sou · H4B390 · 2016-12-15 00:00:00 — Det svenska försvaret är beroende av rymdförmågor för ledning, navigering, underrättelseinhämtning och lägesbild. Utökade sats- ningar på forskning och utveckling inom rymdområdet kan exem- pelvis röra robusthetshöjande teknik för satellitkommunikation, metoder och utrustning för egen signalspaning mot, och störning av, satellitkommunikation samt utveckling av egen satellitbaserad signalspaningsförmåga och satsningar för att säkerställa användningen av robusta navigerings- och positioneringstjänster för befintliga och nya plattformar.2 FoU avseende långräckviddig bekämpningsförmåga Med långräckviddig bekämpningsförmåga avses system där räck- vidden utgör en av de centrala egenskaperna. Förmåga till långräck- viddig bekämpning innebär att kunna slå mot mål hos motståndaren från ett eget skyddat område. 2 Utredningen noterar att regeringen i budgetpropositionen framhåller att den för- sämrade omvärldssituationen aktualiserar behovet av att beakta utrikes- försvars- och säker- hetspolitiska aspekter i rymdverksamheten och att regeringen därför föreslår ökning av Rymdstyrelsens forskningsanslag med . Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. Skyddssystem och långräckviddiga bekämpningssystem är högt kvalificerade militära system som innebär stora och långsiktiga in- vesteringar. Flera sådana system är under utveckling i omvärlden t.ex. i och . För att ha möjlighet att utveckla både egen förmåga och skyddssystem krävs fördjupad FoU inom ett flertal traditionellt militära nyckelområden t.ex. moderna framdrivnings- system, experimentell FoU inom sensorområdet, vapen, telekrig och ledningsområdet. FoU till stöd för strid med system i samverkan I avses med konceptet Strid med system i samverkan metoder och tekniska system som möjliggör en gemensam och samordnad bekämpning med styrkor från en eller flera försvarsgrenar. I synner- het avses förmågan att tillfälligt integrera sensorer, ledningsfunk- tioner, vapenbärare och vapen för att lösa specifika bekämpnings- uppgifter. Nyckelsystem för strid med system i samverkan är sensorer, datalänkar, vapenbärare och vapen. Flera kvalificerade system finns redan inom Försvarsmakten och kommer ytterligare system att tillföras, bl.a. JAS 39E, ubåt A26, och luft- värn med medellång räckvidd. Dessa system har avancerade senso- rer med god prestanda och kan bära vapen med lång räckvidd. Men utökade FoU-satsningar krävs för att fullt ut kunna utnyttja den potential som finns att kraftsamla för att nå informationsöverläge kopplat till enskilda bekämpningssituationer. Ökade FoU-satsningar bidrar till att förstå och nyttja utvecklingen i omvärlden samt till att motverka en motståndares förmåga till tekniskt avancerad sam- ordnad strid med olika system. Det finns stora behov av kunskapsutveckling inom ovan angivna nya områden för att säkerställa utvecklingen av den operativa förmågan. FOI har i underlag till utredningen bedömt att behovet och omfattningen av forskning på de av Försvarsmakten utpekade nya områdena uppgår till beroende på de krav som ställs på framtida förmågor. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. Utredningen har i kapitel fem redogjort för nuvarande inriktning och omfattning av FoU-verksamheten på försvarets område. Försvarsmakten betonar i sin strategiska inriktning3 behovet av satsningar på FoU inom ett antal områden. Som ovan nämnts har Försvarsmakten framhållit att – utöver behov av ökade resurser till befintliga områden – kan nya FoU-satsningar inte kan göras utan att befintlig verksamhet reduceras i motsvarande omfattning. Utredningen bedömer att Försvarsmakten har mycket begränsade möjligheter att inom det befintliga anslagets (1:5 Forsk- ning och teknikutveckling) ram göra de nödvändiga förstärkningar som krävs för att möta kraven på operativ förmåga. Det gäller såväl inom befintliga integritetskritiska områden som inom andra områden av grundläggande betydelse för att stärka den