sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — För- och nackdelar med en sådan organisation En uppdelning av myndighetens roller, som tillsynsmyndighet som verkar på ett generellt plan och som ombudsman som verkar på ett individuellt plan, skulle kunna tydliggöra DO:s roller. Det skulle också bidra till att renodla myndighetens roll som tillsynsmyndig- het. Den del av verksamheten som handlar om att vara enskildas ombud skulle separeras från den övriga verksamheten. Vi har i kapi- tel 6 redogjort för och Konsumentombuds- mannens (KO) hantering av individanmälningar liksom för Skol- inspektionens och Barn- och elevombudets (BEO). Den uppdel- ning vi tänker oss är en sådan som Skolinspektionen har i fråga om ärenden som rör kränkande behandling. I sådana ärenden är det BEO som för den enskildes talan och som utövar tillsyn medan Skol- inspektionen ansvarar för tillsynen i övriga individärenden. Även har en liknande uppdelning. Där är KO den funk- tion som kan föra enskildas talan och ansvarar för tillsynen. En sådan ordning skulle innebära att myndigheten fick byta namn, t.ex. till . Myn- digheten skulle behålla ansvaret för den mer generella tillsynen, men inte längre kunna väcka talan för enskildas räkning. De indi- vidärenden som hanteras av processenheten skulle i stället tas om hand av en ny funktion, en diskrimineringsombudsman, som på motsvarande sätt som KO skulle ansvara för det individuella arbetet. Med en sådan uppdelning skulle det bli tydligt att myndigheten i första hand ska verka på ett generellt plan och att det var till om- budsmannen man skulle vända sig i individärenden. Att dela upp myndighetens roller på detta sätt kan diskuteras ur två perspektiv. Dels ur det som ligger till grund för vårt ursprung- liga uppdrag, att se till att de som utsätts för diskriminering har en reell möjlighet att vända sig till DO för att få sin sak utredd. Dels ur perspektivet att säkerställa ett effektivt arbete mot diskrimi- nering på ett generellt plan. Det som skulle vara en fördel ur den enskildes perspektiv behöver inte nödvändigtvis vara det ur ett gene- rellt perspektiv. Frågan är om en sådan uppdelning i praktiken skulle innebära ett effektivare arbete mot diskriminering. Ur ett individuellt perspektiv kan man fråga sig om fler verkligen får hjälp med en sådan orga- nisation eller om frågan om hjälp till enskilda egentligen främst är Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… Inte heller KO driver ju alla tvister eller fungerar som allas ombud, tvärtom driver KO få tvister som ombud för enskilda. Å andra sidan har KO andra möjligheter (bl.a. olika typer av förelägganden) att använda sig av mot företag som inte följer lagstiftningen. En sådan uppdelning skulle dessutom troligen leda till ett större fokus på DO som en ombudsman som för ”allas” talan, vilket enligt vår mening inte är önskvärt. Problem förenade med synen på DO:s roll som ombudsman bottnar snarare i frågan hur man anser att DO ska arbeta och använda statens resurser. Om man anser att fokus bör ligga på att driva enskildas talan bör man vara övertygad om att ett sådant arbetssätt är det som leder till det mest effektiva arbetet mot diskriminering. Om man anser att ett mer generellt arbete är det mest effektiva blir det mindre intressant att poängtera ombudsmannarollen i den bemärkelsen att DO skulle vara ”allas” ombud. Vi anser som vi har konstaterat i kapitel 9 att DO ska fokusera mer på det generella arbetet mot diskriminering. Ur ett generellt perspektiv skulle en uppdelning möjligen kunna leda till ett mer effektivt arbete mot diskriminering. En ny diskrimi- neringsmyndighet skulle tydliggöra myndighetens roll som tillsyns- myndighet. Om DO var en del i en större myndighet skulle man då tvärtom kunna hävda att fokus på ombudsmannarollen skulle bli mindre för myndigheten som helhet. Utredningen om aktiva åtgärder föreslog i sitt betänkande8 att DO skulle ges rätt att