sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — I avsaknad av en EU-rättslig definition har medlemsstaterna ett ganska stort utrymme att definiera vad som tillhör tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse. ska enbart ingripa när klassificeringen är uppenbart felaktig. Ytterst är det dock EU- domstolen som avgör vad som i det enskilda fallet utgör tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Sociala tjänster av allmänt intresse av ekonomisk art Sociala tjänster av allmänt intresse tillhandahålls, vanligen individ- anpassat, för att uppfylla behoven hos användarna. De kan vara ekonomiska eller icke-ekonomiska. Enligt rätts- praxis räcker det sålunda inte att verksamheten klassas som ”social” för att räknas som icke-ekonomisk verksamhet. Sociala tjänster handlar enligt praxis huvudsak- ligen om lagstadgade och kompletterande sociala trygghetssystem (hälsa, åldrande, arbetsolyckor, arbetslöshet, pension och funk- tionshinder) samt andra sociala tjänster som tillhandahålls direkt till individen, exempelvis olika bidragstjänster, anställning och ut- bildning m.m. Kommissionens har i meddelande KOM(2006)177 26.4.2006 Genomförande av gemenskapens Lissabonprogram: Sociala tjänster av allmänt intresse i Europeiska unionen beskrivit vad som är sociala tjänster. Förutom vårdtjänster, som inte omfattades av med- delandet anges två huvudkategorier av sociala tjänster: Lagstadgade och kompletterande sociala trygghetssystem, organiserade på olika sätt (ömsesidiga eller arbetsrelaterade organisationer), som täcker de största riskerna i livet, såsom de som är relaterade till hälsa, åldrande, arbetsolyckor, arbetslöshet, pension och funktionshinder. Andra viktiga tjänster som tillhandahålls direkt till individen. Dessa tjänster, som spelar en roll som förebyggande faktor och främjar den sociala sammanhållningen, består av anpassad hjälp för att underlätta social integration och skydda grundläggande rättigheter. De består för det första av hjälp till personer som befinner sig i en svår livs- eller krissituation (t.ex. orsakad av skuldsättning, arbetslöshet, drogberoende eller skilsmässa). För det andra består de också av verksamhet för att se till att de Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling berörda personerna åter kan integreras i samhället (rehabilite- ring, språkutbildning för invandrare) och framför allt på arbets- marknaden (arbetsträning och återintegrering). Dessa tjänster är ett komplement och stöd för familjer, särskilt för att ta hand om de yngsta och äldsta samhällsmedborgarna. För det tredje ingår i dessa tjänster åtgärder som syftar till integration av personer med långvariga hälsoproblem eller funktionshinder. För det fjärde ingår också subventionerade bostäder för socialt svagare medborgare och grupper. I vissa tjänster kan givetvis alla dessa fyra dimensioner ingå. Tillhandhållandet av dessa tjänster omfattas av , de är dock undantagna från kravet på anmälan till kommissionen, oavsett storleken på erhållen ersättning. Nästan alla de verksamheter som bedrivs som IOP är att hän- föra till kategorin sociala tjänster. Som framgår nedan så är det möjligt för kommun och landsting att ge stöd till dessa utan att bryta mot statsstödsreglerna. I artikel 107.1 EUF-fördraget finns förbud mot otillåtna statsstöd. Ett stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än kan vara fråga om, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma markna- den om det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Förbudet gäller inte endast stöd från staten utan omfattar även stöd från kommuner och landsting. Det finns dock flera undantag från stats- stödsförbudet. Små stödbelopp, s.k. stöd av mindre betydelse, anses inte påverka den inre marknaden och sådant stöd anses därför inte utgöra statsstöd. Det får handla om bidrag, lån eller andra typer av subventioner som understiger (det generella s.k. de minimis-beloppet). Om stödet till IOP-verksamheten således håller sig inom nämnda ramar eller om ersättningen inte är konkurrenssnedvridande eller påverkar handeln mellan medlemsstaterna kan kommunen utge ersättning utan att det betraktas som otillåtet statsstöd enligt EU- rätten. SOU 2016:13 Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling Allmänna förutsättningar för att bidrag inte ska anses som statsstöd En tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan också vara undan- tagna statsstödsreglernas tillämpning. Medlemsstaterna får näm- ligen, under vissa förutsättningar, även utge ersättning till företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utan att det utgör statsstöd. I Altmark-domen (mål C-280/00 m.fl.) fann att