sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Utredningen har också övervägt om det bör finnas sanktions- möjligheter mot kommuner som inte efterlever skyldigheten. Sanktion är en sammansfattande beteckning på tvångsmedel, av- sedda som en reaktion mot icke rättsenligt handlande, såsom straff, vite och skadestånd.277 Ett tänkbart sanktionsmedel är föreläggande vid vite, vilket är möjligt enligt vattentjänstlagen. Det skulle kunna vara en yttersta åtgärd när dialog och föreläggande prövats utan framgång. En jämförelse kan göras med livsmedelslagstiftningen, där har möjlighet att meddela före- lägganden riktade mot kommuner. I promemorian som låg till grund för författningsändringen föreslogs även att föreläggande skulle kunna förenas med vite, om det fanns särskilda skäl. och ett antal kommuner avstyrkte dock för- slaget då de ansåg att det innebar ett för stort ingrepp i den kom- munala självstyrelsen. Regeringen angav i förarbetena att den avsåg att löpande följa utvecklingen. Skulle det visa sig att många kom- muner fortfarande uppvisade stora brister, såg regeringen det som nödvändigt att överväga mer kraftfulla åtgärder i form av särskilda 276Det får anses framgå av befintliga bestämmelser om att regeringen prövar beslut från statliga myndigheter i frågor som rör bildande, ändring eller upphävande av vattenskydds- områden. Beslutet om föreläggande får anses vara överklagbart och kommunen får anses vara behörig att överklaga beslutet i egenskap av sakägare. Detta följer av 16 kap. 12 § och 18 kap. 277Bergström, S. m.fl. (1997). Juridikens termer, s. 150. sanktionsmedel.278 Utredningen bedömer på motsvarande sätt att det som ett första steg bör införas en möjlighet till föreläggande utan vite. Uppföljning bör dock ske, för att bedöma om sanktions- medel, då närmast vite, ändå behöver övervägas. Utredningen har inte bedömt det som nödvändigt att redan nu fastställa någon särskild rutin för uppföljning av fattade beslut. Antalet beslutade ärenden kan löpande följas via databasen och antalet öppna ärenden kan följas via den s.k. JK-listan.279 Utredningen kommenterar dock avslutningsvis (kapitel 12) behovet av en mer övergripande kontrollstation kring det samlade förändringsarbete som kan följa som resultat av utredningens arbete. En del i detta är att också bedöma utvecklingstakten av- seende nyinrättande och omprövning av vattenskyddsområden. En löpande sådan uppföljning bör ses som en naturlig uppgift för Havs- och vattenmyndigheten. Förutsättningar för att inrätta vattenskyddsområde Utredningens tilläggsdirektiv uppmärksammar behovet av att analysera om det finns tillräckliga förutsättningar för att inrätta vattenskyddsområden. Utredningen bedömer att de nu framlagda förslagen sammantaget ger de förutsättningar som krävs för att vattenskyddsområden ska kunna inrättas för landets alla större all- männa täkter, enligt den angivna definitionen. Vissa grundläggande förutsättningar måste dock vara på plats, vilket bygger på att lämp- liga lokala och regionala förhållanden råder eller kan utvecklas. Det gäller inte minst förståelsen för dricksvattnets avgörande sam- hällskritiska betydelse, vikten av långsiktig planering, anpassad resurssättning, kompetensförsörjning, samverkan och systematik i arbetet. Utredningens förslag riktar in sig på att säkra vissa bety- delsefulla moment i arbetet. Det gäller de regionala planerings- instrument som erfordras, förstärkning av resurser och uppgifter samt ett tydliggörande av skyldigheten att skyddet för de större allmänna täkterna behöver utvecklas. 2004/05:72, s. 30–32. 