sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet är det enligt viktigt att under- stryka att det handlar om en bedömning. Bedömningen ska vara välgrundad och byggd på ekonomisk analys. Det handlar inte om att enbart mekaniskt registrera om en enskild indikator är uppfylld eller inte. Skälet till att ges uppgiften är att den är komplex och bör utföras av erfarna personer med kunskap om ekonomi och ekonomiskpolitiskt beslutsfattande. Det krävs en bedömning av en mängd relevanta omständigheter, inte minst vilken hänsyn som bör tas till en utdragen, djup lågkonjunktur eller omfattande oväntade utgifter. menar att för att Finanspolitiska rådets bedömningar ska få genomslag måste regering och riksdag beakta dem på något sätt. Det kan regeringen göra genom att följa bedömningarna när den lägger sina ekonomisk-politiska proposi- tioner. I annat fall kan den förklara varför den väljer att föreslå en annan finanspolitisk inriktning. Det kan enligt ligga nära till hands att föreslå en lag- reglerad skyldighet för regeringen att redovisa ett svar på rådets bedömningar till . Här föreligger dock konstitutionella aspekter som bör beaktas. Så länge som är en myndighet under regeringen är det något bakvänt att införa be- stämmelser som, i en politisk beslutsprocess, gör regeringen for- mellt förklaringsskyldig inför för bedömningar som gjorts av en av dess egna myndigheter. Ett alternativ till en lag- reglerad skyldighet är att regeringen självmant åtar sig att svara på rådets bedömningar. Ett sådant åtagande skulle kunna manifesteras i ramverksskrivelsen. Det är naturligt att regeringen svarar på rå- dets uttalanden i budgetpropositionen. Vid en betydande mål- avvikelse bör propositionen även innehålla en plan för dess korrige- ring. Den ordning föreslår på detta område kan ses som en vidareutveckling och skärpning av nu gällande ord- ning. Regeringen kommenterar rådets synpunkter i budget- propositionen och det framgår också av ramverksskrivelsen att regeringen gör det (skr. 2010/11:79, s. 31). Utöver den öppna utfrågningen av finansministern med anled- ning av Finanspolitiska rådets rapport menar och att finansutskottet skulle kunna kalla finansministern till en öppen utfrågning om möjligheterna att nå överskottsmålet och klara utgiftstaket, efter det att budgetpropositionen presente- Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet Det skulle i så fall ske när utskottet påbörjat be- redningen av propositionen och dess följdmotioner för det s.k. rambetänkandet (FiU1). I rambetänkandet bör finansutskottet förhålla sig till hur överskottsmålet , vilket blir naturligt om regeringen presenterar en plan för återgång i budgetpropositionen och begär godkännande av planen tillsammans med riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Om en sådan plan saknas får man utgå från att regeringen inte anser att det föreligger någon betydande avvikelse. Ramverksskrivelsen beskriver det finanspolitiska ram- verket och hur regeringen tillämpar detta (skr. 2010/11:79). Den innehåller bland annat principer för uppföljning av överskotts- målet. Principerna är kopplade till målavvikelsernas storlek och konjunkturläget. När skrivelsen behandlades i ställde sig en bred majoritet i bakom denna. skrev att skrivelsen var ett led i att göra ramverket tydligare, öppnare och stramare i syfte att säkerställa långsiktigt hållbara finanser (bet. 2010/11:FiU42, s. 5). Förändringar av uppföljningen bör enligt (2016) avspeglas i en uppdatering av ramverksskrivelsen. Den skulle innehålla en definition av en målavvikelse tillsammans med en redovisning av vilka faktorer som bör ingå vid en bedömning av om en avvikelse bör anses motiverad, och tydliggöra innebörden av återgång till målet. På så sätt skulle skrivelsen stärka sin funktion som bedömningsnorm mot vilken riksdag och regering och myndigheter som , och , samt övriga kan bedöma finanspolitiken. I nuva- rande ramverksskrivelse anges att även om syftet med det finans- politiska ramverket är att vara en övergripande styråra för politiken kan sättet att bedriva finanspolitik behöva utvecklas i takt med att nya erfarenheter nås och politiken får nya förutsättningar. Därför antogs att ramverksskrivelsens innehåll skulle revideras en gång per mandatperiod (skr. 2010/10:79, s. 10). Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet Kommitténs bedömning: Uppföljningen och utvärderingen av finanspolitiken i förhållande till överskottsmålet förstärks. I den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet ska (1) en målavvikelse definieras med utgångspunkt i det struktu- rella sparandet, (2) innebörden av att återgå till målet vid en målavvikelse tydliggöras, och (3) tilldelas en mer tydlig roll i uppföljningen. Ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska sparandet ska användas för att i ef- terhand utvärdera om överskottsmålet nåtts. bör tydligare än fokusera sin analys på hur finanspolitiken förhåller sig till det finanspolitiska ramverket. Rådets verksamhet bör också utvärderas regelbundet. I syfte att stärka rådets oberoende från regeringen ska en val- beredning för val av rådsmedlemmar tillsättas, där ledamöter från finansutskott ingår. Rådet ges en instruktionsenlig uppgift att genomföra regelbundna utvärderingar av regeringens prognoser. Regeringen ska lämna en uppdaterad ramverksskrivelse till där förändringar i ramverket och uppföljningen fram- går. En viktig förutsättning för det finanspolitiska ramverkets tro- värdighet är att det följs upp på ett transparent och tydligt sätt. Det faktum att överskottsmålet definieras som ett genomsnitt över en konjunkturcykel försvårar uppföljningen. Externa granskare av finanspolitiken har återkommande pekat på att uppföljningen har varit otydlig. Det finansiella sparandet i offentlig sektor har heller inte nått upp till överskottsmålets nivå på av BNP över konjunkturcykeln. Kommittén bedömer att en ny lägre nivå på överskottsmålet gör det än mer angeläget att undvika negativa mål- avvikelser. Det gäller inte minst då marginalen till EU:s gränsvärde minskar. Efter Budgetprocesskommitténs förslag ändrades budgetlagen 2014 i syfte att stärka uppföljningen av överskottsmålet. Inom ramen för nuvarande bestämmelser föreslår vi nu ytterligare steg mot ökad tydlighet. Förslagen syftar således inte till att omstöpa Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet det nuvarande uppföljningssystemet utan endast till att förstärka det. I vårt förslag tydliggörs åtskillnaden ytterligare mellan den bak- åtblickande utvärderingen av om överskottsmålet har uppnåtts och den framåtblickande uppföljningen som syftar till att bedöma om målet kommer att nås med den finanspolitik som regeringen före- slår. Det åstadkoms genom att olika rutiner och indikatorer an- vänds för uppföljningens två syften. En målavvikelse definieras med utgångspunkt i det strukturella sparandet Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske om en målavvikelse konstateras. Enligt lagkommentaren ska analysen tydligt indikera en målavvikelse för att regeringens skyldighet ska gälla. För att göra den framåtblick- ande uppföljningen mer effektiv och klargöra innebörden av en målavvikelse i budgetlagens mening föreslår kommittén följande definition: En avvikelse från överskottsmålet föreligger om det strukturella spa- randet under det innevarande eller det närmast följande året, dvs. bud- getåret, tydligt avviker från målnivån. En avvikelse bör tolkas symmetriskt och alltså gälla både positiva och negativa avvikelser från målnivån. Trots osäkerheten i bedöm- ningen av det strukturella sparandet bedömer vi att detta mått, be- räknat enligt allmänt vedertagna metoder, är bäst lämpat för att bedöma om finanspolitiken är förenlig med överskottsmålet. Att avvikelsen ska vara tydlig innebär att osäkerheten i bedömningen av konjunkturläget och i beräkningen av det strukturella sparandet beaktas. Den föreslagna definitionen av målavvikelse innebär i princip att historiska avvikelser inte behöver kompenseras. Detta är inget pro- blem om avvikelserna inte är systematiska. Det vore dock proble- matiskt om expansiva åtgärder vid ett lågt resursutnyttjande nor- malt inte följs av motsvarande kontraktiva åtgärder vid ett högt resursutnyttjande. Sparandet riskerar då att systematiskt under- skrida målet och skulden att utvecklas på ett inte önskvärt sätt. Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet återkommer till denna fråga nedan i diskussionen om återgångstakt vid målavvikelse. Att det föreligger en målavvikelse betyder inte nödvändigtvis att politiken är felaktigt utformad eller att det föreligger ett brott mot det finanspolitiska ramverket. Både det faktiska och det struktu- rella sparandet bör tillåtas variera under normala konjunktur- fluktuationer. I en djup lågkonjunktur kan det därtill vara motive- rat att bedriva en aktiv finanspolitik som försvagar det strukturella sparandet. Däremot ska regeringen vid en målavvikelse förklara vad som motiverar avvikelsen och hur regeringen avser att återgå till målet. Att målavvikelsen definieras utifrån det strukturella sparandet under innevarande år och budgetåret ska inte tolkas som att det medelfristiga perspektivet tillmäts mindre vikt i budgetprocessen. Avgränsningen till i bedömningen av målavvikelsen tydliggör dock att det är i beslutet om budgeten som regering och riksdag i praktiken avgör om överskottsmålet nås . Genom att en målavvikelse definieras utifrån det strukturella sparandet åstadkoms en större överensstämmelse med upp- följningen av det medelfristiga budgetmålet (MTO) på EU-nivå. Innebörden av att återgå till målet tydliggörs Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske vid en målavvikelse. För att öka tro- värdigheten i en sådan plan tydliggörs att den ska vara tidssatt och normalt inledas budgetåret, dvs. påverka finanspolitiken i budget- förslaget . Om regeringen bedömer att en avvikelse inte kan korrigeras under det närmast följande budgetåret ska regeringens plan innehålla ett tydligt politiskt åtagande för det strukturella sparandet för året eller åren efter budgetåret. Det medelfristiga perspektivet är således av central betydelse i en åter- gångsplan för en eventuell avvikelse från överskottsmålet. En återgångsplan bör normalt utformas så att målsatt nivå för sparan- det nås när konjunkturen är i balans. När ekonomin är i en hög- konjunktur bör det strukturella sparandet ligga över målnivån på samma sätt som det bör ligga under målnivån under en låg- konjunktur. En målavvikelse bör i ett normalt konjunkturläge, som Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet en tumregel, minska i samma takt som vanligtvis sker i avsaknad av aktiva politiska beslut, men mer i bra tider och mindre i dåliga tider (se tabell 9.1). Med ett normalt konjunkturläge avses här ett BNP- gap mellan på 1,5 och -1,av potentiell BNP. * BNP-gap mellan 1,5 och -1,av potentiell BNP. Som nämndes ovan behöver inte tidigare målavvikelser kompen- seras, förutsatt att de inte leder till systematiska avvikelser och en därmed oönskad skuldutveckling. Om skulden till följd av syste- matiska avvikelser från överskottsmålet skulle hamna utanför skul- dankarets toleransmarginaler är det emellertid rimligt att detta får betydelse för bedömningen av hur snabb återgångstakten ska vara vid en avvikelse från överskottsmålet. Erfarenheten visar att nedgången i det finansiella sparandet i samband med en lågkonjunktur som regel är kraftigare än motsva- rande uppgång när konjunkturen återhämtar sig. Konjunkturcykler är i det avseendet vanligtvis inte symmetriska. Dessa förhållanden motiverar en beredskap för att sparandet oftare blir lägre än högre än förväntat. ges en tydligare roll i uppföljningen av överskottsmålet ska i sin instruktion uttryckligen få i uppgift att bedöma om det föreligger en avvikelse från överskottsmålet. Rådet ska även bedöma om en eventuell avvikelse