sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Denna ned- och uppgång skulle, om den resulterar i motsvarande variation i de offentliga utgifterna, kunna mötas med en temporär förstärk- ning och senare försvagning av det offentliga sparandet vid oför- ändrade regler, vilket talar för ett lägre genomsnittligt sparande åren 2015–2025 än 2000–2015. På samma sätt skulle de temporära variationerna kring trenden kunna mötas med varia- tioner i det offentliga sparandet. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå 7.2.2Effekter på primärt sparande och budgetutrymme Ett lägre offentligt sparande ger inledningsvis utrymme för högre utgifter eller lägre skatter Förändringen i primärt sparandet vid övergång till ett lägre över- skottsmål speglar det utrymme för högre utgifter och/eller lägre skatter som övergången möjliggör.5 Den förändring i primärt spa- rande som uppstår om överskottsmålets nivå ändras kan betecknas budgetutrymme. Det initiala utrymmet att försvaga sparandet är lika stort som förändringen i målets nivå, exempelvis av BNP om ett balansmål ersätter ett överskottsmål om av BNP (se figur 7.2).6 Det krymper därefter successivt för att i prin- cip vara av BNP , vid de an- taganden om ränta och tillväxt som används här. Om det nya över- skottsmålet gäller under två mandatperioder kommer det att återstå av BNP av en initial budgetförsvagning om av BNP i perioden. Att utrymmet för högre primära utgifter/lägre primära inkomster minskar med tiden beror på att det lägre finansiella sparandet leder till en relativt sett högre statsskuld, och därmed till högre ränteutgifter. 5Det primära sparandet är det finansiella sparandet minskat med utgifter och inkomster från finansiellt kapital, dvs. räntor och avkastning på finansiella skulder och tillgångar. 6Här bortses från att det genomsnittliga offentliga sparandet i genomsnitt varit lägre än målsatt målet gällt. Analysen utgår således från att en ändrad målnivå leder till en lika stor skillnad i faktiskt sparande. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå -0,5 -1,5 Källa: (2016c). I tabell 7.2 redovisas det budgetutrymme, som uppstår vid fyra alternativa nivåer på saldomålet, givet att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn skulle ha uppgått till av BNP 2019–2026, den gällande nivån på överskottsmålet. Tabellen visar att det primära sparandet kan vara lägre 2019 om det finansiella sparandet är en tredjedels procent av BNP i stället för av BNP. För varje tiondels procent av BNP som överskottsmålet sänks 2019 ökar budgetutrymmet med . Om sparandet sänks kommer som nämns ovan de offentliga kapitalinkomsterna att minska. Det innebär att en permanent reform som genomförs när sparandet sänks gradvis måste finansieras genom högre skatter eller lägre utgifter för andra ändamål. I sista kolumnen i tabell 7.2 anges hur stort detta finansie- ringsbehov har blivit 2026. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Källa: (2016c) och egna beräkningar. På lång sikt, , blir skillnaden i nettokapital- inkomster, dvs. ränteinkomster och avkastningar minus ränte- utgifter, lika stor som den initiala budgetförsvagningen, om avkast- ningen på offentliga skulder och tillgångar är den samma som den nominella tillväxten. Hela den initiala reformkostnaden måste då finansieras genom högre skatter eller lägre utgifter inom andra om- råden. Det innebär att det primära sparandet, det finansiella spa- randet exklusive nettokapitalinkomster, blir detsamma oavsett mål över denna tidshorisont. Alla primära utgifter, det vill säga offentlig konsumtion, transfereringar och investeringar, måste således finan- sieras med lika stora skatteinkomster på lång sikt. Ett lägre spa- rande som används för en ofinansierad budgetförsvagning måste således finansieras fullt ut på lång sikt, eftersom budgetutrymmet inte är permanent utan gradvis äts upp av ett försämrat räntenetto. Det innebär att valet av överskottsmål, sett i detta tidsperspektiv, kan ses som en fråga om när i tiden en given utgiftsström ska fi- nansieras, dvs. valet av nivå på överskottsmålet får en generations- fördelningspolitisk dimension (se vidare avsnitt 7.4). 