sou · H4B331 · 2016-04-18 00:00:00 — Utöver uppenbara skillnader som geografisk attraktivitet och belägenhet är de alternativa användningsområdena för elproduktionsenheter mer eller mindre obefintliga. Värdet för elproduktionsenheter står och faller med deras befintliga verksamhet. En olycklig hopblandning sker också av värden vilka fastställts och beräknats enligt olika värderingsmetoder. Att sätta ihop och jämföra olika räntevärden eller delkomponenter vilka baserats på olika ingångsvärden, antaganden och modeller blir missvisande. Ett tydligt exempel på detta är referensen till den systematiska respektive icke-systematiska risken för elnätsbolag, där man felaktigt anger som referensvärde för riskkomponenten. Systematisk undervärdering av risk Ett primärt syfte med kalkylräntan är att ringa in ett skäligt avkastningskrav i relation till den riskbild som föreligger. Beträffande risker har utredningen listat ett flertal. För samtliga av dessa risker görs tyvärr sedan en systematisk undervärdering. Utredningen hävdar också felaktigt att den främsta risken, volatila elpriser, hanteras och dämpas genom att man i fastighetstaxeringssammanhang använder sig av ett historiskt sexårsmedelvärde. Bara för att man i fastighetstaxeringssamband använder sig av det historiska medelvärdet, vilket dessutom kan slå väldigt fel och vara direkt missvisande1, har man inte eliminerat eller minskat den underliggande risken med volatila elpriser. I samband med marknadsvärdering och bedömning av framtida intjäningsförmåga, kommer en potentiell köpare fortfarande ta höjd för denna prisrisk via krav på högre kalkylränta. Vid sidan av prisriskerna är även de politiska riskerna omfattande. Tillståndsgivning, driftsvillkor, beskattning och subventioner, etc. är alla 1 En enkel beräkning utifrån elpriserna på ger att detta sexårsmedelvärde och framåt har varierat med , vilket medför att taxeringsvärdet helt beror på vilket år som taxeringen utförs. SVENSK ENERGI – SWEDENERGY - AB 5 (7) faktorer med direkt påverkan på affärsförutsättning och lönsamhet. För vattenkraftens del pågår omfattande processer vad gäller miljöanpassning av verksamheten. Osäkerheten kring hur kommer välja att slutligen förhålla sig till EU:s ramvattendirektiv är stor. I förlängning kan detta leda till så väl minskad produktion som att tidsbegränsade tillstånd införs. Som referens för riskbedömning görs som nämnts ovan ett flertal jämförelser med kalkylräntor som används i samband med intäktsreglering av eldistributionsverksamhet. Dessa är beräknade enligt WACC-metoden och man kan ifrågasätta varför inte utredningen bemödat sig att fullfölja en sådan beräkning specifikt för elproduktionsverksamhet istället för att felaktigt göra jämförelser och plocka in delvärden i sin egen förenklade modell. Än mer anmärkningsvärt är dock att utredningen enligt den modell man själva varit inne på inte fullföljer och slutför sina egna beräkningar. Exempelvis nöjer sig utredningen med att konstatera att riskkomponenten bör överstiga istället för att ringa in och landa i ett mer exakt värde. Helomvändning och bristande logik Inledningsvis i kapitlet om kalkylräntan fastslår utredningen själv, och via referens till befintlig lagstiftning, bland annat att taxeringsvärdena skall spegla marknadsvärdena och att man med marknadsvärde avser det mest sannolika priset som ett kraftverk under normala förhållanden skulle betinga på en fri och öppen marknad, med tillräcklig marknadsföringstid, utan partsrelationer och utan tvång. Vidare konstateras att för att kunna uppskatta vad en köpare är beredd att betala för ett kraftverk måste det bedömas vad kraftverket ger för avkastning och vad det kan tänkas avkasta samt vilken riskbedömning som investeraren gör. Det framgår också att kalkylräntan, som används i samband med avkastningsberäkningar, bl. a skall avspegla risken och ju högre risken är desto högre ränta. Eftersom utredningen under arbetets gång svängt om vad gäller slutsats och rekommendation är