sou · H3B321 · 2016-01-01 00:00:00 — Socialförsäkringarna är en integrerad del i den allmänna välfärden, och för sin funktion beroende av bl.a. samverkan med hälso- och sjukvården och arbetsmarknadspolitiken. Kommittén anser att det finns en rad problem i socialförsäk- ringarna som bör åtgärdas relativt skyndsamt. Problemen gäller försäkringarnas förmåga att både säkra en tillräcklig ekonomisk standardtrygghet och stödja en bättre återgången till arbete. Problemen i dagens socialförsäkringar motiverar enligt kom- mittén emellertid inte en stor omgörning. De fördelar som kan uppnås med grundläggande strukturella reformer borde kunna nås också genom en utveckling av nuvarande försäkringsmodeller. Det är mer angeläget att på kortare sikt förbättra försäkringarnas funktion i nuvarande struktur, än att välja en tidsödande och osäker reformväg vars vinster i bästa fall kan hämtas hem . Reformeringen av socialförsäkringarna är ett långsiktigt arbete. Det är inte möjligt att i en enda stor reform lösa merparten av pro- blemen inom alla delar av socialförsäkringarna. Kommittén anser i stället att målet bör vara en successiv reformering som grundas på breda politiska uppgörelser i något fora. I diskussionerna bör, för- utom politiska partier, också arbetsmarknadens parter delta, för att säkerställa att helhetsansvaret för reformarbetet är väl förankrat. Det är viktigt att reformer på andra samhällsområden, som beträffande arbetsmarknadspolitiken, utbildningen, hälso- och sjukvården osv., utformas så att utgifterna för socialförsäkringarna är finansiellt uthålliga. Det bidrar också till ökad välfärd för med- borgarna. Parterna på arbetsmarknaden har en viktig roll för utvecklingen av socialförsäkringarna. Det handlar exempelvis om utformningen av kompletterande försäkringar och verksamheten med omställning för långtidssjuka. Det är angeläget att fortsätta att utveckla sam- verkan mellan staten och parterna på arbetsmarknaden i social- försäkringsfrågor. 4.4.4Avtalade försäkringar ska komplettera Kommitténs bedömning: Den ekonomiska tryggheten bör även framöver bygga på till stora delar obligatoriska socialför- säkringar som kompletteras genom kollektivavtalade försäk- ringar. Socialförsäkringarna ska ge ett tillräckligt standardskydd som kan förbättras genom avtalade och privata försäkringar. För att inte riskera försvagade drivkrafter att arbeta, eller att grupper med goda inkomster gynnas, bör statens subvention och regle- ring av kompletterande försäkringar regelbundet kartläggas, analyseras och rapporteras. Skälen för kommitténs bedömning: Vår ekonomiska trygghet vid ålderdom, sjukdom, arbetsskada, funktionsnedsättning och arbets- löshet bygger på offentligt finansierade försäkringar som kompletteras genom kollektivavtalade försäkringar på arbets- marknaden och andra privata tilläggsförsäkringar. är avtalade tjänstepensioner för de flesta personer en själv- klar del av den ekonomiska tryggheten . För många äldre svarar tjänstepensioner för en nästan lika stor eller större del av inkomster än allmänna pensioner. Staten både reglerar och skattesubventionerar de avtalade tjänstepensionerna. Skattesub- ventionerna till sparandet i tjänstepensioner är omfattande. Enbart subventionen genom den relativt sett låga avkastningsskatten beräknas till . Det flesta försäkrade har en ganska hög sammanlagd ersättning vid sjukdom räknat efter skatt. I flertalet sjukfall komp- enseras den bortfallna inkomsten räknat efter skatt med . Det beror på att den allmänna sjukpenningen kompletteras med avtalade sjukförsäkringar för uppskattningsvis av alla löntagare. Avtalen garanterar ca 88 procents ersättning före skatt . Det finns inga undersökningar eller beräkningar som visar hur mycket staten subventionerar de avtalade sjukförsäk- ringarna med och vilka grupper som gynnas. Staten reglerar indi- rekt dessa sjukförsäkringar, bl.a. genom att i lag ange en högsta sammanlagd ersättningsnivå för allmänna och avtalade sjukförsäk- ringar. Det