sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — Vårt uppdrag på det nu aktuella området tar enligt direktiven sikte på skyddet för den personliga integriteten i verksamheter för vilka det gäller utgivningsbevis enligt databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Som ett underlag för våra diskussioner i frågan har fem olika typfall av verksamheter med utgivningsbevis berörts. Här lämnas en över- siktlig redogörelse för dessa. Utgångspunkten är att varken PUL eller andra bestämmelser på lagnivå är tillämpliga eftersom det rör sig om verksamheter som omfattas av grundlagsskydd. 1.Det första exemplet rör en lokal nättidning av nyhetskaraktär. Denna har en researchdatabas som bl.a. innehåller ett register över olika makthavare i kommunen. I databasen finns t.ex. upp- gifter om inkomster, brottsmisstankar, adresser, bilder på bo- städer och uppgifter om var olika släktingar till lokala politiker arbetar. har på frivillig väg anslutit sig till det själv- sanerande systemet inom ramen för den verksamhet som bedrivs av PO och . 2.Det andra exemplet avser nättjänsteföretag som själva benämner sig nyhetsbyråer eller liknande. En central del av verksamheten består i att bevaka domstolar och myndigheter. och be- slut inhämtas, digitaliseras och indexeras. Begrepp som ”nyhets- grossist” och ”researchdatabas” används när tjänsterna beskrivs och marknadsförs på nätet. Intrycket är att tjänsterna i första hand vänder sig till professionella aktörer, t.ex. tidningsredak- tioner. 3.Det här exemplet avser tjänster på internet som erbjuder infor- mation ur offentliga register (om företag, fordon, personer och fastigheter) samt uppdaterad juridisk information i form av bl.a. domar och beslut. Den juridiska informationen är sökbar utifrån personuppgifter (t.ex. parternas namn eller adresser) men detta framstår inte som det huvudsakliga syftet. Enligt information på hemsidan kan företag, myndigheter och organisationer bli kunder. 4.Enligt ett annat typfall är utgångspunkten att det finns en databas med utgivningsbevis som riktar sig till allmänheten med syftet att ge möjlighet att ta reda på om enskilda personer eller företag har varit inblandade i brott- eller tvistemål. På webbplatsen går det att Personlig integritet och grundlagsskydd få sökresultaten presenterade på en kartbild. Denna ger bl.a. besked om var på en viss gata det bor personer som har varit parter i brottmål och uppgift om deras namn. Denna del av tjänsten är gratis och kräver inte medlemskap. 5.Det sista exemplet rör webbplatser som gör det möjligt att genomföra sökningar på t.ex. personers födelsedagar eller namns- dagar, adresser, civilstånd och andra folkboksföringsuppgifter. Exempelvis kan man genom angivande av t.ex. namn och bostads- ort enkelt få fram uppgifter om när en person fyller år. Ett annat liknande exempel är tjänster som bl.a. publicerar gatubilder i anslutning till folkbokföringsuppgifter. Vår bedömning: Utvecklingen när det gäller vissa typer av data- baser med utgivningsbevis ger anledning till oro i fråga om skyddet för den personliga integriteten. Det finns skäl att be- gränsa grundlagsskyddet för vissa typer av söktjänster. En undantagsbestämmelse som tar sikte på spridning ur vissa sök- tjänster bör införas i både TF och YGL. Det bör inte införas förhandskrav för att få utgivningsbevis för databasverksamhet som tar sikte på innehållet i det som ska publiceras. Allmänt om den nuvarande regleringen Grundlagsregleringen i TF och YGL bygger bl.a. på en strävan att utsträcka de särskilda tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprin- ciperna till så många massmedietyper som möjligt. Synsättet har varit att grundlagsskyddet inte enbart ska tillkomma traditionella massmedieföretag och den professionella verksamhet som bedrivs av dessa. Även privatpersoner och andra aktörer utanför den egent- liga mediebranschen ska kunna omfattas, under förutsättning att vissa särskilt angivna kommunikationstekniker används (t.ex. tryckt