sou · H4B319 · 2016-03-11 00:00:00 — 124CRC/C/GC/2003/5, p. Iakttagelser på de kartlagda områdena utredningstiden vänt sig till någon annan instans för hjälp. Den van- ligaste beslutade insatsen till föräldrar är samtalsstöd. Beslut om insatser till barnet har fattats i tretton utredningar. Det handlar då om beslut om insatser antingen eller i samband med att utredningen avslutas. Det rör sig framför allt, precis som när det gäller föräldrarna, om olika former av samtals- stöd. I två utredningar har beslut fattats om att omhänderta barnet enligt LVU. trädde en lagändring i kraft som innebär att socialnämnden får göra en uppföljning efter av- slutad utredning om oro för barnet kvarstår.125 I kartläggningen har fem utredningar (omfattande tre familjer) avslutats med beslut om en sådan uppföljning när vårdnadshavarna inte samtyckt till de insatser som erbjudit. Det har inte ingått i kartläggningsuppdraget att undersöka om de insatser som beviljats barnen också har följts upp av . Nationell uppföljning och tillsyn visar dock att sådan uppföljning brister i många kommuner.126 Detta bekräftas också av den natio- nella samordnaren mot våld i nära relationer.127 Flertalet utredningar avslutas utan beslut om insats Majoriteten av de granskade utredningarna (44 av 65 utredningar) har avslutats utan beslut om insats till barnet eller föräldrarna.128 I kartläggningen finns exempel på utredningar där det kan ifrågasättas huruvida ett beslut om att barnet eller föräldrarna inte ska få stöd och hjälp genom insatser är ett beslut fattat utifrån en bedömning av det enskilda barnets bästa, trots att barnets behov har synlig- gjorts i utredningen (se även avsnitt 5.3.3). kan dock social- tjänstens insats bestå i att stödja i en förändringsprocess som familjen själv påbörjar under en utredning, vilket är svårt att utläsa enbart genom den dokumentation som ingått i kartläggningen. 2012/13:10. 126IVO 2014 och , 2014c. 128I 22 av dessa har beslut om insats fattats . 16 av de 65 utredningarna har resulterat i beslut om någon form av insats för föräldrarna eller barnet. Fem av utred- ningarna har avslutats med ett beslut om att följa upp barnet . Iakttagelser på de kartlagda områdena I de granskade utredningarna saknas analyser och bedömningar av vilka konsekvenser ett beslut om att inte bevilja insatser kan få för det enskilda barnet. Det innebär, vilket vi har nämnt, brister i förhållande till artikel 3 i konventionen och i förhållande till bestämmelsen om barnets bästa i SoL. När det saknas tydliga be- dömningar och konsekvensanalyser utifrån barnets bästa finns det också en risk för att barnets rätt till utveckling reduceras till barnets omedelbara behov av bl.a. skydd, snarare än barnets behov av stöd och hjälp i ett längre perspektiv. Det innebär också en risk för att socialnämnden inte gör den uppföljning efter avslutad utredning som nämnden får göra . Om andra intressen vägt tyngre, måste det framgå i beslutsunder- laget på vilket sätt hänsyn tagits till barnets bästa i beslutet. Barnets bästa är inte bara ett av flera överväganden utan har hög prioritet när olika intressen ska vägas mot varandra.129 Inga insatser trots identifierat behov I sexton utredningar finns det enligt behov av insatser, antingen insatser för barnet eller för föräldrarna, för att situationen för barnet ska förbättras. Då vårdnadshavarna inte samtycker till insatser eller inte vill ha kontakt med har utredning- arna avslutats utan något beslut om insats. Ytterligare fyra utred- ningar i kartläggningen har avslutats utan beslut om insats då barnen själva avböjt insatser, trots att ansett att det finns be- hov av insatser för barnet. Sammantaget har alltså närmare en tredje- del av de granskade utredningarna avslutats utan insatser trots de behov av insatser som identifierat i utredningen. Några konsekvensanalyser av dessa beslut förekommer inte. I kartläggningen finns också fall där inte kunnat etablera någon kontakt med föräldrarna för att utreda behovet av insatser. Det är allvarligt ur det enskilda barnets perspektiv och inne- bär att statens skyldigheter utifrån grundprinciperna och artikel 19 inte har uppfyllts. I vissa av dessa fall bygger utredningarna på tidi- gare utredningar av familjen, vilket kan betecknas som en brist då barnets nuvarande livsituation därmed inte kan bedömas. 