sou · H4B340 · 2016-06-15 00:00:00 — Som behandlats i avsnitt 3.6.2 krävs dock att det i det enskilda fallet inte finns begränsningar i lagens tillämplighet. Sådana begränsningar torde emellertid inte vara aktuella när det gäller gärningar som begås av en väpnad grupps väpnade styrka som genom sitt agerande uppvisar en sys- tematiskt bristande respekt för den humanitära rättens regler. När det gäller gärningar som företas av en terroristorganisation (dvs. en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslig- het eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet) finns alltså som utgångspunkt inga hinder mot att bedöma dem som terroristbrott, även om gär- ningarna begås i samband med gruppens deltagande i den väpnade konflikten, se vidare nämnda avsnitt. Vid sidan av fullbordade terroristbrott kan gärningar som utgör deltagande i en väpnad konflikt bestraffas som försök, förbe- redelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Efter kommer det också att vara möjligt att under vissa förut- sättningar döma för underlåtenhet att förhindra terroristbrott69. Det kan i sammanhanget erinras om att genom detta långt- gående straffansvar för icke fullbordade brott har ansetts leva upp till de åtaganden som följer av artikel 2.2 rambeslut om bekämpande av terrorism, som bl.a. innebär att deltagande i en terroristgrupp med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till gruppens brottsliga verksamhet ska vara straffbelagt70. 2015/16:113. 2002/03:38, s. 40–48. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … ningen av i vilka situationer det skulle kunna vara möjligt att döma för icke fullbordade krigsförbrytelser har relevans även när det gäller försök, förberedelse, stämpling och medverkan till terrorist- brott. Den typ av gärningar som är aktuella här kan även utgöra brott enligt rekryteringslagen. Som exempel kan nämnas att någon ger eller tar emot utbildning (5 och 5 a §§) eller rekryterar någon (4 §) för att medverka i ett angrepp på civila, förutsatt att angreppet kan anses utgöra särskilt allvarlig brottslighet (t.ex. terroristbrott). Redan den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det egna medborgarskapslandet i avsikt att ta emot eller ge sådan ut- bildning kan bestraffas. Detsamma gäller den som företar en sådan resa i avsikt att förbereda eller begå t.ex. ett terroristbrott (nu- varande 5 b §). Det innebär att många av de personer som lämnar i avsikt att ansluta sig till terroristorganisationer, och inom ramen för dessa t.ex. begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslig- het, skulle kunna bestraffas för själva resan. Straffansvar kan även aktualiseras enligt finansieringslagen för den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brotts- lighet, eller av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet (3 §). Det är också straffbart att finansiera en sådan resa i terror- ismsyfte som beskrivits ovan (3 a § ). Som framgår av avsnitt 3.3.2 utgör terroristbrott mycket allvar- lig brottslighet. Straffet är fängelse , lägst fyra och högst , eller på livstid. För brott enligt rekryterings- och finans- ieringslagen kan straffet som högst bestämmas till fängelse om inte brottet är grovt, då straffet är fängelse i lägst och högst . Svensk domstol har domsrätt över terroristbrott och försök till sådant brott, oavsett vem som har begått brottet och var, dvs. det föreligger universell jurisdiktion. Det finns även goda möjligheter att döma över brott enligt rekryteringslagen. När det gäller svenska medborgare och personer med hemvist här uppställs inget krav på dubbel straffbarhet. Sådant krav uppställs inte heller enligt finansieringslagen men det gäller då beträffande svenska medborgare och personer som befinner sig här. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … Slutligen kan många av de gärningar som är aktuella här också utgöra brott enligt bestämmelser. De i sammanhanget mest relevanta straffbestämmelserna har redovisats i avsnitt 3.3.3. Som exempel kan nämnas att stridshandlingar kan bestraffas som mord, dråp, grov eller synnerligen grov misshandel, olaga hot och olaga frihetsberövande. Även angrepp på egendom kan bestraffas, t.ex. som stöld, mordbrand eller skadegörelse. I många fall är det också föreskrivet ansvar för försök, förberedelse och stämpling till sådan brottslighet, se avsnitt 3.3.4. Därutöver är det möjligt att döma för medverkan. Som utvecklats i avsnitt 3.5.3 kan det vid tillämpningen av dessa straffbestämmelser finnas anledning att beakta den humanitära rätten. Om en gärning inte strider mot detta regelverk, dvs. om den utgör en legitim stridshandling, kan det finnas utrymme att i vissa fall undanta gärningen från straffansvar med stöd av de allmänna ansvarsfrihetsgrunderna. Som exempel kan nämnas att dödande under sådana förhållanden inte alltid bör bestraffas som t.ex. mord. När det gäller gärningar som begås inom ramen för en terroristorgan- isations agerande i en väpnad konflikt kan frågan om ansvarsfrihet emellertid anses vara av mycket begränsad relevans. Svensk domstol har domsrätt över gärningar som utgör brott enligt och som begås utomlands t.ex. av svenska med- borgare eller personer med hemvist här, se avsnitt 3.3.5. I dessa fall uppställs dock ett krav på att gärningen ska vara straffbar även där den har begåtts, dvs. det uppställs ett krav på dubbel straffbarhet. Ett möjligt straffritt område Som behandlats i avsnitt 3.2.1 kan många olika typer av gärningar bidra till en väpnad konflikt som sådan, eller till en terrorist- organisations möjligheter och förmåga att delta i den, och däri- genom anses utgöra ett deltagande i den väpnade konflikten. Som redovisats i föregående avsnitt är dessa gärningar i mycket stor utsträckning straffbara enligt svensk rätt. Ett visst straffritt utrymme kan emellertid finnas när det gäller gärningar som är av förberedande karaktär (i språklig mening) men som inte är av sådant slag att de träffas av förberedelseansvaret i 23 kap. . Det kan t.ex. vara fråga om gärningar som på Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … det mer allmänna planet utgör någon form av förberedelser av stridsåtgärder som inte konkretiserats, dvs. förberedande av den verksamhet som naturligt följer med ett deltagande i en väpnad konflikt. Det kan röra sig om många olika typer av gärningar. Som exempel kan nämnas att upprätta vägspärrar för att hindra mot- parten att förflytta sig eller att skaffa förnödenheter, att transport- era utrustning eller förnödenheter (som inte kan anses utgöra hjälpmedel till brott), att röja minor för att möjliggöra förflyttning, att agera som s.k. mänsklig sköld för att skydda viktiga mål mot anfall eller att bedriva underrättelseverksamhet. Denna typ av gärningar kan i vissa fall företas på ett sätt som innebär att de inte kan anses ha ett tillräckligt nära samband med en (straffbar) strids- handling. Därmed kan även möjligheterna att döma för medverkan till brott vara begränsade. Utanför det straffbara området kan också finnas gärningar som visserligen saknar samband med konkreta stridsåtgärder men som kan anses bidra till eller främja en terroristorganisations förutsätt- ningar och förmåga i allmänhet att delta i en väpnad konflikt (och inom ramen för detta deltagande medverka till att brott begås). Som exempel kan nämnas gärningar som begås av personer som varken deltar i eller i något avseende förbereder stridshandlingar utan i stället har som uppgift att på det allmänna planet understödja den stridsrelaterade verksamheten och skapa förutsättningar för att den ska fungera. Det kan innefatta arbetsuppgifter som t.ex. mate- rielvård, transport eller införskaffande av utrustning eller för- nödenheter, allmänt underhåll eller matlagning. Denna typ av handlingar utgör ett viktigt bidrag till att en terroristorganisation kan verka och genom t.ex. stridshandlingar delta i en väpnad kon- flikt. Även om ansvar för medverkan