sou · H4B381 · 2016-11-25 00:00:00 — Till dessa hör bland annat hänsynen till statens säkerhet eller skyddet för andra personers fri- och rättigheter. För att få inskränka den rätt som följer av artikel 8 i konventionen måste inskränkningen även vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Så är fallet om åtgärden svarar mot ett angeläget samhälleligt behov (social pressing need), om inskränkningen är proportionerlig i förhållande till ändamålet och om konventionsstatens skäl för inskränkningen är relevanta och tillräckliga.16 I denna fråga har varje konventionsstat en viss frihet att avgöra om en inskränkning är nödvändig (of apprecia- tion). har dock framhållit att det är en mycket ingripande åtgärd att beröva någon dennes hem. Varje person som riskerar att bli av med sitt hem har därför rätt att få prövat om denna åtgärd är proportionerlig och rimlig, oavsett om boendet har etable- rats med eller utan tillstånd från markägaren.17 Hur proportionalitetsbedömningen ska göras varierar från fall till fall. I det ovan nämnda avgörandet Yordanova m.fl. mot förklarade att även om de boende inte kunde räkna med att få stanna på platsen, hade myndigheternas passivitet gjort att de boende hade fått starka band dit och byggt upp ett samhälle där. I ett sådant fall fanns det enligt domstolen anledning att göra andra överväganden än i mer rutinartade fall där någon 16Winterstein m.fl. mot (2013) punkt 147. 17Se Yordanova m.fl. mot (2012) punkt 118(iv) och Winterstein m.fl. mot (2013) punkt 155. olagligt ockuperat annans fastighet. framhöll vidare att det förhållandet att klagandena tillhörde en underprivilegierad samhällsgrupp måste väga tungt inte bara vid bedömningen av om bosättningen skulle flyttas, utan också vid bedömningen av när detta skulle ske. De bulgariska myndigheternas beslut att flytta på bosätt- ningen tog inte någon hänsyn till proportionalitetsprincipen, utan grundades enbart på det otillåtna besittningstagandet. Europadom- stolen ansåg att hade brutit mot artikel 8 i Europakon- ventionen.18 Enligt första tilläggsprotokoll artikel 1 ska varje fysisk eller juridisk person åtnjuta rätt till respekt för sin egen- dom20. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas in- tresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Denna bestämmelse inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten anser nöd- vändig för att reglera nyttjande av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra avgifter eller av böter eller viten. Begreppet ”egendom” ska ges en vidsträckt innebörd. Begreppet omfattar inte bara fast och lös egendom utan även begränsade sakrätter av ekonomiskt värde, fordringar och immateriella rättigheter. När det gäller egendomsskyddets omfattning har Europadom- stolen uttalat att bestämmelsen om egendomsskyddet innehåller följande tre beståndsdelar. 1.Principen att egendom ska respekteras. 2.Villkoren för att någon ska berövas sin egendom. 18Se Yordanova m.fl. mot (2012) punkterna 121–122, 133 och 144. 19Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 539 ff. 20Europakonventionens första tilläggsprotokoll artikel 1 – Skydd för egendom: Varje fysisk eller juridisk skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egen- dom annat än om det i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstift- ning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Hur ägarens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas Momenten har samband med varandra. De andra och tredje punk- terna avser särskilda fall av ingrepp i äganderätten och måste därför tolkas i ljuset av den allmänna principen som framgår av den första punkten21. Precis som gäller för andra bestämmelser i anses staten även i fråga om äganderätten ha en positiv förpliktelse att se till att rättigheten skyddas mot kränkningar utförda av andra privata rättssubjekt. Detta sker främst genom att lagen skyddar mot tillgrepp av egendom och