129 CRC/C/GC/14, p. Iakttagelser på de kartlagda områdena Anledningen till att flera utredningar i kartläggningen resulterar i att inga insatser beviljas, trots att bedömning är att barnet har behov av insatser, är att öppna insatser inom är frivilliga. Om insatserna riktas till barn krävs sam- tycke från vårdnadshavarna. Utgångspunkten i såväl SoL, som är att det är föräldrarna som har huvudansvaret för att se till barnets behov och barnets bästa. betonas både i och SoL att samhället ska stödja föräldrarna när de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. I SoL finns vissa bestämmelser som gör det möjligt att genomföra insatser trots att samtycke från vårdnadshavare saknas. När barnet är kan socialnämnden bevilja en öppen insats även om vårdnadshavaren inte samtycker, om nämnden bedömer att det är till barnets bästa. får också besluta om vissa insatser till barnet även om den ena vård- nadshavaren inte samtycker, om det krävs med hänsyn till barnets bästa. Vidare kan socialnämnden komma överens med barnet och dess vårdnadshavare om en uppföljande kontakt, i det fall en utred- ning har avslutats utan beslut om insats. kan även besluta om uppföljning oberoende av samtycke.130 Kartläggningen visar att några utredningar har avslutats med beslut om en sådan uppföljning eftersom oro kvarstår för barnet (11 kap. 4 § SoL). Frivillighet och den enskildes självbestämmanderätt ska alltså vara vägledande i beslut om öppna insatser enligt SoL, och i fråga om barn handlar det som huvudregel om att vårdnadshavarna ska sam- tycka till sådana insatser. När det gäller barn som bevittnat våld är det i många fall en balansgång mellan familjens självbestämmande och risken att barnet far illa om inte ingriper. Social- sekreteraren ska bedöma föräldrarnas kapacitet att ta hand om barnet och se till barnets behov. Kraven på samtycke kan enligt studier riskera att sätta mer fokus på föräldrarna snarare än på barnet under utredningen då ett fungerande samarbete med familjen krävs för att undvika tvångsvård enligt LVU.131 130Socialstyrelsen, 2014a, SOSFS 2014:6. 131Enell, 2009, Ponnert, 2007 och m.fl., 2011. Iakttagelser på de kartlagda områdena Att barn inte får stöd och hjälp blir särskilt allvarligt när det handlar om barn som på grund av våld mellan vuxna i familjen befin- ner sig i en mycket skyddslös situation och där de kan vara beroende av andra vuxna utanför familjen för att få sina rättigheter tillgodo- sedda. I våra samtal med barn som upplevt våld i nära relationer beskriver barn den avsaknad av stöd och engagemang från social- tjänsten, men även från skolan, som de har känt. Barnet har upplevt att varken socialtjänst eller skola – trots tydliga signaler – gett dem hjälp. Från samtalen framträder en bild av en dubbel utsatthet som dessa barn upplevt. De har bevittnat eller utsatts för våld av en när- stående men har inte fått det stöd som ska hjälpa dem i denna utsatta situation. Till det kommer en upplevelse av bristande tilltro till vad barnet har berättat, vilket ytterligare förstärker barnets utsatthet. Andra studier där barn som upplevt våld fått berätta om sina erfarenheter bekräftar hur utlämnade barn kan känna sig när de inte får stöd av socialtjänsten.132 Det som kartläggningen visat, att barn som är i behov av stöd inte får det, och de berättelser som vi tagit del av från barn som upplevt våld inom familjen är oroväckande. Vi återkommer till dessa frågor, liksom till frågan om frivilliga insatser och möjligheter till s.k. mellantvång i avsnitt 5.3.6. I kapitel 6 tar vi upp frågor som rör barnets behov av stöd och infor- mation. Analyser av