sou · H4B353 · 2016-08-31 00:00:00 — Det innebär att taknivåerna blir tillämpliga i sådana fall. Enligt artikel 1.5 får medlemsstaterna fram till i fråga om inhemska betalningstransaktioner undanta dessa trepartsbetalningsordningar från bestämmelserna om tak för förmed- lingsavgifter. Möjligheterna till undantag förutsätter att de kortbase- rade betalningstransaktioner som görs i medlemsstaten inom ramen för en sådan trepartsordning för kontokort på årsbasis inte över- stiger av värdet av alla kortbaserade betalningstransak- tioner i medlemsstaten. Nationella taknivåer vid inhemska transaktioner Enligt artikel 3.2 kan medlemsstaterna för inhemska debetkorts- transaktioner antingen (a) sätta upp ett tak för förmedlingsavgifterna som är lägre än nivån i artikel 3.1, och ha en fast maxsumma som blir lägre än vad som följer av den tillämpliga procentsatsen, eller (b) tillåta betaltjänstleverantörer att ta ut en förmedlingsavgift om Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? maximalt eller motsvarande i lokal valuta. (b) får kombineras med en maxsumma om högst , allt under förutsättning att summan av förmedlingsavgifter för det aktu- ella kortnätverket aldrig överstiger av det årliga totala transaktionsvärdet för de inhemska debetkortstransaktionerna. Enligt artikel 3.3 får medlemsstaterna till och med tillåta att betaltjänstleverantörerna tillämpar en vägd genom- snittlig förmedlingsavgift som högst motsvarar av det totala årliga transaktionsvärdet på samtliga inhemska debetkorts- transaktioner. Enligt artikel 4 får medlemsstaterna fastställa ett lägre tak för förmedlingsavgiften för inhemska kreditkortstransaktioner än det tak om av transaktionssumman som anges i artikeln. har en väl utvecklad marknad i fråga om kortbetalningar. En utredning som gjordes av (Den svenska massbetal- ningsmarknaden, Riksbanksstudier, ) visade bl.a. att två tredjedelar av alla betalningar på inköpsstället gjordes med kort. Andelen kortbetalningar ökar stadigt. Utmärkande för är att kort används även för små inköp. Antalet transaktioner är stort, men den genomsnittliga transak- tionssumman lägre än för kortbetalningar i många andra EU-länder. Enligt Den svenska Finansmarknaden var den genomsnittliga summan i år för debetkort och för kreditkort. Statistik från innehåller en motsvarande uppgift om det genomsnittliga transak- tionsvärdet (debet- och kreditkort) i för , nämligen . Dessa siffror ska hanteras med viss försiktighet. Det är inte klart om siffrorna inkluderar t.ex. gränsöverskridande transaktioner eller kontantuttag. Om sådana ingår höjer det antagligen genomsnitts- beloppet. Det ska dessutom påpekas att nivåerna har sjunkit stadigt, och att genomsnittsbeloppen troligtvis är lägre än vad de var . Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? När det gäller andelen transaktioner på låga belopp har presenterat en kartläggning i samband med ett projekt om kontantlösa betalningar som genomfördes . En- ligt den kartläggningen avsåg av debetkortstransaktioner- na i belopp , och avsåg belopp . Andelen transaktioner på låga belopp kan förmodas ha ökat . När det gäller de mindre transaktionerna dominerar användningen av debetkort. Kreditkort är vanligare när det gäller större belopp, och mer förekommande inom vissa sektorer, bl.a. hotell och restau- rang, resor och e-handel. När det gäller resor kan användningen av kreditkort i viss mån förklaras med att det dels ofta handlar om större belopp där konsumenten kan behöva krediten, dels att an- vändningen av kreditkort kan ge ett starkare konsumentskydd, bl.a. genom möjligheten enligt 29 § konsumentkreditlagen (2010:1846) att göra samma invändningar mot kreditgivaren som mot säljaren. Det finns ingen tillgänglig information om storleken på de förmed- lingsavgifter som tas ut i . Enligt uppgift är det vanligast med en fast avgift för debetkort och en fast avgift kombinerat med en rörlig del för kreditkort. Förmedlingsavgifterna för debetkort är betydligt lägre än för