sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — I Woodstock gäller olika avstånd vid olika platser: kring lekplatser, kring idrotts- områden, kring entréer till byggnader och kring busshållplatser. Motivet till att införa längre säkerhetsavstånd än i Woodstock baserades på kunskaper om social exponering av rökning och vilka konsekvenser det kan få då för till exempel barns och ungas uppfattningar om rökning. Det framstår enligt vår mening som vanskligt att fastställa en- hetliga och ändamålsenliga avstånd. De aktuella rökfria miljöerna kan skilja sig åt avsevärt, både beträffande storlek och i fråga om utformning. Ett säkerhetsavstånd skulle dessutom i vissa fall ris- kera att inkräkta på t.ex. angränsande privatfastigheter. Mot denna bakgrund bedömer vi att både lämpligheten och genomförbarheten av enhetligt fastställda säkerhetszoner kan ifrågasättas. Med hänsyn till det anförda ser vi inte någon lämpligare lösning än att knyta rökförbudet till särskilda, i möjligaste mån avgränsade geografiska platser eller miljöer. Det innebär att det får accepteras att rökförbudets yttre gränser i vissa fall kommer att vara något oskarpa. Under förutsättning att rökförbudet kommuniceras på ett tydligt sätt bör emellertid detta förhållande inte få några egentliga konsekvenser i fråga om förutsättningarna för att följa förbudet. 8.9.2Vilka utomhusmiljöer ska göras rökfria? Vårt förslag: Det nuvarande rökförbudet i tobakslagen ska om- fatta även: –entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till, –områden utomhus som är avsedda att användas av den som reser med färdmedel i inrikes kollektivtrafik, –inhägnade platser utomhus huvudsakligen avsedda för idrotts- utövning, och –lekplatser som allmänheten har tillträde till. Vår bedömning: Avvikelse från rökförbudet bör inte vara tillåtet för nämnda utomhusområden. I enlighet med direktiven är uppdraget i denna del begränsat till att utreda om rökförbud, och förbud mot användningen av vissa andra tobaksrelaterade produkter, bör införas på vissa allmänna platser. Frågan om rökförbud bör införas på andra platser, t.ex. på balkonger eller i fordon, faller sålunda utanför uppdragets ram. Även med begränsningen till allmänna platser bedömer vi att det inte är möj- ligt att inom ramen för detta uppdrag utreda behovet av, och ana- lysera de juridiska möjligheterna till, en begränsning av rökning på alla tänkbara allmänna platser. Som vi beskrivit i avsnitt 8.2 har frågan om förstärkt skydd mot exponering för tobaksrök på vissa allmänna platser utomhus varit föremål för diskussion i tidigare utredningssammanhang, men i brist på underlag inte föranlett några konkreta förslag. Genom Folk- hälsomyndighetens utredning om rökfria miljöer bedömer vi att det nu finns ett underlag för att lämna sådana förslag. Myndig- hetens utredning visar att de utomhusmiljöer som föreslås göras rökfria är platser på vilka många upplever sig exponerade för tobaks- rök och där det finns ett starkt allmänt stöd för att införa rök- De slutsatser som har presenterat är enligt vår mening väl underbyggda och övertygande. Vi ansluter oss sålunda till bedömning att de positiva effekterna av att med legala medel införa rökförbud på de före- slagna allmänna platserna utomhus med stor sannolikhet skulle överväga de negativa. Vi bedömer också att Folkhälsomyndig- hetens förslag utgör en naturlig utgångspunkt och lämplig ram för en närmare rättslig analys av förutsättningarna för – och utform- ningen av – ett utvidgat rökförbud. Vi föreslår sålunda, med de be- gränsningar och förtydliganden som redovisas nedan, att rökförbud ska införas på de allmänna platser som myndigheten har föreslagit. I sammanhanget bör påpekas att det finns möjlighet att avvika från bestämmelserna om rökförbud om det finns särskilda skäl på grund av utrymmets eller områdets beskaffenhet eller användningssätt, eller av omständigheterna i övrigt. Avvikelse från rökförbudet tillåts dock inte för restauranger