sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Ett annat exempel på ett mer generellt hinder som återkommer i utredningens besök i landet är att lokalt eller regionalt verksamma organisationer upplever en omfattande administration i relation till kommunsektorn i samband med ansökan om och redovisning av bidrag. Utredningen vill understryka att det inte handlar om att organisationerna generellt motsätter sig administration runt bidrag, som ju finansieras av skattemedel, utan mer om att de ifrågasätter administrationens omfattning. Utredningen har vid flera av sina besök i olika delar av landet hört om kommuner som utan tydlig motivering ställer krav på t.ex. miljöpolicy, alkoholpolicy, jämställdhetspolicy eller liknande för att bevilja även små bidrag. Organisationerna upplever det också som betungande med kontroller och uppföljningar som krävs i samband med bidrag, t.ex. ökade krav på intyg från auktoriserade revisorer för enskilda projekt och omfat- tande regelverk kring bidragen, även för små projekt och bidrag. Andra exempel på krav som utredningen har tagit del av handlar om krav på att redovisa verksamhetens mervärde för kommunmed- borgarna eller krav på redovisning av effekter av verksamheten. Sammantaget tolkar civilsamhället detta som en tydlig brist i det offentligas förtroende för sektorn. Från civilsamhället betonar man också vikten av att avslag på bi- dragsansökningar motiveras. Särskilt viktigt är det i de fall när en organisation får avslag på en del av ansökan, men ändå får ett visst Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Avsaknaden av motiveringen till avslaget försvårar organisationens redovisning av bidraget och ökar risken att man redovisar fel. Det kan i sin tur medföra att organisationen blir åter- betalningsskyldig. MUCF har i sin utvärdering av villkoren för ideella föreningar och trossamfund också ställt frågor om huruvida lagar och regler påverkar föreningarnas och trossamfundens handlingsutrymme. Bland annat framkommer att ideella föreningar upplever den administrativa bördan från kommunernas sida som betungande (MUCF 2015). Utredningens överväganden och slutsatser En ofta återkommande synpunkt från det lokalt och regionalt verk- samma civilsamhället är att kraven på administration i samband med ansökan och redovisning av kommunsektorns bidrag upplevs som omfattande och betungande. En annan synpunkt som har framförts är att det blir problematiskt när samma krav på redovis- ning ställs på alla organisationer utan att hänsyn tas till organisa- tionens storlek eller andra förutsättningar. I detta sammanhang vill utredningen lyfta fram kommunsektorns övergripande uppdrag att på ett ansvarsfullt sätt hantera offentliga medel. Offentliga medel måste redovisas på ett sätt som motsvarar kraven på transparens och rättssäkerhet. Dessutom kan det i olika lagar ställas krav på kommuner och landsting att följa upp och kontrollera verksamhet som bedrivs av andra och som finansieras av kommunsektorn. Det kan bidra till civilsamhällets uppfattning om omfattande administ- ration runt kommunsektorns bidrag. har kommuner och landsting inom ramen för den kommunala självstyrelsen ett utrymme att själva besluta om bi- dragsfördelning och hur uppföljning av bidrag ska ske. Det innebär att kraven ser olika ut i olika delar av kommunsektorn. Det innebär också enligt utredningen att det finns ett utrymme för kommun- sektorn att överväga en reducering av de krav man ställer vid ansö- kan om och redovisning av bidrag. Utredningens slutsats är därmed att kommuner och landsting kan bidra till att minska den administrativa bördan för civilsamhällets organisationer genom att se över de rutiner som används och de krav som ställs i samband med ansökningar om, och redovisning av, bidrag. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Det bör enligt utredningen övervägas vilka förenklingar som är möjliga att göra av rutiner och krav i samband med ansökningar om och redovisning av kommunala bidrag. Kommuner och landsting kan i detta sammanhang, där så är möjligt, överväga om de kom- munala kraven på redovisning och dokument som ska bifogas i samband med ansökan eller redovisning av kommunala bidrag är onödigt höga och därmed kan reduceras. Den reducering som ut- redningen ser behov av kan göras på olika grunder. Exempel på sådana grunder kan vara att endast efterfråga de dokument som är särskilt motiverade utifrån den verksamhet som bidraget ska finan- siera eller att storleken på sökt bidrag ska avgöra omfattningen på de administrativa kraven. I arbetet med att överväga en reducering av de administrativa kraven är det enligt utredningen självklart att de anpassningar som en kommun eller ett landsting väljer att göra utgår från de lokala och regionala behoven och förhållandena. Konsekvensutredningar av kommunala beslut Ytterligare ett sätt att underlätta för det civila samhället lokalt och regionalt är att i beredningen av kommunala och regionala beslut även beakta vilka konsekvenser ett beslut får för det civila sam- hällets organisationer. Olika typer av konsekvensutredningar kan identifiera såväl positiva som negativa konsekvenser av kommunala eller regionala beslut, som t.ex. förändrade regelverk eller ändrade krav i bidragsadministrationen. Genomförandet av konsekvens- utredningar kan enligt utredningen bidra till att väl avvägda beslut fattas i stället för beslut som negativt påverkar civilsamhället. Den typ av kommunala och regionala konsekvensutredningar som utredningen beskriver görs i viss utsträckning i kommunsektorn. har utredningen hört exempel där be- slut fattats utan att konsekvenserna för just civilsamhället har be- lysts. Därför finns det enligt utredningen ett behov av att i det lokala och regionala beslutsfattandet göra överväganden om när konsekvenserna för civilsamhället också ska belysas. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Varierande lokalt stöd till civilsamhället Utredningen noterar att det civila samhällets organisationer har framfört att det är svårare att driva verksamhet i kommuner som inte erbjuder stöd i någon större omfattning. I kapitel 7 beskriver utredningen översiktligt bl.a. det stöd som kommunsektorn ger till det civila samhället lokalt. 5.3.3Från överenskommelser till konkreta planer Bedömning: De lokala och regionala parterna i dialoger, över- enskommelser och liknande samarbetsmodeller bör överväga att omsätta de långsiktiga målsättningarna i gemensam planering, t.ex. genom handlings- och uppdragsplaner. Utredningen har i kapitel 3 redogjort för de nationella överens- kommelser som finns mellan regeringen, SKL och idéburna organi- sationer verksamma på olika områden. Den nationella överens- kommelsen på det sociala området beskrivs av det s.k. Överens- kommelsekansliet12 som bl.a. en avsiktsförklaring som antagits av parterna för att stärka de idéburna organisationernas oberoende och självständiga roll som röstbärare och utförare inom välfärden. Inom ramen för överenskommelsen hålls en dialog mellan parterna. Den nationella överenskommelsen är också ett ramverk och ett verktyg att använda när det offentliga och de idéburna organisa- tionerna ska ta sig an gemensamma utmaningar. De nationella överenskommelserna, där dialogen mellan parterna kan ses som ett övergripande syfte, är med sina sex principer ofta en inspiration för lokala och regionala överenskommelser. Som utredningen har redogjort för i avsnitt 5.3.1 växer en mer strategisk samverkan mellan kommunsektorn och civilsamhället fram i form av regionala och lokala dialog- och överenskommelse- processer. Som framgått finns det olika definitioner av vad en lokal/regional överenskommelse är, där vissa överenskommelser tydligt har inspirerats av de nationella överenskommelserna medan andra lokala och regionala överenskommelser har en bredare ansats. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Utredningen noterar utifrån sina besök i olika delar av landet att det därmed finns olika förväntningar på vad en antagen överens- kommelse ska leda till i en kommun eller ett landsting. Påfallande ofta har organisationer verksamma lokalt och regionalt vid utred- ningens besök uttryckt en förväntan på att överenskommelsen ska leda till konkreta åtgärder från kommunens eller sida, och inte enbart syfta till fortsatt dialog. De olika förväntningarna kan i sin tur ha olika orsaker, som t.ex. vilken ansats som den lokala/regionala överenskommelsen har eller hur spridd förståelsen för överenskommelser som dialoginstrument är. framgår också av utredningens material att det finns kommuner och landsting som vidtagit åtgärder i syfte att genom- föra och följa upp den överenskommelse som man träffat med det civila samhället. Som exempel kan nämnas Västra Götalands- regionen där regionfullmäktige har fattat beslut om att nämnder, styrelser och bolag får i uppdrag att genomföra den handlingsplan för 2015−2017 som finns till den regionala överenskommelsen (, , Överenskommelse mellan och den sociala ekonomin, dnr RS 767- 2011). Även i har den lokala överenskommelsen om samspelet mellan kommunen och civilsamhället kombinerats med en handlingsplan för år 2015−2016, som antagits av kom- munfullmäktige vid samma tillfälle som överenskommelsen (stad, , Uppdrag – stads samspel med civil- samhället, Lokal överenskommelse, LÖKen, dnr: 2014/634-KS-105). Utredningens överväganden och slutsatser Oavsett om syftet med en överenskommelse mellan en kommun/ett landsting och civilsamhället är fortsatt dialog eller mer konkreta förändringar, anser utredningen att denna skillnad i syfte kan vara otydlig för de organisationer som skrivit under över- enskommelsen. Det kan i sin tur leda till en besvikelse bland orga- nisationerna över att den ofta långa dialogen fram till överens- kommelsen inte leder till några konkreta förändringar i organisa- tionens relation till kommunen/efter att överenskom- melsen har undertecknats. Utredningen noterar i detta samman- hang att organisationer verksamma lokalt och regionalt vid utred- Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet ningens besök ofta har framfört önskemål om att gå från formule- ringarna i de långsiktiga dokumenten till konkret verksamhet i den kommunala förvaltningen. Utredningen ser därmed en betydande risk för besvikelse bland civilsamhällets organisationer över att överenskommelser och andra mer strategiska dokument för sam- verkan mellan kommunsektor och civilsamhälle inte omsätts i praktiska beslut i nämnder, styrelser och förvaltningar. Därmed riskerar också förtroendet och viljan hos organisationer verksamma lokalt och regionalt att fortsätta dialogen med kommuner och landsting minska. Utredningens slutsats är att ett sätt att minska denna risk kan vara att arbeta med konkreta handlingsplaner kopp- lade till överenskommelserna. I detta sammanhang vill utredningen understryka att en överenskommelse ägs gemensamt av parterna. Därmed är det de i överenskommelsen deltagande parterna som gemensamt ska bestämma om former och metoder för att omsätta överenskommelser till konkreta planer samt hur dessa ska följas upp. Det är enligt utredningen i detta sammanhang också centralt att kommunsektorn arbetar med tydliga politiska signaler till kommunala nämnder, styrelser och förvaltningar i syfte att tydlig- göra respektive nämnds kontakter med det civila samhället. I det arbetet kan man t.ex. finna sätt för att förtydliga kontakten och samarbetet med civilsamhället i nämndernas konkreta uppdrags- och verksamhetsplaner. 