sou · H4B315 · 2016-03-01 00:00:00 — svarar för organisationens sekretariat och forskningsverksamhet. Styrelsen och arbetsbyrån stöds av kommittéer sammansatta enligt trepartsprincipen som täcker de största industriområdena och av expertkommittéer på olika områden som t.ex. arbetsmiljö, arbetstagares utbildning och frågor som speciellt rör unga. I medlemsstaterna finns också regionala kommittéer som ansvarar för frågor som rör respektive land. Den svenska har funnits sedan 1927.3 En av kommitténs centrala arbetsuppgifter är att lämna underlag för regeringens yttranden vid utarbetandet av nya konventioner och rekommendationer samt för ställningstaganden i ratifikationsfrågor. behandlar också frågor som uppstår i sam- 1ILO:s konvention nr 144 om samråd på trepartsbasis i ILO-frågor och rekommendation nr 113 om samråd och samverkan ska bidra till att främja samarbetet mellan myndigheterna och arbetsmarknadens parter på nationell nivå och branschnivå. 2Så är bl.a. fallet med konvention nr 94. 3Kommittén hette ursprungligen Delegationen för det internationella socialpolitiska samarbetet. konvention nr 94 och diskussionen om dess ratificering i band med att rapporterar till om tillämpningen av de konventioner som ratificerats. I har huvudansvaret för det löpande samarbetet med och ansvarar för sekretariatsarbetet i den svenska . har ett särskilt ansvar för de av frågor som rör utrikes- och handelspolitik och utvecklingspolitik. Sida ansvarar för frågor som rör utvecklingssamarbete och analys och uppföljning av svenskt stöd till ILO- program. 2.1.2ILO och dess uppdrag mandat regleras huvudsakligen i organisationens stadga och i den så kallade Philadephiadeklarationen då organisationens syften och målsättningar samt stadgan uppdaterades. Organisationens huvudsakliga mål är att arbeta för arbetstagares rättigheter, skäliga arbetsvillkor, social trygghet och att stärka dialogen i arbetsrelaterade frågor. I stadga är fastslaget att organisationens huvuduppgift ska vara att främja förbättrade arbets-, levnads- och utbildningsvillkor för arbetstagare. har både normgivande och operativa uppgifter. Som normgivare verkar organisationen för att träffa internationella överenskommelser och standarder på arbetslivets område. Genom konventioner och rekommendationer fastställer ett internationellt normsystem för grundläggande skydd för arbetstagare. Dessa normsystem har till syfte att fungera som förebilder för medlemsstaternas lagstiftning och praxis och bidra till att skapa stabilitet, social rättvisa och goda levnads- och arbetsförhållanden. Till operativa uppgifter hör att bidra med ekonomiskt och personellt stöd på ett flertal områden såsom arbetarskydd, yrkesutbildning, uppbyggnaden av arbetsmarknadsstatistik och utveckling av arbetsrätten. Organisationen stöder även framväxten av oberoende arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer. Andra uppgifter är kapacitetsutveckling och olika former av stöd till program och projekt. konvention nr 94 och diskussionen om dess ratificering i har antagit en mängd konventioner och rekommendationer som syftar till att bekämpa fattigdom, främja social rättvisa, sysselsättning och bättre arbetsvillkor i hela världen samt värna om fackliga fri- och rättigheter. hade 189 konventioner och 204 rekommendationer antagits. har ratificerat över 90 av konventioner varav 66 fortfarande gäller.4 Konventioner och rekommendationer utarbetas mellan de tre parterna (dvs. regeringarna, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna) inom och antas på den årliga arbetskonferensen under förutsättning att 2/3-majoritet av konferensens plenum röstar för ett antagande. Medlemsstaterna ska presentera antagna konventioner för behörig instans, normalt den parlamentariska församlingen, för övervägande om ratificering genom lagstiftning eller andra åtgärder efter antagandet, i undantagsfall 18 månader (artikel 19.5 i stadga). Medlemsstaterna är dock inte skyldiga att ratificera en konvention utan det är upp till varje