sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — En lämplig riktlinje när man bestämmer hur mycket medel som ska kunna fördelas mellan antidiskrimineringsbyråerna bör därför enligt utred- ningens uppfattning vara att stödet ska kunna täcka kostnaden för tre anställda. Dagens stöd varierar beroende på hur många antidiskriminerings- byråer som får stöd. Det innebär en stor osäkerhet för antidiskri- mineringsbyråerna och deras anställda då stödet är en grundlägg- ande förutsättning för verksamheten. Byråerna har i enkätundersök- ningen hävdat att stödet till varje byrå inte bör bero på hur många byråer som finns. Vår bedömning är att antalet antidiskrimineringsbyråer bör öka. En strävan bör, så som föreslogs i SOU 2012:74, vara att det finns minst en antidiskrimineringsbyrå i varje län. tillkom en antidiskrimineringsbyrå vilket innebar att stödet till varje byrå blev lägre, dock har stödet höjts . Om antalet antidiskrimi- neringsbyråer skulle öka ytterligare utan att man ändrar tilldel- ningen av medel skulle stödet snart inte ens täcka lönekostnaderna för en enda anställd. Ett stöd som är konstruerat på detta sätt är uppenbarligen förenat med stora nackdelar och utredningen anser att principerna för beräkning av stödet bör ändras så nya byråer kan starta utan att det inverkar negativt på dem som redan finns. Vidare är det enligt vår bedömning nödvändigt att den summa som en byrå tilldelas inte varierar allt för mycket mellan åren. För att antidiskrimineringsbyråerna ska kunna hålla en god kvalitet och verkligen utgöra ett komplement till DO på lokal nivå anser vi också att det krävs ökade resurser. Antidiskrimineringsbyråerna måste ges en rimlig chans att långsiktigt bedriva och utveckla verksamhet av god kvalitet. Det är enligt utredningens uppfattning inte möjligt utan ökade resurser. Samtliga byråer som uppbär stöd får samma belopp. Even- tuell medfinansiering påverkar inte stödets storlek. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå heller något krav på att en byrå måste ha någon medfinansiering. För åtminstone fem av dem står tvärtom stödet för hela finan- sieringen. Utredningen anser att det är en fördel om en byrå även har annan finansiering än det statliga stödet. Detta bör vara något som samtliga byråer ska sträva efter. Med en större spridning av finansieringen blir verksamheten friare och bör ha lättare att hävda sitt oberoende från staten. Det kan dock finnas vissa problem med att ha andra finansiärer. En vanlig medfinansiär är t.ex. den kom- mun man verkar i och kommunen är ofta en av de stora arbets- givarna. Det kan innebära motstående intressen. Att en eventuell medfinansiering inte påverkar stödets storlek är relativt nytt. Denna ordning bör enligt utredningens uppfattning öka byråernas intresse av att hitta andra finansiärer. Även om vi ser stora fördelar med en blandad finansiering anser vi inte att det bör införas som ett villkor för att uppbära stöd. Bakgrunden till att vi gör denna bedömning är att vi ser arbetet med att stödja enskilda som byråernas viktigaste verksamhet. Stöd från andra finansiärer kan ofta vara kopplat till viss typ av verksam- het och inte alltid verksamhet som riktar sig mot enskilda. Det ska därför alltjämt vara möjligt att uppbära stöd även för en verksamhet utan annan finansiering. 12.3.3Villkoren ska bli tydligare – minst hälften av bidraget ska användas för stöd till enskilda Förslag: Det huvudsakliga målet med en antidiskriminerings- byrås verksamhet ska vara att stödja enskilda. En förutsättning för bidraget ska vara att minst hälften används för sådan verk- samhet som gäller avgiftsfri rådgivning och stöd till enskilda om hur de kan ta till vara sina rättigheter. Styrningen av antidiskrimineringsbyråerna har sedan start varit förhållandevis svag. Förordningen som reglerar villkoren för stödet är mer än och saknar tydliga krav. Verksamheten ska bestå av de tre delar som slås fast i förordningen, men det har i huvudsak lämnats åt huvudmännen