sou · H4B340 · 2016-06-15 00:00:00 — Straffrättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation Delbetänkande av Utredningen om genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (dir. 2014:155) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag bl.a. att se över behovet av lagändringar för att ska leva upp till de krav på straff- rättslig reglering för att förhindra och bekämpa terrorism som ställs i FN:s säkerhetsråds resolution (2014). Rättschefen vid förordnades som särskild utredare . anställdes kanslirådet som sekreterare i utredningen och till även hovrättsassessorn . Under utredningsarbetet deltog också experter. Utredningen, som antog namnet Utredningen om genom- förande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism (Ju 2014:26), avlämnade del- betänkandet Straffrättsliga åtgärder mot terrorismresor (SOU 2015:63). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utred- ningen (dir. 2015:61). Det innefattade ett uppdrag att analysera behovet av ytterligare kriminalisering för att förebygga och för- hindra att personer deltar i väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terroristorganisation. Utredningen skulle också överväga om straffbestämmelsen om olovlig värvning bör förtydligas, utvidgas eller ändras på något annat sätt samt även ta ställning till om ska tillträda Pekingprotokollet, Pekingkonventionen och tilläggsprotokollet till konvention om förebyggande av terrorism. I alla delar där lagstiftning bedömdes nödvändig skulle utredningen lämna förslag. har f.d. chefsåklagaren , advokaten , hovrättsrådet, tillika vice ordföranden, , professorn , docenten , kanslirådet , departementsrådet och enhetschefen varit förordnade som experter i utredningen. Med anledning av tilläggsdirektivet förordnades därutöver professorn och ämnesrådet och kanslirådet och rätts- sakkunnige som experter i utredningen. entledigades från sitt uppdrag . är ensam utredare och svarar för innehållet i betänkandet. Experterna har deltagit i arbetet och har i allt väsent- ligt ställt sig bakom de redovisade förslagen. Skilda uppfattningar i enskildheter har dock förekommit utan att detta kommit till uttryck i något särskilt yttrande. Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Straffrättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation (SOU 2016:40). Förslag till lag om ändring i ............................. 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig Utredningens uppdrag och arbete................................ Hur arbetet har bedrivits........................................................ Deltagande i en väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terroristorganisation................................ Bakgrund till uppdraget.......................................................... Uppdragets avgränsning till att avse deltagande i en väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terroristorganisation ............... 3.2.2Humanitärrätten och grundläggande fri- och 3.3 Gällande rätt ........................................................................... 3.3.1Folkmord, brott mot mänskligheten och Lagstiftning på terrorismområdet.......................... Internationell humanitär rätt ................................................. 3.5.1Väpnad konflikt av internationell respektive Personer som deltar i en väpnad konflikt.............. 3.5.3Den humanitära rättens inverkan på den 3.6Förhållandet mellan internationella regelverk på terrorismens område och den internationella 3.6.2Hur påverkar den internationella humanitära rätten tillämpningsområdet för internationella instrument på terrorismområdet och den nationella lagstiftning varigenom dessa 3.7 Behovet av att utvidga det straffbara området...................... 3.7.1I vilken omfattning är gärningar som utgör deltagande i en väpnad konflikt straffbara? Finns det ett behov av att utvidga det 3.8 En möjlig utformning av ett utvidgat straffansvar.............. 3.8.1Ett särskilt straffansvar för främjande av en terroristorganisations möjligheter att delta i en väpnad konflikt................................................. 3.8.2En utvidgning av straffansvaret för resor i terrorismsyfte och för finansiering av sådana 3.8.3En utvidgning av straffansvaret för rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet............................ Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet............ Rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet....... Överväganden och förslag.................................................... 