sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — Inom vissa områden, t.ex. och primärvården, förekommer det många mindre företag. Trenden är dock att det bildats större, natio- nella koncerner som verkar inom många kommuner och landsting. Inom t.ex. vård- och omsorgsbranschen dominerar sju stora kon- , varav fem helt eller till större del ägs av s.k. riskkapitalbolag. Även inom skolväsendet har det bildats större nationella koncerner genom att framför allt mindre utbildningsföretag och skolor har köpts upp. Mer än var tredje elev som går i en fristående grund- skola eller en fristående gymnasieskola går i en skola som tillhör något av de tio största friskoleföretagen, varav fem ägs av risk- kapitalbolag (Dagens samhälle, Den offentliga marknaden ). Köp av tjänster från idéburna aktörer har generellt sett skett i liten omfattning. Inom områdena skola, vård och omsorg har de idéburna aktörerna andelsmässigt minskat. Köpen av tjänster från idéburna aktörer motsvarade av kommunernas och landstingens totala kostnader för köp av tjänster 2006, och hade minskat till 2013 (Dagens samhälle, Den offentliga marknaden ). Förekomsten av vinstintresse påverkar incitamentsstrukturen i verksamheten, vilket går ut över kvalitet, likvärdighet, tillgänglighet och arbetsvillkor. Väl utformade regelverk för kvalitet och tillsyn begränsar dock risken för detta. Det finns mot denna bakgrund starka skäl att se över dagens re- gelverk och ta fram förslag på hur regelverket bör vara utformat för att säkerställa att offentliga medel inom välfärden används för den verksamhet som de är avsedda för. Förslag till nytt regelverk för utförande av välfärdstjänster Skattemedel ska användas till just den verksamhet som de är av- sedda för. För att få ta del av offentliga medel är det rimligt att kräva att privata aktörer som tillhandahåller välfärdstjänster ska kunna visa att de offentliga medlen kommer brukarna till godo. Eventuella överskott ska som huvudregel återinvesteras i den verk- samhet där de har uppstått. Det enda godtagbara undantaget från huvudregeln bör vara att privat insatt kapital, och medel motsva- rande en låg ränta på kapitalet, inte behöver återinvesteras. Nya regler om hur offentliga anslag får användas för privat utförda väl- färdstjänster bör därför starkt begränsa möjligheterna att dela ut vinst eller på annat sätt föra ut medel från verksamheten, även i samband med försäljning. Utöver det ovan nämnda huvuduppdraget bör utredaren också se över hur olika former av tillståndsprövning, krav på bemanning och syftesparagrafer i verksamheternas styrande dokument kan an- vändas i syfte att säkerställa att skattemedel används för just den verksamhet de är avsedda för. Utredaren bör även undersöka hur möjligheten att bedriva verksamhet i form av SVB-bolag kan ut- nyttjas i samma syfte. För privata aktörer som vill verka inom ramen för vissa skatte- finansierade välfärdstjänster finns två alternativ: att bli upphandlad för att utföra en tjänst eller att få tillstånd att bedriva en viss verk- samhet. I vissa fall kan de två alternativen kombineras. För de verk- samheter som kräver tillstånd eller motsvarande typ av godkän- nande ställs det vid tillståndsprövningen ett antal krav som måste vara uppfyllda för att den privata aktören ska få bedriva verksam- heten. Ett sätt att säkerställa att medel används till det de är avsedda för kan vara att inom ramen för tillståndsprövningen ställa krav som bl.a. begränsar möjligheten till vinstutdelning. Ett annat sätt att begränsa möjligheten till utdelning är att reglera syftet med verksamheten. Här kan eventuellt bestämmelserna om aktiebolags syfte i 3 kap. 3 § och om SVB-bolag i 32 kap. ABL vara av bety- delse. En annan utgångspunkt för en reglering som ska säkerställa att offentliga medel används till det de är avsedda för är att se till att varje enskild verksamhet är rätt bemannad. Det ska inte vara möj- ligt att dra ned på bemanningen så att det försämrar kvaliteten eller