sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Utredningens överväganden och förslag i syfte att förtydliga styrningen har fattat beslut om en politik för det civila samhället. Av målet för politiken för det civila samhället framgår bl.a. att vill- koren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Utredningens utgångspunkt är att statliga myndigheter har en viktig funktion i genomförandet av beslut. Därför bedömer utredningen att statliga myndigheter inom respektive verksamheter bör bidra till att politiken för det civila samhället genomförs. Utredningen har vidare övervägt olika tillvägagångssätt för att förtydliga styrningen av statliga myndigheter i syfte att öka myndigheternas samverkan med civilsamhället och därigenom öka myndigheternas kunskap om och förståelse för det civila samhällets organisationer. I detta sammanhang vill utredningen understryka att samverkan och samarbete med civilsamhällets organisationer både syftar till att bidra till genomförandet av myndigheternas verksamhet och till förståelsen för att även hela eller delar av civil- samhället kan beröras av den verksamhet som myndigheten ska genomföra. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Då utredningens myndighetskontakter har indikerat ett behov av att tydliggöra att även civilsamhället berörs av många myndigheters uppdrag har utredningen övervägt att förtydliga att myndigheter ska samarbeta med det civila samhället. Av 6 § andra stycket myn- dighetsförordningen (2007:515) framgår att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Genom ett förtydligande av denna bestämmelse kan vikten av sam- arbete med det civila samhällets organisationer lyftas fram på ett allmänt sätt för alla myndigheter under regeringen. Ett argument mot att ändra i myndighetsförordningen är att den gäller alla myndigheter och därmed bör hållas på en allmän nivå. Beroende på verksamhetsområde skulle en skyldighet i myndig- hetsförordningen att samverka med civilsamhället vara aktuell för vissa myndigheter men i praktiken inte för andra. Alla myndigheter har dock till uppgift att internt prioritera inom uppdraget och själv- ständigt göra överväganden om vad som krävs för att utföra upp- draget. En generell styrning genom ett sådant förtydligande i myn- dighetsförordningen lyfter fram samarbetet med det civila sam- hällets organisationer för alla myndigheter som därefter gör sin egen analys av vad som krävs utifrån den samlade styrningen för att genomföra myndighetens uppdrag. Utredningen anser därför att det i myndighetförordningen ska anges att myndigheter ska samar- beta med det civila samhällets organisationer för att ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda och staten. Eftersom ett sam- arbete med det civila samhällets organisationer inte är aktuellt för alla myndigheter bör det i författningstexten preciseras att samar- bete ska ske då det är relevant för genomförandet av myndighetens uppdrag. Utredningen föreslår således att ett tillägg görs i bestäm- melsen i myndighetsförordningen om myndigheters skyldighet att samarbeta med myndigheter och andra så att det anges att samar- betet med andra även ska omfatta det civila samhällets organisa- tioner när det är relevant för genomförandet av myndighetens uppdrag. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Samarbete med civilsamhället i enskilda myndigheters instruktioner Utredningen har också övervägt om det finns särskild anledning att framhålla vikten av samarbete med det civila samhällets organisa- tioner inom vissa specifika områden där samarbete inte beto- nas särskilt och därmed föreslå att samarbete med det civila sam- hällets organisationer förs in i förordningen med instruktion för vissa myndigheter. En nackdel med en sådan lösning är att den inte är generell på samma sätt som en ändring i myndighetsförord- ningen (2007:515) och därmed inte utgår från att varje myndighet gör en analys av huruvida samarbete med civilsamhället behövs för genomförandet av myndighetens uppdrag. Utredningen har inte förutsättningar i form av tillräcklig kun- skap om bredden i olika myndighets uppdrag för att kunna bedöma i vilken omfattning som civilsamhällets organisationer kan komma att beröras inom en viss myndighets ansvarsområden. En sådan analys görs enligt utredningen bäst av personer med gedigen kun- skap om respektive myndighets uppdrag, dvs. Utredningen anser därför att regeringen inom ramen för det kontinuerliga arbetet med myndighetsstyr- ningen bör överväga om ett förtydligande ska föras in i en enskild myndighets instruktion av att myndigheten särskilt ska samarbeta med det civila samhällets organisationer. Civilsamhället i de regelbundna kontakterna mellan regeringen och