sou · H4B341 · 2016-06-07 00:00:00 — – men också hur övervakningen ska utföras, om det används teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet samt vilket område som ska övervakas. Ljud- och bildmaterial som samlats in från kameraövervakning får inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det som materialet samlades in för. Tillgång till materialet får inte ges till fler personer än vad som behövs för att övervakningen ska kunna bedrivas. Kameraövervakning mot plats dit allmänheten har tillträde Enligt kameraövervakningslagen krävs som huvudregel tillstånd för att en övervakningskamera ska få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Sådana tillstånd ges av länsstyrelserna. Ett tillstånd till kameraövervakning ska förenas med villkor om hur kameraövervakningen får anordnas. Villkoren ska avse ändamå- let med övervakningen, vilken utrustning som får användas och vilket område som får övervakas. ska också besluta om övriga villkor som behövs för tillståndet. Det kan t.ex. handla om vad som ska gälla för upplysning om övervakningen (skyltning) samt hur upptagning, användning, bevarande eller annan behandling av bilder och upptagning av ljud får göras, eller annat som är av betydelse för integritetsskyddet vid övervakningen. Ett tillstånd får meddelas för en begränsad tid. Innan beslutar om tillstånd till kameraövervakning ska i regel kommunen, där övervakningen ska bedrivas, få tillfälle att yttra sig. Kommunen får också överklaga ett beslut om kameraöver- vakning. Även Datainspektionen får överklaga beslut om kamera övervakning av en plats dit allmänheten har tillträde för att ta tillvara Om kameraövervakningen ska avse en arbetsplats har även en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen rätt att överklaga beslutet. Från kravet på tillstånd för kameraövervakning gäller ett antal undantag . Undantagen rör bl.a. viss kameraövervakning i trafiken, automatiska hastighetsövervakning samt över- vakning av vissa i lagen uppräknade skyddsobjekt och av kasinon. I vissa fall är det tillräckligt med en anmälan för att kameraöver- vakningen ska vara tillåten. Det gäller i bl.a. bank-, post- och butiks- lokaler, samt i tunnelbana och parkeringshus. Kameraövervakningen är då endast tillåten för vissa angivna syften – t.ex. för att förebygga, avslöja eller utreda brott, eller förhindra olyckor – och under förut- sättning att kameran är fast monterad och försedd med fast optik. Som utgångspunkt gäller också att avlyssning eller upptagning av ljud inte är tillåten utan tillstånd. Kameraövervakning mot plats dit allmänheten inte har tillträde När det gäller platser dit allmänheten inte har tillträde krävs varken tillstånd eller anmälan för kameraövervakning. Däremot uppställer kameraövervakningslagen vissa andra krav för att övervakningen ska vara laglig. Kameraövervakning får till att börja med bedrivas om den som ska övervakas har samtyckt till övervakningen. Samtycket ska vara informerat och den övervakade har rätt att när som helst åter- kalla sitt samtycke. Under vissa förutsättningar är kameraövervak- ning tillåten även utan samtycke. Det gäller om övervakningen behövs för vissa berättigade ändamål – bl.a. för att förebygga, avslöja eller utreda brott eller förhindra olyckor – och övervakningsintresset väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Oavsett om kameraövervakningen bedrivs med stöd av samtycke eller överviktsprincipen, krävs därutöver att övervakningen endast få förekomma för särskilda och berättigade ändamål, att ändamålen med övervakningen dokumenteras samt att övervakningen inte används i större omfattning än vad som behövs för att tillgodose ändamålen med övervakningen. Den som bedriver kameraövervakning är i regel skyldig att genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt lämna upplysning om övervakningen. Det ska vanligtvis också lämnas en upplysning om vem som bedriver övervakningen. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp ska en särskild upplysning lämnas om det. Vidare finns i kameraövervakningslagen särskilda regler om bl.a. säkerhet för ljud- och bildmaterial, förbud mot överföring av visst material till tredjeland, tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter samt skadestånds- och straffansvar i vissa fall. Slutligen finns bestämmelser som reglerar hur länge ljud- och bildmaterial från kameraövervakning får bevaras. Regeringen beslutade att tillsätta en utredning för att utreda vissa frågor om kameraövervakning. Syftet är att säker- ställa att kameraövervakning kan användas där det behövs för att bekämpa brott och garantera ett starkt skydd för den personliga integriteten. Utredaren ska bland annat: •kartlägga och utvärdera vad kameraövervakningslagen har inne- burit för möjligheterna till kameraövervakning och skyddet för den personliga integriteten, •analysera om möjligheterna till kameraövervakning på särskilt brottsutsatta platser och andra platser med förhöjt skyddsbehov, till exempel asylboenden, medieredaktioner och lokaler som används av religiösa samfund, behöver förbättras, •undersöka hur lagens tillämpningsområde förhåller sig till användning av ny teknik, såsom till exempel kamerautrustade drönare, och bland annat ta ställning till om det behövs integri- tetsstärkande eller teknikfrämjande åtgärder, 2 Dir. 2015:125. •ta ställning till om integritetsskyddet på vissa platser dit allmän- heten inte har tillträde, till exempel arbetsplatser och skolor, behöver förbättras, •analysera om integritetsskyddet kan förstärkas genom att Datain- spektionen ges föreskriftsrätt när det gäller tillämpningen av kameraövervakningslagen, och •lämna de författningsförslag som bedöms lämpliga. Uppdraget ska redovisas . Länsstyrelserna har ansvaret för tillsynen över kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Tillsynen över kameraöver- vakning av platser dit allmänheten inte har tillträde utövas däremot av Datainspektionen, som också har ett centralt tillsynsansvar för all kameraövervakning. I den funktionen ingår att utvärdera rättstil- lämpningen, utvärdera, följa upp och samordna den operativa tillsy- nen, ge råd och stöd till länsstyrelserna, samt ge information och råd till allmänheten och till de som tillhandahåller och använder övervak- ningsutrustning. Datainspektionen har också rätt att överklaga läns- styrelsernas beslut i frågor om kameraövervakning, för att tillvarata allmänna intressen. Länsstyrelserna och Datainspektionen får inom sina respektive tillsynsområden besluta om de förelägganden som är nödvändiga för att kameraövervakningslagen ska följas. Föreläggandena får förenas med vite. 20.2Användningen av övervakningskameror och därmed jämförbar utrustning Olika typer av kameror används för att genom övervakning exempel- vis förebygga, avslöja eller utreda brott, eller för att förhindra olyckor. Användningen av sådana kameror innebär dock att enskilda övervakas och därmed också ett intrång i den personliga integriteten. Traditionell kameraövervakning görs genom att en fast kamera sätts upp på exempelvis en vägg eller en stolpe och därefter används för övervakning av det område som kamerans upptagningsområde täcker. Det kan exempelvis handla om övervakning av en ingång till en lokal, ett rum i en lokal, en tunnelbaneperrong, en parkerings- plats, ett torg eller delar av ett bostadsområde. Bildsignaler och ibland även ljudsignaler skickas från dessa kameror till exempelvis ett kontrollrum eller en dator, där den spelas in och/eller övervakas i realtid. Det förekommer även att bilder från kameror sänds i realtid på internet. Överföringen kan göras analogt i tråd inom ett slutet system, men det är allt vanligare att överföringen görs trådlöst och digitalt via exempelvis internet. Teknikutvecklingen har även inneburit att kamerorna har blivit mindre och billigare och därför kan användas på fler ställen och i större antal. har kamerornas upplösning ökat, vilket i sin tur har fört med sig att