sou · H4B312 · 2016-02-12 00:00:00 — Förslaget kan även innebär att uppdrag att tillhandahålla råd och stöd till huvudmän ökar. Utredningens bedömning är emellertid att de ökade arbetsuppgifterna är marginella och ska kunna rymmas inom myndigheternas anslag. Ytterst kan även mål om upphandling eller konkurrens komma att prövas av domstolar. Utredningens bedömning är dock att förslagen inte kommer att medföra någon markant ökning i målmängd. Detta grundas på att utredningen bedömer att offentliga huvudmän i huvudsak kommer att använda sig av de möjligheter till samarbeten som vi redogjort för och som inte gör att en ”vanlig” upphandling kommer till stånd. Som vi skriver i avsnitt 6.7 har det under den korta tid som har stått till vårt förfogande inte varit möjligt att närmare diskutera sådant som lämpliga fortbildningsinsatser för fjärrlärare eller utvärdering av förändringarna. Vi vill i stället ta ett helhetsgrepp på frågor kring implementering i vårt slutbetänkande. Det betyder att vi i detta delbetänkande inte lägger några förslag på detta område. Utredningen har vidare avfärdat alternativa förslag på lösningar av uppdraget som skulle ha inneburit ökade kostnader för staten, såsom ett särskilt uppdrag till en myndighet att tillhandahålla resurser för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (se avsnitt 9.2.2). 9.3.2Kostnader för huvudmännen inom skolväsendet I avsnitt 6.5 redogör vi för att den huvudman som så önskar i och med utredningens förslag kan välja att överlämna uppgifter som rör fjärrundervisning i ämnet modersmål på entreprenad. Det kan göras om huvudmannen anser att det ger eleverna bättre undervisning och är en lämplig metod för att tillgodose deras behov. Huvudmännen får därigenom fler möjligheter att erbjuda eleverna modersmålsundervisning men förslaget innebär inte någon ökad skyldighet. För en del huvudmän kan möjligheten till fjärrundervisning på entreprenad komma att innebära minskade kostnader jämfört med att anordna undervisning inom ramen för den egna organisationen, då lärarna kan användas mer effektivt. Fjärrundervisning får dock inte användas som ett led i att minska kostnaderna för undervisningen enligt regeringens bedömning i propositionen om fjärrundervisning.1 För att täcka kostnader för modersmålsundervisning ska de enskilda huvudmännen få ett s.k. tilläggsbelopp från varje berättigad elevs hemkommun (se avsnitt 3.4.1). Detta tilläggsbelopp bedöms i huvudsak kunna motsvara kostnaden som huvudmannen får när en entreprenör anlitas. Det kommer att stå en enskild fritt att begära vilket pris den vill när den erbjuder en undervisningstjänst, men en kommun eller ett landsting kommer inte att få ta ut en större avgift än en som motsvarar deras kostnad. Därigenom är det även utredningens bedömning att vårt förslag inte kommer att medföra någon nettointäkt för huvudmännen när de utför en entreprenad. 2014/15:44, s. 12 och 14. För studiehandledning på modersmål gäller att skolan ska ge en elev extra anpassningar inom ramen för ordinarie undervisning eller särskilt stöd utifrån individens behov. I fråga om studiehandledning på modersmål finns det inte någon möjlighet att avstå ifrån att anordna detta, med hänvisning till att personal saknas (som det gör för modersmålsundervisning). En kostnad för studiehandledning har således redan uppstått. Vårt förslag i den delen handlar om att underlätta för huvudmannen genom att denne får fler möjliga vägar att uppfylla den redan lagstadgade skyldigheten. Ska modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet kunna bedrivas som fjärrundervisning krävs att den tekniska utrustningen fungerar och att lärare, handledledare och elever alla har kompetens för att hantera denna. Detta gäller oavsett om fjärrundervisning bedrivs inom den egna organisationen, som är tillåtet , eller på entreprenad, som vi föreslår. Att våra förslag handlar om nya möjligheter, inte nya skyldigheter, medför att det dock inte finns några krav på investeringar i ny teknik för en huvudman om denne önskar att undervisningen ska bedrivas i form av fjärrundervisning. kan sådana eventuella investeringar resultera i minskade kostnader på för huvudmännen. Sammanfattningsvis anser utredningen att förslaget för huvudmännen främst innebär ökade möjligheter och inga påtvingade ökade kostnader. Inte heller om huvudmannen väljer att anordna modersmålsundervisning med stöd av de nya möjligheterna torde en ökad kostnad uppstå. Under utredningens arbete har också en fråga väckts om huruvida förslagen kan medföra ökade möjligheter till vinstuttag för enskilda fysiska eller juridiska