sou · H4B383 · 2016-11-30 00:00:00 — Utredningen om skatt på flygresor SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag på hur en skatt på flygresor kan utformas. Uppdraget omfattade också att bedöma om den myndighetsavgift inom luftfartsområdet som Transportstyrelsen tar ut borde avskaffas i samband med införandet av en skatt på flygresor. Chefsjuristen förordnades som särskild utredare. Som experter förordnades rättslige experten , sektionschefen , tillförordnade sektionschefen , departementssekreteraren , avdelningschefen , departementssekreteraren , kanslirådet , filosofie doktorn , kanslirådet och ämnesrådet . Som sekreterare anställdes kammarrättsassessorn och teknologie doktorn . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om skatt på flygresor, överlämnar härmed betänkandet En svensk flygskatt (SOU 2016:83). Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande. Uppdraget är med detta slutfört. Förslag till lag om skatt på flygresor ..................................... 1.2Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ............................................................................. Uppdraget och dess genomförande.............................. beskattning av flyget ................................................ Förändringar av klimatet ........................................................ Flygets påverkan på klimatet.................................................. FN:s hållbarhetsmål och ..................... 3.5.3Icao:s och målsättningar inom 3.6 EU:s klimatarbete ................................................................... EU:s system för handel med utsläppsrätter .......... Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan..... Långsiktiga klimatmål i .............................. Ett klimatpolitiskt ramverk för ................. 3.8De svenska närings-, transport- och regionalpolitiska Målet för näringspolitiken ...................................... Målet för regional tillväxt ....................................... Beskattning av flygbränsle ...................................... EUF-fördragets regler om statligt stöd ................. om begreppet statligt stöd ..... 3.9.4Förutsättningarna för kommissionens prövning av ett stöds förenlighet med EUF- 3.9.5EU-kommissionens tidigare prövning av stöd i form av nedsatt flygskatt ...................................... 3.9.6Villkoren för sådant stöd som inte behöver Flygplatser och avgifter i ................................. Det transeuropeiska nätverket ............................... 4.3.1Principer för finansieringen av Undantag från finansieringsprinciperna ................ Särskilt om myndighetsavgiften ............................. 4.3.5Transportstyrelsens uppdrag att följa upp tillämpningen av bemyndiganden för vissa Avgifter vid de regionala flygplatserna................... Avgifter vid de statliga flygplatserna ...................... Offentligt stöd till flyget ............................................. Flygets betydelse i ...................................................... De svenska flygplatsernas ekonomiska situation.................. Bidrag till icke statliga flygplatser .......................................... Upphandling av flygtrafik ...................................................... 5.6EU:s regler och riktlinjer om statligt stöd till flygplatser och flygbolag ........................................................ Kommissionen har godkänt stöd till för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse........... Flygskatter i EU ........................................................ Utformningen av ett system för skatt på flygresor ........ Krav som bör ställas på ett system för skatt på flygresor .. Förutsättningar för acceptans .............................. Huvudsyftet bör återspeglas i systemet............... Systemet bör vara lätt att förstå och använda...... Systemet bör vara effektivt och pålitligt.............. Systemet bör vara rättvist ..................................... Hanteringskostnaderna för systemet bör vara Modeller för uttag av skatt på flygresor.............................. Flygplanets vikt som skattebas ............................ Flygbiljetten som skattebas .................................. Passagerare som skattebas .................................... Flygstol som skattebas.......................................... 7.4Utredningens val av modell för ett system med skatt på Styrmedel och åtgärder ............................................ 8.2Hur mycket bör flyget betala för sina utsläpp av Flyget ska bära sina egna klimatkostnader .......... Vad kostar flygets klimatutsläpp? Storleken på flygskatt kan bestämmas genom Skatt på flygbränsle .............................................................. Mervärdesskatt på flygresor................................................. 