sou · H4B338 · 2016-05-16 00:00:00 — grupper av elever, kan skapa förutsättningar för analys av olika elevgruppers behov och ge underlag för åtgärder. (2015a) pekar också på bristen på uppgifter om lärares och rektorers bakgrund, anställningsförhållanden och deltagande i aktiviteter för professionell utveckling. Kommissionens bedömning: Baskunskaperna läsa, skriva och räkna har länge varit i fokus för olika satsningar från staten och även från olika huvudmän. Det framstår dock som oklart vilka effekterna har blivit av de olika insatserna. Program för ”literacy” och ”numeracy” i andra länder tycks haft avsevärda effekter. Det behövs en analys av svenska och internationella program och erfarenheter, inklusive de pågående läs- och matematiklyften, för att bedöma hur insatserna kan stärkas. Analysen kan till exempel genomföras av internationella experter. Regeringen gav 2015 i uppdrag att ta fram och genomföra nationella skolutvecklingsprogram (U2015/03844/S). Genom uppdraget har det skapats förutsättningar till bredare och mer långsiktiga nationella skolutvecklingsinsatser än vad som tidigare i regel varit möjligt. Kommissionen anser detta vara en riktig förändring och föreslår att verksamheten successivt byggs ut. Programmen bör i hög grad nätbaseras. Kommissionen vill dock starkare än vad regeringen gör i sin uppdragsbeskrivning understryka vikten av professionens aktiva deltagande i utveckling och genomförande av programmen. Som betonas i avsnitt 6.4 är det viktigt att dessa program vilar på forskningsbaserad kunskap om vad som bidrar till förbättrad kvalitet i undervisningen och till att stärka elevernas lärande samt att de följs upp och utvärderas. Ett område som kommissionen särskilt vill betona är det systematiska kvalitetsarbetet utifrån elevernas kunskapsresultat. Bland annat bör skolorna få tillgång till verktyg för hur man systematiskt kan arbeta med avstämningar och prognoser för elevers kunskapsutveckling, så att adekvata och effektiva åtgärder tidigt kan sättas in för olika elevgruppers behov. Ansvarsfördelning, styrning och stöd Baskunskaperna läsa, skriva och räkna har länge varit i fokus för olika satsningar från staten och även från olika huvudmän. Elevernas resultat har dock ännu inte förbättrats utan fortsatt att falla. Det framstår som oklart vilka effekterna har blivit av de olika insatserna. Program för ”literacy” och ”numeracy” i andra länder tycks däremot haft avsevärda effekter. Kommissionen anser att det behövs en analys av svenska och internationella program och erfarenheter, inklusive de pågående läs- och matematiklyften, för att bedöma hur insatserna kan stärkas. Analysen kan till exempel genomföras av internationella experter. Kommissionen anser att en regional statlig stödorganisation (jfr. avsnitt 5.2) som också kan engagera högskolor och resurspersoner på skolorna, t.ex. bland rektorer, lektorer och förstelärare, i stabila samarbeten, skulle underlätta ett effektivt genomförande av nationella skolutvecklingsprogram, liksom riktade stödinsatser (se avsnitt 8.5). 5.9Systematisk försöksverksamhet till grund för nationell skolutveckling och reformer Kommissionens bedömning: En ökning bör ske av systematisk försöksverksamhet i skolan, i syfte att prova nya idéer i liten skala och utvärdera effekterna innan dessa sprids nationellt eller utgör underlag för nationella reformer. Frågan om datatillgång behöver beaktas i samband med att försöksverksamhet introduceras. Systematisk försöksverksamhet, dvs. försöksverksamheter som genomförs på ett systematiskt sätt och som möjliggör en trovärdig utvärdering, syftar till att prova nya idéer i liten skala och utvärdera effekterna innan dessa sprids nationellt eller utgör underlag för nationella reformer. Systematisk försöksverksamhet kan därför vara ett viktigt verktyg för skolutveckling, dels för att åtgärder som visar sig effektiva kan nå en bred spridning och dels – och minst lika viktigt – att ineffektiva åtgärder kan hindras från att nå en