sou · H4B327 · 2016-04-08 00:00:00 — Myndigheter, kommuner och landsting använder sig gärna av övernattbefordrade brev i de situationer de behöver hantera ärenden brådskande. Särskilt gäller det när det finns lagstadgade krav som gör att de måste handlägga ärenden skyndsamt. Likaså är brev ofta att föredra framför e-post eller andra digitala alternativ när offentliga aktörer kommunicerar känsliga uppgifter. Därmed finns ännu inte ett direkt samband mellan en ökad digitalisering av myndigheters tjänster och att de i samma takt kommer att sluta skicka fysiska brev. Offentliga aktörers val av leveranssätt avgörs ofta av möjligheten att kunna ge bättre service till privatpersoner och företag när det saknas krav på att skicka övernattbefordrade brev. har inte offentliga aktörer några riktlinjer för i vilka fall övernattbefordran ska användas. Liksom för övriga samhället digitaliseras stora delar av bankers och försäkringsbolags kommunikation med kunderna, men det finns fortfarande tillfällen då de behöver skicka brev. Bland annat har de ett fortsatt behov när de ska skicka information som omfattas av sekretess eller när formkrav vid fullmakter och fastighetsköp kräver undertecknande i original. Något tydligt behov av just övernattbefordran har inte framkommit vid kontakter med banker och försäkringsbolag. fanns det drygt 1 200 ideella föreningar registrerade hos . För att kartlägga och beskriva föreningars behov av övernattbefordran av brev har utredningen låtit intervjua PRO, Hela ska leva och Handikappförbunden i syfte att få en uppfattning om olika typer av föreningars behov av att skicka brev. Låg kännedom om faktiska behov Kartläggningen visar att möjligheter till övernattbefordran och kvalitet i posthanteringen inte är en prioriterad, eller inte ens en aktuell fråga, för många föreningar. Majoriteten av de som kommit till tals har inte någon uttalad uppfattning kring sin förenings faktiska behov av övernattbefordran och att skicka brev. Mot bakgrund av detta och det begränsade antalet intervjuer är det svårt att ge en samlad bild av de faktiska behov som föreningar har. Föreningar övergår alltmer till digital kommunikation I intervjuerna framkommer att föreningar, i likhet med företag och samhället i övrigt, tenderar att övergå till att kommunicera elektroniskt genom exempelvis e-post och föreningens webbplats i stället för med brev. omfattar föreningars behov av att skicka brev bland annat utskick av föreningstidningar och inbetalningskort för medlemsavgift. Föreningar har tidigare haft möjlighet att använda så kallat föreningsporto, som motsvarar ej övernattbefordran till ett något lägre pris. Postnord tog bort föreningsportot ur sortimentet och föreningar skickar sina brev med antingen övernattbefordran eller ej övernattbefordran.23 Intervjuerna med företrädare för föreningar ger inga tydliga svar på vilken befordringshastighet föreningar väljer . Inom ramen för kartläggningen har det därmed inte varit möjligt att besvara frågan i vilken utsträckning föreningar föredrar övernattbefordran av brev framför en tjänst med längre befordringshastighet. Otydligheten i svaren tolkar utredningen som att föreningarnas behov av att skicka brev inte i första hand handlar om möjlighet till övernattbefordran. Fler och fler föreningar övergår till att använda elektronisk kommunikation med sina medlemmar via exempelvis e-post och föreningens webbplats. 