sou · H4B373 · 2016-10-28 00:00:00 — Utredningen kommer i slutbetänkandet att lämna ytterligare för- slag på hur föräldraförsäkringen kan moderniseras, och särskilt se över möjligheten att föreslå åtgärder för att föräldraförsäkringen i högre grad än ska bidra till jämställdhet på arbetsmarknaden och för att uppnå en jämn fördelning mellan föräldrarna av för- äldraledighet och föräldrapenning. Utredningen kan konstatera att det är otillfredsställande att ersättning på grundnivå inte omfattas av kraven och att föräldrar enbart med motivet att de har en låg eller ingen inkomst inte uppmuntras att använda föräldrapenning på samma jämställda sätt som de som är berättigade till en ersättning på sjukpenningnivå. Utredningen anser dock att det är för tidigt att föreslå ändringar av regelverket i delbetänk- andet men avser att återkomma i frågan i slutbetänkandet. I likhet med vad som anförs ovan avseende ersättningsnivåer och fördel- ning av dagar mellan föräldrarna i övrigt anser utredningen att nu- varande regler för reserverade dagar bör tillämpas även för de dagar som lämnas enligt begränsningsregeln. Några lagändringar behövs inte. 6.4Nivån på föräldrapenning vid flerbarnsfödsel Förslag: De ytterligare dagar med föräldrapenning som en för- älder enligt den föreslagna begränsningsregeln har rätt till vid flerbarnsfödsel ska lämnas på sjukpenningnivå, dock lägst på grund- nivå. Som anges i tidigare avsnitt föreslår utredningen att begränsnings- regeln ska utformas så att föräldrapenning vid flerbarnsfödsel ska lämnas under ytterligare för varje barn utöver det första (i de fall barnet blir bosatt ) och under för varje barn utöver det första (om barnet i stället blir bosatt efter det andra levnadsåret). Nuvarande regler i 12 kap. 42–46 §§ SFB innebär att ersättningsnivån för föräldrapenning vid flerbarnsfödsel skiljer sig åt beroende på om föräldrapenningen är bosättnings- eller arbetsbaserad eller både bosättnings- och arbets- baserad. Det finns också särskilda regler för flerbarnsfödsel med minst tre barn. Enligt utredningens mening finnas utrymme för att förenkla och renodla reglerna när det gäller den föräldrapenning som lämnas enligt den föreslagna begränsningsregeln. Ett sådant för- faringssätt minskar även komplexiteten vid övergången till fyraårs- regeln och proportioneringen av dagar efter den tidpunkten. De ytterligare dagar med föräldrapenning som en förälder enligt den föreslagna begränsningsregeln har rätt till vid flerbarnsfödsel bör därför lämnas på sjukpenningnivå, dock lägst på grundnivå. Utred- ningen lämnar därför ett sådant förslag. 6.5Avräkning av tid med föräldrapenningsförmån enligt utländsk lagstiftning Förslag: Om föräldrapenning lämnas enligt den föreslagna be- gränsningsregeln och den ena av föräldrarna eller båda har fått en motsvarande föräldrapenningsförmån enligt utländsk lagstift- ning, ska den tid som den utländska förmånen har lämnats för räknas av. Förmånen ska räknas av från det högsta antal dagar som föräldrapenning hade kunnat lämnas för. Bedömning: Den nuvarande bestämmelsen i socialförsäkrings- balken om att dagarna i första hand ska avräknas från de dagar som föräldern själv skulle ha haft rätt till bör tillämpas även för föräldrapenning som lämnas enligt den föreslagna begränsnings- regeln. I de fall en förälder kommer till med barn kan föräldra- penning inte lämnas enligt 11 kap. 14 § SFB om föräldern får motsvarande förmån på grundval av utländsk lagstiftning. Om en förälder har fått ersättning utbetald ska avräkning ske enligt reglerna i 12 kap. 33–34 a §§ SFB. Det innebär enligt huvudregeln att den tid som den utländska förmånen har betalats ut ska räknas av från det högsta antal dagar som föräldrapenning kan betalas ut för. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att syftet med avräk- ningen är att undvika att oavkortade förmåner betalas från två eller flera länder för vård av samma barn. Vid beräkning av antalet föräldrapenningsdagar ska de antal dagar då föräldrarna fått mot- svarande förmån räknas av. Avräkningen görs för den utländska ersättningen oavsett vem av föräldrarna som har fått ersättning (prop. 1994/95:197 s. 17, 18 och 25). Den begränsningsregel som föreslås kan beskrivas som att det görs en ”fiktiv avräkning” av de om barnet blir bosatt här i landet än födelsen. Det skulle därför kunna hävdas att det inte finns anledning att göra en ytter- ligare avräkning. De dagar som avräknas enligt begränsningsregeln är emellertid dagar som ska motsvara då föräldern inte haft rätt till föräldrapenning och det kan därför inte anses orimligt att även göra en avräkning av om det faktiskt utgått en utländsk för- mån. Man bör även vara försiktig med att ändra på den råd- ande principen om att avräkning ska göras. Avräkning görs också för föräldrapenning som lämnas enligt fyraårsgränsen i 12 kap. 12 § tredje stycket SFB. Utredningen föreslår därför att en utländsk för- mån ska räknas av även från den föräldrapenning som lämnas enligt begränsningsregeln. När det sedan gäller vilka dagar som den utländska förmånen ska räknas av från finns det fördelar med att tillämpa samma ord- ning som gäller för fyraårsgränsen. Regelverket blir både enklare och mer lättöverskådligt med en sådan ordning. Enligt 12 kap. 33 § andra stycket SFB ska avräkning för föräldrar som får rätt till föräldrapenning först efter fyraårsgränsen göras från det högsta antal dagar under vilka föräldrarna skulle ha varit berättigade till föräldrapenning enligt 12 kap. 12 § första och andra styckena SFB. Det är således fråga om en avräkning från högsta antal fiktiva dagar för föräldrapenning. Motivet till att inte dela upp dagarna beroende på om den ut- ländska förmånen tas ut före eller efter fyraårsgränsen är enligt för- arbetena att förenkla regelverket och tillämpningen på Försäkrings- kassan (prop. 2013/14:4 s. 57). I förarbetena redogörs för olika sätt att avräkna förmånen och det anges att en effekt av om den ut- ländska förmånen alltid räknas av från det högsta möjliga antalet dagar för föräldrapenning kan vara att färre dagar i vissa fall bort- faller för tid efter fyraårsgränsen, än om dagarna hade räknats av från dagar efter fyraårsgränsen (a. Om samma ordning som gäller för fyraårsgränsen skulle tillämpas för föräldrapenning enligt den föreslagna begränsningsregeln skulle konsekvensen för en förälder som har ensam vårdnad om barnet och som exempelvis har fått en utländsk förmån , varav efter barnets första levnadsår, bli att föräldern får räkna av 300 (dvs. Om barnet blir bosatt blir resultatet att föräldrapenning kan lämnas i stället utan avräkning. Blir barnet i stället bosatt efter det andra levnadsåret får avräkningen i detta exempel ingen effekt eftersom begränsningsregeln innebär att föräldrapenning lämnas under . Om dagarna i stället hade räknats av från dagar som lämnats efter barnets första levnadsår hade föräldern i det första exemplet i stället fått och i det andra exemplet . Även om detta alternativ medför en mer exakt avräkning innebär det en kraftigt ökad admini- stration eftersom i varje enskilt fall skulle behöva uppgifter om det exakta datumet för föräldraledighet och utbetal- ning av ersättning från en utländsk myndighet. Ett annat alternativ, som också redogörs för i förarbetena, är att endast räkna av utländsk förmån som tagits ut efter barnets första levnadsår. Detta skulle dock innebära att föräldrar som omfattas av begränsningsregeln och som får rätt till föräldrapenning direkt efter det första levnadsåret skulle få oavkortat, oavsett hur många dagar som lämnats med utländsk förmån före det första levnads- året. Det skulle kunna medföra att föräldrar som tagit ut fler än med utländsk förmån skulle få rätt till sammanlagt fler än med föräldrapenning och därmed i stort få rätt till oav- kortade förmåner från flera länder. Syftet med avräkning skulle i så fall inte uppnås. Sammanfattningsvis anser utredningen att övervägande skäl talar för att tillämpa samma ordning