sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Utredningens överväganden: Utredningen konstaterar att an- svarsmässiga och tekniska förutsättningar saknas för en mer ut- talad samordning av undersökningar av råvattenkvalitet med övervakning inom vattenförvaltning och miljömålsarbete. Ökad samverkan mellan vattenförvaltning och dricksvattenprodu- center bör dock komma till stånd. Det kräver, förutom utred- ningens förslag om anpassat reglerverk om ömsesidigt informa- tionsutbyte, att uppmärksamhet riktas mot former för provtag- ning, analys, rapportering, datavärdskap och tillgängliggörandet av data inom vattenförvaltningen, så att meningsfullt utbyte av data kan ske. 322 och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire), EUT L 108, 25.4.2007, s. 1 (Celex 32007L0002), det s.k. Inspire-direktivet, nationellt implementerad ge- nom lagen (2010:1767) och förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation. Se även lagen (1993:1742) och förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation, som avses motverka spridning av känslig information. Dricksvattenproducenternas provtagning och analys av rå- vatten behöver utvecklas med stöd av föreskrifter, vägledning och branschriktlinjer. En utgångspunkt är också att det ska finnas adekvat kompetens i de led som svarar för faroanalys, egenkontroll och beredning av dricksvattnet. Utredningen gör i sammanhanget också den allmänna be- dömningen att samhällets resurser för grundvattenrelaterad övervakning är eftersatta, vilket ger effekter för såväl vattenför- valtning, miljömålsarbete som dricksvattenförsörjning. Utredningens förslag: Kunskaperna om råvattnets karaktär som grund för dricksvattenberedning och vattenförvaltning stärks. Reglering sker genom att –dricksvattenföreskrifternas nuvarande funktionskrav om rå- vatten förtydligas genom särskilt uppdrag till Livsmedels- verket, –vattenmyndigheterna i ökad utsträckning medges begära in relevanta och kvalitetssäkrade råvattendata från kommuner och producenter av allmänt dricksvatten, och att –vattenmyndigheterna och vid behov ska delge all- männa dricksvattenproducenter resultat från vattenförvalt- ningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten. Utredningen har haft i uppgift att kartlägga undersökning och övervakning av råvattenkvalitet och vid behov lämna förslag på hur den på effektivast möjliga sätt kan organiseras och samordnas med beaktande av EU:s olika regelverk och myndigheternas hittills- varande arbete. Utredningens samlade syn är att ökade insatser krävs för såväl dricksvattenproducenternas undersökning av råvatten, som över- vakning av skyddade områden. Det ömsesidiga informationsutby- tet mellan dricksvattenproduktion och vattenförvaltning behöver också utvecklas. Det är avgörande att ansvars- och finansieringsåta- ganden inte blandas samman, utan att tydliga roller i systemet upp- rätthålls. Frågan om undersökning av råvattenkvalitet, och dess anknyt- ning till övervakningsfrågor i övrigt, är komplex och rymmer en rad olika delfrågor. Dessa kan var för sig och sammantaget påverka förutsättningarna för framtida dricksvattenförsörjning. En besvä- rande omständighet är den brist på övervakningsinsatser och miljö- kvalitetsnormer som präglar vattenförvaltningens arbete med skyddade grundvattenförekomster. Den övergripande utgångs- punkten för utredningens arbete har varit att identifiera lämpliga åtgärder för att skapa en långsiktig och trygg dricksvattenförsörj- ning. En sådan vilar finansieringsmässigt i huvudsak på va-kollekti- vens avgiftsfinansiering. utgör däremot ett offentligt åtagande med skattefinjansiering som grund. Utred- ningen redovisar i följande avsnitt sina bedömningar och förslag med avseende på framtida undersökningar av råvatten. Utredningen konstaterar att ansvarsmässiga och tekniska förut- sättningar saknas för en mer uttalad samordning av undersökningar av råvattenkvalitet med övervakning inom vattenförvaltning