sou · H4B332d2 · 2016-04-27 00:00:00 — Ur ett konsumentperspektiv bedömdes detta som en viktig rättvisefråga. Frågan om ersättning till fastighetsägare och rättighetsinnehavare vid inrättande av vattenskyddsområden ligger enligt direktiven utanför utredningens uppgift, vilket bedömdes som olyckligt.7 Även gör bedömningen att tid, kompetens och ekonomiska resurser utgör viktiga förutsättningar. Det gäller inte minst för de statliga myndigheternas uppgifter, centralt och regionalt. Ett tydligt regelverk och tydligt avgränsade ansvarsroller mellan samhällets aktörer, myndigheter och skilda förvaltningsnivåer är likaså grundläggande för att underlätta en långsiktigt hållbar och kostnadseffektiv8 dricksvattenförsörjning. 7Ibid., s. 8. 8Med begreppet kostnadseffektivitet avses hur mycket resurser som behövs för att nå ett visst mål, ofta i en jämförande analys mellan olika möjliga åtgärder. Det senare skulle också kunna uttryckas som att för en så låg kostnad som möjligt erhålla avsedd kvalitet/resultat. Konsekvenser av utredningens förslag har dock inte, vilket kan utgöra en skiljelinje i förhållande till uppfattningar hos en del dricksvattenproducenter, dragit slutsatsen att dagens väsentligen småskaliga dricksvattensystem har förutsättningar att fullt ut upprätthållas i ett mer långsiktigt perspektiv. Det gör också att det stöd och den handledning som staten ska bistå kommunerna med enligt utredningens bedömning i grunden måste bygga på att kommunerna har tillräcklig egen kompetens att hantera funktionskrav och att kunna genomföra egna analyser av risker och sårbarheter i sina system. Kan detta inte fungera, behövs en ny syn på ansvarigheter inom dricksvattenförsörjningen. ser ökad samverkan och samordning inom dricksvattenförsörjningen som en grundläggande långsiktig förutsättning, där ett regionalt tänkande kring skyddet och nyttjandet av råvattenresurser, kompetenssamverkan och krisberedskap blir alltmer nödvändig. Dricksvattenförsörjning har vidare skalfördelar, som innebär att samordnad och kommunövergripande infrastruktur, där så är möjligt, kan ge ökade nyttor per avgiftskrona för va-kollektivens avgifter. Bristen på tid, kompetens och resurser utgör i allt väsentligt variabler som kommunerna själva förfogar över genom politiskt väl avvägda beslut, adekvata taxenivåer och ändamålsenlig ekonomistyrning. Oförmåga att resurs- och kompetenssamverka över kommungränser, t.ex. genom kommunalförbund eller samägda va-bolag, ska därför inte i första hand mötas med statliga manualer och stöd för att hålla sviktande mindre operatörer under armarna. Forskningen visar att förutsättningar för samverkan finns och att samverkansviljan är utbredd på berörda förvaltningar i många av landets mindre och medelstora kommuner.9 Det bör i sammanhanget dock noteras att utvecklingen inte är helt oproblematisk. Ett betydande antal kommuner är mindre än de var då den senaste kommunreformen genomfördes . Inemot ett hundratal kommuner har cirka 10 000 invånare eller färre. Det innebär att förutsättningarna för att själva möta långsiktiga samhälls- och klimatförändringar i dricksvattenförsörjningen kan bli otillräckliga för åtskilliga av landets kommuner. Samma problematik har rapporterats inom andra former av 9 Svenskt Vatten Utveckling (2015). Att driva VA i egen förvaltning – den lilla kommunens erfarenheter och utmaningar. Rapport 2015–23. Konsekvenser av utredningens förslag rapporter och underlag pekar t.ex. på att en minsta befolkningsnivå bör ligga på minst 8 000 invånare. kan konstateras att kommunstrukturen blir alltmer obsolet i relation till utvecklingen av lokala arbetsmarknadsregioner.10 Utredningens åtgärdsförslag kan, genom sin starka koppling till ett mer kommunövergripande synsätt i dricksvattenfrågan, på sina håll komma att mötas av bristande förståelse. Ökat statligt stöd för att ge förutsättningar att bibehålla nuvarande kommunala strukturer inom dricksvattenförsörjningen kan dock i det längre perspektivet visa