sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — Diskussioner har också förts om möjligheten att ge mediestöd direkt till enskilda journalister, för att stärka deras ställning gentemot de marknadskrafter som driver dem att prioritera annan produktion än den uthålliga bevakningen av för demokratin väsentliga processer och skeenden. bedömning är dock att ett sådant stöd skulle skapa osäkerhet om ansvarsförhållandena för såväl anställda som frilansare i deras relation med berörda allmänna nyhetsmedier, som även en sådan stödordning skulle vara svår att administrera. samlade bedömning är därför att det nya mediestödet ska förutsätta en juridisk person (t.ex. företag, fören- ingar eller stiftelser) som huvudman för det allmänna nyhetsmediet. Det är denna som är mottagare av ett eventuellt mediestöd. 7.2.3Oavsett innehålls- eller spridningsform Medierna konvergerar allt mer i de digitala kanalerna och det går inte på samma sätt som tidigare att skilja på tidningar, radio och tv utifrån en indelning i text, ljud och bild. I det digitaliserade medielandskapet blandas dessa innehållsformer som nya uppstår, t.ex. peda- gogiska nyhetsspel, interaktiv grafik, bildspel med text och ljud och s.k. ”360 video”24. Teknikutvecklingen har också utökat antalet möj- liga spridningsformer. Den traditionella pappersdistributionen samt t.ex. tv-sändningar i marknätet har kompletterats med trådbundna sändningar (såväl via kabel som via internet) men också genom en 24 360-video är ett sfäriskt format som ger användarna en känsla av närvaro i den filmade miljön. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier mängd internetburna spridningsformat, t.ex. beställ-tv (”video on demand”, vod), andra typer av playtjänster för exempelvis ljud och text samt nätforum, sociala medietjänster m.m. Delvis parallellt har teknikutvecklingen drivit fram en mängd nya mottagningsmöjligheter. Det traditionella utbudet av apparater har kompletterats med såväl fysiska som digitala företeelser, t.ex. smarta mobiltelefoner, surfplattor och smarta klockor, men även olika typer av digitala delningsmöjligheter, t.ex. nätforum och sociala medie- plattformar. Det nya mediestödet utgår från att alla dessa innehålls- och sprid- ningsformer, och kombinationer av dem, i princip ska kunna komma i fråga för mediestöd, givet att övriga stödvillkor är uppfyllda. Om det finns sakliga skäl som talar för det kan dock villkor och förutsätt- ningar för mediestöd skilja sig åt mellan fysiska och digitala medier. När det gäller fysisk distribution respektive digital spridning av all- männa nyhetsmedier är de praktiska och ekonomiska förutsättning- arna så skilda att mediestöd i första hand kan motiveras för den fysiska distributionen av papperstidningar, inte för den digitala spridningen av nyhetsmedier. 7.2.4Allmänna nyhetsmedier som inte kan få mediestöd Tidningar som ges ut av staten eller en kommun kan inte få presstöd i det nuvarande stödsystemet. En motsvarande begränsning ska gälla för mediestödet. finns det behov av en ytterligare avgränsning, givet att mediestödet omfattar allmänna nyhetsmedier oavsett innehålls- eller spridningsform. Mediepolitiken omfattar även finansiering och styr- ning av de offentligt finansierade medierna, och det bör därför poängteras att mediestödet ska rikta sig till andra delar av medieland- skapet. Mediestöd får därför inte ges till allmänna nyhetsmedier som ges ut av myndigheter eller av verksamhet som finansieras genom lag (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier I delbetänkande ställdes frågan om ett nytt med- iestöd ska vara inriktat på innovation, teknik, distribution, konsum- tion och/eller innehållsproduktion. I de samtal som utredningen fört med företrädare för mediebranschen har det funnits en tydlig priori- tering av stöd till löpande produktion av redaktionellt innehåll samt till innovation och utveckling. har med utgångs- punkt i behovsanalysen som pekar såväl på en försvagad