ersättning för offentliga tjänster inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF- fördraget under förutsättning att fyra kriterier är uppfyllda. Det företag som får stöd ska faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade. Grunderna för att beräkna ersättningen ska i förväg ha fastställts på ett objektivt och öppet sätt. Ersättningen får inte vara större än vad som är nödvändigt för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Hänsyn ska tas till de intäkter som har erhållits och en rimlig vinst. Om stödmottagaren inte valts ut genom en offentlig upp- handling, ska storleken av ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett normalt företag skulle ha haft med tillägg för en rimlig vinst. Kriterierna avser att säkerställa att ersättningen inte innebär någon överkompensation som kan snedvrida konkurrensen på andra mark- nader. Medlemsstaterna är som huvudregel skyldiga att anmäla eventu- ella stöd, som överstiger de minimis-beloppet, till kommissionen. Stöd får nämligen inte lämnas förrän det godkänts av kommissionen. Avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse gäller anmäl- ningsplikten vid stöd som överstiger . är alla stöd till organisationer som bedriver sociala tjänster av allmänt ekonomiskt intresse undantagna från kravet på anmälan till kommissionen, dvs. oavsett storleken på den ersättning som betalas till företaget/organisationen ifråga. Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling 6.4.5Utredningens överväganden och slutsatser Bedömning: Den föreslagna regleringen (se avsnitt 6.2.1), om att upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster vars värde understiger tillämpligt tröskelvärde och som inte har ett gränsöverskridande intresse inte ska omfattas av lagen om offentlig upphandling, kommer att ge kommuner och landsting ökad frihet och flexibilitet vid överlämnande av utförandet av sådana tjänster till idéburna organisationer utan att riskera att idéburna offentliga partnerskap strider mot upphandlingsrätten. Under utredningens arbete har IOP-modellen spritt sig till allt fler verksamhetsområden och olika delar av landet. Kommuner och Landsting (SKL) har uttalat att organisationen ska fortsätta att stödja medlemmarna i att utveckla samverkanslösningar mellan kommunerna och det civila samhällets organisationer. Vidare har under 2015 uttalats stöd för att kvinnojourernas verksamhet undantas från upphandling. Även regeringen har ut- tryckt en tydlig politisk vilja att utveckla och använda samverkans- formen IOP. Utredningen konstaterar utifrån besöken i kommuner och landsting samt kontakter med det civila samhällets organisationer att IOP är en modell som underlättar för vissa verksamhetsområ- den inom det civila samhället. IOP syftar också till att möjliggöra samverkan mellan det offentliga och idéburna aktörer. Rättsläget på området är dock oklart och det saknas praxis vad gäller IOP. måste därför de rättsliga förutsättningarna för ett IOP bedömas för varje enskilt partnerskap så att det inte strider mot vare sig upphandlings- eller statsstödsreglerna. Som utredningen varit inne på tidigare när det gäller sociala tjänster så omfattas normalt kommunens eller anskaff- ning av upphandlingsrätten. Genom det nya LOU-direktivet är dock tröskelvärdet för när detta ska tillämpas högt, vilket innebär att många upphandlingar inte omfattas av direktivets tillämp- ningsområde. Dessutom har inte heller merparten av de aktuella kontrakten ett bestämt gränsöverskridande intresse. En reglering av upphandlingsrätten på det sätt som utredningen föreslår i avsnitt 6.2.1 skulle innebära ett stort utrymme för kommuner och landsting att tilldela kontrakt till idéburna organisationer utan SOU 2016:13 Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling En sådan reglering skulle alltså ge kommuner och landsting en stor frihet och flexibilitet vid över- lämnande av utförandet av sociala tjänster till idéburna organisa- tioner, i förhållande till vad som gäller , när dessa tjänster måste upphandlas enligt 15 kap. lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Bidragsgivning omfattas inte av upphandlingsreglerna. Gräns- dragningen mellan upphandling och bidrag är dock inte given. I en bidragssituation måste kommunen eller beakta stats- stödsreglerna. En organisation som utför sociala tjänster av allmänt ekonomiskt intresse får ta emot ersättning, utan att detta utgör statsstöd, om antingen den gränsöverskridande handeln inte påver- kas, ersättningen understiger eller när de fyra Altmark-kriterierna är uppfyllda. IOP anses utgöra en samarbetsform som ligger mellan upphand- ling och bidrag. Ett sådant partnerskap