sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — Verket för innovationssystem, , har i uppdrag att finansiera behovsmotiverad forskning och utveckling av effektiva innovations- system. Myndigheten ska verka för nyttiggörande av forskning för att uppnå hållbar tillväxt och stärkt konkurrenskraft i . beviljade bidrag på totalt drygt 2,6 miljar- der kronor. Av bidragen fördelades till privata företag. program för innovationsdriven tillväxt i små och medel- stora företag omfattar olika former av stöd om totalt . fick 2012 i uppdrag av regeringen att hitta lämpliga distributörer av innovationscheckar på . Innovations- checkarna lämnas till bl.a. och ling som i sin tur förmedlar dem vidare till projekt och företag. Det kan bl.a. vara innovativa utvecklingsprojekt med internationell mark- nadspotential eller s.k. verifieringsmedel eller stöd till små och innovativa företag för medverkan i EU-program för innovation och utveckling. ansvarar för det särskilda statliga inkubatorstödet som beräknas omfatta totalt . han- terar också en rad olika stöd till behovsmotiverade forskning och innovationsstöd. Flera av stöden hanteras genom en modell för utlysningar där företag kan söka medel för aktuell period eller sak- område.28 är en statlig myndighet som bl.a. har i uppgift att utveckla och genomföra insatser som främjar entreprenörskap, hållbar tillväxt och utveckling i företag. ansvarar även för bl.a. nationell samordning av regionalfonden som är en del av EU:s struktur- och investeringsfonder. ska bl.a. pröva frågor om vissa regionala företagsstöd och svara för information till företag om regionala företagsstöd samt ansvara för att samordna, 28 SOU 2015:64, En fondstruktur för innovation och tillväxt, s. 21 f. och hemsida. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn förmedla kunskap till och stödja aktörer som beviljar regionala företagsstöd.29 –2018 har i uppdrag att i samråd med Arbetsförmedlingen utarbeta och genomföra ett tvärsektoriellt program med insatser som stimulerar till att fler arbetsintegrerande sociala företag startar och växer.30 informerar även om social ekonomi och socialt företagande.31 Inom ramen för pro- grammet Kooperativ utveckling stödjer organisationen (se avsnitt 15.4.4.) och utvecklar i viss utsträckning egna metoder och modeller för att främja nystart och utveckling av kooperativ och idéburen verksamhet, även inom skola, vård och omsorg. De egna insatserna handlar om att sprida information om kooperation, se över regler och sprida kunskap. Rådet för Europeiska socialfonden Den Europeiska socialfonden som i förvaltas av Rådet för Europeiska socialfonden, Svenska , ska verka för regional konkurrenskraft och sysselsättning och mot utanförskap. Rådet har i samarbete med Coompanion och Forum för idé- burna sociala organisationer startat två analys- och planeringsprojekt kring civilsamhället och den sociala ekonomins roll. I projekten deltar cirka 20 aktörer. 15.4.3Andra stöd till företag Inkubatorer och science parks En inkubator, eller företagsinkubator, är en organisation med syfte att främja och underlätta nystartade företag i utvecklingen mot tillväxt och lönsamhet. Inkubatorerna erbjuder kvalificerad affärs- rådgivning, samt nätverk för att underlätta kontakterna med kun- der, partners och investerare. Liknande verksamhet bedrivs vid en science park, eller teknik- eller forskningspark.32 29Förordning (2009:145) med instruktion för , 3 § 2. 30Regeringsbeslut, dnr. A2016/00424/A. 31Regleringsbrev för avseende . 32SOU 2015:64, En fondstruktur för innovation och tillväxt, s. 21 f. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn Samarbete genom inkubatorer sker regionalt eller lokalt och med olika huvudmän och aktörer. Flera inkubatorer och s.k. science parks driver affärsängelnätverk och såddkapitalfonder för investe- ringar i tidiga skeenden i tillväxtbolags uppbyggnad. Det särskilda statliga stödet till inkubation omfattar driftsstöd till ett urval av inkubatorer.33 Inom ramen för regionalfondsprogrammen kommer olika risk- kapitalsatsningar genomföras. I det Nationella regionalfondspro- grammet har beslutat att Europeiska investerings- fonden ska administrera en fond-i-fond med syfte att investera i privata riskkapitalfonder. Den offentliga medfinansieringen admi- nistreras av och finansieras från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Insatsen ska dels bidra till att stärka utbudet av privat riskkapital för bolag i tidiga skeden, dels främja förekomsten av privata riskkapitalför- valtare som är aktiva i tidig fas. har även fattat beslut om fortsatta regionala riskkapitalsatsningar i samtliga åtta regionala strukturfondsprogram för programperioden –2020. Det är som administrerar de åtta fonderna. I många av landets kommuner och i vissa landsting har det växt fram sociala investeringsfonder. Fonderna har utformats på olika sätt, men de är avsedda för investeringar i förebyggande arbete som syftar till att ge minskade kommunala kostnader.34 De är därmed inte särskilt riktade till idéburna aktörer. Det är främst kommunernas egna förvaltningar som söker medel ut fonderna, men det finns exempel där man öppnat upp fonden för externa verksamheter och civilsamhällets organisationer. 33SOU 2015:64, En fondstruktur för innovation och tillväxt, s. 21 f. 34Hultkrantz , Sociala investeringsfonder i – fakta och lärdomar, 2015. SKL, Sociala investeringar i kommuner och landsting/regioner – resultat från enkätstudie, 2015. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn tagit fram särskilt material om sociala investeringsfonder samt bildat ett nätverk för samarbete mellan SKL och kommunerna.35 15.4.4Exempel på idéburna finansieringsaktörer och stödstrukturer Mikrofonden utgör navet för ett antal regionala mikro- fonder som bedrivs som ekonomiska föreningar. Fonderna erbju- der garantier och investeringar till medlemmar i de regionala mikro- fonderna. Mikrofonden är ett samarbete mellan Riksorga- nisationen Hela ska leva36, Coompanion, Ekobanken och JAK-banken (se vidare nedan om dessa organisationer). Fonden är under uppbyggnad.37 Kapitalet i fonderna utgörs till största delen av idéburet privat kapital. Regionalt har både medlemmar, den etablerade koopera- tionen och mindre banker investerat i regionala mikrofonder. har investerat nationellt i mikrofonden och det finns exempel på investeringar från den offentliga sektorn på nivå. Coompanion arbetar för att främja kooperativt, idéburet och socialt företagande genom information, företagsrådgivning och utbild- ning. Organisationen finansieras främst av offentlig sektor och består av 25 regionala coompanionkontor samt paraplyorganisatio- nen Coompanion Sverige.38 Coompanion distribuerar också, på uppdrag av , inno- vationscheckar på till kooperativa, idéburna 35Herlitz, , Temagruppen Entreprenörskap och Företagande inom social ekonomi, Hur går det med finansieringen?, 2015, s. 7. 36Riksorganisationen ska leva företräder cirka 5 000 lokala utvecklingsgrupper som finns runt om i landet. De kan vara fråga om byalag och samhälls- eller intresse- föreningar. 37SOU 2016:13, s. 227. 38Temagruppen Entreprenörskap och Företagande inom social ekonomi, Hur går det med finansieringen?, s. 9. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn och sociala företag. Checkarna syftar till att främja sociala inno- vationer och ska användas för att köpa extern hjälp från forsk- ningsinstitut, universitet, högskolor eller privata konsulter. Till exempel handlar det om att undersöka innovativa och nya affärs- modeller, produkter, tjänster och processer. Det kan också handla om nya organisatoriska lösningar och partnerskap, sociala inno- vationer, nya strategier, koncept eller idéer som möter olika behov i samhället på ett nytt sätt.39 Coompanion och de regionala kontoren får statligt driftsstöd. Organisationen har en rådgivande och mobili- serande roll och, förutom innovationscheckarna, inga