sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — På det stora hela kan det dock antas att kostnaderna för staten kompenseras av nyttan som uppstår då utsläpp och halter av luft- föroreningarna sjunker, vilket innebär att negativa hälsoeffekterna och samhällskostnaderna kopplade till dessa24 minskar om bered- ningens förslag genomförs. 17.3.2Konsekvenser för kommuner och landsting Förslag kopplade till etappmål om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort För att kollektivtrafik, cykel och gång ska kunna öka sin andel av persontransportresorna behöver det ske en utbyggnad och utveck- ling av kollektivtrafik och infrastruktur för cykel och gång. Detta kräver investeringar av kommuner och landsting, bl.a. understött av 23Naturvårdsverket (2016b). 24De negativa hälsoeffekterna relaterade till höga nivåer av luftföroreningar har beräknats orsaka samhällsekonomiska kostnader på ca 30–och motsvara runt en procent av BNP baserat halter. Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik en utvecklad satsning på stadsmiljöavtal för hållbart samhälls- byggande. Beredningens förslag om att ge kommuner möjlighet att till- lämpa lokala styrmedel i form av miljözon för personbilar och lätta lastbilar samt differentiera parkeringsavgifter skulle om de genom- förs innebära att det kommunala självstyret ökar. Mer detaljerade konsekvenser bör redovisas i samband med att utformningen preciseras i regeringens fortsatta beredning av förslagen. För de kommuner och landsting som upphandlar transport- tjänster kan det innebära något ökade kostnader då utsläppskrav ställs i offentlig upphandling av tunga fordon, då nyare och renare fordon kan kosta mer att handla upp. Förslag kopplade till etappmål om begränsade utsläpp från småskalig vedeldning Förslaget om att ändra i Plan- och bygglovsförordningen så att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller gällande krav får installeras kommer att innebära en ökad administrativ börda för kommunerna då ändringen innebär ett ökat antal bygganmälningar. bedöms antalet inkomna klagomål från grannar att minska och därmed även tillsynskostnaderna som vid upprepade hembesök kan bli omfattande. Den sammantagna kostnaden för kommunerna bedöms bli marginell. Förslag kopplade till etappmål om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort En ökad satsning på stadsmiljöavtal förväntas bidra till en attraktivare och mer tillgänglig stadsmiljö vilket bör vara positivt för näringsidkare i städer, såsom handeln. Inrättandet av miljözoner för lätta fordon kan innebära både positiva och negativa konsekvenser för företag. De positiva konse- kvenserna är att renare stadsluft innebär mindre exponering för luftföroreningar, vilket skapar en attraktivare och mer hälsosam stadsmiljö för företag som verkar i städer. De företag som äger Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik bilar som inte skulle klara miljözonskraven skulle dock kunna begränsas av att inte kunna köra sina bilar i de stadskärnor där miljözon införs, vilket skulle kunna innebära negativa konse- kvenser för näringslivet. De ekonomiska konsekvenserna för företag om kommuner tillämpar differentierad parkeringsavgift beror på hur kommunerna väljer att differentiera avgifterna. Men sannolikt kommer företag som kör bilar med låga utsläpp att gynnas och företag som kör bilar med högre utsläpp att missgynnas. Fortsatt skärpta koldioxidkrav på fordon kan tänkas innebära vissa ökade kostnader för fordonstillverkare. Om utformningen av förmåns- och beskattningsregler för fordon ur ett ekonomiskt perspektiv gynnar köpare av bilar med låga utsläpp och missgynnar köpare av bilar med höga utsläpp kommer den ekonomiska konsekvensen för företag att variera utifrån vilka bilinköp som företaget gör. Vad gäller krav på offentlig upphandling av tunga fordon gynnas företag med fordon som har låga utsläpp medan företag med fordon som har höga utsläpp missgynnas. Förslag kopplade till etappmål om begränsade utsläpp från