sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Genom medborgarförslagen och folk- initiativet, som var förslag som lämnades av och den föregående , stärktes medborgarinflytandet. Den senaste översynen av kommunallagen, Utredningen om en kommunallag för framtiden, har föreslagit att alla bestämmelser om medborgarnas möjligheter till delaktighet, inflytande och insyn ska samlas i ett särskilt kapitel. På detta sätt tas, enligt utredningen, ytterligare ett steg mot principen att medborgarna ska garanteras goda möjligheter till insyn och inflytande över den kommunala verksamheten, vilket är en av de grundläggande principerna bakom kommunallagen (SOU 2015:24 s. 703). Enligt utredningens förslag ska detta kapitel ha rubriken ”medborgarna” och här ska bestäm- melser om bl.a. medlemskap, rösträtt, medborgarförslag, folkinitia- tiv, brukarinflytande, självförvaltning, mötesoffentlighet, handlings- offentlighet m.m. samlas. Genom att samla alla bestämmelser som rör medborgarna blir kommunallagen tydligare. Det leder emeller- tid inte till att medborgarnas möjligheter till inflytande och insyn i sig stärks per automatik. Vi menar därför att principen om att med- borgarna ska garanteras goda möjligheter till insyn och inflytande över den kommunala verksamheten explicit bör framgå i kommu- nallagen. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting En paragraf om att medlemmarna ska ha förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter förs in kommunallagen Kommunerna och landstingen kan inom ramen för kommunallagen själva ta initiativ till att föra dialog och samråd eller på andra sätt uppmuntra medlemmarna att delta och utöva inflytande. Fullmäk- tige får besluta att synpunkter från medlemmarna ska inhämtas som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige ska hand- lägga (5 kap. 34 § KL). Det kan ske genom en folkomröstning, en opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Det finns också särskilda samrådskrav inom några politikområden, däribland enligt (2010:900). Kommuner och landsting är emellertid inte skyldiga att rådfråga medlemmarna inför andra beslut som har särskild betydelse för dem. Vi anser att en ny bestämmelse ska införas om att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta i poli- tiska beslutsprocesser. Bestämmelsen avspeglar i en vidare betyd- else regeringsformens andra paragraf (1 kap. 2 §) där det uttrycks att det allmänna ska verka för att alla människor ska uppnå del- aktighet och jämlikhet i samhället. Vårt förslag kan jämföras med den paragraf om medborgarnas rätt till deltagande och påverkan som finns i den finska kommunallagen (se lagens 4 kap. 27 §). Enligt denna ska fullmäktige se till att kommunens invånare och de som utnyttjar kommunens tjänster har förutsättningar att delta i och påverka kommunens verksamhet. Vårt förslag medför att kommunerna och landstingen ska verka för att alla har kännedom om sina rättigheter och möjligheter till inflytande. Det innebär vidare att kommuner och landsting bör överväga vilka åtgärder som kan tas för att medlemmarna ska kunna framföra sina synpunkter, i synnerhet inför beslut av särskild bety- delse för medlemmarna. De flesta kommuner och landsting har sett värdet av att stimulera det demokratiska deltagande och genomför åtgärder för att ge medborgarna goda möjligheter till att delta och framföra synpunkter. Det sker huvudsakligen genom ett arbete med olika former av medborgardialog. Vårt förslag är utfor- mat så att kommunerna och landstingen kan anpassa arbetet med att främja medborgarnas delaktighet utifrån de lokala förhållan- dena. Förutsättningarna och behoven för det lokala demokrati- arbetet skiljer sig mellan olika kommuner och landsting beroende Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting på storlek och befolkningssammansättning. Det handlar om ett konkret arbete utifrån en princip om delaktighet. Bestämmelsen ska därför enligt vår mening inte ange vad dessa insatser innebär