sou · H4B372 · 2016-10-17 00:00:00 — Personaloptioner kan således ha en avgörande betydelse för snabbväxande innovativa företag när det gäller att rekrytera (och be- hålla) kompetens, attrahera kapital och stärka sina kassaflöden.74 Mot bakgrund av att snabbväxande företag – gaseller – visat sig svara för en oproportionerligt stor andel av sysselsättningsökningen före- faller det angeläget att svenska företag verkar i en skattemiljö som jämförbar med andra länders.75 Optionslösningarna anses vara en av framgångsfaktorerna bakom många av de snabbväxande företagen i i . och (2012) visar t.ex. att tre fjärdedelar av de amerikanska företag som fått VC-finansiering ger optioner till sina anställda. Optionsbeskattning i relativt andra länder Det är svårt att jämföra skattesatserna på optionsvinster i olika län- der. Det beror på att skatterna kan variera inom länder beroende på bland annat storleken på företagen som utfärdat dem och storleken på optionsvinsterna. Flera länder har speciallösningar för perso- naloptionsprogram där bara vissa typer av företag kan kvalificera sig för den lägre beskattningen. I Henrekson och Sanandaji (2013) re- dovisas en undersökning som författarna genomfört tillsammans med revisionsföretaget . Uppgifterna gäller 2012 och jämförel- sen har gjorts under vissa förutsättningar för att jämförbarhet ska nås mellan länder. 74 Se Braunerhjelm m.fl. (2012) för en beskrivning av företagets olika tillväxtfaser och bety- delse av personaloptioner. 75 och (2010), Henrekson och (2010) och Daunfeldt m.fl. (2011). Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Figur 2.24 Optionsbeskattning i ett urval av länder Källa: Henrekson och Sanandaji (2013). Den höga beskattningen i är ett resultat av att vinster från personaloptioner beskattas som inkomst av tjänst. Det vill säga de beläggs med både arbetsgivaravgifter och den högsta marginalskat- tesatsen. Om vi jämför den svenska optionsbeskattningen med skat- tesatsen i är det inte förvånande att optionslösningar är betyd- ligt vanligare i . Detaljerade uppgifter om optionsbeskattningen i 30 länder har för utredningens räkning tagits fram av (ta- bell 2.1). Optionsbeskattning är för de flesta länder komplex och i tabellen framgår bara huvuddragen.76 Det finns en rad specialfall och särregleringar, progressiviteten i skatteskalorna påverkar den slutliga skattenivån. och har olika typer av per- sonaloptioner (kvalificerade och andra) som påverkar skatten och det förklarar skillnaderna figuren ovan och tabellen vad avser skat- teuttaget i . 76 För detaljerade uppgifter hänvisas till den underliggande sammanställningen. SOU 2016:72 Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Tabell 2.1 Optionbeskattning i 30 länder. Förmånsbehandling, skattenivåer och sociala avgifter Progressiv upp till 51,5 6,5–31,75 plus 15 (om option behålls i 36 mån) 36,5–52 14,5–48 19,5–46 Nej (huvudregel) Källa: Underlag sammanställt av och (2016). Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Av tabellen kan utläsas att i 11 av de 30 länderna behandlas perso- naloptioner skattemässigt förmånligt i något avseende. Vidare utgår inga sociala avgifter på personaloptioner (förmånsvärde eller realisa- tionsvinster) i åtta av länderna. Notera att en förmånlig behandling av personaloptioner inte med automatik innebär att inkomster från dessa är befriade från sociala avgifter. Huvudregeln är följaktligen att personaloptioner behandlas som andra inkomster (även om det intäktsslaget kan vara kapital) och be- läggs med sociala avgifter. Det som är intressant för svenskt vidkom- mande och ur ett konkurrensperspektiv är den sammanlagda effek- ten av skatter och socialavgifter. Uppenbart kommer inget land upp i en högsta marginalskattenivå som motsvarar (). Därefter följer ett intervall för en rad länder kring 20–skatt och marginalbeskattningen styr hur stor den totala skattebe- lastningen blir. I fyra av de länder som ligger i intervallet 20–40 pro- cents skatt är