sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Artikel 9 i ramdirektivet för vatten behandlar täckning av kostna- der för vattentjänster.19 I punkten 1 anges att medlemsstaterna ska beakta principen om kostnadstäckning för vattentjänster, inberäk- nat miljö- och resurskostnader och i enlighet framför allt med prin- cipen att förorenaren betalar. Medlemsstaterna ska se till att pris- politiken för vatten ger vattenförbrukarna tillräckliga incitament till effektiv användning av vattenresurserna och att den därigenom bidrar till miljömålen i direktivet. Medlemsstaterna ska också se till att de olika vattenanvändningsverksamheterna, uppdelade på åt- minstone industri, hushåll och jordbruk, adekvat bidrar till kost- nadstäckningen för vattentjänster. Medlemsstaterna kan härvid beakta kostnadstäckningens sociala, miljömässiga och ekonomiska effekter liksom geografiska och klimatologiska förhållanden i den eller de regioner som påverkas. I punkten 3 anges att artikeln inte hindrar finansiering av särskilda förebyggande eller avhjälpande åtgärder för att nå direktivets mål. I kommunallagen regleras att näringsverksamhet som bedrivs av kommuner inte får gå med vinst.20 I lagen regleras även den s.k. självkostnadsprincipen, som innebär att kommuner inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller.21 Principen har setts som en del av konsumentskyddet när en verksamhet är 19Med vattentjänster avses, enligt artikel 2.38 a, alla tjänster som tillhandahåller hushåll, myndigheter eller någon slags ekonomisk verksamhet uttag, uppdämning, lagring, rening och distribution av ytvatten eller grundvatten samt, insamling och rening av avloppsvatten som senare släpps ut till ytvatten. 202 kap. 7 § kommunallagen(1991:900). 21Ibid., 8 kap. 3 c §. Produktion och distribution av dricksvatten avgiftsfinansierad och drivs av en kommun. Syftet är att förhindra överuttag av avgifter som en form av förtäckt särbeskattning.22 Det finns dock speciallagstiftning, som tillåter kommunera att bedriva vissa verksamheter på affärsmässiga grunder. En kommun får t.ex. sköta driften av en allmän va-anläggning i andra kommu- ner, om driften sker på affärsmässiga grunder och ekonomiskt re- dovisas skilt från annan verksamhet.23 Den kommunala likställighetsprincipen innebär att kommuner ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.24 Särbehandling av kommunmedlemmar får endast ske på objektiv grund. Kommunen måste således kunna motivera en särbehandling sakligt och objektivt om det inte finns uttryckligt lagstöd för en sådan. Vatten- och avloppsverksamheten i är ett kommunalt själv- kostnadsreglerat avgiftsmonopol. I vattentjänstlagen regleras skyl- dighet att betala avgifter, avgifternas storlek, grunderna för hur de beräknas samt hur den ekonomiska redovisningen utformas och tillgängliggörs. En fastighetsägare ska betala avgifter för en allmän va-anläggning, om fastigheten finns inom va-anläggningens verksamhetsområde och med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön be- höver en vattentjänst och behovet inte kan tillgodoses bättre på annat sätt.25 En avgift ska avse vattentjänster som tillhandahålls fastigheten genom en förbindelsepunkt och bortledande av vatten från fastig- heten som inte sker genom en förbindelsepunkt.26 Med vattentjäns- ter avses vattenförsörjning och avlopp.27 2005/06:78, s. 85 och 90–91. 2357 § vattentjänstlagen. 