sou · H4B323 · 2016-03-15 00:00:00 — Den risk som finns består i att den anställde avstår lön i utbyte mot chansen att få del en framtida värdeutveckling på företagets andelar. Problemen med personaloptioner beror i stället huvudsakligen på beskattningen. Problemen gäller framför allt beskattningsnivån. Även beskattningstidpunkten och komplexiteten i tillämpningen av skattereglerna när optionerna utnyttjas för förvärv av andelar skapar vissa problem. Det största problemet är alltså nivån på tjänstebeskattningen. Den som tilldelas personaloptioner får en förmån. Denna förmån beskattas i inkomstslaget tjänst. Om värdet på företaget och därmed optionen ökar kraftigt från det att optionen ställs ut till dess att den utnyttjas kommer värdeökningen att tas upp till beskattning i inkomstslaget tjänst. Den högsta marginalskatten 2016 är vid en för riket vägd genomsnittlig kom- munalskatt om och på grund av det avtrappade jobbskatteavdraget. Till detta kommer att en betydande del av Skattegynnande av unga, innovativa företag som vill växa? socialavgifterna är en skatt för en höginkomsttagare; av avgifterna har inget direkt samband med socialförsäkringsförmåner och såvitt avser inkomster som över- stiger de nivåer som grundar rätt till ersättning är socialavgifterna i sin helhet skatt. Skatteeffekterna kan alltså förenklat beskrivas som att för den som har tjänsteinkomster som innebär att man uppnått nivån där högsta marginalskatt gäller kommer – om hänsyn också tas till socialavgifter – av den inkomst som personal- optionerna ger att få betalas i skatt. Mycket tyder enligt min mening på att dagens nivå på tjänstebeskattningen leder till att personaloptioner inte används för att rekrytera nyckelpersoner i mindre företag. En närliggande förklaring kan vara att nivån på beskattningen leder till att de tilltänkta nyckelpersonerna blir avsevärt mindre intresserade av att avstå lön mot en osäker framtida vinst på optioner, när den största delen av eventuell vinst försvinner i skatt. Det höga skatteuttaget leder också till att ägarens och företagets övriga kostnader för personaloptionsprogrammet blir höga. En nyckelperson vill kompensera sig för den höga beskattningen genom att begära en större del av den framtida vinsten än vad han eller hon annars skulle ha gjort. Ägaren får av skatteskäl kanske avstå mer än vad denne vill. Även beskattningstidpunkten kan skapa problem. Den som tilldelats personaloptioner beskattas för förmånen när optionerna utnyttjas för att förvärva andelar i företaget. Skatten ska betalas när optionsinnehavaren förvärvar andelarna trots att den anställde då inte fått några pengar, utan bara en andel i företaget. Det kan leda till att andelarna avyttras vilket kan motverka syftet med incitamentsprogrammet. saknar andelarna likviditet och skatt betalas då på värden som är svåra att realisera. Beskattning vid förvärv av andelar förutsätter också att det går att sätta ett värde på andelarna. Detta kan i många fall vara komplicerat och kostsamt för den nu aktuella kategorin av företag. Skattegynnande av unga, innovativa företag som vill växa? Värdepappersprogram – lägre skattekostnad, men mer komplicerat och osäkert Personaloptioner används såvitt jag förstår det inte för det aktuella ändamålet i någon större utsträckning. Frågan är då om andra former av incitamentsprogram med nu gällande regler kan användas av små företag som behöver rekrytera. När det gäller allmänna bonusprogram och optionsprogram som innebär att lösenpriset knyts till värdeutvecklingen på företaget utan att det finns någon rätt att förvärva andelar – s.k. syntetiska optioner – så är problemen i huvudsak desamma som för personal- optioner; inkomsten beskattas i inkomstslaget tjänst och skatte- nivån blir hög. Det som återstår är då att arbetsgivaren säljer värdepapper till den anställde. Det kan gälla exempelvis andelar eller tecknings- optioner. Som framgått beskattas den anställde i ett sådant fall