sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — På radioområdet fick SR konkurrens av kommersiella lokalradiostationer och har dessa konsoliderats i ett fåtal nätverk. SR är fortfarande störst på radiomarknaden. byggdes de markbundna sändningarna av digital-tv ut och fullbordades nedsläckningen av de analoga markbundna tv-sändningarna. På radioområdet har händelseutvecklingen varit delvis annorlunda i och med att regeringen meddelade att frågan om digital marksänd radio lagts på is och att det analoga radionätet därför inte kommer att släckas ner under överskådlig tid.48 47Sakuppgifterna i avsnittet är i huvudsak hämtade från prop. 1991/92:140 s. 37, prop. 1995/96:161 s. 9–10 och prop. 2012/13:164 s. 7. 48Kulturminister : Regeringen stoppar övergången till DAB-radio. Den tekniska utvecklingen har alltså ändrat förutsättningarna på den svenska radio- och tv-marknaden på flera sätt. För de offentligt finansierade medierna gäller dock fortfarande att sändningarna, vare sig de är analoga eller digitala, ska ske i marknätet. Det anges flera skäl för detta, bl.a. kravet på att av den fast bosatta befolkningen ska kunna ta emot sändningarna. är det också ett faktum att yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) tillåter staten att besluta om begränsningar av sändningar i marknätet. Samma förhållanden gäller inte när det handlar om distribution av innehåll via internet.49 När SR, SVT och UR distribuerar exklusivt innehåll på webben omfattas det sålunda inte av de krav som stipuleras i sändningstillstånden. Ett resultat av detta är att sajterna befinner sig i en form av medieetiskt limbo. Ytterst betyder det att avgiftsbetalarna inte har möjlighet att få sin sak prövad, i händelse av publicitetsskador i dessa delar av programbolagens verksamhet. Att utvecklingen håller på att springa förbi de nuvarande uppdragsformuleringarna framgår också av att det traditionella ”program”- begreppet fortfarande används i sändningstillstånden. Med tanke på utvecklingen där användarna rör sig bort från det passiva tittandet och lyssnandet och mot nya former av användning av interaktivt innehåll och tjänster behöver nya formuleringar, som är långsiktigt relevanta, arbetas fram av den kommande utredningen. Det är viktigt att förberedelserna inför en ny tillståndsperiod tar den tekniska utvecklingen i beaktande och ser över hur systemet kan organiseras för en allt mer digital framtid. Även dessa tekniskt och juridiskt komplicerade frågor är av det slaget att de med fördel kan hanteras i särskild ordning. Reglering oavsett teknisk plattform? Den förra slog i sitt betänkande fast att utrymmet för ändringar i befintliga regleringar på grund av YGL är starkt begränsade och det ingick inte heller i kommitténs uppdrag att lämna förslag till grundlagsändringar. Kommittén resonerade bl.a. om huruvida YGL ger ett visst utrymme för regleringar om villkoren kopplas till programbolagens finansiering. Slutsatsen var dock att det inte finns stöd för en övergripande reglering av uppdraget för de offentligt finansierade medierna i lagen (1989:41) om finansiering av radio- och tv i allmänhetens tjänst. För en sådan reglering krävs ändringar i grundlagen. Att föra över innehållet i anslagsvillkoren till lag ansågs inte heller möjligt. Kommitténs slutsats var att det därför borde utredas en ändring av YGL för att möjliggöra en samlad reglering i lag av hela verksamheten i de offentligt finansierade medierna. En sådan lag skulle ange det övergripande syftet med verksamheten, vilket skulle ligga nära det som kommer till uttryck i sändningstillstånd och anslagsvillkor. Kommittén hänvisade till att en sådan övergripande reglering finns i , , och England.50 I den efterföljande propositionen konstaterade regeringen att regleringen av programbolagens verksamhet inte kan anses helt ändamålsenlig, eftersom det som sker på internet inte kan regleras i sändningstillstånden. 2012/13:164 s. 15–17, 51–65. 