sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — Ledamöterna ska nomineras av organisationer som före- träder publicister, journalister och medieföretag, men det ska vara tydligt att de nomineras på personliga mandat och inte som företrä- dare för enskilda företag eller andra särintressen. För att stärka obe- roendet lämnar det nya mediestödssystemet dagens ordning och ersätter det med ett system som ligger nära den kollegiala inbördes utvärdering (”peer reviewing”) som finns inom akademin och kul- turvärlden. Kvalitet är ett svårt begrepp i sig men ska det ändå använ- das definieras det bäst av branschkollegor med gedigen erfarenhet och kunnande. Nomineringsrätt och beslutsrätt är dock inte samma sak. I flera fall med nomineringsrätt för externa parter är det fortfarande reger- ingen som fattar de formella besluten, medan det i andra fall är de externa organisationerna som har rätten att både nominera och besluta. Det finns goda skäl för båda varianterna. Om regeringen utser alla ledamöter kan det t.ex. vara lättare att upprätthålla kravet på att nämndens hela sammansättning ska präglas av en jämn köns- fördelning och av en mångfald av erfarenheter och perspektiv. Om däremot mediebranschens organisationer får rätten att både nomi- nera och besluta om en majoritet av ledamöterna i nämnden ökar det relativa oberoendet. ökar risken för jäv och olika typer av obalanser. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier slutsats är att så länge mediestödsnämnden är placerad i Myndigheten för press, radio och tv ska regeringen fatta det formella beslutet om samtliga ledamöter i nämnden, där en majo- ritet av ledamöterna är nominerade av mediebranschens organisatio- ner. Om nämnden placeras i ett fristående civilrättsligt organ bör mediebranschens organisationer både nominera och utse ledamöter utöver ordförande och vice ordförande. De senare ska fortsatt utses av regeringen och vara eller ha varit ordinarie domare. En sådan ord- ning behövs för att nämnden fortfarande ska kunna jämställas med en domstol i mening.80 Oavsett hemvist ska mediestödsnämnden bestå av en ordförande, en vice ordförande och högst nio andra ledamöter. Nämnden ska vara beslutsför när ordföranden och minst hälften av de andra leda- möterna är närvarande. Ledamöterna ska utses för en mandatperiod på högst . För att undvika en statisk kultur där godtycklighet riskerar att utvecklas men ändå bibehålla en kontinuitet ska hälften av ledamöterna bytas ut . 7.4.3Mediestödsnämndens arbetsformer och kostnader arbete med stödgivningen ska – oberoende av om verksamheten organisatoriskt är placerad i en myndighet eller i ett civilrättsligt organ – präglas av öppenhet och transparens. Nämnden ska också använda referensgrupper och expertis på de områden som berörs av de olika stödformerna. Av mediestödsför- ordningen framgår vilka beslut som ska fattas efter samråd med berörda intressegrupper och myndigheter. Beslut om fördelning av extra produktionsstöd till allmänna nyhetsmedier som har en jour- nalistisk verksamhet i kommuner som är svagt bevakade eller obeva- kade ska föregås av kvalitativ bedömning av vilka kommuner det handlar om vid ett givet ansökningstillfälle. Det nuvarande presstödssystemet administreras alltså av Myndigheten för press, radio och tv , då den tidigare myndigheten las ner. Kansliets arbete med presstödsfrågorna är en del av den beredningsenhet som i övrigt hanterar frågor och ärenden som rör tillståndsgivning och tillsyn. Det är därför inte lika tydligt vilka kostnader som är relaterade till 80 Se avsnitt 7.3.9. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier hanteringen av just presstödet. Det sista (2014) som var en egen myndighet hade den ett statligt anslag på och bemanningen var en kanslichef, tre handläg- gare och kansliassistent. Som framgått kommer det nya mediestödssystemet att leda till fler kvalitativa bedömningar och färre automatiskt utfallande moment. Nämnden ska också anlita fler externa experter för bered- ning av ansökningar. Sammantaget talar detta för att Myndigheten för press, radio och tv ska tillföras ytterligare kansliresurser i en storleksordning som motsvarar kostnaderna för två anställda hand- läggare och för ett stort antal externa experter. Enligt Medie utredningen kan den tillkommande årliga kostnaden därmed beräk- nas till . Om mediestödsnämnden ska härbärgeras i ett civil- rättsligt organ handlar det om att medel motsvarande hela den admi- nistrativa verksamheten med stödsystemet vid Myndigheten för press, radio och tv ska medfölja. De närmare förutsättningarna för placeringen av mediestödsnämn- den antingen i en myndighet eller i ett civilrättsligt organ samman- fattas i tabell 7.8. Tabell 7.8 Två alternativ för mediestödsnämndens hemvist I ett civilrättsligt organ Myndigheten för press, radio och tv finns och är tillgänglig. som kan och vill härbär- Nämnden blir ett särskilt be- slutsorgan i myndigheten. Regeringen beslutar om budget (regleringsbrev), förordning och ordförande samt vice ord förande i nämnden. nominerar en majoritet av leda- möterna, men regeringen beslutar om samtliga. Regleras i lag om överläm- nande av förvaltningsuppgifter. Regeringen beslutar om budget (regleringsbrev) och förordning. Branschen beslutar om alla le- damöter utöver ordförande och vice ordförande. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier SOU 2016:80 I ett civilrättsligt organ Hotbild i händelse av sta- Även om nämnden har själv- ständig position inom myndig- strypa budgeten och ändra i heten kan regeringen strypa förordningen, men kan inte budget, byta nämndledamöter, byta eller styra chefen. ge chefen nya befogenheter byta ledning för myndighet Regeringen utfärdar en förord- ning, myndigheten utfärdar formella föreskrifter och nämn- den fattar riktlinjebeslut. Öppet och transparent, med stöd av referensgrupper och Regeringen utfärdar en mer detaljerad förordning, nämn- den beslutar om informella riktlinjer. Öppet och transparent, med stöd av referensgrupper och extern kompetens. De två alternativen för nämndens hemvist skiljer sig i första hand åt i fråga om nomineringar och beslut om ledamöterna i nämnden och om tillsättningen av myndighetens respektive det civilrättsliga orga- nets chef. I övrigt är de formella och praktiska förutsättningarna för- hållandevis lika, givet att det finns ett civilrättsligt organ till hands. Frågan om nämndens relativa oberoende i de båda alternativen blir därför central. Det är svårt att betrakta ett redaktionellt material som finansieras av ett statligt stöd som helt oberoende. De stödmottagande aktö- rerna blir ju per definition beroende av staten. För att minimera ris- ken att regeringen skulle kunna använda sig av utnämningsmakt eller annat för att strypa misshagliga medier den vägen bör emellertid en buffert mellan staten och de stödmottagande medierna eftersträvas. Därigenom kan risken för ett dylikt scenario minska och nämndens legitimitet och oberoende kan stärkas. Så länge en myndighetslösning är det enda tillgängliga alternativet skapas bufferten genom att mediebranschen nominerar en majoritet i nämnden. Med den civilrättsliga lösningen på plats kan nämndens oberoende öka genom att ledamöterna, utöver ordförande och vice ordförande, även utses av branschen. förslag innebäratt mediestödsnämndeninledningsvisplacerasi Myndigheten för press, radio och tv, med samma formella position som den nuva- Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Nämndens långsiktiga placering bör dock prövas om eller när mediebranschens organisationer skapar ett civil- rättsligt organ i syfte att härbärgera verksamheten. Förslag: Det nuvarande anslaget för presstöd på ska tillföras det nya mediestödet . Därut över ska mediestödet tillföras ytterligare , ytterligare och ytterligare . Myndigheten för press, radio och tv ska tillföras för de ytterligare uppgifter som följer av det nya medie- stödssystemet . De ökade utgifterna finansieras genom omprioriteringar inom utgiftsområdena 