sou · H4B393 · 2016-12-27 00:00:00 — Det förekommer samarbeten i allt ifrån tydliga och långsiktiga samverkansstrukturer till tillfälliga bilaterala kontakter mellan olika 5 Sådan handel sker företrädesvis på deep web markets och på utländska hemsidor. Effektivisering av klassificeringsprocessen för narkotika och hälsofarliga varor Det förekommer också mer tillfälliga samarbeten mellan två eller flera myndigheter i olika avseenden och även sam- arbeten av mer informellt slag där tjänstemän på handläggarnivå sam- arbetar kring t.ex. en särskild händelse eller en viss individ. Ett vik- tigt led i alla former av samverkan är att kunna utbyta information.6 I regeringens skrivelse En samlad strategi för alkohol-, narkotika, dopnings- och tobakspolitiken 2016–2020 (skr. 2015/16:86) anges flera exempel på myndighetssamverkan inom ANDT7-området.8 Andra exempel på myndighetssamverkan för att förhindra illegal införsel av alkohol och tobak samt narkotika är ett samarbete mellan , och när det gäller kontrollinsatser i färjetrafiken. Ett annat exempel är gemensamma kontrollinsatser mellan och i samband med s.k. partykryssningar, där fler beslag av mindre mängder narkotika har gjorts på ungdomar. I har dessutom samarbetat med flera myndigheter för att kontrollera att regelverket för införsel av alkohol för privat bruk följs. I detta har bl.a. Försäk- ringskassan deltagit då det funnits indikationer på att reglerna om socialförsäkringen missbrukats. Regeringen har även gett i uppdrag till , Polismyndig- heten, och att kartlägga hur myndigheternas arbete med att förhindra illegal hantering av punktskattepliktiga varor bedrivs och analysera hur samverkan kan förbättras. Regeringen beslutade att ge Folkhälsomyndig- heten i uppdrag att stödja genomförandet av ANDT-strategin 2016– 2020 (skr. 2015/16:86).9 I uppdraget ingår att inom ANDT-området verka för nationell samordning, verka för ett effektivt och kun- skapsbaserat arbete, ansvara för en samlad verksamhetsrapportering liksom förvaltning och vidareutveckling av de uppföljningssystem som behövs. Regeringen gav ett stort antal myndigheter i uppdrag att lämna en redovisning till om sin verksamhet inom de insatsområden som ligger inom respektive 6Ds 2014:30 s. 28. 7Alkohol, narkotika, dopning och tobak. 2015/16:86 s. 42. 9Regeringsbeslut III:5, S2016/01028/FST (delvis). Effektivisering av klassificeringsprocessen för narkotika och hälsofarliga varor myndighets ansvar samt en bedömning av verksamhetens resultat.10 Syftet är att ska kunna få och presentera en helhetsbild av området. bör etablera ett närmare samarbete med andra myndigheter Det första steget för att kunna klassificera nya psykoaktiva sub- stanser är att upptäcka och identifiera dessa. Folkhälsomyndig- heten måste därför bevaka missbrukssituationen i landet och vad som förekommer på den legala och illegala marknaden. Det är vik- tigt att kontinuerligt följer utvecklingen på de hemsidor – framför allt svenska sådana – som marknadsför och säljer missbrukssubstanser som inte är klassificerade.11 Myndig- heten bör också bilda sig en uppfattning om vilka droger som vid varje given tidpunkt tycks vara de mest populära för att kunna inrikta sitt klassificeringsarbete på dessa i första hand.12 Såvitt utredningen erfar tycks nya psykoaktiva substanser i nu- läget säljas framför allt via hemsidor som marknadsför sig som försäljare av forskningskemikalier (research chemicals) vilket inne- bär att bevakning av sådana hemsidor är en mycket viktig kom- ponent i arbetet med att upptäcka nya psykoaktiva substanser som missbrukas. Det är fråga om att bevaka dels hemsidor där nya psykoaktiva substanser bjuds ut till försäljning, dels hemsidor där användare av droger delar med sig av sina erfarenheter och tipsar varandra om nya droger, t.ex. Flashbacks drogforum. Detta innebär inte att alltid själv måste bedriva den faktiska bevakningen av de hemsidor som marknadsför och säljer missbrukssubstanser. Tvärtom bör Folkhälsomyndig- heten aktivt söka samarbete med andra myndigheter som har kun- skap på området för att på detta sätt inhämta kunskap om miss- 10Brottsförebyggande rådet, , , , Läkemedels- verket, Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, , , , , , Transportstyrelsen samt . 