sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Förslag: Distributionsstöd ska få lämnas till allmänna nyhets- medier för distribution av papperstidningar. Stöd ska lämnas för varje exemplar av en papperstidning som distribueras av ett distributionsföretag eller, av ett befordrings- företag i lantbrevbäringsturer eller särskilda tidningsutdelnings- turer, där minst två allmänna nyhetsmedier deltar. Ett distributionsföretag eller postbefordringsföretag ska få förmedla distributionsstöd endast om företaget skriftligen för binder sig att inom sitt verksamhetsområde anordna samdistri bution där det finns förutsättning för stödberättigad samdistri bution, att tillämpa en likvärdig prissättning per distribuerat exemplar och att hålla samdistributionen öppen för samtliga all männa nyhetsmedier. Samdistributionen av papperstidningar har skapat ett system där de olika aktörernas affärer sitter ihop. Flyttas en pusselbit finns risk att konstruktionen kommer i allvarlig obalans, med svåröverblickbara konsekvenser vad gäller medborgarnas tillgång till allmänna nyhets- medier som följd. Ett distributionsstöd bör därför finnas till dess att marknaden själv gör andra vägval. En faktor i sammanhanget gäller möjligheten till en mer regelmässig samdistribution av post och tid- ningar, en frågan som har utretts och diskuterats länge utan att ännu ha resulterat i en lösning.71 Det är bedömning att medborgare som ännu väljer att ta del av nyhetsrapporteringen via papperstidningen ska ha möjlighet att göra det, så länge marknaden väljer att upprätthålla denna distributionskanal. Det stöd för distribution av papperstidningar som ska finnas inom ramen för det nya mediestödet ska vara uppbyggt på samma sätt som det nuvarande distributionsstödet vad gäller stödets inrikt- ning på samdistribution av två eller flera papperstidningar. Kretsen av medier som kan komma i fråga för distributionsstöd vidgas dock. De villkor som gäller stödberättigade allmänna nyhetsmedier skiljer sig från de villkor som gäller för allmänna nyhetstidningar i det nuva- rande presstödssystemet bl.a. genom att det nya systemet inte kräver 71 behandlar frågan om om samdistribution av post och tidningar i kapitel 8 Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier vissa upplagor och abonnemang för att ett medium ska vara stödbe- rättigat. Några sådana villkor kan därför inte heller gälla för distribu- tionsstödet i det nya stödsystemet. Därmed omfattas t.ex. även gratistidningar . Med tanke på att många gratistidningar distribueras via ställ i butiker och kollektivtrafik eller tillsammans med direkt reklam är det svårt att bedöma effekten av en sådan förändring. Av mediestödsförordningen ska framgå att distributionsstöd får lämnas för varje exemplar av en papperstidning som distribueras av ett distributionsföretag eller av ett befordringsföretag i lantbrev bäringsturer eller särskilda tidningsutdelningsturer, där minst två allmänna nyhetsmedier deltar. Det ska vidare framgå vilka öres belopp som lämnas per stödberättigade exemplar, där öresbeloppen är högre för de första 7 miljonerna exemplaren. Därefter ska öres beloppen minska stegvis upp till exemplaren över 21 miljoner. De stödbelopp som betalas ut beror därefter på antalet stödberättigade exemplar. Stödets andel av tidningsföretagens totala distributions- kostnader är cirka två procent.72 Andra förutsättningar för distributionsstödet ska fortsatt vara att det allmänna nyhetsmediet ska förbinda sig att avstå från egen distri- bution i områden med samdistribution och överlämna hela distribu- tionsarbetet till ett distributionsföretag eller postbefordringsföretag i området med samdistribution. Två distributionsföretag ska sam tidigt få svara för stödberättigad samdistribution inom ett distribu- tionsområde, om mediestödsnämnden medger det. Ett distributionsföretag eller postbefordringsföretag ska få för- medla distributionsstöd endast om företaget skriftligen förbinder sig att inom sitt