50SOU 2012:59 s. 315–321. programbolagen inte heller tillgodoräkna sig verksamhet på internet för uppfyllandet av villkoren i sändningstillstånden och det är inte möjligt med en uppföljning, som motsvarar den som görs av sändningsverksamheten i marknätet. Regeringen ansåg dock inte att detta motiverade att ändringar av yttrandefrihetsgrundlagen utreddes.51 Under de år som gått sedan regeringen gjorde denna bedömning har den digitala utvecklingen accelererat; enligt är det därför än mer angeläget att en sådan utredning kommer till stånd. I yttersta fall kan en situation uppstå där staten har att välja mellan att finansiera en medieverksamhet utan att ha möjlighet att formulera medföljande villkor eller att helt upphöra med finansieringen. Den pågående och parlamentariskt sammansatta (Ju 2014:17), som ska redovisa sitt arbete , har inte inom sitt nuvarande uppdrag att föreslå en teknikneutral mediegrundlag. För att vinna tid i en angelägen fråga bör det vara ett alternativ att kommittén får tilläggsdirektiv och utsträckt utredningstid för att utarbeta ett förslag för att möjliggöra en långsiktigt hållbar reglering av hela verksamheten i de offentligt finansierade medierna. Uppdelningen i olika radio- och tv-kanaler SR ska enligt sitt nuvarande sändningstillstånd sända fyra radioprogram till hela landet, varav ett ska ha ett regionalt uppdelat innehåll. SVT ska å sin sida enligt sitt nuvarande sändningstillstånd sända SVT1 och SVT2 samt två ytterligare programtjänster i hela landet. För att kravet på sändningar till hela landet ska vara uppfyllt krävs ”att av den fasta befolkningen ska kunna ta emot sändningarna”.52 En förutsättning för att SR och SVT ska kunna sända program i fler kanaler har förstås varit de tekniska möjligheter som utvecklats, men med ytterligare kanaler har det också funnits bättre förutsättningar att skapa en mer regionalt präglad verksamhet. beslutade att distriktsverksamheten i SVT skulle koncentreras till en kanal, den s.k. Sverigekanalen TV2.53 är kravet på att programverksamheten ska spegla hela landet inte kopplat till en kanal i SVT utan till verksamheten i sin helhet, men för gäller fortfarande att programverksamheten ska organiseras med ett regionalt perspektiv. Utöver att sändningstillstånden nämner SVT1 och SVT2 samt att sändningarna i SR ska omfatta fyra program sägs inget om en uppdelning i vissa kanaler. Därmed finns ett stort utrymme för programbolagen att själva organisera verksamheten. SR har profilerat sina kanaler enligt följande54: –”P1 är rikskanalen som ger fördjupning. P1 är den talade kanalen. P1 är kanalen för kvalificerade nyheter.” 2012/13:164 s. 17. 521 § i resp. sändningstillstånd för och . 1985/86:99 och prop. 1991/92:140 s. 75–76. 54Uppgifterna är hämtade från . –”P2 är den rikstäckande kanalen med ett dubbelt uppdrag: dels att sända musikprogram inom konstmusik, jazz och folkmusik. Dels att sända program på andra språk än svenska.” –”P3 är radio för och av unga människor i . Skön, rolig och viktig radio med ett innehåll att skratta åt, reagera på, sjunga med i eller städa till.” –”P4 är hela kanal. Det är den snabba och närvarande lokala kanalen som utgår från din vardag.” (…) ”P4 är också kanalen för sport och barnradio.” SVT sänder numera i fem kanaler: SVT1, SVT2, Barnkanalen, SVT24 och Kunskapskanalen (som sänds i samarbete med UR). Barnkanalen och SVT24 delar programtjänst. Till varje kanal finns det en formulerad program- förklaring55: –”SVT1 är hela – bredare, modernare, varmare. Kanalen med största mångfald. Samlar hela landet med populära program i alla genrer.” –”SVT2 fördjupar och utvecklar. Stor bredd med fokus på fakta, kultur och samhälle. Ledord för kanalen är inkluderande, initierad, stil- och folkbildande, sammansatt, frågvis och nyfiken. Kanalen sänder .” –”Barnkanalen innehåller barnprogram för barnens skull, svensk originalproduktion, en reklamfri kanal för barn i alla åldrar.” –”Kunskapskanalen samlar kunskapsutbudet från SVT och UR i en enhetlig och tydlig miljö.” –”SVT24 sänder allmän-tv-program som är särskilt riktat