sou · H4B388 · 2016-12-14 00:00:00 — Försvarsmakten lämnar fortsatt investeringsplanen till regeringen för verksamhet som finansieras med anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. Försvarsmakten får även fortsatt bemyndigandet att initiera förberedelse av anskaffning och bemyndigandet att påbörja anskaffning. FMV genomför den av Försvarsmakten beställda verksamheten i enlighet regeringen styrning i FMV:s regleringsbrev. Där anger regeringen att FMV får använda anslaget utifrån Försvarsmaktens prioriteringar som framgår av beställningarna. En beskrivning av förfarandet återfinns i kapitel 20. Anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar finansierar utöver materiel även vissa anläggningar. beställer Försvarsmakten dessa anläggningar av . Som en följd av utredningens förslag skulle dessa investeringar utifrån Försvarsmaktens investeringsplan hanteras av FMV. Utvecklad styrning av materielförsörjningen ringen, i enlighet med utredningens rekommendation, väljer att införa en anslagspost under anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar kan anläggningarna finansieras med anslagsposten och därmed hanteras på samma sätt som . De strukturella problemen kan inte lösas inom beställarutförarmodellen Utredningen konstaterar att de grundläggande problem som finns inom styrning och uppföljning av materielförsörjningen inte går att lösa genom justeringar inom ramen för dagens beställarutförar- modell. Det gäller både de problem som finns att utkräva ansvar och de problem i form av missvisande belopp i investeringsplan, anslagsutfall och bemyndiganderedovisning som den nuvarande modellen resulterar i. Utredningen konstaterar att svårigheterna med att utkräva ansvar endast kan lösas genom en förändrad fördelning av ansvar och befogenheter mellan myndigheterna. Beslutsunderlagens brister kräver i sin tur en övergång från anslagsredovisning vid den inomstatliga faktureringen till anslagsredovisning vid den utomstatliga faktureringen. Dessa förändringar går inte att åstadkomma i dagens beställarutförarmodell. Utredningen konstaterar att en ordning där Försvarsmakten inte bara utformar det materiella innehållet i krigsförbanden utan även övertar rollen som upphandlande myndighet för materielinvesteringar skulle lösa dagens strukturella problem. En sådan förändring skulle även uppfylla inriktningspropositionens krav på materielförsörjningens utformning. har framfört att det ur ett styrningsperspektiv vore mest lämpligt med en enmyndighetslösning och att FMV därför bör uppgå i Försvarsmakten. Det finns även argument för en enmyndighetslösning såsom risk för dubbla kompetenser eller att materielanslaget är så litet att det är onödigt med två myndigheter. Enligt redogörelse har utredningen avgränsat sig till förslag som går att införa . Det enskilt viktigaste målet är ökad operativ förmåga i krigsförbanden. För att uppfylla målet är leveransförmåga det vill säga materielförsörjningens resultat av stor betydelse. En övergång till en ordning där Försvarsmakten upphandlar all materiel skulle enligt utredningen medföra risker för leveransförmågan i materielförsörj- Utvecklad styrning av materielförsörjningen Det beror på att projektorgansation och arbetsformer i samtliga projekt skulle behöva justeras. Vidare ska Försvarsmakten, enligt andra förslag, omhänderta ett antal större förändringar såsom mönstring, uppbyggandet av en upphandlingsfunktion och omhändertagandet av logistiken i sin helhet. Utredningens har därför valt att utforma förslag som omhändertar de mest kritiska problemen utan att ta de risker som en lösning där alla problem fullt ut omhändertas medför. Utredningen anser även att konstruktionen med två myndigheter innebär möjligheter som inte fullt ut kan realiseras om FMV uppgår i Försvarsmakten. En uppdelning mellan myndigheterna ger förutsättningar till en ökad insyn i anskaffnings- och avvecklingsprocessen både genom den dialog som förs mellan myndigheterna men även mellan myndigheterna och regeringen. Om