myndigheterna Enligt utredningen kan regeringen också i myndighetsstyrningen medverka till att lyfta fram betydelsen av myndigheternas kontakter och samarbete med det civila samhällets organisationer inom olika verksamhetsområden. Det kan göras i de regelbundna kontakter som regeringen och har med myndigheterna i form av t.ex. myndighetsdialoger, möten och utbildningar. Utredningen gör bedömningen att frågan om myndighetens samverkan med det civila samhället bör diskuteras i de regelbundna kontakterna mellan reger- ingen och myndigheterna. Därmed kan regeringen och också bidra till att myndigheter med ansvar inom olika sam- hällsområden gör en intern analys av vilka behov som myndigheten ser av kontakter och samarbete med civilsamhällets olika organisationer. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Betydelsen av myndighetschefer med kunskap om det civila samhället Vid utredningens möten med myndigheter och myndighetschefer har det framgått att en myndighetschefs egen kunskap om och erfarenhet av det civila samhället och dess organisationer har viss betydelse för myndighetens hantering av frågor som rör det civila samhället. Eftersom kontakterna med det civila samhället ofta är ett område som inte är tydligt reglerat i myndighetens styrdokument, i fråga om hur samråd ska ske eller i fråga om hur regelverk ska till- lämpas när det gäller just dessa organisationer, är det frågor där ledningens erfarenhet kan ha extra stor betydelse. Många av de myndighetschefer utredningen har mött har en gedigen kunskap om civilsamhället, men det finns också fall där utredningen har mött en viss oförståelse inför det civila samhället. Utredningen gör bedömningen att det är angeläget att kunskap om och erfarenhet från det civila samhällets organisationer tillmäts vikt vid tillsätt- ningen av myndighetschefer, eftersom kunniga chefer både har förutsättningar att fatta välgrundade beslut på området och kan sprida kunskap inom den egna organisationen. Detta gäller både för myndigheter som har mycket kontakter med civilsamhället, men också för vissa myndigheter som har mindre kontakt men där ut- formning av regler och praxis ändå kan få stor betydelse för förut- sättningarna för civilsamhällets organisationer att bedriva sin verk- samhet. Ett positivt exempel som illustrerar vad kännedom om och för- ståelse för civilsamhällets organisationer kan innebära är arbetet vid i , som utredningen har besökt. Samtliga företrädare för myndigheten som utredningen mötte visade stor förståelse för civilsamhällets speciella förutsättningar. Myndigheten arbetar med dialog och olika mötesformer för att nå bästa möjliga samverkan inom de uppdrag som har. Lands- hövdingen har tagit initiativ till att bjuda in företrädare för det civila samhället till residenset som ett sätt att tydligt visa upp- skattning och bidra till att värdefulla kontakter mellan såväl läns- styrelsen och civilsamhället som civilsamhällets olika organisa- tioner emellan. sänder det signaler inom myndighetens egen organisation om att kontakter med det civila samhället är viktiga. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Kravprofiler vid rekrytering av myndighetschefer Regeringen har en chefspolicy för myndighetschefer, statligt ledarskap och krav på mångsidighet. Den är baserad på Regeringens skrivelse Utnämningspolitiken (Skr. 2009/10:43). Policyn behandlar såväl rekrytering som chefsutveckling och myn- dighetsdialog. Policyn anger inga specifika kompetenskrav annat än ledarskapsförmåga och kommunikativ förmåga. I övrigt ska speci- fika krav formuleras utifrån behoven på den enskilda myndigheten. Detta sker hos respektive fackdepartement, varpå kravprofilen granskas av enheten för statlig arbetsgivarpolitik inom Finans- departementet, innan rekryteringen slutligen genomförs. Utredningens överväganden och förslag gällande rekrytering av myndighetschefer Utredningen konstaterar att de genomförda myndighetsbesöken visar att myndighetschefens egen kunskap om det civila samhällets organisationer är av betydelse för hur myndigheten hanterar frågor som gäller det civila samhället, både i fråga om samråd och i fråga om utformning av regelverk och annat. Ett sätt att öka kunskapen hos myndigheters högsta ledning är att vid rekrytering av myndighetschefer särskilt söka personer som har denna kompe- tens, antingen genom att ställa krav på egen erfarenhet från, eller dokumenterad kunskap om, civilsamhället eller genom att lyfta fram sådana kunskaper och erfarenheter som meriterande i de kravprofiler som upprättas av vid varje rekry- tering. Utredningen föreslår att ansvarigt departementet vid rekry- tering av ny myndighetschef ska överväga om det är lämpligt att ställa sådana