sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — Den särskilda sakkunnige beskrivs ha en viktig funktion i det övergripande jämställdhetsarbetet genom att han eller hon bidrar till att kompetens och sakkunskap samordnas. De sakkunniga ut- gör också en sorts processtöd genom att de erbjuder handledning, utbildning och kunskapsunderlag till övriga sakområden. Stödet är centralt i arbetet med att integrera jämställdhet i styrning och upp- följning, vilket anges som avgörande för ett effektivt och hållbart arbete med jämställdhetsintegrering.42 arbetade varje länsstyrelse även fram en strategi för jämställdhetsintegrering som gällde . Här kan vidare nämnas att i i reg- leringsbrevet fick ett särskilt uppdrag att samordna och stödja länsstyrelsernas arbete med jämställdhetsintegrering.43 Arbetet, som kallades Länsstyrelserna Utvecklar Jämställdhet (LUJ), byggde på ett motsvarande arbete som i hade genomfört –2014. Arbetet bedöms i slut- rapport ha utvecklat och fördjupat arbetet med jämställdhet vid läns- styrelserna.44 42Utkast till Introduktionspaket till länsstyrelsernas jämställdhetsuppdrag, PM framtaget av i . 43S2014/8870/(delvis). 44Länsstyrelsen i (2016). Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ). Slutredo- visning från en utvecklingssatsning (dnr 800-781-2015). Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå 12.2.3Tidigare förslag om regionalt tillsynsansvar för frågor om jämställdhet och diskriminering Frågan om länsstyrelsernas ansvar för arbetet med jämställdhet och diskrimineringsfrågor har varit aktuell tidigare. Då handlade det om huruvida skulle få ett tillsynsansvar över jämställdhets- lagen och senare om ett eventuellt tillsynsansvar över samtliga diskri- mineringsgrunder. Förslagen i promemorian Tillsynsansvar över jämställdhetslagen – en uppgift för länsstyrelserna?45 I en departementspromemoria redovisas bedömningar av de rättsliga, ekonomiska och praktiska aspekterna på att utvidga tillsynsansvaret enligt jämställdhetslagen till att gälla även länsstyr- elserna och inte bara JämO. I promemorian föreslogs bl.a. att läns- styrelserna skulle få tillsynsansvar i sina län över att lagens regler om aktiva åtgärder efterlevdes. Målsättningen var att den löpande tillsynen i första hand skulle skötas av länsstyrelserna. Men det förutsattes även att JämO i viss utsträckning aktivt tog del i det arbetsplatsnära tillsynsarbetet i samarbete med länsstyrelserna.46 Tyngdpunkten i tillsynsarbetet skulle enligt promemorian vara kun- skapsöverföring. Där ansåg man att länsstyrelsernas expertis skulle kunna ge ett värdefullt stöd till både arbetsgivare och arbetstagare i länet. JämO skulle enligt förslaget ges ett ansvar för att samordna och följa upp tillsynsverksamheten och skulle också ha en vägled- ande roll i förhållande till länsstyrelserna. Länsstyrelserna skulle vidare vara skyldiga att samråda med JämO i situationer där det fanns risk för oklarheter eller konflikter i tillsynsarbetet. För att den nya tillsynsorganisationen skulle fungera krävdes enligt promemorian ett nära samarbete mellan JämO och länsstyrel- serna. Man föreslog därför att ett nationellt program för tillsyn över jämställdhetslagen skulle tas fram av JämO tillsammans med läns- styrelserna. Genom ett sådant program kunde samverkansformer jämställdhetslag (som gällde när promemorian skrevs) syftade till att främja jäm- ställdhet i arbetslivet och till att förbättra främst kvinnornas villkor i arbetslivet (1 § jäm- ställdhetslagen [1991:433]). Sannolikt av den anledningen är fokus i promemorian just på förhållandena på arbetsplatser. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå etableras som garanterade att resurserna utnyttjades på ett effektivt sätt. I promemorian betonades att arbetsmarknadens parter har ett huvudansvar för att jämställdhetsarbetet bedrivs på ett positivt sätt. Man betonade vidare att länsstyrelserna i sin tillsynsroll borde utveckla nära och goda kontakter med lokala och regionala före- trädare för arbetsmarknadens parter. Man ansåg att det var viktigt att dessa fick kännedom om den hjälp och det stöd som länsstyrel- sernas jämställdhetsexperter kunde erbjuda i jämställdhetsarbetet. I promemorian angavs att förslagen förutsatte att resurser tillfördes för de nya arbetsuppgifterna. I genomsnitt beräknades behovet motsvara en årsarbetskraft per länsstyrelse och två arbetskrafter för JämO, som enligt förslaget skulle samordna verksamheten, tillhanda- hålla utbildning och allmänt vara en resurs för länsstyrelserna i deras tillsynsfunktion. Länsstyrelserna var då positiva till förslaget, även om de framhöll behovet av ökade resurser. avstyrkte dock förslaget. Som skäl anförde man bl.a. att det fanns en risk att väl etablerade arbetsformer för jämställdhetsarbetet kunde störas om gavs ett inslag som kunde uppfattas som kontroll och att det kunde uppstå svårig- heter att hantera den dubbelroll som inslaget av kontroll kunde komma att medföra. JämO och de andra ombudsmännen mot diskri- minering ansåg att förslaget i huvudsak var bra. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och HomO menade dock att frågan om regional tillsyn borde hanteras som en del av den totala översynen av diskrimineringslagstiftningen. Några avstyrkte, däribland de flesta av arbetsmarknadens parter. Promemorians förslag har inte lett till lagstiftning. förslag i frågan om regionalt tillsynsansvar för , vars betänkande (SOU 2006:22) ligger till grund för diskrimineringslagen, hade enligt tilläggsdirektiv (dir. 2003:69) i uppgift att överväga om länsstyrelserna borde få ett till- synsansvar när det gäller aktiva åtgärder. Kommittén skulle beakta de förslag som presenterats i den nämnda departements- promemorian Tillsynsansvar över jämställdhetslagen – en uppgift för Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå I tilläggsdirektiven angavs vidare att om kommittén ansåg att det var lämpligt att låta länsstyrelserna få ett sådant till- synsansvar som föreslogs i promemorian skulle den även överväga om ett liknande tillsynsansvar borde införas beträffande övriga diskri- mineringsgrunder. Kommittén ansåg att ett ökat regionalt tillsynsansvar för läns- styrelserna inte borde införas då. Först borde den nya ombuds- mannen få finna sina närmare arbetsformer och någon tid få samla erfarenheter från de nya diskrimineringsförbuden och de nya bestäm- melserna om aktiva åtgärder. Enligt kommitténs bedömning var inriktningen med en samlad tillsyn hos ombudsmannen i princip inte förenlig med ett regionalt tillsynsansvar. Det fanns enligt kom- mittén en risk för dubbelarbete, kompetenskonflikter och gräns- dragningsproblem om flera aktörer skulle samverka i tillsynen. Kommittén konstaterade vidare att arbetet gällde fler diskrimi- neringsgrunder och fler samhällsområden än det som länsstyrel- serna tidigare haft tillsyn över. Förhållanden inom t.ex. skolan eller civil- och värnplikt var inte något som alla länsstyrelser kunde förutsättas ha ingående kännedom om. Kommittén ansåg också att det kunde vara intressant att se hur de fackliga organisationerna tog det ansvar – och den chans till på- verkan och inflytande – som låg i diskrimineringsregleringen. Kom- mittén menade dock att det fanns skäl att återkomma till frågan på sikt.47 12.2.4Uppdraget att ta fram en regional stödstruktur för barnets rättigheter gav regeringen i i upp- drag att i samverkan med övriga länsstyrelser lämna förslag på hur länsstyrelserna skulle kunna utgöra en regional stödstruktur för att bidra till att barnets rättigheter kan tillgodoses på lokal och regio- nal nivå.48 47Här kan även nämnas att frågan om länsstyrelserna skulle få ett tillsynsansvar för samtliga diskrimineringsgrunder även behandlades i en motion (2006/07:K319) som dock avstyrktes av . Utskottet hänvisade till att betänk- ande bereddes inom och att frågan om tillsynsansvar för diskriminerings- grunderna var en fråga att ta ställning till i samband med det arbetet (bet. 2006/07:KU12). 