sou · H4B353 · 2016-08-31 00:00:00 — Tillträdet kan vara av grundläggande karaktär, men det bör alltid vara tillräckligt omfattande för att betalnings- instituten ska kunna tillhandahålla sina tjänster på ett obehindrat och effektivt sätt. Av artikel 22.1 följer att tillsynen även ska omfatta betalnings- institutens rätt att få tillgång till kreditinstitutens betalkontotjänster. Tillträde till betalningssystem och till konton som hålls i ett kreditinstitut Förslag: ska ha rätt att få tillgång till kredit- institutens betalkontotjänster på objektiva, icke-diskriminerande och proportionella grunder i den omfattning som krävs för att de effektivt och obehindrat ska kunna tillhandahålla betaltjänster. Om ett kreditinstitut avslår en begäran om tillgång till betal- kontotjänster ska institutet lämna en moti- vering till avslaget. ska i samråd med ut- öva tillsyn över betalningsinstitutens tillgång till kreditinstitutens betalkontotjänster. För att säkerställa att betalningsinstitut kan tillhandahålla sina tjänster på det sätt som direktivet anger bör en bestämmelse som ger dem rätt till tillgång till kreditinstitutens betalkontotjänster på objek- tiva, icke-diskriminerande och proportionella grunder införas i betal- tjänstlagen. I likhet med vad som gäller för tillträde till betalnings- system är direktivets bedömningsgrunder allmänt hållna. Det finns inte heller några kriterier i artikeln om vad dessa grunder närmare innebär och hur de ska tillämpas. Det kan dock sägas att de regler som kreditinstituten ställer upp för att få tillgång till deras betal- kontotjänster inte får diskriminera betalningsinstitut. Det får alltså inte förekomma strängare krav på dessa aktörer för att få öppna konton än för andra företag. får inte heller vägras tillgång till betalkontotjänster på andra grunder än vad som skulle gälla för andra näringsidkare som behöver öppna ett betalkonto för att kunna driva sin verksamhet. Det kan emellertid inte anses diskri- minerande att kreditinstitut kräver att betalningsinstitutet ska ha de tillstånd som följer av lag för att få bedriva verksamhet som betal- ningsinstitut. Detsamma torde vara fallet med krav på att betalnings- institutet ska följa övrig lagstiftning på det finansiella området, som t.ex. lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Om kreditinstitutet i det enskilda fallet bedömer att det finns en risk för att ett betalningsinstituts betaltjänster skulle kunna främja t.ex. penningtvätt kan en sådan misstanke således vara tillräcklig för att avslå en begäran om tillträde till betalkonto. Det ligger dock i sakens natur att en sådan misstanke bör vara välgrundad för att ett Tillträde till betalningssystem och till konton som hålls i ett kreditinstitut avslag ska anses berättigat. Det kan noteras att kreditinstitutet i vissa fall är ålagd ett meddelarförbud enligt 3 kap. 4 § lagen om åt- gärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, dvs. att miss- tankar om penningtvätt inte får röjas. Ett sådant meddelarförbud avser dock granskade transaktioner, och således inte presumtiva kunders verksamhet. De allmänt hållna tillträdeskraven medför att det blir en fråga för tillsynsmyndigheten och ytterst för rättstillämp- ningen att avgöra om ett kreditinstituts regler för tillträde till dess betalkontotjänster begränsar betalningsinstitutens tillträde på ett sätt som strider mot den föreslagna regleringen. Tillsynen över kreditinstitutens tillträdesregler och bedömningen om de uppfyller kraven i betaltjänstslagen bör ankomma på Finans- inspektionen. På samma sätt som när det gäller reglerna om tillsynen över tillträde till betalningssystem bör få möjlig- het att lämna synpunkter på de åtgärder som avser att vidta. De fall där bör samråda med om det är påkallat att vidta åtgärder rör t.ex. om en viss modell för prissättning uppfyller lagens krav på objektivitet, icke-diskriminering och proportionalitet. De närmare formerna för samrådet bör däremot, i likhet med vad som gäller för tillsynen över reglerna om tillträde till betalningssystem, inte regleras i lagen utan i tillämpliga förordningar. 