sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — Emellertid ansåg Greco att hänsyn borde tas till att valkandidater inte har en så framskjuten plats i det svenska valsystemet och bedömde mot denna bakgrund att hade uppfyllt den andra rekommen- dationen på ett tillfredsställande sätt. Greco konstaterade vidare i rapporten att ännu inte infört ett generellt förbud mot anonyma bidrag men att partierna var skyldiga att redovisa om de hade mottagit sådana bidrag och att partier som mottagit sådana bidrag inte hade rätt till statligt partistöd. I praktiken hade, konstaterade , mottagandet av anonyma bidrag således begränsats avsevärt. Greco välkomnade att en parlamentarisk kommitté getts i uppdrag att överväga införandet av ett förbud mot anonyma bidrag och bedömde att delvis uppfyllt den tredje rekommendationen. Den nya svenska lagstiftningen innebar, konstaterade vidare i rapporten, att intäktsredovisningar och anmälningar blev tillgängliga för allmänheten från en och samma myndighet och att de publicerades på internet. Greco ansåg därmed att fullt ut uppfyllt den fjärde rekommendationen. När det gällde skyldigheten att låta revisor granska intäkts- redovisningen anförde Greco att denna skyldighet borde gälla alla partier som har mottagit bidrag över en viss beloppsgräns. Efter- som den svenska lagstiftningen inte hade denna innebörd ansåg Greco att den femte rekommendationen uppfyllts endast delvis. Även den sjätte rekommendationen avseende en oberoende till- syn ansåg Greco att delvis hade uppfyllt. Att rekommen- dationen inte ansågs till fullo uppfylld hade att göra med att till- synen avsåg endast intäkter och inte utgifter. Rekommendation nummer sju avseende sanktioner ansåg Greco att hade uppfyllt på ett tillfredsställande sätt. Greco note- rade att sanktionerna inte föreföll särskilt hårda men konstaterade att de kompletterades av straffbestämmelser avseende exempelvis bokföringsbrott och mottagande av muta och välkomnade de nya flexibla sanktionerna. Om sanktionerna i praktiken var effektiva var, konstaterade , för tidigt att uttala sig om. Även i en uppföljningsrapport berömde Greco för de framsteg som gjorts på området som Greco noterade att tidigare påpekade brister i förhållande till rekom- mendationerna kvarstod. att ytterligare överväga dessa återstående frågor samt noterade återigen att en kommitté tillsatts med ett brett uppdrag att över- väga frågor i anslutning till insynslagen. Greco begärde att senast skulle redovisa vilka åtgärder som har vid- tagits för att uppfylla de rekommendationer som ännu inte upp- fyllts fullt ut. 4.3Internationella dokument i övrigt Det finns flera internationella kon- ventioner och andra instrument för att förebygga och bekämpa korruption. Inom antogs, som nämnts i föregående avsnitt, 1999 dels en straffrättslig, dels en civilrättslig konvention om korruption. Genom att ratificera den straffrättsliga konven- tionen och dess tilläggsprotokoll förbinder sig medlemsstaterna att samordna kriminaliseringen av korruption och att förbättra det internationella straffrättsliga samarbetet för att bekämpa korrup- tion. Den civilrättsliga konventionen bygger vidare på och kom- pletterar den straffrättsliga konventionen. De civilrättsliga bestäm- melserna reglerar i första hand möjligheterna för den som har lidit skada till följd av korruption att få ersättning för sina skador. har ratificerat båda konventionerna samt den straffrättsliga konventionens tilläggsprotokoll. Utöver antikorruptionsarbetet inom har det inom Europeiska unionen (EU) antagits flera instrument för före- byggande och bekämpande av korruption. utarbetades en konvention om skydd av EU:s finansiella intressen (bedrägeri- konventionen). trädde ett protokoll till nämnda kon- vention i kraft. Protokollet innehåller definitioner och bestäm- melser om harmoniserade straff för mutbrott som kan skada EU:s finansiella intressen. En konvention om kamp mot korruption i syfte att förbättra det rättsliga samarbetet undertecknades 1997. Dessutom antog EU 2003 ett rambeslut mot korruption inom den privata sektorn. Vidare lanserade Europeiska kommissionen 2011 ett övergripande antikorruptionspaket som bl.a. innebär att kom- missionen ska utvärdera medlemsstaternas antikorruptionsarbete. () antog 2003 en konvention mot korruption, som trädde i kraft . I konventionen finns bl.a. bestämmelser om att varje stat ska överväga att vidta ändamålsenliga rättsliga eller andra åtgär- der för att åstadkomma insyn i hur valkandidater finansierar sina kampanjer och, i den utsträckning det är möjligt, i hur de politiska partierna