sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — När bedömer om föreningen ska tilldelas ett organisationsnummer görs endast en formell prövning av om en juridisk person har uppstått. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet nummerregister ges information om föreningens namn och adress men registret saknar uppgifter om exempelvis firmatecknare och styrelseledamöter i föreningen. Det finns inte någon skyldighet att anmäla namn- eller adressändring, även om det ligger i före- ningarnas intresse att anmäla sådana förändringar. registrerar även uppgifter om ideella föreningar som är av betydelse för beskattningsverksamheten. Näringsidkande ideella föreningar är skyldiga att låta sig regi- streras i handelsregistret om de är skyldiga att upprätta årsredovis- ning, se 2 § handelsregisterlagen (1974:157). Övriga ideella före- ningar som utövar eller avser att utöva näringsverksamhet har rätt att låta sig registreras. Bland de uppgifter som registreras kan nämnas föreningens firma och dess namn, organisationsnummer, näringsverksamhetens art, säte, postadress, uppgifter om styrelseledamöterna och firmatecknare. Registrering i handelsregistret ger inte några rättsverkningar annat än firmaskydd, se 2 § firmalagen (1974:157). En registrerad uppgift om vem som tecknar föreningens firma kan således inte göras gäl- lande av tredje man vid tvist med föreningen. Ett frivilligt register i I inrättades Frivillighetsregisteret. Registret är lagreglerat (lov om register for frivillig virksomhet) och infördes efter önskemål från den ideella sektorn. Alla organisationer som bedriver frivillig verksamhet och som uppfyller lagens villkor i övrigt har rätt att få organisationen registrerad. Registrering är således inte obligatorisk och omfattar utöver icke-ekonomiska ideella föreningar även vissa stiftelser och bolag. Ett av syftena med att införa registreringsmöjligheten var att förenkla samverkan mellan den ideella sektorn och det offentliga. Registret skulle också säkerställa en strukturerad information för att bl.a. ge legitimitet till och kunskap om den ideella sektorn. Vidare skulle registret underlätta för politiken på området genom att synliggöra sektorn. Strukturerad information bedömdes även bidra till bättre förut- sättningar gällande statistik och forskning på området. Ungefär 35 000 organisationer är registrerade och mellan 50 och 70 orga- nisationer registreras fortfarande . Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet ningsvis cirka 90 000 organisationer i och 45 000 till 50 000 av dessa bedöms vara aktuella för att ingå i registret. Frivillighetsregisteret administreras av den statliga myndigheten som även administrerar Enhetsregisteret till vilket Frivillighetsregisteret är knutet. samord- nar grundläggande information om företag, andra organisationer och myndigheter. Registret ligger bl.a. till grund för tilldelning av organisationsnummer. Frivillighetsregisteret använder de uppgifter om organisationen som finns i Enhetsregisteret. Utredningen har efter kontakt med i förstått att Frivillighetsregisteret är under fortsatt utveck- ling. Den norska regeringen har tagit bort registrerings- kostnaderna för organisationerna och utvecklat lösningar för att förenkla för användarna. Det pågår också en diskussion om vilka uppgifter som ska vara obligatoriska respektive frivilliga att rap- portera till registret. finns det bl.a. uppgifter om styrelseledamöter och stadgar vilka hämtas från . Eftersom registret innehåller olika former av grunddata ger re- gistret en möjlighet för myndigheter att återanvända inrappor- terade uppgifter för att reducera uppgiftsskyldigheten och minska organisationernas administrativa börda. Regeringen avser framöver att ställa krav på registrering för subventioner och återanvändning av uppgifter. Enligt uppgift från företrädare vid det norska Kulturdeparte- mentet har registret bidragit till att tydligöra det civila samhällets roll i samhället, vilket medfört att man utöver offentlig och privat sektor även talar om ideell sektor som en sektor. Utredningens överväganden och slutsatser En åtgärd som skulle bidra till att skingra delar av den rättsliga oklarhet som finns kring ideella föreningar vore att införa ett lag- reglerat föreningsregister. Företrädare för olika myndigheter har i kontakt med utredningen pekat på fördelar med ett sådant register. Arbetsförmedlingen har bl.a. sett ett sådant behov. Även Skatte- verket har i tidigare angiven promemoria till förespråkat ett register över företrädare för föreningar. Enligt promemorian skulle detta bidra till att minska antalet oseriösa ide- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Enligt uppgift från utreds för när- varande frågan om myndigheten bör föreslå en