sou · H4B383 · 2016-11-30 00:00:00 — Systemet bedöms bli administrativt enkelt och kontrollvänligt. Såväl modellen med passagerare som skattebas som modellen med flygstol som skattebas kan i och för sig sägas uppfylla kraven på lättförståelighet och användarvänlighet. En skatt som tas ut för passagerare har emellertid den fördelen att den är väl beprövad i andra medlemsstater, och även i när lagen om skatt på charterresor var i kraft. Gemensamt för båda modellerna är att systemet väntas bli administrativt enkelt och överblickbart genom att flygföretaget som utför flygningen pekas ut som ansvarigt för skatten. Antalet skattskyldiga bedöms därför bli begränsat. vidare använda redan befintligt redovisningssystem, med viss anpassning, för hantering av skatten, kan dessutom kostnaderna hållas nere. Genom att använda ett registreringsförfarande hos beskattningsmyndigheten bör inte heller det allmännas administrativa kostnader bli särskilt påfrestande. Det som klart talar för en modell som bygger på passagerare som skattebas är att den är lätt för flygföretagen och resenärerna att förstå, rättvis eftersom skatt tas ut för alla som väljer att resa med flyg och pålitlig eftersom risken för feldebitering kan antas vara liten. En tillämpning av denna modell skulle bidra till uppfyllandet av syftet att minska flygets klimatpåverkan genom att styra resenären till att avstå från resan eller byta till ett mer miljövänligt transportslag. Det finns även möjlighet att differentiera skattenivån för resor inom och utom EU. En klar nackdel med ett system som bygger på passagerare som skattebas är att det inte kan väntas ha mer än ringa styrande effekt på flygföretagen. En tillämpning av modellen med flygstolar som skattebas skulle däremot kunna styra flygföretagen till att genomföra effektivare transporter genom att använda planen bättre genom färre, men mer fyllda, avgångar och därigenom minska flygets klimatpåverkan. Detta skulle troligen leda till större utsläppsminskningar än vid en skatt som grundas på antal passagerare. Ett par omständigheter som talar starkt mot en skatt baserad på flygstolar är dels att den kan uppfattas som en skatt på flygplan – och inte som en skatt på flygresor – dels att den kan upplevas som Utformningen av ett system för skatt på flygresor orättvis eftersom skattens storlek skulle vara densamma för alla flygstolar, oavsett i vilket plan de är installerade och destinationen för flygningen. Det skulle vidare bli svårt att få acceptans för ett system som grundas på flygstolar, med hänsyn till de konsekvenser en skatt som bygger på den modellen kan väntas föra med sig i glesbygd med utglesade flyglinjer. Dessa utglesade flyglinjer skulle i sin tur påverka inte bara flygbranschen utan även turismbranschen och andra aktörer som berörs av luftfarten. I kapitel 9 lämnar utredningen förslag på hur ett system för skatt på flygresor bör utformas utifrån den valda modellen. 8 Styrmedel och åtgärder Resandet med flyg har utvecklats olika vad gäller inrikes- och utrikesresor. I diagram 8.1 presenteras resandet för både inrikes- och utrikesflyget. Medan inrikesflyget har stagnerat och hållit sig på en jämn nivå har antalet passagerare på utrikesflyget ökat med i genomsnitt . Vad gäller prisutvecklingen för inrikes och utrikes flygresor saknas pålitlig prisstatistik för inrikes resor för perioden – 2015. Enligt en rapport från Konkurrensverket1 har emellertid biljettpriserna för inrikesflyget minskat med 10––2012. Tillgänglig prisstatistik hos SCB visar en liknande förändring av biljettpriserna för utrikesflyget. Vidare ökade de svenska hushållens disponibla inkomster –2013. Om inga större förändringar sker i fråga om priset på flygresor och med fortsatt höjda reallöner är det mycket sannolikt att flygandet fortsätter att öka kraftigt. Det ökande flygresandet är positivt i den bemärkelsen att det tyder på en förbättrad tillgänglighet. Det följer dock vissa negativa effekter med ökat