sig innebära en betydande suboptimering. Va-taxorna kommer med nödvändighet att öka , det är då viktigt att avgifterna läggs på en försörjning som är rationell, kostnadseffektiv, hållbar och har förutsättningar att möta framtidens krav. Det innebär, sammantaget, att utredningens mer systeminriktade förslag i flera fall katalyserar nödvändig och annan samverkan snarare än att kortsiktigt inriktas på stöd till kompetens- och resurssvaga dricksvattenaktörer. Skaderisker och skadekostnader utgör en viktig bas för bedömningar av förslagens samhällsnytta. Skadekostnader varierar avsevärt beroende på skadeorsak och omfattning i det enskilda fallet. Vid beräkning av kostnader för vattenburna sjukdomar används ofta schablonen 10 tkr per insjuknad vid utbrott. Det bedömdes dock vara en konservativ och alltför försiktig skattning, åtminstone för ej obetydliga utbrott. och Enveco föreslår en skadekostnad om 20 tkr per insjuknad som mer realistisk. Det anknyter bättre till de kostnader som identifierats vid olika faktiska händelser tillsammans med bedömningar av sådana poster där underlag saknats. Genom en rad antaganden redovisar forskargruppen utifrån detta en samlad genomsnittlig totalkostnad för vattenburna sjukdomar i på . Den uppskattade skadeincidensen bygger dock på en nationell rapportering där ett betydande mörkertal finns, vilket innebär att den faktiskt uppskattade 10 SOU 2015:101. Konsekvenser av utredningens förslag ohälsan som följd av förorenat dricksvatten ändå kan ha beräknats i underkant.11 Kostnader för leveransavbrott utan kopplade sjukdomsfall är svåra att uppskatta, men bedöms ligga i storleksordningen några per konsument och dygn om reservsystem saknas. Avbrott kan dock ge betydande effekter på viktiga samhällsfunktioner som inte så lätt låter sig fångas i denna typ av schabloner. Sjukhus, skolor och andra samhällstjänster är alla beroende av säker dricksvattenförsörjning. Kostnader för att ersätta vattentäkter som blivit obrukbara kan förväntas variera mellan tiotals mnkr för små vattentäkter till för stora vattentäkter, en uppskattning som gjordes redan i samband med Klimat- och sårbarhetsutredning.12 Det individuella obehag som uppstår vid vattenburna sjukdomsutbrott är svårt att kostnadsuppskatta, liksom oron över att sådana ska inträffa. På individnivå uppskattas kostnader för obehag i samband med sjukdom från vattenburen smitta ofta enligt de schabloner som anges av , vilket i genomsnitt innebär per sjukdag.13 Därtill kommer andra för individen negativa effekter, som kan vara svåra att kostnadsberäkna. Utredningen redovisar i senare avsnitt de mer specifika antaganden som kan ligga till grund för samhällsekonomiska uppskattningar av olika åtgärder. Flera förslag gäller åtgärder som på ett mer indirekt eller allmänt plan kan få betydelse, t.ex. genom att tydliggöra vattnets betydelse i planeringen, öka krisberedskapsförmågan eller underlätta rapporteringen mellan myndigheter. Sådana förslag kan kostnadsberäknas men effekterna kan inte ges en tydlig nyttoberäkning. De workshops som genomförts med olika dricksvattenproducenter ger vissa indikationer på den praktiska nytta förslagen kan få. I samtalen med branschen har värdet av många av utredningens förändringsförslag bekräftats. 11Kostnaderna för vattenburna sjukdomsfall bygger på antagandet om 6 000 årliga sjukfall, vilket är en uppräkning som i någon mån avses inkludera det mörkertal som gäller denna typ av osäker nationell rapportering. Det anges att klimatförändringarna bedöms leda till en förhöjd risk för utbrott av vattenburna sjukdomar. 12Söderqvist, T., , A., , L. m.fl. (2015). preliminära förslag till åtgärder för trygg och säker dricksvattenförsörjning. Vilka är de samhällsekonomiska nyttorna och vad behövs för att dessa ska bli verklighet? och – , . 