sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Den ohälsa och de samhällsekonomiska kostnader på 30– som luftföroreningarna för när- varande ger upphov till minskar vid genomförande av bered- ningens förslag. Hälften av dessa kostnader har härletts till inhemska utsläpp, från framför allt vägtrafik och småskalig vedeldning. Kostnaderna som kan kopplas till inhemska utsläpp motsvarar därmed mellan 0,4–0,av 2010-års BNP. Beredningens förslag på styrmedel och åtgärder är i många fall av allmän karaktär. Den sammantagna bedömningen är att de statsfinansiella konsekvenserna av förslagen blir relativt små och att de samhällsekonomiska kostnader som luftföroreningar orsakar i minskar. Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik Förslaget till etappmål för utsläppen i den icke-handlande sektorn samt utsläppsmål för inrikes transporter bedöms ge ett betydelsefullt bidrag till att de luftrelaterade miljömålen kan uppnås och sänker därmed kostnaderna för genom- förandet av strategin. I samband med att förslagen bereds vidare och formuleras i detalj måste de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och budgetmässiga konsekvenserna av förslag till styrmedel och åtgärder utredas på en mer detaljerad nivå och ställas mot alternativa åtgärder och mot fallet med oförändrad politik. De etappmål, styrmedel och åtgärder som beredningen föreslår bidrar till att minska utsläppen av luftföroreningar och därmed till att nå luftrelaterade miljömål. Vad gäller de inhemska utsläppen av luftföroreningar fokuserar förslagen främst på minskade utsläpp från vägtrafik och småskalig vedeldning. Dessa förslag stödjer en utveckling mot bättre luftkvalitet i framför allt tätorter, där de högsta halterna av luftföroreningar förekommer. De bidrar därmed både till att i städer med höga halter av luftföroreningar under- skrida gränsvärden i EU:s luftkvalitetsdirektiv och miljökvalitets- normer samt att de preciseringar för miljömålet luft som inte nås kan nås tidigare än vad som annars varit fallet. En viktig förutsättning för att kunna uppnå luftrelaterade miljömål är att minska intransporten av luftföroreningar från andra länder. Detta åstadkoms främst genom att är fortsatt på- drivande i den internationella luftvårdspolitiken, så att länder i närområde får skärpta åtaganden om att minska sina utsläpp. Beredningens förslag till åtgärder för att minska utsläpp av luftföroreningar från internationell sjöfart bidrar också till att de luftrelaterade miljömålen kan nås. Beredningens förslag bidrar även till att förbättra förut- sättningarna för att minska utsläpp av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen, så att ska kunna uppfylla EU:s förslag till reviderat takdirektiv till 2030. Exponering för luftföroreningar i har uppskattats orsaka årliga samhällsekonomiska kostna- der på ca 30–och drygt hälften av dessa kostna- Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik der har härletts till inhemska utsläpp, från framför allt vägtrafik och småskalig vedeldning. Kostnaderna som kan kopplas till inhemska utsläpp motsvarar därmed mellan 0,4–0,av BNP. Förslagen i denna strategi, som till stor del handlar om att begränsa utsläppen från just vägtrafik och småskalig vedeldning, kommer om de genomförs att leda till förbättrad luftkvalitet, vilket i sin tur kommer att leda till betydande minskningar av dessa stora sam- hällskostnader för sjukvård, bortfall av arbete och förtida dödsfall. Med beredningens förslag minskar också risken för att fälls av för överskridande av luftkvalitetsdirektivets gränsvärde för partiklar PM10, som skulle kunna innebära böter på någonstans mellan ca 30 till . Beredningens klimatpolitiska förslag till etappmål för utsläppen i den icke-handlande sektorn samt utsläppsmål för inrikes trans- porter medför positiva effekter i strävan mot att nå de luft- relaterade miljömålen och uppfylla internationella åtaganden om minskade luftföroreningsutsläpp. Denna