sou · H4B327 · 2016-04-08 00:00:00 — Som ett brev på posten Postbefordran och pristak i ett digitaliserat samhälle SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över postlagstiftningen. Utredaren ska i ett delbetänkande analysera behovet av postförordningens (2010:1049) reglering av övernattbefordran (6 §) och prisreglering (9 §) samt utarbeta nödvändiga författningsförslag. Genom tilläggsdirektiv beslutade (dir. 2015:124) har utredningsuppdraget i denna del förlängts till och i sin helhet till . Till utredare förordnades regionrådet . Som experter förordnades universitetslektor , avdelningschef , departementssekreterare , analytiker , sakkunnig , kanslirådet , handläggare , rättssakkunnig och departementssekreterare . Sekreterare åt utredningen har varit analytiker och verksjurist . Utredningen har antagit namnet postlagsutredning. Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Som ett brev på posten. Postbefordran och pristak i ett digitaliserat samhälle, SOU 2016:27. 1.1Förslag till förordning om ändring i postförordningen (2010:1049) ............................................................................. Möten, .......................konsultuppdrag och kommunikation Bakgrund .........................................och gällande rätt Ett samhällsintresse som staten ska garantera 3.1.2Liberaliseringen av den svenska Postlag och postförordning .................................... Post- och kassaserviceutredningen ............... Den europeiska postmarknaden ............................................ Den europeiska paketmarknaden........................... Den europeiska brevmarknaden............................. Den svenska postmarknaden ................................................. Den svenska brevmarknaden ................................................. Volymutveckling och marknadsandelar................. Den svenska paketmarknaden ............................................... En uppskattning av volymfördelningen................. Marknaden för bud- och kurirverksamhet............................ Marknaden för oadresserad reklam ....................................... Marknaden för tidningsdistribution...................................... Digitaliseringens påverkan och substitutionseffekt......... Den digitala agendan .............................................................. Ambition att öka användandet av digital post....... Ökad digitalisering förutsätter digital De flesta har möjlighet till internetuppkoppling om minst /s............... Övergången för stat, kommun och landsting ....................... Mina meddelanden ska ersätta breven ................... Känslig information skickas med brev .......... Kartläggning av behoven ........................................................ Tillförlitlighet allt viktigare................................... Kvalitetskravets påverkan på Postnord ............................... 6.2.1Utsedd tillhandahållare av den Postnords kostnads- och produktionsstruktur ... Befordran av gränsöverskridande post ................. 6.3 Kvalitetskrav i andra europeiska länder ............................... Kvalitetskraven skiljer sig åt mellan länderna ...... 6.3.2Diskussioner som ledde fram till dagens En ny postlag i ............ 6.3.4Länderna har genomfört postdirektivets krav för gränsöverskridande post ................................. 6.4 Följder av ett borttaget kvalitetskrav................................... Fortsatt regional övernattbefordran..................... 6.4.2Krav för gränsöverskridande brev kommer att Osäker påverkan på e-handeln.............................. 6.4.4Oenighet råder om konkurrenssituationen kommer att påverkas eller inte.............................. Ett befordringskrav i tiden.................................... 6.5 Behov av posttjänster............................................................ 6.5.1Samhällsviktiga aktörer har behov av 6.5.2Stort behov av posttjänster i glesbygd och på Det svenska pristakets syfte och effekt ................... Ett avskaffat pristak leder sannolikt till högre Nordisk jämförelse av prisutveckling på Prisutveckling på brev över och under i Nordisk jämförelse av porto för utrikes brev - Alternativ ............................................................till pristak För- och .....................................nackdelar med ett pristak Det finns ett fortsatt behov av pristak trots reglering om icke - diskriminerande prissättning som är öppen för insyn 7.5Privatpersoner och småföretagare har behov av ett 7.5.1Privatpersoner vill inte ha prisförändringar på 7.5.2Privatpersoners tillgång till internet och digitala kompetens varierar................................... 