sou · H4B373 · 2016-10-28 00:00:00 — EU:s skyddsgrundsdirektiv67 är en del av EU:s gemensamma euro- peiska asylsystem. I direktivet finns bestämmelser som ger perso- ner som har beviljats internationellt skydd tillgång till sociala trygg- hetssystem samt sociala förmåner. Med internationellt skydd avses i direktivet flyktingstatus och status som subsidiärt skyddsbehövande (artikel 2). I artikel 26 i det omarbetade direktivet anges att personer som har beviljats internationellt skydd har rätt att vara anställda eller bedriva verksamhet som egenföretagare efter det att skyddet har beviljats samt att gällande lagstiftning om bl.a. tillgång till sociala trygghetssystem som anställd eller egenföretagare ska tillämpas. Artikel 29.1 i det omarbetade direktivet, som har rubriken ”Sociala förmåner”, föreskriver att personer som har beviljats inter- nationellt skydd ska ges samma nödvändiga sociala stöd som det som tillhandahålls medborgare. Till personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande får stödet enligt artikel 29.2 begränsas till att gälla endast grundläggande förmåner som då ska tillhanda- hållas på samma nivåer och på samma villkor som för medborgare. Eftersom personer som har beviljats internationellt skydd kan komma att omfattas av den föreslagna begränsningsregeln prövas här frågan om begränsningen kan anses förenlig med direktivets krav. Som anges ovan är begränsningsregeln neutral i förhållande till medborgarskap och den kommer att gälla t.ex. för den som kom- mer till med barn och som är försäkrad för arbetsbaserad och/eller bosättningsbaserad föräldrapenning. Enligt utredningens mening får de krav som anges i artikel 26 därmed anses vara upp- fyllda. 67 Rådets direktiv /83/EG av om miniminormer för när tredjelands- medborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet. Direktivet arbetades om genom och rådets direktiv /95/EU av om normer för när tredjelands- medborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet. När det sedan gäller artikel 29 framgår inte närmare av artikeln vad som avses med ”sociala stöd” och ”grundläggande förmåner” och frågan är om socialförsäkring överhuvudtaget kan anses utgöra ett sådant stöd och en sådan förmån. Som anges ovan så anses socialförsäkring i normala fall inte utgöra ”socialt bistånd” i den mening som avses i rörlighetsdirektivet. Rubriken till artikel 29 indikerar dock att socialförsäkring omfattas. Begreppet ”sociala för- måner” har nämligen tolkats extensivt av och avser alla förmåner som tillerkänns ett lands egna arbetstagare.68 I direk- tivets ingress anges att, när det gäller möjligheten att begränsa stödet till att omfatta endast grundläggande förmåner, bör detta åtminstone omfatta bl.a. ”föräldraersättning” (skäl 45). Vid genom- förandet av skyddsgrundsdirektivet i svensk rätt ansågs dessutom socialförsäkringsförmåner omfattas av artiklarna (prop. 2009/10:31 s. 158). Även om orsaken till detta inte utvecklas närmare i för- arbetena talar ändå mycket för att socialförsäkring, och föräldra- penning, omfattas av artikel 29. Frågan är då om föräldrapenning enligt begränsningsregeln kan uppfylla artikelns krav på att perso- ner som beviljats internationellt skydd ska få samma nödvändiga stöd som landets egna medborgare. Direktivet ska tolkas med beaktande av bl.a. FN:s flykting- konvention.69 I artikel 24 i konventionen framgår att fördragsslut- ande stater ska tillerkänna flyktingar samma behandling som statens egna medborgare beträffande socialförsäkring, bl.a. bestämmelser rörande moderskap. Det finns begränsat med praxis som kan tjäna som vägledning i frågan om vad kraven på samma nödvändiga stöd och samma behandling innebär. har i de förenade målen och uttalat att tillgången till stöd inte får underkastas villkor som inte gäller för det aktuella medlemslandets egna medborgare.70 Detta gäller även om det sociala stödet begränsas enligt artikel 29.2. I målen och prövade domstolen om artikel 29 utgjorde hinder för ett tyskt krav på bosättningsort för alternativt skydds- behövande som erhöll sociala förmåner. Motsvarande krav fanns inte för andra tredjelandsmedborgare än alternativt skyddsbehöv- 68C-207/78, Even, punkt 22. 