enskild stat att ta ställning till om ratifikation ska ske eller inte. Väljer ett land att ratificera konventionen träder den i normala fall i kraft efter att ratifikationen registrerats. En ratifikation innebär att en medlemsstat har skyldighet att genomföra alla bestämmelser i konventionen om det inte uttryckligen anges i konventionen att det är möjligt att avstå från att tillämpa vissa bestämmelser. Dessutom innebär en ratifikation att staten åtar sig att regelbundet rapportera om tillämpningen av konventionen till . En ratifikation medför även en förpliktelse att underkasta sig övervakningsmaskineri. Om en medlemsstat agerar på ett sätt som innebär en överträdelse av en ratificerad konvention finns även en möjlighet att klaga på staten (se avsnitt 2.1.4). 4 Enligt uppgifter från , , . konvention nr 94 och diskussionen om dess ratificering i Medlemsstaterna är även skyldiga att rapportera om tillämpningen av de åtta kärnkonventionerna oavsett om dessa ratificerats eller inte.5 Detta hör samman med att dessa konventioner anses bindande för alla medlemsstater oavsett ratificering.6 antar rekommendationer när frågan eller en del av denna inte anses lämplig att ingå i en konvention (artikel 19.1 stadga). En rekommendation kan komplettera en konvention med anvisningar om hur konventionen är tänkt att tillämpas eller innehålla mer långtgående bestämmelser avseende frågor som parterna inför antagandet av konventionen inte kunde enas om.7 De är därför ofta mer detaljerade än konventioner. Till skillnad från konventioner är rekommendationer inte juridiskt bindande instrument och de är inte heller föremål för ratifikation. Precis som fallet med konventioner ska rekommendationer dock läggas fram för den lagstiftande församlingen i medlemsstaten (artikel 19.6 i ). Rapporteringsskyldighet gäller även för rekommendationer. 2.1.4Efterlevnad och uppföljning av konventioner följer regelbundet upp medlemsstaternas tillämpning av ratificerade konventioner och föreslår vid behov förbättringar. Medlemsstaterna ska rapportera om huruvida de följer de åtta kärnkonventionerna och fyra andra prioriterade konventioner. För övriga konventioner, bl.a. konvention nr 94, lämnas rapporter . En expertkommitté bestående av 20 oberoende arbetsrättsjurister har till uppgift att granska medlemsstaternas rapporter om tillämpningen av konventionerna och därefter lämna en egen rapport om vad som framkommit vid granskningen. läggs därefter fram för internationella arbetskonferensens plenum 5Detta följer av deklaration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet som antogs av arbetskonferensen . 6Kärnkonventionerna är: nr 87 om föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten, antagen 1948, nr 98 om organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten, antagen 1949, nr 29 om tvångs- eller obligatoriskt arbete, antagen 1930, nr 105 om avskaffande av tvångsarbete, antagen 1957, nr 138 om minimiålder för barnarbete, antagen 1973, nr 182 om avskaffande av de värsta formerna av barnarbete, antagen 1999, nr 100 om lika lön mellan män och kvinnor, antagen 1951 och nr 111 om diskriminering i anställning och yrkesutövning, antagen 1958. 7Bernhard Boockmann, Decision-Making on Conventions and Recommendations: Legal Framework and Application, Dokumentation Nr. 00-03, Paper No. 2, (), s. 9. konvention nr 94 och diskussionen om dess ratificering i och granskas av ett särskilt trepartiskt utskott. Om utskottet anser det nödvändigt att närmare studera förhållandena i en viss medlemsstat kan regeringen i denna stat uppmanas att avge en förklaring inför utskottet. lämnar också särskilda kommentarer till staterna i form av iakttagelser (observations) och direkta förfrågningar (direct requests). Iakttagelser lämnas när förpliktelserna i konventionen inte har uppfyllts. Förfrågningar används när kommittén behöver närmare information för att veta om en stat lever upp till sina åtaganden enligt konventionen. En arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation kan när som helst rikta anmärkningar mot en medlemsstat som inte iakttar bestämmelserna i en ratificerad konvention (artikel 24 i stadga). Anmärkningen ges in till internationella arbetsbyrån och prövas i . Styrelsen kan då tillsätta en särskild trepartisk granskningskommitté. Gäller klagomålen konventioner om föreningsfrihet och organisations- och förhandlingsrätten (nr 87 och 98) kan frågan behandlas i för föreningsfriheten, föreningsfrihetskommittén, innan frågan tas upp i . Klagomål om bristande tillämpning och efterlevnad av ratificerade konventioner kan väckas av en medlemsstat, arbetsmarknadens parter eller en enskild delegat vid internationella arbetskonferens. har inga möjligheter att besluta om sanktioner som t.ex. böter eller vite. Ett klagomål kan i sista hand hänskjutas till i . Denna möjlighet har dock aldrig använts. De länder som inte följer konventionerna kan dock till följd av detta drabbas av sanktioner inom den gemensamma handelspolitiken som indirekt kan få ekonomiska effekter. Iakttagandet av kärnkonventioner är en förutsättning för att EU ska erbjuda utvecklingsländer extra förmånligt marknadstillträde inom ramen för GSP+ (se avsnitt 5.5.1).8 Följer en stat inte dessa konventioner kan det leda till att EU drar in förmånerna, vilket betraktas som en kraftfull ekonomisk sanktion. 8 och rådets förordning (EU) nr 978/2012 av om tillämpning av det allmänna preferenssystemet och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 732/2008, EUT L 303, 31.10.2012, s. 1–82. konvention nr 94 och diskussionen om dess ratificering i 2.2ILO:s konvention nr 94 konvention nr 94 angående arbetsklausuler i kontrakt antogs vid . ansåg att frågan om arbetsförhållanden vid utförande av offentliga kontrakt hade fått ökad betydelse före antagandet. Detta mot bakgrund av att många av medlemsstater befann sig i ett läge av uppbyggnad efter och på grund av behovet av att utveckla underutvecklade länder och regioner.9 Till exempel hade genom the British Colonial Development and Welfare Act 1940 ställt som villkor för stöd till utvecklingen av sina kolonier att mottagaren av bidragen skulle upprätthålla skäliga arbetsvillkor. hade också ställt motsvarande villkor vid upphandling av strategiskt material från andra länder under . konvention nr 94 reglerar arbetsklausuler där en offentlig myndighet är part och syftar till att dels förhindra att arbetsvillkor dumpas i syfte att vinna offentliga kontrakt, dels säkerställa att offentliga kontrakt inte generellt medför en press nedåt på löner och andra arbetsvillkor.10 Vid antagandet av konventionen i röstade de svenska ledamöterna från regeringen och arbetstagarsidan för konventionen medan de svenska arbetsgivarledamöterna lade ner sina röster. som antog konventionen antogs en rekommendation, rekommendation nr 84 om kompletterande bestämmelser till konventionen. Rekommendationen innehåller mer detaljerade regler om vilka förmåner som bör garanteras genom arbetsklausuler, t.ex. anges att semester och sjukledighet bör inkluderas i arbetsklausulerna. Vissa bestämmelser som preciserar vad som utgör lön finns också i rekommendationen (se avsnitt 2.2.2). har även utarbetat en praktisk vägledning till konventionen och rekommendationen. 9Report VI (B) (1) 31th session, 1948, s. 4 f. 10Labour in public contracts, Integrating the social dimension into procurement policies and practices, 1998, s. xiii. konvention nr 94 och diskussionen om dess ratificering i gick igenom alla konventioner som antagits och kontrollerade om de behövde uppdateras. Vid översynen slogs fast att konvention nr 94 fortfarande var relevant.11 Konventionen är tillämplig på kontrakt där en offentlig myndighet är part (artikel 1 d) och är bindande för centrala myndigheter. I ett informellt yttrande från Standard Department framgår att med centrala myndigheter avses sådana myndigheter som lyder under regeringen i den ratificerande staten.12 Enligt svensk förvaltningstradition avses med begreppet central myndighet de centrala