sou · H4B363 · 2016-09-28 00:00:00 — Notabelt är att de som genomför militär grundutbildning i dagens system är rekryter och får ersättning enligt förordning om militär grundutbildning och Försvarsmaktens föreskrifter, medan de som genomför värnplikt i stället kommer att få ersättningar reglerade i förordningen om förmåner till totalförsvarspliktiga Det förslag som utredningen presenterar i avsnitt 12.5, riktar sig endast till individer som tar anställning i Försvarsmakten. Utredningen anser ändock att det finns ett pedagogiskt värde med att redogöra för Försvarsmaktens erbjudande till dagens frivilliga rekryter. Under dagens grundutbildning får rekryten: –av prisbasbeloppet i ersättning vilket blir enligt beräkning. –Fri mat och boende. –Fri sjukvård och akut tandvård. –Fria hemresor (ungefär ). –Fri in- och utryckningsresa. –Tillgång till de kläder och den utrustning individen behöver. –Utbildningspremie vid avslutad och godkänd grundutbildning, som varierar beroende på hur lång grundutbildningen har varit. Det innebär till exempel att en soldat eller som utbildats får en premie på och att en hemvärnssoldat som utbildas erhåller . –En till två betalda högskoleprov samt ledighet i samband med genomförandet, förutsatt att högskoleprovet sammanfaller med utbildningen. –Anstånd med studier samt studieuppehåll medges från och med . Alla som är aktiva i Försvarsmakten omfattas av Försvarsmaktens försäkringsskydd och rekryten har ett särskilt ekonomiskt skydd . –Rekryten kan också söka bidrag hos för att få familjebidrag. En kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldat eller får: –En ingångslön om , med extra ersättning vid övningar, beredskap och insats. Grundlönen är individuellt satt. –Som anställd i Försvarsmakten har man fler semesterdagar än vad semesterlagen (1977:480) säger (semesterns längd följer ålder och till exempel har man till och med det år man fyller 29). –Rätt till betald ledighet vid särskilda tillfällen, som vid flytt eller om en anhörig drabbas av allvarlig sjukdom. –Möjligheten till att träna på arbetstid. –Försvarsmakten betalar receptbelagda läkemedel och viss läkarvård, tandvård och sjukgymnastik. –En tjänstepension som kompletterar den allmänna pensionen och extra ersättning för föräldrar utöver föräldrapeng, samt –kompletterande sjuklön vid långtidssjukskrivning. En tjänstgörande gruppbefäl, soldat eller får: –Studera eller ha ett ordinarie arbete, men får ledigt för att delta på övningar och insatser i Försvarsmakten. –Hur mycket den anställde tjänstgör bestäms i en tjänstgöringsplan . –Individen har en grundlön som är individuellt satt och man får extra ersättning vid övningar, beredskap och insats. I normala fall förlängs tjänstgöringsperioden med intjänad semester, men det finns också möjlighet att föra över dagar till eventuell civil arbetsgivare eller tvärtom. –Tre timmars träning , när man tjänstgör i sin befattning. –Vid sjukdom ges ersättning för receptbelagda läkemedel och delvis ersättning för läkarvård och sjukgymnastik samt viss tandvård. –Kompletterande sjuklön vid långtidssjukskrivning, samt –ett försäkringsskydd under tjänstgöringen. 12.3Behov av incitament som riktas till gruppbefäl, soldater och sjömän för att uppnå en stabil personalförsörjning Utredningens uppdrag är att föreslå en långsiktigt hållbar personalförsörjning av det militära försvaret som även i fortsättningen huvudsakligen baseras på frivillighet, men där en ökad användning av totalförsvarsplikten kompletterar frivilligheten när krigsorganisationens behov inte kan tryggas enbart genom frivillig rekrytering. Utredningen har också i sitt uppdrag att redovisa de åtgärder som krävs för att förslagen ska kunna genomföras, inklusive de justeringar i den frivilliga delen av personalförsörjningen som bedöms nödvändiga. Utredningen anser att det är olämpligt att stabilisera Försvarsmaktens personalförsörjningssystem enbart genom att komplettera det frivilliga försvaret med plikt. Personalförsörjningen av det militära försvaret