sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Generations- mål: Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. 63SOU 2015:95 och SOU 2015:101. Den stora variation som kan observeras i olika typer av verksamhetskostnader per invånare, kan inte enbart för- med storlek på kommunerna. Det kan förklaras som att små kommuner kan ha relativt god anpassningsförmåga, trots struk- turella problem. Problem och sårbarheter har snarare relaterats till geografiska förutsättningar och avstånd till arbetsmarknads- regioner. Det har där påvisats att det främst är de små kommunerna i inland, skogslänen och vissa delar av Syd- och Mellan- som uppvisar högre nettokostnader. Gleshet och geo- grafiskt läge har således större förklaringsvärde än folkmängd, vilket kanske till del också sammanhänger med det kommunala utjämningssystemets konstruktion. Vissa typer av svårigheter är dock uppenbart kopplade till mindre kommuner, det gäller t.ex. kompetensförsörjning och utvecklingsfrågor. Vid kom- munreform betraktades 8 000 invånare som en kritisk gräns. har antalet lokala arbetsmarknader minskat kraftigt och fortsatt befolkningsutveckling skett, vilket enligt tidigare synsätt skulle innebära ett ökande antal kommuner som är tillräckligt ”funktionella”.64 De lösningar som diskuterats avser i betydande grad hur ökad samverkan mellan dagens kommuner kan utvecklas. Sådan sam- verkan ske i olika form. Antalet kommunalförbund har t.ex. ökat , främst inom verksamhetsområden som utbildning, social- tjänst och räddningstjänst. Olika typer av flernivåsamverkan kan avse vertikal samverkan eller samverkan mellan kommuner och privata aktörer, t.ex. inom civilsamhället eller med företag. Inom vissa områden kan teknisk utveckling ge innovativa och kostnads- effektiva lösningar. Vidare har utveckling av mer realistiska och anpassningsinriktade framtidsplaner hos kommunerna setts som angelägna. Dagens framtidsplaner och strategier är sällan utfor- made utifrån en sannolik befolkningsminskning, snarare planeras för framtida tillväxt, som kan upplevas som mer tilltalande. Lång- tidsutredningen ställer frågan om det i ett längre perspektiv blir möjligt för många av landets mindre kommuner, främst avlägsna landsbygdskommuner, att fullt ut kunna hantera framtiden. Man diskuterar olika typer av statliga åtgärder, som ”kommunakut”, översyn av det kommunalekonomiska utjämningssystemet, ändrade ansvarsförhållanden mellan den kommunala, regionala och statliga nivån, t.ex. genom ett mer asymmetriskt ansvarstagande mellan olikstora kommuner, eller en ny kommunreform.65 Den utveckling och allmänna problematik som beskrivs ankny- ter i betydande grad också till kommunernas ansvar för olika tekniska försörjningssystem, som den allmänna dricksvattenför- sörjningen. Den är i glesbygdsområden främst knuten till tätorter och samhällen, som ett komplement till den enskilda vattenför- sörjning som annars är vanlig. Avfolkning och vikande va-kollektiv innebär särskilda påfrestningar då det gäller att underhålla och förnya åldrande infrastruktur inom va-området. Ökande kostnader och eftersatta skydds- och krisberedskapsfrågor kan bli följden, liksom avveckling av de allmänna vattentjänsterna i vissa områden. 4.2.3Alternativ för framtidens dricksvattenförsörjning Utifrån dagens förhållanden kan några alternativa och tänkbara bilder beskrivas för framtidens dricksvattenförsörjning. De kan tjäna som utgångspunkt för diskussion, och kanske också påverka valet av styrmedel . Bilderna speglar huvudsakligen den trend som utredningen bedömer som nödvändig – en lång- siktigt mer storskalig hantering av dricksvattenfrågorna. Det inne- bär inte nödvändigtvis enbart fördelar. Småskalighet ger i vissa avseenden ökad motståndskraft mot kriser och försörjningsbortfall i händelse av extraordinära händelser. Mycket talar dock för en motsatt utveckling, att en trygg försörjning bygger på skalfördelar och kritisk massa då det gäller resurser, kompetens och