sou · H4B383 · 2016-11-30 00:00:00 — Med tanke på osäkerheten kring hur den globala marknaden för utsläppskrediter kommer att se ut är det viktigt att det fortsatta arbetet inom både och ramkonvention om klimatförändringar (United Nations Framework Convention on Climate Change, förkortad UNFCCC), inbegriper krav på hur dubbelräkning av utsläppskrediter ska kunna undvikas. Det nya systemet kommer att inledas med en frivillig fas först och blir obligatoriskt för alla länder, förutom för de länder som tydligt undantas från deltagande. Prisnivåerna för utsläppskrediterna som ska ingå i systemet är okända. har 66 stater aviserat att de EU har dock i anslutningsfördraget medgett att tills vidare får tillämpa skattebefrielser för bland annat tillhandahållande av persontransporter (artikel 380 i kombination med bilaga X del B 10 i mervärdesskattedirektivet, prop. 2009/10:15 s. 103). kommer att delta i systemet från början, vilket är av den internationella flygtrafiken.15 Grundprincipen i systemet är att samma förutsättningar ska gälla för alla flygföretag som flyger på samma flyglinjer, för att minska uppkomsten av negativ konkurrens. 8.6EU:s system för handel med utsläppsrätter har flyget varit inkluderat i EU:s utsläppshandelssystem – EU ETS.16 Den ursprungliga planen var att allt flyg med antingen start eller landning i EU:s medlemsländer skulle omfattas av handelssystemet. Förslaget mötte dock så stor kritik internationellt att kommissionen valde att undanta flyg som inte har både start och landning inom EES. Eftersom internationellt flyg inte innefattas i de åtaganden som beslutades i samband med Kyotoprotokollet, infördes en handelsbarriär i och med flygets införande i EU ETS. Utsläppsrätter som är öronmärkta för flygsektorn får endast användas av flygsektorn. Flyget har dock möjlighet att köpa övriga icke öronmärkta utsläppsrätter.17 Det medför att priset för utsläppsrätter för flyget inte kan bli högre än priset för övriga utsläppsrätter inom handelssystemet. Antalet tonkilometer18 för hela flygbranschen uppskattas, efter flygets inkluderande i EU ETS, växa jämfört med . Uppskattningen om flyget inte ingår i EU ETS är 138 procents tillväxt i antalet tonkilometer. Dessa beräkningar utgår från ett pris om per utsläppsrätt.19 Priserna har dock legat per utsläppsrätt. Priset är per ton, vilket motsvarar per kilogram koldioxid. Att delar av flyget ingår i EU ETS utesluter inte att den skatt som utredningen föreslår införs. Om priset för utsläppsrätter inom 17Europaparlamentets och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (2003/87/EG). 18Tonkilometer beskriver ett fordons vikt multiplicerat med sträcka. 19Sköld, C., Utsläppshandeln får vingar, Vad händer när flyget införlivas i EU ETS? FORES Policy Paper 2013:1. EU ETS avsevärt skulle stiga kraftigt kan det emellertid finnas anledningen att se över skattenivåerna. Flyg med avgång inom EES men med ankomst utanför EES, eller omvänt, undantas från EU ETS till och med i väntan på beslut om ett nytt globalt klimatstyrmedel för det internationella flyget (se vidare avsnitt 3.6.3). Vad som härefter händer inom EU ETS är okänt. bör emellertid, som Miljöberedningen föreslår i betänkandet En klimat- och luftvårdsstrategi för (SOU 2016:47), vara pådrivande inom EU för att åtgärder vidtas för att minska utsläppen från flyg. 8.7Andra styrmedel och åtgärder Vid sidan av regleringar, införandet av skatter eller utsläppstak finns även andra möjligheter att nå reduktioner i utsläpp och klimatpåverkan. Det kan exempelvis vara förbättrad teknik avseende de flygplan som används, förnybara bränslen eller effektiviseringar av flygrutter. Att ett handelssystem för utsläppsrätter finns på plats är inget som utesluter införandet av en skatt på flygresor. Kvantitetsregleringar – exempelvis handelssystem med utsläppsrätter – och prisregleringar – en skatt på flygresor – syftar båda till att nå samma mål, en reduktion av utsläppen. 