sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — I bilsportärendet tillämpades konkurrensreglerna i ett dittills oprövat sammanhang, nämligen inom ramen för den svenska idrotts- organisationen och strukturen. och Marknads- domstolen ställdes inför en grannlaga uppgift som krävde att det togs hänsyn till andra intressen än de som normalt ligger till grund för en konkurrensrättslig prövning. Det finns betydande skillnader inom EU när det gäller idrottens roll i samhället. I rapporten on the funding of grassroots sports in the EU () definieras fyra huvudsakliga typer av finansieringsmodeller för idrott där hänsyn har tagits till följande. Nivån på deltagande inom idrotten (mätt som antal med- lemmar) Den genomsnittliga nivån på den offentliga finansieringen per capita Den relativa betydelsen av direkta bidrag från hushållen Det samlade bidraget i form av frivilligt arbete. I rapporten betonas att varje modell speglar olika historiska, in- stitutionella och kulturella faktorer, olika nivåer av ekonomisk utveckling samt skilda regelverk i medlemsstaterna. I artikel Bilsport, EU och – är den svenska idrottsrörelsen hotad? (Svensk Idrottsjuridisk före- ning, Artikelsamling 2014 i Idrottsjuridisk skriftserie nr 19) kon- stateras att det finns betydande skillnader inom EU när det gäller idrottens roll i samhället. I artikeln hänförs och länder i norra och till den grupp länder som uppvisar ett högt deltagande från allmänheten i idrottsverksamheten (av befolkningen) och förhållandevis höga nivåer av både privat och offentlig finansiering. Vidare anges att omfattande insatser i form av ideellt arbete sänker kostnaderna för att upprätt- hålla en hög nivå på idrottsverksamheten i dessa länder. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet I rapporten (s. 25) talas om behovet av att uttryckligen erkänna idrott som ett legitimt samhällsintresse och inför planerade för- ändringar i beskattning eller andra regelförändringar analysera kon- sekvenserna i syfte att säkerställa en hållbar tillväxt inom idrotts- sektorn. I rapporten påpekas också behovet av att erkänna intresset av att idrott bedrivs på gräsrotsnivå, t.ex. genom idrottens fost- rande och sociala funktion, vilket bör skapa incitament för offent- liga myndigheter på alla nivåer att värna nyttan av idrott. Utredningens överväganden och slutsatser Idrottens särart har beaktats i tillämpningen av och är en del av , men utgör inget allmänt undantag i regleringen utan bedöms från fall till fall. Vid denna bedömning är det fråga om det finns något legitimt syfte med ”konkurrens- begränsningen” och om effekten av konkurrensbegränsningen kan anses nödvändig och proportionell. Syftet med idrottsverksamheten är ideellt men för att finansiera verksamheten tas t.ex. entré-, tränings- och tävlingsavgifter ut. Dessa avgifter och andra intäkter som har sitt ursprung i den ideella verksamheten konstituerar i rättslig mening regelmässigt närings- verksamhet och de skapar en marknad i konkurrensrättslig mening. prövade det aktuella målet bl.a. utifrån idrottens särart och kom fram till att det fanns syften bakom regeln som inte uppnåddes med förbudsregeln. I målet hänvisades bl.a. till lojalitetsplikten som följer av licensreglerna. Kravet på licensinnehav för deltagande i idrottslig verksamhet medför att licensvillkoren får ett betydande inflytande på de idrottsliga aktörerna och på den idrottsliga verksamheten. I domen prövades om licensreglerna har något legitimt syfte och därmed skulle kunna falla utanför konkurrensreglerna. Här kan noteras att det enligt domstolen fanns syften som motiverade lojalitetsplikten och som, under vissa förutsättningar, också i sig skulle kunna anses legitima. Utredningen tolkar detta som att det finns situationer där det saknas intressekonflikt och lojalitetsplikten inte är nödvändig. I just detta fall gjordes bedömningen att det var en långtgående loja- litetsplikt som skyddade () från konkurrens utifrån, och att lojalitetsplikten inte var