sou · H3B397 · 2016-01-01 00:00:00 — Yrkeskurser inom vård och omsorg erbjuds av nästan alla kommuner medan kurser inom exempelvis VVS och fastighet och inom hantverk erbjuds i mindre än hälften av kommunerna. Kurser inom vård och omsorg och teoretiska kurser anordnas till största delen i regi medan kurser inom övriga områden i större utsträckning är upp- handlade av externa utbildningsanordnare. har uppmärksammat att det i vissa kommuner finns … tecken som tyder på att utbudet av yrkesutbildningar inom vård- och omsorgsområdet bestäms med utgångspunkt i kommunens eget behov av kompetens i egenskap av huvudman för detta yrkesområde. (…) Det råder alltså en oklarhet i dessa fall om det är den enskilde som efter en allsidig information om arbetslivets kompetensbehov samt vägledning tar beslut om studieinriktning eller om det är ett färdigt utbud som han eller hon har att förhålla sig till.18 I vissa fall kan det alltså vara kommunens behov, i egenskap av arbetsgivare, som styr utbudet snarare än individens eller arbets- marknadens behov. Utredningen ifrågasätter inte att det finns ett stort behov av personal inom vård och omsorg. som allt färre ungdomar studerar på gymnasiets vård- och omsorgsprogram är behovet av personer med sådan utbildning stort och förväntas förbli stort. Exempelvis listar SCB de med gymnasial vård- och omsorgsutbild- ning högst bland de utbildningsgrupper inom vilka det väntas bli störst brist på utbildade 2035.19 Utredningen konstaterar att det finns en risk att kommunerna, i sin roll som både arbetsgivare och utbildningsanordnare inom vård och omsorg, prioriterar sitt eget kompetensförsörjningsbehov framför andra arbetsgivares och branschers behov. Även andra fak- torer bidrar till att vård- och omsorgsutbildning prioriteras inom Redovisning av regeringsuppdrag om insatser inom yrkesinriktad gymnasial vuxenutbildning och lärlingsutbildning för vuxna m.m. s. 58. Trender och prognoser 2014. Befolkningen, utbildningen och arbetsmarknaden med sikte på 2035. Regional samverkan om yrkesvux yrkesvux, inte minst att dessa utbildningar är mindre kostsamma. Utredningen anser dock att det inte är rimligt att en så stor andel av statsbidraget för yrkesvux finansierar kompetensförsörj- ning inom en enskild bransch. 8.5Förslag för utvecklad regional samverkan om yrkesvux Många kommuner är för små för att själva kunna erbjuda ett brett utbud av kurser inom yrkesinriktad vuxenutbildning på gymnasial nivå. Detta innebär färre valmöjligheter för individen och utgör ett hinder för kompetensförsörjning. Trots att det finns ett behov av yrkesutbildning inom små yrkesområden – med få och dyra utbild- ningsplatser – riskerar dessa att trängas undan av yrkesutbildningar med ett stort antal billigare utbildningsplatser. Därför behöver den regionala samverkan kring yrkesvux utvecklas, både mellan enskilda kommuner och mellan den lokala och regionala nivån. Behovet av att stimulera en ökad regional samverkan med syfte att upprätthålla ett brett utbud av olika yrkesutbildningar och inriktningar har även uppmärksammats av Skolverket.20 Statsbidraget för yrkesvux finansierar en mycket stor andel av kommunernas yrkesinriktade vuxenutbildning på gymnasial nivå. Utredningen anser därför att staten kan och bör förtydliga och stärka kraven på regional samverkan om de utbildningsplatser som finansieras med statliga medel. Samlad redovisning och analys inom yrkesutbildningsområdet, s. 26. Regional samverkan om yrkesvux 8.5.1Kommuner ska ansöka om statsbidrag gemensamt Utredningens förslag: Statsbidraget för yrkesinriktad vuxen- utbildning på gymnasial nivå villkoras med att det ska finnas ett avtal om att samverka om utbildningen mellan minst tre kom- muner. Samverkan ska syfta till att öka utbildningsutbudet för den enskilde. Kommunerna ska ansöka om statsbidraget gemensamt och kunna visa på ett behov av utbildningen som är gemensamt i de kommuner som samverkar. Kommuner har enligt skollagen möjlighet att samverka om