sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — Mot denna bakgrund saknas det enligt vår uppfatt- ning skäl att tro att det skulle vara särskilt betungande för partier på regional och lokal nivå och för partiers distrikts- och lokal- organisationer att lämna en intäktsredovisning med angivande av uppgifter av det slag som enligt nuvarande bestämmelser ska redo- visas av partier på central nivå. Vid en avvägning mellan allmänhetens intresse av insyn i hur partier finansierar sin verksamhet på dessa nivåer och intresset av en rimlig administrativ börda för partierna och det allmänna, anser vi att insynsintresset väger tyngre. Redovisningsskyldigheten bör därför utökas till att omfatta också partiers verksamhet på regional och lokal nivå. Vissa avgränsningar bör dock göras, bl.a. så att Vilka ska vara redovisningsskyldiga? redovisning behöver lämnas endast om intäkterna överstiger ett visst gränsvärde.Vi återkommer till den frågan i det följande. Det är en fördel om spelreglerna är desamma för alla partier som är representerade i eller deltar i val till landstings- eller kommun- fullmäktige. Samma regler bör därför gälla för alla partier som är verksamma på regional eller lokal nivå, oavsett hur deras verksam- het och organisation i övrigt ser ut. Om riksdagspartierna, och andra partier med verksamhet på central nivå, åläggs att redovisa sina intäkter på regional och lokal nivå bör också helt regionala och/eller lokala partier åläggas att göra samma sak. Vi anser sammanfattningsvis att redovisningsskyldigheten i princip ska utökas så att den omfattar även partiers verksamhet på regional och lokal nivå. Vi redovisar i avsnitt 10.2.2–10.2.7 hur vi anser att redovisningsskyldigheten närmare ska utformas och avgränsas för att den så långt som möjligt ska tillgodose lagstiftningens syften och vara så enkel att skyldigheten inte uppfattas som alltför betungande för partierna och för det allmänna. 10.2.2Partier som deltar i val till eller kommunfullmäktige ska omfattas Nuvarande ordning innebär att alla partier som har deltagit i val till eller är redovisningsskyldiga då valet ägde rum. Om de fått mandat i valet ska redovisnings- skyldigheten gälla under hela mandatperioden, dvs. också de tre närmast följande åren (förutsatt att extra val inte äger rum). Vidare omfattas partier som annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier, se 3 § lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen. Någon intäktsredovisning behöver dock inte ges in om summan av det belopp som ett visst år ska redovisas understiger ett tröskelvärde. I så fall ska i stället en anmälan göras (10 § andra stycket). Vilka ska vara redovisningsskyldiga? Möjliga alternativ i fråga om vilka partier som ska omfattas på regional och lokal nivå En första fråga att besvara, vid en utvidgning av redovisnings- skyldigheten till regional och lokal nivå, är vilka partier på dessa nivåer som ska omfattas. Ett alternativ är att samma ordning ska gälla som för partierna i och , dvs. alla partier som i enlighet med de nya reglerna i vallagen (2005:836) har anmält att de vill delta i val till landstings- eller kommunfullmäktige (se avsnitt 5.2.1) ska omfattas. Ett annat alternativ är att endast partier som har deltagit i valet och därvid erhållit en viss andel av de avgivna rösterna i valet ska omfattas. Ett tredje alternativ är att begränsa redovisningsskyldigheten till att gälla endast för de partier som har erhållit mandat i någon av de aktuella församlingarna. Oavsett vilken lösning som väljs bör enligt vår mening – i linje med vad som gäller på central nivå – redovisningsskyldigheten omfatta partier som får stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier eller partistöd enligt 2 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen (1991:900). Vidare bör den som ett visst år har intäkter understigande ett visst gränsvärde undantas från redovisningsskyldighet. Hur detta undan- tag närmare bör utformas behandlas