sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Även analysgruppen Grön omställning och konkurrenskraft83 betonar betydelsen av samspel mellan olika nivåer i samhälls- organisationen. För att kunna stimulera och påskynda det lokala och regionala omställningsarbetet anser gruppen att det behövs ett nytt förhållningssätt i statens styrning av kommuner och regioner. Gruppen föreslår att det genomförs en översyn för att identifiera lagar, onödiga begränsningar och målkonflikter som hindrar kom- muner och regioner att gå före genom att stimulera och ge incita- ment för hållbara lösningar.84 utreds frågor om ansvarsfördelning och samord- ning mellan stat och kommun bland annat av Indelningskommit- tén85 och Klimatanpassningsutredningen86. 81Boverket och Länsstyrelserna (RUS) (2014). 82Trafikverket (2015e). 83Tillsatt av statsrådet , minister för strategi- och framtidsfrågor samt nordiskt samarbete, . 84Analysgruppen för grön omställning och konkurrenskraft (2016). 85Kommittédirektiv Ny indelning av län och landsting (dir. 2015:77). Uppdraget ska slut- redovisas . 86Kommittédirektiv Ett stärkt arbete för anpassning till ett förändrat klimat (dir. 2015:115). Uppdraget ska slutredovisas . Centrala horisontella styrmedel och strategier Myndigheterna ska ta fram förstudier och vägledningar Inom ramen för arbete har berörda myndigheter enats om att genomföra en förstudie om vägledning om miljö- bedömningar och vägning av olika samhällsmål. Arbetet ska be- drivas av i samverkan med , Folkhälso- myndigheten, , geologiska undersök- ning (SGU), länsstyrelserna samt SKL. Avsikten är att utveckla en modell för att på ett transparent sätt väga olika intressen mot varandra i den fysiska planeringen. ska utvecklas en vägledning om miljöbedömningar tillsammans med en vägledning om modellen. Om förstudien faller väl ut kan samarbetet övergå till vägledningsinsatser . har även identifierat ett behov av ökad miljö- integrering i det regionala tillväxtarbetet. och Energi- myndigheten ska tillsammans genomföra en förstudie med ett urval av berörda aktörer för att visa vad som behövs för att stärka det strategiska tillväxtarbetet med fokus på en koldioxidsnål ekonomi. Den syftar till att mynna ut i förslag till insatser som ska stärka det regionala och nationella genomförandet och kom- mande år.87 Det behövs tydlig statlig vägledning och tidig samverkan mellan kommunerna och i planprocessen Inom ramen för Miljömålsberedningens arbete har länsstyrelserna och kommuner och landsting (SKL) fört fram synpunkter på hur man kan förbättra genomförandet av den fysiska planer- ingen. De framhåller att dagens regelverk ger stora möjligheter att integrera miljö- och klimataspekterna tidigt i planeringen. Däremot anser de att det finns brister i tillämpningen. Regelverket är kom- plext och omfattar (PBL), infrastrukturlag- stiftningen, regelverken för det regionala utvecklingsarbetet samt . För att tillämpningen i större grad ska överensstämma med lagstiftarens intentioner och en nationell prioritering bland 87 (2016), s. 22 f. Centrala horisontella styrmedel och strategier olika samhällsmål anser de att det krävs en samordnad och tydlig vägledning från centrala myndigheter till länsstyrelsernas och kom- munernas tillämpning. Vidare framhåller de att dialogen mellan länsstyrelse och kom- mun är viktig. kunskaper och perspektiv måste tas in tidigt i processen. har ett ansvar att ha ett helhets- perspektiv och göra avvägningar mellan olika samhällsintressen. Kunskaper från miljö, näringsliv- och samhällsbyggnadsfrågor på det lokala planet måste möta samma helhetsbild från den regionala nivån tidigt i planeringsprocessen. Kommunen har enligt PBL ansvar att göra avvägningar och bedömningar utifrån ett helhets- perspektiv och ställa olika intressen mot varandra. Kommunerna behöver stöd från tidigt i planprocessen att kunna göra avvägningar enligt 2 kap. 7 § . När det gäller vägledningen anser de att den bör underlätta en bedömning av vilka