sou · H4B336 · 2016-05-16 00:00:00 — Den föreslagna lagen om upphandling av koncessioner gäller för koncessioner som görs av upphandlande myndigheter och enheter (2 kap. 1 § första stycket i den föreslagna lagen). Med tjänstekoncession avses enligt 1 kap. 14 § i den föreslagna lagen ett skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor genom vilket en eller flera upphandlande myndigheter anförtror tillhandahållande och förvaltning av tjänster som inte avser utförande av byggentreprenad till en 14 Se SOU 2014:69 s. 108 och 109. De rättsliga förutsättningarna för att lägga ut förvaltningsuppgifter … eller flera leverantörer, där ersättningen för tjänsterna utgörs antingen av enbart rätten att utnyttja de tjänster som är föremål för kontraktet eller av dels en sådan rätt, dels betalning. Med andra ord avses med tjänstekoncession ett kontrakt enligt vilket ett företag åtar sig att ansvara för en verksamhet mot ersättning i form av antingen en rätt att ta betalt av allmänheten för allmänhetens utnyttjande av de tjänster som företaget producerar, eller också en sådan rätt i kombination med betalningar från den upphandlande myndigheten. Som utredningen redogjort för ovan innebär en tjänstekoncession bl.a. att leverantören tar på sig en betydande del av verksamhetsrisken. Som uttryckligen anges i den föreslagna lagens definition av tjänstekoncession kan nyttjanderätten kombineras med betalning från den upphandlande myndigheten eller enheten. En sådan ersättning kan lämnas på olika sätt, t.ex. i form av garantibelopp eller ett belopp som är knutet till nyttjandegraden. Det väsentliga är att betalningen inte är utformad på ett sådant sätt att leverantören ges en garanti att få ersättning för de investeringar som görs och de kostnader som uppstår under fullgörandet. Flertalet bestämmelser i den föreslagna lagen är endast tillämpliga om värdet på en koncession överstiger ett visst tröskelvärde (2 kap. 1 § andra stycket 1 i den förslagna lagen). Tröskelvärdet är detsamma oavsett om det är en upphandlande myndighet eller en upphandlande enhet som tilldelar koncessionen. Bedömning: En ordning som tillåter en utläggning av vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör kräver lagstöd. Det finns inte några sådana bestämmelser. Eftersom de företag som kan bli aktuella vid en utläggning av förvaltningsuppgifter i ärenden om upphålls- och arbetstillstånd är utländska utgår utredningen ifrån att en lag som möjliggör en utläggning av uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd måste antas av med kvalificerad majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. De rättsliga förutsättningarna för att lägga ut förvaltningsuppgifter … Skälen för bedömningen: Enligt utredningens direktiv ska utredningen bl.a. undersöka de rättsliga förutsättningarna för att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör. saknar ett sådant samarbete stöd i lag. Att ett ärende om uppehålls- och arbetstillstånd innefattar myndighetsutövning hos de beslutsfattande myndigheterna såsom torde det inte råda något tvivel om. De förvaltningsuppgifter som kan bli aktuella att lägga ut på en extern tjänsteleverantör i ett ärende om uppehålls- och arbetstillstånd har inte i sig karaktär av myndighetsutövning. JO har dock i ett beslut uttalat att bestämmelsen i nuvarande 12 kap. 4 § RF tar sikte på hela handläggningen av ett ärende och att beredningen och beslutet i ärendet i princip måste anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift. JO har vidare i ett beslut konstaterat att ett beslutsfattande i ett viseringsärende är myndighetsutövning och att även uppgifter såsom att motta, kontrollera och vidarebefordra viseringsansökningar får anses innefatta myndighetsutövning. Utredningen utgår därför från att en utläggning av motsvarande uppgifter i ett ärende om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör också kräver lagstöd. och utlandsmyndigheternas handläggning i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd regleras främst i UtlL, UtlF och föreskrifter (MIGRFS). Uppgifterna grundar sig således inte direkt på RF utan på bestämmelser av lägre valör, varför bestämmelsen i 10 kap. 8 § RF skulle kunna vara tillämplig vid en utläggning i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. De företag som erbjuder sådana tjänster som är aktuella har inte sitt säte eller sin registrering i . Vid ett beslut om utläggning av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd kan det därför finnas anledning att ta ställning till om det är 12 kap. 4 § eller 10 kap. 8 § RF som ska tillämpas. Det kan konstateras att bestämmelserna i 12 kap. 4 § andra stycket och 10 kap. 8 § RF överlappar varandra såvitt