sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — Vi har i uppdrag att analysera behovet av undantag från etablerings- friheten i tråd i två avseenden när det gäller det allmännas möjlighet att uppställa vissa krav på tv och s.k. beställ-tv i tråd. Kraven gäller främjande av europeiska produktioner och, när det gäller beställ-tv, tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Frågorna är av olika karaktär och det är också skilda anledningar till varför dessa ingår i vårt uppdrag. Uppdraget när det gäller krav på främjande av europeiska pro- duktioner har sin bakgrund i ett överträdelseärende mot där Europeiska kommissionen ifrågasätter om de krav som följer av och rådets direktiv /13/EU om samord- ning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medie- tjänster (AV-direktivet) har genomförts fullt ut. Uppdraget när det gäller krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning har sin bakgrund i att sådana krav efter en ändring i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) kan uppställas när det gäller tv i tråd. En analys bör enligt kommitté- direktiven göras om detta krav ska kunna ställas även när det gäller beställ-tv i tråd. Det kan nämnas att AV-direktivet uppställer vissa krav på att medlemsstaterna ska uppmuntra tv-företagen att göra sina tjänster tillgängliga för personer med funktionsnedsättning (se artikel 7). Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner Etableringsfriheten är en av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna. Etableringsfriheten för sändning i tråd och möj- ligheter till undantag från denna kommer till uttryck i 3 kap. 1 § YGL. Enligt paragrafens första stycke har varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätt att sända radioprogram genom tråd. Etableringsfriheten i tråd är inte oinskränkt och i paragrafens andra stycke anges när krav trots huvudregeln får uppställas. Principen om etableringsfrihet hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om 1.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens in- tresse av tillgång till allsidig upplysning, 2.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkur- rens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar, 3.skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet, 4.skyldighet för den som sänder program i television att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning, eller 5.ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Etableringsfriheten innebär att det allmänna som huvudregel inte får uppställa krav när det gäller sändningar av radioprogram i tråd och att möjligheten att driva verksamheten i princip inte får be- gränsas av villkor som inte har stöd i grundlagen. Med sändning genom tråd avses, till skillnad från sändning genom etern, sändning genom en särskilt anordnad ledare. Telefonnätet för fast telefoni, IP-nät och kabel-tv-nätet är exempel på trådnät. Till- handahållanden via internet sker till största delen genom tråd. Etableringsfriheten omfattar både vidaresändningar, dvs. samtidig och oförändrad vidareförmedling av en annan sändning, och andra Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner sändningar (prop. 1990/91:64 s. 89). Det görs alltså ingen skillnad mellan att sända i betydelsen bedriva egen programverksamhet och sända genom att distribuera andras program, utan etableringsfriheten gäller båda typerna av sändningar. I fråga om begränsningar i rätten att sända radioprogram genom tråd och på annat sätt hänvisar YGL till vissa föreskrifter i regerings- formen (RF) om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter (3 kap. 3 § YGL). Av dessa föreskrifter följer att en begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (2 kap. 21 § RF). Vidare gäller att en begränsning endast får ske om särskilt viktiga skäl föranleder det och att det vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske särskilt ska beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägen- heter (2 kap. 23 § RF). Med stöd av de här berörda begränsningarna av etablerings- friheten för trådsändningar har det införts olika föreskrifter i lag, i första hand i radio- och tv-lagen (2010:696). 