sou · H4B359 · 2016-09-27 00:00:00 — Syftet är att huvudmännen i praktiken i högre grad än ska förmås leva upp till sina lagstadgade skyldigheter att ge elever det stöd och särskilda stöd som de behöver. Hur kan kartläggningen och uppföljningen av elevernas kunskaper utvecklas? För att tidigt identifiera elever i behov av stöd eller särskilt stöd och garantera att de ges förutsättningar att nå kunskapskraven krävs att elevernas kunskaper kontinuerligt kartläggs och följs upp. Det kan ske på olika sätt, t.ex. genom uppföljning av uppnådda resultat inom ramen för undervisningen, resultat på nationella prov eller vid utvecklingssamtal och i skriftliga individuella utvecklings- planer. I syfte att fånga upp de elever som har eller bedöms riskera att få problem med läsförståelsen avser regeringen att införa kunskapskrav i läsförståelse i årskurs 1 i , special- skolan och sameskolan. Regeringen har vidare i propositionen Obligatoriska bedömningsstöd i årskurs 1 (prop. 2014/15:137) föreslagit att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmän att använda bedömningsstöd i årskurs 1 i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Även detta förslag syftar till att förbättra förutsättningarna för att tidigt identifiera elever som behöver stöd i svenska eller svenska som andraspråk och matematik samt elever som behöver extra utmaningar för att nå så långt som möjligt. Det är viktigt att lärare har tillgång till verktyg så att de kan bedöma hur eleverna ligger till kunskaps- mässigt genom hela lågstadiet. sammanställa och ge exempel på hur elevernas kunskaper kan kartläggas och följas upp på ett effektivare sätt än , och beakta de kommande kunskapskraven i läsförståelse för årskurs 1 i och förslaget om obligatoriska bedömningsstöd. Vilka åtgärder kan sättas in redan i förskoleklassen? Barn som är bosatta i ska erbjudas förskoleklass från och med hösterminen det år de fyller . Förskoleklassen ska stimulera elevers utveckling och lärande och förbereda dem för fortsatt utbildning. Utbildningen ska utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov. Den ska också främja allsidiga kontakter och social gemenskap. Syftet med införandet av förskoleklassen var enligt propositionen Förskoleklass och andra skollagsfrågor (prop. 1997/98:6) bl.a. att underlätta en verksamhetsmässig integration mellan förskolan och skolan där det bästa av verksamheterna skulle kunna tillvaratas och vidareutvecklas /14 gick av alla sexåringar i förskole- klass (var flickor och var pojkar). Cirka en procent av sexåringarna gick i förskolan och cirka en procent av sexåringarna gick i årskurs 1 i . När skolplikten intr- äder fortsätter en majoritet av barnen i den grundskola som ligger i anslutning till förskoleklassen. Det finns även föreskoleklass vid sameskolan och specialskolan. Dessa skolformer har statlig huvudman. (U 2014:05) har i uppdrag att föreslå hur förskoleklassen för sexåringar lämpligast kan införas som en del av och, som ett alternativ, även föreslå hur en obligatorisk förskoleklass för sexåringar lämpligast kan införas. För båda dessa alternativ ska förskoleklassens syfte, uppdrag och innehåll vara oförändrat (dir. 2014:159). Skollagens allmänna bestämmelser gäller även för förskole- klassen. Förskoleklassen och det obligatoriska skolväsendet omfattas av samma läroplan (den del som avser Skolans värdegrund och uppdrag samt Övergripande mål och riktlinjer). Även bestämmelserna om stöd och särskilt stöd gäller i förskoleklassen. Utformningen av det särskilda stödet regleras i 3 kap. 10 § skollagen, där det framgår att för en elev i och motsvarande skolformer ska det särskilda stödet ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå det kunskapskrav som minst ska uppnås. Förskoleklassen har dock inte, till skillnad från nämnda skolformer, kunskapskrav. Bakgrunden till att reglerna om särskilt stöd ändå omfattar förskoleklassen är