sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — Funktionen bör också vara ansvarig för informationsutbyte med organ som svarar för samordning av det brottsbekämpande arbetet. Samordningsfunktionen ska dock inte inkräkta på myndigheternas rätt till självbestämmande. Andra förordade och föreslagna effektivitetsförbättringar (kapitel 13, 19 och 20) Finanspolisen, som är finansunderrättelseenhet, har en viktig roll i ett effektivt system för penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen förordar att organisa- tion ses över så att Finanspolisens självständighet och tillgång till tillräckliga resurser kan garanteras. Utredningen förordar vidare att Finanspolisens arbete med strategisk analys av information, infor- mationsspridning och återkoppling till verksamhetsutövare vidare- utvecklas. För att förbättra Finanspolisens tillgång till information föreslår utredningen vidare att Finanspolisen inte bara ska ha rätt att ställa frågor till verksamhetsutövare i anledning av en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Finanspolisen ska också kunna ställa frågor till de aktörer som bedriver eller har bedrivit penninginsamling för humanitärt, välgörande, kulturellt eller annat allmännyttigt ändamål. Vidare föreslår utred- ningen att inte enbart tillsynsmyndigheter, som är fallet , ska underrätta Finanspolisen om de upptäcker omständigheter som tyder på penningtvätt eller finansiering av terrorism. Denna skyl- dighet ska också åligga andra myndigheter, dock enbart i samband med att de hanterar kontanter och under förutsättning att under- rättelse kan ske utan hinder av sekretess. När det gäller statistik föreslår utredningen inte några specifika och genomgripande insatser. Det kan dock konstateras att det fort- löpande pågår arbete för att ta fram uppgifter av högre kvalité. Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer (kapitel 22) För att uppfylla direktivets krav på att juridiska personer ska till- handahålla uppgifter om verkliga huvudmän och att uppgifter ska lagras i ett centralt register föreslår utredningen införandet av en ny lag; en lag om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen föreslås innehålla bestämmelser om insyn i juridiska personers ägar- och kontrollförhållanden. I lagen an- ges hur juridiska personer ska samla in information om sina verk- liga huvudmän och hur informationen ska hållas tillgänglig. Infor- mationen om verkliga huvudmän ska samlas i ett centralt register. Syftet med att göra informationen om ägar- och kontrollförhåll- anden tillgänglig är att motverka att de juridiska personerna ut- nyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen före- slås vara tillämplig på svenska juridiska personer. Från lagens tillämp- ningsområde undantas vissa juridiska personer, såsom t.ex. stat, landsting och kommuner samt juridiska personer där det offentliga har ett bestämmande inflytande, aktiebolag vars värdepapper är upp- tagna till handel på en reglerad marknad, dödsbon och konkursbon. Den allmänna definitionen av verklig huvudman föreslås i den nya lagen vara densamma som den föreslagna definitionen i penning- tvättslagen: En fysisk person som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person eller en fysisk person till vars förmån någon annan handlar. Anpassningar till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel (kapitel 21) Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Den ska tillämpas av domstolar, myndigheter och av de verksam- hetsutövare som omfattas av den som direkt gällande rätt. Det krävs dock att förordningen kompletteras med regler av verkställ- ande karaktär. Jämfört med den tidigare förordningen finns ett större behov av anpassning och kraven är, särskilt när det gäller de sanktioner som ska kunna beslutas för överträdelser av förord- ningen, mera detaljerade. Utredningen föreslår att den nuvarande lagen (2008:99) om tillämpning av och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som skall åtfölja över- föringar av medel upphävs. I stället föreslår utredningen att natio- nella bestämmelser av verkställande karaktär införs i de rörelselagar som reglerar de verksamheter på vilka förordningen är tillämplig. Vidare föreslår utredningen att vissa bestämmelser införs i penning- tvättslagen. Utredningen föreslår att fortsättningsvis ska vara den behöriga myndighet som enligt förordningen över- vakar, vidtar åtgärder och meddelar beslut om sanktioner för att säkerställa att kraven i förordningen uppfylls. Bestämmelser som reglerar sanktioner för överträdelser av för- ordningen föreslås föras in i lagen (2004:297) om bank- och finan- sieringsrörelse (LBF), lagen (2011:755) om elektroniska pengar och lagen (2010:751) om betaltjänster. Förslaget