finns flera studier som visar att höga ersättningsnivåer kan leda till längre sjukskrivningstider. Det finns också studier som pekar på att kompletterande ersättningar vid sjukdom bidrar till längre sjukskrivningsperioder.11 Det finns dock inga analyser av hur mycket kostnaderna för sjukförsäkringen ökar genom att avtalen ger en högre ersättning. De kollektivavtalade försäkringarna är inte lika väl utbyggda för arbetslöshet som för sjukfrånvaro. Det är visserligen en hög andel av alla anställda som omfattas av avtal som ger rätt till komplet- terande ersättning vid arbetslöshet, men det krävs normalt en ganska lång anställning med avtal innan en kompletterande ersättning kan utges. Vid sidan av de kollektivavtalade försäkringarna finns inkomst- försäkringar vid arbetslöshet som normalt tillhandahålls av fack- förbunden som en del i medlemsförmånerna. Olika uppgifter pekar på att antalet arbetstagare som har sådana inkomstförsäkringar vid arbetslöshet har ökat påtagligt det . Kommittén har trots ansträngningar inte lyckats kartlägga hur stor andel av de arbetslösa som uppbär kompletterande ersättningar vid arbetslöshet. Det har också blivit vanligare att arbetsgivare tecknar rehabilite- ringsförsäkringar och liknande för sina anställda som kan ge stöd till arbetsgivaren och den anställde vid sjukskriving. Kommittén anser att dessa försäkringar, vid sidan av företagshälsovården, kan vara ett komplement. Det kompletterande stöd till långtidssjuka som parterna utvecklar inom ramen för omställningsavtalen är värdefullt. Par- terna har ofta bättre förutsättningar än myndigheterna att anpassa stödet till den försäkrades individuella förhållanden. Omställ- ningsförsäkringar och ökade resurser för denna verksamhet är en positiv utveckling av de avtalade kompletterande försäkringarna. Det är kommitténs uppfattning att kompletterande försäkringar ska vara just kompletterande. Dessa försäkringar utgör en värdefull del av vår modell för ekonomisk trygghet. Det är en grundläggande princip att våra allmänna försäkringar ska ge en tillräcklig standardtrygghet för de flesta försäkrade så att det inte är nödvändigt med ett kompletterande försäkringsskydd. Kommittén anser inte att det är önskvärt att långsamt urholkade 11Incitamentseffekter och kostnader av kollektivavtalade sjukförsäkringar. IFAU Rapport 2007:16. socialförsäkringar successivt ska fyllas ut av kompletterande försäkringar. Huvudskälet är att detta leder till orättvisor. Det blir svårare och dyrare för grupper med en hög risk att ordna sådana försäkringar, men lätt och billigt för grupper med en låg risk. Statens subvent- ioner till kompletterande försäkringar gynnar då grupper med låg risk på bekostnad av grupper med hög risk. Förutom att öka orätt- visorna skulle en sådan utveckling troligen efter hand minska för- troendet och betalningsviljan till de allmänna försäkringarna. Kommittén anser därutöver att staten i högre grad än noga ska följa och analysera subventionerna till kompletterande försäk- ringar och utformningen av dessa försäkringar. Det är nödvändigt för att säkerställa att ersättningsvillkoren inte riskerar att medföra försvagade drivkrafter att arbeta. Det bör inte heller gynna grupper med goda inkomster och låga risker. ISF eller annan myndighet bör ges i uppdrag att regelbundet rapportera om kompletterande för- säkringar vid sjukdom och arbetslöshet. 