sou · H4B310 · 2016-02-01 00:00:00 — EU-beredningsgruppen bör ha ett brett deltagande för att ge den eftersträvade möjligheten till insyn och påverkan. Härigenom tillförsäkras dessutom regeringen ett kvalitativt beslutsunderlag. Den tänkta remisslistan för remissbehandlingen vid det nationella genomförandet kan ge ledning för vilka som ska ingå i beredningsgruppen. I många fall lär det dock inte vara möjligt att strikt hålla sig till denna, utan beslut om deltagare behöver fattas från fall till fall. Beredningsgruppen måste t.ex. ha en hanterbar storlek för att vara funktionell. Fokus bör ligga på företrädare för organiserade intressen. När så är möjligt kan huvud- eller samarbetsorganisationer bjudas in som företrädare för en viss krets och då också svara för beredningen inom denna. Även berörda lokala och regionala aktörer bör vara representerade. Det kan också vara värdefullt att inkludera aktörer som kan bidra med expertkunskaper på det aktuella sakområdet. I stora eller mera komplexa ärenden kan bered- Bättre insyn, delaktighet och inflytande ningsgruppen under arbetes gång behöva kompletteras med ytterligare deltagare för att dess sammansättning ska vara relevant. Det är inte alltid möjligt för det berörda departementet att redan från början ha en fullständig överblick över vilka som har ett intresse av att vara med i beredningsgruppen och som kan tillföra något till denna. Det bör därför finnas en beredskap i departementet för att inkludera relevanta intressenter som själva hör av sig och önskar delta i gruppen. Arbetet i en EU-beredningsgrupp Ett första möte i EU-beredningsgruppen bör äga rum innan regeringen gör sina bedömningar, t.ex. innan överlämnandet av en faktapromemoria till . Vid mötet ges deltagarna möjlighet att lämna synpunkter på utkastet till kommissionens förslag. Av tidsskäl kan synpunkterna i detta skede i vissa fall behöva inhämtas via e-samråd. Ett e-samråd kan i regel vara öppet även för andra än de som ingår i EU-beredningsgruppen (se nedan om e-samråd). De synpunkter som lämnas från deltagarna ska sammanfattas i faktapromemorian som överlämnas till . Promemorian kan därmed, som vi utvecklar nedan, utgöra underlag för utåtriktade arbete i den aktuella frågan. När ett förberedande kommissionsdokument resulterar i ett formellt lagförslag, t.ex. i form av ett direktiv, bör beredningsgruppens synpunkter åter inhämtas innan regeringen tar ställning till förslaget, lämpligen innan en faktapromemoria överlämnas. I detta skede kan även frågor som berör eventuella svenska lagstiftningsåtgärder till följd av EU-rättsakten uppmärksammas. Om de synpunkter som redan inhämtats från beredningsgruppen bedöms ge ett tillräckligt underlag kan kontakterna med gruppen inskränkas till ett e- samråd, som kan vara öppet även för andra intresserade aktörer och individer. EU-beredningsgruppen bör åter aktiveras inför och, när det behövs, under förhandlingarna av ett förslag. I denna fas är det angeläget att beredningsgruppen inte bara används för att inhämta synpunkter, utan att det sker en dialog mellan det ansvariga departementet och deltagarna i beredningsgruppen. Departementet bör så långt möjligt redogöra för den svenska ståndpunkten och vara beredd att Bättre insyn, delaktighet och inflytande förklara och diskutera denna i beredningsgruppen. Hur förhandlingarna ska bedrivas är dock normalt inte en fråga för beredningsgruppen. Departementet måste självfallet också beakta frågor om sekretess vid sina kontakter med beredningsgruppen. Hur ofta EU-beredningsgruppen behöver konsulteras beror på sakfrågan och i vilket skede den befinner sig. Gruppen är av särskild betydelse när svenska ståndpunkter ska formuleras. När förhandlingarna i rådet rör detaljfrågor och lagtekniska lösningar torde den däremot normalt inte behöva vara inkopplad. Behovet av att involvera beredningsgruppen lär komma att variera. Det kan handla om allt från till något eller några tillfällen , beroende på sakfrågans karaktär och