sou · H4B368 · 2016-10-12 00:00:00 — Än mer bekym- mersamt blir förslaget i ljuset av att kostnadstaket även föreslås tillämpas på en utnyttjad kredit inom ramen för en kontokredit (för övrigt ett förslag som är alltför teoretiskt och svårtillämpbart för kreditgivare som därmed kommer att behöva förstå hur kundens enskilda inbetalningar förhåller sig till tidigare uttag då flera uttag kan innebära att flera kostnadstak förekommer inom ramen för samma kontokredit). Huruvida det föreligger ett behov av ett kostnadstak bör för övrigt beaktas i ljuset av att utredningen före- slår en kombination av ett flertal nya åtgärder som inte förekommer samt att konsumentkreditlagen i nuvarande lydelse begränsar kreditgivarens möjlighet att ta ut avgifter av en konsument. Jag kan därför inte ställa mig bakom förslaget om ett kostnadstak. Genom marknadsföringslagen genomförs i direktivet om otillbörliga affärsmetoder. Direktivet bygger på en väl inarbetad logik enligt vilken marknadsföring i varje enskilt fall bedöms ut- ifrån det sammanhang som den förekommer i, vem den riktar sig till – genomsnittskonsumenten i det enskilda fallet – samt om den kan leda till att konsumenten fattar ett affärsbeslut (transaktions- test). gäller ett måttfullhetskrav för kreditmarknads- föring. Dess innebörd har preciserats i tidigare förarbeten som också återges i betänkandet. Om utredaren ser ett behov av att för- tydliga innebörden av måttfullhetskravet skulle detta t.ex. kunna ske genom att måttfullhetskravet införs i författningstexten och dess innebörd utvecklas i förarbetena. Att däremot, såsom nu före- slås, frångå marknadsföringslagens systematik, med genomsnitts- konsument och transaktionstest, är ett mycket långtgående steg vars konsekvenser inte är överblickbara och utredningen har inte klarlagt förslagets effekter. Förslaget skulle medföra stor rättsosäkerhet för annonsörer och kreditgivare. Möjligheten till argumentation på objektiv grund kring en enskild marknadsföringsåtgärds måttfull- het är begränsad. Det är värt att notera att det finns viktiga skillnader mot alkohol- och spelreklam som gör att utredningens jämförelse med den speciallagstiftningen blir mindre relevant. Om det finns en vilja hos lagstiftaren att gå i den riktning som föreslås i betänkandet krävs ytterligare utredning där konsekvenserna blir tydliggjorda. Skulle förslaget bli verklighet ställs stora krav på lagstiftaren att precisera och exemplifiera innebörden av begreppet ”måttfullhet” och dess förhållande till ”särskild måttfullhet” i nämnda alkohol- och spelreklamslagstiftning. Jag kan därför inte ställa mig bakom utredarens förslag i denna del. Jag ansluter mig till expert särskilda yttrande och får i tillägg framföra följande avseende delar av utredningens övriga förslag. Som utredningen noterat är en sannolik följd vid införande av ett räntetak att de bolag som erbjuder snabblån kommer att börja erbjuda större krediter med längre löptid. Enligt min bedöm- ning riskerar därför införandet av ett räntetak att öka skuldsätt- ningen – tvärt emot vad utredaren hoppas ska bli fallet. Det kan inte anses vara ett önskvärt scenario. Det ska därvid noteras att den EU-utredning om räntetak som utredningen granskat, inte visar att ett lands överskuldsättning minskar genom införandet av ett räntetak. Jag kan inte ställa mig bakom utredningens förslag i denna del. Utgångspunkten för utredningens förslag har varit att minska den så kallade riskfyllda utlåningen, och där har utredningen funnit att snabblån är särskilt riskfyllda. Utredningen har emellertid även funnit att snabblånen utgör endast en liten del av konsumentkredit- marknaden och att det inom denna lilla del av konsumentkredit- marknaden är – relativt sett – ett stort antal snabblåntagare som åter- betalar sin kredit och inte blir föremål för en ansökan om betalnings- föreläggande.1 Tillgänglig statistik från Svenska Konsumentkredit- företagen (SKEF)2 visar vidare att antalet