sou · H4B312 · 2016-02-12 00:00:00 — Frågan har också diskuterats av den s.k. i dess betänkande. I den senare utredningen föreslås att huvudmän ska kunna överlämna undervisning inom ramen för lovskola till en annan huvudman genom entreprenad, såväl till en enskild huvudman som till en kommun.11 Betänkandet är på remiss med en remisstid som löper ut . Det som föreslår går med viss justering att förena med det förslag till lösning som föreslås i detta delbetänkande. Vi menar att det bör framgå tydligt i skollagen vad som är tillåtet i fråga om kommuner, innefattande landsting, som utförare av entreprenad samt att regelverket i så stor utsträckning som möjligt bör medföra lika villkor för offentliga och enskilda huvudmän. Även därför bör definitionen av entreprenad ändras såsom vi föreslår i avsnittet ovan. Att även tillåta de ytterligare föreslagna aktörerna – stat, kommun och landsting – som utförare av uppgifter vid entreprenad anser vi vara en fördel för eleverna. Detta eftersom aktörerna är huvudmän och i och med detta har kunskap om skolväsendet och arbetssätt samt tillgång till lärarresurser. Viktigt att påpeka är att förändringen skulle innebära en möjlighet för dessa att vara utförare, inte en skyldighet. Att också en kommun i vissa fall bör kunna vara utförare vid entreprenad har dessutom efterfrågats av samt av Kommuner och Landsting och Friskolornas riksförbund.12 Det finns även andra situationer där kommuner är utförare åt exempelvis andra kommuner. Däribland görs detta inom med stöd av 2 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453). Våra föreslagna förändringar bidrar även till ökad klarhet kring om och när en kommun får vara utförare, då detta kommer att framgå tydligt i och med de följdändringar som vi föreslår för 23 kap. skollagen. 10SOU 2012:76, s. 241 ff. 11SOU 2015:81, s. 179 ff. 12Skrivelse från SKL och (U2015/03742/GV) och skrivelse från Skolinspektionen (U2015/03816/GV). Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål 6.4Fler möjligheter för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål Eftersom skollagen (2010:800) reglerar vilka som är och vilka som får vara huvudmän inom skolväsendet, samt vilket ansvar som följer med huvudmannaskapet, bör utgångspunkten vara att varje skolhuvudman inom ramen för den egna organisationen ska kunna anordna den utbildning och ge den undervisning som eleverna i den aktuella skolformen har rätt till. Om exempelvis en enskild huvudman inte själv kan anordna undervisningen kommer inte denne att meddelas godkännande att bedriva undervisning av Skolinspektionen. Det står en huvudman fritt, som konstaterats ovan under avsnitt 4.2, att ingå avtal som inte berör huvudmannens skyldigheter enligt skollagen. Även sådana uppgifter som berör utbildningen men som inte är hänförliga till undervisningen13 får överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person utan några inskränkningar enligt 23 kap. skollagen. Dessa uppgifter utgör inte själva syftet med utbildningen enligt 1 kap. 4 § skollagen utan är snarare medel för att nå syftet. Möjligheterna att överlämna uppgifter hänförliga till undervisningen på entreprenad är dock som sagt begränsade i nuvarande regelverk. 13 Detta är den benämning som används i 23 kap. 3 § skollagen för verksamhet såsom skolskjuts och skolmåltider. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål 6.4.1Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål på entreprenad Utredningens förslag: Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål få överlämnas på entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person. Utredningen instämmer i att principen, som redogjorts för under avsnitt 6.1.2, bör vara att huvudmännen ska anordna undervisningen inom den egna organisationen och att elever primärt ska undervisas av lärare som finns på plats i skolan. Vi anser dock att det måste finnas vissa möjligheter till undantag från denna princip för att eleverna ska få tillgång till en utbildning av god kvalitet. I det här fallet handlar det om att elevernas rättigheter till modersmålsundervisning och extra anpassningar eller särskilt stöd av lämpligt slag behöver värnas. är det otvetydigt så att detta är verksamheter som bidrar till att förbättra elevernas förutsättningar att nå längre också i andra ämnen (se avsnitt 5.3). Det finns som noterat ovan risker med att tillåta entreprenad, men ett antal faktorer talar för att det just i fråga om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål kan vara lämpligt. För det första finns det redan etablerade samarbeten på dessa områden. En förändring av regelverket innebär att det anpassas till hur verkligheten ser ut . Som vi har nämnt i avsnitt 5.9 anlitar enskilda huvudmän