sou · H4B372 · 2016-10-17 00:00:00 — rörligheten mellan akademi och andra sektorer anser vi att erfarenhet av relevant innovationsverksamhet och forskning inom andra sekto- rer (t.ex. erfarenheter av klinisk prövning och forskning i Life Sci- ence-sektorn)bör tillmätas större betydelse vid lönesättning och tjänstetillsättning. Vi lämnar även förslag på att utvecklingen av cam- pus-baserade mötesplatser ska tillgodoräknas i det nya samverkans- kriteriet. Likaså föreslår vi att innovationskontorens rådgivning i tidiga skeden bör kunna öppnas även för fristående innovatörer med kvalificerade idéer. Avslutningsvis resonerar vi kring ett avskaffande av taket för av- drag för FoU-anställda, kombinerat med en sänkning av subven- tionsgraden från för att stärka bevekelsegrun- derna för näringslivets forskningssatsningar i . En utredning rörande av små och medelstora företags möjligheter att få stöd i im- materiella rättsfrågor rekommenderas också. Dagens främjarsystem består av ett stort antal aktörer och insatser på internationell, nationell, regional och lokal nivå. Omfattningen på statens investeringar varierar beroende på hur man definierar främ- jarsystemet, våra siffror visar på en spridning från 6,5 miljarder vid en konservativ bedömning till nästan 100 miljarder när alla tänkbara former av stöd inkluderas (tabell 6.2). Vi bedömer att den först- nämnda siffran bäst speglar statens nettokostnad för företagsfräm- jande insatser. Många politikområden har insatser som riktar sig till individer och företag, men det huvudsakliga syftet är inte alltid att bidra till näringslivsutveckling och ekonomisk tillväxt. Överlag är främjarsystemet oöverskådligt och i till stora delar omöjligt att ut- värdera så som det organiseras . Vi anser att fyra övergripande principer bör vägleda främjandein- satserna: •En utgångspunkt för de offentliga innovationsfrämjande insat- serna bör om möjligt vara de globala utmaningar som redogörs för i kapitel 4. •Fördelning av offentliga medel ska styras efter regioners behov och utfallet av olika insatser inom respektive region. •Främjandet bör organiseras utifrån behov hos tre huvudsakliga behovskategorier: nyetablering, tillväxt och tillämpad FoU. •Ansvaret för samordning av främjandeinsatser ska läggas hos ett fåtal aktörer med som huvudansvarig. De globala utmaningar som berördes i kapitel 4 är tydliga exempel på områden där det behövs radikala innovationer, men där osäkerheten om utfallet av olika satsningar är betydande som de sam- hällsekonomiska effekterna kan vara avsevärda. Med andra ord är detta ett typexempel på när det kan vara motiverat med ett offentligt åtagande. Dessa globala samhällsutmaningar bör kombineras med mer specifika svenska samhällsutmaningar och insatserna bör riktas mot sektorer där har särskilt goda förutsättningar att bidra (se kapitel 4). Vi anser att överblicken och samordningen av statens främjarin- satser är en första förutsättning för ett effektivare system. Olika myndigheter har överlappande uppdrag och företagen har svårt att hitta rätt i stödsystemet. Styrning och uppföljning försvåras av att målformuleringarna för programmen är alltför vaga. Vi föreslår därför att får ett övergripande ansvar för samtliga främjarinsatser som syftar till innovation, tillväxt och inter- nationalisering. De myndigheter eller lämpliga aktörer som får ett mer operativt ansvar måste också utrustas med resurser för sina res- pektive uppdrag. Det behövs även en tydligare ansvarsfördelning mellan nationella och regionala aktörer. Eftersom många program och insatser genomförs via regionalt utvecklingsansvariga aktörer med olika för- utsättningar, föreslår vi en övergripande kartläggning i samverkan med berörda aktörer av vilka strukturer och funktioner som behövs. Delegering av program bör åtföljas av en konsekvensanalys med ut- gångspunkt i regionala förutsättningar och behov av kompetens och finansiella medel för genomförandet. Beträffande frågan om samordning och effektivisering av det