sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Det sammanhänger bland annat med att skyddet mot virus kräver effektiva och ofta kombinerade inaktiverande barriärer för flera virustyper.136 Vid övergång till membranfilter kan porstorlekar väljas så att även virus kan avskiljas.137 Ultrafilter som har en por- storlek om 10–100 nm kan avskilja virus. Minskas porstorleken ytterligare till s.k. nanofilter med porstorlek 1–10 nm avskiljs även lösta föreningar, växtskyddsmedel och mineralsalter. Omvänd osmos kännetecknar filtrering med mycket små porer under- stigande 1 nm, vilket kan avskilja organiska joner m.m. Sådana anläggningar kan rena havsvatten, men förekommer endast på enstaka platser i landet.138 Osmostekniken kan på sina håll få ökad betydelse till följd av vattenbrist, stigande havsnivåer och saltvatteninträngning. Dricksvattenberedningen vid grundvattenverk är som tidigare framgått i regel förenklad jämfört med ytvattenverken. En rad anpassningar kan dock behövas som följd av klimatförändringarna och den förändring som sker av råvattnet, t.ex. ökad halt av organiskt material och påverkan till följd av förkortade transport- tider i marken. Förändringarna kan få särskilt stort genomslag för de dricksvattenproducenter som tillämpar s.k. konstgjord infilt- ration av ytvatten. Processerna vid många anläggningar kan där behöva kompletteras med förrening av infiltrationsvattnet, t.ex. genom kemisk fällning eller ozon. Många anläggningar har ett sådant reningssteg. Svenskt Vattens enkätstudier visar att antalet vattenverk med barriärer som understeg 136Livsmedelsverket (2012), Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder, Rapport nr 6, samt det nordiska samarbetsprojektet (2013), Skandinavisk kunskapsbank, , Hur man arbetar för att minska samhällets sårbarhet för vattenburen virussmitta trots förändrat klimat. 137Livsmedelsverket (2012), Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder, rapport nr 6, s. 15–20, samt (2015), Underlag från programmet DRICKS till utredningen. Se även (2012). 138FOI (2015). Radioaktivt nedfall i ytvattentäkter: Delrapport 1 – Beredningsprocessers påverkan på kontaminerat dricksvatten. Den redovisade informationen har där sammanställts från rapporter av Svenskt Vatten (2010), Dricksvattenteknik 1–4. rekommendationer har minskat. har ett mindre behov av mikrobiella barriärer, men större anläggningar rekom- menderas ändå ha minst en barriär. Aktuella studier visar också, vilket tidigare angivits, att tydliga skyddseffekter genom mer avan- cerad beredning fås mot t.ex. magsjuka även i grundvattenberoende kommuner. 2010 saknade 91 grundvattenverk, motsvarande drygt en miljon konsumenter, helt barriärer. Förbättringar skedde , då 57 grundvattenverk fortfarande uppgav sig sakna sådant skydd. Det motsvarade knappt 400 000 konsumenter. Ett dussintal grundvattenverk, som tillsammans försåg drygt 195 000 personer med vatten, planerade att införa UV-steg under de närmaste åren.139 Ökade kunskaper, t.ex. genom övervakningsinsatser, behövs då det gäller grundvattnets förändring som följd av klimatförändringarna, kvantitativt och kvalitativt i de stora grundvattenmagasinen. Det behövs en tydligare bild av tillgången i områden där vikande grund- vattenbildning kan skapa brist i förhållande till framtida efterfrågan på råvatten. Sådan kunskap behövs för att ta fram förbättrade lokala och regionala vattenförsörjningsplaner som underlag för mer långsiktig dricksvattenförsörjning och samhällsplanering. Utred- ningen tar upp ansvarigheten för sådana frågor under olika kapitel i betänkandet, bland annat i kapitel 8. Utredningens fallstudier ger en rad exempel på den framförhåll- ning och anpassning som sker av produktions- och distributions- system i olika delar av landet. Besvärliga råvattenförhållanden har sannolikt bidragit till att anpassningsarbetet kommit mycket långt på sina håll. Resursmässiga förutsättningar bidrar också. Stor- städerna har i kraft av va-kollektivens och dricksvattenorgani- sationernas storlek kunnat organisera arbetet och den kompetens som behövs på ett effektivt sätt. Samverkan genom kommunalför- bund och va-bolag har vidgat perspektivet från det snävt kom- munala till ett mer övergripande och regionalt synsätt. 