sou · H4B336 · 2016-05-16 00:00:00 — Medverkan av tjänsteleverantörer i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen chefen för , statsrådet , att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förutsättningarna för att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör i utlandet. Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för lagmannen som särskild utredare. Som experter förordnades processledaren , , rättssakkunnige , , föredragande juristen , Förvaltningsrätten i , ämnesrådet , , och kanslirådet , . Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet (UD 2015:01). Härmed överlämnas betänkandet Medverkan av tjänsteleverantörer i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd, SOU 2016:36. Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna som delar utredarens bedömningar. Vi har därför valt att skriva i vi-form. Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ..... 1.2Förslag till förordning om överlämnande av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och 1.3Förslag till förordning om förändring i utlänningsförordningen (2006:97)......................................... Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna............ 2.3Samarbetet med en extern tjänsteleverantör i 2.5Handläggningen av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd vid utlandsmyndigheterna ............................. 2.6 Några utgångspunkter för utredningen................................. Utredningens uppdrag och arbete................................ Den svenska regleringen avseende uppehållstillstånd .... Grunderna för uppehållstillstånd .......................................... Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och Uppehållstillstånd på grund av anknytning........... Uppehållstillstånd för arbete och studier .............. Uppehållstillstånd för besök .................................. Uppehållstillstånd på grund av synnerligen Permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd ................. 4.4Förslag om en tidsbegränsad lag som begränsar möjligheterna att få uppehållstillstånd i ................... Ansökan om uppehållstillstånd ............................................. Ansökningsavgifter för uppehållstillstånd ............................ Den svenska regleringen avseende arbetstillstånd.......... Grunderna för arbetstillstånd ................................................ Särskilda regler för vissa länder och yrken............................ Ansökan om arbetstillstånd ................................................... Ansökningsavgifter för arbetstillstånd .................................. Grunderna för främlingspass.................................................. Ansökan om främlingspass .................................................... Ansökningsavgifter för främlingspass ................................... Den svenska regleringen på viseringsområdet ............... Schengenvisering och nationell visering ................................ Grunderna för visering............................................ Ansökan om visering .............................................................. En viserings giltighet .............................................................. Ansökningsavgifter för visering............................................. Handläggningen av ärenden om uppehålls- och Ansökan om uppehållstillstånd .............................. Ansökan om arbetstillstånd.................................... Ansökan om uppehållstillstånd .............................. Ansökan om arbetstillstånd.................................... Särskilt om uppehållstillståndskort ....................................... Särskilt om främlingspass....................................................... Handläggningstider vid ansökan om Handläggningstider vid ansökan om Handläggningstider vid utfärdande av Handläggningstider vid ansökan om Samarbete och utläggning av förvaltningsuppgifter i Samarbetet med andra Schengenstater .................................. 9.3Utläggning av förvaltningsuppgifter på en extern Den svenska utläggningen på externa tjänsteleverantörer i viseringsärenden.................... Handläggningen av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd i våra nordiska grannländer ................. 10.2.1 Möjligheterna att samarbeta med externa 10.2.2 Allmänt om handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd ............................... 10.3.1 Möjligheterna att samarbeta med externa 10.3.2 Allmänt om handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd ............................... 