sådan spridning. I finns positiva exempel på försöksverksamhet i skolan men kommissionen bedömer att det inte sker i Ansvarsfördelning, styrning och stöd tillräcklig omfattning och att den dessutom sällan är systematisk.2 Det manifesteras bland annat i att svensk skolforskning innehåller ytterst få så kallade effektstudier, dvs. studier där en viss insats, åtgärd eller metod utvärderas.3 Den blygsamma förekomsten av systematiserad försöksverksamhet i den svenska skolan med åtföljande utvärderingar gör att forskningsunderlag för reformer, i de fall sådana underlag efterfrågas, får hämtas från internationella exempel. Eftersom olika länders skolsystem skiljer sig åt i en rad dimensioner kan det vara problematiskt att direkt överföra internationella erfarenheter till svenska förhållanden. Kommissionen anser att det finns goda skäl att överväga handlingsalternativ för att främja en ökning av försöksverksamheten i skolan. Det överordnade syftet med all försöksverksamhet ska vara att främja elevernas möjlighet till en god utbildning. Etiska överväganden vid genomförandet av försöksverksamhet är väsentliga. En särskild form av försöksverksamhet är att generella reformer, så långt det är möjligt, införs gradvis, vilket gör att det uppstår systematisk, geografisk och tidsmässig variation i vilka elever som möter vilka typer av åtgärder. Ett sådant förfarande skulle möjliggöra att i efterhand utvärdera effekterna av de kontrollerade experiment som uppstår. En nödvändig förutsättning för att trovärdigt kunna utvärdera olika former av försöksverksamhet är en rik och detaljerad datatillgång. har relativt god tillgång till data, men det finns ändå tydliga förbättringsområden. Frågan om datatillgång behöver beaktas i samband med att försöksverksamhet introduceras. En annan förutsättning för en lyckad användning av försöksverksamhet är att beslutsfattare har tillräckligt tålamod att vänta ut utvärderingar innan nya förändringar genomförs. 2Ett alternativt synsätt är att den omfattande variation i arbetssätt som sannolikt finns i skolan i sig utgör en form av försöksverksamhet, som det dock inte utvinns systematiserad kunskap ifrån. I praktiken innebär det att vi utsätter elever för osystematiserad försöksverksamhet som i sämsta fall, om än oavsiktligen, är direkt skadliga för eleverna (, 2012). 3Detta åskådliggörs kanske tydligast genom konstaterandet av (2011) att bland de 800metastudier och över 50 000 studier som meta-metastudien (2009) baserar sig på, inte finns en enda svensk studie. Nedan presenteras bedömningar gällande behovet av åtgärder för att stärka skolans kompetensförsörjning. Kommissionens konkreta förslag inom området redovisas i slutbetänkandet. 6.1Kraftfulla insatser för att öka antalet behöriga lärare Kommissionens bedömning: Det behöver vidtas kraftfulla åtgärder för att komma till rätta med den akuta bristen på behöriga lärare. Vissa akuta åtgärder kan vidtas såsom att förbättra de ekonomiska incitamenten, eller villkoren för behörighetsgivande och behörighetskompletterande utbildning. Vidare kan incitament skapas som förmår lärare som varit verksamma inom skolan att återvända till yrket. På är det avgörande att läraryrket stärks och blir mer attraktivt. Undervisning av hög kvalitet är avgörande för att skolans mål ska kunna förverkligas. Den nuvarande lärarbristen är ytterst allvarlig och prognoser visar att lärare är en av de yrkesgrupper där det väntas råda störst brist de kommande decennierna (se t.ex. Skolinspektionen 2015b; UKÄ 2016). Antalet lärare som examineras behöver näst intill fördubblas jämfört med dagens nivåer för att täcka behovet av olika lärarkategorier. Ett problem är också att verksamma lärare väljer att lämna yrket. Det finns vidare betydande problem med skolledarförsörjningen i flera av landets kommuner. Det råder svårigheter att rekrytera rektorer och att få verksamma rektorer att stanna kvar i yrket. Bristen på lärare med adekvat utbildning och kompetens medför stora problem för många skolhuvudmän och skolor, och negativa konsekvenser för de elever som inte får en så bra utbildning som de har rätt till. Den stora tillströmningen av nyanlända elever har skärpt ett redan allvarligt läge. Som redan framhållits i kapitel 2 ser kommissionen en stor risk för att förutsättningarna för att vända resultatutvecklingen i skolan starkt kommer att försämras om inte lärarbristen hanteras på ett resolut sätt från statsmakterna och huvudmännen. Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder för att öka antalet behöriga lärare. Det handlar t.ex. om införandet av ett s.k. snabbspår där lärare med utländsk lärarexamen snabbare ska kunna etableras på den svenska arbetsmarknaden genom att man skyndar på processen för validering av kompetens samt vidareutbildning. Det finns förslag om att utvidga denna satsning så att även nyanlända akademikers kompetens och yrkeserfarenhet från skola och förskola ska kunna tas tillvara för att de ska kunna bli yrkesverksamma som behöriga lärare inom det svenska skolväsendet (SOU 2016:35). En försöksverksamhet har föreslagits där personer med relevanta ämneskunskaper får bedriva undervisning i ämnen där det råder brist på legitimerade och behöriga lärare, som de läser en kompletterande pedagogisk utbildning (prop. 2015/16:23). En annan åtgärd är en femårig satsning på en särskild kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen för personer med forskarexamen, där den som genomgår utbildningen ska kunna få en statlig ersättning i form av ett utbildningsbidrag (U2015/05012/UH).1 Som en del av satsningen på att öka läraryrkets attraktivitet har regeringen även initierat det s.k. Lärarlönelyftet (prop. 2015/16:1) som innebär att statliga medel tillförs för höjda löner till vissa lärare, utöver ordinarie lönerevision, i syfte att premiera skicklighet och utveckling i yrket. har karriärtjänsterna för lärare (prop. 2012/13:136) bidragit till högre löner.2 1Det finns kortare kompletterande lärarutbildningar för personer som redan har högskolestudier inom ämnen som finns i skolan (SFS 2011:686). Regeringen har även enligt förordningen (2013:60) fattat beslut om statsbidrag för behörighetsgivande utbildning för lärare i yrkesämnen; utbildning enligt förordningen (2011:689) om vidareutbildning av erfarna lärare () som saknar lärarexamen. För att ge personer med en utländsk lärarexamen möjlighet till kompletterande utbildning pågår en satsning på utländska lärares vidareutbildning (). 2Införandet av karriärtjänster för lärare (förstelärare och lektorer) syftar till att göra yrket mer attraktivt och säkra god undervisning för elever. Huvudmannen får statsbidrag för att betala ut i mer i lön till varje förstelärare och till varje lektor. Regeringen har även initierat en utbyggnad av antalet utbildningsplatser inom lärarutbildningarna (prop. 2015/16:1). Dessa initiativ och förslag är bra både för berörda individer och för skolan i stort. De löser dock varken de akuta eller långsiktiga problemen med brist på lärare och rektorer i landet. Kommissionen ser därför behov av ytterligare åtgärder. Det bör övervägas att skapa bättre tillgång till behörighetsgivande utbildningar vid sidan av de reguljära lärarprogrammen. Till exempel kan fler varianter skapas på den kompletterande pedagogiska utbildningen (KPU). Vidareutbildning inom det så kallade (Vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar examen) kan öppnas för fler grupper. Även behörighetskompletterande utbildningar kan utvecklas. Möjligheterna till validering och distansstudier kan förbättras. Kommissionen anser att de ekonomiska incitamenten och villkoren för behörighetsgivande utbildning behöver förbättras. Det kan t.ex. handla om att skapa gynnsamma villkor för studiefinansiering för lärarstuderande i form av stipendier, avskrivning av delar av studielån eller en bonus efter examen. Staten skulle även, till exempel genom förbättrade villkor för att kombinera arbete och studier, kunna underlätta ekonomiskt för