sou · H4B388 · 2016-12-14 00:00:00 — Om Försvarsmakten skulle få disponera en anslagspost inom anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar skulle den administration som transaktionerna innebär avsevärt begränsas. Dessa transaktioner är även en påtalad felkälla i Försvarsmaktens redovisning av sina tillgångar. Vidmakthålla och höja nivåerna i beredskapslagren Försvarsmakten ska vidmakthålla beredskapslager. Det innebär att Försvarsmakten ska fylla på dessa för att bibehålla lagernivåer med utgångspunkt i minsta bestånd. Det sker genom att Försvarsmakten köper dessa varor av industrin. Om Försvarsmakten vill höja lagernivån finansieras det med anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och ska som en följd av utredningens förslag anskaffas av FMV. Utredningen menar att det är att föredra om en myndighet kan vidmakthålla och öka nivåerna i beredskapslagren. Utredningens rekommendation om en anslagspost innebär att Försvarsmakten även kan höja lagernivån utan att gå via FMV. 1 Investeringar som kräver särskilt bemyndigande av regeringen. Förenklar förfarandet vid anskaffning av anslagsfinansierade anläggningar Anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar finansierar även anläggningar. beställer Försvarsmakten dessa anläggningar av . Som en följd av utredningens förslag skulle dessa investeringar hanteras av FMV. Om regeringen väljer att införa en anslagspost under anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar kan anläggningarna i stället finansieras med den anslagsposten och därmed hanteras på samma sätt som . 21.1.2Justering i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet –Regeringen ser över formuleringen i 1 kap. 9 § andra och tredje stycket i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Överväganden och skäl för rekommendation FMV upphandlar både anskaffning och vidmakthållande av materielen. Därför har FMV ett undantag från krav på regeringsbeslut för materiel avseende material som omfattas av artikel 346.1 b i EUF-fördraget.2 Även Försvarsmakten har ett undantag som avser särskild materiel som Försvarsmakten får direktupphandla. Försvarsmaktens undantag är dock begränsat till . Utredningen rekommenderar regeringen att överväga om båda myndigheterna behöver ha samma gräns för undantag eftersom Försvarsmakten föreslås få ansvar för vidmakthållandet. 2 Enligt 1 kap. 9 § i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Gränsen för regeringsbeslut borde vara samma som Utredningen menar att en förändring till att båda myndigheterna har samma gräns innebär att upphandlingarna hanteras på samma sätt som , det vill säga samma ärenden måste beslutas av regeringen. Dessutom kan utredningen inte se några särskilda skäl för att regeringen ska hantera upphandling av vidmakthållandeåtgärder från men upphandling av investeringar från . 21.1.3Inventering av befintliga tillgångar –Regeringen bör överväga om Försvarsmakten ska ges i uppdrag att genomföra en särskild inventering av samtliga materiella tillgångar som ingår i det militära försvaret. Överväganden och skäl för rekommendation Regeringen har i inriktningspropositionen aviserat en förstärkning av basplattan, bland annat innehållandes mängdmateriel, för att höja den operativa förmågan i krigsförbanden. Regeringen har även aviserat tillsättandet av en utredning för att kartlägga Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. För att öka effekten av de aviserade förstärkningarna av Försvarsmaktens anslag, samt möjliggöra krigsplaceringen av Försvarsmaktens materiel, bedömer utredningen att samtliga materiella tillgångar i Försvarsmakten bör inventeras för att klarlägga status och befintlighet. Resultatet bör utgöra ett underlag inför kommande utredningsarbete och nästa Försvarsberedning. –Regeringen bör ta initiativ till en översyn av den strategiska styrningen av statens förhållande till utomstatliga leverantörer och dess betydelse för försörjningssäkerheten. Översynen bör inkludera en riskanalys av leverantörerna. Överväganden och skäl för rekommendation Utredningen menar att en översyn av frågor kring försörjningssäkerhet ur ett totalförsvarsperspektiv är angelägen. Det beror på de ökade kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga och behovet av uthållighet. Utredningen konstaterar att statens relation till leverantörerna har beredskapsmässiga konsekvenser som bör belysas. Utredningen menar även att en sådan översyn bör kunna resultera i åtgärder för att anpassa strategisk inriktning och styrning till de nya förutsättningarna. Utredningen rekommenderar att regeringen gör en riskanalys och strategi för hur staten kan ställa krav på försvarsindustrin i förhållande till en ändrad hotbild och de ökade kraven på Försvarsmaktens krigsförband. Koncentration till ett fåtal leverantörer inom