sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Välkända exempel är Bingolotto anordnat av Folkspel, Miljonlotteriet anordnat av /NTO samt Postkod- lotteriet. Många folkrörelselotterier erbjuder s.k. prenumerationslotterier. Uppläggen är snarlika men ändamålen för överskotten är olika. Inte sällan torde en prenumerant se lotteriet som ett sätt att stödja en god sak. Kombispel i , med Socialdemokraterna och SSU som anordnare, får här illustrera konsekvenserna för ett etablerat riks- lotteri till följd av det fjärde penningtvättsdirektivet. Kombispel och dess dotterbolag säljer endast prenumerations- och skraplotter. När det gäller prenumerationslotterierna har bolaget full kontroll på varje kund och hur mycket denne omsätter – det följer av själva konstruktionen med prenumeration. Skraplotter säljs av ombud och där är det omöjligt för Kombispel att veta hur mycket varje en- skild kund köper; ansvaret för den kontrollen måste ligga på åter- försäljarna. De senare är huvudsakligen ATG-ombud vilket, enligt Kombispel2, innebär att det i första hand är ATG som måste defi- niera hur dessa kontroller ska utformas. Enligt lagförslaget kom- mer Lotteriinspektionen när det gäller penningtvätt och finansier- ing av terrorism vara ansvarig för tillsynen över ombuden3, ATG:s4 och andras. 2Utredningens upplysning: Det är anordnaren, dvs. bland annat Kombispel som enligt utred- ningens förslag ska ha ansvaret för att ombuden utför de kontroller som är nödvändiga. Ett ombud kan anlitas av flera anordnare som var och en för sig ska anmäla ombudet för registrer- ing och själv ansvara för att ombudet, i förhållande till den speltjänst som tillhandahålls, agerar korrekt. 3Utredningens upplysning: Lotteriinspektionen ska utföra vandelsprövning och utövar in- direkt tillsyn över ombuden. 4Utredningens upplysning: Tillsyn utövas i den omfattning som anges i tillståndet när detta har meddelats av regeringen. Det förutsätts dock att Lotteriinspektionen kan utöva full till- syn utom såvitt avser möjligheten att dra in tillståndet. Situationer som kräver kundkännedom I 3 kap. 1 § i utredningens förslag till ny penningtvättslag fastslås att åtgärder som syftar till kundkännedom krävs då en affärsförbindelse med kund uppstår. Exempel på detta är då en spelare öppnar ett spelkonto. Det innebär att alla kunder som spelar på Internetspel skulle omfattas av kravet på kundkännedom. Kombispel anför i sitt svar till utredningen att detta inte är ett akut problem då bolaget, , inte erbjuder Internetspel. Men om bolaget skulle göra det, vilket man har/haft för avsikt, skulle detta ställa krav på en omfattande kontrollapparat med höga kostnader som följd. I 3 kap. 4 § i författningsförslaget föreslås vidare att åtgärder för att uppnå kundkännedom ska vidtas vid utbetalning av vinst, betal- ning av insats, eller båda, vid belopp motsvarande . Det gäller både vid enstaka och sammanhängande transaktioner. Kombispel ställer frågan inom vilken tidsrymd som dessa samman- hängande transaktioner ska mätas – per dag, , eller någonting annat. Oavsett om det mäts per dag eller månad skulle det inte vara ett problem för prenumerationslotterierna, men kräva betydligt mer sofistikerade kontroller av onlinespel. Direktivets konsekvenser för Kombispel Kombispel tolkar () direktivet så, att kraven på kundkännedom endast skulle påverka prenumerations- lotterier vid utbetalning av vinster på mer än . För bola- gets samtliga lotterier uppgår dessa till cirka 20 stycken . Då bolaget ändå brevledes tar kontakt med dessa vinnare, skulle det inte innebära något väsentligt merarbete att få fram de ytterligare uppgifter som krävs för godtagbar kundkännedom. Då risken är liten att någon skulle använda prenumerationslotterier för penning- tvätt eller finansiering av terrorism, är det Kombispels uppfattning att dessa spelformer borde kunna undantas från kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet. När det gäller skraplotter skulle det inte heller vara något pro- blem vid