sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — Ett anonymt bidrag bör mot bakgrund av nu nämnda hänsyn i vart fall inte vara tillåtet om dess värde överstiger gränsvärdet för krav på redovisning av bidragsgivarens identitet (se avsnitt 13.8). Ett lika högt eller högre belopp skulle i praktiken göra kravet på redovisning av givarens identitet verkningslöst. Ett belopp som inte är tillräckligt mycket lägre skulle vidare göra bestämmelserna om redovisning av bidragsgivares identitet lätta att kringgå. Gränsen för när ett anonymt bidrag ska vara otillåtet bör alltså sättas betydligt lägre än gränsvärdet för redovisning av bidragsgivarens identitet. Gränsvärdet för förbudet mot anonyma bidrag bör såsom övriga gränsvärden knyta an till prisbasbeloppet. En sådan ordning medför att beloppen följer prisutvecklingen utan att lagen behöver ändras. Det bör återigen påpekas att en ordning där det inte är otillåtet att ta emot anonyma bidrag understigande ett visst belopp, gör det möjligt att kringgå såväl förbudet mot att ta emot anonyma bidrag överstigande gränsvärdet som skyldigheten att vid ett visst högre gränsvärde redovisa givarens identitet. En bidragsgivare kan t.ex. lämna flera anonyma bidrag som sammanlagt över- stiger det ena eller båda gränsvärdena. Ett sådant förfarande riske- rar att undergräva förtroendet för såväl ett förbud mot anonyma bidrag som skyldigheten att redovisa bidragsgivarens identitet. Det är dock omöjligt att helt undvika sådana risker. De måste också vägas mot de skäl för ett gränsvärde som framhållits i de före- gående. Som redovisats i föregående avsnitt (12.2.2) ska det vidare, enligt vårt förslag, inte vara tillåtet att redovisa ett bidrag som anonymt om mottagaren kan ta reda på givarens identitetsupp- gifter. Bland de som kommer att omfattas av förbudet återfinns före- ningar av mycket varierande storlek, från mycket små lokalorgani- sationer med några få medlemmar till stora riksorganisationer. Valkandidater, ledamöter och ersättare på alla nivåer är fysiska personer. I regionala och lokala sammanhang samt i fråga om fysiska personer kan det av naturliga skäl föreligga en större risk för att mottagaren av ett anonymt bidrag ska ana eller i något skede få reda på vem givaren av ett bidrag är. Vidare kan det i fråga om små organisationer och fysiska personer antas att det inte krävs särskilt stora belopp för att otillbörliga bindningar ska kunna uppstå till en Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? Annorlunda förhåller det sig med riksdags- och Europaparla- mentspartiernas riksorganisationer och deras sidoorganisationers riksorganisationer. Betydligt högre belopp kan antas krävas för att otillbörliga bindningar ska uppstå mellan en sådan organisation och en givare. Eftersom dessa organisationers verksamhet är rikstäckande är distansen till bidragsgivare i allmänhet större. Enhetliga bestämmelser innebär dock ett enklare regelverk. Olika gränsvärden för olika föreningar inom samma parti eller sido- organisation kan öppna för kringgåenden. Om ett gränsvärde gäller för ett partis riksorganisation och ett annat gränsvärde för samma partis distrikts- och lokalorganisationer kan exempelvis en anonym bidragsgivare lämna ett bidrag till riksorganisationen med uppdrag att lämna det vidare till en viss underorganisation. Vi anser därför att gränsvärdet bör vara ett och samma för alla som omfattas av förbudet. Det är, som har framhållits i det föregående, av avgörande bety- delse för att minimera möjligheterna till kringgåenden av insyns- lagens bestämmelser att gränsvärdet för i vilka fall det är tillåtet att ta emot anonyma bidrag sätts lågt. Mot bakgrund av det nu anförda och av partiernas erfarenheter av omfattningen av anonyma bidrag samt vid en jämförelse med vad som gäller i andra länder finner vi att en tjugondels (0,05) pris- basbelopp, för , är en lämplig nivå. Gränsvärdet över vilket anonyma bidrag ska vara förbjudna ska vara en tjugondels (0,05) prisbasbelopp (för ). 