4.4.5Förutsägbarhet, rättssäkerhet och administrativ effektivitet Väl fungerande socialförsäkringar skapar en god ekonomisk trygg- het till låga samhällsekonomiska kostnader. Kommittén anser att förutsägbarhet, rättssäkerhet och administrativ effektivitet är avgö- rande för socialförsäkringarnas förtroende och legitimitet. Kommitténs bedömning: Den försäkrade ska enkelt kunna ta reda på och förstå sitt försäkringsskydd, både hur stor ersätt- ning han eller hon har rätt till och vilka villkor som gäller. Skälen för kommitténs bedömning: Socialförsäkringarna ersätter inkomstbortfall. Fastställandet av den försäkrades inkomst blir därmed viktigt. För dem med regelbundna inkomster är detta inte speciellt problematiskt. Det är lätt att visa vilken inkomsten sanno- likt skulle ha varit om inte försäkringsfallet hade inträffat respek- tive vad inkomsten uppgick till före försäkringsfallet. För försäk- rade med varierade arbetsinkomster eller för dem som kombinerar arbete med annan sysselsättning är det svårare att avgöra vilken inkomst som ska anses vara försäkrad. är det ofta inte möjligt att veta om en person uppfyller villkoren i försäkringen och där- med har rätt till ersättning vid sjukdom eller arbetslöshet. Det är också svårt att förutsäga vilken ersättning han eller hon i så fall skulle få. Enligt kommittén är ett av socialförsäkringarnas viktigaste vär- den att den försäkrade vet att han eller hon är försäkrad och litar på att försäkringen kommer att täcka inkomstförluster eller kostnader som försäkringsfallet gett upphov till. Det är viktigt för människor att kunna veta om de har kvalificerat sig för rätt till ersättning, vill- koren för att få ersättning och hur stor ersättning de kan vara berättigade till. Det är också viktigt att de försäkrade känner ett förtroende för försäkringens ekonomiska hållbarhet. Kommittén anser att socialförsäkringarnas legitimitet kan stär- kas avsevärt om villkoren för och förvaltningen av försäkringarna moderniseras så att det blir självklart och enkelt att få reda på sitt individuella skydd i socialförsäkringarna. Kommitténs bedömning: Rättssäkerheten i socialförsäkring- arna bör stärkas genom bättre förutsättningar för en likformig tillämpning. Vidare bör det ges tydligare vägledande uttalanden och tolkningar som kan tjäna till ledning vid tillämpningen av komplicerade villkor. Skälen för kommitténs bedömning: Socialförsäkringarna bygger på regelverk som avgör om den försäkrade har rätt till ersättning och vilket ersättningsbelopp som ska betalas ut. Även om lagstifta- ren söker uppnå tydlighet i villkoren innehåller prövningen alltid mer eller mindre komplicerade bedömningar. Förtroendet för soci- alförsäkringarna förutsätter att dessa bedömningar är rimligt rätts- säkra och görs till så låga samlade kostnader som möjligt. För att behålla förtroendet för försäkringarna behöver det fin- nas en möjlighet för den enskilde att följa beslutsärendet, att kunna lägga fram sin sak och att vid missnöje kunna överklaga. Den för- säkrade behöver kunna lita på att försäkringarna fungerar som det är tänkt. Brister i rättssäkerheten kan leda till olika bedömningar i likar- tade fall. Bedömningarna kan då variera avsevärt mellan olika handläggare eller regioner. Sådana skillnader kan bidra till att för- svaga förtroendet för socialförsäkringarna. Brister i rättssäkerheten kan dessutom innebära att försäkringen överutnyttjas, men kan också leda till att personer med rätt till ersättning inte lyckas bevisa sin rätt. Om försäkrade anser att andra missbrukar försäkringen, kan det framstå som rationellt att försöka göra det själv också. Om missbruket eller överutnyttjandet av för- säkringen blir för stort urholkas förtroendet. Alltför rigorös kontroll kan å andra sidan leda till att den försäk- rade behöver lägga ned orimligt mycket arbete på att bevisa att han eller hon har rätt till ersättning. Strikta regler riskerar att leda till att försäkrade som borde ha haft rätt till ersättning inte får denna för att han eller hon inte lyckas bevisa sin sak. Slutligen kan det också innebära omfattande kontrollkostnader som får bäras av för- säkringskollektivet. Utformningen och omfattningen av kontrollinsatser måste vägas mot intresset av skydd för den försäkrades integritet. Försäk- ringskollektivet gynnas om överutnyttjande minimeras, men sam- tidigt bör den enskilde inte utan tungt vägande skäl behöva delge försäkringsgivaren uppgifter som kan anses vara känsliga. Kommittén anser att det fortsatta reformarbetet inom socialför- säkringarna i första hand bör inriktas på att