sou · H4B338 · 2016-05-16 00:00:00 — En hög kompetens hos lärarkåren inom kunskapsbedömning, såväl formativ som summativ, är avgörande för att lärare ska kunna leda elevers lärande mot kunskapsmålen (2012). Det har funnits en mycket stor efterfrågan på stöd till lärares bedömningsarbete. Frågor om betyg och bedömning hör till de vanligaste till som besvarar cirka 120 000 frågor från lärare och andra. Enligt undersökningen (2014a) är kunskapsbedömning det område som svenska lärare bedömer som viktigast när det gäller professionsutvecklingen. Mer än var fjärde lågstadielärare rapporterade ett starkt behov av vidareutbildning inom området, vilket var betydligt fler än OECD-genomsnittet. Skolinspektionen har framhållit för att svenska lärare har outvecklad bedömarkompetens, särskilt när det gäller den kontinuerliga formativa bedömningen som är så viktig både för elevernas lärande och för att utveckla undervisningen. Strävan att tidigt fånga upp och ge adekvat stöd till elever som riskerar att hamna efter, vilket (2015a) rekommenderar, förutsätter att lärare för dessa årskurser har tillräcklig bedömarkompetens. har producerat kommentarmaterial till kunskapskraven i alla ämnen i samt en stor mängd bedömningsstöd av olika slag för såväl som gymnasieskolan. Kompetensutvecklingsinsatser har också genomförts. Detta är helt i linje med och kommissionen instämmer i att fortsatta kompetensutvecklingsinsatser är nödvändiga. Kommissionen vill även betona lärarutbildningens ansvar för att ge blivande lärare en kvalificerad grund inom området kunskapsbedömning. SOU 2016:38 Vård och utveckling av genomförda reformer Utredningen om nationella prov har i sitt betänkande (SOU 2016:25) föreslagit en rad förändringar i det nationella provsystemet. Provens syfte ska renodlas till att stödja betygssättningen för att stärka likvärdighet och elevernas rättsäkerhet. Vidare föreslås inom ramen för en försöksverksamhet bl.a. att proven ska digitaliseras, extern bedömning av elevlösningar införas och att elevlösningar ska anonymiseras Provens stabilitet ska förbättras och relationen mellan nationella prov och betyg ska göras tydligare. En fortsatt produktion av nationella bedömningsstöd, som även de ska digitaliseras, förordas. Utan att ta ställning till enskildheter anser kommissionen att den inriktning för utvecklingen av de nationella proven som föreslagits är riktig, med tanke på provens betydelse för en rättvis och likvärdig betygssättning. har på regeringens uppdrag utvärderat den nya betygsskalan samt kunskapskravens utformning (2016d). Utvärderingen har skett utifrån perspektiven nationell likvärdighet, tydlighet för elever och lärare och eventuell inverkan på betygsinflation. I arbetet har erfarenheter från lärarkåren inhämtats och förslag till åtgärder lämnats för att möta de problem som utvärderingen visat på. En omdiskuterad bestämmelse är den om att alla kunskapskrav helt ska vara uppfyllda för betygsstegen A, C och E. En mycket hög nivå på uppfyllandet av ett kunskapskrav kan alltså inte kompensera att ett annat kunskapskrav för samma betygssteg är otillräckligt uppfyllt. Utredningen om nationella prov (SOU 2016:25) har föreslagit att denna fråga bör utredas vidare. anser i sin utvärdering att bestämmelsen bör ändras så att elever med mycket ojämna kunskapsprofiler ska kunna få ett högre betyg än vad dagens regler medger. föreslår en utredning som allsidigt belyser konsekvenserna av en sådan förändring, bland annat för urvalet till högre utbildning. vill också fästa uppmärksamheten vid de problem som finns förknippade med gränsen mellan betygen E och Vård och utveckling av genomförda reformer F, Godkänt respektive Icke godkänt. Betygssteget F inrymmer ett stort och odifferentierat spann som innefattar såväl elever som är på gränsen till godkänt betyg som elever med mycket stora kunskapsluckor eller vars kunskaper inte går att bedöma. anser att en förändring av betygsskalan kan övervägas så att det införs ytterligare