sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — De överskott som kan komma att uppstå vid ett ambitiösare nationellt mål i förhållande till ett kommande EU-åtagande 2030 och EU-bana 2021–2030, behöver annulleras. EU:s klimatmål behöver skärpas för att vara mer i linje med . Ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets kommande EU-åtagande, kan ses som en förberedelse för att även ska kunna uppfylla skärpta klimatmål inom EU . EU:s klimatmål behöver skärpas EU:s klimatmål till 2030 innebär att utsläppen inom regionen ska minska jämfört med . har i de tidigare förhandlingarna om 2030-ramverket drivit att EU i stället borde skärpa sitt mål till 2030 till minus , för att unionen ska minska sina utsläpp på ett sätt som vore mer i linje med ambitionen att bidra till att begränsa den globala temperaturökningen till högst 2 grader14. målformuleringar skärper kraven på snabba och omfattande utsläppsminskningar ytterligare jämfört med tidi- gare mål om högst 2 graders temperaturökning15. 14Med minst 67 procents sannolikhet. Jämför även med konsekvens- analys av 2030-ramverket där ett EU-åtagande om minus befanns vara mer i linje med en två-graders bana med denna grad av sannolikhet. (2014d). Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet Om EU-målet till 2030 inte skärps behöver överskott annulleras Om EU-målet till 2030 inte skärps kan det tänkas uppstå en situa- tion framemot 2030 som liknar den vi nu ser i förhållande till EU:s 2020-mål, där i stort sett alla medlemsländer ser ut att överprestera i förhållande till det utsläppsutrymme de fått sig tilldelat i den icke- handlande sektorn både när det gäller utsläppsbanan –2020 och åtagandet år 202016. Om en sådan situation återigen skulle uppstå torde en lämplig väg vara att annullera det överskott som respektive land ger upphov till. En annullering av överskott medför i sig att den EU- gemensamma målnivån skärps. Det medför i sin tur att inget land kan tjäna på, dvs. undvika att genomföra egna åtgärder, genom att ett annat land överpresterar i förhållande till vad EU-målet ursprungligen ställde krav på. Ett sådant agerande är i linje med den princip som beredningen uttryckte i sitt första delbetänkande nämligen att åtgärder i förutsätts genomföras på ett sådant sätt att de inte medför att utsläppen kan öka i andra länder17. Ett ambitiösare mål kan ses som en förberedelse för ett skärpt EU-mål Om den Europeiska unionen går från den nuvarande strategin att genomföra besluten om 2030-ramverket till att också analysera och genomföra skärpningar av EU:s 2030 mål, kan det i förlängningen föra med sig att kan komma att tilldelas ett strängare EU- åtagande än de som förväntas bli aktuella. Med vilken princip en sådan skärpt målsättning kan komma att fördelas återstår dock att se men en trolig utveckling vore i så fall att åtminstone får sig tilldelat en minst lika stor procentuell skärpning av landets åta- gande som den procentuella ökning av målet som sker på övergri- pande EU-nivå. Beredningen bedömer att ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets obligatoriska EU-åtagande, skulle kunna ses som en förberedelse för att även ska kunna uppfylla skärpta mål inom EU . 16European (2015). 17SOU 2016:21, s. 25. Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet Kommande EU-åtagande för hur utsläppen från den icke-handlande sektorn ska minska till 2030 nationella klimatmål och EU-åtagande till 2020 enligt EU:s sk. Effort Sharing Decision (ESD) omfattar utsläppen utan- för EU:s system för handel med utsläppsrätter18. När ett ramverk för energi- och klimatpolitiken till 2030 inom EU nu börjar ta form har medlemsländerna valt att fortsätta fördela ansvaret för ut- släppsminskningar mellan medlemsländerna efter liknande princi- per som i det tidigare ESD-beslutet till 2020. Kommissionen planerar att lägga fram för- slag till en fördelning på medlemslandsnivå, med tillhörande kon- sekvensanalys. Huvudprinciperna