inn- ovations- och företagsfrämjande systemet är vår utgångspunkt att förslag på effektiviseringar måste grunda sig på vilka effekter olika åtgärder visat sig ge. Tyvärr är dagens effektutvärderingar otillräck- liga i detta avseende. Vi har därför ingen solid vetenskaplig grund för att peka ut vilka program som bör utvidgas eller läggas ned. flera orsaker till att dagens effektutvärderingar inte ger tillräcklig väg- ledning för framtida politiska prioriteringar. beställer de stödgivande myndigheterna egna utvärderingar, de samhällsekono- miska kostnaderna för insatserna inkluderas inte i analyserna, många positiva spridningseffekter är svåra att utvärdera och mångfalden av insatser gör det svårt att isolera effekterna av enskilda program. Flera av de förslag vi lämnar syftar därför till att skapa bättre be- slutsunderlag . Det handlar om att öka förutsättningarna för utvärdering genom utveckling av uppföljningsbara mål, ett upp- drag till Tillväxtanalys att undersöka möjligheterna att utveckla sam- hällsekonomiska kalkyler för främjandeinsatser, en tydligare uppdel- ning mellan stödgivande och utvärderande myndigheter, samt en konsolidering av stöden till färre – men större – program och insat- ser. Det är viktigt att utvärdering sker av en oberoende instans och vi föreslår att Tillväxtanalys eller annan myndighet renodlas för att kunna genomföra professionella utvärderingar. Hela kedjan i främ- jandet måste beaktas, från uppföljbara mål till den samhällsekono- miska effekten. Vi lämnar även förslag på en effektivare utformning av informa- tionsinsatserna. Det första handlar om ökad digitalisering, genom att uppdra åt och att fortsätta utvecklingen . Information och rådgivning bör kunna ske via nätet i allt högre utsträckning. Slutligen förordar vi en fortsatt foku- sering av statens finansieringsinsatser till tidiga skeden och där branschmässiga eller geografiska begränsningar undviks. För att stimulera efterfrågedriven innovation som kan bidra till att skapa nya marknader för innovativa företag, lyfter vi avslutnings- vis fram fyra förslag. Inom upphandlingsområdet föreslår vi en ökad användning av funktionsupphandling, ett uppdrag till Upphand- lingsmyndigheten rörande mindre myndigheters och kommuners behov av operativt stöd och riskdelning, samt att krav på innovations- drivande upphandling bör finnas i myndigheternas regleringsbrev. Vi föreslår även ett kompletterande program inom forskning och inno- vation som utgår från myndigheters behov, med inspiration från det holländska programmet SBIR och det brittiska programmet SBRI. Avslutningsvis föreslår vi att dokumentation kring främjande insatser ska bli tydligare och tillgänglig på olika nivåer – kommun, landsting/länsstyrelser och nationellt. Konsekvensanalysen omfattar de statfinansiella effekterna, jäm- ställdhetsaspekter och eventuella kostnadsökningar för företagen. Vi finner att de statsfinansiella effekterna är små liksom konsekven- serna för jämställdhet och företagens kostnader. Den totala kostna- den uppskattas ligga i häradet 600–. 1Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet ”the inventor produces ideas, the entrepreneur ‘gets things done’ … an idea or scientific principle is not, by itself, of any importance for econo- mic practice.” () Under har synen på entreprenörens roll i dy- namiska och tillväxtdrivande processer reviderats radikalt. Från att ha varit mer eller mindre frånvarande i de dominerande tillväxtmo- dellerna i åtminstone ett halvt sekel, anses entreprenören vara kritiskt viktig i värdeskapande ekonomiska processer. Den rollen var tidigare förbehållen storföretagen och massproduktion av standardi- serade produkter. har en kombination av inkomstökningar, teknikutveckling och konsumentpreferenser öppnat upp för mindre och nystartade företag med ett mer varierat utbud. Synen på storföretagens roll stärktes av de tillväxtmodeller som lyft fram kunskap – forskning och ut- veckling (FoU) samt utbildning – som avgörande för ekonomisk till- växt och