flygresande. Flyget ger bland annat upphov till utsläpp av växthusgaser och buller. Dessa negativa effekter kan reduceras genom införandet av styrmedel. Man brukar tala om fyra olika typer av styrmedel: ekonomiska, administrativa (till exempel lagar), information samt forskning och utveckling. Genom att införa olika typer av styrmedel eller kombinationer av styrmedel kommer som en följd av dem olika åtgärder att vidtas. Utredningen har i uppdrag att lämna förslag på hur en skatt på flygresor kan utformas, det vill säga ett styrmedel för att minska flygets klimatpåverkan. En skatt på flygresor måste samverka med andra styrmedel och åtgärder för att målet Begränsad miljöpåverkan ska nås. I uppdraget ingår därför att beskriva andra åtgärder som kan vara ändamålsenliga för att uppnå målet, till exempel metoder som stimulerar användning av biobränslen i flyg, energieffektivisering och teknikutveckling. I detta kapitel diskuteras inledningsvis hur mycket flyget bör betala för sina utsläpp av växthusgaser. Därefter beskrivs olika styrmedel och åtgärder som används och kan användas för att minska klimatpåverkan från flyget. Avslutningsvis beskrivs och regeringens arbete med den svenska flygstrategin. 1 , , Regelförändringar i transportsektorn, Effekter av omregleringen inom inrikesflyg, taxi, kommersiell tågtrafik och , Uppdragsforskningsrapport 2012:6. 8.2Hur mycket bör flyget betala för sina utsläpp av växthusgaser? För att bestämma hur en skatt på flygresor bör utformas behövs en förståelse för vad skatten förväntas medföra. Enligt direktiven kan flyget genom en skatt på flygresor i högre utsträckning bära sina egna klimatkostnader, det vill säga betala för sin klimatpåverkan. I detta avsnitt behandlas det skatten kan förväntas medföra och vilken klimatvärdering som kan göras i fråga om de utsläpp av växthusgaser som flyget ger upphov till. Med utgångspunkt i den bedömning som görs i fråga om klimatvärdering följer avslutningsvis ett resonemang om hur nivåerna för en skatt på flygresor kan bestämmas. 8.2.1Flyget ska bära sina egna klimatkostnader De negativa externaliteter i form av klimatpåverkan som flyget ger upphov till kan reduceras med hjälp av exempelvis en skatt som motsvarar den samhällsekonomiska kostnaden för de negativa externaliteterna. Man talar då om att man har internaliserat den externa kostnaden. När en externalitet ska internaliseras genom en skatt är det viktigt att veta vad kostnaden för externaliteten är. Annars riskerar man att bestämma en skattenivå som i ett samhällsekonomiskt perspektiv är för låg eller för hög. En skatt som är för låg förskjuter inte kostnaden i tillräckligt stor utsträckning för att företagen och konsumenterna ska styras till ett ändrat agerande på sätt som eftersträvas, medan en för hög skatt resulterar i en större förändring i agerandet än vad som bedöms samhällsekonomiskt effektivt. Externaliteten uppstår som en konsekvens av att den som orsakar till exempel klimatpåverkan inte betalar den fulla kostnaden klimatpåverkan orsakar samhället. Ett sätt att få den aktuella aktören att betala de samhällsekonomiska kostnader denne orsakar är således att införa en skatt som motsvarar skillnaden i kostnad för aktören och samhället. I detta sammanhang kan nämnas att är en aktiv del av Carbon Pricing Leadership Coalition, en frivillig koalition mellan nationer och aktörer från både privata och offentliga sektorer. Koalitionen arbetar med det långsiktiga målet att införa ett globalt prissättningssystem för koldioxid. Arbetet sker genom att utbyta erfarenheter av prissättning av koldioxidutsläpp. 