11European () och Europol pekar på detta som en punkt att arbeta med när det gäller nya psykoaktiva substanser. ”There is a need to systematically monitor online market places, particularly those selling wholesale quantities on the surface web and anonymous marketplaces, and to develop partnership with industries to restrict illegal activities.” (2016 b). 2010/11:4 s. 94 f. Effektivisering av klassificeringsprocessen för narkotika och hälsofarliga varor brukssituationen i landet. Detta är också ett sätt att använda de resurser som finns på ett effektivt sätt. Det är onödigt att flera myndigheter utför samma uppgifter. bedriver genom kontinuerligt internet- spaning på aktuella hemsidor och inleder brottsutredningar i de fall där det är fråga om klassificerade substanser. Den information som på detta sätt inhämtar är värdefull för Folkhälso- myndighetens arbete med utredningar inför klassificering.13 Det vore mot denna bakgrund värdefullt att och Polis- myndigheten utvecklar ett närmare samarbete avseende informa- tionsutbyte. Formerna för detta samarbete måste tas fram i dialog och genom samverkan mellan myndigheterna. I detta sammanhang bör nämnas att ett sådant närmare samarbete kan innebära att sekre- tessbestämmelser behöver ses över för att fler uppgifter ska kunna utbytas mellan myndigheterna.14 Även samverkan med andra myndigheter på området som t.ex. , NFC och RMV bör intensifieras av samma skäl som redogjorts för ovan. I detta sammanhang bör också nämnas Kemi- kalieinspektionen och de möjligheter till samverkan med Folkhälso- myndigheten som, enligt utredningens mening, finns avseende nya psykoaktiva substanser (se kapitel 12). NADiS är en viktig kom- ponent vad gäller samverkan mellan myndigheter på detta område. Utredningen föreslår därför nedan att det svenska NADiS-sam- arbetet ska formaliseras och regleras i en förordning. 13Enligt uppgifter från Nationella Operativa Avdelningen, fanns ett tjugotal hemsidor baserade i som marknadsförde nya psykoaktiva substanser. Av dessa hemsidor finns nu sex stycken kvar. Andra hemsidor som marknadsför nya psykoaktiva substanser har dock troligen tillkommit. Det kan dock konstateras att det rör sig om ett relativt begränsat antal svenska hemsidor som marknadsför nya psykoaktiva substanser. Enligt föredrar de flesta som köper droger via internet att handla på svenska hemsidor för att på så sätt undvika tullkontroll av försändelserna. 14Det finns inga möjligheter för att sekretessbelägga uppgifter som myndigheten erhåller inom ramen för sitt klassificeringsarbete. Effektivisering av klassificeringsprocessen för narkotika och hälsofarliga varor 10.4.3Formalisering av det svenska NADiS-samarbetet Bedömning: Det svenska NADiS-samarbetet utgör en mycket viktig förutsättning för arbetet med att bevaka och utreda missbrukssubstanser. Förslag: De statliga myndigheternas deltagande i NADiS ska regleras i en förordning. Andra organ ska även fortsättningsvis kunna delta på inbjudan av . NADiS är en frivillig referensgrupp som medverkar vid prioriteringar av utredningar av nya psykoaktiva substanser och utgör ett stöd i och klassificeringsutred- ningar. NADiS bidrar också med information gällande nya psyko- aktiva substanser till EWS. Deltagande myndigheter och organisa- tioner är , , , labo- ratorium, genom och , Läkemedels- verket, , , Kriminalvården, Gift- informationscentralen (GIC), Farmakologiska laboratoriet, Doping- laboratoriet vid och hol- och narkotikaupplysning (CAN).15 administrerar NADiS genom en ord- förande och en sekreterare. utredningar och bedömningar avseende svenska NADiS Regeringen gjorde i propositionen En effektivare narkotika- och dop- ningslagstiftning (prop. 2010/11:4) bedömningen