sou · H4B353 · 2016-08-31 00:00:00 — Om någon nationell reglering över huvud taget ska införas i ligger det enligt utredningens uppfattning närmast till hands att in- föra ett maximalt fast avgiftsbelopp som resultat av de procentuella taknivåerna i förordningen, i vart fall för debetkort. Det är emeller- tid närmast omöjligt att fastställa hur stort det beloppet skulle vara. Med tanke på den generella sänkning av förmedlingsavgifterna som förordningens taknivåer innebär är det heller inte orimligt att av- giften i några fall tillåts bli högre än . Det finns också klara nackdelar med att över huvud taget införa nationell reglering. Trots att uppgifterna om hur andra EU-länder kommer att utnyttja möjligheterna till nationell reglering är spar- samma finns det inte något som talar för att något av alternativen i förordningen kommer att utnyttjas av en majoritet. är det i stället fler länder som har uttalat att de avser att tillämpa de gene- rella taknivåerna i förordningen än som har sagt att de avser att införa en nationell reglering. EU-förordningen har bl.a. till syfte att motverka fragmentisering på den inre marknaden och i stället främja bl.a. konkurrenskraften inom unionen (se preambel 1). Nationella taknivåer för förmedlings- avgifter kan inte i sig sägas främja dessa syften. Utländska inlösare missgynnas i konkurrensen med inhemska inlösare om förmed- lingsavgifterna blir lägre för inhemska transaktioner, vilket skulle motverka internationell konkurrens. Det är också viktigt att nationell lagstiftning inte hämmar kort- användningen till förmån för exempelvis kontantbetalningar. Att främja kortanvändningen är också ett av de uttalade syftena med EU:s förordning om förmedlingsavgifter (se preambel 8). Alltför pressa- de avgiftsnivåer kan leda till att årsavgifterna för korten i stället ökar, vilket i sin tur begränsar konsumenternas vilja att ha åtminstone mer än ett kontokort. I sammanhanget ska dock nämnas att kortanvänd- ningen kan förväntas öka till följd av och rådets direktiv /92/EU av om jämförbarhet för av- gifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betal- konto med grundläggande funktioner. Enligt direktivet ska nämligen i princip alla konsumenter ges tillgång till ett betalkonto med ett tillhörande debetkort. Kommissionen ska utvärdera tillämpningen av förordningen. Då ska bl.a. utvecklingen av avgiftsnivåerna, kon- kurrensen bland kortutgivare och kortnätverk och kostnadseffek- Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? terna för betalare och betalningsmottagare granskas. Med hänsyn till att skälen för nationell lagstiftning i inte överväger eller övertygar och till den utvärdering som kommer att göras anser ut- redningen att det är lämpligast att taknivåerna i EU:s förordning om förmedlingsavgifter tills vidare tillämpas i . 5Tillsyn, ingripande och sanktioner 5.1Skyldigheten att utse behöriga myndigheter Enligt artikel 13 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter ska med- lemsstaterna utse behöriga myndigheter som har befogenhet att se till att förordningen genomförs och som får utrednings- och verk- ställighetsbefogenheter. Befintliga organ får utses till behöriga myn- digheter och flera myndigheter får utses. De behöriga myndig- heterna ska ha tillräckliga resurser för att utföra sina uppgifter. Medlemsstaterna ska kräva att de behöriga myndigheterna effektivt bevakar att förordningen följs och att de vidtar alla åtgärder för detta. Medlemsstaterna ska underrätta kom- missionen om vilka myndigheter som har utsetts. 