förvaltningsmyndigheterna som lyder under regeringen och som regeringen har instruktionsrätt över. Denna tolkning av begreppet central myndighet i konventionen har även gjorts i och Norge.13 Ratificerande stater kan själva välja i vilken utsträckning och under vilka förhållanden konventionen ska tillämpas på andra än centrala myndigheter (artikel 1.2).14 Med sådana myndigheter avses i första hand lokala myndigheter som t.ex. provinser, regioner och kommuner i enlighet med vad som gäller i det aktuella landet.15 Konventionen kan också tillämpas på kontrakt mellan offentliga myndigheter.16 Däremot är konventionen inte tillämplig på anställningsavtal mellan offentliga myndigheter och deras arbetstagare. Ytterligare förutsättningar för att konventionen ska vara tillämplig är att fullgörande av kontrakt sker med allmänna medel och att leverantören fullgör kontraktet med arbetstagare (artikel 1.1 b). 11Se en sammanfattande beskrivning av bedömningen av konventionens relevans med hänvisningar i 97th Session, 2008, Report III (Part 1B). General concerning the Labour () Convention, 1949 (No. 94) and Recommendation (No. 84), s. 11 f. 12MariAnn , konvention nr 94, Rapport om ratifikationsförutsättningar , s. 31. 13MariAnn , konvention nr 94, Rapport om ratifikationsförutsättningar , s. 31. 14Av rapport (b) (2), s. 42 från framgår att skälet till detta bl.a. var att möjliggöra för stater som inte har någon bestämmanderätt över lokala myndigheter att ratificera konventionen. 15Labour () Convention, 1949 (No. 94) and Recommendation (No. 84), A practical guide, , s. 17. 16Krüger, och , in a Labour , , 1998, s. 217. konvention nr 94 och diskussionen om dess ratificering i Konventionen är tillämplig på kontrakt som sluts mellan offentliga myndigheter och enskilda arbetsgivare och som gäller uppförande, ombyggnad, reparation eller rivning av offentlig anläggning, eller framställning, hopsättning, handhavande eller transport av material, förråd eller utrustning, eller utförande eller tillhandahållande av tjänster (artikel 1.1 c). Ovanstående tre punkter anger vilken typ av upphandling som konventionen är tillämplig på och kan förenklat anges som bygg- och anläggningsarbete, varor och tjänster. Vad gäller andra punkten, varor, framgår av ordalydelsen att det är fråga om produktion och transport av varor som avses och således inte inköp av redan färdiga varor.17 Konventionen avser som nämnts dessutom endast arbete som utförs av de arbetstagare som sysselsätts i det uppdrag som avses i kontraktet. Det finns således inget krav på att arbetsklausuler ska ha tillämpats även vid framställningen av sådant som endast är en del av den vara som produceras enligt kontraktet. När ett land har ratificerat konventionen är den tillämplig på arbete som utförs i det aktuella landet. Även arbete som utförs inom landets gränser med arbetstagare från andra länder omfattas av konventionen, t.ex. kontrakt som utförs med utstationerade arbetstagare. Däremot omfattas inte upphandling som avser uppdrag som sker utanför landets gränser, t.ex. när en myndighet upphandlar en vara som tillverkas eller en tjänst som utförs i ett annat land.18 Medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att konventionen även gäller för underleverantörer eller den som förvärvat kontraktet efter överlåtelse (artikel 1.3). Vad som avses med lämpliga åtgärder avseende underleverantörer har lämnats till medlemsstaterna att avgöra.19 har uttalat att lämpliga åtgärder bör innebära att arbetsklausulen ska göras bindande 17Även i har det ansetts att köp av färdiga varor faller utanför konventionen. Se det danska genomförandet av konventionen i Vejledning til cirkulære om arbejdsklausuler i offentlige kontrakter, nr 9472 af 30/06/2014 (Gældende) Udskriftsdato: 14. . 18Labour () Convention, 1949 (No. 94) and Recommendation (No. 84), A practical guide, , s. 18. 