sou · H4B31 · 2016-01-11 00:00:00 — Även mobilnäten får bättre förutsättningar att utöka sin täckning och därmed bidra till bredbandsmålen. I den plan som utredningen tagit del av från görs de första investeringarna för att modernisera optofibernätet 2018, varför de får en begränsad effekt på bredbandsmålen till 2020. installerar extra fiberkapacitet för framtida behov i samband med andra arbeten i kraftledningarna. Optofiberkablarna skarvas i skarvboxar placerade på kraftledningsstolparna så att de kan nås utan att strömmen i kraftledningen behöver brytas. Detta innebär att på eget initiativ arbetar i enlighet med utredningens förslag. Vi menar dock att det är viktigt att detta ingår i instruktionen från regeringen och att uppföljning sker . 6.3.2Trafikverket får i uppdrag att ytterligare underlätta för operatörer som vill förlägga kanalisation och optofiberkablar längs vägarna har i sitt regleringsbrev för i uppdrag att samverka med aktörer som efterfrågar elektroniska kommunikationer och som vill etablera infrastruktur i samband med nyanläggning eller ombyggnad av vägnätet eller i anslutning till det befintliga vägnätet. Detta i syfte att skapa goda förutsättningar för bredbandsutbyggnad. ska också verka för att befintlig kanalisation i vägnätet görs tillgänglig för dessa aktörer på Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov marknadsmässiga och konkurrensneutrala villkor. egna behov och krav på säkerhet mm är den yttre begränsningen. ska i årsredovisningen redovisa vilka åtgärder myndigheten vidtagit med anledning av uppdraget. Utredningen föreslår att får ett uppdrag att hantera och fatta beslut i dessa ärenden inom en månad från det att en fullständig ansökan föreligger. har ett internt mål om att hantera ansökningar om att lägga annan infrastruktur i vägområdet . Det förslag till en ny lag som är under beredning i innehåller en regel som ger att handlägga denna typ av ärenden. Lagen som bygger på ett EU direktiv förväntas träda i kraft . Utredningen menar att det vore olyckligt för bredbandsutbyggnaden om ansökningarna inte beslutas . har själva uppfattningen att det går att göra inom en månad. Det har framförts till utredningen att det vore önskvärt att tillhandahöll kanalisation längs vägarna vilket skulle underlätta en snabbare och mer kostnadseffektiv utbyggnad av bredbandsnäten. Alternativt skulle få i uppdrag att anlägga kanalisation i samband med andra arbeten i vägarna. Konsultfirman har på utredningens uppdrag gjort en analys av fyra olika alternativ till hur kanalisation kan anläggas i vägområdet: –kanalisation anläggs längs alla vägar, –kanalisation anläggs i samband med underhåll eller nybyggnation av vägar, –kanalisation byggs längs vägar som av bredbandsaktörerna har identifierats som särskilt intressanta, samt –kanalisation anläggs i samband med andra arbeten på platser med höga anläggningskostnader. Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov Analysen visar att det inte är kostnadseffektivt att anlägga kanalisation längs vägarna när det inte finns ett uttalat behov, vilket redovisas närmare i avsnitt 6.5.2. Som ett resultat av analysen har vi valt att endast lägga förslag om att får i uppdrag att i samband med nybyggnation eller lämpliga underhållsarbeten alltid lägga kanalisation inklusive anslutningspunkter i vägområdet vid platser med höga anläggningskostnader som cirkulationsplatser, broar, tunnlar och större vägkorsningar. Fördelen med att lägga kanalisation vid dessa mer komplicerade vägkonstruktioner är att inte behöver anlägga kanalisation i efterhand, vilket kan påverka kvalitén på vägsträckan negativt. För såväl som den operatör som önskar förlägga fiber förbi sådana platser innebär det stora tidsbesparingar om kanalisation redan finns på plats, eftersom man inte behöver planera och genomföra en installation av kanalisation i ett vägområde som redan är i drift. Dessutom kan vägen behöva stängas av för trafik när arbetet pågår. Nackdelen med förslaget är