sou · H4B354 · 2016-09-01 00:00:00 — Ökad möjlighet till tillgång till postal infrastruktur, såsom postnummersystem, postboxar, efter- sändning samt adressändring, saknar relevans för paketdistribution. DHL anser att en tillståndsplikt kommer att öka kostnaden utan att ge några uppenbara fördelar. Om avsikten är att få tillgång till marknadsinformation bör någon form av rapporterings- skyldighet avseende statistik räcka, enligt DHL. UPS anser att det inte finns något behov av att expresstjänster ska ha tillstånd vilket även det faktum att expresstjänster inte anses falla inom området för den samhällsomfattande tjänsten, tyder på. Jetpak har inte inkommit med något svar på utredningens frågor. Även den i har inkommit med synpunkter gällande tillståndsplikt. Handels- kammaren anser att krav på enskilt tillstånd inte kan utvidgas till att inkludera express- och kurirtjänster med hänvisning till postdirektivet. Expressföretag har alltid verkat i en miljö med hög konkurrens och tjänsterna är inte jämförbara med samhällsom- fattande tjänster. Sektorn har däremot inte något emot att lämna information om begäran är rimlig och inte alltför betungande. Utredningen anser mot bakgrund av hur problembilden ser ut och vad paketdistributörerna har anfört att ett krav på tillståndsplikt inte är motiverat . Utredningen har inte fått några indikationer på att konkurrensen på den svenska paketmarknaden inte skulle fungera och att tillsyn av marknaden därmed skulle vara nödvändig. Paketdistribution innebär att avsändaren ingår en annan typ av avtal med distributören än vid brevförmedling varför det inte finns samma skyddsbehov för paketavsändare som för de avsändare som skickar brev. Som en följd av den uppgiftslämning som blir aktuell i samband med föreslagna förordning avseende gräns- överskridande paketleveranser, kan det uppstå ett behov av anmälningsplikt för paketdistributörer. Med hänsyn till att nämnda förordning inte är färdigbehandlad kommer dock inte frågan att utredas ytterligare av utredningen. Eftersom det är utdelningen som är det centrala i post- verksamhet enligt förarbetena till postlagen, omfattas inte förmed- larna av tillståndskrav. Utredningen har av det som har fram- kommit inte sett skäl att ändra detta synsätt. 7.4Lämna uppgifter vid misstanke om narkotikabrott Utredningen har mottagit en skrivelse från länsstyrelserna i , , och till- sammans med , polisens Nationella operativa avdelning, KCG Nord och Åklagar- myndighetens Utvecklingscentrum . Enligt nämnda myndigheter, som samarbetar i projektarbetet Tillsammans mot nätdroger, medger postlagens inte tillräckligt effektiva metoder för att förhindra att narkotika sprids genom postbefordran. Projektet föreslår därför en utvidgning av bestämmelserna i 2 kap. 15 § postlagen så att den som bedriver postverksamhet på eget initiativ ska kunna lämna uppgifter som rör misstanke om brott till brottsbekämpande myndigheter om det föreligger konkret miss- tanke att brev eller försändelse som hanteras i postverksamheten innehåller misstänkt narkotika eller därmed jämförliga preparat. Skrivelsen återges i valda delar i avsnitten 7.4.1 till 7.4.5. 7.4.1Spridningen av narkotika inom landet Många typer av narkotika, hälsofarliga varor, dopningsmedel och nya psykoaktiva substanser (NPS) skickas och sprids via sorteringsterminaler, brevbärarkontor och paketutlämningsställen runt om i landet. När de beställs via internet benämns de ofta ”nätdroger”. För att minska narkotikabruk är det ett verksamt instrument att göra narkotika mindre tillgängligt. mot internetbeställd narkotika förhindras på grund av att den tystnadsplikt, som finns i 2 kap. 14 § postlagen, inte möjliggör för den som bedriver postverksamhet att ta kontakt med brotts- bekämpande myndigheter på eget initiativ. Bristerna i nuvarande lagstiftning innebär att beställare och säljare av narkotika i princip ostört kan