27929 § myndighetsförordningen (2007:515). Utredningen återkommer i en rad följande kapitel till ytterligare viktiga förutsättningar, med förslag som ska medverka till att skyddsarbetet genomförs och får avsedd effekt. Förslagen avser bland annat den process som föregår inrättandet av vattenskydds- områden, de centrala myndigheternas samordning och stöd, liksom de ekonomi- och styrningsfrågor som kan vara avgörande på det lokala planet. föreslog i sin promemoria om skyldighet att inrätta vattenskyddsområde 2013 att de föreslagna bestämmelserna skulle träda i kraft . Det motiverades med att in- rättande av vattenskyddsområden är en lång process där kommu- nerna behöver på sig att göra de utredningar som krävs och fatta nödvändiga beslut.280 Flera remissinstanser ansåg att kommunerna saknar tillräckliga resurser och kompetens för att inrätta nya vattenskyddsområden, se över befintliga vattenskyddsföreskrifter och anta nya till slutet av 2018.281 Utredningen konstaterar på motsvarande sätt att processen för inrättande av vattenskyddsområden är komplicerad och kan ta i anspråk. Utredningens förslag innebär därför en något längre tidshorisont för kommunernas förberedande arbete och att tid- punkten då bestämmelserna ska börja tillämpas knyts till den tid- punkt då kommunen säkerställt ansökan till . Det innebär att processen påbörjats och att underlag för inrättandet tagits fram. För befintliga vattenskyddsområden innebär bestäm- melsen att kommunen ska ansöka om omprövning av de vatten- skyddsområden som kan anses ha ett skydd som tillgodoser syftet med skyddet. Utredningen bedömer vidare att det är en fördel att kunna an- knyta tidpunkten för tillämpningen av bestämmelserna om skyldig- heten att inrätta och ompröva vattenskyddsområden till gällande 280Regeringskansliet (2013). Förslag till ändring av 7 kap. om vattenskyddsom- råden samt förslag till ny bekämpningsmedelsförordning, , M2013/1675/R, s. 4. 281Regeringskansliet (2013). Remissammanställning avseende promemoria om förslag till ändring av 7 kap. om vattenskyddsområden samt förslag till ny bekämpnings- medelsförordning, , M2013/1675/R. periodicitet inom vattenförvaltningen. Inrättandet av vattenskydds- områden är sakmässigt nära förknippad med vattenförvaltningen och har även pekats ut som en åtgärd i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram. Anledningen till att inrättandeprocessen inte föreslås knytas fastare till vattenförvaltningen och dess regelverk är den brist på förutsättningar för detta som ännu råder. En förhopp- ning är att det under kommande förvaltningscykel 2015–2021 kom- mer att kunna utarbetas miljökvalitetsnormer för merparten skyddade områden för dricksvatten och att övervakningen av dessa områden kan utvecklas. arbete kan därmed ge betydande stöd vid inrättandet av vattenskyddsområden, t.ex. när det gäller utformningen av föreskrifter för att säkerställa skyddet av vattentäkter. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om kommunens skyldighet att ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan om inrättande och omprövning av vattenskyddsområde görs, ska börja tillämpas . Detsamma gäller kom- munens skyldighet att ompröva sådana vattenskyddsområden som inrättats av kommunen efter att överlåtit beslutet, samt möjlighet att förelägga kommunen. För att ge kommunerna rimlig tid att upprätta ansökningar och på lämpligt sätt tidsmässigt fördela inlämnandet av ansökningar till , föreslår utredningen att bestämmelserna ska tilläm- pas etappvis. Syftet med en sådan reglering är att skyddet inled- ningsvis säkerställs för de vattentäkter som står för stora volymer. Utredningen föreslår att bestämmelserna ska börja tillämpas för täkter med uttagsvolym över . För vattentäkter med uttag mellan 10 och föreslås en tillämpning av bestämmelserna . Övriga författningsändringar föreslås träda i kraft . Med ledning av tillgänglig statistik från (se tabell 6.3), bedömer utredningen att sammantaget knappt 590 täkter saknar vattenskyddsområden. Av dessa har inemot 170 täkter ut- tagsvolymer under och träffas inte av utredningens förslag. Resterande cirka 420 täkter omfattas av regleringen. En mindre del av dessa, cirka 130 täkter, har angivna uttagsvolymer över och ska därmed prioriteras under den inledande etappen. Antalet vattenskyddsområden som saknar skydd över denna uttagnivå är relativt jämnt fördelad över landet. , , och har vardera cirka 10–20 täkter som saknar skyddsområden, vilket framgår av nedanstående tabell. Av statistik från framgår att ingen kommun har mer än fem större täkter (kapacitet över ) som saknar vattenskyddsområden. Flertalet kommuner saknar eller har endast ett fåtal täkter utan skydds- områden. 