sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — 2008/09:195 s. 1 (”i huvudsak oförändrade villkor”) och prop. 2012/13:164 s. 23 (”I huvudsak oförändrade villkor”). 5 , Public Consultation 16 – 8 October 2015. Come Dancing, ett format som utvecklades av BBC och såldes utomlands, som ett positivt exempel. Vad gäller finansieringen konstaterar rapportförfattaren att ”det inte finns någon enkel lösning”. Svagheter i dagens avgiftssystem som bland annat lyfts fram är enhetstaxan – som drabbar hushåll med svagare ekonomi hårdare än hushåll med starkare ekonomi – samt dess tydliga koppling till traditionella tv- mottagare som resulterar i att vissa grupper, ofta äldre, betalar för dem som väljer ”Play-kryphålet”. Rapporten pekar ut en rad möjliga framtidsvägar: –Bibehålla men reformera avgiftsmodellen, genom att se till att sluta ”Play- kryphålet”, vilket numera också har skett. –Införa en skatteliknande medieavgift per hushåll, baserat på den tyska modellen där alla hushåll betalar en avgift som går till tv, radio, online och play-tjänster. Möjlighet att bygga en modell med progressiv avgift så att hushåll med ensamstående betalar mindre. –Blandad offentlig finansiering och abonnemangsmodell, avgifts- eller medieskatt till hushållen (se ovan) kombineras med ett premiumerbjudande som innehåller allt som inte är kärnverksamhet. BBC Trust har efter en omfattande och bred process som involverat över 40 000 medborgare formellt svarat att de önskar en fortsatt bred modell, ”med något för alla”. ställer man sig positiv till en modell som möjliggör utökat ansvarsutkrävande.6 Vad gäller finansieringsmodellerna väljer BBC Trust det första alternativet i uppräkningen ovan. av den tillfrågade publiken säger sig också positiva till att fortsätta med nuvarande finansieringsmodell eller den mer allmänna medieavgiften. En oberoende utredare har på regeringens uppdrag utrett frågan om reglering och styrning av BBC. Utredningens rapport lämnades och föreslog en radikal reform. Enligt utredaren ska BBC Trust och BBC:s ”executive board” ersättas av en enda styrelse med en majoritet av externa ledamöter. Utredaren konstaterar att regeringen har makt att utse ordförande och vice ordförande samt representanter från de olika länderna i , medan övriga ledamöter föreslås kunna utses av styrelsen själv under ledning av en oberoende nomineringskommitté. Det föreslås även att gransknings- och regleringsskyldigheterna flyttas från BBC till Ofcom, den brittiska telekom- och mediemyndigheten som redan reglerar bland annat de kommersiella programbolagen med jurisdiktion i Storbritannien.7 Det pågår nu en debatt i om faran med att regering själv kommer att vilja utse ledamöter till både den föreslagna nya styrelsen för BBC och till reglerings- och granskningsmyndigheten . Regeringens proposition förväntas komma . 6BBC Trust, Response to , Media and Sport’s Consultation, October 2015. “The Trust is the governing body of the BBC. We make decisions in the best interests of license fee payers and protect the independence of the BBC.” 7A Review of the Governance and Regulation of the BBC, av , publicerad tillsatte det finska kommunikationsministeriet en arbetsgrupp med uppgift att ”utvärdera den finländska mediemarknaden”. Med utgångspunkt i en översiktlig genomgång av befintlig forskning presenterade gruppen en rapport med en rad kortfattade åtgärdsförslag. De förslag som har tydlig bäring på det offentligt finansierade () omfattar följande punkter: –Definiera uppdraget närmare (”bolagets finansieringsnivå ska justeras utifrån uppdrag samt dessas innehåll, som är noggrannare justerade än nuvarande”). Rapporten slår fast att bolagets nuvarande strategi, som går ut på att maximera användare och marknadsledning ”gör det avsevärt svårare för de kommersiella mediernas verksamhet”. –Öka outsourcing och inköp av oberoende produktioner. ”Det är möjligt att förverkliga offentlig service producerad av kommersiella aktörer”. Kvoten av oberoende produktioner bör som första