sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — Kommittén föreslog att ett parti eller en kandidat, som tagit emot bidrag från en förening eller annan sammanslutning som använder av sina årliga intäkter till att stödja partier, ska vara skyl- diga att i sin redovisning uppge den ursprungliga bidragsgivarens identitet och bidragets storlek vid bidrag . En sådan förening eller sammanslutning ska, enligt vad kommittén föreslog, vara skyldig att lämna dessa upplysningar till partiet eller kandidaten (se vidare avsnitt 6.2). I ska, i samband med varje allmänt val, kandidater redo- visa sina uppkomna kostnader för val- kampanjen och finansieringen av dessa kostnader. Valfinansie- ringen avseende en kandidats valkampanj kan bl.a. bestå av bidrag som har tagits emot av en sammanslutning som uteslutande arbetar för att stödja kandidaten (se vidare avsnitt 6.3). I innehåller lagstiftningen vissa bestämmelser rörande institutioner som är associerade med ett politiskt parti. Bestämmelserna innebär bl.a. en skyldighet för sådana institutioner Ska särskilda insamlingsorganisationer vara redovisningsskyldiga? att registrera och redovisa mottagna bidrag. De associerade in- stitutioner som avses omfattar bl.a. juridiska personer vars enda eller huvudsakliga syfte är att bedriva verksamhet för partiet, förut- satt att verksamheten är till klar förmån för partiet (se vidare avsnitt 6.6). I måste rapporter till avseende bidrag och lån överstigande en viss beloppsgräns lämnas av, för- utom politiska partier, bl.a. organisationer som inte utgör del av ett politiskt parti men vars medlemmar helt eller till en större del ut- görs av medlemmar av ett visst parti. En rapport ska lämnas in till från det att bidraget eller lånet togs emot i vilken bidragsgivares namn och adress ska anges. Vissa ytterligare registrerade organisationer, såsom exempelvis kampanj- organisationer, som i vissa fall är kopplade till ett politiskt parti och i andra fall inte, är skyldiga att lämna redovisning till Valkom- missionen avseende bidrag och kostnader (se vidare avsnitt 6.7). I bedrivs politisk verksamhet av, och lämnas offentligt stöd till, politiska partier och deras underorganisationer, parla- mentariska grupper i Bundestag och delstaternas Landtag samt s.k. politiska stiftelser. En politisk stiftelse är i allmänhet nära knuten till ett politiskt parti såvitt avser dess politiska syfte och övertygelse men är helt fristående från partiet. Politiska partier får inte ta emot bidrag från parlamentariska grupper eller politiska stiftelser. Anledningen till detta är att bidrag till parlamentariska grupper och politiska stiftelser inte ska utgöra indirekta bidrag till politiska partier (se vidare avsnitt 6.8). I sköts partiers och kandidaters ekonomi av kommittéer. En s.k. PAC eller Super PAC () är en politisk kommitté som varken är en partikommitté eller en kan- didats kampanjkommitté. En PAC kan sponsras av ett företag eller en arbetsmarknadsorganisation eller vara en oberoende kommitté som kan ta emot bidrag från allmänheten. En PAC kan lämna bidrag till en partikommitté eller en kandidats kampanjkommitté eller själv använda sina medel för att på olika sätt påverka valutgången oberoende av partiet eller kandidaten. En PAC måste, i likhet med andra politiska kommittéer, registreras hos tillsynsmyndigheten och lämna återkommande redovisningar av sina intäkter och kostnader för offentliggörande. Andra organisationer och individer som har Ska särskilda insamlingsorganisationer vara redovisningsskyldiga? utgifter i anslutning till federala val kan också vara skyldiga att redovisa detta för offentliggörande om vissa gränsvärden över- skrids. Registrerade lobbyister och deras arbetsgivare ska lämna halvårsrapporter till senaten och representanthuset avseende bidrag överstigande ett visst gränsvärde som de har lämnat till en federal kandidat eller tjänsteman eller till en PAC eller politisk partikom- mitté (se vidare avsnitt 6.9). 