sou · H4B368 · 2016-10-12 00:00:00 — Kreditförmedlare marknadsför dels sin egen kreditförmedlartjänst, dels de krediter som de har möjlighet att förmedla. har konstate- rat att kreditförmedlarnas marknadsföring avseende den egna för- medlingstjänsten ofta brister i tydlighet och att information om de förmedlade krediterna, avseende priser och villkor, också kan vara bristfällig. har tagit emot ett 30-tal anmälningar avseende kreditförmedling, som i huvudsak avsett telefonförsälj- ning.27 För att få en bild av marknadsföringen av krediter har utred- ningen tagit del av några av granskningsärenden sedan 2011.28 Som beskrivits ovan har ett snabblånebolag granskats för att ha erbjudit en gåva i samband med lån och för att ha fram- hållit att förmånliga kreditvillkor var tidsbegränsade. Denna typ av marknadsföring har även förekommit avseende både kreditköp och andra fristående krediter. har vidare granskat flera kreditgivare – som står för kreditköp, fristående krediter (även snabblån) – för att de inte angett effektiv ränta eller angett felaktig prisinformation i marknadsföringen (t.ex. att krediten var gratis trots att en ansök- ningsavgift togs ut). har vidare granskat ett kon- sumentkreditinstitut som marknadsfört sina krediter med uttryck som ”kompisvillkor” och ”snabbt och enkelt tillskott i kassan”. ansåg att sådana, och andra liknande uttryck, var tvetydiga, osakliga och kunde ge konsumenten intryck av att kredi- ten inte medförde några negativa ekonomiska konsekvenser samt förringade betydelsen av konsumentens motprestation.29 27PM , Översiktlig granskning av kreditförmedlare, Dnr 2015/1612. 28Utredningen har haft tillgång till följande ärenden: 2011/332, 2012/415, 2015/428, 2011/374, 2011/1070, 2012/742, 2011/1129, 2012/228, 2013/364, 2013/471, 2014/28, 2015/385, 2015/1423. 29Ärende 2013/471. Marknadsföring kan ske genom en mängd kanaler. Det kan gälla medier som har det särskilda grundlagsskydd som tryckfrihetsförord- ningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) ger, t.ex. tryckta skrifter, radio- eller tv-sändningar, eller hemsidor med utgivnings- bevis. När marknadsföringen sker på annat sätt, t.ex. hemsidor som inte skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen, gäller regeringsformens grundläggande rätt till yttrandefrihet (2 kap. 1 §). Det allmänna skyddet för yttrandefrihet får dock inskränkas genom lag, under de förutsättningar som anges i 2 kap. 21–24 §§ regeringsformen. I 23 § anges särskilt att friheten att yttra sig i näringsverksamhet får be- gränsas. Utredningen anser inte att några av de författningsförslag som kommer att övervägas kan komma i strid med regeringsformens skydd för yttrandefriheten. Däremot måste en analys göras av det särskilda skydd som följer av TF och YGL. På detta område har det utvecklats en praxis som i korthet inne- bär att grundlagarnas materiella tillämpningsområde inte omfattar näringsidkares marknadsföring.30 I förarbetena till marknadsförings- lagen uttalas följande. Utanför TF:s syfte faller emellertid att skydda en näringsidkares eko- nomiska intressen. Med den utgångspunkten anses stadgandet i 1 kap. 3 § TF om grundlagens straff och processuella exklusivitet inte hindra att reklam i viss utsträckning underkastas regler i vanlig lag. Allmän enighet råder t.ex. om att efterhandsingripanden mot framställningar som är av utpräglat kommersiell natur och har rent kommersiella syften och som är otillbörliga mot konsumenter och näringsidkare kan göras utanför TF:s ram. Detta innebär alltså att marknadsföringsåtgärder kan bedömas enligt marknadsföringslagen utan hinder av TF. Det anses också möjligt att föreskriva om informationsskyldighet såväl i reklam som i andra meddelanden om kommersiella förhållanden. Vissa typer av åtgärder ter sig emellertid mer tveksamma när man ska bedöma om de är förenliga med TF eller inte. Det gäller vissa varor, generella för- bud mot kommersiell reklam i vissa slags tryckta skrifter eller begräns- ningar av reklamens volym.31 