steg växa gradvis till av YLE:s alla utgifter. –samarbete med hela mediemarknaden när det gäller bl.a. teknisk kapacitet, internetdistribution samt arkivmaterial. Som ett konkret exempel där detta vore önskvärt nämns utveckling av en teknisk plattform för distribution av inhemskt digitala innehåll. –Inför en oberoende övervakning av Rundradions verksamhet. Bedömningen av nya tjänster ”måste göras mer systematisk”. Effektiviteten ”måste övervakas närmare”. tillsattes en parlamentarisk arbetsgrupp som bland annat ska analysera omfattningen av YLE:s allmännyttiga verksamhet, hur den ska genomföras och dess finansiering. Därutöver skulle arbetsgruppen utvärdera YLE:s ställning och betydelse på den finska mediemarknaden samt granska bolagets betydelse för demokratin och yttrandefriheten med fokus på en ”diversifierad och oberoende kommunikation”. Gruppens utredningstid sträcker sig fram till och med . I samband med förberedelserna för det nya danska mediestödet som lanserades 2014, diskuterades möjligheten att slå samman allt statligt mediestöd i en pott. Förslaget var emellertid inte genomförbart och stödet till de tryckta medierna fördelas därför fortfarande från en särskild stödordning, medan stödet till () och de regionala TV 2-verksamheterna lämnas i förhållande till den avgift som alla danskar med en avgiftspliktig apparat ska betala. DR tar emot i avgiftsmedel, medan de traditionella tidningsföretagen och internetbaserade nyhetsmedierna får i mediestöd . Det har förts en högljudd debatt om DR:s eventuella negativa marknadspåverkan. DR sänder i sex tv-kanaler och nio radiokanaler, men företaget har också rätt att leverera ”program och tjänster” via ”internet och andra relevanta plattformar”. Utbudet ska omfatta nyhetsförmedling, utbildning/folkbildning, kultur och underhållning. tidningsföretagen har främst riktat in sig på DR:s digitala nyhetssajt. Tidningsföretagen har hävdat att det är omöjligt att tjäna pengar på området så länge som DR:s innehåll är gratis och har bl.a. framfört krav på att låsa in DR:s innehåll bakom en så kallad betalvägg. Enligt tidningsuppgifter ville den danske kulturministern att DR skulle hörsamma branschens krav och resa en betalvägg.8 Det har också funnits kritik från kommersiella aktörer i förhållande till innehållet på DR:s tv-kanaler, inte minst innehållet på DR3, som har särskilt fokus på unga. Det finns även kritik mot att DR tillhandahåller sina tv-sändningar på webben via bolagets tv-app. Det finns inga planer på att utreda konkurrenssituationen i förhållande till DR:s marknadspåverkan eller frågan om huruvida den statliga finansieringen bör fördelas över medieområdet. I den uppföljning av det mediepolitiska avtal –2018, som alla partier i står bakom, har dock en Public service-utredning tillsatts. Utredningen har till uppgift att ta fram ett underlag om de offentligt finansierade mediernas roll i medielandskapet och ska bl.a. formulera scenarier som beskriver hur de offentligt finansierade medierna i kan/bör verka i det individualiserade och fragmentiserade medielandskapet. Utredningens slutrapport ska lämnas . Den norska regeringen presenterade en skrivelse (”melding”) till om ”allmennkringkasting” och mediemångfald.9 I skrivelsen behandlas en rad frågor med betydelse för ägarstyrningen av Norsk Rikskringkasting (NRK). familje- och kulturutskott har behandlat skrivelsen och presenterades utskottets slutsatser.10 Sammantaget behandlar den norska regeringen och flera av de punkter som känns igen från andra länders mediepolitiska debatter. I grunden handlar det om att värna ett starkt och nyskapande NRK och bland de åtgärder som nämns finns bl.a. följande: –För att skapa större avstånd mellan regeringen och NRK bör en buffertmodell som den svenska (med ) utredas. –Den expertgrupp som håller på att se över den framtida finansieringen av NRK, som ska vara klar , bör även titta på en modell liknande den finska. –NRK har redan full frihet att ta de plattformar i bruk som man behöver för att nå ut till medborgarna. –NRK bör ha ett självständigt ansvar att bidra till den norska mediemångfalden. 