sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — I nya föreskrifter, som trädde i kraft , har tillståndsplikten delvis fått en annan utform- ning.242 gällde tillståndsplikten i hela vattenskyddsområ- det. gäller den de delar av ett vattenskyddsområde som beteck- nas som vattentäktzon, primär (inre) skyddszon och sekundär (yttre) skyddszon. I vägledningen anger som skäl till den geografiska begränsningen att inom tertiär skyddszon har skyddsbehovet bedömts vara lägre än inom övriga zoner. Det är därför inte motiverat med generell tillståndsplikt inom den zonen. Om ett vattenskyddsområde inte har indelats i zoner gäller för- 240Regeringskansliet (2013). Remissammanställning avseende promemoria om förslag till ändring av 7 kap. om vattenskyddsområden samt förslag till ny bekämpnings- medelsförordning, , M2013/1675/R. 2412 kap. 36 § förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel. 242Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2015:2) om spridning och viss övrig hantering av växtskyddsmedel. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden budet mot användning utan tillstånd inom hela vattenskydds- området.243 Det finns även vissa undantag för tillståndsplikten i föreskrif- terna. Tillståndsplikten gäller inte vattenskyddsområden som har inrättats efter eller vattenskyddsområden för vilka föreskrifter till skydd för området har ändrats efter . I vägledningen anges att för vattenskyddsområden som inrättats eller ändrats efter det datumet behöver en bedömning på lokal nivå göras om behov av tillståndsplikt för användning av växtskyddsmedel föreligger. Föreligger ett sådant behov får frågan regleras i skyddsföreskrifterna för det aktuella vattenskydds- området. Tillståndsplikten gäller inte heller vid användning som har karaktär av punktbehandling och som har en sådan begränsad omfattning att människors hälsa och miljön inte riskerar att skadas.244 Avsnittet innehåller en rad olika delförslag. Förslagsrutor inleder respektive delavsnitt, för att skapa överblick i framställningen. Sammantaget avses förslagen leda till en tydligare reglering av pro- cessen för inrättande, omprövning och förvaltning av vatten- skyddsområden. De delmoment som behandlas är ansöknings- förfarande, konsekvensutredning, myndighetssamråd, beslut om inrättande, föreskrifter, dispens, tillstånd och anmälan, över- klagande, tillsyn, verktyg, metoder och kompetensfrågor samt generell tillståndsplikt för växtskyddsmedel. Utredningens bakom- liggande och mer grundläggande utgångspunkt är att ett tydligare regionalt perspektiv behövs. Det ger kompetensmässiga förut- sättningar, rimlig överblick i de samhälleliga och miljömässiga avvägningar som måste göras samt leder till ökad rättstrygghet och likformighet. Det gagnar arbetet och kan bidra till en framtida trygg dricksvattenförsörjning. 243Ibid., 6 kap. 1 § samt (2015), Vägledning om tillämpning av Natur- vårdsverkets föreskrifter (NFS 2015:2) om spridning och viss övrig hantering av växt- skyddsmedel, s. 20. 244Ibid., 6 kap. 2 § samt s. 21. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Utredningen bedömer att det skulle underlätta arbetet om pro- cessen och rollerna för inblandade parter tydliggörs i författning. Det innebär också att eventuella motsättningar tydliggörs och tas upp i ett tidigt skede under processen, för att kunna lösas och minska risken för låsningar. En ökad tydlighet kan även bidra till att skapa struktur genom att de olika stegen i procesen och aktö- rernas olika roller klargörs. Trenden är att besluten om vatten- skyddsområden sedan införande omfattar allt större arealer, vilket framgår av nedanstående tabell. Underlaget är dock mycket begränsat då det gäller ytvattentäkter inrättade under . Drygt 850 vattenskyddsområden har beslutats med stöd av vattenlagen.245 De ökande arealstorlekarna innebär att kretsen sakägare ökar, vilket ställer ökade krav på processens innehåll och struktur. Arbetsgången för att inrätta vattenskyddsområden har vissa lik- heter med processen vid tillstånd till vattenverksamhet och miljö- farlig verksamhet. Länsstyrelse och kommun äger inte den samlade processen vid inrättande av vattenskyddsområden på samma sätt som vid andra typer av områdesskydd. Parternas roller behöver därför tydliggöras, liksom det ansvar olika parter har för olika mo- ment i processen. 