sou · H4B319 · 2016-03-11 00:00:00 — Bestäm- melsen bör därför ändras så att den tydligare knyter an till barn- konventionens artikel 12. Rätten att få uttrycka sina åsikter, och att få information (se nedan) bör därvid inte enbart gälla i ärenden om tillstånd, utan i alla ärenden som rör barnet.41 Som vi har diskuterat innebär rätten att uttrycka sina åsikter inte en skyldighet att göra det. Väljer barnet att avstå från att uttrycka sina åsikter ska detta respekteras och åsikterna ska heller inte eftersökas på annat sätt mot barnets vilja. Det bör dock framgå av dokumentationen att barnet valt att inte framföra några åsikter. Däremot innebär rättigheten en skyldighet för dem som utreder ett ärende att skapa förutsättningar för barnet att utöva sin rättighet, bl.a. genom att skydda barnet i dess deltagande. Barnets förmåga att bilda egna åsikter ska inte sammanblandas med förmågan att kunna tala eller uttrycka sig på annat sätt. Beträffande barn som inte har förmåga att framföra sina åsikter bör barnets åsikter, så långt det är möjligt, klarläggas på annat sätt. Detta kan ske genom inhämtande av uppgifter från barnets närstående eller genom någon företrädare för barnet. Vidare kan åsikterna t.ex. klar- läggas genom dokumentation av vad barnet har framfört. Med hänsyn till principen om barnets bästa är det angeläget att barnets inställning klargörs på ett sätt som iakttar respekten för barnets integritet och självbestämmande. För att åsikterna ska få någon betydelse i beslutsprocessen är det naturligtvis av stor betydelse att det barnet tillfrågas om är relevant för barnet och för det beslut som ska fattas. Det måste också be- aktas att sättet på vilket frågorna ställs och miljön för samtalet kan ha stor betydelse för hur barnet uttrycker sig. En grundläggande förutsättning för att barnet ska kunna uttrycka sina åsikter är att barnet får relevant information. I en ny bestäm- melse bör tydliggöras vilken information barnet ska få utifrån sin 41 Detta innebär inte någon saklig ändring jämfört med . Rätten för barnet att uttrycka sina åsikter tillämpas redan i andra ärenden än ärenden om tillstånd, t.ex. i ärenden om med- borgarskap och främlingspass. Av rättsliga ställningstagande SR 36/2015 framgår att i de fall tillstånd inte ska bedömas har i stället att direkt tilläm- pa artikel 12 i . Iakttagelser på de kartlagda områdena ålder och mognad. Barnet ska få relevant information. Med relevant information avses vederhäftig information som är av betydelse för det enskilda barnet. Informationen bör inte enbart omfatta fakta- uppgifter, t.ex. om vilka rättigheter barnet har och hur handlägg- ningen går till, utan även information om följderna av barnets åsikter och möjliga resultat av utredningen eller utgången i ärendet.42 Det är som regel inte tillräckligt att barnet får information endast i inledningsskedet av ett ärende. Barnet bör också få fortlöpande information om sådant som är av betydelse i ärendet. För att barnet ska kunna framföra sina åsikter bör barnet få relevant information under ärendets handläggning, fram till det slutliga beslutet. Om barnet inte får information, blir det svårt för barnet att veta vad han eller hon ska uttrycka sina åsikter om. Det är viktigt att samtal med barn förbereds så att den information som barnet ger kan beaktas i beslutsprocessen. Information, samtalsmetodik och miljö är avgörande för att barn ska kunna utöva sin rättighet och för att myndigheten ska kunna använda barnets utsaga i beslutet. Av förvaltningslagen (1986:223) följer att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Detta gäller även i ärenden där parten är ett barn. För att leva upp till kraven i bör det framgå av UtlL att barnet också ska informeras om beslut varigenom ärendet avgörs och de skäl som bestämt utgången.43 Informationen som ges till barnet ska anpassas till barnets ålder, mognad och andra individuella förutsättningar. Med individuella förutsättningar menas barnets förutsättningar att förstå språket, bar- nets tidigare erfarenheter, utbildningsbakgrund, m.m. För att bestämmelsen om barnets bästa och barnets rätt att få uttrycka sina åsikter ska få genomslag krävs en dialog som bara kan komma till stånd om barnet förstår den information som ges. Den som ger informationen måste därför, så långt det är möjligt, försäkra sig om att barnet förstått såväl innehållet i som betydelsen av infor- mationen. 