sou · H4B390 · 2016-12-15 00:00:00 — så sker det kunskaps- och kom- petensproduktion i det övriga samhället som har starka berörings- punkter med Försvarsmaktens behov. 3.3.3FoU till stöd för säkerhetspolitisk analys Omvärldsutvecklingen och den säkerhetspolitiska analysen utgör grunden för regeringens försvars- och säkerhetspolitik och därmed för regeringens inriktning av myndigheternas mål, uppgifter och verksamhet bl.a. vad gäller FoU på försvarets olika områden. På sam- ma gång bidrar försvarsmyndigheterna inom sina respektive ansvars- områden till den samlade säkerhetspolitiska analysen. Detta sker i en cyklisk process där FoU stödjer såväl säkerhetspolitisk analys som förmågeutveckling, men där FoU-inriktningen också påverkas och styrs av dessa i olika tidsperspektiv (se figur 3.2). Det bör under- strykas att omvärldsförändringar kan ske snabbt och utan förvarning med stora försvars och säkerhetspolitiska konsekvenser. Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet Figur 3.2 Sambandet mellan säkerhetspolitisk analys, förmågeutveckling och FoU Kommentar: Utredningens illustration. Figuren ovan illustrerar sambandet mellan och betydelsen av FoU- verksamhet för bl.a. Försvarsmaktens förmågeutveckling. Motsva- rande figur kan även användas för att beskriva betydelsen av FoU- verksamhet på det civila försvarets område. I utredningens direktiv framförs behovet av en metod för hur den säkerhetspolitiska analysen kan utgöra basen för inriktning av forsk- ning och utveckling på försvarsområdet. Utifrån den modell som beskrivs i figuren ovan kan utredningen konstatera att det finns följande ordning för hur den säkerhetspolitiska analysen ligger till grund för verksamheten. Händelseutvecklingen i vår omvärld analyseras av den parlamen- tariskt sammansatta försvarsberedningen som tillsätts på uppdrag av regeringen. Till stöd har beredningen forskningsbaserat underlag men också expertis från bl.a. Försvarsmakten. Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet lägger fram en säkerhetspolitisk rapport och utifrån dess slutsatser läggs även en försvarspolitisk rapport fram av beredningen. Den säkerhetspolitiska analysen ligger till grund för de försvarpolitiska rekommendationer som görs av försvarsberedningen. Utifrån dessa två underlag arbetar regeringen fram en försvarspolitisk inriktnings- proposition som läggs fram för och beslutas av . Reger- ingen utformar regleringsbrev och andra uppdrag till myndigheterna med beslut som utgångspunkt. Myndigheterna utformar sin verksamhet utifrån regeringens inriktning. FoU inriktas på detta sätt men utgör också ett stöd i alla faser som beskrivs ovan. Andra relevanta processer inom Försvarsmakten när det gäller FoU är bl.a. försvarsplaneringen och arbetet med den s.k. perspektivstudien. Utredningen anser att den ordning som finns för att inrikta FoU även fortsättningsvis måste knytas till ordinarie processer inom försvarsområdet. Omvärldsutvecklingen är till stor del oförutsägbar, och därför sker planering på många områden, särskilt inom försvarsområdet, under stor osäkerhet. Många fenomen är genuint osäkra bl.a. när det rör sociala mönster och mänskligt beteende, och det går inte med säkerhet att förutsäga utvecklingen. FoU innebär i sådana fall att ta fram och nyttja kunskap för att ge möjlighet att kunna hantera osäkerhet, både i termer av effektiv förmågeutveckling och hur förmågorna kan användas för att lösa oväntade situationer i sig. FoU på försvarsområdet handlar då om att förhålla sig till osäkerhet i olika konfliktsituationer i meningen att skapa handlingsfrihet att påverka utfallet av en potentiell hän- delseutveckling. Genom FoU kan man verka för att osäkerheten i olika situa- tioner reduceras eller åskådliggörs, vilket i sin tur gör det möjligt att antingen hantera, förhålla sig till, eller dra nytta av den osäkra situationen. Forskning om t.ex. säkerhetspolitik innebär att kun- skapen om motståndare och konfliktsituationer ökar, vilket skapar bättre underlag för beslut rörande uppträdande och policy m.m. FoU till stöd för utveckling av nya materielsystem reducerar risken att möta en motståndare från ett underläge. Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet nya tekniska landvinningar kan komma att resultera i gör, genom satsningar på FoU, det möjligt att dra nytta av den osäkra situationen och skaffa sig ett överläge gentemot en potentiell angripare. 3.3.5FoU ur olika perspektiv Satsningar på FoU har olika perspektiv och syfte. FoU kan handla om att hantera kända utmaningar och förmågebehov eller att ta beslut om utveckling av materielsystem, m.m. FoU handlar också om att förbereda sig för att hantera okända utmaningar bort- om identifierade förmågebehov. FoU-processen för att hantera redan kända och definierade hot och utmaningar kan vara komplicerad och lång, men arbetet präglas av en faktadriven orientering med målsättningen att ha kunskap om olika utvecklingstrender. Den framtida utvecklingen är tydlig och den tänkta tillämpningen av kunskapen är känd. Exempel på detta kan vara att använda de senaste forskningsrönen inom digital kom- munikationsteknik för att utveckla framtida telekrigsförmåga. Om FoU-satsningen i stället handlar om att hantera okända framtida utmaningar är det svårt att ange en inriktning och ta be- slut om vad som är värt att utveckla. Satsningar på FoU innebär då att utveckla tillräckligt bra kunskap på utvalda områden för att det ska vara möjligt att utveckla förmåga när behoven uppstår. FoU är i dessa lägen ett verktyg för att skapa handlingsfrihet . Exempel på detta kan vara utveckling av avancerade algo- ritmer som senare kan användas för att ta fram säkerhetslösningar i cybermiljön. FoU är här en del av beredskapen för att hantera okända händelseutvecklingar. De två FoU-perspektiven kompletterar varandra. En ensidig sats- ning på FoU för redan kända behov resulterar med stor säkerhet i att man är utmärkt förberedd men det finns en risk för att fokus hamnar på gårdagens problem. Genom att endast koncentrera sig på de utma- ningar som finns tas inte tillräcklig stor hänsyn till att morgon- dagens utmaningar kan komma att vara artskilda från dagens. Å andra sidan leder en ensidig satsning på kunskapssökande till att man har svårt att hantera de utmaningar som måste lösas här och . En balans mellan de två perspektiven måste finnas. Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet 3.3.6FoU och operativ förmåga m.m. En vanlig beskrivning av förmåga inom försvarsområdet är att för- måga handlar om att kunna lösa en viss uppgift under vissa förut- sättningar, dvs. att ”ha kompetens och tillgängliga materiella resurser i erforderlig mängd för att lösa en given uppgift under givna betingelser”4. Andra närliggande synsätt inom exempelvis civil kris- hantering lägger ett större fokus vid att hantera olika typer av hän- delser, men förmåga beskrivs på ett liknande sätt i termer av vad man vill åstadkomma relativt den påfrestning som man utsätts för.5 Utredningen ser förmåga som ett sammanhang mellan de resurser som en aktör innehar, den eller de uppgifter som man vill hantera samt de miljöbetingelser som med- eller motverkar lösandet av uppgiften (se figur 3.3). 4Försvarsmaktens budgetunderlag med särskilda redovisningar (HKV 23 383:63305, ). 5Energi och förmåga – Analytiska perspektiv och empiriska erfarenheter inom drivmedels- området. Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet Figur 3.3 Förmåga – resurser, uppgift och kontext Kommentar: Utredningens illustration. På samma sätt som förmåga bör ses i ett sammanhang behöver också förmågeutveckling beskrivas i ett sammanhang. Traditionellt har militär utveckling ofta fokuserat på personal och materiel. Detta har fått till följd att militär förmågeutveckling ofta är relativt materieltung i analyser och satsningar. Förmågeutveckling satt i ett sammanhang innebär dock att materiel också måste kompletteras med utveckling av andra faktorer vilka tillsammans eller var och en för sig kan förändra vilken förmåga en aktör har. Ett exempel på sådan