sou · H4B372 · 2016-10-17 00:00:00 — I en rad andra länder förefaller en hög arbetslöshet främst bero på efterdyningarna av den globala kris som inleddes samt brist på strukturella reformer. Även i verkar förändringarna vara konjunktrurdrivna (figur 2.11). Osäkerheten vad gäller de framtida effekterna av den nya och digita- liserade tekniken är följaktligen betydande. Figur 2.11 Andel sysselsatta av befolkningen i Denna osäkerhet i bedömningarna illustreras av en publice- rat av m.fl. (2016). I en replikering av Freys och uppmärksammade studie, som hävdade att av jobben var hotade pga. av ny teknik, finner man att den verkliga siffran för är betydligt lägre, . Analysen baseras på de uppgifter (tasks), inklusive interaktivitet med andra människor, som ett visst yrke förutsätter. När dessa mer finfördelade data används kan också betydande skillnader mellan länder konstateras. I fall handlar det om av arbetskraften som uppskattas kunna ersättas av ny teknik. De fin- ner också att risken är starkt avtagande för de som har en högre ut- bildning. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Resultaten stöds av historisk forskning rörande maskiners och ny tekniks möjlighet att ersätta arbetskraft (Autor , 2015). Det är snarare regel än undantag att dessa farhågor överskattats starkt. Pessimism har således sällan visat sig vara en god vägledning för framtiden. Teknikspridning tar tid eftersom olika regleringar, struk- turer och priser (inklusive löner) ska anpassas till den nya tekniken (Acemouglu och Restrepo 2015). Och olika tekniker utvecklas olika snabbt. Vissa tekniker är viktigare än andra i ett sysselsättningssam- manhang. Robotar skiljer sig från Internet. Tillgång till den specifika kompetens som krävs för att hantera ny teknik utgör ytterligare en trång sektor och även utbildning tar tid (Acemouglu 1998). Dessutom kan det vara fallet att konsumenter föredrar att interagera med andra människor jämfört med robotar. Dessa ”bromsklossar” innebär att tid frigörs för att hantera kom- mande strukturförändringar. Till detta kan läggas att produktivitets- och konkurrenseffekter på företagsnivå kan spilla över i en högre arbetskraftsefterfrågan. Som (2015c) visat svarade IKT- sektorn för av de nya arbetstillfällen som skapades bland 2013. Mokyr m.fl. (2015) går igenom den forsk- ning som visar att robotisering har lett till ökad produktivitet och högre löner. De visar bl.a. att den sk co-robotiseringen, där människa och robot interagerar, förefaller driva upp produktiviteten rejält. Flera forskare finner helt enkelt blygsamma eller inga negativa sysselsättningseffekter av den automatisering, digitalisering och robotisering som ägt rum (Graetz and 2015, m.fl. 2015).20 I stället hävdar t.ex. Nordhaus (2015) att arbetstillfällena inte kommer att bli färre, men annorlunda. Det inne- bär omstruktureringsproblem, kostnader och ekonomisk-politiska utmaningar. Sammantaget kan konstateras att den nya teknikens effekter på arbetskraftsefterfrågan bör tas på största allvar och kommer sanno- likt innebära omvälvande förändringar. är det emellertid svårt att slå fast att fler arbeten kommer att försvinna än vad som skapas. Än mer avlägset ter sig en framtida massarbetslöshet p.g.a. dessa tekniska framsteg. 20 m. fl. (2015) finner att datorisering skapade 11,6 miljoner sysselsättningstillfällen i 27 europeiska länder 1999–2010. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Däremot kommer den nya tekniken att innebära omställnings- problem och omställningskostnader, precis som vid tidigare struk- turomvandlingar. En av politikens uppgifter är att vara förberedda på dessa omställningar och kunna vidta lämpliga åtgärder. Det är inte lika kittlande som katastrofscenarier men vi bedömer det som en rimligare framtida utveckling. Även om den nya tekniken inte skulle medföra en betydande arbets- löshet kan priser och löner påverkas. Digitaliserade tjänster kan leve- reras globalt och upphandlas via sajter som och , andra kan finns ett sms bort på den lokala marknaden (Uber m.fl.). Prisskillnaderna i det förra fallet är ofta betydande vil- ket i förlängningen kan innebära en press nedåt på lönerna men också skapa vinster för företag och konsumenter. Också andra varianter som egenanställda, vars tjänster i förmedlas av t.ex. Frilans Finans och , kan ha samma effekt. Den legala miljön för plattformsoperatörer är oklar. Gränsdragningen mellan att vara arbetsgivare eller enbart en förmed- lingslänk mellan kunder och utförare är diffus vilket har lett till att en rad legala processer inletts i flera länder. I vissa fall har plattforms- operatörerna valt att stänga ner verksamheten pga. det oklara regel- verket och deras eventuella skyldigheter. Ett annat område som har rönt uppmärksamhet och där rättsläget är oklart handlar om mark- nadsposition, dvs. om konkurrensen sätts ut spel därför vissa platt- formsoperatörer har blivit dominerande på marknaden. Inom ramen för EU:s digitala agenda pågår ett arbete som syftar till en fullt genomförd digital inre marknad 2018. Man uppskattar att en nedmontering av diverse regulatoriska hinder och skapandet av en inre digital marknad skulle kunna leda till ett årligt BNP-lyft på och hundratusentals nya arbetstillfäl- len. Strategin har formerats kring 16 åtgärdsområden fördelade på tre pelare: bättre tillgång för konsumenter och företag till varor och tjänster i hela , lika villkor för digitala nätverk så att innova- tiva tjänster kan utvecklas, ge den digitala ekonomin maximala möj- ligheter att växa. Arbetet innefattar bland annat insatser för att skapa Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? en gränsöverskridande och smidig EU-handel, förbud mot avgräns- ning av regelverk till vissa regioner (geo-blocking), installerande av höghastighetsbredband och fritt flöde av data mellan länder.21 Kommissionens arbete med att ”jämna ut spelplanen” för företag som erbjuder tjänster över nätet präglas av problem och svåra gräns- dragningar. Arbetet fortskrider betydligt långsammare än teknikut- vecklingen. Det är lätt att överreglera och inta en protektionistisk ståndpunkt. Är det rimligt att t.ex. Netflix utbud ska innehålla europeiskt material? Kommer reglerade minimilöner leda till en ökad verksamhet i bolagiserad form på nätet? Gynnar hårdare konkurrensregleringar för plattformsbaserad verksamhet ineffektiva lokala operatörer?22 Vilka blir effekterna för konsumenterna? Hämmas självreglerande processer där länder positionerar sig i för- ädlingsvärdekedjan utifrån deras komparativa fördelar även vad gäl- ler plattformsbaserad verksamhet? Regler som handlar om illegal verksamhet förefaller enklare men även här går arbetet trögt inom Kommissionen. Skälen sägs bl.a.vara att man inte vill skada mindre europeiska aktörer (som har propor- tionellt högre kostnader för olika regelverk).23 Andra ofullständigt reglerade delar rör integritetsfrågor och datainsamling och dataöver- föring.24 Kommissionen förordar en möjlighet för användare att kunna utnyttja en anonym identitet för att försvåra spårning, en översyn av behovet planeras till 2017. Likaså arbetar Kommissionen med regleringar för att ta bort stötande material, hur data kan för- flyttas mellan olika plattformar, mm. Uppenbarligen är det önskvärt med en tydligare ramverk för plattformar på en rad områden, men är det EU:s generella regelverk som gäller.25 21 Se 22 Jämför diskussionen om statiskt och dynamisk konkurrens. 23 Merparten av de större företagen återfinns i och några i (Economist 2016). 24 ogiltigförklarade i en uppmärksammad dom EU- kommissionens beslut om att de så kallade Safe Harbor-principerna utgör tillräcklig skydds- nivå för överföring av personuppgifter från EU-länder till , främst beaktades inte integri- tetsskydd et. Domen innebär att digitala tjänster där personuppgifter ska överföras till för lagring eller bearbetning, inte är tillåtna. 