sou · H4B368 · 2016-10-12 00:00:00 — Även en kredit som är helt kostnadsfri innebär risker för att dras in i en skuldsättning och större krav bör därför ställas på kreditgivare som erbjuder sådana krediter. Slutligen föreslår utredningen att ett krav införs på måttfullhet vid marknadsföring av alla konsumentkrediter. Konsumentkredit- marknaden i stort innebär risker för överskuldsättning. Större hän- syn bör tas till dessa risker vid bedömningen av marknadsföringens måttfullhet, så att denna inte lockar konsumenter till oöverlagda beslut. Alla de åtgärder som utredningen föreslår bidrar till utredning- ens mer övergripande syfte, men på olika sätt. Förslag på åtgärder och konsekvensanalys att samtliga behövs för att åstadkomma ett högt konsumentskydd och för att i tillräcklig mån minska riskerna för att konsumenter ansöker om och beviljas krediter som de inte kommer att kunna betala tillbaka. 15.3.1Allmänt om regleringens syfte och olika regleringsalternativ Den föreslagna regleringens syfte är, som utveckats i föregående avsnitt, att stärka konsumentskyddet på marknaden för högkost- nadskrediter och minska risken för att konsumenter erbjuds och beviljas krediter de inte kommer att ha råd att betala tillbaka. De regleringsalternativ utredningen har haft att ta ställning till framgår av våra kommittédirektiv. Utredningen har i ett kapitel av- seende varje möjlig åtgärd, beskrivit effekter som kan uppnås med varje åtgärd och argument för och emot åtgärderna. I föregående avsnitt görs en slutlig bedömning av vilka regleringsalternativ som kan förväntas ge tillräckliga effekter för att uppnå de eftersträvade syftena. Som framgår av resonemanget där hade det varit möjligt i och för sig att föreslå endast åtgärder som skulle ha medfört lägre kostnader och mindre inkomstbortfall för de kreditgivande bolagen (konsekvenser av de åtgärder som inte föreslås, en civilrättslig sanktion och ett skriftlighetskrav, framgår av avsnitten 9.4.3 respektive 13.8.4). Med beaktande av de konsumentskyddsproblem som utredningen identifierat i avsnitt 8.2 anser utredningen dock att det inte är för- enligt med vårt uppdrag att föreslå mindre långtgående åtgärder. Om inga åtgärder alls införs, kommer de konsumentskydds- problem som identifierats på marknaden troligen att bestå. Konsu- menter kommer alltså även i fortsättningen ansöka om och beviljas högkostnadskrediter som de inte kommer att kunna betala tillbaka i rätt tid. Skuldsättningen innebär höga kostnader för dessa konsu- menter. Förslag på åtgärder och konsekvensanalys 15.3.2Företag som påverkas av utredningens förslag Utredningen föreslår i huvudsak åtgärder som berör kreditgivande företag som erbjuder högkostnadskrediter. Om man ser på markna- den som den ser ut innebär definitionens utformning att alla snabblånebolag och vissa andra kreditgivande konsumentkredit- institut kommer att omfattas av regleringen. Med konsumentkredit- institut avses bolag som har, eller har möjlighet att få, tillstånd att bedriva verksamhet enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. för utredningens färdig- ställande var det ännu i viss mån osäkert hur många bolag som kom- mer att beviljas tillstånd. Vissa bolag som inte beviljats tillstånd av har överklagat besluten och har fortsatt bedriva verksamhet . Alla ansökningar om tillstånd har heller inte behandlats av . I utredningens slutskede var resultatet av tillståndsprövningen enligt följande. –27 bolag som ger fristående krediter har beviljats tillstånd, varav 11 snabblånebolag. –9 snabblånebolag har fått avslag men för sex stycken av dessa har beslutet om avslag inte vunnit laga kraft. –4 snabblånebolag har ännu inte fått något beslut avseende sin tillståndsansökan. Sammanfattningsvis kan det alltså röra sig om mellan 11 och 20 snabblånebolag som berörs av förslagen. När det gäller andra kon- sumentkreditinstitut som ger fristående krediter som kan komma att beröras gör utredningen bedömningen att det handlar om unge- fär