sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Utredningen vill därmed betona att civilsamhällets organisationer, även om de skulle ha färre medlemmar, har ett särskilt värde för beredning av ärenden och andra liknande processer i offentliga organ på statlig, regional och nivå. I en utveckling där även enskilda medborgare tillfrågas är det därför enligt utredningens bedömning viktigt att organisationernas roll i demokratin värnas när nya sätt att löpande samla in medborgarnas synpunker och åsikter används. Ansvaret att i beredningen av en fråga väga olika egenintressen mot varandra vilar på den offentliga part som efterfrågar synpunkter, och är inte en uppgift för en enskild civilsamhällesorganisation. Utredningen anser vidare att utvecklingen ställer krav på före- trädare för kommunsektorn och statliga myndigheter att vara med- veten om ändrade former för organisering när man ska värdera civilsamhällets påverkan. Det belyser också behovet av att offentliga aktörer på olika samhällsnivåer har kunskap om det civila samhälle som man samarbetar med, och visa öppenhet mot vilka organisationer som aktivt bjuds in till samarbeten. Genom att ha strategier för hur det offentliga breddar inbjudan eller hur urvals- processen ser ut, kan exempelvis en kommun bredda kontaktytan mot personer som engagerar sig i olika typer av organisationer. I detta sammanhang blir också t.ex. kommuners och landstings syn på mer tillfälliga grupperingar i civilsamhället, som exempelvis nät- verk, intressant. Hur staten och kommunsektorn kan underlätta för nya organisationer att bildas blir också relevant i detta sam- manhang. SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Bedömning: Skolan bör få en tydligare roll i att öka ungas kun- skap om civilsamhället i stort och möjliggöra ingångar till före- ningslivet. Civilsamhällets och föreningslivet roll i demokratin bör om- fattas av ett nationellt skolutvecklingsprogram med inriktning på värdegrunds- och medborgarskapsfrågor. Enligt skollagen (2010:800) ska utbildningen förmedla och för- ankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar (1 kap. 4 och 5 §§ skollagen). Av de övergripande målen och riktlinjerna för skolan som åter- finns i läroplanen för bl.a. framgår att skolan har som mål att varje elev har inblick i närsamhället och dess arbets-, förenings- och kulturliv. Alla som arbetar i skolan ska vidare verka för att utveckla kontakter med kultur- och arbetsliv, föreningsliv samt andra verksamheter utanför skolan som kan berika den som lärande miljö. I kursplanerna för ämnet samhällskunskap i grund- skolan beskrivs vidare syftet med undervisningen och det framgår bl.a. att undervisningen i ämnet ska ge eleverna förutsättningar att utveckla sin förmåga i flera avseenden, t.ex. förmågan att ”reflek- tera över mänskliga rättigheter samt demokratiska värden, princi- per, arbetssätt och beslutsprocesser”. I årskurs 4–6 ska undervis- ningen i samhällskunskap behandla beslutsfattande och politiska idéer, något som enligt kursplanen bl.a. omfattar följande: ”Vad demokrati är och hur demokratiska beslut fattas. Det lokala beslutsfattandet, t.ex. i elevråd och föreningar. Hur individer och grupper kan påverka beslut.” För årskurs 7–9 ska undervisningen omfatta bl.a. ”individers och gruppers möjligheter att påverka beslut och samhällsutveckling samt hur man inom ramen för den demo- kratiska processen kan påverka beslut” (förordningen [SKOLFS 2010:37] om läroplan för , förskoleklassen och fritids- Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället hemmet samt föreskrifter [SKOLFS 2011:19] om kunskapskrav för ämnen). Av läroplanen för gymnasieskolan framgår bl.a. att skolans upp- drag omfattar att utbildningen ska främja elevernas utveckling till ansvarskännande människor, som aktivt deltar i och utvecklar yr- kes- och samhällslivet. De övergripande målen och riktlinjerna för gymnasieskolan