sou · H3B3107 · 2016-01-01 00:00:00 — Minskade regleringar och ökad öppen- het mot omvärlden är två exempel på åtgärdsområden som uppfyller detta villkor, men som förstås kan medföra andra, icke önskvärda effekter på t.ex. inkomstfördelningen i samhället. Sådana åtgärder kan påverka företagens benägenhet att ägna sig åt innovativ verksamhet både genom att öka konkurrenstrycket och genom att kapital och arbetskraft smidigare omfördelas till expanderande företag. En fundamental avvägning som beslutsfattare möter är den mellan att, å ena sidan, maximera de (positiva) överspillnings- effekter som forskning och innovationer genererar, men å andra sidan, undvika alltför svaga incitament för företag att investera i Bilaga 8 till LU15 Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Den första målsättningen talar för att politiken ska utformas så att kostnaderna att få tillgång till resultaten av företagens innovationsverksamhet ska vara så låga som möjligt för konsumenter och andra företag. Detta motverkar dock målupp- fyllelse av den andra målsättningen, eftersom det skapar svaga incitament för företagen att över huvud taget ägna sig åt innovationer när det blir svårare att få täckning för de resurser som investeras i FoU m.m. Denna avvägning kan knappast hanteras genom att bara använda ett enda instrument utan kräver en bred uppsättning av åtgärder. Detta talar vidare för att utformning av åtgärder som syftar till att stimulera FoU och innovationer i företagen, vare sig det är fråga om direkta eller indirekta åtgärder, inte kan utformas var och en för sig utan som en helhet, vilken tar fasta på respektive åtgärds relativa för- och nackdelar. En särskild aspekt som är viktig att beakta för beslutsfattare i små, öppna ekonomier som , är att effektiviteten i de åtgärder och lösningar som övervägs även påverkas av att utländska företag verkar på den inhemska marknaden och vice versa samt att internationella åtgärder, t.ex. patentskydd, påverkar utformningen av nationella åtgärder (Scotchmer, 2006). Om det finns ett starkt, globalt skydd för immateriella rättigheter finns mindre skäl för små ekonomier som att ha ett starkt nationellt skydd (utöver vad som eventuellt följer av internationella avtal) eftersom ett sådant skydd gör det dyrare för inhemska konsumenter och kon- kurrenter att ta del av innovationer, utan att det för den skull påverkar de exporterande företagens incitament att ta fram innovationer (Takalo, 2009). Däremot har innovativa länder med stora, inhemska marknader mycket att vinna på ett starkt, globalt skydd för immateriella rättigheter (Scotchmer, 2006). För en liten, öppen ekonomi finns också möjligheter att ta till sig kunskap utifrån, vilket kan ändra den relativa betydelsen av att stimulera inhemska investeringar jämfört med att inhämta kunskap och nya idéer utifrån (Bye, Faehn och Grünfeld, 2011). En tredje aspekt av att beslut om innovationspolitik måste fattas med beaktande av internationella förhållanden är att det finns fler och fler regelverk som reglerar användning av t.ex. subventioner eller andra former av potentiellt konkurrenssnedvridande åtgärder. Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Bilaga 8 till LU15 7.3.1Hjälpa till att ro eller sitta still i båten? Förekomsten av olika marknadsmisslyckanden ger potentiellt det offentliga en stor roll när det gäller att påverka mängden innovationer i näringslivet. , men även BRIC- länderna, har ett tämligen omfattande offentligt engagemang i syfte att stimulera nya innovationer, men även för att lösa samhälleliga utmaningar som miljöförstöring och ohälsoproblem. Det är svårt att avgöra vilken som är den optimala nivån på det offentliga engagemanget. Det faktum att många uppskattningar av den samhällsekonomiska avkastningen på investeringar i FoU tyder på att den är betydligt högre än den företagsekonomiska, ger stöd för att det offentliga bör spela en stor roll. Enligt detta argument är det försvarbart, för att inte säga nödvändigt, att skattemedel