sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — Bidrag överstigande per kalenderår från en bidragsgivare måste rapporteras till presidenten av Bundestag tillsammans med bidragsgivarens namn och adress. Om bidragen överstiger ska presidenten av Bundestag offentliggöra uppgifter om bidragen och dess givare. De bestämmelser i lagen om politiska partier som avser begräns- ningar i vilka bidrag som ett parti får ta emot, exempelvis förbudet mot att ta emot anonyma bidrag, är tillämpliga även på ledamöter av Bundestag. De politiska partiernas redovisning rörande räkenskaperna lämnas, som nämnts, till presidenten för det tyska parlamentet (Bundestag) som offentliggör redovisningarna på parlamentets webbplats, . I redovisningarna finns uppgifter om bidragsgivarens identitet, dvs. namn och adress, såvitt avser bidrag överstigande . På webbplatsen offentliggörs även i särskild ordning bidrags- givarens identitet avseende bidrag till partier överstigande . Som redogjorts för ovan ska partierna till presidenten för Bundestag rapportera att de mottagit ett sådant bidrag. Presidenten för Bundestag ska utöva tillsyn över att bestämmel- serna följs. Att partierna lämnar in redovisning är en förutsättning för att partiet ska erhålla offentligt stöd. För ett parti som i övrigt uppfyller kraven för att ha rätt till offentligt stöd kan konse- kvensen av att inte lämna redovisning således bli uteblivet sådant stöd. Om ett parti inte lämnar in den årliga redovisningen eller om redovisningen är felaktig kan detta härutöver leda till administ- rativa eller, under vissa förutsättningar, straffrättsliga sanktioner. Administrativa sanktioner kan endast drabba politiska partier medan straffrättsliga sanktioner endast kan drabba fysiska personer. Om ett parti i sin redovisning har lämnat felaktiga uppgifter avseende intäkter ska enligt bestämmelserna i lagen om politiska partier en administrativ sanktion tas ut av partiet med ett belopp motsvarande dubbla värdet av den felaktigt redovisade eller ute- lämnade intäkten. Detta gäller också om partiet har brustit i sin skyldighet att lämna uppgifter om bidragsgivarens identitet. Om redovisningen innehåller en felaktighet avseende tillgångar eller skulder ska en administrativ sanktion tas ut med ett belopp mot- svarande av värdet av den felaktigt redovisade eller utelämnade tillgången eller skulden. Om ett parti har mottagit ett bidrag som är förbjudet för partiet att ta emot, såsom exempelvis ett anonymt bidrag, och inte inom föreskriven tid lämnat över bidraget till presidenten för Bundestag, ska en administrativ sanktion tas ut av partiet med ett belopp motsvarande tredubbla värdet av bidraget. Det är presidenten för Bundestag som beslutar om administ- rativa sanktioner i enlighet med lagen om politiska partier. Om partiet har verksamhet på förbundsstatsnivå ska sanktionsansvaret bäras av partiet på denna nivå. Om partiet endast finns på del- statsnivå ska den högsta beslutande nivån inom partiet i respektive delstat bära sanktionsansvaret. Beslutet kan överklagas till domstol. I lagen om politiska partier finns bestämmelser om straffrätts- liga sanktioner i form av böter eller fängelse, vilka kan drabba fysiska personer. Detta gäller exempelvis en fysisk person som med uppsåt att dölja ett bidrags ursprung har orsakat en felaktighet i ett partis redovisning. Även ett partis revisor kan drabbas av straff- rättsliga sanktioner enlig samma lag. Vid sidan av dessa bestämmel- ser finns i tysk straffrättslig lagstiftning bestämmelser om straff- ansvar för motbrott. En ledamot som bryter mot bestämmelser i parlamentets (Bundestag) uppförandekod kan bli föremål för sanktioner i form av skyldighet att betala en avgift uppgående till som mest hälften ersättningen för uppdraget som ledamot. Grecos rekommendationer och utvärderingar anslöt sig till Greco . I en rapport (Greco [2009] 3E) riktade Greco tio rekommen- dationer till avseende åtgärder för att öka öppenheten i fråga om politiska partiers