8.7.1Nya flygplan och bränsle Reduktion av utsläpp från flyget kan ske genom att mer energieffektiva flygplan tas i bruk. Den generella trenden är att flygplan blir mer och mer energieffektiva, mätt som energianvändning per passagerarkilometer. IPCC nämner i en specialrapport om flyg att nya flygplansmodeller är allt mer energieffektiva. Två bidragande orsaker till det är mer energieffektiva motorer och mer effektivt utformade flygplan.20 Det är även möjligt att åstadkomma reduktioner av utsläppen genom att övergå till användande av biobränsle. 20 IPCC, and the global atmosphere, 1999. dyrare att framställa än fossila bränslen vilket leder till priser som är betydligt högre än dem för konventionellt bränsle. EU-initia- tivet, flightpath, syftar till att möjliggöra en snabbare övergång till biobränsle. arbetar för detta genom att dels söka finansiärer för att säkerställa tillverkningen av biobränsle i , dels verka för upprättande av avtal med branschen om att köpa och använda biobränsle. För att stimulera ökad användning av biodrivmedel föreslog Utredningen om fossilfri fordonstrafik i betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) att frågan om kvotplikt för flygbränslen som används för inrikestrafik ska utredas. Miljömålsberedningen har föreslagit det samma.21 Kvotplikt för inblandning av biobränsle skulle resultera i en minskad användning av fossila bränslen för flyget. I har beslutat att införa en 25-procentig rabatt på landningsavgiften på norska flygplatser för flyg som använder förnybart bränsle. vill man också införa en obligatorisk kvot för inblandning av biobränsle i flygbränsle.22 har en koldioxidskatt på inrikesflyg. Andra miljöåtgärder som skulle kunna vara ändamålsenliga för att nå målet Begränsad klimatpåverkan kan således vara att, liksom i , rabattera flygplatsavgifter för flyg som delvis använder förnybart bränsle och införa kvotplikt för flygbränsle som används för inrikesflyg. 8.7.3Skatt på flygbränsle genom bilaterala avtal En skatt som utgår från avresande passagerare som skattebas skapar ringa, om något, incitament till energieffektivisering, forskning och utveckling i form av till exempel nya typer av motorer, nya flygplanstyper och alternativa bränslen för att på andra sätt minska 21En klimat- och luftvårdsstrategi för (SOU 2016:47). 22Energimyndigheten, Marknaderna för biodrivmedel 2015, Tema: Förnybara flygbränslen, ER 2015:31. En skatt på flygbränsle skulle emellertid kunna ge sådana önskvärda incitament eftersom den direkt kopplar till förbrukningen av bränsle och därmed också till utsläppen. Som anges i avsnitt 3.9.1 och 8.3 begränsas dock möjligheten att beskatta flygbränsle av Chicagokonventionen och EU:s energiskattedirektiv. Energiskattedirektivet öppnar dock för möjligheten att medlemsstaterna ingår bilaterala luftfartsavtal med varandra och gör undantag från skattebefrielsen för flygbränsle för flygtransporter mellan medlemsstaterna. Att inte bevilja luftfarten mellan vissa länder skattebefrielse för bränsle kan förväntas höja transportkostnaden mellan de aktuella länderna. Effekten av en skatt skulle kunna bli en högre energieffektivitet för luftfarten. Detta alternativ skulle innebära att behöver förhandla om de ingångna bilaterala avtalen med respektive medlemsstat. Utgången av en sådan, mycket omfattande, förhandlingsrunda är dock oviss. Effekten av ändrade bilaterala överenskommelser ser sannolikt olika ut beroende på vilka och hur många länder som kan antas ingå i ett sådant system. För att undvika bränslebeskattning kan det också bli aktuellt med så kallad ekonomitankning.23 Det betyder en samhällsekonomisk merkostnad och att avsedd styreffekt inte uppnås. Utsikterna att nå framgång med att genom bilaterala avtal mellan och andra medlemsstater få till stånd en beskattning av flygbränsle och därigenom skapa incitament till energieffektivisering, forskning och utveckling får mot bakgrund av det ovan angivna, anses som begränsade. 