sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Utredningen uppskattar dessa kostnader för staten till cirka 3–för vissa uppgifter. Det avser främst VAKA-gruppens arbete i de fall sådan finansiering fortsatt visar sig vara möjlig, vissa vägledningsuppgifter, uppdrag samt fortsatt arbete med regionala vattenförsörjningsplaner. I ett längre perspektiv kan det även avse utökat remissarbete i samband med områdesskydd, motsvarande högst 1,2 mnkr årligen.18 Utredningen har tidigare visat att staten redan avsätter inemot för olika informerande, stödjande och reglerande insatser inom dricksvattenförsörjningens område, därtill kommer betydande statliga FoU-resurser i motsvarande storleksordning (se tabell 13.7). Utredningsförslagen leder främst till ytterligare kostnader för kommuner och va-kollektiv, men bedöms där också kunna få bety- dande effekter. Ökade kostnader på den kommunala nivån bör i avsevärd utsträckning kunna mötas med avgiftsmedel. Samman- taget kommer kostnaderna också att svara för en relativt begränsad kostnadsmassa, jämfört med de betydande resurser som dricksvat- tenförsörjningen representerar. Enbart va-avgifterna omfattar cirka 21 mdkr, där dricksvattendelen bedöms mot- svara cirka 40 procent.19 De samlade nyttoeffekterna av utredning- ens förslag kan inte till fullo uppskattas, men är sannolikt mycket omfattande. minskar enligt utredningens bedömning de samlade kostnaderna hos stat och kommun för nyinrättande och ompröv- ning av vattenskyddsområden påtagligt, vilket utgör merparten av 18I de fall finansiering av VAKA behöver ske med nya medel, dvs. om krisberedskaps- anslaget ej kan utnyttjas, sker en lättnad på detta anslag. Sammantaget innebär det dock kostnadsneutralitet i den samlade statliga finansieringen. 19Svenskt Vatten (2016). Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag de kostnader som utredningens förslag direkt genererar. Viss osä- kerhet finns i ett framtida perspektiv med tanke på eventuella kvardröjande skyddsområdesärenden, liksom tillkommande behov av att ompröva ytterligare skyddsområden och föreskrifter. 14.1.5Uppskattning av samhällsekonomisk nytta Utifrån nationalekonomisk välfärdsteori kan samhällsekonomisk nytta av insatta åtgärder definieras som ökningar i människors väl- befinnande tack vare åtgärderna. Sådan nytta kan uttryckas i termer av exempelvis minskade sjukdomsrisker eller indirekt genom kost- nadsbesparingar för offentlig verksamhet, företag och individer. Reducerade eller uteblivna skadekostnader eller minskad risk för att sådana kostnader ska uppstå utgör därmed en samhällsekono- misk nytta. Olika kategorier av nyttor kan identifieras. Det gäller dels sådana nyttor som enbart har med dricksvattenförsörjningen att göra, dvs. minskade kemiska och mikrobiologiska hälsorisker samt minskade risker för leveransavbrott. Dels gäller det också påverkan utanför dricksvattensystemet, vilket kan ge nyttor genom olika grund- och ytvattenrelaterade tjänster, t.ex. ekosystem- tjänster. En rad sådana tjänster har stor betydelse för individ, före- tag och samhälle och kan därmed åsättas stora nyttovärden. Exem- pel kan förutom dricksvattentjänster gälla bevattning, turism och rekreation, odling, livsmedelsproduktion, energiutvinning och an- 20 Kan ej uppskattas. Har inrättande och omprövning av vattenskyddsområden skett enligt tidigare plan, sjunker kostnaderna påtagligt. Konsekvenser av utredningens förslag nan industriell användning, nytta som transportväg eller som grund för biologisk mångfald.21 Nyttor till följd av minskade hälsorisker och undvikande av ska- dekostnader sammanhänger med olika samhällseffekter, som ser olika ut även med avseende på tidsaspekter. Tidig eller sen upptäckt av viss hälsostörande mikroorganism eller kemisk förorening på- verkar t.ex. skadeutveckling och därmed samhällskostnader. Det innebär att övervakningskostnader kan visa sig kostnadseffektiva jämfört med i efterhand avhjälpande insatser. En rad kostnads- poster och därmed potentiella