innehålls- produktion som på mediernas behov av att öka utvecklings- och innovationstempot kommit fram till att förslaget till mediestödslag ska omfatta både ett produktionsstöd och ett innovations- och utvecklingsstöd. Ett stöd till distribution av papperstidningar handlar om att till- godose den del av befolkningen som fortfarande väljer att ta del av nyheter i pappersformatet. Det rör sig företrädesvis om en äldre befolkning, inte sällan bosatt i områden som utan ett stöd skulle bli utan lokala och överspridda morgontidningar. I dessa områden kan medborgarna även ha sämre internetaccess och när den digitala kom- munikationen inte är helt funktionell blir de fysiska försändelserna desto viktigare.25 Distributionskedjorna är också så invävda i varan- dra att om en tidning lägger ner pappersutgivningen kan det innebära att även andra blir förhindrade från att komma ut. Ett stöd för sam- distribution av papperstidningar ska därför vara en del av även det nya mediestödet. Distributionsstödet ska inte vara begränsat vare sig eller i rum, men allt talar för att antalet samdistribuerade tid- ningsexemplar kommer att fortsätta minska och att stödet med tiden blir mindre efterfrågat. Då situationen på mediemarknaden är sådan att ett antal aktörer riskerar att hamna på ekonomiskt obestånd inom en överskådlig tidsperiod har även övervägt behovet av ett sär- skilt omställningsstöd. Det skulle i så fall vara ett tillfälligt och begränsat stöd för att avvärja akuta hot mot verksamhetens fortlev- nad, en sista utväg när alla andra möjligheter har uttömts.26 25 behandlar frågan om möjliggörande infrastruktur i kapitel 8, avsnitt 8.7. 26 Utformningen av ett omställningsstöd ska följa Europeiska kommissionens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter (2014/C 249/01). Ett liknande s.k. saneringsstöd finns i . Stödet får läm- nas till nyhetsmedier som kommit i likviditetsproblem, för att förhindra en omedelbar ned- läggning och för att medverka till mediets fortlevnad. Enligt uppgift har ännu inget sådant sa- neringsstöd utbetalats. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Om ett sådant stöd beviljas kan det emellertid handla om bety- dande belopp och det är enligt inte lämpligt att finansiera det inom ramen för mediestödet. Då skulle ett beslut om att medge ett akut omställningsstöd kunna innebära allvarliga konse- kvenser för andra allmänna nyhetsmedier, vilket inte är avsikten. Därför omfattar förslaget till nytt mediestödssystem inte ett omställningsstöd. Detta innebär inte att inte anser att det kan finnas behov av ett sådant stöd, tvärtom pekar den sammantagna bilden i kapitel 3 på att så kan komma att bli fallet inom en överskådlig tidshorisont. Frågan om ett särsklit omställ- ningsstöd får dock övervägas i särskild ordning. har även övervägt frågan om huruvida lagen ska ange vilka stödformer som ingår i det nya mediestödet, om stöd- formerna ska överlåtas på den ansvariga nämnden att bestämma eller om stödet snarare ska lämnas som ett rambelopp till enskilda stöd- mottagare, som därmed själv får avgöra vilka delar av verksamheten som ska finansieras med stödet. Mot en sådan friare reglering talar dock att förutsättningarna skiljer sig åt en hel del mellan de olika stödändamålen och därför anger lagen vilka former av stöd som ingår, medan mediestödsförordningen anger de närmare förutsätt- ningarna för respektive stödform. Av mediestödslagen ska även syftet med mediestödet framgå. Enligt syftar stödet till att stärka demokratin i genom att, via allmänna nyhetsmedier, främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling samt möjlighet att ta del av och själva medverka till en mångfald av perspektiv i en bred samhällsde- batt. Det finns med andra ord ett uttalat medborgarfokus i medie- stödet. menar vidare att allmänna nyhetsmedier stär- ker den svenska demokratin genom en uthållig, kritisk granskning av makten, i allmänhetens tjänst, som motverkar maktmissbruk och korruption. Det stärker också medborgarnas förtroende, bl.a. för de demokratiska processerna. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier aktörer som är fria i förhållande till intressen som kan påverka det redaktionella innehållet, vilket i det här avseendet inte omfattar opi- nionsmaterial. Medborgarnas roll handlar både om passiv och aktiv användning av innehållet i allmänna nyhetsmedier, och om att ta del av och själv medverka till en mångfald av perspektiv i en bred samhällsdebatt. Det senare omfattar nyttjande av yttrandefriheten genom att t.ex. delta i opinionsbildning och ta aktiv del i det offentliga samtalet. I lagen om mediestöd används begreppet allmänhet i stället för medborgare, eftersom lagtexter bara kan innehålla den formella betydelsen av begreppet medborgare.27 Med allmänhet avser Medie utredningen alla svenska medborgare i och utomlands samt alla med annat eller inget medborgarskap som bor i . En ny nämnd – mediestödsnämnden – ska inrättas för att hantera det nya mediestödet och den ersätter därmed den nuvarande presstöds- nämnden. Ledamöter nominerade av organisationer som företräder publicister, journalister och medieföretag ska utgöra en majoritet. Enligt den förordning som styr sammansättningen av presstöds- nämnden nämns bara att ordförande och vice ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare.28 För övriga ledamöter anges inga särskilda kravspecifikationer eller nomineringsprinciper och därför är transparensen begränsad. I praktiken ingår i den nuvarande nämn- den bl.a. medieforskare, publicister och företrädare för de politiska partierna i . Enligt den praxis som gäller för tillsättningen av ledamöter i nämnden, inbjuds partierna att nominera ledamöter inför varje mandatperiod. Det är regeringen som därefter beslutar om nämndens sammansättning. Den nya mediestödsnämndens uppdrag kommer att skilja sig på avgörande punkter från det som gäller för presstödsnämnden. Behovet för ledamöterna att göra bedömningar av mediers innehåll – t.ex. kvalitet och inre mångfald – kommer att öka avsevärt i det nya mediestödssystemet och det talar för att kompetensprofilen för 27 ”Det mest påtagliga bevisen på det svenska medborgarskapet är det svenska passet och att man som svensk medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas i ”. Uppgift hämtad från . 28 24 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier nämndens ledamöter också ska vara annorlunda. I stället för en poli- tisk representation ska det av lagen framgå att ledamöter nominerade av organisationer som företräder publicister, journalister och medie- företag – t.ex. Utgivarna, , , och – ska utgöra en majoritet. Därmed inte sagt att dessa ska nominera ledamöter hämtade ur de egna leden. Detta skulle kunna resultera i en oönskad slagsida när det gäller en viss typ av kompetenser och erfarenheter från de traditio- nella medieföretagen. De nominerade ska vara sakkunniga, betrodda personer med gedigen professionell bakgrund som speglar hela medielandskapets bredd. De ska utses på personliga mandat och inte som företrädare för enskilda företag eller andra särintressen. sammansättning motiveras alltså såväl av kompetensbehov som av behovet att säkerställa ett stärkt oberoende gentemot staten. återkommer om de närmare förutsättningarna för mediestödsnämnden i avsnitt 7.4. till medielandskapets behov bör ett nytt mediestödssystem träda i kraft . förslag innebär att en ny lag om mediestöd ska träda i kraft . Detta förutsätter att ett remissförfarande kan avslutas , en lagrådsremiss och en proposition till kan beslutas , att den nya nämnden kommer på plats och att medie- stödet kan godkännas av Europeiska kommissionen . Mediestödslagens huvudsakliga innehåll sammanfattas i tabell 7.3. Den innehåller även en jämförelse med det nuvarande presstödssys- temet på motsvarande punkter. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier SOU 2016:80 Tabell 7.3 Mediestödslagens huvudsakliga innehåll jämfört med presstödet Föreslagen mediestödslag Nuvarande presstöd Allmänna nyhetsmedier, oavsett innehålls- eller spridningsform. Produktionsstöd, distributionsstöd, innovations- och utvecklingsstöd. Stärka demokratin genom att, via allmänna nyhetsmedier, främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling samt möjlighet att ta del av och själva medverka till en mångfald av perspektiv i en bred , i huvudsak pappersbaserade. Driftsstöd, distributionsstöd, utvecklingsstöd. Stärka demokratin genom att säkerställa yttre mångfald, på geografiskt avgränsade platser. , majoritet av ledamöter nominerade av organisa- tioner som företräder publicister, journalister och medieföretag. , inkl. leda- möter nominerade av riks dagens politiska partier. Det nya mediestödet skiljer sig från det nuvarande presstödet på flera avgörande punkter, men som framgått ovan är skillnaderna sak- ligt motiverade. Av samma skäl finns det också kvar inslag från det nuvarande presstödet i det nya mediestödet, t.ex. ett pappersbaserat distributionsstöd. I detta avsnitt beskrivs de bestämmelser som ingår i förslaget till mediestödsförordning. Förslaget omfattar de villkor som mottagare av mediestöd måste uppfylla (7.3.1–7.3.3), de särskilda förutsätt- ningar som ska gälla för de olika stödformerna (7.3.4) samt bestäm- melser av administrativ art, t.ex. om ärendenas handläggning, villkor för utbetalning av stöd och redovisningsskyldigheter för mottagare av stöd (7.3.5). allmänna strävan är att det nya mediestödet ska vara mindre detaljstyrt än det nuvarande presstödet, som präglas av lager-på-lager-reglering. Därmed skapas också större rörelsefrihet för den ansvariga mediestödsnämnden och ökad flexi- Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier bilitet i stödsystemet. Det nya systemets villkor bör följas upp löpande och anpassas när det är påkallat av stödsystemets utfall eller av väsentliga förändringar i branschen. 7.3.1Trösklar för inträde i stödsystemet Förslag: Av mediestödsförordningen ska framgå att mediestöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier som ––präglas av principen om alla människors lika värde och den en- skilda människans frihet och värdighet, ––har ett redaktionellt innehåll som utgör av hela innehållet, ––har ett exklusivt, egenproducerat redaktionellt innehåll som utgör av hela innehållet, ––har ett redaktionellt innehåll som präglas av hög kvalitet och inre mångfald, ––är allmänt tillgängliga, ––självständigt sprids under egen titel med en ansvarig utgivare, ––publiceras eller sänds minst , ––är riktade till en svensk målgrupp, och ––har en god användarförankring. Det ska även framgå att ett redaktionellt innehåll kan bestå av text, bild, rörlig bild, grafik och ljud. ska få föreskriva om högre periodicitet än för en viss kategori av digitala allmänna nyhets- medier om det är uppenbart att periodiciteten bör vara högre. Nämnden ska få ställa som krav att det allmänna nyhetsmediet är anslutet till ett medieetiskt system som villkor för mediestöd. I det nuvarande presstödet finns flera villkor som en tidning måste uppfylla för att komma i fråga för stöd. Det gäller t.ex. lägsta abon- nerad upplaga, minsta andel eget redaktionellt innehåll, lägsta utgiv- ningsfrekvens och högsta täckningsgrad. Dessa används för att fast- Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier ställa tidningarnas förankring i befolkningen, deras redaktionella självständighet, deras inriktning på nyheter och deras behov av stat- ligt stöd. I samtliga dessa fall används siffersatta tröskelvärden som bygger på att det går att mäta fysiska tidningsexemplar, utgivnings- dagar och spaltmetrar. Att gå från det nuvarande i huvudsak pappersbaserade presstödet till ett mediestöd oberoende av innehålls- eller spridningsform inne- bär att mätbarheten i kvantitativa termer minskar. Därmed inte sagt att de förhållanden som ligger till grund för mätningarna är oviktiga. Även det nya mediestödet ska