11.2.2Förekomsten av olika typer av organisationer för politisk påverkan i I det följande redogörs för utvecklingstendenser som har att göra med förekomsten av olika typer av organisationer för politisk på- verkan. Vidare berörs hur särskilda insamlingsorganisationer skiljer sig från andra typer av organisationer för politisk påverkan, t.ex. lobbyorganisationer och tankesmedjor. Antalet medlemmar i de politiska partierna har generellt sett minskat under . De nuvarande åtta riksdags- partierna hade ungefär 260 000 medlemmar, att jämföra med ungefär 625 000 medlemmar (Låt fler forma framtiden! Betänkande av Demokratiutredning – Delaktighet och jämlikt inflytande, SOU 2016:5 s. 161). Formerna för det ideella engagemanget har också förändrats och engagemanget är dels i mindre utsträckning inriktat på speci- fika organisationer, dels mera kortsiktigt. Både i och utanför de etablerade organisationerna växer nya organisationsformer fram. Denna utveckling har drivits fram av bl.a. globalisering och nya kommunikationsmöjligheter. Mer eller mindre lösa nätverk och gemenskaper på internet har uppstått. Även nya sätt att rekrytera och organisera volontärer och givare har möjliggjorts, med inrikt- ning på begränsat snarare än heltäckande engagemang. framträder mer etablerade aktörer som starka noder i de nya nät- verken och nya typer av hybridorganisationer skapas (, Framtidens civilsamhälle, Underlagsrapport 3 till Framtidskom- missionen, 2012, s. 13). Partierna har i takt med det minskade antalet medlemmar också förändrat hur de organiserar sin verksamhet, bl.a. i fråga om val- kampanjer och opinionsbildning. har antalet anställda i de politiska partierna ökat med ungefär fem gånger Ska särskilda insamlingsorganisationer vara redovisningsskyldiga? (Kölln, Partiernas medlemstapp och demokratin, SOU 2015:96, Demokratiutrednings forskarantologi, s. 93 och 94). I har intresseorganisationer haft en framträdande roll i det offentliga beslutsfattandet. Flera av de politiska partierna har vuxit fram ur folkrörelser och har genom sin historia varit nära sammanbundna med intresseorganisationer. blev delar av de traditionella folkrörelsernas påverkansarbete allt- mer institutionaliserat i det offentliga beslutsfattandet och staten etablerade korporativa strukturer till vilka de stora folkrörelse- organisationerna bjöds in för att delta i beslutsfattandet. har statens relation till intresseorganisationerna emellertid gradvis fått en mer pluralistisk karaktär. I en rapport till den förra (m.fl., Avkorpora- tivisering och lobbyism, SOU 1999:121 s. 40 och 45), beskrivs att intresseorganisationerna har lämnat styrelser och det formella beslutsfattandet, men att de ändå inte saknar kanaler till makthavarna. Svensk politik har, enligt rapporten, blivit mindre ordnad och överblickbar, präglad av lobbyverksamhet och mindre synliga nät- verk. Enligt Demokratiutredning (SOU 2016:5, s. 336 och 337) bekräftar de underlagsrapporter som tagits fram för den utred- ningen att de informella kontakterna mellan beslutsfattare och intresseorganisationer har tilltagit. Övergången från korporativism till pluralism har gett upphov till en diskussion om lobbying. Intresse- organisationer antas påverka politiker genom icke-institutionali- serade arenor i större utsträckning . Lobbying har definierats på olika sätt i litteraturen, exempelvis som icke-institutionaliserade direktkontakter med politiker eller tjänstemän i syfte att påverka offentligt beslutsfattande. Andra förespråkar en bredare definition som inkluderar även påverkans- försök som sker genom media och mer offentliga kanaler, dvs. Det sistnämnda anses vara allt vikti- gare för att påverka politiken (, Det postkorporativa del- tagandet – Intresseorganisationerna i den nationella politiken, SOU 2015:96, s. 300 och 326). I en rapport till Demokratiutredning beskrivs vidare framväxten av en ny kategori av påverkansaktörer, de s.k. policy- professionella. Kategorin omfattas av politiskt sakkunniga, pressekre- terare, kommunikatörer och PR-konsulter m.m. Det