sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — Ändrade mediegrundlagar, del 1 SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en parlamenta- riskt sammansatt kommitté att utreda vissa frågor på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Som ordförande förordnades justitierådet . förordnades som ledamöter i kommittén riksdagsledamöterna (M), (L) och (S) samt dåvarande riksdagsleda- moten (KD), numera landshövdingen (M), kommunalrådet (V), riksdagsledamoten (MP), dåvarande riksdagsledamoten (M), politiske sekreteraren (SD), riksdagsledamoten (S), riksdagsledamoten (S), advokaten (L) och riksdagsledamoten (C). förordnades som ledamot chefredaktören (S). förordnades som ledamöter egenföretagaren (L) och riksdagsledamoten (M). förordnades som ledamöter riksdagsledamöterna (MP), (V) och (S). förordnades som ledamot riksdagsledamoten (M). Som experter i kommittén förordnades numera kanslirådet , juristen , justitierådet , verkställande direktören , byråchefen , ämnesrådet , enhetschefen , numera ämnesrådet , doktoranden och förbundsjuristen . förordnades som expert chefsjuristen . förordnades f.d. hovrättspresidenten och f.d. justitierådet Per Virdesten som experter att, tillsammans med , bistå kommittén med uppdraget att göra en språklig och strukturell översyn av tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. entledigades Per Virdesten. förordnades som expert f.d. justitieombudsmannen . Som huvudsekreterare anställdes råd- mannen . anställdes kansli- rådet som sekreterare och hovrättsassessorn . Kommittén har antagit namnet . Härmed överlämnas kommitténs betänkande Ändrade medie- grundlagar (SOU 2016:58). De förslag som presenteras i betänk- andet grundas på enighet eller, beträffande några av frågorna, på en bred majoritet inom kommittén. De fall där enighet inte har nåtts framgår av gjorda reservationer. Det förekommer också särskilda yttranden. Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Tryckfrihetsförordningens nya lydelse enligt Yttrandefrihetsgrundlagens nya lydelse enligt Uppdraget och genomförandet .................................. En uppdelad reglering av yttrandefriheten .......................... De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna... Förbud mot censur och hindrande åtgärder ........ 2.3 När TF och YGL blir tillämpliga......................................... 2.4Det självsanerande systemet och den särskilda granskningen av radio och tv ............................................... Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete............... 3.2Vissa argument för och emot den nuvarande Nya förutsättningar för diskussionen? Utvecklingen på medieområdet ................................. Internet och den tekniska utvecklingen .............. 4.2.4Förskjutning från traditionella medieformer Tekniken och demokratin.................................................... En aktiv mediekonsumtion................................... Yttrandefrihet i internationell rätt .............................. 5.2FN:s allmänna deklaration om de 5.3.2Vissa särskilt relevanta artiklar i TF och YGL i förhållande till artikel 6................. 5.4.4Sekundärrätt av särskild betydelse för Utredningar och kommittéer efter YGL............................. SPRÅK OCH STRUKTUR I TF och YGL En översyn av språk och struktur i TF och YGL............ Utformningen av TF............................................. Utformningen av YGL ......................................... En översyn av språk och struktur ........................ 7.2.2Särskilt om förändringar i portalparagrafen Bestämmelser som flyttas ned till lag................... EN ÖVERSYN AV DATABASREGELN En omfattande översyn av databasregeln görs ............. Allmänt om databasregeln ................................................... Grundläggande förutsättningar för skydd........... Automatiskt eller frivilligt grundlagsskydd......... Databasregelns tillkomst och utveckling ............................ 8.3.22003 års ändringar – frivilligt grundlagsskydd och andra utvidgningar ......................................... 8.3.32011 års ändringar – grundlagsskydd för Villkoren för automatiskt grundlagsskydd enligt Den nuvarande regleringen ................................... 9.2.1Bör det automatiska grundlagsskyddet Ska redaktionsbegreppet förändras?..................... Grundlagsskydd för print on demand, e-böcker Print on demand .................................................... E-böcker och ljudböcker....................................... 10.2.2Grundprinciperna för skydd av print on demand enligt databasregeln ................................. 