42CRC/C/GC/12, p. 43CRC/C/GC/12, p. Iakttagelser på de kartlagda områdena 5.2Stöd och service till barn med funktionsnedsättning Beslut om insatser till barn enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade har livssituationen för barn med funktionsnedsätt- ning uppmärksammats i allt högre grad. Olika hinder i samhället kan, beroende på vilken funktionsnedsättning barnet har, försvåra möjligheterna för barnet att delta i fritids- och kulturlivet, i skolan och i andra sociala sammanhang. Barn med funktionsnedsättning löper dessutom högre risk än andra barn att bli utsatta för våld inom familjen och för diskriminering och kränkande behandling i t.ex. skolan. Detta är också något som barnrättskommittén har uppmärk- sammat i sina rekommendationer till från 2015.44 Studier ger också vid handen att barn som har en funktionsnedsättning har sämre hälsa jämfört med andra barn.45 Många barn med funktionsnedsätt- ning kan under hela sin uppväxt befinna sig i ett starkt beroende- förhållande till vuxna, både för att få sina grundläggande behov till- godosedda och för att kunna utvecklas som individer. Det kan inne- bära en särskild utsatthet och göra att stödinsatser från samhället som ger barnet möjlighet att utvecklas på sina villkor och utifrån sina intressen kan vara av stor betydelse. Barn som har en funktionsnedsättning har sina unika behov, och funktionsnedsättningen kan påverka barnets livsvillkor på olika sätt. Funktionsnedsättningen kan vara fysisk, psykisk eller intellektuell, tillfällig eller permanent. Samhällets stöd måste därför anpassas till det enskilda barnet och förändras i takt med barnets utveckling och ändrade behov. Staten är skyldig att säkerställa barnets rättigheter enligt konven- tionen. Ett barn med en funktionsnedsättning kan dock ha svårare att få sina rättigheter tillgodosedda. Flera myndigheter och organisa- tioner har uppmärksammat utredningen på situationen för barn med funktionsnedsättning och pekat på brister i hur deras rättig- heter enligt tillgodoses i rättstillämpningen. 44CRC/C/SWE/CO/5, p. 45Handisam, 2014, Handisam, 2013, och , 2012. Iakttagelser på de kartlagda områdena Kartläggningen som utredningen låtit göra har omfattat tillämp- ningen av vissa bestämmelser i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Det är en rättighetslag, vilket innebär att när en person uppfyller de krav som ställs för att en insats ska kunna beviljas har man också rätt till en insats enligt lagen. LSS är också en s.k. pluslag. Det innebär att LSS inte får innebära någon inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt annan lag (4 §). Alla insatser enligt LSS är frivilliga (8 §). Lagen omfattar, enligt 1 § LSS, bl.a. personer, även barn, med ut- vecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd (1 § 1) lik- som barn med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande (1 § 3). Förutsättning- en för rätt till insats beträffande de senare är att funktionshindren är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livs- föringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Relevanta artiklar i och bestämmelser i Syftet med kartläggningen är att få kunskap om vilket genomslag barnets rättigheter i fått i rättstillämpningen, med särskilt fokus på konventionens fyra grundprinciper. När barnkon- ventionen antogs av 1989 var det den första konvention om mänskliga rättigheter som tog upp funktionsned- sättning som en specifik diskrimineringsgrund