sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — Om det skulle visa sig att tillförlitliga uppgifter kan tas fram till rimliga kostnader på skolområdet kan frågan om en ekonomisk redovisning på enhetsnivå inom övriga välfärdsområden tas upp på nytt. Kan den frivilliga redovisningen utvecklas? En möjlig handlingsväg är att staten stimulerar den frivilliga arbete som genomförs inom Välfärdsinsyn. Av vad utredningen erfarit är dock intresset för att utveckla den ekonomiska redovis- ningen på enhetsnivå begränsat inom detta samarbete. Ett frivilligt samarbete löser inte heller de praktiska problem som finns med att skapa en tillförlitlig redovisning på enhetsnivå som redovisades ovan. Vi bedömer därför inte det som en framkomlig väg att stimu- lera en frivillig redovisning. 23 Konsekvenser av förslaget Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska en utred- ning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. I de följ- ande redovisas dessa konsekvenser. Inget av förslagen bedöms ha några konsekvenser för att nå de integrationspolitiska målen eller målet om service i hela landet, var- för de aspekterna inte behandlas vidare nedan. 23.1Förslag om tillstånd för att motta offentliga medel Utredningen lämnar i avsnitt 10 förslag om tillstånd för att motta offentliga medel. Syftet med förslaget är att, i enlighet med utred- ningens direktiv, säkerställa dels att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och på ett sådant sätt att de kommer brukarna till godo, dels att eventuella överskott som huvud- regel ska återföras till den verksamhet där de uppstått. Förslaget innebär att eventuella övervinster i rörelsen ska återföras i verk- samheten. Detta kommer troligen medföra konsekvenser för sam- hällsekonomin. En del är relativt enkla att uppskatta storleken på. Det handlar bl.a. om myndigheternas kostnader för tillståndspröv- ning och tillsyn. Utredningen återkommer till dessa nedan. Andra konsekvenser är svårare att uppskatta, exempelvis förslagets påver- kan på kvalitet och effektivitet i välfärdsverksamheterna och den samhällsekonomiska effektiviteten i stort. En stor utmaning i bedömningen av effekterna är att den bygger på antaganden om hur ägare, företag och andra organisationer som är verksamma i välfärden kommer agera med anledning av en ny reglering. Utredningens bedömning är dock att huvuddelen av de företag och organisationer som är verksamma inom välfärds- sektorerna kommer att vara det även efter att en ny reglering in- förts. Vi återkommer till denna bedömning i avsnitt 23.1.2. En annan utmaning för utredningen har varit att hitta relevant statistik som underlag för beräkningar av t.ex. konsekvenser för företag och skatt då den statistik som finns att tillgå ofta inte med- ger åtskillnad mellan privata och offentligt finansierade välfärds- tjänster. För vissa delar av sektorn utgör privatfinansierad välfärd en större del än i andra. Genom att koppla samman SCB:s Utförar- register med (se avsnitt 5.2) har utredningen kunnat få fram utförarföretag som har huvudsakligen offentlig finansie- ring. har emellertid endast funnits ett fåtal år och företag som har huvudsakligen statlig finansiering finns inte med i registret, vilket medför att t.ex. företag som utför personlig assi- stans endast delvis ingår. Slutligen består en svårighet i att bedöma effekterna av förslaget i det att det troligen kommer leda till ett förändrat beteende hos företag och organisationer som bedriver välfärdsverksamhet. För att uppskatta effekterna av en reglering har utredningen analyserat historiska data, bl.a. i form av de övervinster och det operativa kapital de företag som bedriver välfärdsverksamhet tidigare haft. Förslaget kommer dock troligen påverka beteendet bland företag och organisationer. Exempelvis kan företag i mindre eller större grad komma att anpassa det operativa kapitalet till utformningen av för- slaget. Sådana dynamiska effekter är svåra att beakta i en kvantitativ konsekvensbedömning. Mot bakgrund av detta rekommenderar utredningen att kon- sekvenserna av genomförandet av förslaget följs noggrant och att regelverket justeras om det visar sig att det får oönskade effekter. Utredningen inleder med att diskutera alternativ till utredning- ens förslag om tillstånd att motta offentliga medel. 