sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — bära svårigheter att utforma ett grundlagsskydd för förenings- friheten, bl.a. eftersom föreningar är av skiftande slag. Det är en given utgångspunkt att en lagstiftning som påverkar de politiska partierna och deras verksamhet måste vara förenlig med de grundläggande fri- och rättigheterna, i detta fall främst den positiva och negativa föreningsfriheten samt förbudet mot åsikts- registrering (2 kap. 1, 2 och 3 §§ RF). En strävan ska vara att regleringen ska uppfylla internationella åtaganden är folkrättsligt förpliktat att följa de konventioner som tillträds. har alltid varit angeläget om att leva upp till sina internationella åtaganden. Det internationella dokument som främst aktualiseras i detta sammanhang är den av antagna rekommendationen om gemensamma regler mot korruption vid finansieringen av partier och valkam- panjer (se avsnitt 4.2.1). Dess övergripande syfte är att säkerställa politiska partiers oberoende och att bekämpa korruption i med- lemsländerna. Rekommendationer är inte rättsligt bindande men en strävan är självfallet att oaktat detta tillgodose dem. Endast om rekommendationer innebär en konflikt med andra viktiga intressen, främst med grundlagen eller djupt liggande traditioner kan det finnas anledning att inte uppfylla dem. Allmänhetens intresse av insyn i hur partier och valkandidater finansierar sin verksamhet ska även i fortsättningen vara det övergripande syftet Enligt 1 § insynslagen är syftet med lagen att trygga allmänhetens insyn i hur partier finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidater finansierar sina personvalskampanjer. Allmänheten har ett berättigat intresse av att få information om vilka finansiella intressen som har kopplingar till partier och val- kandidater. Öppenhet och insyn bidrar till att förebygga korruption och otillbörliga bindningar. I förlängningen bidrar det till att öka det politiska systemets legitimitet. Den nuvarande lagens syfte ska vara utgångspunkten även för det utbyggda och förstärkta regelverket. Övervägandena bör göras med utgångspunkt i lagen om insyn i finansiering av partier Av direktiven framgår att analysen och övervägandena bör göras med utgångspunkt i insynslagen och med beaktande av de remissyn- punkter som fördes fram i samband med att lagen infördes (dir. 2014:90 s. 8). I den proposition genom vilken lagförslaget lades fram för riks- dagen uttalades att regeringen – efter förslag från den parlamenta- riskt sammansatta kommittén – skulle lägga fram förslag till en kompletterande lagstiftning (prop. 2013/14:70 s. 39). Vår ambition är att få ett så enhetligt system som möjligt mellan de olika nivåerna och vi utgår ifrån den centrala nivån så som den reglerats i insynslagen. De nya reglerna ska ses som en kom- plettering till den nu gällande lagen och bygga på de principer som lagts fast i den. Vi anser dock att den nuvarande lagen ska upphävas och ersättas av en ny lag. Detta är endast en lagteknisk fråga. Om det kom- pletterande regelverket ska arbetas in i den gällande lagen innebär det att många paragrafer behöver ändras och att nya tillkommer. Det är därför enklare och blir mer lättöverskådligt om det i stället beslutas en ny lag. Principerna och uppbyggnaden kommer att vara desamma liksom omfattningen av redovisningsskyldigheten, använd terminologi osv. I vissa avseenden krävs dock justeringar. Vidare bör vissa avsteg kunna göras för att undvika en ökad administrativ börda, t.ex. vad gäller anmälningsskyldigheten. Till den del bestäm- melser i den nya lag som föreslås är likalydande med bestämmelser i den nu gällande insynslagen har motivuttalanden i det lagstift- ningsärendet betydelse även vid tolkningen av bestämmelserna i den nya lagen. En rimlig och proportionell administrativ börda för partierna och deras kandidater samt för det allmänna Enligt direktiven ska översynen syfta till att åstadkomma ett sam- manhållet och väl avvägt regelverk som i ännu