sou · H4B37 · 2016-02-03 00:00:00 — TF och YGL innehåller en särskild reglering om åtal och rätte- gång vid tryck- och yttrandefrihetsbrott (9 och 12 kap. TF samt 7 och 9 kap. YGL). Justitiekanslern är för det första ensam allmän åklagare i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott. Något annat som särskiljer tryck- och yttrandefrihetsbrott från prövningen av andra brott, är att åtalet i vissa fall först prövas av en jury om nio ledamöter. Rätten kan i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott besluta om konfiskering av en tryckt skrift eller en teknisk upptag- ning som innehåller tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Ett sådant ingripande innebär att alla exemplar som är avsedda för spridning förstörs och att det vidtas åtgärder för att förhindra ytterligare spridning (t.ex. genom att omöjliggöra fortsatt tryckning). TF (1 kap. 4 §) och YGL (1 kap. 5 §) innehåller genom den s.k. instruktionen en särskild erinran om vilket synsätt som ska tillämpas av den som tillämpar grundlagarna, främst JK och domstolarna. Instruktionen innebär att den som dömer över missbruk av yttr- andefriheten eller vakar över denna ska betänka att yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, uppmärksamma syftet mer än framställningssättet och hellre fria än fälla. har det i funnits en av press- branschen inrättad självsanerande verksamhet. Syftet med denna är att upprätthålla god publicistisk sed och ge den enskilde ett skydd mot publicitetsskador utöver det som lagen erbjuder. Verksamheten är fristående från staten och bekostas av branschens organisationer. Den självsanerande verksamheten bedrivs genom Allmänhetens () och (). PO och kan pröva publiceringar som sker i periodiska skrifter men också i vissa fall publiceringar på webbplatser. Pröv- ningen sker utifrån de pressetiska regler som har beslutats av pres- sens huvudorganisationer. Av en s.k. portalparagraf till reglerna framgår att det vid publiceringar gäller att skydda enskilda mot oförskyllt lidande genom publicitet. I portalparagrafen anges också att reglerna ska vara ett stöd för en ansvarig hållning inför den publicistiska uppgiften. Flera av reglerna rör respekten för den personliga integriteten, bl.a. regel 7 som anger följande. Överväg noga publicitet som kan kränka privatlivets helgd. Avstå från sådan publicitet om inte ett uppenbart allmänintresse kräver offentlig belysning. Vidare innehåller regel 15 följande anvisning. Överväg noga konsekvenserna av en namnpublicering som kan skada människor. Avstå från sådan publicering om inte ett uppenbart all- mänintresse kräver att namn anges. Till PO bör utses en person med särskilda insikter inom området för pressetik. PO utses av ett kollegium som består av chefsjustitie- ombudsmannen, ordföranden i och ordföranden i . PO prövar klagomål från enskilda om anmälaren själv är ut- pekad och personligen berörd av de publicerade uppgifterna. Om PO anser att en tidning eller en tidskrift har avvikit från god publicistisk sed och tillfogat anmälaren en oacceptabel publicitets- skada, kan PO hänskjuta saken för avgörande i . Om PO skriver av en anmälan kan anmälaren överklaga avskrivningen till . består av en ordförande, tre vice ordförande och fjorton ledamöter. Ordföranden och vice ordförandena bör enligt stadgarna för nämnden vara jurister med erfarenhet som ordinarie domare. PON:s utlåtanden kallas för opinionsuttalanden. Om en publicist har överträtt publicitetsreglerna kan denne klandras enligt en tre- gradig skala; den ansvarige har ”åsidosatt”, ”brutit mot” eller ”grovt brutit mot” god publicistisk sed. En tidning som har klandrats är skyldig att publicera nämndens uttalande och att betala en expedit- ionsavgift. Enligt vad utredningen har inhämtat är många av dem som en fälld publicering gäller nöjda med publiceringen av nämndens uttalande. Någon annan form av upprättelse för den enskilde, t.ex. skadestånd, finns inte heller inom ramen för självsanerings- systemet. 