sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — Enligt lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insyns- lagen, ska en förseningsavgift på tas ut av ett parti som är skyldigt att ge in en intäktsredovisning eller göra en anmälan enligt lagen, om redovisningen eller anmälan inte har kommit in till Kam- markollegiet inom föreskriven tid (15 § första stycket). Om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning att anta att en intäktsredovisning är felaktig ska Kammarkollegiet granska innehållet i intäktsredovisningen. Kammarkollegiet ska under samma förutsättningar utreda om en intäktsredovisning rätteligen borde ha getts in i stället för en anmälan (18 §). En särskild avgift ska tas ut av ett parti om en sådan utredning visar att partiet har utelämnat intäkter eller redo- visat intäkter med för lågt belopp. Avgiften ska tas ut med ett belopp som motsvarar de felaktigt redovisade intäkterna, dock högst . En särskild avgift ska också tas ut av ett parti om utred- ningen visar att partiet inte har fullgjort vissa uppgiftsskyldigheter, såsom exempelvis skyldigheten att i vissa fall redovisa bidragsgivares identitet, på ett korrekt sätt. Avgiften ska i sådana fall tas ut med ett belopp om (19 § första och andra styckena). Kammarkollegiet prövar frågor om förseningsavgift och särskild avgift och kollegiet får besluta att sätta ner eller avstå från att ta ut en avgift om det finns synnerliga skäl för det (se vidare härom i avsnitt 14.3.3). Avgifterna ska tillfalla staten (15 § andra stycket, 16 och 17 §§, 19 § tredje stycket samt 20 och 21 §§). Förseningsavgift och föreläggande vid utebliven intäktsredovisning Enligt vad vi föreslagit i det föregående ska ideella föreningar inom partier och sidoorganisationer samt ledamöter och ersättare varken behöva lämna intäktsredovisning eller göra någon anmälan om de under den aktuella redovisningsperioden har intäkter understigande ett gränsvärde om ett halvt (0,5) prisbasbelopp (för ), efter avdrag för visst offentligt stöd, medlemsavgifter och bidrag från ideell förening inom samma parti som den redovis- SOU 2016:74 Tillsyn och sanktioner m.m. ningsskyldiga föreningen eller personen eller inom detta partis sidoorganisation. För att regleringen ska vara effektiv bör Kammarkollegiet enligt vår uppfattning kunna vidta åtgärder om det finns särskild anled- ning att anta att någon som inte har gett in någon intäktsredo- visning rätteligen skulle ha lämnat in en sådan. Enligt den nu- varande regleringen kan kollegiet utreda om en intäktsredovisning rätteligen borde ha getts in i stället för en anmälan och på grundval av utredningen besluta om särskild avgift (18 och 19 §§). Kam- markollegiet bör enligt vår mening, i enlighet med vårt förslag, i stället kunna utreda om en intäktsredovisning borde ha getts in av någon som inte inom föreskriven tid har gjort det, om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anled- ning att anta det. På grundval av utredningen bör Kammarkollegiet i ett första skede besluta att ta ut en förseningsavgift av den som enligt utred- ningen borde ha lämnat intäktsredovisning. Vi anser att en lägre förseningsavgift bör tillämpas på andra ideella föreningar än för- eningar som är verksamma på central nivå inom partier med mandat i eller eller som annars får statligt partistöd och föreningar som är verksamma på central nivå inom sådana partiers sidoorganisationer. Inom denna grupp ryms för- eningar av mycket varierande storlek, varav de minsta har endast ett fåtal medlemmar. I många fall drivs de av endast ideella krafter. Det bör dock påpekas att de i sin egenskap av ideell förening har skyldigheter även enligt annan lagstiftning, t.ex. skattelagstift- ningen. För fysiska personer, dvs. ledamöter och ersättare, bör förseningsavgiften vara ännu lägre. Bestämmelserna om förseningsavgift bör vara enkla att tillämpa för tillsynmyndigheten. Det bör också vara förutsebart