sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — bedömer att särskilda mål för dricksvat- tenkontrollen behöver utvecklas i den nationella kontrollplanen. Ett uppdrag bör därför lämnas till att utarbeta Organiseringen av kontrollen bör också fortsatt ske med utgångspunkt i en kontrollverksamhet. Den stat- liga uppföljningen av kontrollen och dess måluppfyllelse behöver förtydligas. Regeringen har också angett i Livsmedels- verkets instruktion att myndigheten har ett ansvar för att följa upp kontrollen.202 Inledningsvis kan konstateras att organiseringen av livsmedels- kontrollen har utretts och diskuterats vid återkommande tillfällen. Viss kritik har framkommit och även riktats mot de delar som gäl- ler dricksvattenkontrollen. Det gäller inte minst bedömningar från den ansvariga samordnande myndigheten , som följd av de kommuninspektioner som genomförs. Bland annat har verket noterat att den sammanlagda kontrolltiden inom dricksvat- tenkontrollen endast uppgår till ett 40-tal årsarbetskrafter i landets kommuner, vilket lett till att ett stort antal anläggningar inte kon- trolleras . Utredningen bedömer att dessa resurser behöver förstärkas, särskilt mot bakgrund av att en mer frekvent kontroll behövs i många kommuner. Objekten i de högsta riskklasserna kontrolleras f.n. inte , trots uttalade mål om att så bör ske. Kontrollen av dricksvatten utgör sammantaget en liten del jämfört med den offentliga kontrollen av livsmedel. Kopplingar finns också mellan livsmedelskontroll, dricksvattenkontroll och den kommunala miljötillsyn som bedrivs i kommunerna. En för- flyttning av dricksvattenkontrollen till statlig nivå, till eller , bedöms mot denna bakgrund inte motive- rad. saknar också den närmare kompetens som kontroll av dricksvattenanläggningar förutsätter. Utredningen be- dömer därför att fördelarna med att ha kvar kontrollen av dricks- vatten på nivå uppväger de eventuella nackdelar som kan påvisas. En fortsatt offentlig kontroll av dricksvatten genom kommu- nernas försorg ställer enligt utredningens bedömning krav på ut- veckling och tydligare styrning av verksamheten. Behovet av en sådan tydligare statlig styrning har också påtalats i olika samman- hang, bland annat av . 2014/15:16, s. 7 och 2 § förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedels- verket. Ett grundläggande dokument för statens styrning av den of- fentliga kontrollen är den nationella kontrollplanen. Den utgör ett vägledande dokument för alla kontrollmyndigheter i livsmedels- kedjan och innehåller bland annat övergripande gemensamma mål och prioriteringar. I har planen utökats till att även omfatta dricksvatten. Kontrollplanen innehåller tre gemensamma övergri- pande mål för kontrollen i hela livsmedelskedjan samt vision och övergripande mål specifikt för livsmedel. Dricksvatten behandlas i ett kort avsnitt där det anges vad som bör vara myndigheternas fokus, se avsnitt 8.3.4. har inom ramen för utred- ningsarbetet och som en följd av kritik redovisat att en utveckling av planen är aktuell. bedömer, som inledningsvis angetts, att särskilda mål för dricks- vattenkontrollen behöver utvecklas. bör därför få ett tydligt uppdrag att utarbeta sådana mål. Dricksvattenproduk- tionen är till sin karaktär långsiktig, vilket också till stor del behö- ver prägla målen i den nationella kontrollplanen. Utrymme bör dock finnas för att även ta hänsyn till de risker som kan ha mer kortsiktig karaktär. Sammantaget innebär det att arbetet med kontrollplanen behöver ske med utgångspunkt i såväl kontinuitet och långsiktighet, som flexibilitet och mer kortsiktig situationsan- passning. Statens insatser i kontrollarbetet behöver stärkas för att bidra till en fortsatt trygg dricksvattenförsörjning. Det avser bland annat ett tydliggörande av statens möjligheter att genom ökad styrning underlätta för såväl mindre som större kontrollmyndigheter att utveckla och kvalitetssäkra verksamheten. Styrningen kan uttryckas genom målformulering i kontrollplanen, uppföljning