sou · H4B393 · 2016-12-27 00:00:00 — riskerar många verkningslösa substanser att falla inom sådana definitioner. I direktiven anges bl.a. följande. För att vara effektiv bör en generisk definition vara bred och på så sätt reglera en tillräckligt stor grupp av nya psykoaktiva substanser. Regleringen måste dock också vara träffsäker och bara ta med de substanser som uppfyller krite- rierna i lagstiftningen om vad som utgör narkotika eller hälsofarliga varor. Nya psykoaktiva substanser som inte har beroendefram- kallande eller euforiserande effekter och inte heller är hälsofarliga men används för att uppnå berusning eller annan påverkan ska inte omfattas av en generisk definition. Innan substanser tas upp på förteckningarna över narko- tika eller hälsofarliga varor har substanserna utretts och konsta- terats uppfylla kriterierna i lagstiftningen för vad som utgör narkotika eller hälsofarliga varor.31 Med generiska definitioner är det svårt att åstadkomma samma kontroll över regleringen. Syftet med definitionerna är just att reglera sådant som ännu inte finns på marknaden och sådant som inte kunnat förutses. Att kartlägga alla tänkbara varierande substanser med samma kemiska grundstruktur är problematiskt på grund av antalet möjliga kombinationer. Det vållar också svårigheter att bedöma t.ex. farligheten eller beroende- framkallande egenskaper hos presumtiva substanser. Det går därför inte att säkerställa att alla substanser med samma kemiska grund- struktur har vissa egenskaper. Generiska definitioner kan därför omfatta substanser som ändå inte ska betraktas som narkotika eller hälsofarliga varor eftersom de inte har de egenskaper som krävs. 31 Teoretiskt är det i och för sig möjligt att föreställa sig att utvecklingen går dithän att det kan visas t.ex. att ett preparat som i en internationell överenskommelse, eller av regeringen, förklarats vara att anse som narkotika är helt ofarlig för människors hälsa. Samma sak torde kunna sägas om kravet på att fråga ska vara om ett ämne med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter. På rättstillämpningsnivå är det dock i praktiken så att man i allmänhet kan utgå från att narkotikaklassificerade substanser uppfyller dessa krav. (2012) s. 22. Definitionerna kan omfatta substanser som av andra skäl inte bör klassificeras som narkotika eller hälsofarliga varor Det är inte enbart substanser som inte uppfyller kriterierna i lag- stiftningen om vad som utgör narkotika eller hälsofarliga varor som oönskat riskerar att omfattas av generiska definitioner. Det kan också handla om substanser som i och för sig uppfyller kriterierna men som av olika skäl inte bör klassificeras som narkotika eller hälsofarlig vara. Det kan t.ex. gälla substanser som EU-rättsligt är reglerade som narkotikaprekursorer och därför inte kan narko- tikaförklaras av en enskild medlemsstat.32 Det finns flera substanser som man valt att inte klassificera som narkotika eller hälsofarliga varor men som troligen skulle utgöra narkotika eller hälsofarliga varor om generiska definitioner infördes. Detta eftersom de kemiska strukturerna liknar de hos reglerade substanser och då de i vissa avseenden också har de egenskaper som framgår av 8 § narkotikastrafflagen eller 1 § lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. I detta sammanhang kan också påminnas om att en alltför om- fattande reglering kan ha den effekten att respekten för lagstif- tningen försvagas (se avsnitt 3.3). Rättsläget blir oklart och äventyrar förutsebarheten för enskilda Omständigheten att generiska definitioner kan omfatta substanser som ändå inte ska betraktas som narkotika eller hälsofarliga varor leder till en osäkerhet kring substansers rättsliga status. I utredningens direktiv anges bl.a. följande. En generisk defini- tion kan komma att omfatta nya substanser med effekter som inte kunnat förutses. Det är inte uteslutet att någon substans i den gene- riska gruppen i ett enskilt fall inte uppfyller grunddefinitionen