nyttor är dock svåra att uppskatta. Hit hör som tidigare nämnts oron för att drabbas av ohälsa. Det gäller även den förtroendeskada som kan uppstå hos konsumenter, företag och verksamheter om det inte längre bedöms att dricksvat- ten av god kvalitet kan levereras. I diskussionen av samhällsekonomiska konsekvenser har det framhållits att åtgärder kan motiveras även om en viss risk ligger på en acceptabel nivå. Avgörande är om nyttan av att sätta in åtgärden kan överstiga den kostnad den representerar. Det kan också finnas åtgärder för att sänka en risk till en acceptabel nivå, som ändå inte bör genomföras, eftersom åtgärden inte är samhällsekonomiskt motiverad. Ytterst handlar det om att värdera nyttan av viss åtgärd, som sätts lika med de skadekostnader som kan undvikas.22 Betydelsen av rent vatten i termer av nyttor på samhällsnivå kan också belysas med riktade studier avseende den potential för verk- samhet och utveckling som en sådan resurs kan innebära. Studier har som tidigare nämnts påvisat sådana betydande nyttor i termer av förädlingsvärden för företag och andra aktörer runt sjöarna och , som båda utgör viktiga råvattenresurser. Studien visade på nyttor av rent vatten motsvarande 127 respektive 1,6 mdkr , främst kopplat till prisutvecklingen på fastig- heter.23 Nyttoberäkningar kan också grundas på vad konsumenter och samhällsaktörer är beredda att betala för rent vatten. 21Söderqvist, T., , A., , L. et al. (2015). 22Ibid., s. 65. 23Svenskt Vatten Utveckling (2014). Löfmark och , Samhällsekonomisk värdering av rent vatten – fallstudier av och . Konsekvenser av utredningens förslag 14.1.6Samhällsekonomiska konsekvenser och kostnadseffektivitet konstaterar i sin samlade analys att en rad åtgärder behöver genomföras för att långsiktigt säkra den allmänna dricksvattenförsörjningens kvalitet och kapacitet i hela landet. Den överskuggande huvudfrågan – hur mindre eller på andra sätt utsatta kommuner ska klara sina åtaganden – har analyserats utifrån direktivens krav på att ansvarsfördelningen i nuvarande system ska bibehållas och att inga inskränkningar ska ske i den kommunala självstyrelsen utöver vad som är nödvändigt. Kommunerna ansvarar för den allmänna vattenförsörjningen, vare sig det gäller en liten kommun med några få tusen invånare eller en storstadskommun i miljonklassen. Det skapar på sina håll problem för en rationell försörjning, genom att va-kollektivens omfattning och taxesättningen för att finansiera infrastruktur och drift är inlåsta inom kommunens gränser. Dricksvatten- produktion kan i betydande utsträckning ses som en kvalificerad processindustri, karakteriserad av klara skalfördelar där kompe- tens och långsiktighet är viktiga utgångspunkter. Ur dricksvatten- försörjningens perspektiv är den gällande kommunindelningen därför föga ändamålsenlig, vilket utredningen fått förhålla sig till i analysen av de åtgärder som behöver vidtas. Utredningens förslag om åtgärder beräknas träffa dricksvatten- försörjningen med olika kraft, beroende på de lokala förutsätt- ningar som råder. För större och väl planerade försörjningssystem kan utredningens förslag i vissa fall visa sig mindre betydelsefulla. Utredningens kunskapsunderlag kan även här vara av värde, men många av de åtgärder som föreslås kan redan ha vidtagits utifrån den lokala och regionala behovsplanering som skett. För andra kommuner, huvudmän, producenter och leverantörer kan utred- ningens förslag visa sig mer ingripande och i vissa fall bli nödvän- diga att hantera i samverkan med andra aktörer i regionen. Utred- ningen ser positivt på att takten ökar när det gäller samverkan inom dricksvattenförsörjningen. Huvudfokus i utredningsarbetet har lagts på de övergripande regelsystem och strukturer som kan bidra till att skapa förutsätt- ningar för en trygg dricksvattenförsörjning i hela landet. En övergripande redovisning av samhällsekonomiska konsekvenser Konsekvenser av utredningens förslag och kostnadseffektivitet kopplat till utredningens förslag ges i