sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Också i översynen av överskottsmålet 2010 nämns tioårsintervall som en tänkbar frekvens för översyn (Ds 2010:04). I ramverksskrivelsen 2011 framhöll regeringen att det är viktigt med en återkommande översyn, men att den inte bör göras allt för ofta, utan att närmare precisera hur ofta som kunde vara lämpligt (skr. 2010/11:79). En närliggande fråga handlar om hur man ska undvika att det uppstår osäkerhet om vilken målnivå som gäller när tidpunkten för översyn närmar sig. (2015a) anser exempelvis att när man fastställer en målnivå för en tioårsperiod ska en preliminär bedömning göras av målnivån för nästkommande period. Ytterligare en aspekt som kan vägas in är betydelsen av bred po- litisk uppslutning kring ramverket. (2016) påpekar att om man vill uppnå bred politisk enighet bör tid- punkterna för översyn väljas med hänsyn till mandatperioderna. Till exempel kan en översyn göras i början av en mandatperiod och en eventuell revidering av målnivån gälla direkt efter nästa ordinarie val. Intervall om 8–(2 eller 3 mandatperioder) skulle enligt rapporten kunna vara lämpligt för att fånga en konjunkturcykel. Som EU-medlem ser över sitt medelfristiga landsspecifika budgetmål (MTO) (se avsnitt 2.2.1). Bestämmelsen om en återkommande översyn av MTO motiverades med att mål- nivån kan behöva justeras till följd av exempelvis nya bedömningar av den demografiska utvecklingen som påverkar hållbarheten. Frekvensen för översyn sammanfaller med att Europeiska kom- missionen publicerar en åldranderapport och en ana- lys av finanspolitikens hållbarhet, med ny information om de En återkommande översyn av överskottsmålet demografiska utmaningar medlemsstaterna har att hantera. Kom- missionens senaste uppdatering av den lägsta nivån för MTO gjordes 2015 för perioden –2019. Översyn av saldomål i andra länder Som framgår av länderjämförelsen i bilaga 4 har andra länder revi- derat sina saldomål vid ett eller flera tillfällen. Ofta har översynen föranletts av att den offentliga skulden nått för höga nivåer. Alter- nativt har det handlat om revideringar av nationella mål till följd av förändrade överstatliga regler för EU- och euroländer. Att döma av det urval av länder vi tittat närmare på verkar det däremot inte vara vanligt att länder har uttalade bestämmelser, utöver det som gäller för MTO, om regelbundna översyner av saldomål. Ett undantag är där regeringen i sin första plan för de offentliga finanserna för varje mandatperiod ska ställa upp mål för det strukturella saldot. bestämmelse innebär att regeringen kan revidera gällande mål i början av varje mandatperiod, givet att de nya målen är förenliga med euroområdets MTO-bestämmelser. Ett annat exempel är där regeringen enligt lag ska redogöra för sina finanspolitiska mål . Om saldomålen ändras ska detta motiveras. Kommitténs bedömning: Ett beslutat överskottsmål gäller tills vidare men ses över varannan mandatperiod. Att översynen för- ankras brett bland riksdagspartierna är centralt för att värna ramverkets stabilitet och trovärdighet. Ett eventuellt nytt över- skottsmål träder i kraft första året efter ett ordinarie val. Vid översynen beaktas hur skulden har utvecklats i relation till skuldankaret. Också skuldankarets nivå ses över i samband med översynen av överskottsmålet. Kommittén bedömer att ett förutsebart och brett politiskt för- ankrat system för en regelbunden översyn av överskottsmålet gagnar trovärdigheten för målet. Ett överskottsmål för det offent- En återkommande översyn av överskottsmålet liga finansiella sparandet har inte något egenvärde utan syftar till att uppnå mer övergripande mål i finanspolitiken, mål som är nära kopplade till skuld- och förmögenhetsnivåer. Som vi sett i före- gående avsnitt finns det flera skäl till att överskottsmålets nivå kan behöva justeras med vissa mellanrum. Det kan exempelvis handla om att ny information om demografin, skuldnivåer eller sparandets utveckling i olika delar av offentlig