sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — Utvecklingen från en centralstyrd politik till en mer interaktiv samhällsstyrning kan ge civilsamhället nya förutsättningar för inflytande i samarbetet med den offentliga sektorn och man pratar om att samhällskontraktet omförhandlas.32 Men när den politiska styrningen förändras och fördelas på olika aktörer och nivåer utmanas också den representativa demokratins ideal och prakti- serande. Fler aktörer får på ett mer oförutsägbart sätt inflytande i politikens utformning och genomförande. Formen för beslut, verk- ställande och ansvarsutkrävande blir mindre given vilket förknippas med bland annat brist på insyn i politiska processer, begränsade möjligheter till ansvarsutkrävande och ökat inflytande av självstän- diga organisationer.33 Resursstarka och erfarna aktörer kan också ta mer plats i arbetet.34 lyfts fördelar med den nya styrn- ingen fram. Andra människor än de som vanligen engagerar sig i samhällsfrågor får en möjlighet att delta vilket leder till ett ökat inflytande35 och beslut som fattas i en process där flera berörda och relevanta parter deltagit kan uppfattas som mer legitima och hållbara.36 Resultatet från denna studie väcker dock frågor om hur dessa möjligheter är fördelade mellan olika geografiska områden och olika föreningar. Det framstår också som viktigt, ifall man önskar stödja det lokala civilsamhället, att se över hur resurser fördelas och vilka motkrav som formuleras. Föreningslivet kan spela en stor roll lokalt, utan att uppfylla den offentliga sektorns målkrav. 31Lundberg, 2011. 32Harding, 2011. 33Hedlund & Montin, 2009. 34Henecke & , 2002. 35Bengtsson & , 2009. 36Hedlund & Montin, 2009 Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden I denna rapport har vi presenterat föreningslivets erfarenheter från fyra stadsdelar i och . Om erfarenheterna skulle vara likartade i andra kommuner kan vi inte utläsa från detta material. Vi tror dock att resultaten är viktiga och kan vara vägledande i det fortsatta arbetet för att stärka demokratin och civilsamhället. För det första menar vi att ett övergripande och enhetligt förhållningssätt bland kommunens förvaltningar skulle bidra till större transparens i civilsamhällets relation till kommunen. Det skulle också ge en vägledning till tjänstemän som arbetar nära det lokala civilsamhället och möjliggöra ett enhetligt bemötande för hela civilsamhällets aktörer och inte bara registrerade föreningar. Kontinuitet i kommunalt stöd i form av varaktiga lokaler, finansiering och kontaktpersoner skulle därtill göra att civilsamhället i större utsträckning skulle kunna fokusera på sin verksamhet i stället för praktiska frågor. Osäkerheten är stor gällande fortsatt finansiering och tillgång till lokaler. Många föreningsaktiva är osäkra på vilka kanaler man ska använda sig av och de erfarna med stora nätverk har en bättre utgångspunkt att få hjälp. Kommunerna behöver se över bidragssystem och stöd till olika föreningar där förutsättningarna kan skifta mellan kultur- föreningar, idrottsföreningar, handikapporganisationer och så vidare. Fler verksamhetsanpassade lokaler skulle även ge fören- ingarna möjlighet att utöka sin verksamhet och skapa en plats- identitet. Att med kommunalt och statligt stöd utbilda och anlita ungdomar som kanslister och ledare i lokala föreningarna skulle dels skapa arbetstillfällen och dels ge föreningarna en resurs många saknar . Ytterligare ett sätt att stärka stödet till civilsamhället och göra kontakter med civilsamhället mer enhetliga och transparenta är att Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden införa en föreningslots. Föreningslotsen kan vara en digital plattform och en fysisk plats där information och stöd till föreningar samlas. På så vis erbjuds ”en väg in” och alla aktörer får del av samma information. Lotsen ska vara bekant med såväl den interna kommunala strukturen som civilsamhällets utformning och stödstruktur. Därmed kan