i avsnitt 10.2.7. Alternativet att alla partier som deltar i ett val ska omfattas Redovisningsskyldigheten enligt den nuvarande lagstiftningen gäller för alla partier som deltar i val till eller , förutsatt att de har haft intäkter över- stigande tröskelvärdet enligt lagen. Enligt direktiven ska kom- mitténs överväganden göras med utgångspunkt i insynslagen (dir. 2014:90 s. 8). Med hänsyn till detta och då det är en fördel med enhetliga regler talar utformningen av den nuvarande lagstiftningen för att även redovisningsskyldigheten på regional och lokal nivå ska omfatta alla partier som deltar i val på dessa nivåer, om de har haft intäkter överstigande ett visst värde. De partier som deltog i valet till landstings- eller kom- munfullmäktige var, som redogjorts för i avsnitt 7.2.4, flera tusen. Emellertid var de partier som beställde valsedlar endast 53 i val till och 235 i val till kommunfullmäktige. Bland dessa fanns flera som deltog i val till såväl landstings- som kom- Vilka ska vara redovisningsskyldiga? munfullmäktige och flera av dem deltog även i valet till eller . krävs, som redovisats tidigare, en anmälan i förväg till för att ett parti ska ha rätt att delta i ett val. Antalet partier som beställde valsedlar i de senaste valen till lands- tings- och kommunfullmäktige kan kanske ge en fingervisning om hur många partier som i kommande val till dessa församlingar kom- mer att anmäla sitt deltagande enligt de numera gällande reglerna. Det kommer i så fall alltså att röra sig om ett betydligt mer begrän- sat antal partier som deltar i kommande val jämfört med före- gående. Sannolikt kommer dock antalet att vara minst det antal som beställde valsedlar i anslutning till val. Ofrånkomligt är att, om redovisningsskyldigheten ska omfatta alla partier som deltar i val till landstings- eller kommunfullmäk- tige, det kommer att röra sig om ett större antal partier än om skyldigheten endast ska omfatta de partier som får en viss andel av rösterna eller som får mandat i val till en sådan församling. Som redovisats i avsnitt 7.5 har sedan valet knappt 200 partier som inte är representerade i mandat i landstings- eller kom- munfullmäktige. Några av dem deltog i valet till eller och omfattas därmed av redovis- ningsskyldigheten enligt insynslagen såvitt gäller verksamheten på central nivå. Om man utgår ifrån att de partier som kommer att anmäla sitt deltagande i val till landstings- och kommunfullmäktige är ungefär lika många som de som beställde valsedlar i de senaste valen till dessa församlingar skulle skillnaden mellan alternativen i termer av antal partier endast vara något hundratal. Det kan vidare antas att den nya ordningen med krav på anmälan innebär att de partier som deltar i ett val generellt sett kommer att vara lättare att nå för den myndighet som ska utöva tillsyn över en eventuell redovisningsskyldighet än vad som skulle vara fallet med den tidigare gällande ordningen. Det nya kravet på anmälan innebär ju bl.a. att endast partier som på ett korrekt sätt i anmälan till Val- myndigheten har gett uttryck för att de önskar delta i ett val, kom- mer att anses som deltagande. Behovet av finansiering genom bidrag från enskilda bidrags- givare är oftast störst hos nyetablerade partier som ännu inte har fått mandat i någon politisk församling. Dessa partier har inget upparbetat kapital och har inte rätt till kommunalt partistöd. Vilka ska vara redovisningsskyldiga? Intresset av insyn i hur dessa partier finansierar sin verksamhet kan därför sägas vara särskilt stort. Väljarna kan också anses ha ett berättigat intresse av insyn i partiernas finansiering före ett val, för att kunna bilda sig en väl- grundad uppfattning om vilket parti de vill rösta på. Enligt gällande lagstiftning sker emellertid intäktsredovisningen avseende ett visst år året därpå. Om detta ska gälla även i fortsättningen kommer väljarna således inte före valdagen att få någon insyn i vilka intäkter partiet uppburit under