utbild- ningen, både i gymnasieskolan och inom vuxenutbildningen.21 Kommuner som samverkar om utbildningsutbudet kan erbjuda ett bredare utbud av program och kurser tillsammans än vad en enskild kommun kan erbjuda. Genom samverkan minskar även risken att gymnasieutbildningar läggs ner trots att de efterfrågas av elever och av arbetsmarknaden i regionen som helhet. Utredningen föreslår därför att statsbidraget för yrkesvux vill- koras med att minst tre kommuner samverkar i syfte att öka utbild- ningsutbudet för den enskilde. På så sätt kan kommunerna gemen- samt ta ansvar för att yrkesutbildningar även inom små yrkesområ- den kommer till stånd och erbjuda ett bredare utbud av yrkes- utbildningar. Att villkora statsbidraget med att kommuner samver- kar och ansöker gemensamt syftar både till att stärka utvecklingen av befintlig samverkan och till att samverkan etableras där det inte förekommer. De statliga satsningarna på yrkesvux och lärlingsvux har bidragit till att allt fler kommuner samverkar om vuxenutbildning.22 På många håll i landet finns en utvecklad kommunsamverkan om yrkesvux, vilket framgår av sammanställningen i kartorna nedan (figur 8.2–8.4). I kartorna representerar enfärgade fält samverkan mellan kommuner inom ett län och streckade fält representerar länsöverskridande samverkan. 2115 kap. 30 §, 18 kap. 27 §, 23 kap. 28 § skollagen (2010:800). Samlad redovisning och analys inom yrkesutbildningsområdet, s. 26. Regional samverkan om yrkesvux Källa: och SCB, egen bearbetning. Regional samverkan om yrkesvux Källa: och SCB, egen bearbetning. Regional samverkan om yrkesvux Källa: och SCB, egen bearbetning. Regional samverkan om yrkesvux av kommunerna ansöker om statsbidrag för yrkesvux tillsammans med andra kommuner. Av sammanställning- en framgår att kommuner huvudsakligen samverkar inom länen. Samverkan omfattar i flera fall samtliga kommuner i ett län, såsom i , och . Samverkan över länsgränserna förekommer i viss utsträckning. I dessa fall rör det sig ofta om samverkan inom en arbetsmarknadsregion. Exempelvis samverkar ett antal kommuner i med Kungs- backa i inom ramen för . Antalet kommuner som ansöker gemensamt har ökat som statsbidragssatsningen pågått. Detsamma gäller även för andra typer av samverkan, såsom behovsanalys, marknadsföring, uppfölj- ning, administration, gemensamt kursutbud och samverkansavtal kring upphandling. Endast 11 kommuner av 263 svarande (4 pro- cent) uppger i uppföljning att de inte samverkade med någon annan kommun på något sätt under 2014.23 Några särskilda bestämmelser kring kommungemensamma an- sökningar finns inte utöver att det av ansökan till ska framgå att två eller flera kommuner ansöker gemensamt.24 Utredningen anser att det är viktigt att en regional samverkan kring yrkesvux utgår från lokala och regionala förutsättningar. I synner- het är det angeläget att kommunerna planerar utbildningar med ut- gångspunkt i det gemensamma behovet som finns i de kommuner som samverkar. Kommunerna bör även beakta det lokala behovet och utbudet av behörighetsgivande förutbildningar inom yrkes- högskolan. Mot utredningens förslag kan anföras att det gör ansökan om statsbidrag för yrkesvux mindre flexibel och att kommuner riskerar att blir utan statsbidrag om de inte lyckas etablera ett samarbete. Detta gäller i synnerhet kommuner med många invånare, som på egen hand har möjlighet att erbjuda ett brett utbildningsutbud. Utredningen anser dock att det är rimligt att även kommuner med många invånare samverkar med andra kommuner om yrkesvux, eftersom en regional arbetsmarknad sällan omfattar enbart en en- skild kommun. Redovisning av uppdrag om insatser inom yrkesinriktad gymnasial vuxen- utbildning och lärlingsutbildning för vuxna m.m. 245 § förordning (2009:43) om statsbidrag för yrkesinriktad och viss teoretisk vuxenutbild- ning på gymnasial nivå. Regional samverkan om yrkesvux Genom ett villkor om kommunsamverkan kan den statliga sats- ningen i större utsträckning bidra till att gymnasial yrkesutbildning som efterfrågas av arbetsmarknaden erbjuds samt att fler individer får tillgång till ett bredare utbildningsutbud. I sammanhanget vill utredningen peka på att befintlig samverkan om yrkesvux i de flesta fall omfattar betydligt fler än tre kommuner, även i fall där en större kommun samverkar med mindre kommuner. En alternativ lösning är en förändrad beräkning av statsbidraget med syfte att gynna kommuner i samverkan. Utredningen förordar dock inte en sådan lösning eftersom styreffekten blir svagare. 