sou · H4B373 · 2016-10-28 00:00:00 — Bestämmelsen i tredje punkten innebär alltså att äldre föreskrif- ter ska gälla i de fall föräldrapenning har lämnats för tid före ikraft- trädandet. Föräldrapenningsdagarna ska avse en period som infaller före ikraftträdandet. Med att föräldrapenningsdagar ”har lämnats” avses att beviljar föräldrapenning efter att ha prövat om förutsättningarna för rätt till förmånen är uppfyllda. Eftersom bestämmelserna i 11 kap. 12 § och 12 kap. 12 a § gör det möjligt att i vissa fall anmäla och ansöka om föräldrapenning i efterhand gäller övergångsbestämmelsen även i de fall föräldrapenning lämnas först efter ikraftträdandet men där ansökan gäller föräldra- penningsdagar som avser en period som infaller före ikraftträdandet. Denna situation kommer till uttryck i övergångsbestämmelsen på så sätt att bestämmelsen även gäller i de fall föräldrapenning ”lämnas” för tid före ikraftträdandet. Om det finns flera barn i en familj men där föräldrapenning en- bart lämnas eller har lämnats för ett av barnen för tid före ikraft- trädandet är det bara för det barnet som de äldre föreskrifterna kommer att gälla. För att bedöma när ett barn blir bosatt i tillämpas bestäm- melserna i 5 kap. 2–8 §§. Övervägandena finns i avsnitt 6.6. Jämställt föräldraskap och goda uppväxtvillkor för barn – översyn av föräldraförsäkringen En särskild utredare ska göra en översyn av reglerna för föräldra- ledighet och föräldraförsäkring. Syftet är att identifiera problem och föreslå åtgärder för att föräldraförsäkringen i högre grad än ska bidra till jämställdhet på arbetsmarknaden, ett jämställt föräldraskap och även fortsatt bidra till goda uppväxtvillkor för barn. Föräldraförsäkringen ska vara anpassad till en modern arbetsmark- nad och de krav en sådan ställer samt ge förutsättningar för en god balans mellan familjeliv och arbetsliv. Föräldraförsäkringen ska också utformas så att den fungerar väl oavsett familjekonstellation. Utredaren ska lämna förslag till utformning av en föräldra- försäkring som är ändamålsenlig, tydlig och enkel att administrera och som bidrar till att nå de jämställdhetspolitiska delmålen om eko- nomisk jämställdhet och en jämn fördelning mellan föräldrarna av det obetalda hem- och omsorgsarbetet samt har barnets bästa i fokus. Inkomstbortfallsprincipen ska även fortsatt vara en av grund- pelarna för försäkringen. Utredaren ska vid utförandet av sitt uppdrag göra följande: –Analysera och föreslå de åtgärder som behövs för att uppnå en jämn fördelning mellan föräldrarna av föräldraledighet, föräldra- penning och tillfällig föräldrapenning. –Analysera om åldersgränserna för rätten till föräldraledighet, med och utan föräldrapenning, är väl avvägda och om det finns behov av förändringar. –Särskilt analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att reservera ytterligare månader för vilka en förälder inte kan avstå rätt till föräldrapenning till den andra föräldern. –Analysera och föreslå hur möjligheterna till föräldraledighet med föräldrapenning ska kunna begränsas så att den förälder som kommer till med barn endast kan använda med föräldrapenning efter barnets tvåårsdag. Begränsningen har till syfte att förkorta tiden före etablering på arbetsmarknaden. –Identifiera problem och undersöka möjligheterna för olika familje- konstellationer att använda föräldraförsäkringen och vid behov föreslå förändringar. –Kartlägga företagares och studerandes villkor och möjligheter att använda föräldraförsäkringen och vid behov föreslå förändringar. –Analysera behovet av förenklingar och utifrån föräldraförsäk- ringens olika syften renodla regelverket så att det blir tydligt och lätt att använda för föräldrar samt ger goda förutsättningar för en effektiv och rättssäker administration med goda kontroll- möjligheter. –Beakta förslagens effekter vid samordning enligt förordning (EG) nr 883/2004 samt ta hänsyn till övriga EU-rättsliga reg- leringar. I uppdraget ingår att utarbeta nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska delredovisas och slut- Föräldraförsäkringen spelar en central roll för att förverkliga målsätt- ningar inom den ekonomiska familjepolitiken, barnrättspolitiken, arbetsmarknadspolitiken och jämställdhetspolitiken. Den främjar arbetskraftsdeltagande för båda föräldrarna och ger barn möjlighet att få omvårdnad från sina föräldrar samt ger förutsättningar för goda levnadsvillkor för barnfamiljerna. Föräldraförsäkringen har , sedan introduktionen 1974, utvecklats till att omfatta en rad olika försäkringssituationer och framför allt har föräldrapenningen blivit mer generös avseende möjligheten till längre ledighet från arbetet. Det övergripande syftet med försäkringen är att ge båda för- äldrarna likvärdiga möjligheter att få ersättning vid förlorad arbets- inkomst när de vårdar barn och därigenom underlätta kombina- tionen av familjeliv och arbetsliv. omfattar föräldraförsäk- ringen flera tätt sammanhängande men ändå självständiga stöd till barnfamiljer såsom föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, och graviditetspenning. De nämnda förmånerna utgör dessutom pensions- grundande inkomst som ligger till grund för inkomstgrundad ålderspension och för vilka det betalas statlig ålderspensionsavgift. Dessutom finns det en jämställdhetsbonus som inte ingår i social- försäkringen utan är en stimulansåtgärd avsedd att öka jämställd- heten i uttaget av föräldrapenning. Föräldraförsäkringen består till stor del av arbetsbaserade för- måner, dvs. den som arbetar i , som anställd eller som egen- företagare, är försäkrad för föräldrapenning på sjukpenningnivå och grundnivån, tillfällig föräldrapenning och graviditetspenning. För den som anses som bosatt i men inte arbetar kan föräldra- penning på grund- och lägstanivå betalas ut. I de fall föräldrarna rör sig över gränserna och arbetar eller bor i andra EU- och EES-länder kan unionsrätten ge andra förutsättningar. Även andra internationella avtal kan påverka förutsättningarna. För att stödja den fria rörligheten för personer och reglera rätten till likabehandling av EU-medborgare har ett regelverk arbetats fram i syfte att samordna medlemsstaternas sociala trygghetssystem. Dessa bestämmelser finns i och rådets förord- ning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghets- systemen och innebär bland annat att i de fall en förälder arbetar i ett annat EU-land eller EES-land är föräldern som huvudregel försäkrad i det landet. Medlemsstaterna i EU utformar självständigt sina nationella trygg- hetssystem, men måste beaktas. Rådets direktiv /85/EEG om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, har fött barn eller ammar är ett exempel på en rättsakt som innehåller bestämmelser som har direkt påverkan på utformningen av bestämmelserna om föräldraförsäk- ring och rätten till ledighet enligt föräldraledighetslagen (1995:584). Direktivet är en skyddslagstiftning som syftar till att skydda mödrars och barns hälsa, och reglerar minimitider för t.ex. ledighet i anslut- ning till förlossningen och ledighet för amning. Dessutom finns direktivet om deltidsarbete (97/81/EG) som har som syfte att säker- ställa att deltidsanställda inte diskrimineras. Rätten för föräldrar att vara föräldralediga från arbetet regleras i föräldraledighetslagen. Det finns ett antal olika former av föräldra- ledighet, nämligen hel ledighet för kvinnlig arbetstagare i samband med hennes barns födelse och för amning, hel ledighet för en för- älder tills barnet har blivit 18 månader, ledighet på heltid eller med förkortning av arbetstiden när föräldern använder föräldrapenning, rätt att förkorta den normala arbetstiden med upp till en fjärdedel till dess att barnet fyllt , samt ledighet med tillfällig för- äldrapenning m.m. Behovet av en översyn med helhetsperspektiv Föräldraförsäkringen och rätten till föräldraledighet har bidragit till ett högt förvärvsdeltagande bland kvinnor, höga födelsetal, god lev- nadsstandard för barnfamiljer och en möjlighet för barnet att få