sou · H4B319 · 2016-03-11 00:00:00 — Iakttagelser på de kartlagda områdena nämnt tidigare (avsnitt 5.1.3) har regeringen konstaterat att ett barns psykosociala utveckling inte generellt kan sägas ta skada vid ett åter- vändande tillsammans med föräldrarna.19 Ett barn får dock, menar barnrättskommittén, inte återsändas till ett land där barnet riskerar att utsättas för sådan direkt skada som omfattas av artikel 6, dvs. såvitt gäller liv och utveckling, eller av artikel 37, som bl.a. inne- håller ett förbud mot tortyr.20 Bedömningen tar inte utgångspunkt i det enskilda barnets situation Av kartläggningen framgår att bedömningen av barnets psyko- sociala utveckling till största delen skett utifrån förarbetsuttalanden och inte utifrån barnets situation. Frågor som har anknytning till barnets psykosociala utveckling, såsom hur väl integrerat barnet är, hur goda förutsättningarna är för att barnet ska kunna integreras i sociala relationer och hur barnets livsvillkor kommer att se ut i ur- sprungslandet har inte behandlats mer djupgående i besluten. En bedömning som utgår från generella antaganden om utvecklingen för barn i allmänhet, kan, enligt vår mening, inte på ett tillfreds- ställande sätt ge svar på hur ett enskilt barns utveckling kan komma att påverkas av ett visst beslut. En tendens som går att märka i besluten är dessutom att frågan om barnets psykosociala utveckling förknippats med att reg- leringen i 1 kap. 10 § UtlL om barnets bästa innehåller en skrivning om ”hänsynen till barnets hälsa och utveckling”. Barnets utveckling synes därför i praktiken ha kommit att ses enbart som ett led i pröv- ningen av barnets bästa och inte som en självständig rättighet, som bl.a. inkluderar rätten till social trygghet, rimlig levnadsstandard samt en hälsosam och trygg miljö. När barnets utveckling i besluten re- duceras till att ses som ett led i prövningen av barnets bästa, aktua- liseras frågan om barnets utveckling i besluten i princip uteslutande när det gäller synnerligen ömmande omständigheter. 1996/97:25 s. 249 och prop. 2004/05:170 s. 282. 20CRC/C/GC/6, p. Iakttagelser på de kartlagda områdena 5.1.5Barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd (artikel 12) Barnets rätt att få uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet och bli hörd är central för att barnets rättigheter enligt barnkon- vention ska kunna bli tillgodosedda. För barn i migrationspro- cessen har barnrättskommittén poängterat att dessa barn befinner sig i en särskilt sårbar situation vilket gör det särskilt viktigt att just den gruppen barn kommer till tals. Kommittén har understrukit att dessa barn måste förses med all relevant information, på sitt eget språk, om sina rättigheter och om asylprocessen så att de kan göra sina röster hörda och för att deras åsikter ska beaktas.21 Dessutom har kommittén i andra sammanhang och på ett mer generellt plan betonat att det inte får bli ett ändamål i sig självt att höra barn i juridiska och administrativa processer. Det får inte reduceras till endast ett symboliskt förhållningssätt.22 Som vi tidigare nämnt (avsnitt 5.1.1) finns i 1 kap. 11 § UtlL en bestämmelse om att barns ska höras. Bestämmelserna i och barn- konventionen är dock inte likalydande. Regleringen i UtlL anger att barnet ska höras om det inte är olämpligt, medan barn som är i stånd att bilda egna åsikter har en rätt att uttrycka dessa enligt barnkon- ventionen. Enligt svensk rätt kan det exempelvis vara olämpligt att höra ett barn om det är mycket ungt eller om det finns psyko- logiska skäl mot att höra barnet.23 Det är inte endast barnrättskommittén som har framhållit betydel- sen av att barn i migrationsprocessen får uttrycka sina åsikter. Även i svenska förarbeten har denna rätt förts fram. Att barnet får kom- ma till tals har ansetts viktigt inte minst mot bakgrund av att det kan finnas motstridiga intressen mellan barnet och föräldrarna, vilket gör att det inte alltid är självklart att föräldrarna