sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Vi anser att det i vissa fall kan vara ett problem att sätta ett kvorum för kommunala folkomröstningar. Det kan motivera en sida i folkomröstningen att uppmana till valskolk. Ett aktivt val att rösta bör bedömas tyngre än röstskolk. När det gäller rådgivande folkomröstningar är emellertid frågan om valdeltagandet av bety- delse eftersom det också ger en indikation på hur stark folk- opinionen är. Valet att inte rösta i en rådgivande folkomröstning kan vara ett sätt att uttrycka ett ointresse för frågan eller en motvilja till folkomröstningen som sådan. Gällande de folkomröst- ningar som har genomförts finns det inte heller några uppenbara indikationer på att kommunerna eller landstingen har uppmanat till röstskolk. Sammantaget anser vi att det finns ett värde i att de politiska partierna före den kommunala folkomröstningen kommer överens om de avser att följa valresultatet och kommunicerar ut denna överenskommelse. Det bör omfatta under vilka villkor som de poli- tiska partierna kommer att respektera folkviljan. Vi anser att en riktlinje för detta bör vara ett valdeltagande på . 12.7.8Lagen om kommunala folkomröstningar bör ses över Utredningens bedömning: Lagen om kommunala folkomröst- ningar bör ses över i särskild ordning. Lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar är utformad utefter de regler som gällde för folkinitiativet för- stärkning 2011. Folkomröstningarnas genomförande är inte reg- lerad i detalj och de är i grunden kommunala angelägenheter. Det är fullmäktige som fattar beslut om frågor som rör röstsedlarnas antal, innehåll och utseende och om röstning kan ske på annat sätt än att väljaren personligen lämnar sin röst i omröstningslokalen. Det är kommunernas egna valmyndigheter, dvs. valnämnderna, som är ansvariga för genomförandet av valen. Några aspekter av vallagen (2005:837), gällande röstlängder och röstkort, ska tillämpas när folkomröstningen sammanfaller med ett allmänt val. Lagen om kommunala folkomröstningar reglerar däremot inte frågor som rör valprövning, valförrättare, röstningslokaler och röstningsförfaran- det. Enligt vår bedömning är lagen om kommunala folkomröst- ningar inte anpassad för de nya bestämmelserna för folkinitiativ. Vi bedömer att antalet initiativ kommer att öka framöver. Folk- omröstningar som genomförs efter att av de röstberättigade undertecknat ett initiativ och som får ett högt val- deltagande har en karaktär av ett allmänt val. Även om folkomröst- ningar är rådgivande blir det svårt för fullmäktige att avslå valresul- taten i folkomröstningar där folkviljan kommer så tydligt till ut- tryck. Det innebär också att kraven på att valen genomförs effek- tivt och rättssäkert ökar. En ytterligare oklarhet gäller roll vid kommu- nala folkomröstningar. Enligt lagen om kommunala folkomröst- ningar ska kommunen eller samråda med Valmyndig- heten före omröstningsdagen. Beslut för folkomröstning ska fattas först efter samråd med Valmyndig- heten. ansvar vid kommunala folkomröstningar är begränsat till att tillhandahålla uppgifter för framställning av röstlängder och röstkort. Myndigheten ger också ett stöd som omfattar en manual för kommunala folkomröstningar och bistår i kontakterna med det tryckeri som kommunen eller upp- handlat för tryck av valsedlar och röstkort. Mot avgift kan Valmyn- digheten också förse kommunerna och landstingen med material som är nödvändigt vid folkomröstningarna, däribland ytterkuvert för budröster, fönsterkuvert för förtidsröster, omslag, säkerhets- tejp, förseglingar och valkassar. Omfattningen av detta stöd uttrycks inte tydligt i lagen om kommunala folkomröstningar eller i myndighetens instruktion.41 Enligt bedömning överstiger stödet som myndigheten bistår med vad som uttrycks i lag. anser nio av tolv kommuner som tillfrågats att de önskat mer stöd från . Sammanfattningsvis finns det ett behov av att se över lagen om kommunala folkomröstningar. Översynen bör beröra frågor rörande regleringen