4.4.1Straffansvaret för olovlig värvning bör utvidgas och moderniseras .................................... Straffet för olovlig värvning bör skärpas .............. tillträde till överenskommelser inom FN för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg och av brott på den internationella civila luftfartens Allmänt om överenskommelserna ....................................... Det huvudsakliga innehållet i protokollet tillträde till protokollet........................... Behovet av lagändringar........................................ 5.3.2De huvudsakliga ändringarna i förhållande till Montrealkonventionen och dess tillträde till konventionen ...................... Behovet av lagändringar........................................ Konsekvenser av förslagen ........................................ 6.2Konsekvenser för brottsligheten, för det brottsförebyggande arbetet och för jämställdheten mellan kvinnor och män....................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Förslaget till lag om ändring i ........................ 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i 8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt Bilaga 3 Konvention för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg (på engelska och i svensk översättning) ........................................... Bilaga 4 Konvention för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet (på engelska och i svensk Bilaga 5 Protokoll för bekämpande av våldsbrott på flygplatser som används för civil luftfart i för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet (på engelska och i svensk översättning)....... Bilaga 6 Convention on the suppression of unlawful acts relating to international civil .......................... Bilaga 7 Konvention för bekämpande av brott på den internationella civila luftfartens område...................... Bilaga 8 Protocol supplementary to the convention for the suppression of unlawful seizure of aircraft ................. Bilaga 9 Protokoll till konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg......................... Utredningens övergripande uppgift har varit att analysera om det straffrättsliga regelverket behöver förstärkas för att på ett mer effektivt sätt förebygga och förhindra att personer reser från i syfte att delta i en väpnad konflikt för en terrorist- organisation. Uppdraget har därmed innefattat dels att ta ställning till vilka lagändringar som är nödvändiga för att ska leva upp till de krav på straffrättslig reglering som ställs i FN:s säker- hetsråds resolution (2014), som bl.a. tar sikte på frågan om s.k. utländska terroriststridande (dir. 2014:155), och dels, genom tilläggsdirektiv (dir. 2015:61), att analysera behovet av ytterligare kriminalisering för att förebygga och förhindra att personer deltar i en väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terroristorganisation. I den första delen har uppdraget redovisats genom ett delbetänkande (SOU 2015:63). redovisades utred- ningens uppdrag att ta ställning till om straffrättsliga reglering för att förhindra och bekämpa finansiering av terrorism uppfyller de krav som Financial Action Task Force uppställer. Tilläggsuppdraget har också innefattat att överväga om straff- bestämmelsen om olovlig värvning bör förtydligas, utvidgas eller ändras på något annat sätt. Slutligen har utredningen haft att ta ställning till om ska tillträda Pekingprotokollet och Peking- konventionen. Uppdraget har även omfattat frågan om tillträde till tilläggsprotokollet till konvention om förebyggande av terrorism. Denna fråga kommer emellertid att redovisas sam- tidigt som det ytterligare tilläggsuppdrag som regeringen har för avsikt att besluta om kommer att redovisas. En ny straffbestämmelse om deltagande i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands till stöd för en terroristorganisation Det finns ett visst straffritt område Många olika typer av gärningar kan medföra att en person kan anses delta i en väpnad konflikt. Vid sidan om konkreta strids- handlingar som syftar till att motparten ska bekämpas och för- beredelser av sådana handlingar har, inom ramen för uppdraget, även den som främjar eller bidrar till en terroristorganisations all- männa förmåga att delta i en väpnad konflikt bedömts bidra till konflikten på ett sådant sätt att han eller hon därigenom anses delta i denna. Som exempel kan nämnas personer som inom ramen för en terroristorganisations stridsrelaterade verksamhet tilldelas