småskalig vedeldning Ändringen i Plan- och bygglovsförordningen bedöms ge positiva effekter för de företag som tillverkar och säljer eldstäder. Möjlig- heten för hushållen att köpa utrustning på andrahandsmarknaden kommer i princip att försvinna då utrustning som inte uppfyller gällande krav får installeras. Marknaden för tillverkning och ny- försäljning kommer därmed att öka. Förslag kopplade till etappmål om att uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden Olika typer av stödåtgärder till forskning och utveckling inom såväl sjöfarten som inom industri- och energisektorn bedöms kunna ge både positiva och negativa effekter för företagen. De företag som får stöd gynnas av åtgärden, medan de som inte får stöd riskerar att slås ut och därmed missgynnas. Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik Förslaget om att fasa ut skattenedsättningar på diesel för arbetsmaskiner kommer att inverka negativt på de företag inom jord-, skogs- och vattenbruk samt inom gruvindustrin som erhåller undantag från energi- och koldioxidskatten (motsvarande totalt ). Det är därför i sammanhanget viktigt att vid en eventuell ändring i skattelagstiftningen beakta vilken effekt detta förslag har på konkurrenskraften. Förslaget kan leda till ett behov av andra skatte- eller avgiftssänkningar. En sådan analys ryms dock inte inom detta uppdrag. Förslag kopplade till etappmål om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort En ökad satsning på stadsmiljöavtal skapar förutsättningar för bättre tillgänglighet för resande med kollektivtrafik, cykel och gång. Det leder i sin tur till renare luft och förbättrad folkhälsa, vilket gör att kostnader förknippade med exponering av luft- föroreningar kan minska. Inrättandet av miljözoner för lätta fordon kan innebära både positiva och negativa konsekvenser för hushåll. De positiva konse- kvenserna är att renare stadsluft innebär mindre exponering för luftföroreningar, vilket skapar en mer hälsosam stadsmiljö. De hushåll som äger bilar som inte skulle klara miljözonskraven skulle dock kunna begränsas av att inte kunna köra sina bilar i de stads- kärnor där miljözon införs. De ekonomiska konsekvenserna för hushåll om kommuner tillämpar differentierad parkeringsavgift beror på hur kommunerna väljer att differentiera avgifterna. Men sannolikt kommer hushåll som kör bilar med låga utsläpp att gynnas och företag som kör bilar med högre utsläpp att missgynnas. De ekonomiska konsekvenserna för hushållen av ett eventuellt förändrat reseavdragssystem beror på hur det utformas. Det skulle kunna innebära såväl positiva som negativa konsekvenser beroende på hur ett eventuellt förändrat system utformas utifrån avstånd mellan bostad och arbetsplats samt transportsätt däremellan. Ett förändrat reseavdrag kan också få fördelningspolitiska effekter. Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik Fortsatt skärpta koldioxidkrav på fordon kommer sannolikt att leda till bättre luftkvalitet och därmed förbättrad hälsa och minskade hälsokostnader. Om utformningen av förmåns- och beskattningsregler för fordon ur ett ekonomiskt perspektiv gynnar köpare av bilar med låga utsläpp och missgynnar köpare av bilar med höga utsläpp kommer den ekonomiska konsekvensen för hushåll att variera utifrån vilka bilinköp som hushållen gör. Förslag kopplade till etappmål om begränsade utsläpp från småskalig vedeldning Förslagen till åtgärder och styrmedel för att minska utsläppen från småskalig vedeldning kommer att påverka hushållen både negativt och positivt. Genom att utsläppen från vedeldningen minskar kommer luftkvaliteten för de som eldar och deras grannar att för- bättras och därmed erhålls en hälsovinst. medför ändringen i Plan- och byggförordningen en ökad administrativ börda i och med att en bygganmälan måste göras vid utbyte av ved- panna eller rumsvärmare. Det kan också medföra en ökad kostnad om hushållet annars hade tänkt installera en eldstad inköpt på andrahandsmarknaden eller annan eldstad som inte upp fyller gällande krav. minskar risken för klagomål från grannar och risk för eldningsförbud om den utrustning som installeras är så bra som möjligt. Även ett tidigareläggande av ekodesignkraven beräknas medföra en ökad kostnad för hushållen då de pannor och rumsvärmare som uppfyller kraven har en högre inköps- kostnad. Bedömningen är att de positiva effekterna av förslagen överskrider kostnaderna. 