sou · H3B3107 · 2016-01-01 00:00:00 — Forskning, innovationer och ekonomisk tillväxt SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. sammanställs vid Strukturenhet. I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier. Dessa publiceras som fristående bilagor till utredningen. För , som bl.a. har till uppgift att presentera en samlad bedömning av den långsiktiga ekonomiska utvecklingen, är en analys av sambanden mellan forskning och utveckling (FoU) och tillväxt central. Satsningar på FoU är viktiga för att ta fram nya innovationer som i sin tur är grundläggande för långsiktig ekonomisk tillväxt. lägger jämförelsevis stora resurser på FoU och har haft en god innovations- förmåga. I denna bilaga till analyserar finansråd och departementssekreterare , båda vid , vad som har gjort till ett framgångsrikt innovationsland samt förutsättningarna för att behålla en framskjuten position . Författarna diskuterar även hur FoU och innovationer kan stimuleras genom direkta och indirekta åtgärder samt hur den ekonomiska politiken kan utformas för att öka innovationsförmåga. Arbetet med bilagan har följts av en referensgrupp bestående av personer med stor kunskap i dessa frågor. Ansvaret för innehåll, slutsatser och förslag vilar dock helt på författarna. De resultat som framkommer i bilagor behandlas i utredningens huvudbetänkande. Forskning, innovationer och ekonomisk tillväxt ............. 1.2FoU, innovationer och produktivitet – ett komplext Bilagans frågeställningar och disposition .............................. Näringslivets FoU-investeringar i ............................ 2.3Näringslivets FoU-investeringar i internationell 2.4 FoU-intensiteten på branschnivå........................................... 2.5Uppdelning av skillnader i FoU-intensitet mellan 2.6Företagsstrukturens betydelse för skillnaden i FoU- intensitet mellan länder ........................................................ Specialisering, handel och internationalisering av FoU, handel och komparativa fördelar................................ Bilaga 8 till LU15 Lokalisering av företagens FoU........................................... Producera eller forska – eller både och?.............................. Effekter av internationalisering av FoU.............................. innovationsförmåga i internationell belysning.165 Innovationer – kärt barn har många mått ........................... Effektiva sätt att innovera för att slippa göra mera ............ Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och Motiv för direkta åtgärder.................................................... 5.3Fiskala incitament för FoU och innovationer – ingen 5.4Akademisk forskning och offentlig-privat forskningssamarbete viktigt för företagen.......................... Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU Motiv för indirekta åtgärder ................................................ Immateriellt rättsskydd - lagom är bäst .............................. 6.4Väl avvägda arbets- och produktmarknadsregleringar kan främja innovationer ....................................................... Bilaga 8 till LU15 6.5Inget entydigt samband mellan konkurrens och 6.6 Ökad öppenhet stimulerar innovationer ............................. 6.7Finansiering av innovationer spelar stor roll och fungerar relativt väl i ................................................ 6.8Beskattning av företag kan ha stor påverkan på investeringar i FoU ............................................................... 6.9Politiken kan påverka efterfrågan på innovationer, men åtgärderna är svåra att utvärdera .......................................... Vikten av migration av högutbildad arbetskraft och Djupa lågkonjunkturer hämmar investeringar i FoU Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga ......... 7.2Vilka insatser kan stärka FoU och innovationer i 7.3 Innovationspolitikens komplexa villkor.............................. Forskning, innovationer och ekonomisk tillväxt (kapitel 1) Forskning och innovationer i företag har genom historien haft en avgörande betydelse för samhällsutvecklingen. Forskning och utveckling (FoU) och andra former av s.k. immateriellt kapital som är viktiga för att ta fram nya innovationer, har också betydelse för långsiktig ekonomisk tillväxt. lägger förhållandevis stora resurser på FoU, särskilt inom företagssektorn, och företagen tycks överlag ha goda villkor för FoU. För att ska kunna behålla sin ställning som en av de ledande forsknings- och innovationsnationerna och därmed kunna tillgodogöra sig vinsterna av detta i form av högre ekonomisk tillväxt och högre ekonomiskt välstånd, krävs ett ständigt tillflöde av