sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — 10 3 kap. 1 § riksbankslagen säger att ledamöter av direktionen inte får vara (1) ledamot av , (2) statsråd, (3) anställd i , (4) anställd centralt av ett politiskt parti, (5) ledamot eller suppleant i styrelsen för en bank eller annat företag som står under tillsyn, eller (6) inneha annan anställning eller annat uppdrag som gör dem olämpliga att vara direktionsledamot. Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet enskommelse som gjordes 2011 om rådets grunder och fortsatta inriktning.11 I den nya instruktionen för gjor- des en separation mellan myndigheten som sådan och det särskilda rådet. Myndigheten, som leds av kanslichefen, ligger under rege- ringen men har enbart i uppgift att stödja det särskilda rådet, det som egentligen avses när nämns. Till de formella reglerna måste även läggas informella faktorer, påpekar . Olika företrädare för partierna har uttalat att rådets uppgift ska genomföras självständigt från regering och regeringskansli. I realiteten har rådet inte heller mottagit in- struktioner från regeringen, och rådets hittillsvarande ordförande har på olika sätt gett uttryck för att rådet självständigt drar sina slutsatser. Det finns också en allmän förväntan om att rådet ska agera opartiskt i förhållande till den partipolitiska dominerade fi- nanspolitiska debatten och beslutsprocessen. Vidare uppfyller den svenska konstruktionen av merparten av internationella krav på oberoende och opartisk- het. Det handlar om att rådet som sådant och dess analyser får an- ses vara oberoende och partipolitiskt obundna. Rådets medlemmar rekryteras efter sin professionella kompetens. Kompetenskraven för rådets medlemmar är klart angivna och omfattar hög veten- skaplig kompetens inom ämnesområdet ekonomi, eller praktisk erfarenhet av ekonomisk-politiskt arbete. Rådets mandatperioder är reglerade och sammanfaller inte med de politiska mandatperi- oderna. Tjänstemännen i kansliet rekryteras i öppen konkurrens och efter sina meriter. Däremot är det inte rådet självt som rekryte- rar tjänstemännen. Regeringen utser kanslichefen som i sin tur rekryterar övriga anställda. Ordföranden för rådet är avlönad, men dock inte heltidsanställd. Rådets kontor är fysiskt skilt från rege- ring och riksdag. Det finns också ett antal andra faktorer som skapar förutsätt- ningar för att rådet kan arbeta oberoende från partipolitiken. Fyra faktorer för oberoende som identifieras av IMF är lagreglerat obe- roende, budgetgarantier, egen personalstyrka som motsvarar upp- gifterna samt tillgång till information. Dessa faktorer diskuteras nedan. 11 Den blocköverskridande överenskommelsen framgår av press- meddelande från , ”Ny instruktion för ”. Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet Lagreglerat oberoende och budgetgarantier Det är mycket vanligt att finanspolitiska råd har någon form av lag- reglerat oberoende, t.ex. i sin instruktion. Däremot är det mindre vanligt med garantier för budgeten. Enligt principdoku- ment ger en garanterad flerårsbudget skydd mot politiska påtryck- ningar och kan därmed stärka rådens oberoende. IMF har bedömt att den svenska ordningen med en instruktion i form av en förord- ning lever upp till kravet på lagreglerat oberoende. Däremot har de inte bedömt att rådet har skydd för sin budget. Personal för rådens uppgifter och tillgång till information Personal som både kvalitativt och kvantitativt motsvarar upp- gifterna i rådets mandat är en viktig faktor för dess funktionella oberoende, dvs. rådets möjlighet att utföra sina uppgifter på ett oberoende och trovärdigt sätt. IMF har i sin klassificering bedömt att det svenska , som sammantaget utgörs av 12 medarbetare (6 ledamöter och 6 i sekretariatet), inte har resurser som motsvarar uppgifterna i rådets mandat. Visserligen gör Finans- varken prognoser eller kostnadsberäkningar av re- formförslag, men mandatet i rådets instruktionsenliga uppgifter är likväl brett. Rådet ska inte endast följa upp