sou · H4B383 · 2016-11-30 00:00:00 — Detta omfattar de ämnen i vilka det ankommer på att meddela föreskrifter. Dit hör bland annat föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Som förutsättning gäller dock att föreskrifterna avser skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, det vill säga att det är fråga om betungande föreskrifter. Utanför kravet på lagform faller berättigande föreskrifter, till exempel föreskrifter om rätt till bidrag och andra förmåner för enskilda, likaså neutrala föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Föreskrifter om statsbidrag och sociala understöd av olika slag faller exempelvis utanför det primära lagområdet. Sammanfattningsvis gäller alltså att har exklusiv normgivningskompetens på skatteområdet och att föreskrifter om skatt meddelas genom lag. Skälen för utredningens bedömning: Gränsen mellan skatt och avgift är flytande.6 Att den enskilde får en särskild motprestation för den penningprestation som denne betalar till det allmänna anses dock vara det primära kännetecknet på en avgift i förhållande till skatt. I vissa fall får emellertid en penningpålaga anses ha karaktär av avgift även om ingen specificerad motprestation erhålls för den betalade penningprestationen. Ett sådant fall föreligger när penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen ifråga enligt särskilda regler (prop. 1973:90 s. 213 och 219). Det finns således ett visst utrymme även för avgifter där den enskilde inte får en direkt motprestation. En grundläggande förutsättning för att det ska vara fråga om en avgift i sådana fall är att avgiftskollektivet är klart avgränsat. Av intresse i sammanhanget är att frågan om myndighetsavgiftens karaktär av avgift eller skatt var uppe till diskussion i förarbetena gällande finansieringen av Transportstyrelsen. Av propositionen Avgifter i Transportstyrelsens verksamhet framgår att i den mån Transportstyrelsens avgift inte är kopplad till någon motprestation från myndighetens sida, är någon avgiftsskyldighet inte möjlig (prop. 2010/11:30 s. 51). Regeringen anförde även att det 1973:90 s. 213. inte heller finns någon urskiljbar grupp avnämare, utan att medborgare i gemen skulle träffas av avgiftsuttaget. Som beskrivs i avsnitt 4.3.4 och 10.2 tas myndighetsavgiften ut i syfte att täcka de kostnader som Transportstyrelsen har och som inte finansieras av direkta avgifter. Eftersom myndighetsavgiften således tas ut som en allmän avgift utan direkt anknytning till någon prestation från Transportstyrelsens sida, kan det inte anses att ”ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen” (jfr prop. 1973:90 s. 219). Myndighetsavgiften uppfyller alltså inte detta avgiftskriterium. Inte heller motsvaras myndighetsavgiften av någon direkt motprestation till luftfartskollektivet som sådant. Om avsikten är att myndighetsavgiften ska fortsätta att tas ut måste, enligt utredningens mening, grunderna för avgiftsuttaget regleras i lag. Med hänsyn till utredningens förslag om en ny lag om skatt på flygresor kan det emellertid inte anses rimligt att belasta flygföretagen med även en sådan pålaga. Utredningen bedömer därför att de verksamheter som finansieras av myndighetsavgiften bör finansieras på annat sätt än genom en skatt. Myndighetsavgiften bör därför avskaffas. 10.5Finansiella konsekvenser för Transportstyrelsen hade Transportstyrelsen en total budget på . av budgeten finansieras genom myndighetens förvaltningsanslag. Givet den uppdelning som finns av förvaltningsanslaget på anslagsposter för avgiftsrespektive skattefinansierad verksamhet kommer att täckas av anslagsposten för avgiftsfinansierad verksamhet och kommer att skattefinansieras av staten. Resterande finansieras av avgifter som Transportstyrelsen själv disponerar över. Ett avskaffande av myndighetsavgiften i samband med införandet av en skatt på flygresor innebär att de avgiftsintäkter som Transportstyrelsen redovisar mot inkomsttitel minskar med , vilket