sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Det är fullmäktige som har det huvudsakliga ansvaret för att ge medlemmarna förutsättningar att delta och framföra sina syn- punkter, men eftersom flertalet ärenden bereds av nämnderna bör inhämtandet av synpunkter också kunna genomföras av nämnderna själva eller av t.ex. en demokratiberedning. Hur detta ska gå till bör framgå av reglementen eller den arbetsordning, som beslutats av fullmäktige. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting Vem ska ges möjlighet att framföra sina synpunkter? Fullmäktiges arbete för att skapa förutsättningarna för medlem- marnas deltagande bör omfatta samtliga kommun- och landstings- medlemmar. Alla medlemmar bör ha information som är relevant för deras demokratiska delaktighet. Informationen bör anpassas till särskilda målgrupper utifrån t.ex. språk- eller funktionsförmåga. I de fall som fullmäktige väljer att inhämta synpunkter inför beslut genom samråd eller liknande förfarande bör i princip alla medlemmar ges möjligheter att delta, i synnerhet om det gäller frågor av långsiktig karaktär och stor ekonomisk betydelse. Sådana beslut kan påverka framtida generationer och är därför även av vikt för de som ännu inte har fått rösträtt. Barn och unga samt ut- ländska medborgare som är folkbokförda, men än inte har rösträtt i kommunen eller , bör i sådana fall ges möjlighet att yttra sig. Att inkludera unga och äldre kan också motverka den i det politiska systemet med mandatperioder inbyggda risken för att de förtroendevalda, i en mer kortsiktig önskan att tillfredsställa väljare och att bli omvalda, inte tar hänsyn till nästkommande generations intressen och behov. När det gäller ungas rätt att yttra sig finns det anledning för kommunerna och landstingen att genomföra sär- skilda åtgärder för att tillgodose deras förutsättningar och perspek- tiv, vilket vi beskriver i kapitel 14. Kommunen och kan också välja att vända sig till särskilt utvalda aktörer, individer eller grupper av medlemmar. Det kan gälla medlemmar som är särskilt berörda av ett förslag. Alla som har ett särskilt intresse av en fråga dock bör ges möjlighet att framföra synpunkter. Med medlemmar i kommunen omfattas även juridiska personer, exempelvis företag och ideella föreningar, om de äger fast egendom i kommunen.65 De medborgardialoger som kommunerna genomför riktar sig oftast till enskilda individer. Det finns, såsom vi ser det, ett värde i att även andra aktörer än enskilda individer hörs inför beslut. Företag kan t.ex. ha särskild kunskap som är viktig att ta 65 Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) föreslår att juridiska per- soner som bedriver näringsverksamhet från fast driftställe i kommunen, dvs. som har kontor, filial, fabrik, verkstad eller affärslokal i kommunen eller eller en ideell förening vars styrelse har säte i kommunen eller som bedriver verksamhet i kommunen, ska räknas som medlemmar. Förslaget är under beredning. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting De kan också framföra synpunkter om hur ett förslag påverkar deras förmåga att bedriva en ekonomisk verksamhet. Föreningslivet är av särskild betydelse att inkludera i en bered- ningsprocess. Det är genom att organisera sig och gå samman i medborgarsammanslutningar som enskilda kan få en röststyrka. Ideella föreningar har ofta särskild kunskap som kan vara värdefull för kommunerna och landstingen. Även kommunala organ och myndigheter skulle kunna inkluderas i en sådan process, såsom skolor, sjukhus eller äldreboenden. Sådana aktörer skulle kunna få möjlighet att komma in med synpunkter i form av ett remiss- förfarande, redan i den initiala beslutsprocessen. Det är dock viktigt att kommunen eller gör särskilda insatser för att nå ut till grupper som i regel deltar i lägre ut- sträckning. Rekommendationer om detta ger vi i 11.5.3. I syfte att säkerställa ett brett deltagande är det viktigt att medborgardialoger, remissprocesser eller andra former av samråd tillkännages på