sou · H4B326 · 2016-03-31 00:00:00 — Forskningsområdet bygger på en teori som kallas den nya ekonomiska geografin och den förklarar samspelet mellan de krafter som medverkar till koncentration respektive spridning liksom skillnader i regional utveckling.12 Hörnstenen i teorin är att stora marknader har konkurrens- fördelar. Företag lockas av stora marknader, tillgång till arbetskraft, råvaror och insatsvaror samt fördelar av samlokalisering.13 I en tät miljö kan varor transporteras billigare till såväl leverantörer som kunder. Med fler aktörer inom samma bransch kan konsekvenser av 9Nordiska ministerrådet (2011), Megatrends. 10United nations and social affairs Population division (2014), rural areas 2014. 11Så kallade agglomerationsfördelar. 12Livsmedelekonomiska institutet (2004), En levande landsbygd – vad kan politik åstadkomma? 13Livsmedelekonomiska institutet (2004), En levande landsbygd – vad kan politik åstadkomma? På väg mot en ny politik för landsbygdernas utveckling en nedläggning eller kris absorberas av andra företag eller branscher. I täta miljöer och kluster sprids också kunskaper och idéer lättare mellan företag och branscher eftersom det finns bättre förutsätt- ningar för utbyte av kunskap mellan företag och ett större utbud av kompetent arbetskraft. För arbetskraften finns ett större utbud av arbetsplatser och större möjligheter till anställning. En stor rörlighet av arbetskraft och kunskap kan bidra till förbättrade möjligheter för ökad innovationskraft och därmed för företag att bli mer konkurrenskraftiga.14 Alla marknader, särskilt tjänstebranscher, är beroende av att det finns ett tillräckligt stort kundunderlag inom ett rimligt avstånd. Förutsättningarna för tjänstebranscher att växa är därför bättre i tätare miljöer. Sammantaget ökar de täta miljöernas attraktionskraft, vilket gör att de drar till sig både företag och arbetskraft, vilket i sin tur ytter- ligare förstärker attraktionskraften. På detta sätt uppstår ett ömse- sidigt förstärkande utvecklingsförlopp, som driver på den ekono- miska utvecklingen i de täta miljöerna. Attraktivitet är viktigt för tillväxt och utveckling För att skapa tillväxt och utveckling krävs kompetens, företag och kapital. En plats behöver därmed människor som bidrar med kom- petens, företagande och kapital för att utvecklas . För att människor ska vilja bo, leva och verka på en plats krävs attraktiva och goda livsmiljöer. Förmågan att attrahera, behålla och utveckla kompetenser, före- tag och kapital kommer att vara avgörande för att utveckla attrak- tiva och konkurrenskraftiga regioner och kommuner.15 Platsers och regioners attraktivitet kommer också att bli allt viktigare när kon- kurrensen om arbetskraft och personer som kan bidra till den kom- munala skattebasen ökar.16 Om vi utgår från att attraktivitet är en grundläggande förutsättning för hållbar tillväxt och utveckling hand- lar landsbygdernas långsiktiga utveckling till stor del om i vilken 14Tillväxtanalys (2010), Städer och tillväxt – Vad säger forskningen? Dnr 2010/065. 15Regeringskansliet (2015), En nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktions- kraft –2020, Dnr N2015/5297/RT. 16SOU 2015:101, Demografins regionala utmaningar. På väg mot en ny politik för landsbygdernas utveckling utsträckning som människor faktiskt vill och kan bo, leva och verka i landsbygder. Attraktivitet handlar i mångt och mycket om vilka förutsätt- ningar det finns att bo, leva och verka på olika platser. Politiken har stor betydelse för vilka livsmiljöer och förutsättningar för boende och företagande som finns runt om i landet. Detta eftersom poli- tiken såväl nationellt som lokalt kan genomföra insatser för att göra platser mer attraktiva för de som redan bor där men också för att locka kompetens, företag och kapital till olika delar av landet. Vad som utgör en attraktiv och god livsmiljö är inte helt själv- klart. Människor värdesätter olika kvaliteter och egenskaper. Gemen- samt för de allra