och miljömålsarbete. Ökad samverkan mellan vattenförvaltning och dricksvattenproducenter bör dock komma till stånd. Det kräver, förutom utredningens förslag om anpassat reglerverk om ömsesi- digt informationsutbyte, att uppmärksamhet riktas mot former för provtagning, analys, rapportering, datavärdskap och tillgängliggö- randet av data inom vattenförvaltningen, så att meningsfullt utbyte av data kan ske. syftar bland annat till att säkerställa grund- och ytvatten av god kvalitet. Det gagnar även dricksvattenpro- duktionen. Undersökning av råvattenkvalitet och vattenförvalt- ningen har dock inbördes skilda mål, genomförandeformer och finansiering. Dessa skillnader grundar sig på de olika behov som identifierats, de olika regelverk som etablerats och de skilda typer av aktörer, arbetssätt och finansiella förutsättningar som utveck- lats. En samordning mellan vattenförvaltning och råvattenunder- sökningar behöver också relateras till den mycket omfattande provtagning som sker vid landets allmänna täkter. Vattenförvalt- ningens behov anknyter till ett urval platser och provtill- fällen, inte landets samtliga cirka 1 900 allmänna täkter eller full- ständiga undersökningsprogram. Undersökningen av råvatten utförs av producenter för att an- passa den lokala beredningen av dricksvatten. Verksamheten finan- sieras med va-avgifter. bedrivs för att fastställa vattenstatus, miljökvalitetsnormer för och övervakning av skyd- dade förekomster. Verksamheten finansieras med skattemedel. Den råvattenprovtagning som genomförs av dricksvattenprodu- center syftar inte till att följa upp antropogen påverkan i vatten- förekomsterna, utan snarare till att säkra en väl dimensionerad be- redningsprocess och ett säkert livsmedel. Kostnaderna för detta bärs av dricksvattenkollektivet. Det är dock viktigt att förslag som rör producenternas undersökningar av råvattenkvalitet utformas på sådant sätt att ett samarbete gentemot vattenförvaltningens behov inte försvåras utan i förekommande fall underlättas. Det har i olika sammanhang diskuterats i vilken utsträckning dricksvattenproduktionen mer aktivt ska bidra till att täcka de underskott i resurser avseende övervakning av skyddade områden respektive mer övergripande miljöövervakning som konstaterats. principiella utgångspunkt är att inte onödigtvis belasta va-kollektiven med uppgifter eller kostnader som naturligt ingår i det offentliga åtagandet inom vattenförvalt- ning och miljömålsarbete. Det innebär också att utredningen ställer sig tveksam till förslag om reglering av undersökningar av råvatten- kvalitet, som inte är nödvändig för vattenverkens egen beredning av dricksvatten. Övervakning ska betalas av förorenare, inte av kon- sumenter. I den mån samhället tar över ansvaret, ska det ske genom offentlig finansiering, inte genom avgiftsbaserade dricksvattenkol- lektiv. noterar i sammanhanget att den särskilda s.k. föreslagit en ny reglering i dricks- vattenföreskrifterna om att producenter ska frysa in vatten- prover i särskilda vattenbanker.323 Syftet, att öka förutsättningarna för retrospektiv miljöövervakning, är vällovligt men ansvarighet och kostnader bör inte i första hand åvila va-kollektiven. 323 (2016). Utredningen om spridning av PFAS-föroreningar i dricksvatten (M 2015:B), s. 48–49. Utveckla undersökningen av råvattenkvalitet Undersökningen av råvattnets kvalitet är viktig som grund för dricksvattenförsörjningen. Samhällsutveckling och klimat- förändringar innebär ökade krav och även ökade risker för försäm- ring av råvattnet. En väl avvägd och ur lokala förhållanden anpassad övervakning ska uppmuntras och understödjas. Dricksvatten- producenternas provtagning och analys av råvatten behöver ut- vecklas med stöd av föreskrifter, vägledning och branschriktlinjer. Utredningen föreslår därför att dricksvattenföreskrifternas funk- tionskrav och tillhörande vägledning avseende undersökning av råvatten förtydligas genom särskilt uppdrag till . Utredningen