10.4.1 Möjligheterna att samarbeta med externa 10.4.2 Allmänt om handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd ............................... De rättsliga förutsättningarna för att lägga ut förvaltningsuppgifter till en tjänsteleverantör .............. Regeringsformens bestämmelser om utläggning av 11.2.1 Utläggning av förvaltningsuppgifter till andra 11.2.2 Uppgifter som omfattar myndighetsutövning .... 11.2.3 Upptagande av biometriska uppgifter i form av fingeravtryck och ansiktsfotografi samt tillfälle till DNA-analys......................................... Allmänt om offentlig upphandling ...................... Särskilt om tjänstekoncession .............................. Utredningens sammanfattande bedömning........................ 12Är det lämpligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och Behovet av en utläggning vid de enskilda En utläggnings konsekvenser för servicen .......................... En utläggnings konsekvenser för kvaliteten och 12.5En utläggnings konsekvenser för garantierna för rättssäkerhet och skyddet för den personliga Sekretess och tystnadsplikt .................................. 12.5.4Rätten till partsinsyn och myndigheternas Straff- och skadeståndsansvar .............................. Utredningens sammanfattande bedömning och förslag .... Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern En reglering av de uppgifter som ska kunna läggas ut ....... 13.3 De förvaltningsuppgifter som förekommer vid en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd ......................... 13.3.1 Mottagandet av ansökningar och 13.3.2 Kontroll av de sökandes identitet......................... 13.3.3 Mottagande av handlingar och dokument ........... 13.3.4 Upptagning och överföring av vissa 13.3.7Arrangemang i anslutning till muntlig 13.3.8 Utreda och fatta beslut.......................................... 13.3.9 Utlämnande av handlingar och beslut .................. Särskilt om främlingspass ..................................................... Utredningens sammanfattande slutsatser ........................... Utfärdande av uppehållstillståndskort........................ Hanteringen av uppehållstillståndskort............................... Den svenska ordningen ......................................... 14.2.3 Ordningen i vissa andra EES-stater...................... Skärpta gränskontroller och en ökad kontroll av 14.3.2 Förslag på ändringar i gränskodexen.................... Gräns- och identitetskontroller............................ 14.3.4 Åtgärder mot missbruk av pass och andra Utredningens sammanfattande bedömning och förslag..... Fortsatt digitalisering av verksamheten....................... Hur en extern tjänsteleverantör kan bidra till en digital Hur en extern tjänsteleverantör kan bidra till ett elektroniskt utbyte mellan myndigheter............................. Övriga sätt på vilka en tjänsteleverantör kan öka servicen och effektivisera verksamheten ............................. Utredningens sammanfattande slutsatser ........................... Ansvarsfördelningen i ärenden om uppehålls- och Ansvarsfördelningen vid ett samarbete med en tjänsteleverantör på viseringsområdet................................. Lärdomar från samarbetet med en tjänsteleverantör i Utredningens sammanfattande bedömning........................ Finansiering av tjänsteleverantörens tjänster............... Skyldigheten att låta sig bli fotograferad och lämna Lagring av biometriska data ................................................. Elektroniska ansökningar och utredningen i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd........................................ Utbyte av tillståndsmärken.................................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... 20.2.1 Konsekvenser för berörda myndigheter .............. 20.2.2 Konsekvenser för de sökande ............................... Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ............................................................................. lagen (2007:1091) om offentlig upp- lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, personuppgiftslagen (1998:204) personer som inte är medborgare i något EU/EES-land eller i utlänningsförordningen (2006:97) utlänningslagen (2005:716) ordning (EG) nr 810/2009 av den om införande av en har haft i uppdrag att analysera förutsättningarna för att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör i utlandet. I uppdraget har också ingått att ta ställning till om en sådan utläggning är lämplig och i så fall i vilken utsträckning. Vidare har det ingått i uppdraget att redovisa hur ett samarbete med en tjänsteleverantör skulle kunna bidra till och utlandsmyndigheternas fortsatta digitalisering. Utredningen har också haft i uppdrag att ta ställning till hur verksamheten ska organiseras och hur tjänsteleverantörens tjänster ska finansieras. Genom tilläggsdirektiv utvidgades utredningens uppdrag till att även avse hanteringen av uppehållstillståndskort. Utredningen fick härigenom i uppdrag att överväga behovet av och förutsättningarna för en förändrad hantering av uppehållstillståndskort. De rättsliga förutsättningarna för en utläggning Myndigheter kan enligt 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen (RF) överlämna en eller flera förvaltningsuppgifter till juridiska personer eller enskilda individer. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning krävs emellertid stöd i lag. Enligt 10 kap. 8 § RF gäller vidare att förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen kan överlåtas till en annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. En utläggning enligt 10 kap. 8 § RF kräver alltid ett beslut av , antingen ett beslut om överlåtelsen eller ett bemyndigande i lag. Innefattar uppgiften myndighetsutövning krävs dessutom att beslut om överlåtelsen eller bemyndigandet fattas med kvalificerad majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Ett ärende om uppehålls- och arbetstillstånd innefattar myndighetsutövning hos de beslutsfattande myndigheterna. De förvaltningsuppgifter som kan bli aktuella att lägga ut på en extern tjänsteleverantör har inte i sig karaktär av myndighetsutövning. Enligt ett uttalande från JO (JO 2001/02 s. 250) ska dock beredningen och beslutet i ett ärende i princip anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift. JO har vidare uttalat (JO 2010/11 s. 288) att ett beslutsfattande i ett viseringsärende är myndighetsutövning och att även uppgifter såsom att motta, kontrollera och vidarebefordra viseringsansökningar får anses innefatta myndighetsutövning. Utredningen har därför utgått från att en ordning som möjliggör en utläggning av motsvarande uppgifter i ett ärende om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör kräver lagstöd, oavsett om det är 12 kap. 4 § eller 10 kap. 8 § RF som är tillämplig. När det gäller frågan om vilken av bestämmelserna i 12 kap. 4 § andra stycket och 10 kap. 8 § RF som ska tillämpas vid en utläggning av uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd konstaterar utredningen att lagstiftaren har ansett att det är möjligt att lägga ut en förvaltningsuppgift som innebär myndighetsutövning till en utländsk individ i riket, men inte till en utländsk individ i utlandet utan att också beakta bestämmelsen i 10 kap. 8 § RF. Utredningen har därför utgått från att en utläggning till en juridisk person i utlandet inte är möjlig att genomföra utan att tillämpa bestämmelsen i 10 kap. 8 § RF. Eftersom de företag som kan bli aktuella vid en utläggning i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd sannolikt är utländska torde det därmed vara 10 kap. 8 § RF som är tillämplig. En lag som möjliggör en utläggning av uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd måste därmed antas av med kvalificerad majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Att lägga ut uppgifter på en tjänsteleverantör kan vara lämpligt i vissa situationer Enligt utredningens bedömning torde en ordning som tillåter en utläggning av vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd kunna få flera positiva följder för såväl de sökande som de handläggande myndigheterna. Innan en myndighet lägger ut vissa uppgifter på en privat utförare måste myndigheten emellertid noga överväga de säkerhetsrisker som en sådan utläggning kan innebära. Genom att lägga ut en del förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör skulle de sökande kunna erbjudas bättre service i form av t.ex. välbelägna lokaler, generösa öppettider och kanske också kortare handläggningstider. Ett överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till externa tjänsteleverantörer kan också ge och utlandsmyndigheterna bättre förutsättningar att hantera den ökning av antalet ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning som beräknas följa av den senaste tidens kraftiga ökning av antalet asylsökande. För vissa utlandsmyndigheter kan ett samarbete med en extern tjänsteleverantör också vara en lösning på de ordnings- och säkerhetsproblem som följer med en tillströmning av ett stort antal sökande till