sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — 98 (2015), Rapport av uppdrag att samla in statistik om tillgången till mobila kommunikationsnät, PTS-ER-2015:7. Statistikportalen 2015 med utgångspunkt i Statens jordbruksverks definition av ”landsbygd”. 100 (N2014/2008/ITP). 101 PTS-ER 2015:15. medborgare i och ur marknadshänsyn mer lönsamma miljöer. Detta trots de satsningar som gjorts bl.a. genom det bredbandsstöd som utgått via landsbygdsprogrammet. Givet det faktum att använ- dare och medier i allt högre utsträckning flyttar över i digitala kanaler och att datavolymerna som denna användning resulterar i accelererar bör den möjliggörande infrastrukturen i hela fortsatt priori- teras, inte bara för att uppnå utredningsdirektivens mål om allmän- hetens rätt att ta del av ”allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och för- djupning, oavsett var i man bor”, utan även där allmänheten befinner sig. Ett mål i form av full utbyggnad, skulle t.ex. kunna uttryckas som en befolkningstäckning med minst /s och en täckning med /s till av geografiska yta. En dylik utbyggnad är givetvis förknippad med stora initiala investeringar, särskilt för de sista procenten. Kostnaderna kan emellertid hållas nere då livslängden på dessa investeringar i s.k. passiv infrastruktur (som bidrag utgår för) är mycket lång, eller längre, varför även avskrivningstiden kan vara lång. För en rättvisande bild av ett dylikt åtagande bör även de långsiktiga vinsterna, såväl samhällsekono- miska som demokratiska, vägas in i kalkylen. Att tydliga mål slås fast är emellertid viktigt då det signalerar en riktning som indikerar hur investeringar kan och skall göras. Ett konkret exempel som skulle kunna utgöra ett sådant delmål är förslaget i som siktar till att 8 000–10 000 hushåll och arbetsställen i områden där marknaden inte förväntas bygga ut ska få möjlighet till en snabb bredbandsanslutning via fiber. Det som efterfrågas av medieföretagen är en sammanhållen sats- ning på snabb internetaccess som täcker både bostäder, arbetsplatser och landets yta. Ett medieföretag föreslår att staten ska sätta upp ett rörligt tröskelmål för en minsta gemensamma kapacitet i hela landet och rikta omfattande insatser för att åstadkomma sådan infrastruk- tur (”just nu låt oss säga minst /s nedströms”).103 Medieanvändarnas möjlighet att fritt kunna välja leverantör av såväl internetaccess som innehållslevererande medieaktör, obero- ende av varandra, måste också beaktas. Utan säkerställd operatörs- neutralitet i näten skulle yttrandefriheten kunna påverkas negativt, då vissa medieaktörer eller röster annars skulle kunna favoriseras 102 SOU 2016:1, s. 111–113. 103 Citat från medieföretagens inspel. Citatet behandlar enbart nedladdningskapacitet. framför andra eller helt uteslutas.104 Till exempel pågår en prövning av huruvida den prioritering av trafik som statligt kontrollerade gör till förmån för vissa aktörer är acceptabel (fallet beskrivs närmare i kapitel 3). Även ägandet av näten i sig kan i sammanhanget utgöra en risk. I har vi i princip tre olika ägarformer: statligt, kommunalt och privat ägande, i vissa fall även en blandning av dessa. Fördelen med offentlig utbyggnad framhålls av den statliga utred- ningen Informations- och cybersäkerhet i , där sägs bl.a. att en väl utbyggd och säker infrastruktur som ägs av staten skulle medföra stora vinster vad gäller myndigheters informations- och cybersäker- het.105 En risk som lyfts av privata aktörer är om staten finansierar infrastruktur för användning utanför den egna verksamheten. De privata ägarformerna har osäkerheten att ägarbilden kan änd- ras, ibland utan möjlighet för slutkunderna att utöva inflytande. , en av de största nätägarna i landet, står ägaren risk- kapitalbolaget . Även om ett riskkapitalbolag kan vara långsik- tiga ägare är motsatsen vanligare, de säljer med tiden sitt innehav. Det finns ingen garanti för att den överlåtelsen sker till en aktör som bejakar fria, oberoende