för skillnaden mellan marknadsvärde och förvärvspris. värde- ökning kapitalbeskattas, men värderingen och den tidiga beskatt- ningen ställer till problem. Det kan ofta vara svårt att bestämma ett riktigt värde på andelar i små tillväxtföretag och risken för skatteprocesser med osäkert utfall får anses vara stor. Det är också svårt att bedöma vilka villkor om fortsatt anställning som kan ställas upp utan att beskattningstidpunkten flyttas fram. Även om värderingsproblemen och övriga tillämpningsproblem skulle gå att hantera återstår problemet att den anställde måste finansiera förvärvet och vara beredd att ta risken. Utöver att det finns skatteproblem gäller vidare att ett värdepappersprogram kräver mer i andra avseenden. Andelar kan behöva emitteras eller återköpas. Teckningsoptioner kan behöva registreras. Slutligen är en viktig skillnad att försäljning av värdepapper i någon mening alltid innebär att maktförhållandena i bolaget ändras på ett annat sätt än vad som gäller för personaloptioner. Aktieägare och innehavare av teckningsoptioner har rättigheter som måste beaktas. En värdepappersinnehavare har därför, även om det finns restriktioner knutna till förvärvet, en annan ställning än vad som gäller för den som fått personaloptioner. Många ägare vill inte Skattegynnande av unga, innovativa företag som vill växa? sprida ägandet under uppbyggnadsskedet och det kan då vara problem att använda värdepappersbaserade program. 11.3.2Lättnadsreglerna bör bygga på personaloptionsreglerna Bedömning: Skattelättnader som syftar till att underlätta för små, växande företag att rekrytera och behålla nyckelpersoner genom lättnader i beskattningen av incitamentsprogram bör bygga på reglerna om personaloptioner. Skattelättnaden bör bestå i att förmånsbeskattningen avskaffas. Det grundläggande syftet med att införa särskilda regler för beskattning av incitamentsprogram är att underlätta för små, växande företag som saknar kapital, att rekrytera personer som är viktiga för att företaget ska kunna växa. Det finns med denna utgångspunkt flera skäl som talar för att lättnadsreglerna bör bygga på beskattningen av personaloptioner. Som anges i föregående avsnitt har personaloptioner stora fördelar i förhållande till andra former av incitamentsprogram. De nackdelarna som här kan vara av intresse gäller skattekonsekven- serna. I förhållande till helt nya lösningar är det också en fördel om nya regler bygger på etablerade rättsliga strukturer. Personal- optioner är väl inarbetade i . Slutligen är de rättsliga tillämpningsproblemen hanterliga när det gäller personaloptioner. Även om det finns tillämpnings- svårigheter när det gäller beskattning av incitamentsprogram i gäller det i mindre utsträckning för personaloptions- program. För arbetsgivare och för den som tilldelas optioner liksom för kan det alltså förutsättas att reglerna kommer att ge upphov till färre och mindre komplicerade tillämpningsproblem om lättnader i beskattningen av incitaments- program för innovativa företag bygger på reglerna för personal- optioner. Skattegynnande av unga, innovativa företag som vill växa? Det finns olika sätt att skattegynna personaloptioner i vissa företag för att förbättra dessa företags möjligheter att rekrytera eller behålla nyckelpersoner. Ett alternativ som diskuterats i utred- ningen är att endast ge uppskov med den skatt som ska betalas. Ett annat alternativ är att helt avskaffa förmånsbeskattningen. Av stor betydelse vid valet mellan alternativen är vilket som bäst löser de problem som finns. Hur bör man då bedöma alternativen? Som framgått är ett problem att de allmänna personaloptions- reglerna kan leda till att den som förvärvat andelar genom att utnyttja personaloptioner av likviditetsskäl kan bli tvingad att sälja andelarna för att betala skatten. Eftersom syftet med reglerna är att nyckelpersoner ska stanna i växande företag där de kan göra nytta även när de kan bli delägare är det kontraproduktivt