sou · H4B34 · 2016-01-15 00:00:00 — 4.2Regeringsformens portalparagraf – 1 kap. 1 § Regeringsformen inleds med 1 kap. som har . Detta kapitel innehåller tillsammans med 2 kap. med rubri- ken Grundläggande fri- och rättigheter bestämmelser som kan kallas vår konstitutions grundsatser eller med det här valda begreppet dess värdegrund. I det här avsnittet presenteras bestämmelsen i 1 kap. 1 § RF. I regeringsformens portalparagraf slås fem grundläggande prin- ciper för statsskicket fast. Det är principerna om demokratin (folk- suveräniteten), om det representativa statsskicket, om parlamenta- rismen, om den kommunala självstyrelsen och om legalitetsprincipen. I bestämmelsen anges i första stycket att all offentlig makt utgår från folket. I andra stycket sägs att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverk- ligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. I sista stycket fastställs att den offent- liga makten utövas under lagarna. 4.2.1Folksuveräniteten – principen om demokratin Det är ytterst folket som bestämmer hur det svenska samhället ska vara beskaffat och vilket innehåll den offentliga makten ska ha. Den offentliga maktens funktioner utövas av , regeringen, kom- munala församlingar och styrelser, domstolarna samt den statliga och kommunala förvaltningen. I paragrafens första stycke slås folksuveränitetens princip fast som grundläggande för den svenska folkstyrelsen, eller för vår demo- krati. Att det allmänna har en uppgift att verka för demokratins idéer inom samhällets alla områden framgår av bestämmelsen i 1 kap. 2 § fjärde stycket RF. 4.2.2Fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt Den fria åsiktsbildningen markeras särskilt som en av de två avgö- rande byggstenarna för förverkligandet av folkstyret. Den fria åsikts- bildningen är i sig en förutsättning för att rösträtten ska kunna utövas fritt. Sett mot denna bakgrund är det naturligt att tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen också ingår i vår konstitu- tion som grundlagar (se 1 kap. 3 § RF) och att de s.k. positiva opinionsfriheterna (yttrandefriheten, informationsfriheten, mötes- friheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten och religions- friheten) som ger den enskilde ett skydd mot det allmänna behandlas redan i den första paragrafen i nästa kapitel i regeringsformen, den som handlar om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap. 1 §). I det andra kapitlets 3 och 4 §§ formuleras vidare de negativa opinions- friheterna – friheter som kännetecknas av att de skyddar mot in- trång från det allmänna av olika slag. Att rösträtten ska vara allmän och lika är den andra byggstenen för vår demokrati. Det är i folkets utövande av rösträtten som den offentliga makten har sin utgångspunkt – makten utgår från folket. Folkstyrelsen kommer genom rösträtten till uttryck både i riksdags- val och kommunala val. De politiska partierna i har inte gjorts till föremål för någon närmare rättslig reglering. Grundlagberedningen slog fast att det svenska statsskicket som det utvecklat sig kunde beskrivas som en representativ demokrati. Bered- ningen anförde vidare följande (SOU 1972:15 s. 76). Detta innebär att medborgarna vid regelbundet återkommande val med allmän och lika rösträtt väljer en beslutande församling, en folkrepre- sentation. Det representativa systemet är nödvändigt i fråga om handlägg- ningen av rikets gemensamma angelägenheter. De valda representan- terna svarar politiskt för följderna av de beslut de fattar. De handlar offentligt, och deras handlande granskas. Sambandet mellan skilda beslut kan upprätthållas. Härtill kommer att en medverkan i besluten från alla medborgares sida inte är möjlig i alla de frågor där beslut skall fattas. Beredningen påpekade i detta sammanhang att det i en represen- tativ demokrati också måste finnas möjligheter för medborgarna att även på annat sätt än genom deltagande i valen ge uttryck för sina meningar och därmed påverka innehållet i de beslut som fattas. Garan- tierna för yttrandefrihet och vissa besläktade rättigheter skulle där- för enligt beredningen stärkas. I ett statsskick som bygger på principen om representativitet är det naturligt att ge institutet folkomröstning en endast begränsad betydelse. Men detta utesluter inte att den representativa demokratin kompletteras med inslag av mer direkt demokratiskt inflytande över beslutsfattandet i vissa fall. Möjligheten att hålla folkomröstning i skilda frågor utgör