vårdas av och skapa nära band med sina föräldrar. Även om föräldra- försäkringen, och i synnerhet föräldrapenningen, har byggts ut och gjorts mer generös samt har genomgått förändringar i syfte att öka jämställdheten finns det fortfarande konstaterade problem som kan relateras dels till försäkringens konstruktion, dels till hur föräldrar väljer att använda den. Ett antal utredningar och rapporter har konstaterat att den sned- fördelning som finns mellan kvinnor och män i uttaget av föräldra- penning och tillfällig föräldrapenning och i den totala längden på föräldraledigheten får negativa konsekvenser för framför allt kvinnors möjligheter på arbetsmarknaden. Det tar sig uttryck i form av sämre löneutveckling och karriärmöjligheter, högre frånvaro från arbetet på grund av ohälsa och lägre livsinkomst som får betydande konse- kvenser för den framtida ålderspensionen. Föräldrapenningen kan även fungera som en inlåsningsmekanism för föräldrar som står långt från arbetsmarknaden på så sätt att arbetssökande insat- ser eller etableringsinsatser försenas. Med anledning av de problem som finns har ett antal olika förslag på förändringar av reglerna om föräldrapenning lagts fram, bland annat av Delegationen för jämställdhet i arbetslivet. I sitt betänkande Hela lönen – (SOU 2015:50) föreslog dele- gationen en ytterligare uppdelning av ersättningstiden samt en för- kortning av ersättningstiden. Liknande analyser och slutsatser har även presenterats i betänkandet Reformerad föräldraförsäkring, Kärlek, omvårdnad, trygghet (SOU 2005:73) samt i rapporten tik för alla? – en om föräldrapenning och jämställdhet (2015:5). Även andra delar av föräldraförsäkringen har konstaterade problem av olika slag. Gravida kvinnor är i hög utsträckning frånvarande från arbetsmarknaden av graviditeten, medan de får sjukpenning, föräldrapenning, graviditetspenning eller genom att ta ut semester eller annan ledighet. Inspektionen för social- försäkringen har tidigare konstaterat att det finns en gränsdrag- ningsproblematik mellanersättningarna och att det kan ifrågasättas om graviditetspenningen utgör ett tillräckligt stöd för kvinnor som har nedsatt arbetsförmåga på grund av graviditeten.1 Den tillfälliga föräldrapenningen ger föräldrar möjlighet till kom- pensation för förlorad arbetsinkomst när föräldern tillfälligt måste avstå från arbete i ett antal olika situationer, t.ex. i samband med ett barns födelse eller adoption, när barnet är sjukt eller behöver be- söka läkare eller för kontaktdagar för barn med funktionsnedsätt- ning. Dessutom bör föräldraförsäkringen ses över så att den fungerar väl för familjer och barn oavsett familjekonstellation. Regeringen anser att det finns ett behov av att se över regel- verket för föräldraförsäkringen. Behovet gäller inte enbart föräldra- penningen, utan det är av stor vikt att det tas ett helhetsgrepp om föräldraförsäkringen. Det finns tydliga och medvetna kopplingar mellan de olika delarna av försäkringen och ersättningarna krokar även i varandra, t.ex. genom att det är möjligt att kombinera olika förmåner. Regelverket hålls även samman på så sätt att det vilar på 1 Tillämpningen av lagstiftningen om graviditetspenning (2014:25), Inspektionen för social- försäkringen. vissa gemensamma grunder, till exempel inkomstbortfallsprincipen, beräkningsregler för sjukpenninggrundande inkomst och därtill hör- ande skyddsperioder, försäkringstillhörighet och kopplingar till familjerättslig lagstiftning avseende begreppet vårdnadshavare. Det finns därmed ett behov av att samlat och systematiskt se över för- äldraförsäkringen så att de olika delarna även fortsatt kompletterar varandra och följer en logisk kedja. Rätten till ledighet så som den regleras i föräldraledighetslagen är också starkt kopplad till för- äldraförsäkringen och till den totala längden på föräldraledigheten. Även föräldraledighetslagen bör därför, i de delar som avser rätten till ledighet med och utan föräldrapenning, ingå i översynen. Föräldraförsäkringen