sou · H4B372 · 2016-10-17 00:00:00 — Det skulle sannolikt också gagna det interna arbetet i myndigheter som arbetar med främ- jande. Riskerna för överlappningar borde minska och eventuellt dub- belarbete kunna undvikas. Även flera av företrädarna för de stödgi- vande myndigheter som vi pratat med vittnar om att det inom vissa områden kan vara svårt att veta var deras eget åtagande slutar och var någon annan myndighets uppgift börjar. De statliga riskkapitalbolagen har haft överlappande områden för sina investeringar. Genom de förändringar som före- slogs i Hans Rydstads utredning79 minskar överlappningarna. konstaterar i sin kartläggning att de nya fondernas investeringar delvis kommer att ske inom samma segment som Industrifondens.80 76 (2016). 77 Mikrodatabas över statligt stöd till näringslivet. 78 Deminimisstöd (försumbara stöd) får uppgå till till enskilda företag. 79 SOU (2015:64). 80 (2016). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Det finns ett flertal exempel på att olika myndigheter arbetar med likartade frågor. Tillväxtanalys noterar exempelvis att: Vi ser exempelvis att skriver om insatser kring social innovation utan att ange på vilket sätt dessa förhåller sig till insatser inom ”samma” område. Vi kan även se att insatser i Vinnväxtprogrammet inte nämns i beskrivning av insatser inom regional tillväxt.81 Det som ytterligare komplicerar samordningen är att andra departe- ment än är initiativtagare till företagsfrämjande insatser. Det gäller till exempel som är ansvarig för flera insatser som ska främja företagens internationalisering. Att det finns överlappningar behöver inte nödvändigtvis vara all- varligt. Det skulle kunna tänkas att det i vissa fall är positivt. Att det exempelvis finns flera statliga riskkapitalfonder kan innebära att entreprenörer inte blir helt beroende av en enskild bedömning av affärsidén. Avgörande är att det finns en medvetenhet om överlapp- ningarna så att inget onödigt dubbelarbete utförs. Med ett stort antal myndigheter och flera departement involverade ökar behovet av samordning. Det finns samverkansforum inom ett antal politikområden. Ett exempel är Team som bildades som ett resultat av exportstrategin. Här samordnas arbetet med exportstöd inom en rad myndigheter som till exempel , Business , Sida, , , och . Vår bedömning är att arbetet med Team visar att det finns en outnyttjad potential för att samordna myndigheterna i deras före- tagsfrämjande arbete. finns det ett problem med att sköta samordningen efter den politiska indelningen av insatserna. För ett företag med tillväxtambitioner är det svårt att separera tillväxtstrate- gier som syftar till innovation eller internationalisering. Det talas mycket om företag som är ”born global” och relevansen i att diskutera utvecklingsfaser där innovationsarbetet kommer före internationaliseringen blir allt lägre. Vi menar därför att samord- ningsarbetet bör gälla samtliga främjarinsatser och inte delas in efter var det politiska ansvaret finns. 81 Tillväxtanalys (2016a). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? 6.5.2Samordning med regionala aktörer Implementering av nationella och vissa europeiska program sker i flertalet fall via eller i samarbete med aktörer på lokal eller regional nivå. Men de regionala strukturerna för att ta emot och implemen- tera olika nationella insatser ser mycket olika ut. Vi kan även konsta- tera att många aktörer i de regionala innovationssystemen är små och underfinansierade. Detta innebär att de har svårt att bygga upp den kritiska massa och kompetens som behövs. Staten har i flera fall medverkat aktivt till etableringen av det stora antalet aktörer på regional nivå. Inom t.ex. innovationsområdet breddades genom initiativ från sta- ten, men saknar statliga bidrag för drift av verksamheten. Innovationskontoren vid ett 15-tal lärosätena etablerades som ett resultat av forsknings- och innovationspropositionerna 2008 och 2012. hade vissa lärosäten redan tidigare en fungerande struktur för