sou · H4B327 · 2016-04-08 00:00:00 — Ett stabilt pris är betydelsefullt, oavsett respondentens ålder eller kön. I områden med mycket låg tillgänglighet8 prioriteras ”att brevet kommer fram snabbt (övernatt)” något oftare än ”inga prisförändringar” (figur 7.5). Resultatet bör dock tolkas med försiktighet eftersom antal respondenter i segmentet är lågt varför den statistiska felmarginalen för övernatt är hög. I kapitel 6 (figur 6.3) visar svaren i Post- och undersökning att det är relativt sällan som privatpersoner skickar brev som måste komma fram till mottagaren dagen därpå. Troligtvis bidrar det låga användandet av brevtjänster till de relativt låga andelar av respondenter som föredrar svarsalternativen ”befordringstider i olika prisklasser” och ”närhet till gula brevlådor”. 8 Se avsnitt 6.1.1 för beskrivning av Tillväxtanalys indelning av utifrån ett tillgänglighetsindex. Källa: , Användares behov av posttjänster, PTS -ER-2016:7. På en annan fråga i Post- och undersökning fick privatpersonerna välja mellan två olika alternativ (figur 7.6). I alternativ ett var portot oförändrat och brevet skulle komma fram till mottagaren . I alternativ två skulle portot öka från till men brevet skulle nå mottagaren vardagen därpå. Övervägande del av respondenterna, oavsett tillgänglighetsområde, har svarat att de föredrar en oförändrad prisnivå. Troligtvis speglar valet av alternativ 1 det faktum att det är relativt sällan (en eller eller ännu mer sällan) som privatpersonerna skickar brev som måste komma fram till mottagaren vardagen därpå. Källa: , Användares behov av posttjänster, PTS-ER-2016:7. När respondenternas svar analyseras mot hur ofta de skickar brev (figur 6.2) visar resultatet att de användare som skickar brev en eller () oftare väljer alternativ 2 jämfört med de som aldrig skickar brev av vilka väljer alternativ 2. Dock är det så många som av de som skickar brev som svarat ”Vet ej/vill ej svara”. Resultaten tyder ändå på att de som skickar brev mer frekvent till viss del är villiga att betala extra för befordran övernatt. På samma sätt analyseras svaren mot betalningsviljan för ett nytt porto som skulle garantera att brevet kommer fram över . Respondenterna med positiv betalningsvilja till ett sådant porto har i högre utsträckning också valt ett ökat portopris enligt alternativ 2 ovan. Av ovanstående drar utredningen slutsatsen att privatpersoner anser att det är viktigt att det finns möjlighet till snabb befordran av brev. Som utredningen har nämnt i avsnitt 6.1.2 är de som inte skickar brev så ofta i högre grad villiga att betala mer för över- nattbefordran än de som skickar brev en eller . Det innebär att det finns ett utrymme för prisdifferentiering av porto med avseende på befordringstid. Är privatpersoner tvungna att välja mellan ett väsentligt höjt porto och övernattbefordran föredrar de flesta respondenter ett oförändrat porto för en brevtjänst som är snabb men inte nödvändigtvis behöver vara mottagaren tillhanda nästföljande arbetsdag. Detta innebär dock inte att samtliga privatpersoner i är i behov av ett skydd mot portohöjningar. 7.5.2Privatpersoners tillgång till internet och digitala kompetens varierar För att privatpersoner ska kunna ersätta en del av dagens brevtjänster med digitala alternativ utgör tillgång till bredband och digital kompetens två viktiga förutsättningar. I följande avsnitt redogörs för i vilken utsträckning privatpersoner har möjlighet att kommunicera digitalt. har av befolkning tillgång till internet och använder det. Det dagliga användandet ökar i alla åldersgrupper och har tillgång till bredband hemma.9 9 i , Svenskarna och internet 2015. Källa: i , Svenskarna och internet 2014. Landsbygdsbor utan tillräcklig bredbandsuppkoppling är fortsatt beroende av att skicka brev Företrädare för och Hela ska leva bekräftar att det fortfarande hushåll på landsbygden som saknar tillgång till fullgod internetuppkoppling för att delvis kunna sköta sin kommunikation digitalt. Det