till ungdomar, främst svenska produktioner från SVT1 och SVT2, från 21.00 till 05.30.” Bakom dessa kanalprofiler ligger en strävan efter att uppnå en yttre mångfald. Genom att sända i fler kanaler, med såväl breda som smala program, kan man förvänta sig fler användare totalt sett och att underhållningsprogram drar lyssnare/tittare till de mer samhällsinriktade. Sådana teorier bygger dock på antaganden som kan ifrågasättas utifrån dagens kunskaper om en förändrad medieanvändning som resulterar i att kanalernas tablåkonstruktioner förlorar i relevans. Det kan också diskuteras hur stor andel av sändningarna som bör vara unika resp. identiska i de olika kanalerna. Den frågan diskuteras även i avsnittet Nyproduktion, repriser och arkivmaterial. Många olika kanaler riskerar dessutom att förstärka den fragmentisering av användarna som redan är en mediepolitisk och demokratisk utmaning. Programbolagen mäter själva sina lyssnar- och tittarsiffror på det samlade 55 Uppgifterna är hämtade från SVT Public service-redovisning s. 22. utbudet av kanaler, men bolagen redovisar inte hur användarna fördelar sig mellan dem och hur deras beteenden ser ut. I värsta fall kan ett läge uppstå där P3-lyssnare aldrig eller sällan går över till P1, medan P2-lyssnare nästan bara tar del av det innehållet. En kanal som i högre utsträckning än samlar många olika lyssnare kan ha större potential att fungera som samlande arena och som folkbildningsnod, genom att medborgaren där möter material och åsikter som hen inte hade sökt upp själv. Det finns med andra ord en rad frågeställningar att diskutera utifrån det kanaltänkande som vuxit fram i en annan tid. Två frågeställningar att utreda Den digitala distributionen och konvergensen De nuvarande uppdragen för de offentligt finansierade medierna formulerades under en predigital era och har därefter anpassats steg för steg. Grundläggande styrning utgår från sändningstillstånden som i sin tur baserar sig på den gamla distributionsteknikens begränsningar i marknätet. Det saknas fortfarande en grundläggande översyn av regelverk och uppdrag som utgår från dagens medieanvändning och dess förändringar som bara kommer att accentueras framöver. Den digitala distributionen, konvergensen av medieslagen och dess påverkan på statens styrning av etermedieområdet bör vara en central frågeställning att se över inför en ny tillståndsperiod för de offentligt finansierade medierna. En sådan utredningsuppgift bör utföras i särskild ordning och med mandatet att föreslå ändringar i grundlagarna. Ett alternativ bör vara att den pågående och parlamentariskt sammansatta får tilläggsdirektiv med ett sådant uppdrag. På väg bort från kanaler Uppdelningen i flera olika radio- och tv-kanaler kom till stånd när medielandskapet och medieanvändningen snarare präglades av utbudsbrist , som , av utbudsöverflöd. Utifrån de kraftigt förändrade förhållandena i digitaliseringens kölvatten bör det diskuteras hur den nuvarande kanalorganisationen påverkar medieanvändarnas val och beteenden. Är de olika kanalerna en faktor som bidrar till att splittra användarna och därmed leda utvecklingen bort från idén om en nationell medial arena? Inför en ny tillståndsperiod bör den nuvarande kanalorganisationen ses över, utifrån ett användarperspektiv. 7Komplement eller konkurrent i medielandskapet? Plattformskonvergensen är en av flera kännbara effekter av digitaliseringen på medieområdet; medieaktörer som arbetade parallellt, i var sina distributionsmiljöer, växlar upp sin aktivitet i varandras. SVT:s och SR:s redaktioner producerar text och stillbilder, forna tidningsföretag skapar tv- redaktioner och alla aktörer möts i kampen om de digitala användarnas tid och uppmärksamhet – i sociala medier, i laptops, på surfplattor och i mobiler och i annan bärbar teknik. Denna rörelse mot allt fler uttryck än endast ”radio” och ”tv” märks inte minst i den enkätundersökning som TNS genomfört på uppdrag av och Svenska Journalistförbundet.56 Undersökningen som genomfördes 2–gick