sou · H4B354 · 2016-09-01 00:00:00 — Syftet med denna datainsamling är framför allt att det ska vara möjligt att följa utvecklingen av de gränsöverskridande leveranserna, konkurrensförhållandena och marknadsaktörernas agerande samt marknadsutvecklingen med avseende på bland annat priser. Statistikansvarig myndighet på postområdet är Trafikanalys. samarbetar med Trafikanalys och SCB beträffande den årliga datainsamlingen, men det är Trafikanalys regelverk som styr, vilket enligt , försvårar möjligheterna att rätta till de brister som finns från ett postmarknadsperspektiv. Ett grundläggande kvalitetsproblem är den urvalsmetod Trafikanalys använder för att identifiera respondenterna (se 7.2.3). Enligt fångar inte undersökningen alla relevanta respondenter, vilket illustreras av att Trafikanalys undersökning visade en volym om 97 miljoner paketförsändelser, medan DB Schenker skattade att marknaden uppgick till cirka 130 miljoner paketförsändelser.113 Förutom urvalsproblemet kan skillnaden bero på att begreppet paket inte tydligt är definierat, det vill säga det blir respondenternas tolkningar av vad som är ett paket som avgör vad som kommer med i Trafikanalys data. Ett annat problem som har uppmärk- sammat utredningen på är möjligheten för myndigheten att ta del av uppgifter som omfattas av affärssekretess och som samlas in av en annan myndighet. bistår Trafikanalys i deras insamling av data som rör postoperatörer och tar på så sätt del av de rådata som passerar myndigheten. Skulle vilja ta del av de data som Trafikanalys samlar in med hjälp av SCB är det osäkert om den förra kan få tillgång till all rådata eller endast sekretessbedömda sammanställningar. 113 Problematiken bekräftas av utredningens egna enkla statistikinsamling som underlag för analysen av paketmarknaden i avsnitt 4.5.2. Enligt insamlade uppgifter uppgick totalt levererade paket i , med vikt upp till , till 121 miljoner stycken 2015. i så fall försvåra nödvändiga marknadsanalyser, menar . Enligt behöver dessutom flexibiliteten i systemet öka så att det exempelvis blir möjligt att vid behov utse renodlade paketföretag att svara för vissa tjänster inom den samhällsomfattande posttjänsten. Vidare har myndigheten ett uppdrag att bevaka och främja att posttjänsterna motsvarar samhällets behov. Då både marknad och användarnas behov förändras snabbt är det viktigt att tillståndsgivningen anpassas härtill. 7.2.1Insamling av statistik enligt postdirektiv I enlighet med postdirektivet ska den nationella tillsynsmyndig- heten övervaka tillhandahållandet av posttjänster. Enligt skäl 51 i ingressen till postdirektiv behöver de nationella tillsyns- myndigheterna samla in uppgifter från marknadsaktörer för att myndigheterna ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett ändamåls- enligt sätt. Begäran om information bör stå i proportion till syftet och får inte vara orimligt betungande för företagen. Sådana uppgifter kan också behöva inhämtas av kommissionen, så att den kan fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapens lagstiftning. Mottagaren av uppgifterna bör säkerställa sekretessen i enlighet med gällande bestämmelser. I artikel 22a postdirektiv finns det ett krav på medlems- staterna att se till att tillhandahållare av posttjänster tillhandahåller alla uppgifter särskilt till de nationella tillsynsmyndigheterna för att tillsynsmyndigheterna ska kunna säkerställa dels överensstämmelse med direktivets bestämmelser eller med beslut i enlighet med detta, dels för klart definierade statistiska syften. Uppgifterna kan avse ekonomiska uppgifter liksom uppgifter om tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster och ska stå i proportion till fullgörandet av tillsynsmyndighetens uppdrag. Möjligheter att samla in statistik i andra EU-länder Postdirektivet anger enbart minimikrav på omfattningen av tillsynsmyndigheternas ansvarsområden. Deras befogenhet att samla in information om inrikes och utrikes paket kan därför I en undersökning