sou · H4B332d2 · 2016-04-27 00:00:00 — In- vändningar kan dock resas mot en sådan lösning. Frågan har diskuterats, men avförts från utredningen. Även va-lagsutredningen prövade frågan om begreppet nödvändiga kostnader behöver klarläggas och preciseras. Utredningen gjorde bedömningen att vilka kostnader som är nödvändiga, inte bör uttryckas i lagtext utan som klarläggas i rättstillämpningen.132 gör motsvarande bedömning, att frågan bör avgöras genom rättstillämpning. Frågan om eventuell ersättning till fastighetsägare till följd av vattenskyddsområden behandlas till viss del i avsnitt 7.5. Där tas bland annat möjlighet till finansiering via va-taxan upp. Frågan om vilket rättsubjekt som ska betala eventuell ersättning sammanhänger med själva ersättningsfrågan, vilket utredningen enligt sina direktiv inte ska behandla. Kommunens uppgifter som kontrollmyndighet för dricksvattenkontrollen finansieras, liksom förslagen om förstärkt och effektiviserad sådan kontroll, med kontrollavgifter. Även dessa belastar ytterst va-kollektiven. I vissa fall kan kompletterande skattefinansiering behövas då det gäller kommunens bidrag till utveckling av regionala vattenförsörjningsplaner och vid inrättande och omprövning av vattenskyddsområden. Beträffande den s.k. finansieringsprincipen, bedömer utredningen att kommunerna huvudsakligen har möjlighet att finansiera nya och utökade uppgifter med annat än höjda skatter, dvs. främst i form av va-avgifter. Inrättande av vattenskyddsområden har visserligen varit en frivillig uppgift, även om t.ex. vattenmyndigheternas åtgärdsprogram under den senaste sexårscykeln tydligt pekat på att kommunerna behöver inrätta skyddsområden för sina täkter. Skyddet av det egna dricksvattnet bör dock ses som ett naturligt åtagande inom ramen för kommunernas vattenförvaltningsarbete. Skyddsarbetets karaktär varierar i landet, där främst en mindre grupp kommuner har eftersatt arbetet med att inrätta eller ansöka hos om att inrätta vattenskyddsområden. Utredningen föreslår att skyddsarbetet på denna punkt ska göras obligatoriskt. Förslaget syftar till att säkerställa råvattnets kvalitet och därmed hjälpa kommunen att leverera dricksvatten av god kvalitet. Merparten av kommunens kostnader för ansökan kommer enligt utredningens resonemang ovan att finansieras via va-taxan. De pilotstudier som Kommuner och Landsting låtit genomföra133 för att uppskatta kommunernas 132SOU 2004:64, s. 309–316. 133WSP (2015). Utredning av kostnader för inrättande av vattenskyddsområde. egna skattefinansierade kostnader, tyder på att dessa kan ses som naturliga och hanterliga. Även kommunens bidrag till utveckling av regionala vattenförsörjningsplaner bör ses som ett naturligt åtagande inom ramen för kommunernas vattenförvaltningsarbete. Dagens lågt prissatta dricksvatten speglar i betydande grad historiskt gynnsamma förhållanden, där tillgång på råvatten av god kvalitet och statliga investeringsbidrag (dock främst på avloppssidan) medverkat som förklaringsbakgrund. Framtiden innebär ökande krav på kunskap, teknik och investeringar i skydd, beredning och distribution av dricksvattnet, till följd av klimatförändringar, demografi och annan samhällsförändring. Kostnader och därmed taxenivåer kommer med nödvändighet att öka, liksom skillnaderna mellan kommuner med olika förutsättningar. Det ställer stora krav på utsatta och mindre aktörers möjligheter, vilket starkt talar för olika former av samverkan och samordning. Vissa av utredningens förslag förutsätter tillkommande statlig finansiering. Då det gäller skyddet av vattenförekomster är begränsade resurser inte tillräckliga för att möjliggöra att skyddet byggs ut till att omfatta samtliga större täkter, i enlighet med utredningens förslag. Inrättandet av vattenskyddsområden är särskilt eftersatt i vissa län, i samtliga län återstår också ett betydande arbete med att se över en rad äldre områden och skyddsföreskrifter. Tillkommande medel bör tydligt destineras