sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — Att dessa fått ökad betydelse kan förstås i relation till välfärdsstatens förändrade behov att tillåta aktörer inom det civila samhället som välfärds- leverantörer.52 Procent, absoluta tal i parentes. Med utgångspunkt från dokumentstudien är det också möjligt att identifiera vilka enskilda intresseorganisationer som har bjudits in flest gånger att svara på remiss. Tabell 4.4 visar de organisationer som bjudits in fler än fem gånger –2009. Vi kan se att akademikers centralorganisation () och () har bjudits in 23 gånger eller i av möjliga fall –2009 medan () har bjudits in 21 gånger eller i av fallen. Svenskt näringsliv har blivit inbjuden 16 gånger eller i nästan hälften av fallen och Handikappförbunden 14 gånger och i av fallen. 2012; Wijkström 2004. (LRF) och har bjudits in vardera 10 gånger eller i var tredje remissomgång. En sådan här jämförelse är förstås starkt beroende av urvalet av remissförteckningar (se avsnitt 3 ovan) samt typ av utredning. I det här fallet baseras resultatet på mer genomgripande utredningar vilket kan ha gynnat organisationer med en bredare agenda. Result- atet ger alltså inte en representativ bild av deltagandet även om dominansen av resursstarka och korporativa fack- och arbets- givarorganisationer också har noterats i andra studier.53 53 Se 1998; Uhrwing 2001. Det maximala antalet gånger en intresseorganisation kan bli inbjuden är 33. Vad som utmärker de organisationer som ges tillträde till besluts- processen har varit föremål för olika undersökningar (Uhrwing 2001; 2014). I en studie av de organisationer som deltog i remissväsendet –2009 visade (2013) att olika typer av organisatoriska resurser, exempelvis finansiella resurser och medlemmar inte hade någon effekt på chansen för en Det postkorporativa deltagandet SOU 2015:96 intresseorganisation att bli inbjuden till remissväsendet. Däremot fanns en statistiskt signifikant effekt (på 95 procents nivå) av att ha en priviligierad position genom andra mer informella kanaler i såsom berednings- och referensgrupper, dialoger och samråd. Organisationer som ofta deltog på dessa arenor inbjöds oftare till remissväsendet än de som inte var det. Därtill fanns en viss effekt av att vara fackorganisation eller arbetsgivarorganisation men sambandet var mindre starkt (90 procents nivå). Resultatet kan sammantaget tolkas som att vissa redan priviligierade organisationer har en fördel.54 Alla organisationer som bjuds in svarar emellertid inte på remiss. Tabell 4.5 visar andelen av inbjudna organisationer som har valt att inte svara på remiss.55 Som framgår av resultatet är det framförallt idébaserade och religiösa organisationer följt av yrkesorganisationer, övriga intresseorganisationer och arbetsgivarorganisationer som valde att inte svara på remiss (2000–2009). De intresseorganisationerna med minst andel ej svar är aktivitets- organisationer, följt av fackföreningar och bransch-organisationer. har andelen av ej svar ökat mest bland religiösa och idébaserade organisationer samt yrkesorganisationer (vardera ) följt av övriga organisationer och arbetsgivar-organ- isationer med 6 respektive 3procent. Fackföreningarna är den enda typen av organisation som visar på en lägre andel ej svar . Resultatet kan tolkas som att de typer av intresse-organ- isationer som har varit mest förknippade med den korporativa modellen och historiskt sett mest involverad i den nationella beslutsprocessen också är bättre på att svara. Hur organisationer väljer att delta i remissväsendet kan emellertid påverkas av flera faktorer. Att svara på remiss är resurskrävande vilket kan gynna resursstarka organisationer. En annan omständighet som påverkar om organisationer svarar eller inte är också i vilken utsträckning utredningen bedöms relevant av organisationerna. Notera att studien mäter variation bland organisationer som deltar i remissväsendet, dvs. inbjudna organisationer och de som svarar spontant utan inbjudan från Regeringen. 