sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — I den mån försäljningsstället senare skulle visa sig vara utformat på ett sådant sätt att det inte uppfyller tobakslagens krav i fråga om t.ex. sättet för tillhandahållandet (12 a § tobaks- lagen) eller information om åldersgränsen (se 12 § tredje stycket tobakslagen) har kommunen möjlighet att besluta om administra- tiva sanktioner. En klar majoritet av de kommuner som besvarat vår enkätunder- sökning har också förordat att en allmän lämplighetsprövning ska förenas med ett kunskapsprov. Vi bedömer emellertid att det huvud- sakliga problem som den föreslagna tillståndsplikten riktar sig mot – illegal handel med tobaksvaror – inte har sin primära grund i kunskapsbrist. Ett testförfarande skulle dessutom riskera att göra tillståndsprövningen mer administrativt betungande än vad som kan anses nödvändigt för att tillgodose syftet. Eftersom tillstånds- havaren har ett ansvar för att inom ramen för egenkontrollen ut- bilda och se till att personalen följer gällande regler bedömer vi det inte heller nödvändigt att uppställa särskilda krav för den personal som sköter den faktiska försäljningen (jfr 8 kap. 18 § alkohollagen). 5.6.6Undantag från tillståndskravet i vissa fall Våra förslag: Om den som har fått försäljningstillstånd har avlidit, eller fått förvaltare enligt 11 kap. 7 § med uppdrag som omfattar rörelsen, och vill dödsboet eller förvaltaren fortsätta rörelsen ska anmälan göras hos kommunen. Anmälan ska ha kommit in senast efter dödsfallet eller be- slutet om förvaltare. Har anmälan inte kommit in ska tillståndet upphöra att gälla. Försätts den som fått försäljningstillstånd i konkurs upphör tillståndet att gälla . Vill konkursboet fortsätta rörel- sen ska ny ansökan göras hos kommunen. Kommunen ska be- handla en sådan ansökan med förtur. Överlåts rörelse som innefattar detaljhandel med tobaksvaror får överlåtaren sälja sitt lager av tobaksvaror till efterträdaren, om denne har tillstånd till detaljhandel med sådana varor. Konkurs- eller dödsbo eller, i fråga om utmätt egendom, får trots bestämmelserna i denna lag sälja tobaksvaror till den som har försäljningstillstånd till handel med sådana varor. Motsvarande gäller då en verksamhet måste avvecklas till följd av att tillståndet har återkallats. Som redovisas ovan ska detalj- eller partihandel med tobaksvaror få bedrivas endast av den som har ansökt om och beviljats tillstånd till sådan handel. En förutsättning för att beviljas sådant tillstånd är att sökanden med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhåll- anden samt omständigheterna i övrigt bedöms vara lämplig att ut- öva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlig- het med tobakslagens krav. Ur ett principiellt perspektiv saknas det anledning att möjliggöra undantag från detta grundläggande krav. Vi bedömer emellertid att det finns ett antal situationer där ett ovill- korligt tillståndskrav skulle leda till orimliga praktiska konsekven- ser. Det är fråga om situationen när tillståndshavaren på ett eller annat sätt har förlorat rådigheten över verksamheten. Så är fallet t.ex. när tillståndshavaren försatts i konkurs eller fått en förvaltare utsedd för sig enligt . Motsvarande läge inträder när tillståndshavaren har avlidit. Även i vissa andra fall, t.ex. när en till- ståndshavare fått sitt försäljningstillstånd återkallat eller när tobaks- varor har utmätts för tillståndshavarens skulder bedömer vi att det kan vara praktiskt motiverat att göra avkall på tillståndskravet. Till att börja med föreslår vi att en rörelse som innefattar tobaks- försäljning ska kunna drivas vidare, i vart fall , även om tillståndshavaren avlider eller får en förvaltare utsedd för sig enligt . Det är alltså fråga om situationer som kan uppkomma mer eller mindre oförutsett och där de ekonomiska konsekvenserna av ett avbrott i verksamheten kan bli mycket stora. Dödsboet eller förvaltaren bör i dessa fall ges en skälig frist för