sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — Det har inte legat inom ramen för uppdrag att föreslå nya mediepolitiska mål, men utredningen lämnar på det här sättet sitt bidrag till den process som bör vidtas för utformningen av nya mål och resultatindikatorer. Förslag: Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier ska ersätta det befintliga presstödet. De övergripande och mer lång- siktiga villkoren för mediestödet ska slås fast i en lag, medan de närmare bestämmelserna, som behöver vara mer flexibla, ska meddelas i en mediestödsförordning. Det nuvarande presstödet skapades och utvecklades i informations- monopolets era då ett antal tidningsföretag stod för merparten av den journalistiska innehållsproduktionen. Stödet riktades främst till lokala och regionala papperstidningar, för det var där det ansågs att kvalitativ nyhetsrapportering återfanns. En annan bärande tanke var att stimulera den yttre mångfalden, uttolkat som att olika politiska partier skulle ha tidningar som företrädde deras respektive ideolo- gier. Då de flesta lokalt dominanta medieföretag representerade en liberal ideologisk inriktning stöttades främst medier som företrädde arbetarrörelsens värderingar. I då digitaliseringen omkullkastat tanken att det krävs en tryckpress eller en radio- eller tv-sändare för att sprida medialt inne- håll, då vem som helst kan producera och sprida nyheter, är det hög tid att anpassa politiken. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier 7.1.1Det nuvarande presstödets begränsningar Frågan om det nuvarande presstödets effekter har diskuterats länge i den mediepolitiska debatten och i tidigare mediepolitiska utred- ningar. Som redovisat i delbetänkandet är det numera en vanlig uppfattning att presstödet förhindrat nedlägg- ningar av dagstidningar och därmed också förhindrat att många medborgare hamnat i medieskugga, som stödmottagande tidningar inte heller har fastnat i sin utveckling utan har genomfört och genomför stora omställningar till det nya medielandskapet. Den ursprungliga tanken att stimulera konkurrens har också förlorat sin verkan i takt med att de liberala medieägarna köpt upp de forna kon- kurrenterna.1 kompletterade den bilden genom att konsta- tera att det nuvarande presstödet – driftsstöd, distributionsstöd och utvecklingsstöd – inte är anpassat till en situation då papperstid- ningen inte längre finns kvar i sin traditionella form. Huvuddelen av villkoren är irrelevanta eller omöjliga att uppnå i en digitaliserad medievärld. Bestämmelserna i den styrande förordningen är många och detaljerade och begränsar handlingsutrymmet för den nämnd som ska fatta beslut om stöd till enskilda medier. Det har också upp- stått en snedfördelning över riket, där medborgare på vissa geogra- fiska platser har haft tillgång till flera medier, medan andra blivit utan. är det en fördel med nuvarande presstöd att det i huvudsak faller ut automatiskt och att det kan hanteras av en begrän- sad administration. Med medborgarfokus kan det dock diskuteras om arbetsbördan för de som ska administrera mediestödet verkligen ska vara en tungt vägande faktor när det nya stödet formas: de prövningar och bedömningar som behöver utföras är kritiska för hela demokratiutvecklingen för lång tid framöver.2 När det gäller presstödets effekter visar genomförda analyser att tidningar som en gång fått drifts- eller distributionsstöd oftast är kvar . kunde konstatera att stödet därmed också bevarar en gammal plattformsberoende före- tagsstruktur. Stödet förmår inte heller stimulera uppkomsten och/ 1 Medieborgarna & medierna. En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och ansvar (SOU 2015:94), delbetänkande av , s. 307. 2 SOU 2015:94 s. 299–304. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier eller tillväxten av nya, demokratistärkande medier. Med viss regel- bundenhet riktas det även offentlig kritik mot att vissa tidningar till synes missbrukar systemet. Utredningen kunde vidare peka på att det fortfarande finns en tydlig politisk profil på de tidningar som är mottagare av driftsstöd. Presstödet bidrar därmed till att medborgare samlas i åsiktsbubblor och att de inte möter en bredare opinion.3 Trots stora förändringar i medielandskapet och ett stödsystem med tydliga begränsningar är det inte självklart vilken slutsats som ska dras om hur ett nytt statligt stöd till medierna ska vara utformat. har mött flera uppfatt- ningar. Ett förhållningssätt är att staten varken kan eller bör rädda kom- mersiella medier och att det presstöd som kostat skattebetalarna stora summor uppenbarligen varken har kunnat förhindra eller ens mildra den strukturella kris som vi nu ser. Det talar, enligt vissa, för att staten inte ska fortsätta pumpa in pengar i ett medielandskapets motsvarighet till 804. Dessa utgår i det perspektivet från antagandet att en kris för de traditionella medieföretagen inte nöd- vändigtvis innebär att medborgarnas tillgång till oberoende nyhets- förmedling behöver försämras. Nya och okända alternativ kan komma att kliva fram när gamla strukturer faller samman. Ett annat förhållningssätt har de som ställer mycket stora för- hoppningar till statens insatser och som ser statlig finansiering av området som en sista utväg, när användarna inte verkar vilja betala för kvalitetsjournalistik. Dessa utgår från att medborgarnas tillgång till oberoende nyhetsförmedling utan de existerande medieverksam- heterna skulle utarmas. Bland dem som förespråkar ett fortsatt stat- ligt stöd finns det också skillnader mellan dem som är mottagare av statligt stöd och dem som står inför möjligheten att behöva stöd. Den förstnämnda gruppen ser en möjlig risk för sänkta stöd nivåer, medan den senare gruppen i stället ser nya möjligheter till stöd. 3 SOU 2015:94 s. 304–307. 4 80 var namnet på ett statligt projekt som inleddes och som var tänkt att om- fatta en kraftig utbyggnad av statliga i . Efterfrågan på stål gick dock kraftigt tillbaka och 1976 avbröts projektet. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier uppdrag är att lämna förslag till nya mediepo- litiska verktyg. Det är med andra ord ingen tvekan om att det nuva- rande presstödet ska ersättas med ett annat och modernare stöd. Vid utformningen av ett nytt mediestöd har det varit viktigt att inhämta lärdomar från länder med liknande förutsättningar och mediepoli- tiska system. Det har också varit angeläget att ta del av synpunkter, idéer och förslag från en bred krets av aktörer i det svenska medie- landskapet, både sådana som är mottagare av stöd i det nuvarande stödsystemet och sådana som inte är det. Utmaningen har varit att väga de olika aktörernas intressen mot medborgarnas behov. Allmänt gäller att de förändringar som genomförs ska vara förankrade i en verklighet. Det innebär att delar av det befintliga systemet kan bevaras om det har fungerat väl och om det sakligt sett inte finns skäl att ändra. I detta avsnitt redovisas en beskrivning av mediestödssystemen i våra nordiska grannländer (7.1.3). Därefter refereras dialoger som utredningen har haft med aktörer i det svenska medielandskapet om inriktningen på ett nytt mediestödssystem (7.14). Avslutningsvis i detta avsnitt behandlas förslag till en ny besluts- struktur för mediestöd (7.1.5). 7.1.3Mediestödssystem i våra grannländer I delbetänkandet beskrevs trenderna i några relevanta länders pres - stödspolitik.5 Bl.a. pekades på skillnaden mellan å ena sidan och och å andra sidan . Medan de båda förstnämnda lägger stor vikt vid statens ansvar för att stödja tidningsbranschen, med stödsystem som har stora likheter med det svenska presstödet, har i huvudsak avvecklat det statliga stödet till kommersiell tidningsproduktion. består det finska stödet enbart av ett stöd till pappers- och webbtidningar på minoritetsspråk.6 har under den andra fasen av utredningsarbe- tet fördjupat analysen av de tre nordiska ländernas mediepolitik för att ta del av erfarenheter och kunskaper som kan vara relevanta för 5 SOU 2015:94 s. 308–310. 