8Allmänna utgångspunkter för en reform 8.1Den personliga integriteten som skyddsintresse för straffrättslig lagstiftning Vårt uppdrag är att göra en bred översyn av det straffrättsliga skyd- det för enskildas personliga integritet, särskilt när det gäller hot och andra kränkningar. En naturlig utgångspunkt för våra överväganden blir därför det som kan anses inrymmas i begreppet ”personlig integritet” och de olika sätt på vilka den personliga integriteten kan angripas. På övergripande nivå kan många eller samtliga av de bestäm- melser i (BrB) som straffbelägger brott mot person sägas skydda medborgarna från angrepp på den personliga integr- iteten. Området för vår utredning är snävare än så och behandlar det straffrättsliga skyddet för vissa delar av den personliga integriteten som mer handlar om rätten till privatliv och frid, till skillnad från angrepp mot integriteten som exempelvis gäller brott mot liv och hälsa i 3 kap. BrB eller sexualbrott i 6 kap. BrB. I kapitel 3 redovisas hur begreppet ”personlig integritet” har behandlats och beskrivits i tidigare lagstiftningsarbeten – och då i den snävare betydelse som vi kommer att använda vid våra över- väganden inom ramen för denna utredning. Det framgår där att det har gjorts försök att hitta en heltäckande definition av vad begreppet innebär, men att någon sådan definition inte har kunnat åstadkommas. Detta är också något som anförs i våra direktiv och vi tolkar inte vårt uppdrag så att vi behöver formulera en entydig och allmänt accepterad definition av begreppet personlig integritet. Att ge något kort eller entydigt svar på vad som inbegrips i den personliga integriteten låter sig inte heller enligt vår bedömning göras utan det är något som kan och bör utvecklas . Allmänna utgångspunkter för en reform Den beskrivning som direktiven använder – att kränkningar av den personliga integriteten innebär intrång i den fredade sfär som den enskilde bör vara tillförsäkrad och där intrång bör kunna av- visas – har tidigare använts av lagstiftaren , senast när den särskilda bestämmelsen i regeringsformen (RF) till skydd för den personliga integriteten infördes 2011.1 Just föreställningen att människan omges av en ”sfär” som inte får angripas fysiskt eller psykiskt återkommer när begreppet per- sonlig integritet används och beskrivs i olika sammanhang. Även om beskrivningen givetvis kan fyllas med olika innehåll och ges vitt skilda innebörder gör vi bedömningen att den kan användas vid våra överväganden. Med vår straffrättsliga utgångspunkt skulle det kunna betyda att den privata sfären bör skyddas på flera olika sätt. Skyddet bör för det första gälla angrepp utifrån – fysiskt eller psykiskt. Grundläggande behov hos människan att känna trygghet och välbefinnande fordrar att hon skyddas och fredas från sådana angrepp. Det straffrättsliga skyddet bör därutöver gälla den del av den privata sfären som brukar beskrivas som privatlivet och avse per- sonlig information och uppgifter om privatlivet, sådant som varje individ själv bör få bestämma i vilken mån det ska komma till andras kännedom och därmed lämna den skyddande privata sfären. Vid sidan av detta bör också skyddet för den personliga integriteten utformas utifrån att varje människa förtjänar respekt och att bemötas med värdighet. I grunden kan det sägas handla om respekten för varje människas värde som individ, och i förläng- ningen upprätthållandet av människovärdet som ett grundfunda- ment i den mänskliga samvaron i samhället. Angrepp på den personliga integriteten kan leda till stora skade- verkningar. Det kan gälla allt ifrån känslor av otrygghet och obehag till psykisk ohälsa. Allvarliga sociala skadeverkningar i form av självvald isolering eller uteslutning från olika gemenskaper kan bli svåra effekter av angrepp på den personliga integriteten.2 Forsk- ningen om olika slag av intrång i privatlivet ger kunskap om vilka delar av den privata sfären som är särskilt känsliga för angrepp och identifierar nya skyddsintressen. 