utfärda vitesförelägganden i fråga om brister i efterlevnaden av reglerna om aktiva åtgärder i diskriminerings- lagen och att skulle avskaffas. Rege- ringen har i sin proposition9 föreslagit att nämnden ska finnas kvar och att DO inte ska ges möjlighet att utfärda sådana förelägganden. Som skäl för detta anför regeringen bl.a. följande. DO har många olika uppgifter i sin ombudsmannaroll och det saknas någon annan tillsynsmyndighet som direkt kan jämföras med DO:s breda upp- drag. Sådana uppgifter kan komma att påverkas om DO ges rätt att meddela beslut om vitesföreläggande. En annan viktig skillnad mot de flesta tillsynsmyndigheter är enligt regeringen att DO kan före- träda enskilda och föra talan mot en enskild arbetsgivare. Att ut- över detta ge DO möjligheten att utfärda vitesförelägganden ris- 2015/16:135 s. 74 f. Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… kerar enligt regeringen att underminera DO:s roll på andra om- råden. De betänkligheter regeringen anför mot att ge DO rätt att med- dela vitesförelägganden i sitt tillsynsarbete skulle i vart fall minska med en sådan uppdelning som vi nu diskuterar. Att en tillsyns- myndighet har möjlighet att besluta om sanktioner bör öka förut- sättningarna för en effektiv tillsyn. Det är en omständighet som talar för en sådan uppdelning. Varken KO eller BEO är egna myndigheter utan är en del av respektive myndighet. generaldirektör är KO och Skolinspektionens generaldirektör är chef för . Den upp- delning det handlar om är därför i praktiken inte så olik den som finns hos DO där talan förs av en processenhet. En sådan uppdel- ning som vi nu diskuterar skulle knappast fylla någon praktisk funk- tion, i vart fall inte ur ett individuellt perspektiv. Att byta namn på en myndighet är också förenat med kostnader varför det måste vara tydligt att den nya ordningen verkligen leder till ett effektivare arbete mot diskriminering. 14.3.2Delad organisation för främjande och tillsyn Ett annat alternativ som vi har övervägt är en uppdelning av det granskande och det främjande uppdraget. Att dela på tillsyn och främjande är något som ligger i tiden. Att skilja på dessa båda roller skulle kräva en uppdelning av DO:s verksamhet. Antingen genom att man skapar en ny myndighet som tar över tillsynsuppdraget alternativt främjandeuppdraget eller att någon av delarna flyttas till en annan myndighet. Tillsyn kan bedrivas på flera olika sätt och det finns ingen i lag fast- slagen generell definition av vad tillsyn är. Regeringen har emeller- tid i en skrivelse till (den s.k. tillsynsskrivelsen) anfört att begreppet tillsyn främst bör användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… av den som ansvarar för verksamheten.10 Ett viktigt skäl som anges i skrivelsen för att precisera tillsynsbegreppet är att en tydlig defini- tion gör det enklare att skilja på myndigheternas granskande och främjande verksamhet. Vidare anges i skrivelsen att det fortfarande bör vara möjligt – om det bedöms som lämpligt – för ett tillsyns- organ att i anslutning till sin tillsyn utföra uppföljning, utvärdering eller liknande på grundval av icke bindande krav. Vid upptäckta brister bör dock myndigheten i sådana fall inte ha möjlighet att vid- ta tvingande åtgärder.11 Regeringen har i den förvaltningspolitiska propositionen understrukit att tillsynen som regel bör ut- formas utifrån de bedömningar som redovisas i skrivelsen. Rege- ringen förklarade också att tillsyn för att bli mer effektiv och rättssäker bör vara tydligare och mer enhetlig.12 träder en ny tillsynsparagraf i kraft, 4 kap. 1 a § DL. Med tillsyn enligt diskrimineringslagen ska enligt den bestämmelsen avses en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av diskrimineringslagen. Innebörden av begreppet tillsyn i bestämmelsen är enligt regeringen väl i linje med det tillsynsbegrepp som anges i regeringens tillsynsskrivelse. Regeringen gör bedöm- ningen att den nya