sou · H4B361 · 2016-09-26 00:00:00 — Här bör noteras att frågan om s.k. fondbytesavgift behandlades av Premiepensionsutredningen32, men då utifrån risken för de miss- tag som alltför frekventa förändringar av portföljsammansättningen (alltför hög aktivitet) kan medföra, lägre avkastning på grund av ökade transaktionskostnader, premiepensionssystemets kostnader (kostnader på grund av överutnyttjande som kollektivet får stå för) och frågan om rättvis fördelning av kostnaderna för systemet i förhållande till hur systemet utnyttjas. ansåg att det fanns skäl att överväga om även andra avgifter borde tas ut i syfte att fördela kostnaderna mer rättvist mellan pensionsspararna. Förslagen om s.k. fondbytesavgift – i syfte att bl.a. motverka s.k. korttidshandel33 – behandlades i samband med de ändringar i premiepensionssystemet som genomfördes 2010.34 Av propositionen framgår bl.a. att PPM då hade uppskattat kostnaden för byte av fond till per byte, varav var att hänföra till fasta kostnader och till rörliga kostnader. I propositionen angavs bl.a. att det med en fondbytesavgift skulle kunna ske en rättvisare fördelning av de kostnader som uppstår vid fondbyten, men att uttaget av avgifter måste vägas mot administrativa kost- nader samt att avgiften inte bör vara konstruerad så att den mot- 32SOU 2005:87 s. 179–180. 33Jämför bakgrundsbeskrivningen och utvecklingen av antalet fondbyten . 2009/10:44 s. 57–60. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … verkar pensionsspararnas berättigade intresse av att regelbundet se över sitt sparande. I propositionen angavs bl.a. att den närmare avgiftskonstruktionen inte borde regleras i lag, utan i föreskrifter på lägre nivå. Det förutsattes att PPM, i samband med att före- skrifterna på lägre nivå togs fram, skulle göra en förnyad analys av hur den närmare avgiftskonstruktionen borde vara utformad. Nå- gon fondbytesavgift eller motsvarande särdebitering har inte in- förts. Det bör här särskilt noteras att antalet fondbyten har minskat dramatiskt , se figur 3.13. Det bör också noteras att antalet fondbyten via blankett ökat kraftigt efter det att införde krav på e-legitimation vid fondbyten, se figur 4.4. Figur 4.4 Fondbyten via blankett Enligt utredningsdirektiven ska utredaren •analysera och beskriva fördelar och nackdelar med att införa debitering vid fondbyte, •bedöma hur stora kostnader som bör debiteras för ett fondbyte om åtgärden införs, •bedöma vilka kostnader för ett fondbyte som en debitering bör baseras på, •bedöma hur stora merkostnader som åtgärden innebär för pen- sionssystemet jämfört med dagens förfarande, och Bedömningar och förslag med utgångspunkt … •ge en samlad bedömning av förslaget att införa debitering vid fondbyte, om utredaren anser att åtgärden är motiverad, och be- skriva hur det bör genomföras. Skälen för bedömningen: har bistått utred- ningen med förnyade beräkningar och skattningar av dels de kost- nader som är förknippade med fondbyten, dels de kostnader som kan beräknas vara förknippade med ett system med särdebitering.35 uppskattar att marginalkostnaderna för ett fondbyte uppgår till cirka 2,8 kronor36 i rörliga kostnader. Med utgångspunkt i dagens nivåer på antalet fondbyten kan den totala rörliga kostnaden uppskattas till , vilket motsvarar av det totala avgiftsuttaget från pre- miepensionssystemet () under . Om motsvarande kostnad hade tagits ut som fondbytesavgift hade av- giftsuttaget kunnat sänkas med i genomsnitt per sparare från till . Den totala interna kostnaden för ett fondbyte, inklusive fasta kostnader, uppskattas till per fondbyte.37 Räknar man med antalet fondbyten ger det en total intern kostnad på . I tabellen nedan presenteras antalet fondbyten , uppdelat på bytes- frekvens. 35Underlag till Premiepensionsutredning (Fi 2014:12), PM , PID151098. 36Att jämföra med den äldre uppskattningen om 3–. 