utbetalning av vinster som överstiger . Det som skulle behöva tillföras är ett frågebatteri till de kunder som vunnit dessa vinster för att få ytterligare kundkännedom. Då även dessa är relativt få, skulle det inte innebära något betydande merarbete. frågan om ombudens kontroll av enskilda spelares insatser , kan direktivet leda till att bolaget måste ställa ökade krav på ombuden. Tidsåtgången och kostnaderna för detta är dock svåra att beräkna, då det inte är i första hand Kombispel utan ATG, som har direktkontakten med ombuden. När Kombispel , eventuellt, startar onlinespel kommer kravet på kundkännedom att innebära betydande kostnader för ut- veckling och övervakning av kundbeteende. Kostnaden är svår att beräkna, men torde ligga på åtskilliga mnkr.5 Kombispel anser dock att kravet på kundkännedom för snabba interaktiva spel är befogat och att spelbolagen behöver utveckla och finansiera rutiner för att motverka fusk och penningtvätt. Konsekvenserna för fysisk (landbaserad) bingo – bingohallar De allra flesta av bingoarrangörer är medlemmar i bransch- organisationen (Bingoarrangörers Centralorgani- sation). Uppgifterna nedan är inhämtade från denna organisation. Svebico menar att bingospel i bingohallar är förenat med mycket låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism, och lämnar följande upplysningar som anknyter till relevanta artiklar i direktivet. Riskbaserat arbetssätt och riskbedömning Bingospelet är ett sällskapsspel med låga insatser. Det är helt omöjligt att under en hel dag () omsätta . Högsta vinst på bingospel är ett basbelopp, dvs. Vid kontroll på en av landets största bingohallar har vinster utbetalts sex gånger . Vid utbetalning av vinster överstigande överförs vinsten till av kunden eget uppgivet konto. Denna överföring kan dokumenteras. 5 Utredningen ifrågasätter inte Kombispels bedömning men noterar att krav på registrering av kund redan finns i Lotteriinspektionens föreskrifter för (onlinespel), LIFS 2014:2 (gäller namn, adress och personnummer). Krav finns också i samma föreskrift på att alla trans- aktioner ska registreras. Vidare ska anordnaren också ha rutiner för att upptäcka fusk, otillåtet samarbete och andra överträdelser av villkor och regler för spelet. Rutiner ska också finnas för att upptäcka och motverka onormalt spelande i syfte att förhindra genom manipula- tion av spelet. Tillkommande kostnader för introduktion av onlinespel kan därmed inte helt kopplas till det fjärde penningtvättsdirektivet, utan skulle uppstå redan av dagens regelverk. även värdeautomater från med en högsta vinst på mot- svarande . kommer att utforma riktlinjer för att minska och hantera de risker som kan uppstå om det skulle visa sig behövas när det nya regelverket blir känt i sina detaljer. Situationer som kräver kundkännedom Svebico menar att inga direkta affärsförbindelser uppstår. Spel- konton förekommer inte i samband med bingospel. Transaktioner som uppgår till förekommer mycket sällan. Det går inte att göra ett separat spel för stora belopp och det går inte heller att spela för på en hel dag (). Misstankar om vare sig penningtvätt eller finansiering av terrorism i verksamheten är mycket sällsynta. Bingohallarna registrerar inte sina kunder. Uppgifter som tas vid ut- betalning av vinster sker vid varje uppkommit tillfälle. Kostnadskonsekvenser för bingohallar till följd av det fjärde penningtvättsdirektivet I denna del anför Svebico följande: •Att beräkna kostnadsökningar är väldigt svårt. Mycket av de tillägg som behöver göras kan troligtvis ingå i en hallansvarigs nuvarande arbetsuppgifter. •Med tanke på att risken bedöms som mycket liten kan en riskana- lys troligtvis göras med ganska enkla medel och bör inte kosta mycket. •Rutiner för kundkännedom bör också kunna göras på ett lik- nande sätt. •Granskning och rapportering bör inte bli så omfattande och ska då inte heller behöva öka kostnader i stor utsträckning. •Utbildning av personal kan säkert göras inom ramen för utbild- ning av spelansvar. Men detta