sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Liknande reglering finns avseende skyldig- heter för och kommuner att genom internet eller på annat sätt informera allmänheten om utsläpp av förorenande ämnen till luft.335 Frågan anknyter också till EU:s förordning om tillgång till miljöinformation och spridning av insamlad informa- tion.336 Utredningen bedömer dock att ett informationsutbyte från miljötillsynen i första hand bör kunna lösas på frivillig väg. En be- tydande del av miljötillsynen sker i regi, vilket ger goda förutsättningar för utbyte av information med de kommunala dricksvattenproducenterna. 3348 kap. 7 § regeringsformen. 33538–47 §§ luftkvalitetsförordningen (2010:477). 336Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av om tillämpning av bestämmelserna i om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, 25.9.2006, s. 13, Celex 32006R1367). 9.1Grundläggande problem och utmaningar Vid allvarliga störningar i dricksvattenförsörjningen kan leverans- avbrott i kombination med efterföljande konsekvenser för sam- hället bli så allvarliga att de övergripande målen för samhällets säkerhet och målen för arbetet med samhällets krisberedskap hotas.1 lyfter därför särskilt fram frågan om krisberedskap för allmänt dricksvatten. Ankny- tande frågor behandlas även under direktivens klimatavsnitt, som berör kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser. Utredningen ska med bibehållande av ansvarsprincipen föreslå hur kommunerna och länsstyrelserna kan utveckla sin generella kompetensförsörjning, långsiktiga planering och kris- beredskap, utvärdera om skyddet mot olyckor och sabotage samt kris- beredskapen avseende produktion och distribution av dricks- vatten är tillräckligt, samt Utredningen avgränsar vid tolkningen av direktiven för sin del uppgiften till att belysa frågan om krisberedskap under fredstida krissituationer och behandlar inte närmare frågor om krisberedskap vid höjd beredskap eller krig. Målen för samhällets krisberedskap är att minska risken för och konsekvenserna av allvarliga störningar, kriser och olyckor samt att 2013/14:144, Bilaga 7, s. 185 ff. 2013:75. s. 9, 13–15. trygga hälsa och personlig säkerhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö.3 Risker från mänsklig aktivitet kan utgöras av utsläpp till vatten från båttrafik och industrier, bräddning av avloppsvatten och vattenburen smitta som når dricksvattentäkten, olyckor vid transport på väg eller järnväg och släckvatten från större bränder. Klimatgenererade förlopp och andra naturorsakade händelser kan skapa ytterligare betingelser som kan leda till allvarliga kriser. Generellt sett är inte grundvattentäkter lika känsliga som ytvatten- täkter då de har skyddande jordlager. Skadas grundvattentäkter kvarstår dock problemen mer varaktigt eller till följd av lång omsättningstid. Saneringsarbetet är också mer komplicerat. Även produktionsanläggningar kan utsättas för risker som medför att distributionen av ett säkert vatten försvåras. Det kan röra sig om inbrott och skadegörelse eller tekniska problem i själva vattenverket genom avbrott i kraftförsörjningen, brist på kemikalier eller översvämningar och ledningsbrott. En rad insatser har genomförts med direkt koppling till krisberedskapen inom dricksvattenområdet. Livs- medelsverket har bland annat en instruktionsenlig uppgift att ansvara för nationell samordning av dricksvattenfrågor, särskilt då det gäller klimatanpassning samt kris- och beredskapsplanering. Samordningsuppdraget behandlas i sin helhet i kapitel 11, men berörs även under olika avsnitt i detta kapitel. Myndigheten har utvecklat olika former av stöd till kommu- nerna, bland annat en webbportal för livsmedels- eller dricksvatten- buren smitta och förgiftning, utredningsstöd samt möjlighet till mikrobiologiska och kemiska analyser. Övningar och fördjupade utbildningar inom krishanteringsområdet har genomförts. Dricks- vattenföreskrifter samt särskilda föreskrifter om åtgärder mot sabotage och annan skadegörelse riktad mot dricksvattenanlägg- ningar har tagits fram tillsammans med anknytande vägledningar. En nationell vattenkatastrofgrupp (VAKA) har utvecklats som ett stöd för dricksvattenproducenter i kris. Kopplat till detta har även övningar genomförts och utrustning för nödvattenförsörjning anskaffats och lagras på olika platser i landet. 