sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — För att minska risken för detta anser utredningen att lärosätet bör utforma ett system för ansvarsutkrävande i de fall då verksamheten inte skötts tillfredsställande (detta kan även appliceras på dekan/motsv.). Vi tar upp detta till diskussion i kapitel 9. 6.5Rådgivande organ på central nivå och högskolor har olika former av rådgivande organ med lärare och forskare för samråd i lärosätesövergripande frågor. Dessa organ fungerar beredande och rådgivande till rektor och övrig ledning och de kan bidra med att ge de förslag som kommer från lärosätets ledning ökad trovärdighet. Vid finns exempelvis den Akademiska senaten, vilken har i uppgift att diskutera och till universitetsledningen framföra synpunkter på verksamhetens mål- och strategiarbete, organisation, regeringens propositioner rörande universitet och högskolor samt viktigare forsknings- och utbild- ningspolitiska frågor vid universitetet.29 Den Akademiska senaten består av 48 lärare och 20 studenter. Lärarrepresentanterna i senaten utses av elektorsförsamlingarna för de tre områdena samt av det utbildningsvetenskapliga fakultetskollegiet. 29 Se Akademiska senatens instruktion, . Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor Även vid finns ett rådgivande organ, , med ett lärosätesövergripande uppdrag. är rådgivande till rektor och består av 30 ledamöter med valda representanter ur det så kallade Lärarkollegiet från de 17 institutionerna. Rådet ska fungera som ett samrådsorgan mellan ledningen och lärarna och forskarna med fokus på forsknings- och utbildningsfrågor av principiell natur. Det ska också initiera och diskutera långsiktiga strategiska frågor av betydelse för högskolans utveckling och främja samverkan med samhället och näringslivet.30 Likaså finns vid i ett så kallat med ett högskoleövergripande uppdrag vars sammansättning återkopplar till det gamla Professorskollegiet. Lärarna som ingår i de ovan beskrivna grupperna är utsedda genom en val- eller nomineringsprocess där medarbetarna är involverade. Det finns även centralt placerade organ med rådgivande och beredande uppdrag som består av lärare och forskare vilka utses direkt av rektor utan någon form av nominerings- och/eller val- process (i vissa fall kan en eller flera ledamöter utses efter förslag från fakultetsnämnd/motsv.). Dessa grupper är direkt kopplade till ledningen för att fungera rådgivande och/eller beredande. Exempelvis kan de bereda ärenden som utlysningar av forskningsresurser. Uppdragsbeskrivningarna till sådana grupper skiljer sig inte på något avgörande sätt från de ovan redovisade för exempelvis Akademiska senaten. Den avgörande skillnaden är snarare hur gruppens medlemmar utses eftersom processen i strikt bemärkelse inte kan anses som kollegial då medlemmarna inte är valda utan direkt utsedda av rektor. Syftet med denna typ av grupper är att fungera som referens- grupp för ledningen och forum för att ta tillvara och testa nya idéer och strategier för verksamheten. Som exempel kan forskarrådet vid nämnas. Enligt arbetsordning ska det finnas ett forskarråd som är rådgivande till rektor i över- gripande och strategiska forskningsfrågor. Rådet ska ha högst tio ledamöter vilka utses av rektor (med möjlighet till förläng- ning). Även studenterna är representerade i gruppen. Det finns således centralt placerade beredningsorgan som fungerar som referensgrupper och bollplank för rektor och lärosätesledningen i 30 Se -roll, arbetsform och organisation, . Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor Vid ett lärosäte som utredningen besökt menade ledningen att det stora antalet centralt placerade rådgivande organ syftade till att förankra frågor och skapa utrymme för ett reellt kollegialt inflytande. Man menade att grupperna även fungerade utvecklande i den meningen att systemet gav ledamöterna möjlig- heten att lyfta blicken och skapa insikt om helheten. Fenomenet skulle kunna betraktas som en ny form av kollegialitet men gruppernas representativitet kan givetvis diskuteras. Om syftet är att skapa forum för tillvaratagande av nya idéer och testa eventuella strategier och förslag så menar vi dock att dessa grupper kan fylla en god funktion. En anledning som angivits för att inrätta denna typ av grupper är att ledningen inte anser att de kollegiala organen såsom fakultetsnämnd är tillräckligt användbara för denna typ av frågor. Man menar att ledamöterna i de centralt placerade råd- givande organen upplever sig friare än ledamöter som sitter på ett så kallat kollegialt mandat i fakultetsnämnden (dvs. är valda i någon form). Kollegialt valda ledamöter kan uppleva sig som represen- tanter för en specifik institution eller fakultet och därmed också mer ”bakbundna”. Det finns också en aspekt om ansvarstagande. I och med att gruppen inte är ansvarig för besluten som förslagen utmynnar i kan det vara lättare att komma med orealistiska inspel och ogenom- tänkta förslag. Detta behöver dock inte innebära ett problem så länge alla har klart för sig att gruppens uppdrag är att fungera rådgivande och idégenererande till rektor och övrig ledning. Det är rektor och ledningen som väljer och ansvarar för hur man går vidare med de inspel som kommer från rådet. Parallellt behöver lärosätet vara noga med att de beslutande organen i linjen inte upplever ett dubbelkommando utan att de förändringar och förslag som härrör från de rådgivande organen formellt kommer från rektor. För att undvika dubbelkommando handlar det återigen om att vara tydlig med besluts- och beredningsstrukturen. I denna typ av rådgivande organ ingår vanligen lärare och forskare som har en stark ställning vid sin institution men som inte ingår i den formella ledningsstrukturen. Dessa forskare är ofta ledare för starka forskningsmiljöer och de förfogar över stora forskningsresurser. Universitet och högskolor är stora organisa- tioner - i framför allt de fyra äldre flerfakultetsuniversiteten - vilka enligt klassisk organisationsteori karaktäriseras av ett bristande Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor samband eller ”lös koppling” mellan ledningens aktiviteter och vad som sker i den faktiska verksamheten.31 De starka forsknings- miljöerna kan vara ett exempel på denna företeelse. Där kan kommunikationen mellan de starka forskarna och lednings- organisationen, särskilt lärosätesledningen, vara mycket begränsad med den följden att forskarna har bristande kunskap om lärosätets övergripande forskningsstrategi som ledningen har bristande kunskap om den viktigaste forskningen vid institu- tionerna.32 Ett sätt att minska denna kunskapsklyfta är att engagera de ledande forskarna i rådgivande organ då de själva oftast inte ingår i ledningsorganisationen. Ett rådgivande organ kan därmed bidra till att stärka kopplingen mellan lärosätets ledning, de strategier och mål som ledningen ställer upp, och de lärare och forskare som är operativa inom verksamheten vid en institution. De rådgivande organen har också funktionen att ge lärare och forskare en möjlighet att uttrycka åsikter och argument inom olika områden. Bland annat lyfts dessa organs förmåga att främja forskningens och utbildningens förnyelse. Sammantaget menar vi att användandet av de centralt placerade rådgivande grupperna kan bidra till en bättre kontakt mellan linjeorganisationen och medarbetarna/kollegiet trots att lärarna och forskarna i gruppen inte utses genom val.33 En återblick på det vi beskrev i kapitel 5, vad gäller idealet om kollegialitet, visar att flera av de fördelar som tillskrivs kollegialt valda organ av flera lärosätesledningar beskrivs som de centralt placerade rådgivande organens förtjänster. I förlängningen uppkommer därmed frågor kring de mer traditionella kollegiala organens funktion som idé- och strategigenererande organ, vilket för oss in på nästa avsnitt om utredningens sammantagna iakttagelser kring kollegiala organ. 