sou · H4B317 · 2016-03-03 00:00:00 — De föreskriver emellertid inte att offentliggörandet i andra medlemsstater är obligatoriskt. 6 och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar person- uppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter. Artikel 29 stadgar att förvaltaren i ett huvudinsolvensförfarande ska begära att inledandebeslutet registreras i existerande och rele- vanta register i andra medlemsstater än inledandestaten om lagen i denna medlemsstat ställer krav på registrering i ett offentligt regis- ter. Det ankommer på förvaltaren eller annan behörig myndighet att göra en sådan registrering. Förvaltaren eller den gäldenär som fortfarande råder över sina tillgångar får begära att en sådan regi- strering görs även i en annan medlemsstat under förutsättning att registreringen är förenlig med lagstiftningen i den aktuella med- lemsstaten. Motsvarande bestämmelse i den tidigare insolvensför- ordningen är artikel 22. Av artikel 30 framgår att kostnader för offentliggörande och registrering i annan medlemsstats offentliga register ska anses som kostnader för förfarandet. Artikel 30 motsvarar utan ändringar arti- kel 23 i den tidigare insolvensförordningen. Huvudinsolvensförfaranden som har beslutats i en annan medlems- stat och som avser en gäldenär med ett driftställe i ska enligt 3 § kompletteringslagen anmälas till för kungörande i Post- och . Vidare anges i 3 § att det som enligt svensk lag gäller i fråga om anteckning av beslut om konkurs i offentliga register också gäller när ett huvudinsolvensförfarande har beslutats i en annan medlems- stat. Ett sådant beslut ska anmälas till som ska under- rätta den som för respektive register. 9.4Utredningens överväganden och förslag Insolvensförordningen ställer, som nämnts ovan, krav på att beslut om insolvensförfaranden ska offentliggöras i ett eller flera natio- nella insolvensregister och att uppgifter från dessa ska kunna nås via den europeiska e-juridikportalen. har under förhand- lingarna om insolvensförordningen välkomnat ett införande av insolvensregister eftersom ett sådant förväntas kunna underlätta för borgenärer, domstolar och andra intressenter att få information om pågående förfaranden. har dock framhållit att det sam- tidigt är viktigt att tillgodose enskildas integritetsintressen. Enligt utredningens direktiv ska en utgångspunkt för arbetet vara att de förslag som presenteras ska passa in i den svenska rätts- ordningen så långt det är möjligt. Utredningen ska utgå från lag- stiftningens nuvarande systematik och sträva efter lösningar som är förenliga med de rutiner som tillämpas vid svenska insolvensförfar- anden. Nedan följer utredningens överväganden och förslag be- träffande ett svenskt insolvensregister. 9.4.2Använda befintliga register eller skapa ett nytt? Förslag: Befintliga register ska användas i den mån sådana finns. Bestämmelserna om vad som ska registreras i de olika registren ska kompletteras för att motsvara de krav som ställs upp i för- ordningen. Befintliga register som rör insolvensförfaranden i Som angetts ovan (se avsnitt 9.1.2) finns ett antal olika register i där uppgifter om att en fysisk eller juridisk person har försatts i konkurs eller genomgår företagsrekonstruktion an- tecknas. Uppgifter till dessa register lämnas från domstolar eller hämtas från andra register. Enligt utredningens uppfattning bör ett insolvensregister om möjligt föras med utgångspunkt i uppgifter från de domstolar och andra myndigheter som beslutar om insol- vensförfaranden. för ett antal register där uppgifter om konkurs och företagsrekonstruktion antecknas. Syftet med dessa register är bl.a. att borgenärer men även myndigheter och allmänhet ska kunna kontrollera en fysisk eller juridisk persons status och om ett insol- vensförfarande pågår. Domstolarna har en i författning stadgad skyldighet att underrätta om t.ex. beslut om konkurs och företagsrekonstruktion. Det ligger därför nära till hands att överväga om dessa register