innebär en avgiftslättnad för de svenska och utländska flygoperatörer som betalar avgiften. En konsekvens är att motsvarande belopp, som finns budgeterat på anslagsposten för avgiftsfinansierad verksamhet på Transportstyrelsens förvaltningsanslag, inte längre motsvaras av avgiftsintäkter. kostnader som med dagens ordning täcks av myndighetsavgiften bör då finansieras med anslagsmedel som inte motsvaras av någon intäkt på statsbudgeten. för skattefinansierad verksamhet bör ökas med som anslagsposten för avgiftsfinansierad verksamhet minskas med motsvarande belopp. Detta är neutralt för de takbegränsade utgifterna i statens budget, men inverkar negativt på det offentlig finansiella sparandet. Beaktas även införandet av flygskatten, som beräknas inbringa mångdubbelt mer än , blir dock effekten på det offentlig finansiella sparandet sammantaget klart positivt. En justering enligt ovanstående av Transportstyrelsens finansiering skulle inte medföra några negativa konsekvenser för myndigheten. Om däremot myndighetsavgiften tas bort utan att justeringar genomförs skulle det medföra negativa finansiella konsekvenser för Transportstyrelsen. De negativa finansiella konsekvenserna skulle enligt Transportstyrelsen vara att kostnaderna mot anslagsposten för skattefinansierad verksamhet måste minska med cirka en femtedel för hela myndigheten och som en följd därav skulle genomgripande omprioriteringar behöva göras över alla trafikslag. Enligt Transportstyrelsen skulle myndigheten också tvingas att prioritera både mellan och inom trafikslag även i fråga om myndighetens grundläggande uppdrag, såsom regelarbete och stabsarbete under regeringen. Syftet med att införa en skatt på flygresor är att minska flygets klimatpåverkan genom att låta flyget bära en större del av sina egna klimatkostnader. En förhoppning är också att detta ska kunna fungera som exempel för andra länder och även indirekt bidra till en mer korrekt prissättning av luftfarten. När kostnaderna för klimat och miljö – åtminstone till viss del – internaliseras genom beskattning kan det bidra till att resenärer väljer andra trafikslag för sina resor, trafikslag där klimatkostnaderna är lägre. En skatt kan också ge incitament till företag att vidta energieffektiviserande åtgärder för att reducera skattekostnaden. Detta är dock starkt beroende av hur skatten utformas. Som exempel kan nämnas att en koldioxidskatt på flygbränsle skulle ge ett incitament att byta till alternativa bränslen med lägre klimatpåverkan. Möjligheterna att beskatta flygbränsle begränsas dock av både Chicagokonventionen och EU:s energiskattedirektiv (2003/96/EG), vilket har beskrivits i avsnitt 3.9.1. En skatt som tas ut per avresande passagerare är betydligt trubbigare som instrument för att ge incitament för energieffektiviserande åtgärder, eftersom skatten är oberoende av allt annat än passagerarantal. Konsekvenser av införandet av en flygskatt grundar sig i de förändringar i tillgänglighet och åtkomst som skatten kan tänkas medföra. Dessa förändringar kan uppskattas genom förväntade förändringar i antalet avresande passagerare, men det ger inte en komplett bild. Det krävs dessutom att antalet avgångar anpassas efter förändringen i antalet resenärer. I de fall flygföretagen kan operera med en lägre kabinfaktor behöver ingen sådan justering förekomma. En justering behöver inte heller göras på de av staten upphandlade flyglinjerna, som beskrivits i avsnitt 5.5. Det är möjligt att en justering efter passagerarunderlag kan innebära att mindre flygplan tas i bruk. Det behöver då knappast innebära att de större flygplanen blir stående på marken, utan det är troligt att de tas i bruk på andra flyglinjer som har ett större antal passagerare i stället. I det här kapitlet kommer konsekvenser av införandet av en skatt på flygresor att behandlas. Det innebär att konsekvenserna av införandet av en skatt jämförs med ett ”business-as-usual” scenario. Oavsett om en skatt på flygresor