sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Kravet ska gälla för all- männa vattentäkter som ger eller förberetts att ge mer än i genomsnitt eller försörjer fler än 50 personer samt framtida allmänna vattentäkter som bedöms bli av sådan omfattning. Innan beslut fattas om föreskrifter för ett vattenskyddsområde för sådana täkter ska således konsekvenser av förslaget utredas och doku- menteras i en konsekvensutredning. En sådan konsekvensutred- ning bör behandla effekter av det föreslagna skyddsområdets och föreskrifternas utformning. Alternativa och möjliga lösningar bör anges och diskuteras. Utredningen har i föregående avsnitt föreslagit att ansökan ska innehålla en konsekvensutredning. eller kommun som ska besluta i frågan, kan vid slutlig bedömning av ansökan komma att ändra föreskrifternas innehåll. Konsekvenserna av så- dana justeringar måste framgå i den samlade konsekvensutredning som ska ligga till grund för beslutet. I samband med att fastighets- ägare och rättighetsinnehavare föreläggs yttra sig över förslaget samt vid myndighetssamråd, ska tillfälle till yttrande över konse- kvensutredningen ges. Havs- och vattenmyndigheten bör i sin vägledning tydliggöra och exemplifiera hur konsekvensutredningar för vattenskyddsområden bör utformas. Beslut om inrättande av vattenskyddsområden är komplicerade. Det är svårt att avgöra områdets avgränsning och vilka föreskrifter som behövs. Det finns risk för att besluten kan komma att bygga på schabloner och principiella ställningstaganden, snarare än lokal anpassning och bedömning i det enskilda fallet. En konsekvens- utredning är till hjälp i myndigheternas arbete, eftersom den bidrar till att beslutsunderlaget får en lokal anpassning, blir mer heltäck- ande och underlättar intresseprövningar. kan ta upp övergripande verksamhetseffekter, t.ex. att odling av vissa grödor som förutsätter betydande användning av växt- skyddsmedel inte längre möjliggörs i primär zon. Ekonomiska konsekvenser för enskilda fastighetsägare och rättighetsinnehavare Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden bör dock inte anges, eftersom prövning och fastställande av sådana konsekvenser och ersättningsanspråk kan komma att ske i mark- och miljödomstol. För att rätt till ersättning ska föreligga krävs att en rad rekvisit är uppfyllda, vilket behandlas närmare i avsnitt 7.5. Ett tydliggörande av för- och nackdelar med den valda lösningen bidrar till att klarlägga eventuella intressemotsättningar. Det är en fördel att skilda synsätt om skyddets konsekvenser på detta sätt kan fångas upp tillräckligt tidigt under processen. Konsekvenser för samhället i stort, olika verksamheter, miljö och hälsa kan lyftas fram och dokumenteras med utgångspunkt i lokala förhållanden. Sammantaget bör det leda till bättre förutsättningar att fatta väl avvägda och förankrade beslut. Det är viktigt att restriktioner är väl avvägda för att ge acceptans för skyddsåtgärder hos fastighetsägare och rättighetsinnehavare. Det kan därmed bidra till att risken för intressekonflikter och låsningar i processen reduceras. Det kan även bidra till att minska antalet överklaganden och öka regelefter- levnaden. Mot ett krav på konsekvensutredningar talar förhållandet att processen redan är tids- och kostnadskrävande. Å andra sidan bi- drar konsekvensutredningen till ett bättre och mer välgrundat myndighetsarbete, vilket kan öka förståelsen för de beslut som fattas. En konsekvensutredning kan vidare belysa och stödja kom- munens val av lämplig lösning. Visar sig förslaget om vatten- skyddsområde alltför ingripande för olika sakägare, kan det leda till diskussion om alternativa lösningar. En intresseprövning täcker inte alla de aspekter som utred- ningen anser att en konsekvensutredning bör innehålla. Konse- kvensutredningen kan snarare utgöra ett underlag till intressepröv- ningen, men innehåller utöver det även konsekvenser för andra aktörer som berörs, t.ex. det allmänna. De konsekvenser som är i fokus vid intresseavvägningen är konsekvenser för enskilda som träffas av föreskrifterna för vattenskyddsområdet. Det är inte främmande att konsekvensutredningar görs i sam- band med utformning av föreskrifter för områdesskydd. Ord- ningsföreskrifter meddelade med stöd av 7 kap. 30 § anses ha generell giltighet, vilket medför att konsekvensutredningar ska göras enligt förordningen om konsekvensutredning vid regel- givning. Det förekommer att sådana föreskrifter antas tillsammans med föreskrifter för t.ex. naturreservat och vattenskyddsområden. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden Det kan dock inte ses som naturligt eller ens rimligt att kon- sekvenser för föreskrifter som riktar sig till allmänheten, t.ex. om eldningsförbud, ska utredas på ett strukturerat sätt, men inte föreskrifter som får ingripande konsekvenser för fastighetsägare och rättighetsinnehavare. I processbeskrivning för bildande av naturreservat anges att bedömer att en konsekvensutredning i normalfallet inte behöver upprättas. Om en sådan upprättas bör den, enligt verket, i de flesta fall kunna vara förhållandevis summarisk. kan få in synpunkter på konsekvensutredningen i samband med att förslaget till reser- vatsbeslut sänds för samråd till sakägare och myndigheter.265 Även om det således i teorin inte är en främmande företeelse, tycks det vara mer sällan som konsekvensutredningar görs i praktiken. Mot bakgrund av ovanstående kan det ifrågasättas att vatten- skyddsområden ska särskiljas från övriga områdesskydd då det gäller krav på konsekvensutredning. Vattenskyddsområden kan dock på mer ingripande sätt leda till konsekvenser för enskilda, fastighetsägare, rättighetsinnehavare, verksamhetsutövare och över- gripande samhällsfunktioner, som trafikanläggningar och annan infrastruktur. Vattenskyddsområden skiljer sig från naturreservat genom att de omfattar stora arealer och ofta berör många aktörer. Några sådana exempel är vattenskyddsområden vid , och . Föreskrifter som gäller i stora geografiska områ- den har också viss likhet med normföreskrifter i regeringsformens mening, även om de inte definieras som sådana. Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning är inte direkt tillämplig vid framtagande av vattenskyddsföreskrifter, vilket berörts i avsnitt 7.3.2. Jämförelser kan göras med hur offentlig- görandet av vattenskyddsföreskrifter regleras. Även om beslut om vattenskyddsföreskrifter inte har ansetts falla under normgivnings- bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen, har det ansetts lämpligt att offentliggöra dessa beslut på samma sätt som författningar i allmänhet.266 Det motiveras med att beslutens verkningar ofta sträcker sig över en längre tidsperiod och att inte bara ägare och innehavare av särskild rätt till berörda fastigheter, utan även andra 265Naturvårdsverket (2013). Processbeskrivning för bildande av naturreservat, konsekvensutredning, . enligt lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar, se 27 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden personer och organisationer har intresse av besluten.267 I proposi- tionen om kungörande, vilken refereras i avsnitt 7.3.5, anges det som ändamålsenligt att i författningar som behandlar lokala före- skrifter föra in klarläggande bestämmelser för att underlätta en enhetlig rättstillämpning. Utredningen gör för sin del bedömningen att en konsekvens- utredning kan vara av stort värde vid inrättandet av vattenskydds- områden med föreskrifter. Krav på att genomföra konsekvens- utredning ska riktas mot den som ska besluta i frågan, dvs. läns- styrelsen eller kommunen. I det tidigare avsnittet om ansöknings- förfarandet behandlas hur en författningsändring kan göras. om krav på att genomföra konsekvensutredningar innebär nya åligganden och skyldigheter för kommunerna. Det krävs såle- des ett bemyndigande till regeringen i lag för att regeringen ska kunna föreskriva om ett sådant krav. Utredningen bedömer att fördelarna med att konsekvenser utreds överväger