sou · H4B369 · 2016-10-24 00:00:00 — Tänkbara felkällor redovis- ningstekniskt kan vara hur kommuner fördelar kostnaderna för lärarlöner på respektive verksamhet när musiklärartjänster delas mellan den obligatoriska skolan och , eller sätten som kommuner hanterar och redovisar lokalkostnader, vilket varierar stort. Mot bakgrund av ovan resonemang och utifrån tillgängliga underlag uppgår kommunernas totala utgifter för till , att jämföra med 1973 då motsvarande kostnad uppgick till 138 miljoner kronor.59 Dagens nivå är en ökning med ungefär en miljard sedan 1997.60 Av detta används huvuddelen till lärarlöner och ungefär 400 miljoner till kostnader för lokaler och administration. Att utgifterna ökat så pass mycket beror till stor del på att löner, som ökat, utgör en så stor del av budgeten. till kommunernas totala utgifter utgör och som andel av kommunernas kulturutgifter står för en femtedel. Utgifterna för verksamheten är storleksmässigt jämförbara med kommunernas kostnader för fritidsgårdsverksamhet på men är långt mindre än kommunernas utgifter för grundskoleverksamhet på 93 miljar- der kronor. Beräknas de redovisade kostnaderna per invånare 58Kommun- och landstingsdatabasen (2016). 60SCB Räkenskapssammandraget (2016); (2016). avsätts som lägst per invånare mellan 7–och som mest 7 700 kronor.61 De kommuner som avsätter mer medel per invånare tenderar att ha högre andel deltagare i verksamheten. Kommuner i glesbefolkade regioner har i genomsnitt de högsta kostnaderna för verksamheten vilket kan hänga ihop med att de fasta kostnaderna slås ut på färre antal invånare men också på stora avstånd vilket kräver fler och längre transporter. Avgifter för ämneskurser och instrumenthyra har legat relativt stabilt men syns ett visst trend- brott då avgiftsnivåerna har sänkts . Det ser utredningen som en positiv utveckling eftersom avgifter kan vara ett hinder för deltagande i (avsnitt 3.6.2). Spannet är stort mellan de kommuner som erbjuder en kostnadsfri verksamhet och de som beslutat om höga avgifter; terminsavgifter på per termin med tillägg för instrumenthyror före- kommer.62 Den genomsnittliga terminsavgiften i landet låg 2014 på vilket är den lägsta nivån (justerat för inflation) . Tretton kommuner i landet tog inte ut någon terminsavgift. Flera kommuner har infört vissa avgiftsfria verk- samheter. Vissa av dessa kräver heller inte någon föranmälan i syfte att underlätta för barn och unga med liten eller ingen vana att delta i kulturskoleverksamhet. Flera kommunföreträdare menar att när en avgift införts, även om det bara är , har antalet deltagare minskat drastiskt. Många kommuner tillämpar också syskonrabatt och andra rabatter. De högsta avgifterna betalar familjer i förortskommuner till storstäderna och som lägst är avgifterna i kommuner i glest befolkade regioner. Det verkar finnas ett visst samband mellan politisk majoritet i kommunfullmäktige och avgiftsnivåer där de högsta avgifterna återfinns i kommuner med borgerlig majoritet och de lägsta i kommuner med röd-grön majoritet. Avgiftsnivån kan också antas bero på en rad andra faktorer som befolknings- struktur och ortens kulturtradition. Utredningen har inte kunnat se att det finns något entydigt samband mellan avgiftsnivå och andelen barn och unga som deltar i . 61Sveriges bästa kulturskola. (2013). 62Kulturskolan i siffor 2015 (2016). När det gäller fritidsaktiviteter i övrigt, som idrott, är det vanligt med ett uttag av en viss avgift för att kunna delta. Att avgiftsfrågan inom just är omstridd kan bero på att det rör sig om offentligt finansierad verksamhet och att kultur- skolan har och har haft ett nära samarbete med den obligatoriska skolan. Flera kulturskolechefer menar att det är nödvändigt för verksamhetens status att ha avgifter. En avgiftsfri undervisning antas leda till att deltagarna inte fäster lika stor vikt vid att delta i undervisningen, som när en avgift tas ut. Att betala en avgift, även om den är symbolisk, innebär ett åtagande för deltagaren. Höga avgifter