sou · H4B319 · 2016-03-11 00:00:00 — som ratificerade barn- konventionen beslutade regeringen att utreda förutsättningarna för att inrätta en barnombudsman.113 Ungefär , , inrättades den statliga myndigheten och en barnombudsman utsågs som chef för myndigheten. I förhåll- ande till många andra statliga myndigheter har en särskild ställning; myndighetens roll och uppgifter är reglerade i lagen (1993:335) om . Efter det att inrättades har åtgärder vidtagits för att förstärka och renodla ombudsmanna- rollen. har också getts en ökad självständighet i förhållande till regeringen.114 En viktig del i myndighetens arbete är att skapa möjligheter för barn och unga att själva komma till tals, få framföra sina åsikter direkt till aktuella beslutsfattare och att få 111U2014/7521/. 112Universitetskanslersämbetet, 2015. 2001/02:96. sina åsikter respekterade. Detta gäller särskilt barn som av olika skäl har en svår livssituation.115 ska på ett generellt plan företräda barns och ungas rättigheter och intressen, utifrån (1 § lagen om ). I ombudsman- nens företrädarroll ingår inte att företräda enskilda barn och unga eller att handlägga ärenden som gäller enskilda fall.116 Myndigheten ska driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barn- konventionen och särskilt uppmärksamma att lagar och andra för- fattningar samt deras tillämpning stämmer överens med barnkon- ventionen (2 §). Av förordning (2007:515) med instruktion för framgår att vid fullgörande av sina uppgifter enligt 2 § ska systematiskt och återkommande följa upp och utvärdera tillämpningen av i berörda verksamheter hos förvaltningsmyndigheter, kommuner och lands- ting. ska förmedla och föra en dialog om slut- satser och iakttagelser med de myndigheter och huvudmän som är berörda. Utifrån sådana uppföljningar och utvärderingar ska Barn- ombudsmannen också genomföra insatser som bidrar till att utveckla och sprida kunskap om tillämpningen av . Inom sitt verksamhetsområde ska föreslå författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att barns och ungas rättigheter och intressen ska tillgodoses (3 §). Barnombuds- mannen har också särskilda befogenheter. Förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting ska på uppmaning lämna uppgifter till ombudsmannen om vilka åtgärder som vidtagits för att i den egna verksamheten genomföra barns och ungas rättig- heter enligt . De är också skyldiga att komma till överläggningar med ombudsmannen om denne begär det (5 §). Genom sitt mandat har en viktig roll i att uppmärksamma brister i överensstämmelsen mellan svensk rätt och praxis och . Det gör myndigheten på olika sätt, bl.a. genom att vara remissinstans när lagförslag bereds men också genom att genomföra egna granskningar inom specifika områden och därmed uppmärksamma regering och riksdag på brister i lag- stiftning och rättstillämpning. Myndigheten har särskilt fokuserat på barn som befinner sig i utsatta situationer och 2001/02:96 s. 17 f. 2001/02:96 s. 16 f. hur deras rättigheter tillgodoses i bl.a. rättstillämpningen. Här kan nämnas granskningar som rör frihetsberövade barn, barn i den soci- ala barn- och ungdomsvården och barn med erfarenheter av psy- kiatrin. Grunden i dessa granskningar har varit barns egna erfarenheter och upplevelser, vilka har inhämtats genom den tidigare nämnda metoden Unga direkt. Metoden har också använts i regerings- uppdrag att sprida och kommunicera strategin för att stärka barnets rättigheter i . har genom- fört s.k. pejlingar i ett femtiotal kommuner, landsting och statliga myndigheter för att tydliggöra olika verksamheters ansvar för barns rättigheter. Grundläggande i pejlingarna har varit att lyssna på barn och deras erfarenheter av det område som ska pejlas i den aktuella kommunen, eller myndigheten. Barnen har sedan fått möjlighet att själva framföra sina synpunkter och förslag till besluts- fattarna.117 Sedan myndigheten bildades har man genomfört åtgärder som syftat till att öka kunskapen om och hur barnets rättigheter