sou · H4B359 · 2016-09-27 00:00:00 — I övrigt kan eleven få undervisning före eller efter skoldagen. 9 Muntliga uppgifter från . Fördelning och omfördelning av resurser för bättre resultat Utredningen föreslår att huvudmän ska kunna ansöka om stimulansbidrag för att pröva olika former av undervisning utanför timplanebunden tid . Sedan ska verksamheten utvärderas. Vi föreslår att får fördela till sådan verksamhet. De statsbidrag som funnits under en rad år till lovskola (sommarskola) har enligt utvärderingar varit populära och gett goda resultat.10 Statsbidragen är stimulansbidrag och bygger på att huvudmannen ansöker om ett bidrag, som betalas ut efter det antal elever som deltagit i lovskolan. har huvudmännen kunnat söka bidrag för elever i årkurserna 6–9 och till vissa kurser i gymnasieskolan.11 har lagt förslag om att det ska bli obligatoriskt för huvudmannen att erbjuda lovskola till elever i årskurs 8 och 9, som riskerar att inte bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan.12 Förslaget har remiss- behandlats och bereds nu inom . Utredningen har också stött på exempel där kommuner har erbjudit även yngre elever undervisning . Så länge det bygger på frivillighet anser utredningen att det kan vara ett positivt alternativ även för de yngsta eleverna att få undervisning under lov och sommarferier. Utredningen föreslår därför att lovskola eller sommarskola med inriktning på läsning, skrivning och matematik ska kunna erbjudas elever i årskurs 1–3 och att huvudmannen ska få ett stimulansbidrag för detta. Deltagandet ska vara frivilligt och huvudmannen får själv bestämma omfattning och organisation, men de lärare som undervisar ska vara behöriga och legitimerade. 10Wood, A. (red.) (2008) Sommarskola 2007 – en utvärdering; (2008b). Sommarskola – en utvärdering. 11SFS 2014:47 Förordning (2014:47) om statsbidrag för undervisning under skollov. 12SOU 2015:81 Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola. Fördelning och omfördelning av resurser för bättre resultat betalade ut till skolor och ideella föreningar för läxhjälp.13 Totalt fanns det att fördela. omfattas även yngre elever av statsbidraget. Det betyder att kommuner och fristående huvudmän även kan söka bidrag till läxhjälp för elever i årskurs 1–5 i eller motsvarande skolformer. Grundbeloppet som betalas ut är för varje elev som erbjuds att delta i verksamheten. Det ökade intresset för läxbidraget beror enligt troligen på att fler elever omfattas. Många skolor har byggt upp en organisation för att kunna hjälpa eleverna med läxor och annat skolarbete utanför ordinarie skoltid. Utredningen anser att denna typ av aktiviteter kan var motivationsskapande för yngre elever och föreslår att ska tillföras anslaget för läxhjälp. Alternativt ska en del av bidraget reserveras till läxhjälp för elever i de lägre åldrarna. 13 (2016l) 281 miljoner i läxhjälp till över 2 200 skolor. Utbildning och utbildningspolitik är ett föränderligt område. med utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti har en rad andra utredningar arbetat och andra initiativ från regeringen och myndigheter har pågått parallellt. Förslag och beslut i riksdag och regering har påverkat det landskap som utredningen har befunnit sig i. Direktiven ramar på ett självklart sätt in uppdraget. En utredning kan dock inte undvika att under arbetet tangera frågor som gränsar till det som ingår i direktiven. Utredningen har också stött på frågeställningar, som ingår i ett större sammanhang och där utredningen varken har mandat eller resurser att utreda frågan ”i botten.” Detta avsnitt innehåller några sådana frågor, som utredningen har uppmärksammat under arbetet. Utredning anser att det kan finnas anledning att ytterligare behandla dessa genom nya utredningar eller andra åtgärder. 