sou · H4B372 · 2016-10-17 00:00:00 — Annars bidrar olika främjandeinsatser till att snedvrida konkurrensen och att inef- fektiva produktionsstrukturer hålls under armarna. I består främjarsystem av ett stort antal aktörer och insat- ser på internationell, nationell, regional och lokal nivå. Omfattningen på statens investeringar varierar beroende på hur man definierar främjarsystemet, vid en konservativ uppskattning landar vi på för näringslivsfrämjande insatser . Av detta utgörs sannolikt en tredjedel av direkta bidrag från det offent- liga till företagen. Vi anser inte att effekterna av dessa är tillräckligt väl dokumenterade och överlag är systemet alltför spretigt och svagt synkroniserat. Flera av de förslag vi lämnar syftar därför till att skapa bättre beslutsunderlag . Det handlar bland annat om krav på uppföljning och en tydligare uppdelning mellan stödgivande och utvärderande myndigheter. Vidare anser vi att överblicken och sam- ordningen av statens främjarinsatser behöver förbättras. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? föreslår vi därför att får ett övergripande ansvar för samtliga främjarinsatser som syftar till innovation, tillväxt och internationalisering. Medel bör fördelas utifrån deras samhällsekonomiska konsekven- ser och riktas mot aktörer som lyckats väl. Vi lämnar också förslag som syftar till att minska antalet program och insatser, samt föreslår en tyd- ligare ansvarsfördelning mellan nationella och regionala aktörer. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Bilaga: Kartläggning av främjarsystemet 2015 (2014) (2014/15) Totalt 87,0+14,7- 61,0 (externt) mkr Hur främja den entreprenöriella dynamiken? (2014/15) 92,6 mdr kredit, varav 2,5 mdr SMF SOU 2016:72 Hur främja den entreprenöriella dynamiken? (2014/15) Totalt 106,7 mdr, företag, utl. (€ = 10 i fas 2) SMF står för cirka UF, m.fl . Hur främja den entreprenöriella dynamiken? (2014/15) Arbetsmarknadspolitiska stöd (exklusive skattekrediter) SOU 2016:72 Hur främja den entreprenöriella dynamiken? (2014/15) Stöd till areella näringar Fiske PO3/PO4/ av 74,7, varav hälf- SME & org i LBP: Axel 1 LBP: Axel 1 LBP: Axel 1 Hur främja den entreprenöriella dynamiken? (2014/15) LBP: Axel 1 LBP: Axel 3 LBP: Axel 3 LBP: Axel 3 LBP: Axel 3 till AB, HB och ek. SOU 2016:72 Hur främja den entreprenöriella dynamiken? (2014/15) TOTAL (mkr) Enligt direktiven ska vi redovisa såväl offentligfinansiella som andra konsekvenser av de förslag vi lämnar. Det gäller bland annat hur den administrativa bördan för företagen kommer att påverkas, hur effek- terna kommer skilja sig mellan olika regioner och sektorer samt om förslagen påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män. Även de administrativa konsekvenserna för berörda myndigheter ska upp- märksammas. är direktiven till denna utredning bredare än brukligt. Offentliga utredningar har ofta betydligt snävare frågeställningar. Vi ska bland annat göra en översyn av ramvillkor för entreprenörskap och föreslå förändringar, analysera det företagsfrämjande systemet och lämna förslag till reformer, utreda hur samverkan mellan aka- demi och näringsliv kan förbättras, se över hur innovation och entre- prenörskap kan användas för att möta samhällsutmaningar samt att göra en översyn av reglerna för företagsrekonstruktion där förslag till författningsförändringar ska lämnas. Samtliga frågeställningar som angivits i direktiven kommer att tas upp i betänkandet. Ambitionen är dock att fokusera våra förslag på områden där vi bedömer reformbehovet vara störst. I vissa fall har förslagen den karaktären att ytterligare beredning behövs innan kon- kreta förslag kan lämnas. Det beror på spännvidden och omfatt- ningen på de frågeställningar som specificerats i direktiven. Det innebär i sin tur att en fullständig konsekvensanalys för dessa förslag och rekommendationer inte blir särskilt meningsfull. Vi har ändå i de fall det varit möjligt försökt att uppskatta de statsfinansiella konse- kvenserna av förslagen. Ovanstående resonemang gäller samtliga delar i utredningen utom förslaget om ändringar i lagen (1996:764) om företagsrekon- struktion. Denna del innehåller förslag på författningstext och vi kommer därför att fokusera vår konsekvensanalys till ändringarna i lagen om företagsrekonstruktion (förslag och kommentarer finns i bilaga till betänkandet). Vi kommer inledningsvis att behandla re- konstruktionsförslagen i konsekvensanalysen. Därefter tas förslagen upp kapitel för kapitel. Vi har utelämnat kapitel 1 eftersom det inte innehåller några konkreta förslag. 