ett betygssteg, inte fullt godkänt, för elever som nästan men inte helt uppfyllt kraven för godkänt betyg. Ett betyg som anger att eleven har ”nästan godkänt” kan vara mer motivationsskapande genom att belöna elevens ansträngning, än vad ett icke godkänt betyg är. (SOU 2015:81) har föreslagit att huvudmännen ska erbjuda sommarskola för elever som inte uppnår kunskapskraven i årskurs 8 och som därför riskerar att inte bli behöriga till gymnasieskolan samt elever i årskurs 9 som riskerar att inte nå kunskapskraven eller som gått ut årskurs 9 utan behörighet till gymnasieskolans nationella program. För dessa elever skulle betyget ”inte fullt godkänt” kunna stärka motivationen att delta. Ytterligare en fråga som kan övervägas är att se över hur betygsskalan översätts till betygspoäng vid meritering för fortsatta studier. Enligt nuvarande bestämmelser ger betyget F betygspoängen 0 (noll) medan betyget E ger 10 vid beräkning av meritvärden respektive betygspoäng. Därefter ger varje högre betygssteg en höjning med 2,5 poäng. Den stora skillnaden mellan F och E jämfört med skillnaden mellan övriga betygssteg kan ha fått oavsedda konsekvenser, t.ex. att skolornas intresse av att uppvisa goda genomsnittliga meritvärden leder till en sådan fokusering på att elever ska ta sig över godkäntgränsen, att nivån på undervisningen sänks och att stöd och stimulans till andra elever blir eftersatta. Utredningen om nationella prov har även förordat en utredning om detta. konstaterar också att i sin utvärdering (2016d) föreslagit fortsatt utredning av bland annat fler underkända betygssteg och ändrad fördelning av betygspoäng. Vård och utveckling av genomförda reformer 8.1.3Kurs- eller ämnesbetyg i gymnasieskolan (U 2015:01) har i uppdrag att utreda förutsättningarna för att införa ämnesbetyg i gymnasieskolan i stället för betyg på varje kurs. Bakgrunden är den negativa stress kopplat till betyg som många elever, särskilt unga kvinnor, upplever och som systemet med kursbetyg kan förstärka. anser att det är välkommet att frågan utreds och vill även peka på den risk för fragmentisering av lärandet som kan bli följden av betygssättning i ett stort antal kurser. 8.2Arbetsklimat, hälsa, trygghet och studiero Kommissionens bedömning: Den ökning som skett av elevers självskattade psykiska ohälsa och skolstress är oroande och det behövs insatser till hjälp för skolornas hälsofrämjande arbete. Evidensbaserade program för att förebygga psykisk ohälsa behöver utvecklas och kommissionen överväger att föreslå att ett nationellt kunskapscenter för elevhälsan inrättas. Regeringen bör initiera en utvärdering av skollagens bestämmelser om disciplinära åtgärder. 8.2.1Skolstress, psykisk ohälsa och elevernas välbefinnande (2014) har rapporterat om ökningar i grundskoleelevers självskattade psykiska ohälsa och skolstress. Starka samband mellan upplevd stress av skolarbetet och självskattade psykiska besvär har redovisats i ett flertal studier, såväl svenska som internationella. Att skolstressen ökar med stigande ålder är också väldokumenterat. Den långsiktiga trenden pekar också på en ökning . Ökande skolstress har också ofta antagits vara en av de faktorer som bidragit till den ökande psykiska ohälsan bland unga människor. Hög stress och psykisk ohälsa kan få långsiktiga negativa effekter. I redovisas en stark ökning av skolstress , särskilt bland flickor. Internationell forskning visar att frågor om skola, lärande och psykisk hälsa hänger samman. Det finns ett samband mellan skol- Vård och utveckling av genomförda reformer prestationer och psykisk hälsa. Svaga skolprestationer påverkar den psykiska hälsan och den psykiska hälsan påverkar skolprestationerna – onda cirklar kan uppstå (m.fl. 2010). Att tidigt upptäcka skolsvårigheter hos elever och ge dem ett verksamt stöd är en mycket viktig hälsofrämjande åtgärd (Vinnerberg 2015). Såväl psykisk som fysisk ohälsa bland barn och ungdomar påverkas naturligtvis av många faktorer som ligger utanför