30Se t.ex. SOU 2012:55 s. 171 f. 2007/08:115 s. 58. Frågan om grundlagsenligheten när det gäller att kräva just viss information i medier som skyddas av TF respektive YGL har också uppmärksammats i samband med lagstiftning som gäller varnings- texter på cigarettpaket etc. Lagrådet har därvid uttalat följande. En bestämmelse som påbjuder att en skrift skall ha ett visst innehåll torde i princip komma i konflikt med TF, närmare bestämt med för- budet i 1 kap. 2 § andra stycket mot hindrande åtgärder. Ett visst ut- rymme lär dock finnas för ålägganden i vanlig lag att förse en skrift med texter av det slag som det nu är fråga om. TF:s tillämpningsområde bestäms nämligen ytterst av dess syfte att värna det fria ordet, och det finns regleringar som träffar tryckt skrift som därför kan sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd. Det gäller inte minst ingripanden i fråga om framställningar på det kommersiella området. Var gränsen går är i detta fall osäkert. För att ett påbud om text med visst innehåll skall kunna tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt bör, i anslutning till det återgivna motivuttalandet, krävas att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär.32 Utredningens utgångspunkt är alltså att det är möjligt att i vanlig lag införa bestämmelser både som avser krav på ytterligare inform- ation och som avser mer allmänna begränsningar när det gäller ut- formningen av marknadsföringen (exempelvis ett krav på måttfullhet som nämns i våra utredningsdirektiv). När det gäller utökade infor- mationskrav måste dock det innehåll som ska ingå i informationen vara sakligt och inte kunna uppfattas som åsiktspåverkande eller opinionsbildande. Konsumentkreditdirektivet är ett fullharmoniseringsdirektiv och har en utförlig reglering av vilken förhandsinformation konsumen- ten ska få om kreditprodukten i sig och även vilken information om kreditprodukten som ska framgå av marknadsföringen. Utred- ningen har därför utgått ifrån att en nationell reglering om förhands- information, annan individuell information till konsumenten och information i marknadsföringen inte kan avse samma eller när- liggande aspekter av krediten som redan omfattas av direktivet. Information om kreditvillkoren, kostnader vid dröjsmål, m.fl. aspek- 2001/02:162 s. 53. ter av kreditprodukten som sådan bör alltså inte regleras ytterligare i svensk lag. Utredningen uppfattar däremot inte att konsumentkreditdirekti- vet förhindrar mer allmänt hållna krav på måttfullhet i marknads- föringen eller information som syftar till att konsumenten ska få insikt i faror med skuldsättning. Att direktivet inte hindrar t.ex. riskvarningar i marknadsföring eller annan liknande information stöds av att andra europeiska länder har infört en sådan reglering. Direktivet om otillbörliga affärsmetoder är ett minimiharmoni- seringsdirektiv såvitt avser bl.a. finansiella tjänster.33 Det hindrar alltså inte att bestämmelser på nationell nivå införs med striktare krav på marknadsföring när det gäller sådana produkter. 14.5.2Allmänna skäl för och emot nya krav på marknadsföring Mer information vid marknadsföring? Som redan konstaterats anser utredningen alltså inte att mer infor- mation till konsumenten om själva kreditprodukten bör övervägas, eftersom den EU-rättsliga regleringen utesluter avvikande nationella författningar på detta område. Utredningen anser inte heller att det finns något generellt behov att ytterligare informera konsumenten om avtalsvillkor etc. Konsumenten får på de allra flesta hemsidor en information om kreditens villkor som får betraktas som lättillgänglig och lättbegriplig och konsumenten har möjlighet att sätta sig in i avtalets villkor i och för sig (jfr vad som anförts om skriftlighetskrav i avsnitt 13.8.2). Det kan anmärkas att oavsett vad man anser om låneformen i övrigt, är en fördel med små krediter med korta löptider att de är särskilt lätta att beskriva – det framgår väldigt tydligt hur stor kostnaden är och när lånet ska vara till fullo betalt. Som en jämförelse kan nämnas information om lån som ska betalas , där det kan vara svårare att få en överblick över t.ex. lånets totala kostnad. I sådan marknadsföring är det inte ovanligt att månadsbetalningen är vad som framhålls allra tydligast i marknadsföringen. 