55Eftersom studien utgår från en analys av remissteckningar tas ingen hänsyn till remissvarets innehåll. Organisationer som svarar på remiss utan substantiellt innehåll räknas i denna studie som ett svar. Procent av totalt antal förtecknade intresseorganisationer. Absoluta tal i parentes. Slutligen, när det gäller inkomna svar, det vill säga, de som har deltagit aktivt i remissväsendet (spontant eller efter inbjudan) utgjorde övriga organisationer samt idébaserade- och religiösa organisationer de två största typerna av organisationer (2000–2009). Arbetsgivarorganisationer utgjorde följt av fack- organisationer (), yrkesorganisationer (). Vidare framgår att bransch- och aktivitetsorganisationer utgjorde vardera . har remissvaren från idébaserade- och religiösa organisationer och yrkesorganisationer minskat mest . Övriga organisationer har däremot ökat sin närvaro i remissväsendet och motsvarande siffra för arbetsgivarorganisationer är . Deltagandet av bransch- och fackorganisationer har varit relativt stabilt och ökat . Procent, absoluta tal i parentes. Sammantaget visar resultaten på att intresseorganisationer utgjorde i genomsnitt av andelen inbjudna remissinstanser –2009. Antalet inbjudna intresseorganisationer har också ökat något , men den proportionella andelen i förhållande till offentliga aktörer och marknadsaktörer har totalt sett minskat. Övriga organisationer, idébaserade- och religiösa organisationer samt yrkesorganisationer utgör de tre största typerna av organisationer som bjuds in till remissväsendet. Det är också de typerna av organisationer som svarar i minst utsträckning. Ser vi till inkomna svar, det vill säga de som deltar aktivt i remiss- väsendet, utgör övriga organisationer, idébaserade- och religiösa organisationer störst andel av organisationer följt av arbetsgivare- organisationer, fackorganisationer och yrkesorganisationer. De aktiva deltagandet av idébaserade- och religiösa organisationer samt yrkesorganisationer har minskat mest relativt sett medan övriga organisationer och arbetsgivareorganisationer har stärkt sin position i remissväsendet. bör också nämnas att förändr- ingarna inte är dramatiska. Närvaron av fackliga organ- isationer har exempelvis varit förvånansvärt stabil . I denna del riktas intresset mot intresseorganisationernas deltag- ande på icke-institutionaliserade arenor. Fokus riktas huvud- sakligen mot direkta kontakter med beslutsfattare, det vill säga, informell lobbying. För att få en rättvisande bild av omfattningen av lobbying ska vi inledningsvis titta närmare på intresseorganisationernas användning av olika arenor för att påverka politiken. I figur 4.7 presenteras resultatet från en enkät skickad till 880 slumpmässigt utvalda svenska intresseorganisationer. Organisationerna fick svara på frågan: ”Hur ofta brukar er organisation sätt att påverka den svenska politiken?” Svarsalternativen inbegrep alltifrån direkta kontakter med politiker och tjänstemän på lokal och nationell nivå, till det statliga kommitté- och remissväsendet och institutioner inom EU. Resultatet visar att direkta kontakter med politiker och tjänstemän (informell lobbying) och media (offentlig lobbying) är de mest använda arenorna. Mellan av de organisationer som har svarat på enkäten använder direkta kontakter med politiker och tjänstemän på nationell nivå för att påverka svensk politik (386/795 för politiker 329/786 för tjänstemän). Traditionell och social media används av (454/803 respektive 373/794). Se Appendix 1 för fullständig redovisning av resultaten. (233/765) av intresseorganisationerna uppger att de ofta eller ibland använder statliga utredningar för att påverka politiken. I jämförelse med andra arenor såsom direkta kontakter med politiker och tjänstemän och media används således kommittéväsendet i relativt liten utsträckning. Som framgår av figur 4.7 är remissväsendet den formella arena som används av flest intresseorganisationer för att påverka svensk politik. Av de