23.1.1Alternativa sätt att uppnå utredningens syfte I direktiven anges ett antal andra tänkbara lösningar som utred- ningen bör överväga. krav på syftesparagraf i välfärdsbolagens bolagsordningar med innebörden att syftet med verksamheten är att bedriva och ut- veckla verksamheten med god kvalitet och att eventuella över- skott som huvudregel ska återinvesteras, krav på att enbart anlita svb-bolag, krav på bemanning i form av personaltäthet eller personalkost- nader i samband med tillståndsprövning, mot bakgrund av dom i C-113/13 Spezzino analysera möjlighet att ställa krav inom upphandlingsrätten, och att överväga om det är lämpligt, och rättsligt möjligt, att på annat sätt ställa krav på användandet av offentliga medel så att det inte blir möjligt att dra ned på personaltäthet eller personalkostnader för att göra vinst. I direktivet ingår även att bedöma andra metoder som kan användas för att uppnå syftet i direktivet. Utredningen har valt att här ana- lysera möjligheten att ställa utförligare kvalitetskrav eller någon form av utdelningsbegränsning som ett sätt att uppnå syftet. Frågan om möjligheter att ställa krav inom ramen för upphandlingsrätten behandlas i avsnitt 18. Skäl för reglering av vinster i välfärd redo- visas i avsnitt 9. Krav på ett annat syfte än vinst i bolagsordningen? Utredningens bedömning: Krav på en alternativ syftesbestäm- melse i bolagsordningen riskerar att inte vara tillräckligt för att säkerställa att huvuddelen av de offentliga medlen stannar i väl- färdsverksamheten. Enligt 3 kap. 3 § aktiebolagslagen (2005:551)(ABL) ska det i bolags- ordningen anges om bolagets verksamhet helt eller delvis ska ha ett annat syfte än att ge vinst till aktieägarna. I så fall ska det också anges hur bolagets vinst och behållna tillgångar ska användas vid bolagets likvidation. Den underförstådda utgångspunkten i ABL är alltså att verksamheten har som syfte att gå med vinst som ska delas ut till ägarna. ABL innebär dock i sig inte något hinder för en annan ord- ning. Alternativa syften är inte heller ovanligt i praktiken. Kommu- ner och landsting är enligt kommunallagen skyldiga att se till att i bolagsordningen i sina bolag föreskriva att dessa ska omfattas av den kommunalrättsliga självkostnadsprincipen. Kommuner och landsting äger mer än 1 500 bolag så detta är alltså relativt vanligt förekom- mande. Utöver detta finns det även andra aktiebolag som valt att ha ett annat syfte än att dela ut vinst till ägaren, exempelvis sådana som ägs av ideella föreningar, stiftelser eller kooperativ. Rent principiellt kan det diskuteras om ett bolag bör ha fler syf- ten än att gå med vinst. Förekomsten av mer än ett syfte innebär att den verkställande ledningen måste göra avvägningar mellan de olika syftena. Om en styrelse har mer än en ett mål att utvärderas mot blir det svårt att utvärdera verksamheten. Styrelsen kan ju hävda att låg måluppfyllelse i något avseende beror på att man prio- riterat ett annat mål. Ett bristande uppfyllande av syftet att bidra till vissa miljömål kan exempelvis förklaras med att man valt att prioritera att generera en vinst. Detta är en relevant invändning. För att ett system med andra syften än vinstsyfte ska fungera krävs att det tydligt framgår vilka mål som är överordnade andra. Det är alltså möjligt att ett bolag kan ha ett annat syfte än vinst så länge det är tydligt att det målet är överordnat och målet är tydligt, mät- bart och möjligt att följa upp. Det kan emellertid även diskuteras om en ändring av syftes- bestämmelsen i en bolagsordning enligt aktiebolagslagen egentligen innebär ett krav på att inte dela ut någon vinst eller ett