13Konjunkturinstitutet (2009). Vredin , M. och , J. Klimatanpassning i : Samhällsekonomiska värderingar av hälsoeffekter. Specialstudier nr 20. Konsekvenser av utredningens förslag mycket heterogen till sin karaktär, med ett mindre antal större professionella aktörer och ett stort antal mindre aktörer med varierande kapacitet och förutsättningar. bedrivs det allmän dricksvattenförsörjning i två tredjedelar av landets kommuner helt i egen regi inom den egna förvaltningens ram. Det har mot den bakgrunden också funnits förväntningar på utredningen om mer offensiva och konkreta förslag.14 Sådana mer konkreta förslag skulle som ett komplement till dagens funktionskrav kunna gälla tydligare statliga riktlinjer för hur dricksvattenproducenter och distributörer mer konkret ska genomföra sitt uppdrag, t.ex. då det gäller hur de ska provta sitt råvatten, utforma sin krisberedskap och investera i barriärer och annan infrastruktur. Åter andra förslag som utredningen diskuterat har dock bedömts som alltför ingripande och resurskrävande, t.ex. kravet på leveranssäkerhet, som bedömts kunna leda till resursmässiga och andra problem för många kommuner. Utredningen bedömer dock att förslaget om säker försörjning endast innebär ett förtydligande av redan gällande förhållanden. Utredningen återkommer till sådana frågor i anslutning till diskussionen av de ekonomiska konsekvenserna för åtgärdsförslagen. Statens insatser som följd av utredningens förslag bygger på uppgifter från berörda myndigheter. Schabloner har använts för att uppskatta kostnader för årsarbetskrafter, vilket varierar en del mellan myndigheter. De nivåer som angivits är för Havs- och vattenmyndigheten 1 170 tkr, 1 160 tkr, 980 tkr, SGU 1 606 tkr, 863 tkr, 1 199 tkr, 814 tkr och för 930 tkr.15 En viktig men svåruppskattad post i den samlade analysen gäller sådana kostnader som utredningens förslag kan generera för fastighetsägare och rättighetsinnehavare. Frågan om ersättningar omfattas inte av utredningens direktiv men har betydelse vid diskussion av förslagens konsekvenser. Främst gäller det effekter av förslaget om obligatoriska vattenskyddsområden. 14Söderqvist, T., , A., , L. m.fl. (2015). 15Havs- och vattenmyndigheten (2015), underlag till utredningen, , (2016), Årsredovisning, s. 166, (2016), Årsredovisning, s. 62, SGU (2016), Årsredovisning, s. 70, Skogsstyrelen (2016), Årsredovisning, s. 93, (2016), Årsredovisning, s. 37, (2016), underlag till utredningen, , samt underlag från ekonomiadministration (2016). Underlag till utredningen beskriver kostnader för kompetens relaterad till dricksvattenfrågor, . Konsekvenser av utredningens förslag nas , , visar att variationen i de kostnader som kan uppstå är stor mellan olika delar av landet och för olika typer av jord- och skogsbruksverksamheter. Grad av restriktioner, produktionsinriktning och hur stor del av verksamheten som berörs är enligt LRF avgörande för om verksamhet kan fortgå med lönsamhet eller inte. Den ekonomiska marginalen, framför allt i jordbruksnäringen, uppges i allmänhet vara liten. Avgörande för kostnadsbilden är också vilka restriktioner som följer av en tillståndsprövning. Övergång till produktion utan kemiska insatsmedel kan vara komplicerad. Ekologisk produktion innebär normalt ett större risktagande, en ökad arbetsinsats, behov av specialmaskiner och tillgång till gödsel och en ökad beroendeställning avseende olika stöd och ersättningar. Frivillighet och vilja är viktiga drivkrafter vid omläggning till ekologisk produktion.16 Betydande arealer kan komma att omfattas av vattenskyddsområden enligt LRF. I gjordes 2010 uppskattningen att arealer i primär zon representerande marknadsvärden på drygt 1,5 mdkr kommer att beröras när alla täkter har ett uppdaterat skydd. I motsvarande beräkning 2011 för inklusive län bedömde LRF att totala värden på 2,4 mdkr omfattades. Till detta kommer kostnader som uppstår i sekundär och tertiär zon.17 Utredningens förslag kring inrättandet av vattenskyddsområden utgår från att lokala konsekvensanalyser ska genomföras som grund för beslut om zonering och föreskrifter. Det innebär att den beredning som sker på och regional nivå avser att fastställa en lämplig avvägning mellan olika intressen, där ett tillräckligt skydd av vattentäkten ska uppnås. Frågan diskuteras vidare under avsnitt 14.2. De underlagsuppgifter som olika kostnadsberäkningar bygger på utgår i huvudsak från uppgifter sammanställda till utredningen samt 2016. Bedömningen är därför att dessa är uttryckta i kostnadsnivån 2016, om inte annat anges. 