sou · H4B31 · 2016-01-11 00:00:00 — Alla merkostnader som är hänförliga till uppdraget ska enligt utredningens förslag betraktas som kostnader för den externa bredbandsverksamheten och finansieras med intäkter från extern försäljning. För innebär utredningens förslag att de får i uppdrag att bistå och med råd gällande robusthetsfrågor i den tekniska informations- och kommunikationsinfrastruktur som staten äger. Samråd redan sker med förslaget innebär att det är samråd med som tillkommer. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får ett liknande uppdrag att bistå och med råd rörande informationssäkerhet i den tekniska informations- och kommunikationsinfrastruktur som staten äger. För kommunerna innebär förslagen att det skapas en förutsättning för att det byggs accessnät på platser som annars inte skulle byggas ut. För kommuner innebär en ökad penetration av snabbt bredband i ett andra steg också möjligheter till e-demokrati, vård i hemmet och andra samhällstjänster. Sammanfattningsvis leder utredningens förslag till en ökad samhällsnytta genom att stödja den fortsatta digitaliseringen, framför allt i andra och tredje led. Utredningens förslag kan få konsekvenser för andra marknadsaktörer genom att det byggs mer bredbandsinfrastruktur. För de som redan har byggt eller planerar att bygga Uppdraget, dess begränsningar och genomförande infrastruktur på stam- och mellanortsnivå kan förslagen innebära en ökad konkurrens på vissa sträckor. De statliga aktörernas andel av marknaden för stam- och mellanortsnät är liten (för svart fiber) och enligt utredningens förslag ska försäljning ske på konkurrensneutrala, icke-diskriminerande och skäliga villkor. För de aktörer som är beroende av att hyra in sig i infrastruktur är en ökad tillgänglighet och konkurrens en fördel som kan göra det möjligt för dem att utveckla sina affärer t.ex. genom att bygga fasta och mobila accessnät i nya områden. Det står klart att bredbandsmålen inte kan nås utan ett stöd från staten till områden som inte har de ekonomiska förutsättningarna för en marknadsdriven utbyggnad. Vi ser inte något mer kostnadseffektivt alternativ till utredningens förslag för att nå de hushåll och företag som förslagen täcker. har historiskt kunnat behålla intäkterna från den externa bredbandsverksamheten på samma sätt som gör. Utredningen föreslår att fortsatt får behålla intäkterna från denna verksamhet på ett likartat sätt som och att intäkterna ska användas för investeringar i bredbandsinfrastruktur. Sammantaget innebär inte utredningens förslag några märkbart ökade kostnader för staten. Finansiering av förslagen sker genom intäkterna från extern försäljning av och svenska kraftnäts bredbandstjänster. I kapitel 2 finns en bakgrundsbeskrivning till de förslag som utredningen lägger. Vi beskriver den svenska bredbandsmarknaden och särskilt den statliga bredbandsinfrastrukturen. Kapitel 3 innehåller en genomgång av relevant lagstiftning. Kapitel 4 till 8 svarar mot utredningens uppdrag och i kapitel 4 till 7 finns de förslag som utredningen lägger. Kapitel 4 behandlar regeringens styrning av de statliga aktörerna och innehåller förslag till åtgärder som syftar till en mer stringent styrning och att Uppdraget, dess begränsningar och genomförande regeringens kunskap om den statliga bredbandsinfrastrukturen ska öka. Kapitel 5 handlar om samverkan mellan de statliga aktörerna i syfte att öka effektiviteten i förvaltningen av den statliga bredbandsinfrastrukturen. I kapitel 6 behandlas behovet av att förlägga bredbandsinfrastruktur för framtida behov och innehåller uppdrag till såväl som till att lägga extra optofiberkabel eller kanalisation i samband med utbyggnad eller modernisering av sin infrastruktur. Kapitel 7 behandlar hur och ska, när de bygger ihop sina nät för att skapa redundans, utreda om det också går att ansluta områden som annars inte kommer att få tillgång till snabbt bredband. I kapitel 8 slutligen behandlas frågan om samförlagd infrastruktur. Kapitel 9 innehåller konsekvensanalyser. Kapitel 10 består av utredningens förslag formulerade till uppdrag och kommentarer. Till betänkandet finns ett antal bilagor. Bilaga 1 och 2 är utredningens direktiv. Bilaga 3 innehåller definitioner och ordlista. 