sou · H4B366 · 2016-10-11 00:00:00 — föreskrift SKOLFS 2011:142 och insamlingen överensstämmer i princip med kostnadsposterna i skollagens regler om bidrag till enskilda huvudmän. De uppgifter som ska lämnas framgår av bilaga 5 till detta betänkande. Uppgifterna som enskilda huvudmän lämnar är föremål för sekretess i enlighet med statistiksekretessen i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Svarsfrekvensen från enskilda huvudmän är jämfört för kommunerna. Kvaliteten på inlämnade uppgifter granskas i första hand med en avvikelseanalys, på samma sätt som för kommunerna, och enligt SCB är tillförlitligheten i uppgifterna hög. 4.4Huvudmännens interna budgetering och redovisning – en övergripande bild Det finns, som tidigare framgått, inte några författningskrav som reglerar intern budgetering och redovisning hos huvudmännen. Det finns heller inga regler om att huvudmän öppet ska redovisa ekonomisk information på enhetsnivå, även om enskilda huvudmän som tidigare nämnts lämnar in uppgifter till SCB. De författningskrav som finns gäller främst den externa redovisningen för huvudmannen, exempelvis enligt BFL, ÅRL eller lagen om redovisning. För enskilda huvudmän varierar kraven på extern redovisning beroende på vilken associationsform som huvudmannen valt. Utredningen har i uppdrag att kartlägga och analysera hur kommuner och enskilda huvudmän budgeterar och redovisar. Utredningens kartläggning och analys har till stor del baserats på enkäter till ett urval av kommuner och enskilda huvudmän. Utredningen har även haft dialog med kommuner och enskilda huvudmän för att närmare undersöka hur budgetering och redovisning fungerar. Avsaknaden av regelverk kring intern budgetering och redovisning innebär att varje huvudman har stor frihet att bygga upp egna principer och system för budgetering och redovisning. Detta torde innebära att den interna redovisningen och budgeteringen Ekonomisk information på enhetsnivå sker på väldigt olika sätt, vilket också bekräftats av enkätsvar och utredningens kontakter med kommuner och enskilda huvudmän. Identifierade skillnader inom kartlagda områden hänger enligt utredningens bedömning inte i hög grad samman med om huvudmannen är offentlig eller enskild. Inte heller med vilken associationsform den enskilde huvudmannen valt. Utredningens bedömning är att faktorer som i högre grad påverkar valda principer och system exempelvis är organisationens storlek och uppbyggnad samt styrfilosofi. Utredningen har därför valt att i närmast följande avsnitt lyfta fram några övergripande principer avseende intern budgetering och redovisning där huvudmän valt olika lösningar. Dessa lösningar beskrivs i form av olika exempel som ska åskådliggöra hur stor variationen kan vara mellan huvudmännens sätt att hantera frågor om budgetering och redovisning. 4.4.1Metod för resursfördelning till enheterna Rambudgetering anses av många som det traditionella systemet att budgetera och fördela resurser till enheterna, denna metod är dock numera sällsynt inom skolverksamheterna. Vid rambudgetering fördelas resurser till enheterna med utgångspunkt i föregående års budget, med justeringar för t.ex. pris- och löneutvecklingar. Viss hänsyn tas även till om verksamheten behöver utökas eller minskas med avseende på antal elever. Det innebär t.ex. att för en grundskoleenhet justeras normalt budgeten i samband med att det sker förändringar i antalet klasser, men mindre variationer i elevantal påverkar inte budgeten. Utredningens enkätundersökning visar att en volymbaserad resursfördelning är den vanligaste modellen . Kommunerna använder sig oftast av en resursfördelningsmodell som innebär att det finns ett fastställt belopp per elev, både till kommunala enheter och fristående enheter. I varierande grad kombineras detta Ekonomisk information på enhetsnivå belopp med någon form av socioekonomisk fördelning. Det sker mätningar regelbundet av antalet elever och dessa avstämningar ligger till grund för antingen en direkt