sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — I den tredje kategorin, den vita propagandan (dit viss reklam, pr/ kommunikation kan räknas), finns en mängd aktörer, inte minst kommersiella och ideella. behandlar i nästa avsnitt (8.3) dold informationspåverkan från avsändare som själva utgörs av eller företräder offentliga verksamheter. Materialet ovan visar att faktiska, så kallade svarta, propagandaakti- viteter äger rum i eller riktas till en svensk målgrupp från utlandet. Den samlade bilden är att situationen är på väg att förvärras. Möjliga förklaringar bakom utvecklingen Utvecklingen kan förklaras på flera sätt. En orsak är digitaliseringen som gjort det billigt och enkelt för i princip vem som helst att sprida massbudskap. En annan är det höga tempo som råder medieekologin. pekar ut två tydliga orsaker: medborgare, som oreflekterat sprider icke-verifierade uppgifter vidare, samt traditio- nella medier som i dagens snabba nyhetstempo tullar på det kritiska förhållningssätt som traditionellt präglar professionell journalistik: Bristande granskning av etablerade mediekanaler och snabba okritiska del- ningar i sociala media medför att förvrängda, felaktiga och förvanskade bud- skap får snabb spridning. Risken är att allmänhetens tilltro till all nyhetsför- medling minskar. Samma effekt kan även nås genom att nyhetsarenan överflödas av nonsens – syftet är att grumla bilden och så frön av tvivel i form av ”kompletterande sanningar”.15 Denna medvetna glidning från sant till delvis sant som blandas med falska uppgifter är en teknik som propagandaavsändarna använder sig av. En annan är att misskreditera svenskt samhälle, något som ofta slår an i vissa grupper av nätaktivister som redan känner sig mar- ginaliserade och därför lätt fångas upp av trollens utkastade beten. På så vis sprider även svenska medborgare medvetet eller omedvetet pro- pagandan vidare. Enligt Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB) är detta sistnämnda fenomen att betrakta som en trend.16 14 af Klintberg, (1986). Råttan i pizzan Folksägner , s. 77. 15 2015, s. 63. 16 Bygger på uppgift lämnad av MSB . Till den senare kategorin hör det lapptäcke av politiskt extrema digitala miljöer, som dels utgörs av webbplatser, dels av enskilda bloggare och sociala medier-konton. I en rapport från Statens medie råd 2013, lyfts särskilt den högerextrema webbmiljön fram som ”omfattande” även om svårigheten med att exakt kvantifiera den också understryks. I en jämförelse med vänsterextrema och jihadis- tiska miljöer stack emellertid de högerextrema ut med 144 868 besök/dag, jämfört med 3 620 för de vänsterextrema och 90 för de jihadistiska.17 Statistiken är inte aktuell men rapporten innehåller värdefulla beskrivningar av de mekanismer som gör dessa miljöer till ekokam- mare när det gäller att sprida den grå propagandan, inte minst ett utpräglat konspiratoriskt tänkande som resulterar i ett ifrågasättande av fakta och aktörer som anses tillhöra en form av samhällselit. Forskning har visat hur sociala medier har haft fler funktioner för dessa grupper, såväl kontaktskapande med och bekräftelse av lika sinnade som en plattform för att nå fler. En del av den här miljön är organiserad, grupper som skapat stra- tegier för hur de ska söka upp för deras agenda relevanta diskussions- trådar. Stora delar är flyktiga. Den senaste trenden är podden som propagandakanal.18 Den organiserade delen förser direkt eller på olika öppna och slutna forum meningsfränder med ”argument” som snabbt blir virala i en digital värld där människor är mer benägna att söka bekräftelse för sina existerande övertygelser än nyanser och motbevisning. Italienska forskare har efter omfattande empiriska studier slagit fast att människor som tror på konspirationer inte kommer i kontakt med människor som vill motbevisa konspirationer.19 Ett resultat som sannolikt är en kombination av de sociala plattformarnas filtrerings- algoritmer och konstitutionen på användarnas egna nätverk. Polariseringen mellan grupper som medvetet eller omedvetet sprider propaganda och övriga är stark. Försvarsminister har kallat desinformationen för en del av ett slags krigfö- 17 (2013). Våldsbejakande och antidemokratiska budskap på internet. 