sou · H4B382 · 2016-11-29 00:00:00 — •analysera om det finns behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder för att ska leva upp till sina åtaganden gentemot . Uppdraget ska redovisas . Behovet av en utredning Bestämmelserna om företagsbot infördes och fick sin nuva- rande utformning genom lagändringar som trädde i kraft . Till- komsten av systemet med företagsbot motiverades med att det då gällande sanktionssystemet ansågs otillräckligt för att komma till rätta med brott i näringsverksamhet (prop. 1985/86:23 s. 14 f.). Företags- boten konstruerades inte som en brottspåföljd utan som en särskild rättsverkan av brott och skulle utgöra ett komplement till det indi- viduella straffansvaret. De centrala bestämmelserna om företagsbot finns i 36 kap. 7–10 a §§ . Enligt 7 § ska företagsbot åläggas för brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen har kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Företagsbot ska också åläggas om brottet har begåtts antingen av en person i ledande ställning grundad på en befogenhet att företräda näringsidkaren eller att fatta beslut på näringsidkarens vägnar eller av en person som annars har haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten. Företagsbot ska inte åläggas om brottslig- heten varit riktad mot näringsidkaren. Företagsboten ska enligt 8 § fastställas till lägst fem tusen kro- nor och högst . När storleken av boten bestäms ska enligt 9 §, med beaktande av straffskalan för brottet, särskild hänsyn tas till den skada eller fara som brottsligheten har medfört samt till brottslighetens omfattning och förhållande till närings- verksamheten. Skälig hänsyn ska också tas till om näringsidkaren tidigare ålagts att betala företagsbot. I 10 § finns regler om jämk- ning och eftergift av företagsbot. En särskild åtalsprövningsregel finns i 10 a §, där det anges att om ett brott som kan föranleda talan om företagsbot har begåtts av oaktsamhet och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter, får brottet åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän syn- punkt. Utvecklingen på sanktionsområdet och kritiken mot företagsboten har en betydande rättsutveckling skett på sanktions- området både i , inom EU och internationellt. Den svenska företagsbotsregleringen har kritiserats, bl.a. av , för att inte ha hållit jämna steg med utvecklingen. Framför allt är det den övre beloppsgränsen, , som har fått kritik för att vara låg både i sig och i jämförelse med nivån på de sanktionsavgifter som förekommer i andra sammanhang. Både internationella konventioner och straffrättsliga EU-rätts- akter innehåller regelmässigt bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer för brott som begås för deras räkning. EU har inte i något fall har riktat kritik mot det svenska företagsbots- systemet. Trenden inom EU är emellertid att allt fler länder inför straffansvar för juridiska personer. Utvecklingen är snabb och med- för att det nu finns anledning att överväga om det behöver vidtas åtgärder för att säkerställa att det svenska regelverket när det gäller ansvar för juridiska personer även är så utformat att kan leva upp till de krav som bl.a. unionsrätten ställer. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns behov av att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en bred översyn av före- tagsbotsregleringen. Utgångpunkten för utredningsuppdraget är att säkerställa att det straffrättsliga regelverket när det gäller ansvar för juridiska personer är effektivt, ändamålsenligt och modernt och att det är anpassat till åtaganden inom EU och internationellt. I det följande anges de frågor som utredaren ska ägna särskild uppmärksamhet. Det nuvarande maximibeloppet för företagsboten, tio miljoner kro- nor, infördes . Regeringen konstaterade i propositionen Före- tagsbot (2005/06:59 s. 32 f.) att ett så bestämt maximibelopp dels var tillräckligt för att leva upp till internationella åtaganden, dels tillräckligt