personer. är enskilda huvudmän oförhindrade att göra vinst på sin verksamhet vid fristående skolor. Vår bedömning är att våra förslag varken ökar eller minskar möjligheten till vinstuttag ur välfärden. Detta eftersom den ersättning som skolorna erhåller ska vara beräknad ur ett kommunalt kostnadsperspektiv och det är osannolikt att tjänsten kan överlämnas till en annan huvudman till en lägre kostnad än den ersättning som kommunen lämnar. Enligt skollagen (2010:800) ställs också samma krav på undervisning som utförs på entreprenad som på undervisning som utförs inom huvudmannens egen organisation. I avsnitt 7.2 har vi även bedömt sannolikheten som liten att det uppstår en utbildningsmarknad med privata utförare som inte är skolhuvudmän. Vår bedömning är därför att vårt förslag kommer att leda till större samarbete mellan offentliga huvudmän och enskilda skolhuvudmän, men att denna lilla del av skolväsendet på entreprenad i sig inte kommer att drivas eller styras särskilt av vinstintresse. Utredningen har i avsnitt 5.3 belyst vikten av att eleverna får möjlighet att utveckla sina språkkunskaper, både i svenska språket och i sitt modersmål om det är något annat än svenska. Om fler elever ges tillgång till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet, med god kvalitet, kan det alltså leda till förbättrade resultat i skolan över huvud taget. Att fullfölja skolan med godkända resultat innebär i sin tur förbättrade möjligheter på arbetsmarknaden. Om vi genom våra förslag bidrar till att fler elever fullföljer grund- och gymnasieskolan kan det följaktligen få positiva samhällsekonomiska konsekvenser. 9.4Konsekvenser för huvudmännen och skolorna Utöver de konsekvenser som vi beskriver i avsnitt 9.3.2 innebär förslagen att administrationen för huvudmännen och enskilda skolor underlättas när avtal kan slutas med andra aktörer om entreprenad. När huvudmännen inte kan anordna undervisning inom den egna organisationen kan det då finnas etablerade samarbeten och avtal att använda sig av, vilket kan utgöra en tidsbesparing och minskade administrativa kostnader. Utredningen ska också ta ställning till vad förslagen innebär för det fria skolvalet och för elevunderlaget på enskilda skolor och för skolor inom en region. Att modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål kan ges via fjärrundervisning på entreprenad innebär att små huvudmän, som annars kan ha svårt att rekrytera egen personal, nu får en möjlighet att använda sig av andra utförare för denna del av utbildningen. Detta medför i sin tur att elever inte behöver avstå ifrån att välja en viss skola för att det där saknas möjlighet att läsa elevens modersmål. I regioner där det är svårt att rekrytera personal och/eller få elever som är berättigade till modersmålsundervisning finns det också samordningsvinster att göra. Utredningens förslag kan få effekter av betydelse för vissa företags konkurrensförmåga och villkor i övrigt. De företag som berörs är främst de som är enskilda huvudmän, dvs. verksamma inom skolväsendet som huvudmän, inom någon eller några av skolformerna grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Föregående läsår fanns det närmare 800 enskilda huvudmän för ca 1 300 fristående skolor inom de aktuella skolformerna. Av dessa huvudmän var aktiebolag, stiftelser eller ideella föreningar samt ekonomiska föreningar. Merparten av de enskilda huvudmännen har endast en skolenhet.2 För mindre företag, sådana som är små enskilda huvudmän, innebär förslagen en lättnad som gör deras villkor mer jämförbara med större huvudmän. En kommun med många invånare eller en enskild huvudman för en större fristående skola har större elevunderlag och därmed lättare att inom den egna organisationen anordna undervisning. Genom att begränsningarna för entreprenad minskas blir det tillåtet för enskilda huvudmän att överlämna modersmålsundervisningen och studiehandledningen på modersmål även till en kommun. Att överlämna till en annan enskild huvudman är redan möjligt, men tillkommer dessutom att det blir tillåtet även vid fjärrundervisning. Detta förbättrar också de enskilda huvudmännens möjligheter att rekrytera elever till sina skolor, då samarbete med andra huvudmän blir möjligt och eleverna på så sätt kan erbjudas modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Utredningen bedömer att tidsåtgången för de 2 SOU 2015:82, s. 65 ff. Där finns också mer utförliga beskrivningar av storleksfördelningen för dessa enskilda huvudmän och fristående skolor. enskilda huvudmännen därmed kommer att minska i och med det nya regelverket. I fråga om möjliga utförare av