på olika sätt används för att ”sätta ett likhetstecken” mellan den samhällsekonomiska och den företagsekonomiska avkastningen. I länder som , (men även ) och sedermera och , vilka snabbt ökade sitt välstånd efter , utformades den ekonomiska politiken kring en ”triad” mellan näringsliv (framför allt tillverkningsindustrin), banker och staten. Den teknologiska utvecklingen drevs fram genom att bankerna, men även staten i form av riktade lån och subventioner, gjorde kapital tillgängligt för företagen, vilka investerade detta kapital i ny teknologi som sedan omvandlades till såväl nya produkter som effektivare produktionsprocesser. Dessa investeringar blev lönsamma tack vare att ekonomierna var relativt reglerade och konkurrenstrycket lågt. De ekonomiska driv- krafterna för företagen att investera i ny teknologi var goda eftersom de kunde räkna med att det fanns få, eller inga, konkurrenter som kunde ta del av den nya teknologin. Denna tillväxtstrategi, med staten som aktiv part både när det gällde att styra kapitalförsörjningen och att se till att företagens monopol- vinster från investeringar i ny teknologi kunde upprätthållas, var enligt detta perspektiv ändamålsenlig i de länder som stod på en lägre ekonomisk utvecklingsnivå. Detsamma gällde för länder som och , där stora delar av produktionskapaciteten var utslagen till följd av . Men, staten var i många fall inte bara en part för det privata näringslivet, utan i många fall också ägare (helt eller delvis) av företag och kunde på så vis också Bilaga 8 till LU15 Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Ett ännu mer sentida exempel på länder som tillämpat denna tillväxtstrategi är , och där en särskild form av ”statskapitalism” har utvecklats, inte minst som ett sätt att stimulera framtagandet av ny teknologi. Den aktiva roll som staten hade tagit i många länder kom att ifrågasättas , dels för att den bidrog till att minska konkurrensen och konservera gamla industristrukturer, dels för att beslutsfattare i vissa fall försökte ”plocka vinnare”, vilket inte sällan bidrog till att skattemedel slösades bort. Ifrågasättandet av statens aktiva roll i företagens innovationsverksamhet ska också ses mot bakgrund av den nedgång i produktivitetstillväxten som många länder upplevde . I många har staten behållit en aktiv roll när det gäller att engagera sig i att stimulera innovationer i företagen, men fokus har i stället kommit att riktas mer mot ramverksvillkor och åtgärder som ”följer med” marknaden. Efterkrigstidens industripolitik kom, med andra ord, att ersättas av en bredare innovationspolitik. Det finns också många exempel på där staten spelat en helt avgörande roll i att skapa förutsättningar för vad som sedan kom att bli världsledande innovationer eller till och med genombrottsteknologier. Ett ofta nämnt exempel är det amerikanska försvarets bidrag till att lägga grunden för halvledarindustri och utvecklingen av det som kom att bli internet (se Mazzucato, 2014). Eftersom de flesta stater, även i ekonomiskt utvecklade länder, bedriver någon form av aktiv innovationspolitik är det kanske mer realistiskt att fråga sig hur en sådan politik bör utformas, snarare än om den ska föras över huvud taget. Innan ett försök görs att besvara den frågan nedan är det emellertid viktigt att betona att utformningen av länders innovationspolitik självklart skiljer sig åt, och att det därför inte går att tala om en innovationspolitik. 7.3.2Vägledande principer för utformning av stöd till FoU och innovationer i företagen Nedan listas ett antal vägledande principer som bör ligga till grund för utformningen av olika former av stöd, direkta såväl som indirekta, till FoU och innovationer i företagen. Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Bilaga 8 till LU15 –En särskild utmaning för beslutsfattare att hantera är, som redan nämnts, att marknaden för innovationer karaktäriseras av många olika marknadsmisslyckanden. Därutöver kan de innovationer det offentliga önskar stimulera syfta till att reducera andra marknadsmisslyckanden. Ambitionen att finna lösningar för att få ner utsläpp av växthusgaser är ett illustrativt exempel på denna utmaning. Beslutsfattarna har att hantera att företag inte investerar tillräckligt i FoU inom ”grön” teknologi, t.ex. för att det förekommer överspillningseffekter. Vidare finns det bety- dande inslag av historieberoende – eller spårbundenhet - i form av existerade teknik som är kostsam att ersätta. Dessutom ger den existerande tekniken upphov till negativa över- spillningseffekter till följd av utsläpp av växthusgaser som bidrar till uppvärmning och hälsoproblem. Det faktum att många marknadsmisslyckanden samspelar gör det extra viktigt att de stöd som det offentliga tillhandahåller i en eller annan form, utformas noggrant. Det är också troligt att olika styrmedel och stöd kompletterar varandra i så motto att kostnaderna för att t.ex. minska utsläppen av växthusgaser påverkas av hur mycket stöd till FoU inom ny, ren teknik som ges.209 –De stöd som ges till FoU i företagen måste utformas på ett förutsägbart sätt. I många fall är forsknings- och innovations- projekt långsiktiga investeringar, vilka i sin tur kräver både uthållighet och förutsägbarhet. Som diskuterades i avsnitt 5.3 tycks variationer i skatteincitament för FoU medföra att de positiva effekterna av dessa incitament minskar påtagligt. Det är troligt att sådana negativa effekter av revideringar i ursprungliga planer gäller även för andra former av stöd. –Även om uthållighet i offentliga stöd till FoU och innovationer är att föredra, inte minst för att de ska vara möjliga att utvärdera, är det viktigt att stöd tidsbegränsas. Subventioner av en viss teknologi innebär att annan teknologi, existerande eller inte, missgynnas. 209 Aghion, Veugelers och Hemous (2009) visar att priset på koldioxid (genom en koldioxidskatt eller utsläppshandel) måste vara mellan 12 och 15 gånger så högt för att åstadkomma en given reducering av växthusgaser om innovationer i ny, ren teknik inte skulle subventioneras. På motsvarande sätt skulle subventionerna bli väsentligt mycket högre i frånvaro av ett pris på koldioxid. Bilaga 8 till LU15 Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga en risk att stödprogram som pågår leder till inlåsningseffekter och konserverar teknikutveckling. finns det, inte minst inom EU, ett väletablerat regelverk för hur statsstöd kan ges, vilket skapar förutsättningar för en ”rättvis spelplan” (level-playing field). Men, precis som med ett patent, som ju också ger innehavaren fördelar gentemot konkurrenter, bör det finnas begränsningar för hur länge olika stöd ska få finnas. Offentliga stödprogram bör därför utformas så att det finns så tydliga regler som möjligt för hur och när stöden ska fasas ut. –Ett argument för att det offentliga ska ha en viktig roll i framtagandet av innovationer är att dessa i många fall präglas av stor osäkerhet; en osäkerhet som vanligen inte går att försäkra sig mot eller sätta något pris på. Det offentliga kan emellertid antas ha bättre förmåga att absorbera sådan osäkerhet eftersom det offentliga både är resursstarkt och väldiversifierat med avseende på olika verksamheter. Det har riktats mycket kritik mot att offentliga beslutsfattare använt olika stödformer för att identifiera projekt eller företag som ska kunna bli ”vinnare” och därmed generera konkurrensfördelar på en global marknad. Eftersom det på goda grunder kan antas vara svårare för beslutsfattare att vara bättre än marknaden på att hitta dessa vinnare är det lätt att skattemedel går förlorade och att stöden utformas efter påtryckningar från branschintressen. Då innovationsverksamhet i grunden är osäker, kommer naturligen många projekt att misslyckas. I den meningen är förekomsten av misslyckade projekt i sig inte nödvändigtvis ett argument för att det offentliga bör ha en mer tillbakadragen roll i att stimulera utveckling av ny teknik eller identifiera nya teknologiska möjligheter. Det kan, tvärtom, vara så