2009/10:124. frågeställningar beträffande kris- beredskap gäller specifikt dricksvattenkedjan från täkt till kran och utgår från den definition av begreppet krisberedskap som gäller, se avsnitt 9.2. Utredningen har som ett komplement till den snävare tolkningen av krisberedskap som görs i detta kapitel också sett anledning att bredda diskussionen till vissa anknytande frågor. Det innebär att kompetensförsörjning, långsiktig planering och före- byggande arbete inom produktion och distribution av dricksvatten behandlas inte bara med anknytning till krisberedskap, utan tas också upp i andra sammanhang i betänkandet. Utredningen har tagit del av den omfattande rapportering och uppföljning som berörda myndigheter gjort inom området samt också gått igenom ett urval kommuner av olika typ med avseende på deras risk- och sårbarhetsanalyser, RSA, planer för hantering av extraordinära händelser samt anknytande planunderlag, som aktuella vattenförsörjningsplaner och översiktsplaner.4 Vidare har utredningen tagit del av sådana uppgifter och iakttagelser som anknyter till utredningens frågeställningar och sammanställts centralt, främst genom och Svenskt Vatten. Analys-, planerings- och krisberedskapsfrågor som gäller samhällsfrågor i vidare mening har inte närmare behandlats, en koncentration har skett mot dricksvattnet, även om många beröringspunkter finns mot krisberedskap inom andra områden, t.ex. vid hantering av dagvatten, avlopp och elkraftsförsörjning. Ett antal frågeställningar kring krisberedskap och dricksvatten har också diskuterats i seminarieform för att ta del av erfarenheter från kommuner, länsstyrelser, centrala myndigheter och dricksvattenproducenter som grund för utred- ningens överväganden och förslag. Utvärderingen av Livsmedels- verkets särskilda VAKA-grupp har genomförts med stöd i ett särskilt uppdrag från utredningen till , som sam- manställt erfarenheter kring de utförda insatserna.5 Krisberedskapen inom dricksvattenområdet har tidigare granskats av bland annat Riksrevisionen.6 Ett antal dimensioner eller grundläggande förutsättningar som behövde utvecklas kring krisberedskapen diskuterades då. Det gällde risk- och sårbarhets- 4Med utgångspunkt från SKL:s kommungruppsindelning 2011. 5Bohman, A. (2015). I vått och torrt? En studie av nationell vattenkatastrofgrupp VAKA. , , CSPR Briefing No 14. 6Riksrevisionen (2008). Dricksvattenförsörjning – beredskap för stora kriser, RiR 2008:8. analyser, personal, övning och utbildning, organisation, bered- skapsplaner och larmsystem, informationshantering, laboratorie- och analysresurser, vattenreserver, utrustning och reservanord- ningar samt säkerhetsnivå. tar utifrån sina frågeställningar utgångspunkt i flera av dessa begrepp. Riks- revisionen har i en särskild granskning även tagit upp arbete och resurser för krisberedskapsfrågor.7 Kapitlet inleds med en genomgång av de rättsliga regelverk som berör krisberedskapsområdet. Därefter behandlas aktörer och ansvarsfrågor inom området, tidigare granskningar, kompetens- försörjning samt kommunernas och länsstyrelsernas analys- och planeringsarbete med koppling till krisberedskapen. Direktivens frågor om skydd mot olyckor och sabotage diskuteras bland annat utifrån behoven av informationshantering och incidentrapporte- ring. Kommunernas nödvattenförsörjning vid akuta kriser tas upp i ett särskilt avsnitt som även berör förutsättningarna att mer var- aktigt kunna leverera dricksvatten, t.ex. i samband med bortfall av ordinarie vattenförsörjning. Därefter behandlas den särskilda vattenkatastrofgruppen VAKA. Avslutningsvis presenteras utred- ningens överväganden och förslag. I detta avsnitt ges en översikt av den lagstiftning som gäller kris- beredskap, skydd mot olyckor samt sabotage och annan skadegörelse. Slutligen behandlas kortfattat även övrig relevant lagstiftning. Med kris avses en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funktioner. Med krisberedskap avses förmågan att genom utbild- ning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer.8 7Riksrevisionen (2015). Skydd mot olyckor, kris- beredskap och civilt försvar. 