förbud mot utdelning. Det säger egentligen endast att detta inte är syftet. Om ett företag delar ut vinst kan det inte sägas vara ett aktiebolags- rättsligt fel som t.ex. skulle medföra att styrelsen inte får ansvars- frihet. Ett bolag skulle alltså kunna ”råka” gå med vinst och dela ut den under . Ett annat problem med ett krav på syftesbestämmelse är att den riskerar att kringgås. Ägaren kan exempelvis genom att ta ut höga löner, betala icke marknadsmässiga räntor eller höga internhyror ge sken av att bolaget bara går runt som ägaren tar ut stora summor ur verksamheten. Enbart krav på en alternativ syftes- bestämmelse i aktiebolag riskerar därför att inte vara tillräckligt för att huvuddelen av de offentliga medlen ska stanna i verksamheten. En reglering skulle behöva kompletteras med någon form av värde- överföringsförbud. En sådan lösning skulle inte heller adressera de verksamheter som bedrivs i andra associationsformer. Ytterligare en komplikation är att uppföljningen av att syftes- bestämmelsen följs är ett ansvar för ägarna och bolagsstämman. Eftersom ägarna kan ha intresse av att företaget prioriterar vinsten framför andra syften behöver det finnas offentliga system för upp- följning av att bolaget följer sitt syfte. Ägarna kan också när som helst ändra en sådan syftesbestämmelse. Krav på specifik bolagsform? Utredningens bedömning: Att enbart tillåta vissa specifika bo- lagsformer inom välfärdsområdet är inte en lämplig metod för att garantera att offentliga medel huvudsakligen används för den verksamhet de är avsedda för. Aktiebolag med särskild vinstbegränsning (svb-bolag) är en särskild bolagsform som regleras i 32 kap. ABL. Bakgrunden till att bolags- formen tillkom var ett önskemål att skapa en företagsform som i sig garanterar att överskottet av verksamheten stannar kvar i företaget och används för dess konsolidering och utveckling. Regeringen pekade i förarbetena särskilt ut hälso- och sjukvård samt allmän- nyttiga bostadsföretag som tänkbara områden för bolagsformen. I ett svb-bolag får endast en begränsad utdelning ske. från en årsstämma till nästföljande årsstämma får utdel- ning och annan värdeöverföring inte överstiga ett belopp som mot- svarar räntan (beräknad som statslåneräntan med tillägg av en pro- centenhet) på det kapital som aktieägare har tillskjutit till bolaget som betalning för aktier. Inte heller överföringar inom en koncern får, som huvudregel, överstiga gränsen för tillåtna värdeöverföringar. Vid bolagets likvidation ska, efter det att alla bolagets kända skulder har betalats, aktieägarna tilldelas ett belopp som motsvarar det kapital som har tillskjutits till bolaget som betalning för aktier jämte den vinstutdelning som får ske. Vad som därefter återstår ska tillfalla det eller de andra aktiebolag med särskild vinstutdelnings- begränsning som det likviderade bolaget har pekat ut i sin bolag- sordning eller Allmänna arvsfonden. Vid revision av ett aktiebolag med särskild vinstutdelnings- begränsning ska revisorn särskilt kontrollera att reglerna om värde- överföringar och överföringar inom en koncern inte har överträtts. Allmän domstol ska besluta om tvångslikvidation om ett bolag med särskild vinstutdelningsbegränsning har gjort en olaglig värdeöver- föring eller en annan olaglig överföring inom en koncern. I övrigt gäller för svb-bolag att det av bolagsordningen ska framgå att det är ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning. Företagsnamnet ska följas av beteckningen ”(svb)” om det inte av namnet framgår att det är ett aktiebolag med särskild vinstutdel- ningsbegränsning. I ett aktiebolag med särskild vinstudelningsbegränsning får det inte beslutas att bolaget inte längre ska vara ett aktiebolag med sär- skild vinstutdelningsbegränsning. Detta för att inte öppna för ett missbruk av bolagsformen. Svb-bolag har inte fått någon stor utbredning. I landet finns endast ett 80-tal aktiva bolag. Formen finns framför allt inom kul- turområdet, exempelvis (svb) och (svb). Vidare finns det exempel på olika regionala utvecklingsbolag, t.ex. (svb) och Malung-Sälens föreningar AB (svb). har ett svb- bolag, men detta är enligt uppgift från vårdföretagarna vilande. Nätverket för aktiebolag (svb) konstaterar att formen har för- delar genom att den har hög trovärdighet, öppnar för brett ägar- skap, leder till mindre risk och högre stabilitet, samt innehåller en tydlig ideologisk kompass. Aktiebolagsformen har dock visat sig ge problem med finansiering, bl.a. p.g.a. okunskap hos bankerna. Skatte- lagstiftningen upplevs också som ett problem. I en rapport från tankesmedjan 3 anförs att det i saknas förutsättningar för att bolagsformen ska bli fram- gångsrik. Rapporten hänvisar bl.a. till bristen på särskild finan- siering och avsaknaden av tydliga politiska markeringar. I en rapport från LO föreslås en vidareutveckling av svb-bolagen till s.k. samhällsbolag. Rapportförfattarna föreslår att samhällsbolag görs till huvudregel för aktiebolag i välfärdssektorn och att sam- hällsbolagen, utöver det som åligger svb-bolagen, ska främja allmän- nyttig verksamhet. En tänkbar lösning för att uppnå utredningens huvudsakliga mål, att offentliga medel som är avsatta för välfärdsverksamhet i huvudsak ska återinvesteras i välfärden, skulle vara att föreskriva att endast svb-bolag kan ges tillstånd att utföra välfärdstjänster. Ut- redningen anser att fördelarna med svb-bolagen är tydliga. Här finns en tydlig reglering av hur stor utdelning som är möjlig att dela ut till ägarna. Det finns också en tydlig reglering av hur bolag ska lik- videras etc. som gör modellen transparent. Det är dock enligt utredningens mening inte lämpligt att före- skriva att endast en juridisk associationsform ska vara möjlig i väl- färden. Det finns ett tydligt värde i att exempelvis ideella fören- ingar och stiftelser kan vara verksamma inom välfärden. Att enbart svb-bolag ska vara tillåtna inom välfärden är därför enligt utred- ningens mening inte lämpligt. Rent EU-rättsligt kan det även ifråga- sättas om det är en inskränkning i den fria rörligheten om endast en bolagsform som bara finns i tillåts. Det finns även andra problem förknippade med att begränsa ut- delningen på det sätt som görs i svb-lagstiftningen som utred- ningen återkommer till längre fram. En annan tänkbar modell vore att föreskriva att privata utförare ska vara utformade som ömsesidiga försäkringsbolag. Ömsesidiga för- säkringsbolag är en särskild associationsform som kännetecknas av att delägarskapet i bolaget vilar på försäkringsavtalet. Modellen regleras i 12 kap. försäkringsrörelselagen (2010:2043) (FL). Det är försäkringstagarna som är ägare i bolaget. Det gör att in- och ut- träde ur ägar- och medlemskretsen regleras av försäkringsavtals- lagens regler om slutande och upphörande av avtal. Det medför också att delägarkretsens sammansättning fortlöpande förändras genom försäkringsverksamheten utan att bolagsordningen ändras. Delägarskapet är inte en ekonomiskt individualiserad andel i för- mögenhetsmassan i bolaget, utan snarare en ideell andel i ett kollektiv. Formen påminner alltså närmast om en ekonomisk för- ening där delägarna köper en andel i verksamheten. Verksamheten bygger på självfinansiering från andelsägarna vilket för ett oberoende av utomstående intressenter, men också en möjlighet att ta ersättning ur delägarkretsen när kapitalanskaffning är nödvändig. Huvudregeln är dock att inget personligt ansvar finns för bolagets förpliktelser. Den huvudsakliga finansieringen av verksamheten ska ske genom delägarna. Tillskott medges genom garantikapital och emittering av förlagslån. En annan grundsats som utmärker associa- tionsformen är att delägarnas inflytande i bolaget utövas med röst- rätt på bolagsstämman. Bestämmelser i bolagsordningen kan dock inskränka delägarnas inflytande genom att ett fullmäktige ska utses för att delta i bolagsstyrningen, i stället för direkt via delägarna. Vad gäller vinstutdelning