sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Spelformer som bl.a. onlinepoker, sportspel som tillhandahålls genom ombud, lotterier, restaurangkasinon och värde- automater placerades i en mellankategori när det gäller riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Vad t.ex. avser online- poker konstaterades att spelformen intar en särställning. Spelet sker spelare mot spelare, vilket ställer krav på en fungerande övervak- ning för att undvika avsiktliga förluster. I fråga om restaurang- kasinon uttalades att kontanthantering och möjligheten för privata företag att få tillstånd innebär att det finns betydande risker. Låg risk ansåg Lotteriinspektionen bl.a. föreligga för de flesta övriga onlinespel, penningautomatspel, kommunala och regionala lotterier, varuspel och prenumerationslotterier. Onlinespel där spelar- na har spelkonto konstaterades ge goda förutsättningar för över- vakning och uppföljning. Ifråga om penningautomatspel och bingo konstaterades att riskerna var låga på grund av de låga insatsnivåer som förekommer. När det gäller varuautomatspelen uttalades att spelet bedrivs i liten omfattning (det fanns endast fyra tillstånds- havare ). Lotteriinspektionen fann samman- taget att riskerna för att varuautomatspelen skulle kunna utnyttjas var så låg att ett undantag från kraven i en ny penningtvättslagstift- ning var motiverat. Även kommunala och regionala lotterier ur- skiljdes som sådana spelformer som skulle kunna undantas. Det uttalades att den största delen av dessa lotterier är sådana som kräver registrering men inte tillstånd och att föreningarnas lämplighet och lotteriverksamhet granskades på flera sätt. Omfattningen av dessa lotterier är dessutom begränsade till tjugo prisbasbelopp per anordnare. Den risk som eventuellt kunde före- ligga konstaterades vara att föreningarna utnyttjas av personer vars syften inte är allmännyttiga. Det bör avslutningsvis framhållas att Lotteriinspektionens risk- bedömning bara omfattar de reglerade spelformerna. spelformerna, som bedrivs från utlandet, har alltså inte analyserats. Med tanke på den stora omsättning som dessa genererar (se ovan) måste det antas att det finns inte obetydliga risker för penningtvätt och finansiering av terrorism även på dessa områden. Dessa spel- tjänster faller helt utanför det reglerade systemet i . Utredningens förslag: Penningtvättslagens tillämpningsområde utvidgas till att, förutom verksamhet för anordnande av kasino- spel, även omfatta anordnare av speltjänster som drivs med stöd av tillstånd eller efter registrering enligt lotterilagen (1994:1000). De spelformer som varken kräver tillstånd eller registrering enligt lotterilagen ska alltså vara undantagna från penningtvätts- lagens tillämpningsområde. Från penningtvättslagens tillämpnings- område undantas vidare spel på varuspelsautomater. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att föreskriva ytterligare undantag från direktivets tillämpningsområde när det gäller speltjänster som kan förknippas med låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Så- dana undantag bör föregås av en noggrann prövning och baseras på en riskbedömning där samtliga faktorer som kan ha betydelse belyses. Möjligheten att anlita utländska samarbetspartner ska vara förenlig med av penningtvättslagens bestämmelser när det gäller krav på utomstående. Detta ska framgå av 45 § lotterilagen. Utredningens bedömning: Med anordnare ska avses de aktörer som har eller har möjlighet att ansöka om tillstånd eller regi- strera sig för att bedriva spelverksamhet enligt lotterilagen. Om- bud, som t.ex. säljer lotterier för anordnarnas räkning, och andra samarbetspartner ska inte direkt omfattas av de krav penning- tvättslagen ställer på verksamhetsutövarna. Däremot bör även vissa av dessa att påverkas av regleringen. Att anordnaren anlitar ombud eller har samarbetspartner får inte leda till att penning- tvättslagens regler