kan utformas så att insolvensförord- ningens krav uppfylls. Som jämförelse kan nämnas att () för ett företagsregister där uppgifter om t.ex. konkurs kan anteck- nas. Informationen i företagsregistret hämtas dock från bl.a. Bolags- verkets register och inte direkt från domstolarna. ansvarar för aktiebolagsregistret och ska enligt konkurslagen och lagen om företagsrekonstruktion registrera vissa uppgifter om konkurs och företagsrekonstruktion. ansvarar även för föreningsregistret. Där ska motsvarande uppgifter för ekonomiska föreningar registreras enligt lagen om ekonomiska föreningar. Vidare för ett handelsregister där uppgifter om konkurs och företagsrekonstruktion för andra näringsidkare ska registreras. Registrering av näringsidkare i handelsregistret sker efter ansökan och kan avse enskilda näringsidkare, handelsbolag7, ideella föreningar som utövar näringsverksamhet, trossamfund som utövar näringsverksamhet samt bolagsmän i enkla bolag som utövar näringsverksamhet. för även ett konkursregister, som trots sitt namn är begränsat till fysiska personer och dödsbon. Enligt konkurslagen ska uppgifter om konkurs antecknas i registret. för däremot inte något register över stiftelser. Det är länsstyrelserna som ansvarar för tillsynen över stiftelser och upp- gifter om konkurs och företagsrekonstruktion ska antecknas i läns- styrelsernas stiftelseregister. När det gäller skuldsanering finns det inte något allmänt till- gängligt register. Däremot finns ett ärendehanteringssystem hos med uppgifter om skuldsanering. Beslut om konkurs och skuldsanering samt beslut om ackords- förhandling (men inte beslut om företagsrekonstruktion) ska kun- göras i Post- och . Vid bedömningen av hur reglerna om insolvensregister i den re- viderade insolvensförordningen ska genomföras i svensk rätt har utredningen övervägt huruvida befintliga registerlösningar kan an- vändas eller om ett helt nytt insolvensregister bör tillskapas. Fördelen med att konstruera ett helt nytt register är att ett så- dant skulle vara anpassat till de krav som ställs i insolvensförord- 7 Enligt 1 kap. 1 § lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag är det ett krav att handelsbolaget har förts in i handelsregistret för att det ska anses vara ett handelsbolag. Det skulle vidare vara lätt att överblicka registret och att sammankoppla det med den europeiska e-juridikportalen. Nackdelen med ett helt nytt register är att det skulle kunna bli både kostsamt och tidskrävande att konstruera ett sådant. har efter utredningens förfrågan beräknat vad det skulle kosta att tillskapa ett nytt register respektive att använda de befintliga registren och modifiera dessa för att de ska uppfylla förordningens krav. Att skapa ett nytt register skulle uppskattningsvis kosta medan att bygga ut och anpassa de befintliga registren skulle kosta . Om ett nytt insolvensregister skapas bör det övervägas om uppgifter om konkurs och företags- rekonstruktion även i fortsättningen ska föras in i de befintliga registren. En sådan lösning skulle alltså kunna få konsekvenser för t.ex. aktiebolagsregistret, handelsregistret och andra liknande register. Att utgå från de befintliga register som finns i och ut- veckla dessa ter sig som det billigaste och enklaste tillvägagångs- sättet. De befintliga registren tycks dessutom fungera väl8 och domstolarna har en väl upparbetad rutin kring hur och till vem information ska lämnas beträffande dessa register. En nackdel med att använda de befintliga registren är dock att lagstiftningen inte blir lika sammanhållen och lätt att överblicka. Utredningen har övervägt om Post- och (PoIT) skulle kunna användas som insolvensregister i och med att de flesta svenska insolvensförfaranden redan kungörs där. PoIT är, som ovan angivits, ett kungörelseorgan och dess kungörelser är sökbara på webbplatsen från publiceringsdatumet. Uppgifter som publicerats i PoIT går emellertid inte att ändra utan i de fall ändringar behöver göras krävs en ny kungörelse. I detta avseende skiljer sig alltså PoIT från hur olika former av register normalt är utformade. Kungörelserna i PoIT publiceras dessutom utan när- mare kontroll av . Mot bakgrund av detta anser utred- ningen att det inte är lämpligt att använda sig av PoIT som insol- vensregister i den reviderade insolvensförordningens mening. Utredningen föreslår i stället att de befintliga register i vilka det antecknas uppgifter om konkurs och företagsrekon- struktion används för att möta de krav förordningen ställer. 