84 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap samt prop. 2007/08:92, s. 7. Ansvarsprincipen utgör en central princip för det arbete som bedrivs för att nå målen för krisberedskapen. Ansvarsprincipen innebär att det verksamhetsansvar som olika aktörer har under normala förhållanden, även gäller under krissituationer. I ansvaret ingår att vidta de åtgärder som krävs för att kunna förebygga, mot- stå, hantera, återställa och dra lärdomar från olyckor och kriser och därigenom skapa både robusthet och krishanteringsförmåga. Ansvarsprincipen innebär även ett ansvar för varje aktör att sam- verka med andra, ofta sektorsövergripande. Åtgärder ska vidtas och finansieras inom den ordinarie verksamheten.9 En annan central princip är likhetsprincipen, som innebär att hanteringen av en kris så långt som möjligt ska ske med samma organisation och lokalisering som under normala förhållanden.10 Ytterligare en central princip är närhetsprincipen. Den innebär att en kris hanteras av de aktörer som är närmast berörda och ansvariga. Kriser ska således hanteras på lägsta möjliga nivå i sam- hället. Det innebär att den ledningsnivå eller instans som närmast berörs av det akuta krisförloppet normalt ska svara för ledningen av de åtgärder som krävs för att man ska kunna hantera krisen på ett effektivt sätt.11 Förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd beredskap12, den s.k. krisberedskapsförord- ningen, reglerar fredstida krishantering och höjd beredskap för statliga myndigheter under regeringen. Syftet är att därmed minska sårbarheten i samhället och att myndigheterna utvecklar en god förmåga att hantera sina uppgifter även under krissituationer. I förordningen regleras bland annat samverkan och samordning, samverkansområden, risk- och sårbarhetsanalys, utbildning och övning, myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen, 2001/02:10, prop. 2007/08:92, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193 samt prop. 2013/14:144. 2001/02:10, s. 76 och prop. 2013/14:144, s. 17. tjänsteman i beredskap samt ledningsfunkton. De centrala myndig- heternas och uppgifter under förordningen behand- las närmare i avsnitt 9.3.1, 9.3.2 och 9.6.1. Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap13 syftar till att kommuner och landsting ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. De ska på så sätt också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar. Med extraordinär händelse menas händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skynd- samma insatser av en kommun eller ett landsting.14 I lagen regleras bland annat analys och planering, krislednings- nämnd, geografiskt områdesansvar, utbildning och övning samt rapportering. Det närmare innehållet i bestämmelserna behandlas i avsnitt 9.3.3 och 9.6.1. I lagen om skydd mot olyckor15 finns bland annat bestämmelser om samhällets räddningstjänst. Med räddningstjänst avses de rädd- ningsinsatser som staten eller kommunerna ska ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö. Skyldighet att ansvara för räddningsinsatser finns bara om insatsen är motiverad med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. I lagen klargörs ansvaret för samhällets räddningstjänst och ges ett ramverk för räddningstjänstens organisation och ledning. En kommun ska som huvudregel ansvara för räddningstjänst inom kommunen, se vidare avsnitt 9.3.3. Lagen ger möjlighet för kom- munerna att få