sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — En fördel med värdeåterföring är att det kan ge incitament till ett mer opti- malt nyttjande av stationsnära mark, då både den som exploaterar och den offentliga part till vilken värdet återförs har skäl att vilja få ut så mycket värde som möjligt av läget. Genom ett bättre nytt- jande av marken runt stationer ökar även nyttan av höghastighets- järnvägen. En risk med att basera finansieringen på fastighetsvärden är att fastighetsvärdesstegringen är osäker och svår att uppskatta samt att finansieringen blir beroende av fastighetsbranschens konjunktur- svängningar. Risken är att den uppskattade värdeökningen inte överensstämmer med den faktiska ökningen, i omfattning eller när i tiden den uppstår, och därmed finns risk för överskattning av hur stora lån som kan återbetalas med intäkterna. Denna risk kan mins- kas genom att inte hela värdeökningen tas i anspråk för finansier- ingen. Potentialen med värdeåterföring som finansieringskälla varierar beroende på läget. Där fastighetspriserna är höga, som i storstäder, blir även värdeökningarna större och potentialen som finansierings- källa substantiell. Nyttorna sprids olika i geografin. Den ökade tillgängligheten kan få spridningar i ett stort omland. De tydligaste effekterna på fastighetsmarknaden är dock i ett mindre omland kring stationen. Avgränsningen av en stations influensområde i syfte att återföra fastighetsvärden kan utgöra en svårighet. Det kan också uppstå gränsdragningsproblem och randeffekter. Vi konstaterar att det saknas praxis i hur värdeökning ska beräknas. De uppskattningar av nyttornas storlek som gjorts inom ramen för detta arbete kommer behöva förtydligas tillsammans med kommunerna inom ramen för förhandlingen. Vi har identifierat fem verktyg som möjliga för att fånga in ökade fastighetsvärden i syfte att finansiera höghastighetsjärnväg. Dessa kan delas upp i två kategorier: 1.verktyg som fångar in värdeökningen på ny bebyggelse i sam- band med exploatering 2.verktyg som fångar in värdeökningen på all bebyggelse, både ny och befintlig, genom årlig beskattning. I kategori 1 har vi identifierat: xplanvinst, genom förtjänst vid markanvisning/försäljning av kom- munal mark (gällande rätt) xvärdestegringsexpropriation (gällande rätt) xvärdestegringsersättning (kräver lagändring, författningsförslag lämnat i vår . I kategori 2 har vi identifierat: xinkrementella fastighetsskatteökningar (gällande rätt) xtillfällig infrastrukturskatt på fastigheter (kräver lagändring). Verktygen kan användas parallellt, genom att de delvis fångar värde- ökning från olika typer av fastigheter se figur 3.4. Det föreligger dock en risk att verktygen används överlappande, vilket kan leda till att värdet dubbelräknas. Det är därför viktigt att de finansierings- källor som har identifierats för att realisera ökade markvärden an- vänds och kombineras med stor omsorg. Nedan redogör vi kortfattat för respektive verktyg samt resone- rar om möjliga effekter och finansieringspotential. För nya meto- der redogörs kortfattat för internationella erfarenheter. Då kommuner säljer eller upplåter kommunägda fastigheter kan de tillgodogöra sig värdeökningar som har uppstått till följd av offent- liga åtgärder, vilket kan kallas planvinst. En offentlig åtgärd kan vara tillgång till en station på höghastighetsjärnvägen. Försäljning av mark sker ofta genom markanvisning. Med markanvis- ning menas en överenskommelse mellan en kommun och en bygg- herre som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett kommunalt ägt markområde för bebyggande.24 infördes regler om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Lagen innebär att en kommun ska anta riktlinjer för markanvisningar om kommunen genomför sådana. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggnings- rutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt princi- per för markprissättning.25 Kommunen måste i riktlinjerna tydlig- göra på vilket sätt som kommunen avser säkerställa att fastigheter inte försäljs under marknadspriset, mot bakgrund av de regler som finns i kommunallagen och EU:s statsstödsregler.26 241 § lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. 252 § lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. 2013/14:126 s. 287. Eftersom köpeskillingen för fastigheter som säljs genom mark- anvisning ska motsvara marknadsvärdet, återförs på så vis de värden som offentliga investeringar har bidragit med. Detta kallar vi här för planvinst. Planvinst är en direkt intäktskälla för kommuner och den del av planvinsten som motsvarar värdeökningen som uppstår på grund av en statlig tranportinfrastruktur kan ligga till grund för medfinan- siering av densamma.27 Om en fastighetsbeskattning införs enligt avsnittet om infra- strukturskatt på fastigheter nedan, kan marknadspriset minska och därmed även kommunens intäkt från planvinsten. Värdestegringsexpropriation är ett verktyg för det offentliga att tillgodogöra sig värdeökningar för fastigheter som har uppstått till följd av offentliga investeringar. Enligt 2 kap. 11 § expropriations- lagen får staten, en kommun, ett landsting eller kommunalförbund expropriera en fastighet om de vidtar en byggnads- eller anläggnings- åtgärd och det med skäl kan antas att åtgärden medför väsentligt ökat värde för fastighet i områdets omedelbara närhet eller avsevärt ökar möjligheterna att utnyttja sådan fastighet. En förutsättning är att det med hänsyn till kostnaderna för åtgärden och övriga om- ständigheter är skäligt. Syftet med värdestegringsexpropriation är att prisstegring på mark ska dämpas och att oförtjänta värdeökningsvinster som uppkommer genom det allmännas insatser, ska komma samhället till godo. Ett exempel som anges i lagstiftningens förarbeten på när värde- stegringsexpropriation skulle kunna användas är när en trafikled dras fram, exempelvis väg eller tunnelbana28, och marknadsvärdet på näraliggande fastigheter ökar till följd av detta. Ett annat fall kan vara då en bro byggs mellan fastlandet och en ö med en värdesteg- ring som följd för de fastigheter som ligger i närheten av bro- fästena. Vidare kan en kommun utnyttja expropriationsmöjligheten 27SKL, Markvärden och infrastrukturutbyggnad. 28Kalbro, s. 10. om kommunen själv uppför en centrumbebyggelse och värdet till följd av detta stiger på intilliggande områden. Värdestegringsexpropriation ska inte tillämpas i de fall där sam- hället i särskild ordning får bidrag från fastighetsägaren till kostna- derna för en viss åtgärd, exempelvis genom gatukostnadsersättning, eftersom värdeökningen i sådana fall blir mer begränsad. Rätten att expropriera inträder innan de värdeförhöjande åtgärderna har vid- tagits. Planeringen av åtgärderna ska dock ha nått så långt att det står klart att de verkligen kommer att genomföras. Någon detalj- redovisning krävs inte, men det är nödvändigt att åtgärdernas art och omfattning redovisas i stora drag så att tillståndsprövningen kan bygga på en någorlunda säker uppfattning om den effekt som åtgärderna får på kringliggande mark. Expropriation får inte an- vändas sedan byggnads- eller anläggningsåtgärderna har påbörjats.29 Värdestegringsexpropriering har inte använts i expropria- tionssyfte, däremot kan den sägas ge kommuner legala förutsätt- ningar som krävs för att i exploateringsavtal förhandla om ersätt- ning från en fastighetsägare.30 I vår första delrapport konstaterar vi att expropriation är ett för fastighetsägare mycket ingripande verktyg och föreslår att kompletteras med ett förhandlingsbaserat och fri- villigt verktyg som vi bedömer kan fungera bättre för värdeåterför- ing.31 Det verktyg vi föreslog kallar vi för värdestegringsersättning, vilket beskrivs i avsnittet nedan. Värdestegringsersättning är benämningen på en ersättning från fastighetsägare till kommun inom ramen för exploateringsavtalet. Värdestegringsersättning är därmed en delmängd av det som ofta kallas exploateringsbidrag. Denna metod för värdeåterföring före- slår vi i vår första delrapport (SOU 2015:60). Lagförslaget bereds av efter remittering. 