huvudmännens fortbildning av yrkesverksamma lärare och andra personalgrupper som arbetar i skolorna men saknar behörighet och legitimation. Ytterligare en åtgärd kan vara att skapa ekonomiska incitament för lärare som varit verksamma inom skolan att återvända till yrket. Att vidta denna form av åtgärder för enskilda yrkes- och studentkategorier kan naturligtvis uppfattas som kontroversiellt, exempelvis eftersom det finns bristyrken även inom andra områden. Det är dock kommissionens bestämda uppfattning att det behövs extraordinära åtgärder för att säkra kompetensförsörjningen för svensk skola i detta bekymmersamma läge. Kommissionen avser att återkomma till frågan om incitamentsmodeller och andra åtgärder för att komma till rätta med den akuta bristen på behöriga lärare i slutbetänkandet. 6.2Lärarutbildningarna behöver stärkas avseende resurser, kvalitet och rekrytering av studenter Kommissionens bedömning: Tilldelningen av ekonomiska resurser till utbildningarna behöver ses över liksom även kompetensförsörjningen för lärarutbildningarna samt utbildningarnas forskningsanknytning. Ökade ekonomiska resurser möjliggör att den undervisningstid som erbjuds lärarstudenterna också motsvarar det behov som finns av metodiklektioner, tillämpningsövningar av olika slag, praktisk träning och möjligheter till reflektion om erfarenheter från de verksamhetsförlagda delarna av utbildningen. Därutöver är det angeläget att vidta åtgärder för att stärka rekryteringen av studenter, vad avser antalet sökande till utbildningarna liksom insatser som syftar till att studenterna ska ha bättre förkunskaper. En undervisning av hög kvalitet måste grundläggas i lärarutbildningarna. Svensk lärarutbildning har reformerats ett flertal gånger under (SOU 2008:109). I direktivet till utredningen inför de nu gällande lärarutbildningarna (dir. 2007:103) påtalades en rad kvalitetsbrister relaterade till den tidigare lärarutbildningens innehåll och struktur. Kritiken gällde bland annat bristande vetenskaplig grund, för stor valfrihet för de studerande och att viktiga kunskapsområden saknades. Inför den senaste reformen 2011 konstaterades betydelsen av en långsiktigt hållbar lärarutbildning, som inte behöver reformeras i samma takt som skett historiskt sett. Kommissionen delar denna uppfattning. Det är dock viktigt att de olika lärarutbildningarna som startade utvärderas avseende både struktur och innehåll. Det är angeläget att lärarstudenterna får goda kunskaper och färdigheter och är väl förberedda inför sitt yrkesliv. Lärarutbildningarnas kvalitet kommer att utvärderas av () . Kommissionen förutsätter att eventuella förbättringsåtgärder genomförs mot bakgrund av utvärderingens resultat. Kommissionen vill understryka att lärarnas undervisningsskicklighet är avgörande för en positiv utveckling i svensk skola och ser det som önskvärt att ämnesdidaktiken3 stärks som kärnämne i lärarutbildningarna. Ett flertal tidigare rapporter har påvisat brister i den verksamhetsförlagda utbildningen (VFU)4 inom den tidigare lärarutbildningen (2008; 2008). UKÄ fick 2014 i uppdrag av regeringen att genomföra en särskild uppföljning av den verksamhetsförlagda utbildningen (U2014/3010/UH). Av uppföljningen framgår att lärosätena har lagt ner betydande resurser på att kvalitetssäkra den verksamhetsförlagda delen av utbildningen och att den överlag fungerar betydligt bättre nu än vad tidigare granskningar och uppföljningar har visat (UKÄ 2015). Uppföljningen visar dock att en del problem kvarstår, t.ex. att en hög andel av VFU- handledarna saknar handledarutbildning. Betydelsen av en väl fungerande VFU, utbildning av VFU-handledare samt att examinationen av VFU:n måste vara tydlig och rättssäker betonades av den utredning som föregick de lärarutbildningar som startade (SOU 2008:109). Regeringen initierade 2013 en försöksverksamhet med s.k. övningsskolor (U2013/4305/S, SFS 2014:2). Försöksverksamheten syftar till att höja kvaliteten i den verksamhetsförlagda utbildningen. Det