10.1Att kunna läsa och skriva på andra språk än svenska I direktiven (dir. 2015:65) till utredningen om en läsa-skriva-räkna- garanti framgår tydligt att garantin ska gälla svenska, svenska som andraspråk och matematik. När det gäller språk vet vi att många elever i den svenska skolan har ett annat modersmål än svenska. De har också rätt att få undervisning i detta modersmål enligt de bestämmelser som finns i skollagen (10 kap. 4 §) och skolförord- ningen (5 kap. 7–13 §§). Exempelvis har satt som mål i den kommunala åtgärdsgarantin att eleverna ska kunna läsa och skriva både på svenska och på sitt modersmål också när detta inte är svenska. Att utöka den föreslagna nationella åtgärdsgarantin i skollagen till att också omfatta de olika modersmål, som finns i svenska skolor, är som vi ser det möjligt. Det finns också mycket forskning som visar att goda kunskaper i en elevs modersmål stärker lärandet av ett andraspråk. Det finns emellertid en rad frågor som i så fall måste utredas, exempelvis ambitionsnivå, kostnader och lärartillgång. I sameskolan är samiska ett av de mest centrala ämnena i tim- planen. I själva verket är det just ämnet samiska och inriktningen på samisk kultur som skiljer sameskolan från och markerar att den är en självständig skolform. I läroplanen för sameskolan anges som mål i 2.2. Kunskaper att eleverna ska kunna tala, läsa och skriva samiska och bli funktionellt tvåspråkiga.1 Samiska har samma ställning som svenska och under- visningen i sameskolan sker också i viss utsträckning på samiska. Det finns alltså skäl till att det borde finnas en åtgärdsgaranti även för samiska. Utredningen anser därför att det bör utredas vidare om och i så fall hur en åtgärdsgaranti för att läsa och skriva på samiska också ska kunna införas i sameskolan vid sidan av garantin för svenska och svenska som andraspråk. Det finns inga liknande tvåspråkighetsmål för de andra nationella minoritetsspråken, dvs. finska, jiddisch, meänkieli och romska i läroplanerna. Däremot finns det under 2.2. Kunskaper ett allmänt mål om att alla elever ska få kunskaper om de nationella minoriteternas kultur, språk, religion och historia.2 Konsekvenserna om man skulle införa en åtgärdsgaranti för ett av de fem nationella minoritetsspråken, dvs. samiska, behöver därför utredas vidare. , och särskilt , har tagit emot ett stort antal flyktingar. Många av dessa är barn och ungdomar. Några är ensamkommande och andra har kommit tillsammans med sina familjer. Dessa barn och ungdomar behöver ges möjligheter att lära sig svenska, vilket omfattar att kunna läsa och skriva på svenska. 1SKOLFS 2010:251 Förordning om läroplan för sameskolan, förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall. 2SKOLFS 2010:37 Förordning om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet. Vi vet att det tar tid att lära sig ett nytt språk. Det är troligt att många av de yngre barnen i denna grupp är elever där det kommer att finnas anledning att anta att de inte kommer att uppnå de kunskapskrav som ställs på läsning och skrivning på svenska och svenska som andraspråk. Den typ av stöd som barn med annat modersmål behöver för att uppnå kunskapskraven för läsning och skrivning på svenska och svenska som andraspråk kan delvis vara av en annan typ än av vad en elev med svenska som modersmål kan behöva. Utifrån det kan det finnas anledning att särskilt titta på hur stöd för dessa elever ytterligare kan utvecklas och vilket stöd som kommuner som tagit emot stora grupper av flyktingar kan behöva. Lärarutbildningarnas innehåll och kvalitet är av stor betydelse för möjligheterna att uppfylla åtgärdsgarantin och förbättra skolans resultat. Utrymmet för läs-, skriv- och matematikinlärning (eller läs-, skriv- och matematikutveckling) i examensordningen och utbildningsplanerna har varierat i de olika lärarutbildningar som bedrivits under . Utredningen har i förslagen om kompetensutveckling tangerat området. Vid våra besök i kommuner och på högskolor och universitet har kvaliteten i lärarutbildningen ofta kommit upp i diskussionen. Det ingår dock inte i utredningens direktiv att granska innehållet i lärarutbildningarna. Det måste säkerställas att blivande lärare får goda kunskaper i