lyfter t.ex. fram att det är skolans ansvar att varje elev har förutsättningar att delta i demokratiska beslutsprocesser i samhälls- och arbetsliv. Av ämnesplanen för det gymnasiegemen- samma ämnet samhällskunskap framgår att undervisningen ska bidra till att skapa förutsättningar för ett aktivt deltagande i sam- hällslivet. Det framgår också att kurserna i ämnet samhällskunskap ska behandla bl.a. medborgarnas möjlighet att påverka beslut på olika nivåer (förordningen [SKOLFS 2011:144] om läroplan för gymnasieskolan, förordningen [SKOLFS 2010:14] om examensmål för gymnasieskolan samt förordningen [SKOLFS 2010:261] om ämnesplaner för de gymnasiegemensamma ämnena). Skolinspektionens kvalitetsgranskning ”Skolornas arbete med demokrati och värdegrund” Skolinspektionen har i en kvalitetsgranskning studerat skolhuvud- mäns och skolors insatser för skolornas arbete med demokrati och värdegrund i 17 skolor4. Skolinspektionens kvalitetsgranskning utgår från helheten i skolans demokrati- och värdegrundsarbete, och har bl.a. studerat hur arbetet med demokrati och värdegrund genomsyrar alla ämnen, hur elevinflytande fungerar samt hur kritisk reflektion uppmuntras. Därmed har Skolinspektionens granskning en bredare ansats än vad utredningen har utifrån sitt uppdrag. Utredningen noterar dock att det inte finns något i studien som tyder på att civilsamhällets organisationer involveras i någon större omfattning i de granskade skolornas arbete t.ex. avseende föreningars roll i beredning av ärenden eller hur beslutsfattande kan gå till i en demokratisk förening. Däremot finns det i rapporten några exempel på skolor som i demokrati- och värdegrundsarbetet har samarbetat med föreningar. 4 Kvalitetsgranskningen ger inte en nationell bild utan iakttagelserna och slutsatserna i rapporten gäller de 17 granskade skolorna. Skolorna har slumpmässigt valts ut i ett antal kommuner med lågt valdeltagande i riksdagsvalet. Granskningen baseras på skolbesök, där undervisningen har observerats, och enkäter till lärare och elever. SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Ett exempel är en skola där eleverna i slöjden har tillverkat leksaker som genom ett samarbete med har skickats till barnhem i andra länder (Skolinspektionen, Kvalitetsgranskning Rapport 2012:9 Skolornas arbete med demokrati och värdegrund). Skolinspektionens kvalitetsgranskning indikerar enligt utred- ningen en risk att civilsamhället och dess organisationer inte ingår som en naturlig del i skolors demokrati- och värdegrundsarbete. Såväl det etablerade föreningslivet som de mer icke-formaliserade delarna av civilsamhället som nätverk och upprop tillmäts som framgått av detta kapitel olika roller i demokratin på olika sam- hällsnivåer. Det handlar dels om den demokratiska fostran som ges i demokratiskt uppbyggda föreningar, dels om den röstbärarroll som olika delar av civilsamhället kan ta i det demokratiska samtalet. Mot den bakgrunden är det viktigt att alla unga får kunskap om civilsamhället som arena och möjligheten att engagera sig i före- ningslivet. Mot bakgrund av de studier som pekar på en sned- rekrytering av bl.a. unga till civilsamhället vill utredningen peka på skolans kompensatoriska roll även i detta sammanhang. Regeringen har uppdragit åt att ta fram och genomföra nationella skolutvecklingsprogram. Insatserna påbörjades och ska bestå av olika kompetensutvecklings- och stödinsatser riktade till huvudmän och skolor. Innehållet i de nationella skol- utvecklingsprogrammen ska baseras på kurs- och ämnesplanerna för de berörda skolformerna samt vetenskap och beprövad erfarenhet. Skälen till uppdrag är flera, bl.a. bedömer regeringen att det finns behov av ytterligare kompetens hos många huvudmän och hos personalen i många skolor inom en rad olika områden i syfte att utveckla verksamheten för att bättre kunna stödja elevernas kunskapsutveckling (regeringsbeslut