sou · H4B318 · 2016-03-01 00:00:00 — Det kan gälla en situation där ett frihetsberövande som ägt rum i ett mål före det där en skyddstillsyn dömdes ut, och skyddstill- synsdomen innebär ett undanröjande av påföljden i det tidigare målet. I syfte att skapa ett så heltäckande system som möj- ligt och att komma till rätta med orättvisor av olika slag anser vi att någon begränsning i fråga om i hur många led ett tillgodoräknande ska kunna ske inte bör gälla. I stället bör all den tid som den dömde med anledning av de brott som den nya påföljden i en sådan situation avser varit frihetsberövad kunna komma i fråga för ett tillgodoräknande. Det ska för tillgodoräknande räcka att det brott som föranlett frihetsberövandet har prövats av någon av instanserna i målet eller i någon av de domar som avses med påföljden. Som delvis redan framgått anser vi när det gäller frågan om vilka frihetsberövanden som bör omfattas av den nya regleringen att någon särskild uppräkning av dessa inte längre bör ske. I stället anser vi att den mer allmänna termen ”frihetsberövad” bör användas. När det gäller frågan om vad som närmare bör förstås med begreppet anser vi på en generell nivå att vägledning bör sökas i den beskriv- ning av begreppet ”frihetsberövande” som framgår av förarbetena till lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Enligt vad som där anges ska med ”frihetsberöv- ande” avses i korthet ingrepp som innebär att någon genom inspärrning eller övervakning är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller ett annat relativt starkt begränsat område (prop. 1997/98:105 s. 12). Det innebär enligt vår bedömning på en konkret nivå att till begreppet ”frihetsberövad” bör räknas dels sådant frihetsberövande som skett i form av gripande, anhållande, häktning, intagning på enhet för rättspsykiatrisk undersökning (10 § lagen [1991:1137] om rättspsykiatrisk undersökning) och omhändertagande (26 kap. 22 §, 28 kap. 6 b § och 28 kap. 11 § första och tredje styckena ), dels sådant frihetsberöv- ande som skett genom intagning i anstalt eller vid särskilt ung- domshem eller i form av intensivövervakning med elektronisk över- vakning. För att tillgodoräknande ska ske bör dock alltjämt som förutsättning gälla att frihetsberövandet på motsvarande sätt som varat av minst . Inte minst praktiska skäl får anses tala emot att även låta mycket kort- variga frihetsberövanden omfattas och där resultatet av ett till- godoräknande ändå inte skulle framstå som påtagligt betydelsefull för den dömde (se prop. 1972:146 s. 48). Tillgodoräknande ska vidare kunna ske för både frihetsberöv- anden som ägt rum i och frihetsberövanden som ägt rum utomlands. När det gäller frågan om tillgodoräknande av frihets- berövanden utomlands kan dock nämnas att det före- kommer att intagna begär tillgodoräknande av olika typer av in- gripande åtgärder, som t.ex. husarrest, reseförbud och elektronisk övervakning. Enligt vår uppfattning är det inte troligt att sådana frågeställningar kommer att minska framöver. Enligt vår bedöm- ning bör vid avgörandet av en sådan fråga frihetsberövandet i den andra staten jämföras med de former av frihetsberövanden som här kan komma i fråga för tillgodoräknande, t.ex. anhållande och häkt- ning. Vägledning bör givetvis ytterst sökas i den mer generella beskrivningen av vad som ska förstås med ett frihetsberövande. Ytterst torde det handla om att godta ett frihetsberövande jäm- förbart med ett sådant frihetsberövande som en verkställighet i form av intensivövervakning med elektronisk kontroll innebär. En samlad bedömning av samtliga omständigheter får göras. Vad som sagts innebär dock att frihetsinskränkningar i form av mindre ingrepp i den personliga friheten som t.ex. reseförbud och anmäl- ningsskyldighet inte omfattas av tillämpningsområdet. Förutom vad som sagts bör vidare gälla att tillgodoräknande inte ska ske om tiden för frihetsberövandet redan har tillgodo- räknats den dömde eller den dömde avtjänat sådan fri- hetsberövande påföljd i annat mål. Tid för frihetsberövande ska således inte kunna räknas den dömde till godo mer än en gång. Enligt uppstår inte sällan problem i detta avseende när domstolarna enligt 34 kap. undanröjer en skydds- tillsyn med fängelse enligt 28 kap. 3 § och den dömde vid tillfället avtjänar fängelsestraffet. Av 34 kap. 6 § femte stycket brottsbaken framgår beträffande den aktuella situationen att när det nya straffets längd bestäms ska skälig hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av domen på skyddstillsyn och till vad den dömde har avtjänat av fängelse som dömts ut enligt t.ex. 28 kap. 3 § . Enligt klargör emellertid domstolarna inte tydligt vad