ut till samtliga yrkesverksamma medlemmar i och resultaten visar tydligt hur särskilt tv- och radiojournalister känner av expansionen in i nya distributionsmiljöer. Inom radio är ökningen av bildarbete tydlig. Men respondenterna från radio- och tv- företagen lyfter också att det journalistiska arbetet anpassats till att utgå från användaranalyser. De tv- och radioanställda sticker också ut i undersöknings- svaren när det gäller en ökning av arbetet i mobila plattformar, sociala medier och surfplattor. Denna makroförändring råder det en relativ enighet om på mediemarknaden. Åsikterna går däremot isär när det kommer till om denna rörelse i sin tur påverkar konkurrensen i någon riktning. Myndigheten för press, radio och tv levererade rapporten och påverkan i allmänhetens tjänst; rapporten konstaterade att de offentligt finansierade mediernas påverkan på mediemarknaden var såväl positiv som negativ. Positiv i den bemärkelse att de erbjuder ”ett såväl brett som smalt utbud”, negativ i den bemärkelse att ”de konkurrerar om konsumenterna med de aktörer som bedriver kommersiella medieverksamheter”. Trots den negativa påverkan är det myndighetens sammantagna bedömning, mot bakgrund av det material som vi har tagit del av och analyserat, att public service-bolagen, utifrån sina givna uppdrag, inte agerar på ett sätt som uppenbart hindrar konkurrerande aktörer från att etablera, driva och utveckla sina medieverksamheter. har i delbetänkandet lyft vissa svagheter i rapporten, inte minst avsaknaden av egna konkurrensanalyser, exempelvis på områden som de kommersiella aktörerna för fram som bekymmersamma. Till skillnad från det ställningstagande som går att utläsa ur Myndigheten för press, radio och tv:s slutsatser, anser att det finns flera frågeställningar som kunde ha lett fram till en fördjupad analys inom en rad områden. Rapporten saknar en rad nödvändiga underlag för att komma till en slutsats om de offentligt finansierade mediernas eventuella konkurrensstörande effekter på marknaden, anser . Under det samråd höll med ett antal myndigheter framkom att regeringens expertmyndighet på konkurrensområdet, , skulle ha använt andra metoder för att belysa frågorna, om uppdraget gått till dem. De offentligt finansierade medierna kan i kraft av sin storlek antas ha en stor påverkan, såväl som arbetsgivare, uppdragsgivare/inköpare, bidragsförmedlare, forsknings- och utvecklingsaktör samt i andra relevanta roller. 56 Dnr Ku 2015:01/2015/44. Resultatet av enkätundersökningen finns även tillgängligt på webbplats. I det sammanhaget är det också av intresse hur SVT agerar med sändningsrätter inom ramen för nyhetsverksamheten. Ett exempel på detta var när SVT meddelade att man inte avsåg att sända ett kommande prinsdop, trots att sändningsrätten till hovets högtider tillfallit bolaget. I det läget försökte andra produktionsbolag få sändningsrätten till dopet, men när SVT ändrade sig och anmälde intresse fick bolaget tillbaka sändningsrätten.57 En fråga att se över är de strategier och den praxis kring sändningsrätter som bolagen lutar sig mot och hur eventuella negativa effekter på det kommersiella medielandskapet kan minimeras. Samtliga medieaktörer i är överens om att den stora påverkan på marknaden kommer från de internationella, digitala giganterna. De har attraherat såväl användare som annonsörer och som en följd av dessa framgångar åderlåtit den svenska annonsmarknaden. Deras försprång när det gäller exempelvis att utveckla algoritmer och den närmast monopolistiska ställning som vissa av dessa aktörer skaffat sig är företeelser som i högsta grad behöver vägas in i en framtida konkurrensutvärdering. Inför en ny tillståndsperiod bör uppdraget för de offentligt finansierade medierna formuleras så att en sund balans ska råda på mediemarknaden. Som underlag för en sådan omprövning av uppdraget bör regeringen uppdra åt att analysera den nuvarande konkurrenssituationen mellan de offentligt finansierade medierna, den inhemska kommersiella mediemarknaden