1Uppdraget, dess begränsningar och genomförande 1.1Direktivet och dess bakgrund Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle se över möjligheterna att effektivisera användningen av de statligt ägda bredbandsnäten genom en förbättrad samordning mellan bredbandsverksamheterna hos , , och (”de statliga aktörerna”). Uppdraget skulle redovisas . Tiden förlängdes genom ett tilläggsdirektiv till . Direktivet slår fast att den bredbandsinfrastruktur som de fyra statliga aktörerna äger, använder och förvaltar utgör en viktig stödfunktion för respektive verksamhet men att det finns en potential att öka effektiviteten i verksamheterna genom förbättrad samordning mellan aktörerna. Utöver att underlätta en bredbandsutbyggnad i hela landet kan en samverkan också leda till minskade kostnader samt ökad säkerhet och robusthet i näten. Utredningens uppdrag är därför att analysera förutsättningarna och föreslå former för en ökad samverkan och beakta eventuella risker med en ökad samordning. Vidare ska respektive aktörs behov och krav på sin infrastruktur beaktas. Slutligen ska den samhällsnytta som en förbättrad samordning kan leda till beskrivas. Uppdraget, dess begränsningar och genomförande 1.1.2Bredband i hela landet Huvudprincipen är att offentliga aktörer, med undantag för statliga bolag, inte ska bedriva kommersiell verksamhet i konkurrens med privata aktörer. I vissa fall kan dock det offentliga inslaget vara berättigat, t.ex. då allmänhetens intressen inte tillgodoses av marknadens aktörer. Offentliga aktörer bör i dessa fall agera så neutralt som möjligt och i detta sammanhang bidra till att de som säljer bredbandstjänster i ett senare förädlingsled får tillgång till infrastrukturen. Det innebär att de statliga aktörernas bredbandsinfrastruktur ska vara tillgänglig för alla på marknaden och på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. De tjänster som i första hand bör erbjudas är oförädlade grossisttjänster, såsom kanalisation, svart fiber och våglängdstjänster.1 I stamnäten kan dock även kapacitetstjänster vara ett alternativ. Då kan de offentliga aktörernas bredbandsnät bidra till ökade förutsättningar för konkurrens, vilket i slutändan kommer hushåll och företag till godo genom fler och bättre tjänster samt lägre priser. Genom att fokusera på hög tillgänglighet till bredbandsinfrastrukturen och att aktivt verka för ökad användning kan nyttjandet av kapaciteten i de statliga aktörernas bredbandsinfrastrukturer bli högre. Detta kan också bidra till att inträdeströsklarna sänks för marknadsaktörer som är i behov av bredbandsinfrastruktur för sina verksamheter, vilket i sin tur kan bidra till ökad konkurrens och en ökad utbyggnad av accessnät. 1.1.3Säkra och robusta elektroniska kommunikationer I utredningens direktiv behandlas också behovet av säkra och robusta elektroniska kommunikationer och vilken roll de statliga aktörernas bredbandsinfrastruktur spelar i det arbetet. Som utredningen tolkar direktivet är det som avses de elektroniska kommunikationsnäten som ska vara säkra och robusta och avbrotten ska vara så få och så korta som möjligt. Utredningen ska analysera om och hur en förbättrad samordning mellan de statliga aktörernas bredbandsverksamheter kan bidra till ökad säkerhet och robusthet i aktörernas bredbandsinfrastruktur och redogöra för 1 Se bilaga 3 för en ordlista. Uppdraget, dess begränsningar och genomförande eventuella risker med en sådan samordning utifrån ett säkerhets- och robusthetsperspektiv. Utredningen har valt att avgränsa sitt arbete till infrastrukturen och robustheten i denna och därmed inte fördjupa sig i de elektroniska kommunikationerna. Informationssäkerhet