sou · H4B336 · 2016-05-16 00:00:00 — Bedömning: Utifrån den rådande ansvarsfördelningen mellan , och utlandsmyndigheterna i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd bör vara den myndighet som beslutar om samarbete med tjänsteleverantörer och ingår centrala avtal, medan utlandsmyndigheterna ansvarar för uppgifter i det lokala och löpande samarbetet och för systemlösningar. Skälen för bedömningen: Vid ett samarbete med en extern tjänsteleverantör i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd kommer vissa uppgifter som normalt utförs av en utlandsmyndighet läggas ut på en tjänsteleverantör. Härigenom påverkas inte bara utlandsmyndigheterna och deras verksamhet, utan också och , eftersom utlandsmyndigheterna är direkt underställda , som också har resursansvaret vad gäller bemanningen av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Även påverkas eftersom verket bl.a. har ansvar för att det finns gemensamma rutiner och it-stöd för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. är vidare som huvudregel personuppgiftsansvarig för verksamheten. Samtliga myndigheter bör därför involveras i ett eventuellt avtal med en extern tjänsteleverantör i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Utifrån rådande ansvarsfördelning mellan , och utlandsmyndigheterna i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd bör vara den myndighet som beslutar om samarbete med tjänsteleverantörer och ingår centrala avtal. Uppgiften att ta fram lokalt anpassade krav och sköta den löpande uppföljningen och tillsynen av verksamheten bör ligga på respektive utlandsmyndighet. bör ansvara för gemensamma processer och systemlösningar gentemot tjänsteleverantören och kan i och med det komma att vara svensk avtalspart inom det området. Den enskilda utlandsmyndigheten bör alltid vara tjänsteleverantörens ingång och kontakt i lokala frågor, med undantag för vissa tekniska frågor där tjänsteleverantören bör hänvisas direkt till . Bedömning och förslag: En extern tjänsteleverantörs tjänster bör bekostas av dem som faktiskt använder dem. De sökande bör stå för den ökade kostnaden genom att betala en s.k. serviceavgift till tjänsteleverantören. Regeringen ska därför ges möjlighet att meddela föreskrifter om att en extern tjänsteleverantör har rätt att ta ut en serviceavgift av dem som ansöker om uppehålls- och arbetstillstånd och främlingspass (om ansökan aktualiseras i samband med en ansökan om uppehållstillstånd). Avgiftsskyldigheten bör även gälla den som ger in sin ansökan elektroniskt via webben, men som vänder sig till en extern tjänsteleverantör i ett senare skede under ansökningsförfarandet. Serviceavgiftens storlek ska regleras i avtal med den externa tjänsteleverantören. Serviceavgiften ska vara skälig och återspegla de tjänster som den externa tjänsteleverantören tillhandahåller. Avgiften ska också stå i proportion till den externa tjänsteleverantörens kostnader för skötseln av de uppgifter som lagts ut på den. Skälen för bedömningen och förslaget: Vid ett samarbete med en tjänsteleverantör i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd kommer denne tillhandahålla vissa tjänster till de sökande. För de tjänster som tjänsteleverantören tillhandahåller måste denne självklart få betalt. Enligt utredningens direktiv ska utredningen föreslå hur tjänsteleverantören ska få ekonomisk ersättning för sina tjänster. Hur finansieringen ska ske måste bedömas ur flera perspektiv. Statens kostnader får inte öka, den sökandes kostnad ska vara rimlig och tjänsteleverantören ska finna det intressant att samarbeta och dessutom utveckla verksamheten och t.ex. erbjuda service på flera orter i samma land. Vidare kan valet av finansieringsform få Finansiering av tjänsteleverantörens tjänster konsekvenser för upphandlingen och kontraktet med leverantören. Som utredningen redogjort för i avsnitt 11.3 gör en åtskillnad mellan ett tjänstekontrakt och ett tjänstekoncessionsavtal. Vid en tjänstekoncession får tjänsteleverantören ersättningen för sina tjänster helt eller delvis genom t.ex. betalning från de som utnyttjar tjänsten. De alternativ som utredningen har att överväga är om tjänsteleverantören ska få betalt för sina tjänster från den svenska staten eller om denne i stället helt eller delvis ska erhålla ersättning för sina tjänster från de sökande som nyttjar dem. Eftersom en utläggning av uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd inte får innebära att statens kostnader ökar torde staten – vid en finansieringsmetod där tjänsteleverantören erhåller ersättning för sina tjänster från den svenska staten – vara tvungen att höja ansökningsavgifterna för uppehålls- och arbetstillstånd generellt. Härigenom skulle alla de som ansöker om uppehålls- och arbetstillstånd i bekosta tjänsteleverantörens tjänster – under förutsättning att han eller hon är skyldiga att betala en ansökningsavgift – alldeles oavsett om han eller hon utnyttjar dem eller inte. Ett annat alternativ är att endast de som utnyttjar tjänsteleverantörens tjänster får betala för den service som han eller hon får genom att betala en avgift, en s.k. serviceavgift, till tjänsteleverantören. En utläggning av vissa uppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd torde därmed ske genom ett tjänstekoncessionsavtal. Enligt utredningens mening bör tjänsteleverantörens service bekostas av de som använder tjänsterna. Av detta följer att en sökande som vänder sig till en extern tjänsteleverantör i ett ärende om uppehålls- och arbetstillstånd – i likhet med vad som gäller i viseringsärendena – får stå kostnaden för tjänsten på så sätt att han eller hon får betala en serviceavgift till tjänsteleverantören. Trots denna extra avgift kan det ändå bli billigare för den sökande att vända sig till en extern tjänsteleverantör med sin ansökan, eftersom han eller hon härigenom kan erbjudas en högre grad av service och tillgänglighet, minskad tidsåtgång och minskade kostnader för resor. I annat fall torde han eller hon inte vända sig till en tjänsteleverantör. För att åstadkomma en sådan finansiering av tjänsteleverantörens tjänster som föreslås ovan bör regeringen ges möjlighet att meddela föreskrifter om att en extern tjänsteleverantör har rätt att ta ut en serviceavgift av de som utnyttjar dennes service. Avgiftsskyldigheten bör även gälla dem som ger in sin ansökan elektroniskt via Finansiering av tjänsteleverantörens tjänster webben, men som vänder sig till en extern tjänsteleverantör i ett senare skede under ansökningsförfarandet, t.ex. för att lämna biometri eller hämta ut ett uppehållstillståndskort. Serviceavgiftens storlek bör regleras i avtal med den externa tjänsteleverantören. Avgiften bör vara skälig och återspegla de tjänster som den externa tjänsteleverantören tillhandahåller. Vidare bör avgiften stå i proportion till den externa tjänsteleverantörens kostnader för skötseln av de uppgifter som lagts ut på den. Migrationsverksamheten är under ständig förändring och utveckling, vilket innebär att de författningar som reglerar verksamheten inte alltid hänger med i den snabba utvecklingen. Under utredningens arbete har vi uppmärksammat en del situationer där så är fallet. Utredningen har också uppmärksammat vissa problem i samband med handläggningen av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd som vi har försökt att komma till rätta med genom olika författningsförslag. I detta kapitel redogör utredningen för sådana situationer och problem som inte redovisats tidigare i detta betänkande tillsammans med utredningens förslag på lösningar. 18.2Skyldigheten att låta sig bli fotograferad och lämna fingeravtryck Förslag: Bestämmelsen i 9 kap. 8 a § första stycket UtlL om skyldigheten att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck förtydligas genom att det uttryckligen föreskrivs att skyldigheten även gäller för den som har beviljats ett uppehållstillstånd. Skälen för förslaget: I 9 kap. 8 a § första stycket UtlL finns en skyldighet för en utlänning som ansöker om ett uppehållstillstånd att låta , en utlandsmyndighet eller fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck. Fingeravtrycken tas normalt i samband med att den sökande ger in sin ansökan till en utlandsmyndighet. Den sökande kan emellertid vilja avvakta med att lämna sina biometriska uppgifter till dess att han eller hon har beviljats uppehållstillstånd i . Biometrin lämnas i dessa fall inte av en person som ansöker om uppehållstillstånd, utan av en person som har beviljats uppehållstillstånd. Eftersom det blivit allt vanligare att den sökande ansöker om uppehållstillstånd i elektroniskt via webbplats händer det att en sökande måste uppsöka en utlandsmyndighet för att lämna biometri också i sådana situationer då ärendet som sådant i övrigt inte kräver ett personligt besök på en utlandsmyndighet. För att underlätta för de sökande har och utlandsmyndigheterna gjort vissa förändringar i hanteringen av uppehållstillståndskorten , t.ex. genom att inte ta upp biometri före ett beslut om uppehållstillstånd i alla ärenden och låta de som inte behöver en visering för att resa till resa in i landet utan ett uppehållstillståndskort. Den person som reser in i utan ett uppehållstillståndskort får lämna biometri för kortet hos efter inresan i landet. Biometrin lämnas i dessa fall inte av en person som ansöker om uppehållstillstånd, utan av en person som har beviljats uppehållstillstånd. Bestämmelsen i 9 kap. 8 a § UtlL bör därför förtydligas på så sätt att skyldigheten för en utlänning att låta angivna myndigheter fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck också ska gälla utlänningar som har beviljats uppehållstillstånd. 