teknik. I exemplen tas utgångspunkt i dricksvattenförsörjningen, men mer framgångsrikt kan vara att tala om kommunernas samlade ansvar för va-tjänster. Utredningen begränsar sig dock till exempel som rör det allmänna dricksvattnet, som följd av utredningsdirektiven. Exemplen ska ses som tankar om en möjlig framtid – inte som en planerad verklighet. Kraven på den allmänna dricksvattenförsörjningen tilltar. Det gäller såväl effekter av klimatförändringar, som övrig samhälls- och verk- samhetsutveckling med fortgående demografiska utmaningar. Ökande risker för föroreningar och annan samhällspåverkan leder tillsammans med fortgående behov av reinvestering och omställning av infrastrukturen till ökande kompetenskrav i verksamheten. Det gäller skyddsbehov, kunskaper om råvaran och dess beredning, distribu- tionsfrågor, kunskaper i teknik och ekonomistyrning. Teknik- utveckling ger nya möjligheter då kraven i beredningsarbetet ökar, liksom kraven på att utifrån faroanalysen utforma och hantera ett anpassat undersökningsprogram för råvattnet. Den långsiktiga planeringen behöver också utvecklas, som stöd för taxesättning men också för att samordna och optimera förnyelsearbetet. Tilltagande krav på att också kunna hantera reserv- och redundansfrågor, krisberedskap och kompetensförsörjning, leder till ökande intresse för mellankommunal samverkan. Kommunalför- bund, gemensamma eller samutnyttjade bolagsbildningar, personal- samverkan eller andra former av mindre ingripande dricksvatten- samarbete mellan kommuner utvecklas i ökad utsträckning. I de delar av landet där mer storskaliga lösningar kan etableras ut- vecklas kraftfulla kommunala bolagsbildningar för dricksvatten- hanteringen. Tilltagande utmaningar och framsynt lokal politik driver på utvecklingen, liksom stöd från regionala aktörer. Skal- fördelar och möjligheter att attrahera och samla kritisk kompetens ger positiv utväxling. Teknikutvecklingen kan följas och nyttjas på ett kostnadseffektivt sätt för att hantera mikrobiologiska och kemiska föroreningar. Informationshantering och krisberedskap är väl utformad och övas regelbundet. Varianter på detta tema utgörs av samordnad upphandling av privata entreprenörer på eller regional nivå, vilka inom ramen för offentligt ägande och styrning svarar för kompetenser, drift och underhåll. Taket för sådan koncentration sätts i det längre perspektivet inte av geografiska avstånd eller naturgivna förut- sättningar, utan av den offentliga styrning och de skalfördelar som kan uppnås vid fortsatt samordning och koncentration. Vid jäm- förelser med andra länder kan konstateras att verksamheten kan nå mycket långt i koncentrationsgrad. En kommunreform ger redan initialt incitament för mer storskaliga lösningar. Antalet va-kollektiv minskar, ansvariga kommuner och huvudmän får bredare underlag och större avgiftsvolymer. Den koncentration som ett mindre antal kommuner innebär, ger ökade förutsättningar att upprätthålla kompetenser och att kostnads- mässigt hantera dricksvattenförsörjningen. De större va-kollektiv, som en kommunreform kan leda till, innebär färre administrativa och andra samordningsproblem för ekonomistyrning och taxesätt- ning än vid motsvarande mer begränsad mellankommunal sam- verkan då gamla kommungränser upprätthålls. En hypotetisk reform, där antalet kommuner t.ex. skulle halveras, kan i ett framtidsperspektiv dock komma att visa sig otill- räcklig för en långsiktigt trygg och kostnadseffektiv dricksvatten- försörjning. En förändring från 290 till cirka 150 ansvariga huvud- män kanske inte kan möta framtida krav om inte också ökad sam- verkan mellan de nybildade kommunerna sker. En kommunreform kan underlätta, men också fördröja, övergången mot ett mer storskaligt och regionalt tänkande inom dricksvattenförsörjningen. En asymmetrisk ansvarsfördelning, där endast större kommuner med tillräckliga förutsättningar att upprätthålla en trygg för- sörjning ges ansvar för dricksvattnet också i mindre