17.1.3Sändningar på annat sätt än genom tråd (etersändningar) För radioprogram som sänds på annat sätt än genom tråd (i etern) råder inte motsvarande etableringsfrihet som för trådsändningar. Anledningen är att etersändningar sker i ett begränsat frekvens- utrymme. Det har därför av tekniska skäl ansetts nödvändigt att reglera användningen av detta utrymme (prop. 1990/91:64 s. 79 f.). Rätten att sända program i etern får därför regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor att sända (3 kap. 2 § första stycket YGL). Sådana föreskrifter finns i radio- och tv-lagen. I tillstånden att sända i marknätet finns villkor som har meddelats med stöd av radio- och tv-lagen. Det allmänna ska vid tillstånds- givningen eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet (andra stycket samma paragraf). Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner 17.2Krav på tillgänglighet när det gäller tv-sändningar i tråd Genom ett undantag från etableringsfriheten som infördes (se 3 kap. 1 § 4 YGL) blev det möjligt att uppställa krav på den som sänder program i tv i tråd att utforma sändning- arna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Bakgrunden var att Radio- och i betänkandet Tillgänglighet, mobil TV samt vissa andra radio- och TV-rättsliga frågor (SOU 2006:51) hade föreslagit att en skyldighet för tv-bo- lagen att utforma sändningar så att de blev tillgängliga för personer med funktionsnedsättning skulle införas i den dåvarande radio- och tv-lagen. Kraven skulle gälla inte bara för marksändningar utan för alla tv-program som sänds på annat sätt än genom tråd. I fråga om trådsändningar ansåg Radio- och (a. bet. s. 286 f.) att det, med hänsyn till bestämmelserna i 3 kap. 1 och 4 §§ YGL om rätt att sända radioprogram genom tråd och att självständigt avgöra vad som ska förekomma i programmen, sak- nades möjlighet att utan grundlagsändring införa en skyldighet att utforma sändningarna så att de blir tillgängliga för personer med funktionshinder. Utredningen föreslog därför inte någon sådan regel för trådsändningar. Enligt utredningen fanns det emellertid inte några sakliga skäl som motiverade att tv-program som förmedlades genom tråd undantogs från skyldigheten att se till att sändningarna görs tillgängliga för personer med funktionshinder. Utredningen an- såg därför att det fanns anledning att överväga en ändring av om möjligheten att begränsa etableringsfriheten för trådsändningar och att denna fråga lämpligen kunde behandlas inom ramen för Tryck- och yttrandefrihetsberedningens arbete. hade i uppdrag att bl.a. arbeta vidare med Radio- och förslag (dir. 2007:133). I betänkandet En ny radio- och TV-lag (SOU 2008:116) föreslog , i linje med vad Radio- och hade föreslagit, att det skulle införas en skyldighet för den som sänder tv-program på annat sätt än genom tråd att utforma sändningarna så att programmen blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning i den omfattning Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner som regeringen eller en av regeringen utsedd myndighet föreskriver. Det angavs att skyldigheten skulle omfatta att genom textning, tolk- ning, uppläst textremsa eller liknande teknik tillgängliggöra sänd- ningen för personer med funktionsnedsättning (s. 235 f.). Regeringen uppdrog, mot bakgrund av Radio- och TV-lagsutred- ningens uttalanden ovan, åt Tryck- och yttrandefrihetsberedningen att överväga de yttrandefrihetsrättsliga aspekterna av Radio- och förslag i denna del (dir. 2007:76). Beredningen skulle enligt direktiven särskilt beakta i vilken utsträckning ytter- ligare krav på trådsändningar skulle komma att få negativa effekter på etableringsfriheten. Beredningen ombildades till en parla- mentariskt sammansatt kommitté, . delade i betänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14 s. 271 f.) Radio- och uppfattning att en re- glering som utökar programföretagens skyldighet att se till att de tv-program som de distribuerar är tillgängliga för personer med funktionshinder bidrar till att öka möjligheterna för dessa personer att bli delaktiga i samhällslivet. Vidare delade kommittén Radio- och slutsats att ändamålet var så angeläget att det fick anses finnas tillräckliga skäl att begränsa sändningsrätten för den som sänder tv-program genom tråd. Kommittén föreslog därför ett sådant undantag från etableringsfriheten. I propositionen med den aktuella ändringen i YGL (prop. 2009/10:81 s. 35 f.) konstaterade regeringen att en skyldighet att göra sändningar tillgängliga för personer med funktionsnedsättning kan vara kostnadskrävande och medföra krav på t.ex. anskaffning av teknisk utrustning eller rekrytering av personal med särskild kompetens. Sådana effekter kunde därför ha en negativ inverkan på möjligheten att inleda och bedriva trådsändningar. Regeringen slog fast att införandet av en lagregel