sou · H4B353d3 · 2016-08-31 00:00:00 — Det kan dock inte sägas att de betaltjänster som ingår i de grundläggande funktionerna generellt inte skulle vara användbara för företagare och föreningar. Kan en utvidgning begränsas till småföretagare och ideella föreningar? I den mån det finns ett behov bland företagare och föreningar att få tillgång till betalkonto till vilket grundläggande funktioner kan knytas torde det vara störst för småföretagare och ideella föreningar. Frågan är om det i författning skulle vara möjligt att begränsa rätten till betalkonto till att avse småföretagare och ideella föreningar. Det är inte enkelt att definiera vad som är en småföretagare. Mikroföretag samt små och medelstora företag är begrepp som förekommer i EU:s näringslivspolitik. Kommissionen har beslutat om en definition av dessa. Enligt den definitionen har ett medelstort företag mellan 50 och 249 anställda och en årsomsättning om högst eller en årlig balansomslutning om högst . Ett litet företag mellan 10 och 49 anställda och dess omsättning eller balansomslutning överstiger inte . Ett mikroföretag sysselsätter färre än 10 personer och har en årsomsättning eller balansomslutning om högst . (Se Kommissionens rekommendation av om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag, 2003/361/EG). Inte ens med definitionen av mikroföretag som utgångspunkt skulle det vara möjligt att konstruera en reglering som träffar enbart den tänkta kretsen av småföretagare som har svårigheter att öppna konton. Det vore knappast rimligt att på det här området skapa en egen definition av vad som ska anses vara ett litet företag. För det fall rätten till betalkonton ska utsträckas till att omfatta även näringsidkare som driver verksamhet i bolagsform får det nog godtas att rätten gäller oavsett företagets storlek. En möjlig avgränsning är i och för sig att det handlar enbart om enskilda näringsidkare, alltså fysiska personer som bedriver näringsverksamhet. Det är dock svårt att motivera att det är näringsverksamhetens form som ska avgöra om det ska finnas en rätt till betalkonto eller inte. Det är också osäkert om begreppet enskild näringsidkare har motsvarigheter i andra länder. Näringsverksamhet kan också drivas i form av en ekonomisk förening. Det finns inte någon anledning att göra skillnad på ekonomiska föreningar och andra företagsformer. Det finns också ideella föreningar. Dessa är till skillnad från ekonomiska föreningar inte lagreglerade, och behöver inte registreras av någon myndighet. Bland de ideella föreningarna finns det en stor bredd och variation i fråga om verksamhet, antal medlemmar, omsättning och ideologisk förankring. En ideell förening kan, men måste inte ha ett organisationsnummer. Ideella föreningar får visserligen inte ha ett ekonomiskt syfte, men kan ändå driva näringsverksamhet. De ideella föreningar som bedriver näringsverksamhet kan registreras av . Det finns alltså inte något enkelt eller självklart sätt att peka ut en viss typ av ideell förening som bör ges rätt till betalkonto. Om företag ska ha rätt till betalkonto är ett dock rimligt att alla ideella föreningar ska ha samma rätt. Begränsningen till Europeiska unionen Enligt betalkontodirektivet ska rätten till betalkonto gälla för konsumenter som är lagligen bosatta inom Europeiska unionen. I fråga om innebörden av att vara lagligen bosatt ska den svenska regleringen ansluta till betalkontodirektivet. Även vid tillämp- ningen av de svenska reglerna ska alltså asylsökande och personer som inte kan utvisas omfattas. Det kan inte heller krävas att konsumenten har en fast adress, vare sig i eller i något annat land. Det som banken kan kräva är att en postadress som möjliggör kommunikation med kunden och dit t.ex. kort och bankdosa kan skickas. Några krav att tillhandahålla exempelvis avtalstexter, och information på andra språk än svenska finns inte i direktivet. Frågan är dock om den svenska regleringen bör vara