sou · H4B385 · 2016-12-15 00:00:00 — Som angetts är merdelen av högskolan organiserad för examensinriktad program- utbildning och cyklerna i sådan utbildning är i det närmaste tioåriga, vilket illustrerar högskolans behov av långsiktighet i all planering. För att tillgodose arbetsmarknadens behov av systematisk fortbild- ning och vidareutbildning av stora kohorter av anställda finns ett fåtal korta program på avancerad nivå men i övrigt har högskolan svårt att hantera den mycket kortare och snabbare process som krävs för fort- och vidareutbildning av en föränderlig arbetsmarknad. Högskolans flexibla kursbaserade organisation och stora kursutbud tar mer hänsyn till individens efterfrågan än arbetsmarknadens be- hov. Ett ännu allvarligare hinder för att högskolan ska kunna svara mot samhällets och arbetslivets ökade behov av kontinuerlig kom- petensutveckling är finansiella. Den svenska högskolan har – liksom i övriga världen – byggts ut i snabb takt. Stora resurser har tillförts men ej i en takt som mot- svarar utbyggnaden av utbildningsplatser. Den högskola som omfattar 400 000 studenter bygger på ett Humboldt-ideal format för en liten exklusiv elit som möjliggör en nära och handledande rela- tion mellan student och lärare. I dagens massutbildande högskola, som lever efter ett högt och gott ideal men styrs av massutbildning- Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … ens realiteter, har kvalitetsbrister efterhand blivit alltmer uppmärk- sammade. Det är inte realistiskt att tilltro högskolan förmågan att inom dagens ramar och med dagens organisation och inriktning växla upp sitt uppdrag om fort- och vidareutbildning så att det kan tillfreds- ställa det ökade behov som arbetsmarknadens systematiska kompe- tensutveckling kräver. Det är möjligt för statsmakterna att ge högskolan ett annorlunda balanserat uppdrag – att vikta ned den traditionella examensinriktade campusutbildningen av unga människor för att i stället vikta upp fort- och vidareutbildning, men det är tveksamt om det finns en sådan vilja hos någon stark intressent – politiken, arbetsmarknaden, studenterna, högskolan. Det är tydligt att vad som bör vara hög- skolans huvuduppdrag ytterst är ett politiskt avgörande. Uppdragsutbildning – arbetslivets behov Den väg som kan beträdas är uppdragsutbildning. Uppdragsutbild- ning är inte en av de fyra klassiska uppgifterna för högskolan utan regleras genom särskild förordning.26 Av förordningen framgår att ”med uppdragsutbildning [avses] utbildning som anordnas mot av- gift från annan än en fysisk person för den som uppdragsgivaren utser.”27 Intentionen framgår tydligare i vad föredragande statsråd uttryckte i en proposition om uppdragsutbildning : … grunden för uppdragsutbildning inom det offentliga utbildnings- väsendet är behovet att fort- och vidareutbilda människor eller eljest utveckla deras kompetens som ett led i utvecklingen av de företag eller myndigheter där de är anställda.28 (Min kursivering.) Av citatet framgår att det primärt är företagets eller myndighetens behov av högre kompetens som utbildningen syftar till. har 2016 publicerat en rapport om uppdragsutbildning.29 Av denna framgår: 27SFS 2002:760 § 2. 28Prop 1984/85:195 s. 12. 29UKÄ (2016b). Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … 2014 gavs 1 770 poänggivande uppdragsutbildningar. Utbildning- ar som berörde skolan var i särklass störst Kurser om 7,5 högskolepoäng var vanligast – mest på grundnivå För icke poänggivande utbildning varierar omfattningen och typ av utbildning mycket mellan lärosäten. Den kan omfatta kurser, men också workshops och enstaka föreläsningar Uppdragsutbildning ges oftast på deltid Lärosätenas intäkter av uppdragsutbildning har varierat mellan av utbildningsanslaget –2014 Hälften av alla intäkter av uppdragsutbildning kommer från stat- liga myndigheter, fr. a. Företag köper uppdragsutbildning framför allt av de lärosäten som ger teknisk utbildning Antalet kvinnor i uppdragsutbildning