sou · H4B338 · 2016-05-16 00:00:00 — Mindre erfarna rektorer lägger mer tid på administration och mindre tid på det pedagogiska uppdraget, jämfört med mer erfarna rektorer (2015d). Mot denna bakgrund är det viktigt att rektorsfunktionen stärks. Eleverna behöver ordning, trygghet och studiero i skolan. Undervisningstiden ska inte inskränkas genom sena ankomster och andra störningar. Ett gott klassrumsklimat är viktigt för lärarnas arbetsmiljö. Disciplinproblemen i svensk skola ska inte överdrivas men får inte heller negligeras. De kan vara stora på en del skolor och drabbar särskilt elever med svårigheter. Enligt uppvisar sämre förhållanden än OECD-genomsnittet när det gäller sen ankomst, skolk, dålig ordning under lektionerna och tidsspillan på grund av detta (2013b). I attitydundersökning 2012 anger fler äldre elever (årskurs 7–9 och gymnasieskolan) än 2009 att de störs på lektionerna av andra elever eller av hög ljudnivå (2013c). Undersökningen visar också att av de yngre eleverna känner sig rädda i skolan eller mer. Skolinspektionens skolenkät visar att 7–av eleverna inte känner sig trygga i skolan (Skolinspektionen 2015c). Drygt var tionde elev är rädd för andra elever på skolan och nära var sjätte elev i årskurs 9 och år 2 i gymnasieskolan är rädd för en eller flera vuxna på skolan. Otrygga elever har svårare att nå målen. Elevernas inflytande över utbildningen är föreskrivet i skollagen och i läroplaner och följs upp i attitydundersökningar och Skolinspektionens skolenkäter. Om elever upplever reellt inflytande över undervisningens innehåll och hur den utförs lär de sig mer, blir mer engagerade och tar mer ansvar (2013d). Om enkätsvaren om inflytandet kan sägas spegla undervisningens kvalitet är dock osäkert. Vad eleverna anser om själva undervisningen är väsentligt i en kvalitetsbedömning. Forskning visar att noggrant genomförda elevenkäter om kvaliteten på lärares undervisning ger goda förutsägelser om studieframgång (Measures of Effective Teaching). Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem elevers åsikter kartläggs regelbundet i attitydundersökningar. Nästan nio av tio av eleverna i årskurs 4–6 ansåg 2012 att de flesta eller alla lärare undervisar bra, samma andel som 2009. Bland äldre elever (årskurs 7–9 i och gymnasieskolan) har andelen sjunkit något, från 2012. De äldre eleverna anser också i något minskad utsträckning att lärarna utmanar dem så att de utvecklas eller att de lyckas engagera dem. Det finns ett fåtal områden som speglar förutsättningar för kvalitet i undervisningen på ett meningsfullt sätt och som också kan följas upp. föreslår förbättringsmål för lärarkompetens, rektorsfunktion, undervisningens kvalitet som den bedöms av elever samt trygghet och studiero. Undervisning är skolans kärnuppgift och avgörande för elevernas lärande. Förutsättningarna för undervisningens kvalitet ska förbättras. 1.Andelen legitimerade lärare ska öka. 2.Rektorsfunktionen ska stärkas. 3.Kvaliteten i undervisningen som den bedöms av eleverna ska höjas. 4.Elevernas trygghet och studiero i skolan ska öka. Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem Uppföljning av delmål 1 Tabell 3.15 Andel förskollärare och lärare (procent) med lärarlegitimation I statistiken ingår lärare med lärarlegitimation och behörighet i minst ett av lärarens undervisningsämnen. Lärare som är undantagna från legitimationskravet ingår inte. Uppföljning av delmål 2 Uppföljningen av delmålet behöver utredas vidare. publiceras ny statistik om bl.a. antal skolenheter, lärare och elever per rektor, rektorernas utbildningsbakgrund och erfarenhet samt omfattningen av rektorernas byte av skolenhet mellan två läsår. Uppföljningen bör bygga på en samlad bedömning av tillgänglig information. Uppföljning av delmål 3och 4 Både (studien till skolan som genomförs ) och Skolinspektionen (som genomförs ) undersöker elevers bedömningar av kvaliteten i undervisningen, tryggheten och studieron i skolan. Uppföljningen av delmål 3 och 4 bör bygga på en samlad bedömning av resultaten från dessa undersökningar. Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem 3.6Nationella målsättningar – likvärdighet och skillnader mellan skolor Enligt skollagen ska alla ha lika tillgång till utbildning och utbildningen ska vara likvärdig inom varje skolform, oavsett var den anordnas. Skollagen föreskriver också att utbildningen i ska främja allsidiga kontakter och social gemenskap. (artikel 29) betonar samma syfte för utbildningen. Kommunernas resursfördelning ska ske efter elevernas olika förutsättningar och behov. Skolan ska sträva efter att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Skillnaderna i skolornas elevsammansättning avseende socioekonomisk och etnisk bakgrund, s.k. skolsegregation, har ökat kraftigt. Detsamma gäller skillnaderna i utbildningsresultat mellan skolorna. De ökade resultatskillnaderna beror enligt IFAU uteslutande på de ökade skillnaderna i elevsammansättning (IFAU 2014). Mycket talar för att resultatskillnaderna i ett internationellt perspektiv är relativt små även efter de senaste årens uppgång, men dessa jämförelser är osäkra och trenden i är oroande. Den internationella bilden är att små resultatskillnader i ett land samvarierar med höga genomsnittliga resultat. Något eventuellt orsakssamband har dock inte fastställts. När grupperade landets grundskolor utifrån elevsammansättningen hade skolor med stor andel eftergymnasialt utbildade föräldrar och få eller inga nyinvandrade elever ett genomsnittligt meritvärde på av eleverna saknade behörighet till gymnasieskolan (2015b). Skolor med färre eftergymnasialt utbildade föräldrar och en mycket stor andel nyinvandrade elever hade 185 i genomsnittligt meritvärde och av eleverna uppnådde inte behörighet. Av kapitel 2 och 5 har framgått att skolor med hög andel elever från socioekonomiskt utsatta hem har en lägre andel legitimerade lärare och lärarna och rektorerna är också mindre erfarna än vid skolor med en socioekonomiskt mer gynnad elevsammansättning. Som framgått av kapitel 2 bedömer att den ökade sorteringen av elever medför risker för ökade kvalitetsskillnader mellan skolor och därmed försämrad likvärdighet. Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem En kompensatorisk resursfördelning kan leda till att olikheter i förutsättningar jämnas ut och att likvärdigheten ökar. Studier har visat att kommunernas resursfördelning inte blivit mer utan eventuellt snarare mindre kompensatorisk (IFAU 2014). Det är dock svårt att formulera en målsättning för resursfördelning som kan följas upp genom tillförlitlig information om förändringar. Minskade skillnader i resultat mellan skolorna, s.k. mellanskolvariation, kan tyda på ökad likvärdighet, även om en minskning också skulle kunna vara följden av att skolor med goda resultat försämrats. Av kapitel 2 framgår också att uppgifter pekar på att sambandet mellan elevens familjebakgrund och elevens resultat har ökat medan ambitionen är att den ska minska. Ett sammanfattande mått för betydelsen av vilken skola en elev går i skulle förutsätta s.k. value-added-mätningar som det dock inte finns förutsättningar för. har i avsnitt 2.1 och 2.4 redovisat sin bedömning om vilka konsekvenser de ökande skillnaderna mellan skolornas elevsammansättning och kunskapsresultat kan medföra. Tillgängliga indikatorer på likvärdighet i skolan visar på en negativ utveckling. Denna utveckling behöver brytas. Oavsett vilken betydelse de ökade skillnaderna i sig haft för de fallande kunskapsresultaten i anser kommissionen att det är mycket viktigt att på olika sätt motverka dem. En utveckling som gör att vi går miste om möjligheterna till att elever med olika socioekonomiska och etniska bakgrunder möts är olycklig både för skolan och för hela samhället. Ett delmål för jämnare elevsammansättning i grundskolorna föreslås. Delmål föreslås också för resultatskillnaderna mellan skolor samt för den sociala bakgrundens betydelse för kunskapsresultat. Nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem Bristande likvärdighet i skolan är skadlig både för individer och samhälle. Likvärdigheten ska förbättras. Skillnader mellan skolor ska minska. 