sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — En översyn av tobakslagen Nya steg mot ett minskat tobaksbruk SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att ge förslag kring det nationella genom- förandet av EU:s tobaksproduktdirektiv (och rådets direktiv /40/EU om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och för- säljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv /37/EG). I uppdraget ingår även att analysera och vid behov lämna förslag på en ändamålsenlig nationell reglering av snus och tuggtobak samt förslag till reglering av innehållet i snus. Vidare ingår i uppdraget att utreda och vid behov lämna förslag för att begränsa rökning av tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-ciga- retter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, i likhet med vad som gäller för tobaksrök. Utredaren ska också analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för försäljning av tobak och vid behov lämna förslag på hur en sådan tillståndsplikt skulle kunna utformas. Slut- ligen ska utredaren även lämna förslag till nationellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaks- varor. Vid sammanträde beslutade regeringen om utvidgning av och förlängd tid för uppdraget. Enligt uppdraget i tilläggsdirektiven ska utredaren lämna förslag på reglering för att begränsa tobaksrökning och rökning av tobaksrelaterade produkter på vissa allmänna platser. Utredaren ska också utreda möjligheten att införa exponeringsförbud för tobaksprodukter och krav på neu- trala tobaksförpackningar. Lagmannen utsågs till särskild utredare. På sidan efter nästa sida framgår vilka experter och sak- kunniga som har medverkat i utredningens arbete. Hovrättsassessorn , den rättsliga specialisten (t.o.m. ) och hovrättsassessorn (fr.o.m. ) har varit utredningens sekreterare. Utredningen är formellt ett uppdrag för som särskild utredare. Arbetet har emellertid bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna. Betänkandet har därför avfattats med användning av vi-form. Utredningen har antagit namnet . Mer gemensamma tobaksregler – ett genomförande av tobaksprodukt- direktivet (SOU 2015:6). Utredningen överlämnar här sitt slutbetänkande En översyn av tobakslagen – nya steg mot ett minskat tobaksbruk (SOU 2016:14). Utredningens arbete är härmed slutfört. Sakkunniga och experter som har deltagit i utredningens arbete (fr.o.m. om inte annat anges) •Utredaren , (fr.o.m. ) •Juristen , (fr.o.m. ) •Juristen , (t.o.m. ) •Rättssakkunniga , (fr.o.m. ) •Kanslirådet , (fr.o.m. ) •Departementssekreteraren , (fr.o.m. ) •Departementssekreteraren , (t.o.m. ) Förslag till tobakslag (2017:000)............................................ Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)...... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. .......................................... 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen .................................... 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter ................... 1.6 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) ..... 1.7Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)................................................................................ 1.8Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 1.9Förslag till lag om ändring i radio- och tv-lagen (2010:696)................................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter ..................... Utredningens uppdrag och arbete................................ Dispositionen av betänkandet ............................................... Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang ....... Grundlagsrättsliga aspekter m.m........................................... 3.2.3Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande 3.2.4Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.............................. 3.3 Relevanta EU-rättsliga regleringar ........................................ 3.3.2Fördraget om Europeiska unionens Förordningen om gemenskapsvarumärken......... 3.4 Internationella avtal och riktlinjer på tobaksområdet........ 3.5 Internationella handelsavtal ................................................. 3.5.2Avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (TRIPS)................................. Allmänna tull- och handelsavtalet ()......... Avtalet om tekniska handelshinder Allmänna utgångspunkter och överväganden .............. 