sou · H4B362 · 2016-10-03 00:00:00 — Av de krav som ställs i 5 kap. 2 § OSL om hur registrering av allmänna handlingar ska göras framgår endast att vissa specifika uppgifter måste finnas med i registret (se avsnitt 3.2.3). I övrigt finns det inga formella krav på registrering av allmänna handlingar. Bestämmelserna motsvarar 15 kap. 1 och 2 §§ i den upphävda sekretesslagen (1980:100) och av dess förarbeten framgår att det för de flesta allmänna handlingar inte ställs särskilt höga krav på hur registreringen ska ordnas. Bestämmelserna ger myndigheterna en betydande frihet att ordna sin registrering efter vad som är lämpligast för den aktuella myndigheten.28 Det innebär att även privata aktörer bör ha frihet att ordna sin registrering utifrån vad som förefaller vara bäst för just den egna verksamheten. Det som kan vara avgörande i detta avseende är t.ex. antalet handlingar som måste registreras. Få allmänna handlingar kan med fördel hanteras i ett enklare system, t.ex. i ett Excel-blad och pärmar. Inom såväl den privata som den offentliga sektorn används till största delen automatiserade system för att hantera information. Sådana system innehåller regelmässigt funktioner för att upprätta förteckningar eller register som uppfyller offentlighets- och sekretesslagens krav på registrering av allmänna handlingar. Friheten att kunna ordna sin registrering innebär att varje privat aktör måste överväga vilket sätt att registrera handlingar som är det mest fördelaktiga i den egna verksamheten. Att ha god kontroll över sina handlingar är för övrigt av intresse för en företagare oberoende av om offentlighetsprincipen gäller eller ej. Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats och vissa handlingar 27Se t.ex. prop. 1979/80:2 Del A s. 354 och prop. 1993/94:48 s. 24. 1979/80:2 Del A s. 356. behöver varken registreras eller hållas ordnade (5 kap. 1 § tredje och fjärde stycke OSL). Detta kommer att gälla även för privata aktörer. Vissa myndigheter är enligt 5 kap. 3 § OSL och 2 § OSF undantagna från skyldigheten att registrera allmänna handlingar enligt 5 kap. 1 § OSL. Undantaget finns för bl.a. handlingar som hör till enskildas personakter och innehåller sekretessreglerade uppgifter och som hanteras av socialnämnder eller nämnder som svarar för verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. För sjukhus och andra inrättningar för vård av patienter finns undantag för patientjournaler, läkarvårdskvitton och samlingsräkningar eller motsvarande handlingar som upprättas i samband med patientbesök. Privata utförare som bedriver samma typ av verksamhet bör behandlas på samma sätt som det allmänna. Privata utförare som föreslås omfattas av offentlighets- och sekretesslagens registreringsskyldighet enligt 5 kap. 1 § OSL, bör därför också omfattas av undantagsbestämmelsen i 2 § OSF. Förordningen bör anpassas till detta. Offentlighets- och sekretessförordningen innehåller inte några undantag från registreringsskyldigheten för verksamheter som regleras i skollagen. Det innebär att det inte finns några undantag för kommunalt bedrivna skolverksamheter. Privata aktörer som bedriver motsvarande verksamhet bör behandlas på samma sätt. Något undantag för dessa privata aktörer bör därför inte införas i förordningen. Offentlighetsprincipens tillämpning i offentligt finansierade privat utförda verksamheter kan, som nämnts tidigare, medföra en ökad administration. måste det, som redan anförts, ligga i företagens egna intressen att ha handlingar väl ordnade. För vissa typer av handlingar, t.ex. patientjournaler och bokföringsmaterial, gäller bestämmelser som i praktiken innebär att även vissa av kraven enligt offentlighets- och sekretesslagen uppfylls (se avsnitt 3.6.2 och 3.14). Privata aktörer bör därför redan ha vissa rutiner för att hantera handlingar i sin verksamhet, vilket naturligtvis underlättar övergången till offentlighetsprincipen. Vi återkommer till ekonomiska konsekvenser i kapitel 7. 