16LRF (2015). Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag 14.1.4Uppskattning av samlade kostnader Utredningens samlade åtgärdsförslag genererar begränsade tillkommande kostnader för stat, kommuner och va-kollektiv. Åtgärderna bedöms kunna få avgörande betydelse i arbetet för en trygg dricksvattenförsörjning. De statliga kostnaderna föreslås i huvudsak täckas genom anvisning av ytterligare medel. Vissa förslag om statliga insatser läggs också med utgångspunkt i att befintliga resurser kan nyttjas, dvs. en omprioritering mellan eller inom anslag. Utredningen uppskattar dessa kostnader för staten till cirka 3–för vissa uppgifter. Det avser främst VAKA-gruppens arbete i de fall sådan finansiering fortsatt visar sig vara möjlig, vissa vägledningsuppgifter, uppdrag samt fortsatt arbete med regionala vattenförsörjningsplaner. I ett längre perspektiv kan det även avse utökat remissarbete i samband med områdesskydd, motsvarande högst 1,2 mnkr årligen.18 Utredningen har tidigare visat att staten redan avsätter inemot för olika informerande, stödjande och reglerande insatser inom dricksvattenförsörjningens område, därtill kommer betydande statliga FoU-resurser i motsvarande storleksordning (se tabell 13.7). Utredningsförslagen leder främst till ytterligare kostnader för kommuner och va-kollektiv, men bedöms där också kunna få betydande effekter. Ökade kostnader på den kommunala nivån bör i avsevärd utsträckning kunna mötas med avgiftsmedel. Sammantaget kommer kostnaderna också att svara för en relativt begränsad kostnadsmassa, jämfört med de betydande resurser som dricksvattenförsörjningen representerar. Enbart va-avgifterna omfattar cirka 21 mdkr, där dricksvattendelen bedöms motsvara cirka 40 procent.19 De samlade nyttoeffekterna av utredningens förslag kan inte till fullo uppskattas, men är sannolikt mycket omfattande. minskar enligt utredningens bedömning de samlade kostnaderna hos stat och kommun för nyinrättande och omprövning av vattenskyddsområden påtagligt, vilket utgör merparten av 18I de fall finansiering av VAKA behöver ske med nya medel, dvs. om krisberedskapsanslaget ej kan utnyttjas, sker en lättnad på detta anslag. Sammantaget innebär det dock kostnadsneutralitet i den samlade statliga finansieringen. 19Svenskt Vatten (2016). Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag de kostnader som utredningens förslag direkt genererar. Viss osäkerhet finns i ett framtida perspektiv med tanke på eventuella kvardröjande skyddsområdesärenden, liksom tillkommande behov av att ompröva ytterligare skyddsområden och föreskrifter. 14.1.5Uppskattning av samhällsekonomisk nytta Utifrån nationalekonomisk välfärdsteori kan samhällsekonomisk nytta av insatta åtgärder definieras som ökningar i människors välbefinnande tack vare åtgärderna. Sådan nytta kan uttryckas i termer av exempelvis minskade sjukdomsrisker eller indirekt genom kostnadsbesparingar för offentlig verksamhet, företag och individer. Reducerade eller uteblivna skadekostnader eller minskad risk för att sådana kostnader ska uppstå utgör därmed en samhällsekonomisk nytta. Olika kategorier av nyttor kan identifieras. Det gäller dels sådana nyttor som enbart har med dricksvattenförsörjningen att göra, dvs. minskade kemiska och mikrobiologiska hälsorisker samt minskade risker för leveransavbrott. Dels gäller det också påverkan utanför dricksvattensystemet, vilket kan ge nyttor genom olika grund- och ytvattenrelaterade tjänster, t.ex. ekosystemtjänster. En rad sådana tjänster har stor betydelse för individ, företag och samhälle och kan därmed åsättas stora nyttovärden. Exempel