i detalj, utan vara utformad just som en målsättning. Kunskap är en förutsättning för att kunna delta i politiska beslutsprocesser En grundläggande förutsättning för att kunna delta och därigenom utöva inflytande är kunskap om hur demokratin fungerar. Ett demo- kratifrämjande arbete måste i första hand handla om att sprida kun- skap och information om de rättigheter och möjligheter till inflyt- ande som var och en åtnjuter. Enskilda individer har inga skyldig- heter att delta i demokratiska processer. Var och en har rätt att avstå från att rösta i de allmänna valen eller från att medverka i föreningslivet, medborgardialoger eller på andra demokratiska arenor. Det är dock av betydelse att den enskilde känner till vilka rättig- heter och skyldigheter hen har. Valet att inte delta ska vara ett ak- tivt val. Förslaget understryker vikten av att enskilda ges förutsättningar att delta. Eftersom ett deltagande då sker på kommunens eller arena har fullmäktige ett ansvar att verka för att möjligheterna att vara med och påverka blir någorlunda likvärdiga. Kommunerna och landstingen har ett allmänt ansvar för de synpunkter som de får ta emot, som följer av förvaltningslagens regler, liksom ett i detta sammanhang mer specifikt informations- ansvar. Det gäller i första hand den information som ska tillkänna- ges på anslagstavlan, t.ex. information om fullmäktiges samman- träden, justerade protokoll, upplysningar om hur beslut kan över- klagas, kommunala föreskrifter samt styrelsens förslag till budget och kommunens årsredovisning. Anslagstavlan ska enligt ett för- slag från Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) finnas på kommunens webbplats. Vi föreslår i 11.5.7 att kommunerna och landstingen på sin webbplats särskilt bör redovisa information som är relevant för den enskildes demokratiska del- aktighet. Utöver detta menar vi att kommunerna och landstingen också bör verka för att informera om hur kommunen eller styrs, hur man initierar en folkomröstning eller hur man som Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting medborgare kan väcka ett ärende i fullmäktige (genom medborgarförslag, se avsnitt 13.5.1). Det kan också gälla vilket stöd en förening kan få från det offentliga, hur man söker bidrag eller om det finns möteslokaler att tillgå. I utredningens möten med förtroendevalda, tjänstemän och organisationer har det framkommit att kunskapen om hur demokratin fungerar på lokal nivå generellt sett är dålig bland medborgarna. Den bristande kun- skapen om hur kommuner fungerar har också bekräftats av under- sökningar som SKL och MUCF har genomfört.63 Det finns grupper som har särskilt svaga kunskaper om sina demokratiska rättigheter och hur demokratins processer fungerar, t.ex. utrikes födda och unga.64 Den sammantagna bilden av det medborgerliga engage- manget mellan valen är att det finns tydliga skillnader i deltagandet mellan å ena sidan socioekonomiskt starka och högutbildade grupper och å andra sidan socioekonomiskt svaga och lågutbildade grupper. Det är därför viktigt att kommunerna och landstingen verkar för att alla ges samma möjligheter att delta. Det finns t.ex. ett värde i riktade informationsinsatser och information som är anpassad efter olika målgruppers språkfärdighet eller funktionsförmåga. En central del när det kommer till insatser för att skapa förut- sättningar för delaktighet är det främjandearbete som sker innan valen. Vi beskriver exempel på sådana åtgärder i kapitel 5. Ett arbete för att skapa goda förutsättningar för delaktighet bör dock inte begränsas till de allmänna valen. Det är viktigt att arbetet sker kontinuerligt och avser ett brett medborgerligt engagemang. Flera kommuner och landsting genomför sådana åtgärder och har anställt s.k. demokratiutvecklare som verkar för att öka deltagandet i sam- hället. Ofta har dessa också ett uppdrag att höja kunskapen om demokratin. Några kommuner arbetar också med samhällsinfor- matörer. Ytterligare rekommendationer om hur fullmäktige kan verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och fram- föra sina synpunkter ges i 11.5.4 och 11.5.5. 