som uppställde krav på att tv- sändningar görs tillgängliga för personer med funktionsnedsättning på det sätt som hade föreslagit skulle innebära en inskränkning av etableringsfriheten för trådsändningar. För att en sådan lagregel skulle vara tillåten krävdes alltså att ett undantag infördes i YGL. Regeringen angav att det måste föreligga starka skäl för att göra inskränkningar i etableringsfriheten, som är en av de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner utökar programföretagens skyldighet att göra de tv-program som de distribuerar tillgängliga för personer med funktionsnedsättning syftar till att öka möjligheterna för dessa personer att bli delaktiga i samhällslivet. Regeringen anförde att när det gäller etersändningar hade det ansetts yttrandefrihetsrättsligt acceptabelt att ålägga public service-bolagen och en skyldighet i tillståndsvillkoren att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsätt- ning. Det fanns enligt regeringen ett värde i att eter- och trådsänd- ningar i detta avseende behandlades lika och ändamålet var enligt regeringens mening så angeläget att det fanns tillräckliga skäl att inskränka etableringsfriheten för trådsändningar för att öka tillgäng- ligheten för personer med funktionsnedsättning. Regeringen ansåg att undantaget från etableringsfriheten, i likhet med förslag för etersändningar, skulle begränsas till krav på användning av textning, tolkning, uppläst textremsa och liknande teknik för att innehållet ska tillgängliggöras för personer med funktionsnedsättning. Inskränkningen fick alltså inte avse något som inkräktade på programföretagens redaktionella självbestäm- mande. Mot denna bakgrund föreslog regeringen att det i YGL skulle införas en bestämmelse som tillåter regler i vanlig lag om skyldig- het för den som i tråd sänder program i television att utforma sänd- ningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolk- ning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Regeringen angav att hur stor inverkan på etableringsfriheten sådana regler får är beroende av den närmare utformningen och om- fattningen av de regler som införs i lag. Från yttrandefrihetsrättslig synpunkt var det väsentligt att lagreglerna inte blev för långtgående. De fick inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och de fick aldrig sträcka sig så långt att de utgjorde ett hot mot den fria åsiktsbildningen. I direktiven konstateras att allt fler väljer att titta på beställ-tv medan det traditionella tv-tittandet minskar. Det anges att den utvecklingen i förlängningen kan leda till att en allt större del av utbudet finns Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner tillgängligt endast som beställ-tv, vilket enligt direktiven inte bör leda till att personer med funktionsnedsättning får sämre möjligheter än tidigare att ta del av utbudet. Det anges vidare att det finns ett värde i att regleringen så långt möjligt är densamma för de olika formerna för tillhandahållande av tv-program. Frågan som vi har att ta ställning till är alltså om det nuvarande undantaget när det gäller tv i tråd ska utvidgas så att det blir möjligt att även ställa krav på tillgänglighet för personer med funktions- nedsättning när det gäller beställ-tv i tråd. Det kan här nämnas att tillgänglighetsfrågorna uppmärksammas både i och inom EU. Bland annat har medlemsstaterna enats om ett direktiv om tillgängliga offentliga webbplatser (se pressmeddelande från Europeiska kommissionen , IP/16/1654). Direktivet har kommit till mot bakgrund av konven- tionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Vårt förslag: Det införs en bestämmelse som tillåter regler i vanlig lag om skyldighet för den som tillhandahåller tv-program på begäran genom överföringar i tråd som omfattas av databas- regeln att göra programmen tillgängliga för personer med funk- tionsnedsättning. Tillgängliggörandet ska ske genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik. Vi ska, så som har nämnts, enligt direktiven analysera möjligheterna att ställa samma krav på beställ-tv som tillhandahålls genom tråd som på tv-sändningar och beställ-tv som tillhandahålls på annat sätt än genom tråd när det gäller tillgängliggörande för personer med funktionsnedsättning. Av analysen ska framgå vad som omfattas av begreppet beställ-tv och hur detta kan avgränsas mot t.ex. andra tillhandahållanden av information över internet. Beställ-tv är en tjänst där tittarna kan ta del av tv-program på tider som de bestämmer och från en