sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Kommuner har möjlighet att meddela allmänna bestämmelser för användandet av en kommuns allmänna vatten- och avlopps- anläggning (ABVA).192 Svenskt Vatten har tagit fram ett normal- förslag till sådana bestämmelser som innehåller förslag till reglering av användning av den allmänna dricksvattenanläggningen. Där anges att huvudmannens leveransskyldighet endast avser vatten av dricksvattenkvalitet. Huvudmannen garanterar inte att visst vatten- tryck alltid upprätthålls eller att viss vattenmängd per tidsenhet alltid kan levereras. I kommentaren till den föreslagna bestämmel- sen anges att uttrycket ”garanterar inte” antyder att endast kort- variga och oundvikliga ändringar kan förväntas förekomma. Det anges att huvudmannen har rätt att begränsa eller avbryta vatten- leveransen när denne finner det nödvändigt för att förebygga person- eller egendomsskada samt för reparation, ändring, kontroll eller annan sådan åtgärd som berör huvudmannens egna eller där- med förbundna anläggningar. Vid begränsad vattentillgång är fastighetsägare skyldig att reducera sin vattenförbrukning enligt 189Med vattenförsörjning avses, enligt 2 §, tillhandahållande av vatten som är lämpligt för normal hushållsanvändning. 1906, 10 och 13 §§. 2005/06:78, s. 67. 192Enligt 2 § förordningen (2007:701) om allmänna vattentjänster får kommunen meddela ytterligare föreskrifter om användningen av allmänna va-anläggningar. Vid planlagt leveransavbrott ska huvudmannen på lämpligt sätt meddela detta.193 Vattentjänstlagen kan utifrån förarbeten anses förutsätta ett kontinuerligt försörjningsansvar, även om den inte finns krav på en specifik kvantitet som alltid ska kunna levereras. och föreslog att funktionskrav skulle föreskrivas för vad som är skäligt ifråga om leveranssäkerhet (kvantitet) inklusive nödvattenförsörjning.194 Förslaget ledde dock inte till någon förändring av regelverket. granskning av regeringens och de statliga myndigheternas förebyggande insatser inom dricksvattenförsörj- ningen 2008 resulterade inte i entydiga rekommendationer då det gäller kapacitet kring nöd- eller reservvatten. Rekommendationen till regeringen och statliga myndigheter var att bland annat över- väga att pröva frågan om krav på producenter och kommuner att dessa ska kunna leverera erforderliga mängder dricksvatten till invånarna under en allvarlig kris som drabbar något av landets storstadsområden.195 En intern departementsutredning vid dåvarande Jordbruks- departementet förordade 2009 att instruktions- enliga samordningsansvar skulle inkludera kris- och beredskaps- planering. Man diskuterade även behovet av funktionalitetskrav. Det angavs att sammarbetet inom dricksvattennätverket bör kunna behandla frågan om det fanns behov av att närmare precisera funktionalitetskrav på grundval av de risk- och sårbarhetsanalyser som genomfördes.196 Frågan aktualiserades inte i den skrivelse som regeringen lämnade kring samhällets krisberedskap, däremot lyftes behovet av resultatmål för dricksvatten och andra basala medborgarbehov och att även tydliggöra ansvarigheten för dessa mål, vilket tidigare berörts. Det betonades att berörda kommuner och deras leveran- 193Svenskt Vatten (2007). ABVA 07 Allmänna bestämmelser för användande av kommuns allmänna vatten- och avloppsanläggningar samt Information till fastighetsägare, Textförslag med kommentarer, p. 4, publikation P94. 194Livsmedelsverket och (2004). Ansvar för dricksvattenberedskap m.m. – regeringsuppdrag. Rapport . s. 38. 195Riksrevisionen (2008). Dricksvattenförsörjning – beredskap för stora kriser, RiR 2008:8, s. 11. 