för den enskilde med vilket belopp som avgiften ska tas ut vid varje enskilt tillfälle. Med beaktande härav anser vi att förseningsavgift på samma sätt som enligt nuvarande reglering bör tas ut med schablonmässigt bestämda belopp. Vi finner att – vid en jämförelse av vad som gäller dels enligt insynslagen, dels på andra liknande områden – försenings- avgiften bör vara för ideella föreningar på central nivå inom partier som har mandat i eller eller annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till Tillsyn och sanktioner m.m. politiska partier och av ideella föreningar på central nivå inom sådana partiers sidoorganisationer, för övriga ideella före- ningar samt för ledamöter och ersättare för ledamöter. Som framgått i det föregående får Kammarkollegiet besluta de förelägganden som behövs för tillsynen samt förena förelägganden med vite. I samband med att Kammarkollegiet beslutar om att ta ut förseningsavgift av någon är det naturligt att kollegiet förelägger föreningen eller personen att inom ge in en intäkts- redovisning. Kammarkollegiet har, som framgått i det föregående, möjlighet att förena ett föreläggande med vite. En fråga som bör uppmärksammas är vad Kammarkollegiet ska kunna vidta för åtgär- der om kollegiet har beslutat om förseningsavgift och förelagt den redovisningsskyldige att ge in en intäktsredovisning men redo- visning inte inkommer. Denna fråga uppmärksammades av rege- ringen i lagstiftningsärendet om införandet av insynslagen (prop. 2013/14:70 s. 80 och 81): En tänkbar ordning vore att ta ut ytterligare en förseningsavgift. Om den allmänpreventiva effekt som de ovan föreslagna bestämmelserna om förseningsavgift är avsedd att ha inte uppnås i ett visst fall, är det dock osäkert om ytterligare förseningsavgifter skulle leda till önskvärt resultat. En sådan andra förseningsavgift skulle i och för sig kunna vara förhöjd, men skulle i likhet med den första förseningsavgiften behöva vara på förhand schablonmässigt bestämd eftersom dess storlek i sådant fall bör framgå direkt av lagen. För dessa situationer anser regeringen att möjligheten för Kammarkollegiet att kunna rikta ett individuellt anpassat och därmed påtagligt kännbart vitesföreläggande mot det aktuella partiet framstår som ett mera lämpligt och ända- målsenligt alternativ […]. Viteshotet kan i ett sådant läge vara mer effektivt, eftersom vitet till skillnad från en storleksmässigt förut- bestämd förseningsavgift kan bestämmas till ett belopp som är till- räckligt högt för att bryta ett partis motstånd mot att fullgöra sin uppgiftsskyldighet. beslutade i enlighet med förslaget. Vad som uttalades i det lagstiftningsärendet har fortfarande giltighet. Vi anser därför inte att det finns anledning att nu överväga att införa en ordning med en andra förseningsavgift. Kammarkollegiet bör alltså i dessa fall i stället kunna använda sig av möjligheten att meddela ett indi- viduellt anpassat och i tillräcklig grad kännbart vitesföreläggande. En sådan i hög grad flexibel ordning framstår som särskilt lämplig med hänsyn till att våra förslag innebär att redovisningsskyldig- heten utökas till att omfatta en mycket stor mängd ideella före- Tillsyn och sanktioner m.m. ningar av varierande storlek. En ytterligare fördel med vitesföre- lägganden är att de kan meddelas så det behövs. I likhet med vad som gäller kommer beslut om vites- föreläggande och beslut om förseningsavgift att utgöra två skilda former av ingripanden som tar sikte på olika situationer. Det finns därför inte någon risk för att komma i konflikt med ”förbudet mot dubbelbestraffning”, dvs. rätten enligt artikel 4 i det sjunde tilläggs- protokollet till , som gäller som lag, att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma gärning. Särskild avgift då uppgiftsskyldigheten inte fullgjorts på ett korrekt sätt m.m. Den särskilda avgiften i fall då den redovisningsskyldige inte full- gjort viss uppgiftsskyldighet