kom- munens eller anslagstavla med information om vilket ärende som ska behandlas, hur beredningen genomförs samt upp- gifter om tid och om plats om det är fråga om ett fysiskt möte. Bestämmelsen ska ses som en demokratisk princip Till skillnad från remissförfarandet innebär vårt förslag inte en direkt skyldighet för fullmäktige att inhämta yttrande inför ett beslut. Förslaget är formulerat på samma sätt som stadgandet som reglerar frågan om samråd med brukare (6 kap. 8 § KL), enligt vilken nämnderna ska verka för att samråd sker med dem som utnyttjar dess tjänster.66 Bestämmelsen är ett allmänt målsättningsstadgande och ett beslut kan inte upphävas i domstol för att nämnderna inte har samrått med brukarna innan ett beslut fattas. På samma sätt förhåller det sig med den föreslagna bestämmelsen. Den avser sådana generellt verkande åtgärder som fullmäktige kan behöva vidta för att medlemmarna ska ges förutsättningar att delta, och överlåter till fullmäktige skapa de forum och förfaranden som kan behövas för att medlemmarna ska ges tillfälle att framföra sina 66 Ett förslag att ändra ordalydelsen till att nämnderna ska verka för att samråd sker med dem som brukar deras tjänster är f.n. under beredning inom (se SOU 2015:24). Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting synpunkter inför beslut. Bestämmelsen ska i detta avseende ses som en demokratisk princip. I det fall den beslutsfattande majori- teten i fullmäktige väljer att ta ett beslut även utan att beredningen har omfattat ett medborgerligt deltagande har övriga ledamöter skäl att framföra kritik och låta väljarna ställa beslutsfattarna till svars. Ett upphävande av beslut efter laglighetsprövning bör alltså inte bli aktuellt enbart utifrån den föreslagna regeln, givet att det stora flertalet kommuner och landsting redan arbetar på olika sätt med demokratifrämjande inslag och att ge enskilda tillfällen att lämna synpunkter. När det gäller frågan om domstol skulle kunna upp- häva ett beslut på grund av att fullmäktige eller nämnderna inte följt egna föreskrifter, som blivit beslutade som ett led i arbetet med deltagande, är reglerna i 10 kap. kommunallagen styrande. Detta innebär dels att endast det överklagade beslutets laglighet och inte dess lämplighet kan prövas, dels att prövningen endast omfattar om beslutet ska upphävas eller inte. I kapitlets 8 § anges på vilka grunder ett kommunalt beslut kan upphävas, däribland att det inte har tillkommit i laga ordning. Det är trots ordalydelsen inte klart att grunden tar sikte på felaktigheter endast enligt kommunallagen. Det kan inte uteslutas att grunden kan tillämpas om ett beslut inte följt t.ex. formaliabestämmelser i andra författningar, dvs. inte kom- mit till på rätt sätt. Samma resonemang kan föras för fullmäktiges regler i instruktioner eller arbetsordningar antagna med stöd av kommunallagen.67 När det gäller vår föreslagna bestämmelse kan den igen jämföras med bestämmelsen om samråd i 6 kap. 8 § KL. Den senare sam- spelar med möjligheten att utvidga brukarinflytandet genom att nämnden kan delegera till anställd att fatta beslut under förutsätt- ning att samråd sker (6 kap. 38 § KL). Det är frivilligt för nämnden att föreskriva ett sådant samråd, men om nämnden valt att göra det kan ett beslut upphävas i domstol om föreskrivet samråd inte skett.68 Det finns inte någon följdbestämmelse i lagen som kon- kretiserar den föreslagna regeln, som också är ett uttryck för en demokratisk princip. Utrymmet för att med hänvisning till den föreslagna bestämmelsen, upphäva ett beslut på grund av att det 67SOU 2015:24, s. 530 ff. 68Ds 2001:34, s. 16. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting inte skulle ha tillkommit i enlighet med en kommuns eller ett landstings föreskrifter, t.ex. om ett visst samrådsförfarande i en viss fråga, är därmed med andra ord litet. Däremot får en prövning utifrån och på grund av föreskrifterna som sådana ske. Utfallet kan då vara beroende av den regleringen snarare än den föreslagna bestämmelsen. Synpunkter kan inhämtas genom samråd Enligt kommunallagen kan fullmäktige besluta att synpunkter inhäm- tas från medlemmarna som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige handlägger (5 kap. 34 § KL). Detta får ske genom folk- omröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Bestämmelsen härrör års kommunallag och av proposi- tionen framgår det att omröstningar och opinionsundersökningar borde utnyttjas endast i sällsynta undantagsfall (prop. 1975/76:187). Därefter har synen på medborgerligt engagemang förändrats och kom ett förslag om att införa samråd i kommunallagen. Förslaget var uppbyggt som ett initiativ och kom fram i samband med att ville förstärka folkinitiativet. I departementspromemorian Samråd efter folkinitiativ (Ds 2004:4) föreslogs det att av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna skulle kunna kräva att ett samråd ska hållas i en viss fråga. Med samråd avsågs folkomröstning, hearing eller annat offentligt möte, elektroniskt rådslag eller utställning med möjlighet att lämna synpunkter. Det var fullmäktige som fick avgöra i vilken form och samråd skulle ske. Förslaget avslogs till förmån för det förstärkta folkinitiativet som trädde ikraft (se kapitel 12), och begreppet samråd kom inte att införas som en beredningsmöjlighet i kommunallagen. Däremot har antalet samråd och medborgardialoger ökat i kommunerna och landstingen. Vårt förslag om att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förut- sättningar att framföra sina synpunkter inför beslut kan komma att innebära att fullmäktige oftare fattar beslut i enlighet med bestäm- melsen i 5 kap. 34 § kommunallagen. Vårt förslag lämnar dock helt till fullmäktige att avgöra om synpunkter ska inhämtas och i så fall vilket förfarande som ska användas. Inhämtandet av synpunkter bör i regel kunna genomföras med mindre formella förfaranden än Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting folkomröstningar och opinionsundersökningar. Olika former av samråd, såsom remisser och medborgardialoger, kan vara enklare och effektivare förfaranden. Begreppet samråd har olika betydelser i olika sammanhang. från betyder ordet samråd ”en överläggning för att enas om ett gemensamt handlande”. Rege- ringskansliets granskningskansli har därför avrått från ett slentrian- mässigt användande i författningstext och kommittédirektiv, efter- som samråd därmed kan uppfattas som en jämbördig relation mellan parter som ska komma överens om något.69 Begreppet samråd i förvaltningsrättslig mening innebär däremot normalt sett ett för- farande för att stämma av och inhämta synpunkter. Ett exempel på detta är (2010:900), varav framgår att samråd hålls i syfte att förbättra kommunens beslutsunderlag och ge dem som berörs av översiktsplanen möjlighet att få insyn i planarbetet och att påverka planens utformning. Även departementspro- memorian Samråd efter folkinitiativ anger att betydelsen av samråd är ett rådslag (fysiskt eller elektroniskt) där medlemmarna får möjlighet att lämna synpunkter. Med samråd avses följaktligen ett förfarande som fullmäktige kan använda för att inhämta synpunk- ter från kommun- eller landstingsmedlemmarna. Fullmäktige har full möjlighet att vid behov utforma de närmare reglerna för ett sådant förfarande. Vi föreslår därför inte att samråd regleras i lag. Vår översyn visar att gemensamt för ett mer formaliserat för- farandet är ett tillkännagivande av detta och dess former på kom- munens eller anslagstavla, att det pågår och att dokumentation av vad som kommer fram vid detta sker. Vårt förslag innebär emellertid inte annat än att fullmäktige ska verka för att förutsättningar att delta finns och det är därigenom ytterst de förtroendevalda som avgör i vilka ärenden tillfälle för synpunkter ska ges och hur detta ska ske. Samråd och med- borgardialoger bör dock genomföras enligt tydliga riktlinjer, vilket vi redogör för i 11.5.3 här nedan, där innehållet, syftet och målsätt- ningen liksom resultat kommuniceras till medlemmarna. 