måste tas fram med konsulthjälp och kan då bli en större kostnad. •Branschorganisationen kan göra en hel del av detta gemensamt för hela branschen och kan därför hålla kostnaderna nere. Konsekvenser för bolag med uteslutande onlinespel Det finns inga spelbolag med tillstånd i som uteslutande erbjuder spel online6. Det betyder inte att det inte finns spelbolag med svenskt tillstånd vilka som en del av verksamheten erbjuder så- dana spel. Det gäller t.ex. både och . Även några av rikslotterierna har nätspel i sitt utbud vid sidan av traditionella fysiska lotter. Dock finns ett stort utbud av nätspel riktat mot svenska kunder, nätspel som anordnas av bolag utan tillstånd i . Inte sällan har dessa bolag tillstånd i ett eller flera andra EU-länder och berörs därmed av det fjärde penningtvättsdirektivet genom lagstiftningen i respektive tillståndsgivande medlemsstat. I ett kort perspektiv kan tyckas att en konsekvensanalys av det fjärde penningtvättsdirektivet för de renodlade nätbolagen skulle vara irrelevant eftersom de inte har tillstånd i och därmed inte kommer att beröras av den kommande svenska lag- stiftningen. Åtminstone tre skäl talar emot en sådan ståndpunkt. För det första: Regeringen har tillsatt en utred- ning7 med syfte att införa ett licenssystem som om det införs öpp- nar en möjlighet för de internationella nätbolagen att söka och be- viljas svenskt tillstånd. För det andra: En grupp internationella spelbolag aktiva på den svenska marknaden är organiserade i för Online- spel – – som bildades och har 18 medlemmar. är representerat i en av den nämnda utredningens referensgrupper. Det är att vänta att flera av bolagen kommer att omfattas av svenskt tillstånd, och därmed av den nya penningtvättslagen, samt ställas under svensk tillsyn. För det tredje: Finanspolisen uppmärksammar de aktuella bolagen i den del deras verksamhet riktar sig till svenska kunder, låt vara att bolagens kundövervakning för att förhindra penningtvätt och finan- siering av terrorism sker utanför – inte sällan i . 6Formellt sett kan man möjligen se Lotteriinspektionens tillstånd till SBFO – Bingo- föreningars Organisation – att anordna bingo på nätet som ett undantag. SBFO anordnar nät- bingo och inga andra spel i egen regi. SBFO är en riksorganisation öppen för alla föreningar med bingotillstånd. Organisationen består alltså av medlemmar som alla ingår i s.k. bingo- allianser, dvs. föreningar som har tillstånd att anordna bingo i bingohallar. 7Fi 2015:11 Utredningen om omreglering av spelmarknaden (dir. 2015:95). Unibet som exempel på ett internationellt onlinebolag Utredningen har vänt sig till två BOS-medlemmar för att efterhöra deras bedömning av (de ekonomiska) konsekvenserna av det fjärde penningtvättsdirektivet. Av dessa har Unibet bidragit med upplys- ningar. Liksom i den tidigare framställningen får redovisningen ses som en fallstudie, vars representativitet är osäker. Unibet uppger att det fjärde penningtvättsdirektivet inte kom- mer att medföra några merkostnader för bolaget. Förklaringen lig- ger i att de krav som följer av direktivet redan bedöms uppfyllda; affärsidén för bolaget baseras på vikten av principen Know Your Customer – KYC. Kundkännedom är därför inte någon särskild på- laga som följer enbart av det fjärde penningtvättsdirektivet. KYC har för Unibet tre syften: att förhindra fusk och bedrägeri (fraud), att medverka till ansvarsfullt spelande (responsible gaming) samt att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. Kon- trollsystemen (arbetssätten) för de tre ändamålen är delvis olika men information som samlas in om kunderna kan ofta användas för alla tre ändamål. Därmed uppger bolaget att specifika kostnader för arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism inte kan sär- skiljas. Kontanter anses vara en riskfaktor och förekommer därmed inte i verksamheten. Alla uppgifter och transaktioner behandlas digitalt. Varje transaktion måste i realtid bindas till en identifierad och veri- fierad individ. Bolaget samarbetar med organisationer med tillgång till upplys- ningar om kunderna för att vid misstanke om avvikelser komplet- tera information om en viss kund. Man använder även information från sociala medier i sådana situationer. Allt för att uppfylla kraven på kundkännedom. Kostnaderna förväntas att fullt ut bäras av företagen i branschen. 