valåret, oberoende av om redo- visningsskyldigheten gäller alla partier som deltar i valet eller endast de som fått mandat. För att väljarna ska ges insyn i partiernas intäkter redan före ett val skulle det krävas ett annat system för intäktsredovisningen, t.ex. att intäkterna, eller vissa intäkter, redovisas löpande. Inslag av sådan löpande redovisning finns i vissa andra länder, t.ex. (se avsnitt 6.3), (se avsnitt 6.5) och (se avsnitt 6.7). Ett system av detta slag skulle t.ex. kunna utformas så att ett parti på regional eller lokal nivå som tagit emot bidrag överstigande t.ex. ett halvt (0,5) prisbasbelopp (för ) från en enskild bidragsgivare skulle vara skyldigt att inom lämna in en redovisning till ansvarig myndighet med uppgift om bidragets storlek och slag samt bidragsgivarens identi- tet. Myndigheten skulle ansvara för att uppgifterna offentliggjordes på internet. Nackdelen med en sådan lösning är att – utöver det administrativa merarbetet – regelverket blir olika mellan å ena sidan den centrala nivån och å andra den regionala och lokala. Alternativet att införa denna ordning även på central nivå skulle innebära ett betydande merarbete för de etablerade riksdags- partierna och för tillsynsmyndigheten. Det skulle också innebära att det system som i bred enighet lagts fast av och som accepterats av Greco skulle rubbas. Det kan dock tänkas att ett nyetablerat parti får mandat i en beslutande församling först efter att ha deltagit i flera val. I ett sådant fall kan det finnas ett intresse av insyn i partiets finansiering även inför ett val som inte ledde till att partiet fick mandat eller partistöd, något som tillgodoses med en ordning som innebär att alla partier som deltar i val omfattas av redovisningsskyldigheten. Detsamma gäller i fråga om partier som aldrig tar plats i en beslu- Vilka ska vara redovisningsskyldiga? Partier kan också upplösas men på olika sätt återuppstå i ny skepnad. En annan fördel som kan framhållas med en ordning inne- bärande att redovisningsskyldigheten omfattar alla partier som del- tar i val till politiska församlingar på regional och lokal nivå är att det medför att villkoren är lika för alla partier som är verksamma på dessa nivåer. Riksdagspartiernas verksamhet på regional och lokal nivå kommer att omfattas av redovisningsskyldigheten även såvitt avser deras distrikts- och lokalorganisationer i landsting och kom- muner där de inte erhållit mandat. Detsamma gäller för andra partier som deltar i val till eller . Vidare kom- mer partier som deltar i val till flera kommunfullmäktige men erhåller mandat endast i någon av dem att blir redovisningsskyldigt för hela sin verksamhet. Som redogjorts för i avsnitt 5.2.1 har det i ansetts vara en viktig princip att partiernas verksamhet regleras med försiktighet med hänsyn till vikten av en fri åsiktsbildning. Ett uttryck för detta är att det är möjligt för en sammanslutning eller väljargrupp att ställa upp i val utan att ha organiserat verksamheten på sådant sätt att kraven för att vara en juridisk person är uppfyllda. Det kan tänkas att en reglering innebärande att alla partier som deltar i val ska redovisa sina intäkter riskerar att i viss utsträckning påverka benägenheten att bilda nya partier. Detta gäller särskilt eftersom nyetablerade partier, som ännu inte upp- fyller kriterierna för att få kommunalt partistöd, ofta i större ut- sträckning än etablerade partier är beroende av bidrag från enskilda. Alla partier som deltar i ett val får emellertid förutsättas sikta på att få mandat i den politiska församling som valet avser. Det är därför osäkert om det är någon skillnad i detta hänseende mellan de olika alternativ som här diskuteras. Alternativet att endast partier som erhållit en viss andel av de avgivna rösterna ska omfattas Många partier har i de senaste valen till , landstingsfull- mäktige, kommunfullmäktige och erhållit endast några få röster, i ett stort antal fall endast två röster. Sådana partier torde i allmänhet