2009/10:80 s. 175. 2Jfr t.ex. vad som redovisas i avsnitt 6.4.3 om forskning gällande effekter av nätmobbning. Allmänna utgångspunkter för en reform Ett skyddsändamål som tar sikte på den personliga integriteten behöver alltså tillgodose olika skyddsintressen, kopplade både till rätten till trygghet och psykiskt välbefinnande och till rätten till privatliv och en insynsskyddad sfär. Det straffrättsliga skyddet för integriteten behöver därför erbjuda olika slag av skydd för olika situationer. 8.2Sverige ska leva upp till internationella åtaganden I kapitel 4 redovisas vad som följer av artikel 8 och 10 i den euro- peiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna () och hur den uttolkats av (avsnitt 4.3). Som närmare framgår där har medlemsstaterna enligt artikel 8 en positiv skyldighet att införa och tillämpa rättsregler som ger enskilda ett skydd mot angrepp på privat- och familjeliv, hem och korrespond- ens. Medlemsstaterna har dessutom ett åtagande enligt artikel 10 att värna yttrandefriheten. Den får enligt artikel 10 endast under- kastas inskränkningar som är nödvändiga för vissa särskilt angivna ändamål. Vid utformning av bestämmelser som inskränker yttrande- friheten måste det därför ske en avvägning mellan de motstående intressen som kommer till uttryck i artikel 8 och 10. uttolkar medlemsstaternas skyldigheter uti- från doktrinen om ”of appreciation”, vilket innebär att ger medlemsstaterna viss diskretionär prövnings- rätt eller bedömningsmarginal. Innebörden och omfattningen av denna bedömningsmarginal varierar beroende på vilken rättighet som avses och i vilket sammanhang den åberopas. Europadom- stolens omfattande praxis ger vägledning i vilken omfattning och i vilka situationer har en konventionsenlig plikt att skydda privatlivet och den personliga integriteten och en plikt att värna yttrandefriheten. Nuvarande regler i vår lagstiftning måste därför tolkas och användas i ljuset av och hur den uttolkas av . Detsamma gäller för våra över- väganden vid utformningen av förslag som ska ge ett starkare straff- rättsligt skydd för den personliga integriteten. Allmänna utgångspunkter för en reform Motsvarande skydd för såväl privatlivet och familjelivet som för yttrandefriheten finns i artiklarna 7 och 11 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. 8.3Grundlagens bestämmelser om skydd för integriteten och yttrandefriheten ställer krav Enligt 1 kap. 2 § RF ska det allmänna värna den enskildes privatliv och familjeliv vilket innebär att det måste finnas en fungerande lagstiftning till skydd för den personliga integriteten. Det finns även särskilt angivet i 2 kap. 6 § andra stycket RF, att var och en är skyddad gentemot det allmänna mot betydande intrång i den per- sonliga integriteten. Bestämmelsen gäller visserligen inte angrepp från enskilda men visar den vikt som den personliga integriteten tillmäts i RF. Yttrandefriheten är garanterad i RF, genom stadgandet i 2 kap. 1 § RF. Begränsningar i yttrandefriheten får enligt 2 kap. 21 § RF göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Grundlagsskydden i RF gäller för all kommunikation – inte bara den som sker på internet. Av regleringen i 2 kap. RF följer att det behöver vara en god balans mellan integritet och yttrandefrihet och att yttrandefriheten bara får inskränkas till det som är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. Det blir en grundläggande utgångspunkt för våra överväganden. 