sou · H4B354 · 2016-09-01 00:00:00 — För att i största möjliga mån kunna möta behoven är därför en slutsats av behovsanalysen att regelverket behöver vara så flexibelt att postservicen kan anpassas efter till exempel graden av tillgänglighet till övrig service eller möjlig anslutning till bred- band med hög hastighet. 10.2.2Tydligt regelverk viktigt i en föränderlig värld När brevvolymerna minskar ökar kravet på Postnord att genomföra effektiviseringar i verksamheten för att möta minskade intäkter med kostnadsbesparingar. Utdelningen är den mest kost- samma delen i brevkedjan eftersom den både är personalintensiv och kostnaden bara delvis korrelerad med brevvolymerna. Därför finns det ett naturligt incitament för Postnord att se över vilka möjliga kostnadsbesparingar som kan göras i främst utdelnings- ledet inom gällande regelverk. Är regelverket inte tillräckligt tydligt kan det bygga in ineffektivitet i systemet eftersom Postnord inte med säkerhet vet hur långt deras samhällsuppdrag sträcker sig. Det skulle kunna leda till att operatören genomför förändringar i utdel- ningen som därefter inte godkänns av tillsynsmyndigheten utan till slut riskerar att hamna som en tvist i domstol. De rådande och framtida behoven i ett digitaliserat samhälle 10.2.3En effektiv posttjänst gynnar alla postmottagare Avståndsanalysen i kapitel 9 visar att många postmottagare har relativt nära till sitt avlämningsställe, medan ett mindre antal måste åka långt för att hämta sin post. Förhållandet är viktigt att ha i åtanke när staten ska bedöma vilken service tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten ska upprätthålla. Svaren i redo- visade undersökningar i avsnitt 10.1 indikerar att närhet till post- service är viktigt. framkommer det i utredningens kartläggning av postmarknaden att brevvolymerna är på nedåtgående och förväntas minska än mer inom den närmaste . Översyn av möjlig effektivisering av postservicen kommer därför behöva göras kontinuerligt för att staten inte ska behöva skjuta till skattemedel för att finansiera denna service. I analysen kan staten komma att behöva ställa sig frågan om de som har långt till sitt avlämningsställe ska få ännu längre eller om de som till exempel får posten i direkt anslutning till bostaden i stället kan ha sin postanordning i trapphuset. Ytterligare en dimension att ta med i en avståndsanalys är Postnords unika lantbrevbärarservice. Servicen innebär inte bara att brevbäraren delar ut brev utan även delar ut och tar emot paket längs brevbärarlinjen. Utredningen har i kapitel 4 konstaterat att digitaliseringen har möjliggjort en ökande e-handel. Det är framför allt privatpersoner som beställer fler varor på internet än vad de har gjort tidigare. Lantbrevbärarservicen får i det avseendet en nyckelroll när det gäller hur tillgänglig den beställda servicen blir för de som bor utanför tätort. Längre avstånd till postlådan innebär inte bara att mottagaren får längre när den ska hämta sina brev. Postmottagaren får dessutom åka längre när den ska hämta och skicka paket. Förhållandet skiljer sig från postmottagare i tätort, vilka vanligtvis tar emot och skickar brev och paket på olika ställen. Längre avstånd till postlådan innebär däremot inte att mottagare som bor i tätort får längre till sitt postombud. De rådande och framtida behoven i ett digitaliserat samhälle 10.2.4Säkra tekniska lösningar är en förutsättning för digitalisering För att digitala alternativ ska kunna ersätta en del av de fysiska meddelandena krävs att säkra tekniska lösningar finns på plats enligt de intervjuade små- och medelstora företaget (se avsnitt 4.8.1). Användarna måste kunna skicka känslig information digitalt utan risk för att utomstående kan ta del av innehållet. En nationell e- postdatabas kan behöva upprättas och underhållas för att samhälls- viktiga aktörer ska kunna gå över till att så långt som möjligt kommunicera med medborgarna digitalt. På samma sätt skulle en övergång till digital kommunikation underlättas av att fler användare anslöt sig till en digital brevlåda. 