23 Postnord Föreningsbrev faktablad: /en/Documents/PDF/foreningsbrev-faktablad.pdf Trots att digital kommunikation i ökad utsträckning ersätter fysiska brev finns det fortfarande tillfällen när privatpersoner, företag och offentliga aktörer behöver skicka och ta emot fysiska brev. Bakgrunden till behoven, till exempel avsaknad av digitala kommunikationslösningar, varierar mellan grupper och situationer. Fysiska brev kan behöva skickas till följd av lagkrav eller mottagarens önskemål om att till exempel känsliga uppgifter ska skickas skriftligt. Behovet av en snabb befordran är dock inte lika tydligt. För att få garanterad leverans övernatt finns det ofta andra befordransmöjligheter som till exempel expressbrev och bud. En fråga som utredningen har ställt sig i analysen av redovisade intervjuer är om det egentligen är hastigheten med vilken breven befordras som är avgörande för användarna eller om det är precisionen avseende dag för mottagandet? Det framkommer inte av de undersökningar som utredningen har redovisat ovan, men den brittiska tillsynsmyndigheten har låtit genomföra en liknande kartläggning av de brittiska användarnas behov av posttjänster 2012.24 I Ofcoms undersökning tillfrågades 4 085 privatpersoner och 1 126 företag om deras behov av posttjänster. En av slutsatserna som Ofcom kunde dra var att de flesta respondenterna ansåg att en lägre befordringshastighet än övernatt i många fall skulle motsvara deras behov. De flesta svarande använde sig av 1:a-klasstjänst25 men det kunde delvis förklaras av att användarna uppfattade övernattjänsten som tillförlitligare. En annan förklaring var att respondenterna ansåg att valet av 1:a-klasstjänsten i sig tydliggjorde för mottagaren att försändelsens innehåll var viktigt. Det som också framkom i Ofcoms undersökning var att de brittiska användarna uppskattade det höga kvalitetkravet på 91,5–som är kopplat till . Svaren indikerade att den enkelhet och förutsägbarhet ett högt 24Ofcom: Review of postal users’ needs. An assessment of the reasonable needs of users in relation to the market for the provision of postal services in the , . 25Kvalitetskravet är att av de som har betalats med frimärken eller med levereras till mottagaren påföljande arbetsdag förutom till några undantagna områden. För övernattbefordrade försändelser som har betalats på annat sätt (men som inte är försäkrade) gäller att av dessa ska ha levererats till mottagaren påföljande arbetsdag. Se nedan kap. 6.3 Kvalitetskrav i andra europeiska länder. kvalitetskrav medför värderades högre av användarna än det faktum att brevet når mottagaren snabbt. Två marknadsundersökningar som Postnord lät genomföra 2015 tyder på att så skulle kunna vara fallet även i Sverige.26 I rapporten har företaget både belyst mottagar- och avsändarperspektivet avseende i vilken form kommunikation mellan medborgare och företag/myndigheter ska ske.27 På frågan ”Vilken kanal är bäst när kommunikationen ska gå snabbt?” har av mottagarna och av företagen/myndigheterna svarat att brev är att föredra. Både privatpersoner och företag/myndigheter föredrar e-post och sms vid snabb kommunikation. I Post- och publicerade rapport framkommer också att av de personer som är missnöjda med kvaliteten i postutdelningen där de bor () har svarat att det beror på att posten inte kommer fram . Svaren ska inte förväxlas med missnöje rörande leveranstidpunkten. har svarat att de är missnöjda på grund av att tidpunkten då posten levereras inte passar dem.28 Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att det är nödvändigt att begrunda vad som är viktigast vid befordran av brev när regleringen nu ses över. När snabb kommunikation i allt högre grad sker digitalt kan i stället brevets tillförlitlighet komma att bli mer betydande för dess värde som kommunikationsmedel. 26Postnord, Mottagarmakt 2015 Kommunikation på mottagarens villkor, 2015. 27Mottagarperspektivet har tagits fram med hjälp av webbintervjuer med 1 000 privatpersoner, som utgör ett riksrepresentativt urval av befolkning i åldern och uppåt. För avsändarperspektivet har 1 000 telefonintervjuer genomförts med ett representativt urval av företag och myndigheter, som i sin verksamhet kommunicerar med privatpersoner. 28Post- och , Befolkningens användning av posttjänster 2016, PTS-ER-2016:6, s. 21–22. 