sou · H3B3107 · 2016-01-01 00:00:00 — Det kan också vara så att tillgångarna både kan skyddas bättre legalt och få en större användning i länder som visserligen har en högre beskattning, men som väljer att erbjuda nyttigheter i form av ett effektivt rättsväsende, högklassiga universitetsmiljöer eller tillgång till bra infrastruktur. Det är inte heller uppenbart att länder med högre formella bolagsskattesatser skulle ha lägre investeringar i immateriellt kapital, vilket tyder på att skillnader i beskattning är en, om än en potentiellt viktig, av flera faktorer som styr företagens val av var de ska förlägga sina investeringar i immateriellt kapital.187 6.9Politiken kan påverka efterfrågan på innovationer, men åtgärderna är svåra att utvärdera Det offentliga kan främja innovationer i företagen genom att öka efterfrågan på innovationerna. Det kan vara samhällsekonomiskt motiverat för det offentliga att på olika sätt stimulera – direkt eller indirekt – efterfrågan på innovationer om det kan hjälpa till att korrigera marknadsmisslyckanden. Det kan handla om att helt enkelt etablera en marknad som inte har funnits tidigare, t.ex. på grund av höga inträdesbarriärer eller traditioner (historieberoende) eller göra en existerande marknad större. Genom att det offentliga på olika sätt garanterar att det finns en efterfrågan (till ett rimligt pris) på företagens innovationer kan osäkerheten kring inno- vationsprojektet reduceras. Vidare kan det offentligas engagemang som kund ses som en kvalitetsstämpel av potentiella investerare och finansiärer, vilket minskar de kreditrestriktioner som innoverande företag kan möta, i synnerhet om de är nya eller små 187 En enkel korrelation mellan den genomsnittliga, formella bolagsskattesatsen och nivån på investeringar i kunskapskapital (mjukvara och databaser; FoU och andra immateriella rättigheter samt varumärken, organisatorisk förmåga och ekonomiska kompetenser, se (2013d) för en definition) som andel av BNP , visar på ett svagt positivt samband (korrelationskoefficienten är 0,23). , med en genomsnittlig bolagsskattesats på , har den högsta nivån på investeringarna i kunskapskapital (15,av BNP) medan företag på med en bolagsskattesats på investerar av BNP i kunskapskapital. Underliggande data till korrelationen kan erhållas från författarna till denna bilaga. Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer (, 1999). Ett annat, vanligt förekommande motiv till att det offentliga ska skapa en efterfrågan på innovationer, utöver den som marknaden själv klarar av att generera, är att ge en bransch ett försprång gentemot motsvarande branscher i andra länder. Syftet är att bidra till att höja den inhemska branschens – eller till och med hela landets – konkurrenskraft och tillväxt.188 En ökad efterfrågan kan åstadkommas, i princip, genom offentlig upphandling, genom regleringar och standarder med ett uttalat syfte – om än inte nödvändigtvis som huvudsyfte – att stimulera ny teknologi. Ytterligare ett sätt att öka efterfrågan är genom prisbaserade instrument (t.ex. prisgarantier, differentierade avgifter, rabatter, checkar eller minskad skattebelastning) riktade till konsumenter eller företag för att efterfråga en viss teknik.189 Offentlig upphandling är – och har varit – vanligt inom exempelvis försvarsindustrin. har särskilda program och riktlinjer för s.k. innovationsupphandling införts i flera länder, däribland . Innovationsupphandling syftar bl.a. till att underlätta kommersialisering och spridning av ny teknologi som offentliga behov tillgodoses.190 Regleringar i syfte att få fram ny, effektivare teknologi före- kommer inom fordonsindustrin samt energi- och miljöområdet. Även regleringar inom läkemedelsindustrin har som syfte att få fram nya, bättre behandlingar. Exempel på prisbaserade instrument riktade till konsumenter och företag är olika former av bidrag till energiomställning eller - 188Detta motiv brukar ibland benämnas