sou · H4B358 · 2016-09-15 00:00:00 — Utmärkande för den andra typen av samlingar är att materialet inte är strukturerat för att särskilt underlätta sökning och samman- ställning av just personuppgifter. Ett uttryck för detta kan bl.a. vara att det inte förekommer särskilda fält avsedda för sökning på personuppgifter. Registren har i stället en generell struktur som gör det möjligt att söka efter uppgifter med ”fritextsökning”, t.ex. efter uppgifter om en person förekommer i brottmålsdomar. Vid ett första påseende kan uppgiftssamlingar med en person- uppgiftsanknuten struktur framstå som besvärligare ur integritets- hänseende än uppgiftssamlingar som möjliggör fritextsökning. Skill- naden får dock anses relativt liten i det nu aktuella avseendet. Det framstår dessutom som okomplicerat för den som ligger bakom sök- tjänsten att byta från en metod för strukturering till en annan. Den här olikheten är inte så stor att den i sig bör användas för att avgränsa en undantagsbestämmelse. Slutsatsen är att samtliga uppgiftssamlingar som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa de aktuella upp- gifterna bör kunna omfattas av ett undantag. Personlig integritet och grundlagsskydd Ytterligare krav för undantag? Bedömningen är att tillämpningsområdet för den aktuella undan- tagsbestämmelsen inte enbart kan läggas fast utifrån de uppgifter som behandlas och uppgiftssamlingens sökfunktioner. Detta skulle kunna leda till otillfredsställande resultat där undantaget blir vidare än vad som egentligen är motiverat. Bestämmelsen bör därför även innehålla en mer allmän bedömningsgrund där hänsyn kan tas till omständigheterna i det enskilda fallet. En reglering av detta slag ligger i linje med det undantag som redan finns i fråga om kredit- upplysningsverksamhet. Detta led i bestämmelsen bör utformas som ett tillägg som innebär att endast vissa kvalificerade situationer omfattas beträff- ande vilka det finns särskilda risker för otillbörliga integritets- intrång. Bedömningen ska ske med utgångspunkt främst i det sätt på vilken uppgiftssamlingen tillhandahålls mer allmänt snarare än i innebörden av en viss uppgift som ingår i samlingen. Hänsyn ska alltså tas till verksamheten och de former under vilka uppgifts- samlingen hålls tillgänglig. Regeln möjliggör en bred prövning av de omständigheter under vilka tillhandahållandet sker i det enskilda fallet. Vid denna be- dömning kan det finnas anledning att fästa särskild vikt vid vissa omständigheter. Det finns t.ex. skäl att väga in att den söktjänst där de aktuella uppgifterna tillhandahålls vänder sig till den breda all- mänheten och inte i första hand till olika aktörer inom rättsväsen- det eller till nyhetsredaktioner. En annan tänkbar aspekt som kan vägas in vid den helhetsbedömning som ska göras är om uppgifts- samlingen har en ”personuppgiftsanknuten struktur” på det sätt som berörs ovan och därmed möjliggör sökning på just de aktuella personuppgifterna (t.ex. i ett särskilt sökfält). Det kan också finnas skäl att väga in andra bedömningsgrunder. Som ett exempel kan tas att någon vänder sig till allmänheten med en ren söktjänst som innebär att det med utgångspunkt i bl.a. namn, personnummer eller adress som anges i särskilda sökrutor går att få besked ur ett register om vilka personer inom ett geografiskt område som har en viss sexuell läggning eller är dömda för brott. En sådan söktjänst får med hänsyn till formerna för tillhandahållandet av uppgifterna anses medföra klara risker för otillbörliga integritets- intrång för de personer vilkas uppgifter förekommer i uppgiftssam- Personlig integritet och grundlagsskydd Den som bedriver en tjänst av det slaget får genom vårt förslag räkna med att verksamheten regleras enligt dataskydds- lagstiftningen och inte YGL. Detta får normalt anses gälla även om det krävs lösenord eller konto för att få tillgång till söktjänsten eller om det ställs krav på betalning. Det förhållandet att materialet katalogiseras om så att det blir möjligt med