sou · H4B353 · 2016-08-31 00:00:00 — Det är dock inte möjligt att peka ut vissa banker i lagstiftningen. Ett genomförande av betalkontodirektivet förutsätter att bestämmelserna riktar sig till en i allmänna termer bestämd krets, dvs. all kreditinstitut eller alla kreditinstitut som uppfyller vissa bestämda förutsättningar. Lagtekniskt skulle det i och för sig gå att begränsa regleringen till att gälla kreditinstut av en viss storlek. Det skulle dock medföra att exempelvis sparbanker kanske inte skulle omfattas trots att de kan vara stora lokalt. Det skulle också innebära att lagstiftningen inte blir konkurrensneutral. Den gällande definitionen av kreditinstitut enligt är företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning (förordning (EU) nr 575/2013, artikel 4.1). Den EU-rättsliga definitionen av kreditinstitut omfattar både banker och kreditmarknadsföretag enligt svensk rätt. för kreditinstitut har i stort sett genomförts på samma sätt för banker och kreditmarknadsföretag. regleras de också i en gemensam lag, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Enligt 1 kap. 3 § lagen om bank- och finansieringsrörelse avses med bankrörelse en rörelse i vilken det ingår betalningsförmedling via generella betalsystem och mottagande av medel som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom . Med generella betalsystem avses system för förmedling av betalningar från ett stort antal från varandra fristående betalare avsett att nå ett stort antal från varandra fristående slutliga betalningsmottagare. Med finansieringsrörelse avses enligt 1 kap. 4 § en rörelse i vilken det ingår näringsverksamhet som har till ändamål att ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten, och lämna kredit, ställa garanti för kredit eller i finansieringssyfte förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande (leasing). Det är i bankrörelsekretsen som merparten av de aktörer som bör vara skyldiga att erbjuda betalkonton återfinns. Det finns dock kreditmarknadsföretag som driver finansieringsrörelse men som också erbjuder betaltjänster. Det vanliga är inte att de erbjuder Skyldigheten att erbjuda betalkonton några konton som skulle vara betalkonton i den mening som redogjorts för i föregående avsnitt. För de fall de gör detta är det dock rimligt att kontraheringsplikten ska gälla även för dessa företag. Skyldigheten att tillhandahålla specifika betaltjänster behandlas i 6 kap. Enligt 2 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse gäller tillståndsplikt för svenska företag som vill driva bankrörelse, med undantag för bankrörelser som består i utgivning av elektroniska pengar enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar, eller tillhanda- hållande av betaltjänster enligt lagen om betaltjänster. Tillståndsplikt gäller också i de flesta fall för att driva finansieringsrörelse, dock med undantag för banker och några andra företag som regleras av annan lagstiftning. Det finns också undantag från tillståndsplikten i vissa specifika situationer. För utländska företag som hör hemma inom EES-området finns det inte någon tillståndsplikt. Den tillsyn som görs i över dessa företag är också begränsad, och det primära tillsynsansvaret finns i hemlandet. För andra utländska företag gäller tillståndsplikt för att driva bank- eller finansieringsrörelse i . Tillståndsplikten enligt lagen- om bank och finansieringsrörelse utgör ramen för tillsynen enligt den lagen. I fråga om skyldigheten att erbjuda betalkonton ger också tillståndsplikten en relevant avgräns- ning. Skyldigheten att erbjuda betalkonton ska därför gälla de kreditinstitut, alltså både banker och kreditmarknadsföretag, som bedriver tillståndspliktig bank- eller finansieringsrörelse i . 5.1Vilka ska ha tillgång till betalkonto? Utredningens förslag: Rätten till betalkonto till vilket grundläggande funktioner är knutna ska gälla för konsumenter som är lagligen bosatta inom EES-området. Rätten till betalkonto enligt betalkontodirektivet Enligt betalkontodirektivet gäller rätten till betalkonto för konsumenter som är lagligen bosatta inom Europeiska unionen. Detta inbegriper enligt direktivet konsumenter som saknar fast adress, asylsökande samt konsumenter som inte har beviljats uppehållstillstånd men som av rättsliga eller faktiska skäl inte kan utvisas. Med konsument avses enligt direktivet en fysisk person som handlar för ändamål som faller utanför hans eller hennes näringsverksamhet, affärsverksamhet, hantverk eller yrke. Rätten gäller oberoende av konsumentens bostadsort. En jämförelse kan göras med skyldigheten enligt gällande rätt att ta emot garanterade insättningar (11 b § lagen (1995:1571) om insätt- ningsgaranti). Den skyldigheten är inte begränsad till någon