sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — infördes en skyldighet för den som i näringsverksamhet säljer tobaksvaror till konsumenter att, senast när försäljningen påbörjas, anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. infördes en skyl- dighet för den som säljer tobaksvaror till konsumenter att utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen. Det infördes även ytterligare restriktioner för marknadsföring av tobaksvaror på försälj- ningsställen. Genom lagändringar som trädde i kraft förtydligades att anmälan om tobaksförsäljning måste göras innan försäljningen påbörjas och det blev straffbart att sälja tobaks- varor till konsumenter utan att först ha gjort en sådan anmälan. Det infördes också tydligare krav på vad en sådan anmälan ska innehålla. Begreppet egentillsyn döptes vidare om till egenkontroll, och det förtydligades att näringsidkaren har ett ansvar för att ge sin perso- nal den information och det stöd som behövs för att tobakslagen ska kunna följas. har i sitt betänkande 2013/14:SoU13 tillkännagivit att man, efter de ändringar i tobakslagen som trädde 2010, bör gå vidare och införa tillståndsplikt för försäljning av tobak. Utskottet anser därför att regeringen ska göra en översyn för att möjliggöra tillståndsplikt för försäljning av tobak och därefter skynd- samt återkomma till med ett förslag på hur en sådan ska utformas. Med anledning av utskottets ställningstagande har reger- ingen gjort bedömningen att frågan om tillståndsplikt för försälj- ning av tobak bör ses över på nytt. Vi har därför fått i uppdrag att •analysera resultatet av de ändringar i tobakslagen som trädde 2010 och som syftade till en bättre efterlevnad av bestäm- melserna om åldersgräns och en effektivare tillsyn, och 2001/02:64. 2004/05:118. 2009/10:207. •analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för försäljning av tobak och vid behov lämna förslag, inklusive för- fattningsförslag, på hur en sådan tillståndsplikt skulle kunna ut- formas. 5.2Det nuvarande anmälningssystemet för detaljhandel med tobaksvaror All försäljning till konsument enligt tobakslagen ska anmälas till kommunen där försäljningen sker (12 c §). Den som säljer tobaks- varor ska även utöva egenkontroll över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollpro- gram. Programmet ska lämnas in med anmälan till kommunen tillsammans med övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Syftet med bestämmelsen är att underlätta kommunens till- syn av att näringsidkaren följer de bestämmelser som i övrigt gäller för sådan försäljning av tobaksvaror, dvs. bestämmelserna om ålders- gräns (12 och 12 a §§), förpackningsstorlek och förbud mot styck- försäljning (12 b §), varningstexter m.m. (9, 9 a och 11 §§) och mark- nadsföring (14 §). Försäljning i strid med anmälningsskyldigheten är förenad med straffansvar (27 § andra stycket). Kommunen har tillsammans med tillsynsansva- ret över försäljningen (19 a §). Avsikten är att den direkta och löpande tillsynen ska ankomma på kommunen och att polisens till- syn ska vara subsidiär till denna. Genom bestämmelsen ges polisen en möjlighet att på egen hand ingripa när olovlig tobaksförsäljning misstänks, men misstankegraden inte är av den styrkan att de tvångs- medel som bl.a. erbjuder kan tillgripas.6 Kommunen får i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägg- anden eller förbud som behövs för att lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas (20 § andra stycket). I beslut om föreläggande eller förbud får kommunen sätta ut vite (20 § tredje stycket). Vid allvarliga eller upprepade överträdelser får kommunen förbjuda en näringsidkare som tillhandahåller tobaks- varor för försäljning till konsumenter att fortsätta försäljningen eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela 2009/10:207 s. 36. varning (20 a §). Som särskilt allvarligt bör enligt motiven försälj- ning av tobaksvaror till minderåriga ses.7 En