8”Minister presser på for at få DR til at indføre login på netmedier”, artikel publicerad i den danska tidningen . 9Det kongelege Kulturdepartement. St. 38 (2014–2015) Open og opplyst. 178 S (2015-2016). –Nya redaktionella tjänster som inte ingår i NRK:s kärnverksamhet omfattas redan av krav på förhandsgranskning. –Kommersiell ”allmennkringkasting” bör kunna få kompensation för merkostnader som uppstår i samband med sitt ”allmennkringkastings”- uppdrag”. –Norska ”allmennkringkastere” bör investera mer i produktionen av norska filmer och tv-serier. tillsattes Mediemangfoldsutvalget med uppdrag att utreda vilka mål staten ska ha för mediemångfalden och hur statens ekonomiska verktyg, både ”kringkastingsavgift” och produktionsstöd, bäst kan användas för att stimulera en fortsatt mediemångfald i . Uppdraget ska redovisas . Det är alltså i mångt och mycket samma mediepolitiska frågor som diskuteras i olika länder i förhållande till de offentligt finansierade medierna. Utmaningarna sett från statsmakternas sida är likartade, liksom de lösningsförslag som diskuteras. Länderna har dock kommit olika långt med att genomföra politiska åtgärder. Även om det därför inte finns en färdig åtgärdslista att kopiera från andra länder visar exemplen ovan att diskussionen handlar om statens relation till det offentligt finansierade medieföretaget, om behovet av nya finansieringslösningar, om programverksamhetens inriktning och om uppföljning av verksamheten. I de följande avsnitten diskuteras dessa frågor utifrån det svenska exemplet. 6Ny och starkare position för de offentligt finansierade medierna 6.1Förvaltningsstiftelsen och de tre programbolagen Med både riksradio, lokalradio, utbildningsradio och television på agendan ombildades till en koncern med fyra dotterbolag. Den modellen kom sedan att gälla till då koncernen upplöstes och de tre aktiebolagen i stället bildades. Bolagen kom att ägas av varsin, för ändamålet bildad, stiftelse, med syftet att främja självständigheten hos de tre bolagen. lades de tre stiftelserna ned och ersattes av en gemensam stiftelse – för , och – eftersom lösningen med tre olika stiftelser visat sig vara mindre ändamålsenlig. I den nya koncernen är och programbolagen dotterbolag. Det är också den organisatoriska modell som fortfarande gäller. De tre programbolagen äger tillsammans och Radiotjänst i (Rikab). I det här sammanhanget är Rikab av särskilt intresse och beskrivs därför lite närmare. Programbolagen äger Rikab enligt en särskild fördelningsnyckel: SVT äger , SR och UR 5 Platserna i är fördelade så att SVT utser styrelseordförande, en ordinarie ledamot och en suppleant, SR utser två ordinarie ledamöter och en suppleant, medan UR utser en ordinarie ledamot och en suppleant. Av totalt sju ordinarie ledamöter utser de tre programbolagen alltså tre, varav en är ordförande. Av övriga ordinarie ledamöter är tre hämtade från Rikab, den verkställande direktören och två arbetstagarrepresentanter. En sjunde ledamot är oberoende från programbolagen och Rikab.11 Att cheferna för , SVT och UR sitter i styrelsen för det bolag som samlar in avgiftsmedel som finansierar företagens verksamhet kan ses som något positivt, något som har potentialen att öka engagemanget för avgiftsinhämtningen i bolagens högsta operativa ledning. Men det riskerar även att skapa en situation med dubbla stolar. I samband med diskussionen om huruvida radio- och tv- avgiften skulle omfatta datorer med internetuppkoppling kunde det ifrågasättas vilket av de två bolagens, då delvis motstridiga intressen, som Rikabs styrelseordförande, tillika VD i SVT, representerade. Bolagen har även prövat frågan om den dubbla styrelserepresentationen internt, men kommit till slutsatsen att fördelarna med att direktörerna är direkt engagerade i avgiftsinsamlingen överväger.12 Alternativ till tre fristående programbolag? Den senaste statliga utredningen om de