12.3Hanteringen av otillåtna bidrag Förslag: Om det har lämnats ett anonymt bidrag som inte får tas emot, ska den del av bidraget som överstiger beloppsgränsen betalas in till Kammarkollegiet senast efter redo- visningsperiodens utgång. Vid inbetalningen ska uppgift lämnas om vilken ideell förening, ledamot, ersättare för ledamot eller valkandidat som bidraget har lämnats till. Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? Om inbetalning inte görs i rätt tid, ska bidraget anses mot- taget av den ideella föreningen, ledamoten, ersättaren för leda- mot eller valkandidaten. Det inbetalade beloppet ska tillfalla staten. Nuvarande ordning och erfarenheter I lagstiftningsärendet om lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, berörde () frågan om när ett anonymt bidrag ska anses mottaget. Detta gjordes i anslutning till förslaget om ändringar i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier, innebärande att stöd enligt den lagen enbart betalas till partier som inte har tagit emot anonyma bidrag. KU anförde att för att ett anonymt bidrag inte ska anses mottaget, partiet eller kandidaten borde avstå från det så snart som det är praktiskt möjligt. Har pengar satts in på partiets eller valkandi- datens konto kunde, anförde KU, en möjlighet vara att återföra pengarna till avsändarkontot. Om det inte var möjligt eller om bidraget utgjordes av annat än en insättning på konto borde det anonyma bidraget lämnas till ett från samtliga parter oberoende ändamål. Enligt utskottets mening kunde Allmänna arvsfonden vara ett sådant lämpligt ändamål (bet. 2013/14:KU35 s. 31). Allmänna arvsfonden, som förvaltas av Kammarkollegiet, har , som tidigare nämnts, tagit emot medel med motiveringen att medlen avser anonyma bidrag till ett politiskt parti. inbetalades till Allmänna arvsfonden och som avsåg anonyma bidrag till partier. (per ) har in- betalats till Allmänna arvsfonden avseende sådana bidrag. I ett fall framgår av handlingarna som har getts in till fonden att bidragsgivarens namn var känt för partiet men att partiet ändå valde att betrakta bidraget som anonymt med hänvisning till att det fanns 74 personer i med samma namn (se avsnitt 5.7.1). Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? Möjliga alternativ för hur anonyma bidrag som lämnats trots förbudet ska hanteras Inledningsvis anser vi att i de fall ett anonymt bidrag har lämnats till någon och bidraget överstiger det belopp som inte är otillåtet att ta emot, det endast bör vara den del av bidraget som överstiger gränsvärdet som bör bli föremål för ingripande från det allmännas sida. Enligt den norska lagstiftningen ska olovliga bidrag betalas tillbaka till givaren från mottagandet. Ett bidrag från en okänd givare, som inte kan betalas tillbaka till givaren, ska överföras till statskassan inom samma frist. Bidrag som inte betalats tillbaka eller överförts till statskassan inom fristen ska tas upp i den redovisning av intäkter och kostnader som partier efter räkenskapsårs avslutning ska ge in till ett centralt register (se avsnitt 6.5). En möjlighet är att, som i , ålägga partier att inom betala ett belopp motsvarande värdet av det otillåtna anonyma bidraget till staten. Ett annat alternativ är att partierna åläggs att göra en inbetalning motsvarande bidraget, till den del det överstiger det tillåtna beloppet, till Allmänna arvsfonden eller annan mottagare som kan anses oberoende i förhållande till samtliga partier. Vad gäller frågan vart beloppet ska sändas kan detta sägas vara vad som gäller på grund av KU:s ovan berörda uttalande. Frågan är dock för när- varande inte reglerad i lag. Enligt lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden består fonden av egendom som tillfallit den genom arv, gåva, testamente, för- månstagarförordnande i försäkringsavtal eller domstolsbeslut. Om partierna m.fl. åläggs i lag att i vissa fall betala ett belopp till All- männa arvsfonden krävs således en ändring i den lagen. Detta skulle dock medföra att medel av en annan karaktär än de hittillsvarande