sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — har ett ansvar att genomföra åtgärdsvalsstudier enligt den så kallade fyrstegsprincipen5 som handlar om att överväga alter- åtgärder innan det sker en om- eller nybyggnation. åtgärder sammanfattas som ”tänka om” (steg 1) och att ”optimera” (steg 2). Det innefattar bland annat åtgärder som kan dämpa trans- portbehovet och ge en effektivare användning av infrastruktur och 5 Se Faktaruta om fyrstegsprincipen i avsnitt [7.3.2]. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Finansieringen av dessa åtgärder faller däremot inom kom- munernas ansvar. Om kommunerna underlåter att utföra åtgärder för att dämpa och effektivisera transportarbetet kan det leda till att det ändå blir nödvändigt med större investeringar i infra- strukturen, som då ansvarar för. Denna splittrade incitamentstruktur riskerar att leda till sub- optimering. bör därför ges större möjligheter att finan- siera så kallade steg 1- och 2-åtgärder inom ramen för infrastruktur- planeringen då sådana investeringar ofta är kostnadseffektiva och minskar behovet av större insatser för om- eller nybyggnad av vägar. Den parlamentariska lyfter i sitt betänk- ande På väg mot en ny politik för landsbygder6, fram att i större utsträckning än vad som sker bör betrakta informationsteknologin som ett femte transportslag vid infra- strukturplaneringen. Teknologin har potential att fungera som ett komplement till vägtrafik, järnväg, sjöfart och luftfart. Miljömåls- beredningen delar denna syn och bedömningen att den digitala infra- strukturen bör ses som en integrerad del av transportsystemet och finansiering av sådan infrastruktur bör ingå när planerade myndig- heter överväger åtgärder för transportsystemets fortsatta utveckling. Delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet Kommunerna har begränsade verktyg för att påverka det lokala bilresandet. De saknar inflytande över skatter och styrmedel och blir på så sätt beroende av den statliga nivån. kom- muner har även olika förutsättningar att hantera transportsektorns utmaningar. Möjligheten att delegera viss beslutsrätt till kommu- nerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet bör därför utredas. Det kan exempelvis handla om att få bättre kontroll över parkeringen via lokala parkeringsföreskrifter. Beredningens förslag om miljözoner och differentiera avgift på parkeringsplatser utvecklas vidare i avsnitt 16.2.1. 6 SOU 2016:26. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Reseavdragsystemet bör ses över och omarbetas Reseavdraget bidrar till ökad rörlighet på arbetsmarknaden och regionförstoring. Det nuvarande system leder dock också till ett större arbetsresande med bil än vad som annars skulle vara fallet och det har uppskattats att ungefär hälften av avdragen ges på felaktiga grunder, vilket beräknats ge ett skattebortfall på ca . Reseavdragets utformning bör därför omarbetas till att i högre grad gynna resor som ger låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar som avdraget fyller sitt grund- läggande syfte. En utredning för att se över och föreslå ett förändrat reseavdragssystem bör därför tillsättas. Utnyttja digitalisering potential till ett effektivare och minskat transportarbete Det finns stora möjligheter till ett effektivare och minskat trans- portarbete genom den pågående digitaliseringen. Här finns stora möjligheter både vad gäller att underlätta för beteendeförändringar och att optimera transportarbetet, men förutsättningar för utveck- ling av digitala tjänster behöver förbättras. Förutsättningar bör skapas för fungerande marknader för tjäns- ter och lösningar som optimerar person- och godstransporter. För att tillvarata de möjligheter som den pågående digitaliseringen ger bör åtgärder vidtas för att säkerställa att standarder och kritisk mängd data är öppet och fritt att använda. Frågan om hur digitali- seringens potential kan utnyttjas för ett effektivare transportarbete och vilket steg som staten bör ta bör därför utredas. Handlingsplan för att främja resfri kommunikation och tillgänglighet Digitaliseringen kan även bidra till att minska behovet av att resa, genom att öka möjligheten till resfri kommunikation och tillgäng- lighet. Den digitala tekniken för t.ex. videokonferenser och effektiv uppkoppling vid hemarbete finns redan och behöver användas i större utsträckning. Teknikens användbarhet kan behöva förbättras och eventuella hinder i befintliga regelverk som motverkar resfri kommunikation bör utredas. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Både person- och godstrafiken har ökat Trafikarbetet på väg ökade stadigt , därefter låg det på ungefär samma nivå perioden –2013 innan det fortsatte att öka igen efter 2013. Även en ökning av persontrafiken via järnväg har skett . För godstrafiken är vägtrafik med lastbil det dominerande trafikslaget följt av järnväg, medan inrikes sjöfart endast står för en liten andel. Godstrafiken har historiskt i stort följt den ekonomiska utvecklingen med en kraftig nedgång under den ekonomiska krisen . Det ökade igen efter 2009 och låg 2014 på en något lägre nivå än innan krisen.7. Stor potential att effektivisera transporterna Mycket talar för att det finns en stor potential i att minska ut- släppen från transportsektorn genom att skapa förutsättningar för att bedriva transporterna på ett effektivare sätt. Det finns dock stora osäkerheter i hur stor potentialen är och när åtgärder som syftar till att realisera potentialen kan få fullt genomslag. Trafik- verket8 har i sitt klimatscenario analyserat potentialen för minskad trafiktillväxt av olika åtgärder för ett effektivare transportarbete. De åtgärder som bedöms kunna bidra till störst minskningar av biltrafiken är hållbar stadsplanering, som kan bidra genom förtät- ning, ökad funktionsblandad bebyggelse och förbättrad gång-, cykel-, och kollektivtrafik. För godstrafiken ger ett bättre utnyttjande av trafikslag samt förbättrad ruttoptimering och ökad fyllnadsgrad mest effekt. Utgångspunkten för åtgärderna är enligt att behålla eller förbättra tillgängligheten genom att planera och utveckla sam- hället och transportsystemet på sådant sätt att onödiga resor und- viks, avstånd minskar, logistik förbättras och alla trafikslag används på ett mer effektivt sätt tillsammans. 7Trafikanalys (), se även Klimat-godstransporter-per-transportslag/ 8Trafikverket (2015e). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Den lokala och regionala fysiska planeringen har en viktig roll i att skapa förutsättningar för ett effektivt transportarbete Fysisk planering på lokal och regional nivå är centralt i arbetet med att utveckla ett transporteffektivt samhälle och en hållbar stads- utveckling. Arbetet utförs på lokal nivå av kommuner, på regional nivå av landsting och regioner och på nationell nivå av statliga myndigheter. Dessa frågor diskuteras mer utförligt i avsnitt 6.6. Bilen har utgjort norm i samhällsplaneringen Personbiltransporter och tillhörande infrastruktur har länge varit normgivande för utformningen av den byggda miljön. Det har, enligt den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen 20159, bidragit till en gles bebyggelsestruktur med långa avstånd mellan resmålen. Detta har i sin tur påverkat miljön negativt, framför allt i städer, genom buller och utsläpp av luftföroreningar och växthus- gaser. Många kommuner arbetar aktivt med att främja resandet med kollektivtrafik, gång och cykel. Både regionala och kommunala strategier för hållbara transporter tas fram och fysiska åtgärder genomförs, till exempel genom att planera för hållbara strukturer av bebyggelse samordnat med satsningar på kollektiv- trafik och cykelvägar. Satsningar har också gjorts för att minska kollektivtrafikens beroende av fossila bränslen. Men de initiativ som pågår är inte tillräckliga för att vända utvecklingen mot ett transporteffektivt samhälle. I den årliga uppföljningen av miljömålen för 201610 pekar exempelvis på att bilen fort- farande är det dominerande transportsättet, även för resor kortare än . 9Naturvårdsverket (2015c). 10Naturvårdsverket (2016e). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Funktionsblandad bebyggelse i stationsnära lägen ger förutsättningar för ett effektivt transportarbete Det ligger en stor utmaning i att utforma attraktiva städer som ger förutsättningar för ett effektivare transportarbete och lägre utsläpp, när takten i bostadsbyggandet ska öka kraftigt. Dagens bostadsbestånd kommer att vara dominerande i samhället även mot och bortom 2045. Detta ställer stora krav på samhälls- planeringen, så att den tillkommande bebyggelsen och infrastruk- turen bidrar till att skapa en mer hållbar samhällsstruktur än vad vi har 11. Även om det finns flera potentiella målkonflikter så ser många aktörer utvecklingen av täta, attraktiva städer som en central stra- tegi för ett klimatsmart transportarbete i staden12. Rätt utformad kan en sådan utveckling även ge flera andra mervärden. Genom ökad funktionsblandning och förbättrad tillgänglighet med gång-, cykel- och kollektivtrafik och samordnade godstransporter kan städernas attraktivitet öka. För att nå ett hållbart samhälle är det viktigt att också tillgängligheten mellan olika stadskärnor och kringliggande mindre tätorter och landsbygd är goda. En hållbar stadsplanering med effektiv kollektivtrafik som binder ihop olika delar av staden kan också bidra till att minska de sociala klyftorna i staden. För att integreringen av regionerna ska bli hållbar krävs satsningar på kollektivtrafiken. Förtätning innebär också utmaningar för kommunerna kopp- lade till luftföroreningar, buller och riskfrågor t.ex. ökad risk för översvämningar p.g.a. större mängd hårdgjord yta. kom- muner och landsting lyfter fram vikten av att samordna bebyggelse och trafik och att utmana bilnormen. En möjlighet de ser är att vidareutveckla lösningar för att bygga tätt, energieffektivt och klimatanpassat i kollektivtrafiknära lägen. 