hänvisning göras till lokala tjänstemän inom den egna organisationen likväl som till externa föreningar och organisationer. är oftast offentlig sektor drivande i flera av de samverkans- initiativ som tagits på nationell, regional och lokal nivå. För att bli en jämställd part i diskussionerna och samarbetena behövs motsvarande drivkraft och agenda inom civilsamhället. Ett sätt att stärka civilsamhället som en självständig part gentemot den offentliga sektorn kan vara att i större utsträckning göra civilsamhällets parter ansvariga för fördelningen av stödstruktur inom civilsamhället, där de också ges möjlighet att utrycka sina behov och situation. finns ofta explicita eller implicita motkrav inbyggda i stödsystemet, vilket kan vara relevant i vissa sammanhang, men det bör också finnas utrymme och stöd även utifrån sina egna premisser. Civilsamhället måste också kunna vara drivande i skilda frågor och kunna forma sin autonomi. Därmed kan de också bli en mer jämbördig samtalspartner med offentlig sektor. Men även autonoma föreningar behöver lokaler. Slutligen kan vi konstatera att knyta ihop det lokala civilsamhället med andra bostadsområden är ett sätt att komma förbi de spänningar som kan uppstå mellan föreningar i ett område. Stadsområde Väster i har påbörjat ett försök till fadderverksamhet mellan föreningar, där två föreningar med olika verksamhet och från olika områden ska samarbeta och ge varandra goda råd och stöd. Kommunens roll här har varit att förmedla kontakt mellan föreningarna. Samarbetet är i startgropen och vad utfallet blir återstår att se. Att understödja föreningar i bostadsområdenas periferi som vill nå barn och ungdomar från socio-ekonomiskt utsatta områden är också ett sätt att stärka det överbryggande sociala kapitalet. Här gör Rädda barnen ett viktigt arbete genom att koppla ihop barn och ungdomar med olika föreningar runt om i . Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden Under studiens gång har det framkommit indikationer på att förutsättningarna för det lokala civilsamhället kan se olika ut i olika bostadsområden och olika delar av staden. I vidare forskning hade det varit intressant att jämföra det lokala föreningslivet i socio- ekonomiskt utsatta bostadsområden med mer välbärgade områden. Därtill borde de olika förutsättningarna för olika typer av föreningar synliggöras. Vilka verksamheter består föreningslivet av och ur vilka behov har de uppkommit? Vilka skillnader och likheter finns det mellan kommunala och civilsamhälleliga verksamheter som riktar sig till barn och ungdomar i olika områden? Hur ser relationen mellan föreningarna och den offentliga sektorn ut i olika områden; har tjänstemän olika förväntningar, mandat och ageranden gentemot lokala föreningar i olika sammanhang och hur påverkar det i så fall föreningarna? Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden , B (2004). Föreningsliv, makt och integration – ett inledande perspektiv. I DS 2004:49 Föreningsliv, makt och integration, Rapport från Integrationspolitiska maktutredningens forskningsprogram. , B och , C (red.) (2009) Föreningsliv, delaktighet och lokal politik i det mångkulturella samhället. , U & , S (2014, ). Ung Livsstil i (Power-point). Ek, R, Gerell, M, Guldåker, N, , P, , M, , T, , A & Tykesson, M (2014). Att laga revor i samhällsväven – om social utsatthet och sociala risker i den postindustriella staden, MAPIUS nr 18 Gerell, M & , P-O (2014). Att arbeta med grannskaps- utveckling och sociala risker i Ek, R, Gerell, M, Guldåker, N, , P, , M, , T, , A & Tykesson, M (2014). Att laga revor i samhällsväven – om social utsatthet och sociala risker i den postindustriella staden, , M (2014). Opublicerat material om förtätningsområden. , T (2012). Underlagsrapport 3 till . , G & Montin, S (red.) (2009). Governance på svenska. : Santérus Academic Press. Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden Henecke, B & , J (2002). Medborgardeltagande i den fysiska planeringen – en demokratiteoretisk analys av lagstiftning, retorik och praktik. , N (2009). Etnisk organisering i den lokala nätverks- politiken. I , B & , C (red.). Föreningsliv, delaktighet och lokal politik i det mångkulturella samhället. , H (1954). Folkrörelserna, : Ehlins, Folkbild- ningsförlaget , L (2011). Till det lokalas försvar. , E (2011). Forskning om relationen mellan det civila och offentliga samhället i , A, , M, , H , M, (red). Perspektiv på offentlig verksamhet i utveckling. Tolv kapitel om demokrati, styrning och effektivitet. Lundåsen, S (2004). En föreningsbaserad demokrati? : ideella före- ningar och valdeltagande i kommuner . Åbo: förlag. (2014). Direktiv för de av kommunstyrelsen, 2014-03- 05, beslutade utredningsuppdragen till stadskontoret gällande ärendet: Slutrapport från Kommission för ett socialt hållbart -fråga om förslag på inriktning av det fortsatta arbetet för en socialt hållbar utveckling (STK-2013-145) 6446566/Stadskontorets_+utredningsdirektiv_KS_2014-04- 30.pdf P (1950). Citizenship and Social Class and other Essays. Cambrigde: University Press. 2009/10:55. En politik för det civila samhället. , R.D (2000). Bowling alone: The collapse and revival of American community, and , R.D (1993). Making democracy work: Civic traditions in Modern , : . Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden , B & , J (1999). Korporatismens fall och den svenska modellens kris. : SNS (Studieförb. Näringsliv och samhälle). SKL (2014) Dialoger och överenskommelser med civilsamhället, SKL (kommuner och landsting). SOU (1985:40), Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning: betänkande av , : Liber, Allmänna förlag. Trägård, L (1999). Det civila samhället som analytiskt begrepp och politisk slogan. I E. Amnå (Red. ), Civilsamhället. : Fakta info direkt. Wijkström, F (2011). "and Business Talk". The On- Going (Re)hybridization of . I F. Wijkström & A. Zimmer (Red. ), Nordic civil society at a cross-roads: transforming the popular movement tradition. Wijkström, , M (2005). Ledning och organisering av idéburen verksamhet. I Amnå, E (Red. ), Civilsamhället: några forskningsfrågor. : i samarbete med Gidlund Wijkström, F & , T (2006). Från nationalstat till närings- liv? : det civila samhällets organisationsliv i förändring. : (), i . Wijkström, F & , T (2002). Den ideella sektorn: orga- nisationerna i det civila samhället. , P (1994). Särintresse och allmänintresse: Korporatismens ansikten, : Acta Universitatis Upsaliensis , P, , T, , P. M, Nørgaard, A. S, Rommetvedt, H & , G (2011). Corporatism: Government Authority and Capability in . Government and Opposition, 46:365–391. Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden Del III: Inflytande och delaktighet i den lokala demokratin Den lokala demokratins utmaningar Den lokala demokratins utmaningar Den lokala demokratins förändrade villkor .................. Den kommunala politikens och förvaltningens Avsektorisering och nämndavveckling ............................... Funderingar och förslag ....................................................... Partipolitisering och lokal parlamentarism .................. Partipolitisering, partipiska och konflikter......................... Formellt samlingsstyre och reellt majoritetsstyre.............. Funderingar och förslag ....................................................... Mellanvalsdemokrati och representationsroller ............ Folkomröstningar och folkinitiativ ..................................... Funderingar och förslag ....................................................... Den lokala demokratins utmaningar 1Den lokala demokratins förändrade villkor Förväntningarna på ett demokratiskt system är höga. Vi förväntar oss bland annat att demokratin ska främja och ta till vara en rad samhällsvärden, till exempel politisk jämlikhet och medborgerligt engagemang. Vi förväntar oss att politiska beslut ska följa en rad vedertagna procedurer men exekveras snabbt och effektivt. Vi förväntar oss att demokratin ska producera makt- havare som har örat mot marken och är responsiva mot sina väljare men kanske också är modiga statsmän och -kvinnor som vågar fatta nödvändiga beslut. Och helst ska politikerna vara välutbildade och professionella – och dessutom folkliga med egenskaper som speglar väljarkåren. Problemet är att finna demokratiska institutioner och processer som främjar alla dessa värden. I vissa fall riskerar ett värde att, kanske oavsiktligt, sättas åt sidan eftersom ett annat sätts i fokus. Inte sällan finns inneboende konflikter mellan demokratins olika värden. Uppgiften att bygga politiska institutioner som motsvarar medborgarnas förväntningar försvåras dessutom av att politikens villkor förändras . Sociala och ekonomiska strukturer ändras, nya organisationer och styrningsideal förändrar förut- sättningarna för politiskt arbete, och medborgarnas opinioner, förväntningar och engagemang växlar från tid till annan. Att upp- rätthålla ett fungerande folkstyre innebär därför att man ständigt måste diskutera hur det demokratiska systemet kan möta de utmaningar som värdekonflikter och förändrade villkor utgör. Det gäller inte minst i den lokala demokratin. Det tidiga var en formativ period för svenska kommuner. regeringsform skrevs självstyrelse formellt in i portalparagrafen som en av hörnpelarna i det svenska Den lokala demokratins utmaningar Kommunblocksreformen slutfördes och har den svenska indelningen på lokal nivå varit mycket stabil. Och vid ungefär antogs en ny kommunallag som kan beskrivas som ”lokala konstitution”. återfinns grundprinciperna för hur demokratin förverkligas i kommuner och landsting. Trots att kommunallagen reviderades 1991 ligger dessa grundprinciper fast. Men även om de yttre ramarna för det kommunala självstyret har varit tämligen stabila har villkoren för den lokala demo- kratin förändrats på många sätt. Kommunernas ansvarsområden har utökats och skiftande styrningsideal har förändrat arbets- formerna i politik och förvaltning. Den demokratiska praktiken har gradvis förflyttats – bort från ett samförståndsinriktat samlings- styre till en mer konfliktorienterad partidemokrati byggd på parlamentarismens principer. Detta har i hög grad skett på informell grund, utan några förändringar av det formella konstitutionella ramverket. Därtill har nya instrument för att främja medborgarinflytande mellan valen introducerats. Syftet med denna rapport är att diskutera tre stora utmaningar som den svenska lokala demokratin nu står inför. Vi fokuserar särskilt på effekter av förändrade villkor a) för den kommunala organisationen, b) för de politiska partierna på den parlamentariska arenan och c) för relationerna mellan politiker och medborgare mellan valen. I rapporten presenterar vi främst resultat från vår egen forskning som belyser utvecklingen. Några resultat har tidigare publicerats men en hel del är nytt. Rapportens främsta datakälla är vår enkätstudie Kommun- och landstingsfullmäktige- undersökningen (KOLFU). KOLFU riktade sig till samtliga 14 000 folkvalda politiker i 290 kommuner och 20 landsting 2008 och 2012. Även resultat från en enkät till fullmäktigeledamöter i 16 länder 2007–2009 presenteras (MAELG- undersökningen). Att kritiskt granska en samhällsutveckling och peka på problem är en forskares uppgift. Att hitta lösningarna på problemen över- låter vi gärna med varm hand åt andra. Men i denna rapport tänkte vi ändå ta oss friheten att presentera några förslag som skulle kunna leda utvecklingen i rätt riktning och bidra till att stärka den lokala demokratin. Det är inga ”vetenskapliga sanningar”, men givet att läsaren instämmer i vår problembeskrivning kanske även lösnings- Den lokala demokratins utmaningar förslagen kan vinna gehör. Var och en av de tre delarna i rapporten avslutas därför med några reflektioner och förslag till hur demo- kratin möjligen kan förstärkas, och rapporten avslutas med en summering av dessa reflektioner. Rapporten inleds dock med en temperaturmätning av makt- fördelningen i svenska kommuner, vilket ger en ram till diskussionen om de tre utmaningarnas potentiella effekter. 