sou · H4B329 · 2016-03-29 00:00:00 — Av tradition har främst akademins behov av disputerade lärare och forskare diskuterats, trots att en stor andel av de doktorsexami- nerade arbetar utanför akademin. Därför är det allt viktigare att lärosätena kan beskriva och definiera arbetsmarknaden utanför universitet och högskolor för forskarutbildade. Sammanfattningsvis kan utredningen på ett övergripande plan sägas fokusera kring frågan hur lärosätena ska vara än mer attraktiv arbetsgivare där studenter, lärare och forskare utgör den viktigaste resursen för verksamhetens kvalitet och utveckling. En mycket viktig faktor för att åstadkomma detta är en forskar- och lärarkarriär som präglas av tydliga krav som är gemensamma för universiteten och högskolorna, en transparent rekryteringsprocess samt goda och likvärdiga villkor. För att ytterligare stärka förut- sättningarna rekommenderar utredningen lärosätena att samarbeta för ett tydligare och mindre splittrat karriärsystem. Utredningen antog namnet (U2015:05) och arbetet påbörjades . I utredningen har ingått experter1 bestående av personer från , univer- sitet och högskolor, samt arbets- marknadens parter. Expertgruppen har träffats och biträtt utredningen med expertis och kvalitetssäkring inom sina respektive ansvarsområden. Expertgruppen har även biträtt utred- ningen med särskilda uppgifter och underlag. Vid sidan av expert- gruppen har utredare sammankallat en referensgrupp bestående av 17 personer med övergripande kompetens inom ramen 1 Se missiv. Uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt för utredningens uppdrag. En förteckning över dessa personer finns i bilaga 2. I referensgruppen har vi testat våra idéer och förankrat våra förslag och slutsatser. Såväl expertgruppen som referensgrup- pen har varit av stor betydelse för utredningens arbete och har på ett föredömligt sätt bidragit med sin expertis, sina kunskaper och erfarenheter. Professor har fått i uppdrag av utredningen att be- skriva karriärstrukturen vid svenska universitet och högskolor för att kunna se förslagen i ett bredare perspektiv. och vid har på ett förtjänstfullt sätt bistått utredningen med bearbetning och analys av data om anställningar och mobilitet från Universitets- kanslersämbetet och SCB. Eftersom vårt uppdrag berör många intressenter har vi strävat efter ett så brett och öppet förhållningssätt som möjligt som har stått till vårt förfogande. träffade vi 17 universitet och högskolor av olika storlek och karaktär. Vi har strävat efter att få ett så representativt urval av lärosäten som möj- ligt med hänsyn till bl.a. storlek, inriktning och geografi. Mötena med lärosätena har gett oss en bred förförståelse för de olika förut- sättningar och utmaningar som finns inom uppdragets huvudfrågor beroende på bl.a. lärosätenas olika villkor och organisation. Vi har även haft möten med berörda myndigheter, träffat olika intresseorganisationer och arbetsmarkandens parter. Det har funnits ett stort intresse från olika intressenter att komma i kon- takt med utredningen och vi har på grund av den korta tiden fått arbeta på ett okonventionellt sätt för att hinna träffa så många som möjligt. I syfte att i ett tidigt skede föra en öppen dialog om utredningens huvudfrågor samt inhämta synpunkter om dessa, anordnade utred- ningen ett seminarium om Trygga villkor och attraktiva karriärvägar för unga forskare . Drygt 70 deltagare från bl.a. universitet och högskolor, (), Myn- digheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Kammar- kollegiet, forskningsråden, fackliga organisationer och för- enade studentkårer deltog. För att även hinna träffa andra intressenter som tagit kontakt med oss bjöd vi även in till ett Öppet hus . Då träffade vi företrädare för dekaner vid de medicinska fakulteterna, representanter från , Uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt National junior faculty och Junior faculty vid . träffade vi även de fackliga förbunden i syfte att in- hämta deras synpunkter på