för byråerna att tolka inne- börden av uppdraget och avgöra hur de ska utforma sin verksam- het. I vilken omfattning man ska arbeta med de olika delarna är det Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå också varje enskild byrå som bestämmer utifrån sin tolkning och de behov och förutsättningar som de ser lokalt och regionalt. Enligt Rambölls ovan redovisade utvärdering (12.1.4) har i huvudsak två olika antidiskrimineringsverksamheter kommit att utvecklas. Ett synsätt är att lokal antidiskrimineringsverksamhet har ett värde i sig. Ett annat innebär att man bedömer antidiskrimineringsbyrå- ernas existensberättigande utifrån ett serviceperspektiv. Utredningens enkätundersökning har bekräftat den bilden. Det finns byråer som lägger ungefär lika mycket tid på de båda delarna allmän rådgiv- ning/utbildning och information till enskilda, de som lägger mer- parten av sina resurser på enskilda och de som lägger merparten av sina resurser på opinionsbildning och utbildning etc. Antidiskrimineringsbyråerna är en del av civilsamhället och det är en av styrkorna med deras verksamhet att den är skild från staten och därmed kan nå personer som har en misstro mot myndigheter. Vi har ovan redogjort för den politik som gäller för civilsamhället (avsnitt 12.1.1). En av de centrala principerna är just självständighet och oberoende vilket innebär att organisationerna inom det civila samhället självständigt ska kunna formulera sitt uppdrag i samhället utifrån sina egna värdegrunder. Man ska därför vara försiktig med att från statens sida allt för hårt styra den verksamhet som bedrivs och som i grunden sker utifrån ett huvudsakligen ideellt syfte. Där- emot måste staten kunna ställa vissa krav på de verksamheter som ska uppbära statligt stöd. Att så bör vara fallet uttalas i den pro- position som ligger till grund för politiken för det civila samhället (se ovan avsnitt 12.1.1). Utredningen har samma uppfattning. En- ligt propositionen bör verksamhetsbidrag väljas när syftet är att stödja en organisation inom det civila samhället i dess roll att ge service till såväl medlemmar som allmänhet. Detta stämmer väl in på den typ av bidrag som det är fråga om när det gäller antidiskri- mineringsbyråerna. Enligt propositionen bör staten här kunna ställa tydliga krav på motprestation. Måluppfyllelsen ska bedömas utifrån organisationernas motprestation, vilket enligt propositionen inne- bär att man bör kunna tillämpa resultatstyrning på liknande sätt som inom övrig statlig verksamhet. De krav som finns i den för- ordning som gäller är dessutom betydligt färre än kraven för lik- nande stöd i nyare förordningar. Parisprinciperna handlar som be- skrivits tidigare (avsnitt 5.1.1) om vissa principer som ska gälla för Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå myndigheter som har att bevaka mänskliga rättigheter. De är inte tillämpliga på antidiskrimineringsbyråerna. En fråga som vi övervägt är vilken roll som framstår som den viktigaste för en antidiskrimineringsbyrå, främjandearbete, utbild- ning eller stöd till enskilda. Som vi har sagt ovan bedömer vi att det huvudsakliga målet med antidiskrimineringsbyråernas verksamhet ska vara att stödja enskilda. Detta är det viktigaste skälet till att vi föreslagit att antidiskrimineringsbyråerna alltjämt ska ges statligt stöd. Antidiskrimineringsbyråerna skapar själva sin organisationsidenti- tet. Det finns ett antal byråer som arbetar med stöd till enskilda endast i mindre utsträckning och lägger en större del av sina resur- ser på ett mer förebyggande arbete. En konsekvens av detta blir att vilken hjälp som ges till en enskild kan bero på hur den byrå som han eller hon vänder sig till har valt att bygga upp sin verksamhet. En byrå som lägger större delen av sina resurser på förebyggande arbete har mindre möjligheter att hjälpa enskilda än en som priori- terar arbetet med råd och stöd. Självfallet står det en antidiskrimi- neringsbyrå fritt att välja att arbeta mycket med ett