finansiering. I uppföljningsrapporter (Greco RC-III [2014] 19E) och (GrecoRC3 [2016] 5) konstaterade att hade upp- fyllt eller hanterat tre av rekommendationerna på ett tillfreds- ställande sätt, delvis uppfyllt sex av rekommendationerna och inte alls uppfyllt en av rekommendationerna. De delar av Grecos rekommendationer som inte hade uppfyllt avsåg bl.a. att introducera ett system för särredovisning av finansiering av valkampanjer, för offentliggörande efter kampanjens slut, att sänka tröskelvärdet för redovisning av bidrags- givares identitet samt att införa regler för insyn i parlamentsleda- möters och valkandidaters finansiering liknande de som avser insyn i politiska partiers finansiering. Vidare hade inte helt upp- fyllt Grecos rekommendationer rörande oberoende tillsyn samt effektiva och nyanserade sanktioner. rättssystem bygger på en maktdelning mellan federal nivå och delstatsnivå. Denna redogörelse begränsar sig till lagstiftning på federal nivå, vilket vi bedömer är av störst intresse i samman- hanget. Insyn i finansiering av politisk verksamhet i samband med val på delstatsnivå regleras huvudsakligen i delstaternas lagstiftning. I regleras offentlig redovisning av finansieringen av politisk verksamhet på federal nivå huvudsakligen i lagen om federal valkampanj (FECA), vilken har ändrats sedan den infördes. Vilka som omfattas av bestämmelserna I utgör i allmänhet politiska partier löst organiserade struk- turer och de två stora partierna (Demokratiska partiet och Republi- kanska partiet) är inte juridiska personer. I stället är de represen- terade på federal nivå av partikommittéer. Partierna själva är inte involverade i finansieringen av den politiska verksamheten utan det sköts av s.k. politiska kommittéer. Partierna är skyldiga att ha sådana kommittéer för att sköta finansieringen. Dessa kommittéer är formella organisationer som ska registreras hos tillsynsmyndig- heten Federala (, FEC). Det finns olika typer av politiska kommittéer. Partier ska ha minst en politisk partikommitté som är registrerad hos Federala och representerar partiet i finansieringsfrågor. Utmärkande för valsystemet i är att det är i hög grad centrerat kring valkandidater. Även om kandidaterna oftast är med- 8 Redogörelsen baseras på de rapporter från Greco som nämns i texten samt uppgifter i broschyren ”Contributions” på Federala webbplats: /pages/brochures/contrib.shtml, hämtad . lemmar i ett parti är de självständiga i stor utsträckning i för- hållande till partiet. Valkandidater bedriver i sin egen kampanj oberoende av det parti som de eventuellt ät associerade till, även om partiet i viss utsträckning är involverat i att välja ut sina kandi- dater och hjälpa dem att nå framgång. En valkandidat är skyldig att ha en huvudsaklig kampanjkommitté som för kandidatens räkning tar emot bidrag och svarar för utgifter. måste registreras hos Federala . Auktoriserade kom- mittéer är sådana kommittéer som har godkänts av en valkandidat att för kandidatens räkning ta emot bidrag och svara för utgifter. för politisk verksamhet (, PAC eller Super PAC) är en benämning som inte finns i lagstiftningen men som brukar användas för att beskriva en politisk kommitté som varken är en partikommitté eller en kandi- dats kampanjkommitté. En PAC som sponsras av ett företag eller arbetsorganisation separat fond (separate segregated funds, SSF). En PAC utan en sådan sponsor kallas en oberoende kommitté och kan ta emot bidrag från allmänheten. En PAC kan lämna bidrag till en partikommitté eller en kandidats kampanjkom- mitté eller använda sina medel för att på olika sätt påverka val- utgången oberoende av partiet eller kandidaten. En PAC måste registreras hos Federala . En politisk organisation blir en politisk kommitté i lagens mening om den i samband med ett federalt val har intäkter eller kostnader överstigande ett visst gränsvärde (eller 5 000 US- dollar beroende på typ av kommitté). Därmed inträder skyldig- heten att från det att gränsvärdet uppnåtts