sou · H4B315 · 2016-03-01 00:00:00 — Förfarandet innebär att kommissionen lämnar ett förslag till rådets beslut om att bemyndiga medlemsstaterna att ratificera den aktuella konventionen. Förslaget antas med stöd av en analog tillämpning av artikel 218.6 EUF-fördraget (som egentligen tar sikte på förfarandet som ska tillämpas när EU ska ingå internationella åtaganden). godkännande krävs om konventionen t.ex. gäller ett område som omfattas av det ordinarie lagstiftningsförfarandet, som är fallet när det gäller upphandlingsregler och på det socialpolitiska och arbetsrättsliga området. Frågan förhandlas sedan i rådet och antas i normalfallet med kvalificerad majoritet. Genom beslutet bemyndigas medlemsstaterna att ratificera konventionen. I sitt förslag till rådsbeslut om bemyndigande analyserar kommissionen den aktuella konventionens materiella innehåll och på samma område och fastställer i vilken mån dessa regler är förenliga med varandra. Om konventionens innehåll avser ett område där fullständig harmonisering skett och där EU därför ensam är behörig att ingå internationella förpliktelser har medlemsstaterna inte befogenhet att ratificera konventionen utan att ett rådsbeslut fattas som bemyndigar medlemsstaterna att i EU:s intresse underteckna konventionen. Ett exempel på detta är rådets beslut om bemyndigande för medlemsstaterna att i Europeiska unionens intresse bli parter i Internationella sjöfartsorganisationens Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal internationella konvention om normer för utbildning, certifiering och vakthållning för personal ombord på fiskefartyg.37 Det senaste exemplet som avser en avser konvention nr 189 om anständiga arbetsvillkor för hushållsarbetare.38 I kommissionens förslag till beslut och i rådets beslut39 konstateras att de flesta bestämmelser i konventionen omfattas av unionens regelverk och att konventionens bestämmelser om skydd för migrerande arbetstagare kan påverka den fria rörligheten för arbetstagare, dvs. ett område där ingåendet av internationella avtal omfattas av unionens exklusiva befogenhet. Det konstateras därmed att delar av konventionen, erkännande av yrkeskvalifikationer, omfattas av EU:s exklusiva befogenhet och att medlemsstaterna inte kan göra åtaganden utanför ramarna för unionens institutioner beträffande dessa delar. Eftersom det rör sig om en konvention som endast stater kan vara parter i konstateras att EU inte kan ratificera den för medlemsstaternas räkning. I stället ska EU och medlemsstaterna samarbeta. Beslutet innebär att medlemsstaterna bemyndigas att ratificera konventionen vad gäller de delar som faller inom unionens befogenhet. I de delar som faller utanför EU:s befogenhet behövs inget bemyndigande. Där har EU:s medlemsstater själva rätt att bestämma om de vill ratificera en konvention. Som tidigare nämnts kan EU, oavsett befogenhet, dock aldrig tvinga en medlemsstat att ratificera en konvention. 37Rådets beslut (EU) 2015/799 av om bemyndigande för medlemsstaterna att i Europeiska unionens intresse bli parter i Internationella sjöfartsorganisationens internationella konvention om normer för utbildning, certifiering och vakthållning för personal ombord på fiskefartyg, EUT L 127, 22.5.2015, s. 20–21. 38Decent work for domestic workers. 39Rådets beslut /51/EU av om bemyndigande för medlemsstaterna att i Europeiska unionens intresse ratificera Internationella arbetsorganisationens konvention om anständiga arbetsvillkor för hushållsarbetare (konvention nr 189), EUT L 32, , s. 32–32. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal Ett antal medlemsländer har dock framfört missnöje mot den ovan beskrivna ordningen. Som exempel kan nämnas att bl.a. rörande ett förslag till rådets beslut om bemyndigande för medlemsstaterna att i EU:s intresse ratificera ett protokoll till konvention nr 29 om tvångsarbete uttalat att landet anser sig ha rätt att ratificera protokollet utan ett bemyndigande från EU.40 Protokollet innebar att konventionen anpassades till nya former av tvångsarbete, till exempel människohandel. 