5.2Nuvarande tillsyn på betaltjänstområdet Bestämmelser om tillsyn finns i 8 kap. lagen (2010:751) om betal- tjänster (betaltjänstlagen). Enligt 8 kap. 1 § har tillsyn över att bestämmelserna i lagen följs. Enligt samma paragraf omfattar tillsynen också bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 924/2009 av om gränsöverskridande betalningar i gemenskapen och om upphävande av förordning (EG) nr 2560/2001 och i och rådets förordning (EU) nr 260/2012 av om an- tagande av tekniska och affärsmässiga krav för betalningar och auto- gireringar i euro och om ändring av förordning (EG) nr 924/2009. Tillsyn, ingripande och sanktioner I fråga om tillsynen över övriga betaltjänstleverantörer enligt 1 kap. 3 § betaltjänstlagen – t.ex. banker – gäller bestämmelserna i de lagar som reglerar deras verksamhet, om inte något annat följer av betaltjänstlagen. I tillsynsverksamheten ska samarbeta och utbyta information med behöriga myndigheter inom EES. Ingrip- ande kan ske mot betaltjänstleverantörer och kan resultera i före- lägganden eller förbud. får enligt 8 kap. betaltjänstlagen genomföra platsundersökning hos ett betalningsinstitut, en registrerad betal- tjänstleverantör och utländska företag som tillhandahåller betal- tjänster i . får även meddela en varning och även återkalla tillstånd. Ett betalningsinstitut som fått en anmärk- ning eller varning kan åläggas en straffavgift. Tillsynsverksamheten bekostas av avgifter från betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer. är enligt förordningen (2009:607) med instruk- tion för förvaltningsmyndighet för konsument- frågor, och har ansvar för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs. har alltså tillsyn över konsumentskyddande regler följs även på betal- tjänstområdet, bl.a. när det gäller marknadsföring och avtalsvillkor. kan ingripa mot företag med stöd av regler i de olika lagar som faller inom verkets tillsynsansvar. När det gäller infor- mation från företag till konsumenter aktualiseras marknadsförings- lagen (2008:486). Enligt den lagen finns ingripandemöjligheter i form av förelägganden och förbud, och företag som bryter mot vissa av reglerna i lagen kan åläggas att betala en s.k. marknadsstörningsavgift. Utredningens förslag: ska ha tillsyn över att bestämmelserna i om betalningsmottagares skyldigheter i arti- kel 10.4 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter följs i . Tillsyn, ingripande och sanktioner ska ha tillsyn över att övriga bestämmelser i förordningen följs i . Vid utövande av sitt tillsynsansvar ska tillämpa bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486). ska tillämpa bestämmelserna i 8 kap. betaltjänstlagen (2010:751). De behöriga myndigheter som ska utses av medlemsstaterna ska se till att EU:s förordning om förmedlingsavgifter genomförs. En av- görande fråga för vilken eller vilka myndigheter som ska utses i är vem tillsynen ska rikta sig mot. Utgångspunkten blir då vilka objekt som EU:s förordning om förmedlingsavgifter inne- håller regler för. Merparten av artiklarna i förordningen innehåller regler för betal- tjänstleverantörer. Reglerna avser betaltjänstleverantörer både i egen- skap av kortutgivare och som inlösare. Det finns även regler för kortnätverk. I vissa fall är kortnätverken även betaltjänstleveran- törer, nämligen i trepartsordningarna för betalning. I fyrpartsbetal- ningsordningarna är kortnätverken däremot inte betaltjänstleveran- törer. Ett fåtal bestämmelser gäller betalningsmottagare, bearbetnings- enheter respektive övriga leverantörer av tekniska tjänster. har tillsyn över att bl.a. reglerna i betal- tjänstlagen följs. kan för det ändamålet ingripa mot betaltjänstleverantörer. I den mån bestämmelser i för- ordning om förmedlingsavgifter tar sikte på betaltjänstleverantörer ligger den tillsyn som krävs enligt förordningen inte särskilt långt från den befintliga tillsynen enligt betaltjänstlagen. Finansinspek- tionens ingripande- och sanktionsmöjligheter enligt betaltjänst- lagen är också adekvata för tillsynsansvaret enligt förordningen. Det framstår därför som rimligt att tillsyn utvidgas till att omfatta tillsyn över att betaltjänstleverantörer även följer bestämmelserna i förordning om förmedlingsavgifter. Kortnätverken anses inte vara betaltjänstleverantörer enligt betaltjänstlagen. Det är dock inte rimligt att tillsynen över dessa särskiljs från tillsynen över de övriga betaltjänstleverantörerna. bör vid tillsyn