sou · H4B368 · 2016-10-12 00:00:00 — Genom införandet av konsumentkreditlag kom även mindre krediter med kort löptid i princip5 att omfattas av lagens samtliga bestämmelser. Enligt konsumentkreditlag gällde följande undantag från regleringen: –krav på angivande av effektiv ränta vid marknadsföring gällde inte för krediter som uppgick till högst eller som skulle betalas tillbaka , –krav på skriftlig förhandsinformation avseende den effektiva räntan hade samma undantag som gällde för information i marknads- föringen ovan, –krav på skriftligt kreditavtal gällde inte för engångskrediter när kredittiden var och hela kreditbeloppet skulle beta- las på en gång och inte heller för krediter om högst , –krav på kreditprövning gällde inte för engångskrediter när kredit- tiden var högst och kreditbeloppet skulle betalas på en gång eller för krediter som avsåg mindre belopp. Genom den nya konsumentkreditlagen togs visserligen skriftlig- hetskravet för samtliga krediter bort, men utökades be- stämmelserna om marknadsföring och förhandsinformation och kom att gälla i princip alla krediter. Även kraven på kreditprövning gäller numera för mindre krediter med kort löptid om de är för- enade med ränta och inte obetydliga avgifter. Enligt utredningens uppfattning har åtgärden att låta även snabb- lån omfattas av konsumentkreditlagens reglering fallit väl ut och gett positiva effekter på marknaden. När det gäller informations- 5 Vissa undantag gäller fortfarande enligt 4 § konsumentkreditlagen, som bl.a. möjliggör betalning mot faktura utan att iaktta lagens samtliga krav, exempelvis kravet på kreditpröv- ning. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden krav i marknadsföring och krav på förhandsinformation har utred- ningen visserligen inte gjort någon sådan ingående granskning som t.ex. skulle kunna göras inom ramen för tillsyn. Av utredningens mer översiktliga genomgång av information i marknadsföringen och sättet att sluta avtal på marknaden anser dock utredningen att det framgår att kreditgivarna är medvetna om de bestämmelser som gäller och också i huvudsak strävar efter att leva upp till kraven. Skulle enskilda bolag brista när det gäller dessa krav anser utredningen att genom tillsyn har goda möjligheter att komma till rätta med eventuella problem. Detta gäller även kreditprövningen. Utredningen anser att Konsument- verkets tillsyn har gett tydliga resultat, i vart fall när det gäller kreditgivarnas inhämtande av information från konsumenten. Kredit- prövningen har av verket i dessa avseenden i flera fall ansetts brist- fällig. Av flertalet av beslut som gäller kredit- prövning framgår också att kreditgivarna påbörjat ett förändrings- arbete de stått under granskning, vilket lett till att vissa av dem fått varningar i stället för en mer ingripande sanktion. Detta visar också på att den förstärkta sanktionsmöjligheten som in- förts torde haft effekt på kreditgivarna och på tillsynens effektivitet. Lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter När det gäller införandet av lagen om viss verksamhet med konsu- mentkrediter är effekterna mer svårbedömda. Lagen har varit i kraft än konsumentkreditlagen. Lagens övergångsbestäm- melser har inneburit att flertalet kreditgivare har fortsatt att bedriva verksamhet i avvaktan på att få sin ansökan om tillstånd prövad. Endast ett fåtal snabblånebolag har stått under tillsyn under mer- parten av utredningstiden. Näringsrättsliga krav på företagens rörelse tycks ha haft en åter- hållande effekt på marknaden för snabblån, eller motsvarande pro- dukter, i andra europeiska länder. Att haft strängare krav för tillstånd att lämna krediter till konsumenter än vad som gällt i andra nordiska länder har troligtvis bidragit till att snabblånemarkna- den där inte utvecklats på samma sätt som i exempelvis och . Även på den svenska marknaden har tillståndsprocessen haft konsekvenser på marknaden. Nio snabblånebolag har fått avslag på sin ansökan att bedriva verksamhet. I