5.5.6Förfarande vid äldre konventionsåtaganden När det gäller äldre konventioner tillämpas i princip samma förfarande som beskrivits ovan för nya konventioner. Kommissionen lämnar förslag till att medlemsstaterna ska bemyndigas ratificera en konvention och rådet fattar beslut om detta. Till skillnad från vad som gäller för nya konventioner när kommissionen lämnar förslag i samband med antagandet finns ingen given tidpunkt för när kommissonen ska föreslå att medlemsstaterna ska bemyndigas att ratificera en äldre konvention. Kommissionen kan lägga fram förslag antingen på sitt eget initiativ eller efter initiativ från t.ex. en medlemsstat. Förfarandet har tillämpats i åtminstone ett fall. På begäran av föreslog kommissionen 2012 att medlemsstaterna skulle bemyndigas att ratificera konvention nr 170 om säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet från 1990.41 Förslaget grundades på artikel 218.6 i EUF-fördraget, som analogt är tillämplig, jämförd med artikel 114 i EUF-fördraget, som utgör den rättsliga grunden för unionens lagstiftning om tillnärmning av lagarna på området för klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar. 40A-punktsnot från Rådets generalsekretariat till rådet, Förslag till rådets beslut om bemyndigande för medlemsstaterna att i Europeiska unionens intresse ratificera protokoll till Internationella arbetsorganisationens konvention om tvångsarbete , vad gäller frågor som rör straffrättsligt samarbete och förslag till rådets beslut om bemyndigande för medlemsstaterna att i Europeiska unionens intresse ratificera protokoll till Internationella arbetsorganisationens konvention om tvångsarbete , vad gäller frågor som rör socialpolitiken, (OR. en) 6426/15 Interinstitutionellt ärende: 2014/0258 (NLE) 2014/0259 (NLE). 41Förslag till Rådets beslut om bemyndigande för medlemsstaterna att i Europeiska unionens intresse ratificera Internationella arbetsorganisationens konvention om säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet (konvention nr 170), COM/2012/0677 final. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal I förslaget erinrade kommissionen om att konventionen tillhör de som har klassificerat som aktuella och som därför aktivt bör främjas. Kommissionen anförde att EU har åtagit sig att främja agendan för rimliga arbetsförhållanden, både internt och i sina yttre förbindelser. Arbetsnormer är en central del i begreppet rimliga arbetsförhållanden. Att medlemsstaterna ratificerar skulle därför enligt kommissionen sända en viktig signal om samstämmigheten i unionens politik för att förbättra arbetsnormerna i hela världen. Kommissionen anförde slutligen i sitt förslag att alla rättsliga hinder därför bör avlägsnas på EU-nivå för att medlemsstaterna ska kunna ratificera dessa konventioner, vilkas innehåll inte ger anledning till oro med hänsyn till unionens gällande regelverk. Därefter konstaterade kommissonen att kemikaliesäkerhet är en viktig fråga även inom EU och att det antagits flera rättsliga instrument på området inom EU. Kommissionen erinrade om att domstolen (i yttrande 2/91) slagit fast att regleringsnivån avseende klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen och preparat var så hög att medlemsstaterna inte längre kunde agera självständigt inom utrikespolitiken i detta avseende. Kommissionen konstaterade dock att de allmänna principer som stadgas i konventionen inte står i motsats till och att det följer av artikel 19.8 i att konventionen innehåller miniminormer, som innebär att det vid genomförandet på nationell nivå kan föreskrivas högre normer än enligt konventionen. Kommissionen konstaterade också att det inte finns någon motsättning mellan konventionen och minimikraven i unionens regelverk när det gäller bestämmelserna om arbetstagares hälsa och säkerhet. Kommissionen konstaterade vidare i sitt förslag