sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Ett annat strukturellt villkor som diskuteras i propositionen om en politik för det civila samhället är att organisationen ska vara demokratiskt uppbyggd. Något sådant villkor finns inte i den för- ordning som gäller . Enligt propositionen är det lämpligt att ett villkor om demokratisk uppbyggnad införs när man beslutar om nya förordningar eller andra styrdokument för organisationsbidrag.53 Det bidrag som är aktuellt här är ett verksamhetsbidrag. Ett sådant bidrag ges till en organisation för att stödja en viss aktivitet eller verksamhet medan ett organisationsbidrag utgår från att det är själva organiseringen i sig som är det primära. Värdet ligger då fram- för allt i organiseringens demokratiska funktion. Det strukturella villkoret om demokratisk uppbyggnad framstår därför som mest relevant i fråga om organisationsbidrag. MUCF har pekat på vissa svårigheter med begreppet demokratisk uppbyggnad. Myndigheten anser att ett strukturellt krav om demokratisk struktur, så som det är definierat i propositionen om en politik för det civila samhället, inte är relevant för bidragsformen och skulle avgränsa vilka organisa- tioner som kan omfattas. Det centrala är att organisationen saknar vinstsyfte och har ett syfte som stämmer överens med demokratins idéer. Vissa av de antidiskrimineringsbyråer som uppbär stöd skulle ha svårt att uppfylla ett sådant villkor om demokratisk upp- byggnad eftersom den ideella organisationen som är huvudman 2009/10:55 s. 156. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå bland sina medlemsorganisationer har t.ex. kommuner och hög- skolor eller är studieförbund. Med hänsyn till den organisations- struktur som antidiskrimineringsbyråerna har föreslår vi inte att det ska införas något krav på demokratisk uppbyggnad. I 7 § i gällande förordning regleras återkrav av stöd. Där anges att MUCF får besluta att kräva tillbaka stöd under vissa angivna förutsättningar. Det regleras dock inte hur återbetalningen ska gå till. Sådana krav är vanliga i förordningar som gäller statsbidrag. Det framstår som lämpligt att reglera hur återbetalningen ska gå till även i fråga om detta bidrag. Vi anser mot bakgrund av detta att det av förordningen ska framgå att mottagaren av statsbidrag är åter- betalningsskyldig om 1) mottagaren genom att lämna oriktiga upp- gifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats fel- aktigt eller med för högt belopp, 2) bidraget av något annat skäl än vad som anges i 1 har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, 3) mottagaren inte lämnar sådan redovisning som ska lämnas enligt förordningen, eller 4) villkor i beslutet om bidrag inte har följts. Det ska vidare anges att om en bidragsmottagare är återbetalningsskyldig ska MUCF besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget. Om det finns särskilda skäl för det, ska dock myndigheten kunna besluta att efterge återkravet helt eller delvis. Rätt att ta ut ränta på en fordran som baseras på offentligrättslig lagstiftning förutsätter uttryckligt författningsstöd. Det är en väl etablerad ordning att dröjsmålsränta enligt räntelagen tas ut när en fordran inte betalas i rätt tid. När ränta löper på en fordran utgör detta ett incitament för den betalningsskyldige att betala skulden. Vi kan inte se att det finns någon anledning att i detta avseende göra skillnad mellan fordringar som avser återkrav av oriktigt ut- betalda statsbidrag och andra fordringar. En reglering som ger rätt att ta ut dröjsmålsränta är vanlig i förordningar om statsbidrag. Det framstår som lämpligt att införa en sådan möjlighet även beträff- ande återkrav av detta statsbidrag. I förordningen ska anges att ränta ska tas ut från och med den dag som infaller efter det att beslut om återkrav har fattats och efter en räntesats som överstiger statens utlåningsränta . Om det finns särskilda skäl för det, får dock MUCF efterge kravet på ränta helt eller delvis. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå Ett annat villkor som diskuteras i propositionen om en politik för det civila samhället är att bidrag inte får lämnas till en organisa- tion eller stiftelse som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos eller som är i likvidation eller försatt i konkurs. Enligt regeringen bör ett sådant villkor successivt in- föras för statsbidrag till organisationer inom det civila samhället i samband med att bidragssystemen ses över och förändras. Även MUCF har till utredningen framfört att ett sådant villkor bör in- föras och det är ett vanligt villkor i liknande förordningar. Vi före- slår att ett sådant villkor införs i den nya förordningen. Gällande förordning saknar reglering av hur ansökan ska göras. Vår bedömning är att det av förordningen bör framgå att ansökan om statsbidrag ska göras skriftligen samt att den sökande till MUCF ska lämna de handlingar och uppgifter som myndigheten behöver för att kunna pröva ansökan. När vi nu föreslår en ny förordning framstår det som lämpligt att göra vissa ändringar i systematiken och andra mindre språkliga justeringar. De övriga ändringar som vi har föreslagit är i huvudsak redaktionella och har gjorts i syfte att modernisera och tydliggöra villkoren för statsbidraget. 12.3.6Överklagandeförbudet ska tas bort Förslag: En hänvisning till 22 a § förvaltningslagen ska införas i förordningen. Det är vanligt att förordningar som reglerar statsbidrag innehåller ett s.k. överklagandeförbud. Ett exempel är den förordning som vi behandlar här. Där föreskrivs att MUCF:s beslut enligt förordningen inte får överklagas. pågår en diskussion om giltig- heten av sådana överklagandeförbud mot bakgrund av Europakonven- tionens krav på möjligheten till prövning av sina civila rättigheter. () har i avgörandet HFD 2011 ref. 10 funnit att rätten till statligt stöd till trossamfund är att anse som en civil rättighet i mening. HFD uttalade bl.a. följande. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå har slagit fast att artikel 6.1 är tillämplig under förut- sättning att det föreligger en reell och seriös tvist, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten och att denna rättighet kan karaktäriseras som en civil rättighet. Därvid måste av- göras om det är fråga om en rättighet eller en förmån som beviljas efter rent skönsmässiga överväganden. Ofta anses det vara fråga om en rättig- het även i fall då en myndighet haft stor frihet att efter en lämplighets- prövning avgöra om t.ex. ett tillstånd eller ett ekonomiskt bidrag skulle beviljas. har i sådana fall framhållit att avgör- anden som grundar sig på ett stort mått av skönsmässig bedömning ändå innefattar en tillämpning av vissa övergripande rättsliga regler eller principer och att detta är tillräckligt för att artikel 6.1 ska vara tillämp- lig (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3 u. s. 141 och där angivna rättsfall). HFD anförde att rätten till statligt stöd till trossamfund är reglerad i lag efter fastställda kriterier. Det var alltså inte fråga om en rent diskretionär bedömning. Då innefattade beslutet en prövning av en civil rättighet enligt . HFD uttalade i 2011 ref. 22 att ett beslut bör anses röra civila rättigheter eller skyldigheter om det inte finns klart stöd för en annan bedömning. HFD har i avgörandet HFD 2016 ref. 49 funnit att beslut om statsbidrag till en organisation i visst fall får anses röra en civil rättighet och därför ska vara överklagbart. Frågan i målet gällde om ett beslut att inte bevilja statsbidrag enligt förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund avsåg en civil rättighet enligt artikel 6.1 och därför skulle kunna bli föremål för domstolsprövning. HFD konstaterade att det finns ett stort antal förordningar om statligt stöd för olika ändamål och att de flesta av dessa förordningar innehåller ett överklagande- förbud. HFD uttalade vidare att vid bedömningen av om beslut enligt förordningar av nu aktuellt slag är överklagbara