sou · H4B341 · 2016-06-07 00:00:00 — Frågan om direktåtkomst är i många författningar särskilt reglerad, eftersom direktåtkomst kan innebära att uppgifter blir åtkomliga för ett stort antal personer och organisationer utanför den egna. derna inte på egen hand kan söka information i socialförsäkringsda- tabasen och eftersom ett utlämnande genom LEFI Online förutsät- ter att reagerar på en begäran om att de efterfrågade uppgifterna ska lämnas ut. Datainspektionen anser att det utifrån domstolens resonemang är oklart vilket utrymme det överhuvudtaget finns att beteckna ett elektroniskt utbyte mellan myndigheter som direktåtkomst.9 Ett annat exempel på konkret tillämpning av regeländringarna är E-delegationens projekt, Effektiv informationsförsörjning – ekono- miskt bistånd, som resulterade i en teknisk lösning för samordning av socialnämndernas direktåtkomst i ärenden om försörjningsstöd. Tjänsten har numera tagits i fullt bruk. Genom tjänsten kan handläg- gare inom verksamhetsområde för ekonomiskt biståndfåutlämnatinformationfråna-kassorna,Arbetsförmedlingen, , , Pensionsmyndig heten och . ansvarar för teknisk för- valtning och drift av tjänsten på uppdrag av Kommuner och Landsting (SKL).10 Ett exempel på teknisk utveckling som möjliggjort ett ökat digitalt utbyte av personuppgifter är det s.k. Spridnings- och hämtningssys- temet, SHS. SHS är en s.k. informationsväxel och ett sätt för att utbyta information digitalt. SHS används av statliga myndighe- ter, kommuner och landsting, men även av företag och organisationer vid informationsutbyte. Det används bl.a. för att skicka elektroniska dokument till myndigheter, hämta information från andra myndig- heters datasystem, prenumerera på information från andra myndig- heter, ställa frågor till en annan myndighet samt för att besvara dessa frågor. Det är som förvaltar SHS-konceptet med tillhörande ramverk. 9 Datainspektionens remissvar avseende SOU 2015:39, myndighetens dnr 1125-2015. 10 E-delegationens slutbetänkande En förvaltning som håller ihop, SOU 2015:66. De senaste årens myndighetssammanslagningar har också medfört ökade möjligheter att utan hinder av registerförfattningar eller sekretess dela uppgifter, som inte fick delas över myndig- hetsgränserna. Exempel på detta är de allmänna försäkringskassorna som ombildats till som tillsammans utgör en enda myndighet, samt de lokala skattemyndigheterna som slagits samman till myndigheten . Sekretess gäller dock fortfa- rande mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet. Även bildandet av helt nya myndigheter som hos sig samlar funktio- ner från flera andra myndigheter innebär en ökad spridning och en större ansamling av personuppgifter hos den nya myn- digheten. Ett exempel på detta är bildandet av Statens servicecenter som genom att ta över vissa personaladministrativa arbetsuppgifter från andra myndigheter hanterar uppgifter om ett stort antal statligt anställda i en central databas. På den kommunala sidan finns det stor frihet för kommunfull- mäktige att besluta vilka nämnder som ska finnas Därmed har kom- munerna även långtgående möjligheter att bestämma hur sekretess- gränsernaskadrasidenegnaorganisationen.11 Eftersomkommunerna själva bestämmer vilka nämnder de vill ha, ser det olika ut runt om i . I ett antal kommuner har man förändrat sin politiska organisation på ett genomgripande vis. Den traditionella politiska organisationen med facknämnder har här i stora drag änd- rats till en organisation som bygger på fullmäktigeberedningar och styrelseutskott. De icke-obligatoriska sektorsansvariga nämnderna har tagits bort. Förutom styrelsen, valnämnden, och i förekom- mande fall överförmyndarnämnd finns endast en eller ett par myn- dighetsnämnder kvar.12 11 Sekretesskyddets beroende av kommunernas val av organisationsform har kritiserats och utretts, men inte ändrats (, Lenberg, Tansjö, Offentlighets- och sekretesslagen, , Zeteo, kommentaren till 8 kap. 2 §). 