sju fall berodde Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden avslaget bl.a. på brister i bolagens rutiner för kreditprövning. I utred- ningens slutskede hade tre avslagsbeslut vunnit laga kraft. Avse- ende fyra snabblånebolag hade inte meddelat beslut. Tillståndskraven har alltså visat sig vara ett effektivt sätt att få genomslag för gällande lagstiftning om kreditprövning. Finans- inspektionen har gjort bedömningen att tillståndsplikten för kon- sumentkreditinstitut har minskat risken för felaktigt beviljade lån.6 Lagstiftningen är därmed ett viktigt komplement till konsument- kreditlagens reglering och tillsyn. Vidare anser utredningen att det givetvis är positivt att kredit- givarna kommer att stå under tillsyn. Tillsynsarbetet och bolagens rapportering till ökar möjligheterna för myn- digheter och lagstiftare att få kännedom om den utlåning som sker, omfattningen av den och antalet konsumenter som berörs. Bolagens rutiner och interna förhållanden kommer också att kunna granskas. har samma verktyg för tillsynens bedrivande som finns för övriga aktörer på finansmarknaden. Vilken slutlig effekt tillståndskravet och den näringsrättsliga regleringen kommer att få på konsumentskyddet återstår dock att se. Exempelvis skulle de data som bolagen rapporterar till Finans- inspektionen, eventuellt i förening med fortsatt statistik från Krono- fogdemyndigheten, kunna bidra till underlag för att se hur stor andel av konsumenter som beviljas snabblån som senare inte betalar sin skuld . föreskrifter och löpande tillsyn rör de näringsrättsliga kraven på rörelsen. I detta ligger tillsyn över att bolagen verkar i enlighet med kravet på sundhet. Detta krav är motiverat av bl.a. kravet på ett högt konsumentskydd. Kravets mer exakta innehåll när det gäller vilka skyldigheter bolagen har gente- mot konsumenterna är dock inte utvecklat i lagens förarbeten. Vissa av de åtgärder utredningen ska överväga skulle kunna anses ingå i sundhetskravet, exempelvis räntetak och en begränsning av möjligheten att förlänga lån.7 har dock inte 6Konsumentskyddet på finansmarknaden, , s. 19 f. 7Finansinspektionen gjorde överväganden avseende dessa åtgärder inom ramen för arbetet med att ta fram föreskrifter till lagen om viss verksamhet om konsumentkrediter, se Remiss- promemoria , FI Dnr 13-6297, s. 10 och 12 f. Inga föreskrifter avseende dessa åtgärder föreslogs i de slutliga föreskrifterna, se vidare avsnitt 12.4 angående möjligheten att begränsa förlängningar. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden meddelat några föreskrifter med ett sådant innehåll. Utredningen anser också att det lämpligaste är att införa sådana åtgärder genom civilrättslig lagstiftning, se vidare nästa avsnitt. När det gäller pris- sättningen på snabblån och ränteläget på marknaden (se vidare av- snitt 7.5.2 och 10.5) går det heller inte att urskilja någon skillnad mellan bolag som fått tillstånd och bolag som inte beviljats tillstånd. Sammanfattningsvis anser utredningen alltså att den närings- rättsliga reglering som införts redan har medfört positiva effekter på konsumentskyddet och att det står klart att den utgör ett väsent- ligt komplement till civil- och marknadsrättslig reglering. Lagstift- ningen kommer dock inte få sådana effekter att den ersätter behovet att överväga de ytterligare åtgärder till skydd för konsumenterna som omfattas av utredningens uppdrag. 