sou · H4B388 · 2016-12-14 00:00:00 — De två myndigheterna måste agera gemensamt då Försvarsmaktens krigsförband intar högre beredskapsnivåer. Med den nuvarande organisationens utformning anser utredningen att det inte finns tillräckliga förutsättningar för detta. Det beror på att det är svårt för Försvarsmakten att i förväg beställa en relevant beredskapsnivå för snabba och okända förlopp. 14.1.3FMV är inte förberett för att kunna krigsorganiseras I inriktningspropositionen framhåller regeringen att Försvarsmaktens logistik och relevanta delar av dagens basorganisation bör organiseras som krigsförband och ingå i de försvarsmaktsgemensamma stridskrafterna. För att få en ändamålsenlig logistik i händelse av höjd beredskap och ytterst i krig bör Försvarsmaktens logistik tillsammans med logistikfunktionerna vid FMV och det civila försvaret bilda en sammahållen helhet. Utredningens kompletterande iakttagelser SOU 2016:88 Utredningen menar att en sammanhållen logistikförsörjning inte är möjlig mot bakgrund av att verksamheten inom FMV inte är förberett för att kunna krigsorganiseras. Regeringen anger att personal inom logistikorganisationen bör vara krigsplacerad eller placerad med allmän tjänsteplikt med stöd av lagen om totalförsvarsplikt. FMV har inte krigsplacerat sin personal. I en rapport till regeringen framför FMV att det med rådande regelverk inte finns möjlighet för myndigheten att krigsplacera personal med stöd av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt utan endast genom personalens anställningsavtal.1 Utredningen tar inte ställning till hur författningsregleringen ska tolkas i detta avseende. 14.1.4Beställningsförfarandet är inte anpassat för förändringar i krigsförbandens beredskap Försvarsmakten lägger en årlig rambeställning till FMV för köp av logistiktjänster, driftstyrning av materiel och upphandling av verksamhetsnära varor och tjänster. Försvarsmakten har enligt sin instruktion rätt att meddela föreskrifter till FMV:s verksamhetsområde förråd service och verkstäder vid regeringens beslut om höjd beredskap för att Försvarsmakten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Föreskriftsrätten gäller bara verksamhetområdet förråd, service och verkstäder, och endast vid regeringens beslut om höjd beredskap. FMV har därmed små möjligheter att organisera sig utifrån Försvarsmaktens behov vid andra beredskapsnivåer än höjd beredskap. Utredningen anser att det nuvarande beställningsförfarandet inte är ändamålsenligt anpassat till den handlingsfrihet som krigsförband behöver vid beredskapshöjningar, inte minst under snabba och kanske våldsamma förlopp. Beställningsförfarandet är inte anpassat till beredskapshöjningar i krigsförbanden som Försvarsmakten själv har beslutat. 1 FMV:s svar på uppdrag i regleringsbrev , Krigsplacering av FMV för att medge att Försvarsmakten mobiliseras, 201516FMV2570-1:1, . 14.1.5Det strategiska arbetet med utomstatliga leverantörer sker splittrat och i begränsad omfattning Försvarsmaktens materiel och logistikförsörjning är i betydande omfattning beroende av varor och tjänster som utomstatliga leverantörer levererar. Utvecklingen har även varit att en allt större andel av materiel- och logistikförsörjningen har utkontrakterats. har försvarsindustrin genomgått ett antal förändringar, bland annat genom att marknaden har konsoliderats. Utredningen har uppmärksammat att det än så länge saknas en utvecklad samordning och strategisk styrning när det gäller hanteringen av frågor rörande försörjningssäkerhet och strategiska leverantörer. 14.2Styrmodellens brister får konsekvenser i samtliga beredskapsnivåer Regeringens bedömning är att utformningen av materiel- och logistikförsörjningens styrning och uppföljning bör utvecklas i enlighet med den övergripande målsättningen att öka den operativa förmågan i krigsförbanden. 