sou · H4B339 · 2016-05-31 00:00:00 — Med säkerhetsskydd menas, enligt 6 § säkerhetsskyddslagen, skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och som rör rikets säkerhet, och skydd mot terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, även om brotten inte hotar rikets säkerhet. Säkerhetsskyddet ska, enligt 7 § säkerhetsskyddslagen, före- bygga att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs, att obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till sekretessbelagda uppgifter som rör rikets säkerhet eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs, och att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har bety- delse för rikets säkerhet. Det ska även i övrigt förebygga terrorism. I verksamhet där lagen gäller ska det säkerhetsskydd finnas som behövs med hänsyn till verksamhetens art, omfattning och övriga omständigheter, enligt 5 § säkerhetsskyddslagen. De myndigheter och andra som säkerhetsskyddsförordningen gäller för ska, enligt 5 § säkerhetsskyddsförordningen, göra en säkerhetsanalys, som ska dokumenteras och det ska, enligt 6 §, finnas en säkerhetsskyddschef. 9I det följande redogörs bara för de regler som kan träffa staten, eftersom både Polis- myndigheten och de universitet och högskolor som bedriver grundutbildning till polisman är statliga myndigheter. 10Bestämmelserna gäller dock inte för och dess myndigheter. En anställning eller annat sådant deltagande, som definieras i 13 § säkerhetsskyddslagen i en verksamhet, bl.a. utbildning, ska utifrån vissa kriterier placeras i säkerhetsklass. Enligt 17 § samma lag ska deltagandet placeras i säkerhetsklass 1 om den som deltar i verksamheten i stor omfattning får del av uppgifter som omfattas av sekretess och är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet; i säkerhetsklass 2 om den som deltar i verksamheten i en omfattning som inte är obetydlig får del av sådana uppgifter; och i säkerhets- klass 3 om den som deltar i verksamheten i övrigt får del av upp- gifter som omfattas av sekretess och som är av betydelse för rikets säkerhet, om ett röjande av uppgifterna kan antas medföra men för rikets säkerhet som inte endast är ringa. I det följande redogörs inte för de särskilda bestämmelser som gäller enbart för säkerhetsklass 1 och 2 eftersom det inte och inte heller enligt vår uppfattning är aktuellt med en sådan säkerhetsklassning av polisutbildningen. I 19 § säkerhetsskyddsförordningens regleras vilka som får besluta om placering i säkerhetsklass 2 och 3 och registerkontroll i den egna verksamheten: Kommuner, landsting och de myndigheter som anges i bilagan. är en av de myndigheter som omfattas. Myndigheter och andra som förordningen gäller för, men som inte får besluta om placering i säkerhetsklasser får, enligt 21 § säkerhetsskyddsförordningen, begära att regeringen fattar sådana beslut. De enda universitet eller högskolor som tas upp i bilagan är Försvarshögskolan och . Enligt 11 § säkerhetsskyddslagen ska en säkerhetsprövning göras innan en person på något sätt (utbildning inkluderas) deltar i verk- samhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för uppgifter som är viktiga för skyddet mot terrorism. En säkerhets- prövning får även göras under pågående deltagande i verksamheten. Syftet med prövningen är att klargöra om personen kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas i lagen och som vi redogjort för ovan, och i övrigt även kan antas vara pålitlig från säkerhets- synpunkt. Enligt 14 § säkerhetsskyddsförordningen ska säkerhetspröv- ningen grundas på den personliga kännedom som finns om den som prövningen gäller, uppgifter som framgår av betyg, intyg och referenser samt, om bestämmelserna om sådana åtgärder är tillämpliga, uppgifter som har kommit fram vid registerkontroll. Säkerhetsprövningen ska, under vissa förutsättningar, omfatta registerkontroll och särskild personutredning. Med registerkontroll menas att uppgifter hämtas från ett register som omfattas av lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister eller lagen (2010:362) om polisens allmänna spaningsregister och att uppgifter hämtas som behandlas med stöd av polisdatalagen (2010:361). Den myndighet som beslutar om registerkontroll enligt vad som ovan redogjorts för, måste enligt 19 § säkerhetsskyddslagen och 28 § säkerhetsskyddsförordningen inhämta samtycke av den person kontrollen gäller. Registerkontroll grundat på att deltagande i verksamheten placerats i säkerhetsklass Säkerhetsprövningen ska innehålla en registerkontroll om pröv- ningen gäller anställning men även bl.a. utbildning, besök eller annat deltagande i en verksamhet, om