framhålls i utredningens direktiv som ett hinder för deltagande i och i budgetpropositionen föreslog regeringen att avsätta till att bidra till låga elevavgifter, göra den kommunala kulturskoleverksamheten mer jämlik och förbättra möjligheterna för barn och ungdomar att delta i verksamheten. fick i uppdrag att fördela projektmedel utifrån förordningen (2015:998) om stats- bidrag till kommuner som bedriver musik- och kulturskole- verksamhet. Medel kan sökas för kvalitetshöjande insatser och för att sänka, eller behålla låga, avgifter. Styrning, mål och uppföljning Föreningen , tidigare SMoK, har med begränsade medel bedrivit ett viktigt arbete med kompetens- utveckling, opinionsbildning och att sammanställa statistik. Upp- följning görs även av kommunerna. kommuner och lands- ting (SKL) och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor (MUCF) genomförde 2014 en enkätstudie i samtliga kom- muner till ansvariga för frågor som rör ungdomars fritid och organisation där ingick som en del. I enkäten uppger av kommunerna att uppföljningsbara mål finns för kulturskoleverksamheten.63 I ungefär en tredjedel av dessa kom- muner följs resultatet upp på central nivå. I övrigt är det kultur- skolorna själva som har detta ansvar. I jämförelse med andra 63 Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Ungas fritid och organisering. Fokus 14 (MUCF, 2014). kommunala verksamheter som skola, vård och omsorg är kultur- skoleverksamhetens uppföljning svag vilket sannolikt hänger ihop med dess frivillighet. har begränsad erfarenhet av att få verksamheten granskad och det finns inte en tradition av själv- värdering eller utvärdering.64 Att så pass många kommuner saknar uppföljningsbara mål för sin kulturskoleverksamhet kan antas bero på ett flertal faktorer; kulturintresse från ansvariga politiker, tradition, ekonomiska och administrativa resurser och synen på betydelse för kommunens medborgare är några. Det finns en rad olika metoder för uppföljning och utvärdering av offentlig verksamhet och inom flera kulturskolor pågår ett utvecklingsarbete. Ett alternativ är så kallade kollegiala gransk- ningar där en grupp av pedagoger från flera kulturskolor besöker och utvärderar skolor i angränsande kommuner. Detta kräver viss närhet mellan kulturskolorna och att tid avsätts men tar i övrigt inte några större ekonomiska resurser i anspråk. Andra skolor följer upp verksamheten inom verksamheten utifrån styrdokument och ytterligare andra anlitar konsulter som använder sig av olika utvärderingsmodeller, ofta utifrån modeller som mäter kvalitet i och som anpassats för behov. I har ett arbete inletts i samarbete med andra kommuner där ett antal nyckeltal tagits fram för att höja verksamheternas kvalitet och genomföra en relevant och systematisk jämförelse av verksamheten, även över kommungränserna. I och med att det inte finns några enhetliga kriterier för vad som avses med kvalitet har kulturskolorna olika fokus för sina upp- följningar, men vanligen bygger mätningarna på en kombination av kvantitativa och kvalitativa undersökningar. Målen följs upp kvalitativt genom enkäter, observationer eller intervjuer med del- tagare, pedagoger och föräldrar. Bredden är stor och i några av skolorna följs trygghet och trivsel, delaktighet i lärarprocessen, arbetssätt, utveckling och lärande, organisation, styrning och ledar- skap, kommunikation, kompetens och resursutnyttjande upp. I andra skolor tillkommer normer och värden, förutsättningar för konstnärligt skapande och samverkan med omvärlden som indikatorer för kvalitet i verksamheten. I det arbete som 64 Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Ungas fritid och organisering. Fokus 14 (MUCF, 2014). kommun påbörjat finns också elevomsättning, kösituation och tillgänglighetsperspektiv med som nyckeltal. 