på ett korrekt sätt ska enligt den nu- varande lagstiftningen, som nämnts, tas ut med ett belopp om . De uppgifter som avses är uppgifter om bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek, i de fall dessa uppgifter ska anges i fråga om bidrag från enskilda. Vidare avses de uppgifter som ska anges i fråga om anonyma bidrag, dvs. vilket bidrag som har lämnats och dess storlek samt det totala antalet sådana bidrag. Våra i kapitel 13 redovisade förslag innebär att det tillkommer ett antal uppgifter som ska anges i intäktsredovisningen i för- hållande till vad som gäller enligt den nuvarande lagstiftningen. Intäkter i bolag m.fl. ska anges särskilt. Varje insamling av kontan- ter ska redovisas för sig med angivande av storleken av det insam- lade beloppet samt tid och plats för insamlingen. Vidare ska sum- man av bidrag från enskilda understigande en tvåhundradels (0,005) prisbasbelopp (för ) anges. I fråga om övriga intäkter ska anges vad intäkterna huvudsakligen avser. Även brister i fråga om de, enligt vårt förslag, tillkommande uppgifterna bör enligt vår mening kunna leda till beslut om särskild avgift. Den särskilda avgiften vid brister i fråga om uppgiftsskyldig- heten bör även fortsättningsvis vara för ideella föreningar på central nivå inom de stora etablerade partierna och deras sido- organisationer. Avgiften bör vara lägre, lämpligen hälften, för ideella föreningar på regional och lokal nivå samt ledamöter och ersättare för ledamöter. Avgiften bör också vara lägre för partier på Tillsyn och sanktioner m.m. central nivå som inte har mandat i eller Europaparla- mentet eller får statligt partistöd och för organisationer knutna till dem. I fall då den redovisningsskyldige inte fullgjort viss uppgifts- skyldighet på ett korrekt sätt bör således gälla att en särskild avgift ska tas ut med ett belopp om av ideella föreningar på central nivå inom partier som har mandat i eller Europa- parlamentet eller annars får stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier och av ideella föreningar på central nivå inom sådana partiers sidoorganisationer. Av övriga ideella föreningar samt leda- möter och ersättare för ledamöter bör i sådana fall gälla att en sär- skild avgift ska tas ut med ett belopp om . I övrigt bör de nuvarande bestämmelserna om särskild avgift kunna tillämpas även på de enligt vårt förslag nytillkomna redovis- ningsskyldiga. Vi anser att följande ska gälla. Om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning till det, ska Kammarkollegiet utreda om någon som inte har gett in en intäktsredovisning enligt lagen var skyldig att göra det eller om en ingiven intäktsredovisning är felaktig. Om en sådan utredning visar att skyldighet att ge in intäktsredo- visning förelåg, men denna inte gavs in , ska en förseningsavgift tas ut med ett belopp om –av en ideell förening på central nivå inom ett parti som har mandat i eller eller annars får stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier och av en ideell förening på central nivå inom ett sådant partis sido- organisation, –av en annan ideell förening, samt –av en ledamot och en ersättare för ledamot. En särskild avgift ska tas ut om intäktsredovisning är felaktig på så sätt att intäkter har utelämnats eller redovisats med för lågt belopp eller om uppgiftsskyldigheten i övrigt inte har fullgjorts på ett Tillsyn och sanktioner m.m. Med uppgiftsskyldigheten i övrigt avses bl.a. uppgift om bidragsgivarens identitet, uppgift om vilka intäkter som avser intäkter i bolag m.fl. och vissa uppgifter om intäkter av kontanter. Om intäkter har utelämnats eller redovisats med för lågt belopp ska en särskild avgift tas ut i enlighet med nu gällande bestämmelser, dvs. med ett belopp som motsvarar de felaktigt eller icke redovisade intäkterna, dock högst . I fall då den redovisningsskyldige inte fullgjort viss uppgifts- skyldighet på ett korrekt sätt, ska en särskild avgift tas ut med ett belopp om –av en ideell förening på central nivå inom ett parti som har mandat i eller eller annars får stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier och en ideell förening på central nivå inom ett sådant partis sidoorganisation, samt –av en annan ideell förening, en ledamot och en ersättare för ledamot. De nu gällande bestämmelserna om föreläggande som får förenas med vite och om sanktionsavgifter ska i övrigt tillämpas även på de, enligt vårt förslag, redovisningsskyldiga på regional och lokal nivå samt inom sidoorganisationer. 