och andra serverings- ställen (se 6 § tredje stycket tobakslagen). Av motiven till tobaks- lagen framgår att särskilda skäl kan vara relaterade till utrymmets beskaffenhet, såsom att det gäller en lokal med en öppen plan- lösning med mycket god ventilation eller då krav ställs på avsätt- ning av rökfria områden och det med hänsyn till lokalens ringa storlek m.m. inte framstår som rimligt att kräva sådan avsättning (se prop. 1992/93:185 s. 27). De skäl som ligger bakom den nuvarande möjligheten till att i vissa fall avvika från bestämmelserna om rökförbud kan av natur- liga skäl inte anföras tills stöd för att utsträcka möjligheten till de nu föreslagna utomhusmiljöerna. Vi bedömer att det även i övrigt saknas vägande skäl för en sådan undantagsmöjlighet. Vi bedömer alltså att de nu föreslagna rökfria utomhusmiljöerna bör undantas från möjligheten att göra avvikelser från rökförbudet. har föreslagit att rökförbud ska införas på uteserveringar. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 8.2 är det förbjudet att röka i restauranger och på andra ser- veringsställen. Undantag gäller dock när servering sker utomhus. Vi föreslår att undantaget tas bort och att samtliga serverings- miljöer görs rökfria. Enligt det nuvarande regelverket är det möjligt att avsätta sär- skilda delar av en serveringmiljö för rökning. För sådana rökrum i restauranglokaler uppställs särskilda krav på utformning och venti- lation, se 5 § tobaksförordningen (2001:312). Vi föreslår inte några ändringar vad gäller möjligheten att inrätta särskilda rökrum i restau- ranglokaler. Det kan dock diskuteras om det på motsvarande sätt bör vara möjligt att tillåta rökning på särskilda delar av en ute- servering. Som argument för en sådan lösning kan anföras risken för ordningsstörningar när gäster – i synnerhet berusade sådana – samlas utanför en restaurang för att röka. Motsvarande argument framfördes under det lagstiftningsarbete som mynnade ut i den nuvarande regleringen och risken för ordningsstörningar framhölls som ett skäl för att tillåta rökning i särskilt avgränsade utrymmen. Under lagstiftningsärendet påtalade regeringen att för de restau- ranger och andra serveringsställen som av utrymmesskäl inte hade möjlighet att avsätta separata rökrum kunde möjligheten att röka utanför lokalen utnyttjas. Så kunde enligt regeringen bli aktuellt för serveringsställen med begränsad yta och ett förhållandevis begrän- sat antal gäster. Risken för ordningsstörningar utanför dessa ställen förväntades därför bli begränsad (prop. 2003/04:65 s. 22). Erfarenheterna av rökfria serveringar är i princip genomgående positiva. I en som dåvarande hälsoinstitut lät genomföra några månader efter införandet av rök- fria restauranger ställde sig av de tillfrågade – och 80 pro- cent av de tillfrågade rökarna – positiva till rökförbudet. Undersök- ningen visade också att förbudet respekterades i stor utsträckning och att besöksfrekvensen inte hade påverkats negativt av rökför- budet, snarare tvärt om.55 Flera senare undersökningar visar på positiva erfarenheter av rökfritt på serveringar inomhus, både när det gäller restaurangernas lönsamhet, arbetsmiljön för personalen och miljön för gästerna. Såvitt vi har kunnat erfara saknas det belägg för att rökförbudet på restauranger har medfört några nämn- värda ordningsstörningar. Det saknas enligt vår mening anledning att anta att en utvidgning av det redan gällande rökförbudet på 55 Temoundersökning genomförd genom 1 000 telefonintervjuer den 28 novem- ber till och med . restauranger kommer att få några nämnvärda konsekvenser i detta avseende. Möjligheten för restauranger att inrätta rökrum kvarstår, liksom möjligheten för gäster att röka utanför serveringsområdet. Det finns därför inte skäl att också tillåta inrättandet av särskilda rökområden på uteserveringar. Eftersom det i en utomhusmiljö dessutom rimligen är mycket svårt att genom utformning eller ven- tilation säkerställa att tobaksrök inte