8.5.2Regional samverkan om yrkesvux blir villkor för statsbidrag Utredningens förslag: Statsbidraget för yrkesinriktad vuxen- utbildning på gymnasial nivå villkoras med att kommunerna planerar utbildningen i samråd med aktören med regionalt ut- vecklingsansvar i det eller de län som berörs. Många kommuner är för små för att för att kunna erbjuda ett brett utbud av utbildningar, både i gymnasieskolan och inom vuxen- utbildningen. För att yrkesvux ska kunna bidra till förbättrad matchning på arbetsmarknaden behövs ett regionalt kompetens- försörjningsperspektiv i utbildningsplaneringen. Detta ger kommu- nerna bättre möjligheter att kraftsamla kring utbildningar inom små yrkesområden, som de tillsammans kan tillhanda- hålla ett utbud som i större utsträckning tillgodoser de studerandes önskemål. Utredningen föreslår därför att statsbidraget för yrkes- vux villkoras med att kommunerna planerar utbildningen i samråd med aktören med regionalt utvecklingsansvar i länet. Ett stärkt regionalt kompetensförsörjningsperspektiv i dimen- sioneringen av yrkesvux syftar också till att bättre ta till vara be- hovet av utbildad arbetskraft även inom små yrkesområden. Be- hovsanalyser på regional nivå kan även bidra till en mer långsiktig planering av kommunernas utbildningsutbud. Det finns inte något egenvärde i att samverkan utformas likartat i hela landet. Utgångspunkten för utredningens förslag är en ut- vecklad regional samverkan kring yrkesvux som utgår från lokala och regionala förutsättningar. Regional samverkan om yrkesvux Olika typer av aktörer har regionalt utvecklingsansvar I varje län finns en länsstyrelse som svarar för den statliga för- valtningen i länet. ska bl.a. främja länets utveckling. har landsting och samverkansorgan i allt fler län övertagit ansvaret för regional utveckling från staten. Deras ansvar regleras genom två olika lagar. Lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen ger kommunerna och i respektive län möjlighet att, genom ett gemen- samt kommunalförbund – så kallat samverkansorgan – överta vissa statliga uppgifter inom regional utveckling. Lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ger landstingen i nio län samt ansvaret för en rad uppgifter med anknytning till regional utveckling. Landsting med regionalt utvecklingsansvar kallas regioner. Regioner leds av region- politiker som utses i allmänna val. Samverkansorganen leds av poli- tiker från länets kommuner och landsting. finns ansvaret för regional utveckling hos regioner i tio län, hos samverkansorgan i sju län och hos i fyra län. Det regionala utvecklingsansvaret innefattar bl.a. att ta fram och genomföra en regional utvecklingsstrategi, upprätta och fastställa en länsplan för regional transportinfrastruktur samt att samverka med kommuner, länsstyrelse, myndigheter, organisationer och när- ingsliv i länet. Det innebär också ett ansvar för att ta fram regionala handlingsplaner inom Europeiska socialfonden. Aktören med re- gionalt utvecklingsansvar beslutar även om hur de statliga tillväxt- medlen för regionen ska användas. Jämfört med samverkansorganen disponerar regionerna en större andel av de statliga tillväxtmedel som utgår för uppdraget. regionala samhällsorganisation är under utveckling. tillsatte regeringen den s.k. (Fi 2015:09). Kommittén ska föreslå en ny läns- och landstingsindel- ning som innebär att delas in i väsentligt färre län och re- gioner.25 råder osäkerhet kring hur regionala