sou · H3B3107 · 2016-01-01 00:00:00 — Andra åtgärder, inte minst fiskala FoU-incitament, är mer inriktade på att stödja företagens egen FoU- och innovations- verksamhet. har det också vuxit fram en rad ”hybridlösningar” där det offentliga tillsammans med företagen försöker skapa miljöer och processer med uttalat syfte att främja innovativ verksamhet. Förutom direkta samarbeten mellan offent- liga forskningsinstitutioner, som långt ifrån är någon ny företeelse, Bilaga 8 till LU15 Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer är etablerandet av forskningskluster och innovationsparker exempel på hybridlösningar. Innan motiven för och effekterna av enskilda, direkta åtgärder diskuteras, redovisas i avsnitt 5.2 översiktligt de generella motiven för att det offentliga engagerar sig i företagens FoU och innovationsverksamhet. 5.2Motiv för direkta åtgärder Marknaden för innovationer är inte perfekt i en rad avseenden. Kunskapens publika natur och förekomsten av överspillnings- effekter (eller externaliteter) driver in en ”kil” mellan den företags- ekonomiska och den samhällsekonomiska avkastningen på investe- ringar i FoU för att ta fram nya metoder och ny teknologi. Denna kil antas leda till att en oreglerad marknad underinvesterar i FoU jämfört med vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Före- komsten av dessa marknadsmisslyckanden skapar ett motiv till att det offentliga avsätter resurser för att direktkompensera för den FoU som inte blir av till följd av kilen mellan vad företagen upplever som en lönsam FoU-investering och vad som vore önskvärt ur samhällets perspektiv. De läroboksmässiga motiv till varför det offentliga – stat och kommuner men även EU – bör avsätta resurser för att stimulera FoU, har kompletterats med argument om att det offentliga kan uppnå högre ekonomisk tillväxt genom en aktiv forsknings- och innovationspolitik. Inte minst det senare argumentet bygger på antagandet att det finns flera potentiellt lönsamma innovationer som inte blir av på grund av olika former av hinder och brist på finansiella resurser i de innoverande företagen. Marknadsmisslyckanden är i praktiken svåra att belägga och torde skilja sig rätt mycket åt mellan marknader och branscher, men framför allt mellan olika typer av forskning. Förekomsten av marknadsmisslyckanden är heller inte ett tillräckligt motiv till varför det offentliga ska gripa in, i synnerhet inte när det gäller FoU och innovationsverksamhet i företagen. Offentliga in- gripanden kan också bidra till att resurser används på fel sätt och i värsta fall leder till ett sämre utfall än vad som hade blivit fallet i frånvaro av ingripandet. Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 Privata företag kan förväntas lägga för lite resurser på forskning, särskilt grundforskning, i förhållande till vad som är samhälls- ekonomiskt optimalt. En rad studier har belagt att den samhälls- ekonomiska avkastningen på FoU är högre än den privat- ekonomiska.90 Ett skäl till detta är att företagen inte kan förvänta sig att behålla hela den vinst som ett innovationsprojekt genererar (däremot svarar de för hela kostnaden). Detta förhållande – på engelska ofta benämnt the appropriability problem – uppstår för att resultaten från de innovationsprojekt som företagen beslutar sig för att genomföra ofta kan användas av andra företag som då kan minska innovatörens vinst genom att utsätta denna för konkurrens. Detta leder i sin tur till att lönsamheten i innovationsprojektet minskar och i värsta fall blir så låg att företaget bestämmer sig för att inte genomföra projektet. I synnerhet är det i samband med grundläggande forskning som detta problem uppstår. Svårigheterna för innoverande företag att skydda sig mot konkurrens är ett skäl till varför olika former av patentskydd och andra immaterial- rättsliga instrument har utvecklats.91 Just det faktum att idéer och kunnande inte låter sig kapslas in och skyddas på samma sätt som varor