196Jordbruksdepartementet (2009). Rapport från projektarbete om beredskap inom livs- medel och dricksvatten, , dnr Jo2009/1721/DL, s. 13. törer kunde behöva agera samordnat för att säkra tillgången till dricksvatten. Det kunde t.ex. gälla lösningar som inte kräver till- gång till ordinarie elnät.197 En jämförelse kan göras med energiförsörjningen, där det för el- området finns bestämmelser om leveranssäkerhet. Det anges i lag- stiftningen att nätföretagen ansvarar för att ledningsnätet är säkert, tillförlitligt och effektivt och för att det på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av el. Det finns också funktionskrav som innebär att oplanerade avbrott i elöverföringen som huvudregel inte får överstiga . Nätföretagen är skyldiga att betala ersättning till elanvändare vid långvariga elavbrott. De ska även upprätta en risk- och sårbarhetsanalys avseende leverans- säkerheten i det egna nätet och en åtgärdsplan som visar hur leveranssäkerheten ska förbättras. Vidare är de skyldiga att rappor- tera elavbrott till Energimarknadsinspektionen.198 I våra nordiska grannländer har tydliggjort kraven på kontinuerlig leverans av vatten. har i lagstiftningen in- förts ett krav på att vattentjänstverk ska hålla sig informerade om dels de risker som hänför sig till kvantiteten av eller kvaliteten på det råvatten som det använder, dels i vilket skick verkets anord- ningar är. Kontroll ska också ske av mängden läckvatten i verkets vattenlednings- och avloppsnät. Kunderna har rätt till prisavdrag vid leveransavbrott, om de inte är av mer kortvarig karaktär, t.ex. som följd av normalt reparations- eller underhållsarbete.199 Även har ett krav på leveranssäkerhet som i ett remissförslag till förändrade föreskrifter föreslås utvidgas ytterligare.200 Risk- och sårbarhetsanalyser och s.k. förmågebedömningar är enligt regeringen viktiga instrument för att analysera samhällets krisberedskap och ge underlag för den styrning som behövs. Det behöver också förtydligas vad som kan förväntas av samhällets 2009/10:124, s. 10, 16 ff. 198Ellagen (1997:857) och elförordningen (2013:208). Se även prop. 2005/06:27. 19915 och 27 §§ i den finska lagen (22.8.2014/681) om vattentjänster. 20011 § forskrift om vannforsyning og drikkevann samt Helse- og omsorgsdepartementet (2016). Høringsnotat, förslag til ny av forskrift om vannforsyning og drikkevann (). krisberedskap i termer av så kallade resultatmål. Sådana resultatmål bör enligt regeringen vara generella, för att kunna vara giltiga oav- sett omfattningen av eller karaktären på den störning som sam- hällsviktiga funktioner utsätts för. Det som däremot är föränderligt och situationsberoende är på vilken nivå det är skäligt och möjligt att möta dessa mål. Vid mindre störningar är det viktigt att sam- hällets funktioner och resurser fortsätter att fungera, möjligen med mycket tillfälliga störningar. Vid allvarligare händelser med stora konsekvenser för samhällets funktionalitet är det däremot rimligt att samhället kan prioritera mellan olika behov. För sådana händel- ser kan också allmänhetens acceptans för störningar och avbrott vara större. Ett fullständigt skydd för all verksamhet bedömer regeringen inte som praktiskt och ekonomiskt möjligt. Resultat- målen ska ange på vilken nivå vissa samhällsfunktioner bör fungera för att kunna tillmötesgå individens behov vid en allvarlig händelse eller kris. Denna nivå kan betraktas som en miniminivå som samhällets aktörer, inklusive individen, gemensamt behöver klara av och planera för. Vid mindre störningar bör kraven på beredskap och robusthet i samhället kunna ställas högre än miniminivån. Målen kan bidra till att stärka styrning och uppföljningsarbete kring samhällets krisberedskap. Aktörerna inom samverkans- områdena har ansvar för att planera för alternativa sätt att bidra till att resultatmålen uppnås, om de inte kan tillgodoses inom ramen för ordinarie strukturer. Regeringen anger exempel på de mest grundläggande samhällsbehoven, där resultatmål behövs – vatten, värme, livsmedel och information.201 Tillsammans med och utveck- lade MSB som följd av ett regeringsuppdrag förslag till resultatmål för bland annat dricksvattenförsörjningen.202 Förslagen utformades med utgångspunkt i behovet av att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner i en kris och utifrån individens grundläggande behov i händelse av en kris. Ett fortsatt uppdrag lämnades för att MSB i samverkan med berörda aktörer skulle kunna vidare- utveckla resultatmål för krisberedskap i samhället. Uppdraget avsåg även att följa det fortsatta arbetet med hur resultatmålen används i analyser av risker och sårbarheter samt i uppföljnings- och utvärde- 2009/10:124, s. 16–19. 