sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Utbildningen är avgiftsbelagd, medan programvaran är kostnadsfri.170 Inom ramen för informations- och rådgivnings- projektet näringen, som riktar sig till jordbruksnäringen för att minska jordbrukets miljöpåverkan, har ett särskilt utvär- deringsverktyg utvecklats, . Det avses ge stöd för god hus- hållning med växtnäringsämnen och minskade förluster av kväve till vatten och luft, bland annat genom användning av s.k. växtnäringsbalanser. Greppa näringens rådgivningsverksamhet är kostnadsfri och finansieras med stöd av det svenska Landsbygds- programmet.171 Havs- och vattenmyndigheten, HaV, har det centrala ansvaret för vattenskyddsområden och centralt vägledningsansvar för områ- desskydd som syftar till bevarandet av havs- och vattenmiljöer in- klusive grundvatten. HaV har därmed en central nyckelroll då det gäller att säkerställa skyddet av dricksvatten. ansvarar för områdesskyddet i länet, kommunen för det områdesskydd som den har förordnat om.172 Dagens vägledande ansvar uttrycks bland annat i råd och stöd från centrala myndigheter genom handboken om vattenskyddsområde173 och tillhörande allmänna råd.174 De har tagits fram av , men förvaltas numera av HaV, som övertog dessa uppgifter då myndigheten inrättades. Natur- vårdsverket har även tagit fram allmänna råd om tillståndsprövning för användning av kemiska bekämpningsmedel inom vattenskydds- 170SLU (2013). för kemiska bekämpningsmedel. Utvärdering av MACRO-DB inför uppdatering till version 4.0., samt , . Underlag till utredningen från SLU , beträffande finansieringsfrågor. 171Grepp näringen (2016). Ett samarbete mellan LRF, och länsstyrelserna, , . 1722 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. 173Naturvårdsverket (2010). om vattenskyddsområde, 2010:5. 174Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2003:16) om vattenskyddsområde (till 7 kap. 21, 22 och 25 §§ ). Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden områden.175 En ny vägledning om tillståndsprövning är under utar- betande av och HaV. HaV:s vägledningsarbete bedrivs även genom kontinuerligt stöd i form av handläggarträffar riktade mot tjänstemän vid kommuner och länsstyrelser. Även andra centrala myndigheter, som SGU och , besitter kompetens med relevans för områdesskydd och bistår HaV i myndighetens vägledningsansvar. Det regionala vägle- dande arbetet sker mot kommuner och vattenproducenter, bland annat genom utarbetande av regionala vägledningsdokument inom ramen för Miljösamverkan Sverige.176 Svenskt Vatten har låtit inventera och sammanställa riktlinjer, vägledningar och liknande material för skydd av dricksvattentäkter. Det framkommer att det är stora skillnader i det tillämpade stöd som finns för inrättande av vattenskyddsområden. Resultaten visar också att man arbetar med vattenskydd på många olika sätt runt landet. Centralt utformade och allmänt tillgängliga vägledningsdokument och verktyg skulle på många håll kunna effektivisera och underlätta arbetet med in- rättande, förvaltning och tillsyn av vattenskyddsområden.177 har olika roller i processen vid inrättande av vat- tenskyddsområden, beroende på om eller kommunen är beslutande instans. I roll som beslutande instans ger utredningens kontakter med länsstyrelser, kommuner och vat- tenproducenter stöd för bedömningen att inställning till uppgiften kan variera. Vissa länsstyrelser engagerar sig tidigt i processen och deltar i samrådsmöten för att på så vis verka för att underlaget och ansökan med föreskrifter får den inriktning och omfattning som behövs för prövningen. Andra länsstyrelser anser att deras arbete börjar först i och med att de tagit emot ansökan och att deras opartiskhet riskeras om de engagerar sig för tidigt i processen. Kommuner och vattenproducenter ger i vissa fall uttryck för att vägledning är otydlig då en ansökan förbereds. Sådan otydlighet kan medverka till att utformningen av ansökan skiljer sig avsevärt från ett senare beslut med avseende på skyddsområdens 175Naturvårdsverket (1997). Allmänna råd 97:3 Spridning av bekämpningsmedel samt allmänna råd (NFS 2000:7) för tillståndsprövning enligt 14 § SNFS 1997:2 rörande användning av kemiska bekämpningsmedel inom vattenskyddsområde. 