deltagandet i verksamheten har placerats i säkerhetsklass, enligt 13 § säkerhetsskyddslagen. När det gäller en verksamhet där deltagandet är säkerhetsklassat ska, enligt 23 § säkerhetsskyddsförordningen, registerkontroll göras innan en person får delta i verksamheten. Dock får sådan kontroll bara göras om den som säkerhetsprövningen gäller kan antas komma att delta i verksamheten. En ny registerkontroll ska göras när det finns särskild anledning till det, enligt 25 § säkerhetsskyddsförordningen. När det gäller personer som deltar i säkerhetskänslig verk- samhet ska Säkerhetspolisen begära att Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden lämnar ut uppgifter som enligt deras kännedom tillförts polisregister efter det att registerkontrollen har gjorts. Handläggningen av begäran om och utlämnande av uppgifter Den som har beslutat om registerkontroll ska, enligt 29 § säker- hetsskyddsförordningen, göra en framställan till Säkerhetspolisen om utlämnande av uppgifter. Säkerhetspolisen överlämnar ärendet till . Det är Registerkontrolldelegationen hos Säkerhets- och integri- tetsskyddsnämnden som beslutar om vilka uppgifter från bland annat register som får lämnas ut till arbets- givaren/ansökaren vid en registerkontroll. Det är också som avgör om den som uppgiften rör ska ges tillfälle att yttra sig över uppgiften enligt vad som anges i 25 § säkerhetsskyddslagen. Endast de uppgifter som har betydelse för prövningen av pålitlighet från säkerhetssynpunkt i förhållande till den verksamhet som den som registerkontrollen gäller ska delta i, lämnas ut till den myndighet som begärt registerkontrollen. Det innebär att den som begärt registerkontrollen inte får information om t.ex. sådan brottslighet som inte bedömts innebära en säkerhetsrisk i för- hållande till den verksamhet som den som kontrolleras ska delta i. Det får inte heller framgå av svaret till den som begärt register- kontrollen att det finns uppgifter om den kontrollerade som inte lämnas ut. Den som har begärt registerkontrollen avgör själv om den person som kontrollerats ska få delta i den verksamhet som är aktuell. 9.3Behörighetskrav för tillträde till högskoleutbildning som leder till polisexamen – överväganden och förslag För att analysera behovet av särskilda bestämmelser för tillträdet till den framtida utbildningen som leder till polisexamen utgår vi från dagens tillträdeskrav och diskuterar om och hur dessa bör förändras för att en ändamålsenlig högskoleutbildning av hög kvalitet för poliser ska kunna skapas. En viktig utgångspunkt för våra överväganden har varit att samtliga poliser, liksom , ska ha tillräcklig kompetens för att arbeta i såväl uttrycknings- som i utredningsverksamhet och att de, då de får ut sin polisexamen, alltså ska ha tillräcklig kompetens för arbetet som polisman i all sin komplexitet. En annan viktig förutsättning för den nya polisutbildningen är självklart att tillträdeskraven görs så transparenta som möjligt och att antagningsprocessen blir rättssäker. De tillträdeskrav som ställs upp måste därför vara tydliga, vilket också underlättar en prövning vid ett eventuellt överklagande. Vår utgångspunkt är att systemet för antagning till utbildningen som leder till polisexamen ska vara transparent och rättssäkert, men också funktionellt, av hög kvalitet och forskningsgrundat. Antagningskraven ska baseras på vad som är nödvändigt för att kunna tillgodogöra sig utbildningen. I det systemet ska också sökande få besked om grunden för de beslut som fattas när det gäller behörigheten och ha möjlighet att över- klaga. 9.3.2Krav på grundläggande behörighet Våra överväganden och förslag: De regler som gäller för krav på grundläggande behörighet för tillträde till högskoleutbildning generellt, ska gälla som utgångspunkt för tillträdeskraven också för den utbildning som leder till polisexamen. Då polisutbildningen ska omformas till en högskoleutbildning bör det självfallet ställas samma grundkrav på tillträde till den utbild- ningen som till övriga högskoleutbildningar. Sådana grundkrav ställs för tillträde till polisutbildningen. I likhet med vad som gäller övriga delar av vårt förslag, ska utgångspunkten för vad som ska gälla för tillträde till den nya polisutbildningen vara det regelverk som gäller för högskoleutbildning generellt. För grund- läggande behörighet till utbildningen som ska leda till polisexamen gäller därför högskoleförberedande examen eller motsvarande. I den ingår krav på kunskaper i svenska och engelska. Som vi tidigare påpekat går det dock inte att komma ifrån att såväl polisutbildningen som polisyrket inte i alla delar kan be- handlas som