att NADiS-grup- pen borde bestå och aktivt medverka som en referensgrupp i det för- beredelsearbete som och bedriver när det gäller förklaring av missbrukssubstanser som narkotika eller hälsofarliga varor. Regeringen ansåg att Folkhälso- myndighetens roll som administrativt ansvarig för referensgruppen borde regleras i myndighetens instruktion och för de statliga myn- 15 Se mer i avsnitt 6.8.1. Effektivisering av klassificeringsprocessen för narkotika och hälsofarliga varor digheter som deltar i arbetet borde det i deras instruktioner anges att de ska medverka i referensgruppen. Som skäl för detta ställningstagande anförde regeringen följande.16 Det är regeringens uppfattning att NADiS-gruppen fortsatt bör vara en grupp för diskussion av frågor om klassificeringen av nya substan- ser som narkotika eller hälsofarliga varor. Som bör gruppen aktivt medverka i det förberedelsearbete som [nu- mera ] och bedriver när det gäller förklaring av missbrukssubstanser som narkotika eller hälsofar- liga varor. bör ansvara för att gruppen sam- mankallas eller på annat sätt görs delaktig i förberedelsearbetet vid utredning och bevakning av nya missbrukssubstanser inför en even- tuell förklaring som narkotika eller hälsofarlig vara. Liksom nu är det självfallet av stor betydelse att även företrädare för andra än statliga myndigheter kan delta i gruppen, t.ex. Dopinglaboratoriet och CAN samt landstingskommunala organ. Det ankommer på Statens folk- hälsoinstitut att ta ställning till vilka aktörer utöver statliga sådana som bör delta i samarbetet. Statens folkhälsoinstituts roll som administrativt ansvarig för gruppen bör regleras i institutets instruktion. Vidare bör för vissa statliga myndigheter – främst de som deltar i arbetet – i deras instruktioner anges att de ska medverka i referensgruppen. Det bör dock än en gång betonas att och är ansvariga för arbetet med att få missbrukssubstanser kontrollerade som narkotika eller hälsofarliga varor, vilket innebär att gruppen självfallet inte behöver sammanträda för att en anmälan ska kunna ges in till regeringen. Remissinstanserna har överlag varit positiva till förslaget att formalisera arbete i berörda myndigheters instruktioner och att stärka gruppens roll som referensgrupp. Detta bedöms vara viktigt för att undvika att göra gruppens arbete beroende av enskilda deltagares engagemang och prioriteringar och uppnå långsiktighet i gruppens arbete. Med anledning av vad som anförts bör den svenska delen av bli en referensgrupp. Remissinstanserna var överlag positiva till förslaget att formalisera NADiS arbete i berörda myndigheters instruktioner och att stärka gruppens roll som referensgrupp. Endast Statskontoret ansåg att det inte var nödvändigt med en formalisering av samarbetet. Någon formalisering av deltagandet i NADiS har dock inte skett. 2010/11:4 s. 100 ff. Effektivisering av klassificeringsprocessen för narkotika och hälsofarliga varor De statliga myndigheternas deltagande i NADiS ska regleras i en förordning NADiS-samarbetet är som framgått ett frivilligt åtagande av del- tagande myndigheter. Enligt utredningens mening är det av väsentlig betydelse att NADiS-samarbetet fortsätter. Den allt snabbare och växande internetmarknaden gör att vikten av att snabbt få kännedom om nya ämnen som marknadsförs och säljs fortlöpande ökar. Liksom regeringen uttalade i prop. 2010/11:4 gör utredningen bedömningen att den kunskap och erfarenhet som finns inom det svenska NADiS-samarbetet är närmast ovärderlig samt att det kun- skaps- och erfarenhetsutbyte som sker till följd av NADiS-sam- arbetet är till gagn för alla deltagande myndigheter och organisatio- ner. De argument för en formalisering som framfördes i prop. 2010/11:4 och i det underliggande betänkandet SOU 2008:120 gör sig fortfarande gällande. Att bygga en framtida organisation på ett frivilligt samarbete som dels bygger på deltagarnas personliga engagemang, dels på att de myndigheter som ingår i NADiS även i ekonomiskt