att det tillkommer ett moment i en redan komplicerad byggprocess och att behöver dokumentera kanalisationen och dess anslutningspunkter. Hantering av ansökningar om förläggning i vägområdet har satt ett internt mål att ansökningar om att lägga kanalisation i vägområdet ska handläggas och gå till beslut från det att det finns en komplett ansökan. Den statistik som går att få ut från system visar att det tog i snitt från det att ett ärende kom in till till att det beslutades. Det går inte att se i diariesystem när ett ärende är komplett och inte heller hur många arbetsdagar ärendet har tagit att hantera. Räknar man bort och blir snittiden . Frågan om handläggningstiden för ansökningar om att lägga kanalisation omfattas av ett EU-direktiv2 som ska införlivas i svensk lag.3 Direktivet medger en handläggningstid från ansökan till beslut 2Europaparlamentets och rådets direktiv /61/EU av om åtgärder för att minska kostnaderna för utbyggnad av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation. 3Promemoria, Billigare utbyggnad av bredbandsnät, N2015/02228/ITP. Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov inom fyra kalendermånader. Direktivet omfattar för svenska förhållanden såväl handläggning enligt Väglagen (1971:948) som enligt Ledningsrättslagen (1973:1144). Det är viss skillnad i handläggningen enligt de olika lagarna. När man söker tillstånd enligt ledningsrättslagen krävs en lantmäteriförrättning och dessa ärenden tar ofta mer än att handlägga. När det gäller ärenden enligt väglagen är det själva som hanterar dem. har bedömt handläggningstiden . EU-direktivet är ett så kallat minimidirektiv och den svenska lagstiftaren har möjlighet att införa kortare handläggningstider. Förslaget till införandet i svensk lag innebär dock inte att direktivets stipulerade förkortas. Det är utredningens uppfattning att det vore olyckligt om egna mål skulle förändras på grund av detta. Utredningen har i intervjuer med marknadens aktörer mött uppfattningen att det tar att få tillstånd ett beslut från . Det är därför av stor vikt att behåller sina interna mål. För att åstadkomma ett effektivare utnyttjande av det kanalisationsområde som utgörs av vägområdet menar utredningen att behöver fortsätta sitt arbete med att underlätta för bredbandsoperatörerna att få tillstånd för att lägga ner kanalisation och fiber i vägområdet. Uppdraget bör bli tydligare och återrapporteringen mer specifik. bör till exempel utveckla sitt diariesystem så det går att få fram uppgifter om såväl när ett ärende inkom som när det var komplett och den egentliga handläggningen av ansökan kan börja och när det finns ett slutligt beslut i ärendet. 6.3.3Samråd inför om- och utbyggnader och har ett behov av att bygga ut och modernisera sin bredbandsinfrastruktur. Utbyggnaden och moderniseringen måste planeras utifrån respektive verks egna behov och kommer att ske med början på sträckor där behovet är störst av kapacitets- eller kvalitetsskäl. är det viktigt för uppfyllandet av bredbandsmålen att det tillkommer fiberkapacitet på vissa sträckor där det inte finns möjlighet för andra aktörer att ansluta sig till stam- eller mellanortsnät. Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov Det finns inte någon samlad bild över var det finns eller saknas mellanortsnät och regionala noder. När det gäller accessnät har (), via sin årliga bredbandskartläggning, en bild av vilka områden med befolkning och arbetsställen som har tillgång till bredband oavsett hastighet och accessteknik. PTS har dock inte en karta över regionala och lokala anslutningsmöjligheter (noder). Vissa länsstyrelser, regioner och kommuner har gjort kartläggningar av var bredband och anslutningsmöjligheter finns som underlag för sitt eget strategiarbete och behandling av ansökningar om bredbandsstöd till och . Dessa kartläggningar är dock inte nationella. Utredningen har via bland annat förstått att det finns exempel på byalag och fiberföreningar som inte har möjlighet att nå de