1 och 17. analys visar att det finns nya och stora behov av mediepolitiska åtgärder i medielandskapet. Det nya mediestöd som föreslås kommer också att förutsätta ökade statliga anslag. Utred- ningens direktiv anger inte vilken budgetram som förslaget om nya mediepolitiska verktyg ska rymmas inom, men förslag om kostnads- ökningar och intäktsminskningar för staten ska följas av förslag om finansiering.81 har i tidigare avsnitt behandlat anslagsbehovet för de olika stödformerna i mediestödet, liksom för den nya mediestöds- nämnden. Ansökningstrycket kommer sannolikt att öka förhållan- devis kraftigt för det nya produktionsstödet (7.3.5), medan trycket på distributionsstödet tvärtom kan förväntas minska något (7.3.6). Behovet av innovations- och utvecklingsstöd är stort och bör ha en högre budgetram än den som är avsatt för ändamålet (7.3.7). 81 14 § kommittéförordningen (1998:1474). Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Det nuvarande ramanslaget för presstöd är på och en utgångspunkt för behovsanalysen är att hela det ansla- get ska tillföras det nya mediestödet. Det nya mediestödet ska också vara ett ramanslag och det innebär bl.a. att de enskilda stödformerna finansieras från samma anslag. När behovet av distributionsstöd minskar ökar det på motsvarande sätt utrymmet för övriga stöd. Med dessa förutsättningar redovisar det ökade anslagsbehovet för det nya mediestödssystemet i tabell 7.9. I samma tabell finns även angivet det ökade anslagsbehov med som identifierats för mediestödsnämnden i Myndigheten för press, radio och tv . Om nämnden ska här- bärgeras i ett civilrättsligt organ ska hela den administrativa resursen föras över från Myndigheten för press, radio och tv. Tabell 7.9 Höjning av anslagsnivån för mediestödssystemet 2018–2020, tusental kronor Myndigheten för press, radio och tv Det ökade anslagsbehovet för mediestödet (exkl. mediestödsnämn- den), utöver de som finns i presstödssystemet, är alltså , ytterligare 55 miljoner kro- nor och ytterligare . Det innebär att mediestödets anslagsram kommer att vara , och för 2020.82 har prövat frågan om åtgärdernas finansiering i flera steg. Presstödets nuvarande anslag har varit en naturlig utgångs- punkt, därefter har frågan prövats i förhållande till den samlade mediepolitikens anslag. Slutligen har möjligheten att öka statens 82 behandlar frågan om mediestödets finansiering efter 2020 i kapitel 8. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier intäkter, liksom att minska ekonomiska pålagor på svenska medier, prövats. Nya mediepolitiska åtgärder på statens intäktssida är fortfa- rande angelägna, men de tar oftast att bereda och kan inte heller ligga till grund för finansiering av ökade kostnader på utgifts- sidan. Huvudelen av det nya mediestödssystemet ska finansieras genom det nuvarande anslaget för presstöd, som sorterar under utgiftsom- råde 1 () i statsbudgeten. De kostnader som därutöver har identifierats för det nya mediestödet i tabell 7.9 ska enligt finansieras genom ytterligare omfördelningar inom utgiftsområde 1 eller genom överföringar från utgiftsområde 17 (Kultur, medier, trossamfund och fritid). 7.6Mediestödets förenlighet med statsstödsreglerna beskrev i delbetänkandet hur har bedömt driftsstödet i det svenska presstödssystemet och vilka faktorer som har tillmätts betydelse utifrån statsstödsregler- na.83 har haft dessa förutsättningar som viktiga utgångspunkter vid utformningen av det nya mediestödet. Det nya stödsystemet omfattar två stödformer som ligger nära det befintliga presstödssystemet: distributionsstödet till papperstid- ningar och innovations- och utvecklingsstödet. Båda har vidgats till att omfatta allmänna nyhetsmedier oavsett innehålls- eller sprid- ningsform, men stödformerna bör oberoende av detta vara förenliga med statsstödsreglerna. Kommissionen har också fattat två beslut om stöd till medier på minoritetsspråk och då kommit fram till att de inte utgör statsstöd eftersom de inte påverkar handeln och konkurrensen mellan medlemsstaterna.84 Det nya produktionsstödet skiljer sig från det befintliga drifts- stödet genom att det innehåller delvis andra trösklar och tröskelvär- den och genom att beräkningen av stödbelopp förändrats, från att tidigare ha baserats på upplagor och utgivningsfrekvens till att i stäl- let baseras på de allmänna nyhetsmediernas årliga rörelsekostnader 83 SOU 2015:94 s. 319–322. 