sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — Kravet ska vara utformat så att det kan uppfyllas av aktörer som bedriver verksamhet i olika typer av associationsformer. Tillstånd för att få motta offentliga medel Ett frivilligt tillstånd för att få motta offentliga medel Utredningen har tolkat uppdraget enligt direktiven som att de regle- ringar som föreslås endast ska riktas mot aktörer som tar emot offentlig finansiering. Utredningen har därför avstått från att införa regler som ska följas av alla aktörer som utför tjänster inom skola, vård och omsorg. För att det ska bli tydligt vilka som omfattas av reglerna så föreslår utredningen en ny form av tillstånd som kan sökas av den som vill ha offentlig finansiering. Befintliga aktörer som inte vill följa de nya reglerna kan avstå från att söka detta nya till- stånd men fortsätta att bedriva sin verksamhet eller någon annan typ av verksamhet. De kommer emellertid inte längre att kunna ta emot offentlig finansiering för att bedriva välfärdverksamhet. Företag och organisationer som är aktiva inom de aktuella områdena men som finansieras på annat sätt än genom offentliga medel, t.ex. vissa plastikkirurger, eller privat finansierade vaccinationscentraler berörs inte alls av utredningens förslag och de kommer inte att behöva an- söka om tillstånd. Kravet på att offentliga medel ska användas till det de är avsedda för ska därmed ställas inom ramen för en ny tillståndsprocess. Ett tillstånd om att få motta offentliga medel är en förutsättning för att kunna få offentlig finansiering efter ikraftträdandet. För befintliga företag eller organisationer som inte vill ansöka om tillstånd, eller som nekas tillstånd om att få motta offentliga medel, finns emeller- tid övergångsregler, se avsnitt 24. Krav på tillstånd är vanligt inom välfärden Krav på tillstånd för att vara aktiv inom välfärdsområdet ställs . Bland annat prövar (Skolinspektio- nen) ansökningar av enskilda att godkännas som huvudman för fri- stående skolor och kommuner prövar ansökningar avseende fristå- ende förskolor. Inom socialtjänstområdet ställs krav på tillstånd för att bedriva viss typ av verksamhet. För exempelvis hemtjänst råder ingen till- ståndsplikt. För andra verksamheter, t.ex. hem för vård eller boende (HVB), är tillståndsplikten beroende av hur kommunen väljer att ut- Tillstånd för att få motta offentliga medel forma sin upphandling.1 För stora delar av den verksamhet som be- drivs enligt lagen (1993:387) om stöd och vård till vissa funktions- hindrade (LSS) ställs ingående krav i en tillståndsprövning. Hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL skiljer sig från andra välfärdsområden genom att krav på till- stånd för att bedriva sådan verksamhet endast ställs i undantagsfall. Inom hälso- och sjukvården ställs emellertid krav på legitimerad personal. Det ställs alltså redan krav på tillstånd inom stora delar av välfär- den. Vad som krävs för ett tillstånd skiljer sig åt mellan de olika områdena. Att ställa krav på hur de offentliga medlen ska användas inom ramen för en tillståndsprocess, är emellertid en principiell ny- het för svenska förhållanden. Det är dock inte främmande att reglera frågor som rör sökandens ekonomi inom ramen för en tillstånds- prövning. Skolinspektionen ställer krav på viss ekonomisk stabilitet för det godkännande som krävs för att bedriva fristående skolor. En sökande ska ha förutsättningar att finansiera kostnader för att börja driva skolan och för att kunna bedriva en stabil och långsiktig verksamhet. Sökanden ska därför t.ex. kunna redovisa en tillförlitlig likviditetsbudget och en resultatbudget . I vissa fall kan det bli aktuellt att granska om det finns ekono- miska medel hos en koncernmoder eller andra bolag i koncernen.2 Detta för att kunna bedöma om det finns tillräckliga medel för att bedriva verksamheten långsiktigt. I betänkande Krav på privata aktörer i välfärden3 föreslogs också ingå- ende krav vad gäller ekonomin i välfärdsföretagen. I våra grannländer ställs krav på att medel som ska gå till fristå- ende skolor och annan offentligt verksamhet ska användas i verk- samheten (se avsnitt 6). Att ställa krav på att verksamhet ska bedri- vas utan vinstsyfte som förutsättning för att få tillgång till stats- bidrag är heller inte ovanligt inom välfärdsområdet i Sverige.4 Exem- pelvis får statsbidrag till folkhögskolor bara lämnas till verksamheter utan kommersiellt syfte och statsbidrag till kvinno- och tjejjourer får 1996/97:124 s. 145 och 185. 