31Weick (1976). Se även resonemang i t.ex. Drucker (2001), s. 78, 80. 32Som exempel kan här nämnas att av de 28 forskare som –2012 tilldelades störst externa bidrag vid uppgav 27 att de antingen inte kände till eller inte alls hade låtit sig vägledas av universitets centrala policydokument om forskningsstrategier när de sökt och erhållit sina omfattande bidrag. Denna iakttagelse är gjord av professor , , , som lämnat synpunkter till utredningen i promemorian Hur skall universitet och högskolor styras? 33Som beskrevs i avsnitt 6.2.1 om val till och sammansättning av kollegiala organ är det inte alltid så att medarbetarna upplever att det finns en reell möjlighet att påverka vilka som väljs till de traditionella kollegiala organen. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor 6.6Sammantagna iakttagelser kring kollegiala organ En majoritet av de personer som utredningen intervjuat vittnar om erfarenheter av att kollegialt sammansatta beslutsorgan har svårt att göra prioriteringar när det gäller exempelvis resursfördelning, organisationsförändringar eller att lägga ned en del av verksam- heten. Utredningen har fått ett flertal beskrivningar av hur starka kollegiala strukturer verkar konserverande. Forsknings- ledare från ett av de äldre universiteten beskrev fakultetsnämndens funktion främst som reaktiv, inte proaktiv. En annan forskare hävdade, utifrån erfarenheter av institutionsstyrelsearbete, att sär- intressen i det kollegiala blir en kamp om pengar, vilket resulterar i minsta gemensamma nämnare och att ”ta ett nytt djärvt beslut händer bara inte.” Utredningen har också talat med de som vittnar om motsatsen och ger en positiv bild av hur den beslutsfattande i kollegiala organ fungerar i verkligheten. Det är dock en liten minoritet av de intervjuade som gett en sådan positiv beskrivning av det kollegiala beslutsfattandet. I de fall då ett kollegialt sammansatt organ klarar av att fatta svåra beslut kan det vara i situationer då ekonomin blivit så pass svårhanterad att, som en respondent uttryckte det ”man kommit till vägs ände”. Kollegiala organ har då, i vissa fall, lyckats vända utvecklingen, eller snarare lyckats bryta traditionen om att fördela jämnt i proportion till tidigare fördelning över verksamhets- området. En forskningsledare som utredningen talade med menade att kollegiala beslutsstrukturer innebär att ”man delegerar ut ett antal konflikter” som de kollegiala organen sällan klarar av att hantera på optimalt sätt. Andra har givit uttryck för att kollegialt beslutsfattande riskerar att urvattna frågor, vilket ger begränsat utrymme för strategi och prioriteringar för den/de som ska leda verksamheten. I sammanhanget bör de positiva aspekter av den tröghet och eftertänksamhet som finns i kollegiala styrsystem nämnas. Långsamheten kan bidra till stabilitet och trygghet i verksamheten. Uthållighet och kontinuitet kan vara en förutsättning för att lyckas följa långsiktiga strategier. Även beslut som innebär förändringar kan utgå från principen att skapa trygghet och stabilitet baserat på genomtänkta underlag och analyser. Det är när eftertänksamheten Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor övergår i konservatism med avsaknad av framåtsyftande visioner som den kollegiala styrningen blir dysfunktionell. Vidare menade en representant för ett av de äldre universiteten att ”kollegialitet är oslagbart när det gäller att skapa legitimitet men klent när det gäller att utrusta ledare med förändringsmandat”. Flera har framfört att man anser att ledamöter i kollegiala organ har svårt att lyfta blicken och låta bli att representera sina egna intresseområden. Utredningen har samlat på sig en mängd citat av motsvarande karaktär. Vissa av dem kan sannolikt uppfattas som tillspetsade, men sammantaget ger de en relativt dyster bild av hur de kollegiala organen fungerar. Varför finns många upplevda problem med en princip som enligt flera utgör idealet för en god