sou · H4B34 · 2016-01-15 00:00:00 — konstaterade också att även hos privaträttsliga objekt kan myndighetsutövning förekomma, att det krävs lagstöd för detta och att lagstöd finns för att en privat förskola kan ha uppgifter som innefattar myndighetsutövning i 2 kap. 5 § skollagen. Domstolen uttalade att en orosanmälan i sig inte kan anses inne- fatta myndighetsutövning. En anmälan, liksom en utebliven anmälan, har dock indirekt rättsliga konsekvenser för ett barn och står i mycket nära samband med socialnämndens myndighetsutövning. En sådan anmälan från en förskola eller från den som är verksam där ingår Vilken rättslig ställning har fristående skolor … därför som ett led i myndighetsutövning och sker därför ”vid myn- dighetsutövning” fastslog . 16.3Fristående skolor omfattas av 1 kap. 9 § RF Utredningens bedömning: Fristående skolor omfattas av objek- tivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF när de fullgör offentliga förvalt- ningsuppgifter. års ändringar av regeringsformen omfattade bestämmel- sen i 1 kap. 9 § förutom domstolar och förvaltningsmyndigheter även ”andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen”. Uttrycket har i första hand avsett regeringen, men också privat- rättsliga objekt när dessa fullgör förvaltningsuppgifter med stöd av beslut enligt 12 kap. 4 § RF1 (prop. 1975/76:209 s. 138). ändringar i regeringsformen har detta uttryck ersatts med ”andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter”. Syftet har varit att klargöra att normmässighets- och objektivitetskravet också gäller privaträttsliga subjekt när de fullgör förvaltningsuppgifter som över- lämnats till dem (prop. 2009/10:80 s. 247). Det får därmed stå klart att fristående skolor är sådana organ som i sina offentliga förvaltningsuppgifter har att tillämpa 1 kap. 9 § RF. Av det ovan nämnda förarbetsuttalandet följer det för övrigt också att de anses vara sådana organ som utför ”offentliga förvaltnings- uppgifter”. 16.4Legalitetsprincipen i 1 kap. 1 § RF Utredningens bedömning: Fristående skolor är bundna av legali- tetsprincipen i 1 kap. 1 § tredje stycket RF. Bestämmelsen i 1 kap. 1 § tredje stycket RF om att den offentliga makten utövas under lagarna riktar sig till dem som utövar offentlig makt. Den som utövar offentlig makt har alltså att följa lagen. 1 11 kap. 6 § RF. Vilken rättslig ställning har fristående skolor … Enligt utredningen bör lagreglerad undervisning och utbildning anses ha inslag – och då inte bara vid myndighetsutövning – som innebär utövande av offentlig makt, särskilt med hänsyn till den tvingande skolplikten och plikten för eleverna att närvara i skolan. Utredningens slutsats är alltså att fristående skolor är bundna av legalitetsprincipen i 1 kap. 1 § tredje stycket RF. 16.5”Det allmänna” i regeringsformens första och andra kapitel Utredningens bedömning: Fristående skolor utövar offentlig makt och bör anses omfattade av begreppet ”det allmänna” i 1 och 2 kap. RF. Regeringsformens 1 kap. 2 § om målsättningsstadganden inleds med att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla män- niskors lika värde och för den enskilde människans frihet och vär- dighet i första stycket. Som framgår i avsnittet ovan är utredningens slutsats att fristående skolor utövar offentlig makt och de omfattas därför också av denna bestämmelses första stycke. I 1 kap. 2 § andra–femte styckena anges sedan ett antal mål som ”det allmänna” ska verka för. Begreppet ”det allmänna” förekommer också i rättighetsregleringen i 2 kap. 1 § RF där det bl.a. slås fast att var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet (1 p). En utgångspunkt för utredningen är att när begreppet ”det all- männa” används i regeringsformens första och andra kapitel bör det antas ha samma innebörd. Frågan är då vad som menas med ”det allmänna”. I förarbetena till rättighetsregleringen i 2 kap. RF framgår att det materiella skyddet avser i allmänhet endast den enskildes relation till den offentliga makten. Skälet till detta anges vara att ett rättighets- skydd som ska gälla gentemot lagstiftaren, dvs. , måste ges i en form som binder denna, nämligen i grundlag. För att skydda medborgarnas rättigheter mot angrepp från andra enskilda är det i de flesta fall tillräckligt med vanlig lag (prop. 1975/76:209 s. 85 f.). I förarbetena till 2 kap. RF sägs vidare att som utredningen (här avses SOU 1975:75 s. 185 f.) påpekar avses med uttrycket det all- männa först och främst det allmännas verkställande organ: domsto- Vilken rättslig ställning har