sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — , vilken blivit förtrott att döma över missbruk av tryckfriheten eller eljest vaka över denna förordnings efterlevnad, bör därvid städse hava i åtanke att tryckfriheten utgör grundval för ett fritt samhälls- skick, alltid fästa sin uppmärksamhet mera på ämnets och tankens än på uttryckets lagstridighet, på syftet än på framställningssättet, samt i tvivelsmål hellre fria än fälla. Också denna bestämmelse har sin utgångspunkt i de reformidéer som präglade arbetet med att återställa tryckfriheten 1809–1810. Som ett viktigt instrument för att begränsa utrymmet för en alltför hård rättstillämpning i domstolarna eller i värsta fall ett tryckfrihetsfientligt godtycke förde man tryckfrihetsför- ordning in en s.k. instruktion. Det gjordes i en ingress till den om- fattande 3 § som i tretton moment innehöll förordningens brotts- katalog. Instruktionen bör ses som en av denna grundlags kärn- punkter och den belyser väl tryckfrihetens allmänna innebörd. Texten tryckfrihetsförordning fick följande lydelse. Under de förutsatta villkor, att vid prövningen av en skrift eller ansvaret för densamma, domaren alltid, i fall, som tvetydiga synas, skall hellre fria än fälla och, där frågan är om ämnets mera än om uttryckens lagstridighet, hellre fästa sin uppmärksamhet på skriftens klara åsyftning än på utföringssättet, alltid utan rättighet, att, i vilket fall som helst, draga obestämda slutföljder av uttrycken, skola såsom missbruk av tryckfriheten anses: [här följer brottskatalogen] En översyn av språk och struktur i TF och YGL tryckfrihetsförordning fick stadgandet följande lydelse. Under de förutsatta villkor, att, vid prövningen av en skrift eller ansvaret för densamma, de, på vilka en sådan prövning ankomma kan, i fall, som tvetydiga synas, hellre fria än fälla, alltid mera må fästa sin uppmärksamhet på ämnets och tankens, än på uttryckets lagstridighet, på skriftens åsyftning, än på framställningssättet, och alltid utan rättig- et att, i vilket fall som helst, draga obestämda slutföljder av uttrycken, skola såsom missbruk av tryckfriheten anses: [här följer brottskatalogen] tryckfrihetsförordning gjorde alltså några rätt subtila förändringar av denna text. Bestämmelsen vidgades från att vara ett åliggande för domaren till att avse en rekommendation till ”de, på vilka en sådan prövning ankomma”. Därmed kom den också att rikta sig till regeringen och Justitiekanslern. Det är den sakliga innebörden av stadgandet än . Bestämmelsen i instruktionen är ålderdomligt formulerad och kan framstå som svårbegriplig. Det gäller särskilt ledet att mera ha upp- märksamhet på ”ämnets och tankens, än uttryckets lagstridighet”. Att detta uttryck infördes kan ses som en särskild omtanke om fram- ställningssätten satir och parodi som var mycket betydelsefulla när bestämmelsen utarbetades och som även naturligtvis har ett starkt skyddsvärde (Hirschfeldt, Den återerövrade tryckfriheten 1809 – något att bry sig om ? i Maktbalans och kontrollmakt – händelser, idéer och författningsverk i ett tvåhundraårigt perspektiv, s. 393 f., 401 f. och 404 f.) Bestämmelsen är fortfarande en reell rättsregel. Den åberopas inte sällan i dagens rättstillämpning uttryckligen i Justitiekanslerns beslut och i domstolarnas domskäl. YGL trädde i kraft . Även denna grundlag har ändrats . Bland ändringarna kan särskilt framhållas de utvidgningar av tillämpningsområdet som infördes (begreppet tekniska upptagningar infördes), 2003 (ett frivilligt skydd för databasverk- samhet tillkom och grundlagsskydd för print on demand och s.k. pushtjänster infördes) och 2011 (grundlagsskydd för s.k. digital bio lades till). En översyn av språk och struktur i TF och YGL Det anses att TF bildar mönster för YGL och i många fall är vägledande för hur denna bör förstås och tillämpas (se bl.a. m.fl., Yttrandefrihetsgrundlagen, 3 uppl., s. 12). I YGL är författningsspråket i fråga om ordval och menings- uppbyggnad överlag modernare än