skicka droger via post- befordran. En kartläggning av hur postombudspersonal i de fyra nordligaste länen upplever situationen har genomförts . I kartläggningen har en viss oro identifierats bland personalen över att handskas med försändelser som skulle kunna innehålla droger. Enligt personalen finns det brister i kunskap och rutiner kring hur de ska förhålla sig till sådana försändelser då de inte vill vara en del av droglangningskedjan, men inte heller bryta mot lagen. Kart- läggningen visar att det finns stor efterfrågan av att förtydliga rutiner och riktlinjer, öka samverkan med brottsbekämpande myndigheter samt uppmärksamma omfattningen av tillgäng- ligheten till droger kopplad till postflödet. genomförde kontrolloperationen Nätdroger i post- och kurirflödena på ett flertal platser i landet. Syftet var att hindra att droger når fram till sina mottagare och att störa handeln med droger i post- och kurirflödet. Intentionen var även att öka tullens kännedom om hur omfattande smugglingen av droger i post- och kurirflödet är. Bland annat påträffades fem nya missbrukssubstanser som var först i med att rapportera. Genom kontrolloperationen ökade beslagen i post- och kurirflödet. Totalt gjordes 2 132 beslag, vilket var en ökning jämfört i samma flöde 2014. Flest beslag har gjorts av läkemedel, följt av narkotika, dopningsmedel, hälsofarliga varor och missbruks- substanser. Totalt beslagtogs drygt 1,7 miljoner tabletter dopnings- medel och cirka 60 000 kapslar Tramadol under dessa . Vidare gjorde tullen 1 833 brottsanmälningar på mottagare från 517 orter i hela landet. Droger sprids snabbt i hela landet och det är svårt att uppnå ett narkotikafritt samhälle som är ett av mål i En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (ANDT-strategin)121. 7.4.2Effekter av gällande lagstiftning I och med tillgången till digitala medier exponeras allt fler människor för möjligheten att köpa droger av olika slag. Det drabbar till stor del unga människor och personer i deras närhet. Ungdomar som inte tidigare varit exponerade för drogförsäljning befinner sig i riskzonen. En förnyad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken i har beslutats för åren 2016– 2020. Ett av strategins prioriterade mål är att genom riktade insatser minska tillgången till narkotika via internet.122 Att omhänderta försändelser i postflödet är ett sätt att på ett tidigt stadium upptäcka narkotikabrottslighet. Utvecklingscentrum Öst (UC Öst) tillhör nationella operativa avdelning och har bland annat nationellt uppdrag att utveckla arbetsmetoder inom området narkotika- bekämpning. UC Öst ser ett stort behov av ändring av nuvarande postlag. Effektiva arbetsmetoder mot spridning av droger via beställning över internet och distribution genom Postnords distributionskanaler förutsätter samverkan och nära samarbete med alla aktörer inom distributionskedjan. En effektiv sådan samverkan är inte möjlig på grund av de sekretesshinder som ligger i nuvarande skrivning i postlagen. deltar även aktivt i () som är ett varningssystem för nya psykoaktiva droger. Kartläggningen som sker av hur, var och vilka droger som finns i landet blir dock lidande, då nuvarande reglering i postlagen försvårar upptäckten av nya substanser. 121Regeringens skrivelse 2015/16:86, En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2016-2020, s. 4. 122Regeringens skrivelse 2015/16:86, En samlad strategi för alkohol-, narkotika, dopnings- och tobakspolitiken 2016-2020, s. 40. 