det dock väldigt lite av resonemanget ovan som fullföljs och beaktas. Från att initialt ha förespråkat en rörlig modell är rekommendationen nu att bibehålla den i fastighetsförordningen reglerade fasta kalkylräntan om . Jag delar inte denna uppfattning och anser dessutom att utredningen till stora delar talar emot sig själv. Att utredningen finner det komplext och omständigt att införa en rörlig ränta är varken ett giltigt eller sakligt argument. Metodik - en fråga om trovärdighet och legitimitet Det blir inte trovärdigt om man från politiskt och myndighetshåll först ansätter att taxeringsvärden på elproduktionsenheter skall baseras på en avkastningsberäkning och sedan inte är konsekvent med tillämpningen. Är man ute efter att fastställa ett marknadsvärde måste självklart beräkningar liksom värdering av ingående parametrar ske på marknadsmässiga grunder. Att utan angiven metod och med bristfällig argumentation godtyckligt fastslå en räntenivå är varken legitimt eller rättssäkert. Från politiskt och myndighetshåll borde det vara primärt, och en skyldighet, att säkerställa att SVENSK ENERGI – SWEDENERGY - AB 6 (7) det finns en vedertagen metod för fastställande av kalkylräntan och att den tillämpas. Jag finner inte att utredningen har tillräckligt stöd för att hävda att är en korrekt nivå på kalkylräntan. Räntenivån fastställdes och det finns skäl att ifrågasätta om detta skedde på korrekta grunder då vedertagen metod för ändamålet tycks saknas. Oaktat detta, det väsentliga är att fastställa en räntenivå som är relevant enligt nu gällande marknadsförhållanden. har mycket förändrats i omvärlden likväl som på elmarknaden. Särskild stor betydelse borde avregleringen av elmarknaden haft då produktion och försäljning av el konkurrensutsattes medan distribution av el bibehölls reglerad. står branschen inför stora utmaningar och den samlade riskbilden har förmodligen aldrig varit större vilket borde avspeglas i räntenivån. Antaganden om livslängd och betydelsen av tillämpad avskrivningstid Vid sidan av kalkylräntan har även antaganden om livslängd, dvs vilken avskrivningstid som ska tillämpas, stor betydelse vid beräkning av taxeringsvärden för elproduktionsenheter. Antagandet om evig livslängd för vattenkraften måste revideras och kalibreras mot vad som tillämpas i praktiken (< ). Det behöver också bättre utredas och förtydligas vad man de facto skall ta höjd för i en eventuell avskrivningskomponent kontra förnyelsekostnadsposten i driftnettoberäkningarna. Elcertifikat (kap 8) Utredningen föreslår att värdet av elcertifikat även fortsättningsvis ska fastighetstaxeras och fastighetsbeskattas. Utredningen har enligt min mening gjort en mycket avgränsad analys och inte fullföljt utredningsuppdraget och bemött de synpunkter som framförts kring bl.a. den samhällsekonomiska effektiviteten av att fastighetsbeskatta tilldelning av elcertifikat. Hur fastighetsbeskattningen av elcertifikat påverkar investeringsförutsättningarna har heller inte berörts trots de mycket pressade investeringsförutsättningarna i energibranschen. Fastighetsbeskattningen av elcertifikat är problematisk av flera skäl då: •Måluppfyllnaden i elcertifikatssystemet fördyras och fastighetsbeskattningen är samhällsekonomiskt ineffektiv eftersom man i princip ”ger med ena handen och tar med den andra” vilket innebär en onödig administrativ kostnad. •Problematiken att inkorporera elcertifikaten i fastighetstaxeringen har inte analyserats. o Elcertifikatpriserna varierar på motsvarande sätt som elpriserna vilket gör att elcertifikatpriserna måste hanteras på samma sätt som elpriserna vid fastighetstaxeringen, även i den förenklade taxeringen. SVENSK ENERGI – SWEDENERGY - AB 7 (7) oElcertifikatssystemet styrs av politiska beslut. Taxeringens nuvarande utformning ger inte utrymme för eventuella förändringar i och med genomförande av de så kallade kontrollstationerna av elcertifikatsystemet. En kontrollstation kan leda till en förändring av mål, kvotplikt mm, vilket