sou · H4B357 · 2016-09-09 00:00:00 — I formell mening ger konsensuskravet samtliga medlemmar vetorätt. Verkligheten är dock inte alltid så jämlik. Större länder har större inflytande. Mindre länder tvingas vara selektiva i sitt agerande. Vetorätten sparas som regel till dess ett nationellt kärnintresse berörs. Ett beprövat sätt för små länder att utöva inflytande är koalitionsbyggande med likasinnade. Konstellationerna kan variera, men styrs inte sällan av geografiska faktorer. Nordisk samverkan i internationella organisationer är en väl inarbetad företeelse i multilaterala sammanhang. Alternativet till institutionaliserad multilaterism, kan det avslutningsvis konstateras, är frivilligkoalitioner, där den resursstarkaste deltagaren leder och där övriga länders insyn och inflytande blir mer begränsat, inte minst då en politisk institutionell överbyggnad för gemensam planering och beslutsfattande saknas. 1 Det förekommer att länder förhandlar till sig särskilda undantag. Här brukar dock organisationer vara restriktiva, då sådana i förlängningen kan luckra upp sammanhållningen och medlemssolidariteten. Försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten Nordiskt försvarspolitiskt samarbete är ett koncept med gamla anor, även om dess karaktär har varierat . Efter fördes långtgående diskussioner om ett nordiskt försvarsförbund. I slutänden föll det på ländernas olika, av krigserfarenheterna betingade, säkerhetspolitiska utgångspunkter. För och , som trots sin neutralitet angreps och ockuperades redan i världskrigets inledningsskede, tog de transatlantiska instinkterna över. De nordiska länderna har sålunda gjort olika säkerhetspolitiska vägval. , och är, i motsats till och , Natomedlemmar. och har efter slut utvecklat ett omfattande partnersamarbete med Nato. , och är EU-medlemmar, men har ett nationellt undantag från det militära EU-samarbetet. Sammantaget har detta resulterat i en mosaik som gör det försvars- och säkerhetspolitiska samarbetet till en, i viss mån, udda företeelse i det nordiska sammanhanget. Parallellt med den nedärvda nordiska samhörighetskänslan och värdegemenskapen finns grundläggande identitetsskillnader. Samarbetet som det gestaltar sig, har växt fram under de senaste 10–15 åren. En milstolpe i utvecklingen var den rapport som tidigare utrikesminister 2009 presenterade på uppdrag av de nordiska utrikesministrarna. Rapporten blev en inspirationskälla för det fortsatta arbetet och flera av förslagen kom sedermera att bli verklighet, inklusive en nordisk solidaritetsförklaring som antogs 2011.1 Den organisatoriska ramen för detta fredstida samarbete är Nordic Defence Cooperation – Nordefco2 – med uppgift att fungera som plattform för en bred försvarspolitisk dialog och att bidra till effektiva, kostnadsbesparande samverkanslösningar och resursanvändning. Det enda område som på förhand utesluts är gemensamt territorialförsvar. Inom ramen för Nordefco pågår ett omfattande och mångsidigt arbete, där de enskilda projekten var för sig kanske inte är spektakulära, men där den sammantagna effekten inte heller ska underskattas. Viktiga komponenter är övningsverksamhet, utbildning, logistik och underhåll. Samarbetet bygger på principen om flexibelt deltagande, det vill säga Nordefco-ramen kräver inte att samtliga länder deltar. Projekt som växer fram i bilaterala samarbeten kan sedermera, om länderna så önskar, överföras till Nordefco. Mervärdet ligger i att en samlad politisk och militär styrning uppnås. Nordefco-verksamheten ska vara förenlig med och komplettera ländernas engagemang i FN, EU och Nato samt olika bilaterala samarbeten. En central bevekelsegrund för nordiskt samarbete var viljan att få till stånd gemensamma bidrag till internationella fredsfrämjande insatser. 