fritextsökning på det sätt som beskrivs ovan kan i det här fallet inte anses ha någon avgörande betydelse för tillämpningen av undantaget. En annan situation är när en söktjänst som rör t.ex. uppgifter om innehållet i domar i brottmål a) bygger på fritextsökning och b) i första hand vänder sig till professionella aktörer inom rätts- väsendet eller nyhetsredaktioner. Genom sökningar i en sådan tjänst går det genom att ange namn och personnummer som regel att få fram samtliga brottmålsdomar där en viss person förekom- mer som part. Även dessa tjänster medför risker för integritets- intrång. Vi menar dock att det bör finnas utrymme att under vissa förutsättningar anse att söktjänster av det slaget faller utanför undantaget och därmed fullt ut omfattas av YGL. En grundlägg- ande förutsättning är att det klart framgår att tjänsten enbart riktar sig till en krets som på professionella grunder har ett berättigat behov av de aktuella uppgifterna. Målgruppen kan bl.a. vara olika aktörer inom rättsväsendet som använder den aktuella tjänsten för att få kännedom om innehållet i gällande rätt, t.ex. för att kartlägga vilket straffvärde en viss gärning brukar tillmätas i underrättspraxis. Enligt vår uppfattning bör en tjänst med denna inriktning inte anses medföra särskilda risker för otillbörliga integritetsintrång. Prövningen får, som nämnts, göras utifrån en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. I detta ligger att karak- tären på de personuppgifter som söktjänsten avser får vägas in vid bedömningen av om det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen hålls tillgänglig finns sär- skilda risker för otillbörliga integritetsintrång. Om verksamheten t.ex. går ut på att tillhandahålla uppgifter om enskilds hälsa eller sexualliv torde det i detta sammanhang normalt inte ha betydelse om tjänsten enbart är tillgänglig för professionella aktörer eller att den saknar en ”personuppgiftsanknuten struktur”. Riskerna för integritetsintrång med en sådan verksamhet framstår som så påtag- liga att undantaget från YGL bör bli tillämpligt. Personlig integritet och grundlagsskydd Det föreslagna undantaget tar sikte på rena söktjänster som innebär att registerliknande uppgiftssamlingar av vissa känsliga person- uppgifter hålls tillgängliga för allmänheten. Sammanställningar av sådana personuppgifter kan förekomma även i traditionell mass- medieverksamhet, bl.a. i anslutning till olika typer av granskande artiklar. Vi menar att det normalt måste anses helt uteslutet att en uppgiftssamling som tillhandahålls inom ramen för sådan verksam- het skulle träffas av undantaget. Undantaget är t.ex. inte tänkt att ge utrymme för lagstiftning som rör situationen att det i anslutning till en redaktions granskning av kommunalpolitiker publiceras en lista över politiker i kommun- fullmäktige som är dömda för brott. På samma sätt är undantaget inte tänkt att omfatta bl.a. förteckningar över uppgifter om att olika personer har begått brott som publiceras i anslutning till en kart- läggning av den organiserade brottsligheten. Inte heller bör en nyhetsbyrås verksamhet som vänder sig till professionella aktörer, t.ex. tidningsredaktioner, omfattas. Den här typen av verksamheter kan inte anses medföra särskilda risker för otillbörliga integritets- intrång för de personer som förekommer i sammanställningen, i det avseende som är aktuellt enligt undantagsbestämmelsen. Bestämmelsen tar inte sikte på verksamheter av detta slag och det är angeläget att en betydande marginal tillämpas i fråga om journalistisk verksamhet så att yttrandefrihetsintresset inte får ge vika i gränsfall eller annars svårbedömda situationer. 