grann- kommuner, kan ses som en tänkbar framtida lösning. Men en sådan utveckling är, som på ett mer allmänt plan framhåller, långtifrån oproblematisk. Det skulle kunna förstärka polariseringen mellan starkare och svagare kommuner och kan även leda till otydlighet inför konsumenterna om var ansvaret för va- frågor ligger.66 66 SOU 2015:101, Bilaga 7, s. 110–111. En ”vertikal” förändring av ansvarsförhållanden mellan den kommunala och regionala nivån beträffande dricksvattnet, kunde här skapa helt nya förutsättningar. Ett regionalt ansvarstagande för dricksvattnet skapar ett litet antal aktörer med förutsättningar att bygga upp starka organisationer. Den typen av lösningar ställer krav på förändring av regelverk, uppbyggnad av nya planerings- förutsättningar och skulle även påverka lokala och regionala roller. En ökad regionalisering skulle kunna uppnås för vattenfrågor, vilket kan ses som positivt för att säkra strategiska vattenföre- komster, hantera gränsytan mot vattenförvaltningen och underlätta organisatoriskt kraftfulla produktions- och distributionslösningar i dricksvattenförsörjningen. Denna typ av utveckling kan ses i en del andra länder. Dricksvattenkontrollen skulle med ett sådant alternativ sanno- likt förstatligas, genom , länsstyrelserna eller på annat sätt. Ett tydligare steg mot systemkontroll, snarare än kon- troll av enskilda anläggningar, kunde tas. En möjlig framtidsbild är också en utveckling som i mer långsam takt fortsätter i nuvarande hjulspår. Ett sådant ”nollalternativ” bortser från kommande inverkan. Det utgår därmed från att dagens ansvarsförhållanden, med nuvarande styrning och regelverk, i stort sett består. Det gör också dagens kommunala organisation och arbetssätt, med en i de flesta kom- muner fortvarig intern beredning och distribution av dricksvatten i egen förvaltning. På sina håll kan utvecklingen i ökad utsträckning komma att präglas av samarbetsinviter gentemot grannkommuner, i vissa fall sker också nybildning av bolag eller kommunalförbund. I allt väsentligt fortsätter dock utvecklingen i nuvarande organisatoriska och finansiella former. Riskerna ökar för att verksamheten eftersätts i betydande delar av landet. Sviktande va-kollektiv kan på sina håll successivt inne- bära vikande trygghet i dricksvattenförsörjningen. Det föregås av otillräcklig kompetensförsörjning, bristfällig undersökning av rå- vattnet, tillbakahållna va-taxor, eftersatt arbete med förnyelse, underhåll och anpassad beredningsteknik. vattenkontrollen kännetecknas även fortsättningsvis på många håll av betydande brist på resurser och kompetens. Kontrollens stöd till den dricksvattenansvariga delen av förvaltningen blir där fortsatt av begränsat värde för utvecklingen. Krisberedskapen eftersätts, lik- som frågor kring reservvatten, redundans och nödvattenlösningar. Storstädernas problem kvarstår då det gäller reservlösningar och möjligheter att inrätta effektiva skyddsområden. Dricksvattnet är av central betydelse för medborgare och sam- hällsfunktioner. Staten ikläder sig därför successivt ett ökande ansvar för att säkra de svaga kommunernas förmåga att tillhanda- hålla dricksvattentjänster. Funktionskrav kompletteras med mer schablonmässiga rekommendationer för att säkra dricksvatten- kedjan i hela landet. Framgångarna uteblir i betydande grad, efter- som kompetensgapen på sina håll kan vara alltför stora. Skyddet av vattenförekomster kringskärs av lokala intressen, från statens sida utgör vattenförvaltningens bedömningar enda drivkraft. Den fort- satta utvecklingen går i långsam takt, t.ex. då det gäller inrättandet av nya vattenskyddsområden och översyn av befintliga områden. Den lokala anpassningen av skyddet saknar ofta kompetensmässiga förutsättningar. Föreskriftsarbetet bygger på schabloner, snarare än lokala och väl utredda förhållanden. Konkurrens om vatten- resurserna skapar på sina håll allvarliga konflikter och vattenbrist, mer övergripande planläggning för hela regioner