sou · H4B391 · 2016-12-15 00:00:00 — Motsvarande ändring har gjorts i vårt förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i verksamhet, 8 a §. I denna förordnings föreslagna 10 a § 1 har vi lagt till uppgift om juridiska personers skulder i allmänna och enskilda mål så att även arbetsgivare som är juridiska personer omfattas av bestämmelsen. Slutligen föreslår vi i 10 a § 2 att direktåtkomst ska omfatta uppgift om att konkurs beslutats. I betänkandets förslag anges uppgift om att konkursförfarande inletts.37 5.4.3Migrationsverkets behov av direktåtkomst Som framgått ovan anser att myndigheten har behov av uppgifter från , och för att effektivt kunna hantera ansökningar och kontroller i ärenden om arbetstillstånd. För att ska kunna handlägga ärenden om uppehållstillstånd och arbetstillstånd behöver myndigheten tillgång till uppgifter av ekonomisk art från nämnda aktörer, både rörande arbetsgivare och arbetskraftsinvandrare, bland annat för att kontrollera tillförlitligheten i de uppgifter som lämnats i ansökan, att anställningsvillkoren är uppfyllda och för att motverka utnyttjande och missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring. 37 Jfr remissvar, dnr 131-427892-15/112, och remissvar, dnr 830-22332-15/112 avseende SOU 2015:73. gifter det rör sig om är arbetskraftsinvandrarens lön, vilken arbetsgivare som betalt ut lönen, omfattningen av arbetet och anledning till eventuell frånvaro från arbetsplatsen. Vidare behöver uppgifter om arbetsgivarens rörelse såsom organisationsform, verksamhetens art, antal anställda, omsättning, resultat, inbetalda skatter och avgifter. På så sätt kan få en uppfattning om det rör sig om en seriös och aktiv verksamhet samt att det finns ekonomiska resurser att anställa personal.38 Vad gäller uppgifter från har behov av uppgift i beskattningsdatabasen om förvärvsinkomst, fastställd och preliminär, och uppgift om underlag som lämnats av arbetsgivare avseende personer som fått förvärvsinkomst. Med underlag avses uppgift om rör inkomstens storlek, inkomsttyp och period som ersättningen avser. Preliminär fastställd förvärvsinkomst behövs för att , i avvaktan på beslut om slutlig skatt, ska kunna kontrollera att den sökande lämnat samma uppgifter om erhållen lön till som till Migrationsverket.39 behöver också uppgift om skatter och avgifter som överlämnats till för indrivningsåtgärder respektive uppgift om beslutade arbetsgivaravgifter. Från behövs slutligen uppgift om skatteform respektive uppgift om återkallelse av godkännande för F-skatt. har behov av att få del av uppgifter från utsöknings- och indrivningsdatabasen hos om fysiska och juridiska personers skulder i allmänna och enskilda mål. Det finns vidare behov av att få uppgift om att konkurs har beslutats och om betalningsanmärkning rörande privatperson och enskild firma. När det gäller finns i och socialförsäkringsdatabas uppgifter om inlämnad ansökan om föräldrapenning till respektive utbetald föräldrapenning från . Det finns behov av uppgifter om omfattning av sjukfrånvaro respektive av utbetald sjukpenning. Dessutom behövs uppgift om beviljade timmar för personlig assistans. Det behövs för att bedöma om det finns ett bakomliggande beslut om assistansersättning i de 38SOU 2015:73 s. 370. 39SOU 2015:73 s. 381. fall där någon anger ett sådant arbete som grund för uppehållstillstånd. På så sätt kan i ett så tidigt skede som möjligt undersöka om det finns en riktig anställning.40 Så som bedöms i betänkandet är de uppgifter som efterfrågar från nämnda myndigheter av betydelse för att ska kunna handlägga ansökningar om uppehållstillstånd och arbetstillstånd, för kontroller genom efterkontroller och för ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd på ett rättssäkert och effektivt sätt.41 De myndigheter som efterfrågar personuppgifter från, s.k. värdmyndigheter, har ett annat verksamhetsområde än . Det kan innebära ett intrång i de registrerades personliga integritet, eftersom uppgifterna har samlats in av en