ansökningar om betalnings- föreläggande från SKEFs medlemmar har minskat både i relativa och absoluta tal, trots att både lånebelopp och antalet kunder har ökat sedan snabblånen introducerades på den svenska marknaden . Detta talar för att branschens åtgärder för själv- sanering har börjat ge resultat i rätt riktning. SKEFs medlemmar har åtagit sig att följa SKEFs etiska regler, som exempel- vis uppställer begränsningar av möjligheterna att förlänga en kredit. I denna del är jag helt enig med utredningens förslag om åtgärd. Utredningen föreslår införande av en extra marginal i kvar-att- leva-på-kalkylen. En naturlig följd av en extra säkerhetsmarginal är att ett antal konsumenter som beviljas krediter – som betalas 1Se, exempelvis, avsnitt 7.7.4. tillbaka – inte längre kommer att få tillgång till sådan kredit. Om en extra marginal i kvar-att-leva-på-kalkylen ska införas ska den ur konkurrens- och konsumentskyddssynpunkt rimligen om- fatta samtliga olika typer av konsumentkrediter, inklusive faktura- krediter och kreditköp. Jag kan inte ställa mig bakom utredningens förslag i denna del. Utredningen har genom information från Kronofogden och budget- och skuldrådgivare funnit att det begränsade antal konsu- menter som har svårt att betala sina snabblån har haft sådana svårig- heter och dessutom har haft svårt att betala andra fordringar. Sådan skuldsättningsproblematik ska tas på allvar, men bekämpning av överskuldsättning enbart genom ytterligare regleringar för snabblån framstår inte som en effektiv åtgärd. Utredaren har av olika skäl inte funnit det möjligt att inom ramen för denna utredning med säkerhet kartlägga någon tidsföljd för snabblåneskuldernas uppkomst i förhållande till annan skuldsätt- ning, men information i utredningen visar att konsumentkredit- tagarnas skulder hänför sig till olika slags krediter – fakturakrediter, kreditköp och andra fristående krediter. Mot bakgrund av utred- ningens övergripande uppdrag är det olyckligt att inte övriga, betydligt större, delar av konsumentkreditmarknaden än snabblån har funnits lämpliga för åtgärder på sätt som utredningsdirektiven medger. Det uttalade syftet med utredningen är att uppnå ökat konsumentskydd och minskad risk för överskuldsättning, och då framstår enligt min uppfattning exempelvis fakturakrediter och kreditköp – och den relativa frånvaron av konsumentskyddande regler knutna därtill – som ett lämpligt område för utredning och övervägande om ökad reglering. Jag kan inte ställa mig bakom utredningens snäva tolkning av vad som befunnits vara en lämplig omfattning för inkludering i utredningens arbete, särskilt avseende fakturakrediter och kreditköp. En generell invändning, och som framförde redan i arbetet med att ta fram föreskrifter till den kommande lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter (då vid överväganden huruvida ett räntetak skulle föreslås som en del av regleringen för att uppnå en sund verksamhet med konsument- krediter), är att det ännu återstår att se vilken effekt lagen, som träffar snabblånebolag och andra bolag som inte är banker eller andra kreditinstitut vilka tidigare inte stått under tillsyn, kan komma att få på marknaden.3 Denna invändning äger alltjämt generell giltighet. När förevarande utredning tillsattes av Regeringen utgick de flesta i utredningen, så även jag själv, från att lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter (LVK), som började gälla , skulle ha varit i full tillämpning under när utredningen skulle lämna sitt förslag , med en etablerad och tillämpad praxis hos för tillstånds- givning, uppföljande tillsyn, statistik och – potentiellt – även åter- kallande av beviljade tillstånd. Utredningen skulle då ha kunnat ta del av sådan mycket värdefull offentlig information i utrednings- arbetet. Emellertid har inte den första tillståndsgivningsprocessen med övergångsregler avseende de ansökningar som lämnades in avslutats, och den nya lagen har således inte ännu kommit