sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Utvecklingen leder till ett större behov av anställd personal, professionell revision m.m., något som räknas till en organisations baskostnader. Dessa baskostnader upplever organisationerna ökade svårigheter att få täckning för genom bidrag. Bidrag är en viktig finansieringsgrund för många organisationer, men det är också många som har andra typer av finansiering som sin huvudsakliga bas. Det kan röra sig om medlemsavgifter, särskilt om verksamheten inte är så omfattande. Det kan också röra sig om t.ex. lotterier, försäljning eller insamling. Utredningen har tagit del av en del av den problembild som gäller lotterier och spel, men konstaterar också att spellagstiftningen är föremål för en särskild utredning (Utredningen om omreglering av spel- marknaden, Fi 2015:11, dir. 2015:95) och väljer därför att inte beröra dessa frågor specifikt. Vad gäller försäljning och närings- verksamhet handlar de huvudsakliga hinder som utredningen har tagit del av om skattefrågor, något som innebär att de inte ingår i utredningens uppdrag. I fråga om insamling har de hinder som har framförts i första hand handlat om beslut att slopa skattereduktion för gåvor till ideella organisationer. Ändringen trädde i kraft . Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Hinder för finansiering av ordinarie verksamhet Vissa organisationer menar att det är svårt att hitta pengar för verk- samhet som inte är nyskapande eller kan organiseras i projekt. Även om en organisation driver en verksam- het med goda resultat kan det vara svårt att finna finansiering för denna och många beskriver en stor projekttrötthet, och en ständig strävan efter att finna nya vinklar och utvecklingsaspekter i befint- lig verksamhet för att kunna ta del av offentliga bidrag eller bidrag från fonder och stiftelser. Att kommuner och andra alltmer går från verksamhetsbidrag till upphandling av verksamhet beskrivs också som en utmaning som utredningen återkommer till i kapitel 6. Flera av de hinder som har beskrivits ovan i fråga om organisa- tioners baskostnader gäller också för finansiering av verksamhet. Det vanligaste är kanske att ordinarie verksamhet finansieras med deltagaravgifter, ofta i kombination med någon form av offentligt bidrag. Det gäller t.ex. för barn- och ungdomsverksamhet, bredd- idrott och mycket annat. Hinder i fråga om likviditet För många av civilsamhällets organisationer kan ekonomiska problem också uppstå tillfälligt, då likviditeten kan vara ett problem i en organisation som saknar tillgång till eget kapital. Det blir t.ex. tydligt när verksamhet finansieras av EU-bidrag, där utbetalning ibland sker i efterhand. Det kan vara svårt för en orga- nisation att få lån eller krediter för att täcka kostnader under bi- dragstiden, vilket gör att en del organisationer avstår från att söka vissa bidrag. Även i fråga om statsbidrag kan problemet uppstå då bidrag betalas ut när verksamhetsåret redan har påbörjats, men inte får överföras till nästkommande år. Saknar organi- sationen eget kapital eller har andra intäkter uppstår även i sådana fall likviditetsproblem. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Hinder för finansiering av ny verksamhet Det finns en rad möjligheter att söka projektbidrag för satsningar på ny verksamhet, t.ex. från eller från All- männa arvsfonden. Även dessa finansieringsmöjligheter är be- häftade med vissa problem. EU:s olika fonder upplevs ofta som administrativt tunga att både söka från och redovisa till. Att det är olika myndigheter som är ansvariga för olika fonder bidrar till att många organisationer upplever möjligheten som svårtillgänglig. Mycket är styrt av EU:s förordningar. Olika delar av EU har också arbetat på olika sätt med förenklingsarbete inom sina respektive fonder. I har haft en person anställd på heltid för att arbeta med förenklingar kopplade till socialfonden. Myndig- heten har också begärt att ska få en s.k. ”delegerad akt” från EU, vilket också har genomförts (Kommissionens delegerade för- ordning [EU] 2015/2195 av ). Detta ger myndig- heten möjlighet att underlätta för projektägare när det gäller redo- visning av bl.a. lönekostnader och indirekta kostnader genom att i stället använda schablonbelopp. , och arbetar också nära varandra i en s.k. partnerskaps- överenskommelse för att underlätta för dem som söker och får bidrag. När det gäller Allmänna arvsfonden har en mängd synpunkter framförts till utredningen, framför allt avseende kravet på att verk- samhet ska vara ”nyskapande” för att komma i fråga för bidrag ur fonden. Fondens konstruktion innebär att den är en mycket stor bidragsgivare till nya verksamheter till förmån för fondens mål- grupper barn, unga och personer