7.2.3Sparandet i ålderspensionssystemet och kommunsektorn Sparandet i ålderspensionssystemet och kommunsektorn påverkas inte av valet av överskottsmål I framskrivningarna upprätthålls överskottsmålen genom att staten ändrar sitt sparande. Sparandet i kommunsektorn och ålders- pensionssystemet bestäms av deras respektive regelverk, och är inte Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå beroende av nivån på överskottsmålet (se avsnitt 6). Det genom- snittliga sparandet i ålderspensionssystemet 2019–2026 motsvarar av BNP. har pensions- systemets finansiella sparande ökat till av BNP och förväntas sedan ligga kvar på denna nivå under de därpå följande tio åren (se figur 7.3). -0,5 -1,0 Staten vid ett överskottsmål om av BNP Staten vid ett överskottsmål om av BNP -1,5 Källa: och (2016c). Ett högre sparande i pensionssystemet innebär att staten kan uppvisa motsvarande lägre sparande vid ett givet överskottsmål. I figuren visas hur sparandet i staten anpassas till sparandet i ålderspensionssystemet och kommunsektorn vid två olika nivåer på ett överskottsmål, av BNP. Medan sparandet i pensionssystemet förväntas uppvisa gradvis allt större överskott antas sparandet i kommunsektorn i genomsnitt motsvara -0,av BNP alla år . När det sammanlagda sparandet i kommunsektorn och ålderspensionssystemet stiger med tiden, kan sparandet i staten minska i motsvarande grad. är det antingen svagt positivt eller nära ett underskott om av BNP, beroende på nivån på överskottsmålet. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Högre kommunala investeringar ger ett lägre finansiellt sparande I beräkningarna förväntas ett negativt finansiellt sparande i kom- munsektorn det närmaste decenniet, trots att resultatet i sektorn är positivt (se figur 7.3). Det beror framför allt på att hela kostnaden för kommunala investeringar är en utgift i det finansiella sparandet, medan endast avskrivningarna kostnadsförs i resultatredovisningen. När de kommunala investeringarna ökar, vilket väntas vara fallet de närmaste 10–15 åren, försämras det finansiella sparandet även om resultatet är oförändrat. Många kommuner planerar för ökade investeringar. Ränte- läget är lågt och kommunernas resultat har varit relativt goda , vilket ökar benägenheten att investera. väntas befolkningen växa snabbt , särskilt bland barn och äldre som utnyttjar de kommunala tjänsterna i större ut- sträckning än övriga åldersgrupper. Investeringarna förväntas också öka i de kommunala företagen, t.ex. bostadsbolag och bolag för vatten och avlopp. Sistnämnda investeringar är dock en del av nä- ringslivets investeringar enligt nationalräkenskaperna, och påverkar inte det finansiella sparandet i kommunsektorn mer än indirekt. är skillnaden mellan resultat och finansiellt spa- rande i kommunsektorn relativt stor, och den väntas förbli stor . Åren 2000–2015 var det genomsnittliga finansiella sparandet i kommunsektorn -0,av BNP. Underskotten ökade något och motsvarade av BNP 2011–2015. Trots ett prognostiserat positivt resultat på 2016–2019 förväntar sig KI ett fortsatt negativt finansiellt sparande i kommunsektorn dessa år. I beräkningarna antas det finansiella sparandet uppgå till i ge- nomsnitt cirka -0,av BNP även åren 2020–2030. Detta förutsätter dock att kommuner och landsting höjer resultatkravet när investeringsutgifterna ökar för att inte sektorns soliditet ska försämras. Om så inte blir fallet menar KI att det finansiella spa- randet i kommunsektorn kan komma att sjunka ned mot ett ge- nomsnittligt underskott om av BNP. I den utsträck- ning det genomsnittliga finansiella sparandet i kommunsektorn sjunker framöver, måste detta kompenseras av ett högre statligt sparande för en given nivå på överskottsmålet. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Sparandet i kommunsektorn är inte beroende av utgiftsutveck- lingen så länge resultatet är styrande. Om den demografiska ut- vecklingen resulterar i högre konsumtion kan antingen staten öka statsbidragen till kommunerna, eller dessa höja kommu- nalskatten. Oavsett vilket är det rimligt att anta att kravet på god ekonomisk hushållning kommer att , vilket förväntas resul- tera i ett finansiellt sparande i linje med vad som antas. 7.2.4Effekter på den offentliga sektorns finansiella ställning I tabell 7.3 presenteras en sammanställning av hur den offentliga sektorns nettoställning, statsskulden och den konsoliderade brut- toskulden (Maastrichtskulden) utvecklas och på lång sikt om ett saldomål på olika nivåer införs 2019 och gäller tills vi- dare. Den offentliga sektorns nettoställning förbättras på lång sikt för alla positiva saldomål Det kan vara svårt att genomföra åtgärder som ändrar sparandet 2019 till en ny nivå på ett saldomål, framför allt om detta sätts lågt. Det offentliga sparandet bedöms motsvara av BNP 2018 och öka till av BNP 2019, se tabell 7.1. Det gör att budgetförstärkande åtgärder om ytterligare cirka 0,4 pro- cent av BNP måste genomföras 2019 om saldot ska öka till av BNP detta år. Om saldot tvärtom ska sänkas till - av BNP kan budgeten försvagas med av BNP. En sådan budgetförsvagning skulle kunna vara svår att genomföra utan oönskade expansiva effekter på eko- nomin. I beräkningen bortses dock från denna typ av effekter och sparandet i den offentliga sektorn antas nå det nya saldomålets nivå 2019 genom en förändring av statens sparande, medan sparandet i pensionssystemet och kommunsektorn utvecklas som i figur 7.3. Både den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och fi- nansiella nettoställning är viktiga för att analysera de offentliga finansernas utveckling. Den finansiella nettoställningen är en vär- defull indikator i analysen av hur den offentliga soliditeten utveck- las. Men med tanke på att värdet på de finansiella tillgångarna kan Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå ändras snabbt och mycket, och att en stor del av de finansiella till- gångarna motsvaras av en lika stor pensionsskuld, är det viktigt att även den konsoliderade bruttoskulden följs upp. Källor: och (2016c). Eftersom sparandet i kommunsektorn och pensionssystemet kan antas vara detsamma oavsett nivå på överskottsmål, och statens finansiella tillgångar till stor del består av fordringar på och studielånssystemet, samt aktier i bolag som , , m.fl. vars värde inte beror på överskottsmålets nivå, är det i första hand statsskuldens storlek som påverkas av olika sparmål. Det är också statsskulden som varierar över en konjunkturcykel och som direkt berörs om staten måste öka de offentliga utgifterna till följd av någon typ av kris. Möjligheten att snabbt kunna låna upp pengar och underbalansera budgeten i en konjunkturavmattning, utan att statens kreditvillkor försämras, beror till stor del på statens spa- rande och skuld. Det gör att även statsskulden som andel av BNP är ett viktigt offentligfinansiellt nyckeltal. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Av tabell 7.3 och 7.4 framgår att den finansiella ställningen för- bättras i alla studerade alternativ med ett positivt finansiellt sparande i den offentliga sektorn. Vid balans i de offentliga finanserna försämras nettoställningen marginellt, medan statsskulden och den konsoliderade bruttoskulden minskar som andel av BNP . Endast vid ett genomsnittligt underskott motsvarande av BNP sker en mer påtaglig försämring av nettoställningen, medan statsskulden och Maastricht- skulden förväntas vara lägre 2026 än 2015 även vid denna nivå på saldomålet. Även om statsskulden och den konsoliderade bruttoskulden minskar som andel av BNP i alla alternativ så är skillnaden i skuldkvoter betydande 2026. Om överskottsmålet ligger kvar på av BNP är statsskulden och Maastrichtskulden av BNP