14.3.2Sanktioner vid överträdelse av bestämmelser om förbud mot anonyma bidrag Förslag: Om en anmälan från någon enskild eller andra om- ständigheter ger särskild anledning att anta att en förening eller en person har tagit emot ett anonymt bidrag i strid med för- budet mot att ta emot sådana bidrag, dvs. överstigande en tjugondels (0,05) prisbasbelopp (för ), ska Kam- markollegiet utreda om så har skett. Om utredningen visar att föreningen eller personen har tagit emot ett anonymt bidrag till ett värde överstigande gränsvärdet ska en särskild avgift tas ut. Den särskilda avgiften ska bestäm- mas till ett belopp som är dubbelt så stort som det mottagna bidragets värde till den del det överstiger gränsvärdet. Tillsyn och sanktioner m.m. Eftersom anonyma bidrag inte är otillåtna innehåller lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, inte några bestämmelser om sanktioner i fråga om mottagandet av sådana bidrag. Dock är, som har framgått av avsnitt 5.7.1 och 14.1.1, en förutsättning för stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier att partiet under föregående räkenskaps- eller kalenderår inte har mottagit ett anonymt bidrag. En ytterligare förutsättning för stöd är att den som för partiet efter personval har utsetts till ledamot eller ersättare för ledamot av eller inte har tagit emot något anonymt bidrag till sin personvalskampanj. Möjliga alternativ för hur sanktioner ska utformas Vi har i kapitel 12 föreslagit att det ska vara förbjudet att ta emot anonyma bidrag överstigande ett visst belopp. För att ett sådant förbud ska vara effektivt bör någon form av sanktion kunna riktas mot den som har tagit emot ett anonymt bidrag överstigande gränsen för vad som är tillåtet. Enligt Grecos rekommendationer bör sådana sanktioner vara effektiva, proportionella och avskräckande. Som redan har nämnts är det i och för sig tillåtet att ta emot anonyma bidrag men det parti som gör det är inte berättigat till statligt partistöd. De nu gällande bestämmelserna i lagen om statligt stöd till politiska partier, om att stöd enligt lagen endast betalas ut till partier som inte har tagit emot anonyma bidrag, kan antas i väsentlig utsträckning begränsa benägenheten att ta emot anonyma bidrag. Det framstår emellertid som oproportionerligt att den omständig- heten att ett parti eller någon av dess valkandidater har tagit emot ett anonymt bidrag, oavsett bidragets storlek, ska få till följd att partiet förlorar hela sitt partistöd. beslutade om stöd till riksdagspartierna och Feministiskt initiativ med sam- manlagt och till riksdagspartiernas kvinno- organisationer med sammanlagt . Det är också enligt vår mening oproportionerligt att ett partis riksorganisation Tillsyn och sanktioner m.m. ska drabbas om det anonyma bidraget har tagits emot av någon av dess distrikts- eller lokalorganisationer eller av en valkandidat. Vidare omfattar bestämmelserna i lagen om statligt stöd till poli- tiska partier inte alla partier utan endast de som är berättigade till stöd enligt den lagen. De bestämmelser i lagen om statligt stöd till politiska partier, som kan sägas innebära ett indirekt förbud mot anonyma bidrag, är mot denna bakgrund enligt vår mening mindre lämpliga. Andra sanktioner bör därför övervägas. Vi återkommer i avsnitt 14.4 till frågan om bestämmelserna i lagen om statligt stöd till politiska partier ska kvarstå