i narkotikastrafflagen eller lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Vid en generisk definition kan det därför uppstå fråga om en 32 Enligt 9 § narkotikastrafflagen avses med narkotikaprekursorer ämnen som kan användas vid framställning av narkotika och som är förtecknade enligt och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av om narkotikaprekursorer eller rådets förordning (EG) nr 111/2005 av om regler för övervakning av han- deln med narkotikaprekursorer mellan gemenskapen och tredjeländer. viss substans ska betraktas som narkotika eller hälsofarlig vara eller inte vilket kan behöva avgöras i domstol. Tveksamheter kring en substans rättsliga status kan främst upp- stå om någon hanterar en substans som inte har bedömts tidigare. Även om substansens kemiska struktur konstateras omfattas av en generisk definition kan det finnas olika uppfattningar om substan- sens egenskaper. Sådana bedömningar är komplicerade och inte all- tid entydiga ens bland dem som är sakkunniga inom kemi och farmakologi. Bedömningarna kan försvåras om mängdmaterialet är litet, om tillgängligheten till data om substansen är låg, osv. Generisk klassificering kan därmed ifrågasättas från straffrättslig synpunkt. I praktiken kan det bli mycket svårt för en enskild att i förväg kontrollera vad som är tillåtet och otillåtet. Ett grundläggande rättssäkerhetskrav är att en klassificeringsmodell lever upp till den straffrättsliga legalitetsprincipens krav. Av legalitetsprincipen följer bl.a. att tillämpningsområdet för en straffbestämmelse ska vara entydigt och klart. Av lagen ska den enskilde kunna utläsa när och hur han eller hon kan komma att bli föremål för straffrättsliga ingri- panden. Med stöd av legalitetsprincipen kan det därmed ställas bestämda och höga krav på strafflagstiftningens begriplighet och precision. Det finns en risk för att det inte kan åstadkommas med generisk klassificering. Osäkerheten äventyrar rättssäkerheten även på andra sätt Uppgiften att avgöra en substans rättsliga status skulle kunna åläg- gas olika aktörer, som t.ex. domstolarna, ett laboratorium eller en särskilt utsedd expertgrupp. Om uppgiften åläggs domstolarna skulle det inte vara förrän efter en lagakraftvunnen dom som en substans rättsliga status blir klarlagd. Innan frågan avgjorts genom ett mål, sannolikt i flera instanser, skulle det vara oklart om det är lagligt eller olagligt att hantera substansen. Till detta kommer att en sådan ordning riskerar att belasta rättssystemet eftersom det sannolikt skulle åberopas en mängd olika expertvittnen i sådana mål. Ett sådant system väcker också frågan om vilken möjlighet myndigheterna skulle ha att göra en framställan om klassificering genom uppräkning av en substans som parallellt är föremål för domstolsprövning. Om i stället en expertgrupp eller ett laboratorium skulle ha till uppgift att bedöma substansers rättsliga status, t.ex. innan åtal väcks, skulle detta troligen medföra längre utredningstider. Dessutom kom- pliceras bedömningen av de skäl som redovisats ovan, varför ett utlåtande från en expertgrupp eller ett laboratorium ändå skulle kunna ifrågasättas inom ramen för ett brottmål. Utöver detta skulle bedömningarna kunna ge olika utfall vid olika tillfällen, trots en oförändrad reglering, eftersom kunskapen om en substans egenskaper kan förändras . Samma typ av hantering av en substans skulle kunna bedömas som lagligt , men olagligt . När en substans övergår från att vara tillåten till otillåten skulle alltså vara flytande. Osäkerheten drabbar även myndigheterna Osäkerheten kring substansers rättsliga status har konsekvenser även för myndigheternas arbete. kan och normalt vara behjälpliga när det gäller frågor om vilka substanser som är klassificerade och vilka krav som gäller för att dessa ska få hanteras. Med ett generiskt system skulle det sannolikt uppstå situa- tioner då myndigheterna själva inte kan besvara sådana frågor utan att först behöva genomföra en