får naturligtvis inte strida mot vare sig upphandlings- eller statsstödsreglerna. En kommun eller ett landsting som vill ingå IOP med idéburna organisationer måste därför göra flera – inte helt enkla – avväganden i fråga om varje partnerskap, för att avgöra om det är rättsligt möjligt att ingå ett IOP i det enskilda fallet. IOP som samarbetsform innebär alltså inte med automatik att partnerskapet överensstämmer med natio- nell rätt och EU-rätt. Regeringen har i direktiven till (Fi 2015:02) uttalat att det finns behov av att hitta ytterligare former för hur det offentliga kan samverka med idéburna aktörer, t.ex. genom att utveckla möjligheterna för det offentliga och icke vinstdrivande aktörer att ingå partnerskap i syfte att samverka för att lösa en viss uppgift inom välfärden (dir. 2015:22). Frågan om hur IOP-formen kan användas och utvecklas kommer därför att analyseras ytterlig- are inom ramen för den utredningens uppdrag. Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling 6.5Det civila samhällets organisationer i den nationella upphandlingsstatistiken Förslag: Den nationella upphandlingsstatistiken ska komplette- ras med uppgifter om civilsamhällets deltagande i offentlig upp- handling. får i uppdrag att redovisa uppgifter om civilsamhället i upphandlingsstatistiken. Utredningens uppdrag att underlätta det civila samhällets deltagande i offentlig upphandling omfattar även den nationella upphandlings- statistiken. Enligt direktiven ska utredningen utreda och lämna för- slag på hur det civila samhällets organisationers deltagande i offent- liga upphandlingar och andel av upphandlade kontrakt ska kunna identifieras i den nationella upphandlingsstatistiken (dir. 2014:40). Utredningen har i detta arbete samrått med företrädare för (), () och (). I detta avsnitt redovisar utred- ningen sina slutsatser och förslag vad gäller den nationella upp- handlingsstatistiken. Det pågår diskussioner om hur statistikansvaret ska fördelas mellan KKV och UHM. Resultatet av den diskussionen kan på- verka vilken myndighet som bör få det uppdrag som utredningen föreslår. 6.5.1Dagens upphandlingsstatistik och ansvariga myndigheter KKV:s uppdrag kan i korthet sägas omfatta både konkurrens- och upphandlingsfrågor. har UHM ansvar för stöd på upphandlingsområdet genom kunskap, verktyg och metoder inom offentlig upphandling. Båda myndigheterna har enligt sina instruktioner ett ansvar för statistik på upphandlingsområdet. KKV ska enligt förordningen (2007:1117) med instruktion för samla in upp- gifter för statistikändamål (4 § 4). Detta uppdrag har inte ändrats sedan UHM inrättades. Det finns inte något i uppdraget som anger att statistiken även ska omfatta det civila samhällets organisationer. SOU 2016:13 Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling UHM ska enligt förordningen (2015:527) med instruktion för utveckla, förvalta och sprida statistik om upphandling (6 §). UHM ska också ge ut en rapport om utvecklingen på upphandlingsområdet (7 §). KKV tar , på eget initiativ och inom ramen för sitt förvaltningsanslag, regelbundet fram grundläggande fakta och stati- stik om offentliga upphandlingar. Uppgifterna publiceras på myndig- hetens webbplats och i olika publikationer. En av KKV:s statistik- publikationer är en årlig rapport om upphandling. Statistikrappor- ten ger en överblick över den annonserade offentliga upphand- lingen, exempelvis hur stor andel av upphandlingarna som över- prövas respektive avbryts, vilka som är de vanligaste tilldelnings- kriterierna och hur stor andel av de annonserade upphandlingarna som översteg tröskelvärdet och som därmed omfattas av EU:s upp- handlingsdirektiv (KKV och UHM, rapport 2015:9 Siffror och fakta om offentlig upphandling. Statistik över upphandlingar som genom- förts )6. KKV samlar inte in några egna statistikuppgifter från företag och organisationer som deltar i upphandlingar. KKV:s statistik om offentliga upphandlingar baseras i stället på uppgifter som myndig- heten köper av (KKV och UHM, rapport 2015:9). hämtar i sin tur uppgifterna ur olika dokument, som annonser, förfrågningsunderlag och tilldelnings- beslut, som samlas in med hjälp av offentlighetsprincipen. KKV har också ansvarat för framtagandet av den statistik- rapport som , i enlighet med EU:s upphandlingsdirektiv, tidigare lämnat till . KKV har i denna del samarbetat med SCB och genomförandet av denna undersökning beskrivs i en rapport från KKV (KKV rapport 2011:5 Bättre statistik om offentliga upphandlingar). KKV har upphört med denna insamling eftersom de nya upphandlingsdirektiven inte längre ställer krav på sådan rapportering. 