sou · H4B373 · 2016-10-28 00:00:00 — Uttaget av föräldrapenning är totalt sett lägre och fler dagar återstår vid åttaårsdagen då rätten till för- äldrapenning upphör för barn födda före . An- talet dagar som tas ut när barnet är äldre är dock oftast högre än vad som är fallet för barn som är födda i . Vid en beräkning av förslagets effekter på uttaget av föräldrapenning måste därför hänsyn tas till att uttagsmönstret skiljer sig från det som gäller för föräldrar vars barn föds i . Efter att hänsyn tagits till att det totala antalet dagar som används skiljer sig åt måste hänsyn även tas till när i barnets liv dagarna används. För att beräkna utgifternas 1 SCB, 2016. fördelning behövs en beräkningsnyckel som tar hänsyn dels till antalet barn som kan komma att beröras, dels antalet dagar som beräknas användas samt när i tiden dessa används. Det är svårt att förutse hur de föräldrar som omfattas av förslaget kommer att välja att fördela de dagar med föräldrapenning som de ges när barnet blir bosatt i . Ett möjligt scenario är att föräldrarna tar ut föräldrapenningen intensivt i samband med att det blir möjligt att använda dagarna och inte sparar dagar till en senare tidpunkt. Det som talar för ett sådant scenario är institutionella faktorer så som att kommunerna ofta kräver att föräldrarna använder föräldrapenning innan exempelvis försörjningsstöd kan utbetalas. Eftersom tillgången till förskoleplatser inte är omedelbar i de allra flesta kommuner är det möjligt att föräldrarna även efter begränsningen av föräldra- penningen kommer att använda föräldrapenning i ett övergångs- skede innan förvärvsarbete, etableringsinsatser eller andra arbets- förberedande insatser inleds. Ett annat scenario skulle kunna vara att föräldrarna nu ser att längre föräldraledighet för äldre barn inte är möjligt och därför inte startar en ersättningsperiod som kommer att pågå enbart och i stället sparar dagar om behov skulle uppstå . Eftersom beteendeförändringar är svåra att uppskatta har utredningen valt att som utgångspunkt för beräk- ningarna använda historiska data om uttaget av föräldrapenning för de som kommer till . Detta kan medföra en del felkällor eftersom den tillgängliga statistiken baserar sig på den lagstiftning som gäller för barn födda före . Beteendeföränd- ringar till följd av den s.k. fyraårsgränsen kan komma att förändra tidigare uttagsmönster och därmed de antaganden som görs för att beräkna effekter av begränsningsförslaget för barn födda . Att använda dessa historiska data kan därmed medföra att det finns en systematisk under- eller överskattning av antalet använda dagar med föräldrapenning. Uttaget av föräldra- penning för barn födda har dock inte uppvisat några större förändringar det första levnadsåret jämfört med barn födda före reformen.2 Förslaget till begränsning av föräldrapenning bedöms inte komma att omfatta de föräldrar och barn som kommer till från länder inom EU/EES och som omfattas av och rådets 2 , Store, förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen. Den fortsatta redovisningen kom- mer beskriva effekten av förslaget för de föräldrar, t.ex. utlands- svenskar som efter en längre tids utlandsvistelse återkommer till med barn från länder utanför EU/EES samt för de föräldrar som kommer till och får uppehållstillstånd. Tabell 7.2 Effekter av förslaget på anslaget föräldraförsäkring, barn som kommer till från länder utanför EU/EES Utgifter inkl. STÅP** (mnkr) Utgifter inkl. STÅP (mnkr) Förändring i antal dagar Förändring av utgifterna (mnkr) *Halvårseffekt p.g.a. föreslaget ikraftträdande . **Statlig ålderspensionsavgift. I tabell 7.2 redovisas skattningar av den föreslagna begränsningens effekter på utgifterna för föräldrapenning samt för statlig ålders- pensionsavgift för föräldrapenning åren 2017–2020. Även om för- slaget inte kommer att vara fullt infasat förrän omkring bedömer utredningen att osäkerheterna vad gäller framtida immi- grations- och uttagsmönster i föräldrapenningen är alltför stor