medför också att de nya idéerna och det nya kunnandet kan användas utanför det företag som ursprungligen utvecklade den nya teknologin, vilket skapar värde i de andra företagen eller branscherna (Arrow, 1962). Eftersom det innoverande företaget inte kan förväntas beakta de positiva effekterna av innovationen på andra företag, kommer den totala nivån på innovationerna att bli lägre än vad som vore samhällsekonomiskt önskvärt. Förekomsten av överspillnings- effekter innebär att ett företags produktivitet inte bara beror på 90Hall m.fl. (2010) konstaterar, utifrån en sammanställning av empiriska studier, att den samhällsekonomiska avkastningen på FoU är minst lika stor eller dubbelt så stor som den företagsekonomiska avkastningen, men resultaten varierar kraftigt mellan studier. och (1998) konstruerar en teoretisk modell för att beräkna den samhällsekonomiskt optimala nivån på FoU-investeringar. De kommer fram till att den samhällsekonomiskt optimala nivån är fyra gånger den faktiska (och att det troligen är en underskattning av den sanna avkastningen för samhället). 91Scotchmer (2006) konstaterar att patent utgör en förhållandevis liten del av företagens olika sätt – såväl legala som informella – att skydda sina innovationer. Benägenheten att använda patent och annan immaterialrätt för att skydda innovationer varierar mellan branscher. Se även kapitel 4. Bilaga 8 till LU15 Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer dess egna insatser av FoU i framtagandet av nya produkter utan även på den totala, tillgängliga ”poolen” av innovationer. Det finns en omfattande forskningslitteratur som försökt uppskatta betydel- sen av överspillningseffekterna. Sena (2004a) drar slutsatsen att överspillningseffekterna är betydande såväl mellan företag inom samma bransch som mellan branscher. Både svårigheterna för företag att skydda resultatet av sin innovationsverksamhet och förekomsten av överspillningseffekter ger motiv för det offentliga att på olika sätt stödja innovationer i företagen, antingen finansiellt, genom t.ex. subventioner och skattevillkor, eller genom att subventionera sådan kompletterande (grund-)forskning som företagen har nytta av. Även offentligt finansierad utbildning av kvalificerad arbetskraft kan ses som ett sätt att minska gapet mellan den företagsekonomiska och den samhällsekonomiska lönsamheten av FoU och innovationer. Men, som Takalo (2012) konstaterar, så ger förekomsten av, potentiellt betydande, överspillningseffekter ingen vägledning för utform- ningen av politiska åtgärder. I teorin borde värdet av de offentliga insatserna vara lika stora som kilen mellan den företagsekonomiska och den samhällsekonomiska avkastningen. Eftersom värdet av överspillningseffekterna är svåra att beräkna, i synnerhet för enskilda projekt, är det lätt hänt att den offentliga insatsen antingen blir för stor eller för liten eller att fel typ av instrument används. 5.2.2Höga fasta kostnader och stor osäkerhet92 Kostnaderna för att producera och distribuera kunskap skiljer sig åt från att producera och sprida andra varor och tjänster. Kostnaderna för att distribuera forskningsresultat är små – men snabbt mins- kande med framsteg inom informations- och kommunikations- teknik – medan det finns mycket höga fasta kostnader för att genomföra vissa typer av forskning. När en fast kostnad uppstår för att producera en vara eller en tjänst, gynnar det samhället i stort om varan eller tjänsten finns tillgänglig till ett pris som återspeglar dess marginalkostnad, vilket i fallet med kunskap är nära noll. 92 Detta avsnitt bygger på Mattey (1998). Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 om privata forskningsföretag skulle sälja resultaten av sina forskningsarbeten till ett pris på noll, skulle de aldrig få tillräckligt med intäkter för att täcka de fasta kostnaderna. Detta hinder för att marknaden ska tillhandahålla forskning är särskilt kraftfull för ”big science”-projekt som kräver mycket stora investeringar i kapital- varor och strukturer. Den offentliga sektorn kan övervinna dessa finansieringssvårigheter genom att skattefinansiera forskningen men göra forskningsresultaten fritt tillgängliga för forskarvärlden och för företagen. Osäkerheten huruvida vinster från ett stort forskningsprojekt kommer att materialiseras skapar också ett hinder för privata investeringar i forskning. Även i en strävan efter kunskap som skulle ha enormt värde, är det rimligt att ett företag eller en individ tvekar att riskera en stor förlust eller pengar på ett visst forskningsprojekt om sannolikheten för framgång är ganska låg. Den offentliga sektorn kan acceptera större riskfyllda projekt, eftersom den har en mycket bred ”projektportfölj” och inte kommer att hotas av misslyckande av ett enskilt projekt. All FoU som inte bedöms vara företagsekonomiskt lönsam (till följd av höga fasta kostnader eller stor osäkerhet) behöver dock inte nödvändigtvis utföras av det offentliga. Företagen kan spela en viktig roll som utförare, men där det offentliga svarar för finansieringen. Sådan uppdragsforskning är vanlig inom exempelvis energiteknik och försvarsmateriel. Även innovationsupphandling kan fylla detta syfte (se avsnitt 6.9). 5.3Fiskala incitament för FoU och innovationer – ingen patentlösning Fiskala FoU-incitament i OECD-länder93 Alla har någon form av fiskala incitament för att stimulera FoU och innovationer i företagen (se figur 5.2). , och har de största fiskala FoU-stöden i relation till sina länders BNP. 93 Även är inkluderat i ett antal figurer. Bilaga 8 till LU15 Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Fiskalt stöd (direkt och indirekt) till näringslivets FoU i 24 (inkl. ) och näringslivets FoU-intensitet 2011, procent Fiskalt stöd (direkt och indirekt) till näringslivets FoU Storleken på ”bubblorna” anger den absoluta storleken (i köpkraftsparitetsjusterade amerikanska dollar) på skatteincitament för FoU. Svart bubbla anger att landet inte har något skatteincitament för FoU. Exempelvis är FoU-intensiteten för , det totala fiskala stödet av BNP och skatteincitamentet är 300 jämfört med vars motsvarande siffror är 3,09; 0,38 och 930. tillhör de länder som inte har något skatteincitament (svart bubbla). Källa: Science, Technology and Industry Scoreboard 2013. Dessa incitament kommer antingen i form av direkta stöd (subventioner) eller i form av skattelättnader. Utöver det kan det finnas särskilda finansieringsprogram riktade till en viss typ av företag, t.ex. små forskningsföretag, som syftar till att kompensera för att dessa företag kan ha svårt att lånefinansiera sin verksamhet. Direkta stöd ska, åtminstone i teorin, finansiera sådan forskning som bedöms ha hög samhällelig nytta, men där den företags- ekonomiska lönsamheten är för liten eller för osäker. Skatte- incitamenten är ett förhållandevis brett stöd och förutsätter inget specifikt val från statens sida av vilken typ av FoU som kan komma i fråga för stödet, vilket är fallet vid mer riktade subventioner. Skatteincitamenten ska också ses i ljuset av den generella beskatt- ningen av avkastningen från investeringar i FoU och andra immateriella tillgångar (se avsnitt 6.8). Skatteincitament är mest omfattande i , och sett till ländernas BNP. Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 För EU (egentligen hela EES-området94) finns ett regelverk för statsstöd som reglerar de stöd som medlemsstaterna kan ge till företag.95 innehåller särskilda bestämmelser för stöd till forskning, utveckling och innovationer.96 Som framgår av figur 5.3 uppgick medlemsländernas (stats-)stöd till forskning, utveckling och innovationer till mellan av BNP (och ) och av BNP () –2013. För EU2897 totalt uppgick stödet till forskning, utveckling och innovationer till av BNP.98 Motsvarande andel för var av BNP. Länder som , , , , och har alla betydligt större omfattning på sitt statsstöd för dessa ändamål. 94Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) är ett associeringsavtal som omfattar EU-länder samt , och , vilka är anslutna till Europeiska frihandelssammanslutningen. 95Med statsstöd avses stöd som kan hänföras till stat, kommun eller landsting till en verksamhet som typiskt sett bedrivs på en marknad (omfattas av det EU-rättsliga företags- begreppet). Exempel på statsstöd kan vara bidrag och skattelättnader eller när en kommun säljer varor eller mark till underpris till företag. Generella landsomfattande system som utan åtskillnad gynnar alla företag som är etablerade i landet är inte stöd. Ett stöd omfattas av statsstödsreglerna om det uppfyller följande fyra kriterier: i) Stödet gynnar ett visst företag eller en viss produktion; ii) Stödet finansieras genom offentliga medel. Finansieringen kan vara direkt eller indirekt; iii) Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen; iv) Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Enligt statsstödsreglerna får stöd inte lämnas förrän det godkänts av kommissionen om det inte följer ett gruppundantag. Europeiska kommissionen är den enda myndighet som kan godkänna statsstöd och utövar även tillsyn över medlemsstaternas tillämpning av statsstödsreglerna. Alla myndigheter och beslutande församlingar är skyldiga att följa men det är bara regeringen som kan anmäla stöd till kommissionen. Se vidare: konkurrensreglerna/transparenslagen/statligt-stod/ 96Det är det begrepp som Europeiska kommissionen använder. 97Inkluderar alla EU-länder 2015. 98Eller av EU-ländernas totala utgifter för FoU (de totala FoU-utgifterna för EU28 var 2013 av BNP). Bilaga 8 till LU15 Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Figur 5.3 Statsstöd för forskning, utveckling och innovationer i 24 av EU:s medlemsländer 2008–2010 respektive 2011–2013, andel av BNP (procent) PL KR LV GR EE Källa: Europeiska kommissionens ”State Aid Scoreboard 2014” och . För del utgjorde stöd till forskning, utveckling och innovationer av den totala omfattningen på statsstöd för horisontella ändamål99 2013.100 Den helt dominerande delen av det svenska statsstödet hänförs till miljö och energibesparing (88,). Motsvarande andelar för stödet till forskning, utveckling och innovationer i andra medlemsländer med hög FoU-intensitet är: i , i , i , i , i och i . Enligt statistiken över de horisontella statsstödens omfattning och fördelning tycks alltså inte använda direkta (stats-)stöd till forskning, innovationer och utveckling i lika hög grad som andra länder med motsvarande forskningsintensitet. Detta för- hållande är dock inte liktydigt med att underutnyttjar användandet av statsstöd, alternativt övertolkar . För det första kan stöd riktade till andra horisontella ändamål – riskkapitalstöd, stöd till små och medelstora företag eller stöd till miljö och energi – också rymma stöd som egentligen avser forsk- ning, utveckling och innovationer. 99Med statsstöd för horisontella ändamål avses sådant statsstöd som ges för gemensamma angelägenheter som t.ex. regional utveckling, miljöåtgärder eller forskning, utveckling och innovationer. 100Uppgifterna finns tillgängliga på Europeiska kommissionens hemsida: Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 (om de är riktade) i de flesta fall under statsstödsreglerna, vilket ”blåser upp” sifforna för länder där riktade skatteincitament förekommer i större omfattning.101 En tredje, mer fundamental, förklaring till varför det finns skillnader i hur mycket statsstöd EU:s medlemsländer ger till forskning, utveckling och innovation är att de har haft svårt att på andra sätt åstadkomma ett gynnsamt klimat för företagens investeringar i FoU och innovationer och då har statsstöd blivit ett sätt att hantera brister i den generella politiken. Vilka effekter har då fiskala incitament på företagens FoU? Det finns ett flertal studier som empiriskt har försökt att bestämma ”åt vilket håll” effekterna går och hur stora effekterna är. Ett generellt problem med dessa studier är