sou · H4B386 · 2016-11-30 00:00:00 — Det verkar ha upp- stått en situation med ökat antal bilar per invånare som allt färre har tillgång51 till bil inom hushållet. En förklaring skulle kunna vara att flerbilshushållen ökar som även hushållen som saknar bil ökar. Resultatet är en koncentration av bilägandet till färre hushåll som har flera bilar. En annan förklaring kan vara att antalet hushåll har ökat snabbare än antalet invånare, det vill säga medelstorleken på ett hushåll har minskat. 51 Här tas inte hänsyn till bilkonkurrens inom hushållet. N cars/1000 Källa: Trafikanalys respektive SCB. Frågan är hur gruppen utan bil i hushållet löser sin mobilitet nu och . Stabiliteten i trenden för hushållens bilinnehav kan diskuteras eftersom de inte bygger på särskilt många observationer men på någon nivå kommer en viss andel av hushållen att sakna tillgång till egen bil. Är det så att en ökande andel av befolkningen saknar egen bil utgör de en ökande marknad för samåkning, delade bilar eller olika former av taxi. Regionala konsekvenser av storstadstillväxt och bilinnehav Det finns stora regionala och inomregionala skillnader i tillgång till bil. I villabebyggelse och på landsbygd är tillgången till bil mycket hög, och därutöver av hushållen har ofta tillgång till bil. I innerstadsmiljöer med begränsat antal parkeringar och många enpersonshushåll kan av hushållen och färre ha tillgång till bil. Olika miljöer blir således olika påverkade av regler som gäller samåkning. Städerna (särskilt de stora) präglas av lägre bilinnehav, mer träng- sel och därmed av ett stort underlag för andra transporttjänster. Det låga bilinnehavet beror på många ensamhushåll, parkerings- svårigheter, trängsel, bra kollektivtrafik och att invånarna har när- het till arbete, service och andra aktiviteter. I städerna och dess för- orter är grupper med lågt körkorts- och bilinnehav överrepresente- rade. Det relativt låga bilinnehavet gör att behovet av samåkning skulle kunna vara stort, gör lågt bilinnehav att antalet bilar att samåka med är relativt litet. För att samåkning ska kunna ske gäller att personerna ska dela färdväg och destination. Sannolikheten att hitta en person som ska från samma startområde till samma desti- nation varierar på ett komplext sätt. En giss- ning att kombinationsmöjligheterna skulle tala för lättare match- ning i storstaden behöver inte vara riktig. Det är inte bara antalet personer att samåka med som är större i en tät miljö utan även an- talet alternativa målpunkter. Landsbygden präglas av högt bilinnehav och sviktande underlag för tjänster som taxi. Högt bilinnehav beror på goda parkeringsmöjlig- heter, liten trängsel, begränsad kollektivtrafik och långa avstånd till arbete, service och andra aktiviteter, vilket gör bilen som transport- medel attraktivt. För samåkning blir resonemanget det omvända mot stad: begränsat behov men goda möjligheter. Kombinationen (sanno- likheten att matcha personer som vill samåka) är som angetts för storstad inte entydigt till nackdel för landsbygd. För de på lands- bygd som inte har tillgång till bil (äldre kvinnor och unga) och är flexibla avseende restidpunkt (exempelvis pensionärer) finns rim- ligen goda möjligheter att samåka då bilinnehavet generellt är högt. Samåkning, det vill säga att minst två personer reser hela eller delar av en sträcka i samma fordon, har troligen funnits ända sedan män- niskor började transportera sig. Fordonen kan ha skiftat liksom orsakerna till de gemensamma resorna. Samåkning är en effektivisering av bilresandet med en rad posi- tiva effekter för de inblandade privatpersonerna och för samhället. De inblandade resenärerna sparar kostnader, den befintliga for- donsparken utnyttjas bättre, belastningen på vägsystem och parke- ringsytor minskar och de miljöskadliga utsläppen blir lägre. Äldre internationella och svenska studier av samåkning har visat att den kan ha betydande positiva samhällsekonomiska effekter.52 Samåk- ning ökar även tillgängligheten för grupper