8.4Översiktligt om en eventuell reglerings lagtekniska utformning Civil- och marknadsrättslig reglering eller näringsrättslig? Företag som agerar på finansmarknaden styrs av både näringsrätts- lig och civilrättslig lagstiftning. Den näringsrättsliga regleringen avser i huvudsak företagens inre organisation, rutiner och styrning. kan den näringsrättsliga regleringen innehålla bestämmelser som reglerar vilka skyldigheter som bolagen har gentemot konsu- menterna, t.ex. olika krav på information om de finansiella produk- terna.8 Näringsrättsliga krav kan också direkt påverka avtalsförhåll- andet mellan det finansiella företaget och konsumenten. Ett exempel är det införda amorteringskravet, som innebär att kredit- institut måste utforma sina individuella låneavtal i enlighet med 6 kap. 3 b § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och Finans- inspektionens närmare föreskrifter om detta (föreskrifter om amortering av bolån [FFFS 2016:16]). Våra utredningsdirektiv anvisar i och för sig inte, utom i något enstaka fall, vilket regelverk som vi i första hand ska föreslå föränd- ringar i. En underliggande utgångspunkt får dock anses vara att det är en civilrättslig reglering som avses. Utredningen anser också att 8 Se t.ex. 8 kap. 22 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden det mest lämpliga, och det som är mest förenligt med den nuvar- ande systematiken när det gäller regleringen av konsumentkrediter, är att bestämmelser som tar sikte på förhållandet mellan konsument och kreditgivare ska finnas i konsumentkreditlagen.9 Även bestäm- melser om marknadsföring hör hemma i denna lag, även om de inte berör det enskilda kreditavtalet. Utredningens överväganden görs alltså med den utgångspunkten att eventuella författningsförslag kommer att avse tillägg eller förändringar i konsumentkreditlagen. Sanktioner och civilrättsliga följder har tillsyn över konsumentkreditlagen, även för bolag som står under tillsyn av enligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter. När det gäller infor- mationsbestämmelser har en särskild ingripande- möjlighet som följer marknadsföringslagens sanktionssystem (11 § konsumentkreditlagen). När det gäller möjligheten att införa nya krav på marknadsföring eller information, finns alltså möjlighet att införa bestämmelser i konsumentkreditlagen så att samma sanktions- system som gäller blir tillämpligt även på de nya bestämmel- serna. När det gäller brister i kreditprövningen finns också en särskild sanktionsmöjlighet genom 51 § som innebär att en näringsidkare kan få en varning, en varning i förening med sanktionsavgift eller ett förbud att lämna krediter. (se vidare avsnitt 5.3 och 9.2.3). Vidare gäller att ett avtalsvillkor är ogiltigt om det är till nackdel för konsumenten i jämförelse med lagens bestämmelser (5 §). När det gäller vissa av de åtgärder utredningen ska överväga, innebär denna bestämmelse att konsumenten kan bestrida betalningsansvar om näringsidkaren kräver betalning utöver vad som är tillåtet enligt lagen. Skulle alltså bestämmelser som innebär ett räntetak eller ett kostnadstak införas skulle konsumenten inte vara skyldig att betala kreditgivaren om denne överskridit räntetaket i sin prissättning eller om konsumenten krävs på betalning utöver kostnadstaket. Som en ytterligare sanktion finns också möjlighet för Konsument- verket att ingripa om en näringsidkare använder sig av avtalsvillkor 9 Jfr SOU 2015:40 s. 117 f. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden som inte överensstämmer med konsumentkreditlagens tvingande reglering. kan då väcka tala enligt lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Kreditgivaren kan därmed få ett förbud som gäller generellt i verksamheten. trädde lagändringar i kraft som ytterligare förstär- ker sanktionsmöjligheterna för när det gäller både oskäliga avtalsvillkor och marknadsförings- och informa- tionsbestämmelser, se vidare avsnitten 5.4 och 5.6. När det gäller åtgärden att begränsa möjligheten att förlänga löptiden för ett snabb- lån skulle möjligheter att ingripa mot oskäliga avtalsvillkor vara en viktig möjlighet för att sanktionera be- stämmelsen. Konsumenten betalar ju i förlängningssituationer ofta en avgift i samband med att förlängning beviljas och det finns där- med troligen inte samma vilja att göra sina rättigheter gällande mot kreditgivaren, eftersom konsumenten själv i så fall skulle få väcka talan om ogiltighet. När det gäller andra aktörer än konsumentkreditinstitut utövar också tillsyn över att konsumentkreditlagen följs och kan ingripa med