sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Styrelseordförandena vittnar om att åtminstone ett tiotal lärosäten vid senaste rektors- tillsättningen av denna anledning förlorat högt kvalificerade externa kandidater som dragit tillbaka sina intresseanmälningar inför kravet på att ställa upp i ett offentligt hörande tillsammans med en eller flera konkurrenter. I sådana fall begränsar det offentliga hörandet konkurrensen. En synpunkt som framförts till utredningen är att ett fungerande ansvarsutkrävande är viktigare för rektors legitimitet än att denne vunnit sin post i ett val. Möjligheten till ansvarsutkrävande, att entlediga eller avstå från att omförordna en ledare, är enligt detta synsätt viktigare än möjligheten att välja en ledare bland flera offentliga kandidater. Vid utländska universitet, särskilt i , är just möjligheten till ansvarsutkrävande möjligen viktigare än själva valet. Möjligheten till sådant ansvarsutkrävande finns vid svenska lärosäten, men det betonas inte alls lika starkt som vid många utländska lärosäten. Det har dock utnyttjats i ett antal fall främst i form av utebliven förnyad anställning. Det har även hänt att rektor avgått då förtroendet för rektor sviktat bland de anställda och därmed även i styrelsen. Vår bedömning är att problemen med ett hörande av flera kandidater är alltför stora för att motivera denna ordning. Det är framför allt förlusten av kvalificerade kandidater till rektorsposten som är allvarlig. Det faktum att styrelsen då flera kandidater lämnas till hörande i praktiken lämnar ifrån sig avgörandet till hörande- församlingen – såvida inte denna visar sig vara starkt oenig – är också principiellt tveksamt. Det är ändå ytterst styrelsen ensam som har ansvaret för att den bästa kandidaten föreslås. Angående argumentet att ett hörande med fler kandidater behövs för rektors legitimitet menar vi att den kan förstärkas men lika gärna försvagas beroende på om utfallet blir ett starkt eller ett svagt ställnings- tagande för tillträdande rektor. Vi föreslår inte någon ändrad formulering i högskole- förordningen avseende proceduren för hörandet. Vi menar dock att styrelsen tydligt bör ha fastställt hur processen ska gå till innan rekryteringskommittén påbörjar sitt arbete. Som det uttrycks i förordningen ska styrelsen själv ta ställning till hur hörandet ska gå till. Styrelsen bör fastställa om det ska ske i en eller flera hörande- församlingar, hur dessa ska sammansättas, vilken typ av utlåtande man önskar från hörandeförsamlingen, muntligt eller skriftligt, ett kvalitativt eller kvantitativt. Styrelsen bör föreskriva om det ska förekomma omröstning och om röstsiffror ska offentliggöras eller ej. Vi rekommenderar att hörandet utgörs av en kvalitativ bedömning utan omröstning och utan redovisning av röstresultat i siffror. Det går att resa den berättigade frågan om hörandet överhuvud- taget har någon betydelse om det bara omfattar en kandidat. Ett sådant hörande innebär dock åtminstone att de hörda lärarna, studenterna och anställda kan uttrycka sitt misstroende med en svag kandidat. Styrelsen har då möjligheten att dra tillbaka kandidaten och föra fram en annan ifall hörandet visar att kandidaten saknar stöd i organisationen. Det skulle naturligtvis vara ett misslyckande för den av styrelsen utsedda rekryteringskommittén. En hörande- process som omfattar en enda kandidat ställer särskilt stora krav på rekryteringskommitténs arbete med att ta fram en kandidat som kan förväntas få stöd vid hörandet. Styrelsen bör försäkra sig om att lärare, övriga anställda och studenter antingen involveras i rekryteringskommittén eller får tillfälle att lämna sina synpunkter innan kandidaten presenteras för hörande. Även om det förväntas att hörandet ska utmynna i ett godkännande av kandidaten ska betydelsen av hörandet inte underskattas. Hörandeförfarandet sätter press på styrelsen och dess rekryteringskommitté att utföra ett noggrant rekryteringsarbete. Att