in- tresseorganisationer som har svarat på enkäten uppger strax (321/783) att de ofta eller ibland använder remissväsen- det. Motsvarande siffra för berednings- och referensgrupper är (270/779) och institutioner inom EU används av (138/758) av intresseorganisationerna. (117/777) använder konsulter för att påverka politiken. Något fler, mellan , använder demonstrationer och namn- insamlingar (212/760 för demonstrationer och 390/863 för namn- insamlingar). Flest intresseorganisationer, av de som svarat på enkäten, riktar emellertid intresset mot lokala politiker och tjänstemän (555/814 för politiker och 554/810 för Det kan förstås både i ljuset av den decentraliserade svenska förvaltningen och att många intresseorganisationer är för- ankrade på lokal politisk nivå.56 Vidare finns det också totalt sett fler lokala än nationella politiker och tjänstemän vilket kan förklara den omfattande lokala närvaron.57 Som beskrevs inledningsvis är lobbying ett delvis mångtydigt be- grepp som inrymmer olika sätt att påverka politiken. I intervjuer med företrädare för intresseorganisationer nämner flera att begreppet lobbying ger upphov till olika men också negativa associationer. En respondent knyter begreppet till påverkansarbete som sker inom ramen för en mindre öppen struktur medan andra menar att begreppet lätt förknippas med ekonomiskt resursstarka organ- isationer. Av den anledningen föredrar flera respondenter att i stället tala om ”politisk påverkan”, men konstaterar att den verksamhet som de och mer resursstarka organisationer bedriver i grunden inte skiljer sig nämnvärt åt. Ja, lobbying är ju ett knepigt ord. Det beror på vad man lägger i det. Vi använder ju inte gärna själva det ordet – lobbying. För det kan lätt för- knippas med, ja det finns en risk med att det förknippas med den lobbying som görs av väldigt resursstarka intressen där man så att säga, säljer in sig. Men i en viss bemärkelse så bedriver vi ju lobbying i den bemärkelsen att vi försöker påverka och få ett gehör får vår analys, vår syn. Flera respondenter har emellertid svårt att på ett entydigt sätt definiera vad som avses med lobbying. En tydlig skiljelinje går mellan huruvida lobbying bara inbegriper direkta kontakter med politiker och tjänstemän eller också innefattar opinionsbildande aktiviteter. I linje med begrepp som ”inside” och ”outside” lobbying gör flera respondenter också en tydlig skillnad mellan ”offentlig lobbying” vilken inbegriper påverkansförsök som sker 56Se exempelvis (2014) om påverkan på lokal politisk nivå. 57Resultaten ska dock tolkas med försiktighet eftersom det inte framgår i vilken egenskap som organisationerna har svarat. Urvalet består nämligen både av nationellt orienterade orga- nisationer och deras lokala medlemsorganisationer. Det är således möjligt att lokala organisa- tioner har svarat utifrån ett nationellt perspektiv. Användningen av exempelvis kommitté- och remissväsendet kan därmed vara överskattat. exempelvis via remisser, debattartiklar och offentliga rapporter och ”informell lobbying” som direkta kontakter med politiker och tjänstemän. Vidare menar några respondenter att lobbying endast innefattar direkt påverkan av politiska beslut gentemot politiker och tjänstemän och således är skiljt från opinionsbildning som riktar sig mer mot allmänheten. Gemensamt för alla intervjuade är emellertid att relatera lobbying till de samtal och kontakter som intresseorganisationerna har med politiker och tjänstemän, vilket ligger nära informell lobbying.58 som respondenterna lyfter fram negativa konnota- tioner med begreppet beskrivs företeelsen lobbying i mer positiva ordalag. Lobbying beskrivs också som ”ett fritt utbyte av tankar i ett fritt och öppet samhälle” och som ett ”kitt i det öppna demo- kratiska samhället”. Även organisationer som är mer avvaktande till begreppet relaterar lobbying till ”dialog” med makthavare och ”en del av det demokratiska samtalet”. På frågan om hur lobbyarbetet går till skildrar flera