sou · H4B377 · 2016-10-31 00:00:00 — Det är dock oklart vilken effekt ett obligatorium som upphör under utbildningens gång skulle ha på elevernas benägenhet att fortsätta att studera efter att det formella obligatoriet upphört och hur den sammantagna genomström- ningen, dvs. andelen som lyckas fullfölja en gymnasieutbildning, skulle påverkas av ett gymnasieobligatorium som upphörde . 10.5.3Behov av dispens från ett gymnasieobligatorium I de diskussioner som förts inom ramen för utredningens referens- och fokusgrupper samt i utredningens expertgrupp har frågan lyfts om behovet av en möjlighet att ge dispens från ett tänkt gymnasie- obligatorium. Även om målet är att alla ska gå i gymnasieskolan kan det för vissa ungdomar finnas rimliga skäl att avstå. Behovet av dispens från obligatoriet kan t.ex. behövas dels för ungdomar som vill gå en IB-utbildning (International Baccalaureate)23 eller ta ett studieuppehåll från gymnasieskolan för att studera utomlands, dels för ungdomar som trots olika åtgärder och individuella anpass- ningar inte finner sig till rätta i gymnasieskolan.24 I det senare fallet 23Se vidare kapitel 23Utbildningar utanför gymnasieskolan och åtgärder för ungdomar som inte studerar. 24Ungdomar som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution, på hem som drivs av eller hem för vård eller boende (HVB) ska ges utbildning Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk kan det behöva vara möjligt att studera vid folkhögskola eller delta i någon annan utbildning eller praktik. Det är, enligt många av de aktörer som utredningen inhämtat synpunkter från och samrått med, varken rimligt eller önskvärt att ett obligatorium helt skulle omöjliggöra sådana alternativ. Med anledning av detta skulle det behöva finnas vissa möjligheter att ansöka om dispens och att fullgöra obligatoriet på ett annat sätt än i gymnasieskolan. Sådana dispenser skulle antingen kunna vara generella, dvs. att det skulle stå en ung person fritt att utan särskilt medgivande välja mellan gymnasieskolan och en viss alternativ utbildning, eller individuella, dvs. bygga på en prövning i det en- skilda fallet utifrån vissa krav, t.ex. krav på synnerliga skäl.25 Generella dispenser skulle medföra en risk för att målet att alla ungdomar ska fullfölja en gymnasieutbildning skulle urholkas, efter- som andra alternativ skulle vara lika möjliga att välja. Individuella dispenser skulle å andra sidan medföra en ökad administrativ hantering bl.a. vad gäller handläggning av ansökningar och beslut som överklagas. Frågan om hur ett eventuellt avslag på en begäran om dispens skulle påverka den ungas motivation för studier i gym- nasieskolan behöver också analyseras. Det är även tveksamt om ungdomar som är i riskzonen för att avbryta sin utbildning i gymnasieskolan aktivt skulle begära dispens för annan utbildning, varför ändamålsenligheten i ett tänkt dispensförfarandet kan ifråga- sättas. 10.5.4Sanktioner mot vårdnadshavare och ungdomar riskerar att inte få avsedd effekt I en diskussion om införandet av ett eventuellt gymnasieobliga- torium aktualiseras frågan om det borde finnas någon sanktion kopplad till ett sådant obligatorium på motsvarande sätt som det i Det finns även möjlighet för ungdomar som är sjuka men inte vårdas på sjukhus att få särskild undervisning som så långt möjligt motsvarar gymnasie- utbildning i hemmet eller på annan plats. Se kap. 24 skolagen, särskilda utbildningsformer (utanför skolväsendet). 25 Kan jämföras med möjligheten att fullgöra skolplikten i på annat sätt enligt 24 kap. 23 § skollagen. En sådan möjlighet förutsätter en prövning i varje enskilt fall, det ska gälla en verksamhet som framstår som ett fullgott alternativ och det ska finnas synnerliga skäl. Ett sådant beslut lämnas upp till i sänder. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk dag finns för skolplikten i . Vad skulle konsekvensen bli om en ungdom inte gick i gymnasieskolan eller någon annan utbildning som bedömts vara godtagbar, trots att detta skulle vara en lagfäst skyldighet? Frågan om sanktioner vad gäller ett even- tuellt gymnasieobligatorium handlar enligt utredningens bedöm- ning i första hand om hur verkningsfulla sådana sanktioner skulle kunna förväntas vara och i vilket läge sådana åtgärder skulle sättas in. Utformningen av verktyg för att förmå elever som inte hör- sammar obligatoriet, inte kommer till utbildningen och inte anses ha skäl att få dispens behöver utgå från vad som kan förväntas vara effektivt för att få ungdomen att faktiskt komma till skolan. En möjlig sanktion skulle kunna vara att göra det möjligt att förelägga vårdnadshavare, eller i förekommande fall ungdomen själv om denna är myndig, med vite. Utredningen uppfattar dock att erfarenheterna av att tillämpa de bestämmelser om vite som finns för skolplikt i visar att tillämpningen ofta kräver en för- hållandevis omfattande administrativ hantering. Vite kan t.ex. vara svårt att använda mot vårdnadshavaren om eleven vägrar att gå till skolan trots att vårdnadshavaren ansträngt sig för att få barnet att gå till skolan. Denna praktiska svårighet torde enligt utredningens bedömning tillta med barnets stigande ålder. Om hot om vite vilar över vårdnadshavare riskerar dessutom förutsättningarna för sam- arbetet mellan skola, ungdomar och vårdnadshavare att försämras. Ett hot om vite riskerat bl.a. att leda till att vårdnadshavaren och ungdomen får en negativ inställning till skolans och samhällets erbjudande om insatser som skulle kunna hjälpa och motivera ung- domen att påbörja eller återuppta gymnasiestudier. En sanktion skulle alltså kunna riskera att försämra, snarare än att främja, förut- sättningarna för ungdomar att påbörja eller återuppta gymnasie- studier. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att en sanktion skulle riskera att inte vara effektiv och ändamålsenlig vad gäller att främja ungdomars deltagande i gymnasieutbildning. De internationella exemplen ovan visar att utbildningsplikt kan vara kopplad till ekonomiska incitament snarare än till sanktioner. I detta sammanhang vill utredningen erinra om att de ekonomiska villkoren även i skiljer sig mellan de ungdomar som studerar i gymnasieskolan och de som inte studerar. Den som studerar i gym- nasieskolan och uppfyller övriga villkor har rätt till studiehjälp. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk Avbrutna gymnasiestudier får ekonomiska konsekvenser för den enskilda då () kan dra in studiehjälpen26 för den som har hög ogiltig frånvaro från undervis- ningen i gymnasieskolan, eftersom ungdomen enligt bestäm- melserna om studiestöd då inte längre anses vara studerande. I vilken mån ungdomar studerar kan även få konsekvenser för andra bidrag som ungdomarna eller deras familjer uppbär, t.ex. försörj- ningsstöd eller bostadsbidrag, vilka beaktar om ungdomar i familjen studerar eller inte. Att gå i gymnasieskolan är alltså även i förenat med ekonomiska fördelar och att avstå från att gå i gym- nasieskolan medför ekonomiska konsekvenser även med de nuvar- ande bestämmelserna. 10.5.5Minskad valfrihet – minskad motivation? Med ett gymnasieobligatorium med begränsade möjligheter till dispens skulle ungdomars formella valfrihet minska, eftersom de inte längre skulle kunna välja att avstå från att gå i gymnasieskolan. Utredningen vill emellertid i detta sammanhang peka på att övrig valfrihet i gymnasieskolan skulle kvarstå vid ett obligatorium. Den bibehållna valfriheten handlar t.ex. om möjligheten att välja pro- gram och skola. Men även om valfriheten skulle kvarstå i dessa avseenden och en mer generell möjlighet till dispens skulle finnas uppfattar utred- ningen, efter samråd inom ramen för utredningens fokus- och referensgrupper med bl.a. elever, lärare, rektorer, förvaltnings- chefer, studie- och yrkesvägledare samt personal verksam inom elevhälsan, att många ungdomar skulle kunna uppfatta en obliga- torisk gymnasieskola som problematisk. Bland annat är man tvek- sam till vilka konsekvenserna för elevernas