ett växande välstånd. Kunskapssatsningar, privata och offentliga, beskrevs som motorn i tillväxtprocessen. Hackade mo- torn var det bara att öka offentliga FoU-investeringar eller stimulera privata för att tillväxten återigen skulle skjuta fart. är synen betydligt ner nyanserad och framför allt finns en större förståelse för att kunskap (brett definierat) snarare ska ses som bränslet medan entreprenören kan karaktäriseras som motorn Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet i ekonomisk utveckling. Tillväxtens mikrofundament kan då beskri- vas som mötet mellan en individ eller idé och de institutionella förut- sättningar – lagar, regelverk och normer – som möjliggör att en idé materialiseras i form av ett nytt eller växande företag. Ser vi tillbaka råder inget tvivel om att samspelet mellan individ och institutionellt ramverk har drivit på den ekonomiska utvecklingen: , , , , , och är några exempel på entreprenörer som gjort skillnad. Det utesluter naturligtvis inte att makroinriktade åtgärder (penning- och finanspolitik) måste vidtas för att stabilisera en ekonomi. Slutsatsen av dessa insikter är att den tidigare – i viss mån fortfa- rande dominerande – fokuseringen i tillväxtpolitiken på kunskaps- satsningar måste kompletteras med andra åtgärder. Kunskapsupp- byggnad är inte tillräckligt; kunskapen måste också omvandlas till varor och tjänster för att komma samhället till godo. Kunskap om- vandlas inte per automatik till innovationer, växande företag och ökat välstånd. För detta krävs institutioner och drivkrafter som gyn- nar företagande och entreprenörskap. Följaktligen bör en tillväxt- främjande ekonomisk politik vila på vad som skulle kunna kallas ett entreprenörs- och innovationspolitisk ramverk där fundamenten be- står av: •Kunskapshöjande åtgärder, dvs. en globalt konkurrenskraftig forskning och utbildning på olika nivåer. •Kunskapsomvandlande åtgärder, dvs. mekanismer som möjliggör att ny och befintlig kunskap kan användas (och därmed spridas) för att starta företag och testa idéer på marknaden. Det innebär att individuella drivkrafter och initiativ bör få ett betyd- ligt större utrymme i utformandet av den ekonomiska politiken. I takt med att ekonomin blir alltmer internationellt sammanflätad och konkurrensutsatt ökar också behovet av förnyelse och därmed också betydelsen av att motorn i ekonomin, entreprenören, får till- gång till bra bränsle. Detta är avgörande för att ska kunna bygga attraktions- och konkurrenskraft i en globaliserad omvärld. I de följande kapitlen kommer vi att redovisa våra förslag vad gäl- ler de mer generella frågeställningar som specificeras i direktiven. Direktiven innehöll dessutom ett uppdrag att komma med förslag Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet till författningsförändringar med avseende på företagsrekonstruk- tion. I Del 2 av betänkandet finns en detaljerad redogörelse för de förändringar som vi föreslår vad gäller företagsrekonstruktion, in- klusive en genomgång av gällande rätt, en internationell utblick och författningskommentarer. Del 1 av betänkandet inleds nedan med en sammanfattning av uppdraget, därefter en historisk tillbakablick av entreprenörens be- tydelse samt avslutningsvis en kortfattad genomgång av den rele- vanta forskningslitteraturen. I de övriga sex kapitlen behandlas de fem tematiska områden som angivits i direktiven samt en avslutande konsekvensanalys av förslagen. Utöver en uppsättning förslag i kapi- tel 2–6 innehåller kapitel 2 också bedömningar eller rekommendatio- ner rörande frågeställningar som kan aktualiseras längre fram i tiden men där det är viktig att ha en beredskap för kommande förändringar. Dessutom återfinns en sammanfattning av förslagen vad gälle rekonstruktion i kapitel 3. Rapporten i övrigt är upplagd så att kapitel 2 tar sig an de mer övergripande ramvillkoren eller institutionerna som är avgö- rande för entreprenörskap, innovation, näringslivets dynamik och ekonomisk tillväxt. Inledningsvis sammanfattar vi