sou · H4B393 · 2016-12-27 00:00:00 — Målet avsåg emellertid odlarens befattning med hampan och avgörandet grundades främst på att de svenska jordbrukarna genom det då gällande generella förbudet att odla och inneha industrihampa inte fick möjlighet att ansöka om stöd enligt de aktuella förordningarna. Det är mot denna bakgrund tveksamt om domen måste tolkas så att även hantering av hampan utan samband med odlingen måste vara straffri. Det är dock inte nödvändigt att ta ställning till den frågan för att avgöra målet. Den regeländring som krävdes på grund av EG- domstolens dom genomfördes som tidigare framgått på så sätt att definitionen på cannabis i bilagan till förordningen om kontroll av narkotika försågs med ett undantag gällande hampa som är av viss sort och som odlas efter att ansökan enligt den angivna EG-förord- ningen gjorts. Bestämmelsen har sådan utformning och ordalydelse att det inte däri kan intolkas att hampa av detta slag övergår till att klassificeras som cannabis vid sådan befattning med den som inte kan anses höra till själva odlingen. Med beaktande av den straffrättsliga legalitetsprincipen är innehavet under sådana förhållanden inte ens med tillämpning av den rent natio- nella regleringen objektivt sett att bedöma som narkotikabrott. Genom HD:s avgörande står det klart att befattning med tillgripen industrihampa, dvs. befattning som inte kan anses höra till själva Reglering av cannabis och odling av industrihampa SOU 2016:93 odlingen, kan falla utanför de straffrättsliga bestämmelserna om narkotikabrott. Invändningar av det slag som var aktuellt i NJA 2007 s. 219 har gjorts även i andra brottmål där åtal har väckts för narkotikabrott. I Hovrätten för Västra dom i mål B 1013-07 ogillades ett åtal för narkotikabrott. Den tilltalade hade då gjort gällande att den påträffade cannabisen kom från odling av industrihampa och att innehav av industri- hampa inte är brottsligt. Hovrätten konstaterade att det av analys- beskedet inte framgick om det rörde sig om hampa av sådan sort som kan berättiga till odlingsstöd. Vidare uttalade hovrätten att om halten THC i de beslagtagna växtdelarna hade överstigit den högsta tillåtna halten hade detta utgjort stödbevisning för åklagarens på- stående att det inte rörde sig om tillåten hampa. Någon analys av THC-halten hade dock inte gjorts i det aktuella fallet. Den till- talades uppgifter kunde alltså inte motbevisas och godtogs därför. HD meddelade inte prövningstillstånd i målet.10 I Hovrätten för Västra dom i mål B 5220-13 fastställde hovrätten tingsrättens dom såvitt avsåg ett åtal för narkotikabrott. Åtalet ogillades av tingsrätten sedan den tilltalade invänt att den cannabis som påträffats hemma hos honom var lagligen framställd industrihampa, eftersom den plockats på en gård som odlar industrihampa. Tingsrätten uttalade att analysbeskedet visserligen talade för att THC-halten i växtdelarna varit högre än vad som normalt förekommer i industrihampa. Då någon ytterligare analys och haltbestämning av THC inte hade gjorts fann tingsrätten att det inte gick att utesluta att de växtdelar som påträffats var av en sådan typ som förekommer vid industriell odling av hampa. Åtalet ogillades därför. Utgången i skuldfrågan hade till följd att hovrätten hävde beslaget av växtdelarna. Detta har skett även i andra mål.11 10Högsta domstolens beslut i mål 967-08. Hovrätten för Västra dom i mål B 3206-07. Reglering av cannabis och odling av industrihampa Enligt uppgifter från odlades industrihampa av 17 jordbrukare på sammanlagt i under 2015.12 Sedan ett flertal år tillbaka har antalet odlare i fort- löpande minskat.13 Det finns flera användningsområden för industrihampa. Av hampans frön är det möjligt att framställa olja och av fibrerna kan tillverkas textilier, eldningspellets, isoleringsmaterial, annat bygg- material m.m. Det förekommer också försäljning av hudvårds- produkter, livsmedel och näringspreparat där industrihampa