finns därmed privatpersoner som varken har något alternativ för rikstäckande brevbefordran eller digitalt alternativ till Postnord. Denna grupp minskar dock i och med den ständiga utbyggnaden av bredband. Såsom utredningen har konstaterat i 5.2.1 så var det 2014 endast 200 hushåll som tekniskt inte hade tillgång till ett tillträde på /s, vilket räcker till för att skicka e-post. Digital kompetens kan påverka i vilken grad brev behöver skickas Förutom den rent fysiska tillgången till bredband finns det även grupper i samhället där den digitala kompetensen är så pass låg att de i stället behöver använda sig av brevtjänster. Dessa grupper finns både på gles- och landsbygd såväl som i tätbebyggda områden där uppkopplingen är god. Totalt är det cirka 850 000 svenskar som inte använder internet, framför allt personer som är eller äldre. Inom denna åldersgrupp är andelen som inte använder internet . I samtliga åldrar är dock andelen som inte använder internet stadigt sjunkande. Ointresse men även krånglig teknik och bristande kunskap är faktorer som påverkar framför allt äldres användning av internet. För personer med funktionsnedsättning finns det framför allt problem för en grupp personer med syn- och motorikproblem att hantera en dator och därmed också internet.10 Källa: för internetinfrastruktur, 2013. 10 i , Svenskarna och internet 2015. Även om det framför allt är gruppen äldre som använder internet minst så är äldre i bland de mest uppkopplade i världen användare. Det finns också en stor vilja hos många av icke-användarna att öka användandet, framför allt i gruppen yngre seniorer (66–) och i gruppen 56–där av ickeanvändarna vill lära sig att använda internet. Totalt upplevde av befolkning att de var digitalt delaktiga (figur 7.9). En digital delaktighet är en grundförutsättning för att aktivt ta till sig och utnyttja nya tjänster. Det mäts genom att undersöka i hur hög grad medborgare upplever sig delaktiga i det digitala samhället. Framför allt är det i åldern 16–som personer känner sig som mest digitalt delaktiga. Källa: i , Svenskarna och internet 2014. Grupper i svagare ekonomisk ställning inte lika vana internetanvändare till olika grupper finns det en viss skillnad i tillgången till internet i hemmet mellan inrikes- och utrikes födda. Det finns också en skillnad mellan kvinnor och män i gruppen utrikes födda, där en större andel kvinnor har tillgång till internet hemma jämfört med utrikes födda män. Som tabellen nedan visar är skillnaderna större sett till olika inkomstgrupper, där framför allt kvinnor med inkomst saknar tillgång till internet i hemmet i betydligt större utsträckning än de med hög inkomst. Källa: SCB, Privatpersoners användning av datorer och internet 2015. Utifrån hur den digitala delaktigheten ser ut i tycks det finnas särskilda grupper i samhället som fortsatt kommer att ha behov av att skicka brev i stället för att till exempel använda sig av e-tjänster. Det innefattar bland annat personer med funktionsnedsättning, äldre och utrikes födda. till socioekonomisk status är det vidare tydligt att personer med lägre inkomst inte har tillgång till internet i hemmet i samma utsträckning som höginkomsttagare. Även om det saknas uppgift om inkomst för en stor del av personerna i SCB:s sammanställning (tabell 7.2), kan man sluta sig till att det kan finnas ett större behov av att skicka brev för personer med låg inkomst. Denna grupp kan då också följaktligen vara särskilt känslig för prishöjningar på porto. 