resurser och ansträngning på flera plan. Med andra ord blir förmåga att kontinuerligt generera innovationer central för att upprätthålla välståndet. innebär ökade investeringar i FoU och innovativ verksamhet att resurser, som har en alternativ användning i form av produktion eller andra investeringar, avsätts. Investeringar i FoU och innovativ verksamhet är därför inte tillväxtskapande per se utan förutsätter att avkastningen på investeringarna, t.ex. i form av bättre produkter eller snabbare produktionsprocesser, är större än den alternativa användningen av de resurser som företagen – och för den delen samhället i stort – avsätter. Länder som är mer FoU-intensiva har haft en högre tillväxt i totalfaktorproduktiviteten . Men, det innebär inte att sambandet mellan produktivitetstillväxt och FoU- insatser är kausalt. Inte heller är FoU den enda faktorn som förklarar varför vissa länder uppvisar högre tillväxt i totalfaktor- produktiviteten. uppvisar en produktivitetstillväxt ungefär i Bilaga 8 till LU15 paritet med vad som förväntas givet FoU-intensiteten. har haft en jämförelsevis snabb produktivitetstillväxt . Det som utmärker den svenska produktivitetstillväxten är att den, i större utsträckning än i andra , drivs av totalfaktorproduktiviteten snarare än av att arbetskraften konti- nuerligt får tillgång till mer kapital att arbeta med (s.k. kapital- fördjupning). I flera har den trendmässiga produktivitets- tillväxten avtagit jämfört med den närmast föregående tioårsperioden. Denna observation har skapat en internationell debatt om förutsättningarna för långsiktig produktivitetsutveckling i ekonomiskt avancerade länder. Denna debatt handlar i stor utsträckning, men inte uteslutande, om vilken betydelse innovationer och ny teknologi kan spela under kom- mande decennier. Den avtagande, trendmässiga produktivitets- tillväxten skulle kunna vara en indikation på att de mest banbrytande innovationerna helt enkelt har tagit slut, att den ekonomiskt utvecklade delen av världen nått ”peak innovation”. Trots att debatten stadgas upp av allt bättre data och mer forskning, är det svårt att avkunna någon definitiv ”dom” om innovationernas bidrag till den ekonomiska tillväxten framöver. Man kan dock konstatera att nya teknologisprång historiskt sett ofta har föregåtts av en period av svag produktivitetstillväxt. Därtill är resursutnyttjandet i många fortfarande lågt till följd av de senaste årens finans- och skuldkris, vilket gör det svårt att avgöra hur mycket av den svaga produktivitetstillväxten som är konjunkturellt orsakad. Länder som har goda förutsättningar att allokera resurser till innovativa miljöer, kanske särskilt i företagen, och där dessa miljöer fungerar väl, har också bättre förutsättningar att uppnå en hög produktivitetstillväxt på . Hur innovations- förmåga ser ut i förhållande till andra länder är därför en central fråga för den ekonomiska politiken. Men, innovationer kan produceras genom att antingen lägga mer resurser på innovations- verksamhet eller genom att använda existerade resurser mer effektivt. I bilagan används innovationskapacitet för att fånga – och mäta – de resurser som ett samhälle gör tillgängliga för att kunna generera nya innovationer. Centralt i detta sammanhang är de FoU-resurser som företagen kan förfoga över och använda i Bilaga 8 till LU15 produktionen av nya idéer och ny teknologi. Det bör dock framhållas att samarbetet mellan FoU och innovationer är långtifrån enkelt och att innovationer ofta är resultatet av andra insatser i företagen än de som fångas av deras FoU-utgifter. Begreppet innovationseffektivitet uttrycker hur effektiva länder är när det gäller att omvandla en viss mängd resurser till innovationer. Innovationseffektiviteten är nära förknippad med de incitament som påverkar företagen att använda FoU-resurserna på ett effektivt sätt. Exempel på sådana faktorer är konkurrensvillkor på marknaden eller immaterialrättsligt skydd. Även om dessa faktorer i många fall kan vara utanför företagens direkta kontroll, påverkar de företagens sätt att internt organisera innovationsverk- samheten. I såväl den ekonomisk-politiska debatten som den nationalekonomiska forskningen om innovationsklimat görs sällan någon åtskillnad mellan kapacitet och effektivitet, vilket kan leda till att felaktiga slutsatser dras om vilka åtgärder som bäst främjar en ökad innovationsförmåga. Näringslivets FoU-investeringar (kapitel 2) Företagssektorn – näringslivet – svarar för av de totala utgifterna för forskning och utveckling i . Olika branscher är olika intensiva i sin FoU-användning och det är därför viktigt att ta hänsyn till branschstrukturen vid jämförelser