sou · H4B377 · 2016-10-31 00:00:00 — skolkommission (dir. 2015:35) gavs i uppdrag att bl.a. utifrån från den tematiska granskningen av svensk skola lämna förslag till en långsiktig plan med utvecklingsområden för skolväsendet. Kommissionen lämnade ett delbetänkande (SOU 2016:38). Gymnasieskolan har ett brett uppdrag Givet arbets- och samhällslivets krav på den enskilda menar utred- ningen att alla ungdomar i praktiken förväntas gå en gymnasie- utbildning och att gymnasieskolan och gymnasiesärskolan måste möta behoven hos alla ungdomar. Det är viktigt att inledningsvis konstatera att gymnasieskolan inte är en urvalsskola, utan avsedd för samtliga ungdomar i målgruppen. Den breda målgruppen innebär dock höga och ökande krav på gymnasieskolan. Av utredningens ursprungliga direktiv framgår att alla nationella program i gymnasieskolan ska ge en bred gemensam kunskapsbas och att gymnasieskolans breda uppdrag är en viktig utgångspunkt för utredningen. Enligt skollagen ska utbildningen i gymnasieskolan i huvudsak bygga på de kunskaper eleverna fått i och ge en god grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för personlig utveckling och deltagande i samhällslivet. Detta brukar kallas för det tredelade uppdraget och det har varit vägledande i ut- redningens arbete. Utredningen har utgått från att innehållet i ut- bildningen som helhet ska bidra till uppdraget och att alla delar i det breda uppdraget är viktiga för att rusta eleverna för framtiden. Gymnasieutbildning i första hand Att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning innebär att utredningen har ett stort utbildningsfokus. Unga bör vara i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. I vårt arbete har vi även enligt direktiven särskilt haft att beakta det kommunala aktivitetsansvaret. Att få ett arbete är inte ett reellt alternativ för de flesta ungdomar. Att sakna en gymnasie- utbildning innebär också att personen, oavsett en tidig anställning, är mer sårbar på arbetsmarknaden . I ljuset av att alla unga såväl ska påbörja som fullfölja en gymnasieutbildning bör även aktivitetsansvaret enligt utredningens bedömning i första hand hänvisa unga till gymnasieskolan. Allt fler nyanlända elever Utredningen har i uppdrag att analysera om det finns behov av att höja åldersgränsen för nyanlända elever när det gäller rätten att på- börja en utbildning i gymnasieskolan. Under utredningens arbete har situationen i samhället i stort och även i gymnasieskolan förän- drats med anledning av migrationsströmmarna till , och fråg- or om hur förutsättningarna för nyanlända elevers utbildning kan förbättras har därför genomsyrat vårt arbete. Direktivens övergripande inriktning om att alla ungdomar ska ges möjlighet att påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning medför att utredningen utgår ifrån att alla nyanlända ungdomar som tillhör gymnasieskolans målgrupp i första hand ska gå i gymnasieskolan. Det ger dem möjlighet till utbildning inom ramen för ett system som omfattas av rättighetslagstiftning och tillsyn och där de möter andra ungdomar i samma ålder, vilket kan bidra till snabbare integration. Gymnasieskolans utbildningsutbud består av tre programtyper: yrkes- program och högskoleförberedande program (som utgör de nationella programmen) samt introduktionsprogram. Alla programtyperna har en viktig funktion att fylla inom gymnasieskolan. Utöver gymnasie- skolans breda uppdrag som beskrivits ovan syftar introduktions- programmen mer specifikt till att ge behörighet till nationella pro- gram, att ge nyanlända ungdomar en utbildning med tyngdpunkt i det svenska språket eller att förbereda för annan fortsatt utbildning eller etablering på arbetsmarknaden. Utredningen har i uppdrag att föreslå hur introduktionsprogram- men kan utvecklas så att de bättre svarar mot behoven hos och motiverar de elever som inte är behöriga till ett nationellt program samt bidrar till att förbättra elevernas studieresultat. Utredningens