sou · H4B381 · 2016-11-25 00:00:00 — De nya bestämmelserna, som trädde i kraft , innebär att möjligheterna att förverka inte bara utbytet av ett konkret brott, utan även utbyte av en inte närmare preciserad brottslig verksamhet (utvidgat förverkande), utökas till att gälla vid fler brott. Utvidgat förverkande kan numera beslutas vid alla brott som har fängelse eller mer i straffskalan och som är av be- skaffenhet att kunna ge utbyte. Utvidgat förverkande kan även beslutas vid t.ex. brott som har fängelse eller mer i straff- skalan om brottet har utgjort led i en brottslighet som har utövats i organiserad form. Vidare har det införts utökade möjligheter att besluta om förverkande även utan samband med en fällande brott- målsdom. Om det genom den brottsliges död eller genom åtals- preskription står klart att påföljd kan dömas ut för hans eller hennes brott, ska en talan om förverkande av utbyte av ett brott eller av egendom som har använts eller varit avsedd att använ- das som hjälpmedel vid brott ändå kunna prövas om stämning i mål om förverkande delgetts från det att den omständighet inträffade som medför att påföljd kan dömas ut. Lag- ändringarna innebär även vissa anpassningar av möjligheterna att erkänna och verkställa förverkandebeslut från andra EU-medlems- stater. Lagändringarna innebär således att möjligheterna att förverka brottsvinster utökas. Fler yrkanden om förverkande kommer att kunna framställas, i vissa fall kombinerade med yrkande om straff- processuella tvångsmedel i syfte att säkra tillgångar inför beslut om och verkställighet av förverkande. I viss ytterligare utsträckning kan det vidare bli aktuellt att enligt den inom EU gällande ord- ningen hantera ärenden om erkännande och verkställighet av beslut Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan om förverkande, antingen på så sätt att svenska beslut översänds för verkställighet i andra medlemsstater eller att utländska beslut översänds hit. Eftersom förverkad egendom enligt 36 kap. 17 § brotts- balken tillfaller staten kan lagändringarna komma att kunna tillföra staten pengar (prop. 2015/16:155 s. 38). Polismyndigheternas handläggning av förverkande av utbyte av brott och brottslig verksamhet genomförde en granskning av statens insatser mot utbyte av brottslighet30. I den granskningen ingick bl.a. landets polismyndigheter. Rapporten pekade på brister i polis- myndighetens insatser. En del av kritiken var att polismyndig- heterna inte fullt ut utnyttjar den befintliga lagstiftningen. beslutades att skulle inspektera polis- myndigheternas handläggning av utbyte av brott. Inspektionen avgränsades till förverkande av utbyte av brott och brottslig verk- samhet enligt 36 kap. och omfattade t.ex. inte hand- läggningen av betalningssäkringar som görs i samverkan med Krono- fogdemyndigheten. I inspektionsrapporten av polismyndigheternas hand- läggning av förverkande av utbyte av brott och brottslig verksamhet (2012:7) konstaterades att reglerna om förverkande av utbyte av brott tillämpas, men i ringa omfattning. Kunskapen om regelverket ansågs vara begränsad till vissa medarbetare medan andra helt sak- nade kännedom om regelverket. En allmän uppfattning bland polis- myndigheterna verkade vara att regelverket endast skulle tillämpas i samband med grov organiserad brottslighet. En tillämpning av reglerna kräver att en s.k. tillgångsutredning genomförs med syfte att utreda den misstänktes ekonomiska förhållanden. Många ut- redare underlåter på grund av bristande kunskap och erfarenhet att göra en sådan undersökning. En annan anledning som nämndes i rapporten var att det även inom fanns brister i kunskapen om regelverket om förverkande och att åklagaren främst är inriktad på sakfrågan och sällan vidtar åtgärder för att brottets utbyte ska utredas. 30 Statens insatser för att komma åt vinster från brottslig verksamhet (RIR 2010:26). Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan Inspektionstrapporten visade på tre särskilt viktiga faktorer för att regelverket om förverkande ska bli ett effektivt verktyg för att beröva gärningsmän utbytet av brott, nämligen kunskap om regel- verket, samverkan och samsyn med åklagare och uppföljnings- system. Utöver en redovisning av de iakttagelser som gjorts hos de inspekterade myndigheterna innehåller rapporten en bilaga med vägledning om polisiära åtgärder i samband med förverkande av utbyte av brott och brottslig verksamhet. I denna anges att det vid polismyndigheterna finns en god kännedom om att Kronofogde- myndigheten kan kontaktas via ett journummer när värdefull egen- dom som tillhör någon som kan antas ha skulder finns i polisens besittning. Inspektionsgruppens uppfattning var dock att för- verkandereglerna bör tillämpas i första hand och att egendom bör tas i anspråk för betalning av skulder hos först om egendomen inte kan bli föremål för förverkande. En annan ordning skulle kunna leda till att en kriminell person blir skuldfri genom betalning med medel som kommer från brottslig verksamhet. Bestämmelserna om utvidgat förverkande bör således tillämpas i första hand31. framhölls att en bedömning bör göras i det enskilda fallet eftersom bedömningen kan bli en annan om betalningen skulle avse skulder som har sin grund i skade- ståndsskyldighet på grund av brott, exempelvis i samband med grov misshandel eller våldtäkt. gjorde en ny inspektion med syfte att undersöka vilka åtgärder polismyndigheterna hade vidtagit till följd av rekommendationerna i den tidigare inspektionsrapporten, samt vilka resultat dessa medfört (2014:8). Inspektionen omfattade inte åtgärder genomförda inom ramen för den särskilda satsningen mot grov organiserad brottslighet. I tillägg till den tidigare rappor- tens tre angivna framgångsfaktorer för att regelverket om för- verkande ska bli ett effektivt verktyg för att beröva gärningsmän utbyte av brott lade inspektionsgruppen till en fjärde faktor, näm- ligen fungerande och väl kända rutiner med ett utpekat ansvar för olika åtgärder. Andra rekommendationer avsåg styrdokument och uppföljning, utbildningsinsatser, framtagande av skriftliga rutiner samt samverkan och samråd med . 31 trädde lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott i kraft. I den lagen regleras möjligheterna att förverka egendom som varit föremål för penningtvätt. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan () inte några enhetliga nationella rutiner för hur ska handlägga frågor om förverkande av ut- byte av brott och brottslig verksamhet. En ändring av besittningskravet när utmätningsbar egendom anträffas av andra myndigheter? Enligt gällande ordning kan besluta om distansutmätning av lös egendom och meddela förbudsmeddelande avseende egendom som är i en annan myndighets besittning. För att egendomen ska anses vara i en annan myndighets besittning krävs att egendomen är omhändertagen med stöd av den myndig- hetens regelverk. För att myndigheten som har egendomen i sin besittning ska kunna lämna ut uppgifterna till Kronofogdemyndig- heten krävs också att myndigheten gör en intresseavvägning enligt vad som föreskrivs i 10 kap. 27 § OSL samt att myndigheten doku- menterar vilka uppgifter som lämnas ut. har möjlighet att distans- utmäta egendom som är i en brottsutredande myndighets besitt- ning. Enligt uppgift från inkom totalt 1 042 samtal till Kronofogde- myndighetens jourtelefon. Samtalen resulterade i 194 distansutmät- ningar till ett sammanlagt preliminärt värde om . När utmätning hindrats på grund av beneficiebestämmelserna har detta noterats. 235 samtal gällde personer som hade skulder och där det fanns en utmätningsbar tillgång, men där utmätning inte kunde ske av annan orsak än beneficiebestämmelser. Kronofogdemyndig- heten har gjort antagandet att distansutmätning hade kunnat göras i dessa fall om haft polisens hjälp med att säkerställa utmätningen (statistiken är dock osäker eftersom hand- läggaren inte har haft i uppdrag att, förutom i beneficiefallen, notera orsaken till att utmätning inte skett). Det finns inte någon motsvarande statistik angående distansutmätningar på kontorstid. Det kan antas att utsökningsförfarandet skulle bli effektivare om kunde distansutmäta egendom som inte tagits om hand av någon annan myndighet med stöd av den myndighetens regelverk. En sådan ordning ger dock upphov till en rad frågeställningar. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan I avsnitt 6.4.2 har vi ansett att det principiella förbudet mot s.k. fishing expeditions innebär att det måste finnas ett pågående mål i vilket det riktas krav mot en viss gäldenär för att Kronofogde- myndigheten ska påbörja en tillgångsutredning. Det ligger i sakens natur att inte heller andra myndigheter ska ägna sig åt otillåtna utredningsåtgärder för räkning. Om polisen t.ex. i samband med en trafik- eller rutinkontroll kontaktar för att kontrollera om en viss person förekommer i ett mål hos utan att polisen haft anledning att omhänderta någon egendom kan det uppfattas som en otillåten utredningsåtgärd. I de brottsutredande myndigheternas uppdrag ingår att under- söka om det går att förverka utbyte av brott och utbyte av brottslig verksamhet. Den möjligheten ska prövas framför möjligheten att utmäta egendom för att reglera skulder. En omvänd ordning skulle kunna leda till att en person som har begått brott blir skuldfri genom att betalning görs med pengar som kommer från brottslig verksamhet, dvs. att brottsvinster ”tvättas” genom att införlivas i det legala systemet vid utmätning. Det är därför av stor vikt att de brottsbekämpande myndigheterna inte erbjuder Kronofogdemyndig- heten möjlighet till distansutmätning innan möjligheterna till för- verkande har uttömts. Det kan också ifrågasättas om det ur resurs- och effektivitets- synpunkt är rimligt att myndigheter som i sin verksamhet anträffar utmätningsbar egendom, utan att egendomen är föremål för ett ärende hos den myndigheten, ska kontrollera om en person är gäldenär i ett mål hos . Det skulle också vara synnerligen integritetskränkande och därmed knappast lämp- ligt att andra myndigheter, så fort de uppmärksammar att någon har egendom som skulle kunna utmätas, kontaktade Kronofogde- myndigheten32. För myndigheterna skulle det leda till svåra avväg- ningsfrågor. För enskilda skulle risken för att egendom skulle kunna komma att utmätas utan tydlig koppling till verkställighets- förfarandet kunna leda till ett avståndstagande från och ovilja inför kontakter med olika myndigheter. En sammanblandning av olika 32 Jfr JO:s uttalande i beslut (dnr 4973-2006) som handlade om en anmälan om uppgifter som hade lämnats från ett häkte om en intagens tillgångar (se av- snitt 6.3.4). Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan myndigheters uppdrag och roller kan också i förlängningen skada allmänhetens förtroende för statliga myndigheter. Skyldigheten att kontakta skulle natur- ligtvis kunna begränsas till vissa utpekade myndigheter. Det skulle också kunna ställas upp olika kriterier för när Kronofogdemyn- digheten ska kontaktas, t.ex. om värdet på den anträffade egen- domen uppgår till ett visst belopp. Sådana kriterier kan dock i sig skapa merarbete och ge upphov till olika utredningsinsatser och avvägningar i enskilda fall. Detta är inte en effektiv ordning. Det finns även en risk för att en myndighets kärnverksamhet urholkas om myndigheten ska börja utföra arbetsuppgifter som inte om- fattas av den myndighetens uppdrag33. En sådan ordning skulle också kunna innebära att myndigheten utförde uppgifter och gjorde bedömningar som den inte hade rätt kompetens för, vilket givetvis skulle påverka rättssäkerheten. Sammantaget anser vi att egendom som anträffas av andra myn- digheter även måste vara omhändertagen med stöd av den myndighetens eget regelverk för att ska kunna distansutmäta egendomen. 