sou · H4B319 · 2016-03-11 00:00:00 — Det ingår inte i uppdrag att behandla frågan om skadestånd vid kränkning av rättigheterna i den inkorpo- rerade . Skadeståndsfrågan är emellertid viktig och kan med hänsyn till det oklara rättsläget inte förbigås vid en inkor- 241CRC/GC/2003/5, p. 242CRC/GC/2003/5, p. Vi har därför, för att belysa frågan, gett professor i uppdrag att ta fram en promemoria om de skadestånds- rättsliga konsekvenserna av en inkorporering, i första hand för det allmännas del. Promemorian har lagts som en bilaga till detta betän- kande, se bilaga 6. Med hänsyn till skadeståndsfrågans betydelse och det oklara rättsläget bör frågan om skadestånd vid kränkning av rättigheterna enligt uppmärksammas i Regerings- kansliets fortsatta arbete. Ingenting hindrar dock att skadestånds- frågan övervägs efter det att konventionen inkorporerats. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser, konsekvensanalys och författningskommentar Vårt förslag: Inkorporeringslagen och de författningsändringar som föreslås träder i kraft . Efter samråd med och med tanke på det för- beredelsearbete som krävs föreslås att inkorporeringslagen och de lagändringar som föreslås ska träda i kraft . De föreslagna förordningsändringarna bör träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser såvitt gäller bestämmel- serna i 3 kap. behövs inte. Av 5 § pro- mulgationslag följer att de nya reglerna inte får ges retroaktiv verkan till den tilltalades nackdel. Beträffande förvaltningsprocesslagen (1971:291) och förvaltnings- lagen (1986:223) bör gälla att de föreslagna bestämmelserna – som innebär en helt ny reglering – inte ska tillämpas på mål eller ärenden som pågår vid ikraftträdandet. Övriga lagförslag kräver ingen övergångsreglering. Inkorporeringen kommer att kräva informationsinsatser i förhåll- ande till allmänheten och myndigheterna. 9 Konsekvenser av förslagen I detta kapitel tas konsekvenserna av utredningens förslag upp. Inom ramen för denna utredning har det inte varit möjligt att göra en mer detaljerad konsekvensutredning. På utredningens upp- drag har därför Mapsec KB analyserat frågan om konsekvenserna av en inkorporering av i svensk rätt. Mapsec har presenterat sina slutsatser i en rapport som finns tillgänglig i Social- departementet och hos Barnrättighetsutredningen.1 9.2.1Kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda Vår bedömning: Inkorporering av genom en särskild lag medför inte i sig några ekonomiska eller administra- tiva kostnader av betydelse. Som en konsekvens av inkorporeringen kan dock domstolar och andra myndigheter få ökade kostnader på grund av en ökad mål- och ärendemängd där konventionen åberopas. I fall då barns rättigheter kränkts kan måltillströmningen öka eftersom fler kan ställa krav på gottgörelse i form av skadestånd. Verkningarna i dessa avseenden är inte möjliga att förutse. Inkorporeringen kommer att kräva informationsinsatser i för- hållande till allmänheten och myndigheterna. Det kommer också att krävas utbildningsinsatser för myndigheternas personal. 1 Efter det att arbete slutförts kommer utredningens arkivhand- lingar att överlämnas till . digheterna kan också behöva ta fram nya föreskrifter och väg- ledande dokument. Eventuella kostnadsökningar i detta avseende torde kunna rymmas inom ramen för myndigheternas anslag. Förslagen till ändrad eller ny lagstiftning bedöms inte med- föra annat än marginella kostnader för stat, kommun och lands- ting. Förslaget att får i uppdrag att genomföra en kartläggning av hur barnets rättigheter tillgodoses när det gäller LSS-insatser till barn innebär ett särskilt uppdrag till myndig- heten och medför vissa tillfälliga kostnadsökningar. Uppdraget till myndigheter som är centrala för att säkerställa barns rättigheter att göra den egna myndighetens verksamhet känd, tillgänglig och anpassad för barn innebär vissa kostnads- ökningar. Dessa bedöms kunna rymmas inom ramen för