176Miljösamverkan är ett samverkansorgan kring tillsyn och tillsynsvägledning inom miljöbalksområdet. 177Svenskt Vatten Utveckling (2014). Vattenskydd – inventering av vägledningar och rikt- linjer. Rapport nr 17, s. 6. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden utformning och de föreskrifter som ska gälla. Det inledande arbete som gjorts med ansökan, framför allt förankringen gentemot be- rörda verksamhetsutövare, riskerar då att få göras på nytt efter att ansökan lämnats in. Det framgår av förarbeten avseende ett hållbart skydd av natur- områden, att de statliga myndigheterna aktivt bör stödja kommu- nerna genom vägledning, rådgivning och utbildning. bör kunna lämna råd och stöd till kommuner om pågående kom- munala ärenden. En kommun har sällan tillgång till sådana resurser eller erfarenheter på naturvårdsområdet som en länsstyrelse, det är enligt förarbetena därför angeläget att bidrar med sin kunskap. Även utbildningsinsatser och seminarieverksamhet för att stödja den kommunala naturvården bör vara ett statligt ansvar. Såväl centrala myndigheter som länsstyrelser bedöms kunna ta ini- tiativ till sådan verksamhet.178 I handboken om vattenskyddsom- råde anges att , genom sin samlade kompetens, kan stödja kommuner utifrån erfarenheter de får när de fastställer vat- tenskyddsområden.179 Det framgår dock inte tydligt av lagstift- ningen vilket ansvar har för att vägleda kommunerna vid inrättande av sådana skyddsområden. När det gäller tillsyns- vägledning är det tydligare reglerat.180 Mot bakgrund av att läns- styrelsen avsätter mycket begränsade resurser för arbetet med vat- tenskyddsområden, kan det antas att vägledningen utgör ett relativt eftersatt område. Detta behandlas närmare i kapitel 13. Allmänna råd om vattenskyddsområde Allmänna råd om vattenskyddsområden har tidigare berörts.181 Råden anger utgångspunkter för föreskrifternas närmare utform- ning och beskriver möjliga restriktioner för verksamheter. Det framgår även av råden att förskrifterna bör ändras eller komplette- 2008/09:214, s. 108. 179Naturvårdsverket (2010). om vattenskyddsområde, 2010:5, s. 73. 180I 3 kap. 16 § miljötillsynsförordningen anges att ska ge tillsynsvägledning i länet. I länsstyrelsernas tillsynsvägledning ingår att ge kommunerna stöd för att utveckla tillsynen. 181Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2003:16) om vattenskyddsområden (till 7 kap. 21. 22och 25 §§ ). Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden ras om syftet med vattenskyddsområdet inte uppnås med befintliga föreskrifter. Havs- och vattenmyndigheten, HaV, har med hjälp av enkät- undersökningar utvärderat om de allmänna råden utgör ett bra stöd i arbetet med att inrätta vattenskyddsområden och utforma före- skrifter. Bland annat har berörts om råden kan tillämpas utan att hamna i konflikt med annan miljölagstiftning som tillkommit sedan rådens tillkomst 2003. Det framkommer att flertalet av rådens fo- kusområden kan kvarstå, i vissa fall med justeringar, fördjupad vägledning eller klargörande i förhållande till annan miljölagstift- ning. Råd om upplag av bark, timmer och snö samt transport av farligt gods bedöms ha tveksam nytta och bör hanteras inom annan lagstiftning eller på annat sätt. Nya områden som kan diskuteras gäller skogsbruk, mikrobiella risker kopplat till djurhållning och då framför allt strandbete samt risker kopplat till dagvatten. Det kan enligt HaV vara en betydande utmaning att hålla vattenskydds- föreskrifter uppdaterade i förhållande till närliggande miljölag- stiftning, så att dubbelreglering undviks.182 Havs- och vattenmyndighetens handbok om vattenskyddsområde används som stöd för arbetet. har i sin nuvarande form utvecklats av Naturvårdsverket.183 Processen för inrättande av vattenskyddsområden ställer, liksom den följande förvaltande fasen, betydande kompetenskrav. Skydds- arbetet innebär därför att särskild uppmärksamhet måste riktas mot att identifiera kompetensbehov och att säkra och utveckla den kompetens som behövs. God kompetens i arbetets olika faser är också en utgångspunkt för att skapa legitimitet i processen. Kompetensförsörjningsfrågor är således grundläggande och har 182HaV (2014). Bättre rådlös än rådvill? Utvärdering av allmänna råd 2003:16 om vattenskyddsområden. 