för att det ska vara relevant att redovisa en prognos som sträcker sig längre. Det bör också påpekas att även de redovisade skattningarna är behäftade med stor osäkerhet och ska ses som indikativa. Enligt skattningarna i tabell 7.2 antas utgifterna för föräldra- penningen minska som en följd av förslaget med ca 2017, 2018, 2019 och ca 2020. Den begränsade effekten av för- slaget 2017 beror dels på att ikraftträdandet av reformen sker först och således endast omfattar uttag för de barn som blir bosatta efter . Följande år tillkommer förutom uttag av nyanlända uttag av föräldrapenning år två för de som Antalet uttagna dagar antas minska med ca 2017 och med ca 2020. Notera att skattningarna inte tar hänsyn till eventuella tillkom- mande barn i familjerna som kan påverka uttagsmönstret. Den effekten kan dock sägas vara inbyggd i modellen eftersom de histo- riska data över föräldrapenningsuttaget som är utgångspunkt för prognosen även inbegriper effekten av att föräldrarna får nya barn och i stället väljer att använda föräldrapenning för det barnet. Vidare har det inte varit möjligt att i skattningarna beakta möjliga effekter på utgifterna av tvillingar eller trillingar. Utredningen bedömer dock att dessa endast har en marginell effekt på skattningarna. I skattningarna beaktas inte heller jämställdhetsbonusen efter- som regeringen lämnat förslag om att bonusdagar som uppkommer efter inte kan ge jämställdhetsbonus.3 Slutligen bör noteras att uppgifterna i register angående datum för ålder och invandring skiljer sig från de som redovisas i SCB:s prognos. Medan den förra registrerar exakta datum för ålder och invandring redovisas dessa i SCB:s prognos i slutet av respektive år. Detta medför en felkälla i ovan redovisade skatt- ningar vilka bör beaktas i tolkningen av resultaten. Utredningen bedömer att dessa bidrar till en felmarginal på några få , utöver den osäkerhet som beskrivs ovan. Antaganden om uttag av föräldrapenning före och efter förslaget I tabell 7.2 ovan jämförs prognostiserade utgifter med och utan förslaget till begränsning. Som underlag för beräkningarna används bearbetningar av föräldrapenningsregister (STORE). Statistiken visar ett genomsnittligt uttag av föräldra- penning för en invandrad årskull barn. Hänsyn tas till hur gammalt barnet var när det kom till och från vilket land barnet in- vandrat. Uppgifterna baseras på barn i åldrarna 0–som regi- strerats som invandrade från länder utanför EU/EES och för vilka det togs ut föräldrapenning. Föräldrapenning används dock inte för alla barn som kommer till . SCB:s senaste befolk- ningsprognos över antal barn 1–som blir bosatta i landet har 2016/17:1, Utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn. använts för att justera antal barn för vilka det förväntas användas föräldrapenning. För att beräkna förväntade utgifter utan förslaget görs följande antaganden. Föräldrarna till de barn som förväntas invandra –2020 antas ha samma genomsnittliga uttag av föräldra- penning dels för invandringsåret och dels som obser- verats för barn som invandrade 2007. För de barn som är födda har dock uttaget justerats för uttagsår och framåt, eftersom det är möjligt att använda efter det att barnet fyllt . Det finns inga historiska uttag att utgå ifrån för dessa barn och utredningen gör därför ett antagande om att föräldrarna efter denna tidpunkt använder och barn. För att beräkna utgifterna multipliceras de årliga genom- snittliga uttagen av föräldrapenning dels med det antalet barn för vilka föräldrapenning förväntas tas ut, dels med en antagen dagersätt- ning. Beräkningarna har uteslutande gjorts på grundnivå (per dag) då tidigare data indikerar att det används få dagar enligt föräldrarnas sjukpenninggrundande inkomster, se kapitel 5 (föräldra- ledighet och föräldrapenning). Utgiften för de barn som kommer till från länder utanför EU/EES från och med ikraftträdande- datumet beräknas till 2017, 2018, 2019 och 2020. För att skatta förslagets effekter måste uttagsmönstret