18.3Lagring av biometriska data Bedömning och förslag: I 9 kap. 8 a § första stycket UtlL finns en skyldighet för en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd i att låta , en utlandsmyndighet eller fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck. Av tredje stycket i samma bestämmelse framgår att ett ansiktsfotografi och två fingeravtryck ska sparas i ett lagringsmedium i uppehållstillståndskortet. Fingeravtryck som inte sparats i ett sådant medium och de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och ur fotografiet ska förstöras när uppehållstillståndskortet har lämnats ut eller ärendet om uppehållstillstånd har avgjorts utan att utlänningen har beviljats uppehållstillstånd. Det senare har tolkats på så sätt att den biometriska datan från fingeravtrycken ska förstöras så snart ett ärende om uppehållstillstånd har avslutats hos och inte när ett beslut om avslag har vunnit laga kraft. Om den sökande efter en omprövning eller ett överklagande erhåller ett bifallsbeslut på sin ansökan om uppehållstillstånd måste han eller hon därför på nytt lämna biometri för ett uppehållstillståndskort. En sådan ordning innebär sämre service för de sökande och att ytterligare arbetsuppgifter läggs på utlandsmyndigheterna och . För att komma till rätta med dessa problem bör biometrin kunna sparas till dess att ett beslut om att en utlänning inte beviljas uppehållstillstånd har vunnit laga kraft, vilket uttryckligen ska framgå av UtlL. Skälen för bedömningen och förslaget: Av 9 kap. 8 a § tredje stycket UtlL framgår att ett ansiktsfotografi och två fingeravtryck ska sparas i ett lagringsmedium i uppehållstillståndskortet. Fingeravtryck som inte sparats i ett sådant medium och de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och ur fotografiet ska förstöras när uppehållstillståndskortet har lämnats ut eller ärendet om uppehållstillstånd har avgjorts utan att utlänningen har beviljats uppehållstillstånd. För den behandling av personuppgifter som förekommer i ärenden om uppehållstillstånd hos och utlandsmyndigheterna gäller utlänningsdatalagen (2016:27). Utlänningsdatalagen gäller i stället för personuppgiftslagen (1998:204, PUL). Genom en hänvisning i 8 § utlänningsdatalagen till 9 § PUL följer att personuppgifter inte ska bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet för behandlingen. När det gäller lagringen av biometrisk data, som utgör underlag för lagringen av sådana uppgifter i ett uppehållstillståndskort, har lagstiftaren preciserat lagringstiden i 9 kap. 8 a § tredje stycket UtlL. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 2010/11:123) behandlas frågan om uppgifterna kan behöva sparas än den som anges i paragrafen. Enligt regeringens bedömning fanns det inte anledning att föreskriva att uppgifterna, vid avslag på ansökan om uppehållstillstånd ska förstöras när beslutet har vunnit laga kraft.1 Datainspektionen har i ett samrådsyttrande till daterat (Datainspektionens diarienr 1099-2014) uppgett att Datainspektionens bedömning är att den biometriska datan 2010/11:123 s. 17. från fingeravtrycken ska förstöras så snart ett ärende om uppehållstillstånd har avslutats hos och inte när ett beslut om avslag har vunnit laga kraft. Ett avslagsbeslut kan emellertid ändras efter en omprövning eller efter ett överklagande till en migrationsdomstol. Om biometrin raderas direkt efter ett avslagsbeslut måste den sökande på nytt lämna biometri för ett uppehållstillståndskort om han eller hon efter en omprövning eller ett överklagande erhåller ett bifallsbeslut på sin ansökan om uppehållstillstånd. En sådan ordning innebär sämre service för de sökande och att ytterligare arbetsuppgifter läggs på utlandsmyndigheterna och . För att komma till rätta med dessa problem bör biometrin kunna sparas till dess att ett beslut om att en utlänning inte beviljas uppehållstillstånd har vunnit laga kraft, vilket uttryckligen bör framgå av UtlL. 18.4Elektroniska ansökningar och utredningen i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd Förslag: Av 4 kap. 20 § första stycket och 5 kap. 8 § första stycket UtlF framgår att en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd av en utlänning som inte befinner sig i ska ges in till och utredas av en utlandsmyndighet i hemlandet eller i det land där utlänningen annars är stadigvarande bosatt. En utlänning som befinner sig utomlands kan dock ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd i elektroniskt via webbplats, varvid ansökan ges in till verket, vilket också ska framgå av bestämmelserna. Bestämmelserna i 4 kap. 20 § och 5 kap. 8 § UtlF ska också ändras på så sätt att det av bestämmelserna framgår att en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd även utreds av , något som redan sker . Skälen för förslaget: Av 4 kap. 20 § första stycket och 5 kap. 8 § första stycket UtlF framgår att en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd av en utlänning som inte befinner sig i ska ges in till och utredas av en utlandsmyndighet i hemlandet eller i det land där utlänningen annars är stadigvarande bosatt. Av bestämmelsernas andra stycke framgår vidare att en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd av en utlänning som vistas i ges in till Migrations- Det ovanstående stämmer emellertid inte helt överens med hur det förhåller sig i verkligheten. Som utredningen bl.a. har redogjort för i avsnitt 8.2.1 och 15.2 kan en utlänning som befinner sig utomlands ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd i elektroniskt via webbplats. En sådan ansökan ges således in till och inte till en utlandsmyndighet i hemlandet eller i det land där utlänningen annars är stadigvarande bosatt. De ovan redovisade bestämmelserna i bör därför ändras på så sätt att det av bestämmelserna framgår att en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd av en utlänning som inte befinner sig i kan ges in i elektronisk form till . Ändringen innebär inte något undantag från huvudregeln i 4 kap. 20 § första stycket och 5 kap. 8 § första stycket UtlF om att en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd av en utlänning som inte befinner sig i ska utredas av en utlandsmyndighet i hemlandet eller i det land där utlänningen annars är stadigvarande bosatt. Inte heller medför ändringen ett undantag från huvudregeln i 5 kap. 18 § och 6 kap. 4 § UtlL att en utlänning som vill ha uppehålls- och arbetstillstånd i ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. Bestämmelserna i 4 kap. 20 § och 5 kap. 8 § UtlF ska också ändras på så sätt att det av bestämmelserna framgår att en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd även utreds av , något som redan sker . Bedömning och förslag: Fram till utfärdades bevis om uppehållstillstånd för en medborgare i tredjeland i form av ett tillståndsmärke som fogades in i utlänningens pass eller någon annan handling. Av 4 kap. 22 § andra stycket UtlF framgår att en utlänning som innehar ett bevis om uppehållstillstånd som utfärdats i form av ett sådant tillståndsmärke har rätt att byta ut detta mot ett uppehållstillståndskort. Sådana tillståndsmärken är emellertid inte giltiga . Bestämmelsen i 4 kap. 22 § andra stycket UtlF ska därför tas bort. Skälen för bedömningen och förslaget: utfärdades bevis om uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland i form av ett tillståndsmärke som fogades in i utlänningens pass eller någon annan handling. Genom en ändring i 4 kap. 22 § UtlL ska bevis om uppehållstillstånd som utfärdas efter utfärdas i form av ett särskilt uppehållstillståndskort som innehåller ett lagringsmedium för innehavarens ansiktsbild och fingeravtryck. Enligt en övergångsbestämmelse skulle ett bevis om uppehållstillstånd som utfärdats i form av ett tillståndsmärke som förts in i utlänningens pass eller någon annan handling vara giltigt längst till och med . Enligt 4 kap. 22 § andra stycket UtlF har en utlänning som innehar ett bevis om uppehållstillstånd som utfärdats i form av ett tillståndsmärke som förts in i utlänningens pass eller någon annan handling rätt att byta ut detta mot ett uppehållstillståndskort. Som utredningen redovisat ovan är sådana tillståndsmärken inte längre giltiga. Bestämmelsen i 4 kap. 22 § andra stycket UtlF bör därför tas bort. Bedömning och förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Några övergångsbestämmelser behövs inte till de lagändringar utredningen föreslår. Skälen för bedömningen och förslaget: Den nya lagstiftningen bör träda i kraft så snart det är möjligt. Med hänsyn till den tid som i detta fall kan beräknas gå åt för remissförfarandet, beredningen inom och riksdagsbehandlingen bör de nya bestämmelserna kunna träda i kraft . Utredningen gör bedömningen att det inte behövs några särskilda övergångsbestämmelser för de ändringar utredningen föreslår i UtlL. Inte heller i övrigt bedöms några särskilda övergångsbestämmelser behövas. För särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommitté- förordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler följer av 15 a § i samma förordning att förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser ska anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om kostnadsutredning vid regelgivning. I det följande beskriver utredningen först de ekonomiska konsekvenser som utredningens förslag kan tänkas innebära. Därefter behandlar utredningen de övriga konsekvenser som ska redovisas enligt kommittéförordningen. 