hänsyn som är rimliga att ta och möjliggöra att bygga bostäder, förtäta och planera klimatsmart. Det bör tydlig- göras att det kan vara rimligt att möjligheten att klara en miljö- kvalitetsnorm försvåras på kort sikt i ett litet geografiskt område om det på kan ge miljönytta för ett större område. Det måste vara möjligt för kommunerna att göra avvägningar och prio- ritera mellan olika miljömål för att planera med ett helhetsperspek- tiv för en minskad klimatpåverkan. Slutligen framhåller de att stödet och vägledningen från läns- styrelserna om hur miljöaspekterna kan integreras i planer och program kan utvecklas och förbättras genom tidig dialog i plan- processen. Frågor som kan lösas i en regionplan eller översiktsplan ska hanteras där. En miljökonsekvensbedömning för en detaljplan måste kunna fokusera på den eller de utmaningar som är knäck- frågor i den specifika planen. 6.6.3Befintliga förslag till förändring av styrmedel Utveckla statens vägledning kring hur miljöbedömningar bör genomföras i planprocesserna föreslår att det utarbetas en utvecklad vägledning om hur regler om behovsbedömningar och miljö- bedömningar ska tillämpas vid framtagande av planer och program. Centrala horisontella styrmedel och strategier Ett annat förslag är att det utvecklas verktyg och metoder för att väga miljömål och andra samhällsmål mot varandra på ett trans- parent sätt vid all form av fysisk planering.88 Även Länsstyrelserna, genom LEKS, föreslår att statens väg- ledning på området utvecklas. För att säkerställa att kommuner och andra berörda aktörer stärks i sina möjligheter att använda planer- ingsverktygen på avsett sätt bedömer man att det även kan behöva tillskjutas ytterligare resurser för personalförstärkning och kom- petensutbildning. Länsstyrelserna och SKL föreslår att och Naturvårds- verket ges i uppdrag att utveckla en samordnad vägledning för miljöbedömningar till regelverken för samhällsplanering, dvs. , infrastrukturlagstiftningen, regelverken för det regionala utvecklingsarbetet samt . Vägledningen ska syfta till att åstadkomma en mer samordnad planering där klimat- målen kan uppnås genom att ge mer tyngd åt de viktigaste miljö- aspekterna i varje planprocess. Länsstyrelserna och SKL förordar att myndigheterna utarbetar en processmodell som startar med en bred analys av olika miljöaspekter men som ger stöd för att fokusera på de största miljökonsekvenserna för att uppnå en klimatsmart planering. Länsstyrelserna och SKL föreslår vidare att får i uppdrag att ta fram vägledning för hur länsstyrelserna ska vägleda kommunerna tidigt i planprocessen utifrån ett helhetsperspektiv som omfattar avvägningar mellan olika samhällsintressen för en minskad klimatpåverkan. Stöd samverkan mellan berörda organ Länsstyrelserna föreslår att regeringen ger länsstyrelser och regio- nala självstyrelseorgan i uppdrag att samverka kring frågor om energi- och klimatomställning och hållbar tillväxt.89 Vidare föreslår länsstyrelserna att regeringen och centrala myndigheter ger läns- styrelserna fler utåtriktade klimatuppdrag, för att nå ut och föra en aktiv dialog med kommuner, företag, konsumenter och andra aktörer i hela landet. 88Naturvårdsverket (2015e). 89Jämför förslag om miljöintegrering i gemensamma åtgärdslista 2016, s. 23. Centrala horisontella styrmedel och strategier föreslår att regeringen avsätter nationella medel för regionala pilotprojekt för att stärka samordningen mellan den kommunala, regionala och nationella nivån i planeringen av bebyggelse, transportinfrastruktur och kollektivtrafik.90 Länsstyrelserna och SKL föreslår att och länsstyrelserna, i samarbete med SKL, får i uppdrag att genomföra en kunskaps- höjning hos de aktörer som ansvarar för samhällsplaneringen så att miljöbedömningsverktyget blir bättre. De föreslår även att övriga aktörer inom samhällsbyggandet ges möjlighet till kunskapshöjning om planeringssystemet och dess tillämpning. Innan en sådan insats genomförs kan det, vilket påpekat, behövas