våldet brister i utredningarna Redogörelserna för det våld som förekommit och barnets upplevelser av våldet är i många utredningar oklara eller knapphändiga. I stället för att beskriva vad som hänt används svepande formuleringar om ”våld i hemmet ” eller ”föräldrars konflikter”. Det kan ha sin för- i att har begränsad kännedom om vad som hänt och att föräldrarna ger olika beskrivningar av vad som skett. Det finns utredningar där våldet konstaterats men där det inte sätts i relation till barnets upplevelser av att bevittna våld. Konsekvensanalyser av våldet utifrån barnets perspektiv saknas också. Iakttagelser på de kartlagda områdena sultat i dessa delar stödjs av och tillsyn på området.133 Att flera av utredningarna brister i beskrivningar och analys av våldet är problematiskt i relation till de bedömningar av barnets bästa och barnets behov som ska göras utifrån artiklarna 3.1 och 6.2. Det kan också innebära att det underlag som handläggaren ska fatta beslut utifrån har brister, vilket i sig kan få allvarliga följder för det enskilda barnet. De brister som har identifierats är också nära förknippade med huruvida barnet fått möjlighet att uttrycka sina åsikter, vad barnet fått uttrycka sina åsikter om och hur dessa åsikter har beaktats i bedömningen av barnets behov av insatser (se avsnitt 5.3.5). 5.3.5Barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd (artikel 12) Barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd har förtydligats i SoL förtydligades bestämmelsen i SoL om barnets rätt att uttrycka sina åsikter (11 kap. 10 §). Ett av skälen till ändring- arna var att utformningen av bestämmelsen bättre skulle stämma överens med . En bestämmelse om att barnet ska få relevant information, att hans eller hennes inställning så långt det är möjligt ska klarläggas och att hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad har funnits i SoL . Enligt den nya lydelsen av bestämmelsen ska barnet ges möjlig- het att framföra sina åsikter. Om barnet inte framför sina åsikter ska barnets inställning så långt som möjligt klarläggas på annat sätt. Vidare ska barnets åsikter och inställning tillmätas betydelse i för- hållande till barnets ålder och mognad. I förarbetena betonas att ska skapa förutsättningar för barnet att uttrycka sina åsikter, bl.a. genom att skapa en trygg miljö och genom att använda metoder och arbetssätt som är väl anpassade till barnets förutsätt- ningar. Barnets förmåga att förstå det som han eller hon ska ut- trycka sin åsikt om måste enligt förarbetena bedömas i varje enskilt ärende och situationen och informationen anpassas utifrån det.134 133IVO, 2014 och , 2013. 2012/13:10 s. 135. Iakttagelser på de kartlagda områdena Om barnet inte framför sina åsikter ska barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Detta kan enligt förarbetena ske genom inhämtande av uppgifter från barnets närstående eller någon annan företrädare för barnet. Vidare kan inställningen klar- läggas genom dokumentation av vad barnet har framfört. Med hänsyn till principen om barnets bästa är det enligt förarbetena angeläget att barnets inställning klargörs på ett sätt som iakttar respekten för barnets integritet och självbestämmanderätt. Behovet av att klarlägga barnets inställning är enligt förarbetena särskilt stort i de fall då barnet är i behov av skydd. Den tidigare inskränkning som funnits om att barn som är bör höras om det kan vara till nytta för utredningen om barnet inte kan antas ta skada av det, har tagits bort. Anledningen är enligt förarbetena att bestämmelsen bl.a. gav socialnämnden möj- ligheten att avstå från att höra ett barn i de fall då detta inte är till nytta för utredningen. Barnet ska ha rätt att föra fram sina åsikter i frågor som rör barnet, oavsett om socialnämnden eller domstolen anser att det tillför utredningen något.135 Uppgifter om barnets åsikter eller inställning saknas i många utredningar Av de 65 utredningar som ingår i kartläggningen har samtal med