sou · H4B323 · 2016-03-15 00:00:00 — Det är naturligt att det även inom ramen för en begränsad reform finns olika uppfattningar i frågan om reglerna som styr beskatt- ningen av incitamentsinkomster är bra eller inte. En del skattskyldiga och deras företrädare synes vara förhållandevis nöjda med de regler som gäller och hur de tillämpas, även om de tycker att beskattningsnivåerna är för höga. Det finns emellertid också ett starkt och allmänt önskemål om stabilare och mer förutsebara regler. Det anses fortfarande vara svårt att avgöra riktigt var gränserna går. Det gäller kanske särskilt när det handlar om att utländska incitamentsprogram ska tillämpas i . Det är allmänt inte bra att det är svårt att förutse om det blir tvist om en fråga och vilken utgång den i så fall kan få. När det gäller beskattning av incitamentsinkomster är sådana svårigheter särskilt allvarliga. Det beror naturligtvis på att skillnaden i beskattning mellan de möjliga alternativen är så stor. Min bedömning är att osäkerheten är av sådan omfattning och kan få sådana konsekvenser att det i sig är skäl för att överväga Utgångspunkter för mina förslag Frågan är närmast vilka ändringar som kan leda till mer förutsebara regler. Som jag redovisat ovan är enligt min uppfattning principen att det är beskattningstidpunkten som är avgörande för om inkomst ska tas upp i tjänst eller kapital riktig. Med en sådan princip är det emellertid särskilt viktigt att beskattningstidpunkten bestäms på rationella grunder. Reglerna ska stå i överenstämmelse med de principer som i övrigt gäller för beskattning av förmåner och också ge en rimlig likabehandling av olika alternativ som motsvarar varandra. Lika fall ska behandlas lika, olika fall ska inte behandlas lika. Frågan är hur det är med det. Som jag återkommer till i kapitel 9 ser jag två problem med värdepappersregeln och dess tillämpning. Den leder till att lika fall behandlas olika och den ger för ABL-instrument konsekvenser som är svåra att förena med allmänna principer för när en tjänsteinkomst ska tas upp till beskattning. En utgångspunkt för en reform bör därför vara att dessa problem åtgärdas. Nya regler bör leda till att lika fall ska behandlas på samma sätt och beskattningen på detta område bör heller inte avvika från vad som gäller för andra förmåner. Bedömning: Det är svårt att värdera förmåner i form av värdepapper och en rätt att förvärva värdepapper. De erfarenheter som finns visar emellertid inte att dessa är av en sådan omfattning eller art att lagstiftningen måste utformas så att värdering blir överflödig. Både värdepappersregeln och personaloptionsregeln förutsätter att förmånen som den anställde får kan värderas. Värderingsfrågorna behandlas i kapitel 10. Både och andra har framfört att värderingsproblemen är betydande. För företagen gäller att det kan vara dyrt att värdera värdepapper. Utgångspunkter för mina förslag har väckt frågan om svårigheterna med att värdera tillgångar är så omfattande att skattereglerna för onoterade värdepapper och andra tillgångar som är särskilt svåra att värdera bör följa helt andra principer. Myndigheten menar att beskattningen i stället skulle kunna skjutas upp till dess att instrumenten avyttras. Förslaget utvärderas närmare i nästa kapitel. Det finns anledning att redan nu säga något kort om värderingssvårigheter och deras betydelse för vägvalen. Det går inte ta bort värderingens betydelse för beskattningen, så länge inte beskattningen konsekvent bygger på betalningsströmmar i beskattningslandets egen valuta. Även om man när det gäller incitamentsbeskattning skulle kunna utforma reglerna så att värderingssvårigheterna minskar kommer problem att finnas kvar på andra beskattningsområden. Trots att det uppenbarligen finns stora svårigheter är det som jag ser det alldeles för tidigt att dra slutsatsen att värdering till varje pris måste undvikas. I stället bör man försöka utveckla regler och strukturer som förbättrar förutsättningar för rimliga utfall och som minskar de skattskyldigas kostnader. Sådana förslag behandlas i kapitel 10. 