registrera sig hos Federala . Vidare inträder bokförings- skyldighet och skyldighet att återkommande lämna redovisning till Federala för offentliggörande (vi återkommer till detta i det följande). Det finns ungefär 11 000 politiska kommittéer registrerade (per 2011), vilka alla står under tillsyn av Federala . Av dem är ungefär 400 politiska partikommittéer, de flesta tillhörande Demokratiska eller Republikanska partiet på federal, delstats- eller lokal nivå. Förbud mot anonyma bidrag överstigande ett tröskelvärde m.m. I finansierar partier och valkandidater sin politiska verksam- het nästan uteslutande genom bidrag från enskilda. Offentligt stöd är endast tillgängligt i samband med kampanjer inför presidentval och stödet är då förenat med vissa villkor rörande begränsningar av kostnader för en kampanj. Det är på grund av dessa restriktioner vanligt att presidentkandidater väljer att inte ta emot något offent- ligt stöd. Bidrag ges i lagen om federal valkampanj en vid definition och omfattar gåva, lån, förskott eller deposition av pengar eller annat av värde från en person i syfte att påverka utgången av ett val till ett federalt uppdrag liksom värdet av tjänst som tillhandahållits utan kostnad. Från vad som avses med bidrag undantas bl.a. frivilliga gratistjänster och lån av lokaler om värdet inte överstiger 1 000 US- dollar i samband med ett val eller . Lagstiftningen innebär ett förbud för partier och kandidater att ta emot anonyma bidrag överstigande . Bidrag i kontanta medel och i natura överstigande är också förbjudna att ta emot, liksom bidrag från utländska givare. Vidare är det förbjudet för företag och organisationer på arbets- marknaden att lämna direkta bidrag till partikommittéer och till federala valkandidater, liksom för dem att ta emot sådana bidrag. var det även förbjudet för företag och organisationer på arbetsmarkanden att självständigt bekosta eller utföra aktiviteter som syftade till att stödja eller delta i en valkampanj men enligt en dom meddelad 2010 av (”Citizens United v. ”) strider ett sådant förbud mot bestämmelser om yttrandefrihet i . Bidrag som lämnas av en person i en annan persons namn är förbjudna. Det är förbjudet att medvetet tillåta användningen av ens egna namn för sådant ändamål och det är förbjudet att med- verka till att någon lämnar eller tar emot ett bidrag i en annans namn. Det finns också olika beloppsmässiga begränsningar rörande hur stora bidrag enskilda personer respektive politiska kommittéer får ge till kandidater och partier i samband med ett val eller under ett kalenderår. För kandidater och partier är det i motsvarande mån förbjudet att ta emot bidrag. Till exempel får en enskild person ge bidrag till ett värde av högst till varje kandidat i samband med ett val. Under ett kalenderår får en enskild ge bidrag till ett värde av högst till en nationell partikom- mitté och till ett värde av höst till en annan politisk kommitté. Kassören i en politisk kommitté är ansvarig för att säkerställa att alla bidrag som kommittén tar emot är tillåtna samt att regelbundet kontrollera att bidrag från en och samma givare inte överstiger tillåtna beloppsgränser. Om kassören har anledning att misstänka att ett bidrag är förbjudet eller överstiger den tillåtna belopps- gränsen är kassören skyldig att från mottagandet antingen återbetala bidraget, eller den del av bidraget som över- stiger beloppsgränsen, eller deponera pengarna på ett separat konto för detta ändamål. Om pengarana deponeras måste kommittén fråga bidragsgivaren om bevis för att bidraget är tillåtet. Om det inte går att fastställa att bidraget är tillåtet måste bidraget åter- betalas till givaren från mottagandet. När det gäller bidrag som överstiger den tillåtna beloppsgränsen är tidsfristen för återbetalning av den del av bidraget som överstiger beloppsgränsen dock från mottagandet. Bokföringsskyldighet och revisionsplikt m.m. Politiska kommittéer är enligt lagen om federal valkampanj skyl- diga att bokföra alla mottagna