sou · H4B34 · 2016-01-15 00:00:00 — anförde inled- ningsvis att den som får yttra sig vid kommunfullmäktiges överlägg- ningar åtnjuter därvid den yttrandefrihet som är tillförsäkrad varje medborgare enligt 2 kap. 1 § RF och utlänning enligt 20 §1 i nämnda 1 finns motsvarigheten till denna bestämmelse intagen i 2 kap. 25 § RF. Ordningsregler utanför skolan m.m. Om denna yttrandefrihet ska begränsas måste föreskrifterna i 2 kap. 12 och 13 §§ RF2 iakttas och däribland regeln om att begräns- ningen ska ske genom lag. Domstolen erinrade också om bestäm- melsen i 2 kap. 13 § tredje stycket RF3 där det anges att meddelandet av föreskrifter som utan avseende på yttrandens innehåll närmare reg- lerar ett visst sätt att sprida eller motta yttranden inte anses utgöra en begränsning av yttrandefriheten. Den klandrade bestämmelsen i arbetsordningen fick enligt anses till- höra den grupp av föreskrifter som har karaktär av ordningsregler. De bestämmelser i regeringsformen som rör inskränkningar i ytt- randefriheten kunde därför inte tillämpas på den del av bestämmel- sen i arbetsordningen som talan fördes mot. I samma rättsfall gjorde regeringsrådet ett tillägg och anförde att ”god ordning” innefattade en reglering av både fysiska handlingar och nedsättande yttranden och att ingripanden mot nedsättande och olämpliga ytt- randen kräver reglering i lag. I RÅ 1981 2:15 prövades den i kommunfullmäktige beslutade be- stämmelsen i arbetsordningen i sin fulla lydelse. Högsta förvaltnings- domstolen hänvisade till vad som uttalas i betänkandet Medborger- liga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) angående bestämmelsen i 2 kap. 12 § riksdagsordningen (1974:153), dvs. nuvarande bestäm- melsen i 6 kap. 16 § riksdagsordningen. Enligt Högsta förvaltnings- domstolen innebar dessa uttalanden att bestämmelsen i riksdags- ordningen innefattar såväl ordningsföreskrifter som stadganden om begränsningar i yttrandefriheten. Av vikt i förevarande sammanhang, fortsatte , är att lagstiftaren i 2 kap. 12 § riksdagsordningen använder som övergripande beskrivning ut- trycket ”i ord och handling uppträda på sätt som strider mot god ordning”. En riksdagsledamot kan alltså uppträda på sätt som strider mot god ordning på grund av innehållet i sitt yttrande. Domstolen konstaterade att den aktuella bestämmelsen i arbetsordningen hade samma uppbyggnad som bestämmelsen i 2 kap. 12 § riksdagsord- ningen. Den avsåg alltså dels fall att någon avlägsnar sig från ämnet, dels fall när någon uppträder på ett sätt som strider mot god ord- ning. anförde att det fick antas att uttrycket ”god ordning” hade samma vida innebörd som det har 2Motsvarande bestämmelser finns nu intagna i 2 kap. 20–23 §§ RF. 3Denna bestämmelse finns numera intagen i 2 kap. 23 § tredje stycket RF. Ordningsregler utanför skolan m.m. enligt bestämmelsen i riksdagsordningen. Till detta område, fortsatte domstolen, hör följaktligen bl.a. yttranden som innefattar personliga förolämpningar mot eller otillbörliga angrepp på annan. Bestämmel- sen i arbetsordningen fick alltså förutsättas möjliggöra ingripanden mot en talare även på grund av innehållet i dennes yttrande. Dom- stolen anförde vidare att ett sådant stadgande, som begränsar talarens yttrandefrihet, måste enligt 2 kap. 12 § första stycket RF4 meddelas i lag. Vidare konstaterade att det inte fanns någon rättsgrund intagen i kommunallagen för fullmäktige att i sin arbetsordning inta yttrandefrihetsbegränsande regler i det aktuella avseendet. Eftersom bestämmelsen i arbetsordningen till viss del stod i strid med 2 kap. 12 § första stycket RF upphävde det nämnda stycket i arbetsordningen. kommenterar rättsfallen i sin . Han påpekar att Högsta förvaltnings- domstolen (Regeringsrätten) inte svarar på varför ingrepp p.g.a. av- vikelser från ämnet inte är en inskränkning i yttrandefriheten medan ingrepp p.g.a. nedsättande omdömen är det. Enligt Bulls mening är det i båda fallen innehållet i det sagda