sou · H4B392 · 2016-12-20 00:00:00 — När våldsbejakande extremism utmanar och hotar demokratin, framför allt genom att använda våld, framkallar det oro och rädsla. Som tidigare nämndes angav av de som svarat i SOM- undersökningen att de är mycket oroade för terrorism. Till det kommer att är mycket oroliga för ökad rasism och lika många för ökad politisk extremism. Denna utveckling väcker även frågor hos barn och ungdomar i (MUCF 2016a). Denna oro och rädsla måste kunna hanteras av olika personalgrupper. Stärkande demokratiarbete på alla nivåer är därför värdefullt som den tidigaste insatsen mot våldsbejakande extremism. Sådant arbete sker regelbundet på nivå. På nationell nivå finns det om- fattande arbeten som bedrivs av bland annat Forum för levande historia och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. Det civila samhällets organisationer kan bidra till tillhörighet och meningsfullhet, och erbjuder ett socialt sammanhang som kan minska benägenheten för individer att träda in i våldsbejakande extremism. Det civila samhället är inte enbart en viktig del av demokratin utan även för att stärka demokratin eftersom det kan ”utgöra ett kitt som bidrar till social sammanhållning och till att lösa problem som det offentliga på egen hand inte mäktar med” (SOU 2016:13, s. 16). Våldsbejakande extremistiska grupperingar använder internet och sociala medier för att sprida propaganda, desinformation och konspirationsteorier. Budskapen glorifierar våld och piskar upp hat. En del extremistiska grupperingar sprider flygblad direkt till hus- håll. Individer inom sådana miljöer kan via klädstil, uppträdande och handlingar bidra till ökad rädsla och oro. Ett konkret exempel som både är generellt demokratifrämjande och som stärker demokratin mot våldsbejakande extremism är undervisning i medie- och informationskunskap riktad mot barn och ungdomar. Syftet med sådan kunskap är att stärka barn och ung- domar som medvetna medieanvändare; men det handlar också om ”Förebygga” våldsbejakande extremism … att öka medvetenheten om hur information kan vinklas och utnyttjas av våldsbejakande extremistiska grupper i syfte att sprida propa- ganda. Lärare och andra som arbetar med ungdomar måste även ha verktyg för att försvara demokratiska värderingar och alla männi- skors lika värde och rättigheter. Till stöd för lärare översätter nu ett stödmaterial för lärare, Teaching controversial issues, som har utvecklats inom ett samarbete i regi. Att motverka anslutning tar sikte på enskilda och grupper, före- trädesvis ungdomar, som är mottagliga för den våldsbejakande extremismens tankegods och förebilder, eller snarare dras till den gemenskap som extremistmiljön erbjuder (jfr 2016). Lärare, fritidsassistenter, förskolepedagoger och socialsekreterare samt Kriminalvårdens, Statens institutionsstyrelses och Migra- tionsverkets personal är exempel på yrkesgrupper i ”första linjen” som kan ha viss kännedom om extremistmiljöer och om någon person är på väg in i sådana kretsar. har en central roll i fråga om åtgärder. Det är inte minst där som kommunen har ett tydligt ansvar enligt befintlig lag- stiftning (mer om det nedan). En rad åtgärder finns i den före- byggande verktygslådan, där syftet är att motverka att personer hamnar i våldsbejakande extremism; mentorer, rådgivande samtal, hembesök, stöd till organisationer i civilsamhället etc. Kommunens samordnare har följaktligen en central roll för att ta initiativ och koordinera insatser. Från ett preventionsperspektiv tar åtgärderna för att motverka inträde enligt den nationella strategin sikte på sekundär prevention eftersom dessa riktar sig mot särskilda riskindivider eller riskgrup- per (jfr Lab 1997). Det kan också gälla särskilda riskområden och miljöer. Att underlätta utträde är inriktat på åtgärder mot personer som redan befinner sig inom våldsbejakande extremism. Syftet är att personer ska lämna denna miljö. Ofta inleds ett utträde genom att ”Förebygga” våldsbejakande extremism … individen börjar känna besvikelse – på engelska ”disillusionment” – över att det inte blivit som man förväntat sig (2016). Ur det uppstår en motivation att lämna miljön. Stigande ålder är en viktig faktor för att börja tänka om; verkligheten hinner i fatt och andra prioriteringar gör sig gällande. Att underlätta utträde syftar därför till att se till att individen – när väl motivationen finns – får tillgång till de resurser som behövs för att lämna miljön. Det handlar i hög grad om praktikaliteter, som att flytta till annan ort, få en bostad samt hjälp med att ordna arbete eller utbildning. Genom att hamna i ett nytt sammanhang struktureras tillvaron på ett annat sätt än tidigare, vilket minskar utrymmet för extremism. ”Fri” tid är en viktig förutsättning för att kunna ägna sig åt våldsbejakande extremism. Dessutom ökar den sociala kontrollen i den nya miljön (andra människor, andra för- väntningar), vilket givetvis också är en avhållande faktor. I preventionssammanhang brukar åtgärder för att personer ska lämna en destruktiv livsstil benämnas tertiär prevention eftersom dessa riktar sig mot personer som redan är utsatta eller orsakat problem (jfr Lab 1997). Det gäller därför att minska risken för en negativ fortsättning. Alla i den våldsbejakande extremistmiljön behöver dock inte själva utöva våld och därmed begå brott (Brå 2009:15). Att en person är våldsbejakande innebär att den bedöms vid upprepade tillfällen ha uppvisat ett beteende som inte bara accepterar vålds- användning utan även stödjer eller utövar ideologiskt motiverat våld för att främja en sak (Säkerhetspolisen 2010). Från ett risk- perspektiv är även personer av intresse som närmar sig eller deltar i en rörelse som bejakar och främjar ideologiskt motiverat våld. De riskerar att själva ta en mer aktiv del genom att våldsanvändning uppfattas som något normalt (och 2016). Det bör dock understrykas att risk inte är detsamma som faktiskt inträffat; det finns en gräns mellan tanke och handling (SOU 2013:81). Tanken är alltid fri, men det är när bäraren hamnar i ett sammanhang där avsikt och förmåga möts som det finns en risk för extremistiskt våld. Det är i pyramidens spets – försvåra och förhindra – som rätts- väsendet företrädesvis kommer in i bilden. Det gäller den uppföljning Säkerhetspolisen och har av riskpersoner som bedöms vara brottsaktiva. Som nämnts ligger dock dessa åtgärder ”Förebygga” våldsbejakande extremism … inom ramen för brottsbekämpning utanför Samordnarens nationella strategi. Fokus i strategin är andra delar av samhället (kommuner, civilsamhället, myndigheter utanför rättsväsendet). De brottsbekämpande myndigheterna ingår dock i strategin genom sin kunskap om personer, miljöer och brott. Exempelvis in- går lokal polis ofta som part i olika fora för samverkan. Som framgår av figur 5.1 nedan intar de brottsbekämpande myndigheterna en central plats i regeringens olika initiativ mot våldsbejakande extremism och i en strategi specifikt riktad mot terrorism, som återges i skrivelser till (Skr. 2014/15:144 resp. Skr. 2014/15:146). Kunskap behövs vare sig det handlar om att stärka demokratin, att motverka att personer ansluter sig till våldsbejakande extremism eller att underlätta att personer lämnar sådana miljöer. Vad som här avses är kunskap om den våldsbejakande extremismens omfattning och struktur. I annat fall kan det vara svårt att sätta in rätt åtgärder. Denna kunskap är givetvis i hög grad central även utanför Samord- narens uppdrag, för att med terrorstrategins ord försvåra och för- hindra. Samordnaren har ett ansvar för att kunskap tas fram. Som fram- går av listorna över uppdrag och rapporter i kapitel 2 bidrar en rad myndigheter och andra organisationer substantiellt till att kunska- pen om våldsbejakande extremism och motåtgärder byggs upp. Åt- skilliga av dessa rapporter har kommit till som ett resultat av reger- ingsuppdrag, vilket visar samhällets kraftsamling mot våldsbejak- ande extremism. Vad som är särskilt viktigt