utredning av substansen, eller behöva invänta att en pågående domstolsprocess avslutas. Flera andra myndigheter har olika ansvarsområden, skyldigheter och befogenheter beroende på om misstanke om brott föreligger. Det är därför av vikt att en myndighet relativt snabbt kan konstatera om en substans är laglig eller olaglig. Det gäller inte minst för polis, tull och åklagare. Generiska definitioner kan på så sätt förorsaka oklarheter om vilka åtgärder en myndighet får vidta i en specifik situation. Analyserna får en annan status En effekt av det osäkra rättsläget som kan uppstå med generiska definitioner är att laboratoriernas analyser kan få en annan status än de har . Både med dagens klassificeringssystem och med ett generiskt system måste en rutinanalys genomföras som ett första steg i en substansanalys för att identifiera en substans. Om rutinanalysen inte ger någon träff görs en strukturutredning av vilken framgår vilken substans det är fråga om (se mer om analysförfarandet i avsnitt 6.7). Med dagens klassificeringssystem kontrollerar sedan i regel det analyserande laboratoriet om substansen är upptagen på förteck- ningarna över narkotika eller hälsofarlig vara och noterar detta på analysbeskedet. Frågan om en substans utgör narkotika eller hälsofarlig vara besvaras alltså normalt av laboratoriet. Med ett generiskt system ska i stället bedömas om substansen omfattas av den generiska definitionen samt vilka egenskaper substansen har. Dessa bedömningar är komplicerade och kan, som ovan nämnts, göras t.ex. av ett laboratorium, en expertgrupp eller av domstolarna, beroende på hur systemet utformas. Med generiska definitioner är det alltså inte alltid möjligt för ett laboratorium att besvara frågan om en substans utgör narkotika eller hälsofarlig vara, varför för- farandet blir mer komplicerat. Omfattande undantagsreglering eller tillståndsreglering krävs vilket leder till att administrationen ökar Risken för att de generiska definitionerna på ovan beskrivna sätt omfattar substanser som inte bör utgöra narkotika eller hälsofarliga varor innebär att en omfattande undantagslagstiftning krävs. En motiverad befattning med sådana substanser ska inte utgöra narko- tikabrott eller brott mot lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. För att undanta sådana substanser från regleringen krävs förteck- ningar över substanser, som trots att de uppfyller kriterierna, inte ska utgöra narkotika eller hälsofarliga varor. Liksom skulle ett sådant system innebära att den praktiska tillämpningen blir beroende av förteckningar, med den skillnaden att substanser skulle utgöra t.ex. narkotika till dess de undantagits regleringen. kan en vara inte utgöra narkotika förrän den förklarats omfattas av regleringen. Det är alltså fråga om en omvänd presumtion. Ett alternativ till en undantagsreglering är att i stället utvidga situationerna då befattning med narkotika eller hälsofarliga varor är tillåtna. Narkotika får hanteras för vissa angivna ändamål; medi- cinskt eller vetenskapligt ändamål, annat samhällsnyttigt ändamål som är särskilt angeläget eller för industriellt ändamål. I många fall krävs tillstånd men i vissa fall får befattning ske utan tillstånd. Undantagsregler finns också för hälsofarliga varor. Som redogjorts för ovan kan systemet med generiska definitioner vara svåröverskåd- ligt. Det kan därför vara svårt att kartlägga alla befogade använd- ningsområden och ändamål som nya substanser kan tänkas ha. Det är därför möjligt att de fyra tillåtna ändamålen inte är tillräckliga för att säkerställa att befogad befattning med vissa substanser tillåts. Svårigheterna med att antingen införa en undantagsreglering eller anpassa tillståndsregleringen är just svåröverskådligheten som ett generiskt system innebär. För att veta vilka substanser som bör listas i en undantagsförteckning eller undantas tillståndskravet måste en ordentlig genomgång av samtliga läkemedel och andra substanser göras, så att en befogad hantering