1.Grundskolorna ska ha en jämnare elevsammansättning med avseende på familjebakgrund. 2.Skillnaderna i kunskapsresultat mellan grundskolorna ska minska. 3.Sambandet mellan elevernas familjebakgrund och kunskapsresultat ska minska. Uppföljningen av delmålen behöver utredas vidare. Det pågår en metodutveckling och det finns en ökande tillgång på uppgifter, såväl från inhemska som från internationella jämförande studier, som speglar de tre delmålen. Uppföljningen bör bygga på en samlad bedömning av tillgänglig information. I uppföljningen av delmål 2 ska beaktas att alla skolor bör förbättra sina resultat och att minskade skillnader mellan skolor ska uppnås genom att de sämst presterande skolorna höjer sina resultat mest. 4En skola i behov av systemöversyn och nationell samling I detta kapitel redovisas kommissionens syn på behovet av förändringar inom det svenska skolväsendet. Kapitlet innehåller centrala motiv till kommissionens långsiktiga plan med utvecklingsområden, som presenteras i kapitel kapitel 5–8. 4.1Behovet av en sammanhållen nationell strategi I föregående kapitel har föreslagit förbättringsmål som successivt bör uppnås . För att fungera konstruktivt och kraftsamlande måste, som framhållits, antalet målsättningar vara begränsat. När vi nu i följande kapitel presenterar en plan med utvecklingsområden för att förbättra skolan behöver perspektivet breddas och ett större antal frågeställningar behandlas. Det råder inget ”ett till ett-förhållande” mellan en nationell målsättning å ena sidan och en åtgärd eller ett utvecklingsområde å den andra. Strävanden mot bättre kunskapsresultat, högre kvalitet i undervisningen och ökad likvärdighet är också på olika sätt sammantvinnade. Kommissionens bestämda mening är att det främst är på systemnivå som svagheterna i svensk skola återfinns och där utvecklingsområden behöver identifieras och preciseras. De nationella målsättningarna, å andra sidan, behöver vara konkreta och i möjligaste mån uppföljningsbara på alla ansvarsnivåer. Utvecklingsområdena som följer utgår från de nationella målsättningarna – som direktiven föreskriver – i den meningen att de utgör villkor för att dessa målsättningar ska kunna förverkligas, men utvecklings- En skola i behov av systemöversyn och nationell samling områdena innebär sammantagna ett betydligt bredare och mer samlat grepp än att enbart utgöra verktyg för målsättningarna. Ett centralt problem i svensk skola är, som framhållits i kapitel 2, att rektorer och lärare i många fall saknar de förutsättningar som krävs för att fullgöra sin yrkesgärning. Här kan såväl det omgivande samhället som skolans olika intressentgrupper göra mycket. Staten har en viktig roll för att direkt och indirekt förbättra skolledarnas och lärarnas kompetens, arbetsvillkor och arbetsförutsättningar. De kommunala och enskilda skolhuvudmännens viktiga roll kan inte nog understrykas. Lärarnas och skolledarnas fackliga organisationer har en central roll för professionsutveckling. En framgångsrik skola är även beroende av elevernas och föräldrarnas engagemang. Alla måste känna ett ansvar för skolan och ta skolan på allvar. Det som krävs är en samlad nationell strategi för skolan, där staten samlar skolans intressenter under en gemensam agenda för att stärka skolan och lärarprofessionen. (2015a) har påpekat att gått från att ha haft ett av världens mest centraliserade skolsystem till ett av världens mest decentraliserade. Kommissionen menar att de reformer, kännetecknade av decentralisering, avreglering och marknadsorientering som genomfördes , delvis blev fel utformade eller svagt implementerade. Ett syfte med dessa reformer var att på olika sätt stärka den svenska skolan och lägga grunden för en mer autonom lärarprofession. Med facit i hand kan vi se att den svenska