sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Flera myndigheter granskar finanspolitiken och hur de finans- politiska målen uppfylls utifrån olika perspektiv. Fyra institutioner i som kan benämnas oberoende eller fristående finans- politiska institutioner är , , och . De har olika uppgifter i den finanspolitiska beslutsprocessen utan att vara egentliga besluts- I stället bidrar de genom att göra den finanspolitiska besluts- processen mer transparent och genom att förbättra besluts- och diskussionsunderlag. Också (), som gör ekonomiska analyser och konsekvensberäkningar av för- slag inom , kan nämnas i detta sammanhang. Utöver dessa inhemska oberoende institutioner sker en oberoende granskning av svensk finanspolitik av , och . gör en utvärdering av ekonomi och ekonomiska politik. IMF utvärderar den svenska ekonomin och den politik som förs (s.k. artikel IV-konsultation). EU-kom- missionens utvärdering av finanspolitiken är mer långtgående, genom att som EU-medlem är bundet av stabilitets- och tillväxtpaktens regler. uppföljning av nationella konvergensprogram inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten beskrivs i avsnitt 2.2.2. I avsnitt 9 beskrivs den nationella granskningen av finanspolitiken närmare. 2.2Det finanspolitiska ramverket på EU-nivå Som EU-medlem är bunden av stabilitets- och tillväxt- paktens regler. Det är i första hand inom denna som EU-ländernas finanspolitik samordnas. Pakten består av en förebyggande och en korrigerande del. Den förebyggande delen har som syfte att alla medlemsländer på medellång sikt ska nå en sund offentligfinansiell ställning. De två centrala reglerna är det medelfristiga budgetmålet (MTO) och utgiftskriteriet. Den korrigerande delen har som syfte att åtgärda underskott större än av BNP eller skuldkvoter större än av BNP. Detta avsnitt beskriver centrala aspekter av de regler har att följa. Bestämmelserna till paktens förebyggande och korrigerande delar anges i varsin rådsförordning (rådet 1997a respektive rådet 1997b). Paktens rättsliga grund utgörs av dessa och en resolution (1997) samt sär- skilt artikel 121 och 126 i EUF-fördraget. I det här sammanhanget beskrivs också ett EU-direktiv om krav på medlemsstaternas nationella budgetramverk. 2.2.1Regler i stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del Nivån på det medelfristiga budgetmålet MTO Enligt den förebyggande delen av pakten ska EU:s medlemsstater ha ett medelfristigt budgetmål (eng. Medium-Term Objective, MTO) för det strukturella sparandet i den offentliga sektorn. Syftet med MTO är att skuldsättningen ska hamna på en nivå som säkerställer att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Sam- tidigt ska det möjliggöra att hantera normala konjunktursväng- ningar utan att underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande blir större än referensvärdet motsvarande av BNP. Medlemsstaten anger nivån på sitt MTO i sitt konvergens- eller stabilitetsprogram. MTO:s lägsta nivå är landspecifik. MTO beslutas av medlemsstaten utifrån kommissionens beräkningar av lägsta nivån. Denna nivå ses över , eller oftare om landet genomför en strukturreform som har stor påverkan på de offentliga finansernas hållbarhet. MTO kan dock sättas mer ambi- tiöst om landet bedömer att det är lämpligt. Kommissionen beräk- nar miniminivån baserat på respektive medlemsstats skuldsättning, och den nivå på sparandet som bedöms stabilisera skuldkvoten på av BNP. Miniminivån beaktar också i vilken utsträck- ning demografin utgör en utmaning för landets offentliga finanser, varför den treåriga översynen av MTO helst ska göras i anslutning till den åldranderapport som tas fram . Slutligen tas även hänsyn till konjunkturkänsligheten i medlemsstatens offent- liga finanser. Nivån på MTO ska vara nära balans eller i överskott men kan avvika från det om det finns en säkerhetsmarginal till tre- procentsgränsen. Euro- och ERMII-medlemmar får inte ha ett lägre MTO än -av BNP. Kommissionen och rådet grans- kar den nivå på MTO