fristående skolor … lar, andra myndigheter och ibland också privaträttsligt organiserade subjekt (här kurs., prop. 1975/76:209 s. 140). I förarbetsuttalandet hänvisas till bestämmelsen i dåvarande 11 kap. 6 § tredje stycket RF, en bestämmelse som finns i 12 kap. 4 § andra stycket. Där anges att förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer. Innefattar uppgiften myndighets- utövning får ett överlämnande göras endast med stöd av lag. En fråga är då om hänvisningen till bestämmelsen i 12 kap. 4 § andra stycket RF ska anses generellt verkande för de privaträttsligt organiserade subjekt som bedöms falla under uttrycket det allmänna. Bör de i stället anses omfattade av begreppet endast i de situationer där det förekommer myndighetsutövning? Det mest rimliga antag- andet är enligt utredningen att hänvisningen ska anses vara gene- rellt verkande, dvs. den avser de här berörda privata subjekten som sådana. En motsatt tolkning skulle t.ex. innebära att elever i fristå- ende skolor inte skulle omfattas av fri- och rättighetsregleringen i förhållande till sin skola annat än i de sammanhang där skolan ut- övar myndighetsutövning, t.ex. vid betygssättning. En sådan tolk- ning skulle medföra att elevers rättigheter blir beroende på skol- form. Den framstår som ologisk.2 Även om den andra tolkningen skulle göras att fristående skolor inte omfattas av begreppet ”det allmänna”, och följaktligen inte heller av målsättningsstadgandena i 1 kap. 2 § RF, bör det fram- hållas att de fristående skolorna ju då i vart fall omfattas av bestäm- melserna om värdegrunden i skollagen. Det kan för övrigt noteras att fristående skolor inte omfattas av offentlighetsprincipen enligt 2 kap. TF. Utredningen om offentlighetsprincipen har i sitt betänkande, som redovisades , föreslagit att en ny bestämmelse införs i offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL), av innebörd att av vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av all- männa handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar ska gälla också 2 Se här , Fristående skolor och regeringsformen – om innebörden av ”det all- männa”, FT 2013, s. 276 f. Vilken rättslig ställning har fristående skolor … handlingar hos huvudmän hos fristående skolor. Samtliga huvudmän för fristående skolor ska omfattas. Huvudmännen ska vid tillämp- ningen av OSL jämställas med myndigheter. Förslaget innebär bl.a. att elever i fristående skolor kommer att omfattas av samma sekre- tessbestämmelser i som elever i kommunala skolor (se SOU 2015:82). 17.1Kommittéförordningens och utredningsdirektivens krav Utredningen ska redogöra för ekonomiska och praktiska konsekven- ser av sina förslag. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Enligt 14 § ska en utredning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader eller intäkter för staten, kom- muner, landsting, företag och andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kom- muner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering. I 15 § anges att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små före- tags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a §). Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgiv- ning ska en konsekvensutredning innehålla 1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, 3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen, 4.uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande- rätt grundar sig på, 5.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser reg- leringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de över- vägda regleringsalternativen, 6.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Euro- peiska unionen, och 7.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella insatser. Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutred- ningen enligt 7 §, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning i en rad olika avseenden, bl.a. om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas ut- formning. I utredningens direktiv anges att redogörelsen även ska innehålla en beskrivning av konsekvenser för elever utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter, (). Utredningens förslag innebär att när företrädare för en skolenhet bjuder in politiska partier för att medverka i utbildningen får an- talet partier begränsas till samtliga de partier som är representerade i antingen , vald församling i kommun eller Europaparla- mentet. En skola har också möjlighet att bjuda in politiska partier utifrån en annan objektiv grund. Om politiska partier har bjudits in, ska eleverna som ett led i utbildningen ges möjlighet att på lämp- ligt sätt få ta del av information också från andra politiska partier som har anmält intresse av att få medverka. 