nedanstående tabell. De samhällsekonomiska bedömningar som utredningen utgår från, tar sikte på att skapa nytta för landets samlade allmänna dricks- vattenförsörjning med en stark koppling till de vattenrelaterade 24Med kostnader avses samhällets samlade kostnader (stat, kommun, företag, organisationer och enskilda) för att genomföra åtgärder av visst slag, med nytta avses de samlade kostnads- besparingar som åtgärden kan resultera i. Med kostnadseffektivitet avses hur mycket resurser som behövs för att nå ett visst mål, ofta i en jämförande analys mellan olika möjliga åtgärder. Det senare skulle också kunna uttryckas som att för en så låg kostnad som möjligt erhålla avsedd kvalitet/resultat. Bedömd samhällsnytta för olika förslag rangordnas av utredningen genom att använda begreppen mycket stor, stor, måttlig, liten eller ingen. Bedömd kostnads- effektivitet rangordnas genom beteckningarna ja, med stor säkerhet - ja, troligen - nej, troligen inte - nej, med säkerhet inte - ej bedömbar. 25Kostnader för kommuner och va-kollektiv för inrättande och omprövning av vatten- skyddsområden innebär betydande intäkter till konsultföretag, vilket i princip minskar den samhällsekonomiska kostnaden. Kostnader för fastighetsägare och rättighetsinnehavare kan bli omfattande, är svåra att uppskatta och klargörs först i anslutning till den lokala processen. 26Troligen ur dricksvattenförsörjningens perspektiv, med stor säkerhet för samhället i stort. 27Avser främst engångsvisa kostnader. 28De indirekta effekter som avses utgörs av att kommuner och lokala dricksvattenaktörer tar fasta på vattentjänstlagens redan gällande och av utredningen förtydligade innebörd. 29Avser engångsvisa kostnader. Löpande revidering av planer tillkommer. Konsekvenser av utredningens förslag Även andra angelägna samhällsbehov har emellertid spelat roll. Det gäller vikten av ett långsiktigt och till dricksvattnet relaterat miljömålsarbete och då särskilt behov inom vattenför- valtningen, som anknyter till skyddet av de vattenförekomster som används för uttag av råvatten. Utredningens tilläggsdirektiv lyfter fram sådana utgångspunkter, vilket också är nödvändigt för att entydigt kunna hävda det samhällsekonomiska värdet av sådana mer genomgripande åtgärder som ett obligatoriskt inrättande av vattenskyddsområden innebär. Utredningen lämnar i följande avsnitt en mer specificerad analys och bedömning av de konsekvenser i termer av samhällsekono- miska kostnader och nyttor som beräknas uppstå som en följd av utredningens förslag. Sammanställningen är behäftad med osäker- heter, till exempel vad föreslagna åtgärder leder till i termer av tidsåtgång för olika myndigheter och andra aktörer, eventuella verksamhetsinskränkningar och ersättningar som följd av detta, tillgodoräknande av minskat framtida underhåll eller värdering av miljöpåverkan, etc. Utredningens samlade förslag ska också ses i relation till tänk- bara och mer övergripande referensalternativ då det gäller den framtida dricksvattenförsörjningens utveckling. Några sådana ut- vecklingsperspektiv belyses i utredningens kapitel 4 om samhälls- utveckling och dricksvatten. För enskilda delförslag anges nedan under respektive delavsnitt s.k. 0-alternativ, där så är möjligt. Det gäller de fortsatta utvecklingslinjer i olika avseenden som utred- ningen kan bedöma om åtgärder inte vidtas. Vissa anknytande frågor har legat vid sidan av utredningens uppdrag och omfattas därmed inte direkt då det gäller de åtgärder som förslås. Ersättningen till fastighetsägare och rättighetsinneha- vare utgör principiellt och resursmässigt viktiga frågor då det gäller att skydda allmänna vattentäkter och inrätta vattenskyddsområden. Ersättningsfrågorna kan få stor ekonomisk och verksamhetsmässig betydelse för bland annat berörda jord- och skogsbruksföretag. Enskilda vattentäkter ingår inte i uppdraget, vilket omfattar en dryg miljon konsumenter. Likaså ligger enskilda och allmänna av- loppsfrågor vid sidan av utredningsarbetet. Utsläpp och förore- ningsrisker ingår dock naturligt i vattnets kretslopp och kan direkt anknyta till de recipienter där det också finns dricksvattentäkter. De kommunala huvudmännen planerar, finansierar och driver ofta Konsekvenser av utredningens förslag vatten- och avloppsverksamhet i ett sammanhang, vilket den sam- lade va-taxan är ett uttryck för. Dessa frågor ingår inte i uppdraget men har i olika grad ändå behandlats i diskussionen. 