en kamera kan täcka ett område som tidigare krävde många kameror. Den högre upplösningen innebär också att det går att zooma in i bilden utan att bildkvaliteten blir dålig. Vindrutekameror, drönare och kroppsburna kameror Utvecklingen av mindre och billigare kameror med hög upplösning har bl.a. medfört att det har blivit allt vanligare att kameror placeras på olika typer av fordon eller farkoster. Det har även utvecklats nya typer av kroppsburna kameror. Ett exempel på denna utveckling är användningen av s.k. vind rutekameror. En vindrutekamera (på engelska dashboard camera, eller dashcam) är en kamera som sätts fast på ett fordon, exempelvis på insidan av framrutan på en bil, och som spelar in det som händer framför fordonet när det är i rörelse. En sådan inspelning kan bl.a. fungera som bevis vid en olycka, men innebär också att andra fordon och personer som befinner sig framför kameran blir inspelade. Det är dessutom förhållandevis vanligt att sådana inspelningar sprids vidare, t.ex. via internet. Även drönare har blivit allt vanligare. En drönare är en fjärrstyrd obemannad flygfarkost (t.ex. en helikopter eller ett flygplan) som har varierande räckvidd beroende på tillämpningsområde. är förhållandevis billiga och används av såväl privatpersoner som myndigheter och företag, bl.a. för att filma och fotografera från luften. Utvecklingen har lett till att drönarna blivit allt mindre. Det ska till och med ha tagits fram drönare i insektsstorlek.3 Vissa drö- nare kan filma och fotografera på flera med mycket gott resultat. Det innebär bl.a. att det numera finns ökade möjligheter att filma och fotografera på platser som varit mycket svårtillgängliga, och utan att den som filmas eller fotografe- ras upptäcker detta. En annan trend, inte minst på konsumentmarknaden, är använd- ningen av kroppsburna kameror. Ett av de mest omskrivna exemplen i denna kategori är Googles dator- och kameraförsedda glasögon Google Glass, som bl.a. kan filma och fotografera i smyg. Det finns även små kameror som är avsedda att fästas på kläderna och som filmar eller kontinuerligt, exempelvis , tar bilder av bärarens omgivning utan att de som filmas eller fotografe- ras märker detta. 20.2.2Risker för den personliga integriteten Kameraövervakning förekommer på många platser och kan bl.a. bi- dra till att förebygga, avslöja och utreda brott. Den kan också bidra till att skapa trygghet (faktisk eller upplevd) för enskilda. Det kan i sin tur leda till att fler människor vistas på platsen och att den sociala kontrollen ökar, vilket kan minska risken för brott. Kameraövervak- ning kan också vara användbart för andra ändamål, t.ex. för att för- hindra olyckor, kontrollera hur personer förflyttar sig inom ett över- vakat område eller för att kartlägga vilka kunder som besöker t.ex. ett varuhus, eller vilka varor kunder tittar på i en butik, genom att t.ex. följa deras ögonrörelser. Det är i viss utsträckning osäkert hur stor den faktiska effekten av kameraövervakning verkligen är. Det finns studier som tyder på att kameraövervakning förebygger många brott på exempelvis parke- ringsplatser, men att effekterna är både svagare och mindre säkra på andra typer av platser.4 I Brottsförebyggande rådets (Brås) senaste 3 Is that really just a fly? Swarms of cyborg insect drones are the future of military surveillance, artikel i MailOnline. Brottsförebyggande rådets rapport och brottsprevention – En systematisk forskningsgenomgång (2007:29). delrapport angående ett pågående försök med kameraövervakning vid Stureplan och i , konstateras t.ex. att utvärderingen inte ger något stöd för att kameraövervakningen har haft någon effekt på vare sig brottsligheten eller tryggheten på de två platserna.5 noterar Brå att många av besökarna på just dessa platser inte ens känner till att det pågår kameraövervakning där, vilket påverkar resultatet av undersökningen. Brå framhåller dessutom att inspelningar från kameraövervakning kan bidra vid ut- redning av