måste hän- syn tas till att stöden är av olika karaktär och att kriterierna för att lämna bidrag inte är utformade enligt enhetliga principer. Det innebär enligt HFD att en generell bedömning av överklagbarheten inte låter sig göras utan frågan måste avgöras för varje förordning för sig. Det förhållandet att bidrag lämnas enbart i mån av tillgång på medel talar enligt HFD:s mening med styrka för att det inte finns en rätt för sökandena att erhålla bidrag. Detta blir särskilt tydligt i de fall myndigheten löpande delar ut bidrag så länge med- len räcker. Om emellertid de anslagna medlen enligt föreskrift eller Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå väl etablerad myndighetspraxis fördelas mellan samtliga sökande som uppfyller förutsättningarna för bidrag har det enligt HFD mindre betydelse för bedömningen av överklagbarheten att tillgången på medel är begränsad. Begränsningen påverkar i sådant fall endast bidragets storlek. HFD uttalade vidare att såväl som HFD i tidigare avgöranden har lagt stor vikt vid om pröv- ningen av ansökningarna om bidrag grundats på tydligt fastställda kriterier eller om den beslutande myndigheten haft ett betydande utrymme för en skönsmässig bedömning vid beslut om fördelning av medlen. HFD uttalade när det gällde det aktuella målet följande. I 4 § förordningen om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund anges ett antal villkor som ska vara uppfyllda för att en orga- nisation ska kunna beviljas bidrag. Det innebär att rätten för en orga- nisation att erhålla bidrag är reglerad i författning efter fastställda kri- terier. Det framgår av handlingarna att den beslutande myndigheten tillämpar en ordning enligt vilken de medel som anslagits för ett visst år fördelas mellan de organisationer som uppfyller kraven i 4 §. Även om det anges i förordningen att bidrag får lämnas i mån av till- gång på medel får således de organisationer som uppfyller kraven anses ha rätt till bidrag av viss storlek. Förbundet har fått avslag på sin ansökan om organisationsbidrag. Mot bakgrund av det ovan anförda anser att beslutet innefattar en prövning av en civil rättighet och ska därmed kunna bli föremål för domstolsprövning. Mot bakgrund av den rättsutveckling som vi redovisat är det tvek- samt om förordningen bör ha ett överklagandeförbud även i fram- tiden. Den innehåller, särskilt med de nyheter som vi föreslår, tyd- liga villkor för att få stöd. Detta talar för att beslut enligt förord- ningen bör kunna överprövas i domstol. Att stöd beviljas enbart i mån av tillgång till medel talar för motsatt bedömning. HFD har dock uttalat att detta har mindre betydelse för bedömningen av överklagbarheten om medlen fördelas mellan samtliga sökande som uppfyller förutsättningarna för stöd. Att fördela medlen på det sättet är inte möjligt i fråga om antidiskrimineringsbyråerna. Bidra- get måste för varje byrå uppgå till ett visst belopp för att byrån alls ska kunna fungera. Vidare ska bidraget fördelas så att det kan finnas antidiskrimineringsbyråer i hela landet. Dessa inslag i regleringen innebär att MUCF har en relativt stor frihet att göra lämplighets- Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå prövningar vid fördelningen av medel. Detta kan dock inte anses innebära att det finns ett klart stöd för bedömningen att beslut om bidrag inte omfattas av regleringen i artikel 6 (jfr HFD 2011 ref. 22). Vår slutsats är därför att beslut enligt förord- ningen bör kunna överprövas i domstol. En upplysningsbestämmelse som hänvisar till 22 a § förvaltnings- lagen (1986:223) bör därför tas in i förordningen. 