sou · H4B360 · 2016-10-05 00:00:00 — Vi har saknat möjlighet att inom ramen för vårt uppdrag göra en mer djup- lodande översyn av rättsintygsreformen. Vi menar dessutom att det vore olämpligt att göra en sådan översyn utan att den myndighet som är huvudman för intygen, dvs. , är repre- senterad. Vårt förslag är därför att får i uppdrag att, i samråd med andra myndigheter som har kunskap och erfarenhet av rättsintyg, genomföra en översyn av rättsintygsreformen. Allmänt om vår granskning Den granskning som vi har gjort visar att det finns problem i Polis- myndighetens hantering av ärenden som rör sexualbrott. Flera av problemen har redan identifierats av myndigheten som också har fattat beslut om vissa åtgärder för att komma tillrätta med problemen. Inom är det nödvändigt att göra prioriteringar mellan olika ärenden för att säkerställa att befintliga resurser används på bästa sätt. För sexualbrottsutredningarnas del verkar sådana prioriteringar emellertid ofta leda till att dessa får anstå till förmån för utredningar av andra brott. leder av de polisanmälda våldtäkterna till att åklagare väcker åtal för brott. Det övervägande bortfallet sker vid den hantering som sker vid . finns det relevant kunskap om och metoder för hur man bör arbeta med sexualbrottsutredningar inom myndigheten för att dessa ska bli framgångsrika. Det finns dock stora skillnader i fråga om hur väl dessa metoder har implemente- rats i organisationen. Det finns goda exempel på enheter där man arbetar framgångsrikt, men också en hel del exempel på motsatsen. Som angetts inledningsvis har det vidtagits åtgärder inom Polis- myndigheten för att komma tillrätta med de brister i hanteringen av sexualbrott som har identifierats av myndigheten själv. Ett exempel på en sådan åtgärd är beslutet att inrätta ett utvecklingscentrum, som ska ha till uppgift att arbeta med bl.a. metodutveckling för ut- redning av sexualbrott. Det är emellertid för tidigt att säga något om vilka resultat som kan följa av de beslut som har fattats eller åtgärder som har vidtagits inom . behöver alltså arbeta vidare med de problem som har identifierats. Det är också viktigt att det inom myndig- heten säkerställs att tillräckliga resurser sätts av till utredningar om sexualbrott och att dessa brott får en klart definierad plats i organi- sationen. Om så inte sker finns det en klar risk för att utredningar av sexualbrott prioriteras ned till förmån för utredningar av andra brott. Slutligen är det också angeläget att man inom Polismyndig- heten fortsätter att arbeta aktivt för att förbättra de attityder som fortfarande förekommer när det gäller sexualbrottslighet. För att säkerställa att myndighetens arbete i de nu nämnda avse- endena fortskrider bör få i uppdrag att återkom- mande redovisa vilka åtgärder som vidtas. Dessutom är det ange- läget att det löpande säkerställs att de arbetsmetoder som har be- slutats når ut i hela organisationen. Åtgärdernas resultat bör även följas upp på lämpligt sätt. Förundersökningsledare vid utredningar om sexualbrott När ett sexualbrott anmäls är det regelmässigt angeläget att vissa inledande utredningsåtgärder vidtas skyndsamt. Så är exempelvis fallet med brottsplatsundersökning och spårsäkring på målsäganden. Det är även angeläget att ett målsägandebiträde utses i ett tidigt skede. Trots det har det visat sig att relevanta utredningsåtgärder inte alltid vidtas på ett tidigt stadium. Det har bl.a. framkommit att polisiära förundersökningsledare inte sällan gör egna tidiga bevis- värderingar i sexualbrottsärenden. Om de då gör bedömningen att ärendet inte kommer att leda till åtal eller fällande dom vidtas ofta inte ytterligare utredningsåtgärder i ärendet. Vi är av uppfattningen att kvaliteten på förundersökningarna generellt skulle förbättras om en åklagare som huvudregel var för- undersökningsledare vid utredningar av sexualbrott. Mot den bak- grunden föreslår vi att ska få i uppdrag att, i sam- råd med , överväga om myndighetens före- skrift och allmänna råd om ledning av förundersökning i brottmål ska ändras så att åklagare som huvudregel ska överta ledningen av förundersökningen när det är fråga om sexualbrott. har det blivit allt vanligare att sexualbrott sker på inter- net. De fall som har utretts och lett till åtal har inte varit så många, men flera av dem har varit mycket omfattande och därmed resurskrävande. Det är också mycket sannolikt att den typen av brottslighet kommer att öka framöver. Inom den nya polisorganisationen har det beslutats att alla sexual- brott, utom barnpornografibrott och koppleri, ska utredas på lokala polisområden. Det gäller alltså även övergrepp som sker på internet. Den beslutade ordningen framstår