sou · H4B332d2 · 2016-04-27 00:00:00 — Miljökostnader utgörs av kostnader för den skada som vattenförbrukningen vållar miljö, ekosystem och dem som använder miljön (t.ex. skada i form av minskad ekologisk kvalitet hos vattenekosystem, saltinträngning och försämring av produktiv mark). Resurskostnader utgörs av kostnaderna för uteblivna möjligheter för andra användare på grund av att vattenresurserna förbrukas snabbare än den naturliga återfyllnadstakten (t.ex. i samband med överuttag av grund- 53Ibid., samt , underlag till utredningen, . vatten).55 I artikel 9.3 i ramdirektivet anges att artikeln inte hindrar finansiering av särskilda förebyggande eller avhjälpande åtgärder för att nå direktivets mål.56 I förarbetena till vattentjänstlagen betonas att det i lagen ges ett något större utrymme för att finansiera interna miljövårdskostnader med avgifter . I lagen framgår det uttryckligen att ordnandet och driften av en allmän va-anläggning ska uppfylla de krav som kan ställas från miljö- och hälsoskyddssynpunkt och med hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser.57 Detta understryker enligt förarbetena huvudmannens förpliktelser i dessa hänseenden. Huvudmannen ska utöver sådana specifika krav som följer av föreskrifter och bindande tillståndsvillkor tillgodose krav som gäller enligt allmänna hänsynsregler. Krav av det senare slaget har dock inte alltid den konkretion som skulle kunna vara önskvärt för den praktiska tillämpningen. Kostnader för sådana miljövårdande åtgärder i vid bemärkelse som företas inom verksamheten bör enligt förarbetena betraktas som avgiftsgrundande om åtgärderna kan anses nödvändiga för en från miljösynpunkt god och ansvarsfull förvaltning av den allmänna va-anlägg- ningen. Den största ökningen av miljörelaterade nödvändiga kostnader följer av kommunens skyldighet att ordna allmän va-anlägg- ning när en sådan anläggning, utöver hälsohänsynen, behövs med hänsyn till skyddet för miljön.58 När det gäller kostnader för s.k. externa miljövårdsåtgärder, t.ex. åtgärder bortom reningsverkets utlopp, innebär lagen däremot inga förändringar enligt förarbetena. Sådana åtgärder måste således ha ett starkt samband med den egna avloppshanteringen för att kunna ingå i avgiftsunderlaget. I förarbeten anges dock att läget kan komma att förändras i samband med genomförandet av ramdirektivet för vatten. Bindande åtgärdsprogram för att nå miljömålen kommer enligt dessa förarbeten säkerligen att öka pressen på 55Europeiska kommissionen (2000). Meddelande från kommissionen till rådet, och ekonomiska och sociala kommittén. En prispolitik som främjar en hållbar användning av vattenresurserna. KOM(2000) 477 slutlig, s. 8. 56Svensk rätts förenlighet med artikel 9 i ramdirektivet har utretts av och , se SOU 2010:17 och utredning, , Va-adm 37/01. Bedömningen i utredningarna var att de svenska avgiftsbestämmelserna i allt väsentligt är förenliga med ramdirektivet. 2005/06:78, s. 92–93. huvudmännen att minska miljöstörningar från va-verksamheten. För att insatserna ska anses kostnadsmässigt nödvändiga kommer det fortfarande att krävas att sambandet mellan störningen och verksamheten inte är för svagt. förutsätter ett system med avgiftsuttag för kostnadstäckning av i princip all påverkan och användning av vattenresurserna. Inom ett sådant system kommer huvudmannen för en allmän va-anläggning att som verksamhetsutövare få svara för den vattenanvändning som via anläggningen sker inom anläggningens verksamhetsområde och för den påverkan på vattenmiljön som anläggningen orsakar. De miljöavgifter, andra avgifter och eventuella miljöskatter som därigenom kan komma att påföras va-huvudmannen, kommer enligt dessa förarbeten att utgöra nödvändiga kostnader för den allmänna va-verksamheten.59 behandlar i sitt betänkande Prissatt vatten? frågan om artikel 9 i ramdirektivet kan förstås så att också de miljökostnader som andra förorenare orsakar va-verken ska täckas av den som förorenar. Som exempel nämns att va-verkens