eller personellt bekymmersamma situationer tillåter sina anställda att medverka i nätverket, är vanskligt och osäkert.17 Utredningen föreslår mot denna bakgrund att de statliga myn- digheternas deltagande i NADiS-samarbetet ska regleras i en för- ordning. NADiS kommer därmed att stärkas som referensgrupp och gruppens arbete blir inte beroende av enskilda deltagares enga- gemang och prioriteringar som man försäkrar en lång- siktighet i gruppens arbete.18 Utredningen anser att en förordning är att föredra framför en reglering i de berörda myndigheternas instruktioner av det skälet att det i en förordning är möjligt att reg- lera nätverkets funktion, uppgifter samt organisation. I bilaga till den föreslagna förordningen ska anges vilka statliga myndigheter som ska delta i NADiS. Detta innebär att de statliga myndigheter som anges i bilagan är skyldiga att delta. Vad gäller andra organ än statliga myndigheter ska , i egenskap av sammankallande och ansvarig för administrationen av NADiS, ansvara för att bjuda in dessa att delta. 2010/11:4 s. 101 f. 2010/11:4 s. 101 f. och SOU 2008:120 s. 387 f. Effektivisering av klassificeringsprocessen för narkotika och hälsofarliga varor alltså inte till att förändra något avseende den nuvarande samman- sättningen i detta avseende. De statliga myndigheter som ingår i NADiS bör fortsatt göra det. Utredningen föreslår dock att ytterligare en statlig myndighet, Kemikalieinspektionen, ska ingå i NADiS enligt den föreslagna förordningen. Som beskrivs i kapitel 12 avseende tillfälliga försälj- ningsförbud anser utredningen att Kemikalieinspektionen har en roll att spela i arbetet med att begränsa möjligheterna att sälja nya psykoaktiva substanser. Det är därför av stor vikt att även Kemi- kalieinspektionen deltar i NADiS. En myndighet som kan övervägas om den ska bjudas in att delta i NADiS, i vart fall vid vissa möten, är . Den för- säljning som sker av nya psykoaktiva substanser riktar sig mot kon- sumentmarknaden och även kan därmed ha en viktig roll att spela.19 ett mer intensivt arbete med utredning av substanser samt omklassificeringar Förslag: ska inleda utredningar av sub- stanser i ett tidigare skede än och arbeta mer intensivt med utredningar inför klassificering. ska arbeta mer aktivt med utred- ningar inför omklassificering av substanser. ska tilldelas mer resurser för detta arbete. uppgift att utreda och ta fram klassifice- ringsunderlag avseende substanser är mycket viktig och det är av avgörande betydelse för genomförandet av den svenska narkotika- politiken att förutsättningar finns för myndigheten att sköta denna uppgift på ett bra sätt. Som beskrivits ovan bedriver kontinuer- ligt omvärldsbevakning. När får kännedom om en ny psykoaktiv substans görs en första bedömning av om 19 Se kapitel 12. Effektivisering av klassificeringsprocessen för narkotika och hälsofarliga varor substansen kan komma att klassificeras som narkotika eller hälso- farlig vara. Vid sådan misstanke förs substansen upp på myndig- hetens utredningslista. Regeringen diskuterade frågan om en utökad bevakningslista (utredningslista) i prop. 2010/11:4 och anförde följande.20 Regeringen har i föregående avsnitt gjort bedömningen att bör få en mer aktiv och offensiv roll för att snabbare än kunna identifiera och utreda om det finns behov av klassi- ficering av nya missbrukssubstanser. Avsikten är att de fortlöpande och aktivt ska söka på Internet efter hemsidor som erbjuder lagliga droger, i syfte att utreda vilka droger som är de mest frekvent använda, vilka egenskaper dessa droger har och hur farliga de är. En viktig uppgift för i detta sammanhang blir att köpa in lagliga droger och låta analysera dessa i fråga om innehåll och aktiv substans. ska dock inte, som nämnts, bara ta reda på vilka varor som bjuds ut till försäljning på Internet utan även genom studier av tillgänglig litteratur och kontakter med myndigheter i och utomlands skapa sig en bild av det aktuella ämnet och dess verkan. I