inkomster från personaloptioner befriade från sociala avgifter, vilket torde innebära en konkurrensfördel gentemot . I drygt en tredjedel av länderna är skattenivåerna lägre eller i paritet med den svenska kommunalbeskattningen, vilket sannolikt innebär en betydande skattefördel gentemot . Det intressanta är inte hur många länder som placerar sig efter el- ler före vad gäller nivåer på personalsoptionsbeskattningen. Det räcker med att ett fåtal länder gör det som i övrigt har ungefär samma förutsättningar för entreprenörskap och innovation. I en glo- baliserad ekonomi kan det påverka var ekonomiska aktiviteter lokali- seras. I den publicerade ”Beskattning av incitamentsprogram” (SOU 2016:23) lanseras ett förslag som riktar sig till mindre företag. I detta förslag kan kvalificerade personaloptioner delas ut till ett re- ducerat pris utan att någon förmånsbeskattning behöver betalas och intehellerbehöverföretagenbetalaarbetsgivaravgifter.Beskattningen sker först när innehavet säljs och beskattas då med kapitalinkomst- skatt. menar utredaren att fåmansbolagsreglerna ska gälla även vid beskattning av vinster från personaloptioner. Detta innebär att i ett stort antal entreprenörsdrivna företag kommer vinsterna från personaloptionerna att beskattas som inkomst av tjänst.77 77 Regelverket är relativt komplicerat och beskattningen beror bland annat på aktieägaravtal och om det finns utomstående ägare som innehar av aktierna (undantagsregeln). Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? i ljuset av andra länders optionsbeskattning och allt rörligare produktionsfaktorer är förslaget ett steg i rätt riktning. Det stora an- talet begränsningar gör dock förslaget mindre attraktivt. Många av de svenska företag som efterfrågat förändringar i regelverket kring personaloptioner kommer aldrig att kunna använda sig av de nya reg- lerna. Vi menar att det förslag som presenterades i SOU 2016:23 inte är tillräckligt för att skapa en miljö för företagsbyggande som anses attraktiv i ett internationellt perspektiv. Alternativ finns där skatte- effekterna kan förväntas vara begränsade.78 I perspektivet av institu- tionell konkurerns och global rörlighet är det angeläget att har ett system som matchar andra EU-länders, t.ex. Storbritanniens.79 har många länder infört så kallade patent- eller innova- tionsboxar. Dessa innebär att intäkterna från forskning och innova- tion beskattas med en lägre skattesats. Ofta rör det sig om lägre bo- lagsskatter på verksamheter som baseras på immateriella rättigheter som patent och licenser. Det är inte alltid ett krav att forskningen som rättigheterna baserar sig på har bedrivits i landet. I länder som och har patent- och innovations- boxar funnits –talet, men har ett antal nya länder infört liknande system. Det gäller till exempel , , , , , , och Kina.80 Införandet av dessa patentboxar runt om i världen inne- bär att bolagsskatten för verksamheter som bygger på immateriella rättigheter är betydligt lägre i många konkurrentländer än i . 78 Till exempel en reviderad beskattning av teckningsoptioner, en normallönemodell för per- sonaloptioner eller att låta förslaget i (SOU 2016:23) omfatta även större företag. 79 En statlig utvärdering i har visat att av företagen i ansåg att systemet hjälpt dem att behålla nyckelkompetens och menade att systemet förbättrat deras resultat. Se (2014) för mer information. 80 Se Alstadsaeter m.fl. (2015) och (2014). Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Figur 2.25 Bolagsskatt på överskott som skapats inom verksamheter som bygger på immateriella rättigheter Källa: Alstadsaeter m.fl.