bidrag. I fråga om bidrag över- stigande vissa beloppsgränser måste i olika omfattning uppgifter om givaren bokföras (se nedan under rubriken ”Redovisning av enskilda bidrag och bidragsgivares identitet”). De politiska kommittéerna är inte skyldiga att låta en oberoende revisor granska räkenskaperna men i praktiken gör de flesta det. Vidare har tillsynsorganet Federala möjlighet att besluta om revision av en politisk kommittés räkenskaper (se vidare under rubriken ”Tillsyn och sanktioner”). Inlämnande av återkommande redovisningar och vad som ska ingå Redovisning av intäkter ska, enligt lagen om federal valkampanj, lämnas in till Federala enligt följande. Den huvudsakliga kampanjkommittén för en kandidat till kon- gressen ska lämna redovisning före varje val samt efter det slutliga nationella valet samt härutöver kvartalsvisa redo- visningar under såväl valår som andra år. Den huvudsakliga kampanjkommittén för en kandidat till presi- dentposten ska lämna månatliga redovisningar, om kommittén har tagit emot bidrag eller haft kostnader som överstiger 100 000 US- dollar, annars kvartalsvisa redovisningar. Redovisning ska också lämnas in före och efter valet. ska dessa kommittéer lämna månads- eller kvartalsvisa redovisningar. Huvudsakliga kampanjkommittéer för kandidater ska också, om kommittén före ett val tar emot ett bidrag över- stigande , rapportera detta till Federala valkom- missionen från mottagandet. En huvudsaklig kampanjkommittés redovisning ska avse även av kandidaten auktoriserade kommittéer. En politisk kommitté ska lämna kvartalsvisa redovisningar. Vidare ska redovisning lämnas innan en primärval, om kommittén hade bidrag eller utgifter i samband med detta val, och innan ett slutligt nationellt val. Vidare ska de politiska kommittéerna lämna redovisning efter alla val. ska en politisk kommitté lämna halvårsredovisningar. En nationell partikommitté ska lämna månadsvisa redovisningar såväl under valår som . När det gäller organisationer och individer som har utgifter i anslutning till federala val, men som enligt lagen om federal val- kampanj inte anses vara en politisk kommitté, kan de i vissa fall också vara skyldiga att redovisa intäkter och kostnader för offentlig- görande. Individer och grupper som inte utgör en politisk kommitté får utan några beloppsbegränsningar delta i en politisk kampanj inför ett federalt val eller bidra ekonomisk till kampanjen för att påverka utgången till förmån för ett visst parti eller en viss kandidat, så länge detta sker oberoende i förhållande till partiet eller kandidaten (i annat fall gäller, som nämnts i det föregående, vissa belopps- Om sådana bidrag överstiger vissa beloppsgränser måste de dock redovisas till Federala för offentlig- görande. Även i skattelagstiftningen finns bestämmelser om skyldighet för organisationer som önskar befrielse från skattskyldighet att offentligt redovisa intäkter och kostnader, se vidare härom under nästkommande rubrik. Redovisning av enskilda bidrag och bidragsgivares identitet När det gäller bidrag som överstiger ska, enligt lagen om federal valkampanj, redovisningen innehålla givarens namn och adress tillsammans med tidpunkten för bidraget och beloppet. I fråga om bidrag överstigande från en och samma givare under ett kalenderår ska redovisningen dessutom innehålla givarens yrke och arbetsgivare. I fråga om bidrag från andra politiska kommittéer ska redo- visningen, enligt lagen om federal valkampanj, alltid innehålla upp- gifter om givare (dvs. kommittén), tidpunkt och belopp. Som nämnts finns det även i skattelagstiftningen bestämmelser om skyldighet för organisationer som önskar befrielse från skatt- skyldighet att offentligt redovisa intäkter och kostnader. I sektion 527 i intäktslagen (Internal Revenue Code, IRC) finns bestäm- melser om skattebefrielse för partier, kommittéer, associationer, fonder eller andra organisationer vars primära syfte är att påverka utgången av ett val i fråga om en kandidat. Dessa organisationer är