69Skälen 4, 23 och 24 i ingressen samt de förenade målen C-443/14, , och C-444/14, Osso, punkt 29. dom, punkterna 48 och 49. ande eller för tyska medborgare. Syftet med kravet var att uppnå en jämn fördelning av kostnaderna mellan olika myndigheter. Dom- stolen konstaterade att det är tillåtet med ett krav på bosättningsort för alternativt skyddsbehövande även om samma krav inte gäller för andra tredjelandsmedborgare och för tyska medborgare, dock under förutsättningar att dessa kategorier inte befinner sig i en objektivt jämförbar situation sett till lagstiftningens syfte. Efter- som sociala förmåner innebär en kostnad oavsett vilken kategori som beviljas förmånen är det enligt domstolen inte relevant om en person är alternativt skyddsbehövande eller inte för att åstadkomma en jämn fördelning av kostnaderna. Det tyska kravet ansågs därför inte förenligt med artikel 29. Det kan konstateras att domstolen i målet endast för ett resonemang om ”socialt stöd” och utelämnar att stödet ska vara ”nödvändigt”. Till skillnad från hur förhållandena var i målet är det en vidare krets än bara alternativt skyddsbehövande som omfattas av begräns- ningsregeln. Den föreslagna begränsningsregeln omfattar alla som kommer till med barn, den gör ingen skillnad mellan svenska och utländska medborgare och det saknar också betydelse i vilket land en person är född eller varför personen kommer till . Det som är avgörande är att föräldrar som kommer till med äldre barn ska få det antal dagar med föräldrapenning som ungefär- ligen motsvarar det genomsnittliga antalet dagar med föräldra- penning som används för barn i motsvarande ålder. Syftet med begränsningsregeln är dessutom att bidra till att minska de negativa konsekvenser som en överkompensation kan få vad gäller möjligheterna till etablering på arbetsmarknaden och i samhället i övrigt för de föräldrar och barn som kommer till och regeln får därför anses relevant i förhållande till personer som har beviljats internationellt skydd. I detta sammanhang kan det också noteras vad som anges i skyddsgrundsdirektivets ingress (skäl 41). För att personer som beviljats internationellt skydd på ett bättre sätt ska kunna tillgodogöra sig de rättigheter och för- måner som föreskrivs i direktivet i praktiken är det nödvändigt att hänsyn tas till deras specifika behov och de integrationsproblem de ställs inför. Ett sådant hänsynstagande bör normalt inte leda till en förmånligare behandling än den som de ger sina egna medborgare, utan att det påverkar medlemsländernas möjligheter att införa eller behålla förmånligare bestämmelser. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att mycket talar för att den förslagna begränsningsregeln är förenlig med skyddsgrunds- direktivets krav på att personer som har beviljats internationellt skydd ska ges samma nödvändiga sociala stöd som det som tillhanda- hålls medborgare. Det ska dock framhållas att det finns en begrän- sad praxis på området. EU-direktiv som rör migration EU har utfärdat flera direktiv som innehåller migrationsbestäm- melser med krav på bl.a. likabehandling som de nationella lagstift- ningarna om social trygghet måste följa när det gäller tredjelands- medborgare som vistas eller bor i ett EU-land. Sådana krav finns i direktivet om ett ansökningsförfarande71 och direktivet om EU- blåkort72 samt i ytterligare fem antagna direktiv. Syftet med direk- tiven är bl.a. att förenkla förfarandet vid inresa och att underlätta kontrollen av tredjelandsmedborgares ställning. Direktiven beskrivs närmare i kapitel 3 (gällande rätt). Den personkrets som omfattas av direktiven är främst vissa