sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — skatten en kanalisering av medel som skulle komma staten till del oavsett om skatten införs. innebär den nya järnvägen sannolikt även att Jernhusen behöver göra egna investeringar vilket kan begränsa möjligheterna till ökade vinster. beslutade regeringen att tillsätta en utredning om flygskatt. Syftet är att flygets klimatpåverkan ska minska, genom att flyget i högre utsträckning ska bära sina egna klimatkostnader. Skatten bör enligt direktivet uppmuntra konsumenter att välja mer miljövänliga alternativ. Flygskatten skulle därmed bli ett styrmedel som skulle kunna öka efterfrågan på att resa med höghastighetståg. Uppdraget ska redovisas . belastas inte resandet med flyg med någon direkt skatt, även om flyg inom EU omfattas av EU:s utsläppshandelssystem och därmed betalar marknadspris för sina utsläpp. Däremot finns andra skatter och avgifter såsom bränsleskatt, moms samt start- och landningsavgifter. Trafikanalys har beräknat transportsektorns samhällsekonomiska kostnader och kommit fram till att flyget sannolikt inte täcker sina marginalkostnader med de avgifter som finns i dag.39 Trafikanalys anser dock att ytterligare forskning om flygets marginalkostnader krävs. I rapporten lyfter Trafikanalys fram att det finns en målkonflikt mellan att å ena sidan på kort sikt bibehålla konkurrenskraft och å andra sidan en klimat- politik med en hög värdering av koldioxid. Ett visst samband mellan flygskatt och höghastighetsjärnvägen finns, genom att principen om de olika transportslagens kostnads- ansvar40 ger en koppling mellan flygskatt och finansierande ban- avgifter på höghastighetsjärnvägen. En finansierande banavgift inne- bär en risk att trafiken på järnvägen får svårare att konkurrera med flyget. En flygskatt kan då innebära en mer likvärdig avgiftssättning och därmed en mer samhällekonomiskt effektiv konkurrens mellan trafikslagen. ger också ett bättre alternativ för en del flygresenärer framförallt i , som har en direkt geografisk koppling till höghastighetsjärnvägen. 39Trafikanalys rapport 2015:4, Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem. Flygskatt per passagerare finns i flera europeiska länder, bland an- nat , , , , och . Det har tidigare även funnits i andra länder såsom , och . Dessa har dock valt att ta bort skatten då den medförde oönskade effekter på resandet och den inhemska ekonomin. En analys som PwC i genomfört visar att ett avskaff- ande av relativt sett höga flygskatter (/resa) skulle betala sig själv till följd av till exempel ökad produktivitet med efterföljande skatteeffekter.41 tillsattes en statlig utredning som har i uppdrag att analysera hur en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar kan utformas. Tanken är att vägslitageskatt ska medföra att den tunga trafiken i högre grad ska bära sina egna kostnader och bidra till att minska transportsektorns miljöpåverkan. Förhoppningen är även att skatten ska kunna bidra till att fler långväga godstranspor- ter genomförs med tåg eller sjöfart. betalar tunga lastbilar som är registrerade i for- donsskatt och en avgift som tas ut i samarbete med ett antal andra länder inom ramen för det så kallade Eurovinjettsamarbetet. Sam- arbetet innebär att lastbilar och lastbilskombinationer om ska betala en tidsbaserad avgift. När avgiften är betald kan fordonen köra fritt i samtliga länder. För svenska lastbilar tas avgif- ten ut i samband med fordonsskatten. Utländska lastbilar betalar en särskild avgift för kortare perioder om de inte redan betalat i ett annat land.42 Om vägslitageskatten införs ersätter den Eurovinjett- systemet. och rådets direktiv /62/EG reglerar hur skatter och avgifter för användandet av vägar får se ut inom EU. Direktivet omfattar tunga godstransporter det vill säga över . 