sou · H4B354 · 2016-09-01 00:00:00 — En översyn av postlagstiftningen i ett digitaliserat samhälle SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över postlagstiftningen. Utredaren ska i ett slutbetänkande kartlägga och göra en samhällsekonomisk analys av postmarknaden och digitaliseringens effekter på den. Vidare ska eventuella brister i nuvarande lagstiftning analyseras och bedömas utifrån de rådande och framtida behoven. Om det bedöms som motiverat ska utredaren lämna förslag till ändringar i nuvarande postlagstiftning och även föreslå ändringar av postdirektivet. Genom tilläggsdirektiv beslutade (dir. 2015:124) har utredningsuppdraget i denna del förlängts till . Till utredare förordnades regionrådet . Som experter förordnades universitetslektor , avdelningschef , departementssekreterare , analytiker , råd , kansliråd , handläggare , rättssakkunnig och departementssekreterare . Sekreterare åt utredningen har varit analytiker och verksjurist . till och med har även universitetslektor varit sekreterare åt utredningen. Utredningen, som har antagit namnet postlagsutredning, överlämnade delbetänkandet Som ett brev på posten. Postbefordran och pristak i ett digitaliserat samhälle (SOU 2016:27). Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Till sista utposten. En översyn av postlagstiftningen i ett digitaliserat samhälle, SOU 2016:54. Utredningens arbete är med detta slutfört. Förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045) ............. 1.2Förslag till förordning om ändring i postförordningen (2010:1049) ............................................................................. Möten, .......................konsultuppdrag och kommunikation Bakgrund .........................................och gällande rätt Ett samhällsintresse som staten ska garantera 3.1.2Liberaliseringen av den svenska Postlag och postförordning.................................... Tillståndsreglering i direktiv och lag...................... Undantag från skatteplikt enligt Kartläggning av postmarknaden................................... Den europeiska brevmarknaden ............................................ 4.2.1Stora skillnader i konkurrensnivå på den 4.3 Den europeiska paket- och expressmarknaden .................... 4.3.1Utvecklad konkurrens på den europeiska 4.4 Den svenska brevmarknaden ................................................. Aktörerna på den svenska brevmarknaden............ Volymutveckling och marknadsandelar................. Tjänster på den svenska brevmarknaden ............... 4.4.4Prisutvecklingen på den svenska 4.5 Den svenska paketmarknaden ............................................... Aktörerna på den svenska paketmarknaden.......... 4.5.2Volymer och marknadsandelar på den svenska Tjänster och priser .................................................. Marknaden för bud- och kurirverksamhet............................ Marknaden för tidningsdistribution...................................... Bedömning av den framtida marknadsutvecklingen ............ 4.8.1Några företagares syn på framtidens Aktörerna ser olika ljust ................... 4.8.3Post- och beskriver en 4.9 Samdistribution och effektiv konkurrens.............................. 4.9.1Två typer av samdistribution enligt Post- och 4.9.2Samdistribution av brev och tidningar i 4.9.3Det finns möjlighet till marknadstillträde och En samhällsekonomisk analys av postmarknaden och digitaliseringens effekter på den ............................... Innebörden av en samhällsekonomisk analys ..................... Konkurrenssituationen på brevmarknaden ......................... Konkurrenssituationen på paketmarknaden ....................... 5.4Digitaliseringens effekter på pris, service och tillträde på brev- och paketmarknaderna ........................................... Etableringshinder på marknaderna....................... Åtgärder för att bevara och stärka effektiv Tillgång till postal infrastruktur ................................. 6.1Upplevda brister i regleringen av den postala 6.2 Säkra tillgången till aktuella adressuppgifter ....................... 6.2.3SvAAB:s tillstånd om tillgång till SPAR löper Införande av fastighetsboxar i flerfamiljshus...................... Tillgång till portkoder och nycklar till flerfamiljshus ........ är ett undantag.......................................... Postnummersystemet ska vara tillgängligt.......................... Förvaltning av postnummersystemet .................. Tillgång till postnummerregister i några andra Staten ska underlätta tillgång till öppna data....... Tillgång till Postnords adressdatabas .................................. Regelverket och tidigare utredningar................... Andra postoperatörer ser inget behov av tillgång till Postnords adressdatabas .................... Tillsyn och uppgiftslämnande.................................... Statistikinsamling från paketföretag.................................... Insamling av statistik enligt 2008 års EU- kommissionens arbete inom e- och Trafikanalys tar in statistiken ........................ 