9 Avgifter för betaltjänster Bestämmelser om avgifter för betaltjänster finns i 5 kap. 1 § betal- tjänstlagen. Bestämmelserna bygger på regleringen i det första betal- tjänstdirektivet (artikel 52). I 5 kap. 1 § första stycket finns en huvudregel om att en betal- tjänstleverantör inte får ta ut någon avgift av en betaltjänstanvändare för att fullgöra sin informationsskyldighet eller för skydds- och korrigeringsåtgärder som ska göras enligt kapitlet. Undantag gäller för de fall som anges i 10, 15 och 23 §§. Den första av dessa paragrafer handlar om vägran att utföra en betalningsorder. Betaltjänstleverantören får ta ut en avgift för den underrättelse till betaltjänstanvändaren som ska göras i sådana fall, förutsatt att det fanns skälig grund för vägran och rätten att ta ut en avgift följer av ett ramavtal med betaltjänstanvändaren. Den situation som avses i 15 § är när en betalningsorder återkallas efter det att tiden för en sådan återkallelse enligt lagen gått ut. Då får betalningsordern återkallas endast om det har avtalats mellan betal- tjänstanvändaren och betaltjänstleverantören samt, i vissa situationer, om även betalningsmottagaren godkänner återkallelsen. Förutsatt att det följer av ramavtalet med betaltjänstanvändaren får betaltjänst- leverantören då ta ut en avgift för den sena återkallelsen. Slutligen får en betaltjänstleverantör enligt 23 § ta ut avgifter för sina åtgärder för att få tillbaka medel efter en betalningstransaktion som utförts bristfälligt om det beror på att betaltjänstanvändaren angett en felaktig unik identifikationskod. Även i detta fall är det en förutsättning att ramavtalet med betaltjänstanvändaren medger avgiftsuttaget. När avgifter får tas ut enligt någon av dessa bestämmelser ska de vara skäliga och motsvara betaltjänstleverantörens faktiska kostna- der. Av 5 kap. 1 § andra stycket framgår att vid betalningstransaktion- er som inte innebär valutaväxling ska betalaren och betalningsmot- tagaren betala de avgifter som deras respektive betaltjänstleverantör tar ut. Motsatsvis innebär detta att den regeln inte gäller för betal- ningstransaktioner som medför valutaväxling. Vid sådana transak- tioner kan parterna i stället avtala om avgiftsfördelningen. Enligt 5 kap. 1 § tredje och fjärde styckena får betaltjänstleveran- tören inte hindra en betalningsmottagare från att erbjuda betalaren en rabatt om han eller hon använder ett visst betalningsinstrument. Betalningsmottagaren får däremot inte ta ut någon avgift av betala- ren vid användning av ett visst betalningsinstrument. 9.2Tillämpliga avgifter enligt det andra betaltjänstdirektivet Bestämmelserna om tillämpliga avgifter finns i artikel 62 i det andra betaltjänstdirektivet. De har i stort sett samma innehåll som mot- svarande bestämmelser i det första betaltjänstdirektivet (artikel 52), som alltså har genomförts genom 5 kap. 1 § betaltjänstlagen. I arti- kel 62.1 finns huvudregeln att betaltjänstleverantören inte får ta ut någon avgift av betaltjänstanvändaren för fullgörandet av sin infor- mationsskyldighet eller för korrigeringsåtgärder och förebyggande åtgärder. Undantag gäller på samma sätt som tidigare för de situation- er som anges i artikeln, allt under förutsättning att ramavtalet medger ett avgiftsuttag. Avgifterna ska vara rimliga och stå i proportion till betaltjänstleverantörens faktiska kostnader. En bestämmelse om avgiftens storlek har tillkommit i fråga om avgifter som en betalningsmottagare kan ta ut för att styra betalaren i riktning mot användning av ett visst betalningsinstrument. Enligt artikel 62.3 får avgiften inte överskrida betalningsmottagarens direkta kostnader för att använda ett visst betalningsinstrument. I artikel 62.4 har också den bestämmelsen tillkommit om att med- lemsstaterna under alla omständigheter ska se till att betalningsmot- tagaren inte tar ut avgifter för användning av