myndig- heternas anslag. uppdrag att stödja berörda myndigheter i arbetet med detta kan innebära vissa tillfälliga kostnadsökningar. Förslaget att får i uppdrag att genom- föra utbildningsinsatser och bidra till spridning och användning av metoder för att stärka barnrättsperspektivet i myndigheters rättstillämpning innebär vissa tillfälliga kostnadsökningar. Övriga förslag angående säkerställande av kompetens och för- beredelse i form av diskussioner inom myndigheter bedöms rym- mas inom ramen för myndigheternas anslag. Förslaget om inkorporering av Mapsec KB som bl.a. analyserat frågan om ekonomiska konsekven- ser av inkorporeringen i konstaterar att något försök att, ex post, försöka skatta kostnaderna för inkorporeringen av barnkonven- tionen i norsk lagstiftning inte har gjorts och svårligen torde låta sig göras eftersom det saknas en kontrafaktisk jämförelsesituation; vad hade hänt om konventionen inte inkorporerats. All beredning av ändringar i lagstiftningen är förknippad med kostnader, men om dessa kostnader – såvitt gäller – ökat, minskat eller inte alls påverkats av inkorporeringen menar är svårt att bedöma. Förslaget att ska inkorporeras och alltså gälla som svensk lag (avsnitt 7.5) innebär ett stärkt skydd för barn och barns rättigheter och att rättstillämparna får ett sammanhållet regel- verk att förhålla sig till. Konventionen blir tillämplig på alla rätts- områden, även där det saknas reglering rörande barns rättig- heter (se avsnitt 7.4). Inkorporeringen av innebär i princip inte att domstolar och andra myndigheter får nya uppgifter. som stat är, , folkrättsligt förpliktigad att följa konvention- en och domstolar och andra myndigheter har att i konkreta fall tolka svenska författningar fördragskonformt. Dessa står över lag i god överensstämmelse med konventionen.2 Inkorporeringen genom en särskild lag medför därför knappast några ekonomiska eller admini- strativa kostnader av betydelse.3 Tvärtom kan förväntas att inkor- poreringen kan bidra till att tillämpningen av lagar och andra före- skrifter underlättas och effektiviseras eftersom regler om de särskilda mänskliga rättigheter som tillkommer barn finns samlade i en lag. kan inte med säkerhet fastslås att inkorporeringen inte kan medföra vissa kostnadsökningar i domstolar och andra myndig- heter. En möjlig konsekvens är att det kan bli fler och längre pro- cesser därför att det oftare kan uppstå situationer där bestämmelser i åberopas liksom frågor om huruvida annan svensk lag står i överensstämmelse med konventionen. Eventuellt kan också måltillströmningen till domstolarna komma att öka därför att fler kan komma att överklaga myndighetsbeslut under åberopande av konventionens bestämmelser. Måltillströmningen kan möjligen också tänkas öka eftersom fler kan komma att hävda att deras rättigheter enligt konventionen kränkts och kräva gottgörelse i form av skade- stånd. Verkningarna i dessa avseenden är dock inte möjliga att förut- se. Inte heller är det möjligt att beräkna kostnaden för de åtgärder av olika slag som det allmänna kan behöva vidta för att leva upp till krav. Förslaget har också påverkan på tillsynsmyndigheterna som får ytterligare en lag att förhålla sig till. Det får emellertid anses ingå i tillsynsmyndigheternas uppdrag att inom ramen för sitt arbete säker- ställa respekten för barns rättigheter utifrån den inkorporerade lagen. Inkorporeringen bedöms inte medföra några beaktansvärda kost- nader för tillsynsmyndigheterna. 2SOU 1997:116 och Ds 2011:37. 