sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — () anförde att idrottsföreningar i allmänhet har ett klart ideellt syfte och att till följd av detta får medlemmarnas deltagande i verksamheten ett personligt inslag, som i princip saknas i föreningar där det ekonomiska Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet intresset är det mest framträdande. HD gjorde utifrån detta bedömningen att det inte är väl förenligt härmed att uteslutning skulle kunna prövas enligt avtalsrättsliga principer. HD tillade följande angående medlemskapets betydelse. Intresset för utövande av sport i olika former omfattas numera av många. Medlemskap i idrottsföreningar torde därmed ha fått ökad betydelse. Särskilt mot bakgrund härav skulle det kunna hävdas att det numera finns ett behov av sådant rättsskydd vid uteslutning som en domstolsprövning erbjuder. Sådana synpunkter gör sig gällande även beträffande medlemskap i vissa andra typer av ideella föreningar, inte minst sådana som tillgodoser fritidsintressen av olika slag. Den ideella inriktning och det personliga inslag som präglar idrotts- föreningars verksamhet utgör emellertid ett så starkt skäl för att före- ningarna själva bör få avgöra frågan, huruvida en medlem avvikit från en förenings regler på sådant sätt att han bör uteslutas ur föreningen, att det inte är lämpligt att sådana frågor generellt skulle vara under- kastade domstols prövning, inte ens om den rättsliga prövningen be- gränsades till att avse huruvida en uteslutning var oskälig (jfr 36 § avtalslagen). Man kan dock inte bortse från att det undantagsvis kan förekomma fall, då det framstår som angeläget att uteslutning ur en idrottsförening kan prövas av domstol, trots förhållandets i princip personliga karak- tär. Här åsyftas fall då uteslutningen påstås innebära en diskriminering av den uteslutne på grund av dennes ras, religion eller annan liknande omständighet eller vara grundad på annat jämförbart förhållande som får anses göra uteslutningen uppenbart otillbörlig. Domstol kan även pröva andra frågor som ligger nära uteslut- ningsmålen. avgjorde ett mål (RH 1997:111) där det var frågan om domstol borde pröva ett beslut fattat av ett organ inom . Tvisten rörde påföljd för travtränare som visat sig ha brutit mot bestämmelser i tävlings- reglementet. Hovrätten fann att beslutet kunde prövas av domstol på materiell grund. I ett annat fall från (RH 1999:92) prövades också om domstol borde pröva ett beslut fattat av en ideell förening. Frågan gällde ett beslut av Svenska Centralstyrelse om att frånta en medlem dennes auktorisation som tävlingsdomare. Hovrätten kom i detta mål fram till att beslutet kunde prövas i formellt men inte materiellt hänseende. I målet an- gavs att en bedömning av beslutets art måste göras med beaktande av bl.a. klubbens verksamhet och syfte samt vilka personliga och ekonomiska konsekvenser beslutet får för medlemmen. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Domstol prövar även talan om medlems skyldighet att betala medlemsavgift vilket framgår av en rad olika avgöranden (NJA 1927 s. 481 II och NJA 2000 s. 365). Likaså kan av stämmobeslut prövas rättsligt av domstol. HD prövade en tvist mellan ett fackförbund och ett antal medlemmar (NJA 1987 s. 394). Medlemmarna klandrade ett beslut bl.a. på den grunden att det inte ankom på ett fackförbund att träffa avtal om en försäkring som låg utanför förbundets uppgift att ta tillvara medlemmarnas intressen på arbetsmarknaden och inom näringslivet. HD uttalade att det av allmänna rättsprinciper får anses följa, att en medlem av en ideell förening genom klandertalan ska kunna få rättslig pröv- ning av frågan om ett beslut som har fattats av föreningens högsta beslutande organ strider mot stadgarna och på den grunden är ogiltigt. Utifrån redovisade rättsfall drar utredningen slutsatsen att dom- stolarna tvekar om de bör överpröva beslut som fattats av ideella föreningar om uteslutning av medlemmar. En