är större än antalet män. Uppdragsutbildning är av relativt liten omfattning och omfatt- ningen har heller inte förändrats mycket över senare år. Statliga myndigheter dominerar som uppdragsgivare, framför allt . Högskolan har en adekvat organisation och ett stort utbildnings- utbud som kan svara på individens behov av kompetensutveckling. Men – behovet av systematisk kompetensutveckling inom företag och det offentliga arbetslivet är stort och växande, och för att svara på detta behov är individens initiativ till livslångt lärande en nöd- vändig men inte tillräcklig förutsättning. För att svara på arbetslivets omfattande och systematiska behov av kompetensutveckling av ibland en hel arbetskår måste en annan utbildningsform – uppdragsutbild- ning – nyttjas. Som form är uppdragsutbildning mer lämpad än hög- skolans ordinarie utbildning främst genom att den skräddarsys för de behov beställaren/arbetsorganisationen uttrycker, men också för att den har betydligt kortare planeringshorisont än examensinriktad programutbildning – dock längre än den som erbjuds genom att enbart ta del av befintligt kursutbud. Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … utbildning bärs av beställaren – arbetslivet. Med de stora behov av systematisk kompetensutveckling på högskolenivå som både arbets- marknadens organisationer och statsmakterna signalerat för fram- tiden så kommer det inte att vara möjligt för högskolan att bära kostnaderna inom ramen för det normala anslagssystemet varför upp- dragsutbildning bör utgöra formen för sådan kompetensutveckling.30 Även givet en egen finansiering är det en utmaning för högskolan att klara en utökad uppdragsutbildning. Detta kommer att kräva strategiska beslut på ledningsnivå, en utvidgad organisation för syste- matisk uppdragsutbildning och att lärarkåren byggs ut för att kon- tinuerligt kunna svara mot uppdragsutbildningsbehoven. Det krävs också en fördjupad och systematisk samverkan mellan högskolan och arbetslivet för att högskolans uppdragsutbildning verkligen ska kunna svara mot arbetslivets behov. Flera aktuella undersökningar visar att både högskola och arbetslivet delar dessa slutsatser och har uttryckt höga ambitioner till fördjupat samarbete.31 De ökande behoven av kvalificerad kompetensutveckling är uppenbara och om inte högskolan organiserar sin verksamhet för att svara på behoven så kommer någon annan utbildningsorganisation, inom eller utom lan- det, att göra detta. 30Frågan kan komma att påverkas av tillkomsten av de individuella kompetensutvecklings- konton som arbetsmarknadens parter länge diskuterat. 31Se t.ex. UKÄ (2016b) och Svenskt näringsliv (2013). Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … Ds 1992:1 och högskolor Ds 2003:4 Magisterexamen i internationell belysning Europeiska unionen (2011) Modernisering av högre utbildning [COM (2011) 567 final] (2011) Kartläggning av distansverksamheten vid universitet och högskolor Rapport 2011:2R (2012) Studenternas studiemönster och totala studie- tider Rapport 2012:2R (2015) Education at a Glance 2004/05:162 Ny värld – ny högskola SCB (2013) Den internationella undersökningen av vuxnas färdigheter Tema Utbildning Rapport 2013:2 SCB (2014) Vuxnas deltagande i utbildning /12 Temarapport 2014:3 SFS 2002:760 Förordning om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor SOU 2015:91 Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för framtiden. En sammanfattning av omvärldsanalys och presentation av betänkandets rekommendationer SOU 2015:70 Högre utbildning Svenskt näringsliv (2013) Företagens syn på högre utbildning TCO (2015) Ny kunskap för nya jobb. Eftergymnasialt utbildnings- utbud för yrkesverksamma 4/15. En undersökning om utbild- ningsutbudet för vidareutbildning i högskola och yrkeshögskola UKÄ (2014) Universitet och högskolor Årsrapport , Rapport 2014:7 UKÄ (2015) Universitet och högskolor Årsrapport , Rapport 2015:8 UKÄ (2016a) Öppna nätbaserade kurser (MOOCs) i svensk högskola. Redovisning