24.2.3Tillkommande kostnader för personer som yrkesmässigt handlar med varor Varuhandelssektorn består av en mycket stor och heterogen skara företag. Den förmedlar i princip alla varor som förekommer på marknaden. Det är bilar och bildelar, antikviteter, konst, smycken, båtar, livsmedel, byggvaror m.m. Den del av sektorn som utgörs av detaljhandeln och som behand- las här, omsätter 670 mdkr. De tretton största företagen omsätter hälften av denna summa. 50 000 mindre handlare omsätter 70 miljar- der. Det finns ungefär 60 000 företag med cirka 70 000 försäljnings- ställen. 35 000 av företagen har inga anställda. Det är således en stor- företagsdominerad men utpräglad småföretagarbransch. Tjugo procent av företagen utgörs av dagligvaruhandel, av sällanköpsvaruhandel. Omsättningen är 301 respektive 369 miljar- der. Man räknar med att konsumenterna spenderar omkring 33 pro- cent av sina disponibla inkomster i detaljhandeln.8 Antal dagligvarubutiker har minskat med cirka tre till fyra pro- cent . Sällanköpsvaruhandeln ökar både i antal företag och anställda. Totalt fanns 2014 280 000 sysselsatta i detalj- handeln.9 Inom sektorn finns flera branschorganisationer, varav med 11 000 medlemmar är den största. Därutöver finns ett antal branschorganisationer som samlar företagare utifrån varukate- gori. Antalet rapporter från branschen avseende misstänkt penning- tvätt eller finansiering av terrorism är extremt litet. inkom tre misstankerapporter till Finanspolisen; 2014 åtta. Det är svårt att säga i vilken utsträckning registreringsskyldigheten uppfylls i den- na bransch pga. att tröskelvärdet ligger högt. Kunskapen om och i vissa fall efterlevnaden av penningtvättsregelverket bedöms som re- lativt låg. Brå menar att det väsentligen är i varuhandeln som den organiserade brottsligheten tvättar sina kriminella pengar. Det som lockar, utöver de lyx- och kapitalvaror som erbjuds, är den begrän- Härifrån till framtiden – detaljhandeln i . 9Svensk Handel 2014, Handelns betydelse för ekonomi. sade tillsynen och den i stort sett obefintliga rapporteringen som gör risken för upptäckt liten. Graden av underrapportering är svårbedömd. Men det finns in- dikatorer som kan användas för att i alla fall fånga storleksord- ningen, vilket Mapsec har gjort i följande uppskattning. Om man utgår från det enkla antagandet att bank-, kredit-, betaltjänstmark- naden med 9 000 rapporter speglar en viss nivå av penningtvätt och finansiering av terrorism och att det huvudsakligen är brott inom företagssektorn – ekobrott – det gäller. Här finns av de illegala pengarna i samhället. Den organiserade brottsligheten bedöms svara för av de illegala pengarna. En femtedel av dessa når troligen aldrig den lega- la ekonomin – den används för eget uppehälle, narkotika, löner m.m. Det betyder att av de illegala pengarna kommer i kontakt med legala ekonomin och då främst – säg till med varuhandeln. Med samma rapporteringsnivå som för finanssektorn skulle underrapporteringen kunna beräknas till cirka 4 500 att jämföra med dagens åtta misstankerapporter.10 Å andra sidan är det en inte oväsentlig skillnad jämfört med exempelvis bankerna som kan över- vaka många transaktioner, medan kontanthandlare träffar kunden kanske en gång vilket sannolikt reducerar denna siffra. Brå menar att många av företagen inom varuhandeln är lämnade åt sig själva när det gäller bekämpning av penningtvätt och finan- siering av terrorism och att lagstiftning i sig knappast kommer att öka rapporteringen. Även om verksamhetsutövaren har kunskap, vilken ofta saknas, om vad som gäller är motivationen ofta begrän- sad att rapportera. Man pekar också på en stor informationsbrist