rad olika omständig- heter får betydelse för föreningarnas självständighet och domsto- lens möjligheter att överpröva beslut. I de fall då det rör sig om föreningar med ett rent ideellt syfte och värdet av medlemskapet är klart icke-ekonomiskt kan generellt sägas att föreningarna har en betydande självständighet. I de fall ett beslut får yrkesmässig eller ekonomisk betydelse görs dock av bl.a. rättssäkerhetsskäl bedöm- ningen att det finns förutsättningar för rättlig prövning vilket in- skränker föreningens självständighet. Frågan får i sådana fall prövas av domstol på avtalsrättsliga grunder, varvid exempelvis stadgarna är att anse som ett led i rättsförhållandet mellan föreningen och medlemmen. Hur frågan ska avgöras i andra fall än vid uppsägning har utredningen endast kunnat ge exempel på. Utredningens överväganden och förslag Utredningens uppdrag är att identifiera sådana regelverk och till- lämpningar som utgör hinder eller begränsningar för verksamhet inom det civila samhället samt analysera och bedöma hur organi- sationernas särart beaktas i regelverk och lagstiftning. Det be- skrivna fallet med Friskis & Svettis illustrerar ett sådant hinder som grundas på uppfattningen att ideell verksamhet på en rad punkter Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet skiljer sig från privata aktörer och därför inte ska ses som närings- verksamhet. I utredningens samtal med företrädare för Konsu- mentverket beskrivs en förståelse för att det kan vara svårt för fö- reträdare från ideella föreningar att förstå att olika bedömningar görs i fråga om betydelsen av begreppet näringsidkare beroende på vilken myndighet föreningen har kontakt med. Här nämns t.ex. inkomstskattelagen och att ideella föreningars särart beaktas i denna lag. Utredningen har i frågan om det konsumenträttsliga regel- verkets tillämplighet på tvister med ideella föreningar som part tagit upp frågan om föreningstvister och konsumenttvister. All- männa reklamationsnämnden har vad gäller nämndens behörighet gjort en åtskillnad mellan sådana tvister. Utredningen anser att det är rimligt att skilja mellan föreningstvister och konsumenttvister och att frågan om medlemskapets karaktär är en sådan faktor som kan vara av betydelse. Andra faktorer skulle kunna vara att det finns en övervägande ideell inriktning och att verksamheten präglas av ett starkt personligt inslag från medlemmarna. Utredningens uppfattning är att det är lämpligt att föreningarna själva avgör frågor där det ideella intresset i själva föreningsverksamheten kan anses väga tyngre än det kommersiella inslaget. Eftersom det är en fråga som, enligt vad utredningen känner till, inte är rättsligt prövad går det dock inte att uttala något bestämt i fråga om en tvist kring ett köp av en vara eller en tjänst kan bedömas som en förenings- tvist, och på vilka grunder en sådan bedömning i så fall kan göras. Den konsumentskyddande lagstiftningen grundas på att det är en relation mellan näringsidkare och konsument och att konsu- menten har en svagare ställning än näringsidkaren. För att avgöra om det är en sådan situation får man bedöma omständigheterna i det enskilda fallet. bedriver ideella föreningar inte sådan ekonomisk verksamhet att de bedöms som näringsidkare, och i dessa fall aktualiseras inte det konsumenträttsliga skyddet. I strikt konsumenträttslig mening kan dock ideella föreningar vara att betrakta som näringsidkare när de bedriver ekonomisk verk- samhet. Konsumenträttslig lagstiftning kan då bli tillämplig. Om det är en utåtriktad föreningsverksamhet som verkar i konkurrens med privata företag torde den undantagslöst vara att hänföra till sådan näringsverksamhet som faller under konsumenträttslig regle- ring. En konsument har i dessa fall inte anledning att förvänta sig Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet olika resultat av exempelvis en reklamation beroende på om det är en ideell organisation eller annan aktör som bedriver