282 SGU (2016). Utdrag ur , och . För sex av de summerade täkterna utan vattenskyddsområden saknas uppgift om kvantitet. Sammanlagt cirka 460 vattenskyddsområden med uttagsvolymer över inrättades före ikraftträdande . Ett antal län har 30 eller fler sådana äldre skyddsområden – , , , , och . Statistiken från visar att 11 kommuner har mer än 5 skyddsområden av äldre typ. Det finns cirka 335 äldre vattenskyddsområden med medeluttag mellan 10 och som inrättades före ikraftträdande. , och har mer än 30 sådana skyddsområden. Det är 17 kommuner i landet som har mer än 5 sådana äldre vattenskyddsområden. Statistiken från redovisas i ovanstående tabell. Andra former av lokala skyddsföreskrifter Kommunerna har möjlighet att som alternativ till inrättandet av vattenskyddsområden meddela lokala föreskrifter om skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter. Det kan ske med stöd av förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Kommunen kan meddela sådana föreskrifter om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer i en kom- mun.283 Utredningens förslag om krav på vattenskyddsområden för större allmänna ytvattentäkter innebär att andra lokala skyddsföre- skrifter inte ska kunna meddelas. Det gäller beträffande allmänna grundvattentäkter. Även för mindre allmänna ytvatten- täkter bedömer utredningen således att möjligheten till sådana föreskrifter ska utgå. Bestämmelsen bör inskränkas till att endast gälla enskilda yt- och grundvattentäkter medan allmänna ytvatten- täkter bör skyddas med stöd av 7 kap. . Det är lämpligt att samtliga allmänna vattentäkter har ett starkt juridiskt skydd. Då det gäller enskilda täkter kan det i många fall visa sig alltför in- gripande att kräva reglering på motsvarande sätt. En förening, samfällighet eller enskild person har inte samma förutsättningar som det allmänna att ta fram det underlag som krävs för inrättande av vattenskyddsområden enligt 7 kap. miljöbaken, även om möjlig- 283 40 § 5 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. heten alltid finns. Utredningen anser att lokala skyddsföreskrifter bör finnas kvar som ett alternativ för enskilda täkter, i alla fall under den begränsande volymnivå som anges i ramdirektivet. Utredningen gör i sammanhanget den allmänna bedömningen att det är vattenuttagets karaktär och vattenförekomstens behov av skydd som ytterst bör vara utslagsgivande då frågan om riskhante- ring och skydd diskuteras. Eftersom utredningens direktiv enbart avser förhållanden som rör den allmänna vattenförsörjningen, av- står utredningen från att närmare gå in på frågan om skydd av enskilda täkter och enskild vattenförsörjning. Den tidpunkt då kommunens nu gällande bemyndigande bör upphöra föreslås samordnas med utredningens förslag om krav på vattenskyddsområde och den tidplan som anges för genomföran- det. Större ytvattentäkter omfattas av utredningens förslag, vilket innebär att bemyndigandet inte kan användas för sådana täkter i takt med att bestämmelserna börjar tillämpas. För mindre allmänna ytvattentäkter får tidpunkten för upphävandet direkt effekt. Utred- ningen bedömer att bemyndigandet bör upphävas när vatten- skyddsområde har inrättats för alla större allmänna vattentäkter. Den exakta tidpunkten för detta kan inte fastställas. 7Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden 7.1Grundläggande problem och utmaningar Utredningen har i föregående kapitel föreslagit att vattenskydds- områden ska inrättas för allmänna vattentäkter över en viss storlek. Det föreslås även en skyldighet att vid behov ompröva vatten- skyddsområden. Det ska ske genom att kommunen ska ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan om inrättande och om- prövning av vattenskyddsområde görs hos för all- männa vattentäkter över en viss storlek. I detta kapitel behandlas processen för inrättande och omprövning av vattenskyddsområden närmare. är processen för inrättande och omprövning av vattenskyddsområden inte författningsreglerad i någon större ut- sträckning. Vattenskyddsområden kan bildas på initiativ av bland annat länsstyrelse eller kommun, vilka också kan besluta om skyd- det. framhåller att det inte fram- går i lagstiftningen när det är lämpligt att respektive kommunen beslutar om inrättande. Dessa omständigheter kan enligt direktiven leda till att processen fördröjs och att områden inte skyddas i tillräcklig omfattning. Utredningens direktiv betonar att i arbetet med att fastställa ett vattenskyddsområde, är de specifika naturgivna förutsättningarna tillsammans med markanvändning och verksamheter i varje område grundläggande. Det gäller såväl den geografiska avgränsningen, som värdering och hantering av risker inom området. Inskränk- ningar som följer av vattenskyddsföreskrifter kan begränsa pågå- ende markanvändning. Det kan påverka förutsättningarna för att bedriva verksamheter i området och i vissa fall skapa intressekon- flikter. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Utredningen ska därför bland annat kartlägga processen och tillämpningen av regelverket vid inrät- tande av vattenskyddsområden och de eventuella intressekon- flikter som kan finnas, utifrån kartläggningen analysera om de verktyg och metoder som kommuner och länsstyrelser har att tillgå vid bildandet av vattenskyddsområden är tillräckliga, och om det bedöms ändamålsenligt föreslå att det i författning eller vägledning bör tydliggöras när kommunen respektive läns- styrelsen ska vara beslutande myndighet.1 Användning av växtskyddsmedel i vattenskyddsområden kan regle- ras genom generella tillståndsplikt och/eller i de specifika vattenskyddsföreskrifterna. I ett tilläggsdirektiv fick Dricks- vattenutredningen utvidgade uppgifter, som bland annat innebär att analysera förutsättningarna för att fasa ut den generella tillståndsplikten för användning av växtskyddsmedel i vattenskyddsområden som finns i föreskrifter.2 Utgångspunkten för förslag till förändringar ska vara miljökvalitetsmål samt att EU-rättsliga åtaganden rörande vatten- kvalitet och då särskilt kraven i ramdirektivet för vatten och direk- tivet för hållbar användning av bekämpningsmedel uppfylls. Vidare ska glesbygdens särskilda förutsättningar beträffande skyddet av allmänna vattentäkter beaktas.3 Det anges särskilt i utredningens direktiv att det inte ingår i uppdraget att se över fastighetsägares rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt för- svåras.4 Utredningen går därför inte närmare in på frågan om grunderna för rätten till ersättning och lägger inte heller några förslag i den delen. Däremot belyser utredningen hanteringen av Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden ersättningsfrågor och hur detta påverkar förutsättningar och pro- cess för inrättande av vattenskyddsområden. I detta kapitel behandlas inledningsvis dagens förhållanden. Därefter diskuteras de delar i processen som kan behöva en tydli- gare reglering. Efterföljande avsnitt tar upp verktyg, metoder och kompetensfrågor, ersättningsfrågor vid rådighetsinskränkningar och generell tillståndsplikt för växtskyddsmedel. Avslutningsvis redovisas utredningens överväganden och förslag för en tydligare process och hantering av den generella tillståndsplikten. En kortare beskrivning av gällande rätt avseende vattenskydds- områden finns i avsnitt 6.3.3. I detta avsnitt kartläggs process och regeltillämpning vid inrättande av vattenskyddsområden. I praktiken styrs detta av den handbok som finns inom området.5 Vidare berörs kritiska moment i proces- sen samt de intressekonflikter som kan förekomma. I dagens författningsreglering anges att och kommunen får förklara ett område som vattenskyddsområde. Det