sou · H4B310 · 2016-02-01 00:00:00 — Sju av tio kommunpolitiker anser att EU-beslut har stor eller ganska stor påverkan för kommunerna, men de följer EU-politiken i betydligt lägre utsträckning än vad de följer nationell politik. Knappt hälften anger att de pratar om EU med sina väljare minst en gång i månaden.64 Det som mest diskuterades med kommuninvånare var utsatta EU-medborgare som kommit till för att tigga. Upphandlingsfrågor var det näst mest diskuterade ämnet följt av integration och frihandelsfrågor. Även bland tjänstemän på och regional nivå verkar det finnas stort behov av mer EU-kunskap. I samarbete med kommuner och landsting, SKL, lät vi ställa följande fråga till samtliga kommuners och landstings/regioners EU-handläggare: du att tjänstemännen överlag har tillräckliga kunskaper om hur EU-beslut påverkar lokal- och regionpolitiken? svarade nekande på frågan.65 Bättre kunskap om EU Kompetensinsatser för förtroendevalda och tjänstemän Förtroendevalda har en rad möjligheter till fortbildning. Så erbjuder till exempel politiska partier, regioner, kommuner, och SKL utbildningsmaterial och i vissa fall kurser med EU-inslag. SKL:s Brysselkontor tar även emot ett stort antal förtroendevalda i . Det finns inga särskilda EU-inriktade utbildningar för nya riksdagsledamöter, men utskottskanslierna och partierna erbjuder fortbildning där EU ibland kan vara ett inslag. I många kommuner och landsting verkar det helt saknas ett strategiskt arbete för EU-utbildning. Endast cirka en av 10 kommuner och landsting/regioner svarar i enkäten vi lät göra tillsammans med SKL att de har en plan för regelbunden fortbildning av förtroendevalda om EU:s påverkan på den lokala/regionala politiken. Däremot har något fler, en av fem kommuner, motsvarande plan för tjänstemännen i kommunen. En statlig punktinsats gjordes då för europapolitiska studier (Sieps) hade ett särskilt uppdrag av regeringen att utbilda kommunala tjänstemän och folkvalda i samband med valet till Europaparlamentet.66 Det var första gången en sådan satsning gjordes. Utbildningarna genomfördes i samarbete med SKL och i . De var kostnadsfria och finansierades via ett extraanslag. Tio utbildningstillfällen ägde rum runt om i och sammanlagt deltog 381 personer. I utbildningarna behandlades den lokala och regionala nivån i EU, liksom regioners ställning och möjligheter till påverkan i EU:s beslutsprocess. erbjuder Sieps även återkommande utbildningar i EU-kunskap för anställda inom offentlig verksamhet. Kursutbudet är brett; fanns fjorton fasta utbildningar, varav sju var allmänna och sex specialiserade (varav en rör den lokala och regionala nivån i EU). Dessa kurser är avgiftsbelagda. genomfördes totalt 37 utbildningar med 1154 deltagare. Motsvarande siffra var 21 utbildningar med 419 deltagare. av deltagarna var anställda vid . Även kommuner och landsting erbjuder kompetensinsatser i EU-relaterade frågor för i huvudsak SKL:s egna politiker 66 Extra anslag 500 000 sek. Bättre kunskap om EU Färre aktiviteter riktas mot politiker och tjänstemän i kommuner och landsting/regioner ute i landet. Skriften ”På gång inom EU”, liksom webbsända seminarier är viktiga verktyg för att nå ut bredare. Via Brysselkontoret kan kommuner och landsting/regioner även få rådgivning. Enligt SKL finns det en efterfrågan på EU-utbildningar runt om i landet, men organisationen har inte haft en möjlighet att möta den. Förslag: Sieps ska ges i uppdrag att genomföra utbildning för förtroendevalda och tjänstemän i kommuner och landsting/regioner. Mot bakgrund av de upplevda kunskapsbristerna och den efterfrågan på utbildning som finns framstår fortsatta utbildningsinsatser som ytterst angelägna. Satsningarna bör inte endast genomföras inför val. Det är viktigt att utbildningarna anpassas till lokala förhållanden och att utbildningstillfällena bidrar till att öka kunskapen och medvetenheten om EU:s betydelse för den lokala nivån samt att de marknadsförs på ett ändamålsenligt sätt. Medborgarnas