sou · H4B322 · 2016-03-04 00:00:00 — I Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor ställs det inget krav om att allmänheten ska delta i andra beslut än tillståndsbeslut. Innan regeringen fattar beslut ska ärenden beredas enligt 7 kap. 2 § regeringsformen. Behövliga upplysningar ska inhämtas från berörda myndigheter. Vid behov ska även kommuner höras samt sammanslutningar och enskilda. Allmänheten har alltid möjlighet att lämna synpunkter. Vi ser därför inget skäl att inrätta ett särskilt förfarande i dessa ärenden. Förslag: Tre nya bestämmelser införs i förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. I två paragrafer bestäms tidsramar för anmälan till kommissionen av bestämmelser eller krav på undantag samt informationskrav. Den tredje paragrafen ger en myndighet som gett tillstånd för odling av en genetiskt modifierad växt möjlighet att ändra i godkännandet om en annan medlemsstat skulle begära det. Informationsskyldigheter och tidsgränser för att anta ett odlingsförbud passar bättre att reglera i förordning än i lag. Utredningen föreslår att ett nytt kapitel 6 läggs till i förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. An- ledningen till att vi föreslår ett nytt kapitel är framför allt för att inte riskera att blanda ihop dessa nya förbudsmöjligheter med be- stämmelserna om tillfälliga begränsningar och förbud enligt kap. 3 44–45 §§. Enligt beslutsprocessen inom utsättningsdirektivet ska den behöriga myndighet som tar emot ansökan skriva det slutliga godkännandet för den genetiskt modifierade växten. gjorde det när den genetiskt modifierade stärkelsepotatisen Amflora godkändes för utsläppande på marknaden. Om detta skulle ske igen så finns det ingen bestämmelse som medger att skulle kunna ändra beslutet om en annan medlemsstat skulle be om att tidigare undantagna territorier ska ingå i godkännandet. Det har bara hänt en gång att en ansökan lämnats in till en myndighet i och det var 1996. Det kanske aldrig inträffar igen men ändringen bör ändå införas i den svenska utsättningsförordningen. Utredningen lämnar inget förslag på hur en förordning om förbud att odla en genetiskt modifierad växt kan utformas. Det får avgöras när det skulle bli aktuellt. Föreskriften bör dock innehålla vilken växt det är som förbjuds att odlas och inom vilket område. Föreskriften bör träda ikraft som inte kräver att odling av redan växande gröda behöver avbrytas. Det har alltid funnits möjlighet för växtodlare att på frivillig basis komma överens inom ett område att inte odla genetiskt modifierade växter kommersiellt. Detta har inte förändrats. En sådan överenskommelse kan vid behov även formaliseras genom kontrakt mellan de berörda odlarna. Eftersom sådana överenskommelser är på frivillig basis finns det inga officiella uppgifter eller register om denna möjlighet används i någon del av landet. Frivilliga överenskommelser är mer kostnadseffektiva än lagstiftning eftersom det inte kräver någon tillsyn eller register. Frivilliga överenskommelser är dessutom mer flexibla . Vid utredningens sammanträden har idén om att bilda en rådgivande grupp för frågor om växtodling och särskilt växtförädling lyfts fram. De utmaningar som samhället och det svenska jordbruket står inför är mångfasetterade. Exempel är att anpassa sorter och odling till ändrat klimat, minska läckage av näringsämnen, öka bindning av kol, inte använda fossil energi, mindre tillgång till kemiska ska produktionen kunna öka både för att försörja en växande befolkning i och, med tanke på att har gott om mark och vatten, även bidra på den globala marknaden. För att klara utmaningarna behöver ny odlingsteknik och sorter med nya egenskaper både matcha varandra och utmaningarna. Mycket av denna utveckling sker genom dagliga möten bland forskare, rådgivare, bönder, konsumenter, myndigheter och alla de företag som levererar maskiner, utsäde och andra produkter. I en del fall kommer det att finnas behov av långsiktiga vägval som kräver