som beaktats. I andra fall framgår att domstolarna endast beaktat faktiskt verkställd tid och inte det frihetsberövande som föregått domen, medan i andra fall båda delarna beaktats. Att det som Kriminalvården beskriver tycks råda oklarhet i fråga om vad domstolarna ska beakta vid bestämmandet av det nya straffet är givetvis inte tillfredsställande. Enligt vår bedömning får det emellertid redan av lagtexten – ”till vad han har avtjänat av fäng- else” – anses framgå att såväl faktiskt verkställd tid som det frihets- berövande som föregått domen ska beaktas, då även det senare är att anse som avtjänad tid (jfr 26 kap. 8 § andra stycket brotts- balken). Ett beaktande av domstolen på sätt som angetts inne- bär således att något ytterligare tillgodoräknande i det avseendet inte bör ske i samband med utfärdandet av strafftidsbeslutet. Är det däremot så att den dömde för undanröjandet ännu inte påbörjat verkställigheten av fängelsestraffet bör rimligen tillgodoräknandet av ett eventuellt frihetsberövande som föregått den undanröjda domen i stället anstå till utfärdandet av strafftids- beslutet. Oavsett vad som sagts bör emellertid vid eventuella oklarheter i fråga om vad domstolarna beaktat eller inte beaktat inte leda till nackdel för den dömde. Sammanfattningsvis föreslår vi således att det i 2 § i den nya lagen ska föreskrivas att om någon har dömts till fängelse eller till sluten ungdomsvård, och den dömde med anledning av de brott som prövats i målet eller som påföljden avser varit frihets- berövad i eller utomlands av minst , tiden för frihetsberövandet ska tillgodoräknas den dömde som verkställighet av påföljden. Tillgodoräknande ska dock inte ske om tiden för frihetsberövandet redan tillgodoräknats den dömde eller den dömde avtjänat sådan frihets- berövande påföljd i annat mål. För att det inte ska råda några tvivel om att eventuella villkor som uppställts vid utlämning, över- lämnande eller överförande från en annan stat till ska gälla vid tillämpning av lagen föreslår vi att det ska komma till direkt uttryck i lagtexten. Särskilt om tillgodoräknande vid omvandling av livstidsstraff till ett tidsbestämt straff Den nya regleringen ska som framgått tillämpas även när ett livs- tidsstraff enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livs- tid omvandlats till fängelse . Att den dömde sedan livs- tidsstraffet omvandlats till ett tidsbestämt straff, om förutsättning- arna är uppfyllda, ska tillgodoräknas sådan tid som han eller hon varit frihetsberövad med anledning av de brott som prövats i livs- tidsdomen framstår som självklart. Däremot är frågan om vad som ska tillgodoräknas den dömde vid omvandlingen av livstidsstraffet inte lika självklar i det fallet att den dömde redan verkställer ett fängelsestraff när livstidsstraffet ska verkställas eller verkställig- heten av ett annat fängelsestraff ska påbörjas som verk- ställigheten av livstidsstraffet. Den angivna konkurrenssituationen regleras i 34 kap. 11 § . Enligt den bestämmelsen ska vid den uppkomna situationen livstidsstraffet träda i stället för den andra påföljden. Enligt vår bedömning innebär det att livstids- straffet helt och fullt ska ersätta och konsumera alla andra påfölj- der, dvs. livstidsstraffet blir det enda straffet som ska verkställas för den samlade brottsligheten. Om t.ex. en dömd redan verkställer ett fängelsestraff när domstolen dömer på nytt till fängelse på livstid medför det att det första straffet konsumeras av livstidsstraffet som blir det enda straffet som ska verkställas för den samlade brottslig- heten. Enligt vår bedömning framstår det därför i en sådan situation som både rimligt och lämpligt att vid en omvandling av livstids- straffet till ett tidsbestämt straff tillgodoräknande även ska ske för den tid som den dömde avtjänat av det första straffet, dvs. både faktisk avtjänad tid i anstalt och sådant frihetsberövande som föregått domen ska beaktas. Bestämmelsen om s.k. fakultativt tillgodoräknande behålls Av nuvarande 33 kap. 6 § följer att domstolen när den dömer till fängelse eller sluten ungdomsvård har möjlighet att för- klara att påföljden ska anses helt verkställd genom frihetsberöv- andet, även om det inte fullt uppgår till den bestämda strafftiden. Även i det fallet att den som varit frihetsberövad döms till böter eller ungdomstjänst har domstolen möjlighet att besluta om att påföljden ska anses helt eller delvis verkställd genom frihetsberöv- andet. Enligt vår bedömning bör en motsvarande möjlighet finnas kvar. En sådan bestämmelse bör lämpligen placeras i en ny 3 §. Det kan nämnas att en viss utvidgning av tillämpningsområdet följer av den nya utformningen av 2 §. Till följd av