202Regeringsbeslut dnr Fö2010/697/SSK. ringsarbetet.203 I redovisningen av uppdraget bedömde MSB att resultatmålen kunde skapa förutsättningar för att synliggöra och förtydliga politiska målsättningar inom området, ge vägledning för beslut om lämpliga åtgärder samt fördelning av resurser. Enligt MSB kan resultatmål ses som styrmedel för att stimulera samhälls- aktörerna att vidta åtgärder för att stärka krisberedskapen.204 I MSB:s redovisning föreslogs nya resultatmål, en ny mål- struktur och revision av tidigare resultatmål, bland annat genom formulering av övergripande mål. För dricksvattenförsörjningen föreslogs som övergripande mål en resilient dricksvattenförsörjning som klarar att tillgodose individers och verksamheters behov av dricksvatten i adekvat mängd och kvalitet. Den ambitionsnivå som angavs var ett individuellt anpassat behov om cirka 3–dricks- vatten , samt ytterligare 10–. Individen bedömdes ha ett visst eget ansvar att tillgodose sitt behov av vatten främst i krisens initiala skede (). Detta ansågs innebära i första hand att ha tillgång till en begränsad mängd dricksvatten i händelse av avbrott i dricksvattenförsörjningen samt kärl för hämtning av nödvatten. Ambitionsnivån för ansvariga aktörer innebär att de ska kunna tillhandahålla dricksvatten i den mängd, av den kvalitet och inom den tid som krävs för att värna människors liv och hälsa. Försörj- ning ska prioriteras till vissa sårbara och särskilt utsatta grupper och samhällsviktig verksamhet.206 I den föreslagna målstrukturen ingår även några exempel på s.k. temperaturmätare, som ska kunna användas för en kontinuerlig bedömning och uppföljning av olika aktörers förmåga och insatser för att nå resultatmålen. Exempel på temperaturmätare är om nöd- vattenplanering finns och är avstämd mot användare, andelen hus- håll som vid inträffad störning fått tjänligt dricksvatten och kapacitet för nödvatten per person i kommunen.207 Resultatmålen bör enligt MSB kunna ge stöd för beslut om åtgärder som behöver vidtas, både inom den förebyggande verk- samheten och inom den verksamhet som bedrivs för att hantera en 2013/14:144, s. 32–33. 204MSB (2015). Förslag till målstruktur och mål inom fem områden, s. 13. 205Ibid., s. 19. Åtgärderna ska i enlighet med ansvarsprincipen finansieras av verksamhetsansvarig aktör, som en del av den ordinarie verksam- heten.208 En omfattande nödvattenförsörjning innebär en betydande logist- isk utmaning. Nödvattentankar, kompetenta drift- och lednings- resurser, transportmöjligheter och tillgång till dricksvatten inom rimligt avstånd utgör begränsande faktorer. Genomarbetade nöd- vattenplaner, som prövats i praktisk tillämpning, utgör en viktig grund för att framgångsrikt kunna lösa uppgiften i ett verkligt kris- läge. bedömer, med stöd i genomförda övningar, att det efter mer omfattande planering ska gå att försörja samhällen med fler än 1 000 invånare med nödvatten.209 Med hjälp av projekt- medel från MSB:s krisberedskapsanslag har lagrat anpassade containers och annan utrustning för tillhandahållande av nödvatten vid sex olika depåer (, , , , och ). Kapaciteten motsvarar 350 000 personers för- brukning av per person och dygn, om tankarna fylls en gång . Vattenpåsar (med volymen ) finns också lagrade för att konsumenterna ska kunna hämta dricksvatten. Sammantaget utgör detta en resurs för utsatta kommuner som inte har utvecklat egen nödvattenkapacitet.210 Erfarenheterna tyder dock på att behoven kan komma att överstiga depåernas möjligheter vid en verk- lig krishändelse. För storstadsområden kan problemen bli mycket omfattande om behov av nödvattenförsörjning uppstår. i län identifierar till exempel en mycket begränsad förmåga i relation till mängden människor. Uppskattningen är att det finns förmåga att nödvattenförsörja cirka 60 000 människor. Begräns- ningarna är främst logistiska, då det gäller en mycket personal- och 2013/14:144, s. 32–33. 