7.4.3Tänkbara konsekvenser av en ändrad tystnadsplikt Enligt samarbetet Tillsammans mot nätdroger skulle en ändrad postlag i enlighet med projektets förslag bland annat kunna få följande konsekvenser. En ökad upptäcktsrisk för köpare vilket kan leda till att beställningar via internet inte genomförs och andra vägar måste tas som kan göra marknaden mer synlig. Bara vetskapen om att postpersonal får kontakta polis och tull kan medföra att beställaren övergår till att använda förskottsbetalning och försändelsen skickas via vanlig post. Det i sin tur kan leda till en minskad beställning och förlorad vinst för säljaren då köpare ofta undviker att beställa narkotika till sin privata postlåda. En minskad tillgång till droger, specifikt i mindre kommuner som har längre avstånd till gatuhandel, är en fördel för hela samhället. Vid förhindrande av missbruk kan väsentliga summor sparas för det svenska samhället. Postpersonal hanterar ofrivilligt leveranser av droger. En utökad samverkan med brottsutredande myndigheter skulle innebära en ökad trygghet och en möjlighet att påverka det dagliga arbetet. Rutiner för hantering av försändelser som kan innehålla droger kan utarbetas, riktlinjer för kontakt med myndigheter upprättas samt policys för en tryggare arbetsmiljö tas fram. Ett minskat användande av postflödet för narkotika- distribution skulle infinna sig då drogleverantörerna tvingas ta andra vägar. 7.4.4Drogbekämpningsintresset går före den egna integriteten gav i uppdrag att fråga befolkningen om deras inställning till nuvarande konsum- tionsförbud avseende narkotika. Av de tillfrågade ansåg att konsumtionsförbudet ska finnas kvar, vilket får anses vara ett mycket starkt stöd. Ytterligare en SIFO-undersökning som genomfördes på uppdrag av visar att det finns ett starkt folkligt stöd för en förändring av postlagen för att möjliggöra drogbekämpning, och att drogbekämpningsintresset går före den egna integriteten hos de 1 000 personer som tillfrågades. En majoritet av de tillfrågade tror att narkotika skickas med postförsändelser ganska eller mycket ofta. De som i minst utsträckning tror det är män i åldern 15–. En majoritet anser att polisen borde få kontrollera alla försändelser vid misstanke om narkotikainnehåll. Yngre män är de som i minst utsträckning anser att polisen ska ha nämnda möjlighet, men även i denna grupp anser majoriteten att polisen borde få kontrollera alla försändelser. En klar majoritet anser att det är ”helt acceptabelt” eller ”irriterande men acceptabelt” om polis eller tull skulle kontrollera just deras försändelse. 7.4.5Tullverket har större möjlighet till kontroll I 2 kap. 16 § postlagen anges att den som bedriver postverksamhet ska bistå vid kontroll av postförsändelser enligt tullagen (2000:1281) och lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). Detta gäller endast kontroll som rör misstanke om narkotikabrott. I 6 kap. 21 § tullagen anges att ett befordringsföretag är skyldigt att göra anmälan till , om det i företagets verksamhet uppkommer misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt lagen (2000:1225) om straff för smugg- ling, samt på begäran överlämna sådan försändelse till verket. Motsvarande bestämmelse finns i 12 § andra stycket inregränslagen. Tullkontroll av varor i kurirflödet sker med stöd av allmänna bestämmelser om tullkontroll enligt 6 kap. 10 § tullagen. Till skillnad från så kallade paketföretag, som distribuerar paket innehållande varor, så kan dock kurirföretagen även distribuera försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden. rätt att öppna sådana försändelser omfattas inte av lagtexten i 6 kap. 11 § tullagen som begränsas till ”postförsändelser”. Det finns enligt förarbetena till en ny tullag123 goda skäl för en ändring av bestämmelserna om kontroll av post- 2015/16:79, En ny tullag, s. 148–149. försändelser, såsom paket, brev och liknande försändelser, så att bestämmelserna även omfattar motsvarande försändelser som förmedlas av kurirföretag. Regeringen föreslår att reglerna om Tull- verkets möjligheter att öppna brev och andra försändelser som kan antas innehålla ett förtroligt meddelande i tullagen och inregräns- lagen utvidgas till att omfatta även motsvarande försändelser som förmedlas av kurirföretag. möjligheter att öppna sådana försändelser bör dock endast omfatta kontroll på de platser där försändelserna först sorteras vid ankomst till . Förslaget genomförs i 4 kap. 19–21 §§ i den nya tullagen som trädde i kraft samt genom ändringar i 8 och 9 §§ inregränslagen. 