ersättning av staten för vissa räddningsinsatser. Även enskilda har skyldigheter att varna och kalla på hjälp i händelse av brand eller annan olycka. Enskilda har också i egenskap av nyttjare eller ägare till anläggningar och byggnader skyldighet att vidta nödvändiga förebyggande åtgärder. Begreppet olycka finns inte definierat i lagen men av förarbetena framgår att det ska vara fråga om plötsligt inträffande händelser som har medfört eller kan medföra skada. Hit räknas både händel- ser som beror på företeelser i naturen och sådana som beror på människors handlande.16 Lagstiftningen om sabotage och annan skadegörelse anknyter till kommunernas17 bredare uppdrag att säkra sin infrastruktur och upprätthålla en kontinuerlig samhällsservice. Enligt skyddslagen18 och skyddsförordningen19 får besluta att vissa typer av byggnader, anläggningar och områden ska vara skyddsobjekt. Bestämmelserna syftar främst till att ge ett ökat juridiskt skydd mot sabotage, terroristbrott, spioneri och grovt rån. Av skydds- lagen framgår vilka olika typer av byggnader, anläggningar och om- råden som kan vara skyddsobjekt. Beslut om skyddsobjekt innebär i regel att obehöriga inte har tillträde till objektet, det kan också förenas med förbud att fotografera eller göra andra avbildningar (externt och/eller inom skyddsobjektet). I en ytvattenförekomst kan även besluta om förbud att bada, ankra och fiska. Säkerhetsskydd regleras i säkerhetsskyddslagen20 och säker- hetsskyddsförordningen21. Säkerhetsskydd omfattar informations- säkerhet, tillträdesbegränsning och säkerhetsprövning, vilket kan behövas för att säkra att personer som inte bedöms som pålitliga ur säkerhetssynpunkt inte deltar i verksamhet som har betydelse för 1985/86:170 s. 62–63 och prop. 2002/03:119, s. 68–69. 17Det är kommunerna som har det grundläggande ansvaret för att tillgodose behovet av dricksvattenförsörjning enligt vattentjänstlagen. De olika regelverken kan dock rikta sig till olika rättssubjekt. Säkerhetsskyddsaspekter kan sammanhänga med anläggningar och verksamheter inom dricksvattenförsörjningen och anknytande vattenverksamheter. Vidare finns genom lagen och förordningen om skydd för land- skapsinformation22 bestämmelser som ska värna skyddsintresset för landskapets naturgivna förutsättningar ur ett totalförsvarsperspek- tiv. EU:s s.k. inspiredirektiv23 och det anknutna svenska regelverket om geografisk miljöinformation24 reglerar koordinatsatt in- formation och behovet av att myndigheter ska kunna dela offentlig sådan och medverka till spridning i elektronisk form. Lantmäteriet ansvarar för övergripande samordning av den svenska infrastruk- turen. Varje berörd myndighet har här att oberoende och själv- ständigt sekretesspröva känslig information som kan finnas hos myndigheten, vilket i sig kan skapa sårbarhetsproblem. föreskrifter om åtgärder mot sabotage och annan skadegörelse riktad emot dricksvattenanläggningar25 (de s.k. ”Lås- och bom”-föreskrifterna) tar fasta på insatser för att värna dricksvattnets kvalitet. Föreskrifterna gäller den som producerar respektive tillhandahåller allmänt dricksvatten till mer än 2 000 personer och behandlas närmare i avsnitt 9.3.4 och 9.7.2. Även offentlighets- och sekretesslagstiftningen har betydelse för möjligheterna att värna känslig information knuten till dricks- vattenförsörjningen ur ett försvarsperspektiv eller för att förhindra brott.26 Enligt vattentjänstlagen ska kommunen säkerställa att vatten- försörjning27 ordnas i ett större sammanhang om det behövs med hänsyn till människors hälsa eller miljön. Behovet av vattenför- sörjning ska tillgodoses och så länge det finns kvar. 221993:1742 respektive 1993:1745. 23Europaparlamentets och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire)(EUT L 108, 25.4.2007, s. 1 Celex 32007L0002). 24Lagen (2010:1767) och förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation. 26De bestämmelser som främst kan bli aktuella är 15 kap. 2 §, 18 kap. 8 och 13 §§ offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400). 