6.10Översyn av vissa bestämmelser utanför offentlighets- och sekretesslagen Förslag: En erinran om att offentlighets- och sekretesslagen gäller i privata aktörers offentligt finansierade verksamhet ska införas i bestämmelserna om tystnadsplikt i 6 kap. 12−14 och 16 §§ PSL, 15 kap. 3 § SoL och 29 kap. 14 § skollagen. I enskilt bedrivna verksamheter inom vården och omsorgen samt inom enskilt bedrivna verksamheter som regleras i skollagen gäller olika bestämmelser om tystnadsplikt (6 kap. 12−14 och 16 §§ PSL, 15 kap. 3 § SoL och 29 kap. 14 § skollagen), se avsnitt 3.2.2. För motsvarande allmänna verksamheter gäller i stället offentlighets- och sekretesslagen. För att ingen dubbelreglering av sekretess ska förekomma har det i dessa tystnadspliktsbestämmelser därför införts en erinran om att offentlighets- och sekretesslagen gäller i det allmännas verksamhet. Enligt vårt förslag ska enskilda juridiska personer som bedriver offentligt finansierad verksamhet inom vård och omsorg samt vissa verksamheter som regleras i skollagen jämställas med myndigheter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen. Det innebär att de ska tillämpa de sekretessbestämmelser som finns där. Den erinran som finns i aktuella bestämmelser om tystnadsplikt om att offentlighets- och sekretesslagen gäller i det allmännas verksamhet kan språkligt sett inte anses omfatta verksamhet som drivs av dessa enskilda juridiska personer. De bedriver nämligen ingen verksamhet i det allmänna. En språklig justering behövs därför. Ändringar i offentlighets- och sekretesslagen avseende aktuella enskilda juridiska personer föreslås träda i kraft . Eftersom offentlighets- och sekretesslagen inte gäller retroaktivt för förhållanden som avser tiden före ikraftträdandet är det enligt vår mening påkallat med övergångsbestämmelser till bestämmelserna om tystnadsplikt. Förslag: Privata utförare som bedriver offentligt finansierad verksamhet inom hälso- och sjukvård och omsorg ska tillämpa arkivlagen (1990:782). Detsamma ska gälla för enskilda huvudmän för förskolor och fritidshem, för enskilda juridiska personer som enligt avtal med kommun, enskild huvudman eller landsting utför uppgifter enligt 23 kap. skollagen (entreprenad) samt för enskilda juridiska personer som enligt 24 kap. 11−15 §§ skollagen bedriver utbildning vid folkhögskola som motsvarar vuxenutbildning i svenska för invandrare. Kommunala respektive landstingskommunala arkivmyndigheter i den kommun respektive det landsting där verksamheten bedrivs ska vara arkivmyndighet för verksamhet som överlämnats till privata utförare och därmed ha tillsyn över dessa. Kommunala arkivmyndigheter ska vara arkivmyndighet för arkiv hos enskilda huvudmän för förskola och fritidshem och därmed ha tillsyn över dessa. Om privat aktörs verksamhet upphör, ska dennes arkiv överlämnas till arkivmyndigheten . Ett bemyndigande som möjliggör för en kommun eller ett landsting att meddela föreskrifter rörande arkiven införs. En kommun eller ett landsting får meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn av arkiven och för förvaring av övertagna arkiv. Ett av syftena med arkivbildningen enligt arkivlagen är att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar (3 § tredje stycket 1 arkivlagen). Genom att allmänna handlingar bevaras är det möjligt för allmänheten att få sådan tillgång till dem som tryckfrihetsförordningen förutsätter. Det som enligt arkivlagen gäller för statliga myndigheters arkiv gäller också för arkiv hos sådana enskilda organ som avses i 2 kap. 4 § OSL till den del arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2 § arkivlagen). Såvitt gäller kommunala företag som avses i 2 kap. 3 § OSL har det i arkivlagen föreskrivits att den gäller även dessa organ (2 a § arkivlagen). För att vårt förslag om att offentlighetsprincipen ska gälla hos privata aktörer ska bli effektivt bör även de åläggas en