18 Expos årsrapport (2015). Nätet det nya slagfältet, i . 19 , , , , Del Vicario, , , , , , , , , , (2016). Users Polarization on Facebook and Youtube. ring, med systematik och ett ”genomarbetat tänkande” och varnar för svensk naivitet och för det som han betecknar som ett ”missbruk av demokratin”.20 Sammanfattningsvis är det nödvändigt att konstatera att desin- formation sprids till svenska målgrupper – såväl via traditionella som digitala och sociala medier samt via vad experterna kallar ”fötter på marken”. Ett exempel på den senare kategorin är när ett ryskt tv- team, från ett företag som kontrolleras av ryska statens oljebolag bad om att få besöka på . Tv-kanalens medarbetare förespeglade den svenske tjänstemannen att inslaget skulle handla om naturreservat och bad honom peka ut de över 100 gotländska reservaten på en karta. När inslaget seder- mera sändes () sägs det i speakertexten att han pratar om krigshändelser i områdena21. Ett annat exempel är när personer som befunnit sig i olika ideologiska gemenskaper på internet tar till handlingar utanför internet.22 Enligt experter riskerar den medialt förstärkta informations påverkan att vara bestående (även om den lär fluktuera i intensitet beroende på det aktuella politiska läget). Det är därför bedömning att den därmed utgör ett hot mot medborgarnas rättigheter till korrekt information och kvalitativ nyhetsrapportering som det öppna samhället måste finna vägar att hantera. Risken är annars stor att även den seriösa nyhetsförmed- lingen tappar i trovärdighet, till men för det demokratiska samhälls- skicket. Arbete med att förhindra informationspåverkan kan delas in i tre kategorier: begränsa förekomsten av budskap, förhindra åtkomsten till dessa samt åtgärder för att stärka mottagarnas resistens. Det är bedömning att de två första kategorierna är behäf- tade med stor risk för ingrepp på yttrandefrihetens område, som ur mediepolitisk synvinkel är icke önskvärda. Fokus hamnar därför på den sistnämnda: insatser för att höja medborgarnas motståndskraft. 20 Intervju med i Hela , publicerad . 21 utnyttjad i rysk propaganda-tv. Inslag i SR P4 publicerat . 22 Docent , , som forskar om hatbrott och sociala medier citerar på som exempel på denna kategori seriemördaren . Mangs dömdes av för två mord, fyra mordförsök och tre fall av grova olaga hot, brott som i huvudsak riktats mot invandrare. Svenska myndigheters arbete mot dold informationspåverkan Det finns flera statliga myndigheter som utför uppgifter som helt eller delvis berör dold informationspåverkan, inom i första hand och Försvarsdepartementets ansvarsområden, men även inom , och . I tabell 8.2 redovisas ett urval av dessa. Tabell 8.2 Myndigheter med uppdrag som berör dold informationspåverkan Myndigheten för samhällskydd och beredskap Försvarshögskolan – och terro- Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, Must Forum för levande historia Nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor MSB fick i regleringsbrevet i uppdrag att arbeta aktivt med det område som kallas ”informationspåverkan”, som enligt myndig- heten kan delas in i fem kategorier: ––kognitiv, via korrekt eller missvisande information, riktad till institutioner, beslutsfattare och allmänhet ––fysisk, via sabotage, hot, våld riktat mot funktioner, plattformar och individer ––diplomatisk, via påtryckningar, utpressning i syfte att påverka omvärldens ställningstaganden, ––ekonomisk, via embargo, sanktioner, valutaspekulation riktad mot handel, finans, trygghet och välfärd. ––militär genom operationer eller provokationer riktade mot landets förmåga att agera, mot nationens trovärdighet MSB har valt att fokusera på den kognitiva och fysiska informations- påverkan, och bygger upp denna