sektor, skapar förändrade förut- sättningar jämfört med när gällande nivå på överskottsmålet beslu- tades. Överskottsmålet gäller tills vidare men ses över varannan mandatperiod Att bedöma hur ofta en översyn behöver göras innebär att väga värdet av att målet är stabilt och förutsebart mot att det är anpassat efter rådande omständigheter. Ett mål som ständigt revideras för- lorar å ena sidan i styrka och trovärdighet och blir också svårt att följa upp. Ett mål som aldrig revideras tappar å andra sidan i rele- vans i takt med att de ekonomiska förutsättningarna förändras. Att bestämma ett lämpligt tidsintervall innebär oundvikligen ett visst mått av godtycke. En översyn har tidigare ofta nämnts som ett lämpligt intervall för en återkommande översyn. Ett sådant intervall har emellertid nackdelen att tidpunkten för översynen förflyttas i förhållande till mandatperioderna. För att skapa bättre förutsättningar för bred politisk förankring kring ram- verket menar vi att det är lämpligt att tidpunkten för översynen väljs med hänsyn till mandatperioderna. Exempelvis innebär ett intervall att tidpunkten för översynen ligger fast i förhållande till mandatperioderna. Med ett tätare översynsintervall minskar sårbarheten till följd av felaktiga prognoser. Som tidigare diskuterats kompliceras valet av en lämplig nivå på överskottsmålet av att prognosen för sparandet i pensionssystemet är osäker. Om exempelvis sparandet i pensions- systemet blir högre än vad som antogs när överskottsmålet beslu- tades, kan det leda till ett motsvarande lägre statligt sparande och därmed högre statsskuld och Maastrichtskuld än förväntat. Pro- gnososäkerheten talar således för att en återkommande översyn inte bör ske alltför sällan. En ytterligare aspekt är att det kan vara svårare att etablera och upprätthålla rutiner för översynerna om En återkommande översyn av överskottsmålet dessa genomförs mer sällan. Med ett tätare översynsintervall ökar risken för att målets nivå sätts utifrån kortsiktiga över- väganden. För att minska risken för att sådana kortsiktiga hänsyn dominerar i bedömningen av lämplig målnivå bör målet beslutas med visst avstånd till dess ikraftträdande. Kommitténs samlade bedömning är att en översyn av över- skottsmålet bör göras i slutet av varannan mandatperiod för att ett eventuellt reviderat mål ska kunna träda i kraft efter ett ordinarie riksdagsval. För att motverka att det uppstår osäkerhet om vilken målnivå som gäller när tidpunkten för översyn närmar sig bör det fastslås att ett beslutat överskottsmål gäller tills vidare. Det är också viktigt att understryka att en regelbunden översyn av överskottsmålet inte nödvändigtvis betyder att målnivån ändras lika ofta, utan endast att den på nytt analyseras på ett förutsägbart sätt. Översynen av MTO skulle endast undantagsvis sammanfalla med de tidpunkter som i vårt förslag är aktuella för att se över det nationella överskottsmålet, men bör beaktas i samman- hanget. En återkommande översyn av överskottsmålets nivå ger ett na- turligt tillfälle att också se över principerna för uppföljning. I före- gående avsnitt har kommittén föreslagit att regeringen bör lämna en ny ramverksskrivelse till , där de nya principerna för uppföljning av överskottsmålet framgår. Om en framtida översyn av överskottsmålet resulterar i ändrade uppföljningsprinciper är det lämpligt att regeringen lämnar en uppdaterad ramverksskrivelse till . En sådan skrivelse lämnas lämpligen innan ett nytt överskottsmål träder i kraft och en ny åttaårsperiod inleds. En översyn ska förankras brett med riksdagspartierna Att översynen av ramverket förankras brett bland riksdagspartierna är centralt för att värna ramverkets stabilitet och trovärdighet. Ut- över att tidpunkten för översynen väljs med hänsyn till mandat- perioderna på det sätt som ovan beskrivits, bör ett brett politiskt stöd för eventuella förändringar eftersträvas. En återkommande översyn av överskottsmålet Även skuldankarets nivå utvärderas i samband med översynen En