som saknar egen bil. Enligt från 200653 underlättas samåkning för arbetsresor om deltagarna har samma arbetsplats eller bostad – samma målpunkter, samma informationsnät och bekanta personer snarlika och regelbundna tider samma kön – kvinnor åker helst med kvinnor lång färdväg – enkel väg liten tidsförlust jämfört med att köra själv dålig kollektivtrafik – få alternativ till bil få eller dyra parkeringsplatser vid arbetsplatsen. har främst samåkning arrangerats mellan personer som känner varandra och inte sällan för gemensamma resor till arbets- platsen men med dagens samåkningsappar och andra digitala platt- formar har samåkning blivit vanligare mellan personer som inte tidigare träffats.54 Som framgått av kartläggningen i kapitel 10 är cirka 300 000 personer registrerade som användare på olika digitala plattformar för samåkning i . Plattformarna fungerar i de flesta fall så att förarna i förväg lägger upp resor som de ska göra och passagerarna i förväg lägger önskemål om skjuts. Sedan matchar plattformen sam- man passagerare och förare om det är möjligt. har bedömt att digitala plattformar för samåkning inte har lett till någon större ökning av samåkningen55. GPS-teknik och appar gör det dock möjligt att organisera 52Se bland annat Trivector (2002) Spontan samåkning – framgångsfaktorer och effekter, s. 7–17. 53www.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/Planera-och-utreda/planera-person--och- godstransporter/Planera-persontransporter/Hallbart-resande/Tjanste--och- pendlingsresor/Resor-till-och-fran-jobbet/Samakning/ 54Trafikanalys, Rapport 2016:15, Nya tjänster för delad mobilitet, s. 19–20. 55Se bland annat , Rapport 2006:135, Hållbara råd för samåkning, s. 6. samåkning i realtid. Det ökar flexibiliteten och möjligheten till spontana resor vilket kan göra plattformarna mer attraktiva fram- över. För att samåkning i realtid ska fungera krävs dock en kritisk massa av både förare och passagerare och har i praktiken bättre för- utsättningar i större städer.56 Enligt finns ett antal hinder som inte är helt enkla att överbrygga vad gäller samåkning, exempelvis att många föredrar att åka ensamma. Personlig säkerhet är också en viktig fråga. Trafik- verket menade 2006 också att det fanns frågor runt betalningen mellan deltagarna, reseavdrag, med mera.57 Nyare plattformar för samåkning inkluderar däremot ofta även betalningslösningar som minskar problemet. Dessutom har gått ut med infor- mation om hur reseavdrag kan göras. Effekterna om utredningens förslag inte genomförs Om utredningens förslag om ett förtydligande och förenklade av reglerna för samåkning utan vinstsyfte inte genomförs kommer den oklarhet som finns om vilken typ av samåkning som är tillåten att kvarstå. Det innebär att möjligheterna att främja samåkning kan hämmas och de möjliga fördelarna av ökad samåkning för indivi- derna och samhället uteblir. 14.4.3Fördelarna med utredningens förslag Utredningens förslag innebär att definitionen av vilken typ av orga- niserad samåkning som är laglig blir enklare och tydligare. Utred- ningens förslag upprättar också en tydlig gräns mot vad som inte är samåkning utan taxitrafik. Utredningens förslag berör bara ersätt- ningen till föraren. Det kommer fortfarande att vara möjligt att för- medla samåkning med vinstsyfte. 56Trafikanalys, Rapport 2016:15, Nya tjänster för delad mobilitet, s. 19. 57Trafikverket, Effektsamband för transportsystemet. Tänk om och optimera. Ökad beläggning i personbilstrafik – samåkning, s. 11. Utredningens förslag innebär därmed att: 1.De digitala plattformar som förmedlar samåkning kan fort- sätta att utveckla sin verksamhet i trygg förvissning om vad som är laglig samåkning. Denna tydliga gräns är något som de ansva- riga för de plattformar som anordnar samåkning där kostnaderna delas har efterlyst. Den innebär en större trygghet för anordnarna och gör det lättare för dem som följer regelverket att främja sin verksamhet utan oro för att de går utanför lagens gränser och utan risk för att anklagas för att bedriva taxitrafik. 