sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Av de förlikningar som myndigheten har träffat har därför de flesta skett mot bakgrund av att motparten har medgett diskriminering sedan DO har beslutat att väcka talan. DO anser att man som myndighet inte bör verka för ekonomiska uppgörelser utom rätta utan att först ha tillräckligt stöd för att ett förfarande utgör diskriminering. Detta dels av rätts- säkerhetsskäl, dels med hänsyn till obalansen i maktförhållandena med den som anklagas för diskriminering. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda 6.3Handläggning av en anmälan – en översikt DO beskriver den faktiska ärendehanteringen på följande sätt.17 När en anmälan kommer in till DO registreras den och tas om hand av en utredare. DO gör en bedömning av anmälningen. Om något är oklart begär man in en komplettering. Formella krav kon- trolleras. Därefter fattar myndigheten beslut om anmälan ska ut- redas eller inte. Prioriteringen baseras på vad DO bedömer kan ge ett stort genomslag, påverka samhällsutvecklingen samt främja lika rättigheter och möjligheter. Bedömningen görs utifrån DO:s ärende- kriterier (se avsnitt 6.4.2). Om anmälan inte ska utredas meddelas ett beslut med den inne- börden. Av beslutet framgår att DO valt att inte starta en utred- ning utan avslutar ärendet. Av beslutet framgår även att DO inte har tagit ställning till om anmälaren har blivit diskriminerad och att anmälaren själv kan driva sitt ärende genom att väcka talan i tings- rätt. Beslutet kan inte överklagas. Om DO beslutar att utreda anmälan startar myndigheten en opartisk utredning för att undersöka om det som har hänt är diskri- minering eller missgynnande i lagens mening. Bl.a. tar man kontakt med den anmälde, som får lämna sin version av vad som har hänt. När ärendet har utretts beslutar DO om myndigheten ska före- träda anmälaren i domstol, vidta annan åtgärd eller avsluta ärendet. Ett ärende som DO går vidare med rättsligt leder antingen till dom eller förlikning. En anmälan kan även leda till att DO inleder en tillsyn och fattar ett tillsynsbeslut. Om DO beslutar att avsluta ett ärende kan den enskilde själv driva ärendet rättsligt. DO pekar på att myndigheten ser anmälningar som kommer in som en viktig grund i sitt arbete, även om de inte utreds. Anmäl- ningarna ger en bild av hur diskriminering ser ut i samhället. DO använder sig av anmälningar som ett underlag för hur man ska ar- beta för lika rättigheter och möjligheter och motverka diskrimi- nering. De anmälningar som görs kan hjälpa DO att synliggöra diskriminering och bidra till att skapa förändring för många. DO använder anmälningarna bl.a. för att föreslå lagändringar, driva rättsfall som kan påverka samhällsutvecklingen, granska arbetsgivare och 17 Se DO:s utredning av individanmälningar på myndighetens hemsida (), DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda skolor, bedriva kunskapsspridning och opinionsbildning, ta fram ana- lyser, rapporter, metoder och verktyg. 6.4DO:s riktlinjer för handläggningen I dokumentet Handledning för individärenden18 ställer DO upp riktlinjer för hur individärenden ska handläggas. Där anges att syf- tet med DO:s hantering av individärenden är att ”identifiera och utreda principiellt intressanta ärenden att driva i domstol, som kan bidra till en utveckling inom områden med identifierade föränd- ringsbehov”. Hanteringen av ärendena ska vara effektiv, strategisk och rättssäker. Alla ärenden ska ha en ansvarig handläggare. Handläggaren ska utifrån DO:s ärendekriterier lämna förslag till enhetschefen om ärendet ska utredas eller inte. Om förslaget är att ärendet ska ut- redas eller, i tveksamma fall, bedöms ärendet av en arbetsgrupp som består av cheferna för rättsenheterna och processenheten samt chefsjuristen. Beslut i frågan om ärendet ska avslutas eller utredas fattas därefter av chefen för den rättsenhet som ärendet tillhör. När