sou · H4B339 · 2016-05-31 00:00:00 — Vidare beskriver vi vilka fördelar vi anser det innebära om grundutbildningen till polisman omformas till en högskoleutbildning. Vi redogör också kortfattat för vilka för- ändringar som krävs för att omforma den nuvarande grund- utbildningen till polisman till en högskoleutbildning. Utredningens uppdrag och arbete I kapitel 7 diskuterar vi hur den vetenskapliga grunden ska kunna säkerställas i en ny polisutbildning. Där tas också frågor om polisforskning och lärarkompetens upp. Kapitel 8 innehåller resonemang om vilken examen polis- utbildningen bör leda till och examens omfattning. Där finns också ett förslag till examensbeskrivning. I kapitel 9 redogörs för de krav som vi anser bör gälla för till- träde till en ny polisutbildning. I kapitel 10 tas den verksamhetsförlagda utbildningen och färdighetsträningen upp samt därmed sammanhängande frågor. Kapitel 11 innehåller frågor om disciplinära åtgärder och avskilj- ande av polisstudenter. I kapitel 12 redovisas våra överväganden i frågor som rör styr- ning och dimensionering av en ny polisutbildning. Frågor om jämställdhet och mångfald i polisutbildningen disku- teras i kapitel 13. I kapitel 14 finns våra överväganden rörande polisutbildning för specialister. Vi belyser genomförandefrågor och förslagens konsekvenser i kapitel 15 och 16. Slutligen återfinns i kapitel 17 en författningskommentar. Polisutbildningen har utretts vid ett flertal tillfällen. Bland annat har frågan om polisutbildningens närmande till högskolan ofta diskuterats. I detta kapitel redogör vi kortfattat för de tidigare utredningar som har behandlat frågan om polisutbildningens ut- formning och förutsättningar. Det första förslaget efter polisens förstatligande, lades fram av i betänkandet Polisen, SOU 1979:6. Det innebar att polisutbildningen skulle samordnas med den allmänna högskolan. lämnade även förslag till en förändrad grundutbildning. Efter att utredningens förslag remiss- behandlats föreslog regeringen genomgripande förändringar av polisutbildningen. Utbildningen skulle, enligt förslaget, ges en mer högskoleinriktad prägel med ett ökat inslag av psykologi och samhällsorienterade ämnen. Vidare föreslogs att den grundläggande polisutbildningen skulle förändras till en sammanhållen utbild- ningsgång med praktik såväl i polisdistrikt som vid andra samhälls- organ, till exempel inom . Efter att godkänt riktlinjerna för utbildningen och frågorna beretts ytterligare av den så kallade Polisberedningen genomfördes det första steget i polisreformen. Förändringarna innebar bland annat att den centrala utbildnings- verksamheten inom polisen sammanfördes i en gemensam orga- nisation, , som organisatoriskt fick ställning som en byrå vid . Polisutbildningen kom därmed inte att bli någon högskoleutbildning. Vidare infördes en ny inriktning och organisation av rekryteringsverksamheten. Som ett andra steg i polisreformen genomfördes en ny utbildningsordning. Polisutbildningen kom dock inte heller nu att bli någon högskoleutbildning. För grundutbildningens del innebar förändringarna att praktik- tiden kortades och att den teoretiska delen för- längdes . Grundutbildningen kom då att omfatta tio månaders teoretisk utbildning, vilken följdes av 18 månaders praktik. I denna praktik ingick tjänstgöring vid en kriminal- avdelning och en ordningsavdelning med vid varje avdelning samt samhällspraktik . Samhälls- praktiken skulle fullgöras vid två myndigheter utanför polis- väsendet. Utbildningen avslutades med ytterligare fem månaders teoretisk utbildning. tillkallade en arbetsgrupp för att se över rekryteringen och utbildningen av poliser. Målet för arbets- gruppens arbete var att utarbeta förslag till sådana förändringar i fråga om rekrytering och utbildning inom polisen som skulle behövas för att polisen på effektivast möjliga sätt skulle kunna utvecklas och lösa sina uppgifter också . Uppdraget genomfördes etappvis. I den första promemorian, Rekrytering och grundutbildning