att göra nödvändiga överväganden i fråga om rörelsens fortsatta drift. SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning En motsvarande reglering finns i fråga om serveringstillstånd i 9 kap. 12 § alkohollagen. Enligt den bestämmelsen är fristen . Det framstår som lämpligt att tillämpa samma frist i nu aktuella fall. Om en anmälan om fortsatt drift inte inkommer bör emellertid tillståndet upphöra att gälla. Om en an- mälan kommer in fortsätter dödsboet att driva den tillståndsplik- tiga verksamheten. I likhet med all övrig sådan verksamhet kan till- ståndet komma att återkallas om kraven för tillståndet inte efterlevs löpande. Om en tillståndshavare försätts i konkurs framstår det som rim- ligt att tillståndet upphör att gälla . Detta bör framgå av lag (jfr 9 kap. 12 § andra stycket alkohollagen). Även ett konkurs- bo bör, liksom förvaltare enligt och dödsbon, ha möjlighet att fortsätta rörelsen. I det fallet bedömer vi dock inte att ett avsteg från tillståndskravet är motiverat. Det är svårt att tänka sig situationen att bolaget i konkurs ska kunna driva en rörelse vidare, medan det i så fall är mer troligt att konkursboet vill fortsätta försäljningen av tobaksvaror. I en sådan situation ska det krävas att en ny ansökan om försäljningstillstånd görs hos kommu- nen. För att begränsa de ekonomiska konsekvenser som ett avbrott i försäljningen kan tänkas medföra bör en sådan ansökan behandlas med förtur. Vi ser också anledning att särskilt reglera den situationen att en rörelse som innefattar detaljhandel med tobaksvaror överlåts. Ett tillstånd till detaljhandel innefattar endast en rätt att sälja tobaks- varor till konsument. Det framstår som motiverat att man vid företagsöverlåtelse ska få sälja hela rörelsen, dvs. även sitt lager av tobaksvaror, till efterträdaren utan särskilt tillstånd till partihandel. En förutsättning bör dock vara att efterträdaren har tillstånd till detaljhandel med tobaksvaror. Därigenom säkerställs att den fort- satta omsättningen av varorna sker inom ramen för den kontrollerade tobakshandeln. En partihandlares tillstånd har inte motsvarande begränsning, vilket innebär att denne redan genom partihandels- tillståndet har samma möjlighet att i samband med en överlåtelse av verksamheten också överlåta lagret (se dock avsnitt 5.6.7 angående det föreslagna kravet på försäljningstillstånd hos köparen). Slutligen bedömer vi att det ska vara möjligt för konkurs- eller dödsbo eller, i fråga om utmätt egendom, att – utan tillstånd – sälja tobaksvaror till en näringsidkare som ett led i att verksamheten avvecklas. En förutsättning för att försälj- ning ska vara tillåten ska här vara att köparen har tillstånd till antingen detalj- eller partihandel med tobaksvaror. Motsvarande bör gälla när en verksamhet måste avvecklas till följd av att tillståndet har återkallats. En näringsidkare som avser att upphöra med tillstånds- pliktig handel med tobaksvaror ska anmäla detta till kommunen som då ska återkalla tillståndet. Först när så har skett ska närings- idkaren ha rätt att sälja de tobaksvaror som finns i lager. Utan ett sådant krav skulle tillståndsplikten för partihandel kunna kringgås. På alkoholområdet finns en bestämmelse med motsvarande inne- håll i 3 kap. 11 § alkohollagen. Den bestämmelsen möjliggör dock försäljning inte endast när tillståndet har återkallats, utan även när det finns andra tvingande skäl. I förarbetena till bestämmelsen an- ges endast att ett sådant skäl kan vara att någon nyckelperson lämnar verksamheten (se prop. 1994/95:89 s. 94). Vi ser inga praktiska för- tjänster med en sådan reglering i här aktuellt avseende och föreslår därför att möjligheten till försäljning här ska begränsa sig till den situationen att tillståndet har återkallats. 