till de ändamål som avses för att tillgodose ett ändamålsenligt genomförandearbete. Fördelningen av medel till länsstyrelserna bör göras med stöd av en fördelningsnyckel som tar hänsyn till enskilda läns speciella förutsättningar i form av utestående skyddsarbete. arbete som en följd av utredningens förslag kommer i en inledande fas huvudsakligen att möta behovet av tillkommande vägledning och stöd till kommuner för utformning av ansökningar om inrättande och omprövning av vattenskyddsområden. Havs- och vattenmyndigheten behöver öka sina insatser för vägledningsarbete rörande vattenskydd liksom utveckla vägledning för regionala vattenförsörjningsplaner. Medel för arbetet föreslås belasta anslaget 1:12 Åtgärder för havs- och vattenmiljö, utgiftsområde 20, som tillförs motsvarande belopp. Utredningen har tidigare konstaterat att de centrala förvaltningsmyndigheterna i begränsad omfattning avsatt fasta resurser för dricksvattenfrågor inom sina ordinarie förvaltnings- och sakanslag. Det gäller till viss del också , som har uttalade ansvars- och samordningsuppgifter för dricksvattenfrågor. Samordningsuppgifterna svarar för ungefär en tredjedel av de cirka som löpande läggs på allmänna dricksvattenfrågor vid myndigheten. Övriga delar avser främst stöd till kontrollmyndigheter, rapporteringsfrågor m.m. Inom krisberedskapsområdet har verksamheten väsentligen finansierats med stöd av tillfälliga projektmedel, främst från krisberedskapsanslaget, bland annat den s.k. VAKA-gruppen. Utredningen föreslår att viss kompletterande finansiering möjliggörs för att garantera gruppens verksamhet, i den mån krisberedskapsanslaget inte fortsatt bedöms utgöra lämplig finansieringskälla. Även om en utökad avsättning av medel inom ramen för redan befintliga anslagsresurser kan ses som naturlig, kvarstår behov av vissa förstärkningar till följd av utredningens förslag om nya uppgifter. Här avses främst medel till för inrättandet av ett dricksvattenråd, samt avsättning av vissa kansliresurser för rådet. 134Inkluderar arbete med vägledning kring regionala vattenförsörjningsplaner respektive år. 135Finansieringen avser ett ev. behov av ytterligare anslagsmedel , i de fall krisberedskapsanslaget inte bedöms kunna nyttjas fortvarigt. Utredningen föreslår att finansiering och verksamhet prövas i samband med en bredare kontrollstation (se kap. 12). Uppbyggnaden av ett nationellt förutsätter också ytterligare medel, med en successiv utbyggnad . Förstärkningar görs genom anslag 1:15 , utgiftsområde 23, som tillförs motsvarande belopp. fördjupade regionala uppföljning av kommunernas dricksvattenanknutna analys- och planeringsarbete inom krisberedskapen erfordrar vissa engångsvisa resurser motsvarande 3,9 mnkr. Insatsen föreslås ske . Havs- och vattenmyndighetens vägledande arbete förutsätts vara mer uttalat i ett inledande skede men bör kunna plana ut till en något lägre nivå. I stället beräknas myndighetens arbete med remissvar och stödjande arbete vid överklagande tillta. Beträffande länsstyrelsernas arbete bedöms insatserna successivt öka som en följd av ikraftträdandet av kravet på kommunen att ansöka om inrättande av nya vattenskyddsområden, liksom omprövning av äldre områden för täkter som ger mer än . Fortsatta vägledande och stödjande insatser bedöms kvarstå i oförändrad omfattning. Länsstyrelserna förutsätts erhålla ytterligare förstärkningar som en följd av krav på ansökan om vattenskyddsområde även för inrättande och omprövning av täkter som ger mellan 10–träder i kraft . För perioden –2024 beräknas tillkommande årliga kostnader som följd av utredningens förslag motsvarande cirka för statens samlade vägledande, stödjande och beslutande arbete. För perioden –2027 beräknas motsvarande kostnader till cirka . Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att analysera behovet av nya ekonomiska styrmedel på kemikalieområdet, den s.k. . Utredningen föreslår bland annat införandet av punktskatt på vissa kemikalier för att minska förekomsten av farliga ämnen i människors hemmiljö. Vanliga källor till sådana farliga ämnen är flamskyddsmedel i elektronik samt ftalater i golv- och andra byggvaror som innehåller polymerer av vinylklorid, PVC. Farliga ämnen som ingår i varor kan spridas under olika faser av varans livscykel, t.ex. genom att tillsatsämnen läcker ut från plastmaterial, i samband med tvätt och slitage av varan eller i avfallshanteringen. skattade de förväntade intäkterna av skatten på viss elektronik och golv- och andra byggvaror till 2,4 miljarder respektive årligen.136 Vid remisshanteringen ställde sig en rad centrala expertmyndigheter bakom förslaget, bland annat , , , Kemikalieinspektionen samt Kommuner och Landsting. pekar på att de ämnen som skatten avser har varit uppmärksammade på grund av sina negativa egenskaper. Kemikalieinspektionen ser det som nödvändigt att på detta sätt hantera grupper av farliga ämnen för att effektivisera kontrollen. Det anförs mer allmänt att genomförandet och utvecklingen av ny lagstiftning inom kemikalieområdet går för sakta och kompletterande styrmedel behövs för att öka skyddet mot människors hälsa och miljön. Ekonomiska styrmedel kan vara ett verkningsfullt komplement till begränsningar och förbud, har endast använts i begränsad omfattning inom kemikalieområdet och bör därför prövas. En rad kritiska synpunkter anförs på skatteförslaget och dess konstruktion, inte minst från branschhåll.137 Det har i sammanhanget pekats på den grundläggande principen om att förorenare ska betala, dvs. stå för en rimlig del av de kostnader som samhälle och individ åsamkas. Elektronikåtervinning i förordar en miljöriskpremie framför den föreslagna skattelösningen, och anför i sitt remissvar på utredningens förslag att styrmedel ska konstrueras så att de intäkter de genererar bidrar till förebyggande och förbättrande åtgärder över tid.138 bedömer för sin del att ökade insatser för att skydda känsliga och för samhället strategiskt viktiga vattenförekomster utgör nödvändiga förebyggande och förbättrande åtgärder ur ett dricksvattenperspektiv. förslag bereds i och kan tidigast komma att behandlas inom ramen för regeringens ekonomiska vårproposition 2016.139 Mot bakgrund av de sammanhängande risker som farliga ämnen i hemmiljö kan utgöra för dricksvatten som följd av transporter genom kretsloppet hem-avloppsreningsverk-recipient-vattenverk- dricksvatten anser utredningen att den föreslagna skatten på kemi- 137Regeringskansliet (2015). Remissammanställning SOU 2015:30. 2015/16:1. Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor, s. 263. kalier i egenskap av tillkommande styrmedel och intäktskälla på ett rimligt och naturligt sätt möjliggör insatser för en trygg dricksvattenförsörjning. Det anknyter till den grundläggande principen om att förorenaren betalar, även om ingen direkt koppling i formell mening finns mellan olika former av skatteuttag och finansiering i statens budget. Intäkter från en framtida skatt på kemikalier möjliggör dock en budgetförstärkning som kan gagna dricksvattenfrågorna. Förstärkning kan därmed ske av de tidigare nämnda anslagen 1:12 Åtgärder för havs- och vattenmiljö, utgiftsområde 20, samt 1:15 , utgiftsområde 23. Med tanke på de stora framtida utmaningarna, har utredningen även diskuterat olika finansieringsvägar då det gäller att möta resursbehoven på nivå, främst för mindre och utsatta kommuner. Det kommunala utjämningssystemet, som tidigare även omfattade vaverksamhet, har granskats utifrån sina möjligheter att stärka svaga kommuner i deras långsiktiga arbete. Utredningen gör dock bedömningen att va-frågorna 2004 utmönstrades från utjämningssystemet på välavvägda grunder. Inga nya argument har heller tillkommit för att återinföra ett system som schablonmässigt omfördelar resurser mellan kommuner med hänvisning till va-kollektivens bärkraft. Det kan t.o.m. visa sig kontraproduktivt genom att motverka det ökade samordningsarbete som krävs mellan