sou · H4B376 · 2016-11-07 00:00:00 — Att vissa varor och tjänster, men inte andra, är belagda med mer- värdesskatt innebär snedvridningar av konsumtionen. Att finansi- ella tjänster är undantagna från mervärdesskatt innebär således att konsumtionen av finansiella tjänster blir större och konsumtionen av mervärdesskattepliktiga varor och tjänster mindre än vad som vore samhällsekonomiskt effektivt. Med samhällsekonomisk effek- tivitet avses att mer nytta – sådant som människor uppskattar – inte kan skapas med tillgängliga resurser. Hur stor denna effektivitetsförlust är beror på hur stor substi- tutionsgraden är mellan finansiella tjänster och andra varor och tjänster. Om de är perfekta komplement innebär undantaget från mervärdesskatt inte någon effektivitetsförlust. Om de däremot är substitut leder undantaget till en större effektivitetsförlust. Aggre- gerat är finansiella tjänster sannolikt varken starka substitut eller komplement till annan konsumtion vilket betyder att undantaget från mervärdesskatt leder till en viss samhällsekonomisk förlust. En likformig beskattning är det mest effektiva om alla varor och tjänster verkligen kan beskattas med samma skattesats. Om un- dantag av något skäl måste göras från detta är det mest effektiva i stället att låta skattesatserna vara omvänt proportionella mot pro- dukternas efterfrågeelasticitet, d.v.s. priskänslighet.1 I praktiken skulle dock en sådan beskattning vara förknippad med en del svårigheter. En sådan svårighet är att efterfrågeelastici- teterna för alla produkter behöver vara kända. Ju större samman- slagningar av produktgrupper som görs och ju mer osäkra elastici- teterna är desto mer avviker beskattningen ifrån den optimala. skulle gränsdragningsproblem (vilka blir större om pro- 1 Layard och , Microeconomic Theory, s. 180 ff. duktgrupperna är små) ge upphov till kostnader och därmed effek- tivitetsförluster. Kostnaderna uppstår dels när företag lägger ner resurser på att få sina produkter att hamna i en lägre beskattad kate- gori, dels hos myndigheter som ska kontrollera att rätt skatt betalas. Om finansiella tjänster vore mycket priskänsliga skulle det ändå kunna ge ett effektivitetsargument för att undanta dem från mer- värdesbeskattning. De finansiella tjänsterna ser dock inte ut att utmärka sig med någon särskilt hög priskänslighet.2 En skatt som kompenserar för att finansiella tjänster är undantagna från mervär- desbeskattning kan därför leda till att snedvridningen i konsum- tionen minskar. Beskattningsunderlaget för den finansiella verksamhetsskatten (se avsnitt 7.2.3), kommer vanligtvis att utgöras av lönekostnader hänförliga till finansiella tjänster. Ingen åtskillnad görs alltså mellan slutkonsumenters och producenters användning av finansiella tjänster. Därigenom skiljer den sig från mervärdesskatten vilken genom ett avdragssystem för ingående mervärdesskatt, förutsatt att den slutligen övervältras på priset, enbart belastar slutkonsumenter. Det innebär att den finansiella verksamhetsskatten inte eliminerar de kumulativa effekter som uppstår när den, i de finansiella tjäns- terna ingående mervärdesskatten, förs vidare in i mervärdesskatt- skyldig verksamhet och beläggs med mervärdesskatt. Tvärtom skapar den nya kumulativa effekter, om den övervältras på priset, genom att både den finansiella tjänsten och verksamhets- skatten blir underlag för mervärdesskatt i senare produktionsled. Därigenom skapas snedvridningar i sådan mervärdesskattskyldig verksamhet som använder finansiella tjänster som insatsprodukter (vilket även gäller om finansiella tjänster ingår som insatsprodukt i något led i insatsprodukterna). För att undvika snedvridningar i produktionen bör alla pro- duktionsfaktorer beskattas i samma utsträckning. Eftersom enbart lönekostnader beskattas med den finansiella verksamhetskatten snedvrids beskattningen mellan arbete och kapital i produktionen av finansiella tjänster vilket kan leda till att den relativa använd- ningen av kapital och arbete blir ineffektiv. 