som medlemsstaten angett i sitt stabilitets- eller konvergensprogram och om rådet anser att nivån behöver skärpas anges det i ett yttrande över programmet. MTO är -av potentiell BNP. Den senaste översynen av målet gjordes 2015/2016. Regeringen har enligt konvergensprogram inga planer på att ändra MTO. motsvarade det nationella överskottsmålet MTO. Syftet med förändringen 2012 var enligt regeringen att tydligare skilja mellan det svenska nationella ramverket och de krav som åläggs i egenskap av EU-medlem. det nya MTO skulle ses som ett minimikrav på det finansiella spa- randet som omfattades av i egenskap av EU-medlem, och att vårt nationella mål för det finansiella sparandet ska vara mer ambitiöst (konvergensprogram 2012, prop. 2011/12:100). MTO bedöms nås om det strukturella sparandet inte avviker med från målnivån. Kommissionen och Rådet övervakar om når sitt MTO. Om det inte nås över- vakas den anpassningsbana som i så fall måste specificeras och som innebär att det strukturella sparandet stärks i riktning mot målet i en tillfredsställande takt.3 Rådet, baserat på bedömningar från kom- missionen och Ekonomiska och finansiella kommittén, avgör om banan är tillfredsställande. Riktmärket är att det strukturella spa- randet ska förbättras av BNP i ett normalt konjunkturläge, men mer i goda tider och mindre i dåliga (se matris i tabell i bilaga 5). Om inte skulle bedömas vara i nivå med sitt MTO och på ett betydande sätt avvikit från anpass- ningsbanan mot MTO kan det inledas ett förfarande om betydande avvikelse (eng. Significant Deviation Procedure, SDP). En avvikelse från anpassningsbanan är betydande om den uppgår till av BNP under ett enskilt år eller av BNP . Medlemsstater som har en offentlig skuldkvot av BNP ska stärka sitt struk- turella sparande mer än så. En medlemsstat kan tillfälligt tillåtas avvika från sitt MTO eller anpassningsbanan för att nå MTO. Sådana undantag kan medges vid ovanliga händelser som ligger utanför medlemsstatens kontroll och som bedöms ha stor inverkan på de offentliga finanserna, eller vid allvarliga konjunkturnedgångar, eller för investeringar eller strukturreformer med långsiktigt goda offentligfinansiella effekter. 3 I bedömningen av om MTO nås används också den s.k. ”frysningsmetoden” som innebär att kommissionen stämmer av MTO mot den för medlemsstaten mest gynnsamma progno- sen av det strukturella sparandet från och med kommissionens vårprognos föregående år till och med kommissionens senaste tillgängliga bedömning. Den förebyggande delen av pakten innehåller också ett utgifts- kriterium. Kriteriet innebär att de offentliga utgifterna inte får öka snabbare än ett landsspecifikt referensvärde för potentiell BNP- tillväxt, såvida inte den överskjutande delen uppvägs av aktiva för- stärkande åtgärder på inkomstsidan.4 referensvärde för potentiell BNP-tillväxt uppgick till 2015 och 2016. Referensvärdet ses över . I de medlemsstater som ligger under sitt MTO måste de offentliga utgifterna öka så pass mycket mindre än den potentiella BNP-tillväxten, så att en till- fredsställande anpassningsbana mot MTO nås. Om en medlemsstat däremot överträffar sitt MTO är utgiftskriteriet inte bindande. Uppföljningen av de förebyggande reglerna Vid brott mot paktens förebyggande regler kan bli föremål för ett förfarande om betydande avvikelse (SDP). Ett sådant för- farande inleds med en varning från kommissionen, följt av en re- kommendation från rådet om lämpliga åtgärder för att åtgärda av- vikelsen, hur en ny anpassningsbana för att nå MTO behöver se ut, och tidsgränser för dessa. Rådet kan göra rekommendationen offentlig. Kommissionen och rådet bedömer sedan om de åtgärder som vidtagits inom tidsgränsen är tillräckliga. Om så inte bedöms vara fallet kan rekommendationen om åtgärder revideras. För euroländer kan även ekonomiska sanktioner bli aktuellt. Uppföljning av hur iakttar paktens regler utgår från den medelfristiga budgetplanering regeringen lämnar till kommissionen och rådet i konvergensprogramet i april.5 informerar regeringen finansutskott om konvergens- programmet (och det nationella reformprogrammet). Innehållet i programmet överensstämmer med förslaget till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som regeringen dess- förinnan har lämnat till i den ekonomiska vårpro- 4De aggregerade utgifterna inbegriper inte ränteutgifter, utgifter för unionsprogram som motsvaras fullt ut av inkomster från unionsmedel eller icke-diskretionära förändringar i utgifterna för arbetslöshetsersättning. 