209Livsmedelsverket i samarbete med nationella nätverket för dricksvatten (2014). Nationell strategi för dricksvattenförsörjning under korta kriser 2014–2020 – planering och utveckling, s. 11. Nationellt lager för nödvattenmaterial, s. 1–2. 211Livsmedelsverket i samarbete med nationella nätverket för dricksvatten (2014). Nationell strategi för dricksvattenförsörjning under korta kriser 2014–2020 – planering och utveckling, s. 12. Länets kommuner och dess producenter har dock en betydande förmåga att genom redundans och sam- verkan förebygga behovet av nödvatten genom ordinarie försörj- ningssystem.212 Inom ramen för den nationella strategin för dricksvattenförsörj- ning under korta kriser, lyfts som en av sex strategier behovet av genomtänkt nödvattenplanering. Strategin anger att planeringen ska svara mot faktiska nödvattenbehov hos förvaltningar och andra aktörer med samhällsviktiga uppgifter. Hänsyn bör tas till sam- hällets struktur, kvantitetsanalyser, resurs- och personalplanering samt samarbetsbehov.213 Dricksvattenförsörjningen kan säkerställas på olika sätt. En viktig del i ett sådant arbete är att skapa förutsättningar för alternativa reservsystem, där så är möjligt. Reservvattenförsörjning har som tidigare framgått definierats som leverans av vatten från en alternativ källa eller alternativ huvudledning med distribution via det ordinarie ledningsnätet. Begreppen reservvattentäkt och reserv- vattenverk används normalt för råvattentäkter och vattenverk som inte ingår i ordinarie drift men kan kopplas in på befintlig distri- butionsanläggning då ordinarie täkt eller vattenverk inte nyttjas. Sådana reservsystem kan också mer regelbundet användas i för- sörjningen för att säkerställa kvalitet och funktioner. Syftet med reservvattenlösningar är att minska sårbarheter och risker för att skapa robusta system som medger säker och kontinuerlig dricks- vattenförsörjning. Detta kan uppnås genom att reservvattentäkt ansluts till ordinarie produktions- och distri- butionsanläggning, reservvattenverk med tillhörande täkt kopplas till ordinarie distributionsanläggning, eller 212Länsstyrelsen i (2012). Risk- och sårbarhetsanalys 2012 – klarar krisen? 213Livsmedelsverket (2014). Nationell strategi för dricksvattenförsörjning under korta kriser 2014–2020 – planering och utveckling, s. 14–15. reservvattenverk kopplas till ordinarie täkt och ordinarie distributionsanläggning.214 Säkerställd försörjning kan också uppnås på andra sätt, genom upp- byggnad av mer redundanta system, samverkan med andra pro- ducenter, utveckling av fungerande nödvattenlösningar etc. Då det gäller reservvattenlösningar, avgör lokala förutsättningar hur de kan utformas. Om ordinarie täkt måste stängas kan kompensation ske genom ökat kapacitetsutnyttjande vid alternativa täkter eller genom särskilt utpekad reservvattentäkt. Vattentjänstlagen kan, som tidigare diskuterats, anses förutsätta ett kontinuerligt försörjningsansvar. Det finns dock inga uttryckliga angivelser om viss leveranskapacitet eller att producenter och distributörer ska utveckla reservsystem för dricksvattnet. konstaterade i sin granskning 2008 att de stora kommunerna hade vissa om än klart begränsade förutsättningar att klara av en allvarlig kris i dricksvattenförsörjningen. Det gällde bland annat möjligheterna till reservvatten i form av reservvatten- täkter, vilket utgjorde ett problem i vissa storstadsområden, men ett mindre problem i andra. Problemen kunde dessutom förvärras då möjligheterna att nödvattenförsörja var starkt begränsade. Nöd- vattenförsörjning av stora städers hela befolkningar fanns det ingen beredskap för. En av de frågor som lyftes fram