sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Hur stor och vad det samhällsekonomiska värdet är av denna effekt är oerhört svårt att uppskatta. Uppfinningsrikedomen i den brottsliga världen är stor; om ett modus för penningtvätt försvåras och/eller om risken för upptäckt och lagföring ökar vid dess användning, kommer nya modi att växa fram. Nettoeffekten på brottsligheten beror på hur kostnadseffektiva, sett ur ett brottsperspektiv, de nya kanalerna är i förhållande till de gamla. För personer som opererar i gränslandet mellan den vita och den svarta ekonomin kan dock även en relativ modest förskjutning i förväntad lönsamhet i respektive verksamheter få relativt stort utslag – om trösklar passeras. Det som sägs i det föregående stycket har bärighet också på finansiering av terrorism även om motiv och tillvägagångssätt i vis- sa avseenden är annorlunda. Ovan har framför allt diskuterats de administrativa kostnader som en implementering av utredningens förslag skulle medföra för verk- samhetsutövarna. Utgångspunkten är att de flesta verksamhets- utövare är angelägna om att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism och är därmed också angelägna om att bidra till före- byggande insatser på detta område. Det kan dock inte helt bortses ifrån att, i några fall, kan verksamhetsutövarna vara mer eller mindre medvetna och, i vissa fall, kanske också direkt aktiva medverkande i den illegala penninghanteringen, därför att man tjänar på den. Incitamenten att vara ”penningtvättsbekämpningens ögon och öron ute på fältet”25 beror i sådana fall på hur stora förtjänsterna är jäm- fört med kostnaden i form av böter, fängelsedom och/eller förlust av goodwill som en upptäckt av den mer eller mindre brottsliga medverkan i penningtvätt eller finansiering av terrorism skulle leda till. Vad är väntevärdet på intäkterna i förhållande till väntevärdet för kostnaderna vid upptäckt? En ökad risk för upptäckt ökar väntevärdet för kostnaden vid upptäckt och vid en viss punkt slår vinstkalkylen över i röda siffror. Men för att detta ska ske måste risken för upptäckt faktiskt öka och det beror på hur effektiv tillsynen och den proaktiva brotts- bekämpningen är. En strategi som i huvudsak förlitar sig på att verksamhetsutövare genom krav på riskanalyser och rutiner för kundkännedom ska bli mer benägna att anmäla, givet att de kanske 25 Penningtvätt – Rapportering och hantering av misstänkta transaktioner, Rapport/Brottsföre- byggande rådet 2011:4 s. 37. tjänar goda pengar på den illegala penninghanteringen, kan inte för- väntas bli särskilt framgångsrik, i varje fall inte i dessa fall. Möjligen kan man argumentera att en strategi som gör alla rap- porteringsskyldiga kan hjälpa till att identifiera de verksamheter och de verksamhetsutövare från vilka rapporteringen är misstänkt låg, utifrån vad som kan bedömas från annan underrättelseverksamhet. Men, det kräver att man reagerar på detta, vilket i sin tur förutsätter att de brottsbekämpande myndigheternas sätt att arbeta i ökande omfattning går från att vara reaktivt till att bli mera proaktivt. Från att leta efter nycklarna under gatlyktan måste man börja leta där det är mörkt. Brå uppskattar att det, , i hanteras över 100 miljarder i illegala pengar.26 Dispositionsförbud och sedermera förverkande av enbart av dessa pengar skulle generera en omedelbar in- täkt på en miljard. Den utvidgade rapporteringsskyldigheten, en ökad rapporteringsgrad och en snabbare hantering av rapporteringar om misstänkt hantering borde sålunda kunna generera betydande finansiella intäkter för samhället. Men, det förutsätter att alla steg i kedjan fungerar väl. Av de nuvarande 27 000 tillsynsobjekten (personer och företag) rapporterar endast en bråkdel. Detta kan bero på att det inte finns någonting att rapportera, men det kan också bero på att det saknas rutiner för och/eller incitament att rapportera. Enligt statistik stod, 2014, bank eller kreditmarknadsföretag för av alla rapporter till