vilken utbildning eller vilket yrke som helst. Utöver de grundläggande krav som vi anser ska kunna ställas på en sökande till polisutbildningen och som redovisas ovan bör vissa krav ställas som är helt nödvändiga för att den sökande ska kunna tillgodogöra sig utbildningen, det vill säga krav på särskild be- hörighet. Dagens system för antagning till grundutbildningen till polis- man har kritiserats i vissa delar. Kritiken gäller främst att det inte är tydligt och att processen för urval inte är transparent. Det är som bestämmer vem som ska antas till utbild- ningen. Beslutet går inte att överklaga. De som söker och inte kommer vidare till sista uttagningsproverna får ingen information om varför de sorterats bort. 9.3.3Krav på grundläggande behörighet, utöver dem som följer av högskolelagen och högskoleförordningen Våra överväganden och förslag: Utöver de krav på grund- läggande behörighet till högskoleutbildning som uppställs i högskoleförordningen bör ytterligare krav ställas för tillträde till utbildningen som leder till polisexamen. De ytterligare krav för grundläggande behörighet som ställs för tillträde till utbildningen som leder till polisexamen bör regleras i högskoleförordningen och inte i en särskild förordning. Eftersom utbildningen till polisman har vissa särdrag i förhållande till andra högskoleutbildningar, både vad gäller själva utbildningen och det yrke den leder till, måste också vissa andra tillträdeskrav ställas upp, utöver de krav på grundläggande behörighet som följer av högskoleförordningen. Alla sådana krav kan inte ställas upp som särskilda behörig- hetskrav eftersom dessa endast får avse kunskaper eller andra villkor som är helt nödvändiga för att studenten ska kunna till- godogöra sig utbildningen. Sådana krav som avser t.ex. studentens lämplighet och studentens eller andras säkerhet måste i stället uppställas som grundläggande behörighetskrav. Vi har övervägt att införa en särskild förordning om utbildning som leder till polisexamen och där införa regler om tillträde till den nya polisutbildningen. Eftersom de tillträdeskrav som vi föreslår – liksom våra övriga förslag rörande en ny högskoleutbildning till polisman – bygger på det regelverk som utgör utgångspunkten för all högskoleutbildning har vi dock stannat för att de nya bestämmelserna om grund- läggande behörighet för tillträde till polisutbildningen bör införas i 7 kap. högskoleförordningen. Detta medför också att omfattande hänvisningar från en förordning till en annan undviks. De krav för grundläggande behörighet som ställs upp har godkänts av riksdagen.11 Att införa ytterligare krav utöver dem som fastslagits ska gälla, bör därför underställas för god- kännande. Våra övervägande och förslag: Svenskt medborgarskap ska vara ett krav för tillträde till utbildningen som leder till polisexamen. Det ska utgöra en del av den grundläggande behörigheten. Frågan om ett sådant krav är förenligt med bör dock analyseras närmare. Olika bestämmelser har betydelse för kravet på svenskt med- borgarskap för tillträde till utbildningen som leder till polisexamen. Enligt 5 § lagen (1994:260) om offentlig anställning får bara svenska medborgare ha en anställning som polisman, vilket 6 § polisförordningen (2014:1104) också påminner om. Det ställs krav på svenskt medborgarskap för att kunna bli antagen till polisutbildningen. Enligt 29 § säkerhetsskyddslagen (1996:627) får bara den som är svensk medborgare inneha en säkerhetsklassad anställning vid staten, en kommun eller ett landsting. Kravet på svenskt med- 2006/07:107, 2006/07:UbU17, 2006/07:202, 2008/09:199, 2009/10:UbU3, 2009/10:8, prop. 2013/14:1, utg.omr. 2013/14:UbU1, 2013/14:104. borgarskap gäller dock inte sådant deltagande i säkerhetsklassad verksamhet som nämns i 13 §, bland annat utbildning eller besök. Diskrimineringslagen (2008:567) syftar till att motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Förbudet mot diskriminering gäller bland annat inom arbetslivet och i utbildning. Vad gäller förbudet mot diskriminering i arbetslivet hindrar det inte, enligt 2 § 1 sär- behandling som föranleds av arbetets natur eller det sammanhang där arbetet utförs och där särbehandlingen utgör ett verkligt och avgörande yrkeskrav som har ett berättigat syfte och kravet är lämpligt och nödvändigt för att uppnå syftet. Något motsvarande undantag när det gäller utbildning finns inte. Ett krav på svenskt medborgarskap skulle kunna anses utgöra indirekt diskriminering, om inte kriteriet kan anses ha ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. För högskoleutbildning i allmänhet ställs inte något krav på medborgarskap, vare