medför en marknadspåverkan och därmed prispåverkan, en förändring som inte kan beaktas under en innevarande fastighetstaxeringsperioden. •Frågan om fastighetsbeskattning av elcertifikat är inte utredd tillsammans med som ansvarig tillsynsmyndighet för elcertifikatssystemet vilket innebär att utredningens förslag saknar nödvändig förankring. •Fastighetsbeskattning av elcertifikat innebär en konkurrenssnedvridning av svenska elcertifikatsberättigade anläggningar gentemot norska på den gemensamma svensk-norska elcertifikatsmarknaden eftersom fastighetsbeskattning av elcertifikat inte sker i . •Fastighetsbeskattning av elcertifikat innebär även en konkurrenssnedvridning av svenska elcertifikatsberättigade anläggningar eftersom skattesatsen varierar mellan olika tekniker. T.ex. ny eller effektiviserad vattenkraft kommer skatta bort betydligt större andel av elcertifikatens värde än ny vindkraft. Enligt min mening finns det sammantaget många argument emot att fastighetsbeskatta elcertifikat vilket borde lett till ett förslag från utredningen att undanta värdet av tilldelade av elcertifikat från fastighetsskatt. Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet (kap 9) Förslaget till en förenklad taxering och därmed tätare taxeringsintervaller är välkommet. Frågan är vilka parametrar som ska ses över . Elpriset är en självklar parameter men även elcertifikatspriserna om dessa ska ingå. Det borde mer tydligt framgå hur dessa priser ska tas fram. Om intäkterna ska justeras vid den förenklade taxeringen så måste även kostnaderna justeras, vilket kan göras genom en enkel indexuppräkning. Även övriga marknadsrelaterade faktorer borde omfattas om det finns skäl för detta, inte endast om det finns synnerliga skäl som utredningen föreslår. Särskilt yttrande av experten , Svensk Fjärrvärme Utredningens uppdrag och arbete Regeringen har genom kommittédirektiv (Dir. 2014:134) initierat en översyn av fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter som i praktiken i hög grad kommit att handla om fastighetstaxering av värmeproduktionsanläggningar. Av direktiven framgår tydligt att ”utredaren ska analysera om det är motiverat att anläggningar med enbart värmeproduktion även i fortsättningen ska utgöra specialbyggnader och därmed vara skattebefriade samt i så fall i vilken utsträckning”. Jag kan konstatera att direktiven klart och tydligt omfattar en förutsättningslös utredning avseende s.k. värmecentraler. Emellertid har utredningen uppfattat och utformat sitt uppdrag som ett beställningsuppdrag i syfte att konstruera ett förfarande som medger fastighetstaxering och fastighetsbeskattning av värmecentraler. Någon förutsättningslös och objektiv utredning har inte genomförts av frågan om värmecentraler överhuvudtaget ska taxeras. Utredningens förslag innebär en ökad fiskal beskattning som kommer att drabba kraftvärmeverks och värmeverks konkurrensförmåga. Detta i en situation när energipriserna är historiskt låga och energibranschens lönsamhet generellt är mycket svag. Utredningen konstaterar också att deras förslag kan få allvarliga konsekvenser för särskilt mindre fjärrvärmeföretag som i förlängningen kan drabbas av obestånd till följd av den ökade skattebelastningen. Förslaget innebär också att effektsituationen på elmarknaden förvärras då kraftvärmens kostnader ökar vilket förstärks av att fjärrvärmens generella konkurrensförmåga försämras gentemot elbaserad uppvärmning. Detta i en situation när regeringens konstaterar att effektfrågan är den mest angelägna energipolitiska frågan att hantera. Förslaget kommer också innebära att viljan att investera i ny kraftvärme kommer att minska, vilket inte överensstämmer med EU:s och energipolitiska målsättningar. Jag har successivt framhållit ett antal centrala synpunkter som utredningen antingen inte har hanterat eller har avfärdat utan närmare analys. Följande bör särskilt noteras. •Utredningen har inte visat sakliga skäl för att införa skatteplikt för värmecentraler. Det