kan föra barnets talan. Huruvida föräldrarna ska vara närvarande när barnet hörs får enligt förarbetena avgöras från fall till fall med ledning av omstän- digheterna. Det påpekas också att det inte alltid, ”i vart fall inte tveklöst”, är bäst för ett barn att det hörs i alla ärenden eftersom barnet inte sällan hamnar i en situation med trycket från föräldrar, 21CRC/C/GC/12, p. 22Se bl.a. CRC/GC/2003/5, p. 12 och CRC/C/GC/12, p. 23Sandesjö och Wikrén, 2010 s. 85. Iakttagelser på de kartlagda områdena och sig själv, att entydigt understödja föräldrarnas berättelse som stöd för ansökan om uppehållstillstånd.24 Det framgår i många fall inte om barnet har fått komma till tals Ett första steg i att kartlägga om och i så fall på vilket sätt barnets rätt att få uttrycka sina åsikter tillgodoses i beslut, är att göra en genomgång av i vilken utsträckning de granskade be- sluten innehåller en uppgift av om barnet har hörts. I endast två av tjugo Syrienbeslut har framkommit att barnet har kommit till tals. I ett av dessa beslut har uppgetts att ett barnfoku- serat föräldrasamtal har genomförts, medan det i det andra fallet rört sig om ett mycket kort samtal direkt med två andra barn i familjen. En förklaring till detta kan vara den presumtion för beviljande av uppehållstillstånd som förelåg vid tiden för kartläggningen (se av- snitt 5.1.1). När det gäller barnen från andra EU-länder har det inte i något av de sexton besluten framgått om barnet har kommit till tals vid . I ett av besluten har ett barnfokuserat föräldra- samtal genomförts. Med ett undantag framgår det inte av de trettio beslut som rör barn från , och om dessa barn har kommit till tals i utredningen vid . Eftersom studien på delområde I inte innefattat hela akten, utan endast beslutet, är det inte möjligt att dra någon säker slutsats när det gäller om barnet trots allt hörts. Så kan ju ha skett, även om det inte angetts i beslutet. Något man däremot kan konstatera är att det i så fall inte framgått av besluten att ett samtal med barnet har ägt rum. På delområde II, där hela akterna granskats, har det i de flesta akter framgått att barnets inställning har inhämtats under asylprocessen, antingen genom föräldrarna eller genom kortare sam- tal där barnet medverkat. 1996/97:25 s. 262 f. Iakttagelser på de kartlagda områdena Att genomföra samtal med barn Av central betydelse för barnets rätt att uttrycka sina åsikter är inte endast om barnet ges möjlighet att framföra sina åsikter, utan också hur detta genomförs. I den mån det finns uppgifter i besluten om vad barnet berättat (sådana uppgifter är sällan förekommande), så har frågorna som ställts till barnet oftast handlat om hur barnet mår, hur han eller hon trivs i skolan och i övrigt i , samt hur det skulle kännas att åter- vända alternativt vad barnet tycker om hemlandet. De frågor som ställts är således inte inriktade på barnets skäl för ansökan om uppe- hållstillstånd. I intervjuundersökningen har från flera av de intervjuade tjänste- männen framhållits att många av dem tycker att det är svårt att höra barn och att de inte känner att de har tillräcklig kunskap om hur sådana samtal metodmässigt bör gå till. Några av dem, framför allt de som tillträtt sin tjänst , har uttryckt att det är det svåraste momentet i hela asylprövningen. Samtalet med barn beskrivs i intervjuerna främst som ett sätt att stämma av att barnet mår bra och att informera om asylprocessen, och inte som ett tillfälle att inhämta barnets åsikter. Ett skäl som angetts till varför fokus inte brukar vara på att få del av barnets uppfattning och utreda barnets skäl för sin ansökan, är att tiden som kan avsättas för samtal med barnet är alltför begränsad. De intervjuade tjänstemännen har också beskrivit att de på grund av sin bristande kunskap om och förstå- else för hur samtalet med barnet bör genomföras inte vill riskera att skada barnet genom att riva upp traumatiska minnen eller liknande. Vid intervjuerna har flera av tjänstemännen