långsiktiga förmågeutvecklingen. Utredningen noterar att redan (SOU 2011:36) påpekade att det fanns en uppenbar risk att sats- ningarna på FoU låg på en alltför låg, nära kritisk eller underkritisk, nivå särskilt för vissa för framtiden centrala områden som rymden, informationsarenan och obemannade system. Försvarsstruktur- utredningen påpekade vidare att inget område kunde avvecklas om kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga skulle mötas. (SOU 2014:88) pekade på behovet av att FoU bedrivs i tillräcklig omfattning på för utredningen centrala områden. Utredningen ansåg att det krävdes ökade ekonomiska resurser till FoU för att staten bl.a. ska kunna vara en kompetent upphandlare av avancerade system och för att säkerställa en hög kom- petens inom vissa områden och därigenom kunna vara en intressant samarbetspartner internationellt. Utredningen framhöll därvid FoU- satsningar inom integritetskritiska områden som särskilt viktiga. Utredningen gör ingen annan bedömning än Försvarsstruktur- utredningen och i frågan om behoven av FoU. Det ska noteras att bedömning gjordes mot den då rådande säkerhetspolitiska situationen. Situa- tionen i omvärlden har försämrats och är fortsatt instabil och osäker. Detta har föranlett statsmakterna att öka anslagen för att 3 Försvarsmaktens strategiska inriktning 2015 (FMSI Ä1 FM2015-1597:7). Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. stärka det militära försvarets operativa förmåga – 2020. kan noteras att anslaget 1:5 Forskning och teknik- utveckling reducerats med (se kapitel fyra). Utredningens bedömning är att tilldelade ekonomiska resurser för FoU-verksamheten är otillräckliga för att säkerställa den nödvändiga utvecklingen av Försvarsmaktens operativa förmåga. Utredningen anser därför att det finns behov av att stärka FoU inom befintliga områden men också av att satsa på de nya områden som beskrivits ovan och som bedöms vara av grundläggande bety- delse för Försvarsmaktens långsiktiga förmågeutveckling. Utredningen bedömer att omprioritering inom befintlig eko- nomisk ram är möjlig. Redovisade FoU-behov är så ange- lägna och av sådan omfattning att ytterligare ekonomiska resurser bör tillföras verksamheten.4 Av de underlag FOI har lämnat till utredningen framgår att be- hovet sammantaget för att kunna stödja utvecklingen av Försvars- maktens operativa förmåga genom FoU-satsningar beräknas uppgå till sammanlagt , beroende på de framtida krav som ställs på Försvarsmaktens operativa förmåga. Utredningen kan även se behov av ökade resurser för forskning med ett mer långsiktigt tidsperspektiv. Sådan forskning ger förut- sättningar att kunna förbereda sig för att hantera okända ut- maningar. Utredningens bedömning är att satsningar på sådan nödvändig forskning brister. Därför föreslår utredningen i av- snitt 7.3.3 att särskilda anslagsmedel tillförs FOI för sådan strate- gisk verksamhet. Utredningen utgår från att frågan om FoU till stöd för den lång- siktiga materielförsörjningen kommer att behandlas inom ramen för den utredning som aviseras i den försvarspolitiska propositionen (prop. 2014/15:109) och som ska behandla strategiska materiel- frågor för att säkra och utveckla den operativa förmågan efter 2020. Utredningen anser att om en operativ balans långsiktigt ska kunna säkerställas, och att en grund skapas för en samlad strategisk avväg- ning och prioritering inom materielförsörjningen, behövs en analys 4 Det kan i detta sammanhang noteras att regeringen i budgetpropositionen (prop. 2016/17:1 utgiftsområde 24) föreslår ökade satsningar på forskning för bl.a. , Rymdstyrelsen och med sammantaget . Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. av operativa behov och förmågeutveckling på kort, medellång och lång sikt också vad avser FoU. Utredningens bedömning är vidare att den mer övergripande avvägningen av behovet av FoU-verksamhet till stöd för Försvars- maktens operativa förmåga bör behandlas inom ramen för arbetet med ett nytt försvarspolitiskt inriktningsbeslut. Som ovan framgår föreslår utredningen av denna anledning därför inte att några eko- nomiska resurser tillförs under nuvarande period såvida inte en försämrad omvärldsutveckling föranleder en annan bedömning. Utredningen vill betona att analysen är gjord mot nuvarande om- världsläge och att ett försämrat läge kan föranleda behov av skynd- sam resursförstärkning. I detta sammanhang har även uppkommit frågan om formerna för finansiering av forskningsinfrastruktur, dvs. specialiserade labo- ratorier och andra anläggningar, för att kunna bedriva FoU-verksam- het på försvarsområdet. Några av dessa anläggningar är av grund- läggande betydelse för att kunna möta Försvarsmaktens behov av FoU, bl.a. vad avser integritets- och sekretesskänslig verksamhet. En sådan anläggning är forskningsanläggningen i , som är av central betydelse för FoU-verksamhet rörande vapen och skydd. Utredningen bedömer att det saknas långsiktigt stabil finan- siering av denna verksamhet. Utredningen anser att en sådan finan- siering bör finnas, särskilt mot bakgrund av att den bedrivna verk- samheten måste anses vara av nationellt intresse och en förutsättning för FoU-verksamheten inom vissa grundläggande områden. Frågan om den framtida finansieringen av sådan infrastruktur bör också bli föremål för närmare överväganden i arbetet med en ny försvars- politisk inriktning. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. 7.3.2Väsentliga säkerhetsintressen och kraven på FoU Bedömning: Väsentliga säkerhetsintressen ställer följande krav på forskning och utveckling: –kunskapsbas i landet –bör bedrivas på systemnivå och till stöd för nödvändiga del- system och funktioner av integritetskritisk natur –satsningar på olika TRL-nivåer –god samverkan mellan staten, industri samt universitet och högskolor m.fl. Utredningens uppdrag att bl.a. lämna förslag till inriktning, omfatt- ning och utförande av FoU-verksamhet på försvarsområdet innefattar också – enligt direktiven – att tydliggöra vilka krav som väsentliga säkerhetsintressen och andra förmågor som omgärdas av sekretess ställer på FoU-verksamheten och hur dessa krav bör hanteras på ett effektivt sätt. När det gäller de utpekade väsentliga säkerhetsintressena, stridsflygs- och undervattensförmågan, finansieras undervattens- teknisk FoU, FoU rörande flygsystem samt det nationella flyg- tekniska forskningsprogrammet (delvis) inom 1:5 Forskning och teknikutveckling. Vidare finansieras utveckling, anskaffning och vidmakthållande av stridssystem och plattformar över andra anslag, bl.a. anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. En del av anskaffningskostnaderna utgör utvecklingssatsningar vid industrin knutna till specifika materielobjekt. Utredningen har som tidigare framgått avgränsat uppdraget till att i huvudsak avse förutsättningsskapande FoU som huvudsakligen finansieras över anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling. En analys av vilka krav som väsentliga säkerhetsintressen ställer på FoU inne- bär dock att även frågeställningar som ligger utanför den tidigare gjorda avgränsingen behöver belysas i detta sammanhang. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen (prop. 2014/15:109) framhåller regeringen att det behövs förtydliganden av vad som utgör väsentliga säkerhetsintressen. Regeringen framhåller därvid att strids- flyg- och undervattensförmågan är tydliga exempel på områden av väsentlig betydelse för försvar. Genom att det i finns kunskap om hur de system som realiserar dessa förmågor har kon- struerats erhålls unik systemkunskap. Att bibehålla stridsflygförmågan och undervattensförmågan utgör väsentliga säkerhetsintressen för . Regeringen framhåller vidare att i det fortsatta arbetet med in- dustri- och marknadsfrågor inom EU bör försvarsmaterielmark- nadens särart och behovet att tillgodose medlemsstaternas säker- hetsintressen inom ramen för den gemensamma marknaden beaktas (prop. 2014/15:109). Regeringen