8.5Ett globalt marknadsbaserat klimatstyrmedel för det EU:s system för handel med utsläppsrätter........................ Andra styrmedel och åtgärder ............................................. Nya flygplan och bränsle ...................................... Kvotplikt för inrikesflyget .................................... Skatt på flygbränsle genom bilaterala avtal .......... En koldioxidstandard för flygsektorn .................. 8.7.7Forskning, utveckling, demonstration och Klimatkompensation för myndighetspersonal .... Den svenska flygstrategin .................................................... Inför en flygstrategi – ett kunskapsunderlag ....... Lag om skatt på flygresor ......................................... Allmänt om regelverkets utformning .................................. Vilka flygresor ska lagen tillämpas på? Flygplan som omfattas av skatteplikten............... Ska helikoptrar omfattas av lagen? Behövs det en definition av ”flygplan”? 9.4.4Passagerare och avresa från flygplats i som förutsättningar för skatteplikt ...................... 9.5 Undantag från skatteplikt .................................................... Undantag för vissa personkategorier ................... 9.5.2Undantag från skatteplikt för flygningar som utförs med en viss inblandning av biobränsle ...... 9.5.3Statsstödsbedömning om regionalt avgränsat undantag från flygskatt ......................................... 9.6 Skattens storlek..................................................................... 9.6.1Flygskatten bör inte differentieras utifrån Förfarandet vid beskattning................................................. Uppgiftslämnande mellan myndigheter .............. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser...................... Myndighetsavgiften inom luftfartsområdet .................. Bakgrund till myndighetsavgiften ........................ Skatt och avgift i statsrättslig mening ................................. Bör myndighetsavgiften avskaffas? Finansiella konsekvenser för Transportstyrelsen ............... Underlag för beräkningar..................................................... Konsekvenser för resande och konsumenter...................... Konsekvenser för miljön...................................................... Konsekvenser för flygföretagen .......................................... Konsekvenser för andra företag........................................... Konsekvenser för olika sektorer.......................................... Konsekvenser för näringslivets konkurrenskraft ............... Konsekvenser för sysselsättningen...................................... Konsekvenser för flygplatser ............................................... 11.10.2 Konsekvenser för flygplatser i glesbygd .............. Konsekvenser för regional utveckling................................. 11.12.1 Konsekvenser för och 11.12.2 Administrativa och andra kostnader för 11.13.1 Konsekvenser för jämställdheten ......................... Förslaget till lag om skatt på flygresor ................................ Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ........................................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2015:106 ......................................... Utredningen har haft i uppdrag att analysera och lämna förslag på hur en skatt på flygresor kan utformas. Syftet med skatten ska vara att flygets klimatpåverkan ska minska för att bidra till att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. I uppdraget har ingått att analysera uppbyggnaden och utformningen av modeller för uttag av flygskatt i andra medlemsstater inom EU som har flygskatt. Därtill har utredningen haft att analysera de medlemsstater som har haft men avskaffat flygskatt eller undersökt men valt att inte införa flygskatt. En grundläggande utgångspunkt för uppdraget har varit att skatten ska vara förenlig med unionsrätten. Enligt direktiven ska utredningen utarbeta nödvändiga författningsförslag. I uppdraget har inte ingått att bedöma lämpligheten i att införa en skatt på flygresor. I utredningens uppdrag har även ingått att bedöma om den så kallade myndighetsavgiften inom luftfartsområdet som Transportstyrelsen tar ut, bör avskaffas. Det har också ingått i utredningens uppdrag att beskriva andra åtgärder som kan vara ändamålsenliga för att uppnå miljömålet Begränsad klimatpåverkan. Slutligen har det i uppdraget ingått att beskriva konsekvenserna i olika hänseenden av ett införande av en flygskatt. Utredningen har tolkat uppdraget som att skatten ska vara en skatt