sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Klimatförändringarna utgör således reella utmaningar för den svenska dricksvattenförsörjningen, vilket på- verkar arbetet. kan konstateras att den snabbaste och mest påverkande faktorn är samhällets egen utveckling. Utvecklingen i speglas bland annat genom befolknings- statistiken. Den demografiska utvecklingen är relevant i dricks- vattensammanhang av flera skäl. Dels utifrån behovet av infrastruk- tur och förändrade kapacitetsbehov i dricksvattenproduktionen, dels med tanke på den lokala och regionala påverkan som kan upp- stå för strategiskt viktiga vattenförekomster, deras skydd och risk- hantering. Dricksvattenförsörjningens infrastruktur utmanas av det ökade efterfrågetryck som storstadsområden och tätorter represen- terar, liksom de vikande behov som kan uppstå i vissa glesbygder. Dessa förhållanden uppmärksammas i utredningens direktiv, som 34Ibid., s. 616–617. bland annat anger att vattenförsörjningen påverkas av faktorer som befolkningstillväxt och urbanisering.36 Utvecklingen i präglas demografiskt av befolknings- tillväxt och en åldrande befolkning, pågår en kraftig urbanisering. Storstadsperspektivet blir därmed viktigt i den fortsatta diskussionen kring framtidens dricksvattenförsörjning, men även dess motsats, där avfolkning ger lokala påfrestningar av särskilt slag för systemen och deras finansiering. , , gör regelbundna framskrivningar av befolkning. De nu aktuella prognoserna innebär att be- folkningen ökar från drygt 10 miljoner 2017 till närmare 13 miljoner 2060. Befolkningsökningen har varit stadig och relativt proportionell sedan mitten på , då en stor del av infrastrukturen för dricksvatten och avlopp planlades och byggdes ut.37 Prognoserna för befolkningsutveckling omfattar också fram- skrivning av olika åldersgrupper. Antalet äldre beräknas öka, vilket främst beror på ökande medellivslängd med cirka 5–. De åldersgrupper som är utgör nästan en halv miljon, beräknas de vara över 1 miljon. Två tredjedelar av de barn som föds beräknas uppnå . Antalet födda barn ökar över tiden marginellt men fluktuerar påtagligt fram till 2060.38 Ålderssammansättningen i befolkningen kan i någon mån rela- teras till betalningsförmåga, men kan inte i sig sägas ha betydelse för kraven på dricksvattnet. God dricksvattenkvalitet ska alltid uppnås, men befolkningens sammansättning kan ha viss betydelse för de kvantiteter som behövs. Den lokala förekomsten av olika typer av anläggningar, som sjukhus, äldreboenden, förskolor m.m., kan få betydelse för de kvantitativa vattenbehoven. Behoven tilltar i områden med fortgående urbanisering, men kan även påverkas i avfolkningsbygder. Även andra förhållanden kan utmärka gles- bygdens försörjningssystem. I mindre samhällen och glesbygd kan ledningsnätens längd räknat per person vara cirka 30 gånger större 2013:75, s. 7. 37SCB (2016). Befolkningsutveckling, prognos 2015–2060. officiella statistik, , . Se även SCB (2014), framtida befolkning 2014–2060, officiella statistik, BE 18 . än i storstäderna.39 Det skapar betydande underhållsbehov. Totala kostnader per invånare och avgiftsnivåer ökar vid minskande folkmängd, vid befolkningstillväxt sker i stället en minskning. Befolkningstillväxt kräver högre investeringsnivåer, vilket ställer krav på kapitaltillgång och resurser att hantera investeringarna. De framtida kostnaderna för drift, underhåll m.m. kan också förväntas öka.40 Vikande behov av dricksvatten kan skapa särskilda problem i överdimensionerade produktions- och distributionssystem, t.ex. genom att vattnet inte omsätts i tillräckligt snabb takt med kvali- tetsproblem som följd. Urbanisering respektive avfolkning på- verkar ytterst den vattenrelaterade kostnadsbilden för samhället och de enskilda va-kollektiven. Befolkningsomflyttningen från landsbygd till städer och tätorter är uttalad i , enligt EU:s statistikkontor snabbast i världen. har städernas förortskommuner haft en kraftig befolkningstillväxt , som landets glesbygdskommuner har minskat befolkningsmässigt . Ökningen har varit särskilt påtaglig i storstäderna och deras förortskommuner. Utvecklingen kännetecknas också av ökat bostadsbyggande i städernas omland, där det även förts en diskussion om förtätning för att effektivisera ianspråk- tagen mark och befintlig infrastruktur. Storstädernas befolkning har en överrespresentation i de yrkesverksamma åldersgrupperna, andelen äldre ökar främst i förortskommuner och glesbygd.41 Ny teknik och förbättrade kommunikationsmöjligheter möjlig- gör en betydande rörlighet och ett omfattande pendlingsomland finns ofta i anslutning till tätorternas boende- och arbetsmarknad. Det innebär att dricksvattenbehoven, liksom dimensionering av va- strukturen i allmänhet, behöver anpassas till såväl boende som till pendlare och besökare. Svenskarna blir allt rörligare och en stor 39Svenskt Vatten (2016). Underlag till EurEau inför diskussioner om ev. revidering av dricksvattendirektivet, förmedlat till utredningen . 40Svenskt Vatten Utveckling (2012). Befolkningsförändringar – Vilka blir de redovisade ekonomiska effekterna i avgiftsfinansierade kommunaltekniska verksamheter? C LU nr 202. 41Boverket (2014). Vision för 2025. En urbaniserad värld. Informations-pm på webbplatsen. andel flyttar även över länsgränser. bodde drygt 8 miljoner i tätorter, motsvarande av landets befolkning. Ungefär en tredjedel av landets förvärvsarbetande hade 2010 sin arbetsplats i någon av de fem största tätorterna. Totalt fanns av de förvärvsarbetande i någon av landets 2 000 tätorter.42 SCB:s prognoser pekar på en fortsatt minskning av befolk- ningsunderlaget i glesbygden och en fortsatt ökning i storstads- länen. beräknas nå drygt 3,3 miljoner år 2050. län beräknas växa med cirka 450 000 invånare och nå drygt 1,6 miljoner 2050, beräknas nå 2050.43 I det långsiktiga planeringsarbetet kring dricksvattenfrågorna innebär dock de demografiska under- lagen fortfarande betydande osäkerheter. Det kan därmed vara svårt att förutspå hur vattenbehovet kommer att förändras , liksom utvecklingen av vattenbehov inom industri, jord- bruksverksamhet och andra påverkande verksamheter.44 Jord- brukets framtida efterfrågan på vatten för bevattning och djurhåll- ning kan utgöra en osäker faktor på i vissa delar av landet. Förlängd odlingssäsong, ökande temperaturer och avdunst- ning, liksom på sina håll sjunkande grundvattennivåer, kan få betydelse för konkurrensen om tillgängliga vattenförekomster. Inom bostadsförsörjningen möter nationella och regionala målsättningar den kommunala planeringen. Samordningen mellan dessa olika nivåer har utretts av . De erfarenheter som redovisas gäller bland annat läns- styrelsens svårigheter att identifiera och tillämpa en statlig bostads- politik. av nationella mål, planer och program bedöms av 42SCB (2013). Förvärvsarbetande i tätort 2010. officiella statistik, MI 38 , samt pressmeddelande . De befolkningsmässigt fem största tätorterna är , , , och . Med tätort avser SCB en koncen- tration av bebyggelse där antalet invånare är minst 200 och avståndet mellan byggnaderna som mest . fanns inemot 2 000 tätorter i landet. 43SCB (2015). Befolkningsprognoser för län och kommuner åren 2015–2050. Underlag till , . Regional vattenförsörjningsplan för län (2012), Rapport 2012:2, bilaga A. länsstyrelserna som omfattande, med en betydande variation i tillämpningen inom olika regioner som följd.45 Erfarenheterna från Stockholms- och visar enligt att det upplevs som positivt att det finns en aktör som arbetar med mellankommunala och regionala frågor inom fysisk planering. Det ökar legitimiteten för att diskutera dessa frågor och underlättar också det kommunala arbetet genom de underlag och analyser som regionplaneorganet tar fram. Kommittén pekar på att det finns områden som har nära koppling till det regionala utvecklingsansvaret. Det gäller läns- styrelsens ansvar för exempelvis energi- och klimatarbete och dricksvattenförsörjning. ser