2 Se , , Consumer Demand and Labor Supply in –2003. Olika beskattning i olika länder innebär att skatterna kan på- verka var företagen väljer att placera produktionen vilket kan leda till produktionsbeslut som är samhällsekonomiskt ineffektiva. Vem som i praktiken kommer att betala den finansiella verk- samhetsskatten, skattens incidens, påverkar alltså hur effektiv den blir. Ovanstående resonemang visar att skatten kan anses öka den samhällsekonomiska effektiviteten om dess incidens liknar inciden- sen av mervärdesskatten. Incidensen har också betydelse för för- delningseffekterna av den finansiella verksamhetsskatten. Den finansiella verksamhetsskatten syftar till att minska den skat- tefördel som uppstår till följd av att finansiella tjänster inte är be- lagda med mervärdesskatt varför det är önskvärt att den väsentligen beskattar samma sak som en mervärdesskatt. Att lönekostnaderna delvis motsvarar det mervärde som inte mervärdesbeskattas behö- ver inte innebära att den faktiska skattebördan (incidensen) förde- lar sig på samma sätt med dessa två sätt att ta ut skatt. Mervärdesskatten, vilken läggs på försäljningspriset, brukar, på lång sikt, när det råder perfekt konkurrens, antas övervältras helt och hållet på konsumentpriserna.3 Det är emellertid inte uppenbart att så blir fallet med den finansiella verksamhetsskatten. Den kan också till viss del komma att övervältras på de anställdas löner och på företagens vinster. Om kostnaden för att producera finansiella tjänster ökar kommer producenterna inte längre att erbjuda samma kvantiteter till givna priser. Hur en ökad kostnad, på lång sikt, påverkar pris och produ- cerad kvantitet beror på efterfrågans priskänslighet, marginalkost- naden för att producera finansiella tjänster och konkurrenssitua- tionen på marknaden. Den ökade kostnaden fördelas alltså, genom prisförändringen, på konsumenterna. Genom deras reaktion på prisförändringen påverkas också producenterna. 3 Se t.ex., Beräkningskonventioner 2016, , s. 35. Det är emellertid inte självklart att en finansiell verksamhets- skatt innebär en ökad kostnad för producenterna. När kostnaden för arbete blir dyrare påverkar det efterfrågan på arbete. Om ar- betsutbudet är helt prisokänsligt kommer de anställda att bära hela bördan av skatten i form av lägre löner. Om arbetsutbudet är käns- ligt för variation i lön kommer lönerna inte att minska lika mycket. Produktionskostnaderna ökar då och antalet anställda blir färre. Hanteringen av de ökade lönekostnaderna kommer också, i någon mån, att innebära att arbete ersätts med kapital (t.ex. datorer) i pro- duktionen. Högre lönekostnader och lägre efterfrågan kan påverka lönsam- heten. Beslutet att minska verksamheten för att återställa kapital- avkastningen ställs mot alternativanvändningen av kapital och där- med mot vinsten. Om kapitalavkastningen av någon anledning skulle vara högre inom den finansiella sektorn än annorstädes finns utrymme för kapitalägarna, att ta en del av kostnaden. Om kapital- avkastningen däremot inte är större än i andra delar av ekonomin kommer kapital flöda från verksamheten till dess att den del som återstår ger samma avkastning på insatt kapital som resten av eko- nomin. Ökade priser på finansiella tjänster i skulle också kunna innebära att finansiella tjänster producerade utanför landet blir in- tressanta för konsumenterna. Övervältring på lön? En finansiell verksamhetsskatt kommer att baseras på samma av- giftsunderlag som socialavgifterna (arbetsgivaravgifterna och egen- avgifterna). En ingång i förståelsen av vem som kommer att bära en finansiell verksamhetsskatt är därför incidensen av sådana avgifter. På lång sikt kan generella arbetsgivaravgifter förmodas fullt ut övervältras på löntagarna. Det är, för – 1979, visat att hälften av en höjning av arbetsgivaravgifterna betala- des av löntagarna genom lägre löneökningar redan det första året.4 har i en analys av den privata sektorn i tio OECD- länder gällande perioden –1991/92 funnit att