utredningens huvuduppdrag. Sammanfattningsvis kan vi säga att vi på olika sätt har kommit i kontakt med flertalet statliga universitet och högskolor, några av de enskilda utbildningsanordnarna, berörda myndigheter, forsknings- finansiärer, organisationer och företrädare för arbetsmarknadens parter under arbetets gång. Samtliga dessa möten har varit otroligt värdefulla för vår informationsinhämtning och för vårt efterföljan- de arbete. En redovisning av våra möten finns i bilaga 3. Utredningen har kontinuerligt haft avstämningar med ansvarig statssekreterare på vid sammanlagt tre tillfällen. Avstämningarna har gett oss tillfälle att informera om våra iakttagelser och våra preliminära slutsatser och förslag. Utredningen har även mottagit ett antal skrivelser och skriftliga synpunkter från enskilda, berörda myndigheter och organisationer. Utredningen har i ett tidigt skede haft avstämning och därefter åt- skilliga möten och kontakter med UKÄ. UKÄ har bistått utred- ningen med underlag och hjälp med beställningar och utskick via (). Statistik om anställningar i allmänhet och anställningshistoriken i synnerhet har tidigare inte funnits inrapporterad på det sätt som uppdraget är formulerat. Utredningen har därför i samarbete med UKÄ och SCB bett samtliga statliga universitet och högskolor att rapportera uppgifter om bl.a. anställningsform och anställnings- benämning (se utförligare beskrivning i kapitel 7). Insamlingen har varit tidskrävande och uppgifter från samtliga lärosäten inkom till utredningen för bearbetning och analys först . Det har givetvis bidragit till att arbetet i dessa delar har varit under stark tidspress. och vid har bistått utredningen när det gäller bearbetning och analys av de insamlade uppgifterna vilket gjort det möjligt för oss att trots den korta tiden presentera vissa övergripande resultat i frågan. De extra uppgifter som utredningen via SCB fått in har dock inte varit fullständiga, främst vad gäller grund för visstidsanställ- Uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt Utredningen lämnar tillsammans med UKÄ förslag till modeller om hur detta kan följas upp framöver. När det gäller uppgifter om mobiliteten har UKÄ och SCB genomfört en enkätundersökning med ett urval av personer vid universitet och högskolor om internationell utresande mobilitet i anställningen. Vidare har utredningen analyserat data på individnivå från SCB i syfte att fånga inresande internationell mobilitet och nationell mobilitet, som innebär byte av anställning (se utförligare beskrivning i kapitel 8). Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Till- växtanalys) ska enligt direktiven hämta in relevanta erfarenheter och exempel från andra länder i fråga om attraktiva karriärvägar för kvinnor och män. Tillväxtanalys har redovisat hur karriärvägarna ser ut vid olika lärosäten i , , , , och . Tillväxtanalys levererade rapporten for- skares karriärvägar (2015:22) till utredningen . Rapporten finns i bilaga 4. Den internationella utblicken har varit ett viktigt inslag för utredningens informationsinhämtning och för våra förslag om en förändrad meriteringsanställning. Utredningen har även besökt det danska och . Frågor till universitet och högskolor som har doktorander med stipendier Utredningen har i uppdrag att lämna förslag till hur de studiesociala villkoren för doktorander med stipendier kan förbättras samt lämna förslag till hur dessa ska kunna anställas i utbild- ningen. När det gäller vissa frågor om doktorander med stipendier finns ingen samlad information att tillgå. Frågor har därför skickats till de universitet och högskolor som har doktorander med stipen- dier. Frågorna gällde bl.a. uppgifter om stipendiegivare och storleken på stipendierna. Syftet med informationsinsamlingen var att få in underlag inför våra förslag och konsekvensanalyser (se brev i bila- ga 5). Svarstiden var knappt en månad vilket således var en ganska Uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt kort svarstid för de