sou · H4B336 · 2016-05-16 00:00:00 — Allmän information om uppehålls- och arbetstillstånd kan t.ex. innefatta uppgifter om de grunder på vilka man kan söka uppehålls- och arbetstillstånd i , vilka uppgifter som ska lämnas vid en ansökan, hur en ansökningsprocess går till, hur stor ansökningsavgiften är, hur sökanden kan få ytterligare information och information om att en ansökan kan lämnas in elektroniskt. Informationen kan också avse ansökningsformulären och hur de ska fyllas i, t.ex. genom att den sökande instrueras att använda rätt ansökningsblankett. En tjänsteleverantör skulle också kunna utgöra ett alternativ till de så kallade agenter som åtar sig att fylla i ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd mot ersättning. Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? utredningen tidigare uttryckt i avsnitt 12.4 vore det en bättre ordning eftersom tjänsteleverantörens verksamhet skulle ske under former som svenska myndigheter kan övervaka och tillföra kompetens. Det ovanstående innebär inte att tjänsteleverantören får ge den sökande anvisningar om hur han eller hon bör gå tillväga i sak i ett enskilt ärende. Den information som tjänsteleverantören ger får inte heller baseras på den externa tjänsteleverantörens självständiga tolkning av aktuell lagstiftning. Informationen ska i stället stödja sig på de anvisningar, beskrivningar och rutinbeskrivningar som , och utlandsmyndigheterna utarbetar och på myndigheternas sammanhängande utbildning. I praktiken torde detta innebära att annat än mycket enkla frågor som kan få generella svar ska förmedlas till anvisad myndighet. Genom användningen av särskilda rutinbeskrivningar säkerställs också att de sökande vid en utläggning behandlas på samma sätt oberoende av var i världen de ansöker om uppehålls- och arbetstillstånd. Sådana rutinbeskrivningar bör vara utarbetade och godkända av berörda myndigheter. Myndigheterna bör också med jämna mellanrum kontrollera så att de rutinbeskrivningar som används är aktuella och uppdaterade. En tjänsteleverantör bör även kunna få i uppdrag att kontrollera att en ansökan har blivit ifylld i nödvändiga delar och att den även innehåller de handlingar som efterfrågas. Detta innebär emellertid inte att tjänsteleverantören får avvisa en ofullständig ansökan (jfr JO:s uttalande i JO 2010/11 s. 288). En extern tjänsteleverantör bör även senare under handläggningen av ett ärende kunna ta emot uppgifter i ärendet och lämna dem till anvisad myndighet samt förmedla en begäran om komplettering och svaren på en sådan begäran till anvisad myndighet. Den tjänsteleverantör som vid en utläggning tar emot uppgifter, ansökningar och ansökningsavgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd bör så snart det kan ske överlämna dessa till anvisad myndighet. En bestämmelse av vilken det framgår att ovanstående uppgifter får läggas ut på en extern tjänsteleverantör bör därmed införas i förordningen om överlämnande av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? 13.3.2Kontroll av de sökandes identitet Bedömning och förslag: Den tjänsteleverantör som får i uppdrag att ta emot ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd bör också få möjlighet att kontrollera de sökandes identitet genom att de sökande legitimerar sig. Detta ska komma till uttryck i den föreslagna förordningen om överlämnande av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Att tjänsteleverantören ges i uppdrag att kontrollera de sökandes identitet innebär inte att denne också har att pröva om den sökande har styrkt sin identitet. Skälen för bedömningen och förslaget: Vid mottagandet av en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd vid en utlandsmyndighet ska handläggaren även kontrollera den sökandes identitet genom att den sökande legitimerar sig. Uppgifterna om sökandens identitet registreras därefter i ärendet. Som redogjorts för i avsnitt 8.2.2 består den sökandes identitet som huvudregel av hans eller hennes namn, födelsetid och medborgarskap. Normalt sker registreringen av identiteten i enlighet med de uppgifter som finns i den sökandes pass. Om den sökande inte har ett godkänt pass får i stället andra handlingar ligga till grund för registreringen. När den sökande är helt i avsaknad av handlingar får i stället hans eller hennes egna uppgifter ligga till grund för registreringen. I de fall registreringen av identiteten inte grundas på uppgifterna i ett hemlandspass eller motsvarande ska handläggaren enligt gällande rutiner göra en tjänsteanteckning i ärendet av vilken det framgår vilka uppgifter som ligger till grund för registreringen. En extern tjänsteleverantör som ges i uppdrag att ta emot ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd måste