5Icke-euroländer presenterar konvergensprogram medan euroländer presenterar stabilitets- program. Både vårpropositionen och budgetpropositionen inne- håller en redogörelse för uppföljningen av finanspolitiken i för- hållande till paktens regler. 2.2.2Regler i stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del Den korrigerande delen av pakten har som syfte att åtgärda under- skott större än av BNP och skuldkvoter högre än av BNP. har aldrig varit föremål för ett korrige- rande förfarande, men principerna är som följer. Underskotts- kriteriet anger att underskottet inte får överstiga av BNP. Skuldkriteriet anger att den offentliga konsoliderade brut- toskulden (Maastrichtskulden) inte får överstiga av BNP såvida den inte ”minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställande takt”. Detta anses vara fallet om skillnaden till av BNP under de föregående tre åren, som ett riktmärke, minskat med i genomsnitt en tjugondel (dvs. bakåtblickande).6 Alternativt ska skuldkvoten minska med i genomsnitt en tjugondel som omfattar de som följer på som det finns uppgifter för (dvs. Hänsyn tas också till om skuldökningen går att förklara av konjunkturutvecklingen. Kommissionens och rådets främsta verktyg för att följa upp dessa kriterier är det så kallade underskottsförfarandet (eng. Excessive Deficit Procedure, EDP). Om kommissionen bedömer att en med- lemsstat bryter eller riskerar att bryta mot kriterierna ska den förbereda en rapport där den ger sin bedömning om huruvida det korrigerande förfarandet bör aktiveras eller inte. I rapporten ska kommissionen beakta ”alla faktorer av betydelse” som i betydande utsträckning kan påverka bedömningen. När det gäller skuld- kriteriet är det först när en medlemsstat bryter, eller riskerar att bryta, mot samtliga tre villkor ovan som kommissionen bedömer om medlemsstaten bör placeras i EDP eller inte. Bland de ”faktorer av betydelse” kommissionen ska beakta ingår att göra s.k. ”stock- flödesjusteringar” för om staten använder likvida tillgångar för att köpa tillbaka sin egen skuld och för den som lånat ut till andra EU- 6 Baserat på förändringarna som det finns tillgängliga uppgifter. Kommissionen ska också avge ett yttrande till rådet, som avgör om medlemsstaten har ett alltför stort underskott eller inte. Kommissionen förbereder en rekommendation som rådet riktar till medlemsstaten ifråga. Rekommendationen innehåller en tidsfrist för när effektiva åtgärder ska vidtas (högst ) och när det alltför stora underskottet senast ska vara korrigerat. Korrige- ringen av underskottet till ska som huvudregel slutföras när det alltför stora underskottet identifierades om inte särskilda skäl föreligger. Kommissionen övervakar detta och rådet beslutar om medlemsstaten har vidtagit tillräckliga åtgärder inom tidsfristen. I ett sådant fall avslutas förfa- randet. Om rådet däremot bedömer att medlemsstaten inte har vidtagit tillräckliga åtgärder inom tidsramen kan förfarandet trap- pas upp. Det kan exempelvis handla om att upphäva åtaganden eller finansiering från EU:s struktur- och investeringsfonder. För ett euroland kan ett sådant upptrappat förfarande involvera böter. Det finns undantagsklausuler som gör att kommissionen kan bedöma att ett förfarande inte behöver inledas. Ett villkor är att underskottet ska ha minskat väsentligt och kontinuerligt samt nått en nivå som ligger nära gränsvärdena eller överskrider gränsen endast undantagsvis och övergående. Med att undantagsvis över- skrida gränsen