sou · H4B390 · 2016-12-15 00:00:00 — För att få en god effekt av satsade re- surser behöver beställare och utförare arbeta nära varandra, t.ex. i s.k. integrerade projektteam, där deltagarna i samverkan omformar krav avseende långsiktig förmågeutveckling till konkreta forsk- ningsfrågeställningar. Detta ställer krav på att Försvarsmakten bl.a. är en kompetent beställare. I Försvarsmaktens FoU-strategi6 framhålls att beställaren och utförarna måste skapa gemensamma och effektiva processer och samverkansformer för att överföra kunskap och erfarenhet och där- igenom få god effekt av satsade resurser. Utredningen noterar att Försvarsmakten hanterar dessa frågeställningar genom att ha egen personal specialiserad mot FoU, långsiktiga relationer med ut- pekade huvudleverantörer och etablerade processer för inriktning och uppföljning av FoU-verksamheten där utförarna FOI, FHS och FMV är inkluderade (se kapitel fem). Utredningen bedömer dock att Försvarsmaktens bemanning för arbetet med inriktning, styrning och uppföljning av FoU inte är tillräcklig, vilket riskerar leda till att Försvarsmakten saknar till- räcklig förmåga att utöva beställarrollen. Bland annat har FOI och FHS påpekat detta i sina underlag till utredningen. finns tre befattningshavare vid Högkvarteret med uppgift att inrikta, styra och följa upp FoU samt arbeta för att resultaten omsätts i verk- samheten. Arbetet innefattar också omfattande samverkan med ut- förarna samt annan nationell och internationell samverkan. Utredningen bedömer att en FoU-verksamhet som omsätter nästan måste ha sådana personalresurser i ledningsfunktionen att en ändmålsenlig och kostnadseffektiv styr- ning och uppföljning av verksamheten kan ske. För att få genomslag och effekt även på förbandsnivå bör stärkas i 6 Strategi för Försvarsmaktens forskning och utveckling (FoU), (HKV 21 000:52385). Styrning, uppföljning m.m. hela Försvarsmakten och inte enbart centralt i Högvarteret. Ut- redningen rekommenderar därför att Försvarsmakten ser över sin och att denna förstärks med mer personal för inriktning, styrning och uppföljning, även vad gäller resurstilldel- ning för arbetet inom Försvarsmaktens FoT-grupper. Försvarsmaktens beställarroll förutsätter även att FoU-frågorna har tydlig plats i myndigheten. Det krävs såväl specialiserad kom- petens som uttryckligt mandat och ansvar att driva FoU-frågorna internt på alla nivåer i myndigheten, men också externt i kontakter med forskningsutförare och andra FoU-aktörer nationellt och inter- nationellt. Utredningen rekommenderar därför att Försvarsmakten tillsätter en forskningschef () med forskarutbildning. Under utredningsarbetet har även väckts frågan om behovet av att i närtid förbättra kompetensöverföring och spridning av information om resultat. Det görs stora investeringar i FoU och därför bör frågan prövas om det går att öka möjligheterna för berörda myndigheter att ta del av resultaten, vilket har påpekats av FMV. FMV har även på- pekat behovet av en gemensam kompetensinventering mellan berörda myndigheter för att analysera kompetensbehov och eventuella brister i kompetensbasen, i hela kedjan från forskning till förbandsnytta. Utredningen kan konstatera att FoU-verksamheten är långsiktig till sin karaktär men att det är mycket viktigt att kunna ha en beredskap att använda kunskap och expertis till förmån för förbandsnyttan i närtid, vilket kräver en god överblick och kom- petens hos berörda myndigheter. Utredningen bedömer att frågor som rör bl.a. kompetensförsörjning i första hand är interna myn- dighetsfrågor och utgår från att eventuella behov i detta avseende hanteras genom samverkan inom ramen för ordinarie processer. När samhällsutmaningarna och säkerhetshoten i högre utsträckning är horisontella berörs flera myndigheter . Behovet av ökad samverkan framhålls av regeringen som pekar på att säkerhetshot som påverkanskampanjer och informationskrigföring, hot inom cyber- området, terrorism och massförstörelsevapen måste mötas av flera myndigheter. I