sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — En utgångspunkt för en förändrad reglering ska vara att denna inte innebär någon påtaglig förskjutning av den nuvarande balansen mellan friheten att yttra sig och möjligheten att ingripa. 13.5.2Nuvarande preskriptionsordning behålls men med ansvarsbegränsning för material som är äldre än ett år Vår bedömning: Yttrandefrihetsbrott på en webbplats ska även i fortsättningen anses pågå till dess att uppgiften tas bort. Vårt förslag: Det införs en möjlighet till ansvarsbegränsning för utgivaren när det gäller material som började tillhandahållas ur databasen tidigare än . Om utgivaren vill hävda att ansvarsbegränsning föreligger behöver han eller hon åberopa detta. Ansvarsbegränsning gäller inte om det görs antagligt att informationen började tillhandahållas senare än . Preskriptionsregler och ansvar för databaser Vi har övervägt flera olika tänkbara alternativ för att skapa en bättre fungerande ordning i fråga om preskription av yttranden på webb- platser som omfattas av YGL (se avsnitt 13.5.5 och bilaga 5). Ett alternativ som övervägts har varit att yttrandefrihetsbrott genom information som tillhandahålls i databaser inte längre ska anses vara ett pågående (perdurerande) brott. I stället skulle preskription be- räknas från när det aktuella yttrandet först publicerades på den berörda webbplatsen. Enligt det alternativet skulle en ny preskrip- tionsregel förenas med olika kompletterande åtgärder, bl.a. i syfte att minska tänkbara bevisproblem vid ingripanden och för att för- hindra fortsatt spridning av material som av domstol har bedömts innefatta yttrandefrihetsbrott. Andra alternativ som vi övervägt har utgått från det nuvarande synsättet att ett yttrandefrihetsbrott genom ett tillhandahållande ur en databas pågår så länge den aktuella informationen finns tillgänglig där. Det skulle enligt ett så- dant alternativ gälla en begränsning för utgivarens ansvar för äldre material i databasen. Begränsningen skulle dock kunna upphävas under vissa omständigheter. Vi menar att det finns skäl att prioritera alternativ som inte bryter mot den nuvarande systematiken i YGL och som därmed innebär så begränsade förändringar av den nuvarande regleringen som möjligt. Det är även angeläget att det skapas en ordning som säkerställer att publiceringen bedöms av den samtid som den skedde i och att inte senare förhållanden ska kunna påverka bedöm- ningen. En ordning som på ett mer påtagligt sätt gör det svårare att ingripa mot yttrandefrihetsbrott bör inte införas. Vidare ska de förpliktelser som kan antas följa av vägas in så att den svenska ansvarsordningen inte hamnar i konflikt med dessa. Från principiella utgångspunkter stämmer den nuvarande pre- skriptionsordningen väl överens med hur databasverksamhet i övrigt betraktas enligt YGL. Utgångspunkten är att någon ”tillhandahåller” informationen på databasen och att allmänheten genom egen aktivitet söker upp informationen och på ”särskild begäran” får denna överförd till sig. Detta talar för att betrakta databasverksam- heten annorlunda än t.ex. sändningar av tv, som innebär en ögon- blicklig utsändning av information vid ett givet tillfälle. Om det nuvarande synsättet på preskription ändras kan detta innebära att det blir betydligt svårare än att lagföra förtal, hets mot folkgrupp och andra yttrandefrihetsbrott som begås på de Preskriptionsregler och ansvar för databaser Justitiekanslerns eller målsägandes möjlig- heter att ”motbevisa” en invändning om preskription torde vara små eftersom det kan vara svårt att slå fast när upp- gifter på en webbplats publicerades . Följden kan bli att ärenden oftare läggs ned på den grunden att preskription inte kan uteslutas. Olika förändringar i lagtexten kan behöva göras i syfte att kompensera för dessa bevisproblem. Sådana inslag i YGL riskerar att bli komplicerade och det är svårt att i förväg bedöma hur väl de kommer att fungera. Att en utgivare ansvarar för