hur barn lär sig grundläggande läsning, skrivning och matematik, hur elevers utveckling inom dessa områden systematiskt kan kartläggas och hur elever sedan får stöd i sin utveckling. Lärarutbildningen är av central betydelse för lärarnas kompetens och därmed i förlängningen för elevernas resultat. Utredningen anser därför att innehållet i grundlärarutbildningen F–3 bör ses över med anledning av införandet av åtgärdsgarantier. Insatser av speciallärare och specialpedagoger spelar en central roll i utredningens förslag om en åtgärdsgaranti. Att innehållet i special- lärar- och specialpedagogutbildningarna är relevant är därför av fundamental betydelse för att åtgärdsgarantin ska kunna uppfyllas. Utredningen anser bl.a. att läs-, skriv- och matematikutveckling, förebyggande arbete och stöd för elever med läs-, skriv- och matematiksvårigheter ska vara prioriterade områden i utbildningarna. 10.4Behov av forskning och utvecklingsarbete Utredningen har sökt efter forskningsstöd för att kunna basera olika förslag på aktuell forskning. Utredningen har också som redovisas i avsnitt 2 haft hjälp av en referensgrupp av forskare. Utredningen och referensgruppen är eniga om att det till viss del saknas forskning på väsentliga områden som är av betydelse för en förbättring av elevernas resultat i läsning, skrivning och grund- läggande matematik och att det särskilt saknas relevant svensk forskning. Exempel på eftersatta områden är forskning om prov, deras reliabilitet och validitet samt deras betydelse för undervisning och inlärning. Även forskning kring effektiviteten av olika typer av stödåtgärder skulle behöva utvecklas. har gjort liknande iakttagelser och pekat på behovet av kvalificerad kunskap kring bedömning och prov- konstruktion. I den systematiska litteraturöversikt3 som SBU () publicerade 2014 om tester och insatser för barn och ungdomar med dyslexi kunde konstateras att det fanns otillräckligt vetenskapligt underlag för att avgöra vilka svenska tester som var tillförlitliga för att upptäcka och utreda läs- och skrivsvårigheter för barn och ungdomar som kan misstänkas ha dyslexi eftersom det saknas relevanta studier. Någon mer omfattande forskning som utvärderat de nu existerande nationella proven och bedömningsstöden finns inte heller. Det finns alltså ett behov av mer forskning kring kvaliteten på olika prov som används i den svenska skolan i allmänhet och av de prov i synnerhet som är obligatoriska så som nationella prov och bedömningsstöd. Sådan forskning behöver bedrivas inte bara som ett led i myndigheters utvecklingsarbete av själva proven utan också som en del av en kritisk fristående granskning som kan genomföras som forskning, eventuellt med finansiellt stöd av , eller andra relevanta forskningsfinansiärer. 3 SBU 2014. Det finns också som redan nämnts ett behov av att utveckla forskning kring hur olika typer av stödåtgärder fungerar. Sådan forskning kan behövas som stöd för statliga myndigheter som arbetar med att ge råd till lärare. Även fristående forskning som kritiskt undersöker hur detta ser ut och utvecklas i skolorna bör stödjas. Det ingår inte i utredningens direktiv att föreslå åtgärder i fritids- hemmet. Fritidshemmet har en kompletterande funktion till förskoleklass och de skolformer på grundskolenivå, där det finns. Det är väl känt att man i många kommuner arbetar mycket integrerat mellan fritidshem och förskoleklass eller skola. Fritidshems- personalen delar sin tid mellan de olika skolformerna och deltar i pedagogisk planering och kompetensutveckling. I de flesta fall har fritidshemmen och förskoleklassen/samma rektor. Dessa omständigheter pekar alla på att fritidshemmet kan spela en roll när det gäller att bidra till uppfyllandet av skolans kunskapskrav och åtgärdsgarantin. Samarbete kring elevernas läsning skulle kunna vara ett lämpligt område att börja med. Utredningen anser att regeringen bör över- väga om avsnittet om fritidshemmet i läroplanen ska kompletteras med en skrivning med innebörden att eleverna ska stimuleras och ges möjlighet att läsa skönlitteratur och facklitteratur för att främja läsförståelse, läslust och läsvana. Konsekvenserna av ett sådant förslag behöver dock utredas vidare. 