sprider sig till serverings- stället, skulle ett sådant undantag också riskera att undergräva ett av huvudsyftena med rökförbudet – att skydda gäster och personal från exponering för tobaksrök. Det är inte möjligt att lösa alla de situationer där konflikter kan uppstå mellan de som önskar röka och de som blir besvärade av röken lagstiftningsvägen genom inrättandet av rökfria miljöer. Även om ambitionen är att åstadkomma helt rökfria serveringsställen är det i praktiken endast möjligt att genom rökförbud reducera röken på sådana platser. Ett rökförbud på uteserveringar kan av naturliga skäl inte garantera att gäster och personal inte exponeras för rök hänförlig till rökning utanför serveringsstället. Allmänhetens för- väntningar på rökfria serveringsmiljöer kan dock – mot bakgrund av det starka stöd som finns för ett sådant förbud – komma att ställa krav på utformningen och placeringen av utomhusserveringar. Vi ser dock, som vi utvecklat ovan, inte några skäl att närmare reg- lera sådana krav genom till exempelvis buffertzoner. Entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till har vidare föreslagit att rökförbud ska in- föras vid entréer till byggnader som allmänheten har tillträde till. råder rökförbud i ett antal uppräknade lokaler och andra utrymmen (se avsnitt 8.3.1). Begreppet ”utrymme” är vidsträckt. Det används i tobakslagen som samlingsbeteckning och inkluderar såväl lokaler som andra inomhusutrymmen. Samtliga i 2 § 1–6 punkten tobakslagen uppräknade lokaler och utrymmen är sådana som allmänheten normalt sett har tillträde till, dvs. lokaler och utrymmen som är öppna för allmänheten. Därutöver finns i 2 § 7 punkten en bestämmelse som innebär att även andra lokaler än sådana som avses i 1–6 ska vara rökfria under förutsättning att allmänheten har tillträde till lokalerna. För tillämpningen av bestäm- melsen saknar det betydelse om det är ett offentligt organ eller en person, fysisk eller juridisk, som disponerar eller äger lokalen. Det föreslagna rökförbudet avseende entréer ligger sålunda väl i linje med tobakslagen i övrigt som har rökfritt som grundregel för loka- ler dit allmänheten har tillträde. Det får anses vara en lämplig avgränsning att knyta ett rök- förbud utanför entréer till sådana lokaler där det råder rökförbud inne i lokalerna. Det är också – utifrån syftet med ett utvidgat förbud – naturligt att begränsa utvidgningen av rökför- budet till att gälla endast sådana entréer dit allmänheten har tillträde. Områden utomhus som är avsedda att användas av den som reser med färdmedel i inrikes kollektivtrafik Enligt förslag ska rökförbud också införas på platser där allmänheten väntar på kollektivtrafik. Som redogjorts för i avsnitt 8.3.1 råder enligt tobakslagen rökförbud i lokaler och andra utrymmen som är avsedda att använ- das av den som reser med på färdmedel i inrikes kollektivtrafik. Vi föreslår att förbudet utvidgas till att omfatta motsvarande områden utomhus. På så sätt utsträcks förbudet till att omfatta bl.a. perronger och hållplatser utomhus samt taxizoner. En sådan lösning innebär förvisso att rökförbudet ges en något vidare omfattning än vad har föreslagit, men vi ser inga praktiska eller principiella skäl att avgränsa förbudet till väntplatser. Efter- som rökning kan antas begränsa tillgängligheten för personer som inte vill utsättas för tobaksrök framstår det som angeläget att rök- förbudet gäller såväl utomhusområden i anslutning till av- och på- stigning som andra utomhusområden som är avsedda för resenärer, t.ex. biljettområden och gångbanor i anslutning till spårområden. I förhållande till vad förordat i sin rapport är vårt förslag något mer omfattande, eftersom Folkhälsomyndig- heten förordade rökförbud på sådana platser där allmänheten väntar på kollektivtrafik. För att uppfylla det syfte med förbudet som vi redovisat ovan är det dock mer ändamålsenligt att låta det omfatta även av- och påstigningsområden och biljettområden. En sådan