sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — En översyn av överskottsmålet SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgiften att göra en översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (dir. 2015:63). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2015:130). Kommittén har antagit namnet (Fi 2015:06). Kommitténs ordförande har varit , vd och koncernchef för . Följande personer har varit ledamöter i kommittén: riksdagsledamoten , tidigare riksdags- ledamoten , riksdagsledamoten , riks- dagsledamoten , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , riksdagsleda- moten , riksdagsledamoten och riks- dagsledamoten . lämnade sitt uppdrag som ledamot i kommittén, och i stället förordnades riksdagsledamoten . lämnade sitt uppdrag som ledamot i kommittén och i stället förordnades riksdagsledamoten . Följande personer har bistått kommittén som experter : professor emeritus , prognoschef , seniore rådgivaren , departements- råd , föredraganden vid finansutskottet och analyschef . har varit huvudsekreterare, och sekreterare i kommittén. Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande En översyn av överskottsmålet (SOU 2016:67). Kommitténs arbete är därmed slut- fört. Kommitténs uppdrag och arbete ................................. Det finanspolitiska ramverket...................................... Det nationella finanspolitiska ramverket .............................. Överskottsmålet för offentlig sektor ..................... 2.1.2Utgiftstaket för staten och Det kommunala balanskravet ................................. Den statliga budgetprocessen ................................. 2.1.5Granskning av oberoende finanspolitiska 2.2 Det finanspolitiska ramverket på EU-nivå............................ 2.2.1Regler i stabilitets- och tillväxtpaktens 2.2.2Regler i stabilitets- och tillväxtpaktens 2.2.3EU:s direktiv om krav på nationella Vad menas med finanspolitisk hållbarhet? Olika definitioner av hållbarhet............................................. 3.2Motiven bakom överskottsmålet visar olika aspekter av Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan Framväxten av dagens finanspolitiska ramverk .................... 4.2Sveriges ekonomi och offentliga finanser från slutet av Tillväxt och sysselsättning...................................... De offentliga finansernas utveckling ..................... 4.3 I vilken mån har de finanspolitiska reglerna följts?.............. 4.3.1Uppföljning av överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet ........................... 4.3.2Uppföljning av stabilitets- och tillväxtpaktens 4.4 Finanspolitikens hållbarhet.................................................... 4.4.1Bedömningar av finanspolitikens hållbarhet 4.4.2Regeringens syn på hur överskottsmålet bidrar 4.5Forskning och tidigare utvärderingar om ramverkets Vad säger forskningen?........................................... Extern granskning av ramverket .......................... 4.5.3Utvärderingar av ramverket av riksdag och 4.6 Kommitténs överväganden .................................................. Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler ... Finanspolitiska regler för att motverka underskott............ Utvecklingen av regelverket inom EU ................................ Omfattande reformer av stabilitets- och tillväxtpakten 2005 och 2011 ................................ 5.2.2Finanspakten och förstärkt styrning av 5.2.3 Hur har EU:s finanspolitiska regler fungerat? 5.3En jämförelse av nationella finanspolitiska regler i några 5.4Empirisk forskning om vad som utmärker effektiva Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket? 6.1Sambanden mellan överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet ................................................ 6.1.1De finanspolitiska målen definieras i olika 6.1.2Trots olikheter i definitionen finns starka 6.2 Överskottsmålet och ålderspensionssystemet .................... 6.2.2Sambandet mellan sparandet i staten och sparandet i pensionssystemet................................ Argument för och emot att Överskottsmålet och budgetprocessen ............................... Överskottsmålet och budgetutrymmet ............... Beslutsformen vid ett ändrat överskottsmål ........ Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå .............................................. bedömningar av överskottsmålets nivå ................ 7.2Offentliga finanser och svensk ekonomi vid olika nivåer Antaganden bakom analysen................................ 