sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Syre (O2), pH, konduktivitet, nitrat och ammonium. Parametrar som indikerar den potentiella påverkan som identi- fierats i samband med riskbedömningen och som kan påverka grundvattenförekomsten som helhet eller förbundna ytvatten eller terrestra ekosystem. I gränsöverskridande grundvattenförekomster: Parametrar som är relevanta för de användningar som grundvattnet har. Följande parametrar rekommenderas som stöd för utvärdering av grundvattenkemiska data. Vätekarbonat, sulfat, klorid, natrium, kalium, kalcium, magne- sium, järn, mangan och aluminium. Grundvattentemperatur, grundvattennivå eller vattenflöde om provtagningspunkten utgörs av en naturlig källa. Det anges även vissa frivilliga parametrar, om inte annat föranleds av riskbedömningen enligt ovan. Ämnen som kan förekomma naturligt eller som resultat av mänsklig verksamhet: arsenik, kadmium, bly, kvicksilver. Syntetiska ämnen: trikloretylen, tetrakloretylen. 254SGU (2013). Bedömningsgrunder för grundvatten. 255Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter (SGU-FS 2014:1) om övervakning av grundvatten. SOU 2016:32 Kontroll och övervakning Liksom för grundvatten ska alla ytvattenförekomster omfattas av den kontrollerande övervakningen. Det är dock möjligt att slå samman ytvattenförekomster med likartade förutsättningar i grupper för gemensam övervakning. Den kontrollerande övervak- ningen har flera syften. Den ska komplettera och bekräfta riskbe- dömningen av ekologisk och kemisk status. Den ska ge en generell bild av statusen i ett avrinningsområde, underlag för att bedöma långsiktig förändring under naturliga förhållanden samt långsiktig förändring orsakad av storskalig mänsklig påverkan. Övervak- ningen ska därmed även kunna ge en basnivå för framtida utvärde- ring av långsiktigt och mänskligt påverkade trender. Den ska även ligga till grund för att utforma effektiva och ändamåls- enliga övervakningsprogram. Generellt sett ska den kontrollerande övervakningen genom- föras under en förvaltningscykel. Tillräckligt många vattenförekomster behöver övervakas för att ge en tillförlitlig be- dömning av den generella statusen inom varje avrinningsområde. Det är troligt att det i början behövs fler övervakningsstationer samt provtagning oftare än under enbart . Detta bland annat beroende på att den operativa och undersökande övervakningen inte påbörjats. I vatten som uppfyller miljökvalitetsnormerna och där det inte finns belägg för att effekterna kommer att förändras, kan det vara tillräckligt att övervaka . För de stationer som används för analys av långsiktiga trender är det troligt att provtagningsfrekvensen behöver vara betydligt högre för att uppnå tillräcklig precision och konfidens. Provtagningsfrekvensen varierar för olika kvalitetsfaktorer.257 För den kontrollerande övervakningen behöver parametrar som utgör indikatorer för samtliga biologiska, hydromorfologiska och fysikaliskt-kemiska kvalitetsfaktorer övervakas. Dessutom ska samtliga prioriterade ämnen som släpps ut i ett vatten övervakas, 256Naturvårdsverket (2008), Övervakning av ytvatten, 2008:2, Havs- och vatten- myndighetens föreskrifter (HVMFS 2015:26) om övervakning av ytvatten enligt förord- ningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, samt HaV (2015), Underlag till utredningen, . vilka närmare anges i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter.258 Bland de prioriterade ämnena ingår bland annat fyra metaller (kvicksilver, bly, nickel, kadmium) samt ett antal organiska miljö- gifter. Förutom detta behöver andra ämnen som släpps ut i bety- dande mängd övervakas. Med betydande mängd avses att de leder till att det finns risk för att god status inte uppnås. Innan det kon- trollerande övervakningsprogrammet tas fram behöver det alltså göras en noggrann påverkansanalys. I denna bör det ingå kunskap om inom vilka verksamheter de olika ämnena används, spridnings- vägar och information om deras potentiella