central faktor när nivån på överskottsmålet beslutas är vilka skuld- och förmögenhetsnivåer den valda sparnivån väntas leda till. Kommittén har i föregående avsnitt föreslagit ett skuldankare för att tydliggöra vad som är en önskvärd nivå på Maastrichtskulden på medellång sikt. Om skulden vid en framtida översyn av över- skottsmålet inte utvecklats i linje med skuldankaret, och inte heller förväntas göra det , kan det motivera en ändring av överskottsmålet. I den bemärkelsen innebär skuldankaret att det blir tydligt vilken skuldnivå man strävar efter att uppnå med det valda överskottsmålet. Men i likhet med över- skottsmålet kan bedömningen av önskvärd nivå på skulden komma att förändras till följd av exempelvis den demografiska utveck- lingen, eller att behovet av säkerhetsmarginaler ändrats. Därför är det rimligt att också skuldankarets nivå utvärderas vid översynen varannan mandatperiod. Hur en avvikelse från skuldankaret bör hanteras måste bedömas utifrån en samlad analys av dess orsak och konsekvenser för fi- nanspolitikens hållbarhet och handlingsutrymme i en kris. Exempel på frågeställningar vid en översyn Nedan redovisas exempel på frågeställningar som kan vara relevanta att utgå från vid en återkommande översyn. a)Har demografi, sparande, skulder och tillgångar utvecklats som förväntat sedan gällande överskottsmål beslutades? b)Har gällande överskottsmål inneburit att goda marginaler till referensvärdena i EU:s upprätt- hållits? c)Är gällande nivå på överskottsmålet ändamålsenlig utifrån bakomliggande motiv, nya bedöm- ningar av demografi, sparande samt skulder och tillgångar? d)Är överskottsmålet och skuldankaret fortfarande sinsemellan konsistenta utifrån antaganden om ränta och tillväxt m.m.? e)Har uppföljningen av överskottsmålet fungerat väl eller behövs förändringar inför nästa period? En återkommande översyn av överskottsmålet Tabell 10.1 illustrerar de centrala momenten i en översyn som äger rum varannan mandatperiod. De översyner som visas i tabellen är den innevarande och de två nästkommande. Om vi betecknar första året efter ett riksdagsval som år t beslutas ett reviderat mål år t-2 för att träda t, dvs. beslutet om ett nytt över- skottsmål tas innan det träder i kraft. Den nu pågående översynen kan betecknas ”mål2019” osv. I exemplet nedan används den nuvarande översynen, ”mål2019”, som illustration. 1.I 2017 års ekonomiska vårproposition presenterar regeringen resultatet av den genomförda översynen och aviserar vilket överskottsmål som föreslås gälla . 2.I budgetpropositionen föreslår regeringen ett över- skottsmål och tills vidare. 3.I samband med beslutet om budgeten beslutar riks- dagen om ett nytt överskottsmål som ska gälla . 1.Regeringen lämnar en uppdaterad ramverksskrivelse till riks- dagen. 2.Riksdagen behandlar skrivelsen och lägger den till handlingarna. Överskottsmålet träder i kraft och gäller tills vidare. En återkommande översyn av överskottsmålet Anm. År markerade med stjärna (*) är valår. År markerade med plustecken ( +) är året efter EU- kommissionen har genomfört översyn av lägstanivåerna för MTO och det år medlemsstaterna ska se över sina MTO i sina stabilitets- och konvergensprogram. 11Hantering av vissa förslag med budgetpåverkan i budgetprocess behandlade i sitt betänkande några frågor om hur man ska hantera vissa förslag med budgetpåverkan i riks- dagens budgetprocess (SOU 2013:73, avsnitten 6.2.1, 6.2.5 och 6.3.2). Frågorna rör (1) lagstiftning med budgetpåverkan, (2) budget- relaterade tillkännagivanden till regeringen, och (3) förslag som väckts inom utanför den ordinarie budgetprocessen och som har en tydlig påverkan på statens budget. uppnådde inte enighet i sina bedömningar, och därmed råder fort- farande viss oklarhet i hur man ska se på dessa frågor. Frågorna in- går inte i kommittédirektivet, men tas ändå upp här då vi anser att det är angeläget att bringa större klarhet i hur denna typ av förslag ska behandlas i budgetprocess. I avsnitt 11.1 sammanfattas bedöm- ningar