överenskommelser mellan fler aktörer jämfört med den dagliga dialogen. Då behövs förmodligen en formell mötesplats för detta samtal. Det kan vara ett växtodlingsråd som är brett sammansatt med kompetens från de områden som behöver delta i förändringsprocessen. Detta råd bör hantera frågor om vissa sorter eller odlingstekniker bör gynnas eller bromsas utifrån de utmaningar som odling och matproduktion står inför. Exempel kan vara sorter framtagna med genteknik eller annan sort med egenskaper som av något angeläget skäl inte bör odlas eller bör odlas i större omfattning. Ett liknande råd finns för växtskyddsfrågor och leds av . Överenskommelser har tidigare framgångsrikt gjorts av berörda parter när det gäller odling av dubbellåga sorter av oljeväxter, att välja spannmålssorter med lågt kadmiumupptag eller att öka odlingen av proteingrödor. Att öka eller minska odling av grödor och sorter diskuteras och det finns styrmedel. De utformas av marknaden eller av myndigheter och kan vara gränsvärden för exempelvis kadmium, mykotoxiner, rester av växtskyddsmedel eller som krav på vissa grödor kopplat till förgröning och ekologiska fokusarealer i Landsbygdsprogrammet. 5.15Övergångsåtgärder, ny artikel 26c Den nya artikeln 26c innehåller övergångsbestämmelser för de medlemsstater som ville ändra det geografiska tillämpningsområdet i de ansökningar som är under hantering och den godkända MON810. Sista datum för att ställa ett sådant krav var så en analys av artikeln i denna utredning är överflödig. visats i avsnitt 4.14.5 var det många medlemsstater som använde sig av denna möjlighet. 5.16Ny bestämmelse om samexistens, artikel 26a1a Förslag: En ny paragraf införs i förordningen (2007:273) om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade grödor som ger bemyndigande att föreskriva om särskilda åtgärder vid odling i områden som gränsar mot annat land. Den nya artikel 26a1a lyder ”ska de medlemsstater där genetiskt modifierade organismer odlas vidta lämpliga åtgärder i gränsområden på sina territorier i syfte att undvika gränsöverskridande kontaminering till angränsande medlemsstater där odlingen av dessa genetiskt modifierade organismer är förbjuden, om inte sådana åtgärder är onödiga på grund av specifika geografiska förhållanden. Sådana åtgärder ska meddelas kommissionen.” Samexistensförordningen säger att åtgärder ska vidtas med hänsyn till risken för att genetiskt modifierade organismer sprids till någon annans jordbruksmark eller blandas med någon annans jordbruksprodukter och orsakar ekonomisk skada till följd av att produkter måste märkas som genetiskt modifierade. Den nya punkten 1a i artikel 26 går längre än detta och säger att ”kontaminering ska undvikas” vilket är mer strikt formulerat. Eftersom syftet med försiktighetsåtgärderna skiljer sig behövs en ny bestämmelse i samexistensförordningen. De nya försiktighetsåtgärderna kan antingen specificeras direkt i förordningen alternativt så ges bemyndigande till att föreskriva om detta. har inte förbjudit odling av genetiskt modifierade växter ännu och därmed finns det inget krav att ska anta särskilda regler i förhållande till . Även om ett sådant förbud skulle antas så är det endast sojaböna och majs som kan få tillstånd för odling i EU inom överskådlig tid. Dessa grödor odlas inte i gränsområdet varken i eller i . Till övriga av de närliggande EU:s medlemsstater bedöms avståndet vara tillräckligt för att särskilda åtgärder ska vara onödiga. är inte medlem i EU men däremot i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES. Det finns ingen anledning att särskilja de medlemskapen, särskilt med tanke på strikta hållning mot användning av genetiskt modifierade växter. Gränsområdet består framför allt av skog men viss jordbruksmark finns i söder. Utredningen ser inget behov av särskilda bestämmelser i gränsområden inom överskådlig framtid. Analysen grundas framför allt på att det bara är genetiskt modifierad majs och sojaböna som kan