sou · H4B377 · 2016-10-31 00:00:00 — Angående ökningen av den garanterade undervisningstiden på samtliga nationella program utifrån förslaget om ett estetiskt ämne och förändringar när det när bestämmelsen tillämpas på all ny utbildning på nationella program, dvs. , se tabell 26.1 nedan. 26.7.2Åtgärder för att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning Hemkommunens pådrivande ansvar och aktivitetsansvaret Utredningens förslag om hemkommunens pådrivande ansvar för att ungdomar ska påbörja en gymnasieutbildning direkt efter bedöms utgöra ett nytt åtagande och därmed innebära en ökad kostnad. Förslaget innebär högre krav på det förebyggande arbetet. Kostnaden beräknas uppgå till ca 4,2 miljoner kronor9 . När det gäller utredningens förslag om att aktivitetsansvaret ska peka mot gymnasieskolan i första hand bedömer utredningen att detta bör innebära en effektivisering när mindre fokus behöver läggas på alternativa åtgärder. Det är också rimligt att anta att färre gäller gymnasiearbetet, bygger antagandet på en elevgrupp om 96 000 elever (alla nationella program /16) och samma timkostnad som ovan. Kostnaden per termin och år är avrundad till en decimal. 9 Beräkningen bygger på ett antagande om 3 100 elever som inte påbörjar en gymnasie- utbildning, vilket motsvarar de som 2015 inte påbörjade en gymnasieutbildning höstterminen efter årskurs 9. Den bygger vidare på en genomsnittlig uppskattad tidsåtgång per ungdom och en lönekostnad på . Kostnaden för det nya åtagandet beräknas således utifrån arbetet med de ungdomar som inte påbörjar en gymnasieutbildning direkt efter . Ansvaret för åtgärder som syftar till att t.ex. få en ungdom att återuppta avbrutna gymnasiestudier faller inom det kommunala aktivitets- ansvaret. elever kommer att omfattas av aktivitetsansvaret med anledning av utredningens övriga förslag. Utredningen bedömer vidare att förslaget om att aktivitets- ansvaret inte ska följa upp elever som är inskrivna på ett intro- duktionsprogram innebär en viss avlastning för kommunernas arbete med aktivitetsansvaret. Dessa förslag bör medföra minskade kostnader för kommunerna. Minskade kostnader i aktivitetsansvaret I och med att det tidigare informationsansvaret ersattes av aktivitetsansvaret ansåg regeringen att förslagen om att kommun- erna ska föra register över de ungdomar som omfattas av aktivitets- ansvaret och att kommunerna ska dokumentera de åtgärder som de erbjuder ungdomarna medförde ökade kostnader för kommunerna. Även hanteringen av rapportering om omfattande otillåten från- varo medförde ökade kostnader. Regeringen aviserade därför i budgetpropositionen för 201410 att anslaget 1:1 Kommunalekonomi- sk utjämning skulle ökas med 2014. Vidare beräknade regeringen att anslaget skulle ökas med . Som nämnts ovan bedömer utredningen att arbetet med såväl alternativa åtgärder som register- föringen kommer att minska med utredningens förslag. Det är emellertid svårt att uppskatta ett antal vad gäller hur många färre som kommer att omfattas. Det är dock rimligt att anta att andelen elever som avbryter sin utbildning i gymnasieskolan kommer att minska med utredningens förslag. Utredningen har därför gjort en grov uppskattning att anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjäm- ning bör kunna minskas med , när samtliga förslag och satsningar är i bruk. Utredningen bedömer även att det är rimligt att anslaget minskas i viss utsträck- ning tidigare än så, eftersom vissa av utredningens förslag ska tillämpas och flertalet av uppdrag ska starta . Anslaget uppskattas kunna minskas med ca och med ca . 