37Att jämföra med den äldre uppskattningen på . Enligt Pensions- myndigheten beror skillnaden bl.a. på att utvecklings- och driftskostnader i den förra beräk- ningen togs med i form av totala kostnader. är det i stället enbart kostnader som kan hänföras till fondbytesfunktionen/fondhandel som inkluderats. SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Antal fondbyten , uppdelat på bytesfrekvens När det gäller kostnaderna för att utveckla ett system för individuell debitering hänvisar till en tidigare rapport38, där man uppskattade utvecklings- och testtid till 2–4 månader respektive 7–12 månader beroende på om det ska vara ett visst antal fria byten eller inte. Utöver detta tillkom även 2–4 månaders ut- vecklings- och testtid för systemstöd. utgör med en genomsnittlig timkostnad om . Totalt hade kostnaden uppgått till mellan 464 000–i IT-kost- nader. har inte gjort någon ny uppskattning av denna kostnad, men anger att myndigheten dock har att skäl att tro att den tidigare tidsuppskattningen ligger i underkant. Myndig- heten anger att, om man utgår man från den gamla uppskattningen och räknar på den maximala tidsomfattningen med dagens tim- kostnad (), så landar kostnaderna på . Detta är då enbart IT-utveckling. Därtill tillkommer kostnader för bokföring, viss verksamhetshandläggning, ökad komplexitet m.m. Utredningens tolkning av uppgifterna från Pensions- myndigheten är att ett införande av ett system med särdebitering för fondbyten kan beräknas ge en sänkning av myndighetens årliga avgift med någon miljon kronor , beroende på antalet s.k. fria byten (dvs. byten som ska vara kostnadsfria). Även om avgifts- sänkningen kan sägas vara relativt liten i förhållande till den totala årliga avgiften skulle ett system med individuell debitering innebära att det totala avgiftsuttaget för det kollektiv som inte genomför några fondbyten minskar med någon miljon kronor under 38 Rapporten av avgiftsuttag (VER 2011–112). Bedömningar och förslag med utgångspunkt … en mycket , eftersom kostnaderna för att bygga upp ett system med individuell debitering beräknas uppgå till . Mot denna bakgrund anser utredningen att det som främst talar för ett införande av en fondbytesavgift för i vart fall de som ge- nomför relativt många fondbyten är att en sådan avgift kan sägas skapa en mer rättvis kostnadsfördelning, dvs. att det stora kollek- tivet inte får bära kostnader som orsakas av ett relativt litet antal pensionssparare. Det som dock talar emot ett införande av en fond- bytesavgift är att en sådan avgift skulle innebära ett avsteg från den finansieringsprincip som i övrigt gäller inom premiepensions- systemet, dvs. där alla kostnader bärs gemensamt av kollektivet. Det kan också hävdas att en avgift för varje fondbyte kan antas motverka pensionsspararnas möjlighet att utnyttja den valfrihet som är en del av systemet, och försvåra möjligheten att bedriva en effektiv löpande förvaltning inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj. Här bör dock nämnas möjligheten att ha en ordning med ett antal fria byten, även om det torde vara svårt att avgöra hur många fria fondbyten som behövs. Ytterligare en nackdel med en fondbytesavgift är att en sådan kan leda till försämrad kund- rörlighet. Vid en samlad bedömning anser utredningen att det inte bör införas någon fondbytesavgift, men utredningen anser inte att redan lagstadgade rätt att ta ut av- gifter för fondbyten bör tas bort, eftersom förhållandena snabbt kan ändras. Ett annat alternativ skulle kunna vara att ta ut en form av årlig grundavgift av dem som använder förvaltningsmodellen Egen portfölj, utan någon direkt koppling till antalet fondbyten. Enligt utredningens bedömning skulle en sådan modell kunna sägas vara i någon mening rättvis39 när det gäller kostnadsfördelningen mellan olika förvaltningsmodeller, men orättvis när det gäller kostnadsfördelningen inom förvaltningsmodellen Egen portfölj. En sådan avgift skulle – baserat på siffror – grovt beräknas komma att uppgå till (2,fördelat på cirka 3,5 39 Det kan sättas ifråga om inte motsvarande särdebitering då borde ske också för de övriga förvaltningsmodellerna, dvs. Förvalet respektive de Färdiga riskportföljerna som också kan sägas orsaka ”särkostnader”. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … miljoner pensionssparare). Utredningens samlade bedömning är att det inte finns tillräckligt starka skäl för att införa en sådan årlig grundavgift. Mot bakgrund av de resultat som presenteras i en studie av , och anser utred- ningen dock att det – även om deras undersökning baserades på tidsperioden –2010 – kan finnas anledning för Pensions- myndigheten att undersöka möjligheterna att tillåta fonderna inom premiepensionssystemet att ha s.k. uttagsavgifter i samband med t.ex. stora samtidiga uttag. Uttagsavgifter kan – beroende på ut- formning – vara ett sätt att säkerställa att kvarvarande fondandels- ägare inte drabbas av kostnader som orsakas av de som väljer att lämna fonden, som denna form av avgifter medför ökade kostnader för sparare som själva – eller via förvaltare – är aktiva i sin premiepensionsförvaltning (och för sparare som byter fonder i samband med ett sådant utvärderingsval som föreslås i avsnitt 4.4.2). Skillnaden mellan uttagsavgifter och fondbytes- avgifter är att fondbytesavgifter kan sägas handla om kostnads- fördelningen mellan de pensionssparare som byter fonder och övriga pensionssparare i premiepensionssystemet, medan uttags- avgifter kan sägas handla om kostnadsfördelningen mellan de pensionssparare som lämnar en fond och de pensionssparare som stannar kvar i fonden. Med ”andra tekniker för att justera andelsvärdet vid inlösen av fondandelar” menas t.ex. s.k. swing- pricing. Utredningens bedömning: bör få i upp- drag att undersöka om det avgiftstak för premiepensions- fonderna som införde per kan sänkas ytterligare. Bakgrund: har i sitt avtal med fondför- valtarna en s.k. rabattrappa som innebär att ju större kapital som förvaltas av respektive fondbolag desto större krav har Pensions- myndigheten på återbetalning av förvaltningsarvode. Rabatt- modellen har reviderats på det sättet att modellen har Bedömningar och förslag med utgångspunkt … kompletterats med en ny rabattdimension där all avgift över en viss nivå rabatteras till och tillfaller pensionssparare och pensionärer fullt ut (avgiftstak).40 Avgiftstaket är olika för olika kategorier av fonder; för räntefonder, för bland- och generationsfonder och för aktiefonder. Efter rabatt blir högsta avgifterna för räntefonder, för bland- och generationsfonder och för aktiefonder. Ändringarna trädde ikraft . Den genomsnitt- liga kapitalviktade avgiften för de som har valt en egen portfölj minskade till . Bruttoavgiften var i genomsnitt . Bakgrundvis kan det nämnas att nivån på den genomsnittliga av- giften efter rabatt för hela pensionsspararkollektivet var , en sänkning jämfört med . Utan rabatt var den genomsnittliga avgiften . Avgiften för dem som har AP7 Såfa och är är . För de som är reduceras avgiften ju äldre man blir. Det hänger samman med att innehavet i AP7 Såfa förändras med stigande ålder. fördelar sig innehavet i aktier och räntor. Eftersom avgiften är lägre för räntedelen sjunker den totala avgiften, och är den . Figur 4.5 visar hur förvalt- ningsavgiften brutto och netto har förändrats . Förvalt- ningsavgiften dras före rabatt från fondens värde. drogs i förvaltningsavgift. Rabatten på förvaltningsavgift uppgår till och kommer att återföras till spararnas konton . återfördes rabatterna till spararnas konton, totalt . 40 Minskning av fondkostnader inom premiepensionssystemet – Beslutsunderlag och Effekter av förändrad rabattmodell, PM . Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Figur 4.5 Förvaltningsavgifter brutto och netto Enligt utredningsdirektiven – som beslutades före det att infört den nya ordningen med avgiftstak – skulle ett avgiftstak bl.a. kunna motverka utvecklingen på den pri- vata marknaden för rådgivnings- och förvaltningstjänster, där fö- retag på olika sätt kunde kringgå intentionerna med rabatt-trappan. Ett avgiftstak förväntades bl.a. leda till en prispress på extrema av- giftsnivåer, och att fondbolag med en avgift över den valda taknivån antingen anpassar sin avgiftsnivå till de nya villkoren eller väljer att avregistrera sina fonder från fondtorget. I Vägvalspromemorian angavs även att det inte skulle bli lika lönsamt eller intressant för företag att ringa runt till individer för att få dem att välja den egna fonden då marginalintäkten blir lägre. Det angavs även att ett avgiftstak kunde medföra att Pensions- myndigheten återtar kontrollen över avgiftsnivåerna i systemet. I Vägvalspromemorian anges att en nackdel med ett avgiftstak är att konkurrensen försämras då inträdesbarriärerna blir större i kombi- nation med att informationskostnaderna för individen är bety- dande, och att detta innebär en ökad trögrörlighet bland pensions- spararna då marknadsföringsinsatserna sannolikt blir mindre om- fattande. Här bör nämnas att frågan om användningen av avgifter och ra- battmodellen för styrning av fondutbudet har behandlats av bl.a. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … Premiepensionsutredningen41 och i särskilda rapporter42 från PPM och Statskontoret. Skäl för bedömningen: Mot bakgrund av att reviderat den s.k. rabattmodellen och infört ett avgiftstak efter det att utredningsdirektiven antogs har utredningen bett Pensions- myndigheten att beskriva effekterna av det införda avgiftstaket. Av beskrivningen framgår bl.a. följande. Myndigheten har infört en ny rabattdimension för fondavgifter, där avgifter överstigande vissa nivåer rabatteras . Nivån är olika för olika typer av fonder. Förändringarna av rabattmodellen innebär att det numer finns en maximal fondavgift för en premiepensionsfond. De flesta fonder på fondtorget har dock en lägre avgift än den maximala fond- avgiften, och nedan redovisas därför kapitalviktade medelavgifter för respektive fondtyp. För att kunna ställa avgiften i relation till avkastningen visas i tabell 4.4 den genomsnittliga årsavkastningen . Tabell 4.4 Kapitalviktade snitt, där AP7 Såfa delas upp i beståndsdelarna aktie- respektive räntefond rabatt (tkr) rabatt (tkr) När det särskilt gäller s.k. prestationsbaserade fonder bör det nämnas att prestationsarvodet ingår i beräkningsgrunden före av- gift, vilket gör att det inte skapas något incitament att anmäla fonder med högre prestationsarvode i stället för högre fast avgift. 41SOU 2005:87 s. 173–175. 42Förslag till ändringar i premiepensionssystemet, (AAG118437). Bedömningar och förslag med utgångspunkt … gör bedömningen att de förväntade effek- terna av den förändrade rabattmodellen till stor del har infriats. De beräknar att förändringen inneburit i sänkta avgifter för spararna . I snitt har avgiften efter rabatt minskat från till . För vissa enskilda fonder har den nya rabattmodellen inneburit dramatiskt sänkt avgift för spa- rarna. Detta blir särskilt fallet om fonden tidigare haft prestations- arvoden som tidigare kunnat dra upp fondavgiften rejält. En mål- sättning som infriats är att många fondbolag också sänkt sina bruttoavgifter som en anpassning till förändringarna i rabatt- modellen. Andra har ändrat sina blandfonder till aktiefonder för att möjliggöra ett högre avgiftsuttag. Ett tiotal fonder har valt att av- registrera sig från premiepensionens plattform till följd av för- ändringarna. anser sammanfattningsvis att den nya rabattmodellen har varit klart positiv för premiepensions- spararna. Utredningens bedömning är att det är för tidigt att redan nu fö- reslå ändringar i det avgiftstak som precis har tagit fram. Utredningen anser dock att bör få i upp- drag att undersöka om det avgiftstak som har införts kan sänkas ytterligare. Bedömningen grundas på den stora betydelse som storleken på avgifterna har på förväntat premiepensionsutfall, jfr vad som redovisas i avsnitt 4.3 och avsnitt 7.2.2. Här bör noteras att olika förvaltningsstrategier kostar olika mycket, och att en sänkning av avgiftstaken kan leda till ett minskat utbud av spe- cialiserade fonder. Utredningen vill här peka på möjligheterna att sänka kostnaderna i systemet genom införande av en s.k. årsavgift för de fondförvaltare/fonder som finns i systemet, jfr bl.a. PPM:s rapport från 200743. 