sådana kort som omfattas av taknivåerna för förmedlingsavgifter vid kortbetalningar enligt och rådets förordning (EU) nr 2015/751 av om förmedlingsavgifter för kortbaserade betal- ningstransaktioner. Detsamma gäller enligt artikeln för betalnings- och autogireringstransaktioner enligt SEPA-förordningen1. Medlemsstaterna får enligt artikel 64.5, precis som enligt det första betaltjänstdirektivet, förbjuda eller begränsa betalningsmottagarens rätt att ta ut avgifter med beaktande av behovet av att stimulera konkurrensen och främja användningen av effektiva betalningsinstru- ment. Utredningens bedömning: Förbudet enligt 5 kap. 1 § fjärde stycket betaltjänstlagen för betalningsmottagare att ta ut en av- gift av betalaren vid användning av ett visst betalningsinstrument ska bestå. Bestämmelserna i det första betaltjänstdirektivet har genomförts i 5 kap. 1 § betaltjänstlagen. Bestämmelserna om tillämpliga avgifter i det andra betaltjänstdirektivet har i huvudsak samma innehåll som i det första direktivet och det saknas i de flesta fall anledning att göra någon annan bedömning av hur reglerna ska genomföras än den som gjorts tidigare. Ett undantag är dock frågan om det ska vara möjligt att förbjuda eller begränsa rätten att ta ut avgifter från betalare som använder ett visst betalningsinstrument. I denna del kan det finnas anledning till några nya överväganden. Förbudet i 5 kap. 1 § är i och för sig tillämplig på användingen av varje elektroniskt betalningsinstrument, vilket enligt 1 kap. 4 § 6 kan vara ett kontokort eller något annat personligt instrument eller en personlig rutin som används för att initiera en betalningsorder. I praktiken är det främst avgifter för kortbetalningar som aktualiseras. När en kortbetalning genomförs tar kortutgivaren ut en förmed- lingsavgift från kortinlösaren. Inlösaren tar i sin tur ut en service- 1 och rådets förordning (EU) nr 260/2012 om antagande av tekniska och affärsmässiga krav för betalningar och autogireringar i euro och om ändring av förordning (EG) nr 924/2009. avgift från betalningsmottagaren2. En möjlighet att införa förbud mot att vidaredebitera kunderna sådana serviceavgifter, s.k. surcharging, fanns även i det första betaltjänstdirektivet. , som hade fått regeringens uppdrag att biträda med att utreda hur det direktivet skulle genomföras, konstaterade att frågan om den enskilde handlarens rätt att ta ut extra avgifter vid ett kortköp hanterades olika inom kortregelverken. ansåg att frågan krävde ytterligare utredning som inte rymdes inom dess uppdrag och avstod därför från att lämna något förslag eller ställningstagande. Vid remissbehandlingen framhöll Riksbank och Kon- kurrensverket att tilläggsavgifter fullgör en viktig funktion genom att synliggöra de kostnader som olika betalningsformer innebär för betalningsmottagarna. Ett förbud mot tilläggsavgifter medför att betalningsmottagarnas kostnader i stället vältras över på kundkollek- tivet. Regeringen konstaterade att om tilläggsavgifter blev möjliga vid köp med kontokort men inte vid kontant betalning skulle det kunna få till följd att en betalare föredrar att använda kontanter, särskilt om tilläggsavgiften är hög. Det gör kontant betalning till en mer attraktiv betalningsform, och kan i förlängningen leda till en högre grad av kontantanvändning i samhället. Regeringen gjorde bedöm- ningen att det var angeläget att kontantanvändningen i samhället minskade. Det noterades att de möjliga positiva effekterna av ett för- bud mot tilläggsavgifter visserligen skulle kunna komma att mot- verkas genom att handlare vägrar att acceptera kortbetalningar på lägre belopp. Det ansågs dock vara mer sannolikt att ett förbud mot tilläggsavgifter skulle leda till att kontanter användes i mindre ut- sträckning. Slutsatsen var att ett förbud mot tilläggsavgifter skapade tydligare regler och incitament för minskad kontantanvändning. Ett förbud mot tilläggsavgifter infördes därför genom bestämmelsen i 5 kap. 1 § fjärde stycket betaltjänstlagen.3 Det andra betaltjänstdirektivet innehåller till skillnad från det första en bestämmelse (artikel 62.4) om att betalningsmottagaren inte under några omständigheter får ta ut avgifter av betalaren för kort 2Hur förmedlingsavgifterna fungerar och vilka begränsningar av förmedlingsavgifternas storlek som finns har beskrivits i utredningens delrapport vid kortbetalningar (dnr Fi2015/03943/B), bilaga 4 till betänkandet. 