skyldiga att i fråga om bidrag överstigande från en och samma givare under ett kalenderår redovisa för offentlig- görande givarens namn, adress samt tidpunkten för bidraget och dess belopp. Om givaren är en fysisk person ska redovisningen dessutom innehålla uppgifter om givarens yrke och arbetsgivare. Redovisningarna ska lämnas in till den federala skattemyndigheten som utövar tillsyn över att bestämmelserna i intäktslagen följs (, IRS). Flertalet av dessa organisationer omfattas även av bestämmelserna om redovisning i lagen om federal valkampanj men de som inte gör det ska alltså ändå lämna redovisning i enlighet med nu nämnda bestämmelser i intäktslagen, vilka liknar bestämmelserna om redovisning i lagen om federal valkampanj. I sektion 501(c) i intäktslagen finns bestämmelser om vissa andra skattebefriade organisationer vilkas syfte att bedriva olika typer av ideell verksamhet, t.ex. miljöorganisationer och organi- sationer på arbetsmarknaden. Dessa organisationer kan delta i poli- tiska kampanjer trots att det inte är organisationens primära syfte. För att få skattebefrielse måste en sådan organisations primära verksamhet dock falla inom ramen för dess syfte, vilket politisk kampanjverksamhet inte gör. Organisationer av detta slag är skyl- diga att redovisa för offentliggörande till den federala skattemyn- digheten uppgifter om bidrag som organisationen har lämnat till politisk verksamhet. Vidare är de skyldiga att, i fråga om bidrag överstigande , redovisa givarens namn och adress. Uppgifter om givare omfattas i dessa fall av sekretess och får inte offentligöras av den federala skattemyndigheten. Bidrag som lämnas från organisationer av detta slag till politiska kommittéer ska natur- ligtvis också av de politiska kommittéerna redovisas som mottaga bidrag i enlighet med de redovisade bestämmelserna härom. S.k. 501(c)-organisationers roll i samband med finansiering av politiska kampanjer är omdebatterad i . I debatten om insyn i politisk finansiering görs det av vissa gällande att dessa organi- sationer används för att slussa anonyma bidrag till politiska kampanjer inför federala val. Organisationerna kan ju fritt bedriva verksamhet för att påverka utgången av ett val så länge detta inte är organisationens primära verksamhet. Redovisning av lobbyisters bidrag Enligt lagen om insyn i lobbying är vissa bidragsgivare skyldiga att öppet rapportera bidrag de ger. Registrerade lobbyister och deras arbetsgivare ska lämna halvårsrapporter till senaten och representanthuset. Av rapporten ska framgå datum, mottagare och bidragets belopp (eller värdet av bidrag in natura) avseende bidrag till en federal kandidat eller tjänsteman eller till en PAC eller politisk partikommitté, om bidrag till mottagaren sammanlagt under perio- den överstiger . Federala gör redovisningar enligt lagen om federal valkampanj tillgängliga för allmänheten bl.a. genom att de publiceras på myndighetens webbplats . Enligt lagen om federal valkampanj ska redovisningarna offentliggöras av Federala valkom- missionen . Den federala skattemyndigheten publicerar på sin webbplats redovisningar enligt bestämmelserna i intäktslagen. Som nämnts offentliggörs dock inte de identitetsuppgifter avseende givare som redovisats av s.k. 501(c)-organisationer. Federala utövar tillsyn över att bestämmelserna i lagen om federal valkampanj efterlevs. Kommissionen är en oberoende myndighet vars verksamhet endast avser denna tillsyn. Den består av sex medlemmar som utses av president i samråd med senaten. Medlemmarna får inneha uppdraget under som längst . Högst tre av dem får tillhöra samma parti. För att Federala ska besluta om en åtgärd krävs att fyra av medlemmarna röstar för åtgärden. Federala agerar oftast efter anmälan från all- mänheten. Myndigheten har rätt att begära in handlingar från poli- tiska kommittéer och kan besluta om administrativa sanktioner i form av avgift på grund av att en redovisning inte har lämnats in eller inte har lämnats in . Federala kan i andra