inte kan anses förutsätta att den medverkande känner till exakt hur huvudgärningen kommer att se ut, krävs åtminstone i praktiken att medverkansgärningen går att relatera till en eller flera någorlunda konkreta otillåtna gär- ningar. Bestämmelsen om medverkan kan därför vara svår att till- lämpa i dessa fall, där fråga är om ett allmänt understöd till en viss sammanslutnings verksamhet. Sammanfattningsvis är alltså gärningar som inom ramen för uppdraget kan anses utgöra ett deltagande i en väpnad konflikt, se avsnitt 3.2.1, i mycket stor utsträckning redan straffbelagda. Svensk domstol har också långtgående möjligheter att pröva sådana gär- Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … är det nuvarande regelverket inte fullt ut anpassat för att täcka gärningar som på ett mer allmänt plan – och utan att kunna kopplas till konkreta brottsliga gärningar – kan sägas bidra till en terroristorganisations möjligheter att genom t.ex. strids- handlingar delta i en väpnad konflikt och i samband därmed med- verka till att brott begås. 3.7.2Finns det ett behov av att utvidga det straffbara området? Bedömning: Behovet av att utvidga det straffbara området när det gäller gärningar som begås i en väpnad konflikt inom ramen för en terroristorganisation kan anses vara begränsat. I samband med att förslag till kriminalisering av resor i terrorism- syfte lämnades i SOU 2015:63 konstaterades att problemet med att personer reser från till andra länder för att där delta i en väpnad konflikt har ökat i omfattning71. Säkerhetspolisen har upp- gifter om att det fram till () har rest omkring 300 personer från till områden där det pågår en väpnad konflikt, främst till och . Motsvarande problem kan ses såväl i de nordiska länderna72 som i övriga . I en kartläggning av fenomenet utländska stridande i EU beskrivs att det finns cirka 4 000 personer som kan konstateras ha rest från EU:s medlems- stater. Beroende på olika definitioner av begreppet utländska strid- ande inom medlemsländerna finns anledning att tro att siffran kan vara väsentligt högre. En majoritet av dem som reser kommer från , , och och en helt överväg- ande andel är unga män från storstadsområden. Andelen kvinnor, som för kartläggningen var , tycks emeller- tid öka. Kring av de personer som rest har återvänt och 71SOU 2015:63, s. 107 och 108. 72Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet, betænkning nr 1559, 2016, s. 125–128. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … har konstaterats blivit dödade i det land dit de har rest73. Detta tillflöde av personer leder bl.a. till att vissa grupper, t.ex. Daesh, stärks i sina möjligheter att agera i de väpnade konflikter som pågår i och och i detta sammanhang begå mycket allvarliga brott. Därmed ökar risken för att civila ska drabbas av våldshandlingar och andra övergrepp. I flera fall har också kunnat konstateras att personer som har återvänt till sina hemländer, efter att tillsammans med sådana grupper ha deltagit bl.a. i strider i och , har utgjort ett hot mot hemlandet genom att de där medverkat till allvarlig brottslighet. De har under sin vistelse kunnat få en ökad stridsteknisk förmåga, en lägre tröskel för vålds- användning och har i vissa fall motiverats till sådan brottslighet. Dessa ökade risker för att allvarliga brott ska begås har också föranlett det internationella samfundet att agera på området, bl.a. genom FN:s säkerhetsråds resolution (2014). Även inom har problemet uppmärksammats genom det tilläggs- protokoll till konventionen om förebyggande av terrorism som framförhandlats, liksom inom EU, där ett nytt förslag till direktiv74 som ska ersätta rambeslut om bekämpande av terrorism behandlar bl.a. dessa frågor. De förpliktelser som följer av dessa instrument, däribland straffrättsliga, syftar bl.a. till att hejda den beskrivna utvecklingen. Vid genomförandet av åtaganden med anledning av den nämnda resolutionen bekräftades att denna ökade risk för allvarliga brott, vid sidan av folk- rättsliga bundenhet av resolutionen, kunde motivera lagstiftnings- åtgärder på området75. Som beskrivits i avsnitt 3.1 utgör också dessa skäl bakgrunden till utredningens uppdrag att överväga om den svenska strafflag- stiftningen erbjuder ett tillräckligt starkt skydd för att möta problemen, eller om det finns behov av att utvidga det straffbara området. 