högre grad än enligt insynslagen tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i hur partier och valkandidater finansierar sin verksamhet och som innebär en rimlig och proportionell administrativ börda för partierna och deras kandidater samt för det allmänna (dir. 2014:90 s. 7 och 8). En huvudfråga enligt direktiven är om det bör införas en skyl- dighet för partier och valkandidater på regional och lokal nivå samt sidoorganisationer att redovisa sina intäkter. Med den organisations- struktur som råder i de svenska partierna innebär ett sådant förslag att flera tusen ytterligare rapporteringsskyldiga kommer att finnas. Partipolitiskt arbete på regional och lokal nivå bedrivs nästan uteslutande av ideella krafter, dvs. av människor som arbetar utan ersättning. De enda finansieringskällorna för partiorganisationer på dessa nivåer är i allmänhet medlemsavgifter och offentligt stöd. Bidrag från enskilda förekommer endast i begränsad omfattning. Det är i en demokrati av stor vikt att människor engagerar sig politiskt och också är beredda att lägga ned ideellt arbete i parti- föreningar m.m. Det vore djupt olyckligt om dessa ideella krafter skulle känna tvekan att ta på sig politiska uppdrag därför att de oroas av att arbetet ska medföra en administrativ börda och om- fattande byråkrati. Alla former av rapporteringsskyldighet har sådana inslag. Det är därför angeläget att utforma redovisnings- kraven så att de inte kommer att uppfattas på ett sätt som gör att engagemang i lokala föreningar framstår som mindre lockande. Självfallet är det också angeläget att det allmännas resurser används på bästa sätt. En strävan bör därför vara att nya arbets- uppgifter ska läggas på myndigheter i minsta möjliga utsträckning. Det är i första hand väljarna som ska kontrollera riktigheten av redovisningarna En lagstiftning ska vara effektiv. Det innebär bl.a. att förbud, skyldigheter m.m. bör åtföljas av möjligheter att ingripa mot den som inte lever upp till lagstiftningen, främst genom tillräckliga Sådana finns också i den nuvarande lagen i form av vite, förseningsavgifter och särskilda avgifter. En effektiv lagstiftning förutsätter också att det finns möjligheter till kontroll av verk- samheten. Särskild försiktighet krävs dock när det gäller kontroll av grundlagsskyddad verksamhet. I propositionen om införandet av insynslagen framhölls att det i första hand är väljarna som ska stå för kontrollen och att tillsynen endast bör avse att säkerställa att partierna fullgör de skyldigheter i fråga om redovisning av intäkter som de åläggs enligt lagen. borde ha en begränsad skyldighet att utöva aktiv tillsyn (se prop. 2013/14:70 s. 77). Detta innebär enligt kommitténs mening att det primära inte är att ha kraftiga sanktioner och en genomgripande kontroll. Det viktiga är att medborgarna ges möjligheter till insyn så att de själva, eller via media, kan bilda sig en uppfattning om vilka ekonomiska intressen som har kopplingar till partier och ledamöter och också påtala brister i redovisningen. Frågan om ett förbud mot anonyma bidrag har flera dimensioner I propositionen om införandet av insynslagen uttalade regeringen att anonyma bidrag i princip inte bör vara tillåtna (prop. 2013/14:70 s. 56). KU framhöll den breda enighet som fanns kring uppfattningen att sådana bidrag inte bör vara tillåtna (bet. 2013/14:KU35 s. 31). Även i den flerpartimotion som lämnades med anledning av pro- positionen framhölls att det finns ett klart och tydligt behov av att förbjuda anonyma bidrag (bet. 2013/14:KU35 s. 29). Greco anser att det bör införas ett förbud mot bidrag från givare vars identitet inte är känd för partiet eller kandidaten och ett krav på partier och kandidater att redovisa bidrag som överstiger ett tröskelvärde tillsammans med uppgift om bidragsgivarens identitet. Utgångspunkten är således att anonyma bidrag inte ska vara tillåtna. måste framhållas att det också kan finnas nega- tiva verkningar av att helt förbjuda sådana