2007/08:115 s. 56 f. De särskilda risker som finns med snabblån anser utredningen inte i första hand vara att avtalsvillkoren inte går att förstå, utan att konsumenten fattar ett mindre genomtänkt beslut att ta en kredit, t.ex. beroende på att konsumenten har en bristande insikt i sina egna ekonomiska förhållanden eller har svårt att se alternativ till att skuldsätta sig. En eventuell informationsinsats bör därför ta sikte på sådana förhållanden. måste man, när det gäller information, vad den än innehåller och hur den än presenteras (individuellt till konsumenten eller i den allmänna marknadsföringen) ta hänsyn till att konsu- menten redan får en stor mängd fakta presenterad för sig, inte minst på grund av de lagkrav som redan finns. Konsumenten får också av en del kreditgivare, som beskrivits i avsnitt 7.5.6, mer eller mindre omfattande information om riskerna med att ta lån. Det finns alltså en risk för informationsöverbelastning (se avsnitt 4.3.4) om ytterligare krav införs. Som beskrivits i avsnitt 14.3 finns det exempel i andra länder, exempelvis och , på krav på informa- tion i marknadsföring som ger en kortfattad upplysning om risker (som kan uppfattas som en ”varningsruta”). Det finns inga utförliga studier som visar om dessa informationsinsatser gett några resultat när det gäller konsumenternas medvetenhet om risker eller om upplysningarna förändrat deras benägenhet att ansöka om kredit. Företrädare för ett snabblånebolag som utredningen haft kontakt med har uppgett att bolaget haft en liknande, kortfattad upplysning om risken att ta ett lån i direktutskick till befintliga kunder. Upp- lysningen gav ingen effekt på kundernas benägenhet att ansöka om nya lån. Även andra aktörer har framfört synpunkten till utred- ningen att ytterligare upplysningar eller information till konsumen- terna inte kommer att få någon effekt på marknaden. Det har också framförts att en särskild upplysning för en viss slags krediter kan komma att uppfattas som att andra krediter inte innebär påfrest- ningar på ekonomin eller risker för skuldsättningsproblematik och att upplysningen därmed bidrar till en ökad riskbenägenhet på andra delar av kreditmarknaden. finns det studier som pekar på att informationsinsatser kan påverka konsumenters lånebeteende.34 De svar som inkommit till utredningen från budget- och skuldrådgivare i landet tyder på att en del konsumenter som tar snabblån tar lånen för att få var- dagsekonomin att gå ihop. Man kan tänka sig att någon i en sådan situation hade kunnat ha nytta av viss information, inte minst möjligheten att vända sig till en budget- och skuldrådgivare. I en enkät låtit utföra och som presenteras i en rapport , ger landets budget- och skuldrådgivare också uttryck för att det behövs mer information till konsumenterna om möjlighet- erna att få råd och stöd. Att ett sådant behov finns bekräftas också av den enkät till allmänheten som presenteras i samma rapport, där deltagarna fick frågan vad de trodde kunde påverka fler människor till att söka hjälp när de hamnar i ekonomiska svårigheter. I samma enkät fick deltagarna frågan om vem de skulle vända sig till om de behövde bättre kontroll över sin ekonomi. Ett vanligt svar (40 pro- cent) var att man skulle vända sig till en bank eller annan långivare. Att använda kreditgivarens marknadsföring som en kanal för att ge konsumenten information om t.ex. möjligheten att få mer opartisk hjälp framstår även mot den bakgrunden som en bra möjlighet att nå konsumenter som behöver stöd.35 Om ett krav på viss infor- mation införs i författning kommer alla konsumenter vara tillför- säkrade samma information, oavsett vilken kreditgivare de vänder sig till. Att införa ett krav på information, så länge den inte är alltför utförlig eller innebär t.ex. individuella utskick till konsumenten, är också en i sammanhanget billig åtgärd för kreditgivarna (kostnads- mässiga konsekvenser för bolagen behandlas vidare i nästa avsnitt). 