10.6Översyn av hela 3 kap. i skollagen 3 kap. i skollagen har varit föremål för ändringar sedan skollagen började gälla 2010 och vår utredning föreslår ytterligare förändringar. Den senaste ändringen gällde införandet av extra anpass- ningar och särskilt stöd.4 Utredningen bedömer att det av redak- skäl behövs en översyn av hela 3 kap. för att öka tydligheten, bl.a. när det gäller vilka skolformer som berörs av de olika bestämmelserna. 2013/14:160 Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärds- program. 11Genomförande, tidsplan och utvärdering Förslag: Åtgärdsgarantin ska införas fr.o.m. . ska genomföra implementerings- insatser. Utredningens samlade bedömning är att den möjliga tidsplanen för beredningen av lagförslagen betyder ett genomförande fr.o.m. . bör även ha fattat nödvändiga beslut innan övriga inslag i reformen, t.ex. läroplansförändringar eller allmänna råd börjar gälla. Det skulle vara möjligt att föreslå ett genom- förande av vissa förändringar, t.ex. i läroplanerna . Detta skulle dock inte medföra några vinster för verksam- heten, eftersom de flesta förändringar på skolans område bör genomföras vid en läsårsstart. Dessutom går man miste om ett halvårs tid för förberedelse och implementering. Reformer får större effekt om man avsätter tillräcklig tid för implementering1. Utredningen förordar därför genomförande av förändringarna . När det gäller genomförandet av ändringar i läroplanerna bör detta enligt utredningen ske parallellt med lagändringarna, eftersom de delvis stödjer varandra. Utredningen föreslår att ska få i uppdrag att utarbeta allmänna råd för hela området åtgärds- garanti och stödlagstiftning. 1 SOU 2013:30 Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer. Genomförande, tidsplan och utvärdering behöver också tid för att ta fram ett nytt kartlägg- ningsmaterial för förskoleklassen och för att revidera bedömnings- stödet för årskurs 1 och de nationella proven för årskurs 3. Kompetensutvecklingsinsatser i Läs- och Matematiklyftet för lärare –3 och Förskollärarlyftet för förskollärare i förskoleklassen kan starta tidigast . Kompetensutveckling av rektorer och huvudmän bör ske genom information på och konferenser och . /19 kan åtgärdsgarantin bli ett nytt inslag i rektorutbildning och rektorslyft. De personalförstärkningar i form av anställning av speciallärare och specialpedagoger som utredningen föreslår har redan på regeringens initiativ inletts när åtgärdsgarantierna börjar gälla och resulterar förhoppningsvis i kontinuerliga nyanställningar av speciallärare och specialpedagoger framöver. 11.2.1Vad är en god utvärdering? Den mest aktuella genomgången av utvärdering av skolreformer finns i slutbetänkandet från utredningen om förbättrade resultat i Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skol- politiska reformer2. Utredningen listade efter en genomgång av utvärderingslitteraturen följande förutsättningar för en god utvärdering: –en systematisk insamling av data (kvantitativ eller kvalitativ) till grund för analys, tolkningar och bedömningar, –en metodik vid behandling av data (kvantitativ eller kvalitativ) som uppfyller rimliga krav på validitet och reliabilitet, samt –en värdering (av utvärderingsobjektets nytta, effekter, påverkan eller motsvarande) i förhållande till någon sorts måttstock (riktvärden, kriterier eller referenspunkter). 