på persontransporter. Med den utgångspunkten har utredningen valt att ta fram förslag på en punktskatt som baseras på passagerare, i likhet med de flygskatter som finns i bland annat och . Den föreslagna skatten på flygresor har utformats som en skatt på kommersiella flygresor. Transport av passagerare i militärflyg, annan stats statsflyg, ambulansflyg, eftersöknings- och räddningsflyg, humanitärt flyg samt tull- och polisflyg ska inte omfattas av skatten. Förslaget innebär att flygskatt ska betalas för passagerare som reser från en svensk flygplats i ett flygplan som är godkänt för fler än tio passagerare. Flygskatt ska inte betalas för barn , passagerare som på grund av teknisk störning, väderförhållanden eller annan oförutsedd händelse inte har nått destinationsflygplatsen och som medföljer vid en förnyad avgång, flygande personal som är i tjänst under flygningen samt transit- och transferpassagerare. Det flygföretag som utför flygningen ska vara skattskyldigt. Skyldighet att betala skatt ska inträda när flygplanet lyfter från en flygplats i . Skatten ska tas ut med olika skattenivåer beroende på om passageraren reser till en slutdestination i ett land som ligger 2.helt eller delvis i en annan världsdel än med ett avstånd om högst från flygplatsen /, 3. i en annan världsdel än med ett avstånd längre än från flygplatsen /. De föreslagna skattenivåerna baseras på klimatvärderingar för flygresor och föreslås uppgå till , och för de olika avståndsklasserna. Skattenivåerna ligger i paritet med liknande skatter i andra medlemsstater och har bestämts med beaktande av att flyget betalar för utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter Scheme (EU ETS). Vid bestämmandet av skattenivåerna har hänsyn inte tagits till det nya globala styrmedlet avseende klimatpåverkan från internationellt flyg som civila luftfartsorganisationen eller () fattade beslut om . Detta på grund av att det systemet kommer att inledas med en frivillig fas först och bli obligatoriskt samt att prisnivåerna för de utsläppskrediter som ska användas i systemet är okända. När systemet är i kraft och prissättningen av utsläppskrediterna är känd kan nivåerna för flygskatten behöva justeras. Det samma gäller om priserna avsevärt förändras inom EU ETS. Förfarandebestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244) ska vara tillämpliga på flygskatten. Utredningen har bedömt att myndighetsavgiften bör avskaffas i samband med införandet av en skatt på flygresor. Om myndighetsavgiften ändå fortsättningsvis ska tas ut, måste grunderna för avgiftsuttaget, enligt utredningens mening, regleras i lag. Konsekvenser av skatten på flygresor De statsfinansiella nettointäkterna av den föreslagna skatten på flygresor beräknas uppgå till 1,75–1,. Skatten kan förväntas leda till en reduktion av efterfrågan på flygresor med 3,6–4,för inrikesflyget, 1,4–1,för flyg inom och 1,5–2,för flyg utom . Den totala minskningen av avresande resenärer från flygplatser i beräknas bli 450 000–600 000 , jämfört med om ingen skatt införs. Även om en skatt på flygresor införs kan emellertid det totala antalet avresande passagerare från flygplatser i förväntas öka. En skatt på flygresor bedöms minska ökningen av antalet avresande passagerare, men ökningen kommer ändå att fortsätta. av resenärerna kan förväntas flytta över till andra trafikslag, främst biltrafik, i de fall avståndet möjliggör detta. Den största delen av reduktionen i efterfrågan på flygresor kan väntas ske där tillgången till alternativa färdsätt är god. Av det skälet är det sannolikt att skatten inte påverkar tillgängligheten till glesbygd i någon större utsträckning under förutsättning att nuvarande utbud av flyglinjer finns kvar och upphandlas i nuvarande omfattning. Eftersom effekten för företag och boende i glesbygd bedöms bli begränsad, om än inte helt obetydlig, föreslås inte något regionalt avgränsat undantag från flygskatt. ser som uppstår bör kunna hanteras genom upphandling av flyglinjer och statligt stöd till regionala flygplatser. Skatten förväntas leda till begränsade men positiva effekter för klimatet genom minskade utsläpp av koldioxid och en minskning av övrig klimatpåverkan från flyget. När hänsyn tas till ökade utsläpp från andra trafikslag genom överflyttningar från flyget kan nettoeffekten förväntas uppgå till en reduktion om 0,08–0,koldioxidekvivalenter. Skatten förväntas endast ha en mindre effekt på sysselsättningen. Det sannolika scenariot är att arbetstillfällen huvudsakligen flyttar mellan sektorer och att vissa arbetstillfällen försvinner medan andra tillkommer. Effekter på konkurrenskraft, både i ett nationellt och internationellt perspektiv, bedöms också bli begränsade. Man kan