sou · H3B3107 · 2016-01-01 00:00:00 — tvingas läggas ner eller att investeringen måste skrivas ner, men lyckade investeringar kan i ett nästa skede resultera i en vidareförsäljning (inklusive till ett annat riskkapitalföretag), ett samgående med ett annat företag eller att företaget noteras på en handelsplats (en s.k. Initial Public Offering, IPO). Likvida och transparanta aktiemarknader, tydliga och inte alltför krångliga regelverk för notering av små företag samt möjligheter för företag att notera sig på alternativa (sekundära) handelsplatser är betydelsefulla för att skapa goda möjligheter för investerare att avyttra sina investeringar (och , 2013). I både och minskade både antalet IPO:s och antalet vidareförsäljningar som en konsekvens av finanskrisen. I har nivåerna ökat och antalet vidareförsäljningar var till och med något högre än före finanskrisen. I är nivåerna på både IPO:s och vidareförsäljningar alltjämt betydligt lägre än 2007. Denna utveckling illustrerar samspelet mellan de generella makro- ekonomiska villkoren för näringslivet och riskkapitalinvesterarnas intresse för att göra investeringar. I , liksom i , genomfördes kraftfulla och framgångsrika insatser för att upprätt- hålla kreditgivningen och ta hand om problembanker, vilket troligtvis bidragit till att stödja marknaden för exits och därmed skapa förutsättningar för ett tillflöde av riskkapital till innovativa företag. Offentligt riskkapital får en allt större roll men effekterna på innovationer är osäkra Många försöker således på olika sätt att ingripa i marknaden för riskkapital och även aktivt öka tillgången på riskkapital genom direkt eller indirekt ägande175 i målföretag, t.ex. genom statliga riskkapitalfonder/-bolag, saminvesteringsfonder176 eller s.k. ”fond-i-fonder”.177 I flera länder spelar därför det offent- 175Så kallade villkorslån skulle kunna ingå i arsenalen av statligt riskkapital. Lånen skiljer sig bl.a. mot riskkapitalinvesteringar eftersom staten inte får ta del av eventuella vinster som ett ägande skulle ha gett rätt till. 176Med dessa fonder avses medel från offentligt ägda riskkapitalfonder eller -bolag som matchar medel från privata fonder. 177Med ”fond-i-fond” menas att offentliga medel investeras i andra (privata) riskkapital- fonder, snarare än att det offentliga direkt äger andelar i de mottagande företagen. Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer liga en aktiv roll i att tillhandahålla riskkapital. Offentliga risk- kapitalinsatser kan motiveras samhällsekonomiskt om det föreligger någon form av marknadsmisslyckande. Den offentliga finansieringen får inte heller tränga ut privat kapital. Enligt (2014b) uppfylls dessa villkor om de offentliga aktörerna bistår med finansiering till små och riskfyllda projekt/företag i tidiga faser. Det finns få studier av effekterna av offentliga riskkapital- satsningar på FoU och innovationer.178 (2006) kommer fram till att ju större andel den statliga såddfinansieringen utgör av kostnaderna under såddfasen, desto lägre är sannolikheten att dessa företags patent kommersialiseras eller förnyas. Givet att patenten kommersialiseras, har projekt med statlig såddfinansiering en signifikant lägre vinstnivå än jämförbara projekt utan sådan finansiering. Patent med mer marknadsorienterade statliga lån som ges under kommersialiseringsfasen har däremot ungefär samma vinstutfall och benägenhet att förnyas som genomsnittet av andra kommersialiserade patent. Det finns vidare forskning179 som tyder på att offentliga och privata riskkapitalinvesteringar kan vara komplement till varandra om de görs på rätt sätt. Här kan medverkan från privata aktörer verka disciplinerande och ställa krav på lönsamhet som de offentliga medlen kan bidra till att både hantera den osäkerhet som är regel vid investeringar i tidiga faser och i innovationer som inte ännu har nått marknaden. Den offentliga medfinansieringen bör vidare vara tillräckligt stor för att göra skillnad, men heller inte för stor i förhållande till de privata aktörernas finansiering, vilket kan minska de senares drivkrafter att säkerställa att investeringen görs enligt de bästa marknadsförut- sättningarna. Enligt och (2013) bör en offentlig medfinansiering normalt understiga av det totala investeringsbeloppet. Figur 6.8 visar fördelningen av nyinvesteringar bland svenska statliga riskkapitalbolag mellan olika faser . Figuren visar att en relativt stor del av det statliga riskkapitalet gick till företag som befinner sig i s.k. sena faser. 