den dialog som förs mellan myndigheterna lyfts in i Försvarsmakten kan det försvåra regeringens möjlighet att skapa sig en bild av hur det resonemang som ligger till grund för beslut har förts. Utredningen anser även att exportfrågorna bör distanseras från styrningen av krigsorganisationen. Exportverksamhet tar resurser i anspråk för myndigheterna. Om Försvarsmaktens ledning skulle ansvara för statens arbete inom krigsmaterielexporten skulle annan verksamhet behöva nedprioriteras. Utredningen noterar i detta sammanhang att rekommendation baserades på förutsättningarna innan avvecklades. Eftersom det går att lösa huvuddelen av dagens brister i styrningen på annat sätt än att slå samman myndigheterna, anser utredningen att fördelarna med en tvåmyndighetslösning för tillfället uppväger fördelarna med en enmyndighetslösning.1 1 När det gäller vidmakthållandeverksamheten har utredningen föreslagit att Försvarsmakten tar över de finansiella flödena i förhållande till industrin. Därmed kan problemen med ansvarsfördelningen och missvisande belopp i beslutsunderlag åtgärdas i sin helhet inom vidmakthållandet. Utvecklad styrning av materielförsörjningen Verksamhetsansvar och finansiellt ansvar följs åt vilket ger regeringen ökad möjlighet utkräva ansvar Dagens beställarutförarmodell ger inte någon av myndigheterna tillräckliga förutsättningar att ta ansvar för materielförsörjningen. Regeringen har därför inte möjlighet att utkräva ansvar vid till exempel förseningar eller fördyrningar. En viktig anledning till detta är hur ansvar och befogenheter är uppdelat mellan myndigheterna. Utredningens förslag justerar den finansiella styrningen så att verksamhetsansvar i huvudsak motsvarar finansiellt ansvar. Försvarsmaktens inflytande utövas genom processen för investeringar i försvarsmateriel. Försvarsmakten gör avvägningar och omavvägningar mellan olika investeringar. Förslaget innebär ingen försämring av Försvarsmakens inflytande över materielinvesteringar i förhållande till . Försvarsmakten styr hur FMV ska använda anslaget genom beställningar. Det är alltid Försvarsmakten som gör avvägningen eller omavvägningen om förutsättningarna förändras. FMV genomför den avvägda verksamheten på samma sätt som men till skillnad från tilldelas FMV anslaget och beställningsbemyndigandet. Därmed får FMV ansvaret inför regeringen för att verksamheten som anslaget finansierar följer ändamål och regeringens riktlinjer och beslut samt Försvarsmaktens beställningar. FMV ansvarar även inför regeringen för att verksamheten utförs effektivt och inom ramen för finansiella villkor. har Försvarsmakten detta ansvar utan att myndigheten har tillräckliga befogenheter att säkerställa att kraven på verksamheten uppfylls. Utredningens samlade förslag innebär att regeringen kan utkräva ansvar av Försvarsmakten i större utsträckning än . Försvarsmakten ansvarar för prioriteringar inom materielförsörjningen och att formulera kraven i beställningen. Försvarsmakten kan dock inte ansvarsutkrävas av regeringen om materielen inte finns på plats i enlighet med myndighetens beställning. Vid brister som förorsakats av FMV kan regeringen till skillnad mot direkt utkräva ansvar av FMV. FMV ansvarar för att materiel levereras enligt tidplan och fastslagna ekonomiska ramar, Försvarsmaktens investeringsplan och lagda beställningar. För att säkerställa att FMV har fått möjlighet att yttra sig om realiserbarheten i Försvarsmaktens underlag föreslår utredningen Utvecklad styrning av materielförsörjningen att FMV tecknar samråd på de investeringar Försvarsmakten framställer till regeringen om att få anskaffa (det vill säga de investeringar som ska belasta anslaget 1:3). Regeringen får därigenom säkrare beslutsunderlag och ges möjlighet att utkräva ansvar av FMV eftersom myndigheten har bekräftat investeringens realiserbarhet avseende tid, ekonomi, omfattning och risker. Beslutsunderlag kan visa på statens beställningar till industrin och på industrins leveranser till staten FMV tilldelas anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och redovisar mot anslaget när staten får en leverans. FMV lämnar även underlag till Försvarsmaktens investeringsplan som visar på utgifter inom materielförsörjningen utifrån när de uppkommer för staten. FMV tilldelas beställningsbemyndigande som redovisar statens åtaganden och dess behov av framtida anslagsmedel. Förslaget innebär att de uppgifter som myndigheterna redovisar i investeringsplan, bemyndiganderamsnyttjande och anslagsutfall utgår från statens beställningar och leveranser i förhållande till industrin. redovisas de beställningar som Försvarsmakten gör till FMV och de leveranser som sker från FMV till Försvarsmakten. Genom förändringen får regeringen och även Försvarsmakten till skillnad mot information om statens handlingsutrymme och förväntade leveranser. Styrningen kan gå från att följa upp att investeringsanslaget är förbrukat, till vad som blir resultatet av anslagstilldelningen, det vill säga materiel och tjänster som levereras till staten. Som en följd av att beslutsunderlagen utgår från statens beställningar och leveranser medför förslaget även, till skillnad mot , ett direkt samband mellan och regeringens anslagsbeslut och den materiel som levereras till staten. Bemyndiganderedovisningen visar även hur staten bundit upp anslaget i förhållande till industrin och därmed hur det framtida ekonomiska handlingsutrymmet på anslaget ser ut. Utvecklad styrning av materielförsörjningen Genom att koppla den finansiella styrningen till verksamhetsstyrningen, via processen för investeringar för försvarsmateriel, ökar även transparensen. Försvarsmakten får information om avvikelser inom materielförsörjningen tidigare än genom information om hur arbetet fortskrider vid industrin. Förslaget innebär även att Försvarsmakten kan göra bedömningar utifrån verkliga åtaganden i förhållande till utomstatlig part. Utredningen menar att det leder till förutsättningar för effektivare beslut och därmed större möjligeter att realisera en ökad operativ förmåga i krigsförbanden. Regeringen kan styra kostnaden för FMV:s uppgifter inom materielförsörjningen Förslaget innebär att regeringen styr FMV:s uppgifter inom materielförsörjningen till Försvarsmakten direkt med anslag. De föreslagna anslagsposterna medför att regeringen kan styra och dimensionera utgifterna för att upphandla och avveckla materielen. Ändamål för anslagspost 2 föreslås vara att finansiera utgifter för FMV:s personal2 som arbetar direkt med anskaffningsprojekten. Ändamålet omfattar vidare direkta utgifter för test och evaluering av materielen innan leverans till Försvarsmakten. Därutöver ingår direkt relaterade utgifter för it-stöd, varor och tjänster,3 särskilda lokalkostnader eller andra direkt projektrelaterade utgifter. Som en följd av den valda avgränsningen omfattas utgifter för konsultstöd, både inhyrd personal och uppdragskonsulter. Det innebär att den konsultanvändning som kommenterats av såväl som Statskontoret skulle synliggöras och att styrningen av FMV kan inriktas på att utföra arbetet kostnadseffektivt, inte som mot hur många FMV-anställda som utför arbetet. Utredningen menar att förslaget ger förutsättningar för ökad transparens och en förbättrad styrning. Det beror på att den före- 2Inklusive inhyrd personal. Utvecklad styrning av materielförsörjningen slagna anslagsposten tydliggör utgifter för upphandlingsorganisationen i förhållande till utgiften för den anskaffade materielen. Finansiell styrningen följer regelverk och vedertagna metoder FMV respektive Försvarsmakten lämnar uppgifter som visar på statens åtagande i förhållande till industrin och på hur framtida anslagsmedel är bundna genom avtal med utomstatlig aktör. Anslagen belastas när utgiften uppkommer för staten. Modellen med de mellanstatliga milstolparna avvecklas. Det innebär att regelverket efterlevs. Genom att uppgifterna i Försvarsmaktens investeringsplan kommer visa på förväntade leveranser till staten, kan regeringens tabell över statens samlade