sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Andel av disponibel inkomst. Röda staplar visar förhållanden för de resurssvagaste av befolkningen, blåa staplar redovisar genomsnittssiffror för hushållen. Organisation och förvaltning av vattentjänster kan till stor del för- med historisk utveckling och tradition i de olika länderna. har till exempel en tydlig ansvarsfördelning och struktur för verksamheten, långt gången centralisering och långvariga utmaningar i samband med svåra översvämningar. , med starkt grundvattenberoende, står inför en revidering av sin lag- stiftning, där bakomliggande diskussioner bland annat betonat effekti- vitet och flexibilitet men även tydligare ansvarsfördelning och ökade inslag av offentligt-privat samarbete. och har reviderat sin lagstiftning med en inriktning som mer liknar den svenska. I samtliga länder framträder en bild av utmaningar i form av stora behov av reinvestering och anpassning till kommande klimat- förändringar. finns en stor potential i effektivitets- besparande åtgärder vad gäller drift och förvaltning. uppdrag tar till stor del sin utgångs- punkt i klimatförändringarnas förväntade effekter och hur risker med bland annat mikrobiologiska och kemiska föroreningar och skydd av råvattentäkter ska kunna hanteras på ett riskbaserat och systematiskt sätt.1 Då det gäller de långsiktiga utmaningarna utgör också bedömningar av samhällets egen utveckling en viktig förut- sättning, även om detta inte behandlas närmare i direktiven. Sam- hället förändras snabbare än klimatet och hänger nära samman med dricksvattenfrågorna. Dels genom att förekomsten av rent och säkert dricksvatten sätter ramarna för utveckling av verksamheter, bostadsbyggande, regional utveckling, folkhälsa och välbefinnande, dels genom att denna utveckling i sig skapar nya förutsättningar för hur vattenförekomster och dricksvattenförsörjning kan säkras lång- siktigt. I kapitlet diskuteras övergripande några aspekter på samhällsut- veckling och betydelsen för dricksvattenfrågorna, främst utifrån de planeringsperspektiv som anläggs på och regional nivå. Eftersom utvecklingen naturligen inte går att förutse i ett längre perspektiv, avslutas framställningen med några tänkbara framtids- scenarier och bilder av hur framtidens dricksvattenförsörjning kan komma att utvecklas. 1 Dir. 2013:75, s. 1. Planeringen för den framtida dricksvattenförsörjningen i rymmer betydande mått av osäkerhet. Det gäller såväl de utveck- lingsvägar som kan eller bör bli tongivande, som den kompetens- och teknikförsörjning som kommuner och andra användare kan komma att utveckla. Planeringssvårigheter uppstår även i ett kortare perspektiv. Redan dagens produktion och distribution av allmänt dricksvatten rymmer nämligen osäkerheter och kunskaps- underskott, vilket tidigare påpekats i anslutning till forsknings- satsningar inom området.2 Ytterligare faktaunderlag efterfrågas inom en rad områden. Det gäller t.ex. lokala hydrologiska mätdata, miljöövervakningsdata från strategiska vattenförekomster och bättre överblick då det gäller incidenter och tillbud. Det senare avser bland annat förekomst av kemiska föroreningar, mikro- organismer och patogener, ledningsbrott, läckor, kvalitetsbrister och ohälsa som följd av dricksvattnet. Kunskaper behöver också utvecklas kring effekterna av olika skyddsåtgärder och barriärer. Klimatförändringar och andra yttre faktorer skapar ytterligare osäkerheter, liksom demografi och samhällsutveckling i övrigt. Viss osäkerhet råder också då det gäller kommuners och huvudmäns framtida utveckling och intresse för samverkan kring dricksvattenförsörjningen, tekniskt, verksamhets- och kompetens- mässigt. Kommunernas skyldigheter att tillhandahålla vattentjän- ster har liksom avgiftssystemets utformning kommit att betona det lokala perspektivet på dricksvatten. Den lokala nivån äger också i betydande grad den fysiska planeringen av mark och vatten- användning. Vattenförekomster och deras tillrinningsområden är dock inte enbart eller främst kommunala angelägenheter. Vattnet känner inte av sådana administrativa gränser, utan rör sig mer fritt och i större skala. I diskussionerna kring framtidens dricksvatten har därför det regionala perspektivet kommit att få ökad betydelse. Nedan ges en översiktlig beskrivning av några centrala planerings- perspektiv och utgångspunkter, som är viktiga för dricksvatten- frågorna på . 