regelförändring som gör det möjligt att upprätta ett företrädarregister för ideella före- ningar. Bland annat undersöks vilka fördelar ett sådant register skulle ha för en effektiv kommunikation mellan föreningar och . Registrering av ideella föreningar skulle medföra att en del av den osäkerhet som kan vara förenad med den ideella föreningens status som juridisk person undanröjs. Ett register som innehåller uppgifter om föreningens styrelse och stadgar skulle också kunna bidra till att skingra sådan rättslig oklarhet som medför en del av det som civilsamhällets organisationer uppfattar som onödig byrå- krati i kontakten med den offentliga sektorn. En registrerings- möjlighet kan därmed också ses som ett sätt att underlätta för ideella föreningar att bedriva sin verksamhet. Frågan om behovet av ett föreningsregister måste också ses i ljuset av den betydelse som de ideella föreningarna har i samhället vilket finns beskrivet i kapitel 3. Det civila samhället ges i allt högre grad uppdrag som är offentligt finansierade vilket ställer krav på organisationernas transparens, bl.a. utifrån den offentliga sektorns behov av kontroll. Det civila samhällets förväntningar om att den offentliga sektorn ska bidra till att underlätta dess verksamhet för även med sig krav från myndigheter och kommunala organ vad gäller ideella föreningars förmåga och effektivitet. Ett register skulle sannolikt bidra till öppenhet och insyn och därmed undan- röja onödig oklarhet. Registrering skulle också säkra en systematisk information och även ge ökad kunskap om de ideella föreningarna eftersom ett re- gister ger god grund för statistik och forskning. Förbättrade sta- tistikuppgifter skulle göra det möjligt att följa och analysera ut- vecklingen på området vilket också bidrar till att stärka politik- området för det civila samhället (se avsnitt 5.2.14). Avsaknaden av företrädarregister försvårar även de rätts- vårdande myndigheternas arbete när det gäller dess insatser mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Financial Action Task Force (FATF), ett mellanstatligt organ för att bekämpa penning- tvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen, har uppmärksammat att svenska ideella föreningar inte är föremål för en särskild associationsrättslig Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Frågan om behovet av reglering av ideella föreningar aktualiseras även i en av regeringen tillsatt utredning (Fi 2014:16) som ska lämna förslag för genomförande av det fjärde penning- tvättsdirektivet (direktiv /849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism). En fråga i direktivet är införandet av ett register över vad som kallas verkliga huvudmän. Sådana ska enligt direktivet identifieras i varje juridisk person som är bildad med stöd av nationell rätt. Kraven omfattar således i princip alla ideella före- ningar. Om dessa föreningar kan identifiera en verklig huvudman, dvs. den eller de personer som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person, ska denna person eller personer rapporteras in till ett centralt register. Utredningen lämnade sitt betänkande Ytterli- gare åtgärder mot penningtvätt och finansering av terrorism – fjärde penningtvättsdirektivet – samordning – ny penningtvättslag (SOU 2016:8) . Utredningen för ett stärkt civil- samhälle har av tidsskäl inte haft möjlighet att redovisa och bedöma de förslag som lämnas i detta betänkande. Organisationen och landsting (SKL) har uppmärksammat utredningen på att digitala tjänster kan medföra behov av registrering. Inom den kommunala sektorn utvecklas exempelvis system för bokningar av kommunala anläggningar, fastigheter och lokaler som utnyttjas av civilsamhällets aktörer. Eftersom det inte finns en motsvarighet till e-legitimation för ide- ella föreningar kan dessa tjänster inte användas av föreningen som juridisk person. För att förenkla för föreningar att exempelvis an- vända de anläggningar och lokaler som ofta utgör en av förutsätt- ningarna för deras verksamhet skulle det enligt SKL vara värdefullt med en nationell registrering. Att samla information i ett register för att underlätta informa- tionsspridning måste enligt utredningen balanseras mot skyddet för den personliga integriteten hos dem som företräder ideella före- ningar, vilket bl.a. ställer krav på reglerad registerhållning och över- väganden kring sekretessreglering. Engagemang i organisationer med politiska, religiösa, filosofiska eller fackliga syften samt i exempelvis etniska organisationer och hbtq-organisationer kan röja uppgifter om enskildas personliga förhållande som kan anses skyddsvärda. Frågan om ett eventuellt register måste därför även bedömas utifrån att detta skulle komma att innehålla känsliga upp- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet gifter om namn, adress och personnummer för styrelseledamöter i föreningar av detta slag. Liksom när det gäller frågan om en lag om ideella föreningar skulle en obligatorisk registrering riskera att komma i konflikt med principen om ideella föreningars självständiga ställning. Givet ut- redningens utgångspunkt för uppdraget om att frihetsgraden hos det civila samhällets organisationer ska öka anser utredningen att det endast kan vara aktuellt att överväga en lagreglerad frivillig regi- strering av ideella föreningar. Farhågor om att även en sådan regle- ring skulle innebära ingrepp i det civila samhällets självständighet måste tas på stort allvar. Därtill ska enligt utredningens uppfattning tilläggas att modellen med frivillig lagreglerad registre- ring riskerar att medföra att de ideella föreningarna indelas i ett slags A- och B-lag vilket bedöms motverka målet att stärka det civila samhället. Oregistrerade föreningar kan komma att betraktas som mindre seriösa i kontakten med den offentliga sektorn och registrerade föreningar kan förväntas vinna fördelar gentemot oregistrerade föreningar vad gäller t.ex. tilldelning av resurser. De behov som sektorn själva ser av registrering bör också beaktas enligt utredningen. I förarbetena till den norska lag- stiftningen underströks särskilt att det var sektorn själv som såg behov av ett register. nämnd enkätundersökning skulle kunna tyda på att det finns ett intresse även bland före- ningarna i av ett registreringsförfarande. Utredningen har i sina omfattande kontakter med föreningssektorn emellertid inte fått några signaler om att det finns tydliga önskemål eller uttryckliga behov av ett registreringssystem. Frågan om ett frivilligt register inrymmer inte endast en analys kring behovet av ett register utan även ställningstaganden kring hur en eventuell lag om ett föreningsregister skulle vara utformad för att inte komma i konflikt med principen om föreningars själv- ständighet gentemot staten. Överväganden måste göras kring vilka uppgifter som ska registreras, vilka uppgifter som får registreras, vilka föreningar som ska ges rätt att registrera sin verksamhet och hur registret ska vara organiserat (offentligt, privat eller i civilsam- hällets regi). Utredningen saknar möjlighet att inom ramen för sitt uppdrag utreda dessa frågor. Uppdraget inrymmer inte heller att utreda behovet av ett register utifrån ett brottsförebyggande per- spektiv. En sådan utredning innefattar att undersöka och bedöma Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet omfattningen av problemet med oseriösa ideella föreningar och i vad mån ett registreringsförfarande skulle avhjälpa detta problem. Sådana skäl för registrering behöver därför utredas i särskild ord- ning. Vidare menar utredningen att behovet av ett register kan komma att förändras på grund av initiativ från den ideella sektorn eller genom att sektorn utvecklas till följd av samhällsförändringar och ändrad reglering. Utredningen har haft i uppdrag att lämna förslag som under- lättar för det civila samhällets organisationer att bedriva sin verk- samhet. Utredningens åtgärdsförslag kan komma att skapa en dju- pare förståelse för den ideella sektorns förutsättningar att bedriva verksamhet, och därmed förbättras och förenklas även relationen till den offentliga sektorn vilket gör behovet av ett register mindre angeläget. Utredningen anser att utifrån principen om det civila samhällets självständighet och oberoende bör frågan övervägas på nytt om utredningens förslag och analys inte skulle leda till ökad kunskap om det civila samhället och förbättrad samverkan. Det bör också tilläggas att ideella organisationer har framfört att inrappor- tering av uppgifter till ett register i sig medför ökad administration. Den enda fördelen med ett register är enligt att säkerställa att en ideell förening är just en ideell förening. För- bundet, liksom andra delar av civilsamhällets organisationer, menar att nackdelen med en ökad administration, samt vikten av att värna föreningslivets självständighet, överväger nyttan med ett register. Sammantaget gör utredningen bedömningen att det saknas nödvändiga förutsättningar att lämna ett förslag om ett fri- villigt register. För det fall registrering aktualiseras vill utredningen särskilt un- derstryka behovet av att utreda sekretessregleringen till skydd för uppgift om enskildas personliga förhållanden i syfte att förebygga våld, hot eller annan förföljelse. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet 5.1.2Bristande kunskap om det civila samhället Bedömning: Statliga myndigheter bör inom sina respektive verksamheter bidra till att politiken för det civila samhället ge- nomförs. Det bör i samband med arbetet med myndighetsstyrningen övervägas om ett förtydligande av att myndigheten ska samar- beta med det civila samhällets organisationer ska föras in i in- struktionen för enskilda myndigheter. I de regelbundna kontakterna mellan regeringen och myn- digheterna bör frågan om myndighetens samverkan med det civila samhället diskuteras. Förslag: Ett tillägg görs i bestämmelsen i myndighets- förordningen om myndigheters skyldighet att samarbeta med myndigheter och andra så att det anges att samarbetet med andra även ska omfatta det civila samhällets organisationer när det är relevant för genomförandet av myndighetens uppdrag. Vid varje rekrytering av en myndighetschef ska ansvarigt de- partement överväga om kunskap om och erfarenhet från det civila samhället ska ingå i den kravprofil som upprättas, antingen som ett krav eller som en merit. En av slutsatserna från Partsgemensamt forum (PGF) 2013 är att det behövs mer kunskap hos myndigheter om hur den idéburna sektorns organisationsformer och verksamhetsidéer skiljer sig från marknadens logik (Partgemensamt forum, 2013, En dialog för att utveckla civilsamhällets villkor). Detta är också något som har åter- kommit i utredningens möten med organisationer. Flera organi- sationer beskriver att det är svårt att få svar på frågor och att man möter tjänstemän som inte vet hur regelverk ska appliceras på civil- samhällets organisationer. Många organisationer, särskilt ny- startade och/eller små, beskriver vidare att det är svårt att få tillför- litliga svar om specifika förhållanden och regler för civilsamhällets organisationer. En liknande bild framkommer i den uppföljning av civil- samhällets villkor som Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor (MUCF) har genomfört. Av uppföljningen fram- kommer att tillfrågade organisationer upplever att offentliga Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet tjänstemän generellt saknar kunskap om organisationernas villkor och förutsättningar. Uppföljningen visar också att kommunala tjänstemän bedöms ha större kunskap om ideella föreningar, jäm- fört med tjänstemän på regional och statlig nivå. Ungefär 20 pro- cent av de ideella föreningarna instämde i ganska eller mycket stor utsträckning i påståendet att statliga tjänstemän har kunskap om den ideella föreningens villkor och förutsättningar (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014). Detta resultat är, enligt utredningen, inte så förvånande då statliga myndigheter på nationell nivå inte har samma kontakt med lokalt verksamma organisationer på det sätt som en kommun har. Utredningen har utifrån de problemområden som civil- samhällets organisationer framfört haft kontakter med cirka 25 statliga myndigheter (se förteckning i bilaga 3). Kontakterna har varit med myndigheter av olika storlek och med sinsemellan mycket olikartade uppdrag. Det är naturligtvis svårt att utifrån utredningens övergripande kontakter dra generella slutsatser om hur kunskapen om det civila samhället ser ut bland statliga myn- digheter. har utredningen noterat att mötet mellan ut- redningen och berörda myndigheter påfallande ofta har präglats av okunskap om vad det civila samhället är och ibland också av oför- ståelse för hur den aktuella myndigheten inom ramen för sitt upp- drag kan bidra till att underlätta för civilsamhället att bedriva verk- samhet. Det ska dock också noteras att det finns undantag från den generella bilden. Utredningen har även mött myndighetsföreträ- dare som har varit väl insatta i civilsamhällets villkor och förutsätt- ningar, och där myndigheten har haft många naturliga samarbets- områden med civilsamhället. Utredningen återkommer till aspekter som rör kommun- sektorns kunskap om det civila samhället i avsnitt 5.3. Styrning av statliga myndigheter beslutade om en politik för det civila samhället (jämför kapitel 3). Målet för politiken är att förbättra villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin. Detta ska ske, i dialog med det civila samhällets organisationer, genom att utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga, Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet genom att stärka det civila samhällets förutsättningar att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden samt genom att fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället. Politiken för det civila samhället är en s.k. horisontell eller tvärgående fråga som berör alla politikområden. framgår det inte av styrningen av de myndigheter som utredningen har haft kontakt med om det ingår i uppdraget att bidra till att politiken för det civila samhället genom- förs. En orsak till den bristande kunskapen och oförståelsen för det civila samhället anser utredningen är att få statliga myndigheter har ett specifikt uppdrag att samverka