gett uttryck för att de skulle behöva mer stöd och utbildning i hur man talar med barn. Vilket avtryck har barnets berättelse gjort i de granskade besluten? Att barnet får uttrycka sina åsikter är viktigt i sig, men det är inte tillräckligt för att uppfylla artikel 12. För detta krävs att det barnet berättat också får betydelse för det saken gäller. På det aktuella kart- läggningsområdet är det alltså inte tillräckligt att genomför samtal med barnet, det krävs också att det barnet berättat värderas och bedöms när myndigheten tar ställning till barnets an- sökan om uppehållstillstånd. Iakttagelser på de kartlagda områdena I den mån samtal har hållits med barnen, har kartläggningen visat att det mycket sällan redovisas i besluten vad som har kommit fram vid dessa samtal. Något enstaka beslut innehåller en skrivning om att ”hänsyn tagits till uppgifter barnen lämnat utifrån deras mognad”. Det redovisas dock inte vad barnen har sagt eller vilken betydelse detta har haft för det beslut har fattat. Kartläggningen tyder alltså på att barnets erfarenheter och åsikter endast undantagsvis har haft betydelse för de överväganden som lett fram till utgången i ärendena. Detta gäller såväl i de olika grund- beslut som ingått i studien, som i de ärenden som rört verkställig- hetshinder. Av intervjustudien har framgått att en del av tjänstemännen själva ansett sig inte ha tillräcklig kunskap eller tillräckliga förutsättningar att få fram barnets egna asylskäl i samtal med barnet. Ett bristande genomförande av samtalet kan, som vi anfört i före- gående avsnitt, medföra att barnets skäl för ansökan inte kommer fram. Detta kan i sin tur få utomordentligt stor inverkan på barnets möjligheter att få bifall till sin ansökan. En slutsats som kan dras av kartläggningen på båda delområden är att barns röster i Migrations- verkets beslut framstår som underordnade, deras åsikter kommer inte fram och förefaller inte påverka utgången i ärendet. Det är dock viktigt att poängtera att den bild som framkommer genom att en- dast läsa ett beslut inte nödvändigtvis ger en fullt rättvisande bild. Barnets berättelse kan möjligen ha tillmätts större betydelse än vad som framgår av själva beslutet. Även i den delstudie som omfattat hela ärendeakter, där underlaget således omfattat mer än bara beslutet, är dock den övergripande bilden ungefär densamma – barn får inte i tillräckligt hög grad uttrycka sina åsikter och när de får göra det är det inte om de omständigheter som är relevanta för deras ansökan. Detta innebär i sin tur att de åsikter barnen framför ytterst sällan gör något avtryck i beslutet i form av att de påverkar skälen för beslutet. Iakttagelser på de kartlagda områdena 5.1.6Våra bedömningar och förslag Handläggningen av barnets ansökan måste utgå från barnet som sökande Vår bedömning: I ärenden där sökanden är ett barn måste bar- nets skäl för ansökan utredas och framgå av beslut. bedömning av skälen för ansökan måste ha barnet i fokus. Av kartläggningen framgår att barnets skäl för en ansökan om uppe- hållstillstånd i hög utsträckning i praktiken synes överskuggas av föräldrarnas skäl. Därigenom finns, menar vi, en uppenbar risk att barnets rätt till en individuell prövning inte tillgodoses och att barn- specifika skäl inte synliggörs. Följden av detta kan bli att barnets ställning som en självständig individ, med egna rättigheter och fri- kopplad från föräldrarna inte får genomslag vid prövning. Vi menar att tydligare måste pröva barnets egna skäl för asylansökan. har i sina rekommendationer re- kommenderat att se över UtlL så att den uttryckligen in- kluderar barnspecifika former av förföljelse.25 samlade rekommendationer är föremål för beredning i . Utifrån den kartläggning som vi har låtit genomföra menar vi att ett viktigt steg för ett förbättrat barnfokus i asylärenden är att stärka kompetensen bland handläggare som ansvarar för asylärenden som rör barn. bedriver egna utbildningar som omfattar barnets