178Se (2014b) för en genomgång av litteraturen kring effekterna av statliga risk- kapitalsatsningar samt vilka olika program som finns i . och (2013) diskuterar problem med utvärderingar av offentliga riskkapitalprogram och -företag. 179Wilson och (2013) går igenom ett antal studier. Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 Figur 6.8 Fördelningen av nyinvesteringar hos statliga riskkapitalbolag mellan olika faser 2011 och 2012 Källa: Bearbetning av data i (2014b). (2014b) menar att de statliga riskkapitalbolagens investeringar sker i sena faser. Vidare är de investerade beloppen i enskilda portföljbolag för höga, enligt . Han menar att staten i detta fall agerar på en marknad som inte lider av något marknadsmisslyckande (som inte kan lösas med hjälp av privata finansiärer). Risken är i stället att de statliga riskkapitalfonderna eller -bolagen tränger ut privat finansiering. Sammanfattningsvis tycks tillgången på såväl lån som (externt) riskkapital vara god i i förhållande till andra länder.180 Det gäller även för små och medelstora företag. Företagen tycks heller inte se tillgången på extern finansiering som ett avgörande hinder för kommersialisering av innovationer. Till följd av marknadsmiss- lyckanden är tillgången på extern finansiering, riskkapital, ofta ett problem i tidiga faser, vilket generellt kan motivera offentligt stöd till s.k. såddkapital. Den bild som framträder av svenska för- hållanden när det gäller tillgång till kapital i tidiga faser är inte en- tydig. Tillgången till kapital i tidiga faser tycks vara förhållandevis god i som de statliga investeringarna huvud- sakligen sker i senare faser. i ljuset av dels att riskkapital- investeringar tillgodoser en mycket begränsad del av företagens finansieringsbehov, dels att utbudet av riskkapital i är förhållandevis gott ter sig insatser för att öka tillgången på offentligt riskkapital inte som en avgörande faktor för att stimulera företagens innovationsförmåga. Det statliga riskkapitalet kan dock 180 (2014) kommer fram till en liknande slutsats. Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer spela en mer betydelsefull roll för vissa, framför allt nystartade, företag och delvis kompensera för ett minskat och volatilt intresse hos de privata riskkapitalföretagen. Detta ställer krav på att de statliga insatserna är utformade på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. Den nationalekonomiska forskningen kan inte ge någon tydlig vägledning för hur de statliga riskkapitalinsatserna bör utformas. Flera studier tyder dock på att olika sätt att kombinera privat och offentlig finansiering kan vara fruktbart. Förutom att tillhandahålla finansiellt kapital, kan sådana, gemensamma sats- ningar innebära att även kunskapskapital i form av t.ex. lednings- eller marknadskompetens kommer företagen till del genom de privata aktörernas/finansiärernas engagemang. Inte minst för nystartade företag kan tillgången på kunskapskapital vara minst lika viktig som tillgången på finansiellt kapital. 