att den följer läroplanen för de obligatoriska skolformerna och därmed arbetar mot samma mål. Eleverna kan således redan i förskoleklassen behöva stöd för att senare kunna uppnå de kunskapskrav som minst ska uppnås i skolan (jfr prop. 2009/10:165 s. 287). Bedömningen av stödbehovet i förskole- klassen bör därför, utöver läroplanens avsnitt om värdegrunds- arbetet och övergripande mål och riktlinjer, även utgå från hur eleven kommer att utvecklas i riktning mot de kunskapskrav som senare kommer att ställas i , sameskolan och special- skolan. I sammanhanget kan nämnas att regeringen har gett i uppdrag att lämna förslag om ändringar i relevanta läroplaner i syfte att bl.a. förtydliga förskoleklassens uppdrag och tydliggöra hur övergången mellan bl.a. förskoleklass och grund- skola ska hanteras (U2015/191/S). vid behov lämna förslag på vilka insatser som kan sättas in redan i förskoleklassen, och presentera goda exempel på hur man kan arbeta med stöd och särskilt stöd i förskoleklassen. Vilka åtgärder kan vidtas i , sameskolan och specialskolan? Som framgått tidigare ska en elev ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller särskilt stöd om det framkommer att det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen är t.ex. att hjälpa en elev med att planera och strukturera sina studier. Det kan t.ex. ske med hjälp av ett särskilt schema över skoldagen, extra tydliga instruktioner eller stöd för att sätta igång arbetet. Även hjälp med att förstå texter, att förklara ett ämnesområde på annat sätt eller extra färdighetsträning inom ramen för den ordinarie undervisningen, såsom lästräning eller mattestugor, är att anse som stöd i form av extra anpassningar. Till stöd i form av extra anpassningar hör även enstaka special- pedagogiska insatser , t.ex. . Likaså kan särskilda läromedel eller utrustning i form av t.ex. tidsstöd, dvs. hjälpmedel för att förstå och passa tider, samt digital teknik med anpassade programvaror som huvudregel anses falla inom ramen för stöd i form av extra anpassningar, se propositionen Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärds- program (prop. 2013/14:160 s. 21). Om detta inte räcker och eleven konstateras ha behov av särskilt stöd ska sådant stöd enligt nuvarande regler, i de obligatoriska skolformerna, ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjligheter att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (3 kap. 10 § skollagen). Det är viktigt att bedömningen görs utifrån en helhetsbild av vad som ger eleven bäst förutsättningar att uppnå kunskapskraven. Insatser som är att betrakta som särskilt stöd är t.ex. placering i särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning (3 kap. 11 § skollagen), anpassad studiegång (3 kap. 12 § skollagen) eller elevassistent. Det rör sig således om insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare inom ramen för den ordinarie undervisningen. Även insatsernas omfattning och varaktighet måste beaktas. Enstaka specialpedagogiska insatser kan, som ovan nämnts, vara att betrakta som stöd i form av extra anpassningar medan mer omfattande eller regelbundna specialpedagogiska insatser utgör särskilt stöd. Om en elev har behov av särskilt stöd ska ett åtgärdsprogram utarbetas. Av programmet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå. Av programmet ska det också framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas samt vem som är ansvarig för detta. Det är viktigt att framhålla att en elev kan vara av behov av särskilt stöd oavsett om eleven har en medicinsk diagnos eller inte (prop. 2013/14:160 s. 28). Det är i stället elevens behov av stöd som ska vara avgörande. Att uppmärksamma elevers stödbehov och tillhandahålla stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie under- visningen faller inom lärarnas kompetensområde. Rektorn ansvarar dock alltid för att se till att givna resurser fördelas