2 FOI (2007). Förändrat klimat och planering avseende vattenresurser. Dricksvatten utgör en grundläggande samhällsnyttighet, som är helt avgörande för all samhällsutveckling. Staten har möjlighet att utöva inflytande över mark- och vattenanvändningen, främst gäller det frågor kring riksintressen, mellankommunala frågor samt beträffande hälso- och säkerhetsaspekter. I huvudsak bedrivs dock planeringsarbetet på lokal nivå, där kommunerna bland annat kan tydliggöra dricksvattnet i sin översiktsplanering (se avsnitten 6.3.6 och 6.5). har ett i hög grad decentraliserat planeringssystem med utgångspunkt i den lokala självstyrelsen och planmonopolet. Det stärktes kommunreform och formaliserades i ökad utsträckning vid införandet av 1987.3 Plan- monopolet innebär en ensamrätt att anta planer och därigenom i betydande grad också att besluta om planläggning ska ske eller inte. Samhällets komplexitet och vikten av att väga in olika med- borgar- och samhällsintressen på en mer aggregerad nivå kräver planering för att samhället ska kunna styras i önskad riktning. Risker finns annars för att samhällsutvecklingen domineras av marknadskrafter och mer kortsiktiga intressen. Bilden har varit likartad i flertalet västeuropeiska länder, och innebär att även behovet av regional planering har tilltagit.4 utgör ett område där planering ur ett mer regionalt och till landets vattenförekomster anpassat perspektiv har fått genomslag. Indelningen av landet i fem vattendistrikt innebär t.o.m. att vår traditionella länsindelning kommer i andra hand, i förhållanden till de mer övergripande och större avrinnings- områden som har identifierats. Det sätter i någon mån också sin prägel på de förvaltningsplaner och åtgärdsprogram som fastställs. 31 kap. 2 § (2010:900). 4Underlagsmaterial till detta avsnitt från bland annat , J-E, Regional planering i . Regional planering, tillväxtavtal och utveckling Behovet av regional planering lyftes fram i regionutredningen från 1992.5 Där presenterades olika alternativ för den framtida upp- byggnaden av offentlig verksamhet på regional nivå. Planerings- tänkandet fick genom regionalpolitiken ytterligare stöd då reger- ingen 1998 inbjöd till utarbetande av Regionala tillväxtavtal. Till- växtavtalen syftade till effektivare samordning mellan politik- områden som främjade tillväxt och sysselsättning. överlämnades regionala avtal till regeringen och ett genomförande- arbete påbörjades i alla län.6 Arbetet anknöt till det regionalpoli- tiska programarbetet inom EU och förberedelserna för anslutning. Utformningen av de regionala tillväxtprogrammen (som de senare kom att kallas) skiljde sig från de kvantitativa pro- gnoser som kännetecknat den tidigare länsplaneringen. De regionala tillväxtprogrammen, RTP, fick främst formen av strategier för att skapa tillväxt och ökad sysselsättning, där reger- ingen angav ramarna för hur arbetet skulle organiseras och karak- tären på den tillväxt som skulle uppnås. Vid den uppföljning som gjordes konstaterades att ett nytt sätt att bedriva regionalt utveck- lingsarbete introducerats. Man tyckte sig också kunna konstatera att samverkan på regional nivå ofta fungerade bättre än sam- ordningen på den centrala nivån.7 Operativ regionplanering möjliggörs enligt genom inrättandet av regionplaneorgan inom ett bestämt geo- grafiskt område, för att lösa mellankommunala frågor som rör mark- och vattenanvändning. Det kan t.ex. gälla infrastruktur, klimat- och energifrågor. Om det behövs, ska regionplaneorganet även samordna kommunernas översiktsplanering. I är regionplaneorgan och har i planarbetet bland annat lyft fram vattenfrågorna, och då särskilt pekat på målsättningen att säkra länets dricksvattenresurser till 2030. Målsättningen avser såväl ordinarie dricksvattenförsörjning som reservvattenmöjlig- heter. En fungerande regional samverkan eftersträvas i vatten- frågor, så att alla delar av länet kan säkra sin dricksvatten- 6Nordregio (2000). Utvärdering av förhandlingsprocessen i sju län och på central nivå. Nordregio Working Paper 2000:6. 