fall inleda en förlikningsprocess som kan resultera i antingen en överenskommelse om att den som kommissionen anser har brutit mot en bestämmelse i lagen om federal valkampanj ska betala ett visst belopp eller en överenskommelse om exempelvis åtgärder för utbildning. En sådan överenskommelse får inte avse betalning av ett belopp överstigande eller ett belopp som motsvarar det som överträdelsen av bestämmelserna i lagen om federal val- kampanj avsåg. Om överträdelsen skett med uppsåt gäller dock att beloppet inte får överstiga eller av det belopp som överträdelsen avsåg. Om överträdelsen skett med upp- såt och inneburit att bidrag lämnats i annans namn gäller att beloppet ska vara av det belopp som överträdelsen avsåg och högst eller 1 av det belopp som överträdelsen avsåg. Om förlikningsprocessen inte leder till en överenskommelse kan Federala välja att inleda en civilrättslig process vid domstol. Lagen om federal valkampanj innehåller också bestämmelser om straffrättsliga påföljder. Det är som utövar tillsyn och i fråga härom och departementet kan väcka åtal vid upp- såtlig överträdelse av bestämmelse i lagen om federal valkampanj om överträdelsen avser under ett kalenderår. Den federala skattemyndigheten utövar tillsyn såvitt avser bestämmelserna om redovisning i intäktslagen. Om en organisation bryter mot bestämmelserna kan detta leda till återkallelse av beslut om skattebefrielse. Det kan också leda till åtal för skattebrott, vilket i så fall beslutar om. Grecos rekommendationer och utvärderingar anslöt sig till Greco . I en rapport (Greco [2011] 2E) riktade Greco tre rekommen- dationer till avseende åtgärder för att öka öppenheten i fråga om politiska partiers finansiering. Greco uttalade i samma rapport att har ett väl utvecklat regelverk i fråga om insyn i politisk finan- siering och att efterlevnaden av bestämmelserna också synes vara hög. Greco ansåg att fullt ut uppfyllde rekom- mendation (Rec[2003]4) om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer. Greco riktade trots detta tre rekommendationer om åtgärder för ytterligare för- bättringar till . I uppföljningsrapporter (Greco RC-III [2014] 6E) och (Greco RC3 [2016] 6) konstaterade att hade hanterat alla tre rekommendationerna på ett tillfreds- ställande sätt. En av rekommendationerna avsåg att vidta åtgärder för att öka öppenheten i fråga om finansiering genom s.k. 501(c)- organisationer när syftet med finansieringen var att oberoende av ett parti eller en kandidat påverka valutgången ifråga om partiet eller kandidaten. Greco konstaterade att det verkade vara en ”trend” i att sådana organisationer användes för att kringgå reglerna om offentlig redovisning av finansiering av politisk verksamhet. Greco anförde dock att eftersom sådana organisationer var separata juridiska enheter och inte nödvändigtvis stod under partiets eller kandidatens kontroll eller inflytande, hade Greco begränsat sig till att rekom- mendera att vidta åtgärder för att öka öppenheten i fråga om dessa organisationer. Greco ansåg att hade vidtagit sådana åtgärder. 7Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter på en utökad redovisningsskyldighet Enligt kommitténs direktiv bör den redovisade analysen innehålla en kartläggning av vilka organisatoriska kopplingar som riksdags- partierna enligt sina stadgar har till sidoorganisationer och andra juridiska personer som står riksdagspartierna nära. Kommittén bör i sitt arbete, enligt direktiven, beakta bl.a. att de flesta partier kan antas sakna en formell koncernstruktur eller andra upparbetade vägar för central insamling och verifiering av den typ av uppgifter som en intäktsredovisning enligt lagen om insyn i finansiering av partier ska innehålla (dir. 2014:90 s. 7 och 8). I enlighet med direktiven har kommittén, i den utsträckning vi ansett relevant och rimligt i förhållande till de frågor som vi ska ta ställning till, kartlagt riksdagspartiernas organisatoriska uppbygg- nad och kopplingar till närstående organisationer.