diskussionen kring den tekniska utvecklingen och vad den kan förväntas betyda för entreprenörskap och sysselsättning liksom för den ”svenska mo- dellen”. De katastrofscenarier som med jämna mellanrum dyker upp fäster vi mindre tilltro till och hittar stöd för detta i ny forskning. Beträffande ramvillkoren uppmärksammar vi arbetsmarknad, social- försäkringssystem, kompetensförsörjning, marknadskonkurrens och produktivitet, boende och infrastruktur samt entreprenörsskat- terna i en internationell jämförelse. Därefter tas insolvensfrågorna upp i kapitel 3 med fokus på rekonstruktionsförfarandet. Utöver en sammanfattning av de förslag som utförligt redovisas i del två av betänkandet, pekas även på en del andra omständigheter som bedöms vara av vikt i ett insolvensamman- hang. Vi diskuterar hur företrädaransvaret, betalningsanmärkningar och kreditbedömningar vid offentlig upphandling kan förväntas på- verka möjligheterna att komma tillbaka efter att företaget gått i kon- kurs eller hamnat i betalningssvårigheter och i viss mån också kompe- tensförsörjningen. Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet I det följande kapitel 4 presenteras de samhällsutmaningar som vi definierat som mest betydelsefulla och där det svenska entreprenör- skapet och innovationerna bedöms ha störst möjlighet att bidra na- tiionellt såväl som globalt. Utgångspunkten är de globala utveck- lingsmålen och 2030-agendan. Som vi påpekat ovan är kunskap ett nödvändigt men inte tillräck- ligt villkor för såväl tillväxt som entreprenöriella och innovativa pro- cesser. Kapitel 5 innehåller en förslagskatalog på hur kan stärkas som kunskapsnation. Förslagen sträcker sig från skola till forskningssatsningar och fördjupade kontakter mellan akademi och näringsliv. Vårt fokus ligger på incitament och kvalitet. I kapitel 6 går vi vidare med en genomgång och kartläggning av olika främjandeinsatser för att stärka entreprenörskap och innova- tion. Vi konstaterat att systemet är oöverskådligt med en hel del överlappningar och oklara mandat för olika aktörer. Kapitlet utmyn- nar i hur systemen skulle kunna samordnas och effektiviseras genom bl.a tydligare målformuleringar och utvärderingskrav. Avslutningsvis presenterar vi i kapitel 7 en konsekvensanalys av våra förslag. Regeringen beslutade att tillsätta en utredning om Utveckling av innovations- och entreprenörskapsklimatet i Sve- rige. Uppdraget lämnades till , som särskild ut- redare. Utredningens uppdrag var att identifiera hinder och möjlig- heter, samt lämna förslag på åtgärder, för att förbättra och utveckla innovations- och entreprenörskapsklimatet i . I direktivet specificerades fem tematiska områden som skulle analyseras: •Ramvillkorens påverkan på entreprenörskap, innovation och om- ställningsförmåga •Samordning och effektivisering av det innovations- och företags- främjande stödet •Rörlighet, ökad samverkan samt ökat nyttiggörande av forsk- ningsresultat Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet • Förmågan att möta samhällsutmaningar I sammanfattningen av direktiven specificerades särskilt nio uppgifter: •göra en översyn av hur centrala ramvillkor påverkar förutsätt- ningarna för entreprenörskap, innovation och omställningsför- måga och vid behov lämna förslag på förbättringar av ramvillko- ren, •redogöra för hur beskattningen av entreprenörer och ägare av fö- retag är utformad i ett urval av viktiga konkurrentländer, •göra en översyn av vissa regler för företagsrekonstruktion och lämna de förslag till författningsändringar som behövs, •se över, analysera och lämna förslag på hur det svenska innovations- och företagsfrämjande stödet kan samordnas och effektiviseras, med särskilt fokus på tillväxt i företag inklusive internationalise- ring, •utreda hur man inom ramen för befintliga strukturer kan öka möjligheterna till samverkan mellan universitet och högskolor, institut, offentlig sektor i övrigt och näringsliv och öka nyttiggö- randet av forskningsbaserad kunskap, •analysera hur matchning mellan