sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Beredningen menar på basen av ovanstående underlag att det finns utrymme för vissa åtgärder som bättre föryngring, växtförädling, röjning, gallring, minskade skador, som kan öka produktionen med små eller inga negativa miljöeffekter. I de fall det går att identifiera synergieffekter mellan åtgärder som höjer produktionen i skogen och är gynnsamma för biologisk mångfald bör dessa särskilt främjas. Balans mot miljöhänsyn bör upprätthållas Den rika resurs som skogen utgör har därutöver många andra positiva värden för människa och miljö. Klimatomställningen får därför inte föranleda åtgärder i skogs- bruket som riskerar att äventyra andra miljökvalitetsmål nås. Beredningens anser att har mycket goda förutsättningar för att förena ett aktivt skogsbruk med höga miljökrav som en betydande sänka kan upprätthållas. Beredningen vill påminna om sina resonemang i tidigare förslag till regeringen om stärkandet av den biologiska mångfalden i Lång- siktigt hållbar markanvändning (SOU 2013:43). I detta samman- hang underströk beredningen vikten av att skogar med höga natur- värden skyddas från avverkning. Vidare betonades rent allmänt betydelsen av stärkt miljöhänsyn inom skogsbruket. Sänkans storlek har betydelse för möjligheten att nå ända till nettonoll 2045 och därefter. Sänkan kan även förstärkas genom andra åtgärder än att minska avverkningen och höja produktionen. Beredningen har i Med miljömålen i fokus (SOU 2014:50) uppmärk- sammat att skog på dikad torvmark avger stora mängder koldioxid till atmosfären. Beredningen föreslog att berörda myndigheter bör genomföra en strategisk planering för att minska dessa utsläpp. Beredningen bedömer att ett sådant arbete är motiverat och bör genomföras. Strategier och styrmedel, övriga sektorer 8.5.1Utsläpp och upptag av växthusgaser från sektorn Landekosystemen är viktiga för jordens kolbalans Upptag och utsläpp av koldioxid genom markanvändning, för- ändrad markanvändning och skogsbruk, förkortat LULUCF efter motsvarande engelska benämning, är en väsentlig del av utsläpps- bilden globalt sett. Avskogningen i tropikerna och annan markanvändning utgör av de globala utsläppen av koldioxid. Detta utsläpp balanseras av upptag i skogar på våra breddgrader. Världens landekosystem tar således upp ca 10 miljarderton kol- dioxid netto, vilket motsvarar av de globala utsläppen. I Klimatkonventionen106 bedöms det vara viktigt att öka och skydda kolsänkan. I nationella program och åtgärder bör skyddet av sänkan beaktas. Samma synsätt finns i Parisavtalet107 som har en motsvarande skrivning om att på lämpligt sätt bevara och öka sänkor och reservoarer för växthusgaser. Även i Miljömålsbered- ningens förslag till klimatlag återkommer behovet av att arbetet inriktas mot att bevara och skapa funktioner i miljön som mot- verkar klimatförändring och dess skadliga effekter.108 Det är fortfarande en öppen fråga hur skog och markanvänd- ningssektorn kommer att hanteras i det kommande fördelnings- beslutet av gemensamma åtaganden inom den icke-handlande sek- torn till 2030 inom EU. Kommissionens förslag till fördelnings- beslut väntas först . Upptag och utsläpp av växthusgaser i markanvändningssektorn förväntas dock på något sätt ingå i fördelningen av utsläppsminskningar för den icke- hand- lande sektorn. Upptag och utsläpp i svenska skogar I skog- och markanvändningssektorn såsom den rapporteras under Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet ingår utsläpp och upp- tag av koldioxid i vegetation och mark i skogsbruket och den del av jordbruket som handlar om utsläpp av koldioxid från odling på 106Klimatkonventionen Art. 4, 2a. 107Parisavtalet, Art. 5. 108SOU 2016:21, 2 § andra stycket i förslag till klimatlag. Strategier och styrmedel, övriga sektorer mineral- och mulljordar. Vidare ingår utsläpp och upptag från betesmarker samt mark med bebyggelse och infrastruktur. I sek- torn ingår också utsläpp av koldioxid av växthusgaser från dikad skogsmark, från skogsgödsling och från torvproduktionsmark. 