utredningsdirektiven anges att samarbeten mellan forsknings- och utvecklingsverksamhet på försvarsområdet och motsvarande verksamhet för civila ändamål gynnar uppbyggnaden av en bred kun- skapsbas. Forskning och utveckling inriktad på civila tillämpningar kan nyttiggöras inom försvarsområdet. Forskning och utveckling inriktad på försvarstillämpningar kan tillgodogöras inom civil verk- samhet. Utredningen bör därför analysera hur forskning och ut- veckling på försvarsområdet kan utveckla samarbeten med forsk- ning och utveckling inom andra områden i syfte att uppnå ett mer effektivt resursutnyttjande. I utredningsdirektiven anges också att en bred kunskapsbas främjas av deltagande i internationella samarbeten. Genom att sam- ordna finansiering och verksamhet med samarbetspartner kan i många fall ett forskningsresultat erhållas med relativt begränsade resurser. En förutsättning för att kunna delta i sådana samarbeten och få tillgång till resultat av försvarsrelaterad forskning och utveckling är dock att är en kompetent och trovärdig partner, något som förutsätter hög svensk kompetens men också stabila förutsättningar för att bedriva verksamheten. Det är därför viktigt att prioritera sådana samarbeten som långsiktigt stöder utvecklingen av det militära försvarets operativa förmåga och som möter dess lång- siktiga kompetensbehov. I detta sammanhang behöver det tas hän- syn till aspekter som sekretess och möjliga säkerhets- och försvars- politiska konsekvenser av exempelvis informations- och teknologi- spridning. Därför bör det också analyseras och kartläggas inom vilka områden internationella samarbeten bör eftersträvas och hur dessa bör genomföras. Utredningen har i kapitel åtta framhållit att det finns områden där det är angeläget att åstadkomma en bättre överblick och helhetsbild av de FoU-insatser som genomförs för att öka Försvarsmaktens operativa förmåga och stärka totalförsvaret. Utredningen lämnar åtgärdsförslag som kan bidra till en förbättrad helhetsbild samt större transparens och effektivitet. För att åstadkomma en väl fungerande FoU-verksamhet krävs också ökad samverkan mellan berörda myn- digheter men också med andra aktörer i det svenska FoU-landskapet såsom universitet och högskolor samt industri. I detta kapitel analyserar utredningen förutsättningar för en ökad samverkan och lämnar förslag som kan bidra till ökad samverkan till stöd för Försvarsmaktens operativa förmåga och ett stärkt totalförsvar. Vad betyder samverkan? Samverkan är ett begrepp som används ofta och med skiftande innebörd. Det är dock svårt att finna någon entydig definition av vad samverkan innebär. Enligt betyder samverkan att man handlar eller fungerar gemensamt för ett visst syfte. Samverkan kan också beskrivas som icke-hierarkiska aktiviteter där aktörer möts på lika villkor och med ett gemensamt syfte och som aktiviteter som över- skrider gränser inom eller mellan organisationer. I bl.a. organisationslitteraturen finns olika försök att problema- tisera definitionerna. Där finns stöd för att definiera begreppet sam- verkan som ett samlingsbegrepp för samordning och samarbete. Samordning betecknar stödstrukturer för sådant samarbete, som t.ex. övergripande samordningsrutiner, ledningsgrupper för principiella frågor. Samarbete används för att beteckna (horisontella) relationer, t.ex. i informella nätverk. Ett kriterium för samverkan är dock att det ska handla om information och aktiviteter som överskrider gränser inom eller mellan organisationer. Det kan gälla allt från att ha regelbundna möten för gemensam information via formella överens- kommelser om gemensamma program eller om gränsöverskridande multidisciplinära projekt, till samlokalisering, gemensamma data- baser, m.m. Förutsättningar för och innehåll i samverkan varierar också be- roende på målbilden för de gemensamma insatserna. Aktörer som samverkar kring t.ex. FoU-verksamhet till stöd för försvaret och samhällets krisberedskap måste ha underlag för en tydlig och gemen- sam målbild, dvs. vad