sou · H4B393 · 2016-12-27 00:00:00 — Detta är en klar indikation på att det är vanliga konsu- menter hemsidorna vänder sig till. På hemsidorna anges också viss 19Se t.ex. där det anges följande ”Vi är den stabila och säkra nätbutiken med brett urval av forskningskemikalier och andra produkter, alltid till riktigt bra priser, Allt postas inrikes i diskreta paket. Alla våra produkter är förenliga med Svensk lag och alla priser är inkl. moms & avgifter.” /om-oss/ (). 20Kommissionens generaldirektorat för näringsliv har i svar till den 24juni 2014 angivit bl.a. följande. ”One of the relevant criteria for assessing whether a product may under reasonably foreseeable circumstances be used by consumers is whether the producer has taken any precautions preventing the product being sold to consumers, such as selling it to VAT registered subjects only, not to consumers.” information om t.ex. harm reduction, vilket är ett begrepp sam- mankopplat med missbruk och tyder på att de produkter som säljs ska användas för konsumtion och inte forskning. En ytterligare omständighet som talar för att dessa hemsidor faktiskt vänder sig mot konsumenter är att de laboratorier och företag som bedriver forskning med kemikalier knappast handlar sina kemikalier från dessa hemsidor. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att krite- riet i produktsäkerhetslagen att det ska vara fråga om varor som tillhandahålls i näringsverksamhet och kan antas komma att använ- das av konsumenter är uppfyllt för nya psykoaktiva substanser som försäljs på dessa hemsidor. Produktsäkerhetslagen är ett generellt, övergripande regelverk som ska gälla för alla produkter som är avsedda för konsument- marknaden. Huvudregeln är att produktsäkerhetslagen i sin helhet är tillämplig på alla konsumentvaror. Den fråga som uppstår vid tillämpningen blir om en särskild bestämmelse i en speciallagstift- ning om varor ska tillämpas i stället för motsvarande bestämmelse i produktsäkerhetslagen. Det kan inte bli fråga om att tillämpa båda bestämmelserna samtidigt.21 I författningskommentaren till produktsäkerhetslagen uttryck- tes detta på följande sätt. Bedömningen av om en bestämmelse i en specialförfattning reglerar samma fråga och har samma syfte som motsvarande bestämmelse i produktsäkerhetslagen måste göras med beaktande av denna lags kompletterande funktion i förhål- lande till speciallagstiftningen. Konsumenterna ska garanteras den skyddsnivå som anges i produktsäkerhetslagen.22 En bedömning av om det finns en bestämmelse i en annan för- fattning som reglerar samma fråga och har samma syfte samt upp- fyller motsvarande krav som produktsäkerhetslagen måste således som utredningen uppfattar det göras för varje enskild bestämmelse. De bestämmelser i produktsäkerhetslagen som är av särskilt intresse för nya psykoaktiva substanser är bestämmelserna om tillsyns- befogenheter. Vid en bedömning kan konstateras att bestämmelsen i 26 § produktsäkerhetslagen om befogenheter vid tillsyn skulle kunna sägas i vart fall delvis motsvara 1 kap. 25 § miljötillsynsförordningen 2003/04:121 s. 191. 2003/04:121 s. 191. och därmed inte vara tillämplig rörande kemiska produkter. Det finns däremot, såvitt utredningen kan bedöma, ingen bestämmelse som motsvarar 28 § produktsäkerhetslagen om möjligheten att be- sluta att en vara tills vidare inte får tillhandahållas eller ställas ut, i en annan författning som reglerar samma fråga och har samma syfte som produktsäkerhetslagen. Att produktsäkerhetslagen är tillämplig innebär att det krav som ställs i produktsäkerhetslagen att varor och tjänster som tillhanda- hålls av näringsidkare ska vara säkra måste uppfyllas. En vara eller tjänst är säker, om den vid normal eller rimligen förutsebar använd- ning och livslängd inte för med sig någon risk för människors hälsa och säkerhet eller bara en låg risk. Denna risk måste dock vara godtagbar med beaktande av hur varan eller