Porter-hypotesen efter den amerikanske . Porter (1991) utmanade den då gällande hypotesen att miljöregleringar och andra ”pålagor” på företagen bara skulle leda till statisk ineffektivitet, dvs. att företagen tvingades omfördela resurser för att kunna efterleva miljöregleringarna, vilket ledde till att företagen blev mindre effektiva och lönsamma. Porter menade att de nya (hårdare) regleringarna kunde ge upphov till en dynamisk effektivitet i så motto att företagen nu var tvungna att ta fram ny teknologi som gav dem ett försprång i förhållande till konkurrenter när dessa senare skulle tvingas efterfölja samma regleringar. Denna möjlighet att ”gå före” skulle med andra ord kunna bli samhällsekonomiskt lönsam. 189Här avses de regleringar som huvudsakligen har sociala eller miljömässiga mål. regleringar skulle kunna benämnas som exempel på ”semi-direkta” åtgärder för att stimulera innovationer. De är inte en del av (den direkta) FoU-politiken men främjandet av innovationer och ny teknologi är uttalat i lagstiftningen eller dess förarbeten. 190 (2013) benämner dessa program som ”Pre Commercialization Procurement” (PCP). PCP:en tar sikte på att det offentliga efterfrågar teknologi före dess att den nått marknaden (kommersialiserats). En annan kategori av upphandling avser redan färdiga produkter. Denna form av upphandling benämns, enligt den definition som EU använder, som Procurement of Innovation Programmes (PIP). Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 Även det system för s.k. värdebaserad läkemedels- prissättning191 som tillämpat har som syfte att stimulera företagen att investera i nya, hälsofrämjande behandlingar. (2011a, kapitel 4) går igenom erfarenheterna av efter- frågeinriktade åtgärder i syfte att öka eller påskynda innovationer. De konstaterar att ”[f]ör att vara effektiva, ska efterfrågeinriktade åtgärder tydligt riktas mot specifika marknads- eller systemmiss- lyckanden och deras mål och påverkan noggrant utvärderas” (, 2011a, s. 106, vår översättning). lyfter fram att användningen av efterfrågeinriktade åtgärder har varit tämligen marginell i förhållande till andra sätt för det offentliga att stimulera innovationer. En förklaring till det är att det ofta ställs mycket stora krav på myndigheterna när det gäller kunskap om bransch- och teknologispecifika förhållanden, inte minst när det gäller innovationsupphandling. Det finns också betydande risker med att efterfrågeinriktade åtgärder, i synnerhet regleringar och tekniska standarder, utformas på ett sätt som blir för ingripande i ekonomins funktionssätt, t.ex. genom att hindra nyetableringar. Det kan då leda till att den samlade produktionen eller sysselsättningen blir lägre även om ingreppet skulle leda till (ytterligare) innovationer. Komplicerade regleringar och standarder kan också leda till att marknader fragmenteras och monopoliseras för att det blir för dyrt för, framför allt de mindre, företagen att leva upp till regleringarna och anpassa sig till standarder. Att på förhand beräkna de samhälls- ekonomiska kostnaderna och intäkterna av efterfrågeinriktade åtgärder är därför mycket svårt. Efterfrågeinriktade åtgärder kan också vara behäftade med dödviktskostnader, dvs. de skapar en efterfrågan på marknaden som annars hade uppkommit genom hushållens och företagens preferenser i kombination marknads- ekonomins jämviktsskapande mekanismer. 