183Naturvårdsverket (2010). om vattenskyddsområde, 2010:5. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden därmed stor betydelse för att kunna säkra process och utformning av skyddet. Utformningen av ett ändamålsenligt skydd innebär hantering av inrättandeprocess och senare förvaltning. Nedan diskuteras kom- petensfrågor i anslutning till olika faser av skyddsarbetet. Utredningen skiljer begreppsmässigt mellan –kompetens – förmåga och vilja att utföra en uppgift genom att tillämpa kunskaper och färdigheter, –kompetensgap – skillnaden mellan kompetensbehov och befint- lig kompetens, –kompetensförsörjning – process i organisationen för att fortlö- pande säkerställa rätt kompetens för att nå verksamhetens mål och tillgodose dess behov, samt –kompetensutveckling – aktivitet för att bredda/höja individers och gruppers kompetens.184 Kompetensbehoven ser delvis olika ut under olika faser av proces- sen, dvs. för inrättande och beslut, respektive följande förvaltnings- arbete. Den inledande inventerande och förslagsställande fasen karaktäriseras av kompetensbehov inriktat mot teknisk avgränsning av vattenskyddsområdet, vilket även avser hydrologiska, geologiska och hydrogeologiska aspekter. För detta krävs tillämpning av mo- deller och beräkningsmetoder för bland annat rinntider och täktens utbredning, för att rätt kunna avgränsa och zonindela området be- roende på eftersträvad skyddsnivå. För att kunna bedöma hotens karaktär och behov av riskreducerande åtgärder krävs även riskbe- dömning i form av riskinventeringar, riskanalys och riskvärdering. Kunskaper och erfarenheter avseende riskbegränsning i olika verksamheter i relation till täktens behov är centralt. Förståelse och insikter i de företagsmässiga effekter som restriktionerna leder till skapar förutsättningar för förankring hos berörda aktörer. In- rättandet ställer krav på kunnighet i att driva processer och att hantera dialogen med medborgare och berörda aktörer. Arbetet förutsätter tydlighet och förmåga att hantera konflikter. 184 SIS (2011). Kompetensförsörjning – från strategi till resultat. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Enskilda kommuner eller vattenproducenter som står inför uppgiften att ansöka om eller inrätta vattenskyddsområden använ- der ofta konsulter med specialkunskaper för att utforma förslaget till vattenskyddsområde. Denna typ av kompetens saknas ofta hos sökande kommuner och vattenproducenter, eftersom det är en sällan återkommande uppgift. Kommunen eller vattenproducenten måste dock kunna utveckla och presentera de krav som ska ställas på konsulten och arbetet, dess innehåll och senare resultat. Det utgör också ett kritiskt moment för den efterföljande processen kring förankring och samråd, liksom den acceptans som behövs avseende restriktioner och områdets geografiska utbredning. Pro- cessen kan påtagligt försenas och försvåras om det i ett sent skede uppstår behov av att komplettera underlagen. Under den beslutande fasen är den juridiska kompetensen för utformning av föreskrifter central. Föreskrifterna bör vara tydliga och begripliga för verksamhetsutövare och ta fasta på reglering av de huvudsakliga riskobjekt som identifierats efter riskbedöm- ningen. Under förvaltningsfasen är det värdefullt om kompetens och kunskaper kan utvecklas också hos verksamhetsutövare och boende inom vattenskyddsområdet. Det gäller bland annat