139 Svenskt Vatten och Ramböll (2014). Mikrobiologiska barriärer – Lägesrapport efter uppdatering av databas 2014. Den tilltagande risken för vattenburna föroreningar som når vattentäkter och anläggningar har aktualiserat frågan om en mer systematiserad undersökning av råvattnet, för att på detta sätt kunna optimera beredningen. Utredningen behandlar frågan när- mare i kapitel 8. Ökat arbete behövs då också för att utveckla kost- nadseffektiva beredningsmetoder, inte minst sådana som fungerar för ovanliga och bristfälligt kända kemiska föroreningar. Ur det lokala perspektivet, särskilt för mindre producenter, ställer det krav på stödjande förvaltningssystem och regelverk som ger förut- sättningar att upptäcka och identifiera sådana föroreningar. Frågan sammanhänger med det ökade informationsutbyte som utred- ningen ser behov av mellan dricksvattenproducenter och vatten- förvaltning i anslutning till övervakning av skyddade förekomster och råvattenundersökningar. Frågan berör även centrala förvalt- ningsmyndigheters arbete och informationsutbytet dem emellan. Klimatanpassningsarbete som rör anläggningar för beredning och distribution av dricksvatten innebär att besvärliga och långsiktiga överväganden behöver göras kring tekniska och befolk- ningsmässiga frågor. Arbetet förutsätter att samspelet med den lokala politiken möjliggör att de ekonomiska och andra resurser som erfordras också ställs till förfogande. Goda planeringsunderlag och effektiv ekonomistyrning utgör grundläggande förutsättningar, vilket tas upp under olika avsnitt längre fram i betänkandet. 5.5.4Klimatgenererade risker och sårbarheter Klimatförändringarna kan ge effekter som påverkar dricksvatten- försörjningen i en rad avseenden, vilket framgått av detta kapitel. Vissa effekter kan sammanhänga med mer uppenbara risker, som med centralt stöd låter sig avgränsas, bedömas och hanteras lokalt. Det kan t.ex. gälla den del av faroanalysen som handlar om att dricksvattenproducenter regelbundet undersöker råvattnets karak- tär på visst angivet sätt, tar del av övergripande föroreningsöver- vakning och vidtar erforderliga förebyggande åtgärder och anpassar beredningen av dricksvattnet. Andra effekter kan vara mer diffusa. Centralt stöd kan vara av värde, men de lokala och regionala förutsättningarna kan variera betydligt, liksom sättet att hantera dem. terna kan t.ex. i vissa delar av landet medverka till ökande risker för framtida men ännu inte uttalad vattenbrist, eller ökande sannolik- het för återkommande intensiva regn och flöden som kan komma att påverka anläggningar och täkter på olika sätt. Utredningens direktiv då det gäller klimatfrågan omfattar på motsvarande sätt en rad relativt avgränsade frågeställningar, men också mer allmänna. Till de senare hör att vid behov lägga förslag om ytterligare åtgärder i hela kedjan från risk- och sårbarhetsanalys till förebyggande åtgärder samt åtgärder att hantera och organisera arbetet med extremsituationer. Det innebär att utredningens över- väganden och förslag inriktas mot en rad mer avgränsade och kon- kreta frågor, men också mot mer allmänna och systemrelaterade överväganden. De konkreta frågor som avses kan gälla utveckling av tydligare krav på skydd av vattentäkter och tydligare stöd för ut- vecklade undersökningar och beredning av råvattnet. Mer system- inriktade förslag kan i stället avse hur det övergripande arbetssättet behöver utvecklas inom dricksvattenförsörjningen. Remissvaren på utredningens delbetänkande om klimatföränd- ringar och dricksvattenförsörjning ger stöd för bedömningen om klimatfrågans avgörande betydelse. Kretsloppsfrågor och system- syn ligger till grund för en rad kommentarer, där integrerade