råvattentäkter förorenas av utsläpp från t.ex. industrier, jordbruk och vägtrafik. Vid prövning enligt av tillståndspliktiga verksamheter kan villkor ställas om åtgärder som begränsar påverkan. Sådana föroreningar kan också begränsas genom inrättande av vattenskyddsområden. Eftersom tillstånd och villkor ändå kan medge utsläpp hindrar detta inte att vattentäkter kan utsättas för utsläpp från sådan verksamhet, så att vattnet måste renas. Enligt uppfattning kan detta dock inte betraktas som en vattentjänst, vars kostnad ska debiteras förorenaren enligt artikel 9.60 Vad beträffar principen att förorenaren betalar anges i artikel 9 i ramdirektivet att medlemsstaterna ska beakta principen om kostnadstäckning för vattentjänster i enlighet framför allt med principen att förorenaren betalar. Artikeln hindrar dock inte finansiering av särskilda förebyggande eller avhjälpande åtgärder för att nå direktivets mål. Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar behandlade frågan om ersättning vid inrättande av vattenskyddområden. Det hävdades då att det är tydligt att principen om förorenarens betalningsansvar inte alls är tillämplig 60SOU 2010:17, s. 76–77. då åtgärder vidtas med stöd av vattenskyddsföreskrifter. Dessa är att betrakta som förebyggande åtgärder för att säkerställa en hög skyddsnivå, snarare än åtgärder för att begränsa en uttrycklig och befintlig risk.61 Förutsättningarna för va-taxan har närmare beskrivits i kapitel 10, särskilt då det gäller investeringar. Där diskuterades även skillnaderna i taxenivåer mellan olika kommuner. Det har i vissa sammanhang väckt frågan om en mer solidarisk taxepolitik. Utredningen konstaterar att en rad andra och ofta mer påtagliga kostnader varierar mellan kommuner, t.ex. fastighetspriser. Va-frågorna har också utmönstrats ur det kommunala utjämningssystemet sedan ett tiotal år med hänvisning till att taxesättningen erfarenhetsmässigt kunnat hantera de behov som uppstått lokalt. De skattemässiga bidrag till va-verksamheten som förekommer tycks sjunka . Så konstateras t.ex. att en tredjedel av landets kommuner tillsköt vissa skattemedel 2002, medan det numera rör sig om en betydligt mindre andel. Va-taxan utgör, särskilt i ett europeiskt och internationellt perspektiv, därtill en förhållandevis begränsad kostnad för hushåll och andra nyttjare (se avsnitt 13.4). Det kan trots detta vara av intresse att närmare diskutera den känslighet som kan finnas för höjningar av taxan. Klimat- och sårbarhetsutredningen redovisade i sitt slutbetänkande som en rimlig bedömning att kostnaderna i till följd av klimatförändringarna ökar vattenpriset med per m3. Det bedömdes motsvara en ökad årskostnad på cirka 2 mdkr.62 konstaterar då det gäller nivån på va-taxan, som generar cirka 21 mdkr , att en sådan ökning måste betraktas som otillräcklig. De årliga höjningar av vataxan som redan skett i landet har som gått sedan Klimat- och sårbarhetsutredningen i medeltal utgjort . Mycket tyder enligt branschorganisationen 61SOU 2013:59, s. 127. 62SOU 2007:60, s. 284. Vatten också på att va-taxorna kommer att behöva öka mer än vad de gjort de senaste åren.63 Konsumenternas priskänslighet för dricksvattnet måste sättas i relation till utvecklingen av hushållens samlade kostnader. Det kan då konstateras att kostnaderna för el och avfallshantering stigit i betydligt snabbare takt än vad som gäller för va-tjänster och fjärrvärme. Samtliga dessa kostnader har dock stigit mer än konsumentprisindex, KPI, . Kostnaderna för dricksvatten utgör också en mindre andel av hushållens disponibla inkomster än i många andra europeiska länder (se kap. 3). En motverkande faktor då det gäller hushållens kostnadsökningar för dricksvatten är den effektivisering och minskning som skett av hushållens dricksvattenkonsumtion . Den odebiterade mängden vatten utgör drygt en femtedel av den totala dricksvattenproduktionen. En stor del av detta beror på otäta ledningsnät, men även kommunernas egen förbrukning, t.ex. vid spolning av