sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — I enrådighetsmyndigheten står dock i verksamheten trots att den organisa- tionsmässigt är ett särskilt beslutsorgan inom verksamheten. Vi an- ser därför att ett myndighetsnamn som innehåller ordet nämnd är det som bäst beskriver myndighetens verksamhet. Som nämnts tidigare finns det redan ett domstolsliknande organ med diskriminering i namnet, . Finns det risk för att förväxlas med ? har sedan den inrättades prövat ett fåtal ärenden och bedriver en mycket begrän- sad verksamhet. Det är endast DO och i vissa fall arbetstagarorga- nisationer som kan väcka talan i nämnden. Vi anser att det vore olyckligt med två myndigheter som har så lika namn. Man kan inte bortse från risken för förväxling. Enligt vår mening ligger det dock i så fall närmast till hands att byta namn på nering. Den nämnden vänder sig till ett fåtal personer med specialist- kunskap och hanterar bara frågor om aktiva åtgärder. huvuduppgift bör vara att ta emot anmälningar och pröva tvister om diskriminering och fatta beslut om huruvida ett visst agerande utgör diskriminering. Om så är fallet bör nämnden rekommendera en lösning. Nämnden kommer vidare att pröva tvister om repressalier, brister i skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot olika former av trakasserier samt missgynnande enligt föräldraledighetslagen. Bedömning: bör ledas av en heltids- anställd ordförande som även är myndighetschef. Ordföranden och eventuella vice ordföranden bör vara jurister och ha erfaren- het som domare. Övriga ledamöter bör ha gedigen erfarenhet av diskrimineringsfrågor och de bör företrädesvis vara jurister. Nämn- den bör utses av regeringen. Vi anser inte att det är motiverat att i detalj slå fast vilken samman- sättning ska ha. Det får bli en senare fråga. Däremot vill vi i grova drag redogöra för hur vi anser att nämnden bör se ut. Som vi har sagt ovan ser vi som en förebild för den typ av nämnd vi anser bör inrättas och vi har föreslagit att ska organiseras på motsvarande sätt. När det gäller ledamöternas erfarenheter och kompetenser fungerar dock sämre som förebild eftersom myndigheten verkar inom ett annat rättsområde. Frågan är då om det finns något annat domstolsliknande organ vars erfarenheter kan tjäna som inspiration. mot diskriminering tjäna som inspiration? Vi har i kapitel 10.1.3 beskrivit och dess arbete. Denna nämnd har en ganska omfattande sammansätt- ning i förhållande till sitt relativt begränsade ansvarsområde. Den består av en ordförande, en vice ordförande och elva andra ledamöter. har till uppdrag att pröva frågor om vitesföreläggande vid överträdelser av bestämmelserna om aktiva åtgärder. Nämnden har från början utformats på motsvarande sätt som Arbetsdomstolen med partsrepresentation och representanter för de olika diskrimineringsgrunderna. Allt eftersom nya diskrimi- neringsgrunder kommit att omfattas av lagen och sedan även utbild- ningsområdet har den ursprungliga sammansättningen byggts på med nya ledamöter. Nämnden har sedan den bildades endast prövat ett fåtal ärenden. Skillnaderna mellan och är enligt vår uppfattning allt för stora för att den ska kunna tjäna som inspiration. Sammansättningen i några andra länders nämnder Vi har i avsnitt 4.3 beskrivit domstolsliknande organ i ett antal andra europeiska länder. Enligt vår bedömning är det framför allt och som har domstolsliknande organ som kan vara intressanta att studera närmare. Som beskrivits tidigare så har den danska nämnden 12 ledamöter; en ordförande, två vice ordför- ande och nio övriga ledamöter. Samtliga är jurister och har särskild kunskap om förhållandena på arbetsmarknaden, diskriminerings- lagstiftningen och . Ordföranden och de två vice ordför- andena ska vara domare. Den finska nämnden har en ordförande som kan ha uppgiften som huvudsyssla och minst tretton andra leda- möter med uppgiften som bisyssla. Ordföranden och minst sju av de andra ledamöterna ska vara lagfarna. Som behörighetsvillkor gäller som beskrivits tidigare att samtliga ledamöter ska ha god förtrog- enhet med nämndens ansvarsområde. För ordföranden gäller vidare att han eller hon ska vara behörig för domartjänst. De övriga lag- farna ledamöterna och deras ersättare ska ha högre högskoleexamen i juridik eller juridisk påbyggnadsexamen. kommer att vara en betydligt mindre myndighet än . Som framgått ovan hanterar över 10 000 ärenden . Detta kan jämföras med DO som hanterar runt 2 000 ärenden och med den danska likabehandlings- nämnden som hanterade drygt 350 ärenden . När det gäller nämndens storlek och sammansättning framstår därför den danska nämnden som mer lik . Kraven på den nya nämndens samlade kompetens bör ställas högt. Ledamöterna