över förordningen även ha ingrip- ande- och sanktionsmöjligheter gentemot kortnätverken. För att tillsynen ska bli heltäckande måste den också omfatta bearbetnings- enheter. Tillsyn, ingripande och sanktioner Förordningen innehåller dock inte bara regler för betaltjänstleve- rantörer och bearbetningsenheter, utan även för betalningsmottaga- re. Enligt artikel 10 ska betalningsmottagare som beslutar att inte godta samtliga kort eller andra betalningsinstrument inom ett kort- nätverk informera konsumenterna om detta på ett klart och tydligt sätt. Informationen ska anslås på väl synlig plats vid affärens ingång och vid kassan. Är det fråga om distansförsäljning ska informationen tillhandahållas innan betalaren ingår ett köpeavtal. Det är alltså fråga om en reglering som tar sikte på konsumentens rätt till information från näringsidkaren. Den regeln faller på ett naturligt sätt inom det tillsynsansvar som har. Annorlunda förhåller det sig med artikel 8.6 i förordningen, som i och för sig också innehåller regler som träffar betalningsmottagare. Den artikeln gäller dock i första hand för institut som står under tillsyn. Den ger heller inte enbart rättigheter för konsumenter. Det lämpligaste är därför att tillsynen delas upp mellan myndig- heterna, så att har tillsyn över att reglerna i arti- kel 10.4 i förordningen om betalningsmottagarens skyligheter mot konsumenter följs, medan har tillsyn över efter- levnaden av övriga delar av förordningen. Enligt EU:s förordning om förmedlingsavgifter ska de behöriga myndigheterna ha utrednings- och verkställighetsbefogenheter, och det ska finnas bestämmelser om sanktioner för överträdelse av för- ordningen. Vid utövande av sitt tillsynsansvar ska därför tillämpa marknadsföringslagen (2008:486) med undantag för bestämmelserna i 29–36 §§ om marknadsstörningsavgift. Finans- inspektionen ska tillämpa 8 kap. betaltjänstlagen. 6.1Kravet på alternativ tvistlösning Enligt artikel 15 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter ska med- lemsstaterna främja lämpliga och effektiva förfaranden för klagomål och prövning utanför domstol, eller vidta motsvarande åtgärder för att avgöra tvister mellan betalningsmottagare och deras betaltjänst- leverantörer som uppkommit i samband med tillämpningen av för- ordningen. Medlemsstaterna ska utse befintliga organ eller inrätta nya sådana. Organen ska vara oberoende av parterna. Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om dessa organ. Lagen (1999:116)om skiljeförfararande Enligt lagen (1999:116) om skiljeförfarande kan näringsidkare i tvister där förlikning är tillåten låta saken prövas av en skiljenämnd, om de har avtalat om det. En skiljenämnd kan också ta upp en fastställelse- talan, och den får pröva konkurrensrättens civilrättsliga verkningar mellan parterna (1 §). Parterna får bestämma hur många skiljemännen ska vara och hur de ska utses. Om de inte bestämmer något annat ska vardera parten välja en skiljeman och de valda utse den tredje. Om parterna bestämt det eller någon av dem yrkar det kan skiljemän också utses av tings- rätten. Lagen om skiljeförfarande innehåller också förfaranderegler. Parterna ska solidariskt betala skälig ersättning till och utlägg. är en regional näringslivsorganisation där företag kan vara medlemmar. () är en självständig enhet inom handelskam- maren som erbjuder tvistlösning. Det har utvecklats till att bli ett av världens ledande tvistlösningsorgan. SCC erbjuder skiljeförfarande, förenklat skiljeförfarande, medling, interimistisk skiljeman och handläggning av skiljeförfarande enligt skiljedomsreglerna från FN:s kommission för internationell handels- rätt (UNICITRAL). I ett skiljeförfarande enligt kan det, beroende på vad parterna kommit överens om och tvistens karak- tär, vara en eller flera skiljemän. I ett förenklat förfarande är det alltid endast en skiljeman. Det förenklade förfarandet innebär vidare att parterna bara får ge in ett begränsat antal inlagor och att tidsfristerna är kortare. Ett