8 Påståendet baseras på vad som framkommit i möten med företrädare för , och i under utredningens gång. kräver dock att bestämmelserna om vilka uppgifter som ska föras in i registren kompletteras så att förordningens krav tillgodoses. Beträff- ande register för skuldsanering hänvisas till avsnitt 9.4.5 nedan. Vilka rättssubjekt ska registreras? Det register som ska finnas enligt den reviderade insolvensförord- ningen är ett eller flera register över insolvensförfaranden. Det innebär att alla rättssubjekt som kan bli föremål för ett insolvens- förfarande omfattas. Däremot görs undantag för vissa typer av juri- diska personer. Enligt artikel 1.2 omfattas inte försäkringsföretag, kreditinstitut, vissa värdepappersföretag samt företag för kollektiva investeringar av förordningens tillämpningsområde. Insolvensförfaranden som rör fysiska personer ska således om- fattas av registret. Beträffande juridiska personer omfattas sådana som registreras i aktiebolagsregistret, handelsregistret, förenings- registret och stiftelseregistret. Det finns några associationsformer som inte registreras i de nämnda registren men som trots det kan blir föremål för ett insolvensförfarande. Så är fallet med ideella föreningar och registre- rade trossamfund som inte bedriver näringsverksamhet och som valt att inte registrera sig i handelsregistret. Utredningen anser att dessa associationsformer ska registreras i handelsregistret om de är föremål för ett insolvensförfarande. En bestämmelse om detta bör därför föras in i handelsregisterlagen. Samfällighetsföreningar registreras i ett register men lagstift- ningen innehåller särskilda bestämmelser om förfarandet vid en samfällighetsförenings insolvens. De anses därför inte kunna för- sättas i konkurs, se NJA 2001 s. 848. Vidare finns ett par associationsformer som grundas på EU-rätt, registreras i svenska register och kan bli föremål för insolvensförfar- anden. Detta gäller europabolag och europakooperativ. Beträffande registrering hänvisar lagstiftningen för dessa associationsformer till vad som gäller för liknande svenska associationsformer, se 7 § lagen (2004:575) om europabolag och 10 § lagen (2006:595) om europa- kooperativ. Det krävs därför inte någon särskild reglering av hur insolvensförfaranden ska registreras för dessa. Däremot bör även europabolagsregistret och europakooperativregistret omfattas av bestämmelserna om vilka register som ska vara tillgängliga via den europeiska e-juridikportalen. Detta bör framgå av den lag som kompletterar insolvensförordningen. 9.4.3Ska enskilda som inte bedriver näringsverksamhet finnas med i registret? Förslag: Även insolvensförfaranden som avser enskilda som inte bedriver näringsverksamhet ska finnas med i registret. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den per- sonliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär över- vakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Bestämmelsen tillkom i syfte att stärka skyddet för en- skildas integritet. Vid bedömningen av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett betydande intrång ska både åtgärdens omfattning och arten av det intrång den innebär beaktas. För att bestämmelsen ska vara tillämplig ska intrånget vara sådant att det kan anses utgöra ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär. Bakgrunden och motiven till bestämmelsen redovisas utförligt i prop. 2009/10:80 s. 171 f. De åtgärder som omfattas av paragrafen får bara vidtas om det finns