av poliser, Ds 1996:11, konstaterade arbetsgruppen att det var önsk- värt att framtidens poliskår hade en sådan bakgrund att den bättre speglade den samhällsstruktur i vilken den verkade. Olika ålders- grupper med olika arbets- och livserfarenhet borde därför, enligt arbetsgruppen, finnas representerad inom poliskåren. Arbets- gruppen föreslog att åtgärder borde vidtas för att öka andelen kvinnor och personer med invandrarbakgrund inom polisen. I fråga om behörighetskraven till polisyrket föreslog arbets- gruppen att samma krav som då gällde för anställning som polis också borde gälla för antagning till polisutbildningen. Arbets- gruppens förslag till ny grundutbildning innebar bland annat att den kursbundna utbildningen skulle förlängas något och att praktiktjänstgöringen skulle minskas från arton . Det inledande studieåret föreslogs bli förlagt till den allmänna högskolan och omfatta studier i juridik, beteendevetenskap och kommunikation. Resterande del av utbildningen skulle enligt förslaget ske i regi. Den delen av utbildningen skulle bestå av dels en polisiär basutbildning , dels olika på- byggnadskurser om sammanlagt cirka . Utbildningen föreslogs avslutas med praktiktjänstgöring vid en polismyndighet. Praktiktjänstgöringen föreslogs få ett delvis nytt innehåll. Arbetsgruppen lämnade även förslag om utbildning och direkt- rekrytering av specialister till polisväsendet. Bland annat angavs att polisens behov av specialister till viss del borde kunna lösas genom extern rekrytering. I ett andra steg hade den ovan nämnda arbetsgruppen att se över rekrytering och utbildning av polischefer samt vidareutbildningen av poliser. Arbetsgruppen presenterade även förslag till en delvis ny chefsrekrytering och ny chefsutbildning inom polisen samt dess- utom förslag om organisation och framtida upp- gifter. beslutade regeringen att uppdra åt Riks- polisstyrelsen att detaljplanera en ny grundutbildning för poliser med utgångspunkt i utredningen och grundutbildning av poliser och remissyttrandena med anledning av denna. tillsatte en särskild arbetsgrupp för detta arbete. Gruppen lade fram promemorian Ny grund- utbildning för poliser. Efter det nämnda förslaget från Riks- polisstyrelsens arbetsgrupp fastställde regeringen rikt- linjer för en ny grundutbildning för poliser, Polisprogrammet. fick i uppdrag av att utveckla en ny polisutbildning enligt riktlinjerna. Den nya polis- utbildningen startade . infördes en central rekrytering till polisutbildningen. startade polis- utbildningen , Linnéuniversitetet startade utbildningen och startade utbildningen . fick i uppdrag att leda utredningen ”En ny polisutbildning”. Det huvudsakliga syftet med utredningen var att undersöka hur polisutbildningen skulle kunna infogas i högskolesystemet. Utredningen avslutades i samband med reger- ingsskiftet 2006 och visst material redovisades i en promemoria till . I promemorian framgår att utredaren före- språkade att polisutbildningen borde drivas som en högskole- utbildning. Detta bland annat med hänsyn till att en sådan ut- bildning på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet i enlighet med högskolelagen skulle vara en garant för att blivande poliser lärde sig arbeta självständigt och reflekterande samt till följd av det bli rustade att möta förändringar. Lösningen att låta polis- utbildningen bli en högskoleutbildning öppnade också för att stu- denterna kunde söka sig andra karriärsvägar utanför polisyrket, till exempel som forskare. 