föreligger inget stöd i gällande författningar och förarbeten för att åsätta taxeringsvärden på värmecentraler. Det saknas skäl att frångå de grundläggande principer som fastslagits i förarbetena och som ligger till grund för skattefriheten för värmecentraler. Nuvarande system är dessutom konkurrensneutralt. Frågan är initierad av som ingår och drivit frågan i utredningen. •Utredningens förslag till värderingsmetod (beräkningsmodell) för värmecentraler kan inte genomföras av följande skäl: o Taxeringsvärden ska bestämmas så att det uppgår till av marknadsvärdet. Utredningen har inte, trots försök, lyckats visa hur marknadsvärdet kan fastställas respektive säkerställas för värmecentraler. Utredningen redovisar enbart en teoretisk beräkningsmodell för taxeringsvärdet. o Taxeringvärdet ska bestämmas enligt ett författningsreglerat ramverk som skapar rättssäkerhet. Taxeringsvärdena kommer med utredningens förslag att kunna bestämmas relativt fritt av utan möjlighet för fastighetsägare att kontrollera att de blir korrekta eftersom det inte finns värderingstekniskt underlag På detta sätt blir det omöjligt att pröva taxeringsvärden i domstol. Med detta system kommer i princip att bestämma uttaget av skatt. oFastighetstaxeringen ska vara rättvis och likformig. Utredningen har inte visat att taxeringsmodellen leder till rättvisa och likformiga taxeringsvärden. Bl.a. kommer det nya systemet med ett särskilt undantag från övervägandeprincipen enbart för värmecentraler skapa mer eller mindre omfattande gränsdragningsproblem. Vidare saknas en analys av hur modellen fungerar för olika byggnader i fjärrvärmenät och mellan olika byggnader med olika faktiska och tekniska utformningar. Vidare saknas en analys av hur taxeringsmodellen av värme förhåller sig till taxering av värmeproduktion i industriell verksamhet där det är uppenbart att det kommer uppstå olikformighet. Värmeproduktion i tillverkningsindustri kommer i normalfallet inte att åsättas ett taxeringsvärde. Olikformigheten kommer att skapa skattekilar som kraftigt försvårar energi- och resurseffektiv samverkan mellan fjärrvärmeföretag och tillverkningsindustri. 2.Värmecentraler bör vara skattebefriade Jag har till utredningen lämnat in en närmare redogörelse för de huvudsakliga överväganden som ligger till grund för reglerna om indelning i byggnadstyper, övervägandeprincipen, skattebefrielse av byggnader och de olika värderingsmodellerna. Det är grundläggande författningsreglerade principer som utvärderats. Reglerna syftar till att åstadkomma rättvisa och likformiga taxeringar. I samband med detta konstaterades att det saknas skäl för att införa en särreglering och ny värderingsmodell samt nya principer för indelning i byggnader, som enbart omfattar värmecentraler. Den av uppmärksammade principiella frågeställningen om att icke-övervägande skattefria användningssätt inte taxeras finns även för andra specialbyggnader. Detta har dock inte utretts och är en principiell fråga som omfattar den s.k. övervägandeprincipen. Det krävs således en helhetsöversyn av övervägandeprincipen och skattebefrielsen av byggnader för att ompröva de grundläggande principer som ligger till grund för reglerna om fastighetstaxering. En sådan översyn har inte genomförts. Det är därför märkligt att utredningen föreslår en ny särreglering för värmecentraler. Detta skapar en olikformig taxering. Varför ska kommersiella lokaler inte åsättas taxeringsvärden när de ingår i en skattefri byggnad medan värmecentraler, i nuvarande system, ska taxeras enbart när de ingår i en skattepliktig byggnad? Vidare kan konstateras att värmecentraler har indelats i byggnadstypen specialbyggnad . Det har varit allmänt känt och utredningen konstaterar också att de delar som utgör värmecentraler inom elproduktionsenheter inte har åsatts något värde. Det har även konstaterats att det inte finns en författningsreglerad värderingsmodell för denna typ av anläggningar. Anledningen till att nu aktualiserad fråga blev föremål för