frågade ERGP nationella tillsynsmyndigheter i om vilka e-handelspaket de hade i uppgift att övervaka avseende upphämtning, transport och/eller leverans. Av de 28 myndigheter som svarade angav 18 att den nationella tillsynsmyndigheten hade laglig befogenhet att övervaka alla inrikes- och utrikesleveranser av e-handelspaket. I själva verket innebär detta dock de paket som omfattas av respektive lands postlag, vilket inte nödvändigtvis behöver vara detsamma som alla e-handelspaket. Det bör även noteras att de paket som omfattas av den nationella postlagen inte heller behöver vara desamma som är inkluderade i till exempel en relevant marknad i enlighet med konkurrenslagstiftning. I 12 av de tillfrågade länderna uppgav myndigheten att en annan myndighet övervakade upphämt- ning, transport och/eller leverans av inrikes och/eller utrikes e- handelspaket. Detta var ofta fallet gällande översyn av transport, tull, konsumentombudsman och konkurrenslag. 7.2.2EU- kommissionens arbete inom e-handelsleverans I och med e-handelns snabba utveckling och övergripande mål att implementera en gemensam digital marknad (Digital Single Market) har det varit en prioritet för att identifiera potentiella barriärer för e-handelns framfart och sätta en regelmässig praxis för framtiden.114 Kommis- sionens arbete inom e-handel är därför i stor utsträckning samman- kopplat med den framtida gemensamma digitala marknaden. Åtgärder för reglerande tillsyn Den nuvarande och troligen fortsatt starka tillväxten av pakettjänster har på grund av den starka utvecklingen av e-handel till viss del förändrat sammanhanget för reglering av posttjänster. 114 European Commission, Provision of two online consumer surveys as support and evidence base to a Commission study: Identifying the main cross-border obstacles to the Digital Single Market and where they matter most, 2015, s. 10. en gemensam rapport , föreslog BEREC115 och ERGP följande potentiella åtgärder för att övervaka leverans av utrikes paket:116 Ta fram en allmän definition av e-handelspaket med principer och praxis. Ta fram ett tydligt statistiskt ramverk och eventuellt ta fram en rättslig grund för att tillåta de nationella tillsynsmyndigheterna att samla in data på flöden av inrikes och utrikes paket från samtliga tillhandahållare av posttjänster och/eller andra aktiva företag på paketmarknaden. Ta fram riktlinjer för indikatorer av tjänsternas kvalitet som är viktiga för leverans av utrikes paket. Detta kan vara leveranstid, antal klagomål från slutanvändare, mått på kundnöjdhet eller mått på effektiva retursändningar. Förstärka samarbetet mellan , nationella tillsynsmyndigheter, konkurrensmyndigheter, konsumentombuds- män, e-handlare och alla operatörer som utför leverans av utrikes paket. 7.2.3Post- och ska följa utvecklingen och Trafikanalys tar in statistiken Av 3 kap. 5 § postlagen följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fortlöpande ska följa utvecklingen på postområdet, samt bevaka att posttjänsterna svarar mot samhällets behov och att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare. Enligt förarbetena till bestämmelsen ingår det därmed i uppdraget även att bevaka att sådana posttjänster som inte ingår i den samhällsomfattande posttjänsten svarar mot samhällets behov. Syftet bör enligt regeringen vara att löpande utreda och analysera behovet av förändringar i det statliga åtagandet och även bedöma utförande, behov och den närmare definitionen av den samhälls- 115Body of European Regulators for . 