41http://corporate.easyjet.com/~/media/Files/E/Easyjet-Plc-V2/pdf/content/APD-study- Abridged.pdf 42Kommittédirektiv: Avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar, Dir 2015:47. Direktivet säger att en avståndsbaserad skatt kan bestå av två kom- ponenter: xEn infrastrukturkomponent som ska vara relaterad till kostna- derna för uppförande, drift, underhåll och utveckling av det be- rörda infrastrukturnätet. xEn komponent för externa effekter som får avse kostnaderna för vissa trafikrelaterade luftföroreningar (inte koldioxid) och vägtrafikrelaterat buller från den tunga trafiken. I direktivet regleras även hur differentiering får se ut och vilka kost- nader som får inkluderas. Om en lösning införs där skatterna från utländska åkare ökar kan vägslitageskatten ge positiva realekonomiska effekter. Den på- gående utredningen har i uppdrag att utreda hur uppbörden av väg- slitageskatten kan utformas för att säkerställa ett system som är kompatibelt med och som kan användas för såväl svenska som utländska tunga lastbilar. Sannolikt blir uppbörds- kostnaden för vägslitageskatten relativt hög. Liksom flygskatten har vägslitageskatten koppling till transport- sektorn generellt, men endast indirekt till höghastighetsjärnvägen. En förväntad effekt av höghastighetsjärnvägen är att godstranspor- terna får större utrymme på de befintliga järnvägarna, vilket kan underlätta överflyttning av gods från väg till järnväg. som tidigare deltog i Eurovinjettsamarbetet har ersatt Eurovinjetten med en kilometerbaserad avgift på motorvägarna. Även har kilometerskatt i stället för Eurovinjettsystemet. Även andra länder i samarbetet överväger att på lång sikt avskaffa Eurovinjetten och gå över till kilometerbaserade system.43 43 SOU 2006:33, Andra vägar att finansiera nya vägar. Regeringen kan bestämma att avgift tas ut för begagnande av väg, så kallade distansbaserad avgift eller infrastrukturavgift.44 Möjligheten omfattar endast nya vägar som inte slutligt finansierats på annat sätt. Eurovinjettdirektivet tillåter inte att vägtull tas ut på vägar som omfattas av vägavgifter, vilket gäller hela det svenska vägnätet efter- som ingår i Eurovinjettsamarbetet. Undantagen är broar, tunnlar och bergspass, där vägtull och vägavgift får tas ut . Detta undantag har nyttjats i för att införa avgifter på exem- pelvis broarna i och . Infrastrukturavgifter ska bestämmas så att de totala avgiftsintäk- terna inte överstiger kostnaderna för uppförande och utveckling av det vägavsnitt som avgifterna avser samt för uppförande, underhåll, drift och utveckling av tillhörande avgiftssystem.45 Detta baseras på regeringsform som fastställer att en avgift måste motsvaras av en direkt motprestation från det allmänna. Det är således inte möjligt enligt dagens lagstiftning att finansiera höghastighetsjärn- vägen med dessa intäkter. Trängselskatten är främst ett styrmedel för att motverka trängsel och används för att finansiera infrastruktur i och . Utformningen av trängselskatter förfogar regering och riksdag över utan inblandning från EU. Däremot sker utformning av trängselskattesystem i samverkan med berörda kommuner och har inkluderat en diskussion om objekt som regionen eller kommunerna vill ska betalas med intäkterna. Intäkterna från de trängselskattesystem som finns i och används för att bidra till finansieringen av Förbifart och tunnel- banor i respektive det Västsvenska paketet i . 44Lag (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg. 45Lag (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg. Inom EU finns ett utpekat nätverk av infrastruk- turlänkar, TEN-T, som syftar till att bättre binda ihop medlems- ländernas transportsystem och eliminera flaskhalsar. TEN-T har utvecklats från att främst ha varit ett finansierings- instrument för infrastrukturprojekt till att numera vara en gemen- sam infrastrukturpolitik för EU. I regelverket för TEN-T definieras ett nätverk i två nivåer, det övergripande nätet och stomnätet. Vidare finns tekniska krav och standarder för nätverket. Dessutom pekas nio europeiska huvudkorridorer ut. Den huvudkorridor som berörs av är korridoren mellan och som kallas för