kommersialisering och nyttiggörande, med Drivhus, inkubatorer och science parks. Det finns både för- och nackdelar med att överlåta implemente- ringen av programmen på den regionala nivån. Fördelen är att många organisationers kompetens skiljer sig åt regionalt och de regionalt tillväxtansvariga har oftast den bästa kunskapen om vilka utföraror- ganisationer som lämpar sig bäst för ett uppdrag. minskar kontrollmöjligheterna när uppdragen delegeras. Det blir också svå- rare att få en samordnad återrapportering.82 Ett annat problem är att det inte finns regionala tillväxtansvariga med tillräcklig finansiering över hela landet. En långsiktig finansie- ring för en grundläggande regional struktur är ett nödvändigt villkor för genomförande av nationella program och uppdrag på regional nivå. Förutsättningarna är olika i regionerna, beroende bl.a. på vilken typ av organisation som har det regionala utvecklingsansvaret. Möjligheterna att fatta politiska beslut om finansiella resurser är större i regioner som , där ett folkvalt landsting har det regionala utvecklingsansvaret, än i , där saknar motsvarande politisk roll. 82 (2016). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Problematiken med skilda förutsättningar i olika regioner ska inte överdrivas. Att delegera utförandet av nationella satsningar medför att insatserna kan anpassas efter de regionala och lokala för- utsättningarna. Men staten bör alltid säkerställa att det finns resurser både för att utföra och återrapportera de nationella uppdragen. En förutsättning för en bättre styrning och samordning av främjar- systemet är att målet för insatserna både är tydliga och uppföljnings- bara. Med vaga mål, som fokuserar på insatser i stället för utfall, är det svårt att identifiera överlappningar i systemet. Även uppfölj- ningen blir lidande av svaga målformuleringar. Målkonflikter bör också undvikas i möjligaste mån. Det finns flera exempel på målkonflikter i dagens främjarsystem. Vi har tidigare tagit upp problemen med tuffa avkastningsmål för stat- liga riskkapitalfonder. När dessa avkastningskrav sätts i nivå med den privata marknaden kolliderar de med syftet att avhjälpa kapitalbrist. I stället tvingas fonderna in i senare faser, där det redan finns privata investerare. Ambitionerna att införa asymmetrisk risk/avkastning till förmån för privata investerare kan sannolikt bidra till att minska målkonflikten. Även inom andra främjarinsatser finns det målkonflikter. En orsakas av de krav på additionalitet som ofta finns för främjarinsat- ser. Det innebär i det här sammanhanget att främjarmyndigheterna inte ska hjälpa företag som skulle klarat sig ändå. Detta brukar exem- plifieras med ett slagfält som analogi. Sjukvårdarna ska prioritera dem skulle kunna bli återställda om de får hjälp. De ska däremot inte hjälpa dem som ändå inte skulle klara sig eller dem som klarar sig utan hjälp. Främjarinsatserna ska alltså rikta sig till de företag som kan få en extra skjuts genom hjälpen. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? visar granskning att myndigheterna själva anser att en av de viktigaste resultaten av deras stödinsatser är att ge en stämpeleffekt.83 Det innebär att det inte alltid är det finan- siella stödet i sig som är det viktiga utan den signal som stödet ger till privata investerare. Att företagen fått stöd från eller antas då signalera till marknaden att affärsidén eller den tekniska lösningen håller hög kvalitet. Detta kan vara svårt att kombinera med en mycket strikt tolkning av kravet på additionalitet (som det t.ex. tillämpas av Riksrevisonen), det vill säga att välja bort de mest lovande affärsprojekten som skulle klara sig utan offentlig finansiering, utan att det kvalificeras utifrån en samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys.85 Signalen till de privata investerarna skulle i så fall vara att söka bland de projekt som ratats av de offentliga främjaraktörerna. Att staten generellt ska gynna mindre lovande projekt på bekostnad av de mest