en genomlysning av var kunskaps- bristen är störst och var insatser behövs bäst för att uppsatta mål ska nås på ett kostnadseffektivt sätt. Se över regelverket för samhällsplanering Klimatkommunerna menar att det kan behövas en generell översyn av plan- och bygglagstiftningen för att stärka planeringsverktyget ur klimatsynpunkt och se hur regelverket kan utformas för att underlätta för kommuner att nå sina klimatmål. anser att det är synnerligen viktigt att det genomförs en översyn av regelverken för samhälls- planering. Föreningen menar att regelverken släpar efter som styr- medel, på ett sätt som gör att insatser inom andra områden blir mer ineffektiva. Lämpliga regelförändringar kan, enligt föreningen, till exempel vara att länsstyrelserna ska överpröva detaljplaner som kommer att bidra till ökad klimatpåverkan, på samma sätt som när det gäller detaljplaner som leder till risker på grund av klimathotet (i form av olyckor, översvämning eller erosion) enligt 11 kap. 10 § 2 st . Länsstyrelserna, SKL och anser att det inte behövs en generell översyn av regelverket. 90 (2015c). Centrala horisontella styrmedel och strategier ett behov av att se över regelverket i den mån det identifieras uppenbara hinder i regelverket. lämnar i rapporten en hållbar stads- utveckling91 ett antal förslag på ändringar i planeringslagstiftningarna som syftar till att förtydliga kraven på miljöbedömningar. Till exempel föreslås införandet av ett yttre godkännande av miljö- konsekvensbeskrivningar. Även frågan om en sammanslagning av länstransportplanerna med de regionala utvecklingsstrategierna nämns. kommuner och landsting (SKL) anser att regler avseende luft, buller, strandskydd och riksintressen bör justeras så att de möjliggör önskad samhällsutveckling med bo- stadsbyggande och förtätning i kollektivtrafiknära lägen. De menar att kortsiktiga överskridanden av luftkvalitet och buller borde kunna ses som övergående problem utifrån den förväntade omställ- ningen till mer effektiva och miljöanpassade fordon, som är en viktig komponent i klimat- och miljöarbetet. Fordonsflottan för- nyas medan bebyggelsen ska stå i ett hundraårs- perspektiv. Länsstyrelserna, genom LEKS, föreslår att länsstyrelserna for- mellt ska få rollen att godkänna miljökonsekvensbeskrivningar som upprättas inom ramen för PBL:s planeringsprocesser. 91 (2015e), s. 74; (). 7Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner 7.1Allmänt om transportsektorns klimatpåverkan 7.1.1Utsläpp av växthusgaser från transportsektorn Transporter knyter ihop landet och är en central förutsättning för en växande ekonomi, ökad befolkning, förbättrade möjligheter till pendling, besök och ökad sysselsättning. Ett väl fungerande trans- portsystem är en förutsättning för att företagen ska kunna verka i hela landet. Inrikes transporter står för en knapp tredjedel av de svenska växthusgasutsläppen och av utsläppen i den icke-handlande sektorn. Transporterna bidrar dessutom till hälsoproblem och överskridanden av luftkvalitetsmål. Utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter domineras helt av vägtrafiken (utsläppsandelen uppgick till 2014). Bland vägtrans- porterna är det personbilar och tunga lastbilar som står för de största bidragen (dryga av utsläppen från vägtransporter 2014). Utsläppen varierar beroende på (i) trafikmängd och fördelning på olika typer av rese- och transportsätt, (ii) andelen av olika bräns- len och (iii) fordonens utsläpp per körd kilometer. Utsläppen av växthusgaser från vägtrafiken var som störst åren 2005–2007, då de var 9–högre än 1990. har utsläppen minskat och 2014 var de lägre än 1990.1 Utsläppsminskningen förklaras främst med att nya energieffektiva personbilar har ersatt äldre men också med att 1 (2016f), se även A-O/Vaxthusgaser-utslapp-fran-inrikes-transporter/ Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner andelen biodrivmedel har ökat som vägtransporternas omfattning endast ökat svagt. Preliminär statistik indikerar