7Ibid., s. 42. försörjning.8 Ytterligare ett regionplaneorgan har utsetts genom . Även där har vattenfrågor fått uppmärksamhet. Förbundet tog 2013 fram förslag till regional vattenförsörjningsplan, ett planeringsunderlag som i flera andra regioner skett inom ramen för arbete. Havs- och vattenmyndigheten, med övergripande ansvar att samordna vattenförvaltning och skyddsfrågor avseende dricks- vattenförekomster, formulerade 2015 en strategi för sin medverkan i det regionala tillväxtarbetet. Myndigheten lyfte dock främst fram havsplaneringsfrågor och fiskeförvaltning i sin koppling till ut- arbetandet av regionala utvecklingsstrategier, RUS.9 Dricksvatten- frågorna sågs inte som strategiskt avgörande, i vart fall inte i detta sammanhang. Den komplettering av tillväxtprogrammen som skett med s.k. regionala utvecklingsprogram, RUP, ger bland annat inriktning för arbetet med att säkra regional konkurrenskraft och hållbar utveck- ling. De operativa mål som anges av planeringsansvariga organ är dock ofta allmänt hållna då det gäller vattenfrågor och dricks- vattnets förutsättningar. Det kan t.ex. konstateras att tillförseln av näringsämnen i vattendragen ska minskas (). Kopplingen till dricksvatten kan också ske på ett allmänt plan genom att indika- torer anges för arbetet, t.ex. minskande halter skadliga ämnen i vatten ().10 Regionfrågan och behoven av en starkare regional planering har utretts återkommande, bland annat med utgångspunkt i de sam- hällsförändringar som skett. Ökad rörlighet och de lokala arbets- marknadernas minskade betydelse var uttryck för detta. Region- beredningen 199511 och den parlamentariska 200012 argumenterade för viss koncentration av antalet län/regioner, 8Regional utvecklingsplan för (RUFS 2010), s. 76–96. Denna plan utgör såväl en regional utvecklingsstrategi som en regionplan enligt . 9Havs- och vattenmyndigheten (2015). Långsiktig strategi för Havs- och vattenmyndig- hetens medverkan i det regionala tillväxtarbetet 2014–2020. 10Region (2009), RUP 2009–2016, samt i (2014), Mångfaldsdriven tillväxt, RUP för –2020. vilket gav stöd för försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning. En diskussion fördes också om uppgifter inom det offentliga åtagandets ram som naturligt borde hanteras av staten, respektive av region eller kommun. Åtaganden som krävde central ledning och där enhetlighet och likformighet i handlägg- ningen var av avgörande betydelse, talade för att staten var mest lämpad att handha uppgiften. Motkrafter till den föreslagna kon- centrationen fanns i argumentationen för den kommunala själv- styrelsen. Även Regionberedningen hade tidigare diskuterat ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, och anfört att den borde anpassas till samhällsutvecklingen. Det betonades också att kostnadseffektiviteten i olika organisationsalternativ behövde prövas, liksom möjligheterna att få genomslag för den beslutade politiken.13 Ansvarskommittén14 och den senare översynen av den statliga regionala förvaltningen15 har fört fram mer långt- gående förslag om koncentration och effektivisering. Ytterligare arbete pågår inom , som påbörjade sitt arbete 2015.16 Utredningen berör dock inte uppgiftsfördelningen mellan olika administrativa nivåer i systemet, utan rör enbart frågan om indelning och effektiv organisation med avseende på demografiska, näringsgeografiska och miljömässiga förhållanden. har dricksvattenfrågorna, i och med framväxten av s.k. regionala vattenförsörjningsplaner, fått en tydligare strategisk och planeringsmässig hemvist på regional nivå. Dricksvattenutred- ningen fördjupar dessa frågor i kapitel 6. Vattenförsörjningsplaner utvecklades som begrepp inom ramen för miljömålssystemet och syftar till att säkerställa tillgången till vattenresurser, främst för dricksvattenförsörjningen, i ett område på i ett fler- generationsperspektiv. 