7.2Förslag på ändring av lagen(1996:764) om företagsrekonstruktioner Våra förslag innebär att det kommer att finnas tre olika alternativ för företag med finansiella problem för att undvika konkurs. Förutom företagsrekonstruktion introducerar vi en möjlighet till ackord som inte förutsätter företagsrekonstruktion, s.k. separat ackord. Vidare introducerar vi en variant till det offentliga ackordet, ett s.k. utvidgat ackord. Flera av våra förslag är riktade mot att sänka kostnaderna för att sanera företagens finanser. Det gäller bland annat det separata ackordet men också att rekonstruktionerna koncentreras till färre domstorar och att rätten ska pröva rekonstruktörens arvode. Vi föreslår också förändringar som syftar till att ge bättre förut- sättningar för lyckade företagsrekonstruktioner. Bland annat bör högre krav ställas för att få inleda en företagsrekonstruktion. För att stärka rekonstruktörens roll införs en ogiltighetspåföljd i fall då gäl- denären agerar utan rekonstruktörens samtycke ifråga om de rätts- handlingar som avses i 2 kap. 15 § lagen (1996:764) om företagsre- konstruktion (LFR). Vi föreslår också att rekonstruktörens skadeståndsansvar blir lagfäst. En sådan reglering är motiverad mot bakgrund av att rekonstruktörens roll nu förstärks. Vidare anser vi att förändringar beträffande gäldenärens avtal, t.ex. att ansökan om företagsrekonstruktion respektive separat ackord medför att gälde- nären motpart blir förhindrad med vissa undantag från att häva på grund av dröjsmål eller befarat dröjsmål. Slutligen lämnar vi också förslag som ska leda till att borgenärerna ska få större förtroende för rekonstruktionsprocessen. Det handlar bl.a. om att valet av rekon- struktör ska föregås av kontakter med borgenärerna. Samtliga föreslagna förändringar syftar till att finna en bättre ba- lans mellan borgenärernas och gäldenärens intressen. Borgenärerna ges en större möjlighet att ha synpunkter på förfarandet än . För gäldenären kan de tre alternativen till skuldavskrivning ge fler och bättre verktyg för att hantera betalningssvårigheter. Förslagen borde därför leda till en mer effektiv insolvenshantering och borde varken föranleda större kostnader, längre tidsutdräkt eller medföra andra negativa effekter. Det gäller även för myndigheter och domstolar. För domstolarna kan förfarandet bli mer kostnadseffektivt när ett mindre antal domstolar ska hantera ärenden. är det svårt att uttala sig om konsekvenserna av förslagen. Det saknas aktuell och statistiskt säkerställda uppgifter om antalet misslyckade och lyckade rekonstruktioner (se kapitel 3). Likaså är information om till exem- pel tidsåtgång för rekonstruktioner och arvoden för rekonstruktörer närmast obefintlig. I vår sammanställning har vi därför koncentrerat oss på att identifiera de effekter som kan förväntas uppstå men där vi i många fall har svårt att kvantifiera dessa. En första fråga gäller hur antalet rekonstruktioner (inklusive det separata och det utvidgade ackordet) kommer att utvecklas. 