sou · H4B366 · 2016-10-11 00:00:00 — Förslaget att särskilda kostnader för kommunalt ansvar tydligt ska specificeras och särskiljas, och därmed inte ingå i underlaget när bidragen till enskilda huvudmän fastställs, är en följd av utredningens förslag i övriga delar för att uppnå lika villkor. Eftersom dessa kostnader inte heller ska ingå i underlaget , bedöms förslaget inte innebära några beaktansvärda merkostnader för kommunerna. Förslaget om att schablonen för administration ska tas bort och ersättas med kommunens faktiska administrativa kostnader, innebär att kommunerna kommer att behöva specificera de administrativa kost- nader som belöper på respektive berörd skolform. Detta innebär dels en fördelning av den administration som finns inom den berörda skolförvaltningen, dels en fördelning av kommunens centrala administration. Fördelningen av kommunens centrala administration går som regel endast att göras genom en schablon och här kan kommunerna välja mellan att räkna fram en egen schablon eller använda de fördelningsnycklar som används enligt Räkenskapssammandraget. I båda fallen handlar det om att använda en befintlig schablon. Denna schablon kräver varken mer administration eller innebär några andra merkostnader för kommunerna. Detsamma gäller förvaltningens budgeterande av egen administration, vilket redan görs Likaså bedöms det systemstöd som kommunerna använder vara tillräckligt för att beräkna faktiskt administration. Skillnaden från för kommunerna är dock att administrationskostnaderna ska fördelas och specificeras i underlaget inför bidragsbeslutet, vilket ger ökad administration. Efter att ha samrått med några kommuner är utredningens bedömning att det kan handla om ett merarbete motsvarande en veckas arbetstid för en heltidsanställd , vilket innebär en beräknad kostnad på för en medelstor kommun. Med 290 kommuner motsvarar det en total kostnad på för kommunerna som helhet. Redan i dagens system måste kommunerna bedöma behovet av tilläggsbelopp för elever som har rätt till det. Dessutom bedöms förslaget inte innebära några merkostnader för denna elevkategori eftersom kommunerna redan betalar ut tilläggsbelopp för de elever som har rätt till det. Förslaget om avtalslösning för resursskolor kan därmed inte anses innebära några ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Förslaget om en avstämningsmodell innebär att det ska fattas ett inledande bidragsbeslut, göras en avstämning, fattas ett avstämningsbeslut samt i förekommande fall göras en utbetalning av eventuell kompensation. Utredningens förslag om enhetsredovisning i 4 kap. kommer underlätta kommunernas arbete med avstämningsbeslut. Innan dessa regler börjat gälla är det dock svårt att beräkna hur stort merarbetet blir. Förslaget om enhetsredovisning gäller inte heller för förskolan. Eftersom avstämning sker på kommunnivå och per skolform finns dock en grund för avstämningen genom de uppgifter som lämnas för Räkenskapssam- Detta underlag behöver dock kompletteras med intäktssidan och själva bidragsbeslutet behöver fördelas på respektive post. Tidsåtgången för merarbetet vid bidragsbeslutet bedöms till i genomsnitt cirka en veckas arbetstid för en heltidsanställd för en medelstor kommun. Totalt för alla 290 kommuner beräknas merkostnaden för denna del för kommunsektorn som helhet. Merarbetet för avstämningsbeslutet bedöms som något mer omfattande eftersom kommunen både ska ta fram underlag och sedan skriva ett beslut med tillhörande beslutsprocess. Merarbetet för detta beräknas till cirka två veckors arbetstid för en heltidsanställd, vilket motsvarar för en medelstor kommun. För kommunsektorn som helhet blir kostnaden då . Sammantaget beräknas samtliga förslag kring beslut och beräkning av bidrag till verksamhet med enskild huvudman till följande löpande årskostnad för hela kommunsektorn: • Totalt samtliga förslag bidrag Enligt den kommunala finansieringsprincipen bör kommunerna kompenseras för kostnader för nytt åtagande via det generella statsbidraget till kommunerna. 