4.3Överväganden kring proportionalitet, förenlighet med annan lagstiftning m.m. ........................................................ 4.4Behovet av en författningsteknisk översyn samt vissa Tillståndsplikt för tobaksförsäljning ........................... 5.2Det nuvarande anmälningssystemet för detaljhandel 5.3Tidigare överväganden i fråga om tillståndsplikt för 5.3.1Folkhälsoinstitutets underlag till nationell handlingsplan mot tobak....................................... Utredningen om tobaksförsäljning till unga........ 5.4 Regleringen av försäljningen av vissa andra varor............... Detaljhandel med folköl........................................ Servering av alkoholdrycker.................................. Detaljhandel med läkemedel................................. Handel med vissa receptfria läkemedel ................ 5.5 Analys av ändringar i tobakslagen......................... Analysens inriktning och genomförande............. 5.5.3Utvecklingen av ungdomars tobaksbruk och anskaffning av tobaksvaror............................ Tillsynen över detaljhandeln med tobaksvaror ... Enkätundersökning till tillsynsmyndigheterna... 5.6 Överväganden och förslag.................................................... 5.6.1Bör en tillståndsplikt för detaljhandel med tobaksvaror införas?.............................................. 5.6.2Bör tillståndsplikten omfatta även Vem ska pröva en tillståndsansökan?................... 5.6.5Vilka krav ska uppställas för Undantag från tillståndskravet i vissa fall............ 5.6.7Vilka regler ska gälla för den tillståndspliktiga Hur ska tillståndsförfarandet utformas? Straffansvar och förverkande................................ spårbarhet och märkning .......................................... Bestämmelserna om spårbarhet och märkning................... Bakgrund och syfte ............................................... 6.3Vilka anpassningar behöver göras av den nationella 6.3.2Registrering av styckförpackningar och registerföring av relevanta transaktioner ............. Spårning av tobaksvaror ........................................ WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel Protokollets struktur och huvudsakliga innehåll................ i nationell rätt........................................................................ Kontroll av leveranskedjan.................................... Ett utvidgat rökförbud.............................................. Rökförbudet i ett historiskt sammanhang .......................... Regleringen av rökfria miljöer.............................................. Omfattningen av tobakslagens rökförbud........... Tillsynen över nuvarande rökförbud.................... 8.3.3Möjligheterna att ingripa mot och sanktionera överträdelser av rökförbud.................................... Rökförbudet i ordningslagen................................ 8.3.5Något om efterlevnaden av det nuvarande rökförbudet i utomhusmiljöer.............................. Frivilliga initiativ till rökfria miljöer.................................... Rökning och annat bruk av vissa tobaksfria produkter...... 8.7Folkhälsomyndighetens utredning om framtida rökfria miljöer på allmänna platser – i synnerhet där barn vistas... 242 8.8Internationella riktlinjer och rekommendationer om skydd mot tobaksrök ........................................................... 8.9 Överväganden och förslag.................................................... Vilka utomhusmiljöer ska göras rökfria?............. 8.9.3Vem ska ansvara för att rökförbudet 8.9.4Vilka krav kan och bör ställas på den ansvarige?........................................................ Tillsyn, ingripandemöjligheter och sanktioner ... 8.9.6Bör rökförbudet utvidgas till att omfatta användningen av andra produkter 9.2Tobakslagens nuvarande reglering av marknadsföring 9.3WHO:s rekommendationer om marknadsföring 9.4Ett urval av studier om effekterna av 9.5 Internationell utblick ........................................................... 9.6 Överväganden och förslag.................................................... 9.6.1Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är en lämplig och ändamålsenlig tobakspolitisk åtgärd för att minska tobaksbruket ...................... 9.6.2Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med tryck- och yttrandefriheten ...... Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med varumärkesrätten ....................... 9.6.4Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med rätten till egendom .................... Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor............... 9.6.6Hur bör ett exponeringsförbud närmare Allmänt om neutrala tobaksförpackningar ......................... anknytning till neutrala tobaksförpackningar..................... På vilket underlag har andra länder grundat regleringar om krav på neutrala tobaksförpackningar? Forskning på effekterna av den australiensiska 10.7.1Bör neutrala tobaksförpackningar införas 10.7.2 Förhållandet till tryck- och yttrandefriheten...... Förhållandet till tobaksproduktdirektivet........... Fri rörlighet för varor inom EU........................... Förhållandet till varumärkesrätten....................... Förhållandet till mönsterskyddet......................... 10.7.8Förhållandet till vissa bestämmelser i 10.7.11Förhållandet till skyddet för egendom enligt RF, och Europeiska unionens stadga om de grundläggande En ändamålsenlig reglering av snus ........................... Innehållet i snus.................................................................... 11.3.1 Andelen snusare i olika befolkningsgrupper ....... 11.3.2 Konsumtion av smaksatt snus.............................. Regleringen av snus och tuggtobak..................................... Innehållsregleringen för tobaksprodukter inom EU 11.5.1Riktlinjer för genomförande av artikel 9 11.5.2WHO:s rekommendationer om reglering av tobaksvaror med godissmaker.............................. 11.6 Överväganden och förslag.................................................... Regleringen av snus i livsmedelslagen .................. Reglering av innehållet i snus................................ 11.6.3Hänvisning till smak, doft och andra tillsatser på förpackningar till snus...................................... 11.6.4Reglering av minsta innehåll EU - rättsliga överväganden .................................... Några tillsynsfrågor m.m. ......................................... Ett tydliggörande av tillsynsansvaret enligt tobakslagen.... Införandet av ett likvärdigt tillsynsansvar för Sekretess hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt Införande av en underrättelseskyldighet för Utgångspunkter ....................och inledande överväganden Tillståndsplikt ...................................för tobaksförsäljning Spårbarhet ......................................................och märkning Regleringen av snus .............................................................. Förändringar i tillsynen m.m. .............................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Den nya tobakslagen ............................................................ Förslaget till tobakslag ......................................................... Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) ........................................................................... Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel Centralförbudet för alkohol- och Allmänna tull- och handels- inom den inre marknaden (varumärken och mönster) förordningen (2009:641) lagen (2009:400) Regeringsformen (1974:152) Avtalet om tekniska handels- varumärkeslagen (2010:1877) I betänkandet lämnar utredningen ett antal förslag som syftar till att minska bruket av tobak och till att motverka illegal handel med tobak. Förslagen innefattar i huvudsak en tillståndsplikt för försälj- ning av tobak, en utvidgning av rökförbudet till att omfatta fler miljöer och fler produkter, ett förbud mot exponering av tobaks- varor i butiker och vissa förändringar i regleringen av snus samt i tillsynsorganisationen. Utredningen lämnar vidare förslag till genom- förande av tobaksproduktdirektivets (2014/40/EU) regler om spår- barhet och märkning. Därutöver har utredningen gjort en syste- matisk, språklig och redaktionell översyn av tobakslagen (1993:581). Som ett resultat av den översynen föreslår utredningen en ny, struk- turellt omarbetad tobakslag. I betänkandet redovisar utredningen också en analys och bedöm- ning av om det finns skäl att införa krav på neutrala tobaksför- packningar i samt om det krävs nationella åtgärder för att genomföra WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror. Utredningen föreslår att detaljhandel och partihandel med tobaks- varor ska få bedrivas endast av den som har tillstånd för sådan handel. Tillstånd ska endast meddelas den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med tobaks- lagens krav. Den som ansöker om tillstånd ska visa att det för verk- samheten finns ett lämpligt egenkontrollprogram. Tillståndsansök- ningar