25 förbereder en ”rättviselag” för plattformar (loyauté des plateformes) som bl.a. innebär att online försäljare måste informera om deras erbjudande är kopplat till ett specifikt företag eller bygger på bästa pris. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? 2.2.3Vad vet vi om inkomstfördelningseffekterna? Både globaliseringen och tekniska framsteg har satts i samband med den ojämnare inkomstfördelning som de flesta länder fått erfara. Men också en rad andra faktorer påverkar den utvecklingen. En be- tydande del av de högsta inkomsterna är kopplade till finanssektorn, omkring två tredjedelar i . Aghion (2016) å andra sidan finner att det är framgångsrikt entreprenörskap som förklarar inkomst- skillnaderna. Andra hävdar att den ojämnare inkomstfördelningen också kan hänföras till minskad konkurrens och en ökad koncentra- tion.26 Nya forskningsrön pekar också på att globalisering inte påver- kat inkomstutvecklingen negativt för medelinkomstagaren, åtmins- tone inte , men slagit hårt mot vissa regioner med stor andel tillverkningsindustri, särskilt inom tillverkningsindustri(Autor m.fl. 2016, Corlett 2016). De bakomliggande orsakerna till den ojämnare inkomstfördel- ningen är således inte klarlagda, flera olika faktorer spelar in. Att för- söka hindra den tekniska utvecklingens intåg på olika marknader är – som visats ända sedan Ludditerna försökte slå sönder ångdrivna vävstolar – dock en hopplös och kontraproduktiv kamp. Inte heller är det globaliseringen i sig som är problemet. Tvärtom har teknikut- veckling, handel och gränsöverskridande investeringar gynnat väl- ståndsutvecklingen, inte minst i . Svårigheterna i att försöka bromsa en teknisk utveckling som kan friställa arbetskraft kan åskådliggöras genom den ny-industrialise- ringsprocess som såväl EU som bekänner sig till.27 För att expandera en krympande industrisektor blir just ny teknik avgö- rande för att hålla nere produktionskostnaderna (främst arbets- kraftskostnader) samt för att öka produktiviteten. Det är givetvis omöjligt att hävda att ny teknik är bra i vissa sektorer och verksam- heter men mindre önskvärd i andra. 26 Stiglitz (2015) hävdar att detta är en förklaringsfaktor i . 27 Se /informationsmaterial/2016/01/ smart-industri---en-nyindustrialiseringsstrategi-for-sverige/ Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? 2.2.4Bland ”giggers” och ”delare” – hur ser framtidens försörjningsstrukturer ut? För flertalet individer är traditionellt förvärvsarbete fortfarande den helt dominerande intäktskällan. Individen är anställd hos en offent- lig eller privat arbetsgivare och uppbär i regel heltidslön för sitt ar- bete. Så har det varit sedan åtminstone 1900-talets början. växer det fram en generation där entreprenörskap kom- binerat med olika korttidsanställningar eller uppdrag (gig) blir en allt mer accepterad och till och med önskvärd försörjningsstruktur.28 Eller så hyr man ut delar av sin lägenhet eller deltar i delningsekono- min på andra sätt. Tittar vi framåt 10–är det inte alls omöjligt att försörjnings- strukturerna ändrats radikalt. Kanske blir den normala situationen att ha en deltidsanställning på säg som kombineras med eget företagande respektive att jobba mot en app med kortare upp- drag – bli en gigger alternativt aktivt delta i delningsekonomin. Ett ökat företagande av den typen kan förväntas ha återverkningar på flera av de ramvillkor som tas upp nedan. De fem vanligaste delningstjänsterna – crowdfunding, virtu- ella bemanningsföretag, uthyrning av bostäder, bilpooler, musik och filmstreaming – förväntas få en stark tillväxt. uppskattas delningstjänster generera medan de största uthyrningstjänsternas (utrustning, bok-, bil-, filmuthyrning samt hotell/vandrarhem) intäkter är . 