11 Överväganden och förslag Utredningen har försökt att klarlägga samtliga de problem och brister som marknadens aktörer upplever med den gällande postregleringen. I kapitel 6, 7 och 8 finns därför problemen beskrivna tillsammans med kommentarer från utredningen. I de flesta fallen har utredningen av olika anledningar valt att inte gå vidare med förslag till ändrad lagstiftning. För att utredningens samtliga bedömningar ska finnas samlade och överskådliga, följer nedan en kort sammanfattning av tidigare kommentarer. Tillgång till uppdaterade adressuppgifter är en viktig fråga som behöver lösas, enligt utredningen. har informerat utredningen om att ärendet bereds i . Utredningen kommer därför inte att utreda saken ytterligare. Tillgången till portkoder och nycklar bedömer utredningen vara svårreglerad. Av vad som har framkommit finns det inte möjlighet att på ett enkelt sätt ändra postlagstiftningen så att fastighetsägare skulle vara tvungna att lämna ut portkoder och nycklar till postoperatörer och andra aktörer utöver vad som redan sker. Vad gäller tillgång till synes intresset av att reglera tillgången generellt sett inte vara särskilt stort bland marknadens aktörer. Utredningen har därför valt att inte utreda frågan vidare. Utredningen anser mot bakgrund av hur problembilden ser ut och vad paketdistributörerna har anfört att ett krav på tillståndsplikt för paketdistributörer är en alltför ingripande åtgärd på denna oreglerade marknad. Det finns ett starkt samhällsintresse av att begränsa narkotika- brottsligheten och det ligger även i linje med intresset hos de som bedriver postverksamhet. Detta måste emellertid vägas mot det skydd för den personliga integriteten som sändare och mottagare av brev har. Med hänsyn till detta skydd anser utredningen att det inte finns möjlighet att föreslå att tystnadsplikten ska kunna brytas av till exempel postombud utan en föregående begäran av brotts- bekämpande myndighet. Utredningen bedömer vidare att det är möjligt att separera prissättningsreglerina från de samhälls- omfattande posttjänsterna inom ramen för nuvarande postdirektiv på det sätt som efterfrågar, men att det kräver en gemensam översyn av den svenska postlags- och konkurrenslagstiftningen. Frågan om distribution av vapen ingår i den samhällsomfattande posttjänsten eller inte ryms inte inom utredningens uppdrag. Där- till måste en noggrann analys göras av vilka konsekvenser det skulle få för användarna om distribution av vapen skulle exkluderas. På samma sätt måste omfattande analyser göras för att kunna bedöma om den samhällsomfattande posttjänsten i sin helhet kan och bör minskas i postregleringen. Utredningen har inte haft möjlighet att genomföra sådana som har ställts till utredningens förfogande. 11.2Förtydligande av samhällsuppdragets omfattning I utredningens uppdrag ingår bland annat att analysera post- väsendets roll när det gäller statliga insatser för att trygga glesbygdsservice. Med anledning av detta har utredningen bland annat haft kontakt med den . Kommittén redogör i sitt delbetänkande bland annat för landsbygdernas förutsättningar när det gäller infrastruktur, boende, service och kapital.159 Kommittén ska i ett slutbetänkande redogöra för statens ansvar för att bidra till god tillgång till kommersiell och offentlig service i landsbygder. Därutöver ska kommittén analysera hur kompetensförsörjningen fungerar för privata och offentliga verksamheter i landsbygderna och vid behov lämna förslag på hur den kan stärkas. Vidare har utredningen haft kontakt med utredningen i glesbygd som i sitt betänkande160 har analyserat förutsättningarna för 159Parlamentariska landsbygdskommittén, På väg mot en ny politik för landsbygder – landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar, SOU 2016:26. 