2 SOU 2014:12 Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. Genomförande, tidsplan och utvärdering Enligt den nämnda utredningen kan utvärderingar utöver dessa krav vara av en mängd olika slag för att möta olika krav och förut- sättningar: effektutvärdering, programteoretisk utvärdering, processutvärdering etc. Valet av metod bör göras med utgångs- punkt i själva objektet för utvärderingen och i de frågeställningar som ska utvärderas. Interventioner i skolan har i de flesta fall en komplex karaktär, något både reformstrategi och val av metoder för utvärdering bör förhålla sig till. Kombinationer av olika metoder kan vara en god strategi för att fånga olika aspekter av en mer eller mindre sammansatt verklighet. Kvantitativa och kvalitativa metoder bör inte ställas mot varandra. Utvärdering kan enligt den nämnda utredningen syfta till att svara på om en viss åtgärd har fått några effekter och vilka dessa i så fall har varit – positiva eller negativa, avsedda eller oavsedda. Den kan även syfta till att upptäcka samband mellan olika företeelser och om möjligt bidra till att finna orsaker (förklaringar) till dessa. En utvärdering kan vidare syfta till fördjupad systemkunskap, till exempel genom att öka förståelsen för varför en viss reform eller åtgärd får olika genomslag i olika verksamheter. En formativ utvärdering kan bidra till att utveckla en reform genom att ge underlag för justeringar av reformen. Slutligen kan nationell utvärdering även utformas för att fungera utvecklingsstödjande på lokal nivå och i verksamheten.3 Det är angeläget att utvärdera hur en åtgärdsgaranti fungerar och vilka effekter en sådan garanti kan ha på elevernas resultat. Utredningen anser därför att regeringen bör planera för att en utvärdering av åtgärdsgarantin efter genomförandet. Då bör det vara möjligt att utvärdera om processen med obligatorisk kart- läggning i förskoleklassen, respektive nationella bedömningsstöd i årskurs 1 och 3 samt användningen av specialpedagogiskt stöd i analys och planering av stödåtgärder har börjat fungera hos huvud- männen. 3 SOU 2014:12, s. 13–14. Genomförande, tidsplan och utvärdering föreslår i sitt betänkande4 att resultaten av de obligatoriska diagnostiska bedömningsstöden i årskurs 1 och 3 ska samlas in. Det förefaller också naturligt att resultaten av kartlägg- ningen i förskoleklassen sammaställs och sparas hos huvudmannen. Det bör därför inte vara svårt att hitta data till en sådan utvärdering. Utvärderingen bör undersöka om åtgärdsgarantin har påverkat verksamheten hos huvudmännen. Används resultaten av kartlägg- ningar och bedömningsstöd på det sätt som var avsikten eller har förändringen blivit en formalitet? Hur ofta genomförs åtgärder? Vilken typ av åtgärder genomförs? Ett intressant område att utvärdera är resursfördelningen. Har åtgärdsgarantin lett till en omfördelning av specialpedagogiska resurser mot de yngre åldrarna? Om inte så är fallet, ska lagen skärpas? Nästa steg i utvärderingen blir av naturliga skäl en undersökning av om och hur resultaten i svenska, svenska som andraspråk och matematik har förändrats. Det innebär inget underkännande av reformen om antalet elever i de lägre årskurserna som får extra anpassningar eller särskilt stöd skulle öka. Detta skulle i stället tyda på ökad effektivitet och bättre träffsäkerhet i analysen av vilka elever som är i behov av stöd. Det som kommer att ge det slutliga utslaget är de äldre elevernas resultat på de nationella proven i årskurs 9. Om förslag till nationella kunskapsutvärderingar5 (NKU) genomförs kan de också ge underlag till utvärdering av åtgärdsgarantin. Det kan alltså ta uppåt innan sådana resultat kan utvärderas. Slutligen kommer naturligtvis de framtida internationella mätningarna, och TIMMS6, att visa om åtgärdsgarantin har lett till förbättringar av resultaten i . Inte minst är det av intresse att se om andelen elever med svaga resultat i läsning och matematik minskar. I dessa sammanhang talar vi omlångsiktiga effekter. Eftersom åtgärdsgarantin främst berör de yngsta eleverna tar det innan dessa elever har gått igenom och därmed också innan en sådan garanti fullt ut kan komma att påverka resultaten. 5SOU 2016:25, s. 228. 