5.6.7Vilka regler ska gälla för den tillståndspliktiga partihandeln? Våra förslag: Tobaksvaror som till följd av felaktig märkning inte får tillhandahållas konsumenter på marknaden ska inte få tillhandahållas detaljhandlare. Den som bedriver partihandel med tobaksvaror ska få leve- rera sådana varor endast till den som har tillstånd att bedriva partihandel eller detaljhandel med sådana varor. Säljaren ska för- vissa sig om att köparen har sådant tillstånd. En partihandlare som tillhandahåller tobaksvaror för försälj- ning ska ge sin personal den information och det stöd som be- hövs för att personalen ska kunna följa tobakslagen och de före- skrifter som har meddelats med stöd av lagen. Den som bedriver partihandel med tobaksvaror ska utöva sär- skild kontroll (egenkontroll) över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Tobakslagens bestämmelser om försäljning avser i stor utsträck- ning försäljning till konsument, dvs. Vi föreslår inte några genomgripande förändringar av detta regelverk. Införandet av en tillståndsplikt för partihandel motiverar emellertid en anpass- ning av vissa försäljningsbestämmelser. Nedan redovisas våra över- väganden i detta avseende. Inom detaljhandeln råder förbud mot att tillhandahålla fel- aktigt märkta produkter (se 11 § tobakslagen). Enligt förslaget i delbetänkandet ska förbudet gälla också örtprodukter för rökning (se SOU 2015:6 s. 155–156). Som redovisas i avsnitt 6.3.1 nedan föreslår vi även att förbudet mot att tillhandahålla varor ska gälla också när bristerna i märkningen avser identitets- och säkerhets- märkningen. Vi ser inga principiella eller praktiska skäl för att det nuvarande och föreslagna förbudet ska vara begränsat till detaljistledet. Tvärt- om bedömer vi att en i detta avseende enhetlig reglering av försälj- ningen, dvs. även partihandeln, kan antas öka förutsättningarna för att endast korrekt märkta förpackningar når slutkonsumenten. Vi föreslår därför att tobaksvaror som på grund av bristfällig eller fel- aktig märkning inte får tillhandahållas konsumenter inte heller ska få tillhandahållas detaljhandlare. Här kan framhållas att det före- slagna förbudet endast riktar sig mot tillståndspliktiga partihand- lare och att det sålunda inte begränsar detaljhandlares möjligheter att importera tobaksförpackningar. Som en naturlig konsekvens av den föreslagna tillståndsplikten för partihandel finner vi det också befogat att i tobakslagen införa en bestämmelse som föreskriver att den som bedriver sådan handel får leverera tobaksvaror endast till den som har tillstånd till parti- handel eller detaljhandel. Denna skyldighet bör förenas med ett krav för säljaren att förvissa sig om att köparen har rätt att sälja tobaks- varorna vidare. Så bör relativt enkelt kunna ske genom en avstäm- ning med köparen eller tillståndsmyndigheten. Säljarens rutiner för denna kontroll kan lämpligen behandlas i egenkontrollprogrammet. Tobakslagen innehåller ett förbud mot styckförsäljning av cigaretter till konsumenter (se 12 b §). Vi bedömer att det saknas skäl att utvidga det förbudet till att omfatta försäljning inom parti- handeln. I tobakslagen finns vidare en bestämmelse som föreskriver att det på de försäljningsställen där det bedrivs detaljhandel med tobaks- varor ska finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana varor till den som inte har fyllt (se 12 § tredje stycket). Som redogjorts för i avsnitt 5.6.3 ovan behöver ett tillstånd till partihandel, till skillnad från ett tillstånd till detaljhandel, inte vara knutet till ett visst för- säljningsställe. Följaktligen föreslår vi inte att kravet på skyltning ska utvidgas till att gälla även för partihandeln. Tobakslagen innehåller vidare bestämmelser om åldersgräns vid försäljning (se 12 § första och andra stycket). Bestämmelserna har en generell utformning och gäller all försäljning eller utlämnande i näringsverksamhet. Bestämmelsen omfattar sålunda till sin lydelse även partihandeln. Vi föreslår inte någon förändring i detta avseende. Vid detaljhandel ska tobaksvaror tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder (se 12 a § tobaks- lagen). Vi bedömer att regleringen saknar större