sanktioner i enlighet med den närings- rättsliga lagstiftning som gäller för aktuell aktör. Inom ramen för att ett bolag söker tillstånd att bedriva verksamhet som konsument- kreditinstitut ska vidare pröva om det finns skäl att anta att bolaget kommer att bedriva verksamhet i enlighet med de författningar som gäller för den framtida verksamheten (6 § lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter). Finansinspek- tionens prövning kan alltså gälla den förväntade efterlevnaden av bl.a. konsumentkreditlagen. Det bör dock anmärkas att Finans- inspektionen har påtalat att en översyn behövs av det delade tillsyns- ansvaret när det gäller kreditgivning till konsumenter. Frågan om dagens uppdelning av tillsynen är ändamålsenlig eller inte ligger dock utanför utredningens uppdrag.10 Utredningens bedömning är alltså sammanfattningsvis att åtgär- der i form av nya bestämmelser i konsumentkreditlagen får en lämp- lig och verkningsfull sanktionering. 10 Konsumentskyddet på finansmarknaden, , s. 21 och Gräsrotsfinansiering i – en kartläggning, , s. 21. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden Regler som avser enskildas personliga ställning och deras person- liga och ekonomiska förhållanden inbördes tillhör det s.k. obligato- riska lagområdet. Detta innebär att sådana regler måste införas genom lag och att normgivningskompetensen inte kan delegeras till reger- ingen och därmed inte heller till en myndighet (8 kap. 2 § 1 och 3 § regeringsformen). Offentligrättsliga regler, dvs. regler som rör skyl- digheter för enskilda, ska antas genom lag, men det finns möjlighet att delegera normgivningskompentens på detta område. Gränsen mellan offentligrättslig och civilrättslig reglering brukar dras inte bara med beaktande av regleringens materiella innehåll, utan också med hänsyn till den sanktion som är kopplad till bestämmelsen. En bestämmelse som en enskild kan åberopa mot en annan enskild anses vara civilrättslig, medan en regel som kan åberopas endast av eller mot en representant för det allmänna är offentligrättslig.11 I huvudsak kommer utredningen att föreslå att åtgärder införs i lag. Många av de åtgärder vi ska överväga har en direkt inverkan på parternas avtal och avsikten är också att de ska kunna åberopas av i första hand konsumenten i en tvist mellan konsumenten och kredit- givaren. Utredningen har dock i några fall övervägt bestämmelser i konsumentkreditlagen som kommer att sanktioneras endast genom en myndighets ingripande. I sådana fall anser alltså utredningen att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan ges möjlig- het att anta föreskrifter. 8.5Något om regleringens räckvidd Tillämplig lag på avtal med en internationell anknytning Ett särskilt skäl, utöver vad som anförts ovan, att införa en regle- ring av snabblån i konsumentkreditlagen, är att civil- och marknads- rättslig reglering får en vidare tillämpning än näringsrättslig regle- ring för utländska aktörer som verkar i . erbjuds svenska konsumenter snabblån, och andra konsumentkrediter, av bolag utanför . Det är därför viktigt att se till att konsument- skyddet är likvärdigt även i en sådan situation. 11 Se exempelvis , Normgivningsmakten enligt regeringsform, 3 uppl., s. 71 och 174 f. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden Den nuvarande näringsrättsliga systematiken utgår ifrån att olika aktörer verkar i enlighet med en särskild lag som gäller speci- fikt för deras rörelse. För kreditinstitut gäller exempelvis lagen om bank- och finansieringsrörelse, för konsumentkreditinstitut gäller lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter, för betaltjänst- leverantörer gäller lagen (2010:751) om betaltjänster, osv. Visserli- gen är de flesta snabblånebolag konsumentkreditinstitut och det skulle underlätta avgränsningen av en eventuell författnings- reglering om denna skulle gälla enbart denna typ av aktörer. Sam- tidigt skulle då t.ex. kreditmarknadsbolag eller banker vara oför- hindrade att börja med