att delar av konventionen omfattas av EU:s befogenhet när det gäller möjligheten att ratificera konventionen och att endast medlemsstaterna kan ratificera konventionen. När ämnet för ett avtal till en del omfattas av unionens befogenhet och till en del av medlemsstaternas befogenhet måste unionens institutioner och medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att på bästa sätt säkerställa samarbete vid ratificeringen av konventionen och vid uppfyllandet av de förpliktelser som följer av denna konvention. Det konstaterades i förslaget att rådet därför tidigare när det gäller Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal har bemyndigat medlemsstaterna att i unionens intresse ratificera de delar som omfattas av unionens behörighet. Rådet beslutade att bemyndiga medlemsstaterna att ratificera konventionen i enlighet med kommissionens förslag.42 5.6Befogenhet att ratificera konvention nr 94 för en medlemsstat i EU Bedömning: Oavsett om befogenheten att ratificera konvention nr 94 är exklusiv för EU eller delad mellan medlemsstaterna och EU måste ett övervägande om ratificering ske i nära samarbete med EU. Ett sådant nära samarbete innebär att en medlemsstat måste bemyndigas av EU att ratificera konventionen. När det gäller i allmänhet kan påminnas om att endast stater kan ratificera dessa. Vid ratifikation av konventioner som avser ett område där befogenheten är delad mellan EU och medlemsstaterna måste ett nära samarbete ske mellan dessa. Har EU exklusiv befogenhet på området innebär det att en medlemsstat som vill ratificera en konvention inte kan göra det utan att EU bemyndigar medlemsstaten att ratificera konventionen på EU:s vägnar. EU kan ha exklusiv befogenhet att ingå en konvention även om endast medlemsstater formellt sett kan ratificera den. Utredningen anser att en analys av i vilken mån EU eller medlemsstaterna har befogenhet att ingå ett internationellt avtal måste ta sin utgångspunkt i frågan om intern befogenhet. EU har endast de befogenheter som tilldelats unionen i fördraget. Ger fördraget inte möjlighet för EU att anta regler saknar EU befogenhet på området. EU kan då inte heller ha extern befogenhet på ett sådant område. konvention nr 94 rör huvudsakligen offentlig upphandling som är ett område som till stor del är reglerat på EU-nivå, bl.a. genom upphandlingsdirektiven. Vissa av konventionens regler 42 Rådets beslut /52/EU av om bemyndigande för medlemsstaterna att i Europeiska unionens intresse ratificera Internationella arbetsorganisationens konvention om säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet (konvention nr 170), EUT L 32, , s. 33–33. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal faller enligt utredningens bedömning dock snarare inom det arbetsrättsliga och sociala området än inom det upphandlingsrättsliga området. Detta gäller särskilt frågorna om arbetarskydd och välfärdsåtgärder och reglerna om information och om att löner och arbetstid ska registreras (artikel 3 och 4 i konventionen). När det gäller dessa frågor är det utredningens bedömning att befogenheten får anses vara delad mellan EU och medlemsstaterna. På det arbetsrättsliga och arbetsmiljörättsliga området beror medlemsstaternas befogenhet att reglera frågor på i vilket avseende EU har utnyttjat sin möjlighet att reglera området eller i vilken mån den avstått från detta. Har EU inte utnyttjat möjligheten tillkommer den medlemsstaterna. På det arbetsrättsliga och arbetsmiljörättsliga området kan dessutom endast minimiregler antas av EU. Eftersom EU inte har lagstiftat om registrering av löner och arbetstid och endast har antagit minimiregler på området som rör arbetstagares arbetsmiljö tillkommer kompetensen i dessa delar fortfarande medlemsstaterna. Av yttrande 2/91 framgår att den externa befogenheten anses delad om EU har befogenhet i vissa frågor och medlemsstaten i andra och det rör ett område där både och konventionen innebär att minimiregler kan