beslut om utredning har fattats kopplas en processförare till ärendet och en utredningsplan tas fram. Syftet med utredningen är att få fram ett underlag för att kunna ta ställning till om ärendet kan och bör drivas i domstol eller inte och hur talan i så fall bör utformas. Inför varje nytt steg i handläggningen ska en bedömning göras av sannolikheten för att ärendet kommer att gå vidare till process och en prövning göras av om ärendet ska utredas vidare eller avslutas. Efter utredning (som bl.a. innefattar kontakter med anmälaren och den anmälde) föredras ärendet på enhetsnivå. Om enheten inte anser att det rör sig om diskriminering avslutas ärendet och ett motiverat beslut skickas till anmälaren. Om det är ett ärende som enheten tycker att DO ska driva föredras ärendet för process- 18 DO, Handledning för individärenden, Styrdokument . DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda enheten och därefter för ombudsmannen. Det är ombudsmannen som fattar beslut om att väcka talan i domstol. När ombudsmannen har beslutat att ett ärende ska drivas rättsligt överlämnas ärendet till processenheten. Den enskilde kan begära omprövning av ett be- slut att inte driva ärendet. DO utreder ärenden som uppfyller de ärendekriterier som myndig- heten har tagit fram. Utredningen ska som huvudregel fokusera på frågan om det finns ett samband mellan det anmälda agerandet och en diskrimineringsgrund. Utgångspunkten för att ett ärende ska utredas är att DO be- dömer att ärendet kan påverka utvecklingen framåt mot att prin- cipen om allas lika värde och rättigheter genomsyrar det svenska samhället. Det ska finnas förutsättningar för att en utredning av ärendet resulterar i ett ställningstagande om att väcka talan. Ären- det ska vara principiellt intressant med en potentiell spridnings- effekt, dvs. en utredning och resultatet av denna ska kunna beröra flera personers situation. De mål DO väljer att driva i domstol ska bidra till en utveckling inom områden med identifierade föränd- ringsbehov. När en anmälan kommer in görs i första skedet en bedömning av om den ska utredas närmare. Ett antal ärenden ”direktavslutas”, närmast av formella skäl. Skälen för att avsluta ett ärende direkt är: –Att det som anmäls inte strider mot diskrimineringslagen. –Att det som anmäls inte kan ses som missgynnande. –Att anmälaren inte befinner sig i en jämförbar situation med den man själv vill jämföra sig med. –Att missgynnandet inte har samband med någon diskriminerings- grund. –Att det i ett trakasseriärende som rör utrednings- och åtgärds- skyldigheten framgår att arbetsgivaren eller skolan inte har haft kännedom om trakasserierna eller har vidtagit de åtgärder som skäligen kan krävas. –Att det är kvar till preskription när anmälan kommer in. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda –Att ärendet avser arbetslivet och anmälaren är med i en facklig organisation. –Att anmälaren inte är intresserad av att driva ärendet till dom- stol. –Att det finns rättspraxis som visar att jämförbara fall inte har ansetts utgöra diskriminering. –Att det finns formella hinder mot att väcka talan, t.ex. att frågan redan är avgjord i domstol (res judicata). Om anmälan inte avslutas direkt, görs en bedömning av om ärendet ska utredas eller inte. Skäl för att utreda ärendet är: –Att anmälan omfattas av ett prioriterat område enligt DO:s verk- samhetsplan. –Att anmälan annars avser ett område där DO utifrån erfarenhet, analyser och omvärldsbevakning vet att diskriminering på den aktuella grunden förekommer. –Att flera har drabbats av liknande händelser eller att den avser en företeelse som riskerar att upprepas. –Att anmälan handlar om tillämpningen av ett vanligt regelverk. –Att den anmälda parten är en myndighet eller ett stort företag. –Att det rör sig om en allvarlig händelse, att kränkningen är stor eller att det som hänt får stora konsekvenser. –Att det rör sig om avsiktlig eller tydlig diskriminering. –Att ärendet innehåller intressanta rättsfrågor, att det saknas rätts- praxis på området eller att DO inte har drivit ett liknan- de ärende. Skäl mot att utreda är: –Att det har dröjt från det att händelserna ägde rum till dess att anmälan har gjorts. –Att någon annan aktör driver/tar hand om frågan. –Att bevisläget i ärendet bedöms som dåligt. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda –Att omständigheterna i ärendet är sådana att diskriminerings- frågan skyms av andra frågor eller att ärendet skulle kräva orim- ligt stora utredningsinsatser. –Att en domstolsprövning inte bedöms vara det mest effektiva sättet att åstadkomma en förändring. Under hela handläggningen görs i olika skeden en bedömning mot ärendekriterierna, för att se om ärendet ska utredas vidare. Ett ärende som inte lämpar sig att driva vidare, t.ex. på grund av att bevisläget är dåligt, kan lämnas över till granskningsenheten som i sin tur kan använda anmälan i sitt arbete med aktiva åtgärder eller så kan anmälan användas i DO:s främjandeverksamhet. som rör skollagsreglerad verksamhet När det gäller diskriminering och annan kränkande behandling på skollagsreglerat område är tillsynsansvaret fördelat mellan DO och (Skolinspektionen). DO utövar tillsyn över att diskrimineringslagen följs, medan Skolinspektionen utövar till- syn enligt skollagen (2010:800). Individanmälningar som rör diskri- minering ska alltså handläggas av DO, medan Skolinspektionen hand- lägger ärenden som rör annan kränkande behandling. Vi föreslår att reglerna i diskrimineringslagen som rör skollags- reglerad verksamhet ska föras över till skollagen och att Skolinspek- tionen till följd av det ska ta över tillsynen, se kapitel 17. 6.6Handläggningen av individanmälningar hos vissa andra myndigheter Det är inte bara DO som hanterar individanmälningar inom ramen för sin tillsyn. Även andra tillsynsmyndigheter arbetar på liknande sätt. Hur anmälningarna hanteras beror på hur myndighetens upp- drag ser ut och syftet med att hantera individanmälningar. Som en jämförelse undersöker vi i detta avsnitt hur några sådana myndig- heter hanterar sina individanmälningar. Vi redogör för hanteringen DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda hos Skolinspektionen, och (). 6.6.1Skolinspektionen och Barn- och elevombudet19 Skolinspektionen utövar tillsyn bl.a. över skolväsendet. Med tillsyn avses i detta sammanhang en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid gransk- ningen (26 kap. 2 § skollagen). Anmälningsärenden är en del av Skolinspektionens tillsyn. Barn- och elevombudet () är en del av Skolinspektionen, men har ett självständigt tillsynsuppdrag. BEO utses av rege- ringen och har ett kansli kopplat till sig med bl.a. beslutsfattare och handläggare. Tillsammans med Skolinspektionen övervakar BEO den del av skollagen (kapitel 6) som gäller kränkande behandling. BEO utreder anmälningar om kränkande behandling och kan före- träda enskilda barn och elever i mål om skadestånd i domstol. Beslut i skadeståndsfrågan fattas alltid av BEO. Om Skolinspek- tionen har fattat ett beslut om ingripande och kränkande behand- ling har kunnat konstateras överlämnas därför ärendet till BEO för utredning om förutsättningarna för skadestånd. Barn- och elevombudet ska (jfr 13 § förordningen [2011:556] med instruktion för ): Objektivt utreda anmälningar om kränkande behandling och be- sluta i inkomna ärenden. 19 Avsnittet baseras på uppgifter dels från Skolinspektionens och BEO:s hemsidor (och /BEO), dels från samtal med före- trädare för Skolinspektionen och med Barn- och elevombudet. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda Informera om skollagens krav på nolltolerans mot kränkningar i skolan och ge skolorna råd om hur lagen ska användas. Samarbeta med andra myndigheter och ombudsmän, till exem- pel och . Företräda barn eller elever i domstol. Det sker när BEO:s ut- redning visar att ett barn eller en elev har utsatts för kränkande behandling och det finns förutsättningar att kräva skadestånd från den som driver skolan. Handläggning av en anmälan När en anmälan kommer in görs en bedömning av om den ska ut- redas av BEO eller Skolinspektionen. Utredningen sker dock på samma sätt oavsett vem som utreder. En anmälan som enbart rör kränkande behandling utreds som huvudregel av BEO medan en anmälan som även innefattar andra frågor, t.ex. frågor om särskilt stöd och skolplikt, utreds av Skolinspektionen. I de fall Skolinspek- tionen konstaterar att det finns brister som rör kränkande behand- ling skickas beslutet vidare till BEO som får göra en bedömning av om myndigheten ska föra en skadeståndstalan. Anmälningsärenden handläggs utifrån förvaltningslagens (1986:223) grundläggande regler för hur förvaltningsmyndigheter ska hand- lägga sina ärenden och sköta kontakterna med allmänheten. När en anmälan kommer in görs en första inledande bedömning av ärendet. Ärenden handläggs enligt en huvudsaklighetsprincip, dvs. utredningen kan avgränsas till en del av en anmälan, men van- ligtvis utreds allt i en anmälan. Vid den inledande bedömningen avgörs om anmälan ska avvisas, avskrivas, lämnas över till huvud- mannen för utredning eller lämnas över till Skolinspektionens regel- bundna tillsyn för fortsatt handläggning. Om en anmälan inte ut- reds får anmälaren alltid besked om det och får också veta varför anmälan inte utreds. Om myndigheten beslutar att starta en utred- ning om missförhållanden, får anmälaren alltid veta det. BEO upp- ger att det är mycket få anmälningar som inte utreds. Det handlar vanligen om mycket vaga anmälningar som inte går att pröva och där begärda kompletteringar inte kommer in. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda Av 3 747 inkomna anmälningar 2014 utreddes närmare hälften av Skolinspektionen eller BEO. Efter en initial utredning överläm- nades ca en fjärdedel av övriga ärenden till huvudmannens klago- målshantering för utredning där och i ca en fjärdedel av anmäl- ningarna saknades grund för vidare utredning. Anmälningar om kränkande behandling utreds alltid. I två tredjedelar av de ärenden som utreddes vidare kritiserades skolan som anmälan rörde. fattades totalt 1 240 kritikbeslut. Skolinspektionen och BEO gör en opartisk granskning av om den huvudman, skola, förskola, lärare eller förskollärare som har blivit anmäld har följt reglerna. När utredningen visar att det finns brister i ärendet kan Skol- inspektionen, beroende på allvaret i bristerna, meddela ett förelägg- ande (26 kap. 10 § skollagen), tilldela en anmärkning (26 kap. 11 § skollagen) eller avstå från att ingripa (26 kap. 12 § skollagen). Ett föreläggande kan förenas med vite (26 kap. 27 § skollagen). Beslut om ett ingripande skickas till huvudmannen med kopia till rektor och anmälaren. Skolinspektionen beslutar efter utredning om det som har skett strider mot skollagen. Det är inte, som fallet är enligt diskrimineringslagen, något som en domstol beslutar om. Om BEO efter utredning kommer fram till att huvudmannen har brustit i sina skyldigheter enligt skollagen har BEO möjlighet att besluta om anmärkning (om bristen är mindre allvarlig) eller före- läggande. När utredningen är klar fattar BEO ett beslut som skickas till anmälaren, huvudmannen och ibland också till rektorn vid skolan eller förskolechefen på förskolan. BEO kan också begära att den som driver skolan (huvudmannen) ska betala skadestånd till eleven. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda Om BEO och huvudmannen är oeniga om skadeståndet kan BEO som part väcka talan i tingsrätt (6 kap. 15 § skollagen). BEO avgör om ett ärende är lämpligt att driva i domstol eller inte. Ett sådant beslut går inte att överklaga. Syftet med skadeståndet är att det utsatta barnet/eleven ska få kompensation. Men det är också ett verktyg för att få huvudmännen och skolorna att arbeta mer aktivt mot kränkande behandling. Om BEO beslutar att inte föra barnets/elevens talan har denne möjlighet att själv väcka talan om skadestånd. Talan om skadestånd väcks i enstaka fall. Sedan BEO inrättades finns det 15 lagakraftvunna domar i mål som BEO har drivit.20 I de allra flesta fall då BEO har kommit fram till att en skola har brustit i sina skyldigheter enligt skollagen går huvudmannen med på att ett fel har begåtts och betalar skade- ståndet. Därför behöver BEO oftast inte väcka talan om skade- stånd. BEO ser inte sin rätt att föra talan som en del i sitt till- synsarbete, utan som en fristående, civilrättslig åtgärd. fick Barn- och elevombudet och Skolinspektionen in drygt 1 300 anmälningar om kränkande behandling, där anmälaren ansett att skolan inte gjort tillräckligt för att stoppa kränkningarna. I 570 ärenden förelades huvudmannen att åtgärda en eller flera brister avseende kränkande behandling. BEO begärde skade- stånd för mobbade eller kränkta elevers räkning i 42 fall. Av de ärenden som () har avgjorts har eleven fått ersätt- ning av huvudmannen i 30 fall och BEO har drivit två ärenden vidare till domstol. är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor. Myndigheten ansvarar bl.a. för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs, att konsumen- ter har tillgång till information som ger dem möjlighet att göra aktiva val om ingen annan myndighet har den uppgiften, och stärka konsumenternas ställning på marknaden (1 § förordningen [2009:607] 20I publikationen med BEO – 10 miljoner till utsatta elever finns en genomgång av praxis. 21Avsnittet baseras i huvudsak på uppgifter från myndighetens hemsida, DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda med instruktion för ). Generaldirektören är myn- dighetschef och konsumentombudsman (10 § instruktionen). () arbetar för att företag ska följa lagarna och för att konsumenters rättigheter ska respekteras. KO har möjlighet att genom rättsliga åtgärder påverka företag som inte följer lagstiftningen som har tillsyn över. KO be- vakar marknaden och försvarar konsumenternas intressen mot före- tag i domstol. KO kan ingripa mot vilseledande reklam och marknadsföring Handläggning av en anmälan Det är inte alla anmälningar som leder till ett tillsynsärende. Om det blir ett ärende beror bland annat på hur stort konsumentintresse frågan har. Om myndigheten bedömer att anmälan har stor bety- delse för många konsumenter, det vill säga har ett stort konsu- mentintresse, kan man öppna ett tillsynsärende mot en bransch eller ett företag med anmälan som grund. Ett ärende inleds också om det finns misstanke om att en näringsidkare överträtt ett för- bud eller ett föreläggande från KO eller . An- mälare får inget besked om anmälan lett till att inlett ett tillsynsärende gentemot näringsidkaren. Ofta behövs mer information om den påstådda överträdelsen. Näringsidkaren uppmanas att ge upplysningar om det som verket efterfrågar (s.k. frivilligt yttrande). I vissa fall behöver Konsument- verket även kontakta anmälaren för ytterligare information eller underlag. Om felet är uppenbart kan göra ett på- pekande direkt till näringsidkaren som då väntas rätta till överträd- elsen. Sedan görs efterkontroll för att se att rättelsen blev gjord. Om näringsidkaren inte kommer in med mer information skickas ett vitesföreläggande till näringsidkaren. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda När ett tillsynsärende är tillräckligt utrett kan ärendet i princip avslutas på följande sätt: Konstaterande: inget fel har begåtts. Överenskommelse: näringsidkaren medger att fel har begåtts men lovar att rätta till detta. Förbudsföreläggande eller informationsföreläggande. När ett beslut fattas i ett ärende får alla berörda parter instruktioner om hur det går till att överklaga. KO anger på sin hemsida att även om en anmälan inte blir ett tillsynsärende är den viktig för . Anmälningar ger bra information om företeelser på marknaden och är en viktig del i myndighetens omvärldsbevakning. Företag som har gjort överträdelser går i de flesta fall frivilligt med på att ändra sig. Men om de inte gör det kan KO utfärda förlägg- anden eller gå till domstol. Den rättsliga åtgärden väljs beroende på vad företaget har gjort för fel. KO kan utfärda förelägganden mot företag som bryter mot mark- nadsföringslagen eller avtalsvillkorslagen. KO kan utfärda två typer av förelägganden: förbudsföreläggande eller informationsförelägg- ande. Om ett företag inte godkänner eller bryter mot ett av KO:s förelägganden kan KO väcka talan i tingsrätt. I fall där rättsläget är oklart utfärdar inte KO förelägganden utan stämmer företaget in- för . KO får biträda en konsument som ombud vid allmän domstol och i tvist mellan konsument och närings- idkare om tvisten är av betydelse för rättstillämpningen eller om det annars finns ett allmänt konsumentintresse av att tvisten prövas (2 § lagen [2011:1211] om medverkan i vissa tvister). Denna hjälp kallas KO-biträde. KO kan även före- träda en grupp konsumenter som har en tvist med en näringsidkare i en grupptalan. KO får göra anmälan om grupptalan till och väcka offentlig grupptalan i domstol när ombudsmannen anser att det är motiverat från allmän synpunkt DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda (5 § instruktionen). fick KO in 71 ansökningar från kon- sumenter som ville ha KO-biträde. Tre ansökningar beviljades. fick KO in 54 ansökningar från konsumenter som ville ha KO-biträde. Inga ansökningar beviljades . När KO biträder en enskild konsument i en tvist står staten för konsumentens rättegångskostnader (5 § lagen om Konsumentombuds- mannens medverkan i vissa tvister). KO avgör om en tvist är lämp- lig för KO-biträde efter en ansökan från konsumenten. Ett beslut som innebär att KO inte kommer att medverka i en tvist kan inte överklagas (7 § lagen om medverkan i vissa tvister). KO:s beslut att inte biträda en konsument betyder inte att konsumenten har fel i själva tvistefrågan. Ett sådant beslut betyder bara att KO inte har möjlighet att biträda konsumenten i tvisten och att konsumenten får söka annat ombud, exempelvis en advokat. () granskar att myndigheterna arbetar enligt de lagar och regler som styr deras arbete, särskilt sådana lagar som berör enskildas rättigheter och skyldigheter i förhållande till det allmänna. JO är en myndighet under och är en del av kontrollmakt (se 13 kap. 6 § regeringsformen). Myndig- hetens officiella namn är ombudsmän. Det finns fyra JO, varav en är chefsjustitieombudsman. De väljs av var för sig för en period av och de kan väljas om (8 kap. 11 § riksdagsordningen). Varje ombudsman svarar för tillsynen inom sitt ansvarsområde. Det främsta syftet med JO:s verksamhet är att främja rättssäker- heten. JO ska särskilt se till att myndigheter och domstolar följer regeringsformens bestämmelser om opartiskhet och saklighet och att den offentliga verksamheten inte gör intrång i medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. I tillsynsarbetet kontrollerar JO att myndigheterna handlägger sina ärenden och i övrigt utför sina uppgifter enligt gällande författningar. 22 Avsnittet baserar sig i huvudsak på uppgifter från JO:s hemsida, , och lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda JO:s tillsyn initieras både genom anmälningar från allmänheten och genom egna initiativ. JO inspekterar regelbundet olika myndig- heter och domstolar runt om i landet. Den som anser att han eller hon, eller någon annan, har blivit felaktigt behandlad av en myn- dighet eller en tjänsteman vid handläggningen av ett ärende kan klaga hos JO genom att lämna in en anmälan dit. Handläggning av en anmälan När en anmälan kommer in till JO registreras den i JO:s ärende- hanteringssystem.