sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism funktionen tilldelas extra, öronmärkta anslag/anslagsposter. Fördelen är enkelheten. En potentiell nackdel med en sådan lösning är att deltagande organisationer känner ett begränsat ägarskap och blir passiva – även när de gemensamma aktiviteterna skapar ett bety- dande mervärde för dem, ett mervärde som de skulle vara villiga att betala för. Ett alternativt sätt är att låta deltagande organisationer poola delar av sina givna resurser – finansiella och/eller personella – i propor- tion till den nytta de har av de gemensamma aktiviteterna. En sådan finansiering kan kompletteras med central direkt anslagsfinansie- ring för att möjliggöra insatser som skapar en allmän samhällelig nytta men som inte direkt påverkar de samverkande organisationer- nas ekonomi. En sådan finansieringslösning används, exempelvis för att finansiera nationella IT-satsningar inom hälso- och sjukvården. Alla landsting skjuter till medel till en gemensam funktion placerad på kommuner och landsting i proportion till sin storlek. Staten kompletterar med extra medel. Där en långtgående samverkan är syftet är en stark ledning från en kompetent kanslifunktion av yttersta vikt. Hur mycket av det fak- tiska arbetet som ska göras av kanslifunktionen kan tänkas variera. Som ett minimum måste kansliet ha kapacitet att bereda förslag till gemensamma aktiviteter för beslut i samordningsgruppen och sen administrera och följa upp dessa aktiviteter. I andra fall kanske en del av de gemensamma aktiviteterna utförs av eller samlokaliseras med kanslifunktionen och att personella resurser ställs till förfogan- de för detta av deltagande organisationer. Ett starkt kansli är såldes a och o vid en mer omfattande samordning/samverkan. Det inne- bär att höga krav måste ställas på de personer som ska utöva denna funktion. Ett strategiskt helikopterperspektiv och god analytisk förmåga är egenskaper som måste känneteckna de personer som ska ingå i kansliet. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Som erfarenheterna från andra samordningsfunktioner visar är det viktigt att hitta en balans mellan en central styrning från regeringens sida och de från verksamheterna, underifrån kommande initiativen till samordning och samverkan. För mycket styrning kan döda medan alltför fria tyglar för samordningsorganet kan leda till att den hårda prioritering och fokusering som behövs inte kommer till stånd. 18.4Behovet av en bredare samordning De internationella åtagandena utgår från att medlemsstaterna ska kunna upprätthålla effektiva system mot penningtvätt och finan- siering av terrorism. Detta förutsätter att det finns tillräckliga kun- skaper om riskerna och hur dessa ska motverkas. Det innebär också att det måste finnas övergripande strategier för hur arbetet ska be- drivas och resurser att fördela till olika insatser. Om det saknas en tydlig kanal för samverkan som axlar det övergripande ansvaret går Fatfs och direktivets krav knappast att genomföra. En funktion som uteslutande ägnar sig åt att arbeta mot penningtvätt och finan- siering av terrorism måste alltså finnas. I det svenska systemet saknas ett organ som har denna uppgift. 18.4.2De nationella aktörernas behov Ett annat sätt att åskådliggöra behovet av en övergripande samord- ningsfunktion är att se saken ur de nationella aktörernas perspek- tiv. För att det överhuvudtaget ska gå att tala om en nationell regim mot penningtvätt och finansiering av terrorism måste det finnas god insikt och förståelse om problemen – inte bara hos myndigheter och de fristående organ som arbetar med frågorna . Även verksamhetsutövarna förutsätts ha rutiner som står i proportion till riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism genom den egna verksamheten. Således krävs även att den mer ovana verksamhetsutövaren, som har arbetat med frågor om penningtvätt och finansie- ring av terrorism, ska kunna urskilja vilka risker som finns i den egna Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Men, avsaknaden av en systematisk spridning av den kun- skap som finns leder till att flera verksamhetsutövare har svårigheter att identifiera och bedöma sina risker. Också vana verksamhets- utövare stöter regelbundet på svårigheter av detta slag. När det gäller finansiering av terrorism finns det överlag en bristande medveten- het och kännedom om företeelsen. Problemen kan, till en del, förklaras av att det inte finns tillräck- ligt med kontaktytor mellan de berörda aktörerna. De skott som finns mellan det brottsbekämpande och det brottsförebyggande arbetet framstår fortfarande som relativt vattentäta. Iakttagelser från underrättelseverksamheten i Polisens Regionala Underrättelsescentra, från