med det civila samhällets organi- sationer. Utredningen har inför myndighetsbesöken gått igenom bl.a. respektive myndighets instruktion, regleringsbrev, årsredovis- ning och webbplats för att bilda sig en uppfattning om i vilken mån myndigheten förväntas samarbeta med eller beakta civilsamhället i genomförandet av sitt uppdrag samt hur myndigheten på webbplats och i årsredovisning beskriver och rapporterar sitt arbete. Utifrån denna genomgång noterar utredningen att det är få myndigheter som har något generellt uppdrag att samråda eller samverka med just det civila samhällets organisationer, även om vissa myndigheter har specifika uppdrag att t.ex. fördela statsbidrag till civilsamhällets organisationer. Det är i sig inte förvånande med tanke på att politi- ken för det civila samhället kan ses som en horisontell eller tvär- sektoriell fråga, som berör flera departement och myndigheter. Det finns en risk att tvärsektoriella perspektiv, som politiken för det civila samhället, får stå tillbaka för kärnverksamheten i den samlade styrningen av en myndighet (Statskontoret 2006:13 På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor). Utredningen redovisar nedan översiktligt hur statliga förvalt- ningsmyndigheter styrs samt utredningens överväganden kring de förändringar som bedöms behövas. Myndighetsförordningens roll i styrningen En av de förordningar som kan anses vara övergripande i regering- ens styrning av de statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen är myndighetsförordningen (2007:515). Myndig- hetsförordningen kan beskrivas som en generell instruktion som Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. I denna förordning regleras samlat frågor som är gemensamma för samtliga myndigheter, såsom ledningsformer, ansvar och uppgifter, myn- dighetens organisation, ärendenas handläggning, arbetsgivarpolitik, anställningar och myndighetens rätt att företräda staten vid dom- stol. Myndighetsförordningen är direkt tillämplig på alla förvalt- ningsmyndigheter under regeringen. Det innebär att bestämmel- serna i myndighetsförordningen gäller för en viss myndighet om inte en lag eller en annan förordning innehåller en bestämmelse som avviker från myndighetsförordningen (1 §). Om regeringen vill att någon bestämmelse i myndighetsförordningen inte ska gälla för en viss myndighet anges detta i förordningen med instruktion för myndigheten. I 6 § andra stycket myndighetsförordningen anges som en all- män uppgift att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra (utredningens kursivering) ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. ”Andra” inbegriper det civila samhällets organisationer och myn- digheter har alltså en generell uppgift att samarbeta även med det civila samhällets organisationer. Om regeringen däremot särskilt vill precisera att en myndighet generellt ska samverka med en eller flera specificerade myndigheter eller andra regleras detta i berörda myndigheters instruktioner. Instruktion, regleringsbrev och särskilda uppdrag Varje myndighets uppdrag regleras i en förordning med instruktion för myndigheten. När regeringen vill att en myndighet ska ha en särskilt uttalad uppgift skrivs den in i myndighetens instruktion. Till exempel anges det särskilt i 2 § förordningen (2015:49) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor att myndigheten ska verka för att målen inom ungdomspoli- tiken och politiken för det civila samhället uppnås genom att bl.a. särskilt samverka med det civila samhällets organisationer för att tillvarata de kunskaper och erfarenheter som finns hos dessa. Andra exempel är att det i instruktionerna för flera myndigheter på kulturområdet särskilt har skrivits in att de ska samverka med det civila samhällets organisationer (se bl.a. förordningen [2013:71] Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet med instruktion för för arkitektur och design och förordningen [2007:1188] med instruktion för ). I regleringsbrevet ger regeringen anvisningar för en myndighet . gäller för ett kalenderår och kom- pletterar myndighetens instruktion. Om regeringen bedömer att det finns behov av att eller mer i detalj styra en myndighets arbete kan det anges i regleringsbrevet. Upp- gifter som däremot ska gälla på lång sikt ska inte regleras i regle- ringsbrevet, utan i instruktionen. Samverkan kan anses vara en sådan uppgift som gäller på . Vid sidan av instruktionen och regleringsbrevet kan en myndig- het genom ett regeringsbeslut få ett särskilt uppdrag. I regerings- beslutet kan regeringen, om så bedöms viktigt, ange att myndig- heten vid uppdragets genomförande särskilt ska samarbeta eller samråda med vissa andra specificerade myndigheter eller andra ak- törer, som t.ex. det civila samhällets organisationer.