8.1.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Förslagen om strukturbelopp, särskilda kostnader för kommunalt ansvar och administrativa kostnader innebär förändringar av författningsreglerade skyldigheter som kommuner har . Förslagen kan inte anses vara av den karaktären att de har konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Förslaget om att det året efter det första bidragsbeslutet ska fattas ett avstämningsbeslut är en ny obligatorisk uppgift för kommunerna och kan därför i viss mån anses begränsa den kommunala självstyrelsen. Med hänsyn till att syftet med förslaget om avstämningsbeslut är att skapa förutsättningar för ökad transparens och mer lika villkor mellan verksamhet och verksamhet med enskild huvudman så får denna inskränkning anses vara proportionell i förhållande till syftet med förslaget. Förslaget om att tilläggsbelopp för elever i resursskolor ska fastställas efter överenskommelse mellan kommunen och den enskilde huvudmannen, innebär att en tidigare obligatorisk skyldighet, beviljande av tilläggsbelopp, nu i aktuella situationer blir beroende av att en överenskommelse kan träffas. Förslaget kan därmed anses innebära ett visst utökat kommunalt självstyre i den aktuella situationen. 8.1.4Ekonomiska konsekvenser för staten Förslaget om nya regler för resursskolor innebär att enskilda huvudmän i samband med ansökan om godkännande ska anmäla till att de önskar bedriva en sådan utbildning. Någon utökad materiell prövning i samband med godkännandet är inte avsedd. De eventuella merkostnaderna för Skolinspektionen vid prövningen av nya ansökningar måste därmed anses vara försumbara. Skolor som är inriktade på elever med behov av särskilt stöd bör ha möjlighet att efter anmälan till Skolinspektionen få ett nytt beslut som innebär att de omfattas av de nya reglerna. Utifrån underlag från Skolinspektionen kan myndighetens kostnad för att fatta nya beslut i dessa ärenden grovt uppskattas till . 8.1.5Ekonomiska konsekvenser för enskilda huvudmän Utredningen bedömer att förslagen som helhet stärker enskilda huvudmäns förutsättningar för att få bidrag på lika villkor. De kan dock inte anses innebära några merkostnader för enskilda huvudmän. Ökad transparens i bidragsbeslutet bör underlätta och kunna utgöra en kostnadsbesparing för enskilda huvudmän med ett förväntat mindre antal överklaganden. De ekonomiska konsekvenserna vid en övergång från schablon för administration till kompensation för faktisk kostnad är svår att bedöma utifrån att det inte finns någon entydig bild av huruvida den nuvarande schablonen är för hög eller låg. Vidare kommer ersättningen för administration att variera mellan kommuner utifrån att de har olika kostnader för administration, vilket antas inne- bära att inom vissa kommuner ökar ersättningen till enskilda huvudmän jämfört med schablonen och i andra kommuner minskar ersättningen. Förslaget om nya regler för resursskolor förväntas innebära att dessa skolor får en större möjlighet att planera sin verksamhet, eftersom deras intäkter blir lättare att förutse. Förslaget om nya regler för resursskolor kan antas leda till vissa konsekvenser för elever som sökt sig till en sådan utbildning Om den enskilda huvudmannen når en överenskommelse med elevens hemkommun kan elevens förutsättningar att få stöd utifrån sitt behov antas öka jämfört med dagens system. Därmed får även eleven bättre förutsättningar att få sin lagstadgade rätt till utbildning tillgodosedd. Som utvecklats i avsnitt 3.4.8 bedömer utredningen att en överenskommelse kommer att kunna nås i de allra flesta fall. I de fall en överenskommelse om tilläggsbelopp inte kan nås kan en konsekvens av förslaget bli att eleven inte tas emot eller kan fullfölja sin utbildning vid skolan. Eleven måste då söka sig till en annan fristående skola alternativt välja en skola. Därmed kan det uppstå negativa konsekvenser för enskilda elever. För eleverna totalt sett på en sådan skolenhet bedöms konsekvenserna som positiva