finansierar sin verksamhet. Det rör sig således inte om några bindande åtaganden. International () är en mellanstatlig organisation med uppdrag att stödja demokratiutveckling i hela världen. Organisationen producerar kom- parativa studier om bland annat politiska institutioner och processer samt valsystem och politiskt deltagande och representation. I syfte att främja kunskapsutbyte på global, regional och nationell nivå anordnar organisationen seminarier, konferenser och workshops. International har sitt huvudkontor i men har även kontor i många andra länder i skilda världsdelar. Organisationen har permanent observatörsstatus i FN. International styrs av ett råd bestående av dess 28 medlemsstater (däribland ), assiste- rat av ett rådgivande organ (International us. /about/index.cfm. I sammanhanget kan också nämnas () ramkonvention om tobakskontroll som ratificerats av (prop. 2004/05:118, bet. 2004/05:SoU21, rskr. 2004/05:260). Enligt artikel 5.3 i konventionen ska parterna, när de fastställer och genomför sin folkhälsopolitik i fråga om tobakskontroll, i enlighet med nationell lagstiftning, agera för att skydda denna politik från påverkan av kommersiella och andra intressen som de är anslutna till. WHO har också utfärdat riktlinjer (guidelines) till artikel 5.3. har inte vidtagit några särskilda lagstiftningsåtgärder med anledning av artikeln utan ansett att den transparens som offentlig- hetsprincipen och rätten att ta del av allmänna handlingar m.m. ger är tillräcklig. Development) utvärderar sina medlemsstater utifrån hur de lever upp till sina åtaganden för att bekämpa korruption. har tillträtt en konvention som har antagit om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän inom internationella affärsförbindelser. I detta kapitel redogör vi för nuvarande lagstiftning av betydelse för partiers och dess företrädares finansiering av sin verksamhet samt allmänhetens insyn häri. Vi behandlar först bestämmelser om partier och de politiska opinionsfriheterna i regeringsformen och i den europeiska kon- ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonven- tionen (avsnitt 5.2) samt bestämmelser om partier och kandidater i allmänna val (avsnitt 5.3). Därefter redogör vi för skyldigheter för ideella föreningar i fråga om bokföring, redovisning och revision samt dessa föreningars skatterättsliga skyldigheter (avsnitt 5.4). Lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, liksom regler om insyn i finansiering av partier på europeisk nivå samt riksdagsledamöters och Europaparlamentarikers skyldighet att anmäla uppgifter om sina ekonomiska förhållanden, behandlas i det följande avsnittet (avsnitt 5.5). Härefter redogör vi för de straffbestämmelser om korruption som berör partier och deras företrädare (avsnitt 5.6). Därefter redogör vi för bestämmelser i lagstiftningen om offent- ligt stöd till partier med avseende på statligt stöd till riksdags- partierna, till partiernas riksdagsarbete och till sidoorganisationer. Bestämmelserna i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier med innebörd att stöd enligt lagen enbart betalas till partier som inte har tagit emot anonyma bidrag, och dessa bestämmelsers tillkomst, beskrivs särskilt. Vidare redogör vi för bestämmelser om kommunalt stöd till partier och partiers sidoorganisationer (av- snitt 5.7). Slutligen behandlar vi gällande regelverk rörande förutsättningar för politiska partier att bedriva lotteriverksamhet (avsnitt 5.8). I kapitel 8 redogör vi för vissa regler om banksekretess m.m. 5.2Partier och de politiska opinionsfriheterna Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen (förkortad RF) utgår all offentlig makt i från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna. Lagrummet, som är en portalparagraf för hela regerings- formen, slår fast principerna om demokrati, ett representativt stats- skick, parlamentarism, den kommunala självstyrelsen och makt- utövningens lagbundenhet som grundläggande för statsskicket. Partier nämns inte i denna paragraf utan först i 3 kap. RF. Ett parla- mentariskt system som bygger på allmän rösträtt måste bäras upp av politiska partier som konkurrerar om väljarnas röster. Grund- lagberedningen framhöll att det hade varit en given förutsättning för dess arbete att den politiska verksamheten i även i fram- tiden skulle försiggå främst genom partier (SOU 1972:15 s. 76). I 3 kap. 1 § RF föreskrivs att utses genom fria, hemliga och direkta val och att vid sådant val sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst. I para- grafens tredje stycke fanns tidigare en definition av innebörd att