möjlighet till insyn, delaktighet och inflytande i EU-relaterade frågor bör utgöra en central del av utbildningarna. Det är angeläget att Sieps fortsätter att bedriva sin relativt nya och uppskattade utbildningsverksamhet. Det vore önskvärt om ytterligare ansträngningar görs för att bredda deltagarkretsen. Särskilda medel om bör avsättas för detta ändamål. Målet bör vara att utbildningarna ska ske i minst tio regioner/kommuner . Efter treårsperioden bör satsningen utvärderas. Många av samhällets kunskapsförmedlare, till exempel lärare, journalister och tjänstemän i lokal, regional och statlig förvaltning, har fått kunskaper om hur samhället styrs från universitetsutbildningar som inkluderar statsvetenskap. Liksom för de andra grupperna finns det inga studier om statsvetarlärares kunskap om Europeiska unionen eller undervisningsmetoder när det gäller att belysa EU-per- Bättre kunskap om EU spektivet som en del av det svenska, europeiska och globala politiska systemet. I samband med Statsvetenskapliga förbundets årsmöte lät vi därför genomföra en mindre stickprovsundersökning där vi bad deltagarna – som kom från statsvetenskapliga institutioner i hela – att besvara sex kunskapsfrågor om EU.67 Resultatet visade att det även i denna grupp finns mycket stora kunskapsbrister om EU:s lagstiftare men även om de grundläggande principerna för EU-samarbetet. Två tredjedelar () kunde inte uppge vilka EU:s två lagstiftande institutioner är, och färre än hälften () svarade rätt på om kan avsätta kommissionen med ett misstroendevotum. Väldigt få kunde svara på vad som avses med ”de fyra friheterna” i EU-sammanhang (). När vi efterfrågade namnen på kommissionens ordförande respektive EU:s utrikespolitiska talesperson svarade rätt. Knappt hälften () kunde ange vilken partigrupp som är störst i . Av de sammanlagt 58 personer som besvarade frågorna var det endast tre stycken som prickade in alla rätt. Med tanke på den mycket låga kunskapsnivån bland de som svarade, kan detta till del förklara varför t.ex. gymnasielärare och tjänstemän i statlig och inte har lämnat universitet med en god förståelse för till exempel EU:s plats i det svenska demokratiska systemet. Vi har ovan argumenterat för att olika typer av EU-kunskap kan vara av varierande vikt i olika situationer. Den typ av kunskap som förmedlas i tre av de viktigaste kanalerna för kunskapsspridning, nämligen skolan, media och de politiska partierna påverkar i hög grad möjligheterna för individer och andra aktörer att skapa sig en bild av valmöjligheter och möjligheter till delaktighet och inflytande. Vi har därför valt att även ge en översiktlig bild av vilken typ av kunskap som förmedlas via dessa kanaler. I detta avsnitt redovisar 67 Urvalet av de svarande var slumpmässigt i bemärkelsen att vi bad alla statsvetare som deltog i ett antal arbetsgrupper under konferensen att svara på frågorna. Eftersom antalet statsvetare som ”testades” endast uppgick till 58 personer ska siffrorna tolkas med viss försiktighet. Bättre kunskap om EU vi problem i den förmedling av demokratiska kunskaper som sker i skolan . I kapitel 5 redovisar vi kortfattat motsvarande brister i medias och politiska partiers sätt att förmedla information om EU- relaterade sakfrågor och pågående politiska processer. Den sammantagna bilden visar varför målsättningen som nämns i vårt utredningsdirektiv, om att kunskaperna bör vara lika goda om EU:s beslutsfattande som de är om det nationella beslutsfattandet, inte kan uppnås med den kunskapsspridning som sker . Skolan förmår inte i tillräckligt hög grad förmedla kunskaper om EU:s politiska system, och medier och de politiska partierna brister i sin förmedling av vilka valmöjligheter som finns i pågående politiska processer. Innehållet i kunskapsförmedlingen är skevt och dessutom är omfattningen av kunskapsspridningen, via alla de tre kanalerna, alltför låg. Betänkandets kapitel om EU-information kompletterar avsnittet nedan. Bedömning: Undervisningen i och gymnasieskolan