flesta är dock ett behov av att kunna kombinera ett bra boende med till exempel arbete, service, omsorg och fritid. Begreppet attraktivitet har ingen entydig definition. Ordets be- tydelse är i mångt och mycket en subjektiv värdering som bygger på den enskilde individens uppfattningar och tidigare upplevelser. Vissa sätter likhetstecken mellan en stor befolkning och attraktivi- tet – det vill säga en attraktiv plats är en plats där många bor. Med en sådan utgångspunkt blir per automatik täta miljöer där ett stort antal människor har valt att bosätta sig attraktiva miljöer. Ett så- dant resonemang fångar dock inte begreppets komplexitet. Detta blir särskilt tydligt om vi beaktar att många människor – som på grund av utbildnings- eller arbetsmarknadsskäl bor i en tät miljö – har valt att ha någon form av deltidsboende i landsbygd- erna. Vad vi menar med attraktivt är också beroende av i vilket sammanhang som vi använder oss av begreppet. Om vi ser till den kommunala nivån kan attraktivitet handla om att i konkurrens med andra kommuner lyckas attrahera företag och investeringar och nya invånare eller besökare till kommunen. I litteraturen pekas flera faktorer ut som särskilt viktiga för ett områdes attraktivitet för boende och näringsliv. Fungerande infra- struktur och transporter, god tillgänglighet till arbetsmarknad, kom- mersiell och offentlig service, kompetensförsörjning, naturupplevel- ser och trygghet är viktiga beståndsdelar i en attraktiv miljö. Ett områdes attraktivitet handlar dock inte bara om tillgång till arbets- tillfällen, bostäder, goda kommunikationer, utbildningsmöjligheter och olika typer av service. Tillgången till olika former av mötes- På väg mot en ny politik för landsbygdernas utveckling platser och arenor för interaktion med andra människor och utbudet av kultur-, fritids- och föreningsliv har också betydelse. 1.4.1Statens möjligheter att påverka utveckling Staten har genom sina styrmedel möjlighet att påverka beteenden och utveckling i samhället. I vilken utsträckning sådan politisk påverkan är samhällsekonomisk försvarbar och effektiv beror på flera olika faktorer. Det är till exempel mycket svårt för staten att motverka att företag samlokaliserar sig så länge sådan samlokali- sering är lönsam för företagen. De ekonomiska incitamenten för företagen är helt enkelt för starka. Dessutom kan den totala ekono- miska effektiviteten minska till följd av en sådan politik eftersom företagens val sannolikt är den mest effektiva lösningen för det en- skilda företagets verksamhet. En sådan politik kan därför bli sam- hällsekonomiskt kostsam. Staten kan dock välja andra styrmedel för att åstadkomma en positiv utveckling i landsbygderna. Staten kan till exempel främja landsbygdernas utveckling genom att skapa goda förutsättningar för näringslivet. Det kan till exempel vara att gynna den geografiska spridningen av ekonomiska verksamheter eller bidra till spridning av arbetskraft eller av kunskap och information. Staten kan vidare undanröja hinder som motverkar utjämning mellan regioner. Det kan gälla oönskade effekter av en viss politik eller marknadsmiss- lyckanden. Marknadsmisslyckande kan uppstå när inte prismekanis- men fungerar, till exempel vid bristande konkurrens eller när en vara produceras som utövaren inte får betalt för. Därutöver kan det finnas rättviseskäl till varför staten väljer att ingripa på en marknad eller i ett samhälle. Det kan vara fall där en produktion från en viss naturtillgång kommer större delar av samhället till godo, som exem- pelvis energi från vattenkraft, eller att staten vill fördela skatte- inkomster för att utjämna alltför stora skillnader.17 Innan staten vidtar åtgärder är det alltså viktigt att undersöka varför det statliga ingripandet är nödvändigt liksom att bedöma hur realistiska de mål som staten vill uppnå är. 17 (2004), En levande landsbygd – vad kan politik åstadkomma? På väg mot en ny politik för landsbygdernas utveckling bör till exempel undvika