2013/14:1, utgiftsområde 25. Vidare bedömer utredningen att förslagen om vårdnadshavarens medverkansansvar och elevens skyldighet att aktivt närvara och delta i utbildningen bör underlätta kommunens arbete med att främja att alla ungdomar går i gymnasieskolan. Detta bedöms dock inte innebära några ekonomiska konsekvenser. Nyanlända elever i aktivitetsansvaret Utredningen föreslår också att det ska tydliggöras att nyanlända ungdomar mellan som har uppehållstillstånd och som har blivit folkbokförda när de inte omfattats av skolplikt ska ingå i aktivitetsansvaret. Detta har uppfattats som otydligt av kommunerna. Förslaget är ett förtydligande av nuvarande bestämmelser i 29 kap. 9 § skollagen och det bedöms inte medföra någon utökad kostnad för kommunerna eftersom dessa ungdomar ska erbjudas gymnasieutbildning. Systematisk överlämning och mentorskap När det gäller systematisk överlämning mellan skolformer innebär detta ett visst utökat åtagande i förhållande till skrivningarna i läro- planen. Även om ett visst sådant arbete redan sker bedömer utredningen att förslagen kommer medföra ett utökat arbete och vissa ökade kostnader för kommunerna. Kostnaden beräknas till från och med den 1 januari 2018.11 I skollagen 2 kap. 9 § och läroplanen för gymnasieskolan avsnitt 2.1 Kunskaper samt 2.6 Rektors ansvar, uttrycks ett ansvar för rektorn och skolan att följa elevens utveckling och för elevens möjlighet att nå målen. Förslaget om att alla elever ska ha en men- tor tydliggör detta ansvar, dvs. rektorns pedagogiska ansvar och skolans ansvar för att följa varje elev, genom att mentorsfunktionen anges i skollagen. Förslaget bedöms inte medföra några ekonomiska 11 Beräkningen bygger på ett antagande om 122 000 elever i en årskull (motsvarar /16), en uppskattad tidsåtgång när det gäller överlämning per elev och en lönekostnad på . Tiden innefattar den totala tiden som och gymnasieskolans personal beräknas använda. Tiden kan komma att utgöras av kom- munikation mellan och gymnasieskolans personal om i huvudsak sådana uppgifter som finns tillgängliga, t.ex. betyg, bedömning av nyanlända elevers kunskaper eller eventuella åtgärdsprogram. konsekvenser för kommunerna. Som ett stöd till huvudmännen för att utveckla mentorsfunktionen föreslår utredningen en satsning på kompetensutveckling för mentorer i gymnasieskolan. Utredningens förslag tydliggör att elever på introduktionsprogram har rätt till utbildning från det att eleven påbörjade utbildningen eller till och med det första kalenderhalvåret det år eleven fyller i det fall det innebär en längre utbildningstid än . ska studier på introduktionsprogram bedrivas i en omfattning som motsvarar heltidsstudier, vilket ska motsvara heltid på nationella program. Hemkommunen är därtill enligt gäll- ande bestämmelser skyldig att erbjuda eleverna en gymnasieutbild- ning upp till och med första kalenderhalvåret det år de fyller . Detta tydliggörande medför inga utökande kostnader. Innebörden av bestämmelsen om att en elev som går på ett in- troduktionsprogram och som flyttar till en annan kommun har rätt att fullfölja utbildningen enligt den nya huvudmannens utbild- ningsplan, anses följa av de allmänna bestämmelserna om elevens rätt att påbörja utbildning och hemkommunens skyldighet att erbjuda utbildning. Även detta förslag innebär därmed ett tydlig- görande som inte bedöms medföra några ökade kostnader för kommunsektorn. Minskade kostnader inom vuxenutbildningen Med anledning av ovan nämnda förslag, som syftar till att alla ung- domar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning, bedömer utredningen att andelen som når målen för sin utbildning i gymn- asieskolan kommer att öka. Förslaget om grundläggande behörig- het inom ett fullständigt yrkesprogram kan även komma att inne- bära att färre elever behöver läsa in behörigheten inom vuxenut- bildningen (komvux). Färre elever kan också komma att behöva läsa in särskild behörighet inom komvux med anledning av rätten till utökat program på yrkesprogram. Tillsammans antas förslagen bidra till att genomströmningen i gymnasieskolan ökar och att behoven av studier inom komvux minskar. Som redogjorts för tidigare i kapitel 4, fick av eleverna som direkt efter började på ett nationellt program examen . Den totala genomström- ningen , dvs. när även elever som börjat på ett