lärare, övriga anställda och studenter genom hörandet faktiskt har möjligheten att lämna synpunkter är i sig betydelsefullt, och det kan bidra till att stärka kandidatens legitimitet och förutsättningar att verka som rektor. Hörandet bör därför ses som ett tillfälle för ömsesidigt utbyte av synpunkter kring lärosätets framtida utveckling. Förslag till rektor - utredningen föreslår: –att styrelsen endast lämnar en rektorskandidat till hörande och att omröstning med redovisning av röstresultat i siffror inte ska förekomma –att lärare, övriga anställda och studenter antingen involveras i rekryteringskommittén eller får tillfälle att lämna sina syn- punkter innan kandidaten presenteras för hörande. Vid rekrytering av myndighetschefer till statliga myndigheter gäller enligt 39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:400) sekretess för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada. Med stöd av samma paragraf föreskrivs dock i 10 a § offentlighets- och sekretess- förordningen (2009:641) att sådan sekretess inte gäller i ärenden om anställning av rektorer vid statliga universitet och högskolor, naturligt nog med den hörandeprocess som ingår i rekryteringen och de rektorsval som var vanliga tidigare. Utredningen anser att motsvarande sekretess ska införas vid rektorsrekryteringar, med det förbehållet att sekretessen inför ett hörande ska kunna hävas avseende den eller de kandidater som ska höras. Skillnaden mot dagens situation är att det blir svårare för nyfikna och utomstående att avslöja vilka som är kandidater. Sekretessen innebär ingen skillnad för styrelsens och rekryterings- kommitténs arbete eller för hörandeprocessen. Fördelen med att införa sekretess för rekryteringen av rektor är att det ökar möjlig- heterna att få kvalificerade externa sökande som inte kan eller vill söka om deras kandidatur blir känd. Syftet är således att attrahera fler kandidater och därmed öka konkurrensen, inte att skydda enskilda personer. Ett förslag om sekretess vid rekrytering av rektor har redan framförts av utredningen villkor (SOU 2011:81) i vilket vi instämmer. Förslaget finns även i en rapport till universitetsnätverk 2015, Ökad handlingsfrihet för statliga lärosäten. Vi föreslår därför en författ- ningsförändring för att införa sekretess vid rekrytering av rektor, med samma innebörd men med något annorlunda lydelse än den som tidigare föreslagits av SOU 2011:81. Sekretess vid rektorsrekrytering - utredningen föreslår: –att sekretess ska gälla vid rektorsrekrytering på samma sätt som vid rekrytering av myndighetschefer vid andra statliga myndigheter, som sekretessen ska kunna hävas för den eller de kandidater som lämnas till hörande. har betydande framsteg gjorts när det gäller könsfördelningen bland rektorerna. fanns endast enstaka kvinnor på rektorsposterna, men är kvinnorna i majoritet. Vi har i kapitel 9 redovisat mer detaljerade siffror över könsfördelningen bland landets rektorer. Enligt 2 kap. 8 § högskoleförordningen ska styrelsen i sitt arbete med att föreslå rektor så långt möjligt ta fram såväl kvinnor som män till kandidater. I den andan har något eller några lärosäten lämnat en kvinna och en man till hörande. Vid ska, enligt bolagsordningen, en kvinna och en man föreslås inför styrelsens utnämning av rektor. Utredningen rekommenderar dock enligt ovan att endast en kandidat lämnas till hörande. Att föreslå en man och en kvinna kan vara en bra jämställdhetsåtgärd vid tillsättning av chefsposter där ett kön dominerar, men är fördelningen av kvinnor och män på rektorsposterna vid de statliga lärosätena inom jämställdhetsintervallet. 