som mindre övertänkt. En bättre ordning skulle vara att hantera dessa ärenden på regional nivå inom myndigheten. Skälet för det är att det finns särskilda problem förknippade med brott som sker på internet. Ett sådant problem är de ständiga förändringar som sker av förhållandena på internet. Om utredning- arna centraliserades skulle det bl.a. innebära den fördelen att de som arbetar med den här typen av brott skulle ha bättre förutsätt- ningar att hålla sig uppdaterade om den utveckling som sker, t.ex. när det gäller nya applikationer och chatt-sajter. Brott som sker på internet har inte heller någon geografisk förankring i landet utan målsägandena återfinns ofta på vitt skilda platser i, och sannolikt även utanför, landet. överväger att arbeta utifrån en sådan organisationsförändring som vi efterfrågar genom införandet av såväl ett nationellt som flera regionala it-brottscentrum där bl.a. sexualbrott som sker på internet i så fall skulle hanteras. Slutligt beslut om en sådan förändring är inte fattat när det här betänkandet trycks. Vi föreslår därför att löpande får i uppdrag att redovisa hur arbetet fortskrider med att säkerställa att myndig- heten har de bästa organisatoriska förutsättningarna för att hantera utredningar som gäller sexualbrott som sker med internet som brottsplats. Övriga problem som identifierats Under vår granskning har vi informerats om att utredare vid Polis- myndigheten inte sällan stöter på problem under brottsutredningar som avser brott som sker på internet. Vissa av problemen har att göra med att lagstiftningen inte har uppdaterats med hänsyn tagen till modern teknik. Så är t.ex. fallet i fråga om bestämmelserna om husrannsakan och bestämmelserna som möjliggör beslag av infor- mation. Det finns också ett antal problem kopplade till möjligheten att spåra en misstänkt gärningsman genom det s.k. IP-numret. Vi har vare sig haft uppdraget eller tiden att ta oss an de frågor som nämnts inom det uppdrag som kommittén har haft. Reger- ingen har dock tillsatt två nya utredningar på området. Vissa av de verktyg som vi anser att de rättsvårdande myndigheterna saknar kan eventuellt komma att föreslås av de tillsatta utredningarna. Kvarstår gör dock problemen kopplade till möjligheten att spåra en misstänkt gärningsman genom IP-nummer. Allmänt om vår granskning har en tillräckligt väl fungerande organisation för hantering av ärenden rörande sexualbrott. har bl.a. genom särskilda utvecklingscentrum en väl utvecklad organisation för att ta fram metodstöd och bedriva rättsutveckling. Myndighetens utvecklingscentrum i an- svarar för den rättsliga uppföljningen av frågor som avser sexual- brott. Det utövar dessutom tillsyn över den operativa verksamheten. Den operativa verksamheten fungerar väl genom att enskilda åklagare som hanterar sexualbrott arbetar i specialiserade team. Åklagarna i teamen får särskild utbildning och för yngre åklagare i teamen utgör äldre och mer erfarna kollegor ett stöd. Särskilt om utredning av sexualbrott som sker med internet som brottsplats överväger redan en organisationsförändring avse- ende hanteringen av bl.a. sexualbrott som sker på internet. Åklagar- myndigheten bör på liknande sätt analysera hur dess organisation fungerar när det gäller hanteringen av dessa brott. Det finns möjligen skäl att överväga om dessa utredningar bör hanteras mer samlat även för . Det beror bl.a. på att brottsutred- ningar om sexualbrott som sker på internet är en förhållandevis ny ärendetyp och att det är nödvändigt att den ansvariga åklagaren inte bara har särskilda kunskaper om sexualbrott utan även är väl insatt i it-rätt och de problem som orsakas av att internet är brottsplatsen. Dessutom tenderar den här typen av ärenden att växa till mycket omfattande utredningar som i många delar kräver snabba beslut om utredningsåtgärder. tenderar den ansvariga åklagaren ha kvar arbetsuppgifter på åklagarkammaren som den om- fattande utredningen om sexualbrotten på internet pågår. Vi föreslår därför att får i uppdrag att över- väga om det finns behov av en bättre organisation för utredningar som gäller sexualbrott som sker med internet som brottsplats. Allmänt om vår granskning Domstolar har en tillräckligt väl fungerande organisation för hantering av ärenden rörande sexualbrott. Det långvariga arbete som har genomförts med bemötande- frågor inom Domstolar har medfört flera förbättringar för den som ska uppträda som part eller vittne i bl.a. mål som rör sexual- brott. Förhandlingsklimatet i rättegångarna har förbättrats, vilket innebär bättre förutsättningar för förhörspersoner att lämna sina uppgifter. Det leder i sin tur till att domstolarna får ett bättre besluts- underlag. Det finns