sou · H4B336 · 2016-05-16 00:00:00 — Ausländerbehörde kontrollerar emellertid så att den biometri som togs upp vid ansökan om uppehållstillstånd överensstämmer med den person som hämtar ut uppehållstillståndskortet för att försäkra sig om att kortet lämnas ut till rätt person. En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd i får en nationell visering för att resa in i landet. Viseringen får han eller hon av den franska beskickningen. Väl i måste utlänningen uppsöka Office français de l’immigration et de l’integration (OFII))7 och få viseringen förklarad giltig. Detta ska ske från ankomsten i landet. Viseringen är därefter giltig som ett bevis på ett beviljat uppehållstillstånd under hela dess giltighetstid (upp till ). Först när viseringen är giltig måste utlänningen ansöka om ett uppehållstillståndskort. En ansökan om ett uppehållstillståndskort görs i hos OFII, varvid OFII också tar upp biometrin för kortet. 6Den tyska motsvarigheten till . 7Den franska motsvarigheten till . En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd i uppmanas att uppsöka en holländsk beskickning för att lämna biometri till ett uppehållstillståndskort. får han eller hon en nationell visering för inresan i . Väl i ska utlänningen uppsöka Immigratieen Naturalisatiedienst (IND)8 för att hämta ut sitt uppehållstillståndskort. Vid utlämnandet av uppehållstillståndskortet jämför IND biometrin i kortet med den person som hämtar ut kortet för att försäkra sig om att kortet lämnas ut till rätt person. har haft en del problem med biometrin som tagits upp i utlandet, varvid man har valt att ta upp biometrin på nytt i . 14.3Skärpta gränskontroller och en ökad kontroll av biometriska uppgifter antog och Europeiska unionens råd en förordning om en gemenskapskodex om gränspassage för personer, benämnd gränskodexen.9 En kodifierad version med hänsyn tagen till gjorda ändringar trädde i kraft och ersätter versionen från 2006.10 Genom förordningen infördes ett gemensamt regelverk för gränskontroller av personers passage av EU-medlemsstaternas yttre gränser. Genom gränskodexen säkerställde EU också att det inte skulle förekomma någon gränskontroll av de personer som passerar de inre gränserna mellan EU:s medlemsstater. Med inre gräns avses enligt artikel 2 i gränskodexen medlemsstaternas gemensamma landgränser (inklusive flod- och insjögränser), medlemsstaternas flygplatser för inrikesflyg samt medlemsstaternas kust-, flod- och insjöhamnar för reguljära färjeförbindelser. Med yttre gräns avses enligt samma bestämmelse medlemsstaternas land- 8Den nederländska motsvarigheten till . 9Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer. 10Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av om en unionskodex om gränspassage för personer. gränser (inklusive flod- och insjögränser), sjögränser samt flygplatser och flod-, kust- och insjöhamnar, såvida de inte räknas som inre gränser. Gränskodexen är direkt tillämplig i och kompletteras av nationella bestämmelser om gränspassage för utlänningar i UtlL och UtlF. Av artikel 8.2 i gränskodexen följer att alla personer som passerar EU:s yttre gränser ska underkasta sig en minimikontroll för ett fastställande av hans eller hennes identitet. De personer som tillerkänns fri rörlighet enligt unionslagstiftningen kontrolleras som huvudregel på detta sätt. En minimikontroll sker normalt genom att personen får uppvisa sina resehandlingar. Vid behov får en gränskontrollant också använda tekniska anordningar och söka i relevanta databaser efter information om stulna, förskingrade, borttappade och ogiltigförklarade handlingar vid kontrollen. Den kontroll som sker av en tredjelandsmedborgare vid hans eller hennes in- och utresa ur EU regleras i artikel 8.3 i gränskodexen. Av bestämmelsen följer t.ex. att en gränskontrollant noggrant ska kontrollera att tredjelandsmedborgaren uppfyller de villkor för inresa som gäller enligt gränskodexen vid hans eller hennes inresa i EU. I bestämmelsen beskrivs också närmare hur kontrollen ska gå till. Enligt bestämmelsen ska t.ex. gränskontrollanten granska tredjelandsmedborgarens resehandlingar ingående i syfte att upptäcka tecken på förfalskning. Sedan gränskodexen antogs har den ändrats ett antal gånger. Ändringarna finns intagna i den kodifierade versionen av gränskodexen som trädde i kraft . Genom en ändring ändrades gränskodexen på så sätt att man förtydligade och utvecklade bestämmelserna om ett tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna i händelse av allvarliga hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. Dessutom innehöll ändringen bestämmelser om ett återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna i händelse av allvarliga brister i kontrollen av de yttre gränserna. 