som gäller för fyraårsgränsen. Det innebär att avräkning bör göras från det högsta antal dagar som föräldrapenning kan lämnas för, vanligen , oavsett när den utländska förmånen har lämnats. Det antal dagar som då återstår ligger till grund för beräkning av det antal dagar för vilka det kan lämnas föräldrapenning enligt den föreslagna begränsningsregeln. Utredningen föreslår att det görs ett tillägg med denna innebörd i 12 kap. 33 § andra stycket SFB. Enligt 12 kap. 34 § första stycket SFB ska avräkning enligt huvud- regeln i första hand göras från de dagar som föräldern själv har rätt till och från . Återstående dagar ska enligt para- grafens andra stycke avräknas utifrån om den utländska förmånen grundas på arbetsinkomst eller inte. För fyraårsgränsen finns dock en särskild reglering i 12 kap. 34 a § SFB som innebär att avräkning i första hand ska göras från de dagar som föräldern själv skulle kunnat ha rätt till. Eftersom avräkningen görs från fiktiva dagar finns inte några föreskrifter om att avräkning i första hand ska göras från eller på sätt som anges i 34 § andra stycket. Även denna bestämmelse bör tillämpas för föräldrapenning som lämnas enligt den föreslagna begränsningsregeln. Några författ- ningsändringar behöver dock inte göras eftersom paragrafen redan hänvisar till 12 kap. 33 § andra stycket SFB. Förslag: De föreslagna bestämmelserna ska träda i kraft och ska tillämpas första gången på föräldrapenning för ett barn som blir bosatt här i landet efter ikraftträdandet. Äldre före- skrifter ska dock fortfarande gälla i de fall föräldrapenning lämnas eller har lämnats för ett barn för tid före ikraft- trädandet. Om begränsningsregeln ska träda i kraft borde ett ikraftträdande kunna ske tidigast . Utredningen lämnar därför ett sådant förslag. Utredningen har härvid beaktat att förslaget medför behov för att anpassa IT-system och administration i övrigt. Utredningen har därför inhämtat upp- gifter från kring effekterna av förslaget på nu- varande system för administration av försäkringen. Försäkrings- kassan har bedömt att ett ikraftträdande ska vara möjligt till givet nu känd information. påtalar emellertid att på grund av de stora förändringar som måste ske av nuvarande IT-system måste myndigheten i så fall påbörja föränd- ringarna . Se även kapitel 7 (konsekvenser av förslagen). Utredningens förslag medför förändringar av möjligheten att ta ut föräldrapenning. Inom socialförsäkringen används inte sällan över- gångsbestämmelser för att mildra de effekter ett nytt regelverk kan ha för enskilda.78 Vid införandet av fyraårsgränsen i 12 kap. 12 § tredje stycket SFB användes t.ex. övergångsbestämmelser för att ge föräldrarna goda möjligheter att kunna planera sitt uttag av för- äldrapenning.79 I utredningens direktiv anges inte något om över- gångsbestämmelser bör införas eller inte. Om begränsningsregeln infördes utan övergångsbestämmelser skulle även föräldrar och barn som har blivit bosatta i innan ikraftträdandet omfattas av begränsningen. Den nya regeln skulle i så fall omfatta samtliga familjer som har blivit bosatta i efter barnets första levnadsår och som är berättigade till föräldrapenning efter 78Jfr Erhag/, Retroaktivitet i social trygghetsreglering, till , Gyldendal, 2013. 2013/14:4 s. 63. En sådan tillämpning skulle kunna få oskäliga kon- sekvenser för familjer som har behov av att regelverket är förut- sägbart och som har planerat sitt föräldrapenningsuttag utifrån nu- varande regelverk. Av rättssäkerhetsskäl bör därför sådana retroaktiva effekter undvikas. Utan övergångsbestämmelser kan det dessutom uppkomma oklarheter om hur situationer som innebär att föräldrar redan har tagit ut fler föräldrapenningsdagar efter barnets första levnadsår än vad som är möjligt enligt begränsningsregeln ska han- teras. Den föreslagna regleringen bör därför förenas med övergångs- bestämmelser. När det sedan gäller hur övergångsbestämmelserna bör utformas gör utredningen följande överväganden. Normalt är det