menas att det ska orsakas antingen av en ovanlig händelse som medlemsstaten inte har kontroll över som har stor inverkan på den offentliga sektorns finansiella ställning eller av en allvarlig konjunkturnedgång.7 2.2.3EU:s direktiv om krav på nationella budgetramverk Rådets direktiv /85/EU om krav på medlemsstaternas budget- ramverk antogs som en del av de nya rättsakterna inom ramen för det s.k. ”sexpacket” (se också avsnitt 5.2 och rådet 2011b).8 Direk- tivet ställer krav på hur de nationella ramverken ska vara utformade för att säkerställa att medlemsstaterna uppfyller sina åtaganden att undvika alltför stora underskott enligt EUF-fördraget. 7Med allvarlig konjunkturnedgång menas negativ årlig BNP-volymtillväxt eller ett ackumu- lerat produktionsbortfall av mycket låg årlig BNP-volymtillväxt i förhållande till dess potential. 8Direktivet ska ha införts i nationell rätt . ska medlemsstaterna ha medelfristiga budgetpolitiska mål och numeriska finanspolitiska regler som återspeglas i de årliga budget- besluten. De numeriska reglerna ska främja att medlemsstaterna uppfyller sina budgetpolitiska skyldigheter enligt EUF-fördraget inom ramen för en flerårig planeringshorisont för hela den offentliga sektorn. Reglerna ska särskilt främja att medlemsstaterna uppfyller referensvärdena för underskott och skuld, samt MTO. Direktivet anger dock inte i vilken form de numeriska reglerna ska antas, t.ex. om de behöver införas i nationell lagstiftning. Enligt direktivet ska reglerna också specificera konsekvenserna av om de inte respekteras. Däremot anger inte direktivet vilka konse- kvenserna ska bli.9 Direktivet ställer också krav på att ett obero- ende organ ska övervaka hur reglerna följs. Vidare ska budgetram- verket omfatta en planeringshorisont och innehålla en redovisning av de offentligfinansiella konsekvenserna av plane- rade finanspolitiska åtgärder baserade på realistiska makroekono- miska prognoser och budgetprognoser. Prognoserna ska enligt direktivet utvärderas fullständigt och regelbundet. övergripande bedömning var att det svenska budgetramverket uppfyllde direktivets krav på samtliga områden med undantag för kravet på redovisning av regelbundna, objektiva och fullständiga utvärderingar av regeringens makro- ekonomiska prognoser och budgetprognoser (SOU 2013:32). I enlighet med förslag gjordes vissa kom- pletteringar av budgetlagen för att skulle anses uppfylla EU-direktivet. Kompletteringarna innebar att regeringen ålades att regelbundet redovisa en utvärdering av de ekonomiska prognoser som lämnas i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropo- sitionen. Regeringen ska också i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisa prognoser över den makro- ekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder samt i den ekonomiska vårpropositionen redo- visa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbar- het. Ändringarna av budgetlagen trädde i kraft (SOU 2013:32, prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:KU1, rskr. 2013/14:83). 9 Direktivet anger att det ska finnas numeriska finanspolitiska regler och att det ska bli konsekvenser om de inte följs, men däremot inte krav på t.ex. att reglerna ska framgå av lag, vilket kan jämföras med finanspaktens krav på att dessa bestämmelser helst ska framgå av nationell lag (se avsnitt 5.2.2). 3Vad menas med finanspolitisk hållbarhet? Att finanspolitiken är långsiktigt hållbar kan definieras på olika sätt men innebär i grunden att de offentliga inkomsterna och utgifterna utvecklas så att den offentliga finansiella nettoställningen inte för- sämras mer (eller skulden inte blir större) än att staten på lång sikt kan fullgöra sina åtaganden. En ohållbar finanspolitik leder tvärtom förr eller senare till en utveckling av skulden som tvingar fram en drastisk förändring av finanspolitiken. I detta avsnitt diskuteras inledningsvis i avsnitt 3.1 olika definitioner av hållbarhet. Därefter redogörs i avsnitt 3.2 för motiven till överskottsmålet och hur dessa motiv visar olika aspekter av hållbarhet. 