sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Utredningen föreslår därför att statliga myndigheter rapporterar de kontakter och samråd som respektive myndighet har haft med det civila samhället inom ramen för sitt uppdrag och när så här bedömts relevant. Rapporte- ringen, som t.ex. kan ske i årsredovisningen, bör omfatta i vilken mån och i vilken omfattning som myndigheterna har samrått med civilsamhällets olika aktörer. Även en rapportering om innehållet i samråden bör övervägas. En rapporteringsskyldighet om samråd synliggör vikten av samråd och kan också bidra till att samråd också sker. Det är för utredningen svårt att generellt ange exakt vilka kontakter som ska redovisas i varje enskild myndighets fall men en riktlinje för rapporteringen är enligt utredningen att det är mer omfattande samråd som ska redovisas. Utredningens förslag innebär inte ett krav att redovisa t.ex. enskilda telefonkontakter. I detta sammanhang vill utredningen påpeka att alla statliga myndigheter inte har ett sådant uppdrag som innebär kontakt med det civila samhället. De myndigheter som gör bedömningen att det inte är relevant att ha kontakter med civilsamhället rapporterar endast denna bedömning. Utredningen anser vidare att det är viktigt att , som lagstiftare och folkets främsta företrädare i det demokratiska sy- stemet, informeras om myndigheternas samråd med civilsamhället. Därför föreslår utredningen att regeringen till ska rapportera om de kontakter och samråd som statliga myndigheter och har haft med det civila samhället. Rapporte- ringen kan t.ex. ske i budgetpropositionen eller i en särskild skrivelse. Enligt utredningen är offentliga aktörers kunskap om det civila samhället nära knutet till civilsamhällets möjlighet att vara röst- bärare. Genom en ökad kunskap om vilka delar av det civila sam- hälle som är verksamt inom ett sakområde kan t.ex. en myndighet eller en kommun göra medvetna urval där olika organisationer till- frågas från gång till gång. På så vis sprids möjligheten inom civil- samhället att, vid sidan av spontana yttranden, kunna påverka genom formella och transparenta påverkanskanaler. Utredningen återkommer till frågan om offentliga aktörers kunskap om civil- samhället längre fram i detta kapitel. Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället 4.1.5Vikten av strukturer för dialog och inflytande Bedömning: Den politiska ledningen bör delta inom ramen för befintlig struktur för dialog med det civila samhället på nationell nivå. Fortlöpande uppföljning av de åtgärder som parterna gör i samband med dialogen bör fortsatt säkerställas. Överenskommelseprocesser och andra modeller för struktu- rerade samtal bör användas för samverkan med det civila sam- hällets organisationer lokalt och regionalt. I de pågående eller planerade dialog- och överenskommelse- processerna bör kommuner och landsting också överväga att bjuda in nätverk och andra delar av civilsamhället som inte har en formaliserad juridisk form. Ett sätt att möjliggöra för det civila samhället att som röstbärare vara en viktig part i demokratin är genom tydliga strukturer för dialog och inflytande på olika nivåer i samhället och i olika sam- manhang. För detta finns det flera olika modeller som tillämpas på statlig, regional och lokal nivå. Ytterligare ett sätt att underlätta för civilsamhällets roll i demokratin handlar om att öka organisation- ernas möjlighet till talerätt vid laglighetsprövningar. I detta avsnitt behandlar utredningen dessa aspekter. Strukturer för dialog på nationell nivå På nationell nivå har formerna för dialog och samråd mellan reger- ingen och civilsamhället utvecklats . En kontinu- erlig dialog mellan regeringen och det civila samhällets organisa- tioner sker i ett partgemensamt forum. Partsgemensamt forum (PGF) träffas minst och behandlar gene- rella frågor om det civila samhällets villkor, möjligheter och ut- veckling samt dess roll för demokratin och människors delaktighet. Det är dialogen i sig som är syftet med forumet. Avsikten är att samtalen ska kunna bidra till att utveckla politikens arbete för att förbättra villkoren för civilsamhällets organisationer så att de kan ge röst åt människor, vara opinionsbildande och utföra service och tjänster för allmänheten (prop. 2009/10:55 och Partsgemensamt SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället forum, 2014, En dialog för att utveckla civilsamhällets villkor). Parts- gemensamt forum sammankallas och administreras av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och består av tjänstemän från och företrädare för civil- samhällesorganisationer. Med viss frekvens förekommer även politisk representation på mötena. Ett annat exempel