endast i mycket begränsad omfattning bedriva någon verksamhet mellan valen. Det kan visserligen, som Vilka ska vara redovisningsskyldiga? anförts under föregående rubrik, antas att det kommer att bli fråga om betydligt färre sådana partier som deltar i ett val med de numera gällande reglerna om anmälan. Det går dock inte att utesluta att även partier av detta slag kan komma att anmäla deltagande i valet. Som exempel kan nämnas kommun, i vilken i valet till kommunfullmäktige 2014, avgavs 4 313 röster på sammanlagt 19 partier. Elva partier erhöll mindre än en procent av rösterna. En reglering av det slag som diskuteras skulle således med stor sannolikhet ha begränsat antalet redovisningsskyldiga väsentligt. Det bör dock beaktas att bland de elva partier som fick få röster i kommun fanns två som fick mandat i eller Europa- parlamentet och som alltså ändå skulle ha omfattats av redovis- ningsskyldighet av den anledningen. Alternativet att endast partier som erhållit mandat ska omfattas Sedan valet har, som nämnts i det föregående, knappt 200 partier som inte är representerade i mandat i landstings- eller kommunfullmäktige. Några av dem deltog i valet till eller och omfattas därmed av redovis- ningsskyldigheten enligt insynslagen såvitt gäller verksamheten på central nivå. Det skulle innebära en enklare administration för såväl partier som för det allmänna om den utvidgade redovisningsskyldigheten på regional och lokal nivå begränsades till att avse endast de partier som har erhållit mandat i valet. Dels kan det antas att partier som har mandat i en församling är lättare att komma i kontakt med för tillsynsmyndigheten än andra partier. Dels skulle antalet partier som omfattas av redovisningsskyldigheten vara färre med detta alternativ. Om man utgår ifrån att de partier som kommer att anmäla sitt deltagande i val till landstings- och kommunfullmäktige är ungefär lika många som de som beställde valsedlar i de senaste valen till dessa församlingar skulle, som tidigare nämnts, begräns- ningen innebära att något hundratal av de partier som anmält del- tagande inte skulle behöva omfattas av redovisningsskyldigheten. Som tidigare framhållits kan det finnas en viss risk att admi- nistrativa krav på redovisning påverkar benägenheten att bilda nya partier, vilket kan vara negativt med hänsyn till vikten av en fri Vilka ska vara redovisningsskyldiga? En lösning som innebär att ett nytt parti träffas av redovisningskraven endast om det erhåller mandat i en beslutande församling innebär möjligen att risken för detta är mindre. Vi har i det föregående framhållit att det kan anses finnas ett särskilt intresse av öppenhet och insyn i fråga om nyetablerade partiers finansiering, med hänsyn till att de ofta är i större behov än de etablerade partierna av bidrag från enskilda. Det är emellertid i de beslutande politiska församlingarna som de valda ledamöterna har en möjlighet att handla i enlighet med de intressen som har finansierat partiernas verksamhet. Det kan därmed hävdas att syftet att förebygga korruption och otillbörliga bindningar tillgodoses i tillräcklig mån om redovisningsskyldigheten begränsas till att om- fatta endast partier som har mandat i landstings- eller kommun- fullmäktige. De partier som erhåller mandat skulle i så fall bli skyl- diga att redovisa de intäkter de erhållit under bl.a. valåret medan de partier som inte erhåller mandat eller annars får partistöd inte skulle omfattas av någon redovisningsskyldighet avseende sina intäkter. Vid en avvägning mellan att låta tillämpningsområdet för insyns- lagstiftningen omfatta alla partier som deltar i ett val alternativt bara de som erhåller mandat konstaterar vi att alternativet att partier som deltar i valet ska omfattas är det alternativ som bäst tillgodoser syftet med lagstiftningen, dvs. att trygga allmänhetens insyn i partiers finansiering. Det som talar för att endast de partier som har erhållit mandat ska omfattas är främst att det innebär en