universitet som har många doktorander med stipendier. Utredningen har genom svaren fått kunskap om att det inte finns någon samlad information eller dokumentation vid läro- sätena över hur villkoren för de stipendiefinansierade doktoran- derna ser ut. Värdefulla uppgifter om t.ex. beloppsnivåerna på vissa stipendier har emellertid stärkt oss i att villkoren för doktorander med stipendier behöver förbättras och bli mer likvärdiga (se vidare våra förslag i kapitel 4). En översiktlig sammanställning av svaren finns i bilaga 6. Genom våra besök och kontakter med olika lärosäten har vi impone- rats av det arbete som pågår vid lärosätena när det gäller rekryte- ringsfrågor. Universitet och högskolor är stora arbetsplatser med många anställda och det krävs ett omfattande strategiskt och inten- sivt arbete från ledningsnivå ner till institutionsnivå för att arbetet med rekryteringsfrågor ska prioriteras som en av verksamhetens vik- tigaste frågor. Utredningen har i uppdrag att redovisa goda exempel. Eftersom vi, på grund av den korta tiden som stått till förfogande, inte har haft möjlighet att besöka samtliga universitet och högskolor skickade vi en inbjudan till lärosätena att komma in med goda exempel när det gäller utredningens huvuduppdrag (se bilaga 7). In- bjudan skickades till alla statliga lärosäten men även till de tre största enskilda utbildningsanordnarna. Trots att svarstiden var kort, knappt en månad, inkom svar från 17 lärosäten. En förteckning över de lärosäten som svarat finns i bilaga 8. Samråd har enligt direktiven genomförts med Utredningen om trygg- hetssystem och internationell rörlighet (S 2014:17). Det har inne- burit att vi har haft möte och kontakter med utredningen och gett dem möjlighet att ha synpunkter på och kvalitetsgranska våra utkast till texter. Utredningen om trygghetssystem och internationell rör- lighet har även bistått oss med textunderlag i fråga om doktorander från EU/EES och tredjeland. Uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt Mot bakgrund av det omfattande uppdraget och den korta utred- ningstid som vi har haft till vårt förfogande har vi varit tvungna att göra tydliga avgränsningar och prioriteringar i förhållande till vårt uppdrag. menar vi att frågorna inte kan ses isolerat. För- ändringar när det gäller doktoranders studiesociala villkor, meri- teringsanställningen enligt högskoleförordningen, åtgärder för att minska långa perioder av visstidsanställningar i högskolan och åtgär- der för ökad mobilitet är förändringar som ger ökad tydlighet och trygghet för anställda vid universitet och högskolor men är bara en del av lösningen. Ansvaret ligger i allra högsta grad hos lärosätenas ledningar att utforma en modern och attraktiv arbetsplats som attra- herar de bästa unga forskarna. Utredningens uppdrag berör enbart kvinnor och män som är doktorander och läraranställda vid statliga universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434). När det gäller utbild- ningsbidrag för doktorander omfattas även i av uppdraget. Våra förslag gäller därför, med undantag för förslaget att avskaffa utbildningsbidraget, enbart för statliga universitet och högskolor. Vi har dock hämtat inspiration i flera delar från såväl som i . I betänkandet används begreppen universitet och högskolor samt lärosäten och högskolan för statliga universitet och högskolor. Om texten även inbegriper enskilda utbildningsanordnare såsom t.ex. i kommer det tydligt att framgå. I statistiska översikter beskrivs dock vanligen hela högskolan. I betänkandet lämnar vi förslag till hur de studiesociala villkoren för doktorander med stipendier kan förbättras (se vidare kapitel 4). I vårt arbete med denna fråga har villkoren för postdoktorer med stipendiefinansiering tagits upp vid upprepade tillfällen. Postdoktor är en visstidsanställning som har förhandlats fram av arbets- marknadens parter. Vi har inte i uppdrag att behandla denna fråga men anser utifrån de synpunkter vi fått att det finns anledning att se