sou · H4B372 · 2016-10-17 00:00:00 — Då har inte hän- syn tagits till den ökande flyktingströmmen , vilket innebär att prognosen kan behöva revideras. Figur 2.13 Färdigställda lägenheter i nybyggda hus (flerbostadshus och småhus Källa: SCB. Skälen till den besvärliga situationen på bostadsmarknaden är de be- tydande inlåsnings- och priseffekter som skapats av en kombination av skatteregler, avdragsmöjligheter och bostadsregleringar. Nyproduktion hämmas som skattekonsekvenserna av att sälja sin bostad kan vara betydande. Det är i första hand ett storstads- problem och ett hot mot den potentiella tillströmningen av kompe- tens till mest dynamiska regioner. I regel är då en annan storstad i ett annat land alternativet och inte en mindre stad i . En icke-fungerande bostadsmarknad ökar också matchningsproble- men på arbetsmarknaden (2015a). Vi uppmanar de politiska partierna att skyndsamt arbeta fram en blocköverskridande överens- kommelse som ökar rörligheten och utbudet på bostadsmarknaden. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? En bostadsmarknad med ett diversifierat utbud som täcker olika behov måste kombineras med en effektiv infrastruktur. Det är gene- rellt en förutsättning för resursrörlighet och resursomfördelning. De offentliga investeringarna har varit låga och under- hållet är kraftigt eftersatt. Vi efterlyser åtgärder för att i första hand få den regionala infrastrukturen att fungera. Till den fysiska infrastrukturen hör också en väl utbyggd digital infrastruktur. tillhör de ledande länderna vad gäller digitalise- ring. av BNP 2014 kan enligt vissa uppskatt- ningar hänföras internet-baserad verksamhet (konsumtion, produk- tion och investeringar). Tillväxten uppgår till per år.58 förefaller tappa mark i förhållande till andra europeiska länder, också är på stark frammarsch. Bland mindre och medelstora företag förefaller förståelsen för vik- ten av att utnyttja internet för att stärka sin marknadsposition och att minska kostnaderna vara svag. I de samverkansprogram som nyli- gen lanserats av regeringen har digitaliseringsfrågorna ett stort ut- rymme men är spridda på tre olika program. Frågan är så pass viktig att den förtjänas att analyseras i ett sammanhang. 2.4Skatter och entreprenörskap – en internationell jämförelse I kapitel 1 betonade vi vikten av att politiken omfattar åtgärder för att dels bygga upp och förstärka kunskapsbasen, dels att omvandla kunskap till samhällsnytta. Vad gäller båda dessa aspekter – kun- skapsuppbyggnad och omvandling – kan skatternas nivå och struk- tur förväntas ha en stor betydelse; skatter är ett kraftfullt instrument för att påverka såväl individer (konsumtion eller sparande, utbild- ning, lönearbete eller entreprenörskap) som företag (FoU-satsningar, forskningssamarbeten eller företagsinterna utbildningssatsningar). Enligt direktiven ska en internationell jämförelse göras av skatter som är relevanta för entreprenörskap. Vi kommer inte att presentera några konkreta förslag på skatteområdet men vill betona att skatte- 58 (2015). I EU uppskattas motsvarande siffra till cirka fem pro- cent (). Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? miljön är sannolikt det viktigaste ramvillkor som omgärdar entrepre- nörskap. Vi nöjer oss med att peka ut tänkbara färdriktningar, slut- satserna lämnar vi åt läsaren. I har bolagsskatten sänkts vid upprepade tillfällen, . förbereder också en reform av bolagsskatten baserat i arbete (SOU 2014:40) som ytterligare kan sänka den effektiva bolagsskat- ten till . Den återkommande motiveringen bakom sänk- ningar i bolagsskatten är ”skattekonkurrens”, dvs. när andra länder sänker bolagsskatten måste följa med.59 Vi instämmer i det resonemanget men anser att detta inte är något som specifikt gäller för enbart bolagsskatten. I en globaliserad ekonomi där allt blir rörligare är samma argument lika starkt (eller kommer at bli) oavsett om vi studerar in- divid-, entreprenörs/ägar- eller