minskad administrativ börda för såväl partier som det allmänna. Skillnaden mellan alternativen när det gäller antal redovisnings- skyldiga kommer dock, som nämnts, sannolikt att vara relativt begränsad. Det första alternativet har också fördelen att reglerna blir enhetliga på alla nivåer. Antagandet att en redovisningsskyldig- het för alla partier som deltar i valet, förutsatt att deras intäkter överstiger en viss nivå, kan hämma uppkomsten av nya partier är osäkert. Vi anser därför att deltagande i valet bör vara utgångs- punkten för redovisningsskyldigheten. Vilka ska vara redovisningsskyldiga? Att begränsa antalet partier som ska vara redovisningsskyldiga genom att låta skyldigheten omfatta endast deltagande partier som också har uppnått en viss andel av de avgivna rösterna har endast en marginell påverkan på antalet redovisningsskyldiga. Att redovis- ningsskyldigheten omfattar alla som deltar i ett val, förutsatt att deras intäkter överstiger en viss nivå, framstår också som en tyd- ligare och mer lättillämpad regel. Redovisningsskyldigheten bör därför enligt vår mening ha denna omfattning. Det är dock ofrånkomligt att detta alternativ medför att redo- visningsskyldigheten kommer att omfatta fler partier än vad som skulle bli fallet enligt de andra alternativen och därmed också inne- bär en större administrativ börda för såväl partierna som för det allmänna. Det är ytterst angeläget att det politiska engagemanget inte hämmas av oro för administrativa skyldigheter. Denna effekt mildras dock om, i enlighet med vad som gäller för partierna på central nivå, de som ett visst år har intäkter understigande ett gränsvärde undantas från redovisningsskyldighet. Den administra- tiva bördan kan mildras ytterligare om de som omfattas av undan- taget inte heller har någon anmälningsskyldighet. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 10.2.7. I likhet med vad som gäller på central nivå bör ett parti som erhållit mandat i ett val vara redovisningsskyldigt så länge det inne- har mandatet eller mandaten eller får offentligt partistöd. Vi anser att redovisningsskyldigheten ska omfatta alla partier som deltar i val till landstings- eller kommunfullmäktige. Ett parti som erhållit mandat i ett val ska vara redovisningsskyldigt så länge det innehar mandatet eller mandaten eller får offentligt partistöd. I avsnitt 10.2.5 behandlas frågan om vem som ska redovisa verk- samheten och i 10.2.7 frågan om undantag från redovisnings- skyldighet vid små intäkter. I kapitel 13 behandlas vissa frågor rörande vad en intäktsredovisning ska innehålla. Vilka ska vara redovisningsskyldiga? 10.2.3Redovisningsskyldigheten ska omfatta ledamöter och ersättare för ledamöter av eller kommunfullmäktige Enligt lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insyns- lagen, ska ett partis intäktsredovisning innefatta intäkter till person- valskampanj för den som efter ett personval har utsetts till ledamot eller ersättare för ledamot av eller (4 § andra stycket). Med uttrycket ”efter ett personval har utsetts” torde avses att en kandidat har utsetts på grundval av sitt personliga röstetal (14 kap. 9 § vallagen [2005:837]). Se vidare i avsnitt 5.3.2 om hur ledamöter och ersättare utses. Ledamöter och ersättare som ska omfattas Att kandidater bedriver personvalskampanjer förekommer också inför val till landstings- och kommunfullmäktige. Behovet av öppen- het och insyn gör sig inte mindre starkt gällande i fråga om finan- sieringen av dessa kampanjer. Om redovisningsskyldigheten utökas till att omfatta partier och deras verksamhet på regional och lokal nivå, vilket vi alltså föreslår, bör redovisningsskyldigheten även avse intäkter till ledamöter och ersättare för ledamöter på dessa nivåer. Det finns, som redovisats i avsnitt 7.3.1, sedan valet sam- manlagt cirka 25 000 ledamöter och ersättare för ledamöter av riks- dagen, , kommunfullmäktige och Europa- parlamentet. Av dem har knappt 3 300 utsetts till ledamot eller ersättare