sou · H4B322 · 2016-03-04 00:00:00 — Möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade växter i Slutbetänkande av Utredningen om begränsning av odling av genmodifierade växter SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att analysera och föreslå hur och rådets direktiv (EU) 2015/412 av om ändring av direktiv /18/EG vad gäller medlemsstaternas möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer inom sina territorier kan genomföras. förordnades departementsrådet och ordföranden i till särskild utredare. blev följande experter förordnade till utredningen: , VD för frö- och oljeväxtodlare, , advokat vid , , ämnesråd vid , , senior expert vid , , departementssekreterare vid och , , universitetslektor vid , , chef för växtodling, , ämnesråd vid , , enhetschef vid , , verksamhetsledare vid lantbrukarna, , kanslichef vid , , avdelningsdirektör vid , . Doktor vid , Per , forskare vid , , docent vid och ordförande för konsumenter. , handläggare vid , anställdes på halvtid som sekreterare i utredningen från . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om begränsning av odling av genmodifierade växter, överlämnar härmed betänkandet Möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade växter i (SOU 2016:22). Förslaget har utarbetats i samråd med experterna. Experterna har bidragit med värdefulla synpunkter och förslag som till övervägande del har arbetats in i betänkandet. I betänkandet har använts uttrycket ”vi”. Med ”vi” avses utredaren och utredningens sekreterare. svarar dock som särskild utredare ensam för innehållet i betänkandet. Utredningens uppdrag är med detta slutfört. Förslag till lag om ändring i (1998:808)............ 1.2Förslag till förordning om ändring i förordning (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön ................................................................. 1.3Förslag till förordning om ändring i förordning (2007:273) om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade grödor .................. Utredningsuppdrag och tillvägagångssätt ..................... Utgångspunkter och avgränsning .......................................... Växtförädling och växtodling ....................................... En kortfattad beskrivning av växtförädlingens historia........ 3.2Odling av genmodifierade växter i , EU 3.3Ansökningar om odling av genetiskt modifierade växter 3.3.1Vilka grödor skulle kunna bli aktuella att odlas Lagstiftning och godkännandeprocessen ...................... Utsättningsdirektivet 2001/18/EG ....................................... 4.1.3Krav på övervakning av godkända Om medlemsstaterna inte kommer överens ......... Livsmedel och foderförordningen (EG) 1829/2003 ............ Skyddsklausuler och nödfallsåtgärder................................... Certifiering av utsäde ............................................................. Märkning och spårbarhet ....................................................... Ekologisk produktion och annan certifiering....................... Den som vill odla en genmodifierad växt i kommersiellt Varför det nya direktivet skrevs ............................................ 4.13.1 Inga förslag till beslut får en majoritet .................. Brevet till kommissionen........................................ Kommissionens förslag till förordning ................................. Dom mot kommissionen........................................ 4.14.4Det huvudsakliga innehållet i Överväganden och förslag........................................... Att anta bestämmelser grundade på tvingande skäl.............. Ramar för bestämmelserna..................................................... Fysisk planering och markanvändning................... 5.3.4Undvikande av förekomst av genetiskt modifierade organismer i andra produkter utan att detta påverkar tillämpningen av Andra tvingande skäl............................................... 5.4Att kräva att hela eller delar av undantas det geografiska tillämpningsområdet..................................... På vilken nivå i samhället kan beslut om förbud fattas?....... Uppgifter för berörda myndigheter ....................... Om ändrar sig............................................................. Förbud i hela eller delar av landet .......................................... Anmälan om tekniska regler ................................... Anmälningsskyldighet till WTO ............................ Tillsyn och kontroll ................................................................ Den svenska utsättningsförordningen................................... Övergångsåtgärder, ny artikel 26c......................................... Ny bestämmelse om samexistens, artikel 26a1a ................... Uppföljning av ändringsdirektivet m.m................................ 6.1Konsekvenser av att genomföra eller att inte genomföra Hur bestämmelserna kan genomföras................................... Ny regel om samexistens........................................ Kostnader för myndigheter och domstolar .......................... Konsekvenser för forskningen .............................................. Konsekvenser inom andra områden...................................... Påverkan på handeln............................................................... Utsäde är en global verksamhet ............................. Utsäde för svenska odlare....................................... Framtida utbud av odlingsmaterial ........................ Förslaget till lag om ändring i (1998:808) ........ 7.2Förslaget till förordning om ändring i förordning (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön................................................................. 7.3Förslaget till förordning om ändring i förordning (2007:273) om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade grödor.................. Bilaga 1 Beslutsprocess för ansökningar enligt direktiv /18/EG..................................................... Bilaga 2 Beslutsprocess för ansökningar enligt förordning (EG) nr 1829/2003.................................... Bilaga 3 Beslutsprocess för fältförsök i ........................ DIREKTIV (EU) 2015/412......................................... •Direktiv (EU) 2015/412 ger två alternativa vägar för att kunna begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade växter i . •Innan ett godkännande har getts för en växt kan en medlemsstat kräva av sökanden att det geografiska tillämpningsområdet i ansökan ändras vilket sen avspeglas i godkännandet för en genetiskt modifierad växt. Efter ett medgivande har getts kan en medlemsstat anta bestämmelser som begränsar eller förbjuder odling om det kan grundas på särskilda tvingande skäl. •Det är inte uppenbart vilka tvingande skäl som kan ligga till grund för ett odlingsförbud. Sannolikt borde miljöpolitiska mål eller socioekonomiska skäl kunna ligga till grund för ett förbud i . Markanvändning, fysisk planering och jordbrukspolitiska mål bedöms inte vara användbara grunder för ett förbud i . Svårighet att använda samexistensregler bedöms inte vara en bra grund för att förbjuda odling av en växt. •Vi vet inte vad för slags egenskaper och grödor som kan bli aktuella . Tvingande skäl kan uppstå som vi inte kan förutse . Därför föreslår vi att bestämmelser om förbudsmöjligheter införs i i sin helhet. •Vi föreslår att det är regeringen som ska avgöra om odling av en genetiskt modifierad växt ska förbjudas. Bemyndigande att föreskriva om förbud införs i 13 kap. som också tydliggör inom vilka ramar förbud får antas. Det lämnas också förslag om bestämmelser i den svenska utsättningsförordningen (2002:1086) som klargör vilka regler som gäller för anmälan och information. •Utredningen föreslår dessutom att en särskild punkt införs i som innebär att ett odlingsförbud inte får begränsa möjligheten att utföra fältförsök. •Utredningen lämnar inget förslag på hur en förordning om förbud att odla en genetiskt modifierad växt kan utformas. Det avgörs bäst när det skulle bli aktuellt. Föreskriften bör dock innehålla vilken växt som förbjuds att odlas och inom vilket område. •I finns även bestämmelser om tillsyn och sanktioner. Utredningens bedömning är att nuvarande bestämmelser är tillräckliga även för eventuella odlingsförbud och inga ändringar föreslås. •Utredningen föreslår att ges bemyndigande att föreskriva om särskilda försiktighetsåtgärder i områden som gränsar mot annat land. •Med hänsyn till det fåtal ärenden om att förbjuda odling av en eller flera genetiskt modifierade växter som kan bli aktuella kommer ärendehanteringen hos regering, domstolar och myndigheter kunna hanteras inom befintliga resurser. •Ett nationellt förbud att odla en eller flera genetiskt modifierade växter skulle gälla för produkter som ändå inte odlas. Eventuella konsekvenser för växtodlare kommer först när det finns grödor på marknaden som skulle vara till nytta för svenska förhållanden och där ett förbud skulle antas mot odling. •Vilken påverkan ett odlingsförbud skulle kunna få på handeln med genetiskt modifierat utsäde är givetvis mycket svårt att bedöma på förhand. Produktion och handel med utsäde är en global verksamhet. Särregleringar och fragmentering av marknaden för utsäde och växtförökningsmaterial