sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Konventionen ställer bl.a. krav på att konventionsstaterna, där- ibland Sverige4, kriminaliserar handlingar där någon samlar in pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas eller med vet- skap om att de är avsedda att användas för att begå terroristbrott. I konventionen finns en uppräkning av vilka handlingar som ska anses utgöra terroristbrott. Bland de handlingar som finns uppräknade kan nämnas mord, människorov, kapning och sjöfartssabotage, luft- fartssabotage, flygplatssabotage och spridande av gift eller smitta. FN:s resolution (2001) om åtgärder mot finansiering och föreberedelser av terrorhandlingar FN:s resolution antogs av den 28 septem- ber 2001, som ett direkt svar på terrorattackerna . Syftet med resolutionen är att komplettera det inter- nationella samarbetet genom ytterligare åtgärder för att förhindra förberedelse och finansiering av terrorismhandlingar. Sedan tillkomsten av resolutionen har det talats om två så kallade sanktionsregimer som en del av FN:s kamp mot terrorism. Den ena är den regim som skapades genom en tidigare resolution, FN- resolution (1999), och som innehöll krav på sanktioner mot talibanerna, och samt personer och en- heter med anknytning till dem. Den andra sanktionsregimen är den som skapades genom resolution och som inte tar sikte på någon specifik terrorgrupp utan i stället sätter upp krav på åtgärder mot all typ av terrorism. Resolution innehåller bl.a. krav på att medlemsstaterna ska frysa tillgångar för personer och grupper som misstänks för att begå, försöka begå, delta i eller underlätta terroristhandlingar. Den omfattar också en bestämmelse om ett närmare polisiärt och straff- 2001/02:149. Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… rättsligt samarbete mellan FN:s medlemsländer beträffande de listade personerna. FN:s resolutioner (2014), 2170 (2014), 2178 (2014), 2249 (2015) och 2253 (2015) Några nedslag bör även göras beträffande de resolutioner som an- tagits av säkerhetsrådet . antog resolution (2014). Denna bekräftade FN:s tidigare införda restriktiva åtgärder i form av rik- tade åtgärder, reserestriktioner och frysning av tillgångar samt vapen- embargo i förhållande till och associerade grupper m.m. antogs resolution (2014) av säkerhetsrådet som en reaktion på terroristhandlingar förövade av Isil, Nusra- fronten och andra grupper med anknytning till . Den före- skriver bl.a. skyldigheter för staterna att vidta åtgärder i syfte att förhindra rekrytering till utländska terrorstridande. Det finns också bestämmelser som gör det möjligt att göra personer med koppling till någon av dessa grupper föremål för individuella åtgärder enligt den tidigare 1267-regimen. antogs resolution (2014) av säkerhets- rådet. Enligt resolutionen ska staterna, inom ramarna för nationell lagstiftning och folkrätt, vidta åtgärder för att bemöta hotet från utländska terroriststridande. antog säkerhetsrådet resolution (2015). Genom resolutionen framhålls bl.a. vikten av att det internationella samfundet ökar ansträngningarna för att förhindra och bekämpa bl.a. Isils terroristverksamhet. Den ställer bl.a. krav på att vidta åt- gärder för att begränsa antalet utländska terroriststridande och motverka finansiering av terrorism. Resolution (2015) antogs . Den handlar specifikt om att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att bekämpa terrorism när det gäller Isil, Al-Qaida och andra personer, grupper m.m. med anknytning till dessa. Det kan framhållas att resolu- tionen relaterar direkt till Fatfs rekommendationer på flera punkter och uppmanar medlemsstaterna att genomföra dessa. Icke minst uppmanas medlemsstaterna att genomföra Fatfs rekommendation nr 6 som gäller åtgärder för att förhindra finansiering av terrorism. Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… 5.3.2Europarådets arbete med att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism antog konventionen om penning- tvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott. Konventionen kallas ofta förverkandekonvention och har antagits av alla 47 medlemsländer, inklusive , samt av . Syftet med förverkandekonventionen är att ut- veckla det europeiska samarbetet i frågan om förverkande av utbyte av brott. Den innehåller även regler som tar sikte på att bekämpa penningtvätt. Förverkandekonventionen har som förebild. Den är uppbyggd på liknande sätt och behandlar flera av de frågor som tas upp där. När det gäller bestämmelserna som reglerar penningtvätt är dock förverkandekonventionen – till skillnad från Narkotikabrottskonventionen – inte begränsad till narkotika- brott. I stället omfattar den penningtvätt härrörande från alla slags brott, särskilt sådana