84 Europeiska kommissionen (2016). State aid: Commission gives guidance on local public sup- port measures that do not constitute state aid, pressmeddelande publicerat . Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier som är förknippade med produktionen av det allmänna nyhetsme- diet. Det danska mediestödssystemet, som godkänts av kommissio- nen, beräknar stödbelopp i relation till medieföretagens redaktionella kostnader. Det nuvarande kravet på att driftsstödberättigade medier ska ha en abonnerad upplaga har tagits bort som villkor i mediestödet, vil- ket torde ligga i linje med kommissionens tidigare uttalanden på den punkten. I produktionsstödet finns det också angivet att stödinten- siteten inte får överstiga de nivåer som gäller i det nuvarande pres - stödet. Slutligen ska de som ansöker om produktionsstöd även bifoga en plan för hur stödbehovet kan minska och upphöra. Det nya mediestödssystemet måste notifieras till och godkännas av kommissionen innan det kan genomföras. Sammantaget gör bedömningen att det finns goda förutsättningar för att kommissionen ska bedöma systemet som förenligt med stats- stödsreglerna. För att medborgarnas tillgång till regelbunden allsidig nyhetsbevak- ning och kritisk granskning ska kunna säkerställas krävs ett helhets- grepp över alla de aspekter som påverkar: allt från frågor om möjlig- görandeinfrastrukturochutbildningtillfrågorsomberöranvändarnas integritet och medborgarnas förtroende för såväl samhällsbärande institutioner som medier. Mediepolitikens nya och vidgade perspektiv innebär att flera politikområden utöver områden berörs. Förslaget till ett nytt mediestöd i kapitel 7 och de bedömningar och slutsatser som redovisas i kapitel 4, 5 och 6 är bara delar av det som enligt utredningen skulle kunna utgöra den mediepolitiska verktygs- lådan och har därför valt att i detta kapitel även lyfta fram en palett av insatser inom flera politikområden som alla skulle kunna bidra till mediepolitikens måluppfyllnad.1 Intentionen är i denna del inte att presentera färdigberedda förslag utan att visa på bredden av frågor som påverkar det alltmer komplexa medielandska- pet. Dessa spår kräver i de flesta fall kompletterande utredningar och konsekvensanalyser för att kunna genomföras men utgör – tillsam- mans med förslagen, bedömningarna och slutsatserna i kapitel 4, 5, 6 och 7 – den helhet som menar bör ingå i en med- borgarcentrerad mediepolitik för framtiden. 1 Enligt rådande krav som ställs på statliga utredningar kan bara färdigberedda frågor presen- teras som förslag. övriga idéer och slutsatser gällande en mediepolitik för framtiden presenteras därför separat. I detta avsnitt/kapitel behandlas frågor om ett stärkt medialt civil- försvar (8.2), informationspåverkan från offentliga verksamheter (8.3), en nationell kraftsamling för medie- och informationskunnighet (8.4), skärpta straff för hot mot journalister (8.5), stärkt användar- skydd (8.6), möjliggörande infrastruktur (8.7), samdistribution av post och tidningar (8.8) samt mediepolitikens finansiering (8.9). 