5.3.4Civilsamhället efterfrågar lokaler till låg kostnad Bedömning: Kommunerna bör stödja civilsamhällets verksam- het genom att utnyttja befintligt utrymme i regelverket att sub- ventionera lokalhyra. Kommunerna bör också stödja civilsamhällets verksamhet genom att beakta civilsamhällets lokalbehov i arbetet med sam- hällsplanering. En återkommande synpunkt vid utredningens möten med organi- sationer verksamma lokalt och regionalt är önskemålet om tillgång till lokaler till låg kostnad för organisationernas olika verksamheter. Lokalfrågan omfattar flera olika delar, som t.ex. möjligheten att nyttja skollokaler efter skoldagens slut, behovet av föreningslokaler Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet i olika stadsdelar och att civilsamhällets lokalbehov bör finnas med i de kommunala planeringsprocesserna. Utredningen noterar också att regeringen i propositionen En politik för det civila samhället 2009/10:55) behandlade frågan om stödet till allmänna sam- lingslokaler utifrån den betydelse som de allmänna samlingsloka- lerna har som infrastruktur för det civila samhället. Med allmänna samlingslokaler avses enligt förordningen (1996:1593) om bidrag till allmänna samlingslokaler en lokal som hålls öppen och tillgäng- lig för föreningslivets möten, studieverksamhet, kulturell verksam- het, förströelse, fritidssysselsättning eller någon annan liknande verksamhet. Kommunsektorns anläggningar och samverkan med civilsamhället SKL har kartlagt förekomsten av kultur-, fritids- och idrottsan- läggningar i landets kommuner, inklusive frågor om ägarskap och driftansvar. Kartläggningen utgår från att ett rikt kultur- och fri- tidsliv kräver fungerande hus, anläggningar och utomhusytor. Av kartläggningen framgår att kommunerna äger och ansvarar för många anläggningar, men också att föreningar och privata aktörer bidrar som ägare och är driftsansvariga. Vad gäller kulturanlägg- ningar är även landsting en viktig aktör. Undersökningen omfattar lokaler och anläggningar av stor variation, som t.ex. bibliotek, mu- seer, konsthallar, fritidsgårdar, fotbollsplaner och idrottshallar (SKL, 2011, Anläggningar för kultur, idrott och fritid 2010). Enligt SKL utgår en stor del av kommunernas samverkan med civilsamhällets organisationer från tillgången till verksamhets- lokaler och anläggningar. Som exempel kan nämnas lokaler för idrottens olika verksamheter, där ungefär hälften av landets idrottsanläggningar ägs eller drivs av föreningar. Många av dessa får enligt SKL kommunalt stöd, även om kvantitativa uppgifter saknas. I andra sammanhang äger kommunerna anläggningar, som ofta upplåts till subventionerad kostnad till föreningar. Samverkan med föreningarna om lokalfrågan ses av SKL som en viktig uppgift för kommunen, något som också omfattar att tillsammans fortlöpande inventera föreningarnas lokalbehov (SKL:s underlag till utred- ningen och SKL, 2007, Utveckla samverkan med civilsamhället. Inspiration, idéer och metoder). Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Utrymmet för att reducera lokalhyran för civilsamhället som en del av kommunernas stöd till civilsamhället sker genom reducerad kostnad för lokaler och anläggningar, har utred- ningen stött på åsikten att kommunen är tvingad ta ut en marknadsmässig hyra. Kommunallagen (1991:900) (KomL) och regleringen där av de s.k. allmänna befogenheterna styr hur kommuner och landsting sätter hyrorna för lokaler och anläggningar som nyttjas av civil- samhällets organisationer. Enligt kommunallagen får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller om- råde eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (2 kap. 1 § KomL). Det ger kommuner och landsting stor frihet att besluta om hyresnivåer för civilsamhällets organisationer, och där- med även om frågor som rör reducerad hyra eller s.k. nolltaxa. Där- emot är stöd till enskilda som huvudregel olagligt. Av likställig- hetsprincipen följer nämligen att kommuner och landsting ska be- handla sina medlemmar lika, om de inte finns sakliga skäl för något annat (2 kap. 2 § KomL). Principen innebär att det inte utan lagstöd är tillåtet att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Prin- cipen är relevant både inom det specialreglerade området och inom det område som bedrivs med stöd av den allmänna kompetensen, såsom idrott och kultur m.m. En kommun får