1Den nordiska solidaritetsförklaringen lyder i den engelska originalversionen: “The Ministers emphasized a strong community of values between , , , and . Efforts to promote democracy, international law including human rights, gender equality and sustainable development are integral parts of the foreign policy of the Nordic countries. On the basis of common interest and geographical proximity it is natural for the Nordic countries to cooperate in meeting the challenges in the area of foreign and security policy in a spirit of solidarity. In this context Ministers discussed potential risks inter alia natural and manmade disasters, cyber and terrorist attacks. Should a Nordic country be affected, the others will, upon request from that country, assist with relevant means. The intensified Nordic cooperation will be undertaken fully in line with each country’s security and defense policy and complement existing European and cooperation.” 2Nordefco tillkom genom en sammanslagning av tre samarbetsstrukturer: Nordic Armaments Cooperation (Nordac), Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support (Nordcaps) och Nordic Supportive Defence Structures (Nordsup). I Nordefco deltar samtliga nordiska länder. Ordförandeskapet roterar årsvis. Nordefco saknar ett eget sekretariat. Istället är det tjänstemän vid ländernas försvarsministerier och försvarsmakter som bedriver det löpande arbetet och upprätthåller nätverket. Nordefco möts i försvarsminister- och försvarschefsformat. Dessutom har politiska och militära styrkommittéer inrättats som leder arbetet i de fem arbetsgrupperna med ansvar för förmågor, materielfrågor, utbildning, övning/träning samt insatser. ()3 utgjorde ett av de viktigare uttrycken för denna ambition. stod styrkan i beredskap för EU:s räkning. Möjliga insatsområden saknades inte, men NBG kom aldrig att sättas in (se även avsnitt 13.5). Mycket tyder på att NBG i sin hittillsvarande form är ett avslutat kapitel. De nordiska länderna vill sannolikt undvika att låsa in resurser i ett nytt NBG-projekt i ett läge då fokus ligger på att bygga upp en nationell och regional konfliktavhållande förmåga. Risken är uppenbar att en fjärde uppsättning av NBG skulle gå samma öde till mötes som de tre tidigare – en högkvalitativ men outnyttjad resurs (”en Ferrari som aldrig lämnar garaget”). I bokslutet över NBG bör noteras att projektet, i synnerhet , hade ett betydande värde som motor för det nordiska försvarssamarbetet. Med en systematik som framstår som unik i EU-sammanhang – och som därför väckte respekt hos samarbetspartners – genomfördes omfattande planering, utbildning och övningsverksamhet inför varje beredskapsperiod. Länderna tvingades identifiera lösningar på svåra problem inom ledning och logistik4, områden där det grundläggandet kravet på en EU-stridsgrupp – att den från ett beslut ska kunna verka i ett konfliktområde – ställde NBG-kretsen inför betydande och nyttiga utmaningar. I NBG-ländernas utrikes- och försvarsdepartementet bevakades löpande möjliga insatsområden, främst i . Planer upprättades också för att kunna hantera kraven på snabba politiska beslutsprocesser. I förklarade sig beredd att behandla en proposition på , istället för under det normala . NBG-erfarenheterna har vidare kommit till användning i Nordefcos stöd vid inrättandet av en afrikansk snabbinsatsstyrka – 3NBG:s beredskapsperioder inföll januari–, januari–samt januari–. Deltagande länder i NBG 2008 var (ramnation), , , , , i NBG 2011 (ramnation), , , , , , samt NBG 2015 (ramnation), , , , , , . 4Det svenska deltagandet i det multinationella samarbetet om strategiska flygtransporter Strategic Airlift Capability (SAC) föranleddes i hög grad av NBG-åtagande. Genom SAC har tillgång till totalt /år med C17 Globemaster baserad i . East African Stand-By Force – som är tänkt att stå till Afrikanska Unionens förfogande. deltagande Libyen-insatsen med Gripen-plan underlättades väsentligt av att plan och understödsförband stod i beredskap inom ramen för NBG 2011. Nordiskt samarbete på försvarsmaterielområdet har inte infriat förväntningarna. Nationella krav vid materielanskaffning samt osynkroniserade cykler för omsättningen av materielsystem har utgjort svåra hinder. I de fall där det nordiska spåret faktiskt prövats har erfarenheterna överlag varit negativa. Inledande svensknorska diskussioner kring möjligheten av en gemensam upphandling av artillerisystemet blev exempelvis resultatlösa. Genom ett ökat informationsutbyte och kartläggning av möjliga samarbetsområden fortsätter dock länderna att lägga grunden för ett mer fruktbart materielsamarbete. Möjligheten till kostnadsbesparingar borde utgöra ett starkt incitament. 