48Uppdrag att lämna förslag på en regional stödstruktur, S2014/1697/FST (delvis). Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå I sin rapport49 föreslår bl.a. följande. Länsstyrel- serna får i uppgift att samordna ett utvecklingsforum för före- trädare för länets kommuner, landsting/region och andra berörda myndigheter. Forumet har det övergripande målet att genom sam- verkan tydliggöra innehållet i barnrättsperspektivet och på så sätt stärka förutsättningarna för ett likformigt, samordnat och systema- tiskt arbetssätt på regional och lokal nivå. Länsstyrelserna får vidare i uppdrag att inrätta en rådgivare i barnets rättigheter på samtliga länsstyrelser, en BR-rådgivare, som stödjer kompetensutveckling, tillämpning och uppföljning utefter de behov, den efterfrågan och de samordningsprocesser som berör respektive län och dess kommu- ner. Avsikten är att uppgifterna på barnrättens område ska utföras med stöd av vägledning och råd från BO. BR-rådgivaren ska bl.a. bistå barnrättsforumet med råd, vägledning och uppföljning, stödja integrering av barnrättsperspektivet samt bevaka händelseutvecklingen inom området och sammanställa information om genomförda åtgärder i länet. föreslås även få i uppdrag att svara för uppföljning av åtgärder som genomförts i länet. En av anledningarna till detta uppdrag anges vara att BO inte har de resurser som krävs för en kontinuerlig närvaro och uppföljning på regional och lokal nivå. Därför ser enligt uppgift från företrädare för även BO positivt på att länsstyrelserna får en sådan roll . Med den stödstruktur som föreslås ser man även tydliga vinster för länsstyrelsernas arbete med mänskliga rättig- heter och jämställdhet. 12.2.5Förslaget i SOU 2012:74 om uppdrag för i fråga om antidiskrimineringsbyråerna Utredningen om ett effektivare arbete mot främlingsfientlighet hade i uppdrag att undersöka hur arbetet mot främlingsfientlighet och liknande former av intolerans kunde effektiviseras. I betänk- andet Främlingsfienden inom oss, SOU 2012:74, lämnade utred- ningen vissa förslag som rör antidiskrimineringsbyråerna och läns- styrelsernas uppdrag. I våra direktiv nämns förslaget om att det ska finnas minst en antidiskrimineringsbyrå i varje län och att läns- 49 Barnrättsperspektivet i regional och lokal samhällsstyrning. Förslag på en regional stödstruktur för barnets rättigheter. Meddelande nr 2014:31, i . Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå styrelserna ska få i uppdrag att säkerställa detta. Utredningen före- slog också att länsstyrelserna skulle ansvara för utbetalningen av det statliga stödet till byråerna. Nedan redogör vi därför för utred- ningens förslag i dessa delar. Utredningen föreslog att det ska finnas minst en antidiskrimi- neringsbyrå i varje län. Det statliga bidraget till antidiskriminerings- byråerna betalas ut av MUCF. För att säkerställa att det finns en byrå i varje län/region menade utredningen att det var lämpligt att lägga ett större ansvar på länsstyrelserna. De bör vara statens administrativa kontakt med antidiskrimineringsbyråerna. Länsstyrelserna bör också enligt utredningens förslag ta över an- svaret för statsbidraget till byråerna. Enligt förslaget ska dock de medel som MUCF disponerar för ändamålet stanna kvar hos myndigheten för andra satsningar. I stället bör länsstyrelserna en- ligt förslaget finansiera bidraget genom omprioriteringar. I de län där det inte finns någon antidiskrimineringsbyrå bör länsstyrelserna ges i uppdrag att ta kontakt med lämplig(a) organisation(er) på plats för att säkerställa att en sådan etableras. Länsstyrelserna bör få i uppdrag att träffa avtal med kommuner i länet/regionen om stöd till länets antidiskrimineringsbyrå. Det offent- liga stödet bör enligt utredningen vara villkorat med att byrån har minst en kvalificerad jurist anställd. Utredningen hänvisade till Rambölls utvärdering av antidiskrimi- neringsbyråerna (se ovan avsnitt 12.1.4) som hade visat att