7.5.3Småföretagare i glesbygd är mest känsliga för portohöjningar Som framkommit i tidigare kapitel har såväl små och medelstora som stora företag behov av att använda sig av brevtjänster. Enligt organisationerna Företagarna, ska leva är det främst mindre företag på landsbygden som är mest känsliga för en eventuell höjning av portot. De menar att småföretagare, jämfört med exempelvis privatpersoner, har större behov av att kunna skicka brev. Bland annat har möjligheten att skicka brev stor betydelse för småföretagarnas möjligheter att både skicka och ta emot fakturor. För att förändringar i nuvarande posttjänst ska vara möjliga menar att det krävs att företagen har kapacitet och möjlighet att hantera sina kontakter via internet. Det är fortfarande en mycket liten del av småföretagen som använder e-fakturor. Enligt LRF är det inte bara en höjning av portot som kan öka företagens kostnader för posthantering. En försämring av tillgängligheten till in- och utlämningsställen innebär ofta att företagare måste åka längre sträckor och därmed ägna mer tid för att skicka och hämta brev som är viktiga för företagens verksamhet. Som utredningen har redovisat i avsnitt 5.2.1 var det 81 arbetsställen som 2013 inte hade närhet till internetuppkoppling på /s. Övervägande del är småföretagare med 1–4 anställda. Av dessa fanns 41 stycken i områden med låg eller mycket låg tillgänglighet. Merparten av dessa verksamhetsställen fanns i , och . 7.5.4Oklart hur många brev de skyddsvärda grupperna skickar till olika ålderskategorier skickar äldre personer brev oftare än yngre, vilket har illustrerats tidigare i figur 6.2. Figuren nedan visar att av privatpersoner har uppskattat att de lägger mellan 51–på brev, och lägger på brev under ett år.11 Hur stora utgifter denna grupp har är dock inte möjligt att kvantifiera utifrån tillgänglig data. 11 , Befolkningens användning av posttjänster 2016, PTS-ER-2016:6. Källa: , Befolkningens användning av posttjänster, PTS-ER-2016:6. Enligt intervjuade företrädare för exempelvis äldre personer, personer med funktionsnedsättning, småföretag och företag på landsbygd är det mycket svårt att göra kvantitativa skattningar av hur många brev de olika grupperna skickar respektive deras behov. Utifrån tillgänglig statistik kan det dock konstateras att äldre i större utsträckning än yngre skickar brev. Om konsumtionsmönstret är något som gäller för en viss generation snarare än för en särskild åldersgrupp är svårt att uttala sig om. Det blir därför svårt att göra en prognos för hur stor andel av befolkningen som fortsatt kommer att skicka många brev. De grupper som även kommer att skicka brev är priskänsliga Utifrån kartläggningen har det framkommit att det finns personer som befinner sig i ett digitalt utanförskap med låg digital kompetens, som utan åtgärder för att minska utanförskapet kommer att behöva fortsätta skicka brev i den omfattning som sker . Främst är det äldre personer men även personer med utländsk bakgrund och personer med viss typ av funktionsnedsättning som kommer att behöva skicka brev även i fortsättningen. En viktig förutsättning för att minska privatpersoners beroende av Postnord är att myndigheter tar fram e-tjänster som har en hög användarvänlighet som därmed gör tjänsterna tillgängliga för samtliga medborgare. Utöver gruppen äldre finns det ingen statistik över vilka brevvolymer som till exempel personer med utländsk bakgrund och personer med funktionsnedsättning skickar. I de grupper som använder internet i minst utsträckning är också den socioekonomiska statusen sämre och det är tydligt att de grupperna har en lägre inkomst och eventuella portohöjningar kan komma att påverka de grupperna negativt. Små företag i glesbygd och på landsbygd är skyddsvärda Små företag i glesbygd och på landsbygd är troligtvis mer känsliga för förändringar av nuvarande pristak än vad privatpersoner inom samma områden är, eftersom företagen har uppvisat ett större behov av att kunna skicka brev med till exempel fakturor. Småföretagens möjligheter att klara av eventuella framtida prishöjningar påverkas av tillgången till bredband men även av alternativa fraktmöjligheter i till exempel de norra delarna av . En prishöjning av Postnords tjänster skulle antagligen påverka småföretagen olika beroende på var företagen är belägna och därmed också påverka konkurrensen mellan företagen. Det finns vissa geografiska delar av och där behovet av att kunna skicka brev kommer att kvarstå på grund av avsaknad av bredband och där Postnord ofta är det enda alternativet för brevbefordran. Slutligen vill utredningen betona att det har varit svårt att kvantitativt bedöma hur många brev småföretagare skickar. 