14.2.3Närmare om utformningen av undantagsbestämmelsen Vårt förslag: I bestämmelsen anges att på det undantagna om- rådet gäller vad som följer genom lag om förbud mot offentlig- görande av de aktuella uppgifterna. Den undantagsbestämmelse som diskuteras här kan utformas på olika sätt. Om utgångspunkten är det nuvarande rättsläget, ligger det enligt vår mening närmast till hands att formulera bestämmel- sen som en s.k. delegationsbestämmelse som innebär att på det undantagna området gäller vad som anges i lag (jfr 1 kap. 9 § TF). Personlig integritet och grundlagsskydd Därmed skapas ett utrymme för att i lag reglera den fråga som har undantagits. Det kan också vara så att redan befintlig lag- stiftning blir tillämplig på en sådan verksamhet som undantas. I det aktuella fallet skulle den särskilda regleringen om behandling av känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser i 13– 21 §§ PUL bli tillämplig liksom viss s.k. sektorspecifik lagstiftning som finns på olika områden. Införandet av EU:s dataskyddsförordning kommer att innebära en reglering som i sak liknar den som gäller enligt PUL. Det skulle gälla ett principiellt förbud mot att behandla känsliga person- uppgifter (artikel 9.1). Förbudet skulle dock vara förenat med ett antal undantag (artikel 9.2–9.4). För att vissa av undantagen ska vara tillämpliga krävs att grunden för sådana behandlingar på olika sätt kommer till uttryck i unionsrätten eller i nationell lagstiftning. Det kan antas att denna möjlighet att göra undantag från för- budet i svensk rätt kommer att utnyttjas genom sektorspecifik lagstiftning. Även i fortsättningen kommer det att finnas vissa bestämmelser om undantag från förbudet att behandla känsliga personuppgifter av det slag som finns i bl.a. PUL. Behandling av personuppgifter om lagöverträdelser och liknande uppgifter som regleras i 21 § PUL kommer även i fortsätt- ningen att vara föremål för särskilda begränsningar (artikel 10 i dataskyddsförordningen). Som huvudregel får sådana uppgifter endast behandlas under kontroll av en officiell myndighet eller om det är tillåtet i unionsrätten eller i nationell rätt. I förordningen anges att sådana undantagsbestämmelser ska innehålla adekvata regler till skydd för den registrerades fri- och rättigheter. I likhet med vad som gäller för känsliga personuppgifter får personuppgifter om lagöverträdelser och liknande uppgifter, enligt 21 § andra stycket PUL, behandlas för forskningsändamål om be- handlingen har godkänts enligt lagen om etikprövning av forskning som avser människor. Även här har regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om ytter- ligare undantag. Till detta kommer en möjlighet för regeringen att besluta om undantag i enskilda fall, som också kan överlåtas åt till- synsmyndigheten. Vi har noterat att det ingår i uppdraget för Dataskyddsutred- ningen (se avsnitt 14.1.3) att analysera i vilken utsträckning det bör införas bestämmelser i den kompletterande regleringen som tillåter Personlig integritet och grundlagsskydd behandling av uppgifter om lagöverträdelser som inte sker under kontroll av en officiell myndighet. Det finns även andra delar av uppdrag som kan få särskild betydelse för hur en undantagsbestämmelse utformas. Här kan bl.a. nämnas frågan om bör införa ytterligare bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av dataskyddsförord- ningen än de som redan anges i denna. En annan frågeställning som ska utredas rör olika processuella aspekter på tillsynsmyndighetens verksamhet. Utgångspunkten i den delen är den förhållandevis de- taljerade regleringen i dataskyddsförordningen om tillsynsmyndig- hetens behörighet (artikel 55) och befogenhet (artikel 56). Vidare berörs där möjligheterna för den registrerade att framföra klagomål hos tillsynsmyndigheten samt rätten till ett effektivt rättsmedel mot myndighetens rättsligt bindande beslut (artiklarna 77 och 78). Ut- redningen ska bl.a. överväga behovet av kompletterande bestäm- melser i fråga om befogenheter för tillsynsmyndigheten, rättsmedel för enskilda samt skadestånd. Därutöver kan det nämnas att utredningsuppdraget omfattar att analysera hur bestämmelser som balanserar personuppgiftsskyddet mot yttrande- och informationsfriheten utanför TF:s och YGL:s tillämpningsområde bör utformas. Uppdraget ska i den delen ses mot bakgrund av