emellertid räkna med en viss överflyttning av passagerare till gränsnära flygplatser i grannländer, främst i . Denna effekt bedöms bli liten eftersom utbudet av flygresor skiljer sig åt mellan exempelvis flygplatsen /och . Konkurrensen och viss överflyttning av passagerare kan dock öka på vissa flyglinjer som är gemensamma för flygplatserna. Skatten kommer att medföra vissa konsekvenser för flygföretagen. Den administrativa bördan och hanteringskostnaden för flygföretagen bedöms bli ringa. Om lagen träder i kraft först om kommer flygföretagen, som ofta säljer flygbiljetter med lång framförhållning, kunna anpassa sina system och biljettpriser till den nya skatten. Finansiella konsekvenser för Transportstyrelsen vid ett avskaffande av myndighetsavgiften Ett avskaffande av myndighetsavgiften i samband med införandet av skatten innebär att Transportstyrelsens avgiftsintäkter minskar med . Det innebär en avgiftslättnad för de flygoperatörer som betalar avgiften men det innebär att motsvarande belopp som finns budgeterat för avgiftsfinansierad verksamhet inte längre täcks av avgiftsintäkter. Lagen om skatt på flygresor föreslås träda i kraft . The Inquiry was instructed to analyse and submit proposals on the possible design of a tax on air . The tax aims to reduce the climate impact of to help achieve the environmental quality objective Reduced climate impact. The remit included analysing the structure and design of models for levying taxes in other EU Member States that have an tax. In addition, the Inquiry analysed the situation in Member States that have had but abolished an tax or that investigated such a tax but chose not to introduce it. A fundamental starting point for the remit has been that the tax must be compatible with EU law. Under the terms of reference, the Inquiry is to draw up the necessary legislative proposals. The remit did not include assessing the suitability of introducing a tax on air . The Inquiry was also instructed to assess whether the ‘public authority fee in the field of ’, levied by the Swedish , should be abolished. The remit also included describing other measures that could be effective in achieving the environmental quality objective Reduced climate impact. Finally, the remit included describing the consequences in various respects of introducing an tax. The Inquiry has interpreted the remit to mean that the tax is to be a tax on passenger transport. With this starting point, the Inquiry chose to draw up proposals on a specific tax based on passengers, similar to the taxes found in and , for example. The proposed tax on air has been designed as a tax on commercial flights. Accordingly, transport of passengers in military aircraft, state aircraft of other states, air ambulances, search and rescue aircraft, humanitarian aircraft, and customs and aircraft will not be subject to the tax. The proposal means that the tax will be paid for passengers travelling from a Swedish airport in an aircraft approved for more than ten passengers. The tax is not to be paid for children under the age of two; passengers who, as a result of technical disruption, weather conditions or any other unexpected event, have not reached their destination airport resulting in a new departure; flight staff who are in service during the flight; and transit and transfer passengers. The airline that out the flight shall be liable to tax. The liability to pay the tax arises when the aircraft takes off from an airport in . Various levels of tax will be levied based on whether the passenger to a final destination in a country located 1.entirely in Europe; 2.entirely or partly on a continent other than Europe, at a maximum distance of 6 000 kilometres from Airport; or 3.on a continent other than Europe, at a distance greater than 6 000 kilometres from Airport. The proposed tax levels are based on an assessment of the climate impact of air and it is proposed they amount to , and for the different distance categories. The tax levels are on par with similar taxes in other Member States and were determined accounting for the fact that already pays for emission rights through the (EU ETS). In determining the tax levels, no consideration was taken of the new global market-based measure scheme to limit the climate impact of international that was adopted by the in October 2016. This is because the scheme will not be introduced with a voluntary phase until 2021 to then become mandatory in 2027, and because the price levels of the scheme’s offset credits are not known. When the scheme is in effect and the pricing of the offset credits are known, the levels of the tax may need to be adjusted. The same applies if the prices in the EU ETS