eftersätts. Därför måste anordnarna se till att deras ombud följer reglerna i penningtvättslagen då de säljer spel till kunder m.m. Frågan om vilka speltjänster, förutom kasinospel enligt kasinolagen, som bör omfattas av penningtvättslagen och möjligheten att besluta om undantag Till en början kan svårligen några andra spelformer än dem som reg- leras av nationell rätt komma att omfattas av den svenska lagstift- ningen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. erbjuder ett stort antal aktörer spel från utlandet som är riktade till spelare i . Detta görs utan att ha ett svenskt till- stånd att anordna spel i landet. Dessa aktörer anordnar, i bästa fall, spel med stöd av tillstånd utfärdade i andra länder. Detta har delvis sin grund i att spelmarknaden är ett icke-harmoniserat område inom EU. Tillsvidare förefaller det därför inte vara en framkomlig väg att inkludera verksamheter som bedrivs från en annan medlemsstat eller från ett tredje land i den svenska lagstiftningen mot penningtvätt. Dessa verksamheter borde dock rimligtvis träffas av penningtvätts- lagstiftningen i det land där verksamheten har tillstånd, vilket även kan få genomslag på den svenska marknaden. Dessutom har det till- satts en utredning som har i uppgift att lämna förslag till en ny spelreglering.18 Regleringen ska syfta till att skapa en spelmarknad som präglas av ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förutsättningar för att få verka på marknaden. Regleringen ska bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behörigt tillstånd. Således kan även utländska aktörer träffas av penningtvätts- regleringen. Den nationella penningtvättslagstiftningen träffar, i tillämpliga delar, även svenska spelverksamheter som bedrivs inter- nationellt. När det så gäller spel och spelformer som regleras i svensk lag- stiftning kan vidare konstateras att inte alla omfattas av direktivets tillämpningsområde. Sådana är t.ex. de förströelsespel som regleras av automatspelslagen. Direktivet tar sikte på spel om penningvärden. Automatspelslagen tillåter inte spel om penningvärden, utan vinst får enbart betalas ut i form av frispel. Inte heller den svenska statens premieobligationslån torde vara att anse som en speltjänst i direk- tivets mening. Premieobligationerna har i nationell rätt betraktats 18 Dir. 2015:95, Omreglering av spelmarknaden, Beslut vid regeringssammanträde den 24 sep- tember 2015. som en sparform och inte som ett lotteri. Återförsäljare av premie- obligationerna är huvudsakligen banker och likvärdiga institut, vilket innebär att sparformen träffas av penningtvättslagens bestämmelser genom att återförsäljarna är verksamhetsutövare. Återstående spel och spelformer regleras av lotterilagen eller an- ordnas med stöd av tillstånd av regeringen. Lotterilagens definition av lotterier19 är något vidare än direktivets definition av speltjänster. Med lotteri i lotterilagens mening avses en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Definitionen av speltjänster i penningtvättsdirektivet, däremot, omfattar enbart de tjänster som innebär att insatser i form av penningvärden satsas på spel. Lotterilagen reglerar framför allt spel om penningvärden. De flesta av de spelformer som regleras av lagen omfattas därför också av definitionen i direktivet. Av Lotteriinspektionens riskanalys att döma kan också flera av de spel och spelformer som omfattas av lotterilagen förknippas med en hög eller medelhög risk för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Utgångspunkten måste därmed vara att penningtvättslagen bör utvidgas till att, förutom kasinospel enligt kasinolagen, även omfatta spelformerna enligt lotterilagen. Penningtvättsregleringen bör även inbegripa de speltjänster som be- drivs med tillstånd av regeringen enligt 45 § lotterilagen. Direktivets definition av speltjänster torde dock innebära att de spel eller lotterier som omfattas av lotterilagen – men där någon insats