inskränkning- arna i den kommunala självstyrelsen och därmed inte innebär ett otillåtet ingrepp i detta avseende. Bemyndigande att meddela före- skrifter om konsekvensutredning kan införas i samma nya paragraf i 7 kap. som bemyndigande att meddela föreskrifter om krav på samråd och ansökans innehåll. De föreslagna föreskrifterna om krav på konsekvensutredning kan införas i en tredje ny paragraf, 13 c §, i förordningen om om- rådesskydd enligt m.m. Utredningens förslag: Bestämmelserna om myndighetssamråd utvidgas till att även omfatta meteorologiska och hyd- rologiska institut och . Samrådet med Havs- och vattenmyndigheten tydliggörs. Samma regler för samråd ska gälla för länsstyrelse och kommun. Det regleras i författning att länsstyrelse respektive kommun ska samråda med vissa andra myndigheter innan de fattar beslut om 267 , B. m.fl. (2013). Del 2, Supplement 12, 19:4–5 samt prop. 1975/76:112, s. 65. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden SOU 2016:32 inrättande, se avsnitt 7.3.3. Utredningen bedömer att bestämmel- serna bör vidgas till att även omfatta , , och . Samrådet med Havs- och vattenmyndigheten, HaV, behöver justeras så att samma regler för samråd ska gälla för såväl länsstyrelse som kommun. Enligt 25 a § förordningen om områdesskydd enligt m.m. ska en myndighet eller kommun innan den beslutar om bildande, ändring eller upphävande av ett områdesskydd enligt 7 kap. samråda med , om beslutet rör skogsmark, HaV, om beslutet rör fiske, , om beslutet rör vattenbruk och geologiska undersökning, SGU, om beslutet rör grundvatten. För samtliga myndigheter gäller bestämmelsen om det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse dem. Enligt 25 b § ska en myndighet eller kommun innan den beslu- tar om bildande, ändring eller upphävande av bland annat vatten- skyddsområde samråda med SGU, om det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för SGU. Enligt 26 § ska innan den fattar beslut i ett ärende enligt 7 kap. eller 26 kap. 11 § miljöbalken268 samråda med Natur- vårdsverket respektive , om beslutet rör dem och kan leda till ersättning eller inlösen enligt 31 kap. eller någon annan ekonomisk förpliktelse för staten eller annars är av vikt. Samråd ska även ske med HaV om beslutet rör myndig- heten och är av vikt. Det kan ifrågasättas hur bestämmelsen i 26 § förhåller sig till 25 a § för HaV:s del. Samråd ska enligt den sistnämnda bestämmel- sen endast ske om beslutet rör fiske. Om 26 § innebär ett bredare perspektiv på samrådet än fiskefrågan, är det inte konsekvent att skyldigheten endast gäller för och inte kommunen. En förklaring till att bestämmelsen endast gäller för kan vara att bestämmelsen gäller ersättning i de delar som avser och . ska i ärenden enligt 7 kap. på statens vägnar söka träffa upp- 268 I 26 kap. 11 § anges att en tillsynsmyndighet får förelägga den som håller stängsel i ett område av betydelse för friluftslivet eller i närheten av sådant område att ordna grindar eller andra genomgångar som behövs för att allmänheten ska kunna komma till mark inom sådant område som omfattas av allemansrätten. Bestämmelsen ska tillämpas på motsvarande sätt när det gäller diken. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden görelse med sakägare som gör anspråk på ersättning.269 Den del av paragrafen som gäller HaV omfattar dock inte ersättning. Ytterli- gare en skillnad mellan 25 a § och 26 § är att den förra endast avser områdesskydd enligt 7 kap. medan den senare även avser sådana förelägganden som gäller den som håller stängsel. Sådana föreläg- ganden torde dock vara av mindre betydelse för HaV. För att tyd- liggöra vad som gäller och att samma regler ska gälla för läns- styrelsen och kommunen, bedömer utredningen att 25 a § och 26 § bör läggas samman till en bestämmelse. Det kan göras genom att det i 25 a § anges att samråd ska ske med Havs- och vattenmyndig- heten, om beslutet rör myndighetens verksamhetsområde och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för