andra finan- siella instrument att erbjuda.40 Ideella banker - och Ekobanken och är medlemsägda banker. bedriver bank- verksamhet med räntefri in- och utlåning. Ekobanken ska enligt sina stadgar särskilt arbeta med att lämna och förmedla krediter som främjar en sund utveckling av fria och allmännyttiga initiativ.41 Ekobanken lånar bl.a. ut pengar till idéburen vård samt vissa reha- biliterings- och behandlingshem, fristående skolor och förskolor. Jämfört med andra traditionella banker är de ideella bankerna små. Även bland de idéburna organisationerna har dessa banker en relativt liten utlåning. Det illustreras i att av de idébruna organisationerna som svarade på den tidigare nämnda enkä- ten genomförd av forskare från SCORE angav att de sökt lån från en ideell bank. Motsvarande andel som ansökt om lån från de traditionella bankerna var 26 procent.43 39Se webbplats: , 40Temagruppen Entreprenörskap och Företagande inom social ekonomi, Hur går det med finansieringen?, s. 6. 41Ekobanken, Stadgar för Ekobanken medlemsbank, 1996 § 2. 43Jutterström, , , Segnestam , , , Ideella organisationer i välfärden – Finansiella förutsättningar vid etablering, expansion och löpande verksamhet, Arbetsgivarallisansen och KFO, 2016, s. 35 f. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn 15.5Åtgärder för att möta kapitalförsörjningsproblem och stimulera idéburen verksamhet Utredningens förslag: ges i uppdrag att utforma och genomföra en insats för att underlätta idéburna organisa- tioners kapitalförsörjning. I uppdraget bör ingå att genomföra informations- och rådgivningsinsatser riktade till kreditgivare och idéburna organisationer. Uppdraget bör även innefatta att analysera och föreslå en eventuell anpassning av existerande regel- verk kring nuvarande stödformer. Vidare bör andra möjliga sätt att stödja de idéburna organisationernas kapitalförsörjning ana- lyseras. 15.5.1Åtgärder för att underlätta idéburna organisationers kapitalförsörjning Som utvecklades i avsnitt 15.3 bedömer utredningen att det finns anledning att vidta åtgärder för att underlätta för idéburna orga- nisationers kapitalförsörjning även om det inte att det finns ett generellt kapitalförsörjningsproblem inom sektorn. Ett viktigt skäl för denna bedömning är att det förefaller finnas kunskapsbrister både inom den idéburna sektorn och bland kreditgivare som kan leda till att idéburna aktörer har svårare att få tillgång till kapital än andra typer av aktörer. Utredningen ser mot denna bakgrund ett behov att genomföra rådgivnings- och informationsinsatser riktade till idéburna organisationer och kreditgivare. Det kan både handla om att ge de idéburna organisationerna bättre företagsekonomiska kunskaper och om att skapa bättre förståelse hos kreditgivare om hur idéburna organisationer fungerar. Som framgått av redovisningen i avsnitt 15.4 finns också ett ganska stort antal finansieringsåtgärder och stöd som syftar till att underlätta för nyföretagande, företagstillväxt och utveckling av innovationer. Utredningen kan dock konstatera att relativt få av dessa stöd primärt riktar sig till idéburna organisationer eller syftar till att stimulera sådan verksamhet. Utredningen anser därför att dessa stödformer bör analyseras närmare för att se ifall de kan användas för att underlätta idéburna organisationers kapitalförsörjning. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn De idéburna organisationerna har till utredningen framfört att utredningen borde föreslå olika slags direkta ekonomiska stöd till de idéburna organisationerna som bedriver offentligt finansierad välfärdsverksamhet. Bland annat har det föreslagits att offentligt kapital, på ett eller annat sätt, ställs till de idéburna organisationer- nas förfogande. När det gäller de statliga ekonomiska stödet som ges till företag gäller, som nämnts, att de ska vara marknads- kompletterande och att de inte ska konkurrera med det privata finansieringsutbudet. En