ska även fortsättningsvis huvudsakligen baseras på frivillighet och därför bör åtgärden att införa en ökad användning av totalförsvarsplikten sammanfalla med samtidiga åtgärder för att främja rekryteringskraften, det vill säga att arbeta för att öka intresset och motivationen för grundutbildning under värnplikt och incitament för att i förlängningen söka anställning, samt att öka möjligheten för Försvarsmakten att behålla anställda gruppbefäl, soldater och sjömän i sina anställningar. I det följande beskrivs de utgångspunkter som utredningen använt för att analysera – tillsammans med de internationella erfarenheter FOI har beskrivit i ovan nämnda rapport – vilka incitament som bedöms ha störst positiv inverkan och därför utgör utredningens förslag. 12.4Skäl till att avsluta sin anställning genomför på uppdrag av Försvarsmakten avslutningsintervjuer med personal som avslutar sin tjänst hos Försvarsmakten. Avslutningsintervjuerna genomförs via webbenkäter. Svarsfrekvensen på de intervjuer som utredningen har tagit del av har varierat kraftigt, mellan till . Samtliga personalkategorier inom Försvarsmakten har intervjuats. har utredningen tagit del av kvartal 1–3. Fjärde kvartalet saknas således. 2013 och 2014 var det 1 275 personer respektive 1 045 personer som deltog i avslutningsintervjuerna. kvartal 1–3 var det 738 personer som deltog. Slutsatserna som drogs av efter 2013 och intervjuer var att det vanligaste skälet som uppgavs till varför man lämnade sin tjänst vid Försvarsmakten var att man hade fått annat arbete, skulle påbörja studier eller andra alternativ utanför Försvarsmakten. 2013 var det som uppgav att något av dessa alternativ var orsaken till att man skulle sluta, medan denna siffra var något lägre, , 2014. I 2013 och under- sökningar var det mest förekommande bland både kontinuerligt och tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän att orsaken till varför man slutade var annat arbete eller studier. I andra personalkategorier kunde man se att det mest frekvent förekommande svaret var att man avslutade sin anställning på grund av orsaker som hade med tjänstgöringen att göra. 2013, 2014 och 2015 kvartal 1–3 uppger av de kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän på frågan vad man skulle göra efter avslutad anställning att de kommer att gå till studier. Notera skillnaden mellan de siffror som avsåg drivkraften att avsluta sin tjänstgöring medan frågeställningen här gäller vad man avser att göra efter avslutad anställning. På frågan om man på följande områden upplevt problem eller brister som påverkat beslutet att sluta i Försvarsmakten var de vanligast förekommande svarsalternativen 2013: ”Nej inget av dem”, ”vet ej” eller ”ej svarat” , lön och anställningsvillkor och utvecklingsmöjligheter (karriär, befattning, uppgifter) (flera svarsalternativ var möjliga). 2014 var de vanligast förekommande svarsalternativen: ”Nej inget av dem”, ”vet ej” eller ”ej svar” , lön och anställningsvillkor och ”ledarskapet i övrigt”, ”dåligt ledarskap” eller ”dåliga chefer/befäl” . Utvecklingsmöjligheter (karriär, befattning, uppgifter) var 2014 i stället för den tredje, den fjärde vanligaste orsaken trots att den ökat från till . Av de som 2013 uppgav att de skulle utbilda sig var ålderskategorin 21–högst representerad tätt följt av 23–och sedan upp till . Den åldergrupp som var lägst representerad var och däröver. 2014 var kategorin 23–högst representerad, tätt följt av 21–och upp till . Återigen var den åldergrupp som var lägst representerad och däröver. 2013 och 2014 uppgav tre av fyra att de kan tänka sig att återkomma till Försvarsmakten. 12.5Ett studieekonomiskt incitament med kvarhållande effekt Utredningens förslag: Ett studieekonomiskt incitament med syftet att dels verka rekryteringsfrämjande, dels kvarhålla yrkeskategorin kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän i längre sammanlagd anställningstid än den prognostiserade bör införas. Detta system bör utformas så att individen får lättnader av studieekonomisk karaktär beroende på antalet år individen tjänstgjort hos Försvarsmakten. 