säkerheten i verksamheten. Detta bör gälla för alla verksamhets- områden där offentligt finansierade välfärdstjänster utförs av en- skilda aktörer. En ny reglering bör gälla såväl befintliga som nya utförare. Be- fintliga utförare bör dock ges förutsättningar för att kunna anpassa sina verksamheter till de nya reglerna. En utgångspunkt bör vara att de nya reglerna ska underlätta för idéburna aktörer att driva verksamhet inom välfärdssektorn. Kra- ven bör utformas på ett sådant sätt att de värnar en mångfald av utförare och att verksamhet inom välfärdssektorn även fortsätt- ningsvis kan bedrivas i olika drifts- och ägarformer. Det bör inte ingå i utredarens uppdrag att överväga eller föreslå ändringar i grundlag. En ny reglering bör omfatta offentligt finansierade väl- färdstjänster som anordnas av privata utförare inom skolväsendet och äldreomsorgen samt sådan hälso- och sjukvård som omfattas av HSL. Vidare bör hem för vård och boende (HVB) och all verk- samhet inom som bedrivs i privat regi omfattas, även sådan verksamhet som en kommun genom avtal har lämnat över till en enskild aktör att bedriva, liksom all verksamhet som är kopplad till insatser enligt LSS. Vad gäller personlig assistans som bedrivs i privat regi inkluderas sådan assistans som bedrivs med stöd av assistansersättning. De regler som tas fram ska beakta den enskilda brukarens behov, självbestämmande och rättigheter. Om utredaren bedömer att det är lämpligt ska förslagen även omfatta de särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som regleras i 24 och 25 kap. skollagen. Utredaren ska mot denna bakgrund utreda om det är lämpligt, och rättsligt möjligt, att införa krav på att privata utförare av välfärdstjänster i sin bolagsordning eller motsvarande styrande dokument ska införa en syftespara- graf med innebörden att syftet med verksamheten är att bedriva och utveckla verksamheten med god kvalitet och att eventuella överskott som huvudregel ska återinvesteras, föreslå hur SVB-bolag, eller andra bolagsformer, kan användas för att säkerställa att offentliga medel kommer verksamheten och brukarna till godo, bedöma om det för tillståndspliktig verksamhet bör införas krav på hur offentliga medel får användas, och i så fall överväga om det bör införas tillståndsplikt för sådana verksamheter för vilka det inte krävs tillstånd, utreda om det är lämpligt, och rättsligt möjligt, att ställa krav på bemanning i form av personaltäthet eller personalkostnader i samband med tillståndsprövning, överväga om det är lämpligt, och rättsligt möjligt, att på annat sätt ställa krav på användandet av offentliga medel så att det inte blir möjligt att dra ned på personaltäthet eller personalkostnader för att göra vinst, bedöma vilka andra metoder som kan användas för att uppnå målet att överskott som huvudregel ska återinvesteras i just den verksamhet som de offentliga medlen är avsedda för, med beak- tande av att reglerna inte ska kunna kringgås för att tillgodose ekonomiska intressen, ta ställning till vilka krav som bör ställas på privata aktörer, och om kraven bör vara lika för alla eller om det finns behov av att ställa olika krav beroende på drifts- och verksamhetsform och verksamhetsområde; krav som dock samtliga ska ha som ut- gångspunkt att offentliga medel ska gå till just den verksamhet de är avsedda för och att eventuella överskott som huvudregel återinvesteras i den verksamhet där de har uppstått, i samtliga delar av uppdraget föreslå författningsändringar och andra åtgärder som utredaren utifrån sitt uppdrag anser vara befogade, och föreslå hur befintliga aktörer kan ges förutsättningar att ställa om sin verksamhet till nya krav, och, vid behov, föreslå över- gångsbestämmelser. Nya regler för upphandling av välfärdstjänster antogs och rådets direk- tiv 2014/24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG (LOU-direktivet), direktiv /25/EU om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv /17/EG (LUF-direktivet) samt direktiv /23/EU