sou · H4B372 · 2016-10-17 00:00:00 — Av granskning framgår även att det fort- farande förekommer flera fall av överlappande verksamheter, exempelvis genom fokus på vissa geografiska områden, vissa bran- scher och/eller vissa faser i företagens utveckling. gav regeringen utredaren i uppdrag att kartlägga och analysera utbud av och efterfrågan på statliga finansie- ringsinsatser för små och medelstora företag. över- lämnades utredningens betänkande till regeringen. Utredaren konsta- teradeattfördenstoramajoritetenavföretagvarfinansieringssituationen acceptabel.27 Fokus i utredningen lades därför på områden och företag där potentialen bedömdes vara stor och innovationsgraden eller tek- nikhöjden betydande, men risknivån högre, kapitalbehoven större och projekten mer svårbedömda. Några av de vägledande principerna var att modellen skulle vara enkel ur ägarens perspektiv, möjliggöra såväl mångfald som specialisering ur kundens perspektiv, en riskdel- ning genom saminvestering med privat kapital samt en förstärkning i tidiga faser för att säkerställa att hela finansieringskedjan fungerar. 26 Vissa lärosäten har egna investeringsfonder i samarbete med andra offentliga aktörer. Störst av dessa är KTH Seed Capital och . 27 SOU (2015:64). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Utredningens förslag innebar att de statliga riskkapitalbolagen skulle göras om till en ny så kallad fond-i-fond med ett kapital om totalt (). Fonden skulle investera högst i innova- tiva tillväxtföretag, i finansieringsintervallet 5–, genom ett antal underliggande fonder med en storlek om cirka 500–vardera. Denna fond-i-fond lösning kom- pletteras med en demonstrationsanläggningsfond på , den så kallade gröna fonden () som pla- neras inom ramen för EUs strukturfonder, en mikrofond (400 miljo- ner kronor) och en garantifond för förstärkning av banklån i interval- let 2–till små och medelstora företag. Detta är den huvudsakliga strukturen på förslaget. Utredningen föreslog även ett ökat anslag till med för för- lusttäckning och ökade verifieringsbidrag till innovationskontor och inkubatorer via . Förslaget var även att innovationskontor och inkubatorer skulle certifieras av för beredning av innovationslån. presenterades regeringens förslag till ny struk- tur för riskkapitalinsatser i företag i hela landet.28 Ambitionen var att skapa en flexibel struktur och minska inlåsningar till vissa branscher och geografiska områden. Förslaget byggde i huvudsak på Hans Rydstads utredning och innebar inrättandet av ett nationellt utveck- lingsbolag med uppdrag att investera indirekt i företag genom privat förvaltade fonder (s.k. fond-i-fond). Detta resulterade, efter beslut i , i etableringen av det statliga bolaget . De statligt ägda aktiebolagen ska inordnas i koncernen, men långsiktigt avvecklas. Förslaget innehöll även etablering av en demonstrations- anläggningsfond för mindre företag och en satsning på lokala sådd- fonder med fokus på företag i innovativa miljöer. Regeringen föreslog däremot till skillnad från utredaren att de medlen som avsätts ur Europeiska regionala utvecklingsfonden för en grön investeringsfond och en fond med syfte att investera i nya och befintliga privata riskkapitalfonder –2020, inte bör förvaltas av den nationella utvecklingsfonden. Förslagen om garantisystem för att stödja bankernas utlåning resulterade i ett för- 28 Regeringen (2016a). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? djupat uppdrag till AB.29 Vad gäller ökade medel för verifiering och innovationslån avsåg regeringen att åter- komma. Analys av fortsatta utvecklingsbehov Inom ramen för denna utredning har analyserat det svenska främjandesystemet i underlagsrapporten Det svenska inno- vations och företagsstödet. I den sammanfattar han forskningsläget kring vad som fungerar när det gäller offentligt riskkapital och i vilken utsträckning det svenska systemet är utformat efter dessa kunskaper.30 Den stora utmaningen vid statliga riskkapitalsatsningar är att dessa inte