69 Granskningskansliets nyhetsbrev 2012:6. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting 11.5.3Riktlinjer eller principer för hur samråd och medborgardialoger ska genomföras Utredningens bedömning: Fullmäktige bör anta riktlinjer eller principer för hur samråd och medborgardialoger ska genom- föras. Riktlinjerna bör vara tydliga och innehålla syftet och mål- sättningen med samråden och medborgardialogerna, i vilka ären- den samråd och medborgardialog ska genomföras och hur resul- taten ska dokumenteras och kommuniceras. Kommunerna och landstingen bör särskilt säkerställa att sam- råden och dialogerna är öppna och tillgängliga för alla samt att åtgärder vidtas för att säkra den politiska jämlikheten. Utredningen föreslår i det föregående att fullmäktige ska verka för att medlemmarna i kommunen eller har förutsättningar att delta och framföra synpunkter inför beslut. Syftet med förslaget är att de förtroendevalda ska få ett så bra beslutsunderlag som möjligt samt att ge medborgarna möjlighet till insyn och påverkan. På samma sätt som bestämmelserna för remissförfarandet i rege- ringsformen är utformade anger förslaget inte hur synpunkterna bör inhämtas. Vi menar att detta måste vara en fråga som varje kommun eller landsting själva får fatta beslut om. De flesta kom- muner och landsting arbetar med medborgardialog, remiss eller andra samrådsformer. Dessa tar sig olika uttryck och varia- tionen i hur kommunerna och landstingen bjuder in och ger med- borgarna och andra intressenter tillfälle att lämna synpunkter inför beslut är stor. Förutom de samråd som genomförs enligt viss lag, t.ex. , finns det ingen närmare författnings- mässig reglering för hur dessa processer ska gå till. Av den översyn av remissförfarandet som vi redovisar i kapitel 10 framgår det att intresseorganisationerna sätter stor vikt vid att svara på remisser eftersom denna process omgärdas av formella regler och därför är förutsägbar. Vi menar därför att fullmäktige bör anta riktlinjer och principer för hur samrådsprocesserna och medborgardialogerna ska genomföras. Dessa riktlinjer bör omfatta alla dialoger och samråd som kommunerna och landstingen genomför, dvs. både samråd som följer av lag och dialoger som kommunerna och landstingen genomför i frågor av mindre omfattande karaktär. I detta avsnitt har vi valt att använda medborgardialog som en samlande benämning för Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting Som vi sett måste medborgardialogernas organi- sering kunna anpassas till de lokala förutsättningarna och den lokala traditionen. Kommunerna och landstingen måste således själva få utforma riktlinjer eller principer för medborgardialog respektive för hur inflytandeforum används. Riktlinjerna eller principerna bör bl.a. omfatta medborgardia- logernas plats i berednings- och beslutsprocessen, vilka dialogerna riktar sig till liksom hur kommunerna och landstingen bjuder in till, dokumenterar och kommunicerar resultaten av dialog. Genom att fullmäktige antar sådana riktlinjer eller principer kan en praxis skapas för hur medborgardialoger ska genomföras och det blir tyd- ligt för medlemmarna om hur, när och i vilka frågor som de har möjlighet att framföra sina synpunkter inför beslut. I det följande ger vi några allmänna rekommendationer om vad som är viktigt för att en medborgardialog ska kunna bli ett kon- struktivt redskap i demokratiarbetet. Medborgardialogerna bör vara tillgängliga för alla Det finns flera olika metoder för att inhämta medborgarnas syn- punkter. Några av de metoder för medborgardialog som används är mer lämpliga än andra. Ett problem med medborgardialoger är att de sällan fångar upp åsiktsuttryck som kan anses vara repre- sentativa för hela samhället. Det finns alltid en risk att de som är särskilt intresserade av en fråga och som eventuellt motsätter sig en förändring deltar i dialogprocesserna. De som inte har åsikter i frågan har inte samma motiv att delta och därmed blir deras röst inte hörd. Dessutom förutsätter ett deltagande