2009/10:220 s. 203 f. som omfattas av taknivåerna för förmedlingsavgifter enligt EU:s förordning om förmedlingsavgifter. Genom den förordningen har taknivåer införts för de avgifter som får tas ut för betalningar med konsumenters debet- och kreditkort. Taknivåerna gäller dock bara vid betalningar med kort som har utfärdats av s.k. fyrpartsbetalnings- ordningar, t.ex. VISA eller MasterCard. Det innebär att medlems- staternas möjligheter att införa nationella förbud mot avgifter numera bara omfattar andra betalningsinstrument än dessa. Till dessa andra betalningsinstrument hör bl.a. företagskort och kontokort som har utfärdats av s.k. trepartsbetalningsordningar, som American Express och . som det andra betaltjänstdirektivet förbjuder tilläggs- avgifter för merparten av konsumenternas kortbetalningar får betal- tjänstleverantörerna enligt artikel 62.3 inte hindra betalningsmotta- garen att ta ut en avgift av betalaren för ett visst betalningsinstrument. De får inte heller hindra betalningsmottagaren från att erbjuda en rabatt eller på annat sätt styra betalaren mot ett visst betalnings- instrument. Kortnätverken är dock inte betaltjänstleverantörer enligt direktivet. Artikel 62.3 hindrar därför inte kortnätverken från att ha regler som förbjuder avgifter. Kortregelverken för fyrpartssystem omfattar i direkt mening endast deltagarna i kortnätverken, dvs. utgivare och inlösare. Kortnätverken har inte något direkt avtals- förhållande med vare sig kortinnehavare (betalare) eller butiker (be- talningsmottagare). Utgivare och inlösare förväntas applicera och införliva kortnätverkens regler i tillämplig mån i sina avtalsvillkor med respektive kund. Kortnätverkens förbud mot tilläggsavgifter kan bara genomdrivas genom att inlösaren skriver in i avtalen med sina kunder, dvs. butikerna, att sådana tilläggsavgifter inte får före- komma. Om en inlösare har en kund som bryter mot denna regel, är det alltså inlösaren som brutit mot regelverket i förhållande till kortnätverket. Ett förbud mot tilläggsavgifter i avtalsvillkoren utgör alltså en slags reservlösning i den mån nationell lagstiftning saknas på området. Kortnätverken kan också införa regler om att betalningsmottaga- ren inte får vägra en kund att betala med kort ens om det handlar om små belopp. Sådana bestämmelser finns i regelverken för VISA och MasterCard. I MasterCards regler framgår det klart att både avgifter, rabatter och minimibelopp är förbjudna, och detsamma gäller för VISA:s regelverk.4 I fråga om konsumenternas vanligaste debet- och kreditkort är det alltså inte bara förbjudet att ta ut tilläggsavgifter från betalaren. Trots att det lagligt sett är möjligt är det genom kortregelverken i praktiken också förbjudet att ha minimiavgifter för att acceptera kort- betalning samt att erbjuda rabatter vid användning av ett visst kort. Något hinder mot att erbjuda rabatter vid betalning med kontanter finns dock inte. Ett tungt vägande skäl för att tillåta tilläggsavgifter är att det blir möjligt för betalningsmottagaren att påvisa för betalaren, som i många fall är en konsument, vilka kostnader som följer med olika former av betallösningar. Ett förbud mot tilläggsavgifter medför ju att dessa kostnader inte blir synliga för den enskilde betalaren utan i stället får bäras av kundkollektivet. Möjligheten att ta ut avgifter skulle också kunna finansiera utvecklingen av nya betalningssätt, medan ett förbud skulle kunna medföra att utvecklingen av nya betal- tjänster blir lidande. De skäl för ett generellt förbud mot tilläggsavgifter som åberopa- des i