bidrag. Det är som tidi- gare nämnts angeläget att människor engageras i politiskt arbete och vill verka för ett parti vars program de sympatiserar med. Ett sätt att uttrycka ett sådant engagemang är att man önskar lämna ekonomiska bidrag till det parti som för en politik man vill stödja. Det finns all anledning att se positivt på detta. En givare kan dock ha goda skäl för att inte vilja få sitt namn offentliggjort. Man kanske av personliga skäl inte vill redovisa öppet vilket parti man röstar på. I vissa fall kan man kanske t.o.m. uppleva obehag av att göra det, t.ex. i kontakter med anhöriga, arbetsgivare eller kunder i en egen rörelse. Man kan också riskera att utsättas för trakasserier av olika slag. Ett bidrag som mottagaren aldrig får reda på varifrån det kommer medför knappast heller någon korruptionsrisk av betydelse. Det kan också – mot bakgrund av de intäktsredovisningar som lämnades , 2015 och 2016 samt de medel avseende anonyma bidrag till partier som kommit in till Allmänna arvsfonden (se avsnitt 5.7.1) – konstateras att anonyma bidrag inte uppgår till några stora belopp varken totalt eller per givare. Det rör sig i all- mänhet om belopp på . Det är dock oklart vilken inverkan de nya reglerna i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier har haft på benägenheten att ge anonyma bidrag till partier. Även om pengar som lämnats anonymt i stället går till ett ändamål som alla i och för sig förmodligen skulle stödja framstår det som en mindre god ordning att pengar som den en- skilde har räknat med ska gå till ett visst ändamål som denne vill stödja, utan hans eller hennes medverkan i stället går till ett annat. Det måste också beaktas att ett totalförbud mot anonyma bidrag medför en risk för att det utanför partiernas kontroll bildas helt fristående insamlingsorganisationer. Särskilda överväganden krävs vad gäller insamlingar och lik- nande verksamhet för att undvika kringgåenden av förbudet m.m. 10Vilka ska vara redovisningsskyldiga? 10.1.1Vilka som omfattas av redovisningsskyldigheten enligt nuvarande ordning Lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, gäller för partier som deltar i val till eller Europaparla- mentet, har mandat i eller , eller annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier (3 § insynslagen). De partier som lagen gäller för ska till Kammarkollegiet ge in en intäktsredovisning avseende före- gående räkenskapsår eller kalenderår (4 § första stycket, 5 § och 10 § första stycket). Partier som deltar i val men inte får mandat eller statligt stöd ska alltså lämna intäktsredovisning avseende enbart valåret. Intäktsredovisningen ska avse partiets verksamhet på central nivå samt personvalskampanjer för vissa av partiets ledamöter och ersättare för ledamöter av eller (4 § andra och tredje stycket och 8 §). Någon intäktsredovisning behöver dock inte ges in om summan av de belopp som ska redovisas under- stiger ett tröskelvärde, efter att avdrag har gjorts för visst offentligt stöd. Partiet ska i sådant fall i stället göra en anmälan om detta till Kammarkollegiet (10 § andra stycket). En intäktsredovisning eller en anmälan ska skrivas under av den som är behörig företrädare för partiet på central nivå (11 § första stycket). Första gången som intäktsredovisning skulle lämnas enligt lagen var . Den skulle avse eller det räken- skapsår som inleddes närmast efter , dock endast i fråga om intäkter som har kommit den politiska verksam- Vilka ska vara redovisningsskyldiga? heten till godo efter utgången av (se ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till insynslagen). Åtta partier har under hela den tid som lagen har varit i kraft haft mandat i och . Dessa är Center- partiet, Liberalerna (f.d. liberalerna), Kristdemokratiska Partiet (), de gröna (), (), Socialdemokra- tiska Arbetareparti (Socialdemokraterna), och . Därutöver hade Piratpartiet mandat i Europa- parlamentet när lagen trädde i kraft och fram till valet samt har Feministiskt