verksamhetsområde anordna samdistribution där det finns förutsättning för stödberättigad samdistribution, att til - lämpa en likvärdig prissättning per distribuerat exemplar och att hålla samdistributionen öppen för samtliga allmänna nyhetsmedier. Distributionsföretaget ska alltså inte kunna stänga ute någon. En omdiskuterad del av distributionsstödets gäller den s.k. lika- prisprincipen.73 Den innebär i grunden att avgiften per distribuerat tidningsexemplar ska vara densamma för de inblandade tidningsföre- tagen. Eftersom kostnaden i praktiken varierar mellan olika tidnings- 72 Distributionsstödets andel av de totala distributionskostnaderna beräknades av i slutbetänkandet (SOU 2013:66), s. 308–310. 73 Likaprisprincipen och de diskussioner som förts om den redovisas i SOU 2013:66 s. 291–301. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier slag har det länge funnits slitningar i systemet och tillåts också en viss prisdifferens. Olika regleringar har prövats för att hitta en ordning som tillgodoser såväl distributionsbolagens önskan om kostnadstäckning och t.ex. de överspridda tidningarnas önskan om konkurrensneutralitet för att nå sina läsare i hela landet. Frågan är både mediepolitiskt principiell och tekniskt komplicerad och den lämpar sig inte för en detaljerad reglering i mediestödsförordningen. Av förordningen ska det dock framgå att en förutsättning för stöd- berättigad samdistribution är att en likvärdig prissättning per distri- buerat exemplar tillämpas. De anslagsmedel som används för dagens distributionsstöd ingår i ramanslaget för presstöd. redovisar Myndigheten för press, radio och tv att betalats ut som distribu- tionsstöd. En tydlig trend är att anslagsförbrukningen för distribu- tionsstöd sjunker. , då det betalades ut i distributionsstöd, har förbrukningen minskat år för år. Ett rimligt antagande är därför att den trenden kommer att fortsätta och att förbrukningen av anslagsmedel för detta ändamål kommer att minska ytterligare, som utrymmet för de övriga stödformerna ökar. Det är inte aktuellt att höja öresbeloppen i förordningen. Om det skulle visa sig att nytillkommande stödmottagare, t.ex. gratistid- ningskoncerner, trots allt leder till att distributionsstödets totala ram ökar bör ett högsta möjliga stödbelopp övervägas. Förslag: Innovations- och utvecklingsstöd ska få lämnas till all- männa nyhetsmedier för utveckling av redaktionellt innehåll i digitala kanaler, för innovationer och utveckling när det gäller digital publicering och spridning samt för utveckling av nya af- färsmodeller. Stöd ska även få lämnas för förstudier inom dessa områden. Stödet ska inte få överstiga en angiven andel av kostnaden för insatsen eller förstudien (stödintensitet). Utvecklingsstödet till tryckta allmänna nyhetstidningar är fortfa- rande nytt. Den första ansökningsperioden avslutades och bland de sökande medieföretagen finns många som också är motta- Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier gare av driftsstöd, men även förstatidningar och gratistidningar. har de första utvecklingsstöden beviljats. Totalt förde- lades till 18 olika insatser vid 24 allmänna nyhetstidningar. kan nya ansökningar lämnas.74 De anslagsmedel som används ingår i ramanslaget för presstöd. är högst avsatta för stödet. Behovet av ett stöd av den här typen, som alltså är begränsat och som betonar utvecklingsinsatser, bedöms vara stort och därför ska ett sådant stöd finnas även i det nya mediestödssystemet. Med tanke på det stora innovations- och utvecklingsbehovet i mediebranschen talar mycket för att budgetramen för denna stödform ska vara högre än 35 miljo- ner kronor och att den ska öka successivt. bedö- mer att innovations- och utvecklingsstödet ska ha en ram på 40 mil- joner kronor , och . Eftersom det nuvarande stödet ännu är i sin linda är det också för tidigt att föreslå förändringar av stödets konstruktion eller inrikt- ning. Det innebär att innovations- och utvecklingsstöd får lämnas för allmänna