8Förslag som jag inte gått vidare med Flera intressenter har lämnat förslag till hur reglerna om beskattning av incitamentsinkomster ska ändras. Mina förslag presenteras i kommande kapitel. I detta kapitel redovisar jag förslag och idéer som jag övervägt, men av olika skäl valt att inte gå vidare med. (Industrivärden) föreslår att en viss typ av incitamentsprogram gynnas skattemässigt. Anställda nyckel- personer ska kunna avstå en del av sin kontanta lön mot aktier, utan att beskattas för förmånen. Detta förslag presenteras närmare och utvärderas i avsnitt 8.2. och advokatfirman har presenterat varsin idéskiss som har det gemensamt att den innebär en uppskjuten beskattning. Med vissa undantag beskattas enligt dessa förslag incitamentsinkomster när de aktier eller instrument som erhållits säljs. Inkomsten fördelas då mellan inkomstslagen tjänst och kapital. Idéskisserna presenteras i avsnitt 8.3. har därefter meddelat att myndigheten inte längre anser att beskattningen ska bygga på sådana utgångspunkter. Skillnaden i beskattningsnivå mellan kapitalinkomster och höga tjänsteinkomster leder till att reglerna för beskattning av incitamentsinkomster blir betydelsefulla. I förstärks denna betydelse av att det inte finns någon övre gräns för uttag av socialavgifter. Även på tjänsteinkomster som är så höga att de inte ger någon motsvarande rätt till ersättning från socialförsäkrings- systemet tas det ut sociala avgifter. Det leder till att kostnaderna för incitamentsprogram ökar och att riskerna för den som ställt ut personaloptioner är betydande. Förslag som jag inte gått vidare med Särskilt från företag som arbetar med brett anlagda incitamentsprogram som avser personaloptioner har det framförts att det skulle göra stor skillnad för dem om det inte togs ut sociala avgifter på personaloptioner. Frågan om sociala avgifter och incitamentsinkomster behandlas i avsnitt 8.4. 8.2Löneavdragsmodellen – mer gynnsam beskattning av nyckelpersoners inkomster från incitamentsprogram Industrivärden är ett investmentföretag som investerar i andra företag. Affärsidén är att genom ett aktivt ägande generera hög tillväxt i de ägda bolagen. Incitamentsprogram anges vara en viktig del av ägarstyrningen. Industrivärden har vänt sig till utredningen och presenterat ett förslag till hur reglerna om beskattning av incitamentsinkomster ska kunna förändras. Förslaget bygger på att den anställde ska förvärva aktier genom att avstå från en del av sin bruttolön. Jag har därför valt att kalla modellen för löneavdragsmodellen. Bakgrunden till förslaget är att Industrivärden anser att dagens skatteregler missgynnar dem som arbetar i ledande positioner i börsnoterade företag. För en anställd i ett noterat företag kan marginalskatten på bonus och personaloptioner uppgå till (hänsyn har inte tagits till socialavgifter). För dem som arbetar i onoterade företag oberoende av storlek kan beskattnings- nivån på värdepapper bli avsevärt lägre bl.a. genom möjligheten att ta upp inkomsterna i sin helhet eller till viss del i kapital. Skillnaden i beskattning försvårar enligt Industrivärden för noterade företag att konkurrera vid rekrytering av nyckelpersoner. Industrivärden menar att skattereglerna på detta område bör förändras och bli mer neutrala, så att noterade och onoterade företags skattemässiga förutsättningar för att rekrytera ledande personer blir mer jämställda. De neutralitetsbrister som finns hämmar tillväxt och sysselsättning menar . Förslag som jag inte gått vidare med Utgångspunkterna i Industrivärdens förslag till löneavdragsmodell är att vissa nyckelpersoner kan erbjudas att förvärva aktier i företaget genom att avstå från en del av sin lön. Industrivärden föreslår att högst av bruttolönen får användas för aktieförvärv. Aktierna förvärvas för marknadsvärde och förvärvet leder således inte till någon förmånsbeskattning. Den del av lönen som används för att köpa aktier får inte överstiga . Arbetsgivare ska dock enligt Industrivärdens förslag betala sociala avgifter på ett belopp som motsvarar den del av lönen som används för aktieförvärv. Inkomsten beskattas när aktierna avyttras eller senast . Det finns i sig inga begränsningar när det gäller vilka villkor för aktieförvärvet som bolaget kan ställa upp. Arbetsgivaren har således effektiva möjligheter att säkerställa att den anställde arbetar utan att detta påverkar om inkomsten ska tas upp i tjänst eller kapital. Däremot måste den anställde enligt förslaget arbeta kvar i företaget efter förvärvet av aktier för att det ska bli aktuellt med den lägre beskattning som reglerna ger. Förslaget innebär såvitt avser beskattningskonsekvenserna i några avseenden stora skillnader mot vad som gäller . Beskattningstidpunkten skjuts fram. Den anställde kan använda obeskattade inkomster för förvärvet utan skattekonsekvenser. Inkomster kommer i sin helhet att tas upp i kapital, dock med en enhetlig procentsats om . Socialavgifter kommer att betalas på de medel som utan avskattning kan användas för värdepappersförvärv. Företaget får avdrag för betalda socialavgifter. Företaget får också avdrag för ett belopp som motsvarar den del av lönen som använts för aktieförvärv. Vem ska kunna förvärva aktier? Industrivärdens förslag är inte begränsat till en viss kategori företag. Löneavdragsmodellen föreslås således kunna tillämpas av alla företag. Förslag som jag inte gått vidare med En utgångspunkt för förslaget är dock att samtliga anställda inte ska kunna omfattas av de mer gynnsamma beskattningsreglerna. Det är bara ”nyckelpersoner” som ska kunna förvärva aktier på villkor som ger en förmånlig beskattning. Det är företagen själva som avgör vem som ska anses vara nyckelperson. I förslaget förutsätts dock att det i lagen kommer att anges hur många personer i ett företag som kan vara nyckelpersoner. Dessa regler bör enligt förslaget t.ex. ta hänsyn till företagets storlek. De begränsningsregler som ska finnas är av central betydelse. Det är dessa regler som i praktiken avgör hur stora offentligfinansiella effekter förslaget får. Det är nämligen bara genom dessa som minskningen i skatteintäkterna kan hållas begränsad. Industrivärdens skäl för förslaget Industrivärden har i förslaget redovisat vilka fördelar man ser med löneavdragsmodellen. De skälen är bl.a. följande. Förslaget, menar , skapar konkurrensneutralitet mellan noterade och onoterade företag av olika storlek när det gäller möjligheter att rekrytera och behålla nyckelpersoner. Det ger möjlighet för personer med entreprenöriella egenskaper att röra sig mellan onoterade och noterade företag utan att hindras av de förutsättningar som skattereglerna ger. En sådan rörlighet leder till att kunskap sprids och ökar företagens möjligheter att växa. Modellen ger vidare, enligt Industrivärden, en mer förutsebar beskattning för nyckelpersoner och i jämförelse med dagens regler för incitament. Genom att avstå från en del av sin bruttolön investerar och riskerar den anställde egna medel. Avkastningen på investeringen är kopplad till den faktiska värdeutvecklingen på aktier (konvertibler) och medför således inte några s.k. hävstångseffekter. Till skillnad mot vad som kan gälla för hävstångsinstrument, t.ex. optioner, skapar det en rimlig balans mellan det kapital som satsas och avkastningen. Företagen tillförs riskkapital. Medel som skulle ha betalats ut som lön tillförs bolaget som eget kapital. Förslag som jag inte gått vidare med Enligt Industrivärden får den anställde genom aktieförvärvet ett långsiktigt engagemang i företaget vilket i förlängningen leder till att fokus i näringslivet blir långsiktig tillväxt. Löneavdragsregeln kompletterar nuvarande regler för beskatt- ning av incitamentsprogam och kan enligt Industrivärden fungera vid sidan av nuvarande regler. Industrivärden har beräknat den offentligfinansiella effekten för att genomföra förslaget till en försvagning av de offentliga finanserna med . Denna beräkning utgår från ett antagande om att 30 000 anställda utnyttjar löneavdragsregeln med maximalt belopp. Vid samma antagande tillförs företagen enligt Industrivärdens beräkningar riskkapital med cirka 15 miljarder . 