10.2.3Grundlagsskydd för enstaka exemplar och filer?................................................................. Särskilt om preskription........................................ 10.2.6 Upphovsmannen kan utses till utgivare ............... 11.1.2Innehållet i en databas ska kunna ändras endast av den som driver verksamheten............... 11.2.3Förekomsten av externt material i databaser Massmedieföretagens avskilda ytor på sociala medier .. 329 Vad är sociala medier? Databasregeln och sociala medier........................................ 12.3.2 Vad utgör en databas? 12.3.3 Kan innehållet ändras endast av den som Preskriptionsregler och ansvar för databaser ............... Allmänna regler om preskription ........................................ Preskription enligt TF och YGL ......................................... Kartläggning av regler om preskription och ansvar i några andra länder............................................................... 13.5.1Reglerna om utgivares ansvar bör förändras när det gäller äldre publiceringar på nätet............ 13.5.2Nuvarande preskriptionsordning behålls men med ansvarsbegränsning för material som är 13.5.3 En uppgift kan anses publicerad på nytt om den inte tas bort..................................................... 13.5.4 Skadeståndsansvar ska alltid kunna riktas 13.5.5 Ett annat alternativ som har övervägts................. Personlig integritet och grundlagsskydd ..................... En ny dataskyddsförordning ................................ 14.1.4Diskussionen om skyddet för den personliga integriteten i relation till TF och YGL................. 14.1.5 Förnyad kartläggning av databaser personuppgifter – några exempel.......................... 14.2.2 Undantagsbestämmelser införs i TF och YGL.... 14.2.3 Närmare om utformningen av V. INTERNATIONELLT RÄTTSLIGT SAMARBETE Internationellt rättsligt samarbete på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området .......................... 15.1.2 Allmänt om internationellt rättsligt bistånd........ 15.1.3 Särskilt om det rättsliga samarbetet inom EU..... 15.1.4 Möjligheten att lämna internationellt rättsligt bistånd på TF:s och .................... 15.2.1En möjlighet att lämna internationellt rättsligt 15.2.2Bistånd får inte lämnas i strid med svenska 15.2.3Vissa bestämmelser om handläggningen införs Produktinformation och neutrala tobaksförpackningar.. 445 16.1.4 Frågan om neutrala cigarettförpackningar .......... 16.2.1En delegationsbestämmelse införs avseende 16.2.2Utformningen av en särskild bestämmelse om neutrala tobaksförpackningar ........................ Tillgänglighet och främjande av europeiska Etableringsfriheten i tråd...................................... 17.1.3Sändningar på annat sätt än genom tråd (etersändningar) .................................................... Krav på tillgänglighet när det gäller tv-sändningar i tråd ... Krav på främjande av europeiska produktioner.................. Genomförande av förslagen ...................................... Behovet av ändringar i andra lagar ....................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................ Bilaga 3 Paragrafregister ...............– tryckfrihetsförordningen Bilaga 4 Paragrafregister .............– yttrandefrihetsgrundlagen Bilaga 5 Preskriptionsregler och ansvar för databaser – ett annat ..............................alternativ som har övervägts I vad mån förekommer integritetskränkningar i databaser med utgivningsbevis?................................... direktiv /13/EU av den vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra lag (1998:112) om ansvar för direktiv /46/EG av den enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana förordning (EU) 2016/679 av den om skydd för fysiska personer med avseende på behand- ling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG Europeiska gemenskapen/gemen- Europeiska unionens stadga om Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och direktiv /37/EG av 2001 om tillnärmning av medlems- staternas lagar och andra författ- ningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror personuppgiftslag (1998:204) lag (1991:1559) med föreskrifter direktiv /40/EU av 2014 om tillnärmning av medlems- staternas lagar och andra författ- ningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upp- hävande av direktiv /37/EG är en parlamentariskt sammansatt kommitté som har haft i uppdrag att, med utgångspunkt i det nuvarande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet, se över grundlagsregleringen i ett antal avseenden. Det har alltså inte ingått i vårt uppdrag att ta ställning till om den tryck- och yttrande- frihetsrättsliga regleringen enligt TF och YGL behöver