saknas i betydande utsträckning då det gäller nyttjandet av strategiska och långsiktiga resurser. Kompletterande nationellt mer operativt stöd till kommunerna behöver utvecklas. Dricksvattenrelaterade hälsostörningar som följd av mikroorganismer uppträder inte sällan till följd av klimat- förändringar och ökande problem med föroreningar och dåligt anpassade va-system. Larm om plötsligt uppmärksammade kemiska föroreningsrisker inträffar med viss regelbundenhet. Ökande ohälsotal och kostnader uppstår för samhället som följd av till- tagande dricksvattenrelaterade utbrott och risker. På kan det leda till att konsumenternas förtroende sviktar, rent dricks- vatten ur alla kranar är inte längre en självklarhet. Flaskvatten ses på många platser som ett säkert och kanske också nödvändigt kom- plement. 5 Ett förändrat klimat 5.1Grundläggande problem och utmaningar Utredningens direktiv betonar att det betraktats som självklart att vi i alltid har tillgång till säkert dricksvatten direkt ur kranen. Dricksvattnet utgör en grundläggande förut- sättning för samhällets funktionalitet och är också helt avgörande för alla enskilda i deras dagliga liv. Ett av de grundläggande hot som påverkar dricksvattenförsörjningen gäller de förändringar av jor- dens klimat som sker till följd av växthuseffekten. Klimat- och sårbarhetsutredningen lämnade i sitt slutbetänkande , med det kunskapsunderlag som då förelåg, en redovisning av de klimatför- ändringar som kan väntas i och hur naturmiljön och olika samhällsfunktioner kunde komma att påverkas. Den relativt enkla beredning av råvatten i vattenverken som då ofta skedde, bedömdes inte räcka till i framtiden.1 En rad förändringar har därefter skett i samhället och i dricks- vattenhanteringen, liksom då det gäller kunskaperna om de klimat- förändringar som kan förväntas . Utredningens direktiv lyfter mot denna bakgrund fram en rad med klimatförändringarna sammanhängande frågor att besvara i utredningsarbetet. Utred- ningen ska med utgångspunkt i rådande ansvarsfördelning lämna en uppdaterad analys av klimatförändringarnas framtida effekter på dricksvattenförsörjningen i , vilka risker detta medför och samhällets sårbarhet, bedöma förmågan att hantera klimatförändringarnas effekter på vattenkvalitet och tillgång på vatten för dricksvattenproduktion, med beaktande av de åtgärder som genomförts , 1 SOU 2007:60. analysera i vilken utsträckning och med vilken kvalitet kom- munerna genomför sårbarhetsanalyser och om de vidtar före- byggande åtgärder i sin översiktsplanering, och vid behov föreslå ytterligare åtgärder i hela kedjan från risk- och sårbarhetsanalys till förebyggande åtgärder samt åtgärder att hantera och organisera arbetet med extremsituationer.2 5.2Klimatförändringar – scenarier för framtiden En viktig utgångspunkt för utredningsarbetet har inledningsvis varit att ta fram en uppdaterad analys av klimatförändringarna fram till nästa sekelskifte, hur dessa kan komma att påverka olika delar av landet och den betydelse det kan få för dricksvattenförsörj- ningen. I ett särskilt delbetänkande, Klimatförändringar och dricks- vattenförsörjning, har utredningen presenterat de senast tillgängliga klimatresultaten, utvecklat på nationell nivå, och resonerat om effekterna.3 Ett urval relevanta parametrar för analysen fastställdes i dis- kussioner mellan , , utredningen och dess särskilda referensgrupp för klimat och dricksvatten. I samverkan med har analyser och slutsatser därefter utvecklats med stöd av scenariedata. Underlaget bygger dels på en klimatologisk återblick för perioden –2014, dels ett antal framtidsscenarier med ny metodik. De senaste resultaten från klimatforskningen har använts för att producera detaljerade analyser av framtida klimat och vattentillgång.4 Resultaten bygger på de klimatscenarier som använts av FN:s klimatpanel i dess femte utvärdering (AR5). För att studera framtida klimat har två scenarier för framtida utsläpp av växthusgaser använts som också brukar användas inom forsk- ningen; RCP4.5 som innebär stora framtida utsläppsbegränsningar och RCP8.5 som innebär fortsatt höga utsläpp av växthusgaser . För att beräkna utsläppsscenariernas effekt på klimatet användes i första steget en global klimatmodell och i andra steget en regional modell, som bland annat täcker . 