sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Genom att tjänstemän sedan förmedlar resultaten av medborgar- dialogerna till de förtroendevalda riskerar deras inflytande i den lokala demokratin öka på bekostnad av de förtroendevalda. Det är därför av betydelse att förtroendevalda deltar vid medborgardia- loger. Det stärker förutsättningarna för att dialogerna bidrar till de efterföljande beslutens legitimitet. Kommunicera syftet med medborgardialogen och var tydlig med vilka påverkansmöjligheter som den ger Det är av vikt att kommunerna och landstingen tydligt anger vilka möjligheter till inflytande som den specifika medborgardialogen ger. Det är ett problem om deltagarna i en medborgardialog inte på förhand känner till förutsättningarna för dialogen eller om de får intrycket att de faktiskt är med och påverkar beslut när det verkliga syftet är informationsinhämtning. Medborgardialoger där syftet inte är tydligt kommunicerat kan vara direkt skadliga för demokratin eftersom de kan leda till besvikelse och minskat förtroende för den demokratiska beslutsprocessen. Kommunen och bör också kommunicera hur de tänker ta hand om de synpunkter som framförs inför beslutet och även kommunicera hur synpunkterna har påverkat beslutet. Vår bedömning är att medborgardialoger i första hand ska an- vändas för att inhämta synpunkter och åsikter från medborgarna och att beslutsmakten enbart i specifika fall ska överlämnas från den folkvalda församlingen till medborgarna. Medborgardialogerna bör vara rådgivande och detta måste framgå för alla som deltar. Rådgivande medborgardialoger innebär också en reell möjlighet till Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting att påverka de beslut som fattas i fullmäktige eller nämnd eftersom medborgarna vid tillfällen för medborgardialog kan framföra sina åsikter och intressen direkt till de förtroendevalda. Medborgardialoger som genomförs med syfte att inhämta synpunkter kan därför inte ur ett demokratiperspektiv ses som triviala. Återkoppla resultaten av medborgardialoger En fråga som är avgörande för om medborgardialoger ska kunna fördjupa och utveckla demokratin är att resultaten av dessa åter- kopplas. Deltagarna måste uppleva att deras synpunkter har upp- märksammats och tagits hand om och att deras deltagande har varit meningsfullt. I de fall medborgardialoger genomförs utan att resul- tatet återkopplas, eller om resultatet på annat sätt är icke-transpa- rent, kan legitimiteten för den lokala demokratin skadas. Åter- koppling är också viktigt för deltagarnas möjligheter till ansvars- utkrävande och det påverkar därmed också den politiska jämlik- heten. Återkoppling bör särskilt ske till de som deltar i medborgar- dialogerna, men också till allmänheten överlag. I de samråd som sker enligt ska en samrådsredogörelse samman- ställas och kommuniceras till medlemmarna inom kommun och kommun i landsting. Liknande redogörelser av vad som har fram- kommit i en medborgardialog och i vilken utsträckning synpunk- terna påverkat beslut bör sammanställas vid samtliga medborgar- dialoger och kommuniceras på ett tillgängligt sätt till deltagarna i dialogen och till övriga medlemmar inom kommunen eller i kom- mun inom . När fullmäktige fattar beslut efter att ha samrått med medlemmarna bör fullmäktige också tydligt kommu- nicera hur medlemmarna fått möjlighet att komma in med syn- punkter och hur dessa har påverkat besluten. Detta kan liknas med hur regeringen redogör för de synpunkter som olika remissinstan- ser har framfört. Sådan information är viktig för ett besluts legi- timitet. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting 11.5.4En genomtänkt sammanhållen demokratipolicy Utredningens bedömning: Förslaget om att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra synpunkter inför beslut motiverar ett systematisk och genomtänkt demokratifrämjande arbete. Ett sätt är att använda olika forum inom beredningsprocessen, såsom medborgarråd. Ett demokratifrämjande arbete kan vidare underlättas genom att fullmäktige antar en demokratipolicy. Vårt förslag om att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra synpunkter utgör ett incita- ment för ett systematisk och genomtänkt demokratifrämjande arbetet. Ett systematiskt arbete kan ta sin utgångspunkt i en sam- manhållen demokratipolicy. Vår översyn visar att det är mindre än en femtedel av kommunerna och landstingen som har antagit en policy, handlingsplan eller motsvarande för det demokratifrämjande arbetet. En demokratipolicy kan innehålla de riktlinjer och principer för medborgardialog som vi redogjort för i 11.5.3, men också frågor om hur särskilda grupper ska nås, såsom unga, äldre eller personer med funktionsnedsättning. Flera kommuner och landsting har även inrättat särskilda demo- kratiberedningar eller utskott för det demokratifrämjande arbetet. I vissa kommuner har särskilda demokratinämnder inrättats, ibland genom att valnämnden fått ett utökat uppdrag. Denna utveckling noterades Vallagsutredning och i den därpå följande propositionen som beslutade om (prop. 2004/05:163). I denna uttryckte regeringen tydligt vikten av att en valmyndighet endast ska genomföra åtgärder som kan upplevas som opartiska och sakliga och att en valmyndighet inte får riskera att bli försatt i en situation där väljarna kan få uppfattningen att myndigheten har gjort ett politiskt ställningstagande eller på något annat sätt för- söker påverka väljarna i ett val. Utbildning eller folkbildningsverk- samhet i demokratifrågor togs upp som två områden som rege- ringen inte ansåg vara förenliga med valmyndighetens uppgift. Vi instämmer i att det är viktigt att valnämnden är tydlig med att den också har en roll som kommunens valmyndighet och att den rollen inte ska sammanblandas med demokratifrämjande uppgifter som kan anses ha en politisk karaktär. kan det finnas ett värde Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting i att valnämnden får ansvar för ytterligare demokratifrågor . Det kan bidra till att nämnden blir bättre för- beredd på dess kärnuppgifter vid de allmänna valen. Kommunal- lagen föreskriver också att fullmäktige kan ge valnämnden andra uppgifter såsom att inhämta synpunkter från medlemmar i kom- mun eller landsting (5 kap. 34 § KL). Det kan vidare finnas ett värde i att kommunerna och lands- tingen följer upp de insatser som görs för att främja den med- borgerliga delaktigheten och inflytandet i lokalpolitiken i form av demokratibokslut. förordade i sitt betänkande (SOU 2001:48 s. 345 ff.) demokratiredovisningar som syftade till regelbundna redovisningar av den lokala demokratin. Redovisningarna skulle göras med hjälp av indikatorer som syftade till att mäta demokratin i kommunen eller . Dessa indika- torer skulle sedan jämföras med andra kommuner och landsting i syfte att möjliggöra en granskning av den lokala demokratins tillstånd och utveckling. Avslutningsvis skulle en värdering av den lokala demokratin göras i redovisningarna genom att de uppmätta och granskade värdena jämfördes med idealvärden. Vi anser att ett upprättande av demokratiredovisningar kan ut- göra ett stöd i att skapa en överblick och struktur i det demokrati- främjande arbetet, dvs. systematisera det arbetet som redan görs i kommuner och landsting. Flera kommuner och landsting gör över- syner av sina demokratifrämjande insatser. Översynerna varierar i omfång och ambition, men utgörs vanligen av enklare minnes- anteckningar, protokoll eller broschyrer. En svaghet i dessa uppfölj- ningar är att information om vilka grupper, med avseende på ålder och kön m.m., som deltar i olika medborgardialoger ofta saknas i dokumentationen. Vi anser att det är viktigt att information om representativiteten samlas in och används för att ytterligare fördjupa och bredda det demokratiska engagemanget. Information om even- tuella brister i tillgängligheten och hur dessa har hanterats är även det en viktig aspekt som bör finnas med. Genom sådan information blir det möjligt att göra jämförelser mellan olika kommuner och landsting. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting 11.5.5Medborgarrådens syfte bör klargöras Utredningens bedömning: För att medborgarrådens syfte och form ska bli tydliga finns det ett värde i att reglementen för råden antas av fullmäktige. Utredningens översyn visar att en majoritet av kommunerna har medborgarråd av olika slag. Pensionärsråd, ungdomsråd och till- gänglighetsråd är de vanligast förekommande. Även i landstingen är råd för särskilt utvalda medborgargrupper, i form av länshandi- kappråd och motsvarande, vanligt förekommande. Vi ser positivt på att kommunerna och landstingen verkar för ett ökat medborger- ligt inflytande genom att medborgarråden bjuds in att lämna syn- punkter på förslag till beslut. Att etablera medborgarråd är ett sätt att verka för att medlemmarna ska ha förutsättningar att delta och framföra synpunkter i beslutsprocessen. Medborgarråden kan vara särskilt värdefulla för att garantera att olika medborgares perspektiv kommer till uttryck i beslutsfattandet. Det är särskilt viktigt att fullmäktige verkar för att unga har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter eftersom de har få andra for- mella rättigheter eller möjligheter att utöva inflytande. Därför bör kommunerna och landstingen inrätta forum för ungas inflytande, vilket vi redogör för i kapitel 14 om unga i demokratin. Möjligheterna för nationella minoriteter att vara representerade i medborgarråden behöver enligt vår mening lyftas. Som vår över- syn visat är det endast en liten andel av kommunerna och lands- tingen som har inrättat särskilda medborgarråd för nationella mino- riteter. Deras möjligheter att erhålla representation i de medborgar- råd som inrättas för unga, pensionärer och personer med funk- tionsnedsättning är därmed viktig att beakta. Vi anser vidare att möjligheterna att utveckla råden i riktning mot mer effektiva och representativa organ förutsätter att formerna för medborgarråden regleras. En översyn av Socialstyrel- sen visar att det är av kommunerna som anger att det finns styrande dokument för funktionshindersråd och för pensionärsråd. Motsvarande siffror för landstingen är för funktionshindersråd och för pensionärsråd. Det är således en övervägande majoritet som redan har styrande dokument av det slag vi förordar. Vi ser inget behov Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting av lagreglering i dessa frågor, men bedömer att fullmäktige i kom- munerna och landstingen själva bör reglera förekomsten, syftet och organiseringen av medborgarråden i ett styrdokument. Reglemen- ten bör upprättas för alla typer av medborgarråd. 11.5.6Information om demokratisk delaktighet på webben Utredningens bedömning: Kommuner och landsting bör på sin webbsida ha en plats där all information och alla redskap som är relevanta för den demokratiska delaktigheten bland de som bor och verkar i kommunen eller i en kommun inom görs tillgänglig. Digitaliseringen har inneburit att formerna för det demokratiska samtalet har förändrats, vilket vi redogjort för i kapitel 5. Det är av befolkningen som har tillgång till en dator och internetuppkoppling i hemmet. För personer upp till har internet en helt dominerande ställning som informationskälla och informationssökande via internet ökar bland äldre.72 De flesta kontakter mellan medborgare och det offentliga sker via internet. var det t.ex. av de som deklarerade som gjorde det digitalt.73 Även om alla kommuner och landsting numer har webbplatser finns det ingen fastställd skyldighet i kom- munallagen att kommuner och landsting ska ha en webbplats. Ut- redningen om en kommunallag för framtiden föreslår i sitt slut- betänkande (SOU 2015:24) att kommunernas och landstingens fysiska anslagstavla ska ersättas av en elektronisk anslagstavla på varje kommuns eller landstings webbplats. Tillkännagivandet av justerade protokoll över kommunala beslut och av fullmäktiges sammanträden ska göras på anslagstavlan. Vi föreslår i 11.5.1 att fullmäktige ska verka för att kommun- och landstingsmedlemmarna har förutsättningar att delta och fram- föra sina synpunkter inför beslut. En del i detta är att alla med- lemmar bör ha information som är relevant för deras demokratiska delaktighet. Vi anser därför att varje kommun och landsting bör ha 72Findahl, 2014. 