sou · H4B372 · 2016-10-17 00:00:00 — Det anses allmänt vara en viktig tillväxtfaktor men de em- piriska resultaten är spretiga på makronivå, särskilt för högre utbild- ning.15 Otvetydigt är att kunskap och kunskapsuppbyggnad är nöd- vändiga förutsättningar för produktiva verksamheter och att den samhällsekonomiska avkastningen av privata kunskapssatsningar är 14 Se t.ex. Acs och Audretsch (1987, 1990), och (1992), (1994), och (1999), Thurik 1999, Acs m.fl. (2004), m.fl. (2005), Block m.fl. (2009, Braunerhjelm m.fl. (2010),) och Klapper m.fl. (2010). Kausalitetseffekterna kan vara svåra att härleda och i delar av deessa bidrag handlar det snarare om korrelationer. 15 Temple, (1999), Aghion och Howitt (2008), (2012), and (2014). Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet betydande.16 Men i ökad utsträckning har det konstaterats att andra faktorer spelar en stor roll för att kunskap ska omvandlas till sam- hällsnytta. Ett intressant bidrag är Michellaci (2003) som med ut- gångspunkt i en teoretisk modell empiriskt visar att en relativt svag kommersialisering av forskning kan förklaras med för få entreprenö- rer. Systemsansatsen visar på vikten av komplementära aktörer – of- fentliga och privata – för att kunskapssatsningar ska leda till nya, växande och innovativa företag (Etskowitz 1998). Däremot spelar de samlade samhällsekonomiska effekterna, dvs tillväxt- och produkti- vitetsutveckling på makronivå, inte en lika framträdande roll i dessa modeller. 1.4.7Implikationer för den ekonomiska politiken De Schumpeterianska tankegångarna har nästan fullbordat en 360-graders sväng: efter att ha varit mer eller mindre utrensade från forskning och utbildning har entreprenören återi- gen blivit en aktör att räkna med. Orsaken är bl a den kritik som riktats mot hur kunskap sprids och omvandlas i de tidigare tillväxt- modellerna. Notera att medan svagheten i den neoklassiska model- len var att kunskap sågs som ”manna från himlen”, dvs. var exogen och oförklarad, brister de kunskapsbaserade modellerna i att förklara hur kunskap sprids och omvandlas till kommersiella nyttigheter. Li- kaså uppstår inga kostnader när företag utnyttjar den samhälleliga kunskapsstocken. Dessutom är det empiriska stödet svagt för dessa modeller. En viktig lärdom från såväl de teoretiska modeller som utvecklats som empirin, är att det entreprenöriella beslutet tenderar att vara de- centraliserat eftersom informationen är spridd och fragmentarisk. Centralstyrda stater får allt svårare att styra en ekonomi bestående av miljontals löntagare och konsumenter och hundratusentals företag. I en evolutionär och tillväxtorienterad ekonomi blir det därför avgörande att dess aktörer – där var och en har sina fragment av in- formation men där ingen har grepp om helheten – har möjlighet att handla utifrån den egna informationen. Nya marknader eller nischer 16 m.fl. (2012) hävdar att det finns komplementariteter företagens investeringar i im- materiellt kapital (FoU, marknadsföring, IKT, utbildning, etc.). Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet fungerar som en experimentverkstad, där nya idéer prövas mot gamla och de mest framgångsrika överlever, medan de utan framtidsutsik- ter avvecklas och frigör resurser. I dessa processer är nyetablering, företagstillväxt och utslagning av företag typiska inslag. Kunskap och kommersialisering sker i dynamiskt adaptiva system präglat av kontinuerligt lärande och återkopplingar mellan olika aktörer. På detta sätt är ekonomin ständigt i rörelse, ständigt utsatt för omvandlingstryck. I en dynamisk ekonomi kommer produkter, fö- retag och kanske t.o.m. hela marknader att försvinna och ersättas av nya produkter och företag som är bättre och effektivare. Statens främsta uppgift blir att tillhandahålla generella villkor – incitaments- och infrastukturer, rättssystem, m.m. – som främjar entreprenörskap och innovation (vi återkommer till detta i det följande kapitlet). Dynamiken bygger på såväl direkta