6.4.4Ökad samverkan genom elektroniskt informationsutbyte mellan och andra myndigheter Våra bedömningar och förslag: Ett elektroniskt informations- utbyte mellan och myndigheter som betalar ut utmätningsbara ersättningar och bidrag leder till en bättre kontroll av statens pengar, ett effektivare utsökningsför- farande och ett bättre ekonomiskt utfall för borgenärskollek- tivet. Det införs reglering i utsökningsbalken som klargör att de myndigheter som regeringen bestämmer ska samverka och ut- byta information med i syfte att möjlig- göra utmätning av tillgångar innan dessa lämnas ut eller utbe- talas. 33 Jfr JO-beslutet (, dnr 987-2015) där Kriminalvården fick kritik för att ha utfört uppgifter som inte omfattades av Kriminalvårdens uppdrag när Kriminalvårdsanställda på uppdrag utrett intagnas skuldsättning (se avsnitt 6.3.4). Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan Regeringen bör ge i uppdrag att genom en förstudie kartlägga vilka myndigheter som Krono- fogdemyndigheten bör samverka med i ett elektroniskt in- formationsutbyte. bör härefter, i sam- verkan med de berörda myndigheterna, lämna förslag till nöd- vändiga författningsändringar och behov och kostnader för an- passningar av respektive myndighets it-stöd. Ett ökat elektroniskt informationsutbyte påverkar enskildas personliga integritet. Genom begränsningar angående vilken in- formation som ska överlämnas samt information till enskilda säkerställs att ett ökat elektroniskt informationsutbyte är för- enligt med krav på skydd mot oacceptabla intrång i den per- sonliga integriteten. Mot bakgrund av de effektivitetsvinster en utvidgning av av- räkningslagens tillämpningsområde skulle kunna medföra kan det finnas anledning att på nytt överväga denna fråga. Sådana överväganden omfattas dock inte av vårt uppdrag utan frågan får utredas i särskild ordning. Myndigheters skyldighet att lämna uppgifter till Kronofogde- myndigheten som kan vara av betydelse för bedömningen om en person har utmätningsbar egendom regleras i 4 kap. 15 § UB. Upp- giftsskyldigheten bryter eventuell sekretess och omfattar allt som hör till rättsförhållandet. Gällande regelverk möjliggör således att andra myndigheter i stor utsträckning kan svara på Kronofogde- myndighetens frågor om en persons ekonomiska mellanhavanden med myndigheten. Problemet är att i många fall inte känner till att en annan myndighet ska betala ut pengar till en person som är gäldenär i ett utsökningsmål. Kronofogdemyn- digheten ställer därför inte någon fråga till myndigheten. Samhälls- och teknikutvecklingen i förening med effektivitets- krav innebär att samverkan och informationsutbyte mellan myn- digheter, företrädesvis i elektronisk form, numera kan utgöra mycket viktiga och nödvändiga verktyg i arbete med att utreda gäldenärers tillgångar. Sådan samverkan kan också i vissa fall utgöra en mycket mer resurseffektiv tillgångsutredning än Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan förrättningar i gäldenärers bostäder eller lokaler. Elektroniska förfaranden som innebär att myndigheter samverkar och utbyter uppgifter med varandra kan inte betraktas som otillåtna utred- ningsåtgärder så länge informationsutbytet avser personer som före- kommer i ett ärende vid någon av myndigheterna och uppgifterna kan vara relevanta för utmätningsåtgärder. Det är varken effektivt eller försvarbart ur resurssynpunkt att en myndighet lämnar ut utmätningsbar egendom eller betalar ut utmätningsbara pengar till en person för att en annan myndighet ska lägga resurser på att hitta och utmäta tillgångarna. Ur enskildas perspektiv torde sådan myndighetssamverkan framstå som mindre integritetskränk- ande jämfört med att gör förrättning i bostaden eller spanar på personen. har olika former av etable- rade elektroniska informationsutbyten med myndigheter. Vi är av uppfattningen att utsökningsförfarandet skulle bli ännu effektivare om fick möjlighet till elektroniskt in- formationsutbyte med fler myndigheter. Nedan beskriver vi översiktligt några befintliga elektroniska informationsutbyten, följt av överväganden hur ytterligare möjlig- heter för att samverka och utbyta in- formation med andra myndigheter