13SOU 1995:27, s. 188. används begreppet vatten- och avloppsvattenplaner.17 Denna typ av plandokument är inte närmare reglerade, vilket innebär att det heller inte finns ansvariga aktörer utpekade. Syftet med denna typ av regionala underlag är primärt att belysa strategiska vatten- resurser och hur de långsiktigt behöver säkras för att på ett hållbart sätt kunna tillgodose dricksvattenförsörjningen i ett bredare per- spektiv än det rent kommunala. Planer av detta slag har tagits fram av länsstyrelser och ett kommunalförbund, beroende på regionala förutsättningar. Underlag för planeringen inhämtas från olika källor, bland annat tillgängliga beskrivningar av befintliga vatten- resurser, regionala utvecklingsplaner, demografiska data, uppgifter från miljöövervakningen och från centrala myndigheter som och geologiska undersökning.18 Planeringsunderlagen ska ge stöd för planering och fördjupad analys. Det kan bland annat avse underlag för översikts- planering, utveckling av kommunala och mer tekniskt inriktade va- planer samt övrig ärendehandläggning på lokal och regional nivå.19 Planerna är ett tecken på att vattenfrågor fått ett tydligare genom- slag i samhällsdebatten, att de har en påtaglig regional betydelse och att dricksvattenfrågornas betydelse ökat. Bidragande är såväl en ökande allmän miljömedvetenhet som uppmärksammade händelser i och utomlands då det gäller de hot och risker som rör dricksvattnet. Antalet aktörer inom vattenområdet på den regionala nivån kan variera. För betydande täkter och befolkningscentra kan antalet vara stort, t.ex. i . I utgör det s.k. ett kommunalt samarbetsorgan för va-frågor i länet vid sidan av det vattenskyddsarbete som kommunerna och länsstyrel- sen bedriver. utredde bland annat förut- sättningarna för att ta fram en regional vattenförsörjningsplan för 17Vattenmyndigheterna (2009). Åtgärdsprogram Västerhavets vattendistrikt 2009–2015, m.fl. Miljö- och (2015). Omprövning av åtgärdsprogrammen för fem vattendistrikt. Regeringsbeslut I:52, . 18Se bland annat 2009:24, Vattenförsörjningsplan – identifiering av vatten- resurser viktiga för dricksvattenförsörjning. 19Se t.ex. (2013), Regional vattenförsörjningsplan Östergöt- lands län, Rapport 2013:19, samt (2014), Vattenför- sörjningsplan för , . regionen.20 En förstudie med fokus på reservvattenförsörjning har därefter genomförts.21 har , i egenskap av formellt regionplaneorgan, tagit fram en regional miljöstrategi för vatten, som bland annat har som mål att säkra regionens dricksvatten för framtiden.22 Sammantaget speglar detta vattenförekomster och dricksvattentäkters avgörande regio- nala betydelse och behovet av en anpassad planeringsram för dessa frågor. Det primärkommunala ansvaret för planeringen kring dricks- vattenresurser varierar till sin karaktär. Många kommuner kan ha svårigheter att själva överblicka och hantera dessa frågor medan samverkande eller befolkningstäta kommuner kan skaffa sig över- blick eller resurser då det gäller planering och långsiktigt åtgärds- arbete. Störst förutsättningar att göra ett strategiskt arbete finns då mer regionala perspektiv anläggs. De planeringsdokument som tas fram med sikte på kraven i ramdirektivet för vatten på god eko- logisk och kemisk vattenstatus kan därför se mycket olika ut.23 Det gäller även kommunernas översiktsplanering, som ibland ges karak- tär av mer allmänna framtidsplaner där kommunens identitet, mål- bild, framtidsvision och scenarier tas fram.24 Avslutningsvis kan konstateras att vattenfrågorna i betydande grad behöver ta sin utgångspunkt i ett regionalt perspektiv för att också kunna hanteras i lokala sammanhang. Planeringsperspektiv saknas inte, då det gäller konkreta planeringsunderlag tillgodoses det främst genom de utarbetade regionala vatten- försörjningsplanerna. Andra former av planeringsunderlag kan i viss utsträckning beakta förutsättningarna för dricksvatten i relation till annan samhällsutveckling, men variationen är stor och ofta saknas vattenfrågorna helt. verksamhetsplan, budget och organisa- tion 2014. 