2013/14:112 s. 36 f. 4Se t.ex. förordning (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen, förordning (2012:316) om statsbidrag för viss verksamhet på funktionshindersområdet, förordning (2015:454) om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer och förordning (2015:553) om statsbidrag till informa- törsverksamhet som rör psykisk ohälsa och psykiska funktionsnedsättningar. Tillstånd för att få motta offentliga medel bara lämnas till ideella organisationer. Inom vissa områden har man därmed gjort bedömningen att de offentliga medlen ska gå till den aktuella verksamheten och inte får tas ut av ägarna i form av vinst. Även inom andra områden som har ansetts samhällsviktiga har man i lagen fastslagit begränsningar relaterade till avkastningen på det kapi- tal som krävs för att bedriva verksamheten.5 En fördel med att ställa krav inom en tillståndsprocess är att det därigenom är möjligt att göra en allsidig och likvärdig prövning av hur den aktuella aktören uppfyller kraven. En tillståndsprocess som kompletteras med en möjlighet till överklagande bidrar också till en rättsäker process. De krav som ställts i en tillståndsprövning kan dessutom löpande följas upp inom ramen för en tillsynsprocess. Visar det sig då att kraven inte längre uppfylls kan detta utgöra grund för att återkalla tillståndet. Ytterligare en fördel med att ställa krav inom ramen för en till- ståndsprocess är att alla juridiska personer som uppfyller tillstånds- kraven kan få tillstånd oavsett associationsform. Det innebär att man undviker en reglering som innebär att endast en specifik associa- tionsform, exempelvis aktiebolag med särskild vinstbegränsning (svb), ska få ta emot offentlig finansiering inom välfärdsområdet. En nackdel med att införa ett tillståndskrav är att detta innebär en ökad administration. En prövning måste göras av alla som vill ha offentlig finansering inom skola, vård och omsorg. Detta innebär att myndigheter inom området kommer att behöva avsätta resurser för att göra denna prövning. De privata aktörerna måste också av- sätta resurser för att ansöka om tillstånd. Utredningen gör dock bedömningen att dessa kostnader är motiverade mot bakgrund av det stora behovet av reglering på detta område och mot bakgrund av att andra alternativ, se avsnitt 23.1.1, inte är lämpliga för att upp- nå målet enligt utredningens direktiv. Att ställa krav på ett särskilt tillstånd för att få motta offentlig finansiering påverkar inte det grundläggande systemet för hur privata utförare och enskilda huvudmän får tillgång till offentlig finansiering inom välfärden. Privata utförare inom hälso- och sjukvård, social- tjänst och viss utbildningsverksamhet kommer även fortsättningsvis att anlitas genom upphandling eller genom ett valfrihetssystem. Kommunerna kan därmed även fortsatt ställa de kvalitetskrav som 5 5 kap. 6 § ellagen (1997:857). Tillstånd för att få motta offentliga medel de anser är relevanta för tjänsten. Kommunerna kan också själva besluta om vilka ersättningsystem de vill tillämpa. Enskilda huvud- män inom skolväsendet kommer även fortsättningsvis att godkännas enligt de regler som gäller . För att aktörerna ska få ingå i ett valfrihetssystem, upphandlas eller ta emot bidrag från en kommun för skolverksamhet, så kallad skolpeng, föreslås emellertid att aktö- rerna först ska ha ett tillstånd som visar att de avser använda mer- parten av de offentliga medlen i verksamheten. 