skulle komma att tillföras fonden. En variant på detta är att ålägga den som ett otillåtet anonymt bidrag har lämnats till, att betala ett belopp motsvarande det otillåtna bidraget till ett oberoende ändamål utan att specificera vilket. Partierna skulle således inom ramen för den angivna begränsningen själva få välja till vilket ändamål pengarna ska gå. Detta framstår dock som en mindre lämplig lösning eftersom det skulle kunna ge Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? upphov till ifrågasättanden om huruvida de av partierna valda ända- målen är att betrakta som oberoende eller inte. Ett ytterligare tänkbart alternativ är att i det fall ett otillåtet anonymt bidrag har lämnats, det statliga stödet till det aktuella partiet minskas med ett belopp som motsvarar bidraget. Partierna skulle kunna åläggas att inom anmäla till att ett anonymt bidrag har lämnats till dem. En nackdel med en sådan lösning är att det sannolikt skulle komma att bli fråga om relativt små belopp som skulle behöva ta hänsyn till vid sina beräkningar. Det skulle alltså kunna bli en administrativ börda för nämnden. En sådan lösning skulle vidare innebära att endast partier som har rätt till stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier skulle komma att omfattas. Det är förenat med svårigheter att utforma en motsvarande reglering för partier som inte får sådant statligt stöd, bl.a. eftersom kommunerna inte är skyldiga att lämna något partistöd. Partistöden på kom- munal nivå är också utformade på olika sätt. Vidare uppstår vid en sådan lösning frågor om hur ett anonymt bidrag som har lämnats till en valkandidat eller av en sidoorganisation ska hanteras. Det anförda leder oss till bedömningen att den mest lämpliga lös- ningen är att det införs bestämmelser innebärande att den till vilken ett otillåtet anonymt bidrag har lämnats, i de fall bidraget inte kan återbetalas till givaren, inom till Kammarkollegiet ska betala ett belopp motsvarande värdet av det anonyma bidraget till den del det överstiger gränsvärdet. Vid bestämmande av tidsfristen bör hänsyn tas till att många av de berörda är små ideella föreningar och enskilda personer med ett ideellt politiskt engagemang och begränsade resurser. Tidsfristen bör därför lämpligen bestämmas efter utgången av den period som intäktsredovisningen avser. En tidsfrist av detta slag innebär att de som är redovisningsskyldiga enligt insynslagstiftningen har gott om tid att göra eventuella inbetal- ningar till staten, även avseende anonyma bidrag som lämnats till dem , innan intäktsredovisningen senast ska ges in. Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? Om inbetalning inte görs i enlighet med bestämmelserna ska det anonyma bidraget anses mottaget av den ideella förening inom ett parti eller en sidoorganisation som bidraget har lämnats till, eller av den ledamot, ersättare för ledamot eller valkandidat som det har lämnats till. I avsnitt 14.2.2 behandlas frågan om publicering på internet av uppgifter om inbetalningar av anonyma bidrag. I avsnitt 14.3.2 behandlas sanktioner vid bristande iakttagelse av förbudet mot anonyma bidrag. Om det har lämnats ett anonymt bidrag som inte får tas emot, ska den del av bidraget som överstiger beloppsgränsen betalas in till Kammarkollegiet senast efter redovisningsperiodens utgång. Den ideella förening, ledamot eller ersättare för ledamot som bidraget har lämnats till ska se till att sådan inbetalning görs. Om inbetalning inte görs i rätt tid, ska bidraget anses mottaget. Det inbetalade beloppet ska tillfalla staten. 