utbetalning, eller en korrigering av en preliminärt utbetald ersättning. I flertalet av kommunerna som svarat på enkäten görs mätningen och på fastställda datum, vilket gör systemet tydligt. I de fall då en avstämning sker säkerställs också att resurser verkligen tilldelas den enhet där eleven befinner sig för tillfället, till skillnad från de kommuner där man mäter färre gånger och då riskerar att få en fördröjning mellan ett en elev byter enhet och att även resurserna flyttas dit. Huvudmännen fördelar den elevrelaterade resursen ut till enheterna. För att hantera finansiering av centrala funktioner inom en större organisation tillämpas ofta någon form av avdrag på bidraget per elev. I vilken grad det sker är starkt förknippat med hur mycket resurser som fördelas ut och vilket frihetsgrad en enskild enhet har i hur den kan använda sina resurser (se nedan i avsnitt 4.4.2). 4.4.2Grad av decentraliserat ansvar Resultatenhet med stora frihetsgrader När huvudmännen valt denna lösning har skolenheterna oftast en komplett resultaträkning, där man själv förfogar över enhetens samtliga kostnader och intäkter. I organisationen finns inga centrala resurser för gemensamma funktioner/verksamheter, bortsett från resurser för viss myndighetsutövning och verksamhet som endast bedrivs av huvudman. Ansvariga för enheten har även möjligheter att själva, inom ramen för aktuella regelverk, välja var man köper tjänster. Från central huvudmannanivå ställs krav på respektive enhet att de ska ha en nettobudget med minst nollresultat. Eftersom enheterna själva förfogar över hela sin ekonomi, så finns tydliga incitament att vara ekonomisk långsiktig i arbetet. Ekonomisk information på enhetsnivå Kostnadsenheter med begränsade frihetsgrader Till skillnad från enheter med stora frihetsgrader så har denna typ av enheter endast en kostnadsbudget. Huvudmannen fördelar endast ut en begränsad del av hela verksamhetens, t.ex. grundskoleverksamhet, totala kostnader till respektive enhet. Övrig del av verksamheten finansieras genom centrala resurser hos huvudmannen, för t.ex. elevhälsa, skolutveckling, ledning, lokalkostnader och administration. Central ledning styr och samordnar alla större inköp och hanterar dessutom alla externa intäkter. Styrning sker genom kontroll av avvikelse mot budgeterade kostnader och det finns ingen komplett ekonomisk resultaträkning på enhetsnivå. 4.4.3Hantering av interna tjänster Utvecklat system med köp/sälj organisation När huvudmännen valt denna lösning köper enheterna de tjänster som behövs från centrala funktioner eller andra delar av organisationen. Det är möjligt att dela in dessa tjänster i två kategorier, obligatoriska tjänster och valfria tilläggstjänster. De obligatoriska tjänsterna präglas av att det är tjänster som enheterna inte har möjlighet att välja bort och det finns då oftast ett fastlagt pris och volym för dessa. De valfria tjänsterna kan antingen vara sådana som enheterna alltid har behov av, men kan välja varifrån den köps, eller sådana som är mer behovsstyrda och där enheterna själva väljer när de behövs och av vem man köper. När det gäller valfria tjänster så har enheterna en möjlighet att själv förhandla pris och omfattning. Med köp/sälj organisation blir enheternas efterfrågan på tjänster avgörande för huvudmannens interna utbud av tjänster. Interna tjänster finansieras centralt Ett tydligt alternativ till köp/sälj kan vara att interna tjänster helt finansieras centralt hos huvudmannen, dvs. respektive enheter har inga resurser för att skaffa dessa tjänster. I stället har enheterna möjlighet Ekonomisk information på enhetsnivå att nyttja tjänsterna vid behov utan kostnad. Huvudmannen bedömer och prioriterar centralt det totala utbudet av interna tjänster. 