U2013/02553/S, U2013/01285/S, U2015/00941/S, U2015/00299/S, U2015/03844/S). innebär arbetssättet med nationella skolutvecklings- program att inriktningen på arbete inte ska detaljstyras, utan att utvecklingsarbetet ska genomföras utifrån långsiktiga planering och prioritering. Enligt utredningen skulle de nationella skolutvecklingspro- grammen kunna vara ett sätt att stödja huvudmäns och skolors Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället arbete med demokratiuppdraget. Exempelvis skulle frågor som rör civilsamhällets och föreningslivets roll i demokratin inkluderas i kompetensutvecklings- och stödinsatser som handlar om värde- grunds-, medborgarskaps- och demokratifrågor. Förslag från andra aktörer i syfte att stärka ungas ingångar till föreningslivet MUCF har visat på förändringar i ungas föreningsliv (jämför avsnitt 4.1.3). Studien visar ett föreningsliv på tillbakagång, där föreningslivet når en allt mindre andel av barn och unga i åldern 10–. Barn och unga är med i allt färre före- ningar och andelen barn och unga med förtroendeuppdrag har minskat . MUCF föreslår ett antal åtgärder i rapporten, bl.a. återkommande studier av villkoren för ungas fritids- och föreningsvanor. Ett annat förslag är att ge- nom ett metodmaterial till skolan höja ungas kunskap och stärka deras ingångar till föreningslivet (MUCF, 2014, Fokus 14. Ungas fritid och organisering). Demokratiutredning har identifierat behov av att stärka ungas egen organisering, föreningskunskap och att främja före- ningsengagemanget i skolan. I sitt betänkande gör Demokrati- utredningen bedömningen att ungas rätt att, liksom andra medbor- gare, gå samman för att ägna sig åt gemensamma intressen eller för att driva opinionsbildning och politik, såväl i skolan som på friti- den, bör uppmuntras, respekteras och stödjas (Låt fler forma fram- tiden!, SOU 2016:5, kapitel 14). Utredningen för ett stärkt civilsamhälle noterar att ovanstående åtgärder, om de införs, torde kunna bidra till att stärka civilsam- hällets roll i demokratin. Ytterligare ett perspektiv som har fram- förts till utredningen är parallellen mellan föreningskunskap och entreprenörskap i skolan. Utredningen noterar att frågan om en- treprenörskap och entreprenöriellt lärande har ett naturligt ut- rymme i skolan, där t.ex. på sin webbplats samlar verk- tyg och tips, samt erbjuder uppdragsutbildning inom området.5 I 5 Information hämtad från , se och !/Menu/article/attachment/Ramkursplan.pdf SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället arbetet med att utveckla skolans roll vad gäller ungas kunskap om civilsamhället och föreningslivet, anser utredningen att inspiration kan hämtas från satsningen på lärande om entreprenörskap i skolan. Skolans demokratiska uppdrag har också varit en utgångspunkt för Utredningen om politisk information i skolan (U 2014:13). Av utredningens direktiv framgår att utredningen bl.a. ska analysera de bestämmelser som reglerar hur skolor ska förhålla sig till att bjuda in politiska partier till skolan. Utredningens betänkande Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget (SOU 2016:4) presenterades i början på 2016. Utredningens överväganden och slutsatser Skolan har genom sitt demokratiuppdrag en möjlighet att introducera deltagande i demokratin genom deltagande i civilsamhället. Därmed kan skolan fungera kompensatoriskt för elever som inte på andra sätt får introduktion till civilsamhällets olika delar och organisationer. Skolans demokratiuppdrag, så som det är formulerat i skollagen och kursplanerna, är utgångspunkten för enskilda skolors och lärares utformning av undervisningen. finns det enligt utredningen indikationer på att civilsamhället och föreningslivet inte ingår i den utsträckning i skolornas arbete med demokrati och värdegrund som skulle kunna förväntas med tanke på den roll civilsamhället har i demokratin på olika samhällsnivåer. Utredningen bedömer därför att