sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Vattentjänstlagen bör enligt myndigheten vidare ses över så att de kostnader som uppstår kan rymmas inom va- avgiften.288 Synpunkterna anknyter till de ställningstaganden som SGU tidigare lämnat till regeringen som följd av särskilt uppdrag att utreda förutsättningarna för en förbättrad kunskapsförsörjning gällande grundvattnet.289 EU-vägledningen för grundvatten- övervakning anger att det är naturligt att nyttja uttagspunkter för råvatten vid provtagning.290 De skilda utgångspunkterna speglar delvis den resursknapphet som gäller den grundvattenrelaterade övervakningen. Vattenför- valtningen kännetecknas enligt vattenmyndigheterna av bristande insatser beträffande övervakningsprogram och fastställande av 289SGU (2006). Förslag till förbättring av kunskapsförsörjningen avseende grundvatten- kvalitet. 290European Commission (2007). Common Implementation Strategy for the Water Frame- work Directive, Guidance Document No. 15, Guidance on Groundwater Monitoring, Tech- nical Report 002–2007, s. 22–23. miljökvalitetsnormer för skyddade områden för dricksvatten.291 Den statligt finansierade miljöövervakningen utgör i samman- hanget ett omfattande system av åtskilliga hundratal program, som alla utformats utifrån olika syften och mål. Miljöövervakningen kännetecknas därför ännu av bristande enhetlighet, långvariga och svårföränderliga planeringsförutsättningar, omfattande resurser men även resursbrist. Ytterligare övervakningsbehov på grundvattensidan har särskilt påtalats av SGU, som förfogar över relativt begränsade medel i relation till de samlade övervakningsresurserna inom havs- och SGU har också återkommande lyft fram dessa behov.293 Behov har bland annat anmälts för genomförande av en screeninginsats vid alla allmänna vattentäkter. En sådan insats bedöms kunna ligga till grund för beslut om framtida mer regel- bundna övervakningsprogram och angivna insatser som de all- männa va-huvudmännen kan stå för inom ramen för sin undersök- ning av råvatten. SGU har också argumenterat för att ett ökat åta- gande från va-huvudmännen gällande råvatten ska lagregleras, lik- som SGU:s roll som datavärd inom grundvattenområdet.294 Beträffande en framtida mer systematisk samordning av den nationella miljöövervakningen, konstaterar vatten- myndigheten att problematiken rör datavärdskap, datatillgänglig- het, samordning mellan lokal, nationell och regional miljöövervak- ning, samt mellan miljöövervakning och recipientkontroll.295 Det har i sammanhanget påpekats att betydande insatser och lag- ändringar behövs för att åstadkomma samordning, enhetlighet och kontinuitet inom de samlade miljöövervakningssystemen.296 För grundvatten har såväl nationella som några regionala program lagts om, men omfattningen bedöms inte vara tillräcklig. 291Vattenmyndigheterna (2013). Anpassning av övervakning till ramdirektivet för vatten. Vattenmyndigheternas förslag till strategi. 292Statskontoret (2012). Miljöövervakning – kartläggning och analys. 293SGU (2014). Bättre beslutsunderlag inom arbetet med miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet genom förstärkt miljöövervakning av grundvatten. Pm, dnr 314-2171/2014, , samt yttrande , Samråd rörande vattenmyndigheternas förslag till förvaltningsplaner, åtgärdsprogram, miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivning- ar. 294SGU (2015). SGUs svar på SMHIs rapport till kontrollstation 2015 för anpass- ning till ett förändrat klimat. 