denna typ av utlåning. Scenariot förefaller kanske mindre realistiskt, men det finns ett par utländska kreditinstitut som bedriver snabblåneverksamhet i . Tillämpligheten av civilrättsliga bestämmelser i avtalsförhållan- den mellan konsument och näringsidkare följer av lagvalsbestäm- melser i den s.k. I-förordningen12. Enligt artikel 6 tillämpas lagen i konsumentens hemland (”där konsumenten har sin vanliga vistelseort”) oavsett vilket land näringsidkaren agerar ifrån, om näringsidkaren riktar sin näringsverksamhet mot konsumentens hemland. Konsumenten och näringsidkaren har visserligen en viss möjlighet att avtala om vilket lands lag som ska vara tillämplig, men inte så att konsumentskyddande bestämmelser i konsumentens hemland, som där är tvingande till dennes förmån, kan avtalas bort (artikel 6.2). I-förordningen är direkt tillämplig i EU:s medlems- länder.13 Bestämmelser i konsumentkreditlagen är tvingande till konsumentens förmån (5 §) och lagvalsreglerna i I-förord- ningen innebär alltså att bestämmelser som införs i konsument- kreditlagen kommer att bli tillämpliga även på kreditavtal som sluts med utländska kreditgivare. 12Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 593/2008 av om tillämp- lig lag för avtalsförpliktelser (I). 13Om I och II förordningarnas förhållande till svensk rätt, se vidare prop. 2013/14:243, särskilt s. 23 f. Jfr uttalanden i de finska förarbetena till deras reglering av effektiv ränta för små krediter, RP 78/2012 rd, s. 15. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden Marknadsrättslig reglerings territoriella tillämplighet När det gäller svensk marknadsrättslig reglering bygger denna på den s.k. effektlandsprincipen som innebär dels att svensk marknadsrätt är tillämplig på marknadsföring som har effekt på eller riktar som mot den svenska marknaden, även om marknadsföringen härrör från utlandet, dels att svensk myndighet är behörig att in- gripa mot sådan marknadsföring.14 Vissa EU-rättsakter bygger dock i stället på den s.k. ursprungslandsprincipen, som i vissa fall innebär att effektlandsprincipen kan tillämpas. Genomförandet av e-handelsdirektivet15 medför t.ex. att näringsidkare som erbjuder tjänster över internet som utgångspunkt ska följa lagregleringen i det land där deras verksamhet är etablerad.16 Eftersom snabblån, likaväl som andra konsumentkrediter, ofta erbjuds, avtalas om och utbeta- las över internet, blir tillämpningen av lagen (2002:562) om elektro- nisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handels- lagen) och tolkningen av det e-handelsdirektivet av särskilt intresse om konsumentkrediter erbjuds över internet av bolag som t.ex. har sitt säte och har tillstånd i ett annat EU-land.17 Det är inte möjligt att inom ramen för utredningens uppdrag göra någon heltäckande bedömning av hur t.ex. svenska krav på marknadsföring, information till konsumenter och kreditprövning ska tillämpas för verksamhet som bedrivs av bolag som i någon mening är utländska, t.ex. verkar här med stöd av ett tillstånd med- delat i ett annat land. Det kan dock anmärkas att e-handelsdirekti- vets ursprungslandsprincip bygger på ett företags etablering, alltså det land där verksamhet faktiskt bedrivs. Det är således inte en rent formell bedömning, baserad på exempelvis förekomst i ett visst lands bolagsregister eller liknande. Inte heller avses den plats där viss teknisk utrustning är placerad, även om den är nödvändig för att erbjuda en tjänst. Etableringsstaten ska i stället bedömas utifrån 14Se exempelvis prop. 2009/10:125 s. 90 och där angivna referenser, bl.a. prop. 1970:57 s. 92 f.). 15Europaparlamentets och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel på den inre markna- den (”Direktiv om elektronisk handel”). 16Urspungslandsprincipen framgår i e-handelsdirektivets artikel 3.1 och 3.2 som genomförts i 3 och 5 §§ e-handelslagen, se prop. 2001/02:150 s. 111–113. Mer om innebörden av princi- pen, se a. prop. s. 60 och prop. 2009/10:125 s. 90. 