näten, samt rena mätarfel ingår. Det tycks i det avseendet inte finnas en kostnadspress som bidrar till att reducera den odebiterade delen av dricksvattnet. I , där läckage över en viss nivå beskattas, har en effektivisering i detta avseende kunnat ses. Vid diskussioner kring taxenivåer inom och mellan kommuner är det inte självklart vari eventuella motstånd mot höjningar främst ligger. För konsumenter kan det finnas förståelse för nödvändiga justeringar av taxan om det ger trygghet i vattenförsörjningen. Ur den lokala politikens perspektiv kan jämförelser med investeringsnivåer inom andra förvaltningsområden och bedömningar av den samlade skatte- och taxebördan få betydelse och fungera dämpande, liksom jämförelser med taxor i andra kommuner. 63 Svenskt Vatten (2015), Kommentarer till taxestatistik, samt för utveckling av va-taxan –2015. I rapporterna särredovisas inte kostnaderna för vatten respektive avlopp. Dricksvattnet bedöms dock svara för något mindre än hälften av den samlade va-kostnaden. Avgifter för offentlig kontroll Den offentliga kontrollen av dricksvattenanläggningar ska täckas av avgifter. för anläggningar för dricksvattenförsörjning är normalt den kommunala nämnd som utövar kontroll inom miljö- och hälsoskyddsområdet.64 kostnader för den planerade kontrollen ska täckas av en årlig avgift. Den avgift som tas ut ska täcka samtliga kostnader för kontrollen. Den ansvariga kontrollmyndighet fastställer avgiften efter beslut i kommunfullmäktige om taxa.65 kan även bedriva offentlig kontroll över vissa anläggningar66 och ta då ut avgifter enligt särskilda föreskrifter.67 Avgifter för prövning och tillsyn enligt På område finns det möjlighet att ta ut avgift för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn.68 I förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken69 finns bestämmelser om avgifter för statliga förvaltningsmyndigheters kostnader. Beträffande avgifter för vattenskyddsområden finns endast en bestämmelse om avgift då det gäller handläggning av dispenser inom vattenskyddsområde.70 Det finns ingen bestämmelse om avgift för tillsyn över vattenskyddsområde, men Havs- och vattenmyndigheten har ett bemyndigande att föreskriva om avgifter för sådan tillsyn.71 6425 § och 23 § 7 livsmedelsförordningen. 65Förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter. 66Överflyttning av offentlig kontroll från kommunen till kan ske i vissa fall med stöd av 15 § livsmedelslagen. Det kan gälla kommersiella anläggningar som producerar eller tillhandahåller dricksvatten till livsmedelsproducerande företag. Som exempel kan nämnas animalieanläggningar med egen dricksvattenförsörjning som endast försörjer anläggningen. 67Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2006:21) om avgifter för offentlig kontroll, prövning och registrering. 6827 kap. 1 § . 707 kap. 1 § 9. 717 kap. 14 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Kommunerna har möjlighet att ta ut avgifter för sin prövning och tillsyn. Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om detta.72 Den allmänna dricksvattenförsörjningen vilar som framgått ovan främst på lokal avgiftsfinansiering, men även andra finansieringskällor kan ha avgörande betydelse då det gäller att säkra råvattenförekomster samt för lokal, regional och central förvaltning, samordning och styrning. Möjligheterna att förstärka befintliga eller utveckla alternativa finansieringsformer för att möta framtidens krav och en ökad ambitionsnivå får avgörande betydelse för genomförandet av utredningens förslag. Utredningen redovisar i detta avsnitt på mer principiell nivå och för olika aktörer hur en förändrad framtida kostnadsbild kan mötas. De befintliga och möjliga komponenter som behöver diskuteras för en framtida finansieringsmodell redovisas. En kategorisering görs med avseende på (1) dagens statliga och kommunala anslagsramar och avgifter, (2) nyttjande av alternativa anslagsmedel avsedda för vattenförvaltning och klimatanpassning, respektive (3) en