27Med vattenförsörjning avses, enligt 2 §, tillhandahållande av vatten som är lämpligt för normal hushållsanvändning. finns dock ingen uttalad skyldighet att tillhandahålla en viss volym per abonnent. Huvudmannen ska driva anläggningen så att den uppfyller krav på skyddet för människors hälsa och miljön. Vidare ska huvudmannen ordna de anordningar som behövs för att va- anläggningen ska kunna tillgodose skäliga anspråk på säkerhet.28 och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har bestämmelser som bland annat rör bostäder, där det anges att en bostad ska ha tillgång till vatten i erforderlig mängd och av godtagbar kvalitet för dryck, matlagning m.m. Kraven riktar sig i detta fall mot fastighetsägaren.29 För att en bostadslägenhet ska anses ha lägsta godtagbara standard ska den vara försedd med anordning inom lägenheten för kontinuerlig tillgång till varmt och kallt vatten för hushåll och hygien.30 föreskrifter om dricksvatten31 ställer krav på dricksvattnets kvalitet och riktar sig till producenter och distri- butörer. Det krav i dricksvattenföreskrifterna som är relevanta ur krisberedskapssynpunkt behandlas närmare i avsnitt 9.3.4. EU:s översvämningsdirektiv32 syftar till att minska de negativa följderna för människors hälsa, miljön, kulturarvet och ekonomisk verksamhet i samband med översvämningar i unionen. Detta ska ske genom ett systematiskt arbete med att kartlägga översväm- ningsrisker och översvämningshot och att ta fram riskhante- ringsplaner för de översvämningshotade områdena. Arbetet ska ske avrinningsområdesvis. Direktivet reglerar tidpunkter för översyn och uppdatering av preliminära bedömningar, kartor och planer. har genomfört direktivet i förordningen om översväm- ningsrisker.33 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ansvar för genomförandet och utfärdar föreskrifter om länsstyrel- sens planer för hantering av översvämningsrisker, s.k. riskhante- ringsplaner.34 Planerna ska samordnas med vattenförvaltningen. 286, 10 och 13 §§ lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. 299 kap. 9 § och 33 § 6 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 3012 kap. 18 a § jordabalken. 32Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om bedöm- ning och hantering av översvämningsrisker (EUT L 288, 6.11.2007, s. 27, Celex 32007 L0060). 34Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter (MSBFS 2013:1) om läns- styrelsens planer för hantering av översvämningsrisker (riskhanteringsplaner). Samhällets krishantering bygger på ett geografiskt områdesansvar och ett verksamhetsansvar. Områdesansvaret innebär krisbered- skap inom en kommun, ett län eller hela riket. Verksamhets- ansvaret är ett utflöde av den grundläggande ansvarsprincipen (se avsnitt 9.2.1). Eftersom krisberedskapslagstiftningen saknar detalj- reglering, ska varje myndighet inom ramen för sin budget och gällande rätt prioritera skyddsvärda verksamhetsområden och planera beredskapen inom dessa.35 I kapitel 11 beskrivs vilka myn- digheter som har ansvar i dricksvattenkedjans olika delar. I nedan- stående avsnitt redovisas de aktörer som har ett mer direkt ansvar för krisberedskap och innebörden av ansvaret. Även ansvaret vid olyckor när det inte råder en krissituation samt förebyggande åtgärder mot sabotage och skadegörelse behandlas. Ett antal myndigheter har fått mer långtgående ansvar att planera och vidta förberedelser. De ingår i så kallade samverkans- områden, där de ska samverka med andra myndigheter med angrän- sande ansvarsområden. De samverkansområden som är aktuella för dricksvattnets del är Teknisk infrastruktur och Farliga ämnen. I för- arbetena anges att verksamheten inom samverkansområdet Teknisk infrastruktur bör stödja kommunerna i deras arbete med de viktigaste kommunaltekniska försörjningssystemen, t.ex. vatten- försörjning.36 Inom samverkansområdena bör aktörerna även arbeta förebyggande för