övergripande målet är att stärka lärarstudenternas förberedelse inför sitt yrkesutövande genom ett närmare samarbete mellan lärosätena och de skolor vid vilka studenterna genomför de verksamhetsförlagda delarna av utbildningen. Försöksverksamheten sträcker sig över perioden –2019 och följs upp av UKÄ inom ramen för sitt uppdrag med uppföljning av VFU. Kommissionen förutsätter att det påbörjade arbetet med att förbättra den verksamhetsförlagda utbildningen inom lärarutbildningarna kommer att fortsätta. Det finns ett antal åtgärder som kommissionen dock redan nu ser som angelägna för att kvaliteten vid landets lärarutbildningar 3Begreppet didaktik kan definieras som vetenskapen om faktorer som påverkar undervisning och dess innehåll och sätter fokus på lärande och hur lärande organiseras. Didaktik inom lärarutbildningsområdet delas in i allmän didaktik och ämnesdidaktik. Allmän didaktik handlar om allmänna frågor kopplade till undervisningssituationer, t.ex. arbetssätt och elevinflytande. Ämnesdidaktik, exempelvis matematikdidaktik eller svenskämnets didaktik, rör sådant i undervisningssituationen som utgår från sådana specifika ämnen t.ex. vilka arbetssätt som främjar lärandet inom ett visst arbetsområde och hur ett visst arbetsområde introduceras för elever på bästa sätt. 4Verksamhetsförlagd utbildning (VFU) är en obligatorisk del av lärarutbildningarna och innebär att lärarstudenten befinner sig i en pedagogisk verksamhet och deltar i förskolans, fritidshemmets eller skolans arbete. ska stärkas och säkerställas. Lärarutbildningarnas ekonomiska resurser har skurits ned kraftigt och behöver återställas (m.fl. 2016). beslutade om en resursförstärkning av bl.a. lärar- och förskollärarutbildningar (prop. 2014/15:99). I budgetpropositionen 2016 föreslår regeringen ytterligare höjda ersättningsbelopp för lärarutbildningen (prop. 2015/16:1). Det är angeläget att dessa resursförstärkningar följs upp och utvärderas. Kommissionen anser dock att det behövs ytterligare resursförstärkningar för att det skall vara möjligt att skapa en konkurrenskraftig utbildning av god kvalitet. En resursförstärkning skulle möjliggöra en nödvändig utökning av undervisningstiden så att den också motsvarar det behov som finns av metodiklektioner, tillämpningsövningar av olika slag, praktisk träning och möjligheter till reflektion om erfarenheter från de verksamhetsförlagda delarna av utbildningen. (2015a) rekommenderar att antalet lärarutbildningsinstanser ses över i förhållande till lärosätenas kapacitet, effektivitet och kvalitet. Ett beslut om antalet lärosäten är en politisk fråga, medan frågan angående vilka lärosäten som ska anordna lärarutbildning enligt den svenska modellen avgörs genom examenstillståndsprövning. Det är UKÄ som fattar beslut för statliga lärosäten, och för enskilda lärosäten är det regeringen som fattar beslutet utifrån UKÄ:s underlag. UKÄ ska enligt högskolelagen (1992:1434) ta hänsyn till kvalitet samt om det ur ett rikstäckande perspektiv finns ett allmänt intresse av att examina utfärdas. Ett lärosäte kan förlora examensrätten vid granskning genom att UKÄ återkallar lärosätets examenstillstånd. Kommissionen anser att rekommendation bör värderas mot bakgrund av resultaten av UKÄ:s kommande utvärdering av lärarutbildningarnas kvalitet. Samtliga lärarutbildningar som anordnas vid landets universitet och högskolor ska hålla hög kvalitet. Kommissionen vill betona betydelsen av den regionala kompetensförsörjningen. Möjligheterna att försörja hela landet med lärare får inte försämras. En eventuell anpassning av vilka lärarutbildningar som ges var måste ta hänsyn till detta. Kommissionen vill även betona betydelsen av att samarbetet mellan de lärarutbildningar som ges förbättras, i syfte att stärka den vetenskapliga basen och kvaliteten i utbildningarna. För samma syften behöver kompetensförsörjningen till lärarutbildningarna förbättras, till exempel genom fler disputerade lärar- utbildare, som kunskaperna och erfarenheterna