11Naturvårdsverket (2015c). 12Se t.ex. (2014), kommuner och landsting (2015a) och (2016a). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Investeringar i en infrastruktur som stödjer ett effektivare transportarbete bidrar till flera miljö- och samhällsmål Åtgärder för ett effektivare transportarbete har tydliga kopplingar till hållbar samhällsplanering. Det finns en rad olika nyttor med en tätare och mer funktionsblandad stad utöver minskningen av utsläppen av växthusgaser som medför positiva effekter även på andra miljö- och samhällsmål. Även utsläpp av luftföroreningar och buller minskar, vilket ger positiva hälsoeffekter. Tillgängligheten för andra än bilburna ökar och ytor kan frigöras för andra ändamål. Genom förtätning och ökad funktionsblandning, i kombination med effektiv kollektivtrafik och goda möjligheter att gå och cykla, kan tillgänglighet till arbetsplatser och service förbättras vilket ger en ökad nytta för medborgarna. Trafikverket13 konstaterar att ana- lysen av de samlade konsekvenserna av åtgärder kopplat till tätare och mer funktionsblandade bebyggelsestruktur därför behöver er- sättas av mer kvalitativa bedömningar. Att dessa typer av åtgärder ger flera vinster har även lyfts fram i internationella studier. I den senaste IPCC14-utvärderingen konsta- teras att prioritering av infrastruktur för fotgängare och kollektiv- trafik kan skapa ekonomiska och sociala sidovinster i alla regioner. I dras även slutsatsen att för alla ekonomier, i synnerhet sådana där den tillväxten är stor, kan invester- ingar i kollektivtrafik och transporteffektiv infrastruktur förhindra en inlåsning mot koldioxidintensiva strukturer. The Global Com- mission on the Economy and Climate15 menar att åtgärder för att minska utbredningen av städer och skapa effektiv kollektivtrafik ger många vinster och att minskade utsläpp av koldioxid kan ses som en sidonytta av dessa vinster. 13Trafikverket (2016a). 14Se IPCC (2014c) s 22. 15The Global Commission on the Economy and Climate (2014). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Bristande klimathänsyn i den statliga infrastrukturplaneringen Fyrstegsprincipen får inte tillräckligt genomslag i infrastrukturplaneringen lyfter i den fördjupade utvärderingen av miljö- målen fram att en stor del av de beslut som påverkar utvecklingen av transportsystemet fattas på politiskt nivå. I infrastrukturplaner- ingen ska åtgärdsvalsstudier genomföras innan ett projekt kommer i fråga för finansiering i nationella eller regionala planer och åtgär- der ska prioriteras enligt fyrstegsprincipen. Även i detta skede upp- kommer ett dilemma då trafikprognoser, som inte nödvändigtvis är förenliga med klimatmål och övriga delar av hänsynsmålet, är en del av underlaget till åtgärdsvalsstudier. I framtagandet av inriktningsunderlaget till kommande plan- period och inför utarbetande av förslag till nationell transportplan, gör regeringen en prioritering av vissa större projekt genom att i uppdraget till nämna dessa. Dessutom anger regeringen i uppdraget till hur mycket av den ekonomiska ramen som ska gå till drift och underhåll av statliga vägar respektive järnvägar, och hur mycket som ska gå till komplet- tering av befintlig infrastruktur och investering i ny infrastruktur. menar att detta har inneburit att reger- ingen på förhand bundit upp en stor del av de tillgängliga resurserna till stora nyinvesteringsprojekt, vilket försämrat förutsättningarna för att fyrstegsprincipen ska få genomslag i den nationella planen. planeringsverksamhet ska utgå från fyrstegsprinci- pen som innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis och avse åtgärder för att:16 1.styra efterfrågan (steg 1), 2.underhålla och optimera befintlig infrastruktur (steg 2), 3.trimma och på så sätt förbättra infrastrukturen och dess för- hållande till omgivningen (steg 3) och 4.investera i ny infrastruktur (steg 4). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Det transportpolitiska funktionsmålet har prioriterats framför hänsynsmålet Det övergripande målet för transportsektorn som beslutades av 2009 är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det övergripande målet har brutits ner i ett hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa) och ett funktionsmål (tillgänglighet) som är jämbördiga. En av preciseringarna för hän- synsmålet innebär att transportsektorn bidrar till att miljökvalitets- målet Begränsad klimatpåverkan nås.17 Naturvårdsverket18 menar att infrastrukturplaneringen inte i till- räcklig grad har lyckats prioritera satsningar på överföring av person- och godstransporter på väg och med flyg till mindre klimatbelast- ande transporter. De menar att det i praktiken inneburit att det transportpolitiska funktionsmålet19 prioriterats framför hänsyns- målet20. Verket menar också att det uttalade målet i infrastruktur- planeringen att bidra till regionförstoringen medfört ett ökat trafik- arbete. planering av transportinfrastrukturen styrs främst av de transportpolitiska målen samt direktivet till framtagande av in- riktningsunderlaget till kommande planperiod (för nästkommande ) och efterföljande infrastrukturproposition. Därefter följer åtgärdsplaneringen där den största delen av budgeten är bunden till tidigare beslutade projekt och verksamhetsplanering och genomförande. 2015/16:1, Utgiftsområde 22. 18Naturvårdsverket (2015c). 19Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. 20Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitets- målen nås samt bidra till ökad hälsa. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner I direktiven till framtagande av inriktningsunderlaget till kommande planperiod har det varit svårt för att verka för att nå både hänsynsmålet (där mål om begränsad klimatpåverkan ingår) och funktionsmålet (tillgänglighet), när det angetts att de båda målen är jämbördiga. menar i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 201521 att i och med detta stått inför ett dilemma, då de som de ska verka för att nå klimatmål också fått i direktiv att planera transportinfrastrukturen utifrån deras egna trafikutvecklingsprognoser, som inte är förenliga med de svenska och europeiska klimatmålen. Trafikverket22 har lyft fram att målens formuleringar kan utläsas som att hänsynsmålet sätter ramar för utveckling av det långsiktigt hållbara transportsystemet. Det vill säga långsiktigt ska ingen dödas eller allvarligt skadas i transportsystemet som miljö- kvalitetsmålen uppnås. Annorlunda uttryck är därför målet ett trans- portsystem med god tillgänglighet inom hänsynsmålets ramar. Regeringen har också i direktivet till om fram- tagande av inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplaner- ingen för perioden –2029 förtydligat hur de bedömer att de jämbördiga hänsyns- och funktionsmålen ska nås. Där anger Reger- ingen att för att uppfylla transportpolitikens övergripande mål måste tillgängligheten utvecklas på ett sätt som bidrar till att miljö- 21Naturvårdsverket (2015c). 22Trafikverket (2015e). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner kvalitetsmålen nås och till ökad hälsa.23 Även i direktiv till Trafik- verket om ett uppdrag att redovisa åtgärder för att minska transport- sektorns utsläpp från växthusgaser anger regeringen att för att det övergripande transportpolitiska målet ska kunna nås måste funk- tionsmålet i huvudsak utvecklas inom ramen för hänsynsmålet.24 Beslutsunderlagen uppfyller inte krav riktar även kritik mot beslutsunderlagen i infra- strukturplaneringen för de två senaste nationella infrastruktur- planerna som, enligt , inte uppfyllde krav. Enligt granskning av de analys- och prognos- modeller som användes underskattades utsläppen i flera led25. Regeringen fastställde den nationella planen för ut- veckling av transportsystemet för perioden –2025.26 I beslutet anges att miljöaspekter och främjandet av en hållbar utveckling har varit en del av planeringsprocessen och att miljökonsekvensbeskriv- ningen och synpunkterna från samråden i väsentliga delar beaktats. Förslag till åtgärder för att förbättra tillämpningen av miljökonse- kvensbeskrivningar och miljöbedömningar i ärenden om planer och program redovisas i avsnitt 6.6. I sker huvuddelen av inrikes godstransporter med last- bil. Lastbilstransporter kan minskas genom mer effektiv logistik eller genom överflyttning till andra trafikslag. Transporter med sjö- fart och järnväg erbjuder högre energieffektivitet jämfört med last- bil, som lastbilen ofta är nödvändig i början och slutet av en transportkedja. Avgörande betydelse för mängden transporter är konsumtionsmönster och lokalisering av produktion och lager. 23Regeringsbeslut , dnr N2015/4305/TIF. 24Regeringsbeslut , dnr N2016/03603/TIF. 25Riksrevisionen (2012) s. 83. 