sou · H4B326 · 2016-03-31 00:00:00 — 4Regeringens skrivelse 2008/09:167 En strategi för att stärka utvecklingskraften i landsbygder. 5SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft och SOU 2012:81 Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform. Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar myndigheter har en regional organisation och de som har det har inte en organisation som överensstämmer med varandra vilket försvårar samordning och samverkan på regional nivå. Länsstyrel- sen är den enda statliga myndighet som har territoriet och inte de enskilda verksamhetsområdena som organisatorisk utgångs- punkt. När det gäller politiken utgör den regionala tillväxtpolitiken ett undantag på så vis att den har gått mot ökad decentralisering och därmed skapat bättre förutsättningar för regional anpassning. Graden av platsorientering varierar dock mellan olika regionalt ut- vecklingsansvarig aktörer. Den ökade sektoriseringen har, enligt vår bedömning, bland annat att lett till att många politikområden saknar ett landsbygds- perspektiv. Inom den regionala tillväxtpolitiken har vi till exempel sett att gles- och landsbygdsdimensionen undan för undan har tonats ned, medan andra perspektiv som hela landet har tonats upp. Många verktyg och särskilt riktade insatser till gles- och landsbygds- regioner finns dock kvar. Dessa detaljstyrs inte centralt av staten utan ansvaret har delegerats till den regionala nivån för att skapa bättre förutsättningar för territoriell och regional anpassning. Som en följd av utvecklingen tenderar politiken inom många om- råden att utgå från och utformas utifrån de täta miljöernas förut- sättningar och behov. saknas ofta beskrivningar och ana- lyser av förslags konsekvenser för olika typer av landsbygder – i synnerhet de mycket glesa landsbygderna. Allt för sällan beaktas hur olika reformer och skeenden påverkar landsbygdernas möjlighet att fortsätta att vara funktionella och attraktiva för både kvinnor och män liksom för företag. Detta har givetvis haft betydelse för landsbygdernas utveckling och kommer också att få konsekvenser för den framtida utvecklingen. En konsekvens av detta är att många insatser och stöd hamnar i storstäderna och i de tätare miljöerna. En annan konsekvens är att det finns en risk att olika typer av politiska reformer och åtgärder slår fel och snarare får negativa än positiva konsekvenser för lands- bygdernas långsiktiga utveckling. Ett exempel är de senaste decen- niernas reformer som har syftat till att genom olika avregleringar och marknadslösningar öka konkurrensen inom ett område. I de mer glesbefolkade delarna av landet och där det saknas tillräckliga befolkningsunderlag för fungerande marknader kan dessa reformer medföra problem och att förutsättningarna för människor att bo Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar och leva på dessa platser försämras. Detta har inte beaktats i till- räckligt hög utsträckning i den förda politiken. Att politiken och den statliga förvaltningen har avterritoriali- serats har också lett till att det saknas en regional och lokal struktur som kan genomföra och realisera statens ambitioner. I stället för att politikens insatser och organisering utgår från geografiska utgångspunkter och förutsättningar har sektorstänkandet kommit att bli alltmer dominerande. Tvärsektoriella angreppssätt har haft svårt att få gehör nationellt och tvärsektoriella ambitioner i poli- tiken har ofta kommit på undantag. Den nationella politiken och dess genomförande har i hög grad utgått från att alla medborgare och företag lever i samma verklighet och att en och samma lösning passar alla. Vidare har förhållandet mellan den statliga förvaltningen och allmänheten och företagen utvecklats till att vara en fråga mellan den enskilde individen eller företaget och sektorsmyndigheten. Varje fråga hanteras inom respektive ”stuprör” och utan att hänsyn tas till hur detta påverkar andra sakområden eller till hur medborgare och företag, men också