sou · H4B319 · 2016-03-11 00:00:00 — Det bekräftas också av våra samtal med myndigheter, organisationer och med barn själva (se avsnitt 6.2) Det gäller även inom områden där det i den lagstiftning som tillämpas på området finns särskilda bestämmelser som utgår från rättigheterna i . Även om det finns exempel 45CRC/C/GC/12. 47Socialstyrelsen, 2015b. på verksamheter där det bedrivs ett arbete med att ge rättigheterna verklig innebörd i rättstillämpningen är vårt övergripande intryck att myndigheter på statlig och nivå inte har fått till- räcklig vägledning i att tolka i förhållande till den egna verksamheten och gällande rätt. Detta förstärks av att förarbeten till bestämmelser som utgår från och annat material som ska fungera som stöd i rättstillämpningen kan vara otydliga och ibland motstridiga och även sakna förankring i . Det blir därmed svårt att läsa ut vilken praktisk betydelse bestämmelserna är avsedda att få i rättstillämpningen. För att ska kunna få ett reellt genomslag och ges betydelse i rättstillämpningen menar vi att bör synliggöras i förarbeten där kan vara av relevans. Förarbeten med tydliga hänvisningar till bestämmelser och till den vägledning som finns från barnrätts- kommittén, i form av bl.a. allmänna kommentarer, fyller enligt vår mening en viktig funktion. I hänvisar man inte sällan till de allmänna kommentarerna i förarbeten.48 I de författningskommen- tarer vi utarbetat i betänkandet har vi genomgående använt oss av och hänvisat till relevanta bestämmelser i och till barnrättskommitténs allmänna kommentarer. När det gäller hänvis- ningar till allmänna kommentarer har vi också i den digitala ver- sionen av betänkandet infogat sökbara länkar direkt i texten. Det är vår förhoppning att de författningskommentarer vi utarbetat kan tjäna som vägledning i det fortsatta arbetet med att synliggöra barn- konventionen i förarbeten. Genom förarbeten kan det också konkretiseras på vilket sätt barnets rättigheter är av betydelse i den aktuella verksamheten. Det kan leda till ett ökat incitament att inom verksamheterna ta del av övrig vägledning på området. Lagstiftningen är också en utgångspunkt för förordningar, före- skrifter och styrdokument på lägre nivåer, såsom allmänna råd och riktlinjer. Det innebär att tydliga hänvisningar till barnkonvetionen i förarbeten som rör verksamheten inom ett visst område kommer att reflekteras i dokument som används i den dagliga verksamheten. I allmänna råd, vägledningar, handböcker och annat stödmaterial kan 48 Se bl.a. prop. 135 L (2010–2011), kap. 7.6 och 7.7. det också tydliggöras och förklaras närmare på vilket sätt barnets rättigheter är av betydelse i den aktuella verksamheten och hur bestämmelserna kan eller bör tolkas och tillämpas i praktiken. Det är viktigt att barns rättigheter uppmärksammas och fångas upp på ett tidigt stadium i lagstiftningsprocessen i de fall där det kan vara av relevans. Kommittéväsendet har en central funktion när det gäller att föra in kunskap och olika perspektiv i det politiska syste- met och att ta fram underlag för regeringens beslut inom olika områden. Om barns rättigheter beaktas redan på utredningsstadiet och synliggörs i betänkanden kan det bidra till att fördjupa diskus- sionen om de framlagda förslagen och ge ett bättre underlag inför det efterföljande lagstiftningsarbetet. Vi föreslår därför att 15 § kommittéförordningen (1998:1474) ändras så att det framgår att om förslagen i ett betänkande har bety- delse för barns rättigheter, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Förslaget ligger väl i linje med regeringens strategi för att stärka barnets rättigheter i där det poängteras att det är viktigt är att hela lagstiftningskedjan präglas både av ett barnperspektiv och ett barnrättsperspektiv och med barnrättskommitténs uttalande om att barnkonsekvensanalyser ska integreras på alla nivåer och så tidigt som möjligt.49 Förslaget innebär inte endast att det i betänkandet ska anges hur förslagen förhåller sig till gällande