operativt är lokala lägesbilder över den våldsbejakande extremismen i den egna kommunen. Utifrån den kan riskerna bedömas och handlingsplaner tas fram, som täcker de tre nivåerna. Kunskap behövs också för att på rätt sätt stärka demokratin, motverka inträde och underlätta utträde. Det är dock kunskap spe- cifikt inriktad för respektive nivå i Samordnarens uppdrag (och följaktligen illustrerat i de tre rutorna i pyramiden). ”Förebygga” våldsbejakande extremism … I det följande illustreras Samordnarens uppdrag med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. I de streckade delarna framgår också ”omvärlden”, med dels toppen som avser terror- strategins delar om att förhindra och försvåra, dels det allmänna samhällsuppdraget att främja demokratin. Preventionspyramiden kan också sägas beskriva att ju närmare pyramidens topp man kom- ”Förebygga” våldsbejakande extremism … mer, desto mer ingripande åtgärder finns för att motverka extre- mism (jfr Ayres och Braithwaite 1992 och deras regleringspyramid). Följaktligen finns straffrättsliga åtgärder i spetsen och mjukare in- satser längre ner. Den bas som Samordarens arbete vilar på är allt det som görs för att främja demokratin. Dessa insatser och åtgärder är dock så breda att de inte ingår i Samordnarens uppdrag. De främjande åtgärderna är dock viktiga att lyfta fram eftersom Samordnaren tar sin ut- gångspunkt från dessa och bygger vidare, men med åtgärder med större träffsäkerhet mot just våldsbejakande extremism. Det främjande perspektivet handlar om att verka för ett inklu- derande samhälle på demokratisk grund där ingen känner sig utanför (jfr och 2016). Vid sidan av myndigheter är skola, fritidsverksamhet, föreningsliv och trossamfund viktiga aktörer genom deras ständiga möten med människor. Det är genom hur dessa fungerar och verkar som demokratin skapas och försvaras (jfr ). För myndigheterna och den kommunala förvaltningens del handlar det om att upprätthålla en god kvalitet samt att motverka jäv och korruption (2015). Det är de offentliga institutio- nernas opartiskhet som är avgörande för att skapa tillit i samhället. Det är genom ett neutralt, öppet och jämlikt bemötande som de offentliga institutionerna verkar för ökad tillit hos medborgarna. Utöver den grundläggande verksamheten som skisserats kan konkreta åtgärder tillkomma, som att öka kunskapen om demokra- tiska rättigheter och skyldigheter. Det är ett led i att få till stånd en levande debatt grundad på åsiktsfrihet. Särskilda åtgärder riktas också mot grupper som är under- representerade i allmänna val och som även på andra sätt har svårt att göra sina röster hörda och delta i föreningsliv och kulturliv (MUCF 2014). Kommuner arbetar därför med medborgardialog och ungdomsting för att fler ska komma till tals (SKL 2010 och 2013). Social hållbarhet är ett begrepp som används för lyfta fram vik- ten av rättviseaspekter som jämlikt ekonomiskt, socialt, kulturellt ”Förebygga” våldsbejakande extremism … och politiskt deltagande (2015, jfr 2016). är dessa faktorer som lägger grunden för det ”sociala kitt”, som motverkar social oro, sociala spänningar och konflikter (länsstyrel- sen 2015 hänvisar till Wilkinson, jfr 2013, et al. Det är faktorer som också har betydelse för att förklara upp- komsten av extremism, och i sin tur våldsbejakande extremism. Den främjande nivån med demokrati i fokus kan därför ses som ett grundläggande vaccin mot våldsbejakande extremism. Den minskar grogrunden för att sådana problem uppstår och utvecklas . Något förenklat ska både de som vill se ”mindre” och ”mer” demokrati uppleva att demokratin har sina fördelar med inflytande och delaktighet, i vart fall acceptera det demokratiska systemets spelregler, och förstå dess begränsningar. Även om demokrati utgör fundamentet i det svenska samhället – och följaktligen inte kan reduceras till initiativ och åtgärder – går det ändå att påstå i strikta preventionstermer att den hör till den primära preventionen eftersom den riktar sig till hela befolkningen (jfr Lab 1997). 