utgår från att även branschens riktlinjer kom- mer att ta intryck av ett sådant förtydligande. Det har visat sig svårt att få en tydlig bild av omfattningen av de undersökningar av råvattenkvalitet som förekommer hos svenska dricksvattenproducenter. Den frivilliga inrapporteringen till Vat- tentäktsarkivet visar att en betydande provtagning förekommer, den samlade omfattningen av råvattenanalyser är dock inte närmare känd. Svenskt Vatten har i branschundersökningar visat att varia- tionen mellan producenter är betydande, med mer omfattande undersökningar av råvattenkvaliteten hos större aktörer. Ytterligare en informationskälla utgörs av de kommunala kontrollmyndig- heternas rapportering. Det finns dock inga tydliga eller omfattande indikationer från den offentliga kontrollen på att provtagningen av råvatten är eftersatt. Med tanke på den variation som ändå före- kommer och de tilltagande framtida risker som kan befaras beträf- fande råvattnet, bedömer utredningen dock att ökad tydlighet i föreskrifter, vägledning och information kan behövas. En sådan åtgärd kan medverka till att provtagningen utvecklas och förbättras till gagn för en effektiv beredning av dricksvattnet. Dricksvattenproducenterna utvecklar själva program för egen- kontroll, som kontrollmyndigheterna fastställer i den del som avser regelbundna undersökningar av dricksvattnet (kvaliteten vid tappkranen). Därutöver finns program för undersökning av råvat- tenkvalitet, som producenten själv utformar. Programmen ska sammantaget möta de funktionskrav som uppställs inom dricks- vattenföreskrifternas ram. Faroanalys och lokala förutsättningar avgör programmens karaktär med avseende på parametrar och fre- Avgörande för utformningen är det underlag som produ- centerna behöver för driftoptimering och mer långsiktig trend- analys. Utredningen har under tidigare avsnitt diskuterat behovet av att utveckla den samlade offentliga kontrollen mot för dricks- vattnet avpassade kontrollområden. Frågan om undersökningar av råvattnet bör då få ökad betydelse. anger beträffande råvatten att hänsyn ska tas till beskaffenheten av det vatten som är avsett för beredning av dricksvatten. Ett förtydligande behövs enligt utredningens bedömning, så att det klart framgår att råvattnet ska provtas och analyseras i viss omfattning, givet de förhållanden som råder och den faroanalys som görs. föreslås genom ett särskilt uppdrag utveckla föreskrifterna i detta avseende. Det fram- står som naturligt att också vägledningsmaterial och branschriktlinjer tar intryck av en sådan förändring. En ytterligare utgångspunkt för väl anpassade undersökningar av råvattenkvalitet är att det ska finnas adekvat kompetens i de led som svarar för faroanalys, egenkontroll och beredning av dricks- vattnet. Det kan inte uteslutas att vissa vattenproducenter här saknar tillräcklig insikt och kompetens för att provtagningen av råvatten ska få den uppmärksamhet och utformning som den för- tjänar. Kontrollmyndigheterna har möjligheter att genom ökade insatser kvalificera sin och kontrollobjektens uppmärksamhet och kompetens i råvattenfrågan. Det kan i sig förutsätta att ytterligare kunskaper och kompetenser behöver tillföras. Utredningen tar också i särskilda avsnitt upp de kompetensfrågor som gäller produ- center respektive kontrollmyndigheter. Eftersom utredningens direktiv endast omfattar allmän dricks- vattenförsörjning, begränsas utredningens förslag om uppdrag kring råvatten till sådan allmän dricksvattenproduktion. Förutsättningarna för vattenförvaltningens övervakningsåtaganden behöver förstärkas och utvecklas. Övervakningen av skyddade om- råden för dricksvatten inom vattenförvaltningens ram saknas eller är i betydande grad eftersatt. Ur utredningens perspektiv är det tydligt att övervakningen av grundvattenförekomster saknat erforderliga resurser och övervakningsprogram. Det innebär också att nationella åtaganden inom vattenförvaltningens ram ännu inte