att ta reda på vilken FoU som hade producerats eller vilka innovationer som hade genererats i frånvaro av incitamenten. Som regel är vare sig skatteincitament eller subventioner utformade som kontrollerade experiment, vilket försvårar möjligheten att identifiera den kausala effekten av åtgärderna. Vidare är det svårt att ta hänsyn till eventuell omklassificering av kostnader för FoU. Likaså är det svårt att på ett bra sätt beakta de överspillningseffekter som kan uppstå när (genuint) ny FoU genereras. Dessa effekter kan förväntas vara särskilt betydelsefulla när staten subventionerar sådan företags- FoU som ska uppfylla samhälleliga mål, som t.ex. minskade utsläpp av växthusgaser. Ett ytterligare problem vid effektutvärderingar är, att det finns skillnader i hur mycket företagen utnyttjar olika program och att dessa skillnader inte är slumpmässiga, utan beror på (icke observerbara) egenskaper hos företagen. Nedan redovisas resultaten från ett antal studier, litteratur- genomgångar (surveys) och metastudier (dvs. studier som systema- tiskt, efter förutbestämda kriterier, värderar och, ibland, väger 101 Skatteincitament räknas inte som ett direkt stöd enligt definition. Vidare ingår den offentliga sektorns köp av FoU från företag i direkt stöd enligt , medan detta inte omfattas av (men däremot av reglerna för offentlig upphandling). Korrelationen mellan omfattningen av statsstöd för forskning, utveckling och innovation och mått för direkt stöd till FoU i företagen var (2011) 0,54 (för de EU- medlemsstater som också är medlemmar av ) medan korrelationen mellan omfattningen av statsstöd och totalt stöd till FoU i företagen enligt var 0,53. samlar också in uppgifter kring sina medlemsländers utgifter i statsbudgeten för stöd till FoU och innovationer (utanför universiteten). Korrelationen mellan statsstödet och denna variabel (GABORD) var 0,68 (för de EU-medlemsstater, exkl. , som också är medlemmar av ). Data för dessa beräkningar kan erhållas av författarna. Bilaga 8 till LU15 Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer samman effekter från ett stort antal studier) över fiskala incitament för FoU och innovationer. Skatteincitament kan ges i form av utvidgad avdragsrätt mot bolagsskatt för vissa, på förhand definierade, kostnader kopplade till FoU-verksamhet (s.k. skatteavdrag). En annan form av skatteincitament är skattekrediter som innebär att företaget kan, mot en kostnad, skjuta upp sin beskattning . FoU-utgifter kan också bli skattemässigt gynnade genom att skattelagstiftningen tillåter en förhöjd avskrivningsfaktor jämfört med andra (långsiktiga) tillgångar. En variant på skatteavdrag är det svenska FoU-skatteavdraget.102 Enligt det svenska systemet utgörs avdragsbasen inte av direkta kostnader för FoU, utan av arbets- givaravgiften för FoU-personal. En fördel med att ge skatteavdrag i relation till arbetsgivaravgifterna, jämfört med om avdraget ges i relation till skatt på företagens vinster (en reduktion av bolags- skatten), är att många mindre, innovationsföretag inte gör någon vinst i en uppstartsfas, men däremot har kostnader i form av arbetsgivaravgifter för sina forskare. Som framgår av figur 5.2 har flera förhållandevis omfattande direkta skatteincitament för FoU.103 har utvecklat ett s.k. B-index för att på ett jämförbart sätt mäta genero- 102Från och med kan företagare få sänkt arbetsgivaravgift för anställda som arbetar med forskning och utveckling i kommersiellt syfte. Avdraget uppgår till maximalt av lönen till den som är anställd, men aldrig mer än för alla anställda tillsammans (motsvarar ). Företagaren får inte ”spara” ett avdrag till en annan månad, genom att t.ex. inte göra något avdrag och två . Företagaren får aldrig dra av mer än att hen kan betala ålders- pensionsavgiften (10,av avgiftsunderlaget). Avdraget får göras för anställda som ägnar sig åt systematisk och kvalificerad forskning eller utveckling i kommersiellt syfte under av arbetstiden och . Den anställda ska ha fyllt 26men inte när året börjar. Anställningsformen spelar ingen roll och inte heller om de har arbetat i eller något annat land. Exempel på arbeten som kan ge avdrag är forskare och kvalificerade produktutvecklare. Tekniska eller medicinska experter som med sin kunskap och erfarenhet utför uppgifter som ett led i forsknings- eller utvecklings- verksamheten kan också omfattas. 