för hur fördelningen ska se ut har dock redan fastställts vid mötet i det i oktober 2014.19 Rådet antog då bland annat följande slutsatser: Utsläppsminskningarna ska fördelas mellan medlemsländerna utifrån principer om rättvisa och solidaritet. Utsläppen inom EU:s system för handel med utsläppsrätter ska minska jämfört med medan utsläppen i icke-handlande sektorer ska minska jämfört med . Tillsammans gör dessa minskningar att EU:s samlade utsläpp sjunker jämfört med . Utsläppsåtagandena för icke-handlande sektorer ska fördelas mellan medlemsländerna utifrån deras respektive BNP/capita nivå. Åtagandenivåerna ska ligga i ett intervall mellan till 40 procents minskning relativt 2005. För medlemsländer med en BNP/capita-nivå över EU- genomsnittet ska åtagandenivån balanseras med hänsyn till kri- terier för kostnadseffektivitet. Det kommer även fortsättningsvis vara möjligt för medlems- staterna att nå utsläppsmålen för icke-handlande sektorer mellan 18De svenska utsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter omfattar alla utsläpp utom merparten av utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion och industri och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, (LULUCF). (2014). Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet 2021 och 2030 på ett flexibelt sätt. De flexibiliteter som kan användas för att nå målbanan 2013–2020 för icke-handlande sektorn mot EU:s 2020 mål ska förstärkas. En ny flexibilitet ska introduceras för medlemsländer som enligt kommissionens modeller har en relativt låg potential av kost- nadseffektiva utsläppsminskningar. För sådana medlemsländer (dit hör även ) ska det vara möjligt att föra över över- skott av utsläppsrätter från handelssystemet för att på så sätt öka landets utsläppsutrymme i den icke-handlande sektorn. Omfattningen av en sådan överföring ska bestämmas . Utifrån de ovan nämnda fördelningsprinciperna och kommissio- nens modelleringar har en rad förslag på fördelning av utsläppsmål tagits fram. Om fördelningsnyckeln enbart skulle vara BNP/capita hamnar utsläppsåtagande på den högsta åtagandenivån, minus . Med en justering för kostnadseffektivitet så sänks målnivån för till någonstans mellan minus 35 till minus 38 procents minskning, beroende på vilken vikt den s.k. kostnadseffektiva potentialen ges i beräkningen. När kommis- sionen modellerade hur EU skulle kunna sänka utsläppen på ett för modellen kostnadseffektivt sätt så minskade utsläppen i jämfört med , dvs. i pari- tet med utsläppsutvecklingen i det senaste långsiktsscenariot från och . Eftersom den kom- mande förhandlingen om ansvarsfördelning mellan medlemslän- derna baseras på fördelningsprinciper och nyckeltal ska inte ett förslag till svenskt nationellt mål påverka utfallet. 20 Det är detta modellresultat som läggs till grund när fördelningen av utsläppsåtaganden också ska väga in kostnadseffektivitetsaspekter. Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet Ett ambitiösare EU-mål till 2030 EU:s klimatmål till 2030 innebär att utsläppen inom regionen ska minska jämfört med . I beslutet om 2030- ramverket saknas däremot slutsatser om hur EU ska bidra inter- nationellt till utsläppsminskningar. har i de tidigare förhandlingarna om 2030-ramverket drivit att EU borde skärpa sitt mål till 2030 till minus för att unionen ska minska sina utsläpp på ett sätt som vore mer i linje med ambitionen att bidra till att begränsa den globala tempe- raturökningen till , jämfört med målet om målformuleringar, se kapitel 3, skärper dock kraven på snabba och omfattande utsläppsminskningar ytterligare jämfört med tidigare mål om högst två graders temperaturökning. Den hittillsvarande utsläppsutvecklingen inom EU22 talar dess- utom för att det torde finnas goda förutsättningar för att EU tidi- gare kan nå lägre utsläpp i till exempel transportsektorn23. De sen- aste årens kraftiga prisfall på framför allt produktion av förnybar el talar också för att förutsättningarna för att EU skulle kunna nå lägre utsläpp till 2030 även inom energitillförselsektorn har förbätt- rats jämfört med kommissionens tidigare modelleringar. 