antas.43 Detta har också bekräftats i yttrande 1/03.44 konventioner innehåller alltid miniminormer, dvs. det är alltid tillåtet med mer förmånliga regler för arbetstagarna (artikel 19.8 i ). Detta gäller även konvention nr 94. Inget hindrar att medlemsstaterna vid en ratifikation av konventionen går längre i skyddet av arbetstagare. Eftersom konventionen i vissa delar avser ett område där både unionsrätten och konventionens egna regler innehåller miniminivåer och eftersom konventionen rör ett område där befogenheten i fördraget är delad mellan medlemsstaterna och EU anser utredningen att EU inte kan anses ha exklusiv befogenhet att ingå internationella överenskommelser inom detta område. Redan på den grunden skulle alltså EU och medlemsstaterna ha delad befogenhet att ingå konventionen. 43Yttrandet 2/91 rörde frågan om ratificering av konvention nr 170, se mer om fallet i avsnitt 5.4.4. 44Yttrande 1/03, p. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal Eftersom konventionen till största delen rör upphandlingsrelaterade frågor är det inte uteslutet att EU trots det ovan angivna skulle anse att hela konventionen får anses röra upphandlingsrättens område. Det är därför relevant att närmare utreda befogenheten även i detta fall. Upphandlingsdirektivens regelverk syftar till en harmonisering av upphandlingsproceduren. Det är därför uteslutet att en medlemsstat skulle ha exklusiv kompetens att ratificera konventionen. Frågan är i stället om kompetensen även på detta område är delad mellan EU och medlemsstaterna eller om den ensam tillkommer EU, dvs. om EU har exklusiv befogenhet. För att avgöra detta måste konventionens artiklar analyseras i materiellt hänseende i förhållande till . Utredningen har i denna del, som framgått i kapitel 3, konstaterat att konvention nr 94 inte står i konflikt med . Även om de båda regelverken inte står i strid med varandra rör reglerna emellertid i stor utsträckning ett område som regleras av EU-regler som syftar till en harmonisering. Ett genomförande av konventionen skulle på grund av detta kunna inverka på gemenskapsbestämmelserna på ett sätt som medför att rätten att ingå internationella avtal på det området tillkommer EU och inte medlemsstaterna. Ett genomförande av konventionen skulle också kunna göras på ett sätt som inte är förenligt med , vilket kan innebära att unionsrätten påverkas. Detta utgör ett argument för att EU skulle kunna anses ha exklusiv befogenhet att ingå konventionen. Är det fråga om exklusiv befogenhet för EU i ett fall där endast medlemsstaterna kan ratificera konventioner, såsom är fallet med konventioner, innebär det att en medlemsstat som överväger en ratificering måste göra det i nära samarbete med EU. Oberoende av om kompetensen skulle vara delad eller exklusiv måste frågan om ratifikation hanteras genom ett nära samarbete mellan och EU. Det sätt på vilket måste agera i förhållande till EU inför en ratifikation är därför enligt utredningens bedömning densamma oavsett om befogenheten att ratificera konventionen är delad eller exklusiv för EU. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal 5.6.1Vad innebär ett nära samarbete? Vad ett nära samarbete innebär har berörts i några yttranden från . I yttrandet 2/91 anges att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa samarbete både när det gäller antagande, ratificering och genomförande av konventionerna. Domstolen uttalade vidare att samarbetet är än mer viktigt när det gäller konventioner eftersom EU själv inte kan ingå dessa konventioner. I mål C-25/94 finns också uttalanden rörande ett nära samarbete.45 I målet fanns en given ordning för hur samarbetet skulle gå till. Domstolen uttalade att samarbetsskyldigheten innebar att den aktuella ordningen skulle följas. Frågan har ställts om detta innebär en skyldighet att formalisera samarbete mellan EU och medlemsstaterna t.ex. när det gäller ILO.46 När det gäller ingåendet av nya konventioner finns som beskrivits