17.3.1Problemet och vad som ska uppnås Utredningen har fått i uppdrag att analysera de bestämmelser som reglerar hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in poli- tiska partier i skolorna. Utredningen ska därutöver överväga om skolan ska kunna begränsa det antal politiska partier som skolan tar emot på objektiva grunder, t.ex. till att avse sådana partier som vid tillfället är representerade i , och, om så bedöms möjligt och lämpligt, lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningens slutsats av sin analys av gällande rätt är att det rådande rättsläget är svårtolkat när det gäller hur skolor ska förhålla sig till att bjuda in politiska partier. Praxis kan tolkas på så sätt att en skola av praktiska skäl kan begränsa antalet politiska partier som skolan bjuder in under förut- sättning att urvalet sker på objektiv grund. Ett sådant objektivt urval kan t.ex., som framhålls i RÅ 81 nr 2:26 II, vara partier som är repre- senterade i eller i kommunens fullmäktige. JO har för sin del tolkat gällande rätt på så sätt att om en skola av praktiska skäl begränsar antalet partier som skolan bjuder in an- ses inte beslutet strida mot lag under förutsättning att urvalet görs objektivt och inte heller innebär att övriga organisationer utesluts från att i en eller annan form delta i verksamheten. I ett beslut har JO uttryckt, angående begreppet ”en eller annan form”, att utgångspunkten är att ett parti eller en organisation som uttryckt intresse för att delta ska tillåtas göra detta på samma vill- kor som de som inbjudits (JO:s beslut av , dnr 3110-2009). Särskilt detta beslut har skapat ett oklart rättsläge för hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier. Det rådande rättsläget skapar en osäkerhet hos skolor när det gäller frågan hur politiska partier ska bjudas in. Det i sin tur kan leda till att färre skolor väljer att bjuda in företrädare för politiska partier. Skolan har ett demokratiskt uppdrag. Det uppdraget kan utföras på olika sätt och det är inte ett måste att elever ges möjlighet att möta företrädare för politiska partier inom ramen för utbildningen. Skolan kan t.ex. åskådliggöra viktiga demokratiska principer såsom den fria åsiktsbildningen och valhandlingens betydelse genom andra metoder. är det olyckligt om skolor skulle välja bort möjligheten att bjuda in politiska partier till följd av det oklara rättsläget. Besök av representanter för politiska partier är ett bra sätt att ge eleverna fördjupade kunskaper om demokratins innehåll och dess former. Det skulle vara en mindre lycklig utveckling om skolor skulle stänga dörren för besök av politiska partier. I ett längre perspektiv skulle det t.ex. kunna ha en negativ inverkan på elevers benägenhet att engagera sig politiskt. En målsättning med utredningens förslag är således att bringa klarhet för skolor i frågan hur de ska bjuda in politiska partier. Den föreslagna bestämmelsen är påkallad av praktiska skäl. Inför valet till fanns det ca 40 registrerade partibeteckningar på webplats. Det är inte görligt för skolorna att bjuda in ett så stort antal politiska partier – även om det inte är sannolikt att samtliga partier skulle ha möjlighet att medverka. Förhoppningen är att den föreslagna regeln ska tydliggöra rätts- läget när det gäller hur skolor ska förhålla sig till att bjuda in politiska partier. En önskvärd följd är att skolor ska bjuda in företrädare för politiska partier inom ramen för utbildningen i en större utsträck- ning än vad som sker . I avsnitt 14.1.1 utvecklar utredningen sina skäl för den föreslagna bestämmelsen. Ett alternativ till utredningens förslag är att inte föreslå någon bestäm- melse. Utredningen skulle i stället bara kunna ge uttryck i betänkan- det för sin syn på hur gällande rätt ska tolkas som en vägledning för skolor. Med enbart sådana synpunkter och kommentarer har dock inte möjlighet att göra något auktoritativt uttalande i för- arbetsform. Sådana uttalanden kan endast göra i anslut- ning till ett lagförslag. Risken är därför stor för att oklarheten består, eller väcks till liv igen i ett senare skede. att det är ett bättre alternativ att införa en ny bestämmelse med den föreslagna innebörden i skollagen. I avsnitt 14.1.5 har utredningen diskuterat två alternativa sätt att utforma den