försvarsindustrin behöver analyseras både ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv och den påverkan det har på Försvarsmaktens uthållighet och operativa förmåga. –Regeringen tar initiativ till en omprövning av behovet och omfattningen av beredskapskrediten för totalförsvaret. Överväganden och skäl för rekommendation Regeringen begär i budgetpropositionen ett bemyndigande av att få utnyttja en kredit i i händelse av krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Regeringens förslag för att krediten får uppgå till . Beredskapskrediten ska säkerställa att en nödvändig beredskapshöjning inte förhindras därför att regeringen inte disponerar nödvändiga betalningsmedel. Systemet infördes från och med . Ett skäl var att riksmötena normalt avslutades . Nästa inleddes de år då inte val till genomförts. Således ett uppehåll mellan två riksmöten . så pågår riksmötena till dess att nästa inleds. är således beslutsför året om. Om landet befinner sig i en situation av krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden kommer med all sannolikhet att inkallas skyndsamt och kunna ta ställning till eventuella anslagsförstärkningar. En kredit om synes väl tilltagen med hänsyn till de korta ledtider i det politiska beslutsfattandet som gäller. Det finns sannolikt skäl för att ha planer för vilka förnödenheter och materiel som ska förberedas för en forcerad anskaffning till totalförsvaret om försvarsberedskapen så kräver. Dessa planer bör ta sin utgångspunkt i vilka behov som finns och inte utifrån vilken finansieringsform som används – kredit eller ökade anslagsmedel. Det är behovet som motiverar en planläggning – inte förekomsten av en kredit. –Regeringen bör överväga en översyn av den reglering som styr kategoriseringen i samhällsinvesteringar respektive verksamhetsinvesteringar. Överväganden och skäl för rekommendation gäller ett nytt regelverk avseende hur statliga myndigheter redovisar investeringsverksamhet till regeringen.3 Utredningen bedömer att en generell översyn av regleringen som styr indelningen i samhällsinvesteringar respektive verksamhetsinvesteringar bör genomföras. Enligt utredningen bör inriktningen i en översyn vara en konsekvent tillämpning av regelverket. I översynen bör det ingå en analys av omfattningen av det tolkningsutrymme som regelverket nu lämnar, samt vid behov lämna förslag på åtgärder. Regelverket är svagt i förhållande till användningsområdet Försvarsmakten anskaffar såväl verksamhetsinvesteringar som samhällsinvesteringar i form av krigsmateriel. Det är ett allmänt råd av som anger att krigsmateriel ska anslagsfinansieras och klassas som en samhällsinvestering. Utredningen menar att regelverket lämnar ett betydande tolkningsutrymme. Utredningen konstaterar även att det vid återkommande tillfällen har rått oklarheter om en investering kan finansieras med den generella låneramen eller klassas som en verksamhetsinvestering. Olika tillämpning försvårar jämförbarheten av informationen om investeringar och mellan utgiftsområden. Generella principer är att föredra Ett alternativ till förtydligade regler skulle enligt utredningen vara att Försvarsmakten tydliggör hur myndigheten tillämpar regelverket eller att regeringen tillser särskilda riktlinjer avseende investeringar inom försvarsområdet. Utredningen anser dock att det inte är ändamålsenligt i detta fall och menar att indelningen bör utgå från generella principer inom statsförvaltningen. Det beror på att det nya regelverket syftar till att sammanställa statliga investeringar på aggregerad nivå och därför kräver gemensamma principer för hur indelningen ska göras. Om principerna skiljer mellan utgifts- 3 Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, kapitel 9. områden skulle den aggregerade informationen bli svårtolkad och innebära en risk för missbedömningar. –Regeringen bör överväga en översyn av ledningssystemområdet utifrån behovet att kunna möta ett väpnat angrepp. Överväganden och skäl för rekommendation Ledningssystem är en förutsättning för all försvarsverksamhet. Området har under varit under kontinuerlig förändring som den teknologiska utvecklingen inom området gått snabbt. Området karaktäriseras av att vara tekniskt komplicerat och omgärdat av sekretess Ledningssystemområdet omfattades inte av arbete. Nuvarande uppdelning mellan Försvarsmakten och FMV är en särlösning i förhållande till hur ansvaret för övriga materielsystem har fördelats mellan myndigheterna. Försvarsmakten har inom detta område ett större ansvar för anskaffning och vidmakthållande än vad som är fallet inom övriga materielområden. Utredningen bedömer att särlösningen riskerar att genera ökade kostnader och drabba funktionen i krigsförbanden. Utredningen anser därför att regeringen bör ta initiativ till en översyn av ledningssystemområdet