21Tyréns (2015). Regional vattenförsörjningsplan i – förstudie med fokus på reservvattenförsörjning. 22Stockholms läns landsting (2014). Regional miljöstrategi för vatten. 23Ett omfattande planarbete har t.ex. gjorts inom , vilket speglas av den nya handlingsplan för god vattenstatus som tagits fram (2014), tillsammans med årliga läges- rapporter från pågående arbete. 24Se t.ex. Framtidsplan för . Översiktsplan (2014). Klimatfrågan utgör en avgörande framtidsfråga, som i betydande grad påverkar förutsättningarna för dricksvattenförsörjning. Klimat- förändringarna innebär ökande behov av långsiktig planering och insatser i olika delar av samhället, bland annat utifrån regionala perspektiv, vilket kommer till uttryck i den svenska färdplanen mot minskade klimatutsläpp. Samtliga länsstyrelser har i upp- drag att i bred samverkan med olika aktörer arbeta med regionala klimat- och energistrategier för att nå de klimat- och energipoli- tiska målen. Tre pilotlän för grön utveckling pekades ut . En särskild utredning, , har också tillsatts för att lämna förslag till en strategi med lämpliga styrmedel och etappmål för hur regeringens vision ska kunna uppnås.25 Arbetet sker mot bakgrund av att Europeiska kommissionen 2014 presenterade ett ramverk för klimat- och energipolitiken till 2030. Mål och åtaganden bortom 2020 utgör också en central fråga i de internationella klimatförhandlingarna.26 Klimatfrågan ger genom sin betydelse också påtagliga avtryck i den samhällspåverkande planering som kommer till uttryck i en svensk färdplan mot minskade klimatutsläpp. har tillsammans med en rad andra myndigheter utarbetat underlag för en sådan färdplan med visionen att 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser.27 Underlagen anknyter till den regio- nala planeringen. Regeringen pekar i sin särskilda skrivelse 2016 på förhållandet att kommuner och andra aktörer behöver säkerställa att förebyggande åtgärder vidtas. Bidrag har bland annat kunnat sökas genom MSB för att hantera översvämningsrisker. Riskerna relaterar till vatten och avlopp, inklusive dagvattenhantering. I skri- velsen konstateras dock att nästan hälften av kommunerna inte anger att de arbetar med klimatanpassning i den fysiska plane- ringen.28 Klimatanpassningsarbetet och de finansiella åtaganden som kan kopplas till stat respektive kommun utreds i Klimatanpassnings- 26Ibid., s. 3. 27Miljömålsberedningen föreslår en tidigareläggning till 2045 samt inrättandet av ett klimatpolitiskt råd, se SOU 2016:21. 2015/16:87, s. 38 ff. Dricksvattenförsörjningen adresseras inte specifikt, men klimatgenererade risker för översvämning av va-system tas upp som ett särskilt problem. Direktiven för utredningen pekar bland annat på att vattentjänstlagen i det avseendet kan behöva ses över.29 Utredningen ska också samverka med Dricksvattenutred- ningen, men tidsöverlappet är begränsat. överväganden, bland annat i anslutning till regelverk och finansie- ringsprinciper, kan dock komma att nyttjas för fortsatt arbete inom . En viktig utgångspunkt är också den genomlysning som skett av kommunernas klimatanpassningsarbete. Länsstyrelserna gav i sin rapportering kring detta 2013–2014 uttryck för att den regionala nivån är viktig då det gäller att främja lokal kunskapsuppbyggnad och att förse kommunerna med planeringsunderlag och vägledning. Förhållandena varierar över landet och skapar behov av samordning och kraftfulla insatser inte minst i anslutning till storstäderna. i anger att medvetenheten inom kommu- nerna är hög då det gäller kopplingen till vattenfrågor, men att det främst är inom nybyggnadsområden som ett förändrat klimat beaktas i planeringen. Inom redan befintlig bebyggelse görs gene- rellt inte några