respondenter lobbying som ”politisk problemformulering” och ”problemlösning” och som ett sätt att ”säkra att beslutsfattarna inte har fel eller otill- räckliga kunskaper.” En respondent beskriver. Vi har ju alltid rollen och ett ansvar för en problemformulering, ett ansvar att beskriva verkligenheten utifrån våra medlemmar. Sedan kan vi vara olika bra på att också formulera lösningar. kan vi inte vara det. Då stannar det vid att vi gör en problembeskrivning. Och ibland har vi också förslag på lösningar och då blir det också inlägg i en politisk debatt. Vi tycker att vi ska göra si eller så för att komma tillrätta med det här. Och handlar det mer om ett politiskt påverkansarbete, det vill säga att få olika partier eller politiska företrädare att anamma våra förslag till lösningar. En liknande beskrivning framförs av en av annan respondent. Vi har ju rätt länge jobbat utifrån en utgångspunkt där om inte lag- stiftaren förstår att det finns ett problem när vi kommer och börjar tjata om lösningar, sänk den skatten eller höj den skatten eller avgiften eller gör eller datten så faller det rätt ofta på hälleberget. Man måste i stället börja på något sätt att beskriva vad är problemet. Finns problemsinsikten så brukar det vara lättare att komma in i en dis- kussion om vad som är lösningarna. Strömbäck 2011, s. 9. Flera respondenter väljer att beskriva lobbying i termer av ”relationsbyggande” och ”idéutbyte” och skildrar lobbying som en form av process där allierade makthavare identifieras, kontaktas och relationer skapas i syfte att förmedla kunskap, erfarenheter och information. En respondent beskriver. De [relationerna mellan organisationen och politiker] kanske inte är så personliga men att man liksom delger information, att man visar sig hjälpsam på många sätt. Om man ser att det kanske finns någon politi- ker som har drivit, till exempel kvinnors deltagande i fredsprocessen i , då kanske vi försöker förse den personen med uppdaterad information, direkta berättelser om kvinnor som arbetar i för att försöka stärka den personens argument och på sätt bygger man en relation till den personen som vill ha samma typ av förändring som vi. Och där byggs ju någon slags relation, något slags förtroende där det är avgörande att den personen ska ta vår berättelse och vår informa- tion. Att det vi levererar stämmer är ju helt avgörande eftersom den personen utlämnar sig på något sätt. Utifrån det, på grund av sitt för- troende för oss. Det vore ju helt förödande för en politisk person till exempel om det kom fram att hon använt sig av en berättelse om en person som det visat att vi har hittat på eller så. Det är lite det jag menar med såhär relationsskapandet. En liknande beskrivning ges av en annan respondent som också värjer sig mot att koppla samman lobbying med övertalning. Det handlar om långsiktighet och förtroende. Vill man att någon person ska hjälpa en att driva en viktig fråga, till exempel en riksdagsledamot, då är det viktigt att man inte övertalar, överdriver eller så att säga ljuger om en fråga. Utan vara ärlig kring problemet. Beskriva varför den här frågan är viktig och med faktaunderlag göra frågan så tydlig som möjligt och få den här politikern att tycka att ”jag tycker också att det här är viktigt och jag vill driva den här frågan tillsammans med er”. Det är också viktigt att understryka att intresseorganisationer bedriver informell lobbying mot såväl politiker och tjänstemän på alla nivåer av det politiska systemet och i olika led av besluts- processen. I intervjuer med intresseorganisationer betonar flera respondenter vikten av att bedriva lobbying gentemot myndig- heter, både för att påverka implementeringen och formeringen av politiken. I första hand när man pratar lobbyism tänker man kanske på den poli- tiska nivån. Men jag tänker att i många frågor så är det väldigt viktigt att driva påverkansarbete mot myndigheter så regeringsuppdrag som hamnar hos regeringen, i våra ögon, blir så rätt och bra som möjligt. Då