lägre slutåret än om överskottsmålet sänks till balans, vilket mot- svarar . Stabilitets- och tillväxtpaktens sextioprocentsgräns även vid ett sparande på -0,av BNP Vidare framgår att Maastrichtskulden ligger under EU:s gräns om av BNP med god marginal 2026 i alla alternativ. Detta gäller också om respektive saldomål skulle upprätthållas på lång sikt, även om marginalen är liten i alternativet på -0,av BNP. Skuldstockarna är därmed aldrig i närheten av de värden som kan antas tydligt öka risken för försämrade villkor på kredit- marknaden (se avsnitt 7.3) I alternativen med ett positivt sparande i den offentliga sektorn stärks den offentliga sektorns finansiella ställning även på lång sikt jämfört med . Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Källa: (2016c). Ju högre saldomålet sätts desto lägre blir statsskuldskvoten , se figur 7.4. Endast vid ett saldomål om -0,av BNP blir statsskulden på lång sikt högre än 2015 som andel av BNP. Trots att staten kan uppvisa underskott vid ett balansmål minskar stats- skulden som andel av BNP , och är på lång sikt mer eller mindre oförändrad som andel av BNP jämfört med , se även tabell 7.3. Det beror på att BNP växer något snabbare än skul- den, så att kvoten mellan statsskuld och BNP faller. Vid ett över- skott motsvarande av BNP i den offentliga sektorn, vilket kräver genomsnittliga överskott om av BNP i staten, blir statsskulden på lång sikt av BNP. Tabell 7.4 sammanfattar de genomsnittliga sparkraven på staten 2019–2026 för alla alternativa överskottsmål. Av tabellen framgår att ett bibehållet överskottsmål om av BNP för den of- fentliga sektorn leder till att det statliga sparandet måste uppvisa ett genomsnittligt överskott motsvarande av BNP 2019– 2026. Om överskottsmålet för den offentliga sektorn sänks kan det genomsnittliga statliga sparandet minska i samma utsträckning. Ett överskottsmål om av BNP leder således till ett krav på Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå ett överskott om av BNP för det statliga sparandet, och vid ett överskottsmål på en tredjedels procent kan staten i det närmaste ha balans. Om överskottsmålet sätts till av BNP eller -0,av BNP kan det statliga sparandet uppvisa genomsnittliga underskott om av BNP. Som jämförelse kan nämnas att det genomsnittliga sparandet i staten var -0,av BNP 2000–2015, dvs. något högre än vad ett balansmål skulle kräva 2019–2026, som det genom- snittliga sparandet i den offentliga sektorn var av BNP.7 Källa: (2016c) och egna beräkningar. Det primära sparandet ökar snabbare än BNP i samtliga alternativ. Den huvudsakliga förstärkningen sker dock , så att det primära sparandet som andel av BNP är mer eller mindre stabilt . Skillnaden i förändring i primärt sparande mellan de olika alterna- tiven är något mindre än skillnaden i överskottsmålets nivå. Detta är fallet eftersom försvagningen av det primära sparandet vid ett lägre offentligt sparande blir mindre när de offentliga netto- kapitalinkomsterna försvagas (jämför resonemangen kring beskriv- ningen av figur 7.2). 7 Det finansiella sparandet i staten är minskat med engångsöverföringar från ålders- pensionssystemet 2000 och 2001. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Större värdeökningar kan stärka den offentligfinansiella ställningen och sänka kravet på statligt sparande Utvecklingen av framför allt de offentliga finansiella tillgångarna, och därmed den offentliga nettoställningen, beror inte bara på det offentliga sparandet utan även på värdeförändringar. En stor del av tillgångarna i offentlig sektor, främst i ålderspensionssystemet, består av aktier och andra värdepapper vars värde förändras . Denna värdeförändring, som inte är en del av det finansiella sparandet enligt nationalräkenskaperna, gör att framför allt till- gångsstockarna kan ändra storlek även om sparandet är noll. Histo- riskt har värdeförändringar förklarat en större del av den offentliga finansiella ställningens förändring