investeringar visa på rättvisande uppgifter. Försvarsmaktens investeringsplan i budgetpropositionen blir jämförbar med investeringar inom övriga utgiftsområden. Kredit- och sparandebehovet i förhållande till tilldelat anslag kan ven styras samlat genom anslagskredit och anslagssparande. Som en följd kan styrningen inriktas mot att minimera behov av anslagssparande och anslagskredit. ansvarar Försvarsmakten för anslagsramar och anslagskredit. FMV ansvarar för den övriga krediten i i förhållande till avgiftsintäkter. Övergången från två till ett beställningsled innebär även att de problemen med att myndigheterna använder olika index försvinner. Det beror på att endast en myndighet kommer att hantera index eftersom FMV får ansvaret för både anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och avtalen med industrin. Utbetalningar till utomstatliga leverantörer sker inte jämt fördelat över året. Därmed kan det uppkomma särskilda behov när det gäller utbetalning av anslag och tilldelning av räntekontokredit. Utredningen konstaterar att samma förhållanden råder som inom infrastrukturområdet vilket också omfattar stora anslagsfinansierade investeringar. Utredningen föreslår även att regeringen tillämpar samma principer för utbetalning och räntekontokredit som tillämpas inom infrastrukturområdet. Utvecklad styrning av materielförsörjningen 16.3FMV tilldelas ett förvaltningsanslag –tilldelas ett förvaltningsanslag. –Anslaget får användas för förvaltningsutgifter. Från anslaget finansieras utgifter för ledning, ekonomiadministration, personaladministration, planering och uppföljning av verksamheten, övrigt verksamhetsstöd och intern utveckling till den del dessa aktiviteter inte är direkt hänförliga till kärnverksamhetens produkter och tjänster/prestationer och relaterar till att förändra eller vidmakthålla teknisk förmåga vid Försvarsmakten. –Anslaget får även finansiera den verksamhet som omfattas av ändamålet för anslag 1:11 Internationella materielsamarbeten och industrifrågor och exportstöd m.m. –Anslagsposterna inom anslag 1:11 Internationella materielsamarbeten och industrifrågor och exportstöd m.m. kvarstår och förs över till det nya anslaget. Den tidigare avgiftsfinansierade verksamheten bildar en ytterligare anslagspost. –Det nya anslaget finansieras genom att medel förs från anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar, 1:4 vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar, och 1:11 Internationella materielsamarbeten och industrifrågor och exportstöd m.m. –Anslaget 1:11 Internationella materielsamarbeten och industrifrågor och exportstöd m.m. avvecklas. –Det ekonomiska målet för de vidmakthållandetjänster som tillhandahåller Försvarsmakten ändras från full kostnadstäckning till att avgifterna ska finansiera direkta kostnader. Utvecklad styrning av materielförsörjningen Överväganden och skäl för förslag lämnade i rapporten av ett förslag på hur ett anslag skulle kunna utformas. Utredningens förslag omhändertar de iakttagelser gjorde och utgår från samma grundprinciper men förslaget avviker på en punkt. Utredningen föreslår att direkta utgifter för FMV:s uppgifter när det gäller att förbereda anskaffningar, vidmakthållande och avveckling samt anskaffnings- och avvecklingsarbete inte bör ingå i FMV- anslaget. Utredningen föreslår att dessa utgifter i stället finansieras med en särskild anslagspost under anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar som tilldelas FMV eller med avgiftsintäkter när Försvarsmakten beställer tjänster för vidmakthållande. Anslagets ändamål omfattar indirekta arbetsuppgifter inom ramen för Försvarsmaktens materiel- och logistikförsörjning. Det innebär att både de indirekta utgifter som relaterar till de tjänster som tillhandahålls inom ramen för avgiftsfinansierad vidmakthållandeverksamhet och de som relaterar till den anslagsfinansierade investerings- och avvecklingsverksamheten omfattas. Ändamålet omfattar bland annat administrativa utgifter så som stabsfunktioner och