brott. innebär kameraövervakning ett påtagligt intrång i den enskildes integritet. I och med att övervakningen avser en viss plats och inte en viss individ, ligger det dessutom i sakens natur att den även omfattar personer och handlingar som det egentligen inte finns skäl att övervaka. Ett exempel på detta är att man vid kameraövervak- ning som syftar till att förebygga skadegörelse, inbrott och stölder på en skola även kan följa allt annat som eleverna gör på skolan samt vad lärarna gör och till och med hur av skolan anlitade entreprenörer (exempelvis en anlitad städfirma) fullföljer sina uppdrag.6 Kamera övervakning innebär alltså att ett mycket stort antal personer över vakas i sina dagliga aktiviteter. Genom sammankoppling av kamerasystem är det numera möjligt att övervaka mycket stora områden och följa nästan allt som enskilda gör inom dessa områden. Riskerna för den personliga integriteten ökar successivt i takt med utbyggnaden av sammankopplade kamera- system. Det finns också en risk för att övervakningen bedrivs utan att de som övervakas känner till det och kan välja att vistas någon annan- stans. Om övervakningen dessutom pågår utan föregående ansökan eller anmälan, minskar även tillsynsmyndighetens möjligheter att upptäcka eventuella överträdelser. genomförde 19 av landets 21 länsstyrelser en gemensam tillsyn av kameraövervakningen hos sammanlagt 116 gallerior och 693 butiker, dvs. totalt 809 objekt, för att undersöka hur gällande regler och villkor efterföljs. Av rapporten från gransk- ningen framgår att 327 av dessa objekt, dvs. 5 Brottsförebyggande rådets rapport på Stureplan och , Delrapport 2 (2014:12). 6 Jfr Datainspektionens dnr 476-2009, som gällde just användning av inspelningar från en sådan kamera för att bedöma hur en extern städfirma fullgjorde sitt uppdrag. någon typ av anmärkning.7 En förhållandevis stor del av anmärk- ningarna avsåg otillåten kameraövervakning i eller utanför butiker, t.ex. att anmälan eller tillstånd saknades eller att kameran var felrik- tad. En annan vanlig brist var att butikerna inte följde reglerna om skyltning. genomförde 20 länsstyrelser en liknande gemensam tillsyn av den kameraövervakning som bedrevs på sammanlagt 195 vårdinrättningar, bl.a. sjukhus och vårdcentraler. Av rapporten från den granskningen framgår att 57 av dessa objekt, dvs. cirka 27 pro- cent, fick någon typ av anmärkning.8 De vanligaste anmärkningarna var även vid denna granskning att tillstånd för övervakningen sakna- des eller att vårdinrättningarna inte följde reglerna om skyltning. Vid övervakning med hjälp av vindrutekameror, drönare och kroppsburna kameror är risken naturligtvis ännu större att de över- vakade inte känner till det (jfr t.ex. kameraövervakningslagens krav på skyltning).9 Med drönare är det dessutom möjligt att övervaka svåråtkomliga platser, exempelvis trädgårdar och andra utrymmen där man inte har anledning att tro att man är övervakad. Även om man som enskild vet att det finns drönare i området kan det vara svårt att veta vem som samlar in vilken information och vad syftet med insamlingen är, vilket kan leda till en känsla av att ständigt vara övervakad och att man avstår från att utöva vissa rättigheter (s.k. chilling effect). Användningen av kroppsburna kameror kan dess- utom medföra att man oavsiktligt råkar fotografera eller filma sådant som man varken bör eller får spela in. Den som bär en kroppsburen kamera kan t.ex. glömma att stänga av den när han eller hon går in i ett omklädningsrum eller på en plats där det råder fotoförbud. När det gäller vindrutekameror och drönare har det diskuterats om kamerorna kan anses vara varaktigt uppsatta och därmed omfattas av kameraövervakningslagen, eller om det i stället är personuppgiftslagen som är tillämplig på sådan övervakning. Frågan är före- mål för prövning i olika domstolar vilket förhoppningsvis kommer att 7 Se länsstyrelsernas rapport av kameraövervakning över gallerior/köpcentrum och dess verksamheter 2013. 