gäller enligt 12 kap. 64 § FL att vinst- utdelning bara får ske efter att avdrag gjorts för bl.a. återbäring och de belopp som ska avsättas till bundet eget kapital. Vinstutdel- ningen får inte ske med så stort belopp att utdelningen med hänsyn till bolagets eller koncernens konsolideringsbehov, likviditet eller ställning i övrigt står i strid med god affärssed. Enligt 12 kap. 67 § FL är vidare den som får för mycket vinstutdelning skyldig att be- tala tillbaka den. Modellen skulle i likhet med svb-bolag ha fördelen att den har ett tydligt regelverk för hur utdelning ska ske. Det finns dock klara skillnader mellan försäkringsområdet och de offentligt finansierade välfärdsområdena som gör att modellen blir svår att tillämpa på välfärdsområdet. Ömsesidiga försäkringsbolag ägs av försäkrings- tagarna som betalar försäkringar till bolaget. På detta sätt förses bolagen med kapital som gör dem mindre beroende av extern finan- siering Modellen förhindrar inte i sig heller stora vinstuttag. Det är därför svårt att se hur modellen skulle kunna implementeras på välfärdsområdet. Utredningens bedömning är att det inte är lämpligt att reservera verksamhet till vissa bolagsformer. Att bara tillåta svb-bolag eller att skapa nya specifika bolagsformer enbart för välfärdsektorn är enligt utredningens mening inte en lämplig metod för att reglera vinster. Det finns ett behov av att tillåta olika former av associa- tioner i välfärden. Vissa associationsformer, som ekonomiska för- eningar, kan formellt ha ett vinstsyfte även om de i praktiken inte gör utdelningar till medlemmarna. En uppräkning av vissa associa- tionsformer riskerar att inte bli heltäckande. Detta är därför inte någon lämplig metod att reglera vinstuttag. Det skulle inte heller vara proportionerligt att kräva att alla de aktörer som bedriver välfärdsverksamhet i andra juridiska former skulle byta associa- tionsform. Krav på bemanning? Utredningens bedömning: Krav på viss bemanning är inte den mest lämpliga metoden för att säkerställa att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och på ett sådant sätt att de kommer brukarna till godo. Ett tänkbart sätt att uppnå utredningens syfte är att ställa krav på att verksamheterna har en viss bemanning. Genom att exempelvis ställa krav på viss lärartäthet kan utrymmet att göra stora vinster antas minska. Krav på bemanning kan också ses som ett sätt att värna kvaliteten i verksamheten. saknas detaljerade riktlinjer om bemanning. I exempelvis 3 kap. 3 § SoL anges endast att för utför- ande av uppgifter inom ska det finnas personal med lämplig erfarenhet och utbildning. har tidigare före- slagit särskilda riktlinjer om bemanning i särskilda boenden. För- slaget har inte införts. Regeringen har genom en ändring av 2 kap. 3 § socialtjänstförordningen (2001:973) tydliggjort att det ska finnas personal dygnet runt på sådana boenden. Självklart medför en alltför låg bemanning att en verksamhet inte kan bedrivas med god kvalitet i enlighet med lagens krav. Ska krav på bemanning införas för att säkerställa att offentliga medel inte används för vad de är avsedda för måste dock ett krav sättas som både leder till önskad kvalitet, men som inte leder till en ineffektiv verksamhet. Som utredningen har redovisat i avsnitt 7 finns på vissa välfärds- områden indikationer som pekar på att ökad personaltäthet kan ha positiva effekter på verksamheternas resultat. Något exakt samband mellan å ena sidan resursinsatser i form av bemanning och å andra sidan resultaten i verksamheterna finns dock knappast. Vad som utgör en rimlig bemanningsnivå torde också variera kraftigt bero- ende på vilken typ av verksamhet som det är frågan om och vilka behov som brukarna i den enskilda verksamheten har. Om man inför en bemanningsgräns på en nivå där sambandet mellan bemanning och kvalitet är osäkert finns det en stor risk att det uppstår ett icke kostnadseffektivt resursutnyttjande. Vissa verk- samheter kommer att tvingas att ha en