övergripande inriktning om att alla ska påbörja och fullfölja en gym- nasieutbildning, liksom uppdraget att se över kraven för behörighet till nationella program, ställer likaså krav på att introduktionsprogram- men utvecklas ytterligare. Programmen måste också fortsätta att utvecklas med tanke på den växande och förändrade elevgrupp som går på introduktionsprogrammen. går nästan enbart elever som är obehöriga till nationella pro- gram (vilket är en avsiktlig skillnad jämfört med det tidigare indi- viduella programmet), betydligt fler nyanlända elever än tidigare och även elever från grundsärskolans målgrupp. En utgångspunkt för utredningen är därför att det krävs flera insatser runt introduktions- programmen. Mindre skarpa gränser mellan de nationella programmen Utredningen har sett det som centralt att yrkesprogrammen ska kunna vara ett attraktivt val för alla elever med intresse för ett yrkes- område. Gy11 innebar en tydligare åtskillnad mellan yrkesprogram och högskoleförberedande program, en förändring som kan ha fått oavsiktliga konsekvenser. Det är ett problem om elever avstår från att välja yrkesprogram på grund av osäkerhet om behörighetsfrågor eller av tveksamhet till om utbildningen är lika bred som utbildning- en på högskoleförberedande program. Enligt direktiven ska alla nationella program ge en bred gemen- sam kunskapsbas och yrkesprogrammen ska ge eleverna en stärkt rättighet till grundläggande högskolebehörighet. Ett estetiskt ämne ska dessutom enligt direktiven ingå för alla elever på gymnasieskolans nationella program. Därutöver ska utredningen se över de differenti- erade behörighetskraven till gymnasieskolans högskoleförberedande program och yrkesprogram. Vi ska även analysera om det finns anledning att göra justeringar av det nationella utbudet av program och inriktningar i gymnasieskolan, behandla frågan om en eventuell yrkesinriktning på teknikprogrammet och undersöka om det inom vissa yrkesområden finns behov av att erbjuda elever i gymnasie- skolan större möjligheter att läsa in särskild behörighet till hög- skolan. Utredningen menar att direktiven därmed pekar mot ett visst närmande mellan de två typerna av nationella program, även om varje program enligt direktiven fortfarande ska karaktäriseras av att det i första hand förbereder för vidare studier eller ett yrke. Vissa arbetssätt i gymnasieskolans behöver utvecklas En ytterligare utgångspunkt för utredningens arbete är att vissa arbetssätt i gymnasieskolan kan behöva utvecklas. Direktiven betonar att undervisningen måste upplevas som motiverande och hålla en god kvalitet samt att åtgärder måste vidtas som ger elever- na bättre förutsättningar att nå målen med utbildningen. Att alla ungdomar ska gå i gymnasieskolan ställer krav på god undervisning för alla. Det innebär bl.a. att eleverna ska få det stöd de behöver för att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar. Det innebär t.ex. även att eleverna i praktiken måste få den undervis- ningstid de minst är garanterade och att utbildningen ska bedrivas som heltidsstudier. Gymnasieskolan är dessutom en viktig social mötesplats. Det är därför centralt att eleverna är närvarande i gym- nasieskolan och får tillgång till lärares tid och uppmärksamhet lik- som till en bra arbetsmiljö, för att de ska kunna utvecklas och lära på bästa sätt. 2.2Ett komplext uppdrag med vissa avgränsningar Mycket i gymnasieskolan fungerar väl. Många elever trivs och möts av kunniga och engagerade lärare. På många skolor görs ett gott arbete, och ges ungdomar viktiga byggstenar i sin utbildning och därmed för sitt framtida liv. Utredningarbetet innebär dock att problemområden och brister lyfts fram och belyses i syfte att klarlägga hur fler elever kan klara en gymnasieutbildning och hur gymnasieskolan kan förbättras i olika avseenden. Våra direktiv innehåller fler än 20 delområden, såväl stora och över- gripande som mer detaljerade, vilket innebär att utredningens problem- och lägesbeskrivning