anti- diskrimineringsbyråerna har en viktig kompletterande roll till olika statliga verksamheter. Utredningen hänvisade också till att rege- ringen hade föreslagit att stödet till antidiskrimineringsbyråer, som tidigare utgått i taget, skulle permanentas. Enligt utred- ningen var det ett sätt att tillmötesgå ett förslag som DO fört fram om att det borde skapas förutsättningar för fler aktörer i arbetet mot diskriminering. DO borde dock enligt utredningen även fortsätt- ningsvis bistå antidiskrimineringsbyråerna med råd och stöd. Betänkandet överlämnades till regeringen men förslagen har inte genomförts. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå Synpunkter på förslagen i SOU 2012:7450 Betänkandet SOU 2012:74 skickades på remiss. Här följer en sammanställning av vad som kom fram vid remissbehandlingen. När det gäller förslaget att det ska finnas minst en antidiskri- mineringsbyrå i varje län/region var de flesta remissinstanserna positiva. Däribland märks (nuvarande MUCF), DO, ett stort antal länsstyrelser och kommuner, Kommu- ner och Landsting (SKL) samt Antidiskrimineringsbyråer. Det fanns dock de som – även om de tyckte att förslaget var bra – ansåg att det var otillräckligt utrett. Även förslaget om att öka an- slaget till byråerna välkomnades av flera av remissinstanserna. Det riktades dock en del kritik mot förslaget om krav på kvalificerade jurister då detta är kostsamt och inte rymdes inom den budget som föreslogs. Förslaget om att medelstilldelningen ska flyttas från Ungdoms- styrelsen (nu MUCF) till länsstyrelserna möttes av mer splittrade åsikter. avstyrkte förslaget och ansåg att upp- draget även fortsättningsvis borde ligga kvar hos myndigheten. Myndigheten menade att det finns stor kunskap om och lång erfaren- het av området på myndigheten som riskerade att förloras om huvud- mannaskapet skulle ändras. DO valde att inte uttala sig om förslaget då myndigheten ansåg att det saknades ett tillräckligt underlag och en tydlig konsekvensanalys. Antidiskrimineringsbyråer till- styrkte att medelstilldelningen flyttas till länsstyrelserna om byrå- ernas oberoende kunde stärkas. Byrån mot diskriminering i Öster- götland avstyrkte däremot förslaget Man motiverade sin inställning bl.a. med att det finns en styrka i att antidiskrimineringsbyråerna är oberoende från regionala och lokala myndigheter. Vidare anförde man att det finns en risk att överblicken och helhetsperspektivet försvinner om det är en central myndighet som sköter medelstilldelningen till samtliga antidiskrimineringsbyråer. Bland de länsstyrelser som yttrat sig i frågan om överflyttning av ansvaret för medelstilldelningen, sammanlagt elva stycken, var nio positiva till en överflyttning och två negativa. Bland de positiva poängterade dock flertalet att en sådan inriktning förutsätter att 50 Avsnittet bygger på Sammanställning av remissyttranden över betänkandet Främlingsfienden inom oss (2012:74), Dnr A2012/371/DISK. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå medel ställs till förfogande för såväl byråernas finansiering som för länsstyrelsernas uppdrag. Vidare uttalade de att ett utökat kommu- nalt stöd mot bakgrund av en höjd statlig ambitionsnivå endast torde vara möjligt under förutsättning av en överenskommelse på central nivå. De två länsstyrelser som avstyrkte förslaget ansåg att (nu MUCF) är den myndighet som är bäst läm- pad att ansvara för fördelningen av det statliga stödet. Bland dem som ansåg att MUCF alltjämt ska fördela stödet märks synpunkterna att en överföring av utbetalningar från en myndighet till 21 läns- styrelser kan leda till att kunskapen inte längre finns samlad på ett ställe och till minskad enhetlighet i fördelningen. i fråga om antidiskrimineringsbyråerna Vi har i kapitel 9 redovisat vår bedömning av vilken roll DO bör ha. Den innebär bl.a. att DO som huvudprincip ska agera som ombud för enskilda endast i fall som har prejudikatintresse, dvs. kan ge vägledning i juridiska tolkningsfrågor. Vidare