tränger ut privata investeringar. Det finns både förmögna privatpersoner, så kallade affärsänglar, och riskkapital eller VC-bolag som investerar i onoterade företag. För att försäkra sig om att staten agerar mer som en komplementär investerare rekommenderas att staten går in i tidiga skeden, där privata investerare upplever att ris- ken är för stor. En väg att garantera att satsningarna inte sker i alltför sena skeden är att sätta ett tak på de offentliga investeringarna i enskilda bolag. menar att detta tak bör ligga på . Vidare visar forskningsgenom- gång att de offentliga satsningarna bör matchas av privat kapital. Staten bör aldrig stå för av satsningen. Avkastningskraven på det statliga riskkapitalet har stor betydelse. Om avkastningskraven sätts i nivå med den privata marknaden kom- mer det statliga riskkapitalet att tvingas in i senare skeden. menar att den modell med asymmetrisk riskspridning som föreslogs av Hans Rydstad har visat sig mest lämplig (SOU 2015:64).31 En avgörande fråga när det gäller statliga riskkapitalsatsningar är vilket behov som finns av kompletterande kapital. Sådana bedöm- ningar är alltid svåra att avgöra. Finansieringsbehovet varierar med konjunkturen och det går heller inte att utgå ifrån enkätundersök- ningar av finansieringsbehov. I en marknadsekonomi bör det alltid finnas företag som inte får den finansiering de vill ha eftersom deras affärs- idéer inte är tillräckligt bra. 29 Kritik har riktats mot att denna fråga inte utreds av en oberoende aktör. 30 (2016). 31 Enligt uppgifter till utredning planerar Saminvest att frångå asymmetrisk riskspridning vilket – om det är korrekt – är ett gravt misstag. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? bedömning av det samlade finansieringsgapet till 600–årligen.32 Men metoden de använder för beräkningen kritise- ras av , som pekar på att utgår , som var ett toppår.33 Det kan också ifrågasättas om det är relevant att tala om ett gene- rellt finansieringsgap i . Kapitalbehovet kan skilja markant mellan branscher och olika regioner. konstaterar i sin genomgång att affärsänglar ofta investerar lokalt och att många av dem finns runt . Även de privata VC-bolagen fokuserar på . Utbudet är alltså betydligt större i stor- stadsregionerna, men så är också efterfrågan. Vidare är det privata riskkapitalet fokuserat på ett fåtal branscher. Utländska och svenska privata VC-fonder investerade av sitt kapital inom IT- och Life-science 2014.34 Givet fördelningen av det privata riskkapitalet på branscher och regioner skulle det kunna antas att behovet av offentligt kapital är störst i glesbygd och i mer traditionella branscher. har det statliga VC-bolaget haft svårt att placera allt sitt kapital. Fonden får placera i hela samt och . /16 hade Inlandsinnovation endast investerat av sitt kapital. Totalt är det av det statliga VC-fondernas kapital som är investerat. Av detta drar slutsatsen att det ”är svårt att tro att det skulle råda brist på VC-finansiering i med så stora kassor”.35 Vi ser i den här utredningen heller inget behov av ytterligare statliga riskkapital- satsningar. Detta gäller särskilt som två nya EU-finansierade fonder är på väg att introduceras.36 Även om vi inte ser något behov av att tillföra ytterligare statligt riskkapital, finns det ett utrymme för att förbättra effektiviteten i de existerande insatserna. Forskningen har visat att offentliga riskkapi- tal satsningar är mest effektiva när de kombineras med privat kapital. Vi förordar också en modell med differentierad riskpremie som Hans Rydstads utredning föreslår. 32 (2015b). 33 (2016). 34 Tillväxtanalys (2015a). 35 (2016). 36 Den gröna fonden och holdingfonden som tidigare nämnts. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Vidare är det tveksamt om statliga VC-bolag ska tillåtas investera mer än i enskilda företag. Som visade gick av det statliga riskkapitalet till sådd- eller startfasen. Med ett tak för investeringarna kommer kapitalet att på ett naturligt sätt styras till tidigare faser. För svenska småföretag är lånefinansiering från banker den vikti- gaste externa finansieringskällan.37 Den största offentliga långivaren i är , som har sitt ursprung i de ide- ella företagarföreningar som bildades runt om i landet . bedrivs verksamheten i aktiebolagsform, med ett statligt ägt moderbolag och regionala dotterbolag som ägs till av moderbolaget och till av regionala aktö- rer, exempelvis landsting eller regionförbund. I koncernen ingår även och Rådgivning, som erbjuder riskkapital och råd- givning. huvudsakliga uppgift enligt verksamhetsparagrafen i bolag- sordningen är bl.a. att stärka det svenska näringslivets utveckling och verka för en hållbar tillväxt samt medverka till att utveckla och finan- siera små och medelstora företag. ska för detta ändamål erbjuda tjänster inom rådgivning och finansiering i huvudsak riktat till före- tagare och företag med lönsamhets- och tillväxtpotential. Finansieringstjänsterna ska innefatta både lån och ägarkapital. För att kompensera för den högre risken och inte konkurrera med den privata marknaden tar ut en ränta som ligger över genomsnittlig bank- ränta. Beroende på behov finns en rad olika typer av lån; företagslån (topplån) till företag i alla faser, branscher och regioner, mikrolån på maximalt 250 tkr till nystartade företag under 10 anställda, tillväxtlån på minst 250 tkr och exportlån. kan även bevilja inn- ovatörer och teknikbaserade företag så kallade innovationslån (vill- korslån) för innovativa projekt.38 37 Se diskussion i (2016). 38 Liknande lån erbjöds av Stiftelsen () och . Lånen har en mjukare karaktär, med förutsättningar att avskrivas helt vid ett misslyckande. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? utlåningsvolym har expanderat kraftigt , dels i samband med finanskrisen , då fick 2 mdr kr ytterli- gare från regeringen, dels genom tillväxtlånen med kreditgarantier från () . Vid utgången av uppgick den totala lånestocken till 4,6 miljarder och nyutlå- ningen till 3,2 miljarder (figur 6.2). Figur 6.2 nyutlåning () Källa: Egen bearbetning av data från . investeringar sker efter en bedömning, som bl.a. baseras på bärkraften i idén, företagets framtidspotential och entreprenörens eller företagets förmåga att utveckla och ta tillvara idén eller investe- ringen. Utvärdering av innovationslån görs i regel inom , men vid behov anlitas expertkompetens. Kreditgivningen sker ofta i sam- verkan med andra kreditgivare och bankerna är en viktig samarbets- partner. andel av lånen varierar, men kan i vissa fall uppgå till cirka 50–. Norrlandsfonden är stiftelse som bildades för att främja nyetablering, utveckling och expansion av norrländska företag, men får inget driftsstöd från staten. Fonden erbjuder topplån, kon- vertibla skuldebrev och borgensåtagande till små och medelstora företag i de fem Norrlandsländen, men stiftelsen har inga övriga res- Hur främja den entreprenöriella dynamiken? triktioner vad gäller faser, branscher eller storlek. Fonden tar, liksom , en högre räntesats än bankerna, men normalt går den inte in med mer än en fjärdedel av finansieringsbehovet. bevil- jades 264 miljoner i krediter och 179 miljoner i lån, och den totala lånestocken uppgick till 900 miljoner. Liksom för lån upp av kreditgarantier från EIF. Inom ramen för det regionala anslaget 1:1 erbjuder även vissa länsstyrelser, regionförbund och regioner såddfinansiering i form av bidrag eller villkorslån. Finansieringen skiljer sig markant mellan olika län beroende på hur anslaget fördelas och hur länen prioriterar. En orsak till att företagen föredrar lånefinansiering före externt aktiekapital (riskkapital) är att långivare normalt kräver lägre risk- premie, eftersom de har företrädesrätt till tillgångar om bolaget skulle gå i konkurs. En annan orsak är att ägaren inte förlorar kon- trollen över företaget. För flertalet företag är tillgången till finansiering inget problem. Enligt enkät Företagens villkor och verklighet 2014 anser ungefär var tionde företag att tillgång