att ersätta lösningar som skulle kunna han- teras genom andra initiativ eller marknadslösningar. En samman- hållen politik behöver därför fokusera på att skapa förutsättningar för landsbygderna att dra nytta av de möjligheter som utvecklingen mot ett mer kunskapsintensivt samhälle innebär, de fördelar kon- kurrenskraftiga och platsbundna verksamheter har samt dra nytta av de kostnadsfördelar som många landsbygder har. 2Politik för utveckling i landsbygder I stort sett samtliga politikområden har betydelse för de människor, företag och organisationer som bor, lever och verkar i landsbygder. Det gäller inte minst näringspolitiken, den regionala tillväxtpolitiken, utbildningspolitiken, arbetsmarknadspolitiken och politiken för landsbygdernas utveckling. Politiska styrmedel ska ha avsedd påverkan oavsett var i landet som man bor eller verkar. Trots det kan den förda politiken leda till olika resultat på olika platser. Det kan bland annat bero på olika initiala förutsättningar och särskilda omständigheter i de geografiska områden där politiken genomförs. Vissa politikområden har målsättningar eller insatser som tar direkt hänsyn till landsbygder och de kvinnor och män samt företag som finns där. Hit hör till exempel funktionsmålet om tillgänglighet i transportpolitiken, möjligheterna till viss distans- utbildning inom utbildningspolitiken, stöd till kommersiell service, nedsättning av energiskatten i norra delar eller möjligheten för kommuner att peka ut områden för landsbygdsutveckling i strand- nära lägen. Målen och insatserna inom de allra flesta politikområden är dock av mer generell karaktär. Exempel på sådana områden är närings- politiken och arbetsmarknadspolitiken. Att utveckla specifika lands- bygdsdimensioner i sådan politik ställer stora krav på exakthet. Det kan till exempel handla om att slå fast vilka specifika geografiska områden som ska vara mål för politiska undantag eller extrainsatser och på vilka grunder sådana undantag eller insatser ska införas och hur länge de ska pågå. Att analysera hur tidigare och nuvarande politik har påverkat landsbygdernas utveckling är en förhållandevis komplex uppgift Politik för utveckling i landsbygder eftersom det är svårt att isolera enskilda politiska insatsers betyd- else och påverkan från andra faktorer och utvecklingstendenser i samhället. Vi har därför analyserat politiken och dess betydelse för landsbygderna på en mer övergripande och generell nivå. Vi kom- mer även fortsättningsvis, i den mån det är möjligt, att belysa olika politikområdens påverkan på landsbygdernas utveckling och tillväxt. Givet denna reservation beskriver vi i detta kapitel de politik- områden vars övergripande intentioner på ett eller annat sätt är territoriella och som därmed bör ha betydelse för utvecklingen i landsbygder. Kapitlet omfattar den regionala tillväxtpolitiken och landsbygdernas utveckling inom politiken för de areella näring- arna. Systemet för kommunalekonomisk utjämning har också betyd- else för landsbygdernas utveckling. Vi har inlett ett arbete med att analysera utjämningssystemet ur ett landsbygdsperspektiv och kommer att återkomma till denna fråga i slutbetänkandet. Det finns även andra politikområden och sektorer som har be- tydelse för landsbygderna, men vars omfattning är relativt begrän- sad, till exempel fiskeripolitiken. Andra områden med betydelse för landsbygdernas utveckling beskriver vi i kapitel 5. Syftet med kapitlet är att ge läsaren en förståelse för den förda politiken och dess utveckling ur ett landsbygdsperspektiv. Tanken är att detta kan fungera som ett stöd i läsningen av de delar av be- tänkandet som beskriver utvecklingen i landsbygderna mer i detalj. Utvecklingen av den regionala tillväxtpolitiken och politiken för landsbygdernas utveckling skiljer sig till viss del åt. På båda om- rådena finns sedan det svenska EU-inträdet europeiska fondpro- gram som syftar till att bidra till EU:s övergripande mål om tillväxt och sysselsättning. Därutöver