verksamheten ska syfta till. Dessutom krävs att målbilden, uppgifter och roller är tillräckligt tydliga och definierade. Ökad samverkan för att skapa en helhet Som redogjorts för i kapitel fem finns i många myndigheter som ansvarar för försvaret och för andra delar av samhällets säker- het och som inom ramen för detta uppdrag beställer FoU. Kunskap och teknik har ofta såväl civila som militära tillämpningsområden och berörda myndigheter efterfrågar därför den FoU-kompetens som finns hos utförare både inom försvarsområdet, t.ex. FOI och FHS, och inom universitet och högskolor samt industri. En grundläggande princip i den offentliga förvaltningen är att myndigheter ska samverka, eftersom samverkan generellt kan för- väntas leda till en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv verk- samhet. kan noteras att myndigheter och andra aktörer som arbetar med FoU-verksamhet på försvarsområdet och på om- rådet för samhällets säkerhet har utvecklat en hög grad av speciali- sering och har en djup men avgränsad kunskap inom vissa arbetsfält. Denna organisering kallas ibland stuprörslogiken och är effektiv för att uppnå de mål som stämmer med myndighetens uppdrag, mandat och kompetens. Tydliga pro- cesser och arbetsformer utformas inte sällan med referenser från en industriell logik. Stuprörslogiken är emellertid inte en optimal verkanform om den enskilda myndighetens utmaningar och problematik rör eller gränsar till andra myndigheters ansvars- och kompetensområden. Samverkan innebär dock inte att alla aktörer löser samma eller likartade problem och utmaningar, utan att berörda myndigheter och andra aktörer bidrar med särskild kompetens i samverkan med andra i ett större sammanhang. Samverkan, när den fungerar, för- stärker den särskilda unika kompetensen som den unika kompetensen interagerar i en större helhet. Helhetssyn i samverkans- situationer uppstår när olika verksamheter och kompetenser till- sammans kan skapa en mer fullständig bild av verkligheten än om de agerar var för sig (synergi) (se även kapitel åtta). Det finns så- ledes ett verksamhetsmotiv för samverkan som är grundat på att ingen enskild myndighet eller annan aktör har mandat, möjlighet eller resurser att ensam lösa olika problem eller utmaningar. Detta faktum blir ofta uppenbart vid en djupare analys av de problem och utmaningar som berörda aktörer på försvarsområdet står inför, oavsett om det gäller att stärka det militära eller bygga upp det civila försvaret. Utredningen kan konstatera att det finns såväl behov av som förutsättningar för en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv sam- ordning och samverkan mellan olika aktörer som ansvarar för FoU på försvarsområdet men också mellan aktörer på försvarsområdet och aktörer som bedriver FoU primärt för civil tillämpning. Utred- ningen kan notera att det i viss utsträckning saknas former och arenor får detta ändamål. En annan iakttagelse som utredningen gjort är att vissa myndigheters FoU-verksamhet är av mycket begränsad omfattning och i vissa fall mycket specialiserad. Men denna verksam- het måste ändå göras och det kan finnas fördelar med att sådan verksamhet samordnas med annan angränsande verksamhet. Utredningen anser vidare att möjligheterna till nationell och inter- nationell FoU-samverkan i större utsträckning bör tillvaratas till stöd för försvarets behov. Utredningen kommer därför också beröra en något vidare aspekt av nationell och internationell samverkan. I ett perspektiv, där behovet av gränsöverskridande samarbete mellan för- svarets och den civila sektorns FoU-verksamhet ökar utgör försvarets forskningsmyndigheter och den traditionella försvarsindustrin, med sin tekniska kompetens samt kunskap om försvarets problem, en viktig länk mellan försvaret och de civila och internationella FoU- miljöerna. I vissa fall kan samordning och samverkan också för- stärkas genom breda nationella FoU-satsningar, t.ex. det Natio- nella Flygtekniska Forskningsprogrammet (NFFP), som också kan kopplas