6.2Kvalitetskravets påverkan på Postnord 6.2.1Utsedd tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten I 2 § postförordningen anges att är tillståndsmyndighet enligt postlagen. I denna egenskap har i tillståndsvillkor för Postnord beslutat att Postnord ska tillhandahålla hela den samhällsomfattande posttjänsten, vars omfattning och tillämpning framgår av 3 kap. 1 och 2 §§ postlagen.29 Bedömningen att utse Postnord har skett bland annat mot bakgrund av att den begränsade konkurrensen på den svenska postmarknaden är bräcklig. Enligt tillståndsvillkoren ska Postnord tillämpa en gemensam europeisk standard för att mäta befordringstiden för enstaka försändelser för att Post- och kontroll av kvalitetskravet vid övernattbefordran, ska bli tillförlitlig. Syftet med den europeiska standarden är att tillhandahålla ett antal gemensamma minimikrav på hur befordringstiderna inom ett medlemsland och mellan medlemsländer ska mätas. Det som ska mätas är ”the end-to-end transit time” det vill säga tiden från det att ett brev samlas in i operatörens system (kommer under postoperatörens ansvar) till dess att brevet slutligen delas ut under postoperatörens ansvar. Mätningarna sker genom att ett antal personer skickar och tar emot testbrev. På Postnords uppdrag genomförde en undersökning med hjälp av cirka 164 000 brev för övernattbefordran. har följt upp resultaten i sin rapport 2015.30 29Post- och beslut , Dnr: 15-8920. 30Post- och , Svensk Postmarknad 2015, Postmarknaden i , PTS-ER-2015:3, s. 56. Enligt uppgift från Postnord visar mätresultaten att av breven som ska befordras övernatt kunde delas ut första vardagen efter inlämning. Det är en försämring jämfört med då (med en statistisk felmarginal på ) delades ut första vardagen efter inlämning. Resultatet är ett genomsnitt för hela landet och för årets alla månader. Enligt Postnords leveransvillkor för övernattbefordrade brev ska breven normalt delas ut första vardagen måndag–fredag efter inlämningsdagen. Med försening avses, enligt Postnord, brev som delas ut eller aviseras mottagaren väsentligt senare än den dag utdelning eller avisering normalt skulle ha skett. Postnord lämnar följaktligen inte några löften om att samtliga brev som Postnord tar emot för övernattbefordran delas ut nästkommande utdelningsdag. När Postnord erbjuder en högre kvalitet för övernattbefordran än har det kommersiella skäl. Det är inte kommersiellt gångbart att erbjuda en tjänst för övernattbefordran där kunden får acceptera att av de inlämnade försändelserna systematiskt kan komma fram senare än vad kunden har betalat för. 6.2.2Postnords kostnads- och produktionsstruktur Postnord har uppgett till utredningen att kostnadsutvecklingen per försändelse har följt volymnedgången förhållandevis väl. Det har kunnat uppnås genom att Postnord har genomfört omfattande effektiviseringar och kostnadsbesparingar. Utan dessa åtgärder hade kostnaderna per försändelse varit avsevärt högre. Trenden är dock väldigt tydlig med att kostnaden per försändelse ökar då volymen minskar, menar , som fortsatta möjliga rationaliseringsvinster blir allt färre. Postnord konstaterar att tjänster som kräver mindre infrastruktur och som enklast kan samproduceras med andra tjänster visar den lägsta kostnadsökningen. De tjänster som däremot kräver mer omfattande infrastruktur och därmed är direkt kostnadsdrivande har betydligt större problem att hantera en volymminskning. Postnord noterar också att möjligheten till effektiviseringar verkar ha en avtagande effekt, det vill säga att det med tiden blir svårare och svårare att hantera en volymnedgång. Den slutsatsen är rimlig då de enklare effektiviseringarna görs tidigare och de mer omfattande omställningarna kräver mer tid och investeringar samt att de kan leda till andra negativa effekter, skriver operatören. när volymminskningarna har varit mindre än vad Postnord har prognostiserat, har ändå planerad effektivisering kunnat genomföras, vilket har lett till att kostnaden per försändelse har kunnat minskas i än högre utsträckning. Sambandet borde kunna hänföras till tidsfaktorn eftersom det är lättare att effektivisera verksamheten då det finns tid till omställningar. Postnord har utvecklat en distributionsmodell som ökar flexibiliteten i hela distributionskedjan, både för