arkiveringsskyldighet för sina allmänna handlingar. Privata aktörer är redan i dag underkastade bestämmelser om bevarande av vissa typer av handlingar, t.ex. ekonomiska handlingar (se avsnitt 3.14). I vissa verksamheter finns det också krav på bevarande av t.ex. patientjournaler (3 kap. 17 § PDL) eller personakter (7 kap. 3 och 3 a §§ SoL). Privata aktörer torde därför redan ha vissa rutiner för arkivering och bevarande av specifika handlingar. Samtliga myndigheter, kommunala företag och organ som avses i 2 kap. 3 och 4 § OSL ansvarar själva för sina arkiv. På samma sätt bör även privata aktörer ha ansvaret för arkiv i sin verksamhet. Ansvaret för arkivet, till den del arkivet härrör från den offentligt finansierade verksamheten, bör åläggas sådana enskilda juridiska personer som omfattas av våra förslag. En reglering om arkivskyldigheten för dessa juridiska personer bör göras genom ett tillägg i 2 a § arkivlagen. Regeringen bestämmer vilken arkivmyndighet som ska finnas för tillsynen över de statliga myndigheterna. Enligt 8 § arkivförordningen (1991:446) och förordningen (2009:1593) med instruktion för är statlig arkivmyndighet. har även tillsyn över arkiv hos sådana organ som avses i 2 kap. 4 § OSL (8 § arkivlagen). Enligt 7 § arkivlagen ska i varje kommun och landsting finnas en särskild arkivmyndighet som ser till att de arkivbildande organen fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen. Kommunstyrelsen respektive är arkivmyndighet, om inte kommunfullmäktige eller utser någon annan nämnd eller styrelse (8 § andra stycket arkivlagen). Kommunala verksamheter som utförs i offentlig regi och verksamheter i de kommunala företag som avses i 2 kap. 3 § OSL står därmed under tillsyn av kommunala arkivmyndigheter medan landstingskommunala verksamheter står under tillsyn av arkivmyndigheten i . När fler privata rättssubjekt föreslås omfattas av arkivlagen inställer sig frågan vilken myndighet som bör bli arkivmyndighet. Valet står mellan å ena sidan den statliga arkivmyndigheten, dvs. , och å andra sidan kommunala alternativt landstingskommunala arkivmyndigheter. Inledningsvis kan anföras att inget av dessa alternativ framstår som mer självklart än det andra och att det finns både för- och nackdelar med båda. Som redan anförts lyder de enskilda organen som omfattas av 2 kap. 4 § OSL under . Dessa enskilda organ driver genomgående verksamhet som tidigare utförts av det allmänna men som överlåtits till privata aktörer och som alltjämt finansieras av allmänna medel. Eftersom det huvudsakligen är fråga om tidigare statlig verksamhet har utsetts till arkivmyndighet för dessa. En fördel med denna lösning är att de enskilda organ som driver rikstäckande verksamhet har en arkivmyndighet för hela sin verksamhet och därmed också en uppsättning av arkivbestämmelser att tillämpa. Vissa privata aktörer inom de nu aktuella områdena driver också rikstäckande verksamhet och av det skälet skulle det vara lämpligt om var arkivmyndighet även för dessa. Det andra alternativet är att låta kommunala respektive landstingskommunala arkivmyndigheter bli arkivmyndighet. Vad som utgör fördel med föregående alternativ angående rikstäckande verksamheter utgör dock nackdel med denna lösning. Kommuner och landsting kan i praktiken ha olika arkivbestämmelser. Det innebär att privata aktörer som driver rikstäckande verksamhet måste förhålla sig till olika arkivbestämmelser, troligtvis med ökad arbetsbörda och kostnader som resultat. Det pågår visserligen ett arbete med kommunala arkivfrågor inom för kommunala arkivfrågor som är ett samverkansorgan mellan och Kommuner och Landsting (SKL). Samrådsgruppen har bl.a. i uppgift att utarbeta råd om bevarande och gallring inom en rad kommunala områden. I de kommuner och landsting som följer dessa råd bör därför skillnaderna i arkivreglementena vara av mindre betydande slag. måste det konstateras att dessa råd endast är rekommendationer