sig i högskolelagen (1992:1434) eller i hög- skoleförordningen (1993:100). För grundläggande behörighet till officersutbildningen ställs dock kravet på svenskt medborgarskap, enligt förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan. Enligt artikel 45 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt (EUF-fördraget) ska den fria rörligheten för arbetstagare säkerställas inom unionen. För att bestämmelsen ska få full effekt krävs att unionsmedborgare har möjlighet till anställning på lika villkor i olika medlemsstater. Artikel 45 förbjuder således all diskriminering av unionsmedborgare som kan kategoriseras som arbetstagare. Det finns ett undantag i artikel 45.4 som anger att bestämmelsen inte ska tillämpas på anställning i offentlig tjänst. har tolkat undantaget restriktivt. För att bestäm- melsen ska kunna tillämpas förutsätts att anställningen utgör faktisk myndighetsutövning och syftar till att skydda statens intressen. När det gäller förbud mot diskriminering i fråga om tillgång till utbildning inom EU anges i artikel 18 i EUF-fördraget att diskriminering på grund av nationalitet är strängt förbjuden. Av artikel 24 i rörlighetsdirektivet följer att alla unionsmedborgare samt även familjemedlemmar som inte är medborgare i en med- lemsstat men som har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt har rätt att studera i olika medlemsstater utan att diskrimineras på grund av nationalitet.12 I artikel 27 anges att en medlemsstat får begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. I samma artikel anges emellertid också att åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet ska överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. I artikeln ges ytterligare bestämmelser om bedömningen av det personliga beteendet. När polisutbildningen nu omformas till en högskoleutbildning aktualiseras således frågan om ett bibehållet krav på svenskt medborgarskap är förenligt med diskrimineringslagen och EU- rätten. Utredningen om den framtida polisutbildningen diskuterade frågan om kravet på svenskt medborgarskap för tillträde till polis- utbildningen och föreslog, bland annat mot bakgrund av det ökande internationella samarbetet inom polisen, att det kravet skulle slopas. Utredningen menade att den säkerhetsprövning som behövde genomföras, kunde ske genom kontakter med andra länders myndigheter och att möjligheten att få fram uppgifter från andra länder om en sökandes laglydighet och lämplighet i övrigt skulle vägas in vid bedömning av den sökandes lämplighet att antas till polisutbildningen. Utredningen menade också att studenter utan svenskt medborgarskap skulle få möjlighet att under utbildningen förvärva det. Många av remissinstanserna, bland annat dåvarande , och , var negativa till förslaget att slopa kravet på svenskt medborgarskap. De menade bland annat att det kunde ifrågasättas om det var rätt att anta personer till utbildningen, som kanske inte beviljas svenskt medborgarskap och därmed är uteslutna från möjligheten att få anställning som polisman. 12 och rådets direktiv /38/EG av om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom med- lemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. Frågan om kravet på svenskt medborgarskap för studenter på en utbildning vars främsta framtida arbetsgivare bara får anställa svenska medborgare, skulle kunna vara diskriminerande har alltså diskuterats tidigare, när regeringen föreslog att inrätta Försvarshögskolan som en högskola som lyder under högskolelagen. I och med inrättandet av Försvarshögskolan blev det möjligt att efter examenstillstånd ge viss officersutbildning som högskoleutbildning. Regeringen anförde i det sammanhanget att ett krav på svenskt medborgarskap för tillträde till officersutbildning skulle anses sakligt motiverat med hänsyn till rikets säkerhet och därmed inte vara diskriminerande. Regeringen ansåg inte heller att kravet på svenskt medborgarskap för tillträde till officersutbildningen skulle strida mot det dåvarande EG-fördragets bestämmelser.13 Utredningen har diskuterat frågan om det enligt unionsrätten går att uppställa ett medborgarskapskrav för att bli antagen till den svenska polisutbildningen. Svaret på denna fråga synes vara beroende av hur gränsdragningen görs mellan anställning och utbildning. Europeiska kommissionen har i ett meddelande uttalat att polisyrket är ett sådant yrke som skulle kunna ingå i undantaget. En person som antas till polisutbildningen och därmed är garanterad en anställning som polisman efter utbildningens avslut skulle möjligen kunna anses vara anställd i den mening som avses i artikel 45 i