kommuner, landsting och civilsamhälle, på- verkas av statens samlade agerande. För landsbygderna har detta inte sällan inneburit mer av negativa konsekvenser än för tätbebyggda områden. Vi menar att stuprörstänkande och fragmentisering allt för länge har präglat politiken och förvaltningens organisering och att det därför finns ett behov av att ”återsamla” staten. Det finns ett behov av platsspecifika perspektiv i politiken och i den statliga förvalt- ningen för att staten ska kunna samordna sig själv. Men också för att den ska kunna samverka med kommuner, regionala företrädare, företag och civilsamhället på ett någorlunda acceptabelt sätt. 6.3Ett effektivt genomförande förutsätter samarbete och samverkan För att dagens generella politiska mål om ökad hållbar tillväxt och att bidra till goda förutsättningar för arbete, tillväxt och välfärd i alla delar av landet ska bli verklighet behövs insatser och samverkan inom och mellan olika sektorer och samhällsnivåer. Det är därför viktigt att det finns ett fungerande samarbete mellan nationella och Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar regionala aktörer med ansvar för politikens genomförande, liksom lokala aktörer. Av kommitténs enkätundersökning om hur de olika regionala aktörerna samarbetar och hur olika åtgärder samverkar framgår att det finns skillnader mellan olika regioner och aktörer. Samarbetet mellan aktörerna ökar förvisso, men det finns också behov av ökad samverkan i frågor som rör landsbygdernas utveckling. Samarbetet mellan de ansvariga för genomförandet av åtgärderna inom den regionala tillväxtpolitiken och strukturfondsprogrammen fungerar tämligen väl. Detta är kanske inte så förvånande då de regionala till- växtåtgärderna och de regionala strukturfonderna bland annat syf- tar till att medfinansiera varandra. En stor del av samarbetet bygger på att det finns väl utvecklade relationer mellan dem som arbetar vid de berörda myndigheterna och organisationerna. Det finns dock olika faktorer som försvårar samarbete och samverkan mellan aktörer och åtgärder. Ett sådant exempel är att skillnader i de olika programmens, åtgärdernas och strategiernas detaljeringsnivå försvårar i vilken utsträckning som aktörerna har möjlighet att samarbeta med varandra i förberedel- serna och genomförandet av programmen, åtgärderna och strate- gierna. Programmen har även olika möjligheter till regionala priori- teringar och geografiska räckvidd vilket påverkar förutsättningarna för samarbete och samverkan. I och med att landsbygdsprogram- mets mål, prioriteringar och val av åtgärder till viss del styrs från central nivå tycks också utrymmet för samarbete och samverkan med andra aktörer och program ha minskat. Vår kartläggning visar vidare att frågor om landsbygdernas utveck- ling inte alltid har en självklar plats i det regionala tillväxt- och ut- vecklingsarbetet. Frågorna kan ha svårt att hävda sig i konkurrensen om utrymme och resurser på den regionala nivån. Vi kan också kon- statera att de aktörer som ansvarar för det regionala tillväxtarbetet inte heller har fått någon tydlig roll när det gäller arbetet med lands- bygdernas utveckling och tillväxt. Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar 6.4Olika utveckling i olika delar av landet Av beskrivningarna och analyserna av landsbygdernas utveckling framgår det att det finns markanta strukturella skillnader mellan de olika kommungrupperna. På flera sätt är storstäderna och de täta kommunerna respektive de glesa landsbygdskommunerna varandras motsatser. Närheten till storstäder och större tätorter samt en fungerande integration med en större lokal eller regional arbetsmarknad har stor betydelse för en kommuns utveckling. Detta blir särskilt tydligt om vi tittar på befolkningsutvecklingen och befolkningssammansätt- ningen på kommunnivå. Här går gränsen av allt att döma inte mellan stad och landsbygd utan mellan de mer glesa kommunerna och de kommuner som antingen har en större tätort i kommunen eller som ligger