7.2.1Får fler företag en andra chans? Syftet med de förslag vi lämnat beträffande företagsrekonstruktion är att ge fler företagare en möjlighet till en andra chans. Våra förslag syftar dels till att gäldenärer inleder en rekonstruktionsprocess, dels att fler ska lyckas med en rekonstruktion. Att försöka uppskatta hur det totala antalet företagsrekonstruk- tioner kommer att utvecklas är behäftat med stor osäkerhet. Som vi redogjort för beräknades antalet företagsrekonstruktioner uppgå till cirka 500 när lagen (1996:764) om företagsrekon- struktion (LFR) introducerades. har det årliga anta- let företagsrekonstruktioner endast nått upp till 200. Mot bakgrund av att det genomförs cirka 7 000 konkurser kan det tyckas förvånande att antalet inledda företagsrekonstruktio- ner är så få. Företagsrekonstruktionsförfarandet ger ju ägarna av gäl- denärsföretaget en möjlighet att driva verksamheten vidare. Orsaken till att så få företagsrekonstruktioner inleds är inte heller att ansök- ningarna om företagsrekonstruktion avslås i någon högre utsträck- ning. Det är som vi redogjort för ovanligt med avslag. An- ledningen till att så få ansökningar görs beror delvis på okunskap om möjligheterna. Förklaringen kan också vara att ägarna till gäldenärs- företaget upplever att riskerna för att förlora ännu mer kapital än vid en konkurs upplevs som alltför stora. Det finns inte mycket att vinna för ägarna av gäldenärsföretaget på att försöka genomgå en rekonstruktion om inte möjligheterna att vända lönsamheten anses som goda. Processen är kostsam och miss- lyckas den är risken stor att ägarna förlorar ännu mer än vid en kon- kurs. Även om aktiebolaget är en egen juridisk person är det inte ovanligt att ägarna har personliga säkerheter kopplade till företagets krediter. Likaså kan företrädaransvaret träda i kraft. Även med de förändringar vi föreslår kommer dessa risker att be- stå. Det gäller oavsett om gäldenären får till stånd ett separat ackord, ett offentligt ackord eller ett utvidgat ackord. I samtliga fall krävs också att en rekonstruktör utses. Rekonstruktören får ett incitament att avråda gäldenären från att ansöka om företagsrekonstruktion el- ler separat ackord om hen bedömer att förutsättningarna för att lyckas är alltför små. De kostnader som rekonstruktören har haft för att hjälpa gäldenären att upprätta en ansökan som senare avvisas kan dock (åtminstone teoretiskt) bli svåra att få ersättning för. Risken är troligen större att rekonstruktören inte erhåller betalt om gäldenä- ren inte har förmåga att betala sina skulder och senare försätts i kon- kurs. Allmän förmånsrätt enligt 10 § 2 stycket förmånsrättslagen följer endast med arvode till förordnad rekonstruktör. Ett av våra förslag skulle således kunna ha en negativ inverkan på antalet inledda företagsrekonstruktioner. Det gäller det ökade kraven för att inleda företagsrekonstruktion, där vi förordar att ansökan ska innehålla en utförligare beskrivning av gäldenärens verksamhet samt en likvidi- tetsbudget. Sammantaget gör vi ändå bedömningen att antalet inledda före- tagsrekonstruktioner och separata ackord kommer att öka. De ökade beviskraven bör inte föranleda någon större minskning av antalet an- sökningar. I de flesta fall lämnas likviditetsbudgetar och verksam- hetsbeskrivningar in vid ansökan . Våra kontakter med aktiva rekonstruktörer tyder också på att de föreslagna förändring- arna är efterfrågade i branschen. Det finns ett behov av den typ av snabbare process som det separata ackordet erbjuder. Det bör leda till att fler företag väljer detta alternativ. Företagsrekonstruktion bör kunna bli ett attraktivare alternativ än tidigare genom att det kom- mer finnas fler verktyg som underlättar rekonstruktionen såsom möjligheten till ackord, förändrade regler om gäldenärens avtal m.m. Baserat på diskussioner med rekonstruktörer tror vi ändå inte att det totala antalet företagsrekonstruktioner kommer att nå det ur- sprungliga målet på 500 . Vår uppskattning är att företagsre- konstruktion inklusive separat ackord genom ett billigare och snab- bare förfarande kan innebära att antalet företagsrekonstruktioner kan öka till 300 . Om information om förfarandet når större grupper av såväl gäldenären som borgenärerna, som båda parter får ett större förtroende för företagsrekonstruktionsinstitutet genom de föreslagna lagändringarna, kan ökningen på bli ännu större. 