medier. Ett fall där mediefriheten skadats berör visserligen sändningar via satellit, en helt annan spridningsteknik. Fallet är emellertid intres- sant då det visar hur leverantörer av möjliggörande teknik genom avstängning av vissa innehållsleverantörer kan skada mediefriheten. Fallet rör det franska satellitbolaget och deras beslut i okto- ber 2016 att släcka ner kurdiska tv-kanalen , som sände från . Beslutet kom, enligt radios rapportering, efter en begäran från den turkiska radio- och tv-myndigheten.106 Det är visserligen möjligt att säga att marknaden erbjuder andra sändnings- möjligheter men det är statens uppgift att säkerställa att dessa alter- nativ inte hindras. Det är också i detta sammanhang viktigt att se skillnaden mellan satellit-, kabeltv- och internetaccess. I fallen satellit och kabel-tv reduceras kundens val av innehåll till de tjänster som 104 Med operatörsneutrala nät avses här den infrastruktur som säkerställer att anslutna abon- nenter, hushåll som företag, har möjlighet att fritt välja mellan olika, konkurrerande internetleverantörer. 105 SOU 2015:23, kapitel 9, avsnitt 9.4. 106 Kurdish channel dropped after pressure from , Radio , pulice- rad . accessleverantören erbjuder i sina s.k. paket. I fallet internetaccess kan den som levererar internetaccessen däremot vara helt transparent och lämna det öppet vilka tjänster som slutkunden kan välja mellan. De kommunägda stadsnäten uppvaktas av privata intressen som är intresserade av att ta över dessa nät. Vissa kommuner kan se en dylik överlåtelse som en möjlighet för att slippa fortsatta investe- ringar. Det har redan hänt att kommuner överlåtit sina nät och där- med förlorat kontrollen över infrastrukturen. menar att det är en möjlighet som inte kan uteslutas att nät kan komma att kontrolleras av främmande makt eller mediefientliga intressen. Det utgör en risk för att medborgarnas behov och rättigheter på medieom- rådet utan effektiv tillsyn inte kommer att kunna tillgodoses. Inom det här området finns dock EU-regler om nätneutralitet som slogs fast . Dessa ska säkerställa att inga nätägare eller operatörer ska strypa eller blockera visst innehåll eller kapacitet för vissa tjänster. all internettrafik ska behandlas likvärdigt oavsett avsändare, mottagare, plattform eller innehåll. Nätneutralitet omfattar också transparensaspekter avseende bl.a. operatörernas trafikhantering och avtal gentemot slutkunder.107 En annan aspekt som kan ha potentialen att hindra eller helt strypa medborgarnas tillgång till oberoende medier är brist på ade kvat robusthet och säkerhet i den samhällskritiska infrastruktu- ren. Om infrastrukturen helt eller delvis sätts ur spel tillgodoses inte medborgarnas grundlagsskyddade rättigheter. Det har skett en mängd attacker mot banker, allmänna kommu- nikationer och medier. Ett exempel är den överbelastningsattack som drabbade flera stora svenska nyhetssajter eller den mot domännamnssystemet . Attacken mot medi- erna resulterade i att regeringen bjöd in bl.a. medierepresentanter till ett möte där vissa svagheter identifierades och PTS ombads hjälpa till med koordinering av ett utökat samarbete mellan internetoperatörer och mediehus gällande cybersäkerhet. 107 och Rådets Förordning (EU) 2015/2120, publicerad . Medborgarnas och mediernas tillgång till robusta, säkra och opera- törsneutrala dataströmmar är en avgörande pusselbit för att skapa ett hållbart medielandskap och en hållbar demokrati – där alla har samma förutsättningar, oavsett var man bor eller var i landet man är.108 Utbyggnad av bredband medför behov av finansiering. En stor del av investeringarna sker med hjälp av stödmedel från EU, som för- delas av utifrån principer som existerande tillgång till fiberbaserat bredband och befolkningsdensitet. Avgränsningen gällande stödmedel till fiber motiveras med att det är den mest framtidssäkra infrastrukturen för åtkomst till internet.109 Mängden tilldelade medel är dock mindre än existerande behov. Det finns regioner där