med funktionshinder. Behov av förändring av Allmänna arvsfondens ändamål och kriterier för stöd Bakgrund om Allmänna arvsfonden Allmänna arvsfonden skapades 1928, då arvsrätten begränsades så att kusiner och andra avlägsna släktingar uteslöts från arvsrätt. Om en avliden person varken hade skrivit ett testamente eller hade när- stående släktingar skulle arvet tillfalla Allmänna arvsfonden, i stället för statskassan. Fondens ändamål avsåg ursprungligen främjande av Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet barns och ungdomars vård och fostran. utvidgades ända- målet till att också avse omsorg om personer med funktions- nedsättning. tillsattes en utredning med uppdrag att se över All- männa arvsfondens ändamål. Utredningen konstaterade i sitt be- tänkande Allmänna arvsfonden (SOU 1992:120) att det fortfarande fanns behov av stöd hos de befintliga målgrupperna. Utredningen konstaterade vidare att det kunde anses rimligt att just arv i första hand används för det uppväxande släktet och eftersom fondens medel inte översteg de behov av stöd som bedömdes finnas hos de befintliga målgrupperna föreslogs ingen utvidgning eller förändring av målgrupperna. Utredningen föreslog dock en ny lag för All- männa arvsfonden där tidigare ändamål och målgrupper kvarstod, men där vissa förtydliganden gjordes, bl.a. i fråga om att bidrag ska ges till ideella ändamål. Detta framgick inte av tidigare lag men däremot av den praxis som hade utvecklats. Lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden antogs av 1994. Enligt lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden ska fonden främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Stöd ur fonden ska i första hand lämnas till verksamhet som är nyskapande och utvecklande. Sådant stöd får också, om det bedöms som särskilt angeläget, läm- nas till anläggningar, lokaler och utrustning. Stöd får lämnas till organisationer som bedriver ideell verksamhet. Stöd till verksamhet (men däremot inte stöd till lokaler) får, om det finns särskilda skäl, lämnas även till en offentlig huvudman. Enskilda personer kan aldrig beviljas stöd ur fonden. Utifrån lagen har det utvecklats en praxis för hur bidrag för- delas. Verksamheten ska bedrivas i form av projekt. Projekten be- döms utifrån tre kriterier: de ska vara nyskapande och utvecklande, de ska bygga på delaktighet (dvs. att målgruppen ska delta aktivt i utformning och genomförande av projektet) och det ska finnas en plan för den långsiktiga överlevnaden. Bidrag till projekt kan ges för upp till . Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet När det gäller stöd till lokaler och anläggningar gäller samma kriterier men med den skillnaden att det räcker att verksamheten bedöms vara nyskapande på orten, inte i hela landet. Arvsfondsdelegationen ansvarar för beslut om bidrag, uppföljning av projekt och information om fondens ändamål. Arvsfonds- delegationen är en nämndmyndighet som får kanslistöd från Kammarkollegiet, som fungerar som värdmyndighet åt Arvsfonds- delegationen. Kammarkollegiet är också den myndighet som ansva- rar för fondens förvaltning och bevakar fondens rätt till arv. Hur mycket disponibla medel Arvsfondsdelegationen kan för- foga över beror dels på hur mycket pengar som tillförs ge- nom arv, dels på hur fondens avkastning utvecklas. Båda faktorerna är osäkra, vilket gör att det behövs en viss marginal. Eftersom pro- jektstöden kan vara treåriga behövs också ett utrymme för att klara dessa åtaganden. Under en rad av år har denna ekonomiska buffert vuxit, vilket bl.a. har lett till att Arvsfondsdelegationen har avsatt resurser för att kunna hantera en större volym av ansökningar med bibehållen kvalitet i handläggningen. har utbetalningarna ökat med . beviljades till 427 projekt. En dryg tredjedel av alla inkomna ansökningar beviljades. I genomsnitt fick varje projekt i bidrag (Arvsfonds- delegationens verksamhetsberättelse 2014). När arvsfondsutredning lämnade sitt betänkande (SOU 1992:120) uppgick fondens bokförda värde till och marknadsvärdet till . var motsvarande belopp och . /92 tillfördes , att jämföra med , enligt Arvsfondsdelegationens verk- samhetsberättelse. Även med beaktande av inflationen har fondens värde mångdubblats genom att hela det disponibla beloppet inte har kunnat utbetalas som det årliga inflödet har ökat. Det utbetalningsbara beloppet var . Ett konstaterande arvsfondsutredning var att det Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet utbetalningsbara beloppet alltid förbrukades. Fonden behövde prioritera hårt bland ansökningar och öka kraven på egen- finansiering för att pengarna skulle räcka. ser situationen alltså annorlunda ut. I Arvsfondsdelegationens verksamhetsberät- telse anges att volymen