73Skatteverket, Pressmedelande, . Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting en anvisad plats på sin webbsida där all information som är relevant för den demokratiska delaktigheten finns tillgänglig och samlad. Det kan omfatta tidpunkter för fullmäktigesammanträde, pågående samråd och medborgardialoger, samrådsredogörelser och demokrati- bokslut, lämnade folkmotioner (se kapitel 13) och ingivna folkinitia- tiv (se kapitel 12). Där kan också finnas information om de för- troendevalda och de politiska partierna. Flera kommuner och lands- ting har redan särskilda sidor på sin webbplats där information om medlemmarnas olika möjligheter till demokratiskt deltagande finns tillgänglig. Flera av dessa webbplatser är bra utformade, men vår översyn visar att det finns stora skillnader mellan olika kommuner och landsting. Det kan t.ex. vara svårt att hitta information om kommunens eller medborgardialoger och resultaten av dessa. Genom att kommunerna och landstingen skapar en samlad plats på sin webbplats där all information som är relevant för det demokratiska deltagandet samlas ges bättre förutsättningar till del- tagande och insyn i de politiska beslutsprocesserna. 12 Det förstärkta folkinitiativet Enligt direktiven ska utredningen sammanställa erfarenheter av det förstärkta folkinitiativet och bedöma dess effekter på demokrati- utvecklingen på lokal nivå samt föreslå åtgärder för hur kommuner och landsting kan åstadkomma ett högre valdeltagande i kommunala folkomröstningar och hur legitimiteten för folkomröstningar kan stärkas. Vi ska även föreslå hur internet kan användas för att underlätta namninsamlingar till folkinitiativ och föreslå åtgärder och eventuella författningsförändringar som kan bidra till att folkinitiativet kan genomföras och administreras ändamålsenligt och effektivt samt bidra till att demokratin fördjupas på lokal nivå. Det förstärkta folkinitiativet trädde i kraft efter förslag av (SOU 2008:125). Förstärk- ningen innebär att av de röstberättigade i en kommun eller ett landsting kan begära att folkomröstning hålls i en fråga som kommun- eller kan besluta om. Begäran om folkomröstning kan avslås om en kvalificerad majoritet av fullmäktigeledamöterna (två tredjedelar) röstar emot förslaget. 12.2Den representativa demokratin och folkomröstningar Möjligheten för var och en att ta ställning till enskilda sakfrågor i folkomröstningar utgör en skiljelinje mellan två normativa föreställ- ningar om demokratiskt beslutsfattande. Dessa normativa föreställ- ningar handlar om huruvida folkviljan ska förverkligas med med- borgarnas direkta deltagande eller genom valda representanter. I den representativa demokratin utser medborgarna politiska företrädare som därefter fattar beslut på deras vägnar, medan medborgarna med direkt- eller deltagardemokratiska former får uttala sig direkt om olika frågor. Folkomröstningar är själva sinnebilden för den direkt- eller deltagardemokratiska styrelseformen. Vilken roll folkomröstningar spelar i den representativa demo- kratin beror huvudsakligen på om dess utfall är bindande eller rådgivande. I detta avseende finns det en skillnad mellan en direkt- demokratisk och en deltagardemokratisk modell. Enligt den direkt- demokratiska modellen har medborgarna makten över beslutsfatt- andet. Folkomröstningar handlar om att återföra beslutsrätten från de folkvalda till medborgarna. Medborgarnas direkta röst väger tyngre än det indirekta beslutsfattandet och utfallet måste därför vara bindande. Förespråkarna för deltagardemokrati anser i stället att de politiska besluten bör fattas av de folkvalda, men de sätter ett värde i att medborgarna är delaktiga i beslutsprocessen. Den med- borgerliga