biologiska effekter. Följande obligatoriska parametrar ska ingå i kontrollerande övervakning av ytvatten. Biologiska kvalitetsfaktorer: växtplankton (enbart sjöar), andra vattenväxter (påväxtalger eller makrofyter), bottenfauna samt fisk. Fysikaliskt-kemiska kvalitetsfaktorer: temperatur, syrehalt, nä- ringsstatus, försurningsparametrar. Hydromorfologiska kvalitetsfaktorer: kontinuitet (enbart vattendrag), hydrologisk regim och morfologiska förhållanden. Samtliga prioriterade ämnen som släpps ut. Andra ämnen som släpps ut i betydande mängd.259 Operativ övervakning ska genomföras i de grundvattenförekomster som bedömts riskera att inte uppnå god kemisk grundvattenstatus och fokuserar på att övervaka utvecklingen av identifierade för- oreningar. Den operativa övervakningen av föroreningar utgör grunden för beslut om att vidta och följa upp åtgärder för att 258Ibid och bilaga 6 till Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2013:19) om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten. 259Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2015:26) om övervakning av yt- vatten enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, Natur- vårdsverket (2008), Övervakning av ytvatten, 2008:2, samt HaV (2015), underlag till utredningen, . Målsättningen är att grundvattenförekomstens miljökvalitetsnorm ska kunna uppfyllas.260 I den operativa övervakningens mätprogram ska man inkludera de förorenande ämnen, eller indikatorer för dessa, som bidragit till att grundvattenförekomsten bedöms vara utsatt för risk att inte uppnå god kemisk grundvattenstatus. Dessa ämnen har identifie- rats vid kartläggning och riskbedömning. Den operativa övervak- ningen kan avbrytas när grundvattenförekomsten är utsatt för någon risk. Det innebär att halterna underskrider rikt- värdet för grundvatten och att de inte visar uppåtgående trender.261 Operativ övervakning ska utföras minst en gång men övervakningsfrekvensen ska anpassas till magasinets egenskaper och förekomstens sårbarhet. Provtagning en gång kan räcka när det är fråga om djupa flöden, där de tidsmässiga förändringarna i grundvattnets kemiska sammansättning är mycket små. Om det är fråga om grundare flöden i sand- och grusavlagringar är en lämplig provtagningsfrekvens , förslagsvis vid hög- och lågvattensituationer. Vid säsongsberoende påverkan kan det vara lämpligt med provtagning , så att provtagningen anpassas till säsongsvariationer.262 Vid operativ övervakning krävs att övervakningsstationerna är tillräckligt många för att ge en helhetsbild av föroreningarnas spridning i grundvattenförekomsten. Vad som är ett tillräckligt antal övervakningsstationer måste avgöras för varje enskild grund- vattenförekomst och föroreningens utbredning. Jämfört med den kontrollerande övervakningen behöver sannolikt antalet stationer utökas. Provtagningspunkter bör fördelas med utgångspunkt dels från var de identifierade föroreningskällorna finns, dels utifrån en övergripande förståelse för grundvattnets flödesdynamik i grund- vattenmagasinet.263 260SGU (2014), Vägledning – av grundvatten, 2014:31, SGU (2014), underlag till utredningen, och geologiska undersöknings före- skrifter (SGU-FS 2014:1) om övervakning av grundvatten. För ytvatten ska operativ övervakning genomföras i de vattenföre- komster som bedömts riskera att inte uppnå god kemisk eller eko- logisk status. Den ska även omfatta alla vatten där prioriterade ämnen släpps ut. Övervakningen ska säkerställa statusen i dessa förekomster samt ge underlag för att bedöma förändringar i statu- sen till följd av genomförda åtgärder.264 För den operativa övervakningen behöver en bedömning göras för respektive parameter gällande lämplig provtagningsfrekvens. Denna bedömning görs utifrån en statistisk utvärdering. Som rikt- linje anges att de frekvenser som anges i direktivet inte bör översti- gas om det inte är motiverat utifrån teknisk kunskap och expertut- låtande. Troligen kommer mer övervakning att krävas i de fall be- dömningen