grupper av arbetstagare och deras familjemedlemmar. Direktiven föreskriver att tredjelandsmedborgare ska likabehandlas med svenska medborgare i fråga om sådan social trygghet som omfattas av sam- ordningsförordningen. Några av direktiven ger utrymme för begräns- ningar av denna rätt. Således anges bl.a. i direktivet om ett ansök- ningsförfarande att rätten till likabehandling med svenska medborgare får begränsas, dock inte för arbetstagare som är anställda eller som har varit anställda och som är registrerade som arbetslösa. I direktiven anges att syftet inte är att direktiven ska ge upphov till ytterligare rättigheter än de som redan föreskrivs i unionsrätten, bl.a. enligt vad som följer av samordningsförordningen. Genomförandet av direktiven har medfört behov av ändringar i utlänningslagstiftningen.73 När det gäller socialförsäkringslagstift- 71Europaparlamentets och rådets direktiv /98/EU av om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat. 72Rådets direktiv /50/EG av om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning. 73Några av direktiven är ännu inte genomförda. I kapitel 3 (gällande rätt) redovisas detta närmare. ningen har det gjorts bedömningen att direktiven i princip är för- enliga med svensk socialförsäkringslagstiftning.74 Däremot har några av direktiven föranlett ändringar av bestämmelser som inte varit neutrala i förhållande till medborgarskap. Det har avsett krav för rätt till sjuk- eller aktivitetsersättning i form av garantiersättning som varit olika för svenska och utländska medborgare. Inlednings- vis gjordes uttryckliga undantag i lagstiftningen som innebar att en utländsk medborgare som omfattades av direktivet skulle likställas med en svensk medborgare. De särskilda kraven för utländska med- borgare togs senare bort helt och hållet. Utredningen bedömer att mycket talar för att begränsningsregeln är förenlig med direktivens krav. Härvid beaktar utredningen de bedömningar som gjordes vid direktivens genomförande i svensk rätt och att regeln är medborgarskapsneutral. Därutöver kan det konstateras att det inte framgår av direktiven att syftet är att värna den fria rörligheten inom EU. Rätten till likabehandling torde därför inte vara lika stark i dessa direktiv som i samordningsförordningen. Det ska dock framhållas att det finns en begränsad praxis på om- rådet. Det ska även framhållas att begränsningsregeln är utformad så att den ungefärligen motsvarar ett genomsnittligt uttag av för- äldrapenning och att syftet är att minska den överkompensation som dagens regelverk möjliggör. Såväl det s.k. mammaledighetsdirektivet75 som det s.k. föräldraledig- hetsdirektivet76 är genomförda i svensk rätt. Direktiven beskrivs närmare i kapitel 3 (gällande rätt). Den föreslagna begränsnings- regeln bedöms förenlig med direktivens krav. 2005/06:159, s. 29 f., prop. 2007/08:74 s. 45 f., prop. 2012/13:148 s. 106 f. och prop. 2013/14:153 s. 37. 75Rådets direktiv /85/EEG av om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, har fött barn eller ammar. 76Rådets direktiv /18/EU av om genomförandet av det ändrade ram- avtalet om föräldraledighet som ingåtts av BUSINESSEUROPE , UEAPME , ECPE och EFS och om upphävande av direktiv /34/EG). 6.3Ersättningsnivå och fördelning samt avstående av dagar mellan föräldrarna Bedömning: Nuvarande bestämmelser i socialförsäkringsbalken om fördelning av dagar mellan föräldrarna, avstående från föräldra- penning, ersättningsnivåer och beräkning av föräldrapenning på sjukpenningnivån bör tillämpas även vad avser föräldrapenning som lämnas enligt den föreslagna begränsningsregeln. 