ansökningarna överstigit utbetalningarna cirka tio gånger. har de olika underlag som använts av länsstyrelserna fått effekten att besluten varierat mellan länsstyrelser i olika regio- ner/län, och att kriterier har varit olika mellan bedömningsomgång- arna i samma region/län. I vissa fall har områden med flest anslutna per investerad krona premierats, i andra fall områden där hög täck- ningsgrad utlovats, i ytterligare fall områden där Telias helägda dot- terbolag stängt av telestationer. Ett exempel är från , . Bjärekraft fick alla medel efter att ha utlovat 99 procents anslutning i de områden som kunde stödfinansieras. Inga andra fick del av medlen. I andra omgången gavs medlen till Teleservice, då de utlovat utbyggnad av fiber i de områden där stängde telestationerna. Inga andra fick del av medlen. Detta och andra exempel har i praktiken inneburit att det i samtliga län finns områden och kommuner som anser sig vara förlorare. Denna ojämna fördelning av tillgängliga medel skapar i sin tur en ojämn fördelning av infrastrukturen. En utmaning när det gäller styrningen är också det tudelade ansvaret: sköter 108 Om dessa tre storheter ska viktas mot varandra framstår operatörsneutraliteten som det staten bör prioritera, då marknadskrafter kan komma i intressekonflikt med medborgarnas behov. Fördelning av budget för bredbandsstödet inom landsbygdsprogrammet 2014–2020 (3.2.17-6812/14). tilldelningen av stödmedel men är inte ansvarigt för policyfrågorna på kommunikationsområdet, det är som är expert- och sektorsmyndighet. anser, mot bakgrund av ovan förda resonemang samt beskrivningen i delbetänkandet av den för medieförmedlingen avgörande digitala infrastrukturen, att bör överväga att höja sin ambitionsnivå i nivå med EU:s, behovet av internetaccess torde inte längre enbart omfatta medborgare oavsett ”var man bor” utan oavsett ”var man befinner sig”. Därutöver bör hänsyn tas till såväl uppladdnings- som nedladdningshastigheter i arbetet med nya mål. Det kan även finnas anledning att överväga en översyn av ansvars- fördelningen mellan vissa berörda myndigheter. Fördelningen av stödmedel hanteras av som PTS är regle- ringsmyndighet för det område stöden gäller. En ordning där PTS blir övergripande ansvarig för all utbyggnad av bredband, såväl med som utan stöd, bör övervägas. Eventuella frekvensauktioner bör alltid kombineras med krav på geografisk täckning för att säkerställa att rättigheterna inte bara används för att bygga ut i områden med hög befolkningskoncentration. 8.8Samdistribution av post och tidningar Frågan om samdistribution av tidningar och post har diskuterats länge och utretts i omgångar utan att någon regelmässig samordning kommit till stånd.110 I takt med att tidningarnas upplagor och pos- tens försändelser minskar i volym är det emellertid allt mer som talar för ett behov. slutbetänkande visade att den samdistribuerade upplagan har minskat , från 906 miljoner exemplar till 725 miljoner exemplar.111 Utvecklingen har fortsatt nedåt. 110 Lördagsdistribution av dagstidningar (SOU 2005:13), delbetänkande av 2004, Mångfald och räckvidd (SOU 2006:8), förslag från , Postmarknad i förändring (SOU 2005:5), slutbetänkande från Post-och kassaserviceutredningen. 111 Översyn av det statliga stödet till dagspressen (SOU 2013:66), slutbetänkande av . Mediepolitiska idéskisser SOU 2016:80 Källa: Myndigheten för press, radio och tv. En samordning skulle kunna innebära såväl kostnadsbesparingar som miljömässiga vinster. Gång på gång har det orimliga påpekats i att hushåll med en dagstidningsprenumeration besöks varje vardag, av tidningsbudet och senare av brevbära- ren. Båda organisationerna krymper och påverkas starkt av mins- kande volymer. har i delbetänkandet beskrivit hur medbor- gare, framför allt i glesbygd, som ännu väljer att ta del av oberoende nyhetsinnehåll via papperstidningar, inte har samma tillgång till medier som andra, inte minst på grund av att olönsamma s.k. distri- butionslinor läggs ner. Då