förbättra förutsättning- arna för en likformig tillämpning. I vissa fall kan villkor utformas som minskar utrymmet för olika bedömningar, exempelvis av inkomstunderlaget. I andra fall behövs utvecklade beslutsstöd som medverkar till ökad likformighet, utan att försvaga den individuella bedömning som är nödvändig i åtskilliga frågor, exempelvis bedömningen av nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. I andra hand bör riksdag och regering ta ett ökat ansvar för att säkerställa att det finns verktyg för att ta fram vägledning för tolk- ningen av komplicerade villkor i lagstiftningen. Det kan ske genom att myndigheter och experter ges i uppdrag att dra upp riktlinjer för olika bedömningar. Det kan också åstadkommas genom att det inrättas särskilda funktioner för tolkning och normering. Kommitténs bedömning: Reformarbetet bör inriktas på att bättre ta tillvara de senaste decenniernas tekniska landvinningar inom IT-området. Skälen för kommitténs bedömning: Det är viktigt att social- försäkringarna administreras kostnadseffektivt. Förutsättningarna för detta har förändrats drastiskt . Kost- naderna för hantering har successivt stigit i relation till kostnaderna för datahantering. På samma sätt har beräknings- och lagringskapacitet av stora datamängder blivit mycket billigare. I viss utsträckning har det varit möjligt att anpassa administrat- ionen av försäkringarna till denna nya verklighet. Det har dock funnits betydande hinder för anpassningen. Socialförsäkringarna bygger delvis på ålderdomliga regelverk som inte lämpar sig för modern förvaltning. Exempelvis lägger åtskilliga regel- ändringar och undantag som har införts för att säkra en rättvis behandling av vissa mindre grupper hinder i vägen. Det har bidragit till att det har varit svårt för förvaltningarna att helt ta tillvara den tekniska potentialen för administrativ effektivisering. De administrativa kostnaderna i socialförsäkringarna är dock fortfarande låga jämfört med den privata försäkringsmarknaden. Socialförsäkringarna har exempelvis inte samma kostnader för mark- nadsföring, försäljning och hantering av differentierade . Enligt kommittén bör det fortsatta reformarbetet inom social- försäkringarna inriktas på att bättre ta tillvara de senaste decennier- nas tekniska landvinningar inom IT-området, särskilt den djupgå- ende omvandlingen av arbetsgivarnas personaladministrativa och ekonomiska system. Syftet ska vara att minska bördan för arbetsgi- varna, underlätta för de försäkrade och uppnå ökad kostnads- effektivitet. Kommittén anser att i det fortsatta reformarbetet inom socialför- säkringarna bör prioriteras att förstärka standardtryggheten, för- bättra insatserna för återgång i arbete, säkerställa en sjukfrånvaro på en stabil och rimlig nivå och uppnå ökad enighet om en långsik- tig modell för det ekonomiska stödet till arbetslösa. Kommitténs bedömning: Den ekonomiska standardtryggheten i socialförsäkringarna bör stärkas genom ett tydligare samband mellan arbete, inkomst, avgift och ersättning. Ersättningarna i socialförsäkringarna bör utformas så att de flesta sjukskrivna och arbetslösa får en inkomstrelaterad ersättning. Ersättning- arna bör efter hand baseras på tidigare faktiska inkomster. Skälen för kommitténs bedömning: Begreppet försäkringsmäss- ighet används ofta för att beskriva olika befintliga eller önskvärda egenskaper hos försäkringar, inklusive socialförsäkringar, vilket klargjordes i den förra Socialförsäkringsutredningen.12 Diskuss- ionen handlar vanligen om avvägningen mellan två aktuariska prin- ciper. Den ena principen handlar om i vilken grad det ska finnas ett samband mellan premie och ersättningsnivå, den andra om i vilken grad det ska finnas ett samband mellan risk och premie. I socialförsäkringar finns det normalt sett ett klart samband mellan premie och ersättningsnivå. Försäkringarna finansieras med avgifter som till stor del är proportionella mot inkomsten och ersättningarna är i princip inkomstrelaterade. I