8 Se länsstyrelsernas rapport tillsyn av kameraövervakning 2014. Artikel 29-gruppens ”Opinion 01/2015 on Privacy and Data Protection Issues relating to the Utilisation of Drones”, av . leda till att rättsläget blir tydligare.10 kom två kammar rättsavgöranden där de drönare som bedömdes ansågs vara uppsatta i kameraövervakningslagens mening.11När det gäller kroppsburna kameror har Datainspektionen dock gjort bedömningen att de faller utanför kameraövervakningslagens tillämpningsområde. I och med att signalerna allt oftare överförs trådlöst, exempelvis via internet, finns en risk att obehöriga bereder sig tillgång till signa- lerna. Detta är ett problem när det gäller många enklare produkter, s.k. nätverkskameror, som marknadsförs mot privatpersoner och mindre företag. Ett bristfälligt säkerhetsmedvetande hos användaren kan också bidra till problemet. Se även nedan angående lagring och automatisk bildanalys. 20.3Lagring och automatisk bildanalys Övervakningskameror kan, som framgått ovan, inte bara användas för att övervaka ett händelseförlopp i realtid, utan bild och ljud kan också spelas in. Det inspelade materialet kan därefter lagras och analyseras. Analysen kan vara helt eller delvis automatisk, och bl.a. innebära att de inspelade uppgifterna samkörs med annan information. Inspelningar av bild och ljud görs numera digitalt, vilket bl.a. medför att stora mängder inspelat material kan lagras förhållandevis billigt på hårddiskar eller andra lagringsformat. Det finns därför inte samma ekonomiska incitament som tidigare att begränsa mängden inspelat material genom exempelvis gallring. Det har också blivit allt vanli- gare att lagra bild och ljud hos någon annan, exempelvis i det s.k. molnet (se vidare kapitel 21). Den som gjort inspelningen har därför 10 Se bl.a. Kammarrättens i mål nr 5394-15 (överklagande av Förvaltningsrätten i dom i mål nr 10208-15), Kammarrättens i mål nr 1369- 15 (överklagande av Förvaltningsrättens i dom i mål nr 2020-15) samt Högsta förvaltningsdomstolens mål nr 4110-15 (överklagande av Kammarrättens i dom i mål nr 1674-15). 11 Kammarrättens i dom , mål nr 2156-15 och Kammarrättens i dom , mål nr 1369-15 inte samma kontroll som tidigare över vem som kan få del av mate- rialet. Även rent interna nätverk är allt oftare konstruerade så att lagrad information är åtkomlig via exempelvis internet, ibland med hjälp av lösenord. En dator som är inbyggd i kameran, eller som senare får tillgång till digitala stillbilder eller filmer, kan i viss utsträckning räkna ut vad som syns på bilden eller filmen. Datorn kan avgöra om det finns ett mänskligt ansikte på bilden eller inte. En vanlig metod för sådan analys är att datorn instrueras att leta efter mörka och ljusa rektang- lar i vissa kombinationer. Dessa rektanglar fungerar som kraftiga för- enklingar av hur ögon, näsa, mun och andra delar i ett ansikte ser ut. En lång, mörk horisontell rektangel med en ljus direkt under kan vara ögonen och kinderna, en ljus rektangel mellan två mörka kan vara näsan. När flera sådana matchningar finns i bilden, med rätt placering i förhållande till varandra, är sannolikheten stor att det är ett mänskligt ansikte. Samma grundprincip gäller för all automatisk bildigenkänning; datorn letar efter kända mönster i bilden. Möjligheten att automa- tiskt klassificera vad som händer framför kameran skapar nya förut- sättningar för kameraövervakning. Den gör det t.ex. möjligt att automatiskt upptäcka att en människa befinner sig i en del av kame- rans synfält där människor inte får vistas, eller att en väska har stått lämnad väldigt . Den gör det även möjligt för datorn att auto- matiskt läsa av text, exempelvis registreringsnumret på ett fordon, som passerar framför kameran. Det går till och med att skapa regler för att datorn ska känna igen specifika personer. Datorn får då öva på ett antal bilder av personen som den ska känna igen, och med utgångspunkt från dessa skapa regler som beskriver just den personens karaktäristiska