om skatte- reglerna tvingar fram en försäljning. Detta problem skulle kunna lösas genom regler som innebär att den anställde får uppskov med förmånsbeskattningen. Detta är emellertid inte det enda eller det huvudsakliga problemet med att använda personaloptioner i det syfte som här är aktuellt. Uppskov löser inte problem som orsakas av beskattningsnivån Det huvudsakliga problemet är i stället nivån på tjänste- beskattningen. Den som tilldelas personaloptioner får en förmån från arbetsgivaren. Denna förmån beskattas i inkomstslaget tjänst. Om värdet på företaget och därmed optionen ökar kraftigt från det att optionen ställs ut till dess att den utnyttjas kan det bli stora belopp som ska beskattas i inkomstslaget tjänst. Det innebär att en stor andel av vinsten kommer att få betalas i skatt. Eftersom det är nivån på beskattningen som är det huvudsakliga problemet måste förslagen åtgärda detta problem om de ska kunna ge avsedd effekt. Det som vidare ska prövas är alltså i första hand om det bör införas regler som innebär att förmånsbeskattningen avskaffas. Skattegynnande av unga, innovativa företag som vill växa? närliggande fråga är hur reglerna ska förhålla sig till de särskilda skatteregler som gäller för beskattning av kapitalinkomster i vissa fåmansföretag. Den frågan behandlas i nästa kapitel. 11.4Personaloptioner i små, nystartade företag som inte bedriver viss verksamhet Bedömning: De särskilda skattereglerna ska bara gälla om det företag som ställer ut personaloptionen är ett mindre, nystartat företag. Reglerna ska inte kunna tillämpas av företag som bedriver viss verksamhet, men det ska inte ställas krav på att företaget använder en viss del av sina resurser på forskning och utveckling eller på att det i övrigt är ett tillväxtföretag. I nästa kapitel behandlas utförligt vilka villkor avseende bl.a. företaget, optionsavtalet och den anställde som uppställs för att den som förvärvar andelar genom att utnyttja personaloptioner inte ska förmånsbeskattas. Med de syften förslaget har är det rimligt att det är mindre, nystartade företag som ska kunna komma i fråga för skatteförmåner. Det behövs som jag ser det därutöver ytterligare begränsningar. Det finns olika skäl för det. Kostnaderna ökar exempelvis ju fler företag som kan tillämpa reglerna. Om reglerna leder till att företag som inte tillhör målgruppen gynnas minskar också effekten av de satsade resurserna. Jag har övervägt om reglerna ska utformas, så att de särskilt riktar sig till företag som bedöms ha förutsättningar att växa. Reglerna skulle då t.ex. kunna rikta sig särskilt mot företag som har en stor andel kostnader för forskning och utveckling. Jag anser inte att det är lämpligt att utforma reglerna så eller i övrigt att försöka avgränsa en snäv krets företag som ska gynnas. Som utvecklas i nästa kapitel anser jag det vara bättre att avgränsa bort vissa företag. Skattegynnande av unga, innovativa företag som vill växa? 11.5EU-rättsliga förutsättningar och förenlighet med Svenska bestämmelser måste vara förenliga med internationella åtaganden. I detta kapitel behandlas skatteregler som för vissa skattskyldiga är mindre betungande än de allmänna reglerna. För- hållandet mellan sådana regler och internationella åtaganden är komplicerat. Analysen av vilka förutsättningar som EU-rätt och andra internationella åtaganden ger är därför central. Prövningen av regler som övervägs mot EU-rätt är av delvis olika karaktär beroende på vilka frågor det gäller. Vissa frågor gäller närmare hur reglerna ska utformas, t.ex. i fråga om vilka krav på t.ex. verksamhet i som kan ställas utan att komma i konflikt med den rätt till fri rörlighet som följer av Lissabonfördraget. Dessa frågor behandlas tillsammans med övriga frågor som gäller utformningen av reglerna i nästa kapitel. Frågor som övergripande gäller särreglers förenlighet med är av en annan och större betydelse. Om de särregler som övervägs inte kan bedömas vara förenliga