2025 upp- skattas såväl delningstjänster som de mer traditionella uthyrnings- tjänsterna omsätta lika mycket, (PwC 2015). Notera att omsättningen också förväntas stiga i de traditio- nella branscherna. Det är lätt att se allehanda nackdelar med försörjningsstrukturer som bygger mer på gig-, delnings- och/eller accessekonomi. Skatter kan bli svårare att uppbära, kollektiva sociala försäkringssystem svå- rare att finansiera och arbetsmarknadslagstiftning kan kringgås. Vi återkommer till dessa nedan. Men det finns också en rad fördelar. Resurser kan utnyttjas betydligt mer effektivt och på ett klimatsmar- tare sätt. En gig-ekonomi kan också vara en väg in för marginalise- rade grupper generellt, diskrimineringsgraden kan minska och tillfäl- 28 Enligt Sundarajan (2016) föredrar den typen av verksamhet framför en fast anställning. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? liga gig kan även jämna ut temporära nedgångar i en individs inkomster. Det öppnar dessutom upp för en ny och experimente- rande entreprenöriell utveckling. riskerar svagare grupper på arbetsmarknaden att explo- ateras. Nya algoritmer leder oss nästan tillbaka till en modern form av tidsstudiemän som står med klockan i hand och mäter olika ar- betsmoment. Hur tog en leverans? Hur förhåller jag mig till genomsnittet? Vad betyder det för min ersättning? Inom hur många sekunder måste jag svara för att få ett gig? Ersättningen för olika tjänster kan också ändras på oförutsägbart sett och utan egentlig för- varning. Skulle dessa nya försörjningsstrukturer bli vanliga i framti- den ställer det krav på en modern arbetsmarknadsreglering och san- nolikt reformerade socialförsäkringssystem som inkluderar effekterna av en gig-ekonomi. förefaller dock en relativt liten andel av den arbets- föra befolkningen vara involverad i gig- och delningsekonomin. I finns uppskattningar på att 800 000 individer (ett par promille av den amerikanske arbetskraften) får hela eller delar av sina inkomst via appar som TaskRabbit, Lyft, Uber och Deliveroo.29 Statistiskt kan inga stora rörelser ännu ses i de flesta länder, mätt som t.ex. andel egenföretagare, även, om den övergripande trenden indikerar ett ökat globalt entreprenörskap (GEM 2015). Det innebär inte att man ska bortse från potentiella effekter av gig-ekonomin. Mätproblemen är betydande och det kan finnas skattemässiga och andra skäl till att informationen inte finns. 2.3Entreprenörskap, innovation och de svenska ramvillkoren Baserat i en forskningsgenomgång visades i kapitel 1 att entreprenö- ren är en nyckelaktör för att kunskap ska omvandlas till samhälls- nytta. Vi betonade också vikten av att ett systemperspektiv måste kombineras med ett starkare individperspektiv (eller nätverk av indi- vider) som bör återspeglas i att den ekonomiska politiken får en tyd- lig entreprenörsinriktning. Individens agerande styrs emellertid av faktorer som vid ett första ögonkast inte alltid sätts i samband med 29 (2016b). Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Ofta refereras till det vaga begreppet ”ramverk” som i princip kan omfatta alla tänkbara policy-områden. Nedan defi- nierar vi begreppet ramverk som de formella institutioner – regel- verk och lagar – som indirekt omgärdar och påverkar viktiga beting- elser för entreprenörskap och innovation men som inte direkt riktar sig mot den entreprenöriella eller innovativa gärningen. Dit hör t.ex. arbets- och boendemarknaden, kompetensförsörjningen och lik- nande. Institutionernas betydelse för tillväxt och näringslivsdynamik har fått allt större uppmärksamhet i forskningslitteraturen (och 1986, Henrekson 2007, van Steel m.fl. 2007, och , Braunerhjelm och Henrekson 2015, Veugelers 2015). Både formella och informella institutioner (traditioner och sociala konventioner) har lyfts fram. Bland informella faktorer kan nämnas tillitens betydelse, dvs. länder med en hög grad av tillit mellan männ- iskor tenderar att ha en högre tillväxt. Stater som skapar starka skydd för äganderättigheter (inklusive intellektuella rättigheter som patent och copyrights), trovärdiga rättssystem, är transparanta och motar- betar