disponibla medel ökat med till . Besluts- volymen beräknades uppgå till och den bedöms fortsätta att öka . Detta har lett till förstärkta satsningar på kommunikationsinsatser samt till utveck- ling av administration och handläggning för att öka effektiviteten. Arvsfondsdelegationen har möjlighet att peka ut särskilda sats- ningar, i syfte att få in fler ansökningar på ett visst område eller med en viss inriktning som bedöms särskilt angelägen. De särskilda satsningarna är ändå inte dominerande bland det totala antalet an- sökningar och det är inte heller så att Arvsfondsdelegationen av- sätter en viss summa pengar som bara kan gå till dessa ändamål. Så länge en organisation från det civila samhället bedriver verksamhet för och tillsammans med någon av de tre målgrupperna och har en idé om en satsning som uppfyller de tre kriterierna utgör fonden en god möjlighet till finansiering. Det gör att Allmänna arvsfonden spelar en mycket viktig roll för utvecklingen av civilsamhällets verksamhet för barn, ungdomar och personer med funktionsned- sättning. Stora insatser görs från Arvsfondsdelegationen och dess kansli för att sprida kännedom om fonden och sänka trösklarna för organisationer att söka pengar för olika projekt. Bland annat har man kontaktpersoner i många kommuner som i sin tur sprider in- formation om fonden. Det finns telefontider då intresserade orga- nisationer kan ringa till handläggare för att testa sina projektidéer muntligen innan de formulerar ansökan. Det pågår också ett om- fattande arbete med uppföljning och utvärdering av projekten för att de ska kunna bidra till lärande och kunskapsspridning även utanför den projektägande organisationen. Frågeställningar gällande Allmänna arvsfonden Allmänna arvsfonden är genom sina omfattande bidrag och sin utformning en viktig finansiär av nya initiativ inom det civila samhället. De summor som betalas ut är substantiella och det Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet faktum att fonden utgör en permanent möjlighet till finansiering av ny verksamhet för de tre målgrupperna gör att den skiljer sig från andra typer av projektsatsningar som är tillfälliga och ändras. Fonden beskrivs som reaktiv, dvs. den svarar mot de behov som identifieras av andra i stället för att själv identifiera behov och pro- blembilder. Detta upplevs som positivt utifrån förmågan hos det civila samhällets organisationer att själva tidigt identifiera problem och föreslå lösningar. Även om de beviljade stöden har ökat kraftigt utnyttjas inte hela det belopp som finns att tillgå. Detta har uppmärksammats av civilsamhällets organisationer, som menar att Allmänna arvsfondens ändamål därmed inte uppfylls fullt ut. Flera organisationer föreslår en utvidgning av målgrupperna, på samma sätt som skedde 1969 när gruppen personer med funktionsnedsätt- ning inkluderades. Ett alternativt förslag som har framförts till utredningen är att en ny fond inrättas där social innovation står i fokus, i stället för en specifik målgrupp, i syfte att möjliggöra finansiering även av andra delar av civilsamhällets verksamheter. Ytterligare en variant är att det skapas en ny fond som fungerar som en social investeringsfond. Andra organisationer har i sina kontakter med utredningen ut- tryckt att problemen framför allt handlar om avgränsningar som följer av de kriterier som anges i lagen och som används vid be- dömningen av projekt. Att verksamheten ska vara nyskapande leder enligt vissa till att organisationer ständigt söker nya vinklar på väl- fungerande verksamheter, för att på så vis kunna ta del av fondens medel. Resultatet kan bli att det utvecklas många nya metod- material och liknande, men att verksamhet baserad på de redan utvecklade metoderna sedan är svår att finansiera. Många organi- sationer vittnar också om att det är svårt, och ibland upplevs som orealistiskt, att hitta en långsiktig finansiering för projekt efter bara . Många lyfter också bristen på samordning mellan projekten, när många olika organisationer kan driva liknande projekt i samma områden, men utan samordning sinsemellan. Det ger en känsla av att resurserna används ineffektivt om man tar sin utgångspunkt i de problem som projekten vill komma till rätta med. Vissa organisa- tioner har i kontakten med utredningen pekat på dagens sociala utmaningar, såsom klyftor mellan olika grupper och andra mot- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet sättningar i samhället, och undrat om det inte borde finnas bättre sätt att mer långsiktigt och med bättre samordning använda peng- arna för att de ska komma till större nytta. Ytterligare ett hinder som har lyfts till utredningen är långa handläggningstider. Som komplement till de nuvarande bidragen har möjligheten