av t.ex. förtidsröstning, röstmottagning, budröstning liksom överklagande. Det är också viktigt att regler rörande till- gängligheten i röstmottagningslokaler och vallokaler klargörs. Val- myndighetens roll vid kommunala folkomröstningar bör förtyd- ligas. Det är rimligt att vissa delar av vallagen också blir tillämpliga 41 Förordning (2007:977) med instruktion för . vid de kommunala folkomröstningarna. Vi har inom ramen för våra direktiv inte haft möjlighet att se över lagen i dess helhet, men bedömer att en sådan översyn bör göras i särskild ordning. Utredningens bedömning: Försökverksamhet med e-röstning i kommunala folkomröstningar bör genomföras. vallagskommitté har sett över möjligheterna att införa ett elektroniskt förfarande vid röstning i de allmänna valen. I sitt slutbetänkande, E-röstning och andra valfrågor (SOU 2013:24), föreslår kommittén att försök med e-röstning via internet ska genomföras i okontrollerade miljöer i samtliga tre val vid de all- männa valen 2018. En förutsättning för att e-röstning ska kunna genomföras är emellertid att de höga säkerhetskraven som ställs på valförfarandet är uppfyllda. Kommittén gör bedömningen att e- röstning kan förenkla möjligheterna för personer med olika former av funktionsnedsättningar att rösta och underlätta för de som för- tidsröstar utanför den egna kommunen och utlandsboende att delta i val. Därutöver kan sammanräkningen av rösterna bli säkrare och valresultatet kan redovisas snabbare. bör också kostnaderna för val kunna minska. Kommittén hänvisar i sitt betänkande till att de norska försöken med e-röstning i samband med stortingsvalet ska kunna efter- följas. meddelade den norska regeringen, på grundval av utvärderingen av försöken som genomfördes vid valen 2011 och 2013, att de lägger ner försöken. En av orsakerna var att det i utvärderingen uttryckts oro över risken att information kan läcka ut. Dessutom hade valdeltagandet inte ökat i försökskommunerna. Denna utvärdering kan komma att påverka beslut att gå vidare med försök med e-röstning i samband med valen till riks- dagen samt landstings- och kommunfullmäktige 2018. E-röstning kan gagna vissa väljargrupper, t.ex. personer med funktionsnedsättning, men kan vara problematiska eftersom det är svårt att garantera valhemligheten och skapa system som är tillräck- ligt säkra. Säkerhetskraven för kommunala folkomröstningar behö- ver enligt vår mening inte vara lika höga som för de allmänna valen. Konsekvenserna av eventuella tekniska problem skulle bli mer begränsade i kommunala folkomröstningar än i de allmänna valen eftersom valen är lokala och resultaten inte är bindande. Det är dessutom troligt att e-röstning kan få en större effekt på valdel- tagandet vid folkomröstningar än i de allmänna valen. Valdeltagan- det i folkomröstningar påverkas inte, till skillnad från de allmänna valen, av väljarnas röstpliktskänslor, men däremot är det troligt att valdeltagandet i folkomröstningar påverkas av att röstförfarandet är enkelt. Dessutom skulle e-röstning förenkla för personer som är skrivna i kommunen eller , men tillfälligt boende på annan ort, att delta i omröstningen. Det skulle kunna innebära besparingar om en teknisk lösning för e-röstning, som kan an- vändas i samtliga kommuner och landsting, kan tas fram nationellt. Vi bedömer att det finns ett värde i att försöksverksamhet med e-röstning genomförs i kommunala folkomröstningar. En sådan för- söksverksamhet kan utgöra ett underlag vid framtida övervägningar gällande försöksverksamhet med e-röstning i de allmänna valen. 13 Medborgarförslag och folkmotion Utredningen har i uppdrag att utvärdera tillämpningen av den med- borgerliga förslagsrätten i kommun- och . Ut- redningen ska analysera och bedöma hur medborgarförslagen på- verkat den lokala politikens utformning och den demokratiska del- aktigheten i samhället. Vidare ska vi undersöka hur internet kan an- vändas som ett redskap för att underlätta överlämnandet av med- borgarförslag. I kapitlet kommer vi också att redogöra för använd- andet av e-förslag och e-petitioner. 