över detta ytterligare. Det är tydligt utifrån ställningstagande och Universitets- och högskoleförbunds rekommendationer i frågan att det är ytterst tveksamt om stipendier Uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt som utbetalas till postdoktorer kan anses omfattas av skattefriheten för utbildningsstipendier (stipendier till doktorander). Enligt vårt uppdrag ska vi se över hur meriteringsanställningen enligt högskoleförordningen kan förändras i syfte att skapa en mer attraktiv forskarkarriär. Med meriteringsanställning menas i vårt betänkande den anställning för meritering som regleras i 4 kap. 12 a och b §§ högskoleförordningen (1993:100). Vi har inte uppdrag att se över någon annan del av anställningsstrukturen än meriterings- anställningen. Det står tydligt i våra direktiv att nuvarande anställ- ningsstruktur i högskoleförordningen ska ligga fast, utöver bestäm- melserna om meriteringsanställning. Våra förslag om en förändrad meriteringsanställning kan bidra till att förhållandena förbättras, men löser inte alla problem. En genomlysning av statliga universitet och högskolors karriärstruktur och en fördjupad analys om en karriär- väg för bl.a. forskare vore därför eftersträvansvärt. I vårt betänkande används begreppen lärare och forskare. Med lärare avses i betänkandet de personer som, i enlighet med 3 kap. hög- skolelagen och 4 kap. högskoleförordningen, har en anställning som lärare vid ett universitet eller en högskola. De läraranställningar som regleras i högskolelagen och högskoleförordningen är professor (inbegripet adjungerad professor, gästprofessor och professor inom konstnärlig verksamhet), lektor, lärare inom konstnärlig verksam- het och meriteringsanställning. I alla läraranställningar ingår såväl forskning som undervisning. Med forskare avses i vårt betänkande kategorin annan forskande och undervisande personal med doktors- examen. Kärnan i två av våra huvuduppdrag, visstidsanställningar och mobilitet, är att redovisa, kartlägga och analysera statistik om hur det ser ut för att sedan utifrån underlaget presentera förslag till åtgärder. Mot bakgrund av tidsbrist och att det saknas vissa uppgifter när det gäller visstidsanställningar och mobilitet har vi inte kunnat genomföra vårt uppdrag på det sätt som står i direktiven. Utred- ningen anser att det är viktigt att såväl regeringen som lärosätena kontinuerligt får ett bra underlag om hur det ser ut när det gäller visstidsanställningar vid universitet och högskolor. En regel- bunden uppföljning gör att frågan hamnar högre upp på dagord- ningen och kan även visa att aktiva insatser ger resultat. Det finns både sanningar och myter när det gäller omfattningen av visstids- anställningar i högskolan och det är viktigt att frågan diskuteras ur Uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt flera perspektiv och inte minst att det finns statistikunderlag att utgå från. Vi har disponerat betänkandet med utgångspunkt i de fyra huvud- uppdragen som följer av våra direktiv dvs. hur doktoranders villkor kan förbättras, hur den meriteringsanställning som regleras i hög- skoleförordningen kan förändras i syfte att skapa en attraktiv forskar- karriär, hur användningen av på varandra följande visstidsanställ- ningar i högskolan under långa perioder kan motverkas och hur mobiliteten för personalen vid universitet och högskolor kan öka. I kapitel 3 följer en kort redogörelse av den offentliga arbetsrätten och visstidsdirektivet eftersom dessa frågor berör samtliga förslags- kapitel. Därefter följer våra fyra förslagskapitel med i huvudsak sam- ma upplägg. Först beskrivs hur situationen ser ut tillsammans med kartläggning och analys av enligt direktiven angivna frågor. Sedan presenteras utredningens förslag och överväganden. I kapitel 4 läm- nar utredningen sina förslag till bättre villkor för doktorander. I kapitel 5 görs en beskrivning av det svenska karriärsystemet ur ett brett perspektiv. I kapitel 6 lämnar utredningen sina förslag till en förändrad meriteringsanställning. I kapitel 7 och 8 lämnar vi förslag till åtgärder om hur användningen av på varandra följande visstids- anställningar kan motverkas samt hur mobiliteten kan öka. I dessa kapitel lämnar vi även förslag till modeller för hur frågorna kan följas upp. Vi har samlat konsekvensanalyserna för alla våra förslag i kapi- tel 9. I vårt sista kapitel finns författningskommentarer till våra lagförslag. Därefter följer bilagor. 