2.Nya aktörer, även kommersiella, som vill etablera sig för att för- medla samåkning, får ett tydligt besked om vilket regelverk som gäller. Det finns ingen studie över den totala omfattningen av samåkningen i i dag58. Det går inte heller att avgöra säkert om samåk- ningen ökar eller minskar i dag.59 Utredningens kartläggning av de existerande samåkningsplatt- formarnas verksamhet visar att det finns många olika plattformar, drivna av både ideella aktörer och företag. Som framgår av kapitel 10 beräknas 6 stora plattformar i tillsammans ha drygt 300 000 anslutna användare. Utöver de särskilda digitala plattformarna orga- niseras även samåkning genom sociala medier, t.ex. i särskilda Face- bookgrupper. Plattformarna saknar dock tillförlitlig statistik över hur många resor de förmedlar. De uppgifter som utredningen samlat in tyder dock på att antalet resor som förmedlas är relativt lågt och att av de önskemål om samåkningsresor som läggs upp på plattformarna leder en relativt liten andel till en verklig resa. Uppgifterna är dock osäkra och det finns möjlighet att förare och passagerare som fått kontakt med varandra genom en samåkningsplattform fortsätter att åka tillsammans utan att registrera dessa resor på plattformen. Framtiden för organiserad samåkning beror inte bara på de aktö- rer som agerar i . Utanför finns andra stora aktörer, även kommersiella, som skulle kunna förmedla samåkning och har ekonomiska resurser att bygga upp avancerade förmedlings- 58Samåkning ingår ej i Resvaneundersökningarna som publiceras av Trafikanalys. 59Trafikanalys, Rapport 2016:15, Nya tjänster för delad mobilitet, s. 20. Den internationellt största samåkningsplattformen, franska BlaBlaCar, väntas lanseras i i närtid. Ett annat exempel är UberCommute där en förare som exempelvis är på väg till arbetet kan ansluta sig till en särskild app och plocka upp passa- gerare längs vägen och dela reskostnaden med dem60. Utredningens förslag sätter dock strikta gränser för vad som är laglig samåkning, med framför allt en strikt självkostnadsprincip för förarna. Även om det formellt kommer att vara tillåtet att göra vinst på att förmedla samåkning är det osäkert hur intresserade kommersiella aktörer kommer att vara att verka under dessa förut- sättningar. Det är således svårt att uppskatta hur mycket samåkningen kan komma att öka på grund av utredningens förslag och hur pass viktiga plattformar som vänder sig till allmänheten kommer att vara för samåkningen . Traditionellt har nätverk i grannskapet eller på arbetsplatsen betytt mycket för att organisera lyckad sam- åkning61 men det finns tydliga trender som tyder på att betydelsen av tidigare personkontakter minskas. Utredningen bedömer dock att det förtydligande av reglerna för samåkningen som utredningen föreslår skapar en tryggare legal grund för alla som önskar organisera samåkning för allmänheten och därför kommer att bidra till att samåkningen kommer att öka även om det inte går att uppskatta omfattningen. 14.4.4Risker med utredningens förslag Utredningens förslag att förenkla reglerna för samåkning utan vinstsyfte och underlätta för de digitala plattformar som organise- rar detta, innebär en risk för att dessa kan används för att mark- nadsföra persontransporter som inte uppfyller regelverket. Det kan handla om att föraren tar en högre ersättning än det som föreslås vara tillåtet. Den kartläggning och analys som utredningen gjort tyder på att risken är störst för att den samåkning som organiseras på sociala medier ska vara förtäckt olaglig taxitrafik, medan det inte fram- 60Intervju med Uber . 61www.