korruption, bygger också tillit. Likaså anses öppenhet gentemot omvärlden, liberala handelsreg- ler och möjligheterna till förändrat ägande vara centrala för en gynn- sam ekonomisk utveckling. Den svenska ekonomin har haft låga handelshinder. har en påtaglig internationalisering av ägandet också skett. En ökad exponering mot omvärlden kan bl.a. förväntas leda till ett ökat konkurrenstryck. Det kan också uppnås genom att göra det möjligt för privata aktörer att ägna sig åt verksamhet som varit exklusivt förbehållen offentliga aktörer. Även inom detta om- råde har den svenska politiken ökat individens möjligheter. En lång rad marknader har öppnats för konkurrens . Med andra ord kan man säga att det lönar sig för stater att utveckla institutioner och regelverk som sänker transaktionskostnaderna och främjar konkurrens. Om staten tar på sig kostnaderna för att utveckla transparenta institutioner som på olika sätt gör det lättare och där- med billigare för människor att ingå avtal, byta varor och tjänster samt starta och lägga ner företag, så gynnas tillväxten. Lagar och regelverk som främjar entreprenörskap, risktagande och innovatio- ner kommer också bidra till en allmänt mer positiv syn på entrepre- nöriell verksamhet. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? har , i internationella jämförelser, haft väl fung- erande grundläggande formella institutioner. Icke desto mindre finns det utrymme för förbättringar. Nedan pekar vi på ett antal formella ramverk som vi anser vara avgörande för framtida entrepre- nöriella och innovativa förutsättningar. Vi har valt att ta upp den svenska arbetsmarknaden, socialförsäkringssystemen, kompetens- försörjningen, konkurrenssituationen, regelbördan, bostadsmark- nad och infrastruktur samt skattesystemet. Andra frågor som har ramverkskaraktär – t.ex. intellektuella äganderättigheter – diskuteras i samband med att dessa frågor berörs i respektive kapitel. Kompetensförsörjningsfrågan kommer närmare att tas upp i kapi- tel 5 men problemen presenteras också här. Vi inleder med arbets- marknaden. Bedömning: Regeringen bör ha beredskap för att försörj- ningsstrukturerna kan se radikalt annorlunda ut inom en relativt snar framtid, präglade av ökad rörlighet mellan olika typer av verksamheter och inkomstkällor. Rörlighet påver- kar entreprenörskap och innovation positivt men det bör utredas vilka konsekvenser det innebär för såväl trygghets- system som arbetsmarknadsregleringar och arbetsmark- nadsåtgärder. Ett ökat deltidsföretagande kan komma att kräva andra omställningsåtgärder. Den svenska arbetsmarknaden brukar karaktäriseras som dual, en ut- veckling som accelererat . Det innebär att en (större) del av arbetskraften har tillsvidareanställning och omfattas fullt ut av olika trygghetssystem medan en annan del har visstids kontrakt och en mer begränsad tillgång till socialförsäkringssystemen. Olika kon- traktstyper tenderar att skapa en insider/outsider-situation på ar- betsmarknaden som är negativt för flexibilitet och omställning. I domineras arbetskraftsrörligheten av visstidsanställda.30 30 Total arbetskraftsrörlighet är dock förhållandevis hög i jämförelse med de flesta europeiska länder (och 2008). Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? Att arbetskraftens rörlighet och omställningsförmåga mellan jobb, branscher och regioner är avgörande för näringslivets dynamik och omvandling råder det enighet om. Frågan är om rörlighetsas- pekten också är relevant ur ett entreprenörs- och innovationsper- spektiv? Att döma av en begynnande empirisk forskning som använ- der individ- och företagsbaserad data blir svaret ett tydligt ja. Studier på svenska och danska data visar att arbetskraftsrörlighet har en stark positiv effekt på innovation mätt som patentansökningar (m.fl. 2015, Braunerhjelm m.fl. 2016). Baserat på de teoretiska ut- gångspunkter som redovisades i föregående kapitel är det också ett intuitivt rimligt