sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — Övriga järnvägssträckor ligger ännu inte i nationell plan. Vad gäller sträckningen ned till finns tre potentiella sträckningar där beslut ännu inte tagits om vilken sträcka som är mest lämplig. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Figur 1 Tänkbara alternativ för höghastighetsbanans sträckning (Källa: ) Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Tidplanen för hela höghastighetsjärnvägen är ännu inte fastställd. Utöver Ostlänken är tidplan för övriga etapper inte beslutad. Hela höghastighetsbanan bedöms vara klar . Trafikintäkter i form av banavgifter för hela banan kan inte hämtas in förrän den är fullt utbyggd, däremot förväntas vissa intäkter från banavgifter redan när Ostlänken och sträckan driftssätts. Figur 2 Illustrativ tidplan för utbyggnaden Investeringen, det totala kapitalbehovet, för den nya höghastighetsjärnvägen beräknas av till mellan (prisnivå). Nya bedömningar väntas bli klara . PwC:s beräkningar har av tidsskäl baserats på data som funnits tillgängliga . Denna tidiga bedömning innefattar poster som markberedning, byggnation av själva banan, räls, signalsystem och stationshus/perronger. Nedan visas en nedbrytning av nuvarande bedömning av investeringsutgifterna. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Figur 3 Uppskattad fördelning av bedömd investering vid höghastighetsjärnvägsprojekt (Källa: ) Utöver investeringarna i själva banan tillkommer omfattande privata och offentliga investeringar kopplade till den nya höghastighetsjärnvägen. Det handlar om nya fordon (med tillhörande stödsystem, depåer mm) som klarar av att köra i maxhastigheten /h, omfattande lokala infrastrukturinvesteringar som t ex anslutande kollektivtrafik, parkeringsplatser, resecentrum samt närliggande bostäder och kommersiella fastigheter. Att dessa lokala investeringar görs är en förutsättning för att kunna realisera de bedömda nyttoeffekter som investeringen i själva banan förväntas leda till. Exempelvis är anslutande kollektivtrafik och tillgänglighetsåtgärder centralt för att skapa förutsättningar för fler resenärer och därmed ökade biljettintäkter och följaktligen ett ökat utrymme för banavgifter som kan finansiera banan. kan ännu inte redovisa några bedömningar av storleken på de tillkommande investeringarna. Investeringar i fordon kan göras av de privata trafikoperatörerna. En annan principiell möjlighet är att staten köper in fordon som operatörerna får disponera. De olika alternativen behöver utredas närmare. Vad gäller anslutande kommersiella fastigheter och resecentrum kan dessa sannolikt utgöra privata investeringar. Nya bostäder kan utgöras av både kommunala och privata investeringar. Kommuner och landsting ansvarar för finansiering och planering av anslutande kollektivtrafik och tillhörande infrastruktur. Ur ett statsfinansiellt perspektiv är det dock samma reala resurser som tas i behöver tas i anspråk för att tillgodose kapitalbehovet och finansiera även dessa investeringar. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Figur 4 Illustration av privata och offentliga tilläggsinvesteringar Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Begrepp, definitioner och förutsättningar för statlig finansiering Statens syn på finansiering I detta stycke (3.1) beskrivs de ramar som begränsar eller påverkar hur finansieringen av en höghastighetsbana i kan se ut. Syftet är att skapa en grundläggande förståelse för statens syn och förutsättningar för finansiering utifrån fem perspektiv: xDet finanspolitiska ramverket, xAlternativ för finansiering av transportinfrastruktur, xStatens syn på risk, xStatens redovisning, samt xStatens lånemöjligheter via Riksgälden. Det övergripande målet för finanspolitiken är att ”skapa en så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning (genom strukturpolitiken), en välfärd som kommer alla till del (genom fördelningspolitiken) och ett stabilt resursutnyttjande (genom stabiliseringspolitiken)”. De konflikter som uppstår mellan målen hanteras av de folkvalda i och är föremål för politiska beslut, varför finanspolitiken inte kan vara mekanisk. Det finns dock ett antal grundläggande principer som finanspolitiken bygger på för att vara långsiktigt hållbar och transparent. En central del av finanspolitiken är det budgetpolitiska ramverket, vilket i sin tur omfattar överskottsmålet för den offentliga sektorns sparande, ett utgiftstak för statens primära utgifter och ålderspensionssystemets utgifter kombinerat med en stram statlig budgetprocess samt ett kommunalt balanskrav: xRegeringen