kan ske på deras eget initiativ eller efter ansökan. Processen för inrättande av vattenskyddsområden skiljer sig från de processer som kännetecknar övriga områdesskydd genom att den normalt inleds genom ett ansökningsförfarande. Detta är inte författningsreglerat, processens praktiska utformning styrs främst av Havs- och vattenmyndighetens handbok om vattenskyddsområde. har ursprungligen utvecklats av . Nedan sammanfattas vad som anges om ansökan och handläggning av denna i handboken.6 I den mån krav regleras i författning, finns hänvisning till aktuell bestämmelse. I bilaga 3 och 4 till handboken finns exempel på utformning av beslut. Därefter redovisas de utgångspunkter och principer som handboken anger som stöd för utformning av skyddsområdet. 5Naturvårdsverket (2010). om vattenskyddsområde, 2010:5. 6Ibid., s. 73–79. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden I handboken anges att förslag till vattenskyddsområde med före- skrifter utarbetas av sökanden efter samråd med berörda i kommun och länsstyrelse. Arbetet med att ta fram ett förslag till beslut före- gås oftast av ett omfattande arbete samt diskussioner med berörda organisationer, markägare, verksamhetsutövare och myndigheter. I handboken anges vad en ansökan kan innehålla, se närmare avsnitt 7.3.1. I vissa fall har den länsstyrelse eller kommun som ska besluta i frågan som rutin att göra en teknisk förhandsgranskning av an- sökan, som sänds på remiss internt och till berörda myndigheter. Handläggaren granskar de handlingar som kommit in och yttrar sig över förslaget. Den sökande slutjusterar sedan ansökan. Det slut- justerade förslaget underställs beslutande instans för slutberedning och fastställande. Eventuella ytterligare kompletteringar eller revi- deringar av handlingarna görs i samråd med sökanden. Om det är kommunen som är sökande, kontrollerar att kommu- nen har beslutat om förslaget innan beslutet fastställs. och kommunen ska samråda med varandra innan de fattar beslut om att förklara ett område som vattenskyddsom- råde.7 Yttranden ska även inhämtas från vissa centrala myndigheter, vilket behandlas i avsnitt 7.3.3. Förslaget remitteras också till be- rörda kommunala nämnder och enheter på . Proto- kollsutdrag kan bifogas som visar att berörda nämnder eller enheter godtagit förslaget. Inkomna synpunkter på förslaget kommuniceras med sökanden. Om det kommer fram nya uppgifter av vikt för ärendet kan remissinstanserna behöva höras på nytt. eller kommun som ska besluta i frågan ska göra en skälighetsbedömning. Det är enligt handboken viktigt att skilja på vad som behövs för att uppnå syftet med skyddet och eventuella ersättningsfrågor. Innan beslut fattas, ska fastighetsägare och rättighetsinnehavare föreläggas att yttra sig över förslaget.8 Kungörelse- delgivning får ske om ett stort antal personer ska delges och det med hänsyn till ändamålet med delgivningen inte är rimligt att del- 725 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. 8Ibid., 24 §. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden givning sker med var och en av dem.9 I sakägarkretsen bör bland annat fastighetsägare, arrendatorer samt innehavare av fiskrätt, jakträtt, renskötselrätt, servitut, ledningsrätt, jakt/fiskerättsupplå- telser och hyresavtal ingå. Därefter fattas beslut i ärendet. Beslut om vattenskyddsområde ska kungöras på det sätt som är föreskrivet för författningar i all- mänhet och också kungöras i ortstidning. Om det är uppenbart att beslutet bara berör viss eller vissa sakägare, får beslutet delges dessa i stället för att kungöras.10 Beslut ska sändas till sökande, markägare och vissa centrala myndigheter.11 Besluten kan överklagas, vilket behandlas i avsnitt 7.3.6. Eventu- ella ersättningsfrågor prövas av mark- och miljödomstol i särskild ordning.12 ska föra register över beslut om vattenskydds- områden, vilket registreras i en nationell databas som tillhandahålls av . Det inkluderar även de vattenskyddsområden som kommunen beslutar.13 