från slutbetänkandet. Därefter i avsnitt 11.2 presenteras kommitténs överväganden i dessa frågor. I detta avsnitt sammanfattas bedöm- ningar om hur vissa förslag med budgetpåverkan ska hanteras i budgetprocess. Det handlar om lagstiftning med budget- påverkan, budgetrelaterade tillkännagivanden till regeringen, samt om Hantering av vissa förslag med budgetpåverkan i budgetprocess förslag som väckts inom utanför den ordinarie budget- processen och som har en tydlig påverkan på statens budget.1 11.1.1Lagstiftning med budgetpåverkan i budgetprocess menar att lagförslag som har en tydlig påverkan på statens budget och som lämnas i anslutning till budget- propositionen, i enlighet med praxis, bör beslutas inom ramen för rambeslutsprocessen. Överensstämmelse bör råda mellan konse- kvenserna av ny eller ändrad lagstiftning och statens budget. För att intentionerna med rambeslutsprocessen ska upprätthållas är det enligt också viktigt att inte i efterhand genom separata beslut bryter sönder eller reverserar en beslutad budget. Skatteförslag har i förarbetena till riksdagsordningens bestäm- melser om rambeslutsprocessen ansetts ligga till grund för inkomst- beräkningen och inkomstberäkningen har setts som en ram för regel- ändringar. Att inkomstberäkningen utgör en ram för regeländringar är också utgångspunkt. Genom att beslu- ten om skatteförslag med en tydlig påverkan på skatteinkomsterna fattas tillsammans med inkomstberäkningen i rambeslutsprocessens första steg, under förutsättning att förslagen inte har lämnats och beslutats tidigare , kommer inkomstberäkningen att vila på en tydlig grund och risken för motstridiga beslut att minska. I likhet med vad som framförts i förarbetena till rambeslutsprocessen bör principen enligt vara att de för in- komstberäkningen avgörande besluten slutligt fattas under ram- beslutsprocessens första steg, medan inkomstförslag av helt margi- nell budgetmässig betydelse kan avgöras vid sidan av rambeslutet. Motsvarande bör gälla för budgetens utgiftssida. Exakt var gränsen bör gå för när ett lagförslag ska beslutas i rambeslutsprocessen eller inte bör bedömas av , baserat bland annat på bedömningen av åtgärdens budgetpåverkan och osäkerheten i denna bedömning i det enskilda fallet, enligt . 1 Förslagen framgår i sin helhet i slutbetänkande, SOU 2013:73, i avsnitten 6.2.1, 6.2.5 och 6.3.2. Hantering av vissa förslag med budgetpåverkan i budgetprocess framhåller att lagförslag som saknar en tydlig koppling till statens budget inte bör omfattas av besluten i rambeslutsprocessen även om förslaget lämnas i budget- propositionen. tar även upp exempel på situationer där förslag om ny eller ändrad lagstiftning med budgetpåverkan bör kunna lämnas vid andra tillfällen än i anslutning till budgetproposi- tionen. Den diskuterar vad som då ska krävas för att inte förslagen ska anses komma i konflikt med riksdagsordningens bestämmelse om att propositioner om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret endast får lämnas efter budgetproposi- tionen om det föreligger synnerliga ekonomisk-politiska skäl (9 kap. 5 § tredje stycket, RO). framhåller att ett viktigt syfte med ram- beslutsprocessen är att minska risken för motstridiga beslut. Den anser därför att förslag till tillkännagivanden som innehållsmässigt sammanfaller med en del av regeringens eller något oppositions- partis budgetalternativ, och som väckts under den allmänna motions- tiden, bör beslutas inom rambeslutsprocessen. För att undvika beslut som kan uppfattas som motstridiga är det vidare önskvärt att en sådan ordning tillämpas oavsett vem som väckt förslaget till tillkännagivande. Det innebär att förslag till till- kännagivanden som innehållsmässigt sammanfaller med en del av regeringens eller något oppositionspartis budgetalternativ ska beslutas inom rambeslutsprocessen oavsett om de väckts i en parti-, kommitté- eller enskild motion, enligt . 