dessa områden ibland även har sämre digital infrastruktur blir det, med utgångspunkt i om likvärdig tillgång till oberoende nyhetsrapportering över hela landet, viktigt att behandla frågan. Med en summarisk beskrivning kan utmaningen sägas ligga i de båda aktörernas divergerande kundbehov. Tidningsföretagen söker tillfredsställa sina papperstidningsprenumeranter och deras behov av att få nyheterna . Postens ideala befordringstid är kopp- lad till det lagstadgade kravet på övernattbefordran, att en försän- delse som skickats från en del av landet ska levereras till mottagaren i en annal del av landet . Samordning kan alltså ske antingen genom att tidningsbuden tar postförsändelser på sina morgonturer, alternativt att postbuden tar med sig tidningar när de delar ut post, för- och eftermiddagar. De försök som genomförts har emellertid inte resulterat i att verksamheten permanentats. har t.ex. tidningsutdel- ningsföretagens paraplyorganisation inlett samarbete med , som täcker över hälften av landets postmottagare och planerar att utöka sitt täckningsområde. Samarbetet, som ännu är i ett tidigt skede, innebär att Brings brev delas ut av tidningsbuden på morgo- nen, något som i händelse av behov av kvittens ur användarsynvinkel inte är att betrakta som optimalt. Detta samarbete, i kombination med Postnords samordning av brev- och paketflöden, har på vissa håll möjliggjort en reduktion av antalet utkörningar från fyra per dag till två. PTS beskriver emellertid i sin rapport ”Kartläggning av förutsätt- ningar att genomföra försöksverksamhet med samdistribution av post och tidningar” att samordningen inte är problemfri och att det ”kräver extraordinära insatser för att den ska kunna ske med bibehål- lande av en acceptabel kvalitet”.112 Trots att PTS har vissa möjligheter att – inom ramen för den regionala utvecklingsverksamheten – verka för samverkanslösningar som kan omfatta tidningar och post upple- ver myndigheten att man inte har några verksamma rättsmedel i den händelse att det skulle uppstå behov av att verka för samdistribution. PTS gör emellertid bedömningen, efter företagen kartläggning, att det aktuella läget när det gäller samdistribution av tidningar och post är så pass gynnsamt att det inte föreligger några behov av att ini- tiera andra försök med sådan samdistribution än de som frivilligt kommer till stånd på affärsmässiga grunder.113 En låsning har varit postlagens och postförordningens krav på att av förändelser ska delas ut nästkommande vardag och att ska komma fram inom tre arbetsda- gar som ansetts oförenlig med tidningarnas krav på morgonutbär- ning.114 postlagsutredning har i ett delbetänkande lämnat förslag om att ändra kravet till att av breven ska komma fram , något som – om det blir verklig- het – torde påverka samordningen med tidningsutdelningen i positiv riktning.115 Utredningen bedömde också att det nya kravet går att förena med villkoren i EU:s postdirektiv116, som stipulerar att minst 112 PTS-ER-2016:14, , s. 21. 113 PTS (2016). Kartläggning av förutsättningar att genomföra försöksverksamhet med sam- distribution av post och tidningar, s. 21. 114 Postlag (2010:1045) och Postförordning (2010:1049) 115 Till sista utposten – En översyn av postlagstiftningen i ett digitaliserat samhälle (SOU 2016:54), slutbetänkande av postlagsutredning. 116 och rådets direktiv /6/EG av om ändring av direktiv /67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster. av försändelserna ska ha delats ut senast den tredje arbetsdagen räknat från inlämningsdagen och senast den femte arbetsdagen från inlämningsdagen.117 Med tanken att låsningen med övernattbefordran ändå skulle kunna lösas, ansökte Postnord om dispens från det lagstadgade kra- vet för att kunna genomföra ett försök med samdistribution och PTS gav sitt klartecken. Försöket genomfördes i i samarbete med dotterbolaget () och några av TAB:s större kunder.118 De områden som valts ut skulle innehålla alla typer av distributionsområden och där- med