sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — I 11 kap. används också begreppet vattentäkt, vilket där definieras som bortledande av ytvatten eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevatt- ning.258 I ramdirektivet för vatten används det vidare begreppet vattenförekomst. När det gäller skyddade områden för dricksvatten relaterar de volymgränser som anges i direktivet till befintliga och framtida uttag, dvs. nyttjandet av tillgången vid uttagspunkten. I den praktiska tillämpningen vid inrättande av vattenskydds- områden är det enligt utredningens uppfattning ingen egentlig skillnad mellan begreppen eftersom skydd av vattentäkt innebär skydd för den del av en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. förslag till framtida reglering innebär att skyldigheten att ansöka om skyddsområde begränsas till vatten- täkter som används för allmän vattenförsörjning. Vattentäkter för värmeutvinning eller bevattning omfattas således inte. Utredningen har vidare övervägt om skyldigheten att inrätta vattenskyddsområden bör omfatta alla allmänna vattentäkter eller endast täkter med uttag över en viss storlek. Det kan enligt utred- ningens bedömning vara ändamålsenligt att låta dricksvattendirek- tivets och ramdirektivets undre volymangivelser gälla. Det är vid de angivna gränserna som de dricksvattenbundna kraven på kvalitet respektive erforderligt skydd inträder. Detsamma gäller kravet att se till att användningen av växtskyddsmedel minimeras eller för- bjuds i direktivet om hållbar användning av bekämpningsmedel. Kravet bör således omfatta vattentäkter som utnyttjas, eller som förberetts för att utnyttjas, för uttag av dricksvatten som genom- snittligt ger mer än eller försörjer fler än 50 personer. Med begreppet förberetts för att utnyttjas avses s.k. reservvattentäkter som förberetts för uttagsvolymer över den 2577 kap. 21 § . 25811 kap. 5 § . Det handlar alltså om täkter som kan tas i bruk i närtid. Beräkningen av uttagsvolym och antal försörjda personer bör, på motsvarande sätt som i dricksvattenföreskrifterna, beräknas som genomsnitt per kalenderår. Antalet allmänna vattentäkter i landet under den angivna volymgränsen är cirka 280, vilket är av det antal täkter som inrapporteras till . Det rör sig nästan uteslutande om grundvattentäkter. Sammantaget motsvarar medel- uttaget från dessa mindre täkter av det totala uttaget. Det ska dock påpekas att relativt många, , av dessa mindre täkter har ett vattenskyddsområde.259 Av de cirka 1 900 vattentäkter som finns rapporterade i Vatten- täktsarkivet används drygt 130 täkter enbart som reservtäkter. Vattenskyddsområden finns för av dessa.260 Utredningens bedömning avseende storleksgränsen bygger på att det ur ett kostnads- och riskperspektiv inte alltid kan motiveras att det ska finnas en skyldighet att inrätta vattenskyddsområden för dessa relativt små vattentäkter. Möjligheten att inrätta vatten- skyddsområden enligt bör dock kvarstå även för de mindre täkterna. Möjlighet att inrätta vattenskyddsområden för ytterligare planerade/framtida uttag finns alltid om så visar sig lämpligt. Framtida vattentäkter kan i förekommande fall anges i de regionala vattenförsörjningsplanerna. Utredningen bedömer att mer långsiktiga planer kan sakna den konkretion som behövs för att kunna inrätta vattenskyddsområden som fullt ut tillgodoser skyddet för en framtida dricksvattentillgång. Ett krav på landets kommuner att säkerställa skyddet för dessa planerade täkter genom att inrätta vattenskyddsområden med föreskrifter kan därför vara alltför långtgående. Skydd av sådana ännu inte nyttjade före- komster kan tillgodoses genom skyddsområden om berörda kom- muner och länsstyrelser bedömer det som behövligt. Tillhanda- hållandet av dricksvatten är ett kommunalt ansvar och kommu- nerna kan därför bedömas ha ett intresse av att säkerställa skyddet. Täkterna tillförsäkras visst skydd redan genom att de utpekas i vattenförsörjningsplanen och därefter tas upp i kommunens