på strukturerad dialog är det arbete som sker på det sociala området respektive integrationsområdet inom ramen för de nationella överenskommelserna mellan regeringen, idéburna organisationer inom respektive område och Kommuner och Landsting (SKL). Överenskommelserna föregicks av dialoger mellan regeringen och idéburna organisationer på respektive område (se kapitel 3). Arbetet med överenskommelserna genomförs av arbets- respektive styrgrupper där de tre parterna är representerade. har inlett ett arbete med att ta fram en ny samrådsmodell när det gäller specifika sakfrågor. Den modellen ska enligt uppgift komplettera befintliga samråds- modeller. Regionala och lokala strukturer för dialog Det finns även flera lokala och några regionala exempel på struktu- rerade former för dialog och inflytande, t.ex. i form av lokala och regionala dialogprocesser och överenskommelser. I avsnitt 5.3 redogör utredningen för utvecklingen av en mer långsiktig samverkan mellan kommunsektor och civilsamhället. Av redogörelsen i detta avsnitt framgår att det finns olika definitioner av vad en dialog re- spektive en överenskommelse är, men oavsett definition är trenden att förekomsten av dialoger och överenskommelser ökar på lokal och regional nivå. SKL bedriver ett arbete där man inspirerar och stödjer kommu- ner och landsting i arbetet med dialogprocesser och överenskom- melser, bl.a. genom nätverksträffar för förtroendevalda och tjäns- temän om strategisk samverkan med civilsamhället. Den nationella överenskommelsen på det sociala området har också ett uppdrag att stödja lokala och regionala dialog- och överenskommelseprocesser. Syftet med en överenskommelse är enligt den nationella överens- kommelsen på det sociala området att utgöra en plattform för fort- Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället satt dialog mellan parterna. Därmed intar dialog- och överens- kommelseprocesser enligt utredningen en central roll i den lokala och regionala strukturen för att möjliggöra civilsamhällets delta- gande och inflytande. MUCF har haft i uppdrag att fördela bidrag till idéburna organi- sationer med lokal förankring som tillsammans med kommuner och landsting ska stimulera framväxten av lokala och regionala överenskommelser med utgångspunkt i den nationella överens- kommelsen inom det sociala området. fördelade MUCF bidrag till nio organisationer. Av MUCF:s redovisning av uppdraget framgår att det finns några utmaningar, t.ex. att det varit svårt att förankra processen i den offentliga sektorn och att nå po- litiker. Det sistnämnda förklaras delvis av att projekten löpte över valet som i vissa fall resulterade i ny politisk styrning, men även arbetet att förmedla kunskap om den nationella överenskom- melsen har tagit mer tid än beräknat. I delrapporteringarna från de projekt som fått bidrag beskrivs dock flera konkreta resultat och MUCF gör bl.a. iakttagelsen att ju mer konkretiserad processen mot en överenskommelse är, desto större är möjligheten att komma fram till en överenskommelse som båda parter känner igen sig i (MUCF, 2015, Lokala och regionala överenskommelser. Redo- visning av bidragsgivning 2014). Andra modeller för dialog lokalt och regionalt Dialog- och överenskommelseprocesser innebär omfattande insat- ser i form av tid och resurser från såväl kommuner och landsting som civilsamhället. Även arbetet med att följa upp en undertecknad överenskommelse är resurskrävande. Mot den bakgrunden har SKL framfört att samarbete med civilsamhället genom modellen med lokala och regionala överenskommelser inte passar alla i kommun- sektorn. Det är därför angeläget att dialogen och samverkan med civilsamhället får utgå från behoven hos kommuner, landsting och civilsamhället. Lokalt och regionalt kan det, parallellt med eller i stället för överenskommelser, även finnas fasta rådsfunktioner som möjliggör återkommande dialog mellan kommunen/och delar av det civila samhällets organisationer i olika frågor. SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället t.ex. pensionärsråd, brukarråd och ungdomsråd. Kommuner och landsting kan också arbeta med olika former av medborgardialog, där även civilsamhällets organisationer kan involveras. På regional nivå sker även samråd och dialog inom ramen för den s.k. kultursamverkansmodellen. Kultursamverkansmodellen är en modell för fördelning av statsbidrag till regionala kulturverk- samheter som infördes . Inom modellen fördelas statliga bi- drag till regioner och landsting med utgångspunkt i en regional kulturplan. Av uppföljning framgår att alla regioner har rapporterat samverkan med kommuner och samråd med pro- fessionellt kulturliv och civilsamhälle, men också att