19ILO 97th session, Report III (Part 1 B) General concerning the Labour () Convention, 1949 (No. 94) and Rekommendation (No. 84), 2008, s. 27. konvention nr 94 och diskussionen om dess ratificering i för underleverantörer och att det uttryckligen ska följa av den nationella regleringen.20 Det är således inte tillräckligt att underleverantörer är skyldiga att följa de arbetsrättsliga regelverk som gäller i det aktuella landet. Undantag från tillämpningen av konventionen kan göras för upphandlingar som understiger ett visst belopp (artikel 1.4). Beloppet ska fastställas av staten efter hörande av berörda arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Det framgår dock inte hur stort belopp som avses. Utifrån expertkommitténs frågor till vissa medlemsstater synes det vara så att gränsen ska sättas i relation till hur stor andel av landets offentliga upphandlingar som faller utanför tillämpningsområdet.21 När av upphandlingarna i en medlemsstat föll utanför tillämpningsområdet uppmanade expertkommittén staten i fråga att sänka gränsen för att fler upphandlingar skulle omfattas av kravet på arbetsklausuler.22 Från konventionens tillämpningsområde kan även undantas personer i ledande ställning eller med tekniska eller vetenskapliga uppgifter vars anställningsvillkor inte regleras av lag, kollektivavtal eller skiljedom och som i regel inte utför manuellt arbete (artikel 1.5). Det följer av iakttagelser från expertkommittén att listan är uttömmande.23 Av artikel 7 och 8 följer att ytterligare undantag från konventionen kan göras under extraordinära omständigheter. Dessa möjligheter har dock såvitt utredningen känner till aldrig använts. I konventionens artikel 2.1 regleras att offentliga kontrakt ska innehålla klausuler som tillförsäkrar arbetstagare lön (inklusive olika slags tillägg), arbetstid och övriga arbetsvillkor, som inte är mindre förmånliga än de som fastställts i kollektivavtal eller annat erkänt förhandlingssystem, skiljedom eller den nationella lagstiftningen för arbete av samma art inom det aktuella yrket eller näringsgren i det 20Report of the Committé of Experts on the application of Conventions and Recommendations (Art 19 and 22 of the Constitution), Report III, part IV, 1956 UK/. 21Se , och , in a Labour , , 1998, s. 223. 22Direct request , 1962. 23Krüger, och , in a Labour , , 1998, s. 224 och Direct request 1995. konvention nr 94 och diskussionen om dess ratificering i område där arbetet utförs. Inför antagandet av konventionen föreslogs att en hänvisning i stället skulle göras till rådande villkor. Tanken med det var att villkoren i första hand skulle framgå av kollektivavtal eller skiljedomar och i andra hand, om sådana saknades, av lagstiftning eftersom det kunde antas att kollektivavtal och andra förhandlade lösningar normalt sett kunde antas innebära mer förmånliga villkor än vad som anges i lag. Därefter ändrades förslaget och kom i stället att innehålla uttrycket ”not less favourable than”. Avsikten är att det är det av regelverken kollektivavtal, skiljedom eller lag som innehåller de mest förmånliga villkoren som ska utgöra grunden för villkoren.24 I konventionen finns en alternativ bestämmelse som ska användas i de fall arbetsvillkoren inte regleras i kollektivavtal eller annat erkänt förhandlingssystem, skiljedom eller den nationella lagstiftningen (artikel 2.2). I sådana fall ska arbetsklausulerna garantera antingen villkor som inte är mindre förmånliga än de som gäller enligt ett kollektivavtal, skiljedom eller lagstiftning för arbete av samma art inom vederbörande yrke eller näringsgren i närmast jämförbara område, eller den allmänna standard, som tillämpas av arbetsgivare i samma yrke eller näringsgren och som utövar sin verksamhet under liknande förhållanden. Av vägledning till konventionen framgår att det är de villkor som gäller på den ort eller plats där arbetet utförs som ska stå modell för de villkor som anges i upphandlingskontraktet.25 Detta kan synas stå i motsättning till att det i vägledningen också anges att de kollektivavtal som villkoren ska hämtas ur ska vara sådana avtal som täcker en väsentlig del av arbetsgivare och arbetstagare