4.4.4Hantering av överskott/underskott Enheterna ansvarar för över/underskott i sin egen verksamhet När huvudmännen valt denna modell ansvarar enheterna för sitt eget resultat och för med sig sina överrespektive underskott över åren. Det innebär att fokus ligger på att enheterna håller sin budget. Det är mycket ovanligt att skolenheterna har egna balansräkningar, det förekommer dock t.ex. hos mindre enskilda huvudmän som endast har en skolenhet. I stället håller huvudmannen reda på enheternas ackumulerade resultat över åren genom någon form av separat redovisning. En förutsättning för att detta ska fungera är ett tydligt regelverk kring hantering av över- och underskott. I dessa regler finns konkreta krav på hur ett underskott ska hanteras. I de fall då en enhet hamnar på ett ackumulerat underskott finns det krav på inom vilken tidperiod detta underskott ska återställas för enheten. Enheter får använda sina ackumulerade överskott (en form av fiktivt eget kapital), men oftast finns det begränsningar både kring omfattning och ändamål, t.ex. att enheten får endast använda en viss procent av överskottet och det får inte användas till ordinarie verksamhet utan ska vara till engångsinsatser. Hur stabilt denna typ av system blir påverkas av hur konsekvent huvudmannen tillämpar systemet. För det fall en huvudman återkommande nollställer systemet avseende enheternas ackumulerade överskott, så kommer det sannolikt att leda till att enheter förbrukar alla sina medel , i stället för att planera . För det fall huvudmannen nollställer systemet avseende enheternas ackumulerade underskott, så riskeras att enheterna sätter i system att gå med underskott. Låter huvudmannen i stället systemet verka kommer enheterna att ha tydliga incitament att agera med långsiktighet i sin ekonomiska planering och hantering. Ekonomisk information på enhetsnivå Över/underskott hanteras centralt En alternativ modell är att enheterna börjar det nya året med en ny budget, utan att behöva ta med sig sitt underskott från föregående år eller möjligheten att ta med sig ett överskott. Detta innebär att fokus ligger på att enheterna håller budgeten . Enheternas resultat räknas ihop till en totalnivå hos huvudmannen vid varje bokslut. Huvudmannen styr centralt vad ett överskott ska användas till, eller fördelar ut besparingskrav för att återställa ett underskott. Med denna princip blir det mer central styrning och enheterna har inte incitament att spara medel , utan i stället att göra av med alla budgeterade medel under innevarande år. 4.4.5Former för intern uppföljning Formerna för intern uppföljning varierar i stor utsträckning mellan huvudmännen. Det finns exempel på huvudmän med fylliga månadsrapporter och prognoser med uppföljning . Formerna för intern dialog kan också i vissa fall vara väl utvecklade med planerade möten mellan skolenheterna och den centrala nivån . Vissa huvudmän har särskilda it-system för att stödja den interna uppföljningsdialogen. De som har en utvecklad intern redovisning med resultaträkning använder oftast denna som grund för den ekonomiska uppföljningen. I andra fall har huvudmännen mindre utvecklade rapporter, mindre detaljerad uppföljning och dialog endast . Val av mått och nyckeltal Grunden för uppföljning är normalt någon form av resultatsammanställning på enhetsnivå samt beslutad budget. Prognosen, dvs. bedömningen av vad resultatet blir , är viktigt i uppföljningsarbetet. Uppföljning kan ske ner på delposter, t.ex. avstämning av budgeterade löner mot utfallet av löner osv. Därutöver använder sig vissa huvudmän av en mer detaljerad uppföljning där man utöver den grundläggande uppföljningen även Ekonomisk information på enhetsnivå tittar på enheterna ur ett perspektiv där man använder sig av flera nyckeltal. Syftet är att från centralt håll få en djupare förståelse av enheternas ekonomi, men också att enheterna själva ska få en grund för att kunna analysera och göra bedömningar av den egna verksamheten. Nyckeltalen som används vid en mer detaljerad uppföljning omfattar oftast både innevarande år, föregående år samt trender över tiden. Några exempel på verksamhetsnära nyckeltal som huvudmännen anger att de använder för uppföljning är: •kostnad per genomsnittligt