sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Ett nödvändigt vill- kor för finanspolitisk hållbarhet är att den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet på lång sikt är stabil som andel av BNP. Ett finanspolitiskt ramverk ska inte hindra finans- politiken från att reagera på konjunkturen och andra störningar. I utformningen av det finanspolitiska ramverket gäller det att hitta kompletteras med ett skuldankare en lämplig balans mellan dessa två motiv, långsiktig hållbarhet och hantering av störningar. Olika finanspolitiska regler har olika för- och nackdelar i hanteringen av denna avvägning. Som framgått av diskussionen i avsnitt 3.2 är de grundläggande motiven bakom överskottsmålet snarare relaterade till nivån på och utvecklingen av den offentliga skulden och förmögenheten, än till budgetsaldot ett visst år. Av den anledningen menar (2012) att regeringen tydligare borde diskutera relatio- nen mellan överskottsmålet och den offentliga skuldsättningen. Rådet anser att regeringen bör klargöra sin syn på lämplig storlek på såväl den offentliga nettoförmögenheten som bruttoskulden, samt föra en diskussion om huruvida anpassningsbanan till den önsk- värda skuldnivån är väl avvägd. Detta förutsätter enligt rådet att regeringen tydligt redovisar motiven för den offentliga förmögen- heten. (2007) resonerar på liknande sätt och anser att det är en brist att regeringen aldrig lagt fast eller diskuterat nivån på en långsiktigt hållbar skuldkvot. Om ett syfte med det finanspolitiska ramverket är att stabilisera skuldkvoten kan en siffersatt skuldregel vara viktig. Genom att ange ett explicit riktmärke för skulden är en skuldregel per definition det mest direkta sättet att åstadkomma att skulden rör sig mot en målsatt nivå. En aktuell OECD-studie av Fall m.fl. (2015) pekar på att ett skuldmål kan fungera som en referenspunkt utifrån vilket operativa finanspolitiska regler som t.ex. saldomål definieras. Att komplettera ramverket med en skuldregel skulle ytterligare kunna förtydliga skuldens roll i utvärderingen av finanspolitikens hållbar- het, och underlätta kvantitativa bedömningar av hur olika policy- alternativ påverkar finanspolitikens hållbarhet. Skuldkvoten fångar över tiden återkommande finanspolitiska avvikelser som flödes- variabler som saldomålet inte fångar. Då skulden påverkas av faktorer som är utanför regeringens kontroll (t.ex. värdeför- ändringar), kan ett saldomål eller en utgiftsregel mer direkt ta sikte på de faktorer som en regering kontrollerar. Liknande argument för en kompletterande skuldregel framförs i en IMF-studie av Andrle m.fl. (2015), som säger att skuldregeln och den operativa regeln bör hänga ihop genom en återkopplingsmekanism som antingen kan vara explicit i form av en automatisk justering av den operativa regeln vid avvikelse från skuldregeln, eller mindre formell genom någon form av uppmaning till framtida korrigering. kompletteras med ett skuldankare En skuldregel ger ramverket ett minne Nuvarande och tidigare regeringar har framfört att eftersom över- skottsmålet främst är ett framåtblickande riktmärke för finans- politiken analyseras dess måluppfyllelse i första hand i ett framåt- blickande perspektiv. En bakåtblickande analys görs dock för att se om det har funnits systematiska fel i finanspolitiken som minskar sannolikheten att målet nås . Om sådana systematiska avvikelser leder till en kraftigt förändrad skuldnivå har regeringen sagt att detta skulle kunna vara ett skäl att ompröva överskotts- målets nivå och tillämpning (se t.ex. prop. 2015/16:1, s. 168). Ett framåtblickande perspektiv kan motiveras från ett effektivi- tetsperspektiv. En tillfällig ökning av de offentliga utgifterna till följd av en temporär störning i ekonomin bör enligt detta synsätt kunna leda till en större offentlig skuld. Man bör inte nödvändigt- vis minska skuldsättningen igen genom ett temporärt högre sparan- de när störningen upphört, utan den bästa strategin är att acceptera den nya skuldnivån