12.3.7Diskrimineringsombudsmannen ska ha till uppdrag att stödja antidiskrimineringsbyråerna Förslag: Det ska framgå av lagen om Diskrimineringsombuds- mannen att myndigheten ska ge råd och stöd till antidiskrimi- neringsbyråerna. DO spelar en viktig roll för antidiskrimineringsbyrå- erna genom att myndigheten bistår dem med stöd och råd samt anordnar utbildningar m.m. Detta sker dock utan att det regleras i någon författning. Vi vill stärka antidiskrimineringsbyråernas roll och anser att de mer bör rikta in sitt arbete på den verksamhet som gäller råd och stöd till enskilda. Det är här vi ser att antidiskrimi- neringsbyråernas har sin viktigaste roll och också här de främst bör komplettera DO:s verksamhet. fanns det särskilda medel att fördela till DO för att myndigheten skulle kunna stödja anti- diskrimineringsbyråerna. Man kan givetvis hävda att det inte behövs en uttrycklig reglering när stödet ändå ges och verkar fungera. Vi menar dock att det blir lättare för antidiskrimineringsbyråerna att vända sig till DO för stöd om det är föreskrivet i en författning att de har rätt till sådant stöd. Med råd och stöd avser vi ett stöd motsvarande det som DO ger till antidiskriminerings- byråerna. Kravet på råd och stöd innefattar inte juridisk rådgivning. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå 12.4Överväganden och förslag i fråga om länsstyrelserna 12.4.1En antidiskrimineringsbyrå i varje län – en uppgift för att säkerställa? Bedömning: Ansvaret för antidiskrimineringsbyråerna bör inte övergå till . Förslaget i SOU 2012:74 var att skulle få i uppdrag att säkerställa att det fanns minst en antidiskrimineringsbyrå i varje län och även ta över ansvaret för utbetalning av det statliga stödet till byråerna. Förslagen har inte genomförts och de nämns i våra direk- tiv. Som vi har konstaterat ovan fyller antidiskrimineringsbyråerna en viktig funktion i arbetet mot diskriminering och är ett stöd för dem som har utsatts för diskriminering. Det är givetvis mycket bra om sådana byråer finns på fler ställen i landet. En sådan utveckling bör på olika sätt uppmuntras. Det är dock tveksamt om det är en uppgift som bör ligga på . De företrädare för länsstyrelserna som vi har träffat har för- klarat att de är positiva till grundförslaget, dvs. att det ska finnas en antidiskrimineringsbyrå i varje län och att har en roll att spela i det sammanhanget. Det man har synpunkter på är bl.a. vad det innebär att ska ”säkerställa” att det finns minst en byrå i varje län. När har man levt upp till det? Hur ska man göra om ingen vill starta en sådan verksamhet? Man pekar också på att det finns mycket olika förutsättningar i de olika länen för sådana verksamheter. En annan fråga som lyfts fram som principiellt viktig handlar om gränsdragningen mellan staten och det civila samhällets aktörer. Det handlar om hur mycket det offentliga ska blanda sig i byråernas verksamhet, eftersom de är en del av civilsamhället. Som framgår ovan (avsnitt 12.2.5) tillstyrkte Antidiskri- mineringsbyråer förslaget i SOU 2012:74 vid remissbehandlingen, medan en byrå avstyrkte det. De antidiskrimineringsbyråer som i sina svar på vår enkät har tagit upp frågan är negativa till att läns- styrelsen ska ha den rollen. Man pekar bl.a. på byråernas oberoende från lokala myndigheter som en viktig del i deras uppdrag. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå synpunkt som förs fram är att det skulle kunna leda till större skillnader inom landet om uppdraget delades upp på 21 myndigheter. Vi gör följande bedömning. Den stora fördelen med förslaget i betänkandet är att det skulle kunna leda till att det bildas fler antidiskrimineringsbyråer och att det alltså skulle finnas byråer på fler ställen än . betalar ut statsbidrag bl.a. till kommuner. Att hantera det statliga stödet skulle alltså inte vara främmande för verksamhet. kunskap om regionala förhållanden är också en fördel i sammanhanget. Nackdelarna med förslaget är dock flera. Det handlar bl.a. om risken för att antidiskrimineringsbyråerna, som är en del av det civila samhället, skulle knytas närmare det offentliga och mista en del av sitt oberoende. Som framgår ovan är just oberoendet och självstän- digheten en viktig princip när det gäller det civila samhällets aktö- rer. Det finns också svårigheter med själva genomförandet. Vad ska göra om ingen i länet frivilligt anmäler att man vill starta en byrå? Hur ska uppdraget då genomföras? En annan nack- del med den lösningen är att det då inte kommer att finnas någon myndighet som har det övergripande ansvaret för byråerna. Enligt vår mening överväger fördelarna med att ha bidraget och kontrollen över hur byråerna använder bidragen samlat hos en myndighet, som har det övergripande ansvaret. Det bidrar till enhetlighet och kon- tinuitet. Vi anser inte att ansvaret för antidiskrimineringsbyråerna ska föras över till . 