i form av penningvärden inte får krävas – inte behöver om- fattas av den nationella regleringen. Därmed skulle de spelformer som regleras i 21 och 21 c §§ lotterilagen kunna undantas den svenska penningtvättslagstiftningen. En annan ordning framstår för övrigt som omotiverad. I dessa bestämmelser regleras nämligen s.k. mass- medialotterier.20 Med massmedielotterier avses sådana när det i dags- och veckopress samt i radio och TV ordnas tävlingar där del- tagarna ska lösa korsord, rebusar, gåtor och liknande. Sådana lotterier får anordnas utan tillstånd och som villkor får inte ställas att del- tagarna ska betala insats. Dragningen sker bland dem som har löst 19Som tidigare angetts avses med lotterier i lotterilagens mening samtliga de spel och spel- former som lagen omfattar. 1993/94:182, s. 67. Det förefaller i det närmaste vara omöjligt att ut- nyttja dessa spelformer för illegala ändamål såsom penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningens uppfattning är därför att dessa spelformer inte ska omfattas av penningtvättslagen. Lotterilagen reglerar även andra spelformer, som till sin art är sådana att det i det närmaste framstår som självklart att de bör undantas den nationella penningtvättsregleringen. Detta trots att de i och för sig omfattas av direktivets definition av speltjänster. Det handlar här bl.a. om sådana lotterier som ideella föreningar och andra aktörer får anordna utan tillstånd och som regleras av 19 och 20 §§ lotterilagen. Enligt 19 § lotterilagen får en ideell förening anordna lotterier utan tillstånd vid offentliga tillställningar och all- männa sammankomster till förmån för allmännyttiga ändamål. Till lotterier hänförs här främst lottning, gissning, vadhållning och lik- nande förfaranden. Hela behållningen måste tillfalla det allmännyttiga ändamålet. Högsta insats får vidare vara 1/6 000 basbelopp, dvs. Vinsten får högst motsvara 1/6 bas- belopp, dvs. Det sammanlagda värdet av vinsterna ska motsvara och högst av insatserna. I 20 § lotterilagen ges i huvudsak motsvarande möjligheter till andra aktörer än ideella föreningar att anordna lotterier utan till- stånd. Bestämmelsen tar främst sikte på nöjesarrangörer som vill an- ordna mindre lotterier i samband med offentliga nöjestillställningar.21 Exempel på offentliga nöjestillställningar är danstillställningar samt marknads- och tivolinöjen. I likhet med vad som gäller för de ideella föreningarna är värdet av högsta tillåtna insats respektive vinst kraftigt begränsat. Förutsättningarna är på vissa punkter t.o.m. mer begränsade än vad som gäller för de ideella föreningarna enligt 19 § lotterilagen. Vinsterna får t.ex., enligt 20 §, enbart utgöras av varor eller tjänster. Värdet av den högsta vinsten får vidare uppgå till högst 1/60 av basbeloppet, dvs. I det stora hela får dessa spelformer till sin art anses vara så pass kringskurna av lotterilagens bestämmelser att riskerna för att de ska kunna utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism, måste bedömas vara försumbara. Att undanta dem redan i samband med genomförandet av direktivet framstår därför som befogat. 21 Ibid., s. 66. Utredningen gör samma bedömning i fråga om varuautomat- spelen. Dessa spel får enligt 25 § lotterilagen enbart anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form av eller liknande. Värdet av spelarens insats får uppgå till högst 1/7 000 bas- belopp, dvs. Vinster får endast bestå i varor, som inte får bytas mot pengar eller värdebevis. Värdet av den högsta vinsten får som mest uppgå till 1/300 basbelopp, vilket motsvarar . Spel på varuspelsautomater kan, mot den bakgrunden, inte sägas vara någon framkomlig väg för att tvätta pengar eller finansiera terrorism. Som Lotteriinspektionen förde fram i sin riskbedömning bedrivs också spelet i mycket liten omfattning (6 tillstånd var utfärdade per ). Möjligheterna att undanta några ytterligare spel och spelformer än de som redovisats