change considerably. The procedural provisions in the Tax Procedures Act (2011:1244) shall be applicable to the tax. Public authority fee in the field of The Inquiry considers that the public authority fee should be abolished in connection with the introduction of a tax on air . If the public authority fee continues to be charged, however, the grounds for charging the fee, in the Inquiry’s view, should be regulated by law. Consequences of the tax on air The net income for central government finances of the proposed tax on air is expected to amount to –1.78 billion per year. It is expected that the tax will lead to a reduction of 3.6–4.8 per cent in the demand for air for domestic flights, 1.4–1.9 per cent for flights within Europe, and 1.5–2.1 per cent for flights outside of Europe. The total reduction of passengers departing from airports in is estimated to be 450 000–600 000 per year, compared to the situation of no tax being introduced. Even if a tax on air is introduced, the total number of passengers departing from airports in can be expected to rise. A tax on air is expected to reduce the increase in the number departing passengers, but the increase will nonetheless continue. Approximately 40 per cent of passengers can be expected to shift to other modes of transport, primarily cars, in cases when the distance allows for it. The greatest reduction in demand for air can be expected to take place when access to alternative means of is good. For this reason, it is likely the tax will not impact accessibility to ’s sparsely populated areas to any great extent, provided that the current selection of flight routes continues and is procured in the Since the impact on businesses and residents in ’s sparsely populated areas is deemed to be limited, if not marginal, no regionally-based exemption from the tax is proposed. The regional consequences that arise should be able to manage through procuring flight routes and state subsidies for regional airports. The tax is expected to lead to limited but positive effects for the climate through reduced carbon dioxide emissions and a reduction of other climate impacts. When increased emissions from other modes of transport are taken into account as a result of the modal shift from , the net effect is expected to amount to a reduction of 0.08–0.2 million of carbon dioxide equivalents. The tax is expected to have only a minor impact on employment. The likely scenario is that job opportunities will primarily move between sectors and that certain jobs will disappear while others will be created. The impact on ’s competitiveness, in both a national and international perspective, is also deemed to be limited. However, a certain shift of passengers to airports close to the border in neighbouring countries, primarily the region, can be expected. This effect is expected to be minor since the flight selection differs between Airport () and Airport, . Competition and a certain shift of passengers may increase, however, on certain flight routes that the two airports have in common. The tax will entail certain consequences for airlines. The administrative burden and handling costs for the airlines are expected to be minor. If the act does not come into force until just over one year from now, the airlines, which often sell air tickets well in advance of , will be able to adapt their systems and ticket prices to the new tax. Financial consequences for the if the public authority fee is abolished Abolishing the public authority fee in connection with introducing the tax will result in a fee revenue reduction of around million per year for the . Although this means a reduction in fees for airline operators paying the fee, it also means that the equivalent amount that is budgeted for fee-funded operations will no longer be covered by fee revenues. Under the proposal, the air tax act will enter into force on 1 January 2018. Utredningen har följande förslag till lagtext. lag om skatt på flygresor Härigenom föreskrivs följande. 1 § Skatt ska betalas till staten enligt denna lag för kommersiella flygresor (flygskatt). 2 § I denna lag avses med 1. kommersiella flygresor: transport av passagerare i flygplan som inte sker för privat ändamål utom transport i militärflyg, annan stats statsflyg, ambulansflyg, eftersöknings- och räddningsflyg, humanitärt flyg samt tull- och polisflyg. 2.flygföretag: en fysisk eller juridisk person som innehar ett giltigt drifttillstånd eller motsvarande tillstånd som ger personen rätt att utföra kommersiella flygresor, 3.flygplats: ett mark- eller vattenområde, som helt eller delvis har inrättats så att flygplan ska kunna ankomma, avgå samt röra sig på marken eller vattnet,