7.5.3Småföretagare i glesbygd är mest känsliga för 7.5.4Oklart hur många brev de skyddsvärda Olika aktörers syn på marknadssituationen ....................... Ett pristak är en ändamålsenlig prisreglering...................... En genomgång av pristaksfunktioner för brevtjänster....... En europeisk översikt ........................................... 7.8.2Pristakets omfattning och dess påverkan på 7.8.3Utformning av produktkorgar påverkar Parametrar i pristaksformeln ................................ Pristaket ska vara enkelt och tydligt .................... Bedömningar och förslag.......................................... 8.2Förslag och bedömningar gällande krav på Fortsatt reglering av brevbefordran ..................... 8.2.2Ej nödvändigt att reglera samtliga 8.2.3Ökad tillförlitlighet men utan Särskilt krav för gränsöverskridande post............ Förslag och bedömningar gällande pristak.......................... Ett pristak behövs.................................................. Ett ändamålsenligt pristak ska införas.................. Ny kostnadsbas och volymjustering .................... Konsekvenser av förslagen........................................ Konsekvenser för brevmarknadens intressenter ................. 9.1.1Konsekvenser av införandet av ett krav på tvådagars brevbefordran med en höjd Konsekvenser av ett flexiblare pristak.................. 9.2Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet .............................................................. Kostnader för staten och förslag till finansiering ............... Effekter på miljön.................................................. Möjligheter till samdistribution............................ Postverksamhet i krig........................................................... Bilaga 3 En genomgång av kvalitetskrav i några europeiska I takt med att användarnas kommunikationsmönster förändras minskar brevvolymerna. Dagens regler för övernattbefordran och pristak infördes för snart två decennier sedan då förutsättningarna för snabb digital kommunikation inte var desamma som . Utredningens mål är därför att utforma regler som säkerställer att det finns en samhällsomfattande posttjänst över hela landet som tillhandahålls till rimliga priser, utan statsstöd. Kraven på den postoperatör som utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten ska vara proportionerliga som de ska svara mot användarnas framtida behov. Utredningen föreslår därför att kravet på övernattbefordran i den samhällsomfattande posttjänsten ersätts med en tvådagars bastjänst för brevbefordran där av breven ska ha delats ut senast den andra arbetsdagen räknat från inlämningsdagen. Förslaget ska säkerställa att det även framöver finns en samhällsomfattande posttjänst som på ett effektivt sätt möter samhällets behov av att skicka brev. Portohöjningar för brev upp till som postas med den nya tjänsten ska begränsas av ett pristak som ska kunna anpassas till de förväntade volymnedgångarna. Genom förslaget kommer portoregleringen även fortsättningsvis att garantera en bastjänst till ett normalporto för de användare som skickar brev. Utredningen vill med förslagen bibehålla brevets värde som en symbol för ett leveranssäkert kommunikationssätt – som ett brev på posten. Utredningens uppdrag i denna första del har huvudsakligen bestått av följande delar. Bedöma vilka grupper i samhället som har behov av övernattbefordran av brev som en del av den samhällsomfattande posttjänsten och särskilt analysera och bedöma behovet av posttjänster i olika typer av gles- och landsbygder. Beskriva konsekvenserna av en eventuell avveckling av övernattbefordran av brev som en del av den samhällsomfattande posttjänsten och föreslå hur en alternativ posttjänst, tillhandahållen på marknadsmässiga villkor för övernattbefordrad post, skulle kunna se ut. Därutöver bedöma hur basnivån för den gränsöverskridande posten ska kunna upprätthållas och i analysen väga in att det finns olika förutsättningar i olika delar av landet. Utreda den nuvarande pristaksregleringen enligt postförordningen (2010:1049) och då särskilt analysera effekterna av prisregleringen i 3 kap. 2 § postlagen (2010:1045). Undersöka om det fortfarande finns grupper i samhället som inte har något alternativ till (Postnord)och därmed behöver skyddas av ett pristak och om så är fallet föreslå en ändamålsenlig konstruktion av ett pristak. Beskriva konsekvenserna av en eventuell avveckling av pristaket, analysera marknadssituationen och möjligheterna för konkurrerande företag att träda in och uthålligt verka på marknaden. Utarbeta nödvändiga författningsförslag. I 3 kap. 1 § postlagen finns en beskrivning av den samhällsomfattande