lovande är inte rimligt. Då finns det en uppenbar risk att konkurrensen snedvrids. Det övergripande kriteriet bör vara att stödet ges till en mottagare där verksamheten har en stor samhällsekonomisk potential. Defini tionsmässigt innebär det att idén, verksamheten eller den tänkta innovationen är förenad med osäkerhet och betydande risker som kan vara svåra att räkna hem för en privat investerare. En samman- vägning av osäkerhet om utfall och den potentiella samhällsekono- miska nyttan måste vara vägledande för offentligt stöd. Möjligheterna till alternativ finansiering ska naturligvis vägas in men i praktiken är det svårt att avgöra hur stora enskilda företags möjligheter är att få privat finansiering. Det handlar också om hur snabbt det skulle gå att få tillgång till privat finansiering och om den skulle täcka hela beho- vet. Att göra fullständiga kartläggningar av alternativa finansierings- källor skulle vara alltför kostsamt och tidskrävande. 83 T.ex. och . Se (2016). 84 Enligt uppgift från entreprenörerna själva kan det vara lättare att beskriva sin idé för en myndighet jämfört med en investerare som är involverad i flera andra företag. Det skulle också kunna vara en signal till andra investerare. 85 konstaterar att de ”inte har fått någon tydlig bild av att någon av myndighe- terna väljer bort projekten ur grupp 1”. Med grupp 1 avses de projekt som skulle kunna få fi- nansiering även utan statlig hjälp. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Mål är viktiga för all styrning och uppföljning. Utan välformulerade mål är det svårt att veta hur verksamheterna ska bedrivas och om det finns ett behov av förändringar. I en underlagsrapport till denna utredning har Tillväxtanalys bland annat studerat målformulering- arna inom främjarpolitiken.86 Tillväxtanalys konstaterar att styrdes myndighe- terna inom ramen för en gemensam struktur. Denna styrning upp- levdes som alltför trubbig. För att återrapporteringen skulle bli meningsfull krävdes att den utformades specifikt för varje enskild myndighet. Ambitionen att anpassa rapporteringen efter varje myn- dighets förutsättningar har enligt Tillväxtanalys lett till att myndig- heterna själva kan välja vad som återrapporteras och att ”målformule- ringsprivilegietförskjutitsiriktningmotdeutförandemyndigheterna”.87 Det kan tyckas vara självklart att målen med främjarinsatser och återrapporteringen från myndigheterna bör vara fokuserade på vilka faktiska effekter som uppstår till följd av insatserna. Regeringen har också deklarerat att ”det fortsatta arbetet måste sträva mot att redo- visa vad som faktiskt uppnås inom olika områden, dvs. effekterna i samhället.”88 Trots det menar att återrapporteringen och målen ofta är fokuserad på processer i stället för på effekterna i samhället.89 Även ger likartad kritik och menar att målformule- ringarna måste ändras för att kunna uppnå en effektivare styrning. Slutsatsen från är att målen måste vara uppföljnings- bara och att de måste utgå ifrån insatsernas specifika syften.90 Tillväxtanalys menar att tydliga målbeskrivningar bör vara högsta prioritet och återrapporteringen bör fokusera både mål och resultat men också efter att projekten avslutas. För att säkerställa att återrapporteringen ska bli så användbar som möj- ligt föreslår Tillväxtanalys att regleringsbreven utformas efter föl- jande mall.91 86 Tillväxtanalys (2016a). 88 Proposition 2009/10:175. I budgetpropositionen 2017 (Prop. 2016/17:1) nämns att Tillväxtsanalys roll utvärderingsmyndighet ska renodlas. 89 Tillväxtanalys (2016a). 90 (2016). 