meritvärde för skolenhet •andel lärare med legitimation. Enskilda huvudmän använder sig på huvudmannanivå ofta av mer traditionella finansiella nyckeltal, som till t.ex. soliditet, rörelsemarginal, likviditet och täckningsgrad. Av enkätsvaren framgår tydligt att kommuner inte lika ofta som enskilda huvudmän använder sig av finansiella nyckeltal, utan mer av verksamhetsnära nyckeltal. Förslag: Ett krav på ekonomisk redovisning på enhetsnivå ska införas. Redovisningen ska bygga på den struktur som enligt skollagen gäller för kommunala bidrag till enskilda huvudmän. Kravet på redovisning ska omfatta huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola och gymnasiesärskola. ska ansvara för insamlingen av den ekonomiska informationen och insamlingen bör i möjligaste mån samordnas med den insamling av uppgifter som görs inom ramen för den officiella statistiken. ska publicera den ekonomiska informationen i form av resultatsammanställning. Ett antal finansiella nyckeltal bör även publiceras. Ekonomisk information på enhetsnivå Skälen för utredningens förslag och överväganden Ekonomisk redovisning på enhetsnivå syftar till att öka öppenheten och insynen i hur offentliga medel används i verksamheten. Öppenhet och insyn kan dels förstärka förtroendet för verksamheten, dels ligga till grund för jämförelser som kan vara värdefulla både utifrån brukar- och styrningsperspektiv. Utredningens uppdrag är att föreslå hur ekonomisk information ska redovisas på enhetsnivå, detta för att öka tillgången på information och därmed även insynen i skolmarknaden för allmänheten. Detta ställer krav på att enhetsredovisningen och den publicerade informationen ska vara pedagogiskt uppställd och lättillgänglig för läsaren, något som utredningen strävat efter att ta hänsyn till i vårt arbete. Utredningens analys av de data som finns tillgängliga visar att det saknas tillräcklig information för att kunna presentera jämförbar ekonomisk information på enhetnivå. Exempelvis lämnar kommunerna ekonomisk statistik till SCB för hela sin kommunala verksamhet och inte per enhet. Även uppgiftslämnandet från enskilda huvudmän behöver utvecklas för att få en god jämförbarhet på enhetnivå och därmed kunna uppnå det syfte med en enhetsredovisning som ligger i utredningens uppdrag. Detta medför att fler uppgifter jämfört med behöver lämnas in och att vissa uppgifter behöver redovisas på ett delvis annat sätt än . Sammantaget kommer detta att innebära en ökad administrativ börda för huvudmännen. För att begränsa den ökade administrationen har utredningen valt att inte bygga ett nytt system vid utformningen av en enhetsredovisning enligt direktiven, utan i stället försökt utgå från befintliga strukturer beträffande insamling och rapportering av ekonomisk information. Utifrån hur uppdraget formulerats i direktiven anser utredningen att kravet på enhetsredovisning ska avse huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Ekonomisk information på enhetsnivå 4.5.1Två alternativa uppställningar av ekonomisk information Utredningen har identifierat två olika förekommande principiella uppställningar av ekonomin som skulle kunna användas för enhetsredovisning. Den traditionella typen av uppställning följer de krav som anges i BFL och ÅRL samt lagen om redovisning. Denna utgör även grund för insamling av uppgifter till SCBs räkenskapssammandrag (undantaget den pedagogiska fliken). Här specificeras ett antal poster som dels beskriver verksamhetens intäkter, exempelvis försäljning, avgifter eller bidrag, dels beskriver kostnader ur ett perspektiv som beskriver vilken typ av resurs som används, exempelvis personal, köpta tjänster och förbrukningsmaterial. Den andra uppställningen överensstämmer till stora delar med posterna i det bidragssystem för kommunala bidrag till enskilda huvudmän som återfinns i skollagen och i skolformsförordningarna. Samma principiella uppställning finns också i SCBs pedagogiska flik i räkenskapssammandraget. Detta alternativ fokuserar