posttjänstens omfattning och ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om bland annat krav på befordringstider. Regeringen har i 6 § postförordningen bestämt att den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla kravet att av de brev som lämnats in för övernattbefordran före angiven senaste inlämnings- tid ska ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag, oavsett var i landet de har lämnats in. av breven ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar. Kraven på hur många brev som ska ha delats ut har anpassats utifrån kostnader, kunders betalningsvilja, geografi och klimat samt efter den basnivå som krävs för gränsöverskridande post enligt postdirektivet. Regeringen har även utnyttjat sitt bemyndigande i 3 kap. 3 § postlagen att meddela föreskrifter om att priser för tjänster som ingår i postverksamhet och som omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten inte får överstiga vissa nivåer. Enligt 9 § postförordningen får den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst per kalenderår inte höja priser för inrikes befordran av enstaka postförsändelser som anges i 6 § första stycket och som väger högst , mer än förändringen i konsumentprisindex mellan juli närmast föregående år och juli . Avsikten med detta pristak är att, tillsammans med bestämmelsen om rimliga priser för den samhällsomfattande posttjänsten, skydda postkunder som inte har något alternativ till Postnord från alltför höga portokostnader vid befordran av enstaka försändelser. Postlagens bestämmelser om prissättning för den samhällsomfattande posttjänsten finns i 3 kap. 2 § postlagen. Enligt regleringen ska prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten vara öppen för insyn, icke-diskriminerande och kostnadsorienterad, samt främja ett effektivt tillhandahållande av tjänsten. Tvådagarsbefordran med hög tillförlitlighet En övervägande del av de brev som kan upplevas som brådskande kommer skickas digitalt. Utredningen har tagit del av en undersökning som har låtit genomföra avseende behov av övernattbefordran hos privatpersoner och småföretagare. Utredningen har även låtit intervjua företrädare för ett flertal organisationer och offentliga aktörer om deras behov när det gäller brev- och postbefordran. Undersökningarna visar att det i många fall inte är avgörande för användarna att breven kommer fram övernatt i stället för efter två eller ibland . En reglerad övernattbefordran är därför inte längre befogad. Det finns dock ett fortsatt generellt behov av brevbefordran varför det även i fort- sättningen är nödvändigt med en reglering av nationell befordran av brev. Utredningen föreslår att ett krav på tvådagarsbefordran av brev införs som en bastjänst i den samhällsomfattande posttjänsten och att övernattbefordranskravet tas bort. Det har under utredningsarbetet framkommit att det som användarna av brevtjänster sätter stort värde på är att veta när breven senast kommer fram. Dagens krav på att av de övernattbefordrade breven ska ha delats ut påföljande arbetsdag bör därför höjas. För att säkra brevtjänstens kvalitet på lång sikt föreslår utredningen att av de brev som lämnats in för tvådagarsbefordran ska ha delats ut . Kvalitetskravet ska gälla i hela landet oavsett var brevet har postats. Användarnas behov kommer därmed att kunna säkerställas även som postoperatören undviker de extra kostnader som kravet på övernattbefordran innebär och som i allt mindre grad efterfrågas. Kvalitetskrav för den gränsöverskridande posten Utredningen föreslår även en särskild reglering av kvalitetskrav för de gränsöverskridande postförsändelserna inom Europeiska unionen för att uppfylla kraven som ställs på i postdirektivet. saknar ett sådant krav. För att regleringsmässigt säkerställa att lever upp till postdirektivets krav som avser gränsöverskridande postbefordran är det, enligt utredningens mening, lämpligt att ha en särskild reglering kring de gränsöverskridande postförsändelserna när kvalitetskravet på övernattbefordran tas bort. Kravet avgränsas till försändelser upp till och gäller de försändelser som har skickats för postbefordran inom den snabbaste normalkategorin. Kvalitetskraven är i nivå med de krav som finns i postdirektivets bilaga II vilket innebär att av försändelserna ska ha delats ut senast den tredje arbetsdagen räknat från inlämningsdagen och senast den femte arbetsdagen från inlämningsdagen. Något särskilt nationellt uppföljningskrav för den gränsöverskridande posten föreslås inte utan uppföljningen görs liksom tidigare av . Syftet med och behovet av ett pristak kan förändras . Det nuvarande pristaket, som omfattar alla enstaka brev upp till som lämnats in för