10.3Vilken verksamhet samt vilka utförare och huvudmän som omfattas av kravet Utredningens förslag: Ersättning som följer av en kommuns eller ett landstings avtal om överlämnande av verksamhet enligt socialtjänstlagen, lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade, skollagen eller hälso- och sjukvårdslagen till privata utförare som avses i 3 kap. 18 c § kommunallagen får, i fråga om juridiska personer, endast lämnas om utföraren har ett tillstånd att motta offentlig finansiering. Detsamma gäller för utbetalande av assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken. För att ett godkännande som enskild huvudman för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasie- särskola, fritidshem eller pedagogisk omsorg ska medföra en rätt till bidrag krävs att den juridiska personen har ett tillstånd att motta offentlig finansiering. Utredningens bedömning: Regleringen bör inte omfatta enskilda individer. När kommuner eller landsting anlitar privata utförare inom välfärds- området bör det ställas krav på att utförarna har tillstånd att motta offentlig finansiering. Kommunernas och landstingens möjlighet att lämna över verk- samhet framgår av kommunallagen (1991:900), men regleras också i de olika lagarna på välfärdens område. Som utvecklats i avsnitt 10.2 är kravet på tillstånd för att motta offentlig finansiering riktat främst mot de privata utförarna. Utredningen anser emellertid även att det ska framgå av lagen att kommuner och landsting inte kan ge ersättning till privata utförare utan tillstånd att motta sådan finan- Tillstånd för att få motta offentliga medel Kravet kommer att omfatta alla fall där kommuner och landsting sluter avtal om ersättning för att utföra sådan verksamhet som avses i socialtjänstlagen (2001:453) (SoL), HSL, LSS eller skol- lagen (2010:800) (t.ex. vuxenutbildning). Vid sidan av kommunerna har ett särskilt ansvar när det gäller ersättning för personlig assistans. Utredningen anser att all ersättning för personlig assistans, oavsett om den utbetalas av en kommun eller av bör omfattas av kravet. Även när det gäller assistansersättning så föreslår utredningen därför att ersättning endast ska ges till privata utförare om dessa har ett till- stånd att motta offentlig finansiering. Med privat utförare avses i dessa fall en juridisk person eller en enskild individ som har hand om vården av en angelägen- het, 3 kap. 18 c kommunallagen. Utredningens förslag riktar sig emellertid enbart mot juridiska personer, se nedan. Med en privat utförare avses inte ett hel- eller delägt kommunalt bolag och inte heller en sådan stiftelse eller förening som avses i 3 kap. 18 b § kommunallagen, dessa omfattas därmed inte av tillståndskravet. Kravet innebär att kommuner och landsting i förfrågningsunder- lag och liknande måste ställa krav på att privata utförare som är juri- diska personer har tillstånd att motta offentlig finansiering vid avta- lets ingående och kontinuerligt för att avtal ska kunna ingås. måste kontrollera att ett sådant till- stånd finns för att betala ut assistansersättning till privata utförare enligt 51 kap. 19 § socialförsäkringsbalken. Enligt utredningens mening finns anledning att ställa samma krav på tillstånd för att få motta offentlig finansiering för fristående huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, fritidshem och pedagogisk omsorg (det som tidigare kallades familjedaghem). Vissa mer speciella verk- samheter, t.ex. internationella skolor som inte ingår i skolväsendet, har utredningen inte funnit skäl att föreslå reglering för. När det gäller bidrag som lämnas till huvudmän för fristående förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, fritidshem och pedagogisk omsorg ska sådana bidrag inte betalas ut till juridiska personer utan tillstånd att motta offentlig finansiering. Det innebär att det inte räcker med ett god- kännande som huvudman för att få rätt till kommunala bidrag. Tillstånd för att få motta offentliga medel Enskilda individer som är huvudmän för pedagogisk omsorg påver- kas inte