ger möjlighet att återfå egendom som olovligen tagits från ägaren. Staterna anses dock ha stor frihet att närmare utforma dessa regler. I statens skyldigheter ingår att se till att det finns lämpliga rättsmedel mot ingrepp i äganderätten och att utreda och vid behov åtala tillgrepp av egendom. Även om det finns ett allmänt intresse som motiverar att egen- dom tas från en enskild person måste det ske en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse. Egendomsberövandet måste genomföras på ett sådant sätt att det inte innebär en oskälig börda för den enskilde. Ingreppet i den enskildes rätt måste vara propor- tionerligt vilket innebär att hänsyn ska tas till om den enskilde får ersättning i någon form och i övrigt till de omständigheter under vilka ingreppet sker. I detta sammanhang har bl.a. uttalat att ersättning för exproprierad eller nationaliserad egendom normalt måste utgå och att egendomsberövandet i avsaknad av sådan ersättning inte kan anses proportionerligt. Bestämmelsen anses emel- lertid inte innefatta krav på att ersättningen ska motsvara det fulla värdet av egendomen (jfr bl.a. uttalande i målet m.fl. mot ). I de flesta fall av egendomsberövande i det allmännas intresse handlar det om överförande av egendom till stat, kommun eller annat offentligt organ genom exempelvis expropriation av enstaka fastig- heter eller ett mer omfattande förstatligande. Det kan dock även handla om att egendom överförs till ett annat enskilt rättssubjekt men att egendomsberövandet ändå betraktas som en åtgärd som vidtas i det allmännas intresse eftersom det utgör ett led i en allmän 21 Se t.ex. dom i och mot . social, ekonomisk eller annan politik (jfr m.fl. mot ). Målet mot handlade om en borgensmans regress- fordran mot huvudgäldenären som hade satts ner genom skuld- sanering. besvarade frågan om skuldsanering kan utgöra ett brott mot en borgenärs egendomsskydd nekande med hänvisning till att borgensmannen hade tagit en risk och att skuld- saneringen var en procedur enligt vilken borgenärerna hade fått kom- ma till tals. Vidare hade domstolen vägt olika intressen mot varan- dra. konstaterade också att fordringen i realiteten, redan tidigare, kunde antas ha haft ett lägre reellt värde än det nominella värdet. I målet Reiz mot uttalade med av- seende på egendomsskyddet bl.a. att det måste göras en åtskillnad när det handlar om civilrättsliga egendomstvister mellan enskilda. I detta mål hade makarna förklarats vara ägare till en fastighet men förpliktats att ersätta hyresgästerna i fastigheten för investe- ringar som dessa hade gjort. När makarna inte betalade, såldes fastigheten exekutivt till verkställighet av betalningsförpliktelsen gentemot hyresgästerna. kom fram till att detta var en ekonomisk tvist mellan enskilda som i princip inte aktualise- rade statens ansvar enligt artikel 1. När det gäller inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egen- dom har bl.a. uttalat att det förhållandet att ford- ringsägares rättigheter påverkas av att en gäldenär försätts i kon- kurs eller likvidation eller när egendom på grund av gäldenärens obestånd ställs under särskild förvaltning är naturligt. Däremot får det inte heller i dessa fall bli fråga om oproportionerliga inskränk- ningar i en fordringsägares rätt (se t.ex. målet Saggio mot ). I målen Luordo mot och Bottaro mot kom Europa- domstolen fram till att vid mycket långvariga konkursförfaranden kunde även belastningen för konkursgäldenären bli så stor att hans eller hennes rätt enligt artikel 1 kränkts. har bl.a. uttalat sig om förhållandet mellan egen- domsskyddet i och skyddslagstiftning som begränsar avtalsfriheten i fråga om hyressättning och som ger hyres- gästerna skydd mot uppsägning och vräkning. Frågan om sådan skyddslagstiftning respekterar fastighetsägarens rätt till egendoms- skydd avgörs i varje enskilt fall genom en proportionalitetsbedöm- Många av avgöranden i dessa avseenden