eftersom enheten som helhet, genom överenskommelserna, tillförsäkras en finansiering som motsvarar de resurser som är relaterade till verksamhetens inriktning. Enligt utredningens uppfattning måste konsekvenserna av förslaget för elever sammantaget bedömas som övervägande positiva. Övriga förslag kan inte anses ha några direkta konsekvenser för elever. Förslagen syftar dock till att skapa ökad transparens och mer lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän, vilket är att betrakta som gynnsamt för elever i verksamhet med enskilda huvudmän. Förslagen bedöms inte ha några konsekvenser beträffande jämställdhet, integration, överensstämmelse med eller något annat väsentligt område. 8.2Förslag om ekonomisk redovisning på enhetsnivå finns inte några krav på att huvudmännen ska redovisa ekonomisk information på skolenhetsnivå. Utredningen föreslår att ett krav på enhetsredovisning ska införas. Ekonomisk redovisning på enhetsnivå syftar till att öka öppenheten och insynen i hur offentliga medel används i verksamheten och ska även ligga till grund för den jämförbara information mellan skolenheter som ska publiceras av . Redovisningen ska bygga på den struktur med kostnadsposter som enligt skollagen gäller för kommunala bidrag till enskilda huvudmän. ska ansvara för insamlingen av den ekonomiska informationen och insamlingen bör i möjligaste mån samordnas med den insamling av uppgifter som redan görs inom ramen för den officiella statistiken. ska publicera den ekonomiska informationen i form av bl.a. en resultatsammanställning samt i förekommande fall ett antal ekonomiska nyckeltal per skolenhet. För att begränsa den ökade administrationen har utredningen i så stor utsträckning som möjligt utgått från befintliga strukturer beträffande insamling och rapportering. 8.2.2Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Utredningens förslag är att alla huvudmän ska lämna ekonomisk information på enhetsnivå till . finns inte några krav på ekonomiskredovisning på skolenhetsnivå. Utredningen bedömer att fördelarna med ökad insyn och jämförbarhet överstiger nackdelarna i form av de ökade administrativa resurser som krävs för att tillämpa förslaget. Utredningen har försökt minimera de administrativa konsekvenserna genom att basera förslaget om inrapportering på den inrapportering som redan sker . Effekterna av förslaget om att redovisa ekonomisk information per enhet är svåra att bedöma, men genom att utgå ifrån hur mycket tid som går åt för inrapportering till dagens Räkenskapssammandrag kan en rimlig bedömning göras. Varje kommun har ofta många skolenheter och enhetsredovisningen kommer att vara resurskrävande, eftersom det är många uppgifter som ska beräknas och lämnas in. Utredningen bedömer att arbetet med enhetsredovisning för en medelstor kommun kan kräva resurser motsvarande cirka fyra veckors arbetstid för en heltidsanställd, vilket motsvarar en kostnad på . Totalt för 290 kommuner motsvarar det . Därutöver tillkommer ungefär lika mycket löpande arbete för att kvalitetssäkra redovisningen, vilket motsvarar en kostnad på för en medelstor kommun. Detta motsvarar för samtliga kommuner. De totala tillkommande kostnaderna för en kommun med anledning av utredningens förslag kan därmed beräknas till för en medelstor kommun och därmed för hela kommunsektorn. Därutöver tillkommer engångskostnader för införande avseende personal, utbildning och it motsvarande för en medelstor kommun, vilket motsvarar för hela kommunsektorn. Till detta kommer motsvarande kostnader för enskilda huvudmän. Enligt utredningens förslag ska de enskilda huvudmännen ersättas för sina administrativa kostnader utifrån kommunernas faktiska kostnader inom posten administration. Eftersom både enskilda huvudmän och kommuner ska lämna in en enhetsredovisning måste kommunens kostnader för denna redovisning inkluderas i bidragsbeloppet. Den kommunala merkostnaden för detta kan relateras till andelen elever som går i skolor med enskild huvudman. Merkostnaden blir därmed löpande (baserat på andelen elever i verksamhet med enskild huvudman /16) av , dvs. Kostnader för införande blir på motsvarande sätt av , dvs. Sammantaget kan samtliga förslag kring enhetsredovisning beräknas innebära följande kostnader: Enligt den kommunala finansieringsprincipen bör kommunerna kompenseras för kostnader för nytt åtagande via det generella statsbidraget till kommunerna. 