betydande för att utgöra en reell sanktion även i förhållande till stora multinationella företag. Även det nuvarande minimibeloppet, , infördes . Beloppsgränserna för företagsboten har varit föremål för diskussion. Även om det inte konstaterats något behov att gene- rellt höja repressionsnivån mot näringsidkare för brott som begås i utövningen av näringsverksamhet, har maximibeloppet fått kritik för att inte vara tillräckligt högt, framför allt i förhållande till stora företag. Som närmare beskrivs i avsnittet om kritik mot , har även rekommenderat att höja maximi- beloppet för företagsboten när det gäller internationella mutbrott. Vidare har EU i sin antikorruptionsrapport om konstaterat att höjda bötesnivåer för juridiska personer för internationella mutbrott är en fråga som kräver ytterligare uppmärksamhet. Kritiken mot beloppsnivåerna har delvis sin förklaring i den rätts- utveckling som skett på sanktionsområdet, där det blivit allt vanli- gare med sanktionsavgifter som vida överstiger taket på den svenska företagsboten. Till exempel innehåller flera av de rättsakter som antagits inom EU på finansmarknadsområdet krav på att juridiska personer för vissa överträdelser ska kunna åläggas sanktions- avgifter på av den totala nettoomsättningen i bolaget. Liknande sanktionsbestämmelser finns även på konkurrens- området. Enligt 3 kap. 6 § konkurrenslagen (2008:579) gäller t.ex. som enda begränsning för konkurrensskadeavgiftens storlek att den inte får överstiga av företagets omsättning för föregå- ende räkenskapsår. Det kan i sammanhanget noteras att Företags- botsutredningen, vars betänkande inte ledde till lagstiftning, moti- verade sitt förslag om som övre beloppsgräns för böterna genom att knyta an till de belopp som då gällde för konkurrens- och marknadsstörningsavgifterna. Utredningen ansåg nämligen att bötesbeloppen för de allvarligaste brotten inte borde vara lägre än de belopp som kunde åläggas genom konkurrens- eller marknadsstörningsavgift (SOU 1997:127 s. 374). Även om det inte finns något behov att generellt höja bötes- beloppen för juridiska personer blir slutsatsen att det kan ifråga- sättas om det nuvarande maximibeloppet, särskilt i förhållande till allvarlig brottslighet, kan anses tillräckligt högt för att utgöra en reell sanktion i förhållande till stora multinationella företag och för att ska leva upp till sina åtaganden inom EU och internationellt. •överväga och föreslå en höjning av maximibeloppet för företags- boten. Grunderna för beräkningen av företagsbotens storlek I samband med att systemet med företagsbot infördes övervägdes om företagsboten skulle konstrueras med dagsbotssystemet som för- laga eller om boten skulle bestämmas som ett direkt angivet belopp. Som skäl mot ett dagsbotssystem anfördes bl.a. att en utredning av en näringsidkares ekonomiska ställning ansågs vara resurskrävande som det ändå fanns en uppenbar risk för att skillnaden i behandlingen av olika företag skulle framstå som tämligen slump- mässig (prop. 1985/86:23 s. 40 f.). Av samma skäl uttalades även att näringsidkarens betalningsförmåga i princip inte ska tillmätas någon avgörande betydelse när boten fastställs (samma prop. s. 41 och prop. 2005/06:59 s. 31). Vilken betydelse näringsidkarens betalningsförmåga bör ges vid bestämningen av företagsbotens storlek övervägdes även av Före- tagsbotsutredningen. Utredningen förordade visserligen en viss åter- hållsamhet med betalningsförmågans inverkan på straffmätningen, men betonade att brottslighetens objektiva allvar ofta hänger samman med verksamhetens omfattning. I förhållande till sådan brottslighet som inte är av särskilt allvarligt slag och som en- ligt utredningen utgjorde tyngdpunkten i dess förslag, bedömde utredningen att det framstod som rimligt att bötesbeloppet blev i stort sett detsamma oberoende av näringsidkarens betalningsförmåga. Utredningen konstaterade dock att betalningsförmågan bör kunna beaktas i samband med allvarligare brottslighet