och bedöma finans- politikens måluppfyllelse, det ska också bedöma om finanspolitiken ligger i linje med långsiktig tillväxt och hög sysselsättning, samt granska angivna grunder för regeringens ekonomiska politik. I stort sett samtliga finanspolitiska råd i jämförelsen har en lag- reglerad rätt att få tillgång till information som är relevant för rå- dens arbete. En sådan rätt är viktig för de finanspolitiska rådens funktionella oberoende. I principdokument påtalas att det ofta föreligger en informationsasymmetri mellan en regering och ett finanspolitiskt råd, oavsett om rådet har tillräckliga resurser eller inte. Enligt dokumentet bör en lagreglerad rätt till informa- tion inkludera de metoder och antaganden som ligger till grund för budgeten och andra finanspolitiska förslag. Informationen ska till- handahållas utan kostnad eller genom att resurser tillförs rådets budget för att täcka kostnaden för att införskaffa informationen. har ingen lagfäst rätt till information. konstaterar att det inte förefaller ha Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet varit några stora problem för rådet att få tillgång till den informa- tion och det material som det behövt. Hypotetiskt sett skulle det dock kunna uppstå lägen där en formell rätt till information vore en fördel. lever inte upp till bästa praxis när det gäller extern utvärdering av Ett av de områden där inte lever upp till internationell bästa praxis gäller extern utvärdering av rådet. anser att det vore önskvärt att sådana gjordes med regelbundna intervall, t.ex. vart fjärde eller . Ett givet uppdrag i en sådan utvärdering skulle vara att bedöma om rådet fullgjort sin uppgift att granska måluppfyllelsen för de finanspolitiska målen. Som modell för en sådan utvärdering skulle granskningen av brit- tiska OBR kunna användas.12 Kravet på utvärderingen av regeringens prognoser kan skärpas Jämförelsen visar att många råd fyller någon funktion i att ta fram eller granska prognoser. Det är också vanligt att regeringen omfat- tas av en lyd-eller-förklara-klausul, dvs. har en lagfäst skyldighet att använda rådets prognoser, eller offentligt motivera varför detta inte görs. I övriga fall är rådens roll, vad gäller budgetprognoser, be- gränsad till att utvärdera regeringens prognoser och de antaganden och modeller som ligger till grund för dessa. har enligt sin instruktion möjlighet att följa upp prognoserna. I instruktionen står att rådet får granska och bedöma kvaliteten i prognoser och prognosmodeller. lyfter fram möjligheten att skärpa denna uppgift genom att i instruktionen ange att rådet ska göra detta. Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet Mediegenomslag, konsultationer och offentliga utfrågningar Finanspolitiska råd har inte likt centralbanker några policy- instrument till sitt förfogande och har därför sällan något direkt inflytande över finanspolitikens utformning. Däremot kan råden ha ett indirekt inflytande genom att deras granskningar publiceras offentligt och ger avtryck i den allmänna debatten. Baserat på upp- skattningar av antalet rapporter och antalet referenser till dessa i media bedöms det svenska rådet ha stort mediegenomslag. I flera länder förekommer det att de finanspolitiska råden håller formella konsultationer med regeringen eller deltar i offentliga utfrågningar i parlamenten. Det är viktigt för att dels få stor of- fentlig spridning av de bedömningar som de finanspolitiska råden gör, dels för att göra det möjligt att kontrollera rådens oberoende. De offentliga utfrågningarna får allmän spridning därför att de uppmärksammas av medierna i många länder, inklusive . Själva utformningen av utfrågningen gör det också ofta tydligt att råden inte är en intern angelägenhet för regeringarna. I har offentliga utfrågningar hållits i sedan Finans- kom med sin första rapport (se även avsnitt 9.1.4). I EU-modellen för oberoende finanspolitiska råd framhålls rådens betydelse för att starta en korrigeringsmekanism vid en målav- vikelse. I har