8.2.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Förslagen om införande av en enhetsredovisning innebär en ny obligatorisk uppgift för kommunerna som innebär en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Syftet med förslagen är dels att skapa förutsättningar för en ökad insyn för allmänheten i skolors verksamhet, dels att skapa förutsättningar för en ökad transparens i tillämpningen av regelverket om kommunala bidrag till verksamheter med enskild huvudman. Inskränkningen i den kommunala självstyrelsen måste anses vara proportionell i förhållande till syftet med förslagen. 8.2.4Konsekvenser för enskilda huvudmän Redovisning på enhetsnivå kommer att medföra kostnadsökningar även för enskilda huvudmän. Även dessa är svåra att bedöma men utredningen anser att går att få en rimlig uppskattning genom jämförelser med resursåtgången i samband med dagens inrapportering till SCB. Enskilda huvudmän rapporterar redan i ekonomisk information på skolenhetsnivå till SCB. Därmed bedöms merkostnaderna för enskilda huvudmän som väsentligt lägre än för kommunerna. Men eftersom de enskilda huvudmännen ska ersättas för kostnader på lika villkor som kommunerna, kommer de enskilda huvudmännens kostnader att ersättas motsvarande kommunernas faktiska kostnader och det blir i slutändan en merkostnad för kommunerna i enlighet med vad som redovisats ovan i avsnitt 8.2.2. Den ansvariga myndigheten för insamling och publicering av ekonomisk information, , kommer att påverkas av förslagen. föreslås insamla, hantera och verifiera det insamlade underlaget från huvudmännen samt offentliggöra informationen på sin hemsida. Utredningen bedömer, utifrån underlag från , att kostnader för insamling, verifiering och hantering kommer att uppgå till . Engångskostnader för webbdesign och it bedöms till . Som en konsekvens av utredningens förslag kommer SCB jämfört med att behöva samla in mer detaljerade uppgifter och därmed behöva avsätta resurser för insamling, verifiering och hantering. Utifrån underlag från SCB bedömer utredningen att SCB får kostnader på som engångskostnad och löpande för att sköta produktionen. Skolinspektionen ska granska uppgiftslämnandet och bedöms få en engångskostnad på och löpande för granskning i samband med tillsynen. Kostnaderna för Skolinspektionen har beräknats utifrån det underlag som myndigheten lämnat till utredningen. Sammantaget innebär detta att följande löpande kostnader : Engångskostnaderna är följande: Utredningens förslag kan antas innebära en ökad transparens och tydlighet avseende hur resurser fördelas och används. Därmed kan antalet överklaganden av bidragsbeslut antas minska, vilket innebär minskade kostnader och därmed en besparing för domstolsväsendet. Förslagen bedöms inte ha några konsekvenser beträffande jämställdhet, integration, överensstämmelse med eller något annat väsentligt område. 8.3Förslag avseende kommuners inflytande vid tillståndsprocessen Utredningen föreslår att kommunernas inflytande vid nyetablering av fristående skolor på olika sätt bör stärkas. Vid bedömningen av om en nyetablering innebär påtagliga negativa följder ska det särskilt beaktas intressena av alla elevers rätt till en likvärdig utbildning samt att en överetablering av skolor inte uppstår. Lägeskommunens yttrande till Skolinspektionen ska bli obligatoriskt för kommunen att avge och ska alltid innehålla en konsekvensbeskrivning. 