kommuner. Ytterligare alternativ har diskuterats, främst med sikte på de kommuner som har befolkningsmässiga, klimatbetingade eller på andra sätt besvärliga förutsättningar. Uppbyggnad av en fond, till exempel genom införandet av en statlig vattenavgift på dricksvattenproduktionen, skulle kunna ge förutsättningar att lämna riktat stöd. Det skulle också kunna avse kommungemensamma och regionala satsningar för utveckling av skydd, infrastruktur samt utvecklings- och kompetenssamverkan. På central nivå skulle avsättningar från en sådan fond kunna göras för övergripande och gemensamma ändamål, t.ex. inom kunskapsutveckling, krisberedskapsområdet samt skydd av vattentäkter. Förvaltning och utanordning av fonderade medel skulle kunna ske i samlad regi under medverkan av och med Betydande egenfinansiering från de sökande kunde då utgöra en naturlig utgångspunkt. Utredningen har av olika skäl avstått från att föreslå en sådan lösning. Gemensamma avsättningar som kan motiveras kan kanaliseras i andra former, t.ex. genom den egna branschorganisationen . De för avgiftsfinansiering underliggande principerna möjliggör dock knappast en uttaxering till förmån endast för vissa kommuner, en möjlighet att avropa motprestationer måste föreligga för alla landets va-kollektiv. En fondlösning ger heller inte de drivkrafter mot mellankommunal och regional samverkan som behövs, utan riskerar att konservera dagens strukturer. Slutligen innebär, som visats, mer grundläggande regelverk hinder för statliga skatteuttag på den kommunala dricksvattenproduktionen. Den väg som återstår för att uppnå erforderliga skalfördelar och ekonomiska förutsättningar, är en utvecklad samverkan och samordning mellan kommuner kring dricksvattenförsörjningen. Former för detta finns, vilket behandlats i tidigare kapitel. På ett mer övergripande plan finns vidare, genom regeringens klimatanpassningsbidrag till kommunerna, möjligheter att förstärka ett lokalt arbete. Den allmänna dricksvattenförsörjningen utgör en samhällskritisk funktion och är också integrerad med andra centrala samhällsfunktioner i kommunernas klimatanpassningsarbete. Ut- gångspunkter för en framtida kostnadsfördelning i klimatanpassningsarbetet mellan stat och kommun utreds f.n. I de delar där ansvarsfördelningen är otydlig eller inte ändamålsenlig ska utredaren föreslå förbättringar. Det ska även analyseras om det finns särskilda områden där statlig delfinansiering av insatser kan vara motiverad.140 Då det gäller den statliga finansieringen av arbete har i mer begränsat hänseende övervägt ett ökat avgiftsuttag i verksamheten, t.ex. genom uttag av avgifter av kommunerna för hantering av ansökningar om inrättande av vattenskyddsområden. En sådan modell säkrar dock inte den resurs- och kompetensmässiga kontinuitet som krävs på och centrala expertmyndigheter och bedöms också öka ledtiderna i det viktiga skyddsarbetet. 140 Dir. 2015:115. 14Konsekvenser av utredningens förslag 14.1Huvudsakliga åtgärder och samhällsekonomiska konsekvenser har i kapitel 12 redovisat sina samlade överväganden och förslag och i det därpå följande kapitlet den finansiering som förutsätts. Alternativa synsätt som övervägts har i någon utsträckning också berörts i tidigare kapitel och utvecklas närmare här. Utredningens förslag bygger i enlighet med direktiven för arbetet på rådande ansvarsförhållanden och ansvarsprinciper. De åtgärdsförslag som utredningen presenterar har därför i huvudsak systemkaraktär med inriktning på att förbättra funktionaliteten i de system som fortsatt ska upprätthållas på olika förvaltningsnivåer. En allmän utgångspunkt har varit att skapa goda förutsättningar för en långsiktigt trygg dricksvattenförsörjning. En balans måste då upprätthållas mellan vad som är möjligt för dagen, men också nödvändigt för morgondagen. Ansvaret för den operativa dricksvattenförsörjningen ligger på landets alla 290 kommuner, med vitt skilda förutsättningar i termer av invånarantal, utvecklingspotential