nationella optofibernäten utan att själva behöva investera i att bygga förbindelser över långa sträckor. Det kan också finnas behov av utbyggnad av stam- och mellanortsnät nät på vissa sträckor av ett nationellt säkerhets- och robusthetsperspektiv. Utredningen föreslår därför att och samråder med PTS så att hänsyn tas till vilka sträckor som kan bidra mest till att bredbandsmålen nås, samt att samråd sker med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap avseende frågor av betydelse för samhällets informationssäkerhet och statens tillgång till säkra kommunikationer. Samråden syftar till att de statliga verken ska få information i dessa frågor och utredningens förslag kring samråd återfinns i kapitel 4. och bör också inhämta information om behoven av stam- eller mellanortsnät från regionalt utvecklingsansvariga i berörda län eller regioner. I detta avsnitt beskrivs konsekvenser av utredningen förslag som är direkt hänförliga till förslagen i detta kapitel. För en analys av övriga konsekvenser enligt utredningens kommittédirektiv och kommittéförordningen (1998:1474) hänvisas till kapitel 9. Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov 6.4.1Investeringar, kostnader, intäkter och finansiering För att kvantifiera förslagens kostnader har utredningen gett konsultföretaget i uppdrag att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av förslaget att anlägga extra fiberpar längs järnvägen. Som underlag har använts tillgänglig information från och andra aktörer. Beräkningarna bygger på antagandet att ska modernisera sitt nät genom att förlägga nya optofiberkablar längs hela järnvägsnätet. Kostnaden för förslaget består därför av kostnaden att förlägga fler fiberpar än vad behöver för eget bruk och kostnader för att göra det enklare att ansluta andra nät till nät. har i beräkningen inkluderats att kan få ökade intäkter från uthyrning av den nya överkapaciteten. Beräkningarna sammanfattas nedan. Med tanke på att det finns relativt gott om fiberkapacitet i stora delar av stamnäten i kan den externa efterfrågan där förmodas vara relativt låg. På vissa sträckningar är förekomsten av fiberkapacitet begränsad eller obefintlig, varför det kan antas att efterfrågan där är högre (men med färre potentiella kunder). Med ovanstående antaganden och för denna beräknings skull har A- focus antagit att det är lämpligt att förlägga 96 fiberpar i hela nätet, vilket är analogt med Svenska kraftnäts policy. Det antas vidare att 48 fiberpar ska vara för egna behov. Marginalkostnaden för att förlägga kablar med 96 i stället för 48 fiberpar är per meter att jämföra med den totala kostnaden för att förlägga optokabel i banvallar som av uppges vara per meter. Med dessa antaganden är den totala merkostnaden för att förlägga 96 i stället för 48 fiberpar i hela nät . För att kunna erbjuda externa kunder anslutning till nätet bör det byggas så att det blir tillgängligt. I praktiken innebär det att kanalisationsbrunnar används vid skarvning av optofiberkablarna. Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov När praktiskt möjligt bör teknikbodar och brunnar förläggas utanför spårområdet så att de kan nås utan att tågtrafiken påverkas. Varje sådan brunn innebär en merkostnad för som uppskattas till . Det finns cirka 1 000 inkopplingspunkter i nät och också cirka 1 000 radiomaster längs järnvägen där det finns en efterfrågan från mobiloperatörer på inplacering av radiobasstationer som man vill ansluta med svart fiber. Det antas vidare att ytterligare 1 000 nya brunnar installeras utanför spårområdet på platser där det kan vara relevant med anslutningar, t.ex. när järnvägen korsar en väg. Merkostnaden för att flytta dessa 3 000 anslutningspunkter utanför det omedelbara spårområdet uppskattas till . Den totala merkostnaden för att förlägga 96 fiberpar i stället för 48 längs hela järnvägen blir enligt dessa översiktliga beräkningar , som fördelas över den tid som moderniseringen av nätet pågår. Efterfrågan på kapacitet för