av dricksvat- tenkontrollen, stöd och vägledning för kontrollmyndigheten. föreslår att ges i upp- drag att anpassa befintliga, alternativt utveckla specifika områden för kontrollen av dricksvattenanläggningar. Uppdraget ska även omfatta en översyn av det klassningssystem som ligger till grund för placering av kontrollobjekt i riskklasser och tilldelad kontroll- tid. De 15 vägledande kontrollområden som f.n. ligger till grund för kontroll, rapportering och uppföljning har utformats utifrån livs- medelslagstiftningens krav i allmänhet och inte specifikt för dricks- vatten. har förtydligat vilka kontrollområden som är aktuella för dricksvatten och vilka krav i lagstiftningen om dricksvatten som kontrollen avser. Det är dock tydligt att angivna kontrollområden inte är anpassade för dricksvattenkontrollen, med otydlighet och bristande kontroll av för dricksvattnet särskilt rele- vanta delområden som följd. Det skapar förutsättningar för lokala variationer i kontrollen och risk för förbiseende av för dricksvatt- net avgörande förhållanden. De för dricksvattenberedningen bety- delsefulla undersökningarna av råvattenkvalitet utgör t.ex. inte ett särskilt utpekat kontrollområde, inte heller en rad förhållanden som rör förebyggande krisberedskap, som visat sig avgörande med hänsyn till de framtida utmaningar som föroreningsrisker och fort- gående klimatförändringar innebär. Behovet av en översyn av dricksvattenkontrollens utformning har diskuterats inom ramen för arbete. Livs- medelsverket har också aviserat att en sådan översyn förbereds inom ramen för den bredare översyn som sker av livsmedelskontrollen.203 Modellen för riskklassning är gemensam för alla livsmedels- anläggningar. vägledning om riskklassning styr i praktiken hur mycket kontrolltid olika kontrollobjekt tilldelas. Det har framhållits att riskklassningen av dricksvattenanläggningar be- höver särskiljas från klassningen av övriga anläggningar, en syn som utredningen delar. Riskklassningen och den i kommunerna till- delade kontrolltiden speglar inte alltid det verkliga behov som kan finnas, vilket bland annat påtalats av SKL. Utredningen föreslår att ser över det gällande systemet med tanke på dricksvattenanläggningarnas speciella karaktär. En naturlig följd av ett till dricksvattnet mer anpassat system för kontrollområden och riskklassning, är att rapporteringen från kontrollmyndigheterna utvecklas, innehålls- och kvalitetsmässigt. Utredningens direktiv innebär att förslaget om anpassning av kontrollen begränsas till allmänna dricksvattenanläggningar. Det kan finnas skäl att även anpassa kontrollen av andra dricksvatten- anläggningar, vilket i så fall får bedömas i annan ordning. 203 (2015). Underlag till utredningen, . Beträffande rapporteringen av dricksvattenkvalitet enligt dricks- vattendirektivet, föreslås erhålla bemyndigande att föreskriva att större allmänna producenter och distributörer av dricksvatten ska rapportera uppgifter om dricksvattenkva- litet vid tappkran till verket. Detta underlättar datafångst och ef- fektiviserar rådande ordning med frivillig rapportering. har föreslagit att verket ska bemyndigas att föreskriva om rapporteringskrav riktat direkt mot producenter och distributörer av dricksvatten i syfte att uppfylla unionsrättens krav på rapportering. är det endast den behöriga kontroll- myndigheten som har rätt att kräva in uppgifter direkt från dem. Det gäller dock endast uppgifter som behövs för den offentliga kontrollen.204 De uppgifter som det är fråga om här, dvs. uppgifter om dricksvattenkvalitet, sammanhänger dock inte direkt med kontrollmyndigheternas offentliga kontroll utan begärs in för att uppfylla rapporteringsskyldigheten i dricksvattendirektivet. har inrapportering av analysdata från alla producenter och distri- butörer, oavsett storlek, skett på frivillig grund via laboratorierna. Rapporteringen till EU vilar därmed på osäker grund.205 Utred- ningen bedömer att ett sådant bemyndigande bör införas i livsme- delslagen206 och livsmedelförordningen. Därmed underlättas att kan fullgöra sin rapporteringsskyldighet till EU. I dricksvattendirektivet ställs krav på att varje rapport åt- minstone ska omfatta sådana vattentäkter som i genomsnitt till- handahåller mer än per dag eller berör minst 5 000 perso- ner.207 Europeiska kommissionen har begärt att medlemsstaterna ska rapportera om dricksvattnets kvalitet även för 20420 § livsmedelslagen (2006:804). 