per- spektiv på vattenförsörjning och vattenbehov efterlyses.140 Utred- ningen är medveten om de svårigheter som finns då det gäller att länka samman analyser av osäkerhet och sårbarheter med konse- kvenser och ”worst-case” scenarier, i alla fall på en mer över- gripande nivå. Det har inte heller varit utredningens uppgift att göra detta. De vitt skiftande naturgivna och demografiska förut- sättningar som präglar landet, gör det inte heller så meningsfullt att driva analysen i första hand på nationell nivå. Ur ett regionalt perspektiv ökar förutsättningarna att göra bedömningar som sätter klimatförändringarna i relation till sam- hällsutveckling och demografi. En allmän utgångspunkt i utred- ningsarbetet har här varit att ett starkare regionalt perspektiv måste anläggas på dricksvattenförsörjningen och dess hantering av klimateffekter, än vad som skett. Fördjupat planerings- underlag tas också fram, t.ex. de regionala klimatscenarier som utvecklat för länen . 140 Se t.ex. remissvar från , Naturvetenskapliga fakulteten, . Utredningen ger i följande kapitel uttryck för att mellankom- munal och regional samverkan i dricksvattenfrågan är avgörande för att långsiktigt kunna hantera många av framtidens utmaningar. I nedanstående avsnitt ges avslutningsvis några kommentarer kring kunskapsutveckling, forskning och utveckling som stöd för att hantera klimatförändringarnas effekter. 5.5.5Kunskapsförsörjning, forskning och utveckling Behoven av fortsatt dricksvattenrelaterad kunskapsutveckling och FoU-insatser är omfattande och berör flera olika delområden. Utredningen lämnade i sitt delbetänkande Klimat- förändringar och dricksvattenförsörjning141 en kort exempelsamling på sådana identifierade behov. Där speglades variationsvidden i de önskemål som framförts från olika aktörer och som i olika avseenden relaterar till klimatförändringar. Avsnittet kom- menterades av en rad forskargrupper och andra aktörer i samband med att delbetänkandet remitterades. Det ger möjligheter att ytter- ligare precisera en rad önskvärda och eftersatta forskningsfält. De behov som redovisades i delbetänkandet spände från utred- ningsuppgifter och planeringsunderlag till olika typer av fördjupade och kvalificerade forskningsstudier. De senare kunde avse väl av- gränsade tekniska och naturvetenskapliga problem, men också gälla mer övergripande system- och organisationsstudier för att utveckla dricksvattenkedjans möjligheter att hantera tilltagande klimat- genererade risker. Behovet av att i forsknings- och utvecklingssam- manhang mer samlat se på hela systemet för dricksvattenförsörj- ning betonades också av den tidigare Klimat- och sårbarhetsutred- ningen. Klimatförändringarna innebär hot mot hela systemet och ett systemtänkande underlättar bedömningen av olika risker i sitt sammanhang, liksom prioriteringsarbetet för åtgärder, även om principen om åtgärder vid föroreningskällan bör tillämpas så långt det är möjligt.142 Även Svenskt Vatten Utveckling, SVU, redovisade 2014 prioriterade områden för fortsatta FoU-satsningar som rörde behovet av fördjupade riskanalyser i ett systemperspektiv. 141SOU 2015:51, s. 73–76. 142SOU 2007:60, Bilaga B 13, s. 92 ff. Vatten har därefter gått vidare med inspel till regeringens forsk- ningspolitiska arbete. Där lyfts även andra aspekter på klimat- säkrade system fram, bland annat hållbar och klimatsäkrad dag- vattenhantering.143 har inte haft förutsättningar att mer samlat och heltäckande analysera och peka ut de för dricksvatten- försörjningen gällande forskningsbehoven inom olika områden. Det är ett arbete som måste ta sin grund i branschbedömningar, forskningspolitiska överväganden samt löpande prioriteringsarbete med stöd av lärosäten och forskningsfinansiärer. Utredningen har däremot sett behov av att lyfta fram några mer specifika och klimatrelaterade problemområden, som enligt flera remissinstanser nu behöver uppmärksammas. Skälen för detta är främst den starka kopplingen mellan