sou · H3B3107 · 2016-01-01 00:00:00 — Vidare har betydelsen av FoU för internationell specialisering och det svenska näringslivets komparativa fördelar belysts (kapitel 3). De faktorer som påverkar företagens beslut om lokalisering av FoU-investeringar och hur dessa relaterar till lokalisering av produktion, liksom effekterna av dessa beslut för FoU och innovationer i hem- respektive värdländer har också analyserats Bilagan har också undersökt hur innovationsförmåga ser ut i ett internationellt perspektiv genom att bl.a. analysera utvecklingen av patentintensiteten och dess bestämningsfaktorer (kapitel 4). Slutligen har bilagan gått igenom hur olika politikåtgärder, såväl direkta (kapitel 5) som indirekta (kapitel 6), kan påverka företagens beslut att investera i FoU och ägna sig åt innovativ verksamhet. Detta, avslutande kapitel diskuterar ett antal utgångspunkter för hur en ekonomisk politik bör utformas för att stärka innovations- förmågan i . Rätt utformad kan företagens incitament att investera i FoU och innovationer – och därmed innovations- förmågan – påverkas av ekonomisk-politiska åtgärder, vilket genomgångarna av politikens effekter i kapitel 5 och 6 visar. Det verkar också troligt att länders internationella specialiserings- mönster, om än på lång sikt, kan påverkas i riktning mot mer humankapital- och FoU-intensiv produktion, vilket diskuterades i kapitel 3. Effekterna av såväl politiska beslut som de som fattas av företagen själva verkar i många fall över . Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Bilaga 8 till LU15 förhållandevis goda innovationsförmåga ett resultat av beslut som fattades längre tillbaka i tiden. På motsvarande sätt läggs grunderna för framtidens innovationsförmåga genom de beslut som fattas . En viktig insikt som detta kapitel vill förmedla, redan i kapitel- rubriken, är att åtgärder som ska stimulera FoU och innovationer ska ses som en del av den ekonomiska politiken i stort. Forsknings- och innovationspolitiken, liksom politiken för högre utbildning, har givetvis en helt central roll även för den forskning och de innovationer som kommer till stånd i företagen. Men, påverkas företagens investeringar i FoU och deras incitament att utveckla innovationer av flera politikområden såsom skatte- politiken, handelspolitiken, konkurrenspolitiken och arbets- marknadspolitiken. Det är därför av stor vikt att utformningen av de åtgärder som syftar till att stärka innovationsförmåga även tar in betydelsen av dessa andra politikområden och försöker utnyttja den komplementaritet som ofta föreligger mellan direkta åtgärder (dvs. åtgärder förknippade med forsknings- och innovationspolitiken) och indirekta åtgärder eller ramvillkor. Liksom är fallet vid nästan allt offentligt engagemang som syftar till att påverka resursallokeringen i ekonomin, ställs beslutsfattare på alla nivåer inför en rad svåra avvägningar även i fråga om ekonomisk-politiska åtgärder för att stimulera innovationer. Avvägningarna gäller både graden av engagemang som ut- formningen av olika åtgärder. Riskerna för s.k. politikmiss- lyckanden är påtagliga. Sådana risker beror inte minst på att de processer genom vilka innovationer i företagen genereras inte bara är svåra att identifiera och mäta, utan också utmärks av hög grad av osäkerhet. Detta kapitel avslutas därför med att diskutera ett antal centrala avvägningar som beslutsfattarna ställs inför och föreslår några vägledande principer att beakta när åtgärder i syfte att stimulera FoU och innovationer i företagen övervägs. 