att inrätta någon form av mindre projektbidrag lyfts fram, som en lösning. De beviljade beloppen skulle kunna vara lägre och handläggningen skulle därmed kunna ske snabbare och enklare. Det skulle också kunna innebära en möjlighet för mindre organisationer, som inte är mogna att ta sig an en stor projektsats- ning, att få ta del av Allmänna arvsfondens medel. Utredningens överväganden och förslag Utredningen konstaterar att Allmänna arvsfonden utgör en mycket viktig finansieringsmöjlighet för verksamheter som drivs av det civila samhällets organisationer. Det är positivt att fondmedlen har ökat och att den totala bidragssumman som beviljas därmed också har ökat. är det enligt utredningen angeläget att de pengar som finns att fördela används fullt ut och kommer till största möjliga nytta, såväl för fondens målgrupper som för sam- hället i stort. Utredningens bedömning är att det kan finnas onödiga begränsningar i det regelverk som styr fonden och den praxis som har utvecklats för bidragstilldelning. Det ingår inte i utredningens uppdrag att göra en översyn av Allmänna arvsfonden eller nyttjandet av fonden. Utredningens uppfattning utifrån det som framförts från civilsamhällets organi- sationer är dock att det är särskilt angeläget att göra en översyn av kriteriet ”nyskapande” i 6 § lagen (1994:243) om Allmänna arvs- fonden. Utredningens bedömning är att kriteriet utgör en begräns- ning av vilka projekt som kan beviljas bidrag, utifrån om projektens metod och verksamhet kan anses vara nyskapande. Det kan därför finnas anledning att föreslå en omformulering för att möjliggöra andra typer av stöd till verksamhet till förmån för fondens mål- grupper för att möta de utmaningar samhället står inför, såsom växande sociala klyftor och andra samhällsproblem. Utred- ningens bedömning är att sådan verksamhet ofta behöver mer lång- siktigt stöd, och att det dessutom ofta finns beprövade metoder Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet och tillvägagångssätt som kan ge bättre effekt än att försöka hitta ett nyskapande sätt för att nå resultat. Utredningen bedömer att kriterierna för att få stöd ur fonden behöver ses över. Senast en sådan utredning gjordes var och samhällsutvecklingen kan ge skäl till andra bedöm- ningar. Utredningen föreslår därför att en översyn ska göras av kriterierna för stöd ur Allmänna arvsfonden enligt 6 § lagen om Allmänna arvsfonden, i syfte att möjliggöra långsiktigt stöd. I uppdrag (dir. 2012:131) ingick ur- sprungligen att analysera i vilken utsträckning det ur kapitalför- sörjningssynpunkt finns inträdes- och tillväxthinder för mindre företag inom välfärdssektorn, och vid behov lämna förslag för att undanröja sådana hinder. Särskilt nämns aktörer inom idéburen vård och omsorg i direktiven. Uppdraget förändrades dock genom tilläggsdirektiv (dir. 2014:141) och utredningens betänkande Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7) innehåller inte några förslag på området. Därefter har i stället (Fi 2015:01) fått i uppdrag att utreda i vilken utsträckning det från kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för idéburna aktörer inom välfärdssektorn och, vid behov, föreslå åtgärder för att reducera sådana hinder (dir. 2015:22). Hinder i fråga om kapitalförsörjning Utredningen för ett stärkt civilsamhälle har i möten med civil- samhällets organisationer tagit del av deras problembeskrivning vad gäller kapitalförsörjning. Främst berör det organisationer som är verksamma inom vård, skola och omsorg, och som vill växa och utvecklas. Famna – riksorganisationen för idéburen vård och om- sorg har t.ex. framfört att av deras medlemmar ser problemet med att finna finansiering för att växa och utvecklas som ett av de viktigaste hindren för tillväxt. För att ge sig in på en marknad och svara på anbud behövs kapital, både under upphand- lingsfasen och för att starta verksamheten innan det går att fakturera. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Kapitalförsörjningsproblemet handlar om både möjligheten att få lån och tillgången till riskkapital. Kapitalförsörjningsbehoven hos civilsamhällets organisationer varierar dock utifrån typ av verksamhet, organisationens storlek och dess ålder. Generellt kan dock sägas att organisationernas ut- maning i att få tillgång till finansiering i många fall liknar dem som småföretagen möter. Därtill finns det några specifika hinder som civilsamhällets organisationer möter, framför allt på grund av att organisationerna drivs utifrån andra förutsättningar än kommersi- ella företag. Ändamålet är ideellt, dvs. målet är inte att generera vinst till ägare eller andra intressenter. Ett hinder är därför att det hos potentiella finansiärer inte alltid finns tillräcklig kännedom om