kreditkort. Kortregelverken innehåller standardregler om förmedlingsavgif- terna. Enligt MasterCards regelverk för den svenska marknaden ska avgiften vara av transaktionsvärdet vid en betalning där initieringen av transaktionen genomförs genom att kortets chip läses i terminalen. För kortbetalningar där betalningsmottagaren låter transaktionen genomföras även om chipet inte kan läsas eller vid transaktioner där kortet inte visas upp, t.ex. vid köp på Internet eller via telefon, är avgiften högre. Förmedlingsavgifterna i är emellertid oftast ett resultat av bilaterala avtal mellan kortutgivaren och inlösaren, vilket ofta torde innebära att nivåerna är lägre än vad som följer av kortregelverken. Den typen av avtal är vanliga i , men förekommer annars bara på vissa håll, exempelvis i och . Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? En jämförelse kan göras med de serviceavgifter som betalnings- mottagare betalar till den inlösande banken. Enligt Svensk Handels ramavtal ligger avgiften på per transaktion för svenska debetkort, med procentuella tillägg för kreditkort och utländska kort. Enligt uppgifter från varierar avgifterna i allmänhet mellan och per debetkortstransaktion. Avgifterna grundar sig på individuella avtal mellan handlaren och banken. De lägre avgifterna är ofta framförhandlade av handlare med stora volymer, medan mindre näringsidkare ofta har avgifter i det högre spannet. Det går dock inte att likställa serviceavgifternas storlek med för- medlingsavgifternas. Förmedlingsavgiften utgör bara en del av den totala serviceavgiften, som också ska täcka bl.a. interna kostnader, betalningsgarantier, risktäckning och vinstmarginaler. Serviceavgiften i det enskilda avtalet är dessutom bara en del av det totala affärsförhållandet mellan handlaren och kortinlösaren. Nivåerna kan därför vara framförhandlade med hänsyn till helt andra beståndsdelar i parternas totala avtalspaket. En serviceavgift på en så låg nivå som för debetkort uppges ligga under nivån för kostnadstäckning för inlösaren. Att avgiften ändå kan ligga på den nivån kan vara motiverat utifrån konkurrensen på inlösenmark- naden. För betaltjänstleverantören kan det vara lönsamt att erbjuda en stor handlare en låg avgift för debetkort för att få tillgång till handlarens totala kortinlösen, alltså även den som baseras på kredit- kort och utländska kort. Dessutom omfattar avtalet kanske även handlarens övriga bankaffärer. Sammanfattningsvis går det alltså inte att säkert fastställa nivå- erna på förmedlingsavgifterna i . Med hänsyn till bak- grunden och syftet med EU:s förordning om förmedlingsavgifter får det förutsättas att de nivåer som finns i förordningen generellt innebär en sänkning av avgifterna. Eftersom förmedlingsavgifterna för debetkortstransaktioner sannolikt ligger lägre i än i stora delar av EU blir skillnaden mot förordningens takbelopp inte nöd- vändigtvis så stort. När det gäller kreditkortstransaktioner innebär däremot förordningens taknivåer tveklöst en betydande minskning av förmedlingsavgifternas storlek. Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? Gränsdragningen mellan gränsöverskridande och inhemska transaktioner En gränsöverskridande transaktion definieras i EU:s förordning om förmedlingsavgifter som en kortbaserad betalningstransaktion där utgivaren och inlösaren är belägna i olika medlemsstater, eller där det kortbaserade betalningsinstrumentet ges ut av en utgivare som är belägen i en annan medlemsstat än försäljningsstället. Inhemska transaktioner definieras i förordningen som transaktioner som inte är gränsöverskridande. Vad som avses med att vara belägen i en viss stat klargörs inte närmare. Det är därför inte helt klart om exempelvis en svensk ut- givare som har en filial i ett annat land anses vara belägen bara i eller också i det andra landet, och hur man i sådana fall avgör vilka transaktioner som är gränsöverskridande. Det avgörande är dock aldrig var betalaren är belägen. En trans- aktion som