fullföljts. hittillsvarande beroende av data från producenternas undersökningar av råvatten utgör inte lång- siktigt en hållbar grund för att fullfölja vattenförvaltningens över- vakningsåtagande. Bristen på överensstämmelse gäller parametrar, detektionsnivåer, kvantifieringsgränser, provtagningspunkter, prov- tagningsfrekvenser och påverkansområden. och miljömålsarbete förutsätter utformning av ändamålsenliga över- vakningsprogram för att långsiktigt kunna övervaka landets vatten- resurser, så att korrekta bedömningar kan göras avseende status i kemiskt, ekologiskt och kvantitativt hänseende. Vikten av att mer aktivt bygga ut en för vattenresurserna anpas- sad övervakning ligger också i linje med erfarenheter från . Den obligatoriska råvattenrapportring som dricksvat- tenproducenter där genomför, tillgodoser inte vattenförvaltningens kvalitetskrav, utan betraktas mer som ett komplement. Ett natio- nellt övervakningssystem har därför byggts upp i särskild ordning, vilket också ligger till grund för rapporteringen till EU i enlighet med ramdirektivet. En rimlig bedömning är att inte heller de svenska producenternas undersökningar av råvatten utan bety- dande anpassning och kostnader skulle kunna ges den inriktning, kvalitet och enhetlighet som efterfrågas för att tillgodose vatten- förvaltningens rapporteringskrav. Åtskilligt återstår i vattenförvaltningens arbete kring skyddade områden för dricksvatten. Miljöövervakningsprogram och miljö- kvalitetsnormer saknas . Rent praktiskt kan noteras att det inte heller finns någon vedertagen metod eller vägledning för hur en påverkansanalys inom vattenförvaltningens ram ska göras avseende ytvattenförekomster. Det finns inte heller något kvalitetssäkrat system för att verifiera de länsvisa analyser som görs, särskilt avsatta resurser eller utpekat datavärdskap för sådant arbete. bör påpekas att det är resultat från påverkans- analyser som tillsammans med övervakningsresultat ligger till grund för normsättning av vattenförekomster och därmed även utgör grunden för vattenmyndigheternas åtgärdsprogram.324 Utred- ningens sammanfattande bedömning är att förutsättningarna för 324 HaV (2014). Underlag till utredningen, . vattenförvaltningens övervakningsåtaganden behöver förstärkas och utvecklas. Utredningen noterar att behovet av förstärkta insatser och utvecklade datavärdskap för den vattenanknutna miljö- övervakningen framförts också i anslutning till andra aktuella utredningar.325 Ömsesidiga informationsbehov och informationsvägar behöver förtydligas och vid behov utvecklas. Berörda producenter – för det kommer inte att gälla alla – kan i vissa avseenden bistå och under- lätta vattenmyndighetens övervakningsarbete genom att ställa sina data till förfogande. Det bör med fördel kunna ske genom centrala databaser med god hanteringen av informationssäkerhetsfrågor. Utredningen föreslår att vattenmyndigheterna i ökad utsträckning medges begära in relevanta och kvalitetssäkrade råvattendata från kommuner och producenter av allmänt dricksvatten. Övervakning- ens analyser av status och trender skulle på motsvarande sätt kunna nyttiggöras producenterna och deras faroanalys för att förbättra möjligheterna att anpassa skydd, utformning av undersökningar av råvattenkvalitet och beredning av dricksvattnet. Utredningen före- slår därför att vattenmyndigheterna ska delge allmänna dricksvat- tenproducenter resultaten från vattenförvaltningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten. Inom vattenförvaltningen betonas i lagstiftningen att vatten- myndigheterna ska planera sitt arbete så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Innan vattenmyndigheten fattar beslut om kvalitetskrav, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram eller i övrigt handlägger frågor av större betydelse ska myndigheten sam- råda med de myndigheter, kommuner, organisationer, verksam- hetsutövare och enskilda som berörs av beslutet.326 Det är således naturligt att samråd sker med dricksvattenproducenter, t.ex. avse- ende vilka parametrar som är relevanta vid övervakning av skyddade 325Se t.ex. (2016), Högfluorerade ämnen (PFAS) och bekämpningsmedel – En sammantagen bild av förekomsten i miljön, Redovisning av ett regeringsuppdrag, rapport 6709. 