effekten av höjda 4 , , Payroll Taxes and Wage Inflation. sociala avgifter, i , på både kort och lång sikt, lämnade de reala lönekostnaderna opåverkade. Han nämner den centraliserade lönebildningen som en möjlig förklaring till detta.5 Det finns två tänkbara förklaringar till denna övervältring på lönerna. Arbets- utbudet kan vara oelastiskt och avgiftsförändringar kan motsvaras av förändrade förmåner som värderas såsom lön. Den finansiella verksamhetsskatten är inte jämförbar med en socialavgiftshöjning i den mån det är den andra förklaringen som gäller. Konsensus i den internationella forskningen har länge varit att både generella löne- skatter och arbetsgivaravgifter bärs av löntagarna.6 Att en generell ökning av arbetsgivaravgifterna kan förmodas övervältras på lönekostnaderna innebär inte med nödvändighet att bördan av en finansiell verksamhetsskatt skulle fördelas på samma sätt. De anställda i denna sektor har alternativa arbetsmarknader i andra sektorer (som kan vara olika väl lämpade för olika yrkeskategorier) och lönebildningen i den finansiella sektorn är inte oberoende av lönebildningen på resten av arbets- marknaden. Av särskilt intresse är därför en studie av m.fl. som utvärderar en partiell sänkning av arbets- givaravgifterna på en begränsad del av arbetsmarknaden, nämligen i inland och delar av 2002. Förändringen av arbetsgivaravgifterna föranledde inte några särskilda förändringar i socialförsäkringarna. Studien visar att av arbetsgivaravgiftssänkningen tillföll löntagarna i form av ökade löner och att resten tillföll arbets- givarna.7 m.fl. påpekar att en regional sänkning av ar- betsgivaravgifterna driver upp lönerna i mindre utsträckning än en nationell sänkning skulle göra eftersom löneförhandlingar i all- mänhet sker på bransch- eller sektornivå och en regional sänkning av arbetsgivaravgifterna har mycket mindre inverkan på löneför- handlingarna än en som gäller hela branschen eller sektorn. När det gäller den finansiella verksamhetsskatten finns det skäl att beakta denna studie eftersom även den framför allt kommer att baseras på underlaget för arbetsgivaravgifter på en begränsad del av 5Tyrväinen, , Real Wage Resistance and Unemployment, s. 39. 6Fullerton, och , . Tax Incidence, s. 1821 f. 7Bennmarker, m.fl., Är sänkta arbetsgivaravgifter ett effektivt sätt att öka sysselsättningen?. Det finns dock invändningar mot att dra långt- gående slutsatser av denna enda studie. För det första är analysen kortsiktig och varken effekten på lönerna eller responsen i arbets- utbudet bör ha fått fullt genomslag som analyse- ras. För det andra förmodas kapitalavkastningskravet, i en liten öppen ekonomi som den svenska, vara internationellt bestämt. Det innebär att det på marknader där perfekt konkurrens råder inte finns något utrymme att övervältra kostnader på vinsterna. Det finns alltså skäl undersöka vilket utrymme som finns att övervältra en skatt på löner, vinster och priser inom den finansiella sektorn. En övervältring av den finansiella verksamhetsskatten på lönerna är inte möjlig om den innebär att löneläget blir lägre i den finansi- ella sektorn än på de anställdas alternativa arbetsmarknader. Om de anställda däremot har högre löner än det skulle få i andra sektorer kan arbetsutbudet i den finansiella sektorn inte förväntas reagera starkt på en tillbakahållen löneutveckling. m.fl. har studerat årslönerna (inklusive bonusar) i finanssektorn åren 1991–2010 och finner att lönerna i finans- sektorn är höga, ökande och i stort sett oförklarade8 i förhållande till de anställdas utbildning, begåvning9 och flera andra relevanta parametrar.10 Dessa resultat talar för att det kan finnas utrymme att övervältra en del av en finansiell verksamhetsskatt på löntagarna inom finanssektorn utan att det för den skull skulle bli svårt att rekrytera eller behålla arbetskraft i sektorn. Att arbetsgivaravgifter normalt sett övervältras på löner, att det till viss del har skett även vid förändringar av arbetsgivaravgifterna enbart på en del av arbetsmarknaden och att lönerna i finanssektorn ser ut att vara högre än på de anställdas alternativa arbetsmarknader leder till slutsatsen att en finansiell verksamhetsskatt, till en del, sannolikt kommer att övervältras på löntagarna i sektorn. Denna del av skatten kommer inte att beröra ägare eller konsumenter. 