förarbetena till betaltjänstlagen har enligt utredningens mening mindre betydelse med det andra betaltjänstdirektivets reglering. Om tilläggsavgifter utgår vid kortbetalning, men inte vid kontant betal- ning, är det visserligen möjligt att betalaren kommer att föredra den senare betalformen. Eftersom tilläggsavgifter är förbjudna vi använd- ningen av de vanligaste betalningsinstrumenten torde emellertid effekten på kontanthanteringen i samhället bli försumbar. Om tilläggsavgifter skulle tillåtas endast för mindre vanliga betal- ningsinstrument, som t.ex. kontokort utfärdade av trepartsbetal- ningsordningar, företagskort eller mobila betalningar skulle det te sig oklart för betalaren i vilka fall avgift får tas ut. Vidare kommer beta- laren sannolikt att föredra betalningsinstrument för vilka tilläggsav- gifter inte är tillåtna, vilket kan leda till att vissa betalningsinstrument väljs bort. Det kan medföra en negativ inverkan på konkurrensen mellan olika betalningsinstrument. 4 Rules, , 5.11.2 och 5.11.3 respektive Visa Europe Operating Regu- lations – Public, , 6.2.A. Sammanfattningsvis anser utredningen att det inte finns skäl att göra någon annan bedömning i frågan om förbud mot tilläggsavgift- er än vad som gjordes vid genomförandet av det första betaltjänst- direktivet. Förbudet enligt 5 kap. 1 § fjärde stycket betaltjänstlagen för betalningsmottagaren att ta ut avgift av betalaren vid användning av ett visst betalningsinstrument bör därför bestå. 10Operativa risker, säkerhetsrisker och autentisering Det andra betaltjänstdirektivet innehåller flera nya bestämmelser som reglerar frågor om säkerhet och hantering av risker i samband med betaltjänstleverantörers kommunikation med betaltjänstanvändare, t.ex. i fråga om en betalningstransaktion. Dessa bestämmelser moti- veras i skälen enligt följande. Säkerhetsrisker relaterade till elektroniska betalningar har ökat , vilket dels beror på att sådana betalningar har blivit mer tekniskt komplicerade som de har blivit vanligare, dels på att nya slag av betaltjänster har uppkommit. Betaltjänsterna är viktiga för vitala ekonomiska och samhälleliga verksamheters funk- tion Att tjänsterna är säkra är en grundläggande förutsättning för en välfungerande marknad för sådana tjänster. Användarna bör därför skyddas väl mot säkerhetsrisker (skäl 7). Det är betaltjänstleverantören som är ansvarig för säkerhets- åtgärderna och dessa måste stå i proportion till de berörda säker- hetsriskerna. Leverantören bör inrätta ett förfarande för att minska riskerna och hantera incidenter effektivt. Det bör också inrättas ett system med regelbunden rapportering för att säkerställa att varje leverantör regelbundet förser de behöriga myndigheterna med en uppdaterad bedömning av säkerhetsriskerna och av de åtgärder som den har vidtagit för att hantera dessa risker. För att minimera skador för användarna, andra betaltjänstleverantörer eller betalningssystemen, är det viktigt att leverantören är skyldig att utan onödigt dröjsmål rapportera allvarliga säkerhetsincidenter till de behöriga myndigheter- na. bör ha en samordnande roll i detta sammanhang (skäl 91). Säkerhet vid elektroniska betalningar är grundläggande för att skydda användarna och för utvecklingen av en sund e-handel. Operativa risker, säkerhetsrisker och autentisering betaltjänster som tillhandahålls elektroniskt bör genomföras med hjälp av teknik som kan garantera säker autentisering av användaren och minimera risken för bedrägeri. Det verkar inte finnas behov av att säkerställa samma skydd för betalningstransaktioner som genom- förs eller initieras på annat sätt än via elektroniska plattformar eller elektronisk utrustning, som t.ex. pappersbaserade betalningstransak- tioner, postorder eller beställningar per telefon. Direktivets regler om säker kundautentisering riktar in sig just på betaltjänster som till- handahålls elektroniskt (skäl 95). Regleringen i artiklarna 95–98 gäller alla slag av betaltjänstleve- rantörer, dvs. även leverantörer av betalningsinitieringstjänster och kontoinformationstjänster (se t.ex. artikel 33.2). 