sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Trots framväxten av allt mer utvecklade finanspolitiska ram- verk har den offentliga sektorns skuld som andel av BNP ökat märkbart i de flesta länder . Särskilt under den senaste lågkonjunkturen efter finanskrisen har sparandet varit lågt och skuldsättningen ökat (tabell 5.1). De många och omfattande förändringar av finanspolitiska regler som 2Se också IMF Fiscal Rules Dataset 2015. 3Saldomål används här som benämning för motsvarande sparandemål eller saldoregel (”budget balance rule”). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler många framför allt EU-länder har genomfört och genomför kan ses som ett sätt att försöka komma tillrätta med detta. Under den djupa lågkonjunkturen efter finanskrisen kom många länder också att bryta mot sina finanspolitiska regler. Då det ofta saknades undantagsklausuler i regelverken antingen åsidosattes reglerna, eller så justerades reglernas gränsnivåer. Ofta lades anpassningsbanor fast för att ge viss flexibilitet i hante- ringen av den stora ekonomiska osäkerheten. En trend efter skuldkrisen har varit att fler länder använder en skuldregel till- sammans med en utgiftsregel för att kombinera hållbarhets- motivet med flexibilitet för att hantera ekonomiska störningar (Schaechter m.fl. IMF 2012). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler Källa: IMF (och ), (övriga). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler Orsaker till underskott och skulduppbyggnad enligt forskning i politisk ekonomi En grundorsak till att finanspolitiska och regler har introducerats är den tendens till underskott i utformningen av finanspolitiken (eng. deficit bias) som har observerats i ett flertal länder. Forskning i politisk ekonomi har identifierat ett antal orsaker till att finans- politiken tenderar att utformas utifrån ett alltför kortsiktigt per- spektiv, vilket leder till underskott. Bland annat har följande lyfts fram:4 Informationsproblem: Vare sig politiker eller väljare inser de långsiktiga konsekvenserna av ett nutida budgetunderskott, och vad det kommer att kräva i form av framtida skattehöjningar eller utgiftsnedskärningar. Det kan alternativt också handla om att det finns en orealistisk syn på den framtida tillväxten, vilket leder till underskott då skatteinkomsterna ständigt tenderar att bli lägre än förväntat. Informationsasymmetri mellan regering och väljare kan vidare leda till att en regering av strategiska skäl frestas att föra en alltför expansiv politik inför val, då väljarna inte till fullo inser de framtida konsekvenserna av ett nutida un- derskott. Otålighet och tidsinkonsistenta preferenser: En annan förklaring till underskott handlar om otålighet och tidsinkonsistenta prefe- renser på såväl individnivå som hos regeringar. En analogi är att vi exempelvis vet med oss att vi av hälsoskäl bör följa en viss diet, men trots det inte kan motstå frestelsen av en god dessert. En regering kan ha en högre diskonteringsfaktor än väljarna, då den tar hänsyn till möjligheten att förlora i val. En otålig politi- ker kan därför tillåta att skulden skjuter i höjden efter en negativ ekonomisk chock. Politisk konkurrens: Enligt den här teorin tar inte regeringar fullt ansvar för kostnaderna för en ökad skuld eftersom dessa drab- bar ett annat parti om regeringspartiet inte återväljs. Skuldupp- byggnaden inskränker då handlingsutrymmet för andra partier den dag de kommer till makten, eftersom en del av budgetut- rymmet måste användas för räntebetalningar och amorteringar. 4 Denna sammanställning bygger på Calmfors och (2011). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler Common-pool: Avgränsade intressegrupper bedriver ”lobbying” för utgiftsökningar eller skattesänkningar som gynnar den egna gruppen. Det finns då en risk att inte tillräcklig hänsyn tas till vare sig kortsiktiga eller långsiktiga samhällsekonomiska kost- nader, då dessa drabbar andra grupper i samhället. Tidsinkonsistens och snedvridning mot inflation: Det kan finnas en lockelse i att tillåta underskott för att öka den aggregerade efterfrågan och därigenom produktion och sysselsättning på kort sikt, eftersom det tar tid för löner och priser att anpassas. Exploatering av framtida generationer: Underskott kan också reflektera en önskan hos nutida generationer att öka konsum- tionen för egen del på bekostnad av framtida generationers kon- sumtionsmöjligheter. För att hantera problemet med snedvridning mot underskott har finanspolitiska regler som lägger restriktioner på finanspolitiken införts. Tanken är att det är lättare att väga in långsiktiga aspekter i den politiska processen om man skiljer mellan å ena sidan princip- beslut om de medelfristiga målen och å andra sidan enskilda beslut om den faktiska politiken i konkreta situationer. Tydliga medel- fristiga mål skapar en jämförelsenorm mot vilken den faktiska po- litiken kan utvärderas. Att avvika från en sådan preciserad norm har en politisk kostnad som minskar risken för att kortsiktiga hän- synstaganden blir dominerande. Forskningen har emellertid funnit att samma incitament som le- der till underskott även gör att regeringar bryter mot eller ändrar reglerna (Calmfors 2015). Enligt den här logiken flyttar finans- politiska regler endast underskottstendensen från en nivå (diskre- tionära beslut om faktisk finanspolitik) till en annan högre nivå. Här kan ett oberoende organ som övervakar reglerna öka den poli- tiska kostnaden för att bryta mot dem. finns en tydlig tendens mot att länder skapar oberoende institutioner som har till uppgift att följa upp om regeringar uppnår de finanspoli- tiska mål parlamenten har beslutat om. Syftet med en oberoende uppföljning är att bidra till en mer välgrundad offentlig diskussion om finanspolitiken, och sätta press på regeringarna att följa de upp- satta reglerna. Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler Kriterier för hur finanspolitiska regler bör formuleras Ett antal kriterier har ställts upp för hur medelfristiga finanspoli- tiska regler bör formuleras för att de ska uppnå sina syften. Sådana kriterier (utan rangordning sinsemellan) formulerades ursprungli- gen av Kopits och Symansky (1998) och har sedan blivit standard i diskussionen om finanspolitiska regler. Reglerna bör vara väldefini- erade och transparenta, vilket innebär att de ska vara välformulerade och tydliga. Det gör att de får avsedd effekt och underlättar upp- följning av målet. De bör också vara adekvata, dvs. kopplade till de överordnade mål man vill uppnå. De bör vara konsistenta med varandra samt med andra regler och restriktioner. Om så inte är fallet byggs onödiga målkonflikter in i politiken, vilket försvårar utvärderingen. Reglerna ska vidare vara flexibla för att exempelvis kunna ge utrymme för att hantera stora ekonomiska chocker. Där- utöver bör reglerna vara enkla. Enkelhet underlättar när regler ska utvärderas och kommuniceras. Regler bör också vara trovärdiga och därmed möjliga att upprätthålla (efterleva), exempelvis genom att reglerna är formaliserade i lag och eventuellt medför sanktioner om de inte följs. Det finns ett antal potentiella målkonflikter mellan de olika kriterierna. Kravet på flexibilitet kan till exempel stå i konflikt med kravet på enkelhet och upprätthållande. Generellt sett är en enkel regel mindre flexibel men lätt att följa upp, medan en mer flexibel regel är mer komplex och därmed svårare att följa upp och upprätt- hålla. IMF har publicerat rekommendationer om hur finanspolitisk transparens bäst uppnås.5 Dessa omfattar till viss del finanspolitiska regler och överensstämmer i hög grad med de kriterier som nämns ovan. Transparens ses som en nyckelfaktor för god offentlig styr- ning. Budgetberedningen ska vägledas av väl definierade makro- ekonomiska och finanspolitiska regler. Reglerna ska vara enkla och transparenta för att fungera effektivt, så att målavvikelser lätt kan upptäckas och hanteras. Otydliga eller inkonsistenta regler kan underminera finanspolitikens transparens, delvis därför att de kan 5 IMF (2007), Code of Good Practices on Fiscal Transparency. I anslutning till IMF:s kod om finanspolitisk transparens har också Manual of fiscal transparency publicerats. Även har gett ut liknande rekommendationer om finanspolitisk transparens, (2002), Best Practices for Budgetary Transparency. Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler ge felaktiga incitament och leda till ”kreativ bokföring”. Även om budgetberedningen har ett årligt perspektiv är det viktigt att den beaktar medelfristiga finanspolitiska mål, så att budgeten är konsi- stent med finanspolitisk hållbarhet på lång sikt. Budgetdoku- mentationen ska också förklara hur den årliga budgeten ger stöd till att uppnå de bredare målen och långsiktiga saldo- och skuldmål. Det ska finnas beskrivningar av större åtgärder på utgifts- och inkomstsidan, och även av hur åtgärderna bidrar till att de finans- politiska reglerna följs. 5.2Utvecklingen av regelverket inom EU Den nationella bestämmanderätten över budgetpolitiken ses ofta som en central del av den nationella suveräniteten och har därför varit en naturlig del av diskussionen om hur mycket med- lemsstater ska integreras. Frågan blev särskilt aktuell i och med att den ekonomiska och monetära unionen (EMU) skulle färdigställas och euron införas som gemensam valuta . Skulden hade ökat mycket i flera europeiska länder till mitten av och det var centralt att säkerställa att medlemsländerna hade stabila offentliga finanser inför eurons införande. Det blev nödvändigt att ta ställning till om penningpolitiken skulle kunna centraliseras utan att finanspolitiken gjorde det i samma utsträckning. Den väg som valdes var att introducera en gemensam valuta, men att samord- ningen av finanspolitiken begränsades till ett antal gemensamma finanspolitiska regler. För att den gemensamma valutan skulle kunna införas ansågs det vara viktigt att medlemsstaternas ekono- mier hade konvergerat, vilket motiverade de så kallade konvergens- eller Maastrichtkriterierna i , och sedermera i EUF-fördraget (se bilaga 5). Kriterierna in- nebar att den offentliga sektorns finansiella underskott inte får bli större än av BNP och att den offentliga konsoliderade bruttoskulden inte får bli större än av BNP. Kommis- sionen började använda dessa kriterier i utvärderingen av medlems- staternas budgetdisciplin. De överstatliga finanspolitiska reglerna var ett sätt att motverka den tendens till underskott som följer av en gemensam penningpolitik och att kostnaderna för ett medlems- Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler lands underskott delas med övriga.6 finans- politiska regler har implementerats genom stabilitets- och tillväxt- pakten . har regelverket i stabilitets- och tillväxtpakten refor- merats ett antal gånger. Eyraud och (2015) beskriver det som att de successiva förändringarna har haft fem huvudsakliga syften: (1) fokusera mer på att följa upp det som politikerna kunnat påverka, (2) fokusera mer på den offentliga sektorns skuld, (3) se till att det finns tillräckliga mekanismer för att se till att reglerna följs, (4) se till att reglerna är mer flexibla, (5) definiera reglerna tydligare. Detta avsnitt beskriver hur regelverket i pakten succes- sivt har utvecklats med fokus på reformerna 2005 och 2011. En beskrivning av paktens nu gällande regler för finns i avsnitt 2.2. En översikt av de förebyggande respektive korrigerande reglernas utveckling finns i bilaga 5. 