14.2.1Beställarutförarmodellen ger otillräckliga förutsättningar för styrning och ansvarsutkrävande Försvarsmakten och FMV är båda myndigheter under regeringen. Regeringen styr myndigheternas verksamhet bland annat genom instruktion och andra författningar, regleringsbrev och andra regeringsbeslut. Myndighetens ledning utses och ansvarar inför regeringen. Myndighetsledningens ansvar enligt myndighetsförordningen (2007:515) beskrivs i kapitel 5. Utredningen konstaterar att dagens fördelning av ansvar och befogenheter begränsar respektive myndighetsledning att fullt ut ta ansvar i enlighet med myndighetsförordningen. Svårigheter för regeringen att utkräva ansvar för det militära försvarets operativa förmåga Nuvarande utformning av materiel- och logistikförsörjningen med en uppdelning mellan två myndigheter begränsar regeringens möjligheter att utkräva ansvar av respektive myndighetsledning. Försvarsmakten ansvarar för det militära försvaret och dess operativa förmåga. Den materiel som finns tillgänglig i krigsförbanden benämns materieluppfyllnad. Uppfyllnaden förhåller sig till krigsförbandsspecifikationerna som anger vilken materiel som ska finnas tillgänglig i krigsförbandet. Materieluppfyllnad är en faktor för att beräkna krigsförbandens krigsduglighet, det vill säga förmågan att lösa uppgifter efter mobilisering. Regeringen ska följa upp hur krigsförbandens krigsduglighet utvecklas. Försvarsmakten hemställer till regeringen om bemyndigande att anskaffa materiel. Regeringen tilldelar anslag till Försvarsmakten för anskaffning. Försvarsmakten ansvarar för att genomförandet av anskaffningen av materiel följer regeringens beslut samt att den befintliga materielen vidmakthålls och finns tillgänglig i förbanden i enlighet med uppställda mål. Försvarsmakten ska enligt myndighetens instruktion anlita FMV för att genomföra upphandlingar. Uppdelningen av ansvar och befogenheter innebär även att Försvarsmakten måste anlita FMV för att vidmakthålla sin materiel. Enligt beställarutförarmodellen är det FMV som upphandlar och slutligen sluter avtal med försvarsindustrin. Det är således FMV i egenskap av upphandlande myndighet som värderar anbud och utformar avtal med den utvalda leverantören. Därmed är det FMV som åtar staten de verksamhetsmässiga och ekonomiska riskerna. Det är dock Försvarsmakten som inför regeringen ansvarar för det verksamhetsmässiga och ekonomiska utfallet. Det är således personal vid FMV som säkerställer krigsförbandens materieluppfyllnad. Utredningen menar att materiel- och logistikförsörjningens utformning begränsar Försvarsmaktens möjlighet att ta ansvar för att verksamheten uppnår målet om ökad operativ förmåga. Den grundläggande anledningen till detta är att Försvarsmakten som ansvarig myndighet inte kan styra FMV som upphandlande myndighet. Statliga myndigheter är samma juridiska person och kan inte teckna ett juridiskt bindande avtal med varandra. kan inte heller välja utförare utan är hänvisade till FMV. Sammantaget begränsar dessa förhållanden Försvarsmaktens möjligheter att påverka det arbete som bedrivs inom FMV. Utredningen konstaterar att det begränsar Försvarsmaktens möjlighet att ta ansvar för att leveranserna av materielsystem följer de ramar som riksdag och regering beslutar. Försvarsmakten har därmed begränsade möjligheter att ta ansvar för krigsförbandens materieluppfyllnad och därmed utvecklingen av den operativa förmågan i krigsförbanden. Utredningen anser att styrmodellen även begränsar FMV:s möjlighet att leva upp till kraven i myndighetsförordningen. Ett problem är att regeringens styrning inte nödvändigtvis hänger samman med den finansiella styrning som Försvarsmakten utövar. I de fall regeringen beslutar om att FMV ska leva upp till vissa krav, kräver det att Försvarsmakten finansierar detta med en beställning. Detta begränsar därmed FMV:s möjlighet att leva upp till regeringens krav. Begränsade möjligheter att ta ansvar för effektiviteten i verksamheten Försvarsmakten är enligt myndighetsförordningen ansvarig inför regeringen för hur myndighetens anslagsmedel disponeras. Försvarsmaktens ledning ansvarar för att den verksamhet som finansieras av anslagen är effektiv