116BEREC-ERGP, Price transparency and regulatory oversight of cross-border parcels delivery, taking into account possible regulatory insights from the electronic communications sector, 2015. omfattande posttjänsten.117 Den snabba utvecklingen på kommunikationsområdet där sambandet mellan post och elektronisk kommunikation framträder tydligare kan, enligt regeringen, leda till att nya eller förändrade krav behöver ställas upp.118 har i myndighetens instruktion fått i uppgift att fortlöpande följa utvecklingen och bevaka att post- tjänsterna svarar mot samhällets behov.119 är även som tillståndsmyndighet ansvarig för tillsyn över efterlevnaden av postlagen enligt 4 kap. 13 § postlagen. Uppgifter som Trafikanalys kan få in Trafikanalys är i utsedd till statistikansvarig myndighet på postområdet. Uppgiftsskyldighet till Trafikanalys föreligger enligt lag (2001:99) om den officiella statistiken, förordning (2001:100) om den officiella statistiken samt Trafikanalys föreskrifter (TRAFAFS 2013:1). Statistiken avseende postverksamhet ska kunna användas för att beskriva tjänsteutbud, volymuppgifter, intäkter och kostnader i verksamhetens olika delar, sysselsättning, investeringar samt import och export för att ge möjlighet att uppmärksamma, analysera, åtgärda och följa upp olika förhållanden inom sektorn. Årlig statistik tas fram inom området i samråd med och för näringsliv och arbetsmarknad. Trafikanalys urval styrs av Trafikanalys föreskrifter om uppgifter till statistik om postverksamhet m.m. (TRAFAFS 2013:1). Enligt 1 § föreskrifterna ska uppgifter till statistik om postverksamhet lämnas av näringsidkare som valts ut med statistiska metoder och vilka har tilldelats SCBs SNI-kodsklassificering (Svensk Närings- grensindelning). Näringsgrenarna postbefordran via nationella posten (SNI 53.1) och annan postbefordran samt kurirverksamhet (SNI 53.2) omfattas. Koden för annan postbefordran omfattar 2009/10:216, Ny postlag, s. 45. 2009/10:216, Ny postlag, s. 98. 1192 § punkten 2 Förordning (2007:951) med instruktion för . mottagning, transport och utdelning av brev och småpaket, kurir- verksamhet samt utbärning av dagstidningar. I Trafikanalys urval omfattas även samtliga företag, oavsett SNI-bransch, som har erhållit tillstånd för att bedriva postverksamhet av . Enligt Trafikanalys är undersökningen en totalunder- sökning. Rampopulationen utgjordes totalt av 466 företag.120 Utredningen bedömer att problemet kan lösas genom förslag till författningsändringar. Bedömningar och förslag redovisas i kapitel 11. 7.3Ändrad definition av postverksamhet kan lösa vissa behov Utredningen har med anledning av svårigheterna att få in relevant underlag för analys, övervägt att utöka definitionen av post- verksamhet som endast omfattar regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev, till att även avse post- försändelser. Detta skulle innebära att även paketförsändelser upp till skulle omfattas och i förlängningen att distributörer av sådana försändelser skulle behöva ha tillstånd från tillstånds- myndigheten för att bedriva sin verksamhet. En sådan lösning skulle möjliggöra för att utse paketdistributörer att tillhandahålla olika delar (geografiskt eller på tjänstenivå) av den samhällsomfattande posttjänsten. finns det inte någon möjlighet att utse en distributör av endast paket eftersom dessa inte bedriver postverksamhet och därmed inte har något tillstånd, vilket är ett krav för att bli utsedd till tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten. På så sätt skulle möjlig- heten att få mervärdesskattebefriad distribution öka och effekterna av den nya mervärdesskattelagstiftningen möjligtvis minska. Det kan också finnas skäl att se över behovet av en utökad tillsyn av paketmarknaden i och med den ökade e-handeln. 120 Trafikanalys, Postverksamhet 2015, statistik 2016:25, s. 47. förutsättning för en utökad tillsyn kan vara att tillståndskrav för att få bedriva postverksamhet på något sätt även omfattar paketförsändelser. En utvidgning av begreppet motiveras även av att , med hänsyn till utvecklingen av så kallade postnära tjänster, kan behöva utöva tillsyn av operatörer som inte anses bedriva postverksamhet. Lika tillgång till den postala infrastrukturen är en viktig förutsättning för att skapa en väl fungerande postmarknad. Särskilt viktigt är tillgång till portkoder, fastighetsboxar, postboxar, aktuella adressuppgifter, adresstandarder för lägenhetsnummer och post- nummersystemet. Tillgången till denna infrastruktur är i postlag- stiftningen (men också av hävd) kopplad till att företagen har tillstånd att bedriva postverksamhet. 