täcka in alla de tjänster som både Postnord och TAB erbjuder sina kunder. Personal från både TAB och Postnord ingick i testet som omfattade 4 600 hushåll eller avlämningsställen. Slutsatser ur Postnords utvärderingsrapport I Postnords slutrapport om försöket i dras följande slutsatser:119 ––Den totala distributionstiden ökade för brev och tidningar. ––Miljön påverkades negativt eftersom den totala färdsträckan blev längre och det då krävdes flera fordon. Förklaringen är att det organiserades dubbla turer på landsbygden för att uppfylla produkt- och servicevillkor. Flera linjer gick också i utökad sex- dagarstrafik, vilket innebar längre färdsträckor totalt. ––Distributionskvaliteten var hög, inte ett enda klagomål från kund gällande felutdelade försändelser noterades. Antalet tidningsre- klamationer var lägre än målnivån. ––Andelen arbetstid som utförs gick från till vilket gav ökade lönekostnader. Möjligheten att be- hålla andelen heltidstjänster ansågs minska. ––Arbetsmiljön påverkas för medarbetarna, vilket ställer nya krav arbetets utformning. 117 SOU 2016:27 s. 197. 118 I försöket ingick Norran, VK, och . 119 Postnord (2016). Test av samdistribution av post och tidningar i . Slutrapporten innehåller ingen egen konklusion men Postnord har uttalat att slutsatsen av försöket är att samdistribution av post och tidningar vare sig blir kostnads- eller miljöeffektivt.120 De medverkande tidningsföretagen instämmer inte i Postnords slutsatser. De menar att Postnord i alltför hög utsträckning i sin analys utgår ifrån ett oförändrat samhällsuppdrag. De efterlyser en situation där Postnord skulle inta rollen som möjliggörare för fysisk distribution, mot att tidningsföretagen betalar för tjänsten, helst mot en rörlig kostnad. Sedan försöket har Postnord erbjudit att permanenta samarbetet kring samdistribution . Förslaget tillbakavisas av tidningsföretagen som menar att det skulle leda till massiva uppsägningar av abonnemang. Tidningsföretagen understryker att morgondistributionen är att betrakta som en demokratisk service.121 Vid det möte anordnade med Postnord, TAB och representanter för tidningsföretagen noterades att denna del av branschen utmanas av olika förskjutningar. En av dessa är när Tidningsföretagens distributörer försöker nå lönsamhet genom att vidga sitt erbjudande och blir konkurrenter till Postnord.122 påverkar de ökande kostnaderna per försändelse samtliga aktörer. Servicenivån gentemot medborgare i vissa delar av landet blir en avvägning som görs i förhållande till ägarnas lönsamhetskrav. Även Postnord har ett sådant från sin ägare, staten. Målet sattes av årsstämman 2014 till 10,5 procents avkastning på operativt kapital. Utfallet blev 5,4 procent.123 Detta avkastningsmål kan jämföras med t.ex. börsnoterade skogsindustrikoncernen på 13 procent.124 120 Ökade kostnader och uteblivna miljövinster när post och tidningar samdistribueras med morgonutdelning, uttalande av , chef , , hämtat på Postnords webbplats. 121 Bygger på uppgifter lämnade av Tidningsutgivarna () . 122 Bygger på uppgifter lämnade på möte med distributörer . 123 Postnord, års- och hållbarhetsredovisning 2015. 124 Hämtat på SCA:s webbplats . Med hänvisning till den fortsatt negativa upplageutvecklingen för tidningsföretagen, de mediepolitiska målen om tillgång till obero- ende nyhetsrapportering för medborgare i hela landet samt hållbar- hetsaspekterna är ett vidare utvecklat samarbete mellan tidnings- och postdistributörer av yttersta vikt. Det senaste försöket utfördes på en begränsad plats , vilket torde göra det svårt att dra några säkra slutsatser om en framtida, långsiktig och fullskalig verksamhet. För såväl post- som tidningsdistribution torde volymerna fortsätta minska . Samdistribution i någon form kan då bli en nödvändighet för att kunna garantera tillgång till oberoende nyhetsmedier i de områden som ännu saknar funktionell internetaccess. En möjlighet att överväga vore om Postnords skulle kunna agera möjliggörare för fysisk distribution även i icke-lönsamma geogra- fiska områden och om en förändrad kravställan vad gäller lönsamhet i dessa områden skulle öppna upp för fungerande samdistribution mellan post- och tidningsföretag. 