2013:75, s. 9. 4SMHI (2015). gaste förändringarna, jämfört med äldre analyser, hör att utsläpps- scenarierna är nya och delvis kraftigare. Resultaten, som översiktligt sammanfattas i nedanstående tabell, låg i huvudsak i linje med tidigare klimatanalyser, där de stora dragen i den beräknade förändringen av nederbörd, temperatur och vattenföring kvarstod. Användningen av RCP8.5-scenariet, med sin höga framtida koncentration av växthusgaser, förstärkte dock effekterna jämfört med tidigare publicerade analyser. Källa: SOU 2015:51. Utredningen kunde i delbetänkandet och i samverkan med geologiska undersökning, SGU, även belysa utvecklingen av grund- vattennivåer. SGU genomförde utifrån uppmätta grundvatten- nivåer och de nya klimatscenarier som utvecklat beräkningar av hur landets grundvattennivåer kunde utvecklas under . Delbetänkandet med det aktuella analysmaterialet remiss- behandlades av regeringen som ett stöd för utredningens fortsatta arbete. De samlade slutsatserna från delbetänkandet redovisas kortfattat i följande avsnitt. har haft en varm period. har alla år med några få undantag varit varmare än medelvärdet för den internationellt angivna referensperioden –1990. har temperaturavvikelsen varit störst i norra . Tempe- raturökningen har varit cirka 1 C och framträder under alla årstider, men är störst . Klimatberäkningarna visar på en ökning av årsmedeltempe- raturen under innevarande sekel, men med stor spridning av resul- taten. Störst beräknas ökningen bli i norr, vilket överensstämmer med tidigare resultat från såväl som IPCC. Skillnaderna mellan de två utsläppsscenarierna är små för perioden –2050 men ökar mot slutet av århundradet. Scenario RCP4.5 innebär i medeltal en ökning på cirka 3 C till slutet av seklet jämfört med perioden –1990. För RCP8.5 är ökningen större, i medeltal 6 C. Vattentemperaturen i sjöar och vattendrag beror till stor del på lufttemperaturen. Det finns dock en årstidsfördröjning, eftersom vattnet värms upp långsammare än luften och kyls ner långsammare . Beräkningar har inte gjorts för framtida vattentemperaturer, men det kan antas att även de stiger när luft- temperaturen stiger. Mest nederbörd faller i regel och minst . Under senare årtionden har det skett en ökning av neder- börden, tydligast . Den ökade nederbörden syns främst för de sydvästliga delarna av landet. Den mest extrema dygnsnederbörden inträffar vanligtvis som- martid. Det finns en tendens till ökning . De extrema regnen kan drabba hela landet, men är mindre vanliga i inland. Det saknas mätningar för att analysera trender i extrem korttidsnederbörd, med varaktighet . Medelnederbörden beräknas öka i hela landet. Störst väntas ökningen bli i inland samt på . Skillna- den mellan de två utsläppsscenarierna är små för perioden – 2050 men ökar . En ökning väntas under alla årstider, men främst och våren. Den extrema korttidsnederbörden utgör ett pro- blem, framför allt i städer och beräknas bli mer intensiv i ett fram- tida klimat. Detta gäller främst skyfall med kort varaktighet. Källa: (2015). Vid perioder med kraftigt regn eller stor snösmältning kan vatten- drag och sjöar översvämmas. Dessutom orsakas översvämningar i städer av kraftig korttidsnederbörd. Termen vattentillgång används för att beskriva hur stor tillgång på vatten det i medeltal finns i vattendragen. För att studera extrema flöden används s.k. 100-årsflöde (och 200-årsflöde) som är ett flöde som i genomsnitt inträffar en gång Förekomst av lågflöden uttrycks som antal dagar med låga flöden i dagens och framtidens klimat. Vattentillgång och vattenflöden beror av nederbörd, snösmält- ning och avdunstning. I