7.2.2Konsekvenser för statens finanser och för myndigheter Vi förutser inte några större statsfinansiella konsekvenser av våra förslag till förändringar i lagen om företagsrekonstruktion. Vi föror- dar större informationsinsatser för att öka kunskapen om företags- rekonstruktion. Dessa satsningar bör ändå rymmas inom de ordina- rie anslagen. Det handlar bland annat om att tydligare information ges på och att denna informationsportal utvecklas kon- tinuerligt. Tydligare information om företagsrekonstruktion på Sve- riges Domstolars hemsida bör också inrymmas i den ordinarie verk- samheten. För domstolarna kommer ett ökat antal ansökningar leda till en ökad arbetsbelastning. ska detta vägas mot ett minskade antal konkursärenden och mot att domstolarnas inledande arbete underlättas något av de ökade kraven på gäldenären vid ansökans ut- formande. Framförallt bör domstolarnas arbete kunna effektiviseras av att ärenden om företagsrekonstruktion och om separat ackord koncentreras till färre myndigheter. har större administrativa kostnader vid före- tagsrekonstruktion jämfört med konkurser. Det krävs större insat- ser för att sätta sig in i de enskilda fallen. uppskattar merkostnaden till årligen.1 har högre kostnader vid konkurser än vid företagsrekonstruktioner men kommer genom vårt förslag san- nolikt att få ökade kostnader. Det separata ackordet kommer inne- bära ett verkställighetsförbud för och måste därför registreras i deras system på samma sätt som görs för företagsrekonstruktioner. Det innebär att systemet måste nyut- vecklas. Kostnaderna för detta uppskattas av Kronofogdemyndighe- ten till mellan 2 och 3 miljoner kronor.2 Det bör noteras att detta är en engångskostnad och inte en årligt återkommande post. Dessutom föreslår vi i 2:17 LFR att återtagningar ska kunna göras vid bl.a. avbe- talningsköp. Detta kommer att innebära ett merarbete för Krono- fogdemyndigheten, även om det är svårt att förutsäga hur många ärenden som kommer att uppstå. Sammantaget är det möjligt att det merarbete som uppstår för Kro- nofogde- och kommer att kräva extra anslag. Men i ett statsfinansiellt perspektiv är det fråga om små summor. De positiva effekterna av de föreslagna förändringarna kommer främst att gynna företag med tillfälliga betalningsproblem och med möjligheter att vända utvecklingen. Men som vi tidigare konstaterat kan en smidigare rekonstruktionsförfarande även vara positiv för potentiella entreprenörer. Möjligheten till en andra chans påverkar viljan att starta företag. Konsekvenserna av våra förslag kommer skilja sig mellan gäldenärer och borgenärer och även vara olika för vissa branscher. För gäldenärerna ställs det krav på utökad dokumentation vid an- sökan om företagsrekonstruktion. Det gäller både en mer ingående beskrivning av verksamheten och att en likviditetsbudget tas fram. Vi bedömer inte att dessa krav utgör mer en marginell påverkan på den administrativa bördan. Denna dokumentation behöver ändå tas 1 Mejlsvar till utredningen från , Rättslig expert 20160930. 2 Mejlsvar till utredningen från Verksjurist 20160928. fram under företagsrekonstruktionen. Dessutom tas dessa hand- lingar ofta fram redan vid ansökan. För gäldenärerna torde också kostnaderna minska genom införandet av det separata ackordet. Ge- nom detta förfarande kommer rekonstruktionsprocessen kunna ge- nomföras betydligt snabbare än . Sannolikt kommer det sepa- rata ackordet att framförallt gynna mindre företag, som behöver en snabb skuldavskrivning utan företagsrekonstruktion Med fler företagsrekonstruktioner och färre konkurser förväntas till viss del större insatser från borgenärernas sida. Det krävs mer ar- bete för att sätta sig in i gäldenärens verksamhet vid en företagsre- konstruktion till skillnad vid konkurs, där ärendet handhas av kon- kursförvaltaren. räknar vi med att ökningen av antalet företagsrekonstruktioner stannar vid cirka 100 vilket innebär att de föreslagna förändringarna inte kommer att öka kostnaderna och ad- ministrationen i någon högre utsträckning för