Scandinavian–Corridor. Korridorens sträck- ning i sammanfaller med höghastighetsjärnvägens tänkta korridor ––. För varje korridor finns en utsedd koordinator på europeisk nivå med uppgift att bland annat främja ett samordnat genomförande av den berörda stomnätskorri- doren och tillsammans med medlemsstaterna utarbeta en arbetsplan för korridoren och övervaka dess genomförande. Medel till investeringar och studier till projekt inom TEN-T fördelas genom Fonden för ett sammanlänkat , CEF. Ett skifte från EU-bidrag tillbaka till nationella och lokala finansier- ingskällor har observerats46. EU-bidrag ska sökas och användas om det finns möjligheter, men eftersom regeringen inte beslutar om utfallet inkluderas detta inte i denna bedömning. Det finns dessutom en ytterligare osäker- het genom att nuvarande programperiod för Fonden för ett sam- manlänkat sträcker sig . I den mån EU-bidrag kan erhållas bedömer vi att det ska användas för att minska behovet av statligt anslag. Finansieringsmetoder syftar till att hantera gapet mellan de tider då finansieringskällorna kan realiseras och de tider då kostnaderna uppstår. De innebär således någon form av lån. 46 Banister, D, Givoni, M (2012), Development in the EU27: Securing the potential. I stort sett alla de finansieringskällor som presenterats i före- gående avsnitt har det gemensamt att de börjar realiseras efter att höghastighetsjärnvägen öppnat eller , och förutsätter därmed någon form av finansieringsmetod. Även medfinansierande kommuner behöver använda någon form av finansieringsmetod om medfinansieringen ska överföras till de år då kostnaden uppstår, eftersom även deras intäkter realiseras sent. Kommuners möjligeter att låna beskrivs i avsnitt 3.5.3. Även om huvudregeln enligt budgetlagen är att infrastruktur- investeringar ska finansieras med anslag, se avsnitt 3.5.1, anges i in- frastrukturpropositionen att lån i kan utgöra finansiering av investeringsutgifter under förutsättning att de slutliga kostnaderna inte beräknas komma att belasta statsbudgeten eller den offentliga sektorns finansiella sparande. Detta innebär att lånen ska återbetalas med intäkter som uppstår som en direkt följd av att investeringen görs. kan göra avsteg från denna princip och fatta beslut om finansiering med lån eller någon annan finansieringsmetod för de delar som behöver finansieras med anslag. Anledningen kan vara att minska risken för att projektens framdrift hindras på grund av finansieringsproblem ett visst år, eller för att minska belastningen på infrastrukturanslaget de år då kostnaderna är som störst. Ytter- ligare en anledning till att låna till investeringar som ibland lyfts fram, är att det är rimligt att framtida skattebetalare betalar efter- som nyttorna uppstår . Det reala resursutrymmet för investeringar i infrastruktur blir inte större om de finansieras med lån i stället för med anslag, utan i båda fallen är det i slutänden skattekollektivet som sådant som får stå för investeringskostnaden.47 Lånefinansiering innebär dock att skatteuttag omfördelas mellan olika generationer av skattebetalare. Dagens skattebetalare betalar räntor som pris för att flytta betal- ningar in i framtiden.48 Valet av finansieringsmetod påverkar inte investeringsutrymmet, men kan ge effekt på kapitalkostnader, löptider och riskhantering. I avsnitten nedan presenteras finansieringsmetoderna lån i Riksgälds- 47ESV, Alternativ finansiering av vägar och järnvägar. 