även om den inte bör ges en så framträdande roll som inom dagsbotssystemet (SOU 1997:127 s. 387 f.). Ett skäl för att höja maximibeloppet är att säkerställa att före- tagsboten utgör en reell sanktion även i förhållande till stora multi- nationella företag. En allmän utgångspunkt är att företagsboten ska vara en effektiv, proportionell och avskräckande sanktion. Det kan diskuteras om det är möjligt att fullt ut uppnå detta utan att låta näringsidkarens betalningsförmåga påverka bedömningen av botens storlek, särskilt i förhållande till allvarlig brottslighet. en näringsidkares ekonomiska ställning har direkt inverkan på sank- tionens storlek finns även på annat hålls i lagstiftningen. •se över grunderna för beräkningen av företagsbotens storlek, och •om utredaren kommer fram till att betalningsförmågan bör ges större betydelse än , överväga om ett dagsbotssystem bör införas eller om beräkningen av storleken på företagsboten på annat sätt bör kopplas till näringsidkarens betalningsförmåga. Straff eller särskild rättsverkan av brott Företagsboten är konstruerad som en särskild rättsverkan av brott, dvs. en författningsreglerad följd av ett brott som inte är en brotts- påföljd och inte heller utgörs av en skyldighet att betala skadestånd. Genom den konstruktionen behövde lagstiftaren inte göra omfat- tande ingrepp i den grundläggande straffrättsliga systematiken med avseende på begrepp som brott, straff och skuld. är före- tagsboten en rent bestraffande sanktion. föreslog att juridiska personer skulle kunna dömas till straff. Som huvudsakligt skäl angav utredningen att en rent repressiv sanktion bör kallas straff om det inte finns klara nackdelar med det eller fördelarna med att använda en annan benämning överväger. Frågan om företagsboten borde ersättas med ett system enligt vilket juridiska personer kan dömas till straff behandlades även i departementspromemorian Företagsbot (Ds 2001:69). Efter en redo- visning av skälen för och emot ett nytt system konstaterades att skälen inte talade entydigt i någon riktning. Värdet av att införa ett renodlat straffansvar för juridiska personer bedömdes dock inte vara sådant att det var uteslutet att ett reformerat och effektiviserat system med företagsbot skulle kunna utgöra ett alternativ till att införa ett straffansvar för juridiska personer. Regeringen konstaterade för sin del i det efterföljande lagstiftningsärendet att den avgörande frågan för om systemet med företagsbot som en särskild rättsverkan av brott borde ersättas med ett straffansvar för juridiska personer var om företagsbotens formella karaktär som straff eller särskild rättsverkan har någon betydelse för systemets effektivitet och funktion. Enligt regeringens mening fanns det inte något som talade för att så var fallet. Mot den bakgrunden och då regeringen bedömde att internationella åtaganden inte heller krävde att ett straffansvar för juridiska personer infördes, fick företagsboten behålla sin karaktär som särskild rättsverkan av brott (prop. 2005/06:59 s. 19). Det finns inte heller någon skyldighet för att till följd av åtaganden inom EU eller internationellt införa straffansvar för juridiska personer. Trenden inom såväl EU som internationellt går emellertid mot att allt fler länder inför ett renodlat straffansvar för juridiska personer. •överväga om företagsboten bör ersättas med ett system där före- tag och andra juridiska personer kan dömas till straff. I uppdraget ingår inte att föreslå någon omdefiniering av begreppet brott i . Begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet Enligt 36 kap. 7 § kan företagsbot åläggas näringsidkare för brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Regler- na om företagsbot har alltså en begränsad räckvidd. Tillkomsten av systemet med företagsbot motiverades med att det då gällande sank- tionssystemet ansågs otillräckligt när det gällde att komma till rätta med brott i just näringsverksamhet (prop. 1985/86:23 s. 14 f.). Även i