14.2Skyddet av vattentäkter och tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Utredningen föreslår i kapitel 6 och 7 tre huvudsakliga åtgärder för att öka skyddet av vattentäkter. Förslagen består av en rad delför- slag, som för överblickens skull behandlas samlat under respektive punkt. Utredningen föreslår att skyddet av vattenförekomster som utnyttjas eller kan komma att utnyttjas för dricksvattenförsörjning skyddas genom att –tillser att regionala vattenförsörjningsplaner tas fram i alla län, –inrättande och omprövning av vattenskyddsområden görs obli- gatoriskt och processen tydliggörs för alla större allmänna täkter, samt –bemyndigandet för kommunen att meddela föreskrifter till skydd för allmänna ytvattentäkter med stöd av förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd upphävs. Förslagens samlade målsättning är att skapa förutsättningar för samordnat och strategiskt skydd av för dricksvattenproduktionen viktiga vattenförekomster. Planeringsförutsättningar och skydd ska ha en långsiktig inriktning för att täcka samhällets nuvarande och framtida behov. Utredningen föreslår utveckling av regionala planeringsunderlag som stöd för det långsiktiga skyddsarbetet i alla län. Länsstyrel- serna uppdras utforma eller på annat sätt säkra utvecklingen av sådana vattenförsörjningsplaner. Havs- och vattenmyndigheten föreslås få i uppdrag att vägleda om framtagande av sådana planer efter samråd med berörda myndigheter. Utredningen föreslår vidare att det införs en skyldighet att in- rätta vattenskyddsområden för allmänna vattentäkter med uttag av dricksvatten som ger mer än i genomsnitt eller för- sörjer fler än 50 personer samt för sådana reservvattentäkter. Konsekvenser av utredningens förslag Kommunen ska ansöka eller på annat sätt säkerställa att en ansökan om inrättande av vattenskyddsområde görs hos . Läns- styrelsen är skyldig att efter beredning av ansökan besluta i ärendet, men kan i vissa fall överlåta till kommunen att besluta. Beträffande befintliga vattenskyddsområden är kommunen skyldig att ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan om omprövning av områ- dets utformning och föreskrifter görs hos om dessa inte längre tillgodoser syftet med skyddet. Havs- och vattenmyn- digheten uppdras utveckla vägledande prioriteringsgrunder för inrättande och översyn av vattenskyddsområden. Arbetet ska ske efter samråd med övriga berörda myndigheter. ska enligt förslaget följa upp att kommunen efterlever skyldigheten att ansöka och ska ha möjlighet att meddela förelägganden. I kapitel 7 föreslås att processen för inrättande och omprövning av vattenskyddsområden tydliggörs i författning. Utredningen föreslår att krav införs på samråd, innehåll i ansökan och konse- kvensutredning samt utvidgat myndighetssamråd. Utredningen föreslår också att det ska regleras när respektive kommunen ska fatta beslut. Vidare föreslås att miljöorganisationer ska ges en uttrycklig rätt att överklaga besluten. Det föreslås även förtydliganden angående dispens, tillstånd och anmälan samt infö- rande av avgift för arbete med tillstånd, anmälan och tillsyn. Havs- och vattenmyndigheten uppdras utarbeta vägledning för inrättande, omprövning och förvaltning av vattenskyddsområ- den. Samråd sker med berörda myndigheter. Skyddet av vattentäkter bör hanteras på ett mer enhetligt sätt. Det föreslås därför att bemyndigandet för kommuner att meddela föreskrifter till skydd för allmänna ytvattentäkter med stöd av för- ordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska upp- hävas. 14.2.