7.3.1Post- och förordar utökad tillståndsplikt Med anledning av utredningens överväganden har på utredningens begäran inkommit med en skrivelse till utredningen. Myndigheten föreslår enligt skrivelsen att två olika typer av tillstånd ska införas i postlagen, allmänna och enskilda tillstånd. Den som tillhandahåller en eller flera posttjänster kan anses bedriva postverksamhet enligt postdirektivets definition och träffas av det allmänna tillståndet. Det allmänna tillståndet ska vara kopplat till anmälningsskyldighet, skyldighet att lämna uppgift om volymer och omsättning, samt eventuell skyldighet att betala en (mindre) avgift till tillståndsmyndigheten. Postverksamhet kan därmed definieras som tillhandahållande av posttjänster mot ersättning. Rekvisitet att tjänsterna ska tillhandahållas mot ersättning, har betydelse för att den som själv sköter utdelning av egna försändelser ska vara undantagen från varje typ av tillståndsförfarande. Inte heller bör tjänster som utförs helt tillfälligt vara tillståndspliktiga. Eventuellt ny definition av postförsändelser Postförsändelser skulle enligt kunna definieras som brev och paket samt övriga adresserade försändelser som väger högst . Viktgränsen kan härledas från artikel 3 p. 5 i postdirektivet, om inte ambitionen är att inkludera försändelser som väger upp till vilket är den övre viktgränsen för att det ska vara fråga om paket och inte styckegods. De verksamheter som skulle kunna omfattas av ett allmänt tillstånd och därmed anmälningsplikt skulle kunna vara bud- och kurirtjänster. Den typen av verksamheter bör inte utan särskilda skäl bli föremål för mer omfattande tillsynsinsatser. I stället handlar det i första hand om att identifiera dessa företag och att samla in vissa grundläggande statistikuppgifter. En möjlighet att skilja ut bud- och kurirverksamhet är att använda den avgränsning som gör vid sin statistikinsamling. EU- kommissionen ger i det sammanhanget följande definition av budverksamhet: ”services are postal services in which the item is always under the responsibility of the same person. It can contain any postal item (the distinction with freight transportation is made in consideration of the upper limits for parcels).” Det som typiskt sett karaktäriserar kurir- och budverksamhet är att det rör sig om att efter beställning i varje enskilt fall leverera brev eller andra föremål till viss eller vissa angivna mottagare. Detta är en väsentlig skillnad jämfört med traditionell postverksamhet som i betydligt större utsträckning sker enligt en i förväg fastlagd plan som inte anpassas för den enskilda försändelsen. Till anmälningspliktig postverksamhet kan också hänföras vissa verksamheter som utgör postverksamhet, men som inte ligger inom den samhällsomfattande posttjänstens räckvidd och som framgår nedan under rubriken förmedlare, det vill säga vissa företag som inte bedriver utdelning i egen regi. Tillsyn och uppgiftslämnande SOU 2016:54 Med direktivets definition av posttjänster är det först när en (fysisk) försändelse är färdig för att tas om hand för insamling som det blir fråga om en posttjänst. Det innebär att printshoppar och andra verksamheter som framställer postförsändelser genom att printa och kuvertera inte kan anses tillhandahålla posttjänster i den renodlade produktionsdelen av verksamheten. Det bör enligt Post- och mening gälla även för det fall försändelserna i samband med printning och kuvertering elektroniskt sorteras eller på annat sätt prepareras i samband med produktionen av försändelserna. Det är först därefter, när försändelserna är färdig- producerade till sin slutliga form och klara för insamling, som hanteringen enligt myndighetens tolkning av direktivets mening kan övergå i en posttjänst och verksamheten därmed kan betecknas som postverksamhet. I andra änden av distributionskedjan upphör utförandet