som utgör grunden för in- greppet. Han anför vidare: ”En ren ordningsföreskrift tar enbart sikte på formen för ett anförande, t.ex. om det är högljutt eller tar mycket . RegR:s tolkning av RF 2:135 antyder därför denna bestämmelses brister.”6 menar att det första ledet i arbets- ordningen, dvs. regeln som gav ordföranden rätt att frånta talaren ordet i det fall då denne avlägsnat sig från ämnet, också är grundat på innehållet och att utgången i målet i efterhand framstår som in- konsekvent. fortsätter: ”När någon genom att leda in diskussio- nen på andra områden än de på dagordningen angivna måste det stå klart att behovet av att tysta vederbörande beror på innehållet i det sagda och inte på sättet det sägs. Ett sådant behov finns t.ex. oav- sett om yttrandena framförs högljutt eller med stort lugn. Att man på ett möte endast får tala om de saker som finns på dagordningen är enligt min mening just en sådan begränsning av yttrandefriheten som kräver lagstöd eftersom den sker med avseende på innehållet.”7 4Denna bestämmelse är intagen i 2 kap. 20 § första stycket RF. 5Denna bestämmelse är intagen i 2 kap. 23 § RF. 6Thomas , Mötes- och demonstrationsfriheten, 1997, s. 271. 7Bull, s. 491 f. Ordningsregler utanför skolan m.m. Kommunallagen (1991:900) har ingen motsvarande bestämmelse till 6 kap. 16 § riksdagsordningen. Betydelsen av att en sådan regel inte finns i kommunallagen problematiseras i avsnittet ovan. En bestäm- melse om ordningen finns däremot i 5 kap. 39 §. Där sägs i första stycket att ordföranden leder fullmäktiges sammanträden och ansvarar för ordningen vid sammanträdena. I andra stycket anges att ord- föranden får visa ut den som uppträder störande och inte efter till- sägelse rättar sig. anför att om sådan oordning uppstår att det inte är meningsfullt att fortsätta sammanträdet får detta ajourneras. Som en sista utväg får det upplösas. hänvisar också till att ett ord- ningsstörande beteende vid sammanträdet i vissa fall kan ses som ”störande av förrättning” vilket är straffbart enligt 16 kap. 4 § brotts- balken.8 Bestämmelsen straffbelägger dels störande av förrättning, dels störande av allmän sammankomst. Enligt bestämmelsen döms den som genom våldshandling eller oljud eller på annat dylikt sätt stör eller söker hindra allmän gudstjänst, annan allmän andaktsutöv- ning, vigsel eller begravning eller dylikt akt, domstols förhandling eller annan statlig eller förrättning eller allmän samman- komst för överläggning, undervisning (vår kursivering) eller åhörande av föredrag. Rubriceringen störande av förrättning används när det är en förrättning som har störts och rubriceringen störande av all- män sammankomst när det är en sammankomst som har störts. Straff- skalan är böter eller fängelse högst . Genom ett andra stycke omfattas också en förhandling vid den internationella dom- stolen. En sammankomst kan vara allmän även om vem som helst inte har tillträde till den. Om bara en mindre sluten krets har tillträde till sammankomsten räknas den dock inte som allmän. Föreläsningar vid universitet och högskolor omfattas därför som huvudregel av bestämmelsen, men inte undervisning i en vanlig skolklass.9 Om ytterligare ordningsregler behövs för fullmäktigesamman- träden kan sådana tas in i arbetsordningen påpekar . Hänsyn måste i sådana fall tas till den grundlagsfästa yttrandefriheten, efter- 8Alf , Kommunalrättens grunder, sjunde upplagan, 2011, s. 206 f. 9Nils-Olof m.fl., En kommentar, (, Zeteo), kommen- taren till 16 kap. 4 § under rubriken eller allmän sammankomst. Ordningsregler utanför skolan m.m. som den som har rätt att yttra sig vid fullmäktiges överläggningar har yttrandefrihet som varje medborgare och utlänning är tillför- säkrad enligt regeringsformen. hänvisar här till bestämmelser- na i 2 kap. 20–23 §§ RF samt till de ovan refererade rättsfallen RÅ 1981 2:15 och RÅ 1981 2:1.10 12.4Principer som används för radio och tv Radio- och tv-lagen (2010:696) innehåller en