sou · H4B386 · 2016-11-30 00:00:00 — Begreppet taxiliknande tjänster används för att beskriva en ny förete- else på transportmarknaden i , som ännu inte har något veder- taget begrepp i vare sig i eller internationellt. Företeelsen innebär att privatpersoner kör personer i sina privata bilar mot vinstgivande betalning, där körningarna förmedlas av företag eller organisationer genom nätbaserade plattformar. Körningarna sker utan att det finns taxitrafiktillstånd och taxiförarlegitimation. Två kända exempel på taxilikande tjänster från är UberPOP och Heetch. Körningar inom ramen för det som utredningen väljer att kalla ”taxiliknande tjänster” kan anses vara taxitrafik enligt svensk lagstiftning. Som framgår av kapitel 5.1 är tjänsten UberPOP lagligen att betrakta som taxitrafik enligt svensk rätts- praxis. Någon rättslig prövning av körningar inom ramen för tjäns- ten Heetch har ännu inte gjorts i . Utredningen har valt att inte benämna dessa företeelser ”taxi” för att det saknas en rättslig prövning av Heetch, för att tjänstera skiljer sig från traditionell taxi i det att körningarna utförs av privatpersoner utan taxiförarlegitima- tion i deras egna bilar och för att taxiliknande tjänster är en inter- nationell företeelse som tillåts i vissa länder och andra inte. Taxiliknande tjänster har den likheten med samåkning att privat- personer nyttjar privatägda eller på att sätt privat innehavda bilar. Skillnaderna består i att vid taxiliknande tjänster har föraren eller innehavaren av bilen inte själv ett behov av resan utan det handlar om att utföra en transport åt någon annan med vinstsyfte. En amerikansk benämning på de företag och organisationer som förmedlar taxiliknande tjänster är ().10 Begreppet användes av Public Utilities Commission (CPUC), vid lagstiftning år 2012.11 CPUC:s definition av begreppet TNC är […] a company or organization operating in that provides transportation services using an online-enabled platform to connect passengers with drivers using their personal vehicles.12 10Trafikanalys, Nya tjänster för delad mobilitet, Rapport 2016:15, s. 8–9 och 12. 11Europaparlamentet, Social, economic and legal consequences of Uber and similar transportation network companies (TNCs), s. 1. 12CPUC, Decision 13-09-045 , 2013, Before the public utilities commission of the State of s. 3 samt Basic information for transportation network companies and applicants, s. 2. Med plattformar avses i detta betänkande internetbaserade verktyg och mobilapplikationer som används för att möjliggöra samåkning och taxiliknande tjänster. I begreppet plattformar ingår även sociala medier i detta betänkande. Sociala medier har oftast inte till syfte att specifikt möjliggöra en viss verksamhet, som exempelvis samåk- ning, utan främst att möjliggöra kommunikation mellan människor där kommunikationen vara av vilken typ som helst.13 Sociala medier kan dock exempelvis användas av personer för att hitta någon att samåka med eller för att organisera olaglig taxiverksamhet. Inom sociala medier förekommer olika grupper för olika frågor. Utred- ningen betraktar inte de enskilda grupperna som egna plattformar, utan endast det sociala mediet som en plattform. Exempelvis betrak- tar utredningen som en plattform, medan olika grupper inom Facebook inte är plattformar. Skälet är att den tekniska tjäns- ten i form av ett internetbaserat verktyg eller mobilapplikation tillhandahålls av de sociala medierna och inte av de medlemmar som nyttjar dem. Medlemmarna har möjlighet att starta verksam- heter genom att starta olika grupper, men de har ingen möjlighet att påverka driften och utformningen av det internetbaserade verk- tyget som sådant. Informationssamhällets tjänster och värdtjänster Med informationssamhällets tjänster menas tjänster som utförs mot ersättning, på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare. Informationssamhällets tjänster bedrivs on- line. Tillhandahållande av tjänster som sker offline omfattas inte av