6 KKV har publicerat en årlig rapport om upphandling. togs rapporten fram i ett samarbete mellan KKV och UHM. Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling KKV:s upphandlingsstatistik omfattar inte det civila samhället KKV:s statistikpublikationer innehåller inte några uppgifter om civilsamhällets deltagande i offentlig upphandling eller andel av upphandlade kontrakt. Orsaken är att KKV inte har haft något uppdrag att redovisa detta. Myndigheten har inte heller som upp- gift att avgöra vilka organisationer eller juridiska former som räk- nas till det civila samhället. SCB och statistiken om det civila samhället SCB har ett regeringsuppdrag att ta fram statistik om det civila samhället i enlighet med FN:s statistiksystem för satellit- räkenskaper om icke vinstdrivande organisationer (IJ2010/137/UF). SCB har publicerat fyra rapporter med statistik för det civila sam- hället (se avsnitt 5.2.14). I sina statistikrapporter över det civila samhället redovisar SCB bl.a. vilka organisationer som SCB räknar till det civila samhället utifrån sektor och juridisk form m.m. Dessa orga- nisationer ingår i SCB:s s.k. rampopulation för det civila samhället. SCB kan, med hänvisning till den s.k. statistiksekretessen, inte lämna ut sin s.k. population över det civila samhället till andra myndigheter. 6.5.2Skäl till att ändra den nationella upphandlingsstatistiken Delar av det civila samhället har en viktig och växande roll som utförare av offentligt finansierade tjänster. Utredningen har trots det noterat en okunskap i samhället om att civilsamhällets organisationer faktiskt deltar i offentliga upphandlingar och utför offentligt finansi- erad välfärd efter konkurrensutsättning. Att tydliggöra civilsamhällets deltagande i offentliga upphandlingar och andel av upphandlade kontrakt i den generella upphandlingsstatistiken är enligt utredningen ett sätt att belysa och uppmärksamma civilsamhället som utförare av offentligt finansierade tjänster. Det är också ett sätt att visa på bredden bland de aktörer som levererar tjänster till den offentliga sektorn. Mot den bakgrunden anser utredningen det befogat att föreslå åtgärder i syfte att förbättra den nationella upphandlingsstatistiken med avse- ende på civilsamhällets deltagande. SOU 2016:13 Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling 6.5.3Utredningens förslag om att ändra den nationella upphandlingsstatistiken Nedan redovisas utredningens förslag vad gäller ansvar och prak- tiskt förfarande. I den mån förändringar i ansvarsfördelningen mellan KKV och UHM övervägs i statistikfrågan, utgår utred- ningen från att ansvaret för redovisning av det civila samhällets deltagande i upphandlingsstatistiken bereds i det sammanhanget. KKV får i uppdrag att redovisa uppgifter om civilsamhällets deltagande i upphandlingsstatistiken Utredningen föreslår att KKV får i uppdrag att redovisa uppgifter om det civila samhällets deltagande i offentlig upphandling i de rapporter som KKV tar fram inom ramen för sitt uppdrag att ta fram statistik om upphandling. Redovisningen ska omfatta det civila samhällets organisationers deltagande i offentliga upphand- lingar och andel av upphandlade kontrakt. Uppdragets genomförande kräver samarbete mellan myndigheterna KKV köper det material som myndighetens upphandlings- statistik utgår ifrån från . Det medför att KKV enligt avtal är bunden av vissa bestämmelser kring hur detta datamaterial får hanteras, t.ex. avseende utlämnande av uppgifter till andra myndigheter. har KKV inte något uppdrag att definiera vilka organisationer som ingår i det civila samhället, utan det ingår i SCB:s uppdrag. Framtagandet av upphandlingsstatistik som omfattar det civila samhället kräver därmed ett samarbete mellan KKV och SCB. KKV:s datamaterial saknar uppgifter om bl.a. juridisk form och sektorkod som SCB använder för att identifiera organisationer i det civila samhället. Avtalet mellan KKV och innebär en begränsning vad gäller utlämnande av uppgifter till SCB avseende organisationsnummer för de organisationer som deltar i offentlig upphandling. Däremot får KKV efter avstämning med i varje enskilt fall lämna ut rådata, t.ex. organisa- tionsnummer för alla organisationer som inte är aktiebolag, dvs. Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling delmängd, till SCB. är de flesta upphandlade enheter i upphandlingsstatistiken aktiebolag. Även detta faktum innebär att framtagande av upphandlingsstatistik som omfattar civilsamhället kräver ett samarbete mellan myndigheterna. Utredningen ser behov av att SCB, som ansvarig myndighet för stati- stiken över det civila samhället, bistår KKV i genomförandet av föreslaget uppdrag. Med det avser utredningen att KKV åtminstone i ett inledande skede kan behöva ett stöd av SCB i att definiera vilka organisationer som ska ingå i statistiken. Det handlar om ett stöd utöver det stöd som SCB normalt ger vid uttag från det allmänna företagsregistret (se nedan). Utredningen ser emellertid inte något behov av att särskilt reglera detta i SCB:s uppdrag, då alla myndig- heter enligt 6 § myndighetsförordningen (2007:515) har en generell uppgift att samarbeta med andra myndigheter i syfte att ta till vara fördelar för staten som helhet. Förslag till praktiskt förfarande I det allmänna företagsregistret, som SCB ansvarar för, finns alla företag, myndigheter, organisationer och alla deras arbetsställen. Registret uppdateras kontinuerligt med uppgifter från bl.a. och . Utlämnande av uppgifter från registret sker mot avgift (16 § förordningen [1984:692] om det all- männa företagsregistret). Utredningens förslag (nedan) innebär att KKV köper uppgifter från det allmänna företagsregistret. Det praktiska förfarandet innebär att KKV skickar alla de orga- nisationsnummer som finns i datamaterialet från och som inte är aktiebolag till SCB. SCB tillför, enligt myndig- hetens uppdrag kring företagsregistret, uppgifter om juridisk form, sektorkod, namn, SNI-kod, ägarkategori m.m. på de organi- sationsnummer som KKV har skickat till SCB. Materialet med de tillagda uppgifterna skickas därefter tillbaka till KKV. I denna del tillkommer en kostnad, som är beroende på antalet organisationer i KKV:s datamaterial. SCB tar för denna typ av tjänster ut en start- SOU 2016:13 Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling avgift () samt en avgift om drygt en krona per organisa- tion i materialet. I syfte att komplettera materialet med uppgifter om de aktiebolag som räknas till det civila samhället, skickar SCB enligt sitt uppdrag gällande det allmänna företagsregistret, också med alla de aktiebolag som finns i utpekade sektorer enligt SCB:s definition över det civila samhället (se t.ex. SCB, 2014, Det civila samhället 2011−2012 – verksamhetsindelad statistik med fokus på ekonomiska förhållanden, s. 20−22 och SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar, s. 18−20) till KKV. Även detta material omfattar uppgifter som juridisk form, sektorkod, namn, SNI-kod, ägarkategori m.m. Med hjälp av SCB:s definition av vilka organisationer som ingår i det civila samhället och i samråd med SCB tar KKV sedan fram relevanta organisationer som tillhör det civila samhället. Utifrån detta redovisar KKV sedan statistik om det civila samhällets organisationers deltagande i offentliga upphandlingar och andel av upphandlade kontrakt i myndighetens publikationer med statistik över den offentliga upphandlingen. Materialet kan vidare kompletteras med ytterligare organisa- tionsformer som räknas till det civila samhället, t.ex. arbetsintegre- rade sociala företag och organisationer med 90-konton. Det kräver i så fall att KKV först efterfrågar dessa uppgifter från respektive Svensk Insamlingskontroll för att kunna redovisa dessa grupper. Detta material behöver inte skickas till SCB. Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (svb) har förkortningen i namnet och kan därför tas fram direkt av KKV. Enligt utredningen kan ovanstående förslag till förfarande tilläm- pas på motsvarande sätt i relation till UHM, om regeringen önskar se över ansvarsfördelningen mellan KKV och UHM. Utredningen har övervägt alternativa tillvägagångssätt, som innebär att statistiken utgår från de definitioner av det civila samhället som SCB använder i de s.k. räkenskapssammandragen för kommuner och landsting. Undersökningen Räkenskapssammandraget ska ge allmänhet och beslutsfattare tillförlitlig information om kommun- Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling sektorns ekonomi, nuläge och utveckling. Undersökningen baseras på den ekonomiska statistik som SCB samlar in från kommuner, landsting och kommunalförbund . Räkenskapssammandragen har en snävare definition av det civila samhället, då de omfattar färre associationsformer. Bland annat exkluderas ekonomiska föreningar och aktiebolag. Därför har utredningen efter överväganden valt ett annat tillvägagångssätt. Svagheter i utredningens förslag En inneboende svaghet i utredningens förslag är att det utgår från ett material som KKV köper in från ett privat kommersiellt företag. Det medför att KKV inte äger grundmaterialet som behövs för statistikens bearbetning och presentation, utan är beroende av att företaget i fråga fortsätter att sammanställa materialet och är fortsatt villig till att det lämnas ut. Dessutom är KKV i relationerna med andra parter, t.ex. SCB, bunden av sin överenskommelse med företaget i fråga.