160Service i glesbygd, Service i glesbygd, SOU 2015:35. att stödja tillgången till en grundläggande nivå av kommersiell service och viss offentlig service i de glesbygdsområden i landet som är särskilt sårbara och utsatta. Båda utredningarna har i sina betänkanden översiktligt nämnt postservice som en del av serviceutbudet. För att avgränsa postlagsutredningens uppdrag i förhållande till dessa mer övergripande utredningar avseende glesbygds- och lands- bygdsservice, har utredningen utgått från det uppdrag som Postnord har fått i sina tillståndsvillkor att tillhandahålla den samhällsomfatt- ande posttjänsten. Innan roller, ansvar och finansiering av regionala service- funktioner för samhällsomfattande posttjänster samt eventuella övriga posttjänster för glesbygden kan föreslås, anser utredningen att omfattningen av Postnords samhällsuppdrag bör förtydligas. Regeringen och/eller bör närmare ange under vilka omständigheter som Postnord kan göra undantag från utdelning . Regleringen som styr var utdelning av postförsändelser ska ske bör också ses över för att anpassas efter medborgarnas nya kommunikationsmönster och grundläggande behov. Utredningen har därför valt att fokusera på dessa frågor som ett första steg att trygga glesbygdsservicen. Förslag: Utredningen föreslår att föreskriftsbemyndigandet i 3 kap. 1 § postlagen andra stycket utvidgas till att även avse skäl för undantag enligt punkten 1. Vidare föreslås ett nytt första stycke införas i 8 § postförordningen som ger rätt att meddela sådana föreskrifter. Utredningen bedömer att ett tydligare regelverk avseende i vilka fall den utsedde tillhandahållaren får avstå från att dela ut postförsändelser underlättar tillsynen. Enligt utredningens bedömning bör den praxis som gällt vara utgångspunkt för föreskrifterna. I takt med digitaliseringens utveckling, med sjunkande brev- volymer som följd, finns en önskan från tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten att effektivisera distributionen. För att möjliggöra en anpassning av verksamheten till nuvarande och framtida behov är det viktigt att det är tydligt vad den samhällsomfattande posttjänsten innebär. Utredningen instämmer i Post- och bedömning att postmarknaden i befinner sig under ett stort förändringstryck på grund av digitaliseringen. Ett tecken på det är de förändringar och rationaliseringar i produktionsverksamheten som Postnord redan har vidtagit. Utredningen anser att detta kan komma att påverka förutsättningarna för postservicen i glesbygd. Därför finns det skäl att i reglering förtydliga hur bestämmelserna om undantagen från femdagarsutdelning ska tolkas och tillämpas. Även tilltagande intresse för nationella sär- lösningar ger anledning att överväga om den nationella lagstiftningen kan och bör göras tydligare. Många länder har reglerat i vilka objek- tiva situationer som undantag får göras, vilket skiljer sig från situationen i . De undantag som tillhandahållaren av den sam- hällsomfattande posttjänsten tillämpar har i stället sin grund i den praxis som vuxit fram . har inte reglerat när undantag från femdagarsutdelning får ske Enligt huvudregeln i 3 kap. 1 § postlagen ska det göras en utdelning varje arbetsdag och minst . Undantag får göras under omständigheter eller geografiska förhållanden som tillstånds- myndigheten bedömer utgör skäl för undantag. Lagstiftaren har ansett att genom tillstånds- villkor närmare ska kunna precisera och tydliggöra postlagens kvalitetskrav161 och servicemål162, så att dessa fullt ut överensstämmer med kraven i postdirektivet. Servicenivån bör anpassas till kundernas behov vad gäller lokalisering av insamlingspunkter, regelbunden och tillförlitlig befordran, lika behandling och publicering av kvalitetskrav.163 har dock inte reglerat undantagen från femdagarsutdelning i Postnords tillståndsvillkor. 2009/10:216, Ny postlag, s. 51. 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 21. 