12.5.1Studiestödets utformning och dess syfte Studerande som uppfyller vissa grundvillkor har rätt till studiemedel. Studiemedel består av studiebidrag och studielån. Totalbeloppet (bidrag och lån) uppgår till för heltidsstudier . Det finns två olika nivåer på bidraget, en generell och en högre nivå. Studiemedel med den högre bidragsnivån kan lämnas för studier på grundskolenivå och gymnasial nivå till vuxna studerande som saknar sådan utbildning. kan arbetslösa ungdomar under vissa förutsättningar få den högre bidragsnivån. Studiebidraget är skattefritt och pensionsgrundande. I vissa fall kan den studerande även få tillläggsbidrag, tilläggslån och merkostnadslån. De specifika målen för studiestödet är att det ska verka rekryterande och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildning. Det ska vidare utjämna skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och bidra till ökad social rättvisa. () mäter studiemedlets rekryterande effekter. Studien som genomfördes visade att möjligheten att erhålla studiemedel är olika betydelsefullt för olika studerandegrupper i valet att påbörja studier. Gruppen studerande med barn anger ofta att utan möjligheten att erhålla studiemedel skulle de inte påbörja studier. anger att de inte eller troligen inte skulle ha börjat studera utan studiemedel. Studien visade även att av de som studerar med studielån skulle av dem inte ha börjat studera utan det statliga studiestödet. Studiemedlet har en högre rekryterande effekt på äldre än yngre och att kvinnor är genomsnittligt mer påverkade av tillgången till av studiemedlen än män. Detta, bland flera faktorer, indikerar att studiestödet genom att det har en rekryterande effekt för grupper som utan studiemedel inte hade börjat studera, bidrar till att utjämna sociala skillnader. har man sett att studiestödets konstruktion med bidrag och lån kan utgöra ett hinder för olika grupper som inte vill skuldsätta sig (, 2016). Vidare ska studiestödet ha en god effekt på samhällsekonomin över tiden. Målen ska uppnås genom ett effektivt, sammanhållet, flexibelt och rättssäkert studiestödssystem som ska vara enhetligt och överblickbart. De utbetalningar som görs från systemet ska vara riktiga, och den del av studiestödet som utgörs av lån ska återbetalas (prop. 2015/16:1). Den genomsnittliga skulden när det gäller annuitetslån är för kvinnor och för män. Studenter på eftergymnasial nivå som tagit studielån och har blivit återbetalningsskyldiga studerade med studiemedel. Historiskt sett har män haft högre studieskulder än kvinnor men har dock kvinnor högre skulder på sina annuitetslån. Denna förändring beror troligtvis på att kvinnor i genomsnitt har studiemedel under en än män. Lånebenägenheten bland dem som studerar på eftergymnasial nivå uppgick till (, 2016). Då det är en relativt låg svarsfrekvens är det svårt att dra statistiskt säkerställda slutsatser från avslutningsintervjuer. Givet att vi kan förutsätta att bortfallet inte är systematiskt för hela populationen, är det möjligt att använda utfallet för att dra slutsatser för hela populationen. Vi har ingen anledning att göra någon annan bedömning än att så skulle vara fallet. Ungefär en tredjedel av dem som avslutar sin tjänst hos Försvarsmakten väljer att studera. Det är inte nödvändigtvis drivkraften för att avsluta anställningen, utan det utgör ett naturligt nästa steg. De två främst representerade grupperna som väljer att studera är kontinuerligt och tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän. av de kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldat eller sjömän uppgav att de efter sin avslutade anställning skulle studera. Då en stor del av de kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldat och sjömän väljer att gå till studier i stället för den civila arbetsmarknaden, indikerar detta att det är en studiestark grupp. Försvarsmakten bör därför inte nödvändigtvis försöka