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 Figuren visar nettoupptaget av koldioxid i skogsmark. En stor källa till utsläpp i skogen är dikad torvmark som svarar för utsläpp på . Utsläpp och upptag har varit relativ stabila . i kurvan har främst orsakats av naturliga störningar som t.ex. stor- men 2005 som syns tydligt i figuren. Avverkningen varie- rar också i takt med konjunkturutvecklingen för skogsindustrin. För Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod (2013–2020) har det införts regler för bokföring av inlagring av koldioxid i trä- produkter som finns kvar i teknosfären(, HWP). Beräkningen gäller oavsett om produkterna exporteras eller finns kvar i . Separata beräkningar sker för tre olika pro- duktkategorier: sågade trävaror, träbaserade skivor och papperspro- dukter. Med hjälp av data, om produktion och handel av de olika produktkategorierna och framåt, har den befintliga mängden kol och det årliga inflödet av kol beräknats. Strategier och styrmedel, övriga sektorer beräknas med hjälp av antagna halveringstider för de olika produkt- kategorierna. beräknades lagret i form av träprodukter ha ökat med motsvarande koldioxid. 8.5.2Scenarier för tillväxten i skogen gör regelbundet i samarbete med lant- bruksuniversitet skogliga konsekvensanalyser (SKA). Det innebär att man utifrån ett antal olika scenarier där skogar nyttjas och sköts på olika sätt, beräknar vilka konsekvenser detta får på 100-års sikt. Analyserna ger detaljerad information om tillståndet i skogen. Informationen kan sedan användas som beslutsunderlag i frågor som rör skogens långsiktiga användning. Den senaste skog- liga konsekvensanalysen är gjord 2015 och kallas för SKA 15. Ett referensscenario som speglar en utveckling där man använder och sköter skogen såsom gjorts visar på att en betyd- ande tillväxt kan ske i skogen . Scenariot tar hänsyn till att klimatet förändras under 100 års-peri- oden. Tillväxten i skogen beräknas öka i slutet av enbart som en följd av klimatförändringen, allt annat lika. I förutsättningarna antas att den globala medeltemperaturen har ökat med ca i enlighet med en global utsläppsutveckling enligt IPCC:s utsläppsscenario, RCP 4,5. Det bör påpekas att detta scenario inte är förenligt med att hålla uppvärmningen väl . Den potentiella avverkningen, dvs. en nivå som kan avverkas utan att avverkningen behöver minska under på- följande , skattas , vilket är något högre än dagens avverkningsnivå (av- verkades ). Den potentiella avverk- ningsnivån stiger succesivt i scenariot i takt med att tillväxten ökar, till i början på nästa århundrade. Skogstyrelsen bedömer att det därutöver finns 5–på andra ägoslag än de som modellerats i scenarierna som kan avverkas inom en hållbar nivå. Strategier och styrmedel, övriga sektorer Övriga scenarier i SKA-15 speglar alternativa utvecklingar där någon eller några förutsättningar förändrats relativt dagens skogsbruk. Bland annat modelleras avverkningsnivåer som överstiger (110 pro- cent) respektive understiger () nettotillväxten samt ett scenario där klimatförändringarna blir ännu större (IPCC utsläpps- scenario RCP 8,5). I ett av SKA-15 scenarierna modelleras effekten av att fördubbla den skyddade areal som är undantagen från skogsbruk. Samman- taget uppgår den till . Scenariot speglar inte behov av att skydda mark i relation till miljökvalitetsmålen eller internationella åtaganden på miljöområ- det. Vid formuleringen av scenariot lades ambitionen så högt så att pågående och kommande diskussioner, kring hur mycket mark som är lämpligt att undanta från skogsbruk, sannolikt ligger mellan ambitionerna i ”Dagens skogsbruk” och de i ”Dubbla naturvårds- arealer”. Källa: SLU109. 