grupp eller personer som är bosatta inom något geografiskt område. Förutsatt att det inte finns särskilda skäl mot det, exempelvis att penningtvättsregleringen hindrar det, ska garanterade insättningar tas emot från var och en. Som framgår av avsnitt 3.2 ger lagen om insättningsgaranti inte någon rätt till betaltjänster. Enligt det allmänna rådet från (FFFS 2001:8) ska dock kontohavare, om det inte finns särskilda skäl mot det, få tillgång till de tjänster som behövs för att på ett effektivt sätt sköta uttag, överföringar och betalningar. Behovet av betalkonto för andra än konsumenter Betalkontodirektivets regler om tillgång till betalkonto syftar till att komma till rätta med den bristande tillgång till betalkonto som finns i vissa konsumentgrupper. Regleringen bygger på konstaterandet att de befintliga reglerna inte ger alla konsumenter inom Europeiska unionen full tillgång till betalkonton. Att det även i finns vissa konsumentgrupper som vägras betalkonto styrks av uppgifter från exempelvis Konsumenternas Bank- och . Vid genomförandet av betalkontodirektivet finns det dock anledning att överväga om andra grupper än konsumenter, dvs. företag och föreningar, också bör ges tillgång till betalkonton till vilka grundläggande funktioner kan knytas. Den första frågan är då hur behovet av betalkonto ser ut hos företag och föreningar. För företag och föreningar är behovet av betalkonto inte lika väl utrett som för konsumenter. Det finns dock signaler om att näringsidkare med tidigare betalningsanmärkningar stöter på problem om de vill öppna ett konto för en ny näringsverksamhet, och att detta försvårar deras verksamhetsutövning. Svårigheter att få konto motverkar också möjligheterna till byte av konto för företagare som redan har ett konto men som skulle vilja byta till ett annat kreditinstitut. Enligt uppgifter från konsumentenhet får myndigheten ta emot samtal från företagare som har blivit vägrade de tilläggstjänster som de anser sig behöva till sina konton. Det kan handla om bankgiro, men också om att kunna ta ut pengar i bankomat, göra överföringar och sköta betalningar via internet. Det rör sig mest om små företag, vanligen enmans- eller fåmansföretag. Det kan vara olika företagsformer, men vanligast är att det är enskilda näringsidkare som har problem med att få tilläggstjänsterna. De får dessutom ofta inte veta varför. Utöver de ofta förekommande telefon- samtalen har januari–tagit emot nio skriftliga klagomål från företag som vägrats betaltjänster. Från banksidan uppger man sig dock inte känna igen problemen med tillgång till konton och grundläggande betaltjänster för näringsidkare, utan hävdar att de uppgivna klagomålen möjligen handlar om särskilda företagstjänster och inte den typ av grund- läggande tjänster som är aktuella här. Det finns ingenting som tyder på att föreningar generellt sett brukar bli vägrade att öppna konton med grundläggande betal- tjänster. Där ligger problematiken snarare i möjligheterna att verifiera att rätt representant för föreningen ansöker om kontot. Bristen på heltäckande register över föreningar gör att banken måste grunda sin bedömning på exempelvis protokoll från stämmor och konstituerande styrelsemöten. Den andra frågan är om behovet av betaltjänster är detsamma för företagare och föreningar som för konsumenter. Företagare har t.ex. i större utsträckning behov av att ha giro för att enkelt kunna fakturera sina kunder. I de företagarpaket som kreditinstituten erbjuder kan det också finnas exempelvis redovisnings- och administrationstjänster. Däremot kanske näringsidkare i mindre mån har behov av debetkort och autogiro, vilket är tjänster som konsumenter ska ges tillgång till. Behovet av betaltjänster skiljer sig alltså något för konusmenter respektive företag och föreningar. Det kan dock inte sägas att de betaltjänster som ingår i de grundläggande funktionerna generellt inte skulle vara användbara för företagare och föreningar. Kan en utvidgning begränsas till småföretagare och ideella föreningar? I den mån det finns ett behov bland företagare och föreningar att få tillgång till betalkonto till vilket grundläggande funktioner kan knytas torde det vara störst för småföretagare och ideella föreningar. Frågan är om det i författning skulle vara möjligt att begränsa rätten till betalkonto till att avse småföretagare och ideella föreningar. Det är inte enkelt att definiera vad som är en småföretagare. Mikroföretag samt små och medelstora företag är begrepp som förekommer i EU:s näringslivspolitik. Kommissionen har beslutat om en definition av dessa. Enligt den definitionen har ett medelstort företag mellan 50 och 249 anställda och en årsomsättning om högst eller en årlig balansomslutning om högst . Ett litet företag