ingår som en ingrediens.14 13.5Industrihampa som missbruksmedel m.m. Cannabisväxten innehåller en rad olika cannabinoider av vilka THC anses stå för den främsta rusgivande effekten. THC är klassificerad som narkotika. De hampsorter som är tillåtna att odla har en THC- halt på högst , vilket har ansetts erbjuda ett tillräckligt skydd vad gäller människors hälsa.15 Även om den naturliga THC-halten i industrihampa är låg är det möjligt att extrahera THC ur denna. Det extrakt som bildas har en högre THC-halt än växten och kan användas som missbruksmedel.16 THC-halten i industrihampa kan dessutom överstiga gränsvärdet om även utan bearbetning av växtmaterialet. Så är t.ex. fallet om industrihampa odlats under osedvanligt gynnsamma förhål- landen.17 En annan anledning till att högre THC-halter kan före- 12Siffran kan jämföras med de cirka 3 jordbruksmark som finns i . 13Av uppgifter från NFC framgår att det mellan –2014 funnits 239, 125, 79, 59, 43, 31, 27 respektive 19 odlare i . 14Enligt sökningar på internet. 15Första och andra skälen i rådets förordning (EEG) nr 1430/82 av om importrestriktioner för hampa och hampfrö och om ändring av förordning 1308/70 vad avser hampa. 16Intern rapport droganalysenheten 2006:1, NFC. Utöver detta används industrihampa som bärarmaterial för syntetisk cannabis, s.k. Spice. 17Se resonemang i NJA 2007 s. 219. Reglering av cannabis och odling av industrihampa komma i odlingar är att det kan vara svårt att kontrollera att det inte förekommer andra arter av cannabisplantor i odlingen.18 På motsvarande sätt kan annan cannabis än industrihampa (nedan kallad droghampa) ha en THC-halt om eller lägre. Så kan t.ex. vara fallet med unga plantor av droghampa.19 Liksom THC finns cannabidiol (CBD) naturligt i cannabis- växter. CBD extraheras normalt ur växtmaterial eftersom det anses ha läkemedelsgivande effekter. Syftet är alltså inte att det extrakt som produceras ska ge någon ruseffekt. I industrihampa är CBD- halten vanligtvis högre än THC-halten varför sådan hampa är mer lämplig för att extrahera CBD.20 Det finns dock inget som tyder på att CBD-olja som produceras i detta syfte tas fram på sådant sätt att all THC försvinner.21 De rutinanalyser av misstänkt cannabis som Nationellt forensiskt centrum (NFC) utför ger indikationer på om materialet utgörs av industrihampa genom att förhållandet mellan cannabinoiderna THC och CBD i sådant fall ser ut på ett särskilt sätt.22 När rutinanalysen ger en sådan indikation görs en fördjupad analys där THC-halten bestäms. Analyserna från NFC ger alltså svar på om materialet ut- görs av cannabis. Om en fördjupad analys görs framgår även halten av THC samt information om att det kan röra sig om hampa som är undantagen i narkotikadefinitionen. Om någon halt inte anges har den inledande rutinanalysen inte gett någon indikation på att det rör sig om industrihampa. De rutinanalyser av misstänkt cannabis som labora- torium utför innefattar ingen bedömning av förhållandet mellan THC och CBD. Analyserna från ger svar på om materialet utgörs av cannabis, men ger ingen rutinmässig 18SOU 2000:126 s. 207. 19Enligt uppgifter från NFC. 20Enligt uppgifter från NFC. 21Läkemedelsverkets utlåtande , dnr 4.1.2-2015-100028. 22Det finns dock inga tydliga gränser för förhållandet mellan THC och CBD. Mängden THC och CBD påverkas dessutom av hur ung plantan är varför bedömningarna ibland är komplicerade. Reglering av cannabis och odling av industrihampa information om materialet kan utgöra industrihampa. Haltbestäm- ning av THC görs endast på begäran från t.ex. åklagare. Det finns ingen möjlighet varken för NFC eller för Tull- verkets laboratorium att utföra DNA-analyser på växter för att ta reda på vilka fröer, dvs. vilken specifik sorts hampa, som är föremål för undersökning. 