indelning är doktrin, organisation, träning, materiel, ledar- Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet skap och utbildning, personal och faciliteter, vilka ofta benämns på- verkans- eller analysområden (se figur 3.4).6 Figur 3.4 Förmågeutvecklingen har flera komponenter Kommentar: Utredningens illustration En förändring av förmåga kan ske på många olika sätt, där ny eller modifierad materiel endast är ett, och de olika påverkansområdena behöver förflyttas i relation till varandra. Det är t.ex. meningslöst att satsa på ny materiel utan att utveckla doktrin och utbilda personalen. Alternativt så kan förmåga öka med oförändrad materiel utifrån förändringar i t.ex. träning eller uppträdande. 6 Andra exempel på sådana indelningar är Doctrine, Organization, Traning, Materiel, Leader- ship, Education, Personell och Facilities (DOTMLPF); eller Traning, Equipment, Personell, Information, Doctrine, Organisation, Infrastructure och Logistics (TEPIDOIL). Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet vändigt för utvecklingen inom alla de olika perspektiven. Om en motståndare har utvecklat ny materiel måste man exempelvis kunna värdera sin egen förmåga utifrån kända fakta om motståndarens nya materiel och anpassa det egna uppträdandet därefter. FoU utgör grunden för såväl värderings- som anpassningsförmåga. Den samlade värderingsförmågan bygger på kunskaper om teknikens möjligheter tillsammans med förmågan att sätta dessa i ett förmågesammanhang, vilket skapas genom egna FoU-satsningar. Anpassningsförmågan handlar om att praktiskt omsätta kunskaperna för den egna förmåge- utvecklingen. Kopplingen mellan FoU och materielutveckling kan åskådlig- göras med hjälp av den s.k. livscykelmodellen (se figur 3.5) som beskriver materielens livscykel från konceptskede till avveckling. I de tidiga skedena bidrar resultaten från satsningar på forskning och utveckling till att generera olika alternativ som löser förmåge- behovet och till att värdera dessa alternativ. Det kan röra sig om forskning och teknikutveckling men också exempelvis säkerhets- politisk analys. Möjligheten att påverka ett materielsystems livs- cykelkostnad är som störst i de tidiga skedena i koncept- och utveck- lingsfaserna, och det är därför av stor betydelse att kunskap bl.a. i form av FoU-resultat finns tillgänglig och nyttjas i dessa skeden. I utvecklingsfasen bidrar FoU-resultaten bl.a. i kravställning. Teknikrelaterad FoU-verksamhet på lägre TRL-nivåer är också av avgörande betydelse för den fortsatta materielutvecklingen. Under produktionsfasen bidrar FoU-kompetens dels genom kravverifie- ring men också genom att teknikrelaterade FoU-satsningar på lägre TRL-nivåer nyttiggörs i produktionen. FoU ger på detta vis stöd i hela livscykeln såväl för den rena materielutvecklingen som för övriga relaterade aktiviteter. Den bidrar därmed till anskaffningen av ändamålsenliga och kostnadseffektiva system. Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet Figur 3.5 FoU stödjer i hela livscykeln Kommentar: Utredningens illustration. Beredskap handlar i grund och botten om hur det tar från beslut till att sätta in en förmåga eller en resurs i en given situation. Ofta anges beredskap i termer av timmar eller dagar och det handlar då om hur snabbt t.ex. militära förband kan användas med önskad förmåga. Beredskap att möta en snabbt förändrad hotbild kräver emellertid framförhållning på en helt annan tidsskala. FoU utgör en förutsättning för att ha beredskap att möta nya hot. Omvärlds- utvecklingen behöver analyseras och sättas i ett sammanhang, möjliga materielval måste värderas och införskaffas, doktriner förändras, per- sonal utbildas och tränas, m.m. Ledtiderna från beslut till realiserad förmåga kan i många situationer vara mycket långa – i termer av militär förmågeutveckling är det inte ovanligt med ledtider . Kunskap om aktuella förhållanden och möjlighet att använda denna kunskap för att lösa problem bygger på tidigare utvecklad kunskap med ett långsiktigt tidsperspektiv. Finns inte denna kun- skap saknas en viktig förutsättning för att lösa problem. Möjlig- heterna att använda resultat från FoU bygger på samma sätt på att det bedrivs FoU i olika tidsperspektiv. Det är alltså nödvändigt att kontinuerligt bedriva FoU med ett långsiktigt per- spektiv för att möta framtidens förmågebehov. Effekten av FoU på kunskapsnivån i olika tidsperspektiv åskådliggörs i figur 3.6. Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet Kommentar: Utredningens illustration. FoU stödjer förmågeutvecklingens alla perspektiv, men en snabb förmågeökning kan bara ske om tidigare satsningar på bl.a. FoU genomförts. satsningar på FoU blir därmed gränssättande för möjligheterna till snabb utveckling. På detta vis blir också tidigare satsningar på FoU de mest synliga, eftersom den direkta nyttan av tidigare utvecklad kunskap tydligast framträder när kunskapen används i konkreta situationer. Sammanfattningsvis kan konstateras att forskning och utveckling är grundläggande för att förstå omvärldsutvecklingen och för att kunna genomföra en kvalificerad säkerhetspolitisk analys till stöd för inriktning av försvarspolitiken. Forskning och utveckling utgör en viktig förutsättning för att kunna fastställa mål och uppgifter för för- svaret och därigenom krav på Försvarsmaktens operativa förmåga och framtida förmågeutveckling. kan konstateras att forsk- ning och utveckling har olika tidsperspektiv och en balans måste råda mellan dessa perspektiv. Forskning och utveckling bidrar till analys inför strategiska vägval och förmågeutveckling men även i det kortare tidsperspektivet till att stödja planerad och pågående verk- samhet. Avsaknad av relevant kunskap baserad på forskning och Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet utveckling medför allvarliga risker för Försvarsmaktens förmåga att möta framtida hot och utmaningar. I detta kapitel redogörs för tidigare ställningstaganden avseende forskning och utveckling på försvarsområdet. Redogörelsen be- handlar främst forskning och utveckling för det militära försvarets behov eftersom det framför allt är inom detta område utredningar och granskningar lagts fram. Kapitlet inleds med regeringens propositioner och därefter sammanfattas de utredningar som genom- förts . Slutligen berörs de granskningar som genomförts på uppdrag av försvarsutskott. Riksdag och regering har förstärkt satsningarna på forskning med . När det gäller försvarsforskning har utvecklingen gått åt ett motsatt håll, det har skett en kontinuerlig nedtrappning av satsningarna. Under mot- svarande period bedömdes hotbilden vara låg och fokus lades i stället vid svenska bidrag i internationella insatser. De ställnings- taganden som redovisas nedan ska ses i ljuset av den säkerhets- och försvarspolitik som inriktade verksamheten . Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) I den försvarspolitiska propositionen Fortsatt förnyelse av total- försvaret (prop. 2001/02:10) angav regeringen att en samlad strategi skulle tas fram för det militära försvarets materielförsörjning och forskning. Strategin skulle syfta till att inrikta materielförsörjningen och forskningen så att Försvarsmaktens operativa förmåga och kompetens utvecklades på ett kostnadseffektivt sätt både för nationella behov och för internationellt samarbete. Regeringen fram- höll att utgångspunkten för det militära försvarets materielförsörj- ning och forskning måste vara försvarets behov av operativ förmåga, beredskap samt anpassningsförmåga samt att en större vikt borde läggas vid materielförsörjningens tidiga faser. Resultatet av arbetet kom att arbetas in den därpå följande för- svarspolitiska propositionen (prop. 2004/05:5). Vårt framtida försvar – försvarspolitisk inriktning 2005–2007 (prop. 2004/05:5) Regeringen framförde i den försvarspolitiska propositionen Vårt fram- tida försvar – försvarspolitisk inriktning 2005–2007 (prop. 2004/05:5) att det militära försvarets förmåga att genomföra internationella insatser, tillsammans med nödvändiga resurser för den territoriella