införs eller inte är det troligt att efterfrågan, särskilt på utrikes flygresor, kommer att öka. pågår ett arbete inom flygbranschen för energieffektivisering genom exempelvis nyare flygplansmodeller med lägre bränsleförbrukning per passagerarkilometer. En skatt på flygresor som utgår från antalet passagerare har troligtvis ingen effekt för arbetet med energieffektivisering, men efterfrågan på flygresor förväntas minska något, vilket framgår nedan. Grundläggande för en förståelse av vilka konsekvenser en eventuell flygskatt kan ha på olika delar av samhället är hur efterfrågan på resor förändras i samband med införandet av skatten. För att bedöma den ändrade efterfrågan kan efterfrågeelasticiteter användas. En efterfrågeelasticitet beskriver hur mycket efterfrågan på en vara förändras (i procent) vid en given förändring i priset på varan (i procent). Utredningen har, med hjälp av resandevolymer och prisindex, sökt skatta en elasticitet med hjälp av regressionsanalys. Den aggregerade elasticitet som utredningen skattat är -0,5, vilket innebär att en prisförändring på resulterar i en minskad efterfrågad kvantitet om . Ett problem med skattningen är att ingen uppdelning kan göras med avseende på resenärskategori. De prisserier som finns tillgängliga är heller inte pålitliga. presenterade en rapport1 som beräknade en flygskatts effekter och här återfinns efterfrågelasticiteter uppdelade på resenärskategori. Dessa presenteras i tabell 11.1. De här elasticiteterna ansågs gälla och det finns inget som pekar på att de borde ha förändras i särskilt stor utsträckning . 1 ”Flygskattens effekter” PM 2006:2. att det inte förekommit några större strukturella förändringar gällande tillgång till alternativ till flyget, vilket skulle ha påverkat priselasticiteten för flyget. Det som skulle kunna ha en påverkan är främst utvecklingen inom IT som underlättat möjligheten för resfria möten i form av till exempel telefon-, video- och webbmöten. Denna förändring kan ha haft en inverkan på priselasticiteterna för tjänsteresor. System – som förvisso förbättrats och blivit vanligare – för exempelvis virtuella möten fanns dock , varför inga drastiska förändringar i priselasticiteterna bedöms ha skett. Det kan dock innebära en liten underskattning av resenärsförändringar för tjänsteresenärer. WSP har i en rapport räknat på effekter av införandet av en skatt på flygresor. Där används elasticiteter baserade på internationella studier som sammanställts av Intervistas, år 2007.2 Utredningens bedömning är att de elasticiteter givna av är mer tillämpbara på än den internationella sammanställning som används av WSP. Tjänsteresenärer är alltså mindre priskänsliga än privatresenärer, bland annat på grund av skillnader i betalningsförmåga och på grund av att utrikesmarknaden är mindre priskänslig än inrikesmarknaden, bland annat beroende på skillnader i tillgång till alternativa färdmedel. Uppdelningen mellan inrikes och utrikes elasticiteter är naturligtvis grov. Dessa ska ses som genomsnittliga elasticiteter för respektive geografisk indelning. Inom är det sannolikt så att priselasticiteterna varierar. Orter där det saknas tillgång till alternativa färdmedel påverkas troligtvis betydligt mindre av föränd- 2 Se Svenskt Flygs hemsida: /wp-content/uploads/2015/11/flygskatt-en- samhallsekonomisk-analys.pdf ringar i priset för flygresor, än orter där tillgång till alternativa färdmedel är god. Utöver hur efterfrågan på flygresor förändras givet en prisförändring är det viktigt att veta hur priserna förändras. Att införa en skatt innebär inte med nödvändighet att priset förändras och stiger lika mycket som skatten. är det svårt att i förväg veta hur bördan av skatten kommer att fördelas mellan producent och konsument. För att komma runt denna problematik görs i detta fall en förenkling. Utredningen kommer att räkna på två olika scenarier, ett där skatten helt bärs av konsumenterna och ett där av skatten bärs av konsumenterna och