242 kap. 2 § kommunallagen. Produktion och distribution av dricksvatten Självkostnadsprincipen och nödvändiga kostnader I vattentjänstlagen regleras att va-avgifterna inte får överskrida vad som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen.28 Kostnadsbegreppets innebörd har till stor del definierats i rättspraxis från den tidigare Statens va- nämnd29 och domstolar. Det har i flera sammanhang understrukits att vattentjänstlagen till skillnad från kommunallagen30 inte talar om självkostnad, utan om nödvändiga kostnader. Det innebär en precisering och en skärpning. Förutom att kostnaderna ska vara direkt knutna till den allmänna anläggningens anskaffning eller drift eller annars ha ett starkt naturligt samband med va- verksamheten, ska de i princip också vara nödvändiga i den me- ningen att de framstår som motiverade av en normalt fackmanna- mässigt och rationellt driven verksamhet som kapacitetsmässigt och i övrigt är lämpligt avpassad för sitt ändamål.31 Självkostnadsprincipen innefattar enligt praxis från ett principiellt förbud mot att dagens användare belastas med kostnader som rätteligen bör betalas av framtida användare.32 Flera från varandra skilda men inom en kommun belägna va- verk utgör sammantaget normalt en va-anläggning. Bedömningen av om självkostnadsprincipen har följts ska således ske med hänsyn till kostnaderna vid denna anläggning som helhet.33 För ett väsentligt överuttag av avgifter föreligger i princip åter- betalningsskyldighet.34 Som alternativ till återbetalning har i praxis godtagits att medlen i stället gottgörs avgiftskollektivet genom taxesänkning eller finansiering av investeringar. En förutsättning för en sådan kollektiv reglering har varit att det sker enligt plan och . I förarbetena till vattentjänstlagen ges bland annat följande exempel på vad som ansetts vara nödvändiga kostnader i tidigare praxis. Kapitalkostnader i form av avskrivningar och ränta betraktas 2830 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. 29Statens va-nämnd upphörde /2016, ärenden prövas numera av mark- och miljödomstol. 2014/15:100, s. 245. 308 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900). 2005/06:78, s. 86. Se även SOU 2004:64, s. 310–311. 32NJA 1994 s. 10 I. 33NJA 1981 s. 640. 34NJA 1988 s. 457. 35NJA 1994 s. 10 I och II. Produktion och distribution av dricksvatten i och för sig som nödvändiga, men har vållat problem i rättstill- lämpningen.36 Beträffande avskrivningar har i senare redovisnings- praxis slagits fast att avskrivningar alltid ska ske enligt plan på det historiska anskaffningsvärdet. Detta borde accepteras också i den va-rättsliga tillämpningen. Vilken avskrivningsmetod som används verkar dock vara av mindre betydelse så länge den inte kan anses ge upphov till vinst. Beträffande internränta på investerat kapital, har rättspraxis godtagit en räntesats som motsvarar ett genomsnitt av räntorna på kommunens totala långfristiga låneskuld med beak- tande även av kursförluster och kursvinster vid belåning utom- lands. Underlaget för internränteberäkningen får då inte överstiga restskulden. Denna svarar normalt mot det bokförda värdet, dvs. det historiska anskaffningsvärdet minskat med avskrivningar. Det saknar i allmänhet betydelse om de av kommunen tillskjutna med- len utgörs av skattemedel eller externt upplånade medel. I den mån en särskild upplåning sker för den allmänna va-anläggningen, kan dock ifrågasättas om en nämnvärt högre internränta än den faktiska lånekostnaden kan vara en nödvändig kostnad.37 Enligt tidigare förarbeten måste det vid prövning av kapital- kostnaderna tas hänsyn också till utrymmet för fondering av medel och till hur överskott och underskott i verksamheten behandlas. Med överskott och underskott avses bara sådana som har en vä- sentlig omfattning. Tillfälliga överskott i va-verksamheten under något eller kan förenas med självkostnadsprincipen, om de sett över motvägs av andra års underskott. Enligt Va-nämndens uttalande bör överskott och underskott i princip jämnas ut , t.ex. genom taxejustering. En godtas om huvudmannen har antagit en plan som visar hur ut- jämningen ska ske. I den mån underskott inte kompenseras genom taxehöjning , anses va-verksamheten finansierad på annat sätt än genom avgifter. En vald skattefinansiering är definitiv och även om det inte framgår att den är vald, behandlas den alltså som sådan om annat inte tydligt anges innan respektive års bokslut fastställs. har även ansett det vara förenligt med vat- tentjänstlagen att överskottsmedel och meravskrivningsmedel fon- deras för