s.k. demokratibestäm- melse för såväl tv som radio. I 5 kap. 1 § riktas ett allmänt krav mot leverantörer av medietjänster som tillhandahåller tv-sändning, beställ- tv eller sökbar text-tv. Kravet innebär att leverantörerna ska se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. I 14 kap. 1 § finns en motsvarande bestämmelse för den som sänder ljudradio med tillstånd av regeringen. I 4 och 10 kap. finns bestämmelser om tillståndskrav för att sända tv-sändningar, sökbar text-tv och ljudradio. Det är regeringen som enligt huvudregeln är tillståndsgivare om sändningsverksam- heten finansieras med radio- och tv-avgift enligt lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst (se 4 kap. 3 § res- pektive 11 kap. 1 §). Som exempel på innehållet i sådana tillstånd kan nämnas tillståndet för att sända tv och sökbar text-tv.11 Där anges bl.a. att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informations- frihet ska råda i tv (13 §). Här framgår vidare att SVT ska beakta programverksamhetens betydelse för den fria åsiktsbildningen och utrymme ska ges åt en mångfald av åsikter och meningsyttringar (6 §). SVT ska också enligt tillståndet meddela nyheter, stimulera till debatt, kommentera och belysa händelser och skeenden och därvid ge den allsidiga information som medborgarna behöver för att vara orien- terade och ta ställning i samhälls- och kulturfrågor (8 §). 10Bohlin, s. 207 f. 11Regeringsbeslut , Ku2013/2083/MFI (delvis), Ku2013/2310/MFI (delvis), Ku2013/2525/MFI. Ordningsregler utanför skolan m.m. sagda anges på motsvarande sätt i tillståndet för att sända ljudradio (6, 8 och 14 §§).12 I service-handbok (2014) behandlas bl.a. hur den politiska bevakningen ska ske t.ex. vid val eller folkomröst- ningar. Där anges följande riktlinjer (s. 43). •Småpartier och främlingsfientliga partier ska bevakas när det är nyhetsmässigt motiverat. Vi ska alltså inte avstå från nyhetsmässigt motiverad bevakning med hänvisning till deras storlek och bud- skap. •Deras politiska betydelse ska inte överdrivas. valresul- tat eller opinionsmätningar kan vara en utgångspunkt när vi be- dömer vilka vi ska bevaka för att väljarna ska kunna ta ställning. •Om någon i våra sändningar framför budskap som strider mot demokratiparagrafen, t.ex. rasistiska, sexistiska eller homofobiska åsikter, ska vi, om ingen annan medverkande gör det, bemöta budskapet eller på annat sätt ta avstånd från det. I de flesta fall räcker det med en normal, kritiskt granskande journalistik. Om någon i en direktsändning skulle framföra åsikter som skulle kunna bedömas som yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp – då ska det i så fall bemötas direkt. Den som har straffansvaret vid ett eventuellt yttrandefrihetsbrott är inte den som framfört åsikten utan ansvarig utgivare. I handboken sägs också bl.a. följande (s. 41 f). Målet är att ge en så allsidig bevakning som möjligt av politiska skeenden så att publiken kan bilda sig en egen uppfattning i aktuella samhällsfrågor. Stora krav ställs på balansen i den politiska rapporteringen, särskilt i valtider. Detta krav gäller val till kommuner, landsting, regioner, och samt kyrkoval och folkomröstningar. Det finns ingen begränsning för politikers medverkan i nyhets-, aktualitets- och samhällsprogram men redaktionerna uppmanas vara särskilt 12 Regeringsbeslut , Ku2013/2083/MFI (delvis), Ku2013/2310/MFI (delvis), Ku2013/2524/MFI. Ordningsregler utanför skolan m.m. uppmärksamma på balanskravet. I övriga program ska i princip inte politiker framträda som experter, kåsörer, kulturdebattörer och dylikt före ett val. Om undantag ska ske måste det före- gås av ett beslut från ansvarig chef. Inför och under en valrörelse ska de som arbetar inom föra en diskussion om hur småpartier samt partier vars företrädare ger uttryck för budskap som kan beskrivas som främlingsfientliga eller rasistiska ska bedömas. I handboken hänvisas vidare till demokratibestämmelsen. Härefter sägs att dock