295HaV (2015). Redovisning av regeringsuppdrag M2014 /1605/Nm. 296Se bland annat Statskontoret (2012), s. 61 ff. att bygga ut den vattenrelaterade miljöövervakningen har lagts genom riktad förstärkning av miljöövervakningsanslaget med årligen.297 Ytterligare har anvisats för att stärka insatserna inom främst hav och vatten.298 Producenternas undersökning av råvattenkvalitet Dricksvattenproducenternas undersökning av råvatten bedrivs för att kunna anpassa beredningen av dricksvatten. Producenter har inga skyldigheter att anpassa eller samordna sin undersökning av råvattenkvalitet så att den kan nyttjas inom vattenförvaltningen. Det förutsätts dock, enligt EU-vägledningen om övervakning av grundvatten som är en del av den gemensamma genomförande- strategin av ramdirektivet, att de vattenanalyser som utförs av dricksvattenproducenter också kan användas inom arbetet med vattenförvaltning.299 Vattenförvaltningsförordningen anger också att kommuner är skyldiga att lämna ifrån sig uppgifter som de innehar och som vattenmyndigheterna begär och behöver i sitt arbete för kartläggning och analys.300 De kommunala verksamhets- utövarnas data om råvattnets och dricksvattnets kvalitet har efter träffade medgivanden kunnat överföras till SGU. Överenskommel- serna har dock inte gällt samtliga kommuner. De övervakningsdata av skyddade förekomster som ska ligga till grund för vattenförvaltningens rapportering till Europeiska kom- missionen förutsätter kvalitetssäkring och enhetlighet. Detta låter sig inte enkelt uppnås genom nyttjande av dricksvattenproducen- ternas råvattendata, med tanke på det stora antalet producenter och täkter. I , där producenter ålagts rapporteringsskyldighet, används sådana råvattendata av kvalitetsskäl endast som komple- ment till den reguljära övervakningen av grundvattenförekomster. Rapporteringen till EU avseende skyddade förekomster baseras 2014/15:100, s. 146. 2015/16:1, Utgiftsområde 20, s. 107. 299European Commission (2007). Common Implementation Strategy for the Water Frame- work Directive, Guidance Document No. 15, Guidance on Groundwater Monitoring, Tech- nical Report 002–2007, s. 22–23. 3003 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen. helt på den ansvariga grundvattenmyndigheten nationella provtagningsarbete.301 Svenskt Vattens branschriktlinjer för råvattenkontroll302 indike- rar behov av kontrollprogram som relaterar till anläggningarnas produktionsförutsättningar och antal anslutna brukare. För ett verk med mellan 5 000 och 50 000 anslutna anges som förslag en lämplig frekvens om 4 prover för grundvattentäkter respek- tive 8 för ytvattentäkter. För de minsta vattenverken anges antalet rekommenderade råvattenprover till 1 respektive 2 prover , vilket väl täcker frekvenskraven för den kontrollerande övervak- ningen enligt ramdirektivet. Den föreslagna provtagnings- frekvensen understiger dock de krav som ställs beträffande skyd- dade områden för ytvatten i ramdirektivet för verk som har fler än 30 000 brukare där provtagning krävs . Det betonas i riktlinjerna att undersökningsprogram inte ska vara statiska, utan kan förändras beroende på aktuell kunskap och förändrad verk- samhet i tillrinningsområdet.303 har för sin del bemyndigande att föreskriva om skyldigheter för dricksvattenproducenter i dricksvattenföre- skrifterna, i de fall det gäller krav på sådan undersökning av råvat- tenkvalitet som kan vara relevant för beredning av dricksvatten. Vattenförvaltningsarbetet, där HaV och SGU har föreskriftsrätt gentemot vattenmyndigheterna, har ett mer långsiktigt syfte och avser att hållbart säkra vattenförekomster av god kvalitet för att skapa lämpliga förutsättningar för att kunna bereda dricksvatten. Provtagning och analys av dricksvatten utförs för att säkerställa att vattnet uppfyller krav angivna i dricksvattenföreskrifterna. De analysmetoder som används för undersökning av råvattnet har ofta anpassats till föreskrifternas gränsvärden. Detta innebär bland annat att analysmetodernas rapporteringsgränser ofta varit högre än de rapporteringsgränser som används för miljöövervakning av vattenförekomster, vilka anpassats till de halter som naturligt före- kommer i grundvatten.304 Dricksvattenproducenternas analysdata får då begränsat informationsvärde ur vattenförvaltningens per- spektiv. 301GEUS och Naturstyrelsen (2015). Uppgifter till utredningen –03–17–18. 302Svenskt Vatten (2008). Råvattenkontroll – Krav på råvattenkvalitet. 303Ibid., s. 22. 