13.6Tidigare behandling av frågan Utformningen och ordalydelsen av undantaget från narkotikadefi- nitionen avseende industrihampa behandlades inte i Narkotikautred- ningens betänkande Bättre kontroll av missbruksmedel. En effektivare narkotika- och dopningslagstiftning m.m. (SOU 2008:120) annat än i följande passus.23 vill i detta sammanhang framhålla att utred- ningen är väl medveten om den problematik som gäller i fråga om s.k. industrihampa. HD har i ett avgörande (NJA 2007 s. 219) anfört att innehav av industrihampa, som odlats med tillstånd av och som innehafts av en person som tillgripit hampan från odlingen, objektivt sett inte är att bedöma som narkotikabrott. Enligt uppgifter till utredningen är denna fråga föremål för övervägande inom . I remissförfarandet avseende betänkandet framhöll Statens krimi- naltekniska laboratorium, numera NFC, att det är mycket viktigt att frågan om innehav av industrihampa av person utan tillstånd att hantera industrihampa utreds ur straffsynpunkt, bl.a. mot bak- grund av att det genomförs resurskrävande analyser då materialet misstänks utgöras av industrihampa.24 23SOU 2008:120 s. 335 f. 24Remissammanställning över betänkandet Bättre kontroll av missbruksmedel (SOU 2008:120) s. 21 f. Reglering av cannabis och odling av industrihampa 13.7Regleringen av industrihampa i andra länder Cannabis omfattas av den danska narkotikalagstiftningen genom förteckning i lista A, i bilaga 1 till Bekendtgørelse om euforiserende stoffer25. Lista A omfattar ämnen som inte får finnas i landet. Med cannabis avses alla ovanjordiska delar av växten av släktet Cannabis från vilka hartset icke blivit avlägsnade. Undantagna är fröna och stjälkarna i isolerat tillstånd. Tillstånd för kommersiell odling kan meddelas i taget på vissa angivna områden för sådan cannabis som innehåller högst THC. Tillstånd kan vägras om sökandens omständig- heter anses utgöra en risk för missbruk, bland annat om sökanden har brutit mot ett tidigare meddelat tillstånd. Försäljning, inköp, mottagning, bearbetning och innehav av sådana växter som odlas med tillstånd är tillåtet. I samband med överlåtelse av skördade växter eller delar därav ska överlåtaren, till angiven myndighet, lämna information om till vem överlåtelsen sker. Denna skyldighet upphör från den tidpunkt då aktuella växter eller växtdelar kan behandlas så att utnyttjande av de narkotiska egenskaperna inte är möjligt. I förtecknas ”Cannabis (indisk hampa), cannabisharts samt extrakter och tinkturer av cannabis” som narkotika i bilagorna till statsrådets förordning om ämnen, preparat och växter som anses som narkotika26. Något undantag från narkotikadefinitionen avse- ende industrihampa finns inte. Odling av industrihampa är trots det möjlig i praktiken, om odlingen berättigar till EU-stöd.27 25BEK nr 557 af 31/05/2011. 26Statsrådet förordning om ämnen, preparat och växter som anses som narkotika (28.8.2008/543). 27Uppgift från Säkerhets- och utvecklingscentret för läkemedelsområdet (Fimea). Reglering av cannabis och odling av industrihampa I förtecknas ”Cannabis och cannabisharts” som en kontrollerad drog i kategori B i The Misuse of Drugs Act 1971.28 För odling av industrihampa krävs ett tillstånd från Home Office. Tillstånd kan utfärdas med en giltighetstid om längst och meddelas för odling av cannabis med låg THC-halt, som odlas för kommersiell fiberproduktion av industrihampa, eller för kom- mersiell utpressning av utsäde av industrihampa för olja.29 Även i är ”Cannabis och cannabisharts” förtecknad som en kontrollerad drog i den irländska narkotikalagstiftningen.30 Odling av cannabis är tillåten om det avser hampa från sorter som fast- ställts av kommissionen och på vilka artikel 2 i rådets förordning (EG) nr 1673/2000 av om den gemensamma orga- nisationen av marknaderna för lin och hampa som odlas för fiber- produktion kan tillämpas.31 I den tyska narkotikalagstiftningen är ”Cannabis (Marijuana, växter och växtdelar av Cannabissläktet)” och ”Cannabisharts (hasch, den isolerade hartsen av växter av Cannabissläktet) förtecknade som narkotika i annex 1 i den tyska