konkurera med högskola och universitet eftersom studier verkar utgöra ett naturligt val för dessa individer. Utredningen bedömer att det är nödvändigt för försvarsberedskap att främja personalkategorin gruppbefäl, soldater och sjömän. Förlängda anställningstider bidrar till högre operativ effekt i krigsförbanden och minskar belastningen på Försvarsmaktens produktionskapacitet som det minskar återrekryteringskostnaderna för myndigheten, resurser som i stället kan användas för att öka kvaliteten i verksamheten. Det blir därför viktigt att skapa incitament som tilltalar denna grupp och som får en kvarhållande effekt. är den prognosticerade medeltjänstgöringstiden för kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän . Dock kan man utifrån ålderskategorierna som är högst representerade som uppger att de efter sin anställning ska gå vidare till studier anta att medelanställningstiden för dessa är något lägre, se avsnitt 12.4. Flertalet har inte uppnått en ålder där de kan ha varit anställda . Utredningen anser att det, av ovan angivna skäl, är av vikt att göra det attraktivt för dessa individer att förlänga sin tjänstgöringstid. I propositionen Soldatanställningar i Försvarsmakten angav regeringen (prop. 2011/12:115, s. 67) Regeringen vill också framhålla att det inte heller från den enskildes perspektiv vore lämpligt med tillsvidareanställning för personalkategorin gruppbefäl, soldater och sjömän. Regeringen har redan pekat på risken för den enskilde individens hälsa om hon eller han deltar i för många internationella militära insatser. Staten kan inte låta sina anställda utsättas för detta slag av risker. Regeringen har också pekat på att ”soldatyrket” inte är avsett att vara utgångspunkten i eller grunden för en fortsatt karriär inom Försvarsmakten. Det är i stället fråga om en viktig uppgift inom försvaret som bör fullgöras under en viss, begränsad tid. Därefter ska den enskilde övergå till annan verk- vill regeringen understryka att det är angeläget att den som anställs ska känna en trygghet i sin anställning. Den enskilde måste när hon eller han tar anställning som gruppbefäl, soldat eller sjömän redan från början veta vilka regler och förutsättningar som gäller. Hon eller han måste veta hur lång anställningen är och vad som kommer att hända när anställningen upphör. Det nya personalförsörjningssystemet utformas därför så att Försvarsmakten får ett ansvar för att underlätta för den enskilde att skaffa ett civilt arbete efter avslutad tjänstgöring inom Försvarsmakten. I SOU 2014:73 (s. 285) skriver utredaren Det finns de som lämnat synpunkter till utredningen med innebörd att det redan från början av försvarsreformen framstod som uppenbart att en person inte önskar att kvarstanna i soldatyrket som antagits. I detta sammanhang menar jag att ett viktigt incitament till att en person väljer att stanna kvar i soldatyrket är om personen ser att det även efter det att den tidsbegränsade anställningen är slut, finns utvecklingsmöjligheter och andra alternativa karriärvägar såväl inom Försvarsmakten som hos andra arbetsgivare. För att åstadkomma både en kvarhållande effekt och trygghet och förutsägbarhet för individen, vilket i sig kan ha en kvarhållande effekt, har utredningen för avsikt att lägga förslag av studieekonomisk karaktär riktat mot yrkeskategorin gruppbefäl, soldater och sjömän. Studiestödet utgör ett viktigt verktyg för att öka deltagande i och bredda rekryteringen till utbildning. Dessutom är studiestödet en betydelsefull faktor för att möjliggöra omställning i arbetslivet. Utredningens förslag ämnar uppmuntra gruppbefäl, soldater och sjömän att tjänstgöra inom Försvarsmakten än vad de gör . Vid övervägandet av utformningen av ett sådant system kan hänsyn inte endast tas till målgruppen. Hänsyn till varför studiemedelssystemet ser ut som det gör måste tas så att syftet med detta inte förfelas, se avsnitt 12.5.1. Utredningen anser att ett system som bygger på att individen får lättnader av studieekonomisk karaktär beroende