91 Om myndigheten är en intermediär kan motsvarande formulering användas till den aktör som hanterar främjandeinsatsen. SOU 2016:72 Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Typ av resultat som Vilka processer har startat under i sitt effektlogiska sammanhang Vilka processer har förändrats bl.a. vilken population som insat- sen riktar sig mot och förväntat Vilka slutprestationer har gjorts Slutprestationer beskrivs i sitt Vilka ”högre ordningens” utfall förväntad utfall dvs. förväntade högre ordnings utfall av någon (inte enbart myndig effekter i prestationens effekt hetens egna) som logiska sammanhang och disku terar olika förklaringar till upp- Källa: Tillväxtanalys (2016a). ”Fokus på resultat- En analys av tillväxtpolitisk återrapportering”. Under- lagsrapport till . Vi instämmer i att återrapportering ska förtydligas i regleringsbreven och att fokus ska ligga på prestationer som också genomgått en obe- roende utvärdering. Styrningen och den långsiktiga effektiviseringen av de företagsfrämjande insatserna försvåras av att myndigheterna själva delvis väljer vad som ska återrapporteras. 6.7Okunskap kring insatsernas effekter 6.7.1En lärande process behöver bättre underlag För att kunna göra bedömningar av vilka näringslivsfrämjande insatser och program som är effektiva och hur det statligt medfinansierade främjarsystemet bör utvecklas, behövs bättre beslutsunderlag. Det bör ligga i allas intresse och kunna fungera som vägledning för vilka områ- den eller typ av insatser som ska prioriteras. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Avsaknad av samhällsekonomiska kalkyler I uppdraget till vår utredning ligger att se över dagens främjarsystem och föreslå effektiviseringar. Främjarinsatserna syftar till att stärka entreprenörskap, företagande och innovation. I förlängningen för- väntas detta borga för en starkare ekonomisk utveckling och en högre tillväxt. Ambitionen bör därför vara att samla resurserna kring de insatser som ger mest tillväxt för pengarna eller annorlunda uttryckt, de satsningar som är mest samhällsekonomiskt lönsamma. Problemet är att det inte görs några samhällsekonomiska kalkyler om en företagsfrämjande insats kommer att vara lönsam eller inte. Inte heller i efterhand görs någon sådan beräkning. Utvärderingarna fokuserar vanligtvis på konkreta aktiviter, genom- förandeprocesser och resultat i form av sysselsättnings- och omsätt- ningsförändringar i de företag som ingått i programmet. Från den typen av utvärderingar är det tveksamt om det går att dra några slut- satser om vad som hänt om inte främjarinsatsen satts in. Denna svag- het är inte unik för utan gäller för de flesta länder. Tillväxtanalys har regeringens uppdrag att utvärdera svensk tillväxtpolitik. har Tillväxtanalys utvecklat och tes- tat utvärderingsmetoder, bl.a. för att genomföra studier med kon- trollgrupper som innehåller företag som inte fått del av stödet. Dessa utvärderingar håller i regel hög kvalitet. Detta till trots ger inte Tillväxtanalys utvärderingar något tydligt beslutsunderlag för om en insats bör utökas eller inte. Det som saknas i dessa analyser är ofta en kalkyl av de samhällsekonomiska effekterna för åtgärden. Det vill säga om de effektivitetsförluster som uppstår på grund av det skatte- uttag som behövs för att finansiera åtgärden motsvaras av en sam- hällsekonomisk vinst. Vi har inom ramen för denna utrednings arbete fått en promemo- ria från Tillväxtanalys med en sammanfattning av myndighetens olika effektutvärderingar.92 Där framgår bland annat att företag som erhållit konsultcheckar hade högre tillväxt i förädlings- värde och högre sysselsättningstillväxt än kontrollgrup- pen. Därmed framstår det som om konsultcheckarna skapade ett mervärde. Men det framgår inte av utvärderingen om detta resultat 92 Falkenhall (2015). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? innebär att insatsen var samhällsekonomiskt effektiv eller inte. Detta eftersom det inte gjordes några jämförelser med de samhällsekono- miska kostnader eller vinster som var förknippade med programmet.93 Erfarenheter från andra politikområden Avsaknaden av samhällsekonomiska analyser innebär att det är svårt att jämföra resultat från olika typer av program eller insatser. I detta avseende skiljer sig näringspolitiken från andra politikområden. Inom exempelvis arbetsmarknadspolitik och biståndspolitik används randomiserade fältexperiment som ett verktyg för att öka