av utredningens förslag. Kravet på tillstånd bör inte omfatta enskilda individer En enskild behöver inte starta en juridisk person för att bedriva näringsverksamhet och sälja varor och tjänster till exempelvis en kommun. Skattemässigt avses med näringsverksamhet förvärvsverk- samhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt, 13 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229). Den som vill bedriva näringsverk- samhet kan begära ett F-skatteintyg från . I vad mån de intäkter som den enskilde får i slutändan ska beskattas som närings- verksamhet eller inkomst av tjänst är dock en skatterättslig fråga bero- ende på om verksamheten bedöms uppfylla kraven på bl.a. självstän- dighet. En enskild näringsidkare kan ha intäkter från flera håll som ska beskattas antingen som intäkt av tjänst, kapital eller av näringsverk- samhet. Enligt 1 kap. 6 § bokföringslagen (1999:1078) är närings- idkaren bokföringsskyldig för näringsverksamheten. Hen svarar dock personligen i förhållande till alla borgenärer oavsett om intäkter kommer från näringsverksamhet eller annan verksamhet. Något kapital behöver inte reserveras för näringsverksamhet liknande det krav på aktiekapital som finns i ABL. Frågan är då om det även ska krävas att enskilda individer ska ha tillstånd att motta offentlig finansiering för att verksamhet ska kunna överlämnas till dem. Utredningens bedömning är att detta inte är lämpligt. En anledning är att utformningen av den reglering som föreslås är svår att tillämpa på enskilda näringsidkare. Som vi kommer att utveckla i avsnitt 10.4.3. så föreslås att regleringen kopplas till det operativa kapitalet. För en enskild näringsidkare finns inget sådant tydligt avgränsat kapital. Av den verksamhet som köps av kommuner och landsting är det en mycket liten andel som köps från fysiska personer. När enskilda individer anlitas av kommuner och landsting är det oftast som an- ställda eller uppdragstagare. Det är i mycket begränsad omfattning frågan om att överlämna förvaltningsuppgifter på det sätt som sker till juridiska personer. Det förekommer dock inom vissa områden. Det kan också tänkas bli vanligare om den reglering som utred- Tillstånd för att få motta offentliga medel ningen föreslår genomförs. Utredningen anser därför att möjlig- heten att bedriva verksamhet i fysiska personer bör begränsas för att minska risken för kringgående av regleringen, se avsnitt 10.13. 10.4Närmare om kravet på tillstånd Utredningens förslag: och organisationer som kan visa att offentliga medel, utöver ett tillåtet rörelseresultat, kommer att gå till den verksamhet de är avsedda för ska få till- stånd att motta offentlig finansiering. Verksamhet som omfattas av krav på tillstånd ska bedrivas i en separat juridisk person. En juridisk person med tillstånd att motta offentlig finansiering får inte överlämna verksamhet för vilken tillstånd krävs till andra juridiska personer utan sådant tillstånd. Förslaget innebär att det är den juridiska personen som ansöker om tillstånd om att motta offentliga medel som ska visa att kraven är uppfyllda. Verksamheten kan bedrivas i alla typer av associations- former, dvs. inom ramen för olika typer av juridiska personer. Den juridiska personen kan visa att avsikten är att bedriva verksamhet som uppfyller kraven genom att t.ex. skriva in det i sina stadgar eller, när det gäller aktiebolag, i sin bolagsordning enligt 3 kap. 3 § ABL. I en sådan föreskrift kan preciseras hur verksamheten kom- mer att bedrivas för att uppfylla kraven. Det är inte avgörande för bedömningen att begränsningen regle- ras i någon särskild form men det ankommer på sökanden att intyga att verksamheten kommer att bedrivas så att offentliga medel i huvudsak kommer att gå till det de är avsedda för. Om sökanden inte för tillståndsmyndigheten kan visa detta på ett trovärdigt sätt ska tillstånd att ta emot offentlig finansiering inte beviljas. Inte något krav på tillstånd på enhetsnivå Utredningens förslag innebär att kraven på tillstånd