ska enligt budgetlagen lämna ett förslag till överskottsmål som därefter fastställs av . Överskottsmålets syfte är i huvudsak framåtblickande och syftar till att bedöma reformutrymmet eller om det finns ett behov av budgetförstärkandet åtgärder. är målet att det finansiella sparandet ska uppgå till i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel. xUtgiftstaket syftar till att skapa förutsättningar för att nå överskottsmålet och bör främja en långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor övergripande restriktionen för totala utgifter i statens budget och sätter på så vis ramarna för utgifterna i årets budget.45 xFör att kunna ge en god och rättvisande bild av statens verksamhet och budgetläget för ska statsbudgeten innehålla all statlig verksamhet (fullständighetsprincipen). För samtliga verksamheter ska även samtliga utgifter och inkomster redovisas (bruttoprincipen). På så vis kan resurser fördelas och prioriteringar mellan olika sektorer i samhället göras. xSedan 2000 tillämpas ett balanskrav för den kommunala sektorn, vilket innebär att varje kommun och landsting ska ha en budget i balans.7 Utöver det svenska regelverket lyder under EU:s gemensamma regelverk där , som trädde i kraft , bl a innehåller ett s k konvergenskriterium om sunda statsfinanser. Kriteriet innebär att medlemsstaten inte får ha en konsoliderad offentlig bruttoskuld som överstiger av BNP och att budgetunderskottet inte får överskrida av BNP. blev bindande för i samband med att anslöt sig till EU. För att ska ha kontroll över de utgifter som går till transportinfrastruktur och vilken belastning som infrastrukturen har på statsbudgeten är huvudregeln, enligt ovanstående, att all statlig infrastruktur ska finansieras med anslag över statsbudgeten.8 Traditionellt har tre olika finansieringsformer använts för att finansiera transportinfrastruktur; skatter, lån och avgifter.9 Skattefinansiering, eller anslagsfinansiering, innebär att investeringsutgiften betalas med löpande skatteinkomster vid investeringstillfället. Lånefinansiering innebär att investeringsutgiften fördelas , lånets återbetalningstid. Avgifter på trafiken innebär att staten får intäkter efter att trafiken startats vilket kan kombineras med antingen skatte-/anslagsfinansiering eller lånefinansiering för att finansiera investeringsutgiften. Bland argumenten för att använda andra finansieringslösningar än anslagsfinansiering finns stabilare finansieringsförutsättningar, att minska statens riskexponering och att fördela resursuppoffringen rättvisare mellan generationer.10 I infrastrukturpropositionen från2013 gjorde regeringen bedömningen att följande finansieringsformer, utöver skatte-/anslagsfinansiering, ska vara möjliga : 4Regeringens skrivelse 2010/11:79, för finanspolitiken 5Utgiftstaket uppgick till . 6SOU 2011:49, Medfinansiering av transportinfrastruktur 7Regeringens skrivelse 2010/11:79, för finanspolitiken 8SOU 2011:49, Medfinansiering av transportinfrastruktur 9Finansiering av statlig infrastruktur, SKL [PwC rapport] 10ESV – Alternativ finansiering av vägar och järnvägar Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor xMedfinansiering i form av bidrag från kommuner, landsting och företag, xLånefinansiering förutsatt att återbetalningen inte belastar statsbudgeten eller den offentliga sektorns finansiella sparande.11 Eventuella undantag från huvudregeln om anslagsfinansiering ska beslutas av riksdagen.12 Beslut om undantag bör enligt medfinansieringsutredningen grunda sig i ”att det finns särskilda skäl som talar för att en annan tillämpning ger en bättre situation än om man följer huvudregeln.” beskriver att eventuella avgifter som tas ut för att finansiera ny infrastruktur bör utformas på ett sätt som ger så små negativa konsekvenser som möjligt och att pålagor på trafiken ska leda till ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av transportinfrastrukturen. Vidare beskriver utredningen att: •Likvärdig infrastruktur som förvaltas av en infrastrukturförvaltare bör avgiftssättas på samma sätt, •Samma principer bör gälla för avgiftsuttag oavsett om avgiften gäller väg-, järnväg-, sjö- eller luftfart. Risk ur statens perspektiv Varje investering i transportinfrastruktur är associerad med ett flertal olika risker som kan medföra att nyttan av investeringen blir mindre eller att kostnaden för infrastrukturen blir högre. Dessa risker inkluderar planrisker, miljörisker, geotekniska risker, genomföranderisker, upphandlingsrisker, trafikrisker, finansiella risker etc. Vid investeringar i statlig infrastruktur är det staten eller myndigheter