barnets födelsedatum som är utgångspunkten för förändringar av regelverket eftersom detta ger goda förutsättningar för planering. Fyraårs- gränsen tillämpas t.ex. enbart på föräldrapenning för ett barn som är fött efter ikraftträdandet. En annan fördel med en sådan utform- ning är att övergångsbestämmelsen blir lätt att tillämpa och inte öppnar upp för gränsdragningsproblem. Om den nya begränsnings- regeln enbart skulle gälla för barn som är födda efter ikraftträdan- det skulle emellertid effekterna av begränsningen utebli helt för föräldrar som har barn som fötts före ikraftträdandet. Det skulle dessutom ta efter ikraftträdandet innan begränsningen av dagar för föräldrar som kommer till med barn får genom- slag. En sådan ordning får enligt utredningens mening anses otill- fredsställande med hänsyn till syftet med begränsningen. Barnets födelsedatum bör därför inte vara utgångspunkt för när de nya före- skrifterna ska börja tillämpas utan utgångspunkten bör i stället vara tidpunkten för barnets bosättning. Utredningen föreslår därför en övergångsbestämmelse med innebörden att föreskrifterna ska tillämpas första gången för ett barn som blir bosatt här i landet efter ikraft- trädandet. Utredningen bedömer att denna övergångsbestämmelse bör kom- pletteras med en bestämmelse som tar sikte på situationer där barnet visserligen blir bosatt i efter ikraftträdandet men där föräldrarna innan ikraftträdandet har tagit ut föräldra- penning enligt huvudregeln i 12 kap. 12 § första stycket SFB (dvs. med rätt ). När barnet efter att bosättningen i tillfälligt upphört åter är att anse som bosatt här (efter ) bör det enligt utredningens mening vara möjligt för föräldrarna att kunna ”återknyta” till den föräldrapenning som lämnats enligt huvud- regeln. Föräldrarna ska i detta fall alltså ha rätt till föräldrapenning enligt huvudregeln i stället för enligt begränsningsregeln. Detta kan t.ex. avse en familj som lämnat före ikraftträdandet för att vistas i utlandet och som sedan återvänder till eller en familj vars uppehållstillstånd löper ut och som sedan får ett nytt tillstånd beviljat.80 Även i dessa fall skulle förutsättningarna för att planera uttaget av föräldrapenning försämras på ett oskäligt sett utan en övergångsbestämmelse. Övergångsbestämmelsen bör enbart gälla i de fall föräldrarna har tagit ut föräldrapenning eftersom det i dessa fall finns ett större behov av att regelverket är förutsägbart. Övergångsbestämmelsen bör i detta fall utformas så att äldre föreskrifter ska gälla i de fall föräldrapenning har lämnats för tid före ikraftträdandet. Föräldrapenningsdagarna ska alltså avse en period som infaller innan ikraftträdandet. Med att föräldrapenningar ”har lämnats” avses att beviljar föräldrapenning efter att ha prövat om förutsättningarna för rätt till förmånen är upp- fyllda. Eftersom bestämmelserna i 11 kap. 12 § och 12 kap. 12 a § SFB gör det möjligt att i vissa fall anmäla och ansöka om föräldrapenning i efterhand bör övergångsbestämmelsen även gälla i de fall föräldra- penning lämnas först efter ikraftträdandet men där det avser föräldra- penningsdagar som infallit innan ikraftträdandet. Denna situation kommer till uttryck i övergångsbestämmelsen på så sätt att bestäm- melsen även gäller i de fall föräldrapenning ”lämnas” för tid före ikraftträdandet. 80 Jfr HFD 2016 ref. 43. 6.7Uppföljning av effekterna av begränsningar i föräldrapenningen Bedömning: Effekterna av den förslagna begränsningsregeln bör följas upp. Informationen om Arbetsförmedlingens insatser till föräldrar som är i behov av stöd för etablering på arbetsmarknaden men som inte omfattas av etableringsuppdraget bör förstärkas. Utredningen gör bedömningen att det finns behov av att följa upp de effekter som förslaget har för föräldrars etablering i samhället i stort och på arbetsmarknaden i synnerhet, för barns situation och för barns tillgång till föräldrarna, för jämställdheten mellan män och kvinnor och för användningen av föräldrapenning. För