kan etableras. Några befintliga elektroniska informationsutbyten Innan betalar ut ett överskott på ett skattekonto till en skattskyldig ska ge möj- lighet att avräkna beloppet mot andra restförda fordringar avseende allmänna mål, dvs. skulder som andra debiterande myndigheter lämnat till för indrivning. Kronofogde- myndigheten ska också ges möjlighet att utmäta överskottet i en- skilda mål (18 kap. 4–5 §§ skatteförfarandeförordningen). Skatte- verket fullgör denna skyldighet genom ett automatiserat förfarande. har elektronisk åtkomst till uppgifter i socialförsäkringsdatabas (). Exem- pel på uppgifter som har tillgång till är utbetalningar av sjukpenning, om gäldenären har barn och uppgift om gäldenärens arbetsgivare. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan säkringskassans datasystem även tillgång till uppgifter från Pen- sionsmyndigheten, men endast angående personer som är aktuella i mål hos Kronofogdemyndigheten.34 Det har tidigare ansetts att den elektroniska åtkomsten till LEFI Online varit s.k. direktåtkomst35. Genom ett avgörande från (HFD 2015 ref. 61) har klargjorts, dels under vilka förutsätt- ningar en handling som finns hos ett organ anses vara allmän hand- ling hos ett annat organ till följd av teknisk tillgänglighet enligt 2 kap 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen (TF), dels att begreppet direktåtkomst ska tolkas med utgångspunkt från 2 kap. 3 § andra stycket TF. När det gäller LEFI Online förfogar För- säkringskassan i varje enskilt fall över frågan om och i så fall vilka uppgifter som ska lämnas ut. Mottagande myndigheter, i det aktu- ella rättsfallet socialnämnderna, ansågs därför inte ha sådan teknisk tillgång som avses i 2 kap. 3 § andra stycket TF. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens dom är således förfaranden som ger till- gång till uppgifter i LEFI Online inte direktåtkomst. utbyter även information med Jord- bruksverket i syfte att möjliggöra utmätning av EU-stöd innan dessa utbetalas till mottagaren36. Det var efter att Högsta dom- stolen i rättsfallet NJA 2005 s. 3 underkänt kvittning av jordbuks- stöd som frågan om utmätning av stöden väcktes. Eftersom Krono- fogdemyndigheten gjorde bedömningen att stöden var utmätnings- bara skapades en maskinell utmätningsrutin. Informationsutbytet går till på så sätt att skickar en datafil till med namn på gäldenärer som, enligt Kronofogde- myndighetens uppgifter, kan antas vara mottagare av EU-stöd (t.ex. 34Av 114 kap. 18 § socialförsäkringsbalken (2010:110) framgår att direktåtkomst till social- försäkringsdatabasen endast är tillåten i den utsträckning som anges i lag eller förordning. Bestämmelser om direktåtkomst finns i kapitlets 19–22 §§, i 3–4 §§ förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration och i 11 § i Riks- försäkringsverkets föreskrifter (RFFS 2004:1) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. Enligt förordningens 4 d § får personnummer eller sam- ordningsnummer i socialförsäkringsdatabasen lämnas ut på medium för automatiserad behandling till för handläggning av ärenden som avser fordringar, återkrav och kontrollutredning. 35Elektroniskt informationsutbyte kan ske genom direktåtkomst till delar av ett datorsystem eller genom att informationen lämnas ut i annan elektronisk form. 36EU-stöd som betalas ut via består av jordbruksstöd, fiskestöd, projekt- stöd och marknadsstöd. En del av dessa stöd betalas ut för att den sökande ska kunna genomföra viss verksamhet och andra stöd lämnas för att den sökande ska underlåta att ut- föra viss verksamhet. Andra stöd lämnas för att sökanden exempelvis ska kunna göra större investeringar. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan Denna informationsöverföring sker automatiskt med den frekvens som överenskommits med . Jord- bruksverket kontrollerar sina aktuella utbetalningar av EU-stöd mot den datafil som levererat och skickar därefter tillbaka en datafil med uppgift om de gäldenärer som ska få utbetalning och vilket belopp som är aktuellt. Hos Kronofogde- myndigheten görs därefter en kontroll av de gäldenärer som finns i datafilen och i förekommande fall skapas elektroniska förbuds- meddelande med uppgift om det belopp tar i anspråk. Förbudsmeddelandena levereras tillbaka till Jord- bruksverket via datafil. skapas ett utmätningsbeslut som omfattar de skulder som vid utmätningstillfället kan ingå i utmät- ningsbeslutet. Beslutet expedieras och arkiveras automatiskt. Jord- bruksverket betalar ut det förbudsmeddelade beloppet till Krono- fogdemyndigheten i stället för till mottagaren. Till skillnad från informationsutbytena med och finns det inte något uttryckligt lagstöd för informationsutbytet med Jord- bruksverket. Ett effektivare utsökningsförfarande genom ett ökat elektroniskt informationsutbyte med andra myndigheter Effektivitetsskäl talar för ett ökat elektroniskt informationsutbyte mellan och andra myndigheter. Det är inte resurseffektivt att en statlig myndighet verkställer en utbetal- ning som en annan statlig myndighet ska lägga stora resurser på att hitta och driva in beloppen i ett utsökningsmål. Det framstår därför som ändamålsenligt att andra statliga myndigheter regelmässigt ska bistå med information om utbetalningar samt möjliggöra utmätning av beloppen innan utbetalning sker. Ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter innebär en bättre kontroll av statens pengar. En effek- tivare tillgångsutredning leder till ett effektivare utsökningsför- farande och ett bättre utfall för borgenärskollektivet. Mot ett ökat elektroniskt informationsutbyte kan anföras att myndigheters behandling av stora informationsmängder som är samlade så att uppgifter enkelt är sökbara på elektronisk väg inne- bär en risk för att enskilda personer utsätts för oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan utökade möjligheter att på elektronisk väg få information om andra myndigheters utbetalningar, kommer skyddet för enskildas person- liga integritet att påverkas. Ett i lag reglerat informationsutbyte förekommer dock när det gäller , För- säkringskassans och utbetalningar. Det är svårt att hitta tillräckligt bärande argument mot en liknande ord- ning när det gäller andra myndigheters utbetalningar av utmät- ningsbara medel. kan inte det förhållandet att det förekommer ett informationsutbyte med andra myndigheter, automatiskt leda till att det är ett acceptabelt intrång i den en- skildes integritet att utbyta ännu fler uppgifter genom att involvera fler myndigheter i informationsutbytet. Risken för att det sker oacceptabla intrång i den personliga integriteten blir givetvis större ju fler uppgifter som delas mellan myndigheter, oavsett om upp- gifterna var för sig är integritetskänsliga eller inte. Rätten till personlig integritet är dock inte en absolut rättighet och den rättigheten måste vägas mot de fördelar som ett ökat elek- troniskt informationsutbyte innebär. Nödvändiga skydd mot oaccep- tabla intrång i den personliga integriteten bör också kunna till- godoses genom begränsningar av vilka uppgifter myndigheterna utbyter med varandra. Vidare kan oacceptabla integritetskränk- ningar förebyggas om enskilda får tydlig information om vilka upp- gifter som kan komma att överföras mellan berörda myndigheter redan i samband med att den enskilde ansöker om en förmån eller ett bidrag hos någon av de myndigheter som omfattas av informa- tionsutbytet. Sammantaget anser vi att de fördelar som ett elektroniskt informa- tionsutbyte innebär i form av en bättre kontroll av utbetalningar av statliga pengar, ett effektivare utsökningsförfarande och ett bättre utfall för borgenärskollektivet överväger det integritetsintrång som det kan komma att innebära för enskilda. Det är därför vår upp- fattning att det bör införas ytterligare möjligheter för Kronofogde- myndigheten att samverka och utbyta information med andra myn- digheter i samband med att dessa ska lämna ut egendom eller betala ut pengar som är utmätningsbara.