sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Om fler får veta att de har anmälts för diskriminering får också fler möjlighet att medge att de har diskriminerat och ge den diskri- minerade upprättelse. Sannolikt skulle man då också kunna nå fler samförståndslösningar som bl.a. inkluderar en ursäkt. Det talar för att större fokus bör läggas på ärendehantering utom rätta. Om DO agerar i fler ärenden än man gör , genom att sända över anmälan till den som anmälts och kanske även föra diskussio- ner med den anmälde eller t.o.m. kalla till överläggningar, så ökar förutsättningarna för att fler – frivilligt – följer lagen. Både bland dem som har gjort sig skyldiga till överträdelser och dem som ris- kerar att göra det. Att i större utsträckning än uppmärksamma personer och företag på att de har anmälts för diskriminering kan enligt vår bedömning leda till att de agerar för att motverka diskri- minering. Dessutom innebär det att fler som har utsatts för diskri- minering kan få hjälp och i förlängningen kanske också upprättelse. Om det kan ske genom att en samförståndslösning har nåtts Ökade möjligheter för DO att hjälpa dem som blivit diskriminerade innebär det att den enskilde kan besparas en process i domstol med de risker och påfrestningar som det kan innebära. DO bör alltså enligt vår mening arbeta för samförståndslös- ningar även i ärenden som inte är lämpliga att driva i domstol. Så bör kunna ske i flera av de ärenden som vi menar bör utredas, men som inte utreds , dvs. de som inte faller under kriterierna för direkt avslutning utan som faller ur ”process-spåret” för att de inte passerar det nålsöga som talerätten faktiskt är och enligt vår mening bör vara. Det kan finnas situationer då det av olika skäl inte är lämpligt att DO arbetar med samförståndslösningar. DO ska därför alltjämt ha möjlighet att avstå från att arbeta för en samförstånds- lösning om myndigheten bedömer att det inte är lämpligt i ett enskilt ärende. Det väsentligaste för enskilda individer torde dock vara att fler ärenden utreds; att det i praktiken finns en möjlighet att vända sig till DO och få utrett om det man har utsatts för är diskriminering och därigenom få hjälp med att gå vidare. Genom utredningen kommer den enskilde att ha fått ett underlag som kan användas i egna diskussioner om en samförståndslösning eller i en domstol. Detta bör bli en följd av att fler ärenden utreds. Det bör inte heller vara något hinder för DO att försöka nå en samförståndslösning efter det att myndigheten har utrett ett ärende och gjort bedömningen att en överträdelse av ett diskriminerings- förbud har skett. Att myndigheten har utrett ett ärende innebär ju inte nödvändigtvis att det finns skäl att driva process. Att DO utreder fler ärenden innebär inte heller att myndigheten ska driva fler ärenden i domstol. Det är i slutändan en fråga om vilka ärenden som myndigheten väljer att lägga sina resurser på för att få fram praxis. Det är inte heller de fallen som vi diskuterar här, utan de ärenden som myndigheten bör utreda men som inte lämpar sig för eller möter kriterierna för en domstolsprocess. Även efter en inled- ande utredning skulle det, beroende på den anmäldes inställning, kunna finnas utrymme för myndigheten att försöka hjälpa parterna att hitta en överenskommelse utom rätta. Att myndigheten i fler fall arbetar med samförståndslösningar är ett sätt att stärka skyddet för dem som har utsatts för diskriminering. Den enskilde får hjälp med att utreda sitt ärende och även med att försöka nå en upp- görelse utom rätta, vilket i många fall är till den enskildes fördel. Det är enligt vår mening det bästa sättet att inom ramen för nu- varande organisation se till att fler kan få upprättelse med DO:s hjälp. Ökade möjligheter för DO att hjälpa dem som blivit diskriminerade En annan sak är att den som blivit anmäld givetvis inte ska kunna köpa sig fri mot en anmälares vilja. Avsikten är inte att DO ska pressa någon att ingå en