3Anställningar vid statliga universitet och högskolor I detta kapitel redovisas kortfattat vad som gäller i fråga om anställ- ningar vid statliga myndigheter och särskilt vad som gäller för an- ställda vid statliga universitet och högskolor. Den redovisning som lämnas i det följande omfattar därför inte läraranställningar vid enskilda utbildningsanordnare.1 Utredningens samtliga fyra huvuduppdrag berörs av den arbets- rättsliga regleringen i bl.a. regeringsformen, lagen (1994:260) om offentlig anställning, lagen (1982:80) om anställningsskydd och av den särreglering som finns i högskoleförordningen (1993:100). I kapitlet finns vidare ett avsnitt om EU:s visstidsdirektiv2 som bl.a. innehåller bestämmelser som syftar till att förhindra missbruk av viss- tidsanställningar. 3.1Allmänt om anställningar vid myndigheter Anställning vid en myndighet anses komma till stånd på civilrättslig grund ungefär på samma sätt som hos en privat arbetsgivare. För- hållandet mellan statliga arbetsgivare och enskilda arbetstagare grun- das således ytterst på ett anställningsavtal.3 Inom staten upprättas som regel inte något skriftligt avtal mellan parterna. Genom det förvaltningsrättsliga anställningsbeslutet vidtar beslutsmyndigheten den sista åtgärden som innebär att anställningsavtalet har ingåtts 1Enskilda utbildningsanordnare är inte myndigheter under regeringen. För enskilda utbild- ningsanordnare gäller allmänna arbetsrättsliga regler såsom exempelvis lagen (1982:80) om anställningsskydd och kollektivavtal. 2Rådets direktiv /70/EG av om ramavtalet om visstidsarbete under- tecknat av EFS, UNICE, och CEEP. I det följande kallad visstidsdirektivet. Självständiga lärosäten, s. 126 ff. Anställningar vid statliga universitet och högskolor SOU 2016:29 under förutsättning att beslutet inte kan överklagas. Ett beslut om statlig anställning följer således både förvaltningsrättsliga och privat- rättsliga regler.4 Grundläggande bestämmelser finns i lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd (anställningsskyddslagen). Lagen gäller för arbetstagare i både allmän och enskild tjänst. Om det i annan lag eller förordning som har meddelats med stöd av lag finns särskilda föreskrifter som avviker från anställningsskyddslagen, ska de föreskrifterna gälla i stället. För statligt anställda finns därutöver särskilda offentligrättsliga bestämmelser som reglerar vissa frågor. De ska främst tillgodose de allmänintressen som gör sig gällande vid utförande av offentlig verk- samhet. Bestämmelser som gäller generellt för statligt anställda finns i regeringsformen, lagen (1994:260) om offentlig anställning (), lagen (1994:261) om fullmaktsanställning (fullmaktslagen) och an- ställningsförordningen (1994:373). De grundläggande bestämmelser- na finns i regeringsformen. Av regeringsformen framgår dels att arbetstagare vid förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer, dels att vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grun- der såsom förtjänst och skicklighet.6 Grundlagsbestämmelserna upprepas i där det även preci- seras att skickligheten ska sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat.7 Även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. I anställningsförordningen anges det att vid anställning ska myndig- heten utöver skicklighet och förtjänst också beakta sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jäm- ställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål.8 Av förarbetena framgår att ingen bestämd rangordning mellan dessa sakliga grun- der tillämpas, utan det är viktigt att individuella hänsyn och hänsyn till omständigheterna kan tas i varje enskilt fall.9 Anställning vid statlig myndighet, s. 18 och 35. 