med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning. Genom en lagändring som trädde i kraft infördes i 3 kap. 7 § RF en bestämmelse innebärande att mandaten i fördelas mellan partier som har anmält sitt deltagande i valet i enlighet med bestäm- melser som meddelas i särskild lag. Dessa bestämmelser finns i val- lagen (2005:837) och trädde i kraft , se av- snitt 5.3.1. Definitionen av begreppet parti i 3 kap. 1 § RF togs sam- tidigt bort men det uttalades i motiven att lagändringen inte innebar någon ändring i sak i fråga om möjligheterna för en sammanslutning eller väljargrupp att ställa upp i val utan att ha orga- niserat verksamheten på sådant sätt att kraven för att vara en juridisk person är uppfyllda (prop. 2013/14:48 s. 88). Begreppet parti är inte heller närmare definierat i någon annan lag. I har det ansetts vara en viktig princip att partiernas verksamhet ska regleras med försiktighet med hänsyn till vikten av en fri åsiktsbildning. Det finns därför varken några begränsningar av rätten att bilda ett parti eller några andra särskilda regler för just partiers verksamhet. Några rättsliga begränsningar avseende partiers ideologier finns inte heller. Avsaknaden av restriktioner vad gäller partibildning och partiers verksamhet ska ses i ljuset av regeringsformens starka skydd för föreningsfriheten (se vidare i det följande). Föreningsfriheten anses grundläggande för den politiska verksamheten eftersom de politiska partierna i allmänhet är föreningar (prop. 1973:90 s. 240). (SOU 1963:17) anförde att den moderna folkstyrelsen är en folkstyrelse genom partier. Partierna innehar huvudrollerna i det politiska skeendet (s. 45). Utredningen över- vägde behovet av att reglera partiernas organisation och verksamhet men avvisade tanken på såväl en allmän deklaration om parti- väsendets uppgift som förbud mot partier med antidemokratiska tendenser eller en lagreglering med innebörd att en demokratisk ordning ska gälla inom partierna (s. 46). Inte heller någon reglering genom lag av det nomineringsförfarande de svenska partierna tillämpar ansågs motiverat (s. 49). Frågan om en reglering rörande politiska partiers finansiering tog utredningen också upp och kon- staterade att de väsentliga motiven för en sådan reglering tradi- tionellt ansetts vara att förhindra obehörigt inflytande på politiken och att begränsa valkostnaderna. konsta- terade emellertid att denna fråga relativt , efter ett betän- kande om offentlig redovisning av den politiska propagandans finansiering (SOU 1951:56), varit föremål för ställningstagande och gick därför inte närmare in på frågan (s. 51). Utredningen anförde att principen om åsiktsbildningens frihet motiverade stor varsamhet. Det var den offentliga debatten och kritiken man i första hand fick lita till om otillfredsställande förhållanden skulle uppstå. Offentlighetsprincipen blir här, fortsatte utredningen, demo- kratins första hjälpmedel att korrigera sig själv. Endast om den offentliga insynen avskärmades eller kritiken stod maktlös inför obestridliga missförhållanden kunde ett lagstiftningsingripande berörande partiernas verksamhet te sig påkallat (s. 56). Grundlagberedningen framhöll att rätten att driva politisk verk- samhet genom partier följde av yttrande- och föreningsfriheterna och att en lagreglering av partiernas organisation och arbetsformer kunde utgöra ett ingrepp i dessa friheter (SOU 1972:15 s. 76). Beredningen hänvisade vidare till och instämde i Författnings- utredningens nu redovisade uttalanden (s. 77). () uttalade i förarbetena till rege- ringsformen att propositionen vilade på samma grundvalar och att utskottet, delade de värderingar som enligt det anförda legat till grund för de framlagda förslagen (KU 1973:26 s. 17). I anslutning till att regeringsform beslutades infördes ett särskilt kapitel 2 Grundläggande fri- och rättigheter (prop. 1973:90, KU 1973:26, KU 1974:8, rskr. 1973:265, rskr. Två olika parlamentariskt sammansatta kommittéer lade därefter fram förslag till omfattande ändringar i kapitlet. Av intresse i detta sammanhang är fri- och rättighetsutredning som i betänkandet Med- borgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) lade fram ett förslag till nytt 2 kap. Förslagen lades fram för (prop. 1975/76:209) som godtog dem (KU 1975/76:56, KU 1976/77:1, rskr. 1975/76:414, rskr. 1976/77:2). De trädde i kraft (SFS 1976:871). Omfattande ändringar i regeringsformen genomfördes med verkan fr.o.m. efter förslag av Grundlagsutred- ningen i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125). Såvitt gäller 2 kap. RF innebar reformen begränsade