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/Planera-och-utreda/planera-person--och- godstransporter/Planera-persontransporter/Hallbart-resande/Tjanste--och- pendlingsresor/Resor-till-och-fran-jobbet/Samakning/ kommit något som tyder på att dagens samåkningsplattformar an- vänds för olaglig taxitrafik. Det är mer sannolikt att anta att olaglig taxitrafik organiseras via sociala medier än via samåkningsplatt- formar eftersom samåkare och samåkningsplattformar sannolikt har ett egenintresse av att plattformarna inte utnyttjas för olaglig taxitrafik. Plattformarnas intresse kan dels bestå i att ha ett bra rykte, dels i att samåkningen ska fylla en viss funktion i samhället. Ofta drivs samåkningsplattformar utifrån idén om att samåkning ska bidra till billigare resekostnader, vara bra för miljön och bygga på kostnadsdelning. Samåkares intresse kan vara att inte behöva betala mer än vad som föreslås vara tillåtet. Många samåknings- plattformar informerar sina användare om att kostnaderna ska delas och att man inte ska kunna göra en ekonomisk vinst på att samåka. Samåkningsbranschen är i viss grad självreglerande avseende olaglig taxitrafik. Som framgått av utredningen riskerar utredningens förslag att göra polisens kontrollarbete av olaglig taxitrafik något svårare. I stället för att som behöva bevisa att ersättning utgått måste polisen bevisa att ersättningen överstigit det tillåtna beloppet. Denna bedömning har bekräftats av polisen, se kapitel 13. För att möta dessa risker har utredningen övervägt olika kon- troller av plattformarna, bland annat tillståndsplikt och att betal- ningarna för resorna måste gå via plattformarna. Den extra admi- nistrativa börda detta skulle medföra för plattformarna riskerar dock att helt motverka det främjande av samåkning som utredningen vill åstadkomma. Den digitala tekniken erbjuder vissa möjligheter till självregle- ring. På plattformar där passagerarna har möjlighet att digitalt be- tygsätta de tjänster de fått kan kunder som uppmanats att betala en högre ersättning än den lagstadgade offentliggöra detta på platt- formen och uppmärksamma anordnarna och andra passagerare om vilka förare som begär detta. Fler av de plattformar som existerar erbjuder möjlighet till digital betygssättning. Som tidigare påpekats finns en möjlighet att kommersiella aktö- rer, etablerar förmedling av samåkningstjänster när reglerna för samåkning tydliggörs. Utredningen bedömer att det bör finnas en beredskap hos polisen och för att särskilt granska denna verksamhet för att säkerställa att den följer de regler som slagits fast och inte utgör olaglig taxitrafik. medföra etablering av flera plattformar. Detta kan leda till ökade kostnader för berörda myndigheter eftersom de eventuellt kan be- höva följa utvecklingen från fler aktörer. Den sammantagna bedömningen är att det finns en viss risk för att utredningens förslag till tydligare och enklare regler för samåk- ning kan leda till ett visst ökat missbruk av reglerna i form av att olaglig taxiverksamhet bedrivs under sken av samåkning. Hur stor risken är för detta är svår att avgöra , men detta motiverar extra kontrollinsatser från berörda myndigheters sida, framför allt polisen och . Samåkning och taxi har likheter och skulle kunna konkurrera med varandra. Konkurrensen blir högst för korta resor som kan anordnas i realtid. Den kartläggning av den organiserade samåkningen där kostnaderna delas som utredningen låtit göra har dock visat att sam- åkning planeras i förväg och är vanligast på längre resor, mellan 3 och . En typisk taxiresa är och kan beställas mycket kort varsel.62 Det är troligt att utredningens för- slag kommer att leda till att en större andel av samåkningsresor görs spontant och förmedlas i realtid, i alla fall i större städer. Sam- åkning kan i så fall komma att minska efterfrågan på taxiresor även på kortare sträckor. Det är inte fel att taxi utsätts för konkurrens så länge den är på sunda villkor. Om reglerna för samåkningen respekteras, det gäller framför allt det högsta tillåtna ersättningsbeloppet och kravet på gemensam resväg, bör inte utbudet av samåkningstjänster vara så stort att det utgör osund konkurrens mot taxinäringen. Dessutom kan det visa sig vara delvis olika kategorier av resenärer som sam- åker respektive anlitar taxi med avseende på ålder och inkomstnivå. Om samåkningsreglerna däremot skulle missbrukas för illegal taxitrafik blir situationen en annan. Denna risk kan, som tidigare framförts, motivera en ökning av poliskontroller och andra myndig- hetsinsatser för att se till att regelverket följs. 