katalog som tv-bolaget har Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner Exempel på beställ-tv-tjänster är SVT Play och TV4 Play och filmtjänster såsom SF Anytime. Om kraven utökas till att avse även beställ-tv uppkommer frågan hur denna tjänst ska avgränsas i grundlagstexten. Program i tv används för att avgränsa beställ-tv-tjänsten Vid YGL:s tillkomst diskuterades vilka medier som skulle omfattas av grundlagen. Det konstaterades att bl.a. medieformerna radio och tv skulle omfattas av grundlagsskyddet. Även det som då kallades videotex, vilket innebar överföringar av innehåll ur databaser på be- gäran, skulle omfattas av skyddet. Varken i grundlagstexten eller i förarbetena definierades dock den närmare innebörden av medie- formerna utan man utgick från att det var vedertaget vad de aktu- ella medieformerna innebar. I YGL förekommer dock uttrycket ”program i television”. Det används som ett exempel på vad som utgör ett radioprogram i grundlagen. Inte heller här definieras dock vad som avses med ”television” (se 1 kap. 1 § tredje stycket YGL). I texten nedan används ”tv” i stället för ”television” utan någon avsedd förändring av betydelsen. Av olika uttalanden i förarbetena till YGL går det att urskilja några kriterier för vad som förstås med begreppet tv. Sådana kriterier är att den huvudsakliga verksamheten ska bestå av tillhandahållande av rörliga bilder. Vidare ska den som tillhandahåller tjänsten utöva ett redaktionellt inflytande över innehållet och sammanställa pro- gram så att tittarna kan välja från ett utbud. Verksamhet på YouTube eller andra sociala medier där rörlig bild förekommer kan t.ex. inte utgöra tv med denna definition eftersom den som driver verksam- heten inte ställer samman innehållet. Det finns också regler i radio- och tv-lagen som anger vad tv är. Själva begreppet ”tv” definieras inte i radio- och tv-lagen men det gör däremot begreppen ”tv-program” och ”tv-sändning”. Ett tv-program är enligt 3 kap. 1 § 17 radio- och tv-lagen program som huvudsak- ligen består av rörliga bilder med eller utan ljud. En tv-sändning är enligt 3 kap. 1 § 18 radio- och tv-lagen en sändning av eller att sända tv-program med hjälp av elektroniska kommunikationsnät där sänd- ningen Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner a)tillhandahålls av en leverantör av medietjänster, b)är riktad till allmänheten, och c)är avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel. Radio- och tv-lagen innehåller vidare en definition av ”beställ-tv”. Begreppet definieras i 3 kap. 1 § 3 som en tjänst där en leverantör av medietjänster i informations-, underhållnings- eller utbildnings- syfte tillhandahåller allmänheten tv-program med hjälp av elektro- niska kommunikationsnät a)på begäran av användaren, b)som användaren väljer och c)från en katalog med program som leverantören har valt ut. Definitionerna i radio- och tv-lagen är desamma som de som används i AV-direktivet. AV-direktivets definition av beställ-tv har uttolkats av i domen New Media Online, C-347/14. I domen slog fast att korta videor som ingick i en avskild avdelning på en nättidnings webbplats ska betraktas som beställ-tv. Verksamhet som uppfyller de kriterier som diskuteras ovan får anses utgöra tv oavsett om den tillhandahålls utan begäran (”vanlig tv”) eller på begäran (beställ-tv). Sådana program utgör alltså tv- program oavsett om de tillhandahålls genom tv-sändningar eller på begäran genom överföringar ur en databas. Mot denna bakgrund bör ”tv-program tillhandahållna på begä- ran ur en databas” kunna användas för att avgränsa tjänsten beställ- tv i ett undantag från etableringsfriheten. Ett krav på tillgänglighet när det gäller beställ-tv i tråd bör införas Med hänsyn till att det rör sig om tjänster av samma karaktär, om än tillhandahållna på olika sätt, är det rimligt att krav ska kunna ställas på beställ-tv i tråd i samma omfattning som när det gäller tv och beställ-tv genom etern och tv i tråd. En förutsättning är dock att en sådan åtgärd kan anses utgöra en godtagbar inskränkning av den etableringsfrihet som följer av YGL. Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner Etableringsfriheten är som nämnts en av de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Det måste föreligga starka skäl för att göra inskränkningar i den. Undersökningar visar att allt fler tittar på beställ-tv medan det traditionella tv-tittandet minskar (se avsnitt 4.2). En reglering som utökar programföretagens skyldighet att göra tv-program i beställ- tv tillgängliga för personer med funktionsnedsättning bidrar därför till att öka möjligheterna för dessa personer att bl.a. bli delaktiga i samhällslivet. När det gäller etersändningar och tv-sändningar i tråd har det ansetts yttrandefrihetsrättsligt acceptabelt att tv-bolagen har en skyldighet att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Det finns skäl att göra samma bedöm- ning i fråga om beställ-tv genom tråd. kan det också vara enklare och mindre kostsamt att göra program tillgängliga i beställ-tv än i tv. Ändamålet är sammantaget så angeläget att det finns tillräckliga skäl att ytterligare inskränka etableringsfriheten för trådsändningar för att öka tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning till beställ-tv i tråd. Mot den angivna bakgrunden bör det i YGL införas en bestäm- melse som tillåter regler i vanlig lag om skyldighet för den som till- handahåller tv-program på begäran genom överföringar i tråd som omfattas av databasregeln att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsätt- ning. De närmare kraven får anges i regler på lagnivå med stöd av undantaget i grundlagen. Hur stor inverkan på etableringsfriheten sådana regler får är beroende av den närmare utformningen och omfattningen av de regler som införs i lag. Från yttrandefrihetsrättslig synpunkt är det väsentligt att lagreglerna inte blir så långtgående att de hindrar nya etableringar på mediemarknaden. De får vidare inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och får aldrig sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner 17.3Krav på främjande av europeiska produktioner har mottagit en formell underrättelse i vilken Europeiska kommissionen gör gällande brister i genom- förandet av AV-direktivet (överträdelse nummer 2013/2191). Kom- missionen anser att direktivet ska genomföras genom bindande lagregler och menar att detta inte har skett. Den nuvarande regleringen av etableringsfriheten i tråd hindrar att det ställs krav i lag på främjande av europeiska produktioner i tv och beställ-tv i enlighet med vad AV-direktivet kräver. I direktivets artiklar (artiklarna 13, 16 och 17) stadgas emellertid att medlemsstaterna ska främja europeiska produktioner när det gäller all tv och beställ-tv, oavsett på vilket sätt tjänsterna sänds eller tillhandahålls. Direktivet gör således, till skillnad från vad som gäller enligt YGL, ingen skillnad på regleringen av eter- och tråd- sändningar. Det kan här nämnas att under förhandlingarna ansåg att krav på att det ska förekomma europeiska tv-produktioner inte behövde införas. När det gäller tv och beställ-tv genom etern har direktivets be- stämmelser om främjande av europeiska produktioner genomförts i radio- och tv-lagen. I 5 kap. 7 § stadgas att den som sänder tv på annat sätt än genom tråd ska se till, om det inte finns särskilda skäl mot det, att mer än hälften av den årliga sändningstiden ska upptas av program av europeiskt ursprung och att av den årliga sändningstiden eller av programbudgeten ska avse program av europeiskt ursprung som har framställts av självständiga producenter. Det anges också att en så stor andel som möjligt bör utgöras av program som har färdigställts under de närmast föregående fem åren. Enligt 5 kap. 8 § radio- och tv-lagen ska den som tillhandahåller beställ-tv på annat sätt än genom tråd på lämpligt sätt och när det är praktiskt möjligt främja fram- ställningen av och tillgången till program av europeiskt ursprung. Den har i överträdelseärendet anfört att direktivets regler om främjande av europeiska produktioner i tråd- sändningar har genomförts genom andra åtgärder än lagstiftning, t.ex. genom stöd enligt . Detta har emellertid inte god- tagits av Europeiska kommissionen som vidhållit att genomföran- Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner det av direktivet måste ske genom bindande lagregler för att direk- tivet effektivt ska genomföras. Vårt förslag: Det införs en bestämmelse som tillåter regler i vanlig lag om skyldighet för den som sänder tv i tråd och för den som tillhandahåller tv-program på begäran genom överför- ingar i tråd som omfattas av databasregeln att främja framställ- ningen av och tillgången till program av europeiskt ursprung. Ett krav på främjande av europeiska produktioner införs Enligt AV-direktivet ska medlemsstaterna ha regler om främjande av europeiska produktioner. Direktivet har på grund av etablerings- friheten i tråd inte kunnat genomföras fullt ut i lag när det gäller tv och beställ-tv i tråd.