8.2.2Min bedömning av löneavdragsmodellen Bedömning: Förslaget innebär en väsentligt lägre beskattning av incitamentsinkomster och innefattar således en skatte- subvention. Det är alltså frågan om en sådan brett anlagd skattesubvention som jag i enlighet med vad som anförts i kapitel 7 inte anser att det finns skäl för. Löneavdragsmodellen innebär stora skattelättnader för vissa incitamentsinkomster (och för vissa skattskyldiga). I kapitel 7 har jag redovisat att jag anser att den s.k. avskattningsprincipen är riktig och bör gälla. Det betyder bl.a. att avkastning på investe- ringar som görs med obeskattade inkomster är tjänsteinkomster och inte kapitalinkomster. Löneavdragsmodellen innebär ett avsteg från denna princip. Subventionen ligger i att vad som väsentligen är en tjänsteinkomst kommer att kapitalbeskattas. Den anställde har i och för sig tagit en risk när han eller hon avstått lön men för höginkomsttagare, som det i praktiken handlar om, är det i någon mening skattekollektivet som står för den största delen av Förslag som jag inte gått vidare med Här finns det en avgörande skillnad mellan investeringar med beskattade respektive obeskattade inkomster. Jag har i föregående kapitel redovisat min syn på stora och generella subventioner av incitamentsinkomster. Några sådana förslag kommer jag av de skäl som redovisats inte att lämna. Redan det ställningstagande som gjorts i denna fråga förklarar alltså varför jag valt att inte gå vidare med detta förslag. Även med denna utgångspunkt kan det emellertid vara av intresse att närmare värdera förslaget också ur andra aspekter. Bedömning: Förslag som innebär stora skillnader i beskattning mellan olika anställda i samma företag och som i praktiken innebär att det är företaget som bestämmer vilken beskattnings- nivå som olika anställda ska få, är från principiella utgångs- punkter mycket problematiska. Industrivärdens skäl för förslaget är att det finns en skadlig olikbehandling i skattesystemet som behöver åtgärdas. Den mer gynnsamma fåmansföretagsbeskattningen skapar en svår kon- kurrenssituation för ägare till större företag, som är beroende av att kunna rekrytera de som är mest lämpade för att leda t.ex. noterade företag. I finns stora skillnader i nivån på beskattning av inkomster från fåmansföretag och vanliga tjänsteinkomster. Det beror bl.a. på att delägare i fåmansföretag kan välja att ta ut företagets vinst som utdelning, eller kapitalvinst, i stället för som tjänsteinkomst. Det är därför inte svårt att förstå att det kan finnas ett problem. Om ett sådant problem ska åtgärdas inom ramen för beskattningen av incitamentsinkomster skapar det emellertid nya neutralitetsproblem. Mot en sådan ordning finns också starka principiella invändningar. Det förslag som lämnats illustrerar varför. Om ett system innebär att incitamentsinkomster i vissa fall ska beskattas på i princip samma nivå som kapitalinkomster måste det vara mycket selektivt. Annars kommer kostnaderna för subven- tionen att bli mycket höga. Det är alltså nödvändigt att reglerna sätter gränser för vem som får en gynnsam tjänstebeskattning och vem som inte får det. Förslag som jag inte gått vidare med Till att börja med är frågan hur selektionen ska göras. Det förslag till kvalificerade personaloptioner, som behandlas i kapitel 12, gäller för vissa små, nystartade företag. Bakgrunden är där att det kan finnas ett marknadsmisslyckande när det gäller sådana företags möjligheter att skaffa kapital i ett inledande skede. För att undvika principiella problem som gäller olika behandling av individer är det värdet på optionerna som sätter gränsen, inte antalet individer eller individernas betydelse för företaget. Gränserna sätts genom företagets storlek, verksamhet samt verksamhetstid och optionernas värde. Sådana förslag