skolan. Men det är också nödvändigt att skärskåda vilka riskfaktorerna i skolan är och särskilt i samband med förändringarna i skolan . Betyg från årskurs 6 och fler nationella prov kan leda till ökad skolstress. Införandet av betygssteget icke godkänt kan leda till försämrat självförtroende hos elever som inte klarar godkäntgränsen. Det kan bidra till psykisk ohälsa. Argumenten för dessa förändringar får inte undanskymma dessa risker, som förutom hälsoaspekterna också till viss del kan motverka syftet att främja elevernas lärande. Till riskfaktorerna för skolstress måste också räknas den försämrade ordningen och studieron på många skolor, att en stor del av undervisningen, till exempel i matematik i , sköts av lärare utan behörighet, lärares egen stress, bristerna i stöd till elever liksom att kunskapsmålen i tidigare kursplaner varit otydliga. Betydelsen av att komma till rätta med dessa problem stärks av de risker för elevernas psykiska hälsa som de kan utgöra. Elever som är frånvarande från skolan löper stor risk att inte uppnå kunskapskraven. (2015a) har visat att elever i med sämre socioekonomiska förutsättningar uteblir från fler lektioner än motsvarande elevgrupp i övriga . En särskild utredare kartlägger bl.a. omfattningen av och orsakerna till långvarig frånvaro i och ska föreslå åtgärder för att förbättra arbetet med att främja närvaron (dir. 2015:119). Läroplanen för betonar att varje elev har rätt att i skolan få utvecklas, känna växandets glädje och få erfara den tillfredsställelse som det ger att göra framsteg och övervinna svårigheter. vill understryka att höga och positiva förväntningar på alla elever inte är detsamma som hårda och övermäktiga prestationskrav. Positiva förväntningar ska också följas av verksamt stöd och uppmuntran. Elevhälsans betydelse för en hälsofrämjande skolmiljö har redan betonats. Det ska också understrykas att skollagens krav på att det Vård och utveckling av genomförda reformer ska finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator innebär att tillgången till denna kompetens ska vara tillräcklig för att eleverna ska få det stöd de behöver. Ämnet idrott och hälsa har en viktig roll att spela för elevernas hälsomedvetande och inställning till fysisk aktivitet. Läroplanen för anger att eleverna bör erbjudas daglig fysisk aktivitet och läroplanen för gymnasieskolan har en liknande formulering. Daglig fysisk aktivitet är positivt för lärandet. anser sammanfattningsvis att skolelevers välbefinnande och psykiska ohälsa är ett område som kräver ökad uppmärksamhet. Kommissionen anser att det är positivt att Utredningen om nationella prov (SOU 2016:25) föreslagit en minskning av antalet obligatoriska nationella prov i årskurs 9 och i gymnasieskolan och att skolorna ska underlätta elevernas arbetssituation . Kommissionen förordar insatser till hjälp för skolornas hälsofrämjande arbete. Evidensbaserade program för att förebygga psykisk ohälsa behöver utvecklas och kommissionen överväger att föreslå att ett nationellt kunskapscenter för elevhälsan inrättas till stöd både för elevhälsans yrkesgrupper och för det generella hälsofrämjande arbetet i skolorna Elevhälsan bör bli mer tillgänglig för att tillgodose elevernas behov. Som framgått av kapitel 2 finns många positiva drag i den svenska skolans arbetsmiljö. Eleverna trivs i regel bra i skolan och relationerna mellan elever och vuxna är goda. Färre elever än tidigare upplever dock att det råder arbetsro i skolan och samma bild har erhållits från t.ex. PISA-undersökningen 2012 (2013b) liksom från Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning (se t.ex. Skolinspektionen 2014a, 2015b, 2016). Olovlig frånvaro och sena ankomster tycks också ha ökat i omfattning. Skolinspektionen (2015e) framför även kritik gällande att elever inte har tillgång till elevhälsans samtliga kompetenser: medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Det är, som (2015a) understrukit, nödvändigt att komma till rätta