synergieffekt som uppstår då klimatpolitiken bidrar till både begränsad klimatpåverkan och renare luft gör att kostnaderna för nå luftrelaterade miljömålen och uppfylla internationella åtaganden blir mindre än vad de hade varit utan en ambitiös klimatpolitik. De konsekvensbedömningar som beredningen har gjort av för- slagen har i många fall bara kunnat göras på en allmän nivå, då ett flertal förslag inte är konkretiserade i detalj och för att tillgång till data i vissa fall saknats. I den fortsatta beredningen av förslagen bör därför vissa av förslagen utvecklas mer i detalj och i samband med det bör det även, så långt det är möjligt, genomföras noggrannare konsekvensbedömningar. Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik I detta kapitel presenteras konsekvensbedömningar och beräk- ningar av kostnader och nyttor av beredningens förslag till styr- medel och åtgärder för att nå etappmål, luftrelaterade miljö- kvalitetsmål och uppfylla internationella åtaganden. Med tanke på att ett flertal av förslagen är allmänt utformade och att tillgången till data på området är begränsad har det inte varit möjligt att göra fullständiga samhällsekonomiska bedömningar av förslagen. Bered- ningens arbete med luftvårdsstrategin har även begränsats av det tilläggsdirektiv som beredningen fick . Detta innebar att arbetet under större delen av tiden har skett parallellt med att ta fram ett förslag till klimatpolitiskt ramverk samt en strategi för en långsiktig klimatpolitik. Till största delen baseras konsekvensanalysen på tidigare genomförda utredningar och analyser av likartade styrmedel och åtgärder. Inom ramen för upp- draget med strategin har beredningen också låtit IVL med hjälp av modelleringsverktyg beräkna åtgärds- kostnader och effekter på utsläpp av luftföroreningar för ett antal olika förslag på styrmedel och åtgärder1. Effekter på utsläpp, halter samt kostnader och nyttor kopplade till beredningens förslag har redovisats så långt det varit möjligt utifrån detta samlade underlag. 17.2Effekter av beredningens förslag på styrmedel och åtgärder Bedömningarna av de konsekvenser som beredningens förslag till styrmedel och åtgärder ger upphov till presenteras i detta avsnitt uppdelat utifrån respektive etappmål och i efterföljande avsnitt utifrån olika aktörer. Den samlade bedömningen har skett kvali- tativt med kompletteringar av beräknade utsläppseffekter och åtgärdskostnader där så varit möjligt. I och med att luftföroreningar påverkar människors hälsa nega- tivt finns det en stor potential till kostnadsbesparingar med de åtgärder och styrmedel som medför bättre luftkvalitet. De studier som har beräknat de totala kostnaderna för negativa hälso- 1 IVL (2016). Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik effekterna relaterade till höga nivåer av luftföroreningar i har uppskattat den samhällsekonomiska kostnaden till mellan ca 30–och motsvarande runt en procent av BNP baserat halter.2 2 m.fl. (2014); WHO Regional Office for Europé & (2015). Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik 17.2.1Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik Stadsmiljöavtal för hållbart samhällsbyggande Regeringen har avsatt till stöd för investering i hållbart samhällsbyggande via stadsmiljöavtal – 2018. fattade beslut om att tilldela sju städer ett stöd på inom ramen för stadsmiljöavtalen. De städer som fått tilldelning är , , , , , och och stöden har gått till laddstationer och hållplatser för nya elbusslinjer, BRT (Bus Rapid Transit), bussgator och framkomlighetsåtgärder för kollektivtrafik samt spårväg. Som villkor för stödet ska kom- munerna genomföra motprestationer, som bl.a. omfattar planer för bostadsbyggande, gång- och cykelåtgärder, sänkta hastighets- gränser samt förändrade parkeringstal och parkeringsavgifter. Vilka effekter avtalen har haft med avseende på resande och utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser m.m. följs