gäller ett överlämnande av förvaltningsuppgifter till ett företag, om företaget skulle anses utgöra en ”utländsk inrättning”. Uppräkningen i 10 kap. 8 § RF var visserligen knappast avsedd att omfatta privata affärsföretag, eftersom den enligt Grundlagberedningen utformades för att i största möjliga utsträckning beakta ”de skiftande for- De rättsliga förutsättningarna för att lägga ut förvaltningsuppgifter … mer i vilka det internationella samarbetet bedrivs eller kan komma att bedrivas”. Bestämmelsen i 12 kap. 4 § andra stycket RF innehåller inte heller någon begränsning i fråga om nationell tillhörighet. När det gäller överlämnande av förvaltningsuppgifter åt enskilda individer enligt 12 kap. 4 § andra stycket RF har man i några lagstiftningsärenden funnit att detta kan ske även till personer som inte är svenska medborgare. Däremot har man ansett att det inte går att överlämna en förvaltningsuppgift som innebär myndighetsutövning åt enskild individ i utlandet utan att också beakta bestämmelsen i 10 kap. 8 § RF. Av det senare torde också följa att en utläggning till en juridisk person i utlandet inte är möjlig att genomföra utan att beakta bestämmelsen i 10 kap. 8 § RF. Eftersom de företag som kan bli aktuella vid en utläggning av förvaltningsuppgifter i ärenden om upphålls- och arbetstillstånd är utländska utgår utredningen från att det är bestämmelsen i 10 kap. 8 § RF som ska tillämpas. En lag som möjliggör en utläggning av uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd måste därmed antas av med kvalificerad majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Vilken upphandlingslagstiftning som ska tillämpas vid en eventuell upphandling av tjänster från en extern tjänsteleverantör i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd kommer att bero på hur man väljer att utforma avtalet. 12Är det lämpligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd? Enligt utredningsdirektiven ska utredningen analysera de konsekvenser som kan följa av en utläggning av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör i utlandet och också ta ställning till om en sådan utläggning är lämplig. En utläggning av verksamhet – som handlar om att låta en extern aktör ta hand om en verksamhet, funktion eller process som tidigare legat inom den egna organisationen – är ett växande fenomen såväl globalt som i . En korrekt utförd utläggning kan vara ett viktigt medel för att åstadkomma dels en ökad service till de som brukar tjänsterna, dels lägre kostnader för verksamheten. En utläggning kan också vara ett medel för att öka flexibiliteten i verksamheten. Privata utförare kan också bidra med ny kunskap och nya arbetssätt som i sin tur kan medföra en högre kvalitet och att ytterligare tjänster kan erbjudas brukarna. kan det finnas vissa risker sammankopplade med utläggning av en verksamhet. Innan en myndighet lägger ut vissa uppgifter på en privat utförare måste myndigheten bl.a. noga överväga de säkerhetsrisker som en sådan utläggning kan innebära. Vid en utläggning till ett utländskt företag måste myndigheten dessutom beakta att svensk lagstiftning inte gäller utomlands och att möjligheterna till en fullgod säkerhetsprövning av företagets personal är begränsade. Även möjligheterna att utföra tillsyn och genomföra kontroller begränsas. Som exempel kan nämnas att en utläggning av underhåll, Är det lämpligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden … drift, utveckling och support av en myndighets it-system torde ställa höga krav på myndighetens säkerhetsanalys, säkerhetsskyddsarbete och på förmågan att ställa krav på leverantören. I detta kapitel redogör utredningen för de behov av en utläggning av vissa uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd som kan tänkas föreligga vid de olika utlandsmyndigheterna och vilka konsekvenser en sådan utläggning skulle kunna få, t.ex. ifråga om servicegrad, kvaliteten, rättssäkerhet och skyddet för den personliga integriteten. Avslutningsvis redogör utredningen för vår bedömning av om det är lämpligt med en sådan utläggning och de förslag som denna bedömning föranleder. 