krav, och att enheten för statlig arbetsgivarpolitik bör säkerställa att det sker. Förslag om uppdrag till MUCF kan bidra till att reducera hinder Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har i sin uppföljning av det civila samhällets villkor bl.a. konstaterat att det finns ett behov av fortsatt arbete med att stärka kompetensen och kvaliteten i offentliga aktörers arbete och dialog med civil- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet samhället (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossam- fund. Civila samhällets villkor 2014, s. 64 och 68 f.). Utredningen noterar också att det finns en stor spridning i kunskapen bland statliga myndigheter, där vissa myndigheter har utvecklat en god kunskap medan andra ibland saknar kunskap. Av MUCF:s upp- följning framgår också att det är vanligare att tjänstemän på statlig nivå upplevs sakna kunskaper om det civila samhället jämfört med tjänstemän på den kommunala nivån (MUCF 2015, s. 68). Utredningen har i avsnitt 4.2.1 föreslagit att MUCF får i upp- drag att arbeta kompetenshöjande mot offentlig sektor, däribland statliga myndigheter. Uppdraget beskrivs mer i detalj i avsnitt 4.2.1 men utgångspunkten för de kompetenshöjande insatserna bör en- ligt utredningen vara bredden i civilsamhället, både vad gäller orga- niseringsformer och verksamheter, samt civilsamhällets olika roller och därmed olika relationer till offentliga aktörer. Enligt utred- ningen bedöms ett sådant uppdrag generellt öka statliga myndig- heters kunskap om det civila samhället, samt om sektorns särdrag och förutsättningar. Uppdraget till MUCF kan därmed bidra till att reducera hinder som uppstår i relationen mellan statliga myndig- heter och det civila samhällets organisationer, och som har sin grund i bristande kunskap. 5.1.3Hänsyn tas inte till det civila samhällets särart Förslag: Det införs ett krav i kommittéförordningen på att om förslagen i ett betänkande har betydelse för villkoren för det civila samhällets organisationer ska konsekvenserna i det avse- endet redovisas i betänkandet. Det införs också ett krav i förordningen om konsekvensut- redning vid regelgivning om att förvaltningsmyndigheter i sam- band med regelgivning som kan påverka organisationer inom det civila samhället ska göra en konsekvensutredning avseende vilka effekter som ett genomförande av de nya eller ändrade reglerna får för dessa organisationer. Bland andra har lyft frågan om den tendens man tycker sig se där föreningar i allt högre grad likställs med fö- retag i myndigheters ögon. En tolkning är att detta kan bero på Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet En annan möjlig orsak är att delar av civil- samhället har professionaliserats kraftigt , vilket gör att skillnaderna mot näringslivet är mindre . Några av de exempel som har lyfts handlar om att civilsamhällets organisationer upplever att de drabbas av regelverk som inte är anpassade efter civilsamhällets förutsättningar, medan andra delar av kritiken handlar om svårigheter som snarare beror på organisationens relativa storlek. I Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågors (MUCF) uppföljning av villkoren för ideella föreningar och trossamfund framkommer bl.a. kritik från trossamfunden om att församlingar i relation till regelverk betraktas som vinstdrivande (MUCF 2015 Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets vill- kor 2014). Civilsamhället i konsekvensanalyser i utredningar och vid regelgivning För statsförvaltningen finns det olika regler och rekommenda- tioner som styr hanteringen av de konsekvensanalyser som ska upprättas i samband med förslag till nya eller ändrade regler. Syftet med analyserna är att ge beslutsfattarna så bra beslutsunderlag som möjligt. I kommittéförordningen (1998:1474) finns bestämmelser om de konsekvensanalyser som ska genomföras och redovisas av kom- mittéer och särskilda utredare som har ett utredningsuppdrag be- slutat av regeringen. Av 14–15 a §§ framgår att det ska lämnas en redovisning av utredningsförslagens olika ekonomiska konsekven- ser. Vidare ska det redovisas om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags förutsättningar, jämställdheten mellan kvinnor och män eller förutsättningarna att nå de integrationspolitiska målen. För övriga myndigheter regleras kravet på konsekvensanalys i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgiv- ning. Enligt förordningen ska myndigheter utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning. I förordningen anges vad Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet en konsekvensutredning ska innehålla (6 §). Det handlar om en be- skrivning av problemet och vad man vill uppnå, alternativa lös- ningar, vilka