entreprenad är det utredningens bedömning att det inte finns någon marknad för sådan säljverksamhet eftersom entreprenadmöjligheterna för företag har varit begränsade. Vår bedömning i avsnitt 7.2 är även att det inte kommer att uppstå någon marknad. Däremot kan det inte uteslutas att enskilda näringsidkare vill tillhandahålla tjänster inom modersmålsundervisning. Utredningens bedömning är dock att offentliga huvudmän inom skolväsendet i första hand kommer att använda sig av den kommande lagstiftningen om offentlig upphandling som möjliggör samarbete utom upphandling i form av Hamburgsamarbeten. Det gör att de inte kommer att vända sig till enskilda vid en entreprenad. Som beskrivet ser vi även många fördelar med sådana samarbeten. I fråga om enskilda huvudmän står det dessa helt fritt att vända sig till enskilda näringsidkare eller till offentliga huvudmän. Däremot är det vår bedömning att även de kommer att vända sig till andra huvudmän, offentliga eller enskilda, i första hand, vilket vi ser som positivt. Den möjlighet som enskilda fysiska och juridiska personer har haft att utföra uppgifter på entreprenad för enskilda huvudmän kvarstår, men som framgår av avsnitt 5.9 vänder sig de flesta enskilda huvudmännen till en kommun för modersmålsundervisningen. Vår bedömning är att inga ytterligare förändringar behöver göras, eller bör göras, i syfte att underlätta för företag som inte utgör huvudmän inom skolväsendet. Möjligheten till entreprenadlösningar är till stor fördel för enskilda huvudmän som bedriver en mindre omfattande verksamhet. Någon särskild hänsyn behöver inte tas till små företag vid reglernas utformning. Se även avsnitt 7.3 om upphandling. Vi lyfter i utredningen vissa risker med fjärrundervisning och entreprenad ur ett elevperspektiv. För just modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål menar vi emellertid att fördelarna överväger nackdelarna med sådan fjärrundervisning på entreprenad. Förslagen innebär att huvudmännen har fler möjliga tillvägagångssätt för att anordna modersmålsundervisning, när de inte kan lösa det på egen hand. Genom de ändringar som föreslås kan därmed fler elever ges tillgång till sådan undervisning. Just undervisning i ämnet modersmål är något som huvudmännen annars kan avstå ifrån att anordna om de inte hittar någon lämplig lärare, vilket betyder att elevernas möjlighet till utbildning stärks. Att främja elevernas modersmålsundervisning går också väl ihop med , som bl.a. säger att utbildningen ska syfta till att utveckla respekt för barnets egen kulturella identitet, eget språk och egna värden (artikel 29 c). Vidare innebär förbättrade möjligheter att erbjuda studiehandledning på modersmål att fler elever kan ges sådana extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och sådant särskilt stöd som de enligt skollagen (2010:800) har rätt till. Eftersom modersmålsundervisningen är något som bedrivs i liten omfattning, oftast utöver timplanebunden tid, anser vi inte heller att förslagen medför några konsekvenser för skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag. Om studiehandledning på modersmål ges via entreprenad, och eventuellt via fjärrundervisning, innebär det inte heller några negativa konsekvenser eftersom studiehandledningen inte ersätter ordinarie undervisning utan kompletterar denna. Enligt utredningens direktiv ska vi också beskriva vilka konsekvenser våra förslag får för lärares arbetsuppgifter och arbetstid. Utredningen bedömer att omfattningen av fjärrundervisning kommer att öka eftersom det blir möjligt att kombinera med entreprenad. För den som undervisar via fjärrundervisning medföljer vissa extra arbetsuppgifter, såsom kontakt med den eller de handledare som är närvarande i den eller de lokaler där eleverna finns. Det handlar både om att förbereda handledaren på vad som ska tas upp under lektionen och om att få återkoppling efteråt. Det merarbetet, jämfört med om närundervisning i stället hade bedrivits, vägs dock upp av att läraren inte behöver transportera sig till olika skolor i samma utsträckning utan kan förbli på en och samma plats. Dessutom innebär förslagen fördelar för modersmålslärare genom att nya entreprenadbestämmelser gör det möjligt för en lärare att anställas på heltid hos en arbetsgivare, som sedan tecknar avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisningen åt dem. Det gör modersmålsläraryrket mer attraktivt eftersom det inte längre blir lika nödvändigt att pussla ihop flera tjänster hos olika arbetsgivare för att sammanlagt kunna fylla en heltidstjänst. Naturligtvis kan det finnas lärare som också är tveksamma till att bedriva fjärrundervisning och det är då viktigt att huvudmannen stöttar läraren, t.ex. genom viss fortbildning. Som nämns ovan (se 9.3.1) kan det finnas behov av statliga fortbildningsinsatser, vilket utredningen avser att återkomma till. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för några andra uppräknade aspekter ska konsekvenserna i dessa avseenden också anges i betänkandet enligt kommittéförordningen. Här beskriver vi några områden där förslagen kan ha konsekvenser. Vi vill belysa att förslagen inte har några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. För kommunerna, precis som för de enskilda huvudmännen, är det fortfarande frivilligt att använda sig av entreprenad, inklusive fjärrundervisning på entreprenad. En annan positiv följd av förslagen är att tillgången till dessa verksamheter kan öka i delar av landet där det är svårt att rekrytera modersmålslärare och studiehandledare. Genom fjärrundervisning på entreprenad kan kompetens som finns på annat håll i landet utnyttjas för att erbjuda offentlig service på fler ställen. En mycket stor del av de nyanlända eleverna är pojkar och generellt presterar pojkar sämre än flickor i skolan. Att vi förbättrar möjligheterna att få studiehandledning på modersmålet, som extra anpassning eller särskilt stöd, kan innebära positiva effekter för jämställdheten. När vi framöver ska utreda de mer generella frågorna i direktiven om att utföra undervisning åt andra skolhuvudmän och om distansundervisning kommer vi att ta hänsyn till krav på exempelvis tekniska lösningar och användarnas tekniska kompetens. Dessa frågor kommer även att analyseras ur ett jämställdhetsperspektiv. Enligt kommittéförordningen ska vi, om förslagen har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, även redovisa konsekvenserna i det avseendet. Förslagen har inga direkta effekter, men skulle – något långsökt – kunna ha en liten indirekt positiv effekt eftersom skolframgångar minskar risken för kriminalitet. Slutligen innebär förslagen förbättrade möjligheter att nå de integrationspolitiska målen. Att alla ska ha lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter underlättas genom att eleverna kan få ökad tillgång till språkundervisning och stöd som innebär att fler elever når de kunskapskrav som minst ska uppnås. Förslagen föreslås träda i kraft . Detta motiveras med att så snabbt som möjligt kunna förbättra situationen för huvudmännen. Eftersom förslagen innebär nya möjligheter, inte nya skyldigheter, bör detta vara möjligt. Några övergångsbestämmelser behövs därför inte heller. 10.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 23 kap. Entreprenad och samverkan En huvudman får enligt bestämmelserna i detta kapitel med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad). Bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar hindrar inte att en kommun eller ett landsting genom ett avtal enligt första stycket utför uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet. De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag ska med de undantag som anges i detta kapitel gälla även vid entreprenad. Paragrafen innehåller bestämmelser om entreprenad och om viss befogenhet vid entreprenad inom skolväsendet. I definitionen av entreprenadavtal har tidigare angetts vilka som fick sluta avtal om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet på entreprenad. För att öppna upp den möjligheten till en större krets har definitionen formulerats om. Av det första stycket följer att den som är huvudman får med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Detta kallas för entreprenad. Entreprenad får dock bara ingås enligt bestämmelserna i kapitlet, vilket innebär att det även krävs en uttrycklig bestämmelse i kapitlet som tillåter att uppgifter får överlämnas på entreprenad. Vem som utgör en huvudman följer av 2 kap. Att huvudmannaskapet bibehålls innebär att huvudmannen har kvar ansvaret för utbildningen trots att någon annan utför entreprenaden. Det vill säga att huvudmannen ansvarar fortfarande för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av skollagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Med begreppet ”någon annan” avses detsamma som i 5 §, dvs. att det inte är begränsat till någon särskild utöver att denne ska utgöra en fysisk eller juridisk person. Vad ”uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag” omfattar är i huvudsak undervisning, men det kan även innefatta skolmåltider och skolskjuts. Däremot faller exempelvis lokalvård utanför ramarna för skollagen och därmed även entreprenadbestämmelserna. Entreprenad