är fråga om individer som agerar i gränsdragningen mellan å ena sidan de poli- Ska särskilda insamlingsorganisationer vara redovisningsskyldiga? tiska institutionerna, såsom t.ex. de förtroendevalda och de poli- tiska partierna, och å andra sidan intresseorganisationer, PR-byråer, universitet och forskningsinstitutioner. Enligt rapporten är detta en grupp individer som har betydande makt men ett otydligt man- dat (Garsten, De policyprofessionella och demokratins framtid, SOU 2015:96, s. 287 och 288). Professionaliseringen och utvecklingen av ett mer nätverksbaserat civilsamhälle har öppnat upp för nya former av medlemslösa organi- sationer. En sådan organisationsform är tankesmedjorna. Antalet har vuxit kraftigt och finns det runt 70 tanke- smedjor i . Tankesmedjorna drivs ofta med ett antal olika etablerade organisationer som huvudmän, men är i regel obundna i förhållande till sina uppdragsgivare eller den ideologiska inriktning som de företräder. De har specialiserat sig på att producera, samla in, paketera och sprida tankar (, s. 361). Demokratiutredning framhåller (SOU 2016:5 s. 370 och 371) att det finns en brist på transparens, särskilt när det gäller olika organisationers påverkansförsök som riktar sig till medier. Ökningen av antalet tankesmedjor och PR-byråer som verkar för att påverka opinionen utan att tydligt redovisa sina uppdragsgivare eller ideologiska ståndpunkt är, enligt utredningen, i detta sam- manhang problematisk. Det kan vara svårt att veta vem som ligger bakom mediekampanjer. Utredningen påpekar också att tanke- smedjor och andra professionella påverkansaktörer inte, på samma sätt som de politiska partierna, omges av någon reglering när det kommer till insyn i deras finansiering. I en intervju som utredningen gjorde uppgav en företrädare för ett riksdagsparti att donationer som tidigare mottagits av dennes parti numera styrs till professionella påverkansaktörer. Sammanfattningsvis kan det konstateras att gränserna inte alltid är glasklara mellan olika typer av organisationer för politisk på- verkan. Lobbying kan typiskt sett sägas bedrivas i syfte att påverka beslutsfattare i en viss riktning utifrån ett särintresse, genom direkta kontakter med beslutsfattarna eller genom opinionsbild- ning via medierna. Särskilda insamlingsorganisationers verksamhet syftar i stället typiskt sett till att stödja ett eller flera partier, ekono- miskt eller genom opinionsbildande verksamhet. När det gäller tankesmedjor skiljer de sig från särskilda insamlingsorganisationer Ska särskilda insamlingsorganisationer vara redovisningsskyldiga? på så sätt att deras verksamhet typiskt sett inte har som enda eller huvudsakligt syfte att stödja ett visst parti eller vissa partier. 11.2.3Förekomsten av särskilda insamlingsorganisationer i Kommittén har vid intervjuer med representanter för de nio nuva- rande riksdags- och Europaparlamentspartiernas riksorganisationer ställt frågan om det förekommer särskilda insamlingsorganisationer till stöd för deras parti. Samtliga tillfrågade har svarat att det, såvitt de känner till, inte förekommer. I de intäktsredovisningar som partierna har lämnat in till Kam- markollegiet 2015 har bidrag från någon organisation av detta slag inte heller tagits upp. Som nämnts i det föregående framgår dock av Demo- kratiutrednings betänkande (SOU 2016:5 s. 371) att, i en intervju som utredningen hade gjort, en företrädare för ett riksdagsparti upp- gav att donationer som tidigare mottagits av dennes parti numera styrs till professionella påverkansaktörer. I medias rapportering och i den allmänna debatten förekommer ibland uppgifter om att organisationer bedriver kampanjer mer eller mindre uttalat till stöd för ett eller flera partier. Det kan t.ex. röra sig om en arbetstagar- eller arbetsgivarorganisation som driver opinion för en viss politisk sakfråga som är nära förknippad med ett eller flera partier. Det kan också röra sig om organisationer med syfte att mer uttalat verka för en viss utgång i ett val. Bedömning: Redovisningsskyldigheten enligt insynslagstift- ningen bör inte utvidgas till att omfatta särskilda insamlingsorganisationer. Ska särskilda insamlingsorganisationer vara redovisningsskyldiga? Innebörden av nuvarande lagstiftning och våra förslag Vårt uppdrag är att analysera och överväga om det bör införas en redovisningsskyldighet för särskilda insamlingsorganisationer, dvs. fristående organ som kan ha bildats i syfte att stödja ett parti eller en valkandidat men som ligger helt utanför partiets eller kandi- datens kontroll eller inflytande. Utgångspunkten är alltså att det är fråga om en egen juridisk person, i praktiken torde det vara fråga om antingen ideella föreningar eller insamlingsstiftelser, se 11 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220). Enligt vårt i föregående kapitel redovisade förslag ska redovis- ningsskyldigheten utvidgas till att omfatta sidoorganisationer till partier (se avsnitt 10.2.4). Även dessa organisationer har i allmän- het som syfte att stödja ett visst parti. En fråga som uppkommer är därför om det går att dra en klar gräns mellan sidoorganisationer å ena och fristående insamlingsorganisationer å andra sidan. Ut- märkande för sidoorganisationer är dock att organisationen utgör del av partiet eller att organisationens medlemmar måste vara med- lemmar i partiet alternativt inte får vara medlemmar i något annat parti eller att organisationen har rätt till representation i någon form vid ett eller flera av partiets beslutande organ. Insamlings- organisationer anses i enlighet med den definition som används i direktiven ligga helt utanför partiets kontroll eller inflytande. Om en sådan organisation lämnar över medel till det parti den verkar för, är partiet skyldigt att redovisa att det har tagit emot dessa medel och, om de överstiger tröskel- värdet, särskilt ange att organisationen är givare. Det kommer emellertid inte att framgå ifrån vem medlen ursprungligen härrör. I sammanhanget bör nämnas att ett partis redovisning enligt den nuvarande lagen också ska omfatta intäkter i en stiftelse som är knuten till partiet (6 § andra stycket). I propositionen (prop. 2013/14:70 s. 53) anges att redovisningsskyldigheten bör gälla för intäkter i en stiftelse som är knuten till partiet på ett sådant sätt att intäkterna anses ingå i partiet och att så kan vara fallet om en stiftelse har till ändamål att främja partiets verksamhet. Vi behandlar frågor om redovisning av intäkter i sådana stiftelser i avsnitt 13.6. Utmärkande för en insamlingsorganisation är som framhållits att sådan bindning saknas. Ska särskilda insamlingsorganisationer vara redovisningsskyldiga? Fristående insamlingsorganisationer kan, som berörts i det före- gående, lämna vidare insamlade medel till partier och valkandidater. De kan också använda insamlade medel till att självständigt bedriva någon form av påverkansarbete till förmån för ett eller flera partier eller till förmån för en eller flera kandidater. I fråga om bidrag som lämnas till en särskild insamlingsorganisation, och av insamlings- organisationen lämnas vidare till ett parti eller en valkandidat, behöver enligt den nuvarande lagstiftningen den urspungliga bidrags- givarens identitet inte offentliggöras oavsett bidragets storlek, förut- satt att det inte är fråga om en sådan stiftelse som avses i 6 § andra stycket i insynslagen. Den som inte vill uppge sin identitet kan således kringgå insynslagens identitetskrav genom att i stället lämna sitt bidrag till en sådan organisation. Allmänheten kan enligt vår mening även i sådana fall anses ha ett berättigat intresse av insyn i vilka intressen som står bakom en politisk kampanj till förmån för ett eller flera partier eller en eller flera valkandidater. Det finns mot denna bakgrund argument för att organisationer även av detta slag ska vara redovisningsskyldiga. Som vi har slagit fast i det föregående anser vi att det är efter- strävansvärt att redovisningsskyldigheten så långt det går omfattar de enheter som är kopplade