rimligtvis – på samma sätt som vid en ansökan om visering hos en extern tjänsteleverantör – kunna kontrollera de sökandes identitet genom att de sökande legitimerar sig och lägga uppgifterna till grund för en registrering av ansökan. En extern tjänsteleverantör bör även kunna ges i uppdrag att kontrollera de sökandes identitet genom att sökanden legitimerar sig vid sökandens eventuella kontakter med den externa tjänsteleverantören senare under handläggningen. En bestämmelse som möjliggör att en extern tjänsteleverantör kontrollerar de sökandes identitet genom att de legitimerar sig bör därför införas i förord- Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? ningen om överlämnande av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. En sådan bestämmelse innebär emellertid inte att tjänsteleverantören också har att pröva om de sökande har styrkt sin identitet Den bedömningen kommer således även vid en utläggning vara förbehållen eller – i förekommande fall – utlandsmyndigheterna. 13.3.3Mottagande av handlingar och dokument Bedömning och förslag: En extern tjänsteleverantör som ges i uppdrag att ta emot ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd bör också kunna ta emot andra handlingar och dokument från de sökande och kontrollera dessa. En bestämmelse med denna innebörd ska därför införas i den föreslagna förordningen om överlämnande av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Tjänsteleverantörens möjlighet att kontrollera ingivna handlingar innebär emellertid inte att tjänsteleverantören faktiskt ska pröva om handlingen är äkta eller inte. Den bedömningen kommer även vid en utläggning vara förbehållen eller – i förekommande fall – utlandsmyndigheterna. Skälen för bedömningen och förslaget: I samband med att en person ansöker om uppehållstillstånd måste han eller hon som huvudregel uppsöka en utlandsmyndighet för att visa upp eller ge in sitt pass och de övriga dokument som ska bifogas ansökan. Vid en ansökan om arbetstillstånd eller uppehållstillstånd för studier är detta emellertid sällan nödvändigt. När det gäller pass stadgas det i 2 kap. 2 § andra stycket UtlL att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får meddela föreskrifter om vilka handlingar som får godtas som pass. I 2 kap. UtlF anges vilka krav som normalt ställs på en giltig passhandling. Handlingar som godtas är i första hand hemlandspass, främlingspass, resedokument, kollektivpass, identitetskort för medborgare i vissa europeiska länder, sjöfartsbok för besättningsmän på fartyg eller annan jämförlig handling. I föreskrifter (MIGRFS 01/2016) finns kompletterande bestämmelser om sådana utländska handlingar som godtas som pass vid inresa Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? och vistelse i . Vidare har man inom – efter ett beslut av och rådet – tagit fram en förteckning över de resehandlingar som medlemsstaterna erkänner för inresa i Schengenområdet samt en mekanism för att upprätta denna förteckning.1 Beslutet syftade till att förenkla för viseringsutfärdande myndigheter och gränsmyndigheter samt att skapa säkerhet vid gränspassagen för resenärer från tredjeländer. Om en resehandling är godkänd av en enskild medlemsstat i förteckningen ska den i princip godtas av den medlemsstaten för inresa i medlemsstaten. Endast i de fall ett pass misstänks vara falskt eller manipulerat bör handlingen och dess tillkomst undersökas närmare. På finns en särskild ID-enhet – en nationell analysfunktion för finger- och ansiktsjämförelse samt dokumentgranskning – där det arbetar ett sjuttiotal personer med att granska och verifiera utländska handlingar och dokument. Till sin hjälp har ID-enheten byggt upp ett digert referensmaterial. ID- enheten samarbetar också nära med övriga Schengenmedlemsstater och andra länder såsom och . Utlandsmyndigheterna kan inte äkthetsgranska handlingar utan endast bedöma om de överensstämmer med hur handlingar av aktuellt slag normalt ser ut/är utformade. Varje land har normalt flera olika typer av pass t.ex. hemlandspass, främlingspass och resedokument. Ett pass innehåller vanligen flera säkringar, men inte ens en expert på området kan känna till samtliga pass eller hur dessa är uppbyggda. Till detta kommer alla de övriga dokument av skilda slag som förekommer i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd – t.ex. vigselbevis och födelseattester m.m. – och som man har att kontrollera. Med hjälp av en passläsare, lupp och UV-lampa kan emellertid vissa kontroller av handlingarnas äkthet ske på utlandsmyndigheten. kan också vända sig till med frågor. Som huvudregel är det emellertid inte utlandsmyndigheterna som avgör om en handling är äkta eller inte. Den bedömningen är i stället förbehållen den myndighet som fattar beslut i ärendet, vilket vanligtvis är . 