och utförd i enlighet med gällande rätt. Försvarsmakten ansvarar även för en i övrigt god hushållning med anslagsmedlen i enligt med myndighetsförordningen. Nuvarande inriktning är att FMV ska utforma de materiella kraven i krigsförbanden utifrån Försvarsmaktens förmågebehov. FMV ska utforma optimala försörjningslösningar för krigsförbanden och teckna avtal med utomstatliga leverantörer. Utredningen konstaterar att dagens beställarutförarmodell inte möjliggör för Försvarsmaktens ledning att ta ansvar för hur materielanslagen disponeras eftersom det är FMV som genomför upphandlingarna och ingår avtal med leverantörerna. Före försvarslogistikreformen hade Försvarsmakten beställarkompetens i form av både teknikkontor och materielsystemansvariga som beställde vidmakthållande och materielsystem av FMV. Försvarsmaktens kompetens att beställa av FMV har i och med försvarslogistikreformen försvagats. FMV kan å sin sida inte avkrävas ansvar av regeringen för materiel- försörjningen i sin helhet eftersom myndigheten bedriver sin verksamhet på uppdrag av Försvarsmakten. Försvarsmakten är, till skillnad från förslag, fortsatt statens ägarföreträdare för krigsmaterielen. Det innebär att Försvarsmakten ska kunna svara för materielens status inför regeringen. FMV ansvarar för att utifrån Försvarsmaktens beställning driftstyra och underhålla materielen. Ett undantag är ledningssystemområdet. Försvarsmakten ansvarar i huvudsak fortfarande för driftstyrningen av ledningssystemen. Det innebär i flera fall att två myndigheter driftstyr ett och samma materielsystem. Det kan medföra en planerings- och ansvarsproblematik som kan leda till att materielen inte utnyttjas effektivt. Utredningen konstaterar ett ömsesidigt beroendeförhållande där Försvarsmakten inte kan ta ansvar för brister i materielens status och där FMV inte har tillräckliga förutsättningar för att genomföra Försvarsmaktens beställningar på ett effektivt sätt. Försvarslogistikreformens genomförande har även resulterat i att FMV är beroende av Försvarsmaktens affärssystem Prio i sin verksamhet. Det är bland annat en konsekvens av att FMV tog över logistikverksamheten utan att överta ägaransvaret för materielen och anslagen. I och med att Försvarsmakten är ägarföreträdare och ansvarar för anslagen måste myndigheten ansvara för tillhörande systemstöd. FMV är därmed beroende av Försvarsmaktens systemstöd och kan inte besluta om den systemlösning som myndigheten anser är mest lämplig. Ansvar för att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt Av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att en förutsättning för att regeringen ska kunna pröva om en myndighetens ledning tar tilldelat ansvar är tillförlitlighet i underlagen till regeringen. Myndigheternas budgetunderlag och årsredovisningar är centrala underlag för regeringens ansvarsutkrävande.2 Utredningen anser att de brister 2 Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande, Statskontoret, 2003:11. Statskontoret gjorde på uppdrag av utredningen om en översyn av verksförordningen en analys av om det fanns ett behov av att i större utstäckning reglera ansvarsutkrävande av myndigheter och myndighetsledningar. i underlagen som redogjorts för i rapporter begränsar regeringens förutsättningar att pröva myndighetsledningarnas ansvar. 14.2.2Två myndigheter med överlappande uppdrag kräver samordning Utredningen konstaterar att en uppdelning av en verksamhet mellan två myndigheter i sig inte behöver vara ett problem. En uppdelning kräver dock att ansvaret är tydligt reglerat för att myndigheterna ska kunna genomföra sina uppdrag. Materiel- och logistikförsörjningen av krigsförbanden bedrivs av båda myndigheterna. Det leder till behov av en omfattande samverkan mellan myndigheterna i frågor om materiel- och logistikförsörjningen. Utredningen konstaterar att varje gränsyta försvårar möjligheten till en effektiv logistikförsörjning av Försvarsmaktens krigsförband. Vidare ställer gränsytorna ökade krav på regeringens styrning och samordning mellan myndigheterna. Utredningen menar att beställarutförarmodellen inte är anpassad till de krav som två myndigheter med så verksamhetsmässigt nära beroendeförhållanden medför. 