barnet inte ägt rum i 35 utredningar. I sju av dessa utredningar har barnet iakttagits genom observation. I resterande 28 utredningar har varken samtal eller observation skett. Majoriteten av dessa utredningar rör små barn (födda –2013) och låg ålder är ofta motiveringen till varför barnen inte har fått komma till tals. För fyra lite äldre barn (barn födda –2008) saknas dock motivering till varför barnen inte har fått framföra sina åsikter. I två utredningar har barnet inte velat samtala med . I några få utredningar har vård- nadshavaren uteblivit och därför har samtal med barnet inte skett. I fem utredningar har samtal med barnet inte skett då vårdnads- havarna inte har lämnat sitt samtycke. I en av dessa utredningar har dock vårdnadshavaren samtyckt till observation. Den möjlighet som finns att prata med barn mot vårdnadshavarnas vilja (11 kap. 2012/13:10 s. 37 f. Iakttagelser på de kartlagda områdena 10 § SoL) har inte använts i något av dessa fall. Att föräldrarna i praktiken tillåts begränsa barnets deltagande i utredningen blir sär- skilt problematiskt när det handlar om våld inom familjen där barnets upplevelser och åsikter är centrala i bedömningen av vilka behov barnet har av stöd och hjälp från sida. En fråga är hur långt ansvar sträcker sig för att skaffa kunskap om barnet när vårdnadshavarna inte vill medverka i utredningen eller inte låter barnet få samtala med . Kartläggningen antyder att inte pratar med barn mot vårdnadshavarnas vilja om det inte kan föreligga skäl för ett omhändertagande enligt LVU. skyldigheter i dessa fall ska tolkas i ljuset av de skyldigheter som framgår av artikel 6.2 om att staten till det yttersta av sin förmåga ska säkerställa barnets rätt till överlevnad och utveckling. Barn har enligt en rätt att få uttrycka sina åsikter i frågor som rör dem. I det avseendet har en tydlig skyldighet att inhämta barnets åsikter. Det framgår av såväl barnrättskommitténs uttalanden om artikel 12 som i förarbetena till bestämmelsen i SoL.136 När samtal med barnet inte har skett inne- bär det att en grundläggande rättighet för barnet inte tillgodoses i beslutsprocesser som rör barnet och att barnets åsikter inte har kun- nat tillmätas betydelse i utredning och beslut. Flera av utredningarna omfattar små barn, vilket kan förklara att samtal inte skett. I de fall samtal eller observation med barnet inte ägt rum har barnets inställning i några utredningar inhämtats genom samtal med vårdnadshavare. Utsagor från barnet från tidigare utredningar har också använts i enstaka utredningar. Det kan dock ifrågasättas om man kan tala om att barnets inställning har inhämtats om utred- ningen – vilket finns exempel på i kartläggningen – är gammal och barnets syn på sin nuvarande livssituation inte finns dokumen- terad. I förhållande till ansvar aktualiseras också, utifrån kartläggningen, frågor kring i vilken mån ska ta reda på hur barnets situation ser ut genom kontakter med andra än för- äldrarna och barnet, t.ex. skolan. Vid en utredning av om social- nämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd får nämnden, för bedömningen av behovet av insatser, konsultera sakkunniga samt 136 CRC/C/GC/12 och prop. 2012/13:10. Iakttagelser på de kartlagda områdena i övrigt ta de kontakter som behövs (11 kap. 2 § SoL). Kommunen ges alltså en lagfäst rätt att för bedömning av behovet av insatser konsultera sakkunnig (t.ex. barnpsykologisk eller medicinsk expertis) samt i övrigt ta de kontakter som behövs, (t.ex. med den unges hem och familj i övrigt, skola, daghem och fritidshem). I bestämmelsen betonas att utredningen ska bedrivas så att inte någon onödigt ut- sättas för skada eller olägenhet. Denna uppmaning har särskild bety- delse i integritetskänsliga fall som t.ex. om en förälder misstänks för att ha förgripit sig på sitt barn, sexuellt eller på annat sätt. Det är i sådana fall särskilt viktigt att varje åtgärd som kränker integriteten hos de inblandade övervägs noga och att inte förhastade