upp- gifter som bl.a. materielvård, transport, underhåll eller matlagning. De gärningar varigenom en person kan anses delta i en väpnad konflikt är i mycket stor utsträckning straffbara. I de fall deltagandet sker på ett sätt som strider mot den internationella humanitära rättens regler (krigets lagar), tillämpliga under väpnad konflikt, kan gärningarna i många fall bestraffas som krigsför- brytelser. Det kan i vissa fall också vara aktuellt att döma för brott mot mänskligheten eller folkmord. Gärningar som begås inom ramen för en terroristorganisation, dvs. en sammanslutning av per- soner som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brotts- lighet, utgör i vissa fall även terroristbrott. För samtliga dessa brott är det också möjligt att döma till ansvar för försök, förberedelse, stämpling och medverkan, vilket innebär att även andra former av deltagande i den väpnade konflikten än sådant som sker genom konkreta stridshandlingar i stor utsträckning är straffbart. För de uppräknade brotten föreligger universell jurisdiktion, dvs. svensk domstol kan pröva en gärning oavsett var den har begåtts och av vem. Därutöver finns också långtgående möjligheter att bestraffa den som deltar i en väpnad konflikt för brott enligt , t.ex. mord, misshandel, olaga hot eller skadegörelse. Trots detta finns det ett visst utrymme för straffrihet. Som exempel kan nämnas ett deltagande i en väpnad konflikt som sker genom att en person förbereder stridsåtgärder på ett sätt som inte utgör förberedelse till brott enligt 23 kap. . gärningar som saknar samband med konkreta stridsåtgärder, men som får anses bidra till eller främja en terroristorganisations allmänna förmåga och förutsättningar att delta i en väpnad kon- flikt, vara straffria. I dessa fall, när det alltså är fråga om en typ av allmänt understöd till en viss sammanslutnings verksamhet, kan möjligheten att döma för medverkan enligt 23 kap. vara begränsad. Behovet av att utvidga det straffbara området Det finns flera argument som talar emot att utvidga det straffbara området. Det första är att de gärningar varigenom en person kan anses delta i en väpnad konflikt kan bestraffas i mycket stor utsträckning och att det straffria området därmed är högst begränsat. Därtill kommer att de straffria gärningarna i allt väsent- ligt inte strider mot den humanitära rättens regler för krigföring. De kan därmed i någon mening anses vara tillåtna inom detta regel- verk. Den humanitära rätten har utformats för och anpassats till de särskilda förhållanden som råder vid en väpnad konflikt, och ger uttryck för den intresseavvägning som måste göras mellan militär nödvändighet å ena sidan och humanitet å den andra. Regelverket bör även enligt svensk rätt vara en utgångspunkt för prövning av frågan om gärningar som begås i en väpnad konflikt ska anses som rättsstridiga eller inte. Ett straffbeläggande av gärningar som kan ses som tillåtna inom den humanitära rätten kan leda till brist på respekt för detta regelverk. Det kan vara svårt för parterna att se fördelarna med att följa reglerna om handlandet ändå bestraffas på nationell nivå. Detta kan även motverka möjligheterna till fredsför- handlingar, särskilt i icke-internationella väpnade konflikter. Vidare finns en risk för att ett straffbeläggande av olika former av under- stödjande verksamhet kan komma i konflikt med det arbete som bl.a. och andra humanitära biståndsorganisationer bedriver i konfliktområden där terrorist- organisationer verkar. Det kan t.ex. vara fråga om insatser i form av utbildning i humanitärrättsliga regler, sjukvård eller humanitärt bistånd till civila som vistas i områden som kontrolleras av eller där befolkningen uppvisar lojalitet med en terroristorganisation. Slut- ligen kan också ifrågasättas i vilken omfattning det i praktiken kommer att vara möjligt att utreda och lagföra de gärningar som skulle kunna träffas av en utvidgning av det straffbara området. Gärningarna begås utomlands under sådana särskilda förhållanden som råder då det pågår en väpnad konflikt. Möjligheterna till rätts- ligt bistånd är högst begränsade i dessa fall och förutsättningarna för svenska brottsutredande myndigheter att på plats utreda brotten påverkas givetvis av säkerhetsläget i det land där de begåtts. Brottsutredningarna kan därmed förväntas vara såväl komplicerade som mycket resurskrävande. finns det inom det straffria området gärningar som kan anses klandervärda på den grunden att de begås inom ramen för en terroristorganisations deltagande i en väpnad konflikt. En