förhandlingarnas omfattning och intensitet. En EU-beredningsgrupp utgör inte hinder för ett departement att hantera beredningen också i en mera begränsad eller tillfällig krets, eller att i andra grupper föra bredare samtal om övergripande prioriteringar i olika sakfrågor på EU-nivå. De samrådsformer som kan finnas i ett departement med olika typer av berednings- och referensgrupper kan alltså vid behov helt eller delvis behållas. Det bör dock finnas rutiner i departementet för att hålla den särskilda EU- beredningsgruppen informerad vad som avhandlas vid mötena i dessa grupper och om förhandlingarnas gång. De möjligheter som finns att sprida information på elektronisk väg bör här övervägas. Arbetet i EU-beredningsgruppen ska fortlöpande dokumenteras. Det är en grundläggande förutsättning för intresseorganisationers och andra aktörers insyn och delaktighet i EU:s beslutsprocess är att det finns en ordentlig dokumentation av de kontakter som regeringen har med dessa. Som vi nämnt ovan finns det brister i dokumentationen. Information om vad som framkommit vid samråd av olika slag finns sällan samlad så att utomstående enkelt kan ta del av den. I många fall diarieförs t.ex. inte minnesanteckningar från möten och det saknas enhetliga rutiner för återkoppling till deltagarna. Dokumentationen från EU-beredningsgrupperna bör som ett minimum innefatta inbjudan till möten och e-samråd, vilka som medverkar i dessa, vilka frågor som avhandlas och vad som i huvudsak framkommer. Informationen om vad som sker i EU-bered- ningsgruppen, inklusive inkomna svar på e-samråd, bör göras tillgänglig för allmänheten via . Även i propositionen till bör det finnas en redogörelse för det samråd som ägt rum i EU-beredningsgruppen. Bättre insyn, delaktighet och inflytande tionen bör också återfinnas i regeringens årliga skrivelse till om verksamheten i EU (). Se vidare nedan om dokumentation i promemorior i en särskild EU-serie. I pågår ett arbete med att ta fram en allmän samrådsmetod för civilsamhällets organisationer.105 Erfarenheter av detta arbete bör beaktas vid utformning av EU-bered- ningsgrupperna. Förslag: Skapa former för nationellt e-samråd i samband med lagstiftningsarbetet i EU. Att skapa former för informationsinhämtning eller samråd via digitala verktyg ligger i linje med det pågående e-förvaltningsarbetet i som syftar till att öka öppenheten i offentliga beslutsprocesser och tillgängligheten till offentlig information.106 För att underlätta och öka möjligheterna för intresserade aktörer att lämna synpunkter till regeringen i ett tidigt stadium av EU:s lagstiftningsprocess bör e-samråd användas i viktigare frågor. Dessa bör vara öppna och utformas så att de, utöver att riktas till sam- råds-/remissinstanser, även uppmuntrar till spontansvar. Det finns flera fördelar med att använda digitala kanaler för intresseorganisationers och andra aktörers möjlighet att lämna synpunkter i samband med departementens pågående EU-arbete. Det skapar stora möjligheter till ett brett deltagande och ger aktörerna flexibilitet eftersom det inte krävs närvaro vid särskilda tillfällen. Det kan dessutom fungera som en tidig påminnelse för intresserade aktörer, som kan använda sina svar även för att lämna synpunkter till kommissionens öppna samråd. De inkomna svaren bör likställas med remissvar och publiceras på . Därmed ökas tillgängligheten för berörda aktörer och den intresserade allmänheten. Slutligen kräver digital remisshantering kortare ledtider än fysiska möten. 105Sakråd är ett samlingsbegrepp för den process då regeringen initierar en specifik sakfråga och som avser preciserade former av kontakt med det civila samhällets organisationer. Modellen för sakråd utgår från de sex principerna för det civila samhället och den Europeiska koden för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen. Sakrådsmodellen används för att höja kvaliteten i regeringens underlag genom att bredda regeringens perspektiv i en sakfråga, underlätta och effektivisera kommunikation mellan det civila samhället och regeringen samt bättre samordna departementens kontakter med det civila samhället. 