48Riksgäldskontorets yttrande över rapporten ”Alternativ finansiering genom partnerskap – ett nytt sätt att finansiera investeringar i vägar och järnvägar” (Ds 2000:65). kontoret och obligationer, samt OPS och försäljning av statliga till- gångar, som delvis kan betraktas som finansieringsmetoder. Även förskottering kan ses som en finansieringsmetod, se avsnitt 3.5.1. har som uppdrag att agera som statens intern- bank, att ta upp lån och förvalta statsskulden samt att ge statliga garantier och krediter. När lånar upp pengar för den svenska statens räkning görs det genom försäljning av statspap- per, huvudsakligen obligationer. erbjuder även lån till statliga myndigheter på marknadsmässiga villkor baserat på upplånings- kostnader på kapitalmarknaden. Efter beslut hos regeringen och be- myndigande av har myndigheter, statliga bolag och även andra aktörer möjlighet att låna i Riksgäldskontoret.49 Vid lån i Riks- gäldskontoret belastas anslagen även med räntor till skillnad från direkt anslagsfinansiering. Lånefinansiering, där har en låneram, skulle kunna innebära en fördel genom att det ger stabilare förutsättningar för långsiktig planering och genomförande av infrastrukturprojekt vil- ket enligt ger en ökad kostnadseffektivitet. Lånefinan- siering begränsar dock regeringens handlingsfrihet eftersom anslagen blir låsta till att betala kapitalkostnaden. Privata långivare gör en värdering av risker i de projekt de in- vesterar i för att fastställa villkoren för krediter, vilket synliggör risker och därmed ökar möjligheterna att förebygga dem. Någon motsvarande funktion har inte utan varje myn- dighet har till uppgift att på bästa sätt hantera risker i förhållande till verksamhetens uppdrag.50 Det normala när myndigheter tar upp lån i är att villkoren rörande amorteringstider ska motsvara den ekono- miska livslängd av den tillgång som lånen avser och att räntor tas ut som motsvarar den kostnad som staten har för sin upplåning, in- kluderat ett litet påslag för administration. 49Budgetlagen (2011:203). 50Riksgäldskontorets yttrande över rapporten ”Alternativ finansiering genom partnerskap – ett nytt sätt att finansiera investeringar i vägar och järnvägar” (Ds 2000:65). längden på transportinfrastruktur är bestämd till 40 till i de kalkyler som görs för att beräkna investeringens samhällsekono- miska lönsamhet. brukar i sina kalkyler för invester- ingar i broar som ersätter färjor räkna med att kunna återbetala lånen av 20–. Kan man inte återbetala lånen inom en sådan tid bedöms projektet alltför osäkert att genomföra.51 Återbetalningstiden är således ett sätt att hantera risker, både av- seende nyttan med investeringen och storleken på de intäkter som ska användas för att återbetala lånet. Det finns två principiella sätt att betala tillbaka lån i Riksgälds- kontoret om det används som finansieringsmetod: xLånet betalas tillbaka med intäkter kopplade till investeringen i form av nya avgifter eller specialutformade skatter. xLånet betalas tillbaka inom ramen för befintliga skatter och avgifter. Lån i som betalas tillbaka med intäkter I infrastrukturpropositionen gjorde regeringen bedöm- ningen att lånefinansiering ska vara möjlig förutsatt att återbetal- ningen inte belastar statsbudgeten eller den offentliga sektorns finansiella sparande. 52 Detta förutsätter att det finns en underligg- ande och faktisk intäktsström genom ett uthålligt uttag av skatter eller avgifter kopplade till investeringen som kan användas för att amortera och betala räntor på lånet. Exempel på detta är vägbroar i och Sundvall, som båda finansieras med vägavgifter. I alla fall vissa av de finansieringsskällor som presenteras i avsnitt 3.7 skulle kunna utgöra sådana intäkter som på detta sätt kan användas för att återbetala lån för finansiering av höghastighetsjärnvägen. Lån i som betalas tillbaka med anslag Lån som betalas tillbaka med anslag minskar överskådligheten i sta- tens budget som med tiden därmed blir ett sämre beslutsunderlag. 51Riksgäldskontorets yttrande över rapporten ”Alternativ finansiering genom partnerskap – ett nytt sätt att finansiera investeringar i vägar och järnvägar” (Ds 2000:65). 