6.3.1Fördelning av dagar mellan föräldrarna Utredningens utgångspunkt vid utformningen av förslaget om en begränsningsregel är att de grundläggande principerna som gäller för fördelning av föräldrapenning mellan föräldrarna bör tillämpas i så stor utsträckning som möjligt även för föräldrapenning som lämnas enligt begränsningsregeln. Föräldrapenningen är delad med hälften var mellan barnets båda vårdnadshavare. Syftet är att betona att båda vårdnadhavarna har ett gemensamt och delat ansvar för barnet och även en individuell rätt till ersättning och till föräldraledighet. Barnet har vidare rätt till båda sina föräldrar. På så sätt betonas vikten av ett jämställt föräldraskap och av att båda föräldrarna nyttjar möjligheten och erbjudandet om föräldraledig- het. Detta är principer som bör gälla även i de fall begränsnings- regeln är tillämplig. Att vidhålla principen om hälften var vid gemen- sam vårdnad innebär även att regelverket blir mindre komplicerat att förstå och tillämpa. Utredningens bedömning är därför att nu- varande bestämmelser i vad gäller vem som får föräldrapenning och hur den fördelas mellan föräldrarna även bör gälla för föräldra- penning som lämnas enligt den föreslagna begränsningsregeln. Några lagändringar är inte påkallade. Detta innebär således att om en förälder har ensam vårdnad om ett barn får föräldern enligt 12 kap. 14 § SFB föräldrapenning , dvs. Reglerna om vårdnaden om barn finns i 6 kap. . Om föräldrarna i stället har gemensam vårdnad får följaktligen vardera föräldern enligt 12 kap. 15 § SFB föräldrapenning under hälften av förmånstiden. Även ersätt- ningsnivåerna fördelas mellan föräldrarna så att vardera föräldern får föräldrapenning under hälften av den tid för vilken förmånen enligt 19 § lämnas på sjukpenning- eller grundnivå och hälften av den tid för vilken den lämnas på lägstanivå. Om en av föräldrarna inte har rätt till föräldrapenning får den andra föräldern föräldrapenning för . Att en förälder inte har rätt till föräldrapenning kan bero t.ex. på att han eller hon inte är bosatt i och inte heller arbetar här.77 Vidare gäller enligt 12 kap. 16 § SFB att om en förälder på grund av sjukdom eller funktionshinder varaktigt saknar förmåga att vårda barnet, får den andra föräldern föräldrapenning under hela förmåns- tiden. En konsekvens av att nuvarande bestämmelser ska tillämpas är att för föräldrar som har tagit ut föräldrapenning enligt huvudregeln kommer det att göras en ny fördelning av dagar när de omfattas av begränsningsregeln. Det kan t.ex. handla om föräldrar som återvänder till av bosättning utomlands. I de fall enbart en av föräldrarna tagit ut dagar med föräldrapenning eller merparten av dagar innan flytten från skulle en ny hälftendelning kunna anses motverka syftet med delningen, dvs. att betona att båda vårdnadhavarna har ett gemensamt och delat ansvar för barnet och även en individuell rätt till ersättning. Utredningen har därför övervägt om det för dessa situationer borde införas en särskild fördelningsbestämmelse som tar hänsyn till det uttag för- äldrarna har gjort innan flytten från . En liknande fördel- ningsbestämmelse finns för den föräldrapenning som lämnas efter fyraårsdagen och skulle kunna utgöra en förebild (12 kap. 15 a § SFB). Utredningen uppfattar dock att dessa situationer inte torde vara särskilt vanliga. Att införa ytterligare en regel, i ett redan kompli- cerat regelverk, är därför inte motiverat. Utredningen lämnar därför inte något sådant förslag. 6.3.2Ersättningsnivå och beräkning av föräldrapenning på sjukpenningnivå Även när det gäller vilken ersättningsnivå föräldrapenningen kan lämnas på gör utredningen bedömningen att det finns fördelar med att nuvarande regler i 12 kap. 18–24 §§ SFB tillämpas. 