om till- delning av koncessioner (LUK-direktivet). Förslag till hur direk- tiven ska genomföras i svensk rätt finns i Genomförandeutred- ningens betänkanden (SOU 2014:51 och SOU 2014:69) och i departementspromemorian Nya regler om upphandling (Ds 2014:25). Avsikten är att samtliga förslag ska behandlas samlat i en kom- mande proposition och att direktiven ska genomföras genom en ny lag om offentlig upphandling, en ny lag om upphandling inom för- sörjningssektorerna och en ny lag om upphandling av koncessio- ner. Enligt de nya upphandlingsdirektiven gäller – i stället för den ti- digare ordningen med B-tjänster – särskilda och förenklade regler för sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Regleringen innebär bl.a. att medlemsstaterna ska införa bestämmelser om annonsering och efterannonsering samt att de grundläggande principerna om öppenhet och likabehandling ska iakttas vid upphandling av sådana tjänster. Medlemsstaterna får dock själva fastställa vilka förfarande- regler som ska gälla, vilket innebär att det finns ett stort utrymme för medlemsstaterna att anta förenklade regler om upphandling av dessa tjänster. har föreslagit att upphandling av so- ciala tjänster och andra särskilda tjänster ska regleras på motsvar- ande sätt som B-tjänsterna har reglerats. meddelade dom i mål C- 113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 ”Spezzino” m.fl. mot sociale och Croce cooperativa sociale Onlus, EU:C:2014:2440. I domen erinrar domstolen om att unionsrätten inte begränsar medlemsstaternas behörighet att ut- forma sina system för hälso- och sjukvård och social trygghet. Dom- stolen slår därefter fast att under vissa förutsättningar inte utgör hinder för nationell lagstiftning som innebär att vissa B- tjänster ska anförtros åt frivilligorganisationer genom direkttilldel- ning. Sammantaget möjliggör regleringen av sociala tjänster och andra särskilda tjänster i de nya direktiven införandet av ett förenklat och mer flexibelt regelverk för upphandling av välfärdstjänster. EU- domstolens praxis visar också att det finns möjligheter att t.ex. särskilt premiera idéburna aktörer vid upphandling av sådana tjänster. Utredaren ska mot denna bakgrund föreslå hur regelverket som styr upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster kan förenklas och göras mer flexi- belt, analysera och redovisa det EU-rättsliga utrymmet för att vid upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster säker- ställa att eventuella överskott återförs till verksamheten, samt föreslå hur bestämmelser om upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster ska utformas i de nya kommande upp- handlingslagarna. Tillstånds- och auktorisationssystem och andra alternativ till upphandling Eftersom inte begränsar medlemsstaternas möjligheter att utforma sina system för hälso- och sjukvård samt social trygg- het finns det ett utrymme att reglera verksamheterna på ett sådant sätt att välfärdstjänsterna inte behöver upphandlas. Av skälen till upphandlingsdirektiv framgår bl.a. att sy- stem där samtliga aktörer som uppfyller vissa villkor har rätt att utföra en bestämd uppgift utan selektivitet inte ska ses som en upphandling, utan enbart som ett auktorisationssystem (skäl 4 i Som exempel på sådana system anges valfrihet för kunden och system med servicecheckar. Denna typ av arrange- mang ska inte heller betraktas som upphandlingspliktiga kon- cessioner (skäl 13 i LUK-direktivet). Det är således möjligt att låta privata utförare, under förutsättning att det sker utan selektivitet, tillhandahålla välfärdstjänster utan att tjänsterna behöver upphand- las i enlighet med . Detta öppnar i sin tur för att skapa flexiblare regelverk som tillåter att kvalitet och kontinuitet tillmäts större betydelse. Exempel på sådana alternativa regelverk är tillstånds- eller auktorisationssystem, vilket innebär att alla som uppfyller kraven för tillstånd eller auktorisation får utföra en bestämd uppgift, under förutsättning att