är omfattande. Men det är värt att inledningsvis påminna om att det pågår verk- samhet av god kvalitet i gymnasieskolan och att mycket lokalt utvecklingsarbete pågår. Utredningsuppdragets omfattning illustrerar också att gymnasie- skolan är en komplex skolform med ett stort uppdrag. Vår utgångs- punkt är därmed att det inte finns ett enda svar för att komma till- rätta med olika problem inom gymnasieskolan. Utmaningarna bör i stället mötas med en mångfald av förslag, där förändringar på flera nivåer och inom olika områden tillsammans bidrar till att fler unga påbörjar och fullföljer en gymnasieutbildning och rustas för fram- tiden. Det behövs en bred uppslutning kring gymnasieskolans viktiga uppdrag och alla aktörer måste arbeta för samtliga ung- domars möjlighet att nå studieframgång. För att möjliggöra uppdragets genomförande har utredningen valt att avgränsa arbetet mot vissa närliggande men mycket viktiga frågeområden. Vissa avgränsningar i linje med direktiven Gy11 innebar många förändringar och några av dessa lyfts fram i direktiven som centrala. Det gäller bl.a. möjligheten till lärlings- utbildning, den förstärkta samverkan mellan gymnasieskolan och arbetslivet inom ramen för de nationella programråden för gymnasial yrkesutbildning samt de förändrade kraven för grundläggande behörighet till högskolan. Det gäller även den stärkta rollen för entreprenörskap som kunskapsområde i gymnasieskolan och den ökade nationella likvärdigheten genom att möjligheten till special- utformade program och lokala inriktningar och kurser togs bort. Dessa förändringar pekas inte ut i direktivens efterföljande utred- ningspunkter, vilket har inneburit en viss avgränsning från dessa frågor i vårt arbete. I ett arbete som syftar till att öka måluppfyllelsen i gymnasieskolan aktualiseras ofta frågor som berör . Gymnasieskolan ska bygga vidare på kunskaper från , och genom t.ex. den starka rättighetslagstiftningen när det gäller stöd i borde alla elever vara väl förberedda för studier i gymnasieskolan . Detta gäller naturligtvis främst de elever som har genomgått hela eller stora delar av en grundskoleutbildning i ; situationen är en annan för ungdomar som invandrat och anlänt sent till , kanske efter . Att elever är väl förberedda för gymnasiestudier efter är dock inte alltid fallet och insatser kan behöva utvecklas ytterligare för att ge alla ungdomar goda förutsättningar att få de förkunskaper som krävs för att fullfölja en gymnasieutbildning. uppdrag innefattar dock inte att utreda frågor inom område och därför görs en avgränsning gentemot . Att alla elever ska ges möjlighet att fullfölja en gymnasieutbildning kräver att sådan utbildning kan bedrivas med god kvalitet och i tillräcklig omfattning. För detta behöver det finnas tillräcklig till- gång på lärare. Det råder dock en lärarbrist, och rekry- teringsbehovet när det gäller gymnasie- och gymnasiesärskollärare förväntas motsvara uppemot 12 000 heltidstjänster . En av gymnasieskolans och gymnasiesärskolans viktigaste utmaning- ar består därmed i att rekrytera och behålla välutbildade lärare. Lärarutbildningen behöver göras mer attraktiv och gymnasieskolan och gymnasiesärskolan måste utvecklas som intressanta arbetsplatser för dem som vill arbeta med unga människor och deras lärande. Många insatser görs på lärarförsörjningsområdet, och inom samordnas arbetet med bl.a. ett lärarlönelyft, ut- byggnad av lärarutbildningarna, kompetensutvecklingsinsatser och insatser för dem som invandrar till med en utländsk lärar- utbildning och som behöver komplettera sin utbildning eller få sina meriter validerade. En lärarutredning har dessutom till- satts.6 har därför valt att avgränsa sitt arbete mot frågor som rör lärarutbildning och lärarförsörjning. Vissa ungdomar hinner inte bli behöriga till ett nationellt program medan de fortfarande tillhör gymnasieskolans målgrupp, och ytter- ligare andra behöver komplettera sin gymnasieutbildning för att få önskad högskolebehörighet eller kunskaper för ett visst yrkesområde. Det är därför av stor vikt att den kommunala vuxenutbildningen är väl utbyggd och av god kvalitet. uppdrag inne- fattar inte att utreda frågor på vuxenutbildningens område och därför görs en avgränsning mot vuxenutbildningen. I vissa fall pekar vi dock på konsekvenser för vuxenutbildningen. 