framtida investeringar, om det sker i en begränsad om- 36Se bl.a. NJA 1988 s. 457och 1994 s. 10 I. 2005/06:78, s. 87. Produktion och distribution av dricksvatten fattning och va-anläggningen tillgodoförs ränta på ansamlade me- del. I princip får dessa medel inte överstiga det tillskott, utöver avskrivningsmedel, anläggningsavgifter och andra mer normala finansieringsmedel, som krävs för att täcka specificerade investe- ringsbehov under den närmast följande femårsperioden.38 I avsnitt 13.2.3 tas ytterligare exempel upp på vad som kan anses vara nödvändiga kostnader. I vattentjänstlagen har det i praxis godtagna fonderingsutrymmet vidgats. Medel får avsättas till en fond för framtida nyinvesteringar, om 1.det finns en fastställd investeringsplan, 2.avsättningen avser en bestämd åtgärd, 3.åtgärden och de beräknade kostnaderna för den redovisas i planen, 4.det av planen framgår när de avsatta medlen är avsedda att tas i anspråk, och 5.planen innehåller de upplysningar som i övrigt behövs för att bedöma behovet av avsättningens storlek.39 I förarbeten till lagen anges att dagens användare bör ha ett ansvar för att en va-anläggning bibehålls och ersätts och följaktligen bidrar till täckningen av de kostnader som det innebär. Syftet att säker- ställa anläggningens fortbestånd bör kunna tillgodoses genom utö- kade möjligheter att avsätta medel till framtida nyinvesteringar som kommer hela va-kollektivet till godo. Allmänt sett förefaller det enligt förarbetena rimligt att dagens användare får ta ett något större ansvar för att anläggningen bibehålls och ersätts genom ny- investeringar än vad som följer av en helt proportionell fördelning av kostnadsansvaret mellan användargenerationerna.40 Dessa förar- beten kan tyda på att fonden var avsedd att användas till både un- 38Ibid., s. 87–88. 3930 § andra stycket. 2005/06:78, s. 91–92. Se även SOU 2004:64, s. 317–320. Produktion och distribution av dricksvatten derhåll och nyinvestering. I lagtexten anges dock uttryckligen att fonden är begränsad till nyinvestering. I förarbeten anges vidare att en utökning av fonderingsutrym- met bör gälla de fonderingsmöjligheter som redan har godtagits i rättspraxis och som väsentligen avser hur överskott från verksam- heten kan disponeras för detta ändamål. Avgiftsmedel bör därför få särredovisas i en resultatfond inom ramen för det egna kapitalet. Medlen bör sedan återföras till verksamheten på två sätt.41 Det ena sättet, som redan fanns enligt gällande rätt, var att medlen antingen används för att kompensera underskott under de tre närmast föregående åren eller för att finansiera löpande under- hållsåtgärder eller taxesänkning inom de tre närmast kommande åren. Det förutsätts att avgiftsmedel som används på det sättet är av tillfällighetskaraktär.42 Det andra sättet, som enligt angivna förarbeten borde utvidgas, var att medlen reserveras för framtida nyinvesteringar som kommer hela va-kollektivet till godo. Det bör i så fall ske genom att medel motsvarande investeringsutgiften avsätts för detta ändamål i en särskild investeringsfond. Lagen bör enligt dessa förarbeten inte innehålla någon bestämd tidsgräns för planen, men för dess trovär- dighet bör förutsättas att investeringarna inte ligger för långt fram i tiden, normalt mindre än . Skulle de avsatta medlen av någon anledning inte komma till användning som planerat, bör de återfö- ras till den löpande redovisningen. När sedan investeringsutgiften bokförts, bör investeringsfonden successivt upplösas över investe- ringens nyttjandeperiod i takt med de avskrivningar som investe- ringen medför.43 Avgifterna ska bestämmas så att kostnaderna fördelas på de avgifts- skyldiga enligt vad som är skäligt och rättvist.44 Bestämmelsens ordalydelse uttrycker en slags likabehandlingsprincip vid avgifts- uttaget, den s.k. sociala kostnadsfördelningsprincipen. Produktion och distribution av dricksvatten Det finns även bestämmelser om s.k. särtaxa. Om vatten- tjänsterna för en viss eller