till internationella motsvarigheter. NFFP är ett exempel på att man kan etablera samverkan som inbegriper såväl statliga sats- ningar på innovation och försvar som medfinansiering från industrin. Nuvarande program har en sammanlagd budget på . Hälften av summan kommer från staten, varav bidrar med och Försvarsmakten med , och den andra hälften kommer från industrin. Ett annat aktuellt exempel är förslaget på en nationell innovations- agenda för undervattensområdet (NRIA-U). Ett trettiotal civila och militära aktörer har gemensamt tagit fram ett förslag för att skapa förutsättningar för forskning och innovation på undervattens- området. Inom EU pågår samlade satsningar inom t.ex. flygteknik, infor- mationsteknik och materialteknik, där såväl civila som militära behov och intressen samverkar. Som tidigare angetts kommer EU också att påbörja utvecklingen av ett mer renodlat försvarsforskningsprogram . Som ett led i att tillvarata dessa möjligheter sker samordning av FoU-satsningar över departementsgränserna inom Regeringskans- liet t.ex. i samband med arbetet med den forskningsproposition som överlämnas till , nu senast . 9.3FoU och ökad samverkan Mot bakgrund av den försvarspolitiska inriktningen bedömer utred- ningen att formerna för samverkan mellan olika forskningsaktörer bör utvecklas ytterligare. Sammantaget är utredningens bedömning att förmågan att åstadkomma gemensamma lösningar är mycket viktig, inte minst för att rationellt och effektivt lösa de utmaningar som samhället nu står inför. Det finns, enligt utredningens bedöm- ning, i och för sig en växande insikt både på politisk nivå och hos många myndighetsledningar om att det finns ett ökat behov av att samlas runt olika lösningar och att allokera resurser för gemensamt utförande av vissa uppdrag. kan utredningen notera att en utveckling mot ett mer ändamålsenligt och kostnadseffektivt arbetssätt präglas av utmaningar, som bl.a. har sin grund i den svenska förvaltningsmodellen och avgränsningen av myndigheternas Aktörerna inom försvarssektorn och andra berörda områden och sektorer måste gemensamt sträva efter att utveckla samverkansformerna och i större utsträckning agera samordnat till stöd för bl.a. utvecklingen av försvarsmaktens operativa förmåga och ett stärkt totalförsvar. Formerna för samverkan bör även utvecklas i syfte att öka möj- ligheterna för svenska forskningsaktörer att komma med i euro- peiska forsknings- och innovationsprogram, såväl civila som mer försvarsinriktade program. Därigenom kan totalförsvarets samlade behov av FoU i större utsträckning tillgodoses. kan inter- nationella samarbeten bidra till en ökad försvarsförmåga samt att viktig kompetens och kapacitet utvecklas inom landet. Utredningen kan konstatera att det finns en stark koppling och beröringspunkter mellan olika myndigheters verksamheter på total- försvarets område som genererar behov av överblick, samordning och samverkan på FoU-området, inte minst mot bakgrund av att med begränsade resurser åstadkomma en ändamålsenlig och kost- nadseffektiv FoU-verksamhet. Utredningen ser därför ett behov att inom ramen för detta uppdrag och med utgångspunkt i FoU på försvarets område analysera hur en mer utvecklad samverkan kring FoU på totalförsvarets område kan bidra till att möta kraven på en mer ändmålsenlig och kostnadseffektiv FoU-verksamhet inom hela detta område. Utredningens analys och förslag till ökad samverkan kan leda till fördjupade insikter om behov av FoU och möjligheter till avväg- ningar inom hela totalförsvarsområdet, dvs. även det civila försvaret. Förslag: Regeringen bör ge MSB och Försvarsmakten i uppdrag att lämna förslag på former och uppgifter för ett samverkans- forum för FoU på försvarsområdet. Regeringen bör därefter fatta beslut om att inrätta samverkansforumet och ange vilka myn- digheter som ska ingå i forumet. Som utredningen beskrivit i kapitel tre är möjliga hot mot varken entydiga eller enbart territoriellt fokuserade. är hotbilden mer sammansatt och diffus och tillåter