sou · H4B366 · 2016-10-11 00:00:00 — Syftet med regeländringarna är att förtydliga regelverket för att få en tillämpning som är mer i enlighet med de bakomliggande motiven till reglerna om tilläggsbelopp, och inte fullt lika restriktiv som nuvarande rättspraxis har inneburit. De nya reglerna innebär att det tydliggörs att tilläggsbeloppet ska vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov samt att det klargörs att tilläggsbelopp också ska kunna utgå för extraordinära stödinsatser med koppling till undervisningen. Under utredningens arbete har framkommit att det hos olika aktörer finns skilda uppfattningar om hur reglerna om tilläggsbelopp för särskilt stöd fungerar. På en mer övergripande nivå framhålls från kommunalt håll att regelverket i allt väsentligt fungerar väl och det betonas att eventuella justeringar som görs i regelverket bör vara så begränsade som möjligt. Enskilda huvudmän ger både uttryck för att regelverket fungerar väl, men även att det kan vara svårt för enskilda huvudmän att få det tilläggsbelopp som behövs för att bedriva en bra verksamhet. Det framhålls även att kommuner tillämpar reglerna om tilläggsbelopp på vitt skilda sätt och att detta främst drabbar skolor med elever från många olika kommuner. Fristående skolor har enligt skollagen möjlighet att rikta in sin verksamhet på elever i behov av särskilt stöd och enligt vad utredningen erfar har den absoluta merparten av skolor som valt sådan inriktning (så kallade resursskolor) också till den allra största delen elever som kan vara berättigade till tilläggsbelopp. För dessa skolor erfar utredningen att den restriktiva rättspraxisen, samt de Beslut om och beräkning av bidrag stora variationerna i kommunernas tillämpning av regelverket innebär mer tydliga och omfattande problem, särskilt då dessa skolor ofta är relativt små och har elever från ett flertal olika kommuner. Resursskolorna behandlas i ett eget avsnitt nedan. Olika modeller som har övervägts Även om de beslutade förändringarna om tilläggsbelopp har förutsättningar att lösa delar av de problem som finns på området så har utredningen övervägt att föreslå ytterligare förändringar i syfte att förbättra transparens och likabehandling analyserat två olika modeller som sett ur ett styrningsperspektiv i mycket är varandras motsatser, men som båda syftar till att lösa de problem som framför allt enskilda huvudmän upplever med dagens system. Den första modellen innebär att staten, t.ex. genom Specialpedagogiska skolmyndigheten, ges en starkare roll när det handlar om beviljande av tilläggsbelopp. Olika alternativ skulle kunna vara att myndigheten tar över uppdraget att besluta om tilläggsbelopp i enskilda fall eller att myndigheten ges rätt att utfärda närmare föreskrifter om hur tilläggsbelopp ska bestämmas. En sådan modell skulle kunna skapa förutsättningar för en större enhetlighet i bedömningarna och därmed också en större likvärdighet avseende beslut om tilläggsbelopp. Modellen skulle dock innebära en avsevärt ökad statlig detaljstyrning på bekostnad av den kommunala självstyrelsen, och vara ett principiellt avsteg från grunderna i nuvarande bidragssystem. Ifall tilläggsbelopp närmare skulle regleras i generella föreskrifter kan det även leda till svårigheter med att fastställa tilläggsbelopp som fullt ut grundas på barnets eller elevens individuella behov. Utredningen anser inte heller att de brister som framkommit i dagens system är så omfattande eller allvarliga att det är motiverat att göra en så stor förändring av dagens system som en sådan modell skulle innebära. Den andra modellen som utredningen övervägt innebär att en kommuns skyldighet att betala tilläggsbelopp generellt skulle grunda sig på att hemkommunen och den enskilda huvudmannen kommit överens om beloppet i ett enskilt fall. Beslut om och beräkning av bidrag skulle kunna åtgärda den situation en enskild huvudman kan ställas inför , när man måste ta beslut om antagning av en elev utan att vara garanterade