är betydligt mindre problematiska från principiella utgångspunkter. Några motsvarande avgränsningskriterier kan inte komma i fråga med det syfte det nu aktuella förslaget har. Här handlar det i stället om att gynna ledande personer i stora företag och avgränsningskriterierna blir med nödvändighet helt annorlunda. Någon måste bestämma vem som ska gynnas och prövningen måste göras på individnivå. Expertskatten utgör ett exempel på ett system som är uppbyggt på liknande sätt. Det systemet är inte problemfritt och heller inte invändningsfritt från principiella utgångspunkter. Det kan emellertid inte jämföras med ett system som innebär att vissa ledande personer i ett företag generellt får en betydligt lägre skatt än andra anställda i det företaget, vilket det nu aktuella förslaget i praktiken leder till. Jag har för min del starka principiella invändningar mot ett system som selekterar skatten på individnivå och som i praktiken ger arbetsgivaren makten över hur hög skatt olika anställda ska betala. Även fördelningsmässigt är förslaget problematiskt. I praktiken skulle denna typ av regler innebära en kraftigt sänkt marginalskatt för anställda med en stabil, jämförelsevis hög inkomst. Bedömning: Om förslaget leder till att kontant lön i stor utsträckning ersätts med aktier är det sannolikt att kostnaderna kommer att bli betydligt högre än vad som beräknats i förslaget. Kostnaden för förslaget är helt beroende av att antalet individer som kan delta i skattegynnade incitamentsprogram begränsas och att dessa begränsningar blir effektiva. Förslag som jag inte gått vidare med Till det förslag som lämnats finns kostnadsberäkningar. Hur stor den verkliga minskningen av skatteintäkterna skulle bli beror på hur de närmare avgränsningsreglerna utformas. De beloppsspärrar som Industrivärden utgått från i sitt förslag innebär att hälften av lönen, dock högst , kan användas för förvärv av aktier och att cirka 30 000 anställda skulle utnyttja den typen av incitamentsprogram . Bolaget som ställer ut incitamentsprogrammen erhåller dessutom avdragsrätt för socialavgifter och kostnader för incitamentsprogrammet, vilket minskar bolagets resultat och därmed bolagsskatteintäkterna. Utredningen har inte gjort några egna närmare beräkningar av förslagets konsekvenser. Det kan dock konstateras att de beräk- ningarna som gjorts inte är tillräckliga för att fungera som beslutsunderlag. De följer heller inte beräk- ningskonventioner. Mycket talar för att förslaget leder till ett betydande bortfall av skatteintäkter och risk för oavsedd inkomstomvandling. De beräkningar som gjorts av Industrivärden visar på höga belopp för reformens kostnader, . Små justeringar kan också ge stora effekter. En fördubbling av antalet personer som använder de föreslagna reglerna skulle t.ex. innebära kostnader på . 8.3”Utfallsbeskattning” Såväl värdepappersregeln som personaloptionsregeln förutsätter att förmånen som ska beskattas kan värderas på ett korrekt sätt. Om det av något skäl inte går att med rimlig säkerhet bestämma marknadsvärdet kommer det att leda till att inkomster beskattas i fel inkomstslag. Är marknadsvärdet för lågt beskattas en för liten del av den totala värdeökningen i inkomst- slaget tjänst och en för stor del i kapital, och vice versa. I vissa fall finns inte några större svårigheter att bestämma marknadsvärdet. Det gäller för tillgångar som är noterade på en börs eller en annan marknadsplats och som handlas regelbundet, eller för tillgångar vars värde enkelt kan bestämmas med ledning av genomförda affärstransaktioner. Förslag som jag inte gått vidare med I andra fall finns det ofta en betydande osäkerhet vid värdering och vanligen olika åsikter om vilket värde som är det rätta. Det gäller naturligtvis särskilt för vissa tillgångar, t.ex. andelar i vissa onoterade företag eller när det görs gällande att värdet på en tillgång påverkas av särskilda villkor som gäller i just den aktuella situationen. har vid en utfrågning som utredningen anordnat