3.1Olika definitioner av hållbarhet En vanlig definition av hållbarhet i EU-sammanhang är att den offentliga bruttoskulden (Maastrichtskulden) inte får motsvara av BNP ett givet år, exempelvis 2030. Den så kallade S1-indikatorn visar om finanspolitiken är förenlig med detta villkor i stabilitets- och tillväxtpakten. En andra ofta använd definition är att den offentliga finansiella nettoställningen ska vara stabil som andel av BNP över en oändlig tidshorisont. Den så kallade S2-indi- katorn visar om detta villkor är uppfyllt. Hållbarhetsbedömningar kan även göras i ett mer kortfristigt perspektiv med fokus på den offentliga sektorns upplåningsbehov . Kreditgivare kan snabbt reagera negativt på oväntade försämringar av det offentliga sparandet, även om fi- nanspolitiken är hållbar i ett långsiktigt perspektiv. Ett minskat förtroende för finanspolitiken kan leda till stigande riskpremier och snabbt ökande upplåningskostnader. Ofta sker detta i ett läge där Vad menas med finanspolitisk hållbarhet? de offentliga inkomsterna försämras och utgifterna ökar av kon- junkturella skäl. En sådan utveckling kan få allvarliga effekter på sysselsättning och produktion, vilket i sin tur ytterligare försämrar det offentliga sparandet och möjligheten att erhålla nya krediter till rimliga villkor. Finanspolitiken kan då behövas läggas om för att inriktas på krishantering i ett läge där den egentligen behövs för att motverka fallet i efterfrågan. 3.2Motiven bakom överskottsmålet visar olika aspekter av hållbarhet De syften som angetts för överskottsmålet har varierat . Två huvudsakliga motiv återkommer dock: finanspolitisk hållbar- het på och ett utrymme för stabiliseringspolitik. Det förstnämnda syftar till att hitta en lämplig nivå på det offentliga sparandet utifrån den demografiska utvecklingen, en rimlig för- delning mellan generationer och ekonomisk effektivitet. Det sist- nämnda handlar om att skapa offentligfinansiella säkerhetsmargi- naler så att en djup lågkonjunktur kan hanteras på ett problemfritt sätt. När överskottsmålet infördes var ett annat motiv att minska den offentliga sektorns skuld och ränteutgifterna, och därmed beroendet av de finansiella marknaderna (se avsnitt 4.1). Över- skottsmålet skulle amortera den offentliga sektorns skuld och bygga upp en finansiell nettoförmögenhet under 10–med gynnsam demografi. I samband med lagregleringen av överskotts- målet 2010 angavs fyra motiv (prop. 2009/10:100, s. 93). a)långsiktigt hållbara offentliga finanser b)en jämn fördelning av resurser mellan generationerna c)ekonomisk effektivitet d)tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i låg- konjunkturer, även vid en aktivt stabiliserande finanspolitik Det första motivet kan ses som en på lång sikt nödvändig förut- sättning för att nå övriga motiv till målet. Potentiellt kan målkon- flikter uppstå mellan de fyra motiven. De första tre motiven skulle kunna tala för ett så lågt offentligt sparande att det fjärde motivet Vad menas med finanspolitisk hållbarhet? riskerar att inte . Tabell 3.1 sammanfattar dessa motiv. Nedan utvecklas innebörden ytterligare.1 Att finanspolitiken är hållbar innebär att den kan upprätthållas över en längre tidsperiod utan att det resulterar i en ohållbar skuld- utveckling. Hållbarhet preciseras ofta som att den offentliga sek- torns nettoförmögenhet ska stabiliseras som andel av BNP, det vill säga att den inte minskar trendmässigt, om gällande regler för offentliga inkomster och utgifter är oförändrade. Ofta anges även andra krav på skulden än att den är stabil som andel av BNP, i första hand då att skuldkvoten inte får bli för hög. Stabilitets- och tillväxtpakten anger exempelvis att Maastrichtskulden inte får över- skrida av BNP. Bredare definierat kan finanspolitisk hållbarhet även inkludera krav på att finanspolitiken ska vara effektiv, inte bidra till en ojämn fördelning, kontinuerligt höjda skatter eller stora variationer i skattesatserna. Det förekommer