7.6Olika aktörers syn på marknadssituationen skriver till utredningen att , efter liberaliseringen av den svenska postmarknaden, har Postnord fortfarande ett de facto-monopol på rikstäckande distribution av enstaka försändelser. Konkurrensen har framför allt växt fram på ekonomibrevsändningar samt lokalt distribuerad post på ett antal orter. Ingen av konkurrenterna kan erbjuda riks- täckning och den med störst volymer, , når endast av postmottagarna i landet. MTD har visserligen ett näst intill rikstäckande distributionsnät av tidningar, men inte den organisation som krävs för att på egen hand distribuera större mängder brev över hela landet. Som utredningen har nämnt i avsnitt 4.3.1 så kan samarbetet mellan och leda till att den förstnämnda operatörens distributionsnät kommer att utvidgas ytterligare. konstaterar att den totala brevmarknaden dessutom är krympande. Därmed är det svårt att se att någon av dagens konkurrenter, eller ännu mindre någon helt ny aktör, på kort sikt skulle kunna etablera verksamhet för att hantera rikstäckande distribution av enstaka brevförsändelser. Även om pristaket tas bort och prisnivån på enstaka försändelser stiger, torde ett ökat styckeporto inte kunna ge konkurrerande aktörer tillräckliga incitament för att genomföra nödvändiga nätverksinvesteringar för etablera konkurrens på denna del av brevmarknaden. Enligt Postnord ökar konkurrensen på postmarknaden inom segmentet post från företag, även avseende enstaka försändelser det vill säga brev som omfattas av pristaket. Flera av morgondistributörerna har börjat med utdelning av post, till exempel , Västsvensk Tidningsdistribution, Tidningsbärarna och NTM. Givet det ökade konkurrenstrycket på postutdelning från företag torde inträdeströskeln vara låg, enligt Postnord. har framfört till utredningen att pristaksregleringen inte påverkar förutsättningarna för nya aktörer eller för befintliga aktörer att öka sin marknadsandel på området enstaka övernattbefordrade brev upp till . De infrastrukturella hindren, exempelvis att bygga upp en kompletterande nationell brevlådeinsamling för enstaka brevförsändelser från enskilda, är därtill alltför höga. Det finns ingen reell konkurrens på området som berörs av pristaket, det vill säga enstaka övernattbefordrade brev på nationell nivå, och det kommer med största sannolikhet inte heller att träda in några nya varaktiga aktörer på denna del av marknaden, enligt . Även SDR bedömer att det i praktiken är begränsade möjligheter för konkurrerande företag att träda in och uthålligt verka på denna marknad eftersom Postnords starka position på marknaden blir en hämmande faktor för eventuella utmanare. 7.7Ett pristak är en ändamålsenlig prisreglering Det ursprungliga pristaket infördes som ett skydd för konsumenter mot allt för kraftiga prishöjningar. I dagens digitaliserade samhälle finns fortfarande skyddsintresset kvar men enligt utredningens mening motiveras pristaket främst av ett behov av att förhindra korssubventionering. Utredningen har tidigare i kapitlet redovisat vilken effekt postlagens reglering av bland annat kostnadsorienterade priser har haft. Utredningen har även resonerat kring huruvida det finns skyddsvärda grupper utan alternativ till Postnord och hur ett antal aktörer ser på konkurrenssituationen på brevmarknaden. Utifrån det som har framkommit konstaterar utredningen att pristaket har haft avsedd effekt och att det även fortsättningsvis skulle kunna vara en lämplig prisreglering. I följande avsnitt resonerar utredningen därför kring hur det nuvarande pristaket skulle kunna utvecklas för att bli än mer ändamålsenligt. Det främsta skälet till att utredningen anser att en pristaksreglering fortfarande behövs är att postlagens övriga prisregler än så länge inte är tillräckligt effektiva för att skydda konsumenterna och motverka korssubventionering. Orsaken är det komplicerade och resurskrävande arbete som krävs av tillsynsmyndigheten för att säkerställa att tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten följer regelverket. 