8.2Samarbetet anpassas till nya förhållanden Som en konsekvens av det nya säkerhetspolitiska klimatet har fokus för det nordiska samarbetet skiftat från global krishantering till regional säkerhet. I en debattartikel pekade de nordiska försvarsministrarna på ett mer aggressivt som motiv för ett fördjupat samarbete.5 Från svensk sida har tydligt signalerats att det nordiska samarbetet tillmäts högre vikt. Försvarsberedningen 2014 sade sig se … stora möjligheter till ett än mer fördjupat nordiskt samarbete – både civilt och militärt.6 … ett fördjupat nordiskt samarbete stärker både det nationella försvaret och förmågan att genomföra operationer i närområdet och utanför närområdet.7 5Bragi Sveinsson, ; , ; , ; , ; Wammen, ,”Vi fördjupar det nordiska försvarssamarbetet”, , . Starkare försvar för en osäker tid, s. 91. : Försvarsdepartementet, Försvarsberedningen. 7Ibid, s.91. Det är utredningens intryck att axlat en informell ledarroll i den nordiska kretsen, bland annat genom ett ambitiöst genomfört svenskt ordförandeskap i Nordefco . Efteråt kunde man i peka på en fördjupad säkerhets- och försvarspolitisk dialog, ett ökat informationsutbyte rörande kränkningar och incidenter, beslut om att upprätta säker kommunikation samt informationsutbyte om tillämpning av lagstiftning i syfte att underlätta framtida materielsamarbete. De nordiska länderna har antagit en handlingsplan – Vision 2020 – som innehåller åtskilliga konkreta uppslag för verksamheten . En prioriterad fråga gäller så kallade tillträdesrutiner. Genom minskad byråkrati och förenklat regelverk ska det militära umgänget över nationsgränserna underlättas. och har på bilateral basis redan inlett ett sådant samarbete. Ett annat, redan beslutat projekt är gemensam sjö-, luft- och landövervakning. Projektet saknar inte tekniska utmaningar. , och har som medlemmar tillgång till hela Nato-områdets radarbild. Denna måste filtreras, så att endast bilden av det egna luftrummet delas med och . En annan komplikation är att vinsterna med en gemensam nordisk lägesbild kan komma att fördela sig ojämnt mellan länderna. Ett viktigt inslag i det nordiska samarbetet är den omfattande övnings- och och träningsverksamhet som de svenska, norska och finska flygvapnen bedriver tillsammans i norra – Cross Border Training (CBT). CBT-övningar genomförs cirka och ger länderna möjlighet att öva i varandras luftrum utan att tillstånd behöver sökas för varje enskild övning. Då samtliga deltagare utgår från sina hemmabaser blir verksamheten påtagligt kostnadseffektiv. Genom att stärka flygstridskrafternas samverkansförmåga uppnås en höjd tröskeleffekt, vilken bidrar till den regionala säkerheten. Vidare hoppas länderna kunna bygga på de positiva erfarenheterna från flygövningen Exercise 2015.8 med dess vidsträckta ytor erbjuder goda möjligheter 8 I ACE 2015 deltog cirka 3600 soldater och 115 stridsflygplan från nio länder. Övningen genomfördes, under norsk ledning, i luftrummet över norra , och . Den hade som syfte att öva komplicerade flygoperationer samt förbättra samverkan inom ramen för en internationell fredsfrämjande insats under FN-mandat. till avancerad flygövningsverksamhet. Avsikten är att utnyttja detta för övningar med deltagande även utanför den nordiska kretsen. Det politiska intresset för nordiskt samarbete har ökat . Geografiskt befinner sig länderna i en region som i allt högre grad står i såväl västs som strategiska fokus. Att , och i någon mån , går i bräschen är