21Med minst 67 procents sannolikhet. Jämför även med analys av 2030- ramverket där ett EU-åtagande om minus befanns vara mer i linje med en två- graders bana med denna grad av sannolikhet. (2014d). 22European (2015). 23Naturvårdsverket (2014d). Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet 5.4Överväganden om sektormål för transportsektorn 5.4.1Ett utsläppsmål för inrikes transporter bidrar till att det föreslagna etappmålet för den icke- handlande sektorn uppnås Analysen av eventuella sektorsvisa etappmål i den icke- handlande sektorn avgränsas till transportsektorn Inför ett utsläppsmål för inrikes transporter (utom inrikes flyg som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter) som innebär att utsläppen från denna sektor ska minska med jämfört med . Särskilda uppföljningsmått bör användas för att systematiskt följa olika delar av utvecklingen i sektorn. Analysen av sektormål avgränsas till transportsektorn Enligt direktiven ska miljömålsberedningen analysera behovet av sektorsvisa etappmål och överväga hur sådana kan utformas. Beredningen ska ge förslag på hur sådana mål kan fogas in i det klimatpolitiska ramverket, inklusive hur ansvaret för att ta fram underlag, genomföra åtgärder och följa upp ska fördelas. Hänsyn ska tas till förutsättningarna inom olika sektorer. Beredningen har valt att i sitt arbete koncentrera analysen av eventuella sektormål till transportsektorn. Det är den sektor som står för den högsta andelen av utsläppen i den icke-handlande sektorn (). Det är därför särskilt viktigt att ett eventuellt mål för just denna sektor bidrar på ett betydande sätt till det etappmål som föreslås för utsläppen i hela den icke-handlande sektorn och till det långsiktiga målet om nettonollutsläpp till 2045. Det finns en uttalad politisk prioritering att Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. En ambition som behöver förtydligas. Övriga sektorer och utsläppskällor står, med undantag för jord- brukssektorn och utsläppen från arbetsmaskiner, för relativt små andelar av utsläppen. Utsläpp som dessutom, i de flesta fall, visar en minskande trend redan med dagens beslutade styrmedel, se kapitel 3. Det står dock varje regering fritt att besluta om ytterligare etappmål, t.ex. mål för andra sektorer. Inför ett mål om minst sjuttio procents utsläppsminskning för inrikes transporter Utvecklingen i transportsektorn är på många sätt avgörande för att de av beredningen föreslagna etappmålen och det långsiktiga målet till 2045 ska vara möjliga att nå. Transporterna är dessutom ett område där har goda för- utsättningar att visa exempel på en utveckling som även andra länder, helt eller delvis, har möjlighet att ta efter. temperaturmål ställer krav på att det sker en om- ställning till (minst) nollutsläpp av koldioxid i alla samhällssek- torer, inklusive transportsektorn24. I sektorer som traditionellt betraktas som särskilt svåra att ställa om, dit transportsektorn hör, är behovet av goda exempel på hur en omställning till låga ut- släppsnivåer skulle kunna gå till särskilt stort. Inom EU planerar den Europeiska kommissionen att presentera ett meddelande med en färdplan för hur transport- sektorn i EU ska kunna sänka koldioxidutsläppen till nära- nollnivåer. Färdplanen förväntas omfatta initiativ på områdena ”kolsnåla drivmedel”, effektivare fordon och åtgärder som hanterar transportefterfrågan. I EU är de hittillsvarande målen för transportsektorns utsläppsutveckling (inklusive flyg och sjöfart), se kapitel 3 långtifrån så ambitiösa som det förslag till utsläppsmål som beredningen nu lägger fram för den svenska transportsektorn. Det svenska exemplet kan förhopningsvis påverka processen inom EU i en positiv riktning. 24 Rogelj m.fl. (2015); van Vuuren m.fl. (2015). Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet Det föreslagna målet för transportsektorns utveckling i är ambitiöst även när vi jämför oss med andra länder som arbetar med strategier för att minska utsläppen av växthusgaser till nära- nollnivåer. har till exempel, trots landets omfattande och tidiga satsning på introduktion av elbilar, en inriktning mot att utsläppen från transporter ska minska med till 203025. I de scenariounderlag som tagits fram för en ny tysk klimat- strategi mot nettonollutsläpp minskar utsläppen från inrikes transporter med som mest till 203026. Målet för transportsektorn är efterfrågat Det pågår en omfattande aktivitet runt om i landet för att möjlig- göra en omställning till låga utsläpp av växthusgaser och många av åtgärderna som genomförs är riktade mot transportsektorn. Många aktörer efterlyser både tydligare mål och styrmedel för att utvecklingen inom sektorn nu verkligen ska kunna ta fart. slöt de dåvarande regeringspartierna en energiöverens- kommelse där ambitionen eller prioriteringen att bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila drivmedel ingick som en del. ställde sig bakom denna ambition och prioritering. Men vad som egentligen avsågs med att fordonsflottan skulle vara oberoende av fossila bränslen behövde preciseras. Utredningen om fossilfri fordonstrafik (N 2012:05) föreslog i sitt betänkande att ambitionen om en for- donsflotta oberoende av fossila drivmedel borde tolkas som att utsläppen från inrikes vägtransporter borde minska med mellan och år 203027. Beredningen föreslår en utvidgad omfattning av målet så att det, vid sidan av vägtransporterna, även omfattar utsläppen från inrikes sjöfart och järnväg. Målet föreslås däremot inte omfatta inrikes flyg eftersom dessa utsläpp ingår i EU:s system för handel med ut- släppsrätter. 25Avinor m.fl. (2016). 26OEKO-Institut (2015). Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet Det nya målet, som föreslås antas av regering och riksdag, bör sättas till lägre utsläpp av växthusgaser relativt 2010. Det föreslagna utsläppsmålet innebär att transportsektorn behöver förändras radikalt Beredningen väljer alltså att föreslå ett mål om minst 70 procents utsläppsminskning för inrikes transporter till 2030 jämfört med . Det är ett mål som förutsätter mycket kraftiga trendbrott jämfört med utvecklingen fram till . Beredningen menar att en sådan utveckling är möjlig och är även beredd att med bred politisk enighet gemensamt bidra till att beslut fattas om centrala styrme- delsförändringar som kan skapa förutsättningar för den transfor- mation som krävs. När och om omställningen väl lyckas kan det mycket väl visa sig att det i praktiken går att nå längre än det mål beredningen nu föreslår. Det har hunnit gå utredningen om fossilfri fordonstrafik genomfördes. Konjunkturen har vänt uppåt , trafiken på våra vägar har ökat och försäljningen av fossil- drivna bilar har tagit fart. Priserna på fossila drivmedel har dess- utom sjunkit och bedöms också ligga på betydligt lägre nivåer även framemot 2030 jämfört med de bedömningar som utredningen om fossilfri fordonstrafik utgick ifrån. Befolkningsprognosen till 2030 är också högre nu än den var . Utsläppen från inrikes transporter har minskat med . Preliminära siffror pekar mot att utsläppen låg kvar på ungefär samma nivå 2015 som året innan. För att nå utsläppsminskningar på eller högre till 2030 måste alltså utsläppen minska i en helt annan takt än . Ett mål om minst 70 procents minskning är enligt beredningens bedömning, mot denna bakgrund, tillräckligt ambitiöst för att sätta press på den omfattande omställning som krävs. Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet Är det kostnadseffektivt att även ha ett sektormål vid sidan av ett etappmål? Det finns skäl som talar emot att låsa transportsektorns utsläpps- utveckling vid en alltför precis målnivå till 2030. De bedömningar som görs av hur dels transportsektorn, dels övriga ut- släppskällors och sektorers förutsättningar att sänka utsläppen till 2030 ser ut kan visa sig slå fel på många olika sätt. Utan mål för transportsektorn kan det teoretiskt sett skapas förutsättningar för en högre kostnadseffektivitet i hur etappmålet för hela den icke- handlande sektorn kan nås. är utsläppen och åtgärdsmöjligheterna i övriga delar av den icke-handlande sektorn mer begränsade, jämfört med trans- portsektorn, och det kommer i praktiken var svårt att införa enhet- lig prissättning eller motsvarande, för de kvarstående utsläppen i den icke-handlande sektorn, för en teoretiskt sett optimal styrning mot uppsatta etappmål. Näst efter transportsektorn är det utsläppen av metan och lust- gas från jordbrukssektorn och utsläppen från arbetsmaskiner i olika näringsgrenar som står för de största utsläppsandelarna i den icke- handlande sektorn. Att sänka utsläppen av metan och lustgas på ett mycket omfat- tande sätt i jordbrukssektorn, utan att det resulterar i att utsläppen ökar utanför , ter sig svårt De tekniska åtgärderna som utvecklas för att sänka utsläppen i transportsektorn, inklusive biodrivmedel, kan med viss fördröjning användas även i olika typer av arbetsmaskiner. Med detta i åtanke kan det föreslagna utsläppsmålet för inrikes transporter främst ”ses som en extra förstärkning” för att det före- slagna etappmålet för den icke-handlande sektorn ska kunna nås snarare än att det tvingar fram dyrare åtgärder än sådana som an- nars hade kunnat genomföras i övriga delar av den icke-handlande sektorn. Utsläppsmålet kan bidra till flera samtidiga nyttor Utsläppsmålet för inrikes transporter har dessutom flera samtidiga syften vid sidan av att bidra till att etappmålet till 2030 och det långsiktiga klimatmålet nås till så låg kostnad som möjligt. Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet Till dessa hör att ska vara ett föregångsland på området bland annat genom att teknikutveckling stimuleras, inklusive ut- vecklingen mot en mer omfattande bioekonomi. Dessutom kan utvecklingen mot utsläppsmålet bidra till att utsläppen av luftföroreringar minskar och utvecklingen kan även ge ett betydelsefullt bidrag till en hållbar samhällsplanering. Följ utvecklingen i transportsektorn med olika uppföljningsmått De scenarioanalyser som beredningen använt sig av som underlag för sina överväganden om lämpliga etappmålsnivåer för hela den icke-handlande sektorn kan fungera som ”måttstock” för hur mycket de sammanlagda utsläppen för transportsektorn kan be- höva minska, och i vilken takt. När det gäller centrala utsläppsminskande åtgärder i transport- sektorn vill beredningen särskilt hålla fram följande områden för fortsatt uppföljning: –hur introduktionen av elbilar, laddhybrider och bränslecells- fordon fortlöper –hur volymen och klimatnyttan av biodrivmedel utvecklas –utvecklingen av godstransporternas bränsleeffektivitet –person- och godstransportarbetets utveckling i och utanför tätort, särskilt vad gäller utvecklingen av gång-, cykel- och kol- lektivtrafik samt i vilken utsträckning som gods flyttas från väg till järnväg och sjöfart. 5.4.2Bakgrund till avvägningar om etappmål för transportsektorn Regeringens och tidigare ställningstaganden rörande sektormål för transportsektorn I regeringens proposition En sammanhållen svensk klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) beskrevs visionen om att ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären 2050. Proposi- tionen innehåll även ett antal andra visioner, mål och prioriteringar Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet inom klimat- och energiområdet. sattes en långsiktig pri- oritering upp om att då bör ha en fordonsflotta som är obe- roende av fossila bränslen28. ställde sig bakom de målfor- muleringar som utrycktes i propositionen. En särskild utredare tillsattes 2011 med uppgift att bland annat ge ett förslag till tolkning av begreppet fossiloberoende fordons- flotta. Prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta till 2030 skulle enligt utredningens uppdrag ses som ett steg på vägen mot visionen . Förslag från utredningen om fossilfri fordonstrafik och från Både och sedermera även utredningen om fossilfri fordonstrafik (N 2012:05)29 har föreslagit att begreppet ”en fossil- oberoende fordonsflotta” ska tolkas som att utsläppen av växthus- gaser från inrikes vägtransporter ska minska till 2030 jämfört med 2010-års nivå. Förslagen från den s.k. har remissbehandlats. Några av de styrmedelsförslag som utredningen lyfte fram har delvis genomförts eller utreds nu mer i detalj. Förslaget till uttolk- ning av begreppet har däremot inte behandlats vidare i utan behandlas nu vidare inom ramen för Miljömålsbered- ningens uppdrag. 5.5Uppföljningsmått för den handlande sektorn Det behöver utvecklas särskilda uppföljningsmått för att följa: olika industribranschers förutsättningar att bidra till det långsiktiga klimatmålet 2045. 28Se kommittédirektiv 2012:78 till utredningen om fossilfri fordonstrafik. I propositionen formuleras ambitionen att har en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet energitillförselanläggningarnas förutsättningar att bidra till det långsiktiga klimatmålet 2045. förutsättningarna för att uppnå nollutsläpp av koldioxid från avfallsförbränning Eftersom verksamheterna inom EU:s system för handel med ut- släppsrätter redan omfattas av ett europeiskt tak för utsläppen är det ineffektivt att även införa ett inhemskt tak för samma utsläpp30. Handelssystemet som styrmedel behandlas i avsnitt 6.2.3. Utvecklingen i den handlande sektorn behöver följas noggrant både med avseende på utsläppsutvecklingen, men kanske fram- för allt med avseende på hur förutsättningarna att minska utsläppen till nära nollnivåer genom teknikutveckling utvecklas. Resultatet av uppföljningen redovisas i samband med de årliga klimatredovis- ningarna till och när klimathandlingsplanerna tas fram . Följ hur olika industribranschers förutsättningar för att nå långsiktiga klimatmål utvecklas Särskilda åtgärder inom olika industribranscher behöver övervägas, se vidare avsnitt 8.1. Beredningen föreslår att det, som ett första steg, utvecklas en bred nollutsläppsstrategi för basmaterialindu- strin, främst järn- och stålindustri och cementindustri. Efter att en förstudie genomförts bör det fattas beslut om satsningar på de- monstrationsprojekt för att få fram beslutsunderlag för de vägval som behöver göras senast . Vägvalen handlar främst om hur omfattande satsningar ska göras på utveckling av ny, koldioxidsnål processteknik i , tillsammans med utveckling av teknik och system för koldioxidavskiljning och lagring för ut- släpp av koldioxid av både fossilt och biogent ursprung. 30 Om det vore möjligt för att annullera motsvarande additionella utsläpps- minskningar förändras situationen. Med den marknadsstabilitetsreserv som ska införas i systemet blir effekterna av extra utsläppsminkningar också annorlunda då tillkommande överskott förs bort från marknaden, åtminstone temporärt. Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet ningen av utvecklingen av industriutsläppen inom den handlande sektorn bör kopplas till om dessa förslag och strategier verkligen tas fram och om ytterligare teknikutvecklingssteg faktiskt tas. Följ hur el- och fjärrvärmeanläggningarnas förutsättningar för att nå långsiktiga klimatmål utvecklas Vid sidan av utvecklingen inom industrin behöver även utveck- lingen inom el- och fjärrvärmesektorn fortsatt följas upp i relation till de energipolitiska mål som kan komma att utvecklas för (ansvarsområde). Beredningen utgår från att potentiella energipolitiska mål kommer att utformas så att de tyd- ligt ger uttryck för att energitillförselsektorn i inte ska ge upphov till utsläpp av koldioxidutsläpp av fossilt ursprung (utmaningarna inom energitillförselsektorn beskrivs i avsnitt 8.2) Följ hur förutsättningar för att nå nollutsläpp från avfallsförbränningsanläggningar utvecklas