5.2Var på kartan bör den nya samordningen finnas? 5.2.1Kommunens ansvar att förebygga brott i allmänhet Direktiven efterlyser att när förslagen utarbetas bör det beaktas vilket ansvar kommunerna har för det brottsförebyggande arbetet (dir. 2016:43). Samordnaren tolkar det som att frågan gäller brotts- förebyggande arbete i allmänhet. Som redovisats menar att brott med koppling till våldsbejakande extremism står i en klass för sig. För all möjlig brottslighet saknar kommunen ett an- svar, en skyldighet att motverka. Några undantag finns dock, vilka anges nedan; detta gäller bland annat ungdomar som hamnar i brott. Däremot kan det ligga i medborgarnas intresse att kommunen engagerar sig för att förebygga brott. Då finns ingen skyldighet, men insatser inom vissa gränser kan ligga inom ramen för den kommunala kompetensen, det vill säga att tillgodose allmänintres- set. Kommentaren till kommunallagen uttrycker kravet på allmän- intresse på följande sätt (m.fl. 2015): ”Förebygga” våldsbejakande extremism … Det allra säkraste kännetecknet på en angelägenhet av allmänt intresse är kanske om angelägenheten framstår som gemensam för alla medlemmarna i kommunen eller eller i varje fall för det stora flertalet av dem. Men allmänintresset förutsätter inte nöd- vändigtvis att det föreligger ett kvantitativt betydande behov av det kommunala engagemanget. Allmänintresset får, enligt vad som anförs i förarbetena till KL, bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv. att kommunen eller befattar sig med angelägenheten. Det allmänna kravet på att en viss åtgärd eller verksamhet ska ligga i kommunmedlemmarnas intresse rymmer också ett krav på pro- portionalitet. Insatsen måste motsvara nyttan för kommunen och dess medlemmar. är det som enligt polislagen har an- svaret för att förebygga brott. För uppgifter som ska ”handhas enbart av staten” gäller nämligen inte den kommunala kompeten- sen (2 kap. § KL). Regeringen har dock i policybetonade dokument uttryckt en tämligen vid syn på kommunernas möjligheter att före- bygga brott (Ds 1996:59). har lokalt brottsförebyggande arbete blivit ett begrepp (Brå 2016). Regeringen satsar nu ytter- ligare genom nationell samordning för att stödja kommunerna att förebygga brott (prop. 2016/17:1). Den slutsats som kan dras är därför att det ligger ett allmänintresse i att förebygga viss brottslig- het; framför allt brott som direkt eller indirekt påverkar det stora flertalet. Att förebygga sådan brottslighet skulle således vara inom ramen för den kommunala kompetensen och ligga i kommunens intresse att förebygga, men utgör således ingen skyldighet för kom- munen att agera. finns en gräns mot ansvar och de åtgärder som kommunen kan vidta. I praktiken blir det nog en fråga om hur kommunen förebygger brott, där det all- männa intresset knappast gäller sådana åtgärder som är förbehållna . Längre fram kommer att argumenteras för att det ligger i all- mänintresset att verka mot våldsbejakande extremism eftersom dess udd är riktad mot själva grundvalen för kommunen, det demo- kratiska systemet. I det ligger också att kommunmedlemmarnas fri- och rättigheter ska upprätthållas. Att kommunen inte har något mer allmänt definierat ansvar för att förebygga brott stöds också av att det i vissa författningar ut- ”Förebygga” våldsbejakande extremism … tryckligen föreskrivs ett ansvar, eller att ett sådant indirekt framgår till följd av kommunens kontroll- och tillsynsansvar. Således har kommunen ett ansvar enligt socialtjänstlagen för unga som befinner sig i ett risksammanhang, samt för brottsoffer generellt, vilket utvecklas närmare längre fram. Framför allt sträcker sig kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen till de hälsomässiga och sociala sidorna av brottsligheten (alltså inte brotten per se), som missbruk (brotts- lighet kring narkotika, alkohol, tobak och dopningspreparat) samt specifika former av missbruk och asocialt beteende (brott