socialförsäkringarna är det normalt, jämfört med avtalade eller marknadsbaserade försäkringar, ett måttligt eller inget samband mellan risk och premie. Detta är centrala egenskaper i det som kan kallas socialförsäkringsmässighet, dvs. det som skiljer allmänna socialförsäkringar från försäkringsmässiga marknadsbaserade försäkringar. Socialförsäkringsmässighet innebär framför allt att rätten till ekonomisk trygghet är lika för alla medborgare, oavsett inkomst, ålder, yrke, anställning m.m. En annan viktig del av socialförsäkringsmässigheten följer av dessa egenskaper. Försäkringarna bidrar till en jämnare inkomst- fördelning i samhället. Det beror som nämnts tidigare på att det 12Mera försäkring och mera arbete, SOU 2006:86. finns tydliga negativa samband mellan inkomstnivå och risk, dvs. personer med lägre inkomster har i genomsnitt högre risker än de med högre inkomster. Kommittén anser att socialförsäkringsmässigheten måste värnas, men också förstärkas genom ett tydligare samband mellan arbete, inkomst, avgift och ersättning. Det är enligt kommittén därför angeläget att ersättningarna i socialförsäkringarna justeras så att de flesta sjukskrivna och arbets- lösa får en inkomstrelaterad ersättning. Det är vidare önskvärt att reglerna utformas så att standardtryggheten inte urholkas i takt med att lönerna stiger på arbetsmarknaden. Socialförsäkringsmässigheten bör förstärkas också genom att den försäkrade ges möjlighet att veta sitt försäkringsskydd och ta reda på vilken ersättning som skulle utges vid ett försäkringsfall. För att förstärka standardtryggheten bör villkoren i socialför- säkringarna därför utformas så att ersättningen är tydligare kopplad till tidigare faktiska inkomster och betald avgift. Införandet av en sådan förändring bör ske stegvis med en kontrollstation. Därmed likställs olika grupper på arbetsmarknaden och utrym- met för skönsmässiga bedömningar minskas. Socialförsäkringarna kan bättre anpassas till det nya arbetslivet där allt fler personer kombinerar olika förvärvsverksamheter, och till studier. Socialför- säkringarna blir därmed mer förutsägbara. Den försäkrade kan då i förväg ta reda på vilken ersättning han eller hon får vid sjukdom eller arbetslöshet. 4.5.2Bättre stöd för återgång i arbete Kommitténs bedömning: Trots omfattande ekonomiska sats- ningar och reformer är det fortfarande alltför många sjukskrivna som inte får tillräckligt stöd för återgång i arbete eller får stödet . Det leder både till välfärdsförluster och höga kostna- der. Kommitténs ledord för det fortsatta reformarbetet av åter- gång i arbete är tydligt ansvar, effektivare samverkan och bättre uppföljning och utvärdering. Skälen för kommitténs bedömning: Förtroendet för sjukförsäk- ringen kan uthålligt upprätthållas endast om ersättningen ger en En rimligt generös ersättning förut- sätter emellertid att omställningen fungerar väl för de sjukskrivna som har svårt att återgå i arbete. Utan en välfungerande omställ- ning skulle annars generösa ersättningar kunna bidra till att många sjuka slås ut från arbetslivet. Arbetslinjen innebär att den enskilde är skyldig att efter sin förmåga bidra till arbetslivet. Var och en har ett ansvar att arbeta efter sin förmåga, även om förmågan är tillfälligt eller mer långva- rigt delvis nedsatt. Samhället har ansvar för att människor som behöver hjälp får ett tidigt och väl fungerande stöd. Insatserna måste anpassas till varje persons individuella behov. Tryggheten är beroende av att sam- hällets olika aktörer har effektiva system för att tidigt upptäcka de personer som behöver stöd och snabbt erbjuda hjälp. Långa peri- oder av passivitet och väntan på stöd försvårar kraftigt den enskil- des chanser att komma tillbaka i arbete. Det har spridit sig en något desillusionerad syn på om omställning och arbetslivsinriktad rehabilitering verkligen kan fungera. Kommittén vill för sin del framhålla att både internation- ella kunskapsöversikter och senare års forskning ger god