7.2Vilka insatser kan stärka FoU och innovationer i svenska företag? är ett av de ledande innovationsländerna i världen enligt de indikatorer och sammanställningar som regelbundet görs och som Bilaga 8 till LU15 Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga har redovisats i tidigare kapitel. framträdande roll på innovationsområdet bygger, på basis av analysen i denna bilaga, både på höga investeringar i FoU och andra innovationsfrämjande resurser (dvs. hög innovationskapacitet) och en förhållandevis effektiv användning av dessa resurser (dvs. hög innovations- effektivitet). Den svenska tätpositionen när det gäller innovationer hänger intimt samman med utvecklingen av ett konkurrenskraftigt näringsliv och, framför allt, en stark industriell bas. De stora, svenska multinationella företagens betydelse för denna utveckling kan inte nog betonas. Förenklat kan den svenska ”innovations- modellen” sägas bestå av följande beståndsdelar: kvalificerad arbetskraft; öppenhet mot omvärlden; stora och förutsägbara investeringar i offentligt utförd forskning; nära kontakter mellan det offentliga och företagen, både genom forskningssamarbete och genom upphandling, samt förekomsten av goda (och successivt bättre) ramvillkor. Dessa faktorer har tillsammans bidragit till att det varit lönsamt för företag med verksamhet i , såväl svenskägda som utlandsägda, att investera i egen FoU och kontinuerligt uppgradera sina produkter mot ett högre förädlings- värde. Den svenska innovationsmodellen kännetecknas emellertid inte av stora offentliga, direkta stöd till företagens FoU i form av fiskala incitament. Detta förhållande styrker en hypotes om att stora, direkta stöd i många länder blir ett substitut för exempelvis mindre goda ramvillkor eller bristande forskningssamarbete mellan offentliga forskningsinstitutioner och företagens egna FoU- miljöer. För att kunna bibehålla eller till och med förstärka den goda innovationsförmågan krävs att företagen även i fortsättningen har bra förutsättningar för investeringar i FoU och innovationer. Det är troligt att den ekonomiska politik som har som en av sina viktigaste uppgifter att åstadkomma goda villkor för FoU och innovationer i företagen måste anpassas till att i utgångs- läget har en god innovationsförmåga och kan antas ligga nära teknologifronten. Enligt den ny-schumpeterianska tillväxtmodellen (se t.ex. Aghion m.fl., 2013) kommer länder som ligger närmare teknologifronten att i högre grad ha en (produktivitets-)tillväxt som drivs av institutioner och politikåtgärder som är ”innovations- främjande” (innovation-enhancing) snarare än ”imitationsfräm- jande” (imitation-enhancing). En implikation av detta är att det blir Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Bilaga 8 till LU15 relativt sett viktigare med institutioner och åtgärder som stödjer ett dynamiskt näringsliv där ny teknologi och nya produkter snabbt och till låg kostnad tillåts ersätta existerande teknologi och produkter. För länder som ligger längre ifrån teknologifronten blir det, i stället, relativt sett viktigare med institutioner och åtgärder som underlättar för de länderna att ta till sig ny teknologi från teknologiledaren/-na. Institutioner och åtgärder som är inno- vationsfrämjande omfattar t.ex. en hög grad av öppenhet mot om- världen och låga inträdeshinder (Acemoglu, Aghion och Zilibotti, 2006). Vidare är det ett teoretiskt resultat att det blir relativt sett viktigare att främja akademisk spetsutbildning snarare än breddutbildning i länder som ligger närmare teknologifronten än i länder som ligger längre ifrån denna. Eftersom det finns skillnader i såväl innovationskapacitet som innovationseffektivitet mellan branscher, kan det finnas branscher som snarare har ett behov av att ta till sig forskningsresultat och innovationer från andra länder. Med andra ord behöver dessa branscher ha en hög absorptions- förmåga. Detta innebär att breddutbildning förblir viktig även för länder som uppvisar en hög innovationsförmåga. Likaså kan effekter av politik som främjar ökad konkurrens och sänker inträdeshinder ha olika effekter på olika branscher, beroende på hur nära teknologifronten de befinner sig. Det går inte att utifrån nationalekonomisk forskning skriva ut något tydligt ”recept” på hur en optimalt utformad ekonomisk politik för hur innovationer ska utformas, mot vilket man sedan kan kontrastera den befintliga utformningen av