och de internationella digitala giganterna. Till frågor som ännu inte tillräckligt genomgripande belysts men som behöver analyseras hör följande: -Om den trygga finansieringen skapar en kompetensförskjutning till förmån för de offentligt finansierade medierna och/eller om den ger konkurrensfördelar när det gäller vilka villkor som kan erbjudas för att attrahera nyckelpersoner? -I vilken utsträckning de offentligt finansierade medieföretagen använder sig av innehåll som kommersiella bolag producerat? -Huruvida de offentligt finansierade mediernas verksamhet i sociala medier innebär ett gynnande av utländska, kommersiella medieaktörer? -Om det faktum att det av staten organiserade finansieringssystemet innebär en fördel för de offentligt finansierade medierna, då dessas plattformar upplevs som gratis i jämförelse med många kommersiella mediers plattformar? -Hur bolagens dominanta ställning som inköpare påverkar såväl större som mindre produktionsbolag? -Om bolagens unika kapacitet att lägga resurser på FoU i av behov av kraftig och snabb omställning skapar en otillbörlig marknadsfördel? Med svaren på dessa frågor på plats kommer det att finnas betydligt bättre förutsättningar att formulera uppdrag för de offentligt finansierade medierna inför nästa tillståndsperiod. 57 Händelseförloppet redovisades i två Expressen-artiklar samt i en artikel i tidningen . En frågeställning att utreda En fråga som bör utredas är om det nuvarande uppdraget för de offentligt finansierade medierna är för vagt och om programbolagens verksamhet, utformad utifrån egna tolkningar av uppdraget, riskerar att störa den kommersiella delen av marknaden mer än vad som kan anses vara rimligt. Inför en ny tillståndsperiod bör uppdraget formuleras med utgångspunkt från att en sund balans ska råda på mediemarknaden. Som underlag för en sådan omprövning av uppdraget bör regeringen uppdra åt att analysera den nuvarande konkurrenssituationen mellan de offentligt finansierade medierna och de kommersiella medieföretagen, såväl svenska som internationella. Möjligen bör en dylik genomlysning ske regelbundet, då tvära kast på mediemarknaden är att vänta , givet den kraftiga omstrukturering som branschen genomgår. I programbolagens anslagsvillkor (inte i sändningstillståndet) används begreppsparet ”kärnverksamhet” och ”kompletterande verksamhet” för att beskriva vad medlen från radio- och tv-avgiften primärt ska användas till. Kärnverksamheten definieras brett och avser för att producera och sända radioprogram till allmänheten, för SVT att producera och sända tv-program till allmänheten, medan det för UR omfattar att producera och sända både radio- och tv-program till allmänheten. Med kompletterande verksamhet menas sådant som syftar till att utveckla och stödja kärnverksamheten och förbättra möjligheterna för allmänheten att tillgodogöra sig denna. infördes en ny ordning som innebär att nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse inom ramen för kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten som ett programbolag vill lansera ska anmälas till regeringen för godkännande. Bakom denna nya ordning ligger ett meddelande från om tillämpningen av reglerna om statsstöd på området radio och tv i allmänhetens tjänst.58 Det finns med andra ord en konkurrensaspekt till grund för den nya ordningen. har dock ingen sådan förhandsanmälan lämnats in från bolagen och i den mediepolitiska debatten har det framförts kritik mot att bestämmelsen i praktiken inte har någon effekt. Myndigheten för press, radio och tv redovisade 2015 sitt uppdrag att se över systemet med förhandsprövning av nya tjänster. I den rapport som lämnades till regeringen föreslår myndigheten att intressenter ska ges en formaliserad möjlighet att begära en prövning av om en tjänst borde vara föremål för förhandsprövning.59 2012/13:164 s. 31–33. 