34 och , Information Disclosure, Cognitive Biases and Payday Borrowing, 2009. Studien omfattade tre olika informationsinsatser som visade sig ha olika effekt på låntagarna. En av dem, som visade på lånets kostnader som dessa jämfördes med andra kredit- möjligheter (jämförelse i faktiska belopp, inte räntesatser), minskade antalet lån bland de låntagare som fick informationen jämfört med en kontrollgrupp som inte fick det. En del av informationsinsatserna hade också effekt på lånebeloppens storlek på så sätt att krediterna minskade . Brittiska FCA använde sig vid utformningen av sin riskvarning av en studie som testade olika formuleringar av varningen i marknads- föringen av lönedagslån. Studien tyder också på att information utformad på ett visst sätt skulle kunna påverka personer som överväger att ta en sådan kredit, , Industry and Skills, , produced by Ipsos , 2013. 35 Rapport 2015:8, Med väntan växer skulden. En fördjupad studie av den kommunala budget och skuldrådgivningen, 2015, s. 20, 27 och 91 f. Utredningen anser därför att ett sådant författningsförslag bör övervägas vidare. Ett förslag på hur författningstexten i så fall bör utformas lämnas i nästa avsnitt. Bör kreditreklam i allmänhet vara mer måttfull? Något som utredningen också ska överväga enligt våra utrednings- direktiv är om det ska införas ett lagkrav på måttfullhet och åter- hållsamhet vid marknadsföringen av snabblån. Vi har också möjlig- het att överväga en sådan författningsåtgärd avseende fler kredit- former än snabblån, om det är lämpligt. När det gäller marknadsföringen av snabblån gör utredningen följande reflektioner. Dagens reklam för snabblån kan inte som en helhet betraktas som osaklig eller uppmana till vidlyftig konsum- tion eller skuldsättning, även om viss marknadsföring kan diskute- ras utifrån det krav på måttfullhet och återhållsamhet som redan nu gäller. Utredningen har heller inte funnit att snabblån i någon större omfattning marknadsförs genom särskilda kampanjer i radio, tv, utomhus, eller genom annonsering i tryckta skrifter. Inte heller tycks snabblån marknadsföras genom telefonförsäljning. Krediterna marknadsförs i huvudsak via internet. Det är då inte bara kredit- givarnas hemsidor, från vilka konsumenten kan ansöka om lån, utan också träffar via sökmotorer, annonsrutor på sökmotorernas, eller andra hemsidor, som utgör marknadsföringen. En annan före- teelse på nätet är sidor som presenterar olika jämförelser mellan snabblån. Dessa sidor bör också anses marknadsföra lånen som så- dana. En särskild företeelse på nätet, som i och för sig gäller all mark- nadsföring, är att den anpassas efter användaren genom kakor (cookies). Den som sökt efter lånerelaterad information, eller besökt t.ex. en kreditgivares hemsida, kan senare få en mängd marknadsföring som avser lån via annonsrutor (banners) vid besök på helt andra hemsidor. Ett annat fenomen som förekommer på snabblånemarknaden, men lika väl på hela kreditmarknaden, är att befintliga kunder mot- tar individuellt riktad marknadsföring via sms eller mejl (jfr avsnitt 5.4 om att det finns särskild reglering som gäller sådana utskick). Utredningen har i sitt arbete uppmärksammat att marknadsföring av andra krediter än snabblån oftare sker i tv eller genom reklam i annonser. Marknaden för kreditförmedling har växt och sådana tjänster kan också marknadsföras via särskilda annonskampanjer, genom telefonförsäljning eller post- utskick. I handeln framhålls ofta möjligheten att få kredit i sam- band med marknadsföringen av en viss vara, särskilt när det gäller dyrare konsumtionsvaror. Det är svårt att veta exakt vilken koppling som finns mellan marknadsföring och konsumenters beteende, både när det gäller ekonomiska beslut och i övrigt. Syftet med marknadsföring