eller inte. Ett alternativ skulle vara att det statliga stödet till partiet minskas med ett visst belopp. Det belopp som stödet minskas med bör, för att ha en tillräckligt avskräckande effekt vara högre än det mot- tagna bidraget. Fördelen med en sådan lösning är att det belopp som partiet blir av med skulle hanteras inom partistödsanslaget och på så sätt komma den politiska verksamheten till del. Vi har emeller- tid i avsnitt 12.3 redovisat vissa nackdelar med att i detta sam- manhang använda sig av avdrag på det statliga stödet. Bl.a. skulle en särskild ordning krävas för partier på regional och lokal nivå samt för sidoorganisationer, valkandidater, ledamöter och ersättare. Det ligger närmare till hands att söka en lösning som innebär att partiet får avstå ett visst belopp av sina tillgångar. En möjlighet är att partiet får avstå ett belopp motsvarande det belopp som det är otillåtet att ta emot. Att endast riskera att bli av med ett belopp motsvarande det otillåtet mottagna bidraget kan dock knappast ses som en tillräckligt avskräckande sanktion. Partiet riskerar ju i det fallet inte något annat än att bli av med det bidrag som det inte är berättigat att ta emot. Det förhållandet att partiet därutöver kan komma att få minskat förtroende bland väljarna och därmed lida en ”politisk förlust” kan antas i många fall vara avskräckande men det är inte fråga om en av lagstiftaren beslutad sanktion, vilket torde krävas för att uppfylla Grecos rekommendationer. En tänkbar sanktion är att en särskild avgift, vars storlek lämp- ligen relateras till det mottagna bidragets storlek, tas ut. För att vara tillräckligt avskräckande bör en sådan sanktionsavgift bestäm- mas till ett belopp som är påtagligt större än det otillåtna bidrag som har tagits emot. Att den särskilda avgiften relateras till stor- leken av det mottagna anonyma bidraget innebär att sanktionen Tillsyn och sanktioner m.m. kan användas vid såväl en mindre som vid en mer allvarlig över- trädelse av förbudet. Vi anser att det bör införas sanktioner för överträdelser av det före- slagna förbudet mot anonyma bidrag som knyter an till de bestäm- melser om särskild avgift som finns i den nuvarande insynslagen. Bestämmelserna bör innebära att – om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning att anta att ett parti, en sidoorganisation, en valkandidat, en ledamot eller en ersättare har tagit emot ett anonymt bidrag – Kammarkollegiet ska utreda frågan. Om utredningen visar att ett anonymt bidrag har tagits emot bör en särskild avgift tas ut. Om partiet eller sidoorga- nisationen bedriver verksamhet genom flera ideella föreningar bör avgiften tas ut av den förening som tagit emot det anonyma bidraget. En tänkbar ordning är att den som i strid med förbudet har tagit emot ett anonymt bidrag först föreläggs att betala in ett belopp mot- svarande det anonyma bidraget till staten, dvs. att uppfylla de krav som lagen ställer. Den särskilda avgiften skulle därefter bestämmas särskilt. Detta skulle dock innebära en tyngre administrativ börda för det allmänna än en ordning som innebär att endast en särskild avgift tas ut. Vi anser därför att den som har överträtt förbudet inte i efter- hand (efter fristens utgång) ska åläggas att betala in ett belopp mot- svarande det otillåtna anonyma bidraget till staten. I stället bör den särskilda avgiften bestämmas till ett belopp som reflekterar att så inte har skett. Enligt vår uppfattning är det en tillräckligt effektiv och av- skräckande sanktion att en särskild avgift tas ut med ett belopp som är dubbelt så stort som det mottagna bidragets värde till den del det överstiger gränsvärdet för förbudet mot anonyma bidrag. En sådan särskild avgift bör också anses proportionell. Om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning att anta att en förening eller en person har tagit emot ett anonymt bidrag i strid med förbudet mot att ta emot Tillsyn och sanktioner m.m. sådana bidrag, dvs. överstigande en tjugondels (0,05) prisbasbelopp (för ), anser vi att Kammarkollegiet ska utreda om så har skett. Om utredningen visar att föreningen eller personen har tagit emot ett otillåtet anonymt bidrag ska en särskild avgift enligt vår mening tas ut. Den särskilda avgiften ska bestämmas till ett belopp som är dubbelt så stort som det mottagna bidragets värde till den del det överstiger gränsvärdet. 