sou · H4B390 · 2016-12-15 00:00:00 — Det finns särskilda förutsättningar och förhållanden som präglar och påverkar forsknings- och utvecklingsverksamheten på försvars- området, förutsättningar och förhållanden som inte är lika framträ- dande på andra områden. Dessa förutsättningar och förhållanden påverkar inriktningen, omfattningen och utförandet av om- rådet, bl.a. vad gäller på vilket sätt FoU kan bedrivas och av vilken utförare. Några av de förhållanden som påverkar utformningen av den framtida FoU-verksamheten inom försvarsområdet är; –Integritet och sekretess –Behov av helhetsperspektiv och domänskunskap Utredningen bedömer att en kortare redogörelse för de särskilda förutsättningar och förhållanden som påverkar inriktning, utform- ning och utförande av FoU på försvarsområdet bör lämnas redan inledningsvis i betänkandet eftersom de i betydande utsträckning anger ramar och förutsättningar för analys och förslag i de frågor utredningen har haft att behandla i utredningsuppdraget. En mer utvecklad redogörelse lämnas i anslutning till utredningens över- väganden i frågor om utförande av forskning och utveckling på försvarsområdet (kapitel sju). Uppgiften att garantera statens säkerhet och överlevnad, bl.a. genom sin försvarsförmåga, tillhör en stats absoluta kärnuppgifter. Verksamheter som tillhör detta område betraktas i många fall som s.k. integritetskritiska verksamheter. FoU på försvarsområdet är inom många områden omgärdad av starka krav på integritet och sekretess. En följd av detta är att utbyte av sekretessbelagd inform- ation och annat känsligt samarbete med internationella partners endast kan ske direkt mellan statliga aktörer (government-to- government). Kontroll över kunskap om egna och andras förhål- landen genererar handlingsfrihet och förmåga. Inom dessa områden är det dessutom svårt att få ta del av resultat från internationell forsk- ning och teknikutveckling, utan att egen kunskap kan erbjudas i utbyte. Till skillnad från vanliga kommersiella marknader präglas marknaden för försvarsmateriel av särskilda förutsättningar, bl.a. vad gäller be- gränsat antal producenter, regler om upphandling och export- kontroll. Vid utveckling och anskaffning av materiel måste hänsyn tas till dessa förhållanden vilket även är styrande för och påverkar inriktning och utförandet av försvars- och säkerhetsområdet. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen framhålls att strids- flygförmågan och undervattensförmågan utgör väsentliga säkerhets- intressen för . Detta innebär att FoU inom relaterade om- råden ska understödja Försvarsmaktens materielförsörjning, vilket regeringen understryker i utredningens direktiv. Regeringen anger att i det fortsatta arbetet med industri- och marknadsfrågor inom EU bör beaktas försvarsmaterielmarknadens särart och behovet att tillgodose medlemsstaternas säkerhetsintressen inom ramen för den gemensamma marknaden.5 ingår, genom ett omfattande försvars- och säkerhetspolitiskt samarbete, i en säkerhetspolitisk gemenskap som stärker vår egen och bidrar till andras säkerhet. Regeringen framhåller att ska fördjupa de bilaterala och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbetena. FoU på försvars- och säkerhetsområdet förutsätter att kunskap inhämtas och utvecklas genom internationella sam- arbeten. Det finns ett kontinuerligt behov av att gemensamt med andra arbeta med forskning och utveckling, bl.a. för att på olika sätt bidra till att stärka Försvarsmaktens operativa förmåga. Vidare finns kostnadsdelningsvinster att göra. FoU inom försvarsområdet är, som annan forskning, föremål för tillståndsprövning inom vissa områden t.ex. etisk prövning. Härtill tillkommer att studier och utveckling kring vapen är föremål för 5 Det kan i sammanhanget noteras att artikel 346 i Fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt (EUF-fördraget) ger medlemsstaterna möjligheter att under vissa förutsättningar göra sådana undantag från , inklusive från försvarsupphandlingsdirektivet, som är nödvändiga för att skydda nationella väsentliga säkerhetsintressen. I har denna möj- lighet till undantag införts i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhets- området. Regeringen påpekar att avser att fortsättningsvis utnyttja den möjligheten i de fall det är nödvändigt för att skydda ett väsentligt säkerhetsintresse. Likaså är forskning och utveckling inom bl.a. CBRN-området styrd av folkrättsligt bindande konventioner. Vidare måste exportkontrollagstiftningen rörande krigsmateriel samt produkter med dubbla användningsområden beaktas. Lagstift- ningen har skärpts rörande s.k. tekniskt bistånd, vilket medför att tillstånd för ingående av internationella forsk- ningssamarbetsavtal samt för utförsel av