bolagsskatterna. Den internationella konkurrensen om talang, teknik och kapital kommer med all sanno- likt att tillta ytterligare. Det innebär inte att ett ”race to the bottom” är oundvikligt: vad en konstruktiv diskussion bör handla om är hur skatterna ska utformas för att främja kunskap, entreprenörskap och tillväxt och därmed öka skatteintäkterna. Framför allt är det mindre klokt att hårdbeskatta de tillväxtfaktorer som forskningslittera- turen lyfter fram: investeringar i forskning och humankapital (utbild- ning), entreprenörskap och faktorer som indirekt påverkar dessa (t.ex. skatter som leder till inlåsning av kapital och boende). Vi fokuserar följaktligen på de skatter som enligt forskningslitte- raturen bedöms ha störst inverkan på entreprenörskap: bolags-, ka- pital- och utdelningsskatten. Men också individbeskattning kommer att tas upp i de internationella jämförelserna: marginalskatter, få- mansbolagsreglerna och fördelningen mellan tjänste- och kapitalbe- skattning, samt optionsbeskattningen. 59 Inom pågår omfattande arbete med att uppskatta omfattningen av och om möjligt begränsa så kallad ”Base erosion and profit shifting”, kort BEPS. En stor del av arbetet går ut på att utvärdera i vilken mån särregleringar för till exempel FoU-kostnader utnyttjas av multinationella företag för att minska eller flytta den beskattningsbara vinsten från ett land till ett annat. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Skattesystemets betydelse för entreprenörskap och näringslivskli- matet kan knappast överskattas, det finns en omfattande forsknings- litteratur på området.60 Ett jämförelsevis högt skatteuttag drar ner avkastningen efter skatt på både kapital- och arbetsinsatser i ett ny- startat företag. Höga skattenivåer och generösa transfereringssys- tem tenderar också överlag att minska incitamenten för entreprenör- skap. Om skattesystemet dessutom upplevs som krångligt minskar viljan att starta företag ytterligare.61 I det svenska fallet, och i länder med liknande system, spelar dess- utom det duala skattesystemet en viktig roll. Spänningarna mellan beskattningsnivåer av inkomstslagen kapital och inkomst av tjänst är betydande och har ökat sedan skattereformen . Incitamenten att omvandla löner till inkomstslaget kapital ökar (skattearbitrage). Detta kan i sin tur leda till nyetableringar av ”skat- teskäl” utan några tillväxtambitioner.62 Om skattesystemet inte för- mår att motverka en sådan utveckling kan reformer som ursprungli- gen var tänkta att gynna företagande och entreprenörskap riskera att urholkas och försämra den institutionella miljön och skatte- systemets legitimitet. Även i länder med höga skattenivåer som generellt förväntas dra ner den entreprenöriella aktiviteten (nyetableringar), kan det finnas motverkande faktorer. Detta gäller framför allt skattesystemets struktur.63 Exempelvis skulle en utbyggd arbetslöshetsförsäkring som också omfattar företagare teoretiskt kunna lindra konsekven- serna av en nedläggning av verksamheten och öka riskbenägenheten. Eller offentligfinansierad skola, vård och omsorg som är tillgänglig för alla. 60 Se t.ex. (2008) för en översikt och (2008, 2010). Den senare pre- senterar också förslag för : en enhetlig moms, avskaffad värnskatt, förenklat jobbskat- teavdrag, enhetligare kapitalbeskattning och en reformerad fastighetsskatt. Sammantaget ef- terfrågas ett helhetsgrepp över det svenska skattesystemet istället för särregleringar av enstaka skatter. 61 Braunerhjelm och (2013). 62 Asoni och Sanandaji ( 2009). Ilmakunnas (2001) visar att andelen egenföretagare minskar vid högre BNP/capita. Wennerkers m.fl. (2005) konstaterar ett u-format samband mellan BNP/capita och andelen företagare. 63 Övergripande om skatter används för att säkra ett rättssamhälle, bygga ut infrastrukturen, utbildningsväsende, generösa socialförsäkringssystem eller bidrag till entreprenörer eller för innovation. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Internationellt konkurrenskraftiga skattesystem och skattenivåer som kan påverka entreprenörskap är således en viktig del i att skapa en dynamisk och entreprenörsinriktad miljö. är interna- jämförelser svåra. En begränsande aspekt är att potentiella entreprenörer påverkas i olika utsträckning av olika typer av skatter, direkta och indirekta, och skattesatser. Omständigheter som försvå- rar jämförelser har att göra med enskilda länders specialfall och sär- regleringar, duala respektive icke-duala skattesystem samt skatteut- tag på olika regionala nivåer. Dessutom slår skatterna olika i entreprenörskapets olika faser. 2.4.3Sverige i en internationell jämförelse – skattenivåer En startpunkt kan vara ”Ease of Doing Business” rapport där ett stort antal faktorer som bedöms påverka förutsätt- ningarna för att driva företag vägs ihop i totalt 189 länder. En av de dessa är ”Paying taxes” som i sin tur är en sammanvägning av bland annat skattesatser, men även antal skatteinbetalningar och uppskat- tad tidsåtgång för att fullfölja rapporteringen till myndigheterna i respektive land. Total skattenivå räknas ut baserat på beskattning av företagets vinst (bolagsskatt) samt skatt på inkomst och socialavgif- ter, men även ”other taxes” som miljö- och fastighetsskatter. Totalt placerar sig på plats 37 inom ”Paying taxes”. Våra nordiska grannländer , och ligger däremot alla bland de 20 främsta nationerna. Det bör påpekas att ”Doing Business” mätningen är ett relativt trubbigt verktyg men tillhandahåller å andra sidan ett någorlunda standardiserat mått. Tittar vi på det totala skattetrycket har det sjunkit i (figur 2.14), även om vi fortfarande tillhör de länder som har bland de hög- sta skatteuttagen(). har dock läm- nat över topplaceringen till som landet med högst andel skatteintäkter av BNP. I en internationell jämförelse är skatteuttaget dock fortfarande högt. Genomsnittet i 2013 var . Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Figur 2.14 Skatteintäkter som andel av BNP 2014 (procent) Källa: OECDs databaser. Otvetydigt har skattesystemet stor inverkan på såväl innovation som möjligheterna till att starta, driva och utveckla företag. Om ett högt skatteuttag leder till fler eller färre företagare är dock en fråga som behöver besvaras empiriskt. En enkel korrelation mellan entreprenör- skap och totalt skattetryck (figur 2.15) visar på ett negativt samband.64 64 Sambandet är inte kausalt. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Figur 2.15 Skatter som andel av BNP (laggad ) och andel av befolkningen i åldrarna 18–som antingen är entreprenör i vardande (igång med att starta ett företag) eller äger och leder ett nytt företag (), 2001–2015, innovationsdrivna länder Andel entreprenörer (), % Skatter som andel av BNP (lag), % Källa: OECDs databaser och GEM (2015). 2.4.4Entreprenörsskatter – bolag-, kapital- och utdelningsskatterna När en individ står inför valet att starta ett företag, söka ett arbete eller fortsätta sin anställning kommer beslutet baseras i en mer eller mindre noggrann avvägning mellan risk och förväntad avkastning (Parker 2009).65 Risk och avkastning kan ses i ett relativt brett per- spektiv, det är inte enbart ekonomiska faktorer som styr valet. Riskerna kan handla om att satsat kapital går förlorat, att den poten- tiella företagaren skulle få svårt att återigen få en anställning om fö- retaget inte bär sig eller att livet som företagare kan komma att inne- bära längre arbetsdagar och mindre fritid. Avkastningen behöver heller inte bara vara ekonomisk utan kan också handla om möjlighet 65 Vi bortser från det sl nödvändighetsföretagandet som uppstår pga. att inga möjligheter till anställning föreligger. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? att förverkliga en idé och få friare arbetstider. men på kostnadssidan i den kalkylen ingår skatter som påverkar företaget, främst bolags-, kapital- och utdelningsskatter. Bolagsbeskattning nämns av bland annat som en av de mest tillväxtskadliga skatterna. Flera har också sänkt bo- lagsskatten under (figur 2.16). Trots detta har skatteintäkterna från bolagssektorn som andel av BNP legat på rela- tivt oförändrade nivåer pga. att skattebasen bred- dats (figur 2.17). Det är snarare konjunkturen som tycks påverka bolagsskatteintäkternas andel av BNP och som förklarar de sväng- ningar som kan observeras. Figur 2.16 Bolagsskatteintäkter som andel av BNP, 2000–2014, Källa: OECDs databaser. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Bolagsskattesats 2000–2014, Källa: OECDs databaser. bolagsskattenivå ()är lägre än genomsnittet i som 2014 låg på (23,0 om vi bortser från och som i OECD-sammanhang har haft re- lativt höga bolagsskattenivåer på ).66 Trenden är dock nedåtgående. Relativt () pre- senterade en norsk statlig utredning ett förslag om att bör sänka sin bolagsskatt från nuvarande till och likaså har efter Brexit aviserat att en sänkning till kan vara aktuell.67 I och har bolagsskat- tesatsen sänkts i flera steg och uppgår nu till 22 res- pektive . I båda länderna finns också planer på ytterligare skattesänkningar riktade mot företag. 66 sänkte den statliga bolagsskatten från till 2009, och . har möjligheterna till skatteplanering via s.k. ränte- snurror begränsats. (SOU 2014:40) huvudförslag innebär att den effektiva bolagsskatten i sänks till . Detta på grund av att företaget får ett s k finansieringsavdraget för en del av resultatet. Dock kommer den nominella nivå fortfarande vara . innebär förslag att den effektiva be- skattningen ökar för vissa högbelånade sektorer som fastighetssektorn då begränsningar av ränteavdrag införs. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Teoribildningen om skatt på utdelning och kapitalvinster brukar in- delas i den traditionella och den nya synen. Enligt den förstnämnda är skatt på utdelningar snedvridande för både nya och existerande företag (inlåsning och högre avkastningskrav), medan den nya synen hävdar att skatt på utdelningar inte är snedvridande för existerande företag (Auerbach 2002). Kapitalvinstskatt har dock snedvridande effekter för både nya och existerande företag enligt båda synsätten, dvs. avkastningskravet före skatt ökat vilket drar ner investeringarna (Henrekson och Sanandaji, 2014). I sammanhanget bör också ”Principal-agent” teorin nämnas (se t.ex. och 1983 och 1973). En slutsats av denna är att företagsledningar har svaga eller inga incitament att dela ut vinstmedlen till ägarna, vilket förstärks av skatt på utdelning. Det leder till inlåsning av vinstmedlen i främst äldre, mogna företag med spritt ägande där ägarnas kontroll av ledningen inte är perfekt. Kapitalallokering blir ineffektiv, vinstmedel hålls kvar i bolagen och återinvesteras i mindre lönsamma projekt snarare än delas ut till ägarna. Med lägre skatt på utdelning ökar kapitalets rörlighet samti- digt som ”principal-agent” problemet förväntas minska (Morck och Yeung 2005). Slutsatserna av forskningen är att höga kapital- och utdelnings- skatter leder till inlåsningseffekter och har en negativ effekt på den förväntade avkastningen på entreprenöriella satsningar och till- gången på kapital. Därmed påverkas också valet mellan lönearbete och ett riskfyllt entreprenörskap.69 I ligger skattesatserna för kapitalinkomster fortfarande över OECD-genomsnittet. Det gäller oavsett om vi studerar skatten på utdelningar, kapitalvinster eller ränteintäkter (figur 2.18). När det gäller utdelningar och kapitalvinster blir dessa dubbelbeskattade ge- nom först bolagsskatt och sedan antingen utdelnings- eller kapital- vinstbeskattning. Höga kapitalvinstskatter minskar det VC- finansierade entreprenörskapet och har visat sig slå negativt mot potentiella snabbväxande företag.70 I får i genomsnitt 0,2 pro- 69 ska påpekas att det är svårt att svårt att generalisera resultaten av empiriska studier beroende på institutionella skillnader mellan länder (Henrekson och Sanandaji 2014). 