7.3Ändrad definition av postverksamhet kan lösa vissa 7.3.1Post- och förordar utökad 7.4 Lämna uppgifter vid misstanke om narkotikabrott............ Spridningen av narkotika inom landet ................. Effekter av gällande lagstiftning........................... 7.4.3Tänkbara konsekvenser av en ändrad 7.4.4Drogbekämpningsintresset går före den egna har större möjlighet till kontroll ........ 7.4.6Postnord ser uppenbara risker med ökade möjligheter till uppgiftslämning ........................... 7.4.7Post- och slår vakt om den Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning ..... Undantag från femdagarsutdelning ..................................... Oro hos användarna för fortsatta försämringar .. 8.2.3EU-kommissionens synpunkter på den 8.2.4Post- och beskrivning av Avstånd till ombud enligt Postnords riktlinjer ... 8.2.6Placeringen av postlådor och servicepunkt är reglerad i andra nordiska länder............................ 8.2.7Förhållandet mellan särskilda posttjänster och den samhällsomfattande posttjänsten bör 8.3Möjlighet att separera prissättningsreglerna från den koppling till utseende av tillhandahållare ............. utser inte någon tillhandahållare .......... 8.4Prissättningsreglerna och Post- och 8.5Förändring av den samhällsomfattande posttjänstens 8.5.1Postnord föreslår en minskad samhällsomfattande posttjänst likt den i DB Schenkers farhågor och förslag ..................... 8.5.3Uttalanden från tidigare regeringar rörande den samhällsomfattande posttjänstens 8.6Transport av vapen i den samhällsomfattande Risker med att transportera vapen ....................... Geografiska förhållanden och förutsättningar i . Postmottagarnas närhet till sin postanordning .................. Fördelning på utdelningsform.............................. Postmottagarnas närhet till sitt ombud .............................. Avstånden till ombuden skiljer sig....................... Mottagarnas tillgänglighet till Postnords Tillgängligheten till postservice är förhållandevis god ....... 9.4Samhällsekonomiska överväganden är viktiga vid förändring av postservicen ................................................... De rådande och framtida behoven i ett digitaliserat Behov av posttjänster i olika delar av landet ....................... 10.1.1 Marknadsundersökningar av behoven ................. 10.1.2 Privatpersoners behov av posttjänster ................. 10.1.3 Företags behov av posttjänster............................. 10.1.4 Samhällsviktiga aktörer har behov av En postlagstiftning som motsvarar de rådande och 10.2.1 Framtidens reglering bör tillgodose de olika användargruppernas olika behov .......................... 10.2.2 Tydligt regelverk viktigt i en föränderlig värld.... 10.2.3 En effektiv posttjänst gynnar alla 10.2.4 Säkra tekniska lösningar är en förutsättning Överväganden och förslag ......................................... Utredningens tidigare överväganden ................................... Förtydligande av samhällsuppdragets omfattning .............. 11.2.1 Undantag från femdagarsutdelning...................... 11.2.2 Reglering av gällande utdelningspraxis ................ Tillhandahållare av posttjänster ska lämna uppgifter på 11.3.1 Reglerad möjlighet för regering eller utpekad myndighet att ta in uppgifter om marknaden...... 11.3.2 Trafikanalys bör inhämta statistiken .................... 11.3.3 En möjlighet för att samla in uppgifter kan behövas............................. Tillgång till postnummersystemet ....................................... 11.4.1 Samhällsnyttan av fria adressdata är inte 11.4.2 Postnords intäkter och kostnader för 11.4.3 Postnummersystemet ska finnas digitalt och tillgängligt till ett reglerat pris .............................. Iakttagelser inför framtida översyn av postdirektivet ........ 11.5.1 Kraven på gränsöverskridande försändelser bör ses över ............................................................ 11.5.2 Ökad flexibilitet i utdelningsfrekvensen.............. Konsekvenser av förslagen ........................................ Konsekvenser för brevmarknadens intressenter ................ Konsekvenser för användarna .............................. Konsekvenser för Postnord .................................. Konsekvenser för konkurrenter ........................... 12.1.4 Konsekvenser för ........... Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet .............................................................. Kostnader för staten och förslag till finansiering ............... Digitaliseringen av samhället har inneburit förändrade kommunika- tionsmönster. Postmarknaderna har , både i och i övriga , karaktäriserats av kontinuerligt sjunkande brevvolymer. För att säkerställa att det fortsatt kommer att finnas en posttjänst av god kvalitet i hela landet, som är kostnadseffektiv och i så stor utsträckning som möjligt motsvarar hushållens och företagens behov, har utredningen gjort en översyn av postlagstiftningen. Utredningens mål är att utifrån översynen utforma ändamålsenliga regler. Utredningen bedömer att samhällsuppdragets omfattning bör förtydligas i de delar som avser undantag från femdagarsutdelning och var utdelning av postförsändelser ska ske. Förslagen ger möjlighet att i föreskrifter reglera detta vid behov. Med en tydligare reglering av var den samhällsomfattande post- tjänsten har sin sista utpost blir det lättare att definiera postväsen- dets roll när det gäller statliga insatser för att trygga glesbygds- service. Vidare föreslår utredningen att tillhandahållare av posttjänster ska överlämna uppgifter om sin ekonomi och verksamhet som är nödvändiga för uppföljning och bevakning av postmarknaden till regering eller till myndighet som regeringen bestämmer. saknar möjlighet att begära underlag från till exempel paketdistributörer som inte har tillstånd att bedriva postverksamhet. Underlaget är nödvändigt för att löpande ska kunna utreda och analysera behovet av förändringar i det statliga åtagandet. Slutligen föreslår utredningen att postnummersystemet ska hållas tillgängligt till ett kostnadsorienterat pris på tillhandahållarens Ett tillgängliggörande av postnummersystemet till ett reglerat pris kan bidra till att det blir enklare för småföretagare att starta upp verksamhet inom e-handelssegmentet. Utredningens uppdrag i slutbetänkandet har huvudsakligen bestått av följande delar: Kartlägga postmarknaden och bedöma den troliga framtids- utvecklingen på nationell nivå samt sammanfatta den pågående utvecklingen inom EU. Göra en samhällsekonomisk analys av postmarknaden och digitaliseringens effekter på den. Utifrån analysen ska eventuella brister i nuvarande lagstiftning utredas som hindrar marknadens utveckling. Analysera och bedöma om den nuvarande postlagstiftningen motsvarar de rådande och framtida behoven i ett digitaliserat samhälle. Utredningen ska särskilt analysera behovet och efter- frågan i olika delar av landet, postväsendets roll när det gäller statliga insatser för att trygga glesbygdsservice och effekterna av samdistribution. Utarbeta nödvändiga författningsförslag samt analysera behovet av och föreslå förändringar av postdirektivet. Kartläggning och samhällsekonomisk analys av postmarknaden Utredningens kartläggning av postmarknaden redovisas uppdelad i en brev- och en paketmarknad. Postoperatörer går emellertid allt mer över till att hantera bland annat brev och paket i samma flöden för att utnyttja synergierna så långt som möjligt. I och med den ökande e-handeln håller gränsen mellan brev- och paketför- sändelser på att suddas ut. Varor som väger under och som är av mindre värde skickas ofta som brev i stället för som paket. Den samhällsekonomiska analysen visar att konkurrenssituationen på brevmarknaden har skärpts väsentligt som en följd av digitaliser- I ett första skede hade digitaliseringen en effekt på marknaden genom att möjlighet till maskinell sortering av brevsändningar skapade nya affärsmöjligheter. har dock konkurrens från andra kommunikationssätt haft en mer genom- gripande påverkan än konkurrensen från andra företag. För att förhindra en urholkad lönsamhet har företagen på brevmarknaden varit framgångsrika i att anpassa verksamheten och kostnaderna. Det har i sin tur verkat återhållande på priserna vilket också bromsat upp volymminskningen i en internationell jäm- förelse. har företag etablerat sig i postverksamhetens första produktionsled genom utvecklandet av nya sorterings- och portooptimeringsprogram. Postoperatörerna har också utvecklat nya samarbeten som har skapat samdriftsfördelar i utdelningsledet. Den svenska paketmarknaden har aldrig varit reglerad och det har funnits en mer eller mindre hård konkurrens på marknadens olika delar. E-handeln har medfört att aktörer som har agerat på B2B-marknaden1 har fått ökade affärsmöjligheter på den snabbt växande B2C-marknaden2. Marginalerna för flertalet tjänster är låga och etableringen över hela landet är relativt god, vilket tyder på att konkurrensen på marknaden är förhållandevis