över- 259SGU (2016). Utdrag ur , . De beaktas därmed i den framtida planeringen och vid tillämpningen av miljöbalken.261 Hänsyn ska bland annat tas till miljökvalitetsnormer, vilket kan få större betydelse för dricksvatten när särskilda normer tagits fram för sådana vattenföre- komster. förslag om att mark- och vattenområden som har betydelse för dricksvattenförsörjningen kan vara av s.k. väsentligt allmänt intresse kan, om förslaget genomförs, ge de regionala vattenförsörjningsplanerna en än tyd- ligare roll i den fysiska planeringen. Även för enskilda täkter, som inte omfattas av utredningens uppdrag, kvarstår möjligheten för kommuner och länsstyrelser att inrätta vattenskyddsområden. För enskilda täkter finns även möjlighet att utfärda lokala skyddsföreskrifter med stöd av förord- ningen om miljöfarlig verksamhet. Sammantaget uppges cirka 590 av totalt cirka 1 900 allmänna vattentäkter som rapporterats till sakna vatten- skyddsområden. Av dessa är drygt 80 ytvattentäkter och knappt 510 baserade på grundvatten. Det innebär att ungefär en tredjedel av alla allmänna vattentäkter saknar vattenskyddsområden. Av de större täkterna, med uttag om mer är eller för minst 50 personer, saknar en fjärdedel eller cirka 420 täkter vatten- skyddsområden (tabell 6.3). Dessa större täkter svarar för drygt Utredningen har som alternativ övervägt att införa en skyl- dighet att inrätta vattenskyddsområden endast om det inte kan visas att ett erforderligt skydd redan finns eller kan uppnås på annat sätt. Ett sådant alternativ innebär att vattenskyddområden inte behöver inrättas om vattenkvaliteten är god och inte riskerar att försämras eller om andra åtgärder kan anses vara tillräckliga för att säkerställa ett erforderligt skydd. Det skulle kunna vara fallet för vattenförekomster i opåverkade områden i glesbygd. Detta alternativ kräver dock en utvecklad process för att bedöma om 2613 kap. 2 § samt 2 kap. 6 § och 6 kap. 19 § . 262SGU (2016). Utdrag ur , . erforderligt skydd redan föreligger eller kan lösas på annat sätt än genom ett vattenskyddsområde. En sådan process riskerar i sig att försena och försvåra inrättandet av vattenskyddsområden i de fall motstående intressen är uttalade och utredningsinsatser, liksom mer övergripande och regionala bedömningar, behöver göras för att klargöra skyddsbehovet. För kommuner kan det ifrågasättas om det blir mindre administrativt betungande med en sådan alternativ möjlighet än en skyldighet att ansöka om inrättande av vatten- skyddsområde. Utredningen bedömer värdet av ett skyddsområde med angivna gränser som betydande. Inrättandet av ett vattenskyddsområde innebär alltid en fysisk markering genom skyltning i terrängen, vilket utgör en viktig markering och upplysning för verksamhets- utövare och allmänhet. Det visar att särskild aktsamhet erfordras i anslutning till området och ger information om åtgärder och förhållningssätt i samband med oförutsedda händelser som kan påverka vattentäkten. Ett utpekat vattenskyddsområde ger också ökade förutsättningar till skydd i samband med övrig samhälls- planering. Vattenskyddsområdets utformning och föreskrifternas omfattning ska dock alltid stå i proportion till skyddsbehovet. Finns endast begränsade risker ska skyddsföreskrifterna också ges en mindre ingripande utformning. Prioriteringsgrunder bör tas fram av Havs- och vattenmyndig- heten för och kommunernas arbete med inrättande av vattenskyddsområden. Dessa grunder kan tjäna som vägledning för den inbördes prioritering av insatser som länsstyrelser och kommuner behöver göra för att översiktligt bedöma och tidssätta arbetet. De prioriteringsgrunder som bör utvecklas kan t.ex. avse risker och sårbarheter samt täkters storlek och betydelse för dricksvattenförsörjningen. Som grund för detta arbete kan regionala vattenförsörjningsplaner fylla en viktig funktion. Priori- teringsgrunderna behöver tas fram efter samråd med övriga berörda myndigheter. Det kan övervägas om det är lämpligt att ta fram