(2015). En nackdel med patent/innovationsboxar är att de inte direkt leder till någon sänkning av kostnaderna för forskning och utvecklings- projekt som i de flesta fall löper under många år.81 Dessutom är det osäkert om de blir lönsamma och därmed kanske de inte får del av den sänkta bolagsskatten. Därför är det tveksamt om patent- och innovationsboxar leder till ökade satsningar på FoU. m.fl. (2011) visar att även om patentboxar ökar patentintäkterna i landet kan de totala skatteintäkterna minska. De totala effekterna på skatteintäkterna beror till stor del på hur stora intäkterna i utgångsläget är från de verksamheter som omfat- tas. Både i (2014) och i SOU 2012:66 dras slutsatsen att skattebortfallet skulle bli relativt stort i . Detta beroende på att har relativt många registrerade patent och att de privata FoU-investeringarna ligger på en hög nivå internationellt sett. Frågan kring patent- och innovationsboxarnas utbredning visavi andra stimulansåtgärder för att stimulera FoU involverar både större och minder företag. Att storföretagen fortsätter att se som ett attraktivt land för FoU-investeringar är synnerligen viktigt även 81 Se (2014) för ett utförligare resonemang om patentboxars fördelar och nackdelar. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? för nystartade och mindre företag. I och (2012) visas att av forskningen görs i företag med fler än 250 an- ställda. Det finns också ny forskning som tyder på att de positiva externa effekterna av forskning i form av kunskapsöverföring är större från storföretagen än från mindre företag. Detta eftersom de mindre företagens forskning och utveckling oftast är mera nischad.82 Vi återkommer till åtgärder som kan påverka FoU-investeringar och som faller utanför skattesatser i kapitel 5. Ur ett tillväxtperspektiv bör skatteposition gentemot relevanta jämförelseländer kontinuerligt utvärderas. Forsknings litteraturen pekar på att skattemiljön är särskilt viktig för nystartade, unga företag med tillväxtambitioner. Givet stora kunskaps- satsningar bör det finnas möjligheter till att öka antalet snabbväx- ande företag i . Enligt Europeiska kommissionen (2015) ran- kas som en ledande innovationsekonomi som vi inte förefaller ha fler snabbväxande företag än andra länder (Teruel och de Wit 2011). Vi ligger till exempel långt under nivån i . Skatter är ett viktigt instrument för att få fram fler snabbväxx- ande företag. Förslag: För att dels skaffa sig en kontinuerlig översikt vad gäl- ler de svenska ramvillkoren i en internationell kontext, dels ha ett framåtblickande perspektiv bör regeringen inrätta ett obero- ende och rådgivande organ. Det nederländska WRR (Weten schappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, ) som funnits skulle kunna tjäna som förebild.. WRR anses vara oberoende, ha integritet och utvärderas kontinuerligt internt och externt. och (2014) understryker vikten av ramverk som tillåter experimenterande, sökande, lärande för att ta till sig ny kunskap. Det är den typen av miljöer som också genererar kreativitet och innovation. Andra förutsättningar för att skapa innovativa kul- turer handlar om öppenhet till dels tekniska framsteg, dels till han- 82 Se Bloom m.fl. (2013). Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? del, gränsöverskridande investeringar och konkurrens. Vidare beto- nas vikten av samarbete mellan privata och offentliga aktörer, särskilt för att identifiera innovationshinder. Just den senare aspekten byg- ger på att också representanter som inte tillhör det politiska etablis- semangen får möjlighet att medverka – dvs. entreprenörer, uppfin- nare och andra. Slutligen förordas att det är viktigt med en global överblick av vad som händer i andra länder för att ekonomisk-poli- tiska beslutsfattare ska lära sig från best practice. Det holländska WRR (Vetenskapligt råd för regeringspolitiken) skulle kunna vara förebild. Dess uppgift är ”att ge råd till regeringen angående framtida utvecklingar av stort intresse för allmänheten, med användande av ett vetenskapligt angreppssätt”. WRR har funnits se- dan och har ett gott anseende. Verksamheten omfattar dels direkta råd till regeringen, dels att stimulera samhällsdebatten. Teknikutvecklingen och globaliseringen innebär nya förutsättningar för entreprenörskap och innovation som delvis utmanar de svenska