som huvudregel inte heller stötta enskilda näringsidkare. Utrymmet enligt 2 kap. 8 § KomL att stödja enskilda näringsidkare förutsätter att det förelig- ger synnerliga skäl. Det innebär en begränsning mot att t.ex. redu- cera hyra för en förening som bedriver näringsverksamhet där det även finns kommersiella aktörer som konkurrerar. Utredningen har i sitt arbete tagit del av några kommuners prin- ciper och riktlinjer för uthyrning av lokaler. Dessa exempel visar på en differentiering av hyressättningen på så vis att t.ex. allmännyt- tiga ideella föreningar men även andra föreningar får reducerad hyra. Det finns även exempel på reducerad hyra för föreningar som i kommunens lokaler bedriver verksamheter för vissa målgrupper. Utredningen noterar därmed att det finns flera exempel där civil- samhällets organisationer får nedsatt hyra. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Utredningens överväganden och slutsatser Sammanfattningsvis bedömer utredningen att det finns ett ut- rymme i regelverket för att stödja civilsamhället genom reducerad hyra samt att denna typ av stöd från kommunsektorns sida före- faller förekomma ofta. Beslut om nedsatt hyra är således ett beslut som fattas utifrån politiska prioriteringar i kommuner och lands- ting. Genom att utnyttja det utrymme som finns kan kommunerna bidra till det som är en grundförutsättning för många organisa- tioners verksamhet, nämligen tillgång till lokaler. Kommunsektorn kan också underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva verksamhet genom att beakta civilsamhällets lokalbehov i arbetet med samhällsplanering. Utredningen ser särskilda skäl till detta i t.ex. socioekonomiskt utsatta områden och mindre byar. Bedömning: Kommuner och landsting bör utforma sin bidrags- givning till civilsamhället på ett sätt som utnyttjar de möjlig- heter som finns. Eventuella förändringar i bidragssystemen bör föregås av en analys av det lokala och regionala civilsamhällets behov i relation till kommunens önskemål om inriktning på samarbetet. Några utgångspunkter i analysen bör vara behovet av finansiering för verksamheter som går över flera delar av den kommunala organisationen, möjligheterna att tillmötesgå civil- samhällets önskemål om bättre planeringsförutsättningar samt behovet av ett tillfälligt stöd för nya organisationer. De ekonomiska förutsättningarna är av naturliga skäl centrala för civilsamhället även lokalt och regionalt. En viktig del i finansieringen av många organisationers verksamhet är bidrag från kommuner och landsting. De kommunala bidragen är fler och spelar därmed ofta en viktig roll. Bidragen varierar i storlek beroende på såväl kommun som organisation. Bidragen kan också ha olika karaktär (se kapitel 3), t.ex. förenings- eller organisations- bidrag som organisationen förfogar relativt fritt över, eller verksamhets- och projektbidrag som är avsedda för en specifik verksamhet som angetts i organisationens bidragsansökan. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet Utredningen har hört många exempel från lokalt och regionalt verksamma organisationer som upplever problem med finansi- eringen av verksamheten. Ett exempel är den ideella föreningen som ser bristen på tid och pengar som det största hindret inom det feministiska civilsamhället (Jämställdhetsbyrå, 2015, Organiserad eller oorganiserad feminism? – Om hinder för feministisk organisering). En annan återkommande synpunkt som rör bidragsgivningen är önskan om större inslag av mer av det ”friare” organisationsbidraget som också möjliggör röstbärarrollen (jämför kapitel 4). Ett tredje problem som fram- förts vid utredningens besök i olika delar av landet är att idrotts- organisationer fungerar som ”mall” för kommuner- nas hantering av bidrag även till andra typer av organisationer t.ex. vad gäller åldersgränser, vilket kan bli problematiskt för organisa- tioner utanför idrotten (se även LSU, 2012, Med vilket syfte? En kartläggning av lokalt