få tillstånd för odling . Det kan däremot vara lämpligt att ge ett bemyndigande till så att regler kan tas fram om ett behov uppstår. Det bemyndigande som finns i 11 § 13 kap. för regeringen att föreskriva om särskilda försiktighetsmått omfattar redan möjligheten att ge ett sådant bemyndigande. Det behövs ingen ändring i för det. 5.17Uppföljning av ändringsdirektivet m.m. Ändringsdirektivet (EU) 2015/412 innehåller ytterligare bestämmelser i artiklarna 2–4. Det är dels datum för ikraftträdande dels skyldigheter för kommissionen. Det är inga bestämmelser som ändrar utsättningsdirektivet /18/EG eller som ska genomföras i svensk rätt. •Kommissionen ska före rapportera till och rådet om medlemsstaternas tillämpning av de nya bestämmelserna. •Kommissionen ska rapportera till och rådet om det faktiska avhjälpandet av miljöskador som kan uppstå till följd av odlingen av genetiskt modifierade organismer, på grundval av de uppgifter som blivit tillgängliga för kommissionen i enlighet med artiklarna 20 och 31 i direktiv /18/EG och artiklarna 9 och 21 i förordning (EG) nr 1829/2003. •Kommissionen ska uppdatera bilagorna till direktivet 2001/18/EG när det gäller miljöriskbedömningen, för att införa och utgå ifrån den förbättrade versionen av EFSAs vägledning för miljöriskbedömning av genetiskt modifierade växter. 6.1Konsekvenser av att genomföra eller att inte genomföra bestämmelserna Det är svårt att bedöma konsekvenserna av de föreslagna författningsändringarna. Det är därför viktigt att lagförslaget utvärderas oavsett om förbud antagits eller inte. Utvärderingen bör inriktas på hur bestämmelserna påverkat framför allt marknaden och forskningen samt vilka kostnader det inneburit för samhället i stort. Det finns inget krav att EU-direktivet ska genomföras i nationell rätt. bryter inte mot några åtaganden gentemot EU genom att avstå från eller avvakta med att genomföra bestämmelserna. Att ändra i en lag är dock vanligtvis ingen snabb process. Det kan vara en fördel med att ha en lagstiftning på plats den dagen det skulle uppstå ett behov av att förbjuda odling av en genetiskt modifierad växt. På kort sikt blir det sannolikt inga direkta konsekvenser vare sig genomför bestämmelserna eller inte. Att anta bestämmelser om möjligheten till förbud kan skapa förväntningar på att förbud mot odling av genetiskt modifierade växter kommer att genomdrivas alternativt skapa oro hos andra. Att avstå från att genomföra bestämmelserna kan skapa en misstro om varför inte, när möjligheten ändå finns. Lagstiftning är ett sätt att lösa ett problem i samhället. Vi ser inte att det finns ett sådant problem eftersom det inte odlas genetiskt modifierade växter i och i en mycket begränsad utsträckning i resten av EU. Utifrån de ansökningar som finns för marknadsintroduktion av genetisk modifierade växter förväntas inte heller att några växter bli aktuella för odling i inom de närmaste 5–10 åren. Uppdraget för denna utredning är emellertid att föreslå hur direktivet kan genomföras. 6.2Hur bestämmelserna kan genomföras Det är inte uppenbart vilka tvingande skäl som kan ligga till grund för ett odlingsförbud. Det finns uppsatta miljöpolitiska mål om att minska användningen av växtskyddsmedel i jordbruket. Ett förbud mot att odla en genetiskt modifierad växt som är tolerant mot växtskyddsmedel skulle inte förhindra att andra herbicidtoleranta växter odlas. Det finns herbicidtoleranta grödor som förädlats fram med konventionella metoder på marknaden. Det vore inte lika behandling att tillåta användning av konventionellt förädlade herbicidtoleranta sorter och förbjuda användning av genmodifierade sorter med samma egenskap. För att använda herbicidanvändning som ett tvingande skäl och uppnå målen så vore det bättre att påverka hur herbicider får användas i växande gröda i stället för att förbjuda odling av växten. Det är dessutom inte givet att en bekämpning i växande gröda skulle leda till ökning av användning av växtskyddsmedel. Att