3Jfr resonemanget vid inkorporeringen i , Ot.prp. 45 (2003–2003) s. 59. Inkorporeringen kommer att kräva informationsinsatser i för- hållande till allmänheten och myndigheterna. Det kommer också att krävas utbildningsinsatser för myndigheternas personal. Myndig- heterna kan också behöva ta fram föreskrifter och vägledande doku- ment för tillämpningen av konventionen. Sådana insatser med avse- ende på ny lagstiftning är uppgifter som såväl stat som kommun och landsting kontinuerligt arbetar med vid alla reformer av lagstiftningen. Det får förutsättas att myndigheterna i sin verksamhetsplanering avsätter de medel som krävs för detta. Vi bedömer alltså att even- tuella kostnadsökningar i fråga om sådana insatser torde kunna rym- mas inom ramen för myndigheternas anslag. Detta särskilt som vi föreslår att får i uppdrag att genomföra utbild- ningsinsatser och bidra till spridning och användning av metoder för att stärka barnrättsperspektivet i myndigheters rättstillämpning. Slutsatsen vinner också stöd av de intervjuer Mapsec genomfört med myndigheter som särskilt berörs av inkorporeringen. Vi bedömer inte att förslaget medför några kostnader eller intäk- ter för företag eller andra enskilda. Förslagen till ändringar i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och utlänningslagen (2005:716), UtlL, innebär att redan gällande regelverk förtydligas i fråga om barnets bästa och barnets rätt att få information och att få komma till tals (avsnitt 5.1.6 och 5.2.6). Förslagen innebär inte några genomgripan- de förändringar utan får i stället i huvudsak anses vara en kodifiering av vad som redan gäller. Beträffande barn i migrationsprocessen fram- går t.ex. redan av 2 § 9 i förordningen (2007:996) med instruktion för att konsekvenserna för barn ska analyseras inför beslut eller andra åtgärder som kan röra barn. Såvitt gäller LSS framgår av föreskrifter (SOSFS 2014:5) bl.a. att det av dokumentationen ska framgå hur barnets bästa har beaktats och vilken information som har lämnats till barnet. De föreslagna för- ändringarna inryms sålunda i princip redan i gällande föreskrifter. Därtill kommer att arbetet på myndigheterna underlättas när regel- verket blir tydligare. Vi bedömer sålunda att förslagen inte medför annat än marginella kostnader för stat, kommun och landsting. De föreslagna bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223), FL, och i förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, (avsnitt 5.5.2) gör att grundprinciperna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals kommer att gälla även på områden där specialreglering saknas. Förslagen bedöms inte medföra några beaktansvärda kostnader. Förslagen till ändring i (avsnitt 5.4.6) med en sär- skild straffbestämmelse om misshandel av barn innebär att det krimi- naliserade området utvidgas. Vissa gärningar som enligt nuvarande reglering är straffria blir straffbelagda. Därtill kommer att den sträng- are syn på våldsbrott mot barn som reformen ger uttryck för även avses medföra att gärningar som bedöms som ringa brott efter lagändringen kan komma att bedömas som brott av mellangraden. Det är rimligt att anta att måltillströmningen kommer att öka något med den utvidgning som föreslås. Någon större måltillström- ning lär det emellertid inte bli fråga om. Den strängare synen på våldsbrott mot barn kan dock komma att öka statens kostnader för kriminalvården något. Det rör sig emellertid om i sammanhanget begränsade förändringar. Sammantaget gör vi den bedömningen att genomförandet av de föreslagna lagändringarna inte kommer att medföra annat än begrän- sade kostnadsökningar för rättsväsendet. Dessa kan finansieras inom myndigheternas befintliga anslag. Förslaget till ändring i kommittéförordningen (1998:1474) be- döms inte innebära några större kostnadsökningar och får rymmas inom ramen för utredningsbudget. Förslaget att får i uppdrag att genomföra en kart- läggning av hur barnets rättigheter tillgodoses när det gäller LSS- insatser till barn (avsnitt 5.2.6), innebär ett särskilt uppdrag till myn- digheten och medför vissa tillfälliga kostnadsökningar. Att statliga myndigheter som är centrala för att säkerställa barns rättigheter föreslås få i uppdrag att vidta åtgärder för att göra den egna myndighetens verksamhet eller den verksamhet myndigheten ansvarar för känd, tillgänglig och anpassad för barn torde innebära vissa