ramvillkoren. Omvärldsförändringarna går snabbt och graden av in- stitutionell konkurrens tilltar vilket i kombination med en ökad rör- lighet ställer krav på en anpassning av ramvillkor. Det kräver en kontinuerlig omvärldsbevakning för att förstå hur posi- tionerar sig gentemot andra länder. Det är en svår ekonomisk-poli- tisk balansgång mellan krav på stabilitet och förutsägbarhet å ena si- dan och anpassning av ramvillkoren för att attrahera och behålla entreprenörskap och innovation i å den andra. Vi har tagit upp sex områden där ramvillkoren bedöms vara sär- skilt viktiga för den fortsatta entreprenöriella dynamiken i : arbetsmarknad, socialförsäkringar, kompetensförsörjning, konkur- rens, regelverk samt boende och infrastruktur. Flera av dessa är lång- siktigt viktiga och bör byggas på blocköverskridande överenskom- melser. Givet de snabba omvärldsförändringar som sker och den ökande rörligheten rekommenderar vi regeringen att inrätta ett or- gan inom som ägnar sig åt omvärldsbevakning.83 83 Det skulle kunna ses som ett förstärkt och mer oberoende Innovationsråd. 3Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans? ” Den som aldrig gjort ett misstag har aldrig provat något nytt.” () 3.1Betydelsen av en andra chans I direktiven till denna utredning framgår att vi ska göra en översyn av lagstiftningen kring företagsrekonstruktion för att fler företag ska få en möjlighet till en andra chans. Dessa möjligheter är viktiga för ett växande entreprenörskap. är det inte enbart rekonstruk- tionslagstiftningen som påverkar dessa möjligheter och vi kommer därför att även analysera andra områden som kan bli nödvändiga att reformera. Det finns ekonomisk forskning som analyserar sambandet mellan insolvenslagstiftning och entreprenörskap. Vissa slutsatser från forskningen redovisas därför som utgångspunkt för vårt arbete. För det första bör det noteras att företagare som misslyckats med ett affärsprojekt ofta skaffat sig värdefulla erfarenheter som kan vara användbara om de får möjlighet att starta på nytt.1 Detta betyder att tidigare konkurser inte behöver vara en indikation på att risken för framtida misslyckanden är större. En studie av entreprenörer som startat om på nytt efter att ha misslyckats tidigare visade visserligen 1 Se till exempel (2011). Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans? att dessa hade större sannolikhet än andra att misslyckas igen. Men skillnaderna försvann när hänsyn togs till om motivet till deras före- tagande var nödvändighets- eller möjlighetsbaserat.2 Dessutom har möjligheterna till en andra chans stor betydelse för presumtiva företagare. Ett flertal olika faktorer påverkar motivatio- nen att engagera sig i entreprenörskap. Förutom grundläggande fak- torer som marknad, efterfrågan, tillgång till kapital m.m. är även lag- stiftning och rädslan för att misslyckas ekonomiskt med sitt entreprenörskap av stor betydelse.3 Såvitt avser lagstiftningens bety- delse i sammanhanget har forskaren sammanfattat forskningsläget med att ”all tillgänglig data indikerar att insolvens- lagstiftningen har en stark effekt på antalet individer som väljer före- tagande ... vår forskning visar att potentiella entreprenörer påverkas starkt av förändringar i risken för insolvens”.4 Rädslan för att misslyckas ekonomiskt i sitt företagande är störst i de stora EU-länderna och minst i . I uppger att rädslan att misslyckas ekonomiskt hindrar dem från att starta ett företag.5 De amerikanska forskarna (2013) visar i en uppmärksammad studie på en stark kau- salitet mellan en reform av insolvensrätten i och en viss typ av entreprenörskap (s.k. elitentreprenörer). Individer som överväger att starta och arbeta i företag med uttalad tillväxtvilja väger ofta in konsekvenserna av ett misslyckande i sitt beslut. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Tillväxtanalys, har undersökt relationen och styrkan mellan olika as- pekter av insolvenslagstiftningen och särskilt det tillväxtorienterade entreprenörskapet. Studien analyserar data på landsnivå i 66 länder och resultaten stödjer m.fl slutsatser. Bland annat visas att en gäldenärsinriktad lagstiftning som reducerar hindren för miss- lyckande uppmuntrar tillväxtorienterat och innovativt entreprenör- skap.6 Bakom rädslan att misslyckas ekonomiskt med entreprenörskap finns också kulturellt betingade faktorer som stigmatiserar den som misslyckats. Det negativa stigma som följer en konkurs medför t.ex. 2 K. and S. D. Sarasvathy (2011). 3 Braunerhjelm m.fl. (2016). 4 , M. J, (2001). 5 Samma rapport från Entreprenörskapsforum, s. 40 ff. 6 Tillväxtanalys (2015). Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans? att andra drar sig för att göra affärer med företagetaren även i framti- den.7 De som väljer att starta om möts av misstro bland kunder och samarbetspartners. Europeiska studier visar att av de tillfrågade exempelvis inte vill investera i ett företag som drivs av en person som har försatts i konkurs. Nästan hälften av de tillfrågade är mindre villiga att beställa varor från ett sådant företag och de allra flesta skiljer inte mellan bedrägliga orsa- ker och ett misslyckande som beror på omständigheter utanför före- tagets kontroll.8 Den negativa samhällsattityden till ekonomiskt misslyckande medför att företag väntar för länge med att offentlig- göra sina ekonomiska problem, vilket minskar förutsättningar att rekonstruera verksamheten på ett lyckat sätt. Den stigmatiserande effekten påverkar inte bara entreprenörens vilja att starta nytt före- tag utan har också en avskräckande effekt på potentiella entreprenö- rer som överväger att starta företag. Lagstiftning som reducerar riskerna för och konsekvenserna av ekonomiska misslyckanden kan alltså ge fler entreprenörer en andra chans men även få fler människor som annars skulle avstått att våga satsa på företagande. kan en gäldenärsvänlig lagstiftning även ha vissa nega- tiva effekter på entreprenörsklimatet. Lagstiftning som minskar konsekvenserna av att betala tillbaka sina skulder kan i förlängningen påverka företagens möjligheter att få tillgång till krediter.9 Som ex- empel kan nämnas att det i remissvar till för- slag om utvidgade möjligheter till skuldsanering för skulder som uppkommit i näringsverksamhet, framhållits att just det osäkerhets- moment som den föreslagna F-skuldsaneringen innebär vad gäller betalning av skulder kommer att beaktas av kreditgivarna och inne- bära minskade möjligheter för små och nystartade företag att erhålla krediter.10 Även Lösöreköpskommitténs förslag om registerpant- sättning, där företagshypoteket i realiteten till stora delar kan riskera att upphöra att fungera som säkerhet, har kritiserats för att ge nega- tiv inverkan på de små och medelstora företagens kreditförsörjning.11 7 Falkenhall och (2010). 8 European Commission (2007). 9 Falkenhall, B. (2010). 10 Se remissvar från , , avseende SOU 2014:44. 11 Se särskilt yttrande av advokat och remissvar av struktion avseende SOU 2015:18. Se även Lindskough (2015). Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans? Det måste alltså ske en avvägning mellan riskreducering för gäl- denären och eventuellt försämrade kreditmöjligheter för densamme när förändringar i insolvenslagstiftningen övervägs i syfte att främja entreprenörskap. Vi har i den här utredningen föreslagit förändrad lagstiftning kring företagsrekonstruktion men innan vi kommer in på det områ- det finns det annan lagstiftning som påverkar företagares möjlighet till en andra chans som förtjänar att lyftas fram. Det gäller statens företrädaransvar för skatter, regelverket kring kreditupplysningar samt krav vid offentlig upphandling. I flera fall är den svenska lag- stiftningen mindre gäldenärsvänlig än i våra grannländer. 