sou · H4B39 · 2016-01-22 00:00:00 — Plats för nyanlända i fler skolor Utredningen om utbildning för nyanlända SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. utreda och föreslå åtgärder för att säkra kommuners möjlighet att tillgodose till nyanlända elevers rätt till utbildning. förordnades kommunalrådet som särskild utredare för detta uppdrag. Som experter i utredningen förordnades juristen , och undervisningsrådet , . Som sakkunniga i utredningen förordnades från och med kanslirådet , , departementssekreteraren och departementssekreteraren , . Som utredningssekreterare anställdes departementssekreteraren och ämnesrådet Per från . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om utbildning för nyanlända, överlämnar härmed sitt delbetänkande Plats för nyanlända i fler skolor (SOU 2016:9). Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ 1.2Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185) ............................................................................... Utredningens uppdrag och arbete ............................... Begrepp och avgränsningar..................................................... Befintligt elevunderlag och prognos............................. Elevunderlag och prognos ...................................................... Antal asylsökande i skolåldern............................................... Fördelningen av nyanlända mellan kommuner ...... 3.6Fördelningen av nyanlända elever mellan kommunala och fristående skolor .............................................................. Beskrivning av gällande rätt ........................................ Rätt till utbildning och mottagande av nyanlända................ Rätten till utbildning enligt skollagen gäller den som är bosatt i landet....................................... Det finns nästan inga särskilda bestämmelser om utbildning för asylsökande............................... Nya bestämmelser om mottagande av Mottagande och urval i fristående grundskola ..................... 4.2.1En fristående skola ska vara öppen för alla Om fler sökande än platser görs ett urval ............. 4.2.3Öppenhet och urvalsgrunder gäller också förskoleklassen och grundsärskolan ...................... 4.3 Placering i kommunen............................................................ Hur ska kommunen organisera sitt 4.3.2Placeringsbeslut enligt valfrihets- och Placeringsbeslut på andra grunder ......................... 4.3.4Hur överklagas kommunens placeringsbeslut?..... Rätten att gå kvar .................................................... Fristående skolors möjlighet att ta emot nyanlända Begreppet ............................nyanlända elever i betänkandet Fristående ...........................skolor ska ta emot alla sökande 5.4Svårt för nyanlända att tas emot i fristående skolor med fler sökande än platser............................................................ Ska urvalsgrunderna regleras i författning ............................ Försöksverksamhet och andra förslag................................... En långsiktig lösning har övervägande fördelar Reglera undantag från urvalsgrunderna ................................. Placering av elever i kommunala skolor........................ 6.1Exempel på hur kommuner organiserar placering i andra skolor än de närliggande............................................... 6.2Kommuners möjlighet att placera elever i andra skolor än de som ligger nära hemmet ska öka Konsekvenser för staten ......................................................... Konsekvenser för kommuner................................................. Den kommunala självstyrelsen ............................... Konsekvenser för företag ....................................................... Förslaget om särskild kvot...................................... Konsekvenser för eleverna ..................................................... Förslaget om särskild kvot...................................... Förslaget om placering i kommunala skolor.......... 8.5.1Konsekvenser för möjligheterna att nå de Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) ............ 