sou · H4B381 · 2016-11-25 00:00:00 — I rättsfallen NJA 2010 s. 397 I och II, som alltså avgjordes före Rousk-domen, prövade HD vad som anses försvarligt enligt 4 kap. 3 § första stycket UB när det gällde utmätning av fastigheter. HD uttalade att det är det förväntade över- skottet vid en försäljning som bör vara avgörande och omständig- heter av annat slag än den ekonomiska bedömningen kan inte få någon avgörande eller självständig betydelse. HD uttalade även att det saknar betydelse om fordrans storlek avser ett begränsat belopp i förhållande till fastighetens värde. Även om bara en förhållandevis liten andel av fordringen kan förväntas bli betald kan utmätning av en bostadsfastighet enligt HD vara försvarligt. Som redovisats ovan prövade HD i rättsfallet NJA 2013 s. 1241, den s.k. barndomen, som meddelades efter av- görande i målet Rousk mot , frågan om en gäldenärs bostads- fastighet skulle utmätas. HD hänvisade till rättsfall men gjorde också en intresseavvägning mellan sökandens och gäldenärens intressen enligt 4 kap. 3 § andra stycket UB med beaktande av såväl som och fann i detta fall att bostaden inte skulle utmätas. En avgörande skillnad mot fall var dock att det fanns andra utmätningsbara tillgångar (lön). I barndomen upprepar HD uttalandet att det förhållandet att en utmätning avser en bostadsfastighet inte kan hindra utmät- ning och att det inte finns något egentligt utrymme för att ge andra omständigheter än det förväntade överskottet en mer avgörande eller självständig betydelse när andra utmätningsbara tillgångar saknas. Det är svårt att tolka uttalandet på annat sätt än att HD menar att utrymmet för att underlåta utmätning är mycket litet när andra till- gångar saknas. går det enligt vår uppfattning inte att dra den slutsatsen att en bostadsfastighet enligt HD aldrig skulle kunna skyddas från utmätning i en sådan situation. Skulle, som i Rousk- fallet, många olika omständigheter leda till att en utmätning framstår som orimlig, bör en tillämpning av proportionalitetsprincipen enligt vår mening kunna hindra utmätning även om det innebär att den enda utmätningsbara tillgången undantas. ändrade arbetsrutiner med anledning av kritiken i Rousk-målet Med anledning av kritik mot i Rousk- målet har arbetsrutiner ändrats enligt vad som redovisas i det följande. De ändrade rutinerna beskrivs i en promemoria28. har klargjort att verkställighet endast får ske om skälen för åtgärden uppväger det intrång som åtgärden innebär för svaranden. Exempel på omständigheter som ska beaktas vid proportionalitetsbedömningen är fordringens storlek, om skulden är skönstaxerad eller annars inte fått laga kraft, om löneutmätning pågår och fordran kan bli betald genom att löneutmätningen för- längs, om fastighetens värde är stort i förhållande till skulden, om skuldbeloppet har sjunkit, om gäldenären samverkar i tillgångsutred- ningen, hur sökanden har fått vänta på betalning och sär- skilt ömmande förhållanden hos gäldenären, t.ex. allvarlig sjukdom. När den utmätningsbara totala skulden är och den egendom som finns att utmäta är fastighet, bostadsrätt eller annan värdefull egendom, ska förrättningsmannen rådgöra med en kronofogde angående om egendomen ska utmätas. Enligt Krono- fogdemyndighetens ställningstagande om utmätningsordningen går det i normalfallet att underlåta annan verkställighet om fordran kan bli betald genom löneutmätning från avitiden (7/14/VER). Enligt ställningstagandet bör det också göras en bedöm- ning av om det är rimligt att låta löneutmätning pågå i stället för att utmäta t.ex. fast egendom. Om det finns s.k. allmänna mål ska skattekontot kontrolleras dels innan ärendet överlämnas till försäljningsteam för handläggning, dels i omedelbar anslutning innan försäljningen för att Kronofogde- myndigheten ska vara säker på att den restförda skulden inte har eller kan komma att ändras. Om vet att gäldenären sökt anstånd eller omprövning av skatten, ska Krono- fogdemyndigheten kontrollera med handläggare om det finns anledning att avvakta med försäljningen (alternativt annan restförande myndighet om det avser ett annat mål). 