1971:122 s. 162 ff. 30Dahlsjö m.fl. Expropriationslagen. (Zeteo-11-10). Kommentaren till 2 kap. 31SOU 2015:60 s. 73 ff. Förslaget innebär att en kommun och en fastighetsägare, med hjälp av ett frivilligt och förhandlingsbaserat verktyg, ska kunna in- gå avtal om återföring av värdeökning för fastigheter som uppstår genom en kommuns finansiering av transportinfrastruktur. Vi före- slår i delrapporten att detta ska kallas värdestegringsersättning. Värdestegringsersättning inom ramen för exploateringsavtalet möjliggör att oförtjänt värdestegring kan återföras samhället från fastigheter som inte ägs av kommunen. Förslaget är att överens- kommelse om värdestegringsersättning ska kunna ske i samband med att exploateringsavtal upprättas. Fördelen med att ingå över- enskommelse i samband med exploateringsavtal och detaljplan är att värdet av transportinfrastrukturen för fastighetsägaren påverkas av utformningen av detaljplanen och kostnadsdelningen i exploater- ingsavtal. Möjligheterna till en ömsesidigt fördelaktig förhandling uppstår således i samband med förhandling om exploateringsavtal. Värdestegringsersättning skapar incitament för både kommun och fastighetsägare att samverka för ökade nyttor. För att underlätta en förhandling om värdestegringsersättning har kommunen skäl att föra en dialog med berörda fastighetsägare redan på ett tidigt sta- dium. En dialog ger kommunen kännedom om värdet av höghastig- hetsjärnvägen för fastighetsägarna vilket är viktigt för kommunen både i medfinansieringsprocessen med staten och vid förhandling om värdestegringsersättning med fastighetsägare. En sådan dialog ger också fastighetsägarna en möjlighet till inflytande. Kommunen får med värdestegringsersättning incitament att driva planeringsproces- sen effektivt och medverka till ett värdeskapande av fastigheten då dessa kan återspeglas i värdestegringsersättningen. När värdesteg- ringen är erlagd finns incitament för fastighetsägaren att bidra till ett snabbare genomförande för att få täckning för utgiften. Ersättningens omfattning är relaterad till värdeökningen och be- stäms efter förhandling mellan kommun och fastighetsägare. Hela kommunens intäkt från värdestegringsersättningen ska, enligt lag- förslaget och i enlighet med självkostnadsprincipen, användas för att finansiera den infrastruktur som ger värdeökningen. Det kan vara infrastruktur eller medfinansiering av statens eller ett landstings infrastruktur. I detta fall kan kommunen använda dessa intäkter för att finansiera kommunala medfinansieringsbidrag till höghastighetsjärnvägen, samt kommunala värdehöjande inve- steringar med koppling till höghastighetsjärnvägen. Enligt bestämmelserna i 2 kap. 3 § kommunallagen får kommu- ner inte ta ut avgifter retroaktivt. Mot den bakgrunden är det lo- giskt att om exploateringsavtal endast får avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående, om inte detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad. Vi föreslår i delrapport 1 att detsamma bör gälla även för värdestegringsersätt- ning. Följden blir att värdestegringsersättning kan vara aktuellt till dess järnvägen är byggd, det vill säga åtgärden vidtagits, och i någon mån efter om exploateringen ingår i en etappvis utbyggnad. För att kunna förhandla om värdestegringsersättning ska det framgå av kommuners riktlinjer för exploateringsavtal att kommu- nen avser att använda sig av värdestegringsersättning. Skälet till detta är att fastighetsägare ska kunna förutse vilka förut- sättningar som de kommer att mötas av i förhandlingarna med kommunen. Värdestegringsersättning ska inte kunna användas om kommunen använt värdestegringsexpropriation eller gatukostnads- ersättning för aktuell infrastruktur. Vid tillämpningen av värdestegringsersättning har kommunerna att förhålla sig till kommunallagens likställighetsprincip och . Intäkterna till