på ett lämpligt sätt utifrån elevernas behov och förutsättningar. Det är också rektorn som ska se till att elevers behov av särskilt stöd utreds och som beslutar om åtgärdsprogram. Det finns således ett system för stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd. Det har dock tidigare rått osäkerhet om hur bestämmelserna om särskilt stöd och åtgärdsprogram ska tillämpas. Den förtydligande regleringen om gränsdragningen mellan stöd och särskilt stöd samt när åtgärdsprogram ska utarbetas och vad de ska innehålla trädde i kraft så sent som . har därefter utarbetat nya allmänna råd för arbetet med stöd och särskilt stöd. analysera i vilken utsträckning skolorna har genomfört den nya och förtydligade regleringen och vilka orsaker eventuella brister kan ha, bedöma om det behöver vidtas ytterligare åtgärder för att rätt stödåtgärder ska sättas in i rätt tid och i förekommande fall föreslå sådana åtgärder, bedöma om det finns behov av att förtydliga regleringen om vem som ansvarar för att stöd respektive särskilt stöd sätts in, presentera goda exempel på hur man kan arbeta med stöd och särskilt stöd i , sameskolan och specialskolan, överväga behovet av och i förekommande fall föreslå andra eventuella åtgärder, och lämna nödvändiga författningsförslag. Hur ska garantin förhålla sig till den befintliga regleringen? Utöver regleringen om stöd och särskilt stöd finns det bestämmelser om utvecklingssamtal och skriftliga individuella utvecklingsplaner. Läraren ska i årskurs 1–5 en gång per läsår vid ett av utvecklingssamtalen i en skriftlig individuell utvecklingsplan ge omdömen om elevens kunskapsutveckling i förhållande till kunskapskraven i de ämnen som eleven får undervisning i och sammanfatta vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. Den individuella utvecklingsplanen får även innehålla omdömen om elevens utveckling i övrigt inom ramen för läroplanen, om rektorn beslutar det. Överenskommelser mellan läraren, eleven och elevens vårdnadshavare vid utvecklingssamtalet ska alltid dokumenteras i utvecklingsplanen. Rektorn beslutar om utformningen av sådan skriftlig information som ges i utvecklings- planen. Skriftlig information om elevens skolgång får även ges vid andra tillfällen än vid ett utvecklingssamtal. Om ett åtgärdsprogram utarbetas behöver inte den skriftliga individuella utvecklingsplanen innehålla en sammanfattning av vilka insatser i form av särskilt stöd som eleven behöver för att nå kunskapskraven (10 kap. 13 § och 11 kap. 16 § skollagen). En ny s.k. läsa-skriva-räkna-garanti måste förhålla sig till och fungera väl med såväl regleringen om stöd och särskilt stöd som regleringen om utvecklingssamtal och skriftliga individuella utvecklingsplaner. analysera hur en läsa-skriva-räkna-garanti förhåller sig till gällande rätt och om några ändringar i regleringen behöver göras för att systemet ska fungera effektivare, och lämna nödvändiga författningsförslag. När ska garantin anses vara uppfylld samt vad bör gälla när garantin inte är uppfylld? Läsa-skriva-räkna-garantin syftar till att förbättra den tidiga uppföljningen av elevernas kunskaper och därmed stärka rätten till stöd och särskilt stöd. Det ska finnas ett system som ser till att alla elever får det stöd eller särskilda stöd de behöver för att få förutsättningar att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås i ämnena svenska eller svenska som andraspråk och matematik i årskurs 3 i och sameskolan och i årskurs 4 i special- skolan. Det kommer dock att förekomma att enskilda elever inte når de kunskapskrav som minst ska uppnås. Detta kan ske både i fall då skolan har levt upp till skolförfattningarnas krav och i fall då skolan inte uppfyllt författningarnas krav. Som tidigare framgått är det huvudmannen som ansvarar för att utbildningen genomförs i enligt med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av skollagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar (2 kap. 8 § skollagen). Varje huvudman inom skolväsendet ska på huvudmannanivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. En sådan planering uppföljning och utveckling ska även genomföras på skolenhetsnivå (4 kap. 2–4 §§ skollagen). har tillsyn över skolväsendet. Det innebär att myndigheten ska kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. Skolinspektionen har också möjlighet att ingripa om en huvudman inte uppfyller författningarnas krav (26 kap. 1–28 §§ skollagen). Det är av stor vikt att det är tydligt både för huvudmän och tillsynsmyndighet när garantin ska anses vara uppfylld respektive när den inte ska anses vara uppfylld. Det är också angeläget att systemet utformas så att elevernas behov av rättssäkerhet och likvärdighet säkerställs som den administrativa bördan för skolhuvudmän, rektorer och lärare inte ökar mer än nöd- vändigt. En utgångspunkt för utredaren ska vara att regelverket för tillsyn och sanktioner ska vara oförändrat. analysera och lämna förslag om när garantin kan anses vara uppfylld samt analysera vad som bör gälla när garantin inte är uppfylld, och analysera och föreslå hur en fortlöpande uppföljning av garantin kan genomföras. Vilken kompetensutveckling behöver huvudmän, rektorer, lärare och förskollärare? Skolan ska kompensera för skillnader i elevernas förutsättningar, men att tillhandahålla stöd och särskilt stöd så att elever får förut- sättningar att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås är naturligtvis en utmaning. Eftersom effekterna av en läsa-skriva- räkna-garanti är beroende av hur huvudmän, rektorer, lärare och förskollärare tillämpar reformen är det viktigt att de får de verktyg de behöver. Det kan t.ex. finnas behov av förstärkt special- pedagogisk kompetens redan från förskoleklassen, generella kompetenshöjande insatser avseende bedömningen av elevers stödbehov och vilka insatser som kan sättas in samt fördjupad kunskap om elevhälsans roll. analysera vilka behov av kompetensutveckling som finns när det gäller huvudmän, rektorer, lärare samt förskollärare i förskole- klassen om en läsa-skriva-räkna-garanti införs, och lämna förslag på hur eventuella behov av kompetensutveckling kan tillgodoses på ett kostnadseffektivt sätt och med beaktande av huvudmännens ansvar för kompentensutveckling. Erfarenheter från andra länder som är framgångsrika i sitt arbete med särskilt stöd till elever I det finländska skolsystemet ges mest stöd i de lägre klasserna. Så snart en lärare ser att en elev riskerar att halka efter sätts stöd in. Även det svenska regelverket är utformat så att en elev har rätt till stöd eller särskilt stöd om det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Vi vet dock att sådant stöd inte alltid sätts in i tillräckligt god tid. Mot denna bakgrund finns det skäl att analysera hur andra länder har utformat sitt regelverk, samt organiserat och genomfört sin verksamhet för att elever i de lägre årskurserna ska garanteras möjlighet att nå kunskapskraven. sammanställa erfarenheter från länder som är framgångsrika i sitt arbete med tidigt stöd till elever i syfte att de ska nå aktuella kunskapskrav eller mål när det gäller att läsa, skriva och räkna. Frågeställningarna ur ett jämställdhetsperspektiv Av de elever som gjorde samtliga delprov på det nationella provet i svenska i årskurs 3 var det som inte nådde kravnivån (16,av flickorna och av pojkarna). Motsvarande andel i svenska som andraspråk var (40,av flickorna och av pojkarna). Andelen åtgärdsprogram är som framgått ovan högst i årskurs 9 där av pojkarna och av flickorna har ett sådant (/14). Pojkar presterar således igenom- snitt sämre än flickor som fler pojkar har ett åtgärds- program jämfört med flickor. belysa och analysera frågeställningarna ur ett jämställdhets- perspektiv. Utredaren ska redogöra för ekonomiska och praktiska konsekvenser av sina förslag. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Redogörelsen ska även innehålla en beskrivning av konsekvenser för barn och deras familjer utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter, och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Utredaren ska också analysera och ta fram förslag på hur garantin kan genomföras och administreras på ett effektivt och ändamålsenligt sätt med utgångspunkten att den administrativa bördan för skolhuvudmän, rektorer och lärare inte ska öka mer än nödvändigt. Arbetsformer och redovisning av uppdraget Utredaren ska inhämta synpunkter från , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskol- styrelsen, Kommuner och Landsting, och andra berörda myndigheter och organisationer med relevans för uppdraget. Utredaren ska även hålla sig informerad om relevanta utredningar, t.ex. (U 2014:05). Uppdraget ska redovisas . Kartläggning av huvudmäns uppföljning av elevers kunskapsutveckling Utredningen om en läsa-skriva-räknagaranti (U 2015: 04) har gett i uppdrag att genomföra en enkät- undersökning i syfte att kartlägga hur huvudmän följer upp elevers kunskapsutveckling i läsning, skrivning och matematik i förskole- klass och i årskurs 1–3. Enkätundersökningens resultat ska utgöra underlag för utredningens fortsatta analys. Enkätundersökningen har skickats till samtliga huvudmän som bedriver förskoleklass och grundskola i årskurs 1–3. av huvudmännen har besvarat enkätundersökningen, varav kommunala huvudmän och fristående huvudmän. Uppdraget kan sammanfattas med hjälp av fyra frågeställningar som enkätundersökningen syftat till att besvara: 1.Hur använder huvudmännen resultat från nationella prov som görs i årskurs 3? 2.I vilken utsträckning gör huvudmannen andra kartläggningar och uppföljningar av elevers kunskapsutveckling och hur används dem? 3.På vilket sätt har huvudmannen planerat för införandet av Skol- verkets bedömningsstöd i läsning, skrivning och matematik och matematik i årskurs 1 och hur kommer de att användas? 4.Hur har lagstiftningen om extra anpassningar och särskilt stöd förändrat huvudmännens arbete? Enkätundersökningens viktigaste resultat kopplat till frågeställning- arna är följande: 1.Omkring 90 procent av huvudmän som besvarat enkätundersök- ningen använder resultat från nationella prov för att inhämta sta- tistik om elevernas kunskapsutveckling. Kommunala huvudmän samt huvudmän med fler elever och med fler skolor inom sin or- ganisation tycks i högre grad använda resultat från nationella prov för speciallärarnas och specialpedagogernas arbete med att besluta om i vilka klasser och med vilka elever deras resurser ska priorite- ras. 2.En majoritet av huvudmännen – – genomför egna kartläggningar i syfte att följa upp elevernas utveckling i läsning, skrivning och matematik i årskurs 1–3. Det är vanligast förekom- mande att följa upp elevers utveckling i fonologisk medvetenhet i förskoleklass samt i läsning för årskurs 1–3. 3.Majoriteten av huvudmännen har ännu inte tagit fram en plan för hur bedömningsstöd i läsning, skrivning och mate- matik i årskurs ska användas. Av de som uppger att en planering är framtagen, är andelen kommunala huvudmän något fler jämfört med fristående huvudmän. av huvudmän- nen uppfattar att bedömningsstöden delvis kan komma att ersätta tidigare kartläggningar. 