begränsad till Europeiska unionen. Ett naturligt steg är att utsträcka rätten till att gälla lagligen bosatta inom hela EES-området. Det finns dock anledning att överväga om det över huvud taget är nödvändigt att ha någon geografisk begränsning, eller om samma rätt bör ges konsumenter oavsett bosättningsort. Som konstaterades i föregående avsnitt har skyldigheten att ta emot garanterade insättningar enligt lagen om insättningsgaranti inte begränsats vare sig till en viss krets eller till personer och organisationer från ett visst område. Om slutsatsen är att även företag och ideella föreningar ska ha rätt till betalkonto kräver en geografisk avgränsning att en motsvarighet till att vara lagligen bosatt fastställs för dem. Det skulle kunna vara fråga om att företaget har säte eller driftställe inom det aktuella området. För föreningar finns det däremot inte någon naturlig motsvarighet. Det kan också ifrågasättas om det är nödvändigt att över huvud taget göra en geografisk avgränsning. Problem som en utsträckt reglering kan medföra För att ta ställning till om företag och ideella föreningar ska ges tillgång till betalkonto på samma villkor som konsumenter bör också nackdelarna med en utsträckt reglering belysas. , som även gäller när konsumenter vill öppna konto, kan komma att aktualiseras oftare för företagare och föreningar. Rätt tillämpad ska penningtvättsregleringen motverka eventuella problem med penningtvätt och finansiering av terrorism via betalkonton. Tillämpningen blir dock i praktiken svår för kreditinstituten. I fråga om konsumenter från länder utanför Europeiska unionen skulle kundidentifieringen ofta bli avsevärt svårare än för kunder bosatta inom Europeiska unionen eller i vart fall EES-området. Det gäller särskilt om ansökan om konto görs på distans. Ännu svårare skulle bedömningarna kunna bli för företag, där det exempelvis skulle kunna vara svårt att få klarhet i vilka personer som står bakom företaget. En annan svårighet är att kunder från vissa länder, t.ex. , inte lagligen kan erbjudas tillgång till vissa tjänster. Om rätten att öppna konto ska omfatta konsumenter därifrån skulle bankerna behöva anpassa sina internetbanker med begränsningar av vilka tjänster som blir tillgängliga. Det kan i och för sig hävdas att den befintliga kontraherings- plikten i lagen om insättningsgaranti ger var och en möjlighet att få ett konto, och att en utsträckning till att gälla betalkonto inte bör medföra större problem. När det gäller penning- tvättsproblematiken innebär dock förekomsten av betaltjänster större risker än kontot i sig. Om det dessutom är så att kommer att vara det enda landet som har en lagstiftning som ger företag rätt till betalkonto kan det också förmodas att intresset från utländska företag kan bli stort. Då en ansökan om betalkonto kan göras även på distans skulle antalet ansökningar kunna komma att bli mycket omfattande och bl.a. ge upphov till en likaså omfattande administration. Det gör att konsekvenserna av en sådan lagstiftning kan bli långtgående och svåra att överblicka. Avgifter för andra än konsumenter Betalkontodirektivet innebär att tillgång till betalkonto ska ges kostnadsfritt eller till en rimlig avgift (avgifterna och prissättningen behandlas närmare i avsnitt 8). Det är dock ett krav som ställs bara för konsumenter. Om även företag ska få tillgång till betalkonton med för dem relevanta grundläggande funktioner behöver det inte nödvändigtvis ske på annat än marknadsmässiga villkor. En reglering av avgifterna för betalkonton behöver alltså inte innebära att möjligheterna att ta ut avgifter för kontona begränsas lika hårt för företag och för ideella föreningar som för konsumenter. Genomförandet av betalkontodirektivet kräver inte annat än att konsumenter som är lagligen bosatta inom Europeiska unionen ska ges rätt till betalkonton till vilka grundläggande funktioner kan knytas. Utredningen har dock att överväga dels om det finns