idéer och entreprenörer möjlig- görs , hur licensiering används som ett sätt att kommersiali- sera vid universitet, högskolor och institut gentemot näringslivet, samt mot bakgrund av analysen lämna förslag på hur detta ytterli- gare kan förbättras, •analysera hinder för rörlighet mellan olika sektorer och anställ- ningsformer och mot bakgrund av analysen ge förslag på hur sys- temen effektivare kan stödja rörlighet, •analysera och lämna förslag på hur man kan förbättra möjlighe- terna att utveckla lösningar på samhällsutmaningar genom inno- vation och entreprenörskap, samt •analysera och lämna förslag på hur utvecklingen av affärsmodeller inom cirkulär ekonomi kan underlättas, för att underlätta för inn- ovationer som bidrar till en hållbar utveckling. Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet Utredaren skulle enligt direktivet delredo- visa de slutsatser som bedömdes ha bäring på regeringens forsknings- och innovationspolitik. Uppdraget i sin helhet ska slutredovisas . Utredningens direktiv framgår av Dir 2015:10. I uppdraget ingår en komparativ redogörelse av entreprenörs- och ägarskatter i ett urval konkurrentländer. Utöver denna redogörelse omfattar uppdraget inte skatte- och socialavgiftsfrågor. Vårt fokus ligger på aktörer och processer som kan förväntas ha en positiv effekt på kunskapsuppbyggnad och förnyelse. skil- jer man i litteraturen mellan levebröds-, nödvändighets- och möjlig- hetsbaserat entreprenörskap. Den två förstnämnda typerna baseras på verksamhet som startas därför att en individ t.ex. förlorat sin tidi- gare anställning eller inte kan hitta någon annan försörjningskälla och faller i regel utanför vår definition av entreprenörskap. Möjlig- hetsbaserat entreprenörskap bygger på att en individ ser en potenti- ell affärsmöjlighet. Det är den typen av entreprenörskap som vi rik- tar uppmärksamheten mot i utredningen. Uppdraget har i enlighet med direktivet genomförts i dialog med () genom dels löpande av- rapporteringar till ansvarigt statsråd/statssekreterare, dels Reger- ingskansliets medverkan i den expertgrupp som kopplats till utred- ningen. Under utredningens arbete har totalt åtta möten med expertgruppen genomförts. I samband med en avrapportering för statssekreterare framfördes även önskemål om en delredovisning med fokus på cirkulär ekonomi. Detta resulterade i en separat underlagsrapport, som överlämnades . En delrapport har också överlämnats av- seende de delar i utredningen som bedömdes vara av relevans för den kommande forskningspropositionen. Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet Expertgruppen har bestått av företrädare för (Närings-, Finans-, Utbildnings-, Social-, Utrikes- och Justitiedepar- tementet), myndigheter (, , , och ), näringslivsorganisatio- ner (och Företagarna), forskning (och ), samt representanter för AB, (), , svenska rekonstruktörer och den ideella sektorn. Experterna har bistått utredningen med synpunkter och faktaunderlag i olika frågor. I enlighet med direktiven har utredaren även sammankallat en re- ferensgrupp huvudsakligen bestående av entreprenörer. Dessa har representerat nystartade, små och medelstora företag, samt en svensk science park, fördelade på ett flertal branscher, regioner och företag i olika skeden av sin verksamhet. Referensgruppen har under utred- ningsperioden haft nio möten. Utredaren har också biståtts av ett kansli, som letts av huvudse- kretrare , samt Ek , professor i civilrätt och . Särskilda uppdrag har även lagts ut på ett antal experter och forskare med kompetens inom olika områden av betydelse för utredningen. Efter denna sammanfattning av direktiven övergår vi till att kort- fattat beskriva den forskningsbakgrund mot vilken uppdraget ge- nomförts.1 Innan vi fördjupar oss i tidigare forskningsresultat kom- mer vi dock att förklara begreppen entreprenör, innovation och uppfinning. 