63SKL, 2014c; , 2013a. 64Andelen som inte kan överklaga beslut själv är dubbelt så hög bland utrikes födda än in- rikes födda enligt SCB:s undersökning av levnadsförhållanden, SCB 2012. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting 11.5.2Den medborgerliga delaktigheten bör hanteras av fullmäktige Utredningens bedömning: Den medborgerliga delaktigheten bör hanteras inom ramen för de folkvaldas forum, nämligen under beredningen av ärenden till fullmäktige. Förslaget om att verka för att medlemmarna ska ha förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut ska ses som en demo- kratisk princip. Kommunerna och landstingen är skyldiga att föra dialoger med kommun- och landstingsmedlemmarna i vissa frågor. Enligt (2010:900) ska kommunen vid upprättandet av detaljplanen samråda med bl.a. , lantmäterimyndig- heten och berörda kommuner. Även kända sakägare och boende som berörs, sammanslutningar och enskilda i övrigt, som har ett väsentligt intresse av förslaget, ska enligt lagen ges tillfälle att delta i samrådet. Samrådskrav föreligger på ett liknande sätt när kommu- nen upprättar ett förslag till översiktsplan eller gör en ändring i planen, och ska t.ex. involvera andra kommuner, regionplaneorgan och myndigheter som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Även kollektivtrafiklagen (2010:1065) innehåller ett krav på samråd. Det finns också krav på samråd i andra sammanhang. Enligt (1998:808) ska t.ex. den som avser att bedriva en verk- samhet eller vidta en åtgärd som kräver tillstånd eller tillåtlighet samråda med myndigheter och särskilt berörda. Ett annat exempel är lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Den slår fast att förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella minori- teterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och, så långt som det är möjligt, samråda med representanter för minori- teterna i sådana frågor. Det finns däremot inga tvingande regler i kommunallagen som ålägger kommunerna och landstingen att samråda inför viktiga beslut med medlemmarna i kommunen eller i en kommun inom . föreslog i betänkandet Att tänka efter före – samråd i kommuner och landsting (SOU 2001:89) ett in- förande av tvingande samrådsbestämmelser i kommunallagen. De folkbokförda i kommunerna eller i en kommun inom Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting borde enligt kommittén särskilt bjudas in att påverka beslut som binder såväl en framtida generation som framtida politiska majori- teter i fullmäktige. Beslut i fråga om samråd i ett ärende skulle kunna överklagas i samband med överklagande av de beslut genom vilket fullmäktige avgjort ärendet. Förslaget ledde inte till lagstift- ning. Fördelar med att inhämta synpunkter vid beslut Vi anser att det förslag som presenterade har flera demokratiska förtjänster. Det skulle stimu- lera det demokratiska deltagandet och försäkra att underlag för beslut får en högre kvalitet. Genom ett samrådskrav blir det tydligt för både väljare och förtroendevalda om vad och när samråd ska hållas. Möjligheterna att påverka blir också mer likvärdiga för alla, oavsett kommun eller landsting. Det ger goda möjligheter för medborgarna att delge de förtroendevalda sina synpunkter i frågor som medför långsiktiga effekter, som graden av informa- litet och oreglerade beredningsformer minskar. Vi har därför utrett möjligheterna att införa ett samrådskrav i likhet med det som kom- mittén presenterade. Vår utredning visar dock att ett tvingande samrådskrav skulle kunna ge upphov till flera svårigheter för kommunerna och lands- tingen. Detta hänger främst ihop med att kommitténs förslag inne- bar en möjlighet till överklagande och laglighetsprövning. Eftersom ett samråd alltid får genomföras, oavsett om de kriterier som är föreskrivna för samrådet är uppfyllda eller inte, blir överklaganden