att möjliggöra uppföljning och utvärdering är det av stor vikt att Försäkrings- kassan samlar in statistik om hur föräldrapenning används för de föräldrar som kommer till . Utredningen bedömer vidare att det bör kartläggas varför vissa föräldrar som kommer till inte använder föräldrapenning alls – huruvida detta har att göra med bristande information eller att föräldern har lämnat men att det inte syns i statistiken, att föräldern inte har något behov av föräldrapenning eller att föräldrarna av andra skäl inte behöver eller inte kan använda föräldrapenning. I den grupp som kommer till och som inte omfattas av etableringsuppdraget finns många föräldrar med goda förutsättningar för etablering på egen hand, men gruppen är mycket heterogen. För en del av föräldrarna, och då särskilt för kvinnor, kan det finnas stora behov av insatser för att föräldern ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Denna grupp föräldrar nås inte alltid av informa- tion om t.ex. Arbetsförmedlingens insatser, möjligheten till studie- medel och annan hjälp för att närma sig arbetsmarknaden. Detta konstaterades exempelvis i betänkandet Med rätt att delta – Nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2012:69). Det finns därmed en risk för att gruppen inte får tillgång till rätt stöd eller hamnar utan egen försörjning när möjligheten till föräldra- penning begränsas. Utredningen bedömer att informationen till gruppen om möjliga vägar och hjälp till arbetsmarknadsetablering bör förstärkas. 6.8En generell regel i stället för en särregel Bedömning: Syftet med en begränsning av rätten till föräldra- penning bör även kunna tillgodoses genom en begränsning som omfattar alla försäkrade. Eftersom utredningens direktiv inte före- skriver en sådan generell begränsning bör ett sådant förslag emeller- tid inte lämnas. Det skulle dessutom vara för tidigt att nu lämna ett sådant förslag eftersom utredningen i sitt slutbetänkande ska göra en övergripande översyn av föräldraförsäkringen. Det finns dock skäl för att redan nu redovisa hur ett sådant alternativ skulle kunna utformas. Eftersom det finns en fyraårsgräns i föräldraförsäkringen är det enligt utredningens mening rimligt att överväga om det i stället för en särregel skulle vara möjligt att begränsa föräldrapenningen genom att införa en tvåårsgräns som skulle gälla för alla försäkrade. Det förhållandet att utredningen föreslår att begränsningsregeln bör utformas så att den ungefärligen motsvarar ett genomsnittligt uttag av föräldrapenning gör också ett sådant övervägande rimligt. Fördelarna med en sådan generell begränsning av möjligheten att ta ut föräldrapenning är flera. Regelverket blir lättare och mer överskådligt om det inte tyngs med särregler som enbart gäller för vissa grupper av försäkrade. De rättsliga problem som utredningen uppmärksammar, bl.a. vad gäller den EU-rättsliga likabehandlings- principen, skulle också kunna undvikas. Detta var också ett av argu- menten vid införandet av fyraårsgränsen (jfr prop. 2013/14:4 s. 34 f.). Det skulle inte heller föreligga någon risk för diskriminering med avseende på etnisk tillhörighet. Ytterligare en fördel med en generell begränsning är att uttaget av föräldrapenning, i enlighet med det primära syftet med föräldra- penningen, skulle koncentreras till barnets yngre åldrar. En sådan generell regel skulle dessutom kunna bidra till en förbättrad etable- ring på arbetsmarknaden och i andra delar av samhället för föräldrar som har behov av detta men som inte omfattas av gruppen ”föräld- rar som kommer till med barn”. Utredningen gör bedömningen att syftet med en begränsning av rätten till föräldrapenning även bör kunna tillgodoses genom en begränsning som omfattar alla försäkrade. föreskriver en generell begränsning bör dock ett sådant förslag inte lämnas. Även med bortseende från att direktiven inte föreskriver en sådan begränsning finns det också andra skäl mot att utredningen skulle lämna ett sådant förslag . Det främsta skälet är