begränsa hur den enskilde markägaren får bruka sin mark kräver att ett allmänintresse måste skyddas. För särskilt känsliga områden finns det andra möjligheter att lagstifta om skydd som sannolikt är mer lämpliga än att förbjuda odling av en genetiskt modifierad växt. Socioekonomiska skäl skulle kunna ligga till grund för ett förbud. Det är mycket svårt att utföra sådana analyser då det råder stora oklarheter om vad som bör ingå i analyser av socioekonomiska överväganden samt metodiken för att utföra dessa är bristfälliga. Svårighet att använda samexistensregler bedöms inte vara ett bra skäl att förbjuda odling av en växt. Det kan även vara svårt att använda etiska skäl för ett förbud eftersom det skulle bli en omprövning av den etiska bedömning som myndigheternas redan gjort. Jordbrukspolitiska mål och fysisk planering bedöms inte vara användbara skäl för att grunda ett förbud på. Däremot vet vi inte vad för slags egenskaper och grödor som kan bli aktuella . Tvingande skäl kan uppstå som vi inte kan förutse . Därför föreslår vi att om bestämmelsen om förbudsmöjligheter införs bör detta göras i och i sin helhet. 6.2.1Ny regel om samexistens Oavsett om förbudsmöjligheterna genomförs i svensk rätt eller inte så bör den nya samexistensregeln om gränsområden i artikel 26 a punkt 1a i utsättningsdirektivet /18/EG genomföras i svensk rätt. Bestämmelsen är utformad som ett ”ska”-krav. Utredningen föreslår att ges ett bemyndigande i samexistensförordningen (2007:271) att föreskriva om särskilda försiktighetsåtgärder i områden som gränsar mot annat land. Det bemyndigande som regeringen har i 11 § 13 kap. att föreskriva om försiktighetsåtgärder omfattar redan möjligheten att ge det bemyndigandet. 6.3Kostnader för myndigheter och domstolar Att genomföra ändringsdirektivets bestämmelser bedöms inte medföra några konsekvenser ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Med hänsyn till antalet beslut om att förbjuda odling av en eller flera genetiskt modifierade växter som kan bli aktuella kommer ärendehanteringen hos regering, domstolar och myndigheter kunna hanteras inom befintliga resurser. Inga nya system eller processer byggs upp. Om det skulle vara samhällsekonomiskt lönsamt eller inte att odla eller inte odla genetiskt modifierade växter berörs inte närmare i denna utredning. Ett nationellt förbud att odla en eller flera genetiskt modifierade växter skulle gälla för produkter som ändå inte används i . är genomförande av bestämmelserna en överflödig reglering. Det odlas inga genetiskt modifierade växter i och den enda grödan som har tillstånd att odlas är resistens mot skadegörare som ännu inte utgör ett större problem här. Det finns inte heller några sorter av som är anpassade för svenska odlingsförhållanden. Av de ansökningar om odling som finns inlämnande i EU är det ingen växt som har en egenskap som medför en särskilt stor nytta för svenska växtodlare . Eventuella konsekvenser för växtodlare kommer först när det finns grödor på marknaden som skulle vara till nytta för svenska förhållanden och där ett förbud skulle antas mot odling. De som skulle beröras av ett odlingsförbud är växtodlare som ser ett behov av de egenskaper som de genetiskt modifierade sorterna har. Växtodlare som odlar i produktionssystem som inte tillåter användning eller inblandning av genetiskt modifierade växter kan också bli indirekt berörda. Förbud i bara delar av landet skulle kunna innebära en snedvridning av konkurrenskraften svenska odlare emellan. Detta oavsett om odling av genetiskt modifierade växter tillåts eller förbjuds beroende på den enskildes förutsättningar. Odling av genetiskt modifierade växter kan enligt vissa analyser vara bra ur ett företagsekonomiskt perspektiv. Då kan ett förbud anses minska konkurrenskraften för odlare inom ett förbudsområde jämfört med andra. En producent som i stället vidtar särskilda åtgärder för att inte riskera att få inblandning av genetiskt modifierat material har en