tio stycken. Detta är alltså bolag som , så vitt kan utläsas av information på deras hemsidor, erbjuder effektiva räntor över- stigande det gränsvärde som utredningen satt för en högkostnads- kredit. Majoriteten av alla bolag som berörs av våra förslag är vad Finans- inspektionen brukar beteckna som mindre företag, dvs. med färre än tio anställda. Två snabblånebolag och två andra konsument- kreditinstitut har mellan tio och drygt 30 anställda. För bolag med mindre än tio anställda varierade omsättningen för det senast redo- Förslag på åtgärder och konsekvensanalys visade räkenskapsåret från någon miljon till . De två snabblånebolagen med fler anställda omsätter knappt 70 respektive . De två större andra konsument- kreditinstituten omsätter mellan 150 och 250 miljoner kronor.2 Även något enstaka kreditinstitut kan komma att beröras av utredningens förslag. Det finns kreditinstitut som erbjuder kreditprodukter med högre effektiv ränta än () 30 pro- cent. Det handlar då inte om någon av de s.k. svenska storbank- erna, utan mindre kreditinstitut. Om de ovan beskrivna bolagen i realiteten kommer att beröras kommer slutligen bero på om de väljer att ha kvar sitt nuvarande produktutbud. Särskilt de enstaka kreditinstitut som berörs kan komma att i någon mån förändra sina avtalsvillkor så att de inte längre omfattas av regleringen. Eftersom det handlar om att i så fall sänka räntan eller minska storleken på avgifter för krediterna, kom- mer detta alltså att innebära ett visst intäktsbortfall för dessa aktörer. Utredningen anser inte att det är möjligt att göra någon närmare beräkning av hur stort detta intäktsbortfall skulle kunna bli. I för- hållande till att högkostnadskrediter endast i undantagsfall erbjuds av kreditinstitut och att det skulle krävas en mindre justering av avtalsvillkoren för att inte längre träffas av den föreslagna definitio- nen av en högkostnadskredit, bör intäktsbortfallet och de administra- tiva kostnaderna för förändringen dock vara försumbart. Även för bolag som i och för sig berörs av regleringen eftersom de faller inom ramen för den definition av högkostnadskredit som utredningen föreslår, kommer övriga åtgärder att få konsekvenser på delvis olika sätt. Detta utvecklas i det följande. Utredningens förslag om måttfullhet vid marknadsföring berör hela marknaden för konsumentkrediter. De gäller således många, tämligen vitt skilda, kreditprodukter såsom fristående krediter, bostadskrediter, blancolån och kreditköp. Kreditgivare av fristå- ende krediter, blancolån och bostadskrediter är i första hand kredit- institut. 2 Uppgifterna är hämtade från Förslag på åtgärder och konsekvensanalys Marknaden för kreditköp berör potentiellt hela marknaden för varor och tjänster om finansieringsmöjligheten att ta en kredit er- bjuds konsumenter. 15.3.3Kostnader och andra ekonomiska konsekvenser för företagen I första hand innebär bestämmelsen att kreditgivande bolag lämnar en upplysning i sin allmänna marknadsföring, om denna avser hög- kostnadskrediter. Kostnader kommer framför allt att uppstå för att lägga till upplysningen i marknadsföring som är av mer permanent natur, dvs. i första hand bolagens hemsidor. Att lägga till några rader text på en hemsida innebär en försumbar kostnad för ett bolag – uppskattningsvis högst (för en utförligare redo- görelse, se avsnitt 14.5.5). Att inkludera en upplysning i marknads- föring som är mer tillfällig, t.ex. en annonskampanj i tryckta skrifter, tv eller radio, kan inte särskiljas från kostnaden att framställa mark- nadsföringen i sig. Intäktsbortfall till följd av räntetak, kostnadstak och en begränsning av möjligheten att förlänga lån Räntetaket kommer endast att beröra bolag som erbjuder högkost- nadskrediter och därtill tar ut en kreditränta över () . Det kan anmärkas att i den mån något enstaka kredit- institut erbjuder högkostnadskrediter torde det ändå inte erbjuda krediträntor som är så höga att de påverkas av räntetaket. För några konsumentkreditinstutet