inom pendlingsavstånd från en större tätort. kommuner har haft en olik- artad befolkningsutveckling. Som ett exempel på skillnaden mellan olika kommuner kan nämnas att befolkningen i ett antal av stor- städernas förortskommuner har fördubblats, medan invånarantalen i vissa mycket glesa landsbygdskommuner har halverats. En stor del av de kommuner som har ökat i befolkning är med andra ord antingen stadsnära kommuner eller landsbygdskommuner nära större stad. Det är viktigt att understryka att det finns landsbygds- kommuner som har haft en positiv utveckling och tillväxt under . Det gäller såväl befolkning som sysselsättning och ekonomisk tillväxt. Detta gäller huvudsakligen de tätortsnära landsbygderna och viss gles landsbygd med specifika naturresurser, klimatförutsättningar och naturmiljöer. står de glesa landsbygderna inför stora demografiska utmaningar. Detta är en följd av att tidigare perioder med hög ut- flyttning av framför allt yngre människor har lett till en ogynnsam befolkningsstruktur i kommunen. Med en allt mindre andel av be- folkningen i arbetsför ålder minskar skattebasen och underlaget för olika typer av offentlig och kommersiell service. kommer kommuner i dessa delar av de mer glesbefolkade landsbygderna att få svårt att upprätthålla och bedriva verksamhet och service och er- bjuda anpassade bostäder. Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar 6.4.1Städernas och landsbygdernas tillväxt har även likheter som stad och landsbygd framstår som varandras mot- satser inom vissa områden kan vi också se att det finns utvecklings- mönster som är likartade över landet. En sådan likhet är att det i stor utsträckning är tjänstesektorerna som driver utvecklingen och den ekonomiska tillväxten. De kunskapsintensiva tjänsterna växer snabbt. Inom de areella näringarna, tillverkningsindustrin och råvaru- produktion har sysselsättningen minskat. Dessa sektorer är relativt mer vanligt förekommande i landsbygderna. Ett tämligen stort antal arbetstillfällen i tillverkningsindustrin har också försvunnit i lands- bygdskommunerna. I stadskommunerna har den friställda arbets- kraften kunnat absorberas av de växande tjänstesektorerna, vilket inte varit fallet i många landsbygdskommuner där näringsstruk- turen har liten mångfald och färre verksamheter. I landsbygds- kommunerna har inte tjänstesektorerna vuxit sig lika starka vilket kan vara en av orsakerna till att kvinnor och män i arbetsför ålder har flyttat från dessa delar av landet. Slutsatsen av detta är att den svagare tillväxten i sysselsättning i många landsbygdskommuner främst är ett resultat av den existerande näringslivsstrukturen. Trots att det generellt sett är tjänstesektorerna som växer är den relativa betydelsen av tillverkningsindustrin och råvaruproduktion fortfarande stor i delar av landsbygder. I de landsbygder där tjänstesektorn i stället har vuxit fram och delvis ersatt tillverkningen och råvaruproduktionen har sysselsättnings- tillväxten och befolkningsutvecklingen varit relativt god. En fram- tida utmaning är därför hur vi ska klara av att utveckla och stärka tjänstesektorerna i landsbygder som vi har en ut- veckling där landsbygdernas befolkning minskar. 6.4.2Landsbygdernas framtid i kunskapsekonomin I takt med att tjänstesektorerna och de kunskapsintensiva sektor- erna blir allt viktigare för sysselsättningen och tillväxten ökar de tätare miljöerna sin dragningskraft för människor, kompetens och kapital. Förklaringen till detta är tämligen enkel och har att göra med att det framför allt är kunskapsintensiva verksamheter som tjänar på att vara lokaliserade nära varandra i områden där tillgängligheten är relativt god. En ökad tjänsteproduktion leder till att verksam- Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar heter söker sig till tätare regioner, drivet av stordrifts- och trans- aktionsfördelar. Närhet till marknader liksom närhet mellan eko- nomiska aktörer blir allt viktigare för lokaliseringsval. I kunskaps- intensiva branscher blir