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs Utredningen har bland annat behandlat effekter av fortgående kli- matförändringar och de utmaningar för dricksvattenförsörjningen detta innebär. I avsnitt 6.4 behandlas olika instrument som finns för att skydda dricksvattenförekomster och hur de rent praktiskt används. Utredningen gör bedömningen att dagens skydd av vat- Konsekvenser av utredningens förslag tenförekomster i betydande utsträckning är otillräckligt och att de mest konkreta och verkningskraftiga skyddsåtgärderna utgörs främst av stödjande fysisk planering och inrättandet och ompröv- ning av vattenskyddsområden med skyddsföreskrifter. Fysisk planering utgör ett viktigt grundläggande instrument för att identifiera och skydda strategiskt viktiga vattenförekomster. Ut- redningen bedömer, mot bakgrund av hittillsvarande arbete, att framtagandet av regionala vattenförsörjningsplaner utgör en avgö- rande informationskälla och ett viktigt stöd för kommunernas översiktsplanering. Regionala vattenförsörjningsplaner har även visat sig värdefulla för att sätta det kommunala planeringsarbetet i ett regionalt sammanhang. Det regionala perspektivet är nödvän- digt då det gäller vattenförvaltning och skyddet av de vattenföre- komster som långsiktigt behöver säkras för dricksvattenändamål. Vattenförekomster känner inga administrativa gränser, vilket bland annat de regionala vattenmyndigheterna är ett uttryck för. En stor del av landets kommuner är beroende av andra kommuners förhåll- ningssätt beträffande tillgång och vattenkvalitet i de yt- och grund- vattenresurser som nyttjas eller behöver säkras för framtiden. Regionala vattenförsörjningsplaner ger en nödvändig regional överblick och möjliggör prioritering av insatser på såväl regional som lokal nivå. föreslås få i uppdrag att närmare bedöma och redovisa jordbrukssektorns framtida behov av vatten- försörjning, för att kunna användas i arbetet med regionala vatten- försörjningsplaner. En alternativ lösning till att uppdras utforma eller på annat sätt säkra utvecklingen av regionala vattenförsörjnings- planer är att uppdras att själv utforma planerna eller att kravet riktas mot någon annan aktör, t.ex. landsting eller regioner. Det senare framfördes av vissa producenter i de work- shops som genomfördes under utredningsarbetet. Utredningen bedömer att förslaget bör utformas så att framtagandet av regionala vattenförsörjningsplaner inte utesluter insatser från andra aktörer, som t.ex. kommunalförbund, vilket skett i Göteborgs- regionen. Huvudansvaret för att planerna tas fram bör dock ytterst Konsekvenser av utredningens förslag läggas på , med dess centrala roll då det gäller miljö- prövning och miljötillsyn, vattenförvaltning och fysiska plane- ringsfrågor. Beträffande vägledningsansvaret, kan en alternativ lösning vara att ges huvudansvar i stället för Havs- och vatten- myndigheten. En sådan lösning har diskuterats med utredningens experter men bedömts som mindre ändamålsenlig med tanke på de myndighetsroller som i övrigt upprätthålls av dessa myndigheter. Då det gäller formen för att fastställa planeringsansvaret kan en alternativ lösning vara att detta regleras i författning, snarare än genom ett separat uppdrag till länsstyrelserna. En författningslös- ning kan dock ses som alltför ingripande med tanke på att merpar- ten av landets länsstyrelser redan tagit fram eller påbörjat arbete med sådana planer. Den femåriga kontrollstation som utredningen föreslår bör även omfatta en uppföljning av länsstyrelsernas arbete med regionala vattenförsörjningsplaner. Behovet av en eventuell författningsreglering kan då åter övervägas. Effekter av att inte alls ställa krav på utveckling av regionala vattenförsörjningsplaner är att dessa inte kommer till stånd i samt- liga län, i vart fall inte inom en överblickbar period. Det skulle innebära att ett nödvändigt regionalt perspektiv då det gäller skyddade förekomster och dricksvattenförsörjning skulle gå förlorat i vissa län och att berörda kommuner skulle få svårare att bygga in detta perspektiv i sin egen översiktsplanering. Den nationella överblicken och förutsättningar för att utveckla en samlad strategi för dricksvattenfrågorna skulle också försvåras. De som berörs av förslaget är främst länsstyrelser, kommuner, Havs- och vattenmyndigheten samt . Även regioner, kommunalförbund och andra aktörer kan beröras. Beträffande stöd i utveckling av vägledningsarbetet berörs statliga myndigheter, främst , geologiska undersökning, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, samt . Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen konstaterar att skyddet av vattenförekomster är otillräckligt och att de åtgärdsprogram som utvecklats inom vat- tenförvaltningen inte inneburit ett tillräckligt incitament för kom- muner och länsstyrelser att inrätta vattenskyddsområden. Dagens insatser för att skydda dricksvattentäkter bedrivs inte med den samlade omfattning och hastighet som krävs med tanke på befint- liga och framtida sårbarheter och risker för dricksvattnet. En skyl- dighet att inrätta och vid behov ompröva befintliga vattenskydds- områden bör därför införas. Effekterna av att inte reglera frågan blir att förekomster som ut- nyttjas för dricksvattenförsörjning riskerar att inte skyddas i till- räcklig omfattning och att därtill fortsatt riskerar att inte uppfylla sina åtagande gentemot EU.30 Ett försämrat råvattenskydd innebär ökande kostnader för landets va-kollektiv då det gäller provtagning, analys och beredningsteknik och innebär även att kemikalieanvändningen i vattenverken riskerar att öka. Risken för akuta sjukdomsutbrott och andra mer långsiktigt och negativt hälsopåverkande effekter ökar till följd av den tilltagande risken för mikrobiella och kemiska föroreningar. En sådan ut- veckling innebär förutom de individuella olägenheter och det li- dande som kan uppstå, väsentligt ökade risker för tilltagande kost- nader för individ, företag och samhälle. Utredningen har under sitt arbete även diskuterat alternativa lösningar för att göra inrättandet av skyddsområden obligatoriskt för alla större täkter. En prioritering skulle kunna göras med fokus på de stora vattentäkterna . En sådan syn har bland annat kommit till uttryck i de workshops som ge- nomförts med dricksvattenproducenter. Det har vidare övervägts om skyldigheten endast skulle avse sådana täkter där det inte kan visas att ett erforderligt skydd redan finns, eller kan uppnås på an- nat sätt. Ett sådant förslag togs fram av utredningen, men avvisades av berörda parter. Utredningen har i det sammanhanget även dis- kuterat olika gränser för den minsta uttagsvolym som ska gälla för allmänna täkter som ska omfattas av skyldigheten. Det har dock bedömts lämpligt att anknyta till den storleksgräns som anges i 30 Ramdirektivet för vatten och direktivet för hållbar användning av bekämpningsmedel. Konsekvenser av utredningens förslag ramdirektivet för vatten.31 Det sammanhänger även med den nytta förslaget kan få i relation till åtaganden enligt ramdirekti- vet för vatten. Utredningens överväganden och bedömningar i detta avseende framgår närmare av avsnitt 6.6.2. Betydande arbete har ägnats åt att i olika avseenden diskutera och närmare ange lämpliga former för processen med vatten- skyddsområde. Processen är f.n. endast marginellt reglerad och styrs i praktiken av den handbok som tidigare tagits fram av Natur- vårdsverket, som ansvarade för frågan. Länsstyrelser och kommuner har möjlighet att fatta beslut om vatten- skyddsområden och rollerna dem emellan är oklara. Utredningen gör bedömningen att ett författningsmässigt förtydligande av pro- cessen skulle underlätta, effektivisera och tidsmässigt förkorta in- rättandearbetet. En förtydligad process skulle även kunna motverka risken för låsningar mellan olika parter. Utredningen noterar i det sammanhanget att den betydelsefulla frågan om ersättning till fas- tighetsägare och rättighetsinnehavare, avsedd att i efterskott hante- ras i domstol, inte inkluderas i processen.