digitala tjänster ökar vilket driver efterfrågan på svart fiber. Dock är bedömningen att detta har en begränsad betydelse för nät eftersom det enligt uppgift finns andra optofibernät som täcker samma sträckor som av nätet. Längs sträckningar i glesbygd är däremot tillgången på alternativ infrastruktur begränsad vilket ökar attraktiviteten av att hyra svart fiber längs järnvägen. Samma sak gäller mellanortsnät i glesbygd där utbudet av fiber är litet. A-focus har i beräkningarna bedömt att det i genomsnitt kommer att hyras ut två fiberpar i hela nätet (och inte bara på de sträckor som saknar möjlighet att ansluta sig till optofibernät). Detta ger, med dagens priser på svart fiber, en total intäkt på storleksordningen 170 till när nätet är helt utbyggt. Om man i stället antar att två fiberpar hyrs ut i av det totala nätet blir den årliga intäkten cirka 40 till . Ur ett förtagsekonomiskt perspektiv måste detta ses som en god affär. Konsekvenserna av att inte skulle investera i överkapacitet i form av extra fiber har också beaktats. SOU 2016:1 Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov ning är att det skulle innebära att nuvarande intäkter från externa kunder skulle fortsätta att minska. Sammanfattningsvis visar beräkningarna att det är mycket kostnadseffektivt att installera extra fiber i samband med att förlägger fiber för eget bruk. I den statliga utredningen med bredbandskanalisation4 görs uppskattningen att 30 potentiella nya användare (personer och företag) ges möjlighet till trådbunden bredbandsanslutning för varje kilometer svart fiber eller kanalisation som anläggs på icke-kommersiella grunder (det vill säga i områden där marknaden inte investerar). Med denna uppskattning är det 378 000 personer och företag som berörs av utredningens förslag att ska tillhandahålla svart fiber eller kanalisation längs hela järnvägsnätet. Om man vidare antar att fördelningen innevånare och företag är och att varje hushåll består av två personer är det cirka 170 000 hushåll och 35 000 företag som skulle få bättre möjligheter att få en snabb (100Mb/s) bredbandsanslutning. Till det kommer möjligheten att successivt förlägga basstationer för mobilt bredband närmare och närmare slutanvändarna vilket ger bättre täckning och kapacitet. har historiskt kunnat behålla intäkterna från den externa bredbandsverksamheten på samma sätt som gör. Utredningen föreslår att fortsatt får behålla intäkterna från denna verksamhet på ett likartat sätt som och att intäkterna ska användas för investeringar i bredbandsinfrastruktur. Se vidare kapitel 4. Regeringens styrning av de statliga aktörerna för utredningens förslag om finansiering. Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov Att lägga kanalisation i vägavsnitt med höga anläggningskostnader såsom cirkulationsplatser, broar, tunnlar och större vägkorsningar görs enligt uppgift från i de flesta fall . Att det formaliseras i ett uppdrag innebär därför inte någon förändring för . Uppdraget att ytterligare underlätta ansökningsprocessen att få lägga kanalisation i vägområdet och minska handläggningstiderna medför kostnader för vilka redan äskat ytterligare medel från regeringen. För innebär förslaget en formalisering nuvarande praxis uttryckt i den interna policy som antogs 2013. Förslaget medför därför ingen förändring av situationen. 6.4.2Konsekvenser för säkra och robusta elektroniska kommunikationer Den fysiska bredbandsinfrastruktur som staten äger genom bl.a. och är resurser som är möjliga att kontrollera och strategiskt viktiga för vissa myndigheters verksamhet. I den statliga utredningen och cybersäkerhet i Sverige5 föreslås det bl.a. att en väl utbyggd och säker infrastruktur som ägs av staten skulle medföra stora vinster med avseende på myndigheters informations- och cybersäkerhet genom att information kan sändas via en skyddad infrastruktur under myndigheternas kontroll. Förslagen innebär att delar av landet som saknar bredbandsinfrastruktur får tillgång till sådan, vilket enligt uppgift till utredningen bidrar till en förbättrad krisberedskap och ökad säkerhet. 