är att detta genomförs genom att en uttrycklig hänvisning till förordningen görs i de bestämmelser som reglerar sanktioner till följd av överträdelser av penningtvättslagen. Överträdelser av förordningen ska kunna sank- tioneras på motsvarande sätt som överträdelser av penningtvätts- regleringen. Den lösning som utredningen förslagit i fråga om en mekanism för rapportering av överträdelser och anknytande frågor med anled- ning av penningtvättsdirektivet föreslås gälla även rapportering som avser överträdelser av förordningen. De behov av anpassning som detta medför föreslås tas om hand i de rörelselagar som reg- lerar betaltjänstleverantörernas verksamhet. Möjligheten att undanta vissa transaktioner från förordningens tillämpningsområde föreslås fortsättningsvis utnyttjas och undan- taget genomförs som en särskild bestämmelse i lagen (2010:751) om betaltjänster. Ikraftträdande (kapitel 23) Utredningen föreslår att den nya lagstiftningen ska träda i kraft . Vissa övergångsbestämmelser är nödvändiga. Konsekvenser (kapitel 24) Utredningens förslag kommer att medföra flera konsekvenser. Att penningtvättsregleringen utvidgas till att omfatta flera verk- samhetsutövare medför t.ex. följande typer av kostnader: a) ökade administrativa kostnader för de nya verksamhetsutövarna, b) even- tuella intäktsförluster p.g.a. av att kunder är ovilliga att underkasta sig de utvidgade kontrollerna och c) ökade administrativa kostna- der för tillsynsmyndigheterna. De största kostnaderna av förslaget till ny penningtvättsreglering faller på de nya verksamhetsutövarna. Kostnaderna för den föreslagna samordningsfunktionen beräk- nas till drygt /år varav /år antas finansierade genom utökade anslag medan resten antas finansieras via de deltagande myndigheternas ordinarie anslag. När det gäller kravet på uppgifter om verkliga huvudmän är det svårt att uppskatta konsekvenserna för de berörda juridiska per- sonerna, men kostnaden per juridisk person bedöms i genomsnitt bli låg. , som föreslås föra registret över verkliga huvudmän, har beräknat kostnaden för etablering av registret till mellan 59,4–och därefter 14,9–21,. Även dessa beräkningar präglas dock av betydande osäkerhet. Finansiering av kostnader kan ske genom anslag eller genom att an- mälning till registret beläggs med en mindre avgift. har åtgärder för att förhindra och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism stått högt upp på den internationella agendan. Från början låg fokus på att bekämpa penningtvätt från droghandeln och narkotikabrottsligheten. är avsikten med de internationella regleringarna att motverka penning- tvätt avseende alla typer av brottslig verksamhet. Även ett brett spektrum av åtgärder för att bekämpa finansiering av terrorism in- begrips. Det internationella arbetet styr inte bara inriktningen på gemen- samma strategier utan påverkar också, i hög grad, utformningen av de nationella systemen. Det svenska systemet mot penningtvätt och finansiering av terrorism bygger i väsentlig utsträckning på inter- nationella åtaganden. Bildandet av Financial Action Task Force (Fatf) brukar beskri- vas som en milstolpe i det internationella arbetet.1 Fatf är ett mellan- statligt organ, vars huvudsakliga uppgift är att arbeta fram inter- nationella rekommendationer för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. omfattar rekommendationerna även åtgärder mot finansiering av massförstörelsevapen. Fatfs arbete har fått mycket stor spridning internationellt och ligger till grund för flera legala system. mot penningtvätt och finansiering av terrorism utgår från Fatfs rekommendationer. I vissa avseenden går EU:s regel- verk längre. 1 Se bl.a. , , , , , och , , Åtgärder mot penningtvätt m.m. – En praktisk vägledning och kommentar, : (2010), s. 21. Inom EU genomförs flera av rekommendationerna genom EU- direktiv. Några av rekommendationerna har genomförts genom för- ordningar. uppdaterade Fatf rekommendationerna och genomförde flera förändringar. Detta ledde till att ett reviderings- arbete påbörjades även inom EU. antog EU två uppdaterade rättsakter. Den första och mest omfattande är det fjärde penningtvättsdirektivet.2 Den andra uppdaterade rättsakten som antagits är och rådets förordning om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.3 Utredningen har fått i uppdrag att lämna förslag till de lagänd- ringar som krävs i svensk rätt för att genomföra det fjärde penning- tvättsdirektivet och för att anpassa svensk rätt till den reviderade förordningen. Utredningens uppdrag omfattar också att bedöma den svenska lagstiftningen utifrån Fatfs reviderade rekommenda- tioner samt att se över om den nuvarande strukturen i penning- tvättslagen är tydlig och ändamålsenlig. 