i full tillämpning med krav om sundhet för samtliga aktuella aktörer på marknaden. Lagen ställer upp stränga licenskrav, vilket får för- väntas medföra att uppdaterade eller helt nya organisationsstrukturer inrättas inom bolagen, med utökat tydligt fokus på sundhet, risk och regelefterlevnad. Att vi inte ännu har kunnat se effekterna av denna lagstiftning är enligt min mening i sig ett starkt vägande skäl att avvakta ytterligare lagstiftningsåtgärder. Jag kan även mot denna bakgrund ifrågasätta utredningens förslag till omedelbara åtgärder innan nuvarande lagstiftning etablerats fullt ut och Finansinspek- tionens praxis och lagens kort- och långsiktiga påverkan på samt- liga marknadens aktörer (LVK) kunnat utvärderas. Utredningen föreslår en kombination av ett flertal nya åtgärder som inte förekommer , och det måste som ovan anförts rimligen ställas som krav inför varje nytt förslag att man dels har utvärderat vilka och hur stora skyddande effekter som kan uppnås direkt eller indirekt genom redan befintlig, i många avseen- den ännu ej tillämpad, lagstiftning (LVK), dels måste det rimligen krävas innan marknadsstyrande och konkurrensbegränsande åtgärder som räntetak och utökad kvar-att-leva-på-kalkyl för enbart vissa bolag införs, att avsedda konsumentskyddande positiva effekter med en sådan ytterligare lagstiftning faktiskt kommer att uppnås 3 Se avsnitt 10.2.5 och remisspromemoria , Förslag till före- skrifter och allmänna råd om viss verksamhet med konsumentkrediter – motivering samt behovs- och konsekvensanalys, FI Dnr 13-6297 s. 12–14. eller åtminstone med hög grad av sannolikhet kan komma att upp- nås. Dessvärre ser jag tvärtom uppenbara risker med att de avsedda effekterna uteblir och att exempelvis förslaget om räntetak kan få direkt negativ inverkan på överskuldsättningen när större lån med längre löptid erbjuds till tidigare snabblånekunder. Jag får avslutningsvis framföra att individens eget ansvar och på vilket sätt samhället kan stärka konsumenter genom utbildning och kunskap synes, åtminstone , enligt min uppfattning vara viktigare faktorer för ökat konsumentskydd och minskad risk för överskuldsättning än ytterligare reglering gentemot enbart snabblåneföretagen, som naturligtvis ska ta sin del av ansvaret inom nu gällande lagstiftning. En mer ansvarsfull marknad för konsumentkrediter En särskild utredare ska överväga åtgärder för att åstadkomma en mer ansvarsfull marknad för konsumentkrediter. Syftet med upp- draget är att stärka konsumentskyddet och minska risken för att konsumentkrediter leder till överskuldsättning. I uppdraget ingår att överväga följande åtgärder: att införa en civilrättslig sanktionsregel vid bristande kredit- prövning, att begränsa den kreditränta och dröjsmålsränta som kredit- givaren får ta ut (räntetak), att begränsa det totala belopp för kostnader som en konsument kan bli skyldig att betala (kostnadstak), att begränsa möjligheten att förlänga lån, att införa ett skriftlighetskrav vid ingående av kreditavtal, och att skärpa marknadsförings- och informationskraven. Utredaren ska lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som behövs. De åtgärder som föreslås ska i första hand vara riktade mot s.k. snabblån. Om det bedöms lämpligt, får utredaren föreslå att åtgär- derna även ska gälla andra slags konsumentkrediter. Uppdraget ska redovisas . Behovet av en utredning I dagens samhälle har krediter en betydelsefull roll för konsumen- ters privatekonomi. Genom tillgången till olika krediter – alltifrån större bostadslån till mindre konsumtionslån i form av kreditkorts- köp och fakturakrediter – ökar konsumentens möjligheter att pla- nera och ordna sin ekonomi samt anpassa sin konsumtion över tiden. Det bidrar till tillväxten i samhället och ger människor frihet att göra sina val i livet. kan tillgången till krediter i vissa fall skapa problem. Om en konsument inte kan betala sina krediter, kan det leda till betalningsanmärkningar och till