utseende. Vid denna typ av analys är området kring ögonen, bl.a. ögonbryn, ögonlock och hur djupt ögonen sitter, av särskild betydelse. Metoden används i vissa bildbehandlingsprogram (t.ex. Photoshop) och i vissa länder även av Facebook.12 Den används även av myndigheterna i vissa länder, bl.a. för att identifiera misstänkta brottslingar. Identifie- ring av specifika personer kan också göras via s.k. gait analysis, dvs. genom en jämförelse med en persons unika rörelsemönster, eller med hjälp av kameror som förmår att på håll fotografera och analy- sera människors irisar, utan att personen som ska identifieras är med- veten om det. Vad en dator tränas att känna igen beror på syftet med installa tionen och hur informationen som skapas ur analysen ska användas. I vissa fall kan identifieringen av den som rör sig framför kameran underlättas genom att övervakningssystemet kopplas till andra data- baser. Vid ansiktsigenkänning förekommer det t.ex. att personer i det övervakade området automatiskt jämförs med fotografier av kända individer i en databas. Även annan information kan användas för att underlätta identifieringen. Om det övervakade området exempelvis är utrustat med ett inpasseringssystem där personer använder en personlig kod eller ett passerkort för att ta sig in, kan den informationen användas för att identifiera eller underlätta identifiering av de personer som syns på bilden. En dator kan dessutom instrueras att agera på visst sätt när den observerar något som den är programmerad för. Sådana kameror kallas ibland intelligenta kameror. Det kan handla om att datorn ska larma ett vaktbolag när en människa befinner sig på förbjudet område, eller att datorn ska avidentifiera personer på bild genom att t.ex. lägga till en kvadrat över deras ansikten eller ersätta dem med streckgubbar. Det sistnämnda är ett exempel på hur teknikutveck- lingen också har medfört ökade möjligheter att begränsa riskerna för integritetsintrång. Det finns även andra typer av händelsestyrda kameror, exempelvis kameror som börjar sända bilder till ett vakt bolag när ett rök- eller rörelselarm har aktiverats, så att personalen kan se vad det är som utlöst larmet. Den typen av kamerasystem kan även kopplas samman med exempelvis ett system som automatiskt 12 Facebook har tagit bort denna funktion för användare inom EU, efter en rekommendation från dataskyddsombudsman (Data Protection Commissioner, DPC). Se bl.a. http:// /docs/21/09/12_Press_Release_-Facebook__Audit_Review_ Repor/1233.htm. Facebook arbetar också med att ta fram ett nytt ansiktsigen- känningssystem, DeepFace, som enligt uppgift ska kunna känna igen ansikten med mycket stor precision (Why Facebook is beating the FBI at facial recognition, artikel publicerad i The Verge). stänger dörrar vid brandlarm. Dessa kameror gör det alltså enklare att snabbt vidta rätt åtgärd, vilket minskar risken för person- och sakskador. Tekniken kan också användas för statistiska eller kommersiella ändamål, t.ex. för att se hur enskilda personer rör sig i en butik, genom att följa hur de, som befinner sig framför kameran eller kame- rorna, förflyttar sig i det övervakade området. Det är även möjligt att följa kundernas ögonrörelser och därmed registrera vilka varor en kund tittar på i en butiks hyllor. Den automatiska analysen görs i regel med viss fördröjning, genom analys av inspelat eller lagrat material. Det finns dock även teknik för automatisk analys i realtid, och det pågår arbete för att ytterligare utveckla sådan teknik. Ett uppmärksammat exempel är Google Glass- appen NameTag, som kan skanna av personer som användaren möter och i realtid hämta information om dem från en databas.13 Ett annat exempel är det kamerasystem för automatisk avläsning av registreringsskyltar (Automatic Number , nedan ANPR) som har installerats i ett antal polisbilar runt om i . Detta system läser av skyltar på fordon i närheten och jämför dessa mot vägtrafikregistret och registret för efterlysta fordon.