behöver ha en bred kompetens i diskriminerings- frågor och juridisk kompetens. Nämnden bör också ha förmåga att omsätta sin kunskap i tydliga beslut. Det är, särskilt mot bakgrund av att nämndens beslut inte kommer vara bindande, viktigt att nämnden kan förankra sina beslut och skapa sig ett gott rykte som expert på diskrimineringsrätt. Myndighetens auktoritet och expertis kommer att vara viktiga för att besluten ska följas. Nämnden bör ha en ordförande och ytterligare en eller två vice ordförande. Nämndens ordförande bör vara heltidsanställd. Myndig- hetens kärnverksamhet kommer att vara det arbete som utförs av nämnden. Precis som vid bör därför nämndens ordförande även vara myndighetschef. Med en sådan koppling mellan nämnden och myndighetens ledning tydliggörs att det är nämnden som är kärnan i verksamheten trots att myndigheten organiseras som en enrådighetsmyndighet. Med hänsyn till nämndens uppgifter bör det ställas krav på att ordföranden och vice ordföranden/ordförandena ska vara jurister och ha erfarenhet som domare. Utöver ordföranden och en eller två vice ordföranden bör det finnas ett antal andra ledamöter. Vi anser att en lämplig storlek ligger någonstans mellan sex och drygt tio övriga ledamöter. Det exakta antalet får beslutas i samband med att riktlinjerna för nämnden dras upp. Dessa övriga ledamöter bör vara personer med gedigen kun- skap om diskrimineringsfrågor och någon eller några av dem bör vara jurister. I ska ledamöterna även ha goda kunskaper om . Eftersom diskrimineringsområdet är ett område som är starkt påverkat av får det förutsättas att ledamöter som är experter på diskrimineringsfrågor även har en god kunskap om . är dock ett område som utvecklas i snabb takt och eftersom är så central på diskriminerings- området anser vi att det finns skäl för att ha det som ett uttalat krav att ledamöterna ska ha goda kunskaper om . Ledamöterna kommer att avgöra frågor inom tio olika samhälls- områden. Det bör övervägas om detta ska speglas i sammansätt- ningen. Arbetslivet anses t.ex. allmänt som ett komplext område. Det finns också en specialdomstol på området. Även i verkar arbetslivet anses komplext, där ska ledamöterna i nämnden nämligen ha särskild kunskap om förhållandena på arbetsmark- naden. Möjligen bör det mot bakgrund av arbetslivets komplexitet finnas någon ledamot med särskild erfarenhet av detta. Motsvarande skulle kunna gälla för ytterligare något eller några samhällsområden. kommer att utgöra kärnan i den verk- samhet som bedrivs vid myndigheten. Hur nämndens arbete ska bedrivas och vilken sammansättning den ska ha bör framgå av myn- dighetens instruktion. Nämnden bör utses av regeringen. 12Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå Vi har ovan (kapitel 5–7 och kapitel 9) redogjort för DO:s arbete. Arbete mot diskriminering bedrivs också på lokal och regional nivå. Vi ska överväga hur det arbetet kan organiseras. En utgångspunkt för våra överväganden är enligt våra direktiv att det behövs regio- nala och lokala aktörer som kompletterar DO. De antidiskrimineringsbyråer som arbetar med diskriminerings- frågor på lokal och regional nivå bedriver sin verksamhet med hjälp av statligt stöd. En del av vårt uppdrag är att ta ställning till om användandet av det statliga stödet är den mest ändamålsenliga meto- den för att förebygga och motverka diskriminering på regional och lokal nivå eller om arbetet kan bedrivas på annat sätt eller i annan form. Om vi kommer fram till att stödet ska finnas kvar ska vi ana- lysera villkoren för stödet. I våra direktiv pekar man på att det vid ska finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet och att länsstyrel- serna ska integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet, särskilt skyddet mot diskriminering. Frågan är därför om länsstyr- elserna bör få ett ökat ansvar och därmed ett regionalt ansvar för arbetet mot diskriminering för samtliga diskrimineringsgrunder. Vårt uppdrag är att ta ställning till den frågan och, om vi finner att så bör vara fallet, ta ställning till vilka uppgifter länsstyrelserna i så fall skulle kunna ha och hur arbetet ska organiseras. I direktiven pekar man också på förslaget i SOU 2012:74 om att det ska vara ansvar att se till att det finns minst en antidiskrimi- neringsbyrå i varje län. Nedan beskriver vi det statliga stödet (12.1). I avsnitt 12.2 be- skriver vi länsstyrelserna och deras arbete med mänskliga rättigheter Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå Slutligen följer våra överväganden och förslag om antidiskrimineringsbyråerna (12.3) samt om (12.4). 