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem. möjligheter att göra mer precisa avvägningar mellan långsiktiga satsningar inom olika politikområden såsom transporter, forskning och utbildning försämras. Lån som ska betalas tillbaka med anslag skapar inte heller något ökat reellt budgetutrymme då investeringen tränger undan andra möjliga investeringar oavsett om den belastar skattebetalarna eller . har likväl lån i tagits upp för att tidigarelägga investeringar i infrastruktur, de flesta med åter- betalningstider på . Omfattningen av lånen har legat . Utöver dessa har lån även finansierat projekt med särskild organisation, exempelvis Arlanda- banan och . Skälen som lyfts fram för att investeringar i transportinfrastruktur har lånefinansierats har varit ett starkt behov av att tidigarelägga investeringar, så kallade närtidssatsningar. Ett annat skäl har varit att det funnits en under- liggande intäktsström i form av planerade och/eller beslutade på- lagor på den trafik som ska nyttja investeringen. I något fall kan projektets storlek ha spelat in. Det har ansetts svårt att finansiera investeringen inom ramen för gällande anslagsnivåer.53 Regeringen föreslog 2007 och att amortera tidi- gare upptagna lån. har lån om därigenom amorterats. Ett alternativ till att finansierar höghastighets- järnvägen genom generella statsobligationer, är att antingen Riks- gäldskontoret, en tredje privat eller offentlig part ger ut obligationer, som tydligare kopplas till vad de ska användas till. De skulle kunna kallas något som visar på att de ska användas för att finansiera en höghastighetsjärnväg som ger samhällsnyttor. De skulle eventuellt även kunna kallas gröna obligationer, vilket är ett vedertaget namn på obligationer som finansierar projekt som gynnar miljön, framför- allt klimatet. Syftet med detta är att attrahera fler investerare. Om ger ut obligationen är det i övrigt att lik- ställa med lån i enligt avsnitt 3.8.1, så länge säker- 53 SOU 2011:12, Medfinansiering av transportinfrastruktur. heten för lånet är en statlig garanti och inte projektets ekonomi, tillgångens marknadsvärde eller liknande. Om en privat part eller ett offentlig ägt bolag skulle ställa ut obligationen vore situationen en annan. Om en privat part ställer ut obligationen görs det sannolikt inom ramen för en OPS-lösning och i de fallen har de privata aktörerna en högre finansieringskost- nad än staten till följd av bland annat sämre finansiell rating. Om ett offentligägt bolag skulle ge ut järnvägsobligationer skulle de sannolikt, i likhet med Öresundsbrokonsortiet, vara garanterade av staten. Följaktligen skulle kreditvärdigheten för obligationerna sannolikt vara mycket hög. Därmed skulle räntan för den här typen av järnvägsobligationer sannolikt motsvara eller ligga relativt nära räntan hos . Offentlig-privat samverkan (OPS) innebär att offentlig sektor in- går ett avtal med en privat motpart, vanligen ett konsortium, om leverans av en framtida tjänst, till exempel tillhandahållandet av en järnväg. Konsortiet åtar sig att finansiera och bygga järnvägen och när den är färdig sköta underhåll och drift under en lång kontrakts- period. Ersättning till konsortiet betalas i regel löpande från offent- lig sektor då tjänsten levereras. Syftet med denna kontraktsform är att öka effektiviteten i investeringsprojektet och i driften av den färdiga infrastrukturen genom att överföra projektrisker från be- ställaren till den privata parten. De risker som OPS kan överföra är risk för fördyringar och förseningar i byggfasen och kostnads- ökningar under projektets driftfas. Genom att den privata parten finansierar projektet och den offentliga parten inte betalar förrän denne erhåller en leverans som är avtalad, erhålls kraftiga incita- ment för den privata parten att leverera och till rätt kvalitet. Den slutliga kostnaden står antingen användaren och/eller stats- budgeten för. OPS utgör således inte en finansieringskälla utan en metod för den offentliga beställaren att skjuta upp sina kostnader . Därmed ökar inte OPS det totala finansieringsutrymmet. I infrastrukturpropositionen skrev regeringen att Offentlig-pri- vat samverkan (OPS) i form av extern lånefinansiering (det vill säga lån utanför ) som huvudregel inte bör användas vid utbyggnaden av transportinfrastrukturen. Regeringen bedömde att OPS på samma sätt som intern lånefinansiering