3.2Företrädaransvaret förhindrar andra chanser och försvårar styrelserekryteringar Förslag: En utredning om det skatterättsliga företrädaransvaret behöver tillsättas. Det skatterättsliga företrädaransvaret innebär att företrädare för ak- tiebolag i vissa fall kan göras ansvariga för bolagets skulder. Företrä- dare är ett relativt vitt begrepp och kan omfatta samtliga styrelsele- damöter, andra befattningsinnehavare och så kallade reella företrädare. För att företrädaransvaret för skatter ska inträda krävs att företrä- darna agerat uppsåtligen eller uppvisat grov oaktsamhet. I praxis har tolkningen av grov oaktsamhet varit sträng. Om bolaget inte senast på förfallodagen för skatteinbetalningen ansökt om konkurs eller företagsrekonstruktion, anses det vara en grund för att företrädaran- svaret ska inträda. Ansvaret för dessa skatteskulder är i princip solidariskt bland företrädarna. kan alltså välja att vända sina krav till den företrädare som har störst möjlighet att betala skulderna. För övriga skulder i ett aktiebolag finns inget personligt betalningsansvar för företrädarna. har därmed en särställning bland borge- närerna. Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans? Företrädaransvaret för skatter har kritiserats i flera sammanhang, bland annat av näringslivsorganisationerna.12 föranledde även frågan ett tillkännagivande från om skatterättsligt fö- reträdaransvar.13 Kritikerna menar att lagstiftningen straffar företrä- darna på ett sätt som inte står i proportion till de eventuella fel som de gjort sig skyldiga till. Att en konkursansökan kommer in för sent kan alltså leda till privata mångmiljonskulder. Eftersom an- svaret i princip är solidariskt kan det också leda till att företrädare som inte gjort något fel blir betalningsskyldiga. Dagens lagstiftning kan därför innebära att företagare, på grund av sin skuldsättning, ald- rig får en praktisk möjlighet att starta en ny verksamhet. Företrädaransvaret kan också försvåra rekrytering till styrelserna i mindre företag. Genom att rekrytera externa styrelsemedlemmar kan företag med tillväxtambitioner få tillgång till nödvändig kompe- tens och ett större nätverk. Vi har i denna utredning hört från flera framgångsrika företagare att de inte går in som externa styrelsemed- lemmar i mindre företag på grund av företrädaransvaret. Eftersom kan välja att driva in sin skuld från den företrädare som har störst tillgångar upplever framgångsrika företagare ofta att ris- kerna är för stora. Det kan t.ex. ha dolts för styrelsemedlemmen att skatterna inte betalats in . kan ändå välja att kräva in skatteskulden från den externa styrelsemedlemmen som har störst finansiella tillgångar. Visserligen skulle styrelsemedlemmen kunna kräva tillbaka pengarna från någon annan ledande person i företaget, men det är långt ifrån säkert att den personen har tillräckligt med utmätningsbara tillgångar. Företrädaransvaret försvårar därmed styrelserekryteringar samti- digt som lagstiftningen minskar möjligheten till en andra chans för företagare. Det är av stor vikt att företrädare för ett aktiebolag vidtar åtgärder så fort som möjligt när bolaget hamnar under finansiell stress. Misstänker de att företaget kommer att få problem med att sköta sina löpande utgifter och betala sina skulder måste de direkt försöka skära i kostnader och om det inte går, ansöka om konkurs eller om företagsrekonstruktion. 12 Se till exempel /skatteverkets-graddfil-gar-ut-over-foretagare samt rapport på området från : /fragor/rattssakerhet-skatter/ skatterattsligt-foretradaransvar-fiskal-graddfil-utan-legitimitet_572618.html 13 /sv/aktuellt/2015/mar/26/ regeringen-bor-se-over-regler-om-personligt-betalningsansvar/ Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans? Tanken bakom det skatterättsliga företrädaransvaret är också att företagen ska vidta åtgärder – ansöka om konkurs eller företagsre- konstruktion – innan de börjar få problem med att betala sina lö- pande skatteutgifter. Innan konkursalternativet väljs är det särskilt viktigt att analysera orsakerna till den ekonomiska situationen i bo- laget och huruvida det är fråga om ett likviditetsproblem eller i grun- den är ett soliditetsproblem.