akademisk kultur? Då vi diskuterat saken lyfts framför allt följande faktorer som förklaring. Vissa menar att det kollegiala beslutsfattandet, av olika skäl, vilar på svag grund. Som beskrevs i kapitel 5 är seminarieformen, där sak- argument ställs mot varandra och värderas, en grundläggande utgångspunkt för kollegialitet. Seminarieformen, menar man, är relevant och fungerar när det gäller bedömningar av och beslut om kvalitet. Men de akademiska professionella normerna om att delta i kritiska samtal för att kvalitetsgranska olika forskningsresultat eller kurs- och utbildningsplaner ger inte per automatik information och stöd för andra typer av beslut, till exempel hur resurser ska fördelas inom olika verksamheter inom organisationen. Särskilt problematiskt tycks det vara då kollegiala organ ska besluta i frågor som påverkar de verksammas positioner och förutsättningar. Upplevelsen är att lärarrepresentanterna har svårt att fatta beslut som kan missgynna den ”väljargrupp” som de upplever sig representera. I vissa fall kan det också röra sig om att man som hygglig kollega inte vill skada en annan uppskattad kollegas verksamhet eller ställning. Bakgrunden till detta kan vara att skiljelinjen mellan vad som är principiella beslut, vilka skulle kunna hanteras i gruppen, och vad som rör individuella förut- sättningar ofta kan vara mycket fin. En lärare/forskare som utredningen talade med åskådliggjorde detta på följande sätt: ”Inom det akademiska är man duktig på att förklä egenintressen i principiella argument.” Att intressekonflikter ofta förekommer innebär vidare att det finns en risk för att jävsliknande problem föreligger. I sådana situationer menar utredningen att det är viktigt Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor att enskilda ledamöter och beslutsfattare tar ansvar för att inte delta i beslut där jäv kan påverka beslutet. Lärosätet har också ett ansvar för att uppmärksamma jävsproblematiken och utforma riktlinjer för hur jävssituationer ska undvikas och hur risken för att jäv påverkar besluten ska minimeras. Utifrån de diskussioner utredningen fört med såväl lärare och forskare som personer med ledningsuppdrag är slutsatsen att det förefaller finnas alltför många intressekonflikter behäftade med det kollegiala beslutsfattandet vid svenska lärosäten. Bedömningen är att detta resulterar i att kollegiala organ sällan har kapacitet och förmåga att fatta de beslut som behövs för att uppnå en ökad måluppfyllelse i verksamheten. 6.6.1Genomtänkta och definierade strukturer för ledning och styrning Som vi beskrivit har alla lärosäten någon form av kollegiala samråd och organ. Det finns emellertid en stor variation vad gäller skillnader mellan formella och informella besluts- och berednings- processer och maktbefogenheter. Detta är problematiskt eftersom det innebär att organisationen brister i transparens och tydlighet. I många fall kan de informella strukturerna vara så pass inarbetade och traditionsburna att det blir dessa som i praktiken är styrande, vilket vi såg i diskussionen om dekanens roll. Dessa strukturer är då tydliga för många av medarbetarna som de inte överensstämmer med de formella styrdokumenten. Sådana system kan göra det svårt för externt rekryterad personal, framför allt personer med ledningsuppdrag, att komma in i och få en genomgående förståelse för hur styrsystemen fungerar. försvårar det ett korrekt utformat ansvarsutkrävande. Vi har löpande upprepat vikten av att ha genomarbetade styr- dokument och att dessa dels sammanfattar utgångspunkterna för vad som ska beslutas och beredas i kollegiala organ och vad som ska hanteras i linjen, dels utmejslar formerna för den samverkan som behövs mellan linje och kollegialitet.34 Vi menar också att lärosätena inte kan förlita sig på någon gemensam förståelse av vad 34 Drucker (2001) s. 75, framhåller likaså vikten av transparenta strukturer där medarbetarna kan förstå organisationsstrukturen de ska arbeta inom. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor kollegialitet är eller inte är. Det har under utredningen blivit tydligt att definitionerna av vad som är kollegialt kan skilja sig åt även inom ett och samma lärosäte. Universitet och högskolor behöver diskutera och definiera vad kollegialitet innebär vid respektive lärosäte, vad de kollegiala organens uppdrag är samt vilka de principiella utgångspunkterna för sådana bedömningar är. Få universitet och högskolor har gett sig på uppgiften att definiera principerna för hur makten fördelas inom lärosätet. Emellertid finns några undantag. Här kan universitets arbetsordning fungera som exempel. Den inleds med ett par kortfattade tankar om kollegialitet och beslutsfattare i linjen: är bärare av en månghundraårig tradition som självständig akademi där den kollegiala styrmodellen står som garant för kvalitet och utveckling. är också en statlig myndighet med vissa krav på sig, bland annat om ett effektivt resursutnyttjande och en rättssäker handläggning av ärenden. Det går inte att på ett enkelt sätt särskilja dessa två roller, strävan ska vara att få dem i en rimlig balans.35 Ytterligare ett exempel är arbetsordning. Arbets- ordningen inleds, till skillnad från andra arbetsordningar som vi läst inför besök, med ett slags fastställande av kollegiets respektive linjens olika ändamål: Kollegiala beslutsmodeller och arbetssätt är ett särskilt inslag i den akademiska kulturen som bygger på att akademiska personal har ett särskilt ansvar att självständigt, eller via valda representanter, utöva ett avgörande inflytande över verksamheten. Det gäller i första hand för löpande kvalitetssäkring av forskningen och utbildningen samt för att genom en kontinuerlig dialog inom ämnen eller ämnesgrupperingar utveckla verksamhetens innehåll och inriktning. Den kollegiala modellen utgår från en levande, dynamisk och positiv akademisk miljö inom vart och ett av de olika ämnen som organiserar. Ämneskollegier är också på ett naturligt sätt en del av arbetsmiljön för medarbetare och den naturliga arenan för dialog och diskussion kring forskningens och utbildningens kvalitet. Kollegierna utgör också basen för valda organ som har att ta ett kollegialt ansvar för verksamheten. 35 Arbetsordning vid , s. 3. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor har sålunda som sin bas och kärna en kollegial akademisk organisation. Parallellt med denna så är det även nödvändigt att i en traditionell linjeorganisation säkerställa att arbetsgivar- och myndig- hetsuppgifterna kan fullgöras på ett rättssäkert sätt, att uppföljning och kontroll är funktionell och att olika beslut också genomförs så som avsett. De två formerna för ansvar och beslutsmandat, kollegium respektive linje, är en särskild styrka och utmaning och måste fungera parallellt.36 Utredningen vill lyfta fram skrivningarna i arbetsordning som ett exempel där lärosätet synliggjort tankarna bakom besluts- och mandatfördelning. Man kan tycka att formuleringarna är självklara men faktum är att det sällan skriftligen uttrycks hur lärosätet ser på de olika ledningsmodellernas styrkor och svagheter och bevekelsegrunderna för beslutsmandatets fördelning. Sannolikt beror detta på att universitet och högskolor relativt fått ta ansvar för hur den interna organisationen ska utformas.37 Motiven till den tidigare regleringen av kollegialt beslutsfattande fanns uttryckt i propositioner och andra förarbeten. Det som där uttrycks lever troligtvis till del kvar i gemensamma referensramar och en gemensam förståelse av hur beslutsmandaten fördelas. Vi menar dock att denna gemensamma referensram är aktuell att stödja sig mot. Lärosätens behöver själva formulera principerna för den interna mandatfördelningen och organisationsstrukturen. Tolkningarna av vad som utgör kollegiet, vad som är kollegialt och vad som ska hanteras av kollegiala organ skiljer sig åt och förändras, vilket lärosätena behöver uppmärk- samma. Givetvis innebär denna typ av tydliggöranden inte enbart skriv- ningar i arbets- och delegationsordningar eller liknande dokument utan utgörs även av ett implementeringsarbete med fokus på diskussion och kommunikation. Som exempel kan även nämnas där det bland de representanter som utredningen träffade från högskolan fanns en stor samstämmighet kring 36Arbetsordning för , s. 3. 