återstoden av producenterna. I dialogmöten med branschaktörer har det framkommit att nära 100 procents övervältring till konsument är ett sannolikt scenario. Det stöds dessutom av forskning från Borenstein.3 Den faktiska övervältringen av skatten i biljettpriser ligger därför med stor sannolikhet inom det givna spannet. Det här summeras i tabell 11.2. Skattenivån föreslås uppgå till per avresande passagerare för inrikesflyget samt flyg till de länder som inkluderas i bilaga 1. För resenärer med slutdestination i ett land som återfinns i bilaga 2 föreslås skattenivån per avresande passagerare gälla och för övriga länder föreslås per avresande passagerare. Eftersom skatten endast tas ut per avresande passagerare är den genomsnittliga skatten per tur och retur resa lägre än skattenivån. För inrikesflyget tillkommer dessutom mervärdesskatt om vilket resulterar i att den totala skattebördan vid övervältring blir 80 x 1.06=84,. Den genomsnittliga skatten per passagerare i inrikestrafik blir högre eftersom en tur och returresa inrikes innefattar två avgångar från flygplatser i . Det innebär att skatten tas ut två gånger. Detta till skillnad från resor med en slutdestination i ett annat land än samt länder inom EU, där den genomsnittliga skatten är hälften av skattenivån, eftersom den endast betalas en gång per tur och returresa. Den genomsnittliga skatten per flygning blir då 80/2=40 kronor. 3 , Why can’t US airlines make money? Källa: Utredningens egna beräkningar. Eftersom elasticiteten uttrycks i procentuella förändringar i efterfrågad kvantitet vid en given procentuell förändring i pris, behövs det ursprungliga priser för att kunna göra beräkningar. Swedavia uppger att de normalt räknar med priser på per enkelresa inrikes och inom , och med priser på 4 000–för interkontinentala resor. Priserna tycks stämma väl överens med de uppgifter som, vid en sökning, framgår av flygföretagens hemsidor. I tabell 11.3 presenteras den procentuella prisförändringen av flygbiljetter, uppdelat på resmål och beroende på hur stor del av skatten som övervältras i biljettpriset. Källa: Utredningens egna beräkningar. Det är även viktigt att veta hur uppdelningen ser ut mellan privatrespektive tjänsteresenärer, eftersom priskänsligheten skiljer sig åt mellan dessa typer av resor. Swedavia genomför en resvaneundersökning som presenteras kvartalsvis, där man frågar resenärer i vilket syfte de reser. Uppdelningen görs på privatrespek- tive tjänsteresenärer, samt inrikes och utrikes resor. Den genomsnittliga uppdelningen mellan resenärskategorierna presenteras i tabell 11.4. Källa: Swedavias Resvaneundersökning, kvartal 2016. Privatresenärer dominerar utrikesmarknaden, medan inrikesmarknaden har en mer jämn fördelning mellan resenärskategorierna. 11.3Konsekvenser för resande och konsumenter Vid ett införande av en flygskatt kommer konsumenter att påverkas i den utsträckning flygbiljetter blir dyrare. Det kan antas resultera i att färre konsumenter väljer flyget som färdmedel och i stället antingen väljer alternativa färdmedel eller att inte resa alls. Dessutom är det möjligt att de högre biljettpriserna som företag också kommer att möta, resulterar i högre konsumentpriser för andra varor och tjänster. De här effekterna bedöms dock sannolikt vara små. De trafikmässiga effekter som införandet av en flygskatt kan ge upphov till, kan delas upp i dels förändringar i resande med flyg (som minskar), dels förändringar i resande med övriga trafikslag (som ökar). Dessa effekter kan beräknas med hjälp av korspriselasticiteter. I SIKAs rapport beräknades korspriselasticiteter för trafikslagen bil, tåg och buss. Normalt beskriver en korspriselasticitet hur mycket efterfrågan för en vara eller tjänst – exempelvis en tågresa – påverkas av en prisförändring för en annan vara eller tjänst – exempelvis en flygresa. De korspriselasticiteter som har tagit fram tar även hänsyn till att endast de som väljer att inte flyga vid en