förmedlar sällan kunskap om EU-nivåns betydelse för demokratins förutsättningar och individens inflytandemöjligheter. Skolan behöver på ett tydligare sätt förmedla t.ex. vem som väljer EU:s beslutsfattare, hur beslut som fattas på EU-nivå är sammanlänkande med beslut som fattas på lokal, regional och nationell nivå samt i större utsträckning väcka intresse genom att exemplifiera med de intressekonflikter som finns i olika sakfrågor. reviderades läroplanerna för årskurs 7–9 och för gymnasieskolan. Från att tidigare inte ens ha varit omnämnt för årskurs 7–9, anges EU numera som ett centralt innehåll i ämnet samhällskunskap, både i och i gymnasieskolan. Ändringarna gjordes till följd av en omfattande undersökning av EU-undervis- ningen i gymnasieskolan, som genomfördes av på uppdrag av regeringen år 2007.68 Undersökningen visade inte bara på behovet av en reviderad ämnesplan. Den visade också att omfattningen av undervisningen varierade mycket – både mellan olika lärare och inom olika pro- Vissa förtydliganden hade redan gjorts när det gäller EU-undervisningen på gymnasiet till följd av undersökning. Bättre kunskap om EU Det framkom också att lärarna främst förmedlade EU:s historia och dess institutionella uppbyggnad. I betydligt mindre omfattning behandlades sakfrågor som ofta intresserar ungdomar, såsom miljö och migration. Undersökningen visade också att eleverna generellt hade dåliga förkunskaper.69 När det gäller läromedel visade det sig att EU-perspektivet i mycket liten omfattning togs upp i andra sammanhang än i det avsnitt som handlar om EU:s uppbyggnad och historiska framväxt. Inget av de läromedel som lät undersöka fokuserade på de olika beslutsnivåerna.70 Enligt samhällskunskapskursplanen för årskurs 7–9 ska undervisningen numera ta upp ”politiska system med Europeiska unionen, riksdag, regering, landsting och kommuner”. Undervisningen ska även behandla ”individers och gruppers möjligheter att påverka beslut och samhällsutveckling samt hur man inom ramen för den demokratiska processen kan påverka beslut”.71 På liknande sätt beskriver gymnasieskolans ämnesplan i samhällskunskap att ”demokrati och politiska system på lokal och nationell nivå, samt inom EU” ska utgöra en del av det centrala innehållet.72 Det saknas helt undersökningar om eventuella förändringar i , medan en uppföljande undersökning av gymnasieskolan genomfördes av Internationella programkontoret (UHR).73 Vid det tillfället verkade elevernas kunskaper i allmänhet inte ha ökat. När det gäller gymnasieelevernas förkunskaper var resultatet till och med något sämre än vid det första mättillfället. av lärarna ansåg att färre än hälften av eleverna eller nästan inga elever har goda förkunskaper om EU, ett resultat vars förklaringar vi främst får söka i . Det verkar därmed som om förändringarna i styrdokumenten inte fått den önskade effekten. När utredningen frågade ett antal EU-skolambassadörer hur de uppfattade högstadie- och gymnasieelevers EU-kunskaper i jämförelse med vad eleverna borde kunna enligt läroplanen, svarade av de tillfrågade lärarna att elevernas kunskaper inte uppnår läroplanens 70Hylén 2011, s. 29–31. Bättre kunskap om EU mål.74 Att kunskapen om EU-systemet är dålig när eleverna lämnar gymnasieskolan bekräftas även av de siffror på nya statsvetarstudenters kunskaper som vi har redovisat ovan. Genom att komplettera slutsatserna från vår lärarenkät med ett antal andra studier om EU- och samhällskunskapsundervisning i allmänhet, får vi fram en bild av att skolan fortfarande inte förmedlar kunskap om demokrati och inflytande på EU-nivån, och dess relation med den nationella, regionala och kommunala nivån, trots ambitionshöjningen i styrdokumenten. EU skiljs från statsskick Det kanske mest uppseendeväckande är att EU, precis som i medierna, fortfarande förefaller behandlas som något som är separat från det svenska demokratiska systemet.75 EU framhålls ofta som ett utrikespolitiskt område i undervisningen och är sällan integrerat