skolan i stället i viktiga avseenden blivit försvagad och fragmentiserad. De under en följd av år alltfler specialdestinerade statsbidragen kan ha bidragit till denna fragmentisering, genom att splittra upp den kraft och engagemang för skolutveckling som borde koncentreras på färre och mer långsiktiga målsättningar. Flera åtgärder har redan vidtagits i syfte att råda bot på de negativa verkningarna av 1990-talets skolreformer, men ytterligare åtgärder behövs. Den gemensamma uppgiften blir nu att skapa ett starkt värderingsmässigt ramverk runt skolan som institution med värnandet om lärarprofessionen i högsätet. Skolan behöver i högre grad bli en gemensam angelägenhet och en bärare av gemensamma positiva värden och egenskaper. Det som krävs är inget mindre än att alla skolor ska vara bra skolor – . Alla skolor, oavsett huvudman, ska drivas med syftet att leva upp till de nationella målen för skolan. De positiva värdena med decentraliseringen och En skola i behov av systemöversyn och nationell samling valfrihetsreformerna ska värnas och tillvaratas, men åtgärder krävs för att komma till rätta med de negativa effekterna av samma reformer. (2015a) bedömer att de senaste årens skolreformer, om än viktiga, har genomförts med för svagt inbördes sammanhang och utan en sammanhållen strategi för att förbättra skolorna. Utan en sådan strategi, som systematiskt och kan hantera de olika komponenterna i ett system som behöver förbättras, kommer att sakna den starka reformkraft som krävs för att vända utvecklingen, menar . delar denna uppfattning. 4.2Behovet av en systemöversyn Skolledares och lärares professionssträvanden behöver, liksom kompetensförsörjningen till läraryrket, ett kraftfullt understöd från skolans olika intressenter. Skolledare och lärare behöver få bättre förutsättningar att utöva sin profession. Kommissionen vill understryka att huvudmännens kapacitet behöver förstärkas i finansiellt, kompetensmässigt och organisatoriskt hänseende. En stärkt kapacitet hos huvudmännen, såväl de kommunala som de enskilda, är även en av flera viktiga förutsättningar för att stärka lärares och rektorers professionella utveckling. Kommissionen kan konstatera att många kommunala huvudmän, liksom även många enskilda huvudmän, har misslyckats med det systematiska kvalitetsarbetet. Det finns många skäl till detta. Som framgått av kapitel 2 måste staten ta sin beskärda del av ansvaret för skolans försämrade studieresultat . Statens insatser har kännetecknats av ryckighet och inte alltid varit evidensbaserade. Reformer och förändringar har ibland genomförts utan nödvändiga förberedelser och utan tillräckligt stöd till huvudmännen. Staten har dessutom inte sällan opererat i en konfliktfylld anda, som inte alltid varit till gagn för skolan; exempelvis kan nämnas att betygens roll i skolan varit föremål för meningsskiljaktigheter och ändrats . Kommissionen menar att staten behöver samla skolans intressenter kring en gemensam agenda för att stärka skolan, En skola i behov av systemöversyn och nationell samling lärarna och rektorerna. Den samlade strategin bör inriktas mot följande systemsvagheter: •sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvudmän •brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet •otillräckliga förutsättningar till professionsutveckling •splittrad och oenig nationell styrning av skolan, t.ex. genom en stor mängd statsbidrag med skilda syften. Den samlade strategin för att råda bot på skolsystemets systemsvagheter bör: •stärka styrning, stöd och närvaro från statens sida på olika nivåer i skolsystemet i syfte att stärka huvudmännen i skoluppdraget •involvera och stärka de professionellt verksamma •stärka insikten om utbildningens betydelse och tilliten till skolan hos en bred allmänhet •säkra långsiktighet, konsekvens och uthållighet i den nationella skolpolitiken. I följande kapitel presenteras kommissionens långsiktiga plan med utvecklingsområden. Planen sträcker sig till 2025. Planen utgör en