förlikning som han eller hon inte vill ha. Det måste vara den enskildes vilja som styr, det är han eller hon som är part i egentlig mening. Enligt DO vill många som anmäler diskriminering i första hand ha en ursäkt och vill inte förlikas om inte motparten medger diskriminering. I de fallen är det givetvis inte aktuellt att försöka hitta en samförståndslösning. Men om an- nöjer sig med att få ersättning, utan att den anmälde med- ger diskriminering, så borde det inte finnas något hinder mot att förlikas. Det finns, som vi har konstaterat tidigare, fördelar med frivilliga överenskommelser. Frågan om huruvida en enskild har intresse av att förlikas ställs dessutom först sedan DO utrett en anmälan och konstaterat att det finns grund för ett an- språk. Eftersom bara ett mindre antal ärenden utreds innebär det i praktiken att merparten av dem som anmäler diskriminering till DO aldrig får frågan om de är intresserade av att hitta en sam- förståndslösning eller inte. En aspekt på DO:s arbete med individanmälningar som för- tjänar att uppmärksammas i det här sammanhanget är hur de olika delarna av arbetet organiseras i praktiken. Det har till utredningen framförts att enskilda upplever det som märkligt när det är samma person hos DO som utreder en anmälan och som sedan för förlik- ningsförhandlingar eller agerar som motpart i domstol. Det är givet- vis av stor vikt att de olika funktionerna opartisk utredare och part inte sammanfaller. Enligt DO är detta dock numera åtgärdat. Man har bildat en särskild processenhet för att skilja arbetet med dom- stolsprocesser från den granskande verksamheten. 10Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd I avgörs diskrimineringstvister i allmän domstol. Risken för höga rättegångskostnader är en avhållande faktor för dem som anser sig ha blivit utsatta för diskriminering (se bl.a. kapitel 13). Antalet mål som avgörs i domstol är bl.a. till följd av detta relativt få. I stället vänder sig många diskriminerade till DO. Även om DO utreder en del ärenden så ingår det inte i myndighetens uppdrag att fatta beslut om ett visst agerade utgör diskriminering eller inte. DO kan vidare under vissa förhållanden föra enskildas talan i domstol. Den möjligheten utnyttjas dock i relativt få fall. Frågan är om ett alternativt tvistlösningsorgan i form av en domstolsliknande nämnd som prövar klagomål om diskriminering skulle kunna bidra till en förbättrad situation för enskilda och säkerställa ett mer effektivt arbete mot diskriminering. I detta kapitel redogör vi först för andra typer av domstols- liknande organ och hur sådana organ kan organiseras (avsnitt 10.1). Därefter beskriver vi och dess verk- samhet (avsnitt 10.2). I avsnitt 10.3 redogör vi för argument för och emot en domstolsliknande nämnd på diskrimineringsområdet. 10.1Allmänt om domstolsliknande organ Det finns ett stort antal domstolsliknande organ i . Dessa är organiserade på olika sätt och har olika funktioner. Nedan redogör vi för hur sådana organ kan vara organiserade och skäl för att bilda dem. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd 10.1.1Nämnd eller nämndmyndighet? I många andra länder finns det domstolsliknande organ som han- terar diskrimineringsärenden. Dessa är ofta organiserade som själv- ständiga likabehandlingsnämnder (se avsnitt 4.3). Det varierar huru- vida sådana domstolsliknande nämnder har rätt att meddela bind- ande beslut, men gemensamt för dem är att de utgör ett billigt alternativ till tvistlösning vid sidan av domstolarna. Även i svensk rättsordning finns flera organ med domstolsliknande uppgifter som fungerar vid sidan av domstolarna. Det finns nämnder som fördelar statliga bidrag, nämnder som fattar beslut i vissa avgränsade frågor, osv. En del av dessa nämnder och organ utgör egna myndigheter, andra fungerar som självständigt beslutande organ inom en myndig- het. Ett begrepp som brukar användas är nämndmyndighet. Det finns nämndmyndigheter såväl under regeringen