klimat, dricksvattenberedning och långsiktiga hälsofrågor. Det gäller förutom den uppmärksammade frågan om hälso- farliga mikroorganismer även forskningsinsatser kring miljö- och hälsostörande kemiska föreningar i rå- och dricksvatten. Dessa i betydande utsträckning ofullständigt kända och sannolikt med klimatförändringarna ökande risker, kan få stor betydelse för fram- tida dricksvattenförsörjning och människors hälsa. Stöd för detta synsätt har framkommit i ett flertal remissyttranden i anslutning till utredningens delbetänkande. Kunskapsbristerna sammanhänger även med att miljöövervakningen av skyddade områden för dricks- vatten varit eftersatt, särskilt beträffande grundvatten, och de larm kring kemiska ämnen och föreningar i dricksvattnet som förekom- mit . Även med en utbyggd och mer rutinmässig miljöövervakning riskerar dock en rad hälsostörande ämnen och föreningar att förbli svårupptäckta. Behovet av fördjupade riskanalyser för råvattentäkter och säk- ring av indata för analyserna har påtalats också av Svensk Vatten Utveckling. Åtgärder för effektiv klimatanpassning av beredning i relation till förändringar av råvattnet behöver studeras, t.ex. av- seende ökade halter och förändrad sammansättning av humus- ämnen, effekter av desinfektionsbiprodukter och mikrobiologi. Ökande humushalter riskerar att sätta ner desinfektionseffekten, 143 Svenskt Vatten (2015). Svenskt Vattens inspel till regeringens förestående forsknings- politiska proposition, . öka bildningen av klororganiska föreningar och misstänks även innebära bildning av cancerogena ämnen. Indikationer finns också på att andra biprodukter från vattenreningen kan medverka till ökad antibiotikaresistens hos patogener.144 Strategier behöver ut- vecklas för övervakning av säkerhetsbarriärer, liksom ökad kunskap om effektivitet under olika driftsförhållanden. Detta är exempelvis betydelsefullt för att säkerställa att dricksvattnet är fritt från sjuk- domsframkallande virus och parasiter som både har låg infektions- dos och anses särskilt svåra att oskadliggöra.145 Studier kring klimateffekter på vattnets kemi, främst i samband med s.k. konst- gjort grundvatten, efterfrågas. Förändrade vattenförhållanden ställer också krav på nya lösningar för att hantera och rena rå- vattnet från kemiska och mikrobiologiska föroreningar.146 Ett område där ökad uppmärksamhet på ett mer övergripande plan erfordras gäller den ökade risken för spridning av kemiska för- oreningar till grund- och ytvatten. Orsakerna utgörs främst av en ökad kemikalieanvändning i samhället liksom klimatgenererade ökade vattenflöden, översvämningar och urlakning av förorenad mark. Föroreningskällorna kan vara diffusa eller direkt kopplade till kända och ökande risker, som ökande bräddningar av avlopps- system, större flöden som för med sig fekala föroreningar till rå- vattentäkter, växtskyddsmedel inom jord- och skogsbruk eller mer specifikt i form av t.ex. brandsläckningsmedel, som i de senast upp- märksammade screeningstudierna kring PFAS. Klimatföränd- ringarna innebär en successivt ökande odlingssäsong men även förändringar avseende grödor och relaterade skadegörare. Den framtida användningen av växtskyddsmedel kan till följd av dagens reglering komma att fokusera mot vissa typer av verksamma ämnen, som då ges ökad användning med åtföljande problem med resistensutveckling och ökade behov av bekämpningsinsatser.147 Den kombinerade effekten av pågående klimatförändringar och ökad produktion och användning av allmänkemikalier samt poten- tiell förekomst av hälsofarliga ämnen i rå- och dricksvatten utgör 144Linköpings universitet (2015). Remissvar på SOU 2015:51. 145Livsmedelsverket (2015). Underlag till utredningen, . 146Svenskt Vatten Utveckling (2014), samt Svenskt Vatten (2015), Inspel till regeringens förestående forskningspolitiska proposition, . 