sou · H4B358d2 · 2016-09-15 00:00:00 — utarbetade ett förslag till en ny mer teknikoberoende grundlag, men kom i sitt slutbetänkande fram till att yttrandefriheten bäst stärks och utvecklas genom att TF och YGL förbättras. Inom ramen för den nuvarande ordningen gjorde kommittén i stället en allmän översyn av TF och YGL med syfte att de båda grundlagarna skulle bli så tydliga och lättillämpade som möjligt. Ordföranden reserverade sig mot kommitténs bedömning och presenterade ett förslag till en sådan mer teknikoberoende grundlag. övervägde också ett antal frågor om det materiella innehållet i grundlagsregleringen och föreslog vissa förändringar. Några av kommitténs förslag behandlas i propositionen Några ändringar på tryck- och yttrandefrihetens område (prop. 2013/14:47). I propositionen föreslås bl.a. att kravet i på särskilda skäl för att väcka åtal för förtal och förolämpning tas bort och att målsäganden ska kunna slippa att betala rättegångskostnaderna i ett tryck- eller yttrandefrihetsmål även om han eller hon förlorar målet. antog dessa förslag och lagändringarna träder i kraft . I propositionen föreslås även vissa förtyd- liganden i TF och YGL och en mindre ändring av deras tillämp- ningsområde med följd att kommer att kunna delta i det internationella rättsliga samarbetet i något högre grad . har antagit grundlagsändringarna som vilande (bet. 2013/14:KU17, rskr. 2013/14:211). Övriga förslag som lämnade har inte lett till lagstiftning. I enlighet med vad som framkommer nedan får nu en ny kommitté i uppdrag att vidare utreda några av dessa förslag samt vissa andra frågor. Uppdraget att modernisera TF och YGL TF antogs 1949 och präglas av den tidens syn på språk och struktur. YGL trädde i kraft och bygger i stora delar på hänvisningar till gjorde en översyn av strukturen och språket i TF och YGL, i syfte att göra dem så tydliga och lättillämpade som möjligt. I vissa fall föreslogs att bestämmelser skulle flyttas från grundlagarna till vanlig lag. För att göra YGL mer lättillgänglig ersattes hänvisningarna till TF med motsvarande lagtext i YGL. I YGL gjordes också vissa förändringar av begreppen för att göra YGL något mindre teknikbunden. De förändringar som föreslogs syftade inte till att i sak ändra skyddet för tryck- och yttrandefriheten. Flertalet av de remissinstanser som uttalade sig i denna del var positiva till en modernisering. Flera av dessa reserverade sig dock för att man inte hunnit gå igenom förslaget i detalj och påtalade att man i det fortsatta lagstiftningsarbetet måste se till att de språkliga förändringarna inte medför oförutsedda materiella konsekvenser som riskerar att försvaga grundlagsskyddet. Remissinstanserna pekade också på vissa inkonsekvenser och mindre lämpliga formuleringar i den föreslagna lagtexten och på svårigheten att bedöma förslagen om att flytta bestämmelser till vanlig lag utan att någon ny lagtext hade presenterats. Justitiekanslern varnade för risken att förenklingen av lagarna medför betydelseförskjutningar som kan få effekter som inte är möjliga att förutse och påtalade att en mycket noggrann genomgång av författningstexterna måste göras så att olika felaktigheter utmönstras. ombudsmän () ansåg att nackdelarna med en modernisering av TF överväger fördelarna, bl.a. på grund av de oklarheter som en sådan förändring kan medföra och förlusten av sambandet med de grundläggande principernas ursprung. förslag i denna del har inte lett till lagstiftning. Det finns fortfarande ett behov av att modernisera TF och YGL språkligt och strukturellt i syfte att göra dem tydligare och därmed mer lättillämpade. I remissvaren över Yttrande- frihetskommitténs förslag understryks från flera håll att det finns anledning att göra ett relativt ingående arbete innan dessa förslag kan läggas till grund för lagstiftning. Inom ramen för ett sådant arbete är det också tänkbart att det framkommer att helt andra lagtekniska lösningar bör väljas. Arbetet bör utföras inom ramen för en