8.7.4En koldioxidstandard för flygsektorn meddelade att medlemsstaterna enats om en standard för certifiering av koldioxidutsläpp för flygfarkoster (Assembly Resolution A38-18) för nya flygplan . I praktiken innebär det att varje flygplanstyp får ett gränsvärde i form av bränsleförbrukning per kilometer (på marschhöjd) som flygplanstypen inte får överstiga. 23 Begreppet ekonomitankning står för ett systematiskt tillvägagångssätt där flygföretagen undviker att tanka på orter med relativt sett höga bränsle- och bränslerelaterade kostnader. Det innebär alltså att tankning undviks på flygplatser med höga flygbränslepriser och i stället sker på andra flygplatser med lägre bränslepriser. Gröna flygningar innebär, till skillnad från förbättringar i flygplansflottan eller användandet av andra bränslen, att effektivisera flygningen. Effektiviseringar kan göras dels under inflygningen genom så kallad EcoDescend, dels under flygresans gång genom att planera rakare flygrutter, . När ett flygplan går in för landning på en flygplats behöver det passas in bland andra flygplan som ska landa. Det medför att flygplan riskerar att få vänta i luften i väntan på sin tur. EcoDescend, eller gröna inflygningar, effektiviserar förfarandet och medför att flygplanen kan glida in mot landning. Detta kan göras med väldigt lite motorpådrag till skillnad från när ett flygplan behöver cirkulera över en flygplats, då fullt motorpådrag behövs. Gröna inflygningar används till viss del på flygplatsen /, men det kan i dagslägen endast användas under lågtrafik. Det har visat sig att bränslebesparingen kan uppgå till bränsle som motsvarar en reduktion på upp till koldioxid per inflygning. syftar till att förkorta sträckan för hela flygningen. Detta görs med hjälp av satellitbaserad teknik, vilket innebär att man kan flyga storcirkelvägen. har tester endast genomförts på flygsträckan mellan /och /. Det finns dock begränsningar i att genomföra sådana flygningar internationellt på grund av till exempel olika flygledningssystem. En av huvudprioriteringarna i är att underlätta mer direkta flygsträckor. är ett initiativ för att öka tillgången av biobränsle för flyget i . är en icke-vinstdrivande ekonomisk förening som grundades av SkyNRG, och NISA (). Det finns även flera samarbetspartners, bland andra Swedavia, SAS och KLM. söker lösa problemen med låg tillgång och höga priser på biobränsle för flyget genom att fungera som en plattform där enskilda resenärer kan köpa biobränsle för sin flygresa. medel går till att köpa biobränsle till flyg () och till att stötta initiativ till tillverkning av biobränsle i (). 8.7.7Forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion Forskning inklusive utveckling, demonstration och marknadsintroduktion kan vara ett lämpligt och verkningsfullt styrmedel vid situationer när det till exempel inte finns några bra alternativ tillgängliga med till exempel mindre klimatpåverkan, men där det finns förhoppningar om att det går att utveckla sådana alternativ. En annan lämplig situation är då det finns alternativ, men där dessa behöver stöd för att slå igenom på marknaden. Det finns en potential för att minska flygets klimatpåverkan genom att till exempel utveckla energieffektivare motorer, flygplan med mindre luftmotstånd och produktionen av biodrivmedel för flyg. En koldioxidskatt skulle utgöra ett incitament för en sådan utveckling och forskning skulle kunna bidra till att snabba på utvecklingen ytterligare. I avsaknad av ett styrmedel med ett sådant incitament som en koldioxidskatt har, kan forskning inklusive utveckling, demonstration och marknadsintroduktion vara särskilt betydelsefullt. Forskning och utveckling avseende flyget är en globalt viktig fråga, men insatser på området är inte betydelselösa. Regeringen kan via forskningsfinansiärer som utgör myndigheter under regeringen stödja forskning som kan bidra till minskad klimatpåverkan från flyget. Det kan ske både på nationell nivå och EU- nivå och det kan ske genom