varken eller Riks- revisionen några finanspolitiska beslutsbefogenheter eller sank- tionsinstrument till sitt förfogande. menar dock att det är olämpligt att ge råden beslutsbefogenheter över finanspolitiken. I den demokratiska processen är det regering och riksdag som ansvarar för den ekonomiska politiken inför väljarna. Vidare har inrättats i syfte att göra en obero- ende uppföljning och granskning av finanspolitiken. I likhet med revision finns det en risk för rollsammanblandning, och till och med intressekonflikter, om man både deltar i beslut och i uppfölj- ning av besluten. Däremot är en väl fungerande extern uppföljning i kombination med en bred uppslutning kring regelverket viktig för att hålla uppe den politiska kostnaden för att inte följa ramverket. Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet 9.4Områden där uppföljningen av överskottsmålet kan förbättras Som framgick av avsnitt 4.3.1 har överskottsmålet inte uppnåtts det varit giltigt. Av samma avsnitt framgick också att målet följts upp med ett varierande och stort antal indikatorer. Det faktum att överskottsmålet är definierat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel gör uppföljningen av målupp- fyllelsen komplex, eftersom konjunkturcykeln inte är tydligt defi- nierad ens i efterhand. Det finns betydande stabiliseringspolitiska fördelar med målets utformning eftersom ett strikt formulerat mål ökar risken för att anpassningen till konjunkturläget inte blir ändamålsenlig. Men försvåras uppföljningen av målet. Här sammanfattas inledningsvis den kritik som framförts av externa granskare mot en otydlig uppföljning av målet. Därefter diskuteras möjliga sätt att stärka uppföljningen. Tonvikten i redo- görelsen ligger på de förslag till stärkt uppföljning som finns i underlagsrapporten av (2016), men även synpunkter på uppföljningen från , Riks- revisionen, och tas upp. 9.4.1Kritiken mot en otydlig uppföljning och har kritiserat regeringens uppföljning av överskottsmålet för att vara otydlig.13 Kritiken har handlat om att uppföljningen av målet redovisats på ett osystematiskt sätt, och att regeringen an- vänt olika bedömningsgrunder för hur finanspolitiken förhåller sig till målet. Många olika indikatorer för måluppfyllelsen ger en svår- tolkad och motsägelsefull bild. Också (2016c) säger i sin landrapport att det är oklart vilken vikt som läggs vid de olika indikatorerna, och efterfrågar en tydligare uppföljning av överskottsmålet. En prioritering bland indikatorerna eller att förlita sig till bara en indikator skulle vara att föredra, enligt kommis- sionen. 13 Se exempelvis (2011 och 2016) och (2014, 2015 och 2016). Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet Enligt (2014) har bristen på klara kriterier för hur målet ska följas upp bidragit till den avvikelse från över- skottsmålet som uppstått. Rådet framhåller vidare i sin rapport att det är viktigt för målets funktion och trovärdighet att en sänkning av målets nivå kombineras med åtgärder för att säkerställa att målet nås. Ju lägre målet är desto mer angeläget är det enligt rådet att undvika negativa avvikelser eftersom ett för svagt spa- rande riskerar att leda till en icke önskvärd skuldutveckling och till för små marginaler till gränserna i . I utvärdering av överskottsmålet 2010 framhålls behovet av tydlighet, men man varnar också för en alltför mekanisk uppföljning (Ds 2010:04). Här förordas en uppföljning av överskottsmålet utifrån en samlad bedömning baserad på flera indikatorer. Det framhålls också att regeringen tydligt bör redo- göra för alla de faktorer som den tar hänsyn till vid bedömningen av måluppfyllelsen. På så sätt skulle externa bedömare enklare kunna utvärdera regeringens samlade bedömning. Även KI (2015a) menar att det finns goda skäl att undvika en mekanisk uppföljning, men understryker att nuvarande ordning möjliggör olika tolkningar av måluppfyllelsen eftersom regeringen kan lyfta fram de indikatorer som för tillfället visar att målet nås, eller peka på