besökslokaler med otillräckliga ytor och mottagningskapacitet i övrigt. Personalen kan därigenom också få en säkrare arbetssituation. Enligt utredningens förslag ska det därför bli möjligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör. Om en sådan utläggning är lämplig eller inte i det enskilda fallet får avgöras efter en avvägning utifrån omständigheter som t.ex. ansökningsvolymer, fluktuationer i antalet sökande, lokala och geografiska förutsättningar och olika säkerhetsaspekter. Uppgifter som kan vara lämpliga att lägga ut Vid utredningens bedömning av om en uppgift bör kunna läggas ut på en extern tjänsteleverantör har utredningen främst sett till vilken sorts uppgift som det är frågan om, men också beaktat om uppgiften enligt viseringskodexen kan läggas ut på en extern tjänsteleverantör i ärenden om Schengenviseringar. Utredningen har beaktat den reglering som finns på området i våra nordiska grannländer. Utredningens förslag innebär att de grundläggande principerna för en utläggning av uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd regleras i utlänningslagen (2005:716, UtlL), varvid det även slås fast vilka uppgifter som inte får läggas ut. De närmare förutsättningarna för en utläggning av verksamheten är av detaljkaraktär och ska enligt utredningens förslag tas in i en förordning som närmare reglerar utläggningen. Av förordningen framgår det vilka uppgifter som kan läggas ut på en tjänsteleverantör. De uppgifter som utredningen bedömt inte bör läggas ut på en extern tjänsteleverantör är dels att utreda ärenden, dels att fatta beslut i ärenden. Uppgifter som enligt utredningens bedömning däremot är lämpade att lägga ut på en extern tjänsteleverantör är att tillhandhålla allmän information om uppehålls- och arbetstillstånd och ansökningsformulär ge sökande information om de handlingar som krävs i ärendet ta emot ansökningar, ansökningsavgifter och handlingar ta och överföra de biometriska kännetecken som krävs i ärendet ta prov för DNA-analys eller medverka vid provtagningen sköta tidsbokning och andra arrangemang i anslutning till muntlig handläggning i ärendet förmedla begäran om komplettering av en ansökan lämna ut handlingar och beslut. De uppgifter som anges ovan bör även kunna överlämnas till en extern tjänsteleverantör i ett ärende om främlingspass och provisoriskt främlingspass som aktualiseras i samband med ett ärende om uppehållstillstånd vid samma tjänsteleverantör. Den svenska hanteringen av uppehållstillståndskorten innebär vissa nackdelar för de sökande och de handläggande myndigheterna. Det rör sig t.ex. om att de sökande måste ta sig till en utlandsmyndighet för att lämna biometri för ett uppehållstillståndskort eller för att hämta kortet också i situationer då ärendet som sådant inte i övrigt kräver ett personligt besök vid en utlandsmyndighet. Utredningen anser att dessa olägenheter kan motverkas genom att uppgiften att ta upp biometri eller lämna ut uppehållstillståndskort läggs ut på en extern tjänsteleverantör. En utlänning som har fått uppehållstillstånd i måste som huvudregel vänta med att resa hit till dess att han eller hon har fått sitt uppehållstillståndskort, vilket normalt tar från det att kortet beställdes, vilket av många kan uppfattas som . Av 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen (2006:97, UtlF) följer att ett ärende om uppehållstillstånd på grund av anknytning som huvudregel ska avgöras senast från det att ansökan lämnades in. På grund av den stora ökningen av antalet asylsökande klarar emellertid inte alltid av att avgöra anknytningsärendena inom den lagstadgade fristen Den beräknade handläggningstiden vid en förstagångsansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning är upp . I förhållande till är de ytterligare veckor som den sökande får vänta på att få sitt uppehållstillståndskort inte särskilt . För de utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd på grund av studier eller arbete kan situationen emellertid vara en annan. Dels är handläggningstiden normalt mycket kortare vid en ansökan om uppehållstillstånd på grund av studier eller arbete än vid en ansökan på grund av anknytning, dels är det avgörande för en sökande av uppehållstillstånd på grund av studier eller arbete att han eller hon kan resa in i senast , t.ex. terminsstart. Handläggningstiden och oron för att en person inte ska hinna få sitt uppehållstillståndskort för sin resa till genererar många extra besök, telefonsamtal och e-post- meddelanden till utlandsmyndigheterna och och har också lett till att klagomålen på hanteringen av uppehållstillståndskorten från de sökande och andra intressenter såsom referenter, arbetsgivare och lärosäten ökar. Detta har i sin tur lett till att arbets- bördan vid utlandsmyndigheterna och ökat, som den service som de sökande erbjuds har försämrats. För att lösa situationen har och utlandsmyndigheterna i vissa fall valt att utfärda en nationell visering, en s.k. D-visering, för en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd i . Utlänningen kan då resa in i med hjälp av viseringen i avvaktan på att han eller hon får sitt uppehållstillståndskort. Av 3 kap. 4 § UtlL följer emellertid att en D-visering endast får beviljas om det finns särskilda skäl. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen ska ändras på så sätt att utlänningar som har fått ett uppehållstillstånd i på grund av studier eller arbete kan få en nationell visering beviljad i avvaktan på att hans eller hennes uppehållstillståndskort utfärdas. En fortsatt digitalisering och en ökad effektivisering av verksamheten För att kunna möta de utmaningar som migrationsverksamheten står inför krävs en effektivare handläggning av migrationsärenden. Ett sätt att effektivisera handläggningen är att ersätta delar av den pappersbaserade och handläggningen av migrationsärenden med en elektronisk sådan och skapa ett fullt ut elektroniskt flöde mellan samtliga berörda myndigheter i migrationsärenden. Genom möjligheten att följa ett ärende elektroniskt från ansökan till verkställighet skulle man också åstadkomma ett bättre underlag för kunskap, analys och uppföljning inom migrationsverksamheten. På så sätt kan möjligheter skapas för att effektivisera hanteringen av migrationsverksamheten och införa en mer kunskapsbaserad verksamhet. Ett digitaliserat informationsutbyte mellan de berörda myndigheterna ger dessutom möjligheter till en bättre styrning av och ett effektivare resursutnyttjande i verksamheten. En extern tjänsteleverantör skulle i detta hänseende kunna hjälpa till med att ersätta delar av den pappersbaserade och handläggningen av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd genom att föra in uppgifterna från en pappersansökan elektroniskt, skanna de handlingar som ges in och tillhandahålla datorer m.m. Härigenom skulle möjligheterna till ett elektroniskt utbyte mellan berörda myndigheter i migrationsverksamheten också påskyndas. De externa tjänsteleverantörerna tillhandahåller ett flertal assisterande och tekniska lösningar för att ta emot ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd, t.ex. mobila lösningar. De tillhandahåller också faciliteter för intervjuer via video. Genom att i förekommande fall använda sig av någon eller några av dessa tjänster skulle man också kunna öka servicen till de sökande och bidra till en effektivisering av och utlandsmyndigheternas verksamhet. Vid ett samarbete med en extern tjänsteleverantör i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd kommer uppgifter som normalt utförs av en utlandsmyndighet att läggas ut på en tjänsteleverantör. Ut- ifrån rådande ansvarsfördelning mellan , och utlandsmyndigheterna i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd bör vara den myndighet som beslutar om samarbete med externa tjänsteleverantörer och ingår centrala avtal, medan utlandsmyndigheterna och bör ansvara för uppgifter i det lokala och löpande samarbetet respektive för olika systemlösningar. Finansiering av tjänsteleverantörens service Vid ett samarbete med en tjänsteleverantör i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd kommer denne tillhandahålla vissa tjänster till de sökande. För de tjänster som tjänsteleverantören tillhandahåller måste denne självklart få betalt. När det gäller frågan om hur finansieringen ska ske måste man bl.a. beakta att statens kostnader inte får öka, att den sökandes kostnad ska vara rimlig och att tjänsteleverantören ska finna det intressant att samarbeta och dessutom utveckla verksamheten och t.ex. erbjuda service på flera orter i samma land. Utredningen anser att den externa tjänsteleverantörens tjänster bör bekostas av dem som faktiskt använder dem, varför de sökande som vänder sig till en extern tjänsteleverantör också föreslås få betala en s.k. serviceavgift till denne. Enligt utredningens förslag ska serviceavgiftens storlek regleras i avtal med den externa tjänsteleverantören. Avgiften ska vara skälig och återspegla de tjänster som den externa tjänsteleverantören tillhandahåller och också stå i proportion till den externa tjänsteleverantörens kostnader för skötseln av de uppgifter som lagts ut på den.