främst på kostnadssidan och beskriver vilken del av verksamheterna som resurserna används till, exempelvis undervisning, elevhälsa och måltider. Dessa tre verksamhetsdelar skulle enligt den första uppställningen i de flesta fall kunna använda resurserna personal, köpta tjänster och förbrukningsmaterial men det skulle inte vara tydligt vilken resurs som är att hänföra till vilken verksamhetsdel. I detta alternativ samlas resursförbrukningen i stället på relevant del av verksamheten. För att på bästa sätt kunna öka allmänhetens insyn och förståelse för skolenheternas ekonomi ser utredningen starka fördelar med att utgå ifrån den andra av de ovan beskrivna uppställningarna. Detta sätt att ställa upp den ekonomiska informationen underlättar för såväl allmänhet som huvudmän att jämföra olika enheter och att överblicka resursanvändning, exempelvis till undervisning, samt verksamhetens ekonomiska resultat. Eftersom uppställningen anger hur enheten ur ett verksamhetsperspektiv prioriterar sin ekonomi underlättas också en jämförelse mellan resursanvändning och utbildningsresultat. Uppställningen har en tydlig koppling till bidragssystemet och möjliggör därför en mer transparent och sammanhållen bild av kommunens ekonomi från bidragsbeslut till Ekonomisk information på enhetsnivå verkligt utfall, dvs. hur medlen har använts under ett verksamhetsår. Detta bedöms vara värdefullt särskilt för de enskilda huvudmännens möjlighet att bedöma rimligheten i bidragsbesluten. Denna uppställning bedöms även stödja en god kvalitet i den avstämningsmodell som utredningen föreslår i avsnitt 3.4.9. Dessutom är uppställningen redan vedertagen vid uppgiftsinsamling och publikation inom ramen för den officiella statistiken på skolområdet. Utredningen har utifrån ovanstående överväganden tagit fram en modell för enhetsredovisning som bygger på befintliga definitioner och strukturer från nuvarande uppgiftsinsamling inom ramen för den officiella statistiken, särskilt den pedagogiska fliken i Räkenskapssammandraget. Uppställningen har därmed också en nära koppling till posterna i skollagens bidragsregler. Utifrån den kartläggning som gjorts i avsnitt 4.4 bedömer utredningen att huvudmännen kommer att ha olika förutsättningar för att hantera den uppgiftsinlämning på enhetsnivå som kommer att bli aktuell, särskilt i samband med att systemet börjar tillämpas. Det för även med sig att huvudmännens kostnader för uppgiftsinlämningen kommer variera. Utredningen anser dock att det måste betraktas som genomförbart för samtliga huvudmän att lämna uppgifter enligt föreslagen modell. Modellen, som presenteras nedan, är ett exempel på hur uppställningen i en enhetsredovisning kan se ut och presenteras. Som utvecklas vidare nedan är det som föreslås få i uppdrag att utfärda närmare föreskrifter avseende vad enhetsredovisningen ska innehålla och hur uppgiftslämnandet ska genomföras. 4.5.2Presentation av vald modell I detta exempel används en grundskoleenhet som utgångspunkt. För vissa andra skolformer måste viss anpassning ske av en del poster med hänsyn till att bidragsreglerna är lite olika utformade mellan olika skolformer. Ekonomisk information på enhetsnivå Intäkter och kostnader samt resultat ska i enhetsredovisningen baseras på följande poster per skolenhet (lika för kommunala och enskilda huvudmän). Intäkterna specificeras per skolenhet som grundbelopp, strukturbelopp (i enlighet med denna utrednings förslag i kapitel 2), tilläggsbelopp, omfördelningar (exempelvis när en huvudman gör en intern omfördelning mellan två enheter inom samma skolform, eller omfördelning mellan en skolenhet och huvudmannen centralt för senare utfördelning på enheter). Det är viktigt att detta tydliggörs, annars framgår inte ifall en huvudman använder omfördelningar för att jämna ut resultat mellan enheter samt övriga intäkter i form av t.ex. riktade statsbidrag och EU-bidrag. Kostnaderna specificeras som undervisning, lärverktyg, måltider, elevhälsa, lokalkostnader samt posten