med dessa problem. Att undervisningen sker i en Vård och utveckling av genomförda reformer lugn och vänlig miljö där eleverna uppträder respektfullt mot lärare och varandra är grundläggande. För att skapa en lugn och trygg studiemiljö måste skolan kunna ge eleverna det stöd och den stimulans de behöver genom en intresseväckande undervisning av skickliga lärare, som har tillräckligt utrymme för sitt kärnuppdrag och tillgång till specialpedagogisk kompetens. Elevhälsans förebyggande arbete med att skapa en skolmiljö som främjar elevernas lärande, utveckling och hälsa måste fungera väl. Skolans ordningsregler ska utformas tillsammans med eleverna och eleverna bör ges ansvar och inflytande i arbetet med att främja en god arbetsmiljö genom valda elevskyddsombud. Skolans ledning måste vara stark och tydlig så att all personal på en skola är eniga om hur arbetet med att säkerställa ordning och studiero ska bedrivas och att detta arbete sker konsekvent. Elever och vårdnadshavare bör också informeras om skollagens bestämmelser om disciplinära åtgärder. skollag (2010:800) innebar nya bestämmelser för bl.a. disciplinära åtgärder. Det finns dock uppgifter om att lärare och rektorer känner en osäkerhet i hur de kan och får agera i situationer där de behöver värna ordning och trygghet i skolan. Om dessa uppgifter är representativa är dock oklart. anser att det finns skäl för en nationell utvärdering inom området för att kunna bedöma om lagstiftningen behöver justeras och om andra nationella insatser krävs för att stödja skolorna i att skapa och upprätthålla en god arbetsmiljö. 8.3Skolans arbete med stöd och stimulans Kommissionens bedömning: Genomförda nationella insatser för att stärka skolornas stöd till elever i tidiga skolår bör följas upp och det är särskilt viktigt att tidiga specialpedagogiska insatser för elever med läs- och skrivsvårigheter förbättras och byggs ut. Det behövs även fortsatta insatser till stöd för skolornas arbete med högpresterande och särbegåvade elever. läroplaner anges att undervisningen ska anpassas till varje elevs förutsättningar och behov. Både elever som har svårt att nå kunskapskraven och elever som lätt gör det ska ges stöd och Vård och utveckling av genomförda reformer Som både och Skolinspektionen har visat innebär detta en stor utmaning för skolorna och internationella studier redovisar försämrade resultat för både hög- och lågpresterande elever i . har pekat på problem som har att göra med skolornas organisation, resurser och kompetens samt att information om elevernas behov av stöd och stimulans inte alltid överförs vid byten av skola. (2015a) har betonat betydelsen av att utveckla en skolkultur som i högre grad engagerar och motiverar alla elever till höga prestationer liksom att säkerställa att alla elever tidigt lär sig grundläggande färdigheter. En rad förändringar som genomförts, liksom nya förslag som regeringen presenterat, syftar till att stärka grundskolornas insatser och stöd i tidiga åldrar och bryta det mönster som inneburit att stödbehov upptäckts och insatser satts in först under slutet av . Exempel på detta är förslag om förtydligandet av förskoleklassens uppdrag, förslag om skolplikt , kursplanerna med stadieindelat centralt innehåll, förslag om stadieindelad timplan, kunskapskrav i läsförståelse och obligatoriskt bedömningsstöd i årskurs 1, nationella prov i årskurs 3, förslag om en läsa-skriva-räkna-garanti samt statsbidrag för de lägre årskurserna i . Kommissionen anser att dessa förändringar är viktiga och att de behöver följas upp omsorgsfullt, både när det gäller genomförandet och vilka effekter de medfört. Kommissionen har också i avsnitt 5 om styrning och ansvarsfördelning betonat vikten av nationella skolutvecklingsprogram inom bl.a. området elever i behov av särskilt stöd. Särskilt viktigt är det att förbättra och bygga ut tidiga specialpedagogiska insatser för elever med läs- och skrivsvårigheter. Kommissionen vill vidare betona att åtgärder som