handlar om tillämpningen av italiensk lagstiftning som kraftigt be- gränsade möjligheterna att vräka en hyresgäst. Målet Scollo mot handlade om en fastighetsägare som själv hade ett starkt behov av en uthyrd lägenhet eftersom han var arbetslös och handikappad. Dessutom hade hyresgästen varit försumlig i fråga om betalning av hyran. Gällande lagstiftning hindrade fastighetsägaren från att vräka hyresgästen. ansåg att med hänsyn till omständig- heterna var detta oproportionerligt och stred mot fastighetsägarens rätt att utnyttja sin egendom. Det blev motsatt utgång i målet Spadea och Scalabrino mot . Även i det fallet ville fastighetsägarna använda en lägenhet för sina egna behov. Till skillnad från det ovan nämnda fallet, ansågs det inte ha varit oproportionerligt att ge hyres- gästerna besittningsskydd. I detta fall var hyresgästerna äldre kvin- nor med små ekonomiska resurser som sannolikt inte skulle kunna hitta en annan bostad till lika låg hyra. I målet Immobiliare mot kom fram till att den italienska lagstiftningen som hindrade vräkning av hyres- gäster, trots att det fanns domstolsbeslut om att de skulle vräkas, saknade flexibilitet och skapade ett tillstånd av rättsosäkerhet. Även om lagstiftningen ansågs ha ett legitimt socialt syfte ansågs det för- hållandet att det inte fanns någon möjlighet att få en domstol att påskynda verkställighet och inte heller någon rätt till skadestånd innebära att fastighetsägaren fick bära en oproportionerligt tung börda. När det gäller frågor om egendomsskyddet och försäljning av egendom på exekutiv auktion har bl.a. i målet Tsironis mot uttalat att en försäljning på exekutiv auktion av egendom, utan att ägaren fick underrättelse om auktionen och utan att ägaren hade möjlighet att genom överklagande få försäljning- en omprövad av domstol, kränkte ägarens rätt till respekt för sin egendom. I målet S.A. Thaleia Karydi Axte mot hade en fastighet sålts exekutivt. Klagandebolaget hade kunnat överklaga ut- mätningen före den exekutiva auktionen men eftersom det var osäkert om bolaget hade underrättats om tiden för auktionen ansåg att egendomsskyddet hade varit otillräckligt. Enligt praxis innefattar bestämmelsen om egendomsskydd ett krav på att ett ingrepp i egendomsskyddet ska vara proportionerligt. Även när det finns ett allmänt intresse som kan motivera ingreppet, måste det därför ske en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse, och åtgärden måste genom- föras på ett sådant sätt att den inte innebär en oskälig börda för den enskilde. Också när det gäller ingrepp i egendomsskyddet har varje konventionsstat ett visst utrymme att bedöma om inskränkningen är nödvändig. Enligt praxis är bedömningsmargi- nalen vidare när det gäller egendomsskyddet än när det gäller skyd- det för hemmet enligt artikel 8 i . I domen Rousk mot (se även avsnitt 4.3.12 och bilaga 20) uttalade Europa- domstolen att bedömningsmarginalen varierar beroende på vilken typ av konventionsrättighet som står på spel, och hur viktig den är för den enskilde såväl som för det allmännas intressen. Marginalen tenderar att vara snävare när den rättighet som står på spel är av- görande för den enskildes faktiska åtnjutande av djupt personliga och grundläggande rättigheter. Domstolen framhöll att förlusten av någons hem är den mest extrema formen av inskränkning av rätten till respekt för sitt hem. 3Behovet av en översyn av det utsökningsrättsliga regelverket och utgångspunkter för vår översyn 3.1Behovet av en översyn av det utsökningsrättsliga regelverket Utsökningsbalken (1981:774) trädde i kraft och ersatte bl.a. utsökningslag. Övergångsförhållandena regle- rades av en särskild promulgationslag. I vissa fall är de förarbeten som utgör vägledning för balkens tillämpning överförda års utsökningslag. Under de som utsökningsbalken har varit i kraft har såväl som samhället i stort förändrats. Den informationstekniska utvecklingen har lett till