samt ge en inriktning och sätta en ambitionsnivå för området. Översyn av materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten En särskild utredare ska se över materiel- och logistikförsörjningen för att det ska bli möjligt för regeringen att, med tillgängliga resurser, utforma och organisera denna med hänsyn till Försvarsmaktens justerade mål i enlighet med försvarspolitiska inriktningsproposition. Utredaren ska bland annat föreslå hur den samlade materiel- och logistikförsörjningen bör utformas utifrån kravet på ökad operativ förmåga i krigsförbanden, kravet på att logistiktjänsterna organiseras för detta och kravet på att logistiktjänsterna ska kunna styras och följas upp av Försvarsmakten, föreslå hur och Statskontorets iakttagelser när det gäller den verksamhetsmässiga och finansiella styrningen inom materiel- och logistikområdet bör omhändertas, analysera ansvarsförhållandena mellan Försvarsmakten och , och analysera materiel- och logistikförsörjningen i förhållande till myndighetsförordningens krav på ledningens ansvar. Uppdraget ska redovisas . Regeringen konstaterar i den försvarspolitiska inriktningspropositionen försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251) att den säkerhetspolitiska situationen i har försämrats. Regeringen anser därför att den svenska försvarsförmågan ska stärkas och de försvarspolitiska samarbetena med andra länder och organisationer fördjupas. Utformningen av försvaret bör i första hand bygga på förmågan att möta ett väpnat angrepp. har på regeringens förslag beslutat om förtydligade mål för Försvarsmakten. De moderna konflikternas snabba förlopp ställer krav på hög tillgänglighet i fredstid men också hög beredskap för den händelse regeringen beslutar om höjd beredskap vid krig eller krigsfara. Samtliga krigsförband ska därför ha ett krav på tillgänglighet i fred och ett beredskapskrav för den händelse regeringen beslutar om höjd beredskap. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen anför regeringen vidare att materiel- och logistikförsörjningen är den verksamhet som syftar till att förse Försvarsmakten med de varor och tjänster som myndigheten behöver för att kunna utföra sina uppgifter. Regeringen betonar att materiel- och logistikförsörjning, inklusive forskning och teknologiutveckling är medel för att stödja Försvarsmakten i att upprätthålla en relevant operativa förmåga i fred såväl som vid höjd beredskap. Försvarsmaktens operativa behov ska därmed vara styrande för materiel- och logistikförsörjningen. Alla delar av Försvarsmakten som har uppgifter vid höjd beredskap ska organiseras som krigsförband. och planering ska utgå från den verksamhet som krävs för krigsförbandens mobilisering och användning vid höjd beredskap. Av detta följer att Försvarsmaktens logistik och relevanta delar av dagens basorganisation ska organiseras som krigsförband och ingå i de försvarsmaktsgemensamma stridskrafterna. Det är en förutsättning för att dessa delar, tillsammans med logistikfunktionerna i och det civila försvaret, ska kunna vara en funktionellt sammanhållen helhet som effektivt kan utföra den bakre logistiken i händelse av höjd beredskap. Det är vidare en förutsättning för att kunna ställa krav på beredskap och krigsduglighet och för uppföljning av dessa krav. I propositionen anför regeringen att man avser att tillsätta en utredning med uppgift att utvärdera den samlade materiel- och logistikförsörjningen utifrån bl.a. kravet på ökad operativ förmåga i krigsförbanden. Regeringen anger också att utredningen ska omhänderta iakttagelser (ESV 2013:57, ESV 2014:39) när det gäller styrning och uppföljning inom materiel- och logistikförsörjningsområdet. Regeringen tillsatte 2009 (dir. 2010:45), som skulle lämna förslag på en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet på försvarsområdet. Utredaren lämnade i betänkandet Forskning och utveckling samt försvarslogistik – i det reformerade försvaret (SOU 2011:36) flera förslag om hur materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten borde förändras för att kunna rationaliseras och effektiviseras och därigenom hantera insatsorganisationens krav. fattade regeringen beslut om ändrad ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och när det gäller inköpsverksamhet, ledningsverksamhet och beställningsverksamhet. I besluten gavs uppdrag till myndigheterna att föra över viss verksamhet från Försvarsmakten till för att därigenom effektivisera försvarets stödverksamhet. Syftet har varit att rationalisera materiel- och logistikförsörjningen och omfördela medel till annan verksamhet inom Försvarsmakten (prop. 2011/12:86, bet. 2011/12FöU9, rskr. 2011/12:291). I samband med regeringens beslut om att rationalisera den fredstida materiel- och logistikförsörjningen gav regeringen i uppdrag att följa