som bland annat tar sig uttryck i en utomordentligt låg registrer- ingsnivå – av det totala antalet varuhandelsföretag. De företag som skulle komma till på grund av den föreslagna föränd- ringen skiljer sig troligen inte dessa avseenden. Utöver lagstiftning och de åtgärder som företagen åläggs göra menar att det krävs ”fler insatser i form av uppsökande verksamhet, utbildning och för- 10 Uppgifterna avseende rapporteringsnivå: Finanspolisens årsberättelse 2014. Uppgifterna om sektorer och brottstyper och storleken av dessa: Brå Rapport 2015:22 Penningtvätt och annan penninghantering, s. 6 och 153. Dessa insatser bör ske i samverkan mellan Finanspolisen, tillsynsmyndigheter och branschorganisationer.”11 I det andra penningtvättsdirektivet vilket implementerades i svensk lag utpekades vissa delbranscher inom varuhandeln där i princip alla företag blev tillsynsobjekt. I den nuvarande lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism omfattas företag från alla delar av varuhandeln med köp i kontanter motsvarande och däröver. I utredningens förslag, sänks kontantgränsbeloppet till , för såväl ingående som utgående transaktioner. Som tidigare inne- fattas hela varuhandeln. Länsstyrelserna i , och är tillsyns- myndigheter för varuhandeln vad avser penningtvättslagen. Ungefär 500 handlare är registrerade hos som tillsynsobjekt. Den potentiella gruppen utgörs enligt uppgifter från och länsstyrelserna av knappt 10 000 företag. Den föreslagna sänkningen av beloppsgränsen till , kom- binerat med att både ingående och utgående transaktioner nu ska räknas, bedöms av både branschrepresentanter och länsstyrelserna leda till en omfattande ökning av antalet tillsynsobjekt. Exakt hur stor ökningen blir är dock svårbedömt. Men utifrån an- taganden utgående från företagsstruktur och omsättningssiffror har det gissats på mellan 10 000 och 15 000 företag med ungefär drygt 100 000 sysselsatta. Uppskattningar, som Mapsec gjort, baserade på 11 Penningtvätt – Rapportering och hantering av misstänkta transaktioner, Rapport/Brottsföre- byggande rådet 2011:4. HUI:s uppgifter12 avseende antal försäljningsställen (som omräknas till antal företag) i olika intervall landar på drygt 23 000 företag med i genomsnitt nio personer sysselsatta. Dessa skulle kunna vara aktuella som tillsynsobjekt. Om det är 10 000 eller 20 000 har givetvis stor effekt på de tota- la merkostnader för sektorn och för vilka insatser som kommer att krävas av i första hand länsstyrelserna men också av Finanspolisen och av de andra rättstillämpande myndigheterna i systemet. bedömer att 10 000 verksamhetsutövare är regi- streringsskyldiga. Om skattning på 23 000 registreringsskyldiga är korrekt skulle ökning sålunda uppgå till cirka 13 000. De 35 000 före- tagen/försäljningsställena utan någon anställd ingår då inte. Det är rimligt att anta att ungefär en tredjedel av dessa inte blir aktuella i detta sammanhang då man inte kommer i närheten av kon- tantbetalningar på . I så fall kvarstår knappt 9 000 företag med drygt 80 000 sysselsatta. Av dessa kommer kanske en inte obe- tydlig andel själva införa en gräns för att slippa bli till- synsobjekt.13 Men det är osäkert hur en sådan självvald begränsning står sig vid granskning av tillsynsmyndighet, varför utredningen bort- ser från den. Branschen utgörs till huvuddelen av mindre företag. På dessa stäl- ler penningtvättslagstiftning i princip samma krav som på de större. Det betyder att ”regelbördan” relativt sätt blir väsentligt tyngre för de små företagen vilket kan snedvrida konkurrensen till de större företagens fördel. Kostnadskalkylen i det följande är ett räkneexempel som utgår från att ytterligare 9 000 företag med 80 000 sysselsatta kommer att ingå i tillsynskretsen inom varuhandeln. Genomsnittsföretaget har nio sysselsatta. En årsarbetskraft kostar 800 000 inklusive sociala avgifter och overhead. Ett arbetsår är och timkostnaden 455 kro- nor. En persondag kostar då . Härifrån till framtiden – detaljhandeln i . s. 21–23. I räkneexemplet är dagligvaruhandelns företag inte medtagna. Tabell 24.4 Kostnader första året för ett typföretag i varuhandeln Framtagande av utbildningsmaterial, Framtagande av rutiner för kundkännedom, Tabell 24.5 Årlig kostnad för ett typföretag i varuhandeln Utbildning av 2 nyanställda × Återkommande utbildning × 9 personer Kundkännedom × 9 personer Antaget att 9 000 företag skulle beröras, summerar detta till en kostnad för första året på 687 miljoner och därefter 713 miljoner år- ligen. Kostnaderna förväntas att fullt ut bäras av företagen i branschen. 