förändringar av arbetsmetoder vilket gör att det ställs ökade krav på ett teknikneutralt regelverk. Globaliseringen innebär en större rörlighet av både människor, företag och egendom vilket i sin tur lett till att det internationella utsökningsrättsliga samarbetet har utvecklats. Sammantaget innebär detta att Kronofogdemyndig- hetens arbetsmetoder och verktyg för att genomföra sitt uppdrag måste bli vassare om verksamheten ska kunna vara lika effektiv som den är . Det utsökningsrättsliga regelverket och utsökningsförfarandet måste anpassas så att internationella åtaganden enligt bl.a. och beaktas. har genomgått stora organisationsför- ändringar, främst genom att de regionala kronofogdemyndigheterna avskaffats och en ny riksomfattande myndighet, Kronofogdemyn- Behovet av en översyn av det utsökningsrättsliga regelverket… digheten, har inrättats (prop. 2005/06:200). blev Krono- fogdemyndigheten helt fristående i förhållande till och de s.k. offensiva borgenärsuppgifterna överfördes till (prop. 2006/07:99)1. Det har även gjorts några större ändringar i regelverket, bl.a. i samband med löneexekutionsreform (prop. 1994/95:49) och när det gjordes en översyn av bestämmelser- na om försäljning av utmätt lös egendom som bl.a. innebar att det blev möjligt att sälja lös egendom på e-auktion (prop. 2013/14:43). Trots de förändringar som har skett både i samhället och i delar av lagstiftningen har någon samlad eller mer genomgripande översyn av utsökningsbalken och anslutande regelverk inte genomförts. Frågan om behovet av en översyn och omarbetning av den ut- sökningsrättsliga lagstiftningen har väckts i olika sammanhang av såväl som av andra myndigheter. Eftersom regelverket har brister i olika avseenden och är svårtillämpat har det gett upphov till omfattande tolknings- och tillämpningsproblem som i vissa fall har fått sin lösning i praxis från . I andra fall har behövt göra egna tolkningar av regelverket i rättsliga promemorior och ställningstaganden. Vissa av dessa tolkningar har överprövats av underrätterna och det finns exempel där olika underrätter gjort olika principiella bedömningar, vilket lett till en spretig och inkonsekvent tillämpning av det utsök- ningsrättsliga regelverket. Sammantaget är utsökningsbalken numera föråldrad, svåröver- skådlig och svår att tillämpa, vilket försvårar för Kronofogdemyn- digheten, andra myndigheter samt parterna i utsökningsförfarandet. 1 Som offensiva borgenärsuppgifter angavs följande (SOU 2003:97 och prop. 2006/07:99 s. 25 f.): –ansökan om likvidation, –ansökan om konkurs och bevakning av fordran i konkurs, –ansökan om företagsrekonstruktion och företrädande av det allmänna vid rekonstruktion, –beslut om att anta förslag om ackord, –beslut om nedsättning av fordran i ett skuldsaneringsförfarande, –talan om preskriptionsförlängning, –talan om företrädaransvar, samt –tvister om bättre rätt till utmätt egendom och överklagande i allmänna utsökningsmål. Behovet av en översyn av det utsökningsrättsliga regelverket… 3.2Utgångspunkter för vår översyn Utsökningsbalkens tre första kapitel innehåller inledande bestämmel- ser, förfaranderegler och bestämmelser om exekutionstitlar. Regel- verket är svårläst och svåröverskådligt. Vi föreslår därför att dessa kapitel ska upphävas och ersättas av nya kapitel som är uppbyggda på ett mer lättillgängligt sätt med tydligare och mer pedagogiskt ut- formade bestämmelser. I våra direktiv (bilaga 1) har vi fått i uppdrag att överväga ett antal utpekade delfrågor. Samtliga delfrågor är förhållandevis om- fattande, komplicerade och kräver ingående överväganden utifrån flera aspekter. Det utökningsrättsliga regelverket är omfattande och komplext och författningsändringar i utsökningsbalken föranleder i många fall följdändringar i annan lagstiftning. Eftersom vår uppdrags- tid är begränsad är det nödvändigt att vi prioriterar de utpekade delfrågorna. Våra överväganden om ”andra åtgärder för