främjande och förebyggande arbete. Att stödja sådant arbete bör dock, enligt vår uppfattning, inte vara det huvudsakliga syftet med det statliga bi- draget, särskilt mot bakgrund av att vi nu föreslagit att DO även fortsättningsvis i huvudsak ska arbeta så som myndigheten gör . Vi har visserligen föreslagit att DO bör utreda fler ärenden genom att den anmälde kontaktas, vilket även bör leda till fler samförståndslösningar och följaktligen till att fler enskilda får hjälp. Som vi konstaterat ovan kommer inrättandet av att leda till att fler får möjlighet till upprättelse. Även om DO kommer att utreda fler anmälningar och nämnden bidra till fler avgöranden kommer det fortfarande finnas de som inte får hjälp och stöd av DO. ska inte ha till uppgift att ge råd och stöd till enskilda. Till detta kommer att antidiskrimi- neringsbyråerna som icke statliga organisationer har en viktig funk- tion att fylla när det gäller stöd till personer som drar sig för att vända sig till myndigheter. Att man säkerställer goda förutsättningar för individen att ta till vara sina rättigheter är viktigt enligt våra direktiv. För att en anti- diskrimineringsbyrå ska kunna bidra till det måste man enligt vår uppfattning se till att de resurser som staten tillskjuter verkligen kommer enskilda till del. För att öka de enskildas möjlighet att få Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå hjälp av en antidiskrimineringsbyrå anser vi att det ska krävas att i vart fall hälften av stödet ska användas för att ge avgiftsfri råd- givning och information till enskilda om hur de kan ta sina rättig- heter till vara. Sådana fastställda ramar bör kunna bidra till att en tydligare organisationsstruktur utvecklas. Då säkerställs också att det statliga stödet går till sådan verksamhet där det bäst behövs lokala alternativ. Vi anser inte att en sådan reglering går utöver vilka krav man kan ställa på en ideell organisation som uppbär stöd. Vad innebär det då att antidiskrimineringsbyråernas huvudsak- liga mål ska vara att stödja enskilda? Innebär det någon skillnad mot hur byråerna redan arbetar? Som vi har redogjort för i av- snitt 12.1.4 hjälper byråerna kostnadsfritt personer genom att utreda, förhandla, förlika och anmäla fall av diskriminering. Antidiskrimineringsbyråerna har till och med – liksom andra ideella föreningar – enligt diskrimineringslagen samma möjlighet som DO att föra enskildas talan i diskrimineringsmål. Den typ av arbete som vi anser att antidiskrimineringsbyråerna ska fokusera på är samma typ av arbete som utförs av många byråer . Syftet med vårt förslag är att se till att samtliga byråer som uppbär statligt stöd lägger fokus på arbetet med att stödja enskilda. Gällande förordning anger att byråerna ska förebygga och mot- verka diskriminering genom avgiftsfri rådgivning och information till en enskild om hur han eller hon kan ta till vara sina rättigheter. Vi har ovan talat om att byråerna ska lägga fokus på arbetet med att stödja enskilda på motsvarande sätt som många byråer redan gör . Rådgivning och stöd är begrepp som vi anser bättre beskriver det arbete som byråerna utför i förhållande till enskilda. Vi har därför valt att använda dessa begrepp i förordningen. Avsikten är inte att det ska innebära någon annan typ av arbete än det som redan bedrivs enligt gällande förordning. Att kontrollera kvantifierande krav är inte helt enkelt. Syftet är att fler enskilda ska få tillgång till rådgivning och stöd. MUCF har uppgett att det inte alltid finns en enkel koppling mellan hur medel används och utfallet. Myndigheten menar att det också kan vara svårt att dra en exakt gräns mellan verksamhetsdelarna, då vissa insatser i praktiken kan ha bäring på flera delar. Vi tänker oss att MUCF i samband med ansökan ska kontrollera att byråerna är medvetna om villkoren för bidrag och har planerat att utforma sin verksamhet i enlighet med detta. Ett sådant villkor sänder också en Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå tydlig