lös- ning möter inte heller några principiella hinder och är inte svårare att avgränsa praktiskt än att avgränsa förbudet till väntplatser. Inhägnade platser huvudsakligen avsedda för idrottsutövning har i sin rapport förordat att rökförbudet utvidgas till att även avse sportanläggningar och arenor utomhus. En första fråga att överväga är vad som i sammanhanget avses, eller bör avses, med ”sportanläggning” respektive ”arena” samt om det är någon skillnad mellan begreppen. Någon legaldefinition av begreppen finns inte och – såvitt vi känner till – förekommer begreppen inte heller i annan lagstiftning. Däremot förekommer begreppet ”idrottsansläggning” i t.ex. ordningslagen och lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. I dessa lagar definieras en idrottsansläggning som ”en inhägnad plats huvud- sakligen avsedd för idrottsutövning” (se 1 § tillträdesförbudslagen och 5 kap. 2 § ordningslagen). Definitionen förefaller överens- stämma väl med vad som i vardagligt tal ofta benämns som arena eller , dvs. utomhusanläggningar huvudsakligen avsedda för olika idrotts- och nöjesarrangemang. Som också framhåller i sin utredning är det fråga om platser där många människor ofta vistas nära varandra, kan vara hänvisade till en speci- fik sittplats och därför har begränsade möjligheter att undvika expo- nering för tobaksrök. Det framstår därför som ändamålsenligt att knyta ett rökförbud till idrottsanläggningar. Den närmare preciseringen av begreppet idrottsanläggning bör enligt vår mening ske utifrån den definition av begreppet som görs i nämnda lagar. är den definitionen mycket vid och det är tveksamt om ett förbud är ändamålsenligt eller behövligt för alla anläggningar som faller inom räckvidden. Genom att uppställa ett krav på att idrottsplatsen ska vara inhägnad knyts förbudet till tydligt avgränsade geografiska platser. kan konstateras att lösningen innebär en viss begränsning av rökförbudets räckvidd, eftersom förbudet inte kommer att träffa friluftsområden eller motions- och idrottsanläggningar som inte är inhägnade. Många sådana platser torde dock ofta vara större till ytan och möjligheten att förflytta sig inom området är inte lika begränsad som på t.ex. en läkare. Rent generellt gör sig alltså de nämnda motiven bakom ett rökförbud på idrottsanläggningar inte gällande med samma styrka på sådana platser. Man kan dock på ett mer principiellt plan argu- mentera för att utomhusmiljöer avsedda för aktiviteter som främjar hälsa och välmående – och som ofta besöks av barn och ungdomar – bör vara rökfria i sin helhet. Med ett sådant resonemang skulle rökförbudet emellertid bli mycket vidsträckt och till exempel omfatta friluftsområden, löpar- och vandringsspår och golfbanor. Avgräns- ningen blir otydligare och kan skapa gränsdragningsproblem. Vi anser också att ett alltför vidträckt definition av de rökfria miljö- erna i detta avseende skulle medföra svårigheter att förena rök- förbudet med nödvändiga ansvars- och tillsynsbestämmelser. En sådan lösning skulle riskera att underminera de positiva effekter som ett rökförbud kan antas få. Idrottsanläggningar kan skilja sig åt, både i fråga om storlek och när det gäller utformning. Därmed kan också möjligheterna att und- vika exponering för tobaksrök variera från plats till plats. Utöver den begränsning som vårt förslag innebär i förhållande till Folk- hälsomyndighetens förslag ser vi dock inte några bärande skäl att ytterligare begränsa förbudets räckvidd eller tillämpningsområde, t.ex. genom att inskränka förbudet till särskilda platser (t.ex. läk- tare eller skyddstak) eller knyta det till det faktiska anordnandet av en offentlig tillställning, t.ex. en idrottstävling. Tvärtom talar de principiella skäl som framhållits ovan för att idrottsanläggningar bör vara helt rökfria. Lekplatser som allmänheten har tillträde till Slutligen har föreslagit att rökförbud ska införas på lekplatser. Det finns ingen legaldefinition av begreppet lekplats, men