förfarande hos SCC förutsätter att parterna har kommit överens om att deras tvister ska lösas genom ett sådant skiljeförfaran- de. Detsamma gäller om parterna vill att tvisten ska lösas genom ett förenklat skiljeförfarande. Vid sidan av Handelskammare finns tio andra regionala handelskamrar. Flera av dessa erbjuder också tvistlösning på motsva- rande sätt som SCC. Förlikning och särskild medling i tvistemål Även inom ramen för en domstolsprocess kan tvister lösas på annat sätt än genom att rätten prövar saken. När stämning har utfärdats i ett tvistemål ska enligt 42 kap. 6 § förberedelse äga rum. Förberedelsen har till syfte att klarlägga bl.a. om det finns förutsättningar för förlikning eller någon annan samförståndslösning. Rätten ska enligt 42 kap. 17 § rätte- gångsbalken verka för att parterna förliks eller på annat sätt uppnår en samförståndslösning, om det inte är olämpligt med hänsyn till målets karaktär och övriga omständigheter. I mål där förlikning om saken är tillåten får rätten med parternas samtycke besluta om särskild medling. Medlaren förordnas av rätten och parterna svarar solidariskt för dennes kostnader. Det är mycket ovanligt att tvister mellan betalningsmottagare och betaltjänstleverantörer avgörs av allmän domstol. Enligt uppgifter från de största bankerna i är det vanligast att eventuella tvister löses utom rätta. Det kan vara efter förhand- lingar mellan parterna eller efter att något skiljeråd anlitats. I avtalen mellan betaltjänstleverantörer och betalningsmottagare är det vanligt med avtalsklausuler som hänvisar till (), och ofta då till insti- tutets förenklade förfarande. Det är också vanligt att pekas ut som exklusivt forum. Utredningens bedömning: Skyldigheten att erbjuda tvistlösning utanför domstol för tvister som uppkommer i samband med tillämpningen av EU:s förordning om förmedlingsavgifter är upp- fylld genom att parterna har tillgång till skiljeförfarande, exem- pelvis hos något av de skiljedomsinstitut som handels- kamrar tillhandahåller. Något särskilt organ för tvistlösning i an- ledning av EU-förordningen om förmedlingsavgifter bör inte inrättas. Vad innebär kravet på tvistlösning utanför domstol? Artikel 15 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter rubriceras Förlikning, klagomål och prövning utanför domstol. I artikeln anges att medlemsstaterna ska säkerställa och främja lämpliga och effek- tiva förfaranden eller vidta motsvarande åtgärder. Det kan ifrågasättas om förlikning eller särskild medling inom ramen för en domstolsprocess innebär prövning utanför domstol i förordningens mening, eller om det i annat fall kan inrymmas under ”motsvarande åtgärder”. Skiljeförfarande är däremot utan tvekan ett förfarande utanför domstol. De förfaranden som ska säkerställas ska vara lämpliga och effek- tiva. Skiljeförfarande är i allmänhet ett både lämpligt och mycket effektivt sätt för alternativ tvistlösning. Det som brukar anföras till dess nackdel är att det är kostsamt för parterna. Något krav på att förfarandena ska vara kostnadsfria eller tillhandahållas till en låg kost- nad ställs dock inte i förordningen. För att begränsa kostnaderna går det dock att använda sig av ett förenklat förfarande. Möjligheterna till förlikning, med eller utan särskild medling, inom ramen för ett tvistemål i domstol för inte heller med sig lika höga kostnader för parterna som ett ordinärt skiljeförfarande. Handläggningen av tviste- mål i domstol är å andra sidan i allmänhet långsammare än ett skilje- förfarande. I sådana fall skulle det i och för sig kunna ifrågasättas om kravet på effektivitet är uppfyllt när det gäller förfarandet. Vilka tvister enligt förordningen kan bli aktuella? EU-förordningens krav på medlemsstaterna att utse organ för pröv- ning utanför domstol gäller tvister mellan betalningsmottagare och deras betaltjänstleverantörer som uppkommit i samband med tillämp- ningen av förordningen. Gemensamt för de möjligheter till alternativ tvislösning för näringsidkare som