i undervisningen om svensk politik. Innhållet i EU-undervisningen verkar därmed inte vara utformat för att bidra till politiskt deltagande i EU-relaterade frågor. Medan undervisningen om svensk politik av lärare beskrivs som ”flerdimensionell”, där även processer och politikens innehåll inkluderas, beskrivs EU-undervisningen som ”endimensionell” med fokus på EU:s institutioner och . Väldigt få lärare tar upp frågor om politiska aktörer, val till , samt EU i världen.76 Kopplingen till det svenska systemet förefaller också vara i stort sett helt frånvarande. Ingen av de intervjuade lärarna i en studie uppgav att de i sin undervisning gick igenom vilka svenskar som fanns representerade i , regler för hur mandaten tillsätts eller vilka som får rösta i valet till Europaparlamentet.77 När det gäller politikens innehåll verkar frågan om för- och nackdelar med EU-medlemskapet (och om vilka partier som är för eller emot EU) helt dominera undervisningen i grundskolan.78 av lärarna svarade att elevernas EU-kunskaper är lägre än vad de förväntas kunna enligt läroplanen. svarade att elevernas kunskaper är mycket lägre. 75Se 2011 om gymnasieskolan, och Wall 2011 om . 76Wall 2011, s. 70. 78Wall 2011, s. 82. Bättre kunskap om EU Läromedlen förefaller i stort spegla denna begränsade syn på EU. Situationen verkar inte ha förändrats nämnvärt sedan studie . Eftersom den uppföljande studien inte omfattade en granskning av läromedel har vi själva genomfört ett stickprov på tre böcker som används för den grundläggande samhällskunskapsundervisningen.79 Sammanfattningsvis kan vi konstatera att EU i princip inte tas upp i samband med det svenska styrelseskicket, utan beskrivs i en separat del, ofta i internationella sammanhang tillsammans med FN och Nato. Inte heller i avsnitten om demokrati beskrivs EU. EU beskrivs relativt utförligt och nyanserat, dock med fokus på historia, fördrag och institutioner snarare än och hur samarbetet fungerar i praktiken. Detta avspeglar sig även i proven, både i och i gymnasiet.80 I ges ofta provfrågor som är kopplade till riksdagsvalet, men frågor om Europaparlamentsvalet förefaller helt frånvarande.81 I en studie av hur samhällskunskapsprov utformas i gymnasiet, konstateras att det i stort sett aldrig görs några kopplingar mellan och , eller hur EU påverkar olika sakområden. Frågor om roll i EU förekommer endast i undantagsfall. EU-kunskapen mäts också oftast genom lexikaliska frågor som, exempelvis: Vad kostar en euro? I de få fall där provfrågorna efterfrågar mer komplexa kunskaper om EU, återkommer två olika teman: ett där eleverna ombeds resonera om påståenden av typen ”EU är odemokratiskt” och ett där de ombeds resonera om för- och nackdelar med EU.82 Skev bild av valmöjligheter och påverkansmöjligheter När EU förmedlas som utrikespolitik, och möjligheten att rösta i Europaparlamentsvalen inte diskuteras i skolan, riskerar det att förstärka bilden av att det demokratiska inflytandet är begränsat. Eleverna lämnar skolan utan en grundläggande förståelse för att EU 79Zigma (Liber), Aspekt () och Reflex (). Böckerna är anpassade läroplan. 80Se Wall 2011 för , och Odenstad för gymnasieskolan. 81Wall 2011, s. 74. Bättre kunskap om EU kan påverkas genom det svenska politiska systemet och genom valen till . En jämförelse som gjorts av hur förmedlar påverkansmöjligheter i kontra EU illustrerar väl problematiken. För den nationella politiken diskuteras flera olika vägar till inflytande, främst röstande i allmänna val men även t.ex. medlemskap i politiska partier, kontakter med riksdagsledamöter och användning av media. I den mån påverkansmöjligheter inom EU över huvud taget diskuteras, så handlar det huvudsakligen om utomparlamentariska metoder, såsom massprotester och branschlobbying.83 I undervisningen om nationella politiska partier förekommer en diskussion om vilka av dem som finns representerade i . Dessutom simuleras ofta en politisk debatt, där eleverna får företräda olika riksdagspartier, medan