73International – The Hague, The foreign Fighters Phenomenon in Union, Profiles, Threats & Policies, . 74Förslag till och rådets direktiv om bekämpande av terrorism och om ersättande av rådets rambeslut /475/RIF om bekämpande av terrorism. 2015/16:78, s. 22 och 23. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … Skäl mot en utvidgad kriminalisering Som redovisats i avsnitt 3.7.1 finns det straffbestämmelser som i mycket stor utsträckning straffbelägger de olika typer av handlingar som inom ramen för uppdraget kan anses utgöra ett del- tagande i en väpnad konflikt. Behovet av en utvidgning av det straffbara området kan redan mot den bakgrunden anses begränsat. Därutöver kan konstateras att en utvidgning i flera avseenden riskerar att föra med sig negativa konsekvenser. Som framgår av det nämnda avsnittet omfattar det möjligt straffria området i allt väsentligt gärningar som inte strider mot den humanitära rättens regler för krigföring. Inom området ryms gärningar som utgör någon form av tidigt förstadium till eller främjande av brott (t.ex. krigsförbrytelse), men som inte omfattas av straffansvar för för- beredelse eller medverkan. De svenska bestämmelserna i 23 kap. har i allt väsentligt ansetts motsvara vad som sedvane- rättsligt ska bestraffas som en icke fullbordad krigsförbrytelse76. En gärning som faller utanför vad som enligt svensk rätt utgör brott kan därför som utgångspunkt inte heller anses strida mot den humanitära rättens förbud, även om den i och för sig kan ha någon form av samband med en förbjuden gärning. Den humanitära rätten har utformats och anpassats till de sär- skilda förhållanden som råder vid en väpnad konflikt. Därmed ger reglerna uttryck för den intresseavvägning som under dessa förhål- landen måste göras mellan militär nödvändighet å ena sidan och humanitet å den andra. Som behandlats i avsnitt 3.5.3 kan det mot den bakgrunden hävdas att den internationella humanitära rätten bör vara utgångspunkt för bedömningen av om en gärning som begås i en väpnad konflikt ska anses som rättsstridig eller inte i svensk rätt. Om en humanitärrättsligt tillåten gärning träffas av ett straffbud i talar mycket för att den bör kunna undantas från ansvar med stöd av de allmänna ansvarsfrihets- grunderna. Den internationella humanitära rätten bör inte bara kunna få genomslag vid tillämpning av gällande straffbestämmelser utan även när det gäller om, och i så fall hur, en utvidgning av det straffbara området bör ske när det gäller gärningar som begås under en väpnad konflikt. Sett mot denna bakgrund är det alltså svårt att 2013/14:146, s. 212–214. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … hävda att de gärningar som kan vara straffria är så allvarliga och klandervärda i sig att de bör kriminaliseras. Vidare bör framhållas att ett straffbeläggande av gärningar som kan anses tillåtna enligt den humanitära rätten kan få en negativ inverkan på respekten för detta regelverk. Även om det inte i och för sig finns några folkrättsliga hinder mot ett sådant straffbelägg- ande på nationell nivå, i vart fall inte beträffande gärningar som begås av andra än kombattanter, kan det ifrågasättas om en sådan åtgärd kan anses främja regelverkets övergripande syfte och ända- mål. Som berörts i ovan nämnda avsnitt finns en risk att parterna i en väpnad konflikt, främst av icke-internationell karaktär, uppfattar att det inte finns något skäl att respektera den humanitära rättens förbud om inte de icke-förbjudna gärningarna i någon mening kan ses som tillåtna även inom de nationella straffsystemen. De strid- ande