är motiverad, och i vilken takt en återgång bör genomföras. Rådets uppgift ska vara Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet att göra en välgrundad bedömning av relevanta omständigheter utifrån de principer för uppföljningen som regering och riksdag ställt sig bakom. Bedömningen ska vara välgrundad och bygga på ekonomisk analys. Den går inte att förenkla till att enbart fastställa ett indikatorvärde eller en i alla situationer giltig återgångstakt. Detta kräver bedömningar av flera relevanta omständigheter, inte minst det aktuella konjunkturläget. Bedömningen av målupp- fyllelsen ska redovisas i Finanspolitiska rådets årliga rapport. bör tydligare än fokusera sin analys på hur finanspolitiken förhåller sig till det finanspolitiska ram- verket. Rådet utgör en central del i den förstärkta uppföljningen av överskottsmålet, och avsikten är att förskjuta tyngdpunkten i rå- dets arbete utan att för den skull begränsa rådets mandat i förhål- lande till dagens uppgifter. Formen för uppföljning av överskottsmålet I och med att fokuserar sin analys på hur fi- nanspolitiken förhåller sig till ramverket, bör även den årliga of- fentliga utfrågningen i finansutskott med anledning av rådets rapport få ett ökat fokus på de finanspolitiska målen och ramverket. Regeringens förslag till återgångsplan vid en avvikelse från över- skottsmålet behandlas av finansutskottet i det s.k. rambeslutet om budgeten. Rambetänkandet bör innehålla en tydlig bedömning av måluppfyllelsen och en värdering av planen för att återgå till den målsatta nivån, när så är aktuellt. Det bör tydligt framgå när riks- dagen tar del av bedömningen av måluppfyllelsen. Det bör även tydligt framgå om ställer sig bakom regeringens plan för att återta en eventuell avvikelse. Ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska sparandet för att utvärdera om överskottsmålet nåtts För att i efterhand utvärdera om överskottsmålet uppnåtts och för att upptäcka systematiska avvikelser ska ett bakåtblickande genom- snitt av det faktiska finansiella sparandet användas. Ackumulerade avvikelser i det finansiella sparandet som leder till oönskade skuld- Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet nivåer kan motivera att målnivån för sparandet justeras vid nästa översyn av överskottsmålet. Det skuldankare som kommittén före- slår tydliggör vilken nivå på skulden som eftersträvas. För den bakåtblickande uppföljningen bör endast utfallsdata an- vändas. Vi föreslår att ett åttaårigt genomsnitt används i stället för det nuvarande tioåriga genomsnittet i syfte att skapa överens- stämmelse med intervallet för översynen av överskottsmålet. Med ett åttaårigt genomsnitt av det faktiska sparandet kan man anta att merparten av konjunkturvariationerna faller bort. Ett genomsnitt av de senaste årens utfallsdata för sparandet har fördelen att man inte är beroende av bedömningar av resursutnyttjandet som för det strukturella sparandet, eller av prognosvärden som för sjuårs- indikatorn. Den bakåtblickande indikatorn redovisas i Årsredovis- ning för staten och omfattas därmed av årliga granskning. På detta sätt åstadkoms en tydligare åtskillnad mellan en framåtblickande uppföljning i syfte att bedöma budgetutrym- mets storlek, och en tillbakablickande utvärdering av uppfyllelsen av överskottsmålet. Ramverksskrivelsen bör avspegla förändringar i ramverket Den förstärkning av uppföljningen av överskottsmålet som vi här föreslår bör avspeglas i en ny ramverksskrivelse som regeringen ska lämna till . Ramverksskrivelsen (skr. 2010/11:79) inne- håller gällande uppföljningsprinciper för överskottsmålet och behöver uppdateras när förändringar genomförs för att behålla och stärka sin status som den bedömningsnorm mot vilken och granskare som , , och andra kan följa upp finanspolitiken. En upp- daterad skrivelse till bör exempelvis innehålla en de- finition av en målavvikelse och en redovisning av principerna för bedömningen av den takt med vilken en