inte på sam- ma sätt att staten regionalt fått den roll som kan sägas innebära ansvar för dricksvattenförsörjning. Däremot finns en rad uppgifter som på olika sätt hänger samman med det kommunala dricks- vattenansvaret. Hit hör stöd och samordningsansvar beträffande områdesskydd, klimatanpassning och krisberedskap. Samordningsuppgifter finns även beträffande den kommunala dricksvattenkontrollen. Kommunernas förmåga att utveckla den allmänna dricksvatten- försörjningen är av avgörande betydelse också för bostadsförsörj- ningen. Behoven av bostäder och dricksvatten går hand i hand, där en avvägning måste göras mellan skyddsbehov för vattnet och möjligheter att utveckla bostadsbyggandet och annan infrastruktur. Regional överblick och översiktsplanering utgör viktiga och kompletterande verktyg i detta arbete. Långsiktig ekonomisk planering av transportinfrastrukturen i sker genom den mer övergripande nationella planeringen och genom den regionala planeringen. Regeringen fastställer över- gripande via direktiv hur de långsiktiga infrastrukturplanerna ska upprättas och fördelningen av medel mellan dessa. ansvarar för att ta fram den nationella planeringen, den s.k. Nationella planen, som omfattar alla drift- och underhållsåtgärder 45 SOU 2015:59. på landets väg- och järnvägsnät. Planen, som slutligt fastställs av regeringen, innehåller också samtliga investeringar på järnvägsnätet och de nationella vägarna. För den regionala planeringen ansvarar den myndighet som har det regionala utvecklingsansvaret. Det innebär att det i vissa län, som t.ex. , är länsstyrel- sen som har ansvaret, medan det i andra län kan vara eller regionen som har ansvaret. Den regionala planeringen kring transportinfrastrukturen sker i avstämning med andra plane- ringsinstrument, t.ex. regionala utvecklingsplaner och kommunala översiktsplaner. Den nu gällande nationella planen för transport- infrastruktur fastställdes av regeringen och avser perioden –2025. Ett omfattande samverkansarbete med myn- digheter, intresseorganisationer, näringslivsföreträdare och andra aktörer inom infrastrukturområdet föregick fastställandet av planen.46 redovisar i planen en rad åtgärder inom vatten- området, som är avsedda att skydda dricksvattenförsörjning och andra vattenförekomster av högt biologiskt värde. Det framhålls att det finns ett stort antal konfliktpunkter mellan vägar och järnvägar i förhållande till vattentäkter för dricksvatten och yt- och grund- vattenförekomster som utgör dricksvattentillgångar av nationellt värde. Det betonas att dessa behöver skyddas från utsläpp av mil- jöfarliga ämnen, till exempel till följd av olyckor eller från diffusa föroreningar från transportsystemet via dagvattnet. De åtgärder som anges avser både skyddsåtgärder mot föroreningar och risk- reducerande åtgärder för olyckor där det kan uppstå läckage. Exempel på fysiska åtgärder kan vara att upprätta särskilda skydds- zoner eller åtgärder för att minska risken för att fordon kör av vägen och välter.47 Transportinfrastrukturen har således betydelse för planerings- arbetet kring vattenförekomster och dricksvattenförsörjning. Planering för infrastruktur måste beakta skyddsbehov för dricks- vattnet och även beakta skydd av framtida behov av dricksvatten i en urbaniserad samhällsutveckling. Samspelet mellan planering av transportsystem och bebyggelseplanering är en förutsättning för 46Trafikverket (2014). Nationell plan för transportsystemet 2014–2025. Fastställd av reger- ingen . att hållbara städer och regioner ska kunna åstadkommas. Trafik- verket framhåller också att myndighetens medverkan i samhälls- planeringen är fokuserad på att integrera planeringen av bebyggelse, infrastruktur och transporter.48 4.2Scenarier – samhälle och dricksvattenförsörjning Framtiden kommer inte att bli riktigt som vi föreställer oss den, men det kan ändå vara värdefullt att tänka sig in i vad vi upp- fattar som sannolika eller möjliga utvecklingsscenarier. Med ut- gångspunkt i