8.4Brott som kränker integriteten kan bli ett hot mot yttrandefriheten och den fria åsiktsbildningen I såväl RF som i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrande- frihetsgrundlagen (YGL) slås det fast att varje svensk medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad rätt att uttrycka tankar och åsikter (2 kap. 1 § RF, 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 § YGL). Allmänna utgångspunkter för en reform innebär – som vi anför tidigare i detta avsnitt – att lagstiftaren måste vara restriktiv med att begränsa möjligheterna för enskilda att yttra sig, inte minst med beaktande av risken för självcensur. Risker för yttrandefriheten kan uppkomma genom ingripanden från det allmänna eller genom att enskilda angriper andras integri- tet. Det har också blivit allt mer vanligt att yttrandefriheten hotas genom att den som uttrycker åsikter i den offentliga debatten – såväl i etablerade medier som i andra forum – får motta hot, för- olämpningar och andra kränkande uttalanden från andra personer.3 Lika vanligt är det att åsikter på andra arenor kan medföra hot och kränkningar. I de fall någon angrips med anledning av att denne utnyttjat sin yttrandefrihet, blir brottet i sig ett angrepp på dennes rätt till yttrandefrihet. Om den enskilde avstår från att yttra sig igen eller i vart fall begränsar sitt ämnesval av rädsla att utsättas för hot eller andra kränkningar, kan sägas att den personens rätt till yttrandefri- het inte endast är angripen utan dessutom i praktiken har blivit beskuren. I de fall journalister avstår från att rapportera om händelser eller samhällsfenomen på grund av risken för att utsättas för brott, är det alltså inte enbart en kränkning av den enskildes fri- och rättig- heter. På samma sätt är det inte endast en förlust för den enskilde opinionsbildaren om denne avstår från att föra debatt eller försöka bilda opinion av rädsla för att utsättas för brott, vare sig denne verkar inom etablerade medier eller via andra forum. I ett demokratiskt samhälle är yttrandefrihet och tryckfrihet nödvändiga hörnstenar. I 1 kap. 1 § RF framhålls att den svenska folkstyrelsen bygger på bl.a. fri åsiktsbildning. Att journalister har möjlighet att fritt rapportera om olika ämnen och granska såväl myndigheter som organisationer och enskilda som utövar makt, är centralt för att människor ska få en bild av samhället och själva kunna bilda sig en egen uppfattning. Det är av lika stor vikt att olika åsikter kan framföras och debatteras av enskilda i olika slags forum. och opinionsbildning är därför en 3 Jfr kapitel 6 om vad som redovisas i forskningsöversikten och vad som redovisas i Medie- utredningens delbetänkande Medieborgarna & medierna (SOU 2015:94) s. 201 ff samt i Utgivarnas rapport mot mediehus och medarbetare (2015:1 s. 7). Allmänna utgångspunkter för en reform förutsättning för ett demokratiskt samhälle. I förlängningen riskeras demokratin, om nyhetsförmedlingen eller opinionsbild- ningen undertrycks genom olika former av brottsliga angrepp. Utöver enskildas behov av och rätt till ett straffrättsligt skydd mot kränkningar av integriteten finns det ett starkt samhällsintresse av att människor känner trygghet i att kunna kommunicera, förmedla nyheter och delta i samhällsdebatten och i det fria åsikts- utbytet utan att deras personliga integritet på olika sätt blir angripen. 8.5Teknikutvecklingen innebär både möjligheter och risker Möjligheterna till elektronisk kommunikation och internets ut- veckling har på ett fundamentalt sätt ökat möjligheterna att kom- municera med andra människor, både i slutna nätverk och globalt. Detsamma gäller förutsättningarna för att sprida och tillgodogöra sig information. Denna utveckling har på många olika sätt bidragit till stora förbättringar både för samhället och för enskilda individer. Det har blivit möjligt att ge uttryck för sina åsikter utan nationella gränser eller andra hinder. Fler möjligheter att upprätthålla kon- takten med andra människor och skapa nya kontakter har utvecklats. Vidare innebär givetvis förutsättningarna för spridning och inhämt- ande av information oräkneliga förenklingar i vardagen och för samhällslivet i stort. Internets framväxt har inneburit positiva förändringar för yttrandefriheten, den demokratiska debatten och möjligheterna till opinionsbildning. Möjligheterna för var och en att utan kostnader och utan någon uppbackning eller etablerade nätverk