parternas respekt för den humanitära rätten är central. Om den inte upprätthålls ökar risken för att både stridande och civila utsätts för allvarliga övergrepp. ICRC har pekat på dessa risker som argument mot att gärningar som är tillåtna enligt den internat- ionella humanitära rätten straffbeläggs på nationell nivå77. Fråge- ställningen har också uppmärksammats av det norska utrikes- departementet, Den norske advokatforening och International and under remissbehandling av betänkandet som legat till grund för den proposition som lades fram till det norska , se avsnitt 3.4.278. Frågan är också hur en sådan utvidgning av det straffbara om- rådet förhåller sig till artikel 6 i tilläggsprotokoll II till Genèvekon- ventionerna I–IV. Där uppmanas parterna att efter konfliktens avslutande bevilja amnesti för gärningar begångna under den väp- nade konflikten (förutsatt att de inte utgör krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten eller folkmord). Artikeln riktar sig visserligen i första hand till den stat som deltagit i en icke-internationell väpnad konflikt, men kan ändå anses ge en bild av hur statsparterna vid framförhandlandet av protokollet sett på frågan. 77International , International Humanitarian and the Challenges of Contemporary Armed Conflicts, rapport från den trettioförsta konferensen för Röda Korset och Röda Halvmånen, 2011, s. 50 och 51. 44 L (2015-2016) Endringer i straffeloven mv. (militær virksomhet i væpnet konflikt m.m.), s. 42 och 43. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … Vidare skulle ett straffbeläggande av gärningar som är straffria, men som i något avseende skulle kunna bedömas utgöra ett bidrag eller en medverkan till en terroristorganisations möjlig- het att agera i en väpnad konflikt, kunna komma i konflikt med den typ av verksamhet som bl.a. ICRC, and , förkortat IFRC, nationella rödakorsföreningar (i rödakorsrörelsen) och humanitära bistånds- organisationer bedriver. En utvidgning av det straffbara området skulle kunna medföra att t.ex. utbildning i humanitärrättsliga regler, sjukvård eller humanitärt bistånd till civila som vistas i om- råden som kontrolleras av eller uppvisar lojalitet med en terrorist- organisation skulle kunna träffas av straffansvar. Även denna fråga har återkommande uppmärksammats av ICRC och straffbelägg- ande av denna typ av handlande på nationell nivå utgör enligt organisationen ett problem för dess möjligheter att verka inom vissa konfliktområden. ICRC har också i flera sammanhang pekat på vikten av att organisationens verksamhet kan bedrivas på ett neutralt och opartiskt sätt, utan övervägande kring om någon av parterna i en väpnad konflikt kan betecknas som en terroristorgan- isation79. Det finns också en risk för att en utvidgning av det straff- bara området kan komma i konflikt med organisationens uttryck- liga rätt att erbjuda alla stridande sina tjänster enligt den gemen- samma artikel 3 i I–IV. Slutligen kan ifrågasättas i vilken omfattning det är möjligt att utreda och lagföra de gärningar som skulle kunna träffas av en ut- vidgning av det straffbara området. Gärningarna kommer att begås utomlands under sådana särskilda förhållanden som råder då det pågår en väpnad konflikt. Myndigheterna i ett konfliktdrabbat land kan endast i undantagsfall bistå med rättslig hjälp och säkerhets- läget omöjliggör ofta i praktiken för svensk polis att utreda brott på plats. Den typen av utredningar är också av naturliga skäl mycket resurskrävande, resurser som kanske i första hand bör läggas på de allvarligare brott som begås under dessa förhållanden. 79 , International Humanitarian and the Challenges of Contemporary Armed Conflicts, rapport från den trettioförsta konferensen för Röda Korset och Röda Halvmånen, 2011, s. 51–53, , International Humanitarian and the Challenges of Contemporary Armed Conflicts, förberedande dokument inför den trettioandra konferensen för Röda Korset och Röda Halvmånen, 2015, s. 20 f. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … Säkerhetspolisens skyldighet att utreda denna typ av brott (förut- satt att de faller inom myndighetens ansvarsområde) är inte bero- ende av brottens allvar. Det förhållandet att resurser kommer att behöva tas i anspråk för att utreda de brott som skulle följa av en utvidgning av det straffbara området riskerar därmed att påverka möjligheterna för Säkerhetspolisen att förebygga och utreda allvar- ligare brott. kan konstateras att det finns en ny straffbestämmelse i 5 b § rekryteringslagen om resor i terror- ismsyfte som det åligger myndigheten att utreda. I vilken omfatt- ning detta kommer att innebära en ökad belastning på myndighet- ens utredande verksamhet är svårt att bedöma. Frågan om huruvida den nu diskuterade utvidgningen av straffansvaret skulle medföra ytterligare ianspråktagande av resurser är även den svår att med säkerhet besvara. Sannolikt är de personer som kan bli föremål för misstankar om resor i terrorismsyfte i allt väsentligt desamma som de som, efter att resan företagits, skulle kunna komma att misstänkas för den typ av gärningar som en utvidgning av straff- ansvaret kan omfatta. Med utgångspunkt i den skiss till straffbeläg- gande som lämnas i avsnitten 3.8.1 och 3.8.2 är det därför möjligt att de föreslagna straffbestämmelserna skulle kunna innebära vissa lättnader i bevishänseende i förhållande till dagens resebrott (där resan måste ha företagits i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet eller utbilda sig eller annan för sådan brotts- lighet). Sammantaget är det alltså svårt att bedöma vilken inverkan en utvidgning av det straffbara området i praktiken skulle kunna få på Säkerhetspolisens verksamhet. Motsvarande svårigheter finns när det gäller att bedöma vilken inverkan en sådan utvidgning kan få på åklagarnas verksamhet. Om de rättsliga och bevismässiga förutsättningarna medger det innebär den absoluta förundersöknings- och åtalsplikten att åklagaren ska utreda och väcka åtal även beträffande mindre allvarliga brott. I likhet med vad som anförts beträffande Säkerhetspolisens verk- samhet kan detta påverka fördelningen av resurser inom åklagar- väsendet på ett sätt som riskerar att inverka negativt på utredning och lagföring av de mer allvarliga brotten. Som nämnts kan emel- lertid antas att den utvidgning av det straffbara området som före- slås i nämnda avsnitt sannolikt inte skulle innebära någon större förändring i detta avseende med tanke på de resurser som Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … den införda straffbestämmelsen om resor i terrorismsyfte kan komma att kräva. Möjligen skulle de föreslagna straffbestäm- melserna till och med kunna medföra bevismässiga lättnader. Sammantaget kan således konstateras att behovet av en utvidgad kriminalisering är begränsat. Därtill kommer att en utvidgning riskerar att föra med sig påtagliga nackdelar när det gäller den humanitära rättens ställning och de stridande parternas vilja att respektera regelverket. Det är också svårt att se att en utvidgning av det straffbara området skulle innebära några avgörande fördelar i fråga om möjligheterna till utredning och lagföring, även om denna fråga är svår att överblicka. Skäl för en utvidgad kriminalisering En utgångspunkt bör emellertid vara att de problem med s.k. ut- ländska terroriststridande som beskrivits i SOU 2015:63, avsnitt 7.2.2, och prop. 2015/16:78, avsnitt 5.1, och som utgör bakgrunden till uppdraget, så långt som möjligt måste bemötas med kraftfulla åtgärder från samhällets sida. Effektiva straffbestämmelser har här en central funktion. Det är mycket viktigt att gärningar som begås i en väpnad konflikt och som utgör allvarliga överträdelser av den humanitära rätten kan lagföras fullt ut, främst som krigsförbryt- elser och i förekommande fall som folkmord, brott mot mänsklig- heten eller terroristbrott. Därigenom tydliggörs allvaret i brottslig- heten och en lämplig påföljd kan dömas ut.