och utvärdera Försvarsmaktens och arbete med att effektivisera försvarslogistiken. Statskontoret har lämnat tre rapporter (2013:14, 2014:15, 2015:11). har i olika sammanhang efterfrågat en utvecklad redovisning av beslutade materielinvesteringar, senast vid behandlingen av budgetpropositionen . Regeringen har i samband med budgetpropositionen vidtagit åtgärder för att tillmötesgå krav på förbättrad återredovisning av materiel- och logistikförsörjningen. Regeringen tillsatte även för att utreda en ändrad process för hur regeringen styr investeringar i försvarsmateriel (dir. 2013:52). Syftet med utredningen var att utforma en ändamålsenlig ordning för styrningen av Försvars- maktens materielinvesteringar och öka möjligheterna för och regeringen att fatta investeringsbeslut på strategisk nivå. Utredningen redovisade betänkandet Investeringsplanering för försvarsmateriel (SOU 2014:15) med förslag på hur den nya processen bör vara utformad. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2015 konstaterar regeringen att arbetet med att ta hand om utredarens förslag pågår och att man avser att återkomma till i kommande budgetpropositioner med hur arbetet med utredarens förslag ska inarbetas i samband med budgetprocessen. som materiel- och logistikförsörjningen utretts har utformningen av den finansieringsmodell som ligger till grund för verksamheten inte analyserats närmare. Därför beslutade regeringen att ge i uppdrag att utreda hur den finansiella styrningen och uppföljningen av Försvarsmakten och den avgiftsfinansierade stödverksamheten som utförs av kan förändras och förtydligas (Fö2013/1169/ESL). I uppdraget ingick bl.a. att för anslagen 6.1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 6.1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar utreda hur nuvarande finansieringsmodell förhåller sig till kraven på utveckling och rationalisering av stödverksamheten, hur beställningsbemyndiganderamarnas innehåll kan förtydligas i förhållande till budgetlagens begrepp ”ekonomiska åtaganden för staten”, hur den ekonomiska uppföljningen kan bli tydligare och om indelningen mellan anslagen kan förtydligas. styrning av försvaret (ESV 2013:57) lämnades till regeringen . fick ett tilläggsuppdrag att analysera och föreslå hur materielförsörjningens finansiella transaktioner för anslagen 6.1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 6.1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar kan koncentreras till Försvarsmakten eller . Rapporten av försvarets materiel- och logistikförsörjning (ESV 2014:39) lämnades till regeringen . Sedan försvarslogistikreformen beslutades har den säkerhetspolitiska miljön i försämrats bl.a. som ett resultat av den ryska aggressionen mot . Utifrån det försämrade omvärldsläget anser regeringen att det nu är lämpligt att se över det pågående omställningsarbetet för att åstadkomma en materiel- och logistikförsörj- ning som i högre grad är anpassad för att stödja krigsförbanden vid höjd beredskap, inklusive vid mobilisering. Avsikten är att göra nödvändiga justeringar för att inrikta myndigheterna mot de uppgifter som framhålls i Försvarsberedningens rapport av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) och den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2015. Brister kopplade till materiel- och logistikförsörjningen En materiel- och logistikförsörjning som är rationell i fredstid kan i många fall stå i konflikt med krigsförbandens behov vid höjd beredskap och krig. Höjda ambitioner för krig och höjd beredskap kan medföra att den fredstida tillgängligheten går ner. Fredstida tillgänglighet och höjd beredskap måste således kontinuerligt balanseras mot varandra. Med anledning av de justerade målen för Försvarsmakten och det regeringen anför om Försvarsmaktens utformning för att kunna möta ett väpnat angrepp behöver logistikreformen ses över för att om nödvändigt genomföra justeringar av den liggande inriktningen och den därtill kopplade verksamheten. förslag (SOU 2011:36) syftade till att rationalisera den fredstida materiel- och logistikförsörjningen. Sedan myndigheterna påbörjade omställningsarbetet har regeringens krav på Försvarsmaktens förmåga ändrats, vilket ställer andra krav på beredskap och tillgänglighet. Det innebär även att högre krav ställs på att , som är en civil myndighet, ska stå i beredskap. Detta förändrar förutsättningarna för myndigheten och dess personal. och regeringens beslut (prop. 2011/12:86, bet. 2011/12:FöU9, rskr. 2011/12:291) innebär att Försvarsmakten ska vara beställare och leverantör av försvarslogistik, det vill säga ett fortsatt nyttjande av den så kallade beställarutförarmodellen. Syftet med den är att såväl beställaren som utföraren ska göras medvetna om kostnader, effektivitet och hur resurserna används. Försvarsmakten har