av ett regeringsuppdrag Rapport 2016:1 Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … UKÄ (2016b) Uppdragsutbildning vid universitet och högskolor – Redovisning av ett regeringsuppdrag Rapport 2016:8 UKÄ (2016c) Universitet och högskolor Årsrapport , Rapport 2016:10 Modeller för vuxnas kompetensutveckling Vilka konsekvenser får digitaliseringen för behovet av kompetens- utveckling bland vuxna? Ju snabbare förändringar inom arbets- och samhällsliv, desto tydligare blir behovet av nya kunskaper. Det kan handla om teoretiska kunskaper, praktiska färdigheter, kännedom om var information finns tillgänglig och inte minst förmåga att använda sig av sina lärdomar, vilka utgör delar av framtidens kom- petensbehov. Kunskap behövs för att klara det nya arbetslivets ut- maningar, men också för att vara en aktiv samhällsmedborgare. Näringslivet måste för att klara den globala konkurrensen stän- digt förnya teknik, organisation och produkter. Individer, företag och offentlig sektor ställs inför stora utmaningar. Brist på kompetens försvårar, fördröjer och förhindrar en nödvändig digitalisering. Förändringar i arbetsliv och samhälle är förvisso ingen ny före- teelse. Nya arbeten har alltid uppstått, gamla har trängts tillbaka eller försvunnit. Takten och omfattningen har emellertid skruvats upp. En arbetsmarknad under förändring Ett skäl till att behovet av livslångt lärande ökar är den snabba för- ändringen av arbetsmarknaden. Den har under det senaste seklet genomgått exceptionellt stora strukturella förändringar. Under 1900- talets första hälft handlade det främst om en övergång från jord- bruk till industri och därefter i allt större utsträckning till offentlig och privat tjänstesektor. Modeller för vuxnas kompetensutveckling Källa: , 2012. Arbetskraften behövde flyttas från en sektor till en annan och i många fall krävdes utbildning för att klara det nya jobbet. Jordbruket har successivt spelat en allt mindre roll på svensk arbetsmarknad. Från att ha sysselsatt majoriteten av befolkningen är dess andel nu nere i . Industrin växte och nådde sin kulmen , varefter andelen industrisysselsatta kontinuerligt minskat, delvis beroende på outsourcing av vissa verksamheter. Tjänstesektorn har vuxit, såväl den privata som den offentliga. Den privata tjänstesektorn är dominerande på arbetsmarknaden. Över hälften av de förvärvsarbe- tande är sysselsatta inom privata tjänster, t.ex. handel, restauranger, hotell och revisionsbyråer. Den offentliga sektorn har ökat från av arbetsmarknaden till en tredjedel av den, sam- tidigt som arbetsmarknaden växt med över en halv miljon.1 Den här förändringen är bara en liten del av den revolution som svensk arbetsmarknad har genomgått. Inom varje sektor har också förändringens vindar varit starka. Yrken som var vanliga har ersatts av helt andra som kräver färdigheter som inte ens var möjliga 1 SCB, Arbetskraftsundersökningarna. Modeller för vuxnas kompetensutveckling var de vanligaste yrkena förknippade med jord- och skogsbruk, handel, transport och verkstadsindustri. är vård, skola och omsorg samt handel de helt dominerande yrkena. Könssegregationen är fortfarande stor. Av undersköterskorna, det vanligaste yrket, är kvinnor. Av de 30 vanligaste yrkena är det bara tre där fördelningen mellan könen är någorlunda jämn.2 Även kommer stora förändringar att inträffa på arbets- marknaden. Digitaliseringen kommer i det sammanhanget att ha stor betydelse, dels för behovet av ny kunskap, dels genom att många yrken mer eller mindre kommer att raderas ut. Arbetet som kusk bakom häst och vagn hade en innebörd , medan chaufför bakom ratten har en helt annan betydelse . Med digitalisering- ens hjälp är det fullt tänkbart att vi kommer att ha auto- noma självkörande fordon där den mänskliga arbetskraften blir över- flödig. Vi kan konstatera att det kommer att finnas ett behov, sannolikt växande, av utbildning genom hela yrkeslivet. Det behövs för att överbrygga generationsmässiga