eventuell ny och tillkommande skatte- eller avgiftsfinansiering för att täcka vissa vidgade åtaganden. En viktig utgångspunkt för diskussionen är i detta sammanhang den s.k. finansieringsprincipen, som innebär att kommunerna inte bör åläggas nya uppgifter utan att få möjlighet att finansiera sådana uppgifter med annat än höjda skatter. Principen är inte lagfäst, men har godkänts och tillämpats av . Principen avser statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Principen blir tillämplig då det gäller nya uppgifter, ändrade ambitionsnivåer för uppgifter, samt frivilliga uppgifter som blir obligatoriska för kommunerna. Uppgiftslättnader bör på motsvarande sätt innebära minskade statliga bidrag.73 En tidigare genomförd anpassning av statsbidraget till kommunerna kan här nämnas. erhöll tidigare viss del av 7227 kap. 1 § . 73Regeringskansliet samt SKL (2007). Den kommunala finansieringsprincipen, . kommunernas livsmedelskontrollavgifter, vilket upphörde och kompenserades genom justering av statsbidraget till kommunerna.74 Den del av den kommunala kostnadsutjämningen som avsåg vatten och avlopp avskaffades 2005 utan kompensatoriska åtgärder. En utjämning skedde mellan kommuner med avseende på bebyggelsestruktur, ledningslängd och geotekniska förutsättningar. Ett 130-tal kommuner erhöll medel från närmare 160 kommuner med fördelaktigare situation. Sammantaget omfördelades inemot 0,5 mdkr priser. Motivet för att avskaffa modellen var främst att va-kostna- derna till finansierades med avgifter.75 13.3.1Inom befintliga anslagsramar och avgifter Vissa kostnader kan även fortsättningsvis bedömas ligga inom ramen för det befintliga verksamhets- och kostnadsansvar som olika aktörer har. Kostnaderna kan också, mot bakgrund av hittillsvarande nivåer och utveckling, hanteras fortvarigt. Va-avgiften kan finansiera s.k. nödvändiga kostnader för att säkra dricksvattentäkter, beredning och distribution av dricksvatten. Det innebär att lokala kostnadsökningar till följd av nödvändiga förändringar för att möta bland annat klimatförändringar och föroreningsrisker i princip kan och bör hanteras utifrån nuvarande regelverk. Kostnadsfördelningen mellan stat och kommun är f.n. föremål för överväganden i , vilket framöver kan påverka frågan. tar i andra sammanhang upp de politiska och kompetensmässiga behov som kan behöva tillgodoses, t.ex. beträffande en verksamhetsinriktad och väl avvägd ekonomistyrning. Det kan dock finnas oklarheter kring karaktären på vad som ska anses vara nödvändiga 74Kommunerna var skyldiga att föra över medel motsvarande av den årliga tillsynsavgiften till enligt 11 § förordningen (1989:1110) om avgift för livsmedelstillsyn m.m. I samband med att livsmedelslagstiftningen anpassades till nya EU-bestämmelser ändrades finansieringen, så att i stället anslagsmedel nyttjades. Det skedde genom att den årskostnad om cirka som överfördes från kommunerna till staten reglerades genom en minskning av statsbidragen till kommunerna med motsvarande belopp. Överföring gjordes således från utgiftsområde 25 anslaget 48:1 Kommunalekonomisk utjämning till utgiftsområde 23 anslaget 43:10 . 2005/06:128, s. 184–185 samt prop. 2006/07:1. 75Statskontoret (2013). Den kommunala utjämningen . Rapport 2013:19, s. 80, 84, 186. Demografiska och andra förutsättningar kan också ändras och innebära svårigheter att hantera tyngre underhåll och investeringar. Utöver va-avgifter finns även andra avgifter som avser kommunala och statliga insatser. Främst gäller det avgifter för offentlig kontroll under livsmedelslagstiftningen. Möjlighet finns vidare att ta ut avgifter för prövning och tillsyn enligt för vissa angivna ärendetyper. De statliga resurser som avsätts för dricksvattenfrågor är inte obetydliga, men saknar i betydande grad den kontinuitet, styrning och uppföljning som ett långsiktigt och systematiskt arbete förutsätter. Länsstyrelsernas situation innebär att olika typer av anslag och mer tillfällig finansiering möts i vattenfrågorna, och