1.2Penningtvätt och finansiering av terrorism som internationella och nationella företeelser mot brott och narkotika, United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) gjorde i en rapport bedöm- ningen att vinster från brott motsvarar av den globala BNP:n.4 Om det legala finansiella systemet används till att tvätta pengar från brott och till att finansiera terrorhandlingar svärtas dess rykte, något som riskerar leda till ett minskat förtroende för de finansiella aktörerna. I en nederländsk studie beskrivs 2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terro- rism, om ändring av och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av och rådets direktiv /60/EG och kommissionens direktiv /70/EG. 3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av om upp- gifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006. 4 Pietschmann, och , Estimating Illicit Flows Resulting from Drug Trafficking and Other Transnational Organized Crime, Research Report/United Nations Office on Drugs and Crime UNODC, : UNODC (2011). 24 allvarliga effekter av penningtvätt.5 Bland de konsekvenser som nämns kan korruption och ökad brottslighet i övrigt här lyftas fram som exempel. Det demokratiska samhället hotas när ett av funda- menten, det finansiella systemet, används för illegala syften. Strävan efter att uppnå en internationell standard för att be- kämpa penningtvätt och finansiering av terrorism har inte minst förstärkts efter terrordåden och händelse- utvecklingen därefter. Utvecklingen av ett globalt och enhetligt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism motverkar möjligheterna för brottslingarna att byta land. Således finns det flera anledningar att agera både internationellt och nationellt. genomfördes en nationell riskbedöm- ning när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism.6 Risk- bedömningen resulterade i två rapporter, i den ena analyserades riskerna för penningtvätt och i den andra finansieringen av terro- rism.7 I rapporten avseende penningtvätt gjordes en uppskattning att penningtvätt i omfattar mångmiljardbelopp. När det gäller finansiering av terrorism uttalades, om än med försiktighet, att det skulle kunna handla om miljonbelopp . 1.3Målet: Ett effektivt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism Utredningens uppdrag, att anpassa det svenska regelverket till de internationella åtagandena, är ett led i arbetet med att skapa förut- sättningar för ett effektivt system – en regim – mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Den naturliga frågan blir då vad som karakteriserar ett sådant heltäckande system? Mycket kortfattat är kraven i de internationella åtagandena både av administrativ och av straffrättslig karaktär. De straffrättsliga och administrativa systemen kompletterar varandra. 5Unger, , Ferwada, Joras, de Kruif, , Busuinoic, Madalina, Wokke, , The amounts and the Effects of Money Laundering, Report for the (the Nederlands),: : (2006), s. 110 ff. 6Regeringsbeslut II 4 , Fi2012/4457. 7Penningtvätt – En nationell riskbedömning () samt Finansiering av terrorism – En nationell riskbedömning(), Gemensam myndighetsrapport/2012-13024. Syftet med administrativa bestämmelser är främst att förhindra att det legala systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. Insatserna på denna arena är brottsförebyggande, snarare än brottsutredande, medan de straffrättsliga åtgärderna är reaktiva till sin karaktär. Fatfs rekommendationer omfattar såväl straffrättsliga som admini- strativa åtgärder. EU:s penningtvättsdirektiv, liksom den uppdate- rade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medelställer krav på såväl straffrättsliga som brottsförebyggande, administrativa åtgärder. Utredningen har vid sina överväganden främst utgått från det brottsförebyggande perspektivet. 1.4Det måste finnas goda förutsättningar för samtliga aktörer att agera mot penningtvätt och finansiering av terrorism I finns de brottsförebyggande, administrativa reglerna främst i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen). Vissa ytterligare regler finns bl.a. i förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism (penningtvättsförordningen). Dessa regleringar kompletteras i sin tur av myndighetsföreskrifter. Även andra regle- ringar tar sikte på ett motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. Förutom att anpassa den svenska regleringen till unionsrätten och Fatfs reviderade rekommendationer har utredningen fått i upp- drag att överväga om det i något fall finns skäl att gå längre än vad de internationella åtagandena kräver. I uppdraget ingår också att se över strukturen i penningtvättslagen och eventuellt lämna förslag till förbättringar. Utgångspunkten för