att individerna har information och kunskap om sakfrågan och kännedom om att medborgardialogen pågår. De måste dessutom ha tid att avsätta och faktisk möjlighet att delta. För att medborgardialogen ska bli ett redskap för att fånga in de olika perspektiv och åsikter som olika invånare har och ger uttryck för bör den principiella utgångspunkten för medborgardialogerna vara att de ska rikta sig till alla som är medlemmar i kommunen eller . Inbjudan till medborgardialoger bör därför gå ut brett. Information om medborgardialoger bör finnas tillgänglig på kommunens eller webbplats och på andra platser där Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting invånare tar del av viktig samhällsinformation. Det finns dock inget som hindrar att informationsinsatser eller inbjudningar särskilt riktas till de som anses vara särskilt berörda, förutsatt att alla med- lemmar i kommunen eller ges möjlighet att delta. Vidta åtgärder för att försäkra politisk jämlikhet i medborgardialogen Det råder stora skillnader mellan olika samhällsgrupper gällande deras förutsättningar att delta i demokratin. Var och en har olika förutsättningar att delta utifrån politiskt intresse, engagemang och resurser. Flera studier och utvärderingar av olika former av med- borgardialoger visar att dessa ofta gynnar resursstarka medborgare. Personer med funktionsnedsättning är ytterligare en grupp som uppmärksammats delta i mycket liten utsträckning i de samråd som gäller den fysiska planeringen. De som medverkar i medborgar- dialoger tenderar ofta att vara individer som har större politiska kunskaper. Det finns därmed en risk att medborgardialoger bidrar till att redan resursstarka grupper får ytterligare en kanal att fram- föra sina intressen. Vi menar därför att det är angeläget att det demokratifrämjande arbetet i kommuner och landsting åtföljs av insatser för att stärka den politiska jämlikheten. När medborgardialoger genomförs bör en analys göras av de reella möjligheter som olika medborgare har att delta. Kommunerna och landstingen kan verka för att beakta den politiska jämlikheten genom att inbjudningarna sker via olika kanaler och på olika språk och att dokumentation förmedlas på ett sätt som ger alla goda förutsättningar att sätta sig in i frågan. Det är också viktigt att beakta tillgänglighetsaspekter, t.ex. att det är möj- ligt för alla att delta oavsett funktionsförmåga. Ytterligare en aspekt av vikt är att språket som används i den information som sänds ut, och att språket som används på mötet, är begripligt och tillgängligt. Medborgardialogerna kan också riktas till grupper som annars deltar i lägre utsträckning. Medborgardialogen kan därmed bli ett redskap för att fånga upp röster som annars inte kommer till ut- tryck och därigenom bidra till politisk jämlikhet. Genom att upp- muntra öppenhet, tillgänglighet och utbyte av åsikter och perspek- tiv kan en ömsesidig förståelse av problem och lösningar skapas. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting Använd den digitala tekniken i så stor utsträckning som möjligt Digitaliseringen ger goda möjligheter att utforma inkluderande och tillgängliga forum. Medborgardialoger som kräver ett fysiskt del- tagande innebär att det enbart är möjligt att delta i de fall som mötena inte sammanfaller med de enskildas förpliktelser i arbets- eller familjelivet. SKL:s undersökningar visar att det är fler som önskar delta digitalt än i fysiska dialoger.70 Ett digitalt deltagande är mera tillgängligt och skapar bättre förutsättningar för fler individer att delta, i synnerhet personer med nedsatt funktionsförmåga, personer boende i glesbyggd eller personer som har begränsad möj- lighet att delta på grund av sitt arbete eller familjeansvar. Därför är det en fördel om kommuner och landsting i så stor utsträckning som möjligt tar den digitala tekniken i bruk. Ett sätt att skaffa sig en uppfattning om medlemmarnas åsikter om en särskild fråga kan vara att skicka ut enkäter till ett urval av medborgare. Det kan också