11 och rådets förordning (EU) nr 1051/2013 av om ändring av förordning (EG) nr 562/2006 i syfte att införa gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna vid exceptionella omständigheter. 14.3.2Förslag på ändringar i gränskodexen presenterade kommissionen ett förslag om en smart gränsförvaltning. Förslaget om en smart gränsförvaltning innehöll bl.a. förslag om ett inrättande av ett in- och utresesystem och ett program för registrerade resenärer. Dessutom föreslogs ändringar i gränskodexen med anledning av inrättandet av de två systemen. lade kommissionen fram ett nytt förslag på ändringar i gränskodexen för att möjliggöra systematiska slagningar på personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten (inklusive verifiering av biometriska uppgifter) gentemot relevanta databaser vid de yttre gränserna. Förslaget, som alltjämt är under förhandling, kan ses som en följd av det ökade terroristhotet i och presenterades av kommissionen som en del av ett paket innehållandes flera förslag på gränsområdet. Enligt förslaget ska det vara obligatoriskt för medlemsstaterna att utföra systematiska in- och utresekontroller på personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten. Vid kontrollerna ska slagningar göras i relevanta databaser för att dels kontrollera personens resehandlingar, dels kontrollera om han eller hon utgör ett hot mot allmän ordning eller inre säkerhet. Om det uppkommer tvivel om resehandlingens äkthet eller innehavarens identitet ska in- och utresekontrollen inkludera verifiering av de biometriska uppgifter som finns i pass och resedokument som utfärdats i enlighet med rådets förordning (EG) 2252/2004 om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna. Gällande tredjelandsmedborgare föreslås det bli obligatoriskt med systematiska kontroller vid utresa gentemot relevanta databaser för att säkra att tredjelandsmedborgaren inte utgör ett hot mot allmän ordning eller inre säkerhet. lade kommissionen fram ett nytt förslag till förordning om inrättande av ett system för in- och utresa för att påskynda, underlätta och stärka gränskontrollförfarandena för tredjelandsmedborgare som reser till EU. I samband med detta drog kommissionen tillbaka sitt förslag från . Det system för in- och utresa som kommissionen nu föreslår ska möjliggöra en effektiv förvaltning av godkända kortare vistelser, en ökad automatisering av gränskontrollerna och underlätta upptäckten av förfalskade handlingar och identitetsbedrägerier. Systemet är tänkt att gälla för alla tredjelandsmedborgare som beviljats inresa för en kortare vistelse i Schengenområdet (under en 180- dagsperiod). I systemet kommer namn, typ av resehandling och biometriska uppgifter samt datum och plats för in- och utresa att registreras. Detta ska göra det lättare för resenärer med ärligt uppsåt att passera gränsen, upptäcka personer som överskrider den tillåtna vistelsetiden och identifiera personer som saknar handlingar i Schengenområdet. I systemet kommer också nekade inresor att registreras. In- och utresesystemet föreslås ersätta det nuvarande systemet med stämpling av pass som är tidskrävande, inte ger pålitlig information om gränspassager, gör det svårt att upptäcka personer som överskrider den tillåtna vistelsetiden och inte kan hantera ärenden med förlorade eller förstörda resehandlingar. Återinförda gränskontroller vid inre gräns Till följd av det kraftigt ökande antalet asylsökande till EU har tillfälliga gränskontroller vid inre gräns införts i flera länder, däribland . Beslutet om att införa tillfälliga gränskontroller fattades av regeringen och har förlängts vid ett antal tillfällen. Enligt regeringens beslut ska den tillfälliga gränskontrollen kvarstå till och med . Syftet med den tillfälliga gränskontrollen är att kontrollera att de som vill resa in i också har rätt att göra det. De tillfälliga gränskontrollerna innebär att polisen främst i kontrollerar att alla personer som reser in i har rätt att resa in och vistas i landet. Hur kontrollen ska gå till regleras i gränskodexen. Om en person inte har de handlingar som krävs för att resa in i landet kan han eller hon stoppas vid gränsen och avvisas. En person som saknar de tillstånd som krävs och som kommer till den svenska gränsen har dock alltid möjlighet att ansöka om asyl här. trädde en ny lag i kraft som ger regeringen rätt att meddela föreskrifter om identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till från en annan stat (lag [2015:1073] om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet). Regeringen har med stöd av denna lag utfärdat en förordning (2015:1074) om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Förordningen började gälla . Syftet med ovan nämnda författningar är att avvärja hotet mot allmän ordning och inre säkerhet. Enligt förarbetena till lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet (prop. 2015/16:67) förväntas lagen och förordningen på kort sikt att kunna leda till en bättre kontroll över vilka som reser in i och en minskning av antalet asylsökande i förhållande till dagens nivåer.12 genomför identitetskontroller på tåg och bussar som ska åka in i landet över . Identitetskontrollerna genomförs av respektive transportör, varpå transportören är skyldig att kontrollera identiteten på alla passagerare som åker med. Med en transportör menas den person som kör passagerartrafik med tåg, buss eller båt mellan och . Det är inte osannolikt att det också framöver kommer att vara vanligare med olika former av kontroller av de personer som korsar inre gränser i jämfört med hur det har varit tidigare . Det i sin tur ökar drivkrafterna för att använda resehandlingar i illegala syften och gör det än viktigare med effektiva åtgärder för att motverka detta. 14.3.4Åtgärder mot missbruk av pass och andra resehandlingar har säkerhetsfrågor när det gäller pass och andra resehandlingar blivit allt mer aktuella. Förfalskningar och missbruk av sådana handlingar utgör ett allvarligt problem, både internationellt och nationellt. Pass används bland annat vid människohandel eller i 12 Se prop. 2015/16:67 s. 9 och 19. samband med planering och utförande av terroristbrott. begås det åtskilliga terroristattentat runt om i världen, vilket terroristdåden i och i är hemska exempel på. För att säkerhetspolisen och andra brottsbekämpande myndigheter ska kunna identifiera och bedöma eventuella säkerhetshot och är det av stor betydelse att de som reser över landgränser gör det i sina egna identiteter.13 Svenska pass är – i enlighet med vissa fastställda EU-standarder – försedda med vissa säkerhetsdetaljer och biometriska uppgifter i form av ansiktsbild och fingeravtryck och är därmed mycket svåra att förfalska. Även om svenska pass är svåra att förfalska missbrukas dessa genom att andra personer än den rättmätiga passinnehavaren använder passet för en resa, ett tillvägagångssätt som brukar betecknas ”look-alike”. genomfördes därför en rad lagändringar i syfte att motverka missbruket av svenska pass. Ändringarna innebar bl.a. att svenska medborgare högst kan beviljas tre vanliga pass , att ett vanligt pass ska återkallas när ett provisoriskt pass utfärdas för passinnehavaren och att giltighetstiden för vanligt pass till barn sänktes från till . Därtill verkar inom EU för att det ska införas en obligatorisk kontroll av biometriska uppgifter i pass vid Schengenområdets yttre gränser. Om åtgärder införs för att minska risken för missbruk av pass ökar emellertid risken för missbruk av andra handlingar. Ett uppehållstillståndskort är ingen rese- eller identitetshandling, utan måste alltid åberopas tillsammans med en resehandling vid en resa. En person som innehar ett uppehållstillståndskort kan däremot resa med detta tillsammans med en resehandling utfärdad av eller med sitt hemlandspass. I praktiken innebär det att uppehållstillståndskortet fungerar som en visering som ger innehavaren tillträde till Schengenområdet. Vid införandet av biometri i uppehållstillståndskorten förutsattes från svensk sida att biometrin skulle kontrolleras inom ramen för gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen. Lagstiftaren valde därför att införa en bestämmelse i 9 kap. 8 b § UtlL om att en innehavare av ett uppehållstillståndskort inom ramen för en sådan kontroll är skyldig att på begäran låta den myndighet som genomför kontrollen ta innehavarens finger- 13 Se prop. 2015/16:81 s. 10 f. avtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för att kunna kontrolla att fingeravtrycken och ansiktsbilden motsvarar de som finns lagrade i uppehållstillståndskortet. Någon kontroll av biometrin i uppehållstillståndskorten har emellertid inte skett inom ramen för gränskontrollen. Någon ändring i detta avseende har inte heller aviserats. har emellertid i ett tillkännagivande uppmanat regeringen att se över regelverket för att motverka missbruk av uppehållstillståndskort (bet. 2015/16:JuU25, rskr 2015/16:158). Det innebär att regeringen ska återkomma till med en redovisning av vilka åtgärder den avser att vidta med anledning av tillkännagivandet. Ärendet är under beredning inom (Ju2016/01923/L7). 