kunna yttra sig och framföra åsikter på internet, kan sägas vara en landvinning för yttrandefriheten. Genom olika forum på internet finns det – i förhållande till vad som gällde tidigare – väsentligt större möj- ligheter för människor att uttrycka sina åsikter, ifrågasätta andras ståndpunkter och att väcka och bilda opinion. är det uppenbart att de nya sätten att kommunicera och sprida information innebär risker för integriteten, i den meningen att enskilda kan utsättas för integritetskränkningar från Allmänna utgångspunkter för en reform Det ställer krav på lagstiftaren att ingripa mot intrång av olika slag som måste anses oacceptabla. I kapitel 5 har vi redovisat olika sätt som används för att samla och sprida information via internet och annan elektronisk kom- munikation och vad som kan ha betydelse vid straffrättsliga bedöm- ningar av integritetskränkningar och även beaktas vid utformningen av det straffbara området (avsnitt 5.4). Det gäller bl.a. sådant som den stora spridning information får genom internet, svårigheterna att få bort sådant som en gång tillgängliggjorts via internet, de ökade möjligheterna att nå andra människor med hot och kränk- ningar samt de gynnsamma förutsättningarna för anonymitet.4 8.6Teknikutvecklingen ställer nya krav på lagstiftningen Att internet och annan elektronisk kommunikation erbjuder nya möjligheter att nå andra människor med olika former av med- delanden och information, innebär inte med nödvändighet att det behövs någon form av särlagstiftning för angrepp på integriteten som sker via internet. Tvärtom är det en självklar utgångspunkt att samma regler ska gälla i alla delar av samhället och för olika former av kommunikation. Det underlättar förståelsen för regelverket och förutsättningarna för en normbildning att det är samma regler som gäller oavsett hur och var ett brott begås. Lagstiftningen om olaga hot, ofredande, förtal och förolämp- ning tillkom 1962 och byggde i sin tur på ett betänkande . Att många av de befintliga straffrättsliga reglerna till skydd för den personliga integriteten tillkom för , innebär att de möjligheter till elektronisk kommunikation som finns nu inte kunde beaktas vid bestämmelsernas utformning. Det kan både gälla vilka beteenden som bör vara straffbara och vilka omständigheter som har betydelse för bedömningen att ett brotts straffvärde. Denna utveckling innebär att det straffrättsliga skyddet måste ses över så att det på ett tydligare sätt kan omfatta nya kommunikat- 4 I en annan bemärkelse kan internets utveckling givetvis innebära hot mot den personliga integriteten, genom de ökade möjligheterna för stater och andra offentliga organ eller organisationer att övervaka och kartlägga medborgarna. Sådana frågor är dock inte föremål för våra överväganden. Allmänna utgångspunkter för en reform ionsformer och andra relevanta företeelser som inte fanns vid lag- stiftningens tillkomst. 8.7Allt som kan beskrivas som angrepp på den personliga integriteten kan inte vara straffbart På många olika sätt och genom många olika beteenden kan en människa uppleva sin personliga integritet som kränkt. Att straff- lagstiftningen inte kan erbjuda skydd mot varje sådan handling är enligt vår mening en självklarhet. I sammanhanget kan det finnas skäl att återge vad integritetsskyddskommitté uttalade i denna fråga – vilket kan tjäna som en utgångspunkt också för våra överväganden:5 Uppfattningen att den enskilde bör ha tillgång till en fredad zon kom- mer i svensk rätt till uttryck främst genom materiella bestämmelser i vanlig lag. Skyddet för den personliga integriteten består dels av bestämmelser i särlagstiftning som gäller inom särskilda samhälls- områden, exempelvis inom eller gränskontrollen, och dels av bestämmelser av mer generell karaktär i exempelvis brotts- balken. Gemensamt för alla bestämmelser som syftar till att skydda den personliga integriteten är att de bottnar i övertygelsen att varje människa har rätt till respekt