sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — ﬁnansiering och kommersiella förutsättningar SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare, som ska fungera som förhandlingsperson i kommittén för ut- byggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna (dir. 2014:106), numera kallad Sverige- förhandlingen. utsågs HG till förhand- lingsperson och utsågs till biträdande förhandlingsperson. Som huvudsekreterare utsågs till och med . Därefter fungerade utredningssekreterare som tillför- ordnad huvudsekreterare. utsågs till huvudsekreterare. De utredningssekreterare i kommittén som har arbetat med denna delrapport är , och . Förhandlingspersonen ska lämna en delredovisning innehållande en analys av dels kommersiella förut- sättningar för nya stambanor mellan och / , dels möjliga finansieringsprinciper för nya stambanor in- klusive legala förutsättningar för differentierade särskilda banavgif- ter. Eventuella avvikelser från gällande finansieringsprinciper för investeringar i transportinfrastruktur ska motiveras särskilt. Förhandlingspersonen ska lämna ytterligare en delredovisning , samt slutredovisa sitt uppdrag . Ordlista och förkortningar..................................................... Kommersiella förutsättningar för trafik......................... Syftet med höghastighetsjärnvägen ....................................... Prognoser för kommersiella förutsättningar ......... Jämförelse av prognoserna ...................................... Konkurrens med flyget ........................................... Trafik på höghastighetsjärnvägen........................... Konkurrens och kapacitetstilldelning .................... Behov av ytterligare spårkapacitet.......................... Depåer, verkstäder och andra sidosystem ............. Operatörernas behov/önskemål ............................................ Önskemål från höghastighetstågsoperatörer ........ Risker kopplat till trafikeringen ............................................ Risker för höghastighetstågsoperatörerna............. Risker för staten...................................................... Risker för kommuner och regioner ....................... Sätt att minska och hantera riskerna...................... Syftet med höghastighetsjärnvägen ....................... Förutsättningar för kommersiell trafik ................. Kostnad för höghastighetsjärnvägen..................................... Förutsättningar för statlig finansiering............................... Finansiering enligt huvudregeln .......................................... Finansieringskälla och finansieringsmetod ......................... Medfinansiering från kommuner och landsting.................. Utgångspunkter för finansieringsalternativ ........................ Värdeåterföring av fastighetsvärdesstegring ........ Skatt på stationer och flygplatser ......................... Brukaravgifter på väg............................................. Försäljning av statliga tillgångar ........................... 3.9.1Finansieringskällor med koppling till Medfinansiering från kommuner och landsting .. Finansieringens fördelning över tiden.................. Konsekvenser av förslagen........................................ 4.1Om denna konsekvensanalys – principer och 4.2Konsekvenser av förslag rörande kommersiella 4.2.1Reglering, prioritering och avtal vid Det finanspolitiska ramverket .............................. Konsekvenser av anslagsfinansiering.................... 4.4 Konsekvenser av förslag rörande finansieringsprinciper ... 173 4.4.1Finansieringskällor med koppling till medfinansiering och förskottering... Försäljning av statliga tillgångar........................... Ny fast förbindelse över ............................... 5.2Regeringens proposition 2012/13:25 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem............................... 5.3Sverigeförhandlingens uppdrag till 2015- 02-23 med tillägg .................................................. 5.4Trafikverkets rapport ”PM – om Danmarksförbindelse” daterad 30/9, 2015 ................................................................ Sverigeförhandlingens fortsatta arbete................................ Underlag till kommande infrastrukturproposition......... Förslag till åtgärder............................................................... Kapacitetsbehovet –, – och –behöver studeras ... 196 6.2.2Höghastighetsjärnvägens fysiska påverkan på befintliga järnvägar behöver studeras................... Tillgänglighet till och ............... Tillgänglighet till och ........ Kust till kust-banan............................................... Depåer och verkstäder .......................................... Vidmakthållande, robusthet, hög punktlighet .... Bilaga 3 PwC, Kommersiella förutsättningar för Bilaga 4 PwC, Känslighetsanalys med Bilaga 5 Oebergs, Reglering av höghastighetsjärnväg .............. Bilaga 6 PwC, Analys av finansieringsprinciper........................ Bilaga 7 PwC, Analys av försäljning av statliga tillgångar ........ Beräkningar och antaganden för uppskattning av Vi har i uppdrag att möjliggöra ett snabbt genomförande av första höghastighetsjärnväg, som ska gå mellan och /. Den nya järnvägen kommer att knyta ihop våra tre storstadsregioner och öka kapaciteten i vårt järnvägssystem som regioner och kommuner längs de nya järnvägssträck- ningarna kommer att gynnas. Utbyggnaden kommer att innebära större arbetsmarknadsregioner, ökat bostadsbyggande och fler resor och transporter på järnväg. Detta bidrar till ökad tillväxt för och ett långsiktigt hållbart transportsystem. I vårt uppdrag ingår att ta fram förslag till principer för finan- siering samt förslag till en utbyggnadsstrategi för den nya hög- hastighetsjärnvägen. Vi ska också genomföra förhandlingar med berörda aktörer om lösningar för spår och stationer där järnvägen angör till respektive stad. En annan viktig del i förhandlingsupp- draget är att öka kollektivtrafikens kapacitet, förbättra tillgänglig- heten och öka bostadsbyggandet i våra tre storstäder; . Vi ska dessutom pröva förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av järnvägen i norra och ingå över- enskommelser för att främja cykling. överlämnades ett första delbetänkande om ett författ- ningsförslag om värdeåterföring. Enligt direktivet ska ett andra del- betänkande inlämnas /2016 innehållande en ana- lys av dels kommersiella förutsättningar för höghastighetsjärnväg mellan och /, dels möjliga finansierings- principer för den nya järnvägen inklusive legala förutsättningar för differentierade särskilda banavgifter. Eventuella avvikelser från gäl- lande finansieringsprinciper för investeringar i transportinfrastruk- tur ska motiveras särskilt. Vi bedömer att syfte och mål för den nya höghastighetsjärnvägen behöver tydliggöras. Utan tydliga syften och mål är det inte möjligt att bedöma vilken utformning och vilken etappindelning som är mest lämplig. Den tolkning vi gör av syftet med utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen är att den ska knyta de tre storstadsregio- nerna närmare varandra, bidra till utveckling i mellanliggande regio- ner och i övriga , bidra till mindre koldioxidutsläpp från trafiken och bidra till ett ökat bostadsbyggande. Utbyggnaden ska ske snabbt, maximera den samhällsekonomiska lönsamheten och vara kostnadseffektiv. Vidare anser vi att utbyggnaden xi första hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig ändpunktstrafik med tåg mellan och C samt mellan och , xi andra hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig storregional trafik med tåg, och xi tredje hand ska bidra till att frigöra kapacitet på befintlig Västra och Södra stambana för en kombination av mer regionaltrafik, godstrafik och bättre punktlighet. Vi föreslår att höghastighetsjärnvägen ska uppfylla ett antal mätbara och uppföljningsbara mål vad gäller restider, punktlighet och järn- vägens marknadsandelar. Hur dessa mål bör formuleras behöver stu- deras ytterligare, men följande mål föreslås redan nu vara styrande: xTåg –utan uppehåll på mellanliggande stationer ska kunna köra sträckan på högst . xTåg –utan uppehåll på mellanliggande stationer ska kunna köra sträckan på högst . xHöghastighetsjärnvägen ska byggas på ett sådant sätt att de tåg som trafikerar den tekniskt sett också ska kunna nå bland annat , , , och . xHöghastighetsjärnvägen ska byggas så att tillväxten sprider sig till fler orter än storstäderna, vilket ska avspeglas i bland annat ökat bostadsbyggande. xAndelen tåg som är ska på de nybyggda sträckorna uppgå till . Det är vidare vår bedömning att dessa syften och mål inte kan upp- nås om höghastighetsjärnvägen trafikeras av en alltför stor blandning av trafik med olika egenskaper, om kapacitetsutnyttjandet blir för stort och/eller om punktligheten inte förbättras avsevärt. Annars riskerar höghastighetsjärnvägen att drabbas av liknande problem som drabbar dagens järnvägstrafik. Detta syfte och mål avser de nybyggda sträckorna. På de befint- liga sträckorna närmast de tre största städerna behövs kriterier som också innebär att annan trafik, inte minst storstädernas lokala tra- fik, kan fortsätta att utvecklas. Kommersiella förutsättningar för trafik Vi bedömer att det finns förutsättningar och intresse av att bedriva kommersiell trafik på höghastighetsjärnvägen, men att det bygger på att ett