205Livsmedelsverket (2013), Förslag till införande av Dricksvattendirektivets rapporterings- krav i föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten, , Livs- medelsverket (2010), Förslag om ändring i livsmedelsförordningen (2006:813), samt (2006), Förslag till ändringar i 23 § m.fl. livsmedelsförordningen, . 206En rapporteringsskyldighet innebär nya åligganden och skyldigheter för producenter och distributörer av dricksvatten. De avser inte sådana ämnesområden där delegering inte får ske. kan således bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämer att meddela föreskrifter om rapporteringsskyldighet. I avsnitt 7.7.1 behandlas regerings- formens bestämmelser om normgivning närmare. mindre vattentäkter.208 Det framgår dock tydligt i kommissionens sammanfattande rapport om kvaliteten på dricksvatten i EU att uppgifter om vattentäkter under storleksgränsen grundar sig på frivilligt lämnade uppgifter, eftersom de inte omfattas av direkti- vets rapporteringskrav.209 Det har diskuterats om rapporteringskra- vet kan komma att utvidgas. Dagens krav tar dock endast sikte på de större anläggningarna210. Mot bakgrund av att krav som ökar den administrativa bördan inte bör göras mer omfattande än nödvändigt, föreslår utredningen att uppgiftsskyldigheten bör avgränsas till anläggningar över stor- leksgränsen. En sådan avgränsning innebär att cirka 250 producen- ter och distributörer berörs av bemyndigandet. Det kan jämföras med att drygt 4 900 anläggningar omfattades av dricksvattenföre- skrifterna 2014, varav drygt hälften var kommunala.211 Med tanke på att utredningens uppdrag avgränsas till frågor som rör allmän dricksvattenförsörjning, har utredningen inte heller haft möjlighet att bedöma konsekvenserna i ett sådant bredare perspektiv, med ett bemyndigande som omfattar alla anläggningar som berörs av dricksvattenföreskrifterna. Utredningens förslag avgränsas till ett bemyndigande som avser anläggningar som i genomsnitt tillhanda- håller mer än eller försörjer minst 5 000 personer och som omfattas av lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. Finns skäl att utöka bemyndigandet till att omfatta även andra anläggningar än allmänna, får det bedömas i annan ordning. Mindre allmänna anläggningar har tidigare omfattats av systemet med fri- villig rapportering. Utredningen erfar att avser att teckna avtal med producenter och distributörer om rapporte- ring till den databas för kvalitetsdata som är under utveckling.212 Bemyndigandet till bör begränsas med avse- ende på hur ofta uppgifter ska lämnas. 208Livsmedelsverket (2015). Underlag till utredningen, . 209Europeiska kommissionen (2014). Sammanfattande rapport om kvaliteten på dricks- vattnet i EU med en granskning av medlemsstaternas rapporter för perioden –2010 enligt direktiv /83/EG, COM(2014) 363 final, s. 2. 210I direktivet används begreppet ”enskilda vattentäkter” (”individual supplies”). Utred- ningen använder istället fortsättningsvis begreppet ”anläggningar”, som är det begrepp som använts i dricksvattenföreskrifterna vid genomförandet av direktivet. 211Livsmedelsverket (2015), Kommuners och rapportering av livs- medelskontrollen 2014, Rapport 10–2015 och (2015), Underlag till utred- ningen, . 