den så kallade Tripple Helix-modellen, vilken innebär ett samarbete mellan staten, akademin och näringslivet. Ett exempel inom transportområdet är FFI-Fordonsteknisk forskning och innovation. Det är ett samarbete mellan staten och fordonsindustrin om att gemensamt finansiera forsknings-, innovations- och utvecklingsaktiviteter inom vägtransportområdet med fokus på områdena klimat och miljö samt säkerhet.24 I regleringsbrev från regeringen uppges att myndigheten ska 24 Satsningen innebär forskning och utvecklingsverksamhet för varav näringslivet står för hälften av kostnaden, se hemsidan . avsätta för planeringsperioden –2025 till forskning och innovation inom luftfartsområdet.25 Forskningen kan också inriktas mot till exempel beteendeförändringar och hur vi kan ändra vår konsumtion av till exempel flygresor så att klimatpåverkan minskar.26 En annan forskningsinriktning som kan vara fruktsam är att studera och utveckla vilka styrmedel som är effektiva för att minska flygets klimatpåverkan och hur man kan undanröja de hinder som gör dem svåra att införa på internationell nivå. Sammantaget handlar det om att ta fram kunskap som kan bidra till att skapa förutsättningar för såväl teknik- och systemskiften som beteendeförändringar. I förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor ställs krav på att de personbilar som en myndighet köper in eller ingår leasingavtal om ska vara miljöbilar. Staten tar en påtaglig merkostnad för denna miljöanpassning. En parallell förordning skulle även kunna vara tänkbar för flygresor som genomförs av myndighetspersonal. Ett initiativ avseende myndigheters flygresande och klimatanpassning har tagits av som aviserade att man – tillsammans med ett antal myndigheter – ska undersöka om myndigheter kan delta i finansieringen av . Ett alternativ till direkt finansiering av skulle kunna vara att erbjuda myndigheter möjligheten att genomföra sina flygresor med så kallad biobiljett i de fall de finns tillgängliga, eller att på annat sätt klimatkompensera för den utförda flygresan. För att ett sådant system ska fungera effektivt är det troligen nödvändigt att staten upphandlar möjligheten för myndighetspersonal att genomföra sina flygresor på ett klimatneutralt vis. 25 Se webbsidan /for-dig-i-branschen/Forskning-och-innovation/Trafikverkets-Strategi-och- planer-for-Forskning-och-innovation/Portfolj-9–FOI-inom-luftfartsomradet/ 26 Regeringen gav i uppdrag att kartlägga åtgärder för att minska miljöpåverkan från konsumtion. Förslag till åtgärder för en mer hållbar konsumtion – redovisning av ett regeringsuppdrag, se webbsidan /Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Regeringsuppdrag/ Redovisade-2014/Hallbar-konsumtion1/ När man klimatkompenserar för en flygresa betalar man en extra avgift som går till projekt (främst i utvecklingsländer) som ska minska utsläppen av koldioxid motsvarande de utsläpp som flygresan orsakat. Projekten behöver inte vara kopplade till transportsektorn utan kan exempelvis utgöras av plantering av träd eller produktion av energi från solpaneler och vindkraftverk. Vissa resebolag erbjuder tjänster för klimatkompensering, det vill säga kompensering för de utsläpp av koldioxid som en resa orsakar. Resenären kan sedan välja att betala en extra summa för att klimatkompensera för dessa utsläpp. Om man själv väljer att klimatkompensera för sin flygresa finns det fristående emissionsberäkningsmodeller, kompensationssystem och organisationer att använda sig av. Då kan man, med hjälp av kalkylatorer, beräkna utsläppen från resan och sedan betala en avgift motsvarande de utsläpp av koldioxid som resan beräknas orsaka. har tagit fram en övergripande luftfartsstrategi för vars syfte är att stärka konkurrenskraften och hållbarheten inom luftfartssektorn. Luftfartsstrategin har tre huvudprioriteringar: 1.Att utnyttja tillväxtmarknader genom bättre tjänster, marknadstillträde och investeringsmöjligheter i tredjeländer, och garantera lika villkor. 