59Myndigheten för press, radio och tv: Utveckling och påverkan i allmänhetens tjänst, 2015. Vid det möte som hade med ledande företrädare för de offentligt finansierade medierna beskrev bolagens representanter förhandsprövningen som ett tvång att ansöka om sådant som ingår i sändningstillståndet en andra gång. har ledande företrädare för de svenska kommersiella medierna anfört att formuleringen om vad som ska förhandsprövas är så vid att den öppnar för tolkningar. Ett konkret exempel på en sådan marknadsstörning som togs upp vid med de kommersiella medieföretagen är den recept-sajt som SVT skapat genom att samla alla recept på ett ställe och som i sitt innehåll och utformning ligger mycket nära sajter som drivs kommersiellt och som är beroende av marknadsintäkter.60 Det är sålunda viktigt att detaljerna i denna ordning, liksom definitionen av begreppet ”kompletterande verksamhet”, ses över inför en ny tillståndsperiod. Även begreppet ”kärnverksamhet” behöver omformuleras så att det avser måluppfyllnad, något som ska kunna uppnås oavsett distributionsplattform. Vad är ”kärnverksamhet” i en digital framtid? Frågan om en modernare begreppsapparat behandlas vidare i avsnitt 8. En frågeställning att utreda Med utgångspunkt i en fördjupad konkurrensutredning (se särskild frågeställning om detta) och , bör det utredas om det är nödvändigt att skärpa formuleringarna i regelverket för förhandsprövningar av nya tjänster för att säkerställa att offentligt finansierade nysatsningar inte skadar eller helt slår ut kommersiella mediers verksamheter. ”kärnverksamhet” och ”kompletterande verksamhet” bör också ses över. Radio- och tv-lagen stadgar att ett tillstånd att sända ljudradio och tv får förenas med vissa villkor. Länge kom sådana villkor till uttryck i ett avtal mellan regeringen och programbolagen, men ändrades systemet så att sändningsrätten kopplades till villkoren i sändningstillstånd som beslutas av regeringen.61 Den principiella skillnaden är att avtal bara kan träffas om båda parter är överens, medan ett tillstånd beslutas ensidigt av den ena parten. Radio- och tv-lagen stadgar dock att programbolagen ska ges tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som regeringen avser att förena med tillståndet. Därtill gäller att ett beslut om tillstånd inte får innehålla andra ”programrelaterade villkor” än dem som den sökande har godtagit.62 I praktiken handlar det alltså fortfarande om ett avtalsliknande förhållande, där det finns begränsningar för regeringens och agerande inbyggt i systemet. 60Framkom vid möte med kommersiella medier . SVT:s receptsajt: . 1995/96:160 s. 82–84. 624 kap. 14 § och 10 kap. 5 § radio- och tv-lagen. Sändningstillstånden ska enligt radio och tv-lagen vara tidsbegränsade; det är regeringen som bestämmer periodernas längd. är de sexåriga, från att tidigare ha varit omväxlande tre-, fyra- och femåriga.63 Som skäl för den längre tillståndsperioden angav regeringen att det är väsentligt för programbolagens självständighet och integritet att uppdragens omfattning och inriktning ligger fast . Även andra aktörer på mediemarknaden borde, enligt regeringen, vara betjänta av att villkoren för de offentligt finansierade medierna är långsiktiga och förutsägbara, präglade av tydlighet och sund konkurrens. kunde det enligt regeringen finnas behov av att följa upp och utvärdera om villkoren gett avsedd effekt och därför skulle en översyn göras efter halva tillståndsperioden. Strävan skulle vara att inte göra halvtidsöversynen för omfattande, utan den borde vara framåtsyftande och omfatta ett begränsat antal frågor.64 /17 når de innevarande sändningstillstånden för de offentligt finansierade medierna halvtid och ska en kontrollstation förberedas. Den ska i sin tur leda vidare till en större översyn inför nästa tillståndsperiod.65 Enligt finns det anledning att ompröva tillståndsperiodens längd inför övergången till en ny, 2020. En frågeställning att utreda Med hänvisning till den hastiga medieutvecklingen kan en lång tillståndsperiod vara negativ för bolagens träffsäkerhet. I dagens medielandskap kan det skapas helt nya, globala aktörer som fullständigt ritar om mediekartan.