7.4.6Tystnadsplikt för uppgifter om brev men inte paket Bestämmelserna om tystnadsplikt i 2 kap. 14 § punkterna 1 och 2 postlagen avser uppgifter som rör ett särskilt brev eller andra uppgifter som rör en enskild persons förbindelse med verksamheten när det gäller befordran av brev. Någon motsvarande tystnadsplikt i fråga om paket har inte förts in i postlagen. Det har i stället över- lämnats åt parterna att, i den mån det är påkallat, träffa avtal om tystnadsplikt på paketbefordringsområdet.124 Tystnadsplikt enligt punkten 3 samma paragraf omfattar uppgifter om att kvarhålla eller beslagta försändelser enligt 27 kap. och det avser även andra postförsändelser än brev såsom paket, vykort och utbetalningsavier.125 I 2 kap. 15 § postlagen begränsas sekretesskyddet. Enligt andra stycket ska den som bedriver postverksamhet på begäran av brottsbekämpande myndigheter lämna uppgifter som rör misstanke om brott, om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Det är myndigheten som begär att få ut uppgiften som har att pröva om förutsättningarna för att lämna ut uppgift- erna är för handen. Det anses inte riktigt att en sådan myndighets- utövande funktion åläggs varje enskilt brevbefordringsföretag.126 För att postoperatören ska få lämna ut uppgifter om ett brev ställs det 1993/94:38, Postlag och en förändrad verksamhetsform för m.m., s. 158. 125Rättegångsbalk (1942:740) 27 kap. 3 §, Lexino . 1993/94:38, Postlag och en förändrad verksamhetsform för m.m., s. därmed krav på både visst straffvärde och en uttrycklig begäran från myndighet. Enligt 2 kap. 6 § 2 stycket regeringsformen (RF) är var och en skyddad mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Den så kallade brevhemligheten är alltså grundlagsskyddad och skyddet kan bara begränsas genom lag. Brevhemligheten skyddas också genom artikel 8 i och genom straff- bestämmelsen om brytande av post- eller telehemlighet i 4 kap. 8 § (BrB). Straffbestämmelse om brytande av posthemlighet Enligt 4 kap. 8 § BrB innebär brytande av posthemlighet att någon olovligen bereder sig tillgång till ett meddelande som ett post- företag förmedlar som postförsändelse. Med postförsändelse avses såväl brevförsändelser som paket, allt under förutsättning att för- sändelsen innehåller ett meddelande (NJA II 1962 s. 137). För att någon ska ha berett sig tillgång till meddelandet krävs inte att denne tagit del av meddelandets innehåll utan det är tillräckligt att denne tillgripit handlingen. 7.4.8Jämförelse med tystnadsplikten för teleoperatörer Vid en bedömning av möjligheterna att inskränka tystnadsplikten kan det, enligt utredningen, vara relevant att jämföra med den lagstiftning som avser elektroniska meddelanden. Enligt 6 kap. 20 § lag (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) gäller tystnadsplikt för den som i samband med tillhandahållande av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunika- tionstjänst har fått del av eller tillgång till uppgift om abonnemang, innehållet i ett elektroniskt meddelande, eller annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande. Även dessa meddelanden är grundlagsskyddade. Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bland annat hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Skyddet får inskränkas, men bara genom lag och för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och får inte heller hota den fria åsiktsbildningen. Olika regler för olika uppgifter inom elektronisk kommunikation Enligt 6 kap. 22 § LEK ska tillhandahållaren av en elektronisk kommunikationstjänst eller nät på begäran lämna ut uppgifter om abonnemang till vissa angivna myndigheter i vissa situationer. Prövningen av om en uppgift ska lämnas ut ska göras av den begärande myndigheten. Själva innehållet i meddelandena får dock inte lämnas ut efter endast en begäran. För att få del av innehållet krävs tillstånd till hemlig avlyssning och hemlig övervakning enligt bestämmelserna i 27 kap. 18–25 §§ RB. Tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation meddelas av rätten på ansökan av åklagare enligt 27 kap. 21 § RB. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas vid en förundersökning gällande bland annat brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, som inne- bär att uppgifter i hemlighet hämtas in om bland annat meddelan- den som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, får användas i en förundersökning om brott för vilket det inte är före- skrivet lindrigare straff än fängelse . I paragrafen finns det även ytterligare brott beskrivna som inte har denna straffsats, till exempel narkotikabrott och narkotikasmuggling. I 27 kap. 20 § RB finns vissa ytterligare begränsningar bland annat då hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i huvudfallen endast får ske om någon är skäligen misstänkt för brottet och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Utredningen konstaterar att innehållet i muntliga och skriftliga digitala meddelanden därmed har ett förhållandevis högt skydd i lagstiftningen. Det krävs en domstolsprövning och ett visst straff- värde för att innehållet i elektroniska meddelanden ska få lämnas ut medan för uppgifter om abonnentens nummer, namn, titel och adress krävs det i vissa fall endast en misstanke om brott utan krav på en viss svårhetsgrad. Lagstiftaren har därmed gjort en skillnad utifrån hur integritetskänsliga uppgifterna kan anses vara. Kontrollen och tillsynen vid inhämtande av dessa uppgifter har dock varit föremål för utredning.127 Samtliga typer av uppgifts- lämnande enligt LEK kräver en begäran från en myndighet. 7.4.9Postverket omfattades av sekretessregler Bestämmelsen om tystnadsplikt i postlagen grundas på behovet av skydd för den enskildes integritet och bygger på den äldre sekretesslagens bestämmelser, vilken bland annat gav möjlighet för en myndighet att lämna ut uppgifter till en annan myndighet då vissa brott kunde misstänkas. Det statliga omfattades tidigare av denna lagstiftning. Enligt 9 kap. 8 § första stycket i den numer upphävda sekretesslagen (1980:100) gällde sekretess inom för uppgift som angår särskild postförsändelse. Enligt 14 kap. 2 § fjärde stycket samma lag hindrade sekretessen inte att uppgift som rör misstanke om brott lämnades till brottsbekämp- ande myndighet om fängelse var föreskrivet för brottet och det kunde antas leda till annan påföljd än böter. Av 14 kap. 2 § femte stycket följde dock att för brytande av sekretessen för uppgift som angår särskild postförsändelse, krävdes det misstanke om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Enligt 10 kap. 24 § offentlighets- och sekretesslagen(2009:400) hindrar inte sekretess, förutom i vissa undantagna fall, att en myndighet lämnar uppgift som angår misstanke om ett begånget brott till en åklagarmyndighet, , Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Någon allmän skyldighet för myndigheterna att underrätta eller åklagare angående misstankar om brott finns inte. 127 , Datalagring och integritet, SOU 2015:31. 