5 SOU 2015:23, avsnitt 9.4. Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov 6.5Alternativa förslag som utvärderats men inte läggs fram Utredningen har under sitt arbete utvärderat några alternativa förslag som vi valt att inte gå vidare med i betänkandet. De beskrivs översiktligt nedan tillsammans med de överväganden som lett till att de inte läggs fram. 6.5.1Alternativ modell för moderniseringen av bredbandsinfrastruktur Utredningen har gjort en översiktlig analys av en modell för hur moderniseringen av bredbandsinfrastruktur kan organiseras och finansieras. Enligt denna modell skulle genom upphandling samförlägga kanalisation eller optofiber med en extern part. Den externa parten skulle ges möjlighet att bygga nät längs järnvägen eller att utnyttja någon alternativ sträckning, t.ex. om parten redan har tillgänglig kapacitet på den aktuella sträckan. Parten skulle åta sig att förlägga en viss överkapacitet och att erbjuda marknaden den extra kapaciteten på konkurrensneutrala och ickediskriminerande villkor. En sådan lösning skulle flytta ansvaret att bedöma den framtida marknaden och därmed behovet av extra investeringar till marknadens aktörer. Därigenom kan det undvikas att investeringar i extra fiberpar sker på sträckor där det redan finns ett stort utbud, som investeringarna delas med . I diskussion i utredningens expertgupp framkom det ett antal viktiga invändningar mot denna modell. Den bedömdes som svår att hantera ur ett upphandlingsperspektiv då det bl.a. gäller att försäkra sig om att det inte skapas en monopolsituation på den aktuella sträckan. Förslaget skulle också innebära ett ingrepp i rådighet över bredbandsinfrastrukturen, vilket strider mot utredningens direktiv. Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov 6.5.2Analys av olika alternativ på förläggning av kanalisation i vägområdet Som beskrivet i avsnitt 6.3.2. har följande tre alternativ till det förslag som utredningen lägger utvärderats: –kanalisation anläggs längs alla vägar, –kanalisation anläggs i samband med underhåll eller nybyggnation av vägar, –kanalisation byggs längs vägar som identifierats som särskilt intressanta av bredbandsaktörerna. har uttalat att man inte kommer att anlägga kanalisation utan ett uttalat uppdrag från regeringen. har vidare framhållit att det skulle innebära en stor administration att upprätthålla register över var det finns kanalisation och vilken position den har i vägområdet. har inte register eller full kunskap om var det finns kanalisation i vägområdet, varken extern eller verkets egna. Till det skulle komma en administration hos i att hålla register över exakt positionering av de nedgrävda avsnitten med kanalisation så att en operatör enkelt kan ansluta ny kanalisation. Konsultfirman har på utredningens uppdrag utfört en konsekvensanalys av dessa alternativa förslag. Sammanfattningsvis visar analysen att det inte är samhällsekonomiskt effektivt att lägga ner kanalisation som kanske aldrig kommer att tas i bruk, eller kan komma att ligga outnyttjad . Förslagen skulle också innebära att skulle bli ägare till kanalisationen medan de eventuella ledningarna i kanalisationen skulle ägas av annan part, vilket medför ett antal avtalsrättsliga frågor kring ansvar vid fel eller skador på anläggningen. Utredningen har av dessa skäl valt att inte lägga fram de alternativa förslagen. 