närings- verksamhet. Det civilrättsliga begreppet näringsverksamhet har dock som framgått en vidsträckt innebörd och omfattar även akti- viteter som inte uppfattas som kommersiella. Frågan om vilka ide- ella föreningar som bedriver näringsverksamhet måste avgöras från fall till fall. I svensk lagstiftning anses konsumenternas intressen starkt skyddsvärda. Utredningen anser att eftersom konsumentskyddet grundas på att det är en relation mellan näringsidkare och konsu- ment, och att konsumenten har en svagare ställning än näringsidka- ren saknas skäl att föreslå undantag i konsumenträttslig lagstiftning för ideella föreningar. Det kan dock finnas skäl att vid en rättslig prövning i enlighet med konsumenträtten också ta hänsyn till om det är en ideell verksamhet som bedriver näringsverksamhet med de förutsättningar som detta innebär. Därvid bör det beaktas vilka förväntningar som konsumenten rimligen kan ha på en sådan tjänst eller vara. På grund av oklarheter kring begreppet näringsidkare och ef- tersom ideella föreningar riskerar att missbedöma om konsument- rättsliga regelverk är tillämpliga föreslår utredningen att Konsu- mentverket får i uppdrag att utarbeta en exempelsamling. I denna ska – med förbehåll för att det alltid krävs en analys i det enskilda fallet – samla exempel på hur vissa former av ideella föreningsverksamheter oftast bör bedömas med avseende på om det är respektive inte är en näringsverksamhet enligt konsu- mentlagstiftningen. För att exempelsamlingen ska ge civilsamhällets organisationer konkret hjälp vid tolkning av näringsidkarbegreppet bör arbetet bedrivas i samverkan med organisationerna. Exempelsamlingen kan därmed utformas utifrån organisationernas behov vilket i förläng- ningen även gagnar det konsumentskyddande perspektivet genom att det skapas tydlighet. Utredningen har i anslutning till det beskrivna fallet även berört frågan om föreningens förhållande till sina medlemmar och därvid kommit in på frågor om medlemmars inflytande och föreningens självständighet. Utredningens slutsats är att den praxis och de re- gelverk som i dessa avseenden gäller inom föreningen verkar parall- ellt med det konsumenträttsliga regelverket i de fall det även finns Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet ett konsument- och näringsidkarförhållande. Medlemmen kan såle- des välja att utöva inflytande i föreningen även då det är ett kon- sumenträttsligt förhållande. Vidare finns det skäl för föreningar att vara uppmärksamma på att deras självständighet, i meningen att beslut inte kan överprövas av domstol, inte är absolut. Flera exempel visar på att föreningsbeslut kan bli föremål för domstols prövning. 5.2.3Livsmedelsregelverket och civilsamhällets serveringsverksamheter Förslag: får i uppdrag att ge ytterligare väg- ledning till kommunerna när det gäller att göra bedömningen av vilka verksamheter inom det civila samhället som utgör livs- medelsföretag och ge tydlig information om detta till civilsam- hällets organisationer. Bedömning: Regeringen bör verka för att det i EU-lagstift- ningen ges möjlighet att undanta det civila samhällets organi- sationer från registreringskrav i fråga om livsmedelshantering om kravet riskerar att få till följd ett i förhållande till riskerna i verksamheten oproportionerligt regelverk för organisationerna. Många organisationer inom det civila samhället bedriver någon form av serveringsverksamhet. Det kan ske vid enstaka tillfällen, såsom basarer, matcher, firande av olika högtider och liknande, eller mer regelbundet i form av caféverksamhet eller på annat sätt. Syftet kan vara t.ex. att tjäna pengar till verksamheten, att erbjuda service till medlemmar och andra som deltar i verksamheten eller som en del i samvaron för medlemmarna. Ofta bedrivs verksam- heten med hjälp av ideella krafter, som förbereder det som ska säljas antingen i det egna hemmet eller i organisationens lokaler. Det finns ett mycket stort antal EU-bestämmelser