ett publiceringsbeslut till dess publiceringen upphör och en viss text är tillgänglig framstår dessutom som rimligt från prin- cipiella utgångspunkter. Effekterna av publiceringsbeslutet kan vara påtagliga så länge texten är tillgänglig. Det här talar för att brott som begås genom ett yttrande i t.ex. en nättidning även i fortsättningen bör betraktas som pågående (perdurerande) och att preskriptionstiden således ska börja löpa när den aktuella uppgiften tas bort. Det finns inte skäl att ändra preskriptionstiden. Däremot bör utgivarens ansvar kunna begränsas tillbaka i tiden, dvs. trots att det rör material som ligger kvar i databasen. Det kan diskuteras hur tillbaka som en sådan begräns- ning av utgivarens ansvar ska gälla. Om ansvaret sträcker sig bakåt, är det tänkbart att problemen med den nuvarande ordningen huvudsakligen kvarstår. Risken är att utgivaren i det läget inte har faktisk möjlighet att ha kontroll över innehållet i databasen. Vid det motsatta förhållandet (dvs. om enbart be- stäms) försvåras möjligheterna för t.ex. en målsägande att kunna ingripa straff- eller skadeståndsrättsligt vid yttrandefrihetsbrott eftersom ansvarsfrihet då är tänkbar i fler fall (se vidare bestämmel- sen rörande begäran om borttagande i avsnitt 13.5.3 nedan). Vi gör sammantaget bedömningen att ansvarsbegränsningen ska gälla material som började tillhandahållas ur databasen tidigare än . En sådan tidsperiod framstår som tillräckligt kort för att komma till rätta med de problem som den nuvarande ordningen kan med- föra, t.ex. om en utgivare är nytillträdd eller databasen innehåller ett omfattande äldre material. Med en ansvarsbegränsning får utgivaren en större möjlighet att överblicka innehållet i det material som han eller hon ansvarar för. Preskriptionsregler och ansvar för databaser Å andra sidan får anses tillräckligt lång för att i normala situationer ge rimligt utrymme för Justitiekanslern eller målsäganden att ingripa mot ett yttrandefrihetsbrott, när detta är motiverat. Det kan här noteras att en ettårig ansvarsbegränsning knyter an till vad som är den längsta preskriptions- tid som förekommer i TF och YGL. För tryckta skrifter som inte är periodiska och tekniska upptagningar är preskriptionstiden näm- ligen . Utgångspunkten för beräkningen av om material har legat i databasen ska vara när talan väcktes vid domstol. Om utgivaren vill hävda att ansvarsbegränsning föreligger behöver han eller hon åberopa detta. För att kunna beaktas i ett mål behöver påståendet dessutom framställas före huvudförhandlingen (se 6 kap. 3 § YGL). I syfte att underlätta tillämpningen av de nya bestämmelserna bör det ställas låga beviskrav om Justitiekanslern eller målsägande ser skäl att försöka motbevisa utgivarens på- stående. Denna ordning ger utgivaren ett tydligt motiv att i anslut- ning till en webbartikel ange publiceringstidpunkten. Enligt vår bedömning finns det inte skäl att låta någon annan i den s.k. ansvarskedjan enligt 6 kap. YGL än utgivaren omfattas av ansvarsbegränsning. Denna möjlighet bör därmed inte finnas för den som driver verksamheten och således har en skyldighet att utse utgivare. Till bilden hör emellertid även den särskilda mekanism som diskuteras i avsnitt 13.5.3 om att ansvarsbegränsningen för äldre material i en databas ska kunna upphävas i vissa fall och som medför att utgivaren kan få ansvara även för sådant material. Vi föreslår även att det införs en möjlighet för målsäganden att vända sig mot medieföretaget med ett skadeståndskrav, även om utgivaren till följd av ansvarsbegränsning inte kan hållas ansvarig, se avsnitt 13.5.4. Dessa komponenter är avsedda att säkerställa att en ordning med ansvarsbegränsning för utgivaren fungerar tillfredsställande. Preskriptionsregler och ansvar för databaser 13.5.3En uppgift kan anses publicerad på nytt om den inte tas bort Vårt förslag: En ordning införs som innebär att Justitiekanslern eller en målsägande vid ansvarsbegränsning kan underrätta