separata grunder för yt- respektive grundvatten (se avsnitt 7.7.8). Kontinuerlig översyn av befintliga områden En trygg dricksvattenförsörjning kräver ett kontinuerligt arbete. Det innebär bland annat att utformningen av vattenskyddsområden och tillhörande föreskrifter fortlöpande måste ses över. Vatten- skyddsområden inrättas och med givna förut- sättningar, vilket kan förändras . Pågående markanvändning kan ändra karaktär, nytillkomna verksamheter kan behöva regleras, den tekniska utvecklingen kan också ge nya förutsättningar. Likaså utvecklas de kunskaper och den teknik med vilka vattenskydds- områden och tillhörande föreskrifter utvecklas. I takt med att miljölagstiftningen utvecklas kan behovet av reglering av vissa verksamheter i vattenskyddsföreskrifterna också förändras. Kun- skaper om risker, riskvärdering och riskhantering kan förändras, liksom bedömningen av nivåer för acceptabel risk. Skyddet kan också behöva anpassas till aktuella kunskaper kring klimat- förändringar och klimatrisker samt till samhällsförändringar i övrigt. Det kan innebära ökad eller minskad belastning på den aktuella vattenförekomsten, vilket i sig kan motivera förändrade skyddskrav. Skyddet av vattentäkter måste mot denna bakgrund bedömas och hanteras i en mer kontinuerlig process än vad som varit fallet. Ett mark- eller vattenområde som har förklarats som vatten- skyddsområde ska enligt utredningens mening därför återkom- mande ses över för att säkerställa ett tillräckligt skydd. Före- skrifterna ska, enligt 7 kap. 22 § , tillgodose syftet med området, dvs. att skydda dricksvattentillgången. Det krävs t.ex. att hantering av kemiska ämnen, produkter och växtnäringsämnen i form av stallgödsel eller slam regleras i föreskrifterna om sådan hantering riskerar att motverka syftet med skyddet. Omprövning av vattenskyddsföreskrifter innebär även en övergång från generell tillståndsplikt till lokalt anpassad reglering i vattenskyddsföre- skrifter (se avsnitt 7.7.9). Det är oklart om det finns ett direkt samband mellan ett vatten- skyddsområdes ålder och kvaliteten i dess geografiska avgränsning och föreskrifternas innehåll. Det kan konstateras att cirka hälften av dagens vattenskyddsområden är och beslutade . En bedömning behöver göras från fall till fall. I de fall ett befintligt vattenskyddsområde och dess föreskrifter inte bedöms ändamålsenligt utformade ska kommunen säkerställa att ansökan om omprövning görs hos . Det gäller såväl dagens befintliga vattenskyddsområden som kontinuerlig översyn av områden som inrättas framöver. Vattenskyddsområden där kommunen fattar beslut efter att beslutanderätten överlåtits ska kommunen själv ompröva. I de fall en kommun bedömt att en täkt har ett skydd som tillgodoser syftet med området förutsätts kom- munen också kunna redogöra för de grunder en sådan bedömning vilar på. Havs- och vattenmyndighetens, HaV, vägledning utgör ett stöd i arbetet(se avsnitt 7.7.8). Prioriteringsgrunder behöver tas fram av HaV för och kommunernas omprövningsarbete. Dessa grunder kan tjäna som vägledning för den inbördes prioritering av insatser som länsstyrelser och kommuner behöver göra för att kunna översikt- ligt bedöma och tidsätta översynen av befintliga vattenskydds- områden i relation till övrigt vattenskyddsarbete. De prioriterings- grunder som behöver utvecklas kan t.ex. röra förändringar som skett eller bedöms komma att ske avseende risker och sårbarheter, täkters storlek och betydelse för en strategisk dricksvatten- försörjning. Underlag för arbetet utgörs bland annat av regionala och lokala vattenförsörjningsplaner. Prioriteringsgrunderna tas fram av HaV efter samråd med övriga berörda myndigheter. Det kan övervägas om det är lämpligt att ta fram separata grunder för yt- respektive grundvatten (se avsnitt 7.7.8). De vattenskyddsområden som finns har tillkommit under olika perioder, besluten kan också ha fattats av olika instanser. Före tillkomst 1999 var det endast länsstyrelse, och tidigare även Vattendomstol, som