som under även om de flesta är myndigheter under regeringen. Vad är då en nämndmyndighet och är alla nämnder nämndmyndigheter? Av 2 § myndighetsförordningen (2007:515) framgår att det i kretsen av förvaltningsmyndigheter finns tre olika typer av myndigheter och att skillnaden dem emellan primärt gäller hur de leds. Enrådighets- myndigheter leds av myndighetschefer, styrelsemyndigheter leds av styrelser och nämndmyndigheter av nämnder. Bland styrelsemyndig- heterna fanns det tidigare två varianter, en där styrelsen hade ett begränsat ansvar och en där styrelsen hade det fulla ansvaret. Den förstnämnda varianten avskaffades dock och fler- talet sådana myndigheter övergick i stället till att bli enrådighets- myndigheter. Syftet med förändringen var att skapa större tydlig- het i ledningen av myndigheterna. Sedan myndighetsförordningen trädde i kraft är alltså nämndmyndighet en be- teckning på en av de ledningsformer som regleras i förordningen. De nämndmyndigheter som lyder under omfattas däremot inte av myndighetsförordningen och brukar benämnas ”nämndmyndigheter”.1 Statskontoret, som har haft flera uppdrag från regeringen att utreda frågor som rör nämndmyndigheter och bedöma om orga- 1 Utredningar från , Reglering av nämnder, 2009/10:URF2, s. 30 f. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd nisationer ska klassificeras som nämndmyndigheter, har utformat följande definition av begreppet: ”Ett (mindre) kollektivt besluts- organ under regeringen med uppgift enligt lag, förordning eller avtal som staten sluter med annan part eller enligt särskilt rege- ringsbeslut”.2 Sammanfattningsvis kan sägas att en nämndmyndig- het inte enbart är en sådan nämndmyndighet som regleras i myn- dighetsförordningen då det även finns nämndmyndigheter under . Begreppet nämndmyndighet är dock, till skillnad från begreppet nämnd, snävt och omfattar de myndigheter som har en nämnd som ledning.3 är vidare än nämndmyndighet och används även för vissa andra organ än de som har ledningsformen nämnd. Myndigheter kan ha ett självständigt beslutande organ inom sig som inte är en egen myndighet, t.ex. personalansvarsnämnder. Sådana nämnder har ofta till uppgift att ha hand om vissa specifika frågor som har nära anknytning till myndighetens verksamhet, att fastställa normer eller besluta om stöd och i många fall prövar man ansök- ningar av olika slag, t.ex. om bidrag. Det förekommer även att organ som främst har rådgivande uppgifter betecknas som nämnder. En myndighets inre organisation är i hög grad en fråga för myn- dighetens ledning. Enligt myndighetsförordningen ska ledningen bl.a. besluta om de närmare föreskrifterna för myndighetens orga- nisation, arbetsfördelning mellan styrelse och myndighetschef, dele- gering av beslutsrätt inom myndigheten, handläggningen av ären- den och formerna i övrigt för verksamheten.4 I vissa fall har dock eller regeringen beslutat om att ett särskilt beslutsorgan ska finnas vid myndigheten. På så sätt har man velat säkerställa att en fråga behandlas skild från myndighetens övriga verksamhet och att beslutsfattandet inte begränsas till myndighetschefen. Regleringen av denna typ av nämnder som är särskilda besluts- organ inom en myndighet sker i första hand i myndighetens instruk- tion om det är regeringen som beslutat att organet ska inrättas. 44 § 2 myndighetsförordningen (2007:515). Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd finns även exempel på nämnder som har inrättats genom lag, t.ex. Att det vid Brottsoffermyndig- heten ska finnas ett särskilt beslutsorgan som benämns av brottsskadelagen (2014:322). Av brottsskadelagen framgår också att nämnden avgör ärenden om brottsskadeersättning som är av principiell betydelse eller annars av större vikt, att nämndens ordförande och vice ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare samt att nämnden utses av rege- ringen. ska vara sammansatt och hur arbetet ska be- drivas regleras sedan i instruktion5. Ansvarsförhållandena