leder till ytterligare kostnader för företagen oavsett om de handlar med genetiskt modifierat eller konventionellt utsäde. lag om ändring i (1998:808) Härigenom föreskrivs1 att det i (1998:808) ska införas fyra nya paragrafer, 13 kap. 20–24 §§, och närmast 20 § en ny rubrik av följande lydelse. Åtgärder mot odling av genetiskt modifierade växter Regeringen får meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsning av odling av en genetiskt modifierad växt som har godkänts i enlighet med direktiv /18/EG av om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv /220/EEG eller förordning (EG) 1829/2003 av om genetiskt 1 Jfr och rådets direktiv (EU) 2015/412 av om ändring av direktiv /18/EG vad gäller medlemsstaternas möjligheter att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer på sina territorier. modifierade livsmedel och foder under förutsättning att förbudet eller begränsningen grundas på ett eller flera av följande tvingande skäl som rör: 1. miljöpolitiska mål, 2. fysisk planering, 3. markanvändning, 4. socioekonomiska effekter, 5. undvikande av förekomst av genetiskt modifierade organismer i andra produkter utan att detta påverkar föreskrifter som antagits i enlighet med 11 §, 6. jordbrukspolitiska mål, eller 7. allmän ordning. Regeringen får begära hos Europeiska kommissionen att hela eller delar av territorium ska undantas i fråga om odling från det geografiska tillämpningsområdet i en ansökan om utsläppande på marknaden i enlighet med direktiv /18/EG eller förordning (EG) 1829/2003. Regeringen får begära att hela eller delar av territorium åter ska införlivas i ett tillstånd om utsläppande på marknaden om hela eller delar av territorium har undantagits från ett sådant tillstånd i fråga om odling. Förbud i enlighet med 20 § eller undantag i enlighet med 21 § får inte 1.stå i strid med de miljöriskbedömningar som gjorts, 2.hindra den fria omsättningen för godkända genetiskt modifierade organismer som sådana eller i produkter, eller 3.begränsa möjligheten till avsiktlig utsättning i miljön enligt 6 §. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om handläggning av dessa ärenden. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. förordning om ändring i förordning (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön Regeringen föreskriver att det i förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön ska införas ett nytt kapitel, 6 kap. samt 3 nya paragrafer 1–3 §§ av följande lydelse. Åtgärder mot odling av Ett utkast på bestämmelser om förbud och motivering för åberop- andet enligt 20 § ska meddelas till kommissionen. bestämmelser inte antas. förbud har beslutats ska detta med- delas kommissionen, övriga med- lemsstater, innehavaren av god- kännandet och samtliga aktörer. Upphävande av samma bestäm- melser ska meddelas till kommissio- nen och övriga medlemsstater. Begäran om undantag från en område ska överlämnas till kom- Det ska göras inom från det att bedömnings- rapporten från den behöriga myn- digheten för direktiv /18/EG eller yttrandet från den Europeiska het har överlämnats. Begäran att ändra detta krav ska ställas till den som beslutat om godkännandet. Den myndighet som har utfärdat ett godkännande om utsläppande på marknaden ska besluta om ändring av det geografiska tillämpningsområdet i godkännandet om en medlemsstat begär det. Kommissionen, medlemsstaterna och innehavaren av godkännandet ska informeras när ändringen är gjord. Denna förordning träder i kraft xx. förordning om ändring i förordning (2007:273) om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade grödor Regeringen föreskriver att 9 § förordning (2007:273) om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade grödor ska ha följande lydelse. får meddela närmare föreskrifter i fråga om 1.information, odling, transport och rengöring enligt 4–8 §§, 3.avstånd, barriärer och liknande mellan odling av genetiskt modifierade grödor och andra odlingar, samt 4.annan åtgärd som odlare av genetiskt modifierade grödor skall vidta och som behövs med hänsyn till risken för att genetiskt modifierade organismer sprids till någon annans jordbruksmark eller blandas med någon annans jordbruksprodukter och orsakar ekonomisk skada till följd av att produkter måste märkas som genetiskt modifierade. 