191 Den ansvariga myndigheten i , () definierar värdebaserad prissättning på läkemedel på följande sätt: ”TLV ser i sin bedömning av ett läkemedels kostnadseffektivitet till alla de positiva effekter ett läkemedel har på människors hälsa och livskvalitet. Det innebär att myndigheten tar hänsyn till om behandlingen leder till att patienter behöver uppsöka sjukvård mer sällan, drabbas av biverkningar, slipper en operation, kan arbeta i stället för att vara sjukskriven, med mera. Målet är få ut mesta möjliga hälsa för skattepengarna.” (TLV, 2010) Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Innovationsupphandling: stor potential men oklara effekter I liksom i EU som helhet upphandlar offentliga myndig- heter – i staten, primärkommuner och landsting – varor och tjänster för av BNP. Den offentliga upphandlingen ska på ett effektivt och rättssäkert sätt dels tillgodose stora delar av den offentliga sektorns behov av varor och tjänster (dvs. insatsförbrukning), dels möjliggöra att nå samhälleliga mål inom t.ex. miljö och hälsa. Den omfattande offentliga upphandlingen har kommit att ses som ett instrument – styrmedel – för att stimulera till innovativa produkter och lösningar.192 Innovationsupphandling kan på så vis både leda till bättre och billigare insatser i produktionen av offentliga tjänster och till att innovationer i näringslivet stimuleras. Historiskt byggdes en stor del av stora företag upp kring stora offentliga upphandlingar . I dessa innovationsupphandlingar skapades strategiska allianser mellan näringsliv och samhälle som i vissa fall pågick i flera decennier.193 Denna form av nära samarbete mellan företag och det offentliga är inte möjlig på grund av gällande upphandlingsregler. Innovationsupphandling kan i stället ses som en modernare form av offentligt-privat innovationssamarbete där upphandlingsregel- verkets krav på lika villkor, transparens och förutsägbarhet kan förenas med företagens förmåga till att anpassa tekniska lösningar till de behov som den offentliga sektorn har. En fördel som offentlig upphandling kan ha, jämfört med en del andra innovationspolitiska åtgärder, är att det offentliga absorberar en del av marknadsrisken genom att garantera att det finns en köpare. Genom att det offentliga upphandlar en viss produkt eller system kan det väcka intresse hos privata aktörer, vilket i sin tur skapar en efterfrågan på den nya teknologin som ”står på egna ben” (Aschhoff och Sofka, 2009). En risk med innovations- eller teknologiupphandling är, förstås, att den produkt eller system som 192Enligt regeringens innovationsstrategi definieras innovationsupphandling som ”Upphandling som främjar utveckling och införande av nya lösningar, innovationer. Innovationsupphandling innefattar dels upphandling som sker på ett sådant att den inte utesluter nya lösningar, så kallad innovationsvänlig upphandling, dels upphandling av innovation, det vill säga upphandling av framtagande av nya lösningar som ännu inte finns på marknaden.” 193Se bland annat och (1986). Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 upphandlas blir för specifik i förhållande till den offentliga sektorns behov att marknadspotentialen blir för begränsad. Innovationsupphandling har kommit att bli ett allt vanligare inslag i innovationspolitiska verktygslådor (, 2011a). har längst praktisk erfarenhet på området, då dess federala myndigheter har byggt en inno- vationsutvecklingsmodell baserad på upphandling. En hörnsten är SBIR-programmet (Small Business Innovation and Research) som startades . Det har lett till att utvalda federala myndigheter upphandlar innovationer, lösningar på problem och forskningsprojekt för över två miljarder USD.194 Merparten av de utvärderingar som är gjorda av hur offentlig upphandling påverkar innovationer i företagen avser SBIR-programmet. Flera av de efterföljande programmen som finns i andra länder, företrädesvis i , har stora likheter med SBIR.195 Dessa har dock ofta varit i bruk varför det i regel inte finns tillförlitliga utvärderingsresultat. (2013) konstate- rar att det är svårt att belägga att SBIR kan uppvisa vare sig effekter på de deltagande företagens resursinsatser (resursadditionalitet) eller resultat i form av kommersialisering, försäljning eller sam- arbeten med andra företag. De vinnande företagen tycks i hög utsträckning ändå vara framgångsrika när det gäller att attrahera riskkapital och det finns även resultat som tyder på att den finansiering som kommer företagen till del genom SBIR tränger undan företagens egna resurser (, 2000). De (få) studier som gjorts av SBIR med kontrollgrupper av de som inte deltagit i SBIR ger inga konklusiva resultat. 