naturligt. Men även hos och förefaller intresset vara på uppåtgående. Den säkerhetspolitiska dialogen fördjupas och ett småskaligt, men konstruktivt, militärt samarbete utvecklas. När syftet är att bidra till den regionala säkerheten framstår samarbetet som mer angeläget än tidigare, inte något man ägnar sig åt därför att den nordiska traditionen så bjuder. Det borde därmed finnas förutsättningar för att göra framsteg och minska den klyfta mellan politiska ambitioner och konkreta resultat som emellanåt präglat samarbetet. som samarbetsmotiven är uppenbara, medför omvärldens ökade fokus på också att frågan om ländernas olika säkerhetspolitiska vägval – det nordiska försvars- och säkerhetspolitiska samarbetets akilleshäl – gör sig påmind. Det enda sakområde som på förhand utesluts – territorialförsvar – är det centrala. För , och blir huvuduppgiften att säkerställa att Natos åtaganden för säkerheten i norra är tillförlitliga. Annat samarbete kommer i andra hand. Samstämmighet råder bland de bedömare utredningen talat med om att en gemensam säkerhets- och försvarspolitisk ram – i klartext ett svenskt och finskt Natointräde – skulle skapa nya samarbetsmöjligheter. Med alliansens försvarsplaneringsarbete som gemensam utgångspunkt skulle nordisk integration och rollfördelning kunna tas till nivåer som annars är utom räckhåll. Det ska dock inte heller bortses från att de nordiska ländernas geografiska förutsättningar och intresseinriktningar, om än likartade, faktiskt inte är identiska. Medan och södra står i fokus för svenska överväganden, är , och centralt i det norska tänkandet. Dylika nyanser kan tänkas leda till interna dragkamper om vilka åtgärder som ska prioriteras i den gemensamma verksamheten. Begränsningarna till trots finns en potential i det nordiska militära samarbetet. Dess sammantagna effekt för , liksom för de övriga nordiska länderna, förblir dock komplementär. Det är därför centralt att dess vardagliga utformning skapar mervärde och är fullt kompatibel med engagemang i andra bi- och multilaterala fora. Nordiskt-baltiskt säkerhets- och försvarspolitiskt samarbete har förekommit ända sedan de baltiska staterna återvann sin självständighet . Inte minst engagerade sig för att politiskt och praktiskt bistå balterna under självständighetens första, känsliga, år. lämnade ett viktigt bidrag till att lägga grunden för en baltisk militär kapacitet genom att överföra stora mängder militär överskottsmateriel. Denna för sin tid djärva politik bidrog till att , i diskussioner med den amerikanska administrationen om eventuella baltiska Natomedlemskap, kunde göra gällande att de baltiska staterna hade en, åtminstone rudimentär, egen försvarsförmåga. Detta var i sin tur viktigt för att – som det gjordes i det tysta – argumentera för balternas Natoanslutning. Kontakterna på det säkerhets- och försvarspolitiska området har fortsatt , bland annat genom ett baltiskt engagemang i den nordiska stridsgruppen. Inom den nordisk-baltiska ramen finns starka bilaterala band. har exempelvis nära kontakter med och med . Samarbetet i hela kretsen av samtliga åtta nordisk-baltiska länder (NB8) är däremot mindre utvecklat. Mot bakgrund av omvärldsförändringarna finns det politiska ambitioner att intensifiera den säkerhetspolitiska dialogen och fördjupa det militära samarbetet. hör till de länder som tydligast argumenterat för detta. Försvarsberedningen konstaterade 2014 att det finns både behov och möjlighet att utöka det nordisk-baltiska samarbetet. Den lämnade flera konkreta förslag, däribland en stående nordisk- baltisk snabbinsatsstyrka (byggd på NBG-erfarenheterna) samt ökad övningsverksamhet.1 Nordiskt-baltiskt samarbete fanns också med på listan över prioriterade frågor under det svenska ordförandeskapet i Nordefco . En utgångspunkt för det fortsatta arbetet är de områden som utpekats av de nordisk-baltiska ländernas försvarsministrar 2015. Till dessa hör möjligheten att skapa en gemensam lägesbild, övningsverksamhet, samarbete