parlamentariskt sammansatt kommitté. Kommittén ska göra en språklig och strukturell översyn av TF och YGL i syfte att göra dem så tydliga och lättillämpade som möjligt. Kommittén ska också överväga om detaljbestämmelser i grund- lagarna bör flyttas till vanlig lag. Kommittén ska beakta Yttrande- frihetskommitténs förslag och de synpunkter som remiss- instanserna har lämnat på detta. Utöver förslag till ändringar i TF och YGL ska kommittén föreslå de följdändringar som behövs i andra lagar. Uppdraget att göra en översyn av databasregeln Databasregeln (1 kap. 9 § YGL) reglerar under vilka förutsättningar tillhandahållande av information från en databas över internet omfattas av YGL. I första hand omfattar regeln databaser som drivs av traditionella massmedieföretag, t.ex. redaktioner för tryckta skrifter och radioprogram samt förlag, tryckerier och nyhetsbyråer. Detta s.k. automatiska grundlagsskydd gäller när dessa aktörer tillhandahåller allmänheten information på särskild begäran direkt genom överföring ur databasen eller indirekt genom en fram- ställning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild, s.k. print on demand (beställtryck). Grundlagsskyddet gäller också när aktörerna tillhandahåller allmänheten information ur databasen enligt överenskommelser i förväg eller genom offentlig uppspel- ning. En förutsättning för grundlagsskydd är enligt lagtexten att innehållet i databasen kan ändras endast av den som bedriver verksamheten. Även andra aktörer kan få grundlagsskydd för motsvarande verksamhet som massmedieföretagen genom att ansöka om utgiv- ningsbevis hos Myndigheten för radio och tv, s.k. frivilligt grund- lagsskydd. Databasregeln reglerar bl.a. förutsättningarna för att ett utgivningsbevis ska utfärdas och när det får förnyas och återkallas. föreslog att databasregeln ska förtydligas så att det av lagtexten framgår att grundlagen inte gäller för de delar av en databas där innehållet kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på upp- drag av denne. Kommittén gjorde även en språklig och redaktionell översyn av lagtexten. Dessutom föreslog kommittén en särreglering av taltidningar och av tidningars arkivdatabaser, som innebär att i stället för YGL:s ska tillämpas för dessa. Förslaget innebär att preskriptions- tiden räknas från utgivningen av den periodiska skriften och att den ansvariga utgivaren för tidningen ansvarar även för arkivdatabasen eller taltidningen. Flertalet remissinstanser var positiva till förtydligandet av data- basregeln. När det gäller förslaget om arkivdatabaser var utfallet mer blandat. Det framfördes bl.a. invändningar om det olämpliga i att ha en särreglering för arkivdatabaser och synpunkter om att den korta preskriptionstiden borde förenas med en borttagande- skyldighet så att brottsligt material inte skulle vara helt oangripbart efter att preskriptionstiden löpt ut. Många remissinstanser efterfrågade ett helhetsgrepp och menade att databasregeln behöver ses över i större omfattning än vad gjort. förslag i denna del har inte lett till lagstiftning. Bland annat mot bakgrund av vad remissinstanserna framfört finns det skäl att ge den nya kommittén i uppdrag att göra en mer omfattande översyn av databasregeln, bl.a. för att göra den mer lättillgänglig och bättre anpassad till dagens teknik. Kommittén ska beakta förslag och remissinstansernas synpunkter på detta. Nedan redogörs för de frågor som regeringen anser är mest angelägna att se över. Det står dock kommittén fritt att lämna förslag även i andra avseenden med anknytning till databasregeln. Villkoren för automatiskt grundlagsskydd Det s.k. automatiska grundlagsskyddet gäller när redaktioner för periodiska skrifter eller för radioprogram, företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar och nyhetsbyråer tillhandahåller informa- tion från en databas över internet. Grundlagsskyddet knyts alltså till typiskt sett traditionella massmedieföretag. Vad som faller in under bestämmelsen är dock