att konsumenten riskerar att hamna på det sluttande planet mot överskuldsättning, som i sin tur kan leda till sociala problem. En utgångspunkt för regleringen kring konsumentkrediter bör enligt regeringen vara att minimera risken för negativa följder av kreditgivningen, utan att försämra betalningsmoralen eller försvåra för de delar av kredit- marknaden som fungerar väl. snabblånen (inklusive sms-lånen) introducerades på den svenska kreditmarknaden har de varit omdebatterade och kritiserade. Debatten har till stor del handlat om att dessa lån – som kännetecknas av sin lättillgänglighet och av att de avser relativt små belopp som lånas ut – ofta riktar sig till och beviljas ekonomiskt svaga konsumenter och har ofördelaktiga ränte- villkor. Dessa faktorer kan bidra till att konsumenten inte har råd att betala tillbaka lånet och att skulderna hamnar hos Kronofogde- myndigheten för utmätning. Det har också visat sig att snabblån är ett lockande sätt för en del konsumenter att kortsiktigt lösa sina ekonomiska problem, vilket emellertid på lite kan leda till större ekonomiska bekymmer. Vissa åtgärder har vidtagits för att motverka problem som snabb- lån kan orsaka. Åtgärderna har bestått i bl.a. strängare krav i konsu- mentkreditlagen (2010:1846) på att kreditgivaren ska lämna infor- mation och pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet (kredit- prövning). granskar att snabblåne- företagen följer dessa regler. skärptes sanktionssystemet genom att Konsument- verket gavs möjlighet att ta ut en sanktionsavgift av kreditgivare som inte gör tillräckliga kreditprövningar. även snabblåneföretagen av tillståndsplikt och tillsyn från Finans- inspektionen med ett tydligt krav på sundhet i rörelsen. Vilken effekt dessa åtgärder har fått på snabblånemarknaden är för tidigt att bedöma. Statistik från visar dock att nivån på antalet ansökningar om betalningsföreläggande avseende obetalda snabblån är historiskt hög. Detta är en oroande utveckling som regeringen ser allvarligt på. Till detta kommer att tillsyn visar på brister i flera av snabblåneföretagens kreditprövning. har verket varnat ett antal företag på grund av otillräckliga kreditpröv- ningar. har ett snabblåneföretag av samma skäl förbju- dits att låna ut pengar till konsumenter och ett annat meddelats en varning förenad med sanktionsavgift. Denna vårdslöshet med kredit- prövningen leder till att vissa konsumenter beviljas lån som de inte har råd med. Detta beteende måste enligt regeringen upphöra. Ytterligare en oro gäller räntesättningen av snabblån, som möjlig- gör för kreditgivare att låna ut till högriskkonsumenter. Genom att låna ut pengarna till en förhållandevis hög ränta kan företagen kom- pensera sig för kreditförluster som uppstår i verksamheten när konsumenter inte har råd att betala tillbaka lånen. En sådan ränte- sättning – tillsammans med tillkommande avgifter – innebär dess- utom i det långa loppet en risk för att konsumenten fastnar i en skuldspiral som han eller hon inte kan ta sig ur. Det finns dessutom en risk för att de konsumenter som över- väger att ansöka om ett snabblån inte är medvetna om lånets kost- nader och de risker som är förknippade med det. Studier visar att de konsumenter som ansöker om snabblån ofta har en låg inkomst och andra lån, t.ex. tidigare snabblån, abonnemangsskulder och kreditkortsskulder, som de redan har svårt att betala. En betydande del av dessa konsumenter har också svårt att ta till sig finansiell information. Marknadskommunikation har blivit mer snabbrörlig och uppsökande. Det förekommer numera oftare att marknads- föring riktar sig mot utsatta konsumentgrupper, såsom äldre personer och ungdomar. Det gäller inte minst i samband med marknads- föring av krediter. Det är av stor vikt att kreditgivningen till konsumenter bedrivs på ett ansvarsfullt sätt och att konsumenter inte beviljas krediter som de inte har råd med. Regeringen finner det därför angeläget att ge en särskild