212Livsmedelsverket (2016). Underlag till utredningen, . missionen ska ske . Utredningen gör bedömningen att rapporteringen från producenter och distributörer till Livsmedels- verket bör ske , för att ska kunna fullgöra sin rap- porteringsskyldighet. Rapportering till verket kommer att kunna ske genom särskilt formulär. Bemyndigandet bör endast avse uppgifter som producenten eller distributören innehar, så att inte ytterligare krav läggs på dem. De uppgifter som behöver rapporteras för att uppfylla direktivets krav är analysresultat från föreskrivna regelbundna undersökningar, bristande efterlevnad av direktivets gränsvärden, inklusive orsak, åtgärd och tidsåtgång för korrigerande åtgärd.213 I avsnitt 14.3.2 anges närmare hur dessa krav relaterar till gällande bestämmelser i dricksvattenföreskrifterna. Utredningen gör vidare bedömningen att möjlighet att meddela förelägganden i anslutning till rapporterings- skyldigheten bör lagregleras. Det har även övervägts om ett sådant föreläggande bör kunna förenas med vite. Producenter och distri- butörer av dricksvatten kan både vara kommuner, kommunalför- bund, kommunalal bolag och privata aktörer, varav de största aktö- rerna till övervävande del består av kommunala aktörer. En jäm- förelse kan göras med offentlig kontroll, där se- dan 2005 har möjlighet att meddela förelägganden riktade till kommuner i egenskap av kontrollmyndigheter.214 I den prome- moria som låg till grund för författningsändringen föreslogs att föreläggande skulle kunna förenas med vite om det fanns särskilda skäl. och ett antal kommuner avstyrkte dock förslaget, då de ansåg att det utgjorde ett för stort ingrepp i det kommunala självstyrelsen. Regeringen angav i förarbetena att den avsåg att löpande följa utvecklingen. Om det skulle visa sig att många kommuner fortfarande uppvisar stora brister, såg regeringen det som nödvändigt att överväga mer kraftfulla åtgärder i form av särskilda sanktionsmedel.215 bedömer på motsvarande sätt att det som ett första steg bör införas en möjlig- 213Artikel 13 och Europeiska kommissionens beslut 95/337/EG av om änd- ring av beslut 92/446/EEG av om frågeformulär för direktiv inom vatten- området (EGT L 200, 24.8.1995, s. 1, Celex 31995D0337). 21418 § livsmedelslagen. 2004/05:72, s. 30–32. het till föreläggande utan vite. Uppföljning bör dock ske för att kunna bedöma om vite ändå behöver övervägas. Systemet för inrapportering av data bör utformas så att rappor- teringen blir så enkel som möjlig för att undvika ökade administra- tiva kostnader. Det är också viktigt att systemet uppfyller kraven på informationssäkerhet. Rapporteringen av utbrott till följd av bristande dricksvatten- kvalitet regleras i särskild ordning och medger, om än i efterskott, att utvecklingen i landet kan följas . Utredningen bedömer att uppgifter rörande utbrott också bör övervägas i samband med att uppdrag utformas om att närmare utreda ett incidentrapporte- ringssystem för dricksvattensektorn. Förslaget diskuteras närmare i kapitel 9 om krisberedskapen. föreslår att en särskild vägledning för kontroll av dricksvattenanläggningar utarbetas. Uppdraget riktas naturligen till . Vägledningen kan bidra till en mer verksam och enhetlig kontroll och därmed förbättra förutsättning- arna för en trygg drickvattenförsörjning. har i uppgift att leda, samordna och följa upp livsmedelskontrollen, vilket bland annat innebär att verket ska vägleda kontrollmyndigheterna med råd och stöd. Livsmedels- verket ska verka för att livsmedelskontrollen är effektiv och likvär- dig i hela landet. Ett led i det arbetet är de skriftliga vägledningar och handböcker om offentlig kontroll som tagit fram. Eftersom dricksvattenkontrollen utgör en del av livsmedels- kontrollen i , är vissa vägledningar tillämpliga även för dricksvattenkontrollen. Den grundläggande vägledningen på områ- det omfattar dock inte dricksvatten.216 Det finns inte heller någon specifik handbok om offentlig kontroll av dricksvattenanlägg- ningar. Den 2014 reviderade vägledningen om dricksvatten riktar sig främst till verksamhetsutövare. Eftersom kontrollen av dricks- vattenanläggningar skiljer sig åt från den övriga livsmedelskontrol- 216 (2011). Vägledning till kontrollmyndigheter m.fl., Offentlig kontroll av livsmedelsanläggningar, s. 12. len bedömer utredningen att det är