till lån och krediter är ett stort tillväxthinder. Men andelen har ökat från 2014. Detta överensstämmer med resultaten från en (Bornefalk 2014), som konstaterar att möjligheterna att få banklån försämrats sedan finanskrisen , i synnerhet för mindre och nystartade företag. En förklaring kan, enligt (2016) vara de högre kapitaltäckningsreglerna enligt III som gjort att många banker minskat utlåningen till småföretag eller höjt sina räntor för dessa. Men det är fortfarande oklart hur hårt detta slår. Svårigheter att identifiera och utvärdera lovande projekt orsakar enligt teorin om asymmetrisk information betydande sök- och trans- aktionskostnader för externa finansiärer. Detta kan resultera i en brist på finansiering, speciellt för unga, nystartade företag som sak- nar betalningshistorik, och innovativa företag, som baseras på svår- värderade immateriella tillgångar. När osäkerheten är stor och det är svårt för privata investerare att få en uppfattning om riskerna, samti- digt som de potentiella samhällsekonomiska vinsterna kan vara Hur främja den entreprenöriella dynamiken? omfattande (t.ex. i innovativa projekts tidiga skeden), kan det därför enligt teorin vara motiverat att offentliga aktörer går in med finansie- ring. Detta blir speciellt viktigt när det gäller investeringar i FoU eller innovationsprojekt, som förväntas generera stora positiva sprid- ningseffekter. tycks det vara just i tidiga skeden och bland innovativa företag som finansieringsbehoven är mest problema- tiska. Det har därför framförts argument för att öka satsningar på innovationslån i tidiga skeden. Dessa mjuka villkorslån utgör näs- tan en form av bidrag, men fyller en viktig marknadskompletterande roll i dessa faser. För att banker och andra finansiella institutioner ska tillhandahålla kort- och långsiktiga lån är det viktigt att företagen har tillgångar som kan ligga som garanti för lånen. Kredit- eller lånegarantier är därför ett kompletterande instrument som offentliga aktörer kan erbjuda för att underlätta finansiering i företag som inte kan leva upp till de krav på säkerhet som ställs av långivare. Enligt (2016) underlagsrapport är de kreditga- rantier till svenska små och medelstora företag som erbjuds främst genom och , tillsammans med deras topplån, närmast att likna vid de lånegarantier som banker erbjuder i andra länder. Ett utmärkande drag är att dessa lån är förenade med sämre säkerhet än vad som gäller för reguljära banklån. För att främja export och internationalisering gav () ut cirka 90,1 miljarder i nya garantier, och () hade en nyutlåning på cirka 104,6 miljarder. Men endast en mindre del av dessa belopp gick till små och medel- stora företag i . Hans Rydstad föreslog i sin utredning (SOU 2015:64) ett nytt lånegarantisystem, som skulle ligga under det stat- liga paraplybolaget (). Förslaget mötte dock kri- tik från flera remissinstanser, bland annat från bankerna. tycks unga företag och företag på landsbygden i uppleva att till- gången till krediter är ett större tillväxthinder än vad övriga företag gör (2016). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Program för kreditgarantier finns i flertalet . Empiriska resultat visar på tveksamma resultat av lånegarantiprogram. Enligt (2016) kan en förklaring vara att eftersom staten tar på sig en stor del av risken minskar incitamen- ten för låntagare och långivare att vara aktsamma. Han lyfte bland annat fram en studie av franska lånegarantier (SOFARIS), som kon- staterade att nystartade företag visserligen växte snabbare, men att risken för konkurser ökade signifikant. Det avtal om kreditgarantier som och tecknat med EIF kommer troligen att leda till ökad utlåning, men det finns även en risk för ökat riskta- gande och ökade kreditförluster. Det är svårt att få en överblick över omfattningen av det offent- liga stödet i form av bidrag till företag och innovationsprojekt. Det finns ett stort antal myndigheter, stiftelser, statliga bolag och andra offentliga aktörer som erbjuder olika