rent generellt är att påverka efterfrågan av varor och tjänster genom att påverka människors attityder och i förlängningen deras beteende. Det är inte heller orimligt att tro att vissa tendenser i människors beslutsfattande som överoptimism och tidsinkonsistens kan för- stärkas genom det budskap som förmedlas genom marknadsföring. Olika inramningseffekter kan också användas i marknadsföring – ett exempel är att nedvärdera den ekonomiska betydelsen av ett åtagande genom att dela upp det i mindre delar (se avsnitt 4.3.4). I kreditreklam framhävs inte sällan att det månadsbelopp som ska betalas är relativt litet, medan det totala skuldbeloppet inte ges en lika framträdande plats. Som beskrivits ovan (avsnitt 14.2) finns redan ett visst krav på måttfullhet och återhållsamhet vid marknadsföringen av krediter genom förarbetsuttalanden, allmänna råd och praxis. Att konsu- menter med svag ekonomi kan behöva ett särskilt skydd, och att detta kan ha betydelse vid bedömningen av marknadsföringens måttfullhet, framgår också av gällande rätt. Genom införandet av en författningsbestämmelse kan måttfullhetskravet dock skärpas och förtydligas. Vid bedömningen av om det kan finnas ett behov av en sådan åtgärd är den närmare innebörden av ett måttfullhets- krav viktigt att utveckla. Nedan lämnas ett förslag på hur författ- ningstexten kan utformas och överväganden kring vilken innebörd en eventuell bestämmelse i så fall bör ha. Utredningens övervägan- den gäller då alla former av konsumentkrediter, vilket utvecklas närmare i det följande. 14.5.3Möjlig utformning av en bestämmelse om en upplysning vid marknadsföring av högkostnadskrediter En eventuell bestämmelse om marknadsföring gällande högkost- nadskrediter bör införas i konsumentkreditlagen i anslutning till övriga bestämmelser om marknadsföring. 7 b §36 Vid marknadsföringen av ett kreditavtal som avser en högkost- nadskredit ska näringsidkaren lämna en särskild upplysning som infor- merar om att kreditavtalet avser en sådan kredit. Upplysningen ska också innehålla en hänvisning till mer information i privatekonomiska frågor och om riskerna med skuldsättning. Den ska lämnas på ett minst lika framträdande sätt som annan förekommande information om kredi- ten eller kreditgivaren. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om utformningen och innehållet i upplysningen. Om en informationsinsats ska riktas mot konsumenterna bör den i nå konsumenten i hans eller hennes besluts- process inför att ansöka om en kredit. Det lämpligaste är därmed att redan den allmänna marknadsföring som torde nå konsumenten först (och inte exempelvis individuellt utskickad förhandsinforma- tion) innehåller någon form av upplysning som kan hjälpa konsu- menten att bättre överväga sina ekonomiska förutsättningar och sitt lånebehov. På samma sätt som andra krav på information vid mark- nadsföring i konsumentkreditlagen, bör skyldigheten att informera gälla vid marknadsföring av ett kreditavtal. Innebörden av detta är att informationsplikten inträder först när en marknadsföringsåtgärd avser ett något så när bestämt eller individualiserat krediterbjudande. En allmän upplysning om att kredit lämnas omfattas därmed inte av informationskraven i 7 §.37 Marknadsföring avser ofta kreditgivarens hela utbud av krediter. Kreditprodukterna kan skilja sig åt inte bara vad gäller belopp utan också kreditens löptid och kostnader. När det gäller snabblån är kostnaderna i princip alltid fasta och det går direkt att avgöra om marknadsföringen avser ett kreditavtal som är att betrakta som en högkostnadskredit eller inte. För vissa andra kreditprodukter är dock komponenter som ingår i totalkostnaden, i första hand räntan, 36Utredningen har vid numrering av paragrafer tagit hänsyn till de lagändringar som föreslås i prop. 2015/16:197. 