rätt, utan också att de konse- kvenser som förslagen får för barns rättigheter ska analyseras. Konsekvensbeskrivningen kan grundas på bidrag från barn, civilsamhället och experter, eller från relevanta myndigheter, akademisk forskning och dokumenterad erfarenhet.50 Barns rättigheter enligt är givetvis centrala i sammanhanget. Begreppet barns rättigheter innefattar emellertid även andra rättigheter än de som framgår av . Det in- begriper bl.a. också mänskliga rättigheter som barn har enligt andra internationella överenskommelser, t.ex. inom FN och . Vi har övervägt att begränsa vårt förslag till ändring i kommitté- förordningen till att omfatta endast förslag i betänkanden som har betydelse i förhållande till . Vi har dock ansett 2009/10:232 och CRC/C/GC/14, p. 50CRC/C/GC/14, p. att det i detta sammanhang är naturligare att låta förslaget omfatta barns rättigheter. Ett vidsträckt tillämpningsområde ligger också i linje med reger- ingens mål för barnrättspolitiken som anger att rättigheterna och livsvillkoren för barn i ska uppfylla de krav som barnkon- ventionen och andra internationella överenskommelser innebär och med regeringens strategi för att stärka barnets rättigheter i som utgår från de mänskliga rättigheter som varje barn ska tillförsäkras enligt internationella överenskommelser, sär- skilt de åtaganden som följer av barnkonventionen.51 En fråga är om inte 15 § kommittéförordningen borde omfatta konventioner om mänskliga rättigheter generellt och oavsett om de gäller barn eller vuxna. Vårt förslag ska ses i ljuset av att vårt uppdrag är att föreslå kompletteringar och förtydliganden i lagstiftningen för att förstärka barnets rättigheter enligt . Även andra konventioner om mänskliga rättigheter kan vara viktiga att uppmärksamma i lagstiftningsprocessen men detta ligger utanför vårt uppdrag.52 6.3.2Möjlighet att kunna utkräva rättigheterna För att rättigheterna i ska ha betydelse för barnet måste det enligt barnrättskommittén finnas effektiva rättsmedel vid kränkningar av rättigheterna.53 Kommittén konstaterar att barns särskilda ställning och beroendeställning gör det mycket svårt för dem att få tillgång till rättsmedel vid överträdelser av konventionen. Därför måste staten ägna särskild uppmärksamhet åt att säkerställa att det finns förfaranden för barn och deras företrädare som både är barnanpassade och effektiva. När rättigheterna har kränkts ska det, enligt kommittén, finnas lämplig upprättelse, inklusive skadestånd. Det är viktigt att den nationella lagstiftningen tillräckligt detaljerat anger vem som är berättigad till vad, så att rättsmedel mot bristan- de efterlevnad av rättigheterna är effektiva. Det finns enligt vår mening behov av att stärka barns möjlighet att utkräva sina rättigheter. Det är därför viktigt att säkerställa att barn 2009/10:232. Se även CRC/GC/2003/5, p. 17 och CRC/C/SWE/CO/5. 52Jfr förslagen i SOU 2010:70. 53CRC/GC/2003/5, p. 24 och 25. har kunskap om och tillgång till myndigheter som är centrala för att säkerställa rättigheterna. I den nationella strategin för att stärka barnets rättigheter i betonas barnet som rättighetsbärare i de olika verksamheter som barnet möter. Barnets rättigheter ska tillgodo- ses, som medborgare, patient, konsument och elev. Det ställer enligt strategin krav på att myndigheter, landsting och kommuner inom sina verksamhetsområden förmedlar och tillhandahåller anpassad infor- mation till barn om deras rättigheter och om hur rättigheterna kan tillgodoses. Det gäller såväl i enskilda ärenden som i frågor där barn som kollektiv är berörda.54 När det gäller möjligheter till rättslig pröv- ning av rättigheterna tar också barnrättskommittén upp tillhanda- hållande av barnanpassad information som en viktig åtgärd.55 I vårt uppdrag har inte ingått att utreda om bör tillträda det tredje fakultativa protokollet om ett individuellt klagomåls- förfarande (se vidare avsnitt 3.6). Vi har inte heller haft i uppdrag att överväga de möjligheter som finns till rättslig