kan även vara svår att överblicka och använda för enskilda eftersom regelverket delvis är komplicerat och har varit föremål för många ändringar . Regelverket bör för- ändras så att det både blir lättare att planera ledighet med föräldra- penning och att förutse i vilka situationer under ett barns liv för- äldraförsäkringen kan underlätta för föräldrarna att förena ett jäm- ställt föräldraskap med förvärvsarbete. informa- tionsansvar, administration och kontrollarbete skulle också påver- kas positivt av förenklingar. Utredaren bör därför genomgående analysera behovet av förenklingar och renodling av regelverket. De förslag som utredaren lämnar ska ge goda förutsättningar för en effektiv och rättssäker administration med goda kontrollmöjligheter. Barns rätt till trygga uppväxtförhållanden är central för utform- ningen av familjepolitiken som helhet och föräldraförsäkringen i synnerhet. Principen om barnets bästa och barnets rätt till omvård- nad och kontakt med sina föräldrar bör därför vara vägledande för utredningen. Uppdraget att analysera och föreslå åtgärder för att uppnå en jämställd fördelning av föräldraledighet och föräldrapenningsförmåner Föräldraförsäkringen och möjligheten till föräldraledighet från arbetet har i grunden positiva effekter på föräldrars arbetsmarknadssitua- tion genom att den gör det möjligt för föräldrarna att vårda barnen när de är små och ökar förutsättningarna att kombinera familjeliv och arbetsliv. Män och kvinnor arbetar ungefär lika mycket, men de fördelar sin arbetstid olika avseende mängden betalt förvärvs- arbete och obetalt hem- och omsorgsarbete, särskilt efter det att de har blivit föräldrar. Bristande jämställdhet vid föräldraledighet får långtgående konsekvenser Kvinnor använder fortfarande, efter införandet av föräldra- försäkringen, den absoluta majoriteten av föräldrapenningen och föräldraledigheten. Tre fjärdedelar av föräldrapenningen och av den tillfälliga föräldrapenningen för vård av barn tas ut av kvinnor. Kvinnor är dessutom frånvarande från arbetsmark- naden på grund av obetald, sammanhängande föräldraledighet under betydligt än vad män är. Möjligheten till obetald ledighet och skyddstider för den sjukpenninggrundande inkomsten minskar incitamenten till förvärvsarbete och påverkar framför allt kvinnors arbetsutbud negativt Flexibiliteten kan utgöra viktiga beståndsdelar för möjligheterna att använda försäkringen och kom- binera arbetsliv och familjeliv. Den sneda fördelningen i uttaget av föräldrapenning och föräldra- ledighet påverkar kvinnors situation på arbetsmarknaden negativt, t.ex. med avseende på löneutveckling, karriärmöjligheter och i ett längre perspektiv även ålderspensionen. Attityder och sociala nor- mer kring föräldraskap, situationen på arbetsmarknaden och förvänt- ningar kan även hindra män från att ta ut föräldrapenning. Kvinnor har dessutom lägre genomsnittlig ersättning vid föräldra- ledighet än män eftersom de tar ut föräldrapenning på grund- och lägstanivå under fler dagar och därtill har en i genomsnitt lägre sjukpenninggrundande inkomst. Undersökningar från bland annat och visar även att det finns tydliga skillnader i jämställdhet mellan olika grupper i samhället, beroende på föräldrarnas utbildningsnivå, in- komst, födelseland och i vilken arbetsmarknadssektor de är syssel- satta.2 I praktiken utnyttjas därför den flexibilitet som försäkringen erbjuder i olika stor utsträckning beroende på exempelvis föräldrar- nas inkomster, utbildningsnivå, arbetsmarknadsanknytning m.m. Reformer inom föräldraförsäkringen (2012:4), Inspektionen för social- försäkringen och Familjepolitik för alla (2015:5). Ett icke jämställt uttag av föräldrapenning samvarierar med en senare snedfördelning av obetalt hem- och omsorgsarbete – ett dubbelarbete som utförs primärt av kvinnor. Dubbelarbete innebär för såväl män som kvinnor en högre risk att drabbas av ohälsa.3 Åtgärder som leder till en jämnare fördelning av föräldra- ansvaret kan bidra till förbättrad hälsa