8.2.2Vad kostar flygets klimatutsläpp? För att på ett korrekt sätt kunna internalisera en extern kostnad måste trovärdiga och riktiga beräkningar av kostnaden finnas till hands. Vad gäller beräkningar av klimatkostnader för utsläpp av koldioxid finns det många olika ansatser och den beräknade kostnaden varierar kraftigt mellan dem. Den svenska koldioxidbeskattningen är prisläge per kilogram koldioxid. Uppräknat till prisläge, givet förväntningar om inflation, innebär det ett pris per kilogram koldioxid om . Det är dock viktigt att skilja på den svenska koldioxidskatten och den ”sanna” klimatkostnaden (som är okänd), vilka inte nödvändigtvis är lika med varandra. Det råder nämligen en stor osäkerhet om vilken klimatkostnad koldioxidutsläpp ger upphov till. Osäkerheten är delvis naturvetenskaplig eftersom det råder osäkerhet om vilken skada en viss mängd koldioxid faktiskt ger upphov till. En ytterligare faktor som påverkar beräkningarnas resultat är de antaganden som görs vid beräkning av klimatkostnaderna. Vissa studier använder höga diskonteringsräntor, vilket innebär att kostnader som ligger långt fram i tiden ses som låga , medan andra använder lägre diskonteringsräntor. Sannolikheter för framtida mycket allvarliga effekter inkluderas i vissa rapporter, medan andra inte alls tar hänsyn till dem. Exempelvis har med flera i sin rapport om klimatförändringar2 räknat på kostnader per kilogram koldioxid, medan Ackerman och Stanton3 beräknar skadekostnaden till per kilogram koldioxid. I en rapport från VTI som behandlar kostnaden för koldioxid från svenska transporter föreslås en kostnad om per kilo koldioxid.4 2Stern med flera, : The economics of climate change, Vol. 30, : , 2006. 3Ackerman, F. och Stanton, E. Climate Risks and Carbon Prices: Revising the Social Cost of Carbon, Economics: The Open-Access, Open-Assessment E-Journal, vol. 6, 2012. 4Se VTI:s hemsida: /sv/publikationer/pdf/vardering-av-koldioxidutslapp-fran- Den ”sanna” klimatkostnaden för utsläpp av koldioxid kan därför sägas vara okänd, vilket innebär att beräkningar av internalisering med nödvändighet bygger på förutsättningar och val av antaganden som kan diskuteras. Utredningens bedömning är att det är lämpligt att utgå från den svenska koldioxidbeskattningen, eftersom den används vid beskattning av andra trafikslag i . 8.2.3Storleken på flygskatt kan bestämmas genom klimatvärdering Syftet med att införa en skatt på flygresor är att flyget i större utsträckning ska bära sina egna klimatkostnader. Skattens storlek bör därför utgå från de klimatkostnader som flyget ger upphov till. Såsom beskrivs i föregående avsnitt råder det dock en stor osäkerhet om hur stora klimatkostnaderna är för till exempel utsläpp av koldioxid. Utredningens bedömning är att den svenska koldioxidbeskattningen om prisläge per kilogram koldioxid bör användas som utgångspunkt för en värdering av de klimatkostnader som flyget ger upphov till. Notera att beräkningarna således inte med nödvändighet kommer att motsvara de ”sanna” klimatkostnaderna för flyget. De ”sanna” klimatkostnaderna är, som påpekas ovan, okända. Trafikanalys har i en promemoria sammanställt flygets marginalkostnader bland annat för emissioner.5 För koldioxidberäkningarna använder Trafikanalys per kilogram koldioxid prisläge, motsvarande den svenska koldioxidskatten. Trafikanalys presenterar värderingar för emissioner för tre typresor, –, –och –. Värderingen för emissioner för respektive resa beräknades till , och per resenär. Därtill presenteras avgifter och internaliseringsgrad av externa kostnader baserat på värderingen, det vill säga hur stor del av den värderade externa kostnaden som täcks av redan existerande avgifter. Genom antaganden om kabinfaktor6 tar Trafikanalys fram klimatvärderingar per passagerarkilometer för de tre typresorna. För inrikes resor – som representeras av –– är värderingen 5Trafikanalys, Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader – bilagor 2016, PM 2016:2. 