103En mer utförlig genomgång av olika system för skatteincitament finns i 2011d, kapitel 2. Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 siteten i de skatteincitament för FoU som finns i medlemsländerna (, 2002).104 B-indexet uttrycker nivån på den vinst före skatt som ett representativt företag måste generera för att gå plus-minus- noll på en extra ”FoU-krona” när hänsyn tagits till eventuella särskilda skattevillkor som gäller för FoU-utgifter. Ju bättre skattevillkoren är för FoU-utgifter, desto lägre blir företagens vinstkrav på en extra FoU-utgift. Länder med ett högre värde på B- index har i allmänhet en lägre grad av skattesubvention av FoU-ut- gifter; 1-B-indexet (se fotnot 13) uttrycker därmed skattesubvent- ionsgraden för FoU-utgifter. I figur 5.4 redovisas skattesubvent- ionsgraden i ett antal . Skattesubventionsgraden redovisas för stora respektive små och medelstora företag samt beroende på om företagen är lönsamma eller inte. 104 B-index kan i sin enklaste form skrivas som B=(1-zt)/(1-t) där t är bolagsskattesatsen och z anger hur FoU-utgifter behandlas i skattesystemet. Om det inte finns någon skattemässig särbehandling av FoU-utgifter och alla FoU-utgifter dras av mot bolagsskatten under det år de uppstår blir z=1 och B=1, dvs. FoU-utgifter är varken skattemässigt gynnade eller missgynnade. Om en del av FoU-utgifterna utgörs av en investering i en anläggningstillgång, t.ex. en maskin eller byggnad, som skrivs av blir z<1 och B>1. I detta fall uppstår en skattebörda på FoU-utgifterna. Om det i stället finns något skattevillkor som gör att mer än de har under ett visst år får dras av mot bolagsskatten är z>1 och B<1. I detta fall uppstår en skattesubvention av FoU- utgifterna. (2002) redovisar hur B-index kan utvidgas för att dels ge en mer realistisk representation av skattevillkoren, inklusive olika former av direkta skatteincitament, dels inkludera direkta stöd, bidrag och uppdragsforskning. Bilaga 8 till LU15 Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Mått på skattesubventionsgraden för FoU i 2013 -0,10 PT FR ES NL CA IE FI UK KR NO AU BE JP CH AT US PO DK LU SE CH DE NZ Anm. SME:s står för små och medelstora företag. Skattesubventionsgraden är 1-B-index (se fotnot 13 för beskrivning), där värden större än 0 anger att skattesystemet subventionerar FoU-utgifter och värden mindre än 0 anger att det lägger en skattebörda på FoU-utgifter. Källa: R&D Tax Incentives Indicators. Enligt detta mått har , och de mest generösa skatteincitamenten för FoU. Skattesubventionsgraden är svagt negativ i , , , , och vilket indikerar att FoU-verksamhet är skattemässigt missgynnat i dessa länder, om än marginellt. Dock bör noteras att skattesubventionsgraden inte fångar alla aspekter av hur skatteincitamenten är utformade eller i vilken utsträckning avdrags- eller kreditmöjligheter faktiskt utnyttjas av företagen. Skatteincitament påverkar företagens FoU och innovationer positivt, men storleken på effekten är oklar Existerande utvärderingar med ekonometriska metoder tyder på att skatteincitament har en positiv effekt på företagens FoU- utgifter.105 Enligt en omfattande genomgång av de empiriska studierna som gjorts av tre europeiska prognos- och forsknings- institut (CPB, CASE, och , 2015) har skatteincitamen- ten överlag en positiv effekt på företagens FoU-utgifter, men studierna skiljer sig åt när det gäller storleken på effekten. De studier som mer precist försöker identifiera effekterna visar på en 105 Se t.ex. Bloom, och (2002) eller sammanställningar av studier i (2013).