och bättre möjligheter för människor att stanna kvar i eller återkomma till arbete. Ett antal olika reformer har genomförts i syfte att uppnå en jämn fördelning av föräldrapenningen, av det obetalda hem- och omsorgsarbetet och av deltagandet på arbetsmarknaden. I tre steg har det införts månader för vilka en förälder inte kan avstå rätt till föräldrapenning till den andra föräldern, s.k. reserverade månader. Den första infördes , den andra 2002 och för föräldrar med barn födda fr.o.m. reserveras en tredje månad för vardera föräldern. Därtill kommer en höjning av taket inom föräldra- penningen samt införandet av en jämställdhetsbonus. De två reserverade månaderna har haft en påvisbar effekt på hur föräldrapenningen fördelar sig mellan män och kvinnor medan jäm- ställdhetsbonusen inte har haft motsvarande effekt. Enligt ett för- slag som har utarbetats av en arbetsgrupp inom ska jämställdhetsbonusen avskaffas (Slopad jämställdhetsbonus, Ds 2015:55). Mycket tyder på att sociala normer och föreställningar om föräldraskap och kön spelar en stor roll för hur föräldrar väljer att fördela föräldrapenningen mellan sig och att förändring av så- dana normer tar tid. Fördelningen av ledighetstiden mellan föräldrarna såväl som den sammantagna föräldraledigheten har starka kopplingar till barnrätts- perspektivet. Ett barn har rätt till såväl en nära kontakt och relation med sina föräldrar som ett behov av och rätt att få omvårdnad från föräldrarna när det är litet. I de situationer när ett barns förälder är förhindrad att ta hand om barnet och ta ut föräldrapenning finns det vissa möjligheter för den andra föräldern att disponera föräldrapenningen för samtliga ersättningsdagar. Detta gäller exem- pelvis när en förälder på grund av sjukdom är långsiktigt förhindrad att vårda barnet. För att möta barnets behov av omvårdnad när det är litet kan det övervägas om det finns behov av att utvidga möj- 3 Kvinnors större föräldraansvar och högre sjukfrånvaro (2013:7), IFAU, Jämställdhet och sjukfrånvaro, (Socialförsäkringsrapport 2015:3), . ligheten till undantag från nuvarande regler om fördelningen av föräldrapenningen mellan föräldrarna i vissa situationer. Det s.k. mammaledighetsdirektivet (Rådets direktiv /85/EEG om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, har fött barn eller ammar) anger även att mamman har en rätt till ledighet vid graviditet och amning för att skydda sin och barnets hälsa, vilket kan påverka utformningen av lagstiftningen avseende fördelningen av föräldraledighet och föräldra- penning mellan föräldrarna. Fördelningen av föräldrapenning och den totala längden på föräldraledigheten påverkar även behovet av förskoleplatser. En förändring av regelverket ska därför ta hänsyn till kommunens skyldighet att erbjuda förskoleplats. Även vid andra förslag till förändringar av föräldraförsäkringen ska det tas hänsyn till barnets behov och principen om barnets bästa. Utredaren ska därför göra följande: –Kartlägga, analysera och presentera effekter och konsekvenser av nuvarande fördelning av föräldrapenning, tillfällig föräldra- penning och föräldraledighet avseende möjligheten att uppnå ekonomisk självständighet under hela livet för kvinnor och män samt även effekter avseende det obetalda hem- och omsorgs- arbetet och för barns levnadsvillkor. Analyserna bör inkludera bl.a. arbetsutbud, villkor på arbetsmarknaden, livsinkomst, ohälsa och effekter för pensionerna. –Identifiera och föreslå åtgärder och insatser för att uppnå en jämn fördelning mellan föräldrarna av föräldraledighet, föräldra- penning och tillfällig föräldrapenning. –Särskilt analysera konsekvenserna av att reservera ytterligare månader för vilka en förälder inte kan avstå rätt till föräldra- penning till den andra föräldern, inklusive en fullständig uppdel- ning av föräldrapenningen mellan föräldrarna, utifrån barns och familjers behov, oavsett familjekonstellation, fördelningspoli- tiska effekter och effekter för kvinnors och mäns position och