8Att löneläget inte har kunnat förklaras inom den återgivna studien utesluter inte att det kan finnas någon för oss okänd förklaring som skulle förhindra en övervältring av den finansiella verksamhetsskatten. Det betyder inte heller att skillnaderna i förhållande till jämförbara arbeten i andra sektorer är bestående. 9Begåvning (på engelska ”talent”) uppskattas i studien med hjälp av mönstringsdata och gymnasiebetyg. 10Böhm, m.fl., ”Since you’re so rich, you must be really smart”. Övervältring på vinst? Möjligheten att övervältra en finansiell verksamhetsskatt på vins- terna beror på hur stor kapitalavkastningen är i denna verksamhet jämfört med kapitalavkastningen i annan verksamhet. Möjligheten till en högre kapitalavkastning påverkas av konkurrenssituationen på marknaden. har undersökt graden av konkurrens på den svenska bankmarknaden perioden –2002. Han finner att bankerna ge- nerellt sett inte agerar under perfekt konkurrens utan i genomsnitt utövar ett litet inflytande på marknaden. Förhållandena skiljer sig dock åt mellan olika slags banker. Konkurrensen mellan affärsbanker visar sig vara mer intensiv än den mellan sparbanker. Resultaten tyder också på att banker med mer än ett kontor uppvisar högre priskostnadsmarginal än banker med endast ett kontor. Något högre genomsnittskostnader än marginalkostnader visar att det för alla banktyper – affärsbanker, sparbanker, banker med ett eller flera kontor – finns vissa stor- driftsfördelar.11 Vinstmarginalen ser ut att vara hög på de mest koncentrerade lokala marknaderna (de med få bankkontor) trots att de domineras av banker som finns på mer än en lokal marknad. En större närvaro av banker som finns på mer än en lokal marknad ser dock ut att öka konkurrensen och pressa vinstmarginalen. Vinstmarginalen faller med varje ny bank som inträder på den lokala marknaden, vilket antyder att kostnaderna för att etablera sig på marknaderna är höga och konkurrensen därmed svag.12 har 2016 studerat konkurrenssituationen på olika marknader där de fyra storbankerna är verksamma. Verket finner att den svenska bankmarknaden på ett övergripande plan kännetecknas av relativt höga inträdesbarriärer, vilket har betydelse för konkurrenssituationen på marknaden. Bankmarknaden är dock i förändring. Nya aktörer och digitala lösningar växer fram och många företag tycks använda alternativ till bankfinansiering i större utsträckning . Det finns även en trend av ökad inter- 11Sjöberg, , Essays on Performance and Growth in (Market power and Performance in ). 12Sjöberg, , Essays on Performance and Growth in (Competition in Markets). nationalisering av bankmarknaden. Detta ställer krav på de existe- rande bankernas affärsmodeller.13 De fyra storbankerna har en mycket stark ställning på kredit- marknaderna både när det gäller hushållsutlåning och företags- utlåning. Trots att det finns relativt många aktörer på marknaden är storbankernas sammanlagda marknadsandelar , vilket kan ses som ett tecken på bristande kundrörlighet.14 När det gäller betaltjänster, värdepappersrörelse och finansbo- lagstjänster finns det relativt få verksamma företag och därmed potentiella konkurrenter jämfört med andra delmarknader. På fondmarknaden bedöms konkurrenssituationen ha ökat , medan livförsäkringsmarknaden är relativt kon- centrerad till några få större försäkringsbolag.15 påpekar att det för att en effektiv konkur- renssituation ska råda bör finnas flera alternativ för konsumenterna att välja mellan och har därför studerat förutsättningarna för kund- rörlighet på bl.a. försäkringsmarknaden och bank- och finansmark- naden. Verket finner att konsumenterna befinner sig i ett kunskaps- och informationsunderläge