sou · H4B388 · 2016-12-14 00:00:00 — Statskontoret menar att när försvarslogistikreformen beslutades var intentionerna att göra materiel- och logistikförsörjningen mer kostnadseffektiv i fredstid, men med bibehållen förmåga vid ändrade beredskapskrav. Sedan myndigheterna påbörjade omställningsarbetet inom försvarslogistiken har regeringens krav på Försvarsmaktens beredskap och tillgänglighet ökat avsevärt. Det innebär att Försvarsmakten behöver driva en mer omfattande logistikverksamhet än vad som förutsågs när reformen beslutades. Detta påverkar såväl förbanden som den logistik som ska stödja deras verksamhet, men även möjligheterna att kostnadseffektivisera försvarslogistiken. Statskontoret föreslog därför i slutrapporten att regeringen skulle initiera en översyn av försvarslogistikreformens utformning i sak. Regeringen konstaterar i den försvarspolitiska inriktningspropositionen att det finns behov av att vidta åtgärder för att utveckla styrningen av materiel- och logistikförsörjningen. Regeringen pekar bland annat på ett antal brister som har redogjort för. Regeringens direktiv till denna utredning inbegriper uppdraget att föreslå hur de iakttagelser som har lämnat bör omhändertas. Följande kapitel redogör för iakttagelser. 13.1Finansiell styrning av försvaret gavs i uppdrag att utreda hur den finansiella styrningen och uppföljningen av Försvarsmakten och den avgiftsfinansierade stödverksamheten som utförs av FMV kan förändras och förtydligas. I uppdraget ingick bland annat att för anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar utreda hur nuvarande finansieringsmodell förhåller sig till kraven på utveckling och rationalisering av stödverksamheten, hur beställningsbemyndiganderamarnas innehåll kan förtydligas i förhållande till budgetlagens begrepp ekonomiska åtaganden för staten och hur den ekonomiska uppföljningen kan bli tydligare. styrning av försvaret lämnades . 13.1.1Finansieringsmodellen är alltför komplex konstaterar att finansieringsmodellen inom materielförsörjningen är en särlösning som inte följer flera av de grundläggande principerna för finansiell styrning inom staten. Finansieringsmodellens komplexitet gör den oöverskådlig och gör det omöjligt för riksdag och regering att utöva en ändamålsenlig finansiell styrning och uppföljning. Komplexiteten beror enligt i huvudsak på att materielförsörjningens finansiella transaktioner hanteras av både Försvarsmakten och FMV. I de fall FMV på uppdrag av Försvarsmakten beställer prestationer från andra statliga myndigheter blir även dessa myndigheter en del i den då trelänkade betalningskedjan inom staten. I kombination med det stora antal beställningar som ibland löper leder modellen till att det inte finns tillfredställande möjligheter för statsmakterna att styra materielförsörjningen. När logistikförsörjningen blev en del i finansieringsmodellen ökade komplexiteten i de finansiella flödena ytterligare. De samlade finansiella flödena mellan FMV och Försvarsmakten kom att omsätta högre belopp. blev de finansiella flödena mellan myndigheterna mera sammansatta och innefattar allt från utveckling och anskaffning av stridsflygplan och ubåtar till städtjänster och webbadministration. Att spännvidden i verksamheter som hanteras inom två myndigheter ökar gör att anser att förutsättningarna minskar för finansiell spårbarhet i den informationen som myndigheterna rapporterar till regeringen. 