tilläggsbelopp. Ett sådant system skulle dock innebära en principiell inskränkning i många elevers rätt att välja skola och i praktiken innebära att elever med stora behov av särskilt stöd fråntas delar av den valfrihet som finns . Även avseende denna modell anser utredningen att det finns nackdelar som, med beaktande av att problemen i dagens system inte kan betraktas som principiellt alltför omfattande eller allvarliga, medför att det inte är motiverat att göra så pass ingripande generella förändringar i dagens system som en sådan modell skulle innebära. Utredningen lämnar därför inga generella förslag om förändring av reglerna om tilläggsbelopp. Utredningen återkommer dock till modellen med avtalslösning nedan avseende fristående skolor inriktade på elever i behov av särskilt stöd. Fristående skolor inriktade på elever i behov av särskilt stöd Förslag: Särskilda regler ska införas för fristående skolor inriktade på elever som har ett så omfattande behov av särskilt stöd att tilläggsbelopp ska lämnas. Det ska i skollagen anges att en fristående skola kan begränsa sin utbildning till sådana elever och det ska framgå av beslutet om godkännande att en skola valt denna inriktning. För en sådan skola ska tilläggsbeloppet fastställas genom överenskommelse mellan huvudmannen och hemkommunen. Om inte en överenskommelse nås ska skolan inte vara skyldig att ta emot eller att ge fortsatt utbildning till eleven. Skälen för utredningens förslag Som angavs i närmast ovanstående avsnitt träffar den problematik som finns generellt avseende tilläggsbelopp särskilt tydligt skolor inriktade på elever med behov av särskilt stöd, så kallade resursskolor. Utredningen tolkar direktiven som att den här aktuella delen av uppdraget inte omfattar förskolor eller pedagogisk omsorg med enskild huvudman. SOU 2016:66 Beslut om och beräkning av bidrag Möjligheten för fristående förskoleklasser, grund- och grundsärskolor att begränsa utbildningen till att avse elever i behov av särskilt stöd infördes genom den nya skollagen som började gälla , för gymnasieskolan infördes motsvarande möjlighet 2012. I dagligt tal benämns sådana skolor ofta som resursskolor. Det sker ingen formell klassificering av skolor inriktade på elever i behov av särskilt stöd, men i samband med ansökan till Skolinspektionen om att godkännas som enskild huvudman kan den sökande välja att kryssa i en ruta på ansökningsblanketten om att man avser rikta in sig på elever i behov av särskilt stöd. Tillförlitlig och aktuell statistik över hur många resursskolor som finns saknas därför. Enligt en rapport från (Fristående skolor för elever i behov av särskilt stöd, rapport 409, 2014) uppgav dock 61 grundskolor och 7 gymnasieskolor att de begränsade sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd /14. Därutöver angav 20 grundskolor och 6 gymnasieskolor att de inriktade sig mot dessa elever, men utan att begränsa sitt mottagande. I rapporten framhålls också bl.a. att reglerna om tilläggsbelopp bör ses över utifrån ett elevperspektiv. Utredningen har under sitt arbete erfarit att skolor som valt att vara resursskolor oftast är små enheter där alla, eller de allra flesta, elever har rätt till tilläggsbelopp. Dessa skolor är därför i högre grad än andra skolor beroende av tilläggsbelopp eftersom de inte har samma möjligheter att omfördela resurserna mellan elever. De blir också därför mer exponerade för de påtalade brister som finns i dagens system med tilläggsbelopp, exempelvis att kommunerna bedömer resursbehovet olika, vilket skapar en osäkerhet i planeringen för skolan. En fristående skola har också mycket begränsade möjligheter att neka att ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev. Ett nekat tilläggsbelopp för en elev som bedömts som mycket resurskrävande i en liten skola med enbart elever i behov av omfattande stöd kan därför få mycket långtgående konsekvenser för skolan. Även om utredningen bedömer att de förtydligade reglerna om tilläggsbelopp som gäller från har