kunskaper om bakomliggande syften och föreskrifternas innehåll. Riktad infor- mation till dessa målgrupper är därför betydelsefull både i ett inle- dande skede och vid senare, återkommande tillfällen. Nya verk- samhetsutövare kan tillkomma, det kan också behövas fortlöpande råd och stöd för att minska olika typer av risker. Rådgivare verk- samma inom jordbruksnäringen är viktiga i dessa sammanhang, eftersom de i sitt dagliga arbete når många nyckelaktörer och kan sprida kunskap om kostnadseffektiva insatser och åtgärder, tving- ande liksom frivilliga. Kunskapen om vattenskyddsföreskrifterna och deras tillämp- ning måste säkras tillsammans med andra åtgärder inom området. Det kan förutom mer allmän information och utbildning gälla kopplingen till anknytande plandokument, som krisberedskaps- planer och släckvattenplaner. Den fysiska planeringen, t.ex. i form av översiktplanering och regionala vattenförsörjningsplaner, kan bidra till att en god skyddsnivå upprätthålls och respekteras. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden I avsnitt 7.2.2 tas ersättningsfrågan upp som ett kritiskt moment vid inrättande av vattenskyddsområden. De oklarheter som förelig- ger beträffande möjlighet till ersättning riskerar att försvåra proces- sen. Nedan redovisas kortfattat de ställningstaganden som gjordes av Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar 2013.185 Avslutningsvis kommenteras ett antal faktorer som kan leda till osäkerhet i ersättningsfrågan. I avsnitt 6.3.3 redogörs för de bestämmelser som reglerar rätten till ersättning. I avsnitt 7.6 behandlas ersättningsfrågor som sam- manhänger med tillståndsplikt för växtskyddsmedel. lyfter fram förhållandet att vissa rådighetsinskränkningar till följd av bildande av vatten- skyddsområden kan berättiga till ersättning. Vidare nämns att frå- gan utreds i särskild ordning.186 tilläggs- direktiv anger särskilt att det inte ingår i uppdraget att se över fastighetsägarens rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras.187 Utredningen går därför inte närmare in på frågan om grunderna för rätt till ersätt- ning och lägger inte heller några förslag i den delen. Däremot be- dömer utredningen att det är viktigt att belysa frågor relaterade till ersättning och hur frågor om ersättning påverkar förutsättningar och process för inrättande av vattenskyddsområden. Nedan belyses ett antal sådana frågeställningar. Mot bakgrund av grundlagsändringar och den ändrade lydelsen av 2 kap. 15 § regeringsformen tillsattes Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar med uppdraget att identifi- era de fall där ersättning bör ges för rådighetsinskränkningar som har skett av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl. Utred- ningen konstaterade i sitt slutbetänkande att ersättningsreglerna 2013:75, s. 13. 2014:73, s. 5. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden huvudsakligen är ändamålsenliga. Utredningen övervägde, men föreslog inte en ny generell ersättningsbestämmelse. När det gäller möjligheten till ersättning vid inrättande av vattenskyddsområde ansåg utredningen att det är rimligt att verksamhetsutövaren har en möjlighet att få frågan om ersättning prövad. Utredningen kostate- rade att rätten till ersättning enligt 31 kap. 4 § 5 stämmer överens med rådande principer. Det finns skäl att i ersättningshänseende behandla inskränkningar till följd av beslut om inrättande av vat- tenskyddsområde på samma sätt som rådighetsinskränkningar till följd av beslut om inrättande av naturreservat.188 Det betonades av utredningen att ersättningsrättens omfattning till stor del är beroende av hur man ska tolka och tillämpa de be- stämmelser som möjliggör rådighetsinskränkningar. Som exempel nämndes rådighetsinskränkningar i form av hantering av växt- skyddsmedel, som kan utfärdas med stöd av olika regelverk (se avsnitt 7.6). Huruvida ersättningsrätten i det specifika fallet är ändamålsenlig går därför inte helt att besvara utan