utförs mellan en betalare och en betalningsmottagare i kan alltså vara gränsöverskridande genom att exempelvis in- lösaren befinner sig i ett annat land. På den svenska marknaden finns nämligen både inhemska och utländska kortinlösare. Vid e-handel har det blivit särskilt vanligt med utländska kortinlösare. Införande av nationell reglering i andra EU-länder Det finns vissa uppgifter om och hur andra länder i EU kommer att utnyttja de möjligheter till nationell reglering av förmedlingsav- gifterna som ges i förordningen. Kommissionen har frågat medlems- länderna hur de preliminärt ställer sig i denna del. Av dem som be- svarat frågan har enbart med någon säkerhet förklarat att landet har för avsikt att införa en nationell reglering av tak- nivåerna för förmedlingsavgifter. Bland de länder som i stället svarat att förordningens nivåer kommer att tillämpas finns , , , , , , och . I fråga om undantaget för vissa trepartsbetalningsordningar har föreslagit att ett undantag införs i enlighet med vad som medges i förordningen. Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? 4.3Möjligheten att undanta vissa trepartsbetalningsordningar från taknivåerna Utredningens förslag: Inhemska betalningstransaktioner som utförs i sådana trepartsbetalningsordningar för kontokort som avses i artikel 1.5 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter ska undantas från tillämpningen av kapitel II i förordningen. Som redovisats i avsnitt 3.1 kan en trepartsbetalningsordning licensiera sitt varumärke till en annan aktör. Enligt artikel 1.5 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter ska det då anses vara en fyrparts- betalningsordning. I finns två licensavtal av den typ som avses i artikel 1.5. , som ägs av , har ett licensavtal med . EnterCard, som ägs av bl.a. , har ett motsvarande med American Express. Enligt artikel 1.5 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter får medlemsstaterna när det gäller inhemska transaktioner medge ett undantag för dessa trepartsbetalningsordningar från tillämpningen av förordningens bestämmelser om taknivåer för förmedlingsavgifter. En förutsättning för att medlemsstaterna ska kunna medge undan- tag i enlighet med artikel 1.5 är att de kortbaserade betalningstrans- aktioner som görs inom ramen för en sådan betalningsordning inte överstiger av värdet av alla kortbaserade betalnings- transaktioner i den medlemsstaten. Det saknas uppgifter om hur stor andel av betalningarna i som utgörs av betalningar i dessa trepartsbetalningsordningar. Det finns även skilda uppfattningar i fråga om vad som ska räknas in i de av transaktionsvärdet som är gränsen för att få undantas. En uppfattning är att det ska avse hela transaktionsvärdet inom de aktuella trepartsbetalningsordningarna, dvs. alla transak- tioner inom American Express respektive . En annan uppfattning är att det bara är värdet av transaktionerna i de licens- situationer som innebär att nätverket ska anses vara en fyrparts- betalningsordning enligt förordningen. Den sistnämnda uppfatt- ningen synes stämma bäst överens med förordningens ordalydelse. till alla sektorer torde transaktionerna inom de aktuella kort- nätverken ligga . Inom vissa sektorer, exempelvis Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? hotell- och restaurangbranschen, är användningen av American Express och betydligt mer vanlig. För de berörda licenstagarna och kortnätverken innebär en tillämpning av förordningens taknivåer för förmedlingsavgifter en stor sänkning av avgifterna jämfört med de trepartsbetalningsordningar som inte kommer att omfattas. Strukturen för sådana licensavtal skulle behöva ses över och nya affärsmodeller eventuellt tas fram. Det kan därför behövas en omställningstid för dessa företag. Ett undantag skulle kunna påstås medföra en viss konkurrens- fördel för de berörda kortnätverken, inte minst inom de sektorer där korten används mer frekvent. Om transaktionerna inom de aktuella kortnätverken blir mer lönsamma skulle