för att motta offentliga medel riktar sig mot den juridiska person som ska bedriva verksamheten. Tillstånd för att få motta offentliga medel Utredningen har övervägt om begränsningarna skulle kunna gälla för mindre delar av en juridisk person, t.ex. för varje enskild enhet. Fördelarna med en sådan reglering skulle vara att pengarna stannar inom just den specifika verksamhet som de är avsedda för, dvs. inom varje enskild skolenhet, vårdcentral eller hemtjänstdistrikt. Att kra- ven riktas till den juridiska personen medför att medel kan flöda mellan t.ex. olika skolor eller vårdenheter och därmed även mellan olika kommuner. En reglering på enhetsnivå försvåras emellertid av att det endast är inom skolväsendet som det finns en väl utvecklad enhetsdefini- tion, se avsnitt 22. Det finns inte heller några redovisningsregler som fastställer vad en redovisning på enhetsnivå ska innehålla. redovisar aktörer i olika utsträckning sina kostnader och intäkter på enhetsnivå. För att enhetsdefinitioner ska bli tillräckligt precisa för att lagkrav ska kunna riktas direkt mot enheterna fordras att ansva- riga myndigheter och berörda huvudmän samarbetar för att finna exakta avgränsningar inom varje enskilt område. Särskilda redovis- ningsregler skulle behövas för att t.ex. avgöra vilken andel av det operativa kapitalet som ska anses vara hänförligt till den enskilda enheten. Fördelen med att rikta kraven mot den juridiska personen är denna har en klar rättslig definition. Det finns också regler för hur de flesta juridiska personer ska redovisa sin verksamhet så att de ekonomiska förehavandena går att följa. Det är också i den juridiska personen i sin helhet som det operativa kapitalet finns. En reglering på enhetsnivå skulle dessutom vara ingripande och innebära att de juridiska personer som t.ex. bedriver verksamhet vid flera skolenheter eller inom flera hemtjänstdistrikt inte kan överföra resurser mellan olika verksamheter. Utredningen har även övervägt om det är möjligt att ställa krav på att varje enskild enhet ska bedrivas inom ramen för en separat juridisk person. En sådan reglering skulle ha fördelar ur redovis- ningssynpunkt. Bland annat mot bakgrund av att det inte finns någon enhetlig enhetsdefinition är detta emellertid ett mycket ingripande förslag som innebär att många av de befintliga aktörerna skulle vara tvungna att omstrukturera hela sin verksamhet. Tillstånd för att få motta offentliga medel Juridiska personer med tillstånd får inte driva annan verksamhet För att kraven på en juridisk person som har tillstånd att motta offentliga medel ska gå att kontrollera och följa upp så anser utred- ningen att verksamhet som faller utanför ramen för regleringen inte ska vara möjlig att driva inom juridiska personer som bedriver offentligt finansierad välfärdsverksamhet. Att bedriva annan typ av verksamhet inom ramen för samma juridiska person skulle medföra en risk för sammanblandning av medel mellan olika typer av verk- samhet. Syftet är också att skattemedel inte ska subventionera annan verksamhet och att den juridiska personen inte ska kunna använda sina offentliga kontrakt som en bas för att sälja in andra, kommer- siella tjänster som den juridiska personen utför. Det behöver vara tydligt vilka tjänster som finansieras via skattemedel och vilka krav som ställs på sådan verksamhet. Det bör också gå att följa upp och tillsyna den offentligt finansierade verksamheten för sig. Den som t.ex. vill bedriva offentligt finansierad hemtjänstverksamhet ska därmed inte kunna bedriva RUT-verksamhet inom ramen för samma juridiska person. Detsamma gäller för offentligt och privat finan- sierad hälso- och sjukvårdsverksamhet eller utbildningsverksamhet. Underentreprenörer ska omfattas av krav på tillstånd För att kraven inte ska kunna kringgås föreslår utredningen att juridiska personer med tillstånd att motta offentlig finansiering inte ska få överlämna verksamhet för vilken sådant tillstånd krävs, dvs. verksamhet enligt HSL, SoL, LSS