annan riktlinje är att insatserna ska vara förenliga med . Det finns undantag från som medger att bidrag lämnas till exempelvis idé- burna organisationer i vissa situationer. Utredningen tolkar dock sitt uppdrag som att det inte handlar om att skapa nya former av bidrag till idéburna aktörer utan om att skapa förutsättningar för de ska få tillgång till kapital i syfte att bedriva en ekonomiskt bär- kraftig verksamhet. Enligt utredningens mening kan dock staten på olika sätt underlätta och skapa förutsättningar en sådan utveckling. Utredningen ser en potential i att stärka de ideellt drivna finansiella stödstrukturer som finns och som har en relativt liten om- fattning i . Enligt utredningen för ett stärkt civilsamhälle är de s.k. mikrofonderna beroende av offentligt projektstöd för sin utveckling och drift.44 Mikrofonden efterfrågar också lång- siktig offentlig finansiering till verksamhetens drift på motsvarande sätt som Almi.45 Ett offentligt stöd till mikrofondernas verksamhet skulle kunna vara ett sätt att stödja de idéburna verksamheternas kapitalförsörjning. En annan möjlighet till stöd som kan analyseras är genom s.k. inkubatorsverksamhet. Utredningen föreslår att ges i uppdrag att utforma en insats för att möta de idéburnas kapitalförsörjningsproblem och stimulera dessa verksamheter. Huvuddelen av uppdraget bör bestå i att genomföra rådgivnings- och informationsinsatser riktade till idé- 44SOU 2016:13, s. 227. Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom välfärdssektorn burna organisationer och kreditgivare på det sätt som utvecklades tidigare. Utredningen bedömer att är lämplig att genom- föra detta bl.a. för att myndigheten har uppdrag med liknande eller angränsande innehåll. Det gäller bl.a. myndighetens stöd till koopera- tivt företagande och myndighetens uppdrag att utarbete och genom- föra ett nationellt program för sysselsättningsfrämjande insatser genom arbetsintegrerande företag. Myndigheten har även ett flertal andra uppdrag kring företagsutveckling och kapitalförsörjning. Utredningen bedömer att uppdraget bör kunna samordnas med myndighetens övriga uppgifter. I uppdraget bör även ingå att granska de regelverk som styr de befintliga företags- och kapitalförsörjningsstöd för att bedöma om dessa i ökad utsträckning kan användas för att lämna stöd till idé- burna verksamheter. Om myndigheten finner på sådana möjlig- heter bör myndigheten föreslå hur regelverken ska kunna anpassas. I uppdraget till bör även ingå att analysera och överväga om det är lämpligt och möjligt att införa ett offentligt stöd till mikrofonderna och om detta på ett effektivt sätt kan under- lätta de idéburna verksamheternas kapitalförsörjning. bör även analysera om det finns andra åtgärder som kan vidtas för att underlätta idéburna organisationers kapital- försörjning. 16Den EU-rättsliga regleringen av upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster 16.12014 års upphandlingsdirektiv och utredningens uppdrag Offentlig upphandling regleras i huvudsakligen genom lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, , och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster, LUF.1 och bygger upphandlings- direktiv.2 antogs tre nya EU-direktiv på upphand- lingsområdet, LOU-direktivet för offentlig upphandling, LUF- direktivet för upphandling av enheter som är verksamma inom om- rådena vatten, energi, transporter och posttjänster (de s.k. försörj- ningssektorerna) och LUK-direktivet som gäller upphandling av koncessioner.3 Regeringen har i propositionen Nytt regelverk för upphandling föreslagit att direktiven ska genomföras i svensk rätt genom en ny lag om offentlig upphandling, en ny lag om upp- 1Vidare finns särskilda upphandlingsbestämmelser exempelvis på försvarsområdet. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /18/EG om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (det klassiska direktivet) respektive och rådets direktiv /17/EG om samordning av för- farandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörj- ningsdirektivet). 