för kommuner och landsting som är fria att utforma egna arkivreglementen. Det är viktigt att i sammanhanget erinra om att privata aktörer bedriver verksamhet som i grunden är och landstingskommunal. Motsvarande verksamheter som drivs av det allmänna lyder därför under kommunala och landstingskommunala arkivmyndigheter. Dessa arkivmyndigheter är enligt gällande regelverk redan involverade i verksamheter som drivs av privata aktörer. Som exempel kan nämnas patientjournaler inom enskild hälso- och sjukvård som enligt 9 kap. 1 § PDL omhändertas av och som enligt 9 kap. 3 § samma lag förvaras avskilda hos arkivmyndigheten i det landsting eller, i fråga om kommun som inte tillhör något landsting, den kommun där journalerna finns. finns på omsorgsområdet för personakter inom som bedrivs i enskild regi och som har tagits om hand av . Dessa ska förvaras avskilda hos arkivmyndigheten i den kommun där akterna omhändertagits (7 kap. 5 § SoL). Det kan också jämföras med 29 kap. 18 § skollagen enligt vilken huvudmannen för en fristående skola där betyg sätts ska lämna över elevernas slutbetyg eller de betygsdokument som eleven får efter fullföljd gymnasieutbildning till den kommun där skolan är belägen. Lägeskommunen ska sedan arkivera handlingarna. Det framstår därför inte som främmande att låta kommunala respektive landstingskommunala arkivmyndigheters ansvar utökas till tillsyn av samtliga allmänna handlingar som arkiveras hos privata aktörer. Det gäller redan för vissa specifika handlingar hos privata aktörer. Det innebär också att alla kommunala och landstingskommunala verksamheter, oavsett regi, skulle lyda under samma arkivmyndighet. Samma arkivbestämmelser för all och landstingskommunal verksamhet i en kommun eller ett landsting, oavsett vilken regi de bedrivs i, skulle även underlätta allmänhetens efterfrågan av arkiverade handlingar. framstår därför som ett något mindre lämpligt alternativ. För det fall valet blir den kommunala respektive landstingskommunala arkivmyndigheten kan en annan praktisk svårighet uppkomma. I de fall en privat aktör bedriver verksamhet i flera kommuner eller landsting uppkommer frågan om vilken kommuns eller vilket landstings arkivmyndighet som ska vara ansvarig. Ett alternativ är arkivmyndigheten där den privata aktören är registrerad/har sitt säte. Ett annat alternativ är arkivmyndigheten där verksamheten bedrivs. Enligt de nämnda bestämmelserna i patientdatalagen och socialtjänstlagen är det arkivmyndigheten i den kommun eller det landsting där patientjournaler eller akter finns eller har omhändertagits som är ansvarig arkivmyndighet. Det ligger därför också nära till hands att det är arkivmyndigheten i den kommun respektive det landsting där den faktiska verksamheten bedrivs som bör bli ansvarig arkivmyndighet. Som det anfördes inledningsvis är emellertid inget av alternativen ett självklart val. Även om det finns goda skäl för att välja kommunala respektive landstingskommunala arkivmyndigheter så kvarstår problemet med rikstäckande verksamheter. emellertid att fördelarna med att låta kommunala respektive landstingskommunala arkivmyndigheter vara arkivmyndighet väger upp nackdelen. De kommunala respektive landstingskommunala arkivmyndigheterna i den kommun respektive det landsting där verksamheten bedrivs bör därför vara arkivmyndigheter för de aktuella verksamheterna. I enlighet med bestämmelserna i arkivlagen ska de därför se till att sådana privata aktörer som avses i de föreslagna 2 kap. 3 a−c §§ OSL fullgör sina skyldigheter enligt 3−6 §§ arkivlagen (se avsnitt 3.4). I arkivlagen finns bestämmelser som reglerar vad som händer när en myndighet upphör med sin verksamhet (se avsnitt 3.4). I ett sådant fall ska myndighetens arkiv överlämnas till arkivmyndigheten . En privat aktör kan av olika anledningar upphöra med sin verksamhet. Det kan t.ex. vara på grund av konkurs eller nedläggning av verksamheten av andra skäl. För