offentligt finansierade medierna – som verkade –2012 – hade uppdraget att utreda om samarbetet mellan SR, SVT och UR borde fördjupas i syfte att uppnå en ökad produktivitet och effektivitet och om det fanns skäl att förändra bolagens roll och uppdrag i detta hänseende. slog regeringen fast att den svenska modellen med tre separata programbolag möjliggjorde företagsspecifika prioriteringar vilket gynnade mångfalden på medie- marknaden.13 Kommittén tolkade direktiven som att det även för den kommande tillståndsperioden skulle finnas tre separata bolag, men betonade att bolagen kontinuerligt skulle vidta åtgärder som syftade till ökad effektivitet och produktivitet.14 I den efterföljande propositionen intog regeringen också den hållningen och ingen förändring av organisationen genomfördes inför tillståndsperioden –2019.15 Under remissförfarandet av Public service-kommitténs betänkande uppstod det dock en intressant situation. I sitt remissvar föreslog ett av programbolagen, SVT, att regeringen borde pröva frågan om ett samgående mellan för att på så sätt stärka utbildnings- och folkbildningsutbudet. Enligt bolaget skulle en sammanhållen produktion av dessa program kunna leda till rationaliseringar på i storleksordningen , främst inom administration och teknik, och en motsvarande effekt kunde inte uppnås endast genom ökad samverkan. I en artikel i på tv preciserades besparingspotentialen till att gälla borttagande av dubblerade inköps- 11Uppgifter hämtade från . 12Uppgifter från telefonintervju med , tidigare VD för , . 14Nya villkor för public service (SOU 2012:59 s. 244). 2012/13:164 s. 87–88. organisationer, studior och kontrollrum, produktionsorganisationer, administrationer och ledningsfunktioner.16 Ledningen för svarade i samma tidning att SVT använde ”trollerisiffror” och att en besparing på skulle förutsätta att samtliga chefer, hela personal- och ekonomiavdelningarna, all studioteknik och den avdelning som då hette Interaktiva medier skulle behöva tas bort. Utspelet från SVT ansågs riskera att skada förtroendet för de offentlig finansierade medierna och slå tillbaka mot SVT. I sitt remissvar angav UR också att pluralismen med tre bolag som samarbetar utifrån tre tydliga uppdrag gynnar publiken och användarna och är effektiv.17 Andra argument som använts mot en sammanslagning är att det skulle minska mångfalden och leda till en stor, tung organisation med långa beslutsvägar. Frågan om en sammanslagning av två eller alla tre programbolagen har således diskuterats bland de berörda programbolagen men i den allmänna mediepolitiska debatten har det inte varit en stor fråga och på den politiska nivån har den inte varit ett reellt alternativ . är det intressant att flera jämförbara länder har valt att ha en samlad organisation för sina offentligt finansierade medier, t.ex. våra grannar i , och . Flera röster i den svenska mediedebatten, däribland en tidigare vd för , har också argumenterat för en ny och gemensam organisation.18 Organisationsfrågan behöver inte vara avgörande för de offentligt finansierade mediernas framtid, men enligt vore det oklokt och kontraproduktivt om inte den utredning som ska se över villkoren för en ny tillståndsperiod även prövade andra organisationslösningar. Principen som kan sägas gälla är ett bolag för radiosändningar, ett för tv-sändningar och ett för utbildning/folkbildning. Med tanke på den hastiga tekniska utvecklingen skulle den principen ha kunnat resultera i ett separat bolag för mobiltjänster och ytterligare ett för program och tjänster i surfplattor. I stället har de gamla programbolagen omfamnat de nya möjligheterna inom ramen för sina befintliga verksamheter. Som framgått av tidigare debatter (se ovan) kan det vara svårt att i förväg ange hur stora summor som kan sparas genom att slå samman två eller flera självständiga organisationer, ta bort dubblerade funktioner, effektivisera verksamheterna och uppnå nya synergier. Sådana teoretiska beräkningar kan med rätta ifrågasättas eftersom det egentligen är först när organisationsarbetet är avslutat som det går att redovisa exakta summor. Med ett alternativt tillvägagångssätt kan uppdragsgivaren i stället ange ett ekonomiskt mål för omorganisationen, utifrån en bedömning av en rimlig besparingspotential. 