bidrar till att generellt höja kvaliteten på undervisningen är viktiga också för elever i behov av särskilt stöd eller särskild stimulans. Kommissionen vill också understryka att den inkluderande princip svensk skola bygger på förutsätter att lärare har reella möjligheter att undervisa i elevgrupper som omfattar både låg- och högpresterande elever, både elever som behöver extra stöd och de elever som behöver extra utmaningar. Det kan handla om fler än en lärare i klassrummet, klasstorlek och tillgång till specialpedagogisk kompetens. Det är viktigt att lärare får stöd och verktyg för att möjliggöra kontinuerlig anpassning av sin undervisning till den enskilda Vård och utveckling av genomförda reformer Kommissionen konstaterar också att principen om inkludering inte hindrar att stöd också ges utanför elevens ordinarie undervisningsgrupp. Det är då viktigt att sådant stöd utvärderas och omprövas och inte leder till sänkta förväntningar på eleverna och begränsade möjligheter. Kommissionen anser också att fortsatta stöd- och utvecklingsinsatser för skolornas arbete med högpresterande och särbegåvade elever bör genomföras. Kommissionens bedömning: Utöver de kortsiktiga insatser som genomförs med anledning av den stora ökningen av nyanlända elever behövs en genomlysning av mer långsiktiga konsekvenser och vilka möjligheter och behov av åtgärder dessa skapar. Finansieringen av investeringar i till exempel skolbyggnader, där behoven är ojämnt förselade över landet, behöver lösas och tillgången på lärare i svenska som andraspråk, modersmål och svenska för invandrare förbättras. Flyktinginvandringen har varit stor och den ökade dramatiskt . Det innebär påfrestningar för skolor och skolhuvudmän av en omfattning som man knappast någonsin ställts inför tidigare. Den redan tidigare besvärande bristen på lärare och studiehandledare har på många håll blivit akut. Tillgången på lokaler, utrustning och läromedel kan bli otillräcklig. skärptes vissa bestämmelser om undervisning av nyanlända elever . I den flyktingöverenskommelse (2015) som regeringen och fyra andra partier ingått anges att fristående skolor ska ha samma möjligheter som kommunala skolor att ta emot asylsökande och nyanlända elever. Kommuner ska till större del kunna placera elever i andra skolor än de närliggande. Distansstöd för elever på deras modersmål ska utvecklas. Den lärarkompetens som finns bland dem som kommer till ska tillvaratas. Nyanlända med yrkesbakgrund som lärare ska, i de ämnen som de är utbildade för, kunna undervisa elever som talar samma språk. Vid sidan av undervis- Vård och utveckling av genomförda reformer ningen ska kompletterande utbildning och validering ske. Pensionerade lärare och lärarstudenter kan vara en resurs i undervisningen av nyanlända elever. Kommuner och Landsting (2015) har föreslagit ett antal skyndsamma regelförändringar eller undantag från gällande regelverk som syftar till att underlätta mottagandet av asylsökande, ensamkommande barn och nyanlända. Utredningen om utbildning för nyanlända (SOU 2016:9) har föreslagit att en kommun ska få ta hänsyn till kommunens mottagande av bl.a. nyanlända elever vid beslut om placering av elever i förskoleklass och grundskola. En fristående skola ska få välja att reservera ett begränsat antal platser för nyanlända elever per läsår (särskild kvot) som ges företräde framför övriga sökande. bedriver på regeringens uppdrag ett omfattande arbete för att ge stöd inom området. Myndigheten har reviderat sina allmänna råd för utbildning av nyanlända elever med hänsyn till ny lagstiftning som gäller från , bland annat avseende obligatorisk kartläggning av nyanlända elevers kunskaper, och den förändrade flyktingsituationen. Kommissionen utgår från att det därmed skapas nationellt gemensamma riktlinjer, vilket (2015a) har rekommenderat. Det har redan tidigare stått klart att det krävs insatser för en snabbare och mer effektiv integration av nyanlända ungdomar i svensk utbildning och