Finanspolisen. av rappor- teringen kommer från betaltjänstverksamhet, anmälningspliktig finansiell verksamhet och kasinon. Resterande är spridda över de övriga arton tillsynsgrupperna. Brå gör bedömningen att underrapporteringen från de senare tillsynsgrupperna är omfattande, men det är svårt att bedöma hur omfattande. För att lägga en solid grund för framtida prioriteringar i kampen mot penningtvätt/illegal 26 Penningtvätt och annan penninghantering – Kriminella, svarta och grumliga pengar i legal eko- nomi, Rapport/2015:22. penninghantering och finansiering av terrorism är det nödvändigt att bedöma detta. juli–mottog Finanspolisen 4 525 penningtvättsrapporter avseende transaktioner till ett värde av totalt cirka 3,7 mdkr. Av dessa rapporter ledde 25 till disposi- tionsförbud på cirka 3,5 mnkr, dvs. mindre än en promille av det maximala potentiella värdet. En rimlig bedömning torde vara att de av rapporterna som inte leder till ett dispositionsförbud inte alla gäller transaktioner som är helt legala. Även om många kanske är det, finns det fog att anta att intäktspotentialen för sam- hället är betydande. Bara en höjning av proportion av värdet på transaktioner som beläggs med dispositionsförbud och sedermera förverkas från en promille till en procent skulle täcka större delen av det offentligas kostnader som följer av det lagförslag som pre- senteras in denna utredning. Till dessa intäkter bör läggas den pre- ventiva effekt som ett mer aktivt användande av bl.a. instrumentet dispositionsförbud skulle ha, effekter som skulle synas framför allt på skattesidan. beräknade, 2007 att det totala skattefelet i uppgick till 130 mdkr per år27. Det bedöms ha minskat något sedan dess.28 Skattefelet är skillnaden mellan den skatt som skulle ha bli- vit fastställd om alla redovisade alla verksamheter och transaktioner korrekt, och den skatt som fastställs efter kontroller. Skälen till varför skatt inte betalas in är många och inte alltid hän- förliga till kriminell verksamhet. Men en överlappning finns. En inte obetydlig del är kopplad till den svarta ekonomin där penninghanteringen ofta snarare handlar om att göra vita pengar grå; vita intäkter som, exempelvis, ska omvandlas till svarta löner. Brå:s bedömning är att den senare transformeringen är betydligt mer omfattande än den klassiska penningtvättens transformering av svarta pengar till vita. Sammantaget uppskattar man att, av den totala illegala penninghanteringen, två tredjedelar härrör från brott 27Skattefelskarta för , Rapport/2008:1. 28Skattefelets utveckling i –2012, Rapport/. inom företagssektorn och från utnyttjande av svart arbetskraft m.m. Endast cirka en tredjedel härrör från vad som normalt brukar betecknas som grov organiserad brottslighet. Storleken på de ökade skatteintäkter som förväntas av liggande lagförslag och de insatser som föreslås i utredningen beror på hur arbetet konkret inriktas. Det senare beror på hur god kunskapen är om olika upplägg och framför allt om hur ekonomiskt viktiga dessa är. Även om ett fokus på den mer spektakulära brottsligheten, och den därmed sammanhängande illegala penninghanteringen, kan ha positiva effekter på det allmänna psykosociala välbefinnandet och för allmänhetens förtroende för rättsväsendet, kan man gissa att ett fo- kus på den grå ekonomiska brottsligheten med sammanhörande ille- gala penninghantering skulle ge ett större offentligfinansiellt utbyte. Huruvida en sådan omorientering sker beror bl.a. på hur väl sam- ordningen fungerar, framför allt av informationshanteringen och av de olika preventiva och brottsutredande processerna. Förutom de offentligfinansiella intäkter som diskuterats ovan, ska- par minskad brottslighet genom en effektivare bekämpning av illegal penninghantering och finansiering av terrorism samhälleliga välfärds- vinster i form av ökad trygghet och en ökad tilltro till det offentliga och till samhället i stort. Effektiv bekämpning av organiserad ekono- misk brottslighet kan också ha