ett sådant inslag. Ett parlamentariskt statsskick kännetecknas av att regeringen utgår från och är beroende av folkrepresentation. Med parlamen- tarism menas alltså att makten ytterst ligger hos folkrepresentation- ens, parlamentets, majoritet. Statschefen har inte någon makt och regeringen måste ha parlamentsmajoritetens förtroende eller i vart fall tolereras av den. Finns inte denna förutsättning, ska regeringen avgå och ersättas av en annan regering som har tillräckligt stöd. Man skiljer mellan negativ och positiv parlamentarism. Begrep- pen hänför sig till vilken omröstningsregel som används när parlamen- tet ska ta ställning till vilket stöd regeringen har. Positiv parlamen- tarism innebär att en majoritet av parlamentets ledamöter aktivt måste stödja regeringen. I en regeringsbildningsomröstning utses därmed i länder med positiv parlamentarism en föreslagen kandidat till stats- minister endast om en majoritet av parlamentets ledamöter röstar för förslaget. Parlamentarismen i regeringsformen är i stället utformad efter principerna för negativ parlamentarism. Detta kommer till uttryck i bestämmelserna om statministeromröstning, regeringsbildning och missförtroendeförklaring. Innebörden av begreppet negativ parla- mentarism kan sägas vara att en regering kan tillträda och fungera så länge den inte har en riksdagsmajoritet mot sig. Den svenska folkstyrelsen förverkligas också genom själv- styrelse. Härigenom kommer demokratin till uttryck på det lokala och regionala planet. Den närmare innebörden av bestämmelserna om kommunernas självstyrelse belyses i förarbetena. 1973:90 s. 190 uttalar föredragande statsrådet följande. I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt sett gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda om- råden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Utgår man från detta synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Det föredragande statsrådet framhöll dock vidare att detta enligt hans mening inte hindrade att regeringsformen ger uttryck för vissa fundamentala drag i fråga om kommunernas ställning i styrelse- skicket. Kommunerna har en fri sektor inom vilken de kan ombe- sörja egna angelägenheter och statsrådet konstaterade att det alltså fanns utrymme för en initiativrätt. Det ansågs att denna initiativrätt borde komma till klart uttryck i regeringsformen och statsrådet föreslog mot denna bakgrund att en bestämmelse med innehåll att den svenska folkstyrelsen förverkligas förutom genom ett representativt och parlamentariskt statsskick också genom kom- munal självstyrelse i regeringsformens inledande paragraf (prop. 1973:90 s. 190). Frågan om innebörden av den kommunala självstyrelsen har sedan varit föremål för en diskussion som lett fram till att regeringsformen i samband med ändringar, utöver det upplysande stad- gandet i 1 kap. 7 §, tillförts ett nytt kapitel, 14 kap., med rubriken . Till portalstadgandet i regeringsformens första paragraf hör också principen om att den offentliga makten utövas under lagarna. Den här principen omtalas ofta som lagbundenhetens princip eller lega- litetsprincipen. markerade i samband med regeringsfor- mens tillkomst att stadgandet innebär ”att samtliga samhällsorgan är underkastade rättsordningens regler, dvs. inte bara lagarna i rent teknisk bemärkelse och andra författningar utan även t.ex. sedvane- rätt”. Utskottet anförde vidare att stadgandet ger ”uttryck åt prin- cipen att är en rättsstat” (KU 1973:26 s. 59). Att all maktutövning ska vara normbunden gäller för all offentlig verksamhet. Stadgandet riktar sig alltså till riksdag och regering, dom- stolarna och förvaltningsmyndigheterna samt de kommunala beslu- tande organen. Det gäller såväl deras verksamhet i fråga om lagstift- ning och andra normgivande beslut som beslutsfattande i enskilda ärenden. Lagbundenhetens princip är inte närmare preciserad i paragrafen utan får ses som en grundläggande utgångspunkt. Det finns emeller- tid i regeringsformen ytterligare bestämmelser som ger ett närmare innehåll åt den konstitutionellt grundade uppgiften att skydda den enskildes rätt och rättssäkerhet i förhållande till det allmänna. I pro- gram- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF om målen för den samhälleliga verksamheten anges inledningsvis att den offentliga makten ska utövas med respekt för allas lika värde och för den en- skilda människans frihet och värdighet. Kravet på normmässighet vid myndighetsutövning utvecklas närmare i 1 kap. 9 § RF. 4.3Målsättningsstadgandena i 1 kap. 2 § Bestämmelserna i 1 kap. 2 § RF anger mål för den samhälleliga verk- samheten och brukar därför kallas för målsättnings- eller program- stadganden. Paragrafen har följande lydelse. Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå del- aktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omstän- digheter som gäller den enskilde som person. Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Paragrafen innefattar alltså sex stycken. I stadgandets första stycke anges att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det andra stycket anger de s.k. sociala rättigheterna som den en- skildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd. Den sociala väl- färden nämns inte särskilt, men det är den som avses i andra meningen (prop. 1975/76:209 s. 137). Innehållet i det tredje stycket tillkom genom en ändring som trädde 2003. Bestämmelsen knyter an till mål- sättningsparagraf (1 kap. 1 §), som utförligt beskriver syftet med svensk miljöpolitik. Fjärde stycket inleds med en föreskrift om att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Denna föreskrift avser att slå fast att det är en central upp- gift för samhällets organ att befästa och utvidga demokratin i alla sammanhang och på alla nivåer i samhället (prop. 1975/76:209 s. 138). Stycket anger också regler som ålägger det allmänna att värna den enskildes privatliv och familjeliv. Genom en ändring som trädde 2003 utvidgades inne- hållet i femte stycket. angavs att det allmänna skulle tillför- säkra män och kvinnor lika rättigheter. anges att det allmänna dels ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, dels ska motverka diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra om- ständigheter som gäller den enskilde som person. Uppräkningen är inte uttömmande, och det allmänna ska motverka diskriminering även på grund av andra – liknande – osakliga omständigheter (prop. 2001/02:72 s. 19). Bestämmelsen om att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara fördes in i samband med änd- ringar för att förtydliga det allmännas ansvar i förhållande till barn (2009/10:80 s. 186 ff). Det sjätte och sista stycket gäller samiska folket och etniska, språk- liga och religiösa minoriteter. Ordet kultur ska ges en vidsträckt tolk- ning (prop. 1975/76:209 s. 138). I samband med justeringar ändrades bestämmelsen på så sätt att det samiska folket nu särskilt omnämns. Bestämmelsen utformades också som en obligatorisk mål- sättning, dvs. att möjligheterna att behålla och utveckla ett kultur- och samfundsliv ska främjas. Stadgandet i 1 kap. 2 § RF infördes genom ändringar av regeringsformen (prop. 1975/76:209, bet 1975/76:KU56, rskr. 1975/76:414, bet. 1976/77:KU1, rskr. 1976/77:2) och har, som delvis framgår ovan, redan genomgått vissa förändringar. Paragrafens främsta funktion är att ålägga det allmänna att positivt verka för att de ifråga- varande målsättningarna i största möjliga utsträckning förverkligas (till skillnad från de delvis överlappande rättighetsbestämmelserna i 2 kap. RF som i stället ålägger det allmänna att avhålla sig från vissa ingripanden mot de enskilda). Bestämmelserna i första stycket riktar sig därmed till de som utövar offentlig makt. Det innebär att den ska iakttas av både normgivande organ (såsom främst och regeringen) och rättstillämpande myndigheter (dvs. domstolar och andra myndigheter). Det bör här observeras att det förekommer att offentlig makt utövas också inom skolväsendet, både av det allmänna och av en- skilda. Både allmänna och enskilda skolor är alltså, liksom andra organ med uppgifter som innefattar myndighetsutövning, också adressater till denna bestämmelse. En annan sak är vilken verksamhet som innefattas under begrep- pet ”det allmänna” i andra – femte stycket. Så mycket är klart att allmänna skolor här omfattas. Enligt utredningens uppfattning om- fattas också fristående skolor av begreppet ”det allmänna”. I vart fall gäller de i huvudsak överlappande bestämmelserna som anger skolans värdegrund också för fristående skolor (i avsnitt 16.5 ut- vecklar utredningen sin syn på fristående skolor och begreppet ”det allmänna”). Bestämmelserna i 1 kap. 2 § RF har inte karaktären av rättsligt bindande föreskrifter. I stället ger de, som nämns inledningsvis, ut- tryck för vissa särskilt viktiga mål för samhällsverksamheten och kan därför ha politisk betydelse för samhällsutvecklingen (prop. 1973:90 s. 194 f.). Dess viktigaste