att det offentliga har en viktig funktion i att bidra till att skapa spridning - alternativa vägar - i innovativ verksamhet. Detta innebär visserligen ett risktagande för det offentliga, men det risktagandet måste vägas mot att gynna redan etablerad verksamhet eller att det skapas en sårbarhet i att FoU:n i företagen koncentreras till ett fåtal stora företag. Snabba teknologiska förändringar kan snabbt erodera den inhemska , vilket kan få (stora) negativa samhällsekonomiska effekter om också underleverantörer och Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Bilaga 8 till LU15 Utvecklingen i finska kan tjäna som ett illustrativt exempel på en sådan sårbarhet. –Offentliga (direkta) stöd till FoU bör främst riktas mot områden där den marginella (förväntade) samhällsekonomiska intäkten är som störst, dvs. till de projekt där det föreligger stora marknadsmisslyckanden. I praktiken är det dock svårt att identifiera sådana projekt. Och förekomsten av marknadsmiss- lyckanden är i sig inget motiv för direkta stöd. I stället kan ett effektivt skydd av immateriella tillgångar och offentligt finansierad och utförd FoU vara mer lämpliga åtgärder. Ett exempel på områden där direkta stöd är mindre vanliga, men där patentskydd och offentliga FoU-investeringar spelar en stor roll, är läkemedelsforskning. I de fall direkta stöd, av olika skäl, bedöms nödvändiga är det dock viktigt att offentliga stöd utformas så att misslyckade projekt så snabbt som möjligt kan avvecklas för att projekten inte ska bli alltför dyra. –Ett annat sätt att undvika att stöd till FoU och innovationer i företag konserverar existerande strukturer och förhindrar konkurrens är att ställa krav på att företag som erhåller stöd ska erbjuda licensiering eller på andra sätt tillgängliggöra resul- taten från de projekt som fått stöd. Detta gäller i synnerhet om stöd riktats till ”infrastrukturföretag” vars produkter kan förväntas ha stora, positiva effekter även för andra företag. Detta skulle öka avkastningen på stödet ex post utan att för den skull nämnvärt försvaga företagens incitament att innovera. –Det finns, som redan nämnts, en påtaglig risk att stöd till FoU och innovationer ges till företag och branscher som antingen har goda möjligheter att utöva inflytande på beslutsfattare eller som av olika skäl redan har goda kommersiella förutsättningar även i frånvaro av stöd. Innovationspolitiska stöd bör därför utformas så transparent som möjligt (även om hänsyn måste tas till affärssekretess m.m.) och kontinuerligt utvärderas. Det finns också en större dokumenterad kunskap om dels olika stödformers träffsäkerhet och effektivitet, dels hur designen av dessa stöd påverkar måluppfyllelsen som bör kunna vägleda utformningen av nya stöd. Bilaga 8 till LU15 Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga –En flitigt debatterad fråga när det gäller stöd till näringslivet är om dessa ska vara selektiva (riktade) eller generella. För generella stöd talar att de inte gör någon åtskillnad mellan stöd- mottagare och därför inte riskerar att snedvrida konkurrensen. Generella stöd är dock ofta mycket dyrare än selektiva stöd och riskerar att subventionera företag som inte behöver stöd (s.k. dödviktskostnader). Selektiva stöd kan förväntas ha större träffsäkerhet men riskerar, å andra sidan, att bidra till att snedvrida konkurrensen och konservera gamla strukturer. Selektiva stöd kan också antas vara mer utsatta för påverkan av de företag eller branscher som kan komma i åtnjutande av stödet. Till viss del är dock distinktionen mellan selektiva och generella stöd missvisande. Aghion m.fl. (2012) visar att även selektiva stöd leder till högre tillväxt i totalfaktorproduktivite- ten än i frånvaro av stöd, om de riktas till branscher där konkurrensen i utgångsläget är hög (eller inträdeshindren låga) och om stöden riktas till nya företag, snarare än äldre, vilka ofta är stora och redan har hög produktivitet. I detta fall handlar det således om att utforma (selektiva) stöd på ett