8.3.2Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Förslagen innebär att kommunerna ges ett ökat inflytande vid nyetablering av fristående skolor. Förslagen om att det ska vara obligatoriskt för lägeskommunen att lämna ett yttrande med konsekvensbeskrivning är en ny obligatorisk uppgift för kommunerna. Enligt dagens regler ska Skolinspektionen alltid ge kommunen tillfälle att yttra sig, men det är frivilligt för kommunen att lämna yttrande. Enligt uppgifter från Skolinspektionen lämnas yttrande i de allra flesta ärenden. Eftersom det nu handlar om ett nytt obligatoriskt åtagande bör dock de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna beräknas från grunden, i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen. En kommuns kostnad för att lämna ett yttrande kan grovt uppskattas till . Skolinspektionen fick inför /17 cirka 300 ansökningar om godkännande. Den totala kostnaden för kommunerna kan därför uppskattas till . Förslaget om att alla elevers rätt till en likvärdig utbildning samt intresset av att motverka överetablering särskilt ska beaktas vid prövningen av påtagliga negativa följder kan inte anses ha några ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Enligt den kommunala finansieringsprincipen bör kommunerna kompenseras för kostnader för nytt åtagande via det generella statsbidraget till kommunerna. 8.3.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Förslaget om att alla elevers rätt till en likvärdig utbildning och intresset av att motverka överetablering av skolor särskilt ska beaktas vid prövningen av påtagliga negativa följder, innebär inget nytt åtagande för kommunerna och kan inte i någon nämnvärd utsträckning anses påverka den kommunala självstyrelsen. Förslagen om att det ska vara obligatoriskt för lägeskommunen att lämna ett yttrande med konsekvensbeskrivning är en ny obligatorisk uppgift för kommunerna som därmed kan anses ha viss påverkan på den kommunala självstyrelsen. Syftet med förslaget är dock att säkerställa så att alla förhållanden av betydelse för Skolinspektionens prövning blir belysta och inskränkningen i den kommunala självstyrelsen får därmed anses vara proportionell i förhållande till syftet med förslagen. I och med att förslagen syftar till att stärka det kommunala inflytandet vid nyetableringar kan de även antas ha vissa positiva effekter för den kommunala självstyrelsen. Förslagen kan inte anses innebära något beaktansvärt merarbete för Skolinspektionen och har inte heller i övrigt några betungande konsekvenser för staten. Förslagen kan dock antas leda till att Skolinspektionen får ett bättre underlag inför sina beslut om godkännande. Förslagen bedöms inte ha några konsekvenser beträffande jämställdhet, integration, överensstämmelse med eller något annat väsentligt område. 8.4Förslag om antagning av elever till fristående förskoleklass, grundskola och grundsärskola Ansökningsförfarandet och vilka urvalskriterer en enskild huvudman använder till förskoleklass, grundskola och grundsärskola är inte närmare reglerat. Utredningen föreslår att krav på en formell ansökningshandling ska införas i fristående förskoleklass, fristående grundskola och fristående grundsärskola. Vidare föreslår utredningen att det i Skolinspektionens beslut om godkännande ska anges vilka urvalskriterier som ska användas vid en skolenhet. Ändringar av urvalskriterierna ska godkännas av Skolinspektionen. Förslagen berör bara enskilda huvudmän och kan därmed inte anses innebära några konsekvenser för kommunerna. 8.4.3Konsekvenser för enskilda huvudmän Förslaget om att införa krav på en ansökningshandling innebär i och för sig en ny författningsreglerad skyldighet för enskilda huvudmän. torde dock de allra flesta enskilda huvudmän använda någon typ av ansökningshandling, något som enligt utredningens bedömning kan anses vara en naturlig följd av att förvaltningslagens regler om ärendehantering vid myndighetsutövning numera i stor utsträckning är tillämpliga även hos fristående skolor. Förslaget anses därför inte innebära några beaktansvärda konsekvenser för enskilda huvudmän. Förslaget om att det i beslutet om godkännande ska anges vilka urvalskriterier den enskilda huvudmannen använder innebär att den