antal förutsättningar måste vara uppfyllda. Bedöm- ningen är att det kommersiella intresset i första hand avser änd- punktsresandet och stationerna i de större städerna såsom Norr- , , och , och eventuellt någonstans mellan och . Vi bedömer också att det finns ett kommersiellt intresse att fortsätta från till . Det faktum att det bedrivs kommersiell trafik på bland annat dessa relationer, och eftersom höghastighetsjärnvägen ökar resandeunderlaget, förkortar restiderna och ger bättre förutsätt- ningar för hög punktlighet, bör förutsättningar för att driva kom- mersiell trafik också finnas . Detta indikerar också ut- redningar och samtal med operatörer. Övriga stationer längs höghastighetsjärnvägen bedömer vi i huvudsak kommer att behöva trafikförsörjas med storregional upp- handlad trafik. Vi bedömer att de risker som finns kopplade till mängden kom- mersiell trafik är möjliga att hantera genom att ge operatörerna Om detta inte skulle visa sig räcka finns till exempel möjligheter att anpassa banavgiftsnivåerna i ett inledande skede. Bland de förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att in- tresset för kommersiell trafik ska vara tillräckligt stort är följande särskilt viktiga att lyfta fram: xLängre framförhållning i kapacitetstilldelningen än . xPrioritering av höghastighetstågen i kapacitetstilldelningsproces- sen. xBanavgifter på en rimlig nivå. xStrategiskt belägna depåer. Punkterna ovan om kapacitetstilldelning och prioritering kräver ändring av svensk lag men är i enlighet med gällande . Vi anser att planeringen av utbyggnaden ska utgå från en etapp- indelning med fokus på att realisera investeringarna och få till stånd trafik med höghastighetståg så fort som möjligt, det vill säga i första hand prioritera färdigställande av en hel linjesträcka för hög- hastighetstågstrafik. Vi föreslår vidare att antalet stationer ska be- gränsas för att hålla nere risken för kapacitetskonflikter mellan tåg med olika genomsnittshastighet och för att begränsa kostnaderna, att antalet hopkopplingar med det övriga järnvägsnätet ska minime- ras samt att utbyggnaden ska ske med en i grunden relativt konven- tionell teknik för att göra det möjligt för tågen på höghastighets- järnvägen att också kunna trafikera övrigt järnvägsnät. Sammantaget är vår bedömning att totalt av kostnaderna för höghastighetsjärnvägen kan finansieras av de intäktskällor som vi föreslår. Vår bedömning är att den kostnad som därefter återstår att finansiera, är för stor för att kunna belasta det årliga infrastrukturanslaget. Vi anser att höghastighetsjärn- vägens exceptionella omfattning innebär att det är rimligt att över- väga finansiering med lån som betalas tillbaka med anslag. För att minska behovet av lån anser vi att staten bör överväga att sälja till- gångar. har på vårt uppdrag beräknat kostnaderna för att bygga ut höghastighetsjärnvägen –/. Be- räkningarna har gjorts med den successiva kalkylmetoden och redo- visades i en rapport . Kostnaderna bedöms av till 190–320 miljarder kro- nor. Siffrorna visar kostnadsintervallet för 15–sannolik- het i prisnivå 2015 (sannolikhet att projektet kan byggas för maximalt och sannolikhet att projektet kan byggas för maximalt ). Kostna- derna är beräknade för det alternativ som benämner US2 (se figur 3.1). har också bedömt kostnaderna för ytterligare två alternativ, US1 och US5 till 200–respektive 200–. Skillnaderna mellan alternativen handlar om olika sträckningar för delen –. US2 går via Vär- namo och , US1 är en mer västlig dragning via Helsing- borg och US5 en mer östlig dragning via och . Huvudregeln enligt budgetlagen är att infrastrukturinvester- ingar ska finansieras med anslag över statsbudgeten, vilket innebär att kostnaden belastar statsbudgeten vid investeringstillfället. Even- tuella undantag från denna huvudregel ska beslutas av . Enligt vårt direktiv ska vi analysera och föreslå alternativ finan- siering för höghastighetsjärnvägen. Eftersom kostnaden för utbygg- naden under de år den är som mest omfattande motsvarar av statsbudgeten är det angeläget att möjligheterna till alter- nativ finansiering gås igenom grundligt. Vi bedömer att de finansieringskällor som har tydlig koppling till höghastighetsjärnvägen, det vill säga intäkter som uppstår på grund av att investeringen genomförs, bör användas till finansier- ingen. Medfinansiering och förskottering från kommuner och lands- ting bedömer vi är möjligt för finansiering av höghastighetsjärn- vägen. Vår bedömning är att medfinansiering ska baseras på de nyt- tor kommuner och landsting får av investeringen, och att det fram- förallt är ökade fastighetsvärden som är möjliga att realisera. Vi föreslår fyra verktyg för