det särskilt uttalat. Som en följd av detta drar storstadsregionerna och de större täta kommunerna till sig en stor del av den högutbildade arbetskraften och de kvalificerade arbets- tillfällena. På så sätt driver den kunskapsbaserade ekonomin på en urbani- sering där befolkningen, särskilt den yngre arbetsföra befolkningen, flyttar från de mindre täta miljöerna och landsbygderna till landets mer tätbefolkade orter och storstadsområden. Den växande befolk- ningen i städer och tätorter innebär i sin tur att det skapas fler arbetstillfällen i tjänstesektorerna i dessa delar av landet. De goda möjligheterna till utpendling till miljöer gör att även den tätortsnära landsbygden kan ta del av denna utveckling. Det är svårare för de mindre täta miljöerna och de glesa lands- bygderna att dra nytta av denna utveckling. Dessa områden be- höver därför ha andra strategier än att attrahera verksamheter vars pådrivande krafter är mycket starka och svåra att påverka. Annars riskerar utvecklingen snarare bli den omvända eftersom det minsk- ande befolkningsunderlaget innebär att färre arbetstillfällen skapas inom olika servicenäringar. Styrkan och möjligheterna i dessa om- råden finns emellertid där i fråga om naturresurser, rekreations- möjligheter, odlingsbar mark och andra platstillgångar. Det finns ett starkt ömsesidigt beroende mellan stad och land. Staden är i behov av landsbygdens varor, tjänster och nyttor för att utvecklas på ett hållbart sätt. Det handlar bland annat om behovet av och tillgången till livsmedel, förnyelsebar energi, öppna landskap, rekreation, ekosystemtjänster med mera. fungerar storstäderna och de tätare miljöerna som motorer för såväl inno- vation som för ekonomisk tillväxt. Urbanisering är således en pro- cess som stärker den ekonomiska omvandlingen och tillväxten i den totala ekonomin vilket har såväl positiva som ogynnsamma följder för landsbygder. understryker detta betydelsen av insatser som syftar till att öka tillgängligheten och rörligheten mellan olika delar av landet. Genom att på olika sätt binda samman landsbygderna och de miljöerna är det möjligt att skapa bättre förutsättningar för ömse- sidig hållbar utveckling och tillväxt. Detta ställer dock krav på rela- Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar tivt omfattande investeringar i digital infrastruktur med hög över- föringskapacitet och nya lösningar för att överbrygga de långa av- stånden vilka inte enbart kan lösas av investeringar i transportinfra- strukturen. Som en följd av de täta miljöernas dragningskraft har vissa delar av landsbygderna haft svårt att attrahera kunskapsintensiva verk- samheter och bredda sitt näringsliv. har kraven på ut- bildad arbetskraft och kompetens ökat även inom de näringsgrenar som återfinns i landsbygderna. En stor framtida utmaning för är därför hur man ska skapa bättre förutsättningar för landsbygd- erna att behålla befintlig kompetens och högutbildad arbetskraft samt attrahera och locka till sig den kompetens som krävs för att de platsbundna näringarna och andra näringar ska kunna upprätthålla och stärka sin konkurrenskraft nationellt och globalt. 6.5Förutsättningar för långsiktig hållbar utveckling i landsbygder Även om vi har konstaterat att landsbygder står inför ett antal utmaningar menar vi att det finns förutsättningar för en posi- tiv utveckling och tillväxt på . landsbygder har många potentialer som behöver tas om hand och realiseras. Många av dessa är kopplade till de naturresurser och kulturvärden som finns i våra landsbygder. Landsbygdernas näringar har en avgörande roll för samhällets omställning till en biobaserad och klimatanpassad ekonomi. Det gäller särskilt varor och tjänster från de areella när- ingarna. I och med att mycket av landsbygdernas näringar är plats- bundna – jordbruket, skogen, råvaruindustrin, besöksnäringen och testverksamheter – finns potential för en stärkt utvecklingskraft. En viktig uppgift för en sammanhållen politik för landsbygdernas utveckling är därför att skapa bättre förutsättningar för de areella näringarna och andra platsbundna näringar att utvecklas och stärkas. Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar 6.5.1En ljus framtid för landsbygder Det finns flera skäl till att vi bedömer de långsiktiga möjligheterna till utveckling och tillväxt för landsbygderna som goda. Landsbygderna – och då kanske särskilt de glesa landsbygderna – är för det första rika på naturresurser och råvaror. Enligt vår bedömning står vi inför en framtid där betyd- elsen av varor och tjänster från jord- och skogbruk kommer att öka.6 har goda förutsättningar för att kunna dra nytta av en ökad efterfrågan på de varor och tjänster som produceras i lands- bygderna bland annat eftersom har relativt gott om både naturresurser och kompetens. förvän- tas jordens befolkning öka med drygt en miljard människor. Allt fler av dessa kommer med all sannolikhet att tillhöra en medelklass som ställer höga krav på en hög levnadsstandard och en viss typ av konsumtion. Parallellt med denna utveckling kommer klimatförändringarna att medföra försämrade produktionsförhållanden i många delar av världen. Klimatförändringarna innebär dessutom att samhället be- höver ställa om från fossila råvaror till förnybara resurser. De gröna näringarna har inom ramen för en biobaserad ekonomi stora möj- ligheter att komplettera traditionella produkter genom nya värde- kedjor kopplade till jordbruk, skogsbruk, energi, fiske och vatten- bruk. Sammantaget kan detta innebära att landsbygder och de areella näringarna bör kunna gå en tämligen ljus framtid till mötes. I takt med att världens befolkning ökar, världsekonomin växer och samhället förändras kommer efterfrågan på varor och tjänster som är baserade på resurser som är specifika för landsbygderna att öka. bör detta skapa synnerligen goda förutsättningar för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling och tillväxt på landsbygder. Även om de areella näringarna och andra platsbundna näringar är centrala för landsbygdernas framtida utveckling är det också vik- tigt att vi knyter samman dessa näringar med de mer kunskaps- intensiva tjänstesektorerna. En sådan utveckling är av allt att döma nödvändig för att diversifiera den lokala ekonomin och för att det 6 Se exempelvis SOU 2015:15, Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrens- kraftig jordbruks- och trädgårdsnäring. Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar ska vara möjligt att bevara globalt konkurrenskraftiga lands- bygdsnäringar. För att detta ska vara möjligt behöver företagandets villkor och den framtida kompetensförsörjningen förbättras. En sådan utveckling kräver en politik som skapar bättre förutsättningar för en långsiktigt hållbar kompetensförsörjning och nyföretagande i landsbygder som innovation och teknisk utveck- ling främjas inom och i anslutning till landsbygdernas näringar. Enligt vår bedömning har de glesa landsbygderna sämre förut- sättningar för att möta de utmaningar relaterade till näringsliv och sysselsättning som de står inför. 6.5.2Natur- och kulturmiljöerna skapar förutsättningar för kvinnors och mäns företagande och inflyttning landsbygder har särskilda tillgångar i form av natur- och kulturlandskapet. Det brukade landskapet och de höga natur- och kulturvärdena som är utmärkande för en stor del av landsbygderna är något som många människor upplever som attraktivt. Lands- bygderna erbjuder andra egenskaper och värden än vad storstäderna och de tätare miljöerna gör. Glesheten och den orörda naturen står i skarp kontrast mot och erbjuder attraktiva alternativ till den trängsel och täta bebyggelse som präglar storstäderna och de tätare miljöerna. I många av landsbygder finns också världsunika platser och upplevelser. Klimatet, landskapet och de attraktiva natur- och kulturmiljöerna gör att det finns goda möjligheter för utveckling och tillväxt inom besöksnäringen i landsbygder. Ett antal av de glesa lands- bygdskommuner som har haft en positiv befolkningsutveckling har också