inte riskerar att utgöra brott, utan att detta har uppmärksammats. Detta kommer troligen kräva ett omfattande och fortlöpande arbete. Vidare medför framför allt en omfattande tillståndsreglering administrativa bördor för staten, företag och enskilda. Om många substanser med befogade användningsområden omfattas av ett gene- riskt system ökar situationerna för vilka tillstånd för hantering med substanserna krävs. Arbetet med att utfärda tillstånd och utöva till- syn över hanteringen blir därmed mer omfattande. Detta arbete för- svåras av den ovan nämnda omständigheten att rättsläget i vissa fall kommer att uppfattas som oklart. Det kan alltså råda osäkerhet om en substans kräver tillstånd eftersom det är oklart om substansen uppfyller kraven för t.ex. narkotika. En kompletterande uppräkningsdefinition är nödvändig Mångfalden bland de kemiska grundstrukturerna medför att det inte är praktiskt möjligt att helt ersätta de individuellt uppräknade substanserna med generiska definitioner utan att definitionerna då blir alldeles för vida. Införandet av generiska definitioner kräver således kompletterande uppräkningsdefinitioner. En fullständig effektivitet i detta avseende kan därför inte uppnås med generiska definitioner. Utvecklingen av farliga substanser påskyndas Som redogjorts för ovan är en tänkbar fördel med generisk klassi- ficering att den kan bromsa den snabba utvecklingen av nya psyko- aktiva substanser. Det finns dock en risk för att generisk klassificering har motsatt effekt. Genom att ringa in de vanligaste substanserna och klassifi- cera dem kan mer udda nya psykoaktiva substanser tas fram, som faller utanför de generiska definitionerna. Kunskapen om de befint- liga nya psykoaktiva substanserna är generellt sett låg. Om substan- ser som ännu inte tillverkats är kunskapen ännu lägre. Gränsen mellan narkotika och hälsofarliga varor blir otydlig Rekvisiten för att en substans ska anses som narkotika eller hälso- farlig vara är relativt likartade. När det gäller narkotika är rek- visiten dock något mer preciserade, eftersom det där ska vara fråga om substanser som antingen har beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter. I fråga om hälsofarliga varor är defini- tionen mer vid. För att en substans ska förklaras som hälsofarlig vara krävs att den är farlig för människors liv eller hälsa och används, eller kan antas användas, för att uppnå berusning eller annan påverkan. Avsikten med denna lagstiftning är att den ska ge möjlighet att ingripa mot nya hälsofarliga missbruksmedel i fall där narkotika- lagstiftningen inte kan tillämpas.33 2010/11:4 s. 43. Bland de substanser som är klassificerade som narkotika och hälsofarliga varor finns substanser med likartad kemisk struktur. Om generiska definitioner införs endast i narkotikalagstiftningen kan vissa av de substanser som är klassificerade som hälsofarliga varor omfattas av de generiska definitionerna för narkotika. I vissa fall kan en omklassificering till narkotika vara motiverad (se avsnitt 10.4.4). De substanser som inte har de egenskaper som krävs för att utgöra narkotika riskerar däremot att falla utanför regle- ringarna om generiska definitioner införs endast för narkotika. Om generiska definitioner i stället införs för hälsofarliga varor kan sub- stanser som utgör narkotika på motsvarande sätt i stället betraktas som hälsofarliga varor. Genom att ge de individuellt uppräknade substanserna företräde, på så sätt att de anses utgöra t.ex. narkotika om de finns individuellt förtecknade som sådana, kan denna problematik undvikas avseende sådana substanser som redan är klassificerade. Svårigheterna uppstår dock när helt nya substanser upptäcks. En ny substans kan då antingen ha sådana egenskaper att den bör utgöra narkotika eller sådana egenskaper att den bör utgöra hälsofarlig vara. För att ett generiskt system ska vara effektivt och ändamålsenligt bör därför grundstrukturerna finnas både i narkotikaregleringen och i regle- ringen avseende hälsofarliga varor. Annars riskerar nya substanser att falla utanför regleringarna. Att ha samma generiska definitioner i olika regleringar bidrar dock till att rättssystemet blir oklart och oförutsebart. Respekten för narkotikabegreppet urholkas 2010/11:4 påpekade regeringen att det är viktigt att upprätt- hålla den stora respekt som narkotikabegreppet åtnjuter i och att det därför inte är lämpligt att författningarna för narkotika och hälsofarliga varor slås samman.34 Samma argument gör sig gäl- lande om gränsdragningen mellan narkotika och hälsofarliga varor blir otydligare. 