kommunen från värdestegringsersättning kom- mer in successivt och följer exploateringstakten, inte kommunens betalningsplan för medfinansiering, vilket innebär att kommunen kan behöva ta upp lån som sedan kan återbetalas med dessa intäk- ter. Kommunen tar därmed en risk eftersom fastighetsvärden är konjunkturkänsliga och kan påverkas av omvärldsförändringar. Ris- ken ökar ju som intecknas. En svårighet med metoden är att utfallet är svårt att förutsäga och risken finns att värden inte återförs om kommuner bedömer att likabehandlingsprincipen inte kan uppnås. Därtill finns risken att den förhandlade ersättningens storlek inte tillräckligt väl speglar det verkliga (framtida) värdet. Finansiering med inkrementella skatteökningar (motsvarande det engelska uttrycket Tax Increment Financing) innebär att ökade in- täkter från befintliga skatter, vilka orsakas av att höghastighetsjärn- vägen byggs, används i finansieringen. Denna intäktskälla innebär så- ledes inte någon förändring av skattesatser. Det är framförallt ökade fastighetsvärden som ger ökade intäkter från den statliga fastig- hetsskatten på fastigheter som inte är bostäder. Andra skatter kan också öka tack vare höghastighetsjärnvägen, exempelvis inkomst- skatten på grund av att bättre tillgänglighet ger bättre matchning på arbetsmarkaden och bättre förutsättningar för företag, vilket i sin tur leder till ekonomisk utveckling och ökad konkurrenskraft. Dessa effekter är emellertid mer indirekta och svårare att uppskatta. För att uppskatta storleken på den inkrementella skatteökning- en beräknas hur fastighetsvärdena påverkas av investeringen. Det är viktigt att ta hänsyn till andra orsaker till att fastighetsvärden kan öka så att intäkten inte överskattas. För att det ska vara en inkre- mentell skatteökning behöver det också vara tydligt att värdet som uppstår är tillkommande och inte flyttar från en annan plats där värdena i stället minskar. I har den kommunala fastighetsavgiften på bostäder ett tak som innebär att värdeökningar på hus värda mer än samt lägenheter värda mer än inte ger någon ökad fastighetsavgift. I de lägen som är aktuella lig- ger i stort sett alla bostäder över detta tak, vilket innebär att fastig- hetsavgiften inte ger någon inkrementell ökning. Den statliga fastig- hetsskatten på fastigheter som inte räknas som bostadsfastigheter har däremot inget tak. Den statliga fastighetsskattens inkrementella ökning tillfaller sta- ten och kan användas för att betala amorteringar och räntor på stat- liga lån. En fördel med inkrementella skatteökningar som finansierings- källa är att de är kopplade till höghastighetsjärnvägen. Verktyget innebär dock inte någon ökning av statens totala intäkter utan en- dast en omallokering av intäkterna till infrastrukturen. Detta kan däremot innebära en fördel när det gäller acceptans från fastighets- ägare eftersom fastighetsägare inte får några höjda skattesatser. En risk med verktyget är att fastighetsvärdesstegringen är svår att be- räkna samt kan förändras kraftigt om förutsättningarna ändras, till exempel genom politiska beslut om förändringar av skattesatser. Därmed finns en risk för överskattning av hur stora lån som kan återbetalas med intäkterna. Om intäkterna blir lägre än beräknat behöver lånen betalas tillbaka med andra statliga medel på bekost- nad av andra statliga utgifter. Hur värdepåverkan av en infrastrukturinvestering på fastighets- värden ska uppskattas i detta sammanhang behöver utredas vidare. Om även värdestegringsersättning och lokal tillfällig fastighetsskatt används minskar de inkrementella effekterna, vilket behöver analy- seras ytterligare om detta blir aktuellt. Ett verktyg att fånga nyttorna som uppstår på fastighetsmarknaden i befintligt byggnadsbestånd, är att införa en tillfällig infrastruktur- skatt (se lokal, tillfällig fastighetsskatt i bilaga 6), en geografiskt be- gränsad skatt på fastigheter som införs under en begränsad tids- period för att finansiera infrastruktur. En