skillnader i utbildning, för att parera strukturella förändringar på arbetsmarknaden och för att uppdatera kunskaper även inom de yrken som fortfarande kommer att vara betydande på arbetsmarknaden. Det livslånga lärandets innehåll be- höver förstärkas. Digitaliseringen kommer att ställa arbetsmarknaden inför stora utmaningar, en arbetsmarknad som redan har betydande problem. Det handlar om matchningen mellan utbud och efterfrågan. Många jobb tar tid att tillsätta därför att det saknas efterfrågad kompetens. befinner sig stora grupper av arbetskraften långt ifrån ett jobb. Det handlar främst om ungdomar utan gymnasieutbildning, äldre, nyanlända invandrare och funktionsnedsatta. som arbetslösheten är hög har alltså många arbetsgivare svårt att rekry- tera personal med adekvat kompetens. Redan av detta skäl är det tydligt att det finns ett stort behov av utbildning. Modeller för vuxnas kompetensutveckling Utbildning av vuxna, kompetensutveckling mitt i yrkeslivet om man så vill, är inget nytt för svensk arbetsmarknad. Det har i någon mening alltid funnits. Att instruera anställda i hur en ny maskin fungerar eller i utformningen av ett nytt affärssystem är en elementär, men helt nödvändig, del av en personalutbildning som ger an- ställda nya kunskaper. vuxna befolkning är både vetgirig och deltar i olika former av bildningsresor, både sådant som är obligatoriskt på arbetsplatser och genom självstudier. Närmare tre av fyra vuxna svenskar deltog i någon form av studier /2012. Det är en större andel än i något annat land inom EU. Företagens personalutbildning är viktig för de som är anställda. Närmare sex av tio deltog i en utbildning genom sitt arbete . Det har även funnits formell och reguljär vuxen- utbildning genom kommunala vuxenutbildning, arbetsmarknads- utbildning och många andra former av vuxenutbildning. För många med bristfällig grundutbildning, antingen de saknar komplett grund- skola eller gymnasieexamen, har den kommunala vuxenutbildningen spelat en stor roll. Den har också gjort att generationsskillnaderna har jämnats ut. Seminarier och konferen- ser sker ofta på företags och organisationers initiativ. Folkhögskolan genomför korta kurser. Genom självstudier och när man i vardagen företar sig något för att lära sig mer kallar vi det för informellt lärande. Modeller för vuxnas kompetensutveckling • Folkhögskolans korta kurser • Aktiviteter i vardagen med • Högskola/universitet avsikt att lära sig något • Personalutbildning - utanför • Folkhögskolans långa kurser • Svenska för invandrare • Personalutbildning - inom Källa: SCB, Vuxnas deltagande i utbildning /2012. Kompetens för arbete – förslag i tiden I takt med de stora förändringarna på arbetsmarknaden har en rad förslag lanserats för att lösa det ökade behovet av kompetens som uppstår. Det har kommit förslag på kompetenskonton, kompetens- försäkring och kompetensstiftelse. Det har varit statliga utredningar, fackliga organisationer och enskilda opinionsbildare som i olika sam- manhang har drivit frågan. Några frågor har stått i centrum för för- slagen: Hur kan kompetensutveckling möta behoven på framtidens arbetsmarknad? Vad krävs för att individerna i ökad utsträckning ska efterfråga utbildning? Vilket utbud behövs för att tillgodose efterfrågan på utbildning? Modeller för vuxnas kompetensutveckling Vilket ansvar har enskilda, intresseorganisationer, offentliga och privata arbetsgivare och staten? Nedan presenteras de viktigaste förslagen, i kronologisk ordning. presenterades den statliga utredningen ”Indi- viduellt kompetenssparande – IKS – med start ” (SOU 2000:119). I motiven för förslaget hävdades att tillgången till ”åter- kommande kompetensutveckling under yrkeslivet bör ses som en del av välfärden”. Det skulle ge individen ”möjlighet att utvecklas och växa, vilket ger ett rikare liv” och ha stor betydelse för ”tillväxt och sysselsättning”. Sparandet på kompetenskontot skulle vara individens pengar som var och en själv förfogade över. Det