utredningens genomförande i denna del har varit att den svenska regleringen måste vara anpassad för systemets samtliga aktörer. Både Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter präglas av en riskbaserad ansats. Denna risk- baserade, ”holistiska” metod innebär, enkelt uttryckt, att insatserna mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska anpassas efter behov, där riskanalysen ska ske genom en sammanvägning av de olika riskfaktorerna. Agerandet ska präglas mer av individuella, situations- anpassade åtgärder än genomförande av schabloniserade förfaranden. Där riskerna är som störst ska flest resurser användas. I det fall riskerna är mindre behövs inte lika kraftiga åtgärder. Åtgärderna ska också vara proportionerliga. I annat fall riskerar systemet att mot- verka gynnsam tillväxt och god affärsverksamhet. Målsättningen, att skydda samhället från brott och att skydda stabiliteten och inte- griteten i det finansiella systemet, måste vägas mot behovet av att skapa ett regelverk som låter företag utveckla sin affärsverksamhet. Det förebyggande arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism sker på tre nivåer. På den internationella nivånarbetas gemensamma principer fram. På den nationella nivån genomförs dessa av lagstiftaren och olika myndigheter. Lagstiftningsåtgärderna och de olika föreskrifterna riktar sig dock i huvudsak mot den tredje nivån, där de enskilda aktörerna finns. De enskilda aktörer som omfattas av regelverket benämns i det svenska systemet ”verk- samhetsutövare”8. Dessa utgörs i realiteten av både olika finansiella verksamheter, som t.ex. banker och växlingskontor, samt andra verksamheter som bedömts särskilt kunna utnyttjas för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Verksamhetsutövarna kan alltså ses som aktörer i det nationella och internationella systemet för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är dessa som har störst möjlighet att tidigt upptäcka oegentligheter. Penningtvättlagens bestämmelser riktar sig först och främst till verksamhetsutövarna. Den talar t.ex. om vilka åtgärder som dessa måste vidta för att kontrollera sina kunder och kundernas aktivite- ter. Lagen reglerar också när och hur oegentligheter ska rapporteras till de brottsbekämpande organen. I penningtvättslagen finns vidare ett krav på att verksamhetsutövarna ska ha egna rutiner för hur riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism ska minimeras. Regleringen på penningtvättsområdet innehåller också bestämmelser om tillsyn och om ingripande mot verksamhetsutövare som över- träder bestämmelser i penningtvättslagen. Regler om tillsyn, ingripan- den och sanktioner är tydligt definierade i det fjärde penningtvätts- direktivet och medför, i slutändan, ett stort ansvar för verksam- hetsutövare att upprätthålla ett effektivt system för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering. 8 Direktivet använder uttrycket ”ansvariga enheter”. Att de internationella och nationella systemen kompletteras av enskilda verksamhetsutövares rutiner och kontrollfunktioner utgör en grundläggande förutsättning för ett effektivt system. är det också detta lapptäcke av regleringar och olika rutiner som gör arbetet så komplicerat. Noggranna överväganden måste därför göras i fråga om vilka verksamhetsutövare som bör omfattas av sys- temet, vilka regelinstrument som dessa behöver för att kunna full- göra sina skyldigheter samt hur myndigheter och organ ska få ingripa mot verksamhetsutövare som överträder sina skyldigheter. En mycket viktig fråga är också hur man skapar ändamålsenliga kontaktytor mellan verksamhetsutövare, tillsynsmyndigheter och brottsbekämp- ande myndigheter och andra aktörer. Utredningens uppdrag har bestått av flera moment. Att föreslå och skapa en ny penningtvättslag har varit ett. Att skapa goda förutsättningar för en god samverkan mellan de berörda aktörerna mot penningtvätt och finansiering av terrorism och på så sätt bidra till ett mer effektivt system, ett annat. Genomförandet av direk- tivets krav när det gäller tillsyn och sanktioner ett tredje. Ett ytter- ligare större fokus för utredningen har varit att införa det fjärde penningtvättsdirektivets krav på uppgifter om verkliga huvudmän. Även genomförandet av detta krav har stor betydelse för effektivi- teten i ett system för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningens arbete påbörjades väsentligen och har innefattat regelbundna sammanträden. Utredningen har samman- trätt vid sammanlagt tolv tillfällen. Däremellan har fortlöpande sam- råd ägt rum mellan den särskilda utredaren, sekretariatet och exper- terna. Utredningen har vidare fört diskussioner med ett flertal aktörer, bl.a. med AB Trav och Galopp (ATG), , , , , , , (inbegripet Finanspolisen), Lotteriinspektionen, Säkerhetspolisen, Värdebolaget , representanter från kansliet för Operativa rådet, Fastig- hetsmäklarinspektionen, Länsstyrelserna i , Västra Göta- land och , och Upplysningscentralen (UC). Fortlöpande diskussioner har även förts med företrädare från det finländska finansministeriet som haft i uppgift att genom- föra det fjärde penningtvättsdirektivet i finländsk rätt. Den särskilda utredaren och sekreteraren har vidare deltagit i ett seminarium som genomfördes av Lotteriinspektionen . Experterna har i stor omfattning bidragit till arbetet, bl.a. genom författande av textförslag och upprättande av promemorior. Konsekvensanalysen har till övervägande del utförts av konsult- bolaget , som också har biträtt vid utformningen av vissa organisatoriska inslag i förslaget om inrättande av en samord- ningsfunktion. 3.1Betänkandets huvudtext är uppbyggd i fyra delar Betänkandets huvudtext som omfattas av denna del av betänkandet, volym 1, är huvudsakligen uppbyggd i fyra delar. Författningsför- slaget och författningskommentaren omfattas av volym 2. 3.2Del 1: Bakgrund Först finns en inledande del som ger en bakgrund till utredningens överväganden och förslag (kapitel 4–7). I kapitel 4 ges en översiktlig beskrivning av begreppen penning- tvätt och finansiering av terrorism. I kapitel 5 görs några nedslag i den internationella utvecklingen i fråga om åtgärder för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. I kapitel 6 beskrivs det svenska systemet. Beskrivningen om- fattar en övergripande redogörelse av myndigheternas och andra aktö- rers arbete för att förebygga och förhindra penningtvätt och finan- siering av terrorism. Redogörelsen inbegriper också en översiktlig beskrivning av den rättsliga regleringen på området. I kapitel 7 redogör utredningen för huvuddragen i Fatfs revi- derade rekommendationer, det fjärde penningtvättsdirektivet och den uppdaterade förordningen om uppgifter som ska åtfölja över- föringar av medel. 3.3Del 2: Överväganden och förslag Den andra delen behandlar de allra flesta av utredningens överväg- anden och förslag. I kapitel 8 redogör utredningen för de allmänna utgångspunkterna för sina förslag. Kapitel 9 behandlar utredningens förslag till förändrade defini- tioner av penningtvätt och finansiering av terrorism. I kapitel 10 redogör utredningen för sina övervägandena och förslag när det gäller lagens tillämpningsområde. Kapitel 11 behandlar vissa av verksamhetsutövarens skyldigheter såsom kravet på tillämpningen av ett riskbaserat förhållningssätt, verksamhetsutövarens riskbedömning och interna rutiner m.m. I kapitel 12 behandlas reglerna om kundkännedom. Kapitel 13 omfattar verksamhetsutövarens gransknings- och rapporteringsskyldighet. I kapitel 14 redogör utredningen för sina överväganden och för- slag när det gäller behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar och uppgifter. Kapitel 15 omfattar vissa överväganden och förslag när det gäller gränsöverskridande verksamheter. I kapitel 16 redogörs för ansvar för regelefterlevnad och intern kontroll m.m. Kapitel 17 behandlar tillsyn och sanktioner. I kapitel 18 behandlas nationell samordning och av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Kapitel 19 tar sikte på Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter. Kapitel 20 behandlar statistik. Kapitel 21 ägnat åt att anpassa svensk rätt till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel. 3.4Del 3: Särskilt om uppgifter om verkliga huvudmän Den tredje delen, som redovisas i kapitel 22, är särskilt ägnad åt det fjärde penningtvättsdirektivets krav på uppgifter om verkliga huvud- män som ska tillhandahållas av juridiska personer och finnas till- gängliga i ett centralt register. 3.5Del 4: Ikraftträdande och övergångsbestämmelser m.m. Den fjärde delen består av överväganden och förslag när det gäller ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 23). Denna del omfattar även konsekvensanalysen (kapitel 24). 4Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism Den gemensamma nämnaren för penningtvätt och finansiering av terrorism är utnyttjandet av det finansiella systemet för illegala ända- mål. Detta är också anledningen till att åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ofta behandlas i samma kontext. Den principiella skillnaden är att penningtvätt syftar till att dölja en vinstgenererande brottslig handling, något som inte behöver vara fallet vid finansiering av terrorism, eftersom terrorism kan finan- sieras med legalt intjänade medel. Syftet i båda fallen är alltid att möjliggöra för någon att begå brott. Detta kapitel innehåller en mera översiktlig beskrivning av före- teelserna som sådana.