sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Enligt den praxis som utvecklats har regeringen inte heller lämnat förslag om förändringar av utgiftstak som har föreslagits av samma regering. Däremot är det förenligt med både praxis och det finanspolitiska ramverket att en ny regering lämnar förslag om ändrat utgiftstak som en del av en förändrad inriktning av finanspolitiken (prop. 2009/10:5, s. 19). Exempelvis sänktes det beslutade utgiftstaket med efter reger- ingsskiftet . Efter regeringsskiftet höjdes i stället utgiftstaket –2017 med 33, 41 respektive 52 miljarder kronor.6 Utgiftstaket har också ändrats i stort sett sedan det inför- des (både uppåt och nedåt) med anledning av s.k. tekniska juste- ringar som syftar till att utgiftstaket ska behålla den stramhet som avsågs när det beslutades i förväg. (2011) har granskat sambandet mellan utgifts- taket, överskottsmålet och skattepolitiken och påpekat att analysen av nivån för ett nytt utgiftstak tydligare borde ta sin utgångspunkt i regeringens syn på överskottsmålet och det önskade skatteuttaget. Liknande synpunkter har framförts av (2012). (2009, 2014 och 2016) har även riktat kritik mot att bokföringstransaktioner av olika slag använts för att kringgå utgiftstaket. Det handlar i huvudsak om tidigareläggning av utgifter eller att utgifter omvandlats till lägre inkomster, s.k. skat- teutgifter, för att kringgå utgiftstaket när budgeteringsmarginalen varit liten. Kommunsektorn som helhet har haft ett positivt resultat nästan samtliga år Som framgår av figur 4.13 har kommunsektorn som helhet haft ett positivt resultat alla år sedan balanskravet infördes med un- dantag . Balanskravet är kopplat till resultatet och 6 Höjningarna av utgiftstaken föreslogs av regeringen redan i budgetpropositionen , men då denna inte fick stöd i återkom förslagen i vårändringsbudgeten (prop. 2014/15:99). Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes inte till det finansiella sparandet. till har kommunsektorn redovisat starkare finanser än . Skillnaden mellan det finansiella sparandet och resultatet har sam- tidigt ökat, främst pga. högre investeringsutgifter i kommunerna. I resultatet ingår, till skillnad från i det finansiella sparandet, endast årets avskrivningar och inte årets investeringsutgifter. Källor: och (2016a). En risk med det kommunala balanskravet som ibland framhållits är att kommunernas politik blir procyklisk. För att uppfylla balans- kravet kan en kommun tvingas spara i en konjunkturnedgång när skatteintäkterna faller, vilket är negativt ur stabiliseringssynpunkt. I utredningen och konjunkturen konstaterades att resultaten i kommunsektorn som helhet förbättrats avsevärt efter balanskravets införande 2000 (SOU 2011:59). pe- kade utredningen på att balanskravet bidragit till en begränsning av möjligheten till god ekonomisk hushållning genom att inte klart medge ett konjunkturvarierande resultat. För att motverka detta infördes i enlighet med utredningens förslag 2013 möjligheten för kommunerna att använda kommunala resultatutjämningsreserver. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes IMF (2013a) har menat att resultatutjämningsreserverna kan minska risken för en procyklisk politik, förutsatt att de används som tänkt. (2012) har dock pekat på risken för att resultatutjämningsfondernas stabiliserande effekt blir liten. 4.3.2Uppföljning av stabilitets- och tillväxtpaktens regler har presenterat ett uppdaterat konvergenspro- gram för kommissionen och rådet . Nedan redovisas ett sammandrag av de bedömningar kommissionen, och i vissa fall rådet, gjort av dessa.7 Särskild tonvikt läggs på vilken betydelse det svenska nationella ramverket ansetts ha haft för att uppfyllt stabilitets- och tillväxtpaktens regler. Redovisningens periodindel- ning avspeglar att pakten genomgick större förändringar 2005 och 2011 (se avsnitt 5.2). Uppföljningen 1998–2004: Skulden minskar successivt till under EU:s gränsvärde på Kommissionen