sådan sammanslutning har, redan genom de handlingar varigenom den kvalificeras som en terroristorganisation, manifesterat en bristande respekt för den humanitära rätten i allmänhet och dess förbud mot terrorism (förbud mot angrepp på civila) i synnerhet. Handlande som i något avseende understödjer en sådan organisations möjlig- heter till brottslig verksamhet i en väpnad konflikt ökar risken för att civilbefolkningen ska angripas och förorsakas skada och lidande. Likaså ökar risken för att de personer som deltar i organisationens stridsrelaterade verksamhet får en ökad stridsteknisk förmåga och en lägre tröskel för våldsanvändning. Den miljö som personerna under dessa förhållanden kommer i kontakt med innebär också ofta en påverkan som kan leda till våldsbejakande extremism eller radi- kalisering. Sammantaget ökar därmed riskerna för att de personer som deltar i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation ska få både en ökad vilja och en ökad förmåga att begå brott, såväl i konfliktområdet som i de länder dit de eventuellt återvänder eller reser. Även om det finns starka skäl som talar emot en utvidgad kriminalisering finns det således inom det straffria området gär- ningar som är klandervärda genom att de bidrar till en terrorist- organisations allmänna förmåga att begå allvarliga brott. Mot denna bakgrund, och då det är angeläget att frågan på ett allsidigt sätt kan belysas och analyseras i det fortsatta beredningsarbetet, lämnas förslag på hur en utvidgning av det straffbara området skulle kunna utformas. Det föreslås en ny straffbestämmelse om deltagande i stridsrelaterad verksamhet i väpnad konflikt utomlands till stöd för en terroristorganisation Det föreslås att det införs en ny straffbestämmelse i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, för- kortad rekryteringslagen. Den som, utan att det utgör sjukvård eller själavård, genom att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands bidrar till, underlättar eller annars med- verkar till att en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet kan delta i kon- flikten ska enligt bestämmelsen kunna dömas för brott. Därigenom blir det straffbart att, utöver vad som ut- gör försök, förberedelse eller medverkan till brott enligt 23 kap. , vidta åtgärder av förberedande karaktär som på ett icke obetydligt sätt bidrar till en terroristorganisations möjligheter att genom stridshandlingar delta i en väpnad konflikt utomlands. Vidare blir det straffbart att stärka, bidra till eller på ett allmänt sätt främja en terroristorganisations generella stridsförmåga eller strids- relaterade verksamhet. För straffansvar krävs inte att handlandet kan kopplas till en konkret brottslig gärning, som t.ex. ett anfall mot civila. Således föreslås straffansvaret omfatta ett främjande av terroristorganisationens brottsliga verksamhet under en väpnad konflikt, snarare än av konkreta brottsliga gärningar. En förutsätt- ning är dock att handlandet kan anses utgöra en naturlig del av organisationens stridsrelaterade verksamhet. Det innefattar även handlande av mer understödjande karaktär, t.ex. underhåll, transport, materielvård och matlagning, förutsatt att det har ett funktionellt samband med organisationens deltagande i en väpnad konflikt genom stridshandlingar. Från straffansvar görs undantag för handlingar som utgör sjuk- vård eller själavård. Vidare undantas handlingar som bidrar till, underlättar eller annars utgör medverkan till en sammanslutnings deltagande i en väpnad konflikt som sker på ett sätt som inte strider mot den humanitära rättens regler för krigföring. Straffskalan föreslås vara fängelse i högst . Brottet kommer enligt förslaget att kunna lagföras utan krav på dubbel straffbarhet om det begås av en svensk medborgare eller person bosatt här. En utvidgning av straffansvaret för resor i terrorismsyfte, finansiering av sådana resor och rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet Det föreslagna straffansvaret för deltagande i stridsrelaterad verk- samhet i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation omfattar endast gärningar som begås utomlands. De personer som det kan bli aktuellt att lagföra för detta brott kommer således i de flesta fall att ha rest från till det land där gärningen begås. Om det redan innan en person har lämnat landet finns uppgifter om att denne har för avsikt att på ett straffbart sätt delta i en väpnad konflikt utomlands, och personen vidtagit steg i syfte att realisera denna avsikt genom att påbörja en