delaktigheten avspeglar demokratins styrka och vitalitet. En annan aspekt som delar förespråkarna för representativ, direkt- och deltagardemokrati är frågan om initiativrätt. Enligt före- språkarna för den representativa demokratin har de politiska par- tierna oinskränkt initiativrätt. Initiativrätten kan däremot vara reg- lerad så att en minoritet av de styrande i parlamentet kan väcka en folkomröstning, s.k. institutionell initiativrätt. Folkomröstningar blir då ett sätt för de folkvalda att inhämta medborgarnas åsikter, men i de fall som de används har de endast en rådgivande funktion. Enligt direkt- och deltagardemokrater bör det finnas en möjlighet för folket att genom t.ex. namninsamlingar påkalla en folkom- röstning. Denna form av initiativrätt benämns i regel som med- borgarinitiativ eller folkinitiativ. För förespråkare av deltagar- demokrati behöver inte folkomröstningar som initierats av väljarna vara bindande. De kan användas som ett opinionsbildande instrument eller som ett påtryckningsmedel. En ytterligare aspekt som är betydelsefull för folkomröstning- arnas roll i den representativa demokratin är begräsningen av vilka frågor som får tas upp för omröstningar. I , som har ett begränsat inslag av formella deltagardemokratiska redskap, är folk- initiativet inskränkt till kommunala frågor medan en parlamen- tarisk minoritet har institutionell initiativrätt och då enbart vid beslut om grundlagsändringar. I de flesta europeiska länder som har infört inslag av direkt- och deltagardemokrati är grundlags- och budgetfrågor undantagna från den medborgerliga initiativrätten. I flera av de utredningar som tidigare sett över folkomröstnings- institutets reglering har frågan om hur det direkta deltagandet i den politiska beslutsprocessen ska förhålla sig till den representativa demokratin varit central. Vi har valt att inte föra en diskussion om argumenten för och emot folkomrösningar utan i linje med direk- tiven fokusera på erfarenheterna av folkinitiativet efter lagändr- ingen 2011. För en mer djupgående demokratiteoretisk analys hänvisar vi till betänkande, Folket som rådgivare och beslutare (SOU:1997:56), och för en redogörelse av de internationella erfarenheterna av folkomröstningarna till underlags- rapporten till , Folkomröstningar i (SOU 2007:94). 12.3Regleringen av folkomröstningar i svensk lag Folkomröstningars reglering på nationell nivå Kärnan i den svenska demokratin har traditionellt sett varit det starka partisystemet. Möjligheten för medborgarna att genom folkomröst- ningar delta i och påverka det politiska beslutsfattandet har varit begränsat. I den svenska författningshistorien har det traditionellt funnits ett politiskt motstånd mot förslag att göra det enklare att utlysa folkomröstningar. Det finns ingen möjlighet för medborg- arna att påkalla folkomröstning på nationell nivå. Däremot har utlyst nationella folkomröstningar vid sex tillfällen. Det har handlat om rusdrycksförbundet 1922, högertrafikomläggningen 1955, den allmänna tilläggspensionen 1957, kärnkraften , med- lemskapet i EU 1994 och införandet av euron 2003. Samtliga folk- omröstningar har varit rådgivande och har utlysts efter ett majori- tetsbeslut i . Frågan om folkomröstningars roll i det politiska systemet har sedan införandet av den allmänna rösträtten varit föremål för flera utredningar. Frågan utreddes av Folkomröstnings- och valsättningsutredningen (SOU 1952:7), av (SOU 1963:17) och av Grundlagsbered- ningen (SOU 1972:15). Samtliga utredningar be- rörde frågan om en minoritet av ledamöter ska ges möj- lighet att utlysa folkomröstningar och om andra frågor än grund- lagsfrågor ska omfattas av en sådan initiativrätt. Utredningarna har överlag varit negativa till folkomröstningar och till en reformerad initiativrätt. Det har funnits en politisk skiljelinje mellan de borger- liga ledamöterna, som har haft en något mer liberal inställning till folkomröstningsinstitutet, och de socialdemokratiska, som har varit motståndare till det och värnat