finns det större möjligheter att regeringen, när de ska koka politik på det, kokar bra politik på det än om de får ett dåligt underlag som saknar viktiga . Då är det uppförsbacke för oss att försöka jobba in sådana ståndpunkter i remissomgångar och annat. Så vårt jobb mot myndigheterna är ganska betydande skulle jag säga. Intervjuer med företrädare för intresseorganisationer bekräftar i stort befintlig forskning som pekar på en ökad betydelse av informell och offentlig lobbying. På frågan hur det politiska påverkansarbetet har förändrats de senaste 20–30 åren menar flera respondenter att de har kommit att verka i en politisk kontext där direkta kontakter och framförallt opinionsbildning har blivit allt mer betydelsefullt för att påverka politiken. En respondent beskriver. De flesta arbetar nog mycket mer diversifierat än för 20–. Då kanske det var så att man satt i en utredning och talade om vad som gällde, sitt eget perspektiv och så var det processer runt omkring det där. jobbar man mer med uppvaktningar, olika typer av opinions- bildning, med mediekontakter, med att skriva debattartiklar. Det är ett bredare spektra skulle jag vilja säga. På liknande sätt betonar flera företrädare att framförallt opinionsbildning via media har kommit att spela en allt större betydelse för att få genomslag i politiken. En respondent talar om en systemförändring i det politiska klimatet och menar att det politiska påverkansarbetet under de senaste tre till fyra decennierna har öppnats upp och blivit mer dynamiskt till följd av globaliseringen, inträde i EU men framförallt förändrade partipolitiska maktstrukturer. Det som skedde 1976 och med varierande mellanrum, det vill säga, att vi haft skiftande regeringsinnehav, har vitaliserat regelarbetet och på- verkansarbetet. För inga politiker kan längre ta för givet att man kommer att sitta i regeringsställning för tid och evighet. Vi har ju haft ganska mycket ”rock ’n roll” på den politiska sidan sen 1976. Även om skillnaderna inte är så stora, det är ju ganska trångt i mitten, så är det ingen som kan bygga upp ett system som kommer hålla forever. Utan det är lite lösare i kanterna och politiker kan mer besluta om inrikt- ningar. Vidare betonas att kontakterna till politiker och tjänstemän har förenklats. Från att ha kännetecknats av formalism, och tendens till ”underdånighet” och ”vördnad” inför makthavare har kontakterna till beslutsfattare, till följd av en ökad jämställdhet och ny kommunikationsteknologi, underlättats och blivit mer ”ömsesidig”. Flera intresseorganisationer upplever också ett ökat önskemål från statsmaktens sida av intresseorganisationernas del- tagande, kunskap och information. Politiker och tjänstemän vill ”vara närmare de organisationer som rör sig på det fältet” för att skapa en ”bredare bild av verkligheten”. Flera respondenter åter- kommer också till statsmaktens strävan om en ökad ”dialog” och kontakt med intresseorganisationer. Dessa utsagor kan också förstås i ljuset av korporativismens avtagande då statsmakten sökt en bredare förankring i civilsamhället bortom arbetstagar- och arbetsgivarintressen. Vittnesbörden om en intensifierad kontakt mellan statsmakten och intresseorganisationer kan också bekräftas av Regeringskansli- ets egna undersökningar.59 har olika former av samråd, dialoger och beredningsgrupper ökat i omfattning. Dessa arenor kan liknas via mer eller mindre informella och löst samman- knutna forum bestående av tjänstemän, politiker och företrädare för intresseorganisationer. fanns i 50 fasta forum för samråd med intresseorganisationer. Omkring 800 organisationer medverkade på mer än 100 möten. Utöver de fasta forumen för samråd anordnade också ett stort antal möten såsom konferenser och hearings för samråd med intresseorganisationer i olika frågor.60 Vidare tyder tidigare forskning på att intresseorganisationernas direkta kontakter med politiker och tjänstemän har ökat . I en jämförelse av intresseorganisationers användning av olika påverkanskanaler visade och att intresseorganisationernas användning av direkta kontakter med politiker och tjänstemän ökade från vilket var mer än exempelvis användningen av media som ökade från 53.8 till 65.6 mellan motsvarande år.61 2009/10:55. 