som mer långsiktiga indirekta effekter (figur 1.1). De förstnämnda innebär att ny kapacitet till- kommer och att nya strukturer utvecklas om den entreprenöriella kommersialiseringen blir lyckosam. Detta sker antingen via ett nytt företag eller via expansion av befintliga företag. Den andra direkta effekten är utslagning av kapacitet och frigörelse av resurser. De indirekta effekterna består av högre effektivitet, snabbare strukturomvandling, ökad innovationsbenägenhet och en större va- riationsrikedom i varu- och tjänsteutbudet. En ytterligare, men va- gare indirekt effekt, kan sägas bestå i att entreprenörskap ofta har en självförstärkande effekt som innebär att entreprenöriella satsningar i sig leder till nya möjligheter och signaleringseffekter som stimule- rar andra till entreprenörskap (i figuren visas detta av pilen från ”till- växt” tillbaka till ”ny entreprenöriell upptäckt”). Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet Figur 1.1 Entreprenörskap och tillväxt Källa: Braunerhjelm m.fl. (2012), baserad på och (2004). För att sammanfatta: ny teoretisk och empirisk forskning som utgår från de evolutionära och institutionella ansatserna visas hur ramvill- kor (lagar och regelverk) samverkar för att kunskapsspridning och entreprenörskap ska resultera i viktiga innovationer. Den ekono- misk-politiska uppgiften blir med detta synsätt betydligt svårare än i den traditionella kunskapsdrivna tillväxtmodellen, där policyimpli- kationerna tenderar att begränsas till subventioner eller skattelättna- der för FoU och utbildning. Skillnaderna i de ekonomisk-politiska slutsatserna, jämfört med de som härleds ur de kunskapsbaserade tillväxtmodellerna är uppenbara: är kunskap och entreprenöriell för- måga decentraliserade och spridda på ett stort antal aktörer bör poli- tiken verka generellt och säkerställa att samtliga omfattas av åtgär- derna på ett icke-diskriminerande vis. Att staten skulle skilja ut en särskild typ av teknik eller grupp av företag och stödja dessa via ”ak- tiv näringspolitik” kan vara förenat med betydande långsiktiga risker. Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet Ekonomisk tillväxt bygger på konkurrens mellan företag som får sina affärsidéer prövade på marknaden. Nya aktörer med nya affärs- modeller ser till att de äldre företagen kontinuerligt måste effektivi- sera sina verksamheter och utveckla sina erbjudanden till kunderna. Den övergripande principen för ett offentligt åtagande, dvs. stöd i någon form, finansierat av offentliga medel, är att insatserna kon- centreras till områden som karaktäriseras av olika former av mark- nadsmisslyckanden (externaliteter, risker, assymmetrisk informa- tion, etc.) som de potentiella samhällsekonomiska vinsterna kan vara betydande. Givet att en sådan situation kan defi- nieras utifrån vissa kvalifikationer (se nedan), bör stödet riktas så nära det problem som man försöker lösa som möjligt. Det innebär att åtgärder bör riktas mot den specifika faktor som kan identifieras med en eventuellt stor samhällsnytta, t.ex. att främja digital teknik i undervisningen och inte teknik generellt. Följaktligen varken kan eller bör offentliga aktörer uppfylla alla de behov som identifieras av individer och företag. I sammanhanget kan man skilja på olika typer av behov, exempelvis: •upplevda behov, som i princip kan vara obegränsade, t.ex. önske- mål om minskad konkurrens, ökad lönsamhet och mer egen tid, •reella behov som företagen är medvetna om och har möjlighet att avhjälpa genom egna insatser, t.ex. rekrytering eller köp av vissa konsultinsatser, •reella behov som företagen har, men inte själva är medvetna om eller behöver hjälp med att lösa, t.ex. genom rådgivning eller kompetenshöjande insatser, •reella behov som företagen inte själva kan lösa (p.g.a. höga kost- nader, komplexitet, osv.) och som det är rimligt att hantera med stöd från offentliga aktörer, med hänsyn till rådande marknads- krafter och tillgängliga resurser. Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet Med utgångspunkt i dessa principer är det viktigt att tydligt definiera vilka typer av insatser och målgrupper som bör prioriteras. Det avgö- rande är den samhällsekonomiska effekten. Enskilda företags och branschers upplevda behov av olika insatser kan i princip vara obe- gränsade. finns en inbyggd problematik i att myndigheter och andra aktörer bedöms efter hur väl de lyckas med sina insatser utan att den samhällsekonomiska aspekten alltid beaktas. Om ambitionen t ex är att få hög utväxling på investerat kapital så ökar naturligtvis förut- sättningarna om man prioriterar målgrupper som har goda tillväxt- förutsättningar och som kanske hade klarat sig väl även utan offentligt stöd (dvs. additionalitet och marknadskomplementeringen blir lågt). Argument för offentliga stöd I ekonomisk teori lyfts en rad argument för och emot att offentliga insatser ska stödja olika privata verksamheter.17 Det teoretiska fun- damentet handlar om att den privatekonomiska avkastningen för viss verksamhet kan vara lägre än den samhällsekonomiska, vilka le- der till en lägre produktionsnivå än vad som är optimalt ur samhällets perspektiv. Man brukar tala om förekomsten av externaliteter, dvs. spridningseffekter som påverkar andra aktörer i samhället. De kan vara negativa (t.ex. produktion med miljöförstörande effekter) eller positiva (t. ex. forskningssatsningar eller ett trovärdigt rättsystem som minskar kostnaderna för ekonomiska transaktioner). I det för- sta fallet kan staten korrigera den negativa effekten genom t. ex. kol- dioxidbeskattning eller bidrag till utveckling av miljöteknik. I det senare fallet kan staten på olika sätt subventionera forskning och ga- rantera domstolarnas oväld (överklagandemöjlighet, bekämpa kor- ruption, etc.) Varor eller tjänster som kommer samhället till gagn mer generellt benämns kollektiva varor. Exempel är fyrar och parker där det är svårt eller omöjligt att ta betalt för en tjänst.18 Men också rättsvä- sende, försvar, utbildning och forskning sorteras in under begreppet 17 Se bl.a. Tillväxtanalys (2015) och (2016). 18 I litteraturen talar man om icke-exkluderbarhet och icke-rivalitet, dvs. det är svårt att be- gränsa konsumtionen och konsumtion av en kund påverkar inte konsumtionsmöjligheten för andra potentiella kunder (1962, Scotchmer 2004). Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet Anledningen till att marknadsaktörer inte kan leve- rera tjänsten eller produkten beror på att det föreligger någon form av marknadsmisslyckande.19 För utredningens vidkommande är det relevant om t.ex. kapital- marknaderna inte klarar vissa segment i företagens finansiering. Sär- skilt nyetablerade, små och unga företag kan ha svårt att få finansie- ring, exempelvis till investeringar och till projekt inom forskning och innovation som skulle vara lönsamma på lång sikt. Detta förklaras bland annat av förekomsten av asymmetrisk information, där företaget vet mer om sin produkt eller tjänst än en potentiell finansiär, men kan- ske är ovilligt att lämna ut information av rädsla för stöld av idén.20 För en utomstående finansiär krävs relativt stora insatser för att skaffa sig denna information. Ofta är insatserna som krävs ungefär lika stora oav- sett om det gäller stora och små belopp som behöver finansieras. Detta innebär att finansiärerna kan vara ovilliga att gå in i mindre företag i uppstartsfasen. I många länder görs därför statliga insatser för att un- derlätta kapitalförsörjningen i mindre företag. Det kan handla om stat- liga lånegarantier eller offentliga riskkapitalbolag.21 FoU-satsningar är ett annat exempel på verksamhet som genere- rar positiva spridningseffekter som påverkar innovation och entre- prenörskap. Det ligger också till grund för flertalet av de modeller som beskrevs i avsnitt om kunskapsdriven tillväxt. Oavsett om det sker i ett företag eller på universitet och högskolor kan FoU leda till exempelvis ny teknik som har spridningseffekter långt utanför det egna företaget (som t.ex. Microsoft). är det svårt för före- taget som har utvecklat tekniken att tillgodogöra sig alla inkomster som tekniken gett upphov till, särskilt om den modifieras för att vara användbar i andra branscher. Utan statliga ingripanden kan därför satsningarna på FoU bli för låga jämfört med vad som är samhälls- ekonomiskt optimalt. Detta motiverar subventioner till forskning och utveckling i privata företag. 