43 Förslag till ändringar i premiepensionssystemet, PPM , AAG118437, s. 34. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … 4.8Begränsa risktagandet på fondtorget Utredningens bedömning: Det bör inte införas några begräns- ningar av fondutbudet på fondtorget med avseende på risk. A – Förslaget i Vägvalspromemorian och tidigare utredningar m.m. I Vägvalspromemorian föreslås att risktagandet ska begränsas och fondtorget göras mer överblickbart. Mer konkret föreslås att fond- utbudet på fondtorget bör begränsas till en ”meny motsvarande den som används av professionella investerare”. I Vägvalsprome- görs bedömningen att en framgångsrikt genomförd riskbe- gränsning bl.a. kan få följande effekter: •Färre fonder och ett mer överskådligt fondtorg. •Lägre kostnader då kapitalet koncentreras till färre fonder. •Mindre spridning i avkastningsresultat mellan individer på grund av att högriskalternativen begränsas. Av Vägvalspromemorian framgår det att bakgrunden till förslaget bl.a. är att det på fondtorget finns nischade fonder med hög risk som ger möjlighet till hög avkastning, men också en risk för låg avkastning. Denna typ av fonder bedöms bidra till att öka sprid- ningen i utfall mellan individer. Syftet med förslaget anges vara att ta ett större ansvar för utfallet och begränsa spridningen något. I Vägvalspromemorian konstateras att det finns flera svå- righeter med detta förslag. Det är bl.a. en stor utmaning att defini- era maximalt tillåtet risktagande, exempelvis varför vissa investe- ringsinriktningar skulle tillåtas på fondtorget medan andra inte skulle tillåtas. Dessutom tenderar risknivåerna att variera , vilket bl.a. skulle få till följd att fonder skulle kunna komma att pendla fram och tillbaka på fondtorget, beroende på variationer i risknivå. Detta skulle kunna skapa en osäkerhet och olägenhet för Bedömningar och förslag med utgångspunkt … de sparare som väljer dessa fonder. Därtill bedöms antalet fonder på fondtorget inte komma att reduceras tillräckligt mycket för att informationskostnaderna44 för individen skulle minska i någon större omfattning. utredningar och analyser m.m. Inledningsvis kan det noteras att grundinställning var att inte någon fondkategori eller fondtyp i sig kan betraktas som onödig eller omöjlig i en välgrundat sammansatt portfölj för pensionssparande. I syfte att framför allt förbättra över- blickbarheten och minska avgifterna i premiepenspensionssystemet föreslog dock att PPM skulle ges verktyg för att successivt reducera antalet fonder på fondtorget ner till omkring 100 till 200 fonder.45 Det ska också nämnas att några av de sakkunniga i ett särskilt yttrande föreslog att utbudet på fondtorget borde reduceras i väsentligt större utsträckning än vad utredningen föreslog, varvid de bl.a. pekade på riskerna för ”syste- matiskt negativa utfall” för pensionssparare som placerar – hela – sitt premiepensionskapital i ”nischfonder”.46 Med anledning av bl.a. betän- kande, lämnade PPM, på uppdrag av regeringen, förslag till för- ändringar i premiepensionssystemet där myndigheten bl.a. ana- lyserade olika metoder för att reducera fondutbudet.47 De metoder som då analyserades var; •Begränsning av fonder som inte är efterfrågade •Begränsning av antalet fonder per bolag •Begränsning genom krav på ett visst antal sparare •Begränsning av de fonder som tillåts att registreras •Uteslutning av vissa fondkategorier 44Med informationskostnader menas här de kostnader som pensionsspararen har för att hitta och sätta samman en portfölj av fonder. 45Det noterades bl.a. att cirka 150 fonder stod för av det samlade kapitalet. 46SOU 2005:87 s. 246–247. 