ska tillämpas i olika verksamheter på statlig och kom- munal nivå. Inom ramen för den nationella strategi som gällde fick i uppdrag att ta fram en modell för barnkonsekvensanalyser. Denna modell har sedan utvecklats och förtydligats och syftar till att stödja kommuner, landsting och statliga myndigheter i att utveckla ett arbetssätt för att systematiskt synliggöra barnets bästa i beslutsprocesser. Vidare har information riktad till barn och unga om deras rättigheter tagits fram. Barn- ombudsmannen ansvarar också för att sammanställa statistik om barn och unga och utveckla det uppföljningssystem för barns levnads- villkor (18) som vi nämnt tidigare. 3.8.3Uppföljning av genomförande av konventionen I enlighet med sina skyldigheter (se artikel 44 i ) har lämnat fem periodiska rapporter till barnrättskommittén sedan konventionen ratificerades (åren 1992, 1997, 2002, 2007 och 2012). Den senaste periodiska rapporten, som regeringen lämnade 2013/14:91 s. 38. 2012, är en redogörelse för i första hand de insatser som regeringen och statliga myndigheter har genomfört –2012.118 Rapporten behandlar de rekommendationer och sammanfattande slutsatser om genomförandet av som kommittén lämnade till 2009 utifrån fjärde rapport.119 I rapport- en behandlar regeringen också de rekommendationer och samman- fattande slutsatser som barnrättskommittén lämnat på genomförande av de fakultativa protokollen till om indragning av barn i väpnade konflikter respektive försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi från 2011.120 Som underlag för rapporteringen har tagit fram en rapport som utgör en bilaga till regeringens rapport till barn- rättskommittén.121 har också lämnat en egen rapport till barnrättskommittén.122 I den senaste rapporten till kommittén betonar regeringen att all lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med konventionen. Enligt principen om fördragskonform tolkning ska domstolar, myndigheter, kommuner och landsting tolka och tillämpa lagar och förordningar så att åtagandena enligt och andra internationella överenskommelser som rör barnets rättig- heter respekteras i praktiken, i beslut och åtgärder, så långt detta är möjligt inom ramen för den svenska lagstiftningens ordalydelse. Regeringen konstaterar att det är en utmaning för att förbättra tillämpningen av barnets rättigheter inom domstolar och alla verksamheter som rör barn.123 En utmaning i genomförandet av barnets rättigheter som reger- ingen tar upp i sin rapport är att kunna skydda barn från våld och övergrepp. En annan utmaning som tas upp är att säkerställa att barn som befinner sig i utsatta situationer får sina rättigheter tillgodo- sedda. Regeringen nämner i det sammanhanget bl.a. barn i samhälls- vård, barn till föräldrar med missbruk, barn med funktionsnedsätt- ning, asylsökande barn och barn utan tillstånd att vistas i . 118Regeringskansliet, 2012. 119CRC/C/SWE/CO/4. 120CRC/C/OPAC/SWE/CO/1 och CRC/C/OPSC/SWE/CO/1. 121Bilaga 2 till . 122Barnombudsmannen, 2014a. 123Regeringskansliet, 2012 s. 7 f. Ytterligare en utmaning enligt regeringen är att säkerställa barns rätt att komma till tals i olika sammanhang.124 uppföljning av den rapport som regeringen lämnade 2012 har skett i flera steg. Som förberedelse inför dialogen med regeringen har kommittén inhämtat underlag från FN:s egna organ, enskilda organisationer och . Kommittén har också haft en dialog med dessa aktörer. Kommittén har därefter skickat en lista med frågor (List of issues) till regeringen inför dialogen.125 ägde dialogen mellan kommittén och regeringen rum. har därefter lämnat nya rekom- mendationer och sammanfattande slutsatser om vad bör göra ytterligare för att genomföra de rättigheter barn har enligt kon- ventionen.126 Även om kommitténs rekommendationer och slut- satser inte är juridiskt bindande ses de av regeringen som en viktig vägledning för prioritering av det nationella arbetet med barnets rättigheter.127 rekommendationer och slutsatser kommer att ligga till grund för nästa rapportering som ska göra 2021, då både den sjätte och sjunde rapporten ska lämnas till kommittén.128 124Regeringskansliet, 2012 s. 2 f. 125CRC/C/SWE/Q/5. 