narkotikalagstiftningen. Det finns flera undantag från cannabisdefinitionen. Bl.a. utgör inte fröna narko- tika, under förutsättning att de inte är avsedda för olaglig odling. Andra relevanta undantag är cannabis som härrör från odlingar, i ett EU-land, av certifierat utsäde av sorter som det år odlingen sker är förtecknade i kommissionens förteckning Gemen- samma sortlistan över arter av lantbruksväxter, med undantag för 28The Misuse of Drugs Act 1971, Schedule 2, part II, Class B Drugs. En drog förtecknas i kategori A, B eller C beroende på dess skadlighet, där kategori A omfattar de skadligaste drogerna och kategori C de minst skadliga drogerna. 29The Misuse of Drugs Act 1971 och Misuse of Drugs Regulations 2001. Se också UK Home Office (2014 b). 30The Misuse of Drugs Act 1977, Schedule Controlled Drugs. 31Misuse of Drugs (Designation) Order, 1998. Reglering av cannabis och odling av industrihampa SOU 2016:93 sorterna , eller om deras halt av THC inte överstiger och handeln med dessa (utom odling) endast tjänar kommersiella eller vetenskapliga ändamål som utesluter miss- bruk för rekreation. Även odlingar av jordbruksföretag som berät- tigar till stöd enligt rådets förordning (EG) nr 73/2009 av om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jord- brukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av för- ordning (EG) nr 1782/2003 i ändrad lydelse, och om de härrör endast från odlingar av certifierat utsäde av sorter som det år odlingen sker är förtecknade i kommissionens förteckning Gemen- samma sortlistan över arter av lantbruksväxter är undantagna canna- bisdefinitionen. 13.8.1Dagens utformning bör ändras Bedömning: Det finns anledning att justera utformningen av undantaget från narkotikadefinitionen för industrihampa efter- som dagens utformning har lett till otillfredsställande konse- kvenser. Bakgrunden till dagens utformning Som beskrivits ovan trädde undantaget från narkotikadefinitionen avseende industrihampa i kraft . var alla ovanjordiska växtdelar av släktet Cannabis (med undantag från frön), från vilka hartset inte blivit extraherat, klassificerade som narkotika. Det finns inte några förordningsmotiv till nu gällande bestäm- melse varför de överväganden som gjordes avseende den aktuella utformningen inte finns dokumenterade. Undantaget infördes dock sedan konstaterat att om stöd för hampa utgör hinder för nationell lagstiftning som innebär att odling och innehav av sådan hampa som omfattas av EU:s regel- verk förbjuds. Det får därför antas att undantaget infördes i syfte Reglering av cannabis och odling av industrihampa att anpassa den svenska regleringen till de krav som den EU-rätts- liga jordbruksregleringen medför. Genom undantagsbestämmelsen försäkras att svenska odlare, liksom odlare i övriga EU-stater, kan ägna sig åt odling av industrihampa, med ekonomiskt stöd från EU. Det finns inget som tyder på att införandet av undantaget föran- leddes av en ändrad syn på industrihampans egenskaper eller effek- ter. Detta antagande bekräftas av den omständigheten att det inte bara är vissa sorter som undantas narkotikadefinitionen. Undan- taget förutsätter också att sorterna odlas först efter att en ansökan om stöd har getts in. Förutsättningarna under vilka hampan odlas har alltså varit av betydelse vid utformningen av bestämmelsen. Konsekvenser av dagens utformning Dagens utformning har föranlett särskilt två konsekvenser som kan anses vara otillfredsställande. Den ena konsekvensen är att industri- hampa tillgrips, bl.a. eftersom den kan missbrukas eller användas som bärarmaterial för syntetisk cannabis. Den andra konsekvensen är att det i brottmål förekommer invändningar om att ett påträffat material utgör tillgripen industrihampa, trots att det troligtvis är fråga om droghampa. I sådana situationer finns exempel på att åtal om narkotikabrott har ogillats, eftersom det inte har kunnat bevisas att det är fråga om droghampa. Det är inte möjligt