3Europaparlamentets och rådets direktiv /24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG, och rådets direktiv /25/EU om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv /17/EG samt och rådets direktiv /23/EU om tilldelning av koncessioner. Upphandling av tjänstekoncessioner har tidi- gare inte omfattats av upphandlingsdirektiven. Den EU-rättsliga regleringen av upphandling av … handling inom försörjningssektorerna och en lag om upphandling av koncessioner.4 EU:s upphandlingsdirektiv ska tillämpas på upphandling som inte undantas enligt någon av undantagsbestämmelserna i direk- tiven och vars värde uppgår till minst de särskilda beloppsgränser, s.k. tröskelvärden, som gäller. Upphandling av tjänster delades upphandlingsdirektiv upp i s.k. A-tjänster respektive B-tjänster. Som B-tjänster betecknades sådana tjänster som typiskt sett be- dömts sakna gränsöverskridande intresse. Bland dessa tjänster in- gick bl.a. upphandling av tjänster inom hälso- och sjukvård och socialtjänst. Dessa tjänster omfattades i huvudsak endast av ett par bestämmelser i direktiven om tekniska specifikationer och om efter- annonsering.5 Trots att detta inte krävs av EU-direktiven har den svenska lagstiftaren valt att reglera upphandling av dessa tjänster, liksom upphandlingar som avser kontrakt under tröskelvärdena, i ett särskilt kapitel i respektive LUF.6 Regleringen innebär ett något förenklat förfarande i förhållande till vad som gäller enligt lagarna i övrigt, men genom hänvisningar i kapitlen är stora delar av de direktivstyrda bestämmelserna i lagarna tillämpliga även vid dessa upphandlingar. I de nya upphandlingsdirektiven används inte benämningen B- tjänster. Flertalet av de tjänster som ingått i denna kategori, bl.a. hälso- och sjukvårdstjänster samt sociala tjänster, omfattas i stället av begreppet ”sociala tjänster och andra särskilda tjänster”.7 I LOU- och LUF-direktiven finns en särskild reglering för upphandling av sådana tjänster. De regleras även särskilt i det nya LUK-direktivet, men i mindre omfattning. Enligt regeringen finns ett behov av enklare och mer ändamåls- enliga bestämmelser för dessa typer av upphandlingar. I avsaknad av beredningsunderlag för att lämna förslag om någon annan ord- ning, föreslås dock i propositionen att dessa tjänster ska omfattas av en reglering som huvudsakligen motsvarar den nuvarande ord- ningen för B-tjänster.8 2015/16:195. 5Artikel 21 LOU-direktiv respektive artikel 32 LUF-direktiv. 6Se 15 kap. och 15 kap. LUF. 7De tjänster som omfattas av begreppet anges i bilaga XIV i LOU-direktivet, bilaga XVII i LUF-direktivet och bilaga IV i LUK-direktivet. 2015/16:195 del 2 s. 902 ff. Den EU-rättsliga regleringen av upphandling av … I utredningens direktiv anges emellertid att regleringen av soci- ala tjänster och andra särskilda tjänster i de nya upphandlingsdirek- tiven möjliggör införandet av ett förenklat och mer flexibelt regel- verk för upphandling av välfärdstjänster. Vidare anges att EU-dom- stolens praxis visar att det finns möjligheter att t.ex. särskilt premiera idéburna aktörer vid upphandling av sådana tjänster. Utredningen ska mot denna bakgrund föreslå hur regelverket som styr upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjäns- ter kan förenklas och göras mer flexibelt, analysera och redovisa det EU-rättsliga utrymmet för att vid upphandling av sådana tjänster säkerställa att eventuella överskott återförs till verksamheten, samt föreslå hur bestämmelser om upphandling av dessa tjänster ska ut- formas i de nya upphandlingslagarna. Nedan redogörs för den EU-rättsliga regleringen av upphand- ling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Frågan om hur regelverket kan förenklas och göras mer flexibelt behandlas i av- snitt 17. Därefter analyseras i avsnitt 18 det EU-rättsliga utrymmet för att vid upphandling av sådana tjänster kräva att eventuella över- skott återförs till verksamheten. 