be- greppet förekommer på olika ställen i lagstiftningen, i t.ex. i 8 kap. 15 § (2010:900) där det föreskrivs vissa krav på utformning och underhåll av lekplatser och fasta anordningar på lekplatser. Fastighetsägare, t.ex. kommunen, ansvarar för att lek- platsens egenskaper upprätthålls. Motsvarande bör enligt vår mening gälla när det gäller upprätthållandet av rökförbudet. Utifrån de krav som uppställs i förefaller begreppet lekplats närmast syfta på ett för lek avsett och iordninggjort område med lekredskap, t.ex. gungor och rutschkanor. En sådan definition torde under alla förhållanden överensstämma väl med den gängse upp- fattningen av vad en lekplats är och erbjuder därför en ända- målsenlig beskrivning av rökförbudets tilltänkta räckvidd i detta Eftersom de flesta lekplatser är inhägnade eller annars naturligt avgränsade torde några gränsdragningsproblem i allmän- het inte uppstå. Rökförbudet bör begränsa sig till sådana lekplatser som allmänheten har tillträde till. 8.9.3Vem ska ansvara för att rökförbudet upprättshålls? Våra förslag: Den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över ett område utomhus som omfattas av rökförbud ska ansvara för att rökförbudet upprätthålls. När det gäller entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till ska dock den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över lokalen eller utrymmet ansvara för att rökförbudet vid sådana entréer upprätthålls. Enligt den nuvarande regleringen i tobakslagen är det den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över en lokal, ett annat utrymme eller ett område utomhus som omfattas av ett före- skrivet rökförbud som svarar för att bestämmelserna följs (7 §). Samma princip bör gälla i fråga om de nu aktuella utomhusmiljöerna. Det torde därför som regel inte råda några tvivel om vem som ansvarar för att rökförbudet upprätthålls på uteserveringar och idrottsanlägg- ningar. Busshållplatser och de flesta lekplatser som allmänheten har tillträde till torde i stor utsträckning vara belägna på mark och det förefaller i de fallen vara svårt att hålla någon annan än kommunen ansvarig för att rökförbudet upprätthålls på dessa platser. När det gäller entréer till lokaler som allmänheten har tillträde till kan emellertid nuvarande regler ge upphov till gränsdragnings- problem i fråga om ansvaret, eftersom området utanför entrén kan ägas av någon annan än den som äger eller disponerar över lokalen innanför entrén. I 3 § lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållnings- och snöröjningsåtgärder i fråga om gång- banor eller andra utrymmen utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken kan kommunen ålägga en fastighetsinnehavare att ut- föra bl.a. renhållnings- och snöröjningsåtgärder på t.ex. gångbanor utanför fastigheten. För att skapa en ändamålsenlig ansvars- fördelning – och förekomma eventuella gränsdragningsproblem i fråga om ansvaret – föreslår vi att en liknande ansvarsbestämmelse införs för entréer. Vi föreslår följaktligen att den som ansvarar för att rökförbudet upprätthålls i en viss lokal, också ska ansvara för att reglerna om rökförbud upprätthålls utanför entrén till lokalen oav- sett om denne äger eller disponerar över området. 8.9.4Vilka krav kan och bör ställas på den ansvarige? Vårt förslag: Den som ansvarar för att rökförbudet upprätthålls ska genom skyltning tydligt informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägelser. Som vi redogjort för ovan anges i tobakslagen vem som är ansvarig för att reglerna om rökförbud upprätthålls, men av lagen går inte att utläsa innebörden av detta ansvar. I förarbetena till bestäm- melsen i 7 § tobakslagen uttalas att det åligger den ansvarige att tydligt markera var rökning är respektive inte är tillåten och att detta kan ske genom skyltning. Vidare anges att den ansvarige, eller företrädare för denne, också måste övervaka att reglerna inte över- träds och vid behov ingripa med information och