ut- givaren om att en databas innehåller viss äldre information som kan utgöra yttrandefrihetsbrott. Väljer utgivaren att inte ta bort yttrandet , ska han eller hon anses ha fattat ett beslut om att yttrandet har publicerats på nytt. Det nya publi- ceringsbeslutet anses ha ägt rum när fristen har löpt ut. Då gäller inte ansvarsbegränsningen och utgivaren ansvarar för det aktuella yttrandet. Om utgivaren däremot väljer att ta bort materialet inom tvåveckorsfristen fortsätter ansvars- begränsningen att gälla för utgivaren. En konsekvens av den föreslagna regeln om ansvarsbegränsning kan bli att det inte är möjligt för t.ex. en målsägande att vidta åtgärder med anledning av en uppgift som utgör förtal om uppgiften har publicerats . Uppgiften skulle därmed kunna ligga kvar på nätet utan möjlighet för den enskilde att ingripa. Det- samma skulle gälla för uppgifter som aktualiserar straffstadganden där enbart allmänt åtal förekommer, t.ex. hets mot folkgrupp eller spioneri. Enligt vår bedömning bör sådana konsekvenser motverkas och en ordning införas som innebär att utgivaren kan tvingas att ta ställning till den aktuella publiceringen. Utgivaren kan därmed få ansvara straff- och skadeståndsrättsligt även för det äldre innehållet i databasen. Utgivaren ska dock ha möjlighet att slippa ansvar om denne väljer att ta bort uppgiften efter underrättelse från Justitie- kanslern eller målsäganden. Det införs således en möjlighet för Justitiekanslern – om förut- sättningar för allmänt åtal bedöms föreligga – eller för en måls- ägande att underrätta utgivaren för en databas om att databasen innehåller viss äldre information som kan utgöra yttrandefrihets- brott. Väljer utgivaren att inte ta bort yttrandet , ska han eller hon anses ha fattat ett beslut om att yttrandet har pub- licerats på nytt. Det nya publiceringsbeslutet anses ha ägt rum när Preskriptionsregler och ansvar för databaser fristen har löpt ut. Då gäller inte ansvarsbegräns- ningen och utgivaren ansvarar för det aktuella yttrandet. Om utgivaren däremot väljer att ta bort det aktuella yttrandet inom tvåveckorsfristen finns det inte längre möjlighet att ingripa straff- eller skadeståndsrättsligt mot utgivaren med anledning av detta eftersom ansvarsbegränsning gäller och hindrar ingripanden mot utgivaren fram till dess att preskription inträder (se nedan). Se vidare även avsnitt 13.5.4 om medieföretagets skadeståndsansvar. En underrättelse till utgivaren med denna verkan kan framställas endast om underrättelsen avser material som då har funnits i data- basen längre än och för vilket ansvarsbegränsning kan gälla. Underrättelsen ska innehålla ett konkret påstående om att det före- kommer brott på den aktuella webbplatsen och en utförlig redo- görelse för de omständigheter som åberopas till grund för på- ståendet. Underrättelsen ska även innehålla tydliga uppgifter om vilken information i databasen som den avser och som det därmed kan bli aktuellt för utgivaren att ta bort. Om en ny publicering anses ha ägt rum på den grunden att utgivaren har valt att inte ta bort t.ex. en äldre artikel efter under- rättelse från målsäganden, löper en ny ettårsfrist under vilken den som är utgivare för databasen ansvarar för artikeln. Detta innebär bl.a. att målsäganden inte med någon rättslig verkan enligt denna bestämmelse kan återkomma med en underrättelse så länge den nya ettårsfristen löper. Däremot har han eller hon möjlighet att under den nya ettårsfristen väcka talan mot utgivaren för yttrandefrihets- brott. Det åligger den som framställer underrättelsen att visa att ut- givaren har tagit emot denna. Om åtal väcks som grundar sig på en sådan underrättelse får rätten inom ramen för prövningen av åtalet även ta ställning till om den här föreskrivna proceduren har följts. När det gäller förhållandet till reglerna om preskription, bör det framhållas att ansvarsbegränsning bara blir aktuell om preskription inte har inträtt. Information som visserligen