redan i stor utsträckning kommuner för modersmålsundervisning för eleverna i fristående skolor. Kommunerna hjälper också varandra, t.ex. genom utbyte av lärare. För det andra är detta verksamheter som bedrivs i begränsad omfattning. Undervisningen i modersmål handlar ofta och ämnet är frivilligt för eleverna. Undervisningsgrupperna på en enskild skolenhet kan vara små och det finns samordningsvinster att göra när elever från flera kommunala och fristående skolor kan undervisas tillsammans. Även för de enskilda eleverna kan det vara en fördel att träffa fler elever med samma modersmål. För det tredje kan möjligheterna till entreprenad göra det mer attraktivt att arbeta som modersmålslärare och studiehandledare. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål I stället för att en lärare ska ha flera olika arbetsgivare och pussla ihop till en heltidstjänst kan en utförare av entreprenaden anställa läraren. Detta motiverar enligt oss ett särskilt undantag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Även har tidigare ansett att modersmålsundervisning kan omfattas av speciella regler för entreprenad, i och med att en enskild huvudman enligt gällande regler får överlämna uppgifter som avser detta på entreprenad. För modersmålsundervisning finns det dessutom andra undantag i skollagen . Det handlar om behörighetsreglerna för lärare (se avsnitt 3.6), vilket har motiverats av regeringen med att lärare med utbildning för undervisningen inte fanns att tillgå i den omfattning som behövdes ens när behörighetsreglerna infördes i samband med den nya skollagen 2011.14 Att nu tillåta entreprenad får ses som ett ytterligare komplement för att säkra elevernas tillgång till undervisning. Ett undantag från principen att undervisning ska bedrivas av huvudmannen bör enligt vår mening därför göras för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Vi föreslår således att uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål ska få överlämnas på entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person. Som Skolinspektionen efterfrågade i sin skrivelse till regeringen15 anser vi alltså att entreprenad för dessa verksamheter ska vara möjlig även för ”närundervisning”, dvs. när det inte är fråga om fjärrundervisning (ang. fjärrundervisning, se avsnitt 6.5). Genom ökat samarbete mellan huvudmän, såväl offentliga som enskilda, kan eleverna få ökad tillgång, t.ex. till undervisning i fler modersmål än vad som annars hade varit fallet. kvarstår huvudmannaskapet, dvs. det huvudsakliga ansvaret för undervisningen, för en elev där det finns. Det betyder att eleverna inte behöver hänvisas till någon annan skolenhet eller huvudman. Vi vill dock i sammanhanget betona vikten av att huvudmän och skolor är uppmärksamma på de problem som skulle kunna uppstå vid undervisning på entreprenad. Bland annat är det viktigt att både lärare i modersmålet och studiehandledare samarbetar med övriga 2009/10:165, s. 269 f. 15Skrivelse från Skolinspektionen (U2015/03816/GV), se avsnitt 5.10.1. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål lärare på elevens skola. Mer om vad våra förslag får för konsekvenser framgår av kapitel 9. Som regeringen underströk i propositionen Möjligheter till fjärrundervisning avseende den ökade möjligheten till fjärrundervisning måste det även framöver i första hand vara huvudmannens ansvar att rekrytera och anställa lärare för de olika språken, dvs. att bedriva verksamheten inom sin egen organisation.16 Den lösning som vi föreslår ska vara ett komplement när den möjligheten saknas, när huvudmannen har uttömt andra möjligheter att rekrytera och anställa lärare. En ökad möjlighet till modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål på entreprenad får således inte användas som ett led i att minska kostnaderna för utbildningen. I samband med att vi har föreslagit att också tillåta studiehandledning på modersmålet på entreprenad har vi övervägt om vi kan benämna det just studiehandledning på modersmål i 23 kap. skollagen eller inte. Detta eftersom begreppet studiehandledning inte nämns i lagen över huvud taget utan först i förordning (se bl.a. 5 kap. 4 § skolförordningen [2011:185] och 9 kap. 9 § gymnasieförordningen [2010:2039]) och inte heller där är definierat. Vi har prövat metoden att i stället skriva ut vad det faktiskt innebär, dvs. extra anpassningar eller särskilt stöd på ett annat språk än undervisningsspråket. En sådan formulering skulle emellertid bli svårbegriplig för den som inte redan vet att det innebär studiehandledning på modersmål. Vi har även tänkt tanken att antingen i 1 kap. 3 § eller 3 kap. skollagen införa en uttrycklig definition av studiehandledning på modersmålet. Vi har dock tvekat inför detta då vi anser att det blir en för detaljerad reglering för skollagen jämfört med vad som annars definieras bland de bestämmelserna. En särskild definition skulle då även väcka frågan om varför andra särskilda stödinsatser inte är definierade och vad det i sin tur innebär. Vi har därtill konstaterat att begreppet studiehandledning på modersmål redan är ett vedertaget begrepp inom skolans värld och att det bör kunna användas i 23 kap. utan att det riskerar att skapa missförstånd. När vi har vägt de olika för- och nackdelarna med alternativen mot varandra har vi därför landat 2014/15:44, s. 14. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål i bedömningen att vi ska ange studiehandledning på modersmål vid namn i 23 kap. skollagen. Utredningen ser ingen anledning att ha olika regler för de fyra skolformerna som berörs av uppdraget. Behovet av ökade möjligheter att erbjuda modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål föreligger inom alla dessa. Visserligen kan undervisning inom grundsärskolan och gymnasiesärskolan påkalla annan pedagogik än inom och gymnasieskolan. Vi förutsätter dock att huvudmännen inom grundsärskolan och gymnasiesärskolan kommer att kunna se till att de lärare som undervisar på entreprenad uppfyller skollagens krav på behörighet eller lämplighet. Våra förslag innebär att tabell 4.1 med dagens regler för entreprenad när det gäller modersmålsundervisning förändras och i stället föreslås regler som framgår av tabell 6.1. Genom vårt förslag kommer en huvudman att kunna vända sig till olika aktörer för olika behov. En huvudman kan således ha en utförare för ett modersmål och en annan utförare för ett annat modersmål. Däremot ska inte en huvudman överlämna en elevs modersmålsundervisning till flera utförare då uppgifterna kan vara förknippade med myndighetsutövning. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål 6.4.2Regeringen får medge undantag Utredningens förslag: I fråga om regeringens möjlighet att medge att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman ska få överlämna åt någon annan att bedriva undervisning på entreprenad ska vissa hänvisningar till bestämmelser ändras. Detta ska göras för att de förutsättningar som finns för sådant medgivande i övrigt ska bestå i sak. Utredningens bedömning: Regeringens bemyndigande i fråga om att medge att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman ska få överlämna att bedriva undervisning på entreprenad till någon annan kommer, genom ändringen av entreprenaddefinitionen, även att omfatta att överlämna sådana uppgifter till staten, en kommun eller ett landsting. I avsnitt 4.2.2. redogör vi för regeringens bedömning i fråga om vad bemyndigandet innebär. Regeringen har bedömt att det med stöd av 23 kap. 5 § skollagen endast är möjligt att meddela dispens att överlämna till en enskild fysisk eller juridisk person att bedriva sådan undervisning på entreprenad. Bedömningen grundas på dagens entreprenadbegrepp. Med anledning av vår föreslagna ändring av entreprenadbegreppet i 1 § kommer emellertid ”någon annan” enligt 5 § att ta sikte på alla de som omfattas av entreprenadmöjligheten enligt definitionen i den inledande paragrafen. Denna krets är med vårt förslag inte längre begränsad till endast en enskild fysisk eller juridisk person. Som en följd av detta bedömer vi att begreppet ”någon annan” kommer att omfatta staten, en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person. Utredningen ser ingen anledning till att begränsa regeringens möjlighet att medge att även en kommun, ett landsting eller staten ska få utföra entreprenad när särskilda skäl föreligger. Dessa aktörer torde vara minst lika lämpade som en enskild att utföra entreprenad i dessa fall. Dessutom innebär detta en återgång till hur möjligheterna såg ut enligt den tidigare lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan. Det har såvitt utredningen erfar inte framkommit något argument i sak för varför den ordningen inte längre ska gälla. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål I samma bestämmelse behöver även vissa författningstekniska följdändringar göras. Detta eftersom de hänvisningar till andra bestämmelser som har gjorts i 5 § behöver uppdateras för att samma förutsättningar ska bestå i sak. 6.4.3Bemyndigande att meddela föreskrifter Utredningens förslag: Det befintliga bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter för entreprenad ska gälla även i fråga om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet på entreprenad. Under avsnitt 4.2.2. har vi redogjort för att regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader och att det såvitt utredningen känner till inte finns några sådana föreskrifter. Föreskriftsrätten gäller 23 kap. 2, 4 och 5 §§. Föreskriftsrätten gäller således inte 3 § som rör uppgifter som inte är hänförliga till undervisning. Utredningen gör bedömningen att det även fortsättningsvis bör finnas en möjlighet för regeringen att meddela sådana föreskrifter för överlämnande av uppgifter inom undervisning, eller som det mer heltäckande kan uttryckas, uppgifter som är hänförliga till undervisning. Den möjligheten bör således även omfatta modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet på entreprenad. Bestämmelsen om bemyndigande i 23 kap. 7 § behöver anpassas efter detta. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål Utredningens förslag: Vissa författningstekniska följdändringar ska göras bland bestämmelserna om entreprenad. Ändringarna ska göras för att samma förutsättningar som finns för att överlämna uppgifter på entreprenad ska bestå i sak. Som en följd av att entreprenad enligt 23 kap. skollagen ändrar innebörd och att vi föreslår att det ska bli möjligt med fler varianter av entreprenader behöver bestämmelser byta plats i 23 kap. och även andra följdändringar göras. Dessa ändringar ska alltså syfta till att skapa en bättre struktur och bevara de förutsättningar som i övrigt har gällt i sak. De följdändringar som behöver göras är följande. I 2 § behöver det läggas till att uppgifter får överlämnas ”till en enskild fysisk eller juridisk person”. I den ändrade 3 § behöver den gamla lydelsen, som föreslås flyttas till ett nytt tredje stycke, kompletteras med att undervisningen får överlämnas på entreprenad ”till en enskild fysisk eller juridisk person”. I det nya andra stycket har den tidigare bestämmelsen i 4 § första stycket infogats. Detta har även kompletterats med att uppgifterna får överlämnas på entreprenad ”till en enskild fysisk eller juridisk person”. I den ändrade 4 § bör de tidigare styckena ett och två flyttats till den nya 3 §. Därtill har fjärrundervisningsbestämmelsen ändrats. Fjärrundervisning berörs närmre nedan i avsnitt 6.5. Utredningens förslag: Om staten överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad ska staten även få överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift. En huvudmans möjlighet att överlämna den myndighetsutövning som hör till lärarens undervisningsuppgift följer av 23 kap. 6 § skollagen. Det kanske tydligaste exemplet på sådan myndighetsutövning är betygssättning. är det enligt 6 § endast en kommun, Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål ett landsting eller en enskild huvudman som får överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgifter. Att staten inte får överlämna sådan myndighetsutövning överensstämmer med dagens lydelse av 1 § som inte tillåter staten att sluta avtal med någon annan över huvud taget i rollen som beställare. Vi konstaterar visserligen att eftersom utredningen inte kommer att föreslå några nya möjligheter i sak för staten som huvudman att sluta avtal om entreprenad måste inte heller 6 § ändras. Däremot anser vi av principiella skäl att ifall inte skäl talar emot så ska samma förutsättningar föreligga för alla huvudmän att överlämna myndighetsutövningen när det bedöms att uppgiften att bedriva undervisning ska få överlämnas på entreprenad. Detta bör alltså även gälla den hypotetiska situationen att staten som skolhuvudman kan komma att få sluta avtal om att överlämna uppgifter på entreprenad. Eftersom det är frivilligt att överlämna sådan myndighetsutövning och inga andra skäl talar emot en sådan ändring anser vi att bestämmelsen bör harmoniseras med den föreslagna 1 §. Det innebär att paragrafen ska omfatta alla huvudmän, även staten. I bestämmelsens nuvarande utformning finns i enlighet med 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen stöd för kommuner, landsting och enskilda att överlämna förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning åt andra juridiska personer. Genom förändringen som vi föreslår skapas samma förutsättningar för staten att överlämna förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, dvs. den dag när en sådan entreprenad blir tillåten enligt andra bestämmelser. 6.5Fjärrundervisning tillåts vid viss entreprenad Utredningens förslag: Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska fjärrundervisning på entreprenad i modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål tillåtas mellan huvudmän. Utredningens bedömning: Fjärrundervisningsbestämmelserna i förordning behöver inte kompletteras. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål Som framgår av avsnitt 4.2.3 ovan får uppgifter som avser fjärrundervisning endast överlämnas till staten på entreprenad. I lagen anges också uttryckligen att uppgifter som avser fjärrundervisning inte får överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person. Fjärrundervisning är, vilket redovisas i avsnitt 3.8, tillåtet inom huvudmannens egen organisation för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet, i enlighet med förslagen i propositionen om fjärrundervisning. Utredningens uppdrag är att föreslå hur huvudmännen kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever dessa verksamheter genom fjärrundervisning eller på annat sätt. Vi delar direktivens bedömning att det inte är tillräckligt att endast öppna upp för entreprenad vid närundervisning. Eftersom det handlar om att rekrytera lärare och studiehandledare som kan ett visst modersmål kan det förekomma att den aktuella kompetensen endast finns på något enstaka håll i landet. I de fall fjärrundervisning redan är en möjlighet inom den egna organisationen bör följaktligen även fjärrundervisning tillåtas på entreprenad. För eleverna bör det inte heller utgöra någon större skillnad om fjärrläraren är anställd av huvudmannens organisation eller av en annan huvudman, så länge fjärrläraren har ett gott samarbete med elevens övriga lärare. Därför drar utredningen slutsatsen att när vi nu öppnar för att överlämna uppgifter som avser dessa verksamheter på entreprenad och det redan är möjligt med fjärrundervisning bör även fjärrundervisning på entreprenad tillåtas, under de förutsättningar som vi redogör för nedan. 6.5.1Fjärrundervisning på entreprenad mellan huvudmän Utredningen ser det inte som självklart att det ska finnas samma möjligheter att välja utförare vid fjärrundervisning på entreprenad som när endast entreprenad (genom närundervisning) föreligger. Som vi har redogjort för ovan i avsnitt 6.1.2 menar vi att entreprenadavtal i första hand ska få slutas mellan huvudmän, även om det finns undantag från detta. Om en huvudman vid en entreprenadsituation ska koppla på ett moment med fjärrundervisning anser vi att det är viktigt att det ställs krav på att detta Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål endast ska utföras av en annan huvudman. Detta beror på att det annars tas ett för långt steg från principen att huvudmän ska bedriva undervisning, i enlighet med det resonemang vi pekat på ovan. Således behöver en bestämmelse föras in som tillåter att fjärrundervisning i ämnet modersmål eller studiehandledning på modersmålet överlämnas på entreprenad mellan huvudmän. Bestämmelsen är så pass viktig för elevernas tillgång till en god utbildning att vi bedömer att den bör ligga på lagnivå såsom många andra viktiga bestämmelser gör i skollagen. Dessutom innebär en sådan bestämmelse en fortsatt inskränkning, bl.a. för en enskilds rätt att fritt ingå avtal om entreprenad med bibehållet huvudmannaskap, vilket även i sig talar för att den bör ligga på lagnivå. Utredningen ser egentligen helst att en sådan bestämmelse förs in i anslutning till övriga bestämmelser om fjärrundervisning eftersom det är först i samband med fjärrundervisning som övervägandena aktualiseras. Fjärrundervisning är emellertid endast reglerat i ringa mån i lag och främst i förordning. Därför är det svårt att hitta en lämplig plats i skollagen att införa bestämmelsen. finns en bestämmelse om fjärrundervisning i förening med entreprenad i 23 kap. 4 § tredje stycket skollagen. Utredningen föreslår att en motsvarande bestämmelse om att fjärrundervisning på entreprenad i modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål ska tillåtas mellan huvudmän införs i samma kapitel. Inte heller i fråga om fjärrundervisning på entreprenad för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål ser vi någon anledning att ha olika regler beroende på skolform. Sammanfattningsvis innebär våra förslag att den entreprenad som är tillåten beroende på vem som är beställare och på vem som är utförare vid fjärrundervisning ändras från tabell 4.1 till det som visas nedan i tabell 6.2. Förslag för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål 6.5.2Förutsättningar för att överlämna fjärrundervisning på entreprenad Utredningen menar att fjärrundervisning på entreprenad ska vara en tänkbar väg att gå när andra möjligheter att ge eleverna tillgång till utbildning av god kvalitet är uttömda. finns det på förordningsnivå regler som anger när huvudmännen över huvud taget får använda sig av fjärrundervisning (5 a kap. 3 § skolförordningen [2011:185], 4 a kap. 3 § gymnasieförordningen [2010:2039]), som vi har beskrivit i avsnitt 3.8. Villkor för att det ska vara tillåtet med fjärrundervisning är, något förenklat, att det saknas lärare eller att elevunderlaget är otillräckligt. Av förordningarna framgår också att en handledare ska vara närvarande i den lokal där eleverna befinner sig.