16.2Upphandlingsdirektiven och de grundläggande principerna 16.2.1Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse Inledningsvis kan konstateras att det i samtliga direktiv anges att icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse inte omfattas av upp- handlingsdirektiven.9 Vad som utgör icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse behandlas i avsnitt 11. Utredningen konstaterar i det kapitlet att det finns mycket som talar för att merparten av de tjänster som omfattas av utredningens uppdrag är icke-ekonomiska men att det inte kan uteslutas att i vart fall delar av hälso- och sjuk- vårds- samt socialtjänstområdet är ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Som framgått finns skilda uppfattningar i denna fråga.10 9Jfr skäl 6 i LOU-direktivet, artikel 1 punkt 6 och skäl 8 andra stycket i LUF-direktivet samt artikel 4 och skäl 6 i LUK-direktivet. 10Se i denna fråga även , , Upphandling av skattefinansierade välfärdstjänster – en utredning för , 2014. Den EU-rättsliga regleringen av upphandling av … Mot bakgrund av den rättsliga osäkerheten på området är det enligt utredningens mening viktigt att de förslag som lämnas är förenliga med , och utredningen har därför valt att vid de förslag som lämnas betrakta tjänsterna som om de vore ekonomiska. 16.2.2Grundläggande principer vid offentlig upphandling Vid tillämpningen av bestämmelserna om offentlig upphandling gäller enligt upphandlingsdirektiven de grundläggande EU-rättsliga prin- ciperna om likabehandling, icke-diskriminering, öppenhet, proportio- nalitet och ömsesidigt erkännande.11 Dessa grundläggande principer har sitt ursprung i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och i rättspraxis. Principerna följer alltså ytterst av fördraget och de artiklar som reglerar rätten till de fria rörligheterna. Principen om icke-diskriminering framgår av artikel 18 i EUF-för- draget och innebär att varje form av diskriminering grundad på natio- nalitet är förbjuden inom fördragens tillämpningsområde. Artikeln kompletteras av diskrimineringsförbud på särskilda områden, exem- pelvis genom artiklarna 49 och 56 i EUF-fördraget, om etablerings- frihet respektive friheten att tillhandahålla tjänster. Bestämmelsen om etableringsfrihet i artikel 49 i EUF-fördraget innebär att inskränk- ningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium ska förbjudas. Etableringsfriheten innefattar rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag på samma villkor som landets egna medborgare. Bestämmelsen om friheten att tillhandahålla tjänster i artikel 56 i EUF-fördraget innebär ett förbud mot inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen i fråga om med- borgare som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten. Bestämmelsen utgör hinder att tillämpa nationella bestäm- 11 Artikel 18 i LOU-direktivet, artikel 36 i LUF-direktivet och artikel 3 i LUK-direktivet. Den EU-rättsliga regleringen av upphandling av … melser som gör det svårare att tillhandahålla tjänster mellan med- lemsstater än endast inom medlemsstaten.12 Diskrimineringsförbudet innebär att fysiska och juridiska per- soner från någon annan medlemsstat ska behandlas på samma sätt som, eller i vart fall inte sämre , det egna landets medborgare och företag. Inom upphandlingsrätten innebär detta bl.a. att ett krav som endast leverantörer från samma medlemsstat som den upp- handlande myndigheten kan uppfylla, och som leverantörer från andra medlemsstater skulle ha svårt att uppfylla, strider mot prin- cipen.13 Principen om icke-diskriminering på grund av nationalitet förutsätter också att anbudssökande och anbudsgivare från andra orter behandlas på samma sätt som sådana från samma ort som den upphandlande myndigheten. Det är alltså inte tillåtet att exempelvis gynna leverantörer från vissa geografiska områden även om detta också missgynnar leverantörer i medlemsstaten.14