sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — Ordning och reda i välfärden SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet att uppdra åt en särskild utredare att föreslå ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster. kommunalrådet utsågs till utredare. utsågs departementssekreteraren och rättsakkunnige från till sakkunniga i utredningen. Till experter förordnades vidare ämnesrådet , , kanslirådet , , kanslirådet , , kanslirådet , Socialdeparte- mentet, kanslirådet , , kansli- rådet , , kanslirådet , , kanslirådet Per , Näringsdeparte- mentet, kanslirådet , , ämnes- sakkunnige , , chefsstrategen , Inspektionen för vård och omsorg, utredaren , Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, enhets- chefen , , avdelningsjurist , , sakkunnige , , sakkunnige , numera , handläggaren , Kommuner och Landsting. förordnades enhetschefen , , till expert i utredningen. förordnades kansli- rådet och ämnesrådet , båda Finans- departementet, att vara sakkunniga i utredningen. entledigades från utredningen. förord- nades enhetschefen , , att vara expert i utredningen. förordnades kanslirådet , Finans- departementet att vara sakkunnig. entledigades Per och förordnades kanslirådet , , till expert. entlediga- des och förordnades sakkunnige , , som expert. Utredningen har också haft två referensgrupper, en för utbild- ningsområdet och en för vård och omsorgsområdet, knutna till arbetet. Expertgruppen och referensgrupperna har bidragit med värdefulla synpunkter på förslag och överväganden i betänkandet. Den särskilde utredaren svarar dock enligt kommittéförordningen (1998:1474) själv för det slutgiltiga innehållet i betänkandet. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes departements- rådet . Som sekreterare har vidare anställts jur.kand. från , kammar- rättsassessorn från , utredaren från och revisionsdirektören från . Departementssekreteraren anställdes från . Utredningen som antagit namnet , får härmed överlämna betänkandet Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78). Återstående frågor som omfattas av utredningens uppdrag kom- mer att behandlas i utredningens slutbetänkande som ska lämnas . Förslag till lag (2018:000) om valfrihetssystem .................... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade................................. 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1651) om 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1652) om ersättning för fysioterapi ........................................................ 1.5Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ............................................................................... 1.6Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)....................................................... 1.7 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........... 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen.......................................... Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:000) ............................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2017:000) om Utredningens uppdrag och arbete.............................. Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet ....... Privat regi och konkurrens .................. Privat regi och konkurrens ...................... Förändrat regelverk underlättar enskild regi ....... Motiven till att stärka konkurrens och underlätta för privata aktörer ............................... Privat regi och konkurrens ...................... 3.3.1Andelen verksamhet som bedrivs i enskild regi ökar i snabbare takt ............................................... 3.3.2Verksamheter drivs i allt större utsträckning i associationsformer med vinstsyfte....................... Koncerner har vuxit i storlek................................ Ändringar i regelverk ................ Sammanfattning och slutsatser ............................................ Nuvarande reglering i välfärden ................................. 4.1.1Verksamheter som omfattas av utredningens Ansvar för skolväsendet ....................................... Kontroll av privata aktörer ................................... 4.2 Hälso- och sjukvården ......................................................... 4.2.1Verksamhet som omfattas av uppdraget i Ansvaret för hälso- och sjukvården ..................... 4.2.3Verksamhet som kan överlämnas till privata Kontroll av privata utförare.................................. 4.3.1Socialtjänst som omfattas av utredningens 4.3.3Verksamhet som kan överlämnas till privata Kontroll av privata utförare .................................. Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden Inledning och bakgrund ....................................................... 5.2.1De stora aktörerna står för en mycket stor andel av omsättningen ........................................... 5.2.2Utvecklingen på lokala marknader: hemtjänst, HVB-hem och vårdcentraler................................. Drivkrafter för uppköp och större koncerner ..... Vad menas med vinst? Marknadspris för kapital och WACC .................. Annan ersättning till ägare .................................... Övervinster och kapitalkostnad ........................... Empiriska mått på lönsamhet i sektorn ............................... Skatteplanering påverkar årets resultat ................ Analys av rörelsemarginal och avkastning på Avkastning på totalt och eget kapital .................................. 