12.1Antidiskrimineringsbyråerna och det statliga stödet Antidiskrimineringsbyråerna är en del av det civila samhället. Nedan ger vi en allmän bakgrund till vad som menas med civilsamhället, dess roll osv. Därefter redogör vi för allmänna principer gällande statligt stöd till civilsamhällets organisationer. Vad är civilsamhället? Det civila samhället definieras som ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen”.1 Det civila samhällets organisationer omfattar enligt en beskrivning av regeringen allmännyttiga ideella föreningar, registrerade tros- samfund samt organisationer inom den ideella sektorn och den kooperativa rörelsen som generellt har någon form av mer oegen- nyttigt uppdrag, utan att vara statliga eller kommunala. Organisa- tionerna är självstyrande och bedrivs ofta med en ideologisk med- vetenhet. Även sociala företag och aktiebolag med särskild vinst- utdelningsbegränsning hör till det civila samhällets organisationer.2 Det civila samhällets aktörer agerar utifrån ett huvudsakligen ideellt syfte, vilket innebär att de inte delar ut vinst till medlemmar, ägare eller annan person, utan återinvesterar eventuell vinst i verksam- heten. Sammanslutningarnas och aktörernas huvudsakliga syfte är i stället allmännytta eller medlemsnytta, ofta både och. Att en orga- nisation har ett ideellt syfte utesluter naturligtvis inte att den har avlönad personal.3 2009/10:55 En politik för det civila samhället, s. 28. Se även SOU 2016:13 Palett för ett stärkt civilsamhälle, s. 54 ff. 2SOU 2016:13 s. 54. 2009/10:55 s. 28. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå Det civila samhället är av central betydelse för demokratin. Civil- samhällets organisationer är ofta aktiva i samhällsdebatten och rik- tar kritik mot myndigheter och andra beslutsfattare. I länder och situationer där demokratin hotas eller angrips tillhör ofta det civila samhällets organisationer och deras representanter dem som först riskerar att utsättas för repressiva åtgärder. Det är bl.a. mot denna bakgrund som föreningslivets starka rättighets- skydd ska förstås. Politiken på området omfattar generella frågor om det civila samhället och dess villkor, bl.a. möjligheter att bilda organisationer, att erhålla statligt stöd, att bedriva ideell verksamhet och att göra människor delaktiga. Vidare omfattas organisationernas samverkan med den offentliga sektorn genom dialog och samråd och arbetet med regeringens överenskommelser med idéburna orga- nisationer och Kommuner och Landsting (SKL). Området omfattar även forskning samt annan kunskapsutveckling om det civila samhällets omfattning, roll, sammansättning, verksamhet och utveckling.4 har fattat beslut om en politik för det civila samhället och formulerat mål och inriktning för denna.5 Målet för politiken är att villkoren för det civila samhället som en central del av demo- kratin ska förbättras. Här kan nämnas att Utredningen för ett stärkt civilsamhälle lämnade sitt betänkande, Palett för ett stärkt civilsamhälle (SOU 2016:13). Utredningen lämnade ett antal förslag i syfte att värna och stärka det civila samhällets roll i demo- kratin och samhället och underlätta civilsamhällets verksamhet. Be- tänkandet bereds i . Politiken för det civila samhället följs upp utifrån de sex prin- ciperna självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, långsiktig- het, öppenhet och insyn, samt mångfald. För vårt uppdrag är två av dessa mer intressanta än de övriga. Den första är principen om själv- ständighet och oberoende som avspeglar det civila samhällets centrala betydelse för demokratin och innebär att organisationerna inom det civila samhället självständigt ska kunna formulera sitt uppdrag i samhället utifrån sina egna värdegrunder. För att det civila sam- hällets organisationer både självständigt och långsiktigt ska kunna 2009/10:55 s. 8 och prop. 2015/16:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 17, s. 185. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå upprätthålla funktioner utan något större inslag av offentlig styr- ning bör en övervägande del av bidragen till det civila samhällets organisationer vara organisationsbidrag och liknande generella bi- drag, dock med utrymme för flexibilitet med hänsyn till varje bi- dragssystems och områdes karaktär. Den andra är principen om kvalitet. Inom ramen för verksamhet som kan utföras av både offent- liga och privata aktörer, t.ex. produktion av välfärdstjänster, ut- trycker principen ett ställningstagande för att verksamheten oavsett utförare ska upprätthålla kvalitet. Den ger också uttryck för ett erkännande av att idéburen verksamhet av många ses som en kvali- tet i sig, dvs. att det har ett egenvärde att veta att en tjänst eller service tillhandahålls inom ramen för en verksamhet som bedrivs utifrån en viss värdegrund. Det civila samhällets organisationer defi- nierar själva, i samspel med sina medlemmar och brukare, vad som är centralt för den organisationens syn på kvalitet.6 Vad gäller för statligt stöd till det civila samhällets organisationer? Staten och kommunerna ger ekonomiskt stöd till föreningslivet, bl.a. i form av olika typer av bidrag och ersättningar för uppdrag. Det är enligt den politik som beslutats av stor vikt att försöka säker- ställa att statliga bidrag inte otillbörligen påverkar självständigheten och oberoendet för det civila samhällets organisationer. Detta ställ- ningstagande är en utgångspunkt för politiken för det civila sam- hället med avseende på statliga bidrag till det civila samhällets orga- nisationer.7 Tre huvudsakliga roller kan urskiljas för det civila samhället. För det första har det civila samhället, och då särskilt det demokratiskt organiserade föreningslivet, en mycket stor betydelse för demo- kratin. Detta är en viktig utgångspunkt för politiken för det civila samhället. För det andra ger det civila samhällets organisationer i många fall service till sina medlemmar eller till människor utanför organisationen. Omfattningen av denna service kan vara mycket skiftande och eventuella avgifter eller bidrag för denna service mot- svarar ofta inte organisationens hela kostnad. En tredje roll, som 2009/10:55 s. 55 ff. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå ökat i betydelse under , är när det civila sam- hällets organisationer producerar tjänster mot full ersättning, eller i princip full ersättning.8 Vilken bidragsform som är lämpligast är beroende av vilken roll som är den mest framträdande för den verksamhet som ska få stöd. Bidrag kan ges som organisationsbidrag, verksamhetsbidrag, pro- jektbidrag och uppdragsersättning. Organisationsbidrag är en lämp- lig form för att stödja det civila samhällets organisationer i deras roll som röstbärare eller intresseorganisation. Organisationsbidragen kan förenklat sägas stödja det civila samhällets organisationer för vad de är, inte för vad de gör. De utgår nämligen om vissa bas- kriterier är uppfyllda och några tydliga krav på motprestationer ställs inte upp. De är ett stöd för den roll som det civila samhällets orga- nisationer har i demokratin, och utgår i princip endast till organisa- tioner som själva är demokratiskt uppbyggda. Det statliga bidrag som ges till antidiskrimineringsbyråer är nu- mera ett verksamhetsbidrag. Verksamhetsbidrag bör väljas när syftet är att stödja en organisation inom det civila samhället i dess roll att ge service till såväl medlemmar som allmänhet. Det är då fråga om att stödja organisationen för vad den gör i form av en viss aktivitet eller verksamhet. Här bör enligt propositionen (som anger den be- slutade politiken för det civila samhället) staten kunna ställa tydliga krav på motprestation. Måluppfyllelsen ska bedömas utifrån orga- nisationernas motprestation, vilket innebär att man bör kunna tillämpa resultatstyrning på liknande sätt som inom övrig statlig verksamhet.9 Om syftet är att stödja en viss verksamhet som vid verksam- hetsbidrag, men denna verksamhet är av mer tillfällig och begränsad karaktär, är projektbidrag en lämpligare form. Uppdragsersättning bör användas när en organisation inom det civila samhället på grund- val av ett uppdrag eller ett avtal ska få full ersättning för att pro- ducera en tjänst på samma villkor som andra aktörer. I det fallet handlar det inte om bidrag i egentlig mening, utan om två jämbör- diga parter i ett avtals- eller uppdragsförhållande som styrs av de vill- kor parterna har kommit överens om.10 Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå I propositionen anges även vilka principer som bör gälla för styr- ningen av de statliga bidragen till det civila samhällets organisa- tioner.11 Bl.a. att ett övergripande syfte bör anges för alla bidrag till det civila samhällets organisationer. En annan princip är att det bör finnas mätbara mål för alla bidrag med undantag för organisations- bidragen, för vilka målen inte i lika hög grad är mätbara. Vidare sägs att bedömningar av resultat och effekter ska göras för alla bidrag med undantag för organisationsbidragen och att krav på god eko- nomisk redovisning ska ställas på alla bidragsmottagande organisa- tioner. Oberoende utvärderingar bör också genomföras för alla bi- drags- och ersättningssystem. Även när det gäller strukturella villkor finns det i propositionen angivet vilka som bör gälla som grundläggande förutsättningar för statliga organisationsbidrag till organisationer inom det civila sam- hället och andra statliga bidrag av motsvarande karaktär. Bidrag kan enligt propositionen lämnas till en organisation som saknar