7.8En genomgång av pristaksfunktioner för brevtjänster Pristaksregleringar skiljer sig åt vad gäller vilka tjänster som omfattas (allt från endast en tjänst12 till hela den samhällsomfattande posttjänsten), användning av produktkorgar, vilka parametrar som inkluderas i formeln för uträkning av pristaket och så vidare. I syfte att ge en bild av hur vanlig pristaksreglering är i andra europeiska länder och hur olika pristakskonstruktioner kan se ut har utredningen valt att göra en europeisk utblick. 12 På engelska: safeguard product. Pristaksregleringar förekommer i ett stort antal europeiska länder. konstaterar i en rapport att: De flesta medlemsländerna har implementerat ett pristak för att säkerställa ett basutbud av posttjänster till rimliga priser. Pristak i skiljer sig dock åt vad gäller utformning och därmed också hur de påverkar postoperatörernas möjligheter att ändra sina priser. Tabellen nedan visar en översikt över pristakskonstruktioner i utifrån ett antal relevanta parametrar. Enstaka brev < , (< 50 enheter sändningar, paket, Enstaka brev < 500 g Enstaka brev < 500 g Kostnader för effektivt tillhandahållande av tjänster Historiska kostnader, förväntade kostnader 0,63 av årlig kostnadsförändring Anm: 1) SOT: den samhällsomfattande posttjänsten; 2) ”Hälsoindex”, ett index baserat på konsumentprisindex, men där alkoholhaltiga drycker, tobak samt de flesta bränslen har tagits bort. 3) KPI: konsumentprisindex; 4) : arbetskraftskostnadsindex; 5) Tillåten prisökning för första året i regleringsperioden (2012–2013) är + KPI, (2013–2019) enbart KPI; 6) Översyn av lagstiftningen är planerad. Källa: Economics baserat på offentlig information från nationella postregulatorer och postoperatörers hemsidor. 7.8.2Pristakets omfattning och dess påverkan på postoperatören Ett pristak som endast gäller ett begränsat antal produkter är fördelaktigt för postoperatören, eftersom det troligen minskar den regulatoriska bördan. En mycket begränsad omfattning, det vill säga endast en tjänst, tvingar postoperatören till effektiviseringar och kostnadsminskning som konsumenterna garanteras tillgång till ett antal grundläggande posttjänster till rimliga priser. En pristaksreglering med bred omfattning, till exempel alla produkter inom den samhällsomfattande posttjänsten, har fördelar för postoperatören jämfört med en reglering med mer begränsad omfattning. Det beror på att postoperatören blir mer fri att ändra relativpriserna på produkter som faller under pristaksregleringen, om en produktkorg innehåller många produkter med olika priselasticitet. Pristaket i omfattar inrikes enstaka övernattbefordrade brev som väger högst . Även om den nuvarande regleringen har fungerat tillfredsställande kan det ändå, med hänsyn till utvecklingen på postområdet, finnas anledning att se över omfattningen av pristaket och vilka relevanta alternativ som finns tillgängliga. Två länder med erfarenhet av ändringar i prisregleringen Två länder som har erfarenhet av en övergång från en prisreglering med bredare omfattning, till att enbart gälla en tjänst, är och . Prisutvecklingen efter regleringsförändringen skiljer sig åt något i de båda länderna. I har priset på förstaklassbrev, som inte omfattas av pristaket, utvecklats i takt med priset på andraklassbrev för vilken en pristaksreglering fortfarande gäller. I har däremot priset på icke-beskyddade förstaklassbrev (A-post) ökat betydligt mer än för de beskyddade andraklassbreven (B-post). En 90 procentig prisökning för A-post genomfördes och portot uppgår nu till . Erfarenheter från de brittiska och danska avregleringarna redovisas nedan. Priskontroll i form av pristak i gick 2012 ifrån ett system med priskontroll