med statsstödsreglerna saknas det nämligen anledning att vidare överväga om sådana regler ska införas. I detta avsnitt analyseras vilka möjligheter och begränsningar som i detta avseende finns när det gäller att införa regler som gynnar vissa incitamentsprogram i syfte att förbättra små, växande företags möjligheter att rekrytera nyckelpersonal. Nedan redovisas statsstödsreglerna och regler om anmälan av stöd. Det diskuteras frågor som gäller de närmare förutsättningarna för att regler av nu aktuellt slag ska kunna vara förenliga med statsstödsreglerna. Frågorna är då: Innefattar de regler som utredningen överväger statsstöd och måste det vara så? Vilka undantagsregler avseende statsstöd är det som de svenska reglerna ska prövas emot och vilka förutsättningar gäller då? Är det sannolikt att regler kan utformas så att det blir förenliga med statsstödsreglerna? Skattegynnande av unga, innovativa företag som vill växa? De svenska reglerna på den direkta skattens område påverkas inte bara av direktiv och av EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital utan även av fördragets bestämmelser om statligt stöd. Dessa bestämmelser finns i artiklarna 107–109. Av artikel 107.1 framgår att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion inte är tillåtet om det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Artikeln innehåller således ett generellt förbud mot statliga stöd. Med statligt stöd avses bidrag i form av direkta överföringar, men också att en stat avstår från krav på vissa företag som den ställer på andra. I detta avseende omfattar gynnande särregler på skatteområdet således statligt stöd. För att det ska vara frågan om ett statligt stöd krävs också att åtgärden gynnar vissa företag eller viss produktion. Åtgärden ska ge en ekonomisk fördel för mottagare och den ska vara selektiv. I artikel 107.2 och 107.3 redovisas undantag från detta förbud. Av särskilt intresse är i detta sammanhang undantaget i artikel 107.3 c. Enligt denna bestämmelse kan en stödåtgärd anses förenlig med den inre marknaden om det gäller stöd för att underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning eller i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Enligt artikel 108 ska fortlöpande granska alla stödåtgärder som medlemsstaterna vidtar. Medlemsstaterna är också skyldiga att underrätta kommissionen om sina planer på att ändra gamla stödåtgärder eller vidta nya. Ett stöd som omfattas av artikel 107.1 är otillåtet om det införs utan att kommissionen har underrättats och godkänt stödet. Otillåtna stöd kan återkrävas från den som fått det. Skattegynnande av unga, innovativa företag som vill växa? 11.5.2Anmälan av stöd till kommissionen och undantag från anmälningsskyldigheten Nya stödordningar – t.ex. skatteregler som innebär att vissa företag gynnas – liksom individuella stöd ska anmälas till kommissionen enligt artikel 108.3. Kommissionen gör en preliminär granskning och fattar beslut. Beslutet kan innebära att åtgärden inte anses utgöra något stöd eller att den innefattar ett stöd, men är förenlig med den inre marknaden. Om kommissionen anser att det är tveksamt huruvida åtgärden är förenlig med den inre marknaden kan den också besluta att inleda en s.k. formell granskning. Med stöd av artikel 109 i EUF-föredraget har kommissionen bemyndigats att anta förordningar om undantag från anmälnings- skyldigheten. har utfärdat förordningar på området, och den har också antagit riktlinjer, rekommendationer, tillkännagivanden och meddelanden för att underlätta tolkningen och tillämpningen av statsstödsreglerna. En sådan förordning om undantag från anmälningsskyldigheten finns för stöd av mindre betydelse (Kommissionens förordning, EU, nr 1407/2013 av ). I denna förordning finns bestämmelser som innebär att stöd som understiger för en stödtagare av tre beskattningsår under vissa ytterligare förutsättningar inte behöver anmälas. Av särskilt intresse för det nu aktuella