7.4.10Postnord ser uppenbara risker med ökade möjligheter till uppgiftslämning Med anledning av Tillsammans mot nätdrogers förslag har utredningen ombett Postnord att yttra sig över förslaget. Enligt Postnord hanteras en begäran från polisen avseende uppgift om postförsändelse enligt 2 kap. 15 § postlagen, enligt en mellan Postnord och polisen överenskommen särskild utlämningsrutin. En allmän rätt för personal i postverksamhet avseende brev- befordran att till myndighet lämna uppgifter om postförsändelse vid misstanke om narkotikabrott skulle, enligt Postnord, sannolikt få svårartade konsekvenser. För det första ska det vara fråga om brev eller försändelse där det är uppenbart att försändelsen misstänks innehålla narkotika eller därmed jämförligt preparat som rör misstanke om brott. Då rätten att lämna uppgifter inte bara gäller misstanke om narkotikainnehåll, utan även uppenbar misstanke, medför det ett orimligt ansvar för till exempel postombud, terminalarbetare eller brevbärare. Orsaken är att en sådan utlämning kan bli en fråga om brott mot tystnadsplikten enligt 2 kap. 14 § postlagen, om rekvisiten inte uppfylls. Det blir också en märklig ordning med en bestämmelse som inte innebär ett förbud enligt 2 kap. 14 § postlagen och heller inte en skyldighet enligt 2 kap. 15 § postlagen utan är utformad som en valmöjlighet för den som bedriver postverksamhet att lämna ut uppgifter eller att låta bli, enligt Postnord. Det föreligger också en uppenbar risk för att anställda i och uppdragstagare till Postnord, och andra företag som bedriver postverksamhet, på detta sätt uppmanas av myndigheterna att på egen hand bedöma huruvida en försändelse misstänks innehålla narkotika. Ett sådant uppgifts- lämnande kan få allvarliga konsekvenser för syftet med tystnads- plikten i postlagen, enligt Postnord. Därtill kan ifrågasättas om inte en sådan bestämmelse skulle kunna strida mot den grundlags- skyddade rätten att slippa få sina brev undersökta. Postnord framhåller också bestämmelsen i 2 kap. 16 § postlagen som ålägger den som bedriver postverksamhet att trots tystnads- plikten i 14 § bistå vid kontroll avseende post- försändelser enligt tullagen (2016:253) eller lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot annat land inom EU (inregränslagen). Dock endast kontroll som rör misstanke om narkotikabrott. Eftersom handeln med nätdroger främst torde ske gränsöverskridande är det närmast bestämmelserna i tullag- stiftningen om postbefordringsföretagen och kurirföretagens medverkan vid kontroll av postförsändelser som kan innehålla narkotika som aktualiseras. Bestämmelsen har ändrats (dock inte i sak) med anledning av att den nya tullagen trädde i kraft detta datum samt därtill anknutna förändringar i inregräns- lagen. Tullagstiftningen är således helt ny och får därmed anses ha tagit höjd för behovet av bistånd från den som bedriver postverksamhet vad avser kontroll av försändelser som rör misstanke om narkotikabrott. Enligt Postnord finns det också uppenbara säkerhetsaspekter på ett förfarande med detta slag av angiveri. Postombud och anställda kan komma att uppmärksammas av narkotikabrottslingar varvid olika slag av hot och hämndaktioner kan komma att aktualiseras. 7.4.11Post- och slår vakt om den personliga integriteten anser att de skyddsintressen som lades till grund för den nu gällande lagstiftningen på området i hög grad är aktuella, varför det finns all anledning att slå vakt om dessa. Att utan vidare luckra upp dem till förmån för att möjliggöra för ett privat rättssubjekts personal att, på de rättsvårdande myndigheternas vägnar, göra tämligen avancerade rättsliga bedöm- ningar (tolka indicier på att en viss försändelse kan innehålla olagliga substanser) är, enligt , knappast förenligt med ett rimligt skydd för den personliga integriteten för avsändare och mottagare av brev och de rättssäkerhetskrav som bör ställas i sammanhanget. Om man dessutom betänker att det i praktiken inte är den statligt ägda postoperatören Postnords egen personal det är fråga om utan deras postombuds personal, vanligen affärsbiträden, som ska involveras i denna verksamhet får denna invändning ännu större tyngd. Det bör noteras att de analogier som Länsstyrelserna gör i sin skrivelse hänför sig till informationsutbyte mellan myndigheter. Det gör dem mindre relevanta när det gäller frågan om att, som i det här fallet, överlämna myndighetsutövning till enskilda