pekar på att artikel 346 i För- draget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ger medlemsstaterna möjligheter att under vissa förutsättningar göra sådana undantag från , inklusive från försvarsupphandlings- direktivet, som är nödvändiga för att skydda väsentliga säkerhets- intressen. Regeringen framhåller vidare att även fortsätt- ningsvis avser att utnyttja den möjligheten i de fall det är nödvän- digt för att skydda ett väsentligt säkerhetsintresse. Regeringen konstaterar att det även inom andra områden kan finnas delar av system vilka kan betraktas som väsentliga säkerhets- intressen, vilket dock kräver särskild prövning i varje enskilt fall. Regeringen anger att den avser att fortsätta arbetet med utgångs- punkter och mål som rör väsentliga säkerhetsintressen. Utredningens uppdrag att analysera och ange vilka krav som väsent- liga säkerhetsintressen och andra förmågor som omgärdas av sekretess ställer på FoU-verksamheten och hur dessa krav bör hanteras på ett effektivt sätt ställer till en början krav på att begreppet kan anses ha en någorlunda entydig definition. Utredningen kan konstatera att begreppet väsentliga säkerhets- intressen förekommer i olika försvars- och säkerhetspolitiska sam- Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. manhang men inte tidigare getts någon mer – från politiska ut- gångspunkter - enhetlig svensk nationell definition. Som framgår ovan finns begreppet väsentliga säkerhetsintressen emellertid bland de mer allmänna och grundläggande bestämmelserna i . I artikel 346 anges att medlemsstaterna har möjlig- heter att under vissa förutsättningar göra sådana undantag från EU- rätten som är nödvändiga för att skydda nationella väsentliga säkerhetsintressen. Frågan om begreppets närmare innebörd i detta sammanhang har varit föremål för prövning. Dom- stolen har vid tillämpningen av artikel 346 angett att medlemstaterna ska tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad avser definitionen av dess väsentliga säkerhetsintressen även om med- lemstaten har bevisbördan för att kriterierna i artikel 346 är uppfyllda. Utredningen anser att det inte ligger i utredningens uppdrag att närmare ange vad som ligger i begreppet eller ange vilka övriga materielsystem som kan anses utgöra väsentliga säkerhetsintressen. Utredningens uppdrag innefattar dock att tydliggöra vilka krav som väsentliga säkerhetsintressen och andra förmågor som omgärdas av sekretess ställer på FoU-verksamheten och hur dessa krav bör han- teras på ett effektivt sätt. Mot bakgrund av vad som anges av regeringen och hur begreppet tolkas av bl.a. i anslutning till artikel 346 tolkar utredningen att med begreppet avses i detta sammanhang i vart fall verksamhet på försvarsområdet som innefattar bl.a. utvecklingen och vidmakthållandet av materielsystem och förmågor av grundläggande betydelse för Försvarsmaktens operativa förmåga, dvs. ytterst den svenska nationella försvarsförmågan. De av regeringen nu utpekade väsentliga säkerhetsintressena, dvs. stridsflygs- respektive under- vattensförmågan, innefattar till stora delar integritetskritiska och sekretessbelagda områden. När en förmåga bedöms vara integritets- kritisk och omgärdas av sekretess innebär det ofta att kunskap inom området inte finns allmänt tillgänglig. Likartade förhållanden råder i många andra stater, dvs. staterna vill undvika att bli beroende av andra stater när det gäller vissa utpekade förmågor och kunskaper. Integritetskritiska områden ställer därmed krav på att verksam- heten i hög utsträckning finns i landet. Det leder till ett behov av långsiktighet och medvetenhet i planering och finansiering så att verksamheten inte riskerar att reduceras eller upphöra. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. och det är kostsamt att återuppbygga verksamhet som kräver mycket hög och specialiserad kompetens och infrastruktur. Forsknings- och utvecklingsverksamheten inom försvarsområdet, särskilt vad gäller verksamheter som betraktas som väsentliga säkerhetsintressen, bör därför präglas av långsiktighet och kontinuitet samt en ända- målsenlig styrning och uppföljning. Utredningen noterar att det i i stort har funnits sats- ningar på alla s.k. TRL-nivåer, dvs. från grundläggande forskning och utveckling till färdiga system när det gäller stridsflyg. Sats- ningar på utveckling av demonstratorer har gjorts men sker inte i samma utsträckning vilket kan ses mot bakgrund av att an- skaffningsbeslutet av det nya Gripensystemet sträcker sig långt fram i tiden och därmed minskar behovet av nya demonstratorer i närtid. har också internationellt flygtekniskt FoU-sam- arbete. Sammantaget innebär detta att staten men också industrin bygger upp och bevarar systemkunskap och kompetens inom flyg- området i en bred kontext, dvs. såväl industri som myndigheter men också universitet och högskolor finns med i den kedja av sats- ningar som bygger upp förmåga inom stridsflygområdet. När det gäller undervattensförmåga finns den sammanhållna kedjan av satsningar på kompetens och kunnande inte i samma ut- sträckning som inom flygområdet. Forskning och utveckling bedrivs av ett flertal olika aktörer men satsningar över hela TRL-skalan saknas. Utredningen har tagit del av den s.k. undervattensagenda5 som tagits fram av en brett sammansatt grupp bestående av statliga myndigheter, industri samt universitet och högskolor. Agendan syftar till satsningar på FoU och innovation inom undervattens- området. Utredningen anser att det finns andra specifika områden som också kan sägas vara väsentliga för den svenska försvarsförmågan och som också är väsentliga för stridflygets respektive ubåtarnas funktionalitet. Exempel på detta kan vara vissa typer av sensorer, telekrigsområdet, cyber och kryptoteknik. Detta är områden som är helt avgörande för försvarets förmåga och är integritetskritiska samt omfattas av sekretess. Utredningen bedömer dock att det är förenat med vissa svårig- heter att mer exakt ange vilka krav som väsentliga säkerhets- Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. intressen ställer på FoU eftersom det i vissa fall är fråga om en förmåga, som stridsflyg eller undervattensförmåga eller som reger- ingen framhåller delar av ett system, medan det i andra fall skulle kunna handla om vissa väsentliga delförmågor och teknologier. Ut- redningen noterar dock att gemensamt är att det finns mer generella överväganden att göra avseende graden av sekretess, integritet, beroenden och industrins roll. Väsentliga säkerhetsintressen i form av militära materielsystem eller förmågor, teknologier m.m. som kräver tillgång till specifik kompetens och teknik, förutsätter ett helhetsgrepp från statens sida och en god samverkan med företag och universitet och högskolor i . Utredningens bedömning av vilka krav som de väsentliga säker- hetsintressena och andra förmågor som omgärdas av sekretess ställer på forsknings- och utvecklingsverksamheten och hur dessa krav bör hanteras på ett effektivt sätt kan formuleras enligt följande. När en förmåga med däri ingående materielsystem pekats ut som ett väsentligt säkerhetsintresse för det svenska försvaret förut- sätter det att det finns tillräcklig kunskap i landet för vidmakthål- lande och utveckling av förmågan. För detta ändamål krävs forsk- ning och utveckling på en sådan nivå som möjliggör ett fortsatt stöd till denna förmåga. För att säkerställa detta, bör enligt utred- ningen, FoU bedrivas på systemnivå och till stöd för nödvändiga delsystem och funktioner av integritetskritisk natur. Vidare krävs en långsiktighet i de satsningar som görs och att det finns en kun- skapsbas i landet. Vidare bör det finnas en mer långsiktig strategi för att säkerställa tillgång till sådana immateriella rättigheter som är av grundläggande betydelse för utvecklingen av system eller förmågor. Det bör även finnas satsningar på flertalet TRL-nivåer även om detta inte nödvändigtvis behöver omfatta alla delsystem