14.2.3Vidmakthållandeåtgärder styrs och planeras inte samlat Kostnader för drift, underhåll modifieringar och avveckling kan överstiga kostnaden för anskaffning. Om kostnaderna för drift, underhåll och avveckling inte beräknas vid anskaffning riskerar beslutsunderlagen att bli missvisande. En ändamålsenlig underhållsberedning är därför viktig både för att fatta ett kostnadseffektivt såväl som ett verksamhetseffektivt beslut. För att underhåll och drift ska bedrivas effektivt bör åtgärder planeras och styras samlat. Utgångspunkten bör vara att effektivt koordinera drift och underhåll med utförandet av verksamheten där materielen används. Behoven i Försvarsmaktens verksamhet kan ändras med kort varsel och vilket kräver flexibel underhållsplanering. Regeringen anser att Försvarsmakten bör kunna styra och följa upp logistikförsörjningen. Utredningen konstaterar att drift och underhåll av materiel utförs av Försvarsmakten, av FMV och av industrin enligt avtal som FMV tecknar efter beställning av Försvarsmakten. FMV styr därmed genom avtal det underhåll som utomstatliga leverantörer utför. Dessutom planeras och styrs drift och underhåll som staten utför för viss materiel av Försvarsmakten och annan av FMV. Vidare sker planering och styrning av underhåll som finansierats av anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap inte ske på samma sätt som underhåll vilket finansierats med anslag 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. Det gäller bland annat utifrån vilka tidsperspektiv åtgärderna planeras och hur Försvarsmaktens beställning av årgärderna är utformad. Utredningen menar att uppdelning av styrningen av drift och underhåll medför risk för felaktiga prioriteringar av materielunderhållet. Ingen av myndigheterna kan ta ansvar för att risker kopplade till vidmakthållande av materielen avvägs i förhållande till övriga risker i respektive myndighets verksamhet. Utredningen menar därmed att Försvarsmakten inte kan styra och följa upp logistiken. 14.2.4Effektiv användning av begränsade resurser försvåras Utredningen konstaterar att de samlade logistikresurserna är begränsade. Genom att splittra dem mellan två myndigheter försämras Försvarsmaktens möjlighet att styra och prioritera resurserna och därmed uppnå ökad effekt i krigsförbanden. Det beror på att Försvarsmakten kan styra de delar som är inom den egna organisationen, men måste beställa övriga logistikfunktioner från FMV. Uppdelningen försvårar även en effektiv användning av resurserna som kan stödja andra verksamhetsområden. Utredningen uppfattar även att logistikpersonal som är organiserad i FMV inte alltid medverkar vid Försvarsmaktens övningar och är därmed inte är samövade vilket påverkar krigsförbandens effektivitet. 14.2.5Styrning av FMV fokuserar på antal anställda Kostnaderna för Försvarsmaktens materielförsörjning består av kostnader för FMV:s arbete och av kostnader för den materiel och tjänster som FMV har i uppdrag att anskaffa. FMV kontrollerar sina kostnader för myndigheten genom den så kallade myndighetskostnaden. Myndighetskostnaden har även varit utgångspunkten för när regeringen beslutat om besparingar för FMV. Myndighetskostnaden avgiftsfinansieras genom timpris och särredovisas som kostnad för FMV:s verksamhet. Konsultkostnader för tjänster som FMV köper för att utföra sin myndighetsuppgift ingår emellertid inte i myndighetskostnaden utan läggs samman med materielleveranser och materieltjänster. Utredningen anser att en konsekvens av att styrningen av FMV riktar in sig på vad myndigheten utför i egen regi är en ökad risk suboptimering av verksamheten. Utredningen menar även att det leder till en missvisande bild av kostnaderna för arbetet med upphandling av materiel i förhållande till kostnaden för den upphandlade materielen. 