av status ligger i närheten av klassgränsen mellan god och måttlig ekologisk status och god och ej god kemisk status.265 I den operativa övervakningens mätprogram ska fokus ligga på de parametrar som är mest känsliga för den aktuella påverkan som orsakat att förekomsten riskerar att inte uppfylla miljökvalitets- , det är då den ekologiska och kemiska statusen som ska bedömas. Den operativa övervakningen kan avbrytas när det är säkerställt att ytvattenförekomsten uppnått god status och är utsatt för någon risk.266 Övervakning av kvantitativ grundvattenstatus Ramdirektivet föreskriver även att kvantitativ övervakning ska ge- nomföras under hela den sexåriga övervakningscykeln. Uppgifterna från den kvantitativa övervakningen ska användas för att identifiera långsiktiga förändringar i grundvattennivåer orsakade av mänsklig påverkan på förekomster som bedömts vara utsatta för risk. För att kunna säkerställa att en nivåförändring inte är temporär krävs övervakning med tillräcklig hög mätfre- 264Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2015:26) om övervakning av yt- vatten enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, Natur- vårdsverket (2008), Övervakning av ytvatten, 2008:2, samt HaV (2015), underlag till utredningen, . Mätfrekvensen för grundvattennivåer ska vara minst en gång i pormagasin och minst i sprick- magasin.267 Vid övervakning av kvantitativ status utgör grundvattennivån en obligatorisk parameter. För att bedöma om förekomsten har en långsiktigt hållbar vattenbalans rekommenderas även att storleken på grundvattenuttagen registreras. I grundvattenmiljöer där risk för saltvatteninträngning föreligger är det fördelaktigt att stödja grundvattennivåmätningar med kemisk övervakning. Kemisk över- vakning kan också vara motiverad om man misstänker att föränd- rade flödesriktningar kan innebära att förorenande ämnen tränger in i grundvattenförekomsten.268 I vissa ytvatten behöver även undersökande övervakning genom- föras. Detta gäller då orsaken till att miljökvalitetsnormer över- skrids är okänd, i vatten där det finns risk att miljökvalitetsnormer överskrids men en operativ övervakning inte har påbörjats, eller för att säkerställa omfattningen och konsekvenserna av oavsiktliga föroreningsincidenter.269 Övervakning av skyddade områden I områden som utgör skyddade områden för dricksvatten enligt ramdirektivet för vatten ska övervakningsprogrammen komplette- ras med mätningar som är relevanta för orsakerna till att skydden upprättats. Övervakningen ska omfatta förekomster som genom- snittligt ger mer än . SGU:s föreskrifter anger dock gränsen till för grundvatten. 267SGU (2014), Vägledning – av grundvatten, 2014:31, SGU (2014),underlag till utredningen, och geologiska undersöknings före- skrifter (SGU-FS 2014:1) om övervakning av grundvatten. 269Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2015:26) om övervakning av yt- vatten enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, Natur- vårdsverket (2008), Övervakning av ytvatten, 2008:2 samt HaV (2015), underlag till utredningen, . Övervakningen av skyddade områden för dricksvatten som utgörs av grundvatten är en del av de ordinarie kontrollerande, operativa och kvantitativa övervakningsprogrammen som gäller för samtliga grundvattenförekomster. Skyddade områden för dricksvatten som utgörs av grundvattenförekomster har inte utökade krav avseende analyssammansättning och provtagningsfrekvens, vilket enligt ram- direktivet är fallet för skyddade områden som utgörs av ytvatten.270 Grundvattenförekomster kan enligt SGU:s vägledning ingå i en grupp av förekomster, om det finns förutsättningar för gruppe- ring.271 Enligt den EU-gemensamma vägledningen om övervakning av grundvatten ska de parametrar som återfinns i kontrollen av dricksvatten till konsument efter beredning, och som man dess- utom vid riskbedömning kan koppla till antropogen påverkan, även ingå i övervakningen av råvattnet i grundvattenförekomsten. Detta medför att