i artikel 2 (begreppet handikapp används i konventionen). Det var dessutom första gången som det fanns en särskild artikel som uteslutande behandlade rättig- heter för barn med funktionsnedsättning – artikel 23.46 Enligt artikel 23.1 bör barn med – ”fysiskt eller psykiskt handi- kapp” – åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar självförtroende och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhället. Barn med funktionsnedsätt- ning har, enligt artikel 23.2, rätt till särskild omvårdnad och staten ska, inom ramen för tillgängliga resurser, uppmuntra och säkerställa att barnet och de som ansvarar för barnets omvårdnad får ansökt bistånd47 som är lämpligt med hänsyn till barnets tillstånd och för- 46CRC/C/GC/9, p. 47Begreppet bistånd används i den svenska konventionstexten och ska inte förväxlas med bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL. Iakttagelser på de kartlagda områdena äldrarnas förhållanden eller förhållandena hos andra som tar hand om barnet. Bistånd som lämnas enligt artikel 23.2 ska enligt 23.3, då så är möjligt, vara kostnadsfritt med beaktande av föräldrarnas ekonomiska tillgångar eller de ekonomiska tillgångarna hos andra som tar hand om barnet och ska syfta till att säkerställa att barnet har effektiv tillgång till och erhåller undervisning och utbildning, hälso- och sjuk- vård, habilitering, förberedelse för arbetslivet och möjligheter till rekreation på ett sätt som bidrar till barnets största möjliga integre- ring i samhället och individuella utveckling, innefattande dess kul- turella och andliga utveckling. Vidare framhålls i artikel 23.4 vikten av internationellt samarbete.48 Den som tillhör personkretsen i 1 § LSS har, enligt 7 §, rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1–9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte till- godoses på annat sätt. Personer som anges i 1 § 1 och 2 har, under samma förutsättningar, även rätt till insatser enligt 9 § 10. Det finns sålunda tio olika insatser för stöd och service. Av 7 § framgår att den enskilde, genom insatserna, ska tillförsäk- ras goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samord- nade, och anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Innebörden i goda levnadsvillkor enligt LSS är att individen ska få en möjlighet att leva ett liv som andra som inte har en funktionsnedsättning. Barnet och familjen ska, enligt , genom insatserna till- försäkras goda levnadsvillkor, och barn och ungdomar ska ges förut- sättningar för god fysisk och psykisk utveckling och i övrigt sådana uppväxtvillkor som betraktas som goda för alla barn och ungdomar. Andra viktiga utgångspunkter är anhörigas behov av att kunna leva ett aktivt och tryggt liv samt ungdomars behov av frigörelse. Insatser som beviljas till barn ska präglas av helhetssyn och kontinuitet. I begreppet helhetssyn innefattas att stödet planeras och ges med ut- gångspunkt i den enskildes samlade behov. När det gäller barn inne- bär det dels att insatsen och dess syfte måste ses i ett långsiktigt per- spektiv, dels att hänsyn måste tas till barnets familjeförhållanden. Att ett barn då och då får korttidsvistelse kan innebära att familjen 48 Se CRC/C/GC/9 om artikelns genomförande i konventionsstaterna. Iakttagelser på de kartlagda områdena kan klara av omvårdnaden av sitt barn under hela dess uppväxt, sam- tidigt som syskon kan få den tid som de behöver tillsammans med sina föräldrar. Begreppet kontinuitet innebär att insatserna är bestå- ende och att tillvaron därmed blir överblickbar för den enskilde.49 I LSS finns två bestämmelser som utgår från barnkon- ventionens grundprinciper om barnets bästa (artikel 3) och barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd (artikel 12). Av 6 a § framgår att när åtgärder rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas. I 8 § anges att när en insats rör ett barn ska barnet få relevant in- formation och ges möjlighet att framföra sina åsikter. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. För att kartlägga hur rättstillämpningen stämmer överens med , särskilt grundprinciperna, har i kartläggningen granskats beslut om ledsagarservice (9 § 3) och korttidsvistelse utan- för det egna hemmet (9 § 6) eftersom de kan belysa barnets rättig- heter och synen på barnet enligt . Insatserna har också en tydlig koppling till flera av artiklarna i konventionen. De är dessutom vanligt förekommande hos de barn med funktionsned- sättning som är berättigade att ansöka om insatser enligt LSS. Ledsagarservice syftar till att underlätta för barnet att delta i samhällslivet och innebär att barnet får en av kommunen betald följe- slagare för att kunna göra vissa aktiviteter. Det kan handla om att t.ex. delta i fritids- och kulturaktiviteter, att träffa kompisar eller kunna ta en promenad. Ledsagarservice ska ge barnet möjlighet att leva som andra i motsvarande ålder, vilket gör att ledsagarservice sällan beviljas små barn eftersom små barn normalt inte rör sig på egen hand i samhället. Statistiken visar också att det är en insats som är vanlig för ungdomar med funktionsnedsättning.50 Korttidsvistelse utanför det egna hemmet syftar till dels att per- sonen med funktionsnedsättning ska erbjudas miljöombyte och rekreation, dels att anhöriga därigenom kan beredas avlösning i om- vårdnadsarbetet. Insatsen kan innebära att barnet bor i ett korttids- hem eller hos en stödfamilj under . Insatsen kan också beviljas för att barnet ska kunna delta i tillfälliga aktivi- teter som en lägervistelse eller en kortare kurs. Korttidsvistelse utan- för det egna hemmet kan vara en återkommande insats för barnet 49Socialstyrelsen, 2014b. 50Socialstyrelsen, 2014b s. 59 f. Iakttagelser på de kartlagda områdena eller en insats som beviljas för akuta behov. Insatsen bör också kunna ses som ett led i att bryta ett ensidigt beroende mellan barn och föräldrar.51 Korttidsvistelse kan delvis ses som ett alternativ till insatsen avlösarservice (9 § 5). I valet mellan de bägge avlösningsformerna måste, enligt , den enskildes och de anhöri- gas önskemål tillmätas största betydelse. Genom korttidsvistelse ska anhöriga kunna ges avlösning och utrymme för avkoppling. För barnet eller den unga personen kan korttidsvistelsen både tillgodo- se behov av miljöombyte och rekreation och ge möjlighet till per- sonlig utveckling. En ung person kan t.ex. beviljas korttidsvistelse i syfte att stödja hans eller hennes frigörelseprocess från föräldrarna eller för att, som en förberedelse inför vuxenlivet, få pröva på att bo någon annanstans.52 Kartläggningsmaterial och frågor för studien Kartläggningen har genomförts av professorn i välfärdsrätt , verksam vid högskola, på uppdrag av Barn- rättighetsutredningen. har sammanställt resulta- ten av kartläggningen i en rapport till utredningen.53 Studien omfattar beslut enligt LSS fattade av socialnämnden i ett antal kommuner. Besluten och tillhörande utredningar har valts ut genom ett så kallat målmedvetet urval för att få ett rikt och varierat material. Beslut från två stadsdelsnämnder som representerar ett låg- inkomstområde respektive ett höginkomstområde i en storstads- kommun samt fem kommuner i ett glesbygdslän med en befolkning understigande 20 000 invånare per kommun (varav två kommuner med en befolkning understigande 10 000 invånare) har ingått i kart- läggningen. Fokus för kartläggningen har varit hur myndigheter i tillämpning- en av LSS säkerställer de rättigheter barn har enligt barnkonvention- en, oavsett vilken funktionsnedsättning barnet har. Personkretsen enligt 1 § LSS har alltså inte varit ett urvalskriterium vid inhämtan- det av beslut och utredningar från kommunerna. 51Socialstyrelsen, 2014b s. 62. 52Socialstyrelsen, 2014b s. 62. 