har tagits bort ur en databas men inom preskriptionsfristen kan bli före- mål för ansvarsbegränsning. I en sådan situation kan alltså utgivaren åberopa att ansvarsbegränsning har inträtt på den grunden att den aktuella informationen började tillhandahållas tidigare än . Preskriptionsregler och ansvar för databaser 13.5.4Skadeståndsansvar ska alltid kunna riktas mot medieföretaget Vårt förslag: Det införs en möjlighet för målsäganden att vända sig mot medieföretaget med ett skadeståndskrav, även om utgiv- aren till följd av ansvarsbegränsning inte kan hållas ansvarig och uppgiften eventuellt har tagits bort. Ett skadeståndskrav som grundar sig på yttrandefrihetsbrott genom publicering på en webbplats kan enligt reglerna i 8 kap. 2 § YGL krävas ut av såväl den som ansvarar enligt de vanliga ansvars- reglerna (normalt utgivaren) som den som bedriver den aktuella verksamheten, t.ex. ett medieföretag eller en politisk organisation. Den som anser sig utsatt för förtal genom en publicering på en grundlagsskyddad webbplats har således möjlighet att väcka en skadeståndstalan direkt mot det medieföretag (eller liknande) som står bakom verksamheten. Det finns inte skäl att låta ordningen med ansvarsbegränsning för en utgivare påverka medieföretagets (eller motsvarande) skade- ståndsansvar i förhållande till målsäganden. Det ska således finnas möjlighet för målsäganden att vända sig mot medieföretaget med ett skadeståndskrav, även om utgivaren till följd av ansvarsbegräns- ning inte kan hållas ansvarig (och uppgiften eventuellt har tagits bort). En förutsättning är dock att skadeståndskravet inte är pre- skriberat, dvs. kravet måste som utgångspunkt framställas från det att uppgiften togs bort från databasen. 13.5.5Ett annat alternativ som har övervägts Som har framgått i avsnitt 13.5.2 har vi stannat för att inte ändra den nuvarande ordningen om att yttrandefrihetsbrott på en webb- plats ska anses pågå till dess att uppgiften tas bort. Vårt förslag innebär bl.a. att det införs en möjlighet till ansvarsbegränsning för utgivaren när det gäller information som började tillhandahållas ur en databas tidigare än men att sådant material under vissa förutsättningar kan anses publicerat på nytt. Preskriptionsregler och ansvar för databaser Det har nämnts ovan att vi även övervägt andra alternativ till en förändrad reglering av frågan om åtalspreskription när det gäller publiceringar i databaser. Det är i första hand ett alternativ som skulle innebära att pre- skriptionstiden beräknas från den första nätpubliceringen som har diskuterats. Enligt detta alternativ skulle webbpubliceringar betrak- tas på i princip samma sätt som andra medieformer som omfattas av grundlagarna genom att preskription räknas från det att yttrandet offentliggjordes för allmänheten. För tryckta skrifter och tekniska upptagningar räknas preskription från utgivningstidpunkten samt vid sändningar av tv och radio från sändningstillfället. En förutsättning för detta alternativ har varit att en ordning som utgår från den första nätpubliceringen skulle behöva förenas med olika åtgärder för att inte möjligheterna att ingripa med anledning av yttrandefrihetsbrott för det allmänna eller målsäganden skulle riskera att försvåras. Enligt detta alternativ skulle därför preskrip- tionstiden förlängas. Vidare skulle en särskild preskriptionsregel gälla om det inte framgår av en webbplats när en viss uppgift har börjat tillhandahållas på denna. Då ska preskriptionstiden för åtal löpa från när Justitiekanslern respektive målsäganden fick känne- dom om uppgiften. Alternativet innebär även att det skulle införas en möjlighet för domstol att besluta att information som innefattar yttrandefrihetsbrott ska tas bort ur en databas. Detta alternativ behandlas mer utförligt i bilaga 5. 