radioaktiva och mikrobiologiska parametrar ska mätas med samma frekvens som inom de kontrollerande och operativa programmen.272 har vattenförvaltningens fokusområde uteslutande varit kemiska substanser och indikatorer. Miljö- kvalitetsnormer fastställs för bedömning av kemisk och kvantitativ status där mikrobiologiska parametrar och radioaktiva ämnen inte ingår. Val av parametrar och frekvens på provtagning ska göras med stöd av en riskbedömning.273 Övervakningskraven i skyddade områden för dricksvatten som utgörs av ytvatten är i stort de samma som för andra ytvatten som riskerar att inte uppfylla kraven för god status. Skillnaden är att dessa förekomster inte får grupperas. Dessutom är övervaknings- frekvensen för prioriterade ämnen och andra ämnen som släpps ut i betydande mängd i dessa områden beroende av antal personer som 270Bilaga V, punkt 1.3.5. 271SGU (2014). Vägledning – av grundvatten, 2014:31, s. 52. 272European Commission (2007). Common Implementation Strategy for the Water Frame- work Directive, Guidance Document No. 15, Guidance on Groundwater Monitoring, Technical Report 002–2007, s. 22–23. 273SGU (2014). Underlag till utredningen, . är kopplade till dricksvattentäkten (<10 000 förbrukare innebär krav på provtagning /år, 10 000–30 000 förbrukare krav på provtagning /år och mer än 30 000 förbrukare krav på prov- tagning /år).274 Dricksvattenförekomster som genomsnittligt ger mer än ska således övervakas enligt ramdirektivet. Av de sjöar och vattendrag som utgör dricksvattenförekomster övervakas sannolikt merparten, främst med avseende på parametrar relaterade till försurning. Några förekomster övervakas inom de nationella och regionala miljöövervakningsprogrammen med fler parametrar och mer frekvent. Vad avser prioriterade ämnen och särskilt farliga ämnen saknas ofta övervakning.275 Grundvattentäkter, där gränsen går vid , övervakas i varierande grad. Av täkterna övervakas med avseende på förekomst av bekämpnings- medel, bensen, bly och arsenik medan cirka hälften av täkterna övervakas med avseende på E. coli, pH, mangan och färgtal.276 De flesta grundvattenförekomster som utgör skyddade områden för dricksvatten har en vattentäkt registrerad i . I praktiken sker alltså någon form av provtagning i många grund- vattenförekomster som utgör skyddade områden. Provtagningen genomförs dock inte med utgångspunkt i vattenförvaltningens krav på parametrar, frekvenser och metoder.277 Utpekandet av skyddade områden är inte heltäckande. Av dagens cirka 1 900 vattentäkter är cirka 990 kopplade till något skyddat område för dricksvatten.278 Övervakningen av skyddade områden i form av dricksvatten- förekomster sker ännu inte i systematiserad form, vilket noterats i Europeiska kommissionens rapport till och rådet kring det svenska genomförandet av ramdirektivet för 274Avsnitt 1.3.5 i bilaga V till ramdirektivet för vatten, Havs- och vattenmyndighetens före- skrifter (HVMFS 2015:26) om övervakning av ytvatten enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, (2008), Övervakning av yt- vatten, 2008:2 samt HaV (2015), underlag till utredningen, . 275HaV (2014). 276SGU (2014). 277SGU (2014). Underlag till utredningen, . 278SGU (2015). Underlag till utredningen, . vatten.279 Av vattenförvaltningens program för övervakning för perioden –2015 framgår att det saknas övervakningsinsatser av skyddade områden för dricksvattenförekomster i samtliga vatten- distrikt.280 Vattenmyndigheterna konstaterar därför, i förslaget till strategi för anpassning av övervakningen till ramdirektivet för vatten, att denna övervakning är undermålig.281 Utredningens uppdrag innebär som tidigare nämnts såväl en kart- läggning av rådande förhållanden, som att vid behov lämna förslag på hur kontrollen på effektivast möjliga sätt bör organiseras och samordnas. och resultaten från myndigheternas hittillsvarande arbete ska också beaktas. Övervakning och undersökning av råvattenkvalitet kan ske utifrån olika utgångspunkter, beroende på de