1994/95:197 s. 16. bör gälla för reglerna i 12 kap. 25–31 §§ SFB om hur föräldra- penning på sjukpenningnivå ska beräknas. Inte heller i dessa fall är alltså några lagändringar påkallade. När det gäller ersättningsnivåer innebär detta att även föräldra- penning som lämnas enligt begränsningsregeln således kan utges på sjukpenningnivå, grundnivå eller lägstanivå. Valet av ersättningsnivå beror bl.a. på om den enskilde är försäkrad för antingen arbetsbaserade eller bosättningsbaserade förmåner eller för båda förmånsslagen. Utgångspunkten är, i enlighet med nuvarande regler, att med rätt till föräldrapenning gäller att förmånen kan lämnas på antingen sjukpenningnivån eller grundnivån. gäller att föräldrapenning kan lämnas på antingen sjukpenningnivån eller grundnivån och på lägsta- nivån. För föräldrar som tillsammans får (om barnet enligt begränsningsregeln blir bosatt här i landet efter det andra levnadsåret) kommer samtliga dagar att hamna inom vad som avses med ””. Föräldrapenning kan då lämnas på antingen sjukpenningsnivå eller grundnivå. Får föräldrarna däremot sammanlagt (om barnet enligt begränsnings- regeln blir bosatt här i landet ) hamnar dagarna inom såväl den period som avses med ”” som ””. I 12 kap. 35–38 §§ SFB finns bestämmelser om enligt vilken ersätt- ningsnivå föräldrapenningen ska utgå av ersättningstiden. I 12 kap. 39–41 §§ finns bestämmelser om ersätt- ningsnivån för tiden därefter. Av samma skäl som anförs ovan bör dessa bestämmelser tillämpas enligt sin nuvarande lydelse även för föräldrapenning som lämnas enligt begränsningsregeln. Några lag- ändringar behövs inte. En konsekvens av att nuvarande bestämmelser ska tillämpas är att för föräldrar som har tagit ut föräldrapenning enligt huvudregeln kommer nya dagar att tilldelas föräldrarna på grund- nivå eller på sjukpenningnivå när de omfattas av begränsnings- regeln. Utredningen bedömer, i likhet med vad som anförs i förra avsnittet, att det inte heller vad gäller ersättningsnivåerna bör in- föras en särskild fördelningsbestämmelse som tar hänsyn till det uttag föräldrarna har gjort innan flytten från . till tidigare uttag på så sätt att den övre gränsen per barn inte överskrids. Reglerna i 12 kap. 35 § gäller föräldrapenning för föräldrar som är försäkrade för både bosättningsbaserad och arbetsbaserad föräldrapenning. I paragrafen regleras att om en för- älder uppfyller det s.k. 240-dagarsvillkoret har han eller hon rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivån. Villkoret innebär att föräldern före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen ska ha varit försäkrad för sjukpenning enligt 6 kap. 6 § 3 SFB. Vidare ska föräldern under hela ha haft rätt till en sjukpenning som överstiger lägstanivån för föräldrapenning enligt 24 §, dvs. en sjukpenning på . Om villkoret inte är uppfyllt kan ersättning betalas ut på grundnivå, för när- varande per dag. Det kan konstateras att för de som kommer till med äldre barn får föräldrarna en mycket hög andel av ersättningen på grundnivå, dels som en konsekvens av 240-dagarsvillkoret och dels på grund av bristande arbetsmarknads- anknytning. Nackdelarna med att behålla nuvarande reglering är att för föräldrar som kommer till med barn finns små möjligheter att uppfylla 240-dagarsvillkoret. Effekten blir därmed att rätten till ersättning i relation till inkomsten blir kraftigt begränsad för de föräldrar som faktiskt förvärvsarbetar. Detta kan vara negativt för möjligheterna att i praktiken vara föräldraledig då inkomstförlusten kan bli för stor. Å andra sidan är den totala mängden dagar som utredningen föreslår ska tillfalla föräldrarna anpassade för föräldra- ledighet som sker i enlighet med barnets behov och ålder, dvs. huvudsakligen där inkomstförlusten inte blir lika markant som vid längre tids föräldraledighet med yngre barn. För de föräldrar som inte är etablerade på arbetsmarknaden är ersätt- ning på grundnivån inte en kompensation för förlorad inkomst utan en källa till försörjning under föräldraledigheten. För dessa föräldrar skulle ett slopande av 240-dagarsvillkoret möjligtvis kunna skapa incitament till förvärvsarbete för att därmed få en högre ersättning. Ett sådant resonemang fördes vid införandet av fyraårs- gränsen i 12 kap. 12 § tredje stycket SFB. För föräldrar som blir för- säkrade för föräldrapenning först efter denna gräns, dvs. för barn