inte en lika tydlig gränsdragning mellan fred och krig. En mer komplex bild måste därför ligga till grund för myndigheters åtgärder för att säkerställa försvar och säkerhet. Dessa förhållanden påverkar förutsätt- ningarna för den fortsatta utvecklingen att stärka totalförsvaret, dvs. det militära respektive det civila försvaret (samhällets krisberedskap). Det innebär också att varje myndighet ska beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet. Härtill kommer att företag äger och/eller driver en betydande del av den industri som är av betydelse för försvarsrelaterade förmåga. Företagen behöver därför i större ut- sträckning involveras i arbetet med samhällets säkerhet och för- beredelserna för höjd beredskap. Beredskapsplanering är inte bara ett offentligt åtagande utan är även ett nationellt ansvar som berör hela samhället. Den försvarspolitiska inriktningen ger centrala planeringsförutsätt- ningar för det militära försvaret och övriga verksamhetsområden inom totalförsvaret. Dessa ska omsättas av myndigheterna i den planering som ska genomföras i syfte att öka Försvarsmaktens operativa förmåga och stärka totalförsvaret. Behovet att följa, förstå och förklara utvecklingstendenser i om- världen har ökat. Detta gäller såväl den försvars- och säkerhets- politiska som den tekniska och samhälleliga utvecklingen i stort. I den nya säkerhetspolitiska situationen finns också nya inslag i hotbilden. Hit hör bl.a. hot mot samhällsviktig infrastruktur och hot som inte kan mötas med militära medel. Utvecklingen innebär att militära och civila resurser i allt större utsträckning måste kunna användas i samverkan. För att möjliggöra en ökad och mer effektiv samverkan krävs utveckling och förnyelse i försvarsmyndigheternas och andra ansvariga myndigheters arbetssätt och kompetens. FoU- verksamheten utgör ett viktigt stöd för detta, bl.a. som stöd att öka Försvarsmaktens operativa förmåga och att utveckla det civila för- svaret. Behovet att stärka totalförsvaret kommer att medföra en förändrad inriktning av forskningsverksamheten inom totalförsvars- området. Vissa forskningsområden är i hög grad gemensamma för det militära respektive civila försvaret. Detta ökar behovet av en väl fungerande samverkan mellan alla berörda aktörer. Som framgår av föregående kapitel visar utredningens analys på behovet av helhetssyn och väl utvecklad och fungerande samordning och samverkan mellan olika uppdragsgivare och forskningsutförare på såväl det militära som övriga delar av totalförsvarets område. På beställarsidan finns inom detta område, förutom regeringen, För- svarsmakten och MSB, flera andra beställare på myndighetsnivån, vars kunskaps- och forskningsbehov ser olika ut beroende av beställarens syfte och behov. kan emellertid forskningsbehoven vara lik- artade eller sammanfallande. I några fall har också likartade beställ- ningar riktats mot olika forskningsutförare. Utredningen konstaterar att det finns behov av bättre överblick samt ökat informationsutbyte och samverkan mellan berörda myn- digheter när det gäller analys av behovet och beställning av FoU inom totalförsvaret. Utredningen anser även att en större långsik- tighet från beställarnas sida bör eftersträvas. Det längre perspek- tivet bör präglas av ett strategiskt tänkande om hur resurserna bäst kan utnyttjas. Utredningens har i kapitel åtta framhållit att regeringen bör säker- ställa effektiv samordning och samverkan inom forskningsområden som i särskilt hög grad är gemensamma för det civila och militära försvaret. Även om forskningen inom det militära försvarets om- råde huvudsakligen är inriktad mot Försvarsmaktens behov har andra statliga myndigheter behov av FoU inom motsvarande eller angränsande kunskapsområden. Utredningen anser därför att det också måste finnas en väl utvecklad process för samverkan mellan på FoU-området (se kapitel sju). Med en sådan lösning som grund anser utredningen att det också bör ske en ökad samverkan med andra myndigheter som har angränsande behov av