målavvikelse normalt ska korrigeras. En tydlig och aktuell beskrivning av regeringens syn på finanspolitikens regler och mål ökar transparensen och minskar osäkerheten kring finanspolitikens framtida utformning. En ny ramverksskrivelse bör även innehålla en beskrivning av skuld- ankaret och principerna för uppföljning därav, samt av formerna för en återkommande översyn av överskottsmålet varannan man- SOU 2016:67 Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet datperiod, i enlighet med vad kommittén föreslår i avsnitt 8.4 respektive avsnitt 10.2. Ytterligare förslag för att stärka En analys av i ett internationellt perspektiv visar att rådet uppfyller merparten av de rekommendationer för oberoende och opartiskhet som internationella organisationer framför. På några punkter föreslår kommittén förändringar i syfte att ytterligare stärka rådet i dess roll att följa upp och utvärdera finanspolitiken i förhållande till ramverket. Rådets sammansättning är av stor betydelse för att rådet ska vara oberoende och trovärdigt. Den svenska modellen för att utse rådsmedlemmar är unik internationellt sett. Det är visserligen rege- ringen som formellt utser ledamöterna i rådet, men det är rådet som nominerar nya ledamöter när vakanser uppstår. Det framgår av rådets instruktion att det måste beakta aspekter som akademiska meriter och könsbalans när det lämnar sitt förslag. Kommittén har inte funnit att rådets sammansättning skulle vara bristfällig, men kan konstatera att det finns en potentiell nackdel med att rådet förnyar sig själv. I syfte att garantera rådets bredd och kom- petens bör regeringen tillsätta en valberedning för val av rådsmed- lemmar. I en sådan valberedning bör ledamöter från finansutskott ingå för att stärka rådets oberoende i förhållande till regeringen. Vi anser också att ledamöter av ska kunna utses för ytterligare en treårsperiod, dvs. kunna sitta högst i följd. En sådan ordning överensstämmer med vad som gäller för rådets ordförande, och ger enligt vår bedömning större möjlig- heter till successiv förnyelse och bevarad kontinuitet i arbetet i rådet. har med stöd av sin instruktion möj- lighet att följa upp regeringens prognoser. I instruktionen står att rådet får granska och bedöma kvaliteten i prognoser och prognos- modeller. Vi föreslår att rådets uppgift på denna punkt skärps ge- nom att det anges i instruktionen att rådet ska göra detta. Finans- bör genomföra regelbundna utvärderingar, t.ex. , av regeringens prognoser över den ekonomiska utveck- Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet SOU 2016:67 lingen, det offentliga sparandet, och kostnadsredovisningar av reformförslag till . Ett av de områden där inte lever upp till bästa praxis in- ternationellt rör externa utvärderingar av det och dess arbete. Vi föreslår att sådana utvärderingar ska göras re- gelbundet. Fokus för utvärderingarna kan variera, men ett stående inslag bör vara en bedömning av rådets översyn av uppfyllelsen av de finanspolitiska målen. En utvärdering bör göras ungefär och vara offentlig. Regeringen ska ansvara för att externa utvärderingar av genomförs. Sådana utvärde- ringar bör göras med inslag av utländsk expertis. Enligt internationella riktlinjer för finanspolitiska råd ska reger- ingen säkerställa att rådet får tillgång till den information det anser sig behöva för att fullfölja sina uppdrag. En sådan rätt är viktig för rådets funktionella oberoende. Någon sådan författningsreglerad rättighet till information finns inte i . Vi har dock inte upp- fattat att har haft problem att få tillgång till nödvändig information, och har därför inte föreslagit någon för- ändring på denna punkt. Vi har även tittat på frågan om borde ligga under snarare än under regeringen, då det skulle kunna öka rådets oberoende. Även här bedömer vi att nuvarande ordning fungerar bra. Den bästa garanten för rådets oberoende är sannolikt att rådet presenterar relevanta rapporter och sakligt välgrundade analyser, oavsett rådets organisatoriska placering. 