245SGU (2016). Underlag till utredningen, . 246SGU (2014). Utdrag ur databasen . Underlag till utredningen. I grund- vattentäkter ingår även täkter med konstgjord infiltration. Informationen om ytvatten- täkters utbredning beslutade under begränsas till uppgifter från 12 registrerade täkter, . Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Utredningens överväganden: Det kan ses som naturligt att till- stånd för uttag av vatten enligt 11 kap. normalt ska finnas på plats innan vattenskyddsområde beslutas, så att den långsiktiga dricksvattenförsörjningen ska kunna säkras. En tyd- ligare reglering av när tillstånd krävs har föreslagits av Vatten- verksamhetsutredningen. Utredningens förslag: Samråd ska ske vid ansökan om inrät- tande av vattenskyddsområden för alla större allmänna vatten- täkter och framtida allmänna vattentäkter.247 Skyldigheten ska författningsregleras. Regleringen ska ange berörda samråds- parter, vad samrådet ska avse och att den länsstyrelse eller kommun som ska besluta i frågan under samrådet ska verka för att underlaget får den inriktning och omfattning som behövs för prövningen. Krav på innehållet i ansökan ska författningsregleras. Det ska vara möjligt att göra undantag från kravet. Om ansökan är ofull- ständig får den länsstyrelse eller kommun som ska besluta i frågan förelägga den sökande att avhjälpa bristen. Om föreläg- gandet inte följs får ansökan avvisas. Nya bestämmelser om förfarandet i förordningen om områdesskydd reglerar förfarandet vid ansökan om tillstånd till miljö- farlig verksamhet och vattenverksamhet, bland annat vad gäller samråd, miljökonsekvensutredning och ansökans innehåll. Proces- sen för inrättande av vattenskyddsområden regleras till viss del . Det gäller bland annat innehåll i ansökan om tillstånd och dispens, föreläggande att yttra sig och myndighetssamråd. Regleringen sker i förordningen om områdesskydd enligt miljö- balken m.m. 247 Avser vattentäkter som ordnats för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster med uttag som ger, eller förberetts för att ge, mer än i genomsnitt eller försörjer fler än 50 personer samt framtida vattentäkter som bedöms bli av sådan omfattning. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Utredningen bedömer därför att det är lämpligt att även proces- sen för ansökan regleras i förordningen. Det kan göras under en ny rubrik med lydelsen Vattenskyddsområde som införs mellan rubri- kerna Miljöskyddsområde och Marinvetenskaplig forskning. Då följs systematiken i 7 kap. och i förordningen. I två nya paragrafer, 13 a–b §§, kan samråd och ansökans innehåll behandlas i enlighet med vad som anges nedan. Utredningen anser att krav på samråd ska införas i författning för den som ansöker om vattenskyddsområde för större allmänna täkter, dvs. vattentäkter som ger, eller förberetts för att ge, mer än i genomsnitt eller försörjer fler än 50 personer samt framtida allmänna vattentäkter som bedöms bli av sådan omfatt- ning. Regleringen ska ange berörda samrådsparter, vad samrådet avser och att den länsstyrelse eller kommun som ska besluta i frå- gan under samrådet ska verka för att underlaget får den inriktning och omfattning som behövs för prövningen. Utredningen bedömer att samråd bör ske med enskilda och övriga som kan antas bli särskilt berörda. Med enskilda som kan antas bli särskilt berörda avses boende och verksamhetsutövare som berörs av vattenskyddsområdet. Vilka övriga som kan antas bli särskilt berörda får avgöras i varje enskilt fall, men kan t.ex. avse miljöorganisationer. Utredningen anser att i ärenden av principiell eller mer komplicerad karaktär kan samrådskretsen behöva utökas till att t.ex. avse centrala myndigheter, kommuner, länsstyrelser, allmänhet och organisationer som kan antas bli särskilt berörda. Det kan t.ex. gälla skyddsområdets geografiska avgränsning för ytvattentäkter. Det kan även vara relevant att utnyttja kommunens och hela kompetensbredd. Förtydliganden bör här ges i den nationella vägledningen. Samrådet ska genomföras innan ansökan görs och avse vattenskyddsområdets avgränsning, föreskrifter och konsekvenser. Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och ge möjlighet till insyn och påverkan. Utredningen bedömer att den beslutande instansens roll i sam- rådet vid ett ansökningsförfarande behöver författningsregleras. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden eller kommun som ska besluta i frågan ska under samrådet verka för att underlaget får den inriktning och omfattning som behövs för prövningen. Genom att delta tidigt i processen kan verka för att underlaget blir så komplett som möjligt för att undvika kompletteringar i ett senare skede. Det leder till att processen inte blir onödigt utdragen och att det regionala perspek- tivet beaktas tidigt i processen. Utredningens kontakter med läns- styrelser, kommuner och vattenproducenter ger stöd för bedöm- ningen att länsstyrelser har olika inställning till sin roll. Vissa länsstyrelser engagerar sig tidigt i processen och deltar i sam- rådsmöten medan andra avvaktar tills de har tagit emot en ansökan. Det bör också regleras i författning vad en ansökan ska innehålla för att underlaget som lämnas till den beslutande instansen ska vara så komplett som möjligt. Utredningen bedömer att ansökan bör innehålla vem som är sökanden, syftet med vattenskyddsområdet, geohydrologisk och hydrologisk utredning av tillrinningsområdet, beskrivning av vattentäkten och dess funktion, beskaffenheten av det vatten som är avsett att efter beredning användas som dricks- vatten, redovisning av potentiella föroreningskällor och risker kopplade till pågående mark- och vattenanvändning, riskbedöm- ning utifrån vad som identifierats och vattentillgångens sårbarhet, förslag till avgränsning av skyddsområdet med redogörelse för de metoder som använts, förslag till föreskrifter enligt 7 kap. 22 § , utredning av konsekvenser som dokumenteras i en konsekvensutredning (behandlas närmare i avsnittet nedan), rele- vanta planbestämmelser och tillstånd, sakägarförteckning samt redovisning av samråd och information. Om den länsstyrelse eller kommun som ska besluta i frågan finner att ansökan är ofullständig, ska den ha möjlighet att före- lägga sökanden att avhjälpa bristen . En sådan möjlig- het bör införas i förordning. Följer sökanden inte föreläggandet och bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av ärendet, får ansökan avvisas. I annat fall skulle kom- munen kunna uppfylla sin skyldighet att ansöka, eller på annat sätt säkerställa att en ansökan görs, genom att ge in en ofullständig Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden ska ha möjlighet att avvisa en ofullständig ansökan, eftersom beslut inte kan fattas på bristfälligt underlag. Kommunen har möjlighet att få avvisningsbeslutet prövat av regeringen om den inte instämmer i bedömning.248 Det har diskuterats i vilken utsträckning är bunden av kommunens ansökan. Frågan bör ses i ljuset av ersättningsbe- stämmelsen i 31 kap. 7 § som anger att eventuell er- sättning till fastighetsägare och rättighetsinnehavare betalas av sö- kanden. är en förvaltningsmyndighet och behöver göra en självständig prövning innan beslut fattas i ärendet. Ofta löses denna fråga i praktiken genom dialog mellan kommunen och . Det skulle kunna övervägas om en justering behöver göras i ersättningsbestämmelsen. Frågan om vilket rättsubjekt som ska betala eventuell ersättning sammanhänger dock med själva er- sättningsfrågan, vilket enligt utredningens direktiv inte ska be- handlas