bedömer att 1998–2004 uppfyllde paktens dåvarande mål om offentligfinansiell position ”nära balans eller i överskott”. Konsolideringsprogrammet omnämns ofta, och att detta tillsammans med ett förstärkt finanspolitiskt ramverk med ett medelfristigt överskottsmål förklarar goda offentliga finanser. Målet om 2 procents överskott betraktas som ambitiöst. har god marginal till under- skottsgränsen på av BNP (se figur 4.14). har heller aldrig blivit föremål för ett korrigerande förfarande i stabili- tets- och tillväxtpakten. Det noteras att inte alltid når sitt nationella mål, men sägs att värnar paktens mål. Fram överstiger den offentliga konsoliderade bruttoskulden EU:s referensvärde på av BNP, men minskar successivt (se figur 4.15). Kommissionen noterar ned- gången och välkomnar att skulden enligt konvergensprogrammen 7 Källor har varit Europeiska kommissionen 2001, 2002, 2006, 2007a, 2008, 2009, 2010a, 2011, 2012a, 2013a, 2014a, 2015b, 2015d, 2015e, 2016c och 2016e samt rådet 2006, 2011a, 2012, 2015a och 2016. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes kommer att understiga referensvärdet. I utvärderingen av konvergensprogram påpekar kommissionen också att utgiftstaket och det kommunala balanskravet bidragit till att stärka finanspoli- tikens trovärdighet (Europeiska kommissionen 2002). Källa: och (2016a). Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskuld) Källa: och (2016a). Uppföljningen 2005–2010: Kommissionen bedömer att det nationella ramverket bidragit till att skulden minskat Kommissionen noterar att konvergensprogram inte expli- cit definierade ett sådant landsspecifikt strukturellt medelfristigt budgetmål (MTO) som fordras reform av pakten. När det nationella överskottsmålet angavs som den medelfristiga referensen anses det dock vara i linje med paktens principer. Två- procentsmålet anses också vara betydligt mer ambitiöst än vad som krävdes av pakten, givet skuldkvot och genomsnittliga långsiktiga produktionstillväxt. Därigenom bedöms det nationella målet skapa tillräcklig säkerhetsmarginal till paktens treprocents- gräns.8 När överskottsmålet sänktes till 2007, till följd av beslut att premiepensionssystemet inte skulle räknas till 8 Enligt rådets yttrande 2006 för programmet –2008 var minimiriktmärket för MTO -0,av BNP. Enligt rådets yttrande 2007 för programmet – 2009 var riktmärket i stället -av BNP. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes den offentliga sektorn i nationalräkenskaperna, bedömer kom- missionen att säkerhetsmarginalen till treprocentsgränsen skulle vara tillräcklig även efter detta (Europeiska kommissionen 2006, 2007a, 2008). Baserat på kommissionens beräkningar av det strukturella spa- randet förefaller ha haft bra marginal till gränsen på först 2 och senare av BNP (efter 2007) (se figur 4.16). Avstån- det till referensvärdet för skulden fortsatte också att öka. I övrigt konstaterar kommissionen 2009 och 2010 att det svenska ramverket överlag är starkt och att det bidragit till att den offentliga sektorns skuld minskat märkbart. Inrättandet av det fi- noteras. I utvärderingen av konver- gensprogram påpekar dock kommissionen också att ramverket behöver stärkas så att sparandet ökar när ekonomin återhämtar sig. För att uppfylla paktens regler bör regeringen närmare specificera vilka konkreta åtgärder som den avser vidta i slutet på program- perioden för att nå målet för sparandet (Europeiska kommissionen 2010). Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes -0,5 -1,5 Källa: Europeiska kommissionens yttranden till konvergensprogram 2005 –2016 (med undantag där i stället kommissionens vårprognos 2011 har använts) (2004: Europeiska kommissionen (2006), 2005: Europeiska kommissionen (2007a), 2006: Europeiska kommissionen (2008), 2007: Europeiska kommissionen (2009), 2008: Europeiska kommissionen (2010a), 2009: Europeiska kom- missionen (2011), 2010: Europeiska kommissionen (2011), 2011: Europeiska kommissionen (2012a), 2012: Europeiska kommissionen (2013a), 2013: Europeiska kommissionen (2014a), 2014: Europeiska kommissionen (2015d), 2015: Europeiska kommissionen (2016e). Bedömningarna av strukturella sparandet ändras och syftet med figuren är att illustrera hur det strukturella sparandet förhållit sig till det aktuella MTO ”i realtid” när kommissionen gjort sina I och med att kommissionen i konvergensprogrammet för år t särskilt tittar på hur det strukturella sparandet har utvecklats år t-1 (ex post) motsvarar (i regel) exempelvis strukturella sparande kommissionens bedömning av strukturella sparandet i sin utvärdering av konvergensprogrammet . Uppföljningen 2011–2015: Kommissionen bedömer att följer paktens regler men endast delvis sina nationella budgetregler Även –2015 bedömer kommissionen att respek- terar paktens bestämmelser och att dess referensvärden inte över- skrids. Liksom tidigare redovisar kommissionen i mer resonerande termer sin syn på finanspolitikens inriktning. Till exempel anser den utifrån konvergensprogrammet –2014 att finans- politiken inte bör stimulera konjunkturuppgången. Kommissionen menar att enprocentsmål ger en viss säkerhetsmarginal för Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes att förhindra att treprocentsgränsen överträds vid framtida ned- gångar (Europeiska kommissionen 2011).9 I utvärderingen av konvergensprogrammet –2015 note- rar kommissionen att ändrat sitt MTO från det nationella överskottsmålet till underskott i strukturella termer, men anser att det är i linje med paktens bestämmelser. Kommissionen menar att det är sannolikt att målet kommer att uppfyllas (Europeiska kommissionen 2013a). Kommissionen kom därefter att fokusera på uppföljningen av den nya målnivån. Vidare anser kommissionen att det nya utgiftskriteriet inte följdes 2012, och rekommenderar att säkerställa att MTO, inklusive ut- giftskriteret, ska fortsätta respekteras (Europeiska kommissionen 2012a).10 I utvärderingen av konvergensprogram upp- repar kommissionen att det finanspolitiska ramverket har varit mycket effektivt för att stärka såväl statens som kommunsektorns finanser. Kommissionen bedömer att det strukturella sparandet är i enlighet med MTO , och att för- väntades följa paktens regler. Som framgår av figur 4.16 var det strukturella sparandet 2014 enligt kommissionens bedömning -1,av potentiell BNP, dvs. lägre än MTO. Avvikelsen föll dock inom den tillåtna marginalen på och bedöms i och med det ändå nå sitt MTO. Kommissionen anger att det krävs en noggrannare beskrivning av de åt- gärder som stödjer det prognostiserade sparandet . Det konstateras också att gjort anpassningar för att det nationella budgetramverket ska vara förenligt med EU:s direk- tiv om krav på medlemsstaternas budgetramverk (Europeiska kommissionen 2015b, 2015d, 2015e).11 Dessa anpassningar redo- görs för i avsnitt 2.2.3. I utvärderingen av konvergensprogram menar kom- missionen att fortsatt kommer att uppfylla kraven i paktens förebyggande del. 9Kommissionens rekommendation att borde undvika att föra en konjunktur- förstärkande politik under den dåvarande konjunkturuppgången togs inte med i rådets slutliga rekommendationer (rådet 2011a). 10Efter rådets behandling nämndes dock inte utgiftskriteriet (rådet 2012). 11Kommissionen har som övriga kommentarer på programmen bland annat upprepat att regeringens makroekonomiska prognoser var mer optimistiska än kommissionens och en risk för beräkningarna i konvergensprogrammet. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Ett av regering och riksdag uttalat motiv till överskottsmålet är att stärka finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Detta avsnitt beskriver i vilken mån finanspolitiken bedömts som hållbar och hur hållbarhetsanalysen har utvecklats . Synen på hur överskottsmålet bidrar till hållbarhet har förändrats . Det framgår av hur den finanspolitiska hållbarheten redovisats i rege- ringens propositioner och konvergensprogram och framåt. 