53Rapporten finns tillgänglig i och hos . Iakttagelser på de kartlagda områdena I kartläggningen har sammanlagt 39 socialnämndsbeslut , med tillhörande utredningar, ingått. Av dessa är 19 beslut från stads- delarna i storstadskommunen (10 beslut från låginkomstområdet och 9 beslut från höginkomstområdet) och 20 beslut från kommu- nerna i glesbygdslänet. Hälften av besluten från glesbygdslänet är från en och samma kommun. Av de 39 beslut som ingått i kartläggningen utgör 29 beslut kort- tidsvistelse utanför det egna hemmet. Resterande 10 rör beslut om ledsagarservice. De kartlagda besluten omfattar fler pojkar (27 styck- en) än flickor (12 stycken). Majoriteten av besluten rör äldre barn i åldern 14–, därefter följer åldersgruppen 6–. Tre beslut rör barn i åldersgruppen 0–. Bifallsbesluten dominerar (37 av 39 beslut). Den övergripande frågan för kartläggningen har varit hur rätts- tillämpningen stämmer överens med de rättigheter barn har enligt . I kartläggningen har följande frågor ingått: –Vilket genomslag får grundprinciperna och andra relevanta artik- lar i i beslut om att bevilja respektive avslå insatserna ledsagarservice respektive korttidsvistelse utanför det egna hemmet? –Hur tillämpas bestämmelsen om barnets bästa (6 a § LSS) respek- tive bestämmelsen om att barnet ska få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter (8 § LSS) i dessa beslut? –Hur överensstämmer tillämpningen av dessa bestämmelser i med det innehåll motsvarande grundprinciper har i barnkonven- tionen? Av centralt intresse för kartläggningen har varit hur barnets behov och intressen bedöms i förhållande till bl.a. frågor om föräldraansvar, självständighet/frigörelse samt delaktighet i samhället/fritids- och kulturlivet. Av intresse har också varit hur familjeperspektivet för- håller sig till barnperspektivet. Iakttagelser på de kartlagda områdena 5.2.2Barnets rätt till icke-diskriminering (artikel 2) Rättigheterna i gäller alla barn, utan åtskillnad, i enlighet med icke-diskrimineringsprincipen i artikel 2. Rätten att inte diskrimineras förbjuder alla former av diskriminering i åtnjutan- det av konventionens rättigheter. Det är enligt barnrättskommittén ingen passiv skyldighet utan kräver att staten vidtar lämpliga pro- aktiva åtgärder för att säkerställa att alla barn ges möjlighet att jäm- likt åtnjuta rättigheterna i konventionen. I vissa situationer kan det också, enligt kommittén, krävas aktiva åtgärder för att avhjälpa reell ojämlikhet.54 Barn med funktionsnedsättning lyfts särskilt fram i artikel 2. Åtgärder som vidtas för att genomföra rättigheterna i barn- konventionen för barn med funktionsnedsättning bör enligt barn- rättskommittén uttryckligen sikta mot en maximal inkludering av dessa barn i samhället.55 Genom konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning har de mänskliga rättigheterna för barn med funktions- nedsättning och statens skyldigheter gentemot dessa barn ytterligare förstärkts. ratificerade den konventionen och den trädde i kraft . Regionala skillnader som gör att barnets rättigheter tillgodoses i olika utsträckning beroende på var i landet barnet bor, får, utifrån artikel 2, inte förekomma.56 har , senast i rekommendationerna 2015, tagit upp frågan om regionala skillnader och uppmanat att vidta åtgärder för att komma tillrätta med regionala skillnader och säkerställa genomförandet av konventionen på alla nivåer i samhället.57 Enligt kartläggningsrapporten kan LSS övergripande syfte be- skrivas som att motverka diskriminering av personer med funktions- nedsättning genom att möjliggöra särskilt stöd och service till den enskilde. Viss åtskillnad görs mellan skilda åldersgrupper då vissa funktionsnedsättningar till följd av normalt åldrande inte omfattas och några insatser för barn särregleras. De diskrimineringsgrunder som omnämns i artikel 2 kommer inte explicit till uttryck i LSS.58 54CRC/C/GC/14, p. 55CRC/C/GC/9, p. 56CRC/GC/2003/5, p. 40 och 41. 57CRC/C/SWE/CO/5/p. 11 och 12. 