av FoU- intensitet mellan länder. Ett antal slutsatser kan dras utifrån tillgänglig statistik över dels utvecklingen av det svenska näringslivets FoU-utgifter , dels hur svenska företagens FoU-utgifter ser ut i relation till andra : Det svenska näringslivet är ett av de mest FoU-intensiva inom . FoU-intensiteten har successivt ökat . fortsatte svenska företag att öka sin FoU-intensitet, men i lägre takt än . och har FoU-intensiteten i det svenska näringslivet till och med minskat en aning. Drygt hälften av all FoU i näringslivet återfinns inom branscherna ”Datorer, elektronikvaror och optik”, ”Lastbilar, andra tunga motorfordon och andra transportmedel” samt Bilaga 8 till LU15 ”Farmaceutiska basprodukter, läkemedel”. Dessa branscher är också de mest forskningsintensiva. Sverige utmärker sig med att ha en jämförelsevis mycket hög FoU-intensitet inom den privata tjänstesektorn. Detta kan vara en indikation på att uppgraderingen av, och specialiseringen mot, forskningsintensiva tjänster har gått längre i än i jämförbara länder. En annan förklaring kan vara att av- knoppning och s.k. outsourcing av tjänster har skett i högre utsträckning (eller tidigare) i . Högteknologiska branscher har högst FoU-intensitet i samtliga . I är dock betydelsen av högteknologiska branscher mindre än i , och . Specialisering mot ett antal FoU-intensiva branscher är inget unikt för utan ett generellt mönster. Vilka branscher som är mest FoU-intensiva kan dock variera från land till land. Länder med en hög specialiseringsgrad (med avseende på branscher) har också generellt sett en högre FoU-intensitet. Sverige har ett positivt ”FoU-gap” i förhållande till jämförbara länder. Detta gap härrör sig från att det svenska näringslivet är specialiserat mot branscher med hög FoU-intensitet, men framför allt på att den svenska FoU-intensiteten är hög överlag. I , liksom i många andra länder med ett FoU-intensivt näringsliv, svarar stora företag för den övervägande delen av all FoU i näringslivet. Skillnader i företagsstruktur spelar roll för att förklara skillnader i FoU-intensitet (FoU-gap) mellan länder. Det faktum att ett mindre antal stora företag svarar för lejonparten av hela näringslivets (och landets) FoU och 1-3 företag kan svara för nästan all FoU på branschnivå, gör det vanskligt att jämföra länder utifrån aggregerade mått. En allsidig belysning av såväl hur FoU-investeringarna utvecklas som hur de påverkas av olika åtgärder bör därför även studera utvecklingen på företagsnivå (mikrodata) eller till och med i enskilda företagskoncerner. Det finns ett negativt samband mellan FoU-intensitet och företagsstorlek. positiva FoU-gap gentemot EU tycks inte bara bero på att är mer specialiserat mot branscher med högre FoU-intensitet utan också på att landet har en (något) jämnare fördelning av FoU-intensiteten med avseende på företagsstorlek än EU. Framför allt har varit Bilaga 8 till LU15 framgångsrika i att få fram mellanstora inom snabbväxande branscher. Specialisering, handel och internationalisering av FoU (kapitel 3) ekonomiska välstånd har varit beroende av handel och andra ekonomiska relationer med omvärlden. Dessa relationer har möjliggjort en effektivare användning av resurser som tillvaratagandet av idéer och ny teknologi har underlättats. På så vis har produktiviteten kunnat höjas, vilket har genererat högre reallöner och högre sysselsättning, om än inte nödvändigtvis i just de branscher som sett en ökad internationell konkurrens. Trots att världshandeln har ökat kraftigt i omfattning och att framför allt finansiellt kapital, men även i allt större utsträckning arbetskraft, rör sig förhållandevis fritt över landgränserna, tycks framtagandet av ny teknologi vara förhållandevis djupt rotad i de multinationella företagens hemländer. Men även om företagens FoU-investeringar är trögrörliga över landgränserna, har betydande förändringar i de multinationella företagens lokalisering av FoU ägt rum. Detta kommer sannolikt påverka förutsättningarna för produktion och sysselsättning och därmed det ekonomiska väl- ståndet. Företagens FoU har också blivit mindre geografiskt koncentrerad under inledningen av , vilket är en indikation på att företagens FoU-investeringar blivit mer globaliserade. Tillgången på FoU-kapital och kvalificerad arbetskraft har kommit att bli en viktigare faktor för att förklara internationell specialisering och därmed handelsmönster. Det sker också en allt större handel med FoU-tjänster, antingen direkt genom tjänste- export från FoU-tjänsteföretag, men också indirekt genom betalningar inom koncerner (mellan länder) för den FoU som utförs i ett land men som används i produktion