att fastställa specifik hampsort En orsak till ovan beskrivna konsekvenser är att det inte är möjligt att genom analys fastställa vilken specifik hampsort ett material ut- gör. THC-halten kan därför endast tjäna som ledning i denna bedömning. De hampsorter som är godkända för odling framgår, som redo- gjorts för ovan, av kommissionens förteckning Gemensamma sort- listan över arter av lantbruksväxter. Gemensamt för sorterna är att de har en halt av THC på högst . Ett problem är dock att det undantagsvis kan förekomma att odlingar av godkända sorter av industrihampa uppnår en högre Reglering av cannabis och odling av industrihampa I avgörandet NJA 2007 s. 219 var det frå- ga om tillgripen industrihampa med en THC-halt om 0,5 procent.32 Det kan också vara så att unga plantor av droghampa har låga THC-halter. Dessa omständigheter gör att THC-halten inte alltid ger tillräcklig ledning i frågan om det rör sig om industrihampa eller droghampa. Det finns därför anledning att se över undantagets utformning och förtydliga när befattning med industrihampa ska 13.8.2Ett ytterligare krav på hur hampan ska hanteras Förslag: Undantaget från narkotikadefinitionen avseende in- dustrihampa ska justeras så att det, förutom dagens krav på att det ska vara fråga om viss hampsort som odlas efter att ansökan om direktstöd lämnats in till behörig myndighet, också ska krä- vas att det rör sig om en behörig hantering av hampan. De konsekvenser som dagens reglering föranlett är enligt utred- ningens mening otillfredsställande. Utredningen föreslår därför att undantaget från narkotikadefinitionen avseende industrihampa ska justeras så att det, förutom dagens krav på att det ska vara fråga om viss hampsort som odlas efter att ansökan om direktstöd lämnats in till behörig myndighet, också ska krävas att hampan hanteras i behörig ordning. Industrihampa är att betrakta som en jordbruksprodukt. Att sådan hampa sprids i olika försäljningsled, antingen som råvara, mellanprodukt eller slutprodukt, måste ses som en naturlig del i 32 Enligt uppgifter från har dock aldrig behövt ansöka om att för- bjuda någon hampsort för att THC-halten har varit högre än det tillåtna gränsvärdet. Kon- trollfrekvensen för hampa i stödhänseende är att av all industrihampa som odlas ska kontrolleras . Om en godkänd sort av industrihampa vid tillsynen överskrider det tillåtna gränsvärdet för THC ska detta anmälas till kommissionen. Utifrån sådan informa- tion kan kommissionen komma att justera den Gemensamma sortlistan över arter av lant- bruksväxter. Det finns också möjlighet för medlemsstater att förbjuda enskilda sorter av hampa i den mån sorten vid upprepade tillfällen funnits ha för hög THC halt. Som exempel kan nämnas att har fått tillstånd att förbjuda odling av sorten Finola. Finola var även den sort som var aktuell i det ovan redovisade avgörandet C-462/01 från EU-dom- stolen och i NJA 2007 s. 219. Reglering av cannabis och odling av industrihampa verksamheten och marknaden för industrihampa. Sådan behörig hantering som härrör till odlingen eller dess följande försäljnings- led, som t.ex. transport eller förpackning av industrihampa, måste därför tillåtas. Hantering som däremot inte har något samband med en sådan behörig verksamhet bör inte omfattas av undantags- bestämmelsen. Exempel på hantering som inte kan anses vara behörig är om det rör sig om tillgripen hampa. Sådan hampa ska därför betraktas som cannabis, och därmed som narkotika. De ändamål som industrihampa odlas för är varierande och en kartläggning av all hantering som ska anses vara behörig låter sig inte göras. Det får därför överlåtas till de rättstillämpande myndig- heterna att avgöra detta från fall till fall. Det är en självklar utgångspunkt att undantagsbestämmelsen avse- ende cannabis endast bör justeras i sådan mån att den alltjämt är förenlig med . Omfattningen av undantaget bör därför bestämmas av den EU-rättsliga jordbruksregleringens krav på