skolan bör få en tydligare roll i att öka ungas kunskap om civil- samhället i stort och möjliggöra ingångar till föreningslivet. Ett sätt att bistå huvudmän och skolor i utformningen av undervisningen är olika statliga kompetensutvecklings- och stödin- satser. har regeringens uppdrag att göra detta bl.a. genom nationella skolutvecklingsprogram. Inriktningen på Skol- verkets arbete ska inte styras i detalj utan utgå från de behov som myndigheten bedömer finns hos skolhuvudmän, skolor och lärare. Mot bakgrund av utredningens analys gör utredningen bedöm- ningen att det finns behov av att civilsamhällets och föreningslivet roll i demokratin omfattas av ett nationellt skolutvecklingsprogram med inriktning på värdegrunds- och medborgarskapsfrågor. MUCF har tidigare lämnat förslag i syfte att höja ungas kunskap och stärka deras ingångar till föreningslivet och De- Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället mokratiutredning för resonemang i syfte att underlätta bl.a. ungas egenorganisering. Det finns även på detta område enligt Utred- ningen för ett stärkt civilsamhälle intressanta paralleller till arbetet med entreprenörskap i skolan. Utredningen anser att ett arbete i enlighet med dessa förslag och satsningar också kan bidra till att stärka civilsamhällets roll i demokratin. 4.2.4Risken att en prioritering av utförarrollen påverkar röstbärarrollen negativt Bedömning: Organisationsbidrag bör fortsatt vara ett priorite- rat sätt för offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå att ge ekonomiska förutsättningar för civilsamhällets röst- bärarroll, och därmed också dess roll i demokratin. I kapitel 3 har utredningen redogjort för de olika roller som civil- samhällets olika aktörer kan ta, som rollen som röstbärare respek- tive utförare. I detta avsnitt belyser utredningen några av de intres- sekonflikter som kan uppstå, och som kan påverka civilsamhällets röstbärarroll negativt. Organisationsbidragets betydelse för civilsamhällets roll i demokratin Ett sätt att stärka det civila samhällets organisationers roll i demo- kratin är att se hur offentliga bidrag till civilsamhället fördelas mellan å ena sidan bidrag för en viss verksamhet eller ett visst projekt och å andra sidan bidrag till organisationernas existens och mer generella behov (jämför prop. 2009/10:55, avsnitt 6.2.2). Verk- samhet inom ramen för organisationernas röstbärande funktion finansieras av olika former av organisationsbidrag och motsvarande bidrag på lokal nivå. Utredningen för ett stärkt civilsamhälle har inte i uppdrag att utreda frågor om statsbidrag till det civila samhällets organisationer (dir. 2014:40). anger utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2015:38) att ”[g]runden för att det civila samhället ska kunna spela en aktiv roll i demokratin, både i sin röstbärande funktion och i sin SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället dialog med staten, är att det finns goda och långsiktiga förutsätt- ningar för organisationerna att bedriva såväl verksamhet som orga- nisationsutveckling”. I samma avsnitt nämner direktiven resursbrist som ett möjligt hinder för civilsamhället att vara en aktiv del i de- mokratin. Utredningen vill därför i detta sammanhang understryka den vikt som delar av civilsamhället tillskriver avsaknaden av direkta organisationsbidrag till paraplyorganisationer (jämför kapitel 3) för att ge dem möjligheten att på nationell nivå företräda sina med- lemmar. Utredningen konstaterar att det ser olika ut när det gäller statsbidrag inom olika områden vad gäller paraplyorganisationernas möjlighet att få organisationsbidrag. Utredningen anser dock att organisationsbidrag till paraplyorganisationer vore ett sätt att ge långsiktiga ekonomiska förutsättningar för civilsamhällets orga- nisationer att på nationell nivå få bättre möjligheter att utveckla sin del i demokratin. Även lokalt kan en utveckling mot en