1.1Den politiska makten i svenska kommuner Ett vanligt sätt att beskriva hur ett politiskt system fungerar är att utgå ifrån hur makten är fördelad. Vem eller vilka avgör vilka politiska beslut som fattas? Är det politiska inflytandet koncentrerat till några få eller spritt på många? Är inflytandet formaliserat eller informellt? Problemet är förstås att makt är notoriskt svårt att mäta. Den formella makten, kopplad till organisationer, positioner och legal beslutskapacitet är en sak, men makt beror även på informella institutioner och normer som är vanskliga att belägga. Ett sätt att studera makt som använts flitigt, inte minst i kommunforskningen, är att mäta så kallad ryktesmakt1. Ryktesmaktsmetoden utgår från hur stort inflytande de politiska aktörerna upplever att de själva och andra aktörer har. I KOLFU 2012 fick fullmäktige- ledamöter ta ställning till tio aktörers inflytande – inklusive det egna – på en skala från 0 till 10. Resultaten från denna fråga presenteras i figur 1.1. 1 , 1953; Boogers, 2014. Den lokala demokratins utmaningar Kommentar: Frågan löd: ”Hur stort inflytande anser du att var och en av följande aktörer har över kommunens politiska verksamhet?”. Politikerna svarade på en skala från 0 (”inget inflytande alls”) till 10 (”mycket stort inflytande”). I figuren presenteras medelvärden för den upplevda makten för tio aktörer. I enlighet med den representativa demokratins principer utser kommunmedborgarna i val det lokala parlamentet fullmäktige, som i sin tur utser den politiska exekutiven i form av styrelse och nämnder. Mot den bakgrunden ger resultaten i figur 1.1 en tankeväckande bild av svensk kommunpolitik. Det är uppenbart att den politiska makten i hög grad upplevs vara koncentrerad till toppolitikerna i kommunstyrelsen (medelvärde 8,2). Inflytandet för fullmäktige upplevs som betydligt lägre (6,4). Det finns inget exempel på någon kommun där det beslutande och folkvalda organet fullmäktige upplevs ha ett större inflytande än den exekutiva och indirekt valda styrelsen. Minst inflytande av de aktörer vi frågade om upplevs medborgarna ha (4,2). Även aktörer som inte har något demokratiskt ansvar upplevs ha ett stort inflytande i kommunpolitiken. De opolitiska tjänste- männens inflytande upplevs till exempel ligga på samma nivå som det folkvalda fullmäktige (6,4). I genomsnittskommunen upplevs statliga myndigheter (5,9) ha ett något större inflytande än det Den lokala demokratins utmaningar lokala näringslivet (5,0) och journalisterna (4,7). Men i större kommuner upplevs journalister som mer och statliga myndigheter som mindre inflytelserika. I 274 kommuner () upplevs en enda person, kommunstyrelsens ordförande (), ha ett större politiskt inflytande än fullmäktige. Och i 121 kommuner () upp- levs KSO ha ett större inflytande än den styrelse han eller hon leder. KSO:s starka ställning kan tyckas anmärkningsvärd med tanke på att svenska KSO, till skillnad från de flesta av sina internationella motsvarigheter, nästan helt saknar formella politiska befogenheter. Komparativa studier visar dock att KSO knappast har mindre inflytande än borgmästarna i andra europeiska länder.2 KSO:s makt bygger därför i hög grad på informella normer. En effekt av denna informalitet är att det saknas formella maktredskap att falla tillbaka på när en KSO ifrågasätts eller utmanas av sin omgivning. Detta är troligen en av förklaringarna till att skillnaden är så stor mellan de kommuner där KSO:s makt upplevs som störst (9,4) respektive minst (5,6). Hur stort inflytande KSO har beror även på faktorer knutna till den individ som innehar uppdraget: KSO från större partier upplevs ha ett större inflytande än KSO från mindre partier; erfarna KSO upplevs ha större makt än nykomlingar; och KSO med chefserfarenhet i det civila upplevs ha större