gäller detsamma – kredit- produkterna faller inom definitionen, men den erbjudna räntan är lägre än det föreslagna räntetaket. Som utredningen utvecklat i avsnitt 10.5 är det i viss mån osäkert vilket det ”verkliga” ränteläget är på snabblånemarknaden är. Utred- ningen har dock utgått från att det är betydligt lägre än vad som framgår av vissa kreditgivares hemsidor, som ibland kan ange kredit- räntor på flera . Utredningen bedömer dock att alla snabblånebolag erbjuder högre krediträntor än det föreslagna räntetaket. Förslag på åtgärder och konsekvensanalys Räntetaket kommer alltså att innebära ett intäktsbortfall för snabblånebolag och några andra konsumentkreditinstitut. En trolig effekt, som utvecklats närmare i avsnitt 10.6.4, är att bolagen ut- vecklar sina produkter i syfte att motverka intäktsbortfallen. Det skulle alltså kunna bli fråga om större kreditbelopp, längre löptider och en ny inriktning mot kontokrediter. Eftersom rapporteringen till , som nämnts ovan, än så länge inte är heltäckande och för vissa bolag inte avser särskilt , får dagens ränteintäkter uppskattas. Ränteintäkt- erna för de snabblånebolag som fått tillstånd kan uppskattas till och kreditförlusterna till 115 miljoner. Ett av syftena med en reglering av krediträntan är att ränteintäkt- erna ska minska och att bolagen i första hand ska kompensera sig genom att minska kreditförlusterna. Ränteinkomsterna måste ändå bedömas minska, men hur mycket går därför inte att beräkna. Dröjsmålsräntorna tycks inte ligga högre än det föreslagna taket, eller endast överskrida det obetydligt (jfr avsnitt 7.5.4, där utredningen konstaterat att dröjsmålsräntorna ligger mellan mellan .) Detta förslag bedöms därför få endast försum- bara konsekvenser när det gäller intäktsbortfall för bolagen. Som utvecklats i kap. 11 kommer kostnadstaket i första hand att innebära att dröjsmålsränta kommer att kunna löpa endast . Utredningen bedömer visserligen att ett kostnadstak kommer att innebära ett ekonomiskt incitament att vara restrikti- vare i utlåningen. Utredningen har dock ingen möjlighet att bedöma vilket intäktsbortfall som kan bli följden av kostnadstaket. Trots allt är det troligt att fordringar drivs in och slutbetalas före den tid- punkt då kostnadstaket skulle innebära en begränsning av intäkt- erna. Det handlar då om en mindre del av de fordringar som över huvud taget blir föremål för indrivning. Bolagen rapporterar att i medeltal av deras fordringar blir föremål för en ansökan om betalningsföreläggande. En fjärdedel av alla ansökningar som lämnades till betalas innan ett utslag meddelas, i enlighet med vad som framgår av den statistik som utredningen inhämtat från , se av- snitt 7.7.3. Det kan alltså inte röra sig om mer än av bolagens fordringar som kommer att påverkas av kostnadstaket. Någon mer exakt uppskattning av hur många lån det gäller och till vilka värden går inte att göra. Ett kostnadstak kan komma att på- Förslag på åtgärder och konsekvensanalys verka fordringarnas andrahandsvärde så att de blir svårare att sälja vidare. På kort sikt kan detta komma att påverka bolagens likviditet. När det gäller intäktsbortfall till följd av att möjligheten att för- länga lån begränsas får man anta att bolagen kommer att förlora en del intäkter på att inte kunna erbjuda förlängningar. Hur stora intäkter förlängningar genererar anser utredningen inte vara möjligt att uppskatta. Rapporteringen till innehåller ingen information som särskiljer intäkter från just förlängningar. Inget bolag har gett någon uppskattning av hur stort intäktsbort- fallet kan komma att bli. Ett bolag har dock anmärkt att en begräns- ning av möjligheten att erbjuda förlängningar också kan komma att innebära att nya produkter utvecklas för att kompensera för det intäktsbortfall regleringen annars skulle innebära. Administrativa kostnader till följd av räntetak, kostnadstak och en begränsning av möjligheten att förlänga lån Införandet av framför allt ett räntetak, men