3.avstånd, barriärer och liknande mellan odling av genetiskt modifierade grödor och andra odlingar, 4.annan åtgärd som odlare av genetiskt modifierade grödor skall vidta och som behövs med hänsyn till risken för att genetiskt modifierade organismer sprids till någon annans jordbruksmark eller blandas med någon annans jordbruksprodukter och orsakar ekonomisk skada till följd av att produkter måste märkas som genetiskt modifierade, eller 5.annan åtgärd som odlare i områden som gränsar mot ett annat land ska vidta för att undvika gränsöverskridande spridning av genetiskt modifierat material. Denna förordning träder i kraft . beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och föreslå hur och rådets direktiv (EU) 2015/412 av om ändring av direktiv /18/EG vad gäller medlemsstaternas möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer inom sina territorier kan genomföras. Det är valfritt att genomföra direktivet i nationell rätt. Direktivet ger medlemsstaterna två möjligheter att förbjuda eller begränsa odling av genetiskt modifierade växter på sitt territorium. En medlemsstat kan kräva undantag från det geografiska tillämpningsområdet i en ansökan om utsläppande på marknaden inom en specificerad tid. En medlemsstat kan också anta bestämmelser om förbud eller begränsningar baserade på tvingande skäl. Eventuella bestämmelser ska utformas på ett sådant sätt att de inte riskerar att komma i konflikt med handelspolitiska åtaganden. Enligt kommitté- direktivet ska vi analysera hur direktivet bäst kan infogas i den existerande svenska lagstiftningen. I det ingår att ge förslag på hur eventuella beslut om begränsningar eller förbud lämpligen ska fattas och på vilken nivå detta bör ske. Uppdraget ska redovisas . Utredningens direktiv (2015:85) framgår av bilaga 5. Frågan om ändringsdirektivet ska genomföras i svensk rätt är ytterst en politisk fråga. Direktivet är inte bindande för medlemsstaterna att genomföra. Det finns heller inga godkända grödor som är aktu- ella för odling i . Bland det fåtal ansökningar som väntar på godkännande finns inte någon gröda som bedöms ha ett sådant mervärde att den inom överskådlig tid skulle odlas storskaligt i . En lagstiftning om förbud av odling av vissa grödor kan skapa förväntningar hos de som misstror växtförädling med hjälp av genteknik som den kan sända negativa signaler till forskare, företag och odlare som är positiva till genteknik. Vårt uppdrag är dock att lämna förslag på hur svensk lagstiftning kan ändras så att det blir möjligt att förbjuda odling av växter som har förädlats genom genteknik. I det följande görs en genomgång av ändringsdirektivet. Dessutom lämnas förslag på hur direktivet kan genomföras i svensk rätt. I skälen till ändringsdirektivet (EU) 2015/412 framgår det tydligt att bestämmelserna gäller för utsäde och växtförädlingsmaterial. Det innebär att alla slags växter omfattas. Det har bara varit aktuellt med ansökningar om utsläppande på marknaden inom EU av jordbruksgrödor. Bestämmelserna omfattar dock även gräs, fruktträd, skogsträd och vattenlevande växter. Eftersom det endast finns ansökningar om odling av jordbruksväxter , och det sannolikt dröjer länge innan andra växter skulle blir aktuella för kommersiell odling så har utredningen koncentrerat sig på jordbruksgrödor. Bestämmelserna om förbudsmöjligheten finns i artikel 1 i ändringsdirektivet som ändrar utsättningsdirektivet /18/EG. I de artikeltexterna finns det däremot inte någon hänvisning till utsäde och växtförökningsmaterial. Artiklarna reglerar i stället ”odling av organismer”. Eftersom utsättningsdirektivet omfattar utsättning i miljön av alla slags organismer så kan de nya bestämmelserna anses omfatta mer än växtodling som exempelvis fiskodling. I vissa andra språkversioner av ändringsdirektivet så är det tydligt att det är jordbruksgrödor som omfattas av bestämmelserna. De medlemsstater vi har varit i kontakt med tänker genomföra bestämmelserna enbart för jordbruksgrödor. Vi ser dock inget hinder att använda bestämmelserna för att förbjuda odling av andra organismer om ett behov skulle uppstå av det. För att förenkla texten har vi i betänkandet använt begreppen ”odling” eller ”kommersiell odling” av genetiskt modifirade växter. Det avser endast grödor som har godkännande för utsläppande på marknaden, inte försöksodlingar. Ett förbud om odling av en gröda gäller dessutom för alla, inte enbart kommersiella producenter. Utredningen påbörjade arbetet . Inledningsvis hade utredningen ett antal möten med myndigheter och organisationer. Vi har haft tre möten med expertgruppen. Utredningen har även haft informella kontakter med experterna, särskilt i slutfasen av arbetet. Gruppen av experter har en bred kompetens och har bidragit med kunskap, idéer och förslag. Ett skriftligt samråd har skett med , , , , Havs- och vattenmyndigheten, och i enlighet med vårt kommittédirektiv. Vi har också haft ett särskilt möte med representanter från