194Programmet uppmuntrar inhemska småföretag att delta i federal FoU som har potential för kommersialisering. Programmet är inte upphandling i strikt mening utan kan snarare ses som en tävling där de vinnande företagen får finansiering för sina kostnader upp till en viss nivå och . Med andra ord föreligger det inget kontraktsförhållande mellan de deltagande federala myndigheterna och företaget som utför forskningen. Däremot syftar SBIR till att ge tillämpbara lösningar på specifika forsknings- och innovationsbehov som de deltagande myndigheterna har. I den meningen finns det en förutbestämd och avgränsad efterfrågan på dessa lösningar, vilket det även gör vid upphandlingar men även vid kontrakts- och uppdragsforskning. 195OECD (2010b) redovisar att SBIR-liknande program i respektive ger motstridiga resultat. Resultaten från ett SBIR-liknande pilotprojekt i tyder på positiva effekter på företagens idéskapande och samarbeten med andra forskningsföretag. Resultaten från en utvärdering av det brittiska programmet tyder på att förväntningarna om att programmet skulle bidra till att skapa teknologisk utveckling i företagen inte infriats. Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Innovationsupphandling är, i likhet med andra efterfråge- stimulerande innovationsåtgärder svårt att utvärdera och följaktligen finns det få regelrätta effektutvärderingar.196 De kvantitativa studier som finns är i första hand effekter av ”traditionell” offentlig upphandling och bygger på enkäter (Uyarra, 2013). Aschhoff och Sofka (2009) jämför den relativa effektiviteten i att stimulera innovativ verksamhet i 1 100 tyska innovations- företag genom olika former av innovationspolitik, däribland teknologiupphandling. Innovationsbenägenheten mäts som den del av företagens omsättning som härrör från nya produkter enligt Community Innovation Survey (CIS). Resultaten ger vid handen att upphandling är ett relativt effektivt sätt att stimulera innovationer, jämfört med t.ex. offentliga FoU-subventioner och regleringar. Effekterna är i paritet med att ha samarbete med offentliga forskningsinstitutioner. De positiva effekterna är större för mindre företag i områden med svag ekonomisk bas. Detta indikerar att offentlig upphandling kan ge företag med en svag marknad och små resurser drivkrafter att göra nödvändiga investeringar eftersom åtminstone en del av efterfrågan är garanterad av den upphandlade myndigheten. FoU-subventioner, å andra sidan, innebär ofta att företagen måste lägga ner resurser för att ta fram prototyper eller dylikt för att komma i åtnjutande av subventionen. Subventionen garanterar heller inte marknads- efterfrågan på samma sätt som en upphandling. med goda teknologiska möjligheter är ofta överrepresenterade bland de företag som får ta del av offentliga FoU-stöd (se vidare avsnitt 5.3.2). Offentlig upphandling kan därmed vara ett effektivare sätt än FoU-subventioner att stimulera FoU och innovationer i mindre företag. Denna potential måste dock vägas mot de andra krav som en offentlig upphandling har att möta samt 196 Urraya (2013) anger ett antal skäl till att det finns förhållandevis få utvärderingar av innovationsupphandling. För det första har många program varit i bruk , vilket försvårar utvärderingar. För det andra är efterfrågeinriktade åtgärder, inklusive innovationsupphandling, ofta icke-diskriminerade, vilket gör det svårt att skapa kontrollgrupper. För det tredje har offentlig upphandling andra mål än att stimulera innovationer, vilket gör att det är effekter på kostnadsbesparingar eller ”valuta för pengarna” som i första hand kommer i fokus. För det fjärde är det svårt att tydligt identifiera en målgrupp för utvärderingarna eftersom innovationsupphandling delvis syftar till att skapa nya marknader eller ta fram produkter och lösningar som inte funnits på marknaden tidigare. Urraya menar att innovationsupphandling inte låter sig utformas i tydliga ”program” på samma sätt som en del andra politikåtgärder som syftar till att stimulera innovationer. Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 risken för att teknologin inte sprids till andra användare och att marknaden blir alltför beroende av det offentliga. Sammanfattningsvis kan innovationsupphandling skapa nya vägar genom vilka innovationer i företag kan stimuleras. får den offentliga sektorn tillgång till nya produkter och lösningar som dels hushåller med skattemedel, dels bidrar till att effektivare uppfylla samhälleliga mål. Behovet av att systematiskt följa upp de insatser som görs i olika länder, inklusive i , för att skapa system för innovationsupphandling är stort. I likhet med andra efterfrågeinriktade åtgärder blir utformningen av innovationsupp- handlingen av stor betydelse för de potentiella effekterna. Kraven på att inte på förhand diskriminera utförare gör det svårt att utforma effektutvärderingar med kontrollgrupper. bör det faktum att upphandlingar är en form av tävling möjliggöra jämförelser mellan vinnare och förlorare. Denna form av utvärdering ställer krav på dels att det finns tillräckligt många företag med likartade förutsättningar i övrigt som kan vara med och konkurrera om en upphandling, dels att innovations- upphandlingar genomförs relativt ofta och på ett systematiskt sätt. Svårt att påverka innovationer genom miljöregleringar Blind (2012) redogör för ett stort antal studier av effekterna av regleringar med samhälleliga motiv på innovationsverksamhet. Den övervägande delen av litteraturen på detta område avser effekter av regleringar på miljöområdet. Överlag är effekterna på innovations- verksamhet (i de flesta fall patentbenägenhet) av miljöregleringarna positiva, men effekterna beror till stor del på hur regleringarna utformas. Miljöregleringar leder också till (höga) efterlevnads- kostnader. Det är inte heller alla företag som vinner på införandet av en reglering: miljöregleringar inom fordonsindustrin tycks överlag gynna underleverantörerna (mätt som utvecklingen av aktiepriser) medan fordonstillverkarna får svårt att föra över de högre kostnaderna på konsumenterna. Slutligen är det värt att notera att de utvärderingar som har gjorts avser den partiella effekten på innovationsverksamheten, och de har inte beaktat effekterna av regleringarna på andra marknader. Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Som t.ex. (2010) framhåller, i sin studie av effekter av regleringar på amerikanska företags innovationsverksamhet, kan företag reallokera FoU-resurser från områden där marknaden, i frånvaro av offentliga regleringar eller andra engagemang, skulle ha efterfrågat innovationer till de områden som regleringen avser och som kräver innovationer för regelefterlevnad. menar också att den s.k. Porter-hypotesen (se fotnot 47) inte gäller oreserverat; det tycks som att regleringar kan ge upphov till mer innovationer, och till och med ökad lönsamhet, men den övervägande empirin visar att det finns en avvägning mellan de innovationer som gynnar företagen och de som krävs (bara) för regelefterlevnad.197 Som nämndes ovan är det således en grannlaga uppgift att utforma regleringar på ett kostnadseffektivt sätt som både hanterar det sociala eller miljömässiga mål lagstiftaren vill uppnå och korrigerar för de marknadsmisslyckanden som kan finnas på marknaden för de innovationer som främjar dessa mål. Prisbaserade instrument kan skapa efterfrågan på ny teknologi (2013) gör en genomgång av de studier som har utvärderat effekterna av andra typer av efterfrågeinriktade innovations- program, framför allt de prisbaserade instrumenten, som är de mest omfattande rent fiskalt.198 De prisbaserade programmen är även vanligast förekommande inom miljö- och energiområdet. Inom miljöområdet finns i många länder och en tämligen omfattande uppsättning av kvantitativa mål för t.ex. utsläpp eller installation av viss form av elproduktion, ofta kopplade till specifika subventionssystem eller handel med t.ex. utsläppsrätter. Flera länder, inte minst , skapar också efterfrågan på ny teknologi i syfte att minska den skattebelastning som uppkommer för företag som omfattas av miljö- och energi- skatter, t.ex. koldioxidbeskattning. 