1 och rådets beslut nr 1105/2011/EU av om förteckningen över resehandlingar som möjliggör passage av de yttre gränserna och i vilka en visering kan införas samt om införandet av en mekanism för upprättandet av denna förteckning. Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? Den handläggare som kontrollerar en handling och som misstänker att denna är falsk eller manipulerad bör dock enligt gällande rutiner redovisa sin uppfattning i frågan till den beslutande myndigheten. De externa tjänsteleverantörer som är verksamma har tillgång till avancerad teknisk utrustning för rutinmässiga kontroller av handlingar som ges in i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd, t.ex. maskinell avläsning av en resehandlingar och dokument. Vid en utläggning av uppgiften att kontrollera handlingar och dokument på en extern tjänsteleverantör skulle den externa tjänsteleverantören kunna ge utlandsmyndigheterna och ett bra beslutsunderlag. Tjänsteleverantören ska dock inte göra någon egen bedömning av handlingarnas äkthet, utan det är endast frågan om en teknisk/mekanisk bedömning. En kontroll enligt ovan torde också kunna ske rutinmässig i enlighet med , och utlandsmyndigheternas anvisningar. Några större risker med att lägga ut uppgiften till en extern tjänsteleverantör torde inte föreligga eftersom den externa tjänsteleverantören inte skulle ha att avgöra om en handling är äkta eller inte. Detta eftersom den bedömningen också vid en utläggning skulle vara förbehållen eller – i förekommande fall – utlandsmyndigheterna. Om tjänsteleverantören misstänker att ett pass eller annat dokument är falskt eller manipulerat bör denne dock rimligtvis påpeka detta för de handläggande myndigheterna. En tjänsteleverantör får emellertid inte vägra att ta emot en handling som den sökande vill ge in. En extern tjänsteleverantör som ges i uppdrag att ta emot ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd bör också kunna kontrollera de handlingar som en sökande ger in. I likhet med vad som gäller vid kontroll av den sökandes identitet är det inte frågan om att tjänsteleverantören ska bedöma handlingens äkthet. En bestämmelse enligt vilken en tjänsteleverantör ska kunna ges i uppdrag att ta emot handlingar och dokument och kontrollera dessa bör därför införas i förordningen om överlämnande av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? 13.3.4Upptagning och överföring av vissa biometriska kännetecken Förslag: En tjänsteleverantör ska kunna ges i uppdrag att ta upp och överföra biometriska kännetecken. En bestämmelse med denna innebörd ska därför tas in i den föreslagna förordningen om överlämnande av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Vidare ska det av UtlL följa att en utlännings skyldighet att enligt 9 kap. 8 a § UtlL låta , en utlandsmyndighet eller fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck också ska gälla gentemot en tjänsteleverantör. Skälen för förslagen: Av EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd följer att de svenska uppehållstillståndskorten ska innehålla ett lagringsmedium med biometriska kännetecken i form av innehavarens ansiktsbild och fingeravtryck. Vid införandet av biometriska kännetecken i de svenska uppehållstillståndskorten uttalades att med biometri avses i detta sammanhang en metod för att identifiera en person eller avgöra om en påstådd identitet är riktig, baserad på en mätning av fysiologiska karaktärsdrag hos den som ska identifieras. De biometriska kännetecken som framför allt avsågs var ansiktsgeometri, mönster från fingeravtryck och ögats iris. Med biometriskt underlag avses rådata om en persons fysiska karaktärsdrag, t.ex. ett digitalt fotografi av ett ansikte eller av ett fingeravtryck. Biometrisk data är den information som kan tas fram (extraheras) ur ett biometriskt underlag. Biometriska data kan användas för att skapa en referensmall eller för att jämföra med tidigare lagrade referensmallar i syfte att kontrollera en persons identitet (se SOU 2009:91 s. 39). Genom viseringskodexen har biometriska kännetecken även införts i Schengenmedlemsstaternas viseringar. Enligt artikel 13 i viseringskodexen ska medlemsstaterna ta upp biometriska kännetecken bestående av ansiktsbild och tio fingeravtryck från de sökande. Det föreskrivs vidare att upptagandet ska göras av kvalificerad och bemyndigad personal på den diplomatiska eller konsulära beskickningen och de myndigheter som har ansvar för att utfärda viseringar vid gränsen. Under överinseende av någon av de nämnda beskickningarna får upptagningen av biometriska känne- Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? tecken i stället göras av kvalificerad