sou · H4B393 · 2016-12-27 00:00:00 — Klassificering av nya psykoaktiva substanser Utredningen om nätdroger m.m. SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av problemen med nya psykoaktiva substanser. Kammarrättspresidenten förordnades till särskild utredare. förordnades kammarrättsrådet och förvaltningsrättsfiskalen till sekreterare i utred- ningen. Som sakkunniga i utredningen förordnades rättssakkunnige , Utrikes- departementet, kanslirådet , , departementssekreteraren , och kanslirådet , . Som experter att biträda utredningen förordnades vice överåklagare , Åklagar- myndigheten, utredaren , , utredaren , Kom- merskollegium, advokaten , , fil. , och drog- forskning, , med. , Folk- hälsomyndigheten, chefsrådmannen , , f.d. enhetschefen , , sektionschefen , Nationellt forensiskt centrum, kemisten , och fil. Utredaren entledigades och utredaren , förordnades från och med samma datum. Utredningen som har antagit namnet Utredningen om nätdroger m.m. överlämnar betänkandet (SOU 2016:93). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förkortningar och definitioner ............................................. 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika .............................................................. 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor .................................................... 1.3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)....................................................... 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2011:111) om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser ......... 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor ................ 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika................................... 1.7Förslag till förordning (20XX:XX) om Nätverket för den aktuella drogsituationen i Utredningens uppdrag och arbete ............................... Den svenska narkotikapolitiken ............................................ Övergripande mål och insatsområden ................... Måluppfyllelse avseende narkotikapolitiken ......... Insatser mot både utbud och efterfrågan............... Missbruksutvecklingen i samhället........................................ Behovs- och proportionalitetsprincipen................ Kriterier för kriminalisering................................................... Nya psykoaktiva substanser ........................................ Nya psykoaktiva substanser ................................... Designer drugs, legal highs, m.m. .......................... Grupper av nya psykoaktiva substanser................................ Effekter och skadeverkningar................................................ Allmänt om effekter och skadeverkningar ............ Vissa nya psykoaktiva substansers effekter Utbud och efterfrågan............................................................ Allmänt om utbud och efterfrågan ........................ Produktion och försäljning .................................... Klassificeringens påverkan på utbud och års allmänna konvention om narkotika....... års konvention om psykotropa ämnen........ 5.2.31988 års konvention om olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen......................... 5.3 Nationell rätt......................................................................... Narkotikastrafflagen (1968:64) ............................ Lagen (1992:860) om kontroll av narkotika ........ 5.3.3Förordningen (1992:1554) om kontroll av 2011:10) om förteckningar över narkotika .......... 5.3.5Läkemedelsverkets föreskrifter (LVFS 2011:9) om kontroll av narkotika ...................................... 5.3.6Lagen (1999:42) om förbud mot vissa 5.3.7Förordningen (1999:58) om förbud mot vissa 5.3.8Folkhälsomyndighetens föreskrifter (FoHMFS 2014:3) om undantag från kravet på tillstånd enligt lagen om förbud mot vissa 5.3.9Lagen (2011:111) om förstörande av vissa Läkemedelslagen (2015:315)................................. Socialtjänstlagen (2001:453) ................................. Hälso-och sjukvårdslagen (1982:763).................. Rådets beslut /387/RIF................................. Fri varurörlighet enligt EUF-fördraget ............... förordning om ömsesidigt erkännande ................ Klassificeringsprocessen för narkotika och Klassificering av narkotika ................................................... Klassificering av hälsofarliga varor ...................................... Kemiska analyser av icke-biologiska material ..... Kemiska analyser i biologiska material ................ Utmaningar vid arbetet med kemiska analyser ... Nätverk och projekt ............................................................. Nätverket för den aktuella drogsituationen i Olika sätt att klassificera substanser.................................... Generisk klassificering i andra länder.................................. Överväganden avseende generisk klassificering................. Fördelar med generisk klassificering.................... Nackdelar med generisk klassificering................. Generisk klassificering bör inte införas ............... 8.6Överväganden avseende verkansbaserad och analog 8.6.2För- och nackdelar med verkansbaserad För- och nackdelar med analog klassificering...... 8.6.4Varken verkansbaserad eller analog klassificering bör införas ....................................... Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor ............ 9.3.2Det ska bli möjligt att reglera varor som ännu inte konstaterats medföra fara .............................. 9.3.3Den utvidgade möjligheten till klassificering ska införas i lagen om förbud mot vissa Varor som omfattas av regleringen ...................... 9.3.5Varor som undantagsvis kan omfattas av Tillståndskrav och straffbelagda gärningar.......... Hälsofarliga varor ska indelas i två kategorier..... 9.3.8Bevakning och utredning av behov av kontroll samt beslut om klassificering ............................... Regleringen är förenlig med ............... Följdändringar i förstörandelagen........................ Effektivisering av klassificeringsprocessen för narkotika och hälsofarliga varor ................................. Utmaningar vid analys och klassificering av nya 10.4.3Formalisering av det svenska NADiS- 10.4.4Folkhälsomyndigheten ska bedriva ett mer intensivt arbete med utredning 10.4.5STRIDA-projektet och liknande projekt bidrar med värdefull kunskap om nya 10.4.6Klassificeringsunderlag bör lämnas till regeringen så snart det är möjligt......................... 10.4.7Åberopande av brådskande behandling i Inköp under annan identitet ..................................... (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor ............. 11.3Läkemedelsverkets befogenheter enligt läkemedelslagen (2015:315) och lagen (1992:860) om kontroll av Tillsyn enligt (1998:808) och miljötillsynsförordningen (2011:13) ................................... Öppna inköp av kosmetika och läkemedel.......................... Kontrollköp och dold myndighetsutövning ....................... Inköp under annan identitet inom EU................................ 11.9.1 En möjlighet för myndigheter att köpa in substanser under annan identitet ska införas....... Det är motiverat att införa en möjlighet till inköp under annan identitet.................................. under annan identitet ............................................ 11.9.5NADiS ska vara delaktigt i de anonyma Tillfälliga förbud i andra länder ........................................... 12.7.1 Tillfälliga försäljningsförbud är förenliga med men måste anmälas till Europeiska Det bör inte införas en särskild möjlighet att besluta om tillfälliga försäljningsförbud .............. En möjlighet att besluta om tillfälliga förbud Reglering av cannabis och odling av industrihampa.... Industrihampa som jordbruksprodukt................................ Industrihampa som missbruksmedel m.m. ......................... THC och CBD...................................................... Analys av industrihampa....................................... behandling av frågan.............................................. Regleringen av industrihampa i andra länder...................... 13.8.1 Dagens utformning bör ändras ............................ 13.8.2 Ett ytterligare krav på hur hampan ska 14 Reglering av behandlat växtmaterial........................... 14.3 Växtmaterial som missbruksmedel ...................................... 14.3.1Växtmaterial som innehåller klassificerade 14.3.2Växtmaterial som innehåller oklassificerade Användning och spridning.................................... Effekter och skador............................................... behandling av frågan .............................................. Reglering av växtmaterial i andra länder.............................. 14.6.1 Fördelar med generell klassificering av växter..... 14.6.2Nackdelar med generell klassificering av 14.6.3Ett system med generell klassificering av växtmaterial bör inte införas................................. 14.6.4 Växtmaterial bör klassificeras individuellt ........... Konsekvenser av utredningens förslag....................... Problem och önskade effekter ............................................. Samhällskonsekvenser och kostnader för Kostnader för narkotikamissbruk ........................ 