i TF. Det brukar däremot fram- hållas att det finns brister i den allmänna uppbyggnaden av YGL som lagstiftningsprodukt. Paragraferna är ofta långa och svårlästa med frekventa hänvisningar till TF. Därtill kommer att lagtexten till stora delar utgår från ett antal teknikbundna begrepp vilkas inne- börd i vissa fall är oklar eller har en betydelse som är främmande för vanligt språkbruk. I det sammanhanget kan bl.a. nämnas begrepp som elektromagnetiska vågor, tekniska upptagningar, radioprogram, tråd, redaktion samt överföringar och tillhandahållanden. I centrala delar bygger grundlagen på en lagstiftningsteknik som innebär att det görs hänvisningar till motsvarande bestämmelser i hänvisningar förekommer bl.a. i fråga om vilka gärningar som utgör yttrandefrihetsbrott och när det gäller bestämmelser om tillsyn, åtal, tvångsmedel och rättegång. Den grundläggande strukturen i YGL liknar den i TF. Där finns bestämmelser som syftar till att lägga fast grundlagens tillämp- ningsområde, stadganden av utpräglad fri- och rättighetskaraktär, regler som syftar till att upprätthålla en viss ordning i systemet samt bestämmelser av mer utpräglad straff- och processrättslig natur. drog i sitt slutbetänkande slutsatsen att det inte var möjligt att hitta en ny teknikoberoende reglerings- modell som gav ett tillräckligt starkt skydd för tryck- och yttrande- friheten (SOU 2012:55 Del 1 s. 290 f.). I enlighet med uppdraget i direktiven genomfördes i stället en allmän översyn av TF och YGL. Syftet var framför allt att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. Inom ramen för det arbetet lämnade kommittén bl.a. förslag som tog sikte på språket och strukturen i TF och YGL. ansåg att det fanns brister i struk- turen och språket och att dessa förstärktes av att den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen i sak var ett relativt detaljerat En översyn av språk och struktur i TF och YGL och komplicerat system. Bedömningen var att det fanns en stor potential att förbättra den strukturella och språkliga utformningen av TF och YGL samt att det var angeläget att förändringar av det slaget genomfördes. föreslog att paragrafrubriker infördes genomgående i TF och YGL. Lagtexten anpassades till ett mer modernt lagspråk och gavs en könsneutral utformning. Vidare skulle strukturen i YGL ändras i vissa avseenden, bl.a. så att den grundlagen i huvudsak kunde läsas självständigt och inte längre bygga på omfattande hänvisningar till TF. I några fall angavs att bestämmelser från grundlagarna skulle flyttas till vanlig lag, i första hand till lagen (1991:1559) med före- skrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens områden (tillämpningslagen). Det lämnades dock inget för- slag på hur bestämmelserna på lagnivå skulle utformas. anförde följande i frågan om att flytta ned bestämmelser. Vi föreslår inte någon omfattande förändring av hur bestämmelserna på tryck- och yttrandefrihetsområdet fördelas mellan grundlagarna och vanlig lag. Någon långtgående omflyttning av bestämmelser från TF och YGL till t.ex. tillämpningslagen genomförs inte eftersom vi bedömer att detta skulle påverka den allmänna skyddsnivån på ett sätt som inte är önskvärt. Även efter översynen kommer således TF och YGL att utgöra en detaljerad reglering av tryck- och yttrandefriheten på grundlagsnivå. I vissa fall har vi dock ansett det möjligt att flytta bestämmelser från grundlagarna till lagnivå, normalt till tillämpningslagen. Här kan t.ex. nämnas att en del detaljbestämmelser om utgivning av periodisk skrift i 5 kap. TF har placerats i lag. Liknande åtgärder har vidtagits i fråga om en del av regleringen rörande jurysystemet i 12 kap. TF (se 9 kap. YGL). Förändringarna i jurysystemet berörs särskilt i kap. 14 (Rätte- gångsbestämmelserna – en översyn). Flertalet av de remissinstanser som uttalade sig i dessa frågor var positiva till en modernisering av TF och YGL. Flera reserverade sig dock för att man inte hade hunnit gå igenom förslaget i detalj och