vissa fall är det den ökade nederbörden som påverkar vattenflödet mest, medan det i andra fall är den ökade avdunstningen eller den förändrade snösmältningen. Framtidens vattenflöden kommer därför att förändras på olika sätt i olika delar av landet. Förändringen kan också skilja sig åt med avseende på de olika parametrarna vattentillgång, extrema flöden och lågflöden. Vattentillgången har varit relativt stabil . väntas en ökning av vattentillgången i stora delar av landet, främst i norra och längs . I sydöstra väntas i stället en minskning, vilket beror på ökad avdunst- ning. Redan i dagens klimat märks att vårfloden i har blivit lägre och att vinterflödena i stället har ökat. väntas denna förändring bli märkbar i hela landet. De nya beräk- ningarna av framtida vattentillgång ligger i linje med tidigare beräk- ningar. Då det gäller extrema vattenflöden, går det inte att se någon statistiskt säkerställd förändring. väntas de extrema flödena dock inträffa oftare i vissa delar av landet och mer sällan i andra delar. I inland och norra kustland samt nordvästra beräknas de extrema flödena bli mindre vanliga till följd av minskad vårflod. I övriga delar av landet väntas de extrema flödena bli vanligare till följd av ökad nederbörd. De nya beräkningarna visar att en större andel av yta kan komma att utsättas för förstärkta extremflöden jämfört med tidigare beräkningar. Detta gäller även för jämförbara koncent- rationsnivåer av växthusgaser. Låga vattenflöden uppträder i främst på sensom- maren och i norra snösmältningen. väntas antalet dagar med låga flöden bli fler i och stora delar av . Den största förändringen beräknas ske i , viket också är den del av landet som har de lägsta vatten- flödena i dagens klimat. Detta är en följd av att avdunstningen ökar till följd av ökad temperatur. I norra väntas i stället en minskning med låga flöden, beroende på att vint- rarna blir mildare och de låga vinterflödena därmed ökar. Källa: (2015) och SOU 2015:51. Havsnivån har stigit . Störst har stig- ningen varit i , där havet höjts . Stigningstakten har ökat under senare årtionden. väntas havsvattennivån öka. En beräknad övre gräns för ökningen är enligt IPCC:s senaste utvärdering.5 Den pågående landhöjningen motverkar havsnivå- höjningen, speciellt i norra . 5 anger i sitt remissvar på utredningens delbetänkande SOU 2015:51 att man bör vara öppen för att höjningen kan bli större. geologiska undersökning, SGU, har under utrednings- arbetet tagit fram underlag som rör landets grundvattennivåer. En studie kring tidsmässiga variationer av grundvattennivåer i morän bygger på SGU:s grundvattennät för perioden –2014. Resul- taten tyder på en tidigareläggning av grundvattenbildningen i sam- band med snösmältningen, vilket bidragit till en förlängd avsänk- ningsperiod . Vidare ses att grundvattennivåökningen i samband med snösmält- ningen har minskat i stora delar av landet och att grundvatten- nivåerna under vinterns första månader har ökat, främst i södra delarna av landet. Grundvattennivåerna uppvisar en generell ökning i praktiskt taget hela landet, även i de sydöstra delarna. För långsamreagerande grundvattenmagasin belägna i isälvs- material, som är av störst betydelse för den allmänna vattenför- sörjningen, beräknas grundvattnets årsmedelnivå höjas i större delen av utom i landets sydöstra delar, där grundvatten- nivåerna i stället beräknas sjunka. Samma förändring förutses i snabbreagerande magasin. Förändringarna bedöms få störst in- verkan på de långsamreagerande magasinen och därmed på den all- männa vattenförsörjningen. Grundvattnets förväntade lägsta- och högstanivåer för långsamreagerande grundvattenmagasin beräknas stiga i norra , medan de i stället beräknas sjunka i södra delen av landet. Samma förändring bedöms ske för snabbreage- rande magasin, men inte lika entydigt som för de långsamreage- rande grundvattenmagasinen. Grundvattennivåernas fluktuation i långsamreagerande grundvattenmagasin, dvs.