15.4.1Övergripande konsekvenser för folkhälsan och kostnader för missbruk .................................. 15.4.2 Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor...... 15.4.3 Effektivisering av klassificeringsprocessen .......... Inköp av substanser under annan identitet.......... Regleringen av cannabis ........................................ Brottslighet och brottsförebyggande arbete....................... Effekter för företag .............................................................. , integration och jämställdhet...... Förslag till lag om ändring i lagen (1992:860) kontroll av narkotika............................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1999:42) mot vissa hälsofarliga varor.................................................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2011:111) om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser....... Bilaga 3 Effekten av att en substans klassificeras som narkotika eller hälsofarlig vara.................................... Alkohol, narkotika, dopning och tobak Alkohol, narkotika och tobak Lag (1964:163) om införande av Commission on Narcotic Drugs Disability adjusted life years European Database on New Drugs Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de Alcohol and Other Drugs Fördraget om Europeiska unionens Förkortningar och definitioner SOU 2016:93 Nätverket för den aktuella drogsituationen Réseau Europeéen d’Information sur les Drogues et les Toxicomanies toxicitetsutredning och riskbedömning av United Nations Office on Drugs and Nedan beskrivs några av de begrepp som återkommande används i betänkandet. Inte alla begrepp har en klar och entydig innebörd. När begreppen används i detta betänkande har de nedan angiven bety- delse, om inte annat anges. Vissa av begreppen beskrivs mer utförligt i andra kapitel. Detta begrepp avser det ämne i en vara, t.ex. ett läkemedel, som ger varans dess effekt. Analog substans/vara Härmed avses en substans/vara som väsentligen liknar en annan sub- stans/vara vad gäller kemisk struktur och/eller effekt. Effekten för en analog substans/vara som kemiskt liknar ursprungssubstansen kan variera från att inte ha någon effekt till att uppvisa en betydigt högre, eller annan sorts, effekt. Med derivat avses en kemisk förening som uppvisar stora kemiska likheter med en ursprunglig substans. Begreppet derivat omfattas i huvudsak av definitionen ”analog”, se ovan. Även om derivat till stor del ersatts med begreppet analog i den kemiska litteraturen förekommer förstnämnda begrepp fortfarande i exempelvis juri- diska sammanhang och i konventionstexter. När utredningen använder begreppet drog avses, om inte annat anges, ett läkemedel, en kemisk substans, ett växtmaterial eller en beredning som används i missbruks- eller berusningssyfte. Dessa begrepp nämns allmänna konvention om narkotika (narkotikakonventionen) för substanser som ingår i förteckning I. Estrar och etrar av en förtecknad substans har uppkommit då den förtecknade substansen har reagerat med en annan substans. Förteckningar över narkotika/narkotikaförteckningar I föreskrifter (LVFS 2011:10) om förteckningar över narkotika förtecknas såväl nationellt som internationellt klas- sificerad narkotika. Med en generisk definition klassificeras en hel grupp av substanser med en gemensam kemisk grundstruktur hos den aktiva substansen. Vilka enskilda varor som omfattas av definitionen anges inte. Gene- riska definitioner kan täcka in även ännu inte introducerade miss- bruksmedel, varigenom det inte behövs några särskilda författnings- ändringar om en ny vara, som omfattas av definitionen, skulle dyka upp. Med kemisk substans avses kemiskt grundämne eller kemisk före- ning. Klassificerade/reglerade/kontrollerade substanser I betänkandet används ibland de kortfattade uttrycken klassificerade substanser, kontrollerade substanser och reglerade substanser. När uttrycken används menas att substanserna är klassificerade/kontrol- lerade/reglerade som narkotika eller hälsofarlig vara, om inte annat anges eller framgår av sammanhanget. Isomerer nämns i narkotikakonventionen för substanser som ingår i förteckning I och II. Två isomerer har samma kemiska summa- formel men är strukturellt olika. De strukturella skillnaderna kan påverka egenskaperna hos de olika isomererna, men behöver inte göra det. Med narkotikaförklaring/narkotikaklassificering avses när FN eller regeringen förklarar/klassificerar en substans som narkotika. Begreppet nya psykoaktiva substanser har ingen klar och entydig innebörd. Ofta är det fråga om oklassificerade