17Finansiella tjänster omfattas av e-handelsdirektivet, se exemplifieringen i författnings- kommentaren till e-handelslagen, prop. 2001/02:150 s. 110. Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden var företagets fasta driftställe är beläget.18 Ett företag kan vara etable- rat i flera länder. En tjänst ska då anses tillhandahållas från den stat där verksamhetens centrum för just den särskilda sortens tjänst ligger.19 Ett företag som inrättat filial här för bedrivande av verk- samhet med konsumentkrediter i enlighet med näringsrättslig lag- stiftning torde anses vara etablerat här, men även annan faktisk verksamhet som bedrivs här torde kunna innebära att en etablering anses föreligga. Det kan tilläggas att ett utländskt företag som vill bedriva yrkesmässig verksamhet med konsumentkrediter i , och som inte verkar under annan näringsrättslig lagstiftning som ger det en sådan rätt, måste inrätta en filial i för att kunna få nödvändigt tillstånd för verksamheten (8 § lagen om viss verksam- het med konsumentkrediter). Sådana företag ska alltså följa svenska marknadsrättsliga regler. Om ett bolag inte kan anses vara etablerat i , förhindrar e-handelsdirektivet att svenska marknadsrättsliga regler tillämpas på verksamheten, även om svenska konsumenter skulle ansöka om och beviljas lån, om detta sker över internet.20 Konsumentkreditlagens tillämplighet på vissa särskilda aktörer En särskild form av kreditgivning som relativt etablerats även på den svenska marknaden är s.k. gräsrotsfinansiering (kallas bl.a. peer-to-peer eller P2P på engelska). Gräsrotsfinansiering inne- bär att kapital och krediter förmedlas via en teknisk plattform som kopplar samman kapitalsökande och investerare. Det finns många olika former av företeelsen.21 Vad som är intressant ur utredningens perspektiv är att några företag via internet knyter samman konsu- menter både som långivare och låntagare via sina hemsidor. Konsu- menter får alltså möjlighet att med företagets försorg låna ut pengar 18Begreppet etablerad tjänsteleverantör definieras i e-handelsdirektivets artikel 2 c) och vad som avses berörs också i ingressen, punkt 19, som hänvisar till praxis. Etableringsstat definieras i 2 § e-handelslagen. Se vidare a. prop. s. 110 och direktivets ingress. 20Jfr brittiska FCA:s uttalande om e-handelsdirektivets effekter mär det gäller möjligheterna för firmor etablerade i andra medlemsstatare att erbjuda och bevilja t.ex. lönedagslån och då inte vara bundna av FCA:s reglering av marknaden. Policy Statement PS14/16, Detailed rules för the price cap on high-cost short-term credit, , s. 43. 21Se vidare i – en kartläggning, . Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden till andra konsumenter. De låneformer som erbjuds är bl.a. vad utredningen anser vara snabblån. När en konsument på detta sätt lånar av en annan konsument väcks flera frågor om ansvarsfördelningen mellan näringsidkaren som driver hemsidan och konsumenten som lånar ut pengar. Konsumentkreditlagen ställer upp olika skyldigheter för dels närings- idkare, dels kreditgivare men också för kreditförmedlare. I praktiken tycks de flesta plattformar för gräsrotsfinansiering (i vart fall som gäller lån från konsument till konsument) fungera så att den näringsidkare som driver plattformen står för all admi- nistration kring kreditgivningen och för utformningen av kredit- produkterna som erbjuds. Näringsidkaren utformar alltså mark- nadsföring, information om avtalsvillkoren, står för att ta emot ansökningar om lån, kreditprövar och skickar ut kreditavtal. Nöd- vändiga åtgärder för att få lånet återbetalat tillsammans med kredit- kostnaderna, exempelvis fakturering, ombesörjs också. Den konsu- ment som lånar pengar är ofta helt anonym i förhållande till den konsument som lånar ut dem. Det är också sällan som det är bara en konsument involverad på den kreditgivande sidan, utan det kan vara flera, beroende på lånets storlek och hur mycket kapital varje konsument vill låna ut.