utomlands. En annan viktig, pådrivande faktor bakom att FoU i allt större utsträckning globaliseras är att fler länder integreras i världs- ekonomin och därmed blir intressanta som forskningsnationer. Lokal FoU-närvaro på dessa nya marknader blir viktigare för att Bilaga 8 till LU15 kunna anpassa produkter efter lokala krav och önskemål. I takt med att internationellt ägande av företag har ökat, hamnar en större del av FoU under utländsk ägarkontroll. Det är svårt att med hjälp av befintliga data på ett tillfreds- ställande sätt försöka belysa alla de drivkrafter och effekter som förknippas med denna form av internationalisering. De över- väganden som företag gör när det gäller beslut om var de ska förlägga sin produktion och sin FoU är i många fall komplexa och varierar inte bara från bransch till bransch, utan förmodligen också från företag till företag. Trots begränsade möjligheter att fånga dessa ofta komplexa samband utkristalliserar sig ett antal slutsatser: Det finns ett positivt samband mellan FoU-intensitet och mått på svenskt näringslivs komparativa fördelar i ett antal branscher. Sammantaget uppvisar inte komparativa fördelar i högteknologisk export. FoU-intensitet påverkar inriktningen på den svenska varuexporten, men FoU-intensitet är långt ifrån den enda faktorn av betydelse för att förklara näringslivets internationella specialisering. Svensk tjänsteexport har ökat kraftigt . Detta beror till viss del på att exporten av FoU-tjänster har ökat, men utvecklingen har också skett till följd av att ersättningen till svenska huvudkontor för den FoU som används i produktionen utomlands har ökat. FoU-intensiteten har betydelse för tjänstebranschernas internationella konkurrenskraft. får dessutom betydande intäkter av export av patent, licenser, royalties m.m. och uppvisar en positiv teknologisk handels- balans. Trots att flera, större länder, som och , har integrerats i världsekonomin och blivit betydelsefulla FoU- länder, sker merparten av företagens FoU-investeringar alltjämt i höginkomstländer. Skalfördelar (marknadspotential), tillgång på kvalificerad arbets- kraft samt omfattning och kvalitet på ett lands innovations- system tycks vara de viktigaste faktorerna bakom de multi- nationella företagens lokaliseringsbeslut. Relativa kostnads- skillnader har en mindre påverkan, men utformningen av skatte- systemet samt förekomsten av riktade subventioner påverkar FoU-företagens lokaliseringsbeslut. Bilaga 8 till LU15 Till följd av fallande handels- och koordineringskostnader har multinationella företag ökade möjligheter att geografiskt separera produktion och FoU samt förlägga olika delar av värdekedjan där förutsättningarna är som bäst. Det finns emellertid inget entydigt stöd för att produktion och FoU separeras i alla branscher eller att separation blir allt vanligare. Det finns snarare vissa indikationer på att produktion och FoU i ökad utsträckning samlokaliseras. Graden av samlokalisering av produktion och FoU tycks variera mellan olika branscher. Utlokalisering av FoU tycks vara komplement snarare än substitut till inhemsk FoU. Utlokalisering av FoU kan öka efterfrågan på FoU-tjänster i hemlandet i takt med att företagen expanderar utomlands. Den inhemska FoU:n kan också dra nytta av FoU som utförs i andra länder, antingen av det egna företaget eller genom goda forskningsmiljöer i värdländerna. Kinas betydelse som värdland för stora, svenska koncerners FoU har ökat betydligt. har gått om som den näst viktigaste (efter ) mottagar- regionen för stora, svenska internationella koncerners FoU. Utländska företags etablering av FoU medför flera potentiellt positiva effekter för FoU i värdlandet. De inhemska företagen kan stimuleras till att öka sin FoU för att förbli konkurrens- kraftiga, de kan få tillgång till större finansiella resurser för FoU-verksamhet och strukturomvandling mot en expansion av högteknologiska branscher kan påskyndas. Gränsöverskridande fusioner och förvärv verkar, om något, vara positivt för FoU:n i de (inhemska) förvärvade företagen. Farhågorna för att den inhemska forskningsbasen skulle urholkas till följd av en ökad utländsk kontroll förefaller vara överdrivna eller åtminstone inte grundade i solida empiriska resultat. Det finns få systematiska studier, i synnerhet av de långsiktiga effekterna, av utländska fusioner och förvärv på den inhemska . Bilaga 8 till LU15 innovationsförmåga i internationell belysning (kapitel 4) Det är svårt att ge en entydig bild av innovationsförmåga, inte minst eftersom att det är svårt att på ett tillfredsställande sätt mäta resultaten - ”output” - av innovationsverksamhet. Patent används ofta som ett mått i