12 Rapporten politiska organisationer, kommuner och landsting, . Dubbleringar av andra myndigheters databaser innebär också en ökad hantering av personuppgifter hos myndigheterna. Ett exempel på detta är den uppgiftssamling som byggts upp vid utvärdering (IFAU). Uppgiftssamlingen finns redan i allt väsentligt hos Statistiska cen- tralbyrån. Regeringen har dock ansett att IFAU:s behov av person- uppgifter inte kan tillmötesgås genom de tekniska lösningar avseende direktåtkomst till statistikuppgifter och innehåll hos som står till buds. Datainspektionen har reagerat mot detta och menar att en sådan möjlighet att bygga upp egna samlingar av personuppgifter som redan med lagstöd bevaras hos andra myn- digheter, som t.ex. hos , inte bör finnas.13 En variant av dubbleringar av databaser, är när myndigheter får s.k. bruttoaviseringar. Bruttoaviseringar innebär att en myndighet som hanterar uppgifter om enskilda och vill uppdatera dessa uppgif- ter, begär att få ta del av samtliga uppgifter i en central databas som även innehåller uppgifter om andra personer än de som är aktuella hos myndigheten. Det kan vara ett effektivare och enklare sätt att uppdatera en databas jämfört med att endast ta del av ett urval hos den centrala myndigheten som sitter på de uppdaterade uppgifterna. Exempel på detta är när vissa myndigheter ska uppdatera sina befolk- ningsregister med hjälp av Statens personadressregister (SPAR). SPAR är ett offentligt register som omfattar alla personer som är folkbokförda i , både svenska och utländska medborgare. Uppgifterna i SPAR uppdateras med uppgifter från folk- bokföringsregistret. Syftet med SPAR är att lämna ut uppgifter elektroniskt under förutsättning att mottagaren uppfyller vissa vill- kor. De uppgifter som finns i SPAR är namn, person- eller samord- ningsnummer, födelsetid, adress, folkbokföringsort, födelsehemort, svenskt medborgarskap, make eller vårdnadshavare, avregistrering från folkbokföringen på grund av dödsfall eller annan anledning, summan av fastställd inkomst och inkomst av kapital, ägare av små- hus- eller lantbruksenhet med småhus på tomtmark samt uppgift om kommun, taxeringsvärde för småhusenhet samt information om den registrerade begärt spärr mot direktreklam med SPAR som 13 Datainspektionens remissvar på regeringens förslag om fortsatt giltighet av lagen (2012:741) om behandling av personuppgifter vid IFAU, Datainspektionens dnr 2468-2014. Av förordningen (1998:1234) om det statliga person- adressregistret framgår att bruttoavisering får medges den som i sin verksamhet regelmässigt behandlar uppgifter om en betydande del av befolkningen och fortlöpande behöver uppdatera dessa. Möjligheten till bruttoavisering infördes i förordningen med viss tveksamhet om detta alltid var i överensstämmelse med dataskydds- direktivet och personuppgiftslagen (1998:204).14 Bruttoaviseringar har även diskuterats beträffande uppdateringar av personuppgifter i e-tjänsten Mina meddelanden. När det gäller den tjänsten är massutlämnanden inte författningsreglerade på samma sätt som för SPAR. Teknikutvecklingen går emellertid allt mer ifrån bruttoaviseringar, till att bygga på lösningar där systemen kommunicerar genom frågor och svar. Även nya samverkansformer mellan myndigheterna medför ett ökat informationsutbyte. Ett exempel på detta är möjligheten för och Arbetsförmedlingen att tillsammans med kommuner och landsting bilda s.k. samordningsförbund. Dessa för- bund är egna myndigheter med uppgift att sköta den finansiella samordningen av rehabiliteringsinsatser som enskilda personer kan behöva från de olika inblandade myndigheterna. Det finns ett stort antal samordningsförbund i landet. Datainspektionen har i ett till- synsärende granskat ett samordningsförbund och förelagt det att upphöra att behandla personuppgifter som inte är enbart av adminis- trativ karaktär.15 Beslutet motiverades i huvudsak med att samord- ningsförbundets uppdrag inte överensstämde med ändamålen för behandlingen av andra uppgifter än sådana som är enbart