den. Det kan också övervägas om dessutom bör få en roll när det gäller ytvatten med avseende på klimatologiska effekter och rinntider. Det kan noteras att , förutom sitt ansvar som för- valtningsmyndighet, ibland kan ha rollen som konsult inom ramen för sin affärsverksamhet. Det är viktigt att dessa roller hålls isär. Det förekommer att länsstyrelser skickar remisser till . Utredningen bedömer att samråd med bör regleras i förordningen. Samrådet ska ske inom ramen för roll som förvaltningsmyndighet. Samråd med begränsar sig till vattenbruk. Bestämmelsen infördes i samband med att avveck- lades och frågor om vattenbruk flyttades till . Skyldigheten att samråda med kan jämföras med skyldigheten att samråda med om beslutet rör skogsmark. Ett alternativ är att samrådet med utökas på motsvarande sätt till jordbruksmark. Anledningen är att restriktioner inom vattenskyddsområden ofta rör åtgärder riktade mot minskade risker som följd av jordbruksverksamhet. En skill- nad mot de skogliga frågorna är dock att kompetens kring jord- bruksfrågor även finns på länsstyrelserna. Utredningen utgår från att kan göra en allsidig bedömning och att samråd med därför inte behöver författningsregleras. omfattas inte av ovanstående bestämmelser. Samråd sker i de ärenden där är sakägare. Det kan ifråga- sättas om det är tillräckligt eller om samråd bör ske med 269 34 §. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden även i andra fall. Utredningen bedömer att det kan föreligga risk för att ett begränsat samråd med som sakägare kan leda till att planerad och mer regional och nationell infrastruktur kan förbises. Med tanke på att infrastrukturplanering är mycket långsiktig bör därmed även samråd ske med . Verket har utöver väg och järnväg även ansvar för den långsiktiga plane- ringen av sjö- och luftfarten. Föreskrifter om krav på myndighetssamråd innebär nya åliggan- den och skyldigheter för kommunerna i de fall kommunerna är beslutande instans. Det krävs således ett bemyndigande för reger- ingen i lag för att regeringen ska kunna föreskriva om ett sådant krav. Bemyndigande att meddela föreskrifter om konsekvensutred- ning kan införas i samma nya paragraf i 7 kap. som bemyndigande att meddela föreskrifter om krav på ansökans inne- håll och konsekvensutredning. Det nya samrådet med och bör regleras i en ny paragraf 25 d §. Samrådsregleringen i 25 a § gäller alla områ- desskydd enligt 7 kap. och det är därför lämpligt att reglera samråden med de nya myndigheterna i en särskild bestäm- melse som avser vattenskyddsområden. Där kan anges att samråd även ska ske med respektive om beslutet rör ytvatten respektive infrastruktur och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för dem. Utredningens överväganden: Dagens reglering kan innebära en osäkerhet om vilken instans som ska fatta beslut om inrättande av vattenskyddsområde. Det kan medföra att arbetet försenas. Utredningens förslag: Det ska förtydligas i författning under vilka förutsättningar länsstyrelse respektive kommun ska inrätta vattenskyddsområde. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden ska pröva inrättande av vattenskyddsområde för större allmänna vattentäkter och framtida allmänna täkter.270 får överlåta åt kommun att besluta om inrättande i ett enskilt fall, om kommunen begär det och be- dömer att frågan saknar regional betydelse och inte heller berör annan kommun. överlåtelse kan återkallas. Av- står från att överlåta beslutsrätt, kan detta prövas av regeringen om sökande kommun begär det. Länsstyrelser ska vid behov utnyttja möjligheten att sam- verka och samordna sin verksamhet vid inrättande av vatten- skyddsområde. I de fall ett vattenskyddsområde sträcker sig över länsgräns ska berörda länsstyrelser kunna komma överens om att en av dessa får förklara området som vattenskyddsområde. Behov av förtydliganden i författning Dagens reglering kan innebära osäkerhet om vilken instans som lämpligen bör fatta beslut om vattenskyddsområden. Förarbeten till och