av utredningen. har övervägt att kategorisera vatten- skyddsområden i olika riskklasser och knyta kravet på ansökans innehåll till detta. Lägre riskklasser skulle då innebära ett enklare ansökningsförfarande. Utredningen bedömer att ett sådant förfarande i sig kan försena processen som följd av den riskbedömning som måste göras. I stället föreslår utredningen att det ska finnas en möjlighet att göra undantag från kravet på ansökans innehåll, om det finns särskilda skäl. Det kan t.ex. gälla vattentäkter där risker för försämring av täktens kvalitet är låg, vilket kan ställa mindre krav på underlag. En annan situation där undantag kan bli aktuellt, är då områdets faktiska förutsättningar endast förändrats i begränsad omfattning. De föreslagna bestämmelserna ska inte bli tillämpliga vid ansökan som avser mindre allmänna täkter och enskilda täkter. Vid sådana ansökningar kan dock bestämmelserna ha en vägledande funktion för vad som normalt kan anses erforderligt, men det får anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Även när eller kom- munen inrättar ett vattenskyddsområde på eget initiativ, kan de analogt tillämpa bestämmelsen om samråd och vilket underlag som ska ingå för att få ett fullständigt beslutsunderlag. 248 Frågor som rör bildande, ändring eller upphävande av vattenskyddsområde ska enligt 18 kap. 1 § prövas av regeringen. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Utredningen bedömer att det krävs ett bemyndigande i lag för att regeringen ska kunna meddela föreskrifter om samråd och ansö- kans innehåll. Utredningen föreslår att ett sådant bemyndigande införs i . Bestämmelserna riktar sig till den som ska fullgöra kommunens skyldighet att ansöka om vattenskyddsområde för större allmänna vattentäkter. I allmänhet är det kommunen själv som ansöker. Kommunen har också möjlighet att via ägardirektiv eller delegation ge vattenproducenten eller huvudmannen i uppdrag att ta fram och ge in ansökan till . De kan t.ex. vara en förvalting, ett kommunalt bolag eller ett kommunalförbund och i undantagsfall ett privat bolag. Bestämmelserna riktar sig likaså till den som ansöker om inrättande av ett vattenskyddsområde för en framtida vattentäkt. Bestämmelserna riktar sig även till den som beslutar om inrättandet av ett vattenskyddsområde, dvs. läns- styrelsen och i vissa fall kommunen. I regeringsformen anges att grunderna för kommunens organi- sation, verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunens befogenhet i övrigt och deras åligganden bestäms i lag.249 Eftersom det endast är grunderna för föreskrifter på det angivna området som omfattas av lagkravet, kan närmare före- skrifter meddelas av regeringen med stöd av den s.k. restkompe- tensen.250 Reglering av kommunens åligganden och befogenheter i övrigt, som alltså inte avser indelning, organisation, verksamhets- former eller beskattning, hör i sin helhet till det primära lagområ- det. Ett exempel är kommunens skyldighet att sända beslut till länsstyrelsen.251 Uttrycket kommunens befogenheter i övrigt om- fattar bland annat instruktioner för den kommunala förvaltningens organisation och arbetssätt.252 har möjlighet att bemyn- diga regeringen att meddela sådana föreskrifter. Föreskrifterna får dock inte avse annan rättsverkan av brott än böter, skatt, konkurs eller utsökning.253 Ändringarna i regeringsformen, som trädde i 2498 kap. 2 § 3. 2508 kap. 7 §. 2008/09:119, s. 115 och 172. 252Eka, A., Hirschfeldt, J. m.fl. (2012). Regeringsformen med kommentarer, s. 284–286. 2538 kap. 3 §. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden kraft , innebar en viss utökning av delegationsmöjlig- heterna på det kommunala området. Regeringen ansåg dock i för- arbetena att det kunde accepteras med hänsyn till att ändå behåller sin normgivningskompetens när det gäller kommuner. Det får enligt regeringen förutsättas att vid bemyndiganden till regeringen beaktar de hänsyn som den kommunala självstyrelsen kan kräva. Bemyndiganden bör mot den bakgrunden ske med försiktighet och inte göras vidare än nödvändigt.254 Vattenproducenter och huvudmän som är kommunala bolag är privaträttsliga subjekt. I undantagsfall kan även vattenproducenter utgöras av privata bolag, som i . Även förhållandet mellan enskilda och det allmänna, om föreskrifterna avser skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i en- skildas personliga och ekonomiska förhållanden, ska meddelas genom lag.255 får dock bemyndiga regeringen att med- dela sådana föreskrifter om de inte avser annan rättsverkan av brott än böter, skatt, konkurs eller utsökning.256 Föreskrifter som gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna och som ur den en- skildes synpunkt inte är betungande utan gynnande, faller inom regeringens restkompetens. Med skyldigheter avses ensidigt be- stämda förpliktelser som den enskilde inte kan anses frivilligt ha underkastat sig.257 Föreskrifter om befogenheter och åligganden om- fattas av regeringens restkompetens. Förfaranderegler, dvs. regler för myndigheters arbetsformer, som gäller handläggningen av mål och ärenden, faller under regeringens restkompetens. Sådana regler berör även hur enskilda bör handla för att uppnå ett visst mål. Reglerna kan dock inte sägas ålägga den enskilde några bestämda förpliktelser utan kan närmast betecknas som bruksanvisningar.258 De föreskrifter det gäller innebär nya åligganden och skyldig- heter för kommunerna och i viss mån för huvudmän och vatten- producenter. Föreskrifterna avser sådana ämnesområden där dele- gering får ske. kan således bemyndiga regeringen att 2009/10:80, s. 222–223. 2558 kap. 2 § 2 regeringsformen. 256Ibid., 8 kap. 3 §. 257Eka, A., Hirschfeldt, J. m.fl. (2012). Regeringsformen med kommentarer, s. 283. 258Strömberg, H. (1999). Normgivningsmakten enligt regeringsform, tredje upp- lagan, s. 159–160. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden meddela föreskrifter om krav på samråd och ansökans innehåll. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.259 De nya bestämmelserna innebär att processen vid inrättande av vattenskyddsområden regleras tydligare än vad den gjort . Inskränkningarna i den kommunala självstyrelsen beträffande hur processen ska gå till är dock mycket begränsade. Utredningen be- dömer att fördelarna med en tydligare process med tydliga roller överväger inskränkningarna. Regleringen av hur processen ska gå till bedöms därmed inte innebära ett otillåtet ingrepp i den kom- munala självstyrelsen. Ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om förfarandet vid inrättande av vattenskyddsområde kan införas i en ny paragraf, 22 a §, i 7 kap. . Paragrafen föreslås reglera att regeringen får meddela föreskrifter om samråd, utformning av ansökan och konsekvensutredning. Ingen samordning med tillståndsprocessen för vattenverksamhet Beträffande möjligheten att bättre utnyttja det faktum att en vat- tentäkt utgör en vattenverksamhet som oftast kräver tillstånd, be- dömer utredningen att samordning av processerna normalt inte är en framkomlig väg. Tillståndsprocessen är väl strukturerat med krav på samråd och miljökonsekvensbeskrivning, MKB. Den är väl känd för läns- styrelsen, som normalt är tillsynsmyndighet för vattenverksamhet. Synergier mellan tillståndsprocesser och processer för att inrätta vattenskyddsområden skulle rent tekniskt kunna skapas och till och med samordnas i en gemensam process. Inrättandet av ett vat- tenskyddsområde föregås dock inte alltid av en tillståndsprövning, vilket framgår av nedanstående tabell. Cirka hälften av de täkter som har vattenskyddsområde saknar dom för vattenuttag. 259 14 kap. 3 § regeringsformen. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Då det gäller täkter med äldre vattendomar kan utredningar som togs fram under tillståndsprocessen vara av nytta även i vatten- skyddsprocessen, men det finns inga möjligheter att samordna t.ex. samrådet. En MKB i tillståndsprövningen sträcker sig inte så långt som till beskrivning av konsekvenser av ett eventuellt framtida vattenskyddsområde med tillhörande inskränkningar, utan inriktas mot själva vattenuttaget och dess effekter. Länsstyrelser kan göra olika bedömningar av när tillstånd krävs för vattenverksamhet, vilket framkommit i diskussioner med ut- redningen. I vissa län ställs t.ex. krav på tillstånd även för äldre mindre grundvattentäkter innan en vattenskyddsprocess inleds, medan det inte görs i andra län. Det kan bero på att förutsättning- arna skiljer sig åt mellan länen beträffande grundvattentillgångar och geologiska förhållanden. Framtida och mer uttalade klimat- effekter kan leda till att det blir vanligare att krav på till- stånd ställs, särskilt i expansiva områden. För nya täkter krävs re- gelmässigt tillstånd, men trenden är att antalet nya täkter blir allt färre. I de fall en process att inrätta ett vattenskyddsområde föregås av en tillståndsprövning, kan processerna vid behov samordnas. Det har gjorts i vissa fall, t.ex. i ett vattenskyddsområde i i Skara.261 Risken är dock att en sådan samordnad process upplevs som otydlig av de inblandade. Det kan bli svårt för enskilda att hålla isär de olika processernas syften, det är också olika instanser som är beslutande. Vilka som berörs av ett vattenskyddsområde respektive tillståndet till vattenuttag kan också skilja sig åt. 260SGU (2016). Utdrag ur , . 261Skara (2014). Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Utredningen bedömer att tillstånd för uttag av vatten enligt 11 kap. ska finnas innan vattenskyddsområde beslutas. Det är avgörande för att kommunen långsiktligt ska kunna säkra till- gången till dricksvatten. Det är i tillståndet för uttaget som vatten- täktens placering bestäms. Det är också rimligt att tillstånd för uttaget finns eftersom vattenskyddsföreskrifterna i sig kan inne- bära inskränkningar för annan tillståndspliktig verksamhet i områ- det. Frågan om tillstånd för vattenverksamhet omfattas dock inte av utredningens uppdrag. utredde frågan och före- slog att det på ett tydligare sätt ska regleras i författning vilka vat- tenverksamheter som ska vara tillstånds- och anmälningspliktiga. Utredningen föreslog att Havs- och vattenmyndigheten skulle få i uppdrag att i samråd med utarbeta förslag till upp- räkning av tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter.262 Enligt bedömning kan det vara lämpligt att en sådan tillståndsplikt knyts till de volymgränser som anges i ramdirek- tivet. Det ligger för övrigt i linje med vattenmyndigheternas förslag till åtgärdsprogram, där det anges att kommunerna behöver se till att samtliga allmänna vattentäkter har tillstånd för sitt vattenuttag.263 Utredningens förslag: Krav på konsekvensutredning inför be- slut om vattenskyddsområde författningsregleras. Kravet ska gälla för alla större allmänna vattentäkter och framtida allmänna vattentäkter.264 Vid föreläggande till fastighetsägare och rättighetsinnehavare att yttra sig inför beslutet ska tillfälle ges att lämna yttrande även över konsekvensutredningen. Detta gäller även vid myndighetssamråd. 262SOU 2014:35, s. 174–185. 263Vattenmyndigheten (2014). Förslag på åtgärdsprogram för –2021, s. 73. 264Avser vattentäkter som ordnats för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster med uttag som ger, eller förberetts för att ge, mer än 10m3 i genomsnitt eller försörjer fler än 50 personer samt framtida vattentäkter som bedöms bli av sådan omfattning. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Utredningen bedömer det som avgörande för processen med att inrätta vattenskyddsområden att effekterna av ett föreslaget skyddsområde med viss lokalisering och därtill hörande skydds- föreskrifter utreds och dokumenteras. En sådan konsekvensutred- ning behövs som grund för väl avvägda beslut och kan även främja lokal anpassning och förankring. Utredningen föreslår därmed att krav på konsekvensutredning ska införas.