och på nytt gå tillbaks mot det målsatta spar- andet. Om störningarna är symmetriska, så att man lika ofta över- raskas av att sparandet blir högre som lägre än målsatt, kommer skulden att återgå till den nivå som är förknippad med det målsatta sparandet. Om det däremot finns en systematik i avvikel- serna, så att man oftare underskrider än överskrider överskotts- målet, så kommer skulden att bli större än förväntat. När det gäller om och hur en avvikelse ska korrigeras, menar m.fl. IMF (2009) att en målavvikelse inte per automatik ska behöva aktivera en åtgärd om avvikelserna förväntas jämna ut sig på medel- lång sikt. Om avvikelsen däremot är permanent är det viktigt för finanspolitikens trovärdighet att det finns mekanismer för att korri- gera den. Debrun och Schaechter (2014) pekar även på att driv- kraften för att nå ett saldomål kan bli svagare om det inte finns krav på att avvikelser måste kompenseras. Den offentliga skulden är väldefinierad och lätt att kommunicera En fördel med en regel för den offentliga bruttoskulden är att det är ett väldefinierat begrepp som är enkelt och tydligt att följa upp och kommunicera (Schaechter m.fl. IMF 2012). kompletteras med ett skuldankare liga finansiella tillgångar, och därmed att beräkna den finansiella netto- ställningen, är mer komplicerat, även om det finns tydliga redovis- ningsregler för national- och finansräkenskaperna (se även av- snitt 8.3.1). 8.2.2Potentiella nackdelar med en skuldregel En skuldregel bör kombineras med en mer operativ regel för att finanspolitiken inte ska bli procyklisk Som tidigare nämnts är skuldnivån viktig för stabiliseringspoli- tikens effektivitet och handlingsutrymme. En central kritik mot en skuldregel är att den riskerar att göra finanspolitiken procyklisk. Om en skuldregel utformas så att avvikelser måste korrigeras utan hänsyn till konjunkturläget skulle det kunna tvinga fram svängningar i den ekonomiska politiken som är stabiliserings- politiskt olämpliga. Alternativt skulle en skuldregel som är alltför flexibel för att styra finanspolitiken kunna förlora all reglerande verkan. Skulden påverkas också av andra faktorer än politiska beslut och sådana som inte motiverar finanspolitiska åtgärder. Exempelvis kan statsskuldens storlek ändras på grund av växelkurs- och ränteför- ändringar. Den ändras även av lån för att öka valuta- reserv och annan utlåning, som inte påverkar det finansiella sparan- det, eftersom staten får motsvarande finansiella tillgångar. En alltför strikt eller automatisk styrning mot ett skuldmål skulle därför kunna påkalla orealistiskt stora eller till och med omotiverade finanspoli- tiska anpassningar, med allvarliga störningar på den ekonomiska aktiviteten som följd. Att det tar för åtgärder att påverka skulden gör också en skuldregel mindre användbar i den löpande budgetplaneringen (Schaechter m.fl. IMF 2012). Risk för att en skuldregel kringgås genom ”kreativ” bokföring En invändning mot en regel formulerad utifrån skuld- eller för- mögenhetsmått är att dessa kan manipuleras genom att t.ex. avskriv- ningsregler och värderingsprinciper ändras. Detta problem minskar dock om man använder väldefinierade mått från finans- och national- kompletteras med ett skuldankare Den konsoliderade bruttoskulden, Maastrichtskulden, är ett exempel på ett tydligt definierat skuldbegrepp som rappor- teras på samma sätt av alla EU-länder. Även den svenska stats- skulden är ett statistiskt väldefinierat begrepp. Bruttoskulden kan dock påverkas av förändringar i statens finan- siella tillgångar, t.ex. att staten säljer aktier i syfte att nå ett mål som är formulerat i termer av bruttoskulden. Bruttoskulden minskar, men den finansiella nettoställningen har inte förändrats. Staten lånar också för att låna ut till t.ex. och , vilket inte påverkar det finansiella sparandet direkt, men däremot ökar både statsskulden och den offentliga bruttoskulden. Ett bruttoskulds- mått kan därför behöva tolkas med hänsyn till denna typ av förändringar för att