andra grupper som bör ges motsvarande tillgång till betalkonto, dels om begränsningen till Europeiska unionen bör gälla. Alternativen spänner alltså mellan de nödvändiga lagstiftningsåtgärderna för att genomföra direktivet och att ge var och en tillgång till betalkonto. Däremellan finns bl.a. alternativen att konsumenter oavsett bosättningsland ska ha rätt till betalkonto eller att konsumenter samt en begränsad krets av näringsidkare eller föreningar inom eller utom Europeiska unionen ska ha den rätten. Alternativen som begränsar sig till vissa företag eller föreningar framstår dock som svåra att genomföra i praktiken. En reglering som omfattar bara vissa typer av företag och ideella föreningar eller bara företag och föreningar från skulle sannolikt också kunna angripas som konkurrensbegränsande. Utredningens bedömning är därför att en reglering som omfattar andra än konsumenter inte bör begränsas alls. Huvudalternativet till att bara vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra betalkontodirektivet är därför en reglering som ger var och en rätt till betalkonto. Även om behovet av betalkonto för andra än konsumenter är mindre utrett kan det inte uteslutas att det finns företag och ideella föreningar som har behov och skulle ha nytta av ett sådant konto. Visserligen har företag och ideella föreningar ofta behov av andra betaltjänster än konsumenter. För den företagare eller den förening som inte har möjlighet att få ett konto över huvud taget skulle ett betalkonto till vilket grundläggande funktioner kan knytas ändå vara en förbättring. Åtgärder som kan underlätta tillgång till betalkonto har också betydelse för att minska behovet av att använda kontanter. Ytterligare ett argument för att utsträcka rätten till betaltjänster är att det inte finns någon gällande rättsregel till grund för det befintliga allmänna rådet om tillgång till betaltjänster. Det innebär att inte har möjlighet att utöva någon tillsyn över att företagare får tillgång till betaltjänster, och inte heller att vidta några åtgärder för det fall tillgången bedöms otillräcklig. En rätt till betalkonto som omfattar konsumenter, företag och ideella föreningar oavsett bostads- eller verksamhetsort kan dock, som redogjorts för ovan, föra med sig tillämpningsproblem. Visserligen finns det en skyldighet att ta emot garanterade insättningar från var och en. En reglering som även innefattar betaltjänster torde dock leda till större risker för penningtvätt och därmed svårare bedömningar för kreditinstituten. En rätt för var och en att få tillgång till betalkonto hindrar också kreditinstituten att kunna välja vilka kundgrupper de vill samarbeta med. Nuvarande system tillåter banker att välja bort företag som uppfattas som oseriösa, t.ex. spelbolag vars verksamhet inte är laglig i , holdingbolag som skapats uteslutande av skatteskäl eller företag som bedöms ligga i gråzonen mellan laglig och olaglig verksamhet. En sådan valfrihet får anses mer motiverad när det gäller företagare än när det gäller konsumenter. Möjligheten att välja bort vissa företag kan också ha betydelse för förtroendet för både den enskilda banken och för bank- och finansmarknaden i allmänhet. De eventuella problem som en reglering som omfattar var och en skulle föra med sig får ställas mot behovet av betalkonto med grundläggande funktioner för andra än konsumenter. Det saknas underlag för att göra bedömningen att det behovet är särskilt utbrett. Även om ett icke tillgodosett behov av betalkonto kan konstateras även för vissa företag och ideella föreningar framstår det inte som om de grundläggande funktionerna som ska kunna knytas till betalkonton egentligen motsvarar deras behov. Utredningen gör därför bedömningen att behovet av betalkonto till vilka grundläggande funktioner kan knytas inte är tillräckligt starkt för företagare och föreningar för att väga upp de nackdelar som en sådan reglering skulle föra med sig. Slutsatsen är att rätten till betalkonto ska gälla enbart för konsumenter. Rätten ska gälla för konsumenter som är lagligen bosatta inom Europeiska unionen. Eftersom övriga EES-länder också deltar i den inre marknaden bär rätten gälla även för konsumenter som är bosatta där. Regleringen ska därför omfatta konsumenter som är lagligen bosatta inom hela EES-området. Utredningens förslag: En ansökan om betalkonto ska avslås om öppnandet av ett konto strider mot bestämmelserna i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Den får också avslås om det finns andra särskilda skäl. Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon lag- stiftning som kräver att kunden visar att han eller hon har genuint intresse av kontot eller som ger kreditinstitutet möjlighet att avslå en ansökan om betalkonto när kunden redan har ett sådant konto i . Det följer av betalkontodirektivet att medlemsstaterna vid genom- förandet av direktivets regler ska se till att bestämmelserna om penningtvätt inte överträds. Om öppnandet av ett betalkonto skulle stå i strid med dessa regler ska ansökan alltså avslås. Bestämmelserna om förebyggande av penningtvätt och bekämpning av finansiering av terrorism i direktiv /60/EG har i genomförts genom införandet av lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism, och gäller bl.a. för den som driver bank- eller finansieringsrörelse enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Innan en affärsförbindelse etableras, vilket i det aktuella fallet innebär att ett konto öppnas, ska bankrörelsen enligt 2 kap. 3 § vidta grundläggande åtgärder för kundkännedom. Med detta avses att kontrollera kundens identitet genom identitetshandling, register- utdrag eller på annat tillförlitligt sätt, kontrollera den verkliga huvud- mannens identitet och att hämta in information om affärsför- bindelsens syfte och art. Penningtvättslagstiftningen innebär alltså att kreditinstitutet inte får låta en kund öppna ett konto utan att identifiera sig på ett tillförlitligt sätt och lämna de uppgifter som behövs för att syftet med kontot ska framgå för kreditinstitutet. Enligt föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2009:1) ska identiteten kontrolleras genom svenskt körkort, svenskt pass, id-kort utfärdat av en svensk myndighet eller ett svenskt certifierat id-kort. Hos den som saknar svensk id-handling ska identiteten kontrolleras genom pass eller någon annan id-handling som visar medborgarskap och är utfärdad av en myndighet eller annan behörig utfärdare. Om kunden saknar id-handling kan företaget kontrollera identiteten genom andra tillförlitliga dokument och kontroller enligt företagets fastställda rutiner. Kontroll av identiteten borde i allmänhet inte medföra problem om det är en kund som har svenska id-handlingar och svenskt person- nummer. Avsaknad av svenskt personnummer innebär däremot ett praktiskt problem för kreditinstituten, inte minst för att person- numret används när kontrolluppgifter lämnas till . Det är dock omöjligt att upprätthålla ett krav på svenskt personnummer utan att hamna i konflikt med betalkontodirektivets bestämmelser om icke- diskriminering. Utländska pass från länder inom EES-området är i allmänhet inte svårare att kontrollera än svenska id-handlingar. Nationella id-kort från andra länder kan vara svårare att bedöma. Betalkontodirektivet innebär dock att någon diskriminering inte får ske. Id-handlingar från EES-länder måste därför godtas i samma utsträckning som svenska id-handlingar i den mån deras äkthet kan bedömas. För den som saknar såväl svenska som utländska id-handlingar kan identifieringsfrågan vara ännu svårare. Det kan röra sig om exempelvis asylsökande i . I samband med genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet (2005/60/EG) konstaterades att det s.k. , som utvisar att personen är asylsökande i enlighet med lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. inte är tillräcklig för att verifiera