begreppet. Begreppet omfattar exempelvis tjänster som avser vidare- befordran av information via kommunikationsnät, exempelvis genom att tillhandahålla tillgång till kommunikationsnät eller genom att fungera som värdtjänst för information från tjänstemottagaren. En värdtjänst är en tjänst av enbart teknisk, automatisk och passiv natur, exempelvis elektroniska anslagstavlor och chattjänster. Informa- tionssamhällets tjänster och värdtjänster kallas ibland för mellan- 13 , /uppslagsverk//l%C3%A5ng/sociala-medier, besökt . händer.14 Plattformar kan vara att anse som informationssamhällets tjänster och värdtjänster. Med användare menas de personer som använder plattformar för att möjliggöra samåkning eller taxiliknande tjänster. Med användare avses både innehavare av bil, förare och passagerare. Med förmedlare menas den fysiska eller juridiska person som till- handahåller en plattform för att möjliggöra samåkning eller taxi- liknande tjänster. Med förmedlare avses även de som tillhandahåller sociala medier. De som tillhandahåller sociala medier har inte till huvudsakligt syfte att förmedla samåkning eller taxiliknande tjänster, men genom att tillhandahålla plattformarna kan de möjliggöra sam- åkning och taxiliknande tjänster. Begreppet olaglig taxitrafik används detta kapitel och följande tre kapitel om samåkning som ett samlingsbegrepp för olaga taxitrafik, otillåten taxitrafik och brott mot taxitrafiklagen15. Med bil avses i detta kapitel och följande tre kapitel om samåkning personbil och lätt lastbil. 14Europeiska kommissionen, Europeisk agenda för delningsekonomin, COM (2016) 356, s. 3 och 6–8. 155 kap. 1–2 och 4 §§ taxitrafiklagen (2012:211). Med innehavare av bil menas i detta kapitel och följande tre kapitel om samåkning den som äger, hyr, lånar eller på annat sätt innehar bilen. Begreppet förare används i detta kapitel och följande tre kapitel om samåkning för den som kör bilen, i de fall föraren inte är innehavare av bilen. Vid samåkning kan det vara så att den som kör bilen under samåkningsresan inte är innehavare av den. Det kan också vara så att innehavaren av bilen och övriga medresenärer turas om med att köra. Integrerade mobilitetstjänster innebär att man i en och samma tjänst knyter samman flera sätt att förflytta sig (till exempel bilpool, buss, spårväg, pendeltåg, hyrcykel, privata fordon) som man kan erbjuda betalning av samt information om transporterna via ett och samma gränssnitt.16 Enligt definitionen av taxitrafik (se förklaringen till ”Taxitrafik” ovan) är ett kriterium för att det ska vara fråga om taxitrafik att fordon och förare ställs till allmänhetens förfogande. Att ställa en körning till allmänhetens förfogande innebär att den erbjuds till personer som föraren inte är bekant med. Bekanta är exempelvis grannar, släktingar, vänner, arbetskamrater eller annan som inte kan sägas falla under begreppet allmänheten. I betänkan- dets delar som handlar om samåkning har utredningen valt att an- vända uttrycket ”erbjuda samåkning till obekanta”. Med detta menar utredningen att samåkningens har ställts till allmänhetens förfogande i den mening som avses i taxitrafikdefinitionen. 16 Se exempelvis /fou-omr%C3%A5den/integrerade-mobilitetstj% C3%A4nster, besökt . Bilkostnader och kostnader för att erbjuda samåkning till obekanta I kapitel 13 föreslår utredningen att kostnader för att samåka bör delas mellan de inblandade personerna, om samåkningen har erbjudits till obekanta (exempelvis på en plattform). Utredningen föreslår att de kostnader som ska kunna delas bör vara dels bilkostnader (de milbundna kostnaderna samt kostnader för bland annat väg-, bro- och färjeavgifter) och kostnader för att erbjuda samåkning till obekanta (exempelvis kostnader för att använda en plattform). Avgränsningar i de delar som rör samåkning Samåkning som sker i bil eller lätt lastbil Samåkning kan ske med många olika typer av fordon däribland buss. Det blir enligt branschförbundet allt vanligare att olika