom indi- rekta kostnader, preferenser, beteenden, osäkerhet, infrastruktur och marknadsmisslyckanden. I EMEC finns flera av dessa trög- heter representerade, t.ex. härleds parameterar som styr beteende- förändringar i modellen från historiska observationer. Analyser baserade på historiska samband kan dock bli begränsande på , om teknologier, priser, eller preferenser förändras kraftigt. Modellbaserade analyser bygger på antaganden om politikens utformning Vid sidan av de tekniska och beteendemässiga förutsättningarna som en analys vilar på, är har även den antagna utformningen av framtida politik stor betydelse för de samhällsekonomiska konse- kvenserna. I de modellanalyser som här presenteras görs såväl direkta som indirekta antaganden om utformningen av nya och befintliga styr- medel, utöver de antaganden som görs i referensscenariot. Syftet med att anta andra styrmedel än de i referensscenariot är dels att Konsekvensanalys av etappmål och strategier möjliggöra en analys i enlighet med givna förutsättningar beträf- fande bland annat biodrivemedelsanvändning och energieffektivise- ring av fordon, och dels för att i olika alternativa scenarier kunna studera hur politikens utformning kan påverka resultaten. De styrmedel som ingår i modellanalyserna är inte att betraktas som förslag från Miljömålsberedningens sida, utan beskriver i stället en möjlig väg för att nå etappmålet. Syftet med modellana- lyserna är inte heller att utreda effekterna av något av de i kapitel 6 och 7 diskuterade styrmedlen inom transportområdet. Det går inte med stöd av de analyser som beredningen har haft tillgång till att i detalj att uttala sig om relativa för och nackdelar av specifika styr- medel såsom en kvotplikt för biodrivmedel eller en höjning av kol- dioxidskatten. För att besvara sådana frågor krävs en mer noggrann beskrivning av styrmedelsförslag och policypaket. Det modellanalyserna framför allt visar är hur en möjlig ut- veckling mot det långsiktiga målet 2045 kan komma att se ut, och vilka konsekvenser en sådan utveckling kan få . Modellerna belyser också hur dessa konsekvenser påverkas av de antaganden som respektive analys vilar på. Olika ansatser använder olika kategorier av kostnader Analyser med , respektive EMEC, utgår från olika förutsättningar och kostnadsuppskattningarna mäter delvis skilda saker. De olika kostnadsmått som återges ska därför ses som kom- plement till varandra. I beräknas bokföringsmässiga kostnader inom energisystemet. Kostnaderna kan till exempel summeras och återges i ett nettonuvärde, eller redovisas årsvis som en andel av BNP. För att visa effekterna av en viss politik jämförs resultaten med motsvarande kostnadsuppskattning i ett referensscenario. Modellen visar också bland annat hur energisystemets sammansätt- ning utvecklas , vilka teknologier som kan komma att an- vändas och när. I EMEC representeras samtliga sektorer i ekonomin, och såväl direkta som indirekta kostnader för hushåll och företag att minska utsläppen ingår i analysen. Kostnader redovisas vanligen i termer av minskad BNP, i relation till ett referensscenario, men även andra Konsekvensanalys av etappmål och strategier välfärdsmått kan användas. Modellen visar också bland annat hur olika sektorer och olika hushållsgrupper kan komma att påverkas av en viss politik. En förståelse för jämviktseffekter i ekonomin som helhet ger viktiga insikter om vilka konsekvenser som uppstår i en omställ- ning till lägre utsläpp. Sannolikt är nettoeffekten av sådana effekter högre än de kostnader som uppstår enbart inom energisystemet, men det är inte givet. I båda modeller används förändringar i BNP, eller energi- systemkostnadsförändringar relativt BNP, som en sammanfattande beskrivning av de ekonomiska konsekvenserna av analyserade mål- nivåer och målbanor. Det finns kritik mot att BNP inte är något bra välfärdsmått. En utveckling med låg eller ingen BNP-tillväxt kan medföra en högre välfärd än en utveckling med hög BNP- tillväxt beroende på utvecklingen av miljötillståndet, hälsoaspekter sociala värden etc. Utvecklingen av BNP ger ändå en viktig indi- kation på utvecklingen av ekonomin men modellanalyserna bör kompletteras med kvalitativa analyser av andra värden när man analyserar styrmedel mer i detalj. Inte alla kostnader och nyttor är inkluderade