utredning är att på eget bevåg fick för sig att de fick fylla ut lagstiftningen och kunde taxera de delar av byggnader som omfattar produktion av värme. Detta förfarande är och var formellt inte möjligt eftersom det i princip inte finns någon värderingsmodell för värmecentraler. initiativ stoppades genom att beslutade om en särskild stopplag. Reaktionerna mot initiativ baserades bl.a. på att det inte fanns något värderingstekniskt godtagbart underlag. Det var således oskäligt att låta fritt uppskatta värden. Utredningen har dock inte heller, trots försök, fått fram något godtagbart värderingstekniskt underlag vad avser marknadsvärden. Notera att återanskaffningskostnaden för en byggnad normalt inte har något samband med värdet på byggnaden. Att det saknas värderingstekniskt underlag är allvarligt eftersom inte bör få en formell möjlighet att skönsmässigt uppskatta taxeringsvärden. Underlagsmaterialet ska kunna kontrolleras av skattskyldiga och prövas av domstol. Att det i utredningen lämnas en redogörelse för en teoretisk beräkningsmodell har ingen koppling till om taxeringsvärdena blir korrekta och likformiga. Fastighetstaxeringen har varit föremål för omfattande utredningar som bl.a. klargjort den författningstekniska utformningen och vilka uppgifter som kan delegeras till regeringen och . Utredningens förslag saknar en författningsteknisk analys utifrån detta perspektiv. Mot bakgrund av de oklarheter som föreligger kan konstateras att sannolikt kommer att behöva utforma bestämmelser som fyller ut den knapphändiga lagstiftningen. Detta är inte acceptabelt. Utöver vad som framhållits ovan kan noteras att gällande regelverk och de grundläggande motiven för att indela byggnader i specialbyggnader inte ger något stöd för att skilja ut värmecentraler från specialbyggnader. Lagstiftaren har mot bakgrund av allmänna principer för specialbyggnader och en särskild motivering tidigare ansett att dessa ska utgöra specialbyggnader. Något annat går inte att uttolka från förarbeten m.m. Utgångspunkten måste vara att lagstiftaren utgått från gällande rätt när värmecentraler skattebefriades. Jag har lämnat in en närmare redogörelse för detta. Utredningen har inte visat skäl till att bryta ut värmecentraler för att åsätta dessa taxeringsvärden. Av tidigare utredningar och den författningstekniska regleringen framgår tydligt att värderingsmodellerna är noggrant reglerade för att det inte ska uppstå någon skönmässig hantering av t.ex. val av värderingsmodell eller av värdefaktorer som ska tillämpas samt klassificering m.m. Det är av rättssäkerhetsskäl viktigt att taxeringsvärdena blir rättvisa och likformiga samt att de går att kontrollera. Taxeringsvärden ligger till grund för ett antal olika beslut med olika skatteeffekter. Som exempel kan nämnas fastighetsskatt, stämpelskatt och fördelning av avskrivningsunderlag m.m. För att överhuvudtaget kunna införa en värderingsmodell för värmecentraler måste det således utredas om vald modell leder till rättvisa och likformiga taxeringar. Denna utvärdering saknas i det underlag som jag tagit del av från utredningen. Det går således inte att avgöra om värderingsmodellerna leder till ett rättssäkert resultat eller om de kombinationer av olika modeller som utredningen föreslår för t.ex. kraftvärmeverk leder till ett likformigt resultat. Det är i stället uppenbart att det kommer uppstå olikformigheter i taxeringen av värmeproduktionsanläggningar utifrån vem som äger anläggningen beroende på om det är en tillverkningsindustri, fjärrvärmeföretag eller en lokal- eller bostadsfastighetsägare. Det är inte lämpligt att, som utredningen gör, allmänt hänvisa till en teoretisk beräkningsmodell och överlämna till att närmare utforma underlagen för beskattning. Avslutningsvis bör uppmärksammas att värmeproduktion är en komplicerad verksamhet som av faktiska och ekonomiska skäl inte lämpar sig för fastighetstaxering. Notera att fastighetstaxering i grunden ska avse en fastighet och dess marknadsvärde vid en