politiken i syfte att identifiera brister. Även om den nationalekonomiska forskningen kommit att ägna sig allt mer åt företagens FoU-investeringar och innovationer, inte minst tack vare en bättre tillgång till stora och rika företagsdatamängder, är det alltjämt svårt att utifrån forskningen dra entydiga policyslutsatser. I detta sammanhang är det emellertid värt att påminna om att det sannolikt tar innan politiska åtgärder, i synnerhet de indirekta som diskuterades i kapitel 5, får effekt på FoU- eller patentstocken. För att inte tala om de eftersträvade effekterna av innovationer på ekonomisk tillväxt. Innovationer är därtill, i viss kontrast till det linjära perspektiv som nationalekonomisk forskning och denna bilaga anlägger, ofta resultat av experimenterande, misslyckanden samt ”mutationer” mellan olika idéer, produkter och koncept. Bilaga 8 till LU15 Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga het gäller detta evolutionära perspektiv nya, radikala innovationer. Innovativa verksamheter kännetecknas därför av hög risk. Varken historisk framgång eller tidigare snabb tillväxt är goda indikatorer för framtida innovationer. Politiken måste förhålla sig till det som ibland kallas ”innovatörens dilemma” (The Innovator’s Dilemma) : de företag som misslyckas gör det inte så mycket på grund av dåliga beslut utan på grund av att företagsledningen fattar samma beslut som en gång har gjort företaget stort. En politik som försöker stödja etablerade, framgångsrika företag riskerar att bevara det gamla som man går miste om det nya. En alltför överdriven tro på att politiska åtgärder kan skapa innovationer som ger direkt – och snabb - avkastning i form av högre produktivitet och sysselsättning riskerar således att leda politiken fel. Trots svårigheterna att härleda tydliga policyslutsatser från den antional- ekonomiska forskningen om vad som driver företagen att investera i FoU och bli innovativa, finns det ett antal insikter som bör vägleda utformningen av ekonomisk-politiska åtgärder för stärkt innovationsförmåga. har klarat uppgraderingen mot högre FoU-intensitet bättre än många andra länder, men utmaningar kvarstår Analysen i kapitel 2 visar att det faktum att FoU-intensiteten i näringslivet är högre i än i de flesta andra främst beror på en högre FoU-intensitet överlag, snarare än av branschsammansättningen. Det indikerar också att klarat att uppgradera produktionen mot ett mer kunskapsintensivt innehåll i en större utsträckning än många andra, ekonomiskt utvecklade länder. Historiskt har haft komparativa fördelar inom naturresursbaserad produktion, såsom papper, skogsråvara, stål och mineraler. Över tid, i takt med att utbildningsnivån har ökat, har näringslivet kunnat specialisera sig mot produktion av varor, och i allt högre utsträckning, tjänster med högre förädlings- värde. Det är värt att lyfta fram att FoU-intensiteten i den privata tjänstesektorn är betydligt högre än i jämförbara länder. Detta indikerar att det finns en god potential för att ytterligare åtgärder som förstärker villkoren för innovationer i tjänstesektorn kan vara motiverade. har vidare, genom sin öppenhet, skapat möjligheter att leverera insatsvaror och -tjänster till andra länders Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Bilaga 8 till LU15 Det faktum att uppvisar komparativa fördelar i ett antal branscher, rimmar väl med att FoU-intensiteten är relativt hög i flera branscher. Detta har lett till en bredare industriell bas och har minskat sårbarheten för ekonomiska chocker. Som framgick av kapitel 2, tenderar länder med hög koncentration av företagens FoU att uppvisa högre totala nivåer på FoU-intensiteten, allt annat lika. Det förklaras av att länder med hög koncentration av FoU i större utsträckning är beroende av produktion och export i en eller ett fåtal branscher (eller till och med företagskoncerner). Det kan därmed vara vanskligt att enbart försöka maximera nivån på FoU-investeringarna om man inte säkerställer