justeras enligt utredningens förslag. Skattningen bygger på antagandet om ett oförändrat uttagsmönster för barn som är 0–när de kommer till . Det antas därmed att det genomsnittliga uttaget för dessa barn fördelas enligt historiskt observerat uttagsmönster fram till fyraårsdagen. De resterande dagarna fördelas över och barn. Föräldrar till barn som är mellan ett och vid bosättningen i får med förslaget med föräldrapenning. Även för dessa barn antas ett uttag baserat på historiskt observerat genomsnittligt uttag, men enbart för invan- dringsåret (per barn och år). För att korrigera för att föräldrarna inte längre har att använda antas att det genom- snittliga uttaget fram till fyraårsdagen utgör ca 40 procent4 av det historiskt observerade uttagsmönstret. antas, lik- som ovan, att de resterande dagarna används med i genomsnitt Det genomsnittliga antalet dagar kan summera till fler än det totala antalet tilldelade dagar. Uttaget omfattar dock olika barn , dvs. år 1 är andelen barn som föräldrapenning tas ut för historiskt sett lägre än år 2 etc. Därför går det inte att summera det genomsnittliga uttaget av dagar över åren. För barn som är äldre än för bosättning antas ett genomsnittligt uttag per barn och år. Ersättningen per dag antas genomgående till per dag, vilket motsvarar grundnivån i föräldrapenningen. Det s.k. 240-dagars- villkoret i 12 kap. 35 § SFB innebär att enbart ett fåtal (maximalt 20) av de dagar som ges för barn mellan 1–kommer att kunna vara på sjukpenningnivå. För äldre barn medför samma villkor att kommer att vara på grundnivå. Tabell 7.3 Antalet kvinnor och män som berörs av förslaget om begränsning i föräldrapenningen för invandring samt antalet berörda barn, 1–8 år Källa: Egna beräkningar. I tabell 7.3 redovisar utredningen en uppskattning av antalet kvinnor och män som på grund av förslaget till begränsning av föräldra- penningen kan förväntas minska sitt föräldrapenningsuttag. Uppgift- erna avser de barn för vilka föräldrarna förväntas använda föräldra- penning, och baserar sig på andelen barn som föräldrapenning tas ut för året efter invandringen. förväntas föräldrapenning användas för 3 300 barn. Hänsyn har tagits till att några av dessa barn är syskon och därför kan antalet kvinnor och män vara något färre än det totala antalet barn. Kvinnorna är i stor majoritet bland de föräldrar som förväntas beröras av förslaget. Det har antagits att fördelningen av föräldrapenning följer det observerade uttaget av föräldrapenning för invandringsåret och . Kvinnor är där i stor majoritet dels avseende den andel som använ- der förmånen och dels gällande hur många dagar med föräldrapenning som de använder. För de föräldrar som har barn som är men inte vid bosättningen blir effekten på föräldraledighet inte så stor invandrings- året men däremot . För föräldrar till barn som är över två blir effekten stor redan året för invandring. När möjligheten till föräldraledighet med äldre barn minskar kan föräldrarna i stället delta i etableringsinsatser eller andra arbets- förberedande program, förvärvsarbeta, söka arbete eller studera. Några föräldrar kommer även att vara föräldralediga med yngre barn. Förslaget om begränsning av föräldrapenning leder till att möjlig- heterna att vara föräldraledig med äldre barn minskar jämfört med dagens situation. Detta kan komma att leda till ett ökat deltagande i arbetsförberedande insatser och därmed även ökade eller tidigare- lagda utgifter för exempelvis etableringsersättning, aktivitetsersätt- ning eller studiemedel samt för exempelvis bostadsbidrag. Utredningen uppskattar att av de föräldrar som direkt berörs av förslaget om begränsning (dvs. som kan förvän- tas minska sitt uttag av föräldrapenning) i stället kommer att delta i etableringsinsatser och därmed även ha rätt till etableringsersätt- ning. Uppskattningen bygger på två antaganden. Dels är det inte alla föräldrar som kommer till från länder utanför EU/EES som omfattas av etableringsuppdraget, dels är det inte alla som