58Se dock regleringen i 1 kap. 2 § liksom 2 kap. 12 och 13 §§ regeringsformen. Iakttagelser på de kartlagda områdena De sekretessbestämmelser som kartläggningen har omfattats av liksom det begränsade urvalet av beslut gör det svårt att dra några slutsatser utifrån diskrimineringsgrunderna i artikel 2. De kartlagda besluten har dock inte gett några indikationer på att diskriminering skulle ha skett på individnivå. Kartläggningen visar emellertid att i processen som leder fram till beslut om insatser enligt LSS får barn inte alltid sina rättigheter enligt tillgodosedda. Det gäller bl.a. rätten att få uttrycka sina åsikter i frågor som rör barnet, se vidare avsnitt 5.2.5. Kartläggningen indikerar också att det kan finnas skillnader mellan kommunerna i hur barnets rättigheter tillgodoses i beslut och till- hörande utredningar. I tre av fem glesbygdskommuner (sammantaget nio beslut) saknas resonemang kring barnets bästa i utredningar och beslut. Samtal med barnen har inte heller skett. Besluten och tillhörande utredningar ger intryck av att man i dessa kommuner inte har uppmärksammat bestämmelserna i om barnets bästa (6 a §) och att barnet ska få information och möjlighet att uttrycka sina åsikter (8 §). Doku- mentationen i dessa utredningar är också i vissa delar bristfällig, bl.a. är redogörelser för barnets behov av insatser knapphändiga, upp- gifter om bl.a. utredningsmetod och vem som sökt insatsen är inte heller alltid skriftligt dokumenterade. Beslut och utredningar i dessa tre kommuner kan jämföras med den glesbygdskommun (samman- lagt tio beslut) där barnperspektivet regelmässigt synliggörs i beslut och utredningar. I denna kommun och övriga kommuner (en gles- bygdskommun och storstadskommunen) uppmärksammas barnper- spektivet generellt i beslut och utredningar (se vidare avsnitt 5.2.3). I dessa kommuner är också utredningarna mer omfattande, bl.a. finns uppgifter om hur funktionsnedsättningen påverkar barnets och familjens vardag liksom syfte och mål med de aktuella insatserna. Dessa skillnader skulle kunna indikera att barnets rättigheter till- godoses i olika utsträckning i kommunerna. Då underlaget är mycket begränsat och det i flera kommuner rör sig om få beslut är det dock svårt att dra några sådana slutsatser. Såvitt vi har funnit finns inte heller andra rapporter som belyser skillnader mellan kommunerna i hur barnets rättigheter tillgodoses i rättstillämpningen. Däremot har studier inom området barn som bevittnat våld inom familjen visat på stora skillnader mellan kommuner, bl.a. i dokumentation och hur barnperspektivet uppmärksammas i utredningar och beslut. Iakttagelser på de kartlagda områdena synen har inom det området också visat att mindre kommuner med få utredningar ofta har svårt att upprätthålla den kompetens som behövs för att hålla en viss kvalitet i handläggning av ärenden.59 Flera av de kommuner som har ingått i kartläggningen är befolk- ningsmässigt små och de fattar få beslut, vilket kan påverka bl.a. kvaliteten i dokumentationen, något som dock är av stor bety- delse för att barnets rättigheter ska få genomslag i beslutsprocessen. En annan skillnad som kartläggningen påvisar gäller vilka insatser som beviljas i glesbygdskommunerna respektive i storstadskommun- en. I stort sett samtliga beslut om ledsagarservice har fattats i stor- stadskommunens två stadsdelar. En förklaring till detta skulle kunna vara bristande kunskap bland handläggare om insatserna, vilket skulle kunna indikera att barnets möjlighet att aktivt delta i samhället på sina villkor enligt artikel 23 i inte tillgodoses i tillräcklig utsträckning. En annan, möjligen mer trolig förklaring, kan vara geografiska förhållanden, t.ex. att avståndet mellan aktiviteten och föräldrahemmet gör insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet mer ändamålsenlig i glesbygdskommunerna. Det handlar då om att det finns skillnader i barns behov utifrån lokala förhållan- den som kan förklara skillnaderna mellan storstadskommunen och kommunerna i glesbygdslänet.