påtalade att man i det fortsatta lagstiftningsarbetet måste se till att de språkliga förändringarna inte medförde oförutsedda materiella konsekvenser som riskerade att försvaga grundlagsskyddet. Justitiekanslern varnade för risken att förenklingen av lagarna kunde medföra betydelseförskjutningar som kan få effekter som inte är möjliga att förutse och påtalade att en mycket noggrann En översyn av språk och struktur i TF och YGL genomgång av författningstexterna måste göras så att olika fel- aktigheter utmönstras. ombudsmän () ansåg att nackdelarna med en modernisering av TF övervägde fördelarna, bl.a. på grund av de oklarheter som en sådan förändring kan medföra och för- lusten av sambandet med de grundläggande principernas ursprung. Vårt förslag: I syfte att göra TF och YGL så tydliga och lättill- lämpade som möjligt görs det en översyn av strukturen och språket. Lagtexten anpassas till det lagspråk som används och ges en könsneutral utformning. Anpassningen avser även de s.k. portalstadgandena i TF och YGL. Översynen innebär att viss ny terminologi införs i grundlagarna. I YGL införs, för att beteckna innehållet i de olika medieformerna, termen ”program” i stället för ”radioprogram”. I TF får ”juryledamot” ersätta ”juryman”. Det anges genomgående i TF och YGL att skyddet riktar sig till ”var och en” och inte, som enligt dagens ordning, till svenska medborgare. Det görs en anpassning av reglerna om tystnadsplikt i 2 kap. YGL i syfte att regleringen ska vara den- samma i de båda grundlagarna. Vissa bestämmelser i 5 kap. TF om utgivningsbevis flyttas till vanlig lag. 7.2.1En översyn av språk och struktur TF och YGL blir lättare att tillämpa Vi har gjort en språklig och strukturell översyn av TF och YGL i syfte att göra dessa så tydliga och lättillämpade som möjligt. En viktig utgångspunkt för arbetet har varit att översynen ska ske inom ramen för den regleringsmodell för tryck- och yttrandefriheten som TF och YGL utgör. Översynen ändrar inte det förhållandet att det rör sig om en detaljerad reglering på grundlagsnivå och att till- lämpningsområdet bestäms med utgångspunkt i vissa tekniskt inriktade begrepp. De förändringar som föreslås i den här delen är av formell natur och medför inte att innehållet i de olika bestämmelserna ändras i sak. En översyn av språk och struktur i TF och YGL Vidare har vårt arbete med språket och strukturen i TF och YGL skett med utgångspunkten att regleringen i de två grund- lagarna ska betraktas som en helhet. En ambition har därför varit att undvika omotiverade skillnader mellan dem. I jämförelse med den nuvarande regleringen innebär vårt förslag därför större enhet- lighet i fråga om olika språkliga formuleringar och lagtekniska lös- ningar. Den strukturella översynen innebär bl.a. att ett kapitel har till- kommit i YGL genom att det nuvarande 7 kap. (Om tillsyn, åtal och särskilda tvångsmedel) har delats upp i två kapitel. Vidare innebär översynen att längre paragrafer har delats upp i flera. I en del fall har bestämmelser flyttats till andra ställen i TF eller YGL där de bedöms passa bättre in systematiskt. En sådan förändring som kan nämnas särskilt är 1 kap. i TF respektive YGL. Ordningen på bestämmelserna har ändrats så att de paragrafer som avser grundlagens tillämpningsområde placeras tidigare i respektive kapitel. Enligt vårt förslag läggs dessa direkt efter den inledande s.k. portalparagrafen i den aktuella grundlagen. Förändringar av det här slaget genomförs enbart för att grundlagarna ska bli enklare att tillämpa. De är inte avsedda att påverka rättsläget i något avseende, t.ex. när det gäller de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprin- cipernas tillämplighet (främst etableringsfrihet, censurförbud och meddelarsskydd) på massmedier som ännu inte har publicerats på det sätt som förutses i TF och YGL. Enligt vårt förslag görs det en allmän översyn av de nuvarande kapitelrubrikerna. Dessutom har det i flera av kapitlen införts rubriker på två nivåer. Genomgången