andra förvaltningsmyndigheter nyttjar i betydande grad mer tillfälliga projektmedel ur krisberedskapsanslaget och från andra finansiärer. Förutom de osäkerheter det innebär på , innebär det att MSB och andra beviljande organ till viss del prioriterar och styr dricksvattenrelaterade insatser som utförs av myndigheterna. För vissa verksamheter, som inrättandet av vattenskyddsområden, råder brist på resurser inom såväl kommuner som på statlig nivå. Förhållandet blir särskilt uttalat vid ett genomförande av utredningens förslag, som avses öka takten i detta arbete (se kapitel 6). I vissa fall överensstämmer befintliga uppgifter mindre väl med de resurser som avsatts. I de fall instruktionsenliga eller på annat sätt uttalade myndighetsuppgifter angetts av regeringen, förutsätts att anvisade medel kan och ska täcka dessa. Regeringen anger inte nödvändigtvis särskilda anslagsposter eller öronmärker medel för alla myndighetsuppgifter. Det kan i stället ses som en normal och intern myndighetsuppgift att göra en lämplig avvägning av disponerade resurser för olika ändamål. Utökad ambitionsnivå och förändrade förhållanden, t.ex. klimatförändringarna, kan påverka en sådan avvägning. Det tas inom staten normalt upp i den löpande myndighetsdialogen med regeringen. På nivå sker motsvarande diskussion i den interna budgetprocessen. Tillkommande eller utvidgade uppgifter för centrala statliga förvaltningsmyndigheter, länsstyrelser och kommuner för handläggningsresurser och myndighetsutövning inom dricksvattenområdet kan förutsätta vidgad finansiering inom befintliga anslag och i vissa avseenden även mer långsiktig sådan. Vissa verksamheter har finansierats med otillräckliga eller tillfälliga medel eller inte alls utförts. Anknytande anslagsmedel inom vattenförvaltningen, med inriktning på att tillgodose ramdirektivets krav på att säkerställa erforderligt skydd för vattenförekomster för uttag av dricksvatten76, anknyter väl till dricksvattenområdets behov av åtgärder. Utredningen har i anslutning till diskussionen om den bristande övervakningen av skyddade förekomster enligt ramdirektivet också aktualiserat behovet av en mer samlad syn på myndigheternas informationshantering som stöd för dricksvattenförsörjningen. Det är också naturligt att resurserna inom den samlade statliga vattenförvaltningen diskuteras utifrån det behov av utökat områdesskydd som utredningen föreslår att ska fastställa. Ett sådant synsätt kan ligga till grund för en mer övergripande prioritering av hur vattenförvaltningens resurser bäst ska användas och kan då också medverka till att åtaganden under ramdirektivet fullföljs på erforderligt sätt. Regeringen har angett att ökade statliga satsningar behövs då det gäller samhällets klimatanpassning, närmast för perioden – 2019.77 Bland annat har förebyggande arbete för att hantera ökade översvämningsrisker nämnts. Ökade insatser för att skydda strategiskt viktiga dricksvattenförekomster ligger också väl i linje med ett sådant arbete. En särskild klimatanpassningsutredning har tillsatts för att mer principiellt se över om ansvaret för att genomföra och finansiera åtgärder för anpassning till ett förändrat klimat behöver förtydligas. Utredningen förutsätts särskilt samverka med bland annat Dricksvattenutredningen.78 Också i lyfts klimateffekternas betydelse fram, eftersom de är avgörande då det gäller förutsättningarna för en trygg dricksvattenförsörjning. 2015/16:1, utgiftsområde 20. raturhöjning, ökande extrema väderhändelser, ökade nederbördsmängder, förändrade mönster för avrinning, avdunstning och grundvattenbildning skapar nya förutsättningar och risker. Riskerna kan till viss del hanteras genom utformning av lämpliga skyddsområden. Klimatfrågans betydelse behandlades i kapitel 5 och i det tidigare delbetänkandet, SOU 2015:51. Utredningen kan inte motivera förslag om förstärkta statliga anslag genom besparingar på andra (lägre prioriterade) verksamhetsområden som inte ingått i utredningsuppdraget. Utredningens förslag om förstärkta anslag utan motsvarande omfördelning kan i stället vila på kompletterande intäkter i form av skatter eller avgifter, eller de långsiktigt samhällsekonomiska vinster som bevarandet av hållbara och trygga vattenresurser kan innebära. En ökad kapacitet på den statliga, främst regionala sidan, kan medverka till att öka tempot i arbetet med att säkra landets dricksvattenförekomster och skapa långsiktigt hållbara försörjningssystem. De samhällsekonomiska effekterna av utredningens förslag berörs närmare i kapitlet om konsekvenser. 