i praktiken en fråga om antingen beslut att inte ha samråd, eller beslutet i sak inför vilket samråd har hållits, men där det hävdas att samrådsförfarandet inte har skett på rätt sätt. Det finns på detta sätt en risk att ett samrådskrav leder till att ett flertal överklag- anden kommer riktas mot själva samrådsprocessen, men som i realiteten avser beslutet i sakfrågan. Sammantaget skulle ett sam- rådskrav kunna leda till att antalet överklaganden ökar och att kon- fliktnivån i den lokala demokratin tilltar i stället för att minska. Kommunerna och landstingen skulle kunna bli onödigt svårstyrda. Eftersom personer som inte är nöjda med ett beslut skulle kunna överklaga processen och därmed förhala beslutet riskerar besluts- Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting fattandet att bli ineffektivt och långsamt, vilket sammantaget skulle vara negativt för demokratin. Det är inte heller i alla avseenden lämpligt att i lag beskriva hur en samrådsprocess bör gå till. Det gäller i synnerhet avstämningar av frågor som berör samtliga med- lemmar. Kommuner och landsting har olika förutsättningar, bl.a. beroende på storlek och befolkningssammansättning. Det är således enligt vår mening inte rimligt att införa ett krav på en specifik samrådsprocess. Vi menar att det däremot finns skäl att lyfta betydelsen av att medlemmar deltar och att det bör framgå av kommunallagen att kommun- och landstingsmedlemmar ska ges förutsättningar att framföra sina synpunkter inför beslut. Kom- munallagen ger fullmäktige en möjlighet att som ett led i bered- ningsprocessen inhämta synpunkter från medlemmarna, men det finns inte något krav på det. Vi menar att kommunerna och lands- tingen, på ett liknande sätt som regeringen, bör arbeta med att inhämta synpunkter. Enligt 7 kap. 2 § i regeringsformen ska vid beredningen av regeringsärenden ”behövliga upplysningar och yttran- den inhämtas från berörda myndigheter” och upplysningar och yttranden ska i den omfattning som behövs inhämtas från kommu- ner. Därutöver uttrycks det att ”även sammanslutningar och en- skilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.” De ärenden som regeringen bereder är av ett annat slag än de som bereds av kommunerna och landstingen. Kommunerna och landstingen har inte en lagstiftande makt och beredningsprocessen är annorlunda än på den nationella nivån. De beslut som kommu- nerna och landstingen fattar har dock ofta både långsiktiga och stora ekonomiska konsekvenser för samhället i stort och för den enskilda individen. Kommunerna och landstingen ansvarar också för ett flertal olika verksamheter och kommunala myndigheter, såsom äldreboenden, skolor, sjukhus, räddningstjänst och förvalt- ningsorgan vars verksamhet har stor samhällspåverkan och avgörande betydelse för enskilda. Det finns därför goda skäl för att kommu- nerna och landstingen ger medlemmarna tillfälle att framföra sina synpunkter inför beslut, i synnerhet inför beslut som är av särskild vikt. Ett arbete med att inhämta medlemmarnas synpunkter inför beslut kan förbättra beslutsunderlagen och stärka den demokra- tiska legitimiteten för enskilt viktiga beslut. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting Ytterligare motiv till att inhämta synpunkter under beredningen av beslut Det finns, utöver vad vi redovisat ovan, flera skäl till att det bör framgå av lag att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra synpunkter inför beslut. Genom att bestämmelsen förs in i lag blir det tydligt att det medborgerliga deltagandet är en hörnsten i den lokala demokratin. Kommuner och landsting blir även motiverade att ta fram en praxis om hur och när medlemmarna ska ges möjligheter att framföra synpunkter, vilket vi redogör för här under. Behovet av bestäm- melsen ska också ses mot bakgrund av de politiska partiernas brist- ande förmåga att utgöra en länk mellan beslutsfattarna och väljarna, vilket vi redogör för i kapitel 6. Bestämmelsen motiveras dessutom av andra