6PIRLS är inte aktuellt, eftersom den undersökningen omfattar yngre elever. I detta avsnitt redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. Efter en diskussion om tillämpligheten av finansieringsprincipen görs en genomgång av de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna av förslagen om åtgärdsgaranti i förskoleklassen. Därefter följer en redovisning av de ekonomiska konsekvenserna av en åtgärdsgaranti i , sameskolan och specialskolan. Konsekvenserna av förslag bl.a. om personalförstärkning och kompetensutveckling kommenteras. Slutligen görs en genomgång av en rad andra konsekvensområden som små företag, den kommunala självstyrelsen, barnperspektivet m.m. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska förslag som påverkar kostnader eller intäkter för bl.a. staten och kommunerna beräknas och konsekvenserna ska redovisas i betänkandet. Likaså ska konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företag, jämställdhet, de integrationspolitiska målen m.m. analyseras och redovisas (14–16 §§). Regeringen kan också i direktiven ange områden där konsekvenserna särskilt ska belysas. För denna utredning (dir. 2015:65) gäller förutom de generella punkterna att utredaren ska analysera och ta fram förslag på hur garantin kan genomföras och administreras på ett effektivt och ändamålsenligt sätt med utgångspunkten att den administrativa bördan för skolhuvudmän, rektorer och lärare inte ska öka mer än nödvändigt. De problem som ska lösas med hjälp av åtgärderna i förslagen redovisas utförligt i avsnitt 3 i betänkandet. sjunkande resultat i svenska och matematik och åtgärder behöver vidtas för att vända utvecklingen. Elever måste få grundläggande kunskaper i läsning, skrivning och matematik i sin skolgång. Utredningen kan inte se några alternativa lösningar än att elever med behov av stöd måste upptäckas tidigt, helst redan i förskoleklassen. Det behövs dessutom specialpedagogisk kompetens för att tillsammans med förskollärare eller lärare analysera resultaten samt planera och följa upp adekvata stöd- åtgärder för dessa elever. Konsekvenserna av att inte vidta några åtgärder alls blir att ett antal elever inte får stöd tidigt i sin läs-, skriv- och matematik- utveckling och att det kan ta innan resultaten i svensk skola förbättras. Vilka som berörs av förslagen De som berörs av utredningens förslag är elever i och huvudmän för förskoleklass, årskurs 1–3, sameskolans årskurs 1–3 och specialskolans årskurs 1–4. Inom förskoleklassen och skolan berörs förskollärare, lärare, speciallärare och specialpedagoger samt rektorer. kommer att få nya uppdrag med anledning av utredningens förslag. 12.2Ekonomiska konsekvenser för kommunerna 12.2.1Blir finansieringsprincipen aktuell? Vid beredning av förslag som har ekonomiska konsekvenser för kommuner ska en bedömning göras av de kommunalekonomiska effekterna och om den kommunala finansieringsprincipen ska tillämpas. och Kommuner och Landsting (SKL) har tagit fram ett gemensamt informationsmaterial om tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen.1 Syftet är att underlätta beredningen mellan företrädare för staten respektive kommuner och landsting. 1 kommuner och landsting (2007) Den kommunala finansieringsprincipen. Enligt informationsmaterialet ska, i de fall en uppgift som varit frivillig görs obligatorisk, utgångspunkten vid finansieringsprincipens tillämpning vara att hela regleringen ska ske "från botten". Det betyder att regleringen bör avse hela kostnaden, således även den del av verksamheten som har tillhanda- hållits av kommunerna på frivillig basis. En bedömning kan emellertid göras från fall till fall om kommunernas befintliga kostnader helt eller delvis ska avräknas kompensationen från staten. Slutligen är detta emellertid en förhandlingsfråga mellan staten och företrädare för kommunerna respektive landstingen. Utredningen bedömer att den föreslagna obligatoriska kartlägg- ningen av elevernas språkliga medvetenhet och matematiska tänkande kan utföras med befintlig personal inom ramen för den undervisningstid som förskoleklassen har . I den undersökning som utredningen har genomfört (se bilaga 2) framgår också att kartläggningar i förskoleklassen redan görs på många håll.