sätt som tar fasta på redan dynamiska marknader, men undviker att rikta dem mot redan etablerade företag. En annan avvägning som beslutsfattare ofta ställs inför är vilken typ av FoU som eventuellt ska bli föremål för offentligt stöd. FoU är en heterogen verksamhet, även inom företagssektorn, och sträcker sig från grundforskning till produktutveckling. Normalt antas ”kilen” mellan företags- och samhällsekonomisk avkastning vara större för grundforskning än för ren produktutveckling, varför det i så fall skulle vara mer motiverat att använda gemensamma resurser för att stödja den förra men inte den senare formen av FoU. Men, så behöver det inte förhålla sig. Samhällsekonomisk och företagsekonomisk avkastning kan vara starkt korrelerad, vilket exempelvis är fallet när det gäller vissa former av bioteknik (Trajtenberg, 2012). En utmaning för beslutsfattare är att identifiera de samhällsekonomiskt lönsamma projekt som har låg sannolikhet att ändå bli finansierade av företagen själva. Att identifiera och sedan stödja de projekt som har högst (förväntad) samhällsekonomisk avkastning (vilket i sig är svårt att mäta med större precision) är emellertid inte tillräckligt. Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Bilaga 8 till LU15 företagen själva kan finansiera företagsekonomiskt lönsamma projekt innebär att den samhällsekonomiska avkastningen på det offentliga stödet kan bli låg även om den samhällsekonomiska nyttan är stor. Vägen ut ur detta dilemma är att beslutsfattare efterstävar att identifiera de faktorer som påverkar kilen mellan företags- och samhällsekonomisk avkastning (Jaffe, 1998). Kilen mellan det som är lönsamt för företaget och för samhället består av olika former av överspillningseffekter210; överspillningseffekterna beaktas inte av det enskilda företaget men skapar nytta för hushåll och andra företag. Med andra ord ska beslutsfattarna stödja projekt med en stor kil snarare än att försöka identifiera och stödja projekt med högst samhällsekonomisk avkastning. En förutsättning för att innovationsprojekt ska vara samhälls- ekonomiskt lönsamma i längden är dock att de är företags- ekonomiskt lönsamma överhuvudtaget, dvs. att projekten är kommersiellt gångbara. Slutsatsen är därför att offentliga stöd till FoU och innovationer ska försöka rikta in sig på den mellan- kategori av projekt som är kommersiellt gångbara (dvs. har en positiv företagsekonomisk avkastning) och har en stor kil mellan företags- och samhällsekonomisk avkastning (dvs. stora över- spillningseffekter). En viktig uppgift för de myndigheter som på olika sätt stöder FoU och innovationer är att utveckla metoder, inklusive att stimulera akademisk forskning, för att identifiera och kvantifiera storleken på olika FoU- och innovationsprojekts överspillningseffekter. Detta är en svår uppgift och förutsätter ett samarbete mellan stödmyndigheter, akademi och bransch- kompetens för att förbättra dessa mått och metoder. 210 Se t.ex. Jaffe (1998) för en diskussion om olika överspillningseffekter och hur de interage- rar. Jaffe identifierar tre kanaler genom vilka överspillningseffekter verkar: kunskaps- spridning, marknadernas funktionssätt samt nätverkseffekter. ab Iorwerth, A. (2005). “’s Low Business R&D Intensity: the Role of Industry Composition,” , Working paper 2005–03, Government of . Abramovsky, L., R. och H. (2004). “Increasing innovative activity in the UK? Where now for government support for innovation and technology transfer?,” , Briefing Note No. Acemoglu, D. (2002). ”Technical Change, Inequality, and the Labor Market,” , vol. 40, s. 7– 72. Acemoglu, D. (2003). ”Patterns of Skill Premia,” Review of Economic Studies, , vol. 70(2), s. 199–230. Acemoglu, D., P. Aghion och F. Zilibotti (2006). ”Distance to Frontier, Selection, and Economic Growth,” , , vol. 4(1), s. 37–74. Acemoglu, D. och D. Autor (2011). ”Skills, Tasks and Technologies: Implications for Employment Earnings,” i (O. Ashenfelter och , eds. ), The Handbook of Labor Economics, vol. 