upp och studeras, men är ännu för tidigt att bedöma.3 En utvecklad satsning på stadsmiljöavtal för att öka kapacitet, tillgänglighet och attrak- tivitet hos kollektivtrafik, cykel och gång kan dock antas ha potential att bidra till förbättrad luftkvalitet i städerna. Städer med renare luft och förbättrad tillgänglighet och kapacitet för kollektiv- trafik, gång och cykel bidrar till förbättrad folkhälsa. Stadsmiljö- avtalen förväntas också bidra till en attraktivare och mer tillgänglig stadsmiljö vilket bör vara positivt för näringsidkare i städer, såsom handeln. Vilka konsekvenser en utvecklad satsning på stadsmiljö- avtal får beror på ett antal olika parametrar, som t.ex. stödnivå, kriterier för att få stöd, motprestationer, hur många städer som omfattas m.m. En fortsatt och utvecklad satsning på stadsmiljöavtal bör därför ta hänsyn till den utvärdering av åtgärder och mot- prestationer som görs inom ramen för nuvarande program. 3 (2015). 540 miljoner fördelas i stöd för att främja hållbara stadsmiljöer stod-for-att-framja-hallbara-stadsmiljoer/ Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik Miljözon för lätta fordon I en konsultrapport beställd av Trafikanalys har olika utformningar av miljözonsystem för lätta fordon analyserats. Studien visar att miljözoner kan vara både samhällsekonomiskt lönsamma och skynda på minskningen av trafikens utsläpp i städer, förutsatt att tillräckligt hårda krav ställs. I studien föreslås två olika kravnivåer för miljözoner, där den ena föreslagna klassen avser Euro 6 och Euro 6c för bensin- respektive dieseldrivna fordon och den andra föreslagna klassen avser emissionsfria fordon.4 I studien görs konsekvensbedömningar för miljözon med olika kravnivåer, där använts som exempel. Effekterna på utsläpp av olika luftföroreningar, jämfört med ett basscenario där ingen miljözon för lätta fordon införs, varierar utifrån hur kraven sätts. I tabellen nedan redovisas resultaten av de beräkningar på minskade ackumulerade utsläpp –2030 som gjorts i studien. Några beräkningar på hur mycket luftkvaliteten förbättras givet de minskade utsläppen har inte gjorts i studien p.g.a. de stora svårig- heterna att beräkna hur årliga utsläpp över en hel stad påverkar luftkvaliteten, som även påverkas av väderförhållanden, topografi, bebyggelsestruktur och trafiksituation. Samhällsekonomiska beräk- ningar indikerar en samhällsekonomisk nytta på ca 45–för för olika miljözonsscenarier. Den största samhällsekonomiska effekten fås av reduktionen av koldioxid- utsläpp. Om nyttan med reducerade koldioxidutsläpp exkluderas från analysen hade den samhällsekonomiska nyttan för de olika 4 och (2015). Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik I beräk- ningarna är den offentliga sektorns kostnader för utveckling av regelverk, information, märkning av fordon och kontroll inräknat. Däremot är inte bilägares privatekonomiska kostnader, som upp- står p.g.a. att en miljözon kan tvinga fram ett fordonsbyte , inräknade. Dessa kostnader kan vara betydande, beroende på hur många fordonsägare som berörs av storleken och kraven av en miljözon. Inrättandet av miljözoner för lätta fordon kan innebära både positiva och negativa konsekvenser för hushåll och näringsliv. De positiva konsekvenserna är att renare stadsluft innebär mindre exponering för luftföroreningar, vilket är positivt för de människor som vistas i städer. De som äger bilar som inte skulle klara miljözonskraven skulle dock kunna begränsas av att inte kunna köra sina bilar i de stadskärnor där miljözon införs. Differentierad parkeringsavgift utifrån fordons miljöegenskaper Differentierade parkeringsavgifter utifrån fordons miljöegenskaper kan bidra till minskade utsläpp av både luftföroreningar och växthusgaser. Hur stora effekterna på luftkvaliteten blir och vilka samhällsekonomiska konsekvenser förslaget får beror på hur många kommuner som väljer att differentiera avgiften och hur differentie- ringen