på antalet år individen tjänstgör hos Försvarsmakten är den lämpligaste framkomliga vägen för att uppnå en kvarhållande effekt. Detta kan ske genom det traditionella studiestödssystemet, via CSN genom ett högre studiebidrag som innebär att individen lånar mindre, att Försvarsmakten hjälper individen med återbetalning av studielånet efter fullgjord utbildning eller att den enskilde får studera inom ramen för en anställning och Försvarsmakten betalar en lön som Andra fördelar med ett incitament som är knutet till utbildning är att ett sådant innebär avkastning för både den enskilde och för samhället i stort (prop. 2015/16:1). Kostnaderna för utbildning bör därför delas mellan den enskilde och det allmänna också som en del i det samhällsansvar enskilda tar för försvarsberedskap genom att ingå i Försvarsmaktens krigsorganisation. Ett antal statliga riktade satsningar har gjorts för att stimulera studenter att välja vissa inriktningar eller för att få vissa yrkesgrupper att vidareutbilda sig. Dessa satsningar har haft varierat resultat. Vid uppföljning har det visat sig att den önskade effekten uteblivit. Tillströmningen till dessa utbildningar har inte ökat i den utsträckning så som önskats och det har visats att de individer som är studiemotiverade och redan haft för avsikt att vidareutbilda sig har gynnats (se till exempel Statskontoret, 2010). I här aktuell situation skulle avsikten med incitament vara att förlänga den tid som kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän kvarstannat i sin anställning. Det handlar inte om att styra den enskilde mot någon viss typ av utbildning eller dylikt. Om incitamentet först utgår efter att anställningen passerat den genomsnittliga anställningstiden, innebär detta att risken minimeras att incitamentet utgår utan att det haft en kvarhållande effekt. Vid en sådan konstruktion är ett sådant system inte bara kostnadsdrivande utan kostnadshämmande då Försvarsmakten kan hålla nere utbildningskostnader. Ny personal är dessutom inte lika lönsam och effektiv som mer erfaren personal. Kortare anställningstider innebär ökade kostnader för nyrekrytering och utbildning men även förlorad kompetens i krigsförbanden vilket bedöms påverka dess krigsduglighet och ytterst försvarets samlade operativa förmåga. 12.6Utformningen av ett incitament Utredningen har övervägt hur ett studieekonomiskt incitament kan utformas för att uppnå bästa resultat för både individen och Försvarsmakten. Utredningen redovisar tre olika möjligheter nedan. Som angivits ovan är syftet med studiestödssystemet att det ska vara långsiktigt samhällsekonomiskt hållbart och det är därför viktigt att de utbetalningar som görs från systemet är korrekta och att den del av studiestödet som består av lån återbetalas fullt ut. Därmed anser utredningen att ett incitament inte bör innebära en automatisk nedskrivning alternativt en avskrivning av en studieskuld. Skulden ska därmed betalas av, alternativt inte uppstå. Möjlighet 1 – Ge det högre bidraget efter anställning om som kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldat eller En möjlighet är att låta den som efter avslutad anställning som kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldat eller väljer att studera och ansöker om studiemedel kvalificerar sig för det högre bidraget. Individen måste kunna styrka anställning under hos Försvarsmakten. Utredningen föreslår en ny paragraf, 3 kap. 10 a § studiestödsförordningen (2000:655) där det stadgas att Det högre bidragsbeloppet enligt 3 kap. 13 § studiestödslagen (1999:1395) får lämnas för studier vid en sådan läroanstalt eller utbildning som anges i bilagan till denna förordning om den studerande har haft en militär anställning som kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldat eller i Försvarsmakten av . Det högre bidragsbeloppet får endast lämnas enligt denna paragraf . Det högre bidragsbeloppet lämnas inom ramen för anvisade medel och i den ordning som ansökningarna kommer in till . En sådan utformning skulle