att transportsektorns utsläpp hamnade på ungefär samma nivå som 2014. Trafikökningen på drygt en procent, för både lätta och tunga fordon, motverkade helt effekten av att andelen biodrivmedel fort- satte öka och bilarnas utsläpp per fordonskilometer fortsatte minska även detta år.2 7.1.2Scenarier för transportsektorns framtida utsläpp I och senaste referens- scenario för transportsektorns framtida utsläpp, som utgår från redan fattade beslut om åtgärder och styrmedel, sjunker utsläppen i sektorn till följd av en antagen successiv introduktion av allt energieffektivare fordon och en ökad användning av biodrivmedel och el. Jämfört med 2010-års nivå minskar de årliga utsläppen från inrikes transporter med till 2030 i detta scenario. I klimatscenario, se kapitel 5 och bilaga 7, har potentialer för ytterligare utsläppsminskningar jämfört med ett 2 snabbstatistik, (). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner För att utsläppen ska kunna minska till 2030, som är den uttolkning av begreppet fossil- oberoende fordonsflotta som görs av Utredningen om en fossilfri fordonsflotta) () och , krävs skärp- ningar av både nationella och internationella styrmedel. FFF-utred- ningen redovisade ett stort antal förslag till nationella styrmedel samt rekommendationer vad bör driva inom EU. Trafik- verket gör bedömningen att de av föreslagna styr- medelsförändringarna, eller åtminstone lika kraftfulla styrmedel, behöver implementeras för att stora delar av de analyserade åtgärdspotentialerna ska kunna realiseras och det föreslagna målet för vägtransportsektorn nås.3 Några av de styr- medelsförändringar som föreslog har , åtmin- stone delvis, implementerats (höjd drivmedelsskatt, stadsmiljöavtal, miljöbusspremie, stöd till laddstationer för elfordon, längre och tyngre lastbilar, försök med resfria möten i myndigheter) och några utreds och behandlas av regeringen (vägslitageavgift för tunga fordon, bonus-malus-system för lätta fordon, miljözons- bestämmelser för lätta fordon). 7.1.3Transportutsläppens påverkan på luftrelaterade miljömål Transporternas utsläpp, särskilt i tätorter, är en av de viktigaste orsakerna till att luftrelaterade miljömål inte nås. Det finns poten- tialer för betydande synergieffekter av åtgärder som minskar trans- porternas utsläpp av både växthusgaser och luftföroreningar, då en ambitiös klimatpolitik bidrar till att nå luftrelaterade miljömål. Utöver det behövs även insatser som inriktas särskilt mot att begränsa transporternas luftföroreningsutsläpp. Dessa frågor han- teras i kapitel 15, där beredningen redovisar ett förslag till etappmål för begränsade utsläpp av luftföroreningar från vägtrafik i tätort, och i kapitel 16, där beredningen föreslår vilka styrmedel som kan kopplas till ett sådant etappmål. 3 (2015e). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner 7.1.4Tre huvudsakliga åtgärdsområden för minskade utsläpp av växthusgaser inom transportsektorn För att växthusgasutsläppen från transportsektorn ska kunna minska kraftigt behövs insatser inom framför allt tre åtgärds- områden: (i) transporteffektivt samhälle ii) energieffektivare fordon och (iii) förnybara drivmedel. Skärpt styrning behövs dels på övergripande nivå i form av effektiv prissättning och dels med riktade styrmedel inom samtliga ovan nämnda åtgärdsområden. Prissättning av utsläpp beskrivs i avsnitt 6.2. Det åtgärdsområde som här benämns med samlingsnamnet trans- porteffektivt samhälle inbegriper åtgärder som (i) effektiviserar trans- porterna och därmed dämpar trafiktillväxten för personbil och lastbil samt (ii) ökar andelen trafikarbete som utförs med mer utsläppssnåla transportsätt. De flesta av dessa åtgärder finns inom samhällsplanering och infrastrukturutveckling, men några är även inriktade mot att ge incitament för att effektivisera det transport- arbete som bedrivs inom respektive trafikslag och även främja beteenden som minskar transportbehov. Insatser som rör ett transporteffektivt samhälle beskrivs