förutsättningar på arbetsmarknaden, t.ex. avseende arbetsmark- nadsdeltagande, löneutveckling, karriärmöjligheter, sjukfrånvaro och ohälsa, effekter på livsinkomst och framtida pension samt konsekvenser för kommunerna, t.ex. behovet av förskoleplatser. –Analysera om åldersgränserna för rätten till föräldraledighet, med och utan föräldrapenning, är väl avvägda och om det finns behov av förändringar. –Överväga om skyddstider för den sjukpenninggrundande in- komsten samt kvalificeringsvillkoren för föräldrapenningen bör förändras för att öka incitamenten till en jämställd fördelning mellan föräldrarna av såväl föräldraledighet som förvärvsarbete. I de fall analyserna föranleder det ska utredaren utarbeta nödvän- diga författningsförslag. Förslag ska dock inte lämnas när det gäller den statliga ålderpensionsavgiften. Uppdraget att identifiera och analysera hur föräldraförsäkringen behöver moderniseras för att möta nya utmaningar och behov på arbetsmarknaden och i familjelivet Arbetsmarknaden har utvecklats tillverkningsindustri mot en mer service- och tjänsteorienterad och kunskapsintensiv ekonomi. Arbetsmarknaden är mer rörlig och internationell. Detta ställer större krav på både arbetsgivare och anställda i form av krav på framförhållning, förutsägbarhet och flexibilitet för anställnings- förhållanden och på hur arbetet organiseras. Regelverket för föräldra- penning är dock i viss utsträckning baserat på en modell från 1970- talet om sammanboende, tillsvidareanställda föräldrar. Sedan inför- andet av föräldraförsäkringen har det även blivit vanligare med flera olika sorters familjekonstellationer och ett nytt begrepp, stjärn- familjer, har börjat användas. Olika villkor i arbetslivet Det finns en stark könssegregation på arbetsmarknaden, både av- seende arbetsmarknadssektor och yrke. Detta innebär att kvinnor och män kan möta olika villkor i arbetslivet, avseende möjligheten till att arbeta heltid, arbetstidens förläggning och arbetsmiljöns utformning. Arbetsvillkoren kan dessutom skilja sig kraftigt mellan och även inom olika sektorer avseende möjligheten till flexibilitet i arbetet och till inflytande. Även förekomsten av och villkoren för föräldralön, dvs. avtal om extra ersättning från arbetsgivarna i sam- band med föräldraledighet, varierar mellan arbetsmarknadssektorerna. Organiseringen av arbetet har förändrats på delar av arbetsmark- naden och ny teknik möjliggör att individens ansvar och inflytande ökar i fråga om var, när och hur arbetet kan utföras, vilket utmanar gränserna mellan arbete och fritid. Dessa förändringar har ägt rum som delar av den arbetande befolkningen fortfarande har platsbundna arbeten med bestämda arbetstider och därmed ett större behov av en försäkring som medger flexibilitet. Inom flera arbetsmarknadssektorer är tidsbegränsade anställningar och projektanställningar vanligt förekommande och andelen tillfälligt anställda har ökat. I ett mer globaliserat och kunskapsintensivt arbetsliv har arbetsgivarens behov av flexibilitet ökat vilket kan inne- bära utmaningar för såväl föräldrar som arbetsgivare när det gäller till exempel föräldraledighet och frånvaro för vård av sjukt barn. Att kvinnor är frånvarande från arbetet under betydligt än män på grund av föräldraledighet kan påverka deras möjligheter att bli anställda och företagens kompetensförsörjning. Tillfälliga anställningar och oregelbundna arbetstider kan också innebära svårig- heter för när det gäller att fastställa t.ex. sjuk- penninggrundande inkomst. Även för egenföretagare kan det finnas utmaningar med nuvar- ande regler. Egenföretagare är i genomsnitt föräldralediga i lägre utsträckning än anställda och föräldraförsäkringen kan behöva ses över med hänsyn till egenföretagares behov av flexibilitet och förut- sägbarhet. Tiden för etablering på arbetsmarknaden har förskjutits upp i åldrarna i takt med att fler utbildar sig . Det innebär även att de som blir föräldrar före arbetskraftsinträdet kan ha svårt att förena studier med familjeliv.