högre personaltäthet än vad som är motiverat för att uppnå en god kvalitet. Inom annan verk- samhet kanske den fastlagda nivån är för låg för just den specifika verksamheten och det finns då ändå ett utrymme för att sänka personaltätheten på bekostnad av kvaliteten. Risken med den typ av detaljreglering som skulle behövas för de olika verksamhets- typerna är vidare att verksamheternas flexibilitet skulle minska och att det skulle bli svårare att anpassa bemanningen till varje enskild verksamhet och brukarnas specifika och aktuella behov. Ett alter- nativ är att enbart införa ett krav på lägstanivå på bemanning. Ett sådant krav skulle dock troligen behöva ligga så lågt att det inte skulle påverka företagens möjlighet att ta ut vinst nämnvärt. Vidare finns ett grundläggande problem med att föreskriva viss bemanning enbart hos privata utförare. Vilken bemanning ska krävas om det inte finns något reglerat mått i den offentliga verksam- heten: genomsnittet i offentlig verksamheten i kommunen, regio- nen eller nationellt? Slutligen skulle ett bemanningskrav uttryckt i visst antal per- sonal per brukare, patient, barn eller elev inte ta hänsyn till per- sonalens utbildningsnivå och erfarenhet. En anställd med högre kompetens har troligen också högre lön. Med ett bemanningskrav som inte tydligt väger in kompetensnivå skulle det kunna bli in- tressant att ta in fler anställda med lägre kompetens som troligen kostar mindre, för att på så sätt leva upp till bemanningskraven utan att öka kostnaderna i motsvarande grad. Det skulle kunna leda till att kvaliteten snarare sänks än höjs med ett bemanningskrav. För de områden som har mer ingående kompetenskrav såsom hälso- och sjukvård kan denna effekt bli mindre, medan den för t.ex. förskola eller äldreomsorg skulle kunna bli markant. Att å andra sidan ställa bemanningskrav som sätts utifrån en specifik kompe- tensnivå för alla områden skulle innebära ett mycket komplext regelverk och en detaljstyrning som skulle vara mycket ingripande. Utredningens bedömning: Det är inte möjligt eller lämpligt att enbart använda mer och utförligare kvalitetskrav för att se till att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och kommer brukarna till godo. Det är inte heller möjligt att enbart genom att ställa mer utförliga kvalitetskrav komma åt de risker och problem som är förknippade med att välfärdens verk- samheter drivs av vinstsyftade aktörer. Enbart utförligare kvali- tetskrav riskerar att leda till en likriktning av välfärden, ökade administrativa kostnader och en lägre effektivitet. Genom att ställa mer utförliga kvalitetskrav skulle aktörerna kunna tvingas använda en större del av de offentliga medlen till verksam- heterna vilket i sin tur skulle minska möjligheterna att göra stora vinstuttag. Utredningen instämmer i att det är viktigt att tydliga kvalitets- krav ställs. Utredningen avser att i sitt slutbetänkande återkomma till hur sådana kan utvecklas. Enligt utredningens mening är det dock inte möjligt eller lämpligt att enbart använda mer och utförligare kvalitetskrav för att se till att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och kommer brukarna till godo. Enligt utredningens mening bör kvalitetskrav kunna anpassas till förhållanden i det enskilda fallet och till lokala förhållanden. Exempelvis behöver inte alla äldre som bor på särskilt boende samma insatser. Det är därför svårt att nationellt standardisera och ange allt som ska anses ingå i en god kvalitet inom varje verksamhet. En fördel med att låta majoriteten av kvalitetskraven ställas inom ramen för enskilda upphandlingar är att de kan anpassas till behoven på olika områden och inom olika verksamheter. Inom skolväsendet upphandlas, med undantag för den kommu- nala vuxenutbildningen, mycket få delar av verksamheten. Alla kvalitetskrav måste därför ställas i reglering på en statlig nivå. Dagens reglering innehåller redan relativt omfattande detaljkrav jämfört med andra välfärdsområden.