och förståelse för de affärsmodeller, drivkrafter, särarter och mer- värden som finns inom det civila samhället. Genom att det saknas insikt i det som kännetecknar dessa modeller (t.ex. begränsad eller ingen vinstutdelning, ett brukar- eller behovscentrerat fokus, ett delat beslutsfattande, eller gemensamt ägande) kan det vara svårt för civilsamhällets organisationer att få tillgång till traditionell finansiering, i form av både bankkrediter och riskkapital, och till de instrument som stödjer små och medelstora företag generellt. Avkastning på investeringar i civilsamhällets organisationer är främst den sociala påverkan de åstadkommer och inte finansiell avkastning. Det faktum att det sociala uppdraget går före vinst- maximering kan leda till missuppfattningen att dessa företag och organisationer innebär högre risker och är mindre tillförlitliga än andra företag. Externt ägande är ofta inte heller möjligt i relation till de organisationsformer som förekommer inom det civila samhället. En brist som har framförts till utredningen är att det i saknas aktörer som är speciellt inriktade på kapitalförsörjning för civilsamhällets organisationer. I en del andra länder finns det kooperativa banker eller större sociala finansiärer som erbjuder skräddarsydda instrument för finansiering av civilsamhällets orga- nisationer. Denna sektor är fortfarande inte särskilt utvecklad i . De sociala investeringsfonder som finns är ofta inriktade på satsningar inom offentlig sektor. Det finns exempel på länder där det finns sociala investeringsfonder består av både offentliga och privata medel som fördelas som lån eller ett anpassat socialt riskkapital. Särskilt kan Capital och sociala investeringsfonder nämnas. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Exempel på åtgärder för kapitalförsörjning Mikrofonden är ett samarbete mellan Hela ska leva, Coompanion, Ekobanken och JAK-banken. Fonden är regi- strerad hos och fungerar som ett nav för regionala mikrofonder. Fonden är fortfarande under uppbyggnad och hade ställt 19 garantier om totalt till organisationer från det civila samhället (fondens beteckning på målgruppen är den sociala ekonomin). Det är Mikrofonden som ställer ut garantierna där antingen den regionala mikrofonden eller Mikrofonden pantsätter motsvarande belopp som säkerhet mot långivande bank. De regionala Mikrofonderna erbjuder också ägarkapital i form av förlagslån och medlemsinsatser i ekonomiska föreningar eller aktieandelar i medlemsägda aktiebolag och aktiebolag med särskild vinstudelningsbegränsning. Mikrofondernas kapital anskaffas av respektive mikrofond, vilket innebär att det finns kapital både centralt i Mikrofonden och regionalt. Regionalt har både medlemmar, den etable- rade kooperationen och mindre banker investerat i mikro- fonderna. har investerat nationellt i Mikrofonden . Det finns också exempel på investeringar från den offentliga sektorn. I Mikrofonden Väst har två kom- muner, och kommun, bidragit med kapital. Mikrofonderna är i uppbyggnadsfasen och beroende av offent- ligt projektstöd för utveckling och drift av verksamheten. På kan verksamheten inte överleva på projektbidrag utan det krävs ett permanent driftsstöd. Mikrofonderna menar att de utgör ett komplement till , som är ett statligt företag som erbjuder rådgivning, lån och riskkapital till företag. Ett annat exempel är , som grunda- des 2011 av den lokala ideella föreningen . De saknade en samlande finansiell plattform för lokal utveckling. Genom att bilda ett aktiebolag gavs bättre möjligheter att binda kapital, resurser och arbetstillfällen i bygden. Bolaget skapades med 50 000 aktier à en krona. När kapital behövs för investeringar säljer man aktien för , men den ideella utvecklings- gruppen vill ha kvar av aktierna. På så sätt behåller Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet föreningen kontrollen och försäljningen genererar ett överskott som överförs som ovillkorat aktieägartillskott till aktiebolaget och kan investeras i bygden. Kapitalet kan användas fritt för investeringar och det ursprungliga aktiekapitalet på hålls intakt. Utredningens överväganden och slutsatser Utredningen har inte haft i uppdrag att undersöka hur kapitalför- sörjningsproblemet för civilsamhällets organisationer ser ut. Flera organisationer, särskilt sådana som är verksamma som utförare av offentligt finansierade välfärdstjänster, beskriver att de har problem med att få tillgång till lån, garantier och riskkapital. Även aktie- bolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (svb-bolag) beskri- ver ett problem, utifrån den krock som uppstår mellan en kommer- siell logik och den idéburna eller icke-vinstdrivande logik som civil- samhällets organisationer arbetar utifrån.