126CRC/C/SWE/CO/5. 127Se bl.a. skr. 2013/14:91 s. 10 f. 128CRC/C/SWE/CO/5. 4Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med ? Vi har fått i uppdrag att inom särskilt angelägna områden kartlägga hur tillämpningen av lagar och andra föreskrifter överensstämmer med barnets rättigheter enligt och de fakultativa protokoll som har tillträtt. Av särskilt intresse är enligt kom- mittédirektiven att få kunskap om hur rättstillämpningen överens- stämmer med grundprinciperna (artiklarna 2, 3, 6 och 12) i barnkon- ventionen. I uppdraget ingår att bedöma omfattningen och beskriva karak- tären av eventuella avvikelser i rättstillämpningen i förhållande till och de fakultativa protokollen och analysera orsakerna till dessa. Finns tydliga avvikelser ska vi föreslå åtgärder och vid behov kompletteringar och förtydliganden i lagstiftningen i syfte att ytterligare förstärka barnets rättigheter. I avsnitt 4.2 redogörs för utgångspunkterna för genomförandet av kartläggningen och syftet med densamma. En beskrivning av hur vi gått till väga för att välja ut de områden som har ingått i kartläggningen finns i avsnitt 4.3. I avsnitt 4.4 presenteras de områden som ingått i kartläggningen och beskrivs hur kartläggningen genomförts. Där tas också upp hur kartläggningsrapporterna använts och hur analysen genomförts. Analysen av kartläggningsresultaten inom respektive område och våra bedömningar och förslag till åtgärder inom dessa finns i kapitel 5. I kapitel 6 presenterar vi, utifrån kartläggningen inom de fyra om- rådena, våra generella iakttagelser och förslag på ytterligare åtgärder. Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med ? 4.2Utgångspunkterna för och syftet med kartläggningen Barnets rättigheter som ansats Den centrala utgångspunkten för kartläggningen är de mänskliga rättigheter som barn har enligt och den syn på barn som konventionen förmedlar, dvs. att barnet ses som bärare av rättigheter som ska respekteras och som har rätt att få stöd och skydd (se vidare avsnitt 3.3.3). Kartläggningens ansats är sålunda barnets rättigheter enligt kon- ventionen. Rättighetsperspektivet har därigenom genomsyrat genom- förandet av kartläggningen i dess helhet, från valet av områden och de tillämpningsfrågor som ingår, till vår analys av kartläggnings- resultaten och förslag till åtgärder. Kartläggningen ska enligt kommittédirektiven särskilt belysa hur rättstillämpningen stämmer överens med grundprinciperna i barn- konventionen. I fokus för kartläggningen är därför grundprinciper- na och vilket genomslag dessa principer fått i rättstillämpningen. Grundprinciperna har en självständig betydelse men ska också genom- syra tolkningen av övriga artiklar i konventionen (se avsnitt 3.5). Andra artiklar i som är relevanta för de om- råden som granskats ingår också i kartläggningen. I tolkningen av grundprinciperna och andra artiklar i konven- tionen har vi utgått från barnrättskommitténs allmänna kommen- tarer (se vidare avsnitt 3.5). Barn i utsatta situationer Säkerställandet av barnets rättigheter ställs på sin spets när barn be- finner sig i utsatta situationer. Brister i rättstillämpningen i förhållan- de till rättigheterna enligt kan i dessa situationer få särskilt allvarliga konsekvenser för ett enskilt barn eller grupper av barn. Barnet kan, på grund av den utsatthet barnet befinner sig i, Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med ? lämnas att själv ta till vara sina rättigheter. Barnets egna behov och intressen kan också hamna i skymundan för andra intressen, vilket kan innebära att rättigheter som barnet har enligt inte blir tillgodosedda. Respekten för barnet som en egen individ med rätt till inflytande över sitt liv och samhällets ansvar för att ge barnet stöd och skydd, ska hamna i fokus i sådana situationer. En utgångspunkt för kartläggningen