var därför behovet av att se över om det fanns anledning att ställa krav på reservsystem för att kunna hantera sådana kriser.215 Bedömningarna överens- stämmer med de synpunkter som framfördes av och i deras tidigare refererade rapportering av regeringsuppdraget kring ansvar för dricksvattenberedskapen.216 Krisberedskap för dricksvattenförsörjningen innebär behov av alternativa täkter eller försörjningssystem, reservkraft och dubble- ring av vitala funktioner som ett komplement till de övriga åtgärder som krävs i form av skalskydd, it-säkerhet, laboratoriekapacitet 214Livsmedelsverket (2014). Vägledning Dricksvatten, s. 23. 215Riksrevisionen (2008). Dricksvattenförsörjning – beredskap för stora kriser, RiR 2008:8, s. 95, 102. 216Livsmedelsverket och (2004). Ansvar för dricksvattenberedskap m.m. – regeringsuppdrag. Det kan även gälla reservdelar och kemikalier som används i dricksvattenberedningen. Dagens möjligheter att leverera dricksvatten på ett hållbart sätt speglas i branschorganisationen undersökning Håll- barhetsindex för kommunala va-organisationer. av de medverkande kommunerna uppgav sig inte klara godkänt i den del av index som gäller leveranssäkerhet 2014. Viss förbättring upp- mättes 2015, fortfarande var dock bristerna stora. Orsaken uppgavs främst vara att många saknade nödvattenplanering eller inte klarade att tillhandahålla tillräckliga nödvattenvolymer vid leverans- avbrott.217 och har också studerat den aktuella förmågan med liknande resultat.218 Antalet reservtäkter ut- gör en mindre andel av de totalt cirka 1 900 täkter som avser allmän dricksvattenförsörjning. Enligt den frivilliga rapporteringen till utgör drygt 120 reservtäkter, därtill finns cirka 160 täkter som används både som reservtäkt och ordinarie täkt.219 MSB pekar senast i den nationella risk- och förmågebedömningen 2016 på kommunernas bristande förmåga att upprätthålla sin dricksvattenförsörjning. Ansvariga aktörer bör enligt MSB säker- ställa tillgången på dricksvatten genom exempelvis reservvatten- täkter eller nödvatten. Man behöver också stärka sina möjligheter till prioritering då det gäller vattenförsörjning vid vattenbrist. Eftersatt reinvestering och underhåll i infrastrukturen utgör ytterligare och växande problem.220 Dricksvattenförsörjningen är i betydande utsträckning beroende av kraftförsörjning. En studie visar att av dricks- vattenproducenterna har reservkraft till sitt största vattenverk, men att diesel till drift av dessa saknas hos och finns i endast begränsad mängd hos drygt 50 procent.221 217Svenskt Vatten (2015, 2016). Hållbarhetsindex 2014 respektive 2015. 218Livsmedelsverkets särskilda förmågebedömning 2014. MSB dnr 2013-3955. 219SGU (2014). Underlag till utredningen, . 220MSB (2016). Nationell risk- och förmågebedömning 2016, . 221Livsmedelsverket (2015). Redovisning av risk- och sårbarhetsanalys 2015, s. 25. uppdrag omfattar även en utvärdering av den av koordinerade nationella vattenkatastrof- gruppen VAKA. Utredningen ska vid behov lämna förslag på ut- veckling av dess verksamhet och fortsatta finansiering.222 Utredningen har som ett led i arbetet uppdragit åt att genomföra en intervjustudie med kommuner som avropat VAKA:s tjänster.223 Hot- och riskutredningens delbetänkande 1995, Staden på vattnet utan vatten, pekade på de stora svårigheter som fanns att nöd- vattenförsörja och andra större städer. Översväm- ningarna 2000 och 2001 drabbade dricksvattenförsörj- ning och andra verksamheter och visade tydligt att även mellan- stora dricksvattenproducenter kunde ha svårigheter i sin krishante- ring. Mot bakgrund av bland annat dessa erfarenheter inrättade 2004 VAKA-gruppen med stöd av krisbered- skapsmedel från dåvarande . De inledande verksamhetsåren 2004–2008 präglades av utbild- ning och kunskapsuppbyggnad, övning, nätverksbyggande, utåt- riktad information om gruppen och även stöd inom ramen för kurs- och seminarieverksamhet. införskaffade –2009 med hjälp av krisberedskapsanslaget även utrustning för nödvattenförsörjning, som en ytterligare resurs för landets kommuner. Gruppens finansiering har varit helt beroende av de särskilda krisberedskapsmedel som på projektbasis kunnat sökas, inledningsvis från och därefter från MSB. I ansökningar om medel har pekat på att verksamheten inte ingår i myndighetens ansvar, utan utgör en unik extraordinär verksamhet som bygger på ett antal kommuners vilja att mot ersättning och kompetensuppbyggnad låna ut personal med 2013:75, s. 15. 