är ett vidare begrepp än vad detta betänkande avhandlar. Den vidare innebörden i säkra kommunikationer behandlas i andra statliga utredningar.2 I ett tilläggsdirektiv, beslutat av regeringen , gavs utredningen också i uppdrag att analysera vilka konsekvenser förslaget om en ökad samordning kan ge upphov till när det gäller eventuell samförlagd bredbandsinfrastruktur. Utredningen fick även i och med tilläggsdirektivet förlängd tid till . granskade hur staten agerar på telekommarknaden.3 Granskningen var bland annat inriktad på om de statliga insatserna på ett effektivt sätt bidragit till att intentioner för marknaden uppnås i ett längre perspektiv. slutsats blev att regeringen inte har utnyttjat statens digitala infrastruktur som en strategisk resurs för att främja utvecklingen av marknaden. granskade de styrdokument som Riksdag och regering hade beslutat för de fyra aktörerna avseende deras telekomverksamhet. Riksrevisonen fann att alla utom hade uppdrag att sälja bredbandsinfrastruktur. fann också att aktörernas interna mål och direktiv som rör telekommarknaden innebar att verksamheten i princip ska vara självfinansierad. Det innebär i praktiken att varje investering ska täckas av ett kundkontrakt. 2Tillgänglig och skyddad kommunikationsinfrastruktur för offentlig sektor, MSB, Fö2010/701/SSK och Informations- och cybersäkerhet i - Strategi och åtgärder för säker information i staten, SOU 2015:23. 3Staten på telekommarknaden, RiR 2013:5. Uppdraget, dess begränsningar och genomförande gav en fristående konsult i uppdrag att göra en studie av statens helägda innehav av infrastruktur. Studien omfattade en beskrivning av marknadsmässiga, tekniska, organisatoriska och ekonomiska aspekter av innehavet. Slutsatsen var att de fyra aktörernas telekomverksamhet utgör en sidoverksamhet i respektive organisation, som dock tillsammans omsätter . det statliga agerandet på marknaden är en komplex fråga, där det inte enkelt går att säga att det bästa är att staten i alla lägen är en så aktiv marknadsaktör som möjligt. Ett ökat statligt agerande på marknaden skulle kunna ha en positiv inverkan på konkurrensen, med ett ökat utbud av produkter och tjänster som följd. är det viktigt att staten agerar på marknaden så att konkurrensen inte påverkas negativt på någon del av marknaden. Detta är också något som framfört under granskning.4 sammanfattar sin granskning med att det framgår att det finns en samordningspotential i det statliga innehavet. En samlad styrning, med hänsyn tagen till de begränsningar som följer av konkurrenslagstiftningen, skulle bidra till att nå bredbandsmålet. Om staten blev en mer aktiv marknadsaktör skulle det också ge positiva effekter för konkurrensen på marknaden. slutsatser utgör en viktig grund för tillkomsten av utredningen om en effektivare användning av statens bredbandsinfrastruktur. Utredningens uppdrag är att hitta vägar att genom samordning effektivisera det statliga bredbandsinfrastruktursinnehavet hos de fyra aktörerna och se hur det kan användas för att bidra till att nå regeringens bredbandsmål. har utbyggnaden av snabbt bredband (minst /s) nått av hushåll och företag5 och den återstående delen består till stor del av mer glest befolkade områden eller områden från vilka det är långt att ansluta sig till ett stam- eller mellanorts- 5Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi 2015; PTS-ER-2015:16. Uppdraget, dess begränsningar och genomförande Oavsett orsak kommer det att vara dyrare att bygga ut bredbandsinfrastruktur till dessa områden. Det finns inte någon samlad bild över var det saknas en marknadsdriven utbyggnad av stam- eller mellanortsnät. De statliga aktörerna har olika huvuduppdrag och organisationsform. kärnverksamhet är att med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar, att verka för en grundläggande tillgänglighet i den interregionala kollektivtrafiken, att med utgångspunkt i ett samhällsbyggnadsperspektiv skapa förutsättningar