signal till byråerna om hur de ska prioritera mellan sina olika verksamheter. Hur bidraget har fördelats i verksamheten får sedan följas upp i samband med redovisningen. Villkoret på att hälften av bidraget ska användas för verksamhet som riktar sig mot enskilda får vid uppföljningen ses som ett riktmärke. Avsikten med kravet är exempelvis inte att en byrå ska drabbas av återbetalningskrav enbart på grund av att verksamheten mot enskilda stått för 48–49 pro- cent av verksamheten. Hänsyn bör också tas till att det kan ta tid att nå ut för en nystartad verksamhet. Under sina första verksam- hetsår kan en byrå behöva arbeta mera med informationsverk- samhet eftersom det måste bli känt att verksamheten finns innan enskilda kan söka sig dit. Hur stora avvikelser som kan godtas får avgöras från fall till fall. Avsikten med en byrås verksamhet ska dock alltid vara att i vart fall hälften av bidraget ska läggas på sådan verk- samhet som riktar sig mot enskilda. Detaljer kring bidraget och dess villkor bör inte regleras i förordningen utan av MUCF som har föreskriftsrätt. Vi har i avsnitt 9.3 redogjort för synen på förlikningar, i tviste- mål generellt och i diskrimineringsmål. Som konstaterats är synen på förlikning positiv i svensk rätt när det gäller tvistemål generellt. Såvitt vi kan se gäller detta även diskrimineringsmålen. Såväl de allmänna domstolarna som Arbetsdomstolen för förlikningsförhand- lingar även i diskrimineringsmål. På arbetsrättens område är det de fackliga organisationerna som i första hand företräder enskilda med- lemmar i tvister som bl.a. rör diskriminering. Där är förliknings- förhandlingar det huvudsakliga arbetssättet när det gäller att lösa en konflikt. Allmänt sett anses det således önskvärt att lösa saker utom rätta. Frivilliga lösningar är ofta till gagn för den enskilde och leder dessutom till lägre kostnader rent samhällsekonomiskt. Vi anser att arbetet liksom bör inriktas på att ge rådgivning och stöd till enskilda om hur de ska ta till vara sina rättigheter. Tvister bör i första hand lösas genom överenskommelser mellan de berörda. För antidiskrimineringsbyråerna gäller inte samma krav på opartiskhet som för en myndighet. De kan därför på ett annat sätt än DO fungera som ett stöd för den enskilde. Byråerna har allmänt sätt också större frihet i sitt agerande än myndigheter. De har dess- utom ofta lokal förankring och genom denna förankring goda möj- ligheter att agera för och bidra till frivilliga lösningar. Genom att antidiskrimineringsbyråerna inriktar sitt arbete på att ge råd och Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå stöd till enskilda samt på att arbeta med frivilliga lösningar anser vi att byråerna på bästa sätt kan utnyttja sin kompetens. Det innebär också ökade möjligheter för dem som utsatts för diskriminering att ta till vara sina rättigheter. Att det huvudsakliga målet med en anti- diskrimineringsbyrås verksamhet ska vara att stödja enskilda inne- bär inte att antidiskrimineringsbyråernas möjlighet att föra talan i domstol ska utnyttjas i högre utsträckning än . Förslag: Återrapporteringskraven ska öka. Den som har tagit emot bidrag ska till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor lämna en redovisning av hur bidraget har använts. Mot- tagaren ska redovisa vilka resultat som har uppnåtts och hur resultaten förhåller sig till det ändamål som bidraget har beviljats för. En revisor ska granska redovisningen och om bi- draget har använts enligt beslutet. Revisorns rapport över gransk- ningen ska bifogas redovisningen. Om det bidrag som har tagits emot uppgår till minst fem prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken, ska revisorn vara auktoriserad eller godkänd. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ska i sin årsredovisning redogöra för vilka som har fått bidrag och med vilka belopp. Myndigheten ska dessutom till regeringen lämna en sammanfattande redogörelse för vad utbetalade bidrag har använts till och, om möjligt, ge en samlad bedömning av bidragets effekter i förhållande till dess syfte. Det är viktigt att den verksamhet som uppbär bidrag håller en god kvalitet och att det kvalitetsmässigt är en relativt jämn standard mellan de olika verksamheterna. Som vi har konstaterat ovan är de knappa resurserna ett problem. Organisationer som är så små som många antidiskrimineringsbyråer är blir sårbara och personberoende vilket kan vara en förklaring till varierande kvalitet. Ökade resurser bör som vi konstaterat ovan leda till ökad kvalitet. Vårt förslag att det som villkor för statsbidraget ska gälla att minst hälften av bi- draget används för att hjälpa enskilda bör bidra till att minska skill- naderna mellan byråerna. Vilken hjälp de enskilda kan få bör alltså Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå inte i lika stor utsträckning som vara beroende av var i landet de bor. Men vi anser också att det behövs ytterligare åtgärder för att följa upp kvaliteten på verksamheterna. Kvaliteten på den verksamhet som uppbär statligt stöd bör kunna stärkas genom att kontrollen och återrapporteringen ökar. Efter- som det är fråga om en verksamhet som bedrivs skild från staten i ett huvudsakligen ideellt syfte är det givetvis inte aktuellt att ge någon myndighet tillsynsansvar över antidiskrimineringsbyråerna. Däremot bör motsvarande krav som ställs på andra verksamheter som uppbär liknande statsbidrag kunna ställas även på antidiskrimi- neringsbyråerna. Stödet till dessa följs upp i betydligt lägre utsträck- ning än många andra stöd till liknande typer av verksamheter. Sådana ökade krav är också väl förenligt med den politik51 som ska gälla för det civila samhället enligt vilken vissa strukturella villkor bör gälla som grundläggande förutsättningar för statliga bidrag till organisationer inom det civila samhället. MUCF har vid möte med utredningen uppgett att myndigheten tycker att det är märkligt att det inte finns återrapporteringskrav för MUCF när det gäller stödet, så att regeringen kan följa utvecklingen och få ett gott besluts- underlag. För övriga stöd som myndigheten beslutar om gäller så- dana krav enligt respektive förordning. Det är utredningens upp- fattning att rapporteringen bör öka, för byråerna till MUCF och för MUCF till regeringen. Uppföljningen bör fokusera på det resul- tat som antidiskrimineringsbyråernas verksamhet medför. Särskilt viktigt bör det vara att följa upp i vilken utsträckning hjälp har getts till enskilda. De krav som vi föreslår ska införas i förordningen motsvarar de krav som ställs i nyare förordningar om statligt stöd och de struk- turella villkor som anges i propositionen om en politik för det civila samhället. Vi föreslår att den som har tagit emot bidrag ska lämna en ekonomisk redovisning av de mottagna medlen till MUCF. Mottagaren ska redovisa vilka resultat som har uppnåtts och hur resultaten förhåller sig till det ändamål som bidraget har beviljats för. En revisor ska granska redovisningen och om beviljade medel har används i enlighet med beslutet om bidrag. Revisorns rapport över granskningen ska bifogas redovisningen. Om det bi- drag som har tagits emot uppgår till minst fem prisbasbelopp enligt 2009/10:55 s. 148. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken, ska revisorn vara aukto- riserad eller godkänd. Krav på revisor samt att denne ska vara auktoriserad eller godkänd om bidraget uppgår till minst fem bas- belopp är vanliga i liknande förordningar om statsbidrag och är en- ligt regeringen en utgångspunkt när det gäller principer för redo- visning och återrapportering. Vi föreslår vidare att MUCF i sin årsredovisning ska redogöra för vilka som har fått bidrag och med vilka belopp. Myndigheten ska dessutom till regeringen lämna en sammanfattande redogörelse för vad utbetalade bidrag har använts till och, om möjligt, ge en samlad bedömning av bidragets effekter i förhållande till dess syfte. Även detta krav är vanligt i förordningar som gäller statsbidrag. Det