utveckling av den strategi som kort sammanfattas i punkterna ovan. Av planen framgår en färdriktning för skolväsendets utveckling framöver samt hur den föreslagna färdriktningen skapar möjligheter att lösa skolans problem. I planen utvecklas kommissionens syn på de krav som måste ställas på skolans huvudmän och hur staten och huvudmännen ska samverka i fortsättningen. En fråga som diskuterats livligt är om den offentliga finansieringen av fristående skolor bör regleras med avseende på vinstuttag samt om det bör ställas skärpta krav på ekonomisk långsiktighet, insikt, erfarenhet och lämplighet för till- En skola i behov av systemöversyn och nationell samling stånd att driva fristående skolor. Då dessa frågor behandlas av (Fi 2015:01) har kommissionen valt att inte gå in på dessa frågor. Kommissionen vill understryka att kunskapsresultaten i skolan liksom utvecklingen i skolans verksamhet i övrigt måste följas noga. Regeringen, och skolans övriga intressenter bör ha en beredskap för att staten framöver, så långt möjligt i samförstånd med de professionellt verksamma och huvudmännen, kan behöva ta ett än större ansvar för skolväsendet på lokal nivå än vad som blir fallet till följd av de förslag kommissionen nu lägger eller aviserar inför slutbetänkandet. Om inte förbättringar sker i studieresultat, kvalitet i undervisningen och likvärdighet måste ytterligare statliga insatser övervägas. I och med den långsiktiga plan med utvecklingsområden som presenteras nedan vill kommissionen sammanfattningsvis lägga grunden för ett systeminriktat och strategiskt perspektiv på hur skolan ska kunna förbättras och utvecklas – ett perspektiv som kommissionen avser att fullfölja med ett antal konkreta åtgärdsförslag i slutbetänkandet. Kommissionens förslag för att åtgärda skolans systemsvagheter bildar en sammanhållen reformstrategi. Kommissionens förslag syftar ytterst till att skapa bättre förutsättningar för elevernas lärande. Ett viktigt fundament i detta arbete är att stärka lärarnas undervisning och rektorernas pedagogiska ledning. Lärare och rektorer är skolans viktigaste resurser i arbetet med att nå goda studieresultat. Andra viktiga personalkategorier och stödfunktioner behövs för att underlätta och möjliggöra lärarnas pedagogiska arbete med eleverna. Huvudmännens kapacitet måste på olika sätt förstärkas, för att förbättra rektorernas respektive lärarnas förutsättningar att utöva sitt yrke. En avgörande faktor för att stärka skolsystemets kapacitet är att staten framöver tar ett större ansvar för skolans finansiering och resursfördelning än vad som är fallet . Staten behöver i samarbete med huvudmännen, rektorerna och lärarna även ta ett större ansvar för nationell skolutveckling. En skola i behov av systemöversyn och nationell samling behöver även på olika sätt bidra till att stärka lärarprofessionen och dess autonomi. Den långsiktiga planen bildar en strategisk helhet där de olika delarna i flera fall är ömsesidigt beroende av varandra. Kommissionens betoning av att insatser krävs på systemnivå betyder inte att det utvecklingsarbete som behöver göras på skolnivå respektive på klassrumsnivå är mindre betydelsefullt. För att ett skolutvecklingsarbete ska vara effektivt och framgångsrikt behöver arbetet bedrivas på systemnivå, skolnivå och klassrumsnivå (se t.ex. 2016). Det handlar om att på systemnivå skapa förutsättningar för kapacitetsbyggande, att på skolnivå skapa förutsättningar för kollegialt lärande och lokal skolutveckling samt att på klassrumsnivå skapa förutsättningar för en god undervisning. 5Ansvarsfördelning, styrning och stöd Nedan presenteras bedömningar av behovet av åtgärder gällande ansvarsfördelning, styrning och stöd. De konkreta förslagen inom området kommer att redovisas i slutbetänkandet. 