också en begränsning av möjligheten att erbjuda förlängningar och eventuellt också kostnads- taket, kommer att innebära att bolagen måste ta fram ett nytt pro- duktutbud som överensstämmer med kraven och även eventuellt förändra sina kreditgivningsmodeller. Att förändra produktutbudet medför administrativa kostnader då bl.a. nya avtalsdokument ska tas fram och information förändras på bolagens hemsidor. Som fram- förts i avsnitt 10.6.4 och 12.6.3 kan sådana kostnader uppskattas till mellan och per bolag beroende på arbetets omfattning. Att införa både ett räntetak och en begräns- ning av möjligheten att förlänga lån kan inte förväntas öka de admi- nistrativa kostnaderna i jämförelse med att endast införa en av åtgär- derna. Kostnadstaket bedöms i sig inte leda till någon produktutveck- ling som innebär administrativa kostnader, i vart fall ökar inte för- slaget de administrativa kostnaderna för att förändra produktutbudet som redogjorts för ovan. En viss administrativ engångskostnad kan dock uppkomma eftersom bolagen behöver utveckla system eller rutiner för förfallna fordringar, så att kostnadstaket inte överskrids. Kostnaden för detta kan uppskattas till högst per bolag, se avsnitt 11.4.3. Förslag på åtgärder och konsekvensanalys Säkerhetsmarginal i kvar-att-leva-på-kalkylen m.m. Alla de grundläggande kraven för att göra beräkningar av en konsu- ments återbetalningsförmåga framgår redan av lag och allmänna råd, se vidare avsnitt 9.2.1. Den ytterligare parametern i beräkningen av konsumentens återbetalningsförmåga kan inte anses innebära någon tidsåtgång i sig för varje enskild kreditprövning. Däremot kan bola- gen komma att behöva i någon mån ändra rutiner eller system och informera personal som utför kreditprövningen. Kostnaderna är av engångskaraktär och kan uppskattas till som mest , se vidare avsnitt 9.5.3. Bestämmelsen kan, som redogjorts för i avsnitt 9.5.3, komma att innebära att något fler krediter än inte kommer att beviljas. Det är mycket osäkert hur många krediter det skulle kunna röra sig om. Syftet med regleringen är att konsumenter, vars återbetalnings- förmåga är osäker, inte ska beviljas krediter. Detta torde i princip kunna anses vara positivt även för kreditgivarna. Någon närmare bedömning av det eventuella intäktsbortfallet kan inte göras. När det gäller att ett krav på kreditprövning införs för alla fri- stående krediter, oavsett om de är räntefria och löper , kan detta inte bedömas medföra mer än marginella administra- tiva kostnader för bolagen. Någon form av kreditprövning torde alltid göras, även om det inte finns ett lagkrav, se vidare avsnitt 9.6.1. Kravet på måttfullhet berör en vid krets av företag, både finansiella företag och företag som erbjuder varor och tjänster. Att framställa mer måttfull reklam kan i sig inte anses innebära några administra- tiva kostnader. Kravet begränsar inte heller företagens möjligheter att marknadsföra krediter, utan det är utformningen av marknads- föringen som avses. Visserligen är förhoppningen att kravet ska innebära att marknadsföring i något mindre utsträckning ska locka konsumenter till oöverlagda beslut och minska riskerna för att kon- sumenter tar på sig alltför många kreditengagemang. Detta skulle då kunna leda till intäktsbortfall för finansiella företag och allmänt påverka omsättningen av varor och tjänster. Att konsumenterna tar färre oöverlagda beslut att ta en kredit innebär dock i förlängningen att de i mindre mån riskerar att bindas upp i en skuldsättning som Förslag på åtgärder och konsekvensanalys på lång sikt minskar deras möjlighet att bidra till omsättningen i stort. Förslaget torde därför inte missgynna någon aktör på kreditmarkna- den, vare sig kreditgivare eller konsumenter. och företagens förutsättningar i övrigt Som anförts tidigare berör förslagen en liten del av kreditmarkna- den. På den del av marknaden som berörs kommer regleringen att gälla lika för alla bolag och är på det sättet konkurrensneutral. Det är dock