tjänsten används och ska vara förenlig med en hög skyddsnivå när det gäller människors hälsa och säkerhet. En vara eller tjänst är farlig om den inte mot- svarar dessa krav för en säker vara eller tjänst.23 Enligt utredningens mening är det faktum att Folkhälsomyn- digheten beslutar att inleda en utredning för klassificering avseende en ny psykoaktiv substans en stark indikation på att detta inte är en säker vara. Produktsäkerhetslagens bestämmelser blir då tillämpliga. Det finns flera fördelar med att produktsäkerhetslagen är tillämp- lig. Lagen innehåller både skyldigheter för näringsidkare vad gäller produktsäkerhet och diverse befogenheter för tillsynsmyndigheten. En ytterligare fördel är att vid tillämpning av produktsäkerhetslagen är inte förordningen om ömsesidigt erkännande tillämplig. Förord- ningen om ömsesidigt erkännande är endast tilllämplig på produkter som enligt nationell lagstiftning kräver särskild kunskap eller utbild- ning. Andra produkter som är avsedda för professionellt bruk men som kan köpas av vanliga konsumenter omfattas i stället av produkt- säkerhetsdirektivet. Fråga uppstår då vilken myndighet som ska utöva tillsynen över nya psykoaktiva substanser enligt produktsäkerhetslagen. Folkhälso- myndigheten utövar tillsyn enligt lagen om förbud mot vissa hälso- 23 Enligt 9 § produktsäkerhetslagen ska vid bedömningen av om en risk hos en vara ska anses som godtagbar och förenlig med en hög skyddsnivå hänsyn särskilt tas till 1. en varas egen- skaper, såsom dess sammansättning och förpackning samt anvisningar för montering, installa- tion och underhåll, 2. annan information som lämnas om varan genom märkning, varningar, bruksanvisningar, anvisningar för dess bortskaffande eller på något annat sätt, 3. varans inver- kan på andra varor, om det kan antas att den kommer att användas tillsammans med sådana, 4. risker som varan kan föra med sig för vissa konsumentgrupper, särskilt barn och äldre. farliga varor avseende nya psykoaktiva substanser som är klassifi- cerade som hälsofarliga varor. De nya psykoaktiva substanser som är aktuella är oklassificerade och omfattas således inte av Folk- hälsomyndighetens tillsynsansvar enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Frågan om tillsynsmyndighet enligt produktsäker- hetslagen diskuteras vidare nedan. Kemikalieinspektionen är tillsynsmyndighet enligt produktsäkerhetslagen för kemiska produkter Enligt produktsäkerhetslagen har i första hand befogenhet att bl.a. begära in prover från eller att utfärda förbud för näringsidkare som säljer varor eller tjänster som är avsedda för kon- sumenter eller kan antas komma att användas av konsumenter. Enligt 3 § andra stycket produktsäkerhetsförordningen ska en statlig myndighet som enligt någon annan författning har tillsyn över efter- levnaden av särskilda bestämmelser om produktsäkerhet i fråga om vissa varor, tjänster eller risker, vara tillsynsmyndighet även enligt produktsäkerhetslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Utredningen har ovan konstaterat att nya psykoaktiva substan- ser är att anse som kemiska produkter. Kemikalieinspektionen är enligt sin instruktion förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter och utövar tillsyn över dessa enligt miljötillsynsförordningen. Detta innebär i sin tur att Kemikalieinspektionen är en sådan stat- lig myndighet som avses i 3 § produktsäkerhetsförordningen och därmed är tillsynsmyndighet även enligt produktsäkerhetslagen. Mot denna bakgrund bör Kemikalieinspektionen kunna utöva tillsyn över nya psykoaktiva substanser som ännu inte klassificerats. Denna tillsyn bör ske i samråd med som är den myndighet som utövar tillsyn över psykoaktiva substanser som är klassificerade som narkotika eller hälsofarlig vara. Utfärdande av tillfälliga förbud enligt produktsäkerhetslagen Att väljer att inleda en utredning av en ny psykoaktiv substans för klassificering är, som