annan myndighet för helt andra ändamål än de som blir aktuella för . Vidare innebär direktåtkomst till uppgifter typiskt sett att risken för kränkningar av den enskildes integritet blir större. De av efterfrågade uppgifterna utgör en stor mängd information från olika register och databaser och det ökade flödet väcker frågor om vilka risker för obehöriga intrång i den personliga integriteten som detta kan medföra.42 Med hänsyn till integritetsaspekten förutsätts det att direktåtkomst verkligen begränsas till sådana uppgifter som har behov av. Som konstateras i betänkandet saknas det anledning att ifrågasätta att behöver de uppgifter som angetts för att kunna utföra sitt uppdrag när det gäller tillämpningen av reglerna för arbetskraftsinvandring och att direktåtkomst till de uppgifterna kan anses vara motiverad.43 Detta gäller enligt vår bedömning även handläggningen av ansökningar om permanent uppehållstillstånd enligt 5 kap. 5 § första stycket 1 UtlL. 40SOU 2015:73 s. 381. 41SOU 2015:73 s. 380 f. 42SOU 2015:73 s. 383 f. 43SOU 2015:73 s. 384 f. Av 16 § utlänningsdatalagen framgår att tillgången till personuppgifter ska begränsas till det som varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. De anställda ska alltså bara få tillgång till de uppgifter som de behöver för att hantera enskilda ärenden. De ska tekniskt vara förhindrade från att ha tillgång till den överskottsinformation som följer av direktåtkomst, dvs. information som är tekniskt tillgänglig men som mottagarmyndigheten inte får använda i ett enskilt fall eller ta del av utan att vissa förutsättningar är uppfyllda. I första hand är det som i egenskap av mottagarmyndighet ska ansvara för detta.44 är den myndighet som medger direktåtkomst skyldig att innan direktåtkomst medges försäkra sig om att har en acceptabel säkerhetsnivå, exempelvis system för behörighet och loggning av transaktioner och tillsyn.45 Som betonas i betänkandet är det också av betydelse för att stärka integriteten att och respektive värdmyndighet regelbundet har utbildningsinsatser för sina anställda om vad som gäller vid direktåtkomsten och att det finns tydliga instruktioner.46 I betänkandet betonas vidare vikten av att enskilda personer som berörs av direktåtkomst informeras om denna på lämpligt sätt.47 Sekretessfrågor vid direktåtkomst behandlas utförligt i betänkandet och redovisas i det följande.48 Sekretessbestämmelser för finns i 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, för i 34 kap. 2 § OSL och för och i 28 kap. 1 § OSL. Av bestämmelserna framgår att sekretessen som är tillämplig för och för bland annat gäller i myndighetens verksamhet som avser förande av eller uttag ur myndighetens databas. Detta innebär att den sekretess som gäller hos respektive blir tillämplig också 44SOU 2015:73 s. 384 f. 45SOU 2015:73 s. 385. 46SOU 2015:73 s. 385. 47SOU 2015:73 s. 388. 48SOU 2015:73 s. 385 f. hos mottagande myndigheter så länge uppgiften är kvar i databasen. Sekretessbestämmelserna som är tillämpliga för och innehåller inte någon särskild regel om förande av och uttag ur register. Den sekretessen gäller inte primärt hos , men kan enligt 11 kap. 4 § OSL överföras till om medges direktåtkomst till uppgifterna från databasen. Som framgår av sekretessbestämmelserna är sekretessen hos Skatteverket absolut, medan den gäller med ett omvänt skaderekvisit för uppgifter i utsöknings- och indrivningsdatabas och med ett rakt skaderekvisit för uppgifter hos och . Ett omvänt skaderekvisit innebär en presumtion för att uppgiften inte är offentlig, medan presumtionen vid ett rakt skaderekvisit är att uppgiften är offentlig. Sekretess gäller bland annat i verksamhet för kontroll över utlänningar enligt 37 kap. 1 § OSL. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit. När det gäller sekretesskyddet för de uppgifter som skulle bli tillgängliga för genom direktåtkomsten kan konstateras att den primära sekretessen hos och även gäller som primär sekretess hos så länge uppgifterna inte används i ärendehandläggning. När det däremot gäller uppgifter hos och finns det ingen primär sekretessbestämmelse hos myndigheterna som också är primärt tillämplig hos vid direktåtkomst. I stället tillämpas bestämmelserna i 11 kap. 4 § OSL om överföring av sekretess, vilket medför att sekretessen överförs från och till . Hos kommer då att gälla dels den från överförda sekretessen, dels den primära sekretessen hos enligt 37 kap. 1 § OSL. Bestämmelsen i 11 kap. 8 § OSL, som reglerar konkurrens då flera sekretessregler är tillämpliga, innebär i detta fall att primära sekretessbestämmelse gäller framför den överförda sekretessen från och . När det gäller de uppgifter som efter direktåtkomst används i ärendehandläggning, dvs. när uppgifterna från , och förs in i verksamhet, gäller följande. Sekretess gäller för uppgifterna hos enligt 37 kap. 1 § OSL som är primärt tillämplig hos . Den sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit. Även de sekretessbestämmelser som är tillämpliga hos värdmyndigheterna kan bli tillämpliga hos genom att sekretessen har överförts till myndigheten enligt 11 kap. 4 § OSL. Vid denna konkurrens ska den tidigare nämnda bestämmelsen 11 kap. 8 § OSL tillämpas. I detta fall innebär det att primära sekretessregler enligt 37 kap. 1 § OSL har företräde framför sekundära sekretessregler, dvs. sekretessreglerna hos värdmyndigheterna. Sammanfattningsvis innebär detta att de uppgifter som får från och använder i ärendehandläggningen får ett något mindre starkt sekretesskydd hos , eftersom uppgifterna omfattades av absolut sekretess hos . För uppgifter från och blir sekretesskyddet däremot något starkare och för oförändrat. Eftersom sekretessen hos för uppgifter från är något mindre stark än hos , uppkommer frågan om det finns behov av ett starkare sekretesskydd för dessa uppgifter när de finns hos än vad som gäller enligt 37 kap. 1 § OSL. En grundläggande princip enligt sekretessreglering är att behovet av och styrkan i en sekretess inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset.49 Det måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. Denna avvägning kan falla ut på olika sätt hos olika myndigheter och inom olika områden. Att uppgifterna omfattas av absolut sekretess i beskattningsverksamheten har huvudsakligen motiverats av hänsyn till den enskildes integritet. I fråga om uppgifter i ärenden hos har lagstiftaren ansett att ett omvänt skaderekvisit är tillräckligt. Med undantag för uppgiften om deklarerad inkomst är den kategori av uppgifter som är aktuell för direktåtkomst även sådana uppgifter som förekommer hos i olika ärenden om bland annat uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Uppgifterna från används av för kontroll och komplettering av de uppgifter som den sökande lämnar in i ärendena. Så som konstateras i betänkandet behöver sekretesskyddet 2010/11:78 s. 23. för aktuella uppgifter hos inte stärkas, om skulle medges direktåtkomst till dem.50 5.4.6Direktåtkomst och vissa samhällsintressen Av betänkandet framgår att direktåtkomst för skulle medföra en snabbare och effektivare handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd och arbetstillstånd, efterkontroller och ärenden om återkallelse. Detta innefattar även ansökan om permanent uppehållstillstånd på grund av arbete. Förkortade handläggningstider innebär också en förbättrad service mot enskilda.51 Som konstateras i betänkandet bidrar en effektivare handläggning också till att motverka missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring. Vidare skulle direktåtkomst till uppgifterna även kunna innebära effektivitetsvinster för och värdmyndigheten eftersom själv kan söka fram informationen.52 I betänkandet görs bedömningen att de samhällsintressen som gynnas av en direktåtkomst väger tyngre än de integritetsrisker som talar emot. Det anges vidare att direktåtkomst därför inte bör leda till oacceptabla intrång i den personliga integriteten under förutsättning att direktåtkomsten omgärdas