62 Siffrorna bygger på beräkningar av den typiska taxiresan på tre platser i landet – , och – från en stor beställningscentral. Som framgått av inledningen till detta avsnitt finns det viktiga skill- nader i förutsättningarna och motiven till samåkning mellan städer och landsbygd. Om utredningens förslag bidrar till att göra det lättare att organisera samåkning utan att det utgör taxitrafik, vilket den sannolikt gör, kan effekterna bli delvis olika i storstäder och på landsbygd. I större städer skulle vid en mer påtaglig ökning av samåkningen denna kunna bidra till minskad trängsel och minskat behov av parke- ringsplatser. En mer påtaglig ökning av samåkning skulle då också kunna bidra till att minska restiderna på de stora huvudlederna i rusningstrafik. Förutsättningarna att organisera effektiv och flexibel samåkning i realtid genom samåkningsappar finns främst i storstäder där det är lättare att nå den kritiska massa av användare som krävs. Det är i första hand där en sådan applikation kan hitta de lämpliga kombi- nationer av förare och passagerare som krävs för att tjänsten ska kunna fungera och bli effektiv.63 Det är sannolikt att dessa förmed- lingstjänster därmed i första hand kommer att erbjuda sina tjänster i storstadsområden. På landsbygden är bilinnehavet högt och trängseln obefintlig. Där kan ökad samåkning ge andra viktiga nyttor. Ökad samåkning kan minska behovet av en andrabil i hushållen. Ökad samåkning kan minska restiden och öka tillgängligheten för de hushåll som sak- nar bil och som annars är hänvisade till ett otillräckligt kollektiv- trafiksystem. Ökad samåkning på landsbygden kan bli ett viktigt komplement till kollektivtrafiktrafiken genom att exempelvis erbjuda möjlig- heter för resenärer att ta sig den första biten till eller den sista biten från en kollektivtrafikanslutning. På så sätt kan samåkningen bli ett viktigt komplement till kollektivtrafiken i glest befolkade områden och till och med vidga dess passagerarunderlag.64 Ett ökat samarbete mellan anordnare av kollektivtrafik och sam- åkningsplattformar i glesbygden, exempelvis genom att samåknings- turerna visas i kollektivtrafikens reseplanerare, har möjlighet att ut- 63Trafikanalys, Rapport 2016:15, Nya tjänster för delad mobilitet, s. 19. 64Trafikanalys, Rapport 2016:15, Nya tjänster för delad mobilitet, s. 44. veckla samåkningen ytterligare på de platser eller de tider där kollek- tivtrafiken är gles. Det förbättrar av samma anledning även förut- sättningar för kollektivtrafiken. 14.4.6Administrativa och ekonomiska effekter för berörda myndigheter Som redogjordes för i avsnitt 14.4.4, finns en risk att sociala medier kan användas för att organisera svarttaxi och att digitala plattfor- mar som organiserar samåkning utan vinstsyfte kan missbrukas i samma syfte av enskilda. Det finns också en risk att aktörer som agerar via digitala plattformar för förmedling av samåkning kan för- söka missbruka samåkningsreglerna framöver och utföra person- transporter som inte följer regelverket för samåkning. Utredningen bedömer därför att det kan behövas utökade kontroller från ansva- riga myndigheter för att säkerställa att så inte sker, om det börjar synas tecken på att samåkningen har ökat. Polisen genomför kontroller för att stoppa olaglig taxitrafik. Kontrollerna sker sporadiskt efter tips. Det krävs att polisen kontrollerar betalningar och delar på förare och passagerare för att förhöra dem individuellt, för att stämma av om de uppger samma uppgifter. Polisen bokför inte kostnaden för dessa kontroller sär- skilt eftersom de är sammanvävda med polisens trafiksäkerhets- kontroller och allmänna trygghetsskapande arbete. Det finns därför inga uppgifter om kostnaden för dem. Om polisen framöver skulle få tips att vissa digitala