28 promemoria (832 25938-13/12). Om skulden har minskat väsentligt efter utmätningen ska Krono- fogdemyndigheten ompröva utmätningen och överväga om den ska kvarstå eller om den ska upphävas och om annan egendom i stället ska utmätas. I dessa fall ska bortse från 4 kap. 34 § UB som innebär att rättelse inte får göras senare än från utmätningsbeslutet. anser inte att den omständigheten att skulden har minskat kan utgöra hin- der mot verkställighet enligt 3 kap. 21 § UB. Den bestämmelsen förutsätter att gäldenären invänder att det saknas grund för verk- ställighet, t.ex. att hela utmätningsfordringen betalats, inte att verk- ställigheten är oskälig. Om utmätningen hävs och annan egendom utmäts sker utmätningen för alla då inneliggande fordringar och de får samma förmånsrätt i den egendom som utmäts. Det innebär alltså att den ursprungliga borgenären konkurrerar med nytillkomna bor- genärer. bör enligt uttalanden i promemorian överväga att avvakta med verkställighet av handräckning efter för- säljning enligt 8 kap. 18 § UB, om myndigheten efter en sammanväg- ning av samtliga omständigheter kommer fram till att en handräck- ning är oproportionerlig. Även om anståndsreglerna inte medger längre anstånd anges i promemorian att , med stöd av dom, i det enskilda fallet bör kunna bevilja ytterligare anstånd. När ett beslut överklagas ska bifoga ett yttrande. I yttrandet ska upplysa om vilka åtgärder som är på gång att vidtas och erinra domstolen om att åtgärderna kommer att vidtas om inte domstolen meddelar inhibi- tion. Med denna upplysning vill fästa dom- stolens uppmärksamhet på bestämmelsen i 18 kap 12 § UB enligt vilken domstolen, utan yrkande och utan motpartens hörande får förordna att någon åtgärd för verkställighet tills vidare inte ska vidtas, eller om det finns synnerliga skäl, att en redan vidtagen åtgärd ska hävas. Rousk-domen och dess innebörd Rousk-domen har fått stor uppmärksamhet. Någon har hävdat att svensk skatteindrivning bryter mot mänskliga rättigheter29. Andra har anfört att domen tydliggör ett reformbehov. har uttalat att risken för en kränkning av skyddet för hemmet i Europa- konventionens artikel 8 med den svenska utgångspunkten att hem- met bara är ett potentiellt förmögenhetsvärde är stor. hävdar därför att hemmet måste ses som något eget och få en sär- skild reglering i UB. Han anser också att beslutsvägen och de pro- cessuella rättssäkerhetsgarantierna måste ses över. Vidare anser han att det kan vara dags att skilja på olika utmätningsintressen på så sätt att krav med sakrättsligt skydd i bostaden viktas högst, statliga krav lägst och osäkrade privata krav däremellan. Han framför också att frågan om skuld, pengarelationer och utmätningsobjektets värde riskerar att bli en omvälvande förändring för svensk rätt.30 Vår analys av Rousk-domen är att det var flera samverkande fak- torer som gjorde att den tvångsvisa försäljningen och den efter- följande avhysningen innebar en kränkning av Rousks rätt till respekt för sin egendom och sitt hem. pekade på att utmät- ningsbeslutet inte delgetts klaganden, att de underliggande besluten inte fått laga kraft, att den slutliga fordran var mycket liten, att köparens intressen vägde förhållandevis lätt i sammanhanget samt att det innebar en extra ekonomisk börda för Rousk att övervärdet betalades ut efter det att han var tvungen att hitta ett nytt hem. Det måste också beaktas att såväl som hade gjort sig skyldiga till direkta fel- aktigheter. Det går inte att i efterhand avgöra hur utgången hade blivit om prövat begäran om anstånd i ett tidi- gare skede eller hur hade agerat om den känt till att anstånd meddelats innan auktionen hölls. Den omstän- digheten att den totala skuldbördan togs upp till ett för högt belopp kan också ha haft betydelse för agerande. 29Krönika av , Svensk skatteindrivning bryter mot mänskliga rättigheter – fälls i , publicerad på . 