intro- duktionsprogram inkluderas i statistiken, uppgick till ca 65 pro- cent. Utredningen gör en grov uppskattning att andelen som upp- når en examen kan antas öka från till när utredningens förslag fått full effekt, vilket inträffar vid vårterminens slut . Då har dessutom den första elevkull som påbörjade gymnasieskolan med högre behörighetskrav för yrkesprogram gått i gymnasieskolan. Ökningen motsvarar ca 5 000 elever ytterligare som får examen. Komvux kan dock även fortsättningsvis behöva vara en möjlighet för elever som uppnått målen i gymnasieskolan men som önskar byta inriktning på sin utbildning eller komplettera med en särskild behörighet. studerade 71 038 personer i åldersgruppen 20–inom komvux; totalt studerade 214 811 personer inom komvux. Utredningen uppskattar grovt att det med anledning av utredningens förslag kan komma att röra sig om ca 1 500 färre elever som kommer att studera inom komvux när förslagen har fått full effekt. En årsplats inom komvux kostar , vilket innebär minskade kostnader med ca 71 mil- joner kronor . Utredningen föreslår därför, med förväntan om att förslagen ska ha avsedd effekt på genomströmningen i gymnasieskolan, att regeringen minskar antalet platser på komvux med 1 500 platser . Utredningen bedömer dock att genomströmningen i gymnasie- skolan kommer att öka successivt eftersom flera förslag ska til- lämpas . Uppskattningsvis kan det handla om en ökning med till 2019, vilket motsvarar ca 1 000 elever. Denna ökning av antalet elever som får examen kan antas innebära att ca 300 färre kommer att studera i komvux 2019, vilket motsvarar minskade kostnader på ca 14 mil- joner kronor. Utredningen uppskattar grovt att de minskade kostnaderna totalt sett sedan bör öka enligt följande: –ca 600 platser () till 2020 –ca 900 platser () till 2021 –ca 1 200 platser () till 2022 –ca 1 500 platser () till 2023 när utredningens förslag fått full effekt. Utredningen föreslår därför att antalet platser minskas på det sätt som ovan redogjorts för. Utredningen vill understryka att även måluppfyllelsen när det gäller elever på introduktionsprogrammen bedöms öka med för- slagen. Det är dock mycket svårt att uppskatta den ökningen efter- som grupperna på introduktionsprogrammen, i synnerhet på språkintroduktion, kan variera kraftigt i antal. Utredningen föreslår flera åtgärder för bättre dokumentation, varav vissa bedöms utgöra nya åtaganden. Det handlar bl.a. om förslaget att den erbjudna undervisningstiden ska redovisas i den individuella studieplanen, eftersom informationen måste kopplas till varje elev. Kostnaden beräknas till ca 5,4 miljoner kronor.12 Även förslaget om krav på skriftlig bedömning av de gymnasie- kurser eleven inte uppnår godkänt betyg i, bedöms vara ett nytt åtagande. finns motsvarande krav för grundskole- ämnen. Alla elever på introduktionsprogram läser inte heller gymnasiekurser. Utredningen bedömer att förslaget innebär en viss ökad kostnad för kommunerna. Kostnaden beräknas uppgå till ca 0,5 miljoner kronor.13 Totalt bedöms kostnaderna för dokumentation uppgå till när bestämmelsen tillämpas för all utbild- ning i gymnasieskolan, se tabell 26.2 nedan. 12Beräkningen bygger på ett antagande om 122 000 elever i en årskull och en tidsåtgång på 10minuter per elev under utbildningen som helhet. Lönekostnaden uppgår även i detta fall till . 13Summan utgår från en elevgrupp om 43 000 elever, vilket motsvarar samtliga elever på introduktionsprogrammen /16. Utredningen har utifrån uppgifter från Skol- verkets uppföljning av introduktionsprogrammen uppskattat att ungefär hälften av eleverna läser minst en gymnasiekurs och att hälften av dessa elever inte når godkänt betyg, dvs. av alla elever på introduktionsprogram. Uträkningen bygger på en uppskattad tidsåtgång för dokumentation per elev och en lönekostnad på . Kostnaden per termin och år är avrundad till en decimal för de högre beloppen. När det gäller förslag om gymnasieintyg och sammanställning handlar det om en tydligare åtskillnad mellan dokumenten. Utredningen vill betona att arbetet med planen för fortsatt utbild- ning samt framtida studieplaner bör underlättas väsentligt av att skriftliga bedömningar finns dokumenterade, vilket i sin tur kan innebära en effektivisering. 