tillsynsmyndighet får vidare besluta att tobaksvara ska tas om hand, om den bjuds ut till försäljning eller uppenbart är avsedd att bjudas ut till försäljning i strid med lagen (21 §) och en sådan myndighet har också rätt att få de upplysningar, handlingar, varu- prov eller liknande som behövs för myndighetens tillsyn (22 §). Vidare har tillsynsmyndigheterna rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som berörs av tobakslagen eller anslut- ande föreskrifter, för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt tobaks- lagen (23 §). Nekas kommunen tillträde vid tillsyn kan begäran om hjälp ske till (23 b §). Hjälp kan också begäras om det uppstår problem vid ett omhändertagande av tobaksvaror, eller om man på grund av särskilda omständigheter i förväg kan befara att det kommer att bli problem med tillträde eller omhänder- tagande vid tillsynsbesök. Slutligen får tillsynsmyndigheterna genom- föra s.k. kontrollköp i syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut tobaksvaror om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått en ålder (22 a och 22 b §§). De ovan redovisade bestämmelserna avser endast detaljhandel med tobaksvaror. Tobakslagen uppställer inga särskilda krav på anmälan för partihandel. 5.3Tidigare överväganden i fråga om tillståndsplikt för tobaksförsäljning 5.3.1Folkhälsoinstitutets underlag till nationell handlingsplan mot tobak Frågan om tillståndsplikt för tobaksförsäljning har varit föremål för utredning vid tidigare tillfällen. I ett underlag till nationell hand- lingsplan mot tobak som över- lämnade till regeringen lämnades förslag på bl.a. kommunala sälj- tillstånd vid försäljning av tobaksvaror. Vid remissbehandlingen ställde sig hälften av remissinstanserna, bl.a. och 2009/10:207 s. 36. , positiva till en sådan ordning. angav bl.a. att säljtillstånd kunde underlätta tillsynen av åldersgränsen. Bland de remissinstanser som avstyrkte förslaget kan Konkurrens- verket nämnas. Verket anförde som grundläggande utgångspunkt att näringsfrihet bör råda om inte tungt vägande skäl talar för en inskränkning av den. Andra remissinstanser avstyrkte förslaget med hänvisning till att underlaget för tillståndskravet bedömdes vara bristfälligt. Vidare bedömde flera remissinstanser att förslaget skulle leda till en omfattande byråkrati och kräva uppbyggnad av en gigantisk kontrollorganisation som inte bedömdes vara motiverad. Någon remissinstans anförde också att förslaget inte skulle råda bot på den illegala tobakshanteringen men avsevärt öka kostnader och administration för både den etablerade handeln och kommunerna. underlag överlämnades senare till som överlämnade betänkandet Hälsa på lika villkor – nationella mål för folkhälsan (SOU 2000:91). I betänkandet föreslogs bl.a. att detaljhandel med tobaksvaror endast skulle få bedrivas av den som erhållit säljtillstånd. I den allmänna motiveringen angavs som främsta skäl till förslaget att den införda 18-årsgränsen för att få köpa tobak inte efterlevdes på ett tillfredsställande sätt. I undersökningar som gjorts av CAN efter införandet av 18-årsgränsen angav en större andel ungdomar att de själva kunde köpa tobak, än vad som var fallet före införandet. I betänkandet angavs som en vidare bakgrund att det fanns en brist- ande finansiering av länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn samt att avsaknaden av register över försäljningsställen som bedrev tobaks- försäljning innebar svårigheter för tillsynen. Det framhölls att andra länder, t.ex. och flera delstater i både och , hade licensplikt för detaljhandelsförsäljning av tobaksvaror. Det konstaterades också att hade tillståndsplikt för försäljning av bl.a. alkohol och läkemedel samt för annat än privat innehav och användning av solarier, och att tillståndsplikt för vissa typer av verksamhet alltså inte var främmande för svensk rätt.8 8 SOU 2000:91, s. 204 ff. Kommittén ansåg sammanfattningsvis att möjligheterna att in- gripa mot