30Johan artiklar Äganderättsskyddet, rätten till skydd för hemmet och en ny svensk kränkning: målet Rousk, publicerad i Juridisk , nr 3, 2013–14, Utmätning av bostad och ”naturrättsliga ask”: om HD:s restriktiva tolkning av relevant EMD-praxis och reformbehov, publicerad i Juridisk , nr 4, 2015–16 och Utmätning av bostad – och EMK:s tilltagande betydelse, publicerad i Europarättslig tidsskrift, nr 3, 2016. En slutsats är därför att det dels är oklart om och hade agerat på samma sätt om an- ståndsfrågan hanterats korrekt, dels om någon av de omständigheter nämner i sina domskäl ensam skulle ha utgjort en kränkning enligt eller vilka omständigheter som sammantagna skulle ha gjort det. Vi noterar vidare att särskilt uttalade sig om skatteindrivning. Domstolen godtog att det ibland kan vara nöd- vändigt för staten att utmäta och sälja egendom, inklusive enskildas hem, för att säkerställa betalning av skatter som staten har rätt till. Domstolen godtog också att skatteskulder är indrivningsbara efter beslut om slutlig skatt även om beslutet över- klagats eller om det begärts omprövning. I detta sammanhang fram- höll domstolen emellertid att åtgärderna måste verkställas på ett sätt som säkerställer att den enskildes rätt till sitt hem vederbörligen beaktas och skyddas. Enligt vår bedömning innebär uttalanden i Rousk-domen varken att svensk skatteindrivning i sig strider mot de mänskliga rättigheterna eller att utsökningsförfarandet måste förses med fler rättssäkerhetsgarantier, i vart fall inte efter ändringen i 18 kap. 7 § UB som innebär att svaranden kan överklaga beslut om tvångsvis försäljning, fördelning eller utbetalning som ut- mätningsbeslutet. Vad domen däremot påvisar är att utsökningsför- farandet måste omfatta en proportionalitetsbedömning där de mot- stående intressena vägs mot varandra. Det är också tydligt att det vid en sådan bedömning måste tas särskild hänsyn till om en verk- ställighetsåtgärd kränker rätten till respekt för privat- och familjeliv och hem. Rätten till respekt för den enskildes hem innebär att hem- met inte bara ska tillmätas ett ekonomiskt värde utan också ett sär- skilt rättighetsvärde. Det innebär att inte bara ska se till det ekonomiska utfallet när någon riskerar att förlora sitt hem utan också beakta att den enskildes hem har ett särskilt rättighetsskydd. I många situationer tillgodoses detta genom den s.k. utmätningsordningen som innebär att den egendom som kan tas i anspråk med minst kostnad, förlust eller annan olägenhet för gäldenären ska väljas i första hand. Men det särskilda skyddet för hemmet i kan också, i vissa undantagsfall, innebära att en gäldenärs hem skyddas från utmätning trots att det inte finns någon annan utmätningsbar egendom. exempel överskjutande skatt alltid tas i anspråk och det förekom- mer löneutmätning som bara ger ett utmätningsbelopp om 200 kro- nor . Vi anser emellertid att det inte bör komma i fråga att sälja någons hem om det förväntade överskottet är försumbart. I Rousk-domen framhöll domstolen att köparen hade ett legitimt intresse av att få tillträde till fastigheten inom skälig tid och att få juridisk säkerhet för att köpet fått laga kraft. Med hänsyn till samt- liga omständigheter, och i synnerhet bristen på effektiva rättssäker- hetsgarantier som gör det möjligt för den klagande att skydda sina intressen, ansåg domstolen emellertid i detta fall att varken köparens intressen eller statens allmänna intresse överväger den klagandes. En proportionalitetsbedömning är självklart en grannlaga upp- gift och det går inte att i förväg ange hur en sådan bedömning kom- mer att utfalla i varje enskilt fall. Vi vill emellertid peka på några situationer och ge vår syn på hur en proportionalitetsbedömning kan se ut. Här är det av stor vikt att framhålla att egendomsskyddet i självklart även gäller i förhållande till borgenärer. Om verkställighet av en enskild borgenärs fordran vägras med hän- visning till gäldenärens rättigheter enligt kan det innebära