en allmänpreventiv effekt och höja den allmänna skattemoralen. Dessa välfärdsvinster är som för all an- nan brottsbekämpning i stort sett omöjliga att mäta, men kan antas vara betydande. Utredningens betänkande och lagförslag är, i enlighet med det fjär- de penningtvättsdirektivet, väsentligen inriktade på krav och ålig- ganden för verksamhetsutövare, dvs. de företag eller enskilda per- soner som definieras som tillsynsobjekt. Bakomliggande tanke är att ett effektivt vapen i kampen mot penningtvätt och finansiering av terrorism är att rusta verksamhetsutövare att bättre och oftare upptäcka och rapportera misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism till rättsväsendet – i första hand Finanspolisen. De åtaganden som tidigare lagstiftning ålagt verksamhetsutövar- na kvarstår i princip i lagförslaget och utökas något vad gäller krav på åtgärder för kundkännedom. Det föreliggande lagförslaget vidgar kretsen av tillsynsobjekt särskilt inom varuhandelns område med cirka 9 000 företag genom att alla varuhandlare som gör kontanta transaktioner överstigande nu ska ingå i tillsynspopulationen. Vidare föreslås hela spelbranschen innefattas i skaran av tillsynsobjekt. Även pantban- kerna innefattas i den vidgade kretsen liksom värdebolagen, som har en nyckelroll i samhällets kontanthantering. Beräkningen ovan av de totala administrativa kostnaderna för de verksamhetsutövare för vilka beräkningar har gjorts (för spel- branschen är endast en liten del med, om än de största), för tillsyns- organen, för samordningsfunktionen och för andra föreslagna åtgär- der slutade på i runda tal . Om kostnadsskattningar hade gjorts för alla företag i spelbranschen hade notan slutat på ett ännu högre belopp. Till dessa administrativa kostnader ska läggas intäktsförluster för företagen på grund av att kunder väljer att inte längre utföra fullt legitima transaktioner på grund av obehag inför den ökade kontrollen. För att bedöma kostnadseffektiviteten i lagförslaget ska totala kostnader ställas mot en bedömning av förväntade intäkter. Bedöm- ningen ovan är att de senare borde vara stora. De facto är de, i dags- läget, mycket begränsade, i varje fall vad gäller de direkta finansiella intäkterna i form av ökade skatteintäkter och förverkade medel. Det är möjligt att välfärdsvinsterna av mer subjektiv natur är stora, men de är mycket svåra att skatta. För att de betydande samhällsekonomiska kostnaderna ska ses som/vara motiverade måste effektiviteten i det brottsförebyggande men kanske framför allt i det brottsbekämpande arbetet totalt höjas högst väsentligt. Det senare har ju också en preventiv effekt. I den nationella riskanalysen och i riskstrategin understryks mycket kraf- tigt bristen på kunskap om penningtvätt och finansiering av terro- rism. Förslaget om en samordningsfunktion med egna resurser syf- tar till att, genom en bättre informationshantering och en stärkt analyskapacitet, bidra till att råda bot på detta. Men det finns ett antal andra flaskhalsar i systemet som måste åtgärdas om brotts- bekämpningen ska bli effektiv. En sådan flaskhals är tillsynen som har alltför begränsade resurser. Statistiken på rapporteringen, som refererats ovan är ett tydligt tecken på detta. Även att Finanspolisen har tillräckliga resurser är av stor betydelse för att effektivitet i sys- temet ska kunna uppnås. Ur ett effektivitetsperspektiv är det också viktigt att se på alter- nativ och/eller komplement till krav på verksamhetsutövarna vad gäller rutiner för kundkännedom och rapportering. I utredningen noteras, exempelvis, möjligheten att förbjuda kontanta betalningar över ett visst belopp. När det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism där illegal kontanthantering är en länk i brottskedjan torde kostnadseffektiviteten i en sådan åtgärd antagligen överstiga kostnadseffektiviteten jämfört med ett system baserat på rappor- teringsplikt för verksamhetsutövare. 