skrift eller sändningar). I några fall har grundlagsskyddet dock Personlig integritet och grundlagsskydd gjorts frivilligt så att det enbart omfattar den som uttryckligen underkastar sig den särskilda ansvarsordningen och de krav som följer med denna. Här kan i första hand nämnas ordningen i 1 kap. 9 § andra stycket YGL som innebär att databasverksamhet ges grundlagsskydd om utgivningsbevis gäller för verksamheten. Ett grundläggande drag hos regleringen i TF och YGL är att innehållet eller ändamålet med ett yttrande normalt inte avgör grundlagarnas tillämplighet. Systemet utgår i stället från den använda medietekniken och bygger på en tanke om innehållsneutralitet. Detta synsätt tillämpas generellt på grundlagsområdet, oavsett om skyddet är automatiskt eller bygger på frivillighet. En konsekvens är bl.a. att krav baserade på innehållet inte tillämpas för att utgivnings- bevis ska beviljas för databasverksamhet. om det behövs förändringar för att tillgodose integritetsskyddet när det gäller databaser med utgivningsbevis bör bedömas utifrån dessa utgångspunkter. Enligt vår uppfattning har det synsätt som kommer till uttryck i TF och YGL bidragit till ett starkt skydd för yttrandefriheten och de värden som är förknip- pade med denna. Det gäller även i fråga om det frivilliga grundlags- skyddet för databasverksamhet. Den senare tidens utveckling när det gäller vissa typer av data- baser med utgivningsbevis ger dock anledning till oro när det gäller skyddet för den personliga integriteten. Intrycket är att de farhågor som uttryckte i samband med inför- andet av det frivilliga grundlagsskyddet i fråga om databasverksam- het är fortsatt relevanta. Utskottet uttalade bl.a. att grundlagsskyd- det i värsta fall skulle kunna komma att omfatta databaser som är rena personregister (bet. 2001/02:KU21 s. 32). I linje med utskottets uttalanden kan utgivningsbevis i sådana fall utgöra ett sätt att kringgå bestämmelser i personuppgiftsregleringen som syftar till att skydda enskilda mot att deras personliga integritet kränks i samband med behandling av personuppgifter, särskilt känsliga sådana uppgifter. Undantag från grundlagarna bör införas Den genomgång av webbplatser med utgivningsbevis som vi har låtit göra bekräftar den tidigare bilden att det inte är ett generellt problem med integritetskränkande innehåll på dessa webbplatser (se Personlig integritet och grundlagsskydd Det samlade intrycket är fortfarande att verksam- heterna i allt väsentligt bedrivs på ett seriöst och ansvarsfullt sätt. Genomgången ger dock i vissa avseenden även en annan bild. Det framgår att ett antal utgivningsbevis avser rena söktjänster. Som regel rör detta olika on line-tjänster vilka bedrivs på kom- mersiella grunder och som innebär att allmänheten ges tillgång till information om enskilda som hämtats ur offentliga handlingar och register. Verksamhet av det slaget är integritetskänslig och det är uppenbart att enskilda riskerar att lida skada av att den aktuella informationen sprids till allmänheten. Behovet av att låta verksamheter av detta slag fullt ut skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna framstår som begränsat. Verksamheten får sägas ligga relativt långt från själva kärnan för det område som grundlagarna är tänkta att om- fatta och därmed också från de ändamål som grundlagarna avser att skydda (dvs. att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande). Tvärtom framstår det som mer närliggande att sådana söktjänster omfattas av person- uppgiftsregleringen. Den nuvarande situationen innebär att grundlagssystemet när det gäller dessa söktjänster riskerar att få konsekvenser som inte är rimliga. Som har nämnts finns det en ökad risk för att enskilda drabbas av allvarliga integritetsintrång om rena personregister faller under grundlagarna och således inte omfattas av personuppgifts- regleringen. Problemet blir särskilt påtagligt om den grundlags- skyddade databasen används för att behandla och tillhandahålla uppgifter som i