13.1.2Myndigheterna kan styra anslagsutfallet Finansieringsmodellen gör det möjligt för Försvarsmakten och FMV att styra när en ekonomisk händelse ska redovisas som en utgift mot anslaget och därmed under utgiftstaket. Det beror på att myndigheterna avgör när internleveranser och internfakturering ska äga rum. Det är vid de inomstatliga leveranserna som anslagsredovisningen sker. Modellen leder till att anslagen inte belastas när den ekonomiska händelsen för staten inträffar. Tidsförskjutningen är olika lång för olika projekt. Längden varierar från enstaka dagar till flera budgetår. Däremot påverkas budgetsaldot och statens lånebehov redan när FMV betalar fakturor från industrin. Tidsförskjutningen och de avvikande principerna för redovisningstidpunkt förhindrar enligt uppfattning en fungerande finansiell styrning. Detta eftersom anslagsramarna inte blir styrande för vilka statliga utgifter som kan genereras under budgetåret och att den finansiella uppföljningen blir missvisande. gör bedömningen att då de två materielanslagen omsätter blir problemet av en sådan omfattning att det utgör en begränsning även för finansmakten i sin helhet. 13.1.3Bemyndiganderedovisningen följer inte budgetlagen konstaterar att den nuvarande finansieringsmodellen avseende utestående åtaganden inte är förenlig med 6 kap. 1 § budgetlagen (2011:203). Försvarsmaktens redovisning av utestående åtaganden i bemyndiganderedovisningen avser myndighetens inomstatliga åtaganden gentemot FMV. Dessa avviker såväl tidsmässigt som innehållsmässigt från statens utestående åtaganden. Staten kan ha ingått bindande åtaganden mot externa parter i väsentligt högre eller lägre utsträckning än vad som framgår av de redovisade åtagandena i myndighetens årsredovisning. Anledningen är att FMV:s kostnader ingår i det redovisade beloppet samt den tidsmässiga förskjutningen mellan leveranserna till FMV och de inomstatliga leveranserna till Försvarsmakten. framför att möjligheterna att fullt ut följa bestämmelserna för beställningsbemyndiganden är förhållandevis okomplicerade när det gäller att exkludera de statsinterna kostnader som uppkommer i FMV och som därefter faktureras Försvarsmakten. Den tidsmässiga förskjutningen innebär dock att Försvarsmaktens bemyndiganderedovisning inte kan visa på utestående statliga åtaganden och åtagande mot anslaget eftersom dessa inte sammanfaller. Myndigheternas redovisning ger därmed en felaktig bild över vilken ekonomisk handlingsfrihet staten har. 13.1.4Finansieringsmodellen resulterar i bristfällig styrning av FMV uppfattning är att finansieringsmodellen endast innefattar begränsade finansiella incitament för rationalisering av den del av FMV:s verksamhet (myndighetskostnad) som finansieras av anslagen för anskaffning respektive vidmakthållande. baserar slutsatserna på de sammanvägda effekterna av: –det monopolliknande förhållandet mellan Försvarsmakten och FMV, –proportionerna mellan FMV:s myndighetskostnader och de totala kostnaderna/utgifterna på anslagen för anskaffning respektive vidmakthållande samt –finansieringsmodellens komplexitet. FMV ska på uppdrag av Försvarsmakten upphandla och vidmakthålla varor och tjänster. Försvarsmakten har inte möjlighet att använda andra aktörer för att utföra dessa tjänster utom i mycket begränsad omfattning. Försvarsmakten är FMV:s huvudsakliga beställare, även om FMV kan sälja tjänster till andra. konstaterar att det innebär att Försvarsmakten och FMV inom ramen för den statliga beställarutförarmodellen agerar under monopolliknande förhållanden. En sådan marknad innebär lägre incitament för producenten/utföraren att sänka priserna genom rationalisering och utveckling av verksamheten. Dessutom tillkommer det faktum att huvudprincipen för så kallat frivilligt efterfrågade varor och tjänster inom staten är att producenten/utföraren ska bestämma avgiftens storlek så att det ekonomiska målet full kostnadstäckning uppnås. FMV:s myndighetskostnad uppgår enligt myndighetens årsredovisning till av den totala kostnaden för de prestationer myndigheten levererat till Försvarsmakten. bedömer att incitamenten för Försvarsmakten är att optimera effekten av de totala utgifter som belastar anslagen för anskaffning och vidmakthållande. Det är inte rationellt för Försvarsmakten att särskilt fokusera på de av totalkostnaden som avser FMV:s myndighetskostnader. I och med att FMV:s verksamhet huvudsakligen finansieras genom att arbetade timmar som multipliceras med ett timpris för respektive materielförsörjningsprojekt anser att möjligheterna