kunde inrätta vattenskyddsområden.263 Av lagen om införande av miljöbalken264 följer att beslut som har meddelats före ikraftträdande om att skydda och vårda ett område, samt beslut om ändring av tidigare sådana beslut, fortfarande gäller. Sådana beslut ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i . Om ett förordnande enligt vattenlag till skydd för vattenförsörjningen ändras 26319 kap. 2 § vattenlagen (1983:291) och 2 kap. 14 § tredje stycket samt 62 och 64 §§ vattenlagen (1918:523). eller upphävs, ska det antecknas i inskrivningsregistret.265 I för- arbetena anges att övergångsbestämmelsen omfattar vattenskydds- områden inrättade enligt vattenlag. Föreskrifter enligt vattenlag antecknades vid sin tillkomst i fastighetsboken. Om de nu ändras eller upphävs måste därför även det antecknas.266 Det innebär att även beslut meddelade enligt vattenlagen kan omprövas och ändras. I de fall det är fråga om större ändringar i besluten kan det vara lämpligare att upphäva det gamla beslutet och ersätta det med ett nytt. Däremot anges inte om länsstyrelse eller kommun bör vara den instans som ändrar beslut eller om båda kan göra det. Utredningen föreslår att det i lagen om införande av miljöbalken267 ska införas en bestämmelse om att ändring eller upphävande av beslut enligt de tidigare vattenlagarna, som avser större allmänna vattentäkter, ska fattas av . I och med ikraftträdande har även kommu- nerna haft möjlighet att besluta om inrättande av vattenskydds- områden. Av sammanlagt cirka 400 beslut om vattenskyddsområde registrerade i databasen har därefter cirka 150 fattats på nivå.268 Utredningens utgångspunkt är att det är lämp- ligt att även dessa beslut ska prövas av länsstyrelse efter ansökan från kommun. En sådan hantering kan säkra det regionala per- spektiv på dricksvattenfrågorna som krävs. Eftersom det inte är som fattat de ursprungliga besluten, ska kommunen i dessa fall ansöka om förklarande av ett nytt vattenskyddsområde hos . Detta bör regleras i en ny paragraf i lagen om införande av . Inrättande av vattenskyddsområden som saknar regional betydelse och inte heller berör annan kommun kan efter bedömning överlåtas till kommunen. I de fall det inte bedöms lämpligt med överlåtelse får fatta ett nytt beslut. När har fattat beslut och detta vunnit laga kraft, ska kommunens tidigare beslut avseende vattentillgången upphöra att gälla i sin helhet. Även detta behöver regleras i den nya paragrafen. Ett mer processorienterat arbetssätt för skydd av vattentäkter behöver utvecklas. Det tar sin utgångspunkt i en kontinuerlig 2659 § lagen (1998:811) om införande av . 1997/98:45, del 2, s. 386–387. 268Naturvårdsverket (2016). Skyddad natur, . utvärdering av skyddet, insatta åtgärder, förekomsten av incidenter och en revidering av insatserna i förhållande till behov för täkten. Det följer också av att ett vattenskyddsområde tillsammans med övriga åtgärder regelmässigt förutsätts säkerställa ett erforderligt skydd. Översynen innebär att det fastställda skyddsområdets geografiska avgränsning bedöms, liksom föreskrifternas innehåll. Även andra aktiva åtgärder som bidrar till skydd för vattentäkten behöver löpande genomlysas. En kontinuerlig översyn innebär möjlighet att tydligare än uppdatera skyddet i förhållande till de förändringar som sker inom området och sådan ny kunskap som kan tillkomma. Det har på sina håll tidigare funnits skäl att utforma skyddsföreskrifter med goda säkerhetsmarginaler för att balansera osäkerhet i påverkansfaktorer. En kontinuerlig översyn ger möjlighet att på ett mer välavvägt sätt utgå från aktuell riskbild och kunskapsnivå. Utredningen har övervägt att införa ett lagstadgat krav på översyn med viss periodicitet. Ett sådant krav på återkommande översyn av skydd och skyddsbehov i vattenskyddsområden skulle öka tydligheten i lagstiftarens ambition. Det skulle dock minska den flexibilitet som länsstyrelser och kommuner behöver för att kunna prioritera översynsarbetet. Lokala