privata aktörers del behövs därför också en bestämmelse om vad som ska hända med arkivet när verksamheten upphör. När en verksamhet upphör föranleder det inga problem, eftersom arkivansvaret och kostnaderna för fortsatt arkivering kvarstår inom den kommunala sfären. Om en landstingsdriven hälsocentral eller ett kommunalt äldreboende läggs ner finns det alltid en myndighet (eller den ansvariga kommunalnämnden) som har fortsatt ansvar för den nedlagda verksamhetens arkiv. De aktuella verksamheterna är i grunden kommunala och landstingskommunala verksamheter. Det är verksamheter som, om de inte av olika skäl hade överlåtits åt eller annars hade utförts av en privat aktör, hade tillhandahållits allmänheten av kommunen eller . Det ligger därför nära till hands att låta samma bestämmelser som gäller för motsvarande och landstingskommunal verksamhet även gälla dessa offentligt finansierade privat utförda verksamheter. Detta, som är den lösning som föreslagits gälla för fristående skolor (SOU 2015:82), innebär att den privata aktören bör, på samma sätt som gäller för kommunala verksamheter, åläggas att överlämna sitt arkiv till arkivmyndigheten efter att verksamheten upphör (jfr 14 § arkivlagen). Den kommunala och landstingskommunala arkivmyndigheten bör också med stöd av 9 § arkivlagen kunna fatta beslut om att överta arkiv från en privat aktör. Som redan nämnts är detta möjligt genom att kan besluta om övertagande av vissa handlingar (9 kap. 3 § PDL). Det går dock inte att bortse från att kommunens eller övertagande av arkiven från en privat aktör som upphör med sin verksamhet kan komma att medföra att det blir kommunen respektive som får överta kostnadsansvaret för arkivet, se avsnitt 7.5.2. För privata aktörer som driver verksamhet vid flera driftsställen har den juridiska personen fortsatt ansvaret för arkiv av handlingar tillhörande ett nedlagt driftsställe, på samma sätt som kommuner och landsting har fortsatt ansvar för en viss egen nedlagd verksamhet. En lösning i enlighet med vad som föreslagits kräver att kommunerna och landstingen har möjlighet att ålägga privata aktörer vissa uppgifter. Det kan t.ex. röra sig om skyldighet att upprätta dokumenthanteringsplan och redovisa dessa för arkivmyndigheten, om krav som ställs på hur arkivlokaler ska utformas eller om gallringsregler. finns ett bemyndigande i arkivlagen för kommunfullmäktige och att meddela föreskrifter om arkivvården i kommunen respektive (16 §). Detta bemyndigande torde inte kunna användas för att ge kommunfullmäktige respektive rätt att utfärda föreskrifter avseende privata aktörer, eftersom det blir fråga om skyldigheter för enskilda. Sådana föreskrifter ska enligt 8 kap. 2 § RF meddelas genom lag. Det förhållandet att privata aktörer ska jämställas med myndigheter enligt offentlighets- och sekretesslagen medför inte att de ska betraktas som myndigheter i andra avseenden. Inte heller blir de att se som företrädare för det allmänna annat än i de fall uppgifter som innebär myndighetsutövning har överlåtits till dem (se avsnitt 3.3.1). Någon möjlighet för att direkt bemyndiga en kommun eller ett landsting att meddela föreskrifter om de privata aktörernas arkivvård torde inte finnas.29 Vi bedömer det angeläget att kommunerna och landstingen ges en rätt att meddela föreskrifter om hur privata aktörer ska hantera sina arkivhandlingar. Författningstekniskt bör frågan lösas på det sättet att bemyndigar regeringen att meddela sådana föreskrifter och också medger 29 Se 8 kap. 9 § RF och t.ex. 14 § lagen [2015:602] om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring samt prop. 2014/15:117 s. 70. att regeringen bemyndigar kommunerna och landstingen att meddela föreskrifter.30 Av bemyndigandet följer en befogenhet att meddela föreskrifter om avgifter för arkivvård och tillsyn. Enligt 8 kap. 9 § RF är dock direktdelegation från till kommunerna möjlig såvitt gäller avgifter. Ett bemyndigande för