nyhetsmedier för insatser som ska syfta till utveckling av redaktionellt innehåll i digitala kanaler, innovationer och utveck- ling när det gäller digital publicering och spridning av det allmänna nyhetsmediets innehåll samt för utveckling av nya affärsmodeller. Stöd får även lämnas för förstudier inom dessa områden. Till skillnad från det nuvarande stödet ska dock det nya innova- tions- och utvecklingsstödet inte begränsas till tryckta allmänna nyhetstidningar utan vara öppet för allmänna nyhetsmedier oavsett innehålls- eller spridningsform. Detta då även digitala nyhetsmedier har svårt att finna långsiktig ekonomisk bärighet och därför är i behov av stöd för innovation och utveckling. Beräkningen av stödbe- lopp görs med ledning av kostnaden för den insats ansökan om mediestöd avser. Stödet får beviljas för en insats under högst och för en för- studie under högst . Högst av kostnaden för insatsen eller förstudien ska få täckas med stöd. För insatser med särskild betydelse för nationella minoriteter enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk eller för barn och unga ska stöd få lämnas med högst av kostnaden för insatsen 74 Protokoll 5/2016, fört vid presstödsnämndens sammanträde . Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier pekar särskilt på grup- pen barn och unga som viktiga medieanvändare. Då analysen i del betänkandet visade att deras medieanvändning skiljer sig kraftigt från de äldre ålderskategoriernas är det av särskild vikt att skapa all- männa nyhetsmedier som upplevs relevanta av just denna målgrupp. 7.3.8Fördjupad prövning och återbetalning Förslag: Mediestödsförordningen ska innehålla bestämmelser om ärendenas handläggning, villkor för utbetalning av stöd, re- dovisningsskyldigheter för stödmottagare, hinder mot utbetal- ning, regler om återbetalning av stöd och om utestängning från stödmöjligheter. De bestämmelser av administrativ art som ska ingå i mediestöds förordningen motsvarar i huvudsak bestämmelser av samma karak- tär som finns i presstödsförordningen och i förordning (2016:137) om utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar. I jämfö- relse med nuvarande stödsystem ska dock mediestödet ha ett tydli- gare fokus på minskat stödberoende och på återbetalning under vissa omständigheter. En uppfattning som förmedlats till av företrä- dare för mediebranschen är att ingen vill vara beroende av statligt stöd, som de ekonomiska realiteterna gör det svårt att i praktiken minska behovet av stöd. har övervägt frågan huruvida det bör införas en skarp tidsbegränsning för i första hand produktionsstödet, som skulle innebära att stödet endast får betalas i ett visst antal år till samma mottagare, men slutsatsen är att en sådan deadline skulle vara mediepolitiskt kontraproduktiv. Däremot är det angeläget att det nya mediestödet på ett tydligare sätt än uppmärksammar frågan. Enligt mediestödsförord- ningen ska ansökningar om produktionsstöd även omfatta en plan för hur stödberoendet ska minska och upphöra. Vidare ska återkommande ansökningar om produktionsstöd från samma all- männa nyhetsmedium prövas fördjupat vart tredje ansökningstill- fälle för att minska risken för långsiktigt oförändrat stödberoende. Den fördjupade prövningen ska även omfatta en uppföljning av den sökandes planer för minskat stödbehov. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Mediestödsförordningen innehåller också bestämmelser om att en mottagare av mediestöd under vissa angivna omständigheter kan bli återbetalningsskyldig. Det kan t.ex. bli aktuellt om mottagaren har lämnat oriktiga uppgifter eller på något sätt har förorsakat att stödet har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. För den som är återbetalningsskyldig ska mediestödsnämnden besluta att helt eller delvis kräva tillbaka mediestödet. Ett skäl för återbetalning är enligt om en mot- tagare av mediestöd har delat ut vinst till det allmänna nyhetsmediets ägare under det år som stöd utbetalats. Ett överskott