109 Underhandsinformation från , SLU. Strategier och styrmedel, övriga sektorer I alla tre scenarier som visas i figuren ovan minskar nettoupptaget av koldioxid (kolsänkan) under detta århundrade. Man kan notera att scenariot med en fördubbling av ytor som undantas från skogsbruk (Dubbla Naturvårdarealer) visar att upptaget ökar för att därefter succesivt avta brantare än övriga scenarier under resten av 100-årsperioden. I detta scenario minskar även avverkningen 2019– 2030 för att öka i början på nästa århundrade. Upptaget av koldioxid är betydligt större, sett över hela perioden, i det scenario där avverkningen är av nettotillväxten (Avverkning ) men minskar även i detta scenario. 8.5.3Tidigare förslag till åtgärder i skogsbruket Åtgärder i skogsbruket kan öka produktionen genom olika skogs- bruksmetoder som gödsling, föryngring, ståndortsanpassning, röj- ning och gallring. Produktion på nedlagd är även en möj- lighet att utöka arealen för skogsbruk. Klimatnyttan kan även förstärkas genom att minska utsläpp från dikade torvmarker. Den åtgärd som brukar förordas betyder i prak- tiken att marken återställs till våtmark110. Syretillförseln minskar och nedbrytningen av torven avstannar. För att våtmarken ska avge så lite växthusgaser som möjligt bör grundvattennivån höjas så mycket att förhållandena före dikningen återskapas. Efter åtgärden blir marken inte längre lämplig för skogsbruk. Svensk torv har i en skrivelse111 till beredningen föreslagit att torven alternativt kan brytas och användas, och att marken därefter återbeskogas. Ökad kunskap behövs om nettoeffekter och kostnader för olika åtgärder. har fått regeringens uppdrag att ana- lysera och redovisa den svenska torvutvinningens klimat- och miljöpåverkan särskilt med avseende på miljömålen Begränsad klimatpåverkan och Myllrande våtmarker samt att föreslå hur torv- 110Jordbruksverket (2014). 111Branschföreningen (2015). Strategier och styrmedel, övriga sektorer utvinningens negativa inverkan på måluppfyllelsen kan minska. Uppdraget ska redovisas . underlag till en färdplan arbete med att ta fram ett färdplansunderlag genomfördes med förutsättningen att nettonollvisionen skulle upp- nås till 2050. Strategin var tredelad och byggde på utsläppsminsk- ande åtgärder inom landet, klimatinvesteringar utomlands och en förstärkning av kolsänkan. framhöll att det är möjligt att med förbättrad tillämpning av traditionella skogsskötselmetoder öka virkesproduk- tionen och koldioxidupptaget med små negativa effekter på andra miljömål. En ökad skogstillväxt ökar även potentialen för substi- tution av energiintensiva och växthusgasintensiva material samt fossil energi. föreslog följande åtgärder: Regeringen bör utreda hur arealen skyddad skogsmark kan öka. Rådgivning bör ges till skogsägare om skogsskötselmetoder för att öka virkesproduktion och koldioxidupptag med bibehållen naturvårdshänsyn. Rådgivning om skogsproduktion – dess lönsamhet och klimat- nytta – bör prioriteras till lantbrukare som har nedlagd åker- mark. Vad gäller forskning föreslog att följande bör prioriteras: –Ökad kunskap om olika skogsbruksmetoders klimatnytta. –Effekter av ändrade brukningsformer på koldioxidavgång från organogena marker (jordbruks- och skogsmark) och hur konflik- ter med andra miljömål kan lösas. –Effekter på markutsläpp av koldioxid vid återställning av ut- dikade organogena jordar (torvmarker) där produktiv skogsmark inte kunnat etableras. Strategier och styrmedel, övriga sektorer Den sammanlagda effekten av de direkta åtgärderna med dåvarande scenarier för utsläpp och upptag i skogen bedömdes vara att sänkan succesivt kan förstärkas med 5–sam- tidigt som avverkningen kan öka. Andra miljömål skulle kunna gynnas bl.a. genom ökat skydd av värdefull skogsmark. Resultat från nya scenarier inom SKA-15, som redovisats ovan, se figur 8.6, medför att resultaten från de äldre scenarierna behöver tolkas med försiktighet. bedöms dock skillnaderna i beräknade upptag i de äldre scenarierna från SKA VB-08 och de i SKA-15 vara små. över hela den modellerade hundraårsårsperioden visar dock SKA-15 scenarierna (till skillnad från de tidigare SKA-VB-08 sce- narierna) att nettoupptaget av koldioxid minskar , särskilt under senare delen av perioden. Det är