reformeras i grunden. I enlighet med våra direktiv har Yttrandefrihetskommit- téns ställningstaganden i slutbetänkandet En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55) varit en utgångspunkt för våra överväganden i flera av frågorna. En uppgift har varit att göra en språklig och strukturell översyn av TF och YGL i syfte att göra dem så tydliga och lättillämpade som möjligt. Uppdraget har också inneburit att göra en omfattande översyn av grundlagsskyddet enligt den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. I den delen av uppdraget har ingått frågor om grundlags- skyddets omfattning, om preskription och ansvar samt om skyddet av den personliga integriteten. Vidare har vi haft i uppdrag att utreda om det går att utöka möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade området. En annan del av uppdraget har varit att överväga om det ska vara möjligt att upp- ställa regler i vanlig lag när det gäller produktinformation, var- ningstexter och liknande information som förekommer i grund- lagsskyddade medier. Vi har också haft i uppdrag att analysera dels om det ska vara möjligt att uppställa krav när det gäller tillgänglig- het till beställ-tv som tillhandahålls genom tråd för personer med funktionsnedsättning, dels om det ska vara möjligt att uppställa krav på europeiska produktioner enligt direktivet om audiovisuella medietjänster (AV-direktivet) när det gäller tv och beställ-tv i tråd. En översyn av språket och strukturen i TF och YGL Det framförs ibland att det finns olika tillämpningsproblem med TF och YGL. Problemen anses inte enbart bero på att den tryck- och yttradefrihetsrättsliga regleringen är relativt komplicerad i sak. Det har även framhållits att utformningen av TF och YGL är lag- tekniskt komplicerad i olika avseenden och att en översyn av språket och strukturen i grundlagarna behöver göras. Mot denna bakgrund har vi haft i uppdrag att göra en sådan översyn av språket och strukturen i TF och YGL i syfte att göra dem så tydliga och lätt- tillämpade som möjligt. I vårt uppdrag har också ingått att överväga om detaljbestämmelser i grundlagarna bör flyttas till vanlig lag. En viktig utgångspunkt för arbetet har varit att översynen sker inom ramen för den regleringsmodell för tryck- och yttrande- friheten som TF och YGL utgör. Detta innebär bl.a. att översynen inte berör det förhållandet att det rör sig om en detaljerad reglering på grundlagsnivå och att tillämpningsområdet bestäms med utgångspunkt i vissa tekniskt inriktade begrepp. Översynen av strukturen innebär bl.a. att längre paragrafer delas upp i flera. I en del fall flyttas bestämmelser till andra delar av grundlagarna där de bedöms passa bättre in systematiskt. Vi gör även en allmän översyn av de nuvarande kapitelrubrikerna. Dess- utom införs det i flera av kapitlen ytterligare rubriker. Språket i paragraferna moderniseras och meningsuppbyggnaden förenklas. För att underlätta förståelsen införs det nya punktuppställningar i ett antal paragrafer. Ett särskilt synsätt anläggs när det gäller de mer traditions- tyngda bestämmelserna i portalparagrafen (1 kap. 1 § TF) och i den s.k. instruktionen (1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL). För att und- vika risken att rubba grundvalarna för tryck- och yttrandefriheten eller i övrigt öppna för betydelseförskjutningar som i rättstillämp- ningen skulle kunna försvaga tryck- och yttrandefriheten eller på annat sätt medföra en risk för nya tolkningsproblem iakttas var- samhet vid översynen i dessa delar. moderniseras språket för att bättre stämma överens med övriga delar av regleringen. Översynen innebär att vissa nya termer införs i grundlagarna. I YGL införs termen ”program” i stället för ”radioprogram”. I TF får ”juryledamot” ersätta ”juryman”. Översynen av lagtexterna aktualiserar i några fall frågan om det finns skäl att göra förändringar som kan tänkas ändra rättsläget något. Ett sådant fall avser vilket skydd i fråga om tryck- och yttrande- friheten som ska gälla för andra än svenska medborgare. Vi föreslår att TF och YGL samordnas med hur fri- och rättighetsregleringen har utformats enligt 2 kap. RF så att det anges att grundlagsskyddet riktar sig till ”var och en” och inte, som enligt dagens ordning, till svenska medborgare. Inskränkningar av skyddet kan emellertid göras i lag när det gäller andra än svenska medborgare. Det görs också en anpassning av reglerna om tystnadsplikt i 2 kap. YGL i syfte att regleringen ska vara densamma i de båda mediegrund- lagarna. Vissa bestämmelser i 5 kap. TF om utgivningsbevis flyttas till vanlig lag. Villkoren för automatiskt grundlagsskydd Internetpubliceringar utgör en allt viktigare informationskälla. Om