8.2Ett stärkt medialt civilförsvar Kvantiteten tillgängligt material i olika plattformar formligen explo- derar. Andelen kvalitativt, verifierat innehåll ökar emellertid inte i samma takt vilket får till resultat att det tillförlitliga innehållet med tiden utgör en allt mindre andel av den totala mängden material som finns att tillgå för medborgarna. Parallellt sker utvecklingen mot en allt mer fragmentiserad medieanvändning och en intensiv, simultan användning av flera enheter, så kallat multitaskande, vilket forskning pekar på leder till försämrad koncentrationsförmåga hos grupper av högintensiva användare.2 I takt med att allt från rykten till andra falska uppgifter vävs in i de generella innehållsflödena har medborgarna blivit allt mer sårbara. En del av detta icke-verifierade material utgörs av innehåll som med- vetet helt eller delvis, förvrängts i syfte att påverka användarna i en viss riktning. Som avsändare bakom desinformationen återfinns såväl utländska som inhemska intressen, såväl politiska/ideologiska/ intressedrivna, som kommersiella. Forskare delar in informationspåverkan i tre huvudsakliga kate- gorier: ––svart propaganda: dold, falsk information och där avsändaren agerar under falsk flagg, ––grå propaganda: ett mellanting där antingen sanningshalten och/ eller avsändarens identitet och intentioner är okända, och ––vit propaganda: öppen, informationen betraktas som sannings enlig och har en officiell avsändare.3 2 Ophir, Nass (2009) Cognitive control in media multitaskers, of the of , nr. 3 Jowett, O’(2006). Propaganda & Persuasion, , s. 16–26. Vid en överföring av dessa teorier på fokusområ- den utkristalliserar sig tre kategorier av särskilt intresse, då dessa på- verkar medborgarnas rättigheter till vederhäftig information och en oberoende nyhetsrapportering: 1.Främmande makts desinformation av svenska medborgare. 2.Medborgares eller nätverk av medborgares spridning av helt eller delvis falska uppgifter via sociala medier. 3.Svensk offentlig verksamhets ensidigt positiva kommunikation, som ökar i omfattning. I den första kategorin har det skett en markant ökning av aktiviteterna , rapporterar flera expertinstanser. En kategori avsän- dare utgörs av våldsbejakande terrorister. Digitala medier utnyttjas skickligt i propagandasyfte av (även kallat IS), slås fast i rapporten terrorism och sociala medier från och terrorismstudier, Cats, vid : Sociala medier och hemsidor har primärt använts som verktyg för propa- ganda och indoktrinering.4 Det existerar emellertid flera former av informationspåverkan, Militära Underrättelse- och Säkerhetstjänsten, Must, uppmärksammar särskilt en form i sin årsrapport , utan att nämna någon specifik avsändare: ”svartmålningar av och svenska företrädare i media”.5 Utredningen har under arbetets gång varit i kontakt med svenskar som utsätts för hot och trakasserier såväl från främmande makt som från inhemska element. Ett fall som gått till åtal gäller tidnings ledarskribent, . Enligt åtalet utsattes för grovt förtal när en man, på Facebook, beskrev honom som dömd för pedofili.6 Ett annat exempel är hämtat från 4 , (2015). Våldsbejakande islamistisk extremism och sociala meder, och terrorismstudier, Försvarshögskolan. 5 Must, Årsöversikt 2015, s. 11. 6 , mål nr B 1964-16. Reportern vid finska offentligt finansierade YLE inledde en granskning av ett fenomen med ursprung i som hon själv benämnde som pro-ryska troll, informationskrigare som sprider propaganda i sociala medier och påverkar det finska folket ”My Year as a Troll Magnet: International Shaming Campaign and an SMS from Dead Father. Bloggpost på yle.fi:s webbplats .” Under det år som följde utsattes hon för en till synes systematisk och orkestrerad för- talskampanj i vilken hon anklagades för allt från att vara USA-agent till illegal droghandlare och prostituerad. Hon utsattes för utpress- ningsförsök och sexuella trakasserier. Målet var tydligt: att misskreditera henne som journalist inför publiceringen av granskningen. En närbesläktad tendens uppmärk- sammas av Säkerhetspolisen, , i organisationens årsrapport : Säkerhetspolisens bild är att genom offentliga uttalanden har för- sökt påverka debatten om säkerhetspolitiska vägval. Liknande pro- paganda sprids också i sociala medier i . Samma felaktiga, förvrängda och förvanskade budskap som sprids genom den offentliga propagandan sprids här. Syftet är att få ut proryska budskap samt spä på oro och skapa splittring i samhället.7 Ett konkret exempel på denna typ av svart propaganda är det förfal- skade brev som spreds i rysk tv och finns i omlopp. Brevet synes vara signerat av den svenske chefsåklagaren och är skrivet på brevpapper. Innehållet gör gällande att ska ha gått ärenden i ett domstolsfall. Något som föranledde en formell dementi från Holst.8 Foto: Skärmavbild från . 