223Bohman, A. (2015). I vått och torrt? En studie av nationell vattenkatastrofgrupp VAKA. 224Livsmedelsverket (2015). Underlag till utredningen. mycket kort varsel, därtill deltagarnas eget intresse att vara nåbara och kunna ställa upp utanför kontorstid. VAKA har drivits i pro- jektform, där det från sida anges att projektet inte kommer att införlivas i myndighetens ordinarie verksamhet.225 VAKA-gruppen har vidgats något och bestod av drygt 20-talet personer verksamma inom kommu- ner och anknytande verksamheter över hela landet. Geografisk spridning och tillräcklig volym har bedömts som viktigt för att ha personell kapacitet och närhet vid larm. Medlemmarna är normalt verksamma inom sina ordinarie arbeten inom dricks- vattenproduktion, miljöskydd, laboratorieverksamhet och rädd- ningstjänst. Gruppen omfattar även informatör, geohydrologer, logistik- och nödvattenexperter samt krishanteringskunniga. Perso- nerna har i de flesta fall också hanterat större kriser inom sina egna organisationer. Vid sidan av rent faktiska kunskaper och erfaren- heter betonas värdet av gynnsamma personliga egenskaper, för att kunna hantera konflikter och trauman. I gruppens samlade ut- veckling läggs därför också vikt vid utvecklingsstöd kopplat till krishantering och psykosociala processer. De samlade praktiska erfarenheterna inkluderar dricksvattenrelaterade händelser som olyckor med farligt gods, utsläpp i täkter, större läckor, förorenade ledningsnät, översvämningar, ras och skred, höga flöden, vatten- brist, kraftavbrott samt andra olyckor och händelser som påverkat försörjningen. VAKA har medverkat på plats vid ett begränsat antal längre uppdrag av allvarlig karaktär och har också kunnat medverka vid ett antal parallellt pågående larm. Merparten av larmen hanteras med upp till fem personer inblandade från gruppen, vid större och mer utdragna larm kan bemanningen vara den dubbla, för att möjliggöra kontinuitet med personal som avlöser varandra. Under den in- ledande perioden hade gruppen cirka fem larm , antalet larm har därefter successivt ökat till cirka 20–30 larm . VAKA nås dygnet runt genom ett larmnummer kopplat till . Expertstöd kan ges per telefon eller på plats och har sedan inrättandet varit kostnadsfritt att anlita. För att hantera ett larm ska krisen bedömas som akut. VAKA tar inte över krisled- 225 (2010). VAKA – utvecklat stöd och norsdisk samverkan. Bilaga 2 Projektplan – ansökan om medel, s. 5. ningen eller ledarskapet vid inträffade händelser. Den lokala funktion som drabbas av kris ska fortsatt själv fungera som kris- ledare och beslutsfattare. Larm till VAKA-gruppen ska avse allmän vattenförsörjning och kan komma från dricksvattenproducent, miljökontor, räddningstjänst, kommunledning eller länsstyrelse. Larmet ska sanktioneras av behörig lokal chefsnivå. Stödet kan karakteriseras som rådgivning, expert- och analysstöd (lägesbedömning, problem- och strategidiskussioner, scenariebedömningar), tillgång till utrustning för försörjning av nöd- vatten, samt media- och informationshantering. VAKA har enligt varit på plats vid 22 händelser. Containers med nödvattenförsörjningsutrustning har används vid 26 händelser, medan sådan utrustning begärts stå i beredskap vid ytterligare 16 händelser. Då det gäller nödvattenutrustning begränsas stödet till sådana fall där en enskild kommun inte ensam eller i samverkan med grannkommuner kan lösa situationen. Sammantaget har VAKA –2014 haft 150 larmsamtal, varav 122 klassats som larm.