19 Vid naturliga monopol, dvs. situationer där stordriftsfördelar innebär att det bara finns ut- rymme för en aktör (t.ex. infrastruktur som järnvägsspår, broar, mm), är också skäl för ett of- fentligt åtagande. Även i dessa fall kan dock driften där infrastruktur utnyttjas konkurrensut- sättas i de flesta fall. 20 Finansiering kan komma från olika aktörer, exempelvis banker, VC-bolag eller privatperso- ner, t.ex. affärsänglar. 21 I (2016) finns en mer utförlig beskrivning av motiven för statliga ingrepp på marknaden. Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet På motsvarande sätt kan insatser för att främja internationalise- ring motiveras. Det traditionella antagandet är att när företagen nått en viss verksamhets- och erfarenhetsnivå har de också ökat sin pro- duktivitet och lönsamhet vilket möjliggör att de kan börja exportera. Nyare forskning tyder dock på betydande inlärningseffekter kopp- lade till export vilket i sin tur påverkar företagets produktivitet och konkurrenskraft (m.fl. 2008). En högre produktivitet som härrör från export kombinerad med informationströsklar och att internationaliseringskunskaper som eventuellt sprids till andra företag kan utgöra grunden för ett offentligt åtagande. Ytterligare argument för statliga insatser utgår från ett bredare systemperspektiv. Det bygger på att det kan finnas anledning för sta- ten att ta en mer aktiv roll i hela processen från grundläggande FoU till mer tillämpad utveckling. Det handlar inte bara om att korrigera marknadsmisslyckanden, utan även om att främja och i vissa fall t.o.m. styra den tekniska utvecklingen. En förespråkare för detta synsätt är (2013), som hävdar att den amerikan- ska staten i flera fall spelat en stor roll för att utveckla innovationer från idé till marknad22. Andra menar att staten kan höja tillväxttakten i en ekonomi genom att ställa krav på produkter och tjänster, exem- pelvis vid upphandling, och därmed stimulera till teknisk innovation och nya affärsmodeller. Systemperspektivet har fått ett relativt stort genomslag i och många andra länder, men har kritiserats för att inte tydligt definiera vilka åtgärder eller specifika stöd som bör prioriteras. Utvärderingar av systeminsatser är också sällsynta och förknippade med betydande svårigheter. Argument emot offentliga stöd Det finns flera teoretiska argument som vänder sig emot att det of- fentliga ägnar sig åt aktiv näringspolitik. Det kan handla om insatser som inte främst syftar till att korrigera marknadsmisslyckanden eller oönskade bieffekter av insatser. Ett av motargumenten gäller risken för så kallad privilegiejakt (rent seeking) och har uppmärksammats i nationalekonomisk forsk- ning. Det kan exempelvis innebära att bidrag används till att belöna vissa grupper. Då finns en risk att pengarna inte går till de projekt 22 Massucato (2013). Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet som har högst samhällsekonomisk avkastning, utan till de som är mest skickliga på att söka medel eller influera politiker, exempelvis genom lobbying eller opinionsbildning, eller verkar inom områden som vid tillfället anses vara värda att stötta.23 Risken för privilegiejakt är störst då staten använder sig av riktade insatser och selektiva regler för att dela ut ekonomiska stöd, exempelvis i form av subventioner, lån och skatteundantag. Ett annat motargument är utmaningen att veta var och när statens insatser kan bidra till att få marknaden att fungera bättre. Det är inte troligt att staten skulle vara bättre på att identifiera