måste komma ihåg att även partier som står för åsikter som strider mot t.ex. principen om alla människors lika värde har rätt att kräva att få bemöta kritik som riktas mot partiet. Det betonas att det är ansvarig chef som avgör om ett parti ska få ha representanter med i traditionella valutfrågningar eller debattprogram. När det gäller traditionella valdebatter kan de partier som redan är representerade i valda församlingar ställa mer långtgående krav på medverkan än de partier som inte är det (s. 43). Vidare understryks att uppgiften för är att granska makten. Eftersom politiska partier som styr i riksdag, landsting och kommuner har större möjlighet att driva igenom sin politik blir det ofta en övervikt för den styrande sidans förslag i nyhets-, aktualitets- och samhällsprogram. ska därför sträva efter att, när det är nyhetsmässigt motiverat, bereda plats också för förslag från andra partier än de som har makten (s. 43). SVT har till utredningen uppgett att de har policyn att enbart par- tier som redan sitter i bjuds in till slutdebatter inför riks- dagsvalet. Det huvudsakliga skälet till detta är att slutdebatterna all- tid innehåller en viktig ansvarsutkrävande del där partierna ställs till svars för frågor som gäller den föregående mandatperioden. Infor- mation och granskning av andra partier sker i stället i andra pro- gramformer än slutdebatten. Policyn hade vid riksdagsvalet tillämpats . Samma princip gäller för slutdebatter inför val till . Det är alltså de partier som vid valtillfället sitter i parlamentet som bjuds in till slutdebatterna. Ordningsregler utanför skolan m.m. SVT har vidare uppgett att i praktiken gäller den policy som utvecklats inte bara slutdebatterna utan också de individuella parti- ledarutfrågningarna och andra stora ämnesdebatter inför riksdags- valen. 12.4.3Beslut från och tv och tv är ett självständigt beslutande organ som finns inom Myndigheten för radio och tv. Nämndens uppgift är att pröva om innehållet i radio- och tv-program följer de regler som finns för sändningarna. Nedan återges några beslut där nämnden granskat sändningar där representanter från politiska par- tier deltagit utifrån kravet på opartiskhet. I beslut (SB 71/99, dnr 416/98-20 och 363/98-22) var bakgrunden bl.a. den att SVT hade sänt 19 valdueller á i programmet Rapport . De olika partiernas medverkan hade fördelat sig så att företrädare för Socialdemokraterna deltog vid elva tillfällen, företrädare för Modera- terna vid nio tillfällen, företrädare för och vid fem tillfällen, företrädare för och Kristdemo- kraterna och företrädare för . Enligt SVT skedde urvalet av deltagare till debattserien utifrån nyhetsmässiga kriterier och med beaktande av att olika upp- fattningar i såväl grundläggande ideologier som enskilda frågor skulle återspeglas. anförde inledningsvis att kraven i sändnings- tillståndet innebär enligt nämndens mening en skyldighet för SVT att ha en valbevakning som är av viss omfattning och som speglar de olika partiernas åsikter i viktiga frågor. Något krav på att alla partier ska behandlas helt likformigt kan dock inte ställas när det gäller valbevakning som helhet. Denna måste i stället till stor del kunna få göras utifrån nyhetsmässiga värderingar. an- förde vidare att i fråga om traditionella valdebatter gäller dock enligt tidigare praxis ett strängare krav på att urvalet av deltagare sker på ett sätt som inte missgynnar något parti. Denna praxis anslöt sig till. Nämnden konstaterade därefter att SVT tillämpat urvalskriterier som lett till en viss snedfördelning mellan partierna. Ordningsregler utanför skolan m.m. aktuella debattserien kunde dock inte läggas till grund för en bedöm- ning av om något eller några partier missgynnats otillbörligt an- förde nämnden. En sådan bedömning måste i stället enligt nämndens mening basera sig på nyhetsrapporteringen som helhet kring valet. Eftersom någon sådan närmare analys inte hade skett inom ramen för det aktuella ärendet