förutsättningar, risker och sårbarheter innebär att behovet av uppdatering och anpassning av skyddet kan variera avsevärt. Förutsättningar saknas för att utforma skyldigheten som en del av vattenförvaltningen Utredningen har övervägt om processen för inrättande och om- prövning av vattenskyddsområde kan utgöra en del av vatten- förvaltningen eller bör utformas som en från denna mer fristående process. arbete omfattar risk- och påverkans- analyser, statusklassificeringar och framtagande av miljökvalitets- normer. Skillnaden mellan statusklassificering och miljökvalitets- normer ligger till grund för bedömning om erforderliga åtgärder i de åtgärdsprogram som tas fram av vattenmyndigheterna. Av vattenförvaltningsförordningen framgår att ett åtgärdsprogram ska innehålla åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricksvattnet.269 Det tyder på att vatten- myndigheterna i åtgärdsprogrammet bör göra en bedömning av om förekomsterna har ett erforderligt skydd. Finns det risk för för- sämring bör åtgärder anges i åtgärdsprogrammet, t.ex. inrättande av vattenskyddsområde. Programmens rättsliga status måste dock beaktas. De utgör övergripande planeringsinstrument som ska ligga till grund för myndigheters och kommuners vidare överväganden och handlande vid tillämpningen av de olika åtgärder och styrmedel som behövs för att följa angivna miljökvalitetsnormer. Åtgärdsprogram är så- ledes övergripande dokument som binder myndigheter och kom- muner.270 Det finns inga sanktioner riktade mot myndigheter och kommuner som inte följer åtgärdsprogrammen. Det kan vidare ifrågasättas om nivån för icke-försämringskravet enligt ramdirek- tivets artikel 7.3 kan fastställas, då det ännu saknas miljööver- vakning och fastställda miljökvalitetsnormer som svarar mot kraven för skyddade områden. Mot bakgrund av åtgärdsprogrammens juridiska status samt avsaknaden av övervakning och miljökvalitetsnormer för skyddade områden för dricksvatten, bedömer utredningen att regleringen av skyddet även fortsättningsvis bör ske i 7 kap. . Det saknas ännu förutsättningar att reglera skyldigheten att inrätta vattenskyddsområden som en del av vattenförvaltningens system. Miljömålsberedningen konstaterar i sitt betänkande kring hållbar användning av mark och vatten att utformningen av miljökvalitets- normer behöver utredas närmare med avseende på lagstiftning och organisatoriska frågor.271 Inte heller identifieringen av skyddade områden är fullt utveck- lad. Mot bakgrund av utredningens uppdrag att lägga förslag som säkerställer en trygg dricksvattenförsörjning, gör utredningen bedömningen att sådana förslag inte kan invänta vattenförvalt- ningens arbete med att få grundläggande förutsättningar på plats. Utredningen finner därför att skyldigheten ska utformas som en mer fristående process genom reglering i 7 kap. . En sådan process kännetecknas också av andra utgångspunkter och 2696 kap. 5 § 1 vattenförvaltningsförordningen. 2009/10:184, s. 54 samt 5 kap. 8 § . 271SOU 2014:50, s. 302–319. arbetssätt, som inte direkt behöver knytas till vattenförvaltningen. Det är dock avgörande att ett fortsatt sådant arbetssätt inte får försvåra eller fördröja vattenförvaltningens arbete. Utredningens direktiv uppmärksammar särskilt glesbygdens sär- skilda förutsättningar i anslutning till skyddet av allmänna vatten- täkter. Den allmänna dricksvattenförsörjningen i glesbygdsområden är främst knuten till tätorter och samhällen, som ett komplement till den enskilda vattenförsörjning som är vanlig i glesbygdsområden. Inrättandet av vattenskyddsområden kan få ingripande effekter för fastighetsägare och andra rättighetsinnehavare, omfattningen av aktuella skyddsområden är dock i allmänhet mindre än i anslutning till stadsområden och större tätorter där nyttjande av ytvatten är vanligt förekommande. I glesbygdskommuner med mindre va-kollektiv kan tillkomande kostnader för inrättande av vattenskyddsområden innebära ekono- miska utmaningar för kollektiven. Förutom kostnader