6Kabinfaktorn beskriver antalet passagerare i förhållande till antalet flygstolar. av klimatkostnaden per passagerarkilometer. Av dessa bedömer Trafikanalys att inte täcks av nuvarande avgifter. För långväga flygresor utanför EU/EES värderar Trafikanalys klimateffekten till per passagerkilometer. Det är dock inte helt oproblematiskt att överföra klimatvärderingen från dessa exempelsträckor till att gälla för andra sträckor. Klimatvärderingen för en given sträcka varierar exempelvis med flygplanstyp och antaganden om kabinfaktor. Det finns därför inget självklart sätt att räkna fram en klimatvärdering. skriver i en om Luftfartens klimatkostnader.7 I underlaget finns beräkningar som beskriver klimatvärderingar för en rad sträckor beroende på vilka flygplanstyper som används. Den samlade värderingen av flygets miljöeffekt (innefattande både klimateffekter och hälsoeffekter) inkluderar utsläpp av koldioxid, vattenånga, kolväten, kväveoxider, svaveldioxid och partiklar samt den särskilda effekt vissa av dem har på hög höjd. I rapporten presenteras värderingar av klimatkostnaderna per kilometer. De skiljer sig något från Trafikanalys beräkningar. För att räkna om värderingen till en värdering per passagerarkilometer behövs ett antagande om kabinfaktor. De beräkningar som utredningen kommer att använda sig av rör genomsnittliga värderingar för olika destinationer med olika flygplanstyper. En genomsnittlig inrikes resa med flyg ger enligt i rapporten upphov till en kostnad på per kilometer. beräkningar utgår från ett kalkylvärde för koldioxid om per kilogram. Då är koldioxid och övrig klimatpåverkan medräknad. Värderingen varierar kraftigt mellan sträckor beroende av flygplanstyper, såsom jet- eller turbopropellerflygplan. I tabell 8.1 sammanställs klimatvärderingar för utvalda inrikesflyglinjer. Den kortaste regelbundet trafikerade flygsträckan i är /–() medan den längsta flygsträckan är /–(). Ut- över dessa flygsträckor presenteras i tabellen två vanligt trafikerade linjer, /–/() och /–/(). 7 , Luftfartens klimatkostnader – En delrapport inom Samkost 2, VTI rapport 907, 2016. avstånden som beräknas är de kortaste avstånden mellan flygplatser läggs en felmarginal till, då flygplan oftast inte flyger den rakaste vägen. rekommendation är att göra ett påslag på avståndet enligt följande. För flygsträckor kortare än rekommenderas ett påslag om , för sträckor längre än men kortare än rekommenderas ett påslag om och för sträckor längre än rekommenderas ett påslag om 125 kilometer.8 I tabell 8.1 presenteras avstånden med påslag enligt rekommendationen från tillsammans med klimatvärderingen baserat på Trafikanalys och beräkningar, vilka redogörs för tidigare i detta avsnitt. Alla värderingar har räknats upp till förväntade prisläge, motsvarande en koldioxidskatt om per kilogram koldioxid. Kostnaden per passagerare har beräknats utifrån antalet passagerare på den flygplanstyp som oftast trafikerar /–, ATR-75, som tar 62–74 passagerare. Utredningen använder i sina beräkningar antalet 74 passagerare och kabinfaktorn antas vara , vilket är samma antagande som Trafikanalys gör. Klimatvärderingen baseras på svensk koldioxidbeskattning, 2018. Källa: Trafikanalys (2016), (2016) , samt utredningens egna beräkningar. 8 Se hemsida: /environmental-protection/CarbonOffset/Documents/Methodology__bon_Calculator_v9_2016.pdf Syftet med tabell 8.1 är att ge en överblick över hur flygets klimatutsläpp kan värderas, vilket är viktigt för att bestämma skattens storlek. Den flygsträcka som resulterar i lägst klimatvärdering är /–. Värderingen baseras på en genomsnittlig flygplanstyp för inrikes resor. Sträckan /–flygs dock i stor utsträckning med turbopropellerflygplan av typen . har enligt lägre klimatpåverkan än jetflygplan varför beräkningen här blir något missvisande för sträckan /–. En mer korrekt värdering som tar hänsyn till vilket flygplan som används på sträckan, ger en klimatvärdering om per passagerare. Flygsträckan /–resulterar alltså i den lägsta klimatvärderingen. Denna värdering ska, som ovan beskrivs i avsnitt 8.2.3, på grund av den stora osäkerhet som råder för att beräkna klimatkostnader, inte ses som den ”sanna” klimatkostnaden för flygsträckan. Klimatvärderingen kan dock användas som utgångspunkt för att bestämma en transportpolitiskt