lagstöd för detta (se 2 kap. 20–22 §§ regeringsformen). Registrering av uppgifter om enskilda liksom regler om uppgifts- skyldighet mellan myndigheter är sådana åtgärder som kan om- fattas av bestämmelsen. Det innebär bl.a. att bestämmelser om register som innehåller integritetskänsliga uppgifter om enskilda måste ha formen av lag. Bestämmelser om sådana intrång i den personliga integriteten som avses i 2 kap. 6 § regeringsformen måste vidare vara propor- tionerliga. Intrånget ska vara nödvändigt för att tillgodose ett ända- mål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och får inte vara mer långtgående än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ända- mål som föranlett intrånget. I artikel 24.4 i insolvensförordningen anges att medlemsstaterna har möjlighet att undanta enskilda som inte bedriver verksamhet från att finnas med i insolvensregistret. Om undantaget för en- skilda skulle utnyttjas av innebär detta att utländska borge- närers fordringar inte kommer att omfattas av svenska insolvens- förfaranden såvida inte borgenärerna har fått information om förfa- randet på annat sätt (se artikel 54). Ett av syftena med insolvensförordningen är att medlemsstaterna ska erkänna varandras beslut om insolvensförfaranden. Beträffande konkurs är utgångspunkten såväl i svensk rätt som i insolvens- förordningen att förfarandet ska vara universellt och alltså omfatta samtliga gäldenärens tillgångar oavsett i vilket land de finns samt att alla borgenärers fordringar ska behandlas lika i förhållande till den förmånsrätt som de kan vara förenade med. Konkurser som rör enskilda kungörs såväl i Post- och , där uppgif- terna är sökbara på internet , som i dagspress. Uppgifterna registreras även i konkursregister och är offentliga. Med skuldsanering förhåller det sig något annorlunda. Även be- slut om skuldsanering kungörs. Däremot registreras de inte i övrigt i något offentligt register. Det har dock länge funnits önskemål om att svenska skuldsaneringsförfaranden ska erkännas i andra med- lemsstater i EU, eftersom det skulle stärka gäldenärens ställning efter en skuldsanering och underlätta möjligheterna att bli skuldfri. För svensk del har en av de stora fördelarna med den revi- derade insolvensförordningen ansetts vara att den skapar en möjlig- het för skuldsaneringsförfaranden att erkännas i andra medlems- stater. Ett erkännande i en annan medlemsstat av exempelvis en genom- förd skuldsanering kan få betydelse för gäldenären om han eller hon har tillgångar i andra medlemsstater eller senare i livet skaffar sig sådana. Efter en genomförd skuldsanering faller betalnings- skyldigheten för skulder som hade kunnat ingå i skuldsaneringen bort (se 23 § skuldsaneringslagen). Det innebär att gäldenären kan göra gällande skuldsaneringen om en borgenär med en sådan ford- ran försöker få betalt efter skuldsaneringen. Fordran är således prekluderad. Bestämmelserna om preklusion gäller även utländska borgenärer som exempelvis vänder sig till för att söka verkställighet. Om en borgenär däremot vänder sig till en myndighet i utlandet för att få betalt för en fordran som är prekluderad enligt skuldsaneringslagen beaktas inte detta om inte den utländska myndigheten erkänner det svenska skuldsanerings- förfarandet. Innebörden av detta är att om skuldsanering inte erkänns i andra medlemsstater kan en gäldenär som genomgått skuldsanering inte ha tillgångar i dessa stater utan att riskera att de tas i anspråk för skulder som skulle kunna ha ingått i skuldsaneringen. Praktiska exempel kan vara att gäldenären senare i livet har ordnad ekonomi och överväger att skaffa ett fritidshus i en annan medlemsstat eller passera genom staten med bil. Om gäldenären flyttar eller pendlar till en annan medlemsstat t.ex. för att arbeta där riskerar denne också att lönen utmäts. För det fall att väljer att utnyttja insolvensförordningens undantag och inte registrera insolvensförfaranden som rör enskilda som inte bedriver näringsverksamhet