program eller insatser med inslag av bidrag. i detta kapitel (avsnitt 6.3.2) görs ett försök att identifiera kostnaderna för olika typer av insatser. Där konstate- ras att omfattningen är helt beroende av vad som definieras som stöd. I vår kartläggning hamnar stödnivån på mellan 2,8 och 11,3 mil- jarder . Då ingår t.ex. inte det statliga FoU-stödet vara cirka 5 miljkrader (av 32 miljarder) går till näringslivet. Av detta får små och medelstora företag eller 1 miljard, vilket är lågt i internationella jämförelser där nivån brukar ligga på 40–70 procent.39 har flera myndigheter tillämpat fördelning av bidrag genom olika checksystem. Det har oftast gällt utvecklings- stöd eller rådgivningsinsatser, exempelvis inom innovation, affärsut- veckling, immateriella rättigheter, internationalisering, mm. Det handlar om begränsade insatser, ofta maximerade till 100 tkr. För att komma nära marknaden hanteras medlen i regel via regionala aktö- rer. Ett exempel på detta är innovationscheckar, som han- teras via , IUC och Coompanion, och affärsut- vecklingscheckar, som fördelas via regionala partnerskap bestående av exempelvis kommuner, länsstyrelser och . Det är ett system som kan vara förenat med betydande administrativa kostnader i för- 39 (2014). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? hållande till de mindre stödbelopp som erbjuds.40 har tidigare erbjudit affärsutvecklingslån (villkorslån) och tillväxtlån till mindre företag inom energiområdet, men dessa har ersatts av bidrag med begränsad royalty. En annan typ av bidrag utgörs av finansiering av projekt inom pri- oriterade områden. Det gäller exempelvis innovationspro- jekt inom strategiska kunskapsområden41, samhällsutmaningar och internationella samarbeten (t.ex. Eureka), och pro- jekt för kommersialisering av energi- eller miljöteknik. Dessa pro- jektansökningar hanteras ofta av myndigheterna själva, vanligen i samverkan med externa programråd eller referensgrupper. Vissa regionala företagsstöd (statligt stöd för att främja små och medelstora företag, statligt stöd till regionala investeringar och transportbidrag) som hanteras av och aktörer på regi- onal nivå (landsting, länsstyrelser och regionförbundet i län) har sitt ursprung i regional tillväxtpolitik42 snarare än i näringspolitik och förutsätter att företagen finns i vissa utpekade geografiska områden.43 De flesta bidrag oavsett om det gäller utvecklingscheckar eller projektfinansiering, är villkorade på olika sätt. Dessutom får motta- garen vanligen bidra med egna medel, ofta av beloppet. Som tidigare konstaterats kan det vara motiverat för offentliga aktörer att lämna finansiellt stöd i situationer där marknaden inte kan förväntas fungera optimalt. Asymmetrisk information och posi- tiva spridningseffekter (spill-over effekter) innebär enligt teorin att det kan finnas behov av att stimulera till exempelvis FoU, innovativa projekt och nystartade företag genom olika former av finansiering. En nackdel med bidrag är att de är relativt dyra att administrera. Enligt en beräkning av (2009) måste bidrag riktade till före- tag generera 3–4 gånger så mycket i ökad förädlingsvärde hos motta- garen för att vara samhällsekonomisk effektivt. riskerar offentliga aktörer, även då man kräver 50 procents medfinansiering från mottagaren, att finansiera insatser som ändå hade genomförts. 40 i har exempelvis avstått från att ta emot förfrågan om hantering av digitaliseringscheckar av detta skäl. 41 Dessa avser sektorer eller områden som definierat som strategisk tviktiga och ska inte förväxlas med strategiska innovationsområden. 42 Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft (prop. 2007/08:1, utg. omr. 19, bet 2007/08: NU2, rskr. 2007/08:99). 43 Gäller främst regionalt transportbidrag och regionala investeringsstöd. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Det har även framkommit kritik mot svårigheten att följa upp effekterna av offentliga program i Sverige.44 Det handlar bland annat om svårigheten att mäta spridningseffekter och samhällsekonomiskt utfall, svagheter i målformulering, outvecklade utvärderingsmeto- der, samt brist på statistik och data. Vi återkommer till dessa problem längre fram i kapitlet. har det blivit allt vanligare, framför allt inom innova- tionspolitiken, att utveckla olika typer av samverkan. arbe- tar för att koppla samman näringsliv och akademi tätare inom områ- den av relevans för svensk konkurrenskraft (exempelvis etablering av olika centrumbildningar), ge stöd för att genom samverkan mellan akademi, näringsliv och offentliga aktörer utveckla regionala styrke- områden (exempelvis Vinnväxt) och stimulera konkreta samver- kansprojet (exempelvis kring samhällsutmaningar och strategiska innovationsområden). har under genom- fört insatser för att stötta regionala aktörer i utveckling av regionala styrkeområden (exempelvis klusterprogram och stöd för utveckling av regionala strategier för smart specialisering45). En ambition är att underlätta för framför allt små företag och entreprenörer att komma i kontakt med offentliga aktörer, forskare, företagskunder eller privata investerare (exempelvis venture capital- bolag eller affärsänglar). För att säkerställa att samverkansplattfor- marna utgår i från konkreta behov hos deltagande företag har många så kallade klusterorganisationer infört medlemsavgifter i syfte att stärka företagens engagemang och möjligheter till styrning av verk- samheten. Etableringen av samverkansplattformar innebär att finansiella bidrag inte lämnas till enskilda företag, men att dessa har möjlighet att dra nytta av de aktiviteter som genomförs inom ramen för platt- formarna. Finansieringen går ofta till regionala organisationer (inku- batorer, science parks, klusterorganisationer, m.fl) för att driva platt- formen (processledning) och initiera gemensamma aktiviteter (för t.ex. studieresor, utbildningsinsatser och gemensamma forskningsan- 44 Se bl.a. utredningens underlagsmaterial, Tillväxtanalys (2016) och (2016a). 45 Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation (). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Historiskt har samverkan ofta inletts med t.ex. satsningar på ökad kompetensförsörjning i en region, men i takt med att förtro- endet mellan deltagare ökat har även konkreta utvecklingssamarbeten inletts. Olika former av spridningseffekter motiverar varför offentliga aktörer ska bistå en utveckling som kan leda till exempelvis nya klus- ter, branscher eller regionala styrkeområden. För en enskild entre- prenör kan det vara lättare att etablera sig om det finns andra entre- prenörer på plats. Då ökar även möjligheterna att attrahera kompletterande resurser, exempelvis investerare, kompetent arbets- kraft och intermediärer (som specialiserade advokater eller konsul- ter). Därför kan det vara motiverat för offentliga aktörer att gå in som katalysatorer i tidiga skeden. När området nått en viss kritisk massa är involvering av offentliga aktörer inte lika motiverat. Det är däremot svårt att säga hur detta kan ta, eftersom det kan handla om processer som löper över eller till och med decennier.46 I (, och ) genomfördes inom ramen för förra periodens regionalfondsprogram projektet and (). I projektet ingick bland annat försök till utvärderingar av klustersatsningar med hjälp av en rad kompletterande uppföljnings- metoder. Projektet visade på ett antal positiva effekter och lyftes som ett bra exempel både i och inom . 46 Se diskussion i (2016). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? 6.3Omfattande belopp, men inom olika politikområden Det är få som förespråkar ekonomiska modeller där staten pla- nerar fram vilka verksamheter som ska finnas på marknaden. Trots detta satsar nästan alla nationer offentliga medel för att komplettera brister i marknadens funktion. Som diskuterats ovan används skat- temedel bl.a. för att ge företag bidrag, lån och rådgivning. Det kan handla om att stimulera forskning, internationalisering, kompetens- utveckling eller miljöarbete.