12.4.2Ska ha ett uttalat ansvar för arbetet mot diskriminering på regional nivå? Förslag: ska arbeta för att diskriminering inte förekommer inom länet. Det ska i instruktionen föras in en bestämmelse om att har i uppgift att arbeta externt med främjandeåtgärder för att motverka diskriminering. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå Länsstyrelsernas nuvarande arbete med diskrimineringsfrågor Det krav som finns på länsstyrelserna är att de ska integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet. Det arbete som bedrivs inom länsstyrelserna med detta har vi redovisat ovan (avsnitt 12.2.1). Där framgår att arbetar såväl internt som externt med frågor om mänskliga rättigheter. ska verka för att den verksamhet som bedrivs inom och den service och de tjänster som erbjuds medborgarna ska vara lika tillgängliga och lika anpassade för alla. De företrädare för länsstyrelsen54 som vi har träffat har berättat följande om arbetet med mänskliga rättigheter. har olika uppdrag inom området mänskliga rättig- heter. ska integrera svenska MR-åtaganden i den egna verksamheten, samarbeta med andra myndigheter och stödja kom- munerna. Länsstyrelserna samarbetar med varandra och utbyter erfarenheter för att vidareutveckla arbetet. Fram fanns en länsstyrelsegemensam handlingsplan för lika rättigheter och möj- ligheter. Det fanns även ett länsstyrelsegemensamt nätverk för kun- skaps- och erfarenhetsutbyte. Länsstyrelserna har flera uppdrag och uppgifter som i sin mål- sättning motverkar diskriminering eller på andra sätt stöder grupper som traditionellt löper större risk än andra att utsättas för diskrimi- nering, t.ex. nationella minoriteter och personer med funktions- nedsättning. Arbetet med diskrimineringsfrågor är av strategisk karaktär för länsstyrelsesystemet och omfattar både den interna och externa verksamheten. Fördelningen mellan internt och externt arbete skiljer sig åt mellan de olika länsstyrelserna. Även bemanningen skiljer sig åt. Det är inga jurister som arbetar med dessa frågor, utan det handlar om främjandearbete. Olika länsstyrelser fokuserar på olika delar; någon mer på barn, någon mer på nationella minoriteter etc. i har ett särskilt uppdrag kring sam- verkan om mänskliga rättigheter (se avsnitt 12.2.1), i har haft ett uppdrag som handlar om att stödja läns- styrelserna i arbetet med jämställdhetsintegrering och Länsstyrel- sen i har haft i uppdrag att göra en förstudie om hur ett regionalt arbete med barns rättigheter skulle kunna bedrivas. 54 Vi har haft ett möte med företrädare för länsstyrelserna i , och . Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå ska ha ett tydligt regionalt ansvar för diskrimineringsfrågor Som framgår ovan arbetar länsstyrelserna med olika insatser på diskrimineringsområdet. Vad som görs och hur skiljer sig dock åt mellan länsstyrelserna. Frågan är om länsstyrelsernas ansvar för diskrimineringsfrågor behöver förtydligas. Fler aktörer måste enligt vår bedömning vara med och aktivt driva diskrimineringsfrågor och arbeta mot diskriminering. Ett led i det är att synliggöra diskrimi- neringsfrågorna i många sammanhang och på många sätt. I våra direktiv uttalas att även om DO:s verksamhet är central i strävan efter ett samhälle fritt från diskriminering så behövs det regionala och lokala aktörer som kompletterar DO. En del i DO:s främjande- uppdrag handlar för övrigt om att ”främja andras främjandearbete”, dvs. ge hjälp och stöd så att fler kan arbeta med olika