att först ange hur den bestämmelse som möjliggör en rådighetsinskränkning ska tillämpas och hur den förhåller sig till andra bestämmelser inom området. Utredningen bedömde att det låg utanför dess uppdrag att granska och föreslå ändringar i de bestämmelser som möjliggör rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och säker- hetsskäl. Med hänsyn till den mängd bestämmelser det rör sig om och de vitt skilda områden som omfattas bedömdes det heller inte som möjligt. Utredningen ansåg att en sådan omfattande gransk- ning troligen görs bäst i samband med en allmän översyn av regelverket inom varje särskilt område. Ett område där det ansågs finnas ett behov av en sådan översyn gällde inrättandet av vatten- skyddsområden.189 7.5.2Faktorer som skapar osäkerhet Osäkerhet i ersättningsfrågan skapar och förstärker ofta konflikter i processen kring inrättande av vattenskyddsområden. Såväl kom- munen, vattenproducenten eller huvudmannen som fastighetsägare 188SOU 2013:59, s. 9–17 och 126–128. 189Ibid., s. 150–155. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden eller rättighetsinnehavare vet under processen inte vilka kostnader respektive vilken ersättning som kan bli aktuell. Det beror främst på den oenighet och osäkerhet om rätt till ersättning i det enskilda fallet som ofta råder, vilket i sin tur kan leda till att ersättningsfrå- gan hänskjuts till domstol i stället för att frivilliga överenskommel- ser görs. En sådan domstolsprövning ligger också i linje med den vägledning om vad som kan anses vara lämpligt som tidigare utar- betats från . Denna typ av osäkerheter kan inne- bära att inrättandet av vattenskyddsområde försvåras, så att arbetet inte fullföljs eller att processer blir utdragna och konfliktfyllda. För att rätt till ersättning ska föreligga krävs att vattenskydds- föreskrifterna medför inskränkningar som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Det krävs dessutom att markanvänd- ningen är lagenlig, vilket innebär att ersättningsrätt inte föreligger vid myndighetsingripanden med syfte att se till att de allmänna hänsynsreglerna följs.190 För att ersättning ska utgå är det inte tillräckligt att en inskränkning går längre än vad som krävs enligt de allmänna hänsynsreglerna. Det krävs också att kvalifikations- gränsen överskrids i det enskilda fallet, dvs. att pågående mark- användning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Det är således en rad bedömningar som behöver göras för att kunna ta ställning till om rätt till ersättning föreligger i det enskilda fallet. Något som kan vara särskilt svårt att ta ställning till är om den aktuella inskränkningen följer av de allmänna hänsynsreglerna eller om den går utöver dem. Fler domstolsavgöranden kan bringa värdefull klarhet i frågan. Till denna bild kan läggas att det finns oklarheter kring tillämpningen av och förenlighet med ytterligare regelverk och principer, som kort behandlas nedan. Principen att förorenaren ska betala är viktig i EU:s miljölag- stiftning.191 I artikel 9 i ramdirektivet för vatten anges att medlems- staterna ska beakta principen om kostnadstäckning för vatten- tjänster, inberäknat miljö- och resurskostnader, i enlighet framför allt med principen att förorenaren betalar. Artikeln hindrar inte finansiering av särskilda förebyggande eller avhjälpande åtgärder för att nå direktivets mål. Det har diskuterats om betalning av er- 1997/98:45, del 1, s. 551. 191Artikel 191 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden sättning till fastighetsägare eller rättighetsinnehavare strider mot ramdirektivet för vatten och principen att förorenaren ska betala. Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar bedömde att det är tydligt att principen om förorenarens betalningsansvar inte alls är tillämplig då åtgärder vidtas med stöd av vattenskyddsföreskrifter. Det motiverades med att vattenskydds- område är ett områdesskydd med bevarandekaraktär som i stor utsträckning vidtas i rent förebyggande syfte. Skyddsnivån är mycket hög, vilket ofta medför långtgående krav på verksamhets- utövare och det rör sig därtill om stora arealer som ska skyddas. Det är alltså inte bara fråga om att vidta åtgärder mot verksamheter som utgör en faktisk risk, utan även mot verksamheter som utgör en potentiell risk.192 Även har behandlat frågan om ersättning vid rådighetsinskränkningar. Ram- direktivet för vatten ställer krav på medlemsstaten att vidta åt- gärder för att säkerställa att de fastställda målen nås. Om kraven kanaliseras till enskilda verksamheter och resulterar i rådighets- inskränkningar bör enligt rådande principer för ersättning beaktas, bland annat proportionalitetsprin- cipen.193 Det har också diskuterats om betalning av ersättning till fastig- hetsägare eller rättighetsinnehavare står i strid med EU:s stats- stödsregler. Statsstöd föreligger när offentliga medel gynnar en- skilda företag eller vissa grupper av företag och det finns risk för att konkurrensen snedvrids. Som huvudregel är statsstöd förbjudet, men det finns vissa undantag.194 Europeiska kommissionen har utfärdat riktlinjer om vilka former av stöd som kan vara tillåtna och vad de fäster vikt vid i sin bedömning. Av Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd195 framgår att utgångspunkten vid åtgärder till skydd för miljön ska vara att förorenaren betalar. Stats- stöd är endast tillåtet om stödåtgärderna leder till en miljöskydds- nivå som är högre än den som hade uppnåtts utan stödet och de positiva effekterna av stödet överväger de negativa effekter stödet har i fråga om snedvridning av konkurrensen. Som exempel på til- 192SOU 2013:59, s. 127. 193SOU 2013:69, s. 262. Se även SOU 2013:15, s. 115. 194Artikel 107 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Se även lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler. 1952008/C 82/01. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden låtet statsstöd nämns stöd till åtgärder som går längre än gemen- skapsnormerna.196 Mot bakgrund av att det, under vissa förutsätt- ningar, inte är tillåtet att lämna ersättning till en verksamhet för att kompensera för kostnader som uppkommit till följd av krav som ställs med stöd av tvingande EU-regler bedömde Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar att det inte kan uteslutas att en ersättningsrätt kopplad till t.ex. vidtagande av vissa åtgärder för uppfyllande av en miljökvalitetsnorm som är en s.k. gräns- värdesnorm, skulle kunna strida mot statsstödsreglerna.197 Miljö- kvalitetsnormerna för vatten som följer av ramdirektivet har ansetts utgöras huvudsakligen av s.k. övriga normer som inte är gränsvärdesnormer.198 Den konkreta innebörden av dessa normer och vilka faktiska krav på miljön som uppställer framgår inte lika klart som beträffande gränsvärdesnormer. Vattenverksam- hetsutredningen bedömde för sin del att det föreföll mindre troligt att en ersättningsrätt kopplad till en viss åtgärd, som i och för sig främjar möjligheten att uppnå miljökvalitetsnormerna för vatten, skulle strida mot statsstödsreglerna.199 Principen om lagenlighet innebär att en verksamhetsutövare är skyldig att utan någon ersättning underkasta sig rådighetsinskränk- ningar som vidtas med stöd av bestämmelser som gällde när verk- samheten påbörjades. Principen är som huvudregel inte tillämplig när ny lag stiftas. Ett undantag är de allmänna hänsynsreglerna i . Principen om lagenlighet innebär således att någon rätt till ersättning inte finns då ingripande sker med stöd av hän- synsreglerna. I handboken om vattenskyddsområde anges att ersättning förmodligen inte kan komma ifråga om vattenskydds- föreskriften endast innebär en precisering av vad fastighetsägaren ändå är skyldig att iaktta till följd av de allmänna hänsyns- reglerna.200 De allmänna hänsynsreglerna begränsas av skälighets- 196Med gemenskapsnorm menas en obligatorisk gemenskapsnorm som anger den nivå som enskilda företag ska uppnå i miljöhänseende.