ska prövas av kommunerna. Innan beslut i tillståndsfrågan fattas ska – och om ansökan avser partihandel också – yttra sig över sökandens lämplighet. Tillstånd till detaljhandel med tobak ska avse ett särskilt försälj- ningsställe medan tillstånd för partihandel ska gälla verksamheten. Utredningen föreslår att den som bedriver partihandel med tobaks- varor får leverera sådana varor endast till den som har tillstånd att bedriva partihandel eller detaljhandel med sådana varor och att säljaren ska förvissa sig om att köparen har sådant tillstånd. Tobaksvaror som till följd av felaktig märkning inte får tillhandahållas konsu- menter ska inte heller få tillhandahållas detaljhandlare. Utredningen föreslår att den nuvarande möjligheten för kom- munen att meddela en näringsidkare försäljningsförbud ska tas bort. I stället ska kommunen ha möjlighet att meddela en tillstånds- havare en varning om denne inte längre uppfyller kraven för till- ståndet, eller följer de bestämmelser som gäller för tobaksförsäljning. Om en varning inte är en tillräckligt ingripande åtgärd ska kom- munen kunna återkalla tillståndet. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobaksvaror utan att ha tillstånd till parti- eller detaljhandel med tobaksvaror ska dömas för olovlig tobaksförsäljning. De övriga gärningar som är straffbelagda som olovlig tobaksförsäljning enligt tobakslagen ska i stället rubriceras som olovlig tobakshantering. Utredningen föreslår att straffskalan för olovlig tobaksförsäljning ska höjas till fängelse i högst eller, om brottet är att bedöma som grovt, fängelse i lägst och högst . Utredningen föreslår vidare en ny förverkandebestämmelse som innebär att tobaksvaror som varit föremål för brott enligt tobakslagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppen- bart oskäligt. Utredningen föreslår att det nuvarande rökförbudet i tobakslagen ska utvidgas och omfatta även vissa allmänna platser utomhus, näm- ligen uteserveringar, entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till, områden utomhus som är avsedda att användas av den som reser med färdmedel i inrikes kollektivtrafik, inhägnade platser huvudsakligen avsedda för idrottsutövning, och lekplatser som allmänheten har tillträde till. Utredningen föreslår vidare att rökförbudet, utöver tobaksrök- ning, ska omfatta användningen av bl.a. örtprodukter för rökning, elektroniska cigaretter – både med och utan nikotininnehåll – och vissa andra njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak. Den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över ett område utomhus som omfattas av rökförbud ska ansvara för att rökförbudet upprätthålls. När det gäller entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till ska dock den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över loka- len eller utrymmet ansvara för att rökförbudet vid sådana entréer upprätthålls. Den som ansvarar för att rökförbudet upprätthålls ska genom skyltning tydligt informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägelser. Möjligheten att enligt tobakslagen avvisa någon som trots tillsägelse röker där rökning inte är tillåten ska gälla även för de föreslagna rökfria utomhusmiljöerna. Utredningen föreslår att bestämmelserna om rökförbud ska sam- las i den nya tobakslagen och att det straffsanktionerade rökförbudet i ordningslagen (1993:1617) ska upphävas. Utredningen föreslår att det ska vara förbjudet att förvara tobaks- varor och deras förpackningar synliga för kunder på försäljnings- ställen. Även övriga kommersiella meddelanden som marknadsför tobaksvaror på försäljningsställen ska vara förbjudna (exponerings- förbud). Tobaksvaror som säljs till konsumenter ska inte heller få tillhandahållas på så sätt att kunden får tillgång till varorna innan betalning skett (självbetjäning). Varu- och prislistor inne på försäljningsställen ska vara tillåtna under förutsättning att sådana listor är neutralt utformade och finns på det ställe i butiken där tobaksvaror saluförs. Listorna ska place- ras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället. Specialbutiker för tobaksvaror, dvs. butiker som endast säljer tobaksvaror och tillbehör till sådana varor, ska vara undantagna från exponeringsförbudet och förbudet mot självbetjäning. Det ska framgå av försäljningstillståndet att ett försäljningsställe är en sådan special- butik. Kommersiella meddelanden inne i specialbutiker ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället. För att genomföra