om partiväsendet. Först i Rättighets- skyddsutredningen, som överlämnade sitt betänkande , enades partierna om att införa en möjlighet till beslutande folkomröst- ningar vid grundlagsfrågor (SOU 1978:34). Detta innebär att en minoritet av ledamöter kan begära en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag (8 kap. 16 § regeringsformen). Begäran kräver ett yrkande från minst en tiondel av riksdags- ledamöterna och att minst en tredjedel röstar för förslaget. För förfarandet vid folkomröstningen gäller folkomröstningslagen (1979:369). Ännu har ingen sådan nationell folkomröstning hållits. Folkomröstningar på nationell nivå utreddes igen 1996 av Folk- omröstningsutredningen (SOU 1997:56) samt av Grundlagsutred- ningen (SOU 2008:125) 2008. Dessa utredningar har inte föreslagit någon ytterligare reform av folkomröstningsinstitutet på nationell nivå. Folkomröstningarnas reglering i den lokala demokratin På lokal nivå har det direktdemokratiska beslutsfattandet en stark tradition i . I kommunerna utövades det politiska besluts- fattandet länge genom att de röstberättigade kommunmedlem- marna samlades till stämma. Även om de flesta kommunerna successivt införde allmänna val till fullmäktigeförsamlingar var den direktdemokratiska styrelseformen vanlig på svenska landsbygden ända in . Först med kommunindelningsreformen, som påbörjades , ersattes kommunalstämmorna av fullmäktige- församlingar med förtroendevalda ledamöter. Stämmosystemet an- sågs innehålla flera demokratiska svagheter, vilket motiverade över- gången till en representativ styrelseform. Antalet deltagare på stäm- morna var t.ex. ofta lägre än antalet ledamöter som skulle deltagit om en fullmäktigeförsamling varit utsedd.1 har en mer restriktiv inställning till deltagar- demokratiska beslutsformer dominerat även på den lokala nivån. Efter den stora kommunreformen och införandet av kom- munallag 1955 var lokala folkomröstningar i sig inte reglerade i lag. Detta medförde att rättsläget länge var oklart. Enligt ett utslag i Regeringsrätten stred anordnadet av folkomröstningar mot gällande kommunallag (RÅ 1967 ref. 57). En kommun kunde däremot anordna en opinionsundersökning under liknande for- mer.2 När en reglering infördes i kommunallagen 1977 var det bakom- liggande skälet att skapa tydlighet om vad en kommun får göra snarare än att öppna upp för ett mer frekvent användande av folkomröstningar. Regeringen klargjorde då att folkomröstningar endast borde utnyttjas i sällsynta undantagsfall (prop. 1975/76:187). Det var först Lokaldemokratiutredning (SOU 1993:24) som argument om folkomröstningars potentiella förmåga att vitalisera demokratin och stärka medborgarinflytandet framhävdes. Tiden var, enligt utredningen, mogen för att ge enskilda medborgare en möjlighet att påverka politiken och väcka initiativ till folkom- röstningar. I betänkandet föreslogs det att ett initiativ till folk- omröstning kunde väckas om av kommunmedborgarna stod bakom det. Regeringen ansåg emellertid att tröskeln var satt för högt och sänkte kravet till . För att få till stånd en rådgivande folkomröstning krävdes det dock även att en majoritet av fullmäktigeledamöterna biföll förslaget (prop. 1993/94:188). Propositionen ledde till att lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar antogs 1994.3 Frågan om det kommunala folkinitiativet var därefter föremål för översyn av bl.a. (SOU 1996:162) och (SOU 2001:48). Båda utred- ningarna föreslog att tröskeln för initiativrätten i stället skulle sättas vid , men att det skulle krävas en kvalificerad majoritet av fullmäktigeledamöterna för att avslå initiativet. Inget av förslagen ledde till lagstiftning. Frågan lyftes åter av Grund- 1Wallin, 2007, s. 49. lagsutredningen (SOU 2008:125). Anledningen till att frågan sågs över på nytt var bl.a. att få initiativ hade lett till folkomröstningar. avslogs av de initiativ som hade samlat in ett tillräckligt antal namnunderskrifter. Folkinitia- tivet riskerade därmed att framstå som skendemokratisk.