för sin värdighet och sin rätt till själv- bestämmande. Av flera skäl kan skyddet för den personliga integriteten inte vara absolut. Skyddet kan och bör inte omfatta obetydliga och bagatell- artade störningar i vad den enskilde uppfattar som sin personliga integritet. En människas dagliga kontakter med andra människor, myn- digheter, arbetsgivare, skola osv. innefattar en mängd irritations- moment, förtretligheter och ibland även förödmjukelser utan att det för den skull är berättigat att tala om ett otillåtet angrepp på den per- sonliga integriteten. Den människa som inte själv undandrar sig social gemenskap måste finna sig i och tolerera att utsättas för åtskilliga kränkningar av sin omgivning. En strafflagstiftning som skulle inbegripa varje olämpligt eller otrevligt beteende som med fog kan upplevas som störande, sårande eller kränkande – skulle enligt vår mening bli orimligt om- fattande. 5 SOU 2008:3 s. 284. Allmänna utgångspunkter för en reform En kriminalisering förutsätter att det är fråga om ett beteende som kan orsaka skada eller personligt lidande i sådan grad att det finns ett samhälleligt behov av att åstadkomma ett straffrättsligt skydd. Det sammanfaller med vad som sägs i det återgivna citatet – att den enskilde måste tolerera att utsättas för åtskilliga kränk- ningar av sin omgivning utan att det därför ska anses utgöra något straffbart angrepp. Vårt uppdrag blir att utifrån nuvarande förhållanden analysera var gränsen ska gå mellan det straffbara och det straffria området. I olika sammanhang har det framförts att begreppet ”kränk- ning” har använts så ofta och för så många olika – för den enskilde icke önskvärda – beteenden, att det riskerar att devalveras eller helt tappa sin mening. Samma risk kan finnas om allt mer beskrivs som kränkningar av den personliga integriteten. Å ena sidan kan inte alla företeelser som kan upplevas som sårande eller kränkande om- fattas av kriminalisering. Å andra sidan är det inte godtagbart att förringa gärningar som innebär allvarliga angrepp på den personliga integriteten. Särskilt när det gäller kommunikation på internet eller med hjälp av annan teknik finns det risk för att kunskapen om vad som är straffvärda beteenden och vad som inte är det inte är till- räcklig och att de straffbestämmelser som står till buds och rätts- väsendets resurser inte räcker för att dra en tydlig linje mellan det som bör vara straffbart och det som inte bör vara det. Utvecklingen med nya kommunikationsmönster och nya möj- ligheter att nå andra med hjälp av teknik, innebär att det behövs en analys av vilka skyddsintressen som finns , vad som bör skyd- das av straffrätten och vad som bör kunna lösas i sociala samman- hang. Det krävs att lagstiftningen utgår från kunskaper om dagens förhållanden och skiljer mellan olika slag av företeelser och urskiljer vad som utgör angrepp på skyddsvärda intressen. På det sättet und- viker man att färgas av förenklande föreställningar om att alla numera är för ”lättkränkta”. Sammanfattningsvis bör kriminaliseringen endast omfatta det som utgör straffvärda angrepp mot någon annans personliga integritet och vi bör i våra överväganden tydligt ange att det finns en undre gräns och var den bör dras. Alla angrepp mot den personliga integriteten kan alltså inte omfattas av straffansvar. Den enskilde måste i många fall kunna uttrycka sig på ett obekvämt, otrevligt eller stötande sätt i förviss- Allmänna utgångspunkter för en reform ningen om att det inte föranleder straffansvar. Det innebär dock inte att sådana beteenden alltid är godtagbara eller att dess negativa effekter ska förringas. I arbetet mot sådana företeelser behövs ett mer samlat arbete, vid sidan av det som straffrätten och rättsväsen- det kan åstadkomma, genom insatser i skolor, ideella föreningar och i andra delar av civilsamhället. 8.8Det nuvarande straffrättsliga skyddet för integriteten behöver moderniseras och det straffbara området behöver klargöras och vidgas