studiemotivation skulle bli och i vilken mån ett obligatorium skulle förbättra förutsätt- ningarna för elevernas lärande. En minskad studiemotivation skulle bl.a. kunna riskera att motverka syftet med obligatoriet, dvs. 26 Studiehjälpen omfattar studiebidrag, extra tillägg och inackorderingstillägg. Studiebidraget betalas automatiskt ut till svenska ungdomar som är svenska medborgare och under och som studerar i gymnasieskolan, komvux eller folkhögskola. Utländska medborgare måste ansöka om studiebidraget. Extra tillägg och inackorderingstillägg kräver ansökan och betalas endast ut om vissa villkor är uppfyllda. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk fler att påbörja och lyckas fullfölja en gymnasieutbildning. En låg studiemotivation hänger inte sällan samman med tidigare skol- misslyckanden, brist på stöd eller att eleven upplever svårigheter i den studiesociala situationen i skolan.27 I vilken mån skolan vidtar tillräckliga åtgärder för att dessa problem ska avhjälpas kan för många elever vara avgörande för motivationen att påbörja eller fortsätta sina gymnasiestudier. Även den forskning som visar ett positivt samband mellan en höjd skolpliktsålder och elevers benägenhet att inte avbryta sina studier pekar på betydelsen av att förbättra skolsituationen för eleverna för att förhindra studie- avbrott. 10.6Utredningens sammanfattande iakttagelser och bedömning I kapitlet redogör utredningen för argument för och emot att göra det obligatoriskt för ungdomar att gå i gymnasieskolan. Alternativen som diskuteras är i vilken mån det skulle vara lämpligt och ända- målsenligt att införa en treårig utbildningsskyldighet i gymnasie- skolan, vilket skulle motsvara den tid det förväntas ta att gå igenom en gymnasieutbildning, eller om det borde införas en utbildnings- skyldighet som sträcker sig fram till dess en ungdom når myndig- hetsåldern, dvs. Utredningen diskuterar även om det skulle vara mer ändamålsenligt att vidta andra åtgärder för att målsätt- ningen att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasie- utbildning ska kunna uppnås utan att ett formellt obligatorium införs. 10.6.1Ett obligatorium signalerar vikten av en gymnasieutbildning Omfattande forskning visar att en fullföljd gymnasieutbildning är samhällsekonomiskt lönsam och utgör en viktig skyddsfaktor för individens risk att hamna i ekonomiskt och socialt utanförskap. 27 För en diskussion om vad som kan minska ungdomar motivation för sina gymnasiestudier och vad som ska förstås med begreppet studiemotivation, se kapitel 5 Studieavbrott och ofullständiga studier – orsaker och effektiva åtgärder. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk Genom att fler unga fullföljer en gymnasieutbildning förbättras deras möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden och i sam- hället i stort som samhällets kostnader för utanförskap kan minska. En gymnasieutbildning är grundläggande för att få goda förutsättningar att klara sig väl i arbets- och samhällsliv och kan sägas ha blivit informellt obligatorisk. Ett formellt och lagfäst gymnasieobligatorium skulle kunna ha flera fördelar och få flera positiva konsekvenser. Ett treårigt obligatorium såväl som ett obligatorium som sträcker sig skulle sända en tydlig signal till ungdomar, vårdnads- havare, skolor och övriga samhället om betydelsen av en gymnasie- utbildning för att kunna stå väl för yrkes- och samhällsliv. Ett obligatorium skulle även kunna innebära att deltagandet i gym- nasieutbildning ökar. Viss forskning som gäller förhållandena i pekar även på att en höjd skolpliktsålder till 17 eller kan ha positiva konsekvenser för deltagandet i utbildningen bland ung- domar som annars hade valt att lämna skolan tidigare. En obligatorisk gymnasieskola skulle vidare innebära att elev- ernas rätt till utbildning skulle kunna stärkas bl.a. genom kommun- ernas skolpliktsbevakning och att skolhuvudmännens och skol- ornas ansvar för att möta elevernas behov för att ge dem förutsätt- ningar att nå