försäljning på marknaden. Detta synsätt är svårt att applicera på den verksamhet och de anläggningar som används för värmeproduktion med tanke på att det är en integrerad verksamhet som omfattar produktion, distribution i en egen infrastruktur och försäljning av värme till slutkund. Detta är en helt avgörande skillnad mot den reglerade funktionella åtskillnaden av produktion, distribution och handel som gjorts på elmarknaden och som på ett helt annat sätt skapar förutsättningar att utforma en rättvisande fastighetstaxering för elproduktionsenheter. Någon avgörande förändring av marknaden eller branschens struktur och omfattning har inte inträffat sedan de nuvarande reglerna infördes . Det finns således inte heller några andra skäl för att bryta ut just värmecentraler från specialbyggnader. Grundläggande principer bör följas vid fastighetstaxeringen Regelverket för fastighetstaxering utgår från att det är fastigheter som ska taxeras. Indelningen sker av byggnader och mark. För skattepliktiga enheter fastställs ett taxeringsvärde som normalt är uppdelat i ett byggnadsvärde och ett markvärde. Besluten vid fastighetstaxeringen förutsätter således att en noggrann klassificering har gjorts av den egendom som ska taxeras. Indelningen i byggnadstyp är central och bygger på en klassificering enligt övervägandeprincipen. Det sätt på vilket egendomen indelas i olika byggnadstyper och ägoslag har avgörande betydelse för de olika momenten vid taxeringen och särskild för frågan om skattefrihet (jfr SOU 1979:32). Av exempelvis 5 kap 2 - 4 och 8 §§ FTL framgår att taxeringsvärdet ska motsvara av taxeringsenhetens marknadsvärde och att detta även gäller delvärdet för byggnad och mark. Utredningen föreslår nu ett undantag ifrån de huvudsakliga principerna vid fastighetstaxeringen. Det införs en särreglering för värdering av värmeproduktion. Av utredningens förslag framgår inte hur det garanteras att taxeringsvärdena blir rättvisa och likformiga och överensstämmer med lagstiftningen. Ett viktigt konstaterande i detta sammanhang är att det gjorts en grundläggande författningsteknisk översyn som resulterat i FTL (jfr bl.a. Skattenytt 1980 s. 277 Värderingssystemet vid fastighetstaxering). En redogörelse för detta har lämnats till utredningen. Det finns således en genomarbetad systematik och grundsyn när fastigheter som uppfyller vissa funktioner ska vara undantagna skatt- och avgiftsplikten. Denna systematik har i enskilda fall ändrats när det förelegat särskilda skäl. I dessa sammanhang här inte övervägandeprincipen ändrats. Jag har inte tagit del av några särkskilda skäl för att ändra nuvarande författningsreglering. Vidare har indelningen i byggnadstyper till syfte att ligga till grund för en författningsreglering av ändamålsenliga värderingsmodeller. Det finns således en direkt koppling mellan indelning i byggnadstyper och vad som framgår om värderingsmodellerna i 8-15 kap. FTL. För fastighetstaxeringen är det därför av största vikt att man vid klassificeringen får fram grupper av egendom som har likartade egenskaper och för vilka det kan ställas upp enhetliga värderingsregler (jfr SOU 1979:32 s 189). Den s.k. övervägandeprincipen var föremål för en omfattande utredning och genomlysning i förarbeten m.m. Några skäl att frångå denna princip och inför en särreglering redovisas inte i utredningen. Det bör dessutom uppmärksammas att särregelringen inte är synkroniserad med övriga bestämmelser som helt bygger på att en byggnad indelas i sin helhet enligt övervägandeprincipen. Föreslagna regler strider således mot grundläggande regler och rekommendationer för vad som är en byggnad. Gränsdragningarna är inte klarlagda och kommer att vålla omfattande praktiska och faktiska gränsdragningsproblem. Som framgår av exemplen i författningskommentaren kan byggnader med flera användningssätt komma att indelas i olika byggnadstyper med olika värderingsmodeller. Utredningen redovisar inte någon författningsreglering som säkerställer rättsäkerheten.