kring prostitution etc. samt spel). Som kommer att utvecklas nedan kan engagemang i våldsbejakande extremism betraktas som ett asocialt beteende och därmed falla inom ramen för kommunens ansvar. Kommunen har också ett ansvar för olika ekobrott, vilket kan knytas till kommunens åliggande att pröva serveringstillstånd, genomföra miljötillsyn eller att utöva tobakskontroll (Brå 2015:15). Kommunen har också ett ansvar för att hantera extraordinära händelser enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Det kan gälla krisberedskapen före, under och efter en allvarlig händelse, vilket kan involvera extremistiskt våld. Kommu- nen ska ha en plan för att hantera extraordinära händelser och bland annat kunna akut bistå med psykiskt och socialt omhändertagande (POSOM). Ansvaret gäller då inte själva brottsligheten (av extra- ordinär natur) utan beredskapen inför samt effekterna och följderna av den. Som senare kommer att utvecklas går krisberedskapen mer och mer mot att omfatta även sociala risker (MSB 2013). Följden blir att våldsbejakande extremism tydligare blir en fråga för sam- hällets krisberedskap. Sammanfattningsvis är det inom ramen för den kommunala kom- petensen som kommunen engagerar sig i frågor om att förebygga viss brottslighet. Som kommer att utvecklas är den centrala fråge- ställningen därutöver vilket ansvar kommunen har att motverka vålds- bejakande extremism enligt specifika regelverk som socialtjänstlagen. ”Förebygga” våldsbejakande extremism … 5.2.2Polisens och Säkerhetspolisens roll i den nationella strategin Vid första påseende kan det framstå som naturligt att en framtida samordning inrättas hos eller ännu hellre hos , med dess uppgift att förebygga, förhindra och upptäcka brott mot rikets säkerhet och annan demokratihotande kriminalitet (3 § förordningen [2014:1103] med instruktion för Säkerhetspolisen). Säkerhetspolisen har en tydlig uppgift att arbeta mot den våldsbejakande extremismens brottslighet medan den öppna polisen ofta möter sådan extremism i samband med exempel- vis demonstrationer och ordningsstörningar eller är först på plats vid våldsdåd (SOU 2012:44). Figuren ovan kan sägas illustrera de olika insatser som utgör centrala delar av terrorstrategin. I pyramidens bas återfinns insatser som är breda, och som vänder sig till ett stort antal människor och ”Förebygga” våldsbejakande extremism … är av främjande natur. Ju högre upp i pyramiden man kommer, desto mer ingripande blir åtgärderna och ju färre personer riktar sig dessa mot. I pyramiden återges de aktörer som är särskilt aktuella för respektive nivå. Samordnarens tre nivåer framgår av pyramiden: demokratistärkande åtgärder, insatser för att motverka inträde till våldsbejakande extremism och underlätta utträde. och Säkerhetspolisens åtgärder befinner sig i allt väsentligt högt upp i pyramiden, på de förhindrande och försvår- ande nivåerna, och därmed ovanför Samordnarens nivå (jfr Manning och 2011). Även om framför allt har vissa förebyggande uppgifter (kontakt med skola och socialtjänst, dialogpoliser etc.) förtar det inte bilden av att dessa myndigheter har sitt fokus på pyramidens topp. Säkerhetspolisen har en indirekt förebyggande uppgift genom att delge information till som kan vara relevant för lokalsamhället. Det är då som vid behov lämnar uppgifterna vidare, exempelvis till social- tjänsten. På liknande sätt som och Säkerhets- polisen har , som återfinns längre ned i pyramiden, vissa ingripande uppgifter som tvångsvård (LVU) och ungdoms- tjänst, uppgifter som återfinns högre upp i pyramiden. Figuren illusterar mängden av myndigheter och andra organisa- tioner som har en roll i arbetet med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Det bör tilläggas att det är ett försök till beskrivning eftersom det inte är alldeles enkelt att göra en korrekt placering. Till detta kommer att gränserna mellan de olika nivåerna i pyramiden givetvis är flytande. Det finns delade meningar om var tyngdpunkten i det ”förebygg- ande” arbetet ska ligga. Det framgår tydligt i remissutfallet av be- tänkandet ”När vi bryr oss” (SOU 2013:81), som innehöll förslag om nationell samordning mot våldsbejakande extremism. Utred- ningen bakom det betänkandet får anses i huvudsak ha riktat in sig mot personer som riskerar att hamna i våldsbejakande extremism även om utredningen också menar att det behövs ett bredare perspektiv kring demokrati och tillit. I sitt remissyttrande till det be- tänkandet betonade (2014) att arbetet mot vålds- bejakande extremism borde ses som en del av det generella brotts- förebyggande arbetet. betonade brottet och får man förmoda traditionella brottsförebyggande åtgärder mot perso- ”Förebygga” våldsbejakande extremism … ner som antingen begår brott eller befinner sig under sådana om- ständigheter att de kan begå brott (sekundär och tertiär prevention). Till detta kommer platser eller förhållanden som kan ge tillfällen till brott. Även Brottsförebyggande rådets yttrande låg i linje med Riks- polisstyrelsens inriktning att betona brotten. Dessa remissinstanser med brotten i fokus hade följaktligen ett något snävare perspektiv än i betänkandet ”När vi bryr oss”. Andra remissinstanser som universitet (2014) betonade i stället att våldsbejakande extre- mism bör länkas till frågor om demokrati, social sammanhållning och en helhetssyn. Ytterligare remissinstanser var också inne på den linjen och lyfte fram civilsamhällets roll och intog därmed ett tyd- ligare demokratistärkande och -främjande perspektiv i jämförelse med det refererade betänkandet. Preventionspyramiden försöker omfatta samtliga perspektiv, och som framgått av tidigare avsnitt lägger Samordnaren sin tyngdpunkt i mitten och den nedre delen (2013, et al. Redan av modellen framgår att och Säkerhets- polisens arbete på det stora taget ligger utanför den nationella sam- ordningen. Det är varken realistiskt eller önskvärt att dessa myndig- heter med sina viktiga rättsväsendeinriktade uppgifter ska blandas samman med demokratistärkande åtgärder eller sociala insatser. I en rapport från Kommuner och Landsting (2010:39) uttrycks arbetsfördelningen eller de olika nivåerna i preventionspyramiden på följande sätt. Polisen kan exempelvis vara mest lämpad att fokusera på politiska grupperingars kärna, där de mest aktiva extremisterna finns. Fält- arbetare, skol- och fritidspersonal kan i sin tur fokusera på att före- bygga att individer lockas till sådana grupper. Annorlunda uttryckt handlar strategin mot våldsbejakande extremism primärt inte om att och Säkerhetspolisen ska ”göra mer” – de finns redan på plats och har sina roller – utan att andra delar av samhället genom strategin ska mobiliseras och knytas samman. Ett sätt att belysa denna ambition är att särskilt företrädare för Säkerhets- polisen tidigare ofta uttryckte att de uppfattade sig som tämligen ensamma om att arbeta mot våldsbejakande extremism. är betydligt fler aktörer involverade, vilket bör göra stor skillnad efter- som insatserna täcker en betydligt större yta av pyramiden jämfört med tidigare. ”Förebygga” våldsbejakande extremism … Genom att personers frihet inskränks förhindrar eller förvårar Kriminalvården, och brottslighet. Men deras tyngdpunkt ligger ändå längre ner i preven- tionspyramiden genom att motverka att personer dras till våldsbejak- ande extremism eller för att underlätta att personer lämnar sådana miljöer (Kriminalvården , 2016). En tongivande teori eller modell för att på ett strukturerat sätt arbeta med att förebygga brott är situationell brottsprevention. Den utgår från att det finns motiverade gärningspersoner. Det gäller därför att på olika sätt göra det svårare att begå brott, öka risken att bli upptäckt eller gripen och att minska vinningen av brott (1997). Eftersom gärningspersoner för sig själva måste hitta en ur- säkt för att begå brott – rationalisera eller neutralisera den felaktiga gärningen – ingår också i modellen åtgärder som gör det svårare att rättfärdiga brottet (1997).