åtgärder vidtas. ska givetvis inte ta fler kontakter eller utreda mer än vad som anses motiverat utifrån omständigheterna i det specifika fallet. Genom bestämmelsen i 11 kap. 2 § SoL klarläggs att social- nämnden vid sådana konsultationer och kontakter som anges i be- stämmelsen, om det är nödvändigt, kan lämna ut annars sekretess- belagda uppgifter i enlighet med offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).137 I två utredningar har inte haft någon som helst kon- takt med barnet och familjen. I ytterligare några utredningar har haft kontakt bara med en av vårdnadshavarna eller vid enstaka tillfällen. Det är allvarligt sett ur det enskilda barnets per- spektiv och i förhållande till statens skyldigheter att säkerställa barnets bästa, rätten till överlevnad och utveckling innefattande rätten att skyddas från alla former av våld. Samtalens syfte är oklart Samtal med barn har skett i 30 av de 65 utredningarna. I merparten handlar det om att samtalat med barnet enskilt åtmin- stone en gång, ibland . I tre utredningar har samtalet skett tillsammans med en förälder. I två av dessa utredningar rör det sig om äldre barn. Det yngsta barnet som sam- talat med är en treårig flicka. 137 , och , 2015 s. 253 f. Iakttagelser på de kartlagda områdena I många av de utredningar där samtalat med barnet är syftet med samtalet ofta oklart och det är stora variationer i vad barnen har fått komma till tals om. Det finns flera exempel på ut- sagor från barnen som inte alls har med utredningens frågeställ- ningar att göra och där det inte heller på ett tydligt sätt går att förstå vad informationen som inhämtats från barnen syftar till. Kart- läggningen visar att i flera av utredningarna får barnen berätta om sådant som favoritmat, idrottsaktiviteter och favoritämnen i skolan. Sådana frågor kan naturligtvis vara viktiga som ett led i att skapa en relation till barnet och få en uppfattning om barnets livssituation. Men syftet med samtalen måste också vara att får en uppfattning om huruvida barnet är utsatt för bristande omsorg och på vilket sätt barnet har påverkats av att ha bevittnat våld mellan närstående vuxna. Bristen vad gäller samtalens innehåll är anmärkningsvärd mot bak- grund av att det finns tydliga riktlinjer om vad samtal med barn som bevittnat våld eller själva utsatts för våld inom familjen ska omfatta. Frågor som särskilt ska belysas är barnets akuta behov av stöd och hjälp, våldets karaktär och omfattning, hur våldet har påverkat barnet och relationen till föräldrarna, barnets egen uppfattning om våldet, om barnet också har blivit utsatt för våld, och vilket behov barnet har av stöd och hjälp på kort och lång sikt.138 Av kartläggningen går det inte att utröna hur barn har uppfattat samtalen och vilka förutsättningar det funnits för barnet att berätta om sina erfarenheter. I de samtal som har haft med barn som upplevt våld i nära relationer betonar barnen att det måste finnas ett syfte med samtalet. Befarar barnet att en redogö- relse inte skulle göra saken bättre utan snarare riskera att förvärra situationen låter han eller hon sannolikt bli att berätta. Vikten av att lyssna på barnet, att våga fråga och låta barnet förklara själv är avgörande för att samtalet ska uppfattas som meningsfullt. Barn vill också få möjlighet att samtala utan vårdnadshavare.139 Kartläggning- en visar att i flertalet fall där samtal ägt rum, har det skett enskilt med barnet, vilket är positivt. 138Socialstyrelsen, 2011b s. 116. 