26Regeringsbeslut , dnr N2014/1779/TE, m.fl. 27Ibid, bilaga 5. Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner utvecklingen skulle gå mot mer hållbar konsumtion och mer lokal produktion skulle behovet av transporter kunna minska betydligt.28 Enligt Europeiska kommissionens vitbok för transportsektorn har mål uppställts om att av lastbilstransporterna ska flyttas över till järnväg, inre vattenvägar och sjöfart , samt till 2050.29 I står lastbilar med transportavstånd för av det totala trans- portarbetet för lastbilar och av den totalt transporterade godsvikten.30 Trafikanalys slutsats är sammantaget att överflytt- ningspotentialen för dessa långväga transporter sannolikt är begrän- sad. De konstaterar ändå att undantag kan förekomma som innebär att en överflyttning kan åstadkommas, inte minst genom att olika företag samordnar sina godstransporter. Ett exempel på ett sådant samarbete som beräknas minska omfattningen av lastbilstransporter och minska järnvägens tomtransporter är samordningen av och lastbils- och järnvägstransporter längs Norrlands- kusten.31 bedömer däremot i sitt klimatscenario att det finns en relativt stor potential att minska trafiktillväxten för lastbil genom ett bättre utnyttjande av trafikslag.32 En överflyttning av godstransporter från väg till järnväg och sjöfart kommer enligt att ställa krav på konkurrenskraftiga priser, tillförlit- lighet och kapacitet på spår samt i hamnar och farleder. Reseavdragssystemet gynnar bilresor i storstadsregioner Reseavdraget bidrar till ökad rörlighet på arbetsmarknaden och regionförstoring. Det nuvarande systemet leder dock också till ett mer omfattande arbetsresande med bil än vad som annars skulle vara fallet. utvärderingar har visat att av av- dragen görs av bilister och de flesta som gör avdragen bor i stor- stadsregioner. Utvärderingar har också indikerat att ungefär hälften 28Trafikverkets (2015e). 29Europeiska kommissionen (2011). 30Trafikanalys (2016a, 2016e). 31Trafikanalys (2016e). 32Trafikverkets (2015e). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner av avdragen ges på felaktiga grunder, vilket antas ge ett skattebortfall på ca , beräknat taxeringsår.33 Digitaliseringens betydelse för ett effektivt transportarbete Mobiliteten sägs ibland vara grunden för samhällets och enskildas framsteg. Historiskt sett har transporter varit kopplade till tillväxt. För att få igång tillväxt och ökning av BNP så har staten historiskt satsat på att bygga vägar, järnvägar och att öka mobiliteten för person- och godstransporter. finns nya möjligheter med IT- teknik som kan skapa tillgänglighet utan förflyttning. Det finns stora möjligheter att effektivisera i transportsystemet. Den största och snabbaste möjligheten att öka kapaciteten finns i vårt befintliga system. Systemet behöver användas på ett smartare, effektivare och mer hållbart sätt. finns en ökad tillämpning av informations- och kommu- nikationsteknik (IKT) för att såväl optimera själva transporterna av människor och gods som för att mötas utan att fysiskt förflytta sig. Med teknikens hjälp kan vi mötas med bild och ljud och samarbeta via datorer och nätverk. I allt fler geografiskt spridda organisationer börjar man t.ex. använda sig av resfria möten, främst för interna möten, men i ökande grad även med externa kontakter35. Huruvida dessa trender kommer att bidra till minskade eller ökade transporter och utsläpp är svårt att bedöma i förväg. Vilken riktning utvecklingen tar påverkas förmodligen även av hur samhällets styrning utvecklas på området. Ett exempel är vilken påverkan ett större genombrott för självkörande bilar och bildelning kommer att få på transportarbetet. En sådan utveckling skulle kunna bidra till lägre utsläpp och minskad trängsel förutsatt att introduktionen kombineras med investeringar som ökar kollektivtrafikens attraktionskraft36. 33WSP (2012). 34Kramers (2016). 35Trafikverket (2015a). 36OECD (2015a). Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner Mycket talar för att utvecklingen av självkörande fordon kan gå relativt snabbt. Sensorer och teknik utvecklas som kost- nader för dessa sjunker i en snabb takt. Stora satsningar görs från industri och intresset från statligt håll i många länder är stort. De industriaktörer som är involverade är också betydande såsom Google, , , , VW och . På tunga sidan är även och involverade. Parallellt med denna utveckling sker också snabba tekniksprång inom elektrifiering och uppkoppling av fordon. Kostnaderna för äga en bil inkluderat inköp, värdeminskning, försäkring, service, parkering och drivmedel är betydande i förhåll- ande till den begränsade användningen.