och naturgivna förutsättningar. Det innebär bland annat att staten måste lägga betydande kraft på att utveckla regelverk och andra former av stöd för verksamheten, så att en mer likvärdig och trygg försörjning kan upprätthållas. krävs motprestationer och ansträngningar på den lokala nivån. Det allmänna dricksvattnet utgör en grundläggande välfärdsuppgift, kringgärdat av starka hälso- och miljökrav. Framtida klimat- och samhällsförändringar gör det nödvändigt för kommunerna att säkra och förvalta gemensamma och strategiska resurser. Utredningens förslag i dessa avseenden innebär ett tydliggörande av gällande krav Konsekvenser av utredningens förslag för det allmänna dricksvattnet, i vissa delar även en ambitionshöjning av det offentliga åtagandets karaktär. Förändringstakten inom dricksvattenförsörjningen bör därför noga följas , t.ex. med avseende på hur skyddet av vattenförekomster och den kommunövergripande samverkan som långsiktigt blir allt mer nödvändig kan komma att utvecklas. Resultatet av sådana uppföljningar bör diskuteras också i relation till eventuella behov av att justera ansvarsförhållanden och ansvarsprinciper inom dricksvattenförsörjningen. ska enligt sina direktiv och bestämmelserna i kommittéförordningen1 redovisa ekonomiska konsekvenser av sina förslag och konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Det ska särskilt beaktas att alla förslag ska åtföljas av en samhällsekonomisk analys som visar kostnader och nytta med åtgärderna och bedömning av kostnadseffektiviteten, en sammantagen samhällsekonomisk beräkning av förslagen ska redovisas, effekterna av förslagen, särskilt rörande effekter för kommuner och kommunala bolag, ska beskrivas och analyseras, de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommunerna och de kommunala bolagen ska beskrivas. Medför förslagen ökade utgifter eller minskade intäkter, ska förslag lämnas på hur de olika åtgärderna bör finansieras med utgångspunkt i rådande ansvarsfördelning och ansvarsprinciper, samt om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.2 Utredningens uppdrag då det gäller konsekvensutredningar ska vidare i de delar förslagen innebär nya eller ändrade regler genom- 114–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). 2013:75, s. 18. Konsekvenser av utredningens förslag föras utifrån de krav som ställs i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning.3 Direktiven har som framgått ovan starkt betonat behovet av att redovisa samhällsekonomiska konsekvenser, med samtidig utgångspunkt i rådande ansvarsfördelning och ansvarsprinciper. lämnade som ett led i sitt arbete därför ett särskilt uppdrag åt forskargruppen DRICKS vid centrum för dricksvattenforskning, , och , , att genomföra en studie kring det ekonomiska värdet av en trygg och säker dricksvattenförsörjning. Fokus i uppdraget var också att identifiera och om möjligt kvantifiera de samhällsekonomiska nyttor som olika åtgärder som diskuterades inom utredningen kunde leda till. Workshops med verksamma inom dricksvattenbranschen genomfördes inom uppdraget för att bidra till en praktisk och erfarenhetsbaserad värdering av de åtgärder som diskuterades. Antalet deltagare var dock begränsat och kan inte sägas representera branschen i sin helhet. Studiens resultat har använts inom utredningens arbete och även legat till grund för en rad resonemang och slutsatser kring förslagens samhällsekonomiska konsekvenser. Diskussionerna med och Enveco, liksom med dricksvattenbranschen, har varit värdefulla då det gäller att löpande utveckla struktur och frågeställningar i utredningsarbetet. Redovisningen från det särskilda uppdraget åberopas mer specifikt genom angivna referenser i texten. För en mer utförlig redovisning och diskussion av de begrepp som används hänvisas till den skriftliga rapporteringen från uppdraget.4,5 36 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 4Lindhe, A., , , , L. m.fl. (2014). Ekonomiska värdet av säkrare tillgång till dricksvatten av god kvalitét: Sammanställning av risker, effekter och förutsättningar för vidare arbete. DRICKS – , , . 