7.2.2Effekter på primärt sparande och 7.2.3Sparandet i ålderspensionssystemet och 7.2.4Effekter på den offentliga sektorns finansiella Effekter på sysselsättning och tillväxt ................. Vad är en lämplig skuldnivå? Finns det en övre gräns för skulden? Finns det en nedre gräns för skulden? Osäkerhet, chocker och implicita åtaganden ...... En ändrad målnivå och motiven till överskottsmålet ......... 7.4.1Konsekvenser för långsiktig hållbarhet, generationsfördelning och effektivitet ................ Förhållandet mellan ränta, tillväxt och kompletteras med ett skuldankare ............. Hur följs den offentliga skulden upp ? Vad vill man uppnå med en skuldregel? Direkt länk till hållbarhet ..................................... Potentiella nackdelar med en skuldregel ............. Hur kan en skuldregel utformas? Vilket skuldmått är lämpligast?............................ Skuldtak eller skuldmål? Skulden påverkas av fler faktorer än sparandet ... Andra sätt att motverka en för hög skuld............ Förstärkt uppföljning och utvärdering av 9.1Nuvarande ordning för uppföljning och utvärdering av Budgetlagens krav på regeringens uppföljning .... Ändringsbudget under löpande budgetår ............ Årsredovisningen för staten.................................. uppföljning och utvärdering ............. 9.2 Oberoende finanspolitiska institutioners granskning ........ Övriga myndigheters granskning ......................... 9.3 i internationell belysning .................. Rådens organisation och uppgifter....................... Rådens storlek och sammansättning .................... Organisatorisk ställning och oberoende .............. 9.4Områden där uppföljningen av överskottsmålet kan Kritiken mot en otydlig uppföljning .................... 9.4.3Definitionen av målavvikelse och planen för 9.4.4Finanspolitiska rådets roll i uppföljningen av Ramverksskrivelsen som bedömningsnorm ........ 9.5 Kommitténs överväganden................................................... En återkommande översyn av överskottsmålet ............. bedömningar om behovet av en återkommande 10.1.1 Hur har en återkommande översyn 10.1.2 Hur ofta bör en översyn göras? Hantering av vissa förslag med budgetpåverkan i 11.1.1 Lagstiftning med budgetpåverkan i 11.1.2 Budgetrelaterade tillkännagivanden ..................... 11.1.3 Förslag väckta utanför den ordinarie Alternativa lösningar och konsekvenserna av ingen Ekonomiska konsekvenser av förslagen.............................. Andra konsekvenser av förslagen ........................................ Förhållandet till medlemskap i Förslagets konsekvenser för företag och andra enskilda ... Bilaga 3 Politisk överenskommelse ............................... Bilaga 4 Finanspolitiska regler i tio länder ................................ Bilaga 5 Det finanspolitiska ramverket på EU-nivå.................. I finns en bred politisk uppslutning bakom det finans- politiska ramverket. Denna samsyn grundar sig på erfarenheterna från den djupa ekonomiska krisen i . Svensk ekonomi befann sig då i en allvarlig situation med mycket stora underskott i de offentliga finanserna och med en snabbt ökande offentlig skuld. Under budgetsaneringen infördes ett över- skottsmål för den offentliga sektorns finansiella sparande och ett flerårigt utgiftstak för statens och pensionssystemets utgifter. Genomgripande förändringar gjordes i statens budgetprocess för att stärka budgetdisciplinen. Det finanspolitiska ramverket och den breda politiska uppslutningen bakom det har bidragit till en gynn- sam utveckling av ekonomi och offentliga finanser. Den parlamentariska föreslår nu mindre förändringar i ramverket. Överskottsmålet för den offentliga sektorns finansiella sparande behålls, men dagens målnivå om en procent ändras till en tredje- dels procent av BNP över en konjunkturcykel. Detta gäller och tills vidare. Ramverket kompletteras med ett skuldankare, dvs. ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastricht- skulden), på av BNP. Uppföljningen av överskottsmålet skärps genom en tydligare definition av en målavvikelse och plan för att återgå till målet vid avvikelse. tilldelas en tydligare roll i upp- följningen. Överskottsmålet gäller tills vidare men ses över varannan mandatperiod. Ett brett politiskt stöd för framtida förändringar av överskottsmålet bör eftersträvas. Tydliga principer fastställs för hur vissa förslag, som lagförslag med budgetpåverkan, hanteras i budgetprocess. Ett arbete med att lagreglera delar av principerna ska genomföras till 2018. Kommittén bedömer att dessa förslag ytterligare förstärker ram- verket. Även det faktum att det råder bred politisk enighet om de föreslagna förändringarna talar för ett fortsatt stort förtroende för ramverket och finanspolitiken. ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld har sjunkit från av BNP , till av BNP 2015. Om den offentliga sektorns finansiella tillgångar inkluderas var den offentliga sektorns nettoförmögenhet av BNP 2015, jämfört med en nettoskuld på av BNP knappt två decennier tidigare. Statsskulden och statens ränteutgifter har minskat kraftigt och förtroendet för finanspolitiken stärkts. I och med finanskris prövades ramverket och klarade som ett av få länder den djupa ekonomiska nedgången utan stora under- skott i det offentliga sparandet och med bibehållet högsta kredit- betyg. är tillsammans med och de enda EU-länder som aldrig varit föremål för underskottsförfarandet i stabilitets- och tillväxtpakten. Erfarenheter av finanspolitiska regler i EU och internationellt En internationell utblick visar att användningen av finanspolitiska regler har ökat kraftigt . Det gäller inte minst inom EU. Trots detta har den offentliga sektorns skuld som andel av BNP ökat märkbart i många länder sedan slutet av 1990- talet. Regelverket i EU:s har successivt reformerats och byggts på. Särskilt efter eurokrisen gjordes om- fattande förändringar för att stärka regelverket, då krisen visat att det fungerat mindre väl. En jämförelse av regelverken i tio länder visar att det är vanligt att länderna förändrar sina regler . De omfattande föränd- ringar av regelverken som många länder, framför allt inom EU, genomfört kan ses som ett försök att komma till rätta med den ökade skuldsättning som finanskrisen och eurokrisen medfört. regelverk har också successivt kommit att utgöra en mer integrerad del av de nationella ramverken i de med- lemsstater som omfattas av finanspakten. Det finns ett relativt omfattande stöd i internationell empirisk forskning för att finanspolitiska regler bidrar till att begränsa offentliga underskott och skulduppbyggnad. Effekter av finans- politiska regler måste emellertid ses som en del av ett institutionellt sammanhang. En effektiv regel eller kombination av regler ska ge utrymme för stabiliseringspolitik och ha en stark kopp- ling till offentligfinansiell hållbarhet, vilket vanligtvis mäts med skuldens nivå och utveckling i förhållande till BNP. tiders mål och regler är mer komplexa då de försöker kombinera hållbar- hetsmotivet med en större flexibilitet för att kunna hantera makro- ekonomiska störningar. Även om detta är önskvärt är dessa regler svårare att kommunicera och övervaka. I det sammanhanget ger forskningen stöd för att oberoende institutioner som finans- politiska råd spelar en viktig roll genom att de granskar och kom- menterar finanspolitiken och bidrar till att beslutsfattarna förklarar målavvikelser för allmänheten på ett trovärdigt sätt. Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till övriga delar av ramverket? Ett effektivt finanspolitiskt ramverk förutsätter att såväl ram- verkets olika delar som helheten fungerar väl. Överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet definieras i olika redovisningssystem och täcker olika delar av den offentliga sek- torn. Trots dessa olikheter i definition finns starka samband mellan målen. Dessa samband påverkas inte av att överskottsmålets nivå ändras. En ändrad nivå på överskottsmålet ställer emellertid krav på att sparandet inom framför allt staten på kort sikt anpassas till över- skottsmålets nya nivå. I budgetprocessen är överskottsmålet centralt för att bedöma budgetutrymmet för reformer. överskottsmål påverkar budgetutrymmet på kort och medellång sikt. Det är staten som har ansvar för att överskottsmålet nås, och som måste ta hänsyn till sparandet i övriga delar av offentlig sektor för att så ska bli fallet. En ändrad nivå på överskottsmålet kräver ingen lagändring, men innebär att en ny målnivå ska föreslås av regeringen i budgetpropo- sitionen och fastställas av i det s.k. rambeslutet i budget- processen. Trots att man kan argumentera för att ålderspensionssystemets regler gör systemet finansiellt hållbart, och att det därför inte skulle behöva omfattas av överskottsmålet, överväger enligt kommitténs uppfattning argumenten för att behålla nuvarande ordning. Att överskottsmålet omfattar hela den offentliga sektorns finansiella sparande bidrar till enkelhet och transparens och överensstämmer med de definitioner som används i . Överskottsmålet ändras till en tredjedels procent av BNP Förtroendet för ekonomi och offentliga finanser är högt, och har en gynnsam offentligfinansiell ställning jäm- fört med de flesta andra länder. Den offentliga bruttoskulden som andel av BNP har minskat kraftigt jämfört med när överskotts- målet infördes. kommer kostnadstrycket sannolikt att öka de närmaste decennierna till följd av demografiska föränd- ringar. Från att ha stått för större