6 Dir. 2016:76. Angelägna och hanterbara förslag Att föreslå åtgärder för att alla elever ska påbörja och fullfölja gym- nasieutbildning är ett brett uppdrag, och många utökningar av ambi- tionerna i gymnasieskolan skulle kunna vara möjliga. Utredningen föreslår ett antal sådana utökningar och lämnar finansieringsförslag för dessa. Större utökningar av gymnasieskolans uppdrag kräver ett reformutrymme, vilket inte finns anvisat för utredningen, men vi bedömer att mycket ytterligare kan göras inom nuvarande ramar. En annan viktig faktor att beakta är den nämnda lärarbristen, vilken har medfört att utredningen bl.a. har varit restriktiv med förslag som ytterligare ökar lärares administrativa arbete. Gymnasieskolan bör dessutom inom en rimlig tidshorisont ha kapacitet att hantera förslagen för att de ska vara relevanta, som förslagen ska vara långsiktiga. Vi lämnar därför sammanfattningsvis många förslag som kan stärka gymnasieskolan utifrån bedömningen att förslagen ska vara angelägna, viktiga för utveckling och hanterbara. Lärar- tillgången är ett problem men med den höga ambition som finns i utredningens direktiv bör förslagen vara flera och ett utveck- lingsarbete måste ses i ett långsiktigt perspektiv. har arbetat utifrån en kombination av meto- der för att belysa och besvara de olika frågeställningarna i utredning- ens uppdrag. Vi har bl.a. gått igenom ett stort antal aktuella studier samt forskning och statistik. På så sätt har utredningen kunnat visa utvecklingsmönster och brister på vissa områden. Därutöver har utredningen genomfört ett antal rättsgenomgångar. Vi har även arbetat med ett brett samrådsförfarande genom fokus- grupper, referensgrupper, andra samråd och möten samt intervjuer. Fokusgrupperna, som innebär en kvalitativ metod, har främst syftat till att ta del av praktiska erfarenheter och problem. Fokusgrup- perna har bl.a. bestått av elever, lärare, rektorer, representanter för skolhuvudmän, elevhälsopersonal, samt studie- och yrkesvägledare. Referensgrupperna har inneburit en möjlighet att t.ex. inhämta syn- punkter och uppgifter samt få vägledning vad gäller relevanta studier. Dessa grupper har bl.a. omfattat representanter för intresseorga- nisationer och det civila samhället liksom representanter för myn- digheter, fackföreningar, intresse- och arbetsgivarorganisationer samt högskolor och universitet. Enskilda samråd har även hållits med vissa centrala aktörer. För en utförlig samrådslista, se kapitlet Utredningen har vidare genomfört ett antal verksamhetsbesök på gymnasieskolor, anordnat ett referensgruppsmöte med forskare om ämnesbetyg och genomfört ett stor antal möten och intervjuer med bl.a. myndigheter, representanter för arbetsmarknadens parter och branschorganisationer. Utredningen har även deltagit vid möten inom ramen för de nationella programråden för gymnasial yrkes- utbildning samt egeninitierade programråd för hög- skoleförberedande program. I enlighet med utredningens direktiv har även samråd hållits med de pågående statliga utredningar som arbetar med angränsande uppdrag. Bland annat har samråd hållits med skolkommission (U 2015:03), (U 2016:1), Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (U 2015:06) samt Att vända frånvaro till närvaro – en utredning om problematisk elevfrånvaro (U 2015:11). I syfte att få kvalificerade underlag till analyser och förslag har utredningen lagt ut ett antal uppdrag på enskilda forskare, konsulter och på (). Utredningen publicerar re- sultaten av ett urval av konsultuppdragen som bilagor till detta betänkande. Därutöver har utredningen haft kontakter med Skol- verket som löpande bistått