finns nationella mål och insatser om fler jobb och stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Medlen och organiseringen för att nå målen för politikområdena är dock i mångt och mycket olika. Politik för utveckling i landsbygder Den regionala tillväxtpolitiken har utvecklats från att vara en aktiv lokaliseringspolitik till en regionalpolitik som syftade till att jämna ut skillnader mellan regioner till att bli en regional tillväxtpolitik för hela landet. Även om både EU och staten förfogar över stora delar av resurserna har beslutsmakten och ansvaret för att åstad- komma hållbar tillväxt och utveckling på regional och lokal nivå med tiden allt mer delegerats till aktörer på regional nivå med regio- nalt utvecklingsansvar. Finansieringen bygger delvis på återstoderna av den utjämnande regionalpolitiken liksom på de EU-finansierade regionala strukturfondsprogrammen.1 Aktiv lokaliseringspolitik för att underlätta strukturomvandlingar minskade befolkningen i landsbygder med 750 000 personer, som befolkningen i tätorter ökade med 1,9 miljoner personer. Den minskande befolkningen i lands- bygderna i kombination med storstädernas tillväxt föranledde staten att införa en aktiv lokaliseringspolitik ur vilken regionalpolitiken föddes.2 Lokaliseringspolitiken utgick från en tydlig problemformulering och hade en tämligen konkret målsättning. Problemet definierades som utflyttningen från skogslänen i norra till följd av den minskade sysselsättningen inom jord- och skogsbruket. Staten gav stöd till näringslivet i ett utpekat antal tillväxtcentra i de berörda delarna av landet vilka främst låg i . Regeringen hoppades på så sätt kunna skapa ett antal växande, konkurrenskraftiga och differentierade industriella centra med förmågan att ta upp en del av det arbetskraftsöverskott som fanns inom de berörda områdena. Lokaliseringspolitiken syftade därmed till att med regionalt utfor- made bidrag och lån understödja och stimulera omlokaliseringar från de växande delarna av landet.3 Åtgärderna och politiken ansågs vara framgångsrik och trappades upp av regeringen även om delar av omlokaliseringen inte kunde 1Andra viktiga finansieringskällor är lokala, regionala och privata medel. 2Tillväxtanalys (2012), Från aktiv lokaliseringspolitik till regional politik, Working paper/PM 2012:18. 3Regeringens proposition 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. Politik för utveckling i landsbygder Staten fortsatte därmed med en aktiv politik som syftade till att få företag att placera sin produktion på andra orter än i storstadsregionerna.4 Även staten omlokaliserade delar av sin verksamhet till så kallade alternativa storstäder . utlokaliserades cirka 10 000 arbetstillfällen vid 43 statliga myndigheter från till 16 orter i landet.5 ändrade dock problemen karaktär genom den fort- satta strukturomvandlingen. Stöd började riktas även mot nyetable- ring av företag.6 Den offentliga sektorn expanderade snabbt och kunde på så sätt absorbera arbetskraft. började röra sig mot en mer tillväxtorienterad politik och stöden utvecklades från tradi- företagsstöd till mer projektstöd.7 Regional politik vid EU-inträdet Regeringen formulerade om inriktningen för regionalpolitiken mot att den enskildes möjligheter att fritt kunna välja arbete- och bostadsort skulle öka. Det nya målet om hållbar ekonomisk tillväxt, rättvisa och valfrihet skulle skapa likvärdiga lev- nadsvillkor i hela landet. Regeringen ville underlätta för näringslivet i regionalpolitiskt prioriterade områden att utvecklas. I anslutning till detta gjordes också relativt omfattande satsningar på landsbygdsutveckling, bland annat i form av att glesbygdsstödet och vissa lokaliserings- och utvecklingsbidrag slogs samman till ett nytt landsbygdsstöd.8 Den tillväxtorienterade riktningen på politiken fick genomslag i regionalpolitiken när regeringen omformu- lerade regionalpolitiken, som då var inriktad på omfördelning, till en politik för livskraft och tillväxt i hela landet.9 Det fanns utvär- deringar som visade att de statliga företagsstöden inom politik- området endast haft marginella effekter på utvecklingen.10 4Tillväxtanalys (2012), Från aktiv lokaliseringspolitik till regional politik, Working paper/PM 2012:18. 