för de särskilda beslutsorganen anses ofta vara oklara och svårbedömda. Organets ledamöter torde vara själv- ständigt ansvariga för sina beslut och för verksamheten. Det anses vara myndighetens ledning som ansvarar för att organet tilldelas medel och resurser för verksamheten genom myndighetens budget. Någon generell reglering finns inte. När nämnden fungerar som ett särskilt beslutsorgan inom en redan befintlig myndighet leder myndighetschefen myndighetens verksamhet och ansvarar inför regeringen. Nämnden/beslutsorganet kan då koncentrera sig på de sakfrågor den har till uppgift att lösa. är organiserad på det sättet (se vidare avsnitt 10.2) och även . Ett annat exempel är . Att en myn- dighet har ett namn som innehåller begreppet nämnd behöver följ- aktligen inte innebära att det är en nämndmyndighet i den mening som avses i myndighetsförordningen. En sådan nämnd kan antingen vara en av många delar i en myn- dighets verksamhet, som , eller utgöra kärnan i verksamheten, som . 5Förordning (2007:1171) med instruktion för . 6Förordning (2007:1348) med instruktion för (3–8 §§). Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd 10.1.2Särskilt om nämndmyndigheter under regeringen Gemensamma kännetecken hos nämndmyndigheter Nämndmyndigheterna är den mest heterogena ledningsformen. Vissa gemensamma kännetecken kan dock urskiljas. Nämndmyn- digheter kännetecknas av att de har till uppgift att fatta beslut i vissa specifika frågor, ofta inom ett avgränsat och begränsat verk- samhetsområde, att de har en liten organisation och en kollektiv beslutsform. Verksamheten är oftast utförligt reglerad och styrs till stor del av lagar eller avtal. Myndigheten leds av nämnden som såväl ansvarar för den löpande verksamheten som fattar beslut i de verksamhetsspecifika frågorna. Nämnden har det ansvar som annars myndighetschefen eller styrelsen har. Det förekommer att ordför- anden eller en kanslichef har ett särskilt chefsansvar. Nämnden kan delegera ansvaret för administrativa frågor men har fortfarande kvar ansvaret för verksamheten. Nämnden får också delegera till någon vid en s.k. värd- eller stödmyndighet att sköta den admini- strativa verksamheten.7 När regeringen väljer att inrätta en nämnd är det ofta därför att verksamheten kräver en betydande självständighet för myndigheten. Inte sällan är det frågan om verksamheter av domstolsliknande eller normerande karaktär. Uppgifterna är också tydligt avgränsade och nämnderna är generellt sett personalmässigt små eller mycket små. Regeringen väljer ofta medvetet att avhålla sig från att mer detal- jerat styra nämndmyndigheter. Den huvudsakliga styrningen sker via lag och i förekommande fall instruktion och den löpande styr- ningen är vanligtvis begränsad.8 Det är vanligt att mindre nämndmyndigheter är kopplade till en värdmyndighet, som då sköter nämndens kansligöromål. Om rege- ringen har bestämt att en myndighet ska utgöra värdmyndighet ansvarar värdmyndigheten inför regeringen för de uppgifter som den ska sköta.9 72009/10:URF2, s. 31 och Statskontoret 2014:4, Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys, s. 119 f. 8Statskontoret 2014:4, s. 119 f. 9Statskontoret 2014:4, s. 18. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd En nämnds sammansättning regleras ofta, men långt ifrån alltid, i dess instruktion.10 Det är emellertid inte ovanligt att sammansätt- ningen i stället regleras i lag.11 Nämndmyndigheter bestämmer ofta själva sin organisation. De som har en mer omfattande verksamhet har normalt en kanslichef och egna anställda.12 Nämndmyndigheternas uppgifter är ganska sällan av det slaget att det krävs flexibilitet och snabba beslut. Tvärtom är själva poängen med ledningsformens kollektiva beslutsfattande att ett ärende ska belysas från olika håll och beslutet baseras på en avvägning mellan olika intressen och aspekter. Det är viktigare att ärendena prövas omsorgsfullt än att det går snabbt. Nämndmyndigheter med