av posttjänsten i samband med att en försändelse avlämnas till adressaten eller annan behörig mottagare. Postverksamhet som ligger inom de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd kan motivera kravet på enskilt tillstånd för att garantera att väsentliga krav på exempelvis tillförlitlighet, integritet och hantering av klagomål uppfylls. Vilka verksamheter som kan anses ligga inom de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd kan diskuteras. Det grundläggande är dock att det rör sig om hantering av adresserade försändelser upp till under stadigvarande former med viss regelbundenhet och att slutlig utdelning/avlämning till mottagaren utförs. Till den här kategorin bör flertalet företag som har tillstånd att bedriva postverksamhet liksom paketföretag räknas. Det är emellertid inte motiverat att besluta om enskilda tillstånd för all postverksamhet som ligger inom den samhällsomfattande posttjänstens räckvidd, utan det får prövas mot bakgrund av de skyddsintressen som kan identifieras. Enskilda tillstånd kan komma ifråga i den omfattning det är nödvändigt för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls och för att säkerställa tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna. Bortsett från en eventuell skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst får behovet prövas mot bakgrund av de skyddsintressen som kan identifieras. Med tanke på behovet av att upprätthålla skyddet för avsändares och mottagares personliga integritet är det i första hand företag som hanterar brev som bör komma ifråga för enskilt tillstånd, som utform- ningen medger att även paketföretag skulle kunna få sådant tillstånd. I vilken utsträckning det är motiverat att övriga företag som bedriver postverksamhet inom den samhällsomfattande tjänstens räckvidd, i huvudsak paketföretag, ska ha enskilt tillstånd bör enligt inte låsas fast i lagstiftning. Även om det för stunden inte finns tillräckligt starka skäl för ett tillstånds- förfarande kan utvecklingen på marknaden ge skäl till att ett sådant förfarande introduceras. Det talar för att ha en möjlighet att reglera frågan i förordning. Enskilt tillstånd skulle krävas för att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst Verksamhet som en utsedd tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänst har att svara för kräver enskilt tillstånd för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls och för att säkerställa tillhanda- hållandet av de samhällsomfattande tjänsterna. Med hänsyn till de särskilda krav som ställs på en utsedd tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten är det enligt naturligt att tillsynsuppdraget, såsom nu är fallet, omfattar såväl brev som paketverksamheten. Förmedlare kan komma att få olika tillstånd En särskild fråga är hur företag som på olika sätt agerar som förmedlare ska betraktas. Slutkunderna på marknaden för företags- post utgörs av ett stort antal avsändare. Dessa kan antingen helt i egen regi producera sin post (skriva ut eller trycka, kuvertera, adressera och sortera breven alternativt färdigställa paketen) och själva teckna avtal med företag som tillhandahåller tjänster för utdelning av brev eller paket. De kan också välja att lägga ut delar av produktionen på tredje part (tryckerier, printshoppar eller motsvarande) eller ta hjälp av tredje part när det gäller att göra det mest effektiva valet av postoperatör. Dessa tredje parter kan också i vissa fall erbjuda sig att ta om hand affärsrelationen till aktörerna i senare led i leveranskedjan. De avlastar på så sätt de facto även postoperatörerna genom att hantera kunder och deras kundavtal samt fakturering. Det förekommer att förmedlare utför moment som i regel faller inom ramen för posttjänst-begreppet. Förmedlarna fyller enligt en viktig funktion på marknaden oaktat det faktum att de i regel inte bedriver någon utdelning i egen regi. Med hänsyn härtill och då egentligen inget hindrar typiska postoperatörer såsom Postnord och att