förutsättningar att lösa en del av dessa problem så anser utredningen att det finns skäl att införa en särskild reglering kring tilläggsbelopp för elever i resursskolor. För att kunna ha särskilda regler om tilläggsbelopp för resursskolor behöver det förtydligas i regelverket vilka verksamheter som Beslut om och beräkning av bidrag SOU 2016:66 ska omfattas av de särskilda reglerna. Utredningen anser därför att det i skollagen ska regleras att med resursskolor avses skolor inriktade på elever som har så omfattande behov av särskilt stöd att de är berättigade till tilläggsbelopp. Utredningen anser att detta stämmer väl överens med den verksamhet som bedrivs i de flesta sådana skolor och även i linje med de förslag som lämnade i sin ovan nämnda rapport om resursskolor. I godkännandet för en sådan skola bör även uttryckligen framgå att skolan har valt inriktningen resursskola. Därmed tydliggörs på ett annat sätt än vilka skolor som har valt en sådan inriktning och det blir möjligt att koppla särskilda regler om tilläggsbelopp till dessa skolor. Utredningen anser inte att detta ska behöva innebära någon utökad materiell prövning av Skolinspektionen i samband med godkännandet utan utgångspunkten för klassificeringen bör vara vad den enskilda huvudmannen anger på ansökningsblanketten. För gymnasieskolans introduktionsprogram yrkesintroduktion, individuellt alternativ samt språkintroduktion gäller att en fristående skola bara är skyldig ta emot en elev om man har kommit överens med hemkommunen om bidraget för utbildningen (17 kap. 29 § skollagen). Anledningen till denna lösning är att dessa utbildningar är så individuellt utformade så att generella regler om ersättning inte bedömts kunna fungera. Tilläggsbelopp är en ersättning som ska vara individuellt bestämd utifrån barnets eller elevens behov. Resursskolor är i de flesta fall en högt specialiserad verksamhet där förutsebarheten avseende vilka resurser som finns tillgängliga för särskilt stöd central för att skapa bästa möjliga förutsättningar för att ge eleven en bra utbildning. Utredningen anser att när det gäller denna avgränsade verksamhet så skapar en avtalslösning, liknande den som redan finns avseende ovan nämnda introduktionsprogram, förutsättningar för att tilläggsbeloppet i dessa fall ska kunna fastställas på ett så korrekt sätt som möjligt. För de fristående skolor som enligt ovan klassificerats som resursskolor ska därför gälla att de bara är skyldiga att ta emot, alternativt ge fortsatt utbildning, till en elev om skolans huvudman kommit överens med elevens hemkommun om det tilläggsbelopp som hemkommunen ska betala för eleven. Jämfört med andra fristående skolor kommer därför resursskolor att få en utvidgad möjlighet att säga nej till elever, och till skillnad från vad som gäller generellt vid antagning av elever till fristående skolor kommer för SOU 2016:66 Beslut om och beräkning av bidrag resursskolor frågan om antagning och frågan om ersättning att bli mycket starkare sammankopplad. innebär rådande domstolspraxis (se dom från Kammarrätten i , , mål nr 3481-15) att kommuner inte har möjlighet att ha egna resursskolor. I detta avseende har därför inte kommunala huvudmän samma förutsättningar som enskilda huvudmän att särskilt anpassa utbildningen för elever i behov av särskilt stöd. Avseende elever med behov av en mer individuellt anpassad miljö än vad vanliga skolor kan erbjuda finns därför ofta ett gemensamt intresse hos hemkommunen och den enskilda huvudmannen att komma överens om ersättningen för elevens skolgång. Utredningen anser därför att det faktum att en enskild huvudman ska kunna säga nej till en elev om en överenskommelse saknas, inte riskerar att få några beaktansvärda negativa konsekvenser för dessa elevers valfrihet. Eftersom fastställande av tilläggsbelopp är så beroende av omständigheterna i det enskilda fallet anser utredningen att det, i linje med vad som generellt gäller avseende beslut om tilläggsbelopp, inte är lämpligt att författningsreglera för hur en överenskommelse ska gälla. Elevperspektivet bör dock alltid vara en tungt vägande faktor när sådana här överenskommelser diskuteras. Det bör också i detta sammanhang framhållas att ifall en överenskommelse om tilläggsbeloppet inte kan nås så blir det, i enlighet med skollagens grundläggande principer, hemkommunen som får ansvaret för att eleven får sin rätt till utbildning tillgodosedd. 