kommer dessutom andra nackdelar att uppstå för skuldsaneringsgäldenärer. Det skulle näm- ligen inte bara få till följd att utländska myndigheter inte skulle erkänna någon preklusionsverkan för utländska borgenärers ford- ringar. Effekten skulle bli densamma vid svenska domstolar och myndigheter. Enligt utredningens mening måste insolvensförord- ningen tolkas så att utländska borgenärers fordringar i sådana fall inte heller får anses prekluderade i inledandestaten. Det skulle riskera att helt undergräva funktionen av skuldsaneringsinstitutet. Sammanfattningsvis finns det starka skäl att utforma lagstift- ningen så att svenska insolvensförfaranden erkänns i hela EU. Underrättelse av utländska borgenärer För det fall att utnyttjar undantaget och väljer att inte regi- strera uppgifter om insolvensförfaranden som rör enskilda som inte bedriver näringsverksamhet måste kända utländska borgenärer ändå underrättas om förfarandet enligt artikel 24.4 och 54. I sådana fall kan den utländska borgenärens fordran omfattas av skuldsaneringen. Skuldsaneringsförfarandet är generellt och avsikten är att alla gälde- närens skulder i görligaste mån ska omfattas av förfarandet, se prop. 1993/94:123 s. 76. Undantag görs dock för vissa typer av skulder som t.ex. underhållsfordringar. Vidare är en av utgångs- punkterna för skuldsaneringsförfarandet att även okända borge- närers fordringar ska omfattas och att gäldenären får en reell möjlig- het att bli skuldfri. Som framgår ovan skulle resultatet av att ut- nyttja insolvensförordningens undantag få motsvarande effekter beträffande utländska borgenärers fordringar i som i andra medlemsstater i EU. Det innebär bl.a. att okända borgenärers ford- ringar inte längre skulle omfattas av skuldsaneringsförfarandet ens enligt nationell rätt. Enligt utredningens mening ger möjligheten att underrätta kända utländska borgenärer om insolvensförfarandet inte sådana resultat att det uppväger nackdelarna av att skuldsane- ringsförfarandet inte erkänns i förhållande till okända borgenärer i andra medlemsstater. Utredningen har även övervägt möjligheten att låta den enskilde gäldenären själv välja om ett insolvensförfarande som berör denne ska registreras. Sker registreringen med samtycke faller argumenten om intrång i den personliga integriteten. Ett sådant val skulle då kunna ske hos den beslutsfattande myndigheten (tingsrätten re- spektive ) innan underrättelse sker till registreringsmyndigheten. Detta förfaringssätt skulle emellertid kunna leda till misstag och systemet skulle bli svårt att hantera. För utländska domstolar och andra myndigheter skulle det bli svårt att avgöra i vilken utsträckning svenska insolvensförfaranden ska er- kännas. Vidare är det tveksamt om insolvensförordningen tillåter en sådan reglering. Enligt utredningens bedömning är det därför inte lämpligt att införa regler om frivillig registrering i insolvens- registret. Uppgifter som ska registreras Det ligger i insolvensförfarandenas natur att de måste offentlig- göras för att det samlade borgenärsintresset ska kunna tillgodoses. De uppgifter som ska antecknas i insolvensregistret är sådana som är offentliga. Beslut om konkurs och skuldsanering kungörs dessutom och är sökbara på internet . ande konkurs förs uppgifterna även in i ett konkursregister som förs av . De förändringar som följer av den reviderade insolvensförordningen är att något fler uppgifter ska registreras än vad som sker . Det handlar dock om uppgifter av formell karaktär såsom tidsfrister för att anmäla fordringar eller överklaga beslutet om att inleda ett insolvensförfarande. De mest känsliga uppgifterna som ska registreras enligt insolvensförordningen torde vara själva uppgiften om att ett insolvensförfarande beträffande en viss person har inletts. Det är däremot inte fråga om att offentlig- göra sådana preciserade uppgifter om enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden som handlar om hur stora skulderna är eller vad de avser. Enligt