substanser där till- verkaren eftersträvat likhet med en klassificerad substans genom att den kemiska strukturen till betydande del motsvarar den hos redan klassificerad narkotika eller hälsofarlig vara. Begreppet nätdroger används i betänkandet synonymt med begrep- pet nya psykoaktiva substanser, om inte annat anges. I narkotikakonventionen nämns att salter av substanser som ingår i förteckning I, II och IV ska utgöra narkotika. Detsamma gäller konvention om psykotropa ämnen (psykotropkonventio- nen); salter av substanser som ingår i förteckning I, II, III och IV ska utgöra narkotika. I bilagan till förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor anges att även salter av de ämnen som finns förtecknade i förordningen ska anses som hälsofarliga varor när sådana salter kan förekomma. En saltform av ett ämne gör det lösligt i vatten och därmed möjligt eller lättare att inta. Stereoisomerer nämns i psykotropkonventionen för substanser i förteckningarna I, II, III och IV. Två stereoisomerer har samma kemiska formel men har strukturella skillnader som kan liknas vid spegelbilder. Dessa skillnader kan ha betydelse för hur substanser- na påverkar kroppen. Substans är inom naturvetenskapen en samling materia som är kemiskt homogen och identisk (ett kemiskt grundämne eller en kemisk förening). Begreppet substans används i detta betänkande synonymt med begreppet ämne (se nedan). Med begreppet varor avses i detta betänkande, om inte annat anges, ämnen och beredningar. Begreppet ämne används i detta betänkande synonymt med begrep- pet substans (se ovan). Utredningen om nätdroger m.m. har haft i uppdrag att lägga fram förslag till olika åtgärder som syftar till att snabbare kunna klassifi- cera sådana hälsofarliga substanser som förekommer eller kan kom- ma att göras tillgängliga på den svenska marknaden. Utredningen har vidare haft att analysera om det är möjligt att på ett rättssäkert och effektivt sätt klassificera substanser som narkotika eller hälsofarliga varor i olika grupper i stället för att som klassificera varje sub- stans enskilt. Utredningen har också haft att analysera möjligheterna att effek- tivisera det befintliga systemet på ett rättssäkert sätt, föreslå åtgärder för att effektivisera klassificeringsprocessen och undersöka andra åtgärder som skulle kunna förbättra möjligheterna att snabbt kon- trollera nya psykoaktiva substanser. Utredningen har vidare haft i uppdrag att utreda möjligheterna att tillfälligt förbjuda försäljning av substanser som kan komma att för- som narkotika eller hälsofarliga varor, föreslå hur ett eventuellt förbud ska utformas för att bli så funktionellt som möjligt och vid behov ta fram författningsförslag, analysera hur ett tillfälligt försälj- ningsförbud förhåller sig till generisk klassificering och klassificering per substans, ta ställning till vilken myndighet som eventuellt kan vara lämplig att utfärda sådana tillfälliga förbud, belysa hur berörda myndigheter som t.ex. , , och kan samarbeta kring tillfälliga för- bud och utreda förenligheten med , särskilt den fria rörlig- heten för varor och andra EU-rättsliga aspekter som måste beaktas, t.ex. anmälningsförfaranden. Utredningens uppdrag har också omfattat att se över och lämna förslag till hur undantaget från narkotikadefinitionen för industri- hampa som odlats i behörig ordning bör utformas. Slutligen har utredningen också haft i uppdrag att se över om det är möjligt och lämpligt att generellt narkotikaklassificera växt- material som innehåller en narkotikaförklarad substans, och lämna eventuella författningsförslag. Nät utredningen använder begreppet nya psykoaktiva substanser avses substanser som liknar narkotika eller hälsofarliga varor men som (ännu) inte har klassificerats som sådana. Sådana substanser kallas ibland för nätdroger eftersom de ofta köps in över internet. Bakgrunden till utredningens uppdrag är att nya psykoaktiva substan- ser sprids snabbt och skapar allvarliga skador och dödsfall bland användare. Marknaden för nya psykoaktiva substanser tycks inte avta i någon betydande utsträckning. Det finns därför ett intresse av att snabbare än kunna begränsa tillgängligheten av sådana droger i samhället. Utredningens bedömningar och förslag i korthet Utredningen bedömer att regleringen av narkotika och hälsofarliga varor inte bör ske genom generiska definitioner i den betydelsen att substanserna klassificeras utifrån deras kemiska grundstruktur. Utredningen konstaterar att det inte är möjligt att kon- struera kemiska grundstrukturer som, oavsett den kemiska sam- mansättningen i övrigt, med säkerhet uppfyller dagens kriterier för klassificering som