angeläget att tar fram en vägledning om offentlig kontroll av dricksvatten- anläggningar som riktar sig till kontrollmyndigheterna. Det finns bland annat behov av att tydliggöra hur kraven i dricksvat- tenföreskrifterna kan kontrolleras. Utredningen föreslår därför att ska få i uppdrag att ta fram en sådan vägledning. Utredningen bedömer också att en utvecklad återkoppling från till kontrollmyndigheterna, t.ex. i väglednings- form, behövs för att kontinuerligt bidra till en utveckling av verk- samheten. ansvarar också för samordning och vägledning av de kommunala kontrollmyndigheternas verksamhet. anordnar främst länsmöten och genomför uppföljning av kommu- nernas kontrollverksamhet genom revisioner, men bistår bara be- gränsat med rådgivning. Det har i olika sammanhang påtalats att skulle kunna fylla en viktig funktion genom att ordna plattformar för erfarenhetsutbyte mellan kontrollmyndigheter i länet och stötta kommunerna i etablering av nätverk. Utredningen bedömer att detta på många håll kan vara värdefullt och ses som en naturlig utveckling, men ser inte skäl att närmare reglera frågan. föreslår att det ska införas nationella föreskrifter om krav på kompetensförsörjningsplan inom dricksvattenkontrol- len. Frågan har också diskuterats inom ramen för Dricksvattenut- redningens arbete och anknyter väl till de behov av en utvecklad kontroll som utredningen konstaterat. erhöll 2011 viss förstärkning för att utveckla utbildning och fortbildning av livsmedelsinspektörer, ta fram kontrollhandböcker och ändamålsenliga metoder mot bakgrund av bristen på etablerade system för kompetensförsörjning. Ytterligare behov gällde utbildning i kontrollens kärnuppgifter. Diskussion- erna inom och de granskningar som gjorts visar att det finns behov av att komplettera bestämmelserna med nationella föreskrifter som närmare beskriver de krav som ställs på kontrollmyndigheterna. EU:s livsmedelslagstiftning är som tidigare framgått inte tillämplig inom dricksvattenförsörj- Det har saknats nationella föreskrifter om kompe- tenskrav för dem som utför dricksvattenkontroll. De föreslagna föreskrifterna om kompetensförsörjningsplan föreslås även gälla för sådan kontroll.217 Från forskningens sida har främst de små kommunernas svaga kontrollfunktioner betonats. Eftersom även va-organisationen i sådana kommuner ofta kännetecknas av resurs- och kompetens- brister kan det sammantaget innebära svårigheter att långsiktigt säkra den lokala dricksvattenförsörjningen. Samverkan mellan kommuner och mer strategiska satsningar på kompetensförsörj- ning kan då krävas. Från kommunernas sida betonas behoven av tydligare krav på kontrollarbetet med anpassade utbildningar, utveckling av regionala nätverk och andra stödåtgärder för att stimulera den kompetensut- veckling som behövs. Utredningen ser en sådan utveckling som en naturlig fortsättning på de åtgärder som föreslås kring dricks- vattenkontrollen. 8.4Övervakning och undersökning av råvattenkvalitet ska enligt sitt uppdrag bland annat kart- lägga kontrollen av dricksvatten inklusive råvattenkvaliteten och vid behov lämna förslag på hur denna kan effektiviseras och sam- ordnas med beaktande av krav i EU:s olika regelverk och det myn- dighetsarbete avseende råvattenkontrollen som bedrivits. Den bakomliggande problematiken gäller i korthet dels att undersökning av råvattnets kvalitet, ofta kallad råvattenkontroll, till sin omfattning inte är fullt känd och tycks variera i betydande utsträckning mellan landets dricksvattenproducenter, dels att even- tuella samordningsvinster gentemot övervakning inom vatten- förvaltningen inte utretts eller reglerats närmare. Dessa för- hållanden sammanhänger med att undersökning av råvattenkvalitet omfattas av dricksvattenföreskrifterna, men där inte detaljreglerats, utan sker utifrån lokala förhållanden och överväganden för att 217 (2015), Redovisning av regeringsuppdrag om utnytt- jande av föreskriftsrätt vad gäller föreskrifter om offentlig kontroll, , dnr 2014/42416. underlätta