borgenärerna. Åt- minstone inte om vi beaktar de sammantagna effekterna för samtliga borgenärer. Förhoppningen är också att de föreslagna förändring- arna kommer att leda till att större värden kommer att kunna räddas för borgenärskollektivet. Några branscher och sektorer kommer att påverkas mer än andra. Det kan till exempel röra sig om hyresvärdar med längre kontrakt, där gäldenären enligt förslaget skall kunna kräva partiell fullföljd av avtalet. Å andra sidan föreslås att hyresvärdens fordran förenas med s.k. superförmånsrätt om inte gäldenären betalar för hyra som upp- kommit efter rekonstruktionsbeslutet. Sammanfattningsvis föreslår vi förändrade regler beträffande gäldenärens avtal så att det blir en bättre balans mellan gäldenären och borgenärerna som reglerna närmare sig i vissa avseenden vad som gäller vid konkurs. För bankerna som tillsammans med ofta tillhör de borgenärer med de största fordringar vid företagsrekonstruktion kommer sannolikt de föreslagna förändringarna ta mer tid i anspråk och leda till merarbete. Återigen ska detta vägas mot att vi räknar med att högre värden ska kunna räddas åt borgenärerna med de före- slagna förändringarna. För rekonstruktörerna ökar den administrativa bördan genom förslaget om obligatorisk domstolsprövning av rekonstruktörens arvode. Genom att rekonstruktören måste ge in en räkning som utvi- sar hur arvodet fördelar sig på olika vidtagna åtgärder ökar den admi- nistrativa bördan för rekonstruktören och kostnaderna för gäldenären. Rekonstruktörerna får förhoppningsvis fler ärenden varför de också kan vinna på att antalet företagsrekonstruktioner ökar. 7.2.4Konsekvenser på jämställdheten mellan män och kvinnor och på regioner Vi kan inte se att de föreslagna förändringarna kommer att ha några effekter på jämställdheten mellan män och kvinnor. Det är visserli- gen betydligt fler män än kvinnor som driver företag och därmed kommer förändringar i lagstiftningen ha större effekter på män. Men inte något av de förslag vi lämnar bör påverka kvinnor och män på olika sätt. Vi ser heller inte några konsekvenser för olika regioner. Koncen- trationen av ärenden om företagsrekonstruktion och separat ackord till färre domstolar kommer medföra att restiden till domstolen kommer bli längre för en del borgenärer och gäldenärer. Men detta menar vi uppvägs av att processen effektiviseras. Vi menar att de lagförändringar vi föreslår kommer leda till att fler företag kan rekonstrueras på olika sätt. Det kommer i sin tur öka möjligheterna till en andra chans och därmed också få långsiktiga ef- fekter på viljan att driva företag. Även om vissa myndigheter kan komma att få ökade kostnader menar vi att den statsfinansiella påverkan som förändringarna kom- mer att leda till blir ytterst marginell. Företagarkollektivet kommer att gynnas av ett effektivare rekonstruktionsförfarande även om de- lar av förslagen kommer att öka administrationen i företagen. 7.3Förslag i kapitel 2 ”Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren” Texten i kapitel 2 är analyserande och vi pekar mer ut möjliga färd- riktningar än för fram detaljerade förslag. I direktiven sägs att vi inom skatteområdet ska göra internationella jämförelser men inte komma med konkreta förslag till förändringar. Det finns därför ingen anledning att göra några konsekvensanalyser baserat på skat- teavsnittet. Vi lanserar ändå två förslag i detta kapitel som kommer att behöva en löpande finansiering. Det gäller inrättandet av en Entreprenörsom- budsman och en omvärldsbevakande enhet efter holländsk förlaga. Vi menar att både dessa institutioner behöver ha en tillräckligt stor finansiering för att kunna göra påverka och bidra till ett bra entrepre- nörs- och innovationsklimatet. En riktlinje för att kunna uppskatta de årliga kostnaderna bör vara anslagen för det . Detta anslag ligger på årligen.3 Det innebär att de årliga kostnaderna för den omvärldsbevakande enhe- ten och beräknas till . 