som medför stora ekonomiska vinster. Kon- ventionsstaterna ska straffbelägga uppsåtliga förfaranden som inne- fattar hjälp att omsätta eller överlåta brottsligt förvärvad egendom. Även gärningar som innebär döljande av egendomens ursprung och liknande förfaranden omfattas av bestämmelserna. förverkandekonvention har varit föremål för en omfatt- ande revidering. Resultatet av revideringarna blev i stort sett en helt ny förverkandekonvention, som antogs : konvention av om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott och om finansiering av terrorism. Konventionen omfattar nu alltså även åtgärder mot finan- siering av terrorism. Den innehåller också krav på att konventions- staterna har administrativa regelverk för att förebygga penningtvätt och terrorismfinansiering. Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… konvention om förebyggande av terrorism har också utarbetat en konvention om förebyggande av terrorism. ratificerade konventionen i juni 2010.5 Syftet med konventionen är att stärka medlemsstaternas förebyggande åtgärder mot terrorism. Konventionsstaterna förpliktas bl.a. att straff- belägga vissa handlingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås, nämligen offentlig uppmaning, rekrytering respektive utbild- ning till terrorism. Konventionen förstärker också möjligheterna till samarbete både mellan nationella myndigheter och mellan stater. antogs ett tilläggsprotokoll till konventionen. Tilläggs- protokollet till konventionen om förebyggande av terrorism ska bidra till att FN:s säkerhetsråds resolution (2014) genomförs på ett likartat sätt i medlemsstater. Syftet med tilläggs- protokollet är att komplettera konventionen med bestämmelser om kriminalisering och därigenom öka parternas ansträngningar att före- bygga terrorism. I tilläggsprotokollet ställs krav på att vissa hand- lingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås ska vara straffbelagda, nämligen deltagande i en sammanslutning i terrorism- syfte, mottagande av utbildning för terrorism, resande utomlands i terrorismsyfte samt finansiering och underlättande av sådant resande. Moneyval är ett Europarådsorgan med ansvar för frågor rörande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Moneyval är i sin tur anslutet till Fatf. Huvuduppgiften för Moneyval är att utvärdera de länder som inte är anslutna till Fatf och bedöma hur de uppfyller internationella normer på området. Moneyval lämnar sedan rapporter och rekommendationer till länderna i fråga. 5 SÖ 2010:35, internationella överenskommelser – nr 35 konvention om förebyggande av terrorism . Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… 5.4EU:s ramverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism 5.4.1Fatfs rekommendationer som riktmärke Åtgärder mot penningtvätt har funnits på EU:s agenda alltsedan 1991, när det första penningtvättsdirektivet antogs.6 Rättsakten har därefter reviderats och har, genom det tredje penning- tvättsdirektivet, även kommit att inkludera åtgärder mot finansie- ring av terrorism. EU:s reglering mot penningtvätt och finansiering av terrorism följer i princip helt Fatfs rekommendationer. Kraven på medlems- ländernas legala strukturer är därmed i stort sett desamma. Penning- tvättsdirektiven, så även det fjärde, ställer krav på medlemsstaterna att kriminalisera penningtvätt och finansiering av terrorism och där- utöver införa sanktioner för överträdelser av andra delar av regel- verket men utgör i övrigt administrativa regleringar. Penningtvättsdirektiven är dock inte de enda regleringarna på området som EU har antagit. mot penningtvätt och finansiering av terrorism innefattar också numera, om än i begrän- sad utsträckning, vissa straffrättsliga inslag. Förutom penningtvätts- direktivet kan bl.a. följande regleringar nämnas: 1.Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.7 2.Förordningen om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur gemenskapen.8 4.Förordningen om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa perso- ner och enheter i syfte att bekämpa terrorism.10 6Rådets direktiv av om åtgärder för att förhindra att det finansiella sys- temet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). 7Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av om upp- gifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006. 8Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1889/2005 av om kontroller av kontanta medel som förs in eller ut ur gemenskapen. 9Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven /65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv /64/EG. Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… Det första penningtvättsdirektivet antogs, som redan har nämnts, 1991. Syftet med detta var att samordna insatserna för att förhindra att friheten för kapitalrörelser och friheten att tillhandahålla finan- siella tjänster utnyttjades för penningtvätt. De verksamhetsutövare som omfattades av det första direktivet var kredit- och finans- institut. Dessa fick en skyldighet att kontrollera sina kunders iden- titet och anmäla misstänkta oegentligheter till behörig myndighet. Redan det första penningtvättsdirektivet förutsatte att verksam- hetsutövarna hade rutiner för att hindra att den egna verksamheten utnyttjades för penningtvätt. I linje med tidsandan tog dock direk- tivet främst sikte på tillgångar som härrörde från narkotikabrotts- lighet. Det var enbart beträffande sådana tillgångar som medlems- länderna var skyldiga att införa bestämmelser mot penningtvätt.11 I övrigt kunde länderna självständigt överväga om ytterligare typer av brottslighet skulle omfattas.12 Genom det andra penningtvättsdirektivet, som antogs 2001, ut- vidgades tillämpningsområdet till att omfatta en bredare krets av verksamhetsutövare. Även t.ex. advokater, skatterådgivare och fastig- hetsmäklare kom att inkluderas. Vidare utökades kretsen av för- brott till att avse även andra brott än narkotikarelaterade. Det tredje penningtvättsdirektivet antogs 2005 och gick väsentligt mycket längre än sina föregångare. Definitionen av vad som skulle utgöra penningtvätt gjordes bredare. Kretsen av förbrott till penning- tvätt kom bl.a. att inbegripa i princip alla typer av brottslighet. Dessutom infördes bestämmelser som tog sikte på att motverka finansiering av terrorism. Nya verksamhetsutövare kom vidare att omfattas och finansunderrättelseenheten fick en tydligare uttalad roll. En av de största förändringarna i det tredje penningtvättsdirek- tivet var att det riskbaserade förhållningssättet introducerades i unionsrätten. Direktivet var också mycket tydligare i fråga om regler för kundkontroll. Det ställde upp mer detaljerade minimikrav på vad 10Rådets förordning (EG) nr 2580/2001 av om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism. Se också rådets genomförandeförordning (EU) 2015/1325 . 2008/09:70, Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet, s. 46. 2003/04:156, Skärpta regler mot penningtvätt, s. 29. Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… verksamhetsutövarna skulle ta reda på om sina kunder. I de tillämp- ningsföreskrifter som kommissionen utfärdade specificerades kraven på kundkännedom ytterligare. Av dessa gick t.ex. att utläsa i vilka situationer som det var lämpligt att tillåta att verksamhetsutövarna använde sig av förenklade kundkontroller. Där framgick också i vilka situationer det var påkallat med skärpta åtgärder för kundkontroll. Det tredje penningtvättsdirektivet var sammantaget uttryck för en tydlig ambition att bilda ett heltäckande system mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det tredje penningtvättsdirektivet täckte in de flesta av Fatfs dåvarande allmänna rekommendationer, inklusive vissa av de tidigare nio specialrekommendationerna. Genom det fjärde penningtvättsdirektivet anpassas till Fatfs uppdaterade rekommendationer. I vissa situationer går direk- tivet längre än rekommendationerna. Kretsen av verksamhetsutövare utvidgas t.ex. till att omfatta samtliga tillhandahållare av speltjänst- er medan Fatfs rekommendationer enbart omfattar verksamhet för kasinospel. Vidare finns det ett krav på att medlemsstaterna ska in- föra särskilda register över juridiska personers verkliga huvudmän. Något lika långtgående krav gällande insynen i juridiska personers ägar- och kontrollförhållanden finns inte i Fatfs rekommendationer. En närmare redogörelse av innehållet i det fjärde penningtvätts- direktivet finns i avsnitt 7.3. 5.4.3Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel Den ursprungliga EU-förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel antogs 2006, i kölvattnet av det tredje penningtvättsdirektivet.13 I syfte att lättare komma åt penningtvätt och finansiering av terrorism fick betalningsleverantörer vissa nya skyldigheter. De ålades, mer specifikt, att se till att överföringar åtföljdes av riktig och användbar information om betalaren. I den uppdaterade förordningen om överföringar av medel fastställs bestäm- melser om att betalningsleverantörerna inte bara ska sända upp- gifter om betalaren utan också om betalningsmottagaren. Det ska således gå att följa hela betalningskedjan. Förordningen är i stor 13 och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betala- ren som ska åtfölja överföringar av medel. Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… utsträckning baserad på den nya rekommendation nr 16 om elek- troniska överföringar som antogs av Fatf i samband med den senaste revideringen. En närmare redogörelse av innehållet i den reviderade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel finns i avsnitt 7.4. 5.4.4Förordningen om kontroller av kontanta medel vid in- och utresa ur EU Även förordningen om kontroller av kontanta medel vid in- och utresa ur EU antogs som ett komplement till det tredje penning- tvättsdirektivet. Det tredje penningtvättsdirektivet innebar att flera transaktioner än tidigare kom att bli föremål för övervakning genom att kretsen verksamhetsutövare breddades. Detta ansågs medföra en risk för att förflyttning av kontanta medel i olagliga syften skulle öka. Antagandet av förordningen hade som ändamål att minska denna risk genom att reglera åtgärder för förflyttning av kontanta medel. Förordningen säger att varje fysisk person som reser in i eller ut ur gemenskapen och medför kontanta medel till ett värde av ska anmäla detta. Anmälan ska göras till den medlemsstat genom vilken in- eller utresan sker. Den resande måste lämna upp- gift om sig själv, ägaren och mottagaren. Även uppgifter om belopp, typen av kontanta medel, deras ursprung och användning samt transport ska finnas med. Också denna förordning kan ses som ett led i att anpassa unions- rätten till Fatfs rekommendationer. Den är avsedd att genomföra Fatfs tidigare specialrekommendation nr IX (nuvarande rekommen- dation nr 32) om s.k. ”cash ”. Ett nytt betaltjänstdirektiv antogs . Dess föregångare var . Tanken med en gemensam reglering är att EU:s aktörer ska ha möjlighet att konkurrera på lika villkor. Betaltjänstdirektivet inne- håller bl.a. bestämmelser om vilken information som ska ges i sam- band med användande av betaltjänster och vilka krav som ska ställas Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… i samband med att betalningstransaktionerna genomförs. Som betal- tjänster räknas t.ex. insättningar och uttag på bankkonton, betal- ningstransaktioner och penningöverföringar. Dessutom innehåller direktivet regler om vilka som får tillhanda- hålla betaltjänster och hur deras verksamhet ska bedrivas. Tydligt uttalat i direktivet är att tillhandahållarna måste visa att de har till- räckliga rutiner mot penningtvätt och finansiering av terrorism. För att få tillstånd att bedriva betaltjänstverksamhet måste de krav pen- ningtvättsdirektivet ställer följas. På detta sätt knyter betaltjänst- direktivet an till Fatfs tidigare specialrekommendation nr VI, nuva- rande rekommendation nr 14, om alternativa överföringar. 5.4.6Förordningen om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism och andra åtgärder för att bekämpa terrorism Händelserna ledde till flera krafttag i kam- pen mot terrorism. Fatf reviderade sina rekommendationer och införde krav på åtgärder mot finansiering av terrorism. EU gjorde en liknande kraftansamling. Arbetet resulterade tidigt i en gemen- sam ståndpunkt inom unionen.14 antog rådet en hand- lingsplan för att bekämpa terrorism. Den har därefter fortlöpande uppdaterats. Till planen hör en särskild EU-strategi för bekämp- ning av terrorism. antogs en reviderad strategi för att bekämpa radikalisering och rekrytering till terrorism och en stra- tegi för kampen mot terrorism i och med särskilt fokus på utländska terroriststridande. En betydande del av för att bekämpa terrorism tar sikte på åtgärder mot finansiering av terrorism. Rådet för rättsliga och inrikes frågor, , fick tidigt i uppdrag att vidta flera åt- gärder för att bekämpa alla former av finansiering av terrorism. Detta har t.ex. resulterat i ett rambeslut om bekämpande av terrorism.15 Syftet med rambeslutet var bl.a. att skapa ett instrument som be- handlar gemensamma definitioner, åtal och straff för terrorism och att därigenom tillnärma medlemsstaternas lagstiftning när det gäller 14Rådets gemensamma ståndpunkt om tillämpning av särskilda åtgär- der i syfte att bekämpa terrorism (2001/931/GUSP). 15Rådets rambeslut av om bekämpande av terrorism (2002/475/RIF). Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… lades ett förslag fram till ändringar i rambeslutet . Syftet med förslaget var att harmonisera nationella straffrättsliga bestämmelser om offentlig uppmaning till terroristbrott samt rekrytering och utbildning för terroristsyften så att dessa handlingar skulle vara straffbara i hela EU – även om de begås via Internet. Rambeslutet antogs av rådet i november 2008.16 I ett uttalande om kampen mot terrorism fastställde Europeiska rådets medlemmar en agenda med tre pelare: att säkerställa allmänhetens säkerhet, att förebygga radikalisering och värna om värden samt att samarbeta med internationella partner. antog kommissionen den europeiska säkerhetsagendan där kampen mot terrorism