utredningen med bl.a. statistikfrågor. En expertgrupp med representanter för olika sakenheter och departement i samt tjänstemän från och Skolinspektionen har varit knuten till utredningen och löpande bidragit med kunskap om och synpunkter på utredningens arbete och förslag. Utredningen har även haft en parlamentarisk referens- grupp med representanter från de åtta riksdagspartierna. Den parla- mentariska referensgruppen har beretts tillfälle att ge sina över- gripande synpunkter på utredningens arbete och förslag. Det finns dock inte heltäckande empiriskt material för utred- ningens samtliga frågor. Problembeskrivning och förslag bygger på indikationer på brister, diskussioner om de mönster som framträtt samt utredningens överväganden. När flera grupper eller aktörer som utredningen genomfört möten med avses, används ofta i detta betänkande begreppet samråd för att underlätta läsningen. Utredningens betänkande inleds med en sammanfattning på svenska respektive engelska. Därefter följer utredningens författningsförslag. Kapitel 2 är en inledning som följs en kort historik gällande gym- nasieskolan, kapitel 3. Efter detta följer 20 kapitel med utredningens genomgång av den aktuella situationen och problembilden vad gäller de frågeområden som ingått i utredningens uppdrag. I kapitel 24 sammanfattar vi problembilden och presenterar utredningen samlade bedömningar. I kapitel 25 följer sedan utredningens samtliga förslag. Förslagskapitlet följs av konsekvenser (kapitel 26) och författ- ningskommentarer (kapitel 27). Därefter anges referenser och vilka samråd utredningen genomfört. Bilagorna 1, 2 och 3 utgörs av utred- ningens direktiv. Därefter följer ytterligare 9 bilagor som komplet- terar utredningens problem- och lägesbeskrivning och som har utgjort underlag till utredningens arbete. – en kort historik Som en bakgrund beskrivs i detta avsnitt kort gymnasieskolans fram- växt – från den allra tidigaste utbildningen i till hur gym- nasieskolan ser ut . I de två senaste gymnasieutredningarna åter- finns en utförlig redovisning av gymnasieskolans historik och för fördjupning i ämnet hänvisas till dessa betänkanden.1 Ursprunget till gymnasieskolan kan när det gäller de teoretiska ut- bildningarna sägas vara de domskolor och katedralskolor som fanns i stiftsstäder. På yrkesområdet har utbildningen historiskt sett bedrivits av näringslivet; exempelvis var det mästare inom hant- verksyrkena som lärde upp lärlingar inom respektive yrke. Så små- ningom etablerades olika typer av yrkesskolor, såsom verkstadsskolor och handelsskolor. Efter ett riksdagsbeslut sammanfördes de olika typerna av skola som fanns efter den obligatoriska skolan (gym- nasium, fackskola och yrkesskola) i en gemensam gymnasieskola, vilken infördes senare.2 I samband med detta trädde också en ny läroplan, Läroplan för gymnasieskolan (Lgy70), i kraft. Gymnasie- skolan, ibland kallad linjegymnasiet, var indelad i totalt 22 olika linjer. De teoretiska linjerna, som tidigare hade funnits i gymnasiet, var treåriga medan alla övriga linjer var tvååriga. Den treåriga tekniska linjen hade därtill ett frivilligt fjärde år. Dessutom fanns ett stort antal s.k. specialkurser. Det enda ämne som var obligatoriskt på samt- 1SOU 2008:27: – en reformerad gymnasieskola, s. 195 ff. samt SOU 2002:120: Åtta vägar till kunskap – en ny struktur för gymnasieskolan, bilaga 4. Gymnasieskolan – en kort historik liga program var ämnet svenska även om bl.a. matematik och engelska kunde väljas till. I samband med införandet av Lgy70 minskade tiden för yrkes- ämnen. Gymnasieskolans yrkesutbildning betraktades inte heller som en färdigutbildning utan en sådan var tänkt att ske i samband med en anställning efter gymnasieskolan. Studentexamen hade avskaffats i gymnasiet, dvs. på de teoretiska utbildningarna, tidigare.3 I stället för examen inrättades centrala prov som skulle kontrollera elevernas kunskaper och utgöra stöd för betygssättningen. I linjegymnasiet tillämpades