17.4Synergieffekter för luftrelaterade miljömål och internationella åtaganden Syftet med strategin är, utöver att möjliggöra för att infria åtaganden på luftvårdsområdet inom EU och internationellt, att bidra till att möjligheterna att nå de luftrelaterade miljömålen luft, Giftfri miljö och Bara naturlig försurning. Minskade utsläpp av luftföroreningar har även betydelse för miljömålen Ingen över- Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik gödning och God bebyggd miljö. Det finns också tydliga synergi- effekter med miljömålet Begränsad klimatpåverkan. Miljömålet luft har tio preciseringar. Av dessa bedöms preciseringarna för bens(a)pyren, partiklar (gäller både PM2,5 och PM10), marknära ozon och kvävedioxid, inte vara möjliga att nå om inga ytterligare åtgärder eller styrmedel sätts in. De förslag till styrmedel och åtgärder som föreslås av beredningen, framför allt kopplat till utsläpp av luftföroreningar från dieselfordon, dubbdäck och småskalig vedeldning, bidrar till att nå dessa preciseringar och därmed miljömålet. En ambitiös klimatpolitik leder till starka synergieffekter för luft- vårdspolitiken och vice versa. Beredningens förslag till styrmedel och åtgärder för minskade växthusgasutsläpp från transportsektorn stödjer en utveckling mot större andel elfordon i fordonsflottan, minskade luftföroreningsutsläpp från bilar med förbrännings- motorer samt effektivare trafikarbete generellt. En sådan utveck- ling bidrar till att nå både klimatmål och andra luftrelaterade miljö- mål. Därmed skulle förslagen om de genomförs även abidra till en betydande förbättring av luftkvaliteten i städerna. Detta skulle på- tagligt öka möjligheterna att nå miljömålet luft och klara luftkvalitetsdirektivets gränsvärden. Det skulle även bidra till att nå takdirektivets nivåer för samlade utsläpp av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen samt luftkvalitetsdirektivets gräns- värde (tillika miljökvalitetsnorm) och miljömålets precisering för kvävedioxid, vilket åskådliggörs i figurerna nedan. Bl.a. skulle det innebära att luft-målets preciseringar för kvävedioxidhalter kommer att kunna i hela landet, vilket annars förmodligen inte skett. Även halter av marknära ozon och i viss mån partiklar PM2,5 skulle sjunka med de styrmedel och åtgärder som beredningen förordar på transportområdet i klimatstrategin. Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik NOX: Beting: 21 kiloton/år. Bidrag från klimatpolitik: ca 8–9 kiloton/år. VOC: Beting: 13 kiloton/år. Bidrag från klimatpolitik: ca 4–5 kiloton/år. Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik Svart linje visar medelvärde för mätstationer i svenska städer och det blåa fältet symboliserar spannet mellan högsta och lägsta värde i olika städer. Skillnaden mellan den svarta streckade linjen och lila streckade linjen åskådliggör vilket ungefärligt bidrag beredningens klimatpolitiska förslag har på kvävedioxidhalterna i svenska städer. Eldrift mer fördelaktigt än biodrivmedel ur luftsynpunkt I den omställning av transportsektorn som krävs för att nå de av beredningen föreslagna klimatmålen behövs insatser inom fram- för allt tre åtgärdsområden: (i) transporteffektivt samhälle ii) energi- effektivare fordon och (iii) förnybara drivmedel. Ett transport- effektivare samhälle och en utveckling mot energieffektivare fordon innebär i stort sett enbart synergieffekter för luftrelaterade miljömål. Vad gäller de förnybara drivmedlen innebär en övergång mot större andel eldrift från förnybara energikällor stora synergi- effekter för de luftrelaterade miljömålen. En