13.2Bakgrund till den medborgerliga förslagsrätten infördes en möjlighet för kommuner och landsting att be- sluta att den som är folkbokförd i kommunen eller kommun inom får väcka ärenden i fullmäktige (medborgarförslag). Re- formen var betydelsefull eftersom den agendasättande makten nu kunde delas mellan de förtroendevalda och invånarna. Förslags- rätten infördes mot bakgrund av ett förslag från . Betänkandets titel Att vara med på riktigt är en träffande beskrivning av hur det argumenteras för förslagsrätten så- väl i betänkandet (SOU 2001:48) som i propositionen (prop. 2001/02:80). Betänkandet betonade vikten av en pluralistisk demo- krati där det finns flera vägar för medborgarna att påverka politiken. Det symboliska värdet i att ge medborgarna en rätt att initiera ett ärende underströks av kommittén liksom förslagsrättens positiva påverkan på det lokalpolitiska engagemanget. Förslagsrätten kunde minska avståndet mellan väljare och förtroendevalda och leda till fler politiska diskussioner mellan valen. Förhoppningen var att den repre- sentativa demokratin skulle stärkas och fullmäktige vitaliseras genom införandet av förslagsrätten. Det framfördes dock även farhågor om att förslagsrätten skulle kunna vara en utmaning för den represen- tativa demokratin genom att medborgarna nu inte skulle behöva engagera sig i ett politiskt parti för att föra fram sina synpunkter. Det kunde leda till att de politiska partierna minskade i betydelse. Vidare uttryckte kommittén farhågor om att förslagsrätten kunde innebära en omfattande administration för den kommunala förvalt- ningen. När förslaget lämnades av 2001 var det inte första gången frågan om medborgares rätt att väcka ärenden i fullmäktige hade tagit sig upp på den politiska dagord- ningen. tog i betänkandet På med- borgarnas villkor – en demokratisk infrastruktur (SOU 1996:162) upp frågan om att införa en medborgerlig motionsrätt för invånare med rösträtt i fullmäktigevalet. De huvudsakliga skälen som anför- des av kommittén var motionsrättens anknytning till två gamla tradi- tioner. Dels att de röstberättigade kommunmedlemmarna hade haft såväl initiativ- och beslutanderätt i kommunalstämman då kommunallag infördes, dels traditionen inom förenings- väsendet där en förslagsrätt för medlemmar ofta kombineras med beslutanderätt för valda representanter. Regeringen valde då att inte gå vidare med förslaget. När förslaget väcktes igen av hade ett par förändringar av vikt införts i det ursprungliga förslaget. För det första döptes det om till medborgerlig initiativrätt, vilket kan uppfattas som något svagare än motionsrätt, och därmed inte lika utmanande mot den representativa demokratin. För det andra vid- gades möjligheten att väcka ett ärende till att också omfatta per- soner som saknar rösträtt. Även barn och ungdomar samt personer med utländsk bakgrund som ännu inte fått rösträtt i kom- muner och landsting kan lämna medborgarförslag. 13.2.1En inkluderande reform – en röst även för de utan rösträtt Motiven för att ge unga personer som saknar rösträtt en möjlighet att väcka ärenden var främst en önskan om att öka barn och ungas delaktighet i den kommunala demokratin och att stärka deras kun- skaper om hur den kommunala politiken och förvaltningen funge- Det var alltså inte enbart ett ökat inflytande för barn och unga utan även den demokratiutbildande aspekten som kommittén, liksom regeringen i sin proposition, angav som skäl till förslaget.1 Motiven för att utsträcka rätten att väcka förslag till att omfatta personer med utländsk bakgrund som saknar rösträtt grundade sig i den samtidiga som i sitt betän- kande Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106) före- slog att treårsregeln som tillämpas för rösträtt i kommuner och lands- ting för icke-unionsmedborgare skulle avskaffas. Regeringen valde att inte gå fram med detta förslag, men i den proposition som före- slår att medborgarförslaget ska införas lyfte