därför, baserat på de senare scenarierna, sannolikt att det samlade upptaget inte kan förstärkas netto på det sätt bedömde i färdplansunderlaget. Däremot kan åt- gärderna som föreslogs påverka både upptagets storlek och avverk- ningsbara virkesvolymer i den riktning som antogs. Miljömålsberedningens tidigare förslag med avseende på skogen Miljömålsberedningen hade tidigare i uppdrag, (dir. 2011:91)att ta fram en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen, särskilt de miljö- kvalitetsmål som är kopplande till markanvändning. I delbetänkan- det Långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2013:43) föreslog beredningen nya etappmål för markanvändningen. Beredningen framhåller i sitt förslag till etappmål att helhetssynen på mark- användningen i bör öka genom en förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen. Beredningen föreslog etappmål för skydd av land- och söt- vattenområden att : Stärka de ekologiska sambanden i landskapet genom skydd av stora sammanhängande landskapsområden. Stärka den ekologiska representativiteten i skyddet genom ut- ökat skydd av skogsmark. Strategier och styrmedel, övriga sektorer Omfatta (minst 9 netto) av den totala land- och sötvattenytan. Målet uppnås 2020 genom att: –En skyddsform för stora sammanhängande landskapsområden införs och omfattar minst 1 2020. –Det offentliga skyddet i form av nationalparker, naturreservat, naturvårdsavtal, biotopskydd och Natura 2000 utökas med skogsmark . –Skogsbrukets frivilliga avsättningar av skogsmark nedan gränsen för fjällnära skog utökas med . Beredningen menade att genom etappmålet kan leva upp till sitt åtagande i inom Konventionen om biologisk mång- fald som innebär att av land- och sötvattenarealen ska skyddas. Beredningen föreslog också etappmål med sikte på ökad miljö- hänsyn i skogsbruket, variationsrikt skogsbruk och dialogprocesser i ett nationellt skogsprogram för att bidra till utvecklingen mot ett hållbart samhälle och en växande biobaserad samhällsekonomi. Regeringen beslutade om etappmålen i stort i överenstämmelse med miljömålsberedningens förslag. I Med miljömålen i fokus (SOU 2014:50) lyfte beredningen fram behovet en strategisk planering av arbetet med att minska avgången av växthusgaser från skog och jordbrukets organogena jordar. En målkonflikt, som tydliggörs vid bedömningar av klimatnyttan av olika åtgärder i skogen, finns mellan att främja användning av produkter i form av bränslen och material från skogen å ena sidan, och å andra sidan främja en ökad sänka för koldioxid i skogen. I en samhällsekonomisk analys i arbetet med EU:s 2030 ramverk har Konjunkturinstitutet112 bedömt att ett ökat kolupptag i skog- och markanvändningssektorn skulle kunna bidra till kostnadseffek- 112 (2014). Strategier och styrmedel, övriga sektorer tiva utsläppsminskningar om sådana åtgärder tillåts bidra till klimatmålet för utsläppen utanför EU:s utsläppshandelssystem. Beredningens förslag till långsiktigt mål har tydliggjort att av utsläppen ska uppnås med reduktioner inom landet respektive att kompletterande åtgärder ska reducera utsläppen till noll till 2045 för att därefter bli negativa. En konsekvens av målformuleringen är att det är relevant att jämföra den samhällsekonomiska vinsten av ett för- stärkt kolupptag i skogen med kostnaden för de utsläppsminsk- ningar som krävs för klara 85 procents utsläppsminskningar inom landet. Däremot kan ett förstärkt upptag bidra till de komplet- terande åtgärder som krävs för att minska de återstående 15 pro- centen ner till minst nettonollutsläpp . Kostnaderna kan jäm- föras med de alternativ som står till buds för detta ändamål (t.ex. bio-CCS, internationella investeringar). modellering har inte kunnat ta hänsyn till den alternativa användningen av biomassan i skogen för att ersätta fossila bränslen och utsläppsintensiva material i samhället. Utsläppen kan minska om trä ersätter fossilbaserade material eller bränslen. Dessutom kan långlivade trämaterial, (t.ex. ökat byggande i