6.8Beskattning av företag kan ha stor påverkan på investeringar i FoU Utformningen av skattepolitiken påverkar företagens avkastning efter skatt på investeringar i FoU, och det påverkar därmed mängden kunskapskapital och hur det används i produktionen. Avsnitt 5.3.1 beskrev hur särskilda skatteincitament för FoU- investeringar kan påverka företagens drivkrafter att investera i FoU. Men, hur påverkar generella skattevillkor, t.ex. nivån på beskattning av företagens vinster (bolagsskatt), företagens benägenhet att investera i FoU och att ägna sig åt innovations- verksamhet?181 Generellt gäller att rörliga skattebaser, i synnerhet de som är internationellt rörliga, bör beskattas lägre än mindre rörliga. Immateriellt kapital kan i stora stycken antas vara internationellt rörligt. Det talar, allt annat lika, för att avkastningen från immateriellt kapital ska möta en lägre skattesats för att behålla dessa aktiviteter i landet och för att maximera de offentlig- finansiella intäkterna. I synnerhet multinationella företag har stora möjligheter att utnyttja skillnader i beskattning mellan olika länder 181 Se även Tillväxtanalys (2014b) för en bredare diskussion om skatters effekter på företagens lokaliseringsbeslut och utländska direktinvesteringar. Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 enligt (, 2013e kapitel 2). Genom (oftast laglig) skatteplanering kan multinationella företag belägna i länder med relativt hög beskattning t.ex. föra över ägandet av patent till dotterbolag i länder med lägre beskattning. Det finns även andra exempel på hur multinationella koncerner kan ägna sig åt internprissättning av användandet av immateriella tillgångar inom koncernen i syfte att minska den totala skattebelastningen.182 konstaterar dock att det är svårt att bedöma omfattningen av denna form av skatteplanering men konstaterar, baserat på amerikanska erfarenheter, att betydande medel undanhålls inhemsk beskattning på detta sätt. konstaterar också att den typ av skatteplanering som hänger samman med multinationella företags internprissättning, är större inom exempelvis läkemedels- och elektronikindustrin, vilket kan indikera att dessa skatteupplägg är mer vanligt förekommande inom branscher med hög andel immateriella tillgångar. Ett uppenbart problem med skatteplanering kring investeringar i immateriellt kapital är att det leder till s.k. ”skattebaserodering”, dvs. skattebaserna i företagens hemländer minskar, vilket gör att högre skatter måste tas ut på andra skattebaser (för samma nivå på de offentliga utgifterna). Men, förekomsten av skattemässigt gynnsamma villkor för vinster från t.ex. patent i vissa länder kan också få realekonomiska effekter, dvs. påverka nivån på investe- ringar i immateriella tillgångar samt var frukterna av dessa investeringar kommer till användning (2013e, kapitel 2) pekar på en rad sådana effekter: –Förekomsten av skattemässiga fördelar för investeringar i immateriella tillgångar kan i vissa fall leda till överinvesteringar då avkastningen efter skatt kan vara högre än före skatt. Detta snedvrider företagens investeringsbeslut och leder till att vissa tillgångar blir systematiskt gynnade ur ett skatteperspektiv. 182 Den enklaste vägen för multinationella företag att utnyttja skillnader i beskattning av immateriella tillgångar är att moderbolaget, inom en multinationell koncern, etablerar ett dotterbolag i ett land med lägre beskattning av inkomster från dessa tillgångar (något förenklat vinsten). Dotterbolaget kan bli formell ägare till ett patent som tagits fram inom koncernen. Dotterbolaget får sedan betalningar från moderbolaget för att moderbolaget (eller dess producerande enheter) ska få använda patentet. Dessa inkomster beskattas då lägre än om moderbolaget hade registrerats som ägare till patentet och inkomsterna från patentet hade beskattats i det land där moderbolaget har sitt säte. Med andra ord blir den totala beskattningen på koncernnivå lägre genom detta upplägg. Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer –Företag som inte ingår i en multinationell koncern har inte samma möjligheter att utnyttja de skattemässiga fördelar som kan uppnås genom att t.ex. skifta ut ägandet av ett patent till ett lågskatteland. Detta leder till att det kan vara svårare för ”rena” forskningsbaserade, mindre företag att konkurrera på samma villkor som multinationella koncerner. Eftersom stora företag dessutom är mer lämpade än små att utföra inkrementella innovationer, kan ett land gå miste om framtagandet av de nya, radikala innovationer som lämpar sig bättre för små företag. –I den utsträckning användningen av de immateriella tillgångarna är beroende av var dessa tillgångar är lokaliserade rent beskatt- ningsmässigt, kan skattemotiv, utöver att minska inkomsterna, också dränera hemlandet på tillgångar som är betydelsefulla för ekonomisk tillväxt.183 Det kan både röra sig om att själva forskningsverksamheten flyttar ut och om att den produktion som använder resultaten från de immateriella tillgångarna flyttas ut av skatteskäl. Hur negativt hemlandets egen innovationsför- måga påverkas om de immateriella tillgångarna hålls av dotterbolag i andra länder, beror dels på om ägandet till det immateriella kapitalet kan separeras från hur detta kapital används och skyddas rent juridiskt, dels på om de internationella överspillningseffekterna avtar med geografiskt avstånd eller inte. –En geografisk utspridning av immateriella tillgångar, som drivs fram av skillnader i beskattning och således inte svarar mot de beslut företagen hade fattat i frånvaro av skatter (eller subventioner) kan leda till att den totala (globala) stocken av kunskapskapital minskar, vilket i sin tur leder till en lägre produktivitetstillväxt i flera länder. Flera länder, däribland , vidtar olika former av åtgärder för att begränsa de multinationella företagens möjligheter att utnyttja de (rika) möjligheter som finns till skatteplanering. Åtgärderna kan ta sig olika uttryck. Relativt många länder använder sig av särskilda 183 Denna dräneringseffekt kan förstärkas om länder med (mycket) låg beskattning av t.ex. inkomster från patent och andra immateriella tillgångar även har en låg beskattning av arbetskraft, eventuellt i kombination skattelättnader för utländska experter. Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 skattevillkor för utlandskontrollerade företag.184 Ett annat exempel på åtgärder är s.k. patent- och innovationsboxar. Dessa är tänkta att ge inhemska företag lägre beskattning på inkomster från patent och andra immateriella rättigheter, bl.a. i syfte att undvika utlokali- sering till länder med lägre beskattning på dessa inkomster (se faktaruta 6.1). Dessa åtgärder är framför allt fiskalt motiverade, men som nämnts ovan finns det även realekonomiska skäl att i alla fall begränsa drivkrafterna att, enbart baserat på skillnader i skattevillkor, utlokalisera ägandet eller användandet av immateriella tillgångar. Faktaruta 6.1 Är patentboxar ett bra sätt att stimulera FoU? Under har den internationella konkurrensen mellan företag och företagens möjligheter att lokalisera verksamhet, inklusive FoU, utomlands ökat (se vidare kapitel 3). Som ett svar på denna utveckling har flera länder försökt att göra det så attraktivt som möjligt för de globala företagen att etablera verksamhet. Ett sätt att attrahera utländska investeringar och hindra utflöde av investeringar har varit att minska den generella företagsbeskattningen. Ett annat sätt är att attrahera FoU-intensiv verksamhet till det egna landet och öka kommersialiseringen av FoU-resultaten genom skatteincitament i form av s.k. patent- eller innovationsboxar. En patentbox innebär att skattesatsen sänks för vinster som härrör från försäljningen av patenterade produkter. En innovationsbox omfattar även vinster från andra immateriella rättigheter. En patentbox kan användas av antingen den som äger patentet eller den som har licensrättigheten att använda patentet. De vinster som omfattas av patentboxen är: 1) försäljning av produkter som baseras på patent, 2) royalty- och licensintäkter från patent och 3) intäkter från överlåtelse av 184 