samhällsförändringar, däribland den ökade mångfalden i samhället, vilken gör det särskilt viktigt för kommuner och lands- ting att inhämta de olika synpunkter och perspektiv som med- borgarna har. Som vi redogjort för finns det stora skillnader i valdeltagande mellan olika väljargrupper. Därtill är flera grupper, i synnerhet utrikes födda och socioekonomiskt svaga grupper, under- representerade bland de förtroendevalda. Insatser för att inhämta synpunkter från allmänheten inför beslut är därför, som vi ser det, ett nödvändigt komplement till det representativa folkstyret. En ökad demokratisk delaktighet är viktig för att förebygga social oro och konflikter i lokalsamhället samt göra samhället motstånds- kraftigt mot antidemokratiska krafter, såsom våldsbejakande ex- tremism. Sammantaget är det en fråga om social hållbarhet. Som framgått inledningsvis är det medborgerliga engagemanget ett demokrativärde som är en av de uttalade grundprinciperna till kommunallagen. Den grundläggande principen för kommunernas styre är dock, och bör alltjämt vara, den representativa demokratin. Vårt förslag bygger därmed på att åsikter och yttringar ska kunna fångas upp och hanteras inom ramen för de folkvaldas forum, närmare bestämt under beredningen av ärenden till fullmäktige. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting Fullmäktige avgör hur deltagandeperspektivet ska uppnås Vårt förslag motiverar fullmäktige att vid ärendens beredning över- väga deltagarperspektivet. Det handlar om att verka för att med- lemmar har förutsättningar till delaktighet. Det omfattar, såsom vi beskrivit i 11.5.1, att medlemmarna har information som är relevant för den enskildes deltagande. Alla bör ha kännedom om sina rättig- heter och möjligheter till inflytande. Ytterligare rekommendationer om detta ges i 11.5.4 och 11.5.5. Det är fullmäktige som avgör behovet och omfattningen av informations- och demokratifrämjande insatser i kommunen eller . Därutöver kan förslaget innebära ett konkret arbete för att medlemmarna ska ges möjligheter att föra fram synpunkter inför ett beslut, under förutsättning att fullmäktige bedömer att så ska ske. Förslaget anger dock inget om vilka typer av beslut som med- lemmarna ska ges möjligheter att framföra synpunkter inför. Det är inte möjligt – eller lämpligt – att kräva att fullmäktige aktivt ska verka för medlemmarna ska föra fram synpunkter inför alla typer av beslut. Det är inte alla frågor som lämpar sig för inslag av ett direktdemokratiskt deltagande och det kan därför finnas skäl att avgränsa vilka frågor där någon form av samråd ska ske. Full- mäktige bör därför i sitt reglemente eller arbetsordning ta ställning till vilka beslut som bör beredas med ett medborgerligt deltagande. Vi menar att deltagarperspektivet ur demokratisk synvinkel är sär- skilt centralt när det gäller viktigare beslut. Vid avgränsningen kan vägledning hämtas från Kommun- demokratikommitténs diskussion om inför vilka beslut samråd ska ske. Enligt betänkandet Att tänka efter före – samråd i kommuner och landsting (SOU 2001:89) bör samråd ske inför beslut som med- för dels långsiktiga effekter, dels att de förhållanden som rått före beslutet inte kan återställas utan stora ekonomiska konsekvenser. Att ett beslut medför långsiktiga effekter innebär enligt kommittén att det kan leda till åtgärder som är av permanent natur eller som är avsedda att bestå bortom det därpå följande kommunal- eller landstingsvalet, dvs. sådana åtgärder som inte kan återställas relativt snabbt av en ny politisk majoritet. Med stor ekonomisk konsekvens avsåg kommittén inte åtgärdens ekonomiska omfattning som sådan, utan i stället kostnaden för att återställa de förhållanden som rådde innan beslutet verkställdes. Det principiellt viktiga är om besluten Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting kan anses binda framtida generationer och majoriteter i fullmäk- tige. Återställningskostnaden kan då tjäna som ett riktmärke för att avgöra om