4b, s. 1043–1171, . Acs, Z., D.B. Audretsch och M.P. (1992). “Real Effects of : Comment,” , , vol. 82(1), s. 363–67. Aerts, K. (2008). “Who Writes the Pay ? Do R&D Subsidies merely Increase Researcher Wages?,” K.U. of Managerial Economics, Strategy and Innovation. Aghion, P. och P. Howitt (1992). ”A Model of Growth through Creative Destruction,” Econometrica, , vol. 60(2), s. 323–351. Bilaga 8 till LU15 Aghion, P., C. och J. Vickers (1997). “Competition and Growth with Step-by-Step Innovation: An Example,” , vol. 41(3–5), s. 771–782. Aghion, P. och P. Howitt (1998). Endogenous Growth theory. Aghion, P., C. , P. Howitt och J. Vickers (2001). “Competition, Imitation and Growth with Step-by-Step Innovation,” Review of Economic Studies, vol. 68(3), s. 467– 492. Aghion, P., N. Bloom, R. , R. och P. Howitt (2002). ”Competition and Innovation: an inverted U relationship,” NBER Working Paper 9269. Aghion, P., P. Howitt och G. (2002). ”Inequality,” , Springer, vol. 7(4), s. 315–345. Aghion, P., G. Angeletos, A. Banerjee och K. Manova (2005). ”Volatility and Growth: ,” NBER Working Papers 11349. Aghion, P, D. Hemous och R. Veugelers, (2009). ”No Innovation,” Bruegel Policy Brief, Nr 2009/07, . Aghion, P. och P. Howitt (2009). The Economics of Growth. Aghion, P., R. , R. , P. Howitt och S. Prantl (2009). ”The Effects of Entry on Incumbent Innovation and Productivity,” Review of Economics and Statistics, vol. 91(1), s. 20–32. Aghion, P., M. Dewatripont, L. Du, A, och P. Legros (2012). ”Industrial Policy and Competition,” NBER Working Paper, 18048, . Aghion, P., U. Akcigit och P. Howitt (2013). ”What Do We Learn from Schumpeterian Growth Theory?,” NBER Working Paper 18824. , D., C. Lovell och P. (1977). ”Formulation and Estimation of Stochastic Frontier Models,” , vol. 6(1), s. 21–37. Akcigit, U. (2009). “Firm Size, ,” Meeting Papers, Society for , nr. Bilaga 8 till LU15 Akcigit, U. och W. (2010). “Growth Through Heterogeneous Innovations,” NBER Working Papers 16443, . Akcigit, U., D. Hanley och N. Serrano-Velarde (2013). ”to Basics: Spillovers, Innovation Policy and Growth,” NBER Working Paper 19473. Alesina, A., A. Devleeschauwer, W. Easterly, S. Kurlat och R. Wacziarg (2003). “Franctionalization,” , Springer, vol. 8(2), s. 155–194. Allred, B. och W. Park (2007). “Patent Rights and Innovative Activity: Evidence from National and ,” 38(6), s. 878–900. , B., L. Demmou och I. Ledezma (2010). ”Product Market Regulation, Innovation, and Distance to Frontier,” Industrial and Corporate Change, vol. 19(1), s. 117-159. Amesse, F., C. Desranleau, H. Etemad, Y. Fortier och L. Seguin- Dulude (1991). “The Individual Inventor and the Role of Entrepreneurship: A Survey of the Canadian Evidence,” Research Policy, vol. 20(1), s. 13-27, doi:10.1016/0048- 7333(91)90081-z. , F. (1999). ”in 1972– 1996,” mimeo, ring, , , 1999. , M. och O. Ejermo (2004). ”in Swedish Functional Regions 1993-1999.” I , C., P. och S-Å. Hörte (red.) Knowledge Spillovers and , : Cheltenham, 2004. , D. och C. Criscuolo (2013). “Knowledge-Based Capital, Innovation and Resource Allocation: A Going for Growth Report,” Economic Policy Papers 4, . Arazmuradov, A., F. och D. Scotti (2014). ”Determinants of Total Factor Productivity in Former Soviet Union Economies: A Stochastic Frontier Approach,” , , vol. 38(1). 115–135. Referenser Bilaga 8 till LU15 Archibugi, D. och A. Filippetti (2011). “Innovation in Times of Crisis: , Structure and Demand,” Research Policy, vol. 40(2), s. 179–192. Arrow, K. (1962). ”Economic Welfare and the Allocation of Resources for Invention,” , s. 609–626, . Aschhoff, B. och W. Sofka (2009). “Innovation on Demand—Can Public Procurement Drive Market Success of Innovations?,” Research Policy, , vol. 38(8), s. 1235–1247. Audretsch, D.B. (2004). ”Knowledge Spillovers and the Geography of Innovation,” Handbook of Regional and , I: J. V. . F. Thisse (Red.). Handbook of Regional and , ed. 1, vol. 4, kap. 61, s. 2713–2739 . Azoulay, P, , D. Li och B. N. Sampat, (2015).