förundersökningar (vare sig de bedrivits med framgång eller inte), utfall i brottmål och lagföringar är t.ex. av stort intresse. Men, det finns ingen systematisk sammanställning av dessa och inte heller någon återkoppling från utfall i de brottmål som, i en minoritet av fallen, blir resultatet av rapporteringen till Finanspolisen. En annan viktig aspekt är kvalitén på rapporterna. För att den värdefulla information som dessa innehåller ska kunna tas tillvara bättre är det viktigt att verksamhetsutövare på ett tyd- ligare sätt får veta vad som förväntas av dem. har information om, exempelvis seriella konkurser, en information som skulle kunna användas för ett proaktivt arbete att identifiera företag eller individer där penningtvätt kan tänkas ut- göra ett led i en kriminell verksamhet. Men, har ingen brottsutredande uppgift och informationen är inte direkt tillgänglig för de brottsbekämpande myndigheterna. i har skapat en egen databas med in- formation om de registrerade verksamhetsutövare som de har till- synsansvar för. Information, som samlas in genom en webbenkät till tillsynsobjekt, är dock inte direkt tillgänglig för någon annan myndighet. Ytterligare exempel kan lämnas på information som finns hos någon aktör men som inte är direkt tillgänglig för eller på annat sätt delas till övriga aktörer inom den krets som har att bekämpa och förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism. Även om arbetsformerna har och ska ha olika utgångspunkter är det viktigt att det finns en tydlig brygga dem emellan. De båda sidor- na måste kunna skicka signaler till varandra om vad som är på gång eller t.o.m. vad som bör prioriteras i arbetet. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism En annan svaghet är att den stora mängd information som redan finns att tillgå inte är tillräckligt konkret och inte heller systema- tiserad på ett sådant sätt att den kan tas tillvara. Internationella och nationella organ producerar regelbundet mate- rial om risker och metoder. Den kunskap som genereras är oerhört värdefull. Problemet är att den stora mängden information är både svårsållad och svårtillgänglig. I synnerhet för mindre aktörer. Dessa måste också kunna urskilja olika brottsupplägg för att kunna vidta åtgärder. Det krävs då att informationen är tillräckligt konkret och strukturerad för att den ska gå att ta till sig. Det stora kunskaps- flödet är i det avseendet inte anpassad för samtliga sina mottagare. Det är sammanfattningsvis nödvändigt att skapa kontaktytor för informationsutbyte, där kunskapen kan koncentreras och struktu- reras så att den blir maximalt användbar. På så sätt ökas kunskaper- na om penningtvätt och finansiering av terrorism hos regimens aktör- er. saknas verktyg för en sådan kunskapsöverföring. Däri ligger det grundläggande behovet av en ny särskild samordnings- funktion. Behovet av en bredare plattform för samordning av förebyggande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har påpekats tidigare. gav regeringen 16 olika myndigheter i uppdrag7 att tillsammans genomföra en nationell riskbedömning om penningtvätt och finansiering av terrorism. Myndigheterna som deltog i arbetet var , , Eko- brottsmyndigheten, Fastighetsmäklarinspektionen, Finansinspek- tionen, , , , , , Säkerhetspolisen, Tull- verket, och Länsstyrelserna i , och . Utöver dessa myndigheter deltog även . Samverkansuppdraget ledde till två avrapporteringar. lämnade gruppen över en nationell riskbedömning avseende pen- 7 Regeringsbeslut II 4 , Fi2012/4457. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism ningtvätt.8 presenterades rapporten gällande finansie- ring av terrorism.9 Utifrån de båda rapporterna utarbetade rege- ringen en nationell strategi för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.10 Den nationella strategin överlämnades till . I den nationella strategin konstaterades att det saknas ett organ, som ser till att kunskaper som finns på olika ställen i syste- met, på ett ordnat sätt sammanställs och sprids till samtliga aktörer. I strategin uttalades att systemet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism har byggts upp med en struktur av aktör- er med vitt skilda uppgifter. I en sådan struktur samlas värdefull kunskap på ett antal olika ställen som kan vara till stor nytta för hela regimen att få del av. Men, informationen delas inte i tillräcklig om- fattning. Sammanfattningsvis anges att flera av de brister som finns i den befintliga strukturen kan härledas till en otillräcklig grad av samverk- an mellan de olika aktörerna. I strategin framhålls att en ändamåls- enlig samverkan mellan myndigheter och andra fristående aktörer är en förutsättning för att så ska kunna ske