11.1.3Förslag väckta utanför den ordinarie budgetprocessen Det är sällsynt att på eget initiativ beslutar om förslag med effekt på statens budget utanför den ordinarie budgetprocessen. Anslagsbeslut och ny eller ändrad lag initieras nästan uteslutande genom propositioner från regeringen. Undantagen rör så gott som alltid rena rättelser eller lagändringar av enkel beskaffenhet som kräver skyndsamhet. saknas det bestämmelser som säker- Hantering av vissa förslag med budgetpåverkan i budgetprocess ställer att principen om ett samlat prioriteringstillfälle upprätthålls i förhållande till förslag med effekt på statens budget som väcks inom , dvs. främst motioner och utskottsinitiativ. framhåller vikten av att förslag som väcks inom och som har en tydlig påverkan på statens budget för det löpande eller närmast följande budgetåret avgörs inom ramen för något av besluten i den ordinarie budgetbehandlingen. Det betonas att kärnan i den nya budgetprocess som bidragit till en ansvarsfull finanspolitik är att förslagen till statens budget ställs mot varandra som jämförbara paket, där varje riksdagspartis förslag repre- senterar en helhetssyn på budgetpolitiken. Rambeslutsprocessen in- klusive processen om ändringsbudgetar säkerställer att besluten om dessa paket fattas samlat. För att intentionerna bakom rambesluts- processen ska upprätthållas är det enligt därför viktigt att vidmakthåller ordningen att inte i efter- hand genom separata beslut bryta sönder eller helt eller delvis upp- häva en beslutad budget. Utskottsinitiativ handlar i de flesta fall om att vidta rättelser och beslutas i allmänhet av ett enigt utskott. Det förekommer också att utskott tar initiativ med anledning av en kris, ekonomisk eller annan, där syftet är att snabbt lösa en uppkommen situation. anser att dessa typer av initiativ, som för övrigt tas av eniga eller så gott som eniga utskott, även fortsättningsvis bör kunna behandlas än i samband med den ordinarie budgetbehandlingen. Hantering av vissa förslag med budgetpåverkan i budgetprocess Kommitténs bedömning: För att skapa ökad tydlighet i fråga om hur vissa förslag med budgetpåverkan ska hanteras i riks- dagens budgetprocess ställer sig kommittén bakom de principer som presenterades av , men där man inte uppnådde bred politisk enighet. Principerna handlar om hur man i budgetprocess hanterar: (1) lagstiftning med budgetpåverkan, (2) budgetrelaterade tillkännagivanden till reger- ingen, och (3) förslag som väckts inom utanför den ordinarie budgetprocessen och som har en tydlig påverkan på statens budget. Regeringen ska inleda ett arbete för att genom lagstiftning reglera (1) ovan, och för att se över i vilken utsträck- ning även (2) och (3) kan regleras på detta sätt. Detta arbete ska avslutas . har en lång tradition av bred samsyn när det gäller det poli- tiska systemets grundläggande struktur och funktionssätt, inklu- sive de betydelsefulla regler som styr budgetprocessen. Att budget- propositionen bereds och beslutas som en helhet är viktigt för att upprätthålla syftet med rambeslutsprocessen. Att vidare alternativa budgetförslag ställs mot varandra som jämförbara paket där samt- liga förslag med budgetkonsekvenser ingår skapar en stor öppenhet och tydlighet kring de politiska alternativen. Dessa egenskaper hos budgetprocessen bidrar till kontroll över statens inkomster och ut- gifter. Genom ett samlat beslut om budgeten skapas en helhetssyn som motverkar att tillfälliga riksdagsmajoriteter kan lägga till eller ta bort utgifts- eller inkomstposter ur budgeten utan att ta ansvar för helheten. I huvudsak är dagens budgetprocess densamma som den som infördes , även om en del förändringar skett efterhand. I överensstämmelse med för- slag gjordes exempelvis en del förtydliganden om vilka förslag som ska behandlas i rambeslutsprocessens två steg. Det fastställdes då i riksdagsordningen att beslutet i det första steget i budget- processen, utöver förslaget till inkomstberäkning och utgiftsramar, även ska omfatta förslag till andra beräkningar som påverkar statens lånebehov samt förslag med anledning av de