under staten som har ansvar för att riskerna hanteras på ett effektivt sätt.14 Även om det huvudsakligen är staten som bär risken för infrastrukturinvesteringar kan det vara rationellt för staten att betala en annan aktör för att överta risken. Ett skäl till att föra över risk är att statens förväntade kostnad för risken minskar, t ex till följd av att den andra aktören är mer effektiv, har högre kompetens eller starkare incitament att lösa problem.15 En diskussion kring risköverföring aktualiseras såväl vid lån eller investeringar från banker och fonder som vid olika typer av upphandlings- eller entreprenadavtal med privata aktörer, t ex vid offentlig-privat samverkan (OPS). Intressant att notera är att en myndighet inte får teckna försäkringsavtal (vilket är vad man gör när man för över risk) för statens egendom, 11Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, Prop. 12SOU 2011:49, Medfinansiering av transportinfrastruktur 13SOU 2011:49, Medfinansiering av transportinfrastruktur 14SOU 2011:49, Medfinansiering av transportinfrastruktur Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor ansvarighet eller i övrigt för skador som staten ska ersätta, om inte Kammarkollegiet beslutar om undantag, vilket kräver att det finns särskilda skäl.16 Erfarenheter visar att projekt av höghastighetsbanans dignitet är förknippade med stora osäkerheter, bl a gällande tidplanering och kostnadsbedömningar. Osäkerheterna i planeringen kan förhoppningsvis till viss del fångas upp av att successivkalkylering med osäkerhetsanalyser genomförs. Det finns begränsade möjligheter att minska risken för förseningar till följd av kostnadsöverskridanden och de metoder som finns används i begränsad utsträckning. Det innebär att de statsfinansiella konsekvenserna sannolikt blir betydande när förseningar och kostnadsöverskridanden uppstår och att man då riskerar en negativ spiral med ytterligare förseningar.17 Den statliga budgeten utgör ett viktigt styrinstrument för regeringen. I budgetpropositionen redovisar regeringen sitt samlade förslag till hur statens utgifter ska fördelas mellan olika verksamheter samt sin beräkning av hur stora inkomsterna väntas bli.18 Genom att använda en metod där olika utgiftsområden tilldelas anslag ställs olika verksamheter mot varandra vilket tydliggör de prioriteringar som gjorts och den inriktning som politiken har. En budget som baseras på anslag och där investeringsutgifterna tas direkt gör det även möjligt för politikerna att göra nya satsningar och prioriteringar. 19 Nackdelen är dock att metoden inte tidsmässigt matchar utgiften för investeringen med eventuella nyttor eller intäkter. Följden av detta är att en investering som ger nyttor långt in kan anses drabba skattebetalarna på ett orättvist sätt istället för framtida skattebetalare. Eventuella underskott i budgeten lånar Riksgälden upp på kapitalmarknaden.20 ESV tar fram en konsoliderad årsredovisning för svenska staten där samtliga myndigheters årsredovisningar slås samman och där interna mellanhavanden och transaktioner elimineras. På så vis synliggörs statens tillgångar och årliga investeringar. I årsredovisningen visas även utfallet för året som gått och där synliggörs alltså skillnaden mellan statsbudgeten och faktiskt resultat. I årsredovisning syns statens investeringar i infrastruktur, samt övriga kostnader såsom drift och underhåll.21 Det har ofta framförts i debatten att staten saknar balansräkning, vilket alltså inte stämmer. Infrastruktur som öppnats för trafik redovisas som tillgångar i balansräkning och skrivs av med så kallad rak avskrivning, d v s med ett fast belopp beroende på 17Nya stambanor mellan /- Analys av möjliga organisations- och finansieringslösningar samt effekter på de offentliga finanserna [PwC rapport] 18http:///sb/d/2459 20Statsbudgeten visade ett underskott om 72 miljarder . Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor tillgångarnas ekonomiska och tekniska livslängd. Avskrivningen kostnadsförs i resultaträkningen. har som uppdrag att agera som statens internbank, att ta upp lån och förvalta statsskulden samt att ge statliga garantier och krediter. När Riksgälden lånar upp pengar för den svenska statens räkning görs det genom försäljning av statspapper, huvudsakligen obligationer. Räntan på obligationerna avgörs i ett auktionsförfarande där den som erbjuder sig att låna ut pengar till staten, d v s att köpa obligationer, till lägst ränta, får tilldelning först. Köpare av svenska statspapper är huvudsakligen svenska och internationella institutionella köpare såsom pensionsfonder, försäkringsbolag, banker