en kränkning av borgenärens egendomsskydd (jfr redo- visade domar från i avsnitt 2.2.3). Proportionalitetsprincipen är en allmän rättsgrundsats inom folkrätten och en del av . De rättigheter som regleras i får bara kränkas om det har stöd i lag och om åtgärderna inte är oproportionerliga. Den bedömning som ska göras enligt proportionalitetsprincipen innebär en avvägning mellan olika hänsyn. Proportionalitetsprincipen har beskrivits som att en åtgärd inte får vara mer ingripande, omfattande eller varaktig än att den står i rimlig proportion till vad som kan vinnas med åtgärden (prop. 1988/89:124 s. 26). Utsökningsbalkens bestämmelser ger långtgående befogenheter att utöva makt som inkräktar på män- niskors rättigheter. befogenheter begränsas dock genom att alla åtgärder som vidtar och som enligt kränker en persons rättigheter ska prövas i ljuset av proportionalitetsprincipen. För utsöknings- förfarandet torde proportionalitetsprincipen således kunna beskrivas som att bara får vidta en åtgärd om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som berörs av åtgärden. Vid värderingen av intrånget ska hänsyn inte bara tas till ekonomisk förlust. Även en eventuell kränkning av mänskliga rättigheter, som rätten till respekt för egen- dom och rätten till respekt för den enskildes hem ska vägas in. Det innebär att en viss egendom kan skyddas från utmätning på den grunden att utmätningen skulle innebära en icke godtagbar kränk- ning enligt trots att egendomen inte skyddas från utmätning enligt beneficiereglerna. Å andra sidan får Krono- fogdemyndigheten inte heller utan godtagbara skäl vägra verkställig- het. Myndigheten riskerar i så fall att kränka borgenärens rätt till egendomsskydd. Proportionalitetsprincipen bör lagfästas i det utsökningsrättsliga regelverket Som framgått ovan är proportionalitetsprincipen en allmän rätts- grundsats som gäller utan särskilt lagstöd. Principen ska således be- aktas när vidtar åtgärder och fattar beslut i utsökningsförfarandet. Hur noggrann avvägning Kronofogde- myndigheten måste göra i varje enskilt fall beror givetvis på vad beslutet eller åtgärden handlar om. Även om proportionalitetsprincipen gäller utan uttryckligt lagstöd har principen kodifierats i bl.a. 2 kap. 5 § skatteförfarandelagen (2011:1244). I är proportionalitetsprincipen lagfäst när det gäller användningen av tvångsmedel i straffprocessen, t.ex. vid häktning (24 kap. 1 § RB) och kvarstad (26 kap. 1 § RB). Argument som framhölls när proportionalitetsprincipen lagfästes i var att det skulle vara en fördel om principerna för tvångsmedelsanvändningen ”såvitt möjligt kommer till klart uttryck i lagstiftningen” och att det var en fördel att ”de som ska tillämpa tvångsmedelsbestämmelserna har sin uppmärksamhet riktad på dessa frågor på ett annat sätt än genom hänvisning till mer eller mindre underförstådda rättgrundsatser” (prop. 1988/89:124 s. 27). Av samma skäl som anförts för att lagfästa proportionalitets- principen i anser vi att principen bör lagfästas i utsökningsbalkens inledande kapitel. Genom en kodifiering av pro- portionalitetsprincipen i utsökningsbalken får principen ett större genomslag. Både och nationella domstolar har i olika av- göranden lämnat vägledning för innehållet i och bedömningen av principen i flera avgöranden. En lagfäst proportionalitetsprincip i utsökningsbalken innebär att skälen för en åtgärd alltid ska ställas i relation till de olägenheter som åtgärden eller beslutet innebär för den enskilde. Vid val av åtgärd ska det eller de alternativ väljas, som uppnår syftet genom minst ingripande åtgärder, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. skydd gäller självklart oavsett om det bara finns en utmätningsbar tillgång eller om det finns flera utmätnings- bara tillgångar. måste således göra en pro- portionalitetsbedömning även om det bara finns en tillgång att utmäta. Skulle proportionalitetsbedömningen leda till att egendomen inte ska tas i anspråk ska verkställighet inte ske även om det