sådan verksamhet saknar koppling till traditionella medier finns det inte något automatiskt grundlagsskydd enligt 1 kap. 9 § YGL. Enligt vår bedömning talar publiceringarnas betydelse i sig för att det automatiska grundlagsskyddet borde utvidgas till att även om- fatta andra aktörer som publicerar sig på webbplatser än de traditionella medieföretagen. Internetpubliceringar skulle med en sådan lösning då få ett självständigt skydd, något som flera remiss- instanser efterlyste i sina yttranden över Yttrandefrihetskommit- téns betänkande. Principiella skäl kan alltså sägas tala för en utvidgning. Vi anser dock inte att en sådan utvidgning är möjlig om de grundläggande principerna i det nuvarande tryck- och yttrande- frihetsrättsliga systemet ska kunna upprätthållas. Grund- lagens tillämplighet på de ytterligare medieformer som diskuterats riskerar att bli oklar, till men både för de som driver verksamheten och exempelvis eventuella meddelare. Vidare kan grundlagen genom en utvidgning träffa aktörer som inte har något intresse av grundlagsskydd och inte heller är villiga att underkasta sig det ansvar som följer med grundlagsskydd. Vi anser därför att kopp- lingen till traditionella medier för att få automatiskt grundlags- skydd bör behållas. Andra medier har dock även i fortsättningen möjlighet att ansöka om utgivningsbevis och därigenom få grund- lagsskydd för sin databasverksamhet. Kopplingen till traditionella medier uttrycks i den nuvarande regleringen som att det ska vara en redaktion för en tryckt tidning eller för ett radio- eller tv-program som ska tillhandahålla inne- hållet i databasen för att grundlagsskydd ska föreligga. En fråga som har diskuterats i detta sammanhang är vilken redaktion som ska anses tillhandahålla innehållet i databasen när flera juridiska personer är inblandade. Vi anser att redaktionsbegreppet i databas- regeln har klarlagts i praxis på ett tillfredsställande sätt och ser inte anledning att föreslå några förändringar i den delen. Grundlagsskydd för print on demand, e-böcker och ljudböcker Print on demand, e-böcker och ljudböcker kan omfattas av grundlagsskydd enligt databasregeln. Det är då en utgivare som har utsetts av bokförlaget som ansvarar för innehållet. Vi har i enlighet med direktiven genomfört en kartläggning av användningen av print on demand. Av kartläggningen framgår bl.a. att produktionen och distributionen av print on demand sker på olika sätt, ofta med anlitande av mellanhänder som innehar data- baserna. Detta väcker frågor om förutsättningarna för skydd enligt databasregeln är uppfyllda, bl.a. om bokförlaget tillhandahåller innehållet på det sätt som krävs för grundlagsskydd enligt databas- regeln. Vi gör dock bedömningen att det inte finns skäl att ändra skyddet enligt databasregeln när det gäller print on demand. En annan fråga har sin grund i att det finns ett uppdelat ansvar för innehåll som finns både i form av en tryckt bok och som print on demand, en e-bok eller en ljudbok. I dessa fall ansvarar förfat- taren för innehållet i en tryckt bok medan en av t.ex. bokförlaget utsedd utgivare svarar för innehållet i boken när den distribueras som print on demand, en e-bok eller en ljudbok. Vi anser att det bör införas en möjlighet att hålla ihop ansvaret för de olika distri- butionsformerna. Vi har diskuterat olika sätt att uppnå detta, bl.a. genom att knyta skyddet till enstaka exemplar och enstaka filer. Vår bedöm- ning är dock att en sådan ordning är svår att förena med grunderna för det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. En sådan lös- ning föreslås därför inte. Vi kommer i stället fram till att problemet med det uppdelade ansvaret bör åtgärdas genom att den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF utvidgas. Bilageregeln syftar i dess nuvarande utformning till att hålla samman ansvaret för tidningar som tillhandahålls i tryckt form och i form av taltidningar. Vi anser att bilageregeln ska göras tillämplig även när en tryckt bok tillhandahålls i form av print on demand, en e-bok eller en ljudbok i en databas som omfattas av YGL. På det sättet kan ansvaret hållas samlat hos författaren. Med en sådan lösning uppstår särskilda frågor när det gäller pre- skription för databasinnehållet i fråga om yttranden som innefattar tryckfrihetsbrott. Vi anser att preskriptionstiden ska beräknas från när innehållet publicerades i databasen. En sådan ordning innebär att ett visst innehåll i en databas som utgör brott kan komma att ligga kvar efter det att preskription inträtt. Vi föreslår därför bestämmelser som innebär att domstol efter yrkande från Justitie- kanslern eller målsäganden kan besluta att visst material ska