till ett parti. I annat fall riskerar redo- visningarna att bli ofullständiga och utrymmet för eventuella för- sök att kringgå lagstiftningen ökar. Detta är också i linje med Grecos rekommendationer. Som redogjorts för finns det i vissa andra länders lagstiftning om insyn i finansiering av partier bestäm- melser som i olika utsträckning inkluderar organisationer av det slag som här avses. Detta talar för att redovisningsskyldigheten principiellt sett borde utvidgas till att omfatta verksamhet som bedrivs av organisationer vars enda eller huvudsakliga syfte är att stödja ett visst parti eller vissa partier. Det bereder dock betydande svårigheter att på ett tillräckligt tydligt sätt avgränsa vad en särskild insamlingsorganisation är, vilket leder till tillämpningsproblem. Enligt vad som framkommit vid intervjuerna med riksdags- partiernas riksorganisationer och i övrigt, finns det inte några särskilda insamlingsorganisationer som stöder dessa partier. Ska särskilda insamlingsorganisationer vara redovisningsskyldiga? Vi anser därför att det, mot bakgrund av de redovisade svårig- heterna, nu inte finns tillräckliga skäl att införa krav på att organi- sationer av detta slag ska vara redovisningsskyldiga. Utvecklingen bör dock följas noga med avseende på förekomsten av särskilda insamlingsorganisationer och i förekommande fall omfattningen av deras verksamhet. Även utvecklingen i andra länder bör följas. Som redovisats i det föregående (avsnitt 11.2.1) finns i vissa länder insynslagstiftning som tar sikte på organisationer av detta slag. I vissa andra, t.ex. i , är förslag till sådan lag- stiftning under behandling. Det går inte att bortse ifrån att insyns- lagens bestämmelser om redovisningsskyldighet kan bidra till en utveckling där bidrag från enskilda, till stöd för ett eller flera partier, i högre utsträckning kan komma att lämnas till andra aktörer än partierna själva. Det finns i så fall anledning att på nytt överväga frågan om det bör införas en redovisningsskyldighet för den typ av organisationer som det är fråga om. 12Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? 12.1.1Nuvarande ordning med ett indirekt förbud mot anonyma bidrag Enligt 4 § första stycket andra meningen lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, ska det av intäktsredo- visningen tydligt framgå vilka medel som har kommit verksam- heten till godo och varifrån medlen kommer. Såvitt gäller bidrag som överstiger tröskelvärdet från privatpersoner och från företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt från stiftelser och fonder ska enligt 7 § första stycket uppgift om bidrags- givarens identitet, vilket bidrag som lämnats och bidragets storlek anges särskilt i intäktsredovisningen. Detsamma gäller om summan av flera bidrag från samma bidragsgivare överstiger tröskelvärdet som intäktsredovisningen avser. Enligt 6 § första stycket 9 ska ett partis intäktsredovisning också innehålla uppgift om storleken av anonyma bidrag. Vidare ska enligt 7 § andra stycket, såvitt avser anonyma bidrag, uppgift om vilket bidrag (t. ex pengar, varor, tjänster) som har lämnats och bidragets storlek anges särskilt i intäktsredovisningen. Dessutom ska uppgift om det totala antalet sådana bidrag anges. Insynslagens reglering innebär alltså att ett parti ska redovisa varifrån dess bidrag kommer om bidragen överstiger tröskelvärdet. Partiet måste dock, även såvitt avser bidrag under tröskelvärdet, löpande spara uppgifter om bidragsgivare och värdet av lämnade bidrag. Detta krävs för att det ska gå att avgöra om ett nytt bidrag ska sammanläggas med ett tidigare bidrag eller inte (se prop. 2013/14:70 s. 61). Dessa uppgifter behöver emellertid inte lämnas Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? vidare till Kammarkollegiet. Lagen förutsätter som framgått också att anonyma bidrag kan förekomma och en särskild reglering finns för vilka uppgifter om sådana bidrag som en intäktsredovisning ska innehålla. Enligt 1 § lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier utgår stöd enligt lagen till politiskt parti som deltagit i val till riks- dagen. Som ytterligare förutsättningar för ett årligt stöd enligt lagen gäller att –partiet under det räkenskapsår som avslutats närmast före ansökan om stöd inte har tagit emot något anonymt bidrag i den mening som avses i insynslagen och –den som för partiet efter ett personval har utsetts till ledamot eller ersättare för ledamot av eller inte under det räkenskapsår som avslutats närmast före ansökan om stöd har tagit emot något sådant anonymt bidrag till sin personvalskampanj. Ansökan om stöd enligt lagen ska göras skriftligen hos , som är den myndighet som prövar frågor om stöd enligt lagen. Till ansökan ska bifogas dels partiets årsredovis- ning som ska ha granskats av revisor, dels en försäkran av partiet om att det och dess efter personval utsedda ledamöter eller ersät- tare för ledamöter av eller inte har tagit emot något anonymt bidrag i den mening och som anges i 1 §. Stöd får inte beviljas om ansökan brister i dessa avseenden (13 och 14 §§). De nu redovisade bestämmelserna om anonyma bidrag i lagen om statligt stöd till politiska partier tillämpades första gången, på ansökningar till som avsåg stödåret som in- leddes . De fick alltså betydelse för de ansök- ningar om stöd som partierna gjorde före utgången av . Anonyma bidrag som har lämnats före om- fattas inte av de nya bestämmelserna. Samtliga partier försäkrade att de inte tagit emot några anonyma bidrag (Pressmeddelande från ). Lagen innehåller inte några bestämmelser om vad som ska gälla om det efter det att stödet har betalats ut framkommer att ett parti Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? trots försäkran om att det inte har tagit emot anonyma bidrag ändå visar sig ha gjort detta. 12.1.2Kommittén ska överväga om ett förbud mot anonyma bidrag bör införas Kommittén ska enligt direktiven (dir. 2014:90) analysera och ta ställning till om det bör införas ett förbud för partier och val- kandidater att ta emot anonyma bidrag och hur anonyma bidrag som lämnas trots ett eventuellt förbud ska hanteras. I direktiven anges att målsättningen för översynen bör vara densamma som i fråga om uppdraget som avser redovisningsskyldighet för partier och valkandidater på regional och lokal nivå. Kommitténs arbete bör därför ha gällande rätt som utgångspunkt och bedrivas i syfte att åstadkomma ett sammanhållet och väl avvägt regelverk om insyn i hur partier och valkandidater finansierar sin verksamhet. Särskilt bör beaktas att frågan om ett eventuellt förbud mot att ta emot anonyma bidrag förutsätter ingående överväganden ur ett grundlagsperspektiv (s. 14). Om kommittén kommer fram till att det bör införas ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag, bör den enligt direktiven också ta ställning till behovet av konsekvens- ändringar i befintlig reglering samt särskilt uppmärksamma frågan om hur man bör hantera anonyma bidrag som lämnas trots att det inte är tillåtet att ta emot dem. Bland annat bör det övervägas om det i en sådan situation kan vara en lämplig ordning att låta det annars otillåtna bidraget tillfalla staten (s. 14). I kapitlet redovisar vi våra överväganden rörande dessa frågor. 12.2Ett förbud för partier m.fl. att ta emot anonyma bidrag överstigande ett visst gränsvärde Förslag: För partier som deltar eller har deltagit i val till riks- dagen, , kommunfullmäktige eller Europa- parlamentet och dessa partiers sidoorganisationer ska det vara förbjudet att ta emot anonyma bidrag vars värde överstiger en tjugondels (0,05) prisbasbelopp (för ). Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? ska gälla för ledamöter och ersättare för ledamöter av , , kommunfullmäktige och Europaparla- mentet samt för valkandidater till dessa församlingar. Ett bidrag ska betraktas som anonymt om mottagaren i det enskilda fallet inte känner till eller kan ta reda på bidragsgivarens identitet. 12.2.1Ett principiellt förbud att ta emot anonyma bidrag ska införas