infrastrukturinvestering som en höghastighetsjärnväg, kan förväntas ge effekter för bostäder, lokaler och industrier och därmed kan en infrastrukturskatt omfatta dessa typer av fastigheter. Om området begränsas till gångavstånd till stationerna är det mycket få småhus som berörs. Ett alternativ till att beskatta hela fastigheten, det vill säga både marken och byggnaden, är att endast beskatta värdet på marken in- klusive de byggrätter som finns. Fördelen är att det skapar incita- ment att bygga på obebyggd mark för att finansiera skatten, sam- tidigt som man kommer ifrån ett eventuellt negativt incitament med skatt på fastigheter som kan leda till att det byggs i för liten utsträckning då en högre exploatering skulle leda till högre skatt. Det finns flera möjligheter för en infrastrukturskatts geografiska omfattning. Det skulle kunna vara en låg skatt i ett större omland runt stationen eller tillämpas i ett mindre omland vilket gör att nivån kan vara högre. Det går också att tänka sig en kombination med en högre skattenivå närmast stationen som trappas ned när av- ståndet blir större. När det geografiska omlandet ska fastställas finns flera aspekter att ta hänsyn till. För att få acceptans och för att undvika undanträngningseffekter förutsätts att den effekt som ska beskattas är tydlig, samt att endast en del av de nyttor som uppstår realiseras med beskattningen. En annan aspekt att ta hänsyn till är eventuella randeffekter, det vill säga att två fastigheter som är lik- värdiga och ligger nära varandra beskattas olika. Ett sätt att minska problemet med randeffekter är att ha olika zoner med nivåer som anpassas till hur stor påverkan från infrastrukturinvesteringen är. Det finns en risk att den tillfälliga infrastrukturskatten och värde- stegringsersättning överlappar varandra. Beroende på hur den tillfälliga infrastrukturskatten utformas kan detta hanteras med olika undantag, exempelvis för fastigheter som erlagt värdestegringsersättning. Införandet av en infrastrukturskatt kräver en lagändring eller en ny lag, och hur en sådan bör se ut behöver utredas bland annat av- seende hur skatten kan anpassas till den aktuella geografin och de förväntade värdeförändringarna. Beroende på hur lagstiftningen ut- formas kan skatten vara statlig eller . Att återföra värdeökning för fastigheter och att använda värde- ökningen för att delfinansiera transportinfrastruktur förekommer i många länder. Respektive lands system för värdeåterföring är utfor- mat utifrån lokala förutsättningar och är ofta en blandning av per- manenta och tillfälliga skatter och avgifter. Hur det är utformat beror på skillnader i vem som har planinstitutet, hur infrastruktur finansieras och hur skattesystemet ser ut. Flera olika motiv för värdeåterföring kan skönjas. Att utöka investeringsvolymen för att kunna realisera angelägen transport- infrastruktur är återkommande, liksom att skapa en hållbar stads- byggnad där tillgängliga lägen utnyttjas till täta miljöer. Ett annat motiv som förekommer är att dämpa priser på ej planlagda fastig- heter som trissas upp genom spekulation, liksom en rättviseaspekt där den som får nytta av skattefinansierade investeringar skäligen ska delta i samhällsbygget.32 I finns ett system för värdeåterföring som liknar det för- slag för värdestegringsersättning som vi föreslog i delrapport 1. I 12 kap. i den finska Markanvändnings- och bygglagen regleras värde- återföring som i första hand bygger på frivillig överenskommelse inom ramen för markanvändningsavtal (motsvarande exploateringsavtal/ markanvisningsavtal i ) och i andra hand på myndighetsbeslut 32 SOU 2015:60, Delrapport från Sverigeförhandlingen, s. 37. om fastighetsägarens skyldighet att erlägga så kallad utvecklingskost- nadsersättning.33 Utvecklingskostnadsersättningen baseras på kom- munens kostnader och ska relateras till fastighetsägarens nytta. (metron), som är utbyggd till grann- kommunen Esbo, har delfinansierats genom överenskommelser i samband