dock en reglerad skyldighet att beställa försvarslogistik av . För blir därmed incitamenten för att effektivisera verksamheten svaga, som Försvarsmakten i praktiken har små möjligheter att ställa krav på effektivitet och produktivitet. Hur Försvarsmakten och ska samverka i frågor om materiel- och logistikförsörjningen är otydligt reglerat i deras respektive instruktioner och regleringsbrev. Regeringen har därmed överlåtit till myndigheterna att själva komma överens om detta, vilket sker genom ett mellan myndigheterna upprättat samordningsavtal. I juridisk mening är samordningsavtalet inte ett avtal utan en överenskommelse mellan myndigheterna utan rättslig verkan eftersom samtliga statliga myndigheter ingår i den juridiska personen staten. Enligt Statskontoret är inte heller myndigheternas ekonomiska relationer eller hur beställningarna av vidmakthållande ska gå till i tillräckligt stor utsträckning reglerat. Detsamma gäller de finansiella gränsytorna och hur de ekonomiska transaktionerna ska gå till. Ansvarsfördelningen i frågor om materiel- och logistikförsörjning har gemensamt utarbetats av myndigheterna. Den innebär att Försvarsmakten specificerar sina krav på förmåga och att materielverket utifrån angivna krav utarbetar möjliga försörjningslösningar. Ansvarsförhållandena efter reformen är i grunden desamma, även om rollerna har förskjutits och fått mer inflytande över logistikförsörjningen av försvaret. Trots rollförskjutningen har regeringen inte ändrat sin styrning av . Statskontoret lyfter fram ett antal centrala frågor som kvarstår att lösa ut i relationen mellan myndigheterna kopplade till omställningen av materiel- och logistikförsörjningen. Det gäller beställningar av vidmakthållande, valet av gemensamt långsiktigt it-system samt hur Försvarsmaktens krav på beredskap ska tillgodoses. Försvarsmakten är ägarföreträdare och ansvarig för materielens status samt hur den används. har huvuddelen av förts över till . Gränsytorna mellan myndigheternas verksamheter är otydliga varför risken för att man bygger upp parallella kompetenser är överhängande. Det finns heller ingen överenskommelse om hur man ska följa upp hur genomför vidmakthållandet av materielen. Försvarsmakten har ett krav från regeringen att återredovisa hur materielen har brukats . Att ta fram underlag för en sådan redovisning är mycket komplicerat. Statskontoret framhåller att reformen av materiel- och logistikförsörjningen medfört att myndigheternas behov av systemstöd har förändrats. Det förändrade arbetssättet kräver ett större informationsutbyte mellan myndigheterna. Man har många it-system och höga kostnader för drift och underhåll. Frågan om vilka system Försvarsmakten och ska använda gemensamt har diskuterats utan att myndigheterna har lyckats komma överens om en långsiktig lösning. Det finns därför behov av att utarbeta en långsiktig lösning för detta. har pekat på att nuvarande finansieringsform för materiel- och logistikförsörjningen gör att det finansiella flödet mellan Försvarsmakten, och industrin blir mycket komplext. I kombination med att många projekt sträcker sig över långa tidsperioder leder det till att prestationer ofta är fragmenterade och svåra att följa på ett samlat sätt. Modellen för finansiering medför även att anslagen inte behöver belastas när statens utgift inträffar utan när myndigheterna själva väljer att så ska ske. Denna flexibilitet i när en händelse ska återredovisas innebär att regeringens och finansiella styrning försvåras. Myndigheterna är regeringens viktigaste instrument för att genomföra sin politik. De ansvarar för att tillämpa de lagar och utföra den verksamhet som riksdag och regering har beslutat om. En tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna är därför en grundläggande förutsättning för en fungerande styrning av statsförvaltningen. gör bedömningen att nuvarande finansiella utformning medför att Försvarsmakten inte kan leva upp till myndighetsförordningens (2007:515) krav på ledningens ansvar. Därmed kan man inte heller leva upp till kraven på ansvar för den militära förmågan i förordning (2007:1266) med instruktion Försvarsmakten. Uppdraget om en översyn av materiel- och logistikförsörjningen Materiel- och logistikförsörjning, inklusive forskning och teknologiutveckling är medel för att stödja Försvarsmakten i att upprätthålla en relevant operativa förmåga i fred såväl som vid höjd beredskap. Försvarsmaktens operativa behov ska därmed vara styrande för materiel- och logistikförsörjningen. Utredarens övergripande uppdrag är att se över materiel- och logistikförsörjningen, utifrån ovan nämnda inriktning, för att det ska bli möjligt för regeringen att, med tillgängliga resurser, utforma och organisera materiel- och logistikförsörjningen med hänsyn tagen till Försvarsmaktens justerade mål.