1.3Några definitioner: Entreprenör, innovation, uppfinnare och vetenskaplig upptäckt2 Vårt fokus ligger på entreprenörskap och innovation. Vi ska därför ägna ett par sidor åt att definiera dessa begrepp och förklara hur de skiljer sig från uppfinningar och vetenskapliga upptäckter. 1 För mer detaljer information om direktiven hänvisas till bilaga 1. 2 För en mer utförlig genomgång av entreprenörs- och innovationsbegreppet, se Braunerhjelm (2011). Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet I forskningslitteraturen finns en rad olika definitioner av entrepre- nörskap som baseras på både egenskaper och funktion (Wennekers och Thurik 1999). Bland de vanligen förekommande återfinns Schum- (entreprenören stör ekonomins jämviktsläge), Knights (om- vandlar osäkerhet till kalkylerbar risk) och Kirzners (utnyttjar pris- skillnader och driver ekonomin mot jämvikt).3 Mer moderna tappningar skiljer på entreprenörskap som sker genom att ett nytt fö- retag startas, eller inom ett redan existerande företag (intraprenör- skap), i individbaserade nätverk eller genom s.k. socialt entreprenör- skap. Vad som förenar dessa olika dimensioner av entreprenörskap är någon form av förnyelse och i regel finns även en tillväxtambition. Vi använder oss av följande definition: Entreprenörer är ekonomins förändringsagenter och bidrar till förnyelse och dynamik oavsett var de verkar. Avser entreprenörskapet en nyetablering tar entreprenören risken för verksamheten och ansvarar också för resultatet av verksamheten. Definitionen sammanfaller väl med Schumpeters (1911) ursprung- liga definition av entreprenören som förändringsagent (agent of change). När vi i det följande refererar till entreprenör ska detta för- stås i bred bemärkelse – förnyelseagenten oavsett om detta sker inom ett existerande företag, är en nyetablering eller riktar sig mot social verksamhet. Entreprenören är emellertid sällan en uppfinnare och än mer säl- lan en forskare. En uppfinning kan förstås som en apparat, metod eller process med ett visst mått av teknikinnehåll som framtagits av en eller flera individer. Den kan vara patentbar eller öppet tillgänglig och bygger ofta på en tillämpning av ny teknologi eller en vetenskap- lig upptäckt. Den senare är något som framkommit genom att veten- skapliga metoder tillämpats på ett specifikt problem vilket lett till resultat som därefter utsatts för sedvanlig vetenskaplig kontroll och granskning. Notera att varken en uppfinning eller en vetenskaplig upptäckt innebär att ekonomiskt värde eller samhällsnytta skapats. För att detta ska ske måste den nya kunskapen – uppfinningen eller upp- täckten – få ett användningsområde som täcker något slags behov. Entreprenören är en central länk i dessa processer: genom att kombi- nera ny kunskap med existerande, eller använda beprövad kunskap 3 Schumpetter (1911), Knight (1921) och Kirzner (1997). Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet på nya sätt, identifierar och testar entreprenören ett behov och en potentiell ny marknad. Då tas också steget från uppfinning/upptäckt till innovation, dvs. innovation definieras utifrån ett marknadsper- spektiv: Innovation innebär att ett ekonomiskt värde kan kopplas till en ny vara eller tjänst, nya organisationsformer, nya insatsvaror eller nya marknader, eller kombinationer av dessa. Innovation spänner således över de flesta branscher och ekonomiska verksamheter. Också vårt innovationsbegrepp bygger till stora delar på Schumpe- ters definition från 1911.4 Notera att ”ekonomiskt” värde innefattar innovationer utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Rondellen brukar exemplifiera en sådan innovation (färre olyckor som sparar liv och kostnader). Även om entreprenören är kritiskt viktig för att innovationen ska äga rum involverar innovationsprocessen ett antal aktörer: uppfin- nare, forskare och anställda som kommer med idéer, användare och kunder som efterfrågar nya varor, tjänster eller processer, säljare som kommunicerar idéer, finansiärer som tror på det potentiella värdet och därför skjuter till kapital och kompetens samt offentliga och marknadskompletterande aktörer.