att fånga in ökade fastighetsvärden i syfte att finansiera höghastighetsjärnväg. Planvinst som underlag för medfinansiering, innebär att den värdeökning som höghastighetsjärnvägen bidrar med på mark, ligger till grund för kommunens medfinansiering till staten. Vi bedömer detta som en lämplig metod för värdeåterföring då den har stark koppling till höghastighetsjärnvägen och är kapitaliserbar för kommunen. Värdestegringsersättning är en metod som föreslås i den första delrapporten från Sverigeförhandlingen, och som motsvarar en del av det som ofta kallas exploateringsbidrag. Metoden innebär att kommuner i samband med exploateringsavtal kan ingå en frivillig och förhandlingsbaserad överenskommelse med fastighetsägare om återföring av fastighetsvärdesökning, som uppstår på grund av transportinfrastruktur som finansieras av en kommun. Vi bedömer att metoden är lämplig att använda som grund för medfinansiering och därmed som en källa för finansiering av hög- hastighetsjärnvägen. Skäl för bedömningen är att tillgänglighet ska- par kapitaliserbara nyttor för fastighetsägaren. Med medfinansier- ing baserad på dessa medel kan investeringen tidigareläggas och nyttor skapas för fastighetsägare tidigare än annars. Vi bedömer att värdestegringsersättning framförallt kommer att vara genomförbar i ett omland motsvarande gångavstånd från sta- tionen. I vissa lägen om det finns goda anslutande kommunikatio- ner kan omlandet eventuellt vara större. Inkrementella skatteökningar innebär att ökade intäkter från be- fintliga skatter, som uppstår av att en investering genomförs, an- vänds i finansieringen. Vi bedömer att inkrementella ökningar från den statliga fastighetsskatten på lokaler är möjlig att använda i finansieringen av höghastighetsjärnvägen. Detta eftersom ökade fastighetsvärden är en förväntad, tydlig effekt av höghastighetsjärn- vägen. Infrastrukturskatt är en metod för att fånga de nyttor som upp- står i det befintliga fastighetsbeståndet av både bostäder, lokaler och industrier till följd av utbyggnaden av en höghastighetsjärnväg. Även när det gäller denna metod bör den infångade delen av nyttorna endast utgöra en del av den nytta som uppstår, både för att få acceptans från fastighetsägare och minska risken att det blir oattraktivt att nyttja området närmast stationerna. Av samma an- ledning är det viktigt att den effekt som ska beskattas är tydlig och att eventuella gränsdragningsproblem kan undvikas, till exempel att två fastigheter som liknar och ligger nära varandra beskattas olika. Vi anser därför att infrastrukturskatten bör införas i ett begränsat omland med tydlig närhet till stationen. Vi anser att skatten bör vara statlig, men att kommunerna bör ha inflytande över hur skat- ten tillämpas lokalt. Vi föreslår även att finansierande banavgifter används i finansier- ingen. Banavgifter som betalas av operatörer på den framtida järn- vägen, är den finansieringskälla som har starkast koppling till hög- hastighetsjärnvägen. Hur höga banavgifter som är möjliga styrs av svensk lagstiftning som grundar sig på EU-direktiv, men också av vad som är möjligt för operatörerna att bära utan att det påverkar biljettpriser eller trafikering allt för mycket. Huvudregeln är att infrastrukturförvaltaren får ta ut marginalkostnadsbaserade avgifter, det vill säga en avgift som motsvarar den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon. Infrastruktur- förvaltaren får också ta ut en extra avgift för utnyttjandet av över- belastad infrastruktur, för att åstadkomma ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen. Det finns dock möjligheter att göra undantag från huvudregeln och ta ut högre så kallade särskilda banavgifter. Det ena alternativet ger möjlighet att ta ut högre avgifter (så kallade markups), för att uppnå kostnads- täckning, om det är förenligt med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Avgifterna får då inte sättas så högt att något marknadssegment som annars hade kunnat trafikera järn- vägen hindras från att använda infrastrukturen. En sådan möjlighet innebär att infrastrukturförvaltaren får ta ut högre avgifter på grund av den långsiktiga kostnaden för ett särskilt infrastrukturprojekt, som ökar effektiviteten i järnvägssystemet, vilket annars inte skulle ha kommit till stånd. uppfyller sannolikt detta krav. är stationer och flygplatser, undantagna från den statliga fastighetsskatten på lokaler. Detta trots att delar av stationerna ofta i ganska stor utsträckning rymmer kommersiella lokaler och buti- ker, som därmed får en konkurrensfördel gentemot verksamheter i andra lokaler tack vare den lägre skatten. Vi föreslår att skatt på de kommersiella delarna av stationer införs och att intäkterna från de tillkommande stationerna längs med den nya järnvägen används i finansieringen. Vår bedömning är att den samlade potential som föreslagna finansieringskällor ger kan finansiera i storleksordningen av kostnaden, beräknat på ett spann för kostnaderna på 190 till 335 miljarder kronor1 samt två alternativa återbetalnings- tider (till 2055 respektive 2065). Då intäkterna från finansierings- källorna inte realiseras förrän efter att höghastighetsjärnvägen öpp- nats eller , behöver lån tas upp i för att på så vis överbrygga den tidsmässiga skillnaden. 