en möjlig konsekvens av förslagen att vissa företag inte längre kommer anse det vara tillräckligt lukrativt att fortsätta bedriva verksamhet. Det kan noteras att det finska räntetaket inne- burit att företag lagt ned sin verksamhet (se vidare avsnitt 10.4.2). som har ett större kapital att tillgå kommer troligen ha lättare att lägga om sitt produktutbud mot större krediter med längre löptider. Man kan alltså konstatera att regleringen indirekt missgynnar mindre företag. Att ta någon särskild hänsyn till detta förhållande vid utformningen av regleringen bedöms inte vara möjligt (jfr 7 § 6 förordning [2007:1244] om konsekvensutredning vid regel- givning). Att det blir färre företag kvar på marknaden får anses påverka konkurrensen i och för sig. Utredningen anser dock att detta får ses i ljuset av att konsumentskyddet förstärks. Det ska då särskilt noteras att det stora antalet bolag innebär möjligheter att ansöka om många små krediter, genom att vända sig till flera olika bolag som inte har möjlighet att kontrollera konsumentens övriga kreditengagemang. Detta utgör en särskild risk för skuldproblema- tik för de konsumenter som utnyttjar detta förhållande. Det är vidare oklart på vilket sätt konkurrensen bidrar till en sundare utlåning eller rimligare villkor. Många konsumenter tycks vara intresserade av hur lättillgängliga krediterna är och inte av vilka villkor i övrigt som erbjuds (se vidare avsnitten 7.8 och 7.9). Utredningen anser alltså att den inverkan på konkurrensen som rimligen kommer att uppstå är acceptabel vid en avvägning mot det syfte som regleringen ska uppnå. Utredningen har gjort bedömningen att förslaget om räntetak inte kommer att leda till en ökad illegal kreditmarknad, se vidare avsnitt 10.6.1. Förslag på åtgärder och konsekvensanalys 15.3.5Kostnader för det allmänna Förslaget innebär att nya bestämmelser införs i konsumentkredit- lagen. Det är som står för tillsynen över konsu- mentkreditlagen för de företag som i huvudsak berörs, alltså kon- sumentkreditinstitut (se vidare avsnitt 5.3). Förslagen som helhet kan inte anses medföra att tillsynen blir mer kostnadskrävande än den är . Som utredningen anmärkt i avsnitt 10.6.1 kommer in- förandet av ett räntetak innebära ett särskilt incitament för kredit- givarna att lägga om sin prissättning så att en större del av kredit- kostnaderna tas upp som avgifter. Räntetakets effektivitet är bero- ende av att utövar tillsyn över avgiftsuttaget, särskilt i ett inledande skede. Det vore givetvis önskvärt om verket prioriterar denna tillsyn. Kostnaderna för tillsynen bedöms dock kunna rymmas inom befintliga anslag. De flesta företag som berörs av de nya bestämmelserna är kon- sumentkreditinstitut. För sådana institut utövar Finansinspektio- nen inte tillsyn över efterlevnaden av bestämmelser i konsument- kreditlagen (se 49 §). I stort sett innebär därför regleringen ingen ökad tillsyn för , i vart fall . En förväntad effekt av regleringen är att antalet ansökningar om betalningsförelägganden kommer att minska. Eftersom Krono- fogdemyndighetens kostnader för hanteringen av sådana mål finan- sieras av avgifter innebär regleringen inte några minskade kostnader för myndigheten. Det får dock anses positivt för myndighetens verksamhet att måltillströmningen i någon mån minskar, även om dessa mål sammantaget står för en liten del av det stora antal an- sökningar som kommer in . När det gäller domstolarna och (ARN:s) verksamhet påverkar troligen inte regleringen verksam- heten där i någon större omfattning. Relativt få mål överlämnas till tingsrätt från och antalet mål i som rör högkostnadskrediter är troligtvis inte särskilt många. Visserli- gen innebär de föreslagna bestämmelserna en civilrättslig reglering som kan åberopas av konsumenten i en tvist med näringsidkaren. Att antalet tvister skulle öka till följd av detta kan inte anses troligt, eftersom man får förutsätta att kreditgivarna kommer att följa regle- ringen. Förslag på åtgärder och