på livsme- delsområdet. Det mest grundläggande regelverket är Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedels- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet lagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livs- medelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedels- säkerhet (EU-förordningen). I förordning (EG) nr 852/2004 om livsmedelshygien finns grundläggande krav som ställs på alla livs- medelsföretag. I finns livsmedelslagen (2006:804) som anger samma syfte med regleringen som EU-förordningen, nämli- gen att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel. Lagen tillämpas inte på primärproduktion för användning inom privathushåll eller enskildas handhavande av livsmedel för konsumtion inom privat- hushåll. I 2 § livsmedelslagen anges att vissa centrala begrepp som an- vänds i lagen ska ha samma betydelse som i de EU-förordningar där de definieras. Enligt artikel 3 i EU-förordningen definieras livsmedelsföretag som varje privat eller offentligt företag som med eller utan vinstsyfte bedriver någon av de verksamheter som hänger samman med alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distri- butionskedjan av livsmedel. För att räknas som livsmedelsföretag krävs dock att verksamheten har en viss kontinuitet och en viss grad av organisation (se beaktandesats 9 i förordning 852/2004). Enkla verksamheter som ställer låga krav på organisation eller bedrivs vid enstaka tillfällen omfattas normalt inte av de allmänna hygien- reglerna. Med livsmedelsföretagare avses de fysiska eller juridiska personer som ansvarar för att kraven i livsmedelslagstiftningen uppfylls i det livsmedelsföretag de driver. Definitionen innebär att många föreningar och andra organi- sationer i det civila samhället betraktas som livsmedelsföretag i lagens mening, eftersom de regelbundet bedriver någon form av servering. Kontrollen av den typ av livsmedelsföretag som är aktu- ella för föreningslivet, dvs. små caféer och liknande, sköts av kom- munerna och den som bedriver livsmedelsverksamheten ska anmäla det till kommunen för att bli registrerad. När en kommun får in en anmälan om registrering, så bedömer kommunen först om verk- samheten ska räknas som livsmedelsföretag eller inte, utifrån kon- tinuitet och organisation. Enstaka försäljningstillfällen, t.ex. vid en basar eller annat arrangemang, kan vara verksamhet som inte behö- ver registreras. Att föräldrar bakar bullar som säljs i samband med skolavslutning eller liknande behöver inte heller registreras, enligt . För närmare riktlinjer om vilken verksamhet Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet som behöver registreras uppmanas organisationen av Livsmedels- verket att kontakta sin kommun. ger vägledning till kommunerna när det gäller bedömning av om en verksamhet är att betrakta som ett livsme- delsföretag eller inte, bl.a. i sin publikation Godkännande och registrering av livsmedelsanläggningar – vägledning (). Oavsett om verksamheten räknas som ett livsmedelsföretag eller inte är det alltid förbjudet att servera något som kan skada konsumenten. Denna regel gäller alla som erbjuder mat åt andra oavsett hur lite eller hur få personer det gäller. För livsmedelsföre- tag gäller ett större regelverk, som bl.a. handlar om ansvar, spårbar- het, öppenhet, förebyggande och kontroll. Kommunerna tar ut en avgift av livsmedelsföretag för registre- ring och kontroll. Kontroller genomförs utifrån en riskbedömning. Problem med livsmedelsregelverket för civilsamhällets organisationer Flera organisationer, bl.a. , har till utred- ningen uttryckt en oro för att definitionen av livsmedelsföretag riskerar att innebära att många av civilsamhällets organisationer klassas som livsmedelsföretag, eftersom de bedriver serveringsverk- samhet i olika omfattning. Det skulle innebära att organisationerna måste sätta sig in i och anpassa sig till det regelverk som gäller livsmedelshantering. Organisationerna menar att det