tas bort ur databasen. I de fall som inte kommer att omfattas av förslaget om en utvid- gad bilageregel gör vi bedömningen att författaren genom att utses till utgivare för den del av databasen som innehåller verket i form av print on demand, en e-bok eller en ljudbok under vissa förut- sättningar bör kunna göras ansvarig för innehållet. Mot bakgrund av formerna för distribution av taltidningar före- slår vi vidare att den nuvarande bilageregeln ska utvidgas till att gälla även när taltidningar tillhandahålls i form av innehåll i data- baser. Bestämmelserna om preskription och borttagande som nämns ovan gäller även dessa tillhandahållanden. Användarkommentarer och externa informationsleverantörer För att grundlagsskydd enligt databasregeln i 1 kap. 9 § YGL ska föreligga krävs att innehållet i databasen bara kan ändras av den som driver verksamheten. Den närmare innebörden av denna bestäm- melse kan diskuteras när den som driver verksamheten anlitar s.k. externa informationsleverantörer. när det förekommer externt material i databasen, t.ex. användar- kommentarer eller länkar till andra webbsidor. När det gäller externa informationsleverantörer, t.ex. personer som har fått i uppdrag att självständigt uppdatera en blogg på ett medieföretags webbplats eller ett produktionsbolag som sköter en del av webbplatsen, gör vi bedömningen att det, mot bakgrund av gällande praxis, inte finns behov av att förtydliga lagtexten i syfte att klargöra grundlagsskyddet i dessa fall. En fortsatt utveckling genom praxis ger också större möjlighet att beakta utvecklingen på området. För att grundlagsskydd ska gälla för en databas som även inne- håller externt material (t.ex. användarkommentarer eller länkar till andra webbsidor) krävs enligt praxis att det redaktionella innehållet (det innehåll som kommer från den som driver verksamheten) är tydligt avskilt från det externa materialet. Vi har övervägt om det bör förtydligas i lagtexten hur ett av- skiljande ska ske men stannat för att ett sådant förtydligande inte är nödvändigt. Även i denna del anser vi att frågan i första hand bör hanteras i rättstillämpningen. En annan frågeställning som berörs är vilka konsekvenser ett bristande avskiljande mellan redaktionellt och externt material ska få för YGL:s tillämplighet på en webbplats. Högsta domstolens bedömning i rättsfallet NJA 2014 s. 128 kan tolkas som att grund- lagsskyddet försvinner för hela webbplatsen om det redaktionella materialet inte avskiljs på ett tillräckligt tydligt sätt. Enligt vår mening finns det inte skäl att låta konsekvenserna av ett bristande avskiljande bli så drastiska. Vi föreslår därför en bestämmelse som anger att grundlagsskyddet, även vid ett bristande avskiljande, består för sådant innehåll där det framstår som klart att det härrör från den som driver databasverksamheten. Som exempel på sådant innehåll kan nämnas ledarartiklar eller material som har skrivits av en tidnings journalister. Enligt en uppfattning finns det skillnader i grundlagsskyddet när det gäller externt material mellan databaser med utgivnings- bevis och sådana med automatiskt grundlagsskydd. Vi föreslår ett förtydligande som klargör att grundlagsskyddet ska betraktas på samma sätt i det här avseendet, nämligen så att grundlagsskyddet gäller det redaktionella materialet när det har avskilts. Förekomsten av externt material på en webbsida med utgivningsbevis får alltså samma konsekvenser som när det förekommer på en webbsida med automatiskt grundlagsskydd. Det innebär också att den särskilda regel som vi föreslår vid ett bristande avskiljande blir tillämplig även när det gäller databaser med utgivningsbevis. Massmedieföretagens avskilda ytor på sociala medier Flertalet traditionella massmedieföretag är aktiva även på sociala medier, t.ex. Twitter och YouTube. I direktiven anges att massmedieföretagens avskilda ytor på sociala medier sak- nar grundlagsskydd. Som en del av vår översyn av databasregeln analyserar vi den frågan. Bedömningen är att den bestämda slutsats som dras i direktiven, nämligen att massmedieföretagens avskilda ytor på sociala medier alltid saknar grundlagsskydd, kan ifrågasättas. Enligt vår mening bör rättsläget kunna uppfattas så att det finns utrymme att göra en mer nyanserad bedömning i varje enskilt fall. Avgörande för bedömningen är då dels om ytan kan anses vara en egen databas i databasregelns mening, dels om den som driver data- basverksamheten råder över innehållet. Någon ändring av lagstift- ningen när det gäller frågor rörande massmedieföretagens agerande på avskilda ytor på sociala medier är mot denna bakgrund enligt vår mening inte nödvändig. Preskriptionsregler och ansvar för databaser