för att överblicka FMV:s samlade prestationer är begränsade. Prestationerna finns fördelade på de cirka 800 olika projekt inom vilka FMV bedriver verksamheten. Vidare löper många av dessa projekt , vilket till exempel innebär att förseningar och ändrade förutsättningar kan påverka såväl omfattningen på, som perioden för, FMV:s prestationer. bedömer att denna fragmentisering av FMV:s prestationer minskar möjligheterna för Försvarsmakten att pröva huruvida omfattningen på FMV:s samlade arbetsinsats är ändamålsenlig. konstaterar att FMV förhandlar om priset med Försvarsmakten. anser emellertid inte att prisförhandlingen motsvarar det rationaliseringsincitament som följer av systemet för pris- och löneomräkning. Det beror enligt till del på Försvarsmaktens begränsade möjligheter och incitament att agera som en effektiv beställare. Det beror även på att prisnivån bara är en av variablerna som behöver inkluderas i ett system för rationaliseringsutveckling. Förhandlingen med Försvarsmakten omfattar till exempel inte det totala antalet timmar som får debiteras vilket leder till att det inte åstadkoms någon begränsning för hur hög myndighetskostnaden får vara. FMV kan sänka timpriset men ändå öka myndighetskostnaderna genom att öka antalet timmar som debiteras. bedömer även att beställarutförar- modellen i sig minskar rationaliseringsincitamenten för FMV. Det beror på att det är Försvarsmakten som disponerar anslagsmedlen och som är ansvarig för försvarets måluppfyllnad inför statsmakterna. FMV har ett mera indirekt ansvar som utförare. Ett sådant indirekt ansvar för måluppfyllelsen ger enligt lägre incitament till rationaliseringar jämfört med ett direkt ansvar. 13.2Fungerande styrning av försvarets materiel- och logistikförsörjning fick i tilläggsuppdrag att analysera och föreslå hur materielförsörjningens finansiella transaktioner för anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar kan koncentreras till Försvarsmakten eller FMV. Fungerande styrning av försvarets materiel- och logistikförsörjning lämnades till regeringen . ifrågasätter om modellen mellan Försvarsmakten och FMV kan beskrivas som en beställarutförarmodell. Skälet som framförs är att FMV (exklusive verksamhetsområde förråd, service och verkstäder) inte är en utförare i egentlig mening. En av FMV:s huvuduppgifter enligt instruktionen är att upphandla varor och tjänster och således vara statens beställare. De faktiska utförarna finns utanför staten, i form av försvarsindustrin, andra företag och organisationer. anser därför att beställarutförarmodellen i egentlig mening är en tredelad beställarbeställar- utförarmodell, där den inomstatliga delen av modellen närmast kan beskrivas som en beställarbeställarmodell. Försvarsmakten utgör det första beställningsledet i modellen. Det innebär att myndigheten disponerar anslagen och därmed ansvarar för hur anslagsmedlen förbrukas. Med detta följer myndighetsledningens ansvar för verksamheten enligt 3 § i myndighetsförordningen (2007:515). Försvarsmaktens ledning ska ansvara för att den verksamhet som finansieras av anslagen är effektiv, utförd i enlighet med gällande rätt samt redovisad och rapporterad på ett rättvisande sätt. Försvarsmakten ansvarar enligt myndighetsförordningen även för en i övrigt god hushållning med anslagsmedlen. konstaterar att Försvarsmakten behöver vara en kompetent beställare för att kunna leva upp till kraven på ledningens ansvar i myndighetsförordningen. Det innebär att myndigheten ska ha förmåga att ställa relevanta krav på vad som ska levereras, det vill säga försvarsmateriel och logistiklösningar med mera. Det innebär även att Försvarsmakten behöver ha för- måga att värdera om leveranserna är ändamålsenliga, prisvärda och i övrigt i enlighet med vad som kan förväntas av en kostnadseffektiv utförare. En myndighet kan inte frånhända sig kompetensen att fatta beslut inom ramen för det tilldelade ansvarsområdet. Detta gäller för all statlig verksamhet, oavsett om den