finns i är att de gäller dispositiva mål, dvs. mål där förlikning som saken är tillåten. En skiljenämnd kan även ta upp en fastställelsetalan. En sådan talan ska dock alltid gälla frågan om ett visst rättsförhållande består eller inte består. Det sak- nas möjlighet att få sakförhållanden fastställda. Det är inte givet vad som ligger i uttrycket tvister som uppkommit i samband med tillämpningen av EU:s förordning om förmedlings- avgifter. Förordningen grundar inte några direkta rättigheter mellan enskilda näringsidkare och förordningens regler som sådana är inte dispositiva mellan parterna. Påstående om att en betalningsmottagare eller en betaltjänstleverantör inte uppfyllt sina skyldigheter enligt förordningen borde i allmänhet ge upphov till tillsynsärenden och inte tvistemål. Dispositiva tvister i anledning av förordningen skulle däremot kunna röra betalningsskyldighet grundad på påstående från en part att denne lidit ekonomisk skada till följd av att den andra parten åsidosatt sina skyldigheter enligt förordningen. Med hänsyn till att EU:s förordning om förmedlingsavgifter inte i någon större utsträckning reglerar förhållandet mellan betaltjänst- leverantörer och betalningsmottagare är det mycket svårt att förutse vilka tvister mellan dem som tillämpningen av förordningen skulle kunna ge upphov till. Därmed går det heller inte att ha någon upp- fattning om hur ofta sådana tvister skulle kunna aktualiseras. Det kan konstateras att tvister mellan betaltjänstleverantörer och betal- ningsmottagare är mycket ovanliga. En förfrågan till , största allmänna domstol, gav resultatet att det helt saknades kännedom om sådana tvister. Även om nya sorters tvister kan uppstå med anledning av förordningen framstår det mot den bakgrunden inte som rimligt att inrätta något särskilt tvistlös- ningsinstitut. För dispositiva tvistemål finns det goda möjligheter till alternativ tvistlösning. Om talan väcks i domstol finns dessutom möjligheter till medling och förlikning inom ramen för domstols- processen. Utredningens bedömning är att de möjligheter till alternativ tvist- lösning som finns i form av skiljeförfarande, exempelvis hos något av de skiljedomsinstitut som handelskamrar tillhanda- håller, är tillräckliga för att uppfylla förordningens krav. Skyldig- heten enligt förordningen innefattar att utse befintliga organ. Ett utpekande av exempelvis ett visst skiljeråd kan dock inte göras, då det skulle riskera att beröva parterna möjligheten att själva avgöra vilken instans som ska pröva eventuella tvister mellan dem. I stället får skyldigheten att utse tvislösningsorgan uppfyllas genom en hän- visning till att tillräckliga möjligheter till alternativ tvistlösning erbjuds genom de förfaranden som parterna har tillgång till. Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska en utred- ning redovisa kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskriv- ningar för de förslag som lämnas i ett betänkande. Om ett betän- kande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagets konsekvenser anges i enlighet med 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Förmedlingsavgifter vid kortbetalningar har tidigare inte varit reglerade i svensk lagstiftning. Genom EU:s förordning om förmed- lingsavgifter införs en reglering som innebär att taknivåer införs för hur stora dessa avgifter får vara. Medlemsstaterna ges vissa möjlig- heter till nationell reglering i form av andra, i huvudsak lägre tak för inhemska transaktioner. Medlemsstaterna ges vidare möjlighet att undanta vissa trepartsbetalningsordningar från förordningens tillämpningsområde vid inhemska transaktioner. Förordningen innebär också att medlemsstaterna är skyldiga att utse en eller flera behöriga myndigheter för tillsyn av förordningens regler. Förslaget att undanta vissa trepartsbetalningsordningar från tillämpningen av bestämmelserna om tak för förmedlingsavgifter Utredningen har i avsnitt 4.3 föreslagit att de trepartsbetalnings- ordningar för kontokort som