som berörs, vilka bemyndiganden som regelgivarens beslutanderätt grundar sig på, uppgifter om kostnadsmässiga och andra konsekvenser, bedömning av om regleringen överensstäm- mer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till EU, och en bedömning av om särskild hänsyn behö- ver tas när det gäller ikraftträdandet och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Om reglerna som övervägs kan ha effekter för företag ska konsekvensutredningen dessutom bl.a. innehålla en beskrivning av antalet företag som berörs, vilka branscher de är verksamma i samt storleken på företagen, påverkan på konkurrensförhållandena för företagen, påverkan i andra avse- enden samt om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. och svarar för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anled- ning av förordningen. Vid finns också ett särskilt beslutsorgan: . Innan en myndighet beslutar om före- skrifter som kan få effekter av betydelse för företagens arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska myndig- heten enligt förordningen (2011:118) om myndigheters inhäm- tande av yttrande från ge tillfälle att yttra sig över den konsekvensutredning enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning som legat till grund för för- slaget. granskning sker ur ett företagsperspektiv vilket även kan inrymma det civila samhällets organisationer. finns det inget formellt regelverk som reglerar hur och vilka frågor som ska behandlas i samband med att regeringen presenterar propositioner för eller beslutar om en ny förordning. Det har dock internt inom fastställts riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i . Av dessa framgår att när nya eller ändrade regler tas fram av , ska det göras en konsekvensutredning och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning bör tjäna som vägledning. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet SOU 2016:13 Det civila samhällets betydelse i samhället har allt mer kommit i blickpunkten. har, som har framgått av kapitel 3, fattat beslut om en politik för det civila samhället 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, 2009/10:195). övergripande målet för politiken på området är att förbättra vill- koren för det civila samhället som en central del av demokratin. Politiken för det civila samhället följs upp utifrån de sex prin- ciperna självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, lång- siktighet, öppenhet och insyn samt mångfald (prop. 2009/10:55 s. 44 ff.). Inom ramen för politiken genomförs numera fortlöpande uppföljningar bl.a. i Partsgemensamt forum (se avsnitt 4.1.5). Utredningen menar dock att de direkta politiska insatserna för att stärka det civila samhället endast i begränsad omfattning har förutsättningar att förbättra villkoren för det civila samhället. För att nå de politiska målen krävs en helhetssyn och medvetenhet kring olika aspekter av det civila samhället. Det är bl.a. angeläget att uppmärksamma de förändringar som det civila samhället genomgår, avseende både dess sammansättning och former och dess roll i förhållande till samhället i stort. Utredningens överväganden och förslag Det civila samhällets aktörer verkar inom olika sakområden och utredningen anser därmed att det civila samhället inte får ses som en isolerad företeelse. Inom i stort sett alla samhällsområden bör därför frågor om konsekvenserna för det civila samhällets organi- sationer analyseras och redovisas i ett tidigt skede för att kunna utgöra underlag för politikens utformning och åtgärder. Utred- ningen anser därför att kommittéer och särskilda utredare bör ge det civila samhällets organisationer ökad uppmärksamhet i utred- ningsverksamheten. Därigenom förebyggs uppkomsten av förbi- sedda och oönskade konsekvenser av nya regler. Utredningen är medveten om att förutsättningarna för att bedöma konsekvenser för det civila samhällets organisa- tioner på olika sätt begränsas. I promemorian Mervärdesskatt för den ideella sektorn, m.m. (Ds 2009:58 s. 216 f.) genomfördes en konsekvensanalys avseende den ideella sektorn. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet att en av svårigheterna är att sektorn präglas av mångfald vad gäller verksamheters innehåll, arbetsformer, organisationernas storlek, m.m. samt att avsaknaden av statistik försvårarar möjligheterna att ge en fullständig och kvalitetssäkrad bild av de ekonomiska konse- kvenserna för den ideella sektorn. Dessa problem kan således anfö- ras som skäl mot att ställa krav på att utföra konsekvensanalyser. Utredningen gör dock bedömningen att behovet av konsekvens- analyser avseende det civila samhälles organisationer väger tyngre, och att svårigheterna kommer att minska till följd av ökade kunskaper om det civila samhället och förbättrade statistikuppgifter. I arbetet med konsekvensanalyser kommer det att framgå vilka sektorer inom det civila samhället som påverkas av ett förslag. För- utsättningarna för relevanta organisationer inom det civila sam- hället att delta i det fortsatta regelgivningsarbetet som remiss- instans ökar därmed vilket säkerställer civilsamhällets perspektiv på olika frågor, se avsnitt 4.1.4. För att kommittébetänkanden ska utgöra ett tillräckligt un- derlag vid remissbehandlingen och i beredningsarbetet inom bör således kommittéer och särskilda utredare belysa konsekvenserna för det civila samhällets organisationer av sina för- slag. Det gäller bl.a. förslag som rör den ekonomiska politiken och den sociala välfärden. Utredningen föreslår därför att regeringen inför krav i kommittéförordningen på att om förslagen i ett betänkande har betydelse för villkoren för det civila samhällets organisationer ska konsekvenserna i det avseendet redovisas i betänkandet. När myndigheter meddelar föreskrifter påverkas ibland även det civila samhällets organisationer. Utredningen föreslår att regeringen i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning inför ett krav på förvaltningsmyndigheter att i samband med regelgivning genomföra en kartläggning av vilka ekonomiska och andra konsekvenser som ett genomförande av de nya eller ändrade reglerna får för organisationer inom det civila samhället. En sådan konsekvensutredning ska innehålla en särskild redogörelse för de överväganden som myndigheten gjort avseende vilka verksamhets- områden bland de civila samhällets organisationer som berörs, antalet organisationer som bedöms beröras, i vilka avseenden regleringen kan komma att påverka dessa och om särskilda hänsyn behöver tas till organisationerna vid reglernas utformning. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet 5.1.4Svårigheter att finansiera verksamhet Förslag: En översyn ska göras av kriterierna för stöd ur All- männa arvsfonden enligt lagen om Allmänna arvsfonden, i syfte att möjliggöra långsiktigt stöd. Det civila samhällets organisationer finansierar sina verksamheter på flera sätt. Vid flera av utredningens möten med civilsamhällets organisationer har problem med att finna finansering för sin verk- samhet lyfts som ett av de hinder organisationerna möter. I utred- ningens direktiv tas inte finansieringsfrågan upp specifikt. Däremot finns det en avgränsning av utredningens uppdrag genom att det anges att uppdraget inte omfattar frågor om statsbidrag eller skatte- och socialavgiftsfrågor. I uppdraget finns vidare en hänvisning till uppdrag att analysera i vilken ut- sträckning det ur kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för mindre företag inom välfärdssektorn och ge förslag på åtgärder för att reducera eventuella hinder (dir. 2012:131). Detta uppdrag till togs dock bort och uppdraget renodlades till att enbart omfatta frågor om ägar- och lednings- prövning (dir. 2014:141). Arbetet redovisades i betänkandet Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7). Olika typer av finansieringshinder Utredningens uppdrag omfattar inte statsbidragen till det civila samhällets organisationer. har utredningens kontakter med civilsamhällets organisationer tydliggjort att det finns flera hinder som rör olika former av finansiering som det civila sam- hällets organisationer använder sig av. I syfte att ge en samlad be- skrivning av de hinder som civilsamhället upplever har utredningen därför valt att nedan sammanfatta hinder som rör finansiering ge- nerellt. Utredningen återkommer till kommunala och regionala bidrag i avsnitt 5.3. Eftersom utredningens uppdrag är att ge förslag på hur den offentliga sektorn kan underlätta för det civila sam- hällets organisationer är det naturligt att de hinder som framförts till utredningen även berör offentliga bidrag. Utredningen noterar också att det finns en relativt utbredd upplevelse hos det civila Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet samhällets organisationer av att olika regelverk har gjort det svårare att skapa egna intäkter. Ett exempel är frågan om moms på second hand, som under utredningens gång varit föremål för livlig diskus- sion, och som emellertid funnit sin lösning genom att har beslutat om att undanta ideella organisationers second hand- försäljning från mervärdesskatt. Hinder för finansiering av en organisations baskostnader Många upplever att en ökande andel av de offentliga bidragen är öronmärkta för viss verksamhet och att de mer generella organi- sationsbidragen minskar till förmån för de mer inriktade verksam- hetsbidragen. Detta sker som de administrativa kraven ökar för organisationerna.