24.3Konsekvenserna av förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel kommer att innebära ökade kostnader för de fysiska och juridiska personer som omfattas av tillämpningsområdet. Aktörerna som om- fattas av förordningen är emellertid också att anse som verksamhets- utövare enligt penningtvättsregleringen. Eftersom förordningen i flera delar ställer samma eller liknande krav som den föreslagna pen- ningtvättsregleringen kommer förordningen, i de fall direktivets krav sammanfaller med förordningen, inte att föranleda dubbla kostnads- ökningar (dvs. kostnadsökningar både till följd av den förändrade penningtvättsregleringen och förordningen). I de delar kraven enligt förordningen är desamma som den reglering som föreslås till följd av direktivet, som t.ex. kravet på en mekanism för rapportering av över- trädelse, kommer aktören således enbart att drabbas av ”en kostnads- ökning”. Den reviderade förordningen omfattar dock också krav som skil- jer sig från penningtvättsregleringen. Förordningen ska, till skillnad från tidigare, t.ex. tillämpas även med avseende på betaltjänstleve- rantörers betalningsmottagare. Detta innebär ökade kostnader, bl.a. i form av uppdaterade IT-lösningar, för de fysiska och juridiska per- soner som omfattas av förordningen. Att sätta en siffra på dessa kostnader är svårt, eftersom de sannolikt varierar beroende på vilken aktör det är fråga om. Eftersom EU-förordningen är direkt tillämp- lig i nationell rätt finns heller inte från lagstiftarens sida något ut- rymme att påverka sådana direkta ekonomiska effekter. Som framgått är det som fortsättningsvis ska svara för att säkerställa att kraven i den reviderade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel uppfylls. Efter- som förordningens tillämpningsområde utvidgas till att bl.a. även omfatta information om betalningsmottagare förutses ökade kost- nader uppstå. Utredningen gör dock bedömningen att dessa kan hanteras inom ramen för befintliga ramar. De förslag som utredningens lagt fram för att tillgodose förord- ningens krav på införandet av sanktioner medför ytterligare ett visst ökat ansvar för . Beslut om sanktioner ska också kunna överklagas vilket kan innebära en ökning av antalet mål hos domstolarna. Som framgått i avsnitt 24.2.9 bedöms det dock endast röra sig om ett mindre antal. De budgetära konsekven- serna för domstolarna bedöms därför kunna hanteras inom de be- fintliga budgetramarna. 24.4Konsekvenser av föreslagen lag (2017:000) om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism Förslagen om att införa krav på juridiska personer att känna till sina verkliga huvudmän och vidarebefordra den informationen till myn- digheter, verksamhetsutövare och till det centrala registret träffar (med vissa utpekade undantag) alla juridiska personer som registre- rats eller på annat sätt grundats i . Att lagen endast gäller juridiska personer innebär dock att verksamhet som utövas genom exempelvis filial, fideikommiss, partrederi, ett enkelt bolag eller en enskild näringsidkare inte omfattas av lagen. De vanligaste förekommanade juridiska personerna framgår i ta- bell 24.20 nedan. Som framgår av tabellen utgör aktiebolag majori- teten av de svenska juridiska personerna. Tabell 24.20 Översikt juridiska personer i (per )1 Ideella föreningar med näringsverksamhet Källa: Bolagsverkets företagsregister samt SCB:s företagsregister. 1Posten övriga stiftelser och samfällighetsföreningar är per . 