riskerar att bli både kostsamt och svårt, inte minst om verksamheten drivs med hjälp av ideella krafter, och att det också riskerar att innebära att föreningar avstår från sådan verksamhet och därmed förlorar en viktig intäktskälla. Organisationerna vänder sig också mot att defi- nieras som företag och menar att det är en definition som inte stämmer med deras ideella ändamål. Enligt bedömning är det sannolikt relativt få av det civila samhällets organisationer som kan sägas vara livsmedels- företag. Merparten av föreningar som bedriver någon form av för- säljning av livsmedel gör det i så liten omfattning att de inte behö- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet ver registrera sig hos kommunen. Området är också, enligt Livs- medelsverket, sannolikt oftast lågt prioriterat av kommunernas kontrollverksamhet eftersom det rör sig om verksamhetsområden med låga risker. Föreningar och andra som bedriver professionell serveringsverksamhet, t.ex. ett café som är öppet och be- mannas av anställda, är i lagens mening däremot alltid ett livsme- delsföretag i denna del av sin verksamhet. Utredningen har inte tagit del av några invändningar från det civila samhällets organisa- tioner mot detta, utan civilsamhällets oro handlar om den ideellt drivna, småskaliga verksamheten. konstaterar också att nivån på de avgifter som ska betalas beror på den kontrolltid en viss verksamhet behöver. Enklare verksamheter kräver lite kontrolltid och genererar därmed lägre avgifter. Reglerna är anpassade till vilken verksamhet som bedrivs och enklare verksamhet ställer låga krav. Eftersom ideella verksamheter typiskt sett bedriver enklare verksamhet så är kraven oftast enkla att leva upp till. Möjligheten att utarbeta branschriktlinjer För att tydliggöra vilken verksamhet som berörs av regelverket finns det också möjlighet att utarbeta branschriktlinjer. I artikel 8 i förordning (EG) nr 852/2004, anges att nationella riktlinjer för god hygienpraxis ska utarbetas och spridas av livsmedelsbranschen. Medlemsstaterna ska uppmuntra utarbetandet av sådana riktlinjer. Förordningens uttryck är ”nationella riktlinjer”. I be- nämns dessa istället ”nationella branschriktlinjer” eftersom begrep- pet branschriktlinjer är väl känt och på ett tydligare sätt uttrycker att det är branschen som är avsändaren. Nationella branschrikt- linjer är branschens möjlighet att föreslå hanteringsåtgärder för hur riskerna med olika hälsofaror kan minimeras inom branschen. Nationella branschriktlinjer är branschens egen beskrivning av hur företagen kan göra för att uppfylla livsmedelslagstiftningens krav. Nationella branschriktlinjer utgör även ett stöd för kontroll- myndigheterna när de i kontrollen kan hänvisa till hur branschen anser att reglerna kan tillämpas. Denna möjlighet har utnyttjats av idrottsrörelsen och sam- lingslokalerna, i Säker mat i idrottsrörelsen – Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet branschriktlinjer för dig som säljer och hanterar mat och dryck i före- ningens regi (2015) och i Branschriktlinjer för säker mat i samlingslokaler (Folkets Hus och Parker, , Våra Gårdar och ). Det finns också branschriktlinjer för matlagning utomhus där ett antal organisationer från civilsamhället har medverkat i framtagandet (Branschriktlinjer Utomhusmatlagning, i samarbete med , Sapmi, , Scouterna och Fiskturismföretagare, 2013). Branschriktlinjerna utarbetas av organisationerna själva, ofta med hjälp av en konsult, och granskas sedan av . Granskningen handlar om att säkerställa att de överensstämmer med ”golvet” i livsmedelslagstiftningen, vilket är den miniminivå som riktlinjerna måste ange. I idrottsrörelsens och samlingsloka- lernas branschriktlinjer fastslås hur omfattande verksamheten får vara utan att omfattas av regelverket. T.ex. anges i samlingslokaler- nas riktlinjer (s. 3) att ”vår förening räknas som livsmedelsföretag om vi: 1.driver café, som vänder sig till allmänheten, och har öppet eller under säsong. 