2009/10:175 s. 66. Bättre insyn, delaktighet och inflytande Avgränsade frågeställningar kan med fördel hanteras via en tidig digital remiss/e-konsultation. När kommissionen presenterar ett nytt utkast till lagförslag kan metoden vara lämplig för att inhämta sypunkter på utkastet från det omgivande samhället inför regeringens ställningstaganden. Likaså kan – i de fall regeringen avser att besvara kommissionens offentliga samråd – det avlämnade svaret föregås av en digital ”remissrunda”. Demokratiutredning har föreslagit att en arbetsgrupp sätts upp inom med uppdrag att utveckla digitala verktyg för remisshantering, samråd, hearings och konsultation. Denna arbetsgrupp bör även få i uppdrag att ta fram ändamålsenliga digitala verktyg för e-samråd i EU-relaterade frågor. Såväl utskickade remisser och e-samråd som inkomna svar bör finnas tillgängliga på . påtalar att remissväsendet är relativt otillgängligt för den som inte är inbjuden och att spontana svar är ovanliga och den vill se breddade remisslistor där även nya delar av civila samhället ska bjudas in.107 Vi anser att det är av stor vikt att även verkar för att deltagandet i EU-relaterade samråd, hearings, remiss etc. breddas i enlighet med bedömning. Med tidiga e-samråd om EU-relaterade frågor skulle deltagandet kunna öka både i kommissionens offentliga samråd och i remissrunda. I de fall då intresserade aktörer även väljer att använda sina utarbetade synpunkter för att offentligt skapa debatt skulle dessa e-samråd indirekt även kunna bidra till ett mer livaktigt offentligt samtal. Vi noterar i sammanhanget att det ingår i inriktningsplan för gemensamma utveckling att öka tillgängligheten till information. En kartläggning ska göras för att undersöka förutsättningarna för att göra information som finns i , t.ex. remisser, beslut och andra dokument, mera tillgänglig via och sou.gov.se.108 I detta arbete bör regeringens EU-relaterade dokument, t.ex. faktapromemorior och regeringens svar på kommissionens öppna samråd, få en tydlig hemvist (se avsnittet om en EU-portal i kapitel 5). 107SOU 2016:5, s. 349. 108Regeringskansliet 2015 (Inriktningsplan för gemensamma utveckling). Bättre insyn, delaktighet och inflytande Förslag: ska utarbeta promemorior i samband med alla viktigare förslag till EU-lagstiftning och publicera dessa i en särskild serie. EU-promemoriorna ska innehålla en beskrivning av den antagna rättsakten, regeringens bedömningar av konsekvenser och de synpunkter som framkommit i EU-berednings- gruppen. Promemoriorna ska publiceras löpande av i en särskild serie, som kan benämnas EU-serien eller ”EU:s”. Europeiska unionen är ett statsförbund och en rättsgemenskap med unika särdrag. Ofta beskrivs unionen som en konstitutionell hybrid, med drag av både folkrättsliga och statsrättsligt grundade principer.109 är både en överordnad och integrerad del av den svenska rätten och EU-rättsliga såväl som nationella konstitutionella regler tillämpas på ett sätt som inte kan skiljas från varandra.110 Trots denna unika situation, och trots att det föreligger en fördragsfäst skyldighet att se till att genomförs, hanteras lagstiftningsprocesserna på EU-nivå och det efterföljande nationella genomförandearbetet som två i huvudsak separata processer i . Eftersom EU-rättsakter har som grundläggande egenskap att vara både lagstiftningsprodukter inom och i medlemsländernas rättsordningar, bör hela lagstiftningskedjan betraktas som en process med särskilda behov och syften.111 Ett sådant behov är beredningsplikten, som vi berört ovan, och ett annat är behovet av att tydligare än förmedla de EU-rättsliga motiven till att många svenska rättsakter tillkommer. står det övergripande syftet med vissa regleringar inte alltid klart för de som har att tillämpa reglerna.112 Ett sätt att säkerställa att hela lagstiftningsprocessen tydliggörs är att dokumentera den i en samlad form. Detta kan särskilt motiveras av att det egentliga beslutet att initiera ett svenskt lagstiftningsärende inte har fattats självständigt av den utan har fattats inom ramen för EU:s rättsordning. 