verksamhet. I uppdraget ingår också att MSB genom kunskapsspridning och stöd till samverkan ska bidra till övriga bevakningsansvariga myndigheters och berörda ak- törers beredskap inom området.23 Bland de övriga myndigheternas verksamhet på detta område kan nämnas t.ex. () som har regeringens uppdrag att genomföra kvantitativa kartläggningar och analyser av den våldsbejakande extremistiska propaganda som sprids via internet och sociala medier i . Kartläggningen ska omfatta de våldsbejakande extremistiska miljöer som finns i : höger- extremism, vänsterextremism och islamistisk extremism och deras internationella kopplingar.24 Uppdraget pågår 2016–2019 och ska slutredovisas . Den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism bedriver ett långsiktigt förebyggande arbete där berörda aktörer på både nationell och lokal nivå engageras, involveras och stöttas för att utveckla det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Eftersom våldsbejakande extremistiska grupper använder internet och sociala medier för att sprida propaganda och annat material som glorifierar våld, våldsbejakande ideologier och terrorism är kunskap om detta också en del i samordnarens uppdrag gentemot myndigheter och kommuner. Försvarshögskolan har bl.a. på uppdrag av samordna- ren kartlagt våldsbejakande islamistisk extremism på sociala medier. Den nationella samordnarens uppdrag ska slutredovisas . har tagit fram en vägledning för att höja kunskapen kring desinformation och propaganda, främst inom utri- kesförvaltningen, med särskilt fokus på utlandsmyndigheterna. Handledningen innehåller även konkreta tips och råd kring hur de 23 Bygger på uppgift lämnad av MSB . Uppdrag till () att göra kartlägg- ningar och analyser av våldsbejakande extremistisk propaganda (Ku2016/01373/D). anställda kan och bör agera, exempelvis att de proaktivt ska kontakta olika grupper och förse dem med relevanta faktaunderlag. Departementet bistår också med rådgivning på området.25 Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att kartlägga de verksamheter som statliga myndigheter bedriver som är relevanta för ett psykologiskt försvar anpassat efter dagens förhål- landen. Uppdraget ska redovisas senast 31 mars 2017.26 Den översiktliga genomgång som har gjort visar att den mångfald av myndigheter som bedriver verksamhet på infor- mationspåverkans-området kan innebära en risk för ett splittrat ansvar och sämre möjlighet till en helhetsbild. I värsta fall skulle de olika aktörernas insatser kunna motverka varandra. Mycket talar där- för för att det skulle kunna behövas en mer uttalad nationell samord- ning på området. vill peka på möjligheten att ytterligare utreda behovet av en nationell samordnare av det mediala civilförsvaret för att öka medborgarnas förmåga att kunna identifiera och försvara sig mot dold informationspåverkan. En sådan samordnare skulle kunna koordinera arbetet med informationspåverkan och utgöra en natio- nell nod för att samla spetskompetens och tillgänglig kunskap. 8.3Informationspåverkan från offentliga verksamheter Det är emellertid inte bara främmande makt som bedriver informa- tionspåverkan riktad mot svenska medborgare. Som tidigare nämnts finns en mängd aktörer verksamma inom det område som handlar om öppen opinionspåverkan, inte minst kommersiella krafter inom reklam/pr, något som kan tyckas okontroversiellt. 25 Bygger på uppgifter lämnade av . Uppdrag till Statskontoret om svenska statliga myndigheters verksam- het avseende psykologiskt försvar (Ju 2016/06664/SSK). En grupp aktörer som för är av särskilt intresse och som också stärkt sin verksamhet på detta område är de offentligt finansierade verksamheterna. Såväl statliga myndigheter som kom- muner och landsting/regioner har ett långtgående informationsan- svar, förankrat i våra grundlagar. Det handlar i grunden om att säkerställa medborgares rätt till insyn. Regeringsformen ställer krav på saklighet och opartiskhet.27 JO har slagit fast att det innebär att uppgifter