kostnadsökningar (avsnitt 6.3.2). Dessa bedöms rymmas inom ramen för myndigheternas anslag. att stödja berörda myndigheter i detta arbete kan dock innebära vissa tillfälliga kostnadsökningar. Förslagen att får i uppdrag att genomföra utbildningsinsatser och bidra till spridning och användning av metoder för att stärka barnrättsperspektivet i myndigheters rättstillämpning, liksom att sprida barnrättskommitténs allmänna kommentarer som ett stöd i tolkningen av barnets rättigheter i rättstillämpningen (av- snitt 6.3.3) innebär vissa tillfälliga kostnadsökningar. Förslaget att statliga myndigheter som är centrala för att säker- ställa barnets rättigheter enligt får i uppdrag att inom sina respektive verksamheter säkerställa att det finns ändamåls- enlig kompetens om dessa rättigheter och om barnets utveckling och behov och återrapporterar detta (avsnitt 6.3.3) får anses kunna rymmas inom ramen för myndigheternas anslag. Att får möjlighet att erbjuda uppdragsutbild- ningar om (avsnitt 6.3.3) har inga ekonomiska konsekvenser. Förslaget att och andra myndigheter som är centrala för att säkerställa barnets rättigheter ska få i uppdrag att diskutera utmaningar och frågor som man kan ställas inför efter en inkorporering (avsnitt 7.10) är ett naturligt inslag i myndigheternas verksamhet vid lagändringar. Eventuella kostnader bedöms rymmas inom ramen för myndigheternas anslag. 9.2.2Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Vår bedömning: Inkorporeringen kan förväntas leda till ökad medvetenhet om barns rättigheter vilket kan inverka gynn- samt på samhällsekonomin då barns behov kan tillgodoses i ett tidigt skede. Lagförslagen syftar till att tydliggöra barns rättig- heter vilket leder till ökad rättssäkerhet och ökad effektivitet i myndigheternas verksamhet. kan detta inverka gynnsamt på samhällsekonomin genom färre omprövningar och överklagan- den. Inkorporeringen ger barns rättigheter ett tydligt fokus i samhällets och livets olika skeenden. Det kan leda till en ökad medvetenhet om barns rättigheter bland såväl barn som myndighets- och privat- personer, något som i förlängningen kan ha goda verkningar inte minst inom de två stora vårdområdena i samhället: socialtjänst och hälso- och sjukvård. kan detta vara gynnsamt för samhälls- ekonomin. Att barn får sina rättigheter tillgodosedda och synliggörs som rättighetsbärare har generellt en positiv inverkan på samhälls- ekonomin då barns behov av insatser eller andra åtgärder kan tillgodo- ses i ett tidigt skede. Motsvarande kan sägas i fråga om uppdragen till myndigheterna (se avsnitt 6.3.3). Lagförslagen syftar till att tydliggöra barnets rättigheter för dom- stolar och andra myndigheter i mål eller ärenden. Det bör leda till en ökad rättssäkerhet och ökad effektivitet i myndighetsverksam- heterna vilket kan inverka gynnsamt på samhällsekonomin genom färre omprövningar och överklaganden. 9.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Vår bedömning: Inkorporeringslagen och föreslagna ändringar i förvaltningslagen innebär delvis nya åligganden för kommunerna. Eftersom kommunerna redan är skyldiga att tolka den svenska lagstiftningen fördragskonformt torde påverkan på den kommu- nala självstyrelsen vara begränsad. Förslagen bedöms proportioner- liga i förhållande till den inskränkning de innebär i den kommu- nala självstyrelsen. Förslagen avseende lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade är ett förtydligande av vad som redan gäller och torde inte påverka den kommunala självstyrelsen ytter- ligare. Av 1 kap. 1 § regeringsformen, , framgår att den svenska folk- styrelsen förverkligas genom självstyrelse. Enligt 14 kap. 2 § RF sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. En in- skränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt 14 kap. 3 § RF inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen ger uttryck för en proportiona- litetsprincip vad gäller inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Förslaget till inkorporeringslag innebär delvis nya åligganden för kommunerna. Kommunerna är emellertid skyldiga att så långt det är möjligt tolka den svenska lagstiftningen fördragskon- formt varför påverkan på den kommunala självstyrelsen får anses begränsad. Vi bedömer förslaget proportionerligt i förhållande till den inskränkning det innebär i den kommunala självstyrelsen. Den förändrade lagstiftningen i LSS skapar i princip inte några nya skyldigheter för kommunerna. I LSS finns redan bestämmelser om barnets bästa, om information och att barnets åsikter ska in- hämtas och beaktas. De förändringar som görs är en markering och ett förtydligande av det ansvar som finns och påverkar inte den kommunala självstyrelsen ytterligare. Den föreslagna bestämmelsen i FL om barnets bästa, att barn ska få relevant information och att barn ska ges möjlighet att fram- föra sina åsikter innebär nya åligganden för kommunerna i den mån motsvarande frågor inte redan regleras i specialförfattning som kom- munen har att tillämpa. Inskränkningen i den kommunala självstyrel- sen får anses begränsad och förslaget bedöms proportionerligt. 9.4Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Vår bedömning: Förslaget om en särskild straffbestämmelse för misshandel av barn innebär en skärpning och utvidgning av det straffrättsliga skyddet för barn och kan förväntas bidra positivt till det brottsförebyggande arbetet. I avsnitt 5.4.6 föreslås att en särskild straffbestämmelse om miss- handel av barn införs. Förslaget innebär en skärpning och utvidg- ning av det straffrättsliga skyddet för barn. Förslaget kan förväntas bidra positivt till det brottsförebyggande arbetet genom sin preven- tiva effekt. Mapsec KB konstaterar att ett tydligare barnperspektiv i rätts- saker kan tänkas ha en positiv effekt på barns förtroende för sam- hället. Detta kan senare, i vuxenlivet, bedömer Mapsec, antas minska sannolikheten för att personen själv hemfaller åt brottslighet och inverka positivt på beredvilligheten att samverka med myndigheterna. Vår bedömning: Samtliga förslag syftar till att stärka och säker- ställa barns rättigheter. Utredningens uppdrag syftar i sig till att säkerställa barns rätt enligt . Samtliga förslag – inkorporeringen av barnkon- ventionen, övriga författningsförslag och andra föreslagna åtgärder – syftar till att stärka barns rättigheter. Någon särskild utredning i fråga om konsekvenser för barn har vi därför inte ansett nödvändig. 9.6Konsekvenser för jämställdhet och integration Vår bedömning: En inkorporering av kan bidra till att förverkliga såväl det jämställdhetspolitiska målet som det integrationspolitiska målet. Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma möjlighet att forma samhället och sina egna liv. Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Enligt ska konventionsstaterna respektera och tillför- säkra varje flicka och pojke inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag (artikel 2). En inkorporering av kan bidra till att förverkliga såväl det jämställdhetspolitiska målet som det integrationspolitiska målet. Förslagen bedöms inte ha några konsekvenser för sysselsättning och offentlig service, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. 10.1Förslaget till lag om konvention om barnets rättigheter Artiklarna 1–43.1 och artikel 44.6 i konvention om barnets rättigheter ska i originaltexternas lydelse gälla som lag här i landet.1 Originaltexterna ska ha samma giltig- het. Konventionens engelska och franska originaltexter finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna lag.2 Genom lagen inkorporeras konvention om barnets rättigheter i alla delar utom artiklar- na 43.2–44.5 och artikel 45 (delar av del II) samt slutbestämmelserna i artiklarna 46–54 (del III). Övervägandena finns i avsnitt 7.5. Genom inkorporeringen blir de arabiska, engelska, franska, kine- siska, ryska och spanska språkversionerna gällande som svensk lag. Originaltexterna har samma giltighet. Inget av språken har alltså företräde framför de andra. Den svenska översättningen är avsedd som ett hjälpmedel vid tolkningen av originaltexterna. 