vid genomförandet av direktivet i nationell rätt framstår som små. Underlaget är i de resterande fallen inte till- räckligt för att det, utan närmare analys, ska gå att sluta sig till att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg. Tvärtom ger Lotteriinspektionens riskbedömning vid handen att det i de allra flesta fall är motiverat att inkludera spelformerna i penningtvätts- lagstiftningen i enlighet med reglerna i direktivet. Sammanfattnings- vis innebär detta att penningtvättslagen – med angivna begräns- ningar – bör utvidgas till att omfatta de spel och spelformer som regleras av lotterilagen. Detta medför, mer specifikt, att penning- tvättslagen ska utvidgas till att omfatta de lotterier och andra spel- former som avses i 16 och 17, 21 b, 22, 26 och 27, 32 och 34 §§ lotterilagen. Även de spel och spelformer som bedrivs baserat på tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen bör omfattas av regleringen. Därmed kommer penningtvättslagen att, förutom kasinospel enligt kasinolagen, omfatta de flesta speltjänster enligt lotterilagen (inklusive spel på skraplotter som Triss och ), sportspel, spel på hästar och annan vadhållning (som inte anordnas med stöd av 19 och 20 §§ lotterilagen), spel på penningautomater och värdeautomater, restaurangkasinon, bingospel och kortspel. En annan sak är att vissa av dessa verksamheter, som t.ex. bingospels- verksamheter, förmodligen sällan kommer att träffas av penning- tvättslagens krav på kundkontroll. Om det skulle konstateras att låg risk för penning- tvätt och finansiering av terrorism är för handen i fråga om någon eller några av dessa speltjänster bör nya ställningstaganden göras. annat förhållningssätt skulle strida mot direktivets anda. I penning- tvättslagen bör därför införas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att, helt eller delvis, besluta om undantag i dessa fall. Beslut om undantag bör bygga på ett välgrundat underlag, vilket bl.a. innebär att de måste ha föregåtts av en riskbedömning där samtliga faktorer som kan vara av betydelse ska ha berörts. De aktörer som enligt lotterilagen betraktas som anordnare bör omfattas av penningtvättslagen Följdfrågan blir sedan vilka av de svenska spelaktörerna som ska omfattas av direktivets begrepp tillhandahållare. Enligt utredning- ens uppfattning finns det i princip två sätt att förhålla sig till detta begrepp. En tolkningsmodell skulle kunna vara att utgå från kunden, dvs. Sett ur spelarens perspektiv torde tillhandahållare av speltjänster inte enbart omfatta de spelbolag eller andra aktörer som – inom ramen för den nationella lagstiftningen – har rätt att bedriva spelverksamhet. Även de ombud som handlar för spelbolagens räk- ning, t.ex. genom att sälja spel, ta emot insatser eller förmedla vinster, skulle då ses som tillhandahållare. Det andra alternativet är att tolka begreppet tillhandahållare utifrån vilka som råder över utbudet till spelet och således, i förlängningen, utövar den yttersta kontrollen över möjligheterna att ge spelarna tillgång till spelet. En sådan tolk- ning innebär rimligtvis att enbart de aktörer som har den lagstad- gade rätten att anordna spel och bedriva spelverksamhet omfattas av begreppet tillhandahållare. Utredningen har i sin tolkning av direktivets begrepp ”tillhanda- hållare av speltjänster” utgått ifrån dem som, genom att uppfylla författningsenliga krav, råder över spelutbudet och därmed utövar den yttersta kontrollen över möjligheterna att ge kunderna tillgång till spelet. Dessa aktörer motsvaras, inom ramen för det svenska systemet, av dem som har möjlighet att anordna de lotterier som ska inkluderas i penningtvättslagstiftningen. Ombud och andra sam- arbetspartner blir då inte att anse som tillhandahållare eller verk- samhetsutövare. En anledning till utredningens ställningstagande är att det i grun- den är anordnarna som styr över spelformerna och hur dessa pre- senteras för allmänheten – för