att FoU-investeringarna och, inte minst, incitamenten för företagen att investera i FoU och innovationer, upprätthålls på bred front. I ljuset av att EU:s medlemsländer har satt upp nationella mål för FoU-investeringarnas storlek 2020, bör beslutsfattare beakta att en hög FoU-intensitet kan uppnås på olika sätt beroende på ländernas branschstruktur och hur långt de har kommit i uppgraderingen av produktionen mot högre kunskaps- innehåll. Även om ett lands specialiseringsmönster på kan påverkas av politiken, är trögheten i de komparativa fördelarna betydande i de flesta branscher. Det indikerar att hur ett land sköter sina (trögrörliga) produktionsfaktorer är av stor vikt för att upprätthålla internationell konkurrenskraft. I detta avseende är kvaliteten på FoU-miljöer och innovationssystem central. De komparativa fördelarna blir därmed beroende av sådana produkt- ionsfaktorer som konkurrenter har svårare att komma över eller replikera: design, patent, licenser, varumärken, kvalificerad arbets- kraft, organisationsförmåga och unika FoU-miljöer. Som framgick av kapitel 3 är kvaliteten på ett lands forsknings- och innovations- system även central för att attrahera utländska företags FoU- investeringar. Det är emellertid viktigt att poängtera att branscher skiljer sig åt när det gäller hur snabbt internationaliseringen sker och hur produktionsmönster ändras. Många länder, inklusive , lyckades skapa komparativa fördelar inom elektronikindustrin och IKT. har både och, framför allt, fått uppleva förhållandevis stora förändringar när det gäller flytt av produktion, men även FoU Bilaga 8 till LU15 Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga inom just elektronikindustrin. Detta illustrerar att de komparativa fördelarna trots allt kan skifta ganska snabbt, vilket gör det än mer nödvändigt att säkerställa en bred (horisontell) bas för FoU- intensiv produktion. Förutom detta påverkar också branschernas förutsättningar att öka tjänsteinnehållet i sina produkter eller specialisera sig mer mot ”tjänstelänkarna” i de globala värde- kedjorna. Dessa tjänster kan vara FoU-intensiva men kan också vara beroende av annat immateriellt kapital, som exempelvis förmågan till kundanpassning eller effektiv distribution. Som framgick av kapitel 3 har lyckats ganska väl när det gäller att öka tjänsteexportens andel av den totala exporten och dessutom skapa ett stort positivt netto i handeln med teknologi. Flera svenska branscher uppvisar också komparativa fördelar, drivet av FoU-investeringar och en välutbildad arbetskraft. Tillgången på kvalificerad arbetskraft är alltjämt god, men försämrade kunskapsresultat och tilltagande internationell konkurrens om arbetskraften utgör orosmoln En kontinuerlig utbyggnad av högre utbildning av god kvalitet har försett de svenska företagen med kvalificerad arbetskraft som har varit av avgörande betydelse för företagens FoU-verksamhet och specialisering. Utbudet av högre utbildning har därutöver troligen haft en direkt, positiv effekt på innovationsförmågan genom att generera fler uppfinnare och färre ”avknoppade” innovations- företag. Med andra ord är kompetensförsörjningen en kritisk faktor för innovationsförmåga. byggdes det svenska utbildningssystemet ut både på bredden och på höjden. Detta skedde även i andra , men låg i framkanten och tillhörde ett av de som har den mest välutbildade arbetskraften (se figur 5.6). har relativa position försämrats och 2011 hade en mittenplacering. Andelen med högre, teoretisk utbildning är också lägre än i många andra . har en hög andel med examen inom naturveten- skap och teknik samt en hög andel av arbetskraften med forskar- utbildning. Denna utbildningsmässiga styrkeposition som länge haft är alltså inte lika tydlig och står dessutom inför ytterligare Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Bilaga 8 till LU15 En första utmaning är att det finns indikationer på att kunskapsnivån har minskat hos de ungdomar som står i begrepp att söka