kunskapen om effekter av olika insatser. På infrastrukturområdet föregås varje större infrastrukturprojekt av en samhällsekonomisk analys där de samhällsekonomiska effek- terna av till exempel förändrad restid, miljöpåverkan och trafiksäker- het beräknas. Det finns väl utarbetade metoder för utvärderingarna som tills stora delar också bör kunna tillämpas på främjandeinsatser. Fem viktiga steg konstituerar utvärderingsprocessen: identifiera och specificera de åtgärder som ska vidtas (alltså inte bara att budgetme- del avsatt vilket inte är ovanligt), definiera vad medlen annars skulle kunna användas till (s.k. jämförelsealternativet) i stället för den tänkta åtgärden (s.k. utredningsalternativet), identifiera kostnader och nytta utifrån respektive alternativ och precisera de data som måste samlas in under främjandeinsatsen samt definiera den tidsho- risont under vilken effekterna förväntas uppstå. Dessa steg är nödvän- diga för att kunna göra en utvärdering när åtgärden är genomförd.94 För varje infrastrukturprojekt beräknas också en nettonuvärdeskvot (se faktaruta). 93 Ett argument som förts fram är att det kan vara svårt att räkna fram samhällsekonomiska effekter av små satsningar. I princip delar vi den uppfattningen och just därför bör satsningarna konsolideras i större program (se längre fram i kapitlet). 94 /PageFiles/24636/Bilaga_3_Samhallseko_bedomn.pdf Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Inom infrastrukturområdet görs regelmässigt samhällsekono- miska analyser, där investerings- och underhållskostnader räk- nas upp med en faktor på 1,3 för att fånga upp effektivitetsför- luster till följd av ett ökat skatteuttag. För att beräkningarna ska kunna genomföras har den så kallade ASEK-gruppen, som be- står av representanter för myndigheter och vetenskaplig exper- tis, enats om principer och kalkylvärden som ska användas i de samhällsekonomiska analyserna. Det innebär att det finns över- enskomna priser på svårbedömda faktorer som till exempel människoliv, personskador, en timmes minskad restid, buller och koldioxidutsläpp. När alla framtida kostnader och intäkter räknats fram om- vandlas de till dagens penningvärde och ett nettonuvärde (NNV) beräknas. Detta värde sätts sedan i relation till grundin- vesteringen (G). Utifrån dessa summor beräknas en nettonu- värdeskvot (NNK) för alla potentiella projekt. Ett värde på denna kvot på 0,3 innebär att samhället tjänar per satsad krona på investeringen medan ett negativt värde indikerar att in- vesteringen kommer leda till en samhällsekonomisk förlust. I tabell 6.4 redovisas nettonuvärdeskvoterna för ett antal projekt i som finns utförligt beskrivna på webb- plats. Utifrån kalkylerna är det betydligt mer samhällsekonomiskt lönsamt att investera i hastighetshöjande åtgärder på sträckan Upp- sala-Borlänge än att bygga ett resecentrum i . Tabell 6.4 Framräknade nettonuvärdeskvoter för ett urval av infrastrukturprojekt i Nybyggnation av mötesstationen i Dingersjö Byggande av resecentrum i -0,7 -0,28 -0,07 Ombyggnad till 2+1 väg med mitträcke SOU 2016:72 Hur främja den entreprenöriella dynamiken? -0,53 Åtgärder för förbättrad trafiksäkerhet Källa: /for-dig-i-branschen/Planera-och-utreda/Planer-och-beslutsunderlag/Sam- hallsekonomiskt-beslutsunderlag/beslutsunderlag---region-mitt/ Det bör påpekas att nettonuvärdeskvoterna inte alltid är avgörande för vilka infrastrukturprojekt som till slut genomförs. Det finns flera orsaker till det. Det kan bland annat handla om regionalpolitiska hänsynstaganden, som gör att mindre lönsamma projekt i glesbygd kan genomföras. En annan orsak är att i de samhällsekonomiska ana- lyserna tas det även upp effekter av projekten som inte prissätts och därmed inte är inkluderade i nettonuvärdeskvoterna. Det kan till exempel gälla påverkan på landskapsbilden. Förekomsten av dessa kalkyler förhindrar heller inte att det upp- står en debatt kring prioriteringarna. har till exempel kalkylerna för höghastighetståg och Förbifart debatte- rats flitigt. Fördelen