innebär att det behov som ansågs föreligga vid ansökningstillfället de facto inte uppstod i verksamheten och ska mediestödsnämnden kunna kräva tillbaka stöd som motsvarar den utbetalade vinsten. Ett viktigt skäl bakom denna bestämmelse är att stödets legitimitet inte får urholkas, något som skulle kunna inträffa om stödmottagare verkar slussa skattemedel till sina ägare. Om ett allmänt nyhetsmedium lämnat oriktiga uppgifter eller på något sätt har förorsakat att stödet har lämnats felaktigt eller med för högt belopp ska nämnden få stänga av medieaktören från möjlig- heten att erhålla nytt mediestöd under högst . Förslag: beslut får inte överklagas. I fråga om mediestödet ska kunna överklagas är två frågor rättsligt relevanta: om mediestödet kan anses vara en civil rättighet och, i så fall, om mediestödsnämnden kan jämställas med en domstol enligt kriterierna i Europakonventionen.75 För att bedöma vad som är en civil rättighet har och lagt stor vikt vid om huruvida prövningen av ansökningarna om bidrag grundats på tydligt fast- ställda kriterier eller om den beslutande myndigheten haft ett bety- dande utrymme för en skönsmässig bedömning vid beslut om för- delning av medlen. 75 Enligt artikel 6.1 i ska var och en, vid prövning av hans civila rättighe- ter och skyldigheter, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättas enligt lag. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier I det nuvarande presstödssystemet är kriterierna fastställda i form av bl.a. upplagesiffror som är kopplade till att en viss summa automa- tiskt utfaller i stöd. Det nya mediestödet lämnar ett större utrymme för nämnden att göra bedömningarna både över vilka aktörer som ska få stöd samt hur stödet ska fördelas. Det nya stödet kommer också att fördelas mellan de sökande utifrån tilldelade medel. Detta innebär att det inte finns samma rätt som tidigare att få del av det statliga stödet och att vara garanterad en viss summa, vilket skulle kunna tala för en bedömning att stödet kan anses vara en civil rättighet. Det föreslagna stödet innehåller dock också en lång rad fastställda kriterier för att kunna komma ifråga för stöd. bedömning är att det föreslagna mediestödet inte innebär ett sådant betydande mått av skönsmässig bedömning att det förlorar sitt mått av civil rättighet. Vid den bedömningen finns det enligt en rätt till domstolsprövning av stödbeslutet. uppfattning är dock att nämnden fortfarande kan jämställas med en domstol i mening i enlighet med bedömningen i RÅ 2004 ref. 122. Att nämndens ordfö- rande och vice ordförande är eller har varit ordinarie domare torde vara ett grundkriterium för att nämnden ska kunna jämföras med en domstol i mening. Den nya mediestödsnämn- den föreslås i enlighet med vad som gäller för den nuvarande pres - stödsnämnden, bestå av en ordförande och en vice ordförande som är eller har varit ordinarie domare. Dessa ska utses av regeringen. har prövat ett alternativ där nämndens beslut skulle kunna överklagas, men funnit att det skulle riskera att flytta ansvaret från den sakkunniga nämnden till en domstol där juridiska överväganden skulle fälla avgörandet. Även mot denna bakgrund ska det framgå av mediestödsförordningen att mediestödsnämndens beslut inte får överklagas. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Förslag: Mediestödsförordningen ska innehålla övergångsreg- ler för situationer som kan uppstå vid övergången mellan det nuvarande presstödssystemet och det nya mediestödssystemet. Om det är relevant, beroende på vilka förslag som lämnas, ska utre- daren enligt direktiven även föreslå övergångsbestämmelser med tanke på det nuvarande presstödssystemet. Genom den nya mediestödsförordningen upphör presstödsför- ordningen och förordning (2016:137) om utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om stöd som beviljats före ikraftträdandet av mediestödsför- ordningen. Det kan t.ex. handla om utvecklingsstöd som beslutats och som betalas ut ett kommande år. Detta