3.2.2Upphandling, privata aktörer och folkbildningen Flera kommunala verksamheter, som skolor, vårdcentraler och äldreboenden, har konkurrensutsatts . Kultur- skolorna har inte följt med i denna utveckling i samma takt. har flera kommuner utrett frågan om att införa valfrihet inom , antingen genom att upphandla verksamheten enligt ett förfarande liknande regelverket i Lagen om valfrihet (LOV), som omfattar hälso- och sjukvårdstjänster, eller i annan form. Ett fåtal kommuner, framför allt i men också i , har infört system med musikskolecheckar eller musikskolepeng som varje barn i kommunen har rätt att använda. I de kommuner som infört ett sådant system har kommunen auktoriserat ett antal aktörer för att utföra musikundervisning parallellt med den kommunala . Barn och unga i kom- munen kan sedan fritt välja bland de musikskoleutförare som erbjuds inom ramen för checksystemet. Systemet fungerar ungefär som skolpengen där en viss ersättning utgår till den utförare som eleven väljer. Deltagaren betalar också själv en avgift, antingen direkt till utföraren eller centralt i kommunen. Avgiften kan ligga på samma nivå i hela kommunen eller variera beroende på utförare. har detta system bara implementerats när det gäller musik- verksamhet. Systemet med musikskolecheckar har införts genom beslut av kommunfullmäktige. Anledningar till införandet har varit politiska prioriteringar att införa valfrihet och/eller att få bort köerna till verksamheten. Dessa system är efterfrågestyrda vilket innebär att alla barn som vill delta ska vara garanterade en plats. Detta har lett till en ökning av kostnaderna med mellan en och och i flera kommuner har budgeten dubblerats.65 I en skärgårdskommun har man valt att vikta musikskolepengen så att utförare som undervisar barn och unga som bor på öar får högre ersättning per barn på grund av höga transportkostnader. 65 Kommun- och landstingsdatabasen (2016). Resurstillskottet som systemet inneburit har i flera kommuner lett till en ökad geografisk spridning vilket i sin tur kan tänkas bidra till det högre elevantal som införandet medfört. Om- läggningen har inneburit en klar ökning av andelen deltagande barn och unga men utredningen saknar data för att jämföra andelarna före och efter omorganisationen. Det är inte alltid tydligt om kommunens syfte med det nya systemet och dess budgettillskott har varit att öka valfriheten eller att inkludera fler barn och unga genom att öka platsantalet, eller både ock. Det går inte att utesluta att en motsvarande budget- ökning för den kommunala , utan ökad valfrihet med auktoriserade utförare, hade lett till motsvarande ökning av antal barn. Systemet med musikskolecheckar eller en viss peng till varje barn i kommunen är fortfarande relativt nytt och har bara implementerats i ett fåtal kommuner. Systemen har ännu inte utvärderats i en samlad form och det återstår att se vilka långsiktiga konsekvenser dessa nya former har på barns och ungas kultur- utövande och tillgång till kulturskola av hög kvalitet. som utförare av kulturskoleverksamhet I många mindre kommuner är studieförbunden helt centrala för det lokala kulturlivet och i minst ett femtontal kommuner förekommer någon form av samarbete med studieförbund på kulturskole- området. Det kan röra sig om att studieförbunden är utförare, att lärare från studieförbund undervisar i eller att ett eller flera studieförbund driver i sin helhet. Studie- förbunden tillhör tillsammans med folkhögskolorna det som kallas folkbildningen. Folkbildningen är en viktig del av det svenska civil- samhället och kan sägas ha tre funktioner: (1) som folkrörelseorgan som tillkommit i nära anslutning till olika medlemsorganisationer för att utveckla och sprida kunskap, (2) i sin roll som vuxenutbildare och (3) som kulturbärare.66 Studieförbunden är idéburna organisat- ioner med ett brett samhällsuppdrag, formulerat i det folkbild- ningspolitiska målet att ge alla möjlighet att tillsammans med andra 66 SOU: 2012:72, s. 25. öka sin kunskap och bildning för personlig utveckling och del- aktighet i samhället. Att studieförbund utför kulturskoleverksamhet åt kommunen är inte helt okontroversiellt av framför allt två anledningar; för det första kan