finnas en fördel i att etablera webbpaneler för att försäkra sig om en hög svarsfrekvens och ett representativt urval. Att medborgar- dialoger genomförs digitalt behöver inte utesluta att även fysiska möten arrangeras eller att olika innovativa metoder används parallellt. Målsättningen bör vara att inkludera så många individer som möj- ligt i dialogen. Tillåt deltagarna i medborgardialogen påverka dialogens former De flesta medborgardialoger som genomförs är styrda av de för- troendevalda eller av tjänstemännen. Det innebär att deltagarna sällan får möjlighet att påverka förutsättningarna eller formerna för dia- logen. är både frågeställningen och problemformuleringen på förhand bestämda. Detta innebär en begränsning av dialogerna. De som deltar kan uppleva att deras åsikter enbart efterfrågas inom ett begränsat område av ett mer omfattande beslut. Det innebär att dialogen får sämre förutsättningar att fånga upp den mångfald av åsikter och intressen som medborgarna bär på. Medborgarnas möjligheter att påverka begränsas och de blir därmed mindre moti- verade att delta. Mot den bakgrunden kan det ibland finnas anled- ning att låta formerna för medborgardialogen vara mera flexibla. 70 SKL, 2014a. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting Det förutsätter dock att medborgardialogen genomförs tidigt i bered- ningsfasen, vilket vi redogör närmare för här nedan. Medborgardialoger bör genomföras tidigt i beredningsprocessen Medborgardialoger som genomförs i den fysiska planeringen har kritiserats för att vara informationsmöten snarare än dialoger. Med- borgarna bjuds ofta in att ta ställning till förslag som redan har beretts och deras möjligheter att framföra synpunkter som kan ge ett faktiskt avtryck på det beslut som ska fattas blir begränsade. Eftersom dialogerna genomförs sent i beslutsprocessen blir de syn- punkter som yttras oftast protester mot förslaget, snarare än kon- struktiva synpunkter. uttrycker i sitt slutbetänkande (SOU 1996:162) att den reaktiva rollen som medborgarna får i planprocessen bör ersättas med en mer proaktiv roll, genom att medborgarna bjuds in tidigare i processen och får delta i en mer förutsättningslös diskussion.71 Vi menar att bedöm- ningen om att dialogerna ska ske tidigt i beredningsprocessen är central för att medborgadialogerna ska bli ett värdefullt redskap för medborgerligt deltagande. Medborgardialog bör inte enbart användas för att stämma av förslag inför beslut utan syftet bör främst vara att skapa ett kvalitativt underlag inför beslut. Rollfördelningen mellan tjänstemän och förtroendevalda måste vara tydlig Det är viktigt att de som deltar i en medborgardialog får en tydlig förståelse för rollfördelningen mellan tjänstemän och förtroende- valda. Vi anser att det finns ett värde i att de förtroendevalda med- verkar i de medborgardialoger som innefattar fysiska möten. Det signalerar till de som deltar att dialogen är seriös och det ger förut- sättningar för ett direkt samtal mellan väljare och förtroendevalda. I synnerhet bör de förtroendevalda genom beslut i fullmäktige, styrelsen eller nämnd fastslå syftet och räckvidden av medborgar- dialogen. I de fall förtroendevalda deltar bör medborgardialogerna inte framställas som partipolitiskt neutrala forum. 71 SOU 1996:162. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting enligt vår mening att osynliggöra de partipolitiska skiljelinjer som finns mellan de förtroendevalda, som i slutändan ska omhänderta de åsikter och opinioner som förts fram i dialogen, och som ska fatta beslut i fullmäktige eller nämnd. Tjänstemännens deltagande står enligt vår mening inte i konflikt med att vi förordar de förtroendevaldas medverkan i medborgar- dialoger som sker genom fysiska möten. Medborgardialoger som är tydligt begränsade till att inhämta synpunkter och åsikter från all- mänheten kan exempelvis ledas av tjänstemän. Ett problem om endast tjänstemännen deltar från kommunens eller sida är emellertid att de då blir uttolkare av medborgarnas intressen.