304Ibid., s. 4. Rapportering och lagring av råvattendata Överenskommelser har funnits mellan SGU och flertalet allmänna vattenproducenter om att anlitade ackrediterade laboratoriers råvattenanalyser ska tillgängliggöras genom rappor- tering från laboratorierna till Vattentäktsarkivet.305 Arkivet har utgjort en viktig kunskapsbas för att följa utvecklingen, såväl uti- från miljömålsperspektiv, som från vattenförvaltningens och dricksvattenförsörjningens. Arkivet har utgjort en förutsättning för att kunna bedriva en rad studier kring råvattnets karaktär och utveckling i olika delar av landet. Vidare har faktauppgifter kopp- lade till landets vattentäkter speglat förhållanden och utvecklings- förlopp som varit av värde för ansvariga myndigheter. Arkivet har också kunnat nyttjas inom arbete. SGU konstaterar att en övervägande del av de analysresultat som rapporteras in till arkivet går att knyta till provtagningsplats, det gäller av de inemot tio miljoner analysresultat från drygt 750 000 vattenprover som fanns i i februari 2014.306 Det är dock oklart i vilken utsträckning provdata i arkivet ger tillräcklig täckningsgrad för landets allmänna vattentäkter. Samverkan har enligt särskild överenskommelse skett mellan SGU och , med avseende på överföring av kvali- tetssäkrade dricksvattendata, som verket behöver för sin rapporte- ring till Europeiska kommissionen. beslutade att ta eget ansvar för all insamling, bearbetning och lagring av analysresultat för dricksvatten. Uppbyggnad av en egen databas och rapporteringsrutiner beräknas vara i drift under 2016.307 Förhållandet kan komma att påverka databashante- ringen också för råvattendata. Beträffande framtida utvecklingsarbete anger att ett underlag för begäran om regeländring färdigställs av myndig- heten och att föreskrifter om övervakning av mikrobi- 305Utredningen har dock inte kunnat ta del av den faktiska utformningen av dessa överens- kommelser. 306SGU (2014). Egenskaper hos vattenanalysdata i . 307Livsmedelsverket (2015). Underlag till utredningen, . ologiska parametrar i råvatten förbereds. De nya reglerna har ännu inte formaliserats men anges komma att innebära tydligare krav på karaktärisering, förekomst av fekala indikatorer och provtagningsfrekvens av råvatten avsett att efter beredning användas som dricksvatten.308 Kommuner och Landsting, SKL, har också påtalat att det föreligger behov av en översyn av de aktuella föreskrifterna. Man önskar ökad tydlighet då det gäller vad som ska ingå i verk- samhetsutövares egenkontroll och om alla vattenverk ska ställas inför samma krav. Vägledning saknas enligt SKL från Livsmedels- verket då det gäller riktvärden för olika parametrar som ska analy- seras, så att kontrollmyndigheten kan bedöma råvattnets kvalitet i förhållande till huvudmannens beredningsprocess. Livsmedelsver- kets vägledning är riktad både till huvudmän och kontroll- myndigheter.309 Befintlig vägledning avser efterlevnad av dricksvat- tenföreskrifterna och riktas därmed i första hand mot verksam- hetsutövare, vars uppgift är att bedöma råvattnets kvalitet i förhål- lande till beredningsprocessen. Vägledningen innehåller riktvärden för mikrobiologiska parameterar i råvattnet.310 Ramdirektivet ställer inga specifika krav på hur övervakningen ska vara utformad för skyddade områden, då det gäller grundvatten- förekomster för dricksvattenuttag på mer än . I vägledningen anges att det är lämpligt att programmen för över- vakning av kvantitativ och kemisk status kompletteras med över- vakning av skyddade områden och den aktuella frekvensen följer således av de övervakningsprogrammen.311 En övervakningsstation inom den kontrollerande övervakningen kan utgöra en övervakningsstation/provplats för övervakning av grundvatten 308Livsmedelsverket (2014). återrapportering till vattenmyndigheten i , , dnr 3378/2013, s. 4. 309SKL (2014). Skrivelse till utredningen, . 310Livsmedelsverket (2014). Vägledning Dricksvatten, . 