70 Se bland annat Gompers och (1999, 2001), Da m.fl. (2006), van Praag och Versloot (2007) samt Henrekson och (2010). Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? cent av alla företag , som två tredjedelar av alla företag som blivit börsintroducerade fått denna typ av finansie- ring (2009). Figur 2.18 Skattesatser på kapitalinkomster i och 2012 Källa: (2013). Särregler för mindre bolag I jämförelsen ovan mellan kapitalskatterna i och , togs ingen hänsyn till den särskilda beskattningen av de fåmansägda aktiebolagen. Dessa har införts för att reglera hur stor del av vin- sterna i dessa företag som ska beskattas som kapital respektive in- komst av tjänst. Bakgrunden är att den högsta marginalskatten på inkomst av tjänst är betydligt högre än beskattningen av kapitalin- komster och utdelningar. Utan denna reglering finns det en risk att många företagare skulle ta ut lägre löner och istället öka sin utdel- ning för att få skattemässiga fördelar. Med fåmansägda aktiebolag avses företag där fyra eller färre delä- gare kontrollerar av aktierna. Det går inte att undvika re- gelverket genom att sprida sitt ägande inom familjen. Alla närstå- ende räknas som en aktieägare. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Regelverket innebär att delar av både utdelningen och kapitalvin- sterna i fåmansägda aktiebolag kan beskattas med högsta marginalin- komstskatt. För dessa företag kan delar av kapitalinkomsterna och utdelningen få en beskattning på . I de flesta länder varierar kapitalskattesatserna för olika typer av företag. En studie från , som utförts på uppdrag av , redovisar de lägsta respektive högsta kapitalskattesatserna i åtta län- der (figurerna 2.19 och 2.20).71 Resultaten visar att fåmansbolagsreg- lerna medför att de högsta kapitalskattesatserna i ligger be- tydligt över de högsta nivåerna i våra konkurrentländer. Figur 2.19 Högsta respektive lägsta skattesats på utdelningar Källa: och (2016). 71 och (2016). Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Figur 2.20 Högsta respektive lägsta skattesats på kapitalvinster Källa: och (2016). Den höga nivån på fåmansbolagsbeskattningen kritiserades länge för att missgynna aktivt ägande. Det förfaller vara en anomali att ägare som tillför kompetens till ett bolag beskattas högre än passiva äga- re.72 genomfördes emellertid lättnader i beskatt- ningen av fåmansbolagen (se proposition 2005/06:40) De nya reg- lerna gynnade främst aktiva delägare i arbetsintensiva tjänsteföretag. Förändringarna ledde till att en lägre andel av utdelningarna och ka- pitalvinsterna i fåmansbolag inkomstbeskattades. har det därför kommit kritik mot att fåmansbolagsbeskattningen blivit alltför förmånlig. Som en konsekvens av detta föreslog reger- ingen att aktiva ägare som utnyttjade löneunderlagsregeln skulle äga av bolaget (2013). När beslutet väl fattades sänktes ägarandelskravet till . Även i andra sam- manhang har det nya regelverket kritiserats för att vara alltför gene- röst för fåmansbolagsägare. I Alstadsaeter och (2012) hävdas att det nya regelverket lett till en omfattande skatteomvandling. 72 Se till exempel Braunerhjelm (2000). Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? visar och (2013) att skatteintäkterna från få- mansbolagen ökat kraftigt sedan förändringarna i regelsystemet 2006. Detta genom att utdelningarna till delägarna i fåmansbolagen stigit. Figur 2.21 Aktieutdelning från fåmansaktiebolag Källa: och (2013). Det är svårt att dra några entydiga slutsatser om regelsystemet blivit för generöst för ägare till fåmansbolag. Än svårare är det att precise- rar den risk som det innebär att starta ett nytt företag – det varierar mellan verksamheter, individer och regioner. Att skattesystemet vä- ger dessa risker mot potentiellt stora positiva samhällsekonomiska effekter förefaller rimligt. Den individuella risken ska stå i rimlig proportion till förväntad avkastning. Till detta ska omvärldsperspek- tivet läggas, dvs. att små och nystartade företag med tillväxtambitio- ner inte beskattas hårdare i än i andra länder. Här förefaller de svenska skattesatserna vara högre än i jämförbara länder. Även vid ordinarie bolags- och utdelningsskatter har en högre skatte- sats på investeringar i aktier. När utdelningar beskattas med den hög- sta marginalskatten () blir den totala beskattningen näs- tan dubbelt så högt som i omvärlden. Detta riskerar att leda till en kraftig konkurrensnackdel. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Risken för att regelverket leder till inkomstomvandling och skat- teundandragande finns men det förefaller inte finnas belägg för att fåmansbolagsreglerna utnyttjats för att sprida delägarskapet på ett otillbörligt sätt, vilket låg till grund för införandet av 4-procentsre- geln. Att större tjänsteföretag skulle ta in allt fler delägare har inte varit något tydligt mönster. I sina remissvar till (2013) visade och att andelen del ägare i de större företag som de representerar tvärtom minskade efter 2006 (figur 2.21). Figur 2.22 Andel delägare i 20 största advokatbyråer och de sju största revisionsföretagen 2005 och 2013* *För revisionsbyråer sträcker sig statistiken . Källa: (2013) och FAR (2013). Figuren ovan visar endast utvecklingen i två branscher. Men det är två av de branscher där farhågorna om delägarskap av skatteskäl har varit störst. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Som vi tidigare lyft fram har snabbväxande företag ett stort behov av att attrahera både kapital och kompetens. Ofta är dessa behov sam- mankopplade. Höga skatter på kompetens försvårar rekrytering av specialiserad arbetskraft, särskilt om det inte kan kompenseras av an- dra instrument som t.ex. personaloptioner. Arbetskraftskostnaderna slår direkt mot svaga kassaflöden och ökar därför kapitalbehovet i unga och växande företag. Företag med starka finanser har också lättare att locka till sig den personal de vill ha. I Henreksson och Sanandaji (2012) redovisas till exempel en studie som visar att san- nolikheten för att en företagare i som fått riskkapitalfinansie- ring har en doktorsexamen är 20 gånger högre än för genomsnittet. De höga svenska marginalskatterna försvårar inte bara för nystartade företag att rekrytera specialistkompetens utan kan också på- verka tillgången på kompetens genom att avkastningen på utbild- ningsinvesteringar sjunker. Ett alternativ är att rekrytera kompetens från andra länder. Det återkommer vi till i kapitel 5. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Figur 2.23 Högsta marginalskatt 2015 i ett urval av länder73 Källa: OECDs databaser. Ett beprövat sätt för att knyta till sig specialistkompetens för ett ny- startat eller ungt företag är personaloptioner. En anställning på ett nystartat företag kan upplevas som betydligt mer otrygg jämfört med en anställning vid ett etablerat företag, på ett universitet eller i offentlig sektor. Ett sätt att kompensera den lägre jobbtryggheten och en lägre lön är att personalen tilldelas personaloptioner som kan innebära en förtjänst . Personaloptioner löser också ett annat problem. Eftersom poten- tiella investerare inte har tillgång till samma information som grun- darna/ägarna finns alltid en risk att grundarna överdriver potentialen i verksamheten för att få mer betalt. Genom personaloptioner kan investerarna skapas starka incitament för grundare och andra nyckel- personer att bli kvar vid företaget under viktiga tillväxt- och utveck- 73 Det kan noteras att enligt är den högsta marginalskattesatsen i medan den uppgår till enligt uppgifterna från i figur 6 och 7. Skillnaderna beror på vilken skattesats som använts i beräkningarna. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? En eventuell värdestegring i optionerna underlättar dess- utom för grundaren att eventuellt köpa tillbaka företaget om investerarna vill göra en exit.