indel- ning kommer att se ut och i viss utsträckning även kring den framtida ansvarsfördelningen mellan statlig och regional 25 Dir. 2015:77. Ny indelning av län och landsting. Regional samverkan om yrkesvux Sannolikt kommer fler landsting framöver att ta över ansvaret för regional utveckling från samverkansorgan respektive länsstyrel- se och därmed bilda regioner. Utredningen anser att en utvecklad regional samverkan kring yrkesvux bör bygga på strukturer som kan förväntas vara beständiga på . Kommunerna bör där- för samråda med den aktör som har regionalt utvecklings- ansvar i länet även om det innebär olika typer av aktörer i olika län. Det regionala kompetensförsörjningsarbetet varierar mellan länen Aktörerna med regionalt utvecklingsansvar i länen fick 2010 i upp- drag av regeringen att etablera kompetensplattformar för samver- kan inom kompetensförsörjning och utbildningsplanering . Regionala kompetensplattformar är etablerade i alla län och utgörs vanligtvis av en sammansättning av olika aktörer med betydelse för regionens kompetensförsörjning, exempelvis re- gionförbund, kommunförbund, länsstyrelser, Arbetsförmedlingen och näringslivsrepresentanter.26 Uppdraget att bilda kompetensplattformar har påskyndat ut- vecklingen av det regionala arbetet med kompetensförsörjning som var mer begränsat och splittrat.27 – 2016 har i uppdrag att fördela minst 60 miljoner kro- nor till länen för insatser som stärker och vidareutvecklar kompe- tensplattformarna. För länens arbete med att utveckla kompetens- plattformarna har regeringen betonat vikten av att dessa får fort- sätta att utvecklas utifrån regionala förutsättningar och prioriter- ingar. Syftet med det regionala kompetensförsörjningsarbetet – och kompetensplattformarna som verktyg – kan beskrivas som att en ökad kunskap om utbud och efterfrågan av olika utbildningsformer genom samverkan ska bidra till en bättre utbildningsplanering och i förlängningen även till en stärkt regional kompetensförsörjning.28 Kompetensplattformarna, eller de organisationer de tillhör, är dock Systembild, utmaningar och möjlig- heter, s. 19. Uppföljning av regionalt kompetensförsörjningsarbete, s. 36. Erfarenheter från kompetensplattformsarbetet. Regional samverkan om yrkesvux i de allra flesta fall inte utbildningsanordnare själva. De har inget mandat att påverka utbildningsutbudet, som styrs lokalt och natio- nellt. De kan endast påverka utbildningsanordnarna med hjälp av information och underlag. De flesta utbildningsanordnare (med undantag av utbildningsanordnare inom yrkeshögskolan29) styrs huvudsakligen av andra incitament än den regionala arbetsmarkna- dens behov, såsom individens önskemål. Regionala skillnader i ekonomiska och personella resurser samt organisatorisk tillhörighet innebär att kompetensplattformarnas funktionssätt varierar. I många regioner omfattar resurserna för plattformsarbetet mindre än en heltidstjänst30, vilket gör arbetet personbundet. I vissa regioner arbetar kompetensplattformarna med att ta fram prognoser för arbetsmarknads- och utbildnings- behov, medan arbetet i andra regioner huvudsakligen fokuserar på att sprida befintliga kunskapsunderlag och på samverkan mellan de viktigaste aktörerna.31 I studie ”Regionalt kompe- tensförsörjningsarbetete – systembild, utmaningar och möjlig- heter” beskrivs hur djupgående och branschspecifika analyser, i de regioner där sådana genomförs, blivit ett incitament för en utveck- lad samverkan med kommuner och utbildningsanordnare.32 Kompetensplattformarnas roll som verktyg för regionalt kompetensförsörjningsarbete varierar över landet Mot bakgrund av den stora variationen mellan länen avseende vil- ken verksamhet som bedrivs inom ramen för kompetensplatt- formarna föreslår utredningen att kommunerna ska samråda om yrkesvux med aktören med regionalt utvecklingsansvar i länet. Utredningens förslag utgår därmed från en befintlig struktur för samverkan i stället för att föreslå att ett ytterligare organ intro- duceras för