ge en mer korrekt bild av finanspolitikens hållbarhet. Exempelvis gör s.k. stock-flödesjuste- ringar om en medlemsstat använder likvida tillgångar för att köpa tillbaka sin egen skuld. Många regler ökar ramverkets komplexitet Fördelarna med en ny regel bör alltid ställas mot risken för ökad komplexitet och mindre transparens. Ett ökat antal regler gör efter- levnaden mer komplicerad att övervaka (Debrun och Schaechter 2014). Risken ökar också för målkonflikter om utvecklingen be- döms vara i linje med en regel men inte med en annan. En parallell kan dras till och hur det har kriti- serats för att ha blivit alltför komplext med många olika mål, gränser och riktmärken som riskerar att överlappa och inte vara konsistenta med varandra, som det blir svårare att se till att det följs (Andrle m.fl. IMF 2015). En annan parallell kan göras till det stora antalet indikatorer som använts för att följa upp överskottsmålet. Dessa har gett olika budskap om sparandet avvikit från målet och hur stor avvikelsen varit (se avsnitt 9.4.1). Med flera mål och regler utan en tydlig inbördes ordning ökar risken för att finanspolitiska åtgärder motiveras med det mått som för tillfället visar på den bästa måluppfyllelsen. kompletteras med ett skuldankare 8.3Hur kan en skuldregel utformas? I det följande diskuteras utformningen av en potentiell skuldregel. Vilket mått på skulden är lämpligast att utgå från? Bör en skuld- regel formuleras som ett mål eller ett tak för skulden? I denna diskussion görs jämförelser med skuldregler i andra länders ram- verk. En annan fråga handlar om vilken nivå på skulden en skuld- regel ska utgå från. I ett ramverk med ett saldomål bör rimligtvis en skuldregel överensstämma med de skuldnivåer detta saldomål vän- tas leda till. påverkas skulden av fler faktorer än sparan- det, vilket diskuteras här. Här tas också upp frågan om rättslig reglering av en skuldregel. Slutligen redogörs också för alternativ till skuldregler, som mekanism för korrigering av avvikel- ser från saldomålet. 8.3.1Vilket skuldmått är lämpligast? Bruttoskuld eller finansiell nettoförmögenhet? Teoretiskt sett är den finansiella nettoförmögenheten, dvs. nettot av skulder och finansiella tillgångar, mer lämplig som hållbarhets- indikator än bruttoskulden. I analysen av den offentliga soliditeten är nettoförmögenheten en central komponent. Internationellt är det dock vanligare med regler för bruttoskulden än för nettoför- mögenheten. Den konsoliderade bruttoskulden är till exempel det mått som används inom stabilitets- och tillväxtpakten. Att brutto- skulden används i internationella jämförelser beror bland annat på att måttet är mindre känsligt för olika värderings- och redovis- ningsprinciper. Erfarenheten visar också att det primära sparandet, som ska finansiera skuldkostnaderna, har ett närmare samband med förändringar i bruttoskulden än nettoförmögenheten. De finansiella marknaderna är sannolikt också mer intresserade av att staten har en låg bruttoskuld än nivån på den finansiella nettoförmögenheten. Ett skäl till det är att de offentliga finansiella tillgångarna kan vara mindre likvida eller öronmärkta för speciella syften. Även när det gäller möjligheten att bedriva aktiv finanspolitik kan den finansiella nettoförmögenheten ge en överdrivet positiv bild då många tillgångar är svåra eller till och med omöjliga att sälja. Till exempel finns en kompletteras med ett skuldankare stor del av de svenska offentliga finansiella tillgångarna i ålders- pensionssystemet, och är därmed avsedda för framtida pensioner. Värdet på offentligt ägda tillgångar i har ändrats mycket. Merparten av uppgången i den offentliga sektorns förmögenhet beror på värdeökningar på statens aktieinnehav. Som framgick av avsnitt 4.2 hade värdeförändringar större betydelse för nettoför- mögenhetens ökning än det finansiella sparandet perioden – 2015. Statskulden eller den konsoliderade bruttoskulden? Två bruttoskuldmått som är tänkbara för en skuldregel är statens bruttoskuld respektive