3262 kap. 4 § förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. områden för dricksvatten. Genomförandet av övervakningspro- grammen ska ske i samverkan med bland annat kommuner och övriga som vattenmyndigheterna finner lämpligt.327 Samutnyttjande av råvattendata har till viss del redan möjliggjorts genom dricksvattenproducenternas inrapportering till Vatten- täktsarkivet. Inrapporteringen har dock skett på frivillig grund, vilket utredningen inte bedömer som tillräckligt. Befintliga råvat- tendata bör därför vid behov fullt ut kunna tillgängliggöras efter förfrågan från vattenmyndigheterna. Vattenmyndigheter har möjlighet att begära att kommuner ska ge in underlag som de innehar och som vattenmyndigheter behöver för beskrivning, kartläggning och analys av avrinningsdistriktens karakteristika samt registret över skyddade områden.328 Någon motsvarande möjlighet finns inte då det gäller övervakningsändamål. Det är inte heller alltid så att kommunen har tillgång till råvattendata i de fall dricks- vattenproduktionen sköts av ett kommunalt bolag eller en privat utförare. föreslår därför att vattenförvalt- ningsförordningen ska ändras så att vattenmyndigheten ges ökade möjligheter att begära in underlag som kommuner eller producen- ter av allmänt dricksvatten innehar och som behövs för att upprätta och genomföra övervakningsprogram. Utredningen föreslår att ändringarna görs som tillägg i 3 kap. 3 § och 7 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen. Någon ändring i behövs inte eftersom bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om karakterisering av vattenområden, över- vakning av vattenmiljön samt de föreskrifter som i övrigt behövs för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön finns i 5 kap. 11 § . I förarbetena anges att rapporteringsskyldighet kan förordnas med stöd av bestämmelsen och att uppgifter av olika slag kan åläggas kommuner inom deras kompetensområden.329 Utred- ningen bedömer att bemyndigandet kan innefatta alla producenter av allmänt dricksvatten. Det kan således gälla för såväl producenter 7 kap. 1 §. 3283 kap. 3 § förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. 2003/04:57, s. 14. inom den kommunala förvaltningen som producenter i form av kommunalförbund och kommunala bolag. Även produktion där privata utförare sköter driften bör kunna omfattas.330 Fortsatt samverkan kan på detta sätt underlättas, men förutsät- ter för att nå avsedda resultat att en rad anpassningar sker. Det gäller främst hur rapporteringen ska utformas med avseende på innehåll och former, till exempel vilka parametrar som är aktuella, och hur rapportering, lagring, informationssäkerhet och tillgänglig- görande kan utformas så att det underlättar arbetet för de vatten- producenter och laboratorier som berörs. Det kan i detta samman- hang vara viktigt att beakta den infrastruktur som Vattentäkts- arkivet representerar. Uppbyggnad av en ny databas för dricksvattendata pågår vid , vilket kan påverka framtida rapporte- ringsvägar även för råvattendata. Databasen har dock ännu inte kommit till stånd.331 Rent allmänt bör utveckling av databaser och datavärdskap alltid noga övervägas. Det kan för dricksvattenproducenterna vara praktiskt och resurseffektivt att så enhetliga system som möjligt kan utvecklas för rapporteringen av rå- och dricksvattendata till centrala register och arkiv. Samverkan bör därför ske mellan berörda myndigheter för att minska framtida uppgiftslämnarbördor. Utredningen lägger inga förslag då det gäller det utvecklings- arbete som krävs för att långsiktigt tillgodose behoven inom vat- tenförvaltning och miljömålsarbete och hur systemen ömsesidigt kan anpassas