den har också vissa justeringar av lagtexten gjorts. Ett av huvudsyftena med den nya regleringen är som framgått att göra reglerna så enkla och lättillämpade som möjligt. Som ett ytter- ligare led i det arbetet föreslår vi därför även vissa justeringar i fråga om på vilka myndigheter ansvaret för att tillgodoräkna tid för frihetsberövande bör ligga. Vad först gäller ansvaret för obligatoriskt tillgodoräknande i förhållande till fängelse föreslår vi att det i fortsättningen helt bör ligga på Kriminalvården. Det innebär i förhållande till den nuvar- ande ordningen att domstolarnas beslutanderätt i fråga om tillgodo- räknande av vissa utländska frihetsberövanden enligt 33 kap. 7 § inte längre kommer att finnas kvar. En annan kon- sekvens av förslaget är att även övervakningsnämndens beslutanderätt enligt 15 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll tas bort. Angående avräkningsunderlag, se nedan. I övrigt när det gäller ansvaret för obligatoriskt tillgodoräk- nande i förhållande till sluten ungdomsvård och ansvaret för det s.k. fakultativa tillgodoräknandet föreslås inte några förändringar i fråga om ansvaret. Det innebär att ansvaret i dessa delar även fort- sättningsvis kommer att ligga på respekt- ive på domstolarna. Överklagande av beslut enligt den nya lagen Beslut om obligatoriskt tillgodoräknande fattas som ett led i det strafftidsbeslut som meddelas den dömde. Ett sådant beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt strafftidslagen (se 27–29 §§ i nya strafftidslagen). Detsamma gäller i fråga om de beslut om obligatoriskt tillgodoräknande som fattas av Statens institutions- styrelse, se 22 och 23 §§ lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Avräkningsunderlag och rapportering av frihetsberövanden Enligt nuvarande ordning gäller att domstolen ska anteckna den tid en person har varit frihetsberövad på ett sådant sätt som avses i 19 a § strafftidslagen eller 10 a § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård i en handling som bifogas domen eller beslutet (avräkningsunderlag). Även med den nya lagen bör gälla att domstolen på motsvarande sätt ska tillhandahålla och redovisa uppgifter om frihetsberövanden som föregått en dom eller ett beslut om fängelse eller sluten ungdomsvård och som ska tillgodo- räknas den dömde enligt den nya lagen (2 §). Frågan bör även fort- sättningsvis regleras på förordningsnivå. När det gäller rapportering av uppgifter om frihetsberövanden som föregått en utlämning eller ett överlämnande eller överförande från en annan stat till följer det av respektive regelverk på vilket sätt sådana uppgifter ska lämnas. Vad som gäller i det avse- endet påverkas inte av den nya lagen. Följdändringar i annan lagstiftning Som framgått innebär förslaget i denna del att i princip alla de bestämmelser om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande som finns i olika lagar flyttas över och inarbetas i den nya lagen. Vad som sagts föranleder därför en rad följdändringar i de lagar som berörs, dvs. i , , lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll, lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. och lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen. finns bestämmelser om beslutsbefogenhet, överklagande och omprövning av beslut samt om bemyndigande i 28–34 §§ lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Som ett led i vårt upp- drag att se över strafftidslagen får anses ingå att även överväga om det finns skäl att göra förändringar i någon av dessa bestämmelser. Något särskilt uppdrag i frågan finns dock inte. Bestämmelser om beslutsbefogenhet, överklagande och omprövning av beslut samt om bemyndigande finns, som framgått, i 28–34 §§. Bestämmelserna i 28 och 29 §§ infördes i samband med att strafftids- lagen infördes, men har därefter till följd av olika organisations- förändringar ändrats . Vad däremot gäller bestäm- melserna i 30–33 §§ om omprövning av beslut infördes dessa som en konsekvens av den organisationsförändring som genomfördes när de lokala kriminalvårdsmyndigheterna, Transporttjänsten och avvecklades och en ny myndighet, Kriminalvården, inrättades (jfr prop. 2004/05:176). Bestämmelser om beslutsbefogenhet samt överklagande och omprövning av beslut Beslut enligt strafftidslagen fattas av Kriminalvården och gäller om inte något annat beslutas (28 §). Den som beslutet angår kan överklaga det till allmän förvaltningsdomstol (29 § första stycket). Vid överklagande till kammarrätten krävs prövningstill- stånd (29 § andra stycket). Behörig förvaltningsrätt är den domstol inom vars domkrets den kriminalvårdsanstalt, det häkte eller det frivårdskontor är beläget där den dömde