svårigheten med att ta ett helhetsgrepp om föräldrapenningens regelverk redan till utredningens delbetänkande. Utredningen ska i slutbetänkandet göra en övergripande översyn av föräldraförsäkringen och lämna ytter- ligare förslag om ändringar av regelverket. Frågan om en generell tvåårsgräns bör därför anstå i avvaktan på de överväganden som utredningen kommer att göra i samband med slutbetänkandet, bl.a. med avseende på föräldrarnas behov av ledighet och av ersättning från föräldrapenningen i förhållande till barnets ålder, fördelningen av dagar mellan föräldrar, anpassning till ett modernt arbetsliv, sambandet med föräldraledighetslagen (1985:584), samt ställnings- taganden utifrån barnets bästa. Det skulle alltså vara för tidigt att införa en generell tvåårsgräns i balken innan utredningen lämnat sitt slutbetänkande. Eftersom en generell regel har flera fördelar jämfört med en sär- regel finns det dock skäl att redan nu redovisa hur ett sådant alter- nativ skulle kunna se ut, se bilagorna 2–4. Alternativet innebär att samtliga barn som föds efter tiden för ikraftträdandet omfattas av en generell begränsning i möjligheten att ta ut föräldrapenning från barnets tvåårsdag. Alternativet följer den modell som motsvaras av fyraårsgränsen i SFB, och innebär därför att kan användas efter barnets tvåårsdag. Fyraårsgränsen skulle inte längre behövas för de barn som skulle omfattas av detta alternativ och skulle följaktligen kunna tas bort. 7 Konsekvenser av förslagen 7.1Ekonomiska konsekvenser för staten I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter på kostnader och in- täkter för staten. Förslaget beräknas ha effekter på transfereringar till enskilda och påverkar främst utgifterna för föräldraförsäkring och för etableringsersättning. Förslaget har också vissa effekter på och Arbetsförmedlingens verksamhet. I tabell 7.1 redovisas utredningens skattningar kring hur många barn, kvinnor och män som kommer att omfattas av förslaget om förändrade reg- ler i föräldrapenningen. Skattningarna baseras på Statistiska central- byråns (SCB) prognos över antal invandrade barn i åldrarna 1–från länder utanför EU/EES. Antaganden om kvinnors och mäns genomsnittliga antal barn vid invandringen ligger till grund för skattningen av antalet män och kvinnor som kommer att omfattas. Hänsyn har även tagits till att några av barnen har en ensamstående mamma eller pappa. Eftersom ikraftträdandet är föreslaget till är det en halvårseffekt som beräknats för . Tabell 7.1 Skattningar av antalet män, kvinnor och barn som omfattas av förslaget för invandring. Barn 1–8 år Källa: SCB, befolkningsprognos . Det är något fler kvinnor än män som beräknas omfattas av för- slaget. Förklaringen till det är att fler kvinnor än män som kommer med barn till . Det är även fler kvinnor som är ensamstående föräldrar. Utgifterna för föräldrapenning och tillhörande statlig ålderspensions- avgift uppgick till . Som en följd av utredningens förslag beräknas en utgiftsminskning ske för för- äldrapenning och för den statliga ålderspensionsavgiften för föräldra- penning. Den beräknade utgiftsminskningen baserar sig på ett delvis osäkert underlag eftersom antaganden och prognoser är en viktig del av beräkningsunderlaget. Prognoserna för migrationen, dvs. anta- let barn som beräknas komma till , är osäkra och baserar sig på olika scenarier och antaganden. Dessutom behöver det göras en prognos för när i tiden föräldrarna och barnen blir bosatta i i socialförsäkringsbalkens (SFB) mening. Denna tidpunkt kan inträffa eftersom i vissa fall har långa handläggningstider för asylansökan eller för uppe- hållstillstånd vid anhöriginvandring. Basen för utredningens beräk- ning är SCB:s befolkningsprognosför personer som blir folkbok- förda i Sverige.1 Dessutom behöver antaganden göras om hur uttaget av föräldra- penning förväntas utvecklas som en följd av förslaget. För barn som är födda utomlands används föräldrapenning på ett annat sätt än för barn som är födda i .