10.5.7Förnyad anställning av rektor Rektor anställs enligt 2 kap. 8 § högskoleförordningen och anställningen får förnyas två gånger vardera. Andra mandattider med möjlighet till förnyad anställning förekommer vid , , , och . Det är styrelsen som föreslår rektor till förnyad anställning. Det finns en betydande variation mellan intervjuade rektorer och styrelse- ordförande, och inom gruppen styrelseordförande, i synen på hur detta bör gå till. Rektorerna och en stor del av styrelseord- förandena anser att förslaget kan föregås av en förenklad process. En sådan process innebär att ifall styrelsen har förtroende för rektor behöver inte styrelsen ta fram alternativa kandidater och det ska räcka med ett hörande av lärarna, övriga anställda och studenterna för att inhämta deras stöd för en förnyad anställning. Det finns dock ett antal intervjuade styrelseordförande som anser att styrelsen ska ta fram alternativa kandidater och eventuellt presentera någon eller några av dessa tillsammans med sittande rektor för hörande. Det finns också ett visst stöd bland de anställda för en sådan procedur men det är oklart hur stort stödet är. Det varierar förmodligen med lärosäte och är beroende av synen på rektor. Det finns ett antal fall där sittande rektor vägrat delta i en sådan process och då hellre ställt sin plats till förfogande. Detta ställningstagande från rektors sida har, om han eller hon inte redan valt att avgå, i sin tur i ett antal fall lett till att styrelsen backat och efter en förenklad process föreslagit rektor för förnyad anställning. I några fall har emellertid styrelsen genomdrivit ett hörande av alternativa kandidater och i något av dessa fall slutade processen med att en ny kandidat föreslogs. Vi är av den uppfattningen att ett framtagande av alternativa kandidater implicit innebär att styrelsen inte har fullt förtroende för rektor. Önskemålet om alternativa kandidater skickar ut en signal om att allt inte står rätt till. Om styrelsen önskar alternativ till rektor är det enligt vår uppfattning bäst att meddela rektor att styrelsen avser inleda en ordinarie rekryteringsprocedur. naturligtvis rektor fritt att på vanligt sätt kandidera till en sådan rekrytering om han eller hon skulle önska detta. Om styrelsen har förtroende för sittande rektor rekommenderar vi en förenklad procedur inför förnyad anställning utan framtagande av alternativa kandidater. Inför styrelsens beslut om att antingen föreslå rektor för förnyad anställning eller att inleda en ordinarie rekryterings- process kan styrelsen med fördel inhämta synpunkter genom att höra lärarna, studenterna och övriga anställda. Förslag till rektor - utredningen föreslår: –att en förenklad procedur utan framtagande av alternativa kandidater tillämpas då styrelsen föreslår förnyad anställning av rektor. Rektor ska enligt 2 kap. 10 § högskoleförordningen ha en ställ- företrädare som ska utses av styrelsen. Styrelserna vid de olika lärosätena hanterar detta mycket olika. Några tillämpar samma noggranna procedur som vid förslag till rektor, med assistans av rekryteringsfirma och hörande av flera kandidater. Motiveringen är att ställföreträdande rektor vid rektors eventuella och oväntade frånfälle måste ta över som rektor tills ny rektor har rekryterats. De flesta lärosäten har en förenklad rekryteringsprocedur där en kandidat tas fram med rektors godkännande. Det finns enstaka lärosäten som helt överlämnar rekryteringen av ställföreträdande till rektor. Det finns också något lärosäte som rekryterar ställ- företrädande rektor utan att konsultera rektor. Vi anser att ett förenklat rekryteringsförfarande är tillräckligt, där en kandidat tas fram för rektors godkännande och styrelsens utnämning. Även om ställföreträdande rektor plötsligt skulle behöva ta över rektorsuppdraget handlar det om en begränsad tid och inte ett flerårsförordnande. Vi anser vidare att rektor självklart ska involveras och lämna sitt godkännande vid rekryteringen. Rektor måste ha förtroende för och kunna samarbeta med ställ- företrädande rektor för en effektiv och fungerande ledning av lärosätet. Förslag till rektor - utredningen föreslår: –att rektor involveras i rekryteringen och får tillfälle att lämna sitt godkännande före utnämningen av ställföreträdande rektor. Rektor anställs genom beslut