området är vidare den s.k. gruppundantagsförordningen, kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilka vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, fortsättningsvis allmänna gruppundantags- förordningen. I den finns bl.a. regler om statligt stöd som syftar till att öka tillgången på riskkapital och statligt stöd till forskning, utveckling och innovation. För stöd som uppfyller samtliga kriterier i den allmänna gruppundantagsförordningen gäller att stödet är tillåtet och att någon anmälan till kommissionen inte behöver göras innan stödet genomförs. I de meddelanden och riktlinjer som kommissionen har utfärdat beskriver kommissionen hur man avser att tillämpa artikel 107.3 i EUF-fördraget. Sådana riktlinjer har kommissionen utfärdat för bedömning av stöd på en rad olika områden, bl.a. för riskfinan- sieringsinvesteringar, för stöd till forskning, utveckling och Skattegynnande av unga, innovativa företag som vill växa? innovation, för stöd till miljöskydd och energi samt för regional- stöd m.m. Om en stödåtgärd inte kan hänföras till någon av kommissionens förordningar eller riktlinjer prövar kommissionen åtgärden direkt mot fördraget. Oavsett om åtgärden omfattas av kommissionens riktlinjer eller inte måste åtgärden anmälas och godkännas av kommissionen innan den kan genomföras av medlemsstaten. 11.5.3Särregler för beskattning av incitamentsprogram och statsstödsreglerna Innefattar reglerna statstöd? Bedömning: Regler som bara gäller för en viss kategori företag och som innebär en lägre beskattning av företaget eller av den anställde, ett lägre uttag av socialavgifter eller en senarelagd beskattning utgör en stödåtgärd i den mening som avses i artikel 107.1. i EUF-fördraget. Det förslag som övervägs i kapitel 12 innebär att statliga medel används för att gynna investeringar i vissa företag. Åtgärden utgör därför enligt min bedömning ett statligt stöd trots att det i första hand är investerarna, dvs. entreprenören och den anställde som får skattelättnaden. Företaget gynnas emellertid mer direkt av att några socialavgifter inte tas ut. Förslaget måste således utformas så att det kan anses vara förenligt med den gemensamma marknaden. Måste reglerna innefatta statsstöd? Bedömning: Om reglerna ska uppnå sitt syfte – att i beaktans- värd omfattning öka möjligheterna för små, växande företag att rekrytera och behålla nyckelmedarbetare – kan de av offentlig- finansiella skäl inte rikta sig till samtliga företag. En viktig och relevant fråga är om reglerna måste utformas så att de blir mindre betungande för vissa skattskyldige än för andra. Skattegynnande av unga, innovativa företag som vill växa? reglerna kan göras generella är det inte frågan om en stödåtgärd och reglerna riskerar inte att komma i konflikt med statsstödsreglerna i EUF-fördraget. Enligt min mening står det emellertid alldeles klart att reglerna inte kan vara generella. För att reglerna ska vara effektiva är det nödvändigt att de ger väsentliga skillnader i förhållande till de allmänna skattereglerna. Annars kommer stimulanserna som följer med förslagen att vara otillräckliga. Kostnaderna för att allmänt införa en möjlighet att ställa ut personaloptioner utan varken förmånsbeskattning eller sociala avgifter skulle inte kunna motiveras. Åtgärden, som i första hand är motiverad med att förbättra möjligheterna för mindre, nystartade företag som vill växa och knyta nyckelkompetens till verksamheten, skulle inte längre lösa det marknadsmisslyckande som det var tänkt att göra. Dessutom skulle risken vara betydande för att personaloptioner i stor utsträckning skulle komma att ersätta lön, utan att det i någon nämnvärd omfattning påverkade mindre företags möjligheter att rekrytera nyckelpersoner. Incitamentet för kvalificerade personer att byta till en arbetsgivare i en tillväxtfas skulle bli lägre än med regler som bara gäller för vissa företag, eftersom då även andra arbetsgivare kan erbjuda personaloptioner med skatterabatt. Sammantaget är bedömningen att det bara är selektiva regler som blir verkningsfulla och som kan motiveras ur effektivitets- synpunkt. 