begrän- sad verksamhet anses lättare kunna ledas av nämnden eller dess ord- förande. Det är vanligt att nämnden endast har en sekreterare till sin hjälp, vilket gör såväl organisation som verksamhet överblickbar och normalt väl fungerande.13 Organisationsformen nämndmyndig- het ger dock i sig förutsättningar för att ha betydligt kortare hand- läggningstider än exempelvis förvaltningsrätt eller specialdomstol.14 Skäl för att inrätta en nämndmyndighet Nämndformen ska enligt den förvaltningspolitiska propositionen15 användas sparsamt, men kan vara lämplig för väl avgränsade upp- gifter av sådant slag som ofta hanteras av domstol. En förutsättning är att kollektivt beslutsfattande krävs. Det finns ungefär ett 50-tal nämndmyndigheter, vilket kan jämföras med att Statskontoret kom fram till att det fanns ca 190 nämndmyndigheter. Det rör sig i stor utsträckning om mycket små verksamheter, en över- vägande majoritet hade färre än fem årsarbetskrafter, som har att pröva vissa väl avgränsade frågor. 10Alla nämnder har inte heller en instruktion. och sjukvård, vilken regleras enbart i lag (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. 11Statskontoret 2014:4, s. 114. 122009/10:URF2, s. 31. och Statskontoret 2014:4, avsnitt 7, s. 113 ff. 14Statskontorets rapport överklagandenämnd – Organisering av en nämndmyndighet, 2012:36, s. 63. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd ning att nämndformen ska användas sparsamt har det inrättats flera nya nämndmyndigheter under de senaste åren.16 Statskontoret har i rapporten (1997:7) utrett nämndmyndigheternas organisation. I rapporten konstatera- des att nämndmyndigheter inrättas av en rad olika anledningar. Med utgångspunkt i skälen för att inrätta nämndmyndigheter delade Statskontoret in dem i sex olika grupper. rättssäkerhet – domstolsliknande nämndmyndigheter och nämnd- myndigheter med särskilda insyns- eller tillsynsfunktioner, forskningens, kulturens och organisationslivets frihet – nämndmyn- digheter som fördelar stöd till forskning, kultur och organisations- liv, totalförsvarets behov – nämndmyndigheter som bildats i bered- skapssyfte eller för andra uppgifter inom totalförsvaret, avtal som staten slutit med annan part – nämndmyndigheter base- rade på internationella åtaganden eller centrala kollektivavtal, fondförvaltning eller stort finansiellt ansvar – nämndmyndigheter som är eller liknar fondstyrelser och därmed kan vara stiftelser och regeringens behov av fristående beredningsorgan – kommittéliknande nämndmyndigheter i anslutning till Regeringskansliet.17 Nämndmyndigheter av domstolsliknande karaktär Statskontoret analyserade i rapporten nämnd (2012:36) ett antal andra nämnder med domstolsliknande uppgifter. Syftet med genomgången var att ge en bild av vad orga- nisationsformen kan innebära för domstolsliknande verksamheter, bl.a. vad gäller rättssäkerhet och effektivitet i ärendehanteringen. Statskontoret tittade då på samtliga nämnder på utbildningsområ- det (tre stycken18) samt på , Skiljenämn- den i vissa trygghetsfrågor, Statens va-nämnd19 och Notarienämn- den.20 16Statskontoret 2014:4, s. 65. 17Statskontorets rapport, Statens nämndmyndigheter, 1997:7, s. 23 ff. 18Högskolans avskiljandenämnd, (som är en enrådig- hetsmyndighet med en nämnd) och . 19Statens va-nämnd upphörde /2016. De mål som nämnden tidigare prövade handläggs numera av mark- och miljödomstolarna. 20Statskontorets rapport 2012:36, s. 45. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd Statskontoret gjorde ett antal sammanfattande iakttagelser. Bl.a. framhöll alla de studerade myndigheterna att den breda kompeten- sen som nämnden har genom ledamöterna är av stor betydelse för rättssäkerheten i de beslut som fattas. Genomgången visade också att myndigheterna upplevde att det fanns en tydlig skiljelinje mellan nämnden och värdmyndigheten. Nämndens oberoende bedömdes garantera rättssäkerheten i besluten.21 Organisationsformen nämndmyndighet föreföll också enligt Stats- kontoret ge förutsättningar för att ha betydligt kortare handlägg- ningstider än exempelvis förvaltningsrätt eller specialdomstol. Nämnden som beslutsorgan föreföll ge god flexibilitet i förhållande till behoven i de ärenden som nämnderna hanterade.22 För nämndmyndigheter med mer domstolsliknande uppdrag är det vanligare att nämnden själv sköter sina kansliuppgifter, medan de i andra nämnder ofta sköts av värdmyndighetens personal.23 Exempel på värdmyndigheter under regeringen Kammarkollegiet är en myndighet som har till uppgift att ge service till andra myndigheter inom det statliga området, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administra- tion. Kammarkollegiet fungerar som värdmyndighet och ger kansli- stöd åt ett antal nämndmyndigheter. Av årsredovisningen för framgår att kollegiet är värdmyndighet för Arvsfondsdelegationen, , , , i vissa trygghetsfrågor, Statens skade- regleringsnämnd och . Dessutom utför kollegiet enligt överenskommelse uppgifter åt , , till kredit- institut och . Kollegiets roll och in- sats varierar beroende på nämndernas olika uppdrag och storlek. Rollen består i huvudsak av att bereda och föredra ärenden inför nämnderna, föra protokoll samt färdigställa och expediera avgöran- den. 232009/10:URF2, s. 31 f. och Statskontoret 2014:4, s. 115 f. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd Ett annat exempel på en värdmyndighet inom regeringsområdet är . uppgift är att ge administra- tivt stöd och service åt domstolarna, hyres- och arrendenämnderna, och Rättshjälpsnämnden.24 Enligt 5 § i in- struktionen utför myndigheten administrativa och handläggande upp- gifter åt . 10.1.3Myndigheter som har domstolsliknande uppgifter Vi har ovan beskrivit nämndmyndigheter under regeringen vilket är en vanlig organisationsform för domstolsliknande organ. Ett skäl för att inrätta en nämndmyndighet är just rättssäkerhet. Med nämnd- myndigheter av domstolsliknande karaktär brukar i första hand avses överklagandenämnder som likställs med domstolar och vars beslut inte kan överklagas hos domstol.25 Uppgifter av det slag som oftast hanteras av domstol och behov av kollektivt beslutsfattande är återkommande argument för att in- rätta en nämnd. Två nytillkomna myndigheter av domstolsliknande karaktär där nämndformen har valts som ledningsform är Patent- ombudsnämnden26 och Ersättningsnämnden27. Regeringen uttalade i den förvaltningspolitiska propositionen följande. Även i de fall där ett kollektivt beslutsorgan bedöms som nödvändigt är det dock inte självklart att verksamheten måste orga- niseras i en egen nämndmyndighet. Det bör först prövas om inte en vanlig förvaltningsmyndighet kan hantera uppgiften, eventuellt i kom- bination med att myndigheten för den aktuella uppgiften endast är beslutsför i särskild sammansättning. Med andra ord finns det ytter- ligare en aspekt som bör karaktärisera nämndmyndighetsformen, nämligen att den aktuella uppgiften är olämplig att hantera inom en organisation som även har ansvar för andra uppgifter.28 Även vid inrättandet av en ny myndighet där en nämnd framstår som ett lämpligt beslutsorgan kan myndigheten organiseras som en enrådig- 241 § förordningen (2007:1073) med instruktion för . 252009/10:URF2, s. 31 f. och Statskontoret 2014:4, s. 115 f. 2009/10:202 Auktorisation och tystnadsplikt för patentombud. 2011/12:160 Ersättning av staten till personer som utsatts för övergrepp eller försum- melser i samhällsvården. 1997/98:136 s. 38 f. Ett mer genomgripande alternativ – en domstolsliknande nämnd hetsmyndighet till vilken kopplas en nämnd med uppgift att fatta beslut i vissa särskilt utpekade frågor. bör alltså användas sparsamt. Att den verksamhet som ska organiseras innehåller frågor som behöver av- göras av ett kollektivt organ utesluter inte en annan organisation än nämndmyndighet. En nämnd av domstolsliknande karaktär kan organiseras som ett särskilt beslutande organ inom en redan befint- lig myndighet.