det innebära en ideologisk konflikt för studieförbunden och för det andra innebär det i praktiken att statliga medel finansierar verksamhet när den utförs av ett studie- förbund men inte är den utförs av en kommun. som företräder studieförbunden, är kritiskt till att studieförbund är utförare av kulturskoleverksamhet då detta är två verksamheter som vilar på skilda pedagogiska och ideologiska grunder. Lärande inom folkbildningen riktar sig i första hand till vuxna, är friare och utgår från en holistisk syn på lärande där samhällsengagemang stimuleras. skriver i sitt folkbildningspolitiska dokument: … den idégrund som svensk folkbildning vilar på är gemensam. Den ger folkbildningen sin särart i det utbildningssamhälle den är en del av.67 Studieförbunden är beroende av statlig såväl som finansiering. I en del kommuner förekommer att det generella bidragen till studieförbund har ökats under förutsättning att studieförbundet tar över utförandet av kulturskoleverksamheten. Det finns därför en risk för att studieförbund hamnar i en beroende- ställning i förhållande till kommunen och inte kan säga nej till att bli utförare av kulturskoleverksamheten. Studieförbundens statliga finansiering regleras av förordning (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen och medel betalas ut av . Syftet med stödet till folkbildningen är bland annat att bidra till att bredda intresset för och öka del- aktigheten i kulturlivet. Studieförbunden får ersättning dels för administrativa kostnader och dels för deltagartillfällen. För barn utgår halva ersättningen. I kommuner där ned- skärningar präglat område har olika former av samarbeten med studieförbunden blivit ett sätt att spara in på den egna verksamheten men kunna erbjuda verksamhet på kulturområdet för kommunens barn och unga. 67 , Vägval vilja (2014). Övriga aktörer på barnkulturområdet Även om kulturskolor är den i omfattning största verksamheten som erbjuder undervisning inom kulturområdet för barn och unga, är de en del av ett bredare utbud. Andra kom- munala institutioner som bibliotek, museer och konsthallar bedriver en verksamhet ofta med barn och unga som särskilt prioriterad målgrupp. växte så kallade barn- kulturcentra fram med en grund i folkbildningen och med en inriktning mot bildkonstområdet. Ett karaktärsdrag för dessa är ett starkt fokus på barns och ungas eget skapande och lek utifrån barnets perspektiv till skillnad från ett mer reproducerande och undervisande förhållningssätt som kan sägas prägla den tradit- ionella musikundervisningen i . De övriga aktörerna på barnkulturområdet kan grovt delas upp i två huvudsakliga sektorer; en privat och en ideell sektor dit även studieförbunden räknas. Det finns åtminstone ett par hundra privata aktörer som verkar på barnkulturområdet men statistiken är bristfällig och det saknas en branschorganisation, så siffrorna får ses som uppskattningar. Utredningen har utgått från () företagsregister där branschgruppen ”övrig musik-, dans- och kulturell utbildning” där drygt 1 700 aktörer är registrerade. omsatte denna branschgrupp 634 miljoner kronor.68 De flesta är små företag utan anställda och många riktar inte sin verksamhet mot barn och unga. Här förekommer allt från piano- lärare som bedriver egen undervisning i hemmet till dansskolor och frilansande pedagoger. Det finns ungefär 200 större aktörer som har mellan en till etthundra anställda och erbjuder verk- samhet för barn och unga. En majoritet av dessa aktörer, erbjuder dansundervisning och något erbjuder kurser inom musik, främst inom sång och gitarr dit köerna i är långa. Ett fåtal aktörer erbjuder teaterkurser. De största aktörerna, räknat i antal anställda, är verksamma på dansområdet i de större städerna. har såväl antal företag i branschen liksom dess omsättning fördubblats. Anledningen till att det är förhållandevis 68 SCB:s företagsregister 2015. Det finns också aktörer som registrerat sina företag i andra branscher men det är framför allt i denna bransch de aktuella företagen