11.5.4Mot vilka undantagsregler ska förslagen prövas? Som framgått följer av EUF-fördraget att kommissionen kan anse statligt stöd som ges för att underlätta för vissa näringsverksam- heter som förenligt med den inre marknaden när det inte påverkar handeln i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Det finns alternativa vägar att pröva om ett stöd eller en stödåtgärd är tillåten. För mindre stöd finns generella undantagsregler om stöd av mindre betydelse. De undantag som faller in under den allmänna gruppundantagsförordningen har Skattegynnande av unga, innovativa företag som vill växa? vidare en särställning, eftersom de är tillåtna och inte behöver anmälas till kommissionen innan de genomförs. Om nationella förslag till stödåtgärder inte i alla avseenden uppfyller kriterier i någon av de nämnda förordningarna prövas de mot undantagsreglerna i artikel 107.2 och 107.3 i fördraget. När det gäller undantagen i artikel 107.2 måste kommissionen godkänna stödet om förutsättningarna är uppfyllda. För stöd som ges av sådana skäl som anges i undantagen i artikel 107.3 kan kommissionen godkänna stödet, men den måste inte. För att öka förutsägbarheten och underlätta för medlems- staterna har kommissionen på vissa områden utfärdat meddelanden och riktlinjer som beskriver hur kommissionen avser att tillämpa artikel 107.3 i EUF-fördraget. Kommissionen har därigenom skapat en transparens kring sin interna beslutsprocess. För stöd inom områden som inte omfattas av kommissionens meddelanden och riktlinjer saknar medlemsstaterna denna förutsägbarhet. I dessa fall kan vägledning i stället sökas genom tidigare beslut från kommissionen varigenom kommissionen har godkänt stöd för motsvarande ändamål. Är kommissionens förordningar eller riktlinjer tillämpliga på ett förslag om kvalificerade personaloptioner? Bedömning: Varken kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse eller den allmänna gruppundantagsförord- ningen bedöms vara tillämpliga på förslaget om skattelättnader för kvalificerade personaloptioner. Förslaget måste därför anmälas till kommissionen i enlighet med artikel 108.3 EUF- fördraget och kan inte genomföras innan kommissionen har godkänt det. Ingen av kommissionens riktlinjer bedöms heller vara tillämpliga på förslaget. I den allmänna gruppundantagsförordningen anges villkor för under vilka förutsättningar stöd av ett visst slag ska anses undantaget från förbudet mot otillåtet statsstöd. Exempel på stöd som en medlemsstat kan införa med stöd av den allmänna gruppundantagsförordningen är stöd för små och medelstora företags tillgång till finansiering samt stöd till forskning, utveckling Skattegynnande av unga, innovativa företag som vill växa? Stödet måste dock vara utformat så att det upp- fyller de närmare förutsättningar som anges i förordningen. Förslaget om att införa en skattelättnad för kvalificerade personaloptioner har som huvudsakligt syfte att öka möjligheterna för små, växande företag att rekrytera och behålla nyckelpersoner i företaget. Även om problemet för små, växande företag att kunna rekrytera och behålla nyckelpersoner i företaget nära hänger samman med det faktum att dessa företag ofta har brist på kapital bedömer jag inte att en skattelättnad för kvalificerade personal- optioner skulle kunna anses som ett stöd för tillgång till finansiering som är ett sådant stöd som skulle kunna omfattas av kommissionens allmänna gruppundantagsförordning. Inte heller bedömer jag att några av de andra områden som förordningen omfattar skulle kunna vara aktuella i ett fall med skattelättnad för kvalificerade personaloptioner. De stödbelopp som systemet med kvalificerade personal- optioner kan komma att innebära gör att inte heller kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse är tillämplig.