delen av överskotten i den offentliga sektorn sedan överskottsmålet infördes förväntas spa- randet i pensionssystemet bli lägre . Detta är en följd av förändringar i befolkningens ålderssammansättning och inte ett tecken på att systemet är underfinansierat. Det lägre spa- randet i pensionssystemet ökar sparkraven på staten vid ett oför- ändrat överskottsmål. Kommittén finner att denna utveckling talar för ett något lägre överskottsmål det närmaste decenniet. I betänkandet redogörs för konsekvenserna av fem alternativa målnivåer för det finansiella sparandet på mellan -0,och av BNP. Med rimliga antaganden om ränta och tillväxt leder alla dessa saldomål om de upprätthålls till att den offentliga skuldkvoten går mot en nivå som är långsiktigt hållbar. Det är en- ligt kommitténs bedömning svårt att säga att en målnivå i det inter- vall som här diskuteras är att föredra före en annan utifrån motiven om långsiktig hållbarhet, rättvisa mellan generationer och samhälls- ekonomisk effektivitet. Därmed har valet av målnivå kommit att handla om en avvägning mellan vilka säkerhetsmarginaler som bedöms behövas i en djup lågkonjunktur i förhållande till värdet av de högre utgifter och/eller lägre skatter som ett ändrat överskotts- mål innebär under . Kommitténs samlade bedömning är att överskottsmålet bör ändras till en tredjedels procent av BNP. Principen om att den offentliga sektorn i genomsnitt bör ha ett överskott i sparandet över konjunkturcykeln ligger därmed fast. Denna målnivå väntas leda till en nettoförmögenhet på av BNP, en statsskuld på av BNP och en offentlig bruttoskuld på av BNP på medellång sikt. Med detta över- skottsmål kommer således den offentliga bruttoskulden att fort- sätta sjunka, som nettoförmögenheten ökar något jäm- fört med dagens nivå. En offentlig bruttoskuldkvot på av BNP ger en betydande marginal till EU:s skuldgräns på och till de nivåer som identifierats som problematiska i internationella studier. Ett överskottsmål på en tredjedels procent av BNP bedöms vidare ge ett tillräckligt utrymme att hantera även en mer utdragen och djup lågkonjunktur på ett aktivt sätt utan att statens kreditvärdighet påverkas. krävs att stabiliseringspolitiken anpassas till de nya säkerhetsmarginalerna. Ett lägre sparande ökar vikten av att finans- politiken är i fas med konjunkturcykeln för att det offentliga spa- randet inte ska sjunka under EU:s gränsvärde i en djup lågkon- junktur. Den nya målnivån bör gälla och tills vidare, dvs. i nästa mandatperiod. Ett skuldankare för Maastrichtskulden på av BNP införs Kommittén anser att den offentliga skulden bör ges en mer fram- trädande roll i ramverket. Vi föreslår därför att ramverket kom- pletteras med ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoli- derade bruttoskuld, Maastrichtskulden, som tydliggör att skulden bör fortsätta att falla som andel av BNP på medellång sikt. på skuldankaret, dvs. den önskvärda nivån på Maastrichtskulden, sätts till av BNP, vilket är i överensstämmelse med det föreslagna överskottsmålet på en tredjedels procent av BNP. Denna överensstämmelse förutsätter att överskottsmålet uppnås över konjunkturcykeln. Med skuldankaret förstärks överskotts- målets och ramverkets koppling till finanspolitisk hållbarhet. Skuldankaret är inte ett operativt mål, utan ett riktmärke som tydligt uttrycker vad som är en önskvärd skuldnivå. Skuldankaret ska ses som ett komplement och inte som ett alternativ till över- skottsmålet. Överskottsmålet är tillsammans med utgiftstaket bättre lämpat som operativ styrvariabel i den årliga budgetproces- sen. Avvikelser från överskottsmålets nivå under enskilda år är inte ett problem förutsatt att målet för sparandet uppnås över kon- junkturcykeln. Problem uppstår först om systematiska avvikelser från överskottsmålet leder till oönskad skuldutveckling. Det är i det sammanhanget som ett skuldankare spelar en roll, eftersom det tydligt anger vad som är en önskvärd skuldnivå och om det offent- liga sparandet varit tillräckligt för att nå denna. Skuldankaret är i det perspektivet ett led i en skärpt uppföljning av överskottsmålet. Hur ska skuldankaret följas upp? Skuldankaret ska följas upp av regeringen i den ekonomiska vårpropositionen. Vårpropositionen behandlar de övergripande riktlinjerna för den ekonomiska politiken och har jämfört med budgetpropositionen ett mer långsiktigt fokus. Den innehåller bland annat bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, som har en direkt koppling till skuldnivån. Om skulden avviker med av BNP från skuld- ankaret ska regeringen lämna en särskild skrivelse till . Skrivelsen lämnas som vårpropositionen. I skrivelsen ska regeringen redogöra för vad