ingen särskild specialisering för domare, vilket innebär att alla domare på allmän domstol som regel hanterar alla förekom- mande mål och ärenden. Den enskilde domaren erbjuds dock ett ut- bildningsprogram via (som är en del av Domstols- verket) och har även i övrigt möjlighet att delta i utbildningar som erbjuds av externa företag. utbildningsprogram innehåller såväl utbildning som explicit handlar om sexualbrott som sådan utbildning som mer har betydelse för att stärka den enskilde domaren i sin roll som ordförande. Arbetet med bemötandefrågor bör fortsätta De allra flesta personer som besöker en domstol som tilltalad, målsägande eller vittne har aldrig, eller möjligen endast ett fåtal gånger, tidigare varit i kontakt med en domstol. Oavsett vilken roll vederbörande har i processen upplever många besöket som olustigt. Känslor av osäkerhet, stress och nervositet är vanliga inför framträ- dandet i rätten. Hur bemötandet av parter och vittnen fungerar i mål som rör sexualbrott är på många sätt ännu viktigare än i andra mål. De in- blandade ska inför främlingar berätta om privata förhållanden, måls- äganden anser sig utsatt för en mycket allvarlig kränkning och den tilltalade riskerar ofta ett långt fängelsestraff. Att förhandlingen i domstol i den situationen kan genomföras med högt ställda krav på professionalism är därmed extra stor. Under nämnda förhållanden utgör rättens ordförande en mycket viktig person. dens ansvar att se till att förhandlingen kan genomföras på ett sätt som i minsta möjliga mån orsakar obehag för de inblandade. Det arbete som har genomförts med bemötandefrågor inom Domstolar har varit framgångsrikt och har lett till många förbättringar för den som ska uppträda vid en rättegång. Trots det har det vid vår granskning framkommit uppgifter om brister på olika håll. Arbete med bemötandefrågor är en ständigt pågående process och det är angeläget att arbetet fortsätter. bör därför även fortsättningsvis få i uppdrag att stödja och följa upp de enskilda domstolarnas bemötandearbete. Genom uppfölj- ning bör det också klarläggas om det finns enskilda domstolar som har större behov av stöd i arbetet än andra. Hanteringen av ovidkommande frågor till målsäganden – domaren bör stärkas i sin roll som ordförande En fråga som i sammanhanget förtjänar extra uppmärksamhet är hur frågor till målsäganden om bl.a. tidigare sexuella erfarenheter ska hanteras. I t.ex. och är det som huvudregel inte tillåtet att ställa frågor till målsäganden om tidigare sexuella erfarenheter. I svensk rätt finns en skyldighet för rättens ordförande att avvisa frågor till parter och vittnen som anses ovidkommande eller som är förvirrande eller på annat sätt otillbörliga. Frågor som rör målsägandens tidigare sexuella erfarenheter är i många fall att anse som ovidkommande. Genom vår granskning har vi emellertid förstått att bl.a. sådana frågor ändå är förhållandevis vanliga i svenska domstolar. Trots det har vi valt att inte lämna något förslag som innebär inskränkningar i rätten att ställa frågor till målsäganden. Det främsta argumentet mot en sådan ordning är vikten av att den tilltalade får en rättvis rättegång. Frågor som av målsäganden uppfattas som jobbiga måste ofta ställas och det är inte alltid lätt att i förväg avgöra vilka frågor som har betydelse och vilka som är ovidkommande. Dessutom är det så att frågor som målsäganden uppfattar som kränkande och därmed ovidkommande kanske inte alltid är det. Vi anser i stället att frågan bör tas om hand genom att de enskilda domarna stärks i sin roll som ordförande och att de har ett ökat fokus på frågor som är av det slaget att de ska avvisas. Det är viktigt att domstolarna och de enskilda domarna har god kunskap om det gällande regelverket och att de fullgör den roll de har när det kom- mer till att hindra frågor till målsäganden som uppenbart inte hör till saken eller som är förvirrande eller på annat sätt otillbörliga. I det här avseendet anser vi att har en viktig roll att spela genom att tillhandahålla relevant utbildning för domare. Frågan om ordförandens ställning och roll har fått ökat fokus inom domarkåren. Många domare är intresserade av att utveckla sig i sin domarroll och det innebär att aktivt bör verka för att tillgodose det intresse och behov som finns genom att bl.a. ge så många domare som möjligt chansen att delta i de kurser som erbjuds i det här avseendet. Mot den bakgrunden menar vi att , genom , bör få i uppdrag att se över och utveckla den utbildning som erbjuds fram- för allt mer erfarna domare, bl.a. när det gäller domarrollen. Allmänt om behovet av utbildning i samhället I samband med att domar som rör sexualbrott uppmärksammas i media framförs