detta arbete bör spela en stor roll. NADiS är Nätverket för den aktuella drogsituationen i . Det består av experter från olika myndigheter och institutioner med direkt koppling till olika delar av drogområdet. När utreder substanser för kontroll som narkotika eller hälsofarlig vara upprättar myndigheten klassificerings- dokument för de varor som utreds. Dessa dokument bygger vanligen på den bevakningslista som upprättas av . Så snart användning av en icke reglerad drog uppmärksammats i eller i närområde bör , som ansvarig myndighet, upprätta ett klassificeringsdokument och påbörja en infor- mationssökning om drogen. De okontrollerade substanser som skulle vara aktuella för en sådan utbyggd bevakningslista bedöms bli fler än vad som finns på den s.k. NADiS-gruppens lista över substanser som bör övervägas för kontroll. Även fortsättningsvis bör, som nämnts, frågan om en reglering av nya missbrukssubstanser vara aktuell inom ramen för NADiS-gruppens arbete. För att kunna hålla jämna steg med den marknad som bjuder ut nya okontrollerade missbrukssubstanser till försäljning bör Statens folk- hälsoinstitut kunna utreda flera missbrukssubstanser . Detta förutsätter emellertid att NADiS-gruppen sammanträder oftare än , eftersom det är först efter diskussioner i denna grupp som det bestäms vilka substanser som bör prioriteras för utredning. 2010/11:4 s. 97. Effektivisering av klassificeringsprocessen för narkotika och hälsofarliga varor Genom en utbyggd bevakningslista kommer att ha en beredskap för att snabbt kunna anmäla till regeringen att en substans bör regleras som narkotika eller hälsofarlig vara. ska arbeta mer intensivt med utredningar av substanser En utredning av en substans startar i många fall först då ett beslag har gjorts och en kemisk analys har skett. Detta beror enligt Folk- hälsomyndigheten på att det är först då substansen prioriteras efter- som ett beslag tyder på användning. Detta innebär att substansen kan säljas lagligt under en relativt innan den utreds och klas- sificeras. Det finns dock exempel då utredningar har startat i tidigare skeden än då beslag har gjorts. Som exempel på ett intensivt arbete med klassificering av speci- fika substanser kan nämnas arbete i sam- band med klassificeringen av syntetiska cannabinoider som mark- nadsförs och säljs under namnet Spice. hade tidigt kännedom om de stora möjligheterna till kemisk variation inom gruppen syntetiska cannabinoider och det därmed förväntade stora antalet introducerade nya syntetiska cannabinoider på mark- naden. Det var också tidigt känt att egen tillverkning av rökmixar förekom och det kunde då förutses att det skulle förekomma för- giftningsfall på grund av felaktiga tillverkningsmetoder och potensen hos de substanser som tillverkningen utgick från. En ytterligare känd aspekt var att syntetiska cannabinoider höll på att etableras som laglig cannabis på missbruksmarknaden. in- ledde ett aktivt arbete med att kartlägga marknaden och påbörjade utredningar av denna typ av substanser. Utredningarna omfattade även substanser som ännu inte påträffats i men som kunde noteras på utländska hemsidor eller i diskussioner på t.ex. Flashbacks drogforum. Det skapades i praktiken ett parallellspår vid förslag till klassificeringar av syntetiska cannabinoider som det fanns kännedom om trots att de ännu inte hittats i Sverige.21 Det kan antas att Folk- hälsomyndighetens intensiva arbete, i samverkan med förekomsten 21 Det tecknades också en överenskommelse mellan svarets forskningsinstitut om att utföra en förstudie med kemometrisk metodik till stöd för klassificering av syntetiska droger. Resultaten av denna förstudie fick en viss spridning till olika expertgrupper, bl.a. till och . Effektivisering av klassificeringsprocessen för narkotika och hälsofarliga varor av förgiftningsfall i samband med konsumtion av Spice, bidrog till att produkten fick dåligt rykte och att användningen kraftigt minskade. Mot bakgrund av den effekt som detta intensiva