8.9Finansiering av den nya mediepolitiken har i sitt analysarbete identifierat att insatserna för att nå de mediepolitiska målen innebär behov av stärkt finansie- ring, inledningsvis svagt ökande, men inom en något längre tidshori- sont med en tydligt vidgad ram. Medel i den storleksordningen existerar inte inom Kultur departementets befintliga ramar. Den enda teoretiska möjligheten vore en förändring av lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst i syfte att föra över medel, som finan- sierar de offentligt finansierade medierna, för att skapa utrymme till de nya mediepolitiska insatserna. Detta har övervägts av utredningen men avfärdats då denna åtgärd i sin tur också skulle försvaga målupp- fyllnaden. En kraftigt försvagad finansiering av SVT, SR och UR skulle innebära en tydlig risk för försämringar vad gäller medborgar- nas tillgång till oberoende kvalitativa medier. En vidgad ekonomisk ram för de mediepolitiska insatserna måste därför sökas på andra håll. Då ligger skatteverktyget nära till hands. Allmänt sett används detta verktyg för att påverka statens intäktssida men också för att åtgärda obalanser i samhället. Det lämpar sig därför väl för det med- iepolitiska området. kräver nya skatteverktyg särskilda utredningsinsatser för att bedöma kortsiktiga och långsiktiga konse- kvenser vad gäller t.ex. effekterna på marknaden. Det s.k. BEPS- projektet är ett bra exempel på det. En väsentlig pusselbit i varför det svenska medielandskapet tankats av resurser som tidigare gick till innehållsproduktion är uppkomsten av digitala verksamheter, aktiva på den svenska mediemarknaden, som har sin hemvist i andra länder. Detta förhållande är inte unikt för och inom ramen för har ett stort projekt inletts, i syfte att förhindra att vinster flyttas och att staters skattebaser därmed ero- deras. Det s.k. (”Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting”) genomförs på uppdrag av G20:s finansministrar. kom slutrapporter där det konstateras att den digitala ekonomin inte kan avgränsas eftersom det är ekonomin som sådan som har digitaliserats. Rapporten inom området som handlar om skatteutmaningar inom den digitala ekonomin (Action1) näm- ner bland annat svårigheterna med att företag är digitalt närvarande i ett land utan att vara skattskyldiga i det landet till följd av ett icke existerade samspel mellan internationella skatteregler. Som en lösning diskuterade en modifierad definition av fasta driftställen för att fastställa jurisdiktionen för beskattning där ett företag har betydande ekonomisk närvaro. Detta innebär att affärsverksamheter inom den digitala ekonomin skulle bedömas uti- från var de faktiskt verkar. En stor del av Action 1 handlade dock om indirekta skatter, t.ex. mervärdesskatt, eftersom det finns svårigheter att säkerställa en effektiv mervärdesbeskattning för gränsöverskri- dande handel av digitala varor och tjänster. diskuterade en konsumtionsbaserad princip för mervärdesbeskattning dvs. att mer- värdesskatt ska betalas i det land där tjänstens utnyttjas. Projektet syftar till att skapa ett gemensamt internationellt syn- sätt med minimistandarder som medlemsländerna ska vara överens om att införa. Rapporterna innehåller även rekommendationer för hur nationell lagstiftning kan utformas för att motverka internatio- nell skatteplanering. En arbetsgrupp kommer att fortsätta arbetet med att övervaka affärsmodeller inom den digitala ekonomin och utvärdera hur man på bästa sätt främjar syftet med . Arbetsgruppen ska presentera slutrapport . Enligt kommer det inte ske några ändringar av svensk rätt förrän EU:s mervärdesskattedirektiv ändrats. vägledning bygger på samma principer som EU har för digitala tjäns- ter, dvs. att mervärdesskatt ska betalas i det land där tjänstens utnytt- jas.