presenterat en idéskiss som syftar till att minska värderings- problemen. I presentationen redovisades att det enligt Skatte- verkets mening finns betydande svårigheter att upprätthålla grunderna för det duala skattesystemet. Ett sådant system förutsätter att det går att avgöra vad som är tjänsteinkomster respektive kapitalinkomster och att skillnaden upprätthålls i rätts- tillämpningen. Beskattning av incitamentsinkomster framhölls som ett problemområde i detta avseende. Den mest kritiska frågan angavs vara möjligheterna att värdera förmåner rätt. Det förslag om en senarelagd beskattning (beskattning vid utfall) som presenterade ska ses mot denna bakgrund. Det innebär således att beskattningen skjuts upp, ibland under en mycket . har senare under utredningsarbetet tydligt redovisat att de anser att utfallsbeskattning har alltför stora negativa konsekvenser och att ett förslag därför inte kan byggas på utfallsbeskattning. Jag har trots det valt att här redovisa min syn på utfallsbeskattning eftersom förslaget under utredningsarbetet diskuterats under utfrågningen och också i andra sammanhang. Det är av värde för den framtida diskussionen att dessa idéer redovisas. Det finns också som jag bedömer ett önskemål om att beskattningen tydligare ska knytas till den tidpunkt då värdena faktiskt realiseras och frågan kan då få aktualitet i ett senare skede. Förvärv av noterade värdepapper ska även fortsättningsvis leda till förmånsbeskattning vid förvärvet. Detsamma ska gälla för förvärv av andelar i de fall dessa eller i nära samband sålts till någon annan på marknadsmässiga villkor. Förslag som jag inte gått vidare med För övriga värdepapper ska gälla att förmånen inte ska beskattas vid förvärvet, utan i stället när värdepapperet – eller ett värdepapper som trätt i dess ställe – avyttras. Utdelning ska enligt förslaget i sin helhet tas upp i inkomstslaget tjänst. Detsamma gäller i princip för kapitalvinsten. I kapital ska endast ett belopp som motsvarar en normalavkastning på det insatta kapitalet tas upp. Det betyder att av den totala kapitalvinsten ska ett belopp som beräknas genom att förvärvspriset multipliceras med en räntefaktor beskattas som inkomst av kapital. Denna faktor kan vara statslåneräntan med ett procentuellt tillägg som ska motsvara en schabloniserad avkastning. Övrig del av kapitalvinsten ska tas upp i inkomstslaget tjänst. Förslaget innebär att både värdepappersregeln och personal- optionsregeln tas bort. Värdering ger alltså upphov till problem vid beskattning av inkomster från deltagande i incitamentsprogram. Ett annat problem gäller skatteförmågan. Om stora värden ska tas upp till beskattning när t.ex. aktier eller optioner förvärvas är det långt ifrån säkert att den som ska beskattas har möjlighet att betala skatten. Om det över huvud taget finns en marknad för dessa värdepapper kan beskattningen tvinga fram en försäljning, vilket kan motverka syftet med incitamentsprogrammet. Den idéskiss som advokatfirman presenterat vid utfrågningen benämns ”Personalaktier” och syftar till att lösa flera av de problem som finns. Tillämpningen av reglerna blir lättare att förutse, bl.a. genom att värderings- problemen minskar eller helt försvinner. Det är enligt förslags- ställarna av stor betydelse, framför allt för de utländska koncerner som vill tillämpa koncerngemensamma incitamentsprogram även i . Beskattningen kommer att ske först när värdena realiserats och är alltså enligt i bättre överenstämmelse med skatteförmågeprincipen. Förslaget leder också till en lägre beskattning, vilket är viktigt för företagen. Förslag som jag inte gått vidare med Det framhålls att det inte sällan kan vara svårt att använda teckningsoptioner. Värdet på optionerna kan bli högt och den skatt som måste betalas om teckningspriset är förmånligt riskerar således att bli betydande. Varken förvärv av värdepapper eller personaloptioner ska utlösa beskattning. Socialavgifter ska heller inte tas ut. Inkomsten ska tas upp först när aktierna avyttras.