vissa fastigheter på grund av särskilda omständigheter medför kostnader som i beaktansvärd omfattning avviker från andra fastigheter i verksamhetsområdet, ska avgifterna bestämmas med hänsyn till skillnaderna.45 Avgifter får utgöras av anläggningsavgifter och brukningsavgif- ter.46 Med anläggningsavgift avses en engångsavgift för att täcka kostnaden för att ordna en allmän va-anläggning. Med bruknings- avgift avses en periodisk avgift för att täcka drift- och underhålls- kostnader, kapitalkostnader för investeringar eller andra kostnader för en allmän va-anläggning som inte täcks av anläggningsavgifter.47 Anläggningsavgifterna ska bestämmas på beräkningsgrunder som innebär att en fastighetsägare inte behöver betala mer än vad som motsvarar fastighetens andel av kostnaden för att ordna va- anläggningen.48 Brukningsavgifterna ska bestämmas på beräknings- grunder som är lika oavsett när va-anläggningen används. Om det med hänsyn till vattenförsörjningen, behovet av en till- fredsställande avloppsrening eller av andra skäl behövs särskilda åtgärder av säsongsbetonad karaktär under en viss mindre del av året, får dock brukningsavgifter för en sådan tid bestämmas på be- räkningsgrunder som innebär högre avgifter än under huvuddelen av året.49 Säsongstaxa är således endast möjlig beträffande brukningsavgifter. Då principerna om fördelning av avgiftsskyldigheten fastställs, måste även ramdirektivet för vatten beaktas. Ett uttag av bruk- ningsavgifter efter uppmätt förbrukning är, enligt förarbeten, helt i enlighet med den sociala kostnadsfördelningsprincipen. Ramdirek- tivet förutsätter i princip att mätning ska ske där det är rimligt. Huvudmännens kostnader för vattenförsörjning och avlopp utgörs väsentligen av fasta kostnader. En tendens har varit att mätning av vattenförbrukning oftast sker för normala bostads- fastigheter men att den andel av brukningsavgifterna som baseras på mätning minskar till förmån för olika slags fasta avgifter. För fritidshus, med en förväntat mycket låg vattenförbrukning, är det Produktion och distribution av dricksvatten sällan motiverat att mäta förbrukningen. Om en alltför stor del av avgifterna tas ut som fasta avgifter, finns det risk för konflikt med ramdirektivets intentioner. Det kan enligt angivna förarbeten inte anses vara en skälig fördelning av avgiftsuttaget om inslaget av fasta avgifter blir för dominerande. Genom utvidgning av möjligheterna att införa särtaxa för brukningsavgifter, blir det dessutom lättare att tillgodose ramdirektivets krav i detta avseende. Mot denna bak- grund saknas det skäl att frångå den gällande fördelningsprinci- pen.50 Avgifternas belopp och hur avgifterna ska beräknas ska framgå av en taxa. Avgifterna får inte bestämmas till högre belopp än vad som är förenligt med bestämmelserna i vattentjänstlagen. Kommunen får meddela föreskrifter om taxan, som är att anse som föreskrifter i regeringsformens mening.51 Kommunen får överlåta åt huvud- mannen att bestämma avgifternas belopp enligt beräkningsgrunder i kommunens taxeföreskrifter.52 Avgifter ska enligt kommunens bestämmande betalas till kommunen eller huvudmannen.53 Om kommunen inte också är huvudman och det visar sig att avgifterna enligt taxan inte täcker kostnaderna för den allmänna va- anläggningen, bör det enligt handboken till vattentjänstlagen regle- ras i överenskommelser mellan kommunen och huvudmannen.54 En huvudman ska i fråga om verksamheten med att ordna och driva en allmän va-anläggning se till att verksamheten bokförs och redo- visas i enlighet med god redovisningssed. Resultat- och balansräk- ningar ska redovisas särskilt, det ska också framgå av tilläggsupp- 2005/06:78, s. 93–94. 2005/06:78, s. 96–97 och SOU 2004:64, s. 121–125 och 347–349. Högsta förvalt- ningsdomstolen har, i HFD 2013 ref 80, konstaterat att den föreskriftsrätt som delegerats till en kommun inte följer med över till ett kommunalförbund om verksamheten i stället bedrivs där. 5234 och 2 §§. 