för att underlätta jämförbarhet och samordning med dricksvattenproducenternas rapportering av råvattendata. Det för- ändringsarbetet åligger i första hand ansvariga nationella myndig- heter. Det kan i vissa fall bedömas som kostnadseffektivt att utnyttja dricksvattenproducenters infrastruktur och medverkan för prov- tagning som går utöver producenternas egna behov och gällande kontrollprogram. I sådana fall behöver frågan om kostnadsansvar 330 Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, om föreskrifterna avser skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden, ska, enligt 8 kap. 2 § 2 regeringsformen, meddelas genom lag. Detsamma gäller, enligt 8 kap. 2 § 3 regeringsformen, kommunernas åligganden. får, enligt 8 kap. 3 § regeringsformen, bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter. 331 (2016). Underlag till utredningen, . Önskemål från myndigheter om viss råvattenprovtag- ning, deltagande i screeninginsatser och liknande, bör kunna fram- föras men då bygga på överenskommelser, snarare än tvingande reglering. Så sker i betydande utsträckning . Informationsutbytet mellan vattenproduktion och övervaknings- system ska inte heller ses som envägskommunikation och rymmer naturligt även andra frågor än provtagning och bedömning av data. Det kan vara värdefullt att information och bedöm- ningar inom vattenförvaltningens och tillsynens ram överförs från länsstyrelser, vattenmyndigheter och miljönämnder till verksam- hetsutövare inom dricksvattenproduktionen. Sådana erfarenheter kan ge underlag för producenterna i deras planeringsarbete, faro- analys enligt HACCP-principerna, undersökning av råvatten- kvalitet och beredning. Utredningen har mot den bakgrunden bedömt behovet av att reglera en informationsskyldighet avseende vattenförvaltningens erfarenheter och övervakningsinsatser av skyddade områden för dricksvatten, så att resultaten från dessa kan delges allmänna dricksvattenproducenter. Denna typ av övervakningsprogram saknas f.n. men kommer rimligen att utvecklas med tanke på de åtaganden som gjorts. Sådan information kan på olika sätt nyttiggöras inom dricksvattenproduktionen. Inom ramen för den danska miljöövervakningen och förvaltningen av grundvatten sker årliga genomgångar med dricksvattenproducenter kring för- oreningssituation i landets grundvattenförekomster.332 Det ligger i linje med den ändring av dricksvattendirektivet, som ska genom- föras i svensk rätt senast . Där betonas att resultat från vattenförvaltningens övervakning av skyddade områden för dricksvatten ska beaktas i den riskbedömning som görs beträffande möjlighet att avvika från kraven på parameterar och provtagnings- frekvenser.333 Utredningen föreslår att det bör införas en skyldighet 332GEUS (2015). Uppgifter till utredningen . 333Skäl 5 och bilaga I till kommissionens direktiv (EU) 2015/1787 av om ändring av bilaga II och III till rådets direktiv /83/EG om kvaliteten på dricksvatten (EUT L 260, 7.10.2015, s. 6, Celex 32015L1787). för vattenmyndigheterna att delge allmänna dricksvattenprodu- center resultaten från vattenförvaltningens övervakning av skyd- dade områden för dricksvatten. Skyldigheten regleras i en ny para- graf i 7 kap. vattenförvaltningsförordningen. Det kan där anges att vattenmyndighet och vid behov ska informera allmänna dricksvattenproducenter om resultat från övervakning av skyddade områden för dricksvatten. Regleringen kan göras med stöd av regeringens restkompetens och något bemyndigande i lag behövs därför inte.334 bör vid sin informationsgivning naturligt anknyta till erfarenheter hos HaV och SGU samt resultat som i sin operativa roll inom miljöövervakningen förfogar över. Miljötillsynen förfogar också över information som kan vara av värde för producenterna. De skyldigheter som då skulle avses kan gälla rapportering av upptäckt, hantering eller utsläpp av priorite- rade eller särskilt förorenande ämnen inom vattenförekomster av- sedda för dricksvatten.