prisförändring kan byta till andra trafikslag. De resenärer som redan innan en flygskatt har införts, inte skulle ha flugit, kan alltså inte med en högre skatt välja att ta tåget. I tabell 11.5 presenteras korspriselasticiteter från . Privatresenärer är generellt sett mer benägna att byta till andra trafikslag än vad tjänsteresenärer är, och bil är det trafikslag som flest privatresenärer byter till. Korspriselasticiteterna för resor inom antas vara en tredjedel av elasticiteterna för inrikesresorna, eftersom det inte finns lika klara alternativ för dessa resor. För långväga resor utom saknas i princip alternativ, varför korspriselasticiteterna för samtliga dessa trafikslag är noll. Även inom finns det exempel på orter där det i stort sett saknas alternativ till flyget. På sådana orter är det sannolikt att korspriselasticiteterna är betydligt lägre. De elasticiteter som presenteras ovan ska ses som genomsnittliga för . Med utgångspunkt i de elasticiteter och priser som presenterades i kapitlets inledning kan effekterna på efterfrågan av privatresor beräknas. Notera att beräkningarna utgår från antalet avresande passagerare , där barn () och transfer passagerare () inte är medräknade eftersom de undantas från skatten. I tabell 11.6 presenteras den totala beräknade förändringen av antal resenärer vid införandet av en skatt på flygresor, uppdelat på privatresor och tjänstresor. Källa: Utredningens egna beräkningar. Procentuella förändringar inom parantes. Det totala antalet resenärer beräknas minska med i storleksordningen 450 000 till 600 000 resenärer , beroende på hur stor del av skatten som övervältras på biljettpriset, jämfört med om flygskatt inte införs. Förändringarna är baserade på statistik för . Det motsvarar mellan av det totala antalet avresande passagerare från flygplatser i . Procentuellt sett förändras inrikesflyget mest där det totala antalet passagerare kan förväntas minska med mellan . Det kan jämföras med Transportstyrelsens prognos som i genomsnitt räknar med en ökning av antalet avresande passagerare . Införandet av en skatt på flygresor bedöms således minska ökningen av antalet avresande passagerare, men ökningen kommer ändå att fortsätta. Det totala antalet avresande passagerare från flygplatser i kan alltså förväntas öka även om en skatt på flygresor införs enligt utredningens förslag. I en studie av den tyska flygskattens effekter finner Fichert med flera4 en efterfrågeförändring på mellan och av det totala antalet avresande passagerare från , vilket är en liknande effekt som beräkningarna här resulterar i. 4 Fichert, F., Forsyth, P. och Niemeier, H-M. (2014). Auswirkungen der deutschen Luftverkehrsteur auf das Passagieraufkommen – . Av de resenärer som inte längre kommer att resa med flyg kommer vissa resenärer i stället att välja andra färdmedel. I tabell 11.7 presenteras hur många resenärer som flyttar över till andra trafikslag, givet de elasticiteter som presenteras i tabell 11.5, och tidigare beskrivna förändringar i avresande passagerare med flyg. Både minskningen av antalet passagerare som reser med flyg och medföljande överflyttning till andra trafikslag varierar sannolikt inom . Från och till orter som har god tillgång till alternativa trafikslag kan en större minskning och överflyttning förväntas, medan den sannolikt blir betydligt mindre till och från orter med få eller inga alternativ till flyget. De beräkningar som presenteras här avser de totala förändringarna på nationell nivå och tar inte hänsyn till regionala skillnader. På grund av brister i det statistiska underlaget har utredningen inte kunnat göra en mer regionalt förfinad analys av passagerarförändringar eller överflyttningar till andra trafikslag. Källa: Utredningens egna beräkningar. Störst överflyttning sker till bil, följt av tåg och buss. För långväga resor utom sker enligt dessa beräkningar ingen överflyttning alls. Det är rimligt, då flyg ofta är det enda alternativet för långväga resor. Det