praktisk betydelse vid partihandelsförsäljning, varför någon utvidgning av bestämmel- sens tillämpningsområde inte föreslås. Enligt 12 d § tobakslagen gäller att en näringsidkare som tillhanda- håller tobaksvaror för försäljning till konsument ska ge personalen den information och det stöd som behövs för att personalen ska kunna följa tobakslagen och anslutande föreskrifter. Det är rimligt och konsekvent att en partihandlare ges en motsvarande informa- tionsskyldighet gentemot sin personal. Vi föreslår därför att den informationsskyldighet som är begränsad till detaljistledet ska utvidgas till att omfatta alla näringsidkare som tillhandahåller tobaks- varor, dvs. Vi har ovan föreslagit att ett egenkontrollprogram ska fogas till en ansökan om försäljningstillstånd. Kravet ska gälla inom såväl detalj- som partihandeln. Utgångspunkten för det förslaget är att det är rimligt att näringsidkare som bedriver tobaksförsäljning ska utöva egenkontroll över försäljningen oavsett om det sker inom ramen för detalj- eller partihandeln. Vi föreslår alltså att kravet på egenkontroll ska utvidgas till att även omfatta partihandeln. 5.6.8Hur ska tillståndsförfarandet utformas? Våra förslag: En ansökan om försäljningstillstånd ska vara skrift- lig. Ansökan ska inte bifallas utan att yttrande har inhämtats. Om ansökan avser partihandel ska den inte heller bifallas utan att yttrande har inhämtats. Myndigheterna ska i sina yttranden redovisa de omständigheter som ligger till grund för bedömningen i det enskilda fallet och särskilt yttra sig om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten. På begäran av kommunen ska och Kronofogde- myndigheten lämna de uppgifter som kommunen behöver för sin tillståndsprövning. Beslut i tillståndsfrågan ska fattas inom den tid som reger- ingen föreskriver. Kommunen ska tillhandahålla information om vad som gäller enligt tobakslagen och anslutande föreskrifter samt riktlinjer för tillämpningen av föreskrifterna i kommunen. Kommunen ska ha möjlighet att ta ut en avgift för tillstånds- prövningen enligt de grunder som beslutas av kommunfullmäk- tige. Våra bedömningar: bör få i uppdrag att utarbeta en modell för utformning av kommunala riktlinjer och att ta fram ansökningsblanketter och liknande. Förordningen (1999:1134) om belastningsregister bör ändras så att utdrag ur registret kan lämnas till kommunen vid prövning av frågan om tillstånd att bedriva detalj- eller partihandel med tobaksvaror. En ansökan om försäljningstillstånd bör, i likhet med vad som gäller t.ex. ansökan om serveringstillstånd, lämnas i skriftlig form. Som vi framhållit i avsnitt 5.6.5 gäller normalt att den som ansöker om ett tillstånd ska visa att förutsättningarna för tillståndet är uppfyllda. För att skapa förutsebarhet och underlätta hanteringen av ansökan bör emellertid av ansökningsformuläret framgå vilka handlingar ut- över egenkontrollprogrammet (se ovan) som ska bifogas ansökan. Liksom när det gäller serveringstillstånd bör det i lagen uppställas ett krav på att kommunen, innan den fattar beslut med anledning av en ansökan, inhämtar ett yttrande från , jfr 8 kap. 11 § alkohollagen och 2 kap. 8 § andra stycket polisdatalagen (2010:361). ska utifrån den information om sök- anden som finns i belastnings- och misstankeregistret redovisa de omständigheter som ligger till grund för myndighetens bedömning i det enskilda fallet och särskilt yttra sig om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten. Dessa uppgifter bör, tillsammans med övrig information som framkommit i ärendet, ligga till grund för kommunens bedömning av om sökanden är lämplig att bedriva tobaksförsäljning. För att motverka förekomsten av oseriös eller illegal verksamhet inom partihandelsledet, t.ex. befattning med smuggelgods, bedömer vi det lämpligt att kommunen, innan den fattar beslut om partihandelstillstånd, inhämtar ett yttrande även från . Även om det i första hand bör ankomma på sökanden att visa att han eller hon