utformas. Ett flertal kommuner har tidigare erbjudit avgiftsfri parkering för miljöbilar innan i en dom slog fast att differentierad parkeringsavgift utifrån fordons miljöegenskaper strider mot kommunala avgiftslagen (1957:259). En indikation på vilken effekt t.ex. avgiftsfri parkering för bilar med låga utsläpp kan ha på nybilsinköp gavs i en enkätstudie som genomförde 2014. Där svarade drygt 1 000 personer, som hade köpt en icke miljöklassad bil , och av dessa uppgav att det definitivt hade påverkat deras val av bil om miljöbilar haft gratis gatuparkering och svarade att det kunde ha påverkat deras val av bil.5 5 (2014b). Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik Om en kommun skulle tillämpa lägre eller ingen parkerings- avgift för fordon som uppfyller vissa utsläppskrav skulle det inne- bära förlorade intäkter till kommunen. Men det skulle också kunna kompenseras genom att höja avgifterna för fordon med höga utsläpp. De ekonomiska konsekvenserna för hushåll och näringsliv om kommuner tillämpar differentierad parkeringsavgift beror på hur kommunerna väljer att differentiera avgifterna. Men sannolikt kommer bilägare som kör bilar med låga utsläpp att gynnas och bilägare som kör bilar med högre utsläpp att missgynnas. Vilka effekter på luftkvaliteten och vilka samhällsekonomiska konsekvenser som fås av ett eventuellt förändrat reseavdragssystem beror på hur det utformas och det bör därför inkluderas i den utredning av systemet som beredningen föreslår. Skärpta koldioxidkrav för personbilar och lätta lastbilar Fortsatt skärpta EU-krav på nya bilars koldioxidutsläpp är gynn- samt även ur luftföroreningssynpunkt. En utveckling av krav- nivåerna ner mot CO2/km till 2030 skulle förmodligen inne- bära att en ökande del av den svenska fordonsflottan skulle bestå av helt eller delvis eldrivna fordon, som vid eldrift ger noll avgas- utsläpp och därmed är positivt ur luftkvalitetssynpunkt. En sådan utveckling är positiv för både hushåll och offentlig sektor i och med att luftkvaliteten blir bättre och folkhälsan förbättras. Det kan dock tänkas att fordonstillverkare kan få en del ökade kostnader för att utveckla renare fordon. Beskattnings- och förmånsregler för snabb introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar Successivt skärpta beskattnings- och förmånsregler som gynnar en snabb introduktion av fordon med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar är positivt ur både klimat- och luftsynpunkt. Hur stora effekter det får på luftkvaliteten och vilka samhällsekono- Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik miska konsekvenser det får för olika aktörer beror mycket på hur dessa styrmedel utformas. Då dessa styrmedel har stor påverkan på nybilsförsäljningen finns det en relativt stor potential att de kan bidra till att andelen fordon med låga utsläpp i den svenska fordonsflottan ökar, vilket skulle påverka luftkvaliteten i svenska tätorter positivt. En sådan utveckling får positiva konsekvenser för både hushåll, företag och offentlig sektor i och med att luftkvaliteten blir bättre och folkhälsan förbättras. Beskattnings- och förmånsreglerna kan också innebära kostnader för staten i och med att bilar med låga utsläpp får subventioner. Om utformningen av dessa styrmedel ur ett ekonomiskt perspektiv gynnar köpare av bilar med låga utsläpp och missgynnar köpare av bilar med höga utsläpp kommer den ekonomiska konsekvensen för hushåll och näringsliv att variera utifrån vilka bilinköp som görs. Utsläppskrav i offentlig upphandling av tunga fordon Utsläppskrav i offentlig upphandling kan tillämpas för att stödja utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykel- perspektiv. Hur stora effekterna på luftkvaliteten blir och vilka samhällsekonomiska konsekvenser förslaget får för olika aktörer beror på hur kraven utformas. Tunga lastbilar och bussar står för knappt hälften av de samlade kväveoxidutsläppen från transport- sektorn