utredare i uppdrag att överväga åtgärder som kan stärka konsumentskyddet inom marknaden för konsumentkrediter och minska risken för att konsumentkrediter leder till överskuld- sättning. Utredarens uppdrag är att överväga åtgärder för att åstadkomma en mer ansvarsfull marknad för konsumentkrediter. De åtgärder som föreslås ska i första hand vara riktade mot snabblån. Om det be- döms lämpligt, får utredaren föreslå att åtgärderna även ska gälla andra slags konsumentkrediter. En målsättning med de åtgärder som övervägs ska vara att minska risken för att en konsument erbjuds och beviljas ett lån som han eller hon inte klarar av att betala tillbaka. Åtgärderna bör minska incitamentet för kreditgivare att låna ut till konsumenter som har en svag ekonomi och som riskerar att inte kunna sköta räntebetal- ningar och amorteringar. I praktiken handlar det om att det inte ska vara lönsamt att låna ut i strid med gällande krav på kreditpröv- ning. Dessutom bör lönsamheten vid utlåning till högriskkonsu- menter begränsas. I förlängningen kan detta också leda till en mer ansvarsfull handel med snabblån mellan fordringsägare. En annan viktig målsättning med uppdraget är att minska risken för att konsumenten hamnar i en skuldspiral på grund av beviljade lån. En konsument bör i så liten utsträckning som möjligt behöva oroa sig för att en liten skuld växer sig stor och okontrollerbar. En ytterligare målsättning är att öka konsumentens medveten- het om följderna av och riskerna med lånet. Konsumenten har ett ansvar för att sätta sig in i sina ekonomiska förhållanden och för att bedöma om han eller hon har förutsättningar att klara av att betala tillbaka lånet. En konsument som överväger att ansöka om ett lån bör därför erbjudas goda möjligheter att förstå kostnaderna för lånet och hur lånet kan påverka hans eller hennes ekonomiska situation. Även i situationer där konsumenten är medveten om detta, är det värdefullt att konsumenten uppmuntras att fundera ytterligare en gång över frågan om han eller hon verkligen bör ansöka om lånet. Sammanfattningsvis är utredarens uppdrag i huvudsak att över- väga åtgärder som ska minska risken för att en konsument erbjuds och beviljas ett lån som han eller hon inte klarar av att betala tillbaka, minska risken för att en konsument hamnar i en skuldspiral på grund av beviljade lån, och öka konsumentens medvetenhet om följderna av och riskerna med vissa slags lån. Utredaren ska lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som behövs. I sitt arbete ska utredaren sträva efter att skapa enkla och tydliga regler. Det ska stå klart för både konsu- ment och kreditgivare under vilka förutsättningar en kredit får er- bjudas och beviljas samt vilka rättigheter och skyldigheter parterna har, om en kredit beviljas. Utredaren ska också sträva efter att ut- forma förslagen så att åtgärderna inte lätt kan kringgås och säker- ställa att det finns en effektiv tillsyn. De åtgärder som föreslås ska som utgångspunkt omfatta även kreditförmedlare. Förslagen ska vara balanserade och ta hänsyn till både intresset av ett regelverk som ger en hög konsumentskyddsnivå och intresset av en effektiv och stabil kreditgivningsverksamhet. Förslagen ska även ta hänsyn till redan vidtagna åtgärder på detta område och utredaren ska där- för följa upp och redogöra för vilken effekt dessa åtgärder har haft. Det finns ett brett spektrum av åtgärder som skulle kunna över- vägas. I följande avsnitt redovisas sådana som regeringen bedömer är mest verkningsfulla och angelägna och som utredaren framför allt ska överväga. Utredaren är dock oförhindrad att överväga även andra närliggande åtgärder. En civilrättslig sanktionsregel vid bristande kreditprövning Enligt konsumentkreditlagen ska kreditgivaren pröva om konsu- menten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Krediten får beviljas endast om så bedöms vara fallet. Ett välfungerande kreditsamhälle förutsätter att båda parter har ett ansvar. En