regeringen fram att medborgarförslagsrätten kan utgöra en möjlig påverkanskanal för personer med utländsk bakgrund som saknar rösträtt.2 13.2.2Vilka var motiven till att införa medborgarförslaget? I de överväganden gjorde i sitt betänk- ande om medborgerlig initiativrätt betonades de utökade möjlig- heterna för medborgarnas insyn och deltagande i den kommunala demokratin. Kommittén lyfte även fram att det fanns flera kommu- ner och även kommun- och stadsdelsnämnder som redan hade in- fört en möjlighet för medborgarna att lämna medborgarförslag. En- ligt en undersökning som lät göra var erfarenheterna i de kommuner som infört möjligheten för invån- arna att väcka förslag positiva. Spridningen bland de som lämnat in förslag var relativt god och antalet förslag som kom in var relativt lågt, vilket innebar att administrationen av ärendena inte hade varit betungande. Undersökningen visade dessutom att det fanns ett stort intresse bland medborgarna att påverka den kommunala politiken på detta sätt.3 2001/02:80, s. 54 och SOU 2001:48, s. 437. 2001/02:80, s. 54. 3Till stöd för detta anförde en undersökning de själva genom- fört där av de tillfrågade svarade att de hade använt sig av en möjlighet att lägga förslag/motion i fullmäktige om det hade varit möjligt. svarade nej, SOU 2001:48 s. 435. Debatten som föregick införandet av den medborgerliga initiativ- rätten fokuserade, förutom på relationen mellan initiativrätten och den representativa demokratin, på kommunernas och landstingens arbetsbelastning. Kommittén menade att en viss ökning av arbets- belastningen var i det närmaste naturlig, annars vore reformen men- ingslös. gav 2004 statsvetaren i uppdrag att genomföra en studie av samtliga kommuner som hade infört medborgerlig förslagsrätt för invånarna.4 Montins översyn av den medborgerliga förslagsrätten visade att fullmäktige i flera fall fick hantera frågor som egentligen hörde hemma i en facknämnd. genomfördes en förenkling av medborgarförslaget, med anledning av översynen och de synpunkter som flera kommuner framfört till regeringen. Bestämmelserna om medborgarförslag i kom- munallagen (1991:900) ändrades så att fullmäktige fick möjlighet att överlåta till styrelsen eller annan nämnd att besluta i ärenden som väckts genom medborgarförslag. Delegering till nämnd eller styr- else fick bara göras om ärendet inte var av principiell beskaffenhet eller av större vikt för kommunen eller . Utöver förenk- lingen infördes vissa kompletterande bestämmelser om ärendehand- läggningen av medborgarförslag. En första sådan var att den nämnd eller styrelse som fått ett ärende delegerat till sig fick rätt att be- sluta om närvaro i överläggningarna av den som väckt medborgar- förslaget. Närvarorätten utsträcktes dock inte till att omfatta när- varo när besluten fattades. I syfte att säkerställa insynen för fullmäktige infördes en bestäm- melse om att fullmäktige ska informeras om vilka beslut som fattats med anledning av de inkomna medborgarförslagen. Nämnden eller styrelsen ålades också att informera om de ärenden som inte avgjorts . Vid remissbehandlingen av pro- memorian som var underlag till propositionen var de flesta remiss- 4 Montin, 2004. Undersökningen omfattade totalt 98 kommuner, varav 4 inte besvarade en- käten. Tidningen genomförde en liknande undersökning och fann då att 126 kommuner infört instrumentet, och att frågan låg under behandling i 44 kommuner och aktualiserats i ytterligare 55 kommuner. Montins siffror kan därmed vara i underkant. Landstingen ingår inte i någon av undersökningarna, något som kan förklaras av att det 2004 bara var två landsting som infört medborgarförslaget, och . instanserna positiva till de föreslagna förändringarna. Det fanns dock kommuner som pläderade för ytterligare delegering, t.ex. till nämnd- utskott eller tjänstemän (prop. 2006/07:24 s. 8). och dess effekter på den lokala demokratin Att införa en möjlighet för medborgarna att lämna medborgar- förslag är frivilligt för kommuner och landsting. Enligt