26.7.4Bedömning av nyanlända elevers kunskaper Angående kravet på bedömning av nyanlända elevers kunskaper bedömer utredningen att förslaget medför en utökad uppgift för huvudmannen som enbart är skyldig att bedöma nyanlända elevers språkkunskaper. Förslaget medför därför en kostnad för kommunerna. Kostnaden för bedömningen beräknas uppgå till ca 7,6 miljoner kronor14 från och med . Utredningen vill dock betona att det stödmaterial för bedöm- ning av utländsk utbildning som utredningen föreslår ska tas fram bör utgöra ett viktigt komplement till bedömningen av elevens kunskaper och underlätta bedömningsarbetet. 14 Beräkningen utgår från antalet elever som registrerades 1 på språkintroduktion /16, vilket var ca 14 000 elever.14 Beräkningen bygger vidare på en tidsåtgång per elev och en lönekostnad på . Som nämnts tidigare kommer vissa elever som börjar på språkintroduktion och som kommer direkt från att ha genomgått en motsvarande bedömning, varför en ny sådan inte kommer att vara nödvändig. Huvudmannen ska dessutom bedöma elevens språkkunskaper, vilket innebär att en del av bedömningen redan är ett åtagande för huvudmannen. 26.7.5Justeringar vad gäller program, inriktningar och kurser När det gäller de justeringar av program och inriktningar som ut- redningen föreslår syftar samtliga förslag till att skapa ett mer ändamålsenligt utbud. Vissa utbildningar blir bredare och något mindre specialiserade, vilket enligt utredningens bedömning gör dem mer attraktiva för bredare elevgrupper. Det kan i vissa fall möjliggöra större elevgrupper. Justeringarna innebär därför effektiv- iseringsmöjligheter för kommunerna. Vidare föreslår utredningen statligt ekonomiskt stöd till kommuner för att synliggöra modeller för regional samverkan kring utbildningsutbud, vilket också kan innebära effektiviseringsmöjligheter. När det gäller förslag om skyldighet att erbjuda programinriktat individuellt val bedömer utredningen att det inte bör innebära någon ytterligare kostnad eftersom kommunens skyldighet att erbjuda preparandutbildning tas bort. Vidare föreslår utredningen att grundläggande behörighet ska rymmas inom ett fullständigt yrkesprogram. läser många elever utökat program för att tillgodogöra sig kurser för grund- läggande behörighet, vilket med utredningens förslag inte kommer att behövas. Utredningen föreslår också att elever på yrkesprogram ska ha rätt till utökat program med samma omfattning som , dvs. 300 gymnasiepoäng, för att läsa yrkeskurser eller kurser som leder till särskild behörighet. Som nämnts i kapitel 25 ska det vara den enskilda elevens beslut att eventuellt välja att läsa utökat program och utbildningsvägarna ska även fortsättningsvis från huvudmannens sida vara organiserade för 2 500 gymnasiepoäng. Behörighetsgivande kurser är ofta mindre kostsamma att erbjuda än yrkeskurser. kan antas att färre elever totalt sett kommer att välja att läsa utökat program jämfört med , när utökningen inte längre avser grundläggande behörighet. Utred- ningen bedömer därför att förslaget sammantaget inte innebär några ytterligare kostnader för kommunerna. Ett införande av ett estetiskt ämne på alla nationella program innebär ett utökat kunskapsinnehåll i programmen. Förändringen innebär konsekvenser vad gäller gymnasiearbetet och en viss utökning av undervisningstiden, vilket bedöms medföra en kostnad som har redovisats tidigare. Vad gäller förslaget i övrigt föreslås huvudmannen inom vissa ramar få välja vilka ämnen som erbjuds och kan då välja att erbjuda de som lokalt är mest lämpliga. Eftersom alla elever på nationella program har rätt att läsa en kurs i ett estetiskt ämne inom ramen för det individuella valet bedöms inte förslaget medföra några ytterligare kostnader utöver den som gäller utökningen av undervisningstiden. Det har endast gått ett estetiskt ämne var obligatoriskt i gymnasieskolan. Enligt vad utredningen fått kännedom om torde det därmed fortfarande finnas tillgång till lärare i estetiska ämnen. 