av adminis- trativ karaktär. Datainspektionen hade inledningsvis konstaterat att förbundet var personuppgiftsansvarigt för ett it-system i vilket även känsliga uppgifter hanterades. Den personal som använde sig av it- systemet i sin dagliga verksamhet, s.k. koordinatorer, var inte är anställda hos samordningsförbundet, utan i huvudmännens egna, ordinarie verksamheter och ställdes till samordningsförbundets för- 14 Regeringens proposition Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution, prop. 2000/01:33sid 142f. 15 Datainspektionens beslut i dnr 391-2015. fogande genom samverkansavtal. Huvudmän för förbundet var i ärendetArbetsförmedlingen,,RegionÖstergötland och tre kommuner. Utöver de exempel på ökad insamling, spridning och användning som redovisats här, bör ett belysande exempel från hälso- och sjuk- vårdennämnasidettasammanhang.IettärendehosDatainspektionen hade ett landsting givit direktåtkomst till uppgifter om samtliga patienter till en kommun, till ett annat landsting och till en privat vårdgivare, utan att först ha begränsat behörigheterna och utan att först ha informerat patienterna om spridningen på ett till- räckligt sätt.16 Myndigheterna hanterar ett ökande antal skyddade personupp- gifter i sina system. Skyddade personuppgifter är en samlingsrubrik som använder för de olika skyddsåtgärderna sekretess- markering, kvarskrivning och fingerade personuppgifter. Det är av stor vikt att dessa uppgifter hanteras på rätt sätt av alla inblandade myndigheter, eftersom ett röjande kan få mycket allvarliga konse- kvenser för den enskilde. hade 14 503 personer sekretessmarkering eller kvarskrivning.17 Motsvarande siffra för var 13 109, och för var siffran 12 153. Behovet av ett förstärkt skydd för hotade och förföljda personers personuppgifter har utretts av som i sitt slutbetänkande lämnat en rad förslag till åtgärder för att stärka skyddet.18 Den ökande komplexiteten i e-förvaltningen innebär särskilda risker för personer med skyddade personuppgifter. Ett belysande exempel på detta är att enligt egen bedöm- ning inte förmår upprätthåll ett tillräckligt bra skydd i sina olika it- system. Efter en granskning konstaterade landstingsreviso- rerna att personer med skyddad identitet ”dessvärre inte kan besöka 16 Datainspektionens beslut i dnr 1390-2009. 17 Antalet personer som beviljas fingerade personuppgifter är mycket mindre, 2014 var det 8 personer och 2013 var det 11 personer vars ansökningar beviljades. Det är som beslutar om fingerade personuppgifter, medan beslutar om kvarskrivning och sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen. 18 betänkande Ökad trygghet för hotade och förföljda personer, SOU 2015:69. hälso- och sjukvården utan att riskera att få sina uppgifter röjda”.19 Med anledning av rapporten beslutade hälso- och sjukvårdsnämnden att journaler för personer med skyddade personuppgifter ska kunna vara pappersbaserade ”för att uppnå maximalt person- skydd”. Underlag för beslutet var, utöver den nämnda revisionsrap- porten, ett tjänsteutlåtande från hälso- och sjukvårdsförvaltningen i vilket sägs att: …dagens journalsystem och andra elektroniska system och dess behörig- hetshantering är inte utformade så att det i tillräcklig omfattning begränsar informationsdelning och därmed spridning av patientinformation för patienter med skyddade personuppgifter. Finns information i ett elektro- niskt journalsystem är dels skyddsförmågan i journalsystemet begränsad, dels överförs viss information per automatik till en mängd andra system inom vård och administration där möjligheten att upprätthålla informa- tionsskyddet också är begränsat.20 11.1.3Betydelsen av att fastställa personuppgiftsansvaret har det uppstått frågor förknippade med frågan om vem som är personuppgiftsansvarig, både när det gäl- ler behandling av personuppgifter i kommunikationen mellan enskilda och myndigheter och mellan olika myndigheter. Frågan är av stor betydelse för dataskyddet eftersom personuppgiftsansvaret