nämnts ovan, en stark indikation på att denna vara inte kan anses säker enligt de krav som ställs i produktsäkerhetslagen. bör i dessa fall meddela Kemikalieinspektionen och Kemikalieinspek- tionen bör då överväga att utfärda ett tillfälligt förbud att tillhanda- hålla eller ställa ut den kemiska produkten (nya psykoaktiva substan- sen) enligt 28 § produktsäkerhetslagen. För att ett sådant tillfälligt förbud ska kunna beslutas krävs att den aktuella varan kan antas vara farlig. Beslutet får inte gälla än vad som är nödvändigt för att utföra de kontroller och bedömningar som behövs. Ett beslut om tillfälligt förbud kan gälla och ska förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Enligt förarbetena till produktsäkerhetslagen måste, för att ett beslut om tillfälligt förbud ska kunna fattas, antagandet om farlighet stödja sig på något objektivt påvisbart förhållande.24 Detta är samma kriterium som använder för att inleda en utredning för klassificering. Enligt utredningens mening torde det därmed i princip alltid vara möjligt för Kemikalieinspektionen att fatta ett beslut om tillfälligt förbud enligt 28 § produktsäkerhets- lagen när har inlett en utredning om klassi- ficering av en ny psykoaktiv substans. Som nämnts ovan får ett beslut om tillfälligt förbud enligt 28 § produktsäkerhetslagen inte gälla än vad som är nöd- vändigt för att de kontroller och bedömningar som behövs ska kunna genomföras.25 I förevarande fall kommer beslutet om tillfälligt förbud endast att gälla till dess att har sam- manställt ett tillräckligt klassificeringsunderlag. När substansen blir klassificerad eller när beslutar att inte göra en framställan om klassificering kan det tillfälliga förbudet att till- handahålla eller ställa ut varan upphävas. Samma problematik som beskrivits ovan med att myndigheterna i vart fall måste känna till vilken substans det är fråga om uppstår 2003/04:121 s. 136. 25Jfr 27 § första stycket förvaltningslagen (1986:223). även då ett tillfälligt förbud utfärdas enligt produktsäkerhetslagen. Det är inte möjligt att utfärda ett tillfälligt försäljningsförbud bara med angivande av t.ex. ett namn angivet på en hemsida. Det finns också en problematik med vem förbuden ska rikta sig till, en speci- fik aktör eller en hemsida. I vissa fall är det inte känt vem som står bakom en hemsida. och odling av industrihampa Utredningen ska enligt direktiven se över och lämna förslag till hur undantaget från narkotikadefinitionen för industrihampa som odlats i behörig ordning bör utformas. I direktivet anges följande. I bilagan till förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika (narkotikakontrollförordningen) anges bl.a. att hampa som är av viss sort och som odlas efter att ansökan gjorts på föreskrivet sätt m.m. inte ska anses som cannabis. Bestämmelsen har sådan utform- ning och ordalydelse att den inte kan tolkas så att hampa av detta slag övergår till att klassificeras som cannabis vid sådan befattning med den som inte kan anses höra till själva odlingen. Frågan är om detta är en lämplig ordning eller om sådan cannabis bör omfattas av det straffrättsliga systemet. Enligt 8 § narkotikastrafflagen (1968:64) förstås med narkotika läke- medel eller hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller varor som med lätthet kan omvand- las till varor med sådana egenskaper eller effekter och som 1.på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som har biträtt, eller 2.av regeringen har förklarats vara att anse som narkotika enligt lagen. Reglering av cannabis och odling av industrihampa I bilaga 1 till narkotikakontrollförordningen anges de substanser som regeringen förklarat som narkotika enligt narkotikastraff- lagen. Där fastslås att med cannabis ska förstås de ovanjordiska delarna av varje växt av släktet Cannabis (med undantag av frön), från vilka hartset icke blivit extraherat och oavsett under vilka benämningar de förekommer. Med cannabis ska dock inte förstås hampa som 1.