6 I samband med detta nämns felaktigt svenska språket som ett minoritetsspråk i . är tvåspråkigt med finska och svenska som nationella språk. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier utformningen av ett nytt mediestöd i Sverige.7 Dialog har förts med ansvariga departement och myndigheter i de tre länderna och skrift- liga underlag har inhämtats. Vidare har och den norska motsvarigheten, Mediemangfoldsutvalget, diskuterat gemen- samma frågeställningar vid ett möte i . Ett syfte med de dialoger och kontakter som tagits med de andra nordiska länderna har varit att efterhöra om förändringarna av mediepolitiken i respektive land har följts av några utvärderingar av politikens effekter, vilket kan vara värdefullt för utformningen av det svenska mediestödet. Att genomföra effektana- lyser av ett ännu inte genomfört stödsystem är betydligt svårare och därför är det intressant om det finns empiriska resultat att utgå från. Några systematiska effektanalyser har dock inte genomförts i , och , men det hindrar inte att det ändå finns iakt- tagelser om stödsystemens konsekvenser att ta fasta på. Nedan beskrivs huvuddragen i de norska och danska mediestöds- systemen. Därefter återges några iakttagelser om effekterna av det danska stödsystemet och om konsekvenserna i av att inte ha ett motsvarande mediestöd som i , och . Avslutningsvis redovisas några viktiga intryck som har direkt bäring på ett nytt svensk mediestöd. I tabell 7.1 redovisas de mediestödssystem som finns i och Danmark.8 Redovisningen omfattar inte samtliga detal- jer i respektive stödsystem, utan innehåller sådana uppgifter som har bäring på utformningen av ett nytt mediestöd i . Tabellen innehåller uppgifter om stödsystemens syfte, vilka stödformer som ingår, några av de centrala tröskelvärden som gäller för att komma i fråga för produktionsstöd, principer för beräkning av produktions- stöd samt vissa andra bestämmelser. 7 I promemorian De offentligt finansierade medierna – frågeställningar som bör utredas inför nästa tillståndsperiod beskrivs även hur bl.a. , och hanterat motsva- rande frågeställningar i respektive land. 8 Uppgifterna om det norska systemet är i huvudsak hämtade från Höringsnotat, Utkast til forskrift om produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier (en mer plattformnøytral pres - sestøtte), . Uppgifterna om det danska systemet är i huvudsak hämtade från Lov (nr 1604 av 26/12/2013) om mediestøtte och Bekendgørelse om mediestötte (nr 1653 av 27/12/2013). Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Tabell 7.1 Viktiga inslag i de norska och danska mediestödssystemen Bidra till att upprätthålla en mångfald av nyhets- och las av hög kvalitet och obero- I huvudsak produktionsstöd, med särskilt stöd till lokal- tv- och radio och till samiska stöd till tidningar i vissa om- Till nyhets- och aktualitets- medier på alla plattformar (ej radio och tv). Minst hälften av upplagan eller den digitala räckvidden ska vara prenumererad. Ska ha en ansvarig utgivare som är ansluten till medie Främja ett allsidigt och mångfaldigt utbud av nyhe- ter (”af samfundsmæssig og kulturel karakter”) för att på så sätt stärka dansk demo- krati och debatt. I huvudsak produktionsstöd, med projektstöd för nyetable- ring och utveckling, samt sa- neringsstöd till medier med likviditetssvårigheter, för att förhindra nedläggning. Till tryckta nyhetsmedier och till digitala textbaserade nyhetsmedier. Ska ha redaktion med minst tre årsarbetskrafter. Ska ha ett innehåll som vän- der sig till en dansk publik, som beskriver danska sam- hällsförhållanden eller har danskt perspektiv på utländ- ska händelser. Ska utkomma minst en gång . Ska ha uppfyllt kraven för stöd under minst ett kalen- derår. Ska utkomma minst . Ska vara självständig med en ansvarig utgivare. SOU 2016:80 Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Baseras på upplagor eller kostnader; max ; max 17,5 miljoner danska Stödbelopp bestäms av till- gängliga medel och av eko- nomisk utveckling i berörda delar av mediebranschen. Stöd