gentemot näringsid- karna och att marknaderna har visat sig innehålla tydliga inlås- ningseffekter.16 Med utgångspunkt i ovanstående uppgifter drar utredningen slutsatsen att det bör finnas ett visst utrymme att övervältra finan- siell verksamhetsskatt på de skattskyldigas vinster, utan risk för kapitalutflöde från sektorn.17 I det avseendet behöver den finansiella verksamhetsskatten inte skilja sig från en tänkt mervärdesskatt på finansiella tjänster. Att det inte fullt ut råder perfekt konkurrens på marknaderna för fi- nansiella tjänster innebär nämligen att mervärdesskatt inte med nödvändighet skulle övervältras på priserna.18 Att den svaga konkurrensen skulle kunna medföra en hög av- kastning på kapital som är insatt i finansiell verksamhet betyder 13Storbankkoncernernas olika verksamheter, , s. 80. 14A.a., s. 79 f. 15A.a., s. 80. 16Kundrörlighet, , s. 3. 17För ömsesidiga försäkringsbolag som ägs av kunderna och icke vinstutdelande försäkringsbolag som har aktieägare men där eventuell vinst återförs till kunderna blir effekten densamma om skatten övervältras på pris eller vinst. 18Jfr Muren, , Skatteincidens på marknader i imperfekt konkurrens. inte att avkastningen på aktier i sådana företag är hög i förhållande till priset på aktierna. Aktiekurserna justeras på marknaden så att den förväntade avkastningen på en aktie blir i paritet med annan kapitalavkastning. Om någon del av den finansiella verksamhets- skatten övervältras på vinsten skulle det påverka aktiekurserna och därigenom dem som äger aktier vid just det tillfället. gör bedömningen att sannolikheten för att de ökade kostnaderna kommer att belasta aktieägarna i finans- bolagen annat än initialt är begränsad. Om lönsamheten inte kan återställas genom kostnadsbesparingar och prishöjningar kommer aktieägarna sannolikt välja andra investeringar än mindre finans- bolag på den svenska marknaden. Övervältring på pris? Om den finansiella verksamhetsskatten övervältras på priserna på finansiella tjänster förväntas efterfrågan på tjänsterna och därmed produktion och intäkter minska. Vid perfekt konkurrens, när pro- duktionen har anpassats till det nya relativpriset på arbete, finns inte någon annan möjlighet för producenterna än att övervältra skatten på priserna. I föregående underavsnitt har emellertid visats att det inte kan förutsättas att det fullt ut råder perfekt konkurrens på alla marknader för finansiella tjänster. Om priserna i utgångslä- get är högre än vad som krävs för att täcka alla kostnader i pro- duktionen kan det vara lönsamt att inte låta ökade kostnader slå igenom fullt ut på priset. Det gäller i synnerhet om högre priser innebär ett stort bortfall av efterfrågan. Utredningen finner dock inte något skäl att anta att finansiella tjänster är särskilt priskänsliga och att det av den anledningen skulle finnas något hinder för att övervältra en finansiell verksam- hetsskatt på priserna. Finansiella tjänster utmärkte sig inte med någon särdeles hög priskänslighet –1998. Den långsiktiga priselasticitet för försäkringstjänster med fler finansiella tjänster på -0,82 som har beräknat för slut- konsumenter är högre än motsvarande elasticiteter för nödvän- dighetsvaror såsom mat, kläder, boende och hälsovård men lägre än de för fordon och transporter liksom för mer nöjesbetonade varor och tjänster.19 Konsumenternas priskänslighet dämpas sannolikt av att de ofta befinner sig i ett kunskaps- och informationsunderläge gentemot näringsidkarna och marknaderna har visat sig innehålla tydliga inlåsningseffekter. Utredningen bedömer därför att den finansiella verksamhetsskatten till en väsentlig del kan komma att övervältras på priset. Flyttar produktion utomlands? Ökade priser på finansiella tjänster i kan innebära att finan- siella tjänster producerade utanför landet blir intressanta för kon- sumenterna liksom att finansiella tjänster i blir mindre in- tressanta utomlands. Det följer dock av att skattskyldigheten till den finansiella verksamhetsskatten bestäms