tillsägelser (prop. 1992/93:185 s. 56). Samma krav bör i princip kunna upp- ställas för rökfria utomhusmiljöer. måste beaktas att så- dana miljöer, till skillnad från lokaler, inte alltid är lika tydligt avgränsade och i vissa fall torde det inte ens vara möjligt att på objektiva grunder göra en sådan avgränsning, i vart fall inte med någon precision. Det framstår mot den bakgrunden inte som rim- ligt att kräva att den ansvarige tydligt ska markera var rökning inte är tillåten. Däremot bör det åligga den ansvarige att på ett tydligt sätt informera om rökförbudet genom skyltning. I kravet på tyd- lighet får anses ligga att befintliga askkoppar – eller markerade om- råden där rökning tidigare varit tillåten – inom det rökfria området måste tas bort. Vi bedömer också att det vore allt för långtgående att kräva att den ansvarige på ett mer systematiskt sätt övervakar att rökför- budet upprätthålls i en utomhusmiljö där den ansvarige normalt sett saknar regelbunden närvaro, t.ex. en busshållplats eller lekplats. Likväl framstår det som befogat att den ansvarige vid behov, t.ex. efter påpekanden om regelmässiga överträdelser av rökförbudet, ingriper med information och tillsägelser. Någon allmän skyldighet för den ansvarige att informera om var rökning kan ske bör inte finnas. Inget hindrar dock att den ansvarige, när så bedöms vara lämpligt och möjligt, anvisar en plats för rökning. I syfte att tydliggöra ansvarets innebörd föreslår vi att detta ska klargöras i lag (jfr t.ex. 12 § tredje stycket tobakslagen angående kravet på information om åldersgränser). Vi föreslår alltså att det i tobakslagen ska införas en bestämmelse som ålägger den ansvarige, eller företrädare för denne, att genom skyltning tydligt informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsäg- elser. Bestämmelsen, som bör vara tillämplig oavsett om ansvaret avser en inomhus- eller utomhusmiljö, är inte avsedd att vare sig inskränka eller utvidga det ansvar som gäller för de rökfria miljöerna. 8.9.5Tillsyn, ingripandemöjligheter och sanktioner Våra förslag: Den centrala tillsynen över de föreslagna rökfria utomhusmiljöerna ska utövas av och den omedelbara tillsynen av kommunen. Möjligheten att enligt tobakslagen avvisa någon som trots till- sägelse röker där rökning inte är tillåten ska gälla även de nu föreslagna rökfria utomhusmiljöerna. Det i ordningslagen intagna förbudet mot rökning på ett trafik- företags område som är beläget inomhus eller under jord och på andra färdmedel än som ingår i taxitrafik ska upphävas. Skäl saknas att i fråga om tillsyn avvika från vad som gäller en- ligt 19 § och 19 a § i tobakslagen (se avsnitt 8.3.2). Den omedelbara tillsynen över de föreslagna rökfria utomhusmiljöerna ska följakt- ligen utövas av kommunerna, vilka i sin tillsynsverksamhet ska kunna meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestäm- melserna om rökförbud ska följas. Överträdelser av det föreskrivna rökförbudet i tobakslagen är inte straffsanktionerade. Vi bedömer att det rent principiellt sak- nas skäl att i detta avseende särbehandla överträdelser av rökför- budet i de nu föreslagna utomhusmiljöerna. Med hänsyn till de ovan påtalade svårigheter som kan föreligga att fastställa de exakta gränserna av vissa rökfria utomhusmiljöer, framstår en kriminali- sering för övrigt som mycket tveksam i ett rättsäkerhetsperspektiv. Tobakslagen ger den ansvarige rätt att avvisa en person som trots tillsägelse röker där rökning inte är tillåten (7 § andra stycket). Samma rätt bör enligt vår mening föreligga när rökning sker i någon av de utomhusmiljöer som föreslås omfattas av ett rökför- bud. Om man vill ge den ansvarige än bättre möjligheter att upp- rätthålla ett rökförbud, skulle man kunna ge denne befogenhet att även avlägsna personer som efter tillsägelse bryter mot förbudet. är emellertid rätten att avlägsna någon från all- männa utomhusplatser förbehållen poliser och ordningsvakter som fått ett förordnande av .