54Qviström, J. (2008). Vattentjänstlagen – En handbok, s. 175. Produktion och distribution av dricksvatten lysningar hur huvudmannen har fördelat kostnader som varit ge- mensamma med annan verksamhet. Redovisningen ska, när den är fastställd, finnas tillgänglig för fastighetsägarna.55 Kravet infördes då särredovisning ansågs nödvändig för att huvudmannen skulle kunna överblicka avgiftsunderlaget och beräkna avgifternas storlek i enlighet med kommunernas taxeföreskrifter. Självkost- nadsprincipen blir betydelselös om inte bokföringen för va- verksamheten är ordnad på ett sådant sätt att verksamhetens in- täkter och kostnader kan särskiljas.56 10.3Dricksvattenförsörjning ur ett historiskt perspektiv De kommunala vattenledningsnäten i är en ganska sen fö- reteelse, vars framväxt speglar utvecklingen av det moderna , med växande tätorter och städer. Tilltagande industrialisering och urbanisering innebar att vattenförsörjningen i städerna under 1800- talet blev allt viktigare och också en allt mer svårlöst och komplice- rad fråga. Exempel på primitiva kommunala vattenledningsnät fanns redan under tidigare perioder, till exempel den träledning som anlades i för att förse och går- darna i staden med vatten. blev först i landet med att få sin vattenförsörjning via ledningsnät av järn 1642. Det var dock först som distributionen av vatten via gemensamma ledningsnät blev vanligt förekommande i städerna. Epidemier och svåra sanitära förhållanden drev fram lagstiftning och så små- ningom även nätlösningar i de större städerna . En bidragande orsak till utbyggnaden var även att el- drivna pumpar kunde användas i takt med att elnäten etablerades. Vattenledningsnäten skapade även förutsättningar för att förbättra brandsäkerheten i städerna, vilket i sig utgjorde en betydande driv- kraft för utbyggnaden av ledningssystemen.57 Allmän dricksvattenproduktion i egentlig mening tog sin början i andra . 2005/06:78, s. 100–101. Se även SOU 2004:64, s. 353–354. 57Andersson, A-L. (1971, 2011). Svenska vattenledningar och vattenreservoarer, 1860–1910. Uppsats i konstvetenskap. Produktion och distribution av dricksvatten 1861 vid i . Till verket hörde närmare 30 kilo- meter vattenledningsnät, som gav tillgång till så kallade vattenkas- tare där stadsborna kunde hämta vatten. Behoven ökade och Eriks- dalsverket togs i drift 1884. Då vattenverken inte längre hade till- räcklig kapacitet flyttade produktionen av dricksvatten långt utan- för staden, vilket också gav tillgång till råvatten av bättre kvalitet. Det första vattenverket i utanför togs i drift 1904. Initialt användes grundvatten innan behovet ökade och i stället kom att nyttjas som vattentäkt. invig- des också vattenverk för att möta den ökande efterfrågan på dricksvatten. På så sätt tryggades vattenförsörjning då matningen av vatten kunde ske från två skilda håll. Ett generations- skifte skedde i mitten på seklet och efter ytterligare några decen- nier, 1974, byggdes ytterligare ett verk med såväl snabbfilter som långsamfilter.58 Framemot 1920 fanns allmänt och ledningsdistribuerat dricks- vatten i flertalet svenska städer. Försörjningen vilade relativt jämnt fördelat på yt- och grundvatten. De större städerna använde i hu- vudsak ytvatten som nästan uteslutande renades genom långsam- filtrering. Flertalet grundvattenverk baserades på källor, vars vatten distribuerades direkt och utan rening. tillkom åtskilliga verk för konstgjord infiltration. baserades utbyggnaden av vattenverk i huvudsak på snabbfiltertek- nik. Tillsammans med klorering ansågs detta ge ett fullgott dricks- vatten. Med influens från introducerades kemisk rening. Det användes som komplement till snabbfiltrering för de vattenverk vars råvatten byggde på förorenat ytvatten. I skiftet 1960- och 70-tal gjorde elektrisk styrning av vattenverkens processer sitt intåg.59 Vattenförbrukningen steg fram till 1970- talet. Stora ansträngningar gjordes för att möta ett allt större kapa- citetsbehov. Prognoser och långsiktig planering var viktiga instru- ment för att kunna hantera utbyggnaden med god framförhållning, ekonomi och varaktighet. registrerades den högsta genom- snittliga förbrukningen i landet, per person och dygn. Siffran omfattade även den industriella förbrukningen, all- 58Stockholm Vatten (2015). 