resa, bör det finnas möjligheter för svenska myndigheter att ingripa mot personen redan här i landet. Det straffansvar för resor i terrorismsyfte som till följd av resolution (2014) införts i nuvarande 5 b § rekryteringslagen föreslås därför utvidgas till att omfatta även den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands på sätt som föreslås bli straffbart. Även finansiering av sådana resor föreslås bli straffbart, i likhet med vad som gäller för finansiering av övriga resor som företas i terrorism- syfte. För dessa brott kan dömas till fängelse i högst . Denna straffskala föreslås gälla även för den föreslagna utvidg- ningen. Det föreslås också att straffansvaret för rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet i 4 § rekryteringslagen utvidgas till att omfatta den som söker förmå någon annan till sådant deltagande i en väp- nad konflikt utomlands som föreslås utgöra brott. Rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet äger av naturliga skäl rum innan sådan brottslighet begås. Det kan därför vara svårt att klarlägga om rekryteringen avser sådan medverkan till särskilt allvarlig brottslighet som utgör brott eller den typ av deltagande i en väpnad konflikt som föreslås bli straffbart. i det senare fallet kan rekryteringen anses öka risken för att allvarlig brottslighet (t.ex. krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten, folk- mord eller terroristbrott) ska begås. Ett utvidgat straffansvar för rekrytering kan också utgöra ett viktigt led i att hindra tillflödet av personer till terroristorganisationer som deltar i väpnade kon- flikter. Inte sällan har den som väljer att ansluta sig till en sådan organisation detta av andra, t.ex. av personer som själva på detta sätt deltagit i en väpnad konflikt. För rekrytering kan dömas till fängelse i högst och, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Detsamma föreslås gälla för den föreslagna utvidgningen av rekryter- ingsbrottet. Utökade möjligheter till hemliga tvångsmedel I betänkandet lämnas förslag till en ny straffbestämmelse om del- tagande i stridsrelaterad verksamhet i väpnad konflikt utomlands till stöd för en terroristorganisation. Vidare föreslås en utvidgning av straffansvaret för resor i terrorismsyfte, finansiering av sådana resor och rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet. Den före- slagna kriminaliseringen syftar ytterst till att förhindra att bl.a. terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet ska komma till stånd. Brotten kommer därmed i de flesta fall att ligga inom ansvarsområde och de kan sägas tillhöra kategorin särskilt samhällsfarliga brott som kan hota vitala samhällsintressen. Det finns uppenbara likheter med de brott för vilka det finns möjligheter att använda hemliga tvångsmedel inom ramen för för- undersökning, trots att straffskalan i sig inte medger detta. Möj- ligheterna att tillgripa hemliga tvångsmedel bör vara desamma för de nu föreslagna brotten. Därför föreslås att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikat- ion, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska kunna användas vid en förundersökning om samtliga dessa brott. Även undantaget från underrättelse- skyldigheten i 27 kap. 33 § ska gälla. När det gäller den föreslagna utvidgningen av straffansvaret för rekrytering föreslås även att det, om brottet bedöms som grovt, ska finnas en möjlighet att, enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, använda hemliga tvångs- medel i preventivt syfte utan att förundersökning om brott har inletts. En utvidgning av straffansvaret för olovlig värvning För straffansvar för olovlig värvning krävs enligt 19 kap. 12 § brotts- balken att någon utan regeringens tillstånd här i riket värvar folk till främmande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst. Kravet på att värvningen ska avse folk innebär att straffansvaret inte omfattar gärningar varigenom endast en person värvas. Bestämmelsen tog ursprungligen sikte på mer omfattande värv- ningsverksamhet och syftade till att bevara tillgången till krigs- dugligt manskap i . Av naturliga skäl ser verksamhet som kan liknas vid värvning annorlunda ut. De väpnade konflikter som personer värvas till är i allt väsentligt av icke-internationell karaktär, vilket innebär att de äger rum mellan en stat och en eller flera väpnade grupper eller mellan väpnade grupper, däremot inte mellan stater. Till övervägande del avser värvningen krigstjänst som utförs inom en väpnad grupp och inte för en främmande makt (stat).