av lokalvård är således inte begränsad av skollagen. Det andra stycket är nytt och innebär att även en kommun eller ett landsting får utföra uppgifter som följer av ett avtal enligt första stycket. Bestämmelsen innebär att det införs ett undantag från det krav på anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar som framgår av 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Genom bestämmelsen får således även en kommun eller ett landsting utföra uppgifter inom skolväsendet även mot andra än kommunens eller medlemmar eller utföra samma uppgifter även om de inte har anknytning till kommunens eller geografiska område. Bestämmelsen medför således även en befogenhet för en kommun eller ett landsting att engagera sig i sådan näringsverksamhet inom skolväsendet. Det nya tredje stycket motsvarar andra stycket enligt bestämmelsens tidigare lydelse. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3–6.3.2 och 7.1. Inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. får uppgifter överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Paragrafen innehåller bestämmelser om uppgifter som får överlämnas på entreprenad inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. Ändringen innebär att det av paragrafen framgår att uppgifter inom de angivna skolformerna endast får överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Ändringen har gjorts som följd av den förändrade lydelsen av 1 §. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.4.4. Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter överlämnas på entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person om uppgifterna avser 2.studiehandledning på modersmålet. Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Paragrafen innehåller bestämmelser om vilka uppgifter som får överlämnas på entreprenad inom skolformerna , grundsärskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Första stycket är nytt och gäller , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Bestämmelsen innebär att uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet inom dessa skolformer får överlämnas på entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person. har det endast funnits möjligheter för en enskild huvudman att överlämna modersmålsundervisning på entreprenad till en annan enskild fysisk eller juridisk person. Med studiehandledning på modersmålet avses stöd som kan ges i form av extra anpassning eller som särskilt stöd enligt 3 kap. 5 a– 12 §§ skollagen (2010:800), 5 kap. 4 § skolförordningen (2011:185) och 9 kap. 9 § gymnasieförordningen (2010:2039). Andra stycket motsvarar den tidigare lydelsen av 4 § första stycket. Tredje stycket motsvarar den tidigare lydelsen av 3 §. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.4.2 och 6.4.4. Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som avser fjärrundervisning överlämnas till staten på entreprenad. Inom dessa skolformer får uppgifter som avser fjärrundervisning även överlämnas till en annan huvudman om fjärrundervisningen avser sådana uppgifter som anges i 3 § första stycket. Paragrafen, som delvis motsvarar den tidigare lydelsen av 4 § tredje stycket, innehåller bestämmelser om de enda situationer när uppgifter som avser fjärrundervisning får överlämnas på entreprenad. Av bestämmelsen följer inledningsvis att uppgifter som avser fjärrundervisning inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får överlämnas på entreprenad till staten. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med stöd av ett bemyndigande i 29 kap. 22 a § skollagen utsträcka eller begränsa denna möjlighet för staten att utföra entreprenad genom fjärrundervisning. Detta har regeringen även gjort i 5 a kap. 5 § skolförordningen (2011:185) och 4 a kap. 5 § gymnasieförordningen (2010:2039). Paragrafens andra del är ny och innebär att uppgifter som avser fjärrundervisning inom samma skolformer även får överlämnas till en annan huvudman om fjärrundervisningen avser sådana uppgifter som anges i 3 § första stycket, dvs. modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Bestämmelsen innebär därför att den möjlighet till entreprenad som framgår av 3 § första stycket dessutom får förenas med fjärrundervisning, dock endast om utföraren av entreprenaden också är en huvudman. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.4.4. och 6.5. Om det finns särskilda skäl får regeringen efter ansökan av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall än som anges i 2 §, 3 § första och andra stycket eller 4 § medge att kommunen, eller den enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad.