sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — När det gäller frågan om vilket värde idéburna organsationer har som utförare av offentligt finansierad välfärd kan följande värden lyftas fram för att idéburna organsationer kan fungera som ett komplement både till den välfärd som utförs i offentlig regi och till sådan som drivs i vinstsyftande privat regi. Historiskt sett har idéburna organisationer exempelvis bedrivit pedagogisk verksamhet med alternativa metoder eller riktat omsorgsverksamheter till grupper med specifika behov. Sådan mer nischinriktad verksamhet kan vara svår för det offentliga att tillhandahålla och inte tillräckligt kommersiellt intressant för en vinstsyftande aktör att bedriva. De idéburna verksamheterna kan på detta vis öka mångfalden och val- friheten för brukarna. Idéburna aktörer har historiskt sett även bidragit till innovation genom att tillhandahålla nya former av välfärdstjänster innan de kommit att i större skala utföras av offentliga aktörer. De idéburna har på så viss drivit på välfärdstatens utveckling. I forskningen har denna roll delvis förklarats av att organisationerna drivs av ideolo- giska, religiösa och sociala skäl och inte av vinstsyfte.12 UFC pekar även på att de civila samhällets organisationer sannolikt har bättre förutsättningar än näringslivet att erbjuda lokalt engage- mang, exempelvis vid flyktingmottagande eller integrationsinsatser. Utredningen menar även att dessa organisationer ofta tar ett större ansvar och gör mycket mer än det som efterfrågas i förfrågnings- underlag.13 Idéburna organisationers mindre känslighet för finansiella inci- tament gör även att vissa idéburna organisationer förefaller påver- kas mindre av ekonomiska förändringar än andra aktörer. 11SOU 2016:13 s. 104 ff. 12Trætteberg, & Sivesind, , Ideelle organisasjoners særtrekk og merverdi på helse- og omsorgsfeltet, 2015. 13SOU 2016:13 s. 384. SOU 2016:78 Behovet av ett flexibelt regelverk för socialt ansvarstagande, kvalitet och mångfald kation på detta är att flera idéburna organisationer är gamla och bedrivit verksamhet , se avsnitt 2. Det är med andra ord mindre risk att dessa idéburna verksamheter försätts i konkurs om ekonomiska problem uppstår. Det finns dock även begränsningar och nackdelar som är förknip- pade med de idéburna och icke-vinstsyftande aktörerna. Ett sådant är att sådana aktörer visat sig ibland ha sämre tillgång till kapital och därmed inte kunnat investera tillräckligt mycket i verksamheten. Vi kommer i avsnitt 15 återkomma till denna problematik. 15Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn Utredningen har i uppdrag att utreda i vilken utsträckning det från kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för idéburna aktörer inom välfärdssektorn och, vid behov, föreslå åt- gärder för att reducera sådana hinder. I utredningens direktiv anges att kapitalbrist kan vara ett problem för aktörerna, t.ex. genom att det kan vara svårt att få lån eller att hitta finansiärer till verksamheten. Avsaknad av kapital kan för alla typer av företag och organisationer utgöra inträdes- och tillväxthinder. Utredningen har därför tolkat uppdraget som att det handlar om att analysera ifall idéburna aktörer inom välfärdssektorn har särskilda kapitalförsörjningsproblem som skiljer sig från andra företag och organisationer. Uppdraget kan även betraktas mot bakgrund av att den andel av den offentligt finansierade välfärden som utförs av idéburna aktörer är relativt liten i jämfört med många andra länder. Som beskrivits i av- snitt 2 har denna andel varit relativt och i vissa fall min- skat . Frågan kan därför ställas i vilken utsträckning kapitalförsörjningsproblem kan förklara den idéburna sektorns begränsade omfattning i . I utredningens samtal med idéburna organisationer har, vid sidan om kapitalförsörjningsproblem, framkommit att idéburna organisationer kan ha problem med den löpande finansiering av sin verksamhet. Det handlar exempelvis om att ersättningsnivåer inte är tillräckligt höga för den verksamhet man vill bedriva. Ett annat problem som omnämnts i sammanhanget är organisationernas brist- ande förmåga att delta i eller vinna upphandlingar. Vi kommer i detta avsnitt behandla problem kopplade till kapitalförsörjningen och inte sådana som är kopplade till den löpande finansieringen. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn avsnitt 17, 18 och 20 adresseras frågor som berör idéburna orga- nisationers förutsättningar för att delta i och konkurrera vid upp- handlingar och inom valfrihetssystem. Som beskrivits i avsnitt 14.4 används i litteraturen flera mer eller mindre överlappande begrepp för att beskriva den idéburna sektorn. Det handlar om det civila samhället, icke-vinstsyftande aktörer, sociala företag och ideella organisationer. Utredningen har, så långt det varit möjligt, använt begreppet idéburna aktörer eftersom det är det begrepp som används i utredningens direktiv. När vi refererar till olika studier har vi dock använt de begrepp som används i res- pektive studie. I detta sammanhang kan nämnas att Utredningen för ett stärkt civilsamhälle bl.a. har haft i uppdrag att undersöka möjligheterna att på olika sätt underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva sin verksamhet och utvecklas. Utredningen har i sitt betänkande beskrivit vissa hinder i fråga om kapitalförsörjning men inte lämnat några förslag som berörde dessa.1 För att nya företag ska kunna starta och utveckla sin verksamhet krävs oftast kapital i någon form. Det finns flera tänkbara finan- sieringsalternativ för företag och organisationer som avser att expan- dera eller entreprenörer som avser starta ett nytt företag. Alter- nativen delas ofta in i tre kategorier: 1.Kapitaltillskott från ägare eller grundare (interna medel) 2.Externt ägarkapital (externa medel) 3.Extern skuldfinansiering (externa medel) Med kapitaltillskott från ägare eller grundare avses kapital från ägaren eller grundaren själv eller närstående. I de allra flesta nya företag handlar det om att ägaren investerar personligt sparande i företaget. Externt ägarkapital, eller s.k. riskkapital, avser investeringar i företagets egna kapital där investeraren i någon utsträckning blir delägare i företaget. Riskkapitalinvesteringar kan delas in i private 1 SOU 2016:13 s. 225 ff. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn equity som är investeringar i onoterade bolags ägarkapital (utanför börsen) och public equity som är investeringar i börsnoterade bolags ägarkapital (på börsen). Extern skuldfinansiering består främst av lån från kommersiella banker och andra kreditinstitut. Det är också den vanligaste externa finansieringsformen för nystartade och små företag, såväl i som i andra länder.2 Som komplement till den privata lånemark- naden finns statliga finansieringsaktörer, myndigheter samt idéburna finansieringsaktörer som ger stöd till företag och organisationer. Utöver dessa finansieringsalternativ kan även bidrag, projektmedel eller andra typer av finansiering spela stor roll för många företag. Det kan exempelvis vara bidrag och projektmedel från myndigheter och regionförbund.3 I detta sammanhang kan även nämnas finansiering som sker inom ramen för olika samverkansprojekt. I avsnitt 21 be- skrivs bl.a. idéburet offentligt partnerskap (IOP). För de flesta nystartade företag utgör olika former av eget kapital den viktigaste källan till finansiering. Tillgången till externt kapital är framför allt viktig för företag som vill expandera sin verk- samhet.4 15.3Kapitalförsörjningsproblem för idéburna aktörer I de samtal som utredningen har fört med representanter för idé- burna aktörer och intresseorganisationer har flera uppgivit att idé- burna aktörer har problem att finna finansiering när de vill starta, utveckla eller expandera sin verksamhet. Europeiska kommissionen bedömde 2011, i linje med detta, att de sociala företagens finan- sieringssystem är underutvecklat i jämförelse med det som andra företag har tillgång till och att för många sociala företag är tillgång till kredit en förutsättning för att de ska kunna bildas och utveck- 2Tillväxtverket, Tillgång till kapital, En studie om förutsättningarna för samhälls-/sociala företag och företagare med utländsk bakgrund, Rapport 0165, samt Kontigo, Små företags behov av krediter och systemen för att tillgodose dem, 2011, s. 13. 3Tillväxtverket, Tillgång till kapital, En studie om förutsättningarna för samhälls-/sociala företag och företagare med utländsk bakgrund, Rapport 0165, s. 18. 4Tillväxtanalys Kapitalförsörjningen i små och medelstora företag – En inventering av statistik över riskkapitalmarknaden, 2011, s. 9. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn Kommissionen har uppmanat medlemsstaterna och de lokala och regionala myndigheterna att inom ramen för sina befogenheter stödja och främja utveckling av sociala företag.5 Det kan även näm- nas att Europeiska unionens råd 2015 uppmanade medlemsstaterna att bl.a. analysera vilka finansieringsinstrument som är lämpligast och främja sociala företags spridning på alla nivåer för att kunna upprätta ett övergripande finansiellt ekosystem och möjliggöra so- ciala företags utveckling och tillväxt.6 för idéburen vård och social omsorg, Famna, ställde 2013 ett antal frågor till sina medlemsorganisationer om finansiering. av de som svarade på enkäten uppgav att brist på extern finansiering hindrat dem från att utveckla sin verk- samhet. Av enkätsvaren framgår att de största svårigheterna ligger i att få tillgång till kapital och få till stånd långsiktiga finan- sieringslösningar. Det var dock mindre än en tiondel av de till- frågade medlemsorganisationerna som uppgav att de inte blivit be- viljade krediter.7 Ett problem som lyfts fram i flera studier är att de associations- former som idéburen verksamhet ofta bedrivs inom försvårar eller förhindrar kapitaltillskott från ägare eller grundare och externt ägarkapital. Det beror på att associationsformer t.ex. i form av ideella föreningar eller stiftelser inte har någon ägare. Uppfattningen att sådana associationsformer saknar en stark och långsiktig ägare kan även sänka organisationernas kreditvärdighet.8 Eftersom aktörerna inte är vinstsyftande finns det dessutom små förutsättningar att attrahera traditionellt riskkapital. Finansiärer som vill ha avkastning på insatt kapital prioriterar inte att investera i idéburna företag.9 Enligt har idéburna aktörer samma behov av inve- steringar och kapital som de vinstsyftande, men icke-vinstsyftande aktörer har svårare att låta framtida överskott finansiera investe- 5Meddelande från kommissionen till , Rådet, Ekonomiska och sociala kommittén samt – Initiativ för socialt företagande, KOM(2011) 682. 6Främjandet av den sociala ekonomin som en viktig drivande faktor för ekonomisk och social utveckling i – Rådets slutsatser () Dokumentnr: ST 15071 2015 INIT. 7FAMNA, Tillväxtrapport för idéburen vård och social omsorg, 2013, s. 13. 8Infina, Finansiering av SME inom välfärdssektorn, , s. 42 f. 9Se bl.a. , Varför är det så få idéburna organisationer i välfärden?, Rapport 0142, 2012. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn ringarna.10 Den finansiering som kan vara aktuell är därmed, utöver löpande ersättningar och rena bidrag till verksamheten, extern låne- finansiering. Ett annat problem som lyfts fram från flera håll är bristande kunskap både hos de idéburna organisationerna och hos banker och andra kreditgivare. Det kan handla om att den företagsekonomiska kompetensen hos de idédrivna aktörerna är bristfällig men också om att bankernas bedömningar inte är avpassade för att ta hänsyn till de särskilda förutsättningar som icke-vinstsyftande aktörer har. De nyckeltal som används av bankerna vid en kreditbedömning uppvisar inte alltid tillräcklig nivå hos idéburna aktörer.11 I Famnas enkät till organisationens medlemsföretag uppgav när- mare en femtedel att de inte vet vart de ska vända sig för att få kapi- tal.12 Även Europeiska kommissionen anger att det förhållandet att kännedomen om de sociala företagen är dålig bidrar till att de har större svårigheter än andra små och medelstora företag att skaffa de medel som behövs.13 Det finns dock undersökningar som tyder på att idéburna orga- nisationer, generellt sett, inte har svårare än andra organisationer med kapitalförsörjning. I en konsultrapport genomförd av Infina beställd av analyserades uppgifterna i Famnas tillväxtenkät . I rapporten hävdas att uppgiften om att avsaknaden av extern finansiering förhindrar en stor del av att utvecklas inte stämmer och att de stora flertalet små och medelstora företag oavsett om de var vinstdriv- ande eller idéburna har den finansiering de behöver. Att en så hög andel av medlemsföretagen i ändå uppgav att de hade kapital- problem bedömdes bl.a. bero på att de ideella aktörerna sökte andra former av finansiering än banklån.14 Infina bedömde dock att det finns stora skillnader mellan olika typer av idéburna verksamheter och att små nystartade ideella företag kan ha ett särskilt problem med kapitalförsörjning. I rapporten påtalas även att kapitalbehovet är relativt lågt inom välfärdssektorn. Ett uttryck för detta är att 10Tillväxtverket, Varför är det så få idéburna organisationer i välfärden?, Rapport 0142, 2012, s. 36. 11Infina, Finansiering av SME inom välfärdssektorn, 2014, s. 42 f. 12FAMNA, Tillväxtrapport för idéburen vård och social omsorg, 2013, s. 13. 13Meddelande från kommissionen till , Rådet, Ekonomiska och sociala kommittén samt – Initiativ för socialt företagande, KOM(2011) 682. 14Infina, Finansiering av SME inom välfärdssektorn, 2014, s. 41 ff. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn svenska affärsbanker enligt Infina uppgav att antalet kreditförfråg- ningar från företag inom välfärdssektorn är relativt lågt i förhåll- ande till exempelvis antalet anställda i sektorn.15 Ett liknande resultat framträder i en undersökning om förutsätt- ningar vid etablering, expansion och löpande verksamhet för ideella organisationer i välfärden genomförd av forskare vid bl.a. center för forskning om offentlig sektor (SCORE). Ett centralt resultat av undersökningen är att de ideella organisationerna är risk- averta vilket innebär att de ogärna belånar sig. Undersökningen visade bl.a. att bara omkring 2–av organisationerna vid etablering och expansion hade banklån som primär finansierings- källa. Forskningsrapporten visar även att bland de organisationer som ändå ansöker om lån så beviljas de lån i hög utsträckning.16 visade undersökningen, något motsägelsefullt, att många organisationer upplever att villkoren för lånen är dåligt anpassade till ideella organisationer och att de anser att de får sämre villkor än andra organisationer. Drygt en tredjedel av de som svarade höll i viss eller hög utsträckning med om att bankers lån inte är anpassade till deras organisationer.17 Även anser att det är tveksamt om själva finan- sieringen är det största problemet för den idéburna sektorn med tanke på att har världens kanske mest utvecklade valfrihetssystemet på det sociala området.18 I svar på en enkät som myndigheten bl.a. riktat till ekonomiska föreningar 2014 angav färre än av de ekonomiska föreningarna att bristande tillgång till lån och krediter är ett stort tillväxthinder, vilket är mindre än andelen som bedriver verksamhet inom andra företagsformer.19 15Infina, Finansiering av SME inom välfärdssektorn, 2014, s. 40. 16Jutterström, , , Segnestam , , , Ideella organisationer i välfärden – Finansiella förutsättningar vid etablering, expansion och löpande verksamhet, Arbetsgivarallisansen och KFO, 2016, s. 41. 17Jutterström m. fl. 18Tillväxtverket, Varför är det så få idéburna organisationer i välfärden?, Rapport 0142, 2012, s. 37. 19Tillväxtverket, Företagens villkor och verklighet, 2014. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn Sammanfattningsvis kan konstateras att bilden av de idéburna orga- nisationernas kapitalbehov och eventuella problem att få tillgång till finansiering inte är entydig. Det förhållande att idéburna verk- samheter ofta inte har någon ägare och inte är vinstsyftande gör det rimligt att anta att idéburna organisationer kan ha svårare att dra till sig riskvilligt kapital än vad vinstsyftande företag har. Det förefaller även finnas kunskapsbrister både inom den idéburna sektorn och bland kreditgivare som kan leda till att idéburna aktörer kan ha svårare att få tillgång till kapital än andra typer av aktörer. Sam- tidigt visar undersökningarna att de idéburna organisationer som ansöker om banklån oftast beviljas sådana krediter. Flertalet idé- burna verksamheter förefaller ha den kapitalförsörjning som de be- höver. Den blandade bild som framträder i undersökningarna kan bero på att den idéburna sektorn är mycket heterogen. Utredningen be- dömer att vissa idéburna organisationer kan ha svårare att få till- gång till kapital. Problemen är sannolikt störst för små idéburna verksamheter som befinner sig i en uppstartsfas. Som framgått ut- gör eget kapital den viktigaste källan till finansiering för små ny- startade företag. Det förhållande att idéburna verksamheter drivs i associationsformer som inte har någon tydlig ägare gör det svårare att dra till sig sådant kapital för denna typ av organisationer. Det förhållandet att uppföljningar visar att flertalet idéburna organisationer inte har större problem med kapitalförsörjning än andra organisationer gör dock att utredningen bedömer att det inte föreligger ett generellt kapitalförsörjningsproblem för den idéburna sektorn. Utredningen bedömer även att sådana problem inte utgör det huvudsakliga skälet till att de idéburna verksamheternas andel av välfärdsproduktionen inte har vuxit under . Här måste andra förklaringar sökas. En sådan är troligen att många idéburna verksamheter inte har något intresse att växa. En annan förklaring är att organisationerna är obenägna att ta risk och där- med finansiera uppstart och expansion genom banklån. Bedöm- ningen att eventuella kapitalförsörjningsproblem inte utgör det vik- tigaste skälet till att de idéburna verksamheterna inte har vuxit i storlek bygger utredningen även på att kapitalbehovet i välfärds- sektorn, generellt sett, är relativt lågt. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn bedrivs i mindre utsträckning i idéburen form i jämfört med många andra länder torde ha historiska orsaker och bero på hur de olika välfärdsystemen vuxit fram. Även om det inte föreligger ett generellt kapitalförsörjnings- problem anser utredningen att det ändå finns anledning att vidta åtgärder för att underlätta de idéburna organisationernas kapital- försörjning. Om man vill att de idéburna organisationerna i fram- tiden ska stå för en större del av välfärdsproduktionen behöver åtgärder vidtas. Som utveckades i avsnitt 14 så finns det särskilda värden förknippade med idéburna verksamheter som gör att sådana verksamhetsformer är värda att stimulera. Historiskt sett har idéburen verksamhet ofta vuxit fram med ekonomiskt stöd från det allmänna. Ett exempel är de särskilda etableringsstöd som riktades till föräldrakooperativ talen. Som framgick i avsnitt 3 är förekomsten av kooperativ och idéburen verksamhet större inom förskolesektorn än inom de andra välfärdssektorerna. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att det finns an- ledning att vidta åtgärder för att överbrygga de hinder som vissa idéburna organisationer möter. Vi återkommer i avsnitt 15.5 till dessa åtgärder. 15.4Befintliga finansieringsåtgärder och stöd finns finansieringsverktyg och stöd att tillgå från statliga och andra aktörer. Som gemensam inriktning för de statliga finansie- ringsinsatserna gäller att de ska vara marknadskompletterande och att de inte ska konkurrera med det privata finansierings- utbudet. En annan riktlinje är att insatserna ska vara förenliga med EU:s statsstödsregler.20 Nedan redovisas ett urval av myndigheter och andra organisa- tioner som lämnar stöd till företag, innovationer m.m. 20 En fondstruktur för innovation och tillväxt, SOU 2015:64, s. 21 f. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn Det finns ett antal statliga aktörer som har i uppgift att underlätta företagsverksamhet i olika former. Flera av dessa har en inriktning som gör att de inte kan stödja idéburna organisationer som be- driver verksamhet inom välfärdsområdet. Det gäller exempelvis Stiftelsen Industrifonden, vars övergripande uppdrag och mål är att främja industriell tillväxt och förnyelse i , , som har i uppdrag att stödja tillverkningsindustrin och när- liggande tjänstenäringar, och som har i uppgift att främja företagande och utveckling i norra in- land. I detta sammanhang kan även Stiftelsen nämnas som har i uppdrag att främja utveckling av tillverknings- industri och tjänsteproduktion i norra uppdrag utesluter inte stöd till idéburen verksamhet men har, som framgått, ett geografiskt begränsat uppdrag. är statens huvudsakliga verktyg för att stärka små och medel- stora företags tillgång till lån och krediter i Sverige.22 har i uppdrag att bidra till hållbar tillväxt och innovation genom att förbättra möjligheterna att utveckla konkurrenskraftiga företag. uppdrag omfattar förmedling av lån, ägarkapital och rådgiv- ning till företag. Verksamheten ska utgöra ett komplement till den privata marknaden.23 ägs av staten och är moderbolag i en koncern med 16 regionala dotterbolag som också omfattar och . är koncernens riskkapitalbolag och består av åtta regionala fonder. Investeringar sker normalt tillsammans med kommersiella aktörer. verk- samhet begränsas inte till en viss bransch eller utvecklingsfas för företagen. De regionala dotterbolagen inom bedriver i huvudsak låne- verksamhet till små och medelstora företag samt rådgivning. 21SOU 2015:64, En fondstruktur för innovation och tillväxt, s. 21 f. 22SOU 2015:64, En fondstruktur för innovation och tillväxt, s. 21 f. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn vanligaste låneformen är företagslån som kan lämnas utöver ett ordi- närt banklån. Låneformerna kan anpassas till efterfrågan och behov. Företag som befinner sig i en tidig etableringsfas kan erbjudas mindre lån med mjukare villkor. Särskilda lån har utvecklats för innovativa projekt och företag. beviljades lån på totalt till 4 000 företag. erhåller ett årligt driftsanslag från staten på samt för förlusttäckning för innovationsverksamheten.24 För att undvika oönskad konkurrens med de privata bankerna är räntan på lån från högre än på den privata marknaden.25 har ansett att det därför är rimligt att tro att entreprenörer som sökt finansiering från har banklån som sitt förstahands- val. Därför är det också sannolikt att de vänt sig till banken först, men att banken avslagit låneansökan alternativt begärt medfinan- siering från Almi.26 ställer lägre krav på säkerheter än vad de privata bankerna gör.27 Enligt uppgift från de idéburna organisationernas företrädare som utredningen varit i kontakt med har inte lånat ut medel till idéburna organisationer som bedriver verksamhet inom väl- färdssektorn. Något formellt hinder till att låna ut medel till idé- burna verksamheter finns inte. Att så inte har skett beror enligt de kontakter utredningen haft med och idéburna organisationer på att riktar in sin utlåning till företag som de bedömer har en tydlig lönsamhets- och tillväxtpotential, något som även framgår av ägaranvisning att de ska göra. 24SOU 2015:64, En fondstruktur för innovation och tillväxt, s. 21 f. 25Tillväxtverket, Tillgång till kapital, En studie om förutsättningarna för samhälls-/sociala företag och företagare med utländsk bakgrund, Rapport 0165, s. 18. 26OECD, Financing SMEs and Entrepreneurs 2013: An Scoreboard, s. 216 f. 27Tillväxtverket, Tillgång till kapital, En studie om förutsättningarna för samhälls-/sociala företag och företagare med utländsk bakgrund, Rapport 0165, s. 18. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn 15.4.2Myndigheter som ger stöd till företag