har därför varit att fokusera på barn som befinner sig i olika typer av utsatta situationer och granska i vilken mån de får sina rättigheter tillgodosedda i rättstillämpningen. Tillämpning av lagar och andra föreskrifter Kartläggningen ska enligt kommittédirektiven utgå från hur lagar och andra föreskrifter tillämpas av domstolar, förvaltningsmyndig- heter och andra rättstillämpande offentliga organ. Frågor som inte rör myndigheters tillämpning av lagar och andra föreskrifter i förhållande till rättigheterna enligt ingår inte i vårt uppdrag. Att mer övergripande kartlägga hur barns rättigheter tillgodoses inom ett visst område eller vilket genomslag har fått inom statliga myndigheter, landsting och kommuner ingår således inte i uppdraget. Områden där det saknas bestämmelser i lagar eller andra författ- ningar i förhållande till rättigheterna enligt faller också utanför den kartläggning vi har i uppdrag att göra. Enligt kommittédirektiven ska utredningen identifiera några särskilt angelägna områden som ska ingå i kartläggningen. Vad som kan vara ett särskilt angeläget område anges inte i direktiven. Vi har emeller- tid valt att göra en vid tolkning. Det kan handla om särskilda sak- områden, specifika lagar eller specifika bestämmelser i lagar eller rätts- områden. Med områden kan också förstås särskilda grupper av barn. Det finns sålunda många områden som kan vara särskilt angelägna att kartlägga vilket gjort det nödvändigt att göra ett urval. Områden som i sig är angelägna har därvid fått stå tillbaka till förmån för andra angelägna områden. Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med ? De mänskliga rättigheter som barn har enligt och syn på barn har som utgångspunkt genomsyrat kartläggningen i dess helhet. Syftet med kartläggningen är att få kun- skap om hur barnets rättigheter får genomslag i rättstillämpningen, med särskilt fokus på grundprinciperna i konventionen. Enligt kommittédirektiven ska vi inom valda områden kartlägga om det finns bristande överensstämmelse mellan rättstillämpningen och rättigheterna enligt . För att tydliggöra even- tuella avvikelser i rättstillämpningen används genomgående begrep- pet brister. Om det finns brister inom de områden som granskats ska karaktären och omfattningen av dessa brister beskrivas och orsakerna till dem analyseras. Vid tydliga brister ska vi föreslå åt- gärder. 4.3Valet av särskilt angelägna områden Dialoger med myndigheter, organisationer och barn Som underlag för valet av kartläggningsområden har utredningen genomfört två hearingar med ett tjugotal statliga myndigheter, kommuner och landsting (SKL) samt advokatsam- fund. Dessa aktörer har utifrån sina ansvarsområden och verksam- heter tagit upp områden som de ansett vara särskilt angelägna ur ett barnrättsperspektiv. Det har både handlat om frågor av mer generell art rörande barns rättigheter och frågor som rört tillämpningen av bestämmelser i vissa lagar i förhållande till rättigheterna enligt barn- konventionen. Möjliga områden och tillämpningsfrågor har också behandlats vid möten med utredningens referensgrupper (se av- snitt 2.2). För att få del av barns erfarenheter av olika verksamheter har vi, tillsammans med , genomfört barnkonsultation- er. Vi har träffat barn och unga som har berättat hur de upplevt att deras rättigheter blivit tillgodosedda. Det har bl.a. gällt barn som har haft kontakt med och fått insatser från respektive hälso- och sjukvården och som befunnit sig i mycket utsatta situa- Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med ? Vi har även medverkat vid en hearing som Nätverket för anordnade . Där fick vi lyssna till barns och ungas synpunkter och idéer på förbättringar för att stärka rättigheterna för bl.a. barn med funktionsnedsättningar och barn till frihetsberövade föräldrar. De synpunkter och erfarenheter som barn har förmedlat till oss, eller som vi tagit del av genom myndigheters rapporter (se nedan), har tjänat som underlag i diskussionerna kring vilka områden