mål, regelverk och aktörer som berörs. Nedanstående tabell ger en schematisk över- blick av de övervakningsåtgärder som i första hand avser råvatten och anknytande vattenförekomster för dricksvatten. Rent allmänt har i olika sammanhang konstaterats att dagens samlade system för övervakning och undersökning av vatten inte innebär att allt som samlas in är allmänt tillgängligt. Data finns hos verksamhets- utövare, tillsynsmyndigheter, i lokala, kommunala, regionala och nationella datasystem. I den mån uppgifterna är tillgängliga, är de inte alltid jämförbara. En bakomliggande orsak är att det saknas enhetliga riktlinjer för den process som styr övervakning och undersökning av landets vattenförekomster.282 Utredningen diskuterar nedan förutsättningarna för samordning mellan olika aktörer och regelverk av övervakning, provtagning, analys och rapportering av råvattendata. 279European Commission (2012). Member State: , Accompanying the document Report from the Commission to Parliament and of the Water Framework Directive (2000/60/EC), Plans, (SWD (2012) 379 final, p. 280Övervakningsprogrammen 2012–2015 för Södra , Norra , Väster- havets, och . 281Vattenmyndigheterna (2013). Anpassning av övervakning till ramdirektivet för vatten. Vattenmyndigheternas förslag till strategi. 282HaV (2015). Redovisning av regeringsuppdrag M2014/1605/Nm. den provtagning som görs inom ramen för dricksvattenprodu- centernas undersökning av råvatten kan nyttjas också inom den övervakning som ska genomföra av skyddade områden enligt ramdirektivet. Av intresse är också den anknytande miljö- övervakning som sker i övrigt. Vidare avser samordningen om dricksvattenproducenterna i sin tur kan nyttiggöras de kunskaper som förvaltande och övervakande myndigheter har då det gäller status och utveckling av föroreningssituation och andra risker i berörda vattenförekomster. Praxis anges där krav saknas (gäller främst rapportering och lagring samt beträffande miljömåls - arbete, nationell och regional miljöövervakning). 283 Det finns även allmänna krav i ramdirektivet för vatten på kontrollerande, operativ och kvantitativ övervakning för alla vattenförekomster, se avsnitt 8.4.5. I tabellen anges endast de krav som specifikt avser skyddade områden för dricksvatten. Behovsbilder och praktiska förhållanden Möjligheterna att utifrån olika behovsbilder samordna provtagning, analys och övervakning ter sig på ett allmänt plan som kostnads- effektivt och väl värt att utveckla. åtaganden under ram- direktivet, uppföljning av miljömålsarbetet och behovet av att säkra ett tryggt dricksvatten utgör alla viktiga samhällsbehov. Förhopp- ningar har uttryckts från vattenmyndigheter och geolo- giska undersökning, SGU, om att en bättre samordning skulle kunna ge såväl innehållsliga vinster som kostnadseffektivitet. Vid en närmare granskning av de olika systemens bakomliggan- de målsättning och drivkrafter, planläggning, tidssättning, utform- ning och finansiering visar sig dock de praktiska och principiella svårigheterna för samordning i flera avseenden vara betydande. Visst utnyttjande av data har skett inom ramen för vattenförvalt- ningens arbete under genom de överenskommelser som tecknats kring överföring av analysdata från producenter eller anli- tade laboratorier till . Sådana utdrag ur arkivet utgör merparten av det analysunderlag som vattenmyndigheterna haft att tillgå. Av cirka 3 300 avgränsade grundvattenföre- komster inom vattenförvaltningen saknar över- vakningsinsatser. av förekomsterna övervakas genom nationell och regional miljöövervakning. För drygt 20 pro- cent av förekomsterna utgör undersökningar av råvattenkvalitet ett underlag, i vissa fall tillsammans med övrig miljöövervakning.284 Omfattningen av överföringarna till har dock bedömts som otillräckliga. SGU ser behov av att öka rapporte- ringen, främst avseende omfattningen av utförda analyser (fler uppgiftslämnare, ytterligare provtagning) och dokumentation av provplatser/provtyper, för att därmed