innebära att individen oavsett vilken nivå eller utbildning denne studerar på kvalificerar sig till det högre bidraget. Storleken på summan som utgår om individen både har en bidragsdel och en lånedel ändras inte, däremot ändras fördelningen mellan bidragsdelen och lånedelen. Bidragsdelen ökar från till och låndedelen minskar från till . Detta skulle innebära att individen får en lägre sammanlagd studieskuld om . Detta skulle innebära en kostnad för det allmänna om och individ. På högskolenivå kan en individ få studiemedel , vilket motsvarar av studier. Det motsvarar en sammanlagd kostnad om . En begränsning av hur länge man kan få det högre bidraget efter tjänstgöring i Försvarsmakten bör införas. Utredningen förordar en begränsning , vilket vid heltidsstudier motsvarar en kandidatexamen och en ökad kostnad för det högre bidraget om per individ för staten. utgår endast det högre bidraget till utbildning på eftergymnasial nivå om det avser studier på kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen inom matematik, biologi, fysik, kemi, naturkunskap eller teknik. Utredningen ser dock att det även finns nackdelar med en sådan utformning av studiestöd. Individer som redan har studerat färdigt när de tar anställning som gruppbefäl, soldat eller skulle inte få ta del av detta. Vidare har det framförts till utredningen att ett sådant incitament kan vara problematiskt då det inte är enhetligt. De som skulle ta del av det högre studiebidraget skulle läsa på olika utbildningar och ur ett rättviseperspektiv skulle detta kunna upplevas negativt från studiekamrater. Utredningen noterar att satsningen pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen inom matematik, biologi, fysik, kemi, naturkunskap eller teknik riktar sig till en enhetlig grupp som bedriver studier tillsammans, men att det finns satsningar som avviker från detta, till exempel för unga arbetslösa vuxna som bedriver studier på gymnasial nivå. Det är vidare utredningens uppfattning att den på svensk arbetsmarknad speciella anställningsformen som kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän utgör motiverar ett konkret och substantiellt stöd för övergång från militärt till civilt yrkesliv. Möjlighet 2 – Försvarsmakten återbetalar en del av individens studieskuld En annan möjlighet är att Försvarsmakten betalar en viss del av tidigare anställda som kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldat eller sjömäns studieskulder efter studier. En sådan utformning faller inom ramen för den delegerade statliga arbetsgivarpolitiken. Utredningen anser ändock att det är möjligt att presentera detta som ett alternativ. Regeringen har tidigare angett att Försvarsmakten bör ta upp diskussioner om incitamentsstrukturer för att uppmuntra att gruppbefäl, soldater och sjömän fullföljer kontrakterad tjänstgöringstid, se avsnitt 12.1 och regeringens proposition 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 116, där det anges att regeringen även fortsättningsvis kommer att ta arbetsgivarpolitiska initiativ inom prioriterade områden. Hur mycket Försvarsmakten ska betala bör bestämmas av antalet år i tjänst. Ersättningen bör först utgå efter att den sammanlagda anställningstiden uppgår till och därefter öka för varje ytterligare år i anställning. Utredningen bedömer att detta är en lämplig ersättningsstorlek. Utredningen bedömer att genom att individen ”intjänar” en summa som ökar exponentiellt är detta mer fördelaktigt än om en större ersättning utgår först efter fullgjord anställningstid som gruppbefäl, soldat eller . Individen får då tidigt se nyttan och konsekvensen av att kvarstå i anställning. Efter avslutade studier skulle den enskilde inkomma med sitt årsbesked till Försvarsmakten som skulle betala av den intjänade summan alternativt skulle Försvarsmakten kontakta CSN och av dem få en avi på ett visst skuldbelopp. En nackdel med ett sådant upplägg är att den enskilde blir beskattad då incitamentsprogram som arbetsgivaren inrättat anses utgöra en förmån.