som skulle bli föremål för kartläggning och i de analyser vi har gjort liksom för de åtgärder vi föreslår för att förbättra genomslaget för barnets rättigheter. Rapporter från myndigheter och organisationer I vårt arbete med att identifiera lämpliga kartläggningsområden har vi tagit del av tillsynsrapporter från olika myndigheter och andra rapporter relevanta för kartläggningsuppdraget. Dit hör Barnom- budsmannens rapporter, bl.a. årsrapporter, där barn och unga fått komma till tals om hur de upplever att deras rättigheter blir tillgodo- sedda inom olika områden och verksamheter. Också kartläggning av hur svensk lagstift- ning och praxis överensstämmer med rättigheterna i barnkonven- tionen har legat till grund för våra överväganden.1 I departements- promemorian tas bl.a. upp några områden där det kan finnas brister i överensstämmelsen mellan rättstillämpning och . rekommendationer och sammanfattande slutsatser till har också varit ett viktigt underlag. I vissa av dessa har kommittén lyft fram möjliga brister i rättstillämpningen i förhållande till och de fakultativa protokoll som tillträtt. Några av de myndigheter och organisationer som har deltagit i möten som utredningen anordnat har också lämnat skriftliga under- lag till utredningen med förslag på möjliga områden och frågor för kartläggningen. 1 Ds 2011:37. Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med ? 4.3.2Olika typer av beslutsprocesser och beslut Enligt kommittédirektiven ska utredningen gå igenom ett urval av domstolsavgöranden och förvaltningsbeslut. I enlighet med utgångspunkterna för genomförandet av kartlägg- ningen (se avsnitt 4.2) har vi fokuserat på beslutsprocesser där barn befinner sig i en utsatt situation. I sådana situationer ställs myndig- heters tillämpning av lagar och andra föreskrifter i förhållande till de rättigheter barn har på sin spets. Vi har varit angelägna om att områdena ska spegla olika typer av beslut och omfatta olika beslutsprocesser där både domstolsavgöran- den och förvaltningsbeslut granskas. När det gäller förvaltnings- beslut ska beslut från stat och kommun ingå. Vi har i det samman- hanget också utgått från att beslutstypen som granskats ska omfatta fler än endast ett fåtal barn. Vi har avstått från att välja områden som är, eller har varit, föremål för annan översyn och där rättstillämpningen i förhållande till barnets rättigheter aktualiseras. Det kan t.ex. röra sig om statliga utredningar, beredningar inom eller arbete inom myndigheter. Områdena kan alltså vara angelägna ur ett barnrättig- hetsperspektiv, men genom att de är omhändertagna på annat sätt har vi valt att inte ha med dem i kartläggningen. Ett sådant område är delar av den sociala barn- och ungdoms- vården som särskilt rör barn som är i dygnsvård. Det är ett område där relativt omfattande åtgärder har genomförts och där arbete pågår för att öka rättssäkerheten för barn och för att få genomslag för barns rättigheter i såväl lagstiftning som rättstillämpning. Flera lagändringar har gjorts i socialtjänstlagen (2001:453), SoL, för att stärka barnets rättigheter i den sociala barn- och ung- domsvården.2 Som exempel kan nämnas att barnets bästa ska vara avgörande vid beslut och andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser (1 kap. 2 §). Barn får också höras utan vårdnadshavares samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande vid utredningar av om socialnämnden behöver ingripa 2012/13:10. Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med ? till ett barns skydd eller stöd (11 kap. 10 §). har ny- ligen haft i uppdrag att följa upp de nya bestämmelserna i utifrån bl.a. ett barnperspektiv.3 Vidare har en särskild utredare haft i uppdrag att göra en översyn av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).4 Syftet är att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn som blir omhändertagna. Även vissa frågor som rör SoL ingår i uppdraget. Utredningen har lämnat ett delbetänkande och har slutredovisat sitt uppdrag den 15 juni 2015.5 Barnets rättigheter i den sociala barn- och ungdomsvården har också varit föremål för flera regeringsupp- drag med syfte att stärka barnets rättigheter och få ett genomslag för rättigheterna i rättstillämpningen. Här kan nämnas att Social- styrelsen, och genomfört flera uppdrag för att stärka barnets rätt att komma till tals och få information om sina rättigheter. Vidare har Socialstyrel- sen utarbetat en vägledning för hur kan gå tillväga för att dokumentera och synliggöra barnets bästa.6 Även åtgärder för att stärka rätten till utbildning och rätten till hälso- och sjukvård för barn som får insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården har genomförts eller pågår. Regeringen har också tillsatt en nationell samordnare för den sociala barn- och ungdomsvården som ska ge stöd till kommunerna. Samordnaren avslutar sitt arbete . Tillämpningen av SoL och LVU i förhållande till barnets rättig- heter har sålunda varit, och är, föremål för översyner, utvärderingar och åtgärder och bör därför inte, menar vi, ingå i förevarande ut- rednings kartläggning, trots att området kan ses som särskilt ange- läget. Liknande överväganden har gjorts beträffande barn som vårdas inom psykiatrin. Brister i att tillgodose barnets rättigheter inom den psykiatriska vården har uppmärksammats i olika sammanhang , bl.a. av och Barnens rätt i sam- hället (). Inom detta område pågår ett relativt omfattande arbete och flera åtgärder har genomförts, eller pågår, för att stärka barnets rättigheter. 3Socialstyrelsen, 2015e. 5SOU 2014:3 och SOU 2015:71. 6Socialstyrelsen, 2012. Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med ? I patientlagen (2014:821) som trädde i kraft har barnrättsperspektivet kommit till tydligt uttryck. Av lagen fram- går att när hälso- och sjukvård ges till barn ska barnets bästa särskilt beaktas (1 kap. 8 §). Vidare ska barnets inställning till den aktuella vården eller behandlingen så långt som möjligt klarläggas och tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (4 kap. 3 §). Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) har också setts över och betänkande bereds för närvaran- de inom Regeringskansliet.7 Regeringen har också ingått årliga överenskom- melser med Kommuner och Landsting (SKL) om stöd till riktade insatser för att förbättra vården och omsorgen för bl.a. barn och unga med psykisk ohälsa. Det pågående arbetet utgår från de övergripande målsättningar som anges i regeringens plan för riktade insatser inom området psykisk ohälsa (PRIO) 2012–2016. SKL har vid sidan av regeringens plan antagit en långsiktig handlingsplan för psykisk hälsa. Regeringen har också utsett en särskild samordnare för statens insatser inom psykisk ohälsa och en motsvarande sam- ordnare finns också på SKL. Vidare har haft i uppdrag att öka kunskapen om barn som vårdas i psykiatrisk tvångsvård samt att förbättra deras tillgång till information. har tagit fram ett informa- tionsmaterial till barn som vårdas enligt LPT8 eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV)9 om deras rättigheter. Uppdraget har genomförts i samarbete med . Därutöver har haft i uppdrag att se över hur gränsdragningen mellan LVU och LPT fungerar i praktiken och föreslagit vissa för- ändringar i lagstiftningen.10 Samma överväganden som vi har gjort inom ovan nämnda om- råden har också gällt för andra områden som kan anses angelägna där vissa tillämpningsfrågor som aktualiserats i förhållande till barn- konventionen redan är föremål för översyn och därmed inte bedömts vara aktuella för kartläggningen.11 8Socialstyrelsen, 2015c. 9Socialstyrelsen, 2015d. 10SOU 2015:71 s. 335 f. 11Se t.ex. dir. 2014:84. Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med ? Vi har identifierat fyra områden som vi ansett särskilt angelägna att kartlägga: •barn i migrationsprocessen, •stöd och service till barn med funktionsnedsättning, •barn som har bevittnat våld inom familjen och •barn som har utsatts för våld inom familjen.