3.4.9Ett utvecklat system för bestämmande av bidragsbelopp Förslag: De olika kostnadsposterna i grundbeloppet ska specificeras i bidragsbeslutet. Beslutade grundbelopp ska stämmas av mot faktiskt utfall i ett nytt beslut året bidraget avsåg. Avstämningen av grundbeloppet kan innebära att enskilda huvudmän ska kompenseras. Även avstämningsbeslutet kommer vara möjligt att överklaga. Beslut om och beräkning av bidrag Skälen för utredningens förslag Gällande regler om kommuners bidrag till enskilda huvudmän vilar tungt på principen om lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän. Kommunens budget för kommande verksamhetsår ska vara utgångspunkten för beräkning av grundbeloppet och om ytterligare resurser ges till kommunens verksamhet under budgetåret ska motsvarande tillskott ges till verksamheterna med enskild huvudman. Eftersom budgeten är en uppskattning och bedömning av resursbehovet inför kommande år, innebär det att enskilda huvudmän får svårt att bedöma rimligheten på storleken av bidragsbeloppet, och om beloppet är framräknat i enlighet med principen om lika villkor. är det också svårt för en enskild huvudman att i efterhand kontrollera om kommunens faktiska kostnader överensstämde med budgeten som var grunden för bidragsbeslutet och i vad mån eventuella avvikelser mot budget borde ha påverkat bidragsbeloppet. Detta problem tydliggörs också av att en betydande andel av de många överklaganden som görs avseende grundbeloppet helt eller delvis hänger samman med att den enskilde huvudmannen har svårt att avgöra om bidragsbeloppet fastställts i enlighet med regelverket. Enligt utredningens bedömning visar ovanstående på att det finns brister i systemets transparens, vilket kan leda till att bidragen inte alltid beslutas i enlighet med den grundläggande principen om lika villkor. Utredningen föreslår därför att bestämmandet av bidragsbelopp ska få en tydligare koppling mot kommunens faktiskt redovisade intäkter och kostnader. Förslagen i detta avsnitt gäller samtliga skolformer och verksamheter som omfattas av dagens bidragsregler. Det sker ett stort antal överklaganden från enskilda huvudmän av kommuners bidragsbeslut. Utredningens uppfattning är att huvuddelen av överklagandena avseende grundbeloppet handlar om två frågor, dels bidragsbeloppens storlek och beståndsdelarna (främst storleken på ersättning för lokalkostnader), dels kommunernas sätt att hantera underskott i sin organisation i förhållande till bidragen till fristående verksamheter. Ovanstående stöder utredningens bedömning att det finns ett behov att förtydliga bidragsbesluten och beräkningen av desamma och att kommunen behöver bli ännu tydligare avseende sambandet mellan bidragsbeslutet och Beslut om och beräkning av bidrag kommunens verkliga kostnader. Detta för att uppnå en ökad transparens och lika villkor mellan kommunen och övriga huvudmän. Utredningen bedömer att en tydligare koppling mellan bidragsbesluten och kommunens redovisning bör leda till ett minskat antal överklaganden, vilket i sin tur medför minskade administrativa kostnader för alla inblandade parter. Två tänkbara modeller för mer likvärdig resursfördelning Syftet med utredningens förslag i detta avsnitt är att få ökad tydlighet i specifikationen av bidragsbeslutet och starkare koppling mot det verkliga ekonomiska utfallet. För att uppnå detta har vi prövat och analyserat två olika modeller för beskrivning och hantering av bidragsbeloppen mellan kommunala och enskilda huvudmän. Dessa modeller har utredningen valt att kalla budgetmodellen och avstämningsmodellen. Nedan