vår under- sökning hade tre av fyra kommuner och landsting infört förslags- rätten 2015. Över tid har det skett en successiv ökning av antalet kommuner och landsting som valt att införa medborgarförslag. Vår enkät visar att lämnades totalt runt 3 000 medborgar- förslag in i de 137 kommuner, landsting och regioner som mottog ett eller flera medborgarförslag. Medianvärdet av anta- let mottagna medborgarförslag är sju i kommunerna och fem i lands- tingen. Antalet mottagna förslag varierar dock och den kommun som mottog flest förslag tog emot sammanlagt 207 medborgarför- slag. Av de medborgarförslag som lämnades in 2014 besvarades de flesta, men enbart godkändes medan åter- remitterades.5 SCB har också kartlagt hur många förslag som kommunerna och landstingen mottagit –2014. Enligt denna undersökning tog varje kommun i snitt emot 20 förslag . Andelen bifall uppges vara . Även enligt denna kartläggning råder det stora skillnader i hur många förslag som kom- mer in till de olika kommunerna och landstingen. Resultaten kan jämföras med Montins rapport där det framgår att av förslagen bifölls. av förslagen av- slogs och de övriga förslagen, cirka två tredjedelar, var något mer svårbedömda eftersom de varken avslagits eller bifallits. Enligt honom bör inte det faktum att av förslagen bifallits ses som ett tecken på att förslagsrätten har liten betydelse som påver- kansinstrument. Enligt Montin är flera av de förslag som avslagits eller bifallits frågor om processer som redan är pågående i kom- 5 Siffrorna bör läsas med viss försiktighet eftersom enkätfrågan kan ha tolkats på olika sätt av respondenterna. Exempelvis finns ett fåtal kommentarer som till exempel: ”samtliga med- borgarförslag besvaras”, vilket innebär att de antingen avslogs, bifölls eller återremitterades. munen, och där förslagsställaren hänvisats till den pågående pro- cessen, eller förslag som visserligen mottagits positivt av den ansva- riga nämnden, men där resurserna inte räckt till för att verkställa förslaget. Gemensamt för de kommuner som får in många förslag är att de förtroendevalda i dessa kommuner är positiva till förslagsrätten. Detta kan i sig ha bidragit till att medborgarna lämnar fler förslag. Antalet medborgarförslag som inkommer till kommunerna kan ge en fingervisning om både kunskapen om möjligheten att lämna för- slag bland medborgarna och intresset för att påverka. Antalet för- slag säger dock ingenting om huruvida den lokala demokratin har vitaliserats eller inte. 13.3.1Vad handlar förslagen om? I den enkät vi har skickat till kommuner och landsting framkommer att det stora flertalet av de förslag som lämnas av invånarna handlar om vardagsnära frågor, t.ex. vägar, belysning och parker. Samma bild framkommer i studie och SKL:s sammanställning. Källa: Utredningens enkät om medborgarinflytande till kommuner och landsting 2015. Frågor om den egna närmiljön kan betraktas som enklare och där- med mindre betydelsefulla för demokratin. En stor del av med- borgarförslagen rör dessutom synpunkter eller klagomål på kom- munernas eller landstingens service. Om dessa vardagsnära frågor bör lyftas till kommunens eller högsta beslutande organ kan diskuteras ur effektivitetssynpunkt. behöver det fak- tum att medborgarförslagen främst rör vardagsnära frågor inte innebära att de är mindre betydelsefulla för den lokala demokratin. För den som författar förslaget kan frågan vara av vikt. Frågor som är till synes enkla till sin karaktär kan vara ingångar till samtal mellan medborgarna och de förtroendevalda, om t.ex. vilka åtgärder som bör prioriteras i kommunen eller . Avgörande för om medborgarförslagen kan föra väljare och för- troendevalda närmare varandra är de politiska partiernas agerande, vilket framfördes i betänkandet där förslagsrätten föreslogs införas (SOU 2001:48 s. 430). Möjligheterna för de förtroendevalda att utifrån medborgarförslag inleda samtal med medborgarna är med dagens utformning av förslagsrätten begränsade. De tillfällen som ges till sådana