realiserat sådana potentialer. landsbygder har goda förutsättningar för såväl vinter- som sommarturism. Klimatet i stora delar av ger konkurrens- fördelar gentemot andra länder när det gäller vinterturism. Detta kan dock komma att förändras i och med klimatförändringarna, men utvecklingen är svår att förutsäga. Klimatförändringarna kan också komma att medföra förändrade res- och turismmönster inom som kan vara till fördel. landsbygder har också stora möjligheter när det gäller sommarturism. Den svenska fisketurismen och andra former av upplevelseturism har utvecklats Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar väl och bör också ha goda möjligheter till fortsatt utveckling. I takt med att besöksnäringen växer globalt kommer sannolikt efterfrågan på nya destinationer och upplevelser att öka och för- ändras. Ett ökat intresse för konsumtion av naturupplevelser och upplevelser kopplade till mat kan också stärka de svenska lands- bygdernas attraktionskraft. Ökad matturism skulle kunna vara en väg för att skapa fler arbetstillfällen i landsbygderna . Besöksnäringarna kommer att vara viktiga framtidsnäringar i många av landsbygder. Detta förutsätter dock att nödvändig infra- struktur och kommersiell och offentlig service finns på plats. Vidare finns ett behov av ett stärkt arbete för att utveckla och stödja besöksnäringen och destinationsutvecklingen i landsbygder. Kultur och kulturarv är en av flera anledningar till att människor väljer att besöka olika platser och kan därför vara en viktig del i besöksnäringens fortsatta utveckling. Inom ramen för detta arbete finns det därför skäl för staten att uppmärksamma kulturarvets och kulturmiljöns betydelse för utvecklingen av ett diversifierat närings- liv i landsbygderna. Även om huvuddelen av befolkning har valt att bo i stadsmiljöer är det tydligt att det också finns grupper som vill bo i landsbygderna. Många människor har till exempel fritidshus i någon av våra landsbygder och allt fler människor delar numera sin tid mellan stad och land.7 Detta talar för att landsbygderna har vissa kvaliteter som många människor finner attraktiva. Det borde därför finnas förutsättningar för en annan modell för att uttrycka befolk- ningsutveckling än den som baseras på formell folkbokföringsadress. Förändrade värderingar och livsmönster talar också för att en sådan utveckling kan vara möjlig. I takt med att människors miljö- medvetenhet och intresset för hållbar livsstil och konsumtion växer8, tillsammans med att arbetslivet blir mer gränslöst, kommer sanno- likt landsbygdernas attraktionskraft att öka. De senaste decennier- nas tekniska utveckling har förbättrat människors möjligheter att bo och arbeta på olika orter. De traditionella gränserna mellan arbete (2007), Second homes, i , vol. 7, nr. 3 och , R. (2008), : The Root to Displacement in ? 8Ulver, S. (2012), Den nygröna människan. En översikt av landsbygdens status i förändring. Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar och fritid är inte heller längre lika givna. En fjärdedel av alla an- ställda jobbar numera hemifrån och hälften av alla företag har anställda som arbetar på distans.9 Enligt vår bedöm- ning är detta sammantaget möjligheter som borde utnyttjas mer för att främja en växande befolkning i landsbygder. För att en utveckling med en växande befolkning i landsbygder ska bli verklighet måste det vara möjligt för både kvin- nor och män att försörja sig, få vardagslivet att fungera och att ha en meningsfull fritid även om de väljer att bo i olika typer av lands- bygder. I vilken utsträckning detta är möjligt finns det dock vissa frågetecken kring, som tidigare kapitel har visat. 6.5.3Landsbygderna är rika på engagemang och socialt kapital En annan faktor som vi menar talar för en positiv utveckling i landsbygder är alla de kvinnor och män som har valt att bo- sätta sig, leva och driva verksamhet där. Det finns många exempel på att landsbygderna är fulla av engagerade, kreativa och aktiva människor och företag.