av regeringen som sålunda är rektors arbetsgivare med det ansvar detta innebär. Däri ingår bland annat att fastställa lön och andra anställningsvillkor, vilka diskuteras i detta avsnitt. Rektors löpande kommunikation med sin arbetsgivare, via bland andra statssekreteraren, har diskuterats i tidigare avsnitt. Då en rektorskandidat föreslås av styrelsen för utnämning av regeringen bör styrelsen uppmana kandidaten att ta upp sina önskade anställningsvillkor i samband med den löneförhandling som äger rum inför utnämningen. Det kan handla om till exempel bostad, bil, rese- ersättningar och tid för forskning. Beträffande lönesättningen som görs av regeringen bör rektorerna få tillfälle att framföra sina synpunkter före lönerevisionerna, vilket har skett bara undantagsvis. En del styrelseordförande anser att styrelsen bör bestämma rektors lön men vi menar att den nuvarande ordningen där lönesättningen för alla statligt anställda rektorer och myndighetschefer sker samlat av regeringen och enligt vissa gemensamma riktlinjer är den lämpliga och förmodligen även den enda möjliga ifall rektorernas löner inte ska öka okontrollerat i jämförelse med övriga myndighetschefers. Förutom lön och ovan nämnda anställningsvillkor finns också frågan om rektors avgångsvederlag, pension eller fortsatta anställ- ning efter rektorsanställningens slut. har rektor en tills- vidareanställning som professor eller lektor vid det aktuella lärosätet, och rektor är då tjänstledig från denna anställning17 under rektorsanställningen. För flera nuvarande rektorer råder emellertid oklarhet om deras fortsatta anställning efter rektorstiden. Antingen är man tjänstledig från en tillsvidareanställning vid ett annat lärosäte eller så saknar man tillsvidareanställning och avgångsförmåner överhuvudtaget. universitets- och hög- skoleförbund (SUHF) understryker att denna fråga är olöst för ett antal av dagens aktiva rektorer. Liksom andra myndighetschefer kan rektorer inte formellt räkna med tillsvidareanställning efter uppdraget. Uppdraget är tids- begränsat och anses så meriterande att innehavaren på egen hand bör kunna få en ny anställning efter rektorsanställningens utgång. Utredningen villkor (SOU 2011:81) har diskuterat och lämnat ett antal förslag avseende myndighetschefers, inklusive rektorers, avgångsvillkor. Rektorer omfattas inte av förordningen om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställ- ning18, förmodligen på grund av att det tidigare inte var nödvändigt då rektorerna som regel var professorer vid lärosätet. Ett annat möjligt skäl var att regeringen genom rekryteringsförfarandet vid lärosätena inte ansåg sig ha ett avgörande inflytande över anställ- ningen av rektorer och därmed inte heller ansvaret för deras fort- satta anställning. Regeringen kan ändå besluta om pension eller avgångsvederlag till en avgående rektor som saknar annan anställ- ning. Nämnda utredning argumenterar för att rektorerna ska jäm- ställas med övriga myndighetschefer, och avgångsförmånsförord- ningen bör därför ändras så att den även omfattar rektorerna. Vi ser ingen saklig anledning till att rektorerna ska särbehandlas i detta avseende och instämmer i förslaget. Om en rektorskandidat har en tillsvidareanställning vid det aktuella lärosätet eller vid annat lärosäte eller organisation och kan 17Ofta kallad bottentjänst. 18Avgångsförmånsförordningen (2003:55). beviljas tjänstledighet från denna anställning under rektors- anställningen, och om kandidaten förklarar sig nöjd med detta arrangemang, är allt gott och väl, vilket bör noteras tillsammans med styrelsens förslag till rektor. Om rektorskandidaten innehar en tillsvidareanställning vid annat lärosäte och önskar en mot- svarande anställning kan styrelsen överväga att inrätta en sådan tillsvidareanställning som rektor kan tillträda efter rektorstiden. Gäller det anställning som professor behövs en framställan till regeringen om undantag från anställningsförordningen (1994:373) så