inifrån läraryrket måste säkras. I betänkandet En hållbar lärarutbildning (SOU 2008:109), av Utredningen om en ny lärarutbildning, behandlades frågan om enskilda utbildningsanordnare. Utredaren kunde inte se några hinder för enskilda utbildningsanordnare att ansöka och, efter godkänd prövning, erhålla examensrätt för lärarutbildning. Utöver de lärarutbildningar som anordnas vid landets statliga universitet och högskolor så finns det två enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd inom lärarutbildningsområdet, och Stiftelsen . Kommissionen vill betona att det är av stor vikt att examenstillståndsprövning och gemensamma examensmål ska gälla för all lärarutbildning. En stärkt rekrytering till lärarutbildningarna handlar om att öka antalet sökande till lärarutbildningen, men även om att få sökanden med goda förkunskaper och god kapacitet att tillgodogöra sig utbildningen. Det är också viktigt att minska den höga avhoppsfrekvensen från lärarutbildningarna. I takt med att antalet sökande till lärarutbildningarna minskade, så sjönk förkunskaperna hos antagna studenter sett till gymnasiebetyg respektive resultat på högskoleprov. Sedan den reformerade lärarutbildningen startade har antalet sökande och antalet antagna till lärarutbildningarna ökat (UKÄ 2016). Antalet sökande är dock fortsatt lågt till flera av utbildningarna. var antalet sökande lägst till yrkeslärarutbildningarna och till inriktningen mot undervisning i årskurs 7–9. Flest sökande fanns till förskollärarutbildningen. till det prognostiserade behovet av lärare och förskollärare skulle det årliga antalet nya studenter på lärar- och förskollärarutbildningarna behöva vara ungefär 8 000 fler än . Orsakerna till att flera lärarutbildningar haft för få sökande i relation till arbetsmarknadens behov står förmodligen att finna i den ogynnsamma löneutvecklingen, de upplevt dåliga arbetsvillkoren och begränsade karriärmöjligheterna för lärare (2014:5). Nuvarande och föregående regeringar har vidtagit flera åtgärder för att motverka denna utveckling. Det handlar t.ex. om satsningen på höjda lärarlöner, karriärtjänster för lärare (prop. 2012/13:136), insatser för att minska lärares administrativa uppgifter samt kampanj för att öka antalet sökande till för- skollärar- och lärarutbildningarna. Kommissionen menar att dessa insatser är positiva. Kommissionen avser att återkomma till frågor om lärarutbildningen i slutbetänkandet. 6.3Professionsprogram för lärare och rektorer Kommissionens bedömning: Ett nationellt professionsprogram för lärare och skolledare bör införas för att säkerställa kompetensförsörjningen. Inom ramen för programmet bör det etableras ett antal kvalifikationsnivåer som utgör tydliga utvecklingssteg och karriärmöjligheter för lärare. Professionsprogrammet kan även skapa en tydlig struktur för skolledarförsörjningen och ge nytillträdda rektorer bättre förutsättningar att klara sitt uppdrag. En strategi som används internationellt för att attrahera, motivera och behålla lärare är utformandet av karriärprogram (2016). Kommissionen överväger att föreslå att ett nationellt professionsprogram för lärare bör införas för att därigenom skapa ett tydligt system för utveckling under en lärares yrkesliv samt för att stärka läraryrkets identitet och attraktivitet. Ett sådant program bör syfta till att säkra dels att nyutexaminerade lärare får en god introduktion till yrket, dels en utveckling av kompetens inom yrkets utövning. Programmet kan även bidra till att lärare fortsätter sitt yrkesutövande. För att nyexaminerade lärare ska kunna utveckla adekvat yrkesskicklighet krävs att de får ett systematiskt stöd i början av sin yrkesverksamhet i form av en introduktionsperiod. För att erfarna lärare ska stanna kvar i yrket och fortsätta att utvecklas under sitt yrkesliv krävs sedan en fortsatt kompetensutveckling och möjlighet till fortbildning. Programmets struktur kan exempelvis etableras inom ramen för lagstiftning och/eller genom kollektivavtal.