ändamålet. Utredningen bedömer att kompetensplatt- formarna i detta avseende kommer att spela en viktig roll – som kommunernas samrådspart i vissa län eller genom att ta fram underlag i andra län. Jämfört med ett förslag om ett utvidgat upp- 29Jfr 3 § 2 förordningen (2009:130) om . Uppföljning av regionalt kompetensförsörjningsarbete, s. 37. Uppföljning av regionalt kompetensförsörjningsarbete, s. 40. Systembild, utmaningar och möjlig- heter, s. 37. Regional samverkan om yrkesvux drag för aktörer med regionalt utvecklingsansvar lämnar utred- ningens förlag utrymme för regionen, det kommunala samverkansorganet eller att ta ställning till hur sam- rådet med kommunerna ska utformas i praktiken. Utöver kompetensplattformarna finns ett flertal ytterligare re- gionala arenor för samverkan kring kompetensförsörjning och ut- bildningsplanering, såsom Arbetsförmedlingens regionala bransch- råd och samverkan kring Vård- och omsorgscollege och Teknik- college. På vissa håll i landet har även andra regionala samverkans- former växt fram utifrån de behov som finns. Dock rör det sig ofta om samma företrädare som möts i olika konstellationer och med olika mandat. Indelningen av i kommuner och län motsvarar inte alltid lokala och regionala arbetsmarknader. Av sammanställningen i figurerna 8.2–8.4 framgår att de flesta fall av befintlig kommun- samverkan om yrkesvux omfattar samtliga eller några kommuner inom ett län. Länsöverskridande samarbeten förekommer dock i viss utsträckning. Kommuner som ingår i ett länsöverskridande samarbete om yrkes- vux ska enligt utredningens förslag samråda med aktörerna som har det regionala utvecklingsansvaret i de län som kommunerna ligger i. Kommunerna måste leva upp till villkoren för statsbidrag Utredningen erfar från flera av de som arbetar med kompetens- försörjning i regionerna att kommuner, som samråder med kompetensplattformarna inför ansökan om statsbidrag, ofta priori- terar bort utbildningar som plattformarna föreslår. Detta sker ofta med hänvisning till resurs- eller lärarbrist. En förutsättning för att utredningens förslag om en utvecklad re- gional samverkan kring yrkesvux ska få önskad effekt på utbild- ningsutbudet är att kommunerna lever upp till villkoren för stats- bidrag. I detta sammanhang vill utredningen särskilt peka på det problematiska i att kommuner beviljas statsbidrag trots att de inte planerar utbildningen i samråd med de aktörer som stats- Regional samverkan om yrkesvux har aviserat en översyn av ansöknings- och uppföljningshandlingarna så att det tydligare ska framgå om och på vilket sätt kommunerna har planerat utbildningen i samråd med Arbetsförmedlingen och branschföreträdare.33 Om effekten av åtgärder uteblir anser utredningen att det finns skäl för regeringen att se över hur statsbidragsförordningens skrivningar om villkor för statsbidrag kan förtydligas ytterligare. 8.6Fortsatt små möjligheter till yrkesutbildning för personer med högskoleförberedande utbildning Varje kommun ska erbjuda vuxenutbildning på gymna- sial nivå.34 De som har en examen från ett yrkesprogram i gym- nasieskolan har rätt att delta i utbildning på gymnasial nivå som ger dem grundläggande behörighet till högskolestudier och kommu- nerna är skyldiga att erbjuda sådan utbildning.35 Det rör sig ute- slutande om teoretiska kurser. Därutöver ska kommunerna sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov.36 Det finns således inte någon rätt till utbildning i yrkesämnen i den kommunala vuxenutbildningen. Allt fler elever väljer att läsa ett högskoleförberedande program i gymnasieskolan. I takt med detta har personer som läst ett hög- skoleförberedande program men som efter gymnasieskolan vill gå en yrkesutbildning blivit fler. De har mycket begränsade möjlig- heter att läsa en yrkesinriktad utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen eftersom kommunerna inte har någon skyldig- het att erbjuda dem sådan utbildning. Problemet har beskrivits som en återvändsgränd i utbildningssystemet med negativa konsekven- ser för både enskilda individer i behov av omskolning och för arbetsmarknadens kompetensförsörjning.37 Betydelsen av flexibili- Redovisning av uppdrag om insatser inom yrkesinriktad gymnasial vuxen- utbildning och lärlingsutbildning för vuxna m.m. s. 26. 