och för att synergierna av denna samlade kunskap ska kunna erhållas och utnyttjas. Behovet av en ny samverkansstruktur lyfts därför upp som en specifik prio- ritering. Det förslag som regeringen lämnade går ut på att skapa en ny samverkansmekanism som skulle utgöra ett drivande och innovativt nav i den svenska regimen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Förslaget innebär att det befintliga sam- ordningsorganet, som består av tillsynsmyndigheterna, måste breddas till att även inkludera brottsbekämpande myndigheter och ett antal andra relevanta myndigheter. Kretsen av myndigheter före- slås i huvudsak sammanfalla med de myndigheter som deltagit i framtagandet av de nationella riskbedömningarna. Dessutom föreslås även att representanter för ideella organisationer och den övriga ideella sektorn ska ingå i organisationen. Det framhålls att det nya samordningsorganet borde ha ett för- tydligat mandat att verka för sitt ändamål och en klarare förväntans- 8Penningtvätt – En nationell riskbedömning, , dnr: Fi2012/4457. 9Finansiering av terrorism – En nationell riskbedömning, , dnr: FI2012/4457. 10En nationell strategi för en effektiv regim för bekämpning av penningtvätt och av finansie- ring av terrorism, Regeringens skrivelse 2013/14:245. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Bland de uppgifter som samordningsorganet föreslås ansvara ingår att regelbundet genomföra nationella riskbedömningar, ut- veckla policyer och metoder samt att vara en kunskapsgenerator där förstärkt fokus till en början borde ligga på att sammanställa och sprida kunskap om finansiering av terrorism. 18.5Utformning av en ny samordningsfunktion Utredningens förslag: En ny samordningsfunktion inrättas, som ersätter dagens Samordningsorgan för tillsyn över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I följande avsnitt lämnas förslag på vilka myndigheter och organ som ska ingå i samordningsfunktionen, vilket uppdrag den ska ha, hur den ska vara organiserad, vilka arbetsformerna ska vara, hur styr- ningen ska ske, hur den rättsliga regleringen av samordningsfunk- tionen ska utformas. Frågan om finansiering behandlas i avsnittet om konsekvenser av utredningens förslag. 18.5.1Medverkande myndigheter och andra organ Utredningens förslag: Samarbetet ska utgå från de myndigheter som genomförde den nationella riskbedömningen. Även ska erbjudas möjlighet att delta i funktionen. Utredningens bedömning: Vid behov ska också andra myndig- heter, organ, verksamhetsutövare samt andra yrkesmässiga eller ideella aktörer ska, vid behov, kunna knytas till arbetet. Utredningens uppfattning är att en bredare samordning krävs för ett effektivt arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Här kunde det framstå som naturligt att bredda det redan befint- liga samordningsorganet för tillsyn. En sådan lösning är emellertid förenad med flera svårigheter. Det behov som den nya samordnings- funktionen ska fylla innefattar frågor som rör rapporteringsskyl- dighet och tillsyn, men ska primärt utgå från behovet av kunskaps- uppbyggnad och kunskapsöverföring. Detta ställer krav på utveckling Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism och tillämpning av andra arbetssätt än som tillämpas inom ramen för den nuvarande samordningen. Utöver detta tillkommer en rad nya områden som behöver samordnas. Detta fordrar en förändrad organisation och sammansättning av de aktörer som ska engageras. Utredningens föreslår därför att det tillskapas en ny samordnings- funktion som ersätter det nuvarande samordningsorganet. Utredningen föreslår att i samordningsfunktionen ska ingå den grupp av myndigheter och organ som deltog i arbetet med att genomföra den nationella riskbedömningen. Myndigheterna deltar alla – på ett eller annat sätt – i dagens arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det vill säga, samordningsfunktion skulle inkludera följande myndigheter och organ: –Länsstyrelserna i , och Även bör erbjudas möjlighet att delta i samordningsfunktionens arbete som fullvärdig medlem. Beroende på vilka frågor som ska hanteras inom samordningsfunktionen kommer samverkan med andra aktörer vara nödvändigt i arbetet. Det kan handla om att involvera någon av branschorganisationerna eller en Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Det kan också röra sig om vetenskapliga forskningsprojekt som kan bedrivas vid universitet eller högskola. Mot att involvera en så bred krets skulle kunna anföras att det stora antalet aktörer motverkar en effektiv samverkan; att organi- sationen blir alltför tungrodd. Det är emellertid utredningens upp- fattning att arbetet med att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism måste ske med ett