ett effek- tivare utsökningsförfarande” måste avgränsas och begränsas. Även när det gäller språklig modernisering och förenkling har vi valt att prioritera utsökningsbalkens tre första kapitel i samband med den genomgripande omarbetningen av dessa kapitel. I övrigt har vi be- gränsat oss till att föreslå de språkliga följdändringar som krävs i övriga kapitel. Vi anser att de övergripande principer som bör känneteckna ut- sökningsförfarandet och som bör vara vägledande för Kronofogde- myndighetens arbete är effektivitet, rättssäkerhet och proportiona- litet. Utsökningsförfarandet ska vara effektivt i den bemärkelsen att en person som vänder sig till för att få hjälp med att driva in en skuld inte ska behöva vänta än nödvän- digt. Genom ett enklare och tydligare regelverk kan utsökningsför- farandet bli snabbare och mer verkningsfullt eftersom inblandade parter vet vad som gäller i en given situation. och entydiga regler kan också leda till en minskad överklagandefrekvens, vilket även det innebär att förfarandet blir effektivare. som förfarandet ska vara effektivt måste de grundlägg- ande kraven på rättssäkerhet och människors behov av socialt skydd upprätthållas. Utsökningsförfarandet ska vara förutsebart och parter ska kunna få eventuella invändningar prövade. Det ska vara tydligt för alla vilka olika moment som ingår i förfarandet, vilka beslut som Behovet av en översyn av det utsökningsrättsliga regelverket… fattas, vilka åtgärder som vidtas samt i vilka skeden som invänd- ningar och överklaganden kan göras. långtgående maktbefogenheter leder till att det måste kunna ställas höga krav på myndighetens service- och informationsskyldighet, men även när det gäller myndighetens processledning av parterna. Utsökningsförfarandet ska vara snabbt, enkelt och kostnadseffektivt vilket innebär att en part som huvud- regel inte ska behöva anlita ett juridiskt skolat ombud för att kunna ta tillvara sina rättigheter i utsökningsförfarandet. Det är en självklarhet att regelverket ska vara utformat så att utsökningsförfarandet är förenligt med internationella åta- ganden enligt bl.a. och . Regelverket måste ge utrymme för att, med tillämpning av proportionalitetsprincipen, kunna väga intresset av att en åtgärd vidtas mot den skada eller men som åtgärden kan med- föra för den som berörs av den. En åtgärd får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till målet med åtgärden. Om målet med en viss åtgärd kan tillgodoses med en mindre ingripande åtgärd ska den åtgärden i stället väljas. De utsökningsrättsliga bestämmel- serna måste således innehålla ett tillräckligt utrymme för Kronofogde- myndigheten och domstolar att pröva om vidtagna utsöknings- åtgärder är proportionerliga. Om en redan vidtagen åtgärd visar sig vara oproportionerlig måste det finnas processuella verktyg som, inte bara i teorin utan även i praktiken, garanterar rättssäkerheten. måste även beakta de konsekvenser en viss åtgärd kan få för svarandens familj. Det utsökningsrättsliga regel- verkets skyddsregler till förmån för gäldenären och dennes familj måste därför i tillräcklig utsträckning tillgodose människors behov av socialt skydd. Om gäldenären har barn måste Kronofogdemyn- digheten beakta barns rättigheter i enlighet med . Sammanfattningsvis är våra grundläggande utgångspunkter att skapa en utsökningsrättslig reglering som tillgodoser och förenar kraven på effektivitet, rättssäkerhet och proportionalitet. Vår mål- sättning är att de nya bestämmelserna ska vara förutsebara, tydliga och enkla att förstå. Lagstiftningen ska minimera utrymmet för kompli- cerade tolknings- och tillämpningsfrågor. Viktiga utsökningsrätts- liga frågor ska besvaras i det utsökningsrättsliga regelverket så att behovet av ställningstaganden i praxis och interna riktlinjer minskar. Behovet av en översyn av det utsökningsrättsliga regelverket… Regelverket ska vara modernt och kunna stå sig . Det innebär att det måste anpassas till dagens förhållanden men också till kommande utveckling inom samhället i stort och Kronofogdemyn- digheten som enskild myndighet. Även den tekniska utvecklingen i samhället och de möjligheter som den för med sig måste beaktas. I kravet på modernisering ligger också att regelverket så långt det är möjligt ska utformas könsneutralt. 