inte alltid enkelt att avgöra. Särskilt begreppet redaktion har orsakat tillämpningsproblem. Framför allt har det diskuterats hur en redaktion ska definieras och vilken redaktion som ska anses tillhandahålla informationen i fråga (se t.ex. SOU 2012:55 s. 364 f.). Oklarheter i dessa avseenden kan medföra att den som tillhandahåller informationen inte med säkerhet kan avgöra om det finns grundlagsskydd eller inte. övervägde möjligheten att ta bort redaktionsbegreppet ur databasregeln men kom fram till att fördel- arna med att behålla redaktionsbegreppet övervägde nackdelarna (SOU 2012:55 s. 374). Flera av remissinstanserna framförde dock åsikten att redaktionsbegreppet borde ersättas så att grundlags- skyddet för medieföretagens webbplatser inte blir beroende av hur de väljer att organisera sin verksamhet. JO ansåg att publiceringar på internet över huvud taget inte ska betraktas som biprodukter till papperstidningar eller traditionell radio och tv utan att det auto- matiska grundlagsskyddet även ska omfatta rena webbredaktioner. Det kan konstateras att de traditionella medierna alltmer publicerar sig på internet. Över huvud taget går utvecklingen mot att massmedieföretagen tillgängliggör sitt utbud på flera olika plattformar. Exempel på detta är och som inte bara har sina egna webbplatser, utan även avskilda ytor på sociala medier. saknar sådana ytor grund- lagsskydd om det sociala mediet i sig inte har grundlagsskydd. Ett annat exempel är tidningsföretag som bedriver tv-verksamhet med direktsända studioprogram som tillhandahålls på tidningarnas webbplats (SOU 2012:55 s. 371). Även om det fortfarande finns starka kopplingar mellan traditionella medier och massmedial verksamhet på internet är det troligt att alltmer av massmedial kommunikation kommer att till- handahållas via internet framöver, även utan koppling till traditionella medier. Ett exempel är beställ-tv som har grund- lagsskydd om den tillhandahålls av redaktionen för ett radio- program, men kan sakna skydd om kopplingen till en sådan redaktion saknas. Det kan ifrågasättas om en sådan ordning är rimlig och om det nuvarande sambandet mellan grundlagsskydd och traditionella medier bör upprätthållas. Kommittén ska analysera för- och nackdelar med att det automatiska grundlagsskyddet är knutet till traditionella medier och överväga om det, bl.a. med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen, finns skäl att förändra denna ordning. För det fall kommittén kommer fram till att det fortfarande ska finnas en koppling till traditionella medier ska den överväga hur sambandet ska se ut. En sådan analys ska bland annat innefatta nya överväganden av om redaktionsbegreppet bör behållas eller modifieras. Kommittén ska vidare analysera om massmedieföretagens avskilda ytor på sociala medier eller motsvarande bör omfattas av automatiskt grundlagsskydd. Utgångspunkten ska vara att grundlagsskyddet inte heller i fortsättningen ska styras av yttrandenas innehåll. Om kommittén anser att det behövs förändringar ska den lämna nödvändiga författningsförslag. Print on demand och e-böcker Print on demand innebär att tekniska upptagningar, skrifter eller bilder framställs på begäran i enstaka exemplar genom överföring av innehåll från en databas. Grundlagsskyddet för print on demand-verksamhet infördes och innebär att databasen och verksamheten har grundlagsskydd om verksamheten bedrivs av ett massmedieföretag som omfattas av det automatiska grundlags- skyddet eller om verksamheten omfattas av det frivilliga grundlags- skyddet genom utgivningsbevis. Det enskilda exemplaret är dock inte avsett för spridning till allmänheten och omfattas därför inte av grundlagsskydd (prop. 2001/02:74 s. 98, Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet). På samma sätt saknar e-böcker och ljudböcker som distribueras som enstaka nedladdningsbara eller strömmande ljudfiler grundlagsskydd. Vid riksdagsbehandlingen uttalade att det borde kunna bli fråga om att ett