vägled- ning till hur bra insatser för återgång i arbete bör utformas. Forsk- ningen visar exempelvis att en återgång i arbete ofta kan påskynda tillfrisknandet och stärka den enskildes självtillit även om arbets- förmågan inte är helt återställd. Långtidssjukskrivna hjälps bäst genom en tidig återgång i reguljärt arbete, även till subventionerade anställningar. Kunskapsöversikter både i och utomlands ger numera en tämligen enig bild att återgång i arbete främst är bero- ende av en arbetsfokuserad hälso- och sjukvård och ansvarstagande arbetsgivare. Kommittén anser att högsta prioritet inom socialförsäkringarna ska ges reformer som kan utveckla och förbättra insatserna för sjukskrivna som har svårt att återgå i arbete. Det är en stor mänsk- lig och samhällelig förlust när sjuka slås ut från arbetslivet, trots att de inget hellre vill än att arbeta. Kommitténs ledord för det fortsatta reformarbetet är tydligt ansvar, effektiv samverkan och bättre uppföljning och utvärdering. Hälso- och sjukvården är nyckelaktören för sjukskrivnas åter- gång i arbete. Enligt kommittén bör hälso- och sjukvården ges det samlade ansvaret för sjukskrivnas återgång i arbete, och tillförsäk- ras de permanenta resurser m.m. som behövs. Hälso- och sjuk- vårdspolitiken, kliniska riktlinjer, beslutsstödsystem, forskning och tillsyn bör rutinmässigt inkludera perspektivet återgång i arbete. Återgång i arbete bör vara en av de viktigaste indikatorerna på hälso- och sjukvårdens prestationer. Det bör vara hälso- och sjukvårdens ansvar att ta initiativ till samverkan med olika huvud- män för att stödja en återgång i arbete. Forskning och erfarenheter visar att arbetsgivarna också har en central roll för att underlätta en återgång i arbete. Arbetsgivarna har ett tydligt ansvar enligt lagen att förebygga ohälsa och stödja sjukskrivna. Åtskilliga arbetsgivare gör stora insatser, ofta med hjälp av företagshälsovården och experter från försäk- ringsbolagen. Det bör övervägas att införa tydligare ekonomiska drivkrafter för alla arbetsgivare att genom avtal med företagshälso- vård, försäkringsbolag m.fl. säkerställa kompetens och resurser för tidiga och aktiva insatser vid sjukskrivning som riskerar att bli långvarig. Enligt kommittén behöver samverkan mellan hälso- och sjukvården och arbetsgivarna också förstärkas för att arbetsgivarna tidigare och effektivare ska kunna bidra till den enskildes återgång i arbete. Det framgångsrika samarbete som utvecklats mellan arbets- marknadens parter för att hjälpa arbetstagare med en omställning borde enligt kommittén kunna vidareutvecklas för personer som har svårt att återgå i arbete på grund av sjukdom. Enligt kommittén bör staten mera direkt än stödja utvecklingen av denna verk- samhet, både ekonomiskt och kunskapsmässigt. I likhet med tidigare utredningar och översyner har kommittén kunnat konstatera att uppföljningen och utvärderingen av insatser för återgång i arbete är bristfällig. Det är till och med svårt att få en överblick över hur stor andel av de sjukskrivna som får olika typer av stöd och när i tiden de får det. Det saknas alltjämt i stort sett kunskaper om för vilka sjukskrivna som olika insatser fungerar väl. Kommittén anser att satsningar bör prioriteras för att utveckla uppföljning och utvärdering av insatser för återgång i arbete, också för interventionsstudier och experiment. Staten bör i samverkan med andra ansvariga bygga upp en kvalificerad kunskapsorganisat- ion för bättre uppföljning och utvärdering och säkerställa en lång- siktig finansiering. 4.5.3En långsiktigt hållbar sjukförsäkring Kommitténs bedömning: Principen att arbetsförmågan ska prövas mot allt fler arbetsuppgifter och arbeten är nödvän- dig för en rättvis och väl fungerande skadereglering. Insatserna för återgång i arbete bör skyndsamt utvecklas och förstärkas så att den bortre tidsgränsen i princip inte behövs. En hållbar sjukförsäkring förutsätter en bred uppgörelse om en stabil sjuk- frånvaro på en hållbar nivå.