109Hettne & Reichel 2012, s. 43. 110SOU 2008:118, s. 96–98, samt Hettne & Reichel 2012, s. 44. 111Se Hettne & Reichel 2012 för en genomgång av de rättsliga argumenten för detta synsätt. 112Hettne & Reichel 2012, s. 27. Bättre insyn, delaktighet och inflytande När det föreligger ett utkast till EU-lagstiftning från kommissionen och samråd om detta har ägt rum i EU-beredningsgruppen föreslår vi att det ansvariga departementet ska påbörja utarbetandet av en EU-promemoria över förslaget. Detta bör gälla både för förordningar och direktiv. Promemorian ska färdigställas efter att rättsakten antagits i EU (dvs. efter att den publicerats i Europeiska unionens officiella tidning). I promemorian beskriver departementet den process inom EU som föregått rättsakten, särskilt vad avser motiven till åtgärden, samt rättsaktens innehåll, vilka preliminära konsekvenser den bedöms få för och de synpunkter som framkommit i EU-beredningsgruppen. Promemorian bör därmed, beroende på ärendets omfattning och komplexitet, i vissa fall kunna ersätta sådana utredningar som publiceras i Departementsserien och i övriga fall utgöra en central del av det underlag som blir föremål för utredning genom kommittéväsendet. Den bedöms därmed kunna förenkla utredningsarbetet och departementets remissbehandling vid det nationella genomförandet. Eftersom synpunkter från intresseorganisationer och andra aktörer bör ha kommit fram redan i EU-beredningsgruppen och i samband med tidigare e-samråd samt vara redovisade i promemorian bör remissbehandlingen normalt kunna inskränkas till ev. kompletterande synpunkter, främst om hur det nationella genomförandet av det färdigförhandlade förslaget är tänkt att gå till i praktiken. Genom att informationen samlas i ett enda dokument kan även intresseorganisationer och andra aktörer på ett enkelt och överskådligt sätt ta del av regeringens lagstiftningsarbete på EU-nivå samt avsikterna med den antagna rättsakten. Promemorian kan vara av värde också för andra intresserade, t.ex. allmänheten, media och riksdagsledamöter som vill hålla sig informerade i EU-relaterade frågor. Den kan på så sätt också bidra till en fördjupad förståelse för EU och till en mer levande debatt i EU-relaterade frågor. EU-promemoriorna ska publiceras löpande av i en särskild serie, som kan benämnas EU-serien eller ”EUs”. Förslag: Regeringens faktapromemorior med bedömningar av EU-lagstiftningsförslag som sänds till ska på ett fylligare och mer enhetligt sätt innehålla information om intresserade aktörers synpunkter. Bättre insyn, delaktighet och inflytande Som framgått av den tidigare redovisningen är det endast ett mindre antal av de faktapromemorior som avlämnas till som över huvud taget innehåller information om synpunkter från det omkringliggande samhället. När sådan information lämnas är den dessutom ofta knapphändig. Huvudregel ska vara att information om intresserade aktörers uppfattning ska redovisas i en faktapromemoria. Genom att faktapromemoriorna är offentliga och tillgängliga via skulle fylligare och mer enhetlig information om intresseorganisationernas synpunkter också bidra till bättre information om de olika intressen som kan finnas i sakfrågan. Därigenom kan även diskussionen inom dessa organisationer stimuleras, och även i vissa fall nå en intresserad allmänhet via media. Fylligare faktapromemorior skulle även förbättra underlaget för ställningstagande i EU-frågor. Faktapromemorior bör finnas tillgängliga på med möjligheter till en elektronisk bevakningstjänst. Det finns ett behov av tydligare anvisningar i för hur faktapromemorior ska redovisa intresseorganisationers och andra aktörers synpunkter. Uppföljningen av hur redovisningen görs behöver förbättras. Det förändrade arbetssätt som föreslagits