ett beslut har stora ekonomiska konsekvenser. Exempel på beslut som kan få långsiktiga effekter och stor ekonomisk konsekvens var enligt kommittén stora investeringar i infrastruk- tur, vissa stora investeringar i fastigheter, stora försäljningar av kommunala tillgångar, kritisk avveckling av verksamhet samt avtal med annan om drift av verksamhet av stor omfattning. Det är dock svårt att i sak definiera vilka beslut som är av särskild vikt för medlemmarna och som kan få långsiktiga effekter och stor ekonomisk konsekvens. Förändringar i kommuner och landsting kan vara ett resultat av flera mindre beslut. Omstän- digheterna varierar också mellan olika kommuner och landsting. Vi menar ändå att fullmäktigt bör göra ett principiellt ställningstag- ande som kan utgöra en riktlinje för vilka beslut som bör beredas med ett medborgerligt deltagande. Vår analys visar att det finns en otydlighet om när och inför vilka beslut som medborgar- dialoger genomförs i kommuner och landsting. Såsom vi visat i kapitel 10 om remissförfarandet på nationell nivå sätter intresse- organisationerna ett värde i att detta sker enligt tydliga och for- mella regler som gör det möjligt att förutsäga hur deltagandet ska ske. På samma sätt är det av betydelse att kommun- och lands- tingsmedlemmarna har kännedom om vilka beslut som de ges möjligheter att påverka. De resonemang vi för ovan kan tjäna som vägledning för ett sådant ställningstagande i fullmäktige. Det ska vara fullmäktige som beslutar om när och hur medlemmarna ska få framföra sina synpunkter Fullmäktige bör närmare avgöra när och hur medlemmars deltag- ande ska ske. Det handlar t.ex. om att se till att det finns forum för nödvändiga samråd. Detta ligger i linje med fullmäktiges ansvar för att ett ärende är tillräckligt berett inför beslut (jfr 5 kap. 26–28 §§ KL). Eftersom det finns olika förutsättningar mellan kommuner och landsting lämnar dock bestämmelsen till fullmäktige att hitta formerna för medlemmarnas deltagande, liksom att ange närmare hur och inför vilka beslut som synpunkter ska inhämtas. Det kan innebära olika former av rådslag eller remissförfarande. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting med att inhämta synpunkter från medlemmarna måste kunna ut- formas utifrån de lokala förutsättningarna. Medborgardialoger där beslutsfattare och individer träffas fysiskt för att diskutera en fråga kan vara värdefulla i mindre orter eller när specifika frågor ska avhandlas, men i stora kommuner och landsting kan det vara mer effektivt att använda digitala verktyg, enkäter eller fokusgrupper. Det finns fördelar med att fullmäktige upparbetar en praxis om i vilka beslut medlemmarna ska ges tillfälle att framföra synpunkter. Detta kan exempelvis ske genom föreskrifter i arbetsordningen för hur handläggningen ska gå till (jfr 5 kap. 63–64 §§ KL) eller genom att fullmäktige fattar principer eller riktlinjer för hur samråden ska ske, vilket vi redogör för närmare i 11.5.3 Detta innebär bl.a. att fullmäktige kan välja att utforma sin beredningsprocess på ett sådant sätt att ärenden inom ramen för den gängse beredningen i kommunen eller kommer att passera olika instanser som kan tillföra beslutsunderlag. Det nor- mala är exempelvis att en fråga före fullmäktigebeslut har behand- lats i motsvarande en facknämnd, som lämnat ett yttrande med ett förslag till fullmäktige i fråga om beslut. På samma sätt kan full- mäktige utforma sin organisation och sin beredningsprocess på ett sådant sätt att fler perspektiv kommer till uttryck i beslutsunder- laget till fullmäktige. Det kan innebära att det finns skäl att låta ärenden, på samma sätt som när det gäller facknämnder, passera olika former av medborgarråd, en demokratiberedning eller annat forum med uppdrag att tillgodose det demokratiska deltagandet. Eftersom vi enligt direktiven särskilt ska överväga insatser som kan stärka ungas engagemang har vi lyft vad detta förslag innebär för unga också i kapitel 14 som rör unga.