integriteten borde vara styrande för materielförsörjningen. För- mågan att göra vägval, att vidmakthålla kompetenser och förmåga till långsiktig utveckling skulle tillgodoses genom satsningar på ut- vecklingsprojekt, forskning och teknikutveckling, demonstratorer samt studier och försök. Forskningen och teknikutvecklingen skulle i ökad omfattning inriktas mot utvalda s.k. nischer inom ett antal utpekade områden såsom nätverksbaserade ledningssystem, flyg- farkoster, stridsfordonssystem, korträckviddiga bekämpningssystem samt robusta telekommunikationssystem. Verksamheten skulle i allt högre grad genomföras i internationell samverkan för att svara upp mot kraven på interoperabilitet. Regeringen framhöll att en sådan samverkan förutsatte att utvecklat en attraktiv kompetens. Regeringen påpekade också att den kompetens som genereras för militära behov även kunde nyttjas utanför försvarssektorn, liksom det omvända, att den civila tekniska och vetenskapliga utvecklingen var av växande betydelse för försvars- tillämpningar. Regeringen anförde också att det mot bakgrund av det rådande omvärldsläget skulle gå att skära ned på det militära försvaret och att dessa besparingar bl.a. skulle tas ut genom neddragningar på de försvarsgemensamma myndigheterna. Ett antal översyner av myn- digheterna hade redan genomförts och framförde regeringen i propositionen att man avsåg tillsätta en utredning med uppgift att bl.a. pröva och lämna förslag till kostnadsminskningar inom de för- svarsgemensamma myndigheterna (se längre fram i kapitlet). Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140) Inför nästa beslut om försvarspolitisk inriktning framhöll För- svarsberedningen (Ds 2008:48) att grundorganisationen och stödmyndigheterna måste rationaliseras, omorganiseras eller avvecklas för att kunna omfördela resurser från stödverksamhet till operativ verksamhet i syfte att öka den operativa effekten. Mot den bakgrunden gjorde regeringen i den försvarspolitiska propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140) bedömningen att För- svarsmaktens kostnader för forskning och utveckling borde minska. Såväl Försvarsberedningen som regeringen ansåg att civil forskning och teknikutveckling borde exploateras i högre och snabbare grad inom materielförsörjningen och att samordningen mellan nationell och internationell forskning borde utvecklas på ett sätt som inne- bar kostnadsreduceringar för försvaret. För att realisera intentionerna i den försvarspolitiska propositionen föreslog regeringen i budgetpropositionen (prop. 2008/09:1) att Försvarsmaktens anslag för forskning och teknikutveckling skulle minskas med 2009 och med 2010 samt att motsvarande belopp skulle tillföras anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. I nästa budgetproposition (prop. 2009/10:1) angav regeringen att logistik- och materielförsörjningen samt forskning och teknik- utveckling borde omstruktureras och effektiviseras. I samband med vårändringsbudgeten 2010 (prop. 2009/10:99) be- slutades att medel för CBRN-verksamhet, sammanlagt , skulle föras till anslag 1:9 Totalförsvarets forsknings- institut från anslag 1:5 Forskning och teknikutveckling (), anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap () samt anslag 2:4 Krisberedskap (18,). I budgetpropositionen (prop. 2011/12:1) angav reger- ingen att besparingar inom forsknings- och utvecklingsverksam- heten hade genomförts men att verksamheten kunde effektiviseras ytterligare. Anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling minskades med och . Motsvarande belopp tillfördes anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. I budgetpropositionen (prop. 2012/13:1) föreslog regeringen en minskning av anslaget 1:5 Forskning och teknik- utveckling med i syfte att bidra till den fortsatta omställningen av försvaret. Anslag 1:1 Förbands- verksamhet och beredskap ökades med motsvarande belopp. I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1) föreslog regeringen ytterligare en minskning av anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling med och med i syfte att finansiera stärkandet av försvarsförmåga. Anslag 1:1 Förbandsverksamhet och be- redskap ökades med motsvarande belopp. Vidare föreslogs en minsk- ning av anslag 1:9 med 2015, 2016 och 10 miljoner 2017 samt 2018 i syfte att finansiera stärkandet av försvarsförmåga. Anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap före- slogs öka med motsvarande belopp. I budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) pekade reger- ingen på att den försämrade säkerhetspolitiska situationen visade på behovet av att inhämta, bearbeta, analysera och delge för- svarsunderrättelser. Regeringen menade att försvarsunderrättelse- förmågan var avgörande för att kunna använda och utveckla strids- krafterna och övriga förmågor på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen förslog därför inrättandet av ett nytt forskningsområde. För detta ändamål tillfördes anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling från anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. Anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling föreslogs också minska med . Anslaget 1:9 Total- föreslogs minska med 2017 och med . I budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) föreslogs an- slaget 1:5 Forskning och teknikutveckling minska med från och med 20171. Anslag 1:1 Förbandsverksamhet och be- redskap föreslogs öka med motsvarande belopp. Anslaget 1:9 Total- föreslogs öka med 5 miljoner för att finansiera forskning med inriktning mot Polismyn- dighetens och Säkerhetspolisens verksamhetsområden. Samma anslag föreslogs minska med 10 miljoner 2017 och beräknades minska med 2018 i syfte att stärka försvarsförmåga. har ett antal utredningar tillsatts med upp- drag att se över och lämna förslag till förändringar av försvarsrelaterad forsknings- och utvecklingsverksamhet. I detta avsnitt redogörs över- siktligt för de förslag som framförts av dessa utredningar. lämnade sitt betänkande Ledande forskning – för säkerhets skull (SOU 1999:110) och föreslog en sammanslagning av () och Flygtekniska försöksanstalten (FFA). Utredningen föreslog också att en civil motsvarighet till Försvarsmaktens process för styrning och inriktning av forskning och teknikutveckling (den s.k. FoT-processen, se vidare i kapitel 5) skulle utvecklas för att till- godose det civila försvarets forskningsbehov. Utredningen föreslog även att en s.k. Chief Scientist tillsattes i Försvarsdepartementet med uppgift att vara rådgivare åt regeringen i forskningsfrågor relaterade till totalförsvaret samt att ett s.k. ”Forum för totalförsvarsforskning” knöts till Försvarsdepartementet. Som följd av utredningen beslutades om en sammanslagning av till den nya myndigheten . 1 Anslag 1:5 Forskning och teknikutveckling ändras till anslag 1:4 Forskning och teknikutveckling inför . Forskning och utveckling för totalförsvaret – 2001 Utredningen hade uppdraget att, med utgångspunkt i den dåvarande omvärldsutvecklingen, analysera och lämna förslag till hur nationell och internationell forskning skulle kunna nyttiggöras och tillämpas inom totalförsvaret. Utredaren skulle ge förslag rörande inriktning, genomförande och omfattning av FoU för framtida behov inom totalförsvaret. I betänkandet Forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22) framhölls behovet av FoU för att hantera framtida osäkerhet. Utredningen förslog bl.a. att en FoU-strategi på statsmaktsnivå skulle tas fram och att en FoU-beredning under ledning av försvars- ministern skulle inrättas i . Det förslogs också att inom utgiftsområde 6 skulle omfördelas från materielanskaffning till FoU för att skapa ett demonstrator- program. Utredningen tillsattes 2002 och lämnade sitt betänkande Total- – En översyn (SOU 2004:41) 2004. Ut- redningen föreslog att avgiftsfinansiering av verksamheten fortsatt skulle gälla både av relevans- och effektivitetsskäl, men att FOI också borde tilldelas anslag för egna strategiska forsknings- satsningar och internationell samverkan.