eller funktioner. För att kunna behålla och utveckla nödvändig kompetens krävs dock både statens och industrins satsningar men nivån kan variera , bl.a. beroende på inom vilken TRL-nivå satsningar görs. Sammantaget anser utredningen att det behövs en strategisk hel- hetssyn på de nationella satsningar som sker på forskning och utveckling till stöd för de väsentliga säkerhetsintressena. Utred- ningen anser att bedömningen av vilka mer ingående krav som väsentliga säkerhetsintressen ställer på FoU kan göras först efter en mer omfattande analys av vad som avses med begreppet mer Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. generellt och dessutom hur det ska tillämpas i varje enskilt fall. Dessa frågor ligger utanför utredningens uppdrag men bör bli före- mål för mer ingående överväganden. 7.3.3Basanslag för strategiska forskningssatsningar Förslag: Utredningen föreslår att: –FOI tilldelas ett anslag om för strategiska forskningssatsningar som långsiktigt bidrar till ut- vecklingen av det militära och det civila försvaret och därmed till ett stärkt totalförsvar, samt –avvägningen avseende anslaget sker i samband med arbetet inför nästa försvarspolitiska inriktningsbeslut. Satsningar på forskning och utveckling sker ur olika perspektiv och med olika syfte. Forskning och utveckling kan handla om att han- tera redan kända utmaningar och förmågebehov. Men forskning och utveckling handlar också om att förbereda sig för att hantera okända utmaningar bortom identifierade förmågebehov. Forsk- ning är i dessa lägen ett verktyg för att skapa handlingsfrihet . De två perspektiven kompletterar varandra och en balans måste finnas för att inte endast kända utmaningar utan även morgondagens okända sådana ska kunna hanteras. Fokus på forskning och utveckling baserat på redan identifierade behov som inte kompletteras med nydanande satsningar riskerar att leda till sämre besluts- och analysunderlag. Detta påverkar möjligheten att bedöma faktorer som i grunden kan påverka förutsättningarna och utvecklingen på det försvars- och säkerhetspolitiska området, t.ex. hur den allt snabbare tekniska utvecklingen påverkar hotbilden. Utredningen noterar att Försvarsmakten inom ramen för en minskad FoU-budget prioriterar sådan forskning som stöder när- liggande förmågebehov eller sådana som bedöms uppkomma på medellång sikt. Utredningen anser dock att det även måste finnas möjlighet att satsa på sådan nydanande forskning som kan ge stöd för en mer långsiktig förmågeutveckling, såväl för det militära för- svaret som för behov i övriga delar av totalförsvaret. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. Utmaningana avseende forskning i ett långsiktigt tidsperspektiv uppmärksammades också av (SOU 2011:36), som resonerade kring en beställarorganisations begrän- sade förutsättningar att adressera ännu inte identifierade förmåge- behov. Utredningen menade att möjlighetsdriven forskning i hög utsträckning måste ske på utförarens initiativ eftersom det är i innova- tiva forskningsmiljöer möjligheter kan uppmärksammas och framtida osäkerheter identifieras. Utredningen, som delar bedömning i ovan angivna delar, kan konstatera att FOI, som huvudsakligen är en uppdragsfinansierad myndighet, saknar möjlighet att göra egna strategiska forskningssatsningar. Detta kan jämföras t.ex. med universitet och högskolor som har betydande basfinansiering för forskning och forskarutbildning.6 Regeringen framhåller i budgetpropositionen (prop. 2016/17:1, utgiftsområde 16) vikten av att lärosätena har möjlighet att göra bedömningar och prioriteringar av vilken forskning som ska bedrivas, och aviserar en ökning av basmedel för universitet och högskolor med . Univer- sitet och högskolor bedriver ofta grundforskning och inte behovs- motiverad forskning som inom försvarsområdet, men tillgången till basmedel är av stor betydelse för möjligheten att göra nysatsningar som i ett senare skede kan få finansiering från exempelvis forsknings- råd.