innebär den att DO ska arbeta aktivt med lösningar som inte kräver prövning av dom- stol. Det kommer med våra förslag fortfarande att inträffa att män- niskor som utsatts för diskriminering inte får hjälp i sin strävan efter upprättelse. Även om det kommer att hända mer sällan än nu är det givetvis inte acceptabelt. Det gäller alltså att hitta andra och kanske nya vägar. En sådan åtgärd är vårt förslag i kapitel 10 att det ska inrättas en diskrimineringsnämnd med uppgift att pröva anmäl- ningar om diskriminering. Några andra möjligheter kommer vi att behandla i kapitel 13. Här diskuterar vi möjligheten att stärka lokala och regionala aktörer. Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå 12.3.1Det statliga stödet till antidiskrimineringsbyråerna ska finnas kvar Förslag: Antidiskrimineringsbyråerna ska alltjämt uppbära stat- ligt stöd. Det huvudsakliga målet med byråernas verksamhet ska vara att stödja enskilda. Detta ska framgå av den förordning som reglerar det statliga bidraget till antidiskrimineringsbyråerna. En del av vårt uppdrag är att ta ställning till om det statliga stödet till antidiskrimineringsbyråer är den mest ändamålsenliga metoden för att förebygga och motverka diskriminering på lokal eller regio- nal nivå. Om så är fallet bör staten alltjämt ge stöd (bidrag) till så- dan verksamhet. Antidiskrimineringsbyråerna spelar en viktig roll när det gäller arbetet att motverka och förebygga diskriminering, särskilt på lokal nivå. Detta har framkommit tydligt under utredningsarbetet. Samma bedömning är bakgrunden till att stödet permanentades 2013. Även DO ser positivt på byråerna och deras verksamhet och ser dem som ett bra komplement till DO. Bland de faktorer som vi vill peka på som talar för att staten fortfarande bör ge stöd till antidiskrimineringsbyråerna är i första hand att de når personer som misstror eller är rädda för myndig- heter och därför inte vill vända sig till t.ex. DO. Antidiskrimi- neringsbyråerna kan alltså hjälpa personer som andra aktörer på om- rådet har svårt att nå. Ytterligare en styrka är att de finns lokalt vilket gör att de blir lättare tillgängliga och i större utsträckning kan verka för lokala lösningar och bygga långsiktiga relationer i regionen. Det har också framhållits som en styrka att byråerna har en annan roll än vad en myndighet som DO har och därför kan ge tid till enskilda personer på ett annat sätt. Här vill vi också peka på att en antidiskrimineringsbyrå som civilsamhällesaktör kan fungera som ett ”blåslampa” på ett helt annat sätt än vad en myndighet har möjlighet att göra. Handlingar som ges in till en myndighet som DO omfattas som huvudregel av offentlighetsprincipen. Motsvarande gäller inte hos antidiskrimineringsbyråerna vilket de som söker hjälp kan uppleva som en fördel. SOU 2016:87 Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå Men det finns också problem förknippade med antidiskrimi- neringsbyråerna. Det problem som vi i första hand vill peka på är byråernas storlek. En byrå med endast en eller ett par anställda – vilket gäller för de flesta – och små ekonomiska resurser är självfallet ganska bräcklig. Antidiskrimineringsbyråerna själva men även andra, t.ex. DO, har poängterat att de begränsade resurserna leder till svårig- heter. Denna faktor framhålls också som den främsta förklaringen till varför byråerna har svårt att behålla personal, något som bidrar till verksamheternas sårbarhet. En hög personalomsättning får givet- vis stor betydelse i så små organisationer som antidiskriminerings- byråerna. Ramböll konstaterade i sin rapport (se avsnitt 12.1.4 ovan) att det fanns kvalitetsskillnader mellan de olika antidiskriminerings- byråerna. Utredningsarbetet har visat att det fortfarande kvarstår skillnader i kvalitet mellan de olika byråerna och att vissa anses fungera bättre än andra. Vissa kvalitetsskillnader kan säkert för- med att byråerna har funnits olika länge och är olika stora. Utredningen anser dessutom att ett visst