197Broberg m.fl. (2010) finner inget stöd för Porter-hypotesen på data över svenska företags miljöskyddsinvesteringar. 198Edlers genomgång täcker även in studier av effekterna av information och produkt- märkning, program som involverar användare/kunder i framtagandet av innovationen samt vissa former utbildningsprogram. Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 drar slutsatsen att prisbaserade instrument bidrar till att generera innovationer inom miljö- och energiteknikområdet, framför allt när det gäller substitut till fossila bränslen och drivmedel. När det gäller mer radikala innovationer och för teknologi som befinner sig i en tidig utvecklingsfas verkar dock regleringar och förbud eller kontroller vara mer effektiva. Enligt Johnstone, Hacic och Popp (2010) har prisbaserade instrument olika effekter beroende på inom vilket område (vindkraft, solkraft, energi från biomassa, effektivare förbränning etc.) innovationerna (mätt som patent) sker. Det är bara de incitament som kommer av miljö- och energibeskattning som har positiva innovationseffekter inom flera områden. Det faktum att det finns relativt sett få högkvalitativa utvärderingar av de efterfrågeinriktade åtgärdernas effekter på innovationer gör det svårt att bedöma vilken roll dessa åtgärder har spelat eller kan komma att spela i innovationspolitiken. Det empiriska underlaget är mest tillfredsställande för prisbaserade åtgärder och social- eller miljöpolitiskt motiverade regleringar. Eftersom dessa åtgärder i mycket stor utsträckning, om än inte uteslutande, är relaterade till miljö- och energiområdet där det finns tämligen tydliga samband mellan framtagandet av ny teknologi och minskningen av den skadliga verksamheten (utsläpp, avfallshantering, användning av vissa skadliga kemikalier etc.) är det svårt att veta om åtgärderna kan utsträckas även till andra områden. Vidare betonar flera av de uppföljningar och utvärderingar som gjorts av de efterfrågeinriktade åtgärderna att utmaningarna för lagstiftare och myndigheter att ”träffa rätt” är betydande, vilket gör att det offentliga måste ägna stora resurser till att bygga upp kunskap om enskilda branscher och deras villkor. Det är också uppenbart att även om efterfrågeinriktade åtgärder kan bidra till att korrigera förekomsten av negativa externa effekter på hälsa och miljö, är det inte lika uppenbart att de är lämpade att korrigera för marknadsmisslyckande på marknader för innovationer. Det finns också en betydande risk för att, i synnerhet, regleringar leder till att produktiva resurser trängs undan i andra delar av företagens verksamheter än de som regleringen avser. Nettoeffekten på innovationsförmågan i ekonomin torde därför vara oklar. Icke desto mindre kan efterfrågeinriktade åtgärder, noggrant utformade, Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer utgöra ett komplement till andra (direkta) åtgärder för att stimu- lera innovationer i företagen. 6.10Vikten av migration av högutbildad arbetskraft och internationella studenter Tillgången på kvalificerad arbetskraft är en förutsättning för att innovationer ska komma till stånd. Högre kunskapsnivåer gör inte bara att ett land kan ta fram egna, nya innovationer utan höjer dess kapacitet att ta till sig, men också implementera och sprida, andras idéer. I ett samhälle som blir allt mer kunskapsbaserat förändras efterfrågan på kompetens snabbt och det råder därför ofta brist på arbetskraft inom innovationsfrämjande yrken inom t.ex. natur- vetenskap och teknik.