effektiv. Ingen större nyetablering har ägt rum , utan den ökande konkurrensen beror snarare på att befintliga företag har expanderat sina verksamhetsområden. Utredningen har dessutom försökt att klarlägga de problem och brister som marknadens aktörer upplever finns på postmarknaden. Utifrån problemens art och resultaten av den samhällsekonomiska analysen har utredningen valt att i vissa delar gå vidare med förslag till ändring av postlagen (2010:1045). Förtydligande av samhällsuppdragets omfattning I 3 kap. 1 § postlagen beskrivs den samhällsomfattande posttjänstens omfattning. Lagrummet ger även regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ett bemyndigande att föreskriva om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten och 1Företag som skickar till företag. 2Företag som skickar till konsumenter. om krav på befordringstider. Det ska enligt 3 kap. 1 § punkten 1 postlagen varje arbetsdag och minst , utom under omständigheter eller geografiska förutsättningar som till- ståndsmyndigheten bedömer utgör skäl för undantag, göras minst en insamling och minst en utdelning av postförsändelser. Utredningen har i en kartläggning av användarnas avstånd till postservice, kunnat konstatera att tillgängligheten till postservice är god, inte minst i beaktande av att är ett glest befolkat land. Det finns tydliga skillnader mellan de glesast och tätast befolkade kommunerna i . Genomsnittligt är avståndet till posttjänster ungefär så stort i utpräglade glesbygdskommuner jämfört med i storstäderna. För en typisk glesbygdskommun betyder det i genomsnitt nära till postombudet jämfört med knappt två i storstad. av post- mottagare3 har ett avstånd som understiger till sin postlåda, fastighetsbox eller brevinkast (gemensamt kallat post- anordning). Drygt 4 600 postmottagare har mer än 5 kilometer, vilket motsvarar av alla postmottagare. Utredningen har utifrån behovsstudier funnit att privat- personers, företags och samhällsviktiga aktörers behov av post- tjänster ser olika ut. Behoven är inte alltid kompatibla med de kostnadsbesparingar som kan behöva göras för att möta volym- utvecklingen i brevtjänster. För att ändå i största möjliga mån kunna möta användarnas behov behöver regelverket vara så flexibelt att postservicen kan anpassas efter de skilda behov som finns i olika delar av landet och hos olika användargrupper. Eftersom postmarknaden i befinner sig under ett stort förändringstryck har Postnord varit tvunget att se över och rationalisera sin produktionsverksamhet. Förändringarna kan i allt högre grad komma att påverka förutsättningarna för postservicen i gles- och landsbygd. Därför finns det skäl att 3 Med postmottagare avses i utredningen en eller flera individer och företag. Till exempel räknas ett familjehushåll som en postmottagare medan flera individer som delar en lägenhet på samma adress räknas som separata postmottagare även om de har samma avlämningsställe. förtydliga hur bestämmelserna om undantagen från femdagars- utdelning ska tolkas och tillämpas. Ett flertal länder i har reglerat i vilka objektiva situationer som undantag får göras, vilket skiljer sig från situationen i där regleringen inte är lika tydlig. Utredningen föreslår därför att före- skriftsbemyndigandet i 3 kap. 1 § postlagen andra stycket utvidgas till att även avse skäl för undantag enligt punkten 1. Vidare föreslår utredningen att ett nytt första stycke införs i 8 § postförordningen som ger rätt att meddela föreskrifter om när undantag från femdagarsutdelning får göras. Regleringen ska i det enskilda fallet kunna anpassa servicen till de behov som användarna har sammantaget med möjligheterna att tillgodose dessa på ett kostnadseffektivt sätt. Utredningen bedömer vidare att ett tydligare regelverk avseende i vilka fall den utsedde tillhandahållaren får avstå från att dela ut postförsändelser ökar rättssäkerheten och underlättar tillsynen. Enligt utredningens bedömning bör den praxis som gällt vara utgångspunkt för den nya regleringen. Reglering av gällande utdelningspraxis Tillhandahållarens rationaliseringar, till exempel i form av att brevbärarnas utdelningsrutter läggs om, kan påverka förutsättning- arna för den samhällsomfattande postservicen. När det gäller var utdelning av postförsändelser ska ske, finns det därför anledning att i reglering förtydliga hur bestämmelserna ska tolkas och tillämpas. Utredningen föreslår att det i 3 kap. 1 § andra stycket postlagen införs ett nytt bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om villkor för utdelning. Vidare föreslås att ett nytt första stycke införs i 8 § postförordningen som ger rätt att meddela sådana föreskrifter. Utredningen bedömer att regelverket kring