13Vad ska en intäktsredovisning innehålla? Enligt 4 § första stycket lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, ska ett parti redovisa hur det har finansierat sin politiska verksamhet. Av redovisningen ska det tydligt framgå vilka medel som har kommit verksamheten till godo och varifrån medlen kommer (intäktsredovisning). Enligt tredje stycket ska intäktsredo- visningen avse även personvalskampanj för den som efter personval har utsetts till ledamot eller ersättare för en ledamot av eller . I 6 § första stycket anges i nio punkter vad en intäktsredovisning ska innehålla. Redovisningen ska innehålla uppgifter om storleken av olika angivna former av statligt stöd (p. 1–3), medlemsavgifter (p. 4), intäkter från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande verk- samheter (p. 5), bidrag från andra delar av partiets organisation, inbegripet sidoorganisationer (p. 6), bidrag från privatpersoner (p. 7) och från företag, organisationer, föreningar och andra sammanslut- ningar samt från stiftelser och fonder (p. 8) samt anonyma bidrag (p. Av 6 § andra stycket framgår att intäkter i en verksamhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhetsform ska ingå i intäktsredovisningen, om partiet har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Detsamma gäller enligt lagrummet för intäkter i en stiftelse som är knuten till partiet. Som bidrag enligt 6 § första stycket 6–9 räknas enligt tredje stycket samma paragraf prestationer i form av pengar, varor, tjänster och annat som har tagits emot helt eller delvis utan någon mot- Vad ska en intäktsredovisning innehålla? prestation med undantag för sedvanligt frivilligt arbete och sed- vanliga gratistjänster. Ett bidrag som inte har lämnats i pengar ska redovisas till sitt verkliga värde. För bidrag från enskilda som överstiger ett tröskelvärde ska, enligt 7 § första stycket, i intäktsredovisningen särskilt anges upp- gift om bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek. Detsamma gäller om summan av flera bidrag från samma bidragsgivare överstiger tröskelvärdet som intäktsredovisningen avser. Tröskelvärdet är enligt 2 och 5 §§ hälften av det prisbasbelopp enligt socialförsäkringsbalken som gällde vid utgången av det räkenskapsår eller kalenderår som intäktsredovis- ningen avser. uppgår tröskelvärdet till , se förord- ningen (2016:863) om prisbasbelopp och förhöjt prisbasbelopp för . Ett partis intäktsredovisning ska som framgått innehålla uppgift om storleken av mottagna anonyma bidrag under redovisnings- perioden. Enligt 7 § andra stycket ska för anonyma bidrag också anges vilket bidrag (t.ex. pengar, varor eller tjänster) som har läm- nats och dess storlek samt det totala antalet sådana bidrag . 13.1.2Kommitténs uppdrag att ta ställning till vissa frågor rörande vad en intäktsredovisning ska innehålla Kommittén ska enligt direktiven (dir. 2014:90) analysera och över- väga om den nuvarande begränsningen till partiernas politiska verk- samhet bör finnas kvar eller om lagens tillämpningsområde bör utvidgas till att omfatta all verksamhet som ett parti bedriver. Frågan om viss verksamhet ska räknas som politisk eller inte kan, enligt vad som framhålls i direktiven, ge upphov till gränsdragningssvårigheter. Vidare kan enligt direktiven risken för kringgående inte uteslutas med den nuvarande avgränsningen (s. 10). Vidare ska kommittén, enligt direktiven, analysera och överväga om kraven på intäktsredovisning som avser valkandidater bör ändras eller om den nuvarande avgränsningen till personvalskam- panjer bör finnas kvar. Enligt direktiven kan det från ett insyns- perspektiv diskuteras om avgränsningen till personvalskampanjer är lämplig eller alltför snäv varför det i ljuset av lagens syfte finns skäl att pröva om redovisningsskyldigheten bör utvidgas när det gäller Vad ska en intäktsredovisning innehålla? Den redovisade analysen bör enligt direk- tiven innehålla en bedömning av storleken av den ökade arbets- börda som en utvidgad redovisningsskyldighet skulle medföra för främst de enskilda valkandidaterna men också för partierna (s. 10). Kommittén ska också, enligt direktiven, analysera och överväga om det behövs ett förtydligande i författning av vilka uppgifter som avses med bidragsgivarens identitet eller om det är lämpligare att överlämna till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring denna fråga. Bakgrunden till detta är att konstitutions- utskottet (KU) ansåg att frågan om vilka