budgetpolitiska mål som har beslutat att använda. Hantering av vissa förslag med budgetpåverkan i budgetprocess Dessa tydliggöranden omfattar dock inte hur lagstiftning med budgetpåverkan ska hanteras i budgetprocess. De anger heller inte hur budgetrelaterade tillkännagivanden till regeringen, respektive förslag som väckts inom utanför den ordinarie budgetprocessen och som har en tydlig påverkan på statens budget, ska beslutas. Principer om detta presenterades visserligen av , men den uppnådde inte bred politisk enighet på dessa punkter. För att skapa ökad tydlighet kring hur dessa förslag med budget- påverkan ska hanteras i budgetprocess ställer sig kom- mittén bakom de principer som presenterades av . Principerna handlar om hur man i budget- process hanterar: (1) lagstiftning med budgetpåverkan, (2) budget- relaterade tillkännagivanden till regeringen, och (3) förslag som väckts inom utanför den ordinarie budgetprocessen och som har en tydlig påverkan på statens budget. Kommittén föreslår vidare att regeringen inleder ett arbete för att genom lagstiftning reglera (1) ovan, och för att se över i vilken utsträckning även (2) och (3) kan regleras på detta sätt. Detta arbete ska avslutas . Kommitténs uppdrag har beskrivits i avsnitt 1, och kommitténs fem huvudsakliga förslag i avsnitt 7–11. I detta avsnitt 12 redogörs för förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser enligt 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Avsnitt 12.1 presenterar de alternativa lösningar som finns, och vilka effekterna blir om ingen förändring görs. Avsnitt 12.2 beskriver de ekonomiska konsekven- serna av förslaget, samt av de alternativa förslagen. Avsnitt 12.3 går igenom andra konsekvenser av förslaget. Avsnitt 12.4 bedömer om förslaget överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av medlemskap i unionen (EU). Avsnitt 12.5 kommenterar konsekvenserna för företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Enligt kommittédirektivet (dir. 2015:63) ska kommittén analy- sera vilka konsekvenser olika målnivåer för det finansiella sparandet får för de offentliga finanserna och svensk ekonomi, särskilt nivå- ernas betydelse för möjligheterna att säkerställa långsiktigt hållbara offentliga finanser och för att kunna hantera framtida kraftiga konjunkturnedgångar. Dessa konsekvenser av olika målnivåer, där- ibland den målnivå som kommittén föreslår, redogörs för i avsnitt 7 i betänkandet. I föreliggande avsnitt diskuteras även konsekven- serna av betänkandets övriga förslag, dvs. förslagen om ett skuld- ankare, stärkt uppföljning, återkommande översyn av överskotts- målet och hanteringen av vissa förslag med budgetpåverkan i budgetprocess. 12.1Alternativa lösningar och konsekvenserna av ingen förändring Kommittén har analyserat vilka konsekvenserna skulle bli av olika nivåer på överskottsmålet, däribland konsekvenserna av att inte ändra överskottsmålets nuvarande nivå samt konsekvenserna av den nivå som föreslås. Den analysen finns i avsnitt 7. Kommittén har vidare analyserat för- och nackdelar med att komplettera ramverket med en skuldregel, och om det finns andra sätt att uppnå samma syfte. Olika tänkbara utformningar på en skuldregel har också analyserats. Den analysen framgår av avsnitt 8. Kommittén har analyserat om det är motiverat att på något sätt förändra uppföljningen av överskottsmålet, och i så fall hur det på bästa sätt kan göras. Denna analys framgår av avsnitt 9. Kommittén har analyserat om det finns anledning att föreslå att överskottsmålet återkommande ses över, och hur det i sådant fall bör gå till. Denna analys görs i avsnitt 10. Kommittén har analyserat om hantering av lagförslag som har budgetpåverkan bör lagregleras, och hur hante- rar budgetrelaterade tillkännagivanden till regeringen och sådana förslag som väckts inom utanför den ordinarie budget- processen. Kommitténs förslag och analys framgår av avsnitt 11. 12.2Ekonomiska konsekvenser av förslagen Förslagens konsekvenser för svensk ekonomi