innefattar ett ansvar att se till att personuppgifter hanteras bara om det är lagligt. Personuppgiftsansvaret innebär således ett ansvar att se till att det finns ett rättsligt stöd för behandlingen, men även ett ansvar för att informera enskilda om personuppgiftsbehandlingen och att vidta lämpliga säkerhetsåtgärder för att skydda personupp- gifterna mot ändringar, otillåten spridning av eller otillåten tillgång till personuppgifterna och mot varje annat slag av otillåten behand- ling. 19 Projektrapport 7/2011 Skyddad identitet – hur hanteras personer med skyddad identitet inom vården? Skyddad identitet är i rapporten i huvudsak liktydigt med skyddade personuppgifter. 20 Hälso- och sjukvårdsnämndens i beslut , samt tjänsteutlåtande från hälso- och sjukvårdsdirektören med dnr HSN 1112-1533. Ett exempel på sådan oklarhet (som klarlagts) är tjänster för sms-anmälan av tillfällig föräldra- penning samt myndighetens s.k. infratjänst som används vid arbets- givares anmälan av anställdas sjukdomsfall (den sistnämnda använder sig av SHS som nämns ovan). I båda fallen är det fråga om att uppgif- ter lämnas genom elektroniska kommunikationskanaler via olika operatörer. Uppgifterna är inte tillgängliga för förrän de når kassans elektroniska mottagningsställen. Efter en inspektion förelades av Datainspektionen att genomföra en risk- och sårbarhetsanalys av de aktuella tjänsterna. motsatte sig detta och menade att statliga myn- digheter inte ska behöva lägga ned resurser på att analysera risker som hänför sig till sådant som de inte kan åtgärda. Frågan fick slutli- gen avgöras av Högsta förvaltningsdomstolen21 som till att börja med konstaterade att saknar faktisk möjlighet att påverka hur uppgifterna hanteras innan de blir tillgängliga hos kas- san, och att detta kan innebära svårigheter vid bedömningen av de skyldigheter och sanktionsmöjligheter som föreskrivs i personupp- giftslagen och som tar sikte på personuppgiftsansvaret. Enligt HFD hindrar detta emellertid inte att åläggs att redovisa säkerheten vid behandlingen av personuppgifter enligt 43 § b per- sonuppgiftslagen. Detta gäller trots att en sådan redovisning möjli- gen kan komma att vara ofullständig i vissa hänseenden när det gäller säkerheten för personuppgifter hos operatörer eller avsändare. Liknande frågeställningar har uppkommit i e-tjänsten Mina med- delanden, som är en tjänst för enskilda personer att kunna ta emot meddelanden digitalt från olika myndigheter. När e-tjänsten redan hade tagits i drift, vände sig till Datainspektionen för att få vägledning i frågan om personuppgiftsansvaret för hanteringen av personuppgifter i tjänsten.22 Datainspektionen gjorde bedöm- ningen att avsändande myndighet är ensamt personuppgiftsansvarig för behandling av uppgifterna i meddelandena – vilket innefattar ett personuppgiftsansvar gentemot de registrerade avseende säkerheten för uppgifterna – åtminstone till dess att meddelandena tillgänglig- gjorts för mottagaren. Brevlådeoperatörernas behandling av person- uppgifterna görs under den tiden för avsändande myndighets räk- ning. Brevlådeoperatören har i egenskap av personuppgiftsbiträde 21 HFD 2012 ref. 21. 22 Datainspektionens beslut i dnr 111-2014. ett avtalsrättligt ansvar för säkerheten gentemot avsändande myn- digheter, men brevlådeoperatören har inte ett personuppgiftsansvar enligt personuppgiftslagen gentemot de registrerade för uppgifterna i avsända meddelanden. Däremot är brevlådeoperatören personupp- giftsansvarig för behandlingen av de ytterligare personuppgifter som fordras för att meddelandena ska kunna tillgängliggöras i aktuell brevlåda och för behandlingen av kunduppgifter i sitt eget register. Ett exempel på myndighetssamverkan som gör det svårt för den enskilde användaren att förstå vilken myndighet som han eller hon kommunicerar med och var uppgifterna till slut hamnar, är www. Det är en webbplats där , och tillsammans tillhandahåller e-tjänster och information till personer som vill starta företag. E-delegationen har pekat på behovet av ökad kom- petens hos myndigheterna när det gäller att beställa utveckling av e-förvaltningstjänster. Behovet omfattar kompetens att ställa krav i samband med exempelvis upphandlingar eller vid ingåendet av andra avtal, i frågor som gäller de tekniska och juridiska förutsättningarna för utvecklingen av e-förvaltningstjänster och som inbegriper inte- gritetskyddet. 