ökad andel biodriv- medel kommer dock inte innebära någon större förbättring för luftrelaterade miljömål. För att kunna uppnå de luftrelaterade miljömålen och uppfylla internationella åtaganden vore det därför fördelaktigt om en större del av de minskade växthusgasutsläppen till följd av ökad andel förnybara drivmedel tillgodoses med hjälp av eldrift snarare än biodrivmedel. Hur avgasutsläpp vid drift av biodrivmedel och andra alternativ till konventionella drivmedel förhåller sig till avgasutsläpp vid drift av bensin och diesel är relativt begränsat utforskat ännu, särskilt för Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik motorer som uppfyller de senaste avgaskraven. Mätningar av utsläpp varierar kraftigt för olika körfall, motortyper, avgasefter- behandlingssystem m.m. Det gör det svårt att ge något entydigt svar på hur utsläpp av luftföroreningar från drift med biodrivmedel förhåller sig till drift med bensin eller diesel. En genomgång av ett antal mätningar visar exempelvis att utsläppen av luftföroreningar från en del biodrivmedel (t.ex. etanol, metanol och biogas)som ersätter fossil bensin ger något lägre partikelutsläpp, men ger högre utsläpp av kolväten (etanol och biogas) och kväveoxider (metanol). Liknande mönster finns vid biodrivmedel som ersätter fossil diesel.25 Minskade utsläpp av kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar bidrar till att nå klimatmål De åtgärder och styrmedel som beredningen föreslår för att begränsa utsläppen av luftföroreningar från framför allt småskalig vedeldning bidrar också till att nå klimatmålen. Detta eftersom sotutsläppen skulle minska, vilket är positivt ur klimatsynpunkt då sot är en klimatpåverkande luftförorening. Synergieffekter i omställning av sjöfartens utsläpp Stöd till forskning, utveckling och demonstration av renare och effektivare driftteknik inom sjöfarten kan bidra till att nå både klimatmål och andra luftrelaterade miljömål. Likaså stödjer en över- gång från oljor till hållbara bränslen samtliga luftrelaterade miljömål, inklusive Begränsad klimatpåverkan. För att förbättra möjligheterna att nå miljömålet Bara naturlig försurning måste intransporten av kväve och svavel från andra länder minska. En för miljömålet viktig utsläppskälla att åtgärda är sjöfarten. Enligt de styrmedel och åtgärder som föreslås i luft- 25 m.fl. (2016). Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik vårdsstrategin ska fortsatt vara aktiv inom FN:s luftvårds- konvention, IMO och EU. Dessutom föreslås insatser för forskning och utveckling för att minska utsläppen från sjöfarten, något som bidrar positivt till miljömålet. De styrmedel och åtgär- der som beredningen föreslår kommer sammantaget att bidra till möjligheterna att nå miljömålet Bara naturlig försurning. Långlivade organiska föreningar (POPs, t.ex. dixoner) och tung- metaller som kvicksilver, kadmium och bly sprids till stor del genom långväga transport av luftföroreningar. Dessa regleras därför av de så kallade POP-protokollet och Metallprotokollet under luftvårdskonventionen (CLRTAP). Genom att är fortsatt pådrivande i internationella sammanhang som inom luftvårds- konventionen och EU ökar möjligheterna att uppnå miljömålet Som en av miljömålets fyra preciseringar anges att atomsfäriskt nedfall och brukande av mark inte ska leda till att ekosystemen uppvisar väsentliga långsiktiga skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del av . Genom de åtgärder som föreslås i luftvårdsstrategin för att minska utsläpp och intransport av kväve- föroreningar till luft ökar möjligheterna att miljömålet nås. Enligt miljömålet God bebyggd miljö ska städer, tätorter och annan bebyggd miljö utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Ur luftsynpunkt har det preciserats som att människor inte ska utsättas för skadliga luft- föroreningar. Denna precisering kan anses vara synonym med miljömålet luft och därmed kommer de åtgärder och styrmedel som föreslås inom ramen för denna strategi att bidra positivt till miljömålets uppfyllelse. Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik Beredningens förslag bedöms inte ha några nämnvärda negativa konsekvenser för jämställdhet, offentlig service, de integrations- politiska målen, personlig integritet eller brottsligheten. 17.6Beredningens överväganden och bedömningar Beredningens förslag syftar till att visa hur etappmål och luft- relaterade miljökvalitetsmål kan nås och hur internationella åtagan- den skulle kunna uppfyllas. Beredningen bedömer att förslagen på etappmål, styrmedel och åtgärder ger betydande minskningar av luftföroreningsutsläpp och förbättringar av luftkvalitet som bidrar till förutsättningarna att nå luftrelaterade miljökvalitetsmål och uppfylla internationella åtaganden. Det har dock inte, med tanke på förslagens allmänna utformning och det analysunderlag som funnits tillgängligt, gått att i detalj precisera effekter på utsläpp och halter av luftföroreningar samt kostnader och nyttor kopplade till förslagen för olika aktörer. I den fortsatta beredningen av luftvårdspolitiken måste därför de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och budgetmässiga konsekvenserna av förslag till styrmedel och åtgärder utredas närmare och ställas mot alternativa åtgärder och mot fallet med oförändrad politik. Här förklaras centrala begrepp på det sätt som de används i betänkandet En modell över ekonomin som innefattar ett flertal marknader, dels varu- och tjänstemarknader, uppdelat på olika branscher, dels kapital- och arbetsmarknad. I modellen antas ekonomin anpassa sig till prisförändringar på de olika marknaderna, så att utbud och efterfrågan på lång sikt kommer i jämvikt på varje marknad. Modellen beräknar hur en störning i en del av ekonomin (exempel- vis en prisförändring på energi) påverkar utbud och efterfrågan på alla marknader, därav termen ”allmän” jämvikt till skillnad från partiell jämvikt, som kan avse t.ex. en enskild bransch. Den förmåga ett system har för att anpassa sig till klimat- förändringar (inklusive klimatvariationer och extremer) genom att dämpa potentiella skador, ta vara på möjligheter eller handskas med konsekvenser. Back-casting studier används ofta inom forskning om miljö och som innebär att forskarna sätter upp ett mål för framtiden. Sedan kan de räkna ut vad som krävs för att resultatet ska nås. (Business-as-usual) scenario för utvecklingen framöver om gällande trender fortsätter. CCS, (Carbon Capture and Storage) Teknik för att avskilja koldioxid från ett utsläpp och transportera den avskilda gasen till ett slutligt förvar i en lämplig geologisk for- mation djupt under mark eller havsbotten. En vedertagen metod för att jämföra nutida och framtida ekono- miska storheter. Diskontering görs med en räntesats med vilken man justerar det monetära värdet av framtida kostnader och intäkter. Förmåga att ta hand störningar som grundläggande struk- tur och funktionssätt bibehålls, samt anpassningsförmåga till stress och förändring. Graden av energianvändning, till exempel mätt som kvoten mellan energianvändning och produktionsvärde inom en industrigren eller en nation. För nationer ofta uttryckt per BNP-enhet. EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS, Scheme) EU:s gemensamma system för handel med utsläppsrätter för kol- dioxid. EU ETS startade och möjliggör för företag inom EU att köpa och sälja utsläppsrätter. Systemet för handel med utsläpps- rätter för växthusgaser omfattar ca 760 svenska EU:s gemensamma system för handel med utsläppsrätter för koldioxid. tade och möjliggör för företag inom EU att köpa och sälja utsläppsrätter. Systemet för handel med utsläppsrätter för växthus- gaser omfattar ca 760 svenska anläggningar inom industri och energiproduktion. Totalt berörs ca 13 000 anläggningar i hela EU motsvarande av de totala utsläppen av växthusgaser inom unionen. Utsläppshandel bygger på att ett tak sätts för de totala utsläppen. ska företagens utsläpp kompenseras med erforderligt antal utsläppsrätter. En