spelarna. De har dessutom, inom ramen för sitt tillstånd, störst möjlighet att påverka utvecklingen av spelen i fråga. Ett omvänt synsätt skulle visserligen ha den fördelen att samtliga de aktörer som har direktkontakten med kunden, inklusive ombud- en, skulle omfattas av regelverket i egenskap av verksamhetsutövare. En sådan lösning kunde ses som naturlig, inte minst med tanke på reglerna om kundkännedom. Men, utredningen gör bedömningen att nackdelarna med ett sådant system skulle överväga fördelarna. Att inbegripa ombud skulle t.ex. innebära att dessa, vars rättigheter att förmedla spel huvudsakligen styrs av avtal med an- ordnarna, skulle få ett ansvar att bedöma riskerna för tjänster som de inte kan påverka annat än indirekt. Detta skulle bl.a. kunna få den konsekvensen att riskerna för att samma spel eller spelformer ut- nyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism bedöms olika, beroende på vilken aktör som gör avvägningen. Anordnarens ansvar för att upprätthålla alla delar av penningtvättsregelverket riskerar också att urholkas om anordnaren och ombudet, i förhållande till tillsynsmyndigheten, skulle behandlas som självständiga aktörer. Så- dana konsekvenser skulle högst sannolikt motverka syftet med direk- tivets krav i fråga om spelverksamheter. Det kan i detta samman- hang påminnas om att antalet ombud som säljer spel åt ATG och uppgår till cirka 5 500. Således bedömer utredningen att den lösning som ligger mest i linje med direktivets krav är att enbart inkludera anordnarna i regel- verket. En rimlig slutsats är att det är dessa som har de bästa för- utsättningarna att bedöma riskerna för att speltjänsterna, dvs. de aktuella lotterierna, utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism och att anpassa rutinerna därefter. Det är viktigt att kom- ma ihåg att direktivets fokus ligger på själva speltjänsterna och deras risker för penningtvätt och finansiering av terrorism. En hänvisning om att penningtvättslagen innehåller bestämmel- ser om skyldigheter för anordnare av vissa lotterier bör föras in i lotterilagen. Anordnarnas ansvar i förhållande till ombud Att anordnarna ska anses vara verksamhetsutövare i penningtvätts- lagens mening medför att dessa är odelat ansvariga för att skyldig- heterna enligt lagen genomförs. Detta även i de fall de anlitar ombud som för deras räkning utför uppgifter som omfattas av penning- tvättsreglerna. I de fall ombud anlitas för försäljning av spel måste således anordnarna säkerställa så att ombuden vidtar nödvändiga åtgärder för kundkännedom. Anordnaren är i detta avseende fullt ansvarig för varje handling eller underlåtenhet från ombudets sida eftersom ombudet handlar på anordnarens vägnar. Anordnarna kan därmed bli föremål för sanktioner om ombudet inte har fullgjort sina åligganden. Det bör särskilt förtydligas att ombuden kan vara fysiska eller juridiska personer som genom avtal med anordnaren har åtagit sig att utföra vissa tjänster inom spelverksamheten för anord- narens räkning. Det torde i de allra flesta fall vara fråga om för- säljning av själva spelet till slutkunden, dvs. Anställda hos anordnaren och samarbetspartner till denna, som endast tillhanda- håller tekniskt bistånd är inte att anse som ombud. Att ombud anlitas får sammantaget inte leda till att reglerna upp- fylls i lägre grad. För att direktivet till fullo ska anses genomfört i fråga om speltjänster måste det således gå att säkerställa att anord- narna agerar i enlighet med penningtvättslagens bestämmelser – även när försäljning av spel m.m. sker genom ombud. Detta synsätt be- kräftas inte minst av direktivets krav på att tillhandahållare av spel- tjänster ska vara reglerade och stå under en förstärkt tillsyn. Kravet på att tillhandahållarna ska vara reglerade måste uppfattas så att det bör finnas bestämmelser som klargör de penningtvättsrättsliga för- utsättningarna för att spelverksamhet får bedrivas (dvs. även när det