tillsynsbestämmelsen är väl förenlig med vad som omfattas av dagens tillsynsreglering. I praktiken bör därför införandet av denna bestämmelse inte innebära någon förändring av DO:s arbete. Den kan däremot enligt regeringen bidra till att tyd- liggöra gränsen för myndighetens tillsynsuppdrag inte minst för dem som är föremål för en sådan tillsyn.13 Det finns ett antal olika styrmedel som kan tillämpas för att leda, påverka och kontrollera att lagar och andra föreskrifter följs. Till- syn och sanktioner är två av dessa. Dessa styrformer brukar ibland beskrivas som kontrollstyrning. Kontrollstyrning handlar om att följa upp och granska hur reglerna följs, främst i efterhand. 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 14. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 95 f. 2015/16:135 s. 75 f. Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… En annan form av styrmedel än kontrollstyrning är det som ibland kallas kunskapsstyrning. Kunskapsstyrning innebär att efterlevnaden av regler främjas genom att det sprids kunskap om att reglerna finns och hur de är tänkta att tillämpas. Information om forskning och erfarenheter sprids till dem som ska tillämpa reglerna, och väg- ledning med goda exempel kan ges. Exempel på områden med stark kunskapsstyrning är trafiksäkerhet, folkhälsa och miljö. Kunskapsstyrning i form av information och vägledning från myndigheter anses inte utgöra tillsyn. Det finns dock många myn- digheter som har till uppgift att sprida information och att ge råd och vägledning i olika frågor. Även denna verksamhet kan fungera som ett främjande av efterlevnaden av reglerna. Regeringen har konstaterat att det trots tillsynsbegreppets avgränsning inte finns något hinder mot att tillsynsmyndigheter även i fortsättningen kan ha till uppgift att arbeta främjande och förebyggande, för att effek- tivt uppnå lagstiftningens mål. Det kan ske med stöd av den all- männa serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen (1986:223), men också genom att uppgifterna regleras i författning. Att de främ- jande uppgifterna finns kvar vid sidan av tillsynen kan enligt rege- ringen behöva göras tydligt när ett snävare tillsynsbegrepp tilläm- pas. Det är dock i allmänhet inte lämpligt att tillsynsmyndigheten ägnar sig åt rådgivning om hur någon ska agera i enskilda ärenden, särskilt med tanke på att en verksamhet skulle kunna bli föremål för tillsyn i ett ärende där tillsynsmyndigheten tidigare lämnat råd och vägledning.14 För- och nackdelar med en sådan organisation Rent principiellt finns det en rollkonflikt mellan att vara främjare och granskare. har också ett antal nya tillsynsmyndig- heter skapats i syfte att renodla myndigheters uppgifter utifrån funktion. Det kan t.ex. nämnas att avseende skollagsreglerad verk- samhet är Skolinspektionen tillsynsmyndighet medan har ansvar för information, utbildning och normering. Frågan om upp- delning mellan granskande och främjande verksamhet diskuterades 2009/10:79 s. 18 och prop. 2009/10:175 s. 95 f. Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… redan i förarbetena15 till diskrimineringslagen. Regeringen uttalade då bl.a. följande. Regeringens utgångspunkt vid utformningen av bestämmelser om den nya ombudsmannens uppgifter är att mandatet för den nya myndig- heten bör vara så brett som möjligt och i huvudsak vara reglerat i lag. Detta är i linje med vad som framgår av EG-direktiven och de s.k. Parisprinciperna om mandatet för ombudsmannaliknande institutioner. har vissa ombudsmän, t.ex. DO, ett långtgående uppdrag som är reglerat i lag. Den nya myndighetens insatser bör därför inte inskränkas till endast tillsynsarbete. Detta är också motiverat med beaktande av att det för de flesta diskrimineringsgrunderna inte finns någon annan myndighet som uttryckligen har till uppgift att främja lika rättigheter och möjligheter. Som framgår av avsnitt 12.2.2 avser regeringen att i en riktlinjeproposi- tion