administration och övrigt. Posten administration och övrigt kan vid uppgiftinsamlingen delas in i enhetens egna administration respektive administration som är utfördelad från centrala funktioner inom huvudmannens organisation. Att övrigt lagts till administration beror på att utredningen i grunden inte ser att skolenheterna bör ha några betydande kostnader utöver de poster som framgår av bidragssystemet. Av detta skäl och för att stärka kopplingen mot bidragssystemet föreslår utredningen inte någon egen kostnadspost för övriga kostnader. För det fall enheten ändå har egna eller av huvudmännen utfördelade kostnader som inte kan hänföras till undervisning eller någon annan kostnadspost, får dessa således redovisas under posten administration och övrigt. Utredningen bedömer att den föreslagna redovisningen bör ge ökad möjlighet för insyn. Genom att kostnaderna delas upp på motsvarande sätt som i skolförfattningarnas bidragsregler, så ökar transparensens mellan bidragsbeslut och hur medlen används inom respektive enheter. Vidare underlättar en sådan modell den avstämning mot eventuella budgetavvikelser inom verksamhet som ska göras inom bidragssystemet enligt utredningens förslag i avsnitt 3.4.9. Jämförbarheten försvåras i viss mån av att kostnadssidan för enskilda huvudmän inkluderar mervärdeskatt samt att intäktssidan inkluderar schablonersättning för denna mervärdesskatt. Således blir både intäkter och kostnader för en enhet med enskild Ekonomisk information på enhetsnivå huvudman större än för en motsvarande enhet med huvudman. Detta behöver tydligt framgå i samband med presentationen av den ekonomiska informationen. Finansiella nyckeltal samt kommentarer Utredningen bedömer att det inte är möjligt att kräva att en balansräkning på skolenhetsnivå ska presenteras. Skälet för detta är främst att det egna kapitalet, skulder mm inte kan anses tillhöra skolenheten, utan tillhör huvudmannen. Detta stärks också av det i utredningens kontakter med huvudmännen framhållits att redovisning av balansräkning görs på övergripande nivå och inte på varje enhet. Att ställa krav på att det ska göras per enhet skulle skapa en markant ökad administrativ börda för huvudmännen som det är tveksamt om det skulle medföra någon ökad transparens eller något annat mervärde för allmänhetens förståelse och insyn. För att kunna ge en bild av hur enheterna hanterar sin ekonomi anser utredningen dock att resultaten för enheten ska presenteras. Övergångsvis kommer dock enbart respektive att kunna presenteras. Utredningen anser dock att den ekonomiska informationen i form av en resultatsammanställning bör kompletteras med ett antal finansiella nyckeltal som beskriver ekonomisk ställning. Nyckeltal som är mer förknippade med verksamhetsresultat och personella resurser har utredningen inte utrett eftersom det inte kan anses ingå i uppdraget, och dessutom är en del av den information som presenterar per skolenhet. De finansiella nyckeltal som utredningen anser relevanta att presentera och som beskriver ekonomisk ställning ligger på huvudmannanivå. Det kan dock finnas ett intresse att på enhetsnivå presentera huvudmannens ekonomiska ställning eftersom den, åtminstone för enheter med enskild huvudman, utgör en viktig grund för de långsiktiga förutsättningarna. Några vedertagna finansiella nyckeltal som tillsammans med enhetsredovisningen skulle kunna redovisas för huvudmännen är exempelvis följande: •Solididet, som visar hur stor andel av tillgångarna som är finansierade med eget kapital. Ekonomisk information på enhetsnivå •Likviditet, som anger kortsiktig betalningsförmåga. •Kreditvärdighet (rating), som är en bedömning av huvudmannens förmåga att betala sina skulder. Även andra finansiella nyckeltal kan vara intressanta som t.ex. huvudmannens ekonomiska resultat och omsättning. Det bör dock noteras att huvudmännen kan ha delvis olika sätt att mäta finansiella nyckeltal. Dessutom har kommunala huvudmän andra långsiktiga förutsättningar än enskilda, bl.