EUF-fördraget. Det förutsätter att studenten under utbildningen utför arbetsuppgifter som kan likställas med de arbetsuppgifter som utförs av en polisman och som utgör både myndighetsutövning och sker i syfte att skydda statens intressen. Det krävs således en individuell prövning av samtliga relevanta omständigheter. Enligt vårt förslag kommer studenterna på utbildningen som leder till polisexamen fullgöra en del av utbildningen på Polis- myndigheten. Under den verksamhetsförlagda delen av utbild- ningen vid , kommer studenterna med all sanno- likhet ha polismans befogenheter. Det innebär att de kommer att ha befogenheter till myndighetsutövning och att de deltar fullt ut i en verksamhet som är placerad i säkerhetsklass och som rör allmän ordning och säkerhet och dessutom rikets säkerhet. Även under den del av utbildningen som är förlagd till lärosätet, ingår troligen 2006/07:64, s. 22. även (som det gör ) fältstudier vid Polis- myndigheten. Under dessa får studenterna, enligt vad Polis- myndigheten har uppgett, tillgång till materiel, system och upp- gifter som är säkerhetsskyddade. har dock inte prövat frågan. Om artikel 45 ska komma ifråga krävs en individuell prövning av samtliga relevanta omständigheter. Att beakta är om det finns ett anställnings- förhållande mellan studenten och myndigheten och om lön utgår under utbildningen. Om polisutbildningen kan liknas vid en anställning som polis kan undantaget i artikel 45.4 komma ifråga. Det förutsätter att utbildningen och anställningen utgör både myndighetsutövning och sker i syfte att skydda statens intressen. Även om polisutbildningen inte är att anse som ett anställ- ningsförhållande, finns det skäl att se de uppgifter som studenterna utför inom ramen för den verksamhetsförlagda praktiken som myndighetsutövning i syfte att skydda statens intresse. Den verksamhetsförlagda praktiken kan också jämföras med att vara anställd som polisman, vilket också talar för ett undantag i artikel 45.4, dvs. utbildningen i den delen kan sägas vara jämförbar med utövandet av yrket som polisman. Studenterna på utbildningen som leder till polisexamen kommer under utbildningens verksamhets- förlagda delar att komma nära polisverksamheten, och under en del av den verksamhetsförlagda utbildningen att ha polismans befogen- heter, kunna ställas till svars för tjänstefel och även i vissa andra avseenden behandlas som en anställd vid . 14 Vi bedömer att det föreligger ett nära samband mellan faktisk maktutövning och skyddet för rikets intressen. Syftet med utbildningen som leder till polisexamen är att studenterna ska kunna få anställning som polismän efter examen. För att få arbeta som polisman krävs, enligt vad vi tidigare redo- gjort för, svenskt medborgarskap. Av hänsyn till rikets säkerhet är deltagande i verksamheten vid placerad i säker- hetsklass och studenterna måste därför genomgå den säkerhets- prövning med registerkontroll som görs till skydd för rikets säkerhet. bedömer att studenterna på dagens polisprogram i utbildningen får tillgång till materiel, system, uppgifter och lokaler som är skyddsvärda. Även enligt vårt förslag 14 Enligt bestämmelserna i 20 kap. . kommer utbildningen att vara placerad i säkerhetsklass med hänvisning till säkerhetsskyddet som rör rikets säkerhet och terrorism. Det är i det sammanhanget värt att notera att , , , och uppställer krav på nationellt medborgarskap för att bli antagen till polisutbildningen. Vi anser att ett krav på svenskt medborgarskap för tillträde till utbildningen som leder till polisexamen är sakligt motiverat med hänsyn till både det yrke som utbildningen ska förbereda för och till skyddsvärdet i vissa av de moment som ingår i utbildningen. Att ställa upp ett krav på svenskt medborgarskap för att få antas till polisutbildningen utgör inte något problem för den sökande eftersom han eller hon har möjlighet att ansöka om svenskt medborgarskap innan han eller hon söker till polisutbildningen. De krav som ställs för att få svenskt medborgarskap är att man kan styrka sin identitet, har fyllt , har permanent uppehålls- tillstånd, uppehållsrätt eller uppehållskort, har uppfyllt kraven för hemvist, det vill säga bott i , och har levt ett skötsamt liv i Sverige.15 Även kostnadsskäl talar för att antalet studenter som sedan inte kommer kunna anställas som polismän begränsas, eftersom utbild- ningen som leder till polisexamen kommer att vara relativt kost- sam. Det kan också inge falska förhoppningar om möjligheten att få svenskt medborgarskap, för en person som antas till utbild- ningen som leder till polisexamen utan att vid ansökningstillfället vara svensk medborgare.