utbildningens mål skulle förstärkas. Vidare skulle ett obligatorium markera att elever och vårdnadshavare efter förmåga ska ta ansvar för att ungdomar anstränger sig och aktivt deltar i undervisning och övrig verksamhet. Ett treårigt obligatorium som skulle omfatta myndiga personer skulle dock innebära ett stort ingrepp i vuxnas rätt till själv- bestämmande. Att i stället höja skolpliktsåldern till skulle kunna uppfattas som mindre inskränkande eftersom det då skulle handla om omyndiga ungdomar. Det finns också exempel på att man i andra länder har valt att införa olika former av utbildnings- plikt för ungdomar upp till . I flera av dessa länder omfattar plikten dock inte enbart studier i gymnasieskolan utan har i flera fall inslag av bl.a. praktik och andra åtgärder. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk 10.6.2Behov av dispenser vid ett obligatorium Att införa ett gymnasieobligatorium för ungdomar upp till skulle alltså kunna betraktas som en möjlighet eftersom det rör personer som inte nått myndighetsåldern som det skulle stärka elevernas rätt till utbildning och skicka en tydlig signal till elever, vårdnadshavare, skola och övriga samhället om vikten av en gymnasieutbildning. Vid ett införande av ett gymnasieobligatorium till skulle det emellertid behöva finnas en möjlighet att ge dispens till ungdomar som av olika skäl inte kan eller vill gå i gym- nasieskolan. Undantagsbestämmelser skulle även behöva införas för alternativa utbildningar i och studier utomlands. Behovet av dispens från obligatoriet skulle bl.a. kunna behövas dels för ung- domar som t.ex. vill ta ett studieuppehåll från gymnasieskolan för att studera utomlands eller gå en IB-utbildning (International Baccalaureate), dels för ungdomar som trots olika åtgärder och individuella anpassningar inte finner sig till rätta i gymnasieskolan. I det senare fallet kan det i vissa fall behöva vara möjligt att studera vid folkhögskola eller att delta i någon annan utbildning eller praktik. Handläggningen av dispensansökningar riskerar dock att medföra en administration som skulle ta resurser i anspråk från andra delar av skolans verksamhet. För att säkerställa rättssäker- heten och en likvärdig bedömning av beslut om dispens från obligatoriet behövs dessutom en samordning av vilka skäl som kan utgöra grund för en dispens och vilka utbildningsformer som bedöms vara ett godkänt alternativ till gymnasieutbildning. Bestäm- melser om möjligheten att kunna överklaga beslut skulle även behöva utarbetas. Kraven på en rättsäker handläggning skulle behöva vara särskilt höga om kraven för att få dispens skulle vara höga. Om dispenser tvärtom skulle ges frikostigt riskerar ett gymnasie- obligatorium att urholkas och bli innehålls- och verkningslöst. Många elever med låg studiemotivation som befinner sig i riskzonen för att avbryta sina gymnasiestudier skulle då kunna söka och beviljas dispens och obligatoriet skulle i en sådan situation inte fylla sitt syfte. För de elever som sökt men fått avslag på en dispens- ansökan finns också en uppenbar risk att elevens motivation och förutsättningarna för lärande i gymnasieskolan skulle försämras. Också frågan om vilka konsekvenserna skulle bli för elever och vårdnadshavare till elever som inte kommer till skolan trots att de Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk inte beviljats dispens från ett obligatorium behöver beaktas. Att ställa krav på att påbörja och delta i gymnasieutbildning utan att detta förenas med en sanktion skulle dels skilja sig kraftigt från skolplikten i , dels riskera att kravet enbart framstår som en rekommendation. Att införa ett förfarande som medger att man förelägger vårdnadshavare eller ungdomar med vite att infinna sig i gymnasieskolan ser utredningen dock som en sanktion som endast skulle kunna tas till i undantagsfall, t.ex. om skolan inte får kontakt med elever eller vårdnadshavare. I de länder som utred- ningen har studerat och som har någon form av utbildningsplikt upp till tillämpas sällan sanktioner som t.ex. vite. Systemen bygger i stället på någon form av uppföljning av vad ungdomen är sysselsatt med och på erbjudanden om olika insatser. 