den offentliga konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden). Det första måttet är som namnet säger statens skuld, medan Maastrichtskulden även omfattar skulder i övriga delar av offentlig sektor, minskat med den del av skulden som hålls intern, framför allt ålderspensionssystemets innehav av statspapper. Den största skillnaden är således att Maastrichtskulden till skillnad från statsskulden inkluderar kommunsektorns skulder. uppgick Maastrichtskulden till av BNP och statsskulden till av BNP, medan kommunsektorns skulder upp- gick till av BNP. Diskussionen om vilket av måtten som är att föredra kan kopp- las till den om överskottsmålet bör omfatta hela offentliga sektorn eller bara staten och kommunsektorn (se avsnitt 6.2). För att göra reglerna så konsistenta som möjligt bör ett överskottsmål som omfattar hela offentliga sektorn vara relaterat till en stock som också omfattar hela den offentliga sektorn, dvs. Maastrichtskulden är också det skuldmått som används när de svenska offentliga finanserna och den svenska statens kreditvärdighet gran- skas internationellt. Ett argument för en regel för statsskulden är att det är den som direkt påverkas av konjunkturvariationer och är ett mått på statens beredskap att hantera en kris eller djup lågkonjunktur. Statens skuld är dock den absolut största delen i Maastrichtskulden och går att härleda från det mått på statskulden Riksgälden redovisar, vilket gör att de kan följas parallellt. Både en regel för statsskulden och Maastrichtskulden begränsar därmed risken för att en stor del av kompletteras med ett skuldankare det offentliga sparandet för ett givet saldomål kommer att ligga i pensionssystemet, och att därmed statens förmåga att hantera kriser försämras. Eftersom pensionssystemets innehav av statspapper får räknas bort i beräkningen av Maastrichtskulden finns en möjlighet att ett lågt sparande i staten och en växande statsskuld inte leder till att Maastrichtskulden ökar på samma sätt, om AP-fonderna väljer att öka sitt innehav av statspapper. I förlängningen skulle en sådan utveckling kunna leda till att statens förmåga att hantera en kris försämras, men att detta inte syns i Maastrichtskulden. Det fram- står dock som ett hanterbart problem givet den transparens som präglar ramverket. 8.3.2Skuldtak eller skuldmål? En siffersatt regel för skulden skulle antingen kunna formuleras som en övre gräns (ett tak) eller som ett mål (ett riktmärke eller ”ankare”). Man kan också tänka sig ett intervall, antingen för ett takvärde eller för målnivån. Som framgått av avsnitt 2.2 innebär stabilitets- och tillväxtpaktens krav att Maastrichtskuld inte får överstiga av BNP. EU:s skuldregel är exempel på ett skuldtak. I översynen av miniminivån för MTO tittar kommissionen på vilken nivå på spar- andet som stabiliserar skuldkvoten på av BNP. Avståndet till gränsnivån spelar också roll för hur snabbt det strukturella sparandet måste förstärkas om överskottsmålet avviker från MTO. och är exempel på länder som tillämpar natio- nella skuldregler i form av skuldtak (se vidare i bilaga 4). Dessa länders skuldregler har formulerats i förhållande till EU:s referens- värde. I båda länderna säger grundlagen att Maastrichtskulden inte får överstiga av BNP, och krav på åtgärder från reger- ingen aktiveras om skulden överskrider vissa tröskelvärden. I sker detta när skulden närmar sig av BNP. Kraven på åtgärder blir skarpare ju av BNP skulden kommer och skulle passeras blir regeringen före- mål för misstroendevotum. (2016c) pekar på att en risk med ett skuld- tak är att ett sådant inte styr politiken alls så länge marginalen till kompletteras med ett skuldankare taket är god, och blir operationellt först när taket riskerar att binda. Ingen av dessa situationer är eftersträvansvärda. I stället bör det finnas en uppfattning om lämplig nivå på nettoförmögenhet och skuld , så att saldomålet kan anpassas för att nå dessa nivåer. Saldomålet blir därmed en länk från nuvarande nivåer på förmögenhet och skuld till de framtida önskvärda värdena. I en modell med skuldtak blir det enligt KI mindre klart vilka nivåer på skuld och förmögenhet som eftersträvas. Ytterligare en möjlig skuldregel är de icke siffersatta principer för skulden som tillämpar, och som är reglerade i lag (se vidare i bilaga 4). Här måste det offentliga sparandet vara posi- tivt till dess att man nått en väl avvägd nivå på skulden. När skul- den nått denna nivå ska den hållas på den nivån under en viss tids- period. Eftersom ramverket endast anger principer kan regeringen själv precisera en ansvarsfull skuldnivå. 