5Söderqvist, T., , A., , L. m.fl. (2015). preliminära förslag till åtgärder för trygg och säker dricksvattenförsörjning. Vilka är de samhällsekonomiska nyttorna och vad behövs för att dessa ska bli verklighet? och – , . Konsekvenser av utredningens förslag 14.1.1Riskbaserad syn på dricksvattenförsörjningen Ett riskbaserat synsätt utgör en viktig utgångspunkt för dricksvattenförsörjningen, liksom då det gäller att bedöma nyttan av olika förslag om förändringar. Med risk avses traditionellt en sammanvägning av sannolikheten för att en viss händelse ska inträffa och konsekvenserna av denna händelse. Två typer av huvudsakliga risker kan identifieras, vilket också varit utgångspunkten i det projekt kring samhällsekonomiska nyttor och kostnader som och Enveco bedrivit på utredningens uppdrag. Det gäller dels risken för att dricksvattnet inte är hälsomässigt säkert (hälsorisker), dels risken för att dricksvatten inte ska kunna levereras (avbrottsrisker). Händelser som inträffar ofta har typiskt små eller till och med försumbara konsekvenser, medan händelser med mycket allvarliga konsekvenser i regel är mer sällsynta.6 Dricksvattenförsörjningen utgör ett komplext system. Vid diskussion av risker och olika förändringsåtgärder är därför en genomgång av den bakomliggande händelsekedjan avgörande. Oönskade händelser i systemet kan uppstå utan att det alltid leder till oönskade effekter för konsumenterna, eftersom kompensation kan ske inom andra delar av systemet. Tillfälligt förorenat råvatten kan t.ex. hanteras genom åtgärder i beredningen, så att slutprodukten ändå blir acceptabel. För utredningen har det gällt att söka identifiera de huvudsakliga risker och negativa händelseförlopp som i första hand behöver förebyggas eller hanteras, och på vilket sätt mer systeminriktade åtgärder kan vidtas som stöd för ansvariga kommuner, huvudmän, producenter och distributörer. Ett riskbaserat synsätt är nödvändigt för att kunna lämna samhällsekonomiskt avvägda förslag. I många fall handlar det om åtgärder för att förebygga händelser som ännu inte inträffat. Andra typer av riskreducerande åtgärder gäller förberedande insatser för att hantera vissa typer av händelser. Vad som kan betraktas som acceptabel risk är delvis reglerat i författning men utgår även från krav och förväntningar hos ansvariga aktörer och brukare. De författningsreglerade kraven är dock i regel uttryckta som funktionskrav, vilket ställer krav på en situationsanpassad tillämpning. Viktiga utgångspunkter för en diskussion kring risker och åtgärder är därför de 6 Ibid., s. 24. Konsekvenser av utredningens förslag faktiska kunskaper som finns kring olika risker, tidsmässiga aspekter, liksom svårigheter att bedöma effekter av möjliga alternativa åtgärder. 14.1.2Förutsättningar som behöver uppfyllas Utredningen har under sitt arbete sökt klarlägga de förutsättningar som behöver vara på plats för att förslagen om åtgärder ska bli verkningsfulla. Perspektivet har därvid varit långsiktigt. Inom ramen för uppdraget till och Enveco diskuterades vad som krävs för att de potentiella nyttorna av utredningens förslag ska bli verklighet, bland annat i samband med genomförda workshops med ett mindre antal dricksvattenproducenter. De förutsättningar som återkommande angavs av medverkande från dricksvattenbranschen var att det saknas tid, kompetens och ekonomiska resurser hos både kommuner och myndigheter för att utföra ett bra och ändamålsenligt arbete. Det bedömdes också att det i vissa fall saknades tydliga spelregler, dvs. att ansvar och skyldigheter mellan olika aktörer behövde förtydligas. Det förespråkades ett system där förutsättningarna blir likartade runt om i landet och möjliggör även för små producenter och vattenverk att få resurser och förutsättningar att leva upp till de krav som dricksvattenförsörjningen ställer.