13.3.3Tillkommande skatte- eller avgiftsfinansiering Större infrastruktursatsningar kan vara svåra att åstadkomma ekonomiskt inom ramen för en va-verksamhet, vilket även kan gälla mellankommunala samverkansprojekt. Nyttoeffekterna kan bedömas som stora, men svåra att kvantifiera. Därtill kommer den kommunala investeringskultur som kan finnas inom angränsande förvaltningsområden med normalt sett lägre investeringsbehov. Vissa typer av insatser har därtill en sådan karaktär att en enskild kommun endast med svårighet kan fullgöra uppgiften på egen hand och med egna resurser. Det kan t.ex. gälla kapacitet för särskild expertis, övningar, färdigutbildning och krisberedskap inom dricksvattenområdet. I en del andra länder kan behov av medel för särskilda insatser även täckas genom statliga skatter eller avgifter på dricksvattnet. Skattemedel tillförs således bland annat i övriga nordiska länder, , och . En skatt eller avgift skulle, om den införs i , kostnadsmässigt bäras av va-kollektiven och ändamålsmässigt avse nödvändiga kostnader för att långsiktigt upprätthålla en trygg dricksvattenförsörjning i landet. Uttaget skulle närmast motiveras utifrån behoven av stöd och insatser för att värna skyddade vattenförekomster och ge stöd till kollektiven då det gäller ändamål som det enskilda kollektivet inte naturligt kan bära. Det kan gälla infrastruktursatsningar av kommunövergripande slag för att säkra dricksvattenförsörjning, skyddsåtgärder, klimatanpassning och krisberedskapsåtgärder. Ett tydligare statligt åtagande för att hantera skydd och krisberedskap med övningar och centrala utbildningsinsatser, expertstöd och centrala depåer för nödvattenförsörjning utgör exempel på åtgärder som mer varaktigt skulle kunna finansieras genom ett sådant stöd. Ökade satsningar på offentlig myndighetsutövning i form av vägledning, handläggning och beslut om vattenskyddsområden samt insatser för att främja forskning, utveckling och utbildning utgör ytterligare exempel på åtaganden som förutsätter ytterligare finansiering och som till sin karaktär utgör nödvändiga förutsättningar för att långsiktigt kunna skapa förutsättningar för en trygg dricksvattenförsörjning. Ett räkneexempel ger vid handen att ett relativt begränsat statligt skatte- eller avgiftsuttag om per producerad och debiterade m3 dricksvatten skulle generera cirka . Det kan sättas i relation till den genomsnittliga kommunala brukningsavgiften för vatten- och avlopp på cirka 30–per m3 för de som debiteras.79 De samlade årliga förbrukningsavgifterna för vatten- och avlopp uppskattas till cirka 21 mdkr årligen.80 Ett påslag om per m3 skulle innebära en ökad kostnad för va-kollektiven som motsvarar högst hälften av den årliga höjning som normalt kännetecknar brukningsavgifterna, som det skulle ge strukturella förutsättningar och möjliggöra avgörande insatser för en långsiktigt tryggad dricksvattenförsörjning i olika delar av landet. Den tekniska konstruktionen av hur 79Den debiterbara mängden dricksvatten inom de egna kommunerna i landet utgjorde –2014 cirka 576–. Icke debiterbara vattenförluster uppskattades till mellan 20–. Medelkostnad för den reella brukningsavgiften för vatten och avlopp varierar med avseende på kommun och bostadstyp och utgör 3–per liter förbrukat vatten. Svenskt Vatten, Kommentarer till taxestatistik, Meddelande M141, , samt kompletterande underlag från Svenskt Vatten, . 80EKAN-gruppen (T. Folkesseon) för (2015).