potentiellt lön- samma investeringar och företag än den privata marknaden. De före- tag som inte får finansiering av privata riskkapitalbolag kanske heller inte bör ha finansiering, vare sig av privata eller statliga aktörer? In- formationsproblemet handlar inte bara om problemet med ”picking winners” utan även om svårigheter med att hantera asymmetrisk in- formation och externa effekter. Samt om ”cutting the loosers” efter- som politiska hänsyn och prestige kan styra besluten. Ytterligare ett problem som lyfts fram gäller risken för snedvrid- ning av konkurrens. Det handlar om att stöd kan ges till ett mindre produktivt företag, som därigenom kan konkurrera ut ett i grunden starkare och mer produktivt företag. Utöver dessa argument mot statlig intervention finns det ett antal utmaningar att beakta när man bedömer om stöd i allmänhet, och selektiva stöd i synnerhet, ska införas.24 Det handlar exempelvis om administrationskostnader, som riskerar att utgöra en relativt stor del av budgeten för små och selektiva stödprogram. Det kan krävas lika mycket resurser för att hantera utlysningar, bereda ansökningar och hantera utbetalningar och annan administration i ett litet program som i ett större. Det finns också en risk för att locka företag till lång- siktigt felaktiga satsningar (lock-in effekter), om stöden fördelas till specifika ändamål eller sektorer. Företagsstöd kan försvåra en lång- siktigt nödvändig strukturomvandling genom att låsa fast resurser i en ogynnsam struktur. Slutligen leder ekonomisk-politiska interventioner till samhälls- ekonomiska effektivitetsförluster om skatterna behöver höjas för att finansiera stöden. Avkastningen måste därför vara tillräckligt hög för 23 Att påverka regelverket (regulatory capture) är ett annat sätt att tillskansa sig fördelar. 24 Tillväxtanalys (2014), Feldstein (1999), (1995), KKV (2013). Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet att kompensera för sådana kostnader, det är viktigt att effekterna av olika insatser analyseras såväl före (ex ante) som efter (ex post) genomförandet. I kapitlet har vi försökt lägga en grund för den fortsatta analysen ge- nom att först definiera de centrala begreppen som står i fokus för ut- redningen – entreprenörer och innovationer – vilket följdes av en kortfattad genomgång av forskningen. Vi har lyft fram de ström- ningar inom forskning som betonar vikten av entreprenörskap och innovation för tillväxt och ekonomisk utveckling. Denna genomgång av tillväxtforskningen har kompletterats med insikter rörande när det kan anses vara motiverat för staten eller det offentliga att främja en- treprenörskap och innovation, dvs. göra en marknadsintervention. Ett samhälles institutioner – formella som lagar och regelverk men också informella som normer och traditioner – styr förutsätt- ningarna för entreprenörskap, innovation och ekonomisk utveck- ling. Är inte dessa kompatibla och samordnade mellan olika politik- områden för att skapa förutsättningar för entreprenörskap och innovation, kommer inte heller de ekonomisk-politiska åtgärder vi föreslår i de följande kapitlen ha någon större betydelse. Ledstjärnan för främjarsystemet bör vara samhällsekonomiska ef- fekter och en väl avvägd användning av skattemedel. Det innebär att olika åtgärder bör följas av i första hand effektutvärderingar som kan kompletteras med processutvärderingar. Rätt använt är det ett inlär- ningsinstrument som kan bistå främjandeaktörer i sitt interna arbete men också vara vägledande i vilka åtgärder som kan motiveras, vilka ändamål som ger mest effekt och bör främjas samt vem som bör vara utförare. I regel ser det annorlunda ut. Utvärderingar och tydliga målfor- muleringar är relativt sällsynt. Främjandet är inte enbart utformat för att bidra till högre och hållbar tillväxt, det kan finnas en rad andra syften som i och för sig kan vara lovvärda. Det kan handla om att förbättra miljön eller skapa jämnare förutsättningar mellan regioner. Insatser på områden som