4 En modernare utsökningsbalk Redan i det inledande skedet av utredningsarbetet konstaterade vi att regleringen om exekutionstitlar och om vad som gäller för verk- ställighet av förvaltningsmyndigheters beslut samt uppdelningen i allmänna och enskilda mål är svårtillgänglig även för de som är mycket insatta i regelverket. Regelverket är både svårläst och svår- tillämpat och har gett upphov till olika tolkningar hos såväl parter som de myndigheter som ska tillämpa det. Eftersom dessa frågor genomsyrar hela utsökningsförfarandet har vi haft återkommande diskussioner om exekutionstitlar och vad som ska gälla för verk- ställigheten av dessa i samband med våra överväganden om de olika delfrågorna. När det gäller vårt uppdrag att se över utsökningsbalkens (1981:774) bestämmelser om exekutionstitlar anges särskilt i direk- tiven att vi ska ta ställning till om reglerna avseende verkställbarhet av förvaltningsmyndigheters beslut bör ändras och om det även fram- över ska krävas en särskild föreskrift för att ett myndighetsbeslut ska vara direkt verkställbart. Om utredningen kommer fram till att det även framöver ska krävas en sådan särskild föreskrift ska vi överväga vilka skäl som ska kunna motivera att en sådan föreskrift meddelas. Utredningen ska även överväga om det behöver vidtas några andra åtgärder för att förbättra förvaltningsmyndigheternas möjligheter att effektivt kunna skaffa en exekutionstitel i domstol. I utredningens uppdrag ingår även att ta ställning till om, och i så- dant fall under vilka förutsättningar, sådana handlingar som avses i 3 kap. 1 § första stycket 7 UB, nämligen handlingar som enligt sär- skild föreskrift får läggas till grund för verkställighet, bör kunna vara direkt verkställbara. I detta kapitel börjar vi med att redovisa en översikt av gällande reglering för exekutionstitlar i avsnitt 4.2. Våra överväganden finns i avsnitt 4.3. I vårt uppdrag ligger att beakta internationella åtaganden. Detta gör vi genomgående när vi överväger våra olika delfrågor. I avsnitt 4.3.11–4.3.12 redovisar vi våra överväganden om hur prin- cipen om barnets bästa och proportionalitetsprincipen, två grund- läggande principer som måste beaktas inom ramen för hela utsökningsförfarandet, bör komma till uttryck och tillämpas i utsökningsförfarandet. Överväganden som har till syfte att skapa ett mer teknikneutralt utsökningsförfarande och regelverk finns i avsnitt 4.3.19–4.3.21. 4.2En översikt av gällande reglering för exekutionstitlar 4.2.1Exekutionstitlar som kan ligga till grund för verkställighet Utsökningsbalken reglerar verkställighet av dom eller annan exeku- tionstitel. En exekutionstitel innehåller antingen en förpliktelse om betalning eller en förpliktelse att någon ska göra eller underlåta något, s.k. annan verkställighet. Med annan verkställighet avses t.ex. av- hysning eller intrångsundersökning. Beslut om kvarstad och andra säkerhetsåtgärder (jfr 15 och 26 kap. ) innehåller inte någon förpliktelse men UB är ändå tillämplig när det gäller verk- ställighet av sådana beslut (1 kap. 1 § första stycket UB). Verkställighet som avser betalningsskyldighet sker genom utmät- ning. Verkställighet som avser annan förpliktelse eller säkerhetsåtgärd sker i den ordning som anges i 16 kap. UB (1 kap. 1 § andra stycket UB). En uppräkning av de olika typerna av exekutionstitlar och vad som krävs för att de ska få verkställas finns i 3 kap. 1–20 §§ UB. Ett avgörande som enbart innehåller ett fastställande av ett visst rätts- förhållande är inte en exekutionstitel och kan inte verkställas (jfr 13 kap. 1 och 2 §§ ).