i . De utsläppskrav som finns på tunga fordon har också skärpts succesivt vilket gjort att det är stor skillnad i utsläpp mellan gamla och nya fordon. Om krav i offentlig upphandling ställs så att rena fordon upphandlas i större utsträck- ning kan det bidra till att minska utsläppen och öka efterfrågan på renare fordon. De ekonomiska konsekvenserna för näringslivet kan bli både positiva och negativa och bestäms i hög grad av hur befintliga fordonsflottor hos åkerier, bussföretag och andra ägare av tunga fordon ser ut vad gäller utsläppsegenskaper. Företag med fordon som har låga utsläpp gynnas i offentliga upphandlingar medan företag med fordon som har höga utsläpp missgynnas. För den offentliga sektorn kan det antas att kostnaderna för upphandling Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik ökar något i och med att transporttjänster som utförs av nyare och renare fordon kan kosta mer att handla upp. Riktade informationsinsatser om vinterdäcks egenskaper Informationskampanjer har tidigare genomförts av vissa kom- muner för att minska dubbdäcksanvändandet. I bedöms t.ex. den kampanj som genomfördes ha bidragit till att minska dubbdäcksanvändningen, men det är svårt att avgöra hur stor effekt var eftersom aviserat dubbdäcksförbud året därpå även förmodas ha haft en effekt på dubbdäcksanvändningen.6 Genomslag och kostnad för en informationskampanj beror bl.a. på kampanjens budskap, omfattning, val av målgrupper och kanaler samt kampanjtid. En informationskampanj bedöms inte medföra några kostnader för hushållen eller näringslivet och inte heller medför däckvalet några direkta skillnader, då dubbfria vinterdäck och dubbdäck har likvärdiga prisnivåer. Att genomföra en in- formationskampanj kommer däremot att medföra en viss kostnad för den myndighet som åläggs detta uppdrag. Å andra sidan leder en minskad dubbdäcksanvändning till besparingar för stat och kommun på grund av minskat vägslitage. I ett regeringsuppdrag beräknade att en minskning av dubb- däcksanvändningen är mycket samhällsekonomiskt lönsam, genom att den innebär lägre vägslitage och minskade hälso- och miljö- effekter. Beroende på var minskningen sker är skillnaden i lön- samhet mycket stor. En minskning i norra bedömdes kunna ge en positiv effekt på ca per fordon och år medan en minskning i bedömdes kunna ge en positiv effekt på per fordon och år. Slitaget av ett dubbdäcksfordon bedömdes kosta . Övriga kostnader är hälso- och miljöeffekter orsakade av partiklar, buller, koldioxidutsläpp och ökad bränsleförbrukning.7 har beräknat att en minskad dubbdäcksandel från på hårt trafikerade statliga vägar skulle ge en minskad årsmedelhalt av partiklar PM10 med ca 6–/m3, medan 6SLB Analys (2011). 7Vägverket (2009). Samlad lägesrapport om vinterdäck. SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik dammbindning ger ca 2–/m3 minskat årsmedelvärde.8 Detta kan jämföras med miljökvalitetsnormen vars årsmedelvärde /m3 samt miljömålet lufts precisering som ligger Detta ger en fingervisning av vad en minskad dubb- däcksanvändning till följd av en informationskampanj kan innebära för partikelhalterna. I ett flertal studier har trafiksäkerhetsaspekten hos dubbdäck jämfört med dubbfria vinterdäck undersökts. Sam- mantaget har studierna visat att dubbdäck är säkrare på isigt väglag, medan det på övrigt vinterväglag inte är någon större skillnad i bromssträcka och grepp mellan dubbdäck och dubbfria vinterdäck. Studier visar även att hos bilar som har antisladdssystem9 går det inte att se någon signifikant riskskillnad mellan dubbdäck och dubbfria vinterdäck.10 I införandet av styrmedel som kom- munal dubbdäcksavgift i större städer () kompletterat med rabatt på inköp av dubbfria vinter- däck vid inbyte av dubbdäck samt informationskampanjer fått dubbdäcksanvändandet att sjunka kraftigt. Det har gjort att PM10- halterna i norska städer stadigt minskat och gränsvärden som tidigare överskreds har klarats. Det