samtal är när ärendet behandlas i fullmäktige eller den nämnd som fullmäktige delegerat ärendet till. Möjligheter till diskussion finns givetvis om de förtroendevalda väljer att inleda en sådan genom att bjuda in invånarna till ett öppet möte eller dylikt. Kommunerna och landstingen har enligt kommunallagen (1991:900) rätt att i sin arbetsordning utsträcka en yttranderätt till förslags- ställaren vid behandlingen av ärendet. Vår enkät visar att drygt hälften av kommunerna och landstingen ger förslagsställaren möj- lighet att ha synpunkter på förslaget till beslut. När det gäller åter- koppling är det av kommuner och landsting som infor- merar förslagsställaren om att förslaget har mottagits och 91 pro- cent som meddelar förslagsställaren om utfallet. 13.3.2Vem lämnar medborgarförslag? Det är svårt att säga något om vilka samhällsgrupper som använder sig av förslagsrätten. Kommuner och landsting redovisar inte detta i de sammanställningar av förslagen som de är skyldiga att lämna till fullmäktige. Tidigare undersökningar visar dock att det finns bety- dande skillnader i politiskt deltagande överlag mellan olika grupper i samhället.6 Det krävs resurser, kunskap och tid för att vara del- aktig. Det finns inget som tyder på att det skulle förhålla sig på något annat sätt vad gäller medborgarförslag. 6 Se t.ex. Strömblad, 2003; , 1998. visade att det var överlag fler män, äldre och personer med svensk bakgrund som lämnade medborgarförslag. En förutsättning för att olika samhällsgrupper ska kunna använda sig av förslagsrätten är att information om möjligheten att lämna förslag är tillgänglig för alla folkbokförda i kommunen eller kom- mun inom . Den enkät som vi har skickat ut till landets kommuner och landsting visar att kommunerna och landstingen an- vänder sig av flera olika kanaler för att nå ut till medborgarna. Information finns på webbplatsen hos i princip samtliga kommuner och landsting. Information i lokaltidningen ges i av kom- munerna medan andra informerar på anslagstavlor, genom sociala medier och muntlig information vid möten med medborgarna. En- käten visar också att information om medborgarförslaget sker på ett enhetligt sätt i majoriteten av kommunerna och landstingen. Undantaget är särskild information till personer med funktions- nedsättning och unga , där en minoritet av kommunerna och landstingen uppger att de anpassar informationen. Runt 20 pro- cent av kommunerna och landstingen uppger att de informerar via kanaler som särskilt ska nå unga och uppger att de in- formerar på ett tillgängligt sätt, dvs. på ett sätt som säkerställer att informationen är tillgänglig för alla oavsett funktionsförmåga. Montins översyn visade att kommuner som informerat om förslags- rätten i skolan tar emot fler förslag från unga än kommuner där motsvarande satsning inte har genomförts.7 13.3.3Kommunerna och landstingens erfarenheter av medborgarförslaget Flera kommuner och landsting har genom vår enkät liksom i ett särskilt samråd fått dela med sig av sina erfarenheter av medbor- garförslag. Utredningen har också intervjuat flera tjänstemän i kom- muner som infört medborgarförslaget. De flesta kommuner och landsting anger att motiven för att de infört medborgarförslaget var att minska avståndet mellan väljare och förtroendevalda. Erfaren- heterna av medborgarförslaget skiftar dock. De som var positiva framförde sådant som att kontakten med medborgarna hade ökat 7 Montin, 2004. och att allmänheten fått en möjlighet att komma till tals. Det fram- kom även att hanteringen av förslagen skiljer sig åt både mellan de olika kommunerna och landstingen, men ibland även internt i kom- munen och . I vissa kommuner och landsting var han- teringen av förslagen identisk oavsett vilken nämnd som behand- lade frågan, medan det i andra skilde sig åt i hur frågan hanterades internt. De kommuner och landsting som infört tydliga och enhet- liga regler för hanteringen av förslagen var överlag mer positivt inställda till medborgaförslaget som sådant.