8.3.3Skulden påverkas av fler faktorer än sparandet En skuldregel måste överensstämma med saldomålet Eftersom vi här inte diskuterar en skuldregel som ett alternativ till ett saldomål måste en skuldregel utgå från en nivå på skulden som överensstämmer med det saldomål och den bana för skulden som anses önskvärd. I avsnitt 7 föreslår kommittén att överskottsmålet ändras till en tredjedels procent av BNP. I valet av överskottsmål är nuvarande och förväntade skuldnivåer centrala. Ett sparande på den valda nivån leder som redovisas i samma avsnitt, givet vissa antag- anden, till en viss bruttoskuld och nettoförmögenhet. Den före- slagna förändringen av överskottsmålets nivå motiveras således av att den finansiella ställningen i den offentliga sektorn och Maastricht- skulden då får en önskvärd utveckling på medellång och lång sikt. Skulden påverkas dock av fler faktorer än sparandet, vilket utveck- las nedan. kompletteras med ett skuldankare Skulden påverkas av annat än sparandet Ett antal faktorer kan göra att den offentliga sektorns skuld- och förmögenhet utvecklas på ett annat sätt än vad som förutses vid det tillfälle som ett saldomål fastställs. Skuld- och förmögenhetsnivåer påverkas inte bara av sparandet utan även av t.ex. värdeförändringar och i vilken del av den offentliga sektorn sparandet uppstår. Även om överskottsmålet uppfylls kan således förmögenhet och skuld ut- vecklats på ett annat sätt än förväntat. Av det skälet krävs en ut- förlig redovisning och tolkning av faktorer som påverkat skulden om en skuldregel införs i ett finanspolitiskt ramverk. Det är bland annat viktigt att minska risken för att åtgärder vidtas som endast syftar till att klara skuldregeln men som inte påverkar den lång- siktiga hållbarheten. En första osäkerhetsfaktor är sparandets fördelning i den offent- liga sektorn. Om det målsatta överskottet uppkommer i staten kommer det att i första hand påverka statsskulden. Ju högre statligt sparande desto lägre statsskuld och Maastrichtskuld, vilket innebär att den offentliga sektorns nettoställning förstärks på motsvarande sätt. Om sparandet i stället sker i ålderspensionssystemet kommer skulden inte att minska utan de finansiella tillgångarna i AP-fonderna att öka. Den finansiella nettoställningen förbättras även i detta fall, kanske t.o.m. mer än om staten sparar eftersom det är rimligt att anta att AP-fondens tillgångar även ökar i värde. Statsskulden på- verkas nu inte alls, men Maastrichtskulden kan komma att utveck- las mer förmånligt om AP-fonderna väljer att placera en del av sitt sparande i statspapper, som räknas bort i Maastrichtskulden. Ju större del av det målsatta sparandet som sker i pensionssystemet, desto mindre påverkas statsskulden och Maastrichtskulden. En annan källa till osäkerhet är upplåning i syfte att stärka Riks- bankens valutareserv. Om Riksgälden lånar i utländsk valuta för att stärka valutareserv får Riksgälden en fordran på Riks- banken, som också betalar Riksgäldens upplåningskostnader för lånet. Den offentliga sektorns nettoförmögenhet påverkas därmed inte, men såväl statsskulden som Maastrichtskulden ökar. Förmögenhetsfördelningen påverkas på motsatt sätt vid försälj- ning av finansiella tillgångar. Om staten säljer aktier eller andra finansiella tillgångar påverkas inte det finansiella sparandet eller netto- förmögenheten, utan en finansiell tillgång (aktier) har ju bara bytts