52 § anställningsskyddslagen. 612 kap. 5 § regeringsformen. 84 § anställningsförordningen. 1985/86:116, om meritvärdering i statlig tjänst m.m., s. 8. Anställningar vid statliga universitet och högskolor Vidare framgår av regeringsformen att grundläggande bestäm- melser om statligt anställdas rättsställning i andra hänseenden än de som berörs i regeringsformen ska meddelas i lag.10 Sådana bestäm- melser finns i och fullmaktslagen. Någon möjlighet att sätta grundlagsreglerna åt sidan genom avtal finns inte. Till och full- maktslagen hör också anställningsförordningen som innehåller när- mare tillämpningsföreskrifter till de aktuella lagarna. Om det i någon annan förordning finns föreskrifter som avviker från anställnings- förordningen gäller de föreskrifterna i stället.11 Sammanfattningsvis kan sägas att det som inte regleras i de nämn- da offentligrättsliga föreskrifterna faller in under den allmänna arbets- rätten. Då gäller anställningsskyddslagen och andra allmänna arbets- rättsliga regler såvida det inte finns avvikande bestämmelser i lag, förordning meddelad med stöd i lag eller kollektivavtal. För anställ- ning som doktorand, assistent, amanuens, klinisk assistent och för läraranställningar vid statliga universitet och högskolor finns sär- skilda bestämmelser i högskolelagen (1992:1434), högskoleförord- ningen, till vilken förordningen (1993:221) för lantbruks- universitet hänvisar, och förordningen (2007:1164) för . Dessutom finns centrala kollektivavtal om anställning som postdoktor och anställning som adjungerad lärare. I övrigt gäller alltså anställningsskyddslagen. Av utredningens direktiv framgår att vi ska lämna förslag till hur meriteringsanställningen i högskoleförordningen kan följas av en prövning för en tillsvidareanställning. Vidare ska utredningen enligt direktiven lämna förslag till hur användningen av på varandra följan- de visstidsanställningar i högskolan kan motverkas. Våra förslag i dessa delar ska vara förenliga med visstidsdirektivet (Rådets direktiv /70/EG av om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE, CEEP). Visstidsdirektivet syftar till att genomföra det ramavtal om viss- tidsarbete som 1999 ingicks mellan arbetsmarknadens parter på 1012 kap. 7 §. 112 § anställningsförordningen. Anställningar vid statliga universitet och högskolor innehåller bl.a. bestämmelser som avser att förhindra missbruk av tidsbegränsade anställningar. Av ramavtalets allmänna överväganden framgår att tillsvidareanställning är det gene- rella anställningsförhållandet (p. Där framgår också att tillämp- ningen av avtalets principer och bestämmelser hänskjuts till med- lemsstaterna och arbetsmarknadens parter, så att hänsyn kan tas till varje medlemsstats specifika situation och till förhållanden inom en- skilda sektorer och yrken, däribland säsongsbetonat arbete. Nedan följer en kort bakgrund om visstidsdirektivet som är häm- tad ur departementspromemorian Skärpta åtgärder mot missbruk av tidsbegränsade anställningar (Ds 2015:29).12 gäller enligt klausul 2 visstidsanställda som har ett anställ- ningskontrakt eller ett anställningsförhållande enligt definitionerna i lagar, kollektivavtal eller praxis i varje medlemsstat. Avtalet har alltså ett vidsträckt tillämpningsområde, som omfattar såväl den privata som den offentliga sektorn av arbetsmarknaden. Vissa undantag kan dock göras från avtalets tillämpningsområde. Medlemsstaterna och/eller arbetsmarknadens parter kan besluta att avtalet inte ska gälla (a) inledande yrkesutbildning och lärlingsutbildning eller (b) anställningskontrakt eller anställningsförhållanden som har ingåtts inom ramen för särskild offentlig eller offentligt finansierad utbild- ning, integrering och program för yrkesomskolning. innehåller bland annat bestämmelser som syftar till att förhindra missbruk av tidsbegränsade anställningar.