konsekvensanalys 15.3.6Samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för konsumenterna Den föreslagna regleringen kommer att stärka konsumentskyddet och utredningen har tidigare utvecklat vilka konsumentskydds- problem som finns på marknaden och vilka positiva effekter försla- get kan komma att få för konsumenterna, bl.a. rimligare villkor för högkostnadskrediter. I föregående avsnitt har utredningen utveck- lat sin syn på att förslaget kan komma att innebära en restriktivare kreditgivning och att förslagen kan komma att innebära att vissa konsumenter förlorar tillgången till högkostnadskrediter. Utred- ningen har utvecklat sin syn på detta i avsnitt 10.6.1 och 15.2. Eftersom marknaden för högkostnadskrediter är så pass liten i relation till den övriga kreditmarknaden kan förslagen, även om syftet till viss del är att minska utlåningen, inte anses ha någon negativ påverkan på den ekonomiska omsättningen i stort. 15.3.7Tidpunkten för ikraftträdande och behov av särskilda informationsinsatser I kapitel 16 lämnar utredningen förslag till ikraftträdande som tar hänsyn till branschens behov att anpassa sig till regleringen. Utred- ningen bedömer inte att det behövs några särskilda informations- insatser till följd av att regleringen införs. Information om regle- ringens innebörd kommer att finnas tillgänglig på samma sätt som all annan lagstiftning. Utredningen har också informerat branschen om att utredningen pågår och om kommittédirektiven genom att inbjuda kreditgivande konsumentkreditinstitut som utredningen kunnat identifiera till en hearing. Deltagare på hearingen har fått tämligen utförlig information om vilka författningsförslag som utred- ningen övervägt. Flera andra kreditgivare än konsumentkreditinstitut har deltagit på hearingen. har alltså haft möjlighet att på olika sätt överväga och förbereda sig för en kommande reglering. Förslag på åtgärder och konsekvensanalys I det följande går utredningen igenom de övriga konsekvenser som ska utredas och bedömas enligt kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning. Förslagen innebär inga kostnader eller konsekvenser för –kommuner, landsting eller den kommunala självstyrelsen, –sysselsättning eller offentlig service i olika delar av landet eller –möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. När det gäller konsekvenser för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet har utredningen gjort bedömningen att förslagen inte kommer att leda till någon illegal kreditmarknad (avsnitt 10.6.1). Förslagen kan heller inte antas få några konsekvenser för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män. När det gäller fördelningen av ansökningarna om betalningsföreläggande mellan kvinnor och män, se avsnitt 7.7. I avsnitten 9.5.1, 9.6 och 14.5.1 har utredingen särskilt gått igenom förhållandet till relevant EU-lagstiftning. Den föreslagna regle- ringen strider inte mot någon reglering på EU-nivå. Regleringen går därmed utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Förslag: De nya bestämmelserna träder i kraft . Skälen för förslaget: Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom och riksdagsbehandling bör de bestämmelser vi föreslår tidigast kunna träda i kraft . För att branschen ska få tid att anpassa avtalsvillkor m.m. föreslås att ikraftträdande skjuts ytter- ligare något framåt i tiden, till . Förslag: På kreditavtal ingångna före ikraftträdandet och på mark- nadsföringsåtgärder som vidtagits före ikraftträdandet tillämpas äldre bestämmelser. Skälen för förslaget: De föreslagna bestämmelserna får inverkan på vilken utformning avtal om högkostnadskrediter kan ha och på marknadsföring av både högkostnadskrediter och andra konsument- krediter. Av allmänna principer följer att civil- och marknadsrättslig lagstiftning tillämpas från ikraftträdandet, dvs. på avtal som ingåtts före ikraftträdandet tillämpas äldre bestämmelser och detsamma gäller för marknadsföringsåtgärder som vidtagits före ikraftträdan- det.