den nationella regleringen. Som framgår ovan finns ett flertal EU-förordningar i vilka mark- naden för sådan hampa harmoniseras. Medlemsstaterna är därmed som huvudregel skyldiga att avhålla sig från åtgärder som skulle kunna avvika från de EU-rättsliga bestämmelserna eller äventyra dess verkan.33 Det kan argumenteras för att det föreslagna kravet, att hampan ska hanteras i behörig ordning för att vara undantagen narkotika- definitionen, varken avviker från de EU-rättsliga bestämmelserna eller äventyrar dess verkan. Rimligen är det endast behörig odling och handel som harmoniseras genom EU-förordningarna. Obehörig hantering skulle därmed helt falla utanför det harmoniserade området. Det kan dock, i vart fall i teorin, uppstå situationer då rekvisitet ”behörig ordning” tolkas på ett sådant sätt att den svenska 33 I art 2.2. i EUF-fördraget uttrycks detta enligt följande. När fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område, får unionen och med- lemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet. Medlems- staterna ska på nytt utöva sin befogenhet i den mån som unionen har beslutat att inte längre utöva sin befogenhet. Reglering av cannabis och odling av industrihampa regleringen avseende industrihampa avviker från övriga medlems- staters reglering på samma område. Nationella regler får dock inverka på ett harmoniserat område bl.a. om de nationella reglerna är motiverade av ett annat allmän- nyttigt syfte än vad de EU-rättsliga bestämmelserna har. Det gräns- värde om THC som gäller för industrihampa har införts med hänsyn till skyddet vad gäller människors hälsa. Det är alltså inte möjligt för medlemsstater att, med hänsyn till skyddet vad gäller människors hälsa, införa nationella bestämmelser som avviker från de EU-rättsliga bestämmelserna.34 I denna del konstaterar utredningen att den föreslagna ändringen är motiverad av ett annat allmännyttigt syfte, nämligen möjligheten att beivra brott. Som redogjorts för ovan har dagens utformning orsakat ett svårt bevisläge i vissa situationer då personer med miss- tänkt droghampa invänder att det rör sig om tillgripen industriham- pa. Eftersom det inte går att fastställa vilken typ av hampa ett material utgör har på detta sätt kunnat missbrukas. Genom att införa ett krav på behörig hantering blir bevisläget ett annat vilket innebär att möjligheten att beivra brott, bestående i hantering av droghampa, underlättas. En effekt av en sådan reglering skulle också kunna vara att faktiska tillgrepp av industrihampa minskade, med an- ledning av risken att då göra sig skyldig till narkotikabrott. På så sätt värnas också odlarna av industrihampa. Eftersom ändringen inte påverkar möjligheten att ägna sig åt be- hörig odling och handel med industrihampa är det utredningens mening att förslaget är både lämpligt och proportionerligt. Förslaget är sammanfattningsvis förenligt med . Den föreslagna ändringen innebär att omständigheterna kring han- teringen av hampa får en ökad relevans. Vikten av att fastställa om det rör sig om droghampa eller industrihampa, vilket ibland inte ens låter sig göras, minskar. Att invända att påträffat material utgör tillgripen industrihampa utgör då nämligen inte en grund för att 34 Jfr avgörande i mål C-288/08 Kemikalieinspektionen mot . Reglering av cannabis och odling av industrihampa ogilla ett åtal om narkotikabrott. Tidskrävande och kostsamma analyser kan därmed undvikas. Enligt utredningens mening uppfyller den föreslagna ändringen de krav som ställer på den nationella regleringen som den innebär en lämpligare och tydligare ordning. Mot nu lämnat förslag kan argumenteras att det befäster den något udda systematiken i regleringen att hanteringen av materialet är avgörande för om det utgör narkotika eller inte. Ett tänkbart alter- nativ är att i stället ta bort dagens undantag avseende industrihampa, så att hampan utgör narkotika. Hantering av industrihampa skulle därmed kräva tillstånd.