påverkar dock inte utrymmet för ett nytt stödsystem. Huvuddelen av presstödet beslu- tas och betalas emellertid ut under samma kalenderår. Behovet av övergångsregler måste därför i huvudsak bygga på en bedömning av om de förändringar som föreslås är sådana att det förefaller rimligt att ge nuvarande stödmottagare att anpassa sig till lägre stödnivåer. På motsvarande sätt kan det finnas skäl att begränsa stödbeloppen för nya stödmottagare. har identifierat tre sådana situa- tioner som kräver övergångsregler: ––För mottagare av driftsstöd enligt presstödsförordningen som på grund av bestämmelser om produktionsstöd i mediestödsförord- ningen förlorar av stödnivån gäller att ska stö- det successivt ska minskas till den nya nivån . ––För mottagare av begränsat driftsstöd enligt presstödsförord- ningen som på grund av bestämmelser i denna förordning får hö- gre statligt stöd gäller att stödet successivt ska öka till den nya nivån . ––Nya mottagare av produktionsstöd enligt mediestödsförord- ningen som inte varit mottagare av driftsstöd enligt presstödsför- ordningen, ska erhålla en tredjedel av det stödbelopp som det all- männa nyhetsmediet är berättigat till , två tredjedelar av stödet och fullt produktionsstöd det tredje året. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Förslag: ska placeras i Myndigheten för press, radio och tv med samma formella position som den nuva- rande presstödsnämnden och myndighetens instruktion ska ändras i enlighet med detta. ska bestå av en ordförande, en vice ord- förande och högst nio andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Regeringen utser samtliga ledamöter i period på högst , där hälften av ledamöterna ska bytas ut vart annat år. Samtliga ledamöter utöver ordförande och vice ord förande utses efter ett nomineringsförfarande i enlighet med 5 § lag om mediestöd. Bedömning: För att skapa ett större oberoende för medie- stödsnämnden bör dess långsiktiga placering omprövas om eller när mediebranschens organisationer skapar ett civilrätts- ligt organ i syfte att härbärgera verksamheten. Mediestödslagen slår fast att en ny nämnd – mediestödsnämnden – ska inrättas för att hantera det nya mediestödet. Av lagen framgår vidare att ledamöter nominerade av organisationer som företräder publicister, journalister och medieföretag ska utgöra en majoritet. Det finns dock fler frågor kring nämnden som behöver klargöras i mediestödsförordningen och i andra relevanta författningar. Det handlar om nämndens hemvist, den närmare sammansättningen av ledamöter och nämndens arbetsformer. Enligt bör den i huvudsak partssammansatta mediestödsnämnden ha en så oberoende position som möjligt i för- hållande till eventuella politiska påtryckningar, med hänsyn tagen till att det är ett statligt stöd som ska hanteras och att staten därmed har ett intresse av att reglera hur medlen får användas. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier Med dessa delvis motstridiga förutsättningar finns det i huvudsak två alternativ när det gäller att härbärgera den nya mediestödsnämn- den: i en statlig myndighet eller i ett civilrättsligt organ. i en statlig myndighet Den nuvarande presstödsnämnden är ett särskilt beslutsorgan inom Myndigheten för press, radio och tv.76 Enligt myndighetens instruk- tion ansvarar beslut, men nämnden ansvarar också inför myndighetens ledning, som i sin tur ansvarar inför regeringen för att nämnden tilldelas resurser för sin verksamhet och för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. Det är vidare Myndigheten för press, radio och tv som, enligt presstödsförordningen, får meddela föreskrifter om verkställigheten av presstödet. Myndigheten har senast beslutat om sådana föreskrif- ter . De innehåller ett stort antal bestämmelser, med i första hand definitioner och gränsvärden i förhållande till nuvarande stödsystem.77 Därutöver fattar nämnden riktlinjebeslut som blir styrande för hur liknande ärenden ska beslutas . Om mediestödsnämnden ska