kan förutom dricksvattentjänster gälla bevattning, turism och rekreation, odling, livsmedelsproduktion, energiutvinning och an- 20 Kan ej uppskattas. Har inrättande och omprövning av vattenskyddsområden skett enligt tidigare plan, sjunker kostnaderna påtagligt. Konsekvenser av utredningens förslag nan industriell användning, nytta som transportväg eller som grund för biologisk mångfald.21 Nyttor till följd av minskade hälsorisker och undvikande av skadekostnader sammanhänger med olika samhällseffekter, som ser olika ut även med avseende på tidsaspekter. Tidig eller sen upptäckt av viss hälsostörande mikroorganism eller kemisk förorening påverkar t.ex. skadeutveckling och därmed samhällskostnader. Det innebär att övervakningskostnader kan visa sig kostnadseffektiva jämfört med i efterhand avhjälpande insatser. En rad kostnadsposter och därmed potentiella nyttor är dock svåra att uppskatta. Hit hör som tidigare nämnts oron för att drabbas av ohälsa. Det gäller även den förtroendeskada som kan uppstå hos konsumenter, företag och verksamheter om det inte längre bedöms att dricksvatten av god kvalitet kan levereras. I diskussionen av samhällsekonomiska konsekvenser har det framhållits att åtgärder kan motiveras även om en viss risk ligger på en acceptabel nivå. Avgörande är om nyttan av att sätta in åtgärden kan överstiga den kostnad den representerar. Det kan också finnas åtgärder för att sänka en risk till en acceptabel nivå, som ändå inte bör genomföras, eftersom åtgärden inte är samhällsekonomiskt motiverad. Ytterst handlar det om att värdera nyttan av viss åtgärd, som sätts lika med de skadekostnader som kan undvikas.22 Betydelsen av rent vatten i termer av nyttor på samhällsnivå kan också belysas med riktade studier avseende den potential för verksamhet och utveckling som en sådan resurs kan innebära. Studier har som tidigare nämnts påvisat sådana betydande nyttor i termer av förädlingsvärden för företag och andra aktörer runt sjöarna och , som båda utgör viktiga råvattenresurser. Studien visade på nyttor av rent vatten motsvarande 127 respektive 1,6 mdkr , främst kopplat till prisutvecklingen på fastigheter.23 Nyttoberäkningar kan också grundas på vad konsumenter och samhällsaktörer är beredda att betala för rent vatten. 21Söderqvist, T., , A., , L. et al. (2015). 22Ibid., s. 65. 23Svenskt Vatten Utveckling (2014). Löfmark och , Samhällsekonomisk värdering av rent vatten – fallstudier av och . Konsekvenser av utredningens förslag 14.1.6Samhällsekonomiska konsekvenser och kostnadseffektivitet konstaterar i sin samlade analys att en rad åtgärder behöver genomföras för att långsiktigt säkra den allmänna dricksvattenförsörjningens kvalitet och kapacitet i hela landet. Den överskuggande huvudfrågan – hur mindre eller på andra sätt utsatta kommuner ska klara sina åtaganden – har analyserats utifrån direktivens krav på att ansvarsfördelningen i nuvarande system ska bibehållas och att inga inskränkningar ska ske i den kommunala självstyrelsen utöver vad som är nödvändigt. Kommunerna ansvarar för den allmänna vattenförsörjningen, vare sig det gäller en liten kommun med några få tusen invånare eller en storstadskommun i miljonklassen. Det skapar på sina håll problem för en rationell försörjning, genom att va-kollektivens omfattning och taxesättningen för att finansiera infrastruktur och drift är inlåsta inom kommunens gränser. Dricksvattenproduktion kan i betydande utsträckning ses som en kvalificerad processindustri, karakteriserad av klara skalfördelar där kompetens och långsiktighet är viktiga utgångspunkter. Ur dricksvattenförsörjningens perspektiv är den gällande kommunindelningen därför föga ändamålsenlig, vilket utredningen fått förhålla sig till i analysen av de åtgärder som behöver vidtas. Utredningens förslag om åtgärder beräknas träffa dricksvattenförsörjningen med olika kraft, beroende på de lokala förutsättningar som råder. För större och väl planerade försörjningssystem kan utredningens förslag i