det kunna vara ett incitament för kortutgivarna att utfärda fler kort av detta slag och uppmuntra till ökad användning av dem. Konkurrensaspekten har dock inte någon avgörande betydelse, då eventuellt ökade mark- nadsandelar för dessa kort över gränsen på av det totala transaktionsvärdet leder till att de är berättigade till undantaget. Dessutom blir den eventuella konkurrensfördelen mindre påtaglig då omställningstiden behöver tas i anspråk för att förändra affärsmodellen i stället för att utveckla den. Gentemot de treparts- betalningsordningar som inte alls kommer att omfattas av förord- ningen och gentemot eventuella nya inlösare av och Express-transaktioner som etablerar sig i blir det å andra sidan en konkurrensnackdel om ett undantag inte införs. Det kan visserligen hävdas att även fyrpartsbetalningsordningarna behöver anpassa sina regelverk till följd av förordningens taknivåer för förmedlingsavgifter. Den anpassningen är dock inte helt jäm- förbar med den totala ändring av affärsstrukturen som kommer att behöva göras inom de trepartsbetalningsordningar som till följd av licensavtalen kommer att omfattas av EU:s förordning om förmed- lingsavgifter. Det kan också påpekas att det inte förrän på ett relativt sent stadium i de förhandlingar som föregick förordningen stod klart i vilken utsträckning de aktuella trepartsbetalningsordning- arna skulle omfattas av förordningen. Det kan därför inte krävas att de redan nu ska ha genomfört alla nödvändiga ändringar av sin affärsverksamhet. Sammantaget anser utredningen att det är rimligt att under en övergångstid undanta de aktuella trepartsbetalningsordningarna från tillämpningen av förordningens bestämmelser om taknivåer för för- Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? Ett tidsbegränsat undantag för dessa trepartsbetal- ningsordningar ska därför införas i enlighet med artikel 1.5 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter. 4.4Utrymmet för nationella taknivåer Inledningsvis ska klargöras att taknivåerna för förmedlingsavgifter naturligtvis inte innebär att betaltjänstleverantörerna måste ta ut en avgift som når upp till taket. Det kommer fortfarande att vara tillåtet att avtala om lägre nivåer. Som konstaterades ovan har de svenska betaltjänstleverantörerna genom bilaterala avtal förhandlat fram avgifter som ligger på en lägre nivå än i övriga EU-länder. Genom att taknivåer nu införs i enlighet med en EU-förordning kan det dock antas att incitamentet för sådana bilaterala avtal minskar. I av- saknad av avtal kommer kortnätverkens generella regelverk att gälla. Det finns ganska lite – om ens något – som talar för att nivåerna i sådana fall skulle hamna lägre än vad som följer av EU:s förordning om förmedlingsavgifter eller eventuell nationell reglering. De alternativ som övervägs i det följande bygger därför på an- tagandet att nivåerna i praktiken kommer att sammanfalla med de tillåtna taknivåerna. Tillämpning av förordningens taknivåer För att kunna ta ställning till om bör utnyttja möjligheterna till nationell reglering av förmedlingsavgifterna vid inhemska kort- betalningar ska de olika alternativen bedömas mot bakgrund av vad som händer om inte inför någon nationell reglering. I sådana fall kommer förordningens taknivåer om respektive av transaktionssumman vid debet- respektive kredit- kortstransaktioner att gälla. En fördel med detta är att samma nivåer då kommer att gälla vid inhemska och gränsöverskridande betalningar. Redan svårigheterna med att avgränsa vad som är inhemska respektive gränsöverskridan- de betalningar talar mot att särreglera de inhemska betalningarna i nationell rätt. Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? Som konstaterats inledningsvis är många av debetkortsbetal- ningarna i på små belopp, vilket leder till att en procentuell avgift även på förordningens nivå sannolikt medför lägre förmed- lingsavgifter än . En möjlig negativ konsekvens är dock att avgiftsbeloppen för stora transaktionssummor riskerar att bli högre än för dessa kort. Som konstaterades inledningsvis går det inte att fastställa hur höga förmedlingsavgifterna är , men för debetkort bör de i regel rymmas inom den avgift om som normalt är den högsta av- giften i handlarledet. Med förordningens taknivå om av transaktionssumman kommer förmedlingsavgiften för en debet- kortstransaktion att överstiga om transaktionssumman över- stiger . Alla debetkortstransaktioner utöver den summan kommer alltså att innebära högre förmedlingsavgifter än . För att ta ett vardagligt exempel skulle förmedlingsavgiften vid köp av vitvaror eller elektronik för bli . Vid köp av resor i en resebutik för , för att ta ett annat tänkbart exempel, skulle förmedlingsavgiften bli . Om köpet av resan för däremot görs med ett kredit- kort, vilket är vanligt just när det gäller resor, skulle förmedlings- avgiften bli . I det fallet skulle avgiften, trots att den är högre än avgiften för ett debetkort, bli betydligt lägre än motsvarande avgift . Höga avgifter i vissa fall kan också påverka utvecklingen av andra betaltjänster. är det vanligt att vitvaru- och elektronik- branschen har egna kort som faller utanför systemen med förmed- lingsavgifter. I exemplet med resan kan man tänka sig att betal- ningsmottagare i större utsträckning vill använda sig av alternativa elektroniska betalningssätt, t.ex. överföringar. Det skulle kanske t.o.m. kunna gynna en utveckling av nya, billigare elektroniska betal- tjänster. Lägre procentuella taknivåer än i förordningen (artikel 3.2 (a) och artikel 4) Medlemsstaterna tillåts beträffande både debet- och kreditkortstrans- aktioner att tillämpa lägre procentuella taknivåer än de som anges i EU:s förordning om förmedlingsavgifter. Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? De taknivåer som har satts i EU:s förordning om förmedlings- avgifter innebär en sänkning av nuvarande nivåer trots att det, som angetts i det föregående, inte kan utredas närmare hur stor sänk- ningen är. Nivåerna i förordningen har bestämts efter omfattande förhandlingar. Även om taket för förmedlingsavgifter har sin bak- grund i konkurrens- och konsumenthänsyn måste även andra in- tressen vägas in. Dit hör betaltjänstleverantörernas intresse av att få täckning för kostnader och risker som kortbetalningarna innebär. Det har i sin tur stor betydelse för att kortanvändningen inte ska motverkas. Det är därför svårt att slå fast att en annan, lägre nivå är mer lämplig. Ett maximalt fast avgiftsbelopp som resultat av den tillämpliga procentuella avgiften (artikel 3.2 (a)) Som artikeln får förstås kan ett maximalt fast avgiftsbelopp för debetkortstransaktioner införas vare sig den tillämpliga procentsatsen är den som anges i förordningen eller medlemsstaten väljer införa ett lägre tak på den procentuella förmedlingsavgiften. Som konstaterats tidigare är många av kortbetalningarna i på små belopp, vilket leder till att en procentuell avgift även på för- ordningens nivå medför låga förmedlingsavgifter. Omvänt innebär de procentuella förmedlingsavgifterna, om betaltjänstleverantörerna väljer att tillämpa dessa fullt ut, till att större transaktioner medför jämförelsevis höga avgifter. Detta är ett skäl att överväga ett maximalt fast avgiftsbelopp. Ett alternativ är att bestämma att avgiften inte får överstiga per transaktion, vilket motsvarar den service- avgift som en mindre handlare får betala per transaktion. är det inte givet att betaltjänstleverantörerna aldrig ska kunna få tillgodogöra sig en högre avgift än . Genom att mer- parten av köpen – dvs. alla köp på mindre belopp – blir billigare än är det inte orimligt att avgiften i något fall skulle höjas. Det talar för att maxsumman i vart fall skulle bestämmas till ett högre belopp än per transaktion. Hur hög avgift som skulle kunna tillåtas är svårt att avgöra. Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? En fast maxsumma vid debetkortstransaktioner, eventuellt i kombination med en högsta procentuell avgift (artikel 3.2 (b)) Om betaltjänstleverantörerna skulle tillämpa en fast förmedlings- avgift om motsvarande per transaktion skulle det med aktuella växlingskurser innebära en avgift om per transaktion. En avgift om motsvarar av . Det innebär att för alla transaktioner skulle avgiften bli högre än om betaltjänstleverantören tillåts att tillämpa en fast avgift om , medan den för alla transaktioner skulle bli lägre. Mot bakgrund av den höga kortanvändningen i och att kortbetalning används även vid små köp finns det en klar risk för att en fast maxsumma i praktiken skulle innebära en höjning av förmedlingsavgifterna i förhållande till de av transak- tionssumman som annars anges i förordningen. Effekten att en maxsumma i praktiken kan innebära högre förmedlingsavgifter än av transaktionssumman kan i och för sig hindras. Av- giften om motsvarande får nämligen kombineras med en högsta avgift om , vilket skulle kunna hindra att av- giften blir orimligt hög för de mindre transaktionerna. En sådan effekt motverkas också av förordningen genom att tillämpningen av en fast maxsumma, med eller utan en högsta pro- centuella avgift, förutsätter att summan av alla förmedlingsavgifter inom det aktuella kortnätverket aldrig överstiger av det totala årliga transaktionsvärdet för de inhemska debetkortstransak- tionerna inom varje kortnätverk. Det finns bestämmelser i förordningen om hur det årliga trans- aktionsvärdet ska beräknas. Däremot är det svårt att löpande ha kontroll över det innevarande årets förmedlingsavgifter för att på så sätt avgöra när gränsen eventuellt har uppnåtts. Inte heller är det givet vad resultatet skulle bli av att nivåerna överskrids, dvs. om det bara innebär att resterande transaktioner blir avgiftsfria eller om överskjutande belopp också ska betalas tillbaka. Det skulle medföra inte bara en komplicerad nationell reglering utan också betydande svårigheter både att efterleva och att kontrollera. Tillämpning av en fast maxsumma vid inhemska transaktioner skulle också kunna vara ett incitament för handlare med många små transaktioner att välja inlösare i andra länder och på så sätt göra Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering? En sådan utveckling skulle i sin tur påverka beräkningarna av årligt transaktionsvärde, eftersom dessa handlares transaktioner flyttas ur mängden som ska beräknas. En vägd genomsnittlig förmedlingsavgift vid debetkorts- transaktioner(artikel 3.3) Möjligheten att tillämpa en vägd genom- snittlig förmedlingsavgift som högst motsvarar av det genomsnittliga årliga transaktionsvärdet på samtliga debetkorts- transaktioner innebär samma svårigheter som föregående alternativ när det gäller att kontrollera det årliga transaktionsvärdet och utöva tillsyn över att bestämmelsen följs. Utredningens bedömning: bör inte införa någon nationell reglering av förmedlingsavgifterna vid inhemska kontokortstrans- aktioner. De taknivåer som anges i EU:s förordning om förmed- lingsavgifter bör alltså gälla här. De olika alternativ till nationell reglering som medges enligt förord- ningen har olika för- och nackdelar. Inget av alternativen framstår som så övervägande fördelaktigt att det motiverar nationell regle- ring i . När det gäller konsumenternas intressen går det inte att dra några säkra slutsatser om vad som är mest gynnsamt. En forskningsrapport på uppdrag av (Mellanbanksavgifter i betal- system, Bra eller dåligt för konsumenterna?, uppdragsforsknings- rapport 2009:11) syftade till att belysa effekterna för konsumenter. Rapporten mynnade ut i slutsatsen att lägre avgifter inte självklart ligger i konsumenternas intresse. De positiva effekterna av myn- dighetsintervention i syfte att sänka avgifterna handlade i huvudsak om att fler handlare skulle acceptera kort, vilket skulle öka kon- sumenternas kortanvändning. Några sådana effekter på den svenska marknaden, där kortanvändningen redan är mycket utbredd, kan inte förutsättas. Bör utnyttja möjligheten till nationell reglering?