10.6.3Andra åtgärder än ett obligatorium är att föredra Utredningen ser sammantaget att en skyldighet att gå i gymnasie- skolan är ett möjligt alternativ som har vissa fördelar. Utredningen menar att ett tänkt obligatorium främst ska ses som ett sätt att främja ett ökat deltagande i gymnasieutbildning. I börjar dock de flesta elever gymnasieskolan efter grund- skolan och flertalet elever deltar i utbildning . påbörjar endast mellan ca 0,5–0,av alla ungdomar som går ut inte en gymnasieutbildning inom två år.28 Denna andel skulle kunna minska ytterligare om gymnasieskolan gjordes obligatorisk. (Om ungdomar som invandrar i gymnasieåldern, se vidare kapitel 4 Påbörja och fullfölja studier i gymnasieskolan och kapitel 9 Rätten till utbildning i gymnasieskolan.) Vissa av de tidiga studieavbrotten som beräknas uppgå till ca 5 procent29 skulle kunna undvikas om en plikt att delta i gymnasieutbildning upp till infördes. Frågan om i vilken mån ett gymnasieobligatorium skulle 28Det saknas samlad statistik över andelen ungdomar som invandrar i gymnasieåldern som börjar i gymnasieskolan. Många ungdomar i gymnasieåldern har invandrat till och börjar i gymnasieskolan utan att först ha gått i . Asylsökande ungdomar har rätt att påbörja studier i gymnasieskolan. Asylsökande som har påbörjat en gymnasieutbildning har även rätt att fortsätta studera efter det att de uppnått myndighetsåldern. Asylsökande har dock inte rätt att påbörja studier i gymnasieskolan. 29För en närmare beskrivning av studieavbrott, se kapitel 5 Studieavbrott och ofullständiga studier – orsaker och effektiva åtgärder. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk ha en positiv inverkan på elevernas lärande och möjligheten att nå målen för sin utbildning är central för utredningen. Även om införandet av en skyldighet att gå i gymnasieskolan skulle kunna medföra ett ökat deltagande i gymnasieutbildning bedömer utred- ningen att en sådan skyldighet riskerar att inte vara en tillräckligt verkningsfull åtgärd för att säkerställa att ungdomar ges förutsätt- ningar att nå målen för en gymnasieutbildning. Problem med svaga förkunskaper, brist på stöd och en dålig studiesocial situation i skolan är några orsaker som många elever anger till att de känner sig omotiverade och till att de avbrutit eller inte nått målen med sina studier. För att motverka dessa problem bedömer utredningen att andra åtgärder som starkt betonar vikten av en gymnasieutbild- ning och kan ge en större hanterbarhet i dialogen med elever och föräldrar är att föredra framför ett obligatorium. Dessa åtgärder bedömer utredningen kan bidra till att förbättra förutsätt- ningarna för elevernas lärande och att ungdomar i högre utsträck- ning än påbörjar och fullföljer en gymnasieutbildning. Utredningens samlade förslag presenteras i kapitel 25 Förslag. 11Undervisning, undervisningstid och heltidsstudier Utredningen har i uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder som stärker alla ungdomars förutsättningar och motivation att fullfölja en gym- nasieutbildning. Utredningen tolkar detta som ett brett mandat att se över vad som krävs för att utbildningarna i gymnasieskolan ska hålla en god kvalitet och sätta eleven i centrum. Alla elever i gym- nasieskolan ska få ledning och stimulans att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar. De utmaningar som det inne- bär för skolan att alla ungdomar ska få förutsättningar och motivation att fullfölja en gymnasieutbildning aktualiserar frågor om hur utbildning i gymnasieskolan kan bedrivas med god kvalitet och i tillräcklig omfattning. Gymnasieskolan genomgick stora förändringar i början av 1990- talet. Skolformen blev mål- och resultatstyrd i stället för detalj- reglerad. Gymnasieskolans nya läroplan, Lpf 94, trädde i kraft /95. Det innebar en stor förändring eftersom läro- planen inte