20.2.1Konsekvenser för berörda myndigheter Bedömning: Förslagen beräknas inte i sig leda till några ökade kostnader för myndigheterna. En utläggning av vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd på en extern tjänsteleverantör torde innebära besparingar och tidsvinster för i första hand de sökande, men även för , och utlandsmyndigheterna genom en effektivisering av verksamheten. Initialt skulle en utläggning dock medföra kostnader för bl.a. utveckling av nya tekniska lösningar om . Till detta tillkommer också ökade förvaltningskostnader om . Kostnaderna kommer enligt rådande ansvarsfördelning att belasta . Detta kan komma att innebära att behöver tilldelas ytterligare resurser, vilket finns upptaget i verkets budgetunderlag –2020. För det fall det härutöver skulle uppstå merkostnader för , och utlandsmyndigheterna bedöms dessa kunna rymmas inom ramen för myndigheternas befintliga anslag. Skälen för bedömningen: Utredningen föreslår att det ska bli möjligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd på en extern tjänsteleverantör. Några krav på att en utläggning faktiskt ska ske uppställs emellertid inte. Förslagen antas därmed inte ha några direkta eller omedelbara effekter på , och utlandsmyndigheternas verksamhet eller på själva förfarandet vid utlandsmyndigheterna. Vid en utläggning av vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör kommer denne kräva betalning för de tjänster som företaget tillhandahåller. Enligt utredningens direktiv får en utläggning inte innebära en ökning av statens kostnader för handläggningen av ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd. Utredningen har därför föreslagit att tjänsteleverantörens service ska bekostas av dem som använder dessa tjänster, genom att de får betala en s.k. serviceavgift (se närmare om detta i kapitel 17). Inte heller i detta avseende beräknas förslagen därför leda till några ökade kostnader för myndigheterna. Utredningens förslag syftar till att effektivisera migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Förslagen kan således ha indirekta ekonomiska konsekvenser som innebär en minskning av statens utgifter. Att ta emot ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd utomlands hör enligt 4 kap. 20 § och 5 kap. 8 § UtlF till uppgifterna för utlandsmyndigheterna. En del av det mekaniska arbetet i anslutning till ansökningar om uppehållstillstånd, särskilt kopiering och skanning av bilagor till det elektroniska ärendehanteringssystemet, samt tidsbokning, allmän rådgivning och information till personer som ansöker om uppehålls- och arbetstillstånd och utlämnandet av uppehållstillståndskort kräver i sin nuvarande form väldigt mycket personalresurser vid utlandsmyndigheterna. Om en del av detta arbete kan läggas ut på en extern tjänsteleverantör underlättas utlandsmyndigheternas arbete. Härigenom kan också fler resurser riktas till andra uppgifter, vilket skulle kunna komma utlandsmyndigheternas övriga brukare tillgodo. En utläggning ger således utlandsmyndigheterna möjligheter att ordna sina tjänster för att ta emot ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd på ett mer flexibelt och effektivare sätt. En utläggning skulle också kunna leda till en minskning av myndigheternas behov av lokaler och teknisk utrustning, vilket i sin tur skulle kunna leda till ytterligare besparingar för myndigheterna. skulle även tjänsteleverantörens bidrag till en ökad digitalisering av och utlandsmyndigheternas verksamhet, genom exempelvis användandet av videointervjuer, kunna leda till kostnadsminskningar för myndigheterna. Initialt skulle en utläggning dock medföra kostnader för för utveckling av nya tekniska lösningar etc. Kostnaden för detta beräknas enligt verket att uppgå till . Till denna kostnad tillkommer enligt verket också en kostnad om för krav- och analysfasen. Den sammanlagda kostnaden för utvecklingsinsatsen beräknas således uppgå till .