samband med de förändringar av lagstiftningen om företagsbot som genomfördes betonades att en utgångspunkt för reformering- en av företagsbotsinstitutet var att sanktionen ska utgöra ett mer effektivt instrument för att motverka och beivra brott inom närings- verksamhet. Det framhölls också att sanktioner mot juridiska per- soner har störst preventiv effekt när det gäller brott som begås inom ramen för en i övrigt seriös näringsverksamhet (prop. 2005/06:59 s. 22 f.). Ett brott ska anses begånget i näringsverksamhet om det ingår som ett led i näringsidkarens verksamhet. Med näringsidkare avses varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt bedriver verksam- het av ekonomisk art, oavsett om verksamheten är inriktad på vinst eller inte. Brott i näringsverksamhet anses inte kunna begås av andra än näringsidkare, ställföreträdare, anställda eller uppdragstagare hos Både näringsverksamhet som bedrivs i privat och offentlig regi omfattas av regleringen. Frågan om brott som har be- gåtts inom ramen för offentligt bedriven verksamhet har begåtts i utövningen av näringsverksamhet är ofta svårbedömd och ibland blir avgränsningen svår att motivera. Även om företagsbotsinstitutets största praktiska betydelse fort- sättningsvis kommer gälla brott som begås i utövningen av närings- verksamhet, finns det skäl att överväga om den begränsningen är ändamålsenlig. Det kan t.ex. ifrågasättas om den kan leda till att vissa klandervärda beteenden faller utanför institutets tillämpnings- område och till att brott som begås i likartade verksamheter t.ex. inom vård, skola och omsorg behandlas olika beroende om de be- drivs i privat eller offentlig regi. Inom EU hänvisar regelmässigt till företagsbotsreglering- en för att genomföra de bestämmelser om ansvar för juridiska per- soner som finns i straffrättsliga rättsakter. Dessa bestämmelser är utformade så att medlemsstaterna ska se till att en juridisk person under vissa förutsättningar kan hållas ansvarig för brott som begås för den juridiska personens räkning eller till dess förmån utan någon uttalad begränsning till brott i näringsverksamhet. Även bestämmel- ser om juridiska personers ansvar i straffrättsliga kon- ventioner innehåller ofta liknande formuleringar. •ta ställning till om begränsningen av tillämpningsområdet till brott som begås i utövningen av näringsverksamhet är ändamålsenlig och godtagbar för att ska leva upp till sina åtagan- den inom EU och internationellt. Förhållandet mellan företagsboten och det individuella straffansvaret När reglerna om företagsbot infördes utformades de så att den straff- rättsliga påföljden gavs företräde framför företagsboten. Genom de lagändringar som genomfördes utvidgades tillämpningsområdet för företagsboten till att omfatta även mindre allvarlig brottslighet som sker inom ramen för näringsverksamhet. I förarbetena till lag- ändringarna behandlades förhållandet mellan företagsboten och det individuella straffansvaret. Slutsatsen var att företagsboten bör ha företräde framför det individuella straffansvaret vid viss mindre all- varlig brottslighet (prop. 2005/06:59 s. 41 f.). Företagsboten gjordes därför till den primära sanktionen för brott som begås av oaktsam- het och inte kan föranleda annan påföljd än böter, vilket kommer till uttryck i den särskilda åtalsprövningsregeln i 36 kap. 10 a § brotts- balken. När det gäller den allvarligare brottsligheten uttalas i för- arbetena att det gäller att såväl individuellt straffansvar som företagsbot kan utkrävas för mer allvarliga överträdelser (samma prop. s. 44). I propositionen uttalas också att frågor om sanktionskumulation bör beaktas vid bestämmandet av påföljd för den enskilde. Det kon- stateras dock att om det i ett enskilt fall skulle visa sig att det inte är möjligt att uppnå rimliga resultat genom att med stöd av 29 kap. 5 § sätta ned den påföljd som den enskilde döms till, finns det möjligheter att använda den mer generella jämkningsgrund som finns i 