än det offentliga sparandet (se avsnitt 4.2.2). Osäkerhet kring värdeutvecklingens storlek försvårar framskrivningar av den offentliga finansiella förmögenheten och bedömningen av vad som är en lämplig nivå på överskottsmålet. Anm: För kommunsektorn är avkastningen densamma i båda scenarier, totalavkastning på alla finansiella tillgångar och skulder. Källa: (2016c). I beräkningarna antas att räntan på alla skulder och den samman- lagda avkastningen på alla finansiella tillgångar är densamma. Av- kastningen delas i sin tur upp i direktavkastning, dvs. räntor och ut- delningar, som är en inkomst i det finansiella sparandet, och värde- förändring, som inte är en del av sparandet. I beräkningen antas den sammanlagda avkastningen på alla finansiella tillgångar vara Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå , vilket ungefär motsvarar räntan på 5- och 10- åriga svenska statsobligationer i KI:s medelfristiga scenario. KI menar att detta antagande är försiktigt jämfört med historisk av- kastning. Om avkastning och värdeökningen utvecklas i linje med tidigare utfall även framöver förstärks den offentliga sektorns net- toställning med av BNP och med av BNP jämfört med grundalterna- tivet. Denna förstärkning, som är lika stor för alla nivåer på saldo- målet, bygger på att kapitalavkastningen utvecklas i enlighet med andra kolumnen i tabell 7.5 Värdeökningen påverkar enbart de finansiella tillgångarna, vilket gör att statsskulden och Maastrichtskulden endast påverkas indi- rekt genom att större tillgångar ger högre kapitalinkomster och därmed ett starkare sparande i framför allt pensionssystemet, vilket i sin tur minskar behovet av sparande i staten. De genomsnittliga finansiella sparanden i staten som anges i tabell 7.4 kan minskas med av BNP för alla nivåer på saldomålet om värdeökningen blir högre. Med alternativa antaganden om värde- ökningar i linje med historisk avkastning så försvagas inte heller nettoställningen som andel av BNP , även om ett balansmål införs. Större tillgångar och högre inkomster av ka- pital gör dessutom att det framtida primära sparandet skulle kunna vara något lägre. Vad händer om dagens låga räntor blir bestående? är statslåneräntan mycket låg i ett historiskt per- spektiv (se figur 4.10). En expansiv penningpolitik där köper statsobligationer har bidragit till att den fem- och tioåriga statslåneräntan t.o.m. varit negativ. Bedömningarna i avsnitt 7 bygger på att ränteläget normaliseras så att räntan på alla offentliga skulder och tillgångar är . Om dagens ränteläge däremot inte ändras till 2026 modifieras resultaten i tabell 7.3 och 7.4 något. Eftersom den offentliga finansiella nettoställningen är positiv innebär en lägre avkastning att kapitalavkastningsnettot försämras. Tillgångar och skulder är dock inte jämnt fördelade i den offentliga sektorn, utan det är pensionssystemets kapitalavkastning och spa- rande som försämras av lägre räntor. Ett lägre sparande i pensions- Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå systemet måste kompenseras av ett högre sparande i staten för en given nivå på saldomålet, medan kommunsektorns sparande kan antas vara i stort sett detsamma oavsett ränteläge. Ett högre spar- krav på staten innebär att skatterna behöver höjas eller utgifterna minska, även om staten gynnas av att räntorna på statsskulden blir lägre. En överslagsberäkning visar att ungefär hälften av det ökade statliga sparandet kan finansieras med lägre statsskuldsräntor, medan den andra hälften kräver ett högre primärt sparande. Det högre sparandet i staten gör att den konsoliderade bruttoskulden blir något lägre som andel av BNP 2026 än vad som anges i tabell 7.3, för en given nivå på överskottsmålet. Skillnaden är dock inte så stor att skuldankarets nivå skulle behöva anpassas (se avsnitt 8). Vid en framtida översyn av överskottsmålets nivå skulle det kunna vara naturligt att effekten av en eventuellt mer permanent för- ändring av statslåneräntan analyseras. 