2009/10:242 s. 92 och KOVFS 2011:1, avsnitt 2.2.1. rörliga eller bestäms utifrån konsumentens individuella förhållan- den. När det gäller vissa parametrar som inte kan bestämmas i för- väg ger konsumentkreditdirektivets bilaga för beräkning av effektiv ränta vägledning för vilka antaganden som i så fall får ligga till grund för beräkningen (t.ex. avseende kontokrediter). I andra fall får marknadsföringen utgå från ett representativt exempel som avser den vanligast förekommande lånesituationen. Bedömningen av om marknadsföringen avser högkostnadskrediter eller inte kan komma att få avgöras av om ett sådant representativt exempel ger en effek- tiv ränta som över- eller understiger den gräns som framgår av defi- nitionen av begreppet. Resultatet av att upplysningsskyldigheten bestäms utifrån ett representativt exempel skulle dock i vissa fall kunna leda till att en konsument erbjuds en högkostnadskredit av en kreditgivare som inte upplyser om högkostnadskrediter i sin allmänna marknads- föring. Kreditgivaren kan t.ex. praktisera ett spann för räntesätt- ningen som i sin översta del kommer att innebära att kreditens effektiva ränta överstiger gränsvärdet för vad som betraktas som en högkostnadskredit. Kreditgivarens representativa exempel kan dock gälla en kredit som inte anses vara en högkostnadskredit, om villko- ren i den vanligast förekommande lånesituationen inte medför en effektiv ränta som faller inom definitionens gräns. Eftersom mark- nadsföringsbegreppet omfattar i princip allt agerande från närings- idkarens sida i syfte att avsätta produkter, kommer dock marknads- föringen i något skede av processen komma att gälla en högkost- nadskredit för att konsumenten ska kunna erbjudas en sådan. Om näringsidkaren inte lämnat någon upplysning i sin allmänna mark- nadsföring kommer denne alltså att bli skyldig att lämna upplys- ningen i ett senare skede av kontakterna med konsumenten. Detta följer av bestämmelsens konstruktion och kommer att utvecklas i författningskommentaren om bestämmelsen föreslås. Om en skyldighet för näringsidkaren att lämna mer information i marknadsföringen ska införas, bör informationen vara så kort som möjligt. Detta ökar förutsättningarna för att den kan särskiljas och uppfattas av konsumenten och att den inte därmed ”försvinner” i den informationsmängd som marknadsföringen kan utgöra. För att konsumenten ska få någon konkret hjälp med att över- väga sina ekonomiska förutsättningar, behovet av kredit och de risker som kan finnas med att ta på sig alltför stora, eller alltför många, kreditengagemang, behövs dock troligen mer utförlig information om dessa frågor. Upplysningen i marknadsföringen bör därför inne- hålla en länk, om mediet är lämpligt för det, eller en uppgift om en adress på internet, där konsumenten kan hämta sådan information. Utredningen förutsätter att det är som blir den myndighet som utformar mer information som kan hjälpa en kon- sument som t.ex. riskerar att överskuldsätta sig.38 Att upplysningsskyldigheten bör vara kortfattad och ha endast ett sakligt innehåll följer vidare av de begränsningar att ställa krav på informationsskyldighet som följer av vissa mediers grundlags- skydd och som redogjorts för ovan. Den information om kreditprodukten som ska ges i marknads- föring enligt 7 § ska ges på ett klart, kortfattat och framträdande sätt. Det har dock visat sig att de olika delarna i denna informa- tionsmängd inte sällan utformas så att någon viss aspekt av kredit- produkten framhålls särskilt. För att upplysningen ska få en plats i marknadsföringen som gör den lätt att uppmärksamma bör det av lagtexten framgå att den ska ges på ett sätt som är minst lika fram- trädande som annan förekommande information om kreditproduk- ten eller kreditgivaren.39 14.5.4Möjlig utformning av en bestämmelse om måttfullhet vid marknadsföring av alla krediter Bestämmelsens utformning och några utgångspunkter En eventuell bestämmelse om måttfullhet vid marknadsföring av krediter bör införas i konsumentkreditlagen, i anslutning till bestäm- melsen om god kreditgivningssed. 6 a § Vid marknadsföring av krediter ska måttfullhet iakttas. Marknadsföring som strider mot första stycket ska vid tillämp-