som lämnas av offentliga aktörer ska vara korrekta till såväl innehåll som form och baseras på underlag. Det ska vara vidare vara sakligt motiverat att ge spridning åt uppgifterna. Kravet på opartiskhet innebär bl.a. att informationen ska vara allsidig och objektiv. Den får således inte vinklas till myndighetens egen för- mån.28 Att en myndighets information även kan rymma andra inslag konstateras av bransch- och intresseorganisationen för aktörer som arbetar med direkt och datadriven marknadsföring, Swedma. Swedma exemplifierar gränsdragningsproblematiken med följande: ett utskick ”som avser att måttfullt informera om exempelvis nyetable- rade vårdcentraler” kan klassificeras som samhällsinformation, men samma utskick blir marknadsföring om det exempelvis innehåller en valblankett med mottagarens uppgifter förifyllda, i syfte att få mot- tagaren att lista sig på avsändarens vårdcentral. I ett vägledande utta- lande slås fast att syftet är avgörande för om en viss informations åtgärd är att betrakta som samhällsinformation eller marknadsföring.29 En utveckling som går hand i hand med det alltmer medialt pro- fessionaliserade samhället är att även offentligt finansierade verk- samheter börjar arbeta mer proaktivt: information blir kommunika- tion. Debatten om opinionsbildande myndigheter är inte ny30, men den får förnyad aktualitet i ljuset av de förskjutningar som redovisats i delbetänkandet, inte minst en kraftigt expanderande verksamhet inom området. Få aktörer synes också ha en samlad överblick över sina många och skiftande kommunikationsinsatser. Rörelsen i rikt- ning mot begreppet kommunikation kan visserligen uppfattas som 27 1 kap 9 § regeringsformen (RF). 28 Beslut av JO Axberger (4935-2009). 29 Samhällsinformation eller marknadsföring? vägledande yttrande från , Swedma, DR-gruppen, , reviderat . 30 Se t.ex. Myndigheters kommunikationsuppdrag, statsvetaren blogg, . positiv och stärkande – de offentliga verksamheterna slutar envägs- kommunicera och inleder dialog med medborgare och övriga intres- senter. En följd av utvecklingen är emellertid att skattebetalarnas pengar går till en mängd aktiviteter som i en vid tolkning skulle kunna ingå i informationsplikten men som också kan problematise- ras, ur ett demokratiskt perspektiv. ––så kallad ”medieträning” av nyckelpersoner (ibland i syfte att skapa en förmåga att undvika journalisters frågor), ––lobbying (ibland i syfte att påverka politikens riktningsbeslut som berör den egna verksamheten), och ––delar av det så kallade kommunikationsstrategiska arbetet (som kan gå ut på att framställa den egna verksamheten i bättre dager än vad som är motiverat med utgångspunkt i verkliga fakta och skeenden och som därmed bryter mot kraven på saklig och opar- tisk myndighetsinformation). Ett talande exempel beskrivs i . Polis- myndigheten har antagit en kommunikationspolicy 2015 vars mål är att ”upprätthålla och stärka förtroendet för myndigheten”.31 Med en dylik skrivning är det möjligt för anställda att tolka in att allt som sker i organisationen som inte upprätthåller eller stärker allmänhetens förtroende ska förtigas eller förvanskas. Något som också skedde när Polisen svarade på TT:s frågor om en dödsskjut- ning i Stockholmsförorten : Den mannen avvek i en bil som en polispatrull får syn på och stoppar på . Föraren kliver ur och skjuter mot patrullen, som besvarar elden. Trots att det också står i kommunikationspolicyn att ”all kommuni- kation ska baseras på fakta” var svaret inte sant. I ett meddelande från myndigheten dementeras de ursprungliga uppgifterna en månad senare . 31 Kommunikationspolicy för , antagen . 