vägledning i form av handbok och allmänna råd har enligt utredningens bedömning inte förmått undanröja denna osäkerhet. Det kan därför visa sig ändamålsenligt att förtydliga var ansvaret för att inrätta ett vattenskyddsområde ska ligga. Det kan undanröja osäkerhet och bidra till att påskynda inrättandeprocesser för denna typ av områdesskydd. Länsstyrelse ska normalt fatta beslut I utredningens direktiv anges endast alternativen att kommunen eller ska vara beslutande myndighet. Även den re- gionala nivån, representerad av , kan dock i vissa fall vara alltför begränsad för att säkerställa skyddet i de fall vatten- förekomster och influensområden har en mer omfattande utbred- ning. Utredningen har i tidigare avsnitt, 7.3.4, diskuterat alternativa 270 Avser vattentäkter som ordnats för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster med uttag som ger, eller förberetts för att ge, mer än i genomsnitt eller försörjer fler än 50 personer samt framtida vattentäkter som bedöms bli av sådan omfattning. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden former för beslutsfattande då det gäller inrättande av vatten- skyddsområden. Redovisningen har också berört de nödvändiga förutsättningar som gäller besluten beträffande överblick och av- vägningar i ett regionalt och samhälleligt sammanhang. Utred- ningen bedömer att beslut lämpligen bör fattas mot bakgrund av övriga anknytande verksamhetsuppgifter och sådan regional över- blick som kännetecknar länsstyrelse eller länsstyrelser i samverkan. Utredningen finner därmed att central myndighet, vattenmyndig- heter och miljöprövningsdelegationer inte utgör ändamålsenliga beslutsorgan i detta avseende. Inte heller andra typer av region- organ, med andra typer av uppgifter, lämpar sig normalt som be- slutsorgan beträffande vattenskyddsområden. Skyddet av dricks- vattentäkter kräver en beslutsnivå som kännetecknas av överblick men också av tillräcklig närhet till berörda miljö- och verksamhets- uppgifter, vattenintressenter och samhällsintressen. Först då kan behovet av lokal anpassning tillgodoses, som regionala behov och hänsynstaganden kan beaktas. Förankring och acceptans för fattade beslut av denna karaktär är avgörande för att förvalt- ningen och skyddet ska få avsedda effekter och kunna fungera långsiktigt. För vissa typer av mer uttalat lokalt påverkande beslut kan , om en kommun så önskar, överlåta uppgiften till kommunen. Sådana kommunala beslut ska dock ses som undantag begränsade till sådana förhållanden som endast rör den egna kom- munens vattenförekomster och där ingen gränsöverskridande på- verkan förutses gentemot andra kommuner i regionen. Utredningen föreslår därför att normalt ska fatta beslut om inrättande av vattenskyddsområde för allmänna vatten- täkter som ger, eller förberetts för att ge, mer än i genomsnitt eller försörjer fler än 50 personer. Förslaget gäller således de allmänna täkter som omfattas av obligatoriskt krav på ansökan om vattenskyddsområde. Även vattenskyddsområde för framtida allmänna vattentäkter ska enligt utredningens förslag prövas av läns- styrelsen, eftersom dessa pekas ut i regionala vattenförsörjningsplaner och vanligtvis är av regional betydelse. Det gäller framtida allmänna täkter som bedöms användas för uttag av sådan omfattning som angetts ovan. får inrätta vattenskyddsområden till skydd för sådana täkter på eget initiativ eller efter ansökan. En sådan reglering av beslutsfattandet anknyter väl till hittillsvarande tillämp- ning, där majoriteten av besluten fattats av . Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden En ökad betoning av länet som den normala beslutsnivån, inne- bär att får en ökad ärendehantering och i ökad ut- sträckning kan upparbeta en långsiktig och mer omfattande sak- kompetens. Detta kan jämföras med den situation som gäller för många mindre och medelstora kommuner, där möjligheterna och förutsättningarna att hantera vattenskydd är mer begränsade av kompetens- och erfarenhetsskäl. Fattas beslut på regional nivå ökar även möjligheter till samordning då beslutsfattande instanser är färre. En mer systematisk regionalisering av den avslutande beredningen och besluten om inrättande av vattenskyddsområden skapar förutsätt- ningar för enhetlighet, rättstrygghet och effektivitet i arbetet. Beträffande mindre allmänna täkter och enskilda täkter, föreslår utredningen inte någon ändring. För dessa täkter avses således dagens bestämmelser kvarstå, vilket innebär att länsstyrelse eller kommun får besluta om vattenskyddsområde, på eget initiativ eller efter ansökan. Överlåtelse till kommun i enskilda fall Det är lämpligt att får överlåta åt en kommun att be- sluta om inrättande i ett enskilt fall, om den kommun där området är beläget begär det och bedömer att frågan saknar regional betydelse och inte heller berör annan kommun. En be- dömning av om ett ärende kan överlåtas till kommunen måste alltså göras i varje enskilt fall. Det är således inte fråga om att mer gene- rellt överlåta denna typ av ärenden till nivå. Frågan kan t.ex. vara av regional betydelse om dricksvattenförekomsten be- döms vara en viktig framtida resurs för regionen. Angränsande kommuner kan beröras av frågan på olika sätt, t.ex. genom att det föreslagna skyddsområdet ligger i flera kommuner, att dricksvat- tenförekomsten finns i flera kommuner eller att täkten är av bety- delse även för andra kommuner. En förutsättning för att ska kunna överlåta beslu- tanderätt till en kommun är att besluten anses vara beslut i enskilda fall och inte normbeslut, dvs. föreskrifter i regeringsformens me- ning. har ingen rätt att subdelegera rätten att med- dela föreskrifter till kommunen. Frågan om vilken typ av beslut vattenskyddsföreskrifter utgör behandlas närmare i avsnitt 7.3.5. Utredningen konstaterar där att vattenskyddsföreskrifter inte har betraktats som normbeslut. Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden En parallell till en sådan reglering kan belysas med bestäm- melserna om överlåtelse av tillsynsuppgift. En statlig operativ till- synsmyndighet får överlåta åt en nämnd att utöva den operativa tillsynen, om kommunfullmäktige begär det.271 Om till- synsmyndigheten finner att tillsynen inte bör överlåtas, ska den överlämna ärendet till regeringen för avgörande om kommunen begär det.272 ska återkalla överlåtelsen om de förut- sättningar som krävs för överlåtelsen inte längre uppfylls.273 Reger- ingen kan inte överpröva beslut att återkalla till- synen. Utredningen anser att på samma sätt som vid överlåtelse av tillsynsuppgift bör beslut att inte överlåta frågan till kommunen i ett ärende om vattenskyddsområde kunna överlämnas till regeringen för avgörande om kommunen begär det. En sådan bestämmelse bör införas i 7 kap. . Det kan även övervägas om ska kunna återkalla be- slut att överlåta beslutanderätt på motsvarande sätt som gäller för överlåtelse av tillsyn. Frågan kan komma att aktualiseras i samband med den återkommande översynen av skyddsbehovet. Förhållan- den och kunskaper kan ha ändrats, vilket kan skapa behov av ett mer gränsövergripande synsätt. Utredningen bedömer att läns- styrelsen också ska kunna återkalla överlåtelse av beslutsrätt rö- rande vattenskyddsområde. En sådan bestämmelse bör införas i 7 kap. . Ett mer gränsöverskridande, regionalt perspektiv kan i vissa fall tillgodoses genom att kommuner går samman och bildar kom- munalförbund, vilket behandlats ovan. Ett kommunalförbund, som omfattas av begreppet kommun,274 skulle således kunna begära att få besluta om inrättande av vattenskyddsområde. överl- åtelsemöjlighet kan därmed komma att avse beslut fattade av kom- munalförbund, som i större utsträckning än enskilda kommuner har förutsättningar att lägga ett regionalt perspektiv på vattenfrågorna.275 2711 kap. 18 § miljötillsynsförordningen (2011:13). 27226 kap. 4 § . 2731 kap. 21 § miljötillsynsförordningen. 2743 kap. 22 § kommunallagen (1991:900). 275Det gäller under förutsättning att beslutet inte anses vara ett normbeslut, dvs.