lokalkostnader samt utgifter för gemensamma it-system. Ändamålet omfattar även utgifter för testinfrastrukturens basplatta inom verksamhetsområdet och Evaluering. Slutligen omfattar ändamålet för anslaget de verksamheter som finansieras med anslag 1:11 Internationella materielsamarbeten och industrifrågor m.m. Utredningens förslag innebär att tjänster som FMV tillhandahåller till andra kunder än Försvarsmakten fortsatt avgiftsfinansieras med det ekonomiska målet full kostnadstäckning. Det gäller även de tjänster som FMV tillhandahåller Försvarsmakten inom ändamålen för anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap som inte rör vidmakthållande av befintlig materiel samt all verksamhet som finaniseras av anslag 1:5 Forskning och teknikutveckling eller anslag 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt. Utvecklad styrning av materielförsörjningen Förutsättningar att styra FMV motiv till att verksamheten vid FMV bör finansieras med anslag är att FMV inte har ett tillräckligt rationaliseringstryck inom nuvarande beställarutförarmodell som för övriga statliga myndigheter. Dessutom saknas reella möjligheter för regeringen att styra FMV. Utredningens förslag innebär i likhet med förslag en övergång från i huvudsak avgiftsfinansiering till i huvudsak anslagsfinansiering av verksamheten vid FMV. Till skillnad mot , som föreslog att FMV:s samtliga utgifter (både de direkta och de indirekta) skulle ingå i förvaltningsanslaget, åstadkommer utredningen detta genom att investeringsanslaget tilldelas FMV. Regeringen kan därigenom styra FMV genom förvaltningsanslaget och de två föreslagna anslagsposterna. Utredningens förslag utgår på samma sätt som från att verksamhet inte ska finansieras eller styras beroende på utförare utan beroende på uppgift. Det innebär en övergång från styrning av antal anställda på FMV till den totala utgiften för uppgiften i fråga. Utredningens förslag innebär därmed samma förutsättningar för rationaliseringstryck som det förslag lämnade. Förslaget åtgärdar även problematiken i form av regeringens indirekta styrning av FMV. Den avgränsning som utredningen valt för förvaltningsanslaget har stora likheter med . Utredningen menar att det är en fördel i och med att regeringen kan dra nytta av erfarenheter från tillämpningen inom ett annat investeringsintensivt verksamhetsområde för samhällsinvesteringar. Utgifterna redovisas på projekten och kommer med i anskaffningsvärdet Till skillnad från förslag kan de utgifter som FMV redovisar direkt mot ett objekt vara en del i den redovisade tillgången i Försvarsmaktens balansräkning. Utvecklad styrning av materielförsörjningen förslag innebär därför att redovisningen blir mer rättvisande. konstaterade att deras förslag skulle innebära att Försvarsmaktens tillgångar skulle redovisas till lite för låga värden. Utredningen konstaterar att omfattningen av de uppgifter som FMV utför inom anskaffningsprojekten varierar mycket mellan olika materielsystem. Det innebär att den nackdel som identifierade skulle vara av större betydelse inom vissa anskaffningar. Genom utredningens förslag undviks problemet. Anslaget delas i anslagsposter Delar av FMV:s verksamheter finansieras med anslag. Utredningen föreslår att det nya anslaget slås ihop med det befintliga anslaget 1:11 Internationella materielsamarbeten och industrifrågor m.m. De tidigare avgiftsfinansierade myndighetskostnaderna bildar en anslagspost på det nya anslaget. De anslagsposter som finns under anslag 1:11 Internationella materielsamarbeten och industrifrågor m.m. utgör övriga anslagsposter. Utredningen anser att en justering av anslagsposterna kan behöva göras . 