rättigheter, men dessa måste få större genomslag i verksam- heten. Handläggare och beslutsfattare måste praktiskt få öva sam- talsmetodik och genom fortbildningar få möjlighet att konkretisera och diskutera innebörden av barnets rättigheter i asylärenden. Där- igenom ges förutsättningar att stärka barns ställning i asylprocessen och på ett mer systematiskt sätt pröva barns egna asylskäl. Sådan kompetensutveckling bör ske fortlöpande och vara ett krav för att handlägga ärenden som rör barn. Vi återkommer i avsnitt 6.3 till frågan om utbildningsåtgärder för att öka kunskapen bland stats- 25 CRC/C/SWE/CO/5, p. Iakttagelser på de kartlagda områdena och kommunanställda om och barnets rättigheter och betonar där vikten av ett tydligt verksamhetsfokus för att öka genomslaget för barnets rättigheter i rättstillämpningen. En inkorporering av kommer att innebära en stärkt ställning för rättigheterna i konventionen och tydliggöra att barnet är en egen individ med egna rättigheter. Vårt förslag: Bestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 10 § utlän- ningslagen får en tydligare koppling till artikel 3 i barnkonven- tionen genom att det i lagen uttryckligen anges att barnets bästa ska utredas och särskilt beaktas i fall som rör ett barn. Vid be- dömningen av barnets bästa ska hänsyn tas till barnets åsikter. Många av besluten i kartläggningen nämner barnets bästa. Det sker dock i form av hänvisningar till lagtext, förarbeten och policydoku- ment och inte utifrån en bedömning av det enskilda barnets situation. Principen om barnets bästa riskerar därigenom att inte få någon reell innebörd i beslut. Som vi har utvecklat när- mare i avsnitt 3.5.2, så är principen om barnets bästa inte endast en materiell rättighet, utan även en rättslig tolkningsprincip och ett till- vägagångssätt i beslutsprocesser.26 För att prövning av barnets ansökan om uppehållstillstånd ska innehålla en verklig bedömning av barnets bästa krävs således att principen genomsyrar såväl det materiella beslutet som handläggningen och beslutsfattan- det ur processuellt hänseende. UtlL:s bestämmelse om barnets bästa (1 kap. 10 §) bör därför ändras för att åstadkomma en reglering som tydligare knyter an till artikel 3 i och ger barnets bästa en reell innebörd vid beslutsfattandet. Det ska fram- hållas att barnets utveckling och hälsa givetvis är viktigt i detta sam- manhang men även andra faktorer måste beaktas vid en bedömning av barnets bästa. En ändring är också angelägen mot bakgrund av att beslut ofta motiveras utifrån att de inte strider mot barnets 26 CRC/C/GC/14, p. Iakttagelser på de kartlagda områdena bästa, vilket är en tolkning av principen som inte ligger i linje med artikel 3. Av UtlL ska sålunda framgå att i fall som rör ett barn ska barnets bästa utredas och särskilt beaktas. Hänsynen till barnets bästa ska, liksom , avse alla beslut enligt UtlL.27 Att principen gäller i fall som rör barn får anses innefatta allt ifrån att ett ärende inleds till dess att beslut fattas. Principen ska sålunda genomsyra alla delar av beslutsprocessen. Det innebär vidare, liksom enligt gällande rätt, att det inte enbart är i ärenden som rör ensamkommande asylsökande barn som principen ska beaktas. Även i fall där barnet är en del av en familj måste barnets bästa särskilt beaktas och en avvägning göras mellan skilda intressen. Det är inte möjligt att entydigt definiera begreppet barnets bästa. Barnets bästa måste avgöras i varje enskilt fall utifrån det individuella barnets specifika omständigheter med hänsyn tagen till personliga sammanhang, situationer och behov. Genom att tolka och tillämpa artikel 3.1 tillsammans med övriga bestämmel- ser kan begreppet klargöras.28 Bedömningen av barnets bästa är en process med flera steg.29 Dels ska man beakta vetenskap och beprövad erfarenhet samt inhämta underlag från närstående och yrkespersoner som har kunskap om barnet, dels ska man beakta det som barnet själv ger uttryck för i enlighet med artikel 