en ordning för hur samarbetet ska gå till (se avsnitt 5.5.5). Den processen innebär i princip att rådet, efter förslag från kommissionen, bemyndigar EU:s medlemsstater att ingå konventionen om den har ansetts förenlig med . Gäller det äldre konventioner tillämpas samma ordning. Efter förslag från kommissionen fattar rådet beslut om att bemyndiga en medlemsstat att ratificera en konvention. Utredningen har träffat tjänstemän på kommissionen för att ta reda på hur en medlemsstat ska gå tillväga om staten vill ratificera en äldre konvention.47 Precis som var fallet när det gällde kemikaliekonventionen nr 170 (se avsnitt 5.5.6) kan en medlemsstat vända sig till kommissonen och föreslå att kommissionen ska lämna ett förslag till ett beslut om att medlemsstaterna ska bemyndigas att ratificera konventionen. En sådan begäran bör innehålla bakgrunden till varför staten är intresserad av att ratificera konventionen och en beskrivning av hur konventionen kommer att genomföras. Det är naturligtvis av största vikt att det klargörs att ett genomförande kan ske med respekt för . Möjligen kan en sådan begäran ges en större tyngd om den framställs av flera medlemsstater gemensamt. Kommissionen har dock en självständig rätt att lägga förslag. Det är därför inte säkert att kommissionen på grund av en sådan 45Kommissionen mot rådet, C-25/94, EU:C:1996:114. 46Piet Eeckhout, EU External Relations , 2:a uppl., 2011, s. 246. 47Se avsnitt 1 för information om detta möte. Medlemskapet i EU och möjligheten att ingå internationella avtal begäran faktiskt lägger ett förslag. Kommissionen kommer sannolikt först själv utreda hur konventionen förhåller sig till . En utgångspunkt, som också framgår av förslaget till beslut rörande kemikaliekonventionen, är att kommissionen anser att konventioner som anses relevanta bör ratificeras av EU:s medlemsstater och att EU ska underlätta för detta. Detta gäller i vart fall för, som det anges i nämnda förslaget, ”konventioner, vilkas innehåll inte ger anledning till oro med hänsyn till unionens gällande regelverk”. Det är därför enligt utredningens bedömning sannolikt att kommissionen inte skulle lägga fram ett förslag om kommissionen efter sin analys skulle finna att konventionens regler kan komma i konflikt med . Innan en medlemsstat vänder sig till EU med en begäran om ett beslut om bemyndigande bör enligt utredningens bedömning särskilda överväganden göras när det rör en äldre konvention som flera medlemsstater redan ratificerat före sitt inträde i EU. Som utredningen konstaterat bör konventionen, särskilt efter avgörandet i , kunna genomföras på ett sätt som är förenligt med . Det kan emellertid inte uteslutas att EU, när konventionen analyseras i förhållande till , skulle finna att det finns spänningar mellan konventionen och eller i vart fall att konventionen måste genomföras på ett sätt som är konformt med . För medlemsstater som redan ratificerat konventionen skulle en sådan bedömning kunna innebära att det står klart att deras genomförande av konventionen inte är fullt förenligt med fördragen på det sätt som avses i artikel 351 EUF-fördraget.48 Ett sådant tydliggörande kan föranleda att en sådan medlemsstat måste ändra sitt genomförande av den i nationell rätt eller som en yttersta åtgärd säga upp konventionen. 48 En analys som gjorts på uppdrag av Kommissionen pekar i den riktningen, se Analysis – in the light of Union acquis – of up to date Conventions. Den ger dock inte uttryck för kommissionens officiella ståndpunkt i frågan. Relevansen av analysen kan också ifrågasättas efter att de nya EU-direktiven på upphandlingsområdet trätt i kraft och efter avgörandet i målet . 