utförs i egen regi, av externa leverantörer eller inom ramen för beställarutförarmodeller inom staten. Förmågan att agera som kompetent beställare enligt ovan är således en lägsta acceptabla nivå på den beslutskompetens som krävs för en statlig myndighet. FMV utgör det andra beställningsledet i modellen. Myndigheten behöver ha omfattande beställarkompetens för att kunna agera såsom statens beställare (och upphandlande myndighet) i förhållande till de externa leverantörerna. FMV behöver därmed enligt en beställarkompetens som blir överlappande i förhållande till den kompetens Försvarsmakten behöver för att agera som en kompetent beställare. anser mot bakgrund av detta att beställarutförarmodellen mellan Försvarsmakten och FMV är ineffektiv. anser även att modellen är administrativt betungande eftersom den leder till behov av dubbelkompetenser mellan myndigheterna. Dubbelkompetenser är dock enligt uppfattning ofrånkomliga om Försvarsmakten, inom ramen för denna modell, ska kunna leva upp till myndighetsförordningens krav på ledningens ansvar. 13.2.2Försvarslogistikreformen förstärker obalanserna mellan ansvar och befogenhet uppfattar att syftet med försvarslogistikreformen är att få en tydlig fördelning av uppgifter och ansvar inom ramen för ett kundleverantörsförhållande med Försvarsmakten som användare och beställare samt FMV som leverantör av materiel och bakre logistiktjänster. Försvarsmakten förutsätts beställa på så höga systemnivåer som möjligt i syfte att kunna nyttja de synergier som bedöms finnas mellan olika verksamheter inom myndigheterna. Reformen innebär bland annat en överföring av beställarkompetens från Försvarsmakten till FMV. Syftet med överföringen är att minska dubbelkompetenserna. anser att Försvarsmaktens beställarkompetens var otillräcklig redan innan reformen. Det finns därför principiella problem med ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i den nya lednings- och beställarmodellen. I den nya modellen överförs beställarkompetens från Försvarsmakten till FMV. kommer Försvarsmakten även fortsättningsvis att vara den myndighet som har att besluta utifrån de underlag som FMV utarbetar. I det ingår bland annat att fatta de enskilda investeringsbesluten avseende vilken materiel som FMV ska upphandla för Försvarsmaktens räkning. anser att det därmed uppstår en obalans mellan å ena sidan Försvarsmaktens ansvar som beställare av försvarslogistik och ansvarig för den militära förmågan, och å andra sidan Försvarsmaktens befogenheter och handlingsutrymme. noterar att syftet med försvarslogistikreformen är att komma till rätta med en ineffektiv och administrativt betungande modell. menar att överföringen av beställarkompetens från Försvarsmakten till FMV minskar dubbelkompetenserna men i stället skapar strukturella obalanser i fördelningen av ansvar och befogenheter mellan myndigheterna. anser därför att Försvarsmakten inte kan leva upp till myndighetsförordningens krav på ledningens ansvar och, eftersom materielförsörjningen utgör en central del i den militära förmågan, inte heller till det samlade ansvaret för den militära förmågan i enlighet med myndighetens instruktion. 13.3En ändamålsenlig anslagsstyrning av Försvarsmaktens investeringar Som en del i att införa en ny process för investeringar i försvarsmateriel fick även i uppdrag att förslå hur anslagen inom materiel- och logistikförsörjningen kan renodlas. Rapporten anslagsstyrning av Försvarsmaktens investeringar lämnades till regeringen . Regeringen har i budgetpropositionen justerat anslagsindelningen med utgångspunkt från förslag. 13.3.1Otydliga anslagsändamål medger flexibilitet mellan anslag menar att det finns flera principiella problem med försvarslogistikens nuvarande anslagsindelning. Anslagens ändamål är otydliga och delvis överlappande. Det har utvecklats en praxis för vilket anslag en utgift belastar, men Försvarsmakten tillämpar inte denna praxis konsekvent. Det leder till att dimensioneringen av verksamheten inte är styrande och att anslagets utfall inte är ett tillförlitligt beslutsunderlag. framför även att det finns begrepp inom materielförsörjningen, exempelvis vidmakthållande och förmåga, som används med olika innebörd i olika sammanhang. Det medför att kommunikationen mellan myndigheterna, regeringen och försvåras. 