vinst- syfte, har ett syfte som överensstämmer med syftet för bidraget och som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokra- tiskt samhälle samt är demokratiskt uppbyggd. Vidare ska organisa- tionen i sin verksamhet respektera demokratins idéer, ha en riks- omfattande organisation med lokal eller regionalt förankrad verksam- het eller ha ett riksintresse samt ha ett antal enskilda medlemmar eller vara en sammanslutning av organisationer som har enskilda medlemmar. Verksamheten ska ha bedrivits under och ska inte ha skulder för svenska skatter eller avgifter hos Krono- fogdemyndigheten eller vara i likvidation eller försatt i konkurs. Enligt regeringen bör dessa villkor successivt införas för statsbidrag till organisationer inom det civila samhället i samband med att bi- dragssystem ses över och förändras.12 De villkor som föreslås bör enligt regeringen ses som den ut- formning som man bör ge systemen för statsbidrag till det civila samhällets organisationer, framför allt de som omfattar organisa- tionsbidrag. Att det är önskvärt att samtliga system för statsbidrag till det civila samhällets organisationer innehåller samma struktu- rella villkor betyder också enligt regeringen att bidragssystemen inte bör innehålla fler strukturella villkor än de som beskrivs i pro- Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå Däremot menar regeringen kan fler villkor behövas för verksamhets-, projekt- och anläggningsbidrag för att tydliggöra vilken typ av verksamhet som kan stödjas, osv.13 överlämnades departementspromemorian Statligt stöd till civila samhället – en översyn av fyra bidragsförordningar samt stödet till Exit, Ds 2015:38. Utredningens uppdrag var att genom- föra en översyn av de statliga stöden14 till organisationer inom det civila samhället inom områdena integration, diskriminering, främlings- fientlighet, homofobi och andra former av intolerans samt natio- nella minoriteter. En viktig utgångspunkt för utredningens över- väganden har enligt betänkandet varit propositionen En politik för det civila samhället. Utredningen har därför föreslagit justeringar av ett antal förordningar i enlighet med de strukturella villkor som anges i propositionen. 12.1.2Förordningen om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering15 Enligt förordningen om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering (nedan kallad förordningen) får stöd lämnas till organisationer och stiftelser för verksamhet som syftar till att förebygga och motverka diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. Stöd lämnas i mån av tillgång på medel. Vid fördelning av stöd bör enligt förordningen en geografisk spridning över hela landet eftersträvas (1 §). Förutsättningarna för att uppbära stöd enligt förordningen an- ges i 2 och 3 §§. Stödet får lämnas till en organisation eller stiftelse för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering en- ligt 1 § genom avgiftsfri rådgivning och information till en enskild om hur han eller hon kan ta till vara på sina rättigheter, och genom opinionsbildning, kurs- och seminarieverksamhet samt allmän infor- mation och rådgivning. De krav som ställs på en organisation eller 14Förordningen om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskrimi- nering omfattades dock inte av översynen. 15Förordning (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå stiftelse som ska uppbära stöd är följande. Verksamheten ska be- drivas utan vinstsyfte, med tydliga mål och metoder, verksamheten ska ha en långsiktig inriktning och det ska finnas personer i verk- samheten som har kunskaper om diskriminering och om de bestäm- melser som gäller inom området. Beslutande myndighet för stödet är Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) som fattar beslut om stöd efter ansökan (4 §). Stödet beviljas i sänder. Myndighetens be- slut får inte överklagas (8 §). De krav som ställs på den organisation eller stiftelse som uppbär stöd är att den för uppföljning och utvärdering av verksamheten ska lämna de redovisningshandlingar, verksamhetsberättelser och andra uppgifter som MUCF bestämmer (6 §). MUCF har rätt att meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställighet av förordningen (9 §). 12.1.3Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor MUCF är en myndighet under , för frågor som rör ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället. Myndigheten ska bl.a. verka för att målen för politiken för det civila samhället uppnås. Myndigheten ska inom ramen för sina insatser arbeta för att motverka diskriminering på grund av kön, könsöver- skridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.16 Myndigheten hette fram till Ungdoms- styrelsen.