Kommunen ska därför skicka underlag till , i de fall kommunen beslutar om vattenskydds- område. anger utgångspunkter för avgränsning av vatten- skyddsområden relaterat till typ av vattenförekomst. Vid avgräns- ning av vattenskyddsområde för sjöar är utgångspunkten att beakta såväl tillrinnande vattendrags hastighet som svårigheter att sanera en förorening som nått sjön. För grundvatten är motsvarande utgångspunkt att omsättningen av vattnet tar i grundvat- tenmagasin och att det är förenat med stora svårigheter att rena förorenat grundvatten. För att fastställa skyddsbehovet för en vat- tenförekomst eller vattentäkt krävs underlagsmaterial avseende vattenförekomst, värde, sårbarhet, risker, konsekvenser och skyddsbehov.14 949 § delgivningslagen (2010:1932). 1027 § förordningen om områdesskydd enligt m.m. 11Ibid., 28–31 §§. 12Ibid., 19 kap. 1 §. 13Ibid., 33–33a §§. 14Naturvårdsverket (2010). om Vattenskyddsområde, 2010:5, s. 17–18. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Underlagsmaterial för att fastställa skyddsbehov för en vatten- förekomst eller vattentäkt består bland annat av olika basutred- ningar inom geologi, hydrogeologi, hydrologi och riskinventering. Materialet används även för att bedöma förekomstens värde samt dess sårbarhet gentemot föroreningar. Utifrån detta bedöms sedan konsekvenser och risker för förorening samt skyddsbehov.15 beskriver närmare utgångspunkter och principer för avgränsningen av vattenskyddsområde. God vattenkvalitet, både kemiskt och mikrobiologiskt, säkerställs inom vattenskydds- området genom skydd mot såväl nutida som framtida påverkan. Utgångspunkten är att hela tillrinningsområdet omfattas av vatten- skyddsområdet. För ytvattentäkter med mycket stora tillrinnings- områden, eventuellt även för större grundvattenmagasin, kan en snävare avgränsning göras. I handboken anges metoder för av- gränsning som bland annat utgår från –topografisk avgränsning, –empiriska erfarenheter, –avstånd, och Vattenskyddsområden delas in i upp till fyra skyddszoner – vatten- täktszon, primär, sekundär och vid behov tertiär zon. Zonindel- ningen medger differentierade restriktioner och möjliggör därmed ett anpassat skydd i förhållande till de aktuella riskerna. Indel- ningen i zoner för ytvattentäkter baseras på rinntider och skydds- avstånd till sjöar och vattendrag, liksom eventuella tekniska barri- ärer eller skyddssystem. Rinntidsberäkningen bör avse de förhål- 15Ibid., s. 30. 16Ibid., s. 32–35. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden landen som är mest besvärliga med avseende på hot mot vatten- täkten. Lämpliga rinntider till uttagspunkten för olika zoner anges. Indelningen i zoner för grundvattentäkter tar sin utgångspunkt i uppehållstider i grundvattenmagasin och särskilt känsliga inström- ningsområden till täkten. Lämpliga uppehållstider anges liksom beräkningsmodeller för uppehållstider.17 7.2.2Intressekonflikter och kritiska moment Utredningens kontakter med vattenproducenter, kommuner, läns- styrelser, intresse- och branschorganisationer, indikerar att proces- sen för att inrätta vattenskyddsområden inte sällan upplevs som komplicerad och tidskrävande. I detta avsnitt ges exempel på in- tressekonflikter och kritiska moment som uppmärksammats. Omfattande kunskaper krävs i bland annat hydrogeologi och juri- dik för att inrätta vattenskyddsområden, avgränsa dem geografiskt och ta fram ändamålsenliga föreskrifter. Arbetet är ofta tids- krävande. Det kan vara svårt, särskilt för mindre kommuner och vattenproducenter, att upprätthålla kompetens eller avsätta de resurser som krävs, t.ex. för upphandling av lämpligt konsultstöd. I en särskild undersökning som Svenskt Vatten låtit göra med inrikt- ning på den dryga tredjedel kommuner som anser sig ha vatten- skyddsområden eller bestämmelser som är otillfredsställande, anger många att detta sammanhänger med resursbrist hos va-huvudman- nen. Ytterligare en rad förhållanden anges dock som viktiga i sam- manhanget.