5.2.1Omfattande reformer av stabilitets- och tillväxtpakten 2005 och 2011 Landsspecifika medelfristiga budgetmål 2005 Reformeringen av stabilitets- och tillväxtpakten 2005 motiverades med att reglerna behövde respekteras i större utsträckning och ta bättre hänsyn till konjunkturen samt bättre beakta EU:s tio nya medlemmars särskilda egenskaper (Europeiska kommissionen 2013b). Reformerna har dock också setts som ett sätt att i efter- hand rättfärdiga rådets beslut att inte aktivera det korrige- rande förfarandet för och , trots att kommis- sionen bedömt att deras underskott var alltför stora (Calmfors 2016). Den största förändringen av de förebyggande reglerna 2005 var att det tidigare gemensamma kravet att alla medlems- stater skulle ha ett budgetmål nära balans eller överskott i faktiska termer ersattes av ett krav om ett landsspecifikt medelfristigt bud- getmål (MTO) i strukturella termer, dvs. 6 Att införa reglerna på överstatlig EU-nivå har av t.ex. Kopits och Symansky (1998) och Calmfors (2005 och 2016) setts som ett sätt att införa restriktioner som hade varit svåra att införa på nationell nivå. Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler Medlemsstaterna fick genom förändringarna inflytande över sitt MTO då det var de själva som skulle ange nivån i sitt konvergens- eller stabilitetsprogram.7 Kommissionen angav dock miniminivåerna och granskade tillsammans med rådet kon- vergens- och stabilitetsprogrammen och om valda nivåer var lämpliga. tillkom också bestämmelser om anpassningsbanan, dvs. i vilken takt det strukturella sparandet behövde stärkas för att nå MTO. Som ett riktmärke började det gälla att sparandet ska stärkas av BNP , men mer i goda tider och mindre i dåliga. Avvikelser från målet eller anpassningsbanan mot målet började också tillåtas för sådana strukturreformer, särskilt pensionsreformer, som kunde ha långsiktigt positiv påverkan på de offentliga finanserna och den potentiella BNP-tillväxten. Möjlighet till undantag i dåliga tider i den korrigerande delen 2005 En central förändring 2005 av de korrigerande reglerna var att tidsfristen för när underskottet senast ska respektera treprocents- gränsen förlängdes, givet att det gick att motivera med dåliga tider, och att regeringen kunde visa att den vidtagit tillräckligt effektiva åtgärder. Hur snabbt ett alltför stort underskott ska åtgärdas preci- serades också som att det strukturella sparandet skulle stärkas med av BNP , som riktmärke. Vad som skulle anses vara en allvarlig konjunkturnedgång och därmed kunna medge att gränsvärdena undantagsvis ska kunna överskridas ändra- des från en negativ årlig BNP-tillväxt på till att avse en negativ årlig BNP-volymtillväxt eller på grund av ett ackumulerat produktionsbortfall av mycket låg årlig BNP-volymtillväxt i förhållande till dess potential. Den nya for- muleringen innebar att klausulen i praktiken kunde tillämpas oftare. Calmfors (2016) menar att en förklaring till att be- stämmelser inte följdes var att sanktionerna skulle kunna slå väldigt hårt och att ekonomiska sanktioner över lag kunde förvärra redan alltför stora underskott. I när många länder hade stora un- 7 Enligt bestämmelser (rådet 2005) skulle MTO revideras , vilket ändrades 2011 till (rådet 1997a). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler derskott var det också lätt att skapa en blockerande majoritet i rå- det mot beslut om korrigerande åtgärder, då sådana beslut fordrade stöd av en kvalificerad majoritet. Eurokrisen ledde till att stabilitets- och tillväxtpaktens regler skärptes 2011 I och med eurokrisen och de snabbt ökande skuldkvoterna i många medlemsstater inleddes en omfattande översyn av EU:s eko- nomisk-politiska samordning och styrning. Åtgärder vidtogs för att stärka regelverket för såväl finanspolitiken som andra ekono- misk-politiska områden. Den europeiska planeringsterminen inför- des som ett sätt att samordna processerna för övervakning av den ekonomiska och budgetpolitiken på EU-nivå med planeringen på nationell nivå. Ett lagstiftningspaket med sex rättsakter trädde i kraft (det s.k. sexpacket). Paketet innebar för- stärkningar av den förebyggande och korrigerande delen av pakten. Rådet beslutade också om ett direktiv med minimikrav för natio- nella budgetpolitiska ramverk (se avsnitt 2.2.3). Det infördes också ett nytt regelverk för att förebygga och korrigera makroekono- miska obalanser (eng. Macroeconomic Imbalances Procedure, MIP). Bakgrunden till MIP var att tidigare regler inte hade varit utformade för att fånga upp hur makroekonomiska obalanser i form av