7.2.5Effekter på sysselsättning och tillväxt Åtgärder som stärker sysselsättningen har normalt en högre självfinansieringsgrad än åtgärder som ökar produktiviteten Allmänt gäller att åtgärder som vidtas som sänker det offentliga sparandet, eller som finansieras fullt ut så att sparandet inte påver- kas, i princip kan utformas så att de ger långsiktigt positiva effekter på BNP. En högre BNP-tillväxt har normalt en gynnsam effekt på de offentliga finanserna, vilket skulle kunna öka budgetutrymmet mer än den initiala åtgärdskostnaden. Åtgärden är då delvis själv- finansierad. I vilken utsträckning det offentliga sparandet förbätt- ras när BNP ökar beror dock på vad som ökar tillväxten. Om överskottsmålet sänks kan skatterna vara något lägre och/eller utgifterna något högre under , . Storleken på en eventuell effekt på tillväxten beror på hur det temporära finansiella utrymme som uppkommer vid ett lägre sparande används. Lägre skatter eller högre utgifter kan ha en positiv effekt på BNP, beroende på vilka åtgärder som vidtas. Om sysselsättningen ökar och arbetslösheten minskar har det normalt en mer gynnsam effekt på det offentliga sparandet än om en lika stor BNP-ökning uppstår till följd av högre produktivitet. Skälet till det är att högre sysselsättning i näringslivet ökar de of- Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå fentliga skatteintäkterna, och lägre arbetslöshet sänker utgifterna, utan några motverkande budgetförsvagande effekter. Även en högre produktivitetsdriven tillväxt ökar de offentliga inkomsterna när viktiga skatteunderlag som lönesumman och privat konsumtion växer. ökar även de offentliga utgifterna när lönerna i den skattefinansierade produktionen kan förutsättas öka lika mycket. Också transfereringsutgifterna har en stark koppling till högre genomsnittliga inkomster, vilket ytterligare begränsar den budgetförstärkande effekten. Sammanfattningsvis kan självfinansieringsgraden således väntas vara väsentligt högre för åtgärder som ökar sysselsättningen och sänker arbetslösheten jämfört med åtgärder som förbättrar pro- duktiviteten. Är självfinansieringsgraden hög kan åtgärdens om- fattning ökas, och därmed effekten på BNP, för samma nettoeffekt på det offentliga sparandet. Kortsiktiga effekter bör inte påverka valet av överskottsmålets nivå På medellång sikt påverkar ett ändrat överskottsmål arbetsutbudet endast i mycket liten utsträckning i KI:s beräkningar (2015a). Därmed antas inte heller produktionen påverkas. Det finns enligt KI faktorer som talar för både positiva och nega- tiva sysselsättningseffekter om överskottsmålet sänks. De långsik- tiga effekterna bedöms dock vara små, och KI gör inget försök att kvantifiera dem. KI:s bedömer även att en anpassning mot nuvarande överskotts- mål eller ett lägre överskottsmål kan ske utan att påverka kon- junkturutvecklingen i någon större omfattning. Att ett högre spa- rande i viss mån bromsar aktiviteten är inte ett argument som en- ligt KI bör vägleda valet av målnivå. Visserligen kan arbetslösheten temporärt bli något lägre vid ett lägre sparande. Det är dock en engångseffekt som inte bör vägas in i valet av överskottsmål. Dis- kussionen om lämplig målnivå bör enligt KI frikopplas från den aktuella situationen och inte baseras på kortsiktiga stabiliserings- politiska hänsyn. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå 7.3Vad är en lämplig skuldnivå? I föregående avsnitt har vi redogjort för vilka skuldnivåer olika saldomål kan väntas leda till. I detta avsnitt diskuteras vad som är en lämplig skuldnivå, utifrån bland annat studier om kritiska gräns- värden för skulden. Ekonomisk forskning ger inte något entydigt svar på frågan om det finns en ”optimal” skuldnivå.8 Erfarenhet, inte minst från den senaste krisen, tyder dock på att höga skuld- kvoter är skadliga för ekonomin och för finanspolitikens håll- barhet, och att en låg skuldnivå förbättrar handlingsutrymmet i en kris.