eller skollagen, till andra juridiska personer, dvs. Om underentreprenören har ett tillstånd så ska det emellertid vara möjligt att överlämna verksam- heten. I sådana fall kan tillsynsmyndigheterna tillsyna kraven för tillståndet i båda de juridiska personerna. Kravet innebär att en juridisk person med tillstånd att motta offentlig finansiering bara kan lämna över välfärdsverksamhet till andra som uppfyller kraven. Det går därmed inte att kringgå reglerna genom att anlita underleverantörer och t.ex. överlämna utförandet av skolverksamheten eller hälso- och sjukvårdsverksamheten till en juridisk person utan tillstånd att motta offentlig finansiering. Tillstånd för att få motta offentliga medel Kravet gäller bara när en aktör överlämnar välfärdsverksamhet, dvs. verksamhet som bedrivs enligt någon av de aktuella lagarna. Det kommer naturligtvis fortfarande att vara möjligt att överlämna annan verksamhet, t.ex. städverksamhet, till andra utan att kräva att sådana aktörer har tillstånd att motta offentlig finansiering. Annan verksamhet med tillstånd Aktören ska även visa att merparten av medlen ska gå till välfärds- verksamhet enligt den lag man söker tillstånd för att bedriva verk- samhet. Regleringen hindrar i sig inte aktörer från att bedriva annan verksamhet som omfattas av krav på tillstånd att motta offentlig finansiering enligt LSS, SoL, skollagen eller HSL i samma juridiska person. Det är därmed möjligt för en juridisk person att bedriva både t.ex. skolverksamhet och hälso- och sjukvårdsverksamhet. Offentliga medel som utgår för verksamhet enligt en lag får dock inte föras över till verksamhet som regleras av annan lagstiftning. En juridisk person som bedriver både t.ex. socialtjänstverksamhet och hälso- och sjukvårdsverksamhet ska därmed särredovisa ekono- min inom de olika verksamhetsområdena. Om exempelvis idéburna aktörer anser att det är administrativt enklare att särredovisa verk- samheterna än att skapa nya juridiska personer, kan de alltså välja det. En juridisk person som bedriver flera typer av välfärdsverk- samhet behöver emellertid ansöka om flera tillstånd för att motta offentlig finansiering för verksamhet enligt de olika lagarna. Att kraven gäller för varje enskild tillståndsgiven juridisk person som bedriver välfärdsverksamhet får som konsekvens att värdeöver- föringar mellan juridiska personer inte kan vara större än ett tillåtet rörelseresultat, se avsnitt 10.5. Det innebär att det t.ex. inte är tillåtet att överföra medel utöver det tillåtna rörelseresultatet till andra bolag inom en koncern. Tillstånd för att få motta offentliga medel 10.5Aktörernas rörelseresultat ska begränsas Utredningens förslag: En juridisk persons rörelseresultat ska begränsas till en andel av det operativa kapitalet som fanns i den juridiska personen vid årets ingång. Utredningen föreslår en reglering som innebär att juridiska perso- ner som vill bedriva välfärdsverksamhet endast får ha ett begränsat rörelseresultat. Ett viktigt skäl till varför denna reglering valts är att en begränsning av rörelseresultatet innebär att huvuddelen av de medel som avsätts för välfärdsverksamhet kommer att användas i verksamheten. I en verksamhet med lågt rörelseresultat kan en stor del av rörelsens intäkter, i det här fallet de offentliga medel som den juridiska personen fått för att utföra en välfärdstjänst, förvän- tas ha gått till kostnader som är hänförliga till verksamheten, vilket ligger i linje med utredningens direktiv. En utdelningsbegränsning ger exempelvis inga garantier för att ekonomiska medel faktiskt används i verksamheten. Ett annat skäl till varför regleringen valts är att den ger färre möjligheter till kringgående än vad exempelvis en utdelningsbegräns- ning ger. En utdelningsbegränsning kan exempelvis kringgås genom överprissatta lån, koncernbidrag och andra bokföringsmässiga dispo- sitioner, något som undviks med en rörelseresultatsbegränsning. Med rörelseresultatet avses rörelseintäkterna minus rörelsekost- naderna.