andra sammanhang anses särskilt känsliga, t.ex. att någon har varit tilltalad i ett brottmål. Det kan i sammanhanget nämnas att inte ens domstolar har rätt att ha register av denna typ. En ordning som möjliggör grundlagsskydd för rena söktjänster som avser känsliga personuppgifter kan framstå som svår att för- svara och riskerar dessutom att minska den allmänna förståelsen och acceptansen för den särskilda tryck- och yttrandefrihets- rättsliga regleringen. Mot den här bakgrunden finns det starka skäl att överväga att inskränka grundlagsskyddet för vissa typer av söktjänster. Frågan är dock hur en sådan begränsning ska utformas och vilken verksamhet denna ska omfatta. Det är i första hand tre olika alternativa metoder som kan diskuteras. För det första kan över- Personlig integritet och grundlagsskydd vägas om det går att uppställa ytterligare krav för att utgivningsbevis ska utfärdas för databasverksamhet, främst krav på att verksamheten bedrivs så att vissa minimikrav i fråga om integritetsskydd m.m. uppfylls. En annan metod är att införa ett nytt brott som tar sikte på integritetskränkningar till följd av offentliggöranden ur de aktuella databaserna. Ett tredje sätt kan vara att i grundlagarna skriva in ett materiellt inriktat undantag från tillämpningsområdet så att lag eller annan författning, och då i första hand regleringen på personuppgiftsområdet, gäller i stället för TF eller YGL. När det gäller frågan om att uppställa ytterligare krav för att få utgivningsbevis bör denna diskuteras i ljuset av principen att grundlagsskyddet ska vara innehållsneutralt. Krav på att ett mass- medium ska ha visst innehåll eller viss inriktning för att omfattas av grundlagarna får anses vara i strid med denna princip. I våra direk- tiv anges dessutom att utgångspunkten ska vara att grundlagsskyd- det inte heller i fortsättningen ska styras av yttrandenas innehåll. Vi ser inte skäl att lämna förslag som avviker från detta synsätt. Det blir därför inte aktuellt att uppställa olika förhandskrav avseende innehållet eller verksamhetens inriktning för att utgivningsbevis ska utfärdas, t.ex. att ”god publicistisk sed” ska följas. En sådan ordning skulle vara oförenlig med grunderna för den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen. När det gäller frågan om att införa ett nytt tryck- och yttrande- frihetsbrott bör först noteras att det inte ingår i vårt uppdrag att föreslå en generell straffbestämmelse om integritetsskydd i TF och YGL. Även om införandet av ett mer detaljerat straffstadgande på grundlagsnivå i och för sig kan diskuteras framstår det enligt vår bedömning inte som en verkningsfull åtgärd för att komma till rätta med de risker för integritetsintrång som är förenade med vissa söktjänster. Bedömningen är snarare att en detaljerad reglering är nödvändig som inte enbart utgår från straffrättsliga överväganden och att frågan därför främst bör hanteras på lagnivå. Den lösning som således bör övervägas är att införa ett uttryck- ligt undantag i grundlagsregleringen som tar sikte på vissa rena sök- tjänster. Frågan är då hur ett sådant undantag ska utformas. Utgångs- punkten bör vara att undantaget i grundlagsskyddet görs tillräckligt vitt så att det finns möjlighet att komma till rätta med de aktuella problemen. Å andra sidan får en åtgärd av det slaget inte vara mer Personlig integritet och grundlagsskydd omfattande än nödvändigt. Den bör vara förenlig med den försik- tighetsprincip som brukar tillämpas vid inskränkningar av grund- lagsskyddet på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området (se bl.a. betänkande Yttrandefrihetsgrund- lagen och Internet. Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet, SOU 2001:28 s. 25). Lösningen bör utgå från att ett undantag i grundlagarna inte ska hindra att lagstiftningen på personuppgiftsområdet tillämpas på sådana rena söktjänster som innebär särskilda integritetsrisker. Däremot ska bestämmelsen inte medföra att personuppgiftsregler- ingen ska gälla för framställningar av mer redaktionell natur i form av t.ex. löptext i en artikel eller en sammanställning (eller motsvar- ande) i anslutning till en sådan artikel. I linje med ett sådant mer återhållsamt synsätt bör en undan- tagsbestämmelse ta sikte på spridningen av uppgifter som sker i viss sökverksamhet. Däremot ska undantaget inte göra det möjligt att t.ex. ingripa mot en registerliknande uppgiftssamling innan denna görs tillgänglig för allmänheten. Det kan hävdas att frågan om undantag från grundlagsskyddet för vissa söktjänster enbart aktualiseras när det gäller databaser med utgivningsbevis. kan det ifrågasättas om en undan- tagsbestämmelse som bara avser sådana webbplatser skulle få av- sedd verkan. Det framstår t.ex. inte som uteslutet att integritets- känslig sökverksamhet bedrivs i andra medieformer. Dessutom kan en reglering som enbart omfattar området för frivilligt grundlags- skydd relativt enkelt kringgås genom att verksamheten organiseras om så att automatiskt skydd uppstår enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL, t.ex. genom att samma aktör ger ut en periodisk skrift eller startar webbradiosändningar. Mot den här bakgrunden bör ett undantag ges en generell utformning och avse alla medier som om- fattas av TF och YGL, både medier med automatiskt grundlags- skydd och de som har frivilligt grundlagsskydd. Vidare bör framhållas att den regleringsmetod som diskute- ras innebär att det görs undantag från TF:s och YGL:s tillämpning. Detta medför inte att offentliggörande av vissa uppgifter förbjuds eller straffbeläggs. Om en sådan effekt ska uppnås, krävs det att den underliggande lagstiftningen eller annan reglering innehåller bestämmelser med den innebörden. Det får då också beaktas att utanför TF:s och YGL:s område gäller reglerna i 7 § andra stycket Personlig integritet och grundlagsskydd PUL om undantag för sådan behandling av personuppgifter som ”sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande” gäller (se avsnitt 14.1.2). Undantaget har sin grund i dataskyddsregleringen på EU-nivå. Det förekommer även i den nya dataskyddsförordningen. Den omständigheten att undantag från grundlagarna görs ska inte uppfattas som att ett rättslöst läge inträder i fråga om skyddet för fri- och rättigheter. tillämpas grundprinciperna i TF och YGL om etableringsfrihet och censurförbud på de aktuella medierna. Vid lagstiftning och rättstillämpning som har koppling till det undantagna området tillämpas vidare bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen (RF) och ska följas. På det EU-rättsliga området gäller unionens eget fri- och rättig- hetsskydd som regleras i Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna och som har samma rättsliga värde som de olika fördragen (se vidare och i Tre rapporter till , SOU 2008:43 s. 11 f.). 14.2.2Undantagsbestämmelser införs i TF och YGL Vårt förslag: Det införs undantagsbestämmelser i och YGL som avser känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöver- trädelser m.m. Samtliga uppgiftssamlingar som har ordnats så att det är möjligt att söka eller sammanställa de aktuella upp- gifterna kan omfattas av undantaget. En förutsättning för att undantag ska gälla är att det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen hålls tillgänglig finns särskilda risker för otillbörliga intrång i de enskildas personliga integritet. Det finns ett antal frågeställningar som behöver beröras när det gäller omfattningen och utformningen av en sådan undantagsbe- stämmelse som nämns i avsnitt 14.2.1. Det finns skäl att diskutera vilken typ av uppgifter som ska omfattas av undantaget. Vidare bör det övervägas vilket slags sökverksamhet som bestämmelsen ska ta Personlig integritet och grundlagsskydd sikte på och i vilken utsträckning regleringen ska vila på en mer allmän bedömning av den aktuella verksamheten. Det behöver även tas ställning till om regeln ska utformas som en s.k. delegations- bestämmelse riktad till lagstiftaren (jfr 