var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades (33 §). Vilka formkrav som gäller för ett överklagande följer av 23 § förvaltningslagen (1986:223). Ett beslut meddelat av Kriminalvården får inte överklagas innan beslutet har omprövats av myndigheten (30 § första stycket). En sådan omprövning får begäras av den som beslutet angår om det har gått honom eller henne emot. Det innebär att den enskilde inte kan överklaga ett beslut som inte har blivit föremål för ompröv- ning. Om han eller hon ändå gör det ska överklagandet anses som en begäran om omprövning. Vid omprövningen får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel (30 § andra stycket). För en begäran om omprövning gäller vissa formkrav (31 §). Således ska en sådan begäran vara skriftlig. Den ska vidare ha inkommit till Kriminalvården från den dag då den dömde fick del av beslutet. Av begäran ska vidare framgå vilket beslut som begäran om ompröv- ning avser och vilken ändring som begärs. Kriminalvården prövar om begäran om omprövning har kommit in i rätt tid (32 §). Har den inte det ska den avvisas om inte förseningen beror på att Kriminalvården lämnat den dömde felaktig underrättelse om hur man begär omprövning. Enligt en särskild bestämmelse, som infördes , ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om skyldigheter för kommuner, landsting och enskilda att vidta åtgärder i anslutning till att en nöjdförklaring får lämnas och lämna de uppgifter om verkställighet av dom som behövs enligt strafftidslagen (34 §). Våra förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om inledande av verkställighet, nöjdförklaring, uppskov och beräkning av straff- tid. Ett beslut enligt strafftidslagen fattas av Kriminalvården. Ett beslut enligt lagen gäller om inte något annat förordnas. Kriminalvårdens beslut får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Ett beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars dom- krets den kriminalvårdsanstalt, det häkte eller det frivårdskontor är beläget där den klagande var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Ett beslut får inte överklagas innan beslutet har omprövats av En sådan omprövning får begäras av den beslutet angår om det har gått honom eller henne emot. Ett överklagande av ett beslut som inte har omprövats ska anses som en begäran om omprövning. Vid omprövning får beslutet inte ändras till den klagandes nackdel. En begäran om omprövning ska vara skriftlig och ha kommit in till Kriminalvården från den dag då den klagande fick del av beslutet. I begäran om omprövning ska den klagande ange vilket beslut som avses och vilken ändring i beslutet som han eller hon begär. Kriminalvården prövar om skrivelsen med begäran om om- prövning har kommit in i rätt tid. Om skrivelsen har kommit in för sent ska den avvisas, om inte förseningen beror på att myn- digheten lämnat den klagande felaktig underrättelse om hur man begär omprövning. Ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter bör finnas i den nya strafftidslagen Som framgått föreslår vi att föreskrifter i flera fall bör regleras genom förordning. Således föreslås t.ex. i fråga om nöjdförklaring att det genom förordning bör meddelas föreskrifter om bl.a. inför vilken myndighet en nöjdförklaring får lämnas och om dokumentat- ion och underrättelser. Även när det gäller uppskov och beräkning av strafftid föreslås på motsvarande sätt att föreskrifter bör med- delas om hur bl.a. uppskovstiden och strafftiden ska räknas. Vidare föreslås när det gäller rätten att påbörja verkställighet (7 §) att det bör vara möjligt att genom förordning meddela föreskrifter om särskilda undantag från bestämmelsen t.ex. i händelse av exception- ella förhållanden, t.ex. som vid upplopp på en eller flera anstalter. En särskild fråga är om det krävs att bemyndigar regeringen för att föreskrifter av det angivna slaget ska få meddelas eller regeringen med direkt stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen (verkställighetsföreskrifter och regeringens restkompetens) och alltså utan något stöd av bemyndigande i lag kan meddela sådana föreskrifter. Vad först gäller föreskrifterna om nöjdförklaring är det vår uppfattning att dessa i huvudsak innefattar sådant som faller in under regeringens restkompetens (föreskrifter om t.ex. statliga förvaltningsmyndigheters arbetsuppgifter). Däremot är saken inte lika självklar när det gäller uppskov och beräkning av strafftid och föreskrifterna om på vilket sätt tiden i olika avseenden ska räknas. En förutsättning i det avseendet för att regeringen utan stöd av ett bemyndigande ska få meddela föreskrifter är att föreskrifterna genom sitt innehåll inte får