10.2Förslaget till lag om ändring i 5 a § Om en förälder eller en person under vars fostran, vård eller till- syn ett barn står, tillfogar barnet kroppsskada, sjukdom eller smärta eller utsätter barnet för våld eller försätter barnet i vanmakt eller något annat 1Originaltexterna finns tillgängliga på och i traktatdatabas 2Bilaga 4 till detta betänkande. sådant tillstånd döms för misshandel av barn till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse . Paragrafen och brottsrubriceringen är ny. I paragrafen föreskrivs straffansvar för misshandel av barn. Övervägandena finns i av- snitt 5.4.6. Tillämpningsområdet för paragrafen motsvarar delar av 5 § och delar av 4 kap. 4 och 7 §§ i gällande rätt. Detta innebär bl.a. att den nuvarande straffbestämmelsen i 5 § om misshandel ersätts av den nya bestämmelsen om misshandel av barn, om gärningsmannen är en förälder eller en person under vars fostran, vård eller tillsyn barnet står (nedan används begreppet omsorgsperson). Genom bestämmel- sen knyts straffansvaret tydligare till artikel 19 i och till det s.k. agaförbudet i 6 kap. 1 § . I paragrafen föreskrivs straffansvar för föräldrar och omsorgs- personer som tillfogar ett barn kroppsskada, sjukdom eller smärta eller utsätter ett barn för våld eller försätter barnet i vanmakt eller något annat sådant tillstånd. Paragrafen har getts en lydelse som nära ansluter till lydelsen av 5 §. Den avgörande skillnaden är att straff- bestämmelsen om misshandel av barn inte innehåller något krav på att våldet ska ha orsakat smärta. Gärningen behöver alltså inte ha lett till smärta i det enskilda fallet för att straffansvar ska inträda; straff- ansvar inträder så snart yttre våld har förekommit (se barnrätts- kommitténs allmänna kommentarer CRC/C/CG/13, p. 17 och CRC/C/CG/8, p. Smärtrekvisitet finns kvar för att fånga upp de fall där smärta har tillfogats ett barn utan att något våld utövats, t.ex. smärta som uppkommit genom förgiftning. Med våld avses här fysiskt våld, t.ex. att barnet blir slaget, sparkat, knuffat, kastat, ruskat, bränt, nypt, luggat eller draget i örat. Föräldrar och omsorgspersoner måste givetvis ha viss rätt att över- vinna fysiskt motstånd från barnets sida eller att betvinga ett fysiskt utåtagerande barn även då det inte är fråga om en nödvärns- eller nödsituation. Det är oundvikligt, om de ska kunna fullgöra sin skyl- dighet att ha tillsyn och uppsikt över barnet, särskilt när det är litet. Det kan t.ex. gälla att lyfta eller rycka undan barnet för att hindra det från att göra sig illa eller skada andra. Avsikten är inte att denna typ av handlingar ska vara straffbara så länge handlingen inte är mer in- gripande än vad som är nödvändigt och de olägenheter som upp- kommer inte står i missförhållande till syftet med handlingen. den grad gärningen är socialt adekvat får den anses rättsenlig. Detta ligger också i linje med barnrättskommitténs allmänna kommentar- er (se CRC/C/CG/8, p. Var gränsen för ansvarsfrihet ska dras – vad som är allmänt godtaget i samhället – måste ytterst bli föremål för en bedömning med hänsyn till samtliga omständigheter i det en- skilda fallet. Med barn avse här varje människa under (se 9 kap. 1 § för- äldrabalken). Åldersgränsen överensstämmer med definitionen av barn i artikel 1 i och barnbegreppet i t.ex. 29 kap. 2 § . Den personkrets som omfattas av bestämmelsen är föräldrar och personer under vars fostran, vård eller tillsyn barnet står. Den första gruppen av personer som omfattas av straffbestäm- melsen är föräldrar. Härmed avses rättsliga föräldrar. Det saknar i detta sammanhang betydelse om barnet står under förälderns vård- nad eller inte. Det saknar också betydelse om föräldern och barnet sammanbor eller inte.