kunderna och för Postnord. Det rör sig i korthet om att integrera distributionskedjan för brev- och logistikverksamheterna som till största del är skilda från varandra vad gäller upphämtning, sortering, transporter och distribution. Arbetet med denna integrerade produktionsmodell påbörjades och kommer att vara slutfört . En stor del av breven som Postnord befordrar hanteras endast inom samma terminalområde som de lämnas in i, vilket gör att de inte behöver transporteras mellan områdena. För att klara av att upprätthålla övernattbefordran av inrikes brev är flygtransporter helt nödvändiga. transporterade Postnord 706 miljoner inrikesbrev övernatt. Av dessa adresserade försändelser transporterades med flygplan. Merkostnaden för flygtransporterna uppgår netto (det vill säga när tillkommande kostnader för en eventuell avveckling beaktats) till 250–. 6.2.3Befordran av gränsöverskridande post Kvalitetskraven för den gränsöverskridande posten inom EU mäts av () i det så kallade UNEX- systemet. överträffades målen inom EU för 17 året i rad avseende förstaklassbrev. UNEX-systemet visade att av breven levererades från att de postats och att hade levererats . Mätningen sker från det att brevet postats i ursprungslandet till dess att det levererats till den slutliga adressaten i mottagarlandet, inklusive tiden för insamling, sortering och transport. Genomsnittstiden för att befordra brev i är . breven levererats och har av breven kommit fram. För Postnords del visar mätningen för gränsöverskridande brev att av brev ankommande till hade delats ut . Av brev avgående från hade delats ut i mottagande land . Det finns även en annan mätning av gränsöverskridande brev inom ramen för REIMS-samarbetet (24 länder) som mäter befordran av brev upp till (Bulky). 6.3Kvalitetskrav i andra europeiska länder För att ge en bild av vad en rimlig nivå på kvalitetskrav för inrikes befordrade försändelser i skulle kunna vara har utredningen studerat hur kraven ser ut i ett antal europeiska länder (se bilaga 3). Länderna har valts ut utifrån att de på ett eller annat sätt har liknande geografiska förutsättningar som i form av storlek, tillgänglighet och i några fall befolkningstäthet. Utredningen har också gjort en sammanställning av kvalitetskraven för de studerade ländernas gränsöverskridande post för att kunna jämföra med de svenska kraven enligt postförordningen. I nedanstående tabell är kvalitetskraven för respektive nationell insamling och utdelning (D+n) där D representerar inlämningsdagen och n antalet arbetsdagar mellan dagen för inlämning (innan senast angiven inlämningstid) och utdelning till mottagaren. Källa: Ländernas lagstiftning. *Enstaka brevförsändelser. **Enstaka kontantbetalda brevförsändelser. ***för försändelser som inte är frankerade med frimärken och frankeringsmaskin . ****Brev och vykort. *****Kvalitetskravet gäller för brevförsändelser mellan vissa kommuner. 6.3.1Kvalitetskraven skiljer sig åt mellan länderna Det som blir tydligt vid en genomgång av de olika nationella kvalitetskraven i är att de skiljer sig åt i många avseenden såsom omfattning och befordringshastighet. I flera länder ingår till exempel inte brevsändningar i den samhällsomfattande posttjänsten varför man i dessa länder har valt att låta kvalitetskraven endast omfatta enstaka brev och ibland bara kontantbetalda brev. I är övernattkravet för brev så högt satt som (men som ett genomsnitt av befordran av A-, B-, och C-post) medan inte har något krav på övernattbefordran överhuvudtaget. Där har de i stället valt att ha ett kvalitetskrav på för brev som lämnas in för utdelning . Trenden går mot kvalitetskrav på tjänster med längre befordringstid Två länder, och , har valt att lagstifta om att det ska finnas tjänster med utdelning med så höga kvalitetskrav som respektive . I kallar man tvådagarstjänsten för det gröna brevet, vilket syftar på att det befordras på ett miljövänligare sätt än det övernattbefordrade. Av det remissvar som Posten lämnade i samband med utarbetandet av