16Sveriges Televisions remissvar på betänkandet Nya villkor för public service och artikel i tidningen på tv, nr. 2/2013. Dåvarande VD för , , skrev också en debattartikel i ärendet som publicerades på . En tidigare VD för , , argumenterar i ? (Natur & Kultur, 2008) för en sammanslagning av alla tre programbolagen. 17Utbildningsradions remissvar och artikel i på tv, nr. 2/2013. , Mittmedia, och , tidigare ordförande i . en sådan utgångspunkt är det bedömning att en betydande besparing bör vara möjlig att uppnå genom en sammanslagning av de tre programbolagen samt genom de effektiviseringar både i administration och programverksamhet som kan följa av sammanslagningen. De offentligt finansierade medierna kan sägas ha en oklar konstitutionell ställning. Utifrån exemplet SVT beskriver , med stöd av professor som var ordförande i –2013, att verksamheten varken kan ses som en myndighet eller ett privat företag, men att det finns fler likheter med en förvaltning än med företagande.19 I linje med detta har Axberger också ifrågasatt varför grundläggande principer inom det allmänna saknas i regelverket för de offentligt finansierade medierna. Det gäller t.ex. offentlighet och insyn, liksom de anställdas meddelarfrihet.20 Offentlighetsprincipen är en grundlagsfäst princip som innebär att allmänheten och medierna har rätt till insyn i statens, kommunernas och landstingens verksamhet. I huvudsak handlar det om att vem som helst får läsa handlingar som inte omfattas av sekretess, att tjänstemän har rätt att lämna uppgifter till medier för publicering eller att själva offentliggöra uppgifter.21 Offentlighets- och sekretsslagen (2009:400) innehåller bl.a. bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs handläggning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna handlingar. I en bilaga till lagen anges de statliga aktiebolag, ekonomiska föreningar, stiftelser och andra privaträttsliga organ som är skyldiga att tillämpa offentlighetsprincipen och offentlighets- och sekretesslagen. Offentlighetsprincipen och lagen gäller dock bara för den verksamhet som anges i bilagan. Av bilagan framgår att Rikab omfattas av rätten att ta del av handlingar som hör till ärenden om radio- och tv-avgifter. I samma bilaga finns det flera stiftelser och bolag inom företrädesvis kultur- och högskoleområdet som har bedömts rymma verksamheter som ska omfattas av rätten att ta del av handlingar. Programbolagen finns dock inte med i bilagan och deras verksamhet omfattas således inte av offentlighetsprincipen. Enligt finns det goda skäl som talar för att offentlighetsprincipen bör omfatta medier som finansieras med lagreglerade medel. Det är en angelägen åtgärd som syftar till att säkerställa att förtroendet för dessa medier inte urholkas. Det är viktigt att beakta den breda och mångfacetterade verksamhet som bedrivs av programbolagen och att den bl.a. omfattar nyhetsredaktioner som förutsätter källskydd och andra verksamhetsområden som kräver affärssekretess. Med dessa förutsättningar bör den kommande utredningen få i uppdrag att närmare överväga i vilken utsträckning de offentligt finansierade medierna bör omfattas av offentlighetsprincipen. 19SOU 2015:94 s. 281. 20Hans-Gunnar Axberger: En stat i staten. Artikel i , publicerad . 21Allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar och meddelarfriheten för tjänstemän framgår av tryckfrihetsförordningen (TF). Frågan om en eventuell sammanslagning av de tre programbolagen rymmer alltså flera delfrågor som den kommande utredningen bör få i uppdrag att pröva. En frågeställning att utreda Sammanslagning av de tre bolagen Inför en ny tillståndsperiod bör det utredas om de tre nuvarande programbolagen ska slås samman till ett bolag. Möjliga positiva effekter kan vara stärkt uppdragsfokus samt effektiviseringar t.ex. genom att onödigt dubbelarbete kan begränsas både i administrationen och i programverksamheten. Utredningens mål bör vara att se över hur en sammanhållen verksamhet kan stärka ändamålsenligheten som betydande resurser kan frigöras. Utredningen bör vidare se över det nya bolagets konstitutionella ställning. En särskild fråga är i vilken utsträckning verksamheten bör omfattas av offentlighetsprincipen. som buffert mellan politiken och programbolagen Det är genom som staten utövar sin utnämningsmakt i förhållande till de offentligt finansierade medierna.22 Staten, genom regeringen, utser ledamöterna och ordförande i stiftelsens styrelse. Enligt stiftelse- förordnandet ska styrelsen ha elva ledamöter, varav en ordförande och en vice ordförande. Ursprungligen utsågs ordföranden och övriga ledamöter , men i samband med att mandatperioder ändrades till , , ändrades också mandatperioden för ordförande till och för övriga ledamöter till . Ordföranden och fem ledamöter utses senast i december året under vilket det hållits ordinarie riksdagsval. På så sätt kan en majoritet, ordföranden och halva styrelsen, bytas efter varje ordinarie riksdagsval. Syftet med denna ordning har från början varit att skapa en tröghet i systemet och förhindra tvära politiska kast och eventuella försök till politisk påverkan. Enligt stiftelseförordnandet ligger det även på staten genom regeringen att entlediga ledamöterna. Uppdraget upphör om ledamoten begär det. Annars får regeringen entlediga en ledamot endast om det finns ”synnerliga skäl”. En sådan formulering ger regeringar ett litet handlingsutrymme men kan också anses skapa möjligheter att, utan att gå utanför gällande regelverk, begränsa oberoendet för de offentligt finansierade medierna. En regering som inte bejakar fria, oberoende medier kan därmed relativt snabbt byta till lojala ledamöter i styrelsen. Om en ledamots uppdrag upphört ska en ny ledamot utses för den tid som återstår av den avgångne ledamotens förordnande. Stiftelseförordnandet anger också att varken ledamöter av 22 Förvaltningsstiftelsens stiftelseförordnande, daterat samt regeringsbeslut om ändring av stiftelseförordnandet respektive . regeringen, anställda i eller anställda i programbolagen får ingå i styrelsen. Bland styrelsens ledamöter bör det däremot finnas personer med erfarenhet från olika verksamheter i samhället och olika delar av landet. En jämn könsfördelning ska också eftersträvas. Enligt den proposition som låg till grund för de tre ursprungliga stiftelserna ska de politiska partierna i föreslå kandidater till de styrelseplatser som regeringen tillsätter. Det sägs vidare att styrelsen bör kunna ha en partipolitisk sammansättning och att det inte bör föreligga något förbud mot att utse riksdagsledamöter.23 Inget av detta framgår dock av stiftelseförordnandet. Regeringen får ändra eller upphäva enskilda föreskrifter i förordnandet, men när det gäller styrelsens sammansättning får det bara ske om ett beslut av föranleder det. Innan regeringen beslutar om någon ändring ska styrelsen beredas tillfälle att yttra sig. En regering med parlamentariskt stöd i kan alltså ändra i stiftelseförordnandet förhållandevis snabbt. En viktig uppgift för är att utse ledamöterna i programbolagens styrelser. gällde att regeringen utsåg ordförande och en suppleant i respektive programbolags styrelse, medan övriga ledamöter utsågs av . utses alla ledamöter i programbolagens styrelser av stiftelsen. I samband med att denna förändring genomfördes diskuterades även hur ordförande i skulle tillsättas. Dittills hade ordföranden utsetts bland dem som nominerats av de politiska partierna, men i och med att ordföranden i programbolagens styrelse inte längre skulle utses efter politiska samråd, borde även stiftelsens ordförande utses av regeringen utifrån kompetens, integritet och lämplighet på samma sätt som andra regeringsutnämningar.24 Det är också den ordning som gäller .