139Barnombudsmannen, 2012b. Se även /barnombudsmannen/ pejling-dialog/ Iakttagelser på de kartlagda områdena Utifrån syn på barnet och barnets rätt att få uttrycka sina åsikter i frågor som rör barnet och, utifrån ålder och mognad, få dessa åsikter beaktade, är det oroväckande att samtalen i många av utredningarna inte tycks fokusera på den situation som barnet befinner sig i. Barnets uppfattning om situationen i hemmet, om våldet och behovet av stöd borde vara i fokus för samtalet. En viktig förutsättning för samtalet är också att barnet får information. Kartläggningen visar i dessa avseenden på brister i förhållande till både artikel 12 och hur denna artikel ska genomföras liksom en brist i förhållande till bestämmelsen i SoL om att barnet ska få relevant information och ska ges möjlighet att uttrycka sina åsikter i frågor som rör barnet. Till detta kommer de tidigare nämnda bristerna i utredningarna vad gäller beskrivningar och analyser av det våld barnet bevittnat (se avsnitt 5.3.4). Dokumentationen av samtalen brister Kartläggningen visar att dokumentationen av samtalen brister. Många av utredningarna brister i tydlighet när det gäller uppgifter om på vilket sätt barn har berättat vad, när samtalet har ägt rum och om det rör sig om ett eller flera samtal. Det måste betecknas som grund- läggande uppgifter och saknas i många av de kartlagda utredning- arna. Vidare finns det mycket sällan med beskrivningar av kontexten för samtalet eller vilka frågor socialsekreteraren har ställt. Liknande resultat visar också den tillsyn som genomfört på området, bl.a. saknas dokumentation av barnets egen uppfattning om sin situation i utredningar och beslut.140 Även regionala studier av barnavårdsutred- ningar har visat att barnets åsikter inte dokumenteras i tillräcklig grad.141 I kartläggningen finns exempel på utredningar där genomfört samtal med barnet tillsammans med syskon. I några av dessa utredningar förekommer identiska utsagor som hävdas vara barnets egen beskrivning. Det är anmärkningsvärt och en tydlig brist i rättstillämpningen i förhållande till artikel 12 i och motsvarande bestämmelse i SoL. 140IVO, 2014 s. 34 f. 141Berg och D. Matscheck, 2012 samt , 2011. Iakttagelser på de kartlagda områdena Att barnets berättelse dokumenteras är viktigt av flera skäl. Inte minst är det en fråga om rättssäkerhet för barnet att det i besluts- underlaget framgår vad barnet har framfört för åsikter och hur dessa har beaktats. De granskade utredningarna och besluten antyder också att barnets åsikter inte tas på allvar i beslutsprocessen. Det är oklart vilket betydelse barnets åsikter tillmäts i besluten I drygt hälften av de 30 utredningar där samtal har genomförts finns redogörelser för barnets åsikter i den analys som görs inför beslutet. Det är framför allt utredningar som rör äldre barn där granskningen av utredningarna antyder att hänsyn har tagits till barnets åsikter. Det är svårt att utifrån dokumentationen avgöra i vilken mån social- tjänsten i dessa utredningar har tillmätt barnets åsikter betydelse. Det kan ha att göra med att explicita bedömningar och analyser av barnets bästa saknas. Det har också att göra med vad barnet har fått uttrycka sina åsikter om, vilket vi har tagit upp. Det som går att utläsa är att det är ovanligt att barnet får möjlig- het att yttra sig om det beslut som har tänkt fatta – oavsett om det handlar om beslut om att insats ska beviljas eller beslut om att utredningen avslutas utan insats. I några få utredningar fram- går det att barnet har samtyckt till föreslagna insatser riktade till barnet självt. Det finns också några utredningar där det av besluts- underlaget framgår att barnet antingen har tackat nej till föreslagna insatser eller uppgett att hon eller han inte önskar några insatser. I övriga utredningar saknas dokumentation av vad barnen tycker om det beslut som har för avsikt att fatta. Att barn inte får vara med och lämna sina synpunkter på vilken insats de behöver har framkommit när inhämtat barns och ungas erfarenheter av handläggning.142 Även re- gionala studier har visat att barn inte involverats i processen kring beslut och insatser, och att användning av BBIC-modellen (se av- snitt 5.3.3) inte heller garanterar detta.143 142Socialstyrelsen, 2014a. 143Se bl.a. och D. Matscheck 2012, samt , 2011. Iakttagelser på de kartlagda områdena Vår bedömning: Det måste säkerställas att barn som bevittnat våld får stöd och hjälp av när de är i behov av det.