47Förslag till förändring i premiepensionssystemet, PPM (2007). Bedömningar och förslag med utgångspunkt … •Begränsning genom administrativa krav •Begränsning genom införande av kvalitetskrav •Uteslutning av fonder med sämst avkastning relativt kon- kurrenter •Begränsning genom fondbetyg. Det bör här understrykas att fokus i låg på reduce- ring av antalet fonder på fondtorget, medan förslaget i Vägvals- promemorian fokuserar på reducering av riskerna på fondtorget, dvs. – med den terminologi som utredningen har valt att använda i detta betänkande – att begränsa det möjliga risktagandet inom för- valtningsmodellen Egen portfölj. En av de metoder som analysera- des i (uteslutning av vissa fondkategorier) var dock inriktad på reducering av risken på fondtorget. I rapporten kon- stateras bl.a. att uteslutande av fonder/fondkategorier som anses ha för hög risk skulle medföra svåra urvals- och mätproblem och att en sådan uteslutningsmetod skulle bli alltför subjektiv och svår att hålla . Vid genomförandet av den reformerade systemutformningen gjor- des bedömningen att några nya verktyg för PPM som enbart syftar till att minska fondutbudet inte borde införas. har i ett underlag som lämnats till utred- ningen48 bl.a. pekat på de praktiska svårigheterna med fondspecifik riskbegränsning. B – Vissa begrepp och samband mellan begrepp Risk och mått på risk m.m. Med risk i en fond (eller en portfölj av fonder49) menas här att fondandelarnas (portföljens) avkastning varierar. Stora variationer innebär hög risk och små variationer innebär låg risk. 48Vissa premiepensionsfrågor, Underlag, . 49På systemnivå (aggregerad nivå) kan alla placeringar i AP7 Såfa betraktas som placeringar i en portfölj av fonder (Såfa/(Förvalsportföljen). Likaså kan alla placeringar som har gjorts i enskilda fonder på fondtorget betraktas som placeringar i en enda portfölj av fonder (fondtorgsportföljen). Bedömningar och förslag med utgångspunkt … I den information om fonderna som presenteras på Pensions- myndighetens hemsida och i fondkatalog m.m.50 anges fondens standardavvikelse som mått på risk. Med standardavvikelse avses ett statistiskt mått på hur mycket de olika värdena för en population avviker från medelvärdet. Ju högre stan- dardavvikelse desto större spridning i avkastning under den aktuella observationsperioden. I den informationen som lämnas om fonderna finns även s.k. riskklasser angivna; •mycket låg risk – vilket motsvarar standardavvikelse 0–2, •låg risk – vilket motsvarar standardavvikelse 3–7, •medelrisk – vilket motsvarar standardavvikelse 8–15, •hög risk – vilket motsvarar standardavvikelse 16–24 och •mycket hög risk – vilket motsvarar standardavvikelse över 25. Den information som presenteras av skiljer sig från den information som måste lämnas enligt de s.k. UCITS- reglerna. I de fondfaktablad som varje fond måste ha enligt de s.k. UCITS-reglerna visas fondens risk på en sjugradig skala, där 7 in- nebär högsta risk och 1 innebär lägsta risk. Risksiffran bestäms utifrån fondens standardavvikelse. När det gäller sambandet mellan risk i en enskild fond och sprid- ning i utfall bör man skilja på två olika (huvud)typer av spridning. Här är utgångspunkten att man – åtminstone i teorin – får betalt för en högre risk med högre avkastning. 1.Den spridning i värdeutveckling/utfall som kommer att uppstå mellan individer inom samma generation och med samma in- betalningsprofil som har valt fonder (portföljer) med olika risk- nivå och därmed förutsättningar för olika avkastning. 50 Informationen lämnas av fondbolagen, men det är som samman- ställer och presenterar informationen. Bedömningar och förslag med utgångspunkt … 2.Den spridning i värdeutveckling/utfall som kommer att uppstå mellan olika generationer betraktade som helheter, dvs. den spridning i värdeutveckling/utfall som beror på att investering- arna görs med olika avkastning. Det kan noteras att generationerna blir mer eller mindre överlappande, beroenden på hur man väljer att definiera en generation. Våra bedömningar och förslag utgår i huvudsak från bedömningar av den första typen av spridning. De åtgärder som analyseras och som kan leda till större eller mindre spridning i utfall är dock även relevanta för den andra typen.