14.4Utredningens sammanfattande bedömning och förslag Bedömning och förslag: Den svenska hanteringen av uppehållstillståndskorten innebär vissa nackdelar för de sökande och de handläggande myndigheterna. Det rör sig t.ex. om att de sökande måste ta sig till en utlandsmyndighet för att lämna biometri för ett uppehållstillståndskort eller för att hämta ett kort, också i situationer då ärendet som sådant i övrigt inte kräver ett personligt besök vid en utlandsmyndighet. Dessa olägenheter skulle emellertid kunna motverkas genom att uppgiften att ta upp biometri eller lämna ut uppehållstillståndskort läggs ut på en extern tjänsteleverantör på det sätt som utredningen har föreslagit i avsnitt 13.3.4. För de utlänningar som har fått uppehållstillstånd i på grund av studier kan den tid som det tar för honom eller henne att få sitt uppehållstillståndskort innebära att han eller hon missar de inledande veckorna på en termin eller rent av förlorar sin utbildningsplats. På samma sätt kan den som fått uppehållstillstånd på grund av arbete missa ett möte, ett avtal eller ett projekt på grund av att uppehållstillståndskortet dröjer. Oron för att så ska ske genererar många extra besök, telefonsamtal och e-postmeddelanden till utlandsmyndigheterna och och har också fått till konsekvens att klagomålen på hanteringen av uppehållstillståndskorten från de sökande och andra intressenter såsom referenter, arbetsgivare och lärosäten ökar. Detta leder i sin tur till att arbetsbördan vid utlandsmyndigheterna och ökar, som den service som erbjuds de sökande försämras. Enligt 3 kap. 4 § UtlL följer att en D-visering endast får utfärdas om det finns särskilda skäl. För att komma tillrätta med ovan nämnda problem bör de utlänningar som har fått uppehållstillstånd i på grund av studier eller arbete kunna ansöka om och få en nationell visering för inresan i landet i avvaktan på att han eller hon får sitt uppehållstillståndskort. En bestämmelse med denna innebörd ska därför införas i UtlL. Skälen för bedömningen och förslaget: De uppehållstillståndskort som utfärdas av en EU-medlemsstat ska utformas i enlighet med vad som sägs i förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland. Medlemsstaterna i EU får emellertid själva bestämma hur utfärdandet av uppehållstillståndskorten ska gå till. Detta har lett till att uppehållstillståndskorten hanteras på olika sätt av de olika medlemsstaterna. Syftet med att införa biometriska uppgifter i ett särskilt uppehållstillståndskort var att skapa en mer tillförlitlig koppling mellan innehavaren och hans eller hennes uppehållstillstånd. Vid införandet av biometri i uppehållstillståndskorten förutsattes från svensk sida att biometrin skulle kontrolleras inom ramen för gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen. valde därför en ordning där den person som fått ett uppehållstillstånd i som huvudregel måste lämna biometri och invänta sitt uppehållstillståndskort innan han eller hon reser in i landet. Många andra EU-medlemsstater – däribland , , , och – har i stället valt att utfärda en nationell visering, en s.k. D-visering, för den sökande att resa in i landet med, varpå uppehållstillståndskortet utfärdas först efter inresan. Någon kontroll av biometrin i uppehållstillståndskorten har inte skett inom ramen för gränskontrollen. Någon ändring i detta avseende har inte heller aviserats. Som utredningen har redogjort för ovan har man på grund av de senaste årens terroristattentat och det kraftigt ökande antalet asylsökande till EU valt att införa skärpta gränskontroller och andra åtgärder mot missbruk av pass och andra resehandlingar inom ramen för EU-gemenskapen. En ordning där den sökande reser in i med en nationell visering skulle innebära att man tog ett steg i motsatt riktning, eftersom det härigenom skulle bli svårare att kunna kontrollera att den som reser in i också är den person som har fått uppehållstillstånd här. Det bör därför föreligga mycket starka skäl för att utredningen ska föreslå en sådan ordning. Den omständigheten att kurirkostnaderna för att skicka uppehållstillståndskorten till utlandsmyndigheterna uppgår till höga belopp utgör enligt utredningens bedömning inte tillräckligt starka skäl för att ändra den nu gällande ordningen. Den svenska hanteringen av uppehållstillståndskorten innebär emellertid vissa andra nackdelar för de sökande och de handläggande myndigheterna. Som exempel kan nämnas att en sökande i vissa fall måste ta sig till en utlandsmyndighet för att lämna biometri för ett uppehållstillståndskort också i sådana situationer då ärendet som sådant i övrigt inte kräver ett personligt besök på en utlandsmyndighet. På samma sätt kan den sökande tvingas uppsöka en utlandsmyndighet för att hämta sitt uppehållstillståndskort. Ett besök på en utlandsmyndighet kan vara förenat med långa, dyra och ibland även farliga resor för den sökande. I vissa regioner är det dessutom så att den sökande sedan han eller hon har beviljats uppehållstillstånd kan ta sig till den utlandsmyndighet