handlare som säljer tobaksvaror till barn och ungdom borde öka och att det fanns anledning att förstärka tillsynen såväl för att bidra till att bekämpa handel med smuggelcigaretter som för att få större möjligheter att följa hur marknadsföringen av tobaks- varor vid säljställen utvecklas. Kommittén angav att den seriösa tobakshandeln, där man inte säljer tobak till barn och inte befattar sig med smuggel- eller stöldgods m.m., bör få samhällets stöd att undgå illojal, snedvridande konkurrens från oseriösa handlare. Kom- mittén ansåg därför att det var befogat att ställa krav på den som säljer tobak som liknar de krav som ställs på den som serverar alko- hol. Kommittén angav vidare att kommunerna, på samma sätt som när det gäller alkoholservering, borde få rätt att efter ansökan med- dela säljtillstånd. Innan tillstånd utfärdades borde kommunen för- vissa sig om att näringsidkaren ifråga var seriös, strävar efter att följa gällande lagstiftning och har den kunskap som behövs för han- teringen. Den som bröt mot lagstiftningen borde kunna få sitt sälj- tillstånd indraget.9 Förslaget, som utformades efter förebild av reglerna om ser- veringstillstånd i den då gällande alkohollagen, innebar konkret följ- ande. Säljtillstånd skulle endast få ges till den som visade att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt var lämplig att bedriva detaljhandel med tobaksvaror. Sådana omständigheter som skulle beaktas utöver den sökandes personliga och ekonomiska förhållanden kunde vara om den verksamhet som näringsidkaren bedrev vid sidan om den till- tänkta tobakshandeln särskilt vände sig till barn och ungdom eller om säljstället låg i nära anslutning till en skola. Det ansågs i princip vara olämpligt att tobaksvaror såldes i leksaks- eller godisaffärer. Vid tillståndsprövningen skulle särskild hänsyn tas till om sökanden kunde förväntas följa tobakslagens bestämmelser om handel och marknadsföring och om sökanden i övrigt var laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Ett grundläggande krav var alltså att näringsidkaren kände till bestämmelserna om förbud mot försäljning av tobaksvaror till ungdomar , lik- som bestämmelserna om marknadsföring av tobak. På samma sätt som i fråga om serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) 9 Ibid., s. 209. borde det i princip vara uteslutet att ge säljtillstånd till den som är restförd för skatter och liknande. Kommunen skulle i samband med ett beslut om säljtillstånd eller senare få meddela de villkor som kunde behövas. Det kunde vara fråga om både villkor som under- lättar tillsynen och villkor som tog sikte på efterlevnaden av tobaks- lagen. Kommunen skulle exempelvis kunna föreskriva att informa- tion om säljtillståndet skulle anslås på säljstället eller att det skulle finnas lämplig skyltning om åldersgränsen vid tobaksköp. Tillstånds- havare skulle kunna få sitt tillstånd återkallat, eller meddelas en varning, om han eller hon inte följde tillämpliga lagbestämmelser och meddelade villkor eller om förutsättningarna för tillstånd inte längre förelåg. Återkallelse av tillstånd var i första hand tänkt att ske vid mera flagranta fall av lagöverträdelse, t.ex. upprepade för- säljningar av tobaksvaror till minderåriga eller medveten befattning med stöld- eller smuggelgods. Det föreslogs bli straffbart att be- driva detaljhandel med tobaksvaror utan säljtillstånd.10 Det system med tillståndsplikt som kommittén föreslog blev aldrig verklighet. Regeringen valde i stället att gå vidare med en anmäl- ningsplikt. Som skäl för den ordningen anfördes följande.11 Det är uppenbart att det föreligger brister i lagens efterlevnad då ett stort antal ungdomar ändå får köpa tobak […]. Åtgärder behövs därför som kan bidra till att underlätta och effektivisera den nuvarande kontrollen. Dessa åtgärder bör emellertid framstå som rim- liga och förståeliga med hänsyn till såväl åtgärdernas effekt som de olägenheter och kostnader som de kan