kunna komplettera övervak- ningsuppgifterna inom ramen för såväl vattenförvaltningens arbete som för miljömålsuppföljning på grundvattensidan. Livsmedels- verket har inte på samma sätt ansett sig kunna bedöma om bris- tande rapportering föreligger, men har till följd av bedömda kvali- tetsbrister valt att avbryta samarbetet med SGU avse- ende . avser på egen hand eta- blera en databas för analyser av tappvatten för att kunna 284 SGU (2016). Underlag till utredningen, . fullfölja rapporteringsskyldigheter enligt dricksvatten- direktivet. Databasen skulle också kunna omfatta råvatten- analyser. Databas och rapporteringsrutiner uppges komma att eta- bleras . Man utgår från att det ur dricksvattenprodu- centernas perspektiv blir administrativt enklare om enhetlighet skapas för all extern datafångst.285 Det har hävdats att en mer systematisk samordning skulle kunna ge vattenförvaltningen möjligheter att få vissa ytterligare data beträffande skyddade områden. Förutsättningarna för eventu- ell sådan samordning kan dock inte entydigt bedömas. Reell sam- ordning bör ta sin utgångspunkt i de parametrar som ska analyseras och den noggrannhet med vilken analyserna ska genomföras. Viss anpassning av metodik, parameterval och mätpunkter skulle komma att krävas för dricksvattenproducenterna, därtill ytterligare utveckling av frågor som rör lagring, sekretess och tillgänglig- görande. Med tanke på det stora antalet berörda producenter och täkter, skulle nödvändig kvalitetssäkring för att uppnå enhetlighet i processen kunna kräva betydande insatser och kostnader. Organi- satoriskt och praktiskt skulle provtagning inom ramen för produ- centernas egen verksamhet enligt SGU dock kunna innebära vissa fördelar, jämfört med om arbetet genomförs på andra sätt.286 Ur producenternas perspektiv kan bedömningen bli en annan. Argument kan anföras om att samordning inte uppenbart löser några grundläggande problem då det gäller att säkra en långsiktig och trygg dricksvattenförsörjning. Erforderlig råvattenprovtagning förutsätts redan ske i den utsträckning förhållanden och beredningsprocesser motiverar. Brister i detta avseende kan lösas genom ett bättre kompetensstöd, styrning och kontroll inom pro- duktionssystemet och i dialog med kontrollerande myndigheter. En tillkommande provtagning på andra grunder än för att säkra de egna kunskapsbehoven kan då ses som en belastning. Därtill behö- ver frågan om tillkommande kostnader lösas. Uttagspunkterna i de allmänna grundvattentäkterna bedöms vid en tydligare samordning med vattenförvaltningens övervakning av skyddade områden endast komma att utgöra en delmängd av de 285Livsmedelsverket (2015), Uppgifter till utredningen , samt tidigare möte kring råvattenfrågor med SGU och . 286SGU (2014). Underlag till utredningen . stationer som krävs för att fylla ramdirektivets krav. Risken är vi- dare att analyser görs på grundvatten som kan ha en bättre kemisk kvalitet, avseende föroreningar, än vattnet i övriga delar av före- komsterna. Det är därför lämpligt att också etablera provtagnings- platser utanför vattenskyddsområden med mindre reglerad mark- användning. Grundvattentäkter kan som sådan delmängd ändå i många fall vara lämpliga som mätpunkter, eftersom de förekommer i betydande omfattning över landet, anknyter till förekomster med kontinuerlig omsättning av grundvatten och ofta representerar en stor del av vattenförekomsten.287 Beträffande möjligheterna att samordna olika provtagningspro- gram, har det från SGU:s sida framförts att en sådan samordning är angelägen och att dricksvattenföreskrifterna lämpligen bör kompletteras, så att det tydligt framgår att undersökning av råvat- ten ska genomföras samt vilka parametrar och provtagnings- frekvenser som ska gälla. Det bör enligt SGU även föreskrivas att analysdata ska finnas tillgängliga i lämpligt format, tillföras det av myndigheten förvaltade samt att ett system för enhetlig märkning och registrering av prover och provtagnings- punkter införs.