fördel i ett område där odling är förbjuden jämfört med producent i område utan förbud. Om det skulle komma ansökningar med växter som är exempelvis resistenta mot växtsjukdomar som utgör stora problem här kan ett förbud medföra stora faktiska konsekvenser. Det borde det förvisso inte finnas tvingande skäl för att förbjuda odling av en sådan växt. Förbud leder sannolikt till krav på ökade kontroller. Kostnaden kommer att hamna på de brukare och utsädesförsäljare som får kontroll av myndigheterna. Avgiftsuttag är alltid svårt när det handlar om kontroll av att otillåtna verksamheter, i detta fall odling, inte sker. Utsädesföretagens egenkontroller kommer också sannolikt att intensifieras vilket reflekteras i priset på konventionellt förädlat utsäde. Alternativet till att inte ha förbudsmöjlighet är frivilliga överenskommelser. Denna möjlighet har alltid varit tillgänglig för producenter. Växtodlare i ett område kan komma överens om att inte odla genetiskt modifierade växter. Frivilliga överenskommelser är mer kostnadseffektiva än lagstiftning eftersom det inte kräver någon tillsyn eller register. Frivilliga överenskommelser är dessutom mer flexibla . Det finns dock en risk att det kan utövas påtryckningar på den som inte vill ingå i en sådan överenskommelse. så finns det en lång tradition av samarbete och överens- kommelser inom jordbruket, särskilt vid produktion av utsäde där avstånd måste hållas mellan odlingar. Som i alla andra branscher är förutsägbarhet en viktig företagsekonomisk faktor för att kunna göra ekonomiska beräkningar av lönsamheten på investeringar. Förutsägbarheten gäller att man i en process kan förutse vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att kunna få en produkt godkänd, saluförd, odlad och kommersiellt använd både och . Om skulle välja att genomföra bestämmelserna i svensk rätt skickar det signaler till utsädesföretagen. Det har dragits tillbaka flera ansökningar om odling inom EU. Den senaste ansökan om odling inom EU, som sedan inte dragits tillbaka, lämnades in 2008. Det visar på en osäkerhet att satsa på den europeiska marknaden. Det finns en risk att det spiller över även på den konventionella växtförädlingen och utvecklingen av odlingsvärt växtmaterial för EU:s marknad. I ett förklarande skäl till ändringsdirektivet anges det att ett odlingsförbud inte bör påverka möjligheten till forskning. Utredningen anser att det ska säkerställas att odlingsförbud inte påverkar möjligheten att utföra fältförsök. Mycket forskning kan utföras i odlingskammare och växthus. Det krävs däremot odling utomhus för att kunna utvärdera växten och dess egenskaper under naturliga förhållande. Det är flera länder i EU där det inte bedrivs några fältförsök med genetiskt modifierade växter. har i en rapport till regeringen ansett det som mycket allvarligt om nuvarande lagstiftning hindrar forskning och innovation och befarar att kommer att få svårt att upprätthålla spetskompetens inom området om forskningsanslagen uteblir. Vi anser att ska värna om den forskning som bedrivs och inte försvåra mer än nödvändigt. Om skulle välja att genomföra bestämmelserna i svensk rätt skickar det signaler till forskarsamhället och forskningsfinansiärer vilket kan påverka hur anslag fördelas mellan olika forskningsområden. Det är nära kopplat till den negativa effekten på utsädesindustrin, eftersom anslagsgivare ofta kräver att kommersiella företag är med och stödjer en ansökan på olika sätt. Det är också allt vanligare att använda genteknik som ett första steg i förädlingsarbetet för att ta reda på funktionen av en gen. Efter att ha förvissat sig om att en särskild gen styr en viss egenskap så används denna information för att på olika vis hitta naturliga mutanter av växter som bär på genen. Den kommersiella produkten är alltså baserad på konventionell förädlingsteknik men informationen kommer ur bioteknikforskning. Det finns därmed även kommersiella intressen av resultat från grundforskning i