mått av kvalitetsskillnader mellan byråerna är naturligt och inte nödvändigtvis ett problem. Däremot ska man givetvis sträva efter att verksamheterna håller en god kvalitet. saknas tydligt formulerade krav på hur en anti- diskrimineringsverksamhet ska vara organiserad vilket kan bidra till kvalitetsbrister. Vi återkommer till den frågan nedan. Vår uppfattning är att antidiskrimineringsbyråerna är så viktiga i arbetet mot diskriminering att de bör finnas kvar och att man bör lösa de problem som finns. Vi anser dock att deras verksamhet i viss mån bör ha en annan inriktning. En del av verksamheten nu är att uppmärksamma och synliggöra olika former av diskriminering och sprida kunskap om bl.a. lagstiftning och DO:s verksamhet. En annan del är att ge stöd och råd till enskilda. Våra förslag när det gäller DO innebär att DO inte heller i fortsättningen kan hjälpa alla diskriminerade med att få upprättelse. Vårt förslag att inrätta en diskrimineringsnämnd inne- bär att fler kommer att få möjlighet till upprättelse. ska dock inte ha till uppgift att ge stöd och råd till enskilda. De som har blivit diskriminerade måste alltså även kunna få hjälp på annat sätt. Här bedömer vi att antidiskriminerings- byråerna kan fylla en viktig funktion. är det upp till varje byrå Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå att avgöra hur stor del av stödet som byrån vill lägga på de olika delarna. Vi föreslår att det huvudsakliga målet med byråernas verk- samhet ska vara att stödja enskilda. Med vårt förslag får verksam- heten alltså delvis en annan inriktning. Sammanfattningsvis anser vi att antidiskrimineringsbyråerna bör finnas kvar som statligt stödda verksamheter som arbetar för att motverka diskriminering. Det bör genom utformningen av villkoren om statsbidrag göra klart att staten ser arbetet med att hjälpa en- skilda som deras viktigaste roll. Vidare måste verksamheten stärkas ekonomiskt. Nedan redovisar vi våra förslag i dessa delar. 12.3.2Det statliga stödet bör höjas Bedömning: Storleken på stödet bör höjas och bör inte vara be- roende av hur många byråer som får stöd. Antidiskrimineringsbyråerna får statligt stöd enligt förord- ningen (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering. Vi har ovan föreslagit att stödet ska finnas kvar. Enligt våra direktiv ska vi, i den mån detta stöd också fortsättningsvis ska lämnas, analysera villkoren för stödet i förord- ningen. Stödet fördelas av MUCF. Utredningen om ett effek- tivare arbete mot främlingsfientlighet föreslog i sitt betänkande (se avsnitt 12.2.5) att länsstyrelserna skulle ta över ansvaret för stats- bidraget till byråerna. Frågan om ansvaret för antidiskriminerings- byråerna bör övergå till länsstyrelserna diskuterar vi i avsnitt 12.4. Vi har ovan konstaterat att många av antidiskrimineringsbyråer- nas problem har samband med att resurserna är små. Samtliga de antidiskrimineringsbyråer som har svarat på vår enkät har uppgett att stödet är allt för lågt i förhållande till de förväntningar som finns på verksamheten. Synpunkten att antidiskrimineringsbyråerna har för små resurser har också förts fram av DO och MUCF samt i utredningsarbetet även av utredningens experter. fick var och en av de antidiskrimineringsbyråer som beviljats stöd , har de fått . De krav som ställs på verksamheten enligt förordningen är att den ska bestå av olika delar nämligen stöd till enskilda, förebyggande arbete och opinionsbildning (2 §). Arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå Vi har ovan berört de problem som vi anser är förenade med stor- leken på verksamheterna. Ett antal av antidiskrimineringsbyråerna har lämnat in beräk- ningar över hur stort stödet borde vara för att byråerna på bästa sätt skulle kunna uppfylla de krav som finns för att de ska få stat- ligt stöd. Enligt utredningens uppfattning framstår det som rimligt att en byrå för att kunna hålla en jämn kvalitet och ha möjlighet att bedriva ett bra arbete bör ha åtminstone tre anställda.