anlita underentreprenörer i leveranskedjan, kan det ifrågasättas var gränsen bör gå mellan anmälningspliktig postverksamhet och en verksamhet för vilken enskilt tillstånd bör komma ifråga. Övervägande skäl talar enligt för att vid bedömningen av förmedlarna, mer eller mindre strikt ta fasta på huruvida utdelning sker i egen regi. Det innebär att i de fall en förmedlare på avsändarnas uppdrag svarar för åtgärder såsom samordning, konsolidering av volymer eller sortering av post- försändelser i sin slutliga form, bör verksamheten betraktas som postverksamhet. Endast i det fall en förmedlare bedriver egen utdelning och/eller levererar paket i egen regi kan verksamheten vara en sådan som skulle kunna komma ifråga för enskilt tillstånd. Detsamma torde kunna göras gällande för företag som samlar in post enkom för utrikes distribution. Möjliga effekter av införandet av två olika tillstånd Ett antal företag som enligt dagens system inte bedriver tillstånds- pliktig verksamhet kommer med Post- och förslag att anses bedriva anmälningspliktig postverksamhet under ett allmänt tillstånd. Dessa företag skulle därmed bli tvungna att anmäla sin verksamhet till och rapportera volymer och omsättning av posttjänster till myndigheten. Detta skulle träffa företag som bedriver bud-/expressverksamhet samt företag som samlar in post för utrikes befordran. paketföretagen tillhandahåller visserligen tjänster inom den samhällsomfattande tjänstens räckvidd men deras verksamhet skulle, åtminstone initialt, endast hamna inom kategorin anmälningspliktig postverksamhet. Faktumet att de agerar inom den samhälls- omfattande tjänstens räckvidd innebär ju endast att de kan komma ifråga för enskilt tillstånd, men att vidare utredning får visa om de särskilda skyddsintressen som ska ligga till grund för de enskilda tillstånden också kan anses träffa de stora paketdistributörerna. Några företag som innehar tillstånd för att bedriva post- verksamhet men som inte bedriver utdelning i egen regi skulle inte längre behöva enskilt tillstånd, utan skulle kunna bedriva sin verksamhet under det allmänna tillståndet med lägre rapporterings- krav. 7.3.2Branschen vill inte ha tillståndsplikt Utredningen har även undersökt paketmarknadens syn på att paketdistributörer skulle behöva ha tillstånd för att bedriva post- verksamhet. Frågor kring ett eventuellt sådant krav har skickats till Postnord, , DHL, DB Schenker, UPS, Jetpak och Bussgods. Gemensamt för samtliga dessa distributörer är att ingen ser några fördelar med att även paketdistributörer skulle behöva ha tillstånd. DB Schenker anser att definitionen av den samhällsomfattande tjänsten i stället bör ses över för att kunna begränsas, moderniseras och anpassas efter ett digitaliserat samhälle. Om paketdistributörer ska sortera under ”samhällsomfattande posttjänst” skulle detta troligen skapa styrning av villkoren på ett sätt som riskerar att påverka företagens marknadsförutsättningar (servicenivåer, pris- justeringar m.m.), vilket i förlängningen inte gagnar konsumenten. Det skulle, enligt DB Schenker, troligen bli svårt att välja kriterier och spelregler för vilken operatör som skulle få tillhandahålla respektive del i en uppdelad samhällsomfattande posttjänst, och olika delar av uppdraget skulle troligen anses ha olika värde. har svårt att se hur tillståndet ska tillämpas för paket- distributörer i och med att definitionen av paket varierar beroende på vilken distributör man vänder sig till. Postnord menar att det inte finns något skyddsintresse som motiverar att paket ställs under sådan tillsyn. postverksamhet med hänvisning till den pågående samman- smältningen av dagens meddelandetekniker torde inte rimligen kunna motiveras av integritets- eller tillsynsskäl. En eventuell möjlighet att samla in statistik från paketaktörerna är inte heller något som kan kopplas till skyddsintresset för postverksamhet. Om denna möjlighet anses önskvärd bör detta säkerställas på annat sätt i lagstiftningen, enligt Postnord.