innebär att egendom undantas från utmätning i vidare mån än som följer av bestämmelserna om beneficium. Det måste dock framhållas att en proportionalitetsbedömning alltid görs i det enskilda fallet utifrån de unika omständigheter som föreligger i just den aktuella situation- en. En beneficieprövning är mer generell och har en tydligare utgångs- punkt i den särskilda egendomen. Vid bedömningen av om en åtgärd eller ett beslut är proportio- nerligt ska samtliga omständigheter som är kända för Kronofogde- myndigheten vägas in i bedömningen. Om verkställigheten berör barn ska även bestämmelsen om barnets bästa beaktas. Eftersom pröv- ningen är högst individuell kan bedömningen leda till att det som är en proportionerlig åtgärd i ett fall inte är det i ett annat fall. Av beslut bör det tydligt framgå vilka avväg- ningar myndigheten gjort i det enskilda fallet. Vid bedömningen av om en åtgärd eller ett beslut i samband med verkställighetsåtgärder är proportionerligt bör bl.a. följande omständigheter vägas in. 2.Utmätningsbeslutet och andra underliggande beslut. 5.Alternativa möjligheter att betala skulden. 8.Tredje mans intressen. Som framhållits ovan måste det göras en individuell bedömning i varje enskilt fall. Det går inte att sätta upp några bestämda kriterier varken för när en verkställighetsåtgärd alltid får ske eller när en åt- gärd alltid ska vägras. De olika omständigheterna måste värderas för sig och vägas mot varandra. Därefter måste det göras en sam- manvägd bedömning. Vi har övervägt om inte bara fordringens storlek utan även fordring- ens art borde tillmätas betydelse. Det kan hävdas att offentligrätts- liga fordringar skulle vara mer angelägna att driva in än privaträttsliga. Klassiska argument är att staten inte väljer sina gäldenärer samt att samhällets bestånd bygger på att medborgarna bidrar i enlighet med demokratiskt fattade beslut. Å andra sidan kan med argument som att staten ensidigt kan höja sina intäkter eller att staten är mindre känslig för inkomstbortfall än enskilda borgenärer hävdas att privat- rättsliga fordringar är mer skyddsvärda än offentligrättsliga. Det skulle också kunna hävdas att vissa fordringar, t.ex. skadestånd på grund av brott eller underhållsbidrag till barn skulle vara mer ange- lägna att driva in än andra fordringar. Vi anser emellertid att alla sådana graderingar riskerar att bli godtyckliga och kunna leda till oönskade resultat i det enskilda fallet. Vi har därför stannat vid att endast fordringens storlek och inte fordringens art ska beaktas. Det är naturligtvis mer befogat att vidta långtgående åtgärder om fordringsbeloppet är högt. Men även mycket små belopp ska givetvis kunna drivas in av . Fordringens storlek ska vägas mot gäldenärens och dennes familjs intressen. Vi anser inte att det är lämpligt att slå fast några gränsvärden eftersom samtliga omständigheter måste vägas in. Ett belopp som är högt i ett sammanhang kan framstå som lågt i en annan kontext och pro- portionalitetsprincipen ska inte tillämpas så att små fordringar gene- rellt sett inte kan drivas in. Vi vågar dock påstå att den summa som statens fordran i Rousk-domen fastställts till – – är ett lågt belopp om det ska ställas i relation till en enskilds rätt till respekt för sitt hem. I rättsfallet NJA 2010 s. 397 I utmättes en fastighet som var värderad till för fordringar som när HD prövade fallet endast uppgick till . I rättsfallet NJA 2010 s. 397 II utmättes gäldenärens hälftenandel i en fastighet som värderats till och till vid ett annat tillfälle. Fastigheten var belånad till vilket skulle ge ett sammanlagt övervärde om eller och ett övervärde på gäldenärens andel om 75 000 kro- nor eller . förrättnings- kostnader hade beräknats till . Utmätningsskulden uppgick till . I båda fallen ansåg HD att utmätningen var försvarlig när det saknades andra utmätningsbara tillgångar trots att i det första fallet skulden avsåg ett i förhållande till fastighetens värde begränsat belopp och i det andra fallet bara