trä) öka upplagringen av kol i teknosfären och bidra till att för- stärka sänkan. Se avsnitt 8.5.1 ovan om , som är en internationellt överenskommen beräkningsmetod för att beräkna upplagring av kol i träprodukter. Det betyder att effekten av substitution förstärks ju mer långlivade produkter skogen leve- rerar. Upplagringen av kol i form av trämaterial skulle med dagens bokföringssystem betraktas som en sänka och tillgodoräknas i den del av beredningens förslag till mål som utgör kompletterande åtgärder. Användning av trämaterial som ersätter fossila bränslen och utsläppsintensiva material, i den mån produktionen av sådana material därmed minskar inom landet, bidrar till 85 procentsmålet. Substitution och ökad lagring i träprodukter kan ha betydande effekter. m.fl.113 har beräknat scenarier för nyttan av substitution i ett 100-årsperspektiv. En fortsättning av dagens skogs- bruk skulle i genomsnitt kunna leda till att utsläpp på nära koldioxid per avverkad skogskubikmeter kan 113 , m.fl. (2014). Strategier och styrmedel, övriga sektorer Sammanlag 60 miljonerton koldioxidutsläpp kan und- vikas varav merparten utomlands genom export av träpro- dukter. I scenarier där andelen långlivade träprodukter ökar blir även den potentiella klimatnyttan större. Författarna hänvisar till forskning som visar att produktionen i skogen kan ökas med med hjälp av olika skogsbruksåtgärder och därmed kan också den potentiella klimatnyttan ökas ytterligare. Studien överensstämmer inte helt med hur beräkningarna under klimat- konventionen görs men ger en fingervisning om potentialen med substitution. Betraktat med ett snävt klimatnyttoperspektiv kan man dra slut- satsen att en satsning på att öka produktionen och nyttja produkter från skogen för substitution och lagring i teknosfären är från växthusgassynpunkt effektivare än att hålla tillbaka avverkningen för att skydda sänkan under förutsättning av att material och bräns- len med fossilt ursprung ersätts. Skogen når vid mognad en balans mellan upptag och nedbrytning och kolförrådet blir fullt eller ökar endast mycket sakta. Ett hållbart skogsbruk kan däremot fortsätta att leverera produkter som kan bidra till utsläppsminskningar i samhället. I Klimatkonventionen betraktas dock upptag i sänkor som viktiga bidrag till att stabilisera halten växthusgaser i atmosfären. talar explicit om skyldighet att ”på lämpligt vis bevara och öka sänkor och reservoarer”. De tidigare scenarierna i SLU:s underlag till (och de senaste framtagagna analyser i SKA-15) som refererats här visar att det finns stora möjligheter att kombinera en hög avverk- ning, t.o.m. över dagens nivå med en betydande men , dock minskande sänka. Ett arbete för att öka produktionen med hjälp av bättre för- yngring, växtförädling, röjning, gallring, minskade skador samt för- stärkning av sänkan t.ex. genom åtgärder för att minska utsläpp från organogen mark, kan skapa utrymme för att säkra råvaror för den biobaserade industrin, klara etappmålen för skydd av skogs- mark och vidmakthålla en betydande kolsänka under detta århund- rade. i utvecklingen mot netto-noll och netto-negativa utsläpp De kompletterande åtgärder vi känner till handlar om ökning av kolsänkan, verifierade utsläppsminskningar igenom investeringar i andra länder samt avskiljning och lagring av bio- gen koldioxid. De kompletterande åtgärderna ska beräknas enligt internatio- nellt godkända regler. Kompletterande åtgärder bör planeras i så god tid att det finns utsläppsminskningar motsvarande minst mellan- skillnaden mellan de faktiska utsläppen inom landet och noll, (koldioxidekvivalenter om av ut- släppen inom landet reducerats). De kompletterande åtgärderna behöver öka efter 2045 för att uppnå ”negativa utsläpp”. Kommande regeringar kan även behöva överväga etappmål för kompletterande åtgärder, till exempel med tanke på den flexibilitet som byggts in i förslaget till etappmål 2030. Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot netto-noll och netto-negativa utsläpp Beredningen bedömde i delbetänkandet 2016:21 ”Ett Klimatpolitiskt ramverk för ” att det behövs kompletterande åtgärder som kan bidra till ytterligare utsläppsminskningar utöver de som utsläppen ska minska med inom landet. Sådana åtgärder kan bidra till sammanlagda nettonegativa utsläpp . Många av de möjliga åtgärder vi känner tar att bygga upp och planeringen av dessa åtgärder måste därför göras så att den bedömda nivån av kompletterande åtgärder upp- nås , och därefter vid behov kan öka. Kommande regeringar kan som följd av detta planeringsbehov även behöva överväga etappmål för kompletterande åtgärder, till exempel till 2030. Till 2030 kan det finnas behov att påvisa att är på god väg att klara nettonollutsläpp . kan det även komma att uppstå ett behov av flexibilitet för att klara etappmålet för den icke-handlande sektorn. Se vidare kapitel 5. går det inte att bedöma vilka regler som kommer att gälla för beräkning av utsläppsreduktioner, och för sparande och annullering av reduktionsenheter. Hanteringen av detta är avhängigt av hur regelverken utvecklas internationellt och inom EU. Bered- ningen förutsätter att en sådan process kommer att initieras inter- nationellt under Klimatkonventionen och samt inom EU. Regeringen bör efter att reglerna tydliggjorts utarbeta en mer detaljerad strategi för hur de svenska kompletterande åtgär- derna bör utvecklas . Det går inte heller att göra en prognos för hur länge nettonegativa åtgärder behövs för tiden efter mitten av seklet. Det är därför viktigt att följa hur den vetenskapliga kun- skapen utvecklas så att planeringen av åtgärderna kan ske med stöd i vetenskap till en lämplig nivå. I bakgrundstexten nedan ges exempel på kompletterande åtgärder som vi känner dem . Beredningen är öppen för att kan ytterligare kompletterande åtgärder vara aktuella, liksom att några av de som nämns nedan kan vara inaktuella. Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot netto-noll och netto-negativa utsläpp 9.1Åtgärder som ökar kolupptaget i mark, skog och teknosfären Enligt växthusgasberäkningar baserade på Skogstyrelsens senaste scenarier i skoglig konsekvensanalys 2015 (SKA-15), består kol- sänkan i skogen under resten av detta århundrade, dock minskar upptaget , se vidare avsnitt 8.5. Det kan även finnas en målkonflikt inbyggd i att använda bio- massan från skogen för att ersätta bränslen eller material produce- rade med fossila bränslen eller processer som medförutsläpp av växthusgaser i jämförelse med att bibehålla eller förstärka sänkan i skogen. Även substitutionen erbjuder dock möjligheter till upplagring av kol i form av träprodukter, t.ex. genom ökat byggande i trä. Genom internationella godkända beräkningsmetoder som finns för () kan olika materials uppehållstider i tekno- sfären beräknas. Att främja användningen av långlivade träproduk- ter betraktas bokföringsmässigt som en förstärkning av sänkan för koldioxid. I skogs- och jordbruket förekommer även s.k. organogena jordar. Det kan vara skog på dikade torvmarker eller på mull- jordar. Dessa marker avger ca koldioxid till atmosfären. Eftersom de ingår i skog- och markanvändningssektorn synliggörs inte dessa utsläpp eftersom de kompenseras av ett stort upptag i skogen. Icke desto mindre finns en stor potential i att minska utsläppen vilken kommer att kunna bokföras som en för- stärkning av sänkan. Beredningen har tidigare föreslagit att berörda myndigheter genomför en strategisk planering av arbetet med att minska utsläppen från dessa marker, se avsnitt 8.5. Sannolikt finns även en potential att lagra in mer kol i mineral- jordar. I avsnitt 8.4 refereras en studie som visar att ökad vallodling har bidragit till ökat kolinnehål i jordarna i de flesta län i . Detta som en följd av att antalet hästar, och därmed behovet av vallodling, har ökat. Andra metoder som fram- hålls är plöjningsfri odling, ökad användning av mellangrödor, fler träd och buskar i jordbruksmark, kantzoner och betesmark samt nedbrukning av stabilt biokol.