studier av resultaten från innovat- ionsprocessen, men detta mått är av flera skäl trubbigt och lämpar sig bättre för studier av innovationer inom tillverkningsindustrin än inom de snabbväxande tjänste- och konsumtionsvarubranscherna. Vid sidan av patent har andra, mer ändamålsenliga mått på innovationer tagits fram, t.ex. andelen nya produkter av total om- sättning. Ett problem med att använda dessa mått är dels att det enbart finns korta tidsserier, dels att de tycks samvariera svagt med vanligt förekommande, makroekonomiska mått på innovationer (som t.ex. FoU-intensitet). Trots mätproblemen kan några slutsatser ändå dras: Sverige har av allt att döma en hög innovationskapacitet enligt tillgängliga mått och indikatorer. Företagens samlade FoU-utgifter har en positiv påverkan på innovationskapaciteten, mätt som patentgrad, även sedan hänsyn tagits till den befintliga patentstocken, såväl i hemlandet som utomlands. De ekonometriska skattningarna som görs i bilagan visar att den utländska patentstocken är särskilt betydelsefull för att generera (inhemska) innovationer. Befolkningsrika länder tycks dessutom, allt annat lika, vara mer patentbenägna än mindre befolkningsrika länder. Detta resultat kan indikera att tillgång till en stor hemmamarknad gynnar innovationsförmågan. Resultaten bör dock tolkas med viss försiktighet. Sett till den ”råa” relationen mellan insatsfaktorer, framför allt FoU-utgifter, tycks , generera få innovationer (i termer av patent) relativt många andra, jämförbara länder. Det är dock värt att poängtera att förhållandevis höga FoU-utgifter även fyller funktionen att kunna ta till sig och använda innovationer som genereras i andra länder. Mer sofistikerade statistiska analyser av sambandet mellan FoU-insatser och resultat i form av patent ger vid handen att är ett land Bilaga 8 till LU15 med hög innovationseffektivitet som ligger nära, eller på, teknologifronten. Studier visar att innovationseffektivitet påverkas av utform- ningen av både nationella innovationssystem och ramvillkor. Detta innebär att det går att stödja en effektivare innovations- process med politiska åtgärder. Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer (kapitel 5) Marknaden för innovationer är inte perfekt i en rad avseenden. Kunskapens publika natur och förekomsten av överspillnings- effekter (eller externaliteter) driver in en ”kil” mellan den företags- ekonomiska och den samhällsekonomiska avkastningen på investeringar i FoU för att ta fram nya metoder och ny teknologi. Denna kil kan leda till att en oreglerad marknad underinvesterar i FoU jämfört med vad som är samhällsekonomiskt optimalt, vilket ger ett argument för offentliga ingripanden i marknaden för FoU och innovationer. Det offentliga har spelat en viktig roll för forskning och innovationer i företagen . Det offentliga engagemanget skiljer sig åt mellan olika länder både när det gäller omfattningen och val av insatser. Över tid har dock de flesta valt att lägga allt mer offentliga resurser i för- hållande till ekonomins storlek på FoU. Jämfört med andra lägger offentliga myndigheter i stora resurser på FoU i förhållande till ekonomins storlek (BNP). Marknadsmisslyckanden är i praktiken svåra att belägga och skiljer sig mellan marknader och branscher, men framför allt mellan olika typer av forskning. Förekomsten av marknadsmisslyckanden är inte heller ett tillräckligt motiv till varför det offentliga ska gripa in, i synnerhet inte när det gäller FoU och innovationsverksamhet i vinstdrivande företag. Offentliga ingripanden kan också bidra till att resurser används på fel sätt och i värsta fall leder till ett sämre utfall än vad som hade blivit fallet i frånvaro av ingripandet. Omfattande fiskala incitament, framför allt i form av skatteincitament, och hög FoU-intensitet finns i , och, om än i mindre utsträckning, . Bilaga 8 till LU15 , , , och i viss mån , har förhållandevis begränsade fiskala incitament, men uppvisar ändå en hög FoU-intensitet. Detta indikerar att kausaliteten mellan fiskala incitament och FoU-intensitet kan gå åt andra hållet: förekomsten av omfattande fiskala incitament kan vara en indikation på brister i andra delar av innovationssystemet eller på svaga ramvillkor som gör avkastningen på FoU lägre. Detta kan medföra att regeringarna i dessa länder i stället väljer att kompensera för de svaga ram- villkoren genom att erbjuda generösa subventioner och/eller skatteincitament. De fiskala incitamenten tycks överlag ge önskvärd effekt i form av ökade FoU-utgifter i företagen (s.k. resursadditionalitet) och, om än i mindre utsträckning, en högre innovationsintensitet (s.k. resultatadditionalitet).