utredningens bedömning finns det starka skäl för att regi- strera även insolvensförfaranden som rör enskilda som inte bedri- ver näringsverksamhet. Resultatet av en sådan registrering skulle gynna de enskilda gäldenärerna genom ett ökat skydd mot ut- ländska borgenärer. Ett svenskt beslut om skuldsanering skulle då få verkan inom hela EU. Konsekvenserna av att utnyttja insolvensförordningens undan- tag och inte registrera sådana förfaranden skulle däremot bli nega- tiva och skuldsaneringsinstitutet skulle riskera att försvagas väsent- ligt. Utredningen anser att insolvensförordningens bestämmelser om insolvensregister är proportionerliga och ändamålsenliga. Utred- ningen föreslår därför att även de insolvensförfaranden som rör enskilda som inte bedriver näringsverksamhet ska omfattas av be- stämmelserna om registrering. 9.4.4Bör tillgången till information om insolvensförfaranden som rör enskilda begränsas eller försvåras? Förslag: Tillgången till uppgifter om insolvensförfaranden som rör enskilda ska inte begränsas. Även om en medlemsstat väljer att låta sitt insolvensregister om- fatta enskilda som inte bedriver näringsverksamhet finns möjlig- heter att skapa tröghet i systemet när det gäller sökningar på en- skilda personer. Insolvensförordningen möjliggör för medlems- staterna att ställa krav på att den som begär ut information om fysiska personer som inte är näringsidkare ska visa ett berättigat intresse för att en uppgift beträffande den enskilde ska lämnas ut, se artikel 24. Syftet med en sådan begränsning skulle kunna vara att en medlemsstat av hänsyn till integritetsaspekter vill begränsa möjlig- heten att genomföra obefogade sökningar i registret. Enligt utred- ningens mening blir dock ett krav på berättigat intresse svårt att förena med grundläggande svenska principer om att kunna få del av offentliga uppgifter utan att behöva förklara varför eller vem man är. Kvar finns alternativet att på annat sätt skapa ett mer komplice- rat förfarande vid en sökning på enskild person jämfört med att söka på företag. Ett sätt att åstadkomma detta skulle kunna vara att information rörande den som inte är näringsidkare endast lämnas ut efter särskild begäran och att informationen inte ges elektroniskt utan endast på papper. Utredningen anser att det högre integritets- skydd som ett sådant förfarande skulle medföra måste ställas mot den administration som krävs för ett mer komplicerat förfarande. Beslut om konkurs och skuldsanering för enskilda är sökbara på internet genom att de kungörs i Post- och Inrikes tid- ningar, se ovan under avsnitt 9.4.3. Mot den bakgrunden menar utredningen att den sannolikt begränsade integritetsvinst som åstad- koms av ett krångligare förfarande för att få ut uppgifter om enskil- das insolvensförfaranden inte uppväger de nackdelar som ökad administration och kostnader innebär. Utredningen föreslår således att undantaget i artikel 27 inte ska utnyttjas. Förslag: Ett nytt skuldsaneringsregister ska införas. Beträffande skuldsanering finns det inte något allmänt till- gängligt register. Beslut om skuldsanering kungörs och uppgifter om sådana beslut finns tillgängliga digitalt i Post- och . Vidare finns uppgifter om skuldsanering hos Krono- fogdemyndigheten. De ingår där i ett ärendehanteringssystem men är inte tillgängliga för allmänheten. Utredningen har i avsnitt 9.4.3 ovan föreslagit att även sådana insolvensförfaranden som avser enskilda som inte bedriver närings- verksamhet ska registreras i enlighet med insolvensförordningens bestämmelser. En följd av detta är att det behöver skapas ett regis- ter för skuldsanering. I sammanhanget ska det noteras att regeringen har beslutat om en lagrådsremiss9 som innehåller förslag till en ny skuldsaneringslag och en lag om skuldsanering för företagare (). Båda formerna av skuldsanering kommer att omfattas av insolvensför- ordningen och dess regler om register. Utredningen föreslår att det införs en ny lag som reglerar skuld- saneringsregistret.