forskningsresultat krävs. Det senare påverkar också möjligheterna till öppen publicering av forskningsresultat. FoU på försvarsområdet präglas av särskilt långsiktiga tidshorisonter. Detta kommer bl.a. av att åtaganden och investeringar på försvars- området ofta har konsekvenser som begränsar antalet möjliga hand- lingsvägar . Planeringen återfinns i olika tids- perspektiv som påverkar förmågeutvecklingen på 5, 10 och sikt – ibland t.o.m. längre. Exempel på detta är satsingar i strategiskt vikti- ga materielsystem eller relationer till andra stater. Utveckling av ny operativ förmåga och införandet av nya eller förändrade förbands- typer är beslut som måste tas med mycket lång framförhållning. I den långsiktiga bedömningen av behov måste också en bedömning av de framtida tekniska möjligheterna beaktas och tas till vara. Med bakgrund av detta kan konstateras att har behov av att fungera under särskilt långsiktiga tidshorisonter. Behov av helhetsperspektiv och domänkunskap Vissa hotbilder, såsom hot mot samhällsviktig infrastruktur och operationer på informationsarenan, kan ha en tydlig inverkan på För- svarsmakten såväl som det övriga samhället – men frågan ägs inte uteslutande av den ena eller andra parten. Även om FoU bedrivs i del- mängder och adresserar skilda delar av samhällets problem så handlar frågorna ytterst om hela samhällets funktion och funktionalitet. Forskning och utveckling inom försvarsområdet handlar inte om en generell kunskapshöjning i samhället utan bedrivs med av- sikt att stötta exempelvis regeringens policybehov eller Försvars- maktens förmågeutveckling. Till skillnad från flertalet andra områ- den, syftar FoU inom försvarsområdet till att användas av olika statliga aktörer i deras egen produktion. För att uppnå effekt måste resultateten kunna föras in i respektive behovsägares ordinarie verksamhet. Detta kräver att utföraren har god kännedom om den miljö där resultaten ska användas tillsammans med god förståelse för hur resultaten skapar effekt, s.k. domänskunskap. I likhet med många andra områden är FoU inom försvarsområdet beroende av infrastruktur för att kunna genomföra experiment och simuleringar m.m. Inom försvarsområdet finns vissa forskningsom- råden som förutsätter tillgång till bl.a. laboratorier och anlägg- ningar för genomförande av försök. För detta krävs en långsiktig och stabil hantering av infrastrukturen på området. 3Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet I detta kapitel beskriver utredningen varför det är nödvändigt att be- driva forskning och utveckling på försvarsområdet. Syftet är att beskriva hur kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga respektive utvecklingen av ett stärkt totalförsvar förutsätter en fungerande och ändamålsenlig forsknings- och utvecklingsverksamhet, dvs. hur forskning och utveckling bidrar till att mål och krav inom dessa områden kan nås. En grundläggande utgångspunkt är målen i den försvarspolitiska inriktningen för åren 2016–2020 men utredningen anser också att en bild som förklarar hur forskning och utveckling bidrar till utveckling och förnyelse bortom den tidsperioden be- höver ges. 3.2Den försvarspolitiska inriktningen 2016–2020 Den försvarpolitiska inriktningen ska ses i ljuset av det försämrade omvärldsläget och den ökade osäkerheten i vårt närom- råde. I propositionen som ligger till grund för beslutet aviserar reger- ingen att det enskilt viktigaste är att öka den opera- tiva förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade för- mågan i totalförsvaret. Totalförsvaret består av militärt försvar och civilt försvar, där det civila försvaret utgår från den fredstida kris- beredskapen. Dessa begrepp och relationerna dem emellan utvecklas nedan. Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet 3.2.1Militärt försvar och operativ förmåga Målet för det militära försvaret är att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säker- het. Detta ska ske genom att –hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och natio- nella intressen, –förebygga och hantera konflikter och krig, –skydda handlingsfrihet vid politisk, militär eller annan påtryckning och om det krävs försvara mot incidenter och väpnat angrepp samt –skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. Försvarsmaktens operativa förmåga utgör en väsentlig förutsättning för ett fungerande och ändamålsenligt totalförsvar som kan möta olika former av hot och påverkan mot . Totalförsvaret består av det militära försvaret respektive det civila försvaret. Det civila försvaret utgör den verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Totalförsvarskonceptet utvecklades under det tid, under då rådande förhållanden avseende samhällsstrukturer och