proportioner- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Ytterligare en central aspekt som var avgörande för det aktuella fallet var att SBF i konkurrensrättslig bemärkelse betraktades som ett företag. Som framgått är kravet för att en verksamhet i konkurrensrätts- lig bemärkelse ska bedömas som ekonomisk lågt ställt. På de högre nivåerna av organiserad idrott är det i allmänhet sällsynt med verk- samhet som saknar ekonomisk effekt. Svensk idrott utgörs samti- digt av en verksamhet med betydande ideella inslag och den är till stora delar inte renodlat ekonomisk till sin natur. Utredningen har i detta sammanhang ställt sig frågan om en medlems intresse av att bedriva näringsverksamhet på den idrottsliga marknaden ur ett konkurrensrättsligt perspektiv kan väga tyngre än en förenings intresse av att kunna finansiera den allmännyttiga och demokra- tiska föreningsverksamheten. Det finns ett behov av att hitta en balans mellan respekten för de EU-rättsliga marknadsekonomiska grundprinciperna och idrottens särart. Utredningen har i kapitel 3 resonerat kring organisationernas särart och EU har som nämnts klart uttalat att idrottens särart ska beaktas. slår fast att det inte finns något kon- kurrensrättsligt undantag för sådan idrott som utgör ekonomisk verksamhet. Utredningen ser flera goda skäl för att beakta särart inom ideella sektorer. När det gäller möjligheter att i dessa avseen- den föreslå lagstiftningsåtgärder så kringskärs de emellertid av att konkurrensfrågorna styrs av . Det finns däremot skäl för utredningen att understryka det utrymme som finns inom gällande reglering att beakta särart. Att en avvägning ska ske för att skydda idrottens särart innebär en betydande rättsosäkerhet eftersom det är svårt att förutse vad betydelsen av särart omfattar. En avvägning ska ske enligt pro- portionalitetsprincipen och de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall blir avgörande. Den osäkerhet som idrottsrörelsen upp- lever kring vad som gäller i dessa avseenden försvårar dess verk- samhet. Till följd av de begränsningar som det konkurrensrättsliga regel- verket anses medföra för vissa ideella verksamheter finns det skäl för regeringen att verka för åtgärder som bidrar till ett stärkt och självständigt civilsamhälle. Regeringen bör därför medverka till ett klargörande av det EU-rättsliga läget i frågan om idrottens ideella verksamhet strider mot . Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet klarläggande innebära att så är fallet bör regeringen verka för att en förändring kommer till stånd som säkerställer idrottens särart ur ett konkurrensrättsligt perspektiv. Utredningens arbete med dessa frågeställningar har visat på en komplex materia där målkonflikter uppstår mellan konkurrensrät- ten och den politiskt uttalade viljan att allmännyttig föreningsverk- samhet ska kunna bedrivas utan konkurrensrättsliga begränsningar. Det finns därför anledning för regeringen att söka undanröja den osäkerhet som utredningen har pekat på. Regeringen bör därför i detta syfte genomföra ett översynsarbete, vilket kan bedrivas på det sätt regeringen anser lämpligt, inom eller i en särskild utredning. 5.2.2Konsumenträtten och förhållandet mellan medlem och förening Förslag: får i uppdrag att avseende ideella föreningars verksamhet utarbeta en exempelsamling över vad som är respektive inte är näringsverksamhet enligt konsument- lagstiftningen. Arbetet ska bedrivas i samverkan med civil- samhällets organisationer i syfte att utforma exempelsamlingen utifrån de behov av tydliggöranden som organisationerna ser. I detta avsnitt belyser utredningen fall där den verksamhet som en ideell förening bedriver kan komma att bedömas som näringsverk- samhet i konsumenträttsligt hänseende och på vad sätt detta även kan återspeglas i relationen mellan föreningen och medlemmen. Konsumenträttsliga krav på en ideell förening anmäldes den ideella föreningen till Kon- sumentverket för att föreningen krävde skriftlig uppsägning av medlemsavtal. Enligt bedömning var det