12.2Behovet av en utläggning vid de enskilda utlandsmyndigheterna Migrationsärenden handläggs vid ett 60-tal utlandsmyndigheter och sysselsätter drygt 200 årsarbetskrafter. Utlandsmyndigheterna bistår i cirka 70 000 ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd . Dessutom handlägger och beslutar utlandsmyndigheterna i cirka 200 000 viseringsärenden . För utrikesförvaltningen innebär utlandsmyndigheternas arbete med att ta emot ansökningar, deras ansvar för delar av utredningen i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd och att besvara förfrågningar betydande administrativa, resursmässiga och även säkerhetsmässiga utmaningar. Med hänsyn till den migrantsituation som råder i världen har fler personer än sökt asyl i . Detta kan komma att leda till en kraftig ökning av antalet beviljade uppehållstillstånd för asylsökande, vilket i sin tur kan leda till en kraftig ökning av antalet ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Regeringens förslag till en tidsbegränsad lag innehåller dock bestämmelser som är avsedda att begränsa möjligheten till uppehållstillstånd på grund av anknytning (se avsnitt 4.4). Utlandsmyndigheterna är inte dimensionerade för att ta emot dagens stora strömmar av enskilda sökande. I takt med de senaste årens utveckling av informations- och kommunikationsteknik lämnas en allt större andel av ansökningarna i uppehålls- och arbetstillståndsärenden in elektroniskt till . Även om en sökande ansöker om uppehålls- och arbetstillstånd elektroniskt Är det lämpligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden … måste han eller hon ändå besöka en utlandsmyndighet för att t.ex. visa handlingar i original, lämna biometriska uppgifter eller låta sig intervjuas (se närmare i kapitel 8). För de sökande kan dessa besök vara förenade med långa, dyra och ibland även farliga resor. Omvärldsfaktorer gör dessutom att behoven av service i migrationsärenden ständigt förändras, t.ex. i fråga om var i världen efterfrågan finns och antalet sökande. Antalet ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd skiljer sig således åt dels mellan de olika utlandsmyndigheterna, dels . Behovet av att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör kan därför variera både geografiskt och . Fluktuationer och ett stort antal ansökningar vid en enskild utlandsmyndighet är något som talar för en utläggning eftersom det påverkar utlandsmyndighetens möjlighet att erbjuda god service t.ex. i form av korta väntetider eller goda väntutrymmen. En utlandsmyndighet med ett stort antal ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd har av förklarliga skäl normalt sett mer att vinna på en eventuell utläggning än en utlandsmyndighet med få ansökningar. På samma sätt har en utlandsmyndighet med många besökare normalt mer att vinna på en utläggning än en utlandsmyndighet med få besökare. Antalet besökare på en utlandsmyndighet torde främst bero på antalet sökande, men påverkas också av i vilken mån utredningen i ärendena kräver personliga besök på myndigheten. Behovet av en utläggning påverkas också av lokala och geografiska förhållanden i de länder som utlandsmyndigheterna är belägna. Som exempel kan nämnas att det på grund av ut- eller inresebestämmelser, långa avstånd, dåliga kommunikationer, kostnader för resor eller säkerhetsrisker i vissa länder kan vara svårt för de sökande att ta sig till en svensk utlandsmyndighet. Även inom ett land kan det vara kostsamt eller förenat med besvär att ta sig till en svensk utlandsmyndighet. En tjänsteleverantör kan däremot ha verksamhet på flera orter i ett och samma land, vilket skulle vara till gagn för de sökande. I vissa länder är det politiska läget och skyddet för den personliga integriteten sådant att en utläggning i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en privat aktör inte är aktuell, även med hänsyn till de fördelar som ett sådant samarbete i övrigt skulle kunna medföra. Frågan om en utläggning av en enskild utlandsmyndig- Är det lämpligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden … hets uppgifter är lämplig eller inte, får i det enskilda fallet således avgöras efter en avvägning utifrån omständigheter som t.ex. ansökningsvolymer, fluktuationer i antalet sökande, lokala och geografiska förutsättningar och olika säkerhetsaspekter. 12.3En utläggnings konsekvenser för servicen Bedömning: För en sökande bör en utläggning av vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör kunna leda till en ökad tillgänglighets- och servicenivå. För utlandsmyndigheterna kan ett samarbete med en extern tjänsteleverantör i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd utgöra en lösning på de problem med lokaler, service och säkerhet som följer av ett stort antal sökande av uppehålls- och arbetstillstånd på vissa svenska utlandsmyndigheter, liksom de fluktuationer i antalet ärenden som kan förekomma. Skälen för bedömningen: Ett viktigt skäl till en eventuell utläggning av vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör är att öka tillgängligheten och servicegraden för de sökande. Utlandsmyndigheterna är i allmänhet inte lokalmässigt eller personellt rustade för ett stort antal sökande av uppehålls- och arbetstillstånd eller visering, vilket påverkar möjligheterna att erbjuda god service t.ex. i form