funktion är alltså att slå fast en skyldighet för det allmänna att positivt verka för att de målsättningar som anges skyddas, främjas och förverkligas i så stor utsträckning som möjligt (prop. 2009/10:80 s. 188). Bestämmelsen har inte ofta kommenterats närmare i den juridiska doktrinen. Ett uttalande som gjorts bör dock här särskilt nämnas. Det gäller det fjärde stycket. I en av grundlagskommentarerna anförs.1 Principen, att det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande, måste ses som ett riktgivande stadgande för alla offentligt anställda. De har att i sitt arbete vara verksamma i denna riktning. Den som t ex är motståndare till de idéer om demokratin, som omfattas av folkmajoriteten, får icke utveckla sina tankar i sitt arbete. En lärare är skyldig att icke förhålla sig neutral till olika samhällsåskådningar i sin undervisning utan i denna endast verka för demokratins idéer. Målsättningsstadgandena anses alltså inte juridiskt bindande. Det kan dock noteras att bestämmelsen i 1 kap. 2 § RF ändå åberopas ibland för bedömningar i rättstillämpningen. Här kan nämnas NJA 2012 s. 464 och NJA 2014 s. 307. NJA 2012 s. 464 gällde ersättning för ideell skada vid frihetsberövande och andra tvångsåtgärder. uttalade i fallet att det följer av allmänt etiska och humanistiska värderingar att social ställning saknar betydelse för hur man bör se på värdet av den enskildes frihet och att den givna utgångspunkten är att allas frihet värderas lika. I NJA 2014 s. 307 som gällde överflyttning av vårdnad om ett barn hänvisade i sina domskäl till 1 kap. 2 § femte stycket RF om barns rätt. Också JO och JK har i den rättsliga tillsynsverksamheten åbero- pat bestämmelsen. Här kan nämnas JO:s beslut (6377- 2008) som gällde kritik mot en rådman för att han inte tillät tecken- språkstolkning för åhörare vid en huvudförhandling. JO åberopade 1 kap. 2 § RF och anförde i fallet att det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i sam- hället och motverka diskriminering av människor på grund av bl.a. funktionshinder. Det kan således med bl.a. dessa exempel konstateras att de värden som anges i bestämmelsen ändå har fått en viss materiell betydelse i rättstillämpningen. 1 /Hans Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 21 f. 4.41 kap. 9 § regeringsformen I flera av JO:s och JK:s beslut som gäller frågan hur skolor ska för- hålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier åberopas 1 kap. 9 § RF och kravet på saklighet och opartiskhet. I det här avsnittet behandlas denna bestämmelse som ger uttryck för en allmängiltig offentligrättslig princip, objektivitetsprincipen, närmare. Bestäm- melsen lyder enligt följande. Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offent- liga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Innehållet i paragrafen har anor från medeltiden. rege- ringsform fanns en föregångare till bestämmelsen i 16 § där det ut- trycktes att konung bör rätt och sanning styrka. När den nuvarande regeringsformen trädde i kraft fick principen om saklighet och opartiskhet komma till uttryck i 1 kap. 9 §. I en andra mening preci- serades innebörden av saklighet och opartiskhet; ”De (dvs. dom- stolar och förvaltningsmyndigheter, utredningens anmärkning) får ej utan rättsligt stöd särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden, såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller förmögenhet”. Denna andra mening kom att tas bort, eftersom den gav intryck av att lagstiftaren hade möjlighet att i lag införa bestämmelser om nega- tiv särbehandling på grund av kön eller ras. Med att ta bort meningen avsågs dock inte att göra någon ändring i sak. Uppräkningen i den tidigare lagtexten kan därför fortfarande ses som vägledande vid bedömningen av om ett beslut är osakligt. Paragrafen justerades språkligt i samband med ändringar då uttrycket ”andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter” infördes. Med justeringen avsågs att klargöra att normmässighets- och objektivitetskravet också gäller när privaträttsliga subjekt fullgör förvaltningsuppgifter som har överlämnats till dem (prop. 2009/10:80 s. 247). Bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF kan ses som en allmän rättsprincip. Den bör emellertid, liksom grundsatsen om lagbundenhet i 1 kap. 1 § RF, kunna ses som en central i konstitutionen kodifierad rätts- De likabehandlings- och objektivitetskrav som uttrycks i bestämmelsen får sin belysning genom uttalanden av