5Regeringens proposition 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. 7Tillväxtanalys (2012), Från aktiv lokaliseringspolitik till regional politik, Working paper/PM 2012:18. 8Regeringens proposition 1993/94:140 Bygder och regioner i utveckling. 10Regeringens proposition 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. Politik för utveckling i landsbygder medgav regeringen att de glest befolkade regionerna i hade särskilda utmaningar kopplade till sitt geografiska läge och klimat, vilket även slogs fast i anslutningsfördrag till EU.11 I propositionen från 199312 slog regeringen också fast att verk- samheter inom en rad andra politikområden skulle utformas och inriktas på ett sätt som var förenligt med regionalpolitikens mål. Genom samverkan med andra politikområden skulle regionalpoli- tiken fungera sektorsamordnande. Det regionala utvecklingsarbetet skulle utgå från långsiktiga regionala strategier framtagna av läns- styrelserna i samverkan med andra regionala aktörer.13 Trots ett nytt överordnat mål förblev dock en del av åtgärderna inom regio- nalpolitiken oförändrade.14 I och med EU-inträdet tillfördes den svenska regionalpolitiken inte bara betydande medel15 utan EU:s sammanhållningspolitik förde även med sig andra aspekter som var nya för . Det gällde bland annat att arbeta genom strategiska och fleråriga program, med deltagande av regionala och lokala parter samt med medfinan- siering från EU.16 tog fasta på detta och med EU:s struk- turfonder som modell erbjöd staten alla län att delta i arbetet med regionala tillväxtavtal . Regeringen avsatte dock inte några nya medel för genomförandet av åtgärder inom tillväxtavtalen utan ambitionen var att befintliga anslag skulle användas på ett mer effek- tivt sätt. I samband med detta pekades också regional-, närings-, arbetsmarknads-, forsknings-, utbildnings- och miljöpolitiken ut som viktiga områden för den regionala utvecklingen. I och med detta skulle de statliga medlen inom dessa områden samordnas bättre och i ökad utsträckning vara tillgängliga för beslut på den regionala nivån.17 11Europeiska gemenskapens officiella tidning, , protokoll 6, artikel 2. 12Regeringens proposition 1993/94:140 Bygder och regioner i utveckling. 14Tillväxtanalys (2012), Från aktiv lokaliseringspolitik till regional politik, Working paper/PM 2012:18. 15Totalt tilldelades för perioden –1999 varav 2,5 miljarder gick till de glesa områdena. 16Livsmedelsekonomiska institutet (2004), En levande landsbygd – vad kan politik åstadkomma? 17Regeringens proposition 1997/98:62 Regional tillväxt – för arbete och välfärd. Politik för utveckling i landsbygder Regionalpolitiken blir en regional tillväxtpolitik för hela landet tillsatte regeringen en regionalpolitisk utred- ning med uppdrag att föreslå ändringar i regionalpolitiken. Med ut- gångspunkt i utredningens förslag presenterade regeringen en sammanslagning av regionalpolitiken och delområ- det regional näringspolitik inom näringspolitiken till det nya poli- tikområdet regional utvecklingspolitik.18 I propositionen formule- rade regeringen målet för den nya politiken som väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i hela landet.19 Med hållbar avsåg regeringen att politiken skulle bidra till att nuvarande och kommande generationer skulle kunna erbju- das sunda ekonomiska, sociala och ekologiska förhållanden. Den nya politiken skulle bygga på hållbar tillväxt i hela landet, sektors- samordning av resurser och ett genomförande i breda partnerskap mellan offentliga och privata aktörer. I och med denna förändring skulle regionalpolitiken inte längre vara avsedd för vissa priori- terade områden utan vara en politik för hela landet, men med lokala och