äldre än när de kommer till och som är födda , gäller inte 240-dagarsvillkoret. Utredningen gör dock bedömningen att även avseende 240-dagars- villkoret bör nuvarande bestämmelser gälla. Villkoret tillkom i syfte att minska incitamenten för föräldrar att kortsiktigt ta ett arbete för att kvalificera sig för en hög föräldrapenning. Föräldraförsäk- ringssystemet i är mycket generöst, såväl avseende tiden för ersättning som ersättningsnivån. Mot denna bakgrund är det rim- ligt att även vid den föreslagna begränsningen tillämpa särskilda villkor för att föräldern ska kunna få ersättning i relation till inkom- sten. För barn som är föreslås en rätt till totalt , att inte uppställa krav för att få inkomstrelaterad ersätt- ning för skulle innebära en överkompensation i förhåll- ande till vad som gäller för övriga föräldrar. För de föräldrar som enbart omfattas av den arbetsbaserade för- äldrapenningen kan 240-dagarsvillkoret innebära att rätten till ersätt- ning uteblir enligt vad som följer av regleringen i 12 kap. 37 § SFB. Detta gäller även . 6.3.3Avstående från föräldrapenning till förmån för den andra föräldern Föräldrapenningen är som redogörs för ovan delad lika mellan för- äldrar med gemensam vårdnad. Uttaget är dock fortfarande långt ifrån jämställt och kvinnor tar ut dels en majoritet av ersättnings- dagarna, dels en majoritet av föräldraledigheten. I syfte att mot- verka de negativa effekter som uppstår av en snedfördelning av ledigheten, framför allt för kvinnors arbetsmarknadssituation, samt uppmuntra ett jämställt föräldraskap och ge barn tillgång till båda sina föräldrar har s.k. reserverade månader introducerats i tre olika omgångar. Genom att reservera dagar för vardera föräldern ska incitamenten att dela föräldrapenningen mer jämställt öka. finns enligt 12 kap. 17 § SFB möjlighet att avstå rätt att få föräldra- penning, utom såvitt avser de 90 s.k. reserverade dagarna på sjuk- penningnivå, till den andra föräldern. De reserverade dagarna höjdes på sjukpenningnivå genom en lagändring som trädde i kraft och gäller barn födda från och med denna tidpunkt. Huruvida föräldrarna har rätt till ersättning på sjukpenningnivå eller grundnivå när de kommer till kommer, enligt nuvarande regelverk, att vara avgörande för möjligheten att avstå dagar till den andra föräldern. Det är enbart dagar på sjuk- penningnivå som är reserverade, vilket innebär att om föräldrarna enbart är försäkrade för bosättningsbaserad föräldrapenning, alter- nativt inte uppfyller 240-dagarsvillkoret (kravet på 240 dagars för- säkringstid i 12 kap. 35 § SFB), finns inga reserverade dagar och föräldrarna kan fritt avstå samtliga dagar till varandra. Detta torde vara aktuellt i många av de fall där föräldrarna kommer till med barn, eftersom möjligheten att uppfylla 240-dagarsvillkoret begränsar möjligheten att få ersättning över grundnivå och att det i många fall tar att etablera sig på arbetsmarknaden efter ankomsten till . Utgångspunkten är dock att föräldrapenningen är delad lika mellan föräldrarna, och det krävs ett aktivt avstående från den andra föräldern för att få möjlighet att använda fler än hälften av dagarna. Konsekvensen av att tillämpa nuvarande regler för föräldra- penning som lämnas enligt begränsningsregeln blir att inga dagar alls på sjukpenningnivå kan avstås till den andra föräldern om barnet är när det kommer till . För barn födda före är reserverade för vardera föräldern, dvs. För barn födda from är reserverade. I båda fallen överstiger alltså det totala antalet reser- verade dagar den mängd som föreslås ges för barn . För föräldrar som enligt begränsningsregeln ges rätt kan maximalt på sjukpenningnivå vara möjliga att avstå. Som nämnts innebär det i praktiken att många föräldrar ändå kommer att ha möjlighet att avstå dagar till varandra, eftersom enbart ett fåtal kommer att omfattas av möjligheten att få ersättning på sjuk- penningnivå.