311Den kontrollerande övervakningen ska utföras minst en gång , den operativa minst en gång och kvantitativ övervakning ska genomföras minst en gång för förekomster som inte bedömts vara utsatta för risk, för förekomster som är utsatta för risk ska provtagningen ske än mer frekvent, enligt geologiska undersöknings föreskrifter (SGU-FS 2014:1) om övervakning av grundvatten. inom skyddade områden. Samma provplats kan ingå i olika över- vakningsnät, beroende på syfte. De parametrar som bör övervakas, utöver de krav som ställs inom de ordinarie övervakningsprogrammen, är de som regleras i dricksvattendirektivet och som efter en riskbedömning bedömts vara relevanta för den aktuella förekomsten. Det inbegriper även parametrar som gäller mikrobiologi och radioaktivitet.312 SGU har i sina föreskrifter ställt krav på kompletterade övervakning även för grundvattenförekomster där uttagen av dricksvatten överskrider 10m3 eller distribueras till fler än 50 personer.313 För ytvatten som utgör skyddade områden för dricksvatten och som i genomsnitt ger mer än ställs däremot till- läggskrav på övervakning i ramdirektivet. Det omfattar prioriterade ämnen och de ämnen som regleras i dricksvattendirektivet som släpps ut i betydande mängd och kan påverka dricksvattenföre- komstens status. Det ställs även krav på frekvens för provtagning av ytvatten. Om antalet brukare är färre än 10 000 ska provtagning ske , är antalet mellan 10 000 och 30 000 ska den ske och är antalet brukare över 30 000 ska provtagning ske 12 gånger per år.314 I det svenska åtgärdsprogrammet enligt ramdirektivet för peri- oden –2015 anges att övervakning av råvatten behöver ske för alla större dricksvattentäkter som omfattas av dricksvattenföreskrifter. Åtgärdsprogrammen har beslutats gälla till dess att en ny omprövning har skett. I programmet anger vatten- myndigheterna att i samråd med SGU behöver ta fram underlag och utveckla föreskrifter och/eller andra styrmedel för sådan övervakning av råvatten där det samlade uttaget är större än /dygn eller försörjer fler än 50 personer.315 312European Commission (2007). Common Implementation Strategy for the Water Frame- work Directive, Guidance Document No. 15, Guidance on Groundwater Monitoring, Tech- nical Report 002–2007, s. 22–23. 31321 § geologiska undersöknings föreskrifter (SGU-FS 2014:1) om övervakning av grundvatten. 314Avsnitt 1.3.5 i bilaga V till ramdirektivet för vatten. 315Vattenmyndigheterna (2009). Åtgärdsprogram 2009–2015 för vattendistrikt, s. 12. Se även regeringsbeslut I:52, . betonar i sin rapportering till vattenmyndighe- terna med anledning av 2009–åtgärdsprogram, att brunnar i vattentäkterna kan vara mindre lämpliga som provtagnings- punkter för övervakningsdata eftersom de oftast inte ligger i direkt anslutning till vattenverk. Råvattnet kan därför ha varit i kontakt med ledningsmaterial. Djupen för vattenintag till brunnarna är inte alltid kända. Brunnar i drift utgör således ett manipulerat system där omsättningstid och vattnets kemiska sammansättning varierar med vattenuttagets storlek. Provplatsen för råvatten enligt dricksvattenföreskrifterna är alltid en kran inne i vattenverket.316 SGU bedömer brunnar i vattentäkterna som lämp- liga provtagningspunkter. Att det utgör ett manipulerat system är snarare en fördel, eftersom vatten från ett större område erhålls. Det är enligt SGU också en fördel att provtagningsplatsen är en kran i vattenverket, eftersom provtagningen då underlättas och risken för kontaminering minskar.317 Då det gäller möjlighet att meddela före- skrifter framhåller myndigheten att dess uppgift är att i konsumen- ternas intresse arbeta för säkra livsmedel, redlighet i livsmedels- hanteringen och bra matvanor. Verket får meddela föreskrifter om skyldighet för en livsmedelsföretagare att utöva en efter verksam- heten lämpad egenkontroll. Dricksvattenproducenterna ansvarar enligt nuvarande livsmedelslagstiftning inte för miljöövervakning, vilket innebär att bedömer att myndigheten saknar bemyndigande att föreskriva om miljöövervakning. De branschriktlinjer som Svenskt Vatten tagit fram för vattenprodu- center för allmänna vattenverk används enligt endast i begränsad omfattning.318 I livsmedelslagen jämställs vatten med livsmedel från den punkt där vattnet tas in i vattenverket till den punkt där värdena ska iakt- tas enligt artikel 6 i dricksvattendirektivet. Det ligger därför inom kompetensområde att föreskriva om undersök- 316Livsmedelsverket (2014). återrapportering till vattenmyndigheten i , Åtgärd nr 22, , dnr 3378/2013. 