10.2Hantering av operativa risker och säkerhetsrisker 10.2.1Det andra betaltjänstdirektivets reglering Enligt artikel 95.1 ska betaltjänstleverantörer inrätta lämpliga begräns- ningsåtgärder och kontrollmekanismer för att hantera operativa risker och säkerhetsrisker som har anknytning till de betaltjänster som de levererar. De ska fastställa och upprätthålla effektiva incidenthante- ringsförfaranden, bl.a. för upptäckt och klassificering av allvarliga operativa incidenter och säkerhetsincidenter. Direktivet definierar inte begreppen operativ risk eller säkerhets- risk. I artikel 4.1 (52) i tillsynsförordningen1 definieras emellertid operativ risk som ”risken för förluster till följd av ej ändamålsenliga eller fallerade processer, människor, system eller yttre händelser, in- begripet legala risker”. Någon motsvarande definition av begreppet säkerhetsrisk finns inte i förordningen. Säkerhetsrisker skulle dock t.ex. kunna vara brister i ett företags IT-verksamhet eller liknande. Till viss del torde begreppen säkerhetsrisk och operativ risk över- lappa varandra. Av artikel 95.2 följer att en betaltjänstleverantör eller med kortare intervall ska lämna en uppdaterad och övergripande bedöm- ning av operativa risker och säkerhetsrisker som är förknippade med 1 och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om till- synskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012. Operativa risker, säkerhetsrisker och autentisering de betaltjänster som den tillhandahåller. Bedömningen ska också avse lämpligheten av begränsningsåtgärder och kontrollmekanismer som har genomförts för att hantera riskerna. Enligt artikel 95.3–95.5 ska i enlighet med artikel 16 i förordning (EU) nr 1093/2010 utfärda riktlinjer för inrättande, genomförande och övervakning av säkerhetsåtgärd- erna, inklusive certifieringsförfaranden om det är motiverat. ska också, i förekommande fall på begäran av kommissionen, ut- arbeta förslag till tekniska standarder för kriterier och villkor för inrättande och övervakning av säkerhetsåtgärderna. Förslag: Det ska anges i betaltjänstlagen att en betaltjänstleve- rantör är skyldig att inrätta system med lämpliga åtgärder och kontrollmekanismer för att hantera operativa risker och säker- hetsrisker. Inom ramen för ett sådant system ska det finnas rutiner för hur allvarliga incidenter ska upptäckas och klassificeras. Betal- tjänstleverantören ska också vara skyldig att rapportera till Finans- inspektionen om operativa risker och säkerhetsrisker som är för- knippade med de betaltjänster som den tillhandahåller och vilka åtgärder som vidtagits för att hantera dessa risker. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska bemyndigas att meddela föreskrifter bl.a. om hur system för upptäckt av de nämnda riskerna bör utformas. Som framgår av de uttalanden som gjorts i skälen till det andra betaltjänstdirektivet är det av vikt att betaltjänstleverantörerna in- rättar system för att hantera operativa risker och säkerhetsrisker med anknytning till de betaltjänster de tillhandahåller. På så sätt kan bedrägerier och andra former av missbruk identifieras och mini- meras och i förlängningen skyddet för konsumenter och andra betaltjänstanvändare förstärkas. För att genomföra artikel 95.1 i direktivet bör det i betaltjänstlagen införas bestämmelser om att betaltjänstleverantörer ska inrätta system med lämpliga åtgärder och kontrollmekanismer för att hantera dessa risker. Det bör framgå av lagen att leverantörerna inom ramen för ett sådant system ska ha rutiner för hur allvarliga incidenter ska upptäckas och klassificeras. Operativa risker, säkerhetsrisker och autentisering Betaltjänstleverantörerna bör också åläggas en skyldighet att rappor- tera till vilka operativa risker och säkerhetsrisker som är förknippade med de betaltjänster som de tillhandahåller och vilka åtgärder som vidtagits för att hantera dessa risker.