7.4Förslag i kapitel 3 ”Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?” Huvuddelen av de förslag som presenteras i kapitel 3 har vi redan behandlat eftersom de berör lagen om företagsrekonstruktioner. Utöver dessa förslag föreslår vi att det skatterättsliga företrädaran- svaret bör utredas. En sådan utredning kommer innebära en en- gångskostnad för staten. Vi uppskattar den till cirka 10 miljoner kro- nor. Vi föreslår också att ska få i uppdrag att ta fram en handledning för hur krav på finansiell stabilitet bland leverantörer ska hanteras. Här menar vi att kostnaden för detta bör rymmas under ordinarie anslag. 3 Fi/2015/05652/RS. 7.5Förslag i kapitel 4 ”Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation” 7.5.1Utveckla de generella ramverken Inom ramen för denna punkt menar vi att regeringen bör verka för harmoniserade regelverk inom EU för den cirkulära ekonomin och att höja ambitionsnivån med återvinning. Vi kan inte se att några av dessa förslag ska få några direkta statsfinansiella konsekvenser. I ett första steg handlar det om att i förhandlingar med andra länder ut- forma riktlinjer och regelverk som kan underlätta för den cirkulära ekonomin. 7.5.2Genomför nödvändiga förändringar i lagar och regelsystem Under denna punkt fokuserar vi på förändringar i producentansva- ret. Vidare anser vi att främjarinsatserna när så är möjligt bör kopplas till klimatsmarta lösningar. Det gäller till exempel transportstödet. Det förväntas inte föranleda några statliga merkostnader. Däremot anser vi att en utredning om det framtida producentansvaret bör till- sättas. Denna bör vara fokuserad på den tekniska utvecklingen som, med rätt förutsättningar, sannolikt kommer kunna leda till en både kostnadseffektivare och miljövänligare återvinning. Kostnaden för utredningen kan uppskattas till ett engångsbelopp på cirka 10 miljo- ner kronor. 7.5.3Öka incitamenten för ökad cirkularitet Denna punkt behandlar vilka skatter som skulle kunna användas för att uppmuntra omställningen mot en mer cirkulär ekonomi. Samti- digt framgår det av våra direktiv att vi inte ska lämna förslag i skat- tefrågor. Därför gör vi heller ingen konsekvensanalys inom detta område. 7.5.4Öka satsningarna på forskning och innovation De satsningar vi förespråkar här bör rymmas inom ramen för reger- ingens satsning på innovation.4 Vi vill ändå särskilt påpeka vikten av att det inom återvinning och avfallshantering bör finnas ett utrymme inom Testbädd (). 7.5.5Uppmuntra industriell symbios och samverkan Här menar vi att det kan finnas anledning för staten att starta ett pi- lotprojekt efter dansk förlaga. Kostnaden för projektet beräknas till cirka12 . 7.5.6Öka satsningarna på att sprida information och kunskap Insatserna inom detta område bör i huvudsak kunna ske till en be- gränsad kostnad. Uppdraget till SCB om ta fram statistik för att un- derlätta uppföljningen av den cirkulära ekonomin måste dock priori- teras. Som riktlinje för vad dessa kostnader kan förväntas uppgå till använder vi ett tidigare uppdrag till SCB för utveckling av innova- tionsstatistik. Anslaget för detta uppdrag var 20 miljoner kronor5 och vi förväntar oss att kostnaderna för utveckla statistik inom cir- kulär ekonomi bör ligga på samma nivå. 7.5.7Tydliggör de nationella prioriteringarna Kritiken mot otydligheten i de nationella prioriteringarna är inte ny och det görs flera insatser för att tydliggöra dessa. Vi an- ser därför att denna punkt inte behöver innebära några ökade kost- nader. 4 / pressmeddelanden/2016/09/845-miljoner-kronor-till-en-kraftsamling-for-innovation/ 5 Regeringsbeslut N2011/7252/FIN. 7.5.8Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällets utmaningar och stimulera innovation Vi föreslår här att funktionsupphandlingar bör uppmuntras och att får i uppdrag att utveckla standardise- rade mått och kriterier till stöd för kommunerna. Detta arbete bör kunna genomföras inom ramen förbefintligt anslag. 7.5.9Komplettera funktions- och innovationsupphandling med innovationstävlingar och crowd-sourcing