317SGU (2015). Underlag till utredningen, . 318Livsmedelsverket (2014). återrapportering till vattenmyndigheten i , Åtgärd nr 22, , dnr 3378/2013. ningar av råvatten vid vattenverk som efter beredning är avsett att användas som dricksvatten. bemyndigande måste dock anses vara begränsat till sådana föreskrifter som har till syfte att uppnå säkra livsmedel.319 I pågående regelutveckling hanteras även frågor om riskhantering med koppling till klimatförändringarnas effekter. Myndigheten bedömer att den för sin del uppfyllt vatten- myndigheternas åtgärdsprogram, då föreskrifter utvecklats avseende mikrobiologiska parametrar i råvatten. Sådana föreskrifter saknas dock ännu . anger vidare att man inom ramen för kommande åtgärdsprogram kan verka för att Havs- och vattenmyndigheten och SGU inom sina ansvarsområden får bemyndiganden att föreskriva dricksvattenproducenterna om miljöövervakning av råvatten. Man uppger sig även kunna verka för att kostnadstäckningen för vattentjänster inte enbart ska omfatta dricksvattenförsörjning och avloppshantering, utan även omfatta alla verksamheter och vattenanvändare som påverkar vatten- miljön.320 Beträffande lagring av övervakningsdata pekar på att data från den övervakning av vattenförekomster som sker inom ramen för Havs- och vattenmyndighetens och Naturvårds- verkets miljöövervakningsprogram, samlas och lagras hos flera olika myndigheter. Det kan enligt finnas fördelar med att mer samlat lagra all information om råvatten.321 Kostnadsansvar för utökad provtagning och analys En eventuell utökad provtagning och analys vid vattenverkens in- tagspunkter för att tillgodose ramdirektivets krav kan innebära informationstillskott, men genererar också ytterligare kostnader. Storleken på dessa kostnader beror på vad som behöver övervakas med hänsyn till den riskbedömning som görs inom ramen för vat- tenförvaltningen. De ämnen som enligt ramdirektivet behöver analyseras är de antropogent förorsakade föroreningar enligt till- läggskraven för skyddade områden, som bidrar till att direktivets mål inte nås. För ytvatten tillkommer prioriterade ämnen. Den frekvens med vilken provtagning bör ske skiljer sig normalt mellan vattenförvaltning och dricksvattenproduktion. Kostnaderna kan därmed variera. Rent generellt kan dock hävdas att de undersök- ningsbehov som föreligger hos dricksvattenproducenterna i bety- dande grad bör överlappa vattenförvaltningens övervakningsbehov i skyddade förekomster. Om analyser inom ramen för undersökning av råvatten utförs i enlighet med de standarder som följer av det tekniska direktivet kan samordning underlättas och resultaten lättare nyttjas även inom ramen för ramdirektivets rapporteringskrav. Det skulle kunna bli fallet när ändringarna i dricksvattendirektivet trätt i kraft, om dessa standarder även används för analys av råvatten. Dricksvattenproducenterna har i olika sammanhang avvisat tanken på att stå för kostnader för provtagning och analys, som inte motiveras av den egna produktionsprocessens behov. Det bör i sammanhanget noteras att den faktiska förekomsten av specifika råvattentäkter i sig kan utgöra huvudsaklig orsak till att motsva- rande övervakningsbehov av skyddade förekomster uppstår i ram- direktivets och vattenförvaltningsförordningens mening. Utgångs- punkterna för ramdirektivet för vatten, som det formuleras i artikel 7, är i likhet med dricksvattenföreskrifternas att skapa förutsätt- ningar för ett kvalitativt fullgott dricksvatten. och dricksvattenkollektivens utgångspunkter kan på denna punkt därför sägas stå i viss överensstämmelse. Betydande skillnader finns dock vad