identiteten enligt kraven i penningtvättsdirektivet. Däremot kan sådana temporära handlingar vara godtagbara i förening med andra handlingar eller uppgifter. En bedömning av om tillräcklig grad av verifiering har uppnåtts får verksamhetsutövaren göra i varje enskilt fall. (se prop. 2008/09:70 sida 72 f.) Särskilda svårigheter att identifiera kunden kan uppstå när kunden befinner sig på annan ort och identifieringen måste göras på distans. Ur penningtvättsperspektiv anses detta medföra högre risk. kan möjligen den processen komma att underlättas genom ökade möjligheter till elektronisk identifiering. möjligheter ska följa av Europarlamentets förordning (EU) nr 910/2014 av om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv /93/EG. Det kan också noteras att eventuella svagheter vid exempelvis den ursprungliga identifieringen enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism medför ökade krav på uppföljning och kontinuerlig kontroll. Krav på genuint intresse samt begränsad rätt till flera konton Förutom penningtvättsreglerna anges i betalkontodirektivet två situationer där medlemsstaterna har möjlighet att begränsa rätten att få tillgång till ett betalkonto. För det första anges i artikel 16.2 att medlemsstaterna får kräva att konsumenter som öppnar ett betalkonto med grundläggande funktioner på deras territorium ska visa att de har ett genuint intresse av att göra detta. Medlemsstaterna får enligt artikel 16.5 också tillåta att kreditinstitut avslår ansökan om betalkonto med grundläggande funktioner om konsumenten redan har ett sådant konto i landet. Det gäller dock inte om konsumenten uppger att han eller hon underrättats om att betalkontot ska avslutas. Vad ett genuint intresse för att öppna ett konto innebär eller hur detta ska visas framgår inte närmare av betalkontodirektivet. Några typsituationer för vad som kan anses vara eller inte vara ett genuint intresse har inte heller kunnat identifieras inom utred- ningen. För att ett krav på genuint intresse skulle vara möjligt att tillämpa skulle det krävas tydliga föreskrifter och riktlinjer om vad detta innebär. Det vore inte lämpligt att den enskilda banktjänste- mannen i varje ärende skulle utforska och efter eget tycke bedöma kundens intresse av kontot. Tillämpningen av penningtvättsreglerna, som innebär att kunden måste göra syftet med kontot klart för kreditinstitutet, innebär också ett visst hinder för oseriösa ansökningar. Detsamma gäller för möjligheten att begränsa konsumentens rätt till flera konton. Om konsumenten inte kan förklara syftet med att öppna ytterligare konton ska ansökan avslås. Någon generell regel som begränsar konsumentens rätt till tillgång till mer än ett konto är därför inte heller nödvändig. Vid sidan av penningtvättsregleringen, eventuella begränsningar av rätten till flera konton och krav på genuint intresse får medlems- staterna enligt artikel 16.6 i betalkontodirektivet föreskriva andra specifika fall när en ansökan om betalkonto ska eller kan avslås. Sådana bestämmelser ska syfta antingen till att underlätta kostnadsfri tillgång till betalkonto för det fall medlemsstaten har regler som ger en sådan rätt vid avslag, eller hindra att konsmenter missbrukar sin rätt till betalkonto med grundläggande funktioner. Utredningen föreslår inte att det ska införas någon regel om att konsumenter som inte har betalkonto i och som vägrats tillgång till ett sådant får kostnadsfri tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner (se avsnitt 8.2). Det finns därför inte anledning att införa några bestämmelser om avslagsmöjligheter som syftar till att underlätta tillgång till betalkonto på det sättet. I stället blir frågan vilka möjligheter det ska finnas att avslå en ansökan om betalkonto med grundläggande funktioner i de fall det finns en risk för missbruk. En jämförelse kan göras med de skäl som kan finnas för att vägra en insättning enligt 11 b § lagen (1995:1571) om