14.2.6Myndigheternas systemstöd är inte anpassade till det förändrade säkerhetspolitiska läget Ett väl fungerande systemstöd är grundläggande för att bedriva en effektiv materiel- och logistikförsörjning. Avsaknaden av en gemensam systemlösning för myndigheterna medför höga kostnader för att förvalta systemstöden. Stora kostnader finns även kopplade till att flera system medför fler moment vilket inte är effektivt, innebär risk för fel och skapar en sämre överblick. En lösning där stora mängder information samlas i samma system medför större utmaningar för hur kraven på informationssäkerheten ska kunna upprätthållas. 14.2.7Förslaget till investeringsplan är missvisande Den inomstatliga beställarutförarmodellen innebär problem vid införandet av det nya regelverket om styrning av statliga investeringar och den nya processen för investeringar i försvarsmateriel. Det beror huvudsakligen på att underlagen som Försvarsmakten lämnar i budgetunderlaget visar på de inomstatliga leveranserna och inte när staten beräknas få leveranser från industrin. En effekt blir att uppgifterna till om statens investeringar i budgetpropositionen, inte är kompletta och att den investeringsplan som regeringen presenterar avseende försvarsmateriel blir missvisande. Regeringen har som en följd av den utökade informationen till ett utökat förklaringsåtagande vid avvikelser. Utredningen anser att de finansiella problemens betydelse ökat i takt med att kraven på regeringens underlag till ökat. Genom den nya processen för investeringar i försvarsmateriel, som införs , bemyndigar regeringen bland annat Försvarsmakten att lägga en beställning till FMV. Den statliga beställningen sker dock inte förrän FMV beställer av industrin. Den nya processen åstadkommer även en systematisk uppföljning av leveranser från FMV till Försvarsmakten. Det blir därmed tydligt om ett materielobjekt är försenat respektive fördyrat i relation till det ursprungliga regeringsbeslutet. Utredningen konstaterar att regeringens process för investeringar i försvarsmateriel inte ger en korrekt bild av statens ekonomiska åtaganden. Beställningarna kan understiga vad som redovisas men leveranserna kan även överstiga vad som redovisas. En ytterligare konsekvens av nuvarande styrmodell är att förseningar och fördyringar går att hantera genom omförhandlingar mellan myndigheterna. Möjligheten till omförhandling medför att myndigheterna kan redovisa att allt går enligt plan, det vill säga den nya planen. Utredningen menar att detta begränsar regeringens förutsättningar att styra och följa upp materielförsörjningen under projektens genomförande. 15Logistikförsörjningen anpassas för högre krav på försvarsberedskap Följande kapitel innehåller för utredningens förslag till förändrad utformning av Försvarsmaktens logistikförsörjning. Med logistikförsörjning avser utredningen driftstyrning, vidmakthållande, transporter och lagerhållning av krigsförbandens materiel samt servicetjänster.1 Med logistikförsörjning avses även anskaffning av varor och tjänster som används i Försvarsmaktens verksamhet och som finansieras av anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. Utredningens förslag utgår från principen lika ledning i fred, kris och krig, för att skapa förutsättningar för en organisation som klarar förändrad beredskap med snabba övergångar i våldsamma förlopp. Försvarsmakten tillförs grundläggande förutsättningar för att kunna ta ansvar för den operativa förmågan i krigsförbanden samt styra och följa upp logistikförsörjningen. Med försvarsberedskap avses beredskap för att kunna motstå olika typer av väpnade angrepp. Utredningen delar upp förslagen i fyra avsnitt: –materiel- och logistikförsörjningens inriktning –driftstyrning och vidmakthållande av materiel –upphandling inom logistikförsörjningen. 