rimlig nivå för skatten för inrikes resor. Eftersom det inte finns någon möjlighet att differentiera skattenivån inom EU/EES måste samma skattenivå gälla inom EU/EES som för inrikes resor. Avståndsdifferentiering är endast möjlig för flyg med slutdestination utanför EU/EES. I tabell 8.2 presenteras klimatvärderingar för några utvalda flygsträckor mellan /och destinationer utanför EU/EES. Den värdering som Trafikanalys presenterar i sin rapport är prisläge per passagerarkilometer. I tabellen är värderingen från Trafikanalys uppräknad till prisläge. Motsvarande värdering från i rapporten är prisläge. I tabellen nedan är värderingen uppräknad till prisläge motsvarande en koldioxidskatt på per kilogram koldioxid. Värderingen från beskriver genomsnittet för flygresor utanför EU/EES. De antagna värderingarna per passagerarkilometer gäller oavsett destination. För att räkna om värderingen från till att gälla per passagerare görs ett antagande om att flygresorna genomförs med en –800 som tar 163 passagerare. Kabinfaktorn antas av utredningen vara . Beräkningsansatserna syftar till att ge en bild av den genomsnittliga klimatvärderingen för olika sträckor. Klimatvärderingen speglar inte en klimatvärdering som utgår från utsläpp av en viss flygplanstyp. Kabinfaktorer och flygplanstyper kan variera stort mellan destinationer. Klimatvärderingen baseras på svensk koldioxidbeskattning, 2018. Källa: Trafikanalys (2016), (2016), , samt utredningens egna beräkningar. Flygsträckan från /till är den kortaste och resulterar således i den lägsta klimatvärderingen. Skillnaden i klimatvärderingarna för destinationer utanför EU/EES är stor. Klimatvärderingen för flyg från /till bedöms av utredningen, baserat på Trafikanalys och rapporter, ligga i storleksordningen till . En flygresa till , som är en av de mest avlägsna destinationerna från ett svenskt perspektiv, genererar en klimatvärdering som är betydligt högre än klimatvärderingen för /till , nämligen per avresande passagerare. Eftersom den faktiska klimatkostnaden inte är känd är det komplicerat att tala om internaliseringsgrad. Om målet är att internalisera delar av klimatkostnaden utifrån svenska kalkylvärden är de här beräkningarna av klimatvärderingar rimliga utgångspunkter. Beräkningarna kan på samma sätt som för inrikes resor ligga som grund för en transportpolitiskt motiverad storlek av skatten. Vid en nivå av skatten för resor utanför EU/EES i intervallet till kommer inte någon flygsträcka att beskattas högre än sträckans klimatvärdering. Det stora spannet i klimatvärderingarna för flygsträckor utanför EU/EES kan motivera en differentiering av skatten utifrån avstånd. Vilka länder som enligt utredningen bör omfattas av avståndsbaserade klasser och vilka nivåer av skatten som kan anses lämpliga beskrivs i avsnitt 9.6. En global koldioxidskatt på flygbränsle skulle sannolikt, åtminstone om den inte är allt för låg, vara ett effektivt styrmedel mot energieffektivitet och användande av fossilfritt bränsle. I Chicagokonventionen har emellertid signatärstaterna enats om att inte beskatta bränsle som redan befinner sig ombord på ett annat lands flygplan som flyger till eller från avtalsslutande stat eller genom dess luftrum. Överenskommelsen har befästs genom att skattebefrielsen skrivits in i en mängd bilaterala avtal som reglerar luftfarten mellan medlemsstater, inklusive . Den vanligaste förpliktelsen är att staterna för internationell luftfart ömsesidigt förpliktar sig att inte belägga in- och utförsel av flygbränsle respektive tillförsel av flygbränsle (tankning) med skatter eller avgifter. Standardskrivningen i de bilaterala avtalen är sanktionerad i policyriktlinjer till konventionsstaterna (Policies on Taxation in the Field of , Doc 8632- C/968). Som framgår av avsnitt 3.9.1 är det energiskattedirektivet 2003/96/EG9 som styr hur medlemsstaterna i EU kan beskatta flygbränsle. Direktivet har länge ansetts föråldrat och presenterade ett förslag till revidering. Förslaget drogs dock tillbaka eftersom förhandlingarna mellan EU:s medlemsstater inte var framgångsrika.10 Enligt energiskattedirektivet får medlemsstaterna som huvudregel inte beskatta flygbränsle för annan luftfart än privat nöjesflyg (artikel 14.1). Medlemsstaterna får dock beskatta flygbränsle på inrikes flygningar samt mellan medlemsstater på grundval av bilaterala avtal (artikel 14.2). Direktivet tillåter emellertid inte beskattning av flygbränsle i flygplan som går till tredje land. 9Direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51). 