uppfyller lämplighetskravet, bör kommunen vara oförhindrad att inhämta relevanta uppgifter även från andra myn- digheter, t.ex. eller . För att underlätta en sådan uppgiftsinhämtning föreslår vi att en sekretess- brytande bestämmelse ska införas som ålägger och att på begäran av en kommun lämna ut sådana uppgifter som myndigheten behöver för sin tillståndsprövning, dvs. uppgifter av relevans för vandelsprövningen. En konsekvens av en sådan ordning är att uppgifterna kan komma att få ett svagare sekre- tesskydd hos den mottagande myndigheten (se t.ex. 27 kap. 1 § och 34 kap. 1 § OSL). Vi bedömer emellertid att intresset av ett uppgifts- lämnande väger över och att ett lämpligt sekretsskydd för uppgifterna säkerställs genom de förändringar av sekretesslagstiftningen som vi föreslår i avsnitt 12.4. Vi bedömer dock att det endast bör vara obliga- toriskt att inhämta yttranden från och – när ansökan avser partihandel – . Som tillstånds- och tillsynsmyndighet bör kommunen såväl vid sin egen tillståndsprövning som vid den allmänna tillsynen enligt tobakslagen ges möjlighet att inhämta uppgifter om sökanden ur belastningsregistret för att kontrollera vandeln hos de personer som ansöker om att få bedriva eller redan bedriver verksamhet enligt lagen. Kommunerna har möjlighet att inhämta sådana uppgif- ter i ärenden om tillstånd för alkoholservering. En anpassning bör sålunda ske av bestämmelsen i 11 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Avslutningsvis kan nämnas att i ärenden om serveringstillstånd kan en kommun få uppgift ur belastningsregister endast i fråga om den som ärendet gäller. Motsvarande bör gälla vid tillståndsprövningen enligt tobakslagen. Det innebär att när ären- det gäller en juridisk person får omdöme om personer med betyd- ande inflytande inhämtas genom remiss till . Med anledning av tjänstedirektivets krav i fråga om förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen (se avsnitt 3.3.3) måste säkerställas att tillståndsförfarandet fullgörs inom rimlig tid och att de tidsfrister inom vilka tillståndsmyndigheten måste agera fastställs och offentliggörs. En bestämmelse måste därför införas som fast- ställer den yttersta tidsgräns inom vilken tid en kommun ska fatta beslut i tillståndsärende. En sådan bestämmelse kan lämpligen in- föras i förordning (jfr 5 § alkoholförordningen). I ärenden om ser- veringstillstånd ska beslut i tillståndsfrågan meddelas från det att en fullständig ansökan har kommit in till kom- munen (se 8 § alkoholförordningen). Med hänsyn till att det före- slagna tillståndsförfarandet har klara beröringspunkter med det för- farande som gäller vid tillståndsgivning enligt alkohollagen bör den tidsfristen kunna tjäna som riktmärke. Den föreslagna tillstånds- ordningen innehåller emellertid färre bedömningskriterier och fram- står därför inte som fullt lika komplex. Eftersom lämplighetsprövningen av sökanden utgör själva grun- den för tillståndsförfarandet är det nödvändigt att en förhandspröv- ning görs och att det inte är möjligt att låta tjänstedirektivets meka- nism med tyst beviljande medföra att tillstånd medges automatiskt , utan någon som helst prövning (jfr prop. 2008/09:187 s. 98). Kommunen ska ha rätt att ta ut en avgift för prövningen av en tillståndsansökan. Grunderna för avgiftsuttaget får bestämmas av kommunfullmäktige (jfr RÅ 1994 ref. 72) och ska följa de allmänna krav om självkostnadsprincipen som finns beträffande kommunala taxor (jfr RÅ 1986 ref. 30). Enligt 8 kap. 9 § alkohollagen ska kommunen i fråga om serverings- tillstånd tillhandahålla information om vad som gäller enligt alkohol- lagen och anslutande föreskrifter samt riktlinjer för tillämpningen av föreskrifterna i kommunen. Syftet med riktlinjerna är att åstad- komma en likabehandling inom kommunen av tillståndsansökningar och att skapa en förutsebarhet. Till skillnad från tillståndsgivningen vid alkoholservering ger den föreslagna tillståndsordningen för tobaksförsäljning