Så kallade CFC-regler, där CFC står för controlled foreign companies. Dessa regler skiljer sig från land till land men den gemensamma nämnaren är följande: Ett (moder-)bolag som har sitt säte i ett land (hemlandet, t.ex. ) men har ägarintresse i ett dotterbolag i utlandet påförs skatt för vinster i dotterbolaget i proportion till hemlandsföretagets ägarandel. Ofta appliceras CFC-reglerna bara om skattesatsen i det land dotterbolaget är registrerat, understiger en viss nivå (i fall är det av bolagsskattenivån i , dvs. 0,55*22 procent=12,). Flera länder tillämpar s.k. vita listor med länder (kontinenter) som är undantagna från CFC-reglerna. Särskilda CFC-regler gäller också inom EES. Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Här kan det dock finnas betydande skillnader mellan olika länder i hur patentboxarna är utformade. Den lägre skattesatsen på vinster från patent (eller andra immateriella rättigheter) gör investeringar i sådan verksamhet mer lönsam. Ofta krävs nämligen FoU-investeringar för att företagen ska uppnå resultat som ger immateriella rättigheter och därmed en lägre skattesats. Ett annat syfte med patentboxen är att ge incitament till företag att lokalisera själva ägandet av patent till värdlandet (dvs. det land i vilket patentboxen finns). Därigenom skapas möjligheter att öka, eller i varje fall behålla, skatteintäkter från de vinster som genereras av patenten. Detta är en form av internationell skattekonkurrens och sker på bekostnad av andra länder. För att patentboxen ska generera positiva samhälls- ekonomiska effekter krävs att den ökade FoU:n i sin tur genererar fler nya och förbättrade produkter som kommer konsumenterna till del. Den ökade nyttan för konsumenterna måste i sin tur vara större än ett eventuellt bortfall i skatteintäkter som skapas av patentboxen. Flera europeiska länder har infört olika former av patent- och innovationsboxar. Patentboxar infördes i och utökades till innovationsboxar. Vinster från patent och från FoU som har fått stöd i utvecklingsfasen beskattas jämfört med den ordinarie bolagsskatten på . I infördes patentboxar 2013. I det brittiska systemet beskattas vinster från patent i stället för med bolagsskatten på 24 procent.185 De flesta system med patent- och innovationsboxar har bara funnits i ett fåtal år, vilket gör det svårt att utvärdera dem, i synnerhet vad gäller de långsiktiga effekterna på FoU- investeringar och innovationer. Till skillnad från andra skatte- incitament (se avsnitt 5.3) av FoU, subventionerar inte patent- boxarna själva FoU-utgifterna. Det är i stället vinster från patent och andra immateriella rättigheter som får en lägre skattesats. Detta gör kopplingen mellan patentboxar och FoU ännu mer komplicerad. 185 Fr.o.m. är bolagsskattesatsen i . Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 En mer kortsiktig effekt, som är lättare att utvärdera, är i vilka länder koncerner väljer att förlägga ägandet av nya patent. , och O’(2011) simulerar de kortsiktiga effekterna av patentboxar på ägandet av patentansökningar i . De drar slutsatsen att patentboxar ökar sannolikheten att företag låter dotterbolag lokaliserade i länder med patentboxar stå för patentansökningar. Trots detta minskar skatteintäkterna från patenterade produkter i dessa länder. Skattebortfallet p.g.a. patentboxarnas lägre skattesatser är större än ökningen i skatteintäkter från patenterade produkter då ägandet lokaliseras till värdlandet. Även andra länder som inte har patentboxar får lägre skatteintäkter från patenterade produkter, eftersom vinsten från patenterade produkter i högre grad redovisas i länder som har patentboxar. Skatteintäkterna från patenterade produkter minskar alltså både i länder som har och som inte har patentboxar när ett sådant subventionssystem införs. Källa: (2014a). Det är svårt att med någon större precision uppskatta vilken betydelse möjligheterna till skatteplanering för