7 2015, s. 63. 8 Falskt svenskt brev i rysk tv: ”Okänd avsändare”, SvD, publicerad . 9 Ryska medier: Bildt kan bli minister i , DN. Hämtad från webbplatsen . Ett annat exempel är spridningen av en falsk uppgift om att skulle utnämnas till utrikesminister i . Det var extra allvarligt att den påstådda ”nyheten” dök upp i flera seriösa svenska medier som alltså valde att lämna gängse yrkesmetodik och publicera ett obekräftat rykte, detta trots kännedom om att Bildts dementerat uppgiften. I det aktuella exemplet handlar det inte om två röster som balanserar varan- dra, utan om en oriktig uppgift, som av reportern bekräftats som falsk, men som ändå genom publiceringen ges spridning. Ett tredje exempel är den svart-vita debatten om värdlandsavtalet där uppgiften om att kärnvapen skulle placeras i publicerades av traditionella medier. Såväl utrikesminister som företrä- dare för Nato har i olika uttalanden dementerat dessa uppgifter. Foto 1: Skärmavbild från aftonbladet.se10 Foto 2: Skärmavbild från svt.se11 Foto 3: Skärmavbild från svd.se12 Samtliga skärmavbilder är redigerade. Sammantaget är denna svarta propaganda enligt flera bedömare att betrakta som en del av en psykologisk krigföring. Hur omfattande denna verksamhet är har inte gått att fastställa med säkerhet. , chef för och Eurasienprogrammet vid Utrikes politiska institutet, har dock, inom ramen för sin pågående forsk- ning, sammanställt en omfattande empiri, bland annat baserad på 10 Kärnvapen kan placeras i , . Hämtad från webbplatsen . 11 : Inga kärnvapen kommer hit, SVT. Hämtad från webbplatsen . 12 Natogeneral: på svensk mark propaganda, SvD. Hämtad från webbplatsen . 3 344 artiklar publicerade på sajten . Dessa kategoriserades i tio teman, där det vanligaste var ”kris i väst” (705 artiklar), ”positiv bild av ” (643 artiklar) och ”västs aggressivitet” (499 artiklar). Tabell 8.1 visar den tydliga trenden att antalet förfalskade doku- ment som påstås vara författade av svenska beslutsfattare ökar. Tabell 8.1 Falska dokument i det svenska informationsklimatet, planterade från , – Källa: , . Av dessa fabricerade dokument – som i samtliga fall syftade till att smutskasta – handlade tio om svensk politik. I den andra kategorin, den grå propagandan, återfinns felaktiga uppgifter som sprids via sociala medier, utan att det går att identifiera en tydlig avsändare. Hit hör ryktesspridning som ofta tar avstamp i en faktisk kontext och människors rädsla, men som landar i icke underbyggda slutsatser. Även rykten som blommat ut i fullskaliga moderna vandringssägner, spridda av människor som medvetet eller omedvetet tycker de illustrerar delar av eller hela deras världsåskåd- ning, passar in i detta fack. Ett exempel är det grundlösa ryktet om att ”regeringen” låter jet- plan sprida ut skadliga kemiska eller biologiska substanser. Ryktet har varit ihållande i olika digitala plattformar sedan början av 2000- talet och har dementerats av flera sakkunniga myndigheter, såväl internationellt som nationellt.13 Ett annat exempel som fått enormt genomslag i den svenska demokratin är högerextrema grupper och individer, enskilt eller i digitala nätverk, som bedriver lågintensivt hat mot personer som anses icke svenska i form av helt eller delvis falska påståenden. En teknik som ofta används är miss- tänkliggörande eller öppna hot riktade mot alla som ger en motbild. En annan att man använder sig av ett snedvridet urval, för att t.ex. misskreditera en viss nationalitet. 13 (2000). Aircraft Contrails Factsheet. (2014). Inga vetenskapliga belägg för chemtrails. sägner förekommer, där det tydligaste historiska exemplet kanske är berättelsen om invandrarfamiljen som odlade grönsaker i parkettgol- vet, uppmärksammad av .