konstitutions- utskottet, i rättspraxis och inte minst i JO:s och JK:s tillsynsverk- samhet med ett flertal uttalanden i olika ärenden återgivna, dels genom elektronisk publicering, dels i den årliga publikationen Justitie- ombudsmännens ämbetsberättelse. Bestämmelsen kan ses som ett principstadgande rörande kraven på normmässighet och objektivitet i offentlig förvaltning. Bestämmel- sen omfattar inte och regeringen i fråga om deras norm- givning men riktar sig, förutom till domstolar och förvaltningsmyn- digheter, även till regeringen när den uppträder som högsta myndighet i förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Regeringen fullgör ju då offentliga förvaltningsuppgifter. Andra offentligrätts- liga organ har givetvis också sådana uppgifter. Som nämns ovan så avser det införda uttrycket ”andra som fullgör offentliga för- valtningsuppgifter” att förtydliga att också privaträttsliga subjekt omfattas när de fullgör förvaltningsuppgifter som har överlämnats till dem med stöd av beslut, se 12 kap. 4 § RF. Ett exempel är advokatsamfunds disciplinnämnd som utför en förvaltnings- uppgift som innefattar myndighetsutövning, se NJA 1995 s. 11. Det torde också stå klart efter ändringen att fristående skolor omfattas av bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF. I just detta avseende jämställs de fristående skolorna med de offentliga organ som anges i paragrafen.2 Kravet på saklighet och opartiskhet kan sammanfattas under ett gemensamt begrepp: objektivitetsprincipen. Här ges uttryck för kravet att myndigheterna ska iaktta saklighet och opartiskhet samt handla fritt från godtycke och inte särbehandla någon utan laga stöd (se prop. 1973:90 s. 235). Närmare vägledning ges inte i för- 2 , Fristående skolor och regeringsformen – om innebörden av ”det allmänna”, FT 2013, s. 270. En motsatt ståndpunkt fördes dock beträffande tidigare rättsläge fram av , se , FT 2006, s. 295. arbetena till regeringsformen i fråga om innebörden av objektivi- tetsprincipen. I litteraturen har principen sammanfattningsvis angetts innebära att avgörandena måste grundas enbart på hänsyn som enligt gällande författningar får beaktas. Beslutande organ får alltså inte låta sig vägledas av andra intressen än dem som de ska tillgodose och inte ta hänsyn till ovidkommande omständigheter. Godtycke är förbjudet och det resultat som nås måste kunna stödjas på överväganden som i varje fall är objektivt riktiga.3 Objektivitetsprincipen har i litteraturen sagts ha betydelse på det sättet att den tar vid efter legalitetsprincipen när fritt skön eller lämplighetsbedömningar ska ske i rättsskipning eller förvaltning. Medan kravet på saklighet kan sägas gälla beslutsfattandet som sådant, handlar opartiskhetskravet i huvudsak om beslutsprocessen och hur denna uppfattas. Objektivitetsprincipen kan ha en verkan både direkt och indirekt. Den verkar direkt på så sätt att den kan utgöra en grund för kritik eller straffrättsliga och arbetsrättsliga ingrepp mot dem som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter. Principen har an- setts kunna aktualiseras vid fel eller brister såsom faktafel, hänsyn till politiska åsikter (inte minst har bestämmelsen åberopats av både JO och JK i situationer som rört politiska partiers tillträde till skolan) och andra ovidkommande hänsyn, bristande rutiner vid ärende- handläggning, illojal maktutövning, brister i uppträdande och vid uttalanden. Bestämmelsen har också en indirekt betydelse på så sätt att den utgör underlag för förståelsen av regler om t.ex. jäv.4 Även om objektivitetsprincipen till sin utformning är abstrakt och generell måste den beaktas vid de olika bedömningar och av- vägningar som görs i rättsskipning och i förvaltningsverksamhet och då både vid myndighetsutövning och vid s.k. faktiskt handlande. Objektivitetsprincipen kan därmed ses som en egentlig, om än ofta komplementär, rättsregel som i vissa situationer ska tillämpas direkt eller indirekt och som kan åberopas hos och av domstolar och för- 3Lotta Lerwall, JO och 1 kap. 9 § regeringsformen, JO – Lagarnas väktare, s. 233. 4Thomas , Objektivitetsprincipen, Offentligrättsliga principer, andra upplagan, 2012, s. 97 ff. Om inte kraven i 1 kap. 9 § RF iakttas vid myn- dighetsutövning kan det ytterst grunda ansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § eller skadeståndsansvar för staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Principen har ansetts tillämplig i mål om resning och rättsprövning.