nya postlag, som gäller , tolkar utredningen att även Posten skulle föredra ett krav på en tjänst liknande D+2 framför dagens kvalitetskrav (se 6.3.3). I har regeringen påbörjat en översyn av postlagstiftningen och i samband med den kommer troligtvis kvalitetskraven också att ses över. Något som talar för det senare är att orsaken till att kvalitetskravet på övernattbefordrade brev inte avskaffades i samband med den senaste ändringen av den finska postlagen, var en politisk kompromiss (se 6.3.2). I takt med att kommunikationsmönstren förändras i kan de tveksamheter som då rådde kring ett borttagande av övernattkravet ha skingrats. övergick /2016 från att ha ett kvalitetskrav för övernattbefordrade brev på till att endast ha övernattkrav på för post mellan specifika kommuner. Det högsta kvalitetskravet på den snabbaste befordran över hela landet är för utdelning . 6.3.2Diskussioner som ledde fram till dagens kvalitetskrav i Innan den senaste finska postlagen infördes fanns det endast kvalitetskrav på tjänsten för övernattbefordran (D+1) i . Kravet var då detsamma som gäller i , det vill säga av de brev som lämnats in för övernattbefordran skulle delas ut första vardagen räknat från inlämningsdagen och . 2010 föreslog den finska regeringen att kvalitetskraven inte längre skulle gälla för tjänsten övernattbefordran utan i stället för en tjänst som innebar utdelning (D+2). Det nya kravet innebar att av breven skulle delas ut och . Regeringens förslag antogs dock inte fullt ut i och de krav som infördes är resultatet av en politisk kompromiss. Kravet på övernattbefordrade brev fick vara kvar om än på en lägre nivå än tidigare, . En annan skillnad i den nya lagen är att den operatör som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten inte är tvungen att tillhandahålla övernattbefordrade brev, men om den gör det ska kvalitetskraven för tjänsten gälla. Motiveringarna i propositionen som föregick den finska postlagen, vid införandet av tvådagarsbefordran 2011 löd: Ändringen av kvalitetsnormen för brev som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna möjliggör generellt en effektivisering av tjänsteprocessen samt t.ex. vid behov en sammanslagning av tidningarnas tidiga utdelning och postens dagsutdelning. Genom ändringen kan man minska de fasta kostnaderna för sorteringsnätet, mängden nattarbete och sortering för hand samt effektivisera utdelningen.31 Arbetsgruppens förslag till postlag ansåg till sin målsättning och sina syften generellt sett vara god och korrekt inriktad. Tryggandet av de samhällsomfattande tjänsterna likvärdigt överallt i samt skapande av förutsättningar för konkurrens sågs överlag vara goda mål.32 Det är motiverat att kvalitetsnormen ska ställas för brev som levereras över också därför att behov av att använda brev som levereras över håller på att minska. Elektroniska medel finns tillgängliga och används allt mer i sådana situationer som kräver snabb kommunikation.33 Värt att notera är att de flesta brev som skickas i köps av företag och de omfattas därmed inte av den samhällsomfattande posttjänsten. Det beror på att endast brev betalade av ”allmänt använda kontantbetalningssätt”, såsom kontanter, kreditkort och frimärken ingår, men inte fakturerat porto. 31RP 216/2010 rd, s. 58. 32RP 216/2010 rd, s. 64. 33RP 216/2010 rd, s. 105. Befordringstider före och efter de nya kvalitetskravens införande På framgår hur Posti har uppfyllt kvalitetskraven på övernattbefordran och D+2 befordran sedan 2007.34 Diagrammet visar att av de brev som lämnades in för övernattbefordran delades ut 2007. uppgick siffran till vilket visar att Posti fortsätter att överskrida kvalitetskravet på om än med lägre marginal . På grund av inkörningsproblem kunde inte uppvisa tillförlitliga mätningar av befordran D+2 . Det visade sig då att Posti hade svårt att uppnå kravet på och att av breven för D+2 befordran nådde mottagaren på utsatt dag. Detsamma gällde påföljande år. 2014 uppnåddes däremot kravet och vid uppmättes ett