följer en kort beskrivning av dessa. Budgetmodellen bygger på att bidragsbeloppen ska baseras på senast kända utfall med korrigeringar för budgeterade förändringar efterföljande år fram till och med året som bidragsbeloppet avser. Det innebär att bidragsbeslutet , som ska beslutas senast , kommer att utgå från bokslutet . Kommunen kommer då att utgå från utfallet som ska vara uppdelat på de olika skolformerna. Därefter behöver kommunen bryta ner posterna i redovisningen ytterligare för att visa hur utfallet är inom respektive del som finns i själva bidragsbeslutet, för grundskola exempelvis i undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, lokaler och administration. Sedan ska kommunen justera dessa belopp med hänsyn taget till de förändringar som kommunen har beslutat i sin budget respektive 2019. Det kan till exempel handla om förändringar i elevantal, politiska satsningar eller besparingar, som behöver specificeras på ett tydligt sätt för att säkra transparensen. Slutligen blir detta ett underlag att använda i bidragsbesluten till fristående verksamheter. Avstämningsmodellen bygger i stället på ett bidragsbeslut som baseras på kommunens budget inför det aktuella året samt ett avstämningsbeslut efter det aktuella året. Det ursprungliga bidragsbeslutet förändras inte utan där gäller i princip samma regler som finns . För att skapa en ökad transparens och få en tydlig Beslut om och beräkning av bidrag koppling mellan bidragsbeslut och kommunens utfall för ett viss bidragsår så införs ytterligare ett bidragsbeslut, avstämningsbeslutet. Avstämningsbeslutet ska användas för att stämma av kommunens utfall för ett enskilt år med beloppen i det ursprungliga bidragsbeslutet, som varit grund till utbetalningar till enskilda huvudmän . Har kommunen i sin verksamhet förbrukat mer resurser per barn eller elev än vad som motsvarar bidragsbeslutet till de enskilda huvudmännen ska det utgå kompensation. Avstämningsmodellen används helt eller delvis av några kommuner bl.a. . En bärande princip i denna modell är att kommunen ska kompensera enskilda huvudmän ifall den egna verksamheten har förbrukat mer resurser per barn/elev än vad som motsvarar bidragsbeslutet. Utredningen har presenterat de två modellerna, dels på en workshop med ett antal kommuner och enskilda huvudmän, dels i samband med träffar med skolekonomer från drygt 40 olika kommuner. I princip samtliga har beskrivit budgetmodellen som administrativt utmanande och svår att förklara, och i stället har avstämningsmodellen förordats. Vidare har några kommuner beskrivit att de använder sig av modeller som liknar avstämningsmodellen. I dessa fall har både berörd kommun och enskilda huvudmän med verksamhet i dessa kommuner uttryckt att modellen har inneburit en ökad transparens och därmed ett minskat antalet överklaganden kring bidragsbeloppen. Utredningen förespråkar en avstämningsmodell Utredningen föreslår avstämningsmodellen eftersom den enligt utredningens bedömning skapar bäst förutsättningar för en ökad tydlighet i bidragsbeslutet. Den tydliga uppdelningen av bidragsbeslutet, särskilt gällande grundbeloppet, skapar förutsättningar för en tydlig avstämning mellan bidragsbeslut och utfall för det aktuella året, samt tydligare förutsättningar för hantering av kommunens över- och underskott. Även budgetmodellen ger ökad tydlighet och transparens, men som flera kommuner påpekat så innebär den också en avsevärt ökad administration, som den inte på ett tydligt sätt knyter samman ett enskilt års utfall med bidragsbeloppet . Därmed kan den heller inte på SOU 2016:66 Beslut om och beräkning av bidrag samma sätt anses främja lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän. Utredningens samlade förslag avseende bidragssystemet innebär att bidragen till enskilda huvudmän framöver kommer att bestå av följande tre delar: •Grundbelopp, som i regel är lika för alla barn och elever inom samma ålders- och verksamhetskategori. •Strukturbelopp, som avser resurser som fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov. T.ex. socioekonomiska faktorer, små skolor, glesbygdskompensation osv. Se vidare utredningens förslag i avsnitt 3.4.2. •Tilläggsbelopp, som kan utgå till barn/elever med omfattande behov av särskilt stöd samt till elever med rätt till modersmålsundervisning. Tilläggsbelopp betalas ut efter en individuell prövning och är därför inte en del av det ordinarie bidragsbeslutet. Se vidare utredningens överväganden i avsnitt 3.4.8. Grundbeloppet ska utgöra den ekonomiska basen för att bedriva verksamhet i enlighet med skollagen och övriga styrdokument. Strukturbeloppet ska vara ett komplement till grundbeloppet. regleras det i skollagen vilka kostnader som ska täckas av grundbeloppet. För att öka transparensen ska kommunen redan i sitt bidragsbeslut redovisa samtliga poster i bidragets grundbelopp samt hur dessa har beräknats. Inom de ramar som gällande regelverk och utredningens förslag till författningsändringar utgör, kommer kommuner även framöver att ha ett visst friutrymme att utforma processen inför samt själva bidragsbesluten efter lokala behov och förutsättningar. Den modell som beskrivs nedan ska därför inte betraktas som i alla delar direkt bindande för kommunerna utan är ett uttryck för utredningens uppfattning av hur avstämningsmodellen bör användas för att säkerställa transparens och lika villkor. Beslut om och beräkning av bidrag Avstämningsmodellen – Steg 1, Bidragsbeslutet Bidragsbeslutet ska vara tydligt, dvs. kommunen ska specificera både vad som ingår i beloppet och vad som ej ingår. Kommunen behöver också motivera varför vissa kostnader har undantagits från beräkningen av bidrag, inte bara ange vilka poster det är. Detta bidragsbeslut ska omfatta både grundbelopp och strukturbelopp. Bidragsbeloppet avseende grundbelopp, för till exempel grundskola, ska vara baserat på vad kommunen budgeterar per elev till sin egen motsvarande grundskoleverksamhet avseende undervisning, lärverktyg, måltider, elevhälsa, lokaler och administration, dvs. de poster som skollagen reglerar, och storleken på dessa poster ska framgå av beslutet. Liknande ska gälla för övriga skolformer och verksamheter som omfattas av bidragsreglerna, men uppställningen kan variera något beroende på att posterna inte är helt identiska för alla skolformer och verksamheter. I sammanhanget bör det observeras att utredningen föreslår att administration ska ersättas utifrån kommunens faktiska kostnader för administration, i stället för som med en schablon, vilket innebär att det endast kommer att vara mervärdeskatt som kompenseras i schablonform. Uppställningen i bidragsbeslutet ska ha en nära koppling till den enhetsredovisning som föreslås i kapitel 4. Avstämningsmodellen – Steg 2, Avstämning mot bokslut Vid avstämningen ska kommunen redovisa verksamhetens ekonomiska utfall i förhållande till bidragsbeslutet. Det är viktigt att avstämningen görs med kronor per elev eller barn för att inte volymförändringar ska påverka en eventuell kompensation. Kommunen ska alltid, året som bidraget avsåg, fatta ett beslut om kompensation ska ske till de enskilda huvudmännen och i så fall hur stor denna kompensation ska vara. Avstämningsbeslutet ska vara att betrakta som ett beslut om bidrag enligt skollagen och blir därmed möjligt att överklaga till förvaltningsdomstol med stöd av befintliga regler om överklagande i skollagen. Syftet med avstämningsmodellen är att det ska finnas en tydlig och transparent koppling mellan bidragsbeslut och kommunens ekonomiska utfall för motsvarande verksamhet. Beslut om och beräkning av bidrag till enskilda huvudmän ska enligt utredningens förslag bestå av tre delar, grundbelopp strukturbelopp och tilläggsbelopp. Eftersom dessa tre olika delar bygger på olika grunder blir en avstämning av bidragsbeslutet komplicerat om det inte görs vissa antaganden som styr hur eventuella avvikelser mellan budgeten (bidragsbeslutet baseras på kommunens budget) och kommunens utfall ska hanteras.