ämnesbetyg. efter att den integrerade gymnasieskolan hade införts tillsattes olika utredningar som skulle se över strukturen, och ett par omfattande utredningar presenterade sina förslag under 1980-talet.4 Större förändringar dröjde dock till en proposition från regeringen 1991.5 Förslagen innebar en omfattande reform med förändringar av gymnasieskolans struktur. Även en ny läroplan, Läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf94), beslutades i samband med reformen.6 En viktig förändring var att linjerna, som tidigare hade haft olika längd, gjordes om till treåriga nationella program. Totalt skapades 16 nationella program varav 2 var studieförberedande och övriga var antingen yrkesförberedande eller både och. Majoriteten av program- men hade olika inriktningar, s.k. grenar. Omfattningen på respektive program beskrevs i antal poäng, 2 150 eller 2 370 poäng, och poängantalet skulle i princip motsvara antalet undervisningstimmar totalt. En minsta garanterad under- visningstid infördes för varje nationellt program. En annan nyhet var att programmen delades upp i kurser. De kortaste kurserna mot- svarande 30 poäng, många kurser ca 100 poäng och en del ännu fler. Motiveringen till att den kursutformade gymnasieskolan intro- ducerades var att den skulle innebära ett mer flexibelt system som 4SOU 1981:96: En reformerad gymnasieskola; SOU 1986:2 och 1986:3: En treårig yrkes- utbildning, del 1 och 2. 1990/91:85. 1992/93:250. Gymnasieskolan – en kort historik var öppet för långsiktig utveckling. Dessutom skulle samverkan kunna bli möjlig, både mellan olika program och mellan gym- nasieskolan och vuxenutbildningen. Även elevernas ökade valfrihet betonades.7 Som en följd av kursutformningen kom också betygs- systemet att förändras. Ämnesbetygen, som hade varit norm- relaterade enligt skalan 1–5, ersattes av kursbetyg samt ett mål- och kunskapsrelaterat betygssystem med betygsstegen IG, G, VG och MVG.8 Det var inte bara kursutformningen som syftade till valfrihet och flexibilitet. Det skapades också en möjlighet att inrätta specialut- formade program. Även lokala grenar (inriktningar) kunde anordnas av skolan, t.ex. utbildningar som var anpassade till det lokala närings- livet. En annan möjlighet till ökad valfrihet var elevernas individuella val och det specialarbete som alla elever skulle genomföra och som eleven själv valde ämne för. Andra förändringar vid reformen var att de två typerna av program, studieförberedande respektive yrkesförberedande program, skulle bli mer likvärdiga. Utöver att alla program blev treåriga in- fördes åtta s.k. kärnämnen9 som var obligatoriska, oavsett program. En av grundtankarna bakom den nya gymnasieskolans struktur var att öppna vägen för alla gymnasiestuderande att gå vidare till högre studier. Ett fullföljt treårigt program, i vilket kärnämnena ingick, gav allmän högskolebehörighet. På de yrkesförberedande programmen skulle minst bestå av arbetsplatsförlagd utbildning (APU). Lärandet på en arbets- plats ökade därmed jämfört med de utbildningar som hade getts i enlighet med Lgy70. Det pågick också andra omställningar för skolan när 1990-talets gymnasiereform genomfördes. Den s.k. kommuna- liseringen innebar att kommunerna fick det samlade verksamhets- ansvaret för skolan, inklusive ett odelat arbetsgivaransvar för bl.a. lärare och skolledare. Mål- och resultatstyrning infördes i stället för att organisation, tjänstetillsättning och resursfördelning reglerades från statligt håll.10 Fristående skolor på gymnasienivå gavs förutsätt- 1990/91:85. 1992/93:250. 9Svenska (senare även svenska som andraspråk), matematik, engelska, idrott och hälsa, sam- hällskunskap, naturkunskap, estetisk verksamhet och religionskunskap. 1988/89:4; prop. 1989/90:41; prop. 1990/91:18. Gymnasieskolan – en kort historik ningar att verka på i stort sett likvärdiga villkor som kommunala skolor. De fristående skolorna kunde t.ex. få offentligt stöd i form av bidrag från elevernas hemkommuner.