är ändå att det finns underlag att debattera kring och att det finns en pågående läroprocess. Värderingarna från ASEK- gruppen utsätts för en granskning och brukar uppdateras var tredje eller var fjärde år. Inom näringspolitiken finns inga liknande samhällsekono- miska kalkyler. De effektutvärderingar och andra uppföljningar som genomförs ger därför begränsad vägledning om programmen är lön- samma för samhället eller inte. 6.7.2Dagens effektutvärderingar ger inget beslutsunderlag har efterfrågan på effektutvärderingar av statliga till- växtinsatser ökat. finns det kostnader förknippade med dessa utvärderingar. Enbart arbetade med cirka 80 program som till exempel Hälsoinnovationer och vårdutveckling, Innovationer för framtidens hälsa, Innovationsprocesser och entre- prenörskap, Innovativ produktframtagning, Internationellt samar- bete, Forska & Väx, Innovativa SMF och VINN NU (2015b). har börjat minska antalet pro- gram. Men utöver hanterar ett antal stöd och Hur främja den entreprenöriella dynamiken? program, som till exempel transportbidrag, miljödriven export och internationaliseringscheckar. Sedan tillkommer insatser från bland annat , Business och . För många av programmen består effektutvärderingen i redovis- ningar av de ingående företagens uppskattningar av stödets bety- delse. Däremot saknar de flesta en kontrafaktisk jämförelse med kontrollgrupper. Myndigheterna har därför inget underlag för att avgöra vilket eller vilka av deras program som gör mest nytta.95 Vi kan heller inte jämföra program med dem från eller Business . Det görs varken prognoser över de eventuella samhällsekonomiska vinsterna av ett program eller en kal- kyl i efterhand. Det betyder att inte ens efter kan vi se om en insats eller ett program var samhällsekonomiskt motiverad. Många statliga tillväxtpolitiska insatser lever därför kvar år utan att vi vet om satsningen är samhällsekonomiskt motiverad eller inte. Detta gäller till exempel transportbidraget och innovationsstöd till mindre företag, även om utformningen av de senare varierat . För en aktör verksam på marknaden skulle en tjänst som inte ger några effekter ha konkurrerats ut i ett tidigt skede. Orsaken till att dagens effektutvärderingar inte ger någon vägled- ning för att avgöra om marknadsingreppet var lyckat eller inte är flera. Det handlar bland annat om att de företagsfrämjande myndig- heterna i många fall utvärderar sig själva (vanligtvis genom uppdrag till externa aktörer), att målformuleringarna och uppdraget till myn- digheterna är otydliga, samt att effekterna är svårmätta och kan visa sig efter att insatserna avslutats. Vidare saknas ibland till- förlitlig statistik och mångfalden av program gör att eventuella effek- ter är svåra att koppla till en specifik insats. Slutligen inkluderas inte en samhällsekonomisk analys där kostnader bl.a. uppkommer genom skatteuttaget i effektutvärderingarna. 95 Tillväxtanalays skriver till exempel angående återrapportering av en myndighets program: Projektframgång enligt en tiogradig skala uppvisar i allmänhet nivåer på 8,5 i samtliga program. Denna bedömning bygger till viss del på självskattningar och självutvärderingar. Vi noterar att då det är tämligen liten variation i den skattade framgången blir det svårt att använda materialet till att skilja mer eller mindre framgångsrika program från varandra (Tillväxtanalys 2016a). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Egna utvärderingar är sällan objektiva En grundläggande utgångspunkt i utvärderingslitteraturen är att effektutvärderingar bör genomföras av en oberoende utvärderare. Risken med egna utvärderingar är att det finns en naturlig vilja att försvara den egna verksamheten. Svårigheterna med att bedöma egna program har också visat sig vid ett flertal tillfällen. Det kan även gälla när själva utvärderingarna lagts ut på externa utförare.96 Enligt vår mening måste en oberoende utvärdering innebära att uppdraget inte bör beställas av den myndighet vars insatser ska granskas.