var individens val vilken kom- petensutveckling, enligt en generös definition, som hen skulle delta i. Ett särskilt register skulle inrättas över de aktiviteter som uppfyllde vissa villkor, vilket skulle definiera godkänd kompetensutveckling. Sparandet skulle vara avdragsgillt upp till maximalt ett inkomstbas- belopp , vilket är . Efter genomgången och godkänd kompetensutveckling skulle individen också ha rätt till en kompetenspremie i form av en skattereduktion, upp till 25 pro- cent av ett inkomstbasbelopp. Arbetsgivare skulle kunna komplettera individens egna insättning- ar på kompetenskonton, och för arbetsgivare som tecknade avtal om kompetenssparande skulle en nedsättning av arbetsgivaravgiften för det insatta beloppet göras. Medel som fanns kvar på kontot när innehavaren tog ut ålders- pension skulle omvandlas till individuellt pensionssparande eller pen- sionsförsäkring. Förslaget genomfördes aldrig, bl.a. efter protester från LO. I dags- läget kan dessutom konstateras att det avdragsgilla pensionssparan- det har tagits bort och att ett avdragsgillt kompetenssparande skulle vara ett sätt att återinföra det. Utredningen om kompetenskonton blev på många sätt start- skottet för fortsatta rapporter och förslag till förhandlingslösningar om olika former av kompetensförsäkringar. En rapport till TCO:s Modeller för vuxnas kompetensutveckling styrelse – ”Kompetensförsäkring – nästa stora arbetsmark- nadsreform” – diskuterade olika former av försäkringslösningar. Utgångspunkten var en hårdnande internationell konkurrens om jobb med höga kvalifikationer och krav på omfattande kompetens. Man menade också att det fanns ett behov av trygghet i omställ- ningen, rörlighet på arbetsmarknaden samt tidiga insatser för de som riskerade att falla ut ur arbetsmarknaden. menade att ”utbildning kommer att bli det vik- tigaste medlet för enskilda personer i konkurrensen om olika posi- tioner i arbetslivet”. Rapporten pekade på fyra olika lösningar. Några gemensamma drag var att försäkringen inte ska kollidera eller minska annan utbildning och kompetensutveckling, t.ex. för att klara de nuvarande och kommande arbetsuppgifterna eller sådan utbildning som individen går igenom för att reparera utbildningsbakgrunden. Till kongressen 2011 återkom TCO till idén i ”Hållbar välfärd”: ”Kompetenskonton eller kompetensförsäkringar”. Stat, arbetsgivare och arbetstagare ska gemensamt se till att det finns medel för att vässa eller bredda var och ens yrkeskunskaper arbetslivet igenom, vilket skulle vara ett sätt att säkerställa investeringar i landets viktigaste tillgång, humankapitalet. tog fram en idéskrift med utgångspunkten att människor som upplever en otillfredsställande situation på arbets- marknaden ska få en chans att göra något åt sin situation genom kom- petensutveckling. Perspektivet är individens. Det är individer som är inlåsta i arbetssituationer de inte trivs med, där de inte förmår att tillgodose sina behov av ökade kunskaper och där sjukskrivningarna kommer allt tätare och blir allt längre. Ett botemedel mot detta skulle vara att öka möjligheterna till kompetensutveckling. En kompetens- utvecklingsförsäkring skulle skapa dessa förutsättningar. Försäkringen bestod av tre moduler; en obligatorisk försäkring som kommer alla i arbetslivet till del, en avtalslösning där parterna kommer överens om avsättningar till en kompetensutvecklingsför- säkring samt en tredje där enskilda individer kan ges en skattesub- vention som motsvarar en andel av de medel som används, ungefär som i pensionssystemet. Den första nivån, en allmän och obligatorisk Modeller för vuxnas kompetensutveckling försäkring för alla i arbetslivet finansierad genom omfördelning av arbetsgivaravgifter och sjukförsäkringsavgifter, beräknades till totalt ca . Den skulle skapa trygghet vid förändringar i arbetslivet. Den skulle användas av individer när de själva känner att de inte kommer längre i sitt nuvarande arbete. Den andra nivån skulle vara att