kan innebära risk för att budgetdisciplinen försvagas. Ett problem är att OPS kan urholka den styrande funktion som utgiftstaket innebär samt medföra risk att inte tillräcklig hänsyn tas till belastning på finan- siellt sparande och ökad bruttoskuldsättning, eftersom utgifterna dyker upp på statsbudgeten först när objektet öppnas för trafik. Detta innebär att de effektivitetsvinster som OPS förväntas ge be- höver uppväga dessa nackdelar.54 Anledningen till att OPS kan förväntas ge en större effektivitet, är att den privata part som ansvarar för projektet får starkare incita- ment att genomföra det effektivt med hänsyn även till underhålls- och driftskostnader. Denna effekt är dock svår att mäta och bevisa. Ytterligare en fördel som brukar framföras är att ett OPS-bolag har större incitament att bli klara eftersom de inte får intäkter förr- än trafiken är igång. Incitamenten bör kombineras med ett större inflytande över projektet. Många av fördelarna med OPS kan enligt regeringens bedöm- ning i infrastrukturpropositionen uppnås med funktionsupphand- ling, som många av nackdelarna kan undvikas. Trafikver- ket driver ett omfattande arbete för att öka effektiviteten i projek- ten och produktiviteten i anläggningsbranschen, där funktionsupp- handlingar är en viktig del.55 Den främsta fördelen med OPS jämfört med funktionsupphand- ling ligger framförallt i att med privat finansiering binds utföraren starkare till det avtal som ingåtts. Ett OPS-bolag tar större finansiell risk då ägarna investerar eget kapital som de riskerar och ligger ute med , vilket skapar drivkrafter att utforma an- läggningen så att framtida kostnader minimeras. Intäkterna överens- koms i förväg och baseras i princip på avtal där anläggningens till- gänglighet, standard och skick vid överlämnande regleras. Om kost- naderna inte hålls nere kommer ersättnings- nivåerna inte att räcka för att täcka ägarens investering. I kombi- nation med att inga ersättningar utbetalas förrän anläggningen tas i drift innebär detta starka ekonomiska incitament för innovation, effektivitet och tidhållning. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem. Att bolaget har en fordran på staten ger också ett mer balanserat styrkeförhållande i en eventuell omförhandling. I en funktionsupp- handling har inte bolaget något kapital investerat som de riskerar att förlora, utan de riskerar endast de framtida intäkterna från av- talet om driften och underhållet. Ytterligare en fördel med OPS som brukar lyftas fram är den process som brukar kallas, due diligence. diligens är en omfatt- ande genomlysning av ett projekt och dess risker som privata in- vesterare gör inför en investering för att bedöma vilken avkastning de behöver för att överta risker, och vilken ersättningsnivå de där- med behöver begära i upphandlingen. Kapitalkostnaderna blir dock högre med OPS eftersom ränte- kostnaden är högre för en privat investerare än för staten. Även transaktionskostnaderna, det vill säga kostnader för upphandling och avtalsskrivning, är högre än vid traditionell upphandling. De långa konstraktstiderna gör att risken för omförhandling ökar på grund av ändrade förutsättningar vilket skapar behov av att reglera förutsättningarna för omförhandling i förväg. Storleken och kom- plexiteten i ett OPS projekt medför att mindre aktörer i många fall faller bort och endast kan medverka som underentreprenörer. Det är således viktigt att tillräckligt antal stora aktörer attraheras för att uppnå verklig konkurrens. I är erfarenheten av OPS begränsad. Två större OPS-pro- jekt har genomförts; där avtal tecknades 1994 och () som upphandla- des som en OPS-lösning 2010. har varit i drift medan Nya är i byggfasen. Det har tidigare inte gjorts någon egentlig utvärdering eller uppföljning av om syftena med att välja OPS-formen för projekten har upp- nåtts. har inlett en granskning av erfarenheterna av OPS för . Resultatet av granskningen kommer att presenteras i en rapport med planerad publicering .