har andra syften bör inte förväxlas med Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet främjandeåtgärder för att stärka näringslivets förutsättningar. Där- för är det viktigt med transparens och utvärdering av olika insatser och att dessa tydligt kopplas till mätbara mål. Ytterligare en politisk dimension som påverkar främjarpolitiken är medlemskapet i EU. Selektiva företagsstöd kan godtas inom EU om de syftar till att utveckla mindre gynnade regioner, främja små och medelstora företag, forskning, utveckling och innovation, ut- bildning, sysselsättning eller kultur, eller skydda miljön. För att god- kännas av Europeiska kommissionen bör företagsstöd enligt ligga i allmänhetens intresse och bidra till en vinst för samhäl- let och hela ekonomin. Det finns också möjligheter att utforma en åtgärd i enlighet med reglerna för stöd ”av mindre betydelse”, vilka inte kräver EU:s godkännande.25 Regelverket skapar följaktligen möjlighet för en rad främjandein- satser som inte alltid är väldefinierade. Men det ligger i allas intresse att främjandesystemet bidrar till ett framgångsrikt entreprenörskap, livskraftiga företag och genomgripande innovationer. Det är vad som historiskt har bidragit till skattebaser, högre levnadstandrad och ett stigande välstånd. 25 Det benämns försumbart stöd till näringslivsverksamhet och får inte överstiga . 2Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? ”The best leaders have the ability to do both the urgent things that attention today and at the same time lay the groundwork for innovation that will pay dividends for decades.” 2.1Nya vägar för entreprenörskap, innovation och utvecklingskraft Entreprenörskap och innovation är inte längre enbart förbehållet ut- vecklade länder. Länder och regioner som tidigare sågs som imitatö- rer eller oförmögna att bidra med genuint entreprenörskap och radi- kala innovationer tar allt större plats på de globala marknaderna: och delar av i första hand men också och södra . Att kinesiska konsumenter föredrar We framför What’s App beror inte på protektionism eller inträdesbarriä- rer utan speglar en bättre och mer innovativ tjänst.1 På liknande sätt har innovationer utvecklats av lokala entreprenörer som bättre mot- svarar de behov som finns i t.ex. södra . Ett ofta använt exem- pel är mobilbetalningstjänsten M-Pesa. Det innebär att framtiden bär med sig en betydligt hårdare kon- kurrens, men kanske inte i första hand för varor och tjänster. Visserligen kommer relativa produktionskostnader även fortsätt- ningsvis att vara viktigt, men kombinationen av tillgång på human- kapital, kompetent riskkapital, investeringar och livskvalitet (bo- 1 (2016a). Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? ende, miljöfaktorer, säkerhet och kvalitet på välfärdstjänster) kan förväntas komma att styra lokaliseringen av entreprenörskap, tek- nikutveckling och innovation i allt högre grad (Moretti 2012). Nya produktionstekniker – ökad automatisering, robotisering, interaktiva robotar (co-robots), 3D-printing, m.m. – innebär samti- digt att betydelsen av arbetskraftskostnaderna minskar. Artificiell intelligens (AI) bedöms kunna ersätta mer humankapitalintensiva och avancerade uppgifter. De som förmår att hantera den nya tekniken och omsätta den i globalt efterfrågade produkter och tjänster kommer också att kunna hävda sig väl i denna nya värld. Att bygga global attraktionskraft blir allt viktigare för regioner och länder som strävar efter att utveckla och bibehålla dynamiska och tillväxtstarka miljöer (IVA 2015). Kunskap är följaktligen en nyckelfaktor för framtida ut- veckling och välstånd. Och avgörande är att den kunskapen kan mäta sig med omvärldens och omfattar alla skeden av kunskapsuppbygg- nad – skola, yrkes- och universitetsutbildning, offentlig och privat forskning. Men som vi argumenterat i kapitel 1 räcker det inte med satsningar på kunskap. Historien visar att kunskap som inte sprids till olika delar av samhället snabbt blir värdelös.