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § första stycket YGL) eller som en ren undantagsbestämmelse (jfr undantaget för barnpornografi i 1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL). I den sistnämnda frågan bör betydelsen av den nya data- skyddsförordningen särskilt beaktas. Till en början kan dock konstateras att de slutsatser som vi har redogjort för i föregående avsnitt innebär att undantagsbestäm- melser bör införas i såväl TF som YGL. Bestämmelserna bör ha samma innebörd och vad som anförs nedan gäller således både TF och YGL. Vilka uppgifter ska omfattas? I fråga om vilka uppgifter som en undantagsbestämmelse ska avse kan ledning hämtas från den uppdelning och terminologi som används i PUL. Termerna har sitt ursprung i EU:s dataskydds- direktiv och förekommer i huvudsak även i förslaget till ny data- skyddsförordning. Enligt vår bedömning är det dock inte aktuellt att låta en bestämmelse omfatta alla typer av personuppgifter som omfattas av personuppgiftsregleringen. Det har inte framkommit att det skulle finnas behov av ett så omfattande undantag från grundlagarna. En åtgärd av det slaget skulle dess- utom aktualisera en mer långtgående diskussion om den allmänna utformningen av det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten, jfr bl.a. i slutbetänk- andet En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55 Del 2 s. 219 f). Det ingår inte i vårt uppdrag att överväga sådana mer genomgripande förändringar av grundlagssystemet. Diskussionen om omfattningen av undantaget bör i stället ta sikte på sådana typer av uppgifter som framstår som mest integri- tetskänsliga. I sammanhanget finns det skäl att särskilt överväga att låta undanta uppgifter om lagöverträdelser m.m. (se 21 § PUL, artikel 8.5 i dataskyddsdirektivet och artikel 10 i dataskyddsförord- ningen). När regleringen i dataskyddsförordningen träder i kraft kommer denna att omfatta uppgifter om lagöverträdelser genom Personlig integritet och grundlagsskydd brott, fällande domar i brottmål och straffprocessuella tvångs- medel. Däremot kommer inte alla brottmålsdomar att omfattas och inte heller uppgifter om administrativa frihetsberövanden (se av- snitt 14.1.3). Vidare bör det övervägas om ett undantag ska omfatta vad som i personuppgiftsregleringen benämns ”känsliga personuppgifter” (en- skilds ras, etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filoso- fiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa och sexualliv), se 13–20 §§ PUL (artikel 8.1 i dataskyddsdirektivet). Enligt artikel 9.1 i dataskyddsförordningen utvidgas gruppen känsliga personuppgifter till att även omfatta ”genetiska uppgifter” och ”biometriska upp- gifter”. Enligt vår mening rör det tydligaste exemplet på integritets- känsliga söktjänster uppgifter om att enskilda förekommer i domar i brottmål. Det finns tjänster som innebär att allmänheten kan söka på t.ex. namn eller adress och få besked om enskilda personer har varit inblandade i brottmål. Det ges möjlighet att få sökresultaten presenterade på olika sätt, bl.a. i form av en kartbild som ger be- sked om var på en gata en person bor. Det går vidare att få tillgång till den aktuella domen. Vidare förekommer det en särskild funk- tion som gör det möjligt att beställa bevakning med utgångspunkt i postnummer. Innebörden är bl.a. att kunden underrättas om det flyttar in en dömd person i det aktuella bevakningsområdet eller om någon som redan bor där döms för brott. En tjänst av det här slaget är i realiteten ett privat belastnings- register som vänder sig till allmänheten. Den innefattar helt uppen- bart en sådan behandling av uppgifter om lagöverträdelser och vissa liknande uppgifter som avses i 21 § PUL, dvs. en behandling som skulle kunna vara otillåten om inte YGL var tillämplig. Ett undantag bör avse uppgifter av det här slaget. Frågan är om även andra uppgiftstyper bör omfattas. Ska undantaget även om- fatta sådana känsliga personuppgifter som avses i 13–20 §§ PUL? Som har framhållits i avsnitt 14.2.1 