saknade nämnden grund för slutsatsen att SVT:s rikssändningar inför valet stred mot kraven i sändningstill- ståndet. I samma beslut prövade nämnden bl.a. också om programmet Nordnytts sändningar stred mot kraven i sändningstillståndet. Nord- nytt hade bl.a. sänt sex halvtimmeslånga kommundebatter. De tilläm- pade urvalskriterierna ledde till att , och , trots att fanns representerat i fem av kommunerna och de båda andra partierna i fyra av kommunerna, endast fick delta i en debatt vardera. som hade repre- sentation i fem kommuner fick delta i två debatter och vissa lokala partier fick inte delta i någon debatt alls. Här menade att SVT åsidosatt kraven på opartiskhet och allsidig infor- mation i sändningstillståndet genom ”att inte låta alla partier med representation i kommunfullmäktige delta i dessa debatter”. beslut (SB 157/03, dnr 865/02-21) rörde ett politiskt parti på regional nivå trots att ärendet gällde en rikstäckande sändning. Ärendet gällde närmare programserien Karavanen som SVT sände inför valet till . Syftet med programmen var enligt SVT att belysa och debattera riksintressanta ämnen inför riksdagsvalet där problemställ- ningarna tog avstamp i t.ex. lokala exempel på rikspolitiska frågor. I det program som var under prövning låg fokus på vården där utgångspunkten togs från den rådande situa- tionen i . En debattpanel deltog som bestod av åtta personer där fem var regionalpolitiker och tre personer hade för- ankring på riksplanet. En anmälare kritiserade att samtliga partier som fanns representerade i regionfullmäktige hade bjudits in till debatten utom ett; Sjukvårdspartiet – Folkets . ansåg att programmet till stor del kom att få karaktären av en regional landstingsdebatt. Vissa rikspolitiska in- slag förekom i programmet, men de utgjorde ett jämförelsematerial i förhållande till den förda politiken i enligt nämnden. Genom att inte låta alla partier med representation i regionfull- Ordningsregler utanför skolan m.m. mäktige delta i programmet hade SVT åsidosatt kravet på opartisk- het och allsidig information i sändningstillståndet. Att SVT haft viss bevakning av Sjukvårdspartiet – Folkets på regional nivå för- anledde ingen annan bedömning. I ett beslut från (dnr 14/01313 och 13149) prövades om debattprogram som och sänt överensstämde med kravet på opartiskhet. För del gällde det en debatt inför EU-valet i Ekot och för SVT ett program som hette EU-val 2014: Slutdebatt. De poli- tiska partier som hade bjudits in till såväl Ekots utfrågningar som deltagande till SVT:s slutdebatt var alla representerade i EU-parla- mentet sedan det föregående valet. En anmälare anförde att Sverige- demokraterna utestängdes från debatterna trots att det var ett riksdagsparti och då i flera vid tillfället gjorda opinionsundersökningar framstått som tredje största parti. Programmen kunde därför inte enligt anmälaren anses vara allsidiga. hänvisade inledningsvis till SVT:s och sändningstillstånd där det framgår att de ska utöva sändningsrätten opartiskt och med beaktande av att en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet ska råda i televisionen respektive radion. Nämnden uttalade vidare att något krav på att alla politiska partier ska behandlas helt likformigt kan inte ställas, utan att denna bevakning till stor del måste kunna få göras utifrån nyhetsmässiga värderingar. påminde också om att i fråga om traditionella valdebatter gäller dock enligt nämndens praxis ett sträng- are krav på att urvalet av deltagare sker på ett sätt som inte miss- gynnar något parti. Nämnden konstaterade vidare att de aktuella slutdebatterna i SVT och hölls mellan företrädare för de partier som fanns representerade i . Nämnden anförde att det förhållandet att ett parti utan representation i parlamentet inte gavs tillfälle att medverka i valdebatterna inte strider mot kravet på opar- tiskhet i SVT:s och sändningstillstånd. Ordningsregler utanför skolan m.m. I 5 kap. finns bestämmelser om