16.4Forum för informationsutbyte formaliseras –Processen för investeringar i försvarsmateriel formaliseras avseende informationsutbyte mellan myndigheterna samt rapporteringen till regeringen. Informationen ska omfatta samtliga pågående och planerade investeringar med tillhörande information om leverans, viktigare beslutstidpunkter, ekonomiska utfall samt ännu icke intecknat ekonomiskt utrymme. –Krav på hur information om planerad och genomförd verksamhet ska lämnas mellan myndigheterna och från myndigheterna till regeringen tydliggörs i regleringsbreven. –Regelbundna uppföljningsmöten mellan , och bör genomföras. Mötesformen bör regleras i myndigheternas regleringsbrev. Utvecklad styrning av materielförsörjningen Överväganden och skäl för förslag Den nya processen för investeringar i försvarsmateriel medför att en strukturerad och systematisk uppföljningsprocess införs mellan och berörda myndigheter. Regelbundna möten bör hållas och uppföljningen bör omfatta samtliga pågående investeringar med tillhörande leveransstatus, viktigare beslutstidpunkter, ekonomiska utfall samt ännu icke intecknat ekonomiskt utrymme. Utredningen är av samma uppfattning som investeringsplaneringsutredningen och anser att behovet än mer understryks med de övriga förslag som utredningen presenterar. Utredningen konstaterar att den nya processen för investeringar i försvarsmateriel samt det nya regelverket för styrning av statliga investeringar även innebär att regeringen får ett större ansvar för investeringar . Det beror på att regeringen nu fattar beslut och följer upp besluten systematiskt och rapporterar utökad information till . Regeringen får därmed en större del av förklaringsbördan vid avvikelser . En följd av detta är att det ställs större krav på myndigheternas underlag till regeringen, beredningen av dessa samt att regeringen kan utkräva ansvar av var och en av myndigheterna för eventuella brister i underlagen. Möjliggör rättvisande budgetunderlag från båda myndigheterna En kontinuerlig uppföljning behövs för att förbättra regeringens insyn i projekten. Det behövs även för att möjliggöra för FMV att ta fram ett rättvisande budgetunderlag samt för att garantera Försvarsmaktens inflytande över materielförsörjningen. Det behövs även för att säkerställa en effektiv planeringsprocess vid Försvarsmakten. Utredningen föreslår därför att , Försvarsmakten och FMV i samband med kvartalsrapporteringen möts (förslagsvis på stridskraftsnivå) för en genomgång av samtliga projekt. Frågor som bör behandlas: –Status för pågående leveranser avseende ekonomi, tid, förbandssättning och eventuella större avvikelser –Pågående förberedelser för anskaffning avseende status, ekonomi och leverans inför anskaffningsbeslut Utvecklad styrning av materielförsörjningen –Planerade förfrågningar till regeringen avseende förberedelser för anskaffning –Försvarsmaktens kommande förfrågningar om stöd från FMV –Försvarsmaktens beslutsläge avseende vilka investeringar FMV får påbörja förberedelser för anskaffning –Försvarsmaktens beslutsläge avseende vilka materielsystem FMV får börja anskaffa –Avveckling av materielsystem. Mötet bör ledas av . Uppföljningen bör regleras i myndigheternas regleringsbrev. Ger förutsättningar för myndigheterna att planera verksamheten, och vid behov planera om, utifrån Försvarsmaktens behov Informationsflödet är även nödvändigt för att myndigheterna ska kunna planera verksamhet inom tilldelat ansvarsområde. FMV får strukturerad information om Försvarsmaktens planering på . Försvarsmakten får på samma sätt underlag om hur FMV:s arbete inom olika anskaffnings- och avvecklingsuppdrag fortskrider. Utredningen förslag innebär att Försvarsmakten gör de ursprungliga prioriteringarna inom ramen för planerings- och beslutsprocessen. Försvarsmakten gör även omprioriteringar om behov uppkommer. En formaliserad process ger förutsättningar för ett transparent förfarande. Samordningsbehov mellan myndigheterna minskar genom att regeringens styrning tydliggörs Utgångspunkten har varit att formalisera den tillämpade arbetsfördelningen. Försvarsmakten är fortsatt ansvarig för att lämna förslag avseende investeringar till regeringen. FMV bistår Försvarsmakten inom ramen för arbetet med att ta fram uppgifter till budgetunderlaget. Genom att formalisera processen minskar behovet av samordningsöverenskommelser mellan myndigheterna.