återfinns. få personer anställda inom branschen är att det är vanligt att verk- samheten genomförs av frilansande pedagoger som inte är fast anställda på företagen. Det finns dessutom anledning att anta att det finns fler aktörer inom populära konstuttryck som varken registrerat sig i ett branschregister eller betalar moms för inkomster från undervisning. Av naturliga orsaker är det omöjligt att säga hur stor denna sektor är. Inom den ideella sektorn återfinns aktörer som ideella föreningar, studieförbund och religiösa församlingar som erbjuder möjligheter till kulturutövande för barn och unga. Den största verksamheten inom den ideella sektorn står . Det finns tre huvudsakliga verksamhetsformer för studieförbund: studiecirklar, kulturprogram och annan folkbildningsverksamhet. För de två första verksamhetsformerna krävs att deltagarna har fyllt , vilket är ett krav som inte ställs på annan folkbildnings- verksamhet. Av tio studieförbund bedriver åtta kurser på kultur- området för barn och unga i större utsträckning. Enligt , som ansvarar för statistik på området, deltar ungefär 73 000 barn och unga (upp till ) i verksamhet på kulturområdet . Föreningen har initierat så kallade slöjdklubbar i samarbete med bland annat slöjdsfrågor. Slöjdklubbarna vänder sig till barn mellan 7–och leds av slöjdklubbshandledare. På dansområdet finns ett tiotal föreningar som är anslutna till och som erbjuder danskurser för barn och unga. Föreningar som uteslutande erbjuder kurser i tävlingsdans har här undantagits. Det är svårt att uppskatta hur många som deltar i denna föreningsverksamhet eftersom det är antal tillfällen som mäts och inte antalet individer, men genomfördes totalt 4 400 gruppaktiviteter, vilket till exempel kan vara dans- lektioner. Ytterligare en viktig aktör i kulturlivet är . Bara körverksamheten är omfattande och engagerar cirka 32 000 barn och unga , fördelade på ungefär 1 300 körer. Även inom frikyrkorna finns omfattande musikverksamhet men utredningen har inte tillgång till enhetlig statistik på området. är det fem kommuner som inte har någon anslags- post för kulturskoleverksamhet. Som tidigare beskrivits innebär detta inte att samtliga övriga kommuner driver kulturskola i kom- munal regi. Mellan femton och tjugo kommuner har olika sam- arbeten med studieförbund eller föreningar, till exempel genom samarbetsavtal. Den kommunala finansieringen av externt driven verksamhet varierar; i vissa kommuner subventionerar kommunen en del av verksamheten och i andra avtalas endast om utlåning av exempelvis lokaler. Föreningen inledde sin uppföljning av verk- samheten 1997 och uppskattar att det är drygt tjugo kommuner som under ett eller inte har bedrivit någon kulturskola. Flera av dessa kommuner har lösningar där studieförbund helt eller delvis tagit över verksamheten med betydligt lägre kommunalt budgetanslag än den tidigare verksamheten fick. Ett fåtal av dessa kommuner har startat upp i regi. Vissa faktorer utmärker merparten av de kommuner som lagt ner sin kulturskola under ett eller . Kommunerna är spridda över landet och är enligt Tillväxtanalys kommunindelning69 till övervägande delen landsbygdskommuner som antingen är mycket avlägset belägna eller avlägset belägna. Det rör sig huvudsakligen om kommuner med som mest 10 000 invånare och låg befolk- ningstäthet. Kommunerna präglas av en hög medelålder vilket inne- bär att kostnaden för äldreomsorg ligger högre än genomsnittet i landet.70 Sammantaget pekar detta mot att en viss typ av kommuner har större svårigheter att finansiera och behålla sin kulturskole- verksamhet än andra, även om utredningens samlade underlag har visat att även andra faktorer påverkar kommunernas prioritering; exempelvis lokal tradition, eldsjälar och politisk inriktning. 69Tillväxtanalys, Bättre statistik för bättre regional och landsbygdspolitik 2014:04 (Tillväxtanalys, 2014). 