12. Vad som är barnets bästa kräver ett aktivt övervägande i det enskilda fallet. Det är inte till- räckligt att i allmänna ordalag utifrån ett generellt betraktelsesätt konstatera att något är till ett barns bästa utan det måste bedömas i det konkreta fallet och redovisas i det underlag som ligger till grund för beslutet. Detta avses komma till uttryck i bestämmelsen om barnets bästa genom att det anges att barnets bästa ska utredas. Ut- gångspunkten i barnets bästa är respekten för barnets fulla människo- värde och integritet. Den som utreder ärendet måste ge barnet möjlig- het att uttrycka sina åsikter och underlätta barnets delaktighet och inflytande i processen. Att barnets bästa ska utredas ger också uttryck för att det är angeläget att det under handläggningen av ärendet faktiskt görs en 1996/97:25 s. 238 f. 28CRC/C/GC/14, p. 29Se kapitel 3 i betänkandet samt CRC/C/GC/14, p. Iakttagelser på de kartlagda områdena bedömning av vad som framkommit i utredningen av barnets bästa och att detta dokumenteras, vilket inkluderar barnets berättelser och önskemål. Det får sålunda avgöras från fall till fall vad som är att bedöma som barnets bästa. Vid en avvägning av barnets intresse mot andra intressen ska barnets intresse väga tungt men det behöver inte vara avgörande.30 Om beslutet inte stämmer med barnets åsikter eller om beslutet, i det enskilda fallet, blir något annat än vad som kan anses vara barnets bästa, bör skälen för detta redovisas för att visa att barnets bästa särskilt beaktats trots resultatet.31 Att barnets bästa särskilt ska beaktas32 är inte avsett att innebära någon skillnad i för- hållande till vad som stadgas i artikel 3.1 – att barnets bästa ska komma i främsta rummet. Principen om barnets bästa är nära förbunden med artikel 12 i som ger alla barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. För att denna koppling ska bli tydlig föreslår vi att det i bestämmelsen om barnets bästa införs en hänvisning till den föreslagna bestäm- melsen (se nedan) om barnets rätt att få framföra sina åsikter. Regler- na om barnets bästa och barnets rätt att få framföra sina åsikter ska tolkas i förhållande till varandra. Det är fråga om grundläggande principer som kompletterar varandra. Den ena fastsäller målet att uppnå det bästa för barnet, och den andra innehåller metoden för att nå målet, att barnet eller barnen ska bli hörda.33 Det kan i detta sammanhang påpekas att principen om barnets bästa inte får användas för att inskränka andra rättigheter i kon- ventionen, såsom rätten att uttrycka sina åsikter och bli hörd.34 Det ska också framhållas att barnets rätt att uttrycka sina åsikter är en möjlighet för barnet, ingen skyldighet. Om barnet inte har förmåga 30CRC/C/GC/14, p. 39 och 97. 31CRC/C/GC/14, p. 32När bestämmelsen om barnets bästa infördes i SoL föreslogs i lagrådsremissen att barnets bästa skulle sättas i främsta rummet. Lagrådet uttalade att det borde vara följdriktigt att an- vända ett uttryckssätt som svarade mot den i prop. 1996/97:25 gjorda uttolkningen av barn- konventionens artikel 3. Sålunda föreslog Lagrådet att bestämmelsen i SoL skulle ha följande lydelse: När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. 1996/97:124 s. 259 f. Mot bakgrund härav har vi inte funnit anledning att använda något annat uttryckssätt. 33CRC/C/GC/12, p. 34CRC/C/GC/14, p. 4, CRC/C/GC/8, p. 26 och CRC/C/GC/13, p. Iakttagelser på de kartlagda områdena att framföra sina åsikter bör barnets åsikter, så långt det är möjligt, klarläggas på annat sätt. Barnets rätt att få information och att få uttrycka sina åsikter och bli hörd Vårt förslag: I utlänningslagen införs en bestämmelse som tydlig- gör att barnet ska få relevant information om exempelvis sina rättigheter, handläggningen, de beslut som kan komma att fattas och deras konsekvenser. Barnet ska också informeras om beslut varigenom ärendet avgörs och de skäl som bestämt utgången. Informationen ska anpassas till barnets ålder, mognad och andra individuella förutsättningar. Den som lämnar informationen ska så långt möjligt försäkra sig om att barnet förstått informationen. Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Enligt 1 kap. 11 § UtlL ska, när frågor om tillstånd enligt lagen ska bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet, barnet höras om det inte är olämpligt. Den hänsyn ska tas till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar. Av kartläggningen (avsnitt 5.1.5) framgår att , i de fall då barnet har fått komma till tals, sällan i beslutet redovisar vad som framkommit i samtalet med barnet och vilken betydelse barnets berättelse haft i de överväganden som lett fram till beslutet. Enligt vår mening är detta inte i full överensstämmelse med vare sig UtlL:s reglering i 1 kap. 11 § eller med artikel 12 i . Därutöver är bestämmelsens utformning, där barnets rätt att få ut- trycka sina åsikter begränsas genom ett olämplighetsrekvisit, inte i överensstämmelse med artikel 12. Denna brist har också uppmärk- sammats av barnrättskommittén som i sina rekommendationer uppmanat att ta bort rekvisitet.35 Artikel 12 ger alla barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att få uttrycka dessa, oavsett ålder och mognad. Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i alla frågor som rör barnet och 35 CRC/C/SWE/CO/5, p. Iakttagelser på de kartlagda områdena barnet ska ges förutsättningar att vara delaktig och skyddas i sitt deltagande. Barn som är i stånd att bilda egna åsikter ska tillför- säkras rätten att bli hörd. Det innefattar en skyldighet att i största möjliga utsträckning bedöma barnets kapacitet att bilda en egen åsikt. Man kan inte utgå från antagandet att ett barn inte är i stånd att bilda egna åsikter. Tvärtom ska förutsättas att barnet är i stånd till detta. Det är inte barnets ansvar att första bevisa sin förmåga.36 Enbart ålder kan inte avgöra vikten av ett barns åsikter. Hur mycket ett barn förstår är inte på ett entydigt sätt knutet till barnets biologiska ålder. Mognad avser förmågan att förstå och bedöma kon- sekvenserna av en särskild fråga varvid den fortlöpande utvecklingen av barnets förmågor måste beaktas.37 I artikel 12 finns inte någon åldersgräns för barnets rätt att uttrycka sina åsikter. Barn anses kunna bilda åsikter , även om barnet inte kan uttrycka dessa åsikter verbalt. Ett fullständigt genomförande av artikel 12 kräver att man erkänner och respekterar icke verbal kommunikation som lek, kroppsspråk, ansiktsuttryck, teckningar och målningar som mycket små barn kan använda för att visa att de förstått och för att uttrycka sina val och preferenser.38 Det måste också säkerställas att barnets rätt enligt artikel 12 genomförs för barn som har svårt att föra fram sina åsikter. Det innebär t.ex. att man ska förse barn som har en funktionsnedsätt- ning med de kommunikationsverktyg som behövs för att de lättare ska kunna uttrycka sina åsikter, och göra det möjligt för dem att använda dessa verktyg. Ansträngningar måste också göras för att flyktingbarn och andra barn som inte talar majoritetsspråket ska ges möjlighet att uttrycka sina åsikter.39 Beslutande myndighet har ett stort ansvar när det gäller att ge barn möjligheter att få uttrycka sina åsikter. Det är viktigt att barnet får möjlighet att framföra sina åsikter i en miljö som känns trygg för barnet och att metoder och arbetssätt är väl anpassade till barnets förutsättningar. Barnets förmåga att förstå det som han eller hon ska uttrycka sin åsikt om måste bedömas i varje enskilt ärende och situationen och informationen anpassas utifrån det.40 36CRC/C/GC/12, p. 37CRC/C/GC/12, p. 38CRC/C/GC/12, p. 39CRC/C/GC/12, p. 40CRC/C/GC/12, p. Iakttagelser på de kartlagda områdena I nu gällande lag finns bestämmelser om att barn ska höras när det gäller frågor om tillstånd och att den hänsyn ska tas till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar. Detta till trots finns brister i förhållande till artikel 12 i .