av föreningen tillämpade villkoret oskäligt och myndigheten hänvi- sade till praxis om att skriftligt formkrav vid uppsägning i konsumentförhållanden är att betrakta som oskäligt mot konsumenten enligt lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i kon- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet kommenterade även vissa andra villkor som framgick av Friskis & Svettis medlemsavtal. Det gällde att föreningen friskrev sig från ansvar för personskador upp- komna genom olycksfall. Vidare reagerade på att Friskis & Svettis förbehöll sig rätten att efter den inledande bind- ningstiden automatiskt höja priset enligt gällande prislista, samt att föreningen även kunde göra förändringar i sina avtalsvillkor med hänvisning till information om gällande bestämmelser på före- ningens webbplats. Slutligen kommenterades ett villkor om att föreningen inte gjorde någon återbetalning till medlem som av- stängts eller uteslutits på grund av avtalsbrott. Friskis & Svettis invände att föreningen inte är att betrakta som näringsidkare och att lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsu- mentförhållanden därför inte är tillämplig. Mot detta argument anförde att ur ett konsumenträttsligt perspektiv kan även ideella organisationer anses såsom näringsidkare. Bland annat menade myndigheten att det fick beaktas att Friskis & Svettis riktar sig till allmänheten och tillhandahåller tjänster av så- dant slag som även tillhandahålls av andra konkurrerande närings- idkare inom branschen. På grund av detta och att verksamheten inte heller ansågs ske i så obetydlig omfattning att den inte kunde anses yrkesmässig, gjorde bedömningen att Friskis & Svettis utgör en näringsidkare i konsumenträttslig mening och därmed omfattas av nämnd lag. Föreningen har efter Konsument- verkets bedömning valt att ändra villkoren i medlemsavtalet. Frågor som aktualiseras i anledning av Genom ärendet aktualiseras frågor om skiljelinjen mellan konsu- menttvist och medlemstvist, när en förening betraktas som näringsidkare, medlems möjligheter till inflytande och föreningars självständighet. Konsumenträtten reglerar avtalsförhållandet mellan näringsidkare och konsument. Utredningen återkommer till begreppet närings- idkare i närmast följande avsnitt. Här behandlas de fall då den Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet ideella föreningen är en näringsidkare och tvist uppstår med en medlem gällande köp av en vara eller en tjänst. I sådana fall kan det finnas skäl att göra en bedömning av om det är en konsumenttvist, som grundas i att det är en relation mellan näringsidkare och konsument, eller om det är en tvist som rör ett förhållande mellan en föreningsmedlem och förening. Utredningen har inte funnit några rättsliga avgöranden som klargör denna distinktion. Efter kontakter med har det dock framgått att frågan är relevant för nämndens bedömning då det gäller att avgöra dess behörighet att pröva ett ärende. ska enligt 1 § förordningen (2007:1041) med instruktion för pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare som rör en vara, tjänst eller annan nyttighet som näringsidkaren har tillhanda- hållit konsumenten och rekommendera en lösning av tvisten. Nämnden har haft ärenden som rört tvister mellan medlemmar och ideella föreningar och då tagit ställning till frågan om nämnden varit behörig att pröva tvisten som konsumenträttslig. Med ut- gångspunkt från behörighetsfrågan har nämnden vid ett ordförandemöte uttryckt skiljelinjen på följande sätt: Nämnden har genomgående ansett sig behörig att pröva tvister där köpet av en vara eller tjänst framstått som det väsentliga medan med- lemskapet i föreningen varit nödvändigt för att kunna ingå avtalet. När däremot medlemskapet i föreningen varit det primära har utgången blivit den motsatta. Det kan i vissa fall vara svårt att klart dra gränsen för när det ideella intresset i själva föreningsverksamheten ska anses väga tyngre än det kommersiella inslaget. Om inga särskilda skäl talar för att ett ärende är en föreningstvist har således ansett att det är en tvist som kan prövas av nämnden vilket inneburit ett ställningsta- gande för att det är en konsumenträttslig fråga. I vad mån nämnd distinktion även är tillämplig då det gäller att pröva tvistefrågor mellan förening och medlem materiellt är oklart eftersom det såle- des saknas rättspraxis i frågan. Utredningen återkommer till den praxis som gäller för föreningars beslut om uteslutning av medlem och i vad mån dessa ska avgöras av domstol eller av föreningen. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Frågan om begreppet näringsverksamhet Begreppet näringsverksamhet är vidsträckt och en väsentlig fråga är hur begreppet ska tolkas i förhållande till ideella föreningar. De flesta aktiviteter som ideella föreningar bedriver och som innebär någon form av ekonomisk verksamhet som är yrkesmässig inne- fattas i begreppet näringsverksamhet. Begreppet förekommer inom olika rättsområden, däribland inom civilrätten (främst inom kon- sumenträtten), redovisningslagstiftningen, skattelagstiftning och straffrättslig lagstiftning. Det finns dock ingen enhetlig definition, men man har strävat efter att använda samma metodik i de olika konsumenträttsliga lagarna (prop. 2001/02:134 s. 27). Med närings- verksamhet brukar man benämna verksamhet av ekonomisk natur som kan betecknas som yrkesmässig. Något vinstsyfte med verk- samheten lär inte kunna ställas upp (prop. 1989/90:89 s. 60). För att belysa hur begreppet tolkas redovisas närmast några av de defi- nitioner som förekommer inom civilrätten (konsumenträtten), den offentliga rätten och straffrätten. Konsumentköplagen (1990:932) gäller bl.a. vid köp av lösa saker som en näringsidkare säljer till en konsument. Med konsument avses i detta sammanhang en fysisk person som handlar huvudsak- ligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet, och med näringsidkare avses en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med den egna näringsverksamheten (1 §). Så snart mer än något enstaka uppdrag eller försäljning ge- nomförs, så ska personen ifråga normalt anses som näringsidkare, och för att rekvisiten ska vara uppfyllda krävs inte att verksam- heten är inriktad på vinst (Herre J, under medverkan av , Konsumentköplagen En kommentar, [, Zeteo], kommen- taren till 1 kap. 1 §). I konsumentkreditlagen och konsument- tjänstlagen definieras begreppet på samma sätt som i köplagen. Enligt förarbetena till konsumenttjänstlagen (prop. 1984/85:110 s. 141 f.) ska begreppet näringsidkare förstås i vidsträckt mening. Den omfattar varje fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk natur och av sådan karaktär att den kan betecknas som yrkesmässig. Detta innebär inte några större krav på verksamhetens omfattning. En person som på sin fritid mot ersättning utför tjänster åt andra bör således betraktas som närings- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet idkare i lagens mening så snart det inte bara är fråga om något enstaka uppdrag. Av 2 § lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhål- landen framgår att med konsument avses en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverk- samhet, och med näringsidkare avses en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med hans näringsverk- samhet, oavsett om den är offentlig eller privat. En ideell förening som utövar näringsverksamhet ska enligt 2 § handelsregisterlagen (1974:157) ansöka om registrering i handels- registret. Registreringskravet inbegriper ideella föreningar men omfattar endast dem som enligt bokföringslagen (1999:1078) är skyldiga att upprätta en årsredovisning. Denna inskränkning har gjorts för att näringsidkarkretsen ansågs onödigt vid för handels- registerändamål (prop. 1975:104, s. 144 f.). I 13 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) finns regler som av- gränsar inkomstslaget näringsverksamhet. I 13 kap. 1 § första stycket inkomstskattelagen anges att med näringsverksamhet avses förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt. Definitionen använder uttrycket förvärvsverksamhet för att be- gränsa inkomstslaget till sådan verksamhet som bedrivs med ett förvärvssyfte, dvs. syftet ska vara att verksamheten ska ge ett eko- nomiskt utbyte, man talar ibland om ett vinstsyfte (se , m.fl, Inkomstskattelagen En kommentar [, Zeteo] kommentaren till 13 kap. 1 §). Av nämnd kommentar framgår vidare att uttrycket förvärvsverksamhet innebär en avgränsning mot hobbyverksamhet liksom mot rent ideell verksamhet. Att verksamheten ska bedrivas yrkesmässigt innebär vidare enligt kommentaren att den ska bedrivas regelbundet och varaktigt samt att den ska ha en viss omfattning. I kommentaren till den straffrättsliga bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § anges att begreppet nä- ringsidkare även i det fallet ska förstås i vidsträckt mening och omfattar varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art (, m.fl., En kommentar [Zeteo] kommentar till 16 kap. 9 §). Vidare sägs att aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska före- ningar undantagslöst är näringsidkare, om de driver verksamhet, Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet samt att stiftelser och ideella föreningar är näringsidkare då de främjar sitt syfte genom att driva näringsverksamhet. Frågan om ideella föreningar som näringsidkare aktualiserades i ett mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen (dom 2006- 04-26 vid Kammarrätten i i mål 6516-05). I målet prövades om i var att bedöma som näringsidkare enligt 2 kap. 8 § kommunallagen. Kommunen hade i det aktuella fallet riktat stöd till föreningen (ett borgensåtagande). Mot bakgrund av det närmast totala förbudet för kommuner att lämna individuellt riktat stöd ansåg domstolen att begreppet näringsidkare skulle ges en vid tolkning och att den inkomst- skatterättsliga klassificeringen av en association (dvs. en samman- slutning som har medlemmar eller delägare) därför inte ensamt kunde styrka att denna inte betraktas som näringsidkare i kom- munallagens mening. Utredningen konstaterar att skilda definitioner i olika regelverk av begreppet näringsverksamhet/näringsidkare kan medföra olika tillämpningsproblem för ideella föreningar. En tolkning kan behöva göras i bokföringssammanhang, medan en annan tolkning måste ske i civilrättsliga sammanhang med hänsyn till att begreppet har en vidsträckt innebörd enligt konsumentlagstiftningen. Ytterligen en tolkning kan aktualiseras för att avgöra hur verksamheten bedöms inkomstskattemässigt. Lagstiftningen riskerar att uppfattas som såväl komplicerad som inkonsekvent och det tycks därför finnas ett behov av att klargöra vad begreppet innefattar i olika sammanhang. Detta är särskilt angeläget eftersom ideell verksamhet i regel drivs av privatpersoner på deras fritid. Regler som styr det föreningsrättsliga åtagandet De konsumenträttsliga reglerna kan visserligen aktualiseras gäl- lande ideella föreningar men de utgör ingen norm i sig för före- ningars och medlemmars inbördes rättigheter och skyldigheter. De föreningsrättsliga åtagandena utgår istället från avtalsförhållandet mellan föreningar och dess medlemmar. Genom medlemskapet har medlemmen ingått ett avtal med föreningen som reglerar parternas inbördes rättigheter och skyldigheter. För att lösa ett rättsligt pro- blem som uppkommer inom en ideell förening så finns det olika Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet normkällor såsom allmän lagstiftning, möjligheter till paralleller till annan lagstiftning, rättspraxis, föreningens stadgar, föreningens interna praxis och generell föreningssed samt det individuella medlemsavtalet. Utredningen vill i detta sammanhang även peka på majoritetsprincipen och likhetsprincipen som är grundläggande för den demokratiska föreningsverksamheten (Hemström C, 2011, Organisationernas rättsliga ställning: Om ekonomiska och ideella föreningar). Majoritetsprincipen innebär att den mening som fått majorite- ten av röster från medlemmar respektive