9.2Förslaget om förordning om ändring i skolförordningen (2011:185) ................................................. Placering av elever i kommunala skolor Utredningen har i uppdrag att utreda hur kommuner i större utsträckning ska kunna placera elever i andra skolor än de närliggande för att främja en jämnare fördelning av nyanlända elever och förbättra förutsättningarna för integration. I och grundsärskolan ska en kommun få göra undantag från bestämmelserna om placering enligt vårdnadshavarnas önskemål och elevers berättigade krav på en placering nära hemmet om det finns särskilda skäl med hänsyn till kommunens mottagande av nyanlända elever eller andra elever som varit bosatta i landet . I förskoleklassen ska en kommun få göra undantag från bestämmelserna om placering enligt vårdnadshavarnas önskemål och elevers berättigade krav på en placering nära hemmet om det finns särskilda skäl med hänsyn till kommunens mottagande av elever som varit bosatta i landet . Fristående skolors möjlighet att ta emot nyanlända elever Utredningen har i uppdrag att föreslå hur enskilda huvudmän för skolenheter som har fler sökande än platser ska kunna ta emot nyanlända elever. Bestämmelserna i skollagen som anger att urvalsgrunder får användas om en fristående skolenhet inte har plats för alla sökande ska förtydligas. Det ska framgå att urvalsgrunderna som huvudregel ska vara förenliga med att skolan ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen. Förtydligandet ska göras för skolformerna förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Bestämmelserna ändras så att det framgår att regeringen med stöd av regeringsformen kan meddela föreskrifter om undantag för vissa elever. I sådana föreskrifter ska det få föreskrivas att en enskild huvudman som har fler sökande än platser till sin skolenhet och där skolan använder en urvalsgrund som t.ex. anmälningstid, får välja att ta emot ett begränsat antal platser för nyanlända elever per läsår (särskild kvot) som ges företräde framför övriga sökande. I föreskrifterna bör det anges vilka elever som omfattas, hur många och hur mottagandet i övrigt ska ske. De föreslagna ändringarna i skollagen och skolförordningen ska träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Syftet med förslagen är att säkra möjligheterna att tillgodose nyanlända elevers rätt till utbildning och att öka integrationen. Utredningen bedömer att förslagen kommer att få positiva effekter för elever och huvudmän. Förslagen kommer att påverka enskilda huvudmän inom skolväsendet, , , de allmänna förvaltningsdomstolarna samt kommunerna men bedöms inte medföra ökade kostnader för dem. 1.1Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs att 9 kap. 15 och 18 §§, 10 kap. 30 och 36 §§ och 11 kap. 29 och 35 §§ skollagen (2010:800) ska ha följande lydelse. En elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skolenhet. Kommunen får annars frångå elevens vårdnadshavares önskemål endast om den önskade placeringen skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. En kommun får även i andra fall än som avses i andra stycket göra undantag från första stycket om det finns särskilda skäl med hänsyn till kommunens mottagande av elever som varit bosatta i landet . Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass, ska urvalet göras på de grunder som godkänner, om inte annat följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a §. Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 17 § första stycket och som godkänner, om inte annat följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a §. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever. En elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skolenhet inom sin grundskola. Kommunen får annars frångå elevens vårdnadshavares önskemål endast om 1.den önskade placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen, eller 2.det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero. Beslut enligt andra stycket 2 gäller , om inte annat beslutas. En kommun får även i andra fall än som avses i andra stycket 1 göra undantag från första stycket om det finns särskilda skäl med 1 Senaste lydelse 2014:1013. hänsyn till kommunens mottag- ande av nyanlända elever eller andra elever som varit bosatta i Om det inte finns plats för Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på alla sökande, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med inte annat följer av 1. föreskrifter som meddelats godkänner, om inte annat följer med stöd av 9 § tredje stycket, 2. andra föreskrifter 1. föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket, eller särskilda utbildningar, eller 3. ett beslut som har fattats med stöd av 9 a §. eller särskilda utbildningar, 3.ett beslut som har fattats med stöd av 9 a §, eller 4.föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen som innebär ytterligare undantag för vissa elever. En elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skolenhet inom sin grundsärskola. 