avses i artikel 1.5 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter ska undantas från skyldigheterna i kapitel II i förordningen fram till , alltså efter det att de aktuella bestämmelserna ska börja tillämpas. Det innebär att förordningens tak för förmedlingsavgifter inte kommer att vara tillämpligt på inhemska transaktioner inom de aktuella trepartsbetalningsordningarna. Inhemska transaktioner definieras i förordningen som motsatsen till gränsöverskridande transaktioner, dvs. de transaktioner där ut- givaren och inlösaren är belägna i olika medlemsstater, eller det kort- baserade betalningsinstrumentet ges ut av en utgivare som är belägen i en annan medlemsstat än försäljningsstället. Det avgörande är alltså inte om betalaren och betalningsmottagaren är belägna i . Syftet är att berörda licenstagare och kortnätverk under en över- gångstid ska ha möjlighet att se över strukturen i sin affärsmodell. Direkt berörda av regleringen är de företag som genom licensavtal ger ut kort för trepartsbetalningsordningars räkning. I rör det sig om och , ägt av , som har licens att ge ut kort för kortnätverken American Express respektive . Det föreslagna undantaget är förenligt med de skyldigheter som följer av anslutning till EU, men går utöver de direkta skyl- digheterna för medlemsstaterna enligt EU:s förordning om förmed- lingsavgifter. Konsekvenserna av förslaget och en jämförelse av konsekvenserna av att ett undantag inte införs har berörts som en del av övervägan- dena i avsnitt 4.3. För de berörda licenstagarna och kortnätverken har det stor ekonomisk betydelse att en omställningstid ges. Med hänsyn till den begränsade marknadsandelen och till att betalare och betalningsmottagare har möjlighet att råda över vilket kort som används respektive godtas kan det inte antas medföra några nämn- värda konsekvenser för handlare eller konsumenter. Det föreslagna undantaget ska dessutom bara gälla . Förordningens taknivåer för förmedlingsavgifter kommer att börja tillämpas . Eftersom det handlar om redan gällande licensavtal bör undantaget tillämpas så snart det är möjligt. Då det i det aktuella fallet i praktiken handlar om att låta den nu- varande ordningen bestå under en övergångstid behövs inte några informationsinsatser eller andra förberedelser. Taknivåer för förmedlingsavgifter följer direkt av EU:s förordning om förmedlingsavgifter. Utredningens uppdrag har i den delen om- fattat att ta ställning till om i enlighet med de möjligheter som ges i förordningen ska införa nationell reglering av taknivåerna för inhemska transaktioner. Utredningens överväganden har mynnat ut i att någon nationell reglering inte bör införas. Det innebär att förordningens taknivåer ska tillämpas även för de inhemska trans- aktionerna. Utredningen lämnar i den här delen alltså inte något förslag till nya eller ändrade regler i förhållande till vad som gäller enligt EU:s förordning om förmedlingsavgifter. Utredningen har dock, som en del av övervägandena som lett fram till denna slutsats, övervägt kon- sekvenserna av att införa nationell reglering. Dessa överväganden finns i avsnitt 4.3. Det kan konstateras att konsekvenserna är oerhört svåra att överblicka och att några entydigt positiva effekter för hand- lare och konsumenter inte har kunnat påvisas eller kan förmodas bli följden om lägre taknivåer för förmedlingsavgifterna införs än vad som följer av förordningen. Valet av behöriga myndigheteter Medlemsstaterna förpliktas i EU:s förordning om förmedlingsavgifter att utse behöriga myndigheter för tillsyn över förordningens regler. Att ett tillsynsansvar ska åläggas någon myndighet är alltså inte utred- ningens förslag. Utredningens överväganden begränsar sig till valet av tillsynsmyndigheter. När det gäller den begränsade del av förordningen där Konsument- verket föreslås få ett tillsynsansvar gör utredningen följande bedöm- ning. Artikel 10 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter begränsar regeln att alla kort måste godtas.