formerna och omfattningen är varierande. Samrådet med civilsamhället framstår som minst omfattande. I 16 av länen har samråd med civilsamhället skett genom en årlig träff. De årliga träffarna har bestått dels av större öppna sammankomster, dels som enskilda träffar med vissa av civilsamhällets aktörer. I nio län rapporteras att uppdragsavtal eller överenskommelser upprättats med civilsamhället. handlar det om samråd med folkbildningsorganisationer, men i sex län rapporteras samråd med Ideell Kulturallians (, 2014, Kultursamverkansmodellen uppföljning 2013). Olika former av dialog kan också innebära insyn i offentliga be- slutsprocesser. Av MUCF:s uppföljning framgår att deltagande i råd, samverkansorgan, referensgrupp eller liknande på nivå är den vanligast förekommande kontakten som ideella före- ningar, organisationer samt religiösa föreningar och trossamfund har med offentliga aktörer på , regional och statlig nivå (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014). Olika sätt att bjuda in till dialog I avsnitt 4.1.4 har utredningen redogjort för hur inbjudan till na- påverkanskanaler sker, samt för civilsamhällets synpunkter i detta sammanhang. Utredningens besök i och kontakter med kommunsektorn visar också att det varierar vilka delar av civilsam- hället som kommuner och landsting samtalar med i de lokala och regionala dialog- och överenskommelseprocesserna. En utgångs- punkt kan t.ex. vara att bjuda in organisationer som finns i kom- Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället munens föreningsregister (eller motsvarande) eller de organisa- tioner som får bidrag från kommunen. Ett annat sätt som används är att beställa information från () över vilka organisationer med organisationsnummer som finns i kom- munen eller och sedan bjuda in dessa. Gemensamt för dessa tillvägagångssätt är att de inte inkluderar icke-formaliserade delar av civilsamhället, som nätverk, upprop och andra mer tillfäl- liga sammanslutningar. Genom att inkludera den icke-formaliserade delen av civilsam- hället kan det offentliga öka möjligheterna att fånga ett tillfälligt engagemang i t.ex. en fråga eller en stadsdel. är det svå- rare för det offentliga att avgöra huruvida beslut i t.ex. nätverk fattas på demokratiskt sätt, dvs. om nätverkets företrädare repre- senterar nätverket som helhet. Viljan att välja en formaliserad form som t.ex. ideell förening hos individer som vill engagera sig i en fråga kan också minska om även icke-formaliserade sammanslut- ningar bjuds in. Det kan i sin tur bidra till att minska förutsättning- arna till en långsiktighet i engagemanget, som en formell organi- sation kan bidra till. Behov av ramverk för dialogen Syftet med dialog mellan regeringen och de idéburna organisatio- nerna är att bredda och fördjupa beslutsunderlag och bidra till att skapa ömsesidig förståelse och förtroende. Relationen ska präglas av ansvar och ömsesidighet, utgå från båda parters förutsättningar och tillvarata båda sidors perspektiv och kompetens. För att ge bra förutsättningar för detta bör formerna för dialog vara öppna, åter- kommande och präglas av ett inkluderande förhållnings- och arbetssätt (prop. 2009/10:55, s. 56). Enligt utredningen kan detta utgöra en generell utgångspunkt för offentliga aktörers dialog med det civila samhället. När offent- liga aktörer på olika samhällsnivåer eller områden önskar en dialog med det civila samhället, allmänt eller i beredning av enskilda frågor, är det enligt utredningen viktigt med tydlighet kring för- hållningsreglerna för dialogen. Med en tydlighet vet såväl den of- fentliga aktören som företrädare för civilsamhället vad som gäller, och deltagare från civilsamhället kan också välja att avstå från att SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället medverka i den mån man anser att förutsättningarna för dialogen blir felaktiga. MUCF har utifrån sin uppföljning bl.a. pekat på ett generellt behov av att stärka offentliga aktörers dialog med aktörer i civilsamhället. Det handlar t.ex. om hur och när det civila sam- hället bör involveras i offentliga beslutsprocesser (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets vill- kor 2014). Enligt utredningen finns det även i detta sammanhang behov av att utgå från omständigheterna på lokal/regional nivå eller för en enskild statlig myndighet när förutsättningarna som ska gälla för en given dialogsituation bestäms. Liknande frågeställningar har belysts i forskning som handlar om organisationers roll som samtalspartner eller åsiktsleverantör. Utgångspunkten är att ett vitalt föreningsliv möjliggör att viktiga beslut blir belysta ur olika perspektiv i en fungerande samtalsdemo- krati. Därmed blir