sätta av en summa i kollektivavtalet för individuell kompetensutveckling, exempelvis som en del av omställningsför- säkringen. Den tredje nivån på kompetensutvecklingsförsäkringen skulle vara frivilligt sparande till en egen kompetensutveckling. tillsattes av Alliansregeringen och lanserade i slutrapporten möjligheten att genom kompetenskonton främja det livslånga lärandet. Man skrev att ”ett lands omställnings- förmåga beror till stor del på vilka möjligheter som finns för vuxna att skaffa sig kompletterande kunskaper”. Man menade att staten borde medfinansiera – genom avdragsrätt eller direkta bidrag – ett system med individuella kompetenskonton eller kompetensförsäk- ringar. hänvisade till det brittiska systemet med indi- viduella lärandekonton (Individual Learning Accounts, ). Tanken bakom systemet är att det är individen som bäst kan bedöma sina kompetensbehov och att finansieringen av det är ett delat ansvar. hade en halv miljon britter öppnat individuella lärande- konton, som baserades på omfattande statliga subventioner av kurs- avgifter, litteratur och material. Ett liknande system finns i , där överenskommelser mellan arbetstagare, arbetsgivare och utbildningsinstitutioner kan innebära subventione- rade utbildningar och insatser från arbetsgivarna kan medge skatte- avdrag. I finns också en möjlighet att tillför- säkra vuxna sysselsatta ett utbildningsstöd för heltidsstudier avseende yrkesutbildning, som är avsett att kompensera för inkomstförlust i samband med vuxenutbildning. Modeller för vuxnas kompetensutveckling genomfördes en utredning åt den Socialdemokratiska riks- dagsgruppen som landade i ett förslag som påminner om den modell TCO förespråkade. Till en del tänkte man sig en allmän och obliga- torisk försäkring som skulle komma alla i arbetslivet till del. Den skulle finansieras med en allmän kompetensförsäkringsavgift som skulle tas ut som en del av socialavgifterna. Rätten att få ekonomiskt stöd skulle baseras på ett poängsystem, men de poäng som tjänades in skulle baseras på års- inkomsten upp till en viss nivå. Tanken var dock att poängen skulle kunna viktas upp för att särskilt stimulera till kompetensutveckling för dem med kort utbildning. Poängsystemet skulle också kunna an- vändas för att stimulera utnyttjandet i en period med vikande efter- frågan i en viss bransch, eller för grupper där risken för arbetslöshet är särskilt hög. Därtill rymde förslaget ytterligare två delar. En avtalsbaserad del där arbetsmarknadens parter skulle komma överens om att göra av- sättningar till en kompetensförsäkring och en individuell del baserad på frivilligt, enskilt sparande. Genom att avgiften för den avtalade kompetensförsäkringen skulle göras avdragsgill för företagen skulle parterna få ett incitament att skapa egna kompetensförsäkringar. Det hela skulle vara konstruerat så att den samlade avsättningen till för- säkringen (som andel av lönesumman) skulle vara densamma oavsett om kollektivavtal slutits eller inte. Kostnaden för arbetsgivaren skulle alltså bli densamma, men med ett avtal skulle parterna få större in- flytande över användningen av försäkringen. För att nå dit behöver dagens system för livslångt lärande kom- pletteras och breddas. Till det system av utbildningar och andra kompetensutvecklande aktiviteter som finns behöver tre centrala moment adderas: information och upplysning om att återkomman- de kompetensutveckling är ett naturligt inslag i arbetslivet, indivi- duell vägledning för alla samt genom en kompetensför- säkring som skapar ekonomiska förutsättningar för den enskilde att delta i aktiviteter för kompetensutveckling. Modeller för vuxnas kompetensutveckling Efter regeringsskiftet tillsatte regeringen en arbetsgrupp som hade till uppgift att analysera framtidens arbetsmarknad som man ansåg vilar på två ben; flexibilitet och kompetens på den ordinarie arbetsmarknaden som man underlättar inträdet för alla i arbetslivet. Gruppen lade stor vikt vid det livslånga lärandet.