av integritetsskyddsåtgärder och att regleringen utformas på visst angivet sätt. Som nämnts ovan delar vi även denna bedömning och anser att det också gäller när vårt förslag omfattar ansökningar om permanent uppehållstillstånd enligt 5 kap. 5 § första stycket 1 UtlL. 5.4.7Utformningen av bestämmelser om direktåtkomst I betänkandet anges att när det gäller utformningen av bestämmelserna om direktåtkomst bör dessa uttryckas så att får medges direktåtkomst till uppgifter från , och och . Bestämmelserna bör också tillåta regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om 50SOU 2015:73 s. 388. 51SOU 2015:73 s. 383. 52SOU 2015:73 s. 382 f. omfattningen av direktåtkomsten samt om behörighet och säkerhet. Förslaget i betänkandet innebär att bestämmelserna som medger direktåtkomst tas in i lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet, lagen om behandling av uppgifter i verksamhet och socialförsäkringsbalken. Vidare bör enligt förslaget i betänkandet ändamålen för direktåtkomst anges i lag, medan närmare preciseringar av direktåtkomsten regleras i förordning.53 ändamål för direktåtkomsten till uppgifterna från de aktuella myndigheterna bör begränsas till handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd och arbetstillstånd enligt 5 kap. 5 § första stycket 1 och 6 kap. 2 § första stycket UtlL samt kontroll av arbetstillstånd. Närmare precisering av vilka uppgifter som får medges direktåtkomst till bör i enlighet med den författningsteknik som är bruklig när direktåtkomst regleras tas in i författningar som rör personuppgiftsbehandling hos respektive värdmyndighet. Det innebär att bestämmelser om precisering av uppgifter som direktåtkomst får medges till bör tas in i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet, förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i verksamhet och förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. I sammanhanget kan betonas att av 11 § utlänningsdatalagen framgår att har rätt att behandla mottagna uppgifter. Värdmyndigheternas ansvar bör regleras på så sätt att de inte får medge direktåtkomst innan de har förvissat sig om att verkligen uppfyller krav på behörighet och säkerhet. Den myndighet som kan medge direktåtkomst bör också få meddela närmare föreskrifter om vad som krävs i fråga om behörighet och säkerhet för att myndigheten ska kunna medge direktåtkomst till myndighetens uppgifter. Syftet med en sådan bestämmelse är att betona vikten av att direktåtkomsten inte medges lättvindigt utan att säkerhetsaspekterna noggrant har övervägts.54 53SOU 2015:73 s. 389. 54SOU 2015:73 s. 390. Direktåtkomst förutsätter i princip att det införs sekretessbrytande bestämmelser i lag eller förordning som omfattar alla uppgifter som görs tekniskt tillgängliga genom direktåtkomsten.55 An- ledningen till detta är att tillämpliga bestämmelser om sekretess kan innebära att uppgifter inte annars kan lämnas till de myndigheter som får direktåtkomst. Enligt bedömningen i betänkandet är sekretessbrytande bestämmelser även nödvändiga i förevarande fall om medges direktåtkomst till uppgifterna hos , samt och . I betänkandet föreslås att de sekretessbrytande bestämmelserna bör utformas som en föreskrift om sådan uppgiftsskyldighet som avses i 10 kap. 28 § OSL och det är lämpligt att bestämmelserna tas in i författningar som reglerar värdmyndigheternas behandling av personuppgifter.56 Därför bör de sekretessbrytande bestämmelserna placeras i förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet, förordningen om behandling av uppgifter i verksamhet och förordningen om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. Förslag: Regeringen ska få meddela ytterligare föreskrifter om genomförande och redovisning av kontroll av arbetstillstånd, s.k. efterkontroller. 5.5.1Syftet med och effekterna av efterkontroller Systemet med efterkontroller trädde i kraft den 1 augusti 2014.57 fanns det inte någon författningsbestämmelse som angav att under löpande tillståndstid kunde genomföra kontroller av beviljade arbetstillstånd. Regeringen ansåg dock att det var viktigt att fick ett tydligt författningsstöd för 55SOU 2015:73 s. 390 f. 56SOU 2015:73 s. 391. 