beredningen av dricksvatten. Provtagning inom ramen för övervakning av vattenförekomster inom vattenförvaltningen styrs av regelverk under . Miljöövervakningen i vidare mening sker utifrån det mer övergripande miljömålsarbetet. Utredningen redovisar i följande avsnitt bakgrunden till de för- hållanden som råder. En beskrivning ges därefter av dagens under- sökning av råvattenkvalitet och andra typer av övervakning, särskilt inom vattenförvaltningen. I några avslutande avsnitt diskuteras förutsättningarna för utveckling och samordning. Inom den allmänna dricksvattenförsörjningen ingår undersökning av råvattnets kvalitet som en naturlig utgångspunkt och grund för produktionen och den beredningsprocess som krävs. Målet för dricksvattenproducenterna är att känna sitt råvatten tillräckligt väl för att kunna utforma och styra beredningsprocesserna och kunna leverera ett hälsosamt och rent dricksvatten. Kännedom skaffar man sig genom faroanalys (HACCP) kombinerad med regel- bundna undersökningar av råvattnets kvalitet. Undersökning av råvattnet är inte detaljreglerad under livsme- delslagstiftningen eller något annat regelverk, men stöd och väg- ledning finns i vägledningsmaterial och i form av branschriktlinjer.218 Det anges i dricksvattenföreskrifterna att särskild hänsyn ska tas till beskaffenheten av råvattnet inför bered- ningen av dricksvatten.219 Även om specifika rikt- och para- metervärden och krav på provtagningen saknas, så måste produ- centerna analysera sitt råvatten. Det är dock ytterst de enskilda producenternas ansvar att bedöma vilka prov och analyser som är nödvändiga. Råvattenundersökning har av olika aktörer diskuterats utifrån en rad olika utgångspunkter. Det har dels gällt frågan om råvatten- prover verkligen tas i den utsträckning som behövs och om prov- tagningsprogrammen alltid är lämpligt utformade. Misstankar finns om att så inte är fallet. Dels har också frågan om samordning 218Livsmedelsverket (2014), Vägledning, Dricksvatten, , respektive Svenskt Vatten (2008), Råvattenkontroll – krav på råvattenkvalitet. 2193 § dricksvattenföreskrifterna. mellan undersökningar av råvatten, övervakning enligt vattenför- valtningen och miljöövervakningen i övrigt aktualiserats av vatten- myndigheterna och SGU. Undersökning av råvattnet sker från ett stort antal vattentäkter i landet, vilket vattenmyndigheterna och SGU kan komplettera med den grundläggande övervakning som erfordras, främst på grundvattensidan där tillgången på data är knapphändig. Det gäller närmast den eftersatta övervakningen av skyddade områden för dricksvatten inom vattenförvaltningens ram, men även miljöövervakning i ett bredare miljömålsperspektiv. Ökad samordning skulle enligt dessa utgångspunkter kunna ge synergier och samhällsekonomiska fördelar. Kunskapsbrister då det gäller den faktiska undersökningen av råvatten i landet har liksom resursbehov och andra brister inom övervakningen av vattenförekomster, utifrån olika utgångspunkter inneburit önskemål om starkare styrning av undersökningarna av råvatten, dess utformning och rapportering. Statistiken över fak- tiska undersökningar bygger på frivillig rapportering och är därmed bristfällig ur ett centralt perspektiv. Utredningen diskuterar frågan, och då även med avseende på informationssäkerhet. Det gäller där närmast redovisningen av geografisk lägesinformation och andra uppgifter för täkter i databaser och arkiv. Från kommuner och dricksvattenproducenter har önskemålen varit av annan karaktär, här påtalas bristen på tydliga riktlinjer från staten och vikten av att inte ålägga va-kollektiven onödig samverkan och orättmätiga kost- nader för provtagning de inte själva har nytta av. Utredningen diskuterar även en rad ytterligare frågeställningar, som sammanhänger med undersökning av råvatten. Det gäller dels behovet av att kartlägga omfattningen, dels de praktiska förutsätt- ningar som kan finnas för samordning mellan olika aktörer med skilda målsättningar och provtagningsprogram.