prövning av de rättigheter barn har enligt konventionen. Vi menar dock att det finns anledning att utreda möjligheterna för att föra talan för enskilda i de fall frågan är av särskild betydelse för rätts- tillämpningen eller på annat sätt är av särskilt intresse för genom- förandet av , vilket vi återkommer till nedan. Myndigheter som är centrala för att säkerställa barnets rättigheter ska göra sin verksamhet känd, tillgänglig och anpassad för barn Vårt förslag: Statliga myndigheter som är centrala för att säker- ställa barnets rättigheter får i uppdrag att vidta åtgärder för att göra den egna myndighetens verksamhet eller den verksamhet myndigheten ansvarar för känd, tillgänglig och anpassad för barn. får i uppdrag att bistå de berörda myndig- heterna i arbetet med detta. Vi har i avsnitt 6.2 konstaterat att barn inte ses som rättighets- bärare och att det krävs ett barnrättsbaserat synsätt i myndigheters beslutsfattande för att barnets rättigheter ska få genomslag. 2009/10:232. 55CRC/GC/2003/5, p. läggningen och våra kontakter med barn, myndigheter och orga- nisationer liksom de rapporter vi har tagit del av där barn har fått beskriva hur de upplevt myndighetskontakter, ger en bild av att barn som befinner sig i utsatta situationer inte i tillräcklig utsträck- ning får information om de rättigheter de har, t.ex. rätt att få stöd och skydd, i kontakter med myndigheter. Myndigheterna är otillgängliga för barn och inte heller anpassade till barns förutsättningar, vilket gör det svårt för barn att på egen hand ut- kräva sina rättigheter. har genomfört en kartläggning av barns och ungas möjlighet att framföra klagomål och få sin sak prövad när deras rättigheter kränks, bl.a. genom en enkät till ett antal myndigheter. Kartläggningen visar att möjligheter- na för barn och unga i att klaga på rättighetskränkningar är starkt begränsade, bl.a. på grund av att myndigheter inte är tillgäng- liga för barn eller anpassade till barns förutsättningar och behov. Myndigheter förefaller i många fall sakna kunskap om de skyldig- heter som de har gentemot barn i förhållande till barnets rättigheter enligt . Detta leder, som kartläggningen visat, till brister i rättstillämpningen. De berättelser vi har tagit del av från barn vittnar om att barn inte blir lyssnade till och ibland miss- trodda när de har kontakt med eller söker hjälp hos myndigheter som har till uppgift att säkerställa deras rättigheter. Barn som upp- levt våld inom familjen har berättat hur viktigt det är att social- tjänst och skola visar engagemang och tar det barnet berättar, eller signalerar på annat sätt, på allvar. Ett råd från dessa barn är att tro på barnet, inte ge upp hoppet och att visa barnet respekt. Barnen beskriver olika hinder och svårigheter när det gäller att få det stöd och den hjälp de har rätt till, utifrån de behov som de upplever att de har. Det handlar om bristande bemötande och tillgänglighet, lik- som otillräcklig kompetens och kunskap hos de yrkespersoner som de möter. Sådana brister blir särskilt allvarliga när det handlar om barn som befinner sig i utsatta situationer, eller då barn saknar vuxna i sin närhet med förmåga och möjlighet att agera eller företräda barnet och där det kan vara helt avgörande för barnets livssituation att det finns vuxna personer, i skolan, eller inom hälso- och sjukvården, som tar sitt ansvar och ger barnet det stöd som barnet behöver, på kort såväl som på lång sikt. För att ge barn kunskap om och tillgång till myndigheter som ska utgöra ett stöd och skydd för barn föreslår vi att statliga myn- digheter som är centrala för att säkerställa barns rättigheter får i uppdrag av regeringen att vidta åtgärder för att göra de verksam- heter som barn är berörda av kända, tillgängliga och anpassade för barn. Uppdragen kan lämpligen ges i myndigheternas regleringsbrev. Respektive myndighet bör i ett första steg kartlägga på vilket sätt verksamheten berör barn och vilka skyldigheter myndigheten har i förhållande till de