att anställningen kan inrättas utan utlysning. Utredningen rekommenderar inte att sådan tillsvidareanställning alltid ska inrättas, men så länge rektorerna inte omfattas av avgångsförmåns- förordningen bör styrelsen överväga den möjligheten om rektors- kandidaten så önskar.19 Det gör rektorsuppdraget attraktivt för fler potentiella kandidater. Det är önskvärt att frågan behandlas i samband med rekryteringen och inte skjuts . Som nämnts ovan finns ett antal rektorer som saknar anställning vid rektorstidens utgång. Vi uppfattar att dessa rektorer ”hamnat mellan stolarna”, varken regeringen eller styrelsen har ansett det som sitt ansvar att ta upp frågan om dessa personers fortsatta anställning. Styrelserna kan inte förvänta sig att regeringen ska erbjuda dessa rektorer tillsvidareanställning när detta inte görs för andra myndighetschefer i motsvarande situation. Vi rekommenderar styrelserna att ta upp frågan till behandling. Om styrelsen finner att en sådan åtgärd är motiverad bör den undersöka möjligheten att tills- vidareanställa rektor efter uppdraget enligt resonemanget i föregående stycken. Rektorernas avgångsvillkor är, som utredningen villkor (SOU 2011:81) konstaterat, sämre än de för andra myndig- hetschefer. Orsakerna är historiska. För inte länge sedan hade praktiskt taget alla rektorer för universitet och högskolor en anställ- ning som professor vid lärosätet eller vid något annat lärosäte. 19 Ett sådant förfarande är emellertid behäftat med ett antal juridiska oklarheter vad gäller tolkningen av vilka särskilda skäl som kan anses föreligga som motivering till undantaget från utlysning samt om rätten till överklagan av anställningsbeslutet. har allt färre rektorer en anställning att återgå till efter rektorstiden. Om inte frågan klargörs eller helst löses i samband med anställningen som rektor är det sannolikt att intressanta och kvalificerade kandidater, till exempel från utlandet, drar tillbaka sin ansökan. Vi instämmer i förslaget från ovan nämnda utredning att rektorer ska behandlas på samma sätt som andra myndighetschefer och omfattas av avgångsförmånsförordningen. Dessutom bör styrelsen, så länge rektor inte omfattas av denna förordning, undersöka möjligheten att tillsvidareanställa rektor vid lärosätet om en sådan anställning saknas. Rektors anställningsvillkor - utredningen föreslår: –att regeringen ändrar avgångsförmånsförordningen så att den behandlar rektorerna på samma sätt som övriga myndighets- chefer. 10.7Utbildning av styrelse och rektor Som framgått av de föregående avsnitten till detta kapitel finns ett behov av utbildning av de nya ledamöterna i styrelserna. Det gäller såväl de externa som de interna ledamöterna, även om utbildnings- behoven är olika. Även rektor, som i de flesta fall har en bakgrund som lärare och forskare med ledningsuppdrag som dekan och prefekt behöver utbildning i sin nya roll som myndighetschef. Regeringen har fördelat ansvaret för utbildning av myndigheternas styrelser och myndighetscheferna på flera departement och myndigheter. har det huvudsakliga ansvaret (Avdelningen för offentlig förvaltning). Punktinsatser görs av andra departement och av Statskontoret, och . Särskilda utbildningsinsatser för rektorer och styrelser vid universitet och högskolor görs av Universitetskanslers- ämbetet, Universitets- och högskolerådet samt SUHF. Insatserna handlar dels om utbildning av nya styrelser och rektorer, dels om vidareutbildning, det senare huvudsakligen av rektorer. Vår uppfattning är att det finns ett tillräckligt utbud av vidareutbildning Vidare är efterfrågan på fler möjligheter begränsad och det skulle sannolikt vara svårt för de flesta rektorer att avsätta ännu mer tid för vidareutbildning än vad som redan nu är möjligt och rimligt. Vi kommer därför att koncentrera den följande diskussionen till behovet av utbildning av nya styrelser och nya rektorer. 