5.1En nationell resursfördelningsmodell för skolan Kommissionens bedömning: Det är nödvändigt med ett ökat nationellt ansvar för skolans finansiering. Kommissionen överväger en resursfördelningsmodell med en reglering som med utgångspunkt i skillnader i elevunderlagets sammansättning bestämmer en lägsta nivå för resursfördelningen på kommunnivå, i kombination med ett statligt bidrag till kommuner med större behov av kompensatoriska insatser. En sådan modellen förutses omfatta skolformerna förskoleklass, grundskola och gymnasieskola. Resursfördelningsmodellen skulle kunna täcka respektive kommuns undervisningskostnader samt kostnaderna för elevhälsan och ta hänsyn till strukturella och därmed för kommunen opåverkbara skillnader i förutsättningar och behov. Modellen skulle även kunna innehålla ett riktvärde för fördelningen på skolenhetsnivå. En sådan modellen påverkar även resurstilldelningen till huvudmän för fristående skolor via det kommunala bidraget. Elevernas socioekonomiska bakgrund skulle med en sådan lösning få en större betydelse även för kommunernas ersättning till de fristående skolorna. Ett genomförande av en sådan resursfördelningsmodell förutsätter enligt Ansvarsfördelning, styrning och stöd SOU 2016:38 kommissionens bedömning att staten tillskjuter medel till skolsektorn. Kommissionen överväger även ett alternativ som innebär att staten finansierar hela eller delar av kommunernas samlade kostnader för skolan genom ett sektorsbidrag. Även ett sektorsbidrag skulle behöva beräknas med utgångspunkt från socioekonomiskt betingade skillnader i respektive kommuns elevunderlag. Ett nytt sektorsbidrag skulle i likhet med ovan nämnda alternativ även påverka resurstilldelningen till huvudmän för fristående skolor via det kommunala bidraget. Ett nytt sektorsbidrag skulle förutsätta skatteväxling mellan kommunerna och staten och därmed förändringar i skattesystemet. En del av de nu gällande specialdestinerade bidragen till skolan bör kunna avvecklas för att ingå i de medel som fördelas inom ramen för det nya bidraget på socioekonomisk grund alternativt i ett nytt sektorsbidrag. Den statliga finansieringen kan utformas på olika sätt och även med skilda ambitionsnivåer med avseende på storleken på det belopp som staten tillskjuter till skolan för att åstadkomma större likvärdighet. 5.1.1Kommissionens syn på problemen med nuvarande resursfördelning till skolan Skollagen föreskriver att utbildningen ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas och att undervisningen ska anpassas till varje elevs förutsättningar och behov. Skillnader i elevunderlagets storlek och sammansättning, geografiska skillnader samt skilda ekonomiska förhållanden ger landets kommuner och skolor olika förutsättningar att bedriva skolverksamhet. Resursernas omfattning och fördelning ger viktiga förutsättningar för en likvärdig skola. Det finns stora skillnader mellan kommuner i fråga om dels den totala tilldelningen av resurser till skolverksamheten, dels fördelningen av resurser mellan skolor (se t.ex. IFAU 2014; Skolinspektionen 2014c; 2015a; Statskontoret 2013). Efter de förändringar av resursfördelningssystemet till skolan som genomfördes gör kommuner i hög grad egna resursmässiga prioriteringar mellan skolan och andra utgiftsområden. Ansvarsfördelning, styrning och stöd Kommunerna har även stor frihet i fördelningen av skolans resurser mellan skolformer, årskullar och olika elevgrupper med olika behov och förutsättningar. Skillnaderna mellan kommunernas kostnader per elev är betydande. Dessa skillnader är delvis strukturellt betingade. Graden av skolsegregation i en kommun, dvs. hur stora skillnaderna mellan skolorna är när det gäller elevernas socioekonomiska bakgrund och elevernas migrationsbakgrund, kan dock endast förklara en liten del av skillnaderna mellan kommuners totala kostnader för skolverksamheten. Skolsegregationen förklarar heller inte annat än i begränsad utsträckning i vilken grad en kommun anpassar resurserna efter skolornas socioekonomiska förutsättningar. Många kommuner har ökat anpassningen av resurserna till skolornas socioekonomiska förutsättningar. Särskilt gäller detta kommuner med hög grad av skolsegregation.