för ett samhällsekonomiskt effektivt, internationellt konkurrenskraftigt och långsiktigt hållbart transportsystem och verka för att de transportpolitiska målen uppnås. svenska kraftnäts kärnverksamhet är att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och miljöanpassat kraftöverföringssystem, sälja överföringskapacitet samt i övrigt bedriva verksamheter som är anknutna till kraftöverföringssystemet. är ett energibolag med verksamhet inom alla delar av energivärdekedjan: från inköp och produktion till handel och slutkundsförsäljning. Verksamheten bedrivs i syfte att åstadkomma en marknadsmässig avkastning och vara ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. ska bedriva utsändning och överföring av radio- och TV-program och därmed förenlig verksamhet. Man ska erbjuda grundläggande infrastuktur över hela eller delar av och ska agera affärsmässigt genom att generera en marknadsmässig avkastning. Båda myndigheterna och båda de statliga aktiebolagen har viktiga grunduppdrag. hör till politikområdet ”Transporter” och tillhör politikområdet ”Energi”. Aktiebolagen förvaltas av men hör inte tydligt till något särskilt politikområde förutom att de är en del av näringspolitiken. Bredbandsinfrastruktursutbyggnad tillhör politikområdet ”It-politik” Inget av politikområdena är överordnat något 6 Förbindelse mellan accessnät och stamnät. Uppdraget, dess begränsningar och genomförande Det krävs därför tydlighet från politiken att alla politikområden som kan, ska bidra till regeringens bredbandsmål och därmed se till att så många företag och hushåll som möjligt får tillgång till ett snabbt bredband. Särskilt viktigt är det att politikområden som sitter på statliga resurser får en tydlig styrsignal om att denna resurs ska utnyttjas så effektivt som möjligt, utifrån de förutsättningar som finns, för att nå så stor nytta som möjligt för samhället. Utifrån direktivet och de faktiska förutsättningar som föreligger har utredaren beslutat att tolka uppdraget som att det endast avser bredbandsinfrastruktur i form av kanalisationsutrymme, kanalisation, svart fiber, våglängder och fasta förbindelser i optofibernät. äger endast en begränsad mängd sådan infrastruktur, vilket inte utesluter att bolaget kan bidra till att uppfylla bredbandsmålen även om utredningens förslag endast i ringa mån träffar infrastruktur. Det har gjorts framställningar till utredningen om fördelarna med att skapa ett nytt statligt bolag eller verk med uppdraget att ta över den befintliga statliga bredbandsinfrastrukturen för att därigenom ge förutsättningar för en effektivare samordning och drift. En sådan lösning ligger utanför utredningen direktiv varför vi inte har utvecklat den vidare i betänkandet. Ytterligare en avgränsning som följer av utredningsdirektivet är att förslagen som utredningen lägger endast avser stamnät och mellanortsnät. Accessnäten omfattas inte av utredningens förslag mer än att genom att det kan underlätta för marknaden eller byalag att bygga nya accessnät om det på ett enkelt sätt går att ansluta detta nät till ett stam- eller mellanortsnät. Alla som utredningen har talat med anser att den stora utmaningen och de stora kostnaderna ligger i att bygga ut accessnät i de mer glest befolkade områdena i landet men att denna process underlättas av en god tillgång till mellanortsnät. En annan begränsning som följer av utredningens direktiv är att utredningens förslag inte ska medföra ökade kostnader för staten. Direktivet talar om säkra och robusta nät och i uppdraget ingår att analysera om, och i så fall på vilket sätt en förbättrad sam- Uppdraget, dess begränsningar och genomförande ordning mellan de statliga aktörernas bredbandsverksamheter kan bidra till ökad säkerhet och robusthet i de statliga aktörernas kommunikationsnät, samt redogöra för eventuella risker med en sådan samordning utifrån ett säkerhets- och robusthetsperspektiv. I takt med att samhället blir alltmer beroende av modern