kompletteras med ett skuldankare mot en annan (likvida medel). Däremot påverkas statsskulden och Maastrichtskulden eftersom försäljningsintäkterna kommer att använ- das för att amortera skulden eller minska lånebehovet, allt annat lika. En sådan förändring av den offentliga sektorns balansräkning ökar sannolikt säkerhetsmarginalerna eftersom en lägre skuld troligen är att föredra framför större finansiella tillgångar i en kris. Sam- tidigt gör de minskade tillgångarna att den offentliga sektorns finansiella ställning är oförändrad. Det är som tidigare nämndes problematiskt om ett givet mål för bruttoskulden kan nås genom att tillgångar avyttras. En försäljning kan dock göra att brutto- skulden minskar som nettoförmögenheten ökar om statens tillgångar kan säljas till ett högre pris än det bokförda värdet. En annan faktor som påverkar nettoförmögenheten vid sidan av sparandet är värdeförändringar. Huvuddelen av den historiskt gynn- samma utvecklingen av den offentliga sektorns finansiella netto- förmögenhet beror på värdeökningar på statens och pensionssystem- ets tillgångar. Sådana värdeökningar påverkar dock inte Maastricht- skulden, såvida de inte realiseras och används för att amortera på skulden. Därmed har inte säkerhetsmarginalerna i ett stabiliserings- politiskt perspektiv förbättrats i någon avgörande grad. Lån till och definitionsförändringar har ökat bruttoskulden Även om den konsoliderade bruttoskulden är ett väldefinierat skuld- begrepp som används i internationella jämförelser så har statistiska omläggningar och andra förändringar ökat skulden . I många fall har dessa skuldökningar motsvarats av en lika stor ökning av de finansiella tillgångarna, så att den offentliga sektorns finansiella nettoställning inte påverkats. Exempel på när både den offentliga sektorns finansiella skulder och tillgångar ökat i ungefär samma utsträckning, men där tillgångarna inte får räknas bort i bruttoskulden, är när ökat sin valutareserv och när Kammarkollegiet tillåtits ligga kvar med öppna positioner över års- skiftet i sin förvaltning av bland annat Insättningsgarantins och Kärnavfallsfondens obligationsinnehav. I det första fallet motsvaras statens ökade upplåning av en lika stor statlig fordran på Riks- banken, som värderades till . I det andra fallet ökade statens skuld och fordringar med cirka 63 mil- kompletteras med ett skuldankare jarder kronor jämfört med före regeländringen när alla finansiella återköpsavtal måste avslutas . Anpassningen av national- räkenskaperna till det uppdaterade regelverket ENS2010 har vidare inneburit att ett antal offentligt ägda bolag omklassificerats från bolagssektorn till offentlig sektor, vilket har ökat skulden med sammanlagt . Sammanlagt utgjorde dessa faktorer eller av BNP 2015. Redan beslutade omklassificeringar av offentligt ägda bolag vän- tas att öka skulden med ytterligare . överväger dessutom om Kommun- invest AB är en del av bolagssektorn eller av offentlig sektor. Om detta bolag klassas om från bolagssektorn till offentlig sektor ökar sannolikt Maastrichtskulden med mer än efter- som en stor del av Kommuninvests utlåning är till kommunalt ägda bolag i bolagssektorn. Sammanfattningsvis påverkas skulden av en rad faktorer utöver sparandet. Men så länge det inte finns en systematik i dessa effekter utan skulden kan påverkas både uppåt och nedåt är det ändå rimligt att anta att skulden trendmässigt har ett tydligt samband med spar- andet. EU-direktivet ställer krav på att de nationella budgetramverken ska innehålla fleråriga mål för skulden (avsnitt 8.1). menar att dessa kan var såväl siffersatta som av mer kvalitativ natur, och lyfte fram att regeringens ambition varit att minska bruttoskuldkvoten även om denna är betydligt under EU:s sextioprocentsgräns (SOU 2013:32, s. 52). menar att två faktorer är viktiga att beakta vid en ny eller ändrad reglering (SOU 2013:73, s. 97–98). Det handlade dels om en ordning är väl etablerad och fungerande, dels om den har bred parlamentarisk förankring.