har rätt till etableringsinsatser som kommer att delta. Av de barn i åldrarna 1–som förväntas komma till från länder utanför EU/EES är det i genomsnitt ca en tredjedel som inte är barn till flyktingar eller skyddsbehöv- ande eller anhöriga till dessa. Föräldrarna till dessa barn omfattas inte av rätten till insatser inom ramen för etableringsuppdraget. Barnen är i stället exempelvis barn till arbetskraftsinvandrare eller till anhöriga som inte har uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande eller är barn till hemvändande svenskar. Vidare är en del av de som tillhör målgruppen för etablerings- uppdraget förhindrade att delta på grund av till exempel sjukdom, funktionsnedsättning eller på grund av föräldraledighet för små barn, särskilt eftersom det är vanligt att få fler barn efter ankomsten till . Uppskattningsvis är det ca femton procent av föräld- rarna som av dessa skäl är förhindrade att delta i insatser under ett år.5 Utredningens uppskattning av antalet kvinnor och män som beräknas övergå till eller utöka sitt deltagande i insatser inom ramen för etableringsuppdraget redovisas i tabell 7.4. Det bör noteras att en del av de föräldrar som beräknas övergå till insatser inte skulle ha använt föräldrapenning på heltid i rad eller vara lediga på heltid under ett helt kalenderår utan för- slaget till begränsning. Utredningens analyser visar att det är vanligt att föräldrarna mottar både etableringsersättning och föräldra- penning under samma kalenderår. Eftersom ersättningarna inte går att kombinera innebär det att föräldern exempelvis kan börja vara ledig med föräldrapenning, och sedan övergå till in- satser inom etableringsuppdraget . Därför skulle en del av dessa föräldrar även utan förslaget till begräns- ningar ha deltagit i insatser vid en något senare tidpunkt eller under del av . Övergången till etableringsersättning tidigareläggs eller intensifieras därmed med förslaget. Beräkningarna baseras på ovan osäkra skattningar om förändrad användning av föräldrapenning och resultaten ska därför ses som indikativa. Tabell 7.4 Uppskattning av antalet kvinnor och män som övergår till insatser inom etableringsuppdraget för invandring samt antalet barn till dessa föräldrar Källa: Egna beräkningar. 5 Arbetsförmedlingen (2016) Aktiviteter inom etableringsuppdraget – Årsrapport . Övergång till etableringsersättning sker framför allt för kvinnor, som är de som använder många dagar med föräldrapenning för äldre barn efter bosättningen i . Kvinnorna tidigarelägger eller intensifierar sitt inträde i etableringsuppdraget, vilket innebär att kostnader som skulle ha uppstått senare i prog- nosperioden då uteblir. Uppskattningen i tabell 7.4 ovan utgår från att kommunen tidigt efter bosättningen hänvisar föräldrarna till Arbetsförmedlingen och till insatser inom ramen för etablerings- uppdraget. Om det tar tid tills dess att föräldern får påbörja in- satser kan det ske en förskjutning i tiden av inflödet till etablerings- ersättningen. Ett alternativt scenario är att föräldrarna först startar sitt deltagande, exempelvis på grund av väntetid innan en etableringsplan kan påbörjas eller för att invänta skol- eller för- skoleplats etc. Uppgifterna i tabellen visar dock inflödet under ett kalenderår, och väntetiderna bedöms inte sträcka sig mer än några månader. Det innebär att det främst är som inflödet kan vara överskattat. Tabellen visar inflödet, i den mån föräldrarna sedan blir kvar under hela den tid det är möjligt att delta i insatser ökar antalet inskrivna personer (stocken) med lika mycket år två. Utredningen uppskattar att utgifterna för etableringsersättning kommer att öka något som en följd av förslaget. Utgiftsökningen avser främst de föräldrar som inte alls skulle ha deltagit i insatser på grund av längre föräldraledigheter för äldre barn. De föräldrar som skulle ha deltagit på deltid p.g.a. föräldraledighet eller som skjuter upp sitt deltagande för vård av äldre barn för att senare återgå kan i stället förväntas