11.1.5Potentiella handlingar och metadata Begreppet handling i 2 kap. tryckfrihetsförordningen avser inte endast framställning i skrift eller bild – dvs. konventionella hand- lingar – utan också upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med tekniskt hjälpmedel samt sammanställ- ningar av sakligt sammanhängande uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program, s.k. potentiella handlingar. En förutsättning för att även dessa ska anses som handlingar i tryck- frihetsförordningens mening, är att sammanställningen ska kunna göras med rutinbetonade åtgärder. Därmed avses att det ska vara fråga om en begränsad arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader. Att en uppgiftssamling inte har existerat i sammanställd form hindrar däremot inte att en uppgiftssammanställning kan vara att betrakta som allmän handling.23 En arbetsinsats på 4–går enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening utöver vad som kan anses utgöra en begränsad arbetsinsats som inte är förknippad med några nämnvärda kostnader.24 En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automati- serad behandling anses dock enligt tryckfrihetsförordningen inte förvarad hos myndigheten, om sammanställningen innehåller per- sonuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personupp- gift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. Med tanke på de ökande tekniska möjligheterna att med begrän- sade arbetsinsatser sambearbeta uppgifter av olika format, t.ex. genom s.k. data mining, kan det rimligen antas finnas långt fler potentiella handlingar hos myndigheterna . En relaterad företeelse är s.k. metadata hos myndigheterna. Metadata är data om data. Olika slags metadata behövs för att det överhuvudtaget ska vara möjligt att omvandla grunddatat till begrip- lig och användbar information. De flesta metadata är inte synliga för användaren, utan ligger inbäddade i de filer som innehåller dokument eller uppgifter. Digitala dokument är t.ex. försedda med information om filformat, författare, datum för färdigställande av dokumentet osv. På samma sätt som andra uppgifter hos myndigheten, kan meta- data vara att betrakta som allmänna handlingar i tryckfrihetsförord- ningens bemärkelse. Den enskilda person som vill kontakta en myndighet för att exempelvis framföra ett klagomål eller begära ut en allmän handling, använder sig ofta av e-post eller ett digitalt formulär på myndig- hetens webbplats. Det innebär att den enskilde oftast efterlämnar någon form av uppgifter om sin identitet, såväl hos myndigheten i fråga, som hos sin e-postleverantör, internetleverantör och hos de företag som kontrollerar de servrar som e-postmeddelandet passerar på sin väg till myndigheten. Dessa kan även ta del av innehållet i e-postmeddelandet om det inte är skyddat genom exempelvis kryp- tering, som dock sällan används av privatpersoner. 23 JO:s ämbetsberättelse 2006/07 s. 478. 24 HFD 2015 ref. 25. formulär förenklar således kommunikationen med myndigheterna, men innebär också en exponering av både identitet och innehåll som många enskilda troligtvis inte är fullt medvetna om. Uppgifter i allmänna handlingar, oavsett om det rör sig om upp- gifter i själva dokumenten eller metadata, som finns hos myndighe- ter, är underställda arkivregelverket som har bevarande som huvud- regel. Arkivförfattningarna har i dessa fall företräde framför personuppgiftslagen. E-delegationen har påpekat att det finns brister i integritetsskyddet som följer av en tillämpning av offentlighetsprincipen. Som exempel nämner delegationen