3.5Utredningen om den framtida polisutbildningen –2008 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur den dåvarande polisutbildningen borde reformeras. Utredningen antog namnet Utredningen om den framtida polisutbildningen och överlämnade två betänkanden, delbetänkandet Framtidens polis och slut- betänkandet Framtidens polisutbildning.1 Utredningen hade till uppdrag att kartlägga och analysera hur kraven på polisverksamheten och därmed på poliserna kunde komma att förändras. Utredningen skulle också kartlägga och analysera de behov och förväntningar som fanns på polis- organisationen i fråga om etnisk mångfald, jämställdhet, polis- verksamhet i glesbygd och i storstad samt en breddad rekrytering till polisyrket. Delbetänkandet Framtidens polis tog enbart sikte på de sistnämnda frågorna. Därefter genomförde utredningen en 1 Framtidens polis. Delbetänkande av utredningen om den framtida polisutbildningen, SOU 2007:39 respektive Framtidens polisutbildning. Slutbetänkande av utredningen om den framtida polisutbildningen, SOU 2008:39. granskning av dåvarande polisutbildning vad avsåg antagningskrav, rekryteringsprocess och grund- och vidareutbildningen samt lämnade förslag till hur denna borde reformeras och hur för- ändringarna skulle genomföras. De frågorna behandlades i slut- betänkandet, Framtidens polisutbildning. I det nämnda delbetänkandet konstaterade utredningen att det var en omöjlig uppgift att bedöma hur polisen och dess omvärld skulle se ut. Utredningen konstaterade att det ändå var möjligt att för vissa områden beskriva samhällsutvecklingen. Utredningen identifierade ett antal kravställare av betydelse för polisen och dess verksamhet, nämligen medborgarna, statsmakterna, kommunerna, näringslivet och rättsväsendets övriga aktörer. Också de internationella arbeten som deltog i innebar att det ställdes krav på polisen. Kravställarna och polisen påverkades av hur samhället såg ut och hur det utvecklades. I syfte att beskriva utvecklingstendenserna identifierade utredningen ett antal drivkrafter som påverkade samhället och polisen på olika sätt och i olika grad. De driv- krafterna var demografi, ekonomi, integration, teknologi, forensisk verksamhet, globalisering, internationalisering, politik, miljöfrågor, media, sociala faktorer och extraordinära händelser. Tidsperspektivet sträckte sig i huvudsak , men när det gällde demografi och ekonomi kunde trenderna ses i ett längre perspektiv. Med kunskap om kravställarna och drivkrafterna fram- trädde enligt utredningen följande relativt säkra trender: en allt äldre befolkning en allt glesare glesbygd med en ökad koncentration av äldre och en växande befolkning kring storstäderna en fortsatt segregation, framför allt i utsatta bostadsområden i storstäderna en fortsatt globalisering och internationalisering ett ökat ifrågasättande från medborgarnas sida i kontakterna med myndigheterna och en ökad intolerans mot störningar i samhället en fortsatt snabb utveckling av ny teknik. De nu beskrivna drivkrafterna innebar enligt utredningen att det skapades förutsättningar för nya typer av brott, men också att polisen genom framför allt den forensiska verksamheten gavs nya möjligheter att bekämpa brott. Vidare var av betydelse för de framtida kraven på polisen att det bedömdes finnas begränsade möjligheter att skattevägen finansiera morgondagens välfärds- system. Växande förväntningar hos medborgarna betydde att det demokratiska uppdraget kunde komma att kräva svårare priori- teringar än . Utredningens bedömning var att det under den närmaste framtiden, det vill säga om 10–, knappast skulle ske några stora förändringar av brottsligheten. Den tradi- brottsligheten kunde till och med minska något, medan den grova och organiserade brottsligheten med största sannolikhet skulle internationaliseras ytterligare och bli allt mer sofistikerad. En allt större del av brottsligheten skulle på ett eller annat sätt relateras till Internet och andra elektroniska kommunikations- system. Anmälningar om så kallade offerlösa brott, till exempel trafikbrott, bedrägerier och andra brott mot offentlig verksamhet samt miljöbrott, skulle kunna komma att öka, liksom anmälningar om våldsbrott, inklusive sexualbrott. Enligt utredningen saknades det skäl att utgå från annat än att den så kallade akutverksamheten även utgjorde kärnan i det polisiära uppdraget. De trender som beskrivits ovan kom emellertid självfallet att påverka polisen och dess verksamhet på olika sätt. En allt äldre befolkning