att inga entydiga slutsatser kan dras. En nackdel med mångfalden av indikatorer är enligt KI att det kan uppstå oklarheter kring huruvida målet uppfylls och att det i för- längningen leder till osäkerhet kring den offentligfinansiella ut- vecklingen. (2016) har visat att avvikelsen från målet kan be- skrivas på helt olika sätt beroende på vilken indikator som används. Eftersom olika uppföljningsprinciper genererar så olika resultat är det svårt att säga när målet kan nås. Uppföljningen och beräk- ningen av målavvikelser bör därför stramas upp och bli mer meka- nisk enligt , så att det tydligt framgår vad som krävs för att nå målet. Av detta följer dock inte att politiken för att återta dessa avvikelser bör utformas på ett mekaniskt sätt, framhåller . Det bör finnas frihetsgrader att utforma en effektiv finanspolitik som bidrar till hög tillväxt och sysselsättning. Samti- digt är det viktigt att skälen till avvikelserna motiveras utförligt för att bevara målets trovärdighet. Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet 9.4.2Framåtblickande och bakåtblickande uppföljning Uppföljningen av överskottsmålet är huvudsakligen framåt- blickande i den meningen att det i första hand handlar om att följa upp om målet kommer att nås med den föreslagna finanspolitiken, givet relevanta ekonomiska prognoser och med hänsyn till framtida konsekvenser av redan fattade beslut. Den ska därmed ge vägled- ning om budgetutrymmets storlek under budgetåret. (2016) har kritiserat betoningen av det framåt- blickande perspektivet och anser att uppföljningen av överskotts- målet bör vara bakåtblickande och finanspolitiken utformas så att hänsyn tas till tidigare avvikelser. (2014 och 2016) har i stället pekat på be- hovet av en klarare åtskillnad mellan en tillbakablickande utvärde- ring av om målet har uppnåtts, och en framåtblickande bedömning av budgetutrymmets storlek om målet ska nås . (2016) framhåller att ett tydligt mål som är enkelt att följa upp är eftersträvansvärt, men konstaterar samti- digt att världen är komplex och sällan låter sig fångas i en enkel indikator. Det föreligger en målkonflikt mellan komplexitet, flexi- bilitet och relevans å ena sidan och enkelhet och uppföljnings- barhet å den andra. Utvärdering och revision är till sin natur bakåt- blickande. En framåtblickande uppföljning kan därför uppfattas som motsägelsefull eftersom den då handlar om planering och be- dömning av framtida möjligheter att nå målet snarare än utvärde- ring av måluppfyllelse. Likväl är en framåtblickande uppföljning relevant, anser . Synonymt med uppföljning i detta avseende är bevakning, vidareutveckling och fullföljande. En sådan uppföljning bör innehålla en avstämning av om överskotts- målet uppnås eller inte i ett framåtblickande perspektiv, med beak- tande av såväl den beslutade som den föreslagna finanspolitiken. Om överskottsmålet ska kunna nås krävs det därför rutiner för en framåtblickande uppföljning. En central aspekt av uppföljningen är frågan om det i efterhand går att säga om man har nått målet eller inte. I likhet med anser därför att det finns skäl att tydligt hålla isär dessa båda aspekter av uppföljningen. Det kan göras genom att använda olika typer av indikatorer och tillämpa olika rutiner för uppföljningens två syften. Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet Den tioåriga utfallsindikatorn bör som användas för en bakåtblickande uppföljning för att upptäcka systematiska avvikelser i tillämpningen av överskottsmålet, enligt . Ackumulerade avvikelser som leder till oönskade nivåer på stats- skuld eller förmögenhet bör kunna motivera en justering av mål- nivån för sparandet. Utfallsindikatorn bör alltid redovisas i Års- redovisning för staten och blir föremål för årliga granskning. I den framåtblickande uppföljningen används i stället det strukturella sparandet för att avgöra om det finns en målav- vikelse, se avsnitt 9.4.3 nedan. 