i av- snitt 7.2. Energieffektiviteten hos fordonen avgör hur stora utsläppen per körd kilometer blir och den tekniska utvecklingen av fordon har därför en avgörande betydelse för hur mycket utsläppen från in- rikes vägtransporter kan minska. Mycket av den teknik som krävs för att sänka utsläppen finns redan tillgänglig, men ofta utgör högre kostnader för fordon med lägre utsläpp ett hinder. Det be- hövs därför styrmedel och i vissa fall fortsatt forskning och utveck- ling för att tekniken ska komma till användning fullt ut.4 Insatser som rör energieffektivare fordon beskrivs i avsnitt 7.3. 4 SOU 2013:84. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Genom att successivt öka transportsektorns användning av biodriv- medel och el kan transporternas utsläpp av växthusgaser minska. Hur mycket förnybara drivmedel kan bidra till minskade utsläpp beror bl.a. på möjligheterna att producera biodrivmedel med accep- tabel hållbarhetsprestanda till rimliga kostnader, hur distributions- system av biodrivmedel och el utvecklas samt hur stor andel av fordonsflottan som faktiskt kan använda biodrivmedel eller el. Insatser som rör förnybara drivmedel beskrivs i avsnitt 7.4. Åtgärder för att minska utsläppen från transportsektorn genom att verka för ett samhälle med ett mer effektivt och klimatsmart transportarbete är en viktig del i det långsiktiga omställningsarbetet. En del i detta är att göra gång-, cykel- och kollektivtrafik till normgivande i planeringen i större tätorter, samt att resor med buss och tåg underlättas vid planering av infrastruktur mellan tätorter. En hållbar samhällsplanering som bidrar till ett transport- effektivt samhälle skapar många mervärden, varav minskade utsläpp av växthusgaser är ett. Åtgärder för ett effektivare transportarbete bör därför ses i ett större sammanhang så att synergier mellan flera miljö- och samhällsmål utnyttjas, där beredningens förslag till utsläppsmål för inrikes transporter är en viktig utgångspunkt. Infrastrukturplaneringen bör utgå från en målstyrning som tar större hänsyn till det transportpolitiska hänsynsmålet och ett hållbart transportsystem. Beredningens förslag till etappmål för luftföroreningar om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort som innebär att andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i , uttryckt i personkilometer ska vara 2025 i riktning mot målet att fördubbla marknadsandelen för gång-, cykel- och kollektivtrafik. Detta bidrar till ett transporteffektivt samhälle och till klimatmålen (se vidare kapitel 15). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner I den mån stadsmiljöavtal ingås bör dessa utvecklas till ett instrument för hållbart samhällsbyggande och förtätning som kombinerar bostadsbyggande, infrastruktur, kollektivtrafik och minskad biltrafik och läggs in som en del i den nationella infrastrukturplanen –2027. Ökad möjlighet till finansiering av åtgärder som förändrar transportbehovet och främjar en effektivare användning av infrastruktur och fordon (steg 1- och 2-åtgärder enligt den s.k. fyrstegsprincipen) inom ramen för infrastrukturplaner- ingen. Digital infrastruktur bör ingå bland de åtgärder som kan finansieras. Trafikförordningen respektive lag om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. bör ändras så att kommuner ges möjlighet att införa miljözon för lätta fordon och differentiera avgift på parkeringsplatser ut- ifrån fordons miljöegenskaper. Vidare bör ytterligare möjlig- heter att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet utredas. Reseavdragsystemet bör ses över så att dess utformning i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar som avdraget uppfyller sitt grundläggande syfte. För att ta tillvara de möjligheter som den pågående digitali- seringen ger bör åtgärder vidtas för att säkerställa att standar- der och kritisk mängd data är öppet och fritt att använda. Hinder bör även i övrigt undanröjas för att fungerande marknader för tjänster och lösningar som optimerar person- och godstransporter ska kunna utvecklas. En handlingsplan för att främja resfri kommunikation och tillgänglighet bör tas fram som fokuserar på åtgärder för att öka användbarheten av digital teknik och andra tekniska lös- ningar, påverka beteendeförändringar och undanröja eventu- ella hinder i befintliga regelverk. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner En hållbar samhällsplanering bidrar till flera miljö- och samhällsmål Personbiltransporter och tillhörande infrastruktur har länge varit normgivande för utformningen av den byggda miljön. Det har skapat den infrastruktur som vi har och påverkar förutsätt- ningarna för den framtida infrastrukturen. Det ligger stora ut- maningar i att bana väg för en ny inriktning och syn på utvecklingen av våra samhällen som inkluderar förändringar både för bebyggelse- och infrastrukturplanering och användningen av infrastrukturen. De beslut som fattas inom samhälls- och infrastrukturplaneringen har stor påverkan på möjligheterna att nå det långsiktiga klimat- målet och andra miljömål framöver. Behovet av att öka takten i byggandet innebär både en utmaning, men också en möjlighet att skapa en hållbar transport- och bebyggelsestruktur där en fortsatt god mobilitet är avgörande för möjligheten att utveckla vårt samhälle. Genom att skifta fokus och göra gång, cykel och kollektivtrafik till norm i den samhällsplaneringen kan den befintliga infra- strukturen utnyttjas mer effektivt. Detta ger flera vinster utöver minskade utsläpp av koldioxid. Även utsläpp av luftföroreningar och buller minskar, vilket ger positiva hälsoeffekter. Tillgänglig- heten för andra än bilburna ökar och ytor kan frigöras för andra ändamål. Genom ökad funktionsblandning kan tillgänglighet till arbetsplatser och service förbättras. För att nå ett hållbart samhälle är det viktigt att också tillgängligheten mellan olika stadskärnor och kringliggande mindre tätorter och landsbygd är goda. Åtgärder för ett effektivare transportarbete bör därför ses i ett större sammanhang så att synergier mellan flera miljö- och sam- hällsmål utnyttjas. Även potentiella målkonflikter behöver hanteras så att inte ambitionen att bygga täta, klimatsmarta städer ger en negativ påverkan på andra miljö- och samhällsmål. Beredningens förslag för ökad klimathänsyn i samhällsplaneringen utvecklas vidare i avsnitt 6.6. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Beredningens förslag till etappmål för luftföroreningar om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort bidrar till ett transporteffektivt samhälle Beredningen föreslår i strategin för en samlad luftvårdspolitik bland annat ett etappmål för luftföroreningar som rör begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort. Etappmålet innebär att andelen person- transportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i ska vara 2025, uttryckt i personkilometer. Etappmålet bi- drar till ett transporteffektivt samhälle och till att klimatmålen nås. Skälen till etappmålet redovisas i avsnitt 15.2.1. Utveckla stadsmiljöavtalen till ett instrument för hållbart samhällsbyggande I den mån stadsmiljöavtal ingås skulle de kunna utvecklas till att bli ett övergripande instrument för att främja en samordnad, hållbar och klimatsmart bebyggelse- och transportinfrastruktur och ett effektivt utnyttjande av denna. Formerna för avtalen och vilka som bör vara avtalsparter bör utredas vidare. Även förslag om att stadsmiljöavtalen bör utgå från ett tydligt beslutat politiskt mål, ett stadsmiljömål bör utredas. Stadsmiljöavtalen bör även fortsatt inriktas mot de största kom- munerna. För att möta behoven av förbättrad tillgänglighet för kollektivtrafik, gång och cykel i andra delar av landet bör särskilda medel avsätts för sådana åtgärder. I sammanhanget bör också näm- nas vikten av god utbyggd IT-infrastruktur i hela landet. Finansiering av steg 1 och 2 åtgärder som dämpar transportbehovet inom ramen för infrastrukturplaneringen