föreslagna kompletteringsbestämmelsen. Det gäller alltså den delen av bestämmelsen som anger att om politiska partier har bjudits in, ska eleverna som ett led i utbildningen ges möjlighet att på lämpligt sätt få ta del av information också från andra politiska partier som har anmält intresse av att få medverka. Utredningen har valt att föreslå att kompletteringsregeln ska gälla i samtliga fall där en skola väljer att bjuda in politiska partier. Ett alternativ här är att i stället låta kompletteringsregeln gälla enbart i de fall där skolan bjudit in politiska partier utifrån en annan objek- tiv grund än representation i antingen , vald församling i kommun eller . Det skulle i så fall innebära att om skolan har bjudit in politiska partier enligt huvudregeln behöver skolan därefter inte anordna någon slags medverkan för de övriga partier som anmäler intresse av att delta. En sådan regel skulle för- enkla för de skolor som väljer att tillämpa den. Det som talar mot att utforma den föreslagna bestämmelsen på det sättet är att den stämmer mindre bra överens med skolans demo- kratiuppdrag i anslutning till principen om fri åsiktsbildning. Ut- redningen har därför valt att låta kompletteringsregeln gälla i alla de fall där en skola väljer att bjuda in politiska partier. 17.3.3Vilka berörs av regleringen? De som berörs av den föreslagna regleringen är framför allt de obli- gatoriska skolformerna, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan – vilket innebär att elever, lärare och andra skolanställda, rektorer samt skolornas huvudmän berörs. Dessutom berörs förstås de politiska partierna. Härutöver kan också en del myndigheter som arbetar med bl.a. dessa frågor komma att beröras. I första hand bör här nämnas Skol- verket som tidigare utarbetat ett stödmaterial på temat hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har utarbetat ett metodmaterial om demokratiska samtal i skolan med bl.a. en genom- gång om vad som gäller när skolan bjuder in politiska partier. Flera organisationer såsom , Idéburna skolors riksförbund, , , Elevkårer, Elevråd (), kommuner och lands- ting (SKL) och kan sägas bli berörda, eftersom regleringen rör deras medlemmar i form av skolhuvudmän, läraranställda och annan skolpersonal samt elever. Den föreslagna regeln gäller för alla skolformer och för skolor med alla sorters huvudmän. Konsekvenserna blir således desamma för skolor oavsett om det är en kommun, ett landsting, staten eller en enskild som är huvudman. En möjlig följd av utredningens förslag är att skolor i en större utsträckning än bjuder in politiska partier. Den föreslagna regeln kan underlätta för de skolor som t.ex. bjuder in politiska partier till en debatt i och med att skolorna på förhand vet hur många partier som kommer att vara representerade i debatten. Som gällande rätt kan tolkas måste en skola som bjuder in politiska partier till en debatt bereda också andra partier som anmäler intresse av att delta möjlighet att vara med i debatten. Den bestämmelse som före- slås gör det alltså lättare för skolor att planera ett arrangemang med inbjudna företrädare för politiska partier. Det bör dock observeras att eleverna ska, enligt den föreslagna bestämmelsen, ges möjlighet att på lämpligt sätt få ta del av infor- mation också från andra partier som inte blivit inbjudna av skolan men som anmält intresse av att få medverka. Skolor som väljer att tillämpa regeln måste bedöma på vilket sätt politiska partier som inte blivit inbjudna ska medverka och planera för det. Härutöver är det svårt att peka på några tänkbara konsekvenser för de skolor som väljer att tillämpa den nu föreslagna regeln, särskilt när det gäller tidsåtgång samt administrativa och andra kost- nader. Skolan har ett demokratiskt uppdrag och kan välja att arbeta med det på olika sätt. Att bjuda in företrädare för poli- tiska partier kan således vara en delmetod i att visa eleverna viktiga demokratiska principer såsom den fria åsiktsbildningen. För den skola som väljer att inte bjuda in politiska partier till skolan kvar- står dock det demokratiska uppdraget. Lärarna får då med andra metoder åskådliggöra demokratins principer för eleverna och lägga upp utbildningen på ett annat sätt. De företag som kommer att omfattas av bestämmelsen är företag inom friskolesektorn. Utredningen om offentlighetsprincipen i fri- stående skolor har i sitt betänkande Ökad insyn i fristående skolor redovisat att det under /15 fanns ungefär 800 huvud- män för cirka 1 300 fristående skolor. Av dessa samtliga