ovan, med ett tidigare involverande av intresseorganisationer i regeringens EU-arbete, bör kraftigt förbättra möjligheterna att utöka informationen i faktapromemorian. Ett ökat krav på att inhämta synpunkter från intresseorganisationer förutsätter dock att det finns tillräcklig tid för detta arbete. Regeringen har på sig ta fram en faktapromemoria. En utvärdering bör genomföras senast efter införandet av nya arbetsformer där även tidsaspekten beaktas. Förslag: Regeringens förändrade arbetssätt med EU-relaterade frågor bör framgå av förordningen med instruktion för och preciseras i interna riktlinjer. För att framhäva betydelsen av det utåtriktade arbete för som här har föreslagits och lägga grunden för ett enhetligt arbetssätt bör detta vara reglerat i förordningen (1996:1515) med instruktion för . Det kan ske genom att det i 20 § i förordningen görs ett tillägg av innebörd att de berednings- Bättre insyn, delaktighet och inflytande krav som gäller för i regeringsärenden också ska gälla för förslag till lagstiftning i Europeiska unionen. Förordningen kan sedan ligga till grund för de styrande dokument i form av interna riktlinjer m.m. som behöver upprättas i om hur arbetet närmare ska bedrivas. I dessa styrdokument är det särskilt angeläget att departementens arbete med EU-beredningsgrupper är utförligt reglerat så att beredningsgrupperna inrättas och används på ett enhetligt sätt och blir det centrala verktyget för att fånga upp synpunkter från berörda intressenter. Förslag: En arbetsgrupp bör tillsättas i för att utforma riktlinjer och säkerställa genomförande och uppföljning av de ovan föreslagna förändringarna i regeringens arbete. En departementsövergripande arbetsgrupp bör utarbeta detaljerade riktlinjer för regeringens arbete gentemot det omgivande samhället i form av ett cirkulär. Det är av särskild vikt att former för intern uppföljning och utvärdering beaktas redan vid inrättandet av nya samrådsformer. Arbetsgruppen bör ledas av EU-kansliet vid Statsrådsberedningen i samarbete med demokratienheten vid . Eftersom cirkuläret även riktar sig till intresseorganisationer bör det publiceras på såväl som på interna webbplats. Ur ett delaktighetsperspektiv är det viktigt att bättre använda de verktyg som förfogar över, och som på olika sätt kan främja öppenhet, insyn och delaktighet för det omgivande samhället i EU-relaterade ärenden. Det handlar om offentliga evenemang, debatter i kammaren och om tillgången till olika typer av EU-relate- rade dokument. Det ligger dock utanför den här utredningens uppdrag att lämna förslag som rör formella hantering av EU- frågorna. informationsarbete kring EU-frågor behandlas i kapitel tre. Bättre insyn, delaktighet och inflytande Bedömning: bör vara en central arena för offentlig EU-debatt i genom att arrangera fler offentliga evenemang med inbjudna förträdare för intresseorganisationer och andra aktörer i ett tidigt skede av en EU-frågas hantering De möjligheter som har att involvera samhället i vid bemärkelse i ett fortlöpande och fördjupat tankeutbyte i EU-frågor bör kunna användas i större utsträckning än vad som är fallet . Genom att arrangera fler offentliga evenemang med inbjudna företrädare för intresseorganisationer och andra aktörer i ett tidigt skede av en EU-frågas hantering kan få en utökad roll i den svenska EU-debatten. Möjligheten att bjuda in t.ex. företrädare för EU-kom- missionen, rådet eller till offentliga evenemang och debatter av detta slag kan bidra till att arbete får en europeisk dimension.113 Intresseorganisationers och andra aktörers synpunkter kan fångas upp av och fördjupa dess eget beslutsunderlag, som ett komplement till det underlag som får av regeringen och via andra kanaler. På detta sätt skulle och dess enskilda ledamöter få bättre förutsättningar för att debattera EU-frågor och att formulera ståndpunkter samt att, i förlängningen, påverka utformningen av regeringens ståndpunkter och förhandlingslinjer. Fler offentliga evenemang under