147Kemikalieinspektionen (2015). Remissvar på SOU 2015:51. Se även (2016), Högfluorerade ämnen (PFAS) och bekämpningsmedel, rapport 6709. därför angelägna, men eftersatta forskningsområden. Det berör bland annat organiska miljöföreningar, läkemedel, växtskyddsmedel och naturligt bildade ämnen men även behovet av att utveckla metoder för provtagning, analys och detektion.148 Den tekniska utvecklingen och dess möjligheter skapar liksom digitaliseringen förutsättningar för att utveckla kemiska analyser och förbättra övervakning och den styrning av behandlings- och berednings- processer som krävs på renings- och vattenverk.149 Betydande forskningsbehov finns också inom andra områden som anknyter till klimatförändringar och dricksvatten. Inom det mikrobiologiska området arbetar en rad forskargrupper, men behoven är fortsatt stora. hänvisar här främst till den sakkunskap som och redovisar i sina bedömningar. Fortsatta satsningar med större bredd förbereds också av vissa lärosäten. Ett uttryck för det är de programtankar som SLU lanserat om bred samverkan mellan olika lärosäten, industri och andra organisationer på livsmedels- tema, inklusive vattnet som resurs med ”dricksvattenkvalitet och vattenhushållning för djurs och människors hälsa, klimatreglering och andra ekosystemfunktioner”.150 Frågan om framtida problem med ökad urlakning av miljö- och hälsofarliga kemiska ämnen aktualiserar även önskemål om regionala kartläggningar av situationen. Strategier behöver utvecklas för hur markområden som riskerar att utgöra problem för känsliga yt- och grundvatten kan renas.151 Samhällsvetenskapligt inriktade insatser är också angelägna, inte minst för att få stöd för lämpliga åtgärdsstrategier och kunna bedöma samhällsekonomiska nyttoeffekter. Värderingsprinciper som rör dricksvattnet behöver utvecklas ytterligare och sättas i relation till människors och djurs hälsa.152 Skyddet av vattentäkter och strategiska vattenförekomster kan i ett långsiktigt perspektiv visa sig samhällsekonomiskt avgörande, vilket utredningen disku- 148SLU (2015). Remissvar på SOU 2015:51. 149Svenskt Vatten (2015). Inspel till regeringens förestående forskningspolitiska pro- position, . 150SLU (2015). SLU:s underlag till regeringens forskningspolitik, . 151Mittuniversitetet (2015). Remissvar på SOU 2015:51. 152Se bland annat SVU-Rapporterna 2014–13, Beslutsstöd inför stora investeringar inom VA, Hållbarhetsanalyser och samhällsekonomiska bedömningar, samt 2014–14, Samhälls- ekonomisk värdering av rent vatten, Fallstudier av och . terar i kapitel 6 och i det avslutande konsekvenskapitlet. Även underlag som belyser samhällskostnader till följd av bristande skyddsåtgärder kan vara av intresse. För att belysa eventuella kon- kurrerande intressen kan de tjänster och nyttor vattnet genererar belysas. Från flera håll framhålls också vikten av att kommunicera de erfarenheter och resultat som forskningen genererar. Betydande intresse finns att ta till sig nya rön i dricksvattenförsörjningen, inte minst i den praktiska hanteringen. Ska FoU-resultaten komma vattenproducenter och övriga aktörer inom branschen till godo behövs en väl fungerande kunskapsöverföring genom fortbildning och andra insatser. Medverkan förutsätts från såväl forskarna själva som myndigheter, branschorgan och andra organisationer. Utred- ningen behandlar denna typ av frågor under olika avsnitt i betän- kandet. Behovet av att utveckla ett för de all- männa dricksvattenfrågorna diskuteras i kapitel 11. 6 Skyddet av vattentäkter 6.1Grundläggande problem och utmaningar Skyddet av vattenförekomster och täkter utgör en viktig och grundläggande utgångspunkt för att tillgodose dricksvattenprodu- centernas behov av råvatten. Insikten om betydande klimateffekter och föroreningsrisker har i ökad utsträckning lagt fokus på att utveckla och etablera skydd. Uppmärksammade mikrobiologiska risker och kemiska påverkanseffekter hör till de frågor som disku- terats i ökad utsträckning. Aktuella exempel med kopplingar till dricksvattenförsörjningen har t.ex. varit perfluorerade organiska ämnen, som i vissa fall lett till att