inte något större utrymme till lokal anpassning av var eller när sådan försälj- ning ska tillåtas (jfr t.ex. bestämmelsen i 8 kap. 19 § alkohollagen enligt vilken kommunen får besluta under vilka tider alkoholdrycker får serveras). Inte desto mindre bedömer vi att det av förutse- barhetsskäl är viktigt att kommunerna har tydliga riktlinjer som redogör för vad som gäller enligt tobakslagen och anslutande före- skrifter. Sådana riktlinjer bör innehålla en kortfattad information om tobakslagen. I sådana riktlinjer kan också specificeras t.ex. vilka handläggningstider för tillstånd som gäller inom kommunen, vilka myndigheter som kommunen hämtar in yttranden från, vilka upp- gifter som kommunen efterfrågar hos dessa myndigheter samt värdet av yttrandena när kommunen bedömer en tillståndsansökan. I rikt- linjerna kan även anges vilka kriterier som tillämpas vid t.ex. be- dömningen av om ett försäljningsställe är att betrakta som en spe- cialbutik för tobaksförsäljning (se avsnitt 9.6). I riktlinjerna kan kom- munen också ange bl.a. hur tillsynen genomförs, vilka skillnader som finns mellan olika former för tillsyn och vilka olika anled- ningar till tillsyn som kan finnas. Av riktlinjerna bör vidare framgå var det finns närmare information om aktuella avgifter, vad avgif- terna baseras på, om avgiften består av en fast eller rörlig del, eller båda och vad avgiften täcker. Några kommuner har i den enkätundersökning som vi har genom- fört (se avsnitt 5.5.5) påtalat att det finns en potentiell risk för att tillståndsförfarandet kan komma att skilja sig åt mellan olika kommuner. Det skulle enligt vår mening vara till stor fördel både för sökandena och för kommunerna – och till gagn för rättssäker- heten – om de kommunala riktlinjerna till sin form kunde göras mera enhetliga inom riket. Vi föreslår därför att Folkhälsomyndig- heten får i uppdrag att utarbeta en modell för utformning av kom- munala riktlinjer och att ta fram ansökningsblanketter och liknande. Våra förslag: Den nuvarande möjligheten för kommunen att meddela en näringsidkare försäljningsförbud ska tas bort. I stället ska kommunen ha möjlighet att återkalla ett meddelat tillstånd om –tillståndet inte längre utnyttjas, –tillståndshavaren inte uppfyller de krav som gällde för till- ståndets meddelande, –det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verksamhet på försäljningsstället, eller i anslutning till detta, eller annars inom den tillståndspliktiga affärsverksamheten utan att tillståndshavaren har ingripit, –eller tillståndshavaren har tilldelats en eller flera varningar utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till. Kommunen ska, i stället för att återkalla tillståndet, kunna med- dela tillståndshavaren varning, om varning kan anses vara en till- räckligt ingripande åtgärd. Varning ska också kunna meddelas vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna i tobakslagen lag eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Med hänsyn till vårt förslag om att ersätta den nuvarande anmäl- ningsplikten med en tillståndsplikt föreslår vi att kommunens nu- varande möjlighet att, vid upprepade eller allvarliga överträdelser av tobakslagen, meddela försäljningsförbud tas bort. I stället föreslås att det införs en möjlighet att vid sådana överträdelser återkalla tillståndet. Återkallelse av tillståndet bör emellertid kunna komma i fråga inte bara vid överträdelser av tobakslagen utan också om det visar sig att det finns brister hos en tillståndshavare som är av så- dant slag att de skulle utgöra hinder mot att meddela tillstånd. Detsamma gäller naturligtvis om bristen fanns redan vid tillstånds- givningen, men uppdagas . Eftersom försäljningen är knuten till tillståndet bör detta också återkallas när tillståndet inte längre utnyttjas. Detsamma gäller om tillståndshavaren inte uppfyller de krav som gällde för tillståndets meddelande, dvs. inte längre bedöms vara lämplig för att bedriva tobaksförsäljning.