är av en sort som kan berättiga till stöd enligt rådets förordning (EG) nr 73/2009 av om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jord- brukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upp- rättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003, och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemen- samma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förord- ning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009, och och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av om upprättande av en samlad marknads- ordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007, och 2.odlas efter det att ansökan om direktstöd för sådan odling enligt rådets förordning (EG) nr 1307/2013 eller rådets förordning (EG) nr 73/2009 getts in till behörig myndighet. Från cannabisdefinitionen, och därmed också från narkotikadefini- tionen, undantas alltså hampa av viss sort, som odlas efter att ansökan gjorts på föreskrivet sätt. Sådan hampa kallas för industri- hampa. De hampsorter som kan berättiga till stöd enligt ovan angivna EU-förordningar, och därför är godkända för odling, är listade i Europeiska kommissionens förteckning Gemensamma sortlistan över arter av lantbruksväxter.1 1 Av artikel 9 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 639/2014 av om komplettering av och rådets förordning (EU) 1307/2013 om regler för Reglering av cannabis och odling av industrihampa Ansökan om direktstöd görs hos . Enligt 11 § första stycket förordning (2014:1101) om EU:s direktstöd för jordbrukare är den myndighet som normalt sett prövar frågor om stöd. är dock, enligt 6 § samma förordning, centralt ansvarig myndighet för tillämpningen av förordningen samt de EU- förordningar som anges i förordningens 1 §. I syfte att möjliggöra en samlad insats på unionsnivå i kampen mot olaga handel med narkotika och prekursorer har vissa minimiregler för brottsrekvisit för sådan handel antagits genom rådets rambeslut /757/RIF.2 Av artikel 2 i beslutet framgår att varje medlems- stat ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att vissa hand- lingar beläggs med straff när de begås uppsåtligen och orättmätigt. Odling av cannabisväxt anges som en sådan handling. Som framgått ovan medges emellertid odling av vissa cannabis- växter genom den EU-rättsliga jordbruksregleringen. Mjuk hampa (Cannabis sativa) – oberedd eller beredd men icke spunnen; blånor och avfall av mjuk hampa, rivna varor härunder inbegripna – utgör enligt en jordbruksprodukt3 och odling av godkända hampsorter kan berättiga till EU-stöd. EU-stödet infördes i syfte att skapa konkurrenskraftiga mark- nadspriser för hampa gentemot världsmarknadspriserna. Som skäl för införandet av reglerna om stöd angavs bl.a. att lämpliga åtgärder bör vidtas för att säkerställa en rimlig inkomst för de berörda pro- ducenterna.4 Genom ett tillägg kom stödet att begränsas till att avse sådan hampa odlad från utsäde av sorter som erbjuder ett visst direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbruks- politiken och om ändring av bilaga X till den förordningen framgår att stödberättigandet bl.a. förutsätter användning av utsäde av sorter som förtecknats i Gemensamma sortlistan för arter av lantbruksväxter i den version som är giltig det år då stödet beviljas. 2Tredje skälet i rådets rambeslut /757/RIF av om minimibestäm- melser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel. 3Se fördraget om Europeiska unionens funktionssätt artikel 38 och bilaga 1, kapitel 57. 