narkotika eller hälsofarliga varor (t.ex. att de har euforiserande effekter). För att utgöra narkotika eller en hälsofarlig vara måste därför en substans som omfattas av en generisk defini- tion också konstateras ha vissa egenskaper. Bedömningar av aktuella slag är komplicerade och inte alltid enty- diga ens bland dem som är sakkunniga inom kemi och farmakologi. Möjligheten att i förväg avgöra om en substans är tillåten eller otill- låten skulle därför, enligt utredningen, starkt begränsas med gene- riska definitoner. Substansers rättsliga status skulle dessutom kunna variera beroende på det rådande kunskapsläget. När en substans skulle övergå från att vara tillåten till otillåten skulle därmed vara flytande. Allt detta medför att ett generiskt klassificerings- system är oprecist och oförutsebart såväl för den enskilde som för företag och myndigheter. Med hänsyn till de rättssäkerhetskrav som ställs på en straffrättslig reglering anser utredningen att övervägande skäl talar emot att införa generiska definitioner. Utredningen bedömer att regleringen av narkotika och hälso- farliga varor inte heller bör ske genom verkansbaserade eller ana- loga definitioner, eftersom inte heller sådana regleringar uppnår en tillräckligt hög grad av rättssäkerhet. Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor Definitionen av hälsofarliga varor bör justeras Utredningen föreslår att lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälso- farliga varor ska justeras så att det är möjligt att som hälsofarliga varor klassificera även varor som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan och som på grund av sina inneboende egenskaper kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa. Dessa ska utgöra en egen kategori av hälsofarliga varor. Kriteriet kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa ska förstås så att varorna inte måste vara konstaterat hälsofarliga utan det räcker med ett antagande om att de kan medföra fara. Även om det är fråga om ett antagande, ska det dock finnas någon konkret om- ständighet som objektivt sett talar för att så är fallet. Förslaget innebär att vad som föreskrivs om hälsofarliga varor i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor och andra författningar ska gälla även för den nya kategorin av hälsofarliga varor, om inte annat anges. Förslaget innebär att hälsofarliga varor ska förtecknas i olika kategorier i bilagor till förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Det är alltså fortfarande fråga om en indivi- duell uppräkning av varorna. Förslaget syftar till att möjliggöra reglering av substanser i ett tidigare skede jämfört med som regleringen behåller en hög grad av rättssäkerhet i och med att den tydliga gränsen mellan tillåtna och otillåtna substanser upprätthålls. Förslaget är avsett att bl.a. försvåra laglig försäljning av substanser som kan orsaka allvar- liga skador och därmed också minska utbudet och förhindra etable- ring av substanserna på den svenska marknaden. Möjligheten att agera mer proaktivt och skyndsamt är enligt utredningen motiverat av den snabba takt som nya ämnen introduceras på marknaden. Tillståndskrav och straffbelagda gärningar Utredningen föreslår att varor som klassificerats som hälsofarliga varor, oavsett på vilken grund klassificeringen skett, ska vara till- ståndspliktiga om de ska införas till landet, överlåtas, framställas, för- värvas i överlåtelsesyfte, bjudas ut till försäljning eller innehas i över- låtelsesyfte. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot denna tillståndsplikt ska dömas till böter eller fängelse i högst . Varor som klassificerats som hälsofarliga varor på den grund som gäller (att de är konstaterat hälsofarliga) ska, liksom , vara tillståndspliktiga också om de innehas i annat syfte än i överlåtelse- syfte och den som uppsåtligen bryter mot denna tillståndsplikt ska dömas till böter eller fängelse i högst . Bevakning och utredning av behov av kontroll samt beslut om klassificering Förslaget innebär att ska bevaka och utreda behovet av kontroll av den nya kategorin av hälsofarliga varor. Myn- digheten har redan såväl kompetens som upparbetade rutiner för sådant arbete. Förslaget innebär också att regeringen ska besluta på vilka varor lagen ska tillämpas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela tillstånd till hantering av hälsofarliga varor för veten- skapligt eller industriellt ändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om införsel, överlåtelse, framställning, förvärv i överlåtelsesyfte, utbju- dande till försäljning, innehav, anteckningar och märkning samt om undantag från kravet på tillstånd.