är det angeläget att inskränk- ningar i grundlagsskyddet inte görs mer omfattande än vad som är nödvändigt för att komma till rätta med ett visst problem. Det är så att även de andra uppgiftstyperna får anses förknippade med stora risker för integritetsintrång om de samman- ställs till sökbara register. Den nuvarande regleringen tillåter en- skilda eller organisationer att med stöd av utgivningsbevis enligt Personlig integritet och grundlagsskydd 1 kap. 9 § andra stycket YGL tillhandahålla allmänheten register- liknande uppgiftssamlingar med t.ex. namn och adress på personer med en viss etnisk bakgrund eller religiös övertygelse bosatta i en bestämd stad. Andra tänkbara söktjänster skulle kunna utgå från personers sexuella läggning eller innebära en sammanställning av politiska motståndare och deras bostadsadresser. Det framstår inte som rimligt att uppgiftssamlingar av det slaget i alla lägen ska omfattas av det särskilda grundlagsskyddet. Undantaget bör således även avse sådana uppgifter. Det kan dock diskuteras om alla typer av känsliga person- uppgifter kan motivera ett undantag. De olika uppgiftstyperna är visserligen av olika karaktär och innebörd. En del tar sikte på individers grundläggande mänskliga egenskaper medan andra avser främst politisk, religiös och kulturell grupptillhörighet hos den enskilde. Det finns emellertid enligt vår bedömning i det här sam- manhanget inte skäl att särskilja dessa olika uppgiftstyper. Det finns dessutom ett värde i att hålla fast vid den systematik som tillämpas i det här avseendet i personuppgiftsregleringen enligt PUL och på EU-nivå. Undantaget ska därför avse såväl uppgifter om lagöver- trädelser m.m. som andra känsliga personuppgifter. Även behand- ling av genetiska uppgifter och uppgifter om biometrisk data som avses i dataskyddsförordningen bör därmed omfattas. Vilka typer av uppgiftssamlingar ska omfattas? Nästa frågeställning blir hur en undantagsregel ska avgränsas i andra avseenden än själva uppgiftstypen. Som framgår ovan är inte tanken att all spridning av uppgifter om lagöverträdelser och andra känsliga personuppgifter ska omfattas av undantagen i TF och YGL. En definitionsfråga bör här först beröras. I framställningen ovan har termen ”register” använts som en benämning på sådana samlingar av eller förteckningar över uppgifter som avses. Bland fördelarna med denna term kan nämnas att den framstår som teknikneutral och lätt att förstå med utgångspunkt i vardags- språket. En nackdel är dock att ordet ”register” användes i den ur- sprungliga lydelsen av databasregeln 1 kap. 9 § YGL och även i den numera upphävda datalagen (1973:289). Ordet förekommer även i Personlig integritet och grundlagsskydd olika sammanhang i dataskyddsförordningen. Till bilden hör dess- utom att ”register” används i 2 kap. TF med en innebörd som inte är helt klarlagd i förarbeten och praxis. Mot denna bakgrund finns det risk för att ordet ”register” kan leda till oklarheter vid tillämp- ningen om den används i den nu aktuella undantagsbestämmelsen. Vid den närmare utformningen av bestämmelsen bör därför ordet ”uppgiftssamling” användas i stället. En precisering behöver här ske så att undantaget från grund- lagsregleringen inte blir större än vad om är motiverat. Det är för dessa överväganden naturligt att som utgångspunkt ta de typer av sammanställningar som förekommer när det gäller offentlig- göranden av bl.a. uppgifter om lagöverträdelser. Det framgår då att det i huvudsak är två olika typer av uppgifts- samlingar som förekommer. De skiljer sig åt i fråga om den tekniska utformningen av sökfunktionen. I det ena fallet har materialet strukturerats för att underlätta sökning efter och sammanställning av just personuppgifter. En sådan uppgiftssamling har som regel sökfält där just personuppgifter kan fyllas i och ligga till grund för sökning. Uppgiftssamlingar av det slaget anses ha en s.k. person- uppgiftsanknuten struktur (se och , Kommentar till personuppgiftslagen, 4:e uppl., s. 135 f.).