2 Senaste lydelse 2014:1013. Kommunen får annars frångå elevens vårdnadshavares önskemål endast om 1.den önskade placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen, eller 2.det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero. Beslut enligt andra stycket 2 gäller , om inte annat beslutas. En kommun får även i andra fall än som avses i andra stycket 1 göra undantag från första stycket om det finns särskilda skäl med hänsyn till kommunens mottagande av nyanlända elever eller andra elever som varit bosatta i landet . Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på grunder som godkänner. Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 34 § första stycket och som godkänner. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär undantag för vissa elever. Denna lag träder i kraft . 1.2Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185) Härigenom föreskrivs i fråga om skolförordningen (2011:185) dels att 1 kap. 1 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas ett nytt kapitel, 4 a kap., av följande lydelse. 1 §3 I denna förordning finns följande –inledande bestämmelser (1 kap.), –huvudmän (2 kap.), –lärotider (3 kap.), –elever (4 kap.), –utbildningen (5 kap.), –fjärrundervisning (5 a kap.), –betyg (6 kap.), –förskolan (7 kap.), –förskoleklassen (8 kap.), –(9 kap.), –grundsärskolan (10 kap.), –specialskolan (11 kap.), –sameskolan (12 kap.), –fritidshemmet (13 kap.), –bidrag till enskilda huvudmän (14 kap.), –utbildning vid särskilda ungdomshem (14 a kap.), och –övriga bestämmelser (15 kap.). I denna förordning finns följande kapitel: –inledande bestämmelser (1 kap.), –huvudmän (2 kap.), –lärotider (3 kap.), –elever (4 kap.), –särskild kvot (4 a kap.), –utbildningen (5 kap.), –fjärrundervisning (5 a kap.), –betyg (6 kap.), –förskolan (7 kap.), –förskoleklassen (8 kap.), –(9 kap.), –grundsärskolan (10 kap.), –specialskolan (11 kap.), –sameskolan (12 kap.), –fritidshemmet (13 kap.), –bidrag till enskilda huvudmän (14 kap.), –utbildning vid särskilda ungdomshem (14 a kap.), och –övriga bestämmelser (15 kap.). 3 Senaste lydelse 2015:293. 1 § Bestämmelserna i detta kapitel gäller för enskild huvudman för mottagande i fristående förskoleklass, grundskola och grundsärskola. 2 § Bestämmelserna i detta kapitel omfattar vissa barn och elever. I särskild kvot enligt 3 § får endast ingå 1.den som anses som nyanländ enligt 3 kap. 12 a § skollagen (2010:800), och 2.den som har varit bosatt utomlands, nu är bosatt i landet och som ännu inte har påbörjat sin utbildning vid ordinarie skolstart, och 3.den som har varit bosatt utomlands, nu är bosatt i landet och som ännu inte har påbörjat sin utbildning i förskoleklassen. Som bosatt utomlands anses den som inte anses bosatt i landet enligt 29 kap. 2 § skollagen. Ett barn får ingå i särskild kvot om det har anlänt till landet tidigast före ordinarie skolstart och som längst skolgång här i landet. 3 § Om skolenheten inte har plats för alla sökande får huvudmannen för skolenheten avsätta ett begränsat antal platser per läsår för elever enligt 2 § (särskild kvot) som ges företräde framför de övriga sökande. Övriga sökande ska tas emot efter urval på grunder som godkänner. Antalet platser som ingår i den särskilda kvoten får motsvara högst av skolenhetens maximala kapacitet. 4 § Om det inte finns plats för alla sökande till skolenheten som ska beredas plats med stöd av den särskilda kvoten ska urvalet för dessa sökande göras efter anmälningstid. 5 § Skolenhetens maximala kapacitet bestäms av huvudmannen och ska motsvara det högsta antal elever som skolenheten under det aktuella läsåret har möjlighet att undervisa med bibehållen god kvalitet. 6 § Den huvudman som använder möjligheten att ta emot elever enligt bestämmelserna i detta kapitel ska på lämpligt sätt särskilt informera om att skolenheten avsätter ett visst antal platser till en särskild kvot. Huvudmannen ska också informera om hur många elever som tas emot i särskild kvot under läsåret. 7 § får meddela ytterligare föreskrifter om verkställigheten av detta kapitel. Denna förordning träder i kraft och ska tillämpas första gången /17. 2Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade om direktiv till en utredning om vissa frågor om nyanlända elevers utbildning (dir. 2015:122). I uppdraget ingår att föreslå hur enskilda huvudmän för skolenheter som har fler sökande än platser ska kunna ta emot nyanlända elever, att utreda hur kommuner i större utsträckning ska kunna placera elever i andra skolor än de närliggande för att främja en jämnare fördelning av nyanlända elever och förbättra förutsättningarna för integration samt att ge exempel på hur t.ex. pensionerade lärare och lärarstudenter kan utgöra stöd för nyanlända elever och undersöka orsaker till att detta inte sker och om det finns behov av ytterligare insatser. Uppdraget skulle redovisas . förordnades , kommunalråd och senare kommunstyrelsens ordförande i , till särskild utredare. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv som innebär att den del av uppdraget som avser att ge exempel på hur t.ex. pensionerade lärare och lärarstudenter kan utgöra stöd för nyanlända elever och undersöka dels orsaker till att detta inte sker, dels om det finns behov av ytterligare insatser ska redovisas (dir. 2016:7). I skollagen finns från en definition av begreppet nyanländ. I direktiven används inte uttrycket nyanländ elev i den Utredningens uppdrag och arbete mer preciserade betydelse som följer av definitionen utan avser helt enkelt en elev som har anlänt till . För enkelhetens skull används begreppet nyanlända elever eller barn genomgående i betänkandet. Om inte något annat anges eller framgår av sammanhanget avser detta begrepp en utvidgad målgrupp utöver skollagens definition. Utredningen inledde sitt arbete . Utredningen har biträtts av tre sakkunniga från (och ) och två experter från och . Utredningen har haft ett möte med de sakkunniga och experterna. Utredningen har haft ett möte med företrädare för Specialpedagogiska skolmyndigheten, Kommuner och Landsting, , och elevråd – . Till mötet hade även , Idéburna skolors riksförbund och . Utredningen har haft kontakt med och inhämtat uppgifter från , och kommuner samt . En sammanställning av relevant statistik redovisas i kapitel 3 och i kapitel 4 beskrivs gällande rätt i relevanta delar. Utredningens förslag redovisas i kapitel 5 och 6. I kapitel 7 redovisas förslag om ikraftträdande och i kapitel 8 redovisas förslagens konsekvenser. I kapitel 9 finns kommentarer till författningsförslagen. 3Befintligt elevunderlag och prognos I kapitlet redovisas uppgifter om elevunderlag och prognos fram . Det är brist på tillförlitlig data, vilket gör det svårt att bedöma och göra en säker prognos av det ökade elevunderlaget med anledning av flyktingsituationen samt hur den höga nivån på flyktingmottagandet kommer att påverka utbildningssystemet. Elevunderlaget har ökat och väntas att öka ytterligare. gjorde en lärarprognos4. Elevunderlaget i denna prognos baseras på () befolkningsprognos5 . I denna prognos antogs t.ex. en avtagande konflikt i och därmed en minskad invandring. är flyktingsituationen en annan. publicerade SCB en ny befolkningsprognos med höjda antaganden för invandring. I den baseras invandringen på Verksamhet- och kostnadsprognos . har höjt sina antaganden betydligt. SCB fick i uppdrag av att göra en justerad befolkningsprognos baserad på prognos från 2015-10-22. SCB:s justerade prognos sträcker sig fram . SCB:s prognos är en prognos över folkbokförda. 4Skolverket (2015) Redovisning av uppdrag om prognos över behovet av olika lärarkategorier. 5SCB (2014) framtida befolkning 2014–2060. Statistiska Medelanden BE 18 Befintligt elevunderlag och prognos folkbokförda men folkbokförs om deras ansökan om uppehållstillstånd beviljas. Beräkningarna i kapitlet bygger på SCB:s justerade befolkningsprognos. Eftersom prognosen är en prognos över den folkbokförda befolkningen och inte inkluderar de individer som genomgår en asylsökningsprocess omfattas inte asylsökande barn och ungdomar av beräkningen av elevunderlaget. Personer som söker asyl i räknas in först då de beviljas uppehållstillstånd. Då asylsökande har rätt att påbörja en utbildning fram till det att de fyller är beräkningarna av elevunderlag med stor sannolikhet underskattade för . Uppgifter gällande asylsökandes utnyttjandegrad saknas och prognoser över antalet asylsökande inom mindre åldersintervall är mycket osäkra, vilket gör det mycket svårt att beräkna hur stor denna underskattning kan vara. fanns närmare 114 000 barn inskrivna i förskoleklassen. Det estimerade antalet barn baserat på SCB:s justerade befolkningsprognos är nästan 124 000, vilket är en ökning med väntades antalet öka med Befintligt elevunderlag och prognos Källa: lärarprognos samt beräkningar baserade på SCB:s justerade befolkningsprognos . fanns närmare 949 000 elever i . Det estimerade antalet barn baserat på SCB:s justerade befolkningsprognos är 1 131 000, vilket motsvarar en ökning . I lärarprognos väntades antalet öka med 106 . Befintligt elevunderlag och prognos Källa: lärarprognos samt beräkningar baserade på SCB:s justerade befolkningsprognos . 