och centralbanker.23 Generellt lånar Riksgälden upp pengar för att hantera underskott i statens budget och för att ersätta lån som förfaller.24 I teorin kan Riksgälden även ge ut riktade obligationer, som syftar till att täcka en särskild investering, t ex i form av järnvägsobligationer. Riksgälden erbjuder även lån till statliga myndigheter på marknadsmässiga villkor baserat på Riksgäldens upplåningskostnader på kapitalmarknaden. Efter beslut hos regeringen har myndigheter, statliga bolag och även andra aktörer möjlighet att låna hos Riksgälden.25 Riksgälden har i en skrivelse föreslagit att regeringen bör överväga att begära bemyndigande om att tillåta Riksgälden att låna ut pengar till kommuner och landsting/regioner i samband med att kommunerna medfinansierar eller förskotterar pengar till statlig infrastruktur. Riksgälden resonerar att kommunerna på marginalen finansierar sådan medfinansiering eller förskottering med lån, vilket innebär att kostnaderna för att genomföra en infrastrukturinvestering blir dyrare för skattekollektivet som helhet, då kommunerna har en högre lånekostnad än vad staten har. 26 Sannolikt skulle en sådan möjlighet inte leda till lägre upplåningskostnader för kommunerna då staten inte har möjlighet att låna ut till kommunerna till väsentligt lägre villkor än vad som är marknadsmässigt. Val av finansieringsform kan påverka ovan beskrivna statsfinansiella kriterier. I bedömningen av respektive finansieringsmetod nedan analyseras om metoden strider mot dessa kriterier. D v s vilken påverkan har finansieringsmetoden på de statsfinansiella nyckeltal och målsättningar såsom: xÖverskottsmålet: Det finansiella sparandet > av BNP över en konjunkturcykel. 22Statens satsningar på transportinfrastruktur – valuta för pengarna? 25https:///sv/myndigheter/Likviditetsstyrning/In--och-utlaning/ 26Skrivelse Dnr 2013/228 Förslag om lån i Riksgälden. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor xUtgiftstaket: Årligt utgiftstak om 2014. xMaastrichtkriterierna: Konsoliderad offentlig bruttoskuld som inte överstiger av BNP och att budgetunderskottet inte får överskrida av BNP. Finansiering används både för att beskriva behovet av kapital vid byggandet av infrastruktur, men också för att beskriva de betalningsströmmar som uppstår som en följd av att investeringen genomförs. För att undvika sammanblandning av dessa begrepp är det centralt för analysen att skilja på finansieringsmetod och finansieringskälla.27 Finansieringskällan utgör det kapital som krävs för att täcka aktuella infrastrukturinvesteringar och är inte återbetalningspliktig. Finansieringsmetoden beskriver på vilket sätt kapital anskaffas, t ex genom lån och avser kapital som ska betalas tillbaka. För att bygga nya stambanor behöver reala resurser föras till projektet och dess drift. Dessa resurser eller kapital binds genom bygget i den nya infrastrukturen och kommer att resultera i samhällsnyttoeffekter och ekonomisk avkastning för aktörer i samhället. Det reala kapital som krävs för bygget av nya stambanor/höghastighetsjärnväg kommer inte att betalas tillbaka. Finansieringskällan är den identifierade intäktsström som täcker kapitalkostnader för infrastrukturinvesteringen. Finansieringskällor beskriver därmed det reala investeringskapital som krävs. För att täcka kapitalbehovet vid investering i höghastighetsjärnväg finns två principiella typer av finansieringskällor:28 1.Banavgifter – som betalas av tågoperatörerna och i förlängningen resenärerna. Det är alltså brukarna som betalar för banan. 2.Skatter – olika typer av skatter och avgifter kan tas ut från hela eller delar av skattekollektivet, för att finansiera den gemensamma tillgången som järnvägen utgör, i den mån ban-/brukaravgifter inte är tillräckliga. Oavsett typ av finansieringskälla så utgör den en inkomst bland statens andra inkomster och kan således fördelas till den verksamhet som beslutas av – d v s även annat än infrastruktur kan i teorin finansieras av banavgifter. Därmed har banavgiften inte något direkt inflytande på finansieringen av olika typer av åtgärder i infrastrukturen, däremot finns en styrande funktion. har successivt mer och mer vikt lagts på avgifternas finansierande funktion. 27Finansieringskälla motsvarar det engelska begreppet “funding” och finansieringsmetod det engelska begreppet ”financing”. 28Adler, and Nash (2010) High-Speed rail and air transport competition: Game as tool for cost-benefit analysis Part B 44 (2010) 812 – 833. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Infrastrukturansvariga myndigheter kan täcka kapitalbehovet genom banavgifter för operatörernas nyttjande av banan. Tågoperatörer i sin tur kan täcka banavgifterna genom biljettavgifter men även genom andra intäkter från t ex fastighetsutveckling. Hur stor banavgift som kan tas ut av tågoperatörerna beror på storleken på deras intäkter som i sin tur är kopplat till storleken på biljettintäkterna och resandevolym. Regelverket och resonemang kring banavgifter och andra typer av brukaravgifter beskrivs i kommande avsnitt. De kapitalbehov som inte kan täckas med banavgifter behöver täckas med andra avgifter eller skatter. Sådana skatter eller avgifter kan tas ut på nationell, regional eller lokal nivå och inkluderar både breda skattebaser såsom mervärdes- och inkomstskatter, bolagsskatter, miljöskatter och skatter med mer riktad uppbörd från infrastruktursektorn eller närliggande berörda områden som t ex, flygskatt, trängselskatter, vägslitageavgifter etc. Uttag av nya skatter eller justeringar i befintliga skattenivåer kan leda till förändrade beteenden och avsedda eller oönskade externa effekter, sådana effekter kommer inte att utredas i den här rapporten. Några exempel som ofta nämns är förändrade konkurrensförutsättningar mellan transportslag, demografiska styreffekter, rättviseaspekter i förhållande till boende i glesbygd, konsekvenser för miljö och ekosystem, förändrade resvanor. Ett annat exempel kan vara minskad investeringsvilja om det generella skattetrycket ökar. Inför beslut om särskild skatt för finansiering av höghastighetsprojektet bör därför skattens effekter utredas vidare. De skatter som pekats ut som relevanta för finansiering av höghastighetsjärnväg beskrivs närmare i avsnitt 5. Vid investering i höghastighetsjärnväg uppstår en tidsmässig förskjutning mellan den takt när investeringskapitalet behöver finnas tillgängligt för bygge av höghastighetsjärnväg och de nyttor som uppstår till följd av banan och som är tillgängliga för att finansiera densamma. Det finns ett flertal tänkbara finansieringsmetoder för att överbrygga denna förskjutning. Finansieringsmetod innebär att en aktör mot viss säkerhet erbjuder den som vill bygga stambanor resurser som i ett senare skede kommer att betalas tillbaka. Beroende på innehållet i de garantier som uppställs och hur som förflyter till återbetalning kommer finansiären att ta ut en ersättning för de risker som finansieringen innebär. Finansieringsmetoder kan därmed skiljas från finansieringskällor, ungefär som begreppet utlåning skiljer sig från kapitaltillskott. Figur 5 Illustration: Finansieringsmetoderna behöver täcka kapitalbehovet för investeringen över tid Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Exempel på finansieringsmetoder är olika typer av lån, t ex via Riksgälden, Europeiska Investeringsbanken och privata investerare. Även OPS-lösningar kan ses som en finansieringsmetod då de innefattar privata lån som ska betalas tillbaka. Det realekonomiska utrymmet för infrastrukturinvesteringar påverkas inte av finansieringsmetoden utan begränsas istället av utrymmet i finansieringskällorna. Att tillföra privat kapital innebär inte att investeringsutrymmet ökar eftersom kapitalet ska betalas tillbaka. Det bör i sammanhanget noteras att även lån i Riksgälden utgörs av privat kapital. Skillnaden utgörs av att skattekollektivet i detta fall utgör säkerheten för lånet medan den i en OPS-lösning utgörs av projektets framtida kassaflöden. Illustrationen nedan visar på uppdelningen mellan finansieringskällor och finansieringsmetoder, där finansieringkällor defineras som sådant kapital som inte behöver betalas tillbaka. medfinansiering och förskottering defineras som en finansieringsmetod eftersom källan till den typen av bidrag/lån till staten behöver utgöras av t ex skatter. Även om medfinansiering är ett bidrag till staten så behöver kommunen på något vis hämta in det kapital som behövs till medfinansieringen. Ett sätt för kommunen att göra det är genom upplåning. Ett annat sätt är genom skatter eller värdåterföring från ny bebyggelse och ökat markvärde utmed höghastighetsbanans stationer. Kommunerna kan t ex ta ut avgifter för byggrätter eller lokal infrastruktur. Kommuner kan förnärvarande inte ta ut fastighetsskatt, det gör staten.29 Specialdestinerade /riktade infrastrukturskatter skulle i princip kunna tas ut både av stat och kommun. Även företagsekonomiska nyttor i form av en inkrementell inkomstskatteökning 29 Exempel på detta är Business Rates Supplements och Community Infrastructure som tillämpats i . Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor kommer både stat och kommun till del.