att handlingar med integritetskänsliga person- uppgifter lämnas ut i fysisk form, dvs. på papper, till kommersi- ella aktörer, med stöd av offentlighetsprincipen, varefter de skannas in och hanteras digitalt. Med utnyttjande av s.k. utgivningsbevis används sedan uppgifterna i en privat leverantörs kommersiella verk- samhet där de kan lämnas ut automatiserat och till och med publice- ras på internet. E-delegationen påpekar att detta, förutom att med- föra ett eftersatt integritetsskydd, också påverkar enskildas tilltro till myndigheter. Enskilda personer ser hur uppgifter om dem själva, som de tvingats lämna ifrån sig, används i kommersiell verksamhet och förstår inte varför myndigheterna låter det ske.25 Ett konkret exempel på det ovan beskrivna förfarandet är Lantmäteriets massutlämnanden i pappersform av uppgifter ur lägenhetsregistret. Dessa uppgifter skannas sedan in och hanteras digitalt av företag som bl.a. kan publicera uppgifterna på nätet. Den svenska offentlighetsprincipen och det europeiska data- skyddsregelverket kan sägas verka i olika riktningar på ett principiellt plan: offentlighetsprincipen har offentlighet som utgångspunkt (och sekretessbestämmelser som reglerar undantagen), medan data- skyddsdirektivets huvudregel är att personuppgifter inte får spridas (om inte spridningen har stöd i någon av direktivets bestämmelser). 25 E-delegationens slutbetänkande En förvaltning som håller ihop, SOU 2015:66. Förhållandet mellan den svenska offentlighetsprincipen och data- skyddsbestämmelserna har berörts både i förarbeten och i den juri- diska doktrinen. En sammanfattning ges i Personuppgiftslagen. Offentlighetsprincipen enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen innefattar en rätt för varje svensk medborgare att hos myndigheter ta del av allmänna handlingar med personuppgifter i den utsträckning handlingarna inte inne- håller uppgifter för vilka gäller sekretess. Den som begär att få ta del av all- männa handlingar har vidare i allmänhet rätt att få vara anonym. Offentlig- hetsprincipen innebär således i praktiken att myndigheterna är skyldiga att sprida en stor mängd personuppgifter till en obestämd krets av mottagare som kan utnyttja uppgifterna för ett okänt antal ändamål.26 I takt med digitaliseringen uppkommer nya utmaningar för offent- lighetsprincipen. Ju bättre och billigare tekniska möjligheterna det finns att sambearbeta uppgifter med andra data och att sprida upp- gifter med hjälp av nätet, desto större blir det kommersiella värdet av de personuppgifter som finns hos myndigheterna. Många företag vill därför få åtkomst till uppgifterna. En del myndigheter kan ta betalt för vissa utlämnanden. Uppgifterna får därmed en ekonomisk bety- delse även för myndigheterna. När företag har fått ut uppgifter med stöd av offentlighetsprincipen, kan de sprida och hantera uppgifterna för helt andra ändamål än dem för vilka myndigheten ursprungligen samlade in uppgifterna. kan företagen även publicera integri- tetskänsliga uppgifter på nätet med grundlagsskydd genom s.k. fri- villiga utgivningsbevis, och därmed undkomma det integritetsskyd- dande regelverket. Frågan om de frivilliga utgivningsbevisens innebörd för den personliga integriteten, är föremål för utredning i Mediegrundlagskommittén.27 Genom det s.k. PSI-direktivet (Public Sector Information) fastställdes regler om hur enskilda och företag kan använda handlingar från den offentliga sektorn för andra ändamål än vad de 26 , Personuppgiftslagen. En kommentar, , Zeteo, kommen- taren till 8 § andra stycket personuppgiftslagen. 27 Ju 2014:17. ursprungligen avsågs för. Sådan användning benämns i direktivet som vidareutnyttjande. antogs ett ändringsdirektiv till det ursprungliga PSI-direktivet.28 PSI-direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (ibland kallad PSI-lagen). Syftet med lagen är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att under- lätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myn- digheter.