mellan 10 och 49 anställda och dess omsättning eller balansomslutning överstiger inte . Ett mikroföretag sysselsätter färre än 10 personer och har en årsomsättning eller balansomslutning om högst . (Se Kommissionens rekommendation av om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag, 2003/361/EG). Inte ens med definitionen av mikroföretag som utgångspunkt skulle det vara möjligt att konstruera en reglering som träffar enbart den tänkta kretsen av småföretagare som har svårigheter att öppna konton. Det vore knappast rimligt att på det här området skapa en egen definition av vad som ska anses vara ett litet företag. För det fall rätten till betalkonton ska utsträckas till att omfatta även näringsidkare som driver verksamhet i bolagsform får det nog godtas att rätten gäller oavsett företagets storlek. En möjlig avgränsning är i och för sig att det handlar enbart om enskilda näringsidkare, alltså fysiska personer som bedriver näringsverksamhet. Det är dock svårt att motivera att det är näringsverksamhetens form som ska avgöra om det ska finnas en rätt till betalkonto eller inte. Det är också osäkert om begreppet enskild näringsidkare har motsvarigheter i andra länder. Näringsverksamhet kan också drivas i form av en ekonomisk förening. Det finns inte någon anledning att göra skillnad på ekonomiska föreningar och andra företagsformer. Det finns också ideella föreningar. Dessa är till skillnad från ekonomiska föreningar inte lagreglerade, och behöver inte registreras av någon myndighet. Bland de ideella föreningarna finns det en stor bredd och variation i fråga om verksamhet, antal medlemmar, omsättning och ideologisk förankring. En ideell förening kan, men måste inte ha ett organisationsnummer. Ideella föreningar får visserligen inte ha ett ekonomiskt syfte, men kan ändå driva näringsverksamhet. De ideella föreningar som bedriver näringsverksamhet kan registreras av . Det finns alltså inte något enkelt eller självklart sätt att peka ut en viss typ av ideell förening som bör ges rätt till betalkonto. Om företag ska ha rätt till betalkonto är ett dock rimligt att alla ideella föreningar ska ha samma rätt. Begränsningen till Europeiska unionen Enligt betalkontodirektivet ska rätten till betalkonto gälla för konsumenter som är lagligen bosatta inom Europeiska unionen. I fråga om innebörden av att vara lagligen bosatt ska den svenska regleringen ansluta till betalkontodirektivet. Även vid tillämp- ningen av de svenska reglerna ska alltså asylsökande och personer som inte kan utvisas omfattas. Det kan inte heller krävas att konsumenten har en fast adress, vare sig i eller i något annat land. Det som banken kan kräva är att en postadress som möjliggör kommunikation med kunden och dit t.ex. kort och bankdosa kan skickas. Några krav att tillhandahålla exempelvis avtalstexter, och information på andra språk än svenska finns inte i direktivet. Frågan är dock om den svenska regleringen bör vara begränsad till Europeiska unionen. Ett naturligt steg är att utsträcka rätten till att gälla lagligen bosatta inom hela EES-området. Det finns dock anledning att överväga om det över huvud taget är nödvändigt att ha någon geografisk begränsning, eller om samma rätt bör ges konsumenter oavsett bosättningsort. Som konstaterades i föregående avsnitt har skyldigheten att ta emot garanterade insättningar enligt lagen om insättningsgaranti inte begränsats vare sig till en viss krets eller till personer och organisationer från ett visst område. Om slutsatsen är att även företag och ideella föreningar ska ha rätt till betalkonto kräver en geografisk avgränsning att en motsvarighet till att vara lagligen bosatt fastställs för dem. Det skulle kunna vara fråga om att företaget har säte eller driftställe inom det aktuella området. För föreningar finns det däremot inte någon naturlig motsvarighet. Det kan också ifrågasättas om det är nödvändigt att över huvud taget göra en geografisk avgränsning. Problem som en utsträckt reglering kan medföra För att ta ställning till om företag och ideella föreningar ska ges tillgång till betalkonto på samma villkor som konsumenter bör också nackdelarna med en utsträckt reglering belysas. , som även gäller när konsumenter vill öppna konto, kan komma att aktualiseras oftare för företagare och föreningar. Rätt tillämpad ska penningtvättsregleringen motverka eventuella problem med penningtvätt och finansiering av terrorism via betalkonton. Tillämpningen blir dock i praktiken svår för kreditinstituten. I fråga om konsumenter från länder utanför Europeiska unionen skulle kundidentifieringen ofta bli avsevärt svårare än för kunder bosatta inom Europeiska unionen eller i vart fall EES-området. Det gäller särskilt om ansökan om konto görs på