och bemyndigad personal hos en honorärkonsul eller hos en extern tjänsteleverantör. Som utredningen har redogjort för i avsnitt 11.2.3 innefattar ett upptagande av fingeravtryck ett sådant intrång i den personliga och kroppsliga integriteten som varje svensk medborgare och utlänning bosatt i är skyddad från gentemot det allmänna enligt 2 kap. 6 § RF. Upptagande av biometri i form av digitalt fotografi åtnjuter emellertid inte skydd enligt nämnda lagrum. Det skydd som avses i 2 kap. 6 § RF kan endast begränsas genom lag (2 kap. 20–25 §§ RF). En sådan begränsning finns i UtlL där det av 9 kap. 8 a § framgår att ”en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd är skyldig att låta , en utlandsmyndighet eller fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck.” Av ordalydelsen kan utläsas att biometrin normalt tas vid ansökningstillfället. Viseringspliktiga utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd på en utlandsmyndighet ska normalt lämna biometrin i samband med att han eller hon ger in sin ansökan. Om utlänningen beviljas uppehållstillstånd måste utlänningen vänta på att uppehållstillståndskortet levereras till utlandsmyndigheten innan han eller hon kan resa in i . De viseringspliktiga utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd elektroniskt på webben får i stället lämna sin biometri i samband med ett besök på utlandsmyndigheten. De utlänningar som inte behöver en visering för att resa in i kan i stället lämna biometrin efter ankomsten i landet på någon av tillståndsexpeditioner. Av det ovanstående följer att majoriteten av de som ansöker om uppehållstillstånd i är skyldiga att låta en utlandsmyndighet fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för uppehållstillståndskortet vid en personlig inställelse på myndigheten. Om biometrin i stället togs upp av en extern tjänsteleverantör skulle den sökande i vissa fall besparas ett besök på utlandsmyndigheten. Att lägga ut uppgiften att fotografera sökanden och ta hans eller hennes fingeravtryck på en extern tjänsteleverantör kan synas känsligt ur integritetshänsyn. lägger emellertid – liksom flertalet andra Schengenstater – ut uppgiften på externa tjänsteleverantörer i viseringsärenden. Vid den svenska utläggningen på en tjänsteleverantör i viseringsärenden tar tjänsteleverantören upp de sökandes biometriska kännetecken, i form av ansiktsbild och fingeravtryck, och överför dem till de hand- Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? har tagit fram rutiner för hur upptagningen av biometrin ska gå till. Utlandsmyndigheterna utövar tillsyn över de tjänsteleverantörer som valt att samarbeta med i viseringsärenden, varvid myndigheterna bl.a. säkerställer att upptagningen av biometri hos den externa tjänsteleverantören är övervakad och sker med respekt för de sökande. Utredningen har inte fått några indikationer på att det i samband med utlandsmyndigheternas tillsyn – eller på annat sätt – framkommit att så inte skulle vara fallet. Mot den angivna bakgrunden – särskilt med beaktande av att den sökande alltid ska kunna välja att vända sig till en utlandsmyndighet för upptagning av biometri – anser utredningen att uppgiften att ta upp och överföra biometriska kännetecken bör kunna läggas ut på en extern tjänsteleverantör. En bestämmelse med denna innebörd bör därför tas in i förordningen om överlämnande av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Vidare bör det av UtlL följa att en utlännings skyldighet att enligt 9 kap. 8 a § UtlL låta , en utlandsmyndighet eller fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck också ska gälla gentemot tjänsteleverantören. Förslag: En extern tjänsteleverantör ska kunna ges möjlighet att ta prover för DNA-analys eller medverka vid provtagningen. En bestämmelse med denna innebörd ska därför tas in i den föreslagna förordningen om överlämnande av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Skälen för förslaget: Enligt 13 kap. 15 § UtlL ska i vissa ärenden om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning ge sökanden och referenspersonen tillfälle att få en DNA-analys utförd avseende det biologiska släktskap som åberopas, om den övriga utredningen om släktskapet inte är tillräcklig för att uppehållstillstånd ska beviljas, och det inte är uppenbart att det åberopade släktskapsförhållandet inte föreligger. En DNA-analys får utföras endast om den som ska undersökas har informerats om syftet med DNA-analysen och har gett sitt skriftliga samtycke. Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? Samtycket ska omfatta medverkan vid provtagning för DNA-analys, utförande av analysen, samrådsförfarande mellan och berörd utlandsmyndighet samt den myndighet eller det institut som gör analysen, och rätt för handläggande myndigheter att få del av analysinstitutets utlåtande över analysen (se prop. 2005/06:72 s. 75). Ett informationsblad och en blankett för samtycke har för detta ändamål tagits fram av . Som redogjorts för i avsnitt 8.2.2 är det utlandsmyndigheterna som ansvarar för provtagningen när det gäller de sökande i utlandet. Ett DNA-prov tas normalt av sökanden själv efter instruktion och i närvaro av utlandsmyndighetens personal. Om en utlandsmyndighet bedömer att det i ett enskilt fall inte är rimligt eller möjligt att utföra uppdraget på normalt sätt kan myndigheten besluta om alternativ, t.ex. att provtagningen ska genomföras vid ett underordnat konsulat. Anledningen till att en utlandsmyndighet i första hand bör ta prov för DNA-analys eller medverka vid provtagningen är en strävan att få processen snabbt och kompetent utförd och därmed rättssäker. Ju längre handläggningskedjan blir, desto större är risken för att resultatet kan ifrågasättas, t.ex. på grund av otillbörlig påverkan. Resultatet från en DNA-analys kan få helt avgörande betydelse för utgången i ett ärende om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning. Det är därför angeläget att det inte finns skäl att ifrågasätta resultatet på grund av förfarandet vid provtagningstillfället. Provtagningstillfället skulle kunna ge utrymme för en sökande att manipulera sitt prov. En tjänsteleverantör skulle också kunna låta sig påverkas att medverka vid ett sådant förfarande. En sådan risk för korruption kan aldrig helt uteslutas men kan tas om hand, och på så sätt minimeras, genom exempelvis utbildningsinsatser och framtagandet av rutiner som ställer krav på t.ex. kameraövervakning i samband med provtagningen, att minst två personer från tjänsteleverantören medverkar vid provtagningen och rotation av tjänsteleverantörens personal mellan olika arbetsuppgifter. Utredningen bedömer att det även med beaktande av risken för korruption bör vara möjligt att, om det bedöms lämpligt i det enskilda fallet utifrån bl.a. lokala förhållanden, ge en extern tjänsteleverantör i uppgift att ta DNA-prov eller medverka vid provtagningen. Däri inbegrips att informera om syftet med DNA-analysen och att ta emot ett skriftligt samtycke från sökanden. Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? melse med denna innebörd bör därför tas in i förordningen om överlämnande av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Förslag: En extern tjänsteleverantör ska kunna ges i uppdrag att sköta tidsbokningen i ett ärende. En bestämmelse med denna innebörd ska därför tas in i den föreslagna förordningen om överlämnande av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Skälen för förslaget: Vid en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd måste den sökande som huvudregel besöka en utlandsmyndiget vid ett eller flera tillfällen, t.ex. för att lämna in sin ansökan, låta sig intervjuas, visa upp eller lämna in dokument i original. På grund av det hårda söktrycket vid en del utlandsmyndigheter måste den sökande boka för sitt besök. På de utlandsmyndigheter med många personliga besök kan tidsbokningen generera mycket arbete för personalen, vilket i sin tur kan leda till längre handläggningstider för de sökande. Genom att låta en extern tjänsteleverantör sköta tidsbokningen för utlandsmyndigheternas räkning skulle servicen för de sökande öka som myndigheterna avlastades. Uppgiften att sköta tidsbokningen för personliga besök vid utlandsmyndigheterna är rent administrativ och lämpar sig enligt utredningens mening väl för att lägga ut på en extern tjänsteleverantör. En bestämmelse med denna innebörd bör därför tas in i förordningen om överlämnande av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Vilka uppgifter är lämpliga att lägga ut på en extern tjänsteleverantör? 13.3.7Arrangemang i anslutning till muntlig handläggning Förslag: En extern tjänsteleverantör ska kunna ges i uppdrag att sköta arrangemangen i anslutning till den muntliga handläggningen av ett ärende. En bestämmelse med denna innebörd ska därför tas in i den föreslagna förordningen om överlämnande av förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Skälen för förslaget: De externa tjänsteleverantörerna erbjuder ett flertal assisterande och tekniska arrangemang som kan bidra till en ökad service för de sökande, t.ex. tillhandahållande av lokaler och teknik för videointervjuer i anslutning till den muntliga handläggningen i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. En förutsättning för att kunna använda videointervjuer i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd är att tjänsteleverantören noggrant kontrollerar identiteten på den person som ska intervjuas.