multinationella företag har för investeringar i immateriella tillgångar och innovationer. Det finns dock ett antal studier som försöker belysa hur skillnader i skattesatser påverkar företagens FoU-utgifter eller patent(-ansökningar). Stöwhase (2002) finner att den formella bolagsskatten, men inte den effektiva, har stor påverkan på var tyska multinationella företag lokaliserar finansiell verksamhet, FoU och andra tjänster. En tolkning av det resultatet är, i linje med resonemanget i detta avsnitt, att det av vinstbeskattningsskäl kan vara lönsamt för multinationella företag att förlägga huvudkontor och -tjänster (inklusive FoU) där den formella bolagsskatten är låg. Siedschlag m.fl. (2013) finner dock inga effekter av nivån på den formella bolagsskatten på val av lokaliseringsland för FoU för europeiska företag. m.fl. (2011) finner betydande effekter av nivån på bolagsskatter – den skatt som utgår på inkomster från patentet – på europeiska företags benägenhet att ansöka om patent i ett visst land (förutom tolv EU-länder, , och ). En högre beskattning i det egna landet minskar företagens Bilaga 8 till LU15 Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer benägenhet att ansöka om patent i det landet medan högre skatter i omvärlden ökar benägenheten att företag från dessa länder ska ansöka om patent i det land som inte höjt skatten. Sammanfattningsvis finns det goda skäl att anta att företagens investeringar i immateriella tillgångar inte bara påverkas av de direkta skatteincitament som eventuellt kan finnas för (vissa) FoU- utgifter, utan i mycket stor grad även av villkor inom ramen för det generella skattesystemet. Framför allt är det de större, multi- nationella företagen som kan dra nytta av dessa möjligheter; det är långt ifrån säkert att de företagsekonomiska beslut som styr var investeringarna hamnar sammanfaller med det som är samhälls- ekonomiskt optimalt. Eftersom det är svårt för nya, mindre innovationsföretag att dra nytta av möjligheter till internationella skatteupplägg, kan det hämma innovationsförmågan i ett land, eller åtminstone möjligheterna till att ta fram nya, radikala innovationer. Det finns vidare en risk för, som (2013e, kapitel 2) påpekar att länder kan kastas in i en ”kapplöpning mot botten” när det gäller att försöka stimulera eller hålla kvar de multinationella företagens innovationer. Detta leder inte bara till en potentiell urholkning av skattebaser, utan också till att det blir mindre sannolikt att investeringar i FoU och annat immateriellt kapital hamnar på de platser som har de bästa grundförutsättningarna för forskning och innovationer. En viktig faktor för hur skattevillkoren påverkar FoU-investeringar och långsiktig produktivitetstillväxt är hur starka överspillningseffekterna är och hur de varierar med geografiskt avstånd. Slutligen är det troligt att studier av lokalisering av FoU och produktion som inte beaktar skillnader i skattevillkor mellan länder kan komma till felaktiga slutsatser om vad det är som driver investeringarna i kunskapskapital.186 Det bör, avslutningsvis, betonas att det finns flera skäl till varför företag kan välja att behålla sina immateriella tillgångar i ett land med relativt sett högre beskattning av avkastningen på dessa tillgångar. 186 Förekomsten av skattemotiv för val av lokaliseringsland för det företag som tar ut patentet kan dock göra att det blir svårare att mäta innovativ verksamhet (på landnivå) genom att använda patent från den europeiska patentbyrån EPO. Detta eftersom EPO- patent, till skillnad från patentansökningar till den amerikanska patentbyrån USPTO, bara registrerar den ansökande, oavsett om det är ett företag eller en fysisk person, och inte den innovatör som ursprungligen tog fram den nya teknologin. Effekter av indirekta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 t.ex. vara dyrt att sätta upp särskilda dotterbolag i länder med lägre beskattning.