13.3.2Anslagsstyrning bör utgå från Försvarsmaktens huvuduppdrag anser att den finansiella styrningen ska utgå från Försvarsmaktens huvuduppdrag, inte från ett materielstyrningsperspektiv. Materielen är ett medel, eller en produktionsfaktor i likhet med soldater och lokaler. Försvarsmakten ska inte leverera ubåtar och stridsflygplan till brukare. Försvarsmakten ska leverera ett försvar av vilket sker med hjälp av bland annat soldater, stridsvagnar, stridsflygplan och lokaler. likställer materielstyrningsperspektivet med en styrning i kostnadsslag vilket riskerar att leda till suboptimeringar och svårighet att utföra huvuduppdraget effektivt. Av iakttagelser framgår även att det kan vara svårt att separera kostnader för drift av materielen från kostnader för användning i en verksamhet där de som använder materielen ibland är samma personer som de som utför drift och underhåll. fick i uppdrag att föreslå hur den verksamhet som bedrivs vid FMV i stället för att finansieras med avgifter skulle kunna finansieras med ett anslag på statens budget. Rapporten av lämnades till regeringen . 13.4.1Den finansiella komplexiteten försvårar ändamålsenlig anslagsstyrning av verksamheten vid FMV konstaterar att det finns ytterligare problem med dagens finansiella styrning utöver det som identifierats inom ramen för arbetet med tidigare rapporter. Ett sådant problem är att det inte finns tillräckliga underlag för att fastställa lämplig omfattning av anslaget för verksamheten vid FMV. Det beror på att de finansiella flödena som rör FMV:s verksamhet och övriga finansiella flöden är nära sammanlänkade. Konsultkostnader för uppgifter som även FMV utför blandas med andra tjänstekostnader. Det innebär att kostnaden som staten har för den uppgift som FMV ansvarar för är sammanblandad med faktiska materielleveranser. 13.4.2Styrningen utgår från utförare i stället för verksamhetens uppgifter Utgångspunkten är att Försvarsmaktens beställningar ska bära sina egna kostnader. De direkta kostnaderna tillförs respektive beställning när de uppstår i anskaffningsprocessen. Bland dessa kostnader ingår fakturor från externa leverantörer till FMV. Kostnaderna gäller både de faktiska materielobjekten och tjänster som FMV köper. konstaterar att tjänsterna i flera fall motsvarar uppgifter som FMV:s anställda utför. I de direkta kostnaderna ingår inte kostnaden för det arbete som FMV:s anställda lägger ned på de olika beställningarna. anser att kostnader för samma uppgift ska hanteras lika. anser att den komplexitet som finansieringsmodellen innebär där utgifter för liknande uppgifter hanteras olika även leder till att det inte finns tillräckliga förutsättningar för en fungerande anslagsstyrning av FMV. bedömning är att statsmakterna med ett anslag visserligen kan styra omfattningen av den verksamhet som FMV:s anställda bedriver. Det skulle däremot inte vara möjligt att bedöma om omfattningen är rätt eller fel eller om konsulter inom industrin vilka skulle finansieras med avgifter utför liknande uppgifter. Regeringen har vid utformningen av kommittédirektivet utgått från Statskontorets och iakttagelser, som redovisas i föregående kapitel. Regeringen lyfter fram en rad brister i den rådande utformningen av materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten. Utöver den problembeskrivning som direktivet framhåller har utredningen gjort ytterligare iakttagelser som redovisas i följande kapitel. Utredningen anser att det övergripande problemet med materiel- och logistikförsörjningens utformning är de oklara ansvarsförhållanden som råder såväl vid höjd beredskap och krig som i olika fredstida beredskapsnivåer. Problemet är av grundläggande karaktär och således inte orsakat av det förändrade omvärldsläget eller det gällande försvarsbeslutet. De förändrade kraven påverkar snarare på vilket sätt utredningen föreslår att problemen ska omhändertas. Därutöver finns iakttagelser som hör samman med Försvarsmaktens unika uppgift. 