styrelseledamöter i regel avgör hur frågan ska lösas. I anfört arbete (Hemström) beskriver författaren att majoritetsprincipen utgör i varje fall i de större föreningarna en nödvändig förutsättning för en demokratisk föreningsverksamhet. Det kan dock krävas kvalificerad majoritet för vissa beslut och man kan även tänka sig fall då minoriteten ges rätt att framtvinga ett beslut. Likhetsprincipen innebär att majoriteten vid sitt beslutsfattande inte utan stadgestöd får utsätta de enskilda medlemmarna för olika behandling. Principerna är som sagt inte lagfästa men det råder enligt vad som framgår i anfört arbete (Hemström) inte någon tvekan om att båda är grund- läggande för verksamheten på både stämmo- och styrelsenivå. Förhållandet mellan föreningen och medlemmen och föreningars självständighet När det gäller tvister mellan en medlem och en förening, där par- terna inte har ett konsument- och näringsidkarförhållande, är frågan om det är föreningarna själva som ska avgöra frågan eller om domstol respektive myndighet kan pröva ett föreningsbeslut uti- från allmänna avtalsrättsliga regler. I fallet med Friskis & Svettis och frågan om dess avtalsvillkor aktualiserades frågan om ändring av föreningens medlemsavtal till följd av myndighets bedömning i frågan. Utredningen ser här behov av att redogöra för vad som allmänt gäller i frågor om domstols behörighet att pröva förenings- interna angelägenheter. Utredningen har i tidigare avsnitt berört frågan om medlems skyldigheter gentemot den ideella föreningen och i det samman- hanget tagit upp stadgeföreskrifter om förbud för medlemmar att vara illojala. I åtskilliga föreningar är sanktionen mot medlemmar Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet SOU 2016:13 som bryter mot föreningens regler uteslutning ur föreningen (Hemström 2011). Frågan i vad mån beslut om uteslutning av medlem ur en ideell förening kan bli föremål för rättslig prövning är inte reglerad i lag utan är överlämnad åt domstolarna att bedöma enligt allmänna rättsprinciper. Länge ansåg domstolarna att föreningarna själva borde ha rätt att avgöra om medlemmen avvikit från föreningens normer på ett sådant sätt att han eller hon borde uteslutas. I praxis har frågan prövats beträffande vissa typer av ideella föreningar och då inte bara i formellt hänseende utan också på materiell grund enligt avtalsrättsliga principer. Så har varit fallet då medlemskapet i föreningen betydelse för medlemmens yrkesverksamhet och därmed i ekonomiskt hänseende, såsom beträffande vissa fack- liga och andra organisationer (NJA 1945 s. 290, 1946 s. 83, 1958 s. 654 respektive NJA 1977 s. 129). I dessa fall har det prövats om den uteslutne gjort sig skyldig till något som enligt föreningens stadgar berättigat föreningen att utesluta denne, och när föreningen inte förmått visa detta, har uteslutningsbeslutet förklarats sakna verkan. Prövningen får antas ha skett på avtalsrättsliga grunder, varvid stadgarna ansetts som led i rättsförhållandet mellan före- ningen och medlemmen. Beslut om uteslutning ur en ideell föräldra- kooperativ förskoleförening har också ansetts kunna bli föremål för domstolsprövning på materiell grund (NJA 1998 s. 293). Som skäl för bedömningen anfördes bl.a. att medlemskapet gav rätten till en förskoleplats som drevs av föreningen och att denna rätt i allmänhet fick anses vara av stor praktisk och ekonomisk betydelse för föräldrarna. Domstolen ansåg att det fanns ett påtagligt behov av rättsskydd och att uteslutningen skulle kunna sakprövas av domstol enligt avtalsrättsliga principer. Däremot har det ansetts att uteslutning ur vissa andra ideella föreningar, som t.ex. religiösa föreningar (NJA 1906 s. 317 och 1931 s. 604) och idrottsföreningar (NJA 1990 s. 687), inte kunnat prövas på materiell grund. Det senare fallet rörde en tvist mellan en orienteringsklubb och två av dess medlemmar. I detta fall var medlemskapet inte av ekonomisk betydelse för medlemmarna vid deras utövande av yrkesverksamhet eller på annat liknande sätt.