utredningar eller karteringar med avseende på översvämningsrisker eller risk för ras och skred. I vatten- och avloppsplaner, dagvattenstrategier och liknande dokument berörs flera effekter av ett förändrat klimat. Mål om lokalt omhänder- tagande och rening av dagvatten är vanligt förekommande. En ut- byggnad av kapaciteten i dagvattensystemen bedöms dock vara för- knippad med stora kostnader.30 Det långsiktiga skyddet av vattentäkter, reservvattentäkter och en säkrad distribution av dricksvatten utgör komplicerade frågor med många inblandade aktörer. Det krävs därför samverkan mellan främst kommuner, va-bolag och länsstyrelser. Länsstyrelserna erhöll ett fortsatt uppdrag att redovisa insatser med anled- ning av uppgiften att samordna det regionala och lokala klimat- anpassningsarbetet. Med utgångspunkt från de regionala handlings- planerna för klimatanpassning ska insatser som görs på läns- 30Länsstyrelsen i (2013). Regionala planer för klimatanpassningsarbetet, RB 39. styrelser och hos kommunerna i länen redovisas, bland annat med avseende på vilken effekt det får för länens anpassning till ett för- ändrat klimat.31 Klimathoten beskrivs ofta som avgörande för dricksvattenför- sörjning och andra samhällskritiska försörjningssystem. Dricks- vattenutredningens direktiv betonar klimatfrågorna, en fortsatt god allmän dricksvattenförsörjning anges som en förutsättning för att vi ska kunna leva och för att det moderna samhället ska kunna fungera.32 Utredningen har i sina analyser av framtida klimatför- ändringar och deras sannolika effekter för dricksvattenförsörj- ningen kunnat bekräfta de farhågor som framfördes av Klimat- och sårbarhetsutredningen. Scenarierna över framtida klimatföränd- ringar speglar i en rad avseenden ökande risker för dricksvattnet, vilket framgår av senare kapitel. Klimat- och sårbarhetsutredningen diskuterades klimatförändringarnas samlade effekter på samhälls- utveckling i och omvärlden, bland annat utifrån ett socio- ekonomiskt perspektiv. Rent allmänt bedömdes klimatförändringar och ökade nederbördsmängder ge ändrade naturliga förutsättningar för de areella näringarna och turismen. En rad hälsoeffekter beräk- nades uppstå, t.ex. genom ökad smittspridning. Detta ansågs komma att öka kraven på råvattenberedning i dricksvatten- produktionen.33 Klimat- och sårbarhetsutredningen berörde de samlade effek- terna på samhället, behov av anpassningsåtgärder och påverkan från den globala samhällsekonomin till följd av klimatförändringarna. Effekterna angavs främst kunna bli betydande på global skala, där situationen kunde bli allvarlig med risker för utslagning av stora jordbruksområden, översvämningar av kustområden och folkom- flyttningar. Klimatförändringarna bedömdes kunna ge effekter av socioekonomisk karaktär också i andra länder, regioner och sektorer, bland annat i . Det konstaterades att verktyg och dataunderlag för att analysera sådana effekter var otillräckliga och 31Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna, . 2013:75, s. 1, 5. 33SOU 2007:60, s. 472 ff. att ökade kunskaper behövdes om påverkan mellan sektorer och regioner. Den kunskapsutveckling som efterfrågades, bland annat genom ökad forskning, var att kunna göra nationellt anpassade socioekonomiska scenarier över längre tidsperioder. Effekter i termer av förändrade turist- och flyktingströmmar var sannolika. Utredningen bedömde att Mistra och skapandet av Resilience Center gav vissa förutsättningar att utveckla forsknings- verksamheten i inom klimatrelevanta områden av betydelse för samhällsutvecklingen.34 har i sitt arbete redovisat hittills- varande klimatutveckling och även följt upp med aktuella data och nya framtidsscenarier. De pågående och framtida klimatföränd- ringarna behandlas i kapitel 5, en mer genomträngande redovisning ges i utredningens tidigare delbetänkande Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning.35 Det konstateras att de förväntade föränd- ringarna i flera avseenden kan gå snabbare än vad som tidigare förutsetts.