exempelvis en ökande privat skuldsättning och stigande tillgångspriser successivt byggdes upp. Utgiftskriterium och förfarande vid betydande avvikelser i de förebyggande reglerna 2011 För att förstärka den förebyggande delen infördes utgifts- kriteriet (eng. expenditure benchmark), med syftet att komplettera uppföljningen av MTO. Kriteriet innebär att de offentliga utgif- terna inte får öka mer än ett landspecifikt referensvärde för potentiell BNP-tillväxt på medellång sikt, såvida inte den över- skjutande delen uppvägs av diskretionära åtgärder på inkomstsidan (se vidare i avsnitt 2.2.1). skärptes också uppföljningen av de förebyggande reg- lerna genom att det skulle kunna inledas ett förfarande för en Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler medlemsstat som inte nådde sitt MTO som den årliga förstärkningen av sparandet inte var tillräcklig eller utgifterna och inkomsterna inte utvecklades i enlighet med utgiftskriteriet. För ett euroland som upprepat inte korrigerar en sådan betydande avvi- kelse kunde det i och med dessa förändringar medföra ekonomiska sanktioner i form av krav på att deponera ett räntebärande belopp hos kommissionen motsvarande i normalfallet av före- gående års BNP. Ett nytt skuldkriterium och högre grad av automatik i besluten om sanktioner i de korrigerande reglerna 2011 Skuldkriteriet var inledningsvis så vagt formulerat, att det korrige- rande förfarandet i praktiken endast tillämpades för underskotts- kriteriet. De korrigerande reglerna förändrades 2011 genom en precisering av skuldkriteriet (se avsnitt 2.2.2). De korrigerande reglerna justerades också så att finansiella sanktioner för kunde införas tidigare och mer gradvis . Ett upptrappat förfarande kan involvera ekonomiska sanktioner som att landet måste deponera ett icke räntebärande belopp på av BNP eller, i ett senare skede, betala böter på som mest av BNP. För besluten om sanktioner in- fördes röstningsförfarandet omvänd kvalificerad majoritet, vilket innebär att kommissionens förslag om sanktioner antas om inte en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna motsätter sig det. För- ändringarna innebär därmed en högre grad av automatik i besluten om sanktioner och i korrigeringsmekanismen. Kommissionen gjorde 2015 ett förtydligande om hur tillfälliga av- vikelser från MTO eller anpassningsbanan mot MTO ska kunna tillåtas för investeringar och strukturreformer samt vilken hänsyn som ska tas till det ekonomiska läget i varje land. Tanken är att regeringar ska göras mer ansvariga för den del av sparandets ut- veckling som den har kontroll över men mindre för den utveckling som är knuten till en oväntad konjunkturnedgång. Tabell B5.4 i bilaga 5 illustrerar hur mycket det strukturella sparandet behöver Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler stärkas för att MTO ska nås, med hänsyn tagen till kon- junktur-, skuld- och hållbarhetssituationen i landet ifråga.8 I syfte att främja investeringar, förtydligas att en medlemsstat inom den förebyggande delen tillfälligt kan avvika från sitt MTO eller från anpassningsbanan för att nå MTO om det är för att främja investeringar. Reformer som har långsiktigt positiva budgeteffekter ska vidare kunna medge tillfälliga avvikelser från MTO för medlemsländer i paktens förebyggande del. Avvikelserna bör dock inte överstiga av BNP som det måste finnas en lämplig säkerhetsmarginal till underskottsgränsen på , och MTO bör uppnås (Europeiska kommissionen 2015a, rådet 2015b). Sammantaget får inte undantagen för investeringar och strukturreformer överstiga av BNP. 5.2.2Finanspakten och förstärkt styrning av 2013 syftar till att införliva den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten i nationell lag , den finanspolitiska överenskommelsen av fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom EMU, är ett mellan- statligt fördrag, dvs. Dess syfte är framför allt att stärka stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del. Fördraget trädde i kraft . Fördraget har undertecknats av alla EU:s medlemsländer utom och . Bestämmelserna är dock bindande endast för euroländer. Icke-euroländer kan emellertid frivilligt förklara sig bundna av vissa bestämmelser, vilket har gjorts av , och . De EU-medlemsstater som i likhet med inte har euron som valuta och inte förklarat sin avsikt att vara bundna av delar av fördraget har däremot inte några rättsliga förpliktelser. beslutade att godkänna finanspakten utan att den blev bindande för (prop. 2012/13:39, bet. 2012/13:FIU28, rskr. 2012/13:167). 