presentera grundläggande och tydliga principer för tillsyn. Syftet är bl.a. att tillsyn, som innebär myndighetsutövning, ska avgränsas från myndigheters informations- och rådgivningsuppgifter. De av ombuds- mannens uppgifter som är av främjande karaktär kan inte resultera i beslut om åtgärder och skulle därmed skilja sig från tillsynsuppgiften. Regeringen anser att det bör skapas en tydligare skillnad mellan gransk- ande och främjande verksamheter. Denna åtskillnad är viktig för att garantera rättsäkerheten för dem som tillsynen riktas mot. Enligt rege- ringens mening handlar det ytterst om hur den nya myndigheten bör organiseras för att skapa en tydligare skillnad mellan den granskande och främjande verksamheten. När förarbetena till diskrimineringslagen skrevs fanns ännu inte tillsynsskrivelsen. Den var dock under arbete och nämns i proposi- tionen. Det som däremot fanns var slutbetänk- ande Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) i vilket en snarlik definition av tillsyn finns med. Regeringen konstaterade att den nya ombudsmannamyndighetens uppgifter enligt diskrimineringslagen omfattades av utredningens definition av tillsyn. Definitionen av tillsyn hindrade enligt rege- ringen dock inte att myndigheter som svarar för tillsyn har till uppgift att arbeta främjande och förebyggande, för att effek- tivt uppnå lagstiftningens mål. När DO skapades övervägdes alltså den uppdelning som vi nu diskuterar men slutsatsen blev att tillsynsuppdraget och det främ- jande uppdraget kunde hanteras av en och samma myndighet. 2007/08:95 s. 378 ff. Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… ringens uttalanden i tillsynsskrivelsen ändrar enligt vår uppfattning inte den bedömningen. Det finns egentligen inget hinder mot att DO alltjämt kan ha såväl tillsynsansvar som främjandeansvar. En fördel med den ordning som gäller är att tillsynsansvaret sannolikt bidrar till att ge DO värdefull kunskap som kan förbättra förutsättningarna för främjandearbetet. Det finns också fördelar med att ha all kunskap om diskriminering samlad hos en myndighet vilket var ett av skälen till att DO inrättades. Så som myndigheten har organiserat sitt arbete är också myndighetens främjandeupp- gifter organisatoriskt skilda från tillsynsuppgiften. Man kan rent principiellt – särskilt mot bakgrund av att det skapats ett antal renodlade tillsynsmyndigheter – fundera över det lämpliga i att låta en myndighet som utövar tillsyn även ha ansvar för främjande. Ett främjande arbete bör kunna bedrivas mer aktivt om det bedrivs av en annan aktör än den som sedan ska utöva tillsyn. Det finns också en risk att den som är före- mål för främjande och tillsyn har svårt att se skillnaden vilket kan leda till problem. En myndighet som utövar tillsyn är inte heller lika fri att lämna råd och vägledning som en renodlad främjande- myndighet är. Det främjande arbetet måste därför bedrivas på ett mer generellt plan så länge uppgifterna ligger hos samma myndig- het som utövar tillsyn över att reglerna följs. Möjligheten att be- driva en stark kunskapsstyrning som även skulle kunna inbegripa råd och stöd i det enskilda fallet talar för en uppdelning av den främjande verksamheten och tillsynsverksamheten. 14.4Hur påverkar inrättandet av organisationen för tillsyn och främjandearbete? Anledningen till att vi har ansett oss kunna föreslå att en nämnd ska inrättas redan innan vi överväger en annan myndighetsorganisa- tion för tillsyn och främjande är att vi bedömer att det alternativ som nämnden innebär inte är beroende av hur man organiserar verk- samheten för tillsyn och främjande. Antingen anser man att det finns fördelar med att inrätta en nämnd eller inte. Överväger för- delarna kan nämnden inrättas oberoende av hur man väljer att orga- nisera den verksamhet som DO har ansvar för. Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… ska utföra ett arbete som inte utförs . Nämnden tar med andra ord inte arbetsuppgifter från DO. Tvärtom är det vår uppfattning att nämnden kommer att fylla ett tomrum som inte någon myndighet fyller . Den ska utgöra ett kostnadsfritt, enkelt och effektivt alternativ till domstolsprövning. Utredningsarbetet har visat att de allra flesta som upplever sig ut- satta för diskriminering inte får någon hjälp och de tvister som prövas i domstol är förhållandevis få. En avhållande faktor när det gäller domstolsprövning är just kostnaderna. Tanken är också att processen i nämnden ska vara så enkel att den enskilde utan pro- blem ska kunna föra sin egen talan vilket oftast inte är fallet i dom- stolarna. Det är bakgrunden till att vi anser att en nämnd kan inrättas oavsett hur man organiserar arbetet med tillsyn och främ- jande av likabehandling. Vi har ovan redogjort för två alternativa myndighetsorganisa- tioner som vi har övervägt. Den första är att dela upp DO:s verk- samhet på motsvarande sätt som och KO eller Skolinspektionen och BEO. Om man skulle besluta sig för en så- dan ordning skulle den kunna fungera även med en diskriminerings- nämnd som prövar diskrimineringstvister likaväl som DO kan fungera vid sidan av en sådan nämnd. Jämförelsevis kan nämnas att existerar vid sidan av och KO. Vårt andra alternativ är en uppdelning av det främjande upp- draget och tillsynsuppdraget på helt olika myndigheter. Det skulle kunna ske genom en uppdelning av DO, t.ex. genom skapandet av en ny tillsynsmyndighet. Det skulle också kunna ske genom att DO:s främjande uppgifter tas över av den MR-institution som kan komma att inrättas. Inte heller en sådan ordning som innebär en uppdelning av främjande och tillsyn skulle påverka frågan om nämn- den bör inrättas. 14.4.1Hur påverkas DO av att inrättas? Personer som anser sig ha blivit utsatta för diskriminering ska fort- farande ha möjlighet att anmäla det till DO. kommer där- emot verksamhet troligen att leda till att antalet anmälningar till DO minskar. DO använder nu anmäl- ningarna i sin tillsyn och de bidrar till myndighetens kunskap om Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… diskrimineringens utbredning och förekomst i samhället. Det är därför angeläget att myndigheten skapar rutiner för att få informa- tion om nämndens beslut. DO bör ha ett gott samarbete med nämnden och hålla sig informerad om de beslut som nämnden fattar. En fördel med att antalet anmälningar troligen minskar är, som vi har framhållit, att DO då får större utrymme för sin tillsyn. Om det brister i tillsyn av en lag är det sannolikt att efterlevnaden sjunker. DO ska fortfarande ha rätt att föra talan i diskrimineringsmål. Vi anser inte att DO ska vara hindrad från att föra talan i nämnden men vi förutsätter att DO i de fall myndigheten väljer att föra talan i första hand gör det i domstol med hänsyn till prejudikatsintresset. Nämnden meddelar ju inte bindande beslut. Den som anser sig ha blivit utsatt för diskriminering och an- mäler detta till DO bör, om DO väljer att inte föra talan, infor- meras om nämndens verksamhet. Det framstår som lämpligt att DO kan skicka ärenden till nämnden om den enskilde önskar det. I vart fall ska nämnden nämnas som ett alternativ i den allmänna information som vi har föreslagit ska lämnas i samband med DO:s beslut i ett individärende (se avsnitt 9.2.4). DO meddelar i princip inga avgöranden vilket gör att en nämnd- lösning egentligen inte bör påverka DO:s arbete så som det bedrivs . En fråga som bör lösas är hur DO ska hitta fall att driva som prejudikat om de flesta anmälningarna går till nämnden. Enligt vårt förslag ska nämnden inte pröva ärenden som kräver muntlig bevis- ning. De ärenden som DO väljer att driva är i de flesta fall av mer komplex art och kräver oftast muntlig bevisning. Om nämnden väljer att inte ta upp ett ärende bör den därför enligt vår uppfatt- ning hänvisa den enskilde till DO för råd och stöd. De mer kompli- cerade ärendena skulle då ändå komma till DO. Vi anser att vårt förslag om en nämnd innebär att DO ges möj- lighet att arbeta mer med tillsyn vilket är positivt för lagens efter- levnad. går mycket resurser till hanteringen av individ- anmälningar, resurser som kan användas till tillsyn. Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… Bedömning: En annan organisation för främjande och tillsyn skulle inte leda till ett effektivare arbete mot diskriminering. DO:s roll och verksamhet bör ändras i enlighet med våra förslag i kapitel 9. Den ordning vi föreslagit där, våra förslag att stärka antidiskrimineringsbyråerna och förtydliga länsstyrelsernas främjandeuppdrag samt inrättandet av en diskrimineringsnämnd är åtgärder som sammantagna kan bidra till att säkerställa ett effektivt arbete mot diskriminering. Inrättandet av bör leda till att DO får ett ökat utrymme för tillsyn. Det bör övervägas att ge DO rätt att meddela förelägganden vid vite i samband med sitt till- synsarbete. I kapitel 9 har vi analyserat DO:s roll och där gjort bedömningen att vi anser att DO i stort bör arbeta på det sätt som man gör . Vi har vidare lämnat ett antal förslag rörande DO:s roll som vi – inom ramen för myndighetens nuvarande rättsliga möjligheter och ansvar – anser kan bidra till bättre möjligheter att få upprättelse för dem som upplever sig utsatta för diskriminering. I kapitel 12 har vi redogjort för arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå och lämnat förslag som ska stärka antidiskrimineringsbyråerna och förtydliga länsstyrelsernas främjandeuppdrag. I kapitel 10 har vi före- slagit att det ska inrättas en diskrimineringsnämnd. Ovan har vi diskuterat två olika alternativa uppdelningar av DO:s verksamhet för tillsyn och främjande av likabehandling och redo- gjort för för- och nackdelar med respektive lösning. Vi har kon- staterat att frågan om att inrätta en diskrimineringsnämnd inte bör påverkas av vilken myndighetsorganisation man väljer för arbetet med främjande och tillsyn. Den fråga som vi nu ska bedöma är om en annan myndighetsorganisation för främjande och tillsyn kan leda till ett effektivare arbete mot diskriminering. Några reflektioner om olika möjligheter att organisera arbetet… Det generella och det individuella arbetet bör inte delas upp Vår uppfattning är att även om man skulle dela upp det generella och det individuella arbetet hos DO på två olika organisatoriska enheter så bör DO arbeta på ett individuellt plan på samma sätt som man gör (jfr våra överväganden om DO:s roll i kapitel 9). En uppdelning skulle kunna leda till ett enligt vår mening oönskat fokus på den organisatoriska enheten DO (som då skulle vara en ren ombudsmannainstitution) som enskildas ombud även om det skulle tydliggöra att myndigheten även har andra upp- gifter än att hjälpa enskilda (den nya diskrimineringsmyndigheten skulle då kunna vara en renodlad tillsynsmyndighet med en orga- nisatorisk enhet som hanterade det individuella arbetet, tills vidare även med ett främjandeuppdrag). Den uppdelning som finns på skol- och konsumentområdena verkar egentligen inte heller skilja sig särskilt mycket i praktiken från DO:s nuvarande organisation. De mål DO driver i domstol hanteras av processenheten vilken organisatoriskt är en annan en- het än den där det mer generella tillsynsarbetet bedrivs. Att dela på tillsynsmyndigheten och ombudsrollen löser inte heller frågan om huruvida främjande och tillsyn ska utövas av samma myndighet, två funktioner som kanske egentligen är mer problematiska att ha i samma myndighet. Behovet av en uppdelning – kanske främst i ett tydliggörande syfte – kan inte sägas vara särskilt framträdande och de skäl som talar emot en uppdelning är snarare starkare än de som talar för. Den osäkerhet som föreligger i och med planerna på att eventuellt in- rätta en oberoende MR-institution talar också emot att dela upp DO:s verksamhet. Ansvaret för tillsyn och främjande bör ligga kvar hos DO