dit uppehållstillståndskortet skickats, varpå kortet måste skickas mellan utlandsmyndigheterna. Alternativt måste ett nytt uppehållstillståndskort utfärdas för utlänningen. Utredningen har emellertid i avsnitt 13.3.4 föreslagit att uppgifterna att ta upp biometri för ett uppehållstillståndskort och lämna ut detsamma till den sökande ska kunna läggas ut på en extern tjänsteleverantör. Härigenom skulle man således kunna motverka problemen med långa och dyra resor för de sökande utan att man för den sakens skull ändra hanteringen av uppehållstillståndskorten. En utlänning som har fått uppehållstillstånd i måste som huvudregel vänta med att resa hit till dess att han eller hon har fått sitt uppehållstillståndskort. Först sedan utlänningen har fått sitt uppehållstillstånd och han eller hon också har lämnat biometri till uppehållstillståndskortet skickas en beställning på kortet till det företag i som tillverkar kortet. När uppehållstillståndskortet är färdigt skickas det med kurirpost till en utlandsmyndighet. Som utredningen har redogjort för i avsnitt 8.6.4. tar det från det att man gjort en beställning på ett uppehålls- tillståndskort till dess att det tas emot av en utlandsmyndighet, vilket av många uppfattas som . Den beräknade handläggningstiden vid en förstagångsansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning är upp (se närmare om detta i avsnitt 8.6.2). I förhållande till är de ytterligare veckor som den sökande får vänta på att få sitt uppehållstillståndskort inte särskilt . För de utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd på grund av studier eller arbete kan situationen emellertid vara en annan. Dels är handläggningstiden normalt mycket kortare vid en ansökan om uppehållstillstånd på grund av studier eller arbete än vid en ansökan på grund av anknytning, dels är det avgörande för en sökande av uppehållstillstånd på grund av studier eller arbete att han eller hon kan resa in i senast . En student som inte får sitt uppehållstillståndskort kan missa på utbildningen eller rent av förlora sin utbildningsplats. På samma sätt kan den som fått uppehållstillstånd på grund av arbete missa ett möte, ett avtal eller ett projekt på grund av att uppehållstillståndskortet dröjer. De rättsförluster som framför allt de sökande av uppehållstillstånd på grund av studier eller arbete kan drabbas av om ett uppehållstillståndskort dröjer och som har beskrivits ovan genererar många extra besök, telefonsamtal och e-postmeddelanden till utlandsmyndigheterna och . Det har också fått till konsekvens att klagomålen på hanteringen av uppehållstillståndskorten från de sökande och andra intressenter såsom referenter, arbetsgivare och lärosäten ökar. Detta leder i sin tur till att arbetsbördan vid utlandsmyndigheterna och ökar, som den service som erbjuds de sökande försämras. Genom att göra det möjligt för de utlänningar som har beviljats uppehållstillstånd i på grund av studier eller arbete att få en nationell visering att resa in i landet med i avvaktan på att han eller hon får sitt uppehållstillståndskort skulle man kunna komma till rätta med dessa problem. Utlänningen skulle i sådana fall inte behöva invänta sitt uppehållstillståndskort i utlandet efter det att han eller hon har beviljats uppehållstillstånd. För utlandsmyndigheternas del skulle hanteringen av uppehållstillståndskorten i ovan angivna fall ersättas med en uppgift att utfärda D-viseringar för de personer som har beviljats uppehållstillstånd i på grund av studier eller arbete. utlandsmyndigheternas sammantagna arbetsbörda minska eftersom antalet besök, telefonsamtal, e-postmeddelanden och klagomålen från de sökande och andra intressenter torde minska. Enligt 3 kap. 4 § UtlL följer att en D-visering endast får utfärdas om det finns särskilda skäl. Bestämmelsen bör därför ändras på så sätt att det blir möjligt för utlänningar som har fått uppehållstillstånd i på grund av studier eller arbete att ansöka om och få en nationell visering för inresan i landet i avvaktan på att han eller hon får sitt uppehållstillståndskort. Efter inresan i landet behöver utlänningen uppsöka för att lämna biometri för uppehållstillståndskortet. Uppehållstillståndskortet får därefter skickas hem till den sökande efter att han eller hon har folkbokfört sig i landet. Utredningen utgår ifrån att ansökningarna om uppehålls- och arbetstillstånd och nationell visering kan handläggas i ett och samma ärende. Det bör därmed också endast utgå en avgift, vilket kräver en ändring av avgiftsförordningen. Avgiften torde bli något högre än vid en ansökan om uppehållstillstånd eller D-visering. Frågan om avgifter får emellertid hanteras i en annan ordning. 15Fortsatt digitalisering av verksamheten