varierar mellan första- medier och medier som är på en ort respek- ning för stödmottagare. Stödmottagare kan uteslutas ur stödsystemet Extrastöd kan under vissa förutsättningar ges till tryckta rikstäckande nyhets- medier respektive till digitala textbaserade nyhetsmedier. Ledamöter i beslutsorganet ska vara experter på bl.a. nyhetsförmedling, drifts ekonomi, mediemarknaden, journalistisk utveckling och mediekonsumtion. Som framgår av tabellen finns det betydande likheter mellan de norska och danska mediestöden. Syftet med stöden är i huvudsak detsamma – med betoning på mångfald, allsidighet, kvalitet och ny- hetsjournalistik – liksom tonvikten på produktionsstöd. Båda län- derna har även brottats med konsekvenserna av den digitala omställ- ningen, men har valt delvis olika lösningar. Oavsett dessa likheter och olikheter finns det i båda systemen inslag som kan vara intres- santa att föra vidare till det nya svenska mediestödet. Upplagor och produktionskostnader som grund för stöd I och beskrivs de nya stödsystem som infördes i båda länderna 2014 som plattformsneutrala. Inget av systemen krä- ver att ett medium ska komma ut som papperstidning för att kunna få stöd, utan texter i digitala medier ska kunna få stöd på samma premisser som t.ex. en papperstidning. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Skillnaden gäller i stället vilka kriterier som används för att fast- ställa om ett medium är stödberättigat eller inte. Det norska systemet baseras fortfarande på att mediet ska ha en upplaga och en hög andel betalande prenumeranter, medan det danska systemet växlat över till att basera stödet på mediets redaktionella bemanning och kostnader. Även i har möjligheten att ändra stödsystemet till att baseras på redaktionella kostnader för produktionen diskuterats, men man har valt att behålla de principer som gällt tidigare, bl.a. därför att prenumerationsintäkterna ansågs säkerställa att nyhetsutbudet präglas av hög kvalitet. Det danska systemet har tagit ett steg längre bort från den tradi- papperstidningens begreppsapparat och är mer anpassat till det digitaliserade medielandskapet. Att basera systemet på mediernas produktionskostnader har sina komplikationer. I det danska systemet används en procentsats och ett maxbelopp för stö- det, som baseras på de redaktionella kostnaderna. Det görs dock ingen skillnad i den procentsats som används för större respektive mindre medier och därför blir stödbeloppen högre för de stora än för de små. Enligt uppgift från danska Slots- og Kulturstyrelsen, som beslutar om mediestöd, får tre stora mediekoncerner i hälften av de medel som är avsatta för produktionsstödet.9 Varierande stödformer och stödbelopp I både och ligger tyngdpunkten på produktions- stöd, men därtill omfattar båda stödsystemen även andra stödformer med avgränsade syften. Inom produktionsstödet finns det i båda systemen bestämmelser om olika stödbelopp till skilda delar av medieområdet, utifrån en prioriteringsordning. Det norska produktionsstödet utgår från en indelning av medie- landskapet i två kategorier: en för förstamedier och medier som är ensamma på en ort, och en annan för medier som är andramedier på sin ort. Huvuddelen av produktionsstödet lämnas till den andra kategorins medier. I den första kategorin lämnas stöd endast om det handlar om ett mindre medium och då lämnas stöd med ett fast grundbelopp plus ett fast belopp för varje utgåva utöver veckoutgiv- ning. Särskilda stödbestämmelser gäller vidare för medier i norra 9 Bygger på uppgifter lämnade av danska Slots- og Kulturstyrelsen . Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier delen av landet. Även i övriga stödformer i det norska systemet görs kopplingar till geografi (distributionsstöd till tidningar i Finnmark) och till minoritetsgrupper (samiska tidningar). I det danska mediestödsystemets produktionsstöd beräknas stödbeloppen alltså med hjälp av en procentsats, högst 35, av de redaktionella kostnaderna. Alla medier som passerar tröskelvärdena för att vara berättigade stöd hanteras i princip på samma sätt. Därutöver kan dock tryckta rikstäckande nyhetsmedier som utkom- mer minst och har en samlad upplaga som under- stiger 40 000 exemplar, liksom digitala textbaserade nyhetsmedier som inte har samma ägare eller utgivare som ett annat nyhetsmedium, få ett särskilt tillskott. Utöver produktionsstödet omfattar det danska stödsystemet också ett särskilt projektstöd för nyetablering och utveckling av nyhetsmedier och ett s.k. saneringsstöd till nyhets- medier med likviditetssvårigheter, för att om möjligt förhindra en omedelbar nedläggning och för att säkra mediets fortlevnad. Enligt uppgift har det ännu inte betalats ut något saneringsstöd. Krav på ansvarig utgivare Både det norska och danska mediestödsystemet förutsätter att det stödmottagande mediet har en ansvarig utgivare, vilket däremot inte är ett krav i det nuvarande svenska presstödet. I krävs också att ett stödberättigat medium ska vara anslutet till det medieetiska systemet. Begränsning av mediestöd kopplat till medieföretagets ekonomi I det norska presstödssystemet har det funnits en bestämmelse om att tidningar som mottar stöd inte får ge aktieutdel- ning till aktieägarna. Inför den senaste reformen av stödsystemet diskuterades det om bestämmelsen skulle avskaffas, med hänvisning till att det skulle förbättra tidningsföretagens möjligheter att skaffa eget nytt kapital.10 10 NOU 2010:14 s. 104. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Den norska regeringen ansåg dock att en bestämmelse om begränsad möjlighet till vinstuttag skulle finnas kvar och argumente- rade för att stödets legitimitet bygger på att det inte går till ägarna i form av utdelning eller in i annan verksamhet. På så sätt riktas också stödet till tidningar som har ett reellt stödbehov, eftersom ägare och investerare normalt prioriterar utdelning och koncernbidrag framför presstöd.11 Den aktuella bestämmelsen innebär att inget stöd lämnas om företagets resultat efter skatt, exklusive mediestödet, uppgår till mer än föregående räkenskapsår, eller mer än . Det norska stödsystemet innehåller även andra bestämmelser med koppling till stödmottagande medieföretags ekonomiska resul- tat och dispositioner. Om den genomsnittliga rörelsemarginalen lig- ger på , inklusive produktions- stödet, begränsas t.ex. stödet motsvarande mycket. Stödbestämmelserna innehåller även detaljerade villkor för stödmot- tagande mediers utdelning till aktieägarna. Om medieföretaget till- hör en koncern, gäller att transaktioner mellan medieföretaget och andra koncernföretag ska ske på affärsmässig grund i medieföreta- gets intresse och vara på marknadsmässiga villkor. Ett medieföretag som bryter mot dessa regler utesluts ur stödsystemet . Det norska mediestödet fördelas av den norska mediemyndigheten, Medietilsynet. I det danska systemet administreras stödet av Slots- og Kulturstyrelsen och beslutas av Medienævnet, som består av sju ledamöter som utses av kulturministern. Ledamöterna i ska samlat representera expertis inom nyhetsförmedling, driftseko- nomi, mediemarknaden, journalistisk utveckling och mediekonsum- tion samt mediernas demokratiska roll och tekniska utveckling för de medieslag som omfattas av mediestödet. 11 Høring – utkast til forskrift om produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier (en mer plattformnøytral pressestøtte), , s. 19–20. Høring – tillegg til høringsnotat om produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier (en mer plattformnøytral pres - sestøtte) knyttet til utbytte, bruk av støtten og tilskuddssatser, . Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Några effekter av det danska mediestödssystemet Projektstödet till nyetablering av medier har bidragit till ett antal nya online-medier som t.ex. Føljeton, Bias och , som riktar sig till barn och i stor utsträckning använder barn som källor för att stärka deras röster i samhället. Det är dock tveksamt om nya aktörer och nya röster har tillkommit. Snarare hade flertalet av stödmotta- garna redan sitt arbete i mediebranschen, men i stället för att vara anställda är de , tack vare stödet, redaktörer och/eller ägare. Införandet av ett produktionsstöd har inte heller haft någon större inverkan på de etablerade medierna. De traditionella tidning- arna får ungefär samma mängd mediestöd som . Fler medier får dock stöd i det nya systemet t.ex. Altinget, Den och , men de är inte nya medier, utan här har mediestödet sna- rare konsoliderat redan existerande aktörer på marknaden.12 Några effekter av den finska mediepolitiken Två arbetsgrupper i har lämnat sina rapporter om den inhemska mediemarknaden.13 på analyser och förslag ligger på rundradioverksamheten, vilket inte hindrar att även andra delar av medielandskapet berörs. Så föreslås t.ex. att finska Yle ska lägga ner sina regionala nyhetssajter för att inte konkurrera med lokala tidningsföretag och att mervärdesskatten för digitalt innehåll ska sänkas. Vidare förordas en fortsättning av den skattemodell som ersatte licensfinansieringen av Yle 2013. Vad gäller statliga stöd till mediemarknaden finns det för närva- rande ett innovationsstöd som riktar sig till alla medieföretag. Stödet är inte avsett för innehållsproduktion utan för att stödja innovation och utveckling av nya digitala affärsmodeller och utvecklingen av nya digitala lösningar. Sammanlagt kommer att göras tillgängliga för projekt inom detta område –2018. 12 Bygger på uppgifter lämnade av , assisterande professor, , . 13 Den ena arbetsgruppen, ledd av professor , har lämnat rapporten eller försvinn . Den andra arbetsgruppen, under ledning av riksdagsledamoten , har överlämnat rapporten av den parlamentariska arbetsgruppen: Rundradion AB:s allmännyttiga verksamhet och reformer som hänför sig till den . Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Noterbart är att det skett en viss ägarkoncentration i medieland- skapet, vilket har medfört att det är ett fåtal stora kommersiella medier som äger många av de största tidningarna och de regionala tidningarna. Utvecklingen förklaras av det föränderliga medielandskapet, digitaliseringen och den globala konkurrensen. Tidningarnas upplagor sjunker med cirka 5–. har medierna fått många nya digitala abonnemang och nya och nischade medier har börjat hitta en publik. Ett sådant exempel är Long play, med fokus på långsam journalistik.14 Intryck från mediestödssystemen i våra grannländer Det finns flera inslag i de norska och danska mediestödssystemen som enligt har bäring på ett nytt svenskt medie stöd. Det danska systemet har tagit klivet från den traditionella model- len med att basera stödet på papperstidningens upplagor och abon- nemang. I stället ligger mediernas redaktionella kostnader till grund för mediestödet. Det kan diskuteras vilka delar av den samlade kostnadsmassan som ska användas som grund för ett svenskt medie stöd, men det danska exemplet visar att det finns en väg bort från det i huvudsak pappersbaserade stödet. Både och har stödsystem som innehåller olika stödformer. Tyngdpunkten ligger på produktionsstöd, men därtill ingår även andra stödformer med avgränsade syften. Båda exemplen visar alltså på stödbehovens bredd och vikten av att stödsystemet tar höjd för det, vilket även bör prägla ett nytt svenskt mediestöd. Det svenska presstödet har inget krav på att en stödmottagande tidning ska ha en ansvarig utgivare, vilket dock både det norska och danska mediestödsystemet förutsätter. Även detta bör finnas med i utformningen av det nya svenska mediestödet, liksom frågan om stödberättigade mediers anslutning till ett medieetiskt system. Med hänvisning till stödsystemets legitimitet omfattar det norska systemet flera villkor som är kopplade till stödmottagande mediers ekonomiska resultat och dispositioner. Medier med en viss rörelse- marginal är inte berättigade stöd och stödmottagande mediers even- 14 Bygger på uppgifter lämnade av , senior officer, på , , . Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier tuella utdelning till aktieägarna regleras.