regionala variationer. Funktionella arbetsmarknadsregioner skulle fånga att tätorterna och landsbygderna inom en region var beroende av varandra. I och med denna förändring ansåg regeringen att be- hovet av en separat gles- och landsbygdsdimension i politiken min- skade.20 Målet för politikområdet skulle nås med hjälp av regionala ut- vecklingsprogram, senare regionala utvecklingsstrategier, i kombi- nation med riktade åtgärder.21 Även om politiken övergav sin geo- grafiska avgränsning så levde många instrument till geografiskt utpekade områden vidare, som exempelvis transportstöd, landsbygds- lån och stöd till kommersiell service i glest befolkade områden. För att klara målen behövde förutsättningarna vara likvärdiga i hela landet, och det var statens ansvar att skapa dessa förutsätt- ningar. Samverkan och uppdrag till nationella myndigheter att delta i arbetet var ett sätt att förtydliga statens ansvar och arbetssätt. Länsstyrelserna fick också ett tydligt mandat att företräda staten på regional nivå och samarbeta med de kommunala aktörerna. 18Regeringens proposition 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. Politik för utveckling i landsbygder tidigt tilläts kommunerna bilda samverkansorgan som fick ansvar för regional utveckling.22 I och med den kursändring som infördes under slutet av 1990- talet och utvecklade sig politiken från en geo- grafiskt riktad politik till vissa delar av landet till en mer metod- baserad politik för landets alla regioner. I denna politik pekade reger- ingen särskilt på regionernas ansvar och inflytande över den egna utvecklingen. ombildade regeringen den statliga glesbygdsdelegationen till (senare ombildad till ). Myndigheten skulle genom påverkan på olika samhällssektorer verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för gles- och landsbygdsbefolkningen i olika delar av landet med tyngd- punkten i skogslänens inre delar samt i skärgårdsområdena. Drygt efter att myndigheten bildades tillsatte regeringen en utred- ning med uppdrag att se över myndighetens roll och uppdrag.23 I och med den regionala politikens utveckling mot större regionalt ansvar och andra territoriella dimensioner än gles- och landsbygd var myndighetens uppgift och roll inte längre helt självklar. I motsats till vad utredaren föreslog så lade regeringen ned Gles- bygdsverket . Delar av myndighetens verksamhet fördes över till och Tillväxtanalys. Regeringen moti- verade nedläggningen som en del i arbetet att ställa om till en mer effektiv regional tillväxtpolitik.24 Ambitionen från regeringen var att landsbygdsperspektivet skulle få större effekt om det integre- rades i befintliga politikområden varför och Tillväxt- analys fick tydliga skrivningar om landsbygd i sina instruktioner. Nationella strategier för hållbar regional tillväxt och utveckling De regionala tillväxtavtalen mellan staten och regionerna som intro- ducerades visade sig emellertid inte fungera fullt ut. Som en följd av detta har därför regeringen allteftersom vidareutvecklat programmodellen och arbetet i breda och inklude- 22Regeringens proposition 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. 23SOU 2003:29, Mot en ny landsbygdspolitik. 24Regeringens proposition 2007/08:78 En effektivare förvaltningsstruktur inom politikområden med strategisk betydelse för nationell och regional konkurrenskraft. Politik för utveckling i landsbygder Dialog, förankring och samverkan på flera nivåer och med en stor mängd aktörer har i och med detta blivit centrala inslag i förberedelsen av och genomförandet av politiken och dess verktyg. Regeringen har också förstärkt den nationella samordningen av politikens genomförande. har respektive regering förtyd- ligat sina övergripande prioriteringar för den regionala tillväxtpoli- tiken i fleråriga nationella strategier i syfte att nå politikområdets mål.25 Strategin ska vara vägledande för det regionala utvecklings- och tillväxtarbetet där strukturfondsprogrammen är en integrerad del.