inflytande, och så vidare.3 Bland kommunpolitikerna är maktfördelningen dessutom långt mer komplex än den enkla uppdelningen mellan toppolitiker och övriga. Under KSO finns en hierarki av poster med olika grad av inflytande. Ett sätt att illustrera detta är att utgå från politikernas bedömning av sitt eget inflytande och relatera det till vilka positioner de har. I figur 1.1 ovan uppgår den genomsnittliga ledamotens upplevda egna inflytande till 5,4 på 0–10-skalan. I tabell 1.1 redovisas medelvärdet för samma fråga efter ledamöternas högsta politiska uppdrag, efter anställningsform (fritids-, deltids- eller heltidspolitiker) och efter parlamentarisk position (majoritets- eller oppositionspolitiker). 2Bäck, 2005; , 2006 s. 3Skoog & , 2015. Den lokala demokratins utmaningar Kommentar: Resultaten bygger på fullmäktigeledamöternas bedömning av sitt eget inflytande. Se kommentaren under figur 1.1 för frågeformulering. Resultaten i tabell 1.1 illustrerar tydligt kommunpolitikens makt- hierarki: Under KSO finns en grupp toppledare bestående av ord- förande i fullmäktige och nämnder och vice ordförande i styrelsen. Från denna grupp är avståndet ganska stort till det mellanskikt som består av politiker med andra presidieuppdrag i fullmäktige och nämnder eller som är ordinarie ledamöter i styrelsen. I en tredje grupp återfinns styrelseersättare och ordinarie nämndledamöter, medan nämndersättare och politiker utan andra uppdrag än full- mäktigeledamot upplever sig ha minst inflytande. Resultaten visar även att tid är makt. Heltidspolitiker upplever sig har mer inflytande än deltidspolitiker, som i sin tur upplever sig ha mer inflytande än fritidspolitiker. Politisk anställning sam- varierar förstås med vilken post man har, men det finns också politiker som har en formellt lägre position i hierarkin men som ändå jobbar hel- eller deltid med politik – antingen genom att kombinera flera uppdrag eller genom att jobba politiskt utanför Den lokala demokratins utmaningar Att ha en politisk anställning innebär att man har tid att sätta sig in i frågor och upprätthålla de kontakter som uppdraget kräver. Analyser visar att politisk anställning är en makt- resurs som kompenserar för en låg formell position. I tabell 1.1 framgår också hur politiker som ingår i en styrande majoritet systematiskt upplever sig ha ett större inflytande än oppositionspolitiker. Skillnaden är ungefär lika stor för samtliga kommunpolitikerkategorier, oavsett hierarkisk position och politisk anställning. Sammantaget visar dessa resultat på den stora betydelsen för maktutövningen som formell organisering, anställningsform och parlamentarisk position har. Det är dessa maktmönster som utmanas när den kommunala organisationen ritas om: när nämnder avskaffas och verksamhetsansvar flyttas till styrelsen; när politiken profess- ionaliseras; och när majoritetsförhållanden ändras. Och ur ett demokratiskt perspektiv är det anmärkningsvärt att medborgarna är den aktörsgrupp som upplevs ha minst inflytande över politiken i kommunen. Det är bland annat den problembilden som drivit på kommunerna att genomföra olika reformer som syftar till att stärka medborgarnas inflytande och delaktighet mellan valen. Den lokala demokratins utmaningar 2Den kommunala politikens och förvaltningens organisering En stor utmaning som den lokala demokratin har att förhålla sig till är att anpassa och utveckla politikerrollen till nya arbetsformer och styrningsideal i kommunerna. Nya ideal kring styrning och management kommer och går men deras livsspann varierar. Deras fördelar upplevs ofta som självklara under långa perioder, tills de avlöses av nya ideal med helt andra styrningslogiker. Vissa styrningsideal kräver radikala förändringar av den kommunala förvaltningen, och ibland även av kommunens politiska institutioner. När kommuner väljer att omorganisera sig för att öka verksamhetens effektivitet har man inte alltid funderat igenom konsekvenserna för den lokala demokratin.