vissa fall visa sig mindre betydelsefulla. Utredningens kunskapsunderlag kan även här vara av värde, men många av de åtgärder som föreslås kan redan ha vidtagits utifrån den lokala och regionala behovsplanering som skett. För andra kommuner, huvudmän, producenter och leverantörer kan utredningens förslag visa sig mer ingripande och i vissa fall bli nödvändiga att hantera i samverkan med andra aktörer i regionen. Utredningen ser positivt på att takten ökar när det gäller samverkan inom dricksvattenförsörjningen. Huvudfokus i utredningsarbetet har lagts på de övergripande regelsystem och strukturer som kan bidra till att skapa förutsättningar för en trygg dricksvattenförsörjning i hela landet. En övergripande redovisning av samhällsekonomiska konsekvenser Konsekvenser av utredningens förslag och kostnadseffektivitet kopplat till utredningens förslag ges i nedanstående tabell. De samhällsekonomiska bedömningar som utredningen utgår från, tar sikte på att skapa nytta för landets samlade allmänna dricksvattenförsörjning med en stark koppling till de vattenrelaterade 24Med kostnader avses samhällets samlade kostnader (stat, kommun, företag, organisationer och enskilda) för att genomföra åtgärder av visst slag, med nytta avses de samlade kostnadsbesparingar som åtgärden kan resultera i. Med kostnadseffektivitet avses hur mycket resurser som behövs för att nå ett visst mål, ofta i en jämförande analys mellan olika möjliga åtgärder. Det senare skulle också kunna uttryckas som att för en så låg kostnad som möjligt erhålla avsedd kvalitet/resultat. Bedömd samhällsnytta för olika förslag rangordnas av utredningen genom att använda begreppen mycket stor, stor, måttlig, liten eller ingen. Bedömd kostnadseffektivitet rangordnas genom beteckningarna ja, med stor säkerhet - ja, troligen - nej, troligen inte - nej, med säkerhet inte - ej bedömbar. 25Kostnader för kommuner och va-kollektiv för inrättande och omprövning av vattenskyddsområden innebär betydande intäkter till konsultföretag, vilket i princip minskar den samhällsekonomiska kostnaden. Kostnader för fastighetsägare och rättighetsinnehavare kan bli omfattande, är svåra att uppskatta och klargörs först i anslutning till den lokala processen. 26Troligen ur dricksvattenförsörjningens perspektiv, med stor säkerhet för samhället i stort. 27Avser främst engångsvisa kostnader. 28De indirekta effekter som avses utgörs av att kommuner och lokala dricksvattenaktörer tar fasta på vattentjänstlagens redan gällande och av utredningen förtydligade innebörd. 29Avser engångsvisa kostnader. Löpande revidering av planer tillkommer. Konsekvenser av utredningens förslag Även andra angelägna samhällsbehov har emellertid spelat roll. Det gäller vikten av ett långsiktigt och till dricksvattnet relaterat miljömålsarbete och då särskilt behov inom vattenförvaltningen, som anknyter till skyddet av de vattenförekomster som används för uttag av råvatten. Utredningens tilläggsdirektiv lyfter fram sådana utgångspunkter, vilket också är nödvändigt för att entydigt kunna hävda det samhällsekonomiska värdet av sådana mer genomgripande åtgärder som ett obligatoriskt inrättande av vattenskyddsområden innebär. Utredningen lämnar i följande avsnitt en mer specificerad analys och bedömning av de konsekvenser i termer av samhällsekonomiska kostnader och nyttor som beräknas uppstå som en följd av utredningens förslag. Sammanställningen är behäftad med osäkerheter, till exempel vad föreslagna åtgärder leder till i termer av tidsåtgång för olika myndigheter och andra aktörer, eventuella verksamhetsinskränkningar och ersättningar som följd av detta, tillgodoräknande av minskat framtida underhåll eller värdering av miljöpåverkan, etc. Utredningens samlade förslag ska också ses i relation till tänkbara och mer övergripande referensalternativ då det gäller den framtida dricksvattenförsörjningens utveckling. Några sådana utvecklingsperspektiv belyses i utredningens kapitel 4 om samhällsutveckling och dricksvatten.