initiativ haft mandat i sedan det valet. Alla dessa partier utom Piratpartiet har vidare, då insynslagen har varit i kraft, fått stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier och omfattas redan av den anledningen av insynslagen. Som partier som deltar i val till eller ansågs före samtliga särskilda beteckningar som i ett val angetts på godkänd valsedel (se avsnitt 5.3.1). Detta gällde alltså vid tiden för riksdagsvalet och valet till Europa- parlamentet. Enligt vad som framgår av webbplats var det i riksdagsvalet cirka 1 000 partier som inte beställt valsedlar som ändå fick röster. I valet till var det nästan lika många. I riksdagsvalet var det 33 partier som beställt valsedlar och i Europaparlamentsvalet 13 partier. Vissa av partierna deltog i båda valen1. ska ett parti som vill delta i ett val till eller (liksom till landstings- eller kom- munfullmäktige) skriftligen anmäla detta till , som huvudregel senast före valdagen i det val som anmälan avser. Endast de partier som har gjort en sådan anmälan anses delta i valet. Detta kan antas leda till att antalet partier som deltar i de olika valen minskar väsentligt. 1 /val/val2014/slutresultat/R/rike/index.html, /val/ep2014/slutresultat /E/rike/index.html. Vilka ska vara redovisningsskyldiga? 10.1.2Kommitténs uppdrag att överväga redovisningsskyldighet på regional och lokal nivå samt för sidoorganisationer Kommittén ska enligt direktiven (dir. 2014:90) analysera och ta ställning till om det bör införas en redovisningsskyldighet för partier på regional och lokal nivå och de valkandidater som utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i eller kommunfullmäktige. Kommittén ska också analysera och ta ställ- ning till om det bör införas en redovisningsskyldighet för sidoorga- nisationer samt andra juridiska personer som organisatoriskt står ett parti nära, t.ex. sådana som enligt ett partis stadgar får utse om- bud till partiets beslutande organ. Vidare ska kommittén ta ställ- ning till om en eventuell sådan redovisning ska göras samlat för varje parti och hur strukturen i fråga om redovisningsskyldigheten ska se ut (s. 7 och 9). I direktiven anges vidare följande. Översynen bör syfta till att åstadkomma ett sammanhållet och väl avvägt regelverk som i ännu högre grad tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i hur partier och valkandidater finansierar sin verksamhet och som innebär en rimlig och proportionell administrativ börda för partierna och deras kandidater samt för det allmänna. Analysen och övervägandena bör därför göras med beak- tande av de remissynpunkter som fördes fram i samband med att lagen infördes. Kommittén bör också särskilt beakta bestämmel- serna i regeringsformen om föreningsfrihet och om förutsätt- ningarna för att reglera förhållanden som påverkar partiernas organisation eller arbetsformer (s. 7 och 8). Intäkter som avser en valkandidats personvalskampanj till riks- dagen eller ska enligt gällande rätt redovisas av det parti som valkandidaten ställer upp i valet för. När kommittén överväger en eventuell redovisningsskyldighet på regional och lokal nivå bör den dock förutsättningslöst pröva om redovisningsskyl- digheten för personvalskampanjer ska gälla för partiet eller för val- kandidaten. Den bedömning som kommittén gör i denna fråga såvitt avser den regionala och lokala nivån kan föranleda ändringar i den befintliga regleringen (s. 8). I detta kapitel redovisar vi våra överväganden rörande nu nämnda frågor. Vilka ska vara redovisningsskyldiga? 