möjligheten enligt dataskyddsförordningen att göra undantag för personuppgiftsbehandling för journalistiska och akademiska ändamål samt för konstnärligt eller litterärt skapande. Vi menar att det med hänsyn till den pågående lagstiftnings- processen på dataskyddsområdet inte är möjligt att i detalj beskriva hur det undantag från TF och YGL som vi föreslår kommer att tillämpas. Det torde dock stå klart att frågor om undantag i första hand kommer att aktualiseras inom ramen för den svenska tillsyns- myndighetens arbete samt att myndighetens beslut kommer att kunna bli föremål för domstolsprövning. De grundläggande bestämmelserna om vad som ska gälla i stället för TF och YGL när undantag har gjorts får sägas framgå av data- skyddsförordningen. Därutöver finns det dock ett antal frågor som behöver förtydligas och kompletteras under det kommande lag- stiftningsarbetet på nationell nivå. Som har framgått gäller detta bl.a. den närmare utformningen av undantaget för journalistisk verk- Personlig integritet och grundlagsskydd samhet m.m., sanktioner vid överträdelser och vilka processuella regler som ska gälla. Trots de oklarheter som föreligger om hur det närmare regel- verket kommer att utformas, anser vi oss kunna dra slutsatsen att rättsläget kommer att bestämmas av såväl datasskyddsförordningen som den nya kompletterande lagstiftningen som övervägs. Det är dessa regler som blir tillämpliga om undantag för TF och YGL görs enligt den bestämmelse som vi föreslår. Vår bedömning är därför att det aktuella undantaget bör ut- formas på ett sätt som delvis liknar en delegationsbestämmelse genom vilken det skapas utrymme att reglera frågan på annat sätt än i grundlag (jfr bl.a. nuvarande 1 kap. 9 § TF). För att undvika att det uppstår tveksamheter om vilka författningar som avses i bestämmelsen bör ett uttryckssätt användas som omfattar såväl den aktuella lagen som dataskyddsförordningen. Därför används här uttrycket ”gäller vad som följer genom lag”. Ordet ”lag” syftar här både på den kommande lag på personuppgiftsområdet som diskute- ras ovan och lagen (1994:1500) med anledning av anslut- ning till Europeiska unionen (anslutningslagen). I 3 § första stycket anslutningslagen slås det fast att EU får fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av de för- drag och de andra s.k. instrument (t.ex. det svenska anslutnings- fördraget) som anges i 4 §. Bestämmelsen bör ge möjlighet att meddela förbud i de frågor som omfattas av undantaget, jfr nuvarande 1 kap. 9 § 1–4 TF. Detta får även anses inkludera en möjlighet att införa åtgärder som är mindre ingripande än förbud, t.ex. att uppställa olika typer av vill- kor. Vidare öppnar bestämmelser av det här slaget för straffpåfölj- der och andra typer av rättsverkan av överträdelser (se bl.a. prop. 1973:123 s. 47 och prop. 2001/02:64 s. 55). 15Internationellt rättsligt samarbete på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området Vårt uppdrag att utreda möjligheterna att lämna internationell rätts- lig hjälp och annat internationellt rättsligt bistånd på tryckfrihets- förordningens (TF) och yttrandefrihetsgrundlagens (YGL) område kan sägas ha sin bakgrund i följande förhållanden. deltar i rättsligt samarbete med andra länder bl.a. i enlig- het med olika internationella överenskommelser. Samarbetet kan t.ex. avse en begäran från en åklagare i utlandet om att förhör ska hållas med en person som befinner sig i . Ett annat exempel är att ett utländskt bolag ansöker hos om att en utländsk dom på skadestånd ska verkställas här genom ut- mätning. Möjligheten att bistå andra länder på tryck- och yttrandefrihetens område har inget uttryckligt stöd i grundlagarna. Frågan anses kom- plicerad och den har avslagit samtliga ansökningar om rättsligt bistånd på detta område. Två tidigare utred- ningar – Tryck- och yttrandefrihetsberedningen och – har lämnat förslag på regleringar, som dock inte har genomförts. Svårigheterna att förena TF och YGL med internationellt rätts- ligt samarbete