2.Att hantera begränsningar av tillväxten i luften och på marken genom minskade kapacitetsbegränsningar och bättre effektivitet och förbindelser. 3.Att upprätthålla stränga säkerhets- och skyddsnormer i EU genom att övergå till ett risk- och prestationsbaserat förhållningssätt. EU:s arbete rörande den första huvudprioriteringen fokuserar på att underlätta för aktörer inom den europeiska marknaden att ta sig in på den växande marknaden i tredjeländer. Detta görs genom att upprätta bilaterala luftfartsavtal med tredjeländer. Avtal har slutits med exempelvis , och samt länder på västra . Erfarenheten har visat att sådana avtal ökar antalet resenärer i stor utsträckning. Kopplat till huvudprioriteringarna behövs åtgärder på EU-nivå som bidrar till att stärka den sociala agendan och skapa högkvalitativa arbeten inom luftfartssektorn, övergå till en ny era av innovation och digital teknik, skydda passagerares rättigheter samt bidra till en motståndskraftig energiunion och en framåtblickande klimatpolitik. Det finns även problem inom EU som hindrar tillväxt inom luftfarten. använder EU:s medlemsstater sig av olika system för flygtrafiktjänster. Detta leder till ökade risker för förseningar samt till att flygsträckor blir längre då operatörer kan välja sträckor som blir mindre administrativt krångliga i stället för att välja den kortaste sträckan. Arbetet med den andra huvudprioriteringen fokuserar på att komma till rätta med den här problematiken genom ett harmoniserat system för alla medlemsländer. Vad gäller säkerhetsarbetet föreslår kommissionen att grundförordningen om gemensamma bestämmelser för säkerheten inom den civila luftfarten27 revideras. Behandlingen i rådet av kommissionens förslag till ny flygsäkerhetsförordning har påbörjats. har tillkännagivit för regeringen att den ska ta fram en strategi för luftfarten.28 Det är en vision för flygets roll i transportsystemet både på kort och på lång sikt. Utgångspunkten för arbetet har varit de transportpolitiska målen och regeringens mål om EU:s lägsta arbetslöshet . Flygstrategin ska bidra till att tydliggöra flygets roll som en del i transportsystemet och till att göra till ett mer hållbart samhälle – både socialt, miljömässigt och ekono- 27Europarlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008 av om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet, och om upphävande av rådets direktiv /670/EEG, förordning (EG) nr 1592/2002 och direktiv /36/EG. 2014/15:TU7, rskr. 2014/15:144. Avsikten är att beslut ska fattas om flygstrategin under hösten 2016.29 Regeringen har valt ett arbetssätt där olika aktörer bjuds in att medverka med olika synpunkter och erfarenheter. Som en del i detta bjöd infrastrukturministern in bransch- och myndighetsföreträdare till ett dialogmöte. Vid mötet diskuterades utmaningar och möjligheter kopplade till sociala villkor, en utveckling av /som nav, miljö, energi och klimat, forskning, utveckling och innovationer, främjande av svensk teknik och svenska lösningar, regelverk och flygsäkerhet, tillgänglighet samt konkurrenskraft och sysselsättning. Infrastrukturministern bjöd därefter åter in företrädare från olika delar av flygbranschen samt myndigheter till ett andra möte i arbetet med att ta fram en svensk flygstrategi. Vid mötet beskrev ministern bland annat hur regeringen arbetar med flygrelaterade frågor och vilka beslut regeringen har fattat sedan det första mötet om flygstrategin . Infrastrukturministern underströk både flygets betydelse för tillgänglighet och att flyget har en klimatpåverkan som måste hanteras för att flyget ska vara långsiktigt hållbart. 