till – eller redan påbörjat – högre utbildning. I den mån de bristande kunskaperna inte kompenseras för i senare ålder, kan kvaliteten i den högre utbildningen förväntas minska, vilket i sin tur gör det svårare för de innovativa företagen att hitta rätt kompetens. Givet det svenska näringslivets historiska styrkor inom branscher som har behov av naturvetare och tekniskt utbildad arbetskraft, är de sjunkande resultaten inom naturvetenskap och matematik särskilt oroande, även om de fortfarande ligger över OECD-genomsnittet.206 En annan utmaning kommer av det faktum att allt fler länder, även utanför , ökar utbudet av högutbildad arbetskraft. Detta är i sig inget problem utan genererar också en ökad efterfrågan på sådana varor och tjänster där , i alla fall , har komparativa fördelar. Men, det ökade utbudet av kvalificerad arbetskraft i andra länder skapar ett tryck på att upprätthålla ett högt utbud av välutbildad arbetskraft. I takt med att den internationella rörligheten av arbetskraft ökar, blir det också viktigare att svenska företag kan erbjuda goda villkor för den arbetskraft som ska arbeta med att ta fram framtidens innovationer. Att attrahera dels högutbildad arbetskraft inom innovations- främjande yrken från andra länder, men också internationella studenter till svenska universitet som senare kan vara värdefulla på arbetsmarknaden, blir därför en allt viktigare del inom innovations- politiken. Den nationalekonomiska forskningen är inte entydig avseende vilka faktorer som påverkar migration av högutbildade, men skattesystemets utformning tycks ha betydelse. Det är emellertid troligt att även andra faktorer än ersättnings- och skattenivåer samt tillgången på välfärdstjänster, såsom barnomsorg och sjukvård, har betydelse för val av bosättningsland. Förutom språkliga och kulturella barriärer, torde (snabb) tillgång till bra bostäder och personlig säkerhet vara viktiga faktorer. 206 Se även (2015). Bilaga 8 till LU15 Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Offentlig FoU viktig för företagens FoU och samarbetet mellan företag och offentliga forskningsinstitutioner bör stärkas tillhör de länder som investerar mest i universitetsforskning i förhållande till ekonomins storlek och så har fallet varit . Svenska forskningsinstitutioner är i många fall fram- stående, och ibland även världsledande. Även om den national- ekonomiska forskningen inte är entydig kring hur viktig offentligt finansierad och utförd forskning är för FoU och innovationer i företagen, väger resultaten över till fördel för att den är viktig. Inte minst tycks forskningssamarbete mellan offentliga forsknings- miljöer och företagen ha positiva effekter på och antalet innovationer. Det finns indikationer på att offentliga forsknings- institutioner har blivit allt viktigare i framtagandet av innovationer i företagen. Indikatorer pekar också på att samarbete mellan företag och universitetens forskningsmiljöer är tämligen utvecklat i , om än i större utsträckning när det gäller de större företagen. Fortsatta investeringar i offentligt utförd FoU förblir viktiga även som hävstång för företagens investeringar och för att generera framtidens innovationer. Den stora frågan, som ligger utanför denna bilaga att söka besvara, är till vilka områden de offentliga investeringarna ska fördelas. Fördelningen av offentliga forsknings- budgetar ska i första hand vägledas av övergripande samhälleliga mål. Men den fördelning som väljs kommer med största sannolikhet påverka hur företagen, inte minst de större, väljer att utforma sina forskningsbudgetar både med avseende på omfattning och på inriktning. Enbart sett ur ett tillväxtperspektiv bör man emellertid förvänta sig att offentliga forskningsmedel som kommer branscher som uppvisar komparativa fördelar tillgodo också kan ge störst avkastning i form av högre förädlingsvärde. Eftersom branscher uppvisar betydande variationer, både inom och mellan sig, när det gäller villkoren för FoU och hur FoU samspelar med produktion och export, är indikatorer för komparativa fördelar ett alltför grovt mått att ha som beslutsunderlag för fördelningen av offentliga forskningsmedel. I detta perspektiv kan åtgärder för att förstärka samarbete mellan offentliga och privata forskningsmiljöer ge ytterligare insikter om hur offentligt finansierad och utförd forskning på bästa sätt kan kompletteras av företagens egen FoU. Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Bilaga 8 till LU15 kan ett förstärkt samarbete mellan offentliga forsknings- institutioner och företagen bidra till att öka kvaliteten även på den forskning som utförs i offentlig regi, t.ex. genom att tillgängliggöra kunnande och metoder som utvecklats i företagen. Fiskala FoU-incitament har spelat, och bör spela, en begränsad roll i den innovationspolitiska verktygslådan tillhör, som redan konstaterats, de som har förhållandevis svaga (direkta) fiskala incitament för FoU. Fiskala incitament, dvs. direkta stöd och skatteincitament, har funnits ha en positiv effekt på företagens FoU-investeringar i många makrostudier. Eftersom beslutsfattare, som överväger att stimulera FoU och innovationer, har att förhålla sig till flera, samverkande marknadsmisslyckanden är det önskvärt att det finns flera verktyg att tillgå. Mot den bakgrunden har såväl direkta stöd som skatteincitament en plats i den innovationspolitiska verktygslådan. Beslutsfattare måste dock ta i beaktande en rad förhållanden. För det första, för att åstadkomma någon betydande ökning – så att effekterna blir synliga i makrodata – av företagens FoU eller innovationer krävs ganska omfattande inkomstminskningar eller utgiftsökningar. Dessa måste då vägas mot andra angelägna ändamål som kräver offentlig finansiering. Det är ofta svårt att finna finansieringsmöjligheter som inte har negativa samhälls- ekonomiska effekter eller till och med negativa effekter för utbudet av de insatsfaktorer som är viktiga för FoU och innovationer i företag. Mer generösa skatteincitament för FoU kan också ge upphov till ”manna från himmelen” (windfall gains) för multi- nationella företag som får incitament att förlägga FoU där det är skattemässigt gynnsamt snarare än där de fundamentala faktorerna för FoU är de bästa. För det andra måste stöd och skatteincitament utformas på ett sätt som inte snedvrider konkurrensen eller konserverar gammal teknologi (se vidare avsnitt 7.3). För det tredje, riktas många direkta stöd (och sannolikt riktade skatteincitament) till stora, etablerade företag som redan är aktiva FoU-företag och som har hög patentintensitet. Detta leder till att stöden inte får den additionella effekt på FoU-utgifterna och innovationerna som ofta är syftet. Det kan därför finnas skäl att i ökad utsträckning rikta de Bilaga 8 till LU15 Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga direkta stöden till nya, mindre företag och till företag som är på väg att ta ett kliv framåt och bli mer innovativa. Genom att stimulera FoU och innovationer i nya, mindre företag kan konkurrensen öka, vilket utmanar de etablerade företagen att investera än mer i FoU och innovationer. Det är också de nya, mindre företagen som svarar för många av de radikala innovationerna. För att få fram fler mindre, innovativa företag kan inte direkta stöd vara den enda åtgärden. Direkta FoU-stöd bör därför fogas in i en bredare agenda för att förbättra villkoren för att starta och driva företag. Den generella skattepolitiken bör inte missgynna mindre innovationsföretag För del spelar – och har spelat – utformningen av det generella skattesystemet sannolikt en betydligt större roll för innovationsklimatet än de direkta fiskala incitamenten. Som diskuterades i avsnitt 6.8 finns goda skäl att anta att företagens investeringar i immateriella tillgångar inte bara påverkas av de direkta skatteincitament som eventuellt kan finnas för (vissa) FoU- utgifter, utan i mycket stor grad även av villkor inom ramen för det generella skattesystemet.