kan beskrivas på olika sätt. En viktig förklaring är att den straff- och processrättsliga ordning som gäller enligt TF- och YGL-systemet skiljer sig avsevärt från motsvarande bestämmelser i andra länder. Av den s.k. exklusivitetsprincipen följer dessutom att Internationellt rättsligt samarbete på det tryck- och … myndigheter och andra allmänna organ i bara får ingripa på ett sätt som är förenligt med TF och YGL, dvs. när dessa grundlagar är tillämpliga. Till detta kommer att TF och YGL har ett relativt brett geografiskt tillämpningsområde och därmed ofta är tillämp- liga, även i situationer där kopplingen till framstår som rela- tivt svag. Betydelsen av det geografiska tillämpningsområdet brukar fram- hållas vid diskussionen om internationellt rättsligt bistånd på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området (se bl.a. prop. 2013/47:47 s. 16 f.). Om TF och YGL ges ett brett tillämpningsområde, då aktualiseras nämligen oftare frågan om grundlagarna utgör hinder mot att bistår andra länder i t.ex. brottsutredningar. Det mot- satta gäller vid ett mer begränsat territoriellt tillämpningsområde. Då kan det antas att grundlagarna vid färre tillfällen lägger hinder i vägen för utländska förfrågningar om bistånd. 15.1.2Allmänt om internationellt rättsligt bistånd har i flera internationella överenskommelser åtagit sig att bistå andra länder i olika rättsliga angelägenheter. Dessa åtaganden är som regel ömsesidiga och rör en mängd olika åtgärder som normalt kan bli aktuella i en rättsordning, t.ex. under en förundersökning om brott. Skillnaden mot normalfallet är dock att åtgärderna inte kan vidtas utan att myndigheterna i en annan stat lämnar hjälp, t.ex. för att den person som en åtgärd riktas mot uppehåller sig i det landet. De aktuella överenskommelserna är ett sätt för staterna att reglera detta samarbete. De innebär en möjlighet för svenska myndigheter att få hjälp av utländska myndigheter bl.a. vid brottsutredningar. har på motsvarande sätt en skyldighet att bistå andra länder. Överenskommelserna har i huvudsak införlivats i svensk rätt, främst genom ett antal lagar (se nedan). För att ge en bakgrund lämnas här exempel på åtgärder som kan bli aktuella vid internatio- nellt rättsligt samarbete. I det följande används samlingsnamnet ”internationellt rättsligt bistånd” för dessa åtgärder. En typ av internationellt rättsligt bistånd rör begäran från en utländsk myndighet i samband med en förundersökning som bedrivs i det landet. En utländsk åklagarmyndighet kan t.ex. ansöka om att Internationellt rättsligt samarbete på det tryck- och … misstänkta, målsägande eller vittnen som befinner sig här hörs av svenska myndigheter. I andra fall kan ansökan avse en begäran om att den svenska polisen ska samla bevis genom husrannsakan, ta ett visst föremål i beslag eller bistå med rättsmedicinsk utredning. Det finns också möjlighet för utländska myndigheter att begära att egendom som finns i beläggs med kvarstad, t.ex. i syfte att säkerställa ett ekonomiskt krav som är aktuellt i ett annat land. En annan typ av bistånd avser att en person som befinner sig i ska utlämnas eller överlämnas till ett annat land. Det kan bl.a. gälla att en person är misstänkt för brott i utlandet och det har bestämts att han eller hon ska vara frihetsberövad där under en förundersökning. Åtgärden kan också motiveras av att en person redan är dömd till ett fängelsestraff i den begärande staten och att straffet nu ska verkställas där. En annan tänkbar situation är att en dom har meddelats av en utländsk domstol men att den aktuella staten begär att verkställighet av straffet sker i ett svenskt fängelse. Internationellt rättsligt bistånd blir inte enbart aktuellt i straff- rättsliga ärenden. Det är inte ovanligt att en svensk domstol på begäran av en utländsk domstol handlägger frågor om att ta upp bevisning i ett tvistemål. Det kan bl.a. avse förhör med vittnen, parter eller sakkunniga eller att det hålls syn. En annan viktig form av bistånd rör erkännande och verkställighet av utländska domar i tvistemål. Det kan bl.a. innebära att en utländsk dom angående skadestånd ska verkställas här, t.ex. genom att Kronofogdemyndig- heten vidtar utmätningsåtgärder. Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål Förutsättningarna för att lämna internationellt rättslig bistånd varierar i de olika författningar som är aktuella. Ett viktigt exempel är lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. I den lagen regleras åklagares och domstolars samarbete över gränserna i brottsutredningar och rättegångar. Lagen bygger på en rad inter- nationella åtaganden om rättsligt samarbete, se vidare Tryck- och yttrandefrihetsberedningen i betänkandet Vissa tryck- och yttrande- frihetsrättsliga frågor (SOU 2004:114 s. 79 f.). En allmän utgångspunkt i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål är att bistånd får lämnas under samma förutsättningar som Internationellt rättsligt samarbete på det tryck- och … gäller för att den aktuella åtgärden ska få vidtas i en svensk för- undersökning eller rättegång. I vissa fall uppställs ett krav på dubbel straffbarhet, dvs. det rättsliga biståndet kan lämnas endast om den gärning som ansökan avser motsvarar ett brott enligt svensk lag. Det gäller bl.a. vid beslag, kvarstad, husrannsakan och hemlig tele- avlyssning. Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål innehåller vissa allmänna avslagsgrunder. En ansökan ska avslås om ett bifall skulle kränka suveränitet, medföra fara för rikets säkerhet eller ”strida mot svenska allmänna rättsprinciper eller andra väsentliga intressen”. Lagen möjliggör också avslag i fråga om gärningar som har karaktären av ”politiska” eller, under vissa förutsättningar, ”mili- tära” brott. Bistånd kan också vägras om den aktuella gärningen redan har prövats eller om ”omständigheterna annars är sådana att ansökan inte bör bifallas”. Bland dessa avslagsgrunder innehåller lagen även ett förbehåll för vad som följer av internationell rätt. En ansökan får t.ex. inte avslås om det skulle strida mot en internatio- nell överenskommelse som gäller mellan och den begärande staten. Möjligheten att avslå en ansökan beträffande en gärning som har karaktär av ett politiskt brott gäller inte i fråga om ansökningar från andra medlemsstater i EU, eller (se 2 kap. 14 § tredje stycket). En ansökan om internationell rättslig hjälp i brottmål lämnas till . Huvudregeln enligt lagen är att departemen- tet lämnar över ansökan till eller till behörig domstol om inte ansökan ska prövas av regeringen. En ansökan från en EU-medlemsstat (eller från , eller ) får dock göras direkt hos behörig åklagare eller domstol. Beslut om avslag meddelas i vissa fall av åklagaren eller domstolen men i andra fall av regeringen. Om grunden för avslag är att en ansökan skulle ”strida mot svenska allmänna rättsprinciper eller andra väsentliga intressen” eller någon annan av de allmänna grunder som berörs ovan, ska beslutet fattas av regeringen. Om en åklagare eller en domstol finner att en ansökan bör avslås på någon sådan grund, ska ansökan överlämnas till regeringen. Justitieministern får i uppenbara fall avslå ansökan direkt, dvs. utan att lämna över ansökan till åklagare eller domstol (2 kap. 15 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål). Internationellt rättsligt samarbete på det tryck- och … 15.1.3Särskilt om det rättsliga samarbetet inom EU Av direktiven framgår att utvecklingen av det rättsliga samarbetet inom EU är central för vårt uppdrag i den här delen. Det gäller särskilt utvecklingen inom straffrätten men berör även det civil- rättsliga området. Med viss förenkling kan denna utveckling sägas ha skett i två steg. Det första steget innebar att medlemsstaterna i slutet av 1990- talet beslutade att effektivisera det rättsliga samarbetet genom en ökad användning av principen om ömsesidigt erkännande av rätts- liga avgöranden. Principen är aktuell inom såväl det civilrättsliga som det straffrättsliga området.