ofta krav på bättre utbildning av domare. Vi har i vår granskning av domstolarna pekat på vissa behov av utbildning. Det behov som finns av utbildning i frågor som specifikt rör attity- der och fördomar kring sexualbrott, våld i nära relationer, reaktioner hos brottsoffer och särskilda problem som t.ex. HBTQ-personer stöter på i de här avseendena menar vi emellertid inte bör begränsas till domarkåren. Utbildning i dessa (och andra närliggande) frågor bör erbjudas än då en jurist blivit utnämnd till ordinarie domare. Utbildningen bör dessutom förstärkas redan på jurist- utbildningen. Frågorna bör dessutom i större utsträckning diskute- ras med barn och ungdomar i skolan. Detta inte minst mot bak- grund av den utveckling vi ser av övergrepp som sker med internet som brottsplats. Till skillnad mot utbildningsinsatser som riktar sig enbart till domare skulle en utökad utbildning i skolan och på jurist- utbildningen innebära att alla jurister, alltså även de som senare i arbetslivet är verksamma som t.ex. åklagare och advokater, skulle få bättre kunskap i frågor om t.ex. sexuellt våld och våld i nära rela- tioner. Att lämna konkreta förslag om förändringar i grund- och gym- nasieskolans studieplaner eller i juristutbildningens examensordning ligger utanför det uppdrag som kommittén har fått. Att lämna nog- grant övervägda förslag i det här avseendet inryms inte heller i den tid som kommittén har till sitt förfogande. Vi kan därför inte lämna något sådant förslag utan den frågan måste beredas i annan ordning. Våra förslag kommer främst beröra personer som misstänks och åtalas för sexualbrott, personer som utsätts för sexualbrott, myndig- heterna inom rättsväsendet och personer som anlitas som försvars- advokater och målsägandebiträden. Även vissa andra myndigheter, så som , , Rättsmedicinal- verket och , påverkas av förslagen. Förslagen om ändringar i sexualbrottslagstiftningen kommer att medföra ökade kostnader för bl.a. myndigheterna inom rättsväsen- det. Kostnaderna kan på kort sikt rymmas inom myndigheternas befintliga anslag. Sedan lagändringen varit i kraft behöver de närmare konsekvenserna utvärderas och analyseras. Även de förslag som vi lämnar till följd av granskningen av rätts- väsendets hantering av anmälningar om sexualbrott kommer att medföra ökade kostnader för de berörda myndigheterna. Kostna- derna är dock inte större än att de kan rymmas inom respektive myndighets befintliga anslag. Förslagen om ändringar i lagen om målsägandebiträde innebär sannolikt ökade kostnader för biträden. Våra förslag kan förväntas medföra positiva effekter för det brotts- förebyggande arbetet. borde förslagen kunna leda till en något minskad brottslighet. Förslagen i betänkandet kan även förväntas ha en positiv effekt för att uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män. Statistiken visar att av de som anmäler att de har utsatts för en våldtäkt är kvinnor och av de som misstänks för brottet är män. Vårt förslag att ändra sexualbrottslagstiftningen be- dömer vi som ett viktigt steg mot ett mer jämställt samhälle. Om förslagen genomförs och följs upp av utbildnings- och informa- tionsinsatser i skolor och i samhället i övrigt bedömer vi det som troligt att förslagen – åtminstone – kan leda till att normer och förhållningssätt till sexualitet och sexuellt umgänge kommer att förändras så att det sexuella våldet i samhället minskar. Vi gör bedömningen att förslagen som lämnas i betänkandet inte leder till försämrade möjligheter för små företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Det finns behov av särskilda informations- och utbildningsinsatser i samband med ikraftträdande Vi har varit tydliga med att man inte ska förvänta sig fler fällande domar enbart som en följd av förslaget att ändra sexualbrottslagstift- ningen. För att förslagen ska få effekt bör de följas upp av särskilda informations- och utbildningsinsatser av olika slag. Medarbetare vid de rättsvårdande myndigheter som påverkas av förslagen kom- mer att vara i behov av vissa informationsinsatser. Därutöver finns det behov av att rikta särskilda informations- och utbildningsinsatser till samhället i övrigt, särskilt till unga personer, i samband med att förslagen träder i kraft. Olika myndigheter, bl.a. och Nationellt centrum för kvinnofrid, bör få i uppdrag att ta fram sådana infor- mations- och utbildningskampanjer. On 28 2014 the Government decided to appoint an inquiry chair to review the offence of rape. The inquiry was later re- constituted – through a decision on – as a cross-party and has been given a further set of supplementary terms of reference. has adopted the name of the 2014 . Our remit has had three main parts. The