samåkningsresor organiseras med buss. Detta kan enligt förbundet innebära säkerhetsrisker, eftersom personer som har for- mell behörighet att köra buss, men inte kör buss till yrket kan anli- tas för att köra vid samåkningsresor. En person som inte kör buss regelbundet kan enligt förbundet ha en sämre kompetens än perso- ner som regelbundet gör det.17 Utredningen har övervägt om sam- åkning i buss bör omfattas av betänkandet. Utredningen har i upp- drag att tydliggöra gränsen mellan taxi och samåkning. Taxitrafik avser transporter med bil eller lätt lastbil, vilket skapar en avgräns- ning i utredningens uppdrag. Detta betänkande behandlar därför samåkning som sker i bil eller lätt lastbil. Samåkning som exempel- vis sker i buss, båt eller annat fordon eller farkost omfattas inte av betänkandet. Tre typer av plattformar Betänkandet behandlar tre typer av plattformar. Den första typen är plattformar som specifikt tagits fram för samåkning. Den andra typen är plattformar som specifikt tagits fram för taxiliknande tjäns- ter och den tredje typen är sociala medier. 17 Möte med näringspolitisk expert och branschchef/Vice VD , . Regler för förmedlares och samåkares inkomster I kapitel 10 redogör utredningen för partsrelationerna när plattfor- mar används för att möjliggöra samåkning och taxiliknande tjänster, se figur 10.1. Det finns inget som hindrar att förmedlare för samåkning och taxiliknande tjänster bedriver sina plattformar med vinstsyfte och att de tar ut avgifter eller provisioner av de som använder plattfor- marna (avtal 1). Inte heller finns något som hindrar att förmedlarna säljer sina plattformslösningar till aktörer som vill använda dem, exempelvis någon kommun eller organisation som vill möjliggöra samåkning. Det ligger inte i utredningens uppdrag och skulle heller inte vara önskvärt att föreslå några regler om de inkomster som för- medlarna får genom sina plattformar. Däremot behandlar betänkan- det inkomster eller kostnadsersättningar som innehavare av bilar och förare bör kunna få av passagerare vid samåkning (avtal 2). Nedan sammanfattas utredningens slutsatser. En redovisning av betänkandets innehållsmässiga struktur följs av en kort samman- fattning av utredningens viktigaste förslag och insikter. I enlighet med direktivet lämnas författningsförslag angående följ- ande punkter: En obligatorisk användning av taxameterutrustning i taxifordon utan möjligheter till dispens. En ny kategori av yrkesmässig personbefordran med personbil eller lätt lastbil utan obligatoriskt taxameterkrav. Ändringar eller förtydliganden av de regler som finns för samåk- ning mellan privatpersoner. Nedan beskrivs viktiga principer gällande taxameterdispens, alter- nativ kontrollutrustning till taxameter och gränslandet mellan taxi och samåkning. Betänkandet följer ett schema i fyra delar; disposi- tionen presenteras i kapitel 2.4. Utredningen har också valt att diskutera ”gränslandet” mellan taxi och samåkning även om vi begränsar författningsförslagen till de frågor som omfattas av direktiven. har flera affärsinovationer kommit till och flera frågor har uppkommit. Många av frågorna berör ett gränsland mellan taxi och samåkning, där till exempel icke-professionella förare är intresserade av att er- bjuda taxi, eller åtminstone taxiliknande tjänster, med sina privata bilar. En annan tydlig trend är utvecklingen av integrerade mobilitets- tjänster, det vill säga att man kan boka och/eller betala för flera transporttjänster (till exempel kollektivtrafik, taxi, och samåkning) på ett enda ställe. Överväganden och förslag om taxameterdispens och en ny kategori för personbefordran Utredningen föreslår att dagens möjligheter att få dispens från taxameterkravet tas bort. Vidare föreslår utredningen att det ska införas en ny slags kontrollutrustning, särskild utrustning för taxifordon, och att fordon som har en sådan utrustning inte ska behöva ha taxameter. Fordonen måste vara anslutna till en eller flera tillståndspliktiga