10Trafikanalys, Inför en flygstrategi – ett kunskapsunderlag, Rapport 2016:4. De bränslen som förbrukas i flygplan är främst flygfotogen och dessutom flygbensin.11 I gäller att båda dessa bränslen är mervärdesskattebefriade. Om flygplanet används för annat än privat ändamål, är bränslet också befriat från energi-, koldioxid- och svavelskatt. En skatt som direkt eller indirekt kopplas till förbrukningen av bränsle strider mot , om skatten belastar internationella flygningar eller flygningar inom EU,12 och det inte finns något bilateralt avtal som anger annat. Likaså torde en skatt baserad på prestanda beträffande energianvändning och emissioner bedömas som en skatt på flygbränsle. Som framgår ovan gäller alltså skattefrihet för flygbränsle över hela världen. Ett lågt pris på flygbränsle bidrar emellertid till det ökande internationella flygresandet, vilket är negativt ur klimatsynpunkt. Med en skatt på bränslet hade flygresan blivit mindre attraktiv. En skatt på flygbränsle skulle även styra mot en utveckling av bränslesnålare motorer och energieffektivare teknik i övrigt. Det finns mot denna bakgrund skäl för att, som Miljömålsberedningen har föreslagit i betänkandet En klimat- och luftvårdsstrategi för (SOU 2016:47), inom driva att Chicagokonventionen bör ändras för att styra mot att minska flygets klimatpåverkan. En mervärdesbeskattning av gränsöverskridande flygresor skulle kunna leda till en minskad konsumtion av flygresor, vilket i sin tur skulle leda till minskade utsläpp och mindre klimatpåverkan. Enligt mervärdesskattelagen (1994:200) beskattas inrikes persontransporter med flyg men inte persontransporter som till någon del genomförs i ett annat land.13 Det innebär att mervärdesskatt ska redovisas i om persontransporten genomförs i men inte om persontransporten till någon del genomförs i ett annat land.14 En mervärdesskatt om läggs på biljettpriset för in- 11Även biobränsle används som drivmedel för flygplan. 12Mål C-346/97, mot , 1999 I-3419. 135 kap. 9 § första stycket mervärdesskattelagen. 14Bestämmelser om beskattningsland för persontransporter i mervärdesskattedirektivet finns i artikel 48. Det finns vissa skillnader mellan artikeln och 5 kap. 9 § ML. Till skillnad från mervärdesskattelagen beskattas gränsöverskridande transporter enligt mervärdesskatte- Skattenivån är densamma som för andra inrikes persontransporter. 8.5Ett globalt marknadsbaserat klimatstyrmedel för det internationella flyget har till uppgift att underlätta flygning mellan världens länder och bidra till ökad flygsäkerhet. inrättades genom Chicagokonventionen, som undertecknades i . Diskussionerna om hur det internationella flygets klimatpåverkan ska regleras har pågått inom och intensiva förhandlingar har pågått sedan beslutade att utveckla ett globalt marknadsbaserat styrmedel. , som undertecknades , innehåller skärpta globala klimatmål, men ställer inte några specifika krav på internationellt flyg. Avtalet ökade trycket på att enas om att begränsa utsläppen. fattade beslut om att införa ett globalt styrmedel avseende klimatpåverkan från internationellt flyg. Beslutet inom innebär att det internationella flygets koldioxidutsläpp ska stabiliseras på 2020-års nivå. Om flygets utsläpp fortsätter att öka ska dessa utsläpp kompenseras genom att flygföretagen måste köpa utsläppskrediter som bidrar till att minska utsläppen inom andra sektorer.