kring cyberfrågor, internationellt fredsfrämjande, förmågeutveckling samt säkerhetssektorreform. Något institutionellt ramverk för NB8-samarbete finns inte . Däremot har det kommit att bli praxis med gemensamma möten i samband med mötesverksamhet i Nordefco. Det förefaller dock ännu så länge inte vara aktuellt att låta de baltiska länderna formellt inträda i Nordefco. Utredningen ser möjligheter för ett ökat nordiskt-baltiskt samarbete. På flera områden torde det finnas ett mervärde att utvinna; främst en gemensam sjö- och luftslägesbild, om de tekniska utmaningarna kan övervinnas. Detta skulle då kunna bygga vidare på det sjöövervakningssamarbete som existerar.2 Vissa omständigheter begränsar NB8-formatets tillväxtpotential. Den främsta är att de baltiska länderna så tydligt, och av insedda existentiella skäl, prioriterar samarbetet inom Nato och de bilaterala kontakterna med . Allt annat kommer i andra hand. De i sammanhanget begränsade resurser de baltiska staterna förfogar över, används på ett sådant sätt att de aldrig ska kunna anklagas för att inte bära sin del av den gemensamma försvarsbördan. På baltisk sida är man också noga med att det kollektiva skydd som Nato erbjuder bygger på stöd från allierade, som i förväg planerat för och traktatsmässigt garanterat detta. Starkare försvar för en osäker tid, s. 92–93, : Försvarsdepartementet, Försvarsberedningen. 2Sea Surveillance Cooperation Baltic Sea (SUCBAS) etablerades 2009 och omfattar , , , , , , , och . Till saken hör vidare att balterna inte alltid är så inbördes samordnade, som man skulle önska från nordiskt håll. Och när väl gemensamma baltiska önskemål framförts har de nordiska länderna ibland haft svårt att bemöta dem. Ofta vill dessa först sjösätta projekt i det rent nordiska formatet, där störst praktisk effekt står att hämta, och först därefter engagera balterna. Försvarsberedningens förslag på en gemensam nordisk-baltisk snabbinsatsstyrka för deltagande i internationellt fredsfrämjande har inte heller slagit rot. Då samtliga länder fokuserar på att stärka den nationella försvarsförmågan minskar intresset för att låsa resurser i förband, vilka kanske aldrig kommer att sättas in. Sammantaget kan konstateras att de begränsningar som präglar det nordiska samarbetet i än högre grad gäller för det nordiskbaltiska. Länderna söker tillgodose sina grundläggande säkerhets- och försvarspolitiska behov på olika sätt. För balterna gäller det inte minst att försäkra sig om ett starkt amerikanskt engagemang i . Liksom vad gäller den nordiska samverkan skulle ett svenskt och finskt Natomedlemskap öka möjligheterna till ett fördjupat försvars- och säkerhetspolitiskt samarbete med de baltiska staterna. Detta saknar för den skull inte betydelse . På vissa områden, särskilt när det gäller sjö- och luftlägesbild, finns en tydlig potential. Med den förenande geografin och en gemensam hotbild bedömer utredningen att det finns förutsättningar för gradvisa framsteg i NB8- formatet. Inte med något annat land har en så nära säkerhets- och försvarspolitisk relation som med . Det är en relation byggd på en säkerhetspolitisk gemenskap och ett ömsesidigt hänsynstagande. Geografin och den militära alliansfriheten är starka drivkrafter som för länderna samman. Detta bekräftades på hög politisk nivå i en debattartikel av och statsministrar.1 En samarbetskultur har utvecklats, där man strävar efter att konsultera eller informera varandra i alla säkerhetspolitiska frågor av vikt. Ingen part ska utsätta den andra för överraskningar eller fullbordade faktum. Det finns en förhistoria. Från finsk sida försitter man sällan tillfällen att påminna om vad som i uppfattades som underlåtenhet att informera om sin avsikt att ansöka om medlemskap i . Vid sidan av den löpande dialogen bedrivs ett relativt omfattande militärt samarbete, med bland annat gemensamma övningar och samordnade bidrag till internationella fredsfrämjande insatser. Under EU-flagg i och Nato-flagg i uppträdde svenska och finska förband framgångsrikt sida vid sida. En annan viktig svensk-finsk kontaktyta har varit (se även avsnitt 8.1 och 13.5). lämnade betydande förbandsbidrag till samtliga tre uppsättningar av förbandet. 