9.4.3Definitionen av målavvikelse och planen för återgång Strukturellt sparande som indikator för målavvikelse (2016) föreslår att den framåtblickande uppföljningen görs effektivare genom en tydligare definition av en målavvikelse. Författarna föreslår följande definition: En avvikelse bör anses föreligga om det aktuella finansiella sparandet har en betydande avvikelse från målnivån som inte är att hänföra till automatiska konjunktureffekter (2016, s. 57). Detta sätt att definiera en målavvikelse innebär att tidigare acku- mulerade avvikelser inte kompenseras. Om utgångspunkten är att överskottsmålet ska vara vägledande för finanspolitiken och passa in i en politisk miljö är det enligt troligen bäst att inte tillmäta tidigare målavvikelser någon betydelse så länge som skuld- och förmögenhetsstockarna är på rimliga nivåer. En utgångspunkt för att kunna avgöra om det föreligger en avvikelse enligt denna definition bör vara det strukturella sparandet beräknat enligt gängse metoder. Eftersom det inte finns någon institution som redovisar ett allmänt accepterat strukturellt sparande kan det enligt finnas skäl att tala om vems bedöm- ning som ska användas, t.ex. . För att öka skärpan i uppföljningen bör också innebörden av ordet ”betydande” (avvikelse) klargöras, även om det innebär ett mått av godtycke, enligt . En möjlig gräns skulle kunna vara av BNP. Gränsen bör vara symmetrisk och alltså även gälla för positiva avvikelser. Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet föreligger en avvikelse i det finansiella sparandet från målnivån bör inte likställas med att politiken är felaktigt utformad eller att det föreligger ett brott mot det finanspolitiska ramverket. I en djup lågkonjunktur kan det vara motiverat att bedriva en aktiv finans- politik som försvagar det strukturella sparandet. Tillfälliga utgifts- ökningar eller inkomstförsvagningar som ligger utanför regering- ens och direkta kontroll bör också temporärt tillåtas påverka det finansiella sparandet, särskilt om de varit svårförutsäg- bara. Däremot bör en avvikelse leda till att regeringen förklarar vad som förorsakat denna och hur den avser att återgå till målet. Om man på förhand definierar under vilka omständigheter en avvikelse får ske minskar risken för att trovärdigheten påverkas enligt . (2016) menar att det behövs en tydligare koppling mellan överskottsmålet och den aktuella finanspolitiken. För att åstadkomma en sådan koppling måste information om mål- avvikelser föras in i beslutsprocessen i realtid. En målavvikelse existerar enligt rådet om det aktuella finansiella sparandet skiljer sig betydligt från målnivån och detta inte beror på konjunktureffekter. I likhet med menar rådet att en rimlig gräns kan vara en avvikelse som överstiger av BNP. Också rådet förordar att det strukturella sparandet används som utgångs- punkt för att bedöma målavvikelse. Trots de mät- och beräknings- problem som finns med att bedöma det strukturella sparandet menar rådet att det är det mest rimliga måttet för att i realtid be- döma om finanspolitiken är förenlig med överskottsmålet. Detta ska emellertid inte tolkas som att det strukturella sparandet alltid ska uppgå till den målsatta nivån, påpekar rådet. Inte bara det fak- tiska utan även det strukturella sparandet varierar under normala konjunkturfluktuationer och ska tillåtas göra det. Det väsentliga är att avvikelsen kan motiveras och att regeringen redovisar en tro- värdig plan för hur sparandet ska återgå till målet. Europeiska kommissionen (2016c) resonerar på ett liknande sätt då man menar att en prioritering mellan indikatorerna, eller att utgå från endast en indikator, skulle reducera risken för godtycke vid bedömningen av måluppfyllelse. Formuleringen av överskottsmålet som ett ”genomsnitt över konjunkturcykeln” är svår att definiera och ökar risken för att målet blir rörligt. I den bemärkelsen har det Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet strukturella sparandet fördelen att göra målet förutsebart varje en- skilt år, enligt kommissionen. (2015a) menar att det strukturella