hot- bild. Totalförsvaret var ett etablerat begrepp, men mot bakgrund av den säkerhetspolitiska bedömningen som gjordes efter det slut nedmonterades i princip totalförsvaret som idé. Detta gällde i synnerhet för arbetet med och betydelsen av det civila försvaret. Dagens försvarspolitiska inriktning innebär att en betydande förändring ska komma till stånd. Planeringen för uppbyggnad av totalförsvaret har inletts vilket ska ses som ett första steg i återupp- tagandet av det civila försvaret. Som underlag till denna planering Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet finns förslag till grundsyn för totalförsvarsplaneringen1, som på regeringens uppdrag utvecklats gemensamt av Försvarsmakten och MSB. Försvarsmakten och MSB ska även redovisa en samlad bedömning av Försvarsmaktens behov av stöd från bevakningsansvariga2 myndigheter inför och vid höjd beredskap samt dessa myndigheters möjligheter att tillhandahålla sådant stöd inom ramen för det civila försvaret. Utredningen kan konstatera att det ska ske en omfattande ut- veckling av totalförsvaret. kan noteras att samhället har genomgått stora förändringar sedan den tidigare totalförsvarsplane- ringen. Inriktningen och uppbyggnaden av ett totalförsvar genere- rar därmed stora kunskapsbehov och ställer därför krav på forsk- ning och återtagande av kunskap om organisering, funktion och nyttjande av ett sådant försvar. 3.2.3Civilt försvar och krisberedskap Civilt försvar är den verksamhet som myndigheter, kommuner och landsting samt enskilda, företag och föreningar m.fl. vidtar i fredstid i form av beredskapsplanering och civil verksamhet som behövs under krigsförhållanden. Det civila försvarets mål är att värna civil- befolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och att bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Det civila försvaret är ingen särskild organisation utan verksamheten bedrivs av statliga myndigheter, kommuner, landsting, privata företag och frivilligorganisationer. Det civila försvarets förmåga att stödja Försvarsmakten under höjd beredskap och ytterst i krig påverkar krigsförbandens förmåga att lösa sina uppgifter och är nödvändig för att säkerställa den sam- lade förmågan i totalförsvaret. Det civila försvaret stödjer Försvars- makten bl.a. genom att leverera samhälleliga tjänster såsom el, driv- medel, elektroniska kommunikationer, sjukvård, transporter och livsmedelsförsörjning. 1Försvarsmakten och MSB lämnade på uppdrag av regeringen en skrivelse för en sammanhängande planering för totalförsvaret (FM2016-13584:3, MSB2016-25). 2De bevakningsansvariga myndigheterna framgår av bilagan till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet Målen för krisberedskapen är att minska risken för olyckor och kriser som hotar vår säkerhet och att värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätthålla samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar. Planeringsarbetet för det civila försvaret ska utgå från att förmå- gan att hantera kriser i samhället i fredstid också ska ge en grundläg- gande förmåga att hantera krigssituationer. Strukturer och processer som används inom krisberedskapen bör så långt möjligt även an- vändas i planeringen av det civila försvaret. Det finns stora likheter mellan den fredstida krisberedskapen och det civila försvaret, men också viktiga skillnader.3 En central skillnad är att den fredstida krisberedskapen inte är dimensionerad och utformad för att möta antagonistiska hot där en motpart försöker motverka eller kringgå de olika åtgärderna som vidtas. Vidare har samverkan mellan Försvarsmakten och krisberedskapssystemet res- pektive Försvarsmakten och det civila försvaret till del olika utgångs- punkter. I fredstid har Försvarsmakten till uppgift att stödja kris- beredskapsansvariga aktörer vid hantering av störningar och kriser. Vid höjd beredskap och krig råder det motsatta förhållandet. Det civila försvaret, som utgår från krisberedskapen, ska då stödja För- svarsmakten och det militära försvaret. Krisberedskapen är till stor del kontraktsbaserad, dvs. mycket av den samhällsviktiga verk- samheten som kommer att vara central för totalförsvarets förmåga vid höjd beredskap och krig kommer att ägas och driftsättas av pri- vata kommersiella aktörer. Liksom Försvarsmakten har en central roll avseende det militära försvaret har MSB en sådan roll avseende samverkan och planering för det civila försvaret och ska även företräda det civila försvaret på central nivå. MSB ska också utveckla samhällets förmåga att före- bygga och hantera olyckor och kriser. Andra viktiga aktörer i det civila försvaret är länsstyrelserna samt de bevakningsansvariga myn- digheterna. Utredningen kan konstatera att den försvarspolitiska inrikt- ningen medför förändrade eller nya uppgifter och krav på försvars- 3 Se exempelvis Utmaningar och möjligheter för civilt försvar att baseras på den fredstida krisberedskapen. FOI MEMO 5645. Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet verksamheten och försvarsmyndigheterna. Det medför att behoven av förändrings- och utvecklingsarbete inom myndigheterna på för- svarsområdet är betydande inom flera grundläggande verksamhets- områden. Ett modernt totalförsvar ska kunna hantera de utmaningar och asymmetriska hot som följer av det förändrade säkerhetspolitiska läget liksom utvecklingen av den moderna krigföringen. Likaså finns utvecklingskrav kopplade till krishanteringssystemet. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att utvecklingen av ett modernt total- försvar ställer omfattande krav på kunskapsutveckling och tillämpning av denna kunskap. Detta medför stora behov av att samordna och prioritera FoU-insatser för att åstadkomma den mest ändamålsenliga och kostnadseffektiva FoU-verksamheten, särskilt mot bakgrund av de begränsade resurser som finns tillgängliga för FoU-verksamhet inom området. 3.3Forskning och utveckling på försvarsområdet Utformningen av det militära försvaret och det civila försvaret (in- klusive samhällets krisberedskap) grundas på en gemensam syn om vad som utgör hot och utmaningar. Därför utvecklar utredningen nedan den närmare innebörden av dagens vidgade säkerhetsbegrepp, som är av betydelse för utredningens fortsatta analys och slutsatser. I följande avsnitt belyser utredningen betydelsen av forskning och utveckling för Försvarsmaktens operativa förmåga och för möjlig- heterna att stärka totalförsvaret. I detta sammanhang kan noteras att även den verksamhet som bedrivs inom krisberedskapssystemet och det civila försvaret kan uttyckas i termer av förmåga att möta olika former av hot, risker och utmaningar mot samhällets säkerhet. Hoten och utmaningarna mot vår säkerhet är föränderliga, gränslösa och komplexa. Vissa hot är svåra att förutse och kan upp- stå plötsligt. Andra är mer långsiktiga och växer fram successivt, men konsekvenserna kan i många fall vara allvarliga. Trenden inom olika områden är att gränserna mellan vad som betraktas som nationellt- internationellt, privat-offentligt, nationellt-regionalt och civilt-mili- Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet tärt blir mindre tydliga. Detta medför att ansvarsområden för olika aktörer i ökande utsträckning överlappar varandra vilket leder till ett ökat behov av samverkan mellan olika aktörer och olika nivåer i sam- hället, t.ex. mellan Försvarsmakten och civila aktörer (se kapitel nio). Det krävs därför en öppenhet för vad som kan komma att bli hot, risker och utmaningar och förberedelser för det oväntade genom nationella åtgärder och internationellt samarbete. Den traditionella förståelsen av krig och fred är inte heller längre giltig. Det har utvecklats en gråzon kring begreppen krig och fred, där en motståndare kan använda sig av olika strategiska medel för att uppnå ett visst syfte. Detta i sin tur medför att det i vissa fall uppstår problem med att tydligt ange om det pågår ett angrepp mot intressen och säkerhet (se figur 3.1). kan utsättas för både öppna och dolda påtryckningar som utövas med olika strategiska medel och instrument, t.ex. politiska, diplomatiska, ekonomiska, psykologiska, militära eller okonventio- nella medel. Figur 3.1 Exempel på strategiska medel och instrument Illustration: /. Använd med tillstånd av Försvarsmakten. Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet Hoten mot vår säkerhet har förskjutits från att vara konkreta, terri- toriella, förutsägbara, militära och endimensionella till att bli abstrakta, gränslösa, oförutsägbara, civila/militära och flerdimensionella. En sådan utveckling innebär att hoten, antagonistiska eller inte, blir alltmer komplexa och svårgripbara. Händelser eller aktörer som utgör hot mot samhällets säkerhet är inte lika tydligt knutna till konflikthantering utan det kan också röra sig om mer svårgripbara hot. Denna utveckling uttrycks bl.a. i den försvarspolitiska inrikt- ningen där påverkanskampanjer och informationskrigföring, hot inom cybersäkerhetsområdet, terrorism men också massförstörelse- vapen lyfts fram som tematiska säkerhetshot. Vissa hotbilder, såsom hot mot samhällsviktig infrastruktur och operationer på informationsarenan, har en tydlig inverkan på För- svarsmakten såväl som på det övriga samhället. IT-attacker, som kan vara iscensatta av andra nationer, mot olika delar av samhällets institutioner kan dessutom ha en sådan karaktär att en motsvarande insats med konventionella medel, med en jämförbar effekt, skulle ha klassats som en