ledning kan därför bidra till att vitalisera den svenska EU-debatten och till att intresseorganisationer och andra aktörer fördjupar sitt eget engagemang. Offentliga EU-relaterade evenemang i kan naturligtvis äga rum i olika faser av EU-processen. Om de genomförs i ett tidigt skede, t.ex. när ett arbetsprogram eller en grön- eller vitbok presenteras av kommissionen, så är förutsättningarna bäst för att de tillgodogjorda kunskaperna kan komma till konkret användning. Evenemanget blir då också ett naturligt komplement till de kontakter som senare kommer att äga rum mellan regeringen och i utskotten och . Ett strategiskt lämpligt tillfälle kan t.ex. vara när regeringen har avlämnat en faktapromemoria i ett EU-ärende, eftersom det då finns en angiven svensk ståndpunkt att förhålla sig till i diskussio- 113 Detta har även noterats i SOU 2000:1, s. 124. Bättre insyn, delaktighet och inflytande nerna som det egentliga förhandlingsarbetet i rådet ännu inte har påbörjats. Om i stället önskar fånga upp en mer generell EU- debatt kan ett offentligt evenemang kopplas till regeringens övergripande prioriteringar för EU-arbetet.114 Kommissionens arbetsprogram kan, i samband med utrikesutskottets behandling, också utgöra underlag för ett offentligt evenemang av detta slag. Även ordförandeskapens 18-månaders- respektive sexmånadersprogram kan vara av intresse att beakta.115 Som nämnts finns det möjlighet för att göra sina interna möten och diskussioner mer tillgängliga för allmänheten. Det ligger dock utanför vårt uppdrag att ha synpunkter på interna arbetsformer. Vi noterar dock att det ur ett demokratiperspektiv, och för att få en vital svensk EU-debatt, är av stort värde att i möjligaste mån gör sina debatter i EU-relaterade frågor i såväl utskotten som i kammaren tillgängliga för en bred allmänhet. Förslag: Regeringen ska förtydliga myndigheternas samrådsansvar i EU-arbetet i sina instruktioner till myndigheterna. Statskontoret konstaterar i sin rapport ”Myndigheternas arbete med frågor om delaktighet i EU” att såväl myndigheters roll i EU-arbetet som dess ansvar för samråd i vissa fall är otydligt. Ansvarsfördelningen för samråd i EU-frågor mellan departement och myndigheter verkar även variera mellan olika sakområden. I myndighetsförordningen saknas tydliga bestämmelser om samrådsansvar, det sägs endast att myndigheter ska ”verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet”.116 I vissa fall har regeringen förtydligat myndigheternas samrådsansvar i in- 114År 2015 presenterade regeringen sina övergripande EU-prioriteringar i ett samlat dokument som bl.a. publicerades på . 115De tre länder som är ordförande efter varandra presenterar ett gemensamt 18-månaders- program med övergripande prioriteringar. Utifrån dessa presenterar respektive ordförandeland ett utförligare arbetsprogram . 116SFS (2007:515) Myndighetsförordningen. Bättre insyn, delaktighet och inflytande struktion eller regleringsbrev.117 Ofta finns det dock inga sådana förtydliganden från regeringen. kan i samband med en myndighetsdialog framföra att en myndighet ska samråda i vissa frågor eller med vissa aktörer. Det är angeläget att regeringen tydliggör vilken roll och vilket ansvar en myndighet bör ha för samråd med det omgivande samhället i samband med myndighetens EU-arbete. Detta kan variera mellan enskilda myndigheter, men är av särskild vikt för myndigheter som aktivt deltar i EU:s lagstiftningsarbete. Vi anser att samrådsansvaret ska klargöras i instruktion. Samrådsfrågor ska även redovisas och följas upp vid myndighetsdialogen mellan regeringen och respektive myndighet. Det finns även skäl att förtydliga regleringen om samrådsansvar i myndighetsförordningen i samband med en översyn av andra EU-relaterade styrfrågor.118 För att departementen ska kunna hantera instruktionsgivningen och myndighetsdialogen på ett enhetligt sätt behöver utarbeta nödvändiga styrdokument i form av riktlinjer eller dylikt och att bistå vid beredning av instruktioner.