26.7.6Ekonomiska konsekvenser för kommunerna I tabell 26.3 nedan redovisas de sammanlagda ökade och minskade kostnaderna . I avsnitt 26.9 redogörs för finansieringen av förslagen. * Permanent kostnad. 26.7.7Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen. Det innebär att inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ska prövas mot de nationella intressen som den föreslagna lagstift- ningen ska tillgodose. Merparten av förslagen i betänkandet innebär en mer precis reglering. Det rör sig om frågor där utredningen anser att en ut- ökad reglering är nödvändig utifrån det övergripande målet att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. I fler- talet av dessa förslag blir effekterna på den kommunala självstyr- elsen i praktiken begränsade eftersom de tydliggör gällande bestämmelser. Andra förslag är ambitionshöjningar och har viss inverkan på det kommunala självstyret; det handlar om flera nya paragrafer och ändringar i ett antal bestämmelser. Det bör framhållas att skolan är specialreglerad och att staten bedriver en aktiv tillsyn på området. Den förstärka utbildningsinriktningen inom det kommunala aktivitetsansvaret och hemkommunens pådrivande ansvar för att alla elever ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning är en för- skjutning av inriktningen på arbetet inom det kommunala aktivi- tetsansvaret, respektive en ny obligatorisk uppgift för kommunerna, vilka i viss utsträckning inskränker den kommunala självstyrelsen. Inskränkningen bedöms dock vara motiverad med hänsyn till det ändamål förslagen syftar till, dvs. att säkerställa att hela samhället, oavsett kommun, verkar för att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning så att den ungas framtida etablering underlättas med stora samhällsekonomiska vinster som följd. För- slagen innebär dock inte att någon ny verksamhet ska utformas, utan visst arbete i samma riktning sker inom ramen för det kommunala aktivitetsansvaret, och den utpekade riktningen gymnasieskola är en skyldighet för kom- munerna att erbjuda. Enligt förslagen ges också kommunerna stor frihet i att utforma arbetet. Utredningen föreslår att hemkommunen ska bli skyldig att erbjuda programinriktat individuellt val. läggs förslag om att avveckla preparandutbildningen. Utredningen bedömer därför att förslaget inte bör påverka den kommunala självstyrelsen. Dess- utom avser erbjudandet av programinriktat individuellt val utbild- ning som inriktas mot ett allsidigt urval av de nationella program som kommunen anordnar själv eller genom samverkansavtal. Utredningen lägger också förslag som påverkar kommunen i egenskap av huvudman och arbetsgivare för skolpersonal. Dessa förslag bedöms få obetydliga konsekvenser för självstyrelsen. 26.7.8Konsekvenser för skolans personal Det är viktigt att ökade krav på dokumentation och andra arbets- uppgifter än undervisning noggrant vägs mot den nytta de har för eleven. Utredningen lägger även fram vissa förslag som medför möjligheter till förenklingar för skolans personal. I det följande sammanfattas de förslag som kan få ovan nämnda konsekvenser. Utredningen föreslår att innehållet i den individuella studie- planen ska preciseras samt att elever på introduktionsprogram ska ges en skriftlig bedömning i gymnasiekurser de inte uppnår godkänt betyg i. Förslagen kan komma att leda till ett visst ökat administrativt arbete för skolorna. Utredningen menar dock att förändringarna är viktiga, dels för att garantera elevens rätt till utbildning och undervisningstid, dels för att introduktions- programmen även fortsättningsvis ska kunna utformas för den enskilda eleven. Skriftliga bedömningar görs redan för