arbetsmarknad. har t.ex. redovisat en uppföljning av introduktionsprogrammet språkintroduktion som visar en problematisk bild av gymnasieutbildning för nyanlända ungdomar (2016c). Av redovisningen framgår exempelvis att en femtedel av de ungdomar som påbörjade språkintroduktion varken studerade eller arbetade. ifrågasätter om det inom dagens system ryms åtgärder som snabbt och effektivt hjälper unga nyanlända till utbildning och arbete. Med kanske 70 000 nya elever , varav 30 000 ensamkommande, bör det enligt kommissionens mening utredas vilka krav på mer långsiktiga åtgärder som den förändrade situationen kan medföra men också vilka möjligheter och nya tillgångar som nyanlända elever och lärarutbildade vuxna innebär för skolarbetet. anser att det finns behov av en skyndsam genomlysning och analys av dessa frågor. Regelverket i olika delar Vård och utveckling av genomförda reformer av skolsystemet kan behöva justeras. Som betonats i avsnitt 3.4.1 behövs förbättrad statistik som underlag för sådana förändringar. Finansieringen av de investeringar i skollokaler, utrustning, läromedel m.m. som blir nödvändiga till följd av flyktinginvandringen, och som påverkar vissa kommuner mer än andra, behöver också lösas. Tillgången på lärare i svenska som andraspråk, modersmål och svenska för invandrare måste förbättras. 8.5Riktat stöd till skolor med svaga studieresultat Kommissionens bedömning: Som ett komplement till kommissionens överväganden om generella åtgärder för att stärka förutsättningarna för god kvalitet i undervisningen, bör statens riktade stöd till skolor med svaga studieresultat fortsätta. genomfördes statliga stödinsatser inom ramen för s.k. utvecklingsdialoger mellan respektive Myndigheten för skolutveckling och skolhuvudmän. fick 2011 i uppdrag av regeringen att stödja tio grundskolor i utanförskapsområden. 2015 fick i uppdrag att i dialog med huvudmän genomföra insatser i syfte att höja kunskapsresultaten och öka likvärdigheten inom och mellan skolor (Uppdrag om samverkan för bästa skola, U2015/3357/S). Insatserna ska omfatta och motsvarande skolformer samt gymnasie- och gymnasiesärskolan. De ska riktas till skolor med låga kunskapsresultat eller en stor andel elever som inte fullföljer sina studier, och som har eller bedöms få svåra förutsättningar att förbättra sina resultat på egen hand. anser i likhet med (2015a) att staten behöver stödja huvudmän och skolor med stora utmaningar. Sådant stöd måste i likhet med allt skolutvecklingsarbete vara långsiktigt och uthålligt. En regional statlig närvaro i enlighet med bedömningarna i kapitel 5 ökar förutsättningarna för ett effektivt samarbete mellan staten och berörda skolor och huvudmän. Bland annat kan meriterade skolchefer och rektorer från framgångsrika skolor enklare engageras i arbetet med att ge stöd till andra skolor. Intressanta förebilder finns t.ex. i (”Veilederkorps”) och (””). Vård och utveckling av genomförda reformer Men statligt riktat stöd till skolor är inte hela lösningen på problemen med fallande resultat och minskad likvärdighet. Det krävs också, som kommissionen nämnt i kapitel 4, i stor utsträckning generella insatser för att stärka förutsättningarna för god kvalitet i undervisningen och åtgärder behöver vidtas för att minska skolsegregationen. Det gäller också att utforma det riktade stödet så att det inte skymmer sikten för eller fördröjer nödvändiga förändringar i huvudmannens skolorganisation. Huvudmännens stöd till rektorerna och hur ledarskapet på skolorna fungerar har stor betydelse. Slutligen är det viktigt att den finansiella delen av det riktade stödet utformas och villkoras så att inte huvudmannen minskar sina resurser till den berörda skolan. Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska en utredning redovisa konsekvenserna av de förslag som lämnas i ett betänkande. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för stat, kommun, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska även dessa redovisas.