och en glesare glesbygd kunde förväntas sätta trygghetsfrågor alltmer i fokus. En fortsatt segrega- tion i framför allt storstadsområdena ställde krav på ett långsiktigt och effektivt brottsförebyggande arbete i samverkan med andra. Internationaliseringen och globaliseringen kom att kräva att svensk polis kunde agera i en internationell miljö och att samarbetet med polis från andra länder utvecklades. Teknikutvecklingen medförde att polisen bekämpade nya typer av brottslighet, till exempel gärningar som var Internetrelaterade. tekniken att polisen fick nya verktyg i sin brottsbekämpande verksamhet, exempelvis genom att i allt större utsträckning ut- nyttja DNA-tekniken. Ny teknik ställde i båda fallen krav på kompetens inom polisorganisationen. I det mer långsiktiga brotts- förebyggande arbetet krävdes att polisen arbetade kunskapsbaserat. Polisen borde därför på ett bättre sätt ta till sig den forskning som fanns på området och ständigt utvärdera sina egna metoder för att kunna bedöma vilken typ av insatser som gav bäst resultat. I den utredande verksamheten kom, framför allt vad gäller den grova och organiserade brottsligheten samt andra grova brott, att krävas en tydligare specialisering för att uppnå tillfredsställande resultat. Vidare borde organisationen i denna typ av ärenden ha förmåga till uthållighet i arbetet. Förutom den typ av relativt säkra trender som har beskrivits fanns ett antal faktorer som enligt utredningen inte var möjliga att förutse. Det gällde exempelvis förändringar på den politiska dag- ordningen, nya hotbilder som presenterades från olika aktörer i samhället samt frågor som fick en stark belysning i media. Polisen borde ha en beredskap att möta de krav som från tid till annan ställdes på organisationen, ibland med relativt kort varsel. Polisen var, enligt utredningens konstaterande, i genomförandet av sitt uppdrag beroende av allmänhetens förtroende. Kravet på ett korrekt och bra bemötande från polisens sida var därmed centralt. Att möta ungdomar som levde i utanförskap i stora, segregerade storstadsområden krävde en viss typ av bemötande, medan kontakter med en allt äldre befolkning i en allt glesare glesbygd krävde ett annat. Mer pålästa, högre utbildade och ifrågasättande medborgare ställde ytterligare krav på kompetens och kunskap. Ingenting tydde på att invandringen till skulle minska framöver och polisen hade därför att möta allt fler människor från andra kulturer och som hade ett annat modersmål än svenska. Polisen borde enligt utredningen vidare ha förankring i befolk- ningen. De polisanställda fick därför inte, såvitt avsåg exempelvis kön och etnisk bakgrund, på ett tydligt sätt avvika från befolk- ningen i stort. Med en bred rekrytering och en representativ sam- mansättning av de anställda fick organisationen en ökad samlad kunskap. Såväl mångfald som jämställdhet var således både utbildnings- och rekryteringsfrågor. Polisen skulle enligt utred- ningens uttalanden vara tillgänglig för alla. emellertid inte betyda att den lokala polisen svarade för allt. Med de allt knappare resurser, som kunde förutses generellt i samhället, var specialisering ett måste för att möta kraven på professionalism. En rimlig avvägning mellan en lokalt tillgänglig polis, inte minst i glesbygden, och en förmåga att ställa spetskompetens till för- fogande vid behov var nödvändig. Samhället förändrades i snabb takt och det fanns ingen möjlighet att med säkerhet uttala sig om framtiden. Det var därmed avgörande att polisen hade en förmåga att, i bland med kort varsel, förändra sin kompetens, verksamhet och organisation i takt med att omvärlden förändrades. I slutbetänkandet beaktade utredningen slutsatserna av de resone- mang som fördes fram i delbetänkandet och konstaterade att de krav som skulle komma att ställas på framtidens poliser och brister i den dåvarande utbildningen medförde att polisutbildningen borde reformeras. Den framtida polisutbildningen borde syfta till att den som genomgått utbildningen