2.lagar mat för catering eller servering åt andra och det sker eller oftare. 3.lagar maten till fester och middagar som inhyrda gäster bokar hos oss och det sker eller oftare. 4.bjuder in allmänheten till arrangemang eller kurser där vi lagar mat från råvaror och det sker eller oftare. Om föreningen gör något eller flera av ovanstående alternativ, 1–4, så räknas verksamheten som livsmedelsföretag.” Lagstiftningens krav ska då uppfyllas och branschriktlinjerna ger en guidning till hur det kan göras. Branschriktlinjerna blir ett sätt för riks- eller paraplyorganisa- tioner att hjälpa lokalföreningarna genom att dels tydliggöra vad som räknas som livsmedelsföretag och vad som inte räknas, dels ge stöd till dem som är livsmedelsföretag att uppfylla de krav som lagstiftningen ställer. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Utredningens överväganden och förslag Utredningen konstaterar att detta är ett område där målsättningen om säker mat möter målsättningen om goda förutsättningar för det civila samhällets organisationer att bedriva sin verksamhet. Ett re- gelverk som i första hand är anpassat för att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel i förhållande till professionella aktörer ska också fungera för verksamheter med andra förutsättningar. Det är rimligt att anta att den som köper en korv eller en bulle av ideella föreningsmedlemmar vid något arrangemang i och för sig förväntar sig att korven eller bullen ska vara säker att äta, men också har förståelse för att de som hanterar den inte har samma utbildning eller utrustning som man har i en kommersiellt driven verksamhet. Det är enligt utredningen olyckligt att det inte finns något tydligt undantag för ideellt drivna verksamheter av ringa omfattning när det gäller den av EU fastlagda definitionen av livsmedelsföretag. Möjligheten att med hjälp av branschriktlinjer tydliggöra vilken verksamhet som inte omfattas av regelverket är positiv, men utgör även den en administrativ börda och en kostnad för civilsamhället. Branschriktlinjerna innebär inte heller någon garanti för att kommunen gör samma bedömning av vilken verk- samhet som omfattas av lagstiftningen. Små föreningar som inte tillhör något riksförbund eller någon paraplyorganisation har inte någon nytta av denna möjlighet, utan behöver genom kontakter med kommunen ta reda på vad som gäller för just deras verk- samhet. Att på olika sätt sälja livsmedel är en traditionell intäkts- källa av stor vikt för många lokala föreningar och det är angeläget att den möjligheten finns kvar, också eftersom sådan försäljning ofta bidrar till att bygga gemenskap och social sammanhållning i lokalsamhället. Den vägledning ger till kommunerna när det gäller bedömning av om en verksamhet är att betrakta som ett livsmedelsföretag eller inte är inte särskilt inriktad på sådan enklare serveringsverksamhet och liknande som förekommer inom det civila samhället. Utredningen föreslår därför att får i uppdrag att ge ytterligare vägledning till kommunerna när det gäller att göra bedömningen av vilken verksamhet inom det civila samhället som utgör livsmedelsföretag, så att likartade bedöm- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet ningar görs över hela landet. bör samverka med det civila samhällets organisationer för att säkerställa att den väg- ledning som ges till kommunerna är relevant. bör också ge tydlig information till civilsamhällets organisationer om vad som gäller, i syfte att undvika onödig oro för om verksamhet omfattas av regelverket eller inte. Enligt vad utredningen har erfarit pågår det diskussioner inom EU om en ny kontrollförordning, och bl.a. diskuteras om den kommande förordningen ska omfatta kontroller av aktörer snarare än av livsmedelsföretag. En särskild diskussion kopplad till just ”professionella” och ”icke-professionella” aktörer eller livsmedels- företag i förhållande till icke-livsmedelsföretag har förts under för- handlingarna.