5.7Avkastning på operativt kapital och mått för 5.8 Sammanfattande kommentar ............................................... Dansk skola och förskola..................................................... Dansk omsorg och hälso- och sjukvård .............................. Finsk skola och förskola ...................................................... Finsk omsorg och hälso- och sjukvård ............................... Organisering och finansiering .............................. Tillsyn och kontroll .............................................. Norsk skola och förskola ..................................................... Norsk omsorg och hälso- och sjukvård .............................. Tillstånd och andra krav ....................................... Sammanfattande slutsatser om .............................. Effektivitet och kvalitet inom välfärden ...................... 7.1Utgångspunkter och förutsättningar för att bedöma effektivitet och kvalitet......................................................... Vad som menas med effektivitet och kvalitet...... 7.1.2Målen för välfärden bör ligga till grund för bedömningar av effektivitet och kvalitet ............. 7.1.3Effektivitets- och kvalitetsmätningar som Effektanalyser och jämförelser ............................. 7.1.5Vinstsyftande och icke-vinstsyftande privat 7.2.1Jämförelser av skolor som drivs i olika Effekter på elevernas kunskaper ........................... Skolsegregation och skolans likvärdighet ............ Effekter på kostnader och effektivitet ................. 7.3 Hälso- och sjukvården .......................................................... Jämförelser av vårdgivare med olika regiform ..... 7.3.2Effekter av vårdvalsreformen på tillgänglighet, kontinuitet, nöjdhet och medicinsk kvalitet........ Effekter på kostnader och effektivitet ................. Bokmärket är inte definierat. 7.4.1Jämförelser av kvaliteten i omsorgsverksamhet som drivs i privat och offentlig regi ..................... Effektstudier inom omsorgen............................... Studier av fördelningseffekter saknas................... Sammanfattning och slutsatser ............................................ Välfärden är ingen vanlig marknad ............................ Vanliga marknader och välfärdens marknader .................... 8.2.1Olika former av marknadslösningar på Vinstsyftets för- och nackdelar Slutsatser och sammanfattning ............................................ En välfärd som värnar mångfald inte vinstintressen Skäl för en reglering av vinster i välfärden .................. Välfärden finansieras gemensamt ........................................ Välfärdsområdet är ingen vanlig marknad .......................... för en bättre styrning av välfärden .......................... Risk för att offentliga monopol ersätts med privata .......... Vinster i välfärden behöver regleras .................................... Tillstånd för att få motta offentliga medel .................. Offentliga medel ska gå till det de är avsedda för............... Reglering bör ske genom tillstånd....................................... Vilken verksamhet samt vilka utförare och huvudmän som omfattas av kravet......................................................... Närmare om kravet på tillstånd ........................................... Aktörernas rörelseresultat ska begränsas............................ 10.5.3 Möjlighet att kompensera för negativt Försäljning och annan överlåtelse ....................................... En effektiv tillsyn.................................................................. Krav på dokumentation ......................................... 10.9.2 Möjlighet att begära ytterligare information ....... Möjlighet att överklaga besluten.......................................... Krav på att ..........verksamhet bedrivs som juridisk person Regleringen .......................är förenlig med Fri rörlighet ................................................och konkurrens Begreppet tjänster av allmänt intresse och tjänster av allmänt ekonomiskt ................................................intresse SGEI och .................................................................statstöd SGEI och .........................................................upphandling Vad är ekonomisk ...........................................verksamhet? Välfärdstjänster ...........är huvudsakligen icke-ekonomiska Inskränkningar ............................måste uppfylla vissa krav Förhållandet ........................................till tjänstedirektivet Upphandling ....................................av asylboenden Uppdraget .......................................i utredningens direktiv Boendeformerna ........................................för asylsökande Marknaden och vinstnivåer .................................................. Tillståndskrav bör inte införas för privata asylboenden..... Ägar- och ledningsprövning av offentliga och privata Uppdraget i direktivet .......................................................... Vilka verksamheter kräver tillstånd ............................ Krav på insikt, erfarenhet och i övrigt lämplig ................... Prövningen av långsiktigheten............................................. Övriga frågor kring handläggningen ................................... Vidgad tillståndsplikt inom .......................... Fler verksamheter enligt LSS bör omfattas av Ledningsprövning av offentlig verksamhet?....................... Ett flexibelt regelverk för socialt ansvarstagande, kvalitet och mångfald Behovet av ett flexibelt regelverk för socialt ansvarstagande, kvalitet och mångfald ....................... Behovet av ett mer flexibelt regelverk för upphandling..... Alternativ till upphandling................................................... Vad som avses med idéburna aktörer och idéburen Värdet av idéburna aktörer i välfärden ................................ Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom Kapitalförsörjningsproblem för idéburna aktörer .............. Befintliga finansieringsåtgärder och stöd ............................ 15.4.2 Myndigheter som ger stöd till företag ................. 15.4.3 Andra stöd till företag ........................................... 15.4.4 Exempel på idéburna finansieringsaktörer och Åtgärder för att möta kapitalförsörjningsproblem och stimulera idéburen verksamhet ............................................ 15.5.1 Åtgärder för att underlätta idéburna Den EU-rättsliga regleringen av upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster ............... Upphandlingsdirektiven och de grundläggande 16.2.1 ......Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse 16.2.2 Grundläggande principer vid offentlig betydelse för kontrakt som inte omfattas av Upphandlingsdirektivens reglering av upphandlingar av sociala tjänster .........................och andra särskilda tjänster - och LUF - direktiven En mer ändamålsenlig reglering av upphandling av Ett mer flexibelt regelverk för upphandling av En särskild reglering för upphandling av välfärdstjänster som omfattas av LOU-direktivet.............. 17.2.1 Upphandlande myndigheter får organisera upphandlingsförfarandet vid upphandling av 17.2.3 Uteslutning och kvalificering av leverantörer ..... 17.2.4 Utvärdering av anbud och tilldelning av Särskilda kontraktsvillkor; arbetsrättsliga hänsyn och skyldigheter ....................................... 17.2.6 Andra bestämmelser som ska ingå i kapitlet ....... Upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster som omfattas av LUF-direktivet............................. Upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster som omfattas av LUK-direktivet ............................ Upphandling av välfärdstjänster som inte omfattas av 17.5.1 Kontrakt under tröskelvärdet utan gränsöverskridande intresse ska inte omfattas av den nya lagen om offentlig upphandling......... 17.5.2 Kontrakt under tröskelvärdet med gränsöverskridande intresse ska omfattas av vissa bestämmelser i den nya lagen om 17.5.3 Den nya lagen om upphandling inom 17.5.4 Lagen om upphandling av koncessioner.............. Möjligheter att säkerställa återinvestering av vinst vid Utrymmet för att premiera idéburna aktörer...................... 18.1.1 Reserverad upphandling ........................................ 18.1.2 Krav på sociala hänsyn .......................................... 18.1.3 Återinvestering av vinst som Valfrihetssystem – ett alternativ till upphandling............... Valfrihetssystem i förhållande till En ny lag om valfrihetssystem................................... LOV är ett nationellt system ............................................... Möjligheten att reservera valfrihetssystem för idéburna En ny lag ............................om valfrihetsystem bör införas De grundläggande .............................................principerna Annonsering .........ska fortsatt ske på nationell webbplats Grunder ....................................för uteslutning av sökande Avslutande ........................av valfrihetssystem enligt LOV Förvaltningslagen ska tillämpas vid handläggningen av ärenden ..............................................................enligt LOV 20.8.2 .....Förvaltningslagen är undantagen i LOV valfrihetssystem för andra tjänster ....................... Förvaltningslagen ska tillämpas när Offentligt styrda organ och förvaltningslagen .... 20.9 Möjligheten att pröva beslut i domstol 20.9.1En leverantör kan ansöka om rättelse 20.9.2Ansökan om rättelse eller överklagande av 20.9.3 Överklagandetid och delgivning .......................... 20.9.4Överklagande ges in till den beslutande Offentlighets .......................................- och sekretesslagen Ändringar ................................................i vissa andra lagar Samverkan ................................med idéburen sektor Alternativa möjligheter för samverkan med idéburna 21.1.2 ................Idéburet offentligt partnerskap (IOP) 21.1.4Samordnad information för samverkan med Ekonomisk information på enhetsnivå ........................ Redovisning på enhetsnivå .......................................... Syftet med att redovisa ekonomisk information på 22.3.1 Öppenhet och insyn för att stärka 22.3.2 Öppenhet och insyn för brukarnytta och Enhetsbegreppet på olika områden...................................... Förutsättningar att redovisa ekonomisk information på 22.5.1 Vilka ekonomiska uppgifter redovisar företag, kommuner och landsting ?............................ 22.5.2 Vilka uppgifter finns på enhetsnivå? 22.5.3 Hur svårt skulle det vara att ta fram uppgifter Uppgifter i en ekonomisk redovisning på enhetsnivå ........ Erfarenheter på skolområdet bör avvaktas innan ett Konsekvenser av förslaget ........................................ Förslag om tillstånd för att motta offentliga medel ........... 23.1.1 Alternativa sätt att uppnå utredningens syfte...... 23.1.2 Konsekvenser för företag och idéburna Konsekvenser för brukare..................................... 23.1.6Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.................................................... Konsekvenser för det kommunala självstyret...... Konsekvenser för brottsligheten .......................... 23.1.9Hanteringen av andra juridiska personer än Vissa europarättsliga juridiska personer............... Förhållandet till regeringsformen och Förslaget om ägarprövning .................................................. 23.2.1 Konsekvenser för företagen – avgifter................. 23.2.2 Kostnader för myndigheternas tillstånd och 23.2.3 Konsekvenser för kommuner och landsting ....... 