större andel organisa- tionsbidrag (eller motsvarande) möjliggöra en stärkt röstbärarroll. Överväganden och beslut om bl.a. inriktning och fördelning av bidrag utgår från de lokala förutsättningarna och behoven. Samti- digt vill utredningen understryka att även civilsamhällets verksam- het i form av lokal dialogpartner samt deltagande i lokala remiss- processer och andra beredningsprocesser är resurskrävande för medverkande organisationer. Sådan verksamhet kan inte finansieras av bidrag som är beviljade för en viss verksamhet eller ett visst projekt. Att på lokal och regional nivå ha en förståelse för det friare organisationsbidragets betydelse för civilsamhällets roll i demokra- tin bedömer utredningen som viktigt. I detta sammanhang är det emellertid också viktigt att under- stryka vikten av att de bidrag som såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting fördelar till det civila samhällets organi- sationer i sin helhet också möjliggör för nya organisationer samt för organisationer som inte är så kapacitetsstarka. För sådana orga- nisationer kan specifika projektstöd vara avgörande i syfte att möjliggöra för organisationerna att stärkas, eftersom inte alla orga- nisationer uppfyller de krav som ställs för t.ex. organisationsbidrag. Ur det perspektivet menar utredningen att även projektstöd kan vara av stor vikt utifrån både ett demokrati- och ett mångfaldsper- spektiv. Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Risken för ”gagging ” I finns en lång tradition av att involvera civilsamhället i offentligt beslutsfattande, men också av att värdesätta ett självstän- digt civilsamhälle med starka åsikter. Med detta menar utredningen organisationer som, när de inte håller med eller när de ser behov av det, kritiserar såväl den förda politiken som samhällsutvecklingen. Värdet med denna del av civilsamhällets röstbärande roll har också lyfts fram i prop. 2009/10:55. Det finns exempel på länder, som , där utveck- lingen går mot en ökad användning av s.k. ”gagging ” (tyst- nadsklausuler), dvs. där organisationer som deltar som utförare av offentligt finansierade tjänster förbjuds att kritisera utvecklingen i samhället (The Panel on the Independence of the Voluntary Sector, 2015, An Independent Mission: the Voluntary Sector in 2015. The Panel’s fourth and final annual assessment). Det faktum att en organisation har ett kontrakt med det offentliga som utförare medför således att organisationen, för att få behålla sin ersättning, inte längre får ha en funktion som röst. Företrädare för civilsamhället har till utredningen framfört lik- nande farhågor för utvecklingen i , nämligen att organisa- tioner som utför offentligt finansierade tjänster skulle bli bundna av kontrakt som hindrar röstbärarrollen. Utredningen har emeller- tid inte stött på några sådana konkreta fall i men vill under- stryka vikten av att detta inte heller blir fallet. Röstbärarrollen i relation till utförarrollen Som framgår av kapitel 3 kan civilsamhällets organisationer ta olika roller. Det är också vanligt att organisationer kombinerar flera roller, allt utifrån medlemmarnas eller grundarnas önskemål. I forskning har det bl.a. problematiserats huruvida en organisations roll som utförare skulle påverka rollen som röstbärare och opi- nionsbildare (se t.ex. Wijkström F [red], 2012, Civilsamhället i samhällskontraktet. En antologi om vad som står på spel; Överens- kommelsen, 2011, Staten och det civila samhällets organisationer i ett föränderligt välfärdssamhälle. Perspektiv på en överenskommelse och m.fl., 2015, ”Welfare Mix as a Contested Terrain: SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Political Positions on Government-Non-profit Relations at National and Local Levels in a Social Democratic Welfare State”). Även ett pågående forskningsprojekt vid vid tar upp problematiken. I forskningsprojektet undersöks relationerna mellan kommun och lokala