planeringsperspektiv och pågående utveckling kan flera trender för samhällsutveckling extrapoleras mot framtiden. Ett kort avsnitt kring tilltagande utmaningar för landets kommuner följer, därefter några tankar kring alternativa bilder för framtidens dricksvattenförsörjning. De kan ses som utgångspunkt för en diskussion, eftersom framtiden i någon mening också blir vad vi gör den till. Några möjliga men inte inbördes uteslutande perspektiv på fram- tida samhällsutveckling beskrivs. Framskrivning av befintliga trender Mycket planeringstänkande bygger traditionellt på framskrivning utifrån rådande förhållanden och etablerade trender, där beräk- ningar görs utifrån måttliga antaganden om radikala förändringar i produktionssätt och beteendemönster. En sådan sannolik trend tyder på fortgående urbanisering i liksom i världen i övrigt. Urbaniseringen skapar ett högre tryck i städerna då det gäller infra- struktur och andra behov. Företeelser som får genomslag är ökad förtätning, växande städer och regioner och framväxt av flera kärnor inom regionerna. Flyttningsbenägenheten fortsätter att vara 48 (2012). Transportsystemets behov av kapacitetshöjande åtgärder: Förslag till lösningar 2025 och utblick mot 2050. hög, främst hos kvinnor, där den genomsnittliga utbildningsnivån också är högre än hos män. Landsbygden blir glesare befolk- ningsmässigt, i städerna ökar fokus på yteffektivitet då det gäller boende och transportleder. Resmönstren förändras, kanske mot kortare dagliga resor och ökande längre . Förbättrad kollektivtrafik, förflyttning till fots och med cykel ökar. Äldre personer tenderar att bli rörligare och resa mer än tidigare genera- tioner.49 Trots försök att kanalisera befolkningsökning mot andra regioner, tenderar ökningen att fortsätta främst i storstadslänen. Yngre söker sig från glesbygden för att få utbildning och arbete och tenderar sedan att stanna i stadsregionerna. Av likande skäl blir mönstret detsamma för ett ökande antal nyinflyttade från andra länder.50 Det ökade trycket på tätortsregionerna innebär ett ökat tryck på mark- och vattenanvändningen. Sårbarheten är potentiellt stor för strategiska vattenförekomster, vilket ställer höga krav på möjliga vattenuttag, särskilt i expansiva områden och vid konkurrens- situationer, skyddsåtgärder och god beredskap. Påfrestningarna blir stora också i avseenden som inte primärt rör dricksvattnet, t.ex. då det gäller den biologiska mångfalden och försörjningen av befolk- ningscentra med livsmedel, råvaror och andra förnödenheter. Klimatförändringar till följd av global uppvärmning får fortsatt genomslag också i genom högre medeltemperaturer, ökad nederbörd, fler väderrelaterade händelser och kriser, liksom stigande havsnivåer. Indirekt påverkas mark- och vattenanvänd- ningen på olika sätt, bland annat till följd av en förlängd odlings- säsong och ökade föroreningsrisker. Klimatförändringarna kan på global nivå och i ett långt perspektiv relateras till samhällsföränd- ringarna och utgör i sig en ytterligare dimension i de påfrestningar som utvecklingen av våra samhällen kan innebära. Klimatets för- ändring påverkar utvecklingen av våra samhällen genom de nya förutsättningar som redan nu och än mer gäller för planering av bostäder, infrastruktur, transporter m.m. Kraven ökar också då det gäller att bygga en framtida säker och robust struktur 49Trivector (2012). Trender med påverkan på samhällsplaneringen – Omvärldsanalys med fokus på transport, infrastruktur och bebyggelse. 