7Sammanbyggnad av nät för ökad robusthet på platser där det inte finns någon marknadsdriven utveckling Förslag: och får ett särskilt regeringsuppdrag att samverka vid planering och anläggning av redundanta förbindelser för eget behov. I samverkan ingår att analysera om de redundanta förbindelserna kan anläggas så att de passerar områden som saknar möjlighet att ansluta sig till snabbt bredband. I de fall det är rimligt ska ledningen dras så att den passerar sådana områden. Den statliga bredbandsinfrastrukturen är uppbyggd för att möta respektive aktörs interna behov. Som resultat av detta är näten helt fristående, de är byggda längs respektive kanalisationsutrymme (järnväg och kraftledningar) och är byggda med hög säkerhet och redundans på de flesta sträckor. Redundans skapas också i begränsad omfattning genom att de statliga aktörerna hyr förbindelser av varandra eller från andra parter, som kommunala stadsnät eller . Enligt utredningens direktiv ska utredaren analysera om och i så fall på vilket sätt, en förbättrad samordning mellan de statliga aktörernas beredbandsverksamheter kan bidra till ökad säkerhet och robusthet i de statliga aktörernas nät. Direktivet beskriver vidare att de elektroniska kommunikationsnäten ska vara säkra och robusta, bl.a. för att kunna hantera avbrott eller incidenter som orsakats av både oavsiktliga händelser eller avsiktliga handlingar som exempelvis sabotage. Sammanbyggnad av nät för ökad robusthet på platser där det inte… 7.1.1De statliga aktörernas egna behov av redundans I den samverkansgrupp som de statliga aktörerna bildade gjordes en studie av möjligheten att skapa redundans genom att koppla samman de olika näten på lämpliga platser. Syftet var att dels öka robustheten, dels i möjligaste mån minska det totala investeringsbehovet genom att dela på investeringarna. Arbetsgruppen identifierade cirka tio platser som skulle vara lämpliga för att bygga förbindelser mellan och svenska kraftnäts (Svenska kraftnäts) nät och därigenom skapa ökad redundans. Man uppger också från arbetsgruppens sida att det finns ytterligare cirka 50 platser som kan vara intressanta för att koppla samman näten för ökad redundans. Rent allmänt ser inte och behovet av ytterligare redundans som ett prioriterat problem. Skulle de vilja förbättra nätens robusthet finns det på många håll alternativ till att skapa nya förbindelser, till exempel genom att hyra svart fiber av en annan aktör på de platser där redundans saknas. finns det behov av fler redundanta förbindelser i nät på grund av det omfattande behovet av modernisering av järnvägen och bredbandsnät. Det finns också områden i framförallt glesbygd där det finns behov av att stärka nätens redundans. Detta skulle kunna ske genom att det skapas nya förbindelser mellan de statliga aktörernas nät, till exempel i inland, mot gränsen mot och och även via förbindelser i eller . Med vita fläckar avses här geografiska områden med hushåll och/eller företag som saknar fiberanslutning till de nationella bredbandsnäten. Det kan t.ex. röra sig om ett byalag som är bidragsberättigat för att bygga accessnät men som inte har anslutning till stam- eller mellanortsnäten. Sammanbyggnad av nät för ökad robusthet på platser där det inte… Det finns inte en samlad bild över var det finns eller saknas mellanortsnät och regionala noder. () har, via sin årliga bredbandskartläggning1, en bild av vilka områden med befolkning och arbetsställen som har tillgång till bredband oavsett hastighet och accessteknik. Denna kartläggning är på nationell nivå och baserad på information som rapporteras in av operatörer och nätägare. PTS har dock inte en karta över regionala och lokala anslutningsmöjligheter (noder). Vissa länsstyrelser, regioner och kommuner har gjort kartläggningar av var bredband och anslutningsmöjligheter finns som underlag för sitt eget strategiarbete och behandling av ansökningar om bredbandsstöd till och . Dessa kartläggningar är inte nationella. Utredningen har via bland annat förstått att det finns exempel på byalag och fiberföreningar som inte har möjlighet att nå de nationella optofibernäten utan att själva behöva investera i att bygga förbindelser över långa sträckor. Vi har också gjorts varse om att vita fläckar inte är enbart en glesbygdsfråga. 7.1.3Samhällets behov av robusta och säkra nät Den fysiska bredbandsinfrastruktur som staten äger genom de fyra statliga aktörerna är resurser som är möjliga att kontrollera och strategiskt viktiga för vissa myndigheters verksamhet.