2013/14:227, bet. 2013/14:SfU19, rskr. 2013/14:338. att utföra efterkontroller. I 6 kap. 6 a § UtlF infördes därför en uttrycklig bestämmelse som ger möjlighet att kontrollera att arbetet har påbörjats från tillståndets första giltighetsdag samt att förutsättningarna för tillståndet är uppfyllda. Efterkontrollerna ansågs vara ett effektivt verktyg för att följa upp beviljade arbetstillstånd och ge goda förutsättningar att upptäcka och hindra missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring.58 Regeringen anförde i förarbetena att redan arbetade med systematiska kontroller inför tillståndsgivningen och hänvisade till utökade kontroller i nystartade företag och i vissa branscher, de s.k. CAS-ärendena. Regeringen ansåg att på motsvarande sätt borde arbeta systematiskt för att upptäcka och motverka missbruk av reglerna under löpande tillståndstid. Regeringen ansåg dock att det ankom på att bestämma den närmare utformningen av kontrollförfarandet. Viss vägledning för utformningen av kontrollförfarandet fanns enligt regeringen i de senaste årens regeringsuppdrag till Migrationsverket.59 fattade beslut om en vägledande handbokstext gällande rutiner för efterkontroller. Av det dokumentet framgår bland annat att när vid en efterkontroll upptäcker att en arbetsgivare inte har infriat de anställningsvillkor som ligger till grund för tillståndet bör en efterkontroll utföras på ytterligare arbetstagare med löpande arbetstillstånd knutet till den arbetsgivaren. Det framgår vidare att om en arbetsgivare låter bli att svara på en förfrågan från bör det normalt leda till att den arbetsgivaren utreds ytterligare. Som beskrivits i avsnitt 4 om kartläggningen inledde förfarandet med efterkontroller och har genomfört sammanlagt 522 efterkontroller. Av dessa 522 efterkontroller ledde 271 till att ärenden om återkallelse initierades. har meddelat 151 beslut i dessa ärenden, varav 81 uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallades. I 36 fall beslutades att inte återkalla tillstånd och 33 ärenden avskrevs eftersom tillståndstiden löpt ut. Ett ärende lämnades utan åtgärd. Det innebär att av initierade återkallelseärenden har 2013/14:227 s. 27 f. 2013/14:227 s. 27 f. lett till återkallelse av arbetstillstånd. hade 30 beslut om återkallelse överklagats och 11 avgjorts av högre instans. I fyra fall fastställdes beslut, i två fall återkallade sökanden överklagandet och fyra ärenden återförvisades till efter att sökanden åberopat skyddsskäl i migrationsdomstolen. I ett fall upphävde migrationsdomstolen beslutet om återkallelse.60 Vi har gått igenom 75 beslut om återkallelse från till . I 30 beslut var skälen för återkallelse bristande anställningsvillkor och 44 beslut om återkallelse berodde på att anställningen upphört, i 5 av dessa fall efter att brister i anställningsvillkoren konstaterats. I ett fall återkallades tillstånd på grund av att sökanden lämnat oriktiga uppgifter till stöd för ansökan. Av framgår att den berörda personen skriftligen ska informeras om att ett ärende om återkallelse har tagits upp. I detta sammanhang kan vidare påminnas om den s.k. omställningsperioden som innebär att en utlänning vars anställning har upphört sedan utlänningen underrättats om att en utredning om återkallelse har inletts, men innan fattat beslut i ärendet, har på sig att söka ny anställning.61 5.5.2Behov av att precisera efterkontroller I kommittédirektiven framhålls att det är viktigt att de tillstånd som beviljar utfärdas på riktig grund och att oseriösa arbetsgivare så långt som möjligt upptäcks innan tillstånd beviljas. kan kontroller efter att tillstånd har beviljats syfta till att upptäcka och motverka att arbetskraftsinvandrare utnyttjas. Vi har därför fått i uppdrag att bland annat analysera effekterna av möjligheten till efterkontroller, analysera om utökade kontroller av arbetsgivare kan motverka att arbetskraftsinvandrare utnyttjas, vilka effekter utökade kontroller kan få samt ta ställning till om det är lämpligt att införa utökade kontroller. Domen har fått laga kraft. 