beställningscentraler för taxitrafik. Beställ- ningscentralerna ska ha som grundläggande uppgift att ta emot beställningar och betalningar för taxitjänster samt att förmedla transportuppdrag till taxiföretag. Dessutom ska beställnings- centralerna på ett sätt som är likartat redovisningscentralernas samla in, lagra och lämna ut uppgifter som behöver för sina kontroller. Taxametern har funnits sedan 1800-talets slut1 och har varit ett vik- tigt instrument för att räkna ut priset för en taxiresa men även för att generera kontrolldata. Själva taxametern har utvecklats hand i hand med regler och förordningar om taximarknaden. Efter 1990- talets omreglering av taximarknaden som gjorde till en av världens mest liberaliserade taximarknader blev taxametern ett allt viktigare redskap för att säkerställa att priset räknades på korrekt sätt, att kunden fick nödvändig information om priset och att de ekonomiska transaktionerna kunde sparas som underlag för inbe- talning av skatt. har nya affärsidéer som bygger på informations-, kommunikations- och inte minst lokaliseringsteknik skapat nya sätt att räkna ut pris, betala för en taxiresa och förse kunden med nödvändig information. Det är inte förvånande att har blivit ett attraktivt land för nya taxitjänster eftersom landet erbjuder en kombination av ett välutvecklat nätverk för kommunikationsteknik, en liberaliserad taximarknad med låga etableringskostnader och en kundbas som är välbekant med ”smartphones”. Kort sagt finns det nu en möjlighet att matcha tjänsteutövaren och kunden till en mycket 1 Taxametern uppfanns i av . låg transaktionskostnad vilket även kan utnyttjas av privatpersoner för samåkning. Nästan lanseras en ny mobilitetstjänst; många i gräns- landet mellan samåkning bland privatpersoner och professionella taxitjänster. Framöver väntas kombinationer av tjänster och digitala marknader där en stor mängd tjänster och produkter kan bytas, lånas, säljas eller bortskänkas. Regler för taximarknaden måste där- för tydliggöras och anpassas till nya möjligheter för att säkerställa sund konkurrens och rätt inbetalning av skatter. Samma kontrollstandard till mindre kostnader med alternativ till taxameter Kontrollutrustning, däribland taxametrar, måste uppfylla vissa funk- tionskrav som definieras av myndigheter. Ju flera funktioner som måste uppfyllas med ett och samma kontrollinstrument desto svår- are blir det att skapa innovationer som bättre och billigare möter kraven eftersom hela instrumentet måste certifieras på nytt när del- arna byts ut eller kopplas samman på ett annat sätt. I utredningens arbete har det framkommit att potentialen för ny teknik att radikalt minska kostnader för nödvändiga kontroller är stor och att innova- tioner kan komma snabbt. Det gör det ännu viktigare att krav- specifikationerna för kontrollinstrumenten är tydliga och få. Para- metrar av betydelse är kontrollutrustningens tillförlitlighet, effekti- vitet, kostnad och användbarhet. Det är även viktigt att specificera teknikneutrala funktionskrav och att vara flexibel nog i kravspecifi- kationen så att den framtida teknikutvecklingen främjas. Dagens taxameter har genomgått en utveckling som är nästan precis den omvända; som svar på fler och fler funktionskrav från både lagstiftaren och från taxibolagen har taxametern blivit mer komplex och relativt dyr. Att taxametern måste vara fast plombe- rad i bilen gör den dyr i drift. Om en ny taxameter köps, om delar byts ut, eller om bilen byts måste ett taxiföretag bekosta både demon- tering och montering av ny utrustning. Taxametern är dessutom möjlig att manipulera. En risk med taxametern är att föraren inte använder den på ett korrekt sätt, antingen medvetet eller på grund av missförstånd eller okunskap. Registrering av köruppdrag sker inte per automatik utan förutsätter att föraren korrekt registrerar exempelvis att han eller hon har ett pågående köruppdrag samt om priset ska vara löpande eller fast. Flera synpunkter har