placeras i en myndighet finns alltså Myndigheten för press, radio och tv tillgänglig och det finns en fär- dig reglering att utgå från. Som en del av en myndighet omfattas nämnden av ett stort antal lagar och förordningar som är gemen- samma för alla myndigheter, som t.ex. förvaltningslagen, med krav på opartiskhet och saklighet, offentlighets- och sekretesslagen, bud- getlagen, förordningen om årsredovisning och budgetunderlag samt myndighetsförordningen. Det som talar emot en myndighetslösning är att den är jämförel- sevis mindre oberoende gentemot eventuella politiska påtryckningar. En regering kan ändra förutsättningarna för stödet, strypa tillförseln av medel till nämnden, ge myndighetschefen nya befogenheter eller byta ledning för nämnden och myndigheten. 76 Förordning (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. 77 Myndigheten för press, radio och tv:s författningssamling (MPRTFS 2016:1). Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier i ett civilrättsligt organ Inom kultur- och mediepolitiken finns det flera civilrättsliga organ som har fått rätten att fördela statsbidrag och att utse och entlediga ledamöter i beslutsförsamlingar. Frågan är reglerad i lag (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdeparte mentets verksamhetsområde. Bland de organisationer som har den rätten finns t.ex. stiftelsen , som prövar frågor om statsbidrag till finan- siering av svensk film, och , som prövar frågor om fördelning av statliga medel till författare och översättare för utnyttjande av deras verk i form av talböcker och taltidningar och som utser och entledigar sex ledamöter i styrelsen för för- fattarfond. Verksamheten med fördelning av statliga stöd vid respektive Författarfonden regleras i förordningar beslutade av regeringen.78 De innehåller uppgifter om förutsättningarna för stöd, principerna för beräkning av stödbelopp, ansökningsprocess m.m. Till skillnad mot myndigheter kan de civilrättsliga organen inte få rätten att utfärda föreskrifter, men både och Författarfonden har utformat närmare villkor och riktlinjer för stöd- givningen. De anslagsmedel som används för stödgivningen beslutas av . Eftersom det inte handlar om myndigheter disponeras anslagen av Kammarkollegiet som i sin tur betalar ut medlen till det civilrättsliga organet.79 Av dessa exempel framgår att det finns både formella och prak- tiska förutsättningar för att placera mediestödsnämnden i ett civil- rättsligt organ och att reglera och finansiera mediestödet på ett lik artat sätt som om nämnden låg i en myndighet. Det kan finnas en viss nackdel med att det civilrättsliga organet inte får utfärda före- skrifter och att regeringens förordning därför kan behöva vara mer detaljerad. Den jävsproblematik som skulle kunna uppstå till följd av att de nominerande parterna också representerar medieaktörer med direkt intresse av stödet behöver också hanteras i särskild ordning då 78 Förordning (2013:200) om statsbidrag till finansiering av svensk film i enlighet med filmavtal respektive förordning (1962:652) om . 79 Regleringsbrev för avseende anslagen 1:2, 2:1, 3:3 (2014), 5:2, 7:3, 8:2, 8:3, 8:6, 10:1, 11:1 och 11:3. Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier förvaltningslagens bestämmelser om saklighet och opartiskhet inte gäller. har detta alternativ fördelen att oberoendet ökar, bl.a. eftersom det inte är regeringen som utser verksamhetsledare. På en punkt är det dock en viktig skillnad mellan de båda alterna- tiven. Staten kan bilda nya myndigheter och lägga ner dem, men sta- ten kan inte bilda ett civilrättsligt organ. kan placeras i ett annat organ än Myndigheten för press, radio och tv måste det alltså finnas ett befintligt eller nytt civilrättsligt organ som är villigt att härbärgera nämnden. Som framgår av förslag till lag om mediestöd (5 §) ska en majoritet i mediestödsnämnden bestå av sakkunniga och betrodda personer med gedigen professionell bakgrund som speglar hela medielandska- pets bredd.