59Isberg, E. (1998). I tecken, s. 44–46. Produktion och distribution av dricksvatten män service, förluster m.m., räknas detta bort uppgick förbruk- ningen till cirka 221 liter.60 har förbrukningen successivt minskat och utgjorde per person.61 Den sjun- kande förbrukningen har också medfört att ursprungliga prognoser i vissa fall resulterat i överdimensionerade ledningsnät, vilket fått effekter för omsättningen i distributionssystemen.62 Den totala debiterbara mängden dricksvatten i landet uppgår till per år.63 Den samlade konsumtionen av allmänt dricksvatten har minskat , men planat ut . Orsakerna till det förändrade mönstret kan sökas i de- mografiska faktorer, teknikutveckling och förbättrad va-standard, högre va-avgifter i takt med utbyggnaden av avloppsreningsverk och minskad industriell förbrukning. Den moderna infrastruktur som byggdes upp inom dricksvatten- försörjningen grundlades till stor del , vilket innebär att stora delar av dessa investeringar är av- skrivna. Starkast fokus låg dock på avloppssidan, vilket beskrivs längre fram i avsnittet. Statliga insatser underlättade de omfattande investeringar i avloppssystem som krävdes för att komma till rätta med tätorternas allvarliga miljöproblem. 60Ibid., s. 83–84, samt (1972), statistiska uppgifter över vatten- och avloppsverk 1970, s. 8. 61Svenskt Vatten (2015). 62Svenskt Vatten (2015). Underlag till utredningen, . 63Svenskt Vatten (2015). Underlag till utredningen, . 64Svenska Vatten och avloppsverksföreningen (1976), VAV S75, s. 26, Svenska Vatten och avloppsverksföreningen (1980) VAV S80, s. 24, (1985), VAV S85, s. 13, SCB (1990), Na 27 , s. 24 och 38, SCB (1995), Mi 27 , s. 4, SCB (2000), MI 27 s. 6, SCB (2005), MI 27 , s. 6 och SCB (2010), MI 27 , s. 7–8. Övrig användning i form av vatten för allmän service och behov i vattenverkens dricksvattenanläggningar innefattas inte, liksom ej heller förluster i form av utläckage i ledningsnät samt mätfel. Statistiska uppgifter publiceras . Produktion och distribution av dricksvatten Nutidens markburna vattenledningsnät är av betydligt moder- nare karaktär än den första generationens installationer. Näten utgör långlivade samhällsinvesteringar, där befintliga stamnät ofta byggdes för 30–. Hållbarhet och livslängd beror på led- ningsmaterial, läggningsteknik, omgivande markförhållanden och karaktären på det vatten som distribueras i systemet. Ledningssystemen ligger till största delen dolda i marken, vilket försvårar inspektion och underhåll. I finns dock relativt god kunskap och dokumentation kring de ledningsmaterial som an- vänts under olika perioder, egenskaper och driftserfarenheter. Livslängden på ledningssystemet sammanhänger med de funk- tionskrav som ställts och kan därför variera avsevärt. För avlopps- ledningar i betong kan till exempel medianlivslängden ligga på så mycket som 150–, medan det för vattenledningar i gjutjärn blir betydligt lägre värden. Ofta behöver dock delar av ledningsnä- ten bytas ut av andra skäl än att de åldrats och tappat sin ursprung- liga funktion. Det kan i stället bero på genomförande av stora in- frastrukturprojekt eller förändrade krav på dimension och kapacitet i näten, dvs. Utvecklingen inom dricksavattenförsörjningen har en nära koppling till samhällets insatser kring avloppsrening. Betydande insatser skedde inom avloppsområdet. Bakgrund till detta var såväl ett uppdämt behov efter krigsåren, som förbättrad samhällsekonomi, urbanisering, ökad medvetenhet om värdet av miljö och rent vatten samt utvecklade tekniska förut- sättningar att effektivisera reningen.66 infördes ett stat- ligt investeringsbidrag av investeringskostnaden för utbyggnad av vatten- och avloppsanläggningar.