4.4.1Bedömningar av finanspolitikens hållbarhet Olika kriterier för att definiera hållbarhet har använts, men finanspolitiken har alltid bedömts vara hållbar Med början omkring har regeringen regelbundet publicerat bedömningar av om finanspolitiken är långsiktigt hållbar. –2009 redovisas den mest utförliga hållbarhetsanalysen i de årliga uppdateringarna av konvergensprogram. Sedan 2008 års ekonomiska vårproposition finns ett särskilt avsnitt i vårpropo- sitionen där finanspolitikens hållbarhet analyseras. Även om ana- lysen har utvecklats och olika kriterier för hållbarhet har använts har regeringen alltid bedömt att den förda finanspolitiken varit hållbar. Även andra bedömare som och Finans- har delat denna bedömning. har även publicerat årliga analyser av finans- politikens hållbarhet. Den senaste publikationen pekar på ett visst konsolideringsbehov för att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar (2016b). Regeringens bedömningar av om finanspolitiken är hållbar har utgått från den offentliga skulden eller nettoställningens utveck- ling. Det hållbarhetskriterium som använts har dock ändrats . Inledningsvis sades finanspolitiken vara hållbar om den kon- soliderade bruttoskulden eller statsskulden inte var högre som an- Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes del av BNP än i början.12 års budgetproposition har s.k. S1 och S2 indikatorer använts. Den demografiska försörjningsbördan senarelagd identifierades en åldrande befolkning som en framtida utmaning. Allt fler äldre i relation till antalet yr- kesverksamma skulle sätta press på de skattefinansierade välfärds- systemen. Tack vare en stor nettoinvandring har befolk- ning dock vuxit betydligt snabbare än tidigare förväntat. Det har gjort att den uppgång i den demografiska försörjningsbördan man såg framför sig nu förefaller bli senarelagd (se figur 4.17). förväntades det finnas fler än 35 personer som var per hundra personer i åldrarna 20–. I befolkningsprognosen förväntas detta vara fallet först och kvoten når 40 än i bedömningen . Även om försörjningsbördan mätt på detta sätt nu ser ut att öka i långsammare takt och inte nå samma nivåer så förväntas kostnaderna för att tillhandhålla en oförändrad standard inom framför allt sjukvård och äldreomsorg öka . I ett inter- nationellt perspektiv är dock de demografiskt betingade kostnads- ökningarna i relativt begränsade. För att bedöma om finanspolitiken är långsiktigt hållbar skrivs de offentliga inkomsterna och utgifterna vanligen fram 50–. Framskrivningen görs med hjälp av en aktuell be- folkningsprognos och en uppsättning makroekonomiska antagan- den om arbetskraftdeltagande, produktivitet, priser och löner, etc. De antaganden som görs baseras normalt på utvecklingen under och möjliga/sannolika förändringar av denna. Eftersom osäkerheten är stor görs vanligtvis ett antal alternativa beräkningar. 12 Se (2007a) för en genomgång av regeringens redovisning av finans- politikens hållbarhet års budgetproposition. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes En svårighet i detta sammanhang är att mer precist definiera de långsiktiga konsekvenserna av den aktuella finanspolitiken. Den fråga man ställer sig är hur de offentliga inkomsterna och utgifterna kommer att utvecklas vid oförändrade regler, givet det makro- ekonomiska scenario beräkningen bygger på. Eftersom reglerna för de offentliga inkomsterna och utgifterna inte alltid är tydligt utta- lade innebär detta ofta att en tolkning måste göras. Exempelvis saknas det regler för hur barnbidraget ska utvecklas över tiden. Att tolka dagens finanspolitik som att barnbidragen kommer att vara nominellt oförändrade skulle dock leda till orimligt låga utgifter i en värld med både inflation och tillväxt. Oförändrad finans- politik tolkas därför som att utgifterna ökar i takt med den ekono- miska tillväxten, även om detta inte klart framgår av regelverket. Eftersom det inte existerar några allmänt accepterade principer för hur oförändrad politik ska definieras innebär det att regeringen, KI och kommer till olika resultat i sina respektive framskrivningar av de offentliga utgifterna och inkomsterna, även om man utgår från samma befolkningsunderlag. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes 4.4.2Regeringens syn på hur överskottsmålet bidrar till hållbarhet Inledningsvis låg fokus på demografin I de första budget- och vårpropositionerna efter det att över- skottsmålet införts anges i första hand att detta bidrar till hållbar- het genom ett högt sparande i närtid, som ska kunna sänkas när det demografiska utgiftstrycket ökar. Redan i vårpropositionen 1997 när ett överskottsmål först föreslogs så angavs ett behov av att förbereda sig inför ett ökat demografiskt utgiftstryck som ett motiv för ett sådant mål. Andelen äldre kommer en bit in på nästa sekel att öka. Den offentliga sektorn måste då vara stark nog för att kunna möta denna utveckling (prop. 1997/98:1, s. 18). Ett sådant motiv, formulerat på något olika sätt, upprepades sedan i de flesta vårpropositioner och budgetpropositioner –2006. Ett exempel är följande stycke ur ekonomiska vårproposition. Den demografiska utvecklingen är sådan att andelen äldre kommer att öka kraftigt . Därmed ökar utgifterna för pensioner, vård och omsorg, som inkomsterna ökar långsammare till följd av att andelen personer i arbetsför ålder minskar. För att bereda ekono- miskt utrymme för de utgiftsökningar som följer av den demografiska utvecklingen byggs fonder upp i pensionssystemet och den offentliga skuldsättningen minskar (prop. 2001/02:100, s. 18). I de uppdaterade svenska konvergensprogram som lämnades till EU varje höst 2000–2009 finns en gradvis allt mer fyllig redovis- ning av finanspolitikens hållbarhet.13 I konvergensprogrammen angavs långsiktig hållbarhet som ett uttalat motiv för överskotts- målet; se exempelvis uppdaterade konvergensprogram. Den demografiska utvecklingen kommer att utsätta de offentliga väl- färdssystemen för stora påfrestningar. För att säkerställa den långsik- tiga stabiliteten i de offentliga finanserna är den medelfristiga finans- politiken inriktad mot att upprätthålla ett överskott i de offentliga finanserna på av BNP. Därigenom reduceras den offentliga nettoskulden. Räntenettot förbättras, vilket skapar utrymme för den väntade utgiftsökningen (konvergensprogram 2001, s. 23). 13 Se (2007a) för en genomgång av hållbarhetsredovisningen i dessa. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes I de hållbarhetsberäkningar som presenterades antogs överskotts- målet upprätthållas för att därefter avvecklas. Analysen visade att överskott i linje med målet under skapade utrymme för en framtida utgiftökning och försämring av sparandet utan att finanspolitiken blev ohållbar. Även argument av mer fördelningspolitisk rättvisekaraktär angavs för ett sparande i linje med överskottsmålet följt av ett lägre offentligt sparande. Sammantaget illustrerar beräkningarna att ett överskott i de offentliga finanserna bör upprätthållas under framöver för att möjlig- göra en balanserad utveckling på . Utvecklingen av det of- fentliga sparandet och skuldkvoten blir hanterbar som det blir möjligt att upprätthålla välfärdssystemen utan kraftiga skatte- höjningar när andelen äldre ökar. Därigenom begränsas övervältringen av kostnader för pensioner, vård och omsorg för dem som då är i yr- kesverksamma åldrar (konvergensprogram 2000, s. 20). uppdaterade konvergensprogram anges ett ökat arbetskraftutbud, som ett komplement till ett högt offent- ligt sparande i närtid, som ett medel för att göra finanspolitiken hållbar. uppdaterade konvergensprogram upprepas ovanstående motiv till ett högt offentligt sparande, som rättviseargumentet uttalas mer tydligt. Ett högt offentligt sparande motiveras i grund och botten av en jämnare inkomstfördelning mellan olika generationer. Genom ett högt offentligt sparande kan de stora generationer som kommer att