av att man är undanta- gen från mervärdesskatt enligt 3 kap. 9 § och 10 § ML att export i vissa situationer inte föranleder finansiell verksamhetsskatt och att import i vissa situationer föranleder sådan skatt. Det är därför bara i vissa fall import gynnas och export missgynnas vilket framgår av vad som följer. Export av finansiella tjänster till beskattningsbara personer (i länder inom eller utanför EU) anses som huvudregel inte utgöra omsättning i och omsättningen medför därför inte skatt- skyldighet till finansiell verksamhetsskatt för exportören. Import av finansiella tjänster (från länder inom eller utanför EU) till beskatt- ningsbara personer anses däremot som huvudregel utgöra omsätt- ning i varför skattskyldighet till finansiell verksamhetsskatt föreligger för importören. För beskattningsbara personer i påverkar den finansiella verksamhetsskatten därför i princip inte om det blir fördelaktigt att importera finansiella tjänster eller att köpa tjänster producerade inom landet. Eftersom det vid import blir den beskattningsbara person som köper, och inte den som säljer, finansiella tjänster som ska betala finansiell verksamhetsskatt, kan det ha betydelse för konkurrens- förhållandena hur skattebördorna faktiskt fördelas. Om skatten läggs på priset och efterfrågan är oelastisk betalas skatten av köpa- ren oavsett om tjänsten är producerad i eller utomlands. 19 , , Consumer Demand and Labor Supply in –2003, tabell A3. Om efterfrågan däremot är priskänslig kommer utländska produ- center uppleva skatten som ett skifte till lägre efterfrågan medan svenska producenter ser en av produktionsfaktorerna, arbete, bli dyrare. Konkurrensförhållandena ändras alltså i någon mån. Att någon producentgrupp därigenom skulle gynnas på någon annans bekostnad är inte uppenbart. Beskattningsunderlaget baseras på den skattskyldiges lönekost- nader när det rör sig om importerade finansiella tjänster såväl som när det rör sig om producerade finansiella tjänster och kommer vanligtvis bestå av den del av lönekostnaderna som på skälig grund kan hänföras till omsättningen av finansiella tjänster. Vid import kan det, för att en omsättningsbaserad fördelningsgrund ska bli rättvisande i förhållande till den finansiella verksamhet som föran- leder omsättningen, finnas skäl att relatera den omsättning som importen föranleder till all omsättning hos den skattskyldige för- utom den omsättning som importen föranleder (se avsnitt 7.2.3, underavsnitt Vilken andel av lönekostnaderna bör utgöra beskatt- ningsunderlaget?). På så sätt blir skatten i många fall i det närmaste lika stor som om tjänsterna hade producerats i landet. Exempel på hur import påverkar skatten Exempel på hur omsättning vid import av finansiella tjänster kan påverka beskattningsunderlaget och den finansiella verk- samhetsskattens storlek i olika situationer visas i tabell 8.1. Exemplen är giltiga i fall då olika slags omsättning kan jämföras med varandra på ett rättvisande sätt. Importerade finansiella tjänster (exempel 1, 4, 5 och 7) antas användas i den skatt- skyldiges egen produktion och öka omsättningen av denna med ett lika stort värde som omsättningen av importen. Dessa exempel kan jämföras med situationer då finansiella tjänster i stället förvärvas av en inhemsk producent (exempel 2, 6 och 8) och används som insatsprodukt på samma sätt som de im- porterade finansiella tjänsterna. Därtill ges exempel på hur stor den finansiella verksamhetsskatten kan bli om alla finansiella tjänster produceras inom ramen för den skattskyldiges egen produktion (exempel 3). I samtliga situationer övervältrar den skattskyldige den finansiella verksamhetsskatten på priset på sina produkter. Därigenom påverkar skatten omsättningen. Exempel på hur omsättning av import av finansiella tjänster kan påverka beskattningsunderlag och finansiell Bara insats i finansiell tjänst Inhemskt köpt finansiell tjänst därav redan inbetald skatt Skatt i denna produktion Omsättning av egen produktion Omsättning av annan egen