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 23. Möjliga skäl för undantag När det gäller vilka skäl för undantag som kan bli aktuella att reglera, bedömer utredningen att de geografiska förhållanden som möjliggör undantag, lämpligen även kommer att kunna utgöra grund för sådana. I de nordiska grannländerna är det också geografiska förhållanden som till exempel svårtillgängliga skärgårdsområden eller mycket glest befolkade områden, öar utan regelbunden färjetrafik och övriga områden med dåliga förbindel- ser, som utgör grund för undantag. Den andra typen av undantag från femdagarsutdelning som tillämpas av Postnord , beror på avfolkningen i glesbygd och att antalet hushåll minskar i byarna. De få kvarvarande hushållen kan då erbjudas utdelning färre dagar i utbyte mot att få posten vid bostaden. Till skillnad från uttalanden i tidigare förarbeten anser utredningen att antalet hushåll som får undantas från femdagarsutdelning bör styras av mottagarnas olika behov och omständligheterna i övrigt istället för att ett högsta antal slås fast. Användarnas behov skiljer sig åt Enligt de undersökningar som utredningen har redovisat i kapitel 10 skiljer sig privatpersoners och företags behov åt. Företagen har redovisat ett mycket stort behov av att få utdelning medan det inte är riktigt lika viktigt för alla privatpersoner som representeras i undersökningen. Av de privat- personer som bor i områden med hög tillgänglighet till service tenderar hälften att föredra en lägre utdelningsfrekvens till förmån för att utdelningen sker i nära anslutning till bostaden. Däremot vill privatpersoner i områden med mycket låg tillgänglighet till service behålla en hög utdelningsfrekvens men kan tänka sig att ta sig lite längre till postlåda eller ombud. Det viktigaste är att postservicen tillhandahålls på ställen där mottagaren vanligtvis passerar eller utför andra typer av ärenden. Detta är en viktig aspekt att ha med i övervägandena inför den framtida regleringen. Tydligare reglering av undantag från femdagarsutdelning behövs Utredningen bedömer att ett förtydligande av förutsättningarna för att kunna göra undantag från regeln om utdelning skulle öka rättssäkerheten för användarna. Det skulle även underlätta för tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten att effektivisera sin verksamhet. Genom att, med utgångspunkt i den praxis som har utarbetats på området, utforma ett tydligt regelverk kring undantagen förbättras tillsynsmyndighetens möjligheter att utöva tillsyn. Detta kan leda till en effektivare posttjänst som bättre motsvarar medborgarnas grundläggande behov. Regleringen ska i det enskilda fallet kunna medge att servicen anpassas till de behov som användarna har sammantaget med möjligheterna att tillgodose dessa på ett kostnadseffektivt sätt. Målet är en mer förutsägbar reglering med fortsatt möjlighet till en flexibel tillämpning av gällande bestämmelser på området. Regleringen bör därför öppna för frivilliga överenskommelser som till exempel kan innebära utdelning färre dagar men närmare bostaden. Postnord ska även fortsättningsvis rapportera undantag Som utredningen har redogjort för i kapitel 8 rapporterar Postnord de undantag som företaget har gjort vid utdelning till . Detta är också det tillvägagångssätt som verkar vara vanligast i de länder som utredningen redogör för i 8.2.3 och 8.2.4. Lagstiftningen i dessa länder reglerar i vilka fall undantag är tillåtna och den utsedde tillhandahållaren rapporterar därefter till tillsynsmyndigheten vilka undantag som görs . Ett sådant förfarande är även lämpligt att ha i och möjligheten finns genom 4 kap. 14 § postlagen. Regeln ger rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. 