inkommit till utredningen, av representanter för taxiföretag och polisen men även från enskilda förare, om att förekomsten av avstängda taxa- metrar ökar. Nya aktörer på taximarknaden som sköter beställningar och be- talningar via mobilapplikationer anser att de kan erbjuda korrekt kontrollinformation utan att behöva en fastplomberad teknisk ut- rustning i bilen. finns det ingen möjlighet för en beställ- ningscentral eller ett taxibolag att kontrollera alla fordonens rörel- ser om fordonet inte är kopplat till mobilapplikationen. Utred- ningen ser därför ett fortsatt behov för kontrollutrustning i bilen, vilken är fysiskt eller (vilket är att föredra) elektroniskt plomberad. Det kan finnas möjligheter att även tillåta överföring och lagring av all kontrollinformation utan en fast enhet i bilen. I det fallet behövs fortfarande sensorutrustning för att registrera information, som till exempel GPS kompletterad med en GYRO- sensor (se kapitel 7). Det är därför utredningens bedömning att potentialen för alterna- tiv till taxametern som skapar information som är minst lika effektiv, tillförlitlig och oavvislig är stor. Utredningen konstaterar att: Det finns transparenta och av kunden accepterade alternativa sätt att räkna ut ett pris för en taxiresa och kommunicera priset med kunden. Det finns alternativa sätt att lagra information om finansiella transaktioner som inte behöver vara kopplade till en teknisk ut- rustning som beräknar priset. Andra viktiga uppgifter om exempelvis vilotider kan också kon- trolleras på alternativa sätt. Utredningen föreslår därför att fokus ska vara på att ha en tillförlitlig kontrollutrustning i stället för en teknisk utrustning som beräknar priset vilken även har kontrollfunktioner. Utredningen ser vidare inget skäl att behålla möjligheter till dispens från taxameterkravet om alternativa kontrollmöjligheter tillåts. Den tiondel av taxifordonen som har taxameterdispens för sina fordon och väljer att använda särskild utrustning för taxifor- don i stället för taxameter uppskattas få en merkostnad på mellan Utredningen gör bedömningen att värdet av bättre kontroll av hela taxibranschen väger tyngre än merkostnaden som taxiföretag som har taxifordon med dispens drabbas av. Att ta bort dispensmöjligheter minskar även obalansen mellan de aktörer som har taxameter och de som har dispens från taxameterkravet, som annars ökar betydligt när systemet med redo- visningscentraler har införts. Anslutning till en tillståndspliktig beställningscentral Om en alternativ kontrollutrustning tillåts behövs även bestämmel- ser om hur nödvändig kontrollinformation för , polis- män och bilinspektörer ska samlas in, lagras och lämnas ut. Införan- det av reglerna om anslutning till en redovisningscentral för taxi- fordon med taxameter innebär att det blir rimligt att kräva en mot- svarande funktion för taxibilar med alternativ kontrollutrustning. Utredningens bedömning är dessutom att en alternativ kontroll- utrustning skulle minska förekomsten av felaktigheter i kontroll- information som uppstår, medvetet eller omedvetet, på grund av att föraren inte använder taxametern på ett korrekt sätt. Utredningen bedömer också att tryggheten för kunden att få korrekta prisuppgif- ter och betala på ett säkert sätt skulle öka om kontakten sker direkt med en beställningscentral. Ett system som säkrar att körningar på- börjas endast när kontrollinformation kan samlas in på ett korrekt sätt, skulle vara till stor hjälp för , polisen och inte minst för kunderna. Utredningen föreslår därför att taxifordon som inte använder taxameter, och därmed inte är skyldiga att vara anslutna till en redo- visningscentral, i stället ska vara anslutna till en eller flera tillstånds- pliktiga beställningscentraler. Beställningscentralerna kommer att ha ansvar för att samla in, lagra och lämna ut kontrollinformation som liknar redovisningscentralernas. Kunderna måste beställa kör- ningar via en sådan beställningscentral och