37Givetvis med utgångspunkt i vad som står i högskolelagen och högskoleförordningen om formerna för visst beslutsfattande, exempelvis vilka beslut som ska fattas av person(er) med vetenskaplig kompetens (2 kap. 6 § högskolelagen). Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor principerna för mandatfördelningen mellan de olika lednings- organen såsom de kollegiala organens och akademichefernas roll. Kopplat till frågan om behovet av att tydliggöra principerna för ledning och mandatfördelning är avsaknaden av klargöranden kring det akademiska ledarskapets roll och innebörd, vilket kommer att diskuteras vidare i kapitel 9. Som vi beskrivit har det skett en förändring i de kollegiala organens beslutsmandat där allt fler i högre grad ansvarar för kvalitetsfrågor utan att fördela resurser. Det är tydligt att lärosätena i varierad grad explicit formulerat ståndpunkterna för den nya mandatfördelningen. Sannolikt har förändringarna utretts och diskuterats internt vilket skapat en viss gemensam förståelse för motiven till mandatfördelningen. Vid utredningens besök och intervjuer har vi observerat att förmåga att definiera principerna för samspelet mellan linje och kollegialitet har betydelse för implementeringen och den fort- löpande förståelsen av mandatfördelningen inom verksamheten. Vid de lärosäten där det formella mandatet överensstämmer med hur mandatfördelningen upplevs i praktiken finns en mycket större samstämmighet mellan ledningsorganen på olika nivåer. Det innebär inte att alla tycker att allt fungerar optimalt, däremot finns en samsyn kring vad som fungerar och vad som inte fungerar i relation till hur ledningsorganisationen är tänkt att fungera. Som nämndes ovan utgör , och goda exempel. På samma vis finns en frustration bland personer med ledningsuppdrag vid lärosäten där man upplever att de formella och informella strukturerna kraftigt skiljer sig åt och där det formella mandatet inte finns i praktiken. Utredningen anser sammanfattningsvis att det finns en större samsyn på alla nivåer kring verksamhetens utmaningar och mål inom de lärosäten som medvetet arbetat med att beskriva, implementera och kommunicera principerna för gällande lednings- modeller, snarare än att förlita sig på en traditionsbunden idé om vad som utgör de olika formernas funktioner och ansvar. Vid lärosäten där det tydligt framgår vilket uppdrag olika funktioner har är det även lättare att utforma meningsfulla uppföljnings- system. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor I föregående kapitel diskuterade vi kollegialitet som ledningsmodell och dess olika komponenter. I detta kapitel har vi analyserat nämnd- och linjeorganisationen vid lärosätena och hur linje- styrningen i praktiken kombineras med kollegialitet, vilket är en central fråga för ledningen av universitet och högskolor. Utred- ningens bedömning är att många lärosäten kan utveckla lednings- funktionerna genom att analysera och klargöra ansvars- och mandatfördelningen mellan linjeorganisationen och kollegiala ledningsorgan. I förra kapitlet föreslog utredningen, efter genomgång av kollegialitetens styrkor och svagheter, att lärosätena ska klargöra principerna för denna ansvars- och mandatfördelning, dvs. vad kollegialitet respektive linjestyrning rent principiellt kan bidra med till ledningen av lärosätet. Frågan är nu hur ansvars- och mandat- fördelning ska tydliggöras i lärosätets arbets- och delegations- ordning. Vilka frågor och ärenden bör beredas eller beslutas i linjeorganisationen och vilka bör beredas eller beslutas i kollegiala organ?