10.7.1Utbildning av nya rektorer För nya rektorer erbjuder samma utvecklingsprogram som för övriga myndighetschefer. Det omfattar en förvaltningspolitisk introduktionsdag, en serie ledar- skapsseminarier och deltagande i utvecklingsgrupper och nätverk. Det finns plats för två rektorer per omgång och det är de senast anställda rektorerna som får inbjudan. Utredningen har inte fått in några synpunkter på programmet från intervjuade rektorer, inte heller några önskemål om fler platser för rektorer. Universitets- kanslersämbetet, tidigare och erbjuder också utbildningar för rektorer. Omfattningen på insatserna och ansvarsfördelningen mellan dessa båda aktörer har växlat mellan åren, delvis efter varierande instruktioner till och från regeringen. arrangerar Universitetskanslers- ämbetet tre aktiviteter , ett seminarium med ministern , ett strategiskt endagsseminarium med aktuella policyfrågor samt en rektorsresa utomlands. Dessa aktiviteter riktar sig till alla rektorer, inte enbart till de nya. SUHF arrangerar ett utbildnings- program för nya rektorer. Samtliga får inbjudan och programmet omfattar flera tillfällen. Innehållet utvecklas kontinuerligt av en styrgrupp där universitetskanslern ingår. Vi bedömer att utbild- ningen för nya rektorer är väl dimensionerad och väl upplagd. 10.7.2Utbildning av nya styrelseledamöter Nya externa styrelseledamöter får broschyren Ledamot av styrelsen för ett universitet eller en högskola. Broschyren är på knappt åtta sidor men innehåller det väsentliga om regelverket för lärosätenas styrelser. Ledamöterna inbjuds också till en introduktion för nya styrelseledamöter, en halvdag arrangerad en gång av . Introduktionen riktar sig alltså till styrelse- ledamöter vid alla statliga myndigheter och handlar om förvalt- ningspolitiken och myndigheternas roll i statsförvaltningen. Till introduktionen finns en relativt omfattande broschyr om närmare 70 sidor, – vägledning för statliga myndighetsstyrelser. Det är vår uppfattning och utredarens personliga erfarenhet att innehållet i introduktionen och de båda broschyrerna är relevant och av hög kvalitet. Problemet är att det förefaller vara en liten andel av de nya styrelseledamöterna för universitet och högskolor som deltar i introduktionen och läser båda broschyrerna. Nya externa styrelseledamöter, inklusive styrelseordförandena, har mycket varierande erfarenhet och kunskap om verksamheten vid och regelverket för universitet och högskolor. Det gäller i synnerhet de som inte är verksamma i den offentliga sektorn. Många styrelseordförande som utredningen intervjuat vittnar om att externa styrelseledamöter utan närmare erfarenhet från universitet och högskolor – annat än som tidigare studenter – har en mycket diffus uppfattning även om det grundläggande regel- verket, vilket faktiskt beskrivs och presenteras väl i ovan nämnda broschyrer och introduktionstillfälle. De flesta styrelseledamöterna har inte läst broschyrerna eller deltagit i introduktionen. Dessutom ser sig många styrelseledamöter felaktigt som representanter för särskilda intressen, i enlighet med vad vi tidigare beskrivit i detta kapitel, och de har inte alltid helt förstått att alla styrelseledamöter har ett ansvar för hela lärosätets verksamhet och måluppfyllelse. Som komplement till utbildning till leda- möter i statliga myndighetsstyrelser har anordnat utbildningstillfällen riktade till styrelserna för universitet och högskolor. Dessa utbildningstillfällen har anordnats i samband med att nya styrelser utsetts och utgjorts dels av ordförande- seminarier efter inbjudan från utbildningsministern, dels av styrelsekonferenser efter inbjudan från ansvariga ministrar. Vi rekommenderar att regeringen genom och ökar ansträngningarna att få nya styrelse- ledamöter att läsa broschyrerna och delta i introduktionen. Båda broschyrerna bör skickas ut tillsammans med utnämningen, dessutom en läsanvisning till den mer omfattande broschyren avseende undantagen för universitet och högskolor samt en tydlig uppmaning att ta del av innehållet.