first and most extensive part of our remit has been to make a review of the offence of rape. This part has specifically included: carrying out a review of case law in order to chart how the offence of rape has been interpreted and applied; considering whether a model of consent-based regulation should be introduced for rape; considering whether the penalty for the most serious cases of rape and rape of a child should be made more severe; analysing whether present legislation offers sufficiently strong protection against certain sexual abuse that takes place with the aid of modern technology via the internet; and presenting proposals for the drafting of special criminal liability for crimes of negligence regarding rape. The second part of the remit has been to examine and analyse how the law enforcement authorities investigate cases of rape and how the other parts of the judicial system deal with such cases so as to then consider measures to enable the judicial system to further improve its work in this area. The third part of our remit has been to consider whether measures can be taken to improve procedures concerning the appointment of injured party counsel. Our remit has also included presenting proposals for the legislative amendments or other measures required on the basis of the survey and analysis work we have done in these areas. A further part of our remit is to consider the potential impacts of our proposals. New sexual offences legislation for new sexual offences legislation The legislation on sexual offences has been the subject of two recent reviews, resulting in an extensive reform in 2005 and legislative amendments in 2013. On both occasions consideration was given to amending the legislation to base criminal liability on the absence of consent. In connection with the 2005 reform the main reason given against consent-based legislation was the risk that the focus on the injured party would increase if the law was drafted in that way. On that occasion there was no specific legislative proposal to consider and the Government took its decision against the background of an idea of “pure consent-based legislation”. Such legislation means that criminal liability is based solely on the absence of consent without giving any further instructions in the law as to what requirements are to be set for consent to be accepted (or, in other words, to be deemed to be valid). In the legislative matter in 2013 it was emphasised that there must be very strong reasons for making fundamental changes to the legislation a short time after the 2005 reform had entered into force. At that time the Government took the view that the deficiencies in sexual offences legislation identified by the 2008 Sexual Offences Inquiry could be remedied by amending the existing legislation. Its fundamental design would therefore not be altered. The review we have carried out has led us to draw the con- clusion that the protection of sexual integrity, in the sense that acts that ought to be punishable are also punishable, appears to be com- prehensive. In some situations, however, it is questionable whether the existing legislation ensures sufficiently strong protection under criminal law from certain acts. The cases we have identified as problematic are those where a sexual act has been performed with a person who does not want to take part in the act, but there has not been any coercion and the perpetrator has not exploited the person’s particularly vulnerable situation or position of dependency either. The same problem was pointed to as a deficiency in the legislation by the 2008 Sexual Offences Inquiry. In addition, the handling of what are called “virtual rapes” has, at any rate until relatively recently, been difficult to accommodate in the existing regulatory framework. So, even though several amendments have been made to sexual offences legislation in the past decade, there are still situations where sexual integrity and self-determination are violated and where it is doubtful whether there is sufficiently strong protection from the violation under criminal law. Against this background we take the view that there is once again reason to consider whether to amend the legislation on sexual offences. The need for change can be addressed in two ways. Either the present legislation can again be supplemented or clarified. Or, alternatively, the legislation can be amended so that it instead assumes that it is an offence to perform a sexual act with someone who is not participating voluntarily. In the choice between supple- menting the present legislation and changing it completely, we have concluded that the law has to be changed.