beställningscentralen måste lämna en fast prisuppgift innan resan påbörjas. Betalningen sker också via beställningscentralen; betalningar direkt till föraren i bilen får inte förekomma. Utredningens analys av teknik som kan fungera som alternativ till taxameterutrustningen visar att det troligtvis kom- mer att behövas både utrustning i bilen och utrustning hos beställ- ningscentralen. Utrustningen hos beställningscentralen bör vara certifierad så att samma säkerhetsnivå kan uppnås för en redovis- ningscentral och en beställningscentral. Utredningen föreslår vidare att Transportstyrelsen får föreskriva om att den särskilda utrust- ningen för taxifordon ska certifieras.2 2 Att det inte är ett krav på certifiering av utrustningen i fordonen beror dels på att det är mycket osäkert vad denna utrustning kommer att bestå av, dels på att skyldigheten att på ett säkert sätt samla in data från denna kommer att ligga på beställningscentralen. För att uppnå en rimlig säkerhetsnivå, kan det vara tillräckligt att kräva att utrustningen i fordonet ska vara till exempel tillverkardeklarerad. Överväganden och förslag om samåkning Samåkning, där resans kostnader delas mellan personer med samma resmål eller samma resväg, bör inte definieras som taxi- trafik även om personerna i fråga inte är bekanta med varandra. Utredningens uppdrag har som utgångspunkt att samåkning som bedrivs ideellt eller där kostnaderna delas mellan berörda parter bör vara tillåten. Digitaliseringen och utvecklingen av ny teknik har skapat nya förutsättningar för personer som inte känner varandra att gemensamt använda bilar, exempelvis för att samåka. Det saknas dock en legaldefinition av samåkning och samåkning som er- bjuds till obekanta skulle enligt gällande rätt kunna anses vara taxi- trafik. Att man samåker i större utsträckning kan vara mycket positivt för en hållbar samhällsutveckling. Även om det är svårt att uppskatta exakta effekter har samåkning, där två eller flera delar på resans kost- nad, potentialen att öka tillgänglighet och rörlighet för resenärer utan att vägutrymmet eller miljöbelastningen behöver ökas. Digitala plattformar som förmedlar samåkning kan både i stor- staden och på landsbygden erbjuda en effektiv matchning av rese- närer för både kortare och längre resor. Potentialen att förbättra rörligheten och tillgängligheten till arbetet, fritidsaktiviteter, skolor och sjukhus är särskilt positiv eftersom den ökar den sociala delak- tigheten för en växande andel av befolkning, nämligen de utan körkort eller tillgång till bil (se kapitel 14). En tydlig gränsdragning mellan samåkning och taxitrafik Gränsen mellan samåkning och taxitrafik är oklar. När samåk- ning arrangeras inom familjen, vänkretsen eller på arbetsplatsen kan samåkningen inte enligt gällande rätt utgöra taxitrafik i lagens3 mening. Samma sak gäller när samåkning arrangeras med plattfor- mar, för resor till och från arbetsplatser och skolor. Betalning får ske för samåkningen och det finns ingen gräns för hur stor betal- ningen får vara. Däremot kan samåkning som arrangeras med platt- 3 1 kap. 3 §, taxitrafiklagen (2012:211). formar för alla andra resmål än arbete och skola anses utgöra taxi- trafik. Den som kör sådana samåkningsresor kan därmed behöva ha taxitrafiktillstånd och taxiförarlegitimation enligt dagens lagstiftning. Dagens regler främjar inte samåkning i tillräcklig utsträckning. Om gränsen mellan taxi och samåkning tydliggörs kan tveksamheten om lagligheten undanröjas. Detta skulle även kunna medföra fler plattformar eller kommunala initiativ för samåkning. Utredningen har valt att dra en strikt gräns mellan taxi och sam- åkning som i korthet innebär att: Samåkning mellan bekanta även i fortsättningen bör vara oreglerad. Samåkning mellan obekanta, som delar resmål eller resväg och kostnader, bör inte definieras som taxitrafik och ska kunna ske till vilket resmål som helst. Bilinnehavaren och/eller föraren bör inte få göra en ekonomisk vinst vid samåkning.