resultat på . En översyn av den finska postlagen har precis påbörjats och i den kan även kvalitetskraven komma att behandlas på nytt. 6.3.3En ny postlag i Den norska har antagit en ny postlag som gäller . Eftersom befordringstiderna bestäms i tillståndsvillkor och de inte kommer vara på plats förrän är det ännu oklart om de tidigare kvalitetskraven kommer att kvarstå. Posten framförde dock i sitt remissvar till den nya postlagen att postdistributionen präglas av en hög andel fasta kostnader (terminal, transport och utdelningsnät) i vilken övernattkravet är en dimensionerande faktor. De menade även att de regulativa kraven på befordringstider är kostnadskrävande eftersom tjänsterna måste produceras i minst två strömmar (A-post och B-post). Såsom kommunikationsmönstren i samhället utvecklar sig kommer det inte vara marknadsmässigt befogat att tillhandahålla två adresserade brevströmmar med gällande krav på A-post (övernatt). Ett alternativ som Posten ansåg skulle uppfylla dagens kundbehov väl och vara en mer kommersiellt hållbar lösning skulle vara att dagens två brevströmmar (A- och B-post) slås ihop till en adresserad brevström.35 34www.viestintavirasto.fi/sv/statistikochrapporter/statistik/2013/poststatistik.html 35Information från Posten . 6.3.4Länderna har genomfört postdirektivets krav för gränsöverskridande post Vid genomgången av de studerade ländernas regelverk blir det tydligt att i de flesta postlagar och förordningar uttrycks explicit att postdirektivets krav på gränsöverskridande post ska säkerställas. Skrivningen saknas däremot i den svenska postlagen. Samtliga länder har valt att sätta direktivets kvalitetskrav att av de gränsöverskridande breven ska delas ut förutom som ställer kravet något högre till . 6.4Följder av ett borttaget kvalitetskrav Som den internationella utblicken visar har flera länder i kvalitetskrav på längre befordringstider än övernatt. Utredningen har frågat några av postmarknadens intressenter hur ett borttaget kvalitetskrav på övernattbefordran skulle påverka bland annat efterlevnad av postdirektivets kvalitetsnorm. Enligt Postnord skulle av volymerna även i praktiken befordras övernatt även om det inte finns ett kvalitetskrav på övernattbefordran. På utredningens begäran har Postnord tagit fram ett förslag till hur ett tvådagarskrav skulle kunna fungera . Enligt Postnord skulle i en sådan situation förmodligen delas in i två regioner efter postnummertillhörighet, en nordlig region med en gräns ovanför och och en sydlig region. Av de brev som lämnas in i den norra regionen skulle sannolikt samtliga brev delas ut med övernattbefordran i den norra regionen medan de brev som ska delas ut i den södra regionen skulle få tvådagarsbefordran. Av de brev som lämnas in i den södra regionen skulle delas ut med övernattbefordran i den södra regionen och i den norra regionen. Resterande brev skulle delas ut med tvådagarsbefordran. Detta innebär enligt Postnord att konsekvenserna för samhällsviktig kommunikation skulle bli marginella, då merparten av denna kommunikation är inomregional. Det kan dock få konsekvenser för de e-handels- företag som har ett kundlöfte om övernattbefordran och som använder sig av brevbefordran för leverans av sina varor. 6.4.2Krav för gränsöverskridande brev kommer att uppfyllas För gränsöverskridande försändelser gäller vissa kvalitetskrav enligt bilaga II postdirektiv. har inte några särskilda krav för den gränsöverskridande posten eftersom de nationella kraven förutsätts innebära att även de gränsöverskridande kraven uppfylls. Om övernattbefordranskravet tas bort kan det därmed få konsekvenser för Postnords möjligheter att uppfylla kraven i postdirektivet för de gränsöverskridande breven. Enligt Postnords bedömning skulle kraven kunna uppfyllas även med en nationell befordringstid . Detta förutsätter att av breven som importeras till delas ut övernatt och att avsändarlandet klarar sin del av processen som . Postnord har lagt resultatet i UNEX 2013 till grund för denna bedömning.