är dessutom ett krav som redan gäller då det finns med i regleringsbrevet för 201652 (motsvarande krav fanns även 2015). Ökade krav innebär troligen mer arbete för organisationerna och även för MUCF vilket sannolikt leder till ökade kostnader. Det framstår dock som självklart att staten ska följa upp de bidrag som ges så att de leder till önskade resultat. Som vi tidigare nämnt är det numera snarare ovanligt att sådana krav saknas och har dessutom beslutat att sådana bör gälla för alla statliga bidrag till civilsamhället. Vi bedömer inte att de eventuella kostnader som ökade återrapporteringskrav kan komma att leda till är så höga att de skulle innebära att man bör avstå från att följa upp en verk- samhet. Det är kostnader som måste rymmas i en verksamhet som uppbär stöd och även för en myndighet som fördelar ett sådant stöd. 52 Se avsnitt 12.1.3. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå 12.3.5Ny förordning om stöd Förslag: Det ska införas en ny förordning som ersätter förord- ningen (2002:989) om statligt stöd för verksamheter som före- bygger och motverkar diskriminering. I samband med detta moderniseras regleringen. Stödet ska benämnas statsbidrag. Syftet med bidraget ska an- ges. Det ska ställas vissa strukturella krav på en organisation för att dess verksamhet ska komma i fråga för bidraget. Organisa- tionen ska ha ett syfte som stämmer överens med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle. Organisationen ska i sin verksamhet respektera demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering. Det ska även regleras hur återbetalning av återkrävt bidrag ska gå till. Vidare ska det införas en bestämmelse som anger att bidrag inte får lämnas till en organisation eller stiftelse som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogden eller är försatt i likvidation eller konkurs. Slutligen ska det regleras hur ansökan om statsbidrag ska gå till. Den ska göras skriftligen och den sök- ande ska till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor lämna de handlingar och uppgifter som myndigheten behöver för att kunna pröva ansökan. Den förordning som reglerar stöd till antidiskrimineringsbyråer har gällt . Nyare förordningar som reglerar statsbidrag har delvis en annan utformning och innehåller ofta vissa gemen- samma komponenter som saknas förordning. De änd- ringar som vi föreslår är dessutom så pass omfattande att vi anser att det är lämpligt att ersätta den nuvarande förordningen med en helt ny. Ovan har vi redogjort för de förändringar av stödet och dess reglering som vi anser bör genomföras. Här beskriver vi de viktigaste förslagen till ändring som föranleds av att vi förslår en ny förordning. I dagens förordning benämns bidraget statligt stöd. Nyare förord- ningar använder benämningen statsbidrag vilket framstår som lämp- ligt även i fråga om detta stöd. Regeringen angav i propositionen om en politik för det civila sam- hället (prop. 2009/10:55) att ett övergripande syfte bör anges för alla bidrag till det civila samhällets organisationer. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå ningar som reglerar statligt stöd är det också vanligt att syftet ut- tryckligen anges. Av den nuvarande förordningen framgår visser- ligen syftet med stödet men det anges inte uttryckligen. Vi föreslår en regel där syftet anges tydligt. En formulering om att organisationen ska vara en ideell organisa- tion införs, vilket tillgodoser kravet på att organisationen ska vara utan vinstsyfte. I propositionen om en politik för det civila samhället anges vissa strukturella villkor som bör gälla som villkor för stöd. Sådana är också vanliga i nyare förordningar. Till dessa hör att organisationen har ett syfte som stämmer överens med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och att organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive principerna om jämställd- het och förbud mot diskriminering. Sådana strukturella villkor bör gälla även för detta statsbidrag.