617 kap. 7 e § andra stycket UtlL. Som framgått ovan infördes systemet med efterkontroller och har tillämpats . Enligt vår uppfattning har systemet med efterkontroller inte varit i bruk för att vi ska kunna göra en fullvärdig utvärdering. Vi anser dock att det är ett system som har förutsättningar att fungera på ett effektivt sätt för att motverka missbruk av regelverket och utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. När bestämmelserna om efterkontroller trädde i kraft gavs som ovan nämnts emellertid ingen närmare vägledning i förarbetena om genomförandet av kontrollerna förutom hänvisning till de s.k. CAS-ärendena och de föregående årens regeringsuppdrag. I övrigt ankom det på att bestämma den närmare utformningen av kontrollförfarandet.62 Mot denna bakgrund anser vi att systemet med efterkontroller behöver preciseras. På så sätt kan efterkontrollerna bli ett mer effektivt kontrollinstrument och öka möjligheterna att upptäcka missbruk av regelverket och utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. Vi anser att det är angeläget att systemet med efterkontroller är ett kontrollverktyg som är flexibelt och hållbart . Efterkontrollerna kan behöva anpassas och preciseras efter rådande förhållanden beroende på nytillkomna omständigheter och förfaranden som utgör missbruk eller utnyttjande. Mot bakgrund av att det kan tillkomma behov av preciseringar för att upprätthålla effektiviteten av efterkontrollerna anser vi att regeringen bör få ett bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter om genomförande och redovisning av efterkontroller.63 Det kan bli fråga om en ingående och detaljerad reglering varför en sådan bestämmelse med fördel tas in i utlänningsförordningen. Ett bemyndigande som innebär att regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om genomförande och redovisning av kontroll av arbetstillstånd bör tas in i utlänningslagen. Härigenom tillgodoses det konstaterade behovet av precisering och effektivisering av efterkontroller. 2013/14:227 s. 27. 63Jfr 6 kap. 8 § UtlL. seras genom att det meddelas föreskrifter om att ska genomföra ett visst antal efterkontroller under ett bestämt tidsintervall, samt att regelbundet ska redovisa resultatet av genomförda efterkontroller till regeringen på lämpligt sätt. Även andra rutiner för att genomföra och redovisa efterkontroller kan aktualiseras, exempelvis för att reda ut eventuella oklarheter i ärendena. I detta sammanhang vill vi hänvisa till bestämmelsen i 5 kap. 7 § UtlF om att ska ge sammanslutningar av arbetsgivare och arbetstagare tillfälle att yttra sig i vissa närmare angivna situationer. Det kan tillämpas även vad gäller rutiner för genomförande och redovisning av efterkontroller. Sammanfattningsvis anser vi att möjligheten att meddela ytterligare föreskrifter om genomförande och redovisning av efterkontroller medför att systemet för arbetskraftsinvandring värnas, som utnyttjande av arbetskraft från tredjeland motverkas. Vi kan inte heller se att preciserade bestämmelser om efterkontroller skulle hämma seriösa arbetsgivares behov av att rekrytera arbetskraft från tredjeland. I detta sammanhang vill vi också erinra om att förslaget inte innebär någon förändring i regeringens uttalanden om att tyngdpunkten i kontroller även fortsättningsvis ska ligga vid den prövning som görs inför tillståndsgivningen.64 5.6Förkortade tidsfrister för återkallelse av tillstånd och för omställning Förslag: Tidsfristen för att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete om utlänningen inte från tillståndets första giltighetsdag har börjat arbeta, och tidsfristen för omställning vid återkallelseärenden ska vara tre i stället . 64 Jfr prop. 2013/14:227 s. 27. 5.6.1Bakgrunden till gällande bestämmelser