10.2Vilka som ska omfattas av redovisningsskyldighet och vilka undantag som ska finnas från skyldigheten att ett visst år lämna intäktsredovisning Förslag: Skyldigheten att offentligt redovisa intäkter ska gälla också för partier som deltar i val till landstings- eller kommun- fullmäktige. Den ska avse partiers verksamhet även på regional och lokal nivå samt verksamhet som bedrivs genom sido- organisationer. Skyldigheten att offentligt redovisa intäkter ska också gälla för ledamöter och ersättare för ledamöter av landstingsfullmäk- tige och kommunfullmäktige. Ledamöter och ersättare för leda- möter – även av och – ska vara redovisningsskyldiga oberoende av om de utsetts på grund av sitt personliga röstetal eller inte. Intäktsredovisning för ett parti, inbegripet dess sidoorgani- sationer, som bedriver verksamhet genom flera olika ideella föreningar, ska inte göras samlat för hela partiorganisationen. I stället ska varje ideell förening lämna intäktsredovisning av- seende sin verksamhet. Uppgifter om vissa intäkter i en verk- samhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhetsform ska ingå i intäktsredovisningen för den ideella förening som har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Varje ledamot och ersättare för ledamot ska också lämna intäktsredovisning avseende sin verksamhet. Om den redovisningsskyldiges intäkter under ett räken- skapsår eller kalenderår understiger ett halvt (0,5) prisbasbelopp (för ) behöver någon intäktsredovisning inte lämnas för det året och inte heller någon anmälan göras. Vid bedömningen av om intäkterna understiger gränsvärdet ska offentligt parti- och organisationsstöd, medlemsavgifter samt bidrag från ideella föreningar inom partiet eller dess sidoorgani- sationer inte räknas med. Ideella föreningar på central nivå inom partier som har mandat i eller eller som annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier samt ideella föreningar på central nivå inom sådana partiers Vilka ska vara redovisningsskyldiga? sidoorganisationer ska dock alltid lämna intäktsredovisning. Detsamma ska gälla för partier som inte är ideella föreningar och som har mandat i eller eller annars får statligt partistöd. 10.2.1Redovisningsskyldigheten ska omfatta partiers verksamhet på regional och lokal nivå I departementspromemorian Allmänhetens insyn i partiers och val- kandidaters finansiering (Ds 2013:31) som föregick lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, föreslogs att även partier som deltar i val till landstings- eller kommunfullmäktige skulle vara skyldiga att redovisa sina intäkter för offentliggörande. Redovisningsskyldigheten skulle omfatta även partiernas verksamhet på regional och lokal nivå (s. 80). Personvalskampanjer för val- kandidater som blev valda till ledamöter eller ersättare för ledamöter av landstings- eller kommunfullmäktige skulle också redovisas (s. 89 och 90). Enligt förslaget skulle ett partis intäktsredovisning ske samlat för partiets verksamhet på samtliga nivåer inklusive valkandi- daters personvalskampanjer. Intäktsredovisningarna skulle skrivas under av en behörig företrädare för partiets högsta organisatoriska nivå (s. 104). Flera remissinstanser förde fram kritiska synpunkter och in- vändningar av framför allt praktiskt, men även principiellt slag mot en redovisningsskyldighet med den utformning som föreslogs i promemorian. Vissa remissinstanser ansåg att det skulle vara betungande för partiorganisationer på regional och lokal nivå – sär- skilt för de allra minsta lokalorganisationerna – att redovisa sina intäkter till antingen en överordnad partiorganisation eller en myn- dighet. De anförde att en ökad administration riskerar att väsentligt försämra förutsättningarna att bedriva politisk verksamhet på lokal och regional nivå. Vid de intervjuer som kommittén har genomfört med representanter för partiers riksorganisationer har liknande synpunkter förts fram (se avsnitt 7.2.5). I stort sett samtliga de representanter för partiers distrikts- eller lokalorganisationer som kommittén har inhämtat synpunkter från har dock uppgivit att de inte uppfattar att det skulle vara särskilt betungande för deras organisation att lämna intäktsredovisningar. Vilka ska vara redovisningsskyldiga? Samma svar har kommittén fått från representanter för regionala eller lokala partier (se avsnitt 7.5.4). Inte heller de mycket små lokalorganisationer som kommittén varit i kontakt med har