teknik, minskar toleransen för avbrott och andra störningar. Informations- och kommunikationssystem är en viktig och avgörande resurs inom i stort sett all samhällsverksamhet. Efter hand som e-förvalt- ningen etableras får många offentliga aktörer dessutom allt större behov av att elektroniskt förmedla stora mängder information sinsemellan. Detta ökar bl.a. kraven på tillgängliga och skyddade kommunikationsinfrastrukturer. Hoten mot den globala, digitala informations- och kommunikationsinfrastrukturen representerar stora ekonomiska och säkerhetsmässiga utmaningar för samhället. Samhällets beroende av denna infrastruktur innebär att det ytterst också finns en säkerhetspolitisk dimension. Denna omfattar aspekter som sekretess, riktighet, tillgänglighet och spårbarhet. I detta betänkande beaktas endast den delen av informationssäkerhet som handlar om tillgänglighet. I begreppet säkerhet kan också inbegripas frågor kring ägande och kontroll över näten. Det pågår diskussioner om behovet av ett säkert statligt nät och vilken kontroll som staten behöver över ett sådant nät.7 Utredningen har förutom av utredaren samt ett kansli med två sekreterare bestått av en expertgrupp bestående av sakkunniga och experter som utsetts av regeringen att bistå utredaren. Arbetet har bedrivits genom att vi tagit del av tidigare utredningar, rapporter och av den aktuella debatten samt de önskemål och förhoppningar som finns bland aktörerna och kunderna på marknaden. Det fristående konsultbolaget har upphandlats av utredningen för att bistå med konsekvensanalyser av utredningens förslag. 7 Se t.ex. Informations- och cybersäkerhet i - Strategi och åtgärder för säker information i staten, SOU 2015:23. Uppdraget, dess begränsningar och genomförande Förutom att tala med företrädare för de fyra aktörerna har utredningen intervjuat företrädare för marknaden dvs. kunder, konkurrenter eller potentiella kunder till de fyra statliga aktörerna: Bahnhof, Borderlight, Fibra, IP-Only, IT , , , TeliaSonera/och Triangelbolaget. Vi har också intervjuat myndigheter och intresseorganisationer: , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , , Kommuner och Landsting, i , IT- & Telekomföretagen, Småkom, , , och . Vidare har utredningen fört en dialog med tidigare och sittande utredningar som rör bredband. Vi har talat med , utredare och , sekreterare i utredningen samt med de pågående utredningarna Parlamentariska landsbygdskommittén9 och Informations- och cybersäkerhet i Sverige10. Dessutom har utredningen fått information om det pågående arbetet med att införliva och rådets direktiv /61/EU av om åtgärder för att minska kostnaderna för utbyggnad av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation i svensk lag. Utredningen har genomfört en enkel enkät till företag på bredbandsmarknaden för att ge en mer komplett bild av hur de statliga aktörerna uppfattas vad gäller tillgänglighet, produktutbud, mm. hölls en workshop kring frågan om konkurrens på marknaden och hur staten bör agera för att störa så lite som möjligt. Deltagarna i workshoppen kom från och . Uppdraget, dess begränsningar och genomförande 1.5.1Bredbandsnät i hela , Statens infrastruktur som resurs (SOU 2003:78) Utredningen lade förslag inom sex områden. Samlat grepp för statlig infrastruktur: Staten skulle som ägare tydligt uttala övergripande riktlinjer om att statliga verk och statligt ägda bolag ska verka i den anda och riktning som den IT-politiska proposition som lades 2000 anger. Syftet med dessa riktlinjer skulle vara att de verk och bolag som förfogade över infrastruktur som kan användas för att bygga ut elektroniska kommunikationsnät med hög överföringskapacitet, i enlighet med de förutsättningar de verkade inom, skulle ta sin del av samhällsansvaret för att mål om att hushåll och företag i alla delar av skulle få tillgång till sådan infrastruktur uppfylldes. Utredaren uttalade att det i dåvarande och instruktioner särskilt skulle anges att de