det är kunden eller brukaren som väljer utförare och inte myn- digheten. Valfrihetssystem enligt LOV är ett befintligt alternativ till upp- handling enligt , som kan tillämpas bl.a. när det gäller om- sorgsverksamhet och hälso- och sjukvårdstjänster. Grundprincipen i ett valfrihetssystem är att den enskilde väljer vilken av de god- kända och kontrakterade leverantörerna som ska utföra tjänsten. Relationen mellan den upphandlande myndigheten och leveran- tören manifesteras i ett skriftligt kontrakt mellan parterna. Vid tillkomsten av LOV gjorde regeringen den sammantagna bedöm- ningen att kontrakt inom valfrihetssystem enligt LOV skulle anses utgöra s.k. tjänstekoncessioner (prop. 2008/09:29 s. 52–57). Upp- handlingsrätten har dock, bl.a. genom antagandet av upp- handlingsdirektiv, genomgått förändringar som har betydelse för denna bedömning. Det finns behov av att klarlägga hur valfrihetssystemen ska klas- sificeras rättsligt. Det är av särskilt intresse att närmare belysa om valfrihetssystemen enligt LOV ur ett EU-rättsligt och offentlig- rättsligt perspektiv kan anses utgöra sådana tillstånds- eller auktori- sationssystem som avses i skälen upphandlingsdirektiv. Det bör också göras en bedömning av vilka möjligheter till och behov av justeringar av LOV som den rättsliga klassificeringen medför. Utredaren ska mot denna bakgrund analysera och redovisa möjligheterna att använda tillstånds- system eller andra alternativ till upphandling när privata aktörer ska anförtros att utföra välfärdstjänster, utreda vilka välfärdstjänster sådana alternativa system är lämp- liga för och föreslå hur dessa system bör utformas, klarlägga hur valfrihetssystemen enligt LOV bör klassificeras rättsligt, bedöma om det finns behov av justeringar av LOV utifrån den rättsliga klassificeringen, samt föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som utred- aren utifrån sitt uppdrag anser vara befogade. Skyldigheten att erbjuda vårdval i primärvården är det obligatoriskt för landstingen att erbjuda vård- valssystem i primärvården (5 § HSL). Det innebär att landstingen har en skyldighet att organisera primärvården så att alla som om- fattas av deras ansvar för hälso- och sjukvård ska kunna välja utförare av hälso- och sjukvårdstjänster samt få tillgång till och välja en fast läkarkontakt. Landstingen ska utforma sina vårdvals- system så att alla utförare behandlas lika, men landstingen har rätt att själva utforma regelverken och de närmare villkoren för god- kända leverantörer. Kravet kan ses som en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, då det har satt upp hinder för möjlig- heterna för huvudmännen inom sjukvården att utforma och ut- veckla egna modeller för en god primärvård med medborgarnas rätt till en god vård i centrum. Utredaren ska mot denna bakgrund föreslå hur regleringen kan ändras så att landstingen inte ska vara skyldiga att ha vårdvalssystem i primärvården, men med bi- behållen möjlighet för patienterna att enligt 9 kap. 1 § patient- lagen (2014:821) välja utförare av offentligt finansierad öppen- vård. Förutsättningar för en växande idéburen sektor tillsattes en särskild utredare för att undersöka möjlig- heterna att på olika sätt underlätta för det civila samhällets organi- sationer att bedriva sin verksamhet, utvecklas och därigenom bidra till demokrati, välfärd, folkhälsa, gemenskap och social samman- hållning. Utredningen har antagit namnet Utredningen om ett stärkt och självständigt samhälle (Ku U 2014:04). Syftet med ut- redningen är bl.a. att bättre ta till vara dessa organisationers kom- petens och kapacitet i mötet mellan människor med olika social, kulturell och ekonomisk bakgrund, inte minst inom vård och om- sorg. Inom ramen för uppdraget utreds bl.a. s.k. idéburet offentligt partnerskap. Det civila samhällets organisationer bedriver verksam- het inom ett flertal områden som styrs av olika regelverk. Reglerna kan medföra begränsningar i organisationernas möjligheter att bedriva verksamhet och innebära svårigheter för dem som t.ex. inte har tillräcklig administrativ eller juridisk kapacitet. Som exempel kan nämnas att många organisationer anser att de inte har möjlig- het att delta i upphandlingar på lika villkor som andra aktörer. Därför har utredaren fått i uppdrag att föreslå hur organisationer- nas möjligheter att delta i offentlig upphandling kan förbättras. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag . Det har också framkommit att kapitalbrist kan vara ett problem för idéburna aktörer, t.ex. genom att det kan vara svårt att få lån eller att hitta finansiärer till verksamheten. Finansiärer som vill ha avkastning på insatt kapital prioriterar inte att investera i icke vinstdrivande företag (se bl.a. är det så få idéburna organisationer i välfärden?, 2012). Som ett led i utredarens uppdrag att ta fram förslag på regler om användningen av offentliga medel, och om återinvestering av över- skott, finns det anledning att utreda hur aktörer utan vinstintresse ska kunna utvecklas och få en mer framskjuten roll som utförare inom välfärden. Det finns behov av att hitta ytterligare former för hur det offentliga kan samverka med idéburna aktörer, t.ex. genom att utveckla möjligheterna för det offentliga och icke vinstdrivande aktörer att ingå partnerskap i syfte att samverka för att lösa en viss uppgift inom välfärden. Utredaren ska mot denna bakgrund utreda i vilken utsträckning det från kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för idéburna aktörer inom väl- färdssektorn och, vid behov, föreslå åtgärder för att reducera sådana hinder, utreda om det är möjligt att inom ramen för upphandlingsrätten föreslå regler om tillstånds- och auktorisationssystem eller andra motsvarande system som innebär att de idéburna aktörernas sär- skilda potential kan tas till vara, och i samråd med Utredningen om ett stärkt och självständigt civil- samhälle, och med beaktande av utredningens arbete, föreslå hur formen idéburet offentligt partnerskap ytterligare kan användas och utvecklas. Internationell jämförelse av vinstuttag inom ramen för offentligt finansierade välfärdstjänster Genom att tillåta vinstdrivande aktörer och vinstuttag inom ramen för offentligt finansierade välfärdstjänster skiljer sig från länder med till viss del liknande system, t.ex. , och . Som ett led i arbetet med att föreslå ett nytt sam- manhållet regelverk för hur offentliga medel ska användas i väl- färdssektorn finns det skäl att undersöka hur verksamheten inom ramen för offentligt finansierade välfärdstjänster bedrivs i andra länder som också har helt eller delvis offentligt finansierade väl- färdstjänster. Utredaren ska mot denna bakgrund göra en internationell jämförelse av regler för offentlig finansie- ring av privat utförda välfärdstjänster och om möjligheten att ta ut vinst, samt i samråd med Utredningen om ett stärkt och självständigt civil- samhälle, och med beaktande utredningens arbete, föreslå hur modeller för utformning av välfärdstjänster som varit framgångs- rika i andra länder kan användas i . Öppenhet och insyn i användandet av offentliga medel För att garantera öppenhet och insyn i hur offentliga medel an- vänds bör utförare inom välfärden redovisa sin ekonomi separat för respektive enhet som ingår i verksamheten. Alla intäkter, kostnader och eventuella vinster som uppstår i enskilda enheter bör framgå av redovisningen, så att myndigheter, brukare och andra enkelt kan följa hur resurserna används på respektive enhet. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m.) aviserat att det även ska utredas hur offentlighetsprincipen kan införas eller insynen på annat sätt kan öka i privata verksamheter som utför offentligt finansierade välfärdstjänster inom områdena vård och omsorg samt inom de skolformer och andra utbildningar som regleras av skol- lagen. Dessa överväganden bör omfatta de välfärdstjänster som finansieras med offentliga medel och som omfattas av dessa direk- tiv, såvida inte utredaren finner att det finns skäl att undanta vissa verksamhetsformer. I enlighet med sexpartiöverenskommelsen inom ramen för (SOU 2013:56) har en utredare tillsatts med upp- drag att föreslå bestämmelser som reglerar hur kommunala och enskilda huvudmän ska redovisa ekonomisk information på skol- enhetsnivå (dir. 2014:126). Vidare har en annan utredare i uppdrag att föreslå hur offentlighetsprincipen kan införas i fristående skolor (dir. 2014:91). Av denna anledning bör den nu aktuella utredarens uppdrag när det gäller öppenhet och insyn inte omfatta verksamhet inom förskoleklass, grundskola och gymnasieskola samt motsvar- ande skolformer. Utredaren ska mot denna bakgrund föreslå bestämmelser som reglerar hur ekonomisk information för välfärdstjänster ska redovisas på enhetsnivå, samt överväga om det är möjligt och lämpligt att en sådan redovisning även omfattar de särskilda utbildningsformerna och annan pedago- gisk verksamhet enligt 24 och 25 kap. skollagen, och föreslå hur sådan ekonomisk information ska utformas så att den blir öppen, enhetlig och lättillgänglig. Uppföljning och behov av statistik och annan information En väl fungerande uppföljning är en förutsättning för att kunna avgöra om offentliga medel används för avsedd verksamhet och att reglerna inte kringgås i syfte att tillgodose ägarnas ekonomiska in- tressen. För att kunna följa upp de olika verksamheterna inom välfärden krävs att det finns tillgänglig statistik och annan infor- mation. Detta gäller såväl offentliga som privata aktörer. skiljer sig den tillgängliga informationen mellan olika verksamhetsområden. När det gäller verksamhet som regleras i skollagen finns det statistik över alla huvudmän. Inom andra områ- den är dock såväl statistik som annan information bristfällig. Det finns t.ex. betydande svårigheter att korrekt redovisa andelen pri- vata och offentliga utförare inom vård och omsorg. Detta beror bl.a. på att det saknas uppgift om antalet verksamheter som drivs i offentlig regi. Ofta saknas även komplett information om andelen aktörer med vinstsyfte respektive idéburna aktörer inom privat utförda och offentligt finansierade välfärdstjänster. När det gäller statistik och annan information om vinst är det också svårt att få en heltäckande bild, eftersom olika bokförings- mässiga strategier omöjliggör jämförelser. Relevanta mått skulle exempelvis kunna vara rörelsemarginal och avkastning. När det gäller fristående skolor har (U 2014:14) redan i uppdrag att utreda detta. Den utredningens arbete bör därför beaktas vid utförandet av det nu aktuella uppdraget. Utredaren ska mot denna bakgrund analysera och föreslå vilken statistik och annan information som bör finnas tillgänglig för att kunna följa upp andelen aktörer med vinstsyfte respektive idéburna aktörer inom välfärdsområ- det, analysera och föreslå vilken statistik och annan information som bör finnas tillgänglig så att det blir möjligt att följa upp om offentliga medel används för avsedd verksamhet, identifiera och redovisa vilka brister som finns när det gäller befintlig information och föreslå hur den kan förbättras, samt föreslå författningsändringar och andra åtgärder som utredaren utifrån sitt uppdrag anser vara befogade. Tillfälliga boenden för asylsökanden ansvarar för tillhandahållandet av asylboenden. Myndigheten hyr bl.a. vanliga lägenheter av allmännyttiga och pri- vata bostadsbolag, som erbjuds asylsökande, samt större anlägg- ningar av kommunala och privata bolag. Myndigheten driver också asylboenden i egen regi. upphandlar även s.k. tillfälliga asylboenden på den öppna marknaden, i enlighet med . I tjänsten ingår förutom boendet även bl.a. mathållning och lokalvård. Tillfälliga asylboenden är möjliga att öppna och avveckla med jämförelsevis kort varsel. Det är nödvändigt för att hantera tillfälliga och oförutsedda upp- och nedgångar av antalet asylsök- ande. Att det är fråga om tillfälliga boenden innebär att kontrakten är korta och affärsrisken relativt hög.