FoU. Utredningen bedömer att avståndet mellan försvarsområdet och det övriga samhället är för stort inom många forsknings- och utvecklingsområden. Detta leder till dubbel- arbete, utebliva samordningsvinster i formen av kostnadsdelning eller i många fall att kunskap och kompetens saknas hos någon aktör. Vissa för flera områden gemensamma nyckelkompetenser och särskilt kritisk forskningsinfrastruktur behöver identifieras och utvecklas på ett samordnat sätt. Det stärker den gemensamma kun- skapsbasen inom staten och det stärker myndigheterna i deras respektive uppdrag. Genom ökad samordning och samverkan stärks även långsiktig- heten och stabiliteten på FoU-området, bl.a. kan myndigheterna göra en gemensam behovsinventering avseende FoU som i sin tur kan ge underlag för att finansiera satsningar på större forsknings- och utvecklingsprogram . Detta skulle kunna beröra myn- digheter även utanför det direkta försvarsområdet, exempelvis Forti- fikationsverket, och Säkerhetspolisen. Utredningens bedömning är – mot bakgrund av det ovan an- förda – att regeringen bör ge Försvarsmakten och MSB i uppdrag att lämna förslag på organisation av ett regelbundet återkommande samverkansforum för FoU. Regeringen bör därefter fatta beslutet om att inrätta samverkansforumet och vilka myndigheter som ska ingå. Syftet med samverkansforumet bör bl.a. vara att göra en be- hovsinventering samt skapa förutsättningar för gemensamma sats- ningar inklusive förutsättningar för samfinansiering. En dialog bör upprättas med alla berörda såväl offentliga som enskilda aktörer. Samverkansforumet bör ledas gemensamt av Försvarsmakten och MSB. Myndigheterna bör återrapportera resultaten till regeringen. Exempel på resultat kan vara vilka gemensamma satsningar som har initierats och hur resultaten nyttiggjorts. Utredningen har prövat frågan om införandet av samverkans- forumet kräver någon form av författningsreglering men bedömer att det inte föreligger behov av sådan reglering. Ut- redningen lämnar dock förslag på uppdrag i regleringsbreven till MSB och Försvarsmakten. Förslag: Försvarsmakten bör avsätta medel för utlysningar av teknikutvecklingsuppdrag inom anslaget 1:5 Forskning och teknik- utveckling för satsningar av betydelse för den fortsatta förmåge- utvecklingen. Företag ska tillsammans med myndigheter samt universitet och högskolor kunna ansöka om medel. Medfinan- siering bör ske från företagens sida. Teknikutvecklingsprojekt handlar ofta om att realiserbarhetspröva möjliga nya tekniska tillämpningar som identifierats inom forsk- ningen. Verksamheten syftar till att pröva olika alternativ innan beslut om anskaffning och bidrar därmed till att rätt system kan väljas till rätt kostnad. Teknikutvecklingsuppdrag är tidsbegränsade och beställs på Försvarsmaktens uppdrag av FMV, huvudsakligen genom upphandling från kommersiella leverantörer.1 Omfattningen av teknikutvecklingsuppdrag och demonstrator- verksamhet inom ramen för Försvarsmaktens FoU-verksamhet har dock minskat kraftigt , vilket innebär att satsningarna på vissa TRL-nivåer är mycket små (se kapitel fem). har i sin s.k. ”Third offset Strategy2” uppmärksammat inno- vationspotentialen och den snabba teknologiska utvecklingen i den kommersiella sektorn och har lanserat initiativ för att tillvarata denna på ett bättre sätt för försvarets räkning. Även i har samma frågor uppmärksammats. Det senaste brittiska försvarsbeslutet betonar vikten av försvarsrelevant innovation och ett försvars- innovationsinitiativ3 presenterades 2016. Industrin ska ges möjlighet att förstå den strategiska inriktningen för försvarsforskning för att kunna utveckla sin teknologiska förmåga och kunna kommersialisera den. Den mest avancerade civila forskningen som är relevant för försvaret ska avtappas. Också i är teknologiutvecklingen i den civila sektorn ledande och utredningen anser att det finns ett behov av att kunna dra större nytta av denna inom försvarssektorn. Fler utförare bör därför involveras inom försvarets teknikut- veckling.