11.2.2Reglering av gällande utdelningspraxis Förslag: Utredningen föreslår att ett nytt föreskrifts- bemyndigande att meddela föreskrifter om villkor för utdelning enligt punkten 1 införs i 3 kap. 1 § postlagen. Vidare föreslås ett nytt första stycke införas i 8 § postförord- ningen som ger rätt att meddela sådana föreskrifter. Utredningen bedömer att denna möjlighet till förtydligande av redan gällande praxis i är önskvärd mot bakgrund av det förändringstryck som den svenska postmarknaden befinner sig under. Med hänsyn till att allmänna råd inte är bindande anser utredningen att regeringen eller tillsynsmyndigheten, när så bedöms nödvändigt, ska kunna utfärda föreskrifter för hur utdelning inom den samhällsomfattande posttjänsten ska ske. Även detta förslag att möjliggöra reglering av redan gällande praxis grundar sig i den utveckling som följer av digitaliseringen. Med sjunkande brevvolymer och ökad digital handel uppstår ett behov av att tydliggöra vad den samhällsomfattande posttjänsten innebär. Utredningen anser att tillhandahållarens förändringar och rationa- liseringar kan komma att påverka förutsättningarna för post- servicen i glesbygd genom att postlådor flyttas och utlämnings- ställen läggs ned. Regelverket bör anpassas till ändrade förutsättningar för postservice i glesbygd har konkurrensen från elektronisk kommunika- tion orsakat volymminskningar på den svenska brevmarknaden med nära en tredjedel. Förutsättningarna för att bedriva post- verksamhet förändras därmed ständigt. Inte minst märks det på landsbygden där förändringarna ibland innebär att postservicen försämras. Enligt Postnord är det tre huvudorsaker som gör att förutsättningarna för postutdelning på landsbygden förändras: lokala underleverantörer avvecklar eller förändrar sin verksamhet, demografiska förändringar i lands- och glesbygdsområden och rationaliseringar i verksamheten på grund av sjunkande brevvolymer.164 Det har naturligt ändrat den utsedde tillhandahållarens möjligheter att upprätthålla en effektiv, sammanhållen och tillförlitlig posttjänst. ställer den ökade e-handeln större krav på en väl fungerande distribution av paket både till företag och till privatpersoner. Vilka hänsyn som tas vid Postnords lokalisering av postombud styrs av tradition av Postnords egna riktlinjer. Tillämpning av dessa står emellertid under Post- och tillsyn. Den praxis som finns på området fungerar tillfredsställande enligt . Enligt utredningen finns det emellertid mycket som talar för att man bör överväga att reglera bestämmelserna om ombudnätets utformning genom någon form av offentlig reglering på samma sätt som skett när det gäller utdelningen av post. Inte heller på detta område finns det anledning att avvika från den servicenivå som utgör praxis. Det är lämpligt att de överväganden som blir aktuella i sammanhanget görs under myndighetsansvar eftersom det är fråga om att reglera den samhällsomfattande posttjänstens utsträckning. På så sätt kan det också säkerställas att användarnas behov beaktas vid utformningen av reglerna så att de överensstämmer med de postpolitiska målen (se 3.1.1). Behoven av postservice har enligt utredningens undersökningar visat sig vara väldigt olika. Små- och medelstora företag är enligt utredningens intervjuer beredda att betala för hämta- och lämna- tjänster om postservicen tillhandahålls för långt ifrån verksamhets- stället. Mikroföretag i områden med låg och mycket låg tillgäng- lighet till service synes vara mer beroende av närhet till postservice. Det kan bero på att de inte har samma resurser att uppdra åt någon annan att hämta och lämna posten. Privatpersoners behov skiljer sig dels beroende på hur långt de har till tillgänglig service men också delvis i förhållande till ålder. För privatpersoner i glest bebyggda områden är femdagarsutdelning viktigare än i områden med hög tillgänglighet till service. För samtliga privatpersoner är det viktigt att postombudet är placerat där de utför andra typer av ärenden. 