10En återkommande översyn av överskottsmålet Kommittédirektivet säger att en återkommande analys bör göras av överskottsmålet för att se till att den valda nivån understödjer de övergripande målen för finanspolitiken. Direktivet ger dock inget explicit uppdrag till kommittén att utreda tidpunkterna eller for- merna för en sådan återkommande analys. Vi har dock valt att ta upp frågan eftersom den hänger samman med såväl bedömningen av överskottsmålets nivå som med den löpande uppföljningen av målet och en förstärkning av ramverket med ett skuldankare. I avsnitt 10.1 redogörs för vad som sagts om behovet av en återkommande översyn av överskottsmålet. Kommitténs över- väganden redovisas därefter i avsnitt 10.2. 10.1Tidigare bedömningar om behovet av en återkommande översyn Här diskuteras hur en återkommande översyn av överskottsmålet motiverats och vad som sagts om frekvensen för en sådan översyn. En jämförelse görs även med hur ofta medelfristiga bud- getmål (MTO) på EU-nivån ses över samt hur det ser ut i andra länder. 10.1.1Hur har en återkommande översyn motiverats? Behovet av en regelbunden återkommande översyn av överskotts- målet har lyfts fram tidigare i flera sammanhang. IMF (2015e) på- pekade i sin s.k. artikel IV-granskning av 2015 att över- skottsmålet bör ses över med jämna mellanrum för att hålla det En återkommande översyn av överskottsmålet konsistent med en väl avvägd nivå på skuld och förmögenhet. Också (2009 och 2014) har efterfrågat en process för regelbundna omprövningar av överskottsmålets nivå. Att överskottsmålet bör vara stabilt över bör inte hindra att målnivån kan omprövas i ljuset av ändrade bedömningar av finansernas långsiktiga hållbarhet eller andra strukturella för- ändringar av ekonomin, enligt rådet. På liknande sätt har (2015a) argumenterat för att det bör utarbetas ett system för framtida revideringar av målet. En förutsägbar process minskar enligt KI risken för att en eventuell revidering av över- skottsmålet tolkas som att den görs för att uppnå kortsiktiga vinster. Ett tidsmässigt förutsebart system för översyn som har bred förankring i skulle gagna trovärdigheten för målet och underlätta förväntningsbilden hos hushåll, företag och andra aktörer i svensk ekonomi. I departementspromemorian om översyn av överskottsmålet 2010 angavs osäkerheten i bedömningen av vad som är en lämplig målnivå som skäl till en återkommande översyn (Ds 2010:4). I ramverksskrivelsen framhöll regeringen att det var viktigt att återkommande göra en analys av överskotts- målets nivå för att se till att den valda nivån stödjer de motiv för målet som anges (skr. 2010/11:79). Regeringen menade också att bedömningen av lämplig målnivå kan ändras beroende på vilken vikt som läggs vid de olika motiven bakom målet. Sammanfattningsvis har i huvudsak följande motiv för en åter- kommande översyn lyfts fram av olika bedömare: Ny information om t.ex. demografin och/eller de offentliga finanserna ändrar förutsättningarna jämfört med när den aktu- ella nivån på överskottsmålet beslutades. De bakomliggande motiven till överskottsmålet prioriteras an- norlunda, t.ex. till följd av förändrade politiska värderingar eller ändrade ekonomiska förhållanden. Osäkerheten kring bedömningen av vad som är lämplig nivå på överskottsmålet är stor. Principskisser för hur en översyn av överskottsmålet kan utformas har presenterats av (2009), i departements- promemorian om överskottsmålet 2010 (Ds 2010:04) och av (2015a). En återkommande översyn av överskottsmålet 10.1.2Hur ofta bör en översyn göras? Att bedöma hur ofta överskottsmålet bör ses över handlar till stor del om att väga behovet av att målet är stabilt och förutsägbart mot att det är flexibelt och anpassat till rådande omständigheter. Ett mål som ständigt revideras förlorar i styrka och trovärdighet och går inte att följa upp. (2015a) nämner som ett lämpligt intervall för en regelbunden översyn av överskottsmålet.