på grundval av sitt personliga röstetal, cirka 140 av riks- dagen eller och cirka 3 160 av landstings- eller kommunfullmäktige. Vi anser att en bestämmelse som innebär att endast de leda- möter och ersättare för ledamöter som har utsetts efter ett person- val, dvs. på grundval av sitt personliga röstetal, omfattas av redovis- ningsskyldighet kan leda till tillämpningssvårigheter. Det är tydligare och enklare med en bestämmelse som innebär att alla ledamöter och ersättare omfattas. Det framstår också som något krångligt för dem Vilka ska vara redovisningsskyldiga? som utsetts till ledamöter och ersättare för ledamöter i aktuella församlingar att hålla reda på om de utsetts på grundval av sitt personliga röstetal eller inte. Vid de intervjuer som kommittén har genomfört med representanter för riksdags- och Europaparlaments- partierna på central nivå har framkommit att de har redovisat samtliga ledamöters och ersättares intäkter till sina valkampanjer. Vi anser därför att redovisningsskyldigheten även bör omfatta den som har utsetts till ledamot eller ersättare för ledamot av lands- tings- eller kommunfullmäktige, utan begränsning till dem som har utsetts efter ett personval. Samma ordning bör i detta avseende gälla på central, regional och lokal nivå. Vi anser att redovisningsskyldigheten ska omfatta även ledamöter och ersättare för ledamöter av och kommun- fullmäktige. Redovisningsskyldigheten ska i fråga om samtliga leda- möter och ersättare för ledamöter, alltså även av och , gälla oberoende av om de utsetts på grundval av sitt personliga röstetal eller inte. I avsnitt 10.2.6 behandlas frågan om vem som ska redovisa en ledamots eller ersättares intäkter och i 10.2.7 frågan om undantag från redovisningsskyldighet vid små intäkter. I kapitel 13 behandlas vissa frågor rörande vad en intäktsredovisning ska innehålla, varvid i avsnitt 13.3 särskilt tas upp om den nuvarande avgränsningen till personvalskampanjer ska tas bort. I det avsnittet behandlas också frågan om vilka tidsperioder som redovisningsskyldigheten ska avse. 10.2.4Redovisningsskyldigheten ska omfatta sidoorganisationer Enligt den nuvarande lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, ska redovisningen på central nivå omfatta bidrag från andra delar av partiets organisation, inbegripet sido- organisationer (6 § första stycket 6). Partierna och deras sido- Vilka ska vara redovisningsskyldiga? organisationer har ett nära samband med varandra i såväl sina egna som i allmänhetens ögon. Vilka som är partiernas sidoorgani- sationer framgår i allmänhet av partiernas stadgar, även om flera av partierna inte använder uttrycket sidoorganisationer. Andra benäm- ningar på dessa organisationer är i riksdagspartiernas stadgar syskon- organisationer, samverkande organisationer, associerade förbund, organisationer inom partiet eller förbund inom partiet. Som framgått av redovisningen i avsnitt 7.4.2 skiljer det sig något åt mellan partierna hur de formella kopplingarna till deras sidoorganisationer ser ut. Lagstiftning i andra länder I omfattas sidoorganisationer inte av redovisnings- skyldigheten. I gäller redovisningsskyldigheten, förutom partier, partiföreningar som har fått statsunderstöd (t.ex. kvinno- föreningar) och partinära sammanslutningar. I ska ett partis redovisning avse alla enheter som faller under partiet, oavsett om de är registrerade eller inte. Norsk lagstiftning innebär en skyldig- het för ett politiskt partis centrala och regionala ungdomsorgani- sation att var för sig lämna en intäktsredovisning. Partiet ska vidare i sin redovisning ta upp bidrag till ungdomsorganisationer på lokal nivå, kvinnoorganisationer och andra sidoorganisationer, om bidrag från en och samma givare överstiger ett tröskelvärde. I så fall ska också bidragsgivarens identitet anges. Den nederländska regeringen behandlar ett förslag innebärande att även vissa sekundära institutioner knutna till partier ska omfattas av viss redovisningsskyldighet.