bygga på att stödberättigade medier bl.a. ska ha en viss andel redaktionellt innehåll, en viss andel exklu- sivt, egenproducerat redaktionellt innehåll, en viss periodicitet och en god användarförankring. De kan liknas vid trösklar som måste passeras för att komma i fråga för mediestöd. En central fråga för både mediebranschen och det nya mediestödet gäller därför möjligheten att få fram jämförbar och relevant statistik i en allt mer digitaliserad och konvergerande medieekologi.29 I viss mån går det fortfarande att mäta medieanvändning och medieinnehåll, men det krävs utan tvekan fler bedömningar för att fastställa om vill- koren för mediestöd är uppfyllda eller inte. Nedan redovisar sina överväganden bakom respektive tröskel. Flertalet allmänna nyhetsmedier ska passera alla trösklar med kriterier som är lika för alla, men för några utpekade grupper av medier ska vissa trösklar vara undantagna eller lägre satta för att bättre passa deras förutsättningar, vilket framgår av nästa avsnitt (7.3.2). Mediestödet är ett av flera demokrativerktyg som staten har att tillgå. Dessa verktyg är många och av skiftande karaktär. Samtliga bottnar emellertid i den värdegrund som demokratin är byggd på. Yttrandefriheten gäller alla, alla röster är lika värdefulla, då demokra- tin utgår från alla människors lika värde. 29 Dessa frågor diskuterades vid om behovet av jämför- bar statistik i den digitala miljön (se kapitel 2, avsnitt 2.1.2). Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier I då antidemokratiska krafter utmanar demokratin ställs vissa frågor på sin spets. I debatten har vissa traditionellt hävdat behovet av en neutral hållning inför de medborgerliga fri- och rät- tigheterna: Det anses att staten visserligen bör markera mot exem- pelvis brott som hets mot folkgrupp, men låta det lågintensiva hatet passera, i neutralitetens och yttrandefrihetens namn. Med låginten- sivt hat avser den typen av budskap som kanske inte når upp till vad i lagens mening är direkt brottsligt, men som klart och tydligt uttrycker ett motstånd mot hållningen om alla med- borgares frihet och lika värde. Inför det lågintensiva hatet som har potentialen att skapa normativa och för demokratin potenti- ellt skadliga värdeförskjutningar, bör inte staten förhålla sig neutral. Majoriteten i den parlamentariska menade att ett på denna punkt villkorat presstöd skulle inskränka det fria ordet som det kommer till uttryck i Tryckfrihetsförordningen (TF). Professorn i konstitutionell rätt, , kommit- téns skiljaktige ordförande, kom emellertid till slutsatsen att pres - stödet som sådant redan utgör ett sådant ingrepp och att villkoret därmed mer utgör en gradfråga än en principfråga. I Axbergers tolk- ning av grundlagarna är ett dylikt villkor inget ingrepp i de konstitu- fri- och rättigheterna. Presstöd är en del av mediepolitiken, ingen grundlagsskyddad rättighet.30 Eftersom det nuvarande presstödet inte innehåller någon bestäm- melse om respekt för demokratins grundprinciper som en förutsätt- ning för att få del av stödet, används skattebetalarnas pengar för att delfinansiera medier som publicerar innehåll som t.ex. väcker misstro mot vissa grupper. Enligt förslag till mediestödsförordning ska det vara ett tröskelkrav för det nya medie- stödet att det allmänna nyhetsmediet präglas av principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och vär- dighet vilket även gäller för den som sänder tv eller radio enligt radio- och tv-lagen.31 Medier som bedriver lågintensiv hatpropaganda i syfte att miss- kreditera en viss grupp människor – utlandsfödda, kvinnor eller muslimer exempelvis – kan enligt inte anses upp- fylla detta krav, även om de inte går så långt i varje enskild publicering att den ansvariga utgivaren kan åtalas för förtal eller hets mot folk- 30 SOU 2013:66 s. 444–447. 31 5 kap. 1 § och 14 kap. 1 § radio- och tv-lagen (2010:696). Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Inför perspektiv som utgår ifrån att alla människor inte är lika mycket värda kan inte staten förhålla sig neutral. Staten ska ligen i sin tvingande roll (för att upprätthålla lag och ordning) för- svara medborgares rätt att uttrycka dessa perspektiv, men ska i sin roll som normbildare inte med allmänna medel stötta medier som inte respekterar de demokratiska grundprinciperna om alla männis- kors lika värde, frihet och värdighet. har övervägt att definiera detta tröskelvärde inom ramen för villkoret ”kvalitet och inre mångfald”. Detta hade mycket väl låtit sig göras, då en ensidigt negativ representation av t.ex. en viss grupp inte kan sägas uppfylla de medieetiska publice- ringsreglerna eller inre mångfald i betydelsen mångfald i varje enskilt mediums innehåll.32 För tydlighetens skull valde utredningen emellertid att lyfta resonemanget till ett eget avsnitt. Ett villkor för det nuvarande driftsstödet till en- och tvådagarstid- ningar och för det nyinrättade utvecklingsstödet är att av hela innehållet måste utgöras av redaktionellt material för att komma i fråga för stöd. Endags- och tvådagarstidningar med en s.k. packningsgrad på 60/40 eller 70/kan därmed inte komma ifråga för stöd.33 Vid tidigare översyner av det statliga stödet till dagspressen har man hänvisat till att presspolitiken inte ska omfatta annonstidningar, där det redaktionella innehållet är under- ordnat.34 Även mediestödet ska ha en tydlig tonvikt på det redaktionella innehållet i allmänna nyhetsmedier. Som framgått ovan avses därmed det innehåll som har producerats av det allmänna nyhetsmediets redaktion eller köpts in från t.ex. text- eller bildleverantör som är oberoende från kommersiella intressen. Med mediestödets uttalade syfte att stärka demokratin i genom att, via allmänna nyhets- medier, bl.a. främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsför- medling är det mycket som talar för att kravet på redaktionellt inne- håll ska öka något i det nya stödsystemet. Spelregler för press, radio och tv, publicitetsreglerna p. 33 Enligt uppgift från har många gratistidningar en packningsgrad på 60/40 eller 70/, dvs. av innehållet utgörs av annonser. 34 Översyn av det statliga stödet till dagspressen (SOU 2013:66), s. 367. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier ska kravet på redaktionellt innehåll gälla som allmänt tröskelkrav för mediestöd och dessutom öka från . Bedömningen är att nuvarande presstödstidningar antingen redan uppfyller villkoret eller har förutsättningar att göra det. Mer kvalitativt redaktionellt material skulle möjligen också få en positiv inverkan på användning och betalvilja. Den nya mediestödsnämnden kan dock – i sin bedömning av omfattningen på det redaktionella innehållet – inte utgå från den pappersbaserade mätning som presstödet bygger på. Där baseras beräkningen på redaktionell yta som en del av det totalt tillgängliga utrymmet i en tvådimensionell kontext. I digitala miljöer handlar det om att väga in fler aspekter. Användningstid förefaller nödvändigt att ta hänsyn till. Men även användarupplevelsen. Det redaktionella innehållet mätt i rena volymer kan vara en omfattande del av hela mediets spridda produktion, men ändå – utifrån användarperspektiv – stå tillbaka för exempelvis dominerande popup-annonser. Ett generellt problem avseende mätbarhet i den digitala miljön handlar om vad som är att betrakta som publicerat. Tillgängliggjort arkivma- terial kan anses ständigt publicerat och får i vissa situationer förnyad aktualitet för användarna. Dessutom blir användarupplevelserna alltmer individualiserade. har i dialog med mätinstitut prövat förutsätt- ningarna för huruvida det trots allt går att göra meningsfulla bedöm- ningar av omfånget på det redaktionella innehållet i digitala medier, genom att t.ex. mäta publicerad redaktionell volym under aktuell mätperiod i förhållande till publicerad annonsvolym, hämtat som data ur medieföretagens system för annons- och reklamhantering och redaktionella publiceringar.