med markanvändningsavtal mellan kommun och fastig- hetsägare.34 Myndighetsbeslut har endast tillämpats i , det vanliga är att fastighetsägare och kommun gör överens- kommelser genom markanvändningsavtal. Kommunerna anser att frivilliga överenskommelser är bättre än myndighetsbeslut om ut- vecklingskostnadsersättning, då den senare upplevs byråkratiskt och tungt samt att ersättningen kommer in för sent.35 I bland annat är det vanligt med inkrementella fastighets- skatteökningar (Tax Increment Financing, kort kallat TIF) som finansieringskälla. TIF utvecklades från början i framförallt för stadsförnyelseprojekt, men tillämpas nu även bland annat i Stor- och . I regleras användning av TIF i del- staterna. I delstaten möjliggör TIF Act för städer och regioner att definiera ett specifikt område som ”increment area” och genom fastighetsskatt använda delar av värdeökningen för fastig- heter för att finansiera en infrastrukturinvestering.36 I har Business Rate Supplement (BRS) införts på kommersiella fastigheter för finanseringen av tågtunneln rail 1 i . BRS innebär att ett påslag om har införts på samtliga kommersiella fastigheter i med ett värde (beräknat på de årliga hyresintäk- terna). –2014 har påslaget genererat , vilket är mer än vad som ursprungligen prognosticerats. I och är fastighets- priserna högre på kontor än på bostäder, vilket gör att finansierings- modeller med värdeåterföring i huvudsak relaterar till infrastruktur- investeringar i områden där det finns intresse för kontorsetablering. Exempelvis har den planerade tågtunneln 2 genom Lon- don, som binder ihop bostadsområden med centrala , sämre 335.2.1999/132, Markanvändnings- och bygglag. (Finlex.fi). 342014-05-07, , forskare, Kaupunkitutkimus TA. 35E-postkonversation den 22–med , . 36Washington State Dept. of Revenue (2011) Tax increment financing type programs in WA. förutsättningar för att finansieras med värdeåterföring än vad Crossrail 1 har haft, då denna binder samman affärsdistrikt med centrala och den internationella flygplatsen . Er- farenheten i (till exempel och Delft) är också att värdeökningar i fastigheter som en finansieringskälla kan leda till bekymmer, när värdet är för högt intecknat eller ett prisfall på fastighetsmarknaden äger rum.37 3.7.3Skatt på stationer och flygplatser är kommunikationsbyggnader inom transportområdet, det vill säga stationer och flygplatser, undantagna från den statliga fastig- hetsskatten på lokaler. Detta trots att delar av stationerna ofta i ganska stor utsträckning rymmer kommersiella lokaler och butiker, som därmed får en konkurrensfördel gentemot verksamheter i andra lokaler tack vare den lägre skatten. En granskning av bakgrun- den till nuvarande fastighetstaxeringslag visar att syftet med undantaget är att fastigheter som används för samhällsnyttiga ändamål ska undantas beskattning, samt att intentionen med lagen förefaller vara att varken kontor, restauranger eller hotell ska vara befriande från skatteplikt även då de är lokaliserade i anslutningen till järnvägen.38 Skatt på de kommersiella delarna av stationer har en koppling till höghastighetsjärnvägen när det gäller stationerna längs med den nya järnvägen, och ett direkt orsakssamband när det gäller de till- kommande stationerna. En skatt på kommunikationsbyggnader finns inte inom ramen för nuvarande lagstiftning och kräver därför en lagändring. Ett införande innebär också att behöver ta fram taxeringsvärden för dessa byggnader. De befintliga stationer som kommer ligga längs höghastighets- järnvägen ägs av det statliga bolaget . En skatt på de kommersiella lokalerna i stationerna skulle således innebära ett bi- drag från Jernhusen till finansieringen. Ökade skatteintäkter från stationsbyggnader innebär dock till del ett minskat utrymme för utdelning till ägaren staten. När det gäller dessa stationer innebär 37Studiebesök 14–. 38PwC (2015), Promemoria rörande analys av bakgrunden till undantag från skatteplikt för kommunikationsbyggnader,