4Se andra skälet i rådets förordning (EEG) nr 1308/70 av om den gemen- samma organisationen av marknaden för lin och hampa. Reglering av cannabis och odling av industrihampa skydd vad avser innehållet av rusframkallande ämnen i den skör- dade produkten. Tillägget motiverades med följande skäl.5 Det ökade narkotikamissbruket inom gemenskapen utgör sannolikt en fara för människors hälsa. I vissa fall innehåller hampaplantans stjälk rusframkallande ämnen. Odlingen av hampa är emellertid i vissa områden inom gemenskapen av betydande vikt. Det är nödvändigt att förhindra att den fara som nämns ovan ökar genom odlingen av hampa inom gemenskapen och genom import av obearbetad hampa och hampfrö. Det stöd som beviljas […] bör därför begränsas till de sorter som erbjuder tillräckligt skydd vad gäller människors hälsa. Import av hampa och hampfrö som inte erbjuder sådant skydd bör förbjudas. I artikel 32.6 i och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 anges att arealer som används för produktion av hampa endast ska vara stödberättigande hektar om de sorter som används har en halt av tetrahydrocannabinol (THC) på högst . Befogenheten att fastställa regler avseende krav på hampsorter och förfarandet för bestämning av hampsorter tillkommer kommis- sionen. Delegationen gavs till kommissionen i syfte att bevara folk- hälsan.6 De hampsorter som är godkända för odling framgår, som ovan nämnts, av kommissionens förteckning Gemensamma sortlistan över arter av lantbruksväxter. Kommissionen har även befogenhet att fastställa regler för verifiering av hampsorters THC-halt.7 Regler om kontroll av THC-halten i odlad hampa återfinns i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 av om regler för tillämpningen av Europarlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet, landsbygdsutvecklingsåtgärder och tvärvillkor. Av artikel 38.2 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt (EUF-fördraget) framgår att reglerna för den inre marknadens upprättande och funktion som huvudregel ska tillämpas på jord- bruksprodukter.8 Till reglerna för den inre marknadens upprät- tande och funktion hör bl.a. artiklarna 34–36 i EUF-fördraget. 5Första och andra skälen i rådets förordning (EEG) nr 1430/82 av om importrestriktioner för hampa och hampfrö och om ändring av förordning 1308/70 vad avser hampa. 6Se skäl nr 31 och artikel 70 i och rådets förordning (EU) nr 1307/2013. 7Se skäl nr 31 och artikel 70 i och rådets förordning (EU) nr 1307/2013. 8I artikeln framgår att reglerna för den inre marknadens upprättande och funktion ska tillämpas på jordbruksprodukter om inte annat föreskrivs i artiklarna 39–44 i fördraget. Reglering av cannabis och odling av industrihampa Dessa artiklar föreskriver förbud mot kvantitativa import- och exportrestriktioner medlemsstaterna emellan. Aktuell hampa om- fattas alltså av reglerna om fri rörlighet på den inre marknaden. Den nu gällande svenska regleringen avseende industrihampa har sin bakgrund i ett avgörande från , mål C-462/01, Brottmål mot . Avgörandet föranleddes av att Halm- stads tingsrätt begärde ett förhandsavgörande av avseende frågan om det är förenligt med att, i en medlemsstat, förbjuda odling och annan hantering av industrihampa som godkänts enligt EU-förordningar. Frågan hade uppkommit i ett brottmål mot en person som, i strid med då gällande svensk rätt, hade odlat industrihampa på sin gård. var alla ovanjordiska växtdelar av släktet Cannabis (med undantag från frön), från vilka hartset inte blivit extraherat, narkotikaklassificerade enligt svensk rätt. Hampsorten som odlades var dock en sådan sort som kvalificerades som industrihampa enligt och som hade en maximal THC-halt underskridande det då gällande gräns- värdet. I förhandsavgörandet redogjorde inledningsvis för de då gällande förordningarna om den gemensamma organisa- tionen av marknaden för lin och hampa och om allmänna bestäm- melser för beviljande av stöd för lin och hampa. Domstolen konsta- terade därefter att då det finns en förordning om gemensam organisation av marknaden inom en viss sektor är medlemsstaterna, enligt praxis, som huvudregel skyldiga att avhålla sig från alla åtgär- der som skulle kunna avvika från förordningen eller äventyra dess verkan. Upprättandet av en gemensam organisation