bokförlag eller återförsäljare, utan att en enskild person beställt en print on demand-skrift, använder framställningstekniken för att ta fram ett så stort antal exemplar som motsvarar vad som kan kallas en upplaga (2001/02:KU21 s. 22). Utskottet ansåg att det fanns anledning för regeringen att, med utgångspunkt i hur den nya tekniken kunde komma att användas , förutsättningslöst låta göra en översyn av gällande och föreslagna bestämmelser i och YGL i syfte att analysera om de kan komma att tillämpas på ny användning av tekniken eller om det behövs ändringar. ifrågasatte om det inte bör vara de enskilda print on demand-exemplaren som ska omfattas av grund- Frågan om grundlagsskydd eller inte skulle då i stället regleras i de bestämmelser som gäller skrifter respektive tekniska upptagningar. lämnade dock inte något förslag i den delen (SOU 2012:55 s. 381 f.). Kommittén ska kartlägga hur tekniken print on demand används och hur den kan tänkas användas . Mot bakgrund av kartläggningen ska kommittén analysera om nuvarande bestämmelser om print on demand är adekvata eller om det behövs ändringar. Kommittén ska också – oavsett vad den i övrigt kommer fram till – analysera om det finns skäl att ge även enstaka exemplar grundlagsskydd och i så fall föreslå hur ansvaret för dessa exemplar ska vara utformat. På motsvarande sätt ska kommittén utreda om e-böcker och ljudböcker som distribueras som enstaka nedladdningsbara eller strömmande ljudfiler bör ges grundlagsskydd och i så fall föreslå hur detta ska vara utformat. Om kommittén anser att det behövs förändringar ska den lämna nödvändiga författningsförslag. Användarkommentarer och externa leverantörer En förutsättning för att en databas ska ha grundlagsskydd är, enligt databasregelns ordalydelse, att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten. Av förarbetena framgår dock att detta inte utesluter grundlagsskydd för material som publiceras i databasen på uppdrag av den som driver tjänsten (prop. 2001/02:74 s. 98 och SOU 2001:28 s. 483). Att en webbplats innehåller s.k. omodererade användarkommentarer, dvs. inlägg som inte granskas av webbplatsens utgivare innan de publiceras, behöver inte heller det innebära att hela databasen saknar grundlagsskydd. Det förutsätter dock att kommentarerna är avskilda från resten av databasen och därmed kan anses utgöra en egen databas (se bl.a. Högsta domstolens beslut i mål nr Ö 5306-13). menade att det bör tydliggöras i lagtext att grundlagsskyddet i de ovan nämnda situationerna inte utesluts endast på grund av att andra än den som bedriver verksamheten kan ändra databasens innehåll. Enligt kommittén bör tillhandahållaren av databasen vara skyldig att tydligt avgränsa de delar där innehållet kan påverkas av andra. Kommittén presenterade dock inte något förslag till lagtext och gjorde inte heller några närmare överväganden t.ex. om vilka konsekvenser ett bristande avskiljande skulle få för databaser med utgivningsbevis. Mot bakgrund av det angivna finns det anledning att på nytt överväga frågan. Kommittén ska, med utgångspunkt bl.a. i Yttrandefrihets- kommitténs överväganden, ta ställning till om det av YGL bör framgå att grundlagsskyddet inte alltid är beroende av att data- basens innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten. Om kommittén kommer fram till att så bör vara fallet ska den ta ställning till hur avgränsningen ska göras mellan olika delar av en databas och vilka konsekvenser ett bristande avskiljande bör få. Analysen ska omfatta både databaser med automatiskt grundlags- skydd och databaser med utgivningsbevis. Om kommittén anser att det behövs förändringar ska den lämna nödvändiga författningsförslag. Preskriptionsregler och ansvar för databaser slog i ett beslut (NJA 2013 s. 945) fast att den person som är ansvarig utgivare för en databas ansvarar för information som tillhandahålls allmänheten ur databasen som han eller hon är utgivare av denna, även om informationen förts in i databasen . Eftersom preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott som begås i grundlags- skyddade databaser börjar löpa först när yttrandet tas bort ur databasen innebär Högsta domstolens avgörande att en tillträdande ansvarig utgivare ansvarar för allt material som tillhandahålls ur databasen oavsett hur som förflutit sedan det lades in där. många fall kan det röra sig om stora mängder av information som det i praktiken inte är möjligt att gå igenom för den tillträdande utgivaren. En konsekvens är också att ansvaret kan falla på en utgivare som inte hade del i de överväganden som låg bakom publiceringen, vilket kan sägas vara ett frångående av principen om ensamansvar. En annan konsekvens är att bedömningen av om viss information är brottslig kan komma att göras i en annan tid, med andra värderingar, än när informationen ursprungligen offentlig- gjordes. Å andra sidan kan det ifrågasättas om en begränsning av ut- givarnas ansvar är rimlig ur enskildas perspektiv. Om man begränsar utgivarens ansvar genom att låta preskriptionstiden börja löpa t.ex. när informationen läggs ut på internet, kommer det att medföra att brottsligt material kan finnas kvar på internet utan att allmänt åtal kan väckas på grund av att preskription har inträtt. berörde denna fråga främst i relation till taltidningar och tidningars arkivdatabaser. Kommittén föreslog en särreglering för dessa databaser som innebar att ansvaret för innehållet i dessa skulle vara detsamma som för den periodiska skriften och att preskriptionstiden för informationen i databasen skulle räknas från utgivningen av skriften. På så sätt skulle samma person ansvara för yttrandena både i den periodiska skriften och i databasen. Yttrandena i databaserna skulle dessutom preskriberas med tidningsartiklarna. Förslaget fick ett blandat mottagande och flera remissinstanser efterlyste ett helhetsgrepp om frågan. Regeringen anser i likhet med flera av remissinstanserna att en särreglering av vissa typer av databaser riskerar att komplicera lag- stiftningen och medföra olika avgränsningsproblem. Detta bör därför om möjligt undvikas. Med hänsyn till hur mediernas använd- ning av internet har utvecklats sedan preskriptionsreglerna infördes finns det dock skäl att överväga om reglerna om preskription av yttranden som tillhandahålls ur databaser fortfarande kan anses vara ändamålsenliga och välavvägda. Kommittén ska analysera om det finns skäl att ändra bestäm- melserna om preskription och ansvar för information som till- handahålls ur databaser enligt databasregeln. Om kommittén anser att det behövs förändringar ska den lämna nödvändiga författ- ningsförslag. Om kommittén lämnar förslag som innebär att brottsliga yttranden kan finnas kvar tillgängliga i databaserna utan att kunna angripas straffrättsligt på grund av preskription, ska kommittén ta ställning till om reglerna behöver kompletteras med en skyldighet att ta bort sådana yttranden. I så fall ska kommittén utreda hur en sådan skyldighet ska utformas och lämna författningsförslag även i denna del. Målsättningen ska vara att undvika särreglering av vissa data- baser. Om kommittén ändå skulle finna att en särreglering är nödvändig ska den överväga vilka databaser som ska särregleras och hur dessa ska kunna skiljas från andra databaser. Personlig integritet och s.k. frivilligt grundlagsskydd genom utgivningsbevis Personuppgiftslagen (1998:204) har till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks när personuppgifter behandlas. Enligt lagen är det som huvudregel förbjudet att behandla känsliga personuppgifter som avslöjar t.ex. ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter eller religiös eller filosofisk övertygelse. Det är också förbjudet för andra än myndigheter att, med vissa undantag, behandla personuppgifter om lagöverträdelser. Bestämmelserna i personuppgiftslagen tillämpas inte i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL. Det innebär i praktiken att person- uppgiftslagens regler till skydd för den personliga integriteten inte gäller i medier som omfattas av TF och YGL. Genom att ansöka om utgivningsbevis hos Myndigheten för radio och tv kan var och en få grundlagsskydd för sin databas och därigenom alltså utesluta personuppgiftslagens tillämpning. Möjlig- heten att få grundlagsskydd genom utgivningsbevis infördes som en anpassning till den tekniska utvecklingen och till förhållandet att alltmer nyhetsförmedling, opinionsbildning och upplysning bedrivs av andra aktörer än traditionella massmedie- företag. Tanken var alltså främst att skydda nya former av massmedial verksamhet. Vid en ansökan om utgivningsbevis görs det dock inte någon prövning av databasens innehåll eller syfte. Det går alltså att få grundlagsskydd även för databaser som inte har någon massmedial karaktär. Under riksdagsbehandlingen av det aktuella lagstiftningsärendet uttalade att konflikter skulle kunna uppstå med de bestämmelser som finns i syfte att skydda den personliga integriteten (2001/02:21KU s. 32). Utskottet ansåg i och för sig att utvidgningen av YGL:s tillämpningsområde var förenlig med EG- direktivet om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter (dataskyddsdirektivet), som genom- förs genom personuppgiftslagen, men att det ändå fanns anledning att ytterligare undersöka om det kunde uppstå konflikter. Ut- skottet pekade särskilt på att grundlagsskyddet i värsta fall skulle kunna komma att omfatta databaser som är rena personregister. hade i uppdrag att analysera denna fråga. I sitt delbetänkande 2009 konstaterade kommittén, efter en genomgång av databaserna som hade utgivningsbevis, att verksam- heten i dessa databaser i allt väsentligt bedrevs på ett seriöst och ansvarskännande sätt och att innehållet till helt övervägande del utgjorde värdefulla bidrag till ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Integritetskränkningarna var mycket få och bestod främst av utlämning av uppgifter ur register (SOU 2009:14 s. 109). I huvudsak blev slutsatsen densamma även i slutbetänkandet (SOU 2012:55 s. 430). har tillhandahållande av personuppgifter på internet blivit vanligare. Det har bl.a. varit fråga om webbplatser där det i stor omfattning har publicerats inkomstuppgifter och uppgifter om brottmålsdomar. Genom att webbplatserna har utgivningsbevis kan personuppgifter hållas tillgängliga utan att personuppgifts- lagens regler är tillämpliga. Det kan ifrågasättas om dessa webb- platser ägnar sig åt sådan massmedial verksamhet som det frivilliga grundlagsskyddet främst är avsett att skydda. Det tycks snarare röra sig om sådana personregister som hade farhågor om. Det kan ifrågasättas om sådana tillhandahållanden kan anses förenliga med behovet av att skydda enskildas personliga Det finns därför skäl att på nytt överväga om skyddet för den personliga integriteten är ändamålsenligt utformat i databaser med utgivningsbevis eller om det finns skäl att förändra regleringen. Kommittén ska analysera vilka konflikter med skyddet för den personliga integriteten som uppkommer när information tillhanda- hålls ur databaser med utgivningsbevis och ta ställning till om förändringar behövs för att tillgodose integritetsskyddet. Kommittén ska i sin analys göra en noggrann avvägning mellan intresset av yttrandefrihet och intresset att skydda enskildas personliga integritet. Utgångspunkten ska vara att det även fort- sättningsvis ska finnas möjlighet att få grundlagsskydd genom utgivningsbevis. Kommittén ska följa och vid behov beakta de pågående förhand- lingarna inom EU om en ny reglering om uppgiftsskydd. Om kommittén anser att det behövs förändringar ska den lämna nödvändiga författningsförslag. I uppdraget ingår dock inte att föreslå en generell straffbestämmelse om integritetsskydd i TF och YGL (se prop. 2013/14:47 s. 14). Uppdraget i fråga om internationellt rättsligt samarbete på TF:s och YGL:s område deltar i rättsligt samarbete bl.a. i enlighet med olika internationella överenskommelser.