av tillgänglighet, korta väntetider och goda väntutrymmen. Omvärldsfaktorer gör dessutom att behoven förändras , t.ex. i fråga om var i världen de sökande finns och antalet ansökningar som kommer in till respektive utlandsmyndighet. Det är kostsamt för utrikesförvaltningen att möta dessa fluktuationer och ibland är det inte ens möjligt. Inte minst kan lokalerna – och möjligheterna att utöka lokalerna – utgöra en begränsning. För den sökande skulle en utläggning av vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör innebära en ökad tillgänglighets- och servicenivå, då en extern tjänsteleverantörer skulle kunna erbjuda generösare öppettider, välbelägna lokaler, en annan geografisk spridning av sina kontor och kortare väntetider jämfört med utlandsmyndig- Är det lämpligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden … Även i övrigt skulle ett sådant samarbete kunna innebära en ökad service för de sökande eftersom den externa tjänsteleverantören skulle kunna erbjuda ett flertal assisterande och tekniska lösningar som t.ex. mobila lösningar och faciliteter för intervjuer via video. Sådana tjänster utförs av externa tjänsteleverantörer på uppdrag av andra stater. De ovan nämnda begränsningarna hos vissa utlandmyndigheter kan leda till långa väntetider för de sökande. Om en ansökan i stället lämnas in och till viss del hanteras av en tjänsteleverantör, kan utlandsmyndigheterna fokusera sina resurser på de uppgifter som utlandsmyndigheterna fortfarande utför. På så sätt skulle väntetiderna på de utlandsmyndigheter som dras med långa väntetider kunna kortas. Enligt uppgift från är den beräknade handläggningstiden vid en förstagångsansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning upp . Vid en förstagångsansökan om arbets- och uppehållstillstånd på grund av arbete är den beräknade handläggningstiden i stället mellan cirka och mer än . Merparten av handläggningstiden torde emellertid främst hänföra sig till handläggning av ärendena, men väntetider finns även vid utlandsmyndigheterna, framför allt i ärenden om anknytning. Det handlar bl.a. om väntetid för att få lämna in en pappersansökan, vilken kan variera från någon vecka till någon månad. Det rör sig också i de flesta fall om väntetid för att få genomföra en utredning i ett anknytningsärende. är denna väntetid till sex–, beroende på en rad omständigheter. De längre väntetiderna finns framför allt i närområde. Med hänsyn till den migrantsituation som råder i och den kraftiga ökningen av antalet asylsökande, finns det faktorer som talar för att också antalet ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning kommer öka kraftigt . bedömde att det och 2019 kommer att komma in cirka 70 250 respektive 74 400 förstagångsansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning, vilket får jämföras med att det kom in cirka 62 700 ansökningar av det slaget. Även antalet ansökningar om arbetstillstånd förväntas öka – om än i något mindre utsträckning – från cirka 32 500 ansökningar till cirka 37 500 . Den förväntade ökningen av antalet ansökningar om Är det lämpligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden … uppehålls- och arbetstillstånd kommer således innebära en ytterligare belastning på de redan hårt ansträngda utlandsmyndigheterna om inga åtgärder vidtas, vilket i sin tur skulle kunna leda till längre handläggningstider hos dessa myndigheter. Regeringens förslag till en tidsbegränsad lag innehåller bestämmelser som kan komma att begränsa möjligheten till uppehållstillstånd i vissa fall (se avsnitt 4.4). Antas lagen skulle den kunna innebära att ökningen av antalet ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning inte blir så stor som man tidigare bedömt. Det är emellertid ännu allt för tidigt för att man med säkerhet kan uttala sig om de konsekvenser som den föreslagna lagen kan komma att få. Genom att lägga ut en del förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör skulle utrikesförvaltningen ges bättre förutsättningar att hantera uppehållstillståndsärenden på grund av anknytning, vilket blir än viktigare om antalet ökar. För utlandsmyndigheterna skulle ett samarbete med en extern tjänsteleverantör i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd också kunna vara en lösning på de ordnings- och säkerhetsproblem som kan följa med en tillströmning av ett stort antal människor till besökslokaler med otillräckliga ytor och mottagningskapacitet i övrigt. Ett sådant samarbete skulle också kunna bidra till att lösa de svårigheter som kan finnas med att anpassa lokalernas storlek utifrån förändringar av antalet anställda vid myndigheten och upprätthållandet av en god fysisk arbetsmiljö. Utlandsmyndigheternas