så brett perspektiv som möjligt. Genom att samordningsfunktionen föreslås omfatta olika typer av myndigheter och organ skapas goda förutsättningar för en sådan bred bas. Detta multidisciplinära synsätt kommer, enligt utredningens mening, att utgöra ett värdefullt instrument i kampen mot penning- tvätt och finansiering av terrorism. Ambitionen måste också vara att beslut ska kunna fattas effektivt, trots att samarbetet bedrivs i en vid krets av deltagare. Arbetsformerna inom samordningsfunk- tionen måste därför utformas med särskild omsorg för att detta ska kunna uppnås. Utredningens bedömning och förslag: Nyckelbegreppen för den nya samordningsfunktionen bör vara informationsutbyte och kunskapsöverföring. Detta innefattar inte enbart att förse regi- mens olika aktörer med väl avpassad kunskap. Det inbegriper bl.a. även kartläggning, analys, övervakning av risker i fråga om penningtvätt och finansiering av terrorism. Vidare innefattar arbetet utformningen av strategier, policyer och metoder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Funktionens sam- ordningsansvar bör även omfatta genomförandet av nationella riskbedömningar och förslag till årliga nationella strategier, initia- tiv till förslag till förändringar i regelverk, samordning av före- skrifter och allmänna råd, metoder för tillsyn samt tillämpningen av sanktioner. Funktionen bör också vara ansvarig för informa- tionsutbyte med organ som svarar för samordning av det brotts- bekämpande arbetet, dvs. främst och Operativa rådet samt myndigheter och organ (t.ex. inrättade Asset Recovery Offices) som är inriktade mot att återföra brottsvinster. Även internationellt informationsutbyte bör kunna ske genom platt- formen. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Utförandet av arbetsuppgifterna bör vid behov kunna för- läggas till andra myndigheter, bedrivas som forskningsprojekt hos externa aktörer som t.ex. universitet och högskolor. Samordnings- funktionen ska ha ansvar för att initiativ till de olika åtgärderna tas. Även när utförandet av överenskomna åtgärder ankommer på en eller flera av de samverkande myndigheterna kommer sam- ordningsfunktionen att ha det övergripande ansvaret att följa upp hur arbetet genomförs. Samordningsfunktionen ska således upprätthålla ”det nationella helikopterperspektivet” och fungera som motor i regimen. Informationsinsamling, sammanställning och tillgängliggörande Samordningsfunktionen bör vara ett centrum för kunskapsupp- byggnad och kunskapsöverföring och i denna egenskap: • Säkerställa att kunskap – befintlig och ny – inhämtas I egenskap av bör samordningsfunktionen ansvara för att information om penningtvätt och finansiering av terrorism inhämtas. Samordningsfunktionen bör se till att regimens kunskapsbank hålls uppdaterad. Funktionen ska ha ett helikopterperspektiv och kontinuerligt bedriva omvärldsbevakning. Detta kräver bl.a. väl- utvecklade metoder för hur kunskaper om kända och nya brottsliga företeelser och brottsupplägg ska identifieras och inhämtas. Vidare kan det röra sig om att samla in information om hur nya tjänster och ny teknik skulle kunna missbrukas. Också kunskaper om hur lagliga affärer kan och bör se ut är av stort värde; sådan information kan tjäna som jämförelsematerial för verksamhetsutövare, tillsyns- myndigheter m.fl. En central uppgift för samordningsfunktionen blir därför att ta fram en strategi för vilken information som behöver tas till vara från olika såväl befintliga informationskällor som genom särskilda in- samlingsaktiviteter. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism • Skapa en kunskapsbank och analysera informationen Samordningsfunktionen måste också ha en strategi rörande vem eller vilka som ska lagra informationen och hur detta närmare bör struk- tureras. Kunskapsbanken kan utformas i samordningsfunktionens egen regi men det är också möjligt att bygga kunskapsbaser hos de olika myndigheterna. Det senare alternativet medför att myndigheternas skilda ansvarsområden, kompetens och erfarenheter kan utnyttjas effektivt. Ett effektivt utnyttjande av kunskaperna, oavsett om dessa samlas i en databas eller finns i flera förutsätter bl.a. att sök- ning kan ske samordnat i hela materialet och att en gemensam struk- tur och terminologi används. Kunskapsbanken kan också innehålla länkar till andra informationskällor. Tillgänglig information som inte analyseras har dock inget värde. En löpande analyskapacitet som inte finns måste därför byggas upp. Det är viktigt att det finns permanent analyskompetens efter- som modus operandi när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism förändras och blir alltmer sofistikerad. (Brå) har för bl.a. utredningen före- slagit att