motsvarade övning inte tycks förekomma för partier i Europaparlamentet.84 Därmed undanskyms ytterligare EU-politikens innehåll, och de olika politiska alternativen, vilket förmodligen till stor del förklarar det ointresse som lärarna upplever. Slutsatsen i en av studierna vi har gått igenom blir att EU-undervisningen förefaller ”vara sämre utformad för en europeisk deltagarkompetens än vad undervisningen om nationell politik är för en nationell deltagarkompetens”.85 Till detta kan läggas att undervisningen även förefaller mycket svagt utformad för att förmedla att EU-kunskap är en viktig del av den ”nationella deltagarkompetensen”. Deltagande förutsätter bl.a. en grundläggande kunskap om var politiska beslut fattas. När utredningen lät göra en stickprovsundersökning bland gymnasieelever i norra och var det endast tre elever av 181 (dvs. ) som korrekt kunde ange båda institutioner som stiftar lagar inom EU. En större andel elever, , kunde ange att är den lagstiftande församlingen i Sverige.86 83Wall 2011, s. 92–94. 84Wall 2011, s. 95. 85Wall 2011, s. 119. 86Totalt 1810 gymnasieelever tillfrågades, med hjälp av Direkt-kontoren i och . Bättre kunskap om EU Det finns dessutom stora skillnader mellan skolor och mellan olika program. Lärarnas egna intressen och kunskap påverkar undervisningen från skola till skola (och klass till klass). I intervjuer fanns det fortfarande samhällskunskapslärare som angav att de inte alls tog upp EU i undervisningen.87 Detta framskymtar även i en annan studie , där en av de djupintervjuade lärarna påpekar att ”EU kommer in i undervisningen i mån av tid”. Läraren vittnade om att det känns som att ”kasta in för mycket” i undervisningen om även EU bör täckas in.88 I en annan studie bedömde några lärare att undervisning om EU fick ungefär lika mycket tid som undervisning om det amerikanska samhället.89 Skillnaderna i EU-relaterad undervisningstid mellan yrkes- och högskoleförberedande program, som noterade , verkar också kvarstå.90 Sammantaget innebär detta att elever lämnar skolan med väldigt varierande EU-kunskaper, trots att de enligt styrdokumenten för grund- och gymnasieskolan borde ha fått med sig samma grundläggande baskunskaper. Elever som haft lärare som nedprioriterat EU, och särskilt elever som dessutom gått yrkesprogram, är sämre rustade att förstå hur deltagande och påverkan i politiken fungerar i dagens system med fyra nivåer. Bristerna förstärker varandra? Det förerfaller även som om de dåliga förkunskaperna hos både elever och lärare förstärker varandra och påverkar både omfattningen av och innehållet i undervisningen. I flera av studierna påpekar lärare att de låter undervisningen styras av elevernas egna intressen. Men utan förkunskaper om EU är intresset knappast stort. Innehållet styrs också av elevernas förkunskaper, och lärare påpekar att ”det är krångligt för eleverna att hålla isär de europeiska institutionerna” och att de ”därför endast kort orienterar eleverna om dem”.91 Innehållet, 88Karlefjärd 2011, s. 57 och 68. 89Wall 2011, s. 57. 91Wall 2011, s. 75. Bättre kunskap om EU säger vissa lärare, styrs även av lärarnas egna förkunskaper.92 Som vi konstaterat ovan anser en stor andel lärare att de inte har tillräcklig kunskap själva. Innehållet styrs även delvis av nyhetsrapportering,93 som även den är bristfällig. Denna negativa spiral verkar vara en delförklaring till varför vissa lärare väljer att minska tiden för EU-relate- rade frågor i relation till andra frågor som t.ex. det svenska statsskicket (som uppenbarligen betraktas som skiljt från EU-nivån).94 Behov av förändrad undervisning Trots att kursplanen för EU-undervisningen i såväl som gymnasieskolan har reviderats finns det således ett behov av att EU-undervisningen förbättras. Skolan behöver på ett tydligare sätt förmedla t.ex. hur EU:s beslutsfattare väljs, hur beslut som fattas på EU-nivå är sammanlänkande med beslut som fattas på lokal, regional och nationell nivå samt i större utsträckning väcka intresse