främjande- åtgärder mot diskriminering. Fler aktörer måste alltså arbeta aktivt mot diskriminering. I det sammanhanget framstår som en naturlig aktör. Läns- styrelsen ska samordna olika samhällsintressen och statliga myndig- heters insatser. Vidare har – liksom alla myndigheter – en grundlagsfäst skyldighet att arbeta mot diskriminering.55 Det är mot den bakgrunden rimligt att anse att alla länsstyrelser bör ta ett ansvar för att diskriminering motverkas i länet. Länsstyrelserna har också en regional närvaro i hela landet och goda kunskaper om regionala och lokala förhållanden. Vi anser därför att ansvar för att arbeta regionalt mot diskriminering tydligt bör kom- ma till uttryck i instruktionen. ska arbeta med främjandeåtgärder Vilket ansvar kan och bör då läggas på ? DO:s verk- samhet består av olika delar. I grova drag handlar det om hantering av anmälningar om diskriminering, allmän tillsyn och främjande- arbete. Att skulle ta någon del i hanteringen av anmäl- ningarna om diskriminering är inte lämpligt. När det gäller tillsyns- verksamheten har den frågan, som vi har redogjort för ovan (se av- snitt 12.2.2), tidigare utretts. Frågan är alltså inte ny och det kan, som framgår av redogörelsen, finnas utrymme för att 55 Ett av målen med all samhällelig verksamhet är att motverka diskriminering (RF 1 kap. 2 §). Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå ta del i tillsynsansvaret. Vi anser dock att det nu inte är lämpligt att diskutera den frågan närmare. Detta inte minst eftersom DO ny- ligen har börjat fokusera mer på tillsynsverksamheten. Länsstyrelserna arbetar med främjandeåtgärder mot diskrimi- nering. Det är enligt vår mening den sortens arbete som läns- styrelsen bör utföra. Länsstyrelsernas uppdrag innefattar en mängd mycket olika uppgifter. Det innebär att de kommer i kontakt med ett stort antal aktörer i länet, genom samverkan, samordnings- insatser, tillsyn m.m. Länsstyrelserna har möjlighet att nå ut till kommuner, myndigheter och andra aktörer i länet med information och kunskap om diskriminering och diskriminerande attityder på ett annat sätt än DO har. Länsstyrelserna skulle på så sätt kunna sprida kunskap om diskrimineringsfrågor och om DO:s verksam- het. Det är också så att vi i föregående avsnitt har föreslagit att antidiskrimineringsbyråerna i sin verksamhet ska fokusera på att ge enskilda råd och stöd. finns det antidiskriminerings- byråer som lägger större delen av sina resurser på främjandearbete. När vi nu har föreslagit att antidiskrimineringsbyråerna i större utsträckning ska arbeta med att ge stöd till enskilda framstår det som lämpligt att förtydliga roll i det främjande arbetet. Det är redan en uppgift för att integrera de mänsk- liga rättigheterna i sin egen verksamhet, särskilt skyddet mot diskrimi- nering. Genom det interna arbetet med mänskliga rättigheter har länsstyrelserna fått fram metoder och verktyg för att integrera frågorna i verksamheten (jfr avsnitt 12.2.1). Man har arbetat med en antidiskrimineringsstrategi och även arbetat fram en handled- ning till en grundutbildning i mänskliga rättigheter med särskilt fokus på skyddet mot diskriminering. Arbetet drivs vidare genom i uppdrag. Flera länsstyrelser har även arbetat externt med olika främjandeinsatser mot diskriminering. Detta har då skett inom ramen för olika uppdrag. I uppdraget kring mänskliga rättigheter har även ingått att stödja kommunerna i deras arbete med mänskliga rättigheter. Företrädare för har vidare beskrivit att de kunskaper som personalen på har fått genom det interna arbetet med mänskliga rättigheter sprids ut till de aktörer i länet som personalen kommer i kontakt med Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå inom ramen för sina sakområden.56 Länsstyrelserna har alltså en stabil grund att bygga ett fortsatt externt arbete mot diskriminering på. Det har dock framgått att inte alla länsstyrelser arbetar med sådana externa främjandeåtgärder, eller i vart fall inte i samma ut- sträckning.