plattformar missbrukas bedömer utredningen att det kan vara motiverat och möjligt att öka kontrollerna av olaglig taxiverksamhet. Hur stor kostnaden skulle kunna bli för utökade kontroller är dock inte möjlig att uppskatta . En faktor i riskbedömningen är att förmedlingsplattformarna har stora incitament att uppmuntra an- vändarna att följa reglerna eftersom det påverkar tilltron till platt- formen. Detta görs redan genom bland annat att användarna betyg- sätter varandra och förmedlaren informerar om att man inte får tjäna pengar på samåkning. kan kontrollera inkomster inom delningsekonomin. Vetskapen om att upptäcktsrisken är stor kan ha en förebyggande effekt mot oredovisade inkomster. har genomfört en särskild skattegranskning, som en del i kartläggningen av delningsekonomin, av inkomsterna för förare som kört åt en förmedlare av taxiliknande tjänster. har hämtat in upp- gifter och valt 1 700 förare för djupare analys. Av dessa var det som hade redovisat inkomst från plattformen i sin dekla- ration. har indikationer om oredovisade inkomster motsvarande ett betydande belopp hos omkring hälften av de reste- rande utförarna65. Det är sannolikt att det kommer att krävas liknande riktade granskningar från även framöver för att säkerställa att utredningens förslag till regler för samåkning inte missbrukas för att undvika skatter i samband med taxitrafik. Dessa granskningar är arbetskrävande för myndigheten men företag som erbjuder samåk- ningsplattformar har incitament att samarbeta med igenom att frivilligt dela med sig uppgifter av om resor och, i de fall förmedlaren tillhandahåller betalningssystem, betalningar. Enligt statistik från kontroll av taxibranschen som gjordes , tog det i genomsnitt att genomföra en utredning av ett svenskt taxiföretag eller en taxiför- are där kontrollmaterialet finns i . ingår såväl tid för inhämtning av kontrollmaterial, analys- och urvalsarbete som utredningsåtgärder och beslutsskrivning med mera. Skatte- verkets arbetskostnad för en sådan granskning uppskattas till cirka av att genomföra skattekontroll av för- are som är anslutna till en taxiförmedlingstjänst, där kontrollmaterial inte funnits tillgängligt i , är att antal arbetsdagar per utredning är mer än dubbelt så stor jämfört med utredningar där kontrollmaterial finns i . Att granskningar av taxiföretag eller taxiförare där kontrollmaterialet inte finns i 65Skatteverkets rapport Kartläggning och analys av delningsekonomins påverkan på skattesystemet, s. 31. 66Bygger på årsarbetskostnad på ur års- redovisning 2015 tabell 19.6 och . är så arbetskrävande beror, enligt , bland annat på följ- ande. För att få tillgång till uppgifter som behövs för kontrollen, som inte finns i , utan i en annan EU-medlemsstat krävs hand- räckning från den medlemsstatens myndighet, alternativt en kontrollinsats i samverkan med medlemsstatens myndighet – så kallad Multilateral Control, MLC. Det krävs viss utredning och administration för att starta en sådan åtgärd. För att ska få ut uppgifter måste preciserade uppgifter lämnas om vad för uppgifter som avses. Det tar från det att begär uppgif- terna tills de levereras. Normalt tar det minst 3–6 mån vid en handräckning. Vid en MLC kan det ta . Om uppgifterna inte levereras med svenska personnummer, vilket är ett sannolikt scenario, så måste varje förare identifieras av innan de kan köras mot myndighetens system. Detta är en hantering som tar mycket tid. Frågor som behöver ställas till plattformen under utredningen tar att skicka och att få svar på, eftersom denna finns i ett annat land. Tid går bland annat åt för översätt- ning och tolkning av svar och dokument. Dialogen med förarna tar än med förare som har till- stånd att driva eget taxiföretag i eller som är anställda av ett svenskt taxiföretag. Om förarens relation till plattformen inte är en anställning (enligt plattformens uppfattning) utan platt- formen ser föraren som självständig, så lämnar plattformen ingen kontrolluppgift till om förarens inkomst.