bl.a. ordning vid domstol. Av 1 § framgår att förhandling vid domstol som huvud- regel är offentlig. I 9 § första stycket anges att det ankommer på rättens ordförande att upprätthålla ordningen vid rättens samman- träden och att meddela de ordningsregler som behövs. Ordföran- den får utvisa den som stör förhandlingen eller på annat sätt upp- träder otillbörligt. Ordföranden får också begränsa antalet åhörare i rättssalen för att undvika trängsel. Bestämmelsen omnämns av fri- och rättighetsutredning som ett exempel på en processuell bestämmelse som inskränker yttrandefriheten enligt gällande rätt (SOU 1975:75 s. 285). Det har inte ansetts möjligt att ställa upp några generella regler för i vilka fall som ordföranden bör ingripa. I kommentaren till anges att vad som ska anses ordningsstörande eller innebära ett otillbörligt beteende i rättssalen är något som ytterst är beroende av bedömningar som ordföranden måste göra i varje en- skilt fall. Några riktlinjer för i vilka situationer som ordföranden bör agera kan dock anges. Här är till att börja med rättssäkerheten en viktig del. Rätten måste kunna uppfatta allt som sägs och parter och vittnen ska också kunna komma till tals utan att bli avbrutna eller förvirrade. Det ska alltså vara ett avspänt arbetsklimat i rätts- salen och inte heller förekomma några störande moment som kan distrahera rätten eller andra personer som medverkar. En annan betydande aspekt avser den personliga integriteten. Ingen som medverkar ska behöva ha anledning att känna sig kränkt. Rättens ordförande har här att se till att varken rättens ledamöter, parter eller vittnen blir trakasserade eller smädade under rättegången. Varken åhörare eller andra får under några som helst omständig- heter tillåtas att demonstrera inne i rättssalen. Vid en sådan situa- tion måste alltså ordföranden ingripa. Detta gäller oavsett om någon part blir störd eller kränkt. Ett annat exempel på när rättens ord- förande bör ingripa är när åhörare kommenterar något som händer i rättegången med t.ex. utrop, skratt, applåder eller plakat.13 13 m.fl., (, Zeteo), kommentaren till 5 kap. 9 §. Ordningsregler utanför skolan m.m. Den vanligaste metoden för ordföranden att först ta till är att ge den som stör ordningen en tillsägelse. Om den som mottar tillsäg- elsen också följer den kan det i de allra flesta fallen anses obehövligt med någon ytterligare åtgärd (jfr JK 1985 s. 47). Om den däremot inte följs finns det möjlighet för ordföranden att utdöma straff för rättegångsförseelse enligt 9 kap. 5 § . Något sådant straff kan dock inte utdömas utan att rätten kan få fram person- uppgifter rörande den person som stört ordningen. Ett ordnings- störande beteende bör därför i allmänhet leda till att åhöraren visas ut ur rättssalen för det fallet att det inte räcker med en tillsägelse. Också en part kan med stöd av bestämmelsen visas ut ur salen, men detta torde vara synnerligen ovanligt. I de ovanliga fall som rör en part bör denne kallas in till salen igen så att ett för- sök kan göras att fortsätta förhandlingen. Det kan då vara lämpligt att ordföranden redogör för vad som förekommit under förhand- lingen medan parten har varit frånvarande.14 Bestämmelsen i 5 kap. 9 § första stycket kan också aktualiseras angående en persons klädsel – eller oklädsel. Här har JO uttalat i ett ärende som gällde s.k. mc-västar att det inte kan vara fråga om annat än fall av ren undantagskaraktär (JO 1998/99 s. 53). JO anför i beslutet att det kan bli aktuellt att visa ut en åhörare ur rättssalen om hans eller hennes klädsel är av sådant slag att den skulle kunna medföra ansvar för förargelseväckande beteende eller hets mot folk- grupp. Däremot finns det inte enligt JO rättsligt stöd för att vid en offentlig domstolsförhandling i andra fall visa ut eller förbjuda åhörare att komma in i rättssalen endast på den grunden att åhöraren genom sin klädsel visar att han eller hon tillhör en viss förening eller annan sammanslutning.