sparan- det är en teoretiskt tilltalande indikator för att kvantifiera en mål- avvikelse, men säger att det finns problem med ett ensidigt fokus på denna indikator. Osäkerheten i beräkningarna av det strukturella sparandet riskerar att göra målet mindre stramt än det var tänkt, eller att tvärtom tvinga fram onödiga åtstramningar.14 Problem med asymmetriska konjunkturcykler En väl fungerande indikator ska peka rätt i genomsnitt, dvs. den får inte uppvisa några systematiska fel. Det strukturella sparandet får exempelvis inte systematiskt över- eller underskatta det faktiska sparandet över en konjunkturcykel, vilket kräver att negativa BNP- gap ska motsvaras av lika stora positiva gap över en konjunktur- cykel. Det genomsnittliga BNP-gapet måste vara noll. (2015a) pekar på att konjunkturcykler ofta är asymmetriska. Historiskt har konjunkturcykler vanligen kännetecknats av mer lågkonjunktur än högkonjunktur, vilket in- nebär att BNP-gapen i genomsnitt varit negativa. Ett sätt att kom- pensera för denna asymmetri är att det strukturella sparandet ska överstiga målnivån för det genomsnittliga faktiska sparandet. menar därför att ett strukturellt sparande på av BNP är förenligt med ett genomsnittligt faktiskt sparande på av BNP över konjunkturcykeln. Ett allter- nativt sätt att beakta denna asymmetri som redovisas i utvärde- ringen av överskottsmålet 2010 (Ds 2010:04) är att ha en asym- metrisk hållning till risken för att sparandet kan bli lägre än väntat. Ett ytterligare alternativ är att justera de BNP-gap som används i beräkningen av det strukturella sparandet så att de i genomsnitt är noll. Det strukturella sparandet blir därmed en statistiskt sett rätt- visande indikator för det genomsnittliga faktiska sparandet, vilket onödiggör anpassningar av riktvärdet eller politikutformningen. 14 Problem med att använda det strukturella sparandet för att utvärdera finanspolitiska åtgärder har också framförts av t.ex. och (2014) på CPB, . Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet Planen för att återgå till målet vid en målavvikelse Regeringens skyldighet enligt budgetlagen att redogöra för hur en återgång vid en målavvikelse ska ske innebär att den ska redovisa en trovärdig plan. menar att det i syfte att skärpa uppföljningen av överskottsmålet bör bli tydligare vad en återgångsplan ska innehålla. Det räcker inte att som redovisa en prognos för sparandet vid oförändrad politik, utan det behövs ett politiskt åtagande, exempelvis för det strukturella sparandet framåt. Det bör vidare tydliggöras att den målsatta nivån för sparandet i normala fall ska nås när resursutnyttjandet är i balans. Detta bör ses som ett nödvändigt villkor för att målet ska nås i genomsnitt över konjunkturcykeln. Korrigeringar kan ske med diskretionära åtgärder och/eller genom den budgetförstärk- ning som normalt sker om reglerna för skatter och offentliga ut- gifter är oförändrade. När det gäller hur snabbt en avvikelse ska återtas kan man utgå från de anpassningskrav som gäller inom EU för de länder som avviker från sitt MTO, dvs. av BNP i ett normalt konjunkturläge (se avsnitt 2.2.1). Även Finans- (2016) framhåller att regeringens plan för återgång vid en målavvikelse behöver bli mer konkret. 9.4.4Finanspolitiska rådets roll i uppföljningen av överskottsmålet Bedömningen av en målavvikelse (2015a) och Europeiska kommissionen (2016c) har framhållit att bör ges en tydligare roll i uppföljningen av överskottsmålet. Ett förslag på en sådan ordning finns i underlagsrapporten av (2016). Där föreslås att ges en uttrycklig uppgift att i sin årliga rapport uttala om det finns en avvikelse från överskottsmålet, och om den i så fall är motiverad. En sådan bedömning ska ha stöd i en uppdaterad ramverksskrivelse eller motsvarande där en bedöm- ningsnorm för en avvikelse preciseras. Rådet föreslås även uttryck- ligen i sin instruktion ges i uppgift att bedöma hur snabbt en målavvikelse ska korrigeras. Även här bör det finnas en tydlig norm i ramverksskrivelsen.