rättigheter som framgår av barnkonven- tionen. Utifrån denna kartläggning ska myndigheten vidta åtgärder för att göra sin egen verksamhet eller den verksamhet myndigheten ansvarar för känd, anpassad och tillgänglig för barn. I uppdraget bör ingå att ta fram information till barn som berörs av verksam- heten om vilka rättigheter barn har och myndighetens skyldigheter i förhållande till dessa rättigheter. Uppdraget bör även innefatta information till barn om vart barnet kan vända sig om barnet vill framföra klagomål. När det gäller verksamheter som står under till- syn är det naturligt att informationsmaterial om vart barnet kan vända sig med klagomål tas fram av tillsynsmyndigheten. Den information som tas fram ska utformas och anpassas så att den blir tillgänglig för barn, inte minst barn som kan ha svårigheter att tillgodogöra sig information, t.ex. barn med funktionsnedsätt- ning eller barn som har bristande kunskaper i det svenska språket. Det är viktigt att informationsmaterialet når ut till de barn som be- rörs av den aktuella verksamheten. I arbetet med att identifiera och genomföra åtgärder bör barn- rättskommitténs allmänna kommentarer vara en utgångspunkt. Lika- så förutsätts respektive myndighet i arbetet ha en dialog med barn som har erfarenhet av kontakter med myndigheten. I samman- hanget kan nämnas att på regeringens upp- drag tagit fram information om skydd och stöd direkt riktad till barn och unga som brottsoffer, inklusive barn som bevittnat våld. Uppdraget har genomförts i samverkan med och barn och unga har involverats i framtagandet av materialet, som anpassats till olika åldrar och finns tillgängligt på olika språk.56 För vissa statliga myndigheter, t.ex. länsstyrelserna, kommer upp- draget att innebära att man behöver vidta åtgärder och ta fram information för flera olika verksamheter inom myndigheten som barn kan komma i kontakt med. För andra statliga myndigheter, 56 S2013/2348/FST. vars verksamhet också berör den kommunala nivån, kan det handla om åtgärder för att göra verksamhet känd, tillgänglig och anpassad för barn. I sammanhanget kan nämnas det regerings- uppdrag som haft att i samverkan med Barnombuds- mannen utforma och sprida information anpassad till barn, unga och föräldrar som tydliggör vad ska erbjuda barn och unga i behov av stöd eller skydd (se vidare avsnitt 5.3.6).57 Vårt förslag är, menar vi, ett viktigt led i att skapa bättre förut- sättningar för barn att utkräva sina rättigheter och få upprättelse när rättigheterna inte tillgodoses. Det övergripande syftet är att ge barn kunskap om och tillgång till myndigheter som utgör ett stöd och skydd för barn och bidra till att stärka barnet som rättig- hetsbärare genom att ställa krav på myndigheter att utgå från barns behov, intressen och rättigheter i kontakter med barn och i de be- slutsprocesser som rör barn. När det handlar om barn som befinner sig i utsatta situationer vill vi särskilt understryka det barnrätts- kommittén anför, nämligen att ett barnrättsbaserat synsätt innebär en syn på barnet som rättighetsbärare och inte som föremål för vuxnas välvilliga handlingar. En utgångspunkt är, som vi har nämnt, att skydd och stöd till barn ska grunda sig i respekten för, och främjandet av, barnets mänskliga värdighet och barnets fysiska och psykiska integritet som rättighetsbärande individ, snarare än i uppfattningen av barnet som ett offer. Det innefattar barnets rätt att bli hörd och att få sina åsikter beaktade på ett systematiskt sätt i alla beslutsprocesser som rör barnet.58 I avsnitt 6.3.3 åter- kommer vi till frågan om ett kunskapslyft som syftar till att ut- veckla och stärka kompetensen om barnets rättigheter, barns behov och bemötandet av barn hos olika yrkesgrupper som arbetar i stat- liga och kommunala myndigheter. En förutsättning för att de myndigheter som berörs ska kunna genomföra de föreslagna åtgärderna är att myndigheterna har kun- skap om vad och ett barnperspektiv innebär i praktiken i förhållande till den egna