32 ”Man sköts ihjäl av polis”, . Foto: Skärmavbild från polisen.se33 Ett annat intressant fall är upphandling av pr- konsulttjänster från Prime för . Trots att myndigheten har cirka 200 anställda som arbetar dedicerat med information och kommunikation ansåg ledningen att dessa insatser behövde kompletteras. En del av insatserna avser, enligt upphand- lingsunderlag och fakturor, ”omvärldsbevakning”.34 En väsentlig del av pr-firmors verksamhet är påverkan av opinions bildare och politiker, ett område som brukar kallas ”public affairs”. Enligt Primes egen beskrivning av tjänsten handlar det om att influera politiskt beslutsfattande som påverkar /…/ organisationens affärs- miljö. Primes erfarna public affairs-grupp hjälper kunder att påverka den allmänna opinionen och relationen med beslutsfattare på lokal, nationell och internationell nivå. Situationen som råder innebär alltså att skattefinansierade myndig- heter och andra offentliga verksamheter köper tjänster för att exem- pelvis påverka politiken och dess instruktioner till verksamheten. Ytterligare ett exempel med helt andra följdverkningar är då kom- muner eller regioner startar egna mediekanaler för att sprida infor- mation om kommunen eller regionen. Många kommuner har egna tidningar som delas ut till alla hushåll och webbplatser som behandlar ”nyheter” och ”aktualitet” från området. Dessa har ofta enbart posi- 33 Dödsskjutningen i , . Hämtad från webbplatsen . 34 Bygger på uppgifter från . 35 Uppgift hämtad från . tiva vinklar och syftet med kommunikationen är exempelvis att främja tillväxt, attrahera investeringar eller att ge en motbild till det som upplevs som alltför negativ bevakning från de oberoende medi- erna. Ett aktuellt och närbesläktat fall gäller det politiska partiet i som startat webbsidan Nyheter i , som efterliknar en nyhetssajt trots att det är partiet som står bakom. Inledningsvis framgick inte avsändaren men efter kritik har partiet lagt till den informationen.36 Detta initiativ är ett exempel på en glidning från den traditionella partiinformationen om partiets ståndpunkter i olika frågor till en mer dold informa- tionspåverkan. Kommunikationsverksamhet av olika slag kan själv- klart anses ingå i kommunens informationsplikt men den kan också bli problematisk om innehållet som producerats av den välfinansie- rade offentliga verksamheten a) inte uppfyller kraven på saklighet och opartiskhet, b) av medborgarna uppfattas som en fullgod ersätt- ning för lokala, oberoende medier. I många fall har kommuner kommunikationsavdelningar som är avsevärt större än de lokala mediernas redaktioner, vilket antyder att kommunerna är kapabla att leverera större volymer, möj- ligen även mer professionellt paketerade, i fler kanaler. Dessutom hittar sig denna ström av , vita propaganda, ofta in i med- ieföretagens digitala kanaler, som behöver fyllas med relevant inne- håll. Detta lyftes under ett av samråd som en utmaning av tidigare kommundirektören i , han efterfrå- gade mer kritisk granskning av det kommunerna kommunicerar ut.37 Ett annat gäller , som anmäldes till JO. Oppositionen menade att kommunledningen använt kommunens tidning för att sprida ”ensidig propaganda” för att gynna den poli- tiska majoriteten. JO lämnade ärendet utan åtgärd. Om de kraftiga nedskärningarna, väl beskrivna i delbetänkandet, fortsätter är en trolig utveckling att de lokala medierna kommer att bli färre och allt mindre kapabla att leverera kvalitativ journalistik. 36 förtydligar sin nyhetssajt, , . 37 Medieborgarna & medierna. En digital värld av rättigheter, skyldighetger – möjligheter och an- svar (SOU 2015:94), delbetänkande, s. 251–252. 38 JO (2645-2014) samt granskning av Vår stad, K 14:08, Stadsrevisionen i , (). Resultatet blir orter med många granskade och få eller inga granskare och med en lokal rapportering som består enbart av en tillrättalagd bild av tillståndet i kommunen. Vad orsakerna är vet vi inte men att förtroendet för demokratins institutioner sjunker är tydligt. Det finns sannolikt en mängd förkla- ringar till detta förtroendetapp, som syns såväl lokalt och regionalt som nationellt och på EU-nivå. Delbetänkandet beskrev redan utvecklingen men sedan delbetänkandet publicerades har ny statistik framkommit som visar på något som verkar vara en accelererande trend. har andelen i befolkningen som har ett mycket