1 15- till 85-procentsintervall för kostnaden, se avsnitt 3.1. De övriga av kostnaderna kommer därmed att belasta statens budget. Storleken på investeringen gör dock att vi bedömer att dessa kostnader inte kan belasta infrastrukturansla- get. För att sprida belastningen på statens budget bedömer vi att det är rimligt att överväga att staten tar upp lån i Riksgälds- kontoret. Det innebär att investeringen ställs mot andra utgifter längre fram i tiden, för dock höghastighetsjärnvägen med sig nyttor långt in . För den del av Sverigeförhandlingens uppdrag som handlar om fast förbindelse till har på vårt uppdrag redovisat nuvarande kunskapsläge när det gäller framtida kapacitetsbehov och hur detta kan hanteras i olika tidsperspektiv. Avsikten med detta har varit att få ett bra beslutsunderlag avseende befintlig infrastrukturs nyttjande och kapacitet, samt hur länge denna kan räcka utifrån prognos om framtida behov och utbud. Det fortsatta arbetet inriktas på kompletterande utredningar ut- ifrån ovanstående kunskapsinventering. Detta för att identifiera vil- ka åtgärder som är mest angelägna avseende fast förbindelse mellan och . I detta ingår också att ta fram gemensamma prognosmodeller för den gränsöverskridande trafiken. Vi avser återkomma med resultat av de ovan beskrivna utred- ningsuppdragen . Med det underlaget bedömer vi att kontakter med danska företrädare kan tas . Underlag till kommande infrastrukturproposition Vår utgångspunkt för denna del av vårt uppdrag är att vi föreslår åt- gärder i befintlig infrastruktur som bidrar till att ytterligare öka nyt- tan av höghastighetsjärnvägen, samt att detta sker som ett underlag till arbetet inför Nationell transportplan 2018–2029. xKapacitetsbehovet –, –och – behöver studeras. xHöghastighetsjärnvägens fysiska påverkan på befintliga järnvägar behöver studeras. xTillgänglighet till och . xTillgänglighet till och . xKust till kust-banan, del av. xDepåer och verkstäder. xVidmakthållande, robusthet, hög punktlighet. xAnslutande järnvägar, efter vidare utredningar av . Sverigeförhandlingen har i uppdrag att ta fram förslag till principer för finansiering samt förslag till en utbyggnadsstrategi för nya stam- banor för höghastighetståg mellan och / . Förhandlingspersonen ska också genomföra förhandlingar med berörda aktörer om lösningar för spår och stationer där stam- banorna angör till respektive stad. Förhandlingspersonen ska även ingå överenskommelser med berörda kommuner, landsting/regio- ner och andra berörda aktörer i , samt län kring åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostads- byggande i storstadsregionerna i dessa län. Förhandlingspersonen ska dessutom pröva förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av järnvägen i norra med ett betydande inslag av medfinansier- ing från näringsliv, kommuner och regioner. överlämnades en första delredovisning om ett för- fattningsförslag om värdeåterföring. Enligt direktivet ska en andra delredovisning lämnas innehållande en analys av dels kommersiella förutsättningar för nya stambanor mellan och /, dels möjliga finansierings- principer för nya stambanor inklusive legala förutsättningar för dif- ferentierade särskilda banavgifter. Eventuella avvikelser från gällande finansieringsprinciper för investeringar i transportinfrastruktur ska motiveras särskilt. Om uppdraget om finansieringsprinciper anges i direktivet: Finansieringsmodeller och finansieringsmöjligheter måste vidare iden- tifieras och utredas. Även om de nya stambanorna i huvudsak ska finansieras genom anslag är det viktigt att analysera möjligheter till alternativa finansieringskällor, som t.ex. banavgifter samt medfinan- siering från kommuner och landsting av stationer och eventuella an- slutande åtgärder för att komplettera den statliga finansieringen. Det är angeläget att det ges ekonomiskt utrymme för en snabb utbyggnad av stambanorna. I direktivet står följande om de kommersiella förutsättningarna: Även de kommersiella förutsättningarna måste analyseras, dvs. vilket intresse av att bedriva trafik på nya stambanor mellan och /som kan förväntas.