fastställs som en prioriterad fråga. Denna agenda innehåller flera strategier och åtgärder. Bland annat pågår ett arbete med att se över rambeslutet mot bakgrund av kraven i säkerhetsrådets resolution (2014). I den europeiska säkerhetsagendan anges att rambeslutet kommer att uppdateras . Ett ytterligare led i EU:s arbete med att bekämpa terrorism är förordningen om särskilda restriktiva åtgärder i syfte att bekämpa terrorism. Den kräver bl.a. frysning av finansiella tillgångar och andra ekonomiska resurser – som tillhör individer eller grupper som begår eller försöker begå, deltar i eller underlättar genomförandet av terrorism. Genom förordningen förbjuds också tillhandahållan- det av finansiella tjänster till, eller till förmån för, terroristorganisa- tioner och terrorister. Efter terrorattackerna har arbetet intensifie- rats ytterligare. Arbetet involverar bl.a. åtgärder mot finansiering av terrorism, åtgärder mot handeln med skjutvapen och förbättrande av informationsutbyte och rättsligt samarbete. 5.4.7EU-straffrätt att vänta? EU:s rätt att anta rättsligt bindande straffrätt har utökats väsentligt sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. utgör åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ett särskilt kompentens- 16 Rådets rambeslut av (2008/919/RIF) om ändring av rambeslut /475/RIF. Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism… område med uttrycklig rättslig grund. och rådets direktiv om frysning och förverkande av hjälpmedel vid och av brott i Europeiska unionen utgör ett exempel på en senare rättsakt av betydelse.17 17 och rådets direktiv /42/EU av /EU av om frysning och förverkande av hjälpmedel vid och av brott i Europeiska unionen. 6Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m. Penningtvättslagen riktar sig främst till verksamhetsutövarna och reglerar deras skyldigheter. Regleringen kompletteras av penning- tvättsförordningen samt flera olika myndighetsföreskrifter. Dess- utom har flera branschorganisationer utformat riktlinjer för att väg- leda sina medlemmar när det gäller åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Regler som tar sikte på att förhindra pen- ningtvätt och finansiering av terrorism finns också i andra lagar. Detta kapitel innehåller en översiktlig redogörelse över det svenska systemet. Tyngdpunkten har lagts på den administrativa regleringen. De straffrättsliga reglerna berörs mycket kortfattat. Kapitlet inleds med en övergripande redogörelse av aktörerna i det svenska systemet. 6.2Aktörerna i det svenska systemet1 Det nationella arbetet med att förebygga och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism utgår från regeringen. Regeringen är oftast initiativtagaren till nya lagar och andra åtgärder, samt genom- för beslut. De politiska beslutsfattarna har det yttersta ansvaret för att uppfyller sina internationella åtaganden på området. 1 Innehållet i avsnittet är delvis hämtat från den myndighetsgemensamma rapporten tvätt – En nationell riskbedömning (se not 7). Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m. Flera av departementen inom har uppgifter inom området åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. har ett tydligt uttalat ansvarsområde för frå- gorna, men också och är involverade i arbetet. 6.2.2Svenska myndigheters och andra aktörers arbete Under departementen sorterar ett stort antal myndigheter som har olika uppgifter. En del har direkt tilldelats särskilda uppdrag, medan andra mera indirekt involveras i arbetet. Det finns olika sätt att gruppera de myndigheter och andra organ som arbetar med åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Fastighetsmäklarinspektionen, , , Lotteriinspektionen och de tre länsstyrelserna i storstadslänen samt ansvarar för tillsynen av de verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättslagens be- stämmelser. Flera av tillsynsmyndigheterna har utfärdat föreskrifter om hur verksamhetsutövarna ska tillämpa penningtvättslagstiftning- en och har utfärdet en vägledning för advokater och biträdande jurister om hur lagstiftningen ska tillämpas vid advo- katverksamhet. De myndigheter som har det främsta ansvaret för uppgifter kopplade till brottsutredande verksamhet är och Säkerhetspolisen, , , , och . Finanspolisen, som alltså är finansunderrättelseenhet, tar emot rapporter om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism. Uppgifterna registreras, bedöms, analyseras och bereds samt går, vid misstanke om brott, till fördjupad handläggning. Den fördjupade handläggningen kan resultera i att ett underrättelseupp- slag eller en underrättelserapport upprättas och skickas till relevant brottsbekämpande myndighet, t.ex. , Skatte- verket eller någon annan enhet inom .