en liten del av skulden kunde beräknas bli betald. Vi anser att HD:s bedömning är relativt sträng. Även om vi inte anser oss böra fastställa några gränsvärden är det vår bedömning att bör iaktta särskild för- siktighet om det uppkommer en situation där någon riskerar att mista sitt hem på grund av en skuld som understiger ett prisbasbelopp. Huruvida utmätning i det enskilda fallet är proportionerligt eller inte måste dock alltid bero på en sammanvägning av samtliga omständig- heter där fordringens storlek är en i och för sig betydelsefull, men likväl bara en omständighet av flera. Det är alltså inte fråga om att införa något gränsvärde för när utsökningsåtgärder får ske. Det kan mycket väl förekomma situationer där det bör anses proportioner- ligt att mäta ut en bostad även för en skuld som klart understiger ett prisbasbelopp, men även situationer där det inte är proportio- nerligt trots att skulden överstiger ett prisbasbelopp. Utmätningsbeslutet och andra underliggande beslut Av liknande skäl som angetts ovan för att inte tillmäta fordringens art någon självständig betydelse anser vi att inte heller ska värdera själva utsökningstiteln under verkställighets- fasen om den uppfyller de formella kraven för verkställighet. Det skulle kunna hävdas att den omständigheten att utsökningstiteln inte har fått laga kraft skulle ha betydelse vid bedömningen om en verkställighetsåtgärd till följd av utsökningstiteln är proportioner- lig eller inte. Vi anser emellertid att detta inte bör vägas in. Frågan om en utsökningstitel får verkställas före laga kraft eller inte har övervägts av lagstiftaren i varje särskilt fall. När lagstiftaren valt att tillåta verkställighet innan laga kraft har skälen för detta prövats noga och olika rättssäkerhetsgarantier har utformats. Skattelagstift- ningen bygger på en ordning med långa överklagandetider vilket i sin tur leder till att besluten inte får laga kraft förrän . Lagstiftaren har valt att tillåta verkställighet före laga kraft men balanserat detta med en möjlighet att medge anstånd om beslutet överklagas. En dom på betalningsskyldighet får verkställas före laga kraft men utmätt egendom får inte säljas förrän domen fått laga kraft. Ett beslut i ett mål om betalningsföreläggande får också verk- ställas före laga kraft men fast egendom (och enligt vårt förslag bostadsrätter) får inte säljas före laga kraft och verkställighet kan även i övrigt stoppas om gäldenären begär återvinning. När det gäller förvaltningsmyndigheters beslut föreslår vi i avsnitt 4.3.2 en sär- skild ordning som innebär att lagstiftaren måste ta ställning i varje lagstiftningsärende om en viss typ av myndighetsbeslut ska få verk- ställas före laga kraft. Vi anser att de överväganden som kan moti- vera att en viss utsökningstitel ska få verkställas måste göras när verkställighetsfrågan regleras. Det bör inte komma i fråga att den verkställande myndigheten överprövar själva utsökningstiteln som sådan. Det vid sin proportionalitetsbe- dömning ska överväga är om en utsökningsåtgärd leder till ett orim- ligt resultat. Huruvida utsökningstiteln fått laga kraft eller inte ska därför inte ges någon självständig betydelse. Däremot måste det beaktas om själva utmätningsbeslutet eller andra beslut om verk- ställighetsåtgärder, såsom ett beslut om tvångsvis försäljning, har fått laga kraft eller inte. Om utmätningsbeslutet inte har fått laga kraft måste skälen för verkställighet vara starkare än när utmätningen som sådan kan ifrågasättas. Detsamma gäller om andra underliggande beslut såsom beslut om avhysning eller försäljning inte är slutligt prövade. I Rousk-domen underströk särskilt att utmätnings- beslutet aldrig delgavs formellt samt att besluten om utmätning, för- säljning och avhysning överklagades och inte var slutligt prövade för försäljning och avhysning. Har frågan om inhibi- tion prövats av domstol kan det emellertid innebära att den omstän- digheten att beslutet inte har fått laga kraft får mindre betydelse än annars.