det väsentligt att de som deltar i dialogen inför beslutet samtalar om de alternativ som övervägs och öppet motive- rar för varandra varför ett av alternativen är bättre. Lika viktigt är att lyssna till andra deltagares argument och bemöta dem med re- spekt. Däremot finns inga krav på att de olika parterna behöver hålla med varandra (”– samtals- partner eller åsiktsleverantör?” i m.fl. [red, 2008] Samtalets mekanismer). Utredningen ser ett behov av att önskemålen om dialog åtföljs av genomtänkta förhållningsregler för dialogen, ett slags ramverk. Utan gemensamma utgångspunkter riskerar de i dialogen ingående parterna ha olika uppfattning av vad som ska uppnås (se avsnitt 5.3.3). Förhållningsreglerna bör enligt utredningen syfta till goda förutsättningar för dialogen mellan en offentlig aktör och det civila samhället som berörs. Därför är det viktigt med ett tydligt syfte för dialogen och som offentlig part bör man klargöra varför en dialog med det civila samhället önskas. Är det t.ex. för att bereda en specifik fråga, gemensamt lösa ett problem, komma överens om en gemensam ståndpunkt eller överbrygga eventuella legitimitets- brister? Syftet med dialogen ger vägledning till när i processen dia- logen bör äga rum, men även till om inbjudan gäller för ett enskilt tillfälle eller om inbjudan avser en regelbunden och återkommande dialog mellan den offentliga aktören och civilsamhället. Syftet kan också ge vägledning till vilka aktörer i civilsamhället som bör bjudas in i syfte att ge en bredd i dialogen. Som inbjudande part bör Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället den offentliga aktören vara medveten om att civilsamhällets aktörer representerar olika intressen och kommer att delta i dialogen uti- från olika målsättningar. Därmed kan det finnas behov av att den offentliga aktören inför en dialog reflekterar över hur eventuella olika intressen ska vägas samman i den mån syftet med dialogen är att ge ett beslutsunderlag i en särskild fråga. Utredningen om en kommunallag för framtiden föreslår ökad möjlighet till laglighetsprövning Utredningen ska enligt dir. 2014:40 särskilt beakta förslag från bl.a. Utredningen om en kommunallag för framtiden. Utredningen om en kommunallag för framtiden har lämnat förslag som kan bli en del i en framtida struktur för inflytande. Denna utredning har bl.a. föreslagit förändringar i laglighetsprövningen (En kommunallag för framtiden, SOU 2015:24, kapitel 14). Laglighetsprövning syftar till att kommun- eller landstingsmedlemmar ska kunna kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Prövningen har karaktären av en allmän medborgarkontroll och utgör en viktig del i det kommunaldemokratiska systemet. Talerätt har endast kommun- och landstingsmedlemmar. Utredningen om en kommunallag för framtiden gör bedömningen att kopplingen mellan medlemskap i en kommun eller ett landsting och rätten att överklaga kommunala beslut bör behållas. Utredningen bedömer vidare att de ideella föreningar som har en tydlig geografisk förankring i kommunen eller bör kunna vara medlemmar. Utredningen föreslår också att en ideell förening ska vara medlem i kommun och i landsting, om föreningens styrelse har säte i kommunen eller i eller om föreningen bedriver verksamhet där (SOU 2015:24, avsnitt 14.11.7). Med medlemskapet tillkommer en talerätt, dvs. ideella föreningar som är medlem i en kommun eller ett landsting får rätt att överklaga kommunala beslut genom laglighetsprövning. Det är något som till viss del redan sker , i och med att företrädare för föreningar överklagar, men då i rollen som privatperson. Utredningen om en kommunallag för framtiden menar dock att det inte är rimligt att enskilda privatpersoner måste överklaga, när det handlar om en fråga som en ideell förening vill överklaga. SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Utredningen för ett stärkt civilsamhälle anser att det förslag som Utredningen om en kommunallag för framtiden lagt om en ökad möjlighet till talerätt i laglighetsprövningar för ideella före- ningar som är medlem i en kommun eller ett landsting är ett sätt att stärka dessa organisationers roll i demokratin. Utredningens be- dömning utgår från ett strikt civilsamhällesperspektiv. Förslagen i SOU 2015:24 har remitterats och arbetet med att sammanställa remissvaren pågick , varför utredningen inte har haft möjlighet att ta del av remissinstansernas synpunkter på detta förslag. Förslag Demokratiutredning om förebättrade förutsättningar att framföra synpunkter inför vissa beslut Ytterligare ett exempel på en möjlig framtida struktur för infly- tande är Demokratiutrednings föreslag om att fullmäktige ska verka för att medlemmarna i