36 kap. 10 § första stycket 4 , dvs. att det annars finns särskilda skäl för jämkning av företagsboten (samma prop. s. 38 f.). har i rättsfallet NJA 2012 s. 826 påtalat vissa svårigheter vid tillämpningen av lagstiftningen om företagsbot när det gäller förhållandet mellan det individuella straffansvaret och företagsboten. Domstolen konstaterade att även om utgångspunk- ten reform är att sanktionskumulationen normalt ska hanteras när påföljden för den enskilde bestäms, kan det ändå finnas anledning att beakta sanktionskumulation vid övervägande av om företagsbot ska dömas ut och hur hög den i så fall ska vara. I rättsfallet fann att i sådana fall där det brott som ligger till grund för ett beslut om företagsbot har begåtts av en enskild näringsidkare och föranleder fängelse, bör den straffrätts- liga påföljden ges företräde. Av rättsfallet framgår däremot inte hur sådana fall där en icke frihetsberövande påföljd kan väljas eller där brottet begåtts inom ramen för t.ex. ett fåmansbolags verksamhet ska bedömas. Förhållandet mellan företagsboten och det individuella straff- ansvaret är delvis oklart. Frågan om hur sanktionskumulation bör hanteras kan uppstå oavsett vilken typ av brott det rör sig om och i förhållande till såväl seriösa företag som verksamheter där före- taget närmast utgör ett brottsverktyg. Frågan kan också uppstå både när sanktionerna riktar sig mot samma och när de riktar sig mot Regelverket måste därför vara utformat så att det möjliggör att rimliga lösningar kan uppnås i det enskilda fallet, sam- tidigt som det lever upp till högt ställda krav på förutsägbarhet och rättssäkerhet. Sanktionen mot näringsidkaren eller den juridiska personen ska inte medföra någon generell strafflindring eller straff- skärpning beroende på i vilken verksamhetsform verksamheten be- drivs. •se över förhållandet mellan företagsboten och det individuella straffansvaret, samt ta ställning till hur frågor om sanktions- kumulation bör lösas. har tillträtt flera instrument på korruptionsbekämpningens område som är försedda med övervakningsmekanismer. Inom ramen för dessa mekanismer utvärderas hur konventionsstaterna uppfyller de åtaganden som instrumenten innehåller. En av de konventioner med en sådan övervakningsmekanism som har tillträtt är konvention om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförhållanden (prop. 1998/99:32). I sin senaste rapport om (Phase 3 Report on implementing the in ) har riktat kritik mot den svenska företagsbotsregleringen och rekommenderat att ändra regelverket i vissa avseenden. har bl.a. rekommenderat att i ljuset av den storlek och betydelse som flera svenska globalt verkande företag har och med beaktande av i vilka länder och branscher som de verkar höja maximibeloppet för företagsboten. har även rekommende- rat att ska säkerställa att företag kan hållas ansvariga för internationella mutbrott om de begås av anställda på lägre nivå, av mellanhänder, dotterbolag och självständiga uppdragstagare i alla de fall det krävs enligt konventionen och de riktlinjer som gäller för dess tillämpning. Vidare har rekommenderat att säker- ställa att juridiska personer kan hållas ansvariga för internationella mutbrott utan samband med åtal eller fällande dom mot den fysiska person som begått brottet. För sådana mutbrott som riktas mot utländska offentliga tjänstemän och som begås utanför har rekommenderat att skyndsamt vidta åtgärder för att kunna hålla svenska juridiska personer ansvariga för brott som be- gås för deras räkning utomlands även om gärningsmannen inte är svensk medborgare. I sin anti-korruptionsrapport om har EU hän- visat till den kritik som har framfört och konstaterat att juridiska personers ansvar för internationella mutbrott är en fråga som kräver ytterligare uppmärksamhet. Arbetet mot korruption är en prioriterad fråga för . Det är också av stor betydelse att lever upp till sina åtaganden både inom EU och internationellt. •analysera om det finns behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder för att ska leva upp till sina åtaganden gentemot . Utöver redan nämnda frågor ska utredaren ta ställning till om före- tagsbot bör kunna åläggas genom strafföreläggande i fler fall än och om det finns ett behov av att kunna dokumentera domar och beslut där företagsbot åläggs på ett annat sätt än , t.ex. genom registerföring. Utredaren får också ta upp och ta ställning till andra frågor som anknyter till uppdraget. Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med myndigheter och organisationer i den utsträckning som utredaren finner lämpligt. Utredaren ska hålla sig informerad om och vid behov beakta rele- vant arbete som pågår inom , utredningsväsendet, EU och andra internationella organisationer. Uppdraget ska redovisas . Tabell över ansvarsbestämmelserna för juridiska personer i några europeiska länder för juridiska personer i några europeiska länder2 Särskilda krav för ansvar Brottet ska ha begåtts på den Flertalet statliga och kommunala juridiska personens vägnar eller aktörer är undantagna. ha en tydlig koppling till Brottet ska ha begåtts på den juridiska personens vägnar. Brottet ska ha begåtts helt eller delvis på den juridiska personens vägnar eller till dess fördel. Brottet ska rimligen kunna tillskrivas den juridiska personen. Staten och – under vissa omständigheter – lokala myndigheter är undantagna. Staten och lokala myndigheter är undantagna. 1Se Corporate Liability in Europe, , , s. 4 och European Developments in Corporate Criminal Liability, m.fl., 2011, s. 214 f. 2Se Corporate Liability in Europe, , , s. 10 och European Developments in Corporate Criminal Liability, m.fl., 2011, s. 240 f. 3Se Corporate Liability in Europe, , , s. 16 och European Developments in Corporate Criminal Liability, m.fl., 2011, s. 252 ff. 4Se Corporate Liability in Europe, , , s. 23 och European Developments in Corporate Criminal Liability, m.fl., 2011, s. 279. Bilaga 2 SOU 2016:82 Brottet ska ha begåtts på den juridiska personens vägnar, i dess intresse eller inom dess Brottet ska ha begåtts på den juridiska personens vägnar. Brottet ska ha inneburit för den juridiska personen eller ha medfört en överträdelse av dess Brottet ska ha begåtts till den juridiska personens fördel eller ha inneburit en överterädelse av dess 5Se Corporate Liability in Europe, , , s. 30 ff. och European Developments in Corporate Criminal Liability, m.fl., 2011, s. 296 ff. 6Se Corporate Liability in Europe, , , s. 7 och European Developments in Corporate Criminal Liability, m.fl., 2011, s. 337. 7Se Corporate Liability in Europe, , , s. 13. 8Se European Developments in Corporate Criminal Liability, m.fl., 2011, s. 209 ff. Tabell över penningsanktionerna för juridiska personer i några europeiska länder för juridiska personer i några europeiska länder1 Vad som beaktas vid bestämmandet Hänsyn ska tas till bl.a. den skada som brottet har orsakat, om brottet var planerat, eventuell vinst som uppkommit genom brottet och om den juridiska personen har gjort sig skyldig till brott. Hänsyn ska tas till bl.a. omständig- heterna kring brottet, den vinst som brottet har genererat och den juridiska personens ekonomiska situation. tillämpar ett dagsbotssystem. Antalet dagsböter bestäms med hänsyn till brottets allvar. Storleken på dagsboten bestäms med hänsyn till den juridiska personens ekonomiska kapacitet. Böter på kan dömas ut. För vissa brott kan den juridiska personen utöver böter även åläggas att betala ett belopp som motsvarar upp till den vinst som brottet har genererat. Böter på kan dömas ut. Flera andra sanktioner finns också tillgängliga. Det högsta möjliga bötesbeloppet uppgår till . När det är fråga om marknads- missbruk kan ett administrativt sanktionsbelopp om upp till tio gånger den vinst som brottet har genererat dömas ut. 1De uppgifter vi har haft tillgängliga om ländernas ansvarsbestämmelser är inte fullständiga och kan därför inte anses vara helt tillförlitliga.