i en viss bransch. Only those collective agreements which cover a substantial proportion of the employers and workers in a particular trade or industry may be used as a reference. Collective agreements which are not generally applicable in a sector or a region but may apply to only one enterprise, or a limited group of enterprises, are not relevant for the assessment of applicable wages and working conditions. Where no relevant collective agreement exists in the region where the public contract is to be carried out, reference should be made to agreements concluded in the nearest 24ILO standards on public procurement – Review of national law and practice, 97th Session, 2008, s. 35 f. 25Labour () Convention, 1949 (No. 94) and Recommendation (No. 84), A practical guide, , t.ex. s. 14, s. 19 f och s. 22. konvention nr 94 och diskussionen om dess ratificering i region or to the general level of wages and other working conditions observed in the same industry by employers in a similar situation.26 Utredningens bedömning är att konventionen avser att reglera att lönevillkoren i arbetsklausuler ska motsvara den högre lön som gäller på en viss ort om den lönen får anses gälla generellt på orten. Konventionen innebär att klausuler om arbetsvillkor ska tas in i upphandlingskontrakt. har uttalat att det inte är tillräckligt med lagstiftning som allmänt garanterar skäliga arbetsvillkor.27 Av rekommendation nr 84, som förvisso inte är bindande, framgår att villkoren kan anges direkt i kontraktsvillkoren eller framgå genom att det i dessa hänvisas till t.ex. lag eller kollektivavtal. Vilka villkor som ska anges i arbetsklausulerna Bedömning: I arbetsklausuler ska anges villkor som tillförsäkrar arbetstagare lön, inklusive olika slags tillägg, arbetstid och övriga villkor. Med övriga villkor avses de villkor som anses centrala i respektive land utifrån hur arbetsmarknaden i landet fungerar. I konventionens artikel 2 anges att offentliga kontrakt ska innehålla klausuler som tillförsäkrar arbetstagare lön, inklusive olika slags tillägg, arbetstid och övriga arbetsvillkor. Med begreppet olika slags tillägg avses alla delar som utgör en del av en arbetstagares ersättning.28 Vad som avses med begreppet övriga arbetsvillkor är inte närmare definierat i konventionen. Av rekommendation 84 artikel 2 c får anses framgå att övriga arbetsvillkor avser villkor om semester och sjukledighet. Rekommendationen är dock inte rättsligt bindande. Mot bakgrund av konventionens flexibla lydelse är det utredningens bedömning att det har lämnats till medlemsstaterna att själva ta ställning till vilka övriga arbetsvillkor som ska ingå i arbets- 26Labour () Convention, 1949 (No. 94) and Recommendation (No. 84), A practical guide, , s. 23. 27Se till exempel Observation (CEACR) – adopted 2011, published 101th ILC session (2012) Labour () Convention, 1949 (No. 94) – (Ratification: 1951) samt standards on public procurement – Review of national law and practice, 97th Session, 2008, s. 40. Se också Labour () Convention, 1949 (No. 94) and Recommendation (No. 84), A practical guide, , s. 23. 28Record of Proceedings från ILC 31th Session 1948, s. 450. konvention nr 94 och diskussionen om dess ratificering i Utifrån en sådan bedömning är det rimligt att anta att det handlar om de arbetsvillkor som anses centrala i respektive land utifrån hur arbetsmarknaden fungerar i det landet. Hur villkoren i arbetsklausuler bestäms I artikel 2.3 i konventionen anges att villkoren i arbetsklausulerna ska bestämmas av en myndighet på det sätt som är bäst förenligt i förhållande till nationella förhållanden. Det ankommer på ratificerande stater att själva bestämma vilken myndighet som ska fastställa villkoren. Innan villkoren fastställs ska myndigheten samråda med arbetsmarknadens parter. I vägledning till konventionen anges att det ges betydande utrymme för medlemsstaterna att bestämma hur ett sådant samråd ska gå till. Konventionen innebär dock inget krav på att samråd ska ske inför varje upphandling.