gäller försäljning m.m. genom ombud). Direktivets regler om förstärkt tillsyn torde bl.a. innebära att tillsynen måste utformas så att den omfattar samtliga de aktörer som kan påverka riskerna för att spelet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det handlar alltså främst om de aktörer som har inflytande över spelaren. De ombud som säljer spel för anordnarens räkning är i allra högsta grad sådana aktörer. Mot utredningens förslag kan invändas att ombuden i praktiken ändå blir att betrakta som verksamhetsutövare. Viss prövning av deras lämplighet kommer att göras innan de kan registreras. mer att bli skyldiga att genomföra kundkontroller och vara föremål för vissa tillsynsåtgärder. Skillnaden mot att vara verksamhetsutövare i penningtvättslagens mening är dock att ombuden i detta fall agerar under anordnarnas ansvar. Det är anordnarna som bestämmer vilka ombud de vill anlita. Anordnarna har också att be- stämma vilka rutiner mot penningtvätt och finansiering av terrorism som ombudet ska tillämpa. Det är följaktligen också anordnaren som ska genomföra riskbedömningar och ta ställning till vilka åt- gärder hos ombuden nya hot bör resultera i. I det fall rutinerna är bristfälliga är det anordnaren, inte ombudet, som står risken. Att göra ombuden till verksamhetsutövare skulle innebära att dessa själva ansvarade för att genomföra riskbedömningar, interna rutiner m.m. Detta skulle kunna få orimliga konsekvenser eftersom ombuden inte själva förfogar över utbudet till produkten. Anord- naren har enbart upplåtit rätten att sälja spel, hantera insatser eller förmedla vinster till ombudet och har således kvar den yttersta kon- trollen över speltjänsten. Det är också anordnaren som tillhandahåller speltjänsten gentemot kunden – trots att ombud anlitats för att sköta försäljningen. Som verksamhetsutövare skulle alltså ombuden få stå riskerna enligt penningtvättslagen trots att de inte har den yttersta kontrollen över den produkt de säljer. De skulle inte kunna påverka riskerna förknippade med produkten i någon större ut- sträckning, men ändå vara fullt ansvariga för att åtgärderna mot penningtvätt och finansiering av terrorism var tillräckliga. En sådan ordning bedömer utredningen inte som ändamålsenlig. Att penningtvättslagens krav även får betydelse vid anlitandet av ombud kommer högst sannolikt att påverka hur anordnarna väljer att utforma sin verksamhet . Anordnarnas odelade ansvar för att reglerna i penningtvättslagen följs aktualiseras dock inte enbart i förhållande till ombuden. Även för de anordnare som ägnar sig åt internationell spelverksamhet tillsammans med samarbetspart- ner i utlandet får penningtvättsregleringen konsekvenser. omfattar t.ex. ATG:s tillstånd att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar rätt att samarbeta med organisationer i , , , , och Italien.22 ATG:s internationella vadhållning innebär bl.a. att utländska spelbolag, som mellanhand, tar emot vad och vidarebefordrar dessa till ATG. Att ATG:s verksamhet inkluderas i penningtvättsregelverket innebär bl.a. att spelbolaget måste ha tillräcklig kännedom om kunderna i utlandet för att kunna bedöma riskerna med verksamheten. Även de spelarna måste alltså vara föremål för kundkontroll och löpande uppföljning enligt den svenska penningtvättslagen. saknas bestämmelser i penningtvättslagen som möjliggör för en sådan ord- ning i förhållande till speltjänster. Redan genom det tredje penningtvättsdirektivet infördes emeller- tid en möjlighet för medlemsstaterna att besluta att verksam- hetsutövare får förlita sig på åtgärder för att uppnå kundkännedom som utförts av någon annan, en s.k. tredje part. Regler om tredje parter har i fråga om vissa verksamhetsutövare genomförts i svensk rätt. Av 2 kap. 3 § fjärde stycket stycket penningtvättslagen fram- går att verksamhetsutövare får förlita sig på åtgärder för att uppnå grundläggande kundkännedom som har utförts av en utomstående.