avser målsättningar, huvud- aktörer och faktiska ansvarigheter. har åtagit sig att natio- nellt fullfölja ramdirektivets krav, med utgångspunkt i ett brett och långsiktigt upprätthållande av miljökvalitetsnormerna för landets samlade vattenresurser. Kommunerna har utifrån sina åtaganden att enligt vattentjänstlag och dricksvattenföreskrifter bereda och till- handahålla ett rent och hälsosamt dricksvatten. Det sker genom nyttjande av den råvattenresurs som samhället funnit lämplig, ofta kodifierad i av domstol angivna maximala uttagsvolymer. Den övervakning som ska ske inom vattenförvaltningens ram ska möta vissa i ramdirektivet angivna krav. Den undersökning av råvattnets kvalitet som producenterna efter egen bedömning och med ledning av dricksvattenföreskrifterna behöver göra har som syfte att effek- tivisera och underlätta beredningen av dricksvatten. och dricksvattendirektivet har i svensk rätt således införlivats i olika regelverk med skilda ansvarigheter och målsättningar angivna. har inte funnit skäl att ifrågasätta dessa grundläggande ansvarsfrågor. Ska en sådan diskussion föras, bör det i vart fall inte ske utan att också ansvarigheter hos olika i sam- manhanget förekommande förorenare prövas. En viktig delfråga beträffande en mer systematiserad kontroll av dricksvatten inklusive råvatten avser frågan om informations- säkerhet. Ett samutnyttjande av analysdata mellan olika aktörer förutsätter inrapportering, lagring och tillgängliggörande via lämp- lig databas eller motsvarande. Olika krav innebär här en besvärlig avvägning mellan behovet av öppna och tillgängliga underlag för vattenförvaltning, miljömålsarbete och fysisk planering, respektive behovet av sekretess för att förhindra obehörig tillgång till läges- koordinater, med risk för sabotage och otillåten påverkan av dricksvattenförekomster och täkter. Informationssäkerheten har aktualiserats i olika sammanhang och kan kanske något bidra till att förklara de svårig- heter att lösa samordningsfrågorna som utredningen noterat. och andra databaser som samlar uppgifter om grund- och ytvattentäkter kännetecknas sannolikt av viss under- rapportering, vilket delvis kan sammanhänga med vattenprodu- centers skyddstänkande. Kopplingen till olika EU-rapporterings- krav kan också innebära problem, särskilt i de fall rapportering av primärdata ska förses med koordinatangivelser, vilket föreskrivs beträffande ytvattenförekomster. Informationssäkerhetsfrågor avseende dricksvatteninformation berör såväl centrala och regionala myndigheter, som kommuner, producenter och distributörer av dricksvatten, mark- och miljö- domstolar och andra aktörer. De möjligheter som vårt digitali- serade samhälle erbjuder är betydande, med en omfattande och allt snabbare utveckling av den teknik som står till buds för att hantera och aggregera data. Grundprincipen för det demokratiska samhället är ökad öppenhet och tillgänglighet till sådana data som kan ha betydelse för medborgare och företag. ningen inom EU är också, bland annat uttryckt genom inspiredi- rektivet322, att underlätta användningen av geografisk läges- information och gränsöverskridande analyser. Då det gäller fråge- ställningen om ökad samordning av provtagningsdata kring råvat- tenkvalitet, finns skäl att redan här erinra om vikten av att lägga stor omsorg på de säkerhetskritiska aspekterna av en långtgående lagring av geografiska lägesuppgifter för landets allmänna vatten- täkter. Den lagring som sker bör i första hand övervägas på central nivå för att undvika utveckling av ett flertal regionala databaser med risk för skiftande datasäkerhet. Utredningen har i anslutning till sitt arbete uppmärksammats på värdet av en översyn av offentlighets- och sekretesslagstiftningen i anslutning till dricksvattenanknutna frågeställningar. Mot bak- grund av att sådana frågeställningar berör geografisk lägesinforma- tion m.m. i vidare mening och inte heller omfattas av utredningens direktiv, väljer utredningen dock att inte närmare fördjupa dessa frågor.