övernattbefordran, infördes . Det huvudsakliga syftet var att skydda konsumenter mot överpriser. Regeringen ville framför allt säkerställa rimliga priser för de konsumenter som saknade alternativ till (dagens ). Ett annat viktigt syfte med pristaket var att motverka korssubventionering mellan Postnords ej konkurrensutsatta och konkurrensutsatta posttjänster. Utredningen har låtit undersöka dels privatpersoners prioriteringar vid brevbefordran, dels utvalda gruppers tillgång till och intresse av digitala alternativ. Syftet var att bedöma om det finns skyddsvärda grupper ur aspekten att de inte har något alternativ till Postnord vid brevbefordran om portot skulle höjas. Undersökningarna tyder på att det även kommer att finnas grupper som skulle gynnas av att portot hålls på en reglerad nivå, framför allt småföretagare i gles- och landsbygder och äldre privatpersoner. Hur stort behovet av ett reglerat porto är har dock varit svårt att fastställa eftersom det saknas statistik över hur många brev grupperna skickar. Det finns inte något förtydligande, varken i postreglering eller i förarbeten, av vad som avses med att prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten ska vara kostnadsorienterad. Mot bakgrund av att dagens regler om kostnadsorientering är svårtillämpade och det hot mot en långsiktigt hållbar konkurrens som en otydlig lagstiftning innebär, anser utredningen att det främst är risken för korssubventionering som motiverar ett pristak. Utan pristak på den icke konkurrensutsatta delen av brevmarknaden skulle portot troligtvis höjas. Utredningen bedömer att det inte kommer att uppstå sådan konkurrens som medför en prispress på den marknad som omfattas av pristaksreglering. Bedömningen görs mot bakgrund av den vikande brevmarknaden, den framtida digitaliseringen och de höga inträdeshindren på marknaden. Prisregleringen i postförordningen bör ändras så att den avser enstaka brev upp till som befordras över . Den nya viktgränsen motiveras av att man då täcker in så många som av de inrikes enstaka brev som befordras övernatt. Enligt utredningen bör den nuvarande kopplingen till konsumentprisindex behållas som bas för pristaket. Pristaket ska bli mer flexibelt genom en parameter som tar hänsyn till hur den utsedde tillhandahållarens kostnadsstruktur förändras vid volymförändringar för brev upp till . Hur stor denna parameter ska vara ska bestämmas av med ett treårigt intervall. Vid införandet av det nya pristaket bör regeringen fastställa en ny kostnadsbas som ska vara utgångspunkt för pristaket. Utredningen bedömer att tvådagarsbefordran med ett höjt krav på tillförlitlighet till sammantaget kommer få övervägande positiva konsekvenser för brevmarknadens intressenter. Användarna kan till en början komma att uppleva att det nya kvalitetskravet innebär en försämrad postservice eftersom de inte längre kommer att kunna posta ett brev med normalporto för övernattbefordran till alla delar i landet. Däremot kommer en positiv konsekvens för användarna vara att den reglerade tillförlitligheten höjs och säkras på med det nya kvalitetskravet. Förslaget får positiva konsekvenser för Postnord eftersom det är kostnadsbesparande och möjliggör effektiviseringar. Förslaget kommer däremot inte att få några större konsekvenser för vare sig konkurrerande postoperatörer eller . Den föreslagna pristakskonstruktionen kommer inte heller medföra några större konsekvenser för användare och konkurrenter jämfört med dagens pristak. Postnord kommer däremot ges möjlighet till en prissättning som tar större hänsyn till ändrade kostnader vid volymförändringar av de tjänster som omfattas av pristaket. Förslaget skapar därigenom förutsättningar för en långsiktigt hållbar reglering. Nackdelen med det föreslagna pristaket är att det till sin konstruktion är mer komplext än dagens pristak, vilket kan komma att öka de administrativa kostnaderna för både Postnord och . Genom att övernattkravet tas bort beräknar utredningen, baserat på Postnords uppgifter, att företagets kostnader totalt kommer att minska med 250–netto (sparade kostnader på flygtransporter och ökade kostnader för informationsinsatser). Dessa inbesparade kostnader måste ställas mot användarnas alltmer begränsade behov av att kunna skicka brev övernatt och . Utredningen har inte kunnat påvisa att ett borttagande av övernattkravet skulle få så allvarliga konsekvenser för användarna att kostnaderna för att upprätthålla tjänsten kan anses vara proportionerliga. transporteras av de inrikes övernattbefordrade adresserade försändelserna med flyg. Flygtransporter är nödvändiga för att klara av att upprätthålla övernattbefordran av inrikes brev i hela landet. Enligt Postnord