materiella änd- ringar men en omfattande omredigering av kapitlet genomfördes (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19, bet. 2010/11:KU4, rskr. 2009/10:304, rskr. 2010/11:21). Motivuttalanden av intresse vad gäller föreningsfriheten m.m. återfinns främst i prop. 1973:90 och prop. 1975/76:209 och till dem hörande utskottsbetänkanden. Bland de grundläggande fri- och rättigheter som regleras i 2 kap. RF har opinionsfriheterna (1–3 §§) ett särskilt nära samband med det demokratiska styrelseskicket eftersom det främsta syftet med dessa är att slå vakt om den fria åsiktsbildningen. heterna delas vanligtvis in i två kategorier, s.k. positiva och negativa opinionsfriheter. Till de positiva opinionsfriheterna hör bl.a. ytt- randefriheten och föreningsfriheten (2 kap. 1 § RF). De negativa opinionsfriheterna innefattar bl.a. ett skydd för enskilda mot att, i förhållande till det allmänna, tvingas ge till känna sin åskådning i bl.a. politiskt hänseende eller att tillhöra politisk sammanslutning (2 kap. 2 § RF). Vidare gäller enligt 2 kap. 3 § RF att ingen svensk medborgare utan samtycke får antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning, s.k. åsiktsregistrering. Skyddet enligt regeringsformen gäller enbart gentemot det all- männa. Det kan inte åberopas av en enskild i förhållande till någon annan enskild. Skyddet gäller vid såväl tillämpning av lag som vid sådan normgivning som avser meddelande av offentligrättsliga före- skrifter. Bestämmelserna i 2 kap. RF om fri- och rättigheter avser i första hand fysiska personer, men gäller även för juridiska personer i de fall som detta framstår som naturligt (prop. 1975/76:209 s. 141). De olika opinionsfriheterna hänger samman och är inte helt möjliga att skarpt avgränsa från varandra. Föreningsfriheten ut- trycks i regeringsformen som en frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5). Detta anses innefatta inte bara en frihet att bilda sammanslut- ningar utan också en frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning (prop. 1975/76:209 s. 144). Det skydd som före- ningsfriheten ger omfattar även andra typer av privaträttsliga sam- manslutningar än föreningar, t.ex. bolag, (SOU 1972:15 s. 157). En sammanslutning kan vara skyddad även om den inte är en juridisk person. Ett visst mått av organisation och beständighet bör dock föreligga för att det inte endast ska vara fråga om en sådan sam- mankomst som skyddas av någon annan av de positiva opinions- friheterna såsom mötesfriheten (se SOU 1975:75 s. 316). I detta sammanhang kan även nämnas principen om valhemlig- het. Den kommer till uttryck i 3 kap. 1 § RF. Väljaren ska kunna bevara sin valhemlighet och ingen annan ska kunna ta reda på hur någon har röstat. Valhemligheten är tryggad genom särskilda regler i vallagen (2005:837) som gäller själva valhandlingen. Brott mot rösthemligheten är kriminaliserat (17 kap. 9 § ). Av 2 kap. 20 § RF framgår att vissa fri- och rättigheter, däribland yttrandefriheten och föreningsfriheten, i den utsträckning som medges i 21–24 §§, får begränsas genom lag eller i vissa fall genom annan författning efter bemyndigande i lag. Övriga fri- och rättig- heter brukar betecknas som absoluta eftersom de inte kan begrän- sas annat än genom grundlagsändring. Hit hör bl.a. skyddet mot att tvingas uppge politisk åskådning och förbudet mot åsiktsregistre- ring. Det principiella kravet på lagform för begränsning i en fri- eller rättighet infördes i samband med författningsreform. kan därmed inte delegera till regeringen att meddela föreskrifter om begränsningar i dessa fri- och rättigheter. Beskriv- ningen i regeringsformen av fri- och rättigheterna innebär alltså en gräns mellan och regeringens normgivningskompetens. Ett absolut skydd för vissa friheter infördes genom en reform 1976, på förslag av fri- och rättighetsutredning. inför- des särskilda begränsningar i fråga om förutsättningarna för att meddela föreskrifter som innebär inskränkningar i andra, inte absoluta, fri- och rättigheter. Det infördes även ett absolut skydd mot åsiktsregistrering för svenska medborgare (1975:75, prop. 1975/76:209, KU 1975/76:56 och 1976/77:1). Enligt 2 kap 21 § RF gäller, att begränsningar enligt 20 § får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begräns- ningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. I 2 kap 22 § RF uppställs vissa formella förutsättningar för anta- gande av en lag som innebär att en fri- eller rättighet begränsas. Vid sidan av de allmänna förutsättningarna i 2 kap. 21 § RF, gäller enligt 2 kap. 23 och 24 §§ RF vissa särskilda förutsättningar