uppgifter som avses med bidragsgivarens identitet borde förtydligas närmare samt att riks- dagen beslutade att bifalla ett utskottsinitiativ om att ge regeringen detta till känna (s. 11). Vidare ska kommittén analysera och överväga om det bör in- föras särskilda regler för att förhindra att lotteriverksamhet kan användas för att kringgå bestämmelser om redovisning av anonyma bidrag eller ett eventuellt förbud för partier och valkandidater att ta emot sådana bidrag (s. 16 och 17). Kommittén ska analysera och ta ställning till om det behövs några konsekvensändringar i befintlig reglering med anledning av de förslag som kommittén lämnar. Kommittén är enligt direktiven oförhindrad att ta upp sådana närliggande frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas (s. 17). I det förevarande kapitlet behandlas nu nämnda frågor samt vissa andra frågor rörande intäktsredovisningarnas innehåll, nära- liggande dem som vi enligt direktiven ska utreda, som vi har haft anledning att ta upp. 13.2De uppgifter som ska redovisas ska vara desamma för alla redovisningsskyldiga Förslag: Omfattningen av redovisningsskyldigheten ska i huvud- sak vara densamma för alla redovisningsskyldiga. De nu gällande bestämmelserna om vad en intäktsredovisning ska innehålla ska med vissa justeringar gälla även fortsättningsvis och omfatta alla redovisningsskyldiga. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? Gränsvärdet för redovisning av en bidragsgivares identitet ska vara ett halvt (0,5) prisbasbelopp (för ) för samtliga redovisningsskyldiga. De nuvarande bestämmelserna om vad en intäktsredovisning ska innehålla framgår av avsnitt 13.1.1. Bestämmelserna om intäktsredovisningarnas innehåll ska vara desamma för alla redovisningsskyldiga Vårt förslag innebär att skyldigheten att offentligt redovisa intäkter ska gälla – utöver för partier på central nivå – också för partier som deltar i val till landstings- eller kommunfullmäktige. Den ska avse partiers verksamhet även på regional och lokal nivå samt verksam- het som bedrivs genom sidoorganisationer. Om ett parti, inklusive dess sidoorganisationer, bedriver verksamhet genom flera olika ideella föreningar ska varje sådan förening lämna intäktsredovisning avseende sin verksamhet. Ledamöters och ersättares för ledamöter intäkter till valkampanjer ska, enligt vad vi föreslår, i fortsättningen redovisas av ledamöterna och ersättarna själva (i avsnitt 13.3 behand- lar vi frågan om avgränsningen till personvalskampanjer) och inte av partiet. Förslagen innebär att det tillkommer ytterligare ett antal redovisningsskyldiga. Partier, ledamöter och ersättare på regional och lokal nivå samt sidoorganisationer på alla nivåer kommer enligt våra förslag att omfattas av redovisningsskyldighet enligt insyns- lagstiftningen. Detsamma gäller i fråga om ledamöter och ersättare på central nivå, liksom i förekommande fall partiers ideella före- ningar på central nivå utöver riksorganisationen, men de uppgifter som de ska redovisa omfattas av lagstiftningen. Utgångspunkten enligt direktiven (dir. 2014:90 s. 8) är att vi ska göra våra överväganden med utgångspunkt i lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen. Vi anser därför att de nu gällande reglerna om intäktsredovisningars innehåll i huvudsak ska gälla även fortsatt och för samtliga redovisningsskyldiga. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? Vissa frågor om eventuella ändringar när det gäller intäktsredo- visningarnas innehåll ska vi dock enligt direktiven överväga särskilt, i enlighet med vad vi redogjort för i avsnitt 13.1.2. I förevarande kapitel behandlar vi de frågorna och föreslår vissa ändringar av generell natur (se avsnitten 13.3, 13.4 och 13.8). Vi föreslår här- utöver vissa ytterligare förtydliganden och ändringar vad gäller bl.a. lotterier, begreppen ”insamlingar” och ”liknande verksamheter” (se avsnitt 13.6) samt en förenklad hantering av små bidrag från enskilda (se avsnitt 13.7). Vissa kompletteringar behöver enligt vår bedömning också