distans. Ännu svårare skulle bedömningarna kunna bli för företag, där det exempelvis skulle kunna vara svårt att få klarhet i vilka personer som står bakom företaget. En annan svårighet är att kunder från vissa länder, t.ex. , inte lagligen kan erbjudas tillgång till vissa tjänster. Om rätten att öppna konto ska omfatta konsumenter därifrån skulle bankerna behöva anpassa sina internetbanker med begränsningar av vilka tjänster som blir tillgängliga. Det kan i och för sig hävdas att den befintliga kontraherings- plikten i lagen om insättningsgaranti ger var och en möjlighet att få ett konto, och att en utsträckning till att gälla betalkonto inte bör medföra större problem. När det gäller penning- tvättsproblematiken innebär dock förekomsten av betaltjänster större risker än kontot i sig. Om det dessutom är så att kommer att vara det enda landet som har en lagstiftning som ger företag rätt till betalkonto kan det också förmodas att intresset från utländska företag kan bli stort. Då en ansökan om betalkonto kan göras även på distans skulle antalet ansökningar kunna komma att bli mycket omfattande och bl.a. ge upphov till en likaså omfattande administration. Det gör att konsekvenserna av en sådan lagstiftning kan bli långtgående och svåra att överblicka. Avgifter för andra än konsumenter Betalkontodirektivet innebär att tillgång till betalkonto ska ges kostnadsfritt eller till en rimlig avgift (avgifterna och prissättningen behandlas närmare i avsnitt 8). Det är dock ett krav som ställs bara för konsumenter. Om även företag ska få tillgång till betalkonton med för dem relevanta grundläggande funktioner behöver det inte nödvändigtvis ske på annat än marknadsmässiga villkor. En reglering av avgifterna för betalkonton behöver alltså inte innebära att möjligheterna att ta ut avgifter för kontona begränsas lika hårt för företag och för ideella föreningar som för konsumenter. Genomförandet av betalkontodirektivet kräver inte annat än att konsumenter som är lagligen bosatta inom Europeiska unionen ska ges rätt till betalkonton till vilka grundläggande funktioner kan knytas. Utredningen har dock att överväga dels om det finns andra grupper som bör ges motsvarande tillgång till betalkonto, dels om begränsningen till Europeiska unionen bör gälla. Alternativen spänner alltså mellan de nödvändiga lagstiftningsåtgärderna för att genomföra direktivet och att ge var och en tillgång till betalkonto. Däremellan finns bl.a. alternativen att konsumenter oavsett bosättningsland ska ha rätt till betalkonto eller att konsumenter samt en begränsad krets av näringsidkare eller föreningar inom eller utom Europeiska unionen ska ha den rätten. Alternativen som begränsar sig till vissa företag eller föreningar framstår dock som svåra att genomföra i praktiken. En reglering som omfattar bara vissa typer av företag och ideella föreningar eller bara företag och föreningar från skulle sannolikt också kunna angripas som konkurrensbegränsande. Utredningens bedömning är därför att en reglering som omfattar andra än konsumenter inte bör begränsas alls. Huvudalternativet till att bara vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra betalkontodirektivet är därför en reglering som ger var och en rätt till betalkonto. Även om behovet av betalkonto för andra än konsumenter är mindre utrett kan det inte uteslutas att det finns företag och ideella föreningar som har behov och skulle ha nytta av ett sådant konto. Visserligen har företag och ideella föreningar ofta behov av andra betaltjänster än konsumenter. För den företagare eller den förening som inte har möjlighet att få ett konto över huvud taget skulle ett betalkonto till vilket grundläggande funktioner kan knytas ändå vara en förbättring. Åtgärder som kan underlätta tillgång till betalkonto har också betydelse för att minska behovet av att använda kontanter. Ytterligare ett argument för att utsträcka rätten till betaltjänster är att det inte finns någon gällande rättsregel till grund för det befintliga allmänna rådet om tillgång till betaltjänster. Det innebär att inte har möjlighet att utöva någon tillsyn över att företagare får tillgång till betaltjänster, och inte heller att vidta några åtgärder för det fall tillgången bedöms otillräcklig. En rätt till betalkonto som omfattar konsumenter, företag och ideella föreningar oavsett bostads- eller verksamhetsort kan dock, som redogjorts för ovan, föra med sig tillämpningsproblem. Visserligen finns det en skyldighet att ta emot garanterade insättningar från var och en. En reglering som även innefattar betaltjänster torde dock leda till större risker för penningtvätt och därmed svårare bedömningar för kreditinstituten. En rätt för var och en att få tillgång till betalkonto hindrar också