tobaksproduktdirektivets regler om spårbarhet och märkning, föreslår utredningen att styckförpackningar med tobaksvaror ska förses med en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning. Tillverkare och importörer ska ansvara för att förpackningar förses med sådana märkningar. Tobaksvaror som sak- nar sådana märkningar ska inte i näringsverksamhet få tillhanda- hållas konsumenter eller detaljhandlare. Vidare föreslår utredningen att näringsidkare som deltar i handel med tobaksvaror, med undantag för de som bedriver detaljhandel, ska registrera alla styckförpackningar när de kommer i respektive lämnar deras besittning samt alla mellanliggande led. Den nödvän- diga utrustningen för att registrera tobaksvarorna ska tillhandahållas av tobakstillverkarna. Näringsidkare som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror ska upprätthålla register över samtliga relevanta transaktioner. Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska lagra relevanta upp- gifter hos en oberoende tredje part, vars verksamhet ska övervakas av en extern revisor. Såväl den tredje parten som revisorn ska god- kännas av Europeiska kommissionen och tobakstillverkarna ska stå för kostnaderna för datalagringen. Den närmare utformningen av systemen och av märkningarna ska anpassas till de tekniska standarder för inrättande och driften av systemet för spårning och identitetsmärkning samt för säkerhets- märkningen som Europeiska kommissionen fastställer genom genom- förandeakter. Utredningen föreslår att regeringen, eller den myn- dighet regeringen bestämmer, ska få meddela närmare föreskrifter om identitets- och säkerhetsmärkningarnas utformning, liksom om tekniska standarder för inrättande och drift av ett system för spår- ning, registerföringen och registreringsskyldigheten, innefattande datalagringen av relevanta uppgifter. En ändamålsenlig reglering av snus Utredningen föreslår att snus och tuggtobak inte längre ska jäm- ställas med livsmedel i livsmedelslagen (2006:804). Det innebär bl.a. att snus inte längre kommer att omfattas av livsmedelslagens produktkrav. Utredningen bedömer att kan och bör meddela föreskrifter om vilka tillsatser i snus som ska för- bjudas och om gränsvärden för skadliga ämnen som snus får inne- hålla eller ge upphov till. Sådana föreskrifter bör innehålla förbud mot tillsatser i snus som ger intryck av att snus innebär en hälso- fördel eller minskade hälsorisker, är förknippat med energi och vitalitet, samt är cancerframkallande, mutagena eller reproduktions- toxiska och har tillförts varan i en sådan mängd att den toxiska eller beroendeframkallande effekten eller de cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaperna i betydande eller mätbar omfattning ökar vid konsumtion. Snus omfattas inte av tobaksproduktdirektivets förbud mot karak- teristisk smak för vissa tobaksvaror. Enligt utredningens uppfatt- ning finns det sakliga skäl för att reglera smaksättningen av snus. Med hänsyn till framför allt de praktiska svårigheterna med en sådan reglering har utredningen emellertid bedömt att smakreg- lering av snus inte bör införas. Däremot föreslår utredningen en åtgärd som kan förväntas få en motsvarande effekt, nämligen ett förbud mot att på förpackningar till snus och på själva varan hänvisa till smak, doft eller tillsatser. Utredningen föreslår också att det på motsvarande sätt som för cigaretter ska finnas en minimireglering för hur lite snus en för- packning ska få innehålla. En styckförpackning med portionsför- packat snus ska innehålla minst 20 portioner. Snus ska inte få till- handahållas konsumenter i mindre mängd. Utredningen föreslår att och kommunerna ska ha ett likvärdigt tillsynsansvar enligt tobakslagen, liksom att Folk- hälsomyndighetens och omedelbara tillsynsansvar ska tydliggöras i lagen. Vidare föreslås att Arbets- miljöverkets centrala tillsynsansvar enligt tobakslagen, som bara fyller en formell funktion, ska upphävas. förslag till sekretessreglering i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för sådana uppgifter som förekommer hos en tillstånds- eller tillsynsmyndighet. Utredningen föreslår att tillsynsmyndigheternas nuvarande möj- lighet att i vissa fall besluta om omhändertagande av tobaksvaror ska upphävas. Därutöver föreslår utredningen bl.a. nya regler om underrättelseskyldighet för kommunerna samt en skyldighet för att föra ett centralt register för tillsyn, upp- följning och utvärdering av tobakslagens tillämpning samt framställ- ning av statistik.