göras med anledning av den utökade redovis- ningsskyldigheten, bl.a. vad gäller redovisning av offentligt stöd (se avsnitt 13.5) och bolag och stiftelser där partiet har ett bestäm- mande inflytande över verksamheten (se i avsnitt 13.6). Särskilt om gränsvärdet för redovisning av bidragsgivarens identitet En fråga som vi i detta sammanhang har haft anledning att överväga är om gränsvärdet för redovisning av bidragsgivarens identitet ska vara lägre för vissa redovisningsskyldiga. Ett lägre gränsvärde skulle t.ex. kunna gälla för partier och deras sidoorganisationer på regional och lokal nivå samt för ledamöter och ersättare för ledamöter. Enligt den nuvarande lagen ska för bidrag från enskilda som överstiger tröskelvärdet ett halvt (0,5) prisbasbelopp (för ) uppgift om bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek anges särskilt i intäktsredovisningen. Detsamma gäller om summan av flera bidrag från samma bidrags- givare som intäktsredovisningen avser överstiger tröskelvärdet (7 § första stycket). Uppemot 35 000 ideella föreningar, ledamöter och ersättare för ledamöter kommer var och en att vara redovisningsskyldig enligt vårt förslag. De ideella föreningarna är av mycket varierande storlek och de minsta har endast några få medlemmar. Eftersom även rela- tivt små bidrag kan ha betydelse i en liten organisation eller för en enskild person, talar detta för att ett lägre gränsvärde för redovis- ning av bidragsgivares identitet ska gälla för mindre ideella före- ningar och för ledamöter och ersättare. Å andra sidan är det enklare och tydligare med ett och samma gränsvärde för samtliga redo- visningsskyldiga. Det kan också hävdas att hänsynen till enskilda Vad ska en intäktsredovisning innehålla? givares integritet – dvs. deras intresse av att inte behöva uppge vilket parti de stöder ekonomiskt – är densamma oberoende av om ett bidrag ges till en stor eller liten organisation. Olika gränsvärden för olika föreningar inom samma parti eller sidoorganisation kan vidare innebära en ökad risk för försök till kringgåenden. Om ett gränsvärde gäller för ett partis riksorganisation och ett annat för samma partis distrikts- och lokalorganisationer kan exempelvis en bidragsgivare, i syfte att undvika offentliggörande av sin identitet, lämna ett bidrag till riksorganisationen med uppdrag att det ska lämnas vidare till en viss underorganisation. Som vi har framhållit bör våra överväganden göras med utgångspunkt i insynslagen. I likhet med vad som gäller bör samma gränsvärde tillämpas för dels hur stora de sammanlagda intäkterna ska vara för att skyldighet att lämna intäktsredovisning ska inträda, dels hur stort ett (eller flera sammanlagda) bidrag ska vara för att föranleda skyldighet att redovisa bidragsgivares identi- tet. Om ett lägre gränsvärde tillämpas för redovisning av bidrags- givarens identitet är det nämligen inte säkert att den som har tagit emot ett sådant bidrag är skyldig att lämna intäktsredovisning. Vi anser mot denna bakgrund att gränsvärdet för redovisning av bidragsgivares identitet bör vara detsamma för samtliga redovis- ningsskyldiga, och att det bör vara ett halvt (0,5) prisbasbelopp (för ). Omfattningen av redovisningsskyldigheten ska i huvudsak vara densamma för alla redovisningsskyldiga. De nu gällande bestäm- melserna om vad en intäktsredovisning ska innehålla ska därför med vissa justeringar gälla även fortsättningsvis och omfatta även de partier, ledamöter och ersättare för ledamöter på regional och lokal nivå samt de sidoorganisationer på alla nivåer som blir redo- visningsskyldiga enligt vårt förslag. Gränsvärdet för redovisning av en bidragsgivares identitet bör vara ett halvt (0,5) prisbasbelopp (för ) för samt- liga redovisningsskyldiga. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? Förslag: Avgränsningen till personvalskampanjer ska tas bort. En ledamots eller en ersättares för en ledamot intäktsredovis- ning ska avse personens verksamhet i egenskap av valkandidat, ledamot eller ersättare för ledamot.