fält. För att uppväga eventuella negativa effekter för forskningssamhället föreslår utredningen att det särskilt poängteras i lagstiftningen att forskning ska få utföras även i försök i fält. 6.6Konsekvenser inom andra områden Det kan upplevas främmande att odling av en vanlig jordbruksgröda kan vara en brottslig verksamhet. Om nationellt förbud antas så kommer det att vara straffbart att odla växten. En odlare kan köpa genetiskt modifierat utsäde i ett annat EU-land. Det kan myndigheterna inte ha kontroll över. Finns det ett förbud ska det naturligtvis vara straffbart att bryta mot detta. Däremot bör det vara enkelt att ta reda på vad som gäller. Det är ett av skälen till att utredningen anser att förbud vanligtvis bör gälla i hela landet och att inte lokala eller regionala förbud kan antas. Oavsett om och hur bestämmelserna genomförs och används så ser vi inte att det har någon effekt regionalpolitiskt. Majsodling finns framför allt i men det beror på klimat och jordmån mer än politiska mål. Det kommunala självstyret kommer inte att påverkas av förslagen. Förslagen medför inga nya skyldigheter eller befogenheter att förbjuda odling inom kommungränsen, men så är det också. Fler män än kvinnor är jord-, och skogsbrukare. Utan att ha undersökt saken närmare så är det sannolikt inte någon skillnad mellan män och kvinnor när det gäller om de vill odla genetiskt modifierade växter eller inte. Utredningens bedömning är att oavsett om direktivet genomförs i svensk rätt eller inte så har det ingen bäring på jämställdhetsarbetet i . Vi ser inte heller att integrationspolitiska mål på något vis påverkas. Enligt utredningens direktiv ska det i konsekvensbeskrivningen ingå en analys av påverkan på handel med andra länder. 6.7.1Utsäde är en global verksamhet Växtförädling men även utsädesproduktion och handel är för många grödor en global verksamhet. Det gäller såväl för de större multinationella företagen som är verksamma inom området som för de mindre regionalt eller nationellt inriktade företagen. För att snabba på växtförädlingsprocessen eller uppförökningstakten av ett utsädesparti kan många grödor odlas två generationer . Detta åstadkoms genom att man utnyttjar odlingssäsongen på både södra och norra halvklotet . I praktiken kan detta exempelvis innebära att ett utsädeparti av majs först har odlats i för att sedan importeras till ett land inom EU för fortsatt utsädesproduktion. Utsädet importeras därefter till för att användas som bruksutsäde eller i utsädesblandningar. Anledningen till att producera utsäde utanför kan vara att skalfördelar och samordningsvinster leder till kostnadsfördelar. Klimatmässiga faktorer innebär även att vissa utsäden blir kvalitetsmässigt bättre om det produceras utanför den svenska klimatzonen. Tabell 6.1 Exempel på utsäde infört från annat EU-land men med ursprung utanför EU Den geografiska komplexiteten i produktionen av utsäde inom en del grödor medför en lång rad olika utmaningar. Beroende på inom vilka geografiska områden utsädespartiet produceras, transporteras och odlas igen så uppstår olika rättsliga krav. Det kan bero på vilka skadegörare och växtsjukdomar olika länder eller regioner har problem med och vilka krav det finns på frihet från dessa skadegörare och sjukdomar. Till detta kommer även exempelvis nationella skillnader i hanteringen och märkningskrav av utsäde med genetiskt modifierade växter. En generell strävan inom utsädesområdet är att försöka harmonisera reglerna för utsäde för att främja en effektiv internationell utsädesproduktion och handel som leder till en god tillgång på prisvärt kvalitetsmässigt bra och sunt utsäde för lantbrukarna. 6.7.2Utsäde för svenska odlare Import och införsel av utsäde, för direkt försäljning som bruksutsäde eller för vidare utsädesproduktion, sker huvudsakligen genom att etablerade utsädesföretag tar in utsäde till . Men det förekommer även att enskilda lantbruksföretag köper och tar in bruksutsäde från länder utanför .