insättnings- garanti. Enligt den lagstiftningen kan det, förutom när penning- tvättslagstiftningen aktualiseras, utgöra särskilda skäl att vägra en insättning att kunden har varit ohederlig mot bankrörelsen eller att det finns risk för att en företrädare för bankrörelsen genom att tillhandahålla kontot på något sätt främjar brott (jfr prop. 2002/03:139 s. 262). Bestämmelsen kompletteras av de allmänna råd som Finans- inspektionen har utfärdat i anslutning till den tidigare gällande bankrörelselagen (1987:617). Där anges att det kan finnas undantag från bankernas inlåningsskyldighet vid exempelvis lagliga hinder, tidigare misskötsel eller ohederlighet gentemot banken. Däremot bör enbart den omständigheten att en kund har fått en betalnings- anmärkning inte utgöra tillräcklig grund för banken att neka kunden inlåningskonto. (Se FFFS 2001:8, 4 §). De fall där en ansökan om betalkonto får avslås ska enligt betalkontodirektivet vara avgränsade och specifika. Det är dock svårt att ge en uttömmande reglering i lag. Det bör dessutom finnas något litet utrymme för rättstillämpningen för det oförutsedda former av missbruk uppkommer. Utredningens förslag är därför att lokutionen ”särskilda skäl” ska användas även i den här regleringen. Det måste dock klargöras att de särskilda skälen inte sammanfaller med skälen att vägra en insättning enligt lagen om insättnings- garanti. Av de skälen är det utöver penningtvättsituationen bara tidigare ohederlighet mot kreditinstitutet som bör kunna utgöra skäl att avslå en ansökan om betalkonto. Betalkontodirektivet är tydligt i fråga om att tillgången till betalkonto ska säkerställas av medlemsstaterna oavsett konsumentens ekonomiska omständigheter, så som anställning, inkomstnivå, kredithistoria eller personliga konkurs. Misskötsel i den bemärkelsen att kunden inte kunnat betala sina krediter eller liknande förhållanden utgör därför inte grund för avslag. Det gör inte heller förekomsten av betalningsanmärkningar. 5.3Hävande av ett ramavtal om betalkonto med grundläggande funktioner Utredningens förslag: Ett kreditinstitut ska ensidigt ha rätt att häva ett ramavtal om tillgång till betalkonto endast om –konsumenten har avsiktligt använt betalkontot för olagliga ändamål, –det har inte förekommit några transaktioner på betalkontot , eller –konsumenten har lämnat felaktiga uppgifter för att få öppna betalkontot med grundläggande funktioner och korrekta uppgifter skulle ha lett till att konsumenten hade vägrats att öppna ett sådant konto. Ramavtal om tillgång till betalkonto ska omfattas av Europa- parlamentets och rådets direktiv /64/EG av om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven /7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv /5/EG (betaltjänstdirektivet). Betaltjänstdirektivet har i genomförts genom införandet av lagen (2010:751) om betaltjänster. I den lagen finns bestämmelser om när och hur betaltjänstanvändaren får säga upp ramavtalet (4 kap. 15 §). I artikel 19.2 i betalkontodirektivet finns bestämmelser om när ett kreditinstitut ensidigt får häva ett ramavtal. De situationer som räknas upp är –Konsumenten har avsiktligt använt betalkontot för olagliga ändamål. –Det har inte förekommit några transaktioner på betalkontot . –Konsumenten har lämnat felaktiga uppgifter för att få öppna betalkontot med grundläggande funktioner och korrekta uppgifter skulle ha lett till att konsumenten hade nekats att öppna ett sådant konto. –Konsumenten är inte längre lagligen bosatt i unionen –Konsumenten har senare öppnat ett andra betalkonto, vilket gör det möjligt för konsumenten att utnyttja de tjänster som ingår i de grundläggande funktionerna, i den medlemsstat där konsumenten redan innehar ett betalkonto med grundläggande funktioner. Utöver de angivna situationerna får medlemsstaterna fastställa ytterligare avgränsade och specifika fall när ett ramavtal om ett betalkonto med grundläggande funktioner får hävas av ett kreditinstitut.