60Regeringskansliets uppföljning av politiken för det civila samhället 2013. 61Öberg & 2012, s. 18. Flera respondenter uppmärksammar också hur lobbyarbetet har blivit allt mer professionaliserat. Intresseorganisationer beskriver hur lobbying allt mer har kommit att bedrivas med hjälp av ”aka- demiska” och ”fackmässiga” underlagsrapporter där såväl problem- bild och förslag till lösningar presenteras – inte sällan gjorda på uppdrag av PR-byråer. En respondent beskriver. Stora organisationerna satsar allt mer pengar på att påverka politiken och de politiska aktörerna allt tidigare och allt mer finstilt. Dels genom att skapa pressure utifrån men också genom att ta fram förslag, modeller som man sedan kan köra in i politiska processer. Det är, som jag upp- fattar det inom välfärdsområdet, en riktigt rejäl satsning från före- tagarnas sida. Duktiga och framgångsrika tycker jag dom verkar vara. Det är mycket pengar och det är mycket personal. En återkommande beskrivning är också att likna lobbyarbetet som en kamp mellan ”och ” där konkurrerande organ- isationer, med betydligt mer ekonomiska resurser än de själva, har ett tydligt försprång både när det gäller att ta fram och bygga upp en kompetens kring olika politiska frågor. Även om jag har tilltro till politiker, beslutsfattare, tjänstepersoner så är det ju såklart att har du resurser och kan sitta och jobba och kart- lägga, lägga fram analyser så får du genomslag. Det är inte så konstigt. Det är inga övermänniskor som sitter som mottagare på andra sidan utan får du ett riktigt underlag, det är såklart att du jobbar på det. På liknande sätt menar flera andra organisationer att resurser spelar roll för betydelsen av få inflytande och kunna påverka det politiska skeendet. I detta sammanhang talar en respondent om ett behov av en ”nyktrare” syn på intresseorganisationernas kontakter till makt- havare. Vi har en självbild av, och är, relativt icke-korrupt men jag tror också att man måste nyansera den bilden. Det handlar inte bara om mutor utan också gynnande och intressesfärer och så vidare där den svenska samförståndsandan kan slå över i något som inte är bra, även om den i grunden är bra. Så en lite nyktrare syn på att det finns risker med maktutövandet och att det finns intressekonflikter och att det kan ske otillbörliga gynnande och otillbörliga handlingar. Det tror jag skulle behövas. En ofta framförd synpunkt är att lobbying är en praktik som fram- förallt används av intresseorganisationer med ett stort mått av ekonomiska resurser. Tidigare studier i en svensk kontext tycks också ge visst belägg för den uppfattningen. En enkätundersökning av statsvetaren baserad på 102 riksdagsledamöters erfarenheter av informell lobbying visade att av ledamöterna kontaktades av intresseorganisationer, kontaktades och en gång i månaden.62 Resultatet visade också att näringslivsorganisationer, företag och fackliga organisationer oftast tar kontakt med riksdags- ledamöter. Som framgår i tabell 4.7 nedan uppger av riksdagsledamöterna att näringslivsorganisationer ofta tar kontakt. Motsvarande siffra för företag är och för fackföreningar . Därtill uppgav var femte ledamot att hen ofta kontaktas av PR-konsulter. Källa: , s. 11. De intresseorganisationer som har intervjuats för den här rapporten har relativt god och återkommande kontakt med politiker och tjänstemän och flera sitter också med i referens- grupper, samråd och beredningsgrupper inom och olika myndigheter. På frågan om vilka faktorer som ger intresseorganisationer tillträde till politiker och tjänstemän poängterar alla betydelsen av att ha kunskap och information om politiskt angelägna frågor, lösningar på politiska problem och, som en respondent beskriver det, ”att ha ett bra case”.