164 , Undersökning av avstånd till postlådor utanför tätort, 2013, PTS- ER 2013:13, s. 27. Utdelning från ett samhällsekonomiskt perspektiv Utredningen har i sitt direktiv fått i uppgift att kartlägga och analysera hur postmarknadens utveckling påverkas av den ökande digitaliseringen. Resultatet av analysen ska därefter ställas mot rådande och framtida behov av posttjänster så att utredningen i slutändan kan föreslå anpassningar av lagstiftningen. Som utred- ningen har konstaterat finns det ett fortsatt stort behov av brevdistribution med hög frekvens, framför allt för företag. Brev- volymerna sjunker dock och förväntas fortsätta sjunka och där- igenom minskar postföretagens intjänandeförmåga. Utdelningen står för den större delen av den totala distributionskostnaden och är därmed förstås relevant att se över. får inte Postnord någon ekonomisk kompensation för att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. För att tjänsten så långt som möjligt ska vara självfinansierad behöver postservicen även fortsättningsvis kunna effektiviseras för att möta de sjunkande volymerna och de höga fasta kostnaderna. Utredningen har beskrivit hur utdelningen på gles- och landsbygd påverkas av denna effektivisering genom att användare kan få längre avstånd till sina postlådor och utlämningsställen. Boende i dessa delar av landet har uppgett sig ha ett behov av frekvent postutdel- ning och naturligt, ett rimligt avstånd till postlådan. Vid en samhälls- ekonomisk bedömning kan det övervägas på vilket sätt den totala kostnaden för den samhällsomfattande tjänsten lämpligast kan reduceras för att tjänsten även fortsättningsvis ska vara självfinansierande. Ska boende på gles- och landsbygd få längre avstånd till postlåda eller lådsamling eller kan de i flerfamiljshus hämta sin post i entrén i stället. I den samhällsekonomiska analysen i kapitel 9 kommer utredningen fram till att svaret bör vara att det är rimligt att fastighetsboxar införs i flerfamiljshus till förmån för en bibehållen postservice i glesbygden. Utredningen föreslår möjlighet att utfärda bindande regler Utredningen föreslår ett bemyndigande att meddela föreskrifter om villkor för utdelning. Sådana föreskrifter kan i princip reglera samma förhållanden som regleras i de allmänna råden men Överväganden och förslag SOU 2016:54 också frågor som regleras av Postnords egna riktlinjer för postombuden. tillämpar allmänna råd i sin tillsyn. En sådan reglering kan fungera väl under förhållanden då det råder balans mellan användarnas grundläggande behov och tillhanda- hållarens service. I ett läge när samsyn inte längre uppnås bör regeringen eller myndigheten ha möjlighet att i bindande reglering slå fast vad den samhällsomfattande posttjänsten innebär. Syftet är att se till att även har en rimlig servicenivå som motsvarar användarnas behov. Denna bedömning bör åligga myndigheterna att göra. Reglering som tydliggör den rättsliga grunden för bestäm- melserna om vad den samhällsomfattande posttjänsten innebär i fråga om placering av postlådor, kan i förlängningen också komma att påverka tillhandahållandet av särskilda posttjänster. En sådan särskild tjänst är den tidigare beskrivna utsträckta posttjänsten som upphandlar enligt myndighetens instruktion. Med hänsyn till att denna tjänst finansieras av staten är det en fördel om gränssnittet mellan den samhällsomfattande posttjänsten och den utsträckta posttjänsten är tydligt när tillhanda- hållaren ser över sin utdelningsverksamhet. Med en åldrande befolkning och en fortsatt urbanisering riskerar kostnaderna för särskilda posttjänster att öka kraftigt när tillhandahållaren vill anpassa servicen till de ändrade förutsättningarna. 11.3Tillhandahållare av posttjänster ska lämna uppgifter på begäran Förslag: Utredningen föreslår att ett nytt andra stycke läggs till i 3 kap. 5 § postlagen med ett krav på att den som tillhandahåller en posttjänst på begäran ska överlämna sådana uppgifter om sin ekonomi och verksamhet som är nödvändiga för uppföljning och bevakning, enligt första stycket, till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. behöver få in uppgifter från vissa aktörer på postområdet som inte omfattas av dagens tillståndsreglering för att kunna göra korrekta analyser av hela postmarknaden. är nödvändiga för att myndigheten ska kunna avgöra den framtida omfattningen av de samhällsomfattande tjänsterna, hur konkurren- sen fungerar och i vilka områden som en tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten behöver utses.