av språket har gjorts med utgångspunkten att ordvalet ska moderniseras och meningsuppbyggnaden förenklas. För att underlätta förståelsen har nya punktuppställningar införts i ett antal bestämmelser. Några av de befintliga punktuppställning- arna i TF och YGL har formulerats om så att de enskilda punkterna gjorts till självständiga meningar. Den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen innehåller vissa äldre och traditionstyngda bestämmelser som ibland kan ha stor betydelse vid rättstillämpningen. Här avses främst portalpara- grafen i 1 kap. 1 § TF och den s.k. instruktionen i 1 kap. 4 § TF resp. 1 kap. 5 § YGL. Vi föreslår vissa förändringar i dessa bestäm- melser. Frågan berörs i avsnitt 7.2.2 nedan. En översyn av språk och struktur i TF och YGL Vissa nya termer införs I grundlagarna ändras på några områden den terminologi som används. Avsikten med ändringarna är inte att påverka rättsläget. Här bör i första hand nämnas införandet av ”program” i YGL och ”juryledamot” i TF. Vidare ändras den terminologi som förekom- mer i bestämmelserna i och YGL om s.k. transportskyldighet. Dessa frågor berörs ytterligare nedan. I YGL genomförs det en ändring i fråga om användningen av termen ”radioprogram”. Det första ledet ”radio-” tas bort så att det enbart talas om ”program”. Ändringen kan bl.a. motiveras med att det nuvarande ”radioprogram” har en klart teknikinriktad prägel. En ovan läsare kan uppfatta termen ”radioprogram” som att det bara omfattar program i ljudradio. ”Radioprogram” avser dock enligt dagens reglering såväl ”ljudradio” som ”television”. Det kan nämnas att i radio- och tv-lagen (2010:696) förekommer inte ”radioprogram” i det här avseendet. Vidare kan det noteras att ”radioprogram” enligt 1 kap. 1 § tredje stycket YGL avser innehållet i sändningar och andra överföringar som behandlas i grundlagen och således inte den kommunikationsteknik som används (se prop. 1990/91:64 s. 107 f. och m.fl., s. 34 f. och 37). Detta inkluderar även inne- hållet i databasöverföringar, t.ex. en dagstidnings webbplats. En annan terminologisk fråga rör ”juryman” i reglerna om tryckfrihetsmål, vilka finns i 12 kap. TF. Under våra diskussioner har frågan uppkommit om det finns skäl att välja en annan term än ”juryman”. Det har noterats att ordet är ovanligt och att det inte längre förekommer i . Vi har gjort bedömningen att det finns skäl att modernisera termin- ologin på det här området. Därför föreslår vi att ”juryledamot” införs i stället för ”juryman”. När det gäller den s.k. transportskyldigheten enligt nuvarande 6 kap. 4 § TF (tryckt skrift) och 3 kap. 10 § YGL (tekniska upp- tagningar) tas de nuvarande termerna ”postbefordringsföretag”, ”allmän trafikanstalt” och ”allmän trafikinrättning” bort. De ersätts av det mer allmänt hållna uttrycket ”den som enligt vad som följer av lag eller annan författning har en skyldighet att befordra tryckta skrifter” (med motsvarande formulering i fråga om tekniska upp- tagningar). En översyn av språk och struktur i TF och YGL Två frågor som berör rättsläget Översynen av lagtexterna har i två fall aktualiserat frågan om det finns skäl att göra vissa förändringar som kan tänkas ändra rätts- läget något. Ett sådant fall avser vilket skydd i fråga om tryck- och yttrande- friheten som ska gälla för andra än svenska medborgare. Förslaget innebär att TF och YGL samordnas med hur fri- och rättighets- regleringen har utformats enligt 2 kap. RF. Enligt förslaget anges det genomgående i TF och YGL att skyddet riktar sig till ”var och en” och inte, som enligt dagens ordning, till svenska medborgare. I särskilda bestämmelser i respektive grundlag anges att för andra än svenska medborgare får särskilda begränsningar göras genom lag i fråga om tryck- respektive yttrandefriheten. Detta medför bl.a. att bestämmelserna i tillämpningslagen om att även andra än svenska medborgare får vara utgivare för periodiska skrifter (2 kap. 6 §), radioprogram (3 kap. 29 §) och tekniska upptagningar (4 kap. 2 §) kan upphävas. Dessa bestämmelser blir inte nödvändiga eftersom motsvarande följer redan av grundlagstexten. även att ordet ”utlänning” ersätts med ”andra än svenska med- borgare” (jfr 2 kap. 25 § RF). Det andra fallet som aktualiserar en materiell förändring är den skillnad i lagtexten mellan 3 kap. 3 § första stycket TF om tyst- nadsplikt avseende bl.a. anonyma meddelare och motsvarande bestämmelse i 2 kap. 3 § första stycket YGL. Enligt bestämmelsen i 3 kap. 3 § TF är tillämpningsområdet för tystnadsplikten mycket brett och omfattar alla som har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av en tryckt skrift eller med en framställning som har varit avsedd att föras in en sådan skrift (t.ex. redaktionsmed- lemmar). Även andra som är verksamma på ett massmedieföretag (bl.a. receptionspersonal, datatekniker eller vaktmästare) kan dock enligt bestämmelsens ordalydelse omfattas av tystnadsplikt om de får kännedom om identiteten på en hemlig källa. Enligt lydelsen omfattar dock bestämmelsen i 2 kap. 3 § YGL inte andra som är verksamma på ett massmedieföretag utan enbart de som har tagit befattning med framställningen. I förarbetena till YGL går det inte att utläsa att skillnaden mellan de två regelverken skulle grunda sig på ett medvetet ställningstagande från lagstift- arens sida (prop. 1990/91:64 s. 114 f.). En översyn av språk och struktur i TF och YGL Det har inte framkommit något som skulle motivera en skillnad i regleringen. Vi föreslår därför att bestämmelsen om tystnadsplikt i YGL ändras så att den stämmer överens med vad som anges i TF. 7.2.2Särskilt om förändringar i portalparagrafen och instruktionen I avsnitt 7.1.1 har framväxten av de centrala bestämmelserna i 1 kap. 1 § första och andra styckena samt 1 kap. 4 § TF presenterats utförligt. Dessa bestämmelser kan sägas bära vidare det idégods som ytterst går tillbaka tryckfrihetsförordning. Den utformning och den ordalydelse som dessa stadganden har kan direkt härledas till de stora konstitutionella förändringar som ägde rum med regeringsform och tryckfrihets- förordning. De grundläggande principer som återfinns i portal- stadgandena har sedan kommit att bestå. De har med i huvudsak bevarat sakinnehåll och snarlik språklig utformning förts vidare in i nu gällande TF. Vid den språkliga och strukturella översyn som vi har i uppdrag att göra kan en utgångspunkt tas i arbete med frågan (se SOU 2012:55 s. 315 f.). anförde följande i den här aktuella delen: En översyn av grundlagarnas språk och struktur aktualiserar frågan om vilket förhållningssätt som ska gälla till dess historiska bakgrund. Det gäller i synnerhet TF, där författningsspråket i centrala delar har en traditionstyngd och ålderdomlig prägel. Även i dessa delar har vi valt att göra relativt långtgående språkliga och redaktionella förändringar som innebär att mer moderna former används (se t.ex. 1 kap. 1 § TF i vårt förslag). Även med fullföljande av denna inriktning finns enligt vår bedöm- ning anledning att iaktta varsamhet med förändringar av just dessa bestämmelser. Detta beror dock främst inte på hänsyn till den historiska traditionen som sådan och värdet av att bokstavligen knyta an till denna. För varsamhet talar framför allt betydelsen av att genom en ny utformning undvika risken att rubba grundvalarna för tryckfriheten eller i övrigt öppna för betydelseförskjutningar som i rättstillämpningen skulle kunna försvaga tryckfriheten eller på annat sätt medföra en risk för nya tolkningsproblem. En översyn av språk och struktur i TF och YGL Bestämmelser av detta viktiga slag får inte riskera att framstå som otidsenliga i sin utformning och som svårbegripliga till sitt innehåll. Det kan i stället sägas ligga ett stort värde i att söka genom ett modernt språkbruk göra just dessa centrala bestäm- melser särskilt lättillgängliga. Även med en språklig modernisering kan bestämmelserna kanske än bättre fortsätta att fullgöra sin funktion som portalstadganden. Ett annat angeläget