2Posten avser övriga juridiska personer som går att återfinna i Bolagsverkets företagsregister. Dessa är bank- aktiebolag, bostadsföreningar, bostadsrättsföreningar, europabolag, försäkringsaktiebolag, kooperativa hyresrättsföreningar, medlemsbanker, europakooperativ, sambruksföreningar, sparbanker, trossamfund som registrerats i handelsregistret, försäkringsföreningar, europeiska ekonomiska intressegrupperingar och ömsesidiga försäkringsbolag. Utöver de organisationsformer som anges i tabell 24.20 finns upp- skattningsvis 150 000–200 000 ideella föreningar i . Osäker- heten i fråga om det exakta antalet ideella föreningar beror på att dessa inte omfattas av ett krav på registrering. Bland de juridiska per- soner som inte anges i tabellen, men som kan komma att omfattas av lagen, finns bl.a. trossamfund som inte är registrerade i handels- registret, arbetslöshetskassor, vattenförbund, fiskevårdsområden, viltvårdsområden och häradsallmänningar. Dessa är till antalet så få att de inte påverkar den totala bilden av antalet berörda juridiska per- soner. Utredningen har inte bedömt att det tillför konsekvensanaly- sen någon information av värde om de juridiska personer som om- fattas av lagen kategoriseras efter storlek, omsättning eller liknande variabler, eftersom den påverkan som lagen har på de juridiska perso- nerna inte beror på dess storlek utan främst på komplexiteten i dess ägarstruktur och hur ofta denna förändras. Totalt sett kan upp till cirka 900 000 juridiska personer beröras av lagen. 24.4.2Samhällsekonomiska vinster av regleringen I avsnitt 24.2.12 har utredningen redogjort för de potentiella effekter på den kriminella ekonomin och de samhällsekonomiska vinster som kan följa på det föreslagna penningtvättsregelverket. Utredningen bedömer att de ökade kraven på genomlysning av ägande och kon- troll av de svenska juridiska personerna kommer att förstärka de positiva effekter som penningtvättsregelverket har när det gäller för- verkanden, skatteintäkter och allmänna välfärdsvinster som följer av att det blir svårare att begå penningtvättsbrott och att finansiera ter- rorism med juridiska personer som brottsverktyg. 24.4.3Konsekvenser för enskilda juridiska personer Utgångspunkterna för konsekvensanalysen av den föreslagna lagen (2017:000) om registrering i syfte att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism präglas av betydande osäkerhet i fråga om kostnaderna och övriga konsekvenser för de berörda juridiska per- sonerna. Osäkerheten har flera orsaker. En starkt bidragande orsak är att det saknas statistiska eller andra data som visar hur ägande av och medlemskap i svenska juridiska personer ser ut. Detta innebär att utredningen inte har någon närmare kännedom om hur många bo- lag eller föreningar som kommer att ha en verklig huvudman enligt reglerna i den föreslagna lagen, och inte heller hur vanligt det är att den verkliga huvudmannen byts ut eller att andra förändringar sker i frågor om ägande eller kontroll som medför en skyldighet för de juridiska personerna att agera. Detta gör det också svårt att beräkna de löpande kostnaderna som förslaget medför. En annan osäkerhetsfaktor är att lagen omfattar juridiska perso- ner som i fråga om storlek, komplexitet och administrativ förmåga skiljer åt i väsentlig omfattning. Som exempel kan nämnas att det i en mindre bostadsrättsförening, där styrelsen har ett mindre fast arvode , inte kommer att medföra någon kostnad utöver eventuellt porto att utreda och anmäla uppgift om verklig huvud- man. Detsamma gäller sannolikt i de allra flesta ideella och ekono- miska föreningar med ett spritt medlemskap. I ett större aktiebolag med frekventa ägarförändringar, där ut- redning av frågan om vem som är verklig huvudman sker av av- lönad personal, kan kostnaden bli desto större. För aktiebolag med en eller ett fåtal ägare, där ägandet är stabilt, är kostnaden däremot sannolikt försumbar. Enligt utredningens bedömning är det mot den bakgrund som tecknats ovan svårt att kvantitativt försöka beräkna en genomsnitt- lig kostnad för varje kostnadsdrivande åtgärd enligt lagen. Detta blir inte heller meningsfullt ens om de juridiska personerna delas upp i mindre kategorier, såsom aktiebolag för sig, ideella föreningar för sig osv. I den nu gällande penningtvättslagen finns ett krav på verksamhets- utövare att identifiera sina kunders verkliga huvudman. Det innebär att ett relativt stort antal juridiska personer redan vid lagens ikraft- trädande haft anledning att undersöka vem som är dess verkliga huvudman. Denna bedömning har