civilsamhälles- organisationer som är engagerade i socialt välfärdsarbete. Forsk- ningsprojektet ställer bl.a. frågan om organisationer upplever att de behöver ”hålla tillbaka kritik” mot kommun och stat av rädsla för att förlora offentliga bidrag. Forskningen visar att få av de organi- sationer som är drivna av ett medlemsuppdrag väljer att hålla till- baka kritik mot det offentliga. Bland de organisationer som sätter ett serviceuppdrag i fokus finns däremot en högre tendens till att vara försiktig i att framföra kritik mot kommunen för att inte äventyra ekonomiskt stöd eller riskera relationer med politiker och tjänstemän. I en vidare mening bekräftar detta, enligt forskarna, att utformningen av de lokala finansieringssystemen för ideella organi- sationer har konsekvenser för i vilken mån som organisationerna vill och kan företräda grupper gentemot offentliga aktörer samt bidra till utvecklingen av den lokala välfärden (m.fl., kommande publicering utifrån forskningsprojektet ”Medborgarnas röst eller kommunernas uppdragstagare: ideella organisationers roller i lokala välfärdssamhällen”). Bilden nyanseras något av en uppföljning som Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har gjort av det civila samhällets villkor 2014. I den framkommer att andelen ideella före- ningar som bedriver någon del av sin verksamhet på uppdrag av det offentliga ökade något . Bland dessa organi- sationer är det dock relativt ovanligt att det offentliga uppdraget begränsar självständigheten och oberoendet när det gäller att ut- trycka sig eller framföra kritik i olika frågor (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014). Utredningens överväganden och slutsatser Civilsamhällets organisationer väljer självständigt vilken verksam- het som organisationen ska driva, och huruvida de vill erbjuda verksamhet i en roll som utförare. Utredningen ser ingen motsätt- ning mellan rollen som röstbärare och rollen som utförare, så länge Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället som valet utgår från vad medlemmarna i eller grundarna av en or- ganisation önskar och beslutar. En kombination av roller innebär också krav på organisationen att hantera eventuella målkonflikter som kan uppstå. Utredningen ser dock ett stort värde i att det of- fentliga värnar organisationernas möjlighet att fortsätta vara en kritisk röst och även framöver ha möjlighet att – i den mån en or- ganisation så beslutar – kombinera olika roller. I det sammanhanget spelar tillgången på organisationsbidrag och andra liknande bidrag, som inte är prestationsbaserade, en viktig roll. Därför gör utred- ningen bedömningen att organisationsbidrag fortsatt bör vara ett prioriterat sätt för offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå att ge ekonomiska förutsättningar för civilsamhällets röstbä- rarroll, och därmed också roll i demokratin. 4.2.5Förutsättningar för civilsamhället att delta i samråd och möten Bedömning: Statliga myndigheter, kommuner och landsting bör använda och utveckla metoder och vägledande dokument för samråd med civilsamhället. Utredningen har under sina kontakter med myndigheter och besök i kommuner och landsting sett många exempel på när det offentliga på olika sätt vill involvera det civila samhällets organisationer. Det handlar bl.a. om möjligheten att påverka utformningen av politiken och förbättra verksamhet av olika slag, t.ex. genom samråd och andra former av beredningsprocesser. Detta ser utredningen som mycket positivt. finns det exempel där de praktiska förutsättningarna inte gynnar civilsamhällets deltagande. Det kan bl.a. handla om den tidpunkt som det offentliga förlägger möten och hur man ser på ersättning för resor och förlorad arbetsinkomst för de indi- vider som representerar civilsamhällets organisationer. Även i detta sammanhang handlar det om det offentligas kunskap om vilken del av civilsamhället man vill samarbeta med.