skulle behärska de arbetsuppgifter som rymdes inom den så kallade akutverksamheten. Begreppet akut- verksamhet gavs en vidare definition än den verksamhet som traditionellt benämndes ”blåljusverksamhet”. I begreppet inklu- derades enligt utredningen, en inte ringa del av det brotts- förebyggande arbetet och kriminalunderrättelsearbetet, det vill säga att mot bakgrund av kunskap styra polisresurserna till de platser och tidpunkter där de bäst behövdes, och att tillämpa de mest framgångsrika metoderna. I begreppet ingick vidare utryckningsverksamheten och arbetet i kommunikations- centralerna, det vill säga polisens reaktion kring pågående brott eller andra händelser. Även de första- och andrahandsåtgärder i utredningsverksamheten som utfördes av poliser i yttre tjänst och i kriminaljourerna omfattades av begreppet. Här avsågs att påbörja och i många fall också slutföra en utredning i nära anslutning till brott genom att hålla förhör med målsägande, vittnen och en eller flera misstänkta gärningsmän samt att säkra spår av betydelse vid en framtida lagföring. Slutligen omfattades den polisverksamhet i övrigt som bedrevs inom ramen för närpolisverksamheten, till exempel kontaktskapande verksamhet mot kommuner och andra aktörer som polisen samarbetade med. Den framtida utbildningen och rekryteringen av poliser borde gagna en ökad jämställdhet och en ökad etnisk mångfald inom polisen. Därtill skulle rekryteringen av poliser till glesbygdsområden underlättas. Grundutbildningen borde vara densamma för alla studerande. Att inom ramen för akutverksamheten utbilda och anställa olika typer av poliser med olika kunskaper och befogenheter skulle motverka den rörlighet och flexibilitet som var en förutsättning för en effektiv verksamhet. I den delen av polisverksamheten som inte kunde hänföras till akutverksamheten, den mer kvalificerade brottsförebyggande och brottsutredande verksamheten, fanns där- emot ett behov av personer med spetskompetens. För den typen av specialister var heller inte alltid sådana kunskaper som förvärvats inom ramen för en polisiär grundutbildning nödvändiga fullt ut. Det fanns slutligen ett behov av att på ett annat sätt än varva praktik med teori. Till följd av utredningens slutsatser, som redovisats här, före- slogs att dagens grundutbildning till polis borde ersättas med en högskoleutbildning. Polisyrket krävde, och kom än tydligare att kräva, en utbildning som vilade på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Kraven på enskilda polisers kunskaper och förmåga skulle komma att öka. En förmåga hos varje polisman till helhetssyn när det gällde polisens verksamhet och hur den verksamheten påverkade andra delar av samhället var nödvändig. Framtidens poliser borde därtill ha en förmåga att ta till sig och analysera kunskap och kunna omsätta den kunskapen i praktiskt polisarbete. Polisen skulle vidare kunna verka med en stor grad av flexibilitet och ha en förmåga att ständigt anpassa sig efter förändringar. Varje polisman skulle ha en individuell förmåga att självständigt och kritiskt göra bedömningar, urskilja problem och föreslå lösningar. Poliserna skulle också ges en grund att själva fortsätta sitt lärande efter avslutad utbildning och ges de metoder som krävdes för egen kompetensutveckling. Även att skapa en naturlig grund för forskning och forskarutbildning på polisområdet talade starkt för att göra polisutbildningen till en högskole- utbildning. En allmän uppfattning var att forskningen på polisområdet i länge varit eftersatt och att en naturlig plattform för sådan forskning saknades samt att låg efter andra jämförbara länder. En högskoleutbildning borde också gynna strävandena att skapa en poliskår som på ett bättre sätt än speglade befolk- ningen i fråga om kön och etnisk mångfald. Vad gällde glesbygds- problematiken fanns förutsättningar att sprida utbildningen geografiskt på ett bättre sätt och att på ett bättre sätt utnyttja möjligheten till distansutbildning. Enligt vad som uttalas i utredningens slutbetänkande borde polisutbildningen anordnas av universitet och högskolor under . Alternativet till en sådan lösning var att skapa en vad utredningen kallade sektorshögskola, en typ av högskola som Försvarshögskolan var ett exempel på. Fördelen med det sistnämnda alternativet var möjligheten att skapa särregler för utbildningen i förhållande till övriga utbildningar vid universitet och högskolor samt att en formell koppling mellan utbildnings- anordnaren och polisen skulle kunna bevaras. Fördelarna med att fullt ut utnyttja det befintliga högskolesystemet övervägde emeller- tid fördelarna med en sektorshögskola. De högskolor eller universitet som skulle komma att bedriva utbildningen fanns redan liksom det regelverk som skulle komma att styra utbildningen. Utbildningen skulle förmodligen kunna komma att bedrivas på flera orter i landet, vilket borde kunna leda till en bred rekrytering. Förutsättningarna skulle därmed öka för att skapa en poliskår som i än högre grad präglades av jämställdhet och etnisk mångfald. Även rekryteringen till glesbygden borde komma att underlättas. Det var därtill en fördel att studenterna på polisutbildningen studerade i en miljö som främjade kontakterna med studerande på andra utbildningar, i stället för i en isolerad miljö med enbart polisstuderande som vid i . skulle även med en sådan lösning komma att ha inflytande över utbildningen, om än mer indirekt. Polisen var den ende avnämaren av polisutbildningen och bedömdes även med en högskoleutbildning vara den allt igenom dominerande rekry- teraren av examinerade studenter. De universitet och högskolor som anordnade en grundutbildning för poliser borde därför själv- fallet utbilda sina studenter med en sådan kvalitet och med ett sådant innehåll att polisen var beredd att anställa studenterna efter godkänd utbildning. Det fanns vidare möjlighet för högskolorna att låta externa ledamöter, till exempel representanter för , delta i de organ vid högskolorna som hade ansvaret för utbildningen. Det var också praxis att i den tillsyn verket bedrev över utbildningen samarbetade med avnämare och berörda myndigheter. En ny högskoleexamen – polisexamen Polisutbildningen borde enligt utredningen leda till en ny hög- skoleexamen, polisexamen. Examen skulle vara en yrkesexamen på högskolans grundnivå. Utbildningen skulle vara treårig, 180 hög- skolepoäng, och därmed att ha samma omfattning som exempelvis de utbildningar som ledde till sjuksköterske- och socionomexamen. Utbildningen föreslogs innehålla två praktikperioder, så kallad verksamhetsförlagd utbildning, om en termin, motsvarande 30 högskolepoäng vardera. Den delen av utbildningen borde förläggas till någon polisregion. Den praktiska delen av utbildningen skulle därmed fördubblas jämfört med vad som gällde när utredningen presenterade sina förslag. De teoretiska studierna skulle varvas med den verksamhetsförlagda utbildningen. Utbildningen inleddes med , motsvarande 60 högskolepoäng, teoretiska studier vid en högskola. Därefter varvades verksamhetsförlagd utbildning och teoretiska studier terminsvis. Utbildningen avslutades med ett självständigt examensarbete. Studenterna föreslogs varken under den teoretiska delen av utbildningen eller under den verksam- hetsförlagda utbildningen ha någon anknytning till polisen i form av anställning och därmed inte heller ha några polisiära befogenheter. En utgångspunkt för förslaget var att utbildningsreformen skulle genomföras med så få särregler för polisutbildningen som möjligt i förhållande till andra utbildningar vid universitet och högskolor. Polisutbildningen och polisyrket kunde emellertid inte i alla delar behandlas som vilken utbildning eller vilket yrke som helst. Därtill fanns redan under utbildningen en säkerhetsaspekt genom att utbildningen till polis självfallet skulle tillföra stu- denterna en avsevärd insikt i hur polisen arbetar och, i vart fall under den verksamhetsförlagda utbildningen, en insyn i polisens register.