som orsakat avvikelsen från skuld- ankaret och hur man avser att hantera denna. En rad faktorer kan göra att skulden utvecklas i en annan rikt- ning än den som förutsågs när överskottsmålet fastställdes, även om sparandet är i linje med överskottsmålet. Vi bedömer därför att det är rimligt med ett spann på av BNP för när rege- ringen ska vara skyldig att lämna en särskild skrivelse. Skrivelsen i samband med en avvikelse från skuldankaret ska behandlas av finansutskottet, som även kan hålla en offentlig ut- frågning med finansministern om skuldsituationen. Det finns i kommitténs förslag, utöver kravet på skrivelse till , ingen automatik i vad som händer vid en avvikelse från skuldankarets nivå. I stället är tanken att det ska vara förenat med en politisk kostnad att avvika från skuldankaret, om det inte finns goda skäl för detta. Härigenom åstadkoms en rimlig avvägning mellan ökat fokus på en långsiktigt hållbar skuldnivå och en hög grad av flexi- bilitet i utformningen av finanspolitiken. En transparent och oberoende uppföljning av skuldankaret är av central betydelse för att förklara orsaker till att skulden förändras och även motverka att skuldankaret resulterar i oönskade kort- siktiga åtgärder. ska följa upp skuldens ut- veckling i förhållande till skuldankaret, och analysera vilka faktorer som påverkat skulden. Skuldankaret bör spela en central roll vid den översyn av över- skottsmålet som kommittén föreslår ska genomföras varannan mandatperiod. Om skulden utvecklats på ett sätt som inte är för- enligt med skuldankaret kan detta motivera att överskottsmålet ändras. Genom översynen varannan mandatperiod bildas därmed en koppling mellan det operativa överskottsmålet, som är styrande i de årliga budgetbesluten, och skuldankaret. Skuldankaret gäller och fastställs av genom ett riktlinjebeslut Skuldankaret fastställs genom godkännande i form av ett riktlinjebeslut. I likhet med den föreslagna förändringen av överskottsmålet ska skuldankaret gälla tills vidare . Uppföljningen och utvärderingen av överskottsmålet skärps En viktig förutsättning för det finanspolitiska ramverkets trovär- dighet är att det följs upp på ett transparent och tydligt sätt. Externa granskare av finanspolitiken har återkommande pekat på att uppföljningen av överskottsmålet varit otydlig. processkommitténs förslag ändrades budgetlagen 2014 i syfte att stärka uppföljningen av överskottsmålet. Inom ramen för nuva- rande bestämmelser föreslår kommittén ytterligare steg mot ökad tydlighet. Förslagen syftar således inte till en omstöpning utan endast till en förstärkning av det nuvarande uppföljningssystemet. Definitionen av målavvikelse i ett framåtblickande perspektiv Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske om en målavvikelse konstateras. Enligt lagkommentaren ska analysen tydligt indikera en målavvikelse för att regeringens skyldighet ska gälla. För att göra den framåtblick- ande uppföljningen mer effektiv och klargöra innebörden av en målavvikelse i budgetlagens mening föreslår kommittén följande definition: En avvikelse från överskottsmålet föreligger om det strukturella spa- randet under det innevarande eller det närmast följande året, dvs. budgetåret, tydligt avviker från målnivån. En avvikelse bör tolkas symmetriskt och alltså gälla både positiva och negativa avvikelser från målnivån. Trots osäkerheten i bedöm- ningen av det strukturella sparandet bedömer kommittén att detta mått, beräknat enligt allmänt vedertagna metoder, är bäst lämpat för att bedöma om finanspolitiken är förenlig med överskottsmålet. Att målavvikelsen definieras utifrån det strukturella sparandet innevarande år och budgetåret betyder inte att det medelfristiga perspektivet i budgetprocessen tillmäts mindre vikt. Avgräns- ningen till i bedömningen av målavvikelsen tydliggör dock att det är i beslutet om budgeten som regering och riksdag i praktiken avgör om överskottsmålet nås. Genom att en målavvikelse definieras utifrån det strukturella sparandet åstadkoms en större överensstämmelse med uppfölj- ningen av det medelfristiga budgetmålet (MTO) på EU-nivå. Innebörden av att återgå till målet tydliggörs Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redogöra för hur spa- randet ska återgå till målet vid en målavvikelse. För att öka trovär- digheten och skärpan i en sådan återgångsplan tydliggörs att den ska vara tidssatt och normalt inledas budgetåret, dvs. påverka finanspolitiken i budgetförslaget . Om reger- ingen bedömer att en avvikelse inte kan korrigeras under det närm- ast följande budgetåret ska regeringens plan innehålla ett tydligt politiskt åtagande för det strukturella sparandet för året eller åren efter budgetåret.