2010/11:4 s. 45. Systemet skiljer sig från konventionerna på området Som beskrivits ovan skulle införandet av generiska definitioner innebära att följer den rättsutveckling som skett i några av våra grannländer. skiljer sig ett sådant system från det befintliga systemet i de internationella konventioner som finns på området och som tillträtt (se kapitel 5) där kontrollerade substanser i huvudsak uppräknas individuellt. 8.5.4Generisk klassificering bör inte införas Bedömning: Regleringen av narkotika och/eller hälsofarliga varor bör inte ske genom generiska definitioner i den betydelsen att substanserna klassificeras utifrån deras kemiska grundstruktur. Övervägande skäl talar emot generiska definitioner Enligt utredningen talar övervägande skäl emot att regleringen av narkotika och/eller hälsofarliga varor ska ske genom generiska defi- nitioner i den betydelsen att substanser klassificeras utifrån deras kemiska grundstruktur. Generiska definitioner innebär att det inte är möjligt att ange samtliga substanser som utgör narkotika eller hälsofarliga varor eftersom det inte är specifika substanser som uppräknas i förteck- ningarna. I stället anges vissa kemiska grundstrukturer och hur många olika substanser som kan skapas med samma grundstruktur är ofta okänt. Syftet med ett generiskt system är just att reglera det okända. Det är främst i det avseendet ett sådant system ger en effektiv reglering av missbrukssubstanser. Det ligger alltså i sakens natur att ett generiskt klassificeringssystem inte kan uppnå samma nivå av precision och förutsebarhet som dagens uppräkningsdefini- tioner där det vid varje given tidpunkt är möjligt att ange vilka sub- stanser som är narkotika eller hälsofarliga varor. Detta förhållande är oundvikligt och måste accepteras om generiska definitioner ska införas. Den har i ett flertal sammanhang, då generiska definitioner har övervägts, konstaterat att det inte kan komma i fråga att döma någon till de stränga straff som gäller på narkotikaområdet om en substans är harmlös.35 Även av utredningens direktiv framgår att det endast är aktuellt att, genom generiska definitioner, reglera substanser som uppfyller kriterierna i lagstiftningen om vad som utgör narkotika (t.ex. att de har beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter) eller hälsofarliga varor (t.ex. att de med- för fara för människors liv eller hälsa). Detta är en väsentlig skillnad jämfört med t.ex. den norska och danska regleringen där man med hänsyn till folkhälsan accepterat att substanser som saknar psyko- aktiva effekter respektive euforiserande egenskaper ändå kan omfat- tas av narkotikaregleringen, såvida de inte uttryckligen är undantagna regleringen. Att konstruera kemiska grundstrukturer som, oavsett den kemis- ka sammansättningen i övrigt, med säkerhet uppfyller kriterierna i lagstiftningen om vad som utgör narkotika eller hälsofarliga varor är inte möjligt utan att göra dem så snäva att de i praktiken fungerar som uppräkningsdefinitioner. Den möjlighet som regeringen tidigare angett, att man då ytterligare kunskap har erhållits om drogernas struktur m.m. skulle kunna konstruera betydligt mer inskränkta och exakta generiska definitioner, är därför fortfarande inte aktuell utan att effektiviteten i en sådan reglering går förlorad. Det generiska system som i stället kan komma i fråga för narko- tika och hälsofarliga