verksamheten. Vårt förslag om ett kunskapslyft är därför nära sammankopplat med detta uppdrag. Det är också viktigt att myndigheterna ges stöd i arbetet med att vidta åtgärder för att göra de verksamheter som barn är berörda av 57S2013/5139/FST. 58CRC/C/GC/13, p. 3, 59 och 72. kända, tillgängliga och anpassade för barn. Vi föreslår därför att Barn- ombudsmannen ges i uppdrag att bistå myndigheterna i arbetet med detta. Till de centrala myndigheter som vi menar berörs av uppdraget hör Barn- och elevombudet, , Dom- stolsverket, Inspektionen för vård och omsorg (), Konsument- verket, Kriminalvården, , , Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF), Polis- myndigheten, Skolinspektionen, , , Special- pedagogiska skolmyndigheten, och . Även länsstyrelserna är centrala myndigheter för att säkerställa barnets rättigheter. möjligheter att föra talan för enskilda i ärenden av principiell natur bör utredas Vår bedömning: Regeringen bör utreda om bör ges möjlighet att föra talan för enskilda i de fall frågan är av särskild betydelse för rättstillämpningen eller på annat sätt är av särskilt intresse för genomförandet av . Frågan om mandat och möjligheter att be- handla enskilda ärenden har utretts och debatterats sedan barnkon- ventionen ratificerades. har , senast i sina rekommendationer till , uppmanat regeringen att se över befogenheter avseende enskilda ärenden. Kommittén rekommenderar att vidta alla lämpliga åtgärder för att ge mandat och lämpliga resur- ser för att kunna ta emot, utreda och hantera klagomål från barn.59 Detta görs mot bakgrund av kommitténs allmänna kommentar om rollen för oberoende institutioner för mänskliga rättigheter.60 Barn- ombudsmannen tar både i sitt underlag till regeringens femte perio- diska rapport till barnrättskommittén och i sin tilläggsrapport till barnrättskommittén angående (se vidare avsnitt 3.8) upp denna fråga. anser att det mot bakgrund 59CRC/C/SWE/CO/5, p. 60CRC/GC/2002/2. av det tredje fakultativa protokollet till och det faktum att genomförande påverkas av hur dom- stolar och andra myndigheter tolkar och tillämpar lagstiftningen bör utredas på vilket sätt myndigheten kan bidra till att utveckla praxis. Vidare menar att regeringen bör överväga om myndigheten ska ges befogenhet att föra talan för enskilda i de fall frågan är av särskild betydelse för rättstillämpningen eller på annat sätt är av särskilt intresse för genomförandet av barnkonventionen.61 Regeringen har i sin rapport till barnrättskommittén endast refererat till det som anfört rörande myndighetens man- dat och möjligheter att driva enskilda ärenden men har inte lämnat några synpunkter eller kommentarer i övrigt.62 Organisationerna Barnens rätt i samhället () och har i sina respektive tilläggsrapporter till barnrättskommit- tén angående femte periodiska rapport tagit upp frågan om mandat. Enligt bör det utredas om Barn- ombudsmannen ska ges befogenhet att föra talan för enskilda barn. ansluter till uppfattning att det i så fall bör gälla frågor av särskild betydelse för rättstillämpningen eller frågor som på annat sätt är av intresse för genomförandet av barnkonven- tionen.63 rekommenderar att ges möjlighet att ta emot enskilda klagomål direkt från barn och får mandat att driva principiellt viktiga ärenden till domstol.64 Mot bakgrund av de brister vi har sett i kartläggningen och de problem i utövande av rättigheterna som vi blivit uppmärksammade på av myndigheter och organisationer och i våra kontakter med barn menar också vi att regeringen bör utreda om bör ges möjlighet att föra talan för enskilda i de fall frågan är av särskild betydelse för rättstillämpningen eller på annat sätt är av sär- skilt intresse för genomförandet av . Med denna möjlighet så tillgodoser man också i vart fall delar av det barnrätts- kommittén framfört när det gäller befogen- heter avseende enskilda ärenden. 61Barnombudsmannen, 2014a s. 4. 62Regeringskansliet, 2012 s. 9. 63BRIS, 2014 s. 6. 64Rädda Barnen, 2014 s. 8. 