för att inrätta skyddsområden, får kollektiven i vissa fall även bära kostna- der för ersättning till fastighetsägare och rättighetsinnehavare som följd av de inskränkningar som kan krävas i pågående markanvänd- ning. I glesbygder är bebyggelsen ofta spridd och antalet vatten- täkter som följd av detta relativt stort i förhållande till uttagsvolym. Ledningsnätetes omfattning i löpmeter kan också vara större räknat per konsument än i tätorter. Där befolkningsutvecklingen är vikande, som t.ex. i inland, kan det innebära ökade va- kostnader för konsumenterna. På sina håll kan avfolkning och sviktande va-kollektiv även innebära att allmänna vattentäkter kan komma att avvecklas. Vid utformning av skyddet ska konsekvensutredningar ut- arbetas som möjliggör att kostnader, nyttor och andra effekter för olika aktörer och verksamheter kan bedömas för olika handlings- alternativ. Dessa frågor utvecklas i kapitel 7. En återkommande synpunkt från de remissinstanser som yttrade sig över förslag om skyldighet att inrätta vatten- skyddsområde, var oklarheter beträffande vilken myndighet som ska utöva tillsyn och att det saknades sanktionsmöjligheter mot kommuner som inte efterlever en sådan skyldighet.272 En jämförelse kan göras med vattentjänstlagen som reglerar att har tillsyn över att kommunen fullgör skyldigheten att tillgodose behovet av vattentjänster. får förelägga kommunen att fullgöra skyldigheten. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.273 Utredningen finner det lämpligt att på samma sätt ska följa upp att kommunen fullgör sin skyldighet att ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan om inrättande och omprövning av vattenskyddsområden görs. Detsamma gäller kommunens skyl- digheter att ompröva sådana vattenskyddsområden som kommu- nen förklarat efter att överlåtit beslutet. Något som kan anföras mot att ska ha en sådan roll, är att läns- styrelsen som huvudregel även kommer att vara den beslutande instansen. incitament för att se till att kommunen lämnar in ansökan om inrättande och omprövning kunde påverkas av om därmed får en förändrad arbetsbörda. Havs- och vattenmyndigheten har dock, i egenskap av central vägledande myndighet på området, i uppgift att stödja länsstyrelserna och följa upp deras arbete. I 26 kap. finns bestämmelser om tillsyn. Där regle- ras att tillsyn utövas av bland annat i enlighet med vad regeringen bestämmer.274 I miljötillsynsförordningen har reger- ingen specificerat närmare vilka myndigheter som är ansvariga för operativ tillsyn och tillsynsvägledning. Med operativ tillsyn avses tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet, vidtar eller har vidtagit en åtgärd.275 Kom- munen kan vara verksamhetsutövare för själva vattenverksamheten, 272Regeringskansliet (2013). Remissammanställning avseende promemoria om förslag till ändring av 7 kap. om vattenskyddsområden samt förslag till ny bekämpnings- medelsförordning, , M2013/1675/R. 27351 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. 27426 kap. 3 § . 2751 kap. 3 § miljötillsynsförordningen (2011:13). bortledande av yt- eller grundvatten för vattenförsörjning, men så är inte alltid fallet. Det är inte heller i egenskap av verk- samhetsutövare som utredningen anser att skyldigheten att ansöka bör åvila kommunen, det följer i stället av kommunens skyldighet att ordna vattentjänster. Eftersom uppföljningsansvaret här är av en annan karaktär än operativ tillsyn och rör statens roll i förhållande till kommunen, bedömer utredningen att en ny paragraf bör införas i anslutning till kommunens skyldighet i 7 kap. . Utred- ningen föreslår att det bör införas en möjlighet för att rikta föreläggande med krav på åtgärder mot kommuner som inte fullgör sina skyldigheter att ansöka. Sådana förelägganden kan t.ex. bli aktuella vid en kommuns underlåtenhet att efter uppmaning ansöka eller om kommunen tillämpat undantaget från skyldigheten på ett felaktigt sätt. Ett föreläggande ska kunna överklagas till regeringen.276