förändra innehållet i den bakomligg- ande lagbestämmelsen. Enligt vår bedömning går det inte att med säkerhet utesluta att så är fallet särskilt inte med hänsyn till att tiden kan komma att variera beroende på hur föreskriften om sättet att räkna tiden utformas. Det innebär således att det i den delen för att regeringen ska få meddela föreskrifter krävs att be- myndigar regeringen i ämnet. Även i den del som avser möjligheten att meddela föreskrifter om särskilda undantag när det gäller rätten att påbörja verkställighet är det vår uppfattning att ett bemynd- igande krävs. Vad därefter gäller frågan om bemyndigandets närmare avgräns- ning kan olika lösningar övervägas. En lösning är att ge bemynd- igandet en så precis utformning som möjligt. Ett annat alternativ är att utforma det mer brett och generellt. Med hänsyn till att det inte helt går att överblicka vilka föreskrifter som det kan finnas behov av samt deras närmare utformning, förordar vi för att det inte ska råda någon tveksamhet i fråga om regeringens före- skriftsrätt på området, det senare alternativet. En sådan föreskrifts- rätt som delegerar till regeringen bör även kunna delegeras vidare till en myndighet. Sammantaget föreslås därför att det i en ny strafftidslag föreskrivs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om inled- ande av verkställighet, nöjdförklaring, uppskov och beräkning av strafftid. , omprövning och överklagande av beslut Det är Kriminalvårdens ansvar att se till att utdömda påföljder blir verkställda. Beslut enligt den nya strafftidslagen bör därför fattas av Kriminalvården. Sådana beslut bör i likhet med nuvarande ordning gälla om inte något annat förordnas. kan Kriminalvårdens beslut överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Vi föreslår att detsamma ska gälla beträffande beslut som fattas enligt den nya lagen. Enligt nuvarande ordning ska Kriminalvårdens beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets den kriminalvårdsanstalt, det häkte eller det frivårds- kontor är beläget där den dömde var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades. Denna forumregel bör gälla också i fort- sättningen. gäller att alla Kriminalvårdens beslut enligt strafftidslagen måste omprövas särskilt av myndig- heten innan de får överklagas. Även denna ordning, som infördes med anledning av Kriminalvårdens omorganisation till en enda myn- dighet, bör gälla i fortsättningen. Det kan tilläggas att vad som föreslås också överensstämmer med vad som gäller enligt fängelse- lagen (se 14 kap. 1–3 §§). Enligt direktiven ska vi i denna del analysera hur strafftidslagen bättre kan anpassas till systemet med överförande av straffverk- ställighet, bl.a. när det gäller bestämmelserna om hur tiden för verkställigheten ska beräknas. Vi har i föregående kapitel lämnat förslag till en ny strafftidslag. Vi har också som en del av vårt uppdrag lämnat förslag till en ny lag om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande samt till vissa för- ändringar i och fängelselagen. Beträffande dessa för- slag har redan frågor med anknytning till systemet med överför- ande av straffverkställighet analyserats och beaktats. Analysen i det följande kommer därför att fokusera på frågan om skillnader i regler om villkorlig frigivning i samband med överförande av straff- verkställighet och vilken betydelse det får för strafftidslagen. 11.2Bakgrund och gällande rätt Det finns ett flertal lagar som reglerar överförande av straffverk- ställighet till , däribland lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. (nordiska verkställighetslagen), lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen (EVL) och lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställig- Till lagarna finns anknytande förordningar. Vidare samarbetar med internationella tribunaler och domstolar (se lagen [1994:569] om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt, lagen [2002:329] om samarbete med och lagen [2006:615] om samarbete med Specialdomstolen för ). I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för dessa i relevanta delar. För en mer utförlig redovisning hänvisas till betänkande av Utredningen om internationell straffverkställighet – Internationell straffverkställighet (SOU 2013:21) och regeringens proposition Erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen (prop. 2014/15:29). Överförande av verkställighet av ett frihetsstraff förutsätter alltid att en framställning om det görs av behörig myndighet i doms- landet till en behörig myndighet i den verkställande staten. En framställning om överförande av frihetsstraff från ett annat nordiskt land till prövas av Kriminalvården (25 §).