är möjligt att viss överflyttning kan ske från långväga resor till medellånga resor när hushåll väljer andra resmål på grund av skatten. En sådan överflyttning ingår dock inte i beräkningarna här. Totalt beräknas ungefär 210 000–280 000 resor flyttas över till andra trafikslag, eller dryga av den totala minskningen i flygresor. Värt att notera är att de förändringar som tas upp här utgår från passagerarunderlaget för . Diagrammen 11.1 och 11.2 visar hur antalet avresande passagerare bedöms komma att förändras om utredningens förslag till skatt på flygresor införs. Där presenteras Transportstyrelsens prognoser för avresande passagerare i inrikes- och utrikestrafiken. Som framgår av båda diagrammen leder införandet av en skatt till en förskjutning av antalet avresande passagerare, men inte till en förändring i ökningstakten. För inrikesflyget leder införandet av en skatt till ett ihållande lägre antal avresande passagerare , eftersom inrikesflyget endast förväntas stiga med . Källa: Transportstyrelsen. Antalet avresande passagerare med utrikesflyg (detta inkluderar alla utrikes resor) förväntas öka med . Det innebär att även om en skatt på flygresor införs kommer antalet avresande passagerare, som skatten införs, att vara högre än året innan. Källa: Transportstyrelsen. De beräkningar som presenteras här utgår från att utbudet av flygresor anpassas till den minskade efterfrågan som presenterats tidigare. Det är dock möjligt att så inte kommer vara fallet i ett initialt skede. Skatten kommer dock troligtvis att medföra en reduktion av antalet flygresor och en anpassning av flygplanen, vilket innebär en minskad klimatpåverkan från flyget. Det är även viktigt att beräkna nettoeffekten efter att överflyttning till andra trafikslag har skett. Det ska tilläggas att även utan en skatt på flygresor kan utsläppen per personkilometer tänkas sjunka genom att flyget blir mer energieffektivt. Prognoserna talar dock för att energieffektiviseringar inte går lika snabbt som tillväxten i antalet passagerare, vilket resulterar i ökade utsläpp från flyget. Hur stora effekterna av en skatt på flygresor kan tänkas bli avseende flygets klimatpåverkan är svårt att uppskatta eftersom det är svårt att med precision i förväg säga vilka resor som kommer att utebli. För beräkningarna som följer här används 25:e, 50:e samt 75:e percentilerna av flygdistanser i tre kategorier – inrikes resor, resor inom samt resor utanför – för att representera tre scenarier, lågt, medel och högt. Dessa sträckor används för att beräkna minskningen av utsläppen av koldioxid. Det här angreppssättet resulterar i ett intervall inom vilket den faktiska koldioxidreduktionen bör ligga. I tabell 11.8 presenteras de minskade koldioxidutsläppen som kan förväntas vid införandet av en skatt på flygresor. Inom parentes presenteras minskningen av koldioxid med övrig klimatpåverkan inräknad. Med utgångspunkt i uppdelningen mellan värdering av koldioxid och höghöjdseffekter som presenteras av Österström5 uppskattas den samlade effekten av koldioxid och höghöjdseffekt för inrikes resor till en faktor 1,3 av endast koldioxid. Motsvarande uppskattning för resor inom är 1,6 och för resor utom 1,9. Att den samlade effekten av koldioxid och höghöjdseffekt skiljer sig åt mellan de tre destinationskategorierna beror på att flygplanet under en längre del av flygningen befinner sig på hög höjd vid långa flygningar, jämfört med kortare. 5 (2016), Luftfartens klimatkostnader – En delrapport inom Samkost 2. VTI rapport 907. Den lägsta effekten uppnås om av skatten övervältras på biljettpriset och om den lägre distansen används för att uppskatta genomsnittliga resor. I ett sådant scenario kommer skatten att resultera i en minskning av flygets koldioxidutsläpp med , . Om i stället hela skatten skulle läggas till biljettpriset, och den genomsnittliga distansen av flygresor ligger i det övre intervallet, kommer skatten att resultera i minskade koldioxidutsläpp med .