kreditinstituten att kunna välja vilka kundgrupper de vill samarbeta med. Nuvarande system tillåter banker att välja bort företag som uppfattas som oseriösa, t.ex. spelbolag vars verksamhet inte är laglig i , holdingbolag som skapats uteslutande av skatteskäl eller företag som bedöms ligga i gråzonen mellan laglig och olaglig verksamhet. En sådan valfrihet får anses mer motiverad när det gäller företagare än när det gäller konsumenter. Möjligheten att välja bort vissa företag kan också ha betydelse för förtroendet för både den enskilda banken och för bank- och finansmarknaden i allmänhet. De eventuella problem som en reglering som omfattar var och en skulle föra med sig får ställas mot behovet av betalkonto med grundläggande funktioner för andra än konsumenter. Det saknas underlag för att göra bedömningen att det behovet är särskilt utbrett. Även om ett icke tillgodosett behov av betalkonto kan konstateras även för vissa företag och ideella föreningar framstår det inte som om de grundläggande funktionerna som ska kunna knytas till betalkonton egentligen motsvarar deras behov. Utredningen gör därför bedömningen att behovet av betalkonto till vilka grundläggande funktioner kan knytas inte är tillräckligt starkt för företagare och föreningar för att väga upp de nackdelar som en sådan reglering skulle föra med sig. Slutsatsen är att rätten till betalkonto ska gälla enbart för konsumenter. Rätten ska gälla för konsumenter som är lagligen bosatta inom Europeiska unionen. Eftersom övriga EES-länder också deltar i den inre marknaden bär rätten gälla även för konsumenter som är bosatta där. Regleringen ska därför omfatta konsumenter som är lagligen bosatta inom hela EES-området. Utredningens förslag: En ansökan om betalkonto ska avslås om öppnandet av ett konto strider mot bestämmelserna i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Den får också avslås om det finns andra särskilda skäl. Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon lag- stiftning som kräver att kunden visar att han eller hon har genuint intresse av kontot eller som ger kreditinstitutet möjlighet att avslå en ansökan om betalkonto när kunden redan har ett sådant konto i . Det följer av betalkontodirektivet att medlemsstaterna vid genom- förandet av direktivets regler ska se till att bestämmelserna om penningtvätt inte överträds. Om öppnandet av ett betalkonto skulle stå i strid med dessa regler ska ansökan alltså avslås. Bestämmelserna om förebyggande av penningtvätt och bekämpning av finansiering av terrorism i direktiv /60/EG har i genomförts genom införandet av lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism, och gäller bl.a. för den som driver bank- eller finansieringsrörelse enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Innan en affärsförbindelse etableras, vilket i det aktuella fallet innebär att ett konto öppnas, ska bankrörelsen enligt 2 kap. 3 § vidta grundläggande åtgärder för kundkännedom. Med detta avses att kontrollera kundens identitet genom identitetshandling, register- utdrag eller på annat tillförlitligt sätt, kontrollera den verkliga huvud- mannens identitet och att hämta in information om affärsför- bindelsens syfte och art. Penningtvättslagstiftningen innebär alltså att kreditinstitutet inte får låta en kund öppna ett konto utan att identifiera sig på ett tillförlitligt sätt och lämna de uppgifter som behövs för att syftet med kontot ska framgå för kreditinstitutet. Enligt föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2009:1) ska identiteten kontrolleras genom svenskt körkort, svenskt pass, id-kort utfärdat av en svensk myndighet eller ett svenskt certifierat id-kort. Hos den som saknar svensk id-handling ska identiteten kontrolleras genom pass eller någon annan id-handling som visar medborgarskap och är utfärdad av en myndighet eller annan behörig utfärdare. Om kunden saknar id-handling kan företaget kontrollera identiteten genom andra tillförlitliga dokument och kontroller enligt företagets fastställda rutiner. Kontroll av identiteten borde i allmänhet inte medföra problem om det är en kund som har svenska id-handlingar och svenskt person- nummer. Avsaknad av svenskt personnummer innebär däremot ett praktiskt problem för kreditinstituten, inte minst för att person- numret används när kontrolluppgifter lämnas till . Det är dock omöjligt att upprätthålla ett krav på svenskt personnummer utan att hamna i konflikt med betalkontodirektivets bestämmelser om icke- diskriminering. Utländska pass från länder inom EES-området är i allmänhet inte svårare att kontrollera än svenska id-handlingar. Nationella id-kort från andra länder kan vara svårare att bedöma. Betalkontodirektivet innebär dock att någon diskriminering inte får ske.