av marknaden hindrar dock inte medlemsstaterna från att tillämpa nationella regler som har andra allmännyttiga syften än vad den gemensamma organisationen har, även om dessa regler kan inverka på den gemen- samma marknadens funktion på det berörda området. Den hade i detta hänseende gjort gällande att den nationella lagstiftningen var nödvändig för att uppnå målet att skydda männi- skors liv och hälsa och att den var motiverad av den anledningen att Reglering av cannabis och odling av industrihampa cannabis utgör narkotika enligt allmänna konvention om narkotika. I denna del uttalade följande. Det följer […] av de två första skälen i förordning 1430/82 just att den fara för människors hälsa som användning av narkotika innebär har beaktats inom ramen för den gemensamma organisationen av mark- naden för hampa. I detta hänseende föreskrivs i artikel 4.1 andra stycket i förordning 1308/70 att stöd från gemenskapen endast skall beviljas för hampa odlad från utsäde av sorter som erbjuder visst skydd vad avser innehållet av rusframkallande ämnen i den skördade produkten. Detta skydd preci- seras närmare i artikel 3.1 tredje stycket i förordning 619/71. [9] I denna bestämmelse fastställs den högsta tillåtna THC-halten för sådan hampa för vilken stöd från gemenskapen kan beviljas. Den svenska narkotikalagstiftningen ansågs mot bakgrund av detta inte ha något allmännyttigt syfte som den gemensamma organisatio- nen av marknaden av hampa inte har. Eftersom ett förbud mot att odla och inneha hampa av det aktuella slaget fråntar jordbrukare som är etablerade i möjligheten att ansöka om stöd, ansågs den svenska narkotikalagstiftningen direkt inverka på den gemensamma organisationen. konstaterade att förordningarna om den gemensamma organisationen av marknaden för lin och hampa och om allmänna bestämmelser för beviljande av stöd för lin och hampa utgör hinder för nationell lagstiftning som har som verkan att odling och innehav av sådan industrihampa som avses i de nämnda förordningarna förbjuds. Det nu gällande svenska undantaget från narkotikadefinitionen avseende industrihampa trädde i kraft . I rättsfallet NJA 2007 s. 219 kom () att uttala sig om utformningen och ordalydelsen av undantaget från narkotika- definitionen avseende industrihampa. I målet var fråga om drygt torkade växtdelar som utgjordes av hampsorten Finola. Växtdelarna hade tillgripits från en odling av industrihampa, vilken hade odlats efter det att ansökan om direktstöd givits in. 9 Motsvarande bestämmelse finns i artikel 32.6 i och rådets förord- ning (EU) nr 1307/2013. Reglering av cannabis och odling av industrihampa styrelsens kontroll konstaterades att Finolan på den aktuella odlingen hade en THC-halt som uppgick till . Hampan överskred därmed det tillåtna gränsvärdet om . Fråga uppstod om tillgriparens innehav av växtdelarna objektivt sett kunde anses utgöra narkotikabrott. Riksåklagaren vitsordade att det var fråga om hampa av sådan sort som anges i undantagsbestämmelsen samt att den odlades efter att ansökan om direktstöd hade givits in. Riksåklagaren gjorde dock gällande att växtdelarna skulle betraktas som cannabis, och därmed som narkotika, eftersom undantaget beträffande hampa måste tolkas så att det endast avser den befatt- ning som behörigen sker inom ramen för gjord ansökan om direkt- stöd för odling av industrihampa enligt gällande EU-förordningar. HD konstaterade att den nationella regleringen har sin bakgrund i ett avgörande från och uttalade därefter följande. dom var ett förhandsavgörande som begärts av svensk domstol i ett mål där en person hade åtalats för att ha odlat industri- hampa av sådant slag som kunde berättiga till stöd enligt då tillämpliga EG-förordningar. Domstolens uttalande att det föreligger hinder mot nationell lagstiftning som innebär förbud mot innehav av hampa av detta slag är inte begränsat till att gälla innehav som har samband med odlingen.