8.9.1Inför en flygstrategi – ett kunskapsunderlag30 Regeringen uppdrog åt Trafikanalys att till en flygstrategi ta fram ett kunskapsunderlag med fakta och nulägesbeskrivningar samt information och statistisk om flygets roll och funktion i transportsystemet. Syftet med rapporten är att belysa flygets betydelse för tillgänglighet i hela landet och internationellt, sysselsättning samt miljö- och klimatpåverkan. Uppdraget genomfördes i samråd med Transportstyrelsen, , , , , Swedavia och Svenskt Flyg och redovisades till . I rapporten ifrågasätts om den kraftiga tillväxten av flygtrafiken är förenlig med klimatpolitik. Flygtrafiken svarar för av de globala utsläppen av koldioxid, men även till exempel utsläpp av kväveoxider och vattenånga på hög höjd bidrar 2016/17:1 utgiftsområde 22 s. 31 f. 30Rapport 2016:4 av Trafikanalys. Dessa höghöjdseffekter leder enligt rapporten till minst dubbelt så stor påverkan som effekten från enbart koldioxidutsläpp, vilket betyder att flygsektorn står för av den globala uppvärmningen. I rapporten konstateras att det pågår arbete för att minska flygets klimatpåverkan på många fronter och att till de viktigaste delarna i detta hör styrmedel, teknisk utveckling, alternativa bränslen samt optimerad drift och utvecklad infrastruktur. Rapporten pekar även på handelssystemet med utsläppsrätter som finns inom EU och att förväntas anta ett globalt marknadsbaserat styrmedel för internationellt flyg. Bland alternativa bränslen anses andra generationens biobränslen ha störst potential, men prisskillnaden mellan biobränslen och konventionella bränslen försvårar biobränslets genomslag. I rapporten konstateras vidare att det är tveksamt om de olika åtgärderna är tillräckliga för att nå klimatmålen, och man pekar på EU:s flygsäkerhetsmyndighet , och Eurocontrols slutsats att framtida teknikutveckling inte kan väga upp utsläppen från framtida trafikökningar. Biobränslen kan bidra till att minska utsläppen av koldioxid men minskar inte höghöjdseffekterna, och i rapporten framförs att det därför kan krävas åtgärder som dämpar efterfrågan på flygresor. Buller är det mest påtagliga miljöproblemet i flygplatsens omgivning, och i rapporten konstateras att det finns tydliga målkonflikter mellan buller, klimat och säkerhet som måste hanteras. Utformningen av flygvägssystemet har stor betydelse för bullrets spridning och störningarnas utbredning i flygplatsens närhet. När det gäller teknisk utveckling pekar rapporten på att framstegen främst görs inom lättviktsområdet, luftmotstånd och effektivisering av motorer. Europeisk flygforskning räknar med att kunna utveckla flygplan med 50 procents lägre bränsleförbrukning, 80 procents lägre utsläpp av kväveoxider och halverat buller i jämförelse med flygplan som produceras . 9 Lag om skatt på flygresor Utredningen ska enligt direktiven ta fram ett förslag till en skatt på flygresor som syftar till att minska flygets klimatpåverkan. Skatten bör uppmuntra konsumenter att välja mer miljövänliga alternativ och, om möjligt, även uppmuntra flyget till effektivare transporter och minskad klimatpåverkan. I direktiven anges att en viktig utgångspunkt för ekonomiska styrmedel på miljöområdet är att de i möjligaste mån ska vara kostnadseffektiva, teknikneutrala, enkla att administrera och utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan.1 Vidare anges att skattens utformning ska samverka med de mål som finns för närings-, transport- och regionalpolitiken. Skatten ska även utformas så att den är förenlig med . Utifrån de förutsättningar som ges av unionsrätten ska utredaren lämna förslag på skattepliktens omfattning, vem som ska vara skattskyldig samt när skattskyldigheten ska inträda. Förslag på skattenivåer ska också lämnas. Som utredningen har tolkat direktiven ingår inte utformning av en skatt på transport av post och gods med flyg i uppdraget. I avsnitt 7.4 har utredningen kommit fram till att det är mest lämpligt att utforma en skatt på flygresor utifrån modellen med passagerare som skattebas. Denna modell bygger på principen att flygskatt ska betalas för passagerare som reser i flygplan med ett kommersiellt flygföretag. Skattskyldigheten ska ligga på det flygföretag som utför flygningen, det vill säga det företag som i detta sammanhang får pekas ut som förorenaren.