utsatta täkter helt fått stängas. Behoven av råvatten av god kvalitet går hand i hand med åtaganden inom vattenförvaltning och miljömålsarbete, där det handlar om att inte acceptera försämringar, utan i stället förbättra vattenkvaliteten ur olika utgångspunkter. Vattenföre- komster som kan användas för dricksvatten och skyddet av dessa utgör därmed ett gemensamt och långsiktigt samhällsansvar där myndigheter, kommuner, dricksvattenproducenter, företag och medborgare i stor utsträckning har överlappande och gemensamma intressen. lägger därför stor vikt vid frågeställningar som rör skyddet av allmänna vattentäkter. Det vanligaste sättet att skydda vattenförekomster är genom att inrätta vattenskyddsområden, vilket innebär att området avgränsas geo- grafiskt och att restriktioner för verksamhet inom området preciseras i föreskrifter. Utredningens direktiv betonar även bety- delsen av att dessa områden beaktas vid och regional planering. Utredningen ska bland annat analysera om behov av skydd av vattenförekomster beaktas i tillräcklig omfattning i kommunernas och länsstyrelsernas arbete.1 I ett tilläggsdirektiv erhöll utvidgade upp- gifter, som bland annat innebär att analysera i vilken utsträckning det bör finnas en skyldighet att se till att nuvarande och framtida täkter, som inte ingår i vattenskydds- område, har ett adekvat skydd, rollfördelning och ansvar mellan huvudmannen2 för vatten- täkten, kommunen och för sådana täkter, om det finns tillräckliga förutsättningar för att inrätta vatten- skyddsområden, om någon myndighet, och i så fall vilken som då bör utöva tillsyn, om det finns behov av att kunna vidta sanktioner mot den som inte fullgör en sådan skyldighet, och om det även för befintliga vattenskyddsområden bör finnas en skyldighet att se över om skyddet är adekvat tillsammans med rollfördelning, tillsynsfrågor och behov av sanktioner.3 Utgångspunkten för förslag till förändringar ska vara miljökvalitetsmål samt att EU-rättsliga åtaganden rörande vatten- kvalitet och då särskilt kraven i ramdirektivet för vatten och direk- tivet för hållbar användning av bekämpningsmedel uppfylls. Vidare ska glesbygdens särskilda förutsättningar beträffande skyddet av allmänna vattentäkter beaktas.4 En övergripande utgångspunkt för utredningsarbetet är klimat- förändringarnas förväntade effekter på dricksvattenförsörjningen och hur ett riskbaserat och systematiskt arbetssätt ska kunna 2Utredningen tolkar i detta fall begreppet huvudman som att det även avser den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten och inte endast i den snävare bemärkelse som avses i vattentjänstlagen, dvs. ägare av den allmänna va-anläggningen. tillämpas beträffande skyddet av vattentäkter och ökad utsatthet för mikrobiologiska och kemiska föroreningar.5 ställer ramdirektivet för vatten särskilda krav på att säkerställa ett erfor- derligt skydd av vattenförekomster. Det sker för att undvika för- sämring av råvattnets kvalitet och för att minska den nivå av vatten- rening som krävs för framställning av dricksvatten. Utredningen behandlar i detta kapitel dagens skydd av vatten- täkter, fysisk planering och krav på ansökan om inrättande av vattenskyddsområde. Kapitel 7 behandlar frågor kring processen för arbetet med vattenskyddsområden samt förutsättningarna för att fasa ut den generella tillståndsplikten för växtskyddsmedel. Skyddet av vattenförekomster och täkter berörs också under andra avsnitt i betänkandet, främst i kapitel 8. Där behandlas under- sökning av råvattenkvalitet och den koppling som kan finnas till miljöövervakning och miljömålsarbete. Klimatbetingade risker för kvalitet och tillgång på råvatten behandlas i kapitel 5. En fördjupad beskrivning av klimatriskerna ges i utredningens delbetänkande Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning.6 Ramdirektivet för vatten7 innebär en samlad reglering av vatten- frågorna inom EU där syftet är att bevara och förbättra vatten- miljön i grund- och ytvatten.