som täckte ett stort urval av produkter och av intäkter till ett pristak på ett begränsat antal beskyddade produkter.13 Den brittiska regleringsmyndigheten utvärdering visade att det tidigare systemet för prisreglering hade flera svagheter. Dels var det tidigare systemet ineffektivt då det inte gav tillräcklig flexibilitet i prissättningen, vilket gjorde det svårt för att anpassa sig till förändringar på marknaden. Dels gav det inte tillräckliga incitament att effektivisera. Som en följd av detta ansåg man att det skulle bli svårt att säkerställa en hållbar utveckling av den samhällsomfattande posttjänsten. För att förbättra den finansiella hållbarheten av den samhällsomfattande posttjänsten och ge bättre incitament för ökad effektivitet, beslöt Ofcom att minska regleringen vad gäller porton. De bedömde dock att ett avskaffande av prisreglering i sin helhet skulle riskera att ge möjligheten att öka sin lönsamhet genom prishöjning snarare än kostnadsreducering. Detta skulle kunna leda till att delar av den samhällsomfattande posttjänsten skulle bli alltför dyr för vissa konsumenter. Därför beslöt man att skydda vissa tjänster som riktar sig specifikt till sårbara konsumenter14. 1.Ett absolut pristak på andraklassbrev: + KPI . 2.Ett pristak för en korg med produkter som innefattar stora brev och varubrev upp till (andraklass): 53 procents ökning + KPI , och sedan endast KPI för resten av perioden . 13Copenhagen Economics baserat på Ofcom (2015), (2012), Ofcom (2012), Postcomm och Consumer Focus (2010) samt Consumer Focus (2012). 14Med sårbara konsumenter avses de som har ingen eller begränsad tillgång till internet, äldre samt låginkomsttagare. Se Consumer Focus (2012) s. 5. Det nya regelverket medförde både för- och nackdelar. En fördel var att den lättare regulatoriska bördan gav mer flexibilitet och därmed möjlighet att anpassa sig till volymnedgångar. Avskaffandet av priskontroll på förstaklassbrev har inte lett till en omåttlig prisökning. Grafen nedan visar att priset på förstaklassbrev har fortsatt att följa priset på andraklassbrev. Källa: Economics baserat på Ofcom (2015), (2012), Ofco m (2012), Postcomm och Consumer Focus (2010) samt Consumer Focus (2012). En nackdel med det nya systemet är avsaknaden av en justeringsmekanism för såväl volymer som effektivitet. Detta motiveras dock med att har fått ökad flexibilitet när det gäller alla andra produkter. Eftersom nivån på pristaket sattes högt fanns inget behov för revidering , vilket gav en viss stabilitet. Ofcom behövde dock övervaka kostnadsorientering, icke-diskriminering och korssubventionering av produkter. efter implementeringen av skyddssystemet görs nu en utvärdering av regelverket, främst på grund av att konkurrenssituationen förändrats för . Ofcom har noterat att resultat har förbättrats avsevärt sedan den nya prisregleringen infördes. erfarenhet av en skyddad produkt Den danska reglerande myndigheten för postsektorn beslöt 2010 att begränsa systemet med godkännande av priser till andraklassbrev, för att säkerställa kostnadsorientering. Man ansåg att en priskontroll på andraklassbrev var tillräckligt för att garantera konsumenterna tillgång till en fungerande brevmarknad. Vidare ansåg man det inte nödvändigt att reglera priserna på andra posttjänster eftersom konkurrens från elektroniska alternativ, och från andra postoperatörer, skulle se till att hålla priserna på en skälig nivå. Genom att endast reglera andraklass enstaka brev ansåg man att postdirektivets krav om rimliga priser uppfyllts: För att garantera konsumenterna ett tillgängligt och billigare alternativ [till första-klassbrev], ska möjlighet att kunna skicka B-brev underlättas genom att , som måste lämnas in på postkontor, ska kunna postas i brevlådor. Detta innebär att B-brev, som levereras inom 2–, blir ett reellt alternativ för vanliga konsumenter, småföretagare, etc. Post beräknar att det momsfria priset för B-brev kommer stiga från 5 till för att täcka kostnader.