8 Hållbarhetsrisken mäts baserat på den s.k. S1-indikatorn (se nyckelbegrepp i bilaga 6) (Europeiska kommissionen 2015a). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler endast bindas av bestämmelserna om inför euron som valuta eller förklarar sig frivilligt bundet av reglerna (Ds 2012:30). Fördraget ska ha införts i nationell lag, helst i grundlag eller på något annat sätt som garanterar att reglerna fullt ut respekteras och följs under den nationella budgetprocessen. Enligt finanspaktens bestämmelser ska de offentliga finanserna vara i balans eller i överskott, vilket de bedöms vara om MTO re- spekteras. MTO får inte vara lägre än -0,av BNP. Om den offentliga skulden däremot är väsentligt lägre än av BNP och risken är låg för att finanspolitiken inte är långsiktigt hållbar får MTO vara så lågt som -1,av BNP. En undantagsklausul finns motsvarande den inom stabilitets- och tillväxtpakten, som medger temporära avvikelser från MTO eller anpassningsbanan för att nå MTO vid exceptionella omstän- digheter. Sistnämnda definieras som händelser som ligger utanför partens kontroll med stor inverkan på dess offentliga finanser eller perioder av djup lågkonjunktur. Avvikelsen får dock inte äventyra den finanspolitiska hållbarheten på medellång sikt. Det måste finnas en regel eller mekanism som gör att betydande avvikelser från MTO (eller från anpassningen för att nå MTO) automatiskt korrigeras inom en fastställd rimlig tidsperiod. Kom- missionen har tagit fram ett antal gemensamma principer för de nationella korrigeringsmekanismerna som dock måste preciseras närmare av länderna själva. Principerna anger bland annat att korri- geringens storlek ska bero på hur mycket sparandet har avvikit från MTO, och regeringen måste ta fram en bindande plan för hur kor- rigeringen ska gå till. Eventuella undantagsklausuler får vidare endast tillåta ett tillfälligt avbrott i en korrigering (Europeiska kommissionen 2012b). Oberoende institutioner ska på nationell nivå övervaka att reglerna följs. Däribland ingår att övervaka om avvikelser korri- geras i enlighet med bestämmelserna. Regeringen måste följa dess bedömningar alternativt offentligt förklara varför den inte gör det (”comply or explain”). I början på 2014 hade tre av euroområdets dåvarande 18 med- lemsländer infört det strukturella saldomålet (MTO) i grundlag (, och ). Tio av euromedlemmarna hade i nationell lag infört en korrigeringsmekanism för betydande avvikelser från saldomålet (, , , , , Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler , , , och ), varav endast mekanismerna i , , och var tydligt automatiska i bemärkelsen att de också innehöll närmare bestämmelser om tid och storlek på korrigeringarna.9 Ytterligare förstärkt finanspolitisk styrning av De reformer av stabilitets- och tillväxtpakten som genomfördes består av två förordningar (det så kallade ”tvåpacket”) för (och rådet 2013a och 2013b). Centrala reformer i tvåpacket är följande. ska varje euroland presentera ett utkast på budgetplan till kommissionen. Tanken med detta är att kunna följa upp att de åtgärder som medlemsstaterna beskrivit i stabilitetsprogrammen verkligen genomförs. Utkast på budgetplan ska läggas fram för kommissionen innan medlemsstaterna antar sina nationella budgetar. Kommissionen gör därefter en bedömning av planerna och lämnar ett yttrande. Om kommissionen ser att det finns stora brister och att medlemsstaten inte följer budgetreglerna kan den kräva att medlemsstaten lämnar in en ny plan.