kommunen eller i har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut av särskild vikt (Låt fler forma framtiden!, SOU 2016:5, avsnitt 11.5.1). gör bedömningen att förslaget om att verka för att medlemmarna ska ha förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter innebär ett krav när det gäller beredningen av ärenden inför beslut av särskild vikt. Av betänkandet framgår att samtliga medlemmar i t.ex. en kommun ska få del av denna utökade möjlighet. Det innebär att förslaget t.ex. omfattar barn, unga och utländska medborgare men även juridiska personer som företag och ideella föreningar. Enligt är förenings- livet av särskild betydelse att inkludera i en samrådsprocess. Det är genom att organisera sig och gå samman i medborgarsammanslut- ningar som enskilda kan få en röststyrka. Ideella föreningar har dessutom ofta särskild kunskap som kan vara värdefull för kom- munerna och landstingen (SOU 2016:5, avsnitt 11.5.2). Enligt Utredningen för ett stärkt civilsamhälle är Demokratiut- redningens förslag något som kan bidra till att stärka det civila samhällets roll i den kommunala och landstingskommunala demo- kratin. talar vidare om vikten av lokal och regional anpassning genom att fullmäktige bör anta riktlinjer eller principer för hur samråd och medborgardialoger ska genomföras (SOU 2016:5, avsnitt 11.5.3). Därmed finns det, enligt Utred- Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället ningen för ett stärkt civilsamhälle, möjligheter att utifrån den lo- kala och regionala kunskapen om civilsamhällets sammansättning kunna omfatta flera delar av civilsamhället i riktlinjerna för detta arbete. Utredningens överväganden och slutsatser En bärande del i politiken för det civila samhället är dialogen mellan det offentliga och det civila samhället, något som t.ex. åter- speglas av att politiken ska följas upp bl.a. utifrån principen om dialog (se avsnitt 3.3.1). Utredningen konstaterar att det nationellt finns olika formella strukturer för dialog och samråd mellan civil- samhället och företrädare för regeringen och . Utredningen konstaterar också att lokala och regionala dialogpro- cesser och överenskommelser med det civila samhället har ökat i antal , parallellt med andra lokala och regionala fo- rum för dialog och inflytande. Även statliga myndigheter har inom sina uppdrag kontakter och samråd med det civila samhället, även om det inte finns några sammanställningar över omfattningen eller inriktningen på dessa kontakter. Utredningen konstaterar att de strukturer som finns för dialog mellan offentliga parter och civil- samhället på olika nivåer är positiva för civilsamhällets roll i demo- kratin. Utredningen anser därför att överenskommelseprocesser och andra modeller för strukturerade samtal bör användas för sam- verkan med det civila samhällets organisationer även lokalt och regionalt. För att dialogen och samtalet ska få goda förutsättningar är det enligt utredningen viktigt med tydlighet kring vad dialogen handlar om och syftar till. Det är också viktigt att tydliggöra sam- talets roll i relation till beslutsfattande och vad som förväntas av de delar av civilsamhället som deltar. Ett sätt att ge dialogen bättre förutsättningar är att i förväg ge dialogen ramar och tydliggöra förväntningarna på dialogens syfte och sammanhang. På nationell nivå vill utredningen vidare understryka vikten av att den politiska ledningen deltar i dialogen med civilsamhället och att åtaganden följs upp. Därför gör utredningen bedömningen att den politiska ledningen bör delta inom ramen för befintlig struktur för dialog med det civila samhället på nationell nivå. Genom att delta visar den politiska ledningen den vikt som dialogforumet SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Det kan i sin tur bidra till ökad legitimitet för dialogen. På nationell nivå finns också en struktur för att följa det arbete som görs utifrån de nationella överenskommelserna. Det är något som utredningen ser som positivt. Mot den bakgrunden bedömer ut- redningen att den fortlöpande uppföljningen av de åtgärder som parterna gör i samband med dialogen bör säkerställas även fram- över. Utredningen har ovan redogjort för olika tillvägagångssätt att bjuda in till dialog och samråd. Enligt utredningen finns det inget skäl att förorda en viss modell för hur regeringen, statliga myndig- heter, kommuner och landsting bjuder in till dialog och samråd. Såväl nationellt som regionalt och lokalt anser utredningen att be- hovet och syftet med dialogen eller samrådet i det enskilda fallet bör styra vilka aktörer som deltar i möten, samtal och processer. Däremot vill utredningen av flera skäl understryka behovet av bredd i inbjudan.