en s.k. ”Organised and Economic Crime Monitor” skapas i . Denna skulle vara en ständig funktion som samlar in data från stora ärenden mot organiserad och ekonomisk brottslighet. Således är den en form av kunskapsbank. byggs sedan också en analysfunktion upp som kan produ- cera fördjupade rapporter om bl.a. penningtvätt och finansiering av terrorism. Förlagan till Brå:s förslag är den Organised Crime Monitor som finns i . Den nederländska funktionen startades och har som informationsgrund en databas där stora utredningar om organiserad brottslighet bryts ned efter ett kodschema. I systemet registreras bl.a. uppgifter om hur grupperingar är ihopsatta, hur de samarbetar, typen av brottslig verksamhet, grupperingarnas ageran- de gentemot de möjligheter som uppstår i deras omgivningar, vad de tjänar på sin verksamhet/hur mycket brottsligheten omsätter, hur penninghanteringen ser ut, vilka legala aktörer som gärnings- personerna kommer i kontakt med för att göra investeringar m.m. Uppgifterna samlas in genom en systematisk genomgång av för- undersökningar, domar och underrättelserapporter samt intervjuer Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism med poliser, åklagare och andra myndighetspersoner. De rapporter som ges ut av den nederländska funktionen har ett preciserat och fördjupat tema, som t.ex. penninghantering i den organiserade brotts- ligheten. Den nederländska erfarenheten är att systemet lett till för- ändringar både i brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Utredningen anser att inrättandet av en svensk Organised and Economic Crime Monitor kunde vara ett sätt att effektivt förse bl.a. samordningsfunktionen med analys av nödvändig kunskap. En sådan funktion skulle underlätta kunskapshanteringen och också utgöra norm för den övergripande systematik för hantering av information som sker inom de olika myndigheterna med syfte att utgöra en kunskapsbas för hanteringen inom regimen. Brå har fört fram att det kunde vara en god idé att starta upp ett pilotprojekt som undersöker förutsättningarna för att etablera en Organised and Economic Crime Monitor i och eventuellt förbereda för att inrätta en sådan analysfunktion hos Brå – en be- dömning som utredningen delar. •Strukturera och anpassa informationen efter det ändamål som ska tillgodoses Lika lite som information som inte analyseras har analys som inte används något värde. En central uppgift för samordningsfunktionen är därför att paketera informationen och analysen på ett sätt som är relevant för de olika huvudgrupperna av avnämare: verksamhets- utövare, brottsutredare och tillsynsmyndigheter. Det finns naturligtvis behov av mer allmän, grundläggande infor- mation riktad till verksamhetsutövarna. Det bör dock eftersträvas att i stor utsträckning som möjligt ge information om förhållanden som är till konkret nytta då verksam- hetsutövaren själv utformar rutiner och vidtar andra adekvata åtgär- der. I detta sammanhang efterfrågas i stor utsträckning information om brottsliga tillvägagångssätt och på vilka sätt dessa metoder kan komma att användas i anslutning till den bedrivna verksamheten. Verksamhetsutövaren ska så att säga ”ta över stafettpinnen” och omsätta den analyserade informationen i konkreta åtgärder för att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta ställer mycket stora krav på innehåll och utformning av den information som ska göras tillgänglig. Här bör också under- strykas den stora betydelse som interaktionen har i detta samman- Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism hang, dvs. informationsutbyte mellan samordningsfunktionen och deltagande myndigheter och organ å ena sidan och branschorgani- sationer, verksamhetsutövare och andra aktiva aktörer å andra sidan. Samordningsfunktionen måste därför förfoga över särskild kom- petens, inte bara inriktad mot informationsinsamling och analys utan också med sikte på att utforma information som är pedago- giskt väl utformad och som ansluter väl till de särskilda förhållan- den som råder i viss bransch, är koncentrerad och sammantaget kan förväntas utlösa konkreta åtgärder hos verksamhetsutövarna. • Kommunicera och sprida informationen När informationen väl förpackats på ett sätt som tillgodoser ända- målet måste den göras tillgänglig för mottagarna. Alla nu existerande kommunikationsformer och kanaler bör lämp- ligen kunna användas, alltifrån inom ramen för tillsyn, traditionellt tryckt material till webbsidor, bloggar, sociala medier, traditionella media, branschvisa seminarier, kurser och större konferenser. Formerna för hur information görs tillgänglig måste emellertid vara väl kända för regimens samtliga aktörer. I annat fall riskerar kunskaper att gå om intet.