lokaler är inte alltid möjliga att anpassa till ett ändrat antal besökare och anställda, varken uppåt eller neråt, och dessutom snabbt. Att bygga om tar tid och är förenat med kostnader och ibland omständliga procedurer för bygglov. Att få fram nya lokaler som möter utrikesförvaltningens krav är än mer omständligt, tidskrävande och kostsamt. finns inga lämpliga lokaler att tillgå och ett byte av lokaler kan ibland även försvåras av redan ingångna avtal. Att ha en flexibel utrikesförvaltning som snabbt kan möta de variationer som ligger i migrationens natur, är därför praktiskt svårt och kostsamt. Kravet på ett eller flera personliga besök i samband med en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd innebär att en ansökan försvåras i länder där inte har någon representation eller där utlandsmyndigheten i fråga inte handlägger migrationsärenden och från vilka det är svårt att ta sig till en svensk beskick- Är det lämpligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden … ning t.ex. på grund av ut- eller inresebestämmelser, långa avstånd, dåliga kommunikationer, kostnader för resor eller säkerhetsrisker. Även inom ett land kan det vara kostsamt eller förenat med besvär att ta sig till en svensk utlandsmyndighet. En tjänsteleverantör kan däremot ha verksamhet på flera orter i ett och samma land. Den kan även svara för särskilda lokaler och videoutrustning för distansintervjuer med sökande, vilket särskilt skulle öka servicen till sökande som befinner sig långt från en svensk utlandsmyndighet. Tjänsteleverantören kan också svara för t.ex. kundtjänst för allmän information och tidbokningssystem. Genom att lägga ut en del förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör kan därför en rad svårigheter hanteras och servicen öka. Färre besök bidrar också till förbättrad säkerhet för personal och andra på utlandsmyndigheten. 12.4En utläggnings konsekvenser för kvaliteten och effektiviteten Bedömning: En utläggning av vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör skulle kunna bidra till att ansökningarna får en högre kvalitet när de når utlandsmyndigheterna, än de har . Detta är något som i sin tur bl.a. skulle kunna minska behovet av kompletteringar. Dessutom kan utlandsmyndigheternas resurser användas effektivare, vilket kan korta deras handläggningstider. Skälen för bedömningen: En förutsättning för att myndigheter ska kunna fatta riktiga och rättssäkra beslut är att de har ett fullgott utredningsunderlag. Får en myndighet initialt en fullständig ansökan innebär det att hanteringen av ärendet kan ske effektivt utan onödiga kompletteringar och andra störningar. Vid samtal med företrädare för och anställda vid utlandsmyndigheterna har det framkommit att det är vanligt att ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd inte är kompletta när de lämnas in, dvs. att bilagor saknas eller är ofullständiga. Såväl utlandsmyndigheterna som får därför lägga tid på att begära in kompletteringar, vilket förlänger handläggningstiden, medför onödiga kostnader samt orsakar besvär för de sökande. En högre och jäm- Är det lämpligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden … nare kvalitet i ansökan redan vid ansökningstillfället skulle således bidra till att skapa en snabbare och effektivare ärendehantering. Ett samarbete med en tjänsteleverantör bör öka förutsättningarna för att en ansökan är komplett när den når myndigheten eftersom tjänsteleverantören kan avsätta mer tid och resurser för att lämna information i enlighet med utlandsmyndighetens anvisningar till de sökande om vad en ansökan kräver i form av bilagor, kontrollera att kraven är uppfyllda samt rekommendera den sökande att göra en eventuell komplettering innan tjänsteföretaget tar emot ansökan och översänder den till myndigheten. I likhet med samarbetet på viseringsområdet bör dock tjänsteleverantören även ta emot och översända en ofullständig ansökan, om den sökande så begär. Huvudalternativet till ett samarbete med en extern tjänsteleverantör torde annars vara att den sökande får göra en webbansökan på egen hand. Vid en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning kan individuella skillnader göra det svårt att avgöra vilka bilagor som krävs i det enskilda fallet, men det finns ändå ett stort utrymme för att förbättra ansökningarnas kvalitet, vilket tjänsteleverantörens vägledning kan bidra till. finns det i flera länder dessutom en marknad för så kallade agenter som åtar sig att fylla i ansökningar om uppehållstillstånd eller visering mot ersättning, en tjänst som inte sällan används av den som inte är läs- och skrivkunnig, inte kan engelska eller överhuvudtaget är osäker på vilka krav som ställs på en ansökan.