arbete hade på syntetiska cannabinoider anser utredningen att Folkhälsomyndig- heten bör arbeta mer frekvent på detta sätt. Detta gäller både utred- ningar av substanser som påträffats på den svenska marknaden och av substanser som ännu inte påträffats men som kan noteras på utländska hemsidor eller på olika drogforum. Utredningens förslag i kapitel 9 att införa en ny kategori varor i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, innebär att klassifice- ring av substanser som ännu inte har påträffats kommer att bli mer frekvent förekommande. kommer med utred- ningens förslag att kunna göra framställningar om klassificering till regeringen på ett mer begränsat underlag än vad som är möjligt . Vad gäller substanser som ännu inte påträffats i och som inte heller noterats på svenska försäljningssidor kan effekten bli att dessa aldrig ens hinner etableras på den svenska marknaden. ska arbeta mer aktivt med omklassificeringar Utredningen föreslår i kapitel 9 att det ska bli möjligt att som hälso- farliga varor klassificera även varor som på grund av sina inneboende egenskaper kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. Förslaget innebär att förteckningen över hälsofarliga varor måste delas upp i två kategorier; varor som är kon- staterat hälsofarliga och varor som kan antas medföra fara. Till- ståndskraven och de straffbara gärningarna för de olika kategorierna föreslås skilja sig åt något (se kapitel 9). Utgångspunkten är att en vara alltid ska vara upptagen i rätt för- teckning och så snart underlag finns och det konstaterats att varan tillhör en annan kategori ska en omklassificering ske. Självklart innebär detta också att varor ska tas bort från förordningsbilagorna om de visar sig inte längre behöva regleras. Detta torde dock endast ske i undantagsfall. Med tanke på skillnaden i straffskalan beroende på om en sub- stans är klassificerad som narkotika eller hälsofarlig vara, samt att de straffbara gärningarna föreslås skilja sig åt mellan de föreslagna kate- Effektivisering av klassificeringsprocessen för narkotika och hälsofarliga varor gorierna av hälsofarliga varor, är det enligt utredningens mening av stor vikt att de substanser som faktiskt uppfyller narkotikadefi- nitionen också klassificeras som narkotika och att de substanser som är konstaterat hälsofarliga hänförs till den kategorin hälsofarliga varor. Det är också av vikt att rätt straff döms ut för rätt brott. Regeringen angav redan vid införandet av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor att om man efter en mera ingående utredning av varans egenskaper och verkningar i ett senare skede kan kon- statera att förutsättningar föreligger för narkotikaklassificering bör varan flyttas över till narkotikalagstiftningen.22 ska mot denna bakgrund arbeta mer aktivt med att fortsätta utreda substanser som klassificerats som hälsofarliga varor i syfte att kunna omklassificera substanserna som narkotika eller som en annan kategori av hälsofarliga varor. Vid en genomgång av ändringsförfattningarna till förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor kan konstateras att 13 substanser (varor) har omklassificerats från hälsofarlig vara till narkotika sedan lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor trädde i kraft . var cirka 160 substanser (varor) klassificerade som hälsofarlig vara. Det är således inte många substanser som har omklassificerats. Utredningen kan inte helt säkert bedöma vad detta beror på men det är, som nämnts, viktigt att ett mer aktivt arbete med omklassificeringar bedrivs.23 ska tilldelas mer resurser arbete med klassificeringsutredningar be- döms av myndigheten motsvara två heltidstjänster.24 Utred- ningen bedömer att detta är en underbemanning och att en förut- sättning för att ska kunna bedriva ett effek- tivt arbete med klassificering av substanser är att myndigheten till- delas mer resurser. För en mer utförlig redogörelse av detta hän- visas till kapitel 15. 1997/98:183 s. 38.