har varit svårt att urskilja några effekter på trafiksäkerheten av den minskade dubbdäcksanvänd- ningen i , vilket bl.a. beror på att trafikolyckor oftast inte har en entydig orsak. Det har dock inte rapporterats om någon ökad olycksfrekvens när dubbdäcksandelen har minskat, utan antalet olyckor har snarare minskat.11 Förbättrat system med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram En utredning för att se över systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft och föreslå ett förbättrat system har ingen direkt effekt. Men om systemet efter att ha utretts förändras finns möjligheter att arbetet för nå både miljökvalitetsnormer och miljömål effektiviseras, vilket skapar förutsättningar för lägre 8Trafikverket (2014c). 9Sedan antisladdsystem introducerades brett har antisladdsystem blivit standard för bilar sålda i och måste alla bilar som nyregistreras inom EU vara utrustade med antisladdsystem. 10Trafikverket (2015j). 11SOU 2015:27 Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik utsläpp och halter av luftföroreningar . Kostnaden för staten att utreda detta är i sammanhanget försumbar. Risk för mångmiljonböter om luftkvalitetsdirektivets gränsvärden för PM10 inte Om misslyckas med att varaktigt klara gränsvärdet för partiklar PM10 riskerar staten att dömas av och få böter på åtminstone ett minsta standardbelopp på . Utöver denna summa får vid en dom betala viten, som beror på hur överträdelsens svårighetsgrad och varaktighet bedöms. Det handlar om per dag som lägst, men det kan också komma att uppgå till per dag. Det skulle kunna innebära årliga viteskostnader från upp till ett par hundra miljoner kronor.12 12 SOU 2015:27 Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik 17.2.2Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning Ändra i Plan- och bygglovsförordningen så att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller gällande krav får installeras Dagens regelverk gäller vid ny- eller tillbyggnation, till exempel när en byggnad uppförs, för tillbyggda delar när en byggnad byggs till, vid mark och rivningsarbeten samt för tomter som tas i anspråk för bebyggelse. Om en redan installerad eldstad byts ut i en befintlig byggnad är det oklart om installationen omfattas av krav på bygg- anmälan. Det finns därmed ett behov av att se över regelverket så att samtliga installationer och byten av eldstäder omfattas av lag- stiftningen för att minska utsläppen från småskalig vedeldning. Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik Detta är särskilt viktigt då eldstäder har en lång livslängd, uppemot Beredningen föreslår därför en ändring i 6 kap. 5 § 4 Plan- och bygglovsförordningen så att det där framgår att byte av eldstad är anmälningspliktigt. Ett införande av anmälningsplikt innebär att bara den utrustning som uppfyller dagens krav installeras, vilket skulle bidra till att luftföroreningarna från småskalig vedeldning minskar. Eventuella undantag för eldstäder i kulturminnesmärkta hus och liknande kan övervägas. En sådan ändring i Plan- och bygglovsförordningen skulle inne- bära att utsläppen av de luftföroreningar som orsakas av småskalig vedeldning kommer att minska och därmed minskar även halterna av dessa ämnen. Den samlade bedömningen av åtgärden har gjorts kvalitativt. Ändringen ger förutsättningar för att nå miljömålet luft och dess preciseringar för bens(a)pyren och partiklar PM2.5. Syftet med analysen är att ge en övergripande bild av effekterna för olika aktörer. Eftersom det inte är känt exakt hur stor andrahandsmarknaden är samt hur stor andel av de eldstäder som installeras som inte uppfyller senast gällande krav är det svårt att kvantifiera effekterna. IVL har dock analyserat effekterna och åtgärdskostnaden av ett förbud mot att installera eldstäder som inte uppfyller gällande krav utifrån en rad antaganden, bland annat att hälften av den utrustning som installeras köps från en andrahandsmarknad.