varor är ett system där de generiska defini- tionerna endast utgör ett första led i bedömningen om en substans är klassificerad. Det är alltså inte tillräckligt för klassificering, som i och , att substansen har en kemisk grundstruktur som finns upptagen på förteckningarna. Som ett andra led måste substansens egenskaper konstateras uppfylla kriterierna i övrigt och denna bedömning blir av högsta relevans vid tillämpningen av regel- verken. Sådana bedömningar är komplicerade och inte alltid entydiga ens bland dem som är sakkunniga inom kemi och farmakologi. Det är en av anledningarna till att substanser i vissa fall kan utredas innan de klassificeras. Det är också ett av skälen till varför risken för omfattande användning av (oeniga) expertvittnen i narkotikarättegångar lyfts fram som en risk med generiska defini- tioner.36 35Se t.ex. prop. 1997/98/183: s. 35 och prop. 2010/11:4 s. 44. 36Se t.ex. UK Home Office (2014 a) s. 27 om narkotikalagstiftningen i . Det ovan beskrivna medför att en reglering med generiska defi- nitioner i praktiken blir oprecis och oförutsebar eftersom det i många fall inte är möjligt för enskilda att i förväg avgöra vad som är tillåtet respektive otillåtet. Det kan mot bakgrund av ovanstående ifrågasättas om det är förenligt med legalitetsprincipen att en enskild kan dömas till fängelsestraff baserat på en sådan oförutse- bar lagstiftning som generiska definitioner innebär. I detta sam- manhang ska också konstateras att samma substans kan komma att bedömas olika beroende på det rådande kunskapsläget vid bedömningstillfället. Detta trots ett oförändrat regelverk. Att en substans bedömts som tillåten innebär alltså inte med nödvändighet att den är tillåten även . I rapporten av syntetiska droger m.m. (Ds 1997:70) kon- staterades att utformningen av narkotikabegreppet är avgörande för tillämpningen av all lagstiftning rörande narkotika. Det gäller såväl för regleringen av den legala hanteringen som för strafflagstift- ningen.37 Särskilt strafflagstiftningen kan ge upphov till allvarliga konsekvenser för den enskilde. Straffet är den mest ingripande åtgärd som staten kan använda mot sina medborgare och det innebär betydande inskränkningar i deras valfrihet. Den som gör sig skyldig till narkotikabrott kan riskera ett långt fängelsestraff.38 Den som gör sig skyldig till brott mot lagen om förbud mot vissa hälso- farliga varor kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år.39 Här förtjänar att nämnas att dopningsmedel definieras med en öppen definitionsmängd utifrån medlets inneboende egenska- per. Att det är möjligt beror på att sådana medel klart kan avgränsas ur en medicinsk och farmakologisk synpunkt. Det är inte fråga om samma kemiska och farmakologiska mångfald eller samma mängd varierande preparat som för narkotika, hälsofarliga varor och nya psykoaktiva substanser. Den inofficiella lista som finns fungerar därför tillfredställande som praktiskt hjälpmedel. 37Ds 1997:70 s. 47. 38Den som gör sig skyldig till narkotikabrott kan dömas till fängelse i högst , om brottet är att anse som grovt kan dömas till fängelse i lägst två och högst och om det är att anse som synnerligen grovt kan dömas till fängelse i lägst sex och högst . Längre fängelsestraff kan utdömas vid flerfaldig brottslighet eller återfall. Se 1–4 §§ narkotika- strafflagen. 39Se 4 § lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Principiella invändningar mot generiska definitioner kan göras också mot bakgrund av osäkerheten de orsakar för företag och myndigheter. Huruvida användandet av en viss substans i en in- dustriell verksamhet kräver tillstånd, eftersom den eventuellt utgör narkotika, kan vara komplicerat att avgöra både för företagen och för myndigheterna. Vid en förfrågan från allmänheten finns en risk för att myndigheter inte kan vara behjälpliga med information om vad som är tillåtet och inte tillåtet. Detta gäller särskilt om substansen är föremål för bedömning i ett pågående mål i domstol.