utgångspunkt vid kreditgivning är därför att den som väljer att ingå ett kreditavtal sätter sig in i avtalets konsekvenser och överväger dess följder. Med snabblån är det dock tydligt att detta inte alltid fungerar. I dessa fall är det fråga om lättillgängliga lån på mindre belopp som konsumenten kan ansöka om på ett enkelt och snabbt sätt, något som i sig kan minska konsumentens betänksamhet och återhållsamhet. Som beskrivs ovan kan konsu- menten dessutom vara i en ekonomiskt svag situation och ha svårt att ta till sig av den finansiella informationen. Sammantaget finns det därför anledning att överväga ett utökat ansvar för den pro- fessionella och i detta sammanhang betydligt starkare parten, kredit- givaren. En möjlighet att öka kreditgivarens ansvar för att bedöma konsu- mentens ekonomiska förmåga är att införa en civilrättslig sanktions- regel vid bristande kreditprövning. En sådan regel kan t.ex. inne- bära att om en näringsidkare har brustit i kreditprövningen, och en noggrann kreditprövning skulle ha visat att konsumenten inte hade förmåga att återbetala krediten, så ska konsumenten inte behöva betala tillbaka hela eller delar av det lånade beloppet. Det finns även exempel på sanktionsregler i flera av EU:s medlemsstater. Till exem- pel gäller i att kreditgivarens rätt till ränta går förlorad, om denne underlåter att kontrollera konsumentens kreditvärdighet innan kreditavtalet ingås. För att kunna koppla en civilrättslig sanktionsregel till bristande kreditprövning krävs att det är tydligt vilka uppgifter som ska vara avgörande för att en kredit ska beviljas eller inte. Om en sanktions- regel ska införas, är det därför särskilt viktigt att det beskrivs hur en kreditprövning normalt ska gå till och att parterna ges en god vägledning för hur regeln ska tillämpas. ta ställning till om en civilrättslig sanktionsregel vid bristande kreditprövning ska införas, och utveckla vilka krav som ska ställas på en kreditprövning. Vid en konsumentkredit är konsumenten normalt skyldig att betala ränta och avgifter till kreditgivaren. En avgift får tas ut endast om den avser kostnader som kreditgivaren har för själva krediten (18 § konsumentkreditlagen), t.ex. kostnaden för den kreditprövning som ska göras. Uttagandet av ränta – s.k. kreditränta – är däremot kreditgivarens möjlighet att generera vinst och täcka kreditförlus- ter. Om konsumenten skulle komma i dröjsmål med betalning, har kreditgivaren rätt till dröjsmålsränta. Dröjsmålsräntans uppgift är framför allt att tjäna som påtryckningsmedel mot konsumenten, dvs. bidra till att han eller hon betalar skulden i rätt tid. Kreditgivarens möjlighet att ta ut avgifter för krediten är alltså redan begränsad. Däremot finns det inte någon specifik be- gränsning av kreditgivarens möjlighet att ta ut kreditränta eller dröjsmålsränta. I stället gäller generella regler om ocker och oskä- liga avtalsvillkor (se 31 och 36 §§ lagen [1915:218] om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område, avtalslagen). Dessa innebär i korthet att en konsument inte ska kunna ingå eller bli bunden av ett lån med ockerliknande eller oskäliga villkor. Om så ändå sker, kan avtalet jämkas eller förklaras ogiltigt. Trots dessa bestämmelser och att det i många fall getts uttryck för att olika snabblån skulle ha en ockerliknande ränta, har få – om ens några – fall angående snabblåns räntesättning prövats i domstol. Att dessa regler inte kommer till användning kan bero på att de är verktyg som inte i första hand riktar in sig på själva grundproble- met, nämligen att konsumenter felaktigt beviljats lån. En annan anledning kan vara att det inte är möjligt att ange generellt hur hög räntan för ett snabblån får vara innan gränsen för ocker är nådd. Vid tillämpningen av dessa regler kan nämligen inte räntan bedömas för sig. För en rättvisande bedömning måste det i stället göras en samlad bedömning av räntan och lånevillkoren i övrigt (se rättsfallet NJA 1995 s. 430).