14.3.3Jämkning av förseningsavgift och särskild avgift Förslag: Kammarkollegiet ska få besluta att sätta ner eller avstå från att ta ut en förseningsavgift eller särskild avgift. I fråga om ideella föreningar på central nivå inom partier som har mandat i eller eller annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier och av ideella föreningar på central nivå inom sådana partiers sido- organisationer ska så kunna ske om det finns synnerliga skäl. I fråga om övriga ideella föreningar samt ledamöter och ersättare för ledamöter ska så kunna ske om det finns särskilda skäl. Enligt den nu gällande lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, får Kammarkollegiet besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut en förseningsavgift eller en särskild avgift om det finns synnerliga skäl för det (15 § andra stycket och 19 § tredje stycket insynslagen). I propositionen anges att det genom kravet på synnerliga skäl markeras att en nedsättning eller befrielse kan bli aktuell endast i enstaka undantagsfall. Tänkbara situationer som nämns är bl.a. att den brist som ligger till grund för beslutet om avgift beror på en omständighet som partiet rimligen inte kunnat förutse eller kon- trollera, att det framkommer att det inte finns någon juridisk person som motsvarar det parti som har deltagit i ett visst val och som avgiften annars skulle ha tagits ut av, eller om särskild avgift Tillsyn och sanktioner m.m. ska tas ut för flera konstaterade brister i fråga om en viss intäktsredovisning (prop. 2013/14:70 s. 80, 86, 122 och 124). Ett större utrymme för jämkning avseende mindre ideella föreningar samt ledamöter och ersättare för ledamöter Kammarkollegiet bör enligt vår mening även fortsatt få besluta att sätta ner eller avstå från att ta ut en förseningsavgift eller särskild avgift. I fråga om ideella föreningar på central nivå inom partier som har mandat i eller eller annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier och av ideella föreningar på central nivå inom sådana partiers sidoorga- nisationer bör även fortsatt gälla att så kan ske om det finns synnerliga skäl. I fråga om övriga ideella föreningar inom partier och sidoorga- nisationer samt i fråga om ledamöter och ersättare för ledamöter bör utrymmet för jämkning vara något större. Som vi tidigare påpekat är det ofta fråga om mycket små föreningar där verksamheten bygger på ideellt engagemang. Det är angeläget att medborgarna inte avstår från att engagera sig i politiskt arbete på grund av en befarad risk för att göra fel och kunna drabbas av en sanktion. Kammarkollegiet bör mot denna bakgrund i fråga om sådana föreningar och ifråga om enskilda personer få besluta att sätta ner eller avstå från att ta ut en förseningsavgift eller särskild avgift om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen av om särskilda skäl föreligger bör en helhets- bedömning göras varvid hänsyn – utöver vad som anförts i fråga om synnerliga skäl – kan tas till de förhållanden under vilka en viss förening eller person verkar, exempelvis en förenings storlek och organisatoriska stabilitet samt dess ekonomiska förhållanden. Hän- syn bör också kunna tas till hur allvarlig den aktuella bristen är och att avgiften ska stå i rimlig proportion till den. Man bör också kunna beakta huruvida rättelse har vidtagits. Tillsyn och sanktioner m.m. Kammarkollegiet ska enligt vår mening få besluta att sätta ner eller avstå från att ta ut en förseningsavgift eller särskild avgift.