14Personlig integritet och grundlagsskydd Vid införandet av möjligheten till frivilligt grundlagsskydd för data- baser genom ansökan om utgivningsbevis väcktes frågan om re- formens inverkan på integritetsskyddet. ut- talade att konflikter skulle kunna uppstå med bestämmelser som fanns i syfte att skydda den personliga integriteten. Utskottet ansåg att utvidgningen av yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde i och för sig var förenlig med EU:s dataskyddsdirektiv men det fanns ändå skäl att ytterligare undersöka tänkbara konflikter. Ut- skottet pekade särskilt på att grundlagsskyddet i värsta fall skulle kunna komma att omfatta databaser som är rena personregister (bet. 2001/02:KU21 s. 32). Frågan om det frivilliga grundlagsskyddet och riskerna för kon- flikter med skyddet för den personliga integriteten har fortsatt att vara aktuell ända sedan reformen infördes . Under Yttrande- frihetskommitténs arbete berördes frågeställningen i flera omgångar utan att några förslag till förändringar lämnades, se betänkandena Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:114 s. 65 f.) och En översyn av tryck- och yttrande- friheten (SOU 2012:55 Del 1 s. 429 f.). I våra direktiv tas frågan upp på nytt. Kommittén ges i uppdrag att analysera konflikter med skyddet för den personliga integriteten som uppkommer när information tillhandahålls ur databaser med utgivningsbevis. I beskrivningen av bakgrunden till uppdraget fram- hålls att en utgångspunkt är att det har blivit allt van- Personlig integritet och grundlagsskydd ligare att personuppgifter tillhandahålls på webbplatser med utgiv- ningsbevis (dir. 2014:17 s. 14 f., se bilaga 1). En viktig anledning till att integritetsskyddet framhålls i anslut- ning till grundlagsskyddet är att detta innebär att bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204), PUL, inte tillämpas. Lagen ska nämligen inte tillämpas i den utsträckning som detta skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihets- förordningen (TF) eller yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), se 7 § första stycket PUL. Till bilden hör att ett grundläggande syfte med PUL är att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks när personuppgifter behandlas. Innebörden av regleringen på personuppgiftsområdet och den utveckling som pågår genom EU:s dataskyddsreform behandlas närmare nedan. Frivilligt grundlagsskydd för databasverksamhet tillkommer den som har utgivningsbevis för sådan verksamhet. Utgivningsbevis utfärdas av Myndigheten för press, radio och tv och gäller . För att ett utgivningsbevis ska utfärdas krävs bl.a. att en utgivare har utsetts och att överföringarna utgår från . Det ställs däremot inte upp några krav på att den aktuella verk- samheten ska ha ett visst innehåll eller syfte för att utgivningsbevis ska meddelas. Grundlagsskyddet är alltså innehållsneutralt i detta avseende och förutsätter endast att vissa formella kriterier är upp- fyllda. Samma grundprincip om innehållsneutralitet gäller för andra medier som omfattas av grundlagarna, bl.a. tryckta skrifter och radioprogram. En annan sak är att yttranden som framförs i grundlagsskyddade medier i efterhand kan leda till ingripanden från det allmänna till följd av innehållet, t.ex. vid tryck- och yttrandefrihetsbrotten hets mot folkgrupp eller förtal. Vissa aspekter på tillämpningen av TF och YGL När TF eller YGL är tillämpliga, är utgångspunkten att de grund- läggande tryck- och yttrandefrihetsprinciperna gäller (censurförbud, etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarskydd, särskild brottskata- log och särskild rättegångsordning). Personlig integritet och grundlagsskydd är dessutom av stor betydelse. Principen innebär att myndigheter och andra allmänna organ bara får ingripa på ett sätt som är för- enligt med TF och YGL. Vid en diskussion om hur TF:s och ska utformas, bör det vägas in vad som är ändamålet med respektive grundlag. Enligt 1 kap. 1 § TF är ändamålet med grundlagen ett ”säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning”. I motsvarande formulering i 1 kap. 1 § YGL anges att yttrande- friheten enligt