vid sidan av sitt sektorsansvar också ska verka för att uppfylla det IT-politiska målet, särskilt med avseende på tillgänglighet genom att utnyttja den statliga infrastruktur som verken förfogade över. Kanalisationsutrymme: Utredaren föreslog också att , samt och Vattenfallsbolagen borde upplåta infrastruktur såsom vägbankar, banvallar, m.m. till operatörer som vill anlägga allmänna kommunikationsnät enligt lagen om elektronisk kommunikation. Statligt ägda nät: Det optofibernät som ägdes av och radionät föreslogs bilda en sammanhängande IT-infrastuktur. föreslogs få full nyttjanderätt till Svenska kraftnäts optofiber med undantag för vad behövde för styrning och övervakning av elnätsverksamheten medan även fortsättningsvis skulle äga och underhålla optofibernätet. Juridisk verksamhetsform: Utredaren föreslog att verksamhet som avser elektronisk kommunikation skulle bedrivas i ett särskilt aktiebolag. Uppdraget, dess begränsningar och genomförande Kartläggning av kanalisationsutrymme: Det föreslogs att skulle få ett utökat uppdrag att också bedöma i vilken grad tillgängligt kanalisationsutrymme faktiskt har utnyttjats för utbyggnad av nät med hög överföringskapacitet. Ett sjätte förslag rörde ledningsrätt i vägrätt. 1.5.2Trafikverket ICT (SOU 2010:82) Utredningen tillsattes för att se över dåvarande behov av elektroniska kommunikationstjänster vid en separation av från övriga . Utredaren kom till slutsatsen att det som vid tiden för betänkandet blivit , under vissa förutsättningar, kunde separeras från utan att driftsäkerheten i järnvägstransportsystemet försämrades. Den del som avsåg ICT:s tillhandahållande av kapacitet i det fiberoptiska nätet kunde överföras till ett externt affärsdrivande verk medan den del som utgör ett anslutningsnät mellan teknikhus och ut till exempelvis signaler och växlar skulle behållas i Trafikverketes regi då den är järnvägsspecifik, verksamhetskritisk och starkt integrerad i järnvägsanläggningen. 1.5.3Affärsmöjligheter med bredbandskanalisation (PTS-ER- 2011:26) Denna rapport redovisar det uppdrag som fick av regeringen att genomföra en studie om bland annat olika affärsmodeller för kanalisation med syfte att minska etableringskostnaden för optiska fiberförbindelser. Utredningen rekommenderade en rad åtgärder för att skapa förutsättningar för fler kanalisationsaffärer, som till exempel att ska medverka till att kanalisation för bredband förläggs vid om- och tillbyggnad av infrastruktur och att Länsstyrelserna bör ges i uppdrag att ta fram riktlinjer och planeringsunderlag för bredbandsinvesteringar. Uppdraget, dess begränsningar och genomförande 1.5.4Bredband för in (SOU 2014:21) tillsatte regeringen en utredning om utvärdering av bredbandsstrategin. Utredningen lämnade ett delbetänkande (SOU 2013:47) och ett slutbetänkande (SOU 2014:21) . I delbetänkandet kartlades den nationella hanteringen av stöd till bredbandsutbyggnad och vem som har varit mottagare av stöden –2012. Dessutom såg utredningen över eventuella behov av en mer enhetlig stödhantering med utgångspunkt i nu gällande organisationsstruktur och en internationell jämförelse gjordes. Slutbetänkandet behandlade några saker som kan vara av intresse i detta sammanhang. Utredningen har gjort en uppföljning av hur tillgången till bredband har förändrats . Man konstaterar att det går åt rätt håll men att det finns stora geografiska skillnader. De slår fast att de statliga stöden är fortsatt av betydelse för att utbyggnaden ska fortsätta men också att de regionala initiativen är viktiga. Slutligen diskuterar utredningen kring samförläggning med elnät. Man menar att det är mest sannolikt att samförlägga elnät och bredbandsinfrastruktur då dessa två förläggs på liknande sätt. Vidare uttalar man att det primärt är de regionala elnäten som är intressanta att samförlägga med. Man konstaterar också att elnätsbranschen själva uppger att det bara sker samförläggning i ungefär en procent av nyförläggningen.