skulle styra undervisningens organisation. Det blev i stället upp till rektorer och lärare att utforma arbetet så att man kunde förverkliga de nationella målen. Den ökade friheten att utforma utbildningen och arbetsformerna innebar att lektionernas längd skulle kunna variera och att undervisningsgrupperna kunde vara olika stora vid olika tillfällen. Det innebar också enligt den proposition som låg till grund för förändringen en frihet att bl.a. avgöra när och för vilka elever mer lärarledd undervisning behövs, Undervisning, undervisningstid och heltidsstudier och när och för vilka ett mer självständigt upplagt arbete kan vara lämpligt.1 Professionernas ansvar för undervisningen betonades när det konkreta innehållet i undervisningen och undervisnings- metoder inte längre preciserades. Detta krävde förändringar av skolans sätt att se på sitt uppdrag och inre arbete.2 Frågor som berörde undervisningen i gymnasieskolan hantera- des sedan i flera propositioner . Regeringen tydlig- gjorde bl.a. att undervisning i gymnasieskolan är ett arbete som planeras av lärare och elever tillsammans och som eleverna genom- för under lärares ledning, samt att det som ibland kallas lärarlösa lektioner inte kan betraktas som undervisning.3 Någon förändring i dessa avseenden har inte skett genom senare reformer. 11.1.1En bred syn på undervisning Begreppet utbildning definieras i 1 kap. 3 § skollagen som ”den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål”. I samma paragraf definieras begreppet undervisning i sin tur som ”sådana målstyrda processer som under ledning av lärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kun- skaper och värden”.4 Termen undervisning är central i författningarna och den nuvarande definitionen infördes i och med skollag. Där betonas att den breda syn på kunskapsinhämtning och undervis- ning som funnits i läroplanerna utgår från att människor är aktiva och själva strävar efter att lära sig.5 Detta innebär enligt propositionen varierande arbetssätt med inslag av både förmedlande och undersökande undervisningsmetodik. Pro- positionen hänvisar till att det i läroplanerna förs ett resonemang om fyra olika kunskapsformer som alla ställer krav på olika former av undervisning: fakta, färdighet, förståelse och förtrogenhet. Det är enligt propositionen även centralt i den kunskapssyn som genom- syrar skolans samtliga styrdokument att undervisningen syftar till 1990/91:85. 2Skolverket: Reformeringen av gymnasieskolan – en sammanfattande analys, rapport nr 187. 1997/98:169. 41 kap. 3 § skollagen. 2009/10:165. Undervisning, undervisningstid och heltidsstudier att eleverna ska inhämta och utveckla både kunskaper och värden. Värdena ska utgå från skolans värdegrund som vilar på grund- läggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna. Av skollagspropositionen framgår också att begreppet under- visning har en till viss del vidgad betydelse i gymnasieskolan jäm- fört med i grundskolan.6 Vid t.ex. arbetsplatsförlagt lärande kan lärarrollen mer vara inriktad mot handledning. Vilka kunskapsmål som ska uppnås och vad undervisningen där- med ska behandla anges övergripande i läroplanen för gymnasie- skolan, i programmålen när det gäller de nationella programmen och mer detaljerat i ämnesplanerna för respektive ämne samt i kurs- planerna för de grundskoleämnen som läses på introduktions- program. Vilka arbetsformer som ska användas i undervisningen anges endast i undantagsfall i styrdokumenten, i linje med den ökade professionella friheten i det målstyrda systemet. Av läro- planen för gymnasieskolan framgår dock övergripande bl.a. att undervisningen ska bedrivas i demokratiska arbetsformer och utveckla elevernas förmåga och vilja att ta personligt ansvar och aktivt delta i samhällslivet elevernas möjligheter att utöva inflytande över utbildningen och att ta ansvar för sina studieresultat förutsätter att skolan klargör utbildningens mål, innehåll och arbetsformer, liksom vilka rättig- heter och skyldigheter eleverna har