grundskole- ämnen men det kommer att krävas en viss utökad tid för dokumentation för lärare på introduktionsprogram. Angående förslaget om systematisk överlämning bedömer ut- redningen att en sådan bestämmelse kommer att innebära att viktig information framkommer , vilket i sin tur kommer att underlätta för lärare i mötet med den nya eleven och skapa bättre förutsättningar för eleven att fullfölja utbildningen. Skolformer ska ha ett förtroendefullt samarbete. Utredningen menar dock att bestämmelserna om en systematisk överlämning kan komma att innebära ytterligare arbetsuppgifter för såväl grund- skolans som gymnasieskolans personal. Formerna för överläm- ningen och vilka uppgifter det ska gälla bör beslutas lokalt. Utredningen föreslår att bestämmelserna om strukturerad undervisning även ska omfatta gymnasieskolan. Förslaget innebär ett ökat fokus på lärarens pedagogiska uppdrag och innebär på så sätt ett stöd för professionen. Utredningen bedömer även att för- slaget om sammanhållna skoldagar kommer att underlätta för lärare eftersom undervisningen och arbetet fördelas mer jämnt över veckan och dagarna. Vidare kan förslaget om ett estetiskt ämne innebära ökade möjligheter till heltidsanställningar för lärare i estetiska ämnen samt ökad möjlighet för sådana lärare att arbeta på en och samma skola i stället för på flera. Förslaget om att beslutet om förlängd undervisningstid ska flyttas till rektors nivå innebär en effektiviseringsmöjlighet i skolornas arbete, eftersom det innebär att ett pedagogiskt beslut underlättas genom att det tas nära eleven. Vidare bedöms utred- ningens samlade förslag om tydliggörandet av bestämmelserna om stöd underlätta skolornas arbete med att upptäcka stödbehov, er- bjuda relevanta stödinsatser samt att utreda, dokumentera och följa upp stöd. Förslaget om att alla elever ska ha en innebär inte att det ska åläggas en bestämd yrkeskategori inom skolan att inneha mentorsrollen utan olika typer av kvalificerad personal kan bära uppdraget. Uppgifterna som rör mentorskapet finns reglerat i skolförfattningarna men genom förslaget pekas en samlad funktion ut. Rektor avgör hur mentorskapet ska organiseras vid skolenheten. Utredningen lägger också fram förslag för att stödja skolans personal, däribland kompetensutveckling för mentorer. Utredningen bedömer att flera av förslagen kommer att ha omfat- tande långsiktiga konsekvenser. Det handlar bl.a. om en förändring av samhällets och ungdomars syn på vikten av en gymnasieutbild- ning. Det handlar också om långsiktigt positiva effekter på sam- hället genom att fler ungdomar påbörjar och fullföljer en gymnasie- utbildning, vilket innebär att färre ungdomar riskerar arbetslöshet och utanförskap och i stället kan klara sin egen försörjning och vara aktiva i samhället. Vid uppskattningar för kostnaderna har utredningen utgått från tidigare jämförbara uppdrag och insatser samt gjort en uppskatt- ning av föreslagna insatsers förväntade omfattning, för att landa i en så rimlig kostnad som möjligt. Utredningen lägger en rad förslag på uppdrag till . Utredningens förslag om att ska tillhandahålla intro- duktionsprogramsutvecklare (s.k. IM-utvecklare) innebär att myn- digheten ska upphandla eller genomföra utbildning av dessa ut- vecklare för att sedan kunna erbjuda detta stöd . har ett liknande uppdrag med APL-utvecklare som kan utgöra viss vägledning i arbetet. Satsningen bör pågå . Utredningen bedömer att kostnaden för satsningen bör uppgå till ca . Vidare föreslår utredningen att ska genomföra kom- petensutveckling när det gäller stöd och mentorskap. Kostnaden uppskattas till för arbete från halvårs- skiftet 2017 . När det gäller kostnader för IM-utvecklare samt stödmaterial och utbildningsinsatser angående mentorer och stöd, föreslår utredningen att dessa ska rymmas inom uppdrag om nationella skolutvecklingsprogram.15 Detta kan innebära omprioriteringar eller att förslagen eventuellt kan genomföras över en längre tidsperiod.