14.1Organisationens utformning utgår inte från höjd beredskap Regeringens bedömning är att materiel- och logistikförsörjningens organisation och planering bör utgå ifrån den verksamhet som krävs för krigsförbandens mobilisering och användning vid höjd beredskap. Utredningen anser att dagens organisation i stället är utformad utifrån materielförsörjningens krav. Behoven vid höjd beredskap får därigenom en underordnad roll i förhållande till materielförsörjningens fredstida effektivitet. Utredningen menar att dagens utformning medför att Försvarsmakten inte fullt ut styr logistikverksamheten eller har ett tydligt inflytande över logistikförsörjningens resurser. Därmed har Försvarsmakten inte ett tillräckligt inflytande över alla de processer som påverkar den operativa förmågan i krigsförbanden. 14.1.1Logistikverksamheten är uppdelad mellan två myndigheter Uppdelningen av logistikförsörjningen bygger på att den insatsnära, så kallade främre logistiken utförs av Försvarsmakten medan den bakre logistiken utförs av FMV. Utredningen konstaterar att det tolkningsutrymme i vad som avses med främre respektive bakre logistik som Försvarsmakten pekade på i sitt remissvar till synliggjorts av den nya försvarspolitiska inriktningen. Uppdelning mellan insatsnära och bakre logistik blir problematisk eftersom samtliga logistikresurser i en konflikt kan komma att vara insatsnära. Den organisatoriskt sammanhållna materiel- och logistikförsörjningen har därmed resulterat i att den insatsnära verksamheten är delad mellan två myndigheter. Utredningen menar att den nuvarande uppdelningen mellan främre och bakre logistik mellan två myndigheter är ändamålsenlig med de beredskapskrav som finns på Försvarsmakens krigsförband. Detta förhållande gäller särskilt vid Försvarsmaktens beslut om beredskapshöjningar. 14.1.2FMV:s organisation är inte utformad för de krav som finns vid högre beredskapsnivåer I Försvarsmaktens verksamhet är krigets krav styrande. Materiel- och logistikförsörjningens nuvarande utformning kräver att FMV har beredskap så att myndigheten kan bedriva sin verksamhet utifrån Försvarsmaktens behov i olika beredskapsnivåer. Detta gäller i synnerhet om Försvarsmakten behöver gå till högre beredskapsnivåer för krigsförbanden vid grundberedskap men även vid regeringsbeslut om höjd beredskap. Kraven omfattar främst driftstyrningen av materiel, FMV:s logistikförsörjning samt viss upphandling och innebär att FMV behöver ha tjänstemän i hög bered- Försvarsmakten har rätt att besluta om beredskapshöjningar som påverkar den egna personalen. Försvarsmakten har dock inte motsvarande möjlighet för den personal som tjänstgör inom FMV. FMV ska materiel- och logistikförsörja krigsförbanden utifrån Försvarsmaktens beställningar. En förutsättning är därmed att Försvarsmakten kravställer FMV vad gäller krav på tillgänglighet i fred såväl som vid höjd beredskap och krig. FMV ska dock enligt myndighetens instruktion ta hänsyn till de särskilt brådskande förhållanden som kan uppkomma vid höjd beredskap och mobilisering samt i fredstid när territoriella integritet ska hävdas. FMV har inte en beredskapsorganisation som svarar mot Försvarsmaktens. FMV:s beredskap är utformad och dimensionerad för att hantera uppkomna situationer vid normal grundberedskap nationellt, och för behovet av stöd till internationella insatser. FMV har ingen beslutad planering för högre beredskapsnivåer. Även om nuvarande författningsreglering skulle göra det möjligt för FMV att skapa en beredskapsorganisation anser utredningen att uppdelningen av logistiktjänsterna komplicerar logistiken då Försvarsmakten intar högre beredskapsnivåer än normal grundberedskap.