24.2.4Tillkommande kostnader för pantbanker I finns tjugo pantbanker med sextio butiker. Branschorga- nisation är . Antal anställda är om- kring 500. Branschen rymmer två större företag, Sefina och Pant- banken . Sefina har 100 anställda och 20 butiker. ken har 60 anställda och 14 butiker. Sefina har åtta butiker i , Pantbanken sex stycken och de dominerar därmed helt marknaden i som därmed är be- tydligt mer pantbankstätt än i övrigt. Sefinas och Pantban- ken andra butiker är spridda över landet. Branschen omsätter 2,5 mdkr varav Sefina står för och Pantbanken för 30. Övriga 18 företag delar på resterande . De senare är i allmänhet lokala pantbanksföretag knutna till en viss ort eller region. De minsta pantbankerna har två anställda. Pantbankernas omsättning och marginaler har sta- digt minskat; och flera pantbanker går med underskott i verksam- heten. Branschen har 250 000 låntagare . Säkerheten för av belåningen utgörs av guldföremål. Ett snittlån ligger på 4 500 kro- nor. Räntan räknas och är det vill säga . Genomsnittligt beviljar pantbankerna 4 200 krediter per butik och år. Mellan av inlämnat gods hämtas inte ut. Det säljs i butik eller på auktion. Även internetauktioner förekommer. Vissa varor lämnas in direkt för försäljning på auktion. Det betyder att kunden belånar ett föremål och ger tillstånd till försäljning varvid eventuellt överskott tillfaller kunden och underskott butiken. Pantbankernas intäkter är starkt kontracykliska, det vill säga när samhällsekonomin går dåligt har pantbankerna goda tider. Pantbankernas verksamhet regleras av pantbankslagen (1995:1000). Tillsynen med avseende på pantbankslagen utövas av sju länsstyrel- ser. Ansvaret när det gäller penningtvättstillsynen av den del av pant- bankernas verksamhet som omfattas , dvs. försäljning över tröskelvärdet, är fördelat mellan länsstyrelserna i , och . Utredningen föreslår att länsstyrelserna i , Västra Göta- land och ska utöva tillsyn med avseende på efterlevnaden av penningtvättsregelverket när det gäller all verksamhet (även försälj- ning av panter) som bedrivs av pantbanker med stöd av pantbanks- lagen. är det bara den delen av pantbankernas verk- samhet som avser försäljning av ej avhämtade varor till ett belopp överstigande som omfattas av penningtvättslagen. Det är vanskligt att beräkna lagförslagets ekonomiska konsekven- ser för branschen; vilket i och för sig inte skiljer den från andra stu- derade branscher. Beräkningarna i det följande ska ses som åskåd- ningsexempel och indikationer på storleksordningar snarare än styrkta belopp. De baseras bland annat på erfarenheter från tidigare åtgärder som i första hand Pantbanken vidtagit som svar på den nuvarande penningtvättslagen. För de två större företagen finns mycket redan på plats vad gäller rutiner och checklistor, särskilt för kundkännedom. Beräkningarna är gjorda för ett typföretag med 25 anställda och tre butiker. Ett räkneexempel med de viktigaste kostnaderna skulle då kunna se ut enligt följande (ett arbetsår är och kostar i våra beräkningar inklusive overhead och arbetsgivaravgifter, timkostnad blir då brutto . Tabell 24.6 Investeringskostnader första året för ett typföretag i pantbranschen Upprättande av riskanalys à Utbildningsmaterial samt utbildning av personal . Investering i datasystem för kundkännedom Tabell 24.7 Årlig kostnad för ett typföretag i pantbranschen Återkommande utbildning /person/år: à Kundkännedom /dag och anställd =