resultat. Det vill säga om kunskapen är decentralise- rad och till stora delar individberoende – enskilt eller i nätverk - kan vi förvänta oss att ökad rörlighet leder till informations- och kun- skapsspridning vilket i sin tur kan genera nya idéer och innovationer. Effekterna brukar tillskrivas bättre matchning och ut- ökade nätverk. På svenska data har det dessutom visats att ökad rör- lighet har en positiv effekt på nyetableringar (Braunerhjelm m.fl 2015). Om vi accepterar att innovation är grundbulten för fortsatt ekonomisk tillväxt har dessa rön uppenbara policyimplikationer. Ändrade framtida försörjningsstrukturer och en fortskridande teknisk utveckling, där en mindre del är lönearbete, indikerar det att den svenska arbetsmarknaden står inför betydande långsik- tiga framtida utmaningar och bör moderniseras. Parallellt förväntas en teknisk utveckling driva på en strukturomvandling av det mer tra- ditionella näringslivet. Behovet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan därför öka men också kräva helt andra insatser . Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? 2.3.2Socialförsäkringssystem för entreprenörskap – från till basinkomst? Bedömning: Regeringen bör noga följa den internationella dis- kussionen kring socialförsäkringarnas utformning. kan dessa behöva reformeras och göras mer portabla för att även nya och alternativa anställningsformer ska inkluderas och blir ersättningsberättigade. I det korta perspektivet bör t.ex. skillnader i socialförsäkringsersättningar (se delrapport ) som beror på t.ex. flera deltidsanställningar, juridisk person (enskild firma eller aktiebolag) eller hämmar rörlighet på annat sätt (t.ex. ersättning till annan än förälder vid vård av barn) identifieras och avvecklas. Detta skulle bidra till ökad rörlighet. Den nuvarande idén om socialförsäkringar går tillbaka till arbetarförsäkringar som skulle garantera en viss inkomst för lönta- gare. Två alternativa vägar har förts fram i den internationella debat- ten: basinkomst och portabla förmånssystem. De förändringar som diskuterats ovan kan förväntas sätta dagens socialförsäkringssystem under press. Tillsammans med hotet om ökad arbetslöshet pga av tekniska framsteg har det lett till att en gammal idé (som går tillbaka till åtminstone ) återigen har tagits upp i debatten, nämligen frågan om ett generellt försörjnings- stöd eller basinkomst som det brukar benämnas. Förespråkarna för ett basinkomstsystem hävdar att det skulle bli effektivare eftersom en flora av existerande ersättningar skulle kunna rensas ut och administrationen förbilligas rejält. Dessutom skulle livskvaliteten kunna höjas när en basinkomst möjliggör konsumtion av livets nödtorft vilket frigör tid för annat än arbete. som potentiella entreprenörer skulle ges ett ekonomiskt utrymme att ex- perimentera och testa idéer. En annan fördel som påtalats är att vin- ster från globalisering och tekniska landvinningar skulle kunna fördelas mer rättvist. Det skulle vara ett sätt att lindra ”medelinkomst tagarkrisen”, dvs. att i många länder har tillväxten i varit frikopplad från inkomstökningar för medelklassen. I (2016) har nivån 1 föreslagits. Det hävdas att ett basinkomstsystem skulle vara ett betydligt effek- tivare sätt att administrera den trillion US dollar som hanteras av 126 statliga, delstatliga och lokala program. Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? slag för landar i en basinkomst på och uppges kosta endast en procent mer i relation till BNP än dagens system (Painter and Thoung 2015). I ska ett system testas på 10 000 slumpvis utvalda personer och basinkomsten planeras uppgå till . Nivån påstås innebära att bidragslabyrinter kan undvikas utan att in- citament till utbildning och arbete kvävs, som individens ekonomiska trygghet säkras.31 Likaså förbereds ett test i 19 kommu- ner i . I genomfördes en folkomröstning om att införa basinkomst som dock röstades ner med bred majoritet.