haft några invändningar mot en redovisningsskyldighet. Som har framgått av avsnitt 4.2.2 anser Greco att redovisnings- skyldigheten bör gälla även på regional och lokal nivå. I sin upp- följningsrapport kritiserade Greco för att den nya lagstiftningen endast avser partiernas centrala nivå. I flera europeiska länder såsom exempelvis , , , och finns, som redogjorts för i kapitel 6, lagstiftning om offentlig redovisning av partiers intäkter som omfattar partiernas verksamhet på samtliga nivåer samt vissa ytterligare organisationer kopplade till partier. I ytterligare några behandlas lagförslag i denna riktning. I har en expert- kommitté till den danska regeringen lämnat förslag om att den danska lagstiftningen ska utökas till att omfatta partiers verk- samhet på regional och lokal nivå. Den nederländska regeringen behandlar ett förslag till lagändringar innebärande att även lokala partier, lokala organisationer inom nationella partier samt vissa sekundära institutioner knutna till partier i viss utsträck- ning ska redovisa sina intäkter för offentliggörande (se kapitel 6). Uppmärksammas bör också att i den frivilliga överenskommelse om ökad insyn som riksdagspartierna har ingått (se avsnitt 3.4), uppmanas lokala och regionala organisationer samt sidoorgani- sationer att följa överenskommelsen. Syftet med det nu gällande regelsystemet är att det ska bidra till att förebygga korruption och öka allmänhetens insyn och därmed också hela det politiska systemets legitimitet. Allmänhetens intresse av insyn måste vara minst lika stort på regional och lokal nivå som på den centrala eftersom det inte finns någon anledning att anta att behovet av att öka det politiska systemets legitimitet är mindre i landstings- och kommunpolitiska sammanhang. För medborgarnas vardag är det politiska beslutsfattandet sannolikt av lika stor vikt på de regionala och lokala nivåerna som på den centrala. Enhetliga redovisningsregler för partier, oavsett vilken eller vilka nivåer de är verksamma på, skulle också bidra till ökad enkel- het och tydlighet vid tillämpningen av reglerna. En reglering som även omfattar partiers verksamhet på regional och lokal nivå skulle bidra till att i större utsträckning uppfylla Vilka ska vara redovisningsskyldiga? Grecos rekommendation till om att redovisningarna bör omfatta partiernas verksamhet på central, regional och lokal nivå. Det är vidare ofrånkomligt att en redovisningsskyldighet som endast avser ett partis verksamhet på central nivå ger utrymme för partiet att undvika att redovisa från vem ett bidrag ursprungligen härrör genom att bidraget lämnas till andra delar av partiorgani- sationen och därifrån förs över till den centrala nivån. Det är därför eftersträvansvärt att redovisningsskyldigheten så långt som möjligt omfattar samtliga bidrag som ges till ett parti. Det är dock angeläget att den administrativa börda som läggs på människor som engagerar sig, oftast ideellt, i politiska organi- sationer på lokal och regional nivå är så liten som möjligt. Det är viktigt att säkerställa att eventuella redovisningskrav är ändamåls- enliga och inte innehåller några onödiga moment. De uppgifter som en intäktsredovisning ska innehålla enligt nuvarande lagstift- ning är relativt begränsade och av sådan beskaffenhet att de kan förutsättas finnas lätt tillgängliga i räkenskaperna. Även om partiers distrikts- och lokalorganisationer normalt inte är bokförings- eller revisionsskyldiga enligt lag upprättar de i all- mänhet sina räkenskaper i enlighet med bokföringslagens regler och låter revisor granska dem. Ofta följer detta av deras stadgar och banker och bidragsgivande myndigheter kan kräva det. Vidare är dessa föreningar normalt skyldiga att lämna inkomst- deklaration till , i vilken de bland annat lämnar uppgift om sina intäkter . Vidare får de i allmänhet offentligt partistöd från landsting eller kommun. gäller att de partier som får sådant stöd ska lämna en årlig redovisning av hur stödet använts.