uppgår koldioxidutsläppen från de postflyg som kan ersättas vid tvådagarsbefordran till brutto. Ett så stort utsläpp från flyg motsvarar en klimateffekt som är cirka dubbelt så stor, detta på grund av andra utsläpp än koldioxid, som ger en ökad klimateffekt på hög höjd. Om de berörda postflygen skulle ersättas av den tågtrafik som befordrar brev över landet skulle klimatpåverkan vid transporten av de tidigare flygtransporterade breven i princip reduceras till noll. Det gäller under förutsättning att överströmningen till Postnords övernattbefordrade expressbrevtjänst inte blir betydande. Utredningen bedömer att det inte är sannolikt med tanke på tjänstens relativt höga pris samt på det konstaterat minskade behovet av övernattbefordran av brev. As users’ communication patterns change, letter volumes are declining. The current rules on overnight delivery and a price cap were introduced almost two decades ago when the conditions for rapid digital communication were not the same as they are today. The Inquiry’s objective is therefore to devise rules to secure the provision of a postal service throughout the country at affordable prices, without state support. The obligations on the service provider must be proportionate while meeting the future needs of users. The Inquiry therefore proposes that the overnight delivery requirement of the postal service shall be replaced with a two-day basic service for letter delivery, whereby 95 per cent of all letters must be delivered no later than on the second working day, counting from the day of deposit. This proposal is to secure the provision of a postal service that effectively meets society’s need to send letters, also in the future. Tariff increases for letters weighing up to 250 grams deposited under the new service will be limited by a price cap that can be adapted to the anticipated decline in volumes. Through this proposal, regulation of tariffs will continue to guarantee a basic service at an affordable price for users who send letters. With its proposals, the Inquiry wishes to maintain the value of the letter as a symbol of a means of communication that is secure and reliable – delivery without fail. The Inquiry’s remit for this first part mainly comprised the following elements. Assess which groups in society need overnight delivery of letters as part of the postal service, and in particular analyse and assess the need for postal services in various types of remote and rural areas. Describe the consequences of a discontinuation of the overnight delivery of letters as part of the postal service and propose how an alternative postal service could be designed, provided on market terms for overnight delivered mail items. In addition, assess how the basic level for the cross-border postal service can be maintained, and consider in the analysis that the conditions are different in different parts of the country. Investigate the current price cap regulation under the Ordinance (2010:1049) and, in doing so, analyse in particular the effects of the price regulation in Chapter 3, Section 2 of the Act (2010:1045). Look into whether there are still groups in society without any alternative to (Postnord) who thus need to be protected by a price cap, and if this is the case, propose an appropriate price-cap regulation. Describe the consequences of a discontinuation of the price cap, and analyse the market situation and the possibilities for competing businesses to enter the market and sustain operations. Draw up any necessary legislative proposals. Chapter 3, Section 1 of the Postal Services Act contains a description of the scope of the postal service and an authorisation for the Government or the authority designated by the Government to issue requirements concerning time limit for routing. In Section 6 of the Ordinance, the Government lays down that the postal service is to meet the requirement of delivering on the next working day throughout the country at least 85 per cent of the letters deposited for overnight delivery before the last collection time notified, wherever in the country they are posted. At least 97 per cent of these letters must be delivered within three consecutive working days. The requirement concerning how many letters must be delivered has been adapted on the basis of costs, the willingness of to pay, ’s geography and climate, and the basic level that is required for cross-border mail under the Directive. The Government has also used its authority under Chapter 3, Section 3 of the Act to issue regulations specifying that prices for services included in postal activities and covered by the postal service must not exceed certain levels.