krigshandling – med därpå följande militärt gen- svar. En situation där aktörerna och avsedda effekter är klassiska, men medlen nya, ligger således i ett gränsland mellan det mili- tära och det civila. Dessa tendenser, på grund av den låga risken i förhållande till potentiella önskvärda effekter för en angripare, kan förväntas öka framöver. Oavsett hur krigföringen benämns – hybrid- krigföring eller icke linjär krigföring – så är grunden att med till buds stående medel påverka motståndaren i de dimensioner som be- döms nödvändiga. En beslutsam och långsiktig aktör kan t.ex. in- leda påverkanskampanjer före eventuellt väpnat våld för att påverka utvecklingen i det man anser vara en gynnsam riktning. På så sätt kan de egna målen nås utan användandet av militärt våld, alternativt en senare militär operation underlättas, t.ex. genom en kombination av informations- och påverkansoperationer, ekonomis- ka påtryckningar, vissa väpnade insatser och en i övrigt tydlig militär närvaro. På detta sätt kan territorium annekteras utan strid och utan att det uppstår internationell enighet om att väpnad konflikt före- ligger. Betydelsen av det förändrade säkerhetsbegreppet och den utveck- ling som kan ses på detta område med ökad integration, gränslösa och allt mer komplexa och osäkra/plötsliga hotbilder kan vara sådan att bara de inledande faserna går att skönja. Det är rimligt att anta att Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet utvecklingen kommer att accelerera. Utvecklingen mot en mång- facetterad konfliktmiljö med såväl konventionella som okonven- hot samt reguljära och irreguljära aktörer bedöms fortsätta. Man kan också tala om hot i två dimensioner. Å ena sidan finns nya hot av framför allt teknisk karaktär, t.ex. precisionsstyrda vapen eller förbättrade material. Denna typ av hotdynamik är inte ny – den tekniska kampen mellan medel och motmedel har pågått så länge som kriget har funnits. Å andra sidan finns nya samarbetsmönster och utvecklingstrender som skapar nya sårbarheter och hot. Sam- mantaget innebär det att hot och händelser kan vara svåra att förutse och de kan uppstå plötsligt. De kan sprida sig över nationsgränserna och ge konsekvenser som berör flera samhällssektorer. Den tekniska utvecklingen spelar en avgörande roll för hur hot och förmåga utvecklas, nationellt såväl som internationellt. Med ny teknik följer nya möjligheter att verka men även nya möjligheter för potentiella motståndare. Den tekniska utvecklingen befinner sig ständigt i en dynamisk växelverkan mellan de möjligheter som tek- niken erbjuder och de hot som den föder. Av denna anledning är det, speciellt i frågor rörande forskning och annan kunskapsproduktion, avgörande för en nation och dess försvar att ha en uppfattning om framtidens tekniska utveckling, internationella militärstrategiska trender och den egna militära förmågan att möta möjligheter och hot som framtidens utveckling innebär. Annars är risken överhängande att allvarliga fömågegap uppstår, att stora materiella investeringar plötsligt blir värdelösa eller att utvecklingssatsningar görs allt för kortsiktigt och/eller på fel saker. Den tekniska utvecklingen drivs inom många områden i huvudsak civilt. Denna trend förväntas bli allt starkare. Detta innebär att de militära gränsytorna mot den civila utvecklingen blir allt viktigare. Den civila utvecklingen karakteriseras av att den är kommersiellt driven och att takten i utvecklingen blir allt snabbare samt att framtagna produkter ofta har en kort livscykel. Fram- gångsrika innovativa lösningar fås ofta genom att kombinera resul- tat från flera teknologiområden och det är svårt att förutsäga exakt vilka produkter som kommer att bli tillgängliga och när det kommer Syftet med forskning och utveckling på försvarsområdet Slutligen, såväl produkter och lösningar som bakomliggande teknologier blir ofta snabbt tillgängliga globalt. kan konstateras att den allmänt tillgängliga civila forsk- ningen och utvecklingen inte alltid är tillämplig militärt utan kom- pletterande åtgärder. De civila produkterna möter ofta inte militära krav avseende exempelvis robusthet, redundans och säkerhet. De fungerar inte heller alltid i alla de miljöer och under alla de betingelser som militära produkter förväntas fungera. Anpassning till militära krav och infogande i militära system är därför en kostnads- och tidskrävande process. En central förutsättning för att kunna hantera kända och nya hot och risker, som ny teknologi ger upphov till, är ett strategiskt för- hållningssätt till kunskap och produktionen av densamma. Kun- skaps- och kompetensproduktionen som sker inom Försvarsmak- tens ansvarsområde, bl.a. genom FoU, har starka beröringspunkter med det övriga samhället.