23.2.4 Övriga ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter och domstolar ................................. Förslag om förändrad upphandlingslagstiftning och ny lag om valfrihetssystem ........................................................ 23.3.1 Konsekvenser för företag och idéburna 23.3.2 Konsekvenser för kommuner och landsting ....... 23.3.3 Konsekvenser för statliga myndigheter ............... 23.4.1 Konsekvenser för statliga myndigheter ............... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Lagändringarna ska träda i kraft ................. Behovet av övergångsbestämmelser .................................... Kravet på ägarprövning......................................... 24.2.2 Kravet på tillstånd att motta offentlig 24.2.3 Nya aktörer som kommer att omfattas av krav Lagen om valfrihetssystem ................................... 24.2.6 Lagen om offentlig upphandling .......................... Förslaget till lag (2018:000) om valfrihetssystem............... Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade............................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1651) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1652) om ersättning för fysioterapi ...................................................... Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)..................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110) ..................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen........................................ Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:000) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:000) om Utredningen har haft i uppdrag att föreslå ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster. Syftet med utredningen är att säkerställa att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och att eventuella överskott som huvudregel ska återföras till den verksamhet där de uppstått. Utredningen har även haft i uppdrag att analysera och se över de regelverk som används när privata aktörer anförtros att utföra välfärdstjänster. Det handlar om regelverket för upphandling och lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Översynen syftar bl.a. till att lämna förslag om hur regelverken kan förenklas och göras mer flexibla och om hur de kan ändras för att förbättra förutsätt- ningarna för idéburna aktörer. Utredningen har även haft i uppdrag att utreda om kapitalförsörjningsproblem utgör ett inträdes- eller tillväxthinder för sådana aktörer. Vidare har det i utredningens uppdrag ingått att analysera frågor som berör öppenhet och insyn när det gäller hur offentliga medel används, prövning av de privata aktörernas ägare och ledning samt tillfälliga boenden för asylsökanden. Analyser och förslag angående ovan nämnda uppdrag redovisas i detta betänkande. Utredningen kommer i sitt slutbetänkande, som avses att lämnas , återkomma till de frågor i direktiven som inte behandlas i detta betänkande. Det handlar bl.a. om att analysera hur olika kvalitetsmått kan användas på ett strategiskt sätt vid exempelvis upphandling och uppföljning av välfärdstjänster och frågor som handlar om vilken statistik och annan information som behöver finnas på olika välfärdsområden. Utredningens uppdrag omfattar verksamhet inom skolväsendet och äldreomsorgen samt sådan hälso- och sjukvård som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) (HSL). Det innebär att tand- vård inte ingår i uppdraget. Vidare omfattas hem för vård och bo- ende (HVB) och all verksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) som bedrivs i privat regi liksom all verksamhet som är kopplad till insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Utredningens uppdrag framgår av bilaga 1 och 2. Behovet av ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster Den andel av den offentligt finansierade välfärden som bedrivs i enskild regi har ökat betydligt . Den ökning som skett kan nästan helt härledas till att vinst- syftande företags andel ökat. Dessa företag ingår i allt större ut- sträckning även i nationellt övergripande eller till och med inter- nationella koncerner som vuxit i storlek. Andelen som drivs av idé- burna organisationer har varit relativt . Utredningen anser att en fortsatt utveckling mot allt större, vinstsyftande aktörer riske- rar att leda till mer likriktning och minskad mångfald för brukarna. Utredningen har kartlagt lönsamheten inom den privat utförda men huvudsakligen offentligt finansierade välfärden. Det finns flera vanligt förekommande lönsamhets- och avkastningsmått. Utifrån rörelseresultat sett i relation till omsättningen är de privat drivna verksamheterna inte anmärkningsvärt lönsamma. Rörelsemarginalen för företagen ligger . Den genomsnittliga kapital- avkastningen är emellertid betydligt högre än för övriga delar av tjänstesektorn. Avkastning på totalt kapital uppgick till 2014, vilket kan jämföras med tjänstesektorn i sin helhet som hade . Avkastning på eget kapital uppgick till 2014, medan tjänstesektorn i sin helhet hade . Det innebär att ägarna fått en god avkastning med tanke på vad de inve- sterat i företagen. Särskilt hög är avkastningen i förhållande till s.k. operativt kapital då medianavkastningen bland välfärdsföretagen i relation till detta kapital –uppgick till 47 pro- cent. Kartläggningen visar även att företagen gör s.k. ”övervinster”, dvs. vinster som överstiger den ersättning som marknaden kan anses kräva för att skjuta till kapital till företagen. Kartläggningen visar också att spridningen mellan företagen är stor. Det finns utförar- företag som gör mycket stora vinster och därmed har en mycket hög kapitalavkastning. Utredningen anser att det utgör ett legitimi-