en kommun eller ett landsting att meddela sådana föreskrifter bör dock införas då det inte kan uteslutas att behov av detta kan komma att uppstå, t.ex. om några andra föreskrifter inte anses behövliga. Frågan om kostnaderna för tillsynen behandlas i avsnitt 7.4 och 7.5.2. Förslag: Bestämmelsen i 3 kap. 19 a § KL om skyldigheten att tillförsäkra allmänheten insyn i verksamhet som överlämnas till privata utförare ska inte gälla då en kommun eller ett landsting sluter avtal med sådana enskilda juridiska personer som avses i 2 kap. 3 a−c § OSL. Någon övergångsbestämmelse bedöms inte vara nödvändig. Enligt direktiven ska vi överväga om det behöver göras någon ändring i kommunallagen och i så fall föreslå hur denna ändring bör se ut. Vårt förslag är att offentlighetsprincipen ska införas i bl.a. offentligt finansierade privat utförda verksamheter inom vård och omsorg. I den mån dessa verksamheter genom avtal överlåtits till en privat utförare gäller 3 kap. 19 a § KL. Bestämmelsen innebär att kommunen respektive genom avtalet ska tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över. Bestämmelsen gäller inte enbart de nu aktuella verksamhetsområdena utan alla kommunala och landstingskommunala verksamheter som lämnas över till en privat utförare. Bestämmelsen bör därför finnas kvar. Det kan däremot ifrågasättas om bestämmelsen behövs avseende de verksamheter för vilka nu offentlighetsprincipen föreslås. 30 Se 8 kap. 3 § RF jmf med 8 kap. 10 § RF. att offentlighetsprincipen införs får allmänheten rätt till insyn i dessa verksamheter och kan vända sig direkt till den privata aktören för att få del av allmänna handlingar i den offentligt finansierade delen av verksamheten. Det förefaller därför inte finnas något behov av att låta kommunen även fortsättningsvis agera mellanhand mellan allmänheten och privata aktörer. Skyldigheten att tillförsäkra sig information bör därför inte gälla då en kommun eller ett landsting sluter avtal med sådana enskilda juridiska personer som omfattas av vårt förslag. Rätten att ta del av allmänna handlingar som finns hos de privata utförare som enligt vår mening ska omfattas av offentlighetsprincipen föreslås gälla för handlingar som kommer in till eller upprättas hos dessa utförare. Någon övergångsbestämmelse är inte påkallad med anledning av den nya regleringen i 3 kap. 19 a § KL. Bedömning: Några ändringar i skollagen, med undantag för 29 kap. 14 §, bedöms inte vara nödvändiga. Enligt direktiven ska vi överväga om det behöver göras någon ändring i skollagen och i så fall föreslå hur denna ändring bör se ut. I avsnitt 6.10.1 har vi behandlat frågan om ändring av bestämmelsen om tystnadsplikt i 29 kap. 14 § skollagen samt tillkommande övergångsbestämmelse. Utöver det förefaller det inte finnas något behov av ändring i de materiella bestämmelserna i skollagen med anledning av reformen. Bedömning: Vi föreslår inte några nya regler om tillgänglighet, motsvarande den i 5 § FL, för företag och organ som tillämpar offentlighets- och sekretesslagen. Enligt 2 kap. 12 § TF ska en begäran om utlämnande av allmän handling behandlas genast eller så snart som det är möjligt (se avsnitt 3.1). Enligt 4 kap. 1 § OSL ska därtill en myndighet ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar. Myndigheten ska bl.a. särskilt se till att allmänna handlingar kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt tryckfrihetsförordningen. Bestämmelser om tillgänglighet finns också i förvaltningslagen. Myndigheter ska ta emot besök och telefonsamtal från enskilda (5 § första stycket FL). En myndighet ska ha öppet varje helgfri måndag−fredag (med undantag för , och nyårsafton) för att kunna ta emot och registrera allmänna handlingar samt för att kunna ta emot framställningar om att få del av allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten (5 § tredje stycket). Se vidare avsnitt 3.3.2. Dessa bestämmelser gäller alltså för myndigheter.