skäl är att portalstadgandena också är centrala i den svenska författningen och därmed bör ges ett tydligt och högtidligt uttryck för värdet av långvarig stabilitet för denna för så betydelsefulla och speciella grundlagsreglering. En reglering som ska ses i direkt anslutning till det konstitutionella kärnvärde, fri åsiktsbildning, som anges redan i 1 kap. 1 § RF. Vi har med dessa utgångspunkter valt bort alternativet att låta just dessa bestämmelser stå kvar oförändrade av hänsyn till tradit- ionen medan TF:s språk och struktur i övrigt moderniseras. Vi har i stället vid arbetet med detta uppdrag haft samma inriktning som och kommit till i stort sett samma resultat. Vårt förslag till språkliga och strukturella justeringar av portalstadgandena framgår närmare av författningskommentaren. 7.2.3Bestämmelser som flyttas ned till lag I vårt uppdrag att göra en språklig och strukturell översyn av TF och YGL ingår att även överväga om detaljbestämmelser i grund- lagarna bör flyttas till vanlig lag. TF och YGL vilar på ett antal grundprinciper som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter och ett antal andra medieformer. En viktig komponent i skyddet är att inga andra begränsningar i tryck- och yttrandefriheten får göras än de som följer av de två grundlagarna. Begränsningar av det slaget förut- sätter alltså grundlagsändringar. Det här innebär en tydlig skillnad mot regleringen i RF enligt vilken yttrandefriheten kan inskränkas genom vanlig lag om det sker inom de ramar som anges i 2 kap. 20– 23 §§, en ordning som gör det möjligt att ha en kortfattad och all- mänt hållen reglering på grundlagsnivå. Det kan inte anses ligga i vårt uppdrag att överväga mer påtag- liga förändringar av detaljnivån i TF och YGL på ett sätt som liknar En översyn av språk och struktur i TF och YGL vad som gäller enligt RF. Utgångspunkten är således att grund- lagarna på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området även i fortsättningen kommer att vara detaljerade. Inom ramen för en sådan regleringsmodell torde det likväl finnas förutsättningar att flytta vissa detaljbestämmelser till lag, dvs. utan att påverka den grundläggande utformningen av skyddet för tryck- och yttrandefriheten. Efter vår genomgång av grundlags- texterna, delar vi slutsats att frågan om nedflyttning i första hand blir aktuell när det gäller vissa detalj- bestämmelser om utgivning av periodisk skrift i 5 kap. TF. Det rör sig i första hand om regleringen av olika handläggningsfrågor som rör utgivningsbevis. Vi bedömer att det kapitlet innehåller bestäm- melser som kan flyttas till lag utan att detta påverkar skyddet för tryckfriheten. De aktuella bestämmelserna bör flyttas från TF till tillämpningslagen. När det gäller övriga delar av grundlagssystemet är det främst i 12 kap. TF (Om rättegången i tryckfrihetsmål) som frågan om nedflyttning av detaljbestämmelser blir aktuell. Vår bedömning är dock att de allra flesta av bestämmelserna 12 kap. är så viktiga för att säkerställa att den särskilda rättegångsordningen fungerar till- fredsställande att det är motiverat att behålla dessa i grundlag. Enstaka bestämmelser skulle kunna flyttas ned till tillämpnings- lagen men bedömningen är att detta inte skulle underlätta läsning och tillämpning av lagtexten. Vi föreslår därför inte att dessa flyttas till lag. EN ÖVERSYN AV DATABASREGELN 8En omfattande översyn av databasregeln görs I 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) finns den s.k. data- basregeln. Den ger under vissa förutsättningar grundlagsskydd för yttranden som sker genom tillhandahållanden ur databaser. Med en databas avses en samling av information lagrad för automatiserad behandling (se 1 kap. 1 § femte stycket). Databasregeln tillkom före internets genombrott och det var då främst medieformen videotex (se närmare om videotex i avsnitt 8.3.1) som lagstiftaren avsåg att grundlagsskydda. till- lämpas dock databasregeln huvudsakligen för att skydda innehållet på webbplatser.