genom att exemplifiera med de intressekonflikter som finns i olika sakfrågor. Undervisningen måste också bli jämlik så att alla elever som går en och samma kurs också erbjuds likvärdig undervisning. De få undersökningar som har gjorts om hur kunskaper om EU förmedlas i skolan har varit värdefulla men begränsade. De genomfördes även kort efter förändringarna av kursplanen. har förflutit och lärarna har mer erfarenhet av de nya kurs- och ämnesplanerna. visar de stickprovsundersökningar vi lät göra att EU- kunskaperna är i princip obefintliga bland gymnasieelever. Det var endast någon enstaka elev i den grupp som hade läst samhällskunskap på högskoleförberedande gymnasielinje som överhuvudtaget svarade rätt på någon eller några EU-relaterade kunskapsfrågor. 93Wall 2011, s. 62. Bättre kunskap om EU Förslag: Grund- och gymnasieskolans uppdrag att inkludera EU-nivån i undervisningen om demokrati- och inflytandefrågor ska stärkas ytterligare i kurs- och ämnesplanerna. ska dels få i uppdrag att analysera varför undervisningen om EU-nivåns betydelse för vårt demokratiska system inte har påverkats trots tidigare ändringar i styrdokumenten, dels föreslå hur förtydliganden i dessa ska ske. Det kan nämnas i sammanhanget att det också kan vara värdefullt att hämta inspiration från andra EU-länder. När utredningen sökte goda exempel från närliggande länder (, , , och fyra tyska förbundsländer) framkom ett mönster av att en förutsättning för en välintegrerad EU-undervisning är att EU-undervisningen förekommer i flera ämnen.95 I t.ex. flera tyska förbundsländer betraktas EU inte bara som en del av samhällsundervisningen utan som en integrerad del av historie-, geografi- och ekonomiundervisningen.96 Det finns även internationella kunskapsundersökningar som ger anledning att tro att EU-undervisningen i kan lära från andra länder. I en europeisk jämförelse, ICCS-studien97, ställdes frågor om bl.a. elevers EU-kunskap. Resultatet visar att de svenska eleverna presterade under genomsnittet på frågor som handlade om grundläggande EU-kunskap, till exempel hur EU-flaggan ser ut, var sammanträder och att känna till att EU är ett ekonomiskt och politiskt samarbete. Elever från och klarade sig bäst i studien och alltså betydligt bättre än eleverna i Sverige.98 Skolval på samma villkor Satsningarna på skolval i samband med riksdags- och Europaparlamentsvalen är också värda att särskilt nämna i detta sammanhang. Under samlingsnamnet skolval 2014 gjorde regeringen en särskild 95Macri & 2015. 96Bayern, , , Rheinland-Pfalz. 97International Civic and Citizenship Education Study. 98Kerr m.fl. 2010, s. Bättre kunskap om EU satsning på skolorna i samband med valen till och . Uppdraget att förbereda de båda skolvalen gavs till (senare MUCF), som i sin tur samarbetade med ungdomsorganisationer. Som skäl för regeringens beslut uppgavs att yngre röstar i mindre utsträckning än äldre och att skolval ger en konkret upplevelse av röstningsförfarande, något som kan påverka ungas benägenhet att rösta . Den totala kostnaden för skolval 2014 var 6,3 miljoner.99 I samband med riksdagsval har det varit vanligt att skolor anordnar särskilda skolval, men detta var första gången som en motsvarande satsning gjordes nationellt i samband med Europaparlamentsvalet. Skolval till Europaparlamentsvalet ger elever en unik chans att tidigt lära sig mer om politik på europeisk nivå och få en konkret upplevelse av hur röstning går till, på samma sätt som skolvalen till riksdagsvalet. Skolvalen till Europaparlamentsvalen ger också lärarna goda möjligheter att på ett naturligt sätt väva in politik på europeisk nivå i undervisningen. Responsen från skolorna var emellertid sval. Sammanlagt valde 273 skolor runt om i landet att delta och därmed hade 115 000 elever möjlighet att rösta i skolvalet till . I förhållande till det totala antalet elever i årskurs sju till nio samt gymnasieskolan omfattades av eleverna.100 Satsningen på skolval till nådde därmed långt ifrån alla elever.