70Kommun- och landstingsdatabasen (2016). Det finns två huvudsakliga intresseorganisationer på kulturskole- området: och unga musikanter (RUM). hade kommuner och landsting (SKL) som tidigare beskrivits, en stödjande och råd- givande roll gentemot kommunerna, men sedan början av 1990- talet är den verksamheten avvecklad. Engagemanget i denna fråga har i och med regeringens initiativ om att utreda den kommunala musik- och återuppväckts och års kongress beslutade SKL att –2019 verka för att kommunernas kultur- och musikskolor ges förutsättningar att säkra alla barns rätt till kultur.71 Ett rådslag har hållits där organisationen enades om en rad mål för landets kulturskolor, bland annat att de ska utgöra en kulturell allemansrätt, bidra till barns- och ungas personliga utveckling, vara en social brobyggare, möjliggöra lokal utveckling och stå för kvalitet genom bredd och spets. Vilken roll SKL fortsättningsvis kommer att inta vad gäller utveckling är för tidigt att uttala sig om då frågan precis kommit upp på organisationens dagordning efter ett uppe- håll . , tidigare musik och kulturskolor (SMoK), är en ideell förening som bildades . uppstod i samband med att Föreningen och Kulturskolledare () avvecklade sin verksamhet. Sedan bildandet har rådet arbetat med att bygga nätverk, bidra till uppföljning, kompetensutveckling, utveckling och till opinionsbildning. Föreningen samlar från kom- munerna in och sammanställer statistik och driver utveck- lingsprojekt i kulturskolor tillsammans med kommuner. Projekten syftar i hög utsträckning till att bidra till att skapa en mer inklud- erande och tillgänglig kulturskola och har exempelvis inriktats mot normkritik, inflytandefrågor, mångfald, genus och frågor som rör 71 kommuner och landsting, Inriktningen för Kommuner och Landsting 2015, (SKL 2015) s. 29. Flera projekt har finansierats av Allmänna arvs- fonden. har en betydelsefull funktion som intresse- organisation och opinionsbildare men samlar också kulturskole- chefer från hela landet till årliga konferenser vilka är arenor för erfarenhetsutbyten och inspiration. har arbetat för att få till stånd en nationell strategi i syfte att göra en likvärdig kulturskola möjlig över hela landet. De förordar bland annat en forskningsbaserad verksamhetsutveckling och att ett nationellt för statistik, samordning och kvalitets- utveckling inrättas. unga musikanter (RUM) unga musikanter (RUM) är en organisation för barn och unga som spelar ett instrument, sjunger, dansar eller spelar teater, som grundades . Förbundet godkändes av riks- dagen som en statsbidragsberättigad och har cirka 40 000 medlemmar. Många medlemmar är elever eller före detta elever från . RUM uppbär statsbidrag från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och verkar bland annat för tillgänglig musikundervisning för alla barn och unga samt för kontinuitet i musicerandet in i vuxen ålder.72 De kommunala kulturskolornas verksamhet är omfattande och skiftar från kommun till kommun och avspeglar lokala intressen, traditioner, lärarkompetensen och politiska mål. 3.3.1Konstområden och genrer i kulturskolorna Den kommunala har sedan sin etablering för breddats ämnesmässigt och även skiftat namn. De flesta kallar sig kulturskola men än är var tredje skola en 72 unga musikanter, Årsredovisning 2015 (2015). musikskola vilket innebär att musiken dominerar vad gäller ämneskurser och annan verksamhet. I stort sett alla kulturskolor erbjuder ämneskurser inom instru- mentalundervisning, ensemblespel och sång/kör. Av dessa har instrumentalundervisning störst omfattning.73 Utbudets omfatt- ning påverkas av flera faktorer. Pedagogernas kompetens är helt avgörande för de verksamheter som erbjuds, men även barns och ungas intressen påverkar inriktningen , liksom innehållet i de politiska mål som styr kulturskolorna. till omfattningen av enskilda instrumentgrupper har sträng- instrumenten där bland annat gitarr ingår, enligt tillgängliga källor den största andelen elever, dvs. en dryg fjärdedel av deltagarna. Området har successivt ökat i popularitet allt . Därnäst följer tangentinstrument med en femtedel av deltagarna.