3.4Antal asylsökande i skolåldern Som framgår ovan ingår inte asylsökande barn och elever i prognosen av elevunderlaget. Det går däremot av den historiska statistiken se hur antalet asylsökande har ökat . Totalt hade 53 882 barn i skolåldern sökt asyl i januari–och utgör därmed drygt en tredjedel av det totala antalet som sökt asyl.6 Här nedan redovisas hur antalet fördelar sig över perioden; först i en figur och därefter i en tabell. 6 Källa: . Befintligt elevunderlag och prognos Befintligt elevunderlag och prognos 3.5Fördelningen av nyanlända mellan kommuner har publicerat aktuella uppgifter om nyanlända i åldern 1–för hämtade från statistik. Redovisningen visar att fördelningen av nyanlända i redovisade åldersgrupper är ojämn mellan landets kommuner. Storstadskommunerna har andelsmässigt ganska få nyanlända och vissa mindre kommuner har förhållandevis många. De 10 kommuner som har flest nyanlända i åldrarna 1–, i relation till de folkbokförda i motsvarande åldrar, är , , , , , , , , samt . Redovisningen visar också att det är fler äldre än yngre nyanlända barn och ungdomar med rätt till utbildning som kommit till . De svenska kommunerna har i genomsnitt tagit emot motsvarande nyanlända i åldrarna 1–(förskola, förskoleklass och årskurser 1–6). 7 – Nyanlända – aktuell statistik , PM . Befintligt elevunderlag och prognos stiger andelen nyanlända för de äldre barnen och ungdomarna. I åldrarna 13–uppgår de nyanlända i riket till och i gymnasieåldern 16–ligger snittet , jämfört med befolkningen i motsvarande åldrar. Totalt har tagit emot cirka 40 000 barn och ungdomar i åldern 13–, dvs. i de åldrar som motsvarar elever i årskurser 7–9 och gymnasieskolan. 3.6Fördelningen av nyanlända elever mellan kommunala och fristående skolor8 Antalet nyanlända elever har ökat i skolan. /15 var i genomsnitt av elever nyanlända. Andelen nyanlända var något högre i kommunala skolenheter än i fristående skolenheter, . I av de fristående och av de kommunala skolenheterna fanns inte några nyanlända elever över huvud taget. Skolenheter där majoriteten av eleverna är nyanlända har ofta en riktad undervisning för nyanlända, såsom till exempel förberedelseklasser och mottagningsskolor. De kan också vara skolenheter med en internationell profil. 8 Källa: . 4 Beskrivning av gällande rätt 4.1Rätt till utbildning och mottagande av nyanlända 4.1.1Rätten till utbildning enligt skollagen gäller den som är bosatt i landet I skollagen (2010:800) finns för varje skolform inom skolväsendet bestämmelser om vilka som har rätt till utbildning inom skolformen. Gemensamt för dessa bestämmelser är att rätten till utbildning i respektive skolform gäller den som är bosatt i landet. I skollagen avses med bosatt i landet den som ska vara folkbokförd här (29 kap. 2 § första stycket). Vem som ska vara folkbokförd här framgår av folkbokföringslagen (1991:481). Vid tillämpningen av skollagen ska även vissa personer som inte är folkbokförda här anses bosatta i landet (29 kap. 2 § andra stycket). Asylsökande omfattas av denna bestämmelse. Förutom asylsökande gäller denna även för personer som har beviljats särskilda tidsbegränsade uppehållstillstånd i s.k. massflyktsituationer, för personer som har ansökt om uppehållstillstånd och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas samt för barn som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd (29 kap. 2 § andra stycket 1 skollagen jämförd med 1 § lagen [1994:137] om mottagande av asylsökande m.fl.). Barn som är bosatta i har skolplikt (7 kap. 2 § första stycket skollagen). Skolplikten motsvaras av en rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (7 kap. 3 § skollagen och 2 kap. 18 § regeringsformen). Skolplikten gäller inte barn som vid tillämpningen av skollagen ska anses bosatta i landet utan att vara folkbokförda. Dessa barn har dock samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn (7 kap. Beskrivning av gällande rätt 2 § tredje stycket).