stöd till ungas organisering). Några aspekter av organisationernas ekonomiska förutsätt- ningar har behandlats i en studie av ideella föreningar som Ung- domsstyrelsens (nuvarande MUCF) har genomfört. Undersök- ningen visar på omfattande kontakter mellan föreningar och kom- munerna i frågor som bl.a. rör ekonomi. Ungefär en fjärdedel av de ideella föreningarna har haft kontakt med kommu- nen i frågor som rör de ekonomiska eller rättsliga förutsättningarna för föreningen. Av studie framgår vidare att det är en liten andel ideella föreningar som inte anser sig ha haft ekonomiska förutsättningar att genomföra sin kärnverksamhet . Andelen som inte anser sig ha haft ekonomiska möjligheter att utveckla verksamheten är däremot markant större. Det framgår också att ekonomin försämrats för av föreningarna (, 2013, Dialog, självständighet och långsiktiga förutsättningar. En uppföljning med ideella föreningar i fokus, tabell 4.11, figur 4.2 och figur 4.3). SKL lyfter i sitt underlag till utredningen fram att kommuner har regelverk för sin bidragsgivning till civilsamhällets organisa- tioner. Hur regelverket är utformat och vilka föreningar som kan komma i fråga för ekonomiskt stöd varierar, liksom förekomsten av nytänkande finansieringslösningar, då bidragsfördelningen ligger inom ramen för den kommunala självstyrelsen. SKL:s uppgifter visar att den vanligaste förekommande nya finansieringsformen är Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet ett tillfälligt stöd, en s.k. ”fri pott” för tillfälliga grupper och akti- viteter. Enligt SKL har fullmäktige och nämnder stora möjligheter att utforma sin egen modell för föreningsstöd (SKL, 2007, Ut- veckla samverkan med civilsamhället. Inspiration, idéer och metoder). Utredningen har vid sina möten med lokalt och regionalt verk- samma civilsamhällesorganisationer särskilt noterat två aspekter av kommunsektorns bidragsgivning som organisationer uppfattar som problematiska. Det handlar dels om svårigheten att finna finansi- ering för verksamhet som går över flera verksamhetsområden, dels om kortsiktigheten i bidragsfinansieringen. Nedan utvecklar utred- ningen dessa aspekter. Kommunala bidrag i ”stuprör” passar inte alla verksamheter Utredningen har från flera håll hört om problem att finna finansie- ring för verksamheter inom civilsamhället som bedrivs över flera verksamhetsområden i den kommunala organisationen. De bidrag som finns att fördela hör till olika organisatoriska ”stuprör” och kan inte sökas av organisationer som definierar sin verksamhet på andra sätt än inom stuprören. Som ett exempel för att illustrera problemet kan tas verksamheten KIOSK i . KIOSK betyder och är en ideell förening som erbjuder fysisk och mental träning för mellanstadie- elever. Verksamheten är en kombination av motion, gemenskap och undervisning om bl.a. kost, ohälsa och droger och bedrivs på skoltid i några skolor i . Som verksamhet passar KIOSK, med sin gränsöverskridande verksamhet, vare sig in i för en idrottsförening, en fritidsförening eller en skolförening. Därför har KIOSK under alla år haft problem med finansieringen, eftersom verksamheten inte har passat in i de olika kommunala bidragen (, 2015, KIOSK. Om idrott och socialt entre- prenörskap). KIOSK är ett exempel på en paradox som utredningen har noterat. Från kommunalt håll framhåller man ofta som ett mer- värde med civilsamhällets verksamhet att den utgår från behov som organisationerna fångar upp tidigare än vad kommunen gör. Sär- skilt framhålls värdet av att organisationernas verksamheter utgår från behov som i dagens komplexa samhälle ofta rör flera olika Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet områden i samhället. som kommuner värdesätter detta, noterar utredningen att de kommunala bidragssystemen inte före- faller anpassade för att kunna finansiera verksamhet som spänner över flera områden i den kommunala organisationen. Möjlighet till stöd till verksamhet över verksamhetsgränser