3420 kap. 16 § skollagen (2010:800). 3520 kap. 16 och 19 §§ skollagen (2010:800). 3620 kap. 16 § skollagen (2010:800). 37Svenskt näringsliv 2012. Har ett tillräckligt flexibelt system för yrkesutbildning för vuxna? s. 59; LO 2013. Behövs: En utbildningspolitik för ungas etablering på arbetsmarknaden, s. 141; LO & Svenskt näringsliv 2015. Yrkesutbildning för bättre matchning på svensk arbets- marknad; 2014. Samlad redovisning och analys inom yrkesutbildningsområdet, s. 26. Regional samverkan om yrkesvux tet i utbildningssystemet och förbättrad tillgänglighet till yrkes- utbildning, även för personer med högskoleförberedande utbild- ning, har lyfts fram i rekommendationer från EU, och (se avsnitt 8.7). Ett av flera ursprungliga syften med den statliga satsningen på yrkesvux var att göra det möjligt för dem som läst en högskole- förberedande utbildning att växla om och skaffa sig en gymnasial yrkesutbildning.38 Detta skulle möjliggöras genom att företräde, i statsbidragsförordningens ursprungliga lydelse, gavs till personer med svag ställning på arbetsmarknaden oavsett tidigare utbildning.39 Denna urvalsbestämmelse hade dock begränsad effekt i praktiken. Dels som en följd av kommunernas tolkning av begreppet ”svag ställning på arbetsmarknaden”, och dels eftersom bestämmelsen bedömdes strida mot de senare tillkomna övergripande målen för den kommunala vuxenutbildningen i skollagen. Skollagen anger att den som fått minst utbildning ska prioriteras.40 Urvalsbestämmel- sen i statsbidragsförordningen ändrades 2013 till att företräde ska ges till den med kort tidigare utbildning och en svag ställning på arbetsmarknaden.41 För personer med en högskoleförberedande gymnasieutbildning som vill få en yrkesutbildning kvarstår därmed även i fortsätt- ningen svårigheter att byta bana och komma vidare i utbildnings- systemet. För att yrkesvux ska kunna bidra till förbättrad match- ning i detta avseende krävs en ändring av skollagen. Utredningen finner det dock svårt att motivera en ändring av den kommunala vuxenutbildningens övergripande mål eftersom yrkesvux, som huvudsakligen finansieras med ett riktat statsbidrag till kommu- nerna, saknar en permanent grundstruktur. Att adressera proble- met bör dock vara en given utgångspunkt för diskussionen om hur mer långsiktiga förutsättningar för yrkesinriktad vuxenutbildning kan uppnås. Statsbidrag för yrkesvux ges i taget vilket av- sevärt försvårar för kommuner och utbildningsanordnare att pla- nera långsiktigt. Utredningen bedömer att yrkesvux, med mer lång- 2008/09:01. 39Se 3 § förordning (2009:43) om statsbidrag för yrkesinriktad och viss teoretisk vuxen- utbildning på gymnasial nivå i dess ursprungliga lydelse. 4020 kap. 2 § skollagen (2010:800). 41Förordning (2013:1114) om ändring i förordningen (2009:43) om statsbidrag för yrkes- inriktad och viss teoretisk vuxenutbildning på gymnasieal nivå. Regional samverkan om yrkesvux siktiga förutsättningar för kommuner och utbildningsanordnare, i högre utsträckning skulle kunna bidra till kompetensförsörjning inom små yrkesområden där det råder brist på arbetskraft. Utred- ningen anser därför att regeringen bör överväga att införa ett mer bestående sätt att finansiera yrkesutbildningen i den kommunala vuxenutbildningen. I budgetpropositionen aviserade regeringen att det ska införas en rättighet att läsa behörighetsgivande kurser inom kom- vux.42 Utredningen har inte haft möjlighet att bedöma hur reformen kommer att påverka tillgången till yrkesutbildning inom komvux. 8.7Internationella rekommendationer om yrkesutbildning I detta avsnitt görs en kortare internationell utblick som relaterar till de frågor som utredningen tar upp i kapitel 8 och 9.