1 Löfven, och , , ”Vår alliansfrihet bidrar till stabilitet i norra ”, Svensk-finsk militär samverkansförmåga upprätthålls och utvecklas genom en omfattande, såväl bilateral som multilateral, övningsverksamhet. Denna samverkansförmåga är också resultatet av att och genomgått likartade partnerskapsprogram och standardiseringsarbete i Natos regi. 10.2Mot ett fördjupat samarbete Den svensk-finska relationen intar en särställning i strävan att skapa ett nätverk av försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten. Intresset är ömsesidigt. Betydande politisk energi ägnas åt att utveckla projektet. Om detta vittnar det täta besöksutbytet mellan ministrar, tjänstemän och militära företrädare. Ambitionsnivån – såväl bredden som djupet – framstår som unik för bägge länder. Målsättningen är att åstadkomma en stärkt gemensam konfliktavhållande förmåga, som bidrag till den regionala säkerheten. I en gemensam handlingsplan, som antogs av ländernas försvarsministrar 2014, gavs försvarsmakterna i uppdrag att föreslå nya samarbetsmöjligheter med fokus på det långsiktiga perspektivet och på samarbetsområden som kan leda till en väsentligt ökad ömsesidig operativ förmåga.2 Till de mer ambitiösa förslagen i försvarsmakternas genomgång3 – som omfattar samtliga vapenslag – hör inrättandet av en stående marin styrka (), vilken enligt planerna ska vara fullt operativ 2023. På flygsidan föreslås gemensamma insatser, ömsesidigt utnyttjande av flygbaser och gemensam stridsledningsförmåga. Samarbetet på armésidan är mindre utvecklat, men är tänkt att fördjupas genom en inrättande av ett gemensamt förband av brigads storlek. Med ett mer omfattande samarbete växer behovet av att kunna utbyta känslig information på ett tillförlitligt sätt. 2Handlingsplan för ett fördjupat försvarssamarbete mellan och . Bilaga till regeringsbeslut . 3Final reports on deepened defence cooperation between and . Finnish Defence Forces/Swedish Armed Forces, . för säker kommunikation har därför inrättats såväl på militär nivå som mellan berörda departement. Det allt djupare samarbetet kommer även till uttryck i utbytestjänstgöring av svensk och finsk personal i ländernas försvarsdepartement och försvarshögkvarter. Som en konsekvens av det svensk-finska samarbetsprojektet tillsattes en statlig offentlig utredning med uppgift att analysera konstitutionella förutsättningar att agera militärt tillsammans med annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater.4 En motsvarande finsk utredning har lett till att vissa författningsändringar nu förbereds i . Geografin är den viktigaste förklaringen till att den finska försvarsmakten i sina huvuddrag alltjämt bygger på samma principer som bar upp försvar under : ett landstäckande värnpliktsbaserat mobiliseringsförsvar med uppgift att möta en invasion. Att vidmakthålla och helst stärka detta försvar, vilket står inför omfattande behov av materielförnyelse, är en stor utmaning för , inte minst mot bakgrund av landets ansträngda ekonomi. De grundläggande olikheterna i ländernas försvarsstrukturer kan ge upphov till komparativa fördelar. Men det kan inte heller uteslutas att det försvårar en djupare svensk-finsk integration, i synnerhet på armésidan. har dock dessa utmaningar kunnat hanteras. En faktor att väga in i den bilaterala svensk-finska relationen är ländernas samarbete med . De finsk-amerikanska kontakterna är inte minst en konsekvens av strategisk materielanskaffning, främst upphandling av stridsflygplanet 1992 samt kryssningsrobotsystemet JASSM5 2012. 4Kommittédirektiv Dir 2015:111, Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete. Uppdraget ska redovisas . 5Den amerikanska långräckviddiga . Förutom har endast och givits tillgång till detta system.