6.3.3Administrativa och andra åtgärder Vid sidan av lagstiftningsåtgärder och möjligheter till rättslig pröv- ning av rättigheterna tar barnrättskommittén i sin allmänna kommen- tar upp administrativa och andra åtgärder som ett tredje område där åtgärder behöver vidtas för att genomföra barnkonventionen.65 Två åtgärder som kommittén särskilt tar upp inom detta område är att utveckla en heltäckande nationell strategi som är förankrad i konven- tionen och att samordna genomförandet av barnets rättigheter. har nått långt i sitt strategiska arbete, också i relation till länder som har inkorporerat , som och . Vi har i avsnitt 3.8 redogjort för några av de åtgärder och satsningar som har genomförts . Trots det aktiva strategiska arbete som bedrivs i har barn- konventionen inte fått det genomslag i rättstillämpningen som man kunde förvänta sig. Vi har i avsnitt 6.2 pekat på vissa grundläggande problem och brister i genomförandet av konventionen, bl.a. ses inte konventionen som ett verkligt åtagande av myndigheter och rättig- heterna får inte en reell innebörd och aktualiseras inte i tillräcklig utsträckning i tillämpningen av svensk rätt. Ett annat problem är att barn inte betraktas som rättighetsbärare vilket gör att grundlägg- ande rättigheter, som rätten att få uttrycka sina åsikter i frågor som rör dem, inte har fått tillräckligt genomslag i rättstillämpningen, trots särskilda bestämmelser inom tre av de fyra områden som kartlagts. I detta avsnitt lämnar vi förslag och bedömningar avseende ett kunskapslyft för att höja kompetensen om barnets rättigheter bland olika yrkesgrupper som arbetar i statliga och kommunala myndig- heter. Vi anser också att regeringen bör främja inrättandet av fri- stående, oberoende barnrättighetsbyråer i landet dit barn kan vända sig för att få information och individuellt stöd för att få sina rättig- heter tillgodosedda. Vi menar att dessa förslag och bedömningar tillsammans med de som vi lämnat i tidigare avsnitt både kan stärka barnets ställning som rättighetsbärare och skapa förutsättningar för ett mer barnrättsbaserat synsätt bland myndigheter på statlig och nivå, innefattande domstolsväsendet. Dessa förslag och bedömningar är också enligt vår mening av stor betydelse för att en 65 CRC/GC/2003/5. inkorporering av ska få verklig betydelse i barns vardag. Ett kunskapslyft för barnets rättigheter Vårt förslag: Regeringen ska genomföra ett kunskapslyft för att höja kompetensen om barnkonvention- en, de fakultativa protokoll som har tillträtt och barnets rättigheter bland olika yrkesgrupper som arbetar i statliga och kommunala myndigheter. bör även omfatta för- troendevalda i stat, kommun och landsting. Insatserna bör syfta till att ge kunskap och kompetens om vad och ett barnrättsperspektiv innebär i praktiken, i förhållande till den egna verksamheten. Det bör också ingå att sprida kunskap om metoder för att lyssna på barn och inhämta barns åsikter samt vad barnets bästa som ett tillvägagångssätt innebär. Även kun- skapen om barns psykologiska utveckling, minnesfunktioner och förmåga att berätta bör ingå i . Syftet bör även vara att bidra till kunskaps- och erfarenhetsutbyte och till att skapa en samsyn kring tolkningen av barnets rättigheter utifrån barnrättskommitténs allmänna kommentarer. I bör bl.a. följande åtgärder ingå: •Barnombudsmannen får i uppdrag att genomföra utbildnings- insatser och bidra till spridning och användning av metoder för att stärka barnrättsperspektivet i myndigheters rättstillämp- ning. Inom ramen för uppdraget bör det också ingå att sprida barnrättskommitténs allmänna kommentarer som ett stöd i tolkningen av barnets rättigheter i rättstillämpningen. •Statliga myndigheter som är centrala för genomförandet av barnets rättigheter enligt får i uppdrag att inom sina respektive verksamheter säkerställa att det finns ändamålsenlig kompetens om dessa rättigheter och om bar- nets utveckling och behov. Myndigheterna ska återrapportera vilka åtgärder som vidtagits för att uppnå detta mål.