50Ibid., samt , befolkning ökar – men inte i hela landet, . för produktion och distribution av dricksvatten samt hantering och rening av avlopp och dagvatten. Den fortsatta utvecklingen kan leda till växande samhälls- ekonomi, ökad konsumtion, ökad användning av ekonomiska styrmedel och ökad effektivitet i samhället. Det kan vidare innebära ett ökat tryck på de offentliga åtaganden som samhället gör och ökade påfrestningar på den offentliga ekonomin. Ökad ekonomisk välfärd sammanhänger med ökade varutransporter, ökat fritids- boende och resande och därmed ökade krav på kapaciteten i trans- portsystemet. Stora satsningar kommer också att krävas för att underhålla och nyanlägga olika typer av infrastruktur för dricks- vatten och avlopp. Stort hopp sätts även till vår förmåga att förändra förutsättningarna med stöd av ny teknik. pekar forskning och samhällsdebatt på att vi också måste förändra beteenden och livsstil. De motsägelsefulla trenderna pekar på att vi blir såväl mer globala, t.ex. uttryckt i ökad migration och invand- ring, som mer regionala och lokala.51 Mer radikala och långtgående förändringar i planeringen av våra stora städer och tätorter går ibland under begreppet hållbara städer. Begreppet fick i sin närmare definition inom ramen för det arbete som Delegationen för hållbara städer bedrev 2008–2010.52 Delegationen tillsattes av regeringen mot bakgrund av de klimat- förändringar och andra utvecklingstendenser som beskrivits ovan. Den omfattande urbaniseringsvåg som sveper fram genom världen ställde krav på alternativa synsätt i planering och utveckling av storstäder.53 Delegationen för hållbara städer tydliggjorde att städerna måste gå före och vara en del av lösningen på klimathotet. Man betonade vikten av att formulera visioner från politikernas sida för att leda utvecklingen. Några ledord som hölls fram var integrerad plane- 52Vilar ursprungligen på definition 1987 om att en hållbar utveckling är en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande gene- rationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. 53Delegationen för hållbara städer (2011). Delegationen för hållbara städer – erfarenheter . ring, där ekonomiska, ekologiska och sociala aspekter ges ut- rymme. Det är också viktigt att skapa organisatoriska och andra förutsättningar för samverkan över sektorsgränser, såväl i den lokala planeringen som hos centrala myndigheter. Samordnade och innovativa lösningar kan ge förutsättningar att lösa komplicerade problem, t.ex. avseende vattentillförsel, dagvattenhantering och avloppsrening. Utifrån arbetet med att förnya betonades översiktsplanernas strategiska roll och en förenklad men tydligare planprocess som stöd i arbetet.54 Andra aktörer har lyft fram hur planeringen av våra framtida stadsmiljöer i allt högre grad kommer att präglas av förhandlingar och dialog mellan berörda. Idén om att städer bara kan byggas av planerare och andra experter utmanas.55 Trots nuvarande trender finns betydande argument för alternativa scenarier. Storstadsperspektivet behöver kompletteras med en planering för storstädernas omland, mindre tätorter och glesbygd. Frågan tydliggörs även i , där det anges att utredningsarbetet ska beakta glesbygdens särskilda förut- sättningar beträffande skyddet av allmänna vattentäkter.56 Glesbygdens och landsbygdens utmaningar och möjligheter skiljer sig väsentligt från stadens, stora skillnader finns också mellan den glesare och mer tätortsnära landsbygden. I vissa lands- bygdskommuner har befolkningen ökat, gynnade är främst de om- råden som lyckats attrahera väl utbildad arbetskraft. Två tredjedelar av landets kommuner betecknas som landsbygdskommuner. Det betonas ofta att landsbygden förser staden med förnybara resurser, som livsmedel, vatten, energi och råvaror. Det kan då vara naturligt att planera såväl staden som landsbygden i samklang med varandra.57 Befolkningen på landsbygden har i regel längre avstånd till olika former av samhällsservice. Avstånden påverkar även förutsätt- 55Tyréns (2011). Omvärldsanalys, demografi och bebyggelse. 2014:73, s. 5. 