utsläppsrätt motsvarar koldioxid eller koldioxidekvivalenter. Även flygsektorn omfattas av EU:s direktiv om handel med utsläppsrätter. HFC, PFC och SFB6B är de fluorerade gaser som omfattas av Kyotoprotokollet. En modell för kvantifierad fördelning av utsläppsrättigheter mellan olika nationer. Principen innebär att om det föreligger hot om allvarlig eller oåter- kallelig skada, får inte avsaknaden av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp åtgärder för att förhindra miljö- förstöring. Ett internationellt traktat inom FN, , (the United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) som 195 av världens länder har anslutit sig till för att samarbeta i frågan vad som kan göras för att förhindra den globala temperatur- ökningen. Klimatkonventionen är en ramkonvention som under- tecknades vid och trädde 1994. Vid ett möte i Kyoto i försågs konventionen med ett protokoll, det s.k. Kyotoprotokollet, som bl.a. innehåller bindande åtaganden för att minska utsläppen av sex olika växthusgaser för flera länder. En enhet (anläggning, företag eller ett land) neutraliserar sin på- verkan på klimatet genom att reducera utsläppen eller köpa utsläppsrätter som motsvarar de totala utsläpp som en- heten orsakar. Uttryck som används för att beskriva flödet av kol (i olika former, t.ex. koldioxid) mellan atmosfären, haven och de terrestra systemen. Den koncentration av koldioxid som skulle orsaka samma mängd strålningsdrivning som en bestämd blandning av koldioxid och andra växthusgaser. som ppmv CO2e. Den mängd koldioxidutsläpp som skulle orsaka samma strålnings- drivning över en given tidsperiod, som ett utsläpp av en annan väl- blandad växthusgas eller en blandning av välblandade växthusgaser. Motsvarande mängd koldioxidutsläpp fås fram genom att multipli- cera de olika växthusgaserna med sina respektive globala uppvärm- ningspotentialer, för att ta hänsyn till de olika tidslängder gaserna stannar kvar i atmosfären. som ton CO2e. En process eller aktivitet som tar bort koldioxid från atmosfären. Till exempel koldioxid som genom fotosyntes tas upp av växande skog och grödor. Se också under nettoutsläpp. Mål för högsta acceptabla koncentration av växthusgaser i atmo- sfären (s.k. stabiliseringsnivå). Inhemsk slutlig användning inkluderar privat och offentlig kon- sumtion samt bruttoinvesteringar, t.ex. investeringar i byggnader och maskiner. Utsläpp från inhemsk slutlig användning kan för- enklat kallas för konsumtionsbaserade utsläpp. Storleken på de konsumtionsbaserade utsläppen beror på importens storlek, hur utsläppsintensiva varorna eller tjänsterna är och utsläppsintensi- teten i landet där produktionen sker. LULUCF (Land Use, Land Use Change and Forestry) En sektor i den internationella rapporteringen som omfattar upptag och utsläpp från markanvändning och skogsbruk. Olika sektorer har olika möjligheter att flytta miljöstörande verk- samhet till länder med lägre miljöskatter – så kallat ”läckage”. Skillnad mellan utsläpp och upptag av växthusgaser i en särskild sektor, till exempel skogsbruk och markanvändning. Nettoutsläpp kan vara negativa om upptaget är större än utsläppet. En sektor kan därigenom vara en kolsänka (netto), vilket t.ex. vanligtvis är fallet med skogsbruk och markanvändning i . Jordar med högt kolinnehåll t.ex. utdikade torvmarker och torr- lagda sjöbottnar. Laddhybrider är bilar som har ett batteri som kan laddas från el- nätet men också en förbränningsmotor. Förbränningsmotorn tar vid då batteriet tar slut. Laddhybriders räckvidd med eldrift är generellt sett kortare än en ren elbil, men den totala räckvidden är i huvudsak längre. Beskrivning av hur utsläpp utvecklas över tiden baserat på antagan- den om t.ex. befolknings-, teknik- och ekonomisk utveckling, men utan några antaganden om ytterligare utsläppsminskande åtgärder utöver de som redan tillämpas. Utsläpps- och/eller aktivitetsmål för olika samhällssektorer eller branscher på såväl nationell som regional nivå. Skogskubikmeter (m3sk)