utsädesbranschen. Utredningar ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redovisa kostnadsberäkningar av sina förslag. Utredningen har endast lämnat författningsförslag med bemyndigande. Om förbudsmöjligheten används så kommer ärendehanteringen kunna hanteras inom befintliga anslag. Därför har inga kostnadsberäkningar utförts. En särskild analys av påverkan på handeln med andra länder redovisas i konsekvensutredningen. I kapitel 1 finns utredningens författningsförslag, följt av detta kapitel. Kapitel 3 beskriver kortfattat växtförädlingens och genteknikens historia. Där finns även information om vilka genetiskt modifierade grödor som odlas i världen och vilka ansökningar om odling som är inlämnade i EU. Kapitel 4 är en genomgång av relevant lagstiftning och beskrivning av hur förslaget om ändringsdirektivet tillkom. En analys av de nya bestämmelserna tillsammans med de förslag som utredningen kommit fram till beskrivs i kapitel 5. En konsekvensanalys och en analys av effekter på handeln finns i kapitel 6. Det följs av författningskommentarer i kapitel 7. Efter det redovisas särskilda yttranden från några av experterna. 3 Växtförädling och växtodling 3.1En kortfattad beskrivning av växtförädlingens historia Växtförädling innebär att med olika tekniker förbättra en växts egenskaper utifrån människans önskemål och behov. Egenskaper styrs av växtens gener i kombination med den miljö de odlas i. De egenskaper som människan är intresserad av är ofta negativa för växten som art. Det kan röra sig om kålväxten som i stället för att blomma producerar den del av blomkål som människan använder som livsmedel. Det kan också röra sig om att göra delar av växten lättare att bryta ner för människan eller att förhindra att en växt sprider sina frön så att de kan skördas. Exempelvis har den vilda cirka 5– 12 frön (korn) i sitt ax som omges av ett hårt skal och faller till marken vid mognad. När djur äter sådana majskorn passerar de oskadda genom djurets magtarmkanal så att fröna och därmed generna sprids i miljön. Den förädlade har över 500 korn i kolven, kornen har inga hårda skal och dessutom sitter majskornen hårt fästade vid kolven. Det gör att kolvarna går att skörda och människan kan ta upp näringsämnen från kornen. Moderna majsplantor klarar sig däremot inte särskilt väl utan människans omsorg. Ursprungligen anpassades vilda växter till människans behov genom insamling av fröer från plantor med önskvärda egenskaper. Den mest ursprungliga, och fortfarande mest använda förädlingstekniken, är att genom korsbefruktning sammanföra den genetiska uppsättningen hos växter som bär på olika önskvärda egenskaper. Korsningar kan göras inom arten men även med närbesläktade vilda växter. Ur avkomman väljer man sedan ut de plantor som mest liknar den odlade växten men som bär på den önskade egenskapen från den vilda växten. Tillsammans med den önskade egenskapen följer det med flera oönskade egenskaper från den vilda Genom att återkorsa avkomman med grödan och välja de plantor som är mest lika grödan, så blir varje generation alltmer lik den ursprungliga grödan. I normalfallet måste processen med återkorsning till den odlade växten och efterföljande urval upprepas 5– 10 gånger för att materialet åter ska bli odlingsvärt. Denna teknik innebär att man är begränsad till den information som finns i den genetiska uppsättningen hos växter som kan korsas med varandra. Nya intressanta egenskaper kan uppstå via naturliga förändringar i arvsmassan, så kallade mutationer. De uppstår kontinuerligt och spontant i arvsmassan men med en mycket låg frekvens. För att öka frekvensen av mutationer började man använda kemiska ämnen eller radioaktivitet. Resultatet blir många slumpmässiga mutationer i växtens hela arvsmassa. De flesta mutationer, och de egenskapsförändringar som de ger upphov till, är inte till någon nytta för människan. Endast ett fåtal ger upphov till nya önskvärda egenskaper. Men trots att den klassiska mutationsförädlingen är både oprecis och ineffektiv har den skapat många viktiga egenskaper som används globalt i en lång rad grödor. Enligt lagstiftningen leder mutagenes till en genetiskt modifierad växt, men undantas reglering. En teknik som inte leder till en genetiskt modifierad växt är polyploidisering. Det innebär att antalet kromosomer i en växt ökar. Detta kan uppstå spontant eller framkallas med kemikalier. Polyploidisering har bland annat använts för att förädla fram rågvete. Med dessa tekniker är man begränsad till den genetiska information som finns, eller slumpmässigt kan skapas, i den odlade växten och dess korsningsbara släktingar.