enskilde huvudmannen vid ansökningstillfället, och varje gång urvalskriterierna ändras, ska meddela Skolinspektionen vilka kriterier som används. Inte heller detta förslag kan anses innebära några beaktansvärda konsekvenser för enskilda huvudmän. Förslagen om krav på ansökningshandling och godkända urvalskriterier kan antas innebära vissa positiva konsekvenser för elever eftersom de ökar rättssäkerheten vid antagningsprocessen. Förslagen om att de urvalskriterier som används ska framgå av huvudmannens beslut om godkännande ska gälla även för äldre godkännanden. Skolinspektionen måste därför i dessa fall fatta nya beslut. Utifrån underlag från Skolinspektionen kan engångskostnaden för denna insats beräknas till . Skolinspektionens kostnad för att göra denna prövning i samband med nya ansökningar om godkännande, samt i de fall då en huvudman vill byta urvalskriterier, kan uppskattas till . Genom förslagen får Skolinspektionen tillgång till ett, jämfört med , bättre underlag för att kunna granska att urval görs på ett korrekt sätt. Förslagen bedöms inte ha några konsekvenser beträffande jämställdhet, integration, överensstämmelse med eller något annat väsentligt område. 9.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) Paragrafens andra stycke har ändrats genom ett tillägg om att vid bedömningen av om en utbildning innebär påtagliga negativa följder ska särskilt beaktas intressena av alla elevers rätt till en likvärdig utbildning samt att en överetablering av skolor inte uppstår. Detta ska gälla såväl vid bedömningen av om påtagliga negativa följder på lång sikt kan uppstå för eleverna som vid bedömningen av om sådana följder kan uppstå för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna. Den närmare av de nya begreppen är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet och bör preciseras genom Statens skolinspektions rättstillämpning. Förslaget behandlas i avsnitt 6.3. Paragrafen har ändrats genom ett tillägg om att även sådan pedagogisk omsorg som avses i 25 kap. 2 § skollagen omfattas av paragrafen. Tillägget är en konsekvens av utredningens förslag om att en ny post, strukturbelopp, ska införas i reglerna om bidrag till verksamheter med enskild huvudman. Med strukturbelopp ska avses de resurser som fördelas till enskilda huvudmän i enlighet med denna paragraf. Reglerna om strukturbelopp ska tillämpas för alla verksamheter med enskild huvudman som har rätt till bidrag enligt skollagen. Paragrafen gäller bara för verksamhet inom skolväsendet och har därför ändrats till att även avse pedagogisk omsorg enligt 25 kap. skollagen. Förslaget behandlas i avsnitt 3.4.2. Paragrafens andra stycke har ändrats genom att strukturbelopp införts som ytterligare en post, utöver grundbelopp och i förekommande fall tilläggsbelopp, i regelverket om kommunala bidrag till enskilda huvudmän. Utredningen föreslår att strukturbeloppet ska avse samtliga resurser som enligt 2 kap. 8 a § skollagen ska fördelas efter barns och elevers olika förutsättningar och behov. Kommunen ska själv, inom regelverkets ramar, kunna avgöra hur strukturbeloppet räknas fram och hur stort det ska vara. Strukturbeloppet ska komma enskilda huvudmän till del i enlighet med den grundläggande principen om lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän. Hur stort strukturbeloppet är och på vilka grunder det räknats fram ska specificeras i samband med bidragsbeslutet. Förslaget behandlas i avsnitt 3.4.2. Paragrafen är ny och reglerar att utöver grundbeloppet ska hemkommunen fastställa ett strukturbelopp. Strukturbeloppet ska avse ersättning för sådana kostnader som kommunen beräknar vid fördelning av resurser enligt 2 kap. 8 a § Beloppet ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten. Förslaget behandlas i avsnitt 3.4.2. Paragrafens första stycke har ändrats genom att det i andra meningen anges att utbildningen får begränsas till att avse elever som har ett så omfattande behov av särskilt stöd att tilläggsbelopp för särskilt stöd ska lämnas.