efterfråga vård och omsorg själva bidra till dess finansie- ring. Att enbart förlita sig på att morgondagens yrkesaktiva skall fi- nansiera dessa tjänster innebär sannolikt en mer ogynnsam inkomst- fördelning mellan olika åldersgrupper (konvergensprogram 2005, s. 25). Även den regeringen som tillträde motiverade över- skottsmålet med samhällsekonomisk effektivitet och en rättvis fördelning. Ett drygt år efter regeringsskiftet, då överskottsmålets nivå sänkts till av BNP av tekniska skäl, gjorde den nya regeringen klart att målnivån skulle kunna omprövas när de offent- liga utgifterna skulle komma att öka av demografiska skäl. I beräk- ningarna antas därför att målet gäller fram . Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Mot bakgrund av att de åldersrelaterade offentliga utgifterna framöver kommer att öka markant anser regeringen att överskottsmålet på en procent av BNP över en konjunkturcykel bör upprätthållas så länge det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt uthålligt sätt. När den nuvarande demografiska situationen med relativt stora generationer i arbetsför ålder förändras och andelen äldre ökar markant, kan det vara motiverat att justera det nuvarande målet på en procents överskott i de offentliga finanserna över en kon- junkturcykel (konvergensprogram 2008, s. 7). Under och efter finanskrisen försköts fokus mot handlingsutrymmet budgetproposition och ekonomiska vårproposition avi- serade den då nya regeringen att en översyn av det finanspolitiska ramverket skulle genomföras. Även om ett antal brister identifie- rats så förband sig den nya regeringen att i huvudsak följa ram- verkets mål och restriktioner även . Motiven för över- skottsmålet sades vara fortsatt giltiga. När regeringen kommenterade översynens slutsatser ekonomiska vårproposition ansågs det inte finnas någon betydande konflikt mellan målets olika motiv, men man valde trots detta att förtydliga sin syn på dessa. Regeringen ansåg att finanskrisen visat att fanns goda skäl att upprätthålla en buffert för att kunna möta kraftiga konjunkturnedgångar utan att skuldökningen riskerade att bli ohållbar. Detta motiv ges därmed stor vikt, givet att kravet att finanspolitiken är långsiktigt hållbar är uppfyllt. ska stå väl rustat inför nästa konjunkturnedgång. När det gäller överskotts- målets bidrag till en jämn fördelning av resurser mellan genera- tioner och ekonomisk effektivitet ville regeringen tydliggöra att målet endast bör användas för att förfinansiera den del av framtida kostnadsökningar som beror på temporära demografiska föränd- ringar, och inte en kontinuerligt ökande medellivslängd eller krav på ökad kvalitet i välfärden. Efter finanskrisen läggs således ökad vikt vid överskottsmålets betydelse för att möta kortsiktiga utmaningar. Motiven om rättvisa och effektivitet tonas ned och behovet att vara väl förberedda vid en konjunkturell nedgång lyfts fram. Regeringen skriver exempel- vis i vårpropositionen 2012 att även om finanspolitiken bedöms vara hållbar på lång sikt så måste de finansiella marknaderna och Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes andra aktörer också uppfatta politiken som trovärdig. Att stabili- sera konjunkturen sägs vara en central uppgift för finanspolitiken. Men omfattningen av stabiliseringspolitiken får inte bli sådan att förtroendet för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet äventyras. Då riskerar effekten att bli den motsatta. Överskottsmålet ses som ett viktigt instrument för att säkra att finanspolitiken är långsiktigt hållbar över hela konjunkturcykeln. Om det finns stabiliserings- politiska skäl ska temporära avvikelser från överskottsmålets ac- cepteras, förutsatt att förtroendet för finanspolitiken upprätthålls. 4.5Forskning och tidigare utvärderingar om ramverkets betydelse I det här avsnittet redogörs för vad några forskningsstudier sagt om det finanspolitiska ramverkets betydelse för svensk ekonomi och offentliga finanser.