huvudmän var aktiebolag, stiftelser eller ideella föreningar samt ekonomiska föreningar (se SOU 2015:82 s. 123). Det sagda i avsnitt 17.3.4 innebär att den föreslagna bestämmelsen inte får några särskilda konsekvenser vad gäller arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt för företag. Några särskilda hänsyn till små företag vid regelns utformning varken behövs eller kan tas, eftersom objektivitetsprincipen följer av regeringsformen. Denna princip måste således beaktas oavsett om det är ett större eller ett mindre företag som är huvudman för en fristående skola. Det finns olika typer av stöd- och metodmaterial om politisk information i skolan. har tagit fram ett stödmaterial och MUCF har utarbetat ett metodmaterial om demokratiska samtal i skolan där det bl.a. görs en genomgång om vad som gäller när en skola vill bjuda in politiska partier. Materialet behöver redigeras för det fall den föreslagna bestäm- melsen träder i kraft. Arbetsinsatsen för detta kan beräknas bli rela- tivt låg, eftersom det enbart handlar om att beskriva den nya be- stämmelsen och dess förarbeten. Därtill behöver det nya materialet tryckas och spridas till huvudmän. Detta kommer att innebära en kostnad för respektive MUCF. Enligt en grov uppskatt- ning kan kostnaderna för revidering och spridning av materialen be- räknas till per myndighet. Det föreslås att denna kostnadsökning beaktas i samband med bestämmandet av berörda anslag. Skolinspektionen har tillsyn över skolväsendet (26 kap. 3 § skol- lagen). Om den föreslagna bestämmelsen blir gällande kommer Skolinspektionens tillsyn omfatta också denna regel. Någon direkt kostnadsökning för detta torde inte uppkomma. 17.3.6Konsekvenser för kommuner och landsting Utredningen bedömer att det framlagda förslaget inte kommer att medföra kostnadsökningar för kommunerna och landstingen. Enligt utredningens direktiv ska konsekvensanalysen även innehålla en beskrivning av konsekvenser för elever utifrån . ratificerade utan att något för- behåll gjordes på någon punkt. Anslutningen till konventionen inne- bär att åtagit sig att se till att konventionens rättigheter för barn verkligen genomförs. har inte inkorporerat kon- ventionen genom lag utan har i stället, efter att ha konstaterat att gällande svensk rätt får anses stämma överens med konventionen, valt den s.k. transformeringsmetoden. Metoden innebär att löpande införa eller ändra svenska bestämmelser så att de överensstämmer med konventionens krav, i den utsträckning det anses behövligt. har fått i uppdrag av regeringen att bl.a. lämna förslag till en lag om inkorporering av barnkonven- tionen (se tilläggsdirektiv (2015:17). Inkorporering innebär att det i lag föreskrivs att bestämmelserna i konventionen ska gälla som lag i . De artiklar i som enligt utredningen främst torde aktualiseras i sammanhanget är artikel 28 och 29, dvs. rätten till utbildning respektive utbildningens syfte. I artikel 28 sägs bl.a. att konventionsstaterna erkänner barnets rättigheter till utbildning. I syfte att gradvis förverkliga denna rätt och på grundval av lika möjligheter ska konventionsstaterna särskilt t.ex. göra grundutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla. Artikel 29 anger bl.a. att konventionsstaterna är överens om att barnets utbildning ska syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga. En- ligt denna artikel är konventionsstaterna vidare överens om att barnets utbildning ska syfta till att förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämlikhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör urbefolkningar. Utredningens bedömning är att rättsläget förtydligas i och med den föreslagna bestämmelsen. Förslaget ryms inom objektivitets- principen och syftar till att skolor ska iaktta saklighet och opartisk- het när politiska partier bjuds in till skolan. Det i sin tur säkerställer att eleverna får möta företrädare för politiska partier utifrån ett objektivt urval. Förslaget också för att principen om fri åsikts- bildning åskådliggörs. Detta torde ligga väl i linje med innehållet i . I sammanhanget bör framhållas att en skola kan välja andra metoder än den som innebär att företrädare för politiska partier bjuds in i arbetet med det demokratiska uppdraget. Det är upp till varje rektor att bedöma om det är lämpligt och i enlighet med elevernas bästa att företrädare för politiska partier bjuds in. Utredningens slutsats är att den föreslagna bestämmelsen är fören- lig med . Utredningens förslag: Bestämmelsen ska träda i kraft .