delta på heltid eller delta i insatser utan längre avbrott. Utgiftsökningen är därför till viss del en omfördel- ning av utgifter , där deltagare som skulle ha påbörjat insat- ser först efter invandringen nu tidigarelägger sådan aktivitet. Utredningen uppskattar att utgifterna för etableringsersättningen kan komma att öka med ca , ca 120 mil- joner kronor ca och ca 90 mil- joner kronor . Uppskattningarna baseras på ovan prognostiserad minskning i antalet föräldrapenningdagar, justerat för antagandet om hur många som kommer att beröras av förslaget till begränsning och även hur stor andel som går över till etableringsersättning. Detta antal multi- pliceras med den skattefria dagersättningen på . Ett alternativt scenario är att anta att de föräldrar som skulle ha varit föräldralediga med äldre barn utan förslaget skulle ha varit det på heltid och att en övergång till etableringsersättning därför för samtliga föräldrar är på heltid, inte på deltid. Det ökar kostnaderna för etableringsersättningen i jämfört med tidigare antagande. Ett deltagande på heltid under ett kalenderår skulle då innebära att med etableringsersättning betalas ut i stället för att som i utredningens antagande utgöra en ersättning för dagar med föräldra- penning. Denna ansats riskerar dock att överskatta kostnaderna jämfört med tidigare beskrivna alternativ. Utredningen väljer därför att följa det scenario som innebär att föräldraledigheten utan begränsning avser del av år, och att föräl- dern påbörjar insatser . Det är enligt tidigare redovisade data framför allt kvinnor som får fler barn i som har ett lång- varigt uttag av föräldrapenning och som helt kan vara förhindra att delta i etableringsinsatser. Här antas effekten av förslaget innebära en fullständig övergång till insatser för de kvinnor och män som berörs. Vidare uppskattas att utgifterna för etableringstillägget kommer att öka med ca 2017 och ca . I skattningarna antas en ersättning på per barn och månad för de barn vars föräldrar övergår till etableringsersättning. Om det finns fler barn i familjen kan det innebära en underskattning av utgifterna för tillägget. Om antagan- det i stället är att familjen har ca 1,5 barn per familj, och även att några familjer även har barn som är blir kostnaden högre. Hänsyn måste dock tas till att i en familj med två föräldrar som omfattas av etableringsuppdraget är det sannolikt att den förälder som inte skulle ha tagit ut föräldrapenning skulle ha deltagit i etableringsinsatser. Då skulle etableringstillägg redan ha utbetalats till familjen den andra föräldern är föräldraledig. När även den andra föräldern deltar i etableringsinsatser tillkommer inga kostnader för etableringstillägget. Det är dock svårt att uppskatta hur många av familjerna som kan antas ha en förälder i hushållet som även utan förslaget skulle ha mottagit etableringsersättning. Därför väljer utredningen att använda sig av scenariot att kostnaderna för etableringstillägget ökar enligt ovan. Det kan också antas att förslaget kan komma att innebära något ökade utgifter för ersättningar som lämnas vid deltagande i arbets- marknadspolitiska program inom Arbetsförmedlingens regi, så som utvecklingsersättning eller aktivitetsstöd. En viss utgiftsökning kan komma att ske tidigt för de som inte omfattas av etablerings- uppdraget. kan det konstateras att bland de kvinnor med barn som invandrade från länder utanför EU/EES var det efter invandringen som hade sin huvudsakliga försörjning genom arbetsmarknadspolitiska insatser. (se avsnitt 4.4, figur 4.13) En del av de som hade förvärvsarbete som huvudsaklig försörjnings- källa hade dock stöd för sin anställning på något sätt. Efterfrågan på olika former av anställningsstöd kan därför också komma att öka något. Hur mycket är svårt att uppskatta men beaktande antalet kvinnor och män som berörs av förslaget antas effekterna vara rela- tivt begränsade. Många av de föräldrar som kommer till har en svag arbets- marknadsanknytning och därmed låga inkomster, och