emellertid tidigare gjorts utifrån den allmänna definitionen av verklig huvudman, som inte ger någon större ledning i frågan om hur den verkliga huvudmannen ska identifieras. Kravet på att alla juridiska personer som omfattas av lagen ska hålla tillförlitliga uppgifter om vem som är dess verkliga huvudman kommer därför sannolikt att medföra att majoriteten av alla juridiska personer i kommer att behöva vidta en ut- redning för att klarlägga denna fråga. Dessa juridiska personer kommer därutöver att behöva göra en första anmälan till registret. beräknar att den registerförande myndigheten kom- mer att ta emot cirka 800 000 anmälningar för registrering som lagen är i kraft, och att det därefter kommer att ske cirka 200 000 anmälningar . uppskatt- ning om antalet anmälningar präglas emellertid av stor osäkerhet med anledning av de registrerade uppgifternas art. Avgörande för vilka kostnader och andra konsekvenser som det medför att utreda frågan om vem som är verklig huvudman i en juri- disk person är vilka uppgifter som den juridiska personen behöver för att göra denna bedömning. I detta avseende kan konstateras att aktiebolag omfattas på ett krav på att föra och löpande uppdatera de aktieböcker där det framgår hur ägandet av aktier är fördelat. Aktie- bolag har också tillgång till sin bolagsordning där uppgifter med re- levans för bedömningen kan förekomma. I alla aktiebolag förekom- mer dessutom en återkommande stämma där bolagets aktieägare samlas. Sammantaget har aktiebolag således redan utan särskild ut- redning tillgång till många av de uppgifter som är relevanta för be- dömningen. Både ideella och ekonomiska föreningar har, såvitt utred- ningen kan bedöma, i regel så många medlemmar att det är ovanligt att någon medlem kontrollerar av rösterna på föreningsstämman eller att en person på annat sätt kan anses kon- trollera föreningen på sådant sätt som framgår av lagen. En sådan slutsats kan föreningarna dra redan genom att ha tillgång till en upp- daterad medlemsförteckning, vilket en förening normalt har tillgång till. Föreningen har även tillgång till stadgarna och har liksom aktie- bolag en årlig sammankomst då frågan om verkligt huvudmannaskap vid behov kan avhandlas. I stiftelser kommer enligt utredningens pre- liminära bedömning styrelsen eller förvaltaren att som huvudregel anses vara verklig huvudman. Uppgift om styrelsens sammansättning har stiftelsen tillgång till. I de fall där den verkliga huvudmannen finns bland förmånstagarna ska detta framgå av stiftelseförordnan- det, vilket också det är en handling som stiftelsens styrelse har till- gång till. I handelsbolag kan förhållandena vara skiftande, men utred- ningens bedömning är att det i de flesta mindre handelsbolag, där en verklig huvudman kan finnas, finns goda möjligheter för bolagsmän- nen att klargöra vem som är verklig huvudman. Utredningens slutsats är således att det i de allra flesta fall kom- mer att vara relativt enkelt för de juridiska personerna att fastställa vem som är verklig huvudman och att dokumentera denna bedöm- ning. I en majoritet av de juridiska personerna finns redan alla upp- gifter som behövs tillgängliga, och kan med lätthet dokumenteras. Den genomsnittliga kostnaden för de juridiska personerna att göra denna utredning och bedömning vid lagens ikraftträdande kommer därför sannolikt att bli låga. Detsamma gäller kostnaden för att göra en första anmälan. Som nämnts i föregående stycke har , med ledning av statistik som avser de register som de för, beräknat att det kommer att ske cirka 200 000 anmälningar . dels anmälningar från nybildade juridiska personer, dels ändrings- anmälningar från sådana som redan förekommer i registret. De kostnadsdrivande kraven är desamma som medför de engångskost- nader som redogjorts för ovan, dvs. en utredning om vem som är verklig huvudman samt anmälningar avseende detta förhållande. I en helt nybildad juridisk person är denna bedömning sannolikt självklar i det stora flertalet fall.