1 Med materiel avser utredningen de investeringar som definieras som krigsmateriel kapitalförsörjningsförordningen. Logistikförsörjningen anpassas för högre krav på försvarsberedskap –Materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten utformas utifrån regeringens operativa krav på Försvarsmaktens krigsorganisation. Överväganden och skäl för utredningens förslag En sammanhållen krigsorganisation med tillhörande logistikresurser är överordnat en organisatoriskt samlad materiel- och logistikförsörjning Försvarsmaktens organisation ska kunna användas i fred, kris och krig. Regeringen har beslutat om tillgänglighetskrav i fred och beredskapskrav vid höjd beredskap. Logistikförsörjningen av krigsförbanden är en förutsättning för att kunna upprätthålla de tillgänglighets- och beredskapskrav som regeringen ställer. Det som benämner en sammanhållen försvarslogistik var bakgrunden till de verksamhetsövergångar från Försvarsmakten till FMV som försvarslogistikreformen innebar. Utgångspunkten var att ge FMV ett samlat ansvar för materiel- och logistikförsörjningen för att på så sätt tydliggöra sambandet mellan materielinvesteringar, vidmakthållande av krigsförbandens materiel och tillhörande logistiktjänster. Genom att ansvara för logistikförsörjningen skulle FMV få möjlighet att ta ett helhetsansvar för materielsystemen under hela deras livslängd och optimera tillgängligheten till materiel utifrån ett effektivt vidmaktmakthållande. En förutsättning för att kunna ta ett helhetsansvar är dock att utföraren äger materielen och disponerar anslagen för materiel och underhållsåtgärder. Utredningen konstaterar att FMV varken har ägaransvaret eller dispositionsrätten till anslagsmedlen, dessutom blev delar av logistikförsörjningen kvar i Försvarsmakten. konstaterar utredningen att det med tanke på Försvarsmaktens unika uppgift att bedriva väpnad strid är avgörande att Försvarsmakten kontrollerar och äger den krigsmateriel som ska användas i strid. Logistikförsörjningen anpassas för högre krav på försvarsberedskap Försvarsmakten bör kontrollera samtliga dimensionerande verksamheter. Logistikförsörjningen är medel för att stödja krigsförbanden i uppbyggnaden av deras operativa förmåga och att möjliggöra för krigsförbanden att utföra sina uppgifter både i fred och vid höjd beredskap. Utredningen föreslår att en sammanhållen krigsorganisation med tillhörande logistikresurser ska vara är överordnat en organisatoriskt sammanhållen materiel- och logistikförsörjning. ersätts med organisation för materiel- och logistikförsörjning Logistikförsörjning handlar företrädesvis om att underhålla krigsförbanden i alla beredskapsnivåer och därmed att hantera befintlig materiel, det vill säga konsumtion av befintliga resurser. Investeringar i ny materiel eller ny förmåga hos materielen handlar om produktion av resurser för framtida användning i krigsförbanden. Det är således två typer av verksamhet som visserligen är starkt sammankopplade men som har stora skillnader avseende syfte och . Nuvarande organisation är utformad för en effektiv och rationell hantering av materielen under, vad som i dagligt tal benämns, dess livscykel. Att använda sig av ett livscykelperspektiv innebär att man vid anskaffning planerar och kostnadsberäknar totalkostnaden för ett system under hela dess bedömda livslängd. Livscykelkostnaden inkluderar således kostnader för utveckling, anskaffning, drift, underhåll och avveckling. Att använda sig av livscykelperspektiv är ett verktyg för en samlad kostnadsbedömning inför beslut om investeringar i materiel. Begreppet livscykel är således inte ett verktyg för att organisera eller fördela ansvar mellan myndigheterna. Utredningens förslag innebär att materiel- och logistikförsörjningen organiseras utifrån regeringens operativa krav på Försvarsmaktens krigsorganisation och inte utifrån en sammanhållen försvarslogistik eller ett livscykelperspektiv. Utredningen anser att det ingår i myndigheternas uppgift att kunna omhänderta dessa båda perspektiv oavsett organisationens utformning. Logistikförsörjningen anpassas för högre krav på försvarsberedskap –Försvarsmakten övertar ansvaret för den verksamhet som bedrivs inom verksamhetsområde förråd, service och verkstäder hos .