medföra. Ett sådant system med säljtillstånd som kommittén föreslagit skulle enligt regeringens mening föra för långt. Regeringen anser att det är möjligt att med mindre ingripande medel uppnå att åldersgränsen för inköp av tobak efterlevs på ett bättre sätt. Ett system med anmälningsplikt i kombi- nation med en avgiftsfinansierad tillsyn torde vara tillräck- ligt för att uppnå detta syfte. På så sätt får kommunen kännedom om de näringsidkare som i kommunen säljer tobak så att de kan bli föremål för tillsyn och riktad information. Regeringen kommer noga att följa att de nu föreslagna åtgärderna i tillräcklig grad förbättrar efterlevnaden av åldersgränsen. Om efterlevnaden inte förbättras anser regeringen att det bör övervägas att införa bestämmelser om försälj- ningsförbud motsvarande de som finns i alkohollagen. 10Ibid., s. 213 f. 2001/02:64 s. 47 f. 5.3.3Utredningen om tobaksförsäljning till unga Utredningen om tobaksförsäljning till unga överlämnade sitt betänkande Olovlig tobaksförsäljning (SOU 2009:23). Utred- ningens uppdrag var att göra en översyn av effektiviteten och efter- levnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaks- varor och därtill anknutna bestämmelser. Det övergripande syftet var att så långt det är möjligt hindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Det närmare syftet var att möjliggöra en mer effektiv efterlevnad av tobakslagens förbud att i näringsverksamhet sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror till den som inte har fyllt . Utredningen undersökte hur och varifrån ungdomar skaffar sig tobak, trots åldersgränsen, samt hur tobakslagens bestämmelser om tillsyn och sanktioner fungerade. Utredningen konstaterade att ungdomar i huvudsak fick tag på tobak på två sätt, dels genom att bjudas av annan, vanligen en kamrat, dels genom att själv köpa tobaken i en kiosk eller tobaksaffär eller i ett annat liknande mindre försäljningsställe. Utredningen drog slutsatsen att det främst var de små försäljningsställena som av olika skäl försummade att respektera åldersgränsen och att åtgärder för att förbättra efterlev- naden av åldersgränsen därför måste utformas särskilt med hänsyn till att de ska nå och ha effekt just för denna typ av försäljnings- ställen. Kommunernas tillsyn var begränsad till anmälda försäljnings- ställen och det fanns inte några tillförlitliga uppgifter om i vilken utsträckning tobaksförsäljning faktiskt anmäldes. Den dåvarande anmälningsskyldigheten var osanktionerad och en anmälan ledde till att en tillsynsavgift måste betalas. Detta innebar en uppenbar risk att en del mindre näringsidkare inte anmälde tobaksförsäljning eller i vart fall sköt upp anmälan tills man av något skäl ändå blev upp- märksammad av kommunen. Utredningen gjorde följande överväganden i valet mellan anmä- lan och tillståndskrav (SOU 2009:23 s. 146 f.): Utredningen har ovan konstaterat att ett första villkor för att kom- munen ska kunna utöva en effektiv tillsyn är att kommunen får känne- dom om var tobaksförsäljning sker. Detta bör säkerställas genom en sanktionsmöjlighet. Därmed är emellertid inte sagt vilket som är den lämpligaste lösningen för att få kontroll över tobakshandeln – tillstånd i förening med en möjlighet till återkallelse av tillståndet eller en ut- ökad anmälningsskyldighet i förening med bl.a. möjlighet att besluta Utredningen gör i denna del följande över- väganden. Ett tillståndskrav medför lika väl som en anmälningsskyldighet att kommunen får kontroll över de försäljningsställen för tobak som finns i kommunen och i förekommande fall möjlighet att genom förelägg- anden kräva in de uppgifter kommunen behöver för att planera och utöva sin tillsyn. Ett tillståndssystem är dock mer administrativt be- tungande och förutsätter mer resurser än ett anmälningssystem. Om inga särskilda krav uppställs för att få ett sådant tillstånd riskerar detta vidare att bli en ren formalitet. Så blev fallet beträffande den tidigare