eller ganska stort förtroende för minskat från . har förtroendet för regeringen minskat från och förtroendet för kommunstyrelserna från 27 till 20 procent.39 Oavsett om denna utveckling har en koppling eller ej är det rele- vant att väcka frågan hur långt det är rimligt att skattefinansierade verksamheter får gå när det gäller att kommunicera förvaltningens eller den politiska majoritetens bild, ofta positiv, av den egna verk- samheten. Hur långt det är tillåtet att använda olika metoder för att påverka medborgarnas verklighetsuppfattning. Samt vilket statens ansvar är för balansen mellan makten (de granskade) och medierna (granskarna). Gränsen mellan information och påverkan förefaller det finnas ett juridiskt vacuum vad gäller gräns- dragningen mellan information och propaganda. , forskare vid Folkrättscentrum, har studerat frå- gan för MSB:s räkning. Han arbetar på en avhandling i folkrätt, om icke-fysisk påverkan, och konstaterar att det inte finns någon tydlig rättslig reglering som förbjuder Förvarsmakten att använda hela makten i psyopsförbandets påverkansmöjligheter mot den egna befolkningen. Den otydliga gränsen mellan information och påverkan behandlas även i Försvarsmaktens : 39 Arkhede, , (2016). Svenska demokratitrender, . Skillnad mellan informationstjänst och psyops kan ibland uppfattas bara ge- nom skillnader i val av kanal och avsändare.40 Här menar att han i sin forskning mött exempel på hur en offentlig aktör, Försvarsmakten i detta fall, organiserar sig för att uppfylla regeringsformens krav och skapa en situation där handlingsutrymmet avseende påverkansoperationer inte begränsas: Det förvaltningsrättsliga sköts av informationsavdelningen, det ope- rativa av förbanden. Myndigheters aktiviteter inom informationsområdet är grund- läggande för att medier och medborgare ska få korrekt och trovärdig information. Det är bedömning att den aktuella utvecklingen hyser potentialen att skada balansen mellan granskare och granskade samt inverka menligt på medborgarnas förtroende för medier och demokratins institutioner generellt. Ett minimikrav måste vara att informationspåverkan från skatte- finansierade verksamheter synliggörs; på samma sätt som marknads- föringslagen kräver att annonsfinansierat innehåll annonsmärks borde offentlig verksamhet på ett tydligt och transparent sätt redo- visa vem det är som står som avsändare. Medborgarna har rätt till korrekt information från seriösa, ansvarstagande medier och pålitliga myndigheter. Utan trovärdig informationsförmedling riskerar det sociala kontrakt som existerar mellan medborgare och samhället att skadas och det – ur internatio- nell jämförelse närmast unikt – starka förtroende som finns i vårt öppna svenska samhälle att urholkas. Skattefinansierade verksamheter har ofta – i förhållande till medbor- gare och medier – en dominerande ställning, inte minst när det gäller ekonomiska förhållanden. Med hänvisning till de förskjutningar inom myndigheters informations- och kommunikationsarbete som beskri- vits såväl i delbetänkandet som ovan, menar att det kan finnas en risk att medborgarna utsätts för negativ påverkan. 40 Försvarsmakten (2008) . För att undvika den oönskade utveckling är det av vikt att defi- niera var gränsen går för vad myndigheter och andra skattefinansie- rade verksamheter har rätt att göra när det gäller påverkan av svensk befolkning, t.ex. via psykologiska operationer eller annan strategisk kommunikation. Ett dylikt arbete borde kunna ske inom ramen för en statlig utredning. Ett möjligt fokus vore att analysera var gränsen går mellan saklig och opartisk information till allmänhet och medier och vad som är att betrakta som olämplig informationspåverkan. Den existerande tillsynen över myndigheters informationsarbete ter sig begränsad till enskilda ärenden. anser att det vore önskvärt att tillsynen utvecklas i en riktning som möjliggör identifiering av oönskade tendenser. 8.4En nationell kraftsamling för medie- och informationskunnighet