även att det kortsiktiga stabilise- ringspolitiska motivet läggs in under begreppet finanspolitisk håll- barhet. innehåller exempel- vis en analys av finanspolitikens hållbarhet på kort, medellång och 1 Beskrivningar av innebörden av överskottsmålets motiv finns exempelvis i (2015a), (2010) och Ds 2010:04. Vad menas med finanspolitisk hållbarhet? lång sikt, mätt med de så kallade S0, S1 och S2 indikatorerna.2 Defi- nierad på detta sätt omfattar en hållbar finanspolitik i det närmaste alla fyra motiv som anges i tabell 3.1. Nedan utvecklas de tre sist- nämnda motiven i tabell 3.1 ytterligare. En jämn fördelning mellan generationer Vad en rättvis fördelning mellan generationer är beror på värde- ringar. Ekonomisk analys kan inte ge någon vägledning i värde- ringsfrågor, men kan däremot ge underlag och klargöra om ett be- slut är förenligt med de värderingar som anges styra beslutet. En jämn fördelning av resurser mellan generationer talar för att inte variera välfärdsåtagandet per person över tiden. Om en genom- snittlig individ betalar samma skattesatser och får tillgång till samma utbud av skattefinansierade välfärdstjänster över livet, oav- sett när han eller hon är född, kan det ses som en grund för en rätt- vis fördelning. Individernas nettoutbyte mot den offentliga sektorn är då lika för alla. Om åldersklasserna varierar i storlek, exempelvis relativ få födda barn och relativ många , kommer det offentliga sparandet att variera över tiden om reglerna som bestämmer de offentliga inkomsterna och utgif- terna är oförändrade. När de som är födda i en stor årskull är yrkesverksamma, som relativt få är barn eller gamla, kommer det offentliga sparandet att vara högt, och tvärtom. Om rättvisa definieras på detta sätt skulle således det offentliga sparan- det, och därmed den offentliga förmögenhetsställningen, variera med tiden om årskullarna inte är lika stora. Sparandet bör i detta perspektiv vara högt när försörjnings- bördan är låg och vice versa. Detta förutsätter emellertid att för- sörjningsbördans variationer är lika stora upp och ned, det vill säga beror på så kallade ”demografiska pucklar”. Vid en permanent ökning av försörjningsbördan, till följd av exempelvis en trend- mässigt ökande medellivslängd, är det svårare att motivera en för- sämring av det offentliga sparandet. Det kan snarare motivera att senare generationer, som lever , förlänger sitt arbetsliv i pro- portion till livslängdsökningen, än att tidigare generationer betalar 2 Se t.ex. Europeiska kommissionen (2016a). Vad menas med finanspolitisk hållbarhet? Detta minskar omfördelningen mellan generationer och ökar möjligheterna att jämna ut skatterna även vid en perma- nent demografisk förändring. Enligt motivet om samhällsekonomisk effektivitet är det önskvärt att utjämna de samhällsekonomiska kostnaderna av beskattning över tiden. Skatteuttaget ska vara förutsägbart och stabilt. Stabila regler ökar förutsägbarheten och därmed effektiviteten. Beskatt- ning antas även påverka incitamenten för att arbeta på ett negativt sätt. Enligt vedertagen ekonomisk analys växer den negativa effek- ten mer än proportionellt när (marginal)skattesatserna på arbete stiger. Om en på förhand känd utveckling av de offentliga utgif- terna ska finansieras är det därför mer effektivt att det sker genom ett oförändrat än genom ett varierande skatteuttag. Enligt detta synsätt är det därför bättre att förfinansiera en temporär offentlig utgiftsökning (som exempelvis beror på den demografiska ut- vecklingen) genom att ändra skatterna till en långsik- tigt uthållig nivå, än att successivt höja dem i takt med utgifterna. Skatteuttaget blir då mer förutsägbart och även lägre än om skatterna höjs gradvis i takt med att utgifterna ökar. I så fall upp- kommer offentliga sparandeöverskott , som finansierar framtida sparandeunderskott. Oförändrade skattesatser är dock inte nödvändigtvis den mest effektiva politiken. En given skattesats skulle kunna ge upphov till olika stora effektivitetsförluster .