6Sammanfattande slutsatser avseende konvention nr 94 Enligt utredningens kommittédirektiv ska utredaren analysera de unionsrättsliga förutsättningarna för att ratificera konvention nr 94. Om konventionen bedöms kunna ratificeras av ska utredningen föreslå hur bestämmelserna i den nya upphandlingslagstiftningen ska anpassas till konventionen. Enligt direktiven ska utredaren utgå från att konventionen ska ges en så bred tillämpning som möjligt. Oavsett om kan ratificera konventionen eller inte ska utredaren analysera vilket unionsrättsligt utrymme det finns för att så långt möjligt anpassa upphandlingslagarna till konventionen. Utredaren ska även beakta hur en anpassning av bestämmelserna förhåller sig till den svenska arbetsmarknadsmodellen. I detta avsnitt sammanfattas de slutsatser som framkommit i betänkandet i den del som rör konvention nr 94. är, har varit och ska enligt regeringen vara en tydlig röst i världen för mänskliga rättigheter. Målet för arbetet med mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik är att bidra till att de rättigheter som slagits fasts i FN och i andra internationella fora ska komma alla människor till del.1 Att främja och öka respekten för de mänsk- 1 Uppgifterna är hämtade från regeringens webbplats om mänskliga rättigheter, i-svensk-utrikespolitik Sammanfattande slutsatser avseende konvention nr 94 liga rättigheterna, inklusive de ekonomiska och sociala rättigheterna, är en prioriterad uppgift för utrikesförvaltningen. Regeringen har vid ett flertal tillfällen, bl.a. i budgetpropositionen , uttryckt att konvention nr 94 ska ratificeras. har också behandlat frågan om ratifikation av konventionen och bl.a. tillkännagett för regeringen som sin mening att konventionen bör ratificeras.2 Att ratificera konventionen skulle således vara i linje med förhållningssätt till mänskliga rättigheter och uppfylla regeringens avsikt i detta avseende. Trots att konventionen antogs har den fortfarande bedömts vara relevant inom och bland dess medlemsstater. Konventionens aktualitet förstärks av att det vid arbetskonferensen antogs en slutsats om att bör uppmuntra ratificering av konventionen. Så sent som antog arbetskonferensen enhälligt en resolution genom vilken medlemsstaterna uppmanas att ratificera och effektivt genomföra konventionen (se avsnitt 2.3). 6.3Förutsättningarna för en svensk ratificering Konventionen måste genomföras i sin helhet. Det är således inte möjligt att t.ex. endast välja att genomföra de delar som överensstämmer med rådande svenska förhållanden. Mot bakgrund av den analys som gjorts i detta betänkande kan konstateras att svensk rätt måste anpassas om ska kunna ratificera konventionen. Genomförandet måste även ske på ett sätt som är förenligt med upphandlingsdirektiven, utstationeringsdirektivet och i övrigt. Oaktat möjligheten att anpassa svensk rätt till konventionen måste EU:s respektive , i egenskap av medlemsstat i EU, befogenhet att ingå internationella avtal beaktas. Enligt utredningens bedömning måste en ratifikation ske i nära samarbete med EU. Utredningen har funnit att ett nära samarbete när det gäller ratifikation av en innebär att rådet för EU:s del bemyndigar medlemsstaterna att ratificera konventionen. Det kan antas att kommissionen lägger ett förslag till ett sådant beslut först efter att kommissionen har klarlagt att konventionen kan genomföras med respekt för . 2005/06:AU3 och rskr. 2005/06:174 samt bet. 2010/11:AU10 och rskr. 2010/11:299. Sammanfattande slutsatser avseende konvention nr 94 6.3.1De upphandlingsrättsliga förutsättningarna för ratifikation Utredningen anser att det är förenligt med upphandlingsdirektiven att ställa särskilda arbetsrättsliga kontraktsvillkor i form av arbetsklausuler. Vid en ratifikation måste det införas bestämmelser om arbetsklausuler i den svenska upphandlingslagstiftningen. Det förslag som utredningen lämnade i sitt delbetänkande tillgodoser i stora delar konventionens krav på användningen av arbetsklausuler. Den större justering som måste göras i förslaget för att anpassa det till konventionen är att obligatoriet att använda arbetsklausuler måste gälla för alla statliga myndigheter i alla offentliga upphandlingar. 6.3.2De arbetsrättsliga förutsättningarna för ratifikation