57Jordbruksverket (2013). Allt om landet – en sammanfattning. ningarna att kunna tillhandahålla teknisk infrastruktur, som va-service. Problem kan uppstå i mindre tätorter med vikande befolkning och äldre produktions- och distributionsanläggningar för dricksvatten. De finansiella och rent fysiska förutsättningarna att tillhandahålla dricksvatten av god kvalitet kan där förändras. Tydliga kostnadseffekter har påvisats genom ökande va-taxor då folkmängd och befolkningstillväxt minskar.58 En betydande andel i glesbygd är hänvisade till enskild dricksvattenförsörjning, där kvali- teten varierar och egenkontrollen ofta är bristfällig. Risken för storskaliga störningar kan dock vara mindre i system som känne- tecknas av många små brunnar och täkter. har inom ramen för forsknings- programmet Framtidens lantbruk tagit fram olika framtidsscenarier för att belysa hur förutsättningarna för lantbruk och markanvänd- ning kan komma att förändras fram till 2050.59 Scenarierna tar sin utgångspunkt i såväl ett europeiskt som ett mer globalt perspektiv. De uppvisar sinsemellan stora olikheter, men bedöms i program- met ändå som tänkbara. De globala scenarierna baserades på ett an- tal huvudfaktorer, som befolkningstillväxt, maktförhållanden, kli- matförändringar, ekonomi och resurstillgång, teknikutveckling, energiförsörjning och konsumtionsmönster. Den analys som görs på regional, europeisk nivå innefattar också jordbrukspolitikens betydelse. En viktig effektvariabel är vattentillgången, som på olika sätt kan påverkas påtagligt då det gäller tillgång och fördelning. En förlängd odlingssäsong till följd av klimatförändringarna skapar ökade vattenbehov, som konkurrensen kan tillta gent- emot behoven av dricksvatten och andra ändamål. Betydelsen för näringarna av en framtida god tillgång på rent vatten betonas också i ett översiktligt delbetänkande från Kon- kurrenskraftsutredningen kring tillväxt och värdeskapande inom svenskt jordbruk och trädgårdsnäring. Där konstateras, dock utan att närmare eller mer långsiktigt analysera frågan, att bedöms ha goda framtida förutsättningar.60 Dricksvattenutred- ningen konstaterar för sin del, vilket utvecklas i senare kapitel, att 58Svenskt Vatten Utveckling (2012). Befolkningsförändringar – Vilka blir de redovisade ekonomiska effekterna i avgiftsfinansierade kommunaltekniska verksamheter? C LU nr 202. 59Sveriges (2011). Fem framtidsscenarier – förutsättningar för lantbruk och markanvändning. frågan inte är fullt så oproblematisk. Konkurrensen om vatten- tillgångar av god kvalitet kan bli påtaglig i vissa delar av landet. Den långsiktiga användningen av mark och vatten anknyter ock- så i hög grad till det systematiska miljömålsarbetet, som successivt preciserats av . Genom angivande av en strategi för håll- bar markanvändning och sammanhållen vattenpolitik ges förutsätt- ningar för en långsiktig och hållbar förvaltning där vattenresurser kan avvägas mot andra samhällsmål.61 Perspektivet relaterar till generationsmål inom miljömålssystemet.62 Utred- ningens diskussion av tidsaspekter i förändringsarbetet med vatten- skyddsområden behandlas i kapitel 6. 4.2.2Tilltagande utmaningar för kommunerna De tidigare regionala utvecklingsmönstren med ökad befolk- ningstillväxt i storstadsregioner och en svagare utveckling i landets perifera delar fortsätter. Urbanisering och ökad andel äldre kan enligt innebära stora påfrestningar på ekonomi och arbetskraftsförsörjning för många av landets kom- muner. Stora variationer förutses mellan olika kommungrupper. Arbetskraftsförsörjningen inom t.ex. vårdsektorn kan bli en särskilt allvarlig utmaning. De offentliga finanserna kan i de simu- leringar som gjorts visa underskott , om inte sysselsättningsnivåerna ökar. Nyckelgrupper utgörs av utrikes födda och äldre, som kan bidra till att antalet arbetade timmar kan ökas. Fyra framtida utvecklingslinjer skapar såväl utmaningar som möjligheter – den tekniska utvecklingen, fortsatt international- isering, demografiska förändringar och klimatförändringar.63 Det konstateras att det inte finns entydiga samband mellan små och stora kommuner och deras förutsättningar i eko- nomiskat hänseende. Mindre kommuner kan ha en positiv eller mer 62Det svenska miljömålssystemet består av ett generationsmål, tjugofyra etappmål och sexton miljökvalitetsmål som med start successivt fastställts av .