utdelning behöver moderniseras mot bakgrund av det förändringstryck som råder på den svenska postmarknaden och som sannolikt kommer att öka . Med hänsyn till att allmänna råd inte är bindande anser utredningen att regeringen eller tillsynsmyndigheten, när så bedöms nödvändigt, ska kunna utfärda föreskrifter för hur utdelning inom den samhällsomfattande posttjänsten ska ske. Tillhandahållare av posttjänster ska lämna uppgifter kan inte göra någon heltäckande analys av den svenska paketmarknaden. Trafikanalys, som i är utsedd till statistikansvarig myndighet på postområdet, samlar till viss del in statistik från paketdistributörer. Uppgifterna är inte kopplade till postlagens definition av vare sig posttjänst eller postverksamhet. Det gör att de tenderar att vara ofullständiga och inte tillräckliga för att möjliggöra användbara analyser inom postområdet. ska kunna avgöra den framtida omfatt- ningen av de samhällsomfattande tjänsterna, hur konkurrensen fungerar och i vilka områden som en tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten behöver utses. Utökade möjligheter till uppgiftsinsamling bör därför möjliggöras i postregleringen. Utredningen ser att den lämpligaste lösningen skulle vara att låta Trafikanalys samla in uppgifterna och på begäran från överlämna relevanta uppgifter. Om de regelverk som inte möjliggör en tillfredsställande uppgifts- inhämtning för Post- och analys liksom om EU- kommissionens kommande förordning inte går att samordna med denna uppgiftsinsamling, anser utredningen att bör kunna samla in uppgifterna från paketdistributörerna. Utredningen föreslår därför att ett nytt andra stycke läggs till i 3 kap. 5 § postlagen med ett krav på att den som tillhandahåller en posttjänst på begäran ska, till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, överlämna sådana uppgifter om sin ekonomi och verksamhet som är nödvändiga för uppföljning och bevakning enligt första stycket. Reglerad tillgång till postnummersystemet I är Postnord utsedd av att tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Enligt förarbetena till nuvarande postlag är det viktigt att postoperatörer får tillgång till den postala infrastrukturen, däribland postnummer, på ett sätt som främjar effektivitet. Utredningen gör bedömningen att det är lika viktigt att företag inom till exempel e-handel och digitala tjänster på ett enkelt sätt får tillgång till postnummersystemet till ett kostnadsorienterat pris. Syftet är att underlätta konkurrens och etablering av nya verksamheter. Priset ska endast täcka de kostnader som uppstår i samband med det slutliga överlämnandet till användaren. Det kan till exempel röra sig om kostnaden för en cd-skiva, pappersutskrifter och eventuellt porto för befordran. I normalfallet bör utlämnandet vara kostnadsfritt om nedladdning kan ske elektroniskt via Postnords webbplats. Utredningen föreslår att det i 4 kap. 1 § postlagen införs ett andra stycke med innebörden att postnummersystemet ska hållas tillgängligt till ett kostnadsorienterat pris på tillhandahållarens webbplats. Förslaget är i linje med regeringens mål för förvaltningspolitiken. Myndigheterna bör aktivt öka möjligheterna att nyttja offentlig information för att underlätta framväxten av en informationsmarknad, stärka människors självstyre och utövande av medborgerliga rättig- heter samt stödja det nya e-samhällets utveckling. Förtydligandet av samhällsuppdragets omfattning Förtydligandet av samhällsuppdragets omfattning får främst konsekvenser för som kan komma att behöva avsätta resurser för att ta fram en tydligare reglering avseende undantag för femdagarsutdelning och var utdelning ska ske. Förslagen kommer att leda till ökad tydlighet för användarna och att risken för godtycklighet minskar. Med en tydligare gräns var den samhällsomfattande post- tjänstens sista utpost är möjliggörs bättre samordning med annan samhällsservice i glesbygd, till exempel genom upphandling. Beroende på hur använder sig av de föreskriftsbemyndiganden som utredningen föreslår, kan de leda till en högre samhällsekonomisk effektivitet. begär in diverse uppgifter ifrån postoperatörerna för analys av brevmarknaden och som avgifts- underlag. Utredningens förslag om statistikinsamling möjliggör utförligare analyser av den svenska postmarknaden. Det ger i sin tur tillsynsmyndigheten bättre möjligheter att säkerställa att den samhällsomfattande posttjänsten anpassas till användarnas behov. De paketdistributörer som utredningen har tillfrågat ser inte något direkt problem med att lämna ut relevant data och redovisar ett antal uppgifter till Trafikanalys. Det är därför oklart om deras administrativa börda kommer att öka på grund av förslaget.