den grundlagen har till ändamål att ”säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konst- närligt skapande”. Dessa skillnader i formuleringar mellan grundlagarna anses inte ha någon rättslig betydelse. De uttryck som används är tänkta att garantera den politiska yttrandefriheten i olika avseenden liksom yttrandefriheten från en mer vidsträckt kulturell synpunkt. Den senare aspekten omfattar inte bara mer traditionella kulturformer utan även ren underhållning, konsumentupplysning och annan mer vardaglig informationsförmedling (Axberger, Yttrandefrihetsgrund- lagarna, 2:a uppl., s. 58). I vissa fall ska yttranden i grundlagsskyddade massmedier (t.ex. en morgontidning eller ett tv-program) bedömas enligt vanlig lag och inte enligt grundlagarna. Det kan bl.a. röra sig om yttranden som inte omfattas av TF:s eller YGL:s ändamål eller sådana som har undantagits genom s.k. delegationsbestämmelser. Ett exempel på yttranden som faller utanför efter en ändamålstolkning är annonser som är del av ett bedrägeri. Sådana yttranden bedöms enligt brotts- balken och inte enligt TF eller YGL. Som ett exempel på undantag genom en s.k. delegationsbestämmelse kan nämnas att yttranden i kreditupplysningsverksamhet i vissa fall ska bedömas enligt lag (se 1 kap. 9 § 4 TF). är det viktigt att framhålla följande. Även om en ända- målstolkning eller ett uttryckligt undantag medför att ett ingrip- ande mot ett visst yttrande kan ske enligt vanlig lag, innebär inte detta att hela TF eller YGL undantas. Ett sådant undantag anses t.ex. inte göra det möjligt att införa krav på förhandsgranskning av ett visst yttrande innan det framförs till allmänheten. En bestäm- melse av det slaget skulle strida mot censurförbudet. Personlig integritet och grundlagsskydd Det förhållandet att PUL inte tillämpas inom TF:s och framhålls ibland som ett problem när skyddet för den en- skildes personliga integritet diskuteras. Det finns skäl att här redo- göra för innehållet i PUL. Redogörelsen är översiktlig och tar sikte på vissa grundläggande drag. EU:s dataskyddsdirektiv (och rådets direk- tiv 95/46/EG av om skydd för enskilda per- soner med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter) har genomförts i svensk rätt huvud- sakligen genom PUL. Enligt PUL är syftet med lagen att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks när person- uppgifter behandlas. Lagen gäller för behandling av personuppgif- ter. En personuppgift är allt slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en levande fysisk person. Med behandling avses ett antal olika typer av åtgärder t.ex. insamling, lagring, bear- betning, ändring, spridning, sammanställning och förstöring. Behandling som en fysisk person utför som ett led i en verk- samhet av rent privat natur omfattas inte av lagen. I PUL anges ett antal grundläggande krav som gäller för be- handling av personuppgifter. Det ska finnas en personuppgifts- ansvarig. Den som är personuppgiftsansvarig ska se till att person- uppgifter behandlas på ett sätt som är lagligt, att uppgifterna alltid behandlas på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed, att person- uppgifter samlas in endast för särskilda uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte behandlas för annat än dessa ändamål. Den personuppgiftsansvarige ska vidare se till att uppgifterna är adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behand- lingen och att de personuppgifter som behandlas är riktiga och om nödvändigt aktuella. Det finns en uttömmande uppräkning av de fall då behandling av personuppgifter är tillåten. Behandling får ske om den enskilde har lämnat sitt samtycke eller om behandlingen är nödvändig av vissa närmare angivna skäl. Det gäller ett principiellt förbud mot behandling av känsliga personuppgifter. Med känsliga personuppgifter avses uppgifter om ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening samt hälsa och sexualliv. Personlig integritet och grundlagsskydd