uppbär ofta bostadsbidrag som stöd för sin försörjning. För de hushåll där en förälder använder föräldrapenning på grundnivå och i övrigt har inga eller låga inkomster är det vanligt att hushållet mottar bostads- bidrag. När möjligheterna att använda föräldrapenning minskar kan även behovet av bostadsbidrag komma att öka. När möjligheten till längre föräldraledigheter för äldre barn minskar förväntas dock för- äldrarna i stället arbeta eller delta i arbetsförberedande insatser, så som deltagande i etableringsinsatser eller genom att söka arbete eller studera. Etableringsersättning och föräldrapenning på grundnivå är jämförbara när hänsyn även tas till etablerings- tillägget och därför kan det inte förväntas att utgifterna för bostads- bidrag ökar särskilt mycket till följd av en sådan övergång. För de familjer som inte omfattas av etableringsuppdraget kan det förvän- tas att föräldrapenning ersätts med exempelvis studiemedel, aktivi- tetsstöd eller inkomster från arbete. Den totala effekten på utgift- erna för bostadsbidrag förväntas därmed öka något som en följd av förslaget men har inte kunnat beräknas. På kan det ökade deltagandet i arbetssökande åtgärder och andra etableringsåtgärder resultera i att deltagandet på arbetsmarknaden ökar och att behovet av bostadsbidrag därmed minskar på lång sikt. För att ska kunna sköta administrationen av föräldrapenning enligt förslaget måste det ske en anpassning av IT- system och handläggning. hanterar en stor andel av ärendena med föräldrapenning maskinellt, med en auto- matiseringsgrad på . Totalt skedde närmare fyra miljoner utbetalningar under 2015.6 För att även fortsatt ha en effektiv handläggningsprocess och en hög automatiseringsgrad för utbetalning av föräldrapenning bör IT-systemen anpassas efter det nya förslaget. Utvecklingen av IT-systemen har av Försäkrings- kassan uppskattats till ca , utgifter som låne- finansieras hos myndigheten. Med ett utvecklat IT-stöd kan kostnaderna för handläggningen hållas nere jämfört med om hanteringen av dessa ärenden skulle ske manu- ellt. Antalet ärenden med föräldrapenning för de föräldrar som kommer till med barn kommer att minska jämfört med vad som är fallet . När antalet dagar minskar i omfattning minskar även antalet potentiella anmälningar och antalet utbetalningar. Föräldrapenninghanteringen sker i hög utsträckning maskinellt och att antalet ärenden minskar som en följd av förslaget innebär därmed inte några direkta kostnadsminskningar för . För- slaget om en begränsad föräldrapenning tar som sin utgångspunkt när i tiden barnet blir bosatt i . måste därför göra en utredning av när i tiden barnet blir bosatt i förhåll- ande till barnets ålder. Detta görs på myndigheten. Uppgifter om ålder inhämtas externt och det kan därför antas att det nya förslaget inte innebär någon ytterligare handläggning för . Förutom de IT-investeringar som ska göras på myndigheten tillkommer vissa kostnader för uppdatering av infor- 6 Årsredovisningen , . mationsmaterial och handläggningsstöd. Dessa kostnader beräknas vara marginella och av engångskaraktär. Förslaget kan komma att leda till ökade volymer inom etablerings- ersättningen samt för det tillhörande etableringstillägg som betalas ut till barnfamiljer. beslutar och betalar ut eta- bleringstillägg och betalar även ut etableringsersättningen. Efter- som den ena föräldern i en familj redan kan ingå i etablerings- uppdraget och få etableringstillägg innebär inte ett ytterligare ärende med etableringsersättning med automatik att även antalet etablerings- tillägg ökar. var det 20 557 kvinnor och män som fick etableringstillägg utbetalt, varav var män och 51,2 pro- cent kvinnor.7 Den ökade tillströmningen av ärenden bedöms till viss del avse en tidigareläggning av ärenden med etableringsersätt- ning som annars hade tillkommit ett eller längre fram när föräldraledigheten upphört av andra skäl. väntas ca 1 900 personer tillkomma för att sedan nå ca 3 800 nytill- kommande personer (se tabell 7.4).