4.Knappt 40 procent har uppfattningen att den nya lagstiftningen om extra anpassningar och särskilt stöd har haft en viss påverkan på hur huvudmannen arbetar med elever med dessa behov. Resul- tatet uppvisar överlag inga större skillnader vad avser hur kom- munala och fristående huvudmän uppfattat lagens betydelse, men en något större andel fristående huvudmän () menar att lagen i liten utsträckning förändrat huvudmännens arbete, jämfört med kommunala huvudmän (). Utredningen om en läsa-skriva-räknagaranti (U 2015: 04) har fått i uppdrag av regeringen att undersöka förutsättningarna för att införa en s.k. läsa-skriva-räkna-garanti och lämna förslag på hur en sådan bör utformas. Syftet med utredningen är att utarbeta ett förslag till system som ser till att alla elever får det stöd eller särskilda stöd de behöver för att få förutsättningar att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås i ämnena svenska eller svenska som andraspråk och mate- matik i årskurs 3 i och sameskolan samt i årskurs 4 i specialskolan.1 Utredningen har gett konsultföretaget (Ramböll) i uppdrag att genomföra en enkätundersök- ning i syfte att kartlägga hur huvudmän följer upp elevers kunskaps- utveckling i läsning, skrivning och matematik i förskoleklass och i årskurs 1–3. Enkätundersökningens resultat ska utgöra underlag för utredningens fortsatta analys. februari–har Ramböll genomfört och sammanställt resultat av en enkätundersökning som skickats till samtliga huvudmän som bedriver förskoleklass och grundskola i årskurs 1–3. Syftet med enkätundersökningen har varit att kartlägga hur huvudmän följer upp elevers kunskapsutveckling i läsning, skriv- ning och matematik i förskoleklass och i årskurs 1–3. För att få en så fullständig bild som möjligt har undersökningen genomförts i form av en totalundersökning, vilket innebär att enkäten skickats till samtliga huvudmän som bedriver förskola och grundskola i årskurs 1 Kommittédirektiv Dir. 2015: 65, En läsa-skriva-räkna-garanti, Beslut . 1–3. I uppdraget har även ingått att undersöka om huvudmännens arbete med uppföljning av resultat varierar beroende på verksam- hetens storlek med avseende på antal elever och antal skolor inom huvudmannaorganisationen. I uppdraget har också undersökts om det finns skillnader mellan kommunala och fristående huvudmän. Uppdraget kan sammanfattas med hjälp av fyra frågeställningar som enkätundersökningen syftat till att besvara: 1.Hur använder huvudmännen resultat från nationella prov som görs i årskurs 3? 2.I vilken utsträckning gör huvudmannen andra kartläggningar och uppföljningar av elevers kunskapsutveckling och hur används dem? 3.På vilket sätt har huvudmannen planerat för införandet av bedömningsstöd i läsning, skrivning och matematik i årskurs 1 och hur kommer de att användas? 4.Hur har lagstiftningen om extra anpassningar och särskilt stöd förändrat huvudmännens arbete? Denna rapport presenterar resultatet från enkätundersökningen. Enkätundersökningen har genomförts som en totalundersökning riktad till samtliga huvudmän som bedriver förskoleklass samt grundskola i årskurs 1–3. Huvudman har i detta sammanhang definierats som en juridisk person med det övergripande och formella ansvaret för att driva skolverksamhet. Huvudmannaskap kan åligga både kommuner och fristående aktörer. För att kunna genomföra totalundersökningen har kontaktupp- gifter till en hos huvudmannen relevant kontaktperson samlats in. Kontaktpersonen definierades gällande kommuner som den person med övergripande ansvar för grundskoleverksamhet, vanligtvis utbildningschef, skolchef, verksamhetschef eller motsvarande. För fristående huvudmän fanns en viss utmaning i att identifiera rätt kontaktperson, eftersom rektor hos många huvudmän är den person som representerar huvudmannen. För de fall det endast fanns en rektor som kontakt har denna används. I det fall det fanns en annan funktion än rektors kontaktuppgifter har denna person ingått i underlaget. Detta har oftast handlat om befattningar som VD, utvecklingschef, verksamhetschef eller administrativ chef. Kontakt- uppgifter har förmedlats med hjälp av företaget som till- handahållit en stor del av e-postadresserna till både kommunala och fristående huvudmän. I vissa fall saknades uppgifter i underlaget från Bisnode. För de kommuner som saknades i underlaget skickades en förfrågan via e-post till kommunernas allmänna brevlåda med önske- mål om att inkomma med kontaktuppgifter till ansvarig person i kommunen.