i fråga om begränsningsändamål för vissa rättigheter. Enligt 2 kap. 23 § RF får bl.a. yttrandefriheten begränsas enligt ett antal angivna förutsättningar bl.a. med hänsyn till rikets säker- het, allmän ordning och säkerhet samt om särskilt viktiga skäl för- anleder det. Enligt 2 kap. 24 § andra stycket RF får föreningsfriheten begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folk- grupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. lagstiftningsärende gjordes vissa uttalanden om vad som kunde anses vara en inskränkning i en grundlagsskyddad rättighet. Det framhölls bl.a. att det låg i sakens natur att grundlags- skyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga (prop. 1975/76:209 s. 139). Vidare anfördes i propositionen att det är uppenbart att en föreskrift som över huvud taget inte avser det område som skyddas av regeringsformens rättighetsreglering aldrig kan anses som en rättighetsbegränsning även om den skulle ha betydelse för möjligheterna att faktiskt utnyttja någon av de grund- lagsfästa fri- och rättigheterna. Den omständigheten att rättighets- skyddet gäller endast gentemot det allmänna får därför till följd att t.ex. förmögenhetsrättsliga regler, som i praktiken kan försvåra en persons möjligheter att utöva någon av de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna, inte ska anses innebära en rättighetsbegränsning i regeringsformens mening. Det uttalades också att varje föreskrift som rent faktiskt inskränker en persons möjligheter att utöva sina fri- och rättigheter inte alltid anses innebära en rättighetsbegräns- ning. En föreskrift anses innebära en begränsning endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättig- hetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regle- ringen. I propositionen betonades även vikten av att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften (s. 153 och 154). Det senare uttalandet i förarbetena om betydelsen av syftet med en rättighetsbegränsning har kritiserats av bl.a. i Mötes- och demonstrationsfriheten (Iustus förlag 1997) s. 421 och 422 samt 424–426. När det gäller föreningsfriheten påpekades i propositionen (prop. 1975/76:209 s. 112 och 113) att de formkrav som för skilda typer av föreningar ställs upp i lagarna om ekonomiska föreningar, aktiebolag osv. inte kan anses som begränsningar av förenings- Regeringen anslöt sig till vad Grundlagberedningen fram- hållit i SOU 1972:15 (s. 157) om att dessa regler har till funktion att ange de rättsliga ramarna för den som vill använda en särskild juridisk konstruktion som innebär särskilda fördelar i form av ansvarighetsbegränsning, minoritetsskydd osv. Vad som är för- bjudet, anförde regeringen, är att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom sammanslutning. Den snäva syn på rättighetsbegränsningar som förarbetena ger uttryck för har i senare lagstiftningsärenden om begränsningar av vissa rättigheter vidgats något. I den proposition som låg till grund för lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall togs nämligen hänsyn till de tänkbara effekterna av den föreslagna regleringen. Det innebar att de föreskrifter som var aktuella ansågs utgöra en begränsning av demonstrationsfriheten och mötesfri- heten (prop. 2005/06:11 s. 30). I propositionen som låg till grund för lagen om insyn i finan- siering av partier (prop. 2013/14:70 s. 95, 96 och 98) uttalade rege- ringen att den föreslagna lagen var möjlig att införa enbart om den gavs en utformning som innebar att den inte begränsade förenings- friheten, med hänsyn till bestämmelserna om begränsningsändamål. Regeringen bedömde, i likhet med majoriteten av remissinstan- serna, att varken ett offentligrättsligt krav på partier att redovisa sina intäkter eller en därmed sammanhängande tillsynsmekanism kunde anses reglera partiernas verksamhet eller organisation. Rege- ringen konstaterade härvid att t.ex. bestämmelser i skattelagstift- ningen eller allmänna bestämmelser om bokförings- och redovis- ningsskyldighet, som är tillämpliga för ekonomisk verksamhet som bedrivs av ett parti i dess egenskap av förening, inte anses innebära en begränsning av föreningsfriheten. Detsamma gäller i fråga om bestämmelser om straff eller andra sanktioner för överträdelser av sådan lagstiftning. Regeringen framhöll att den föreslagna regle- ringen till sin karaktär hade klara likheter med en sådan redovis- ningslagstiftning. Regeringen bedömde att varken lagen om insyn i finansiering av partier som sådan eller dess tänkbara effekter kunde anses utgöra en begränsning av den grundlagsskyddade förenings- friheten.