tillståndsplikten för handel med öl, vilken avskaffades med införandet av alkohollagen och ersattes av vissa i lagen uppställda krav i förening med anmälningsskyldighet. Utredningen anser därför övervägande skäl tala för att bygga vidare på den nuvarande anmälnings- skyldigheten och utvidga denna till att omfatta fler uppgifter vilka be- hövs för tillsynen […]. En annan sak är om statsmakterna önskar uppställa särskilda krav på en näringsidkare för att han eller hon ska få sälja tobaksvaror, t.ex. att näringsidkaren sköter betalning av skatter och avgifter och att han eller hon inte är dömd för brott. I sådant fall måste anmälningsskyldigheten ersättas av ett system med individuell tillstånds- prövning. I sammanhanget bör erinras om att tobak är en vara där det råder internationell enighet om dess skadlighet för folkhälsan och om önskvärdheten av att inskränka tillgängligheten. Enligt utredningens mening finns därför skäl till fortsatta överväganden i denna fråga. Flera remissinstanser, bl.a. och ett antal länsstyrelser, förordade införandet av en tillståndsplikt eftersom en sådan plikt kunde anses leda till en större regelefterlevnad. Reger- ingen delade emellertid utdelningens bedömning i fråga om tillstånds- plikt. I sammanhanget uttalades följande. De lagändringar som föreslås, dvs. en skärpning av anmälnings- plikten och därtill knuten straffsanktion vid utebliven anmälan kom- mer att leda till en större följsamhet att anmäla och regelefterlevnad. Kommunerna kommer därmed också att få en större möjlighet att utöva en effektiv tillsyn över tobakslagens bestämmelser om detalj- handel och åldersgräns för försäljning. 2009/10:207 s. 15. 5.4Regleringen av försäljningen av vissa andra varor I alkohollagen delas alkoholdrycker in i spritdrycker, vin, öl och andra jästa alkoholdrycker. Detaljhandel med spritdrycker, vin och stark- öl får i endast bedrivas av . Detaljhandel med folköl omfattas inte av Systembolagets ensamrätt utan får be- drivas även av andra. Sådan handel får emellertid endast bedrivas om vissa förutsättningar är uppfyllda. Detaljhandel med öl får endast ske i vissa lokaler. Enligt 5 kap. 5 § första stycket alkohollagen får sålunda detaljhandel med öl endast bedrivas i sådana lokaler eller andra utrymmen i byggnader eller transportmedel 1.som ingår i anläggningar som är godkända enligt föreskrifter meddelade med stöd av 7 § 1 livsmedelslagen (2006:804) eller regi- strerade enligt och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien, och 2.som är avsedda för stadigvarande försäljning av livsmedel och där det också säljs mat. Denna begränsning gäller dock inte för Systembolaget eller för till- verkare av öl. Enligt 5 kap. 5 § tredje stycket alkohollagen ska den som be- driver detaljhandel med folköl anmäla verksamheten till den kom- mun där försäljningen sker. Försäljning får inte påbörjas förrän anmälan har gjorts. Enligt bestämmelsens fjärde stycke ska den som bedriver detaljhandel med folköl utöva särskild kontroll (egen- kontroll) över försäljningen och svara för att personalen har erforder- liga kunskaper om vad som gäller för försäljningen. För egen- kontrollen ska det finnas ett särskilt program. Bestämmelsen mot- svarar regleringen om anmälan och egenkontroll i 12 c § tobakslagen och har likheter med bestämmelserna om anmälan och egen- kontroll i 9 och 16 §§ lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel. Föranleder detaljhandel med folköl olägenheter i fråga om ord- ning och nykterhet eller följs inte bestämmelserna i alkohollagen, får kommunen med stöd av 9 kap. 19 § första stycket förbjuda den som bedriver försäljningen att fortsätta verksamheten. anses vara en alltför ingripande åtgärd får kommunen i stället meddela varning. Enligt bestämmelsens andra stycke kan ett förbud inskränkas till att gälla för vissa närmare angivna tider eller under vissa närmare angivna omständigheter. Förbud meddelas för av eller, vid upprepad eller allvarlig försummelse, räknat från det att den som bedriver försäljningen fått del av beslutet. För servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkohol- drycker krävs, enligt huvudregeln i 8 kap. 1 § första stycket alko- hollagen, tillstånd av den kommun där serveringsstället är beläget, s.k. serveringstillstånd. För servering av folköl gäller enligt 8 kap. 8 § alkohollagen en anmälningsskyldighet motsvarande den som gäller för detaljhandelsförsäljning av folköl. En ansökan om serveringstillstånd ska göras skriftligen och kommunen får ta ut avgift för prövningen (8 kap. 10 §). Kom- munen ska inhämta yttrande, i vilket samtliga omständigheter som ligger till grund för myndighetens bedömning i det enskilda fallet ska redovisas tillsammans med ett särskilt yttrande om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten (8 kap. 11 §). Serveringstillstånd får enligt 8 kap. 12 § endast meddelas den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med kraven i alkohollagen. Sökanden ska vidare genom att avlägga ett prov visa att han eller hon har de kunskaper om alkohol- lagstiftningen som krävs för att på ett författningsenligt sätt utöva serveringsverksamheten. När det gäller sökandens lämplighet med hänsyn till sina person- liga och ekonomiska förhållanden ska kommunen pröva dels sökan- dens s.k. vandel – dvs. den allmänna och ekonomiska skötsamheten – och dels sökandens ekonomiska förhållanden i övrigt. Prövningen av sökandens personliga vandel omfattar i princip två delar – ekono- misk skötsamhet och eventuell förekomst av tidigare brottslig belast- ning. I förarbetena till den tidigare alkohollagen (prop. 1994/95:89 s. 102 f.) uttalas bl.a. följande angående tillståndshavares lämplighet. Servering av alkoholdrycker är en socialt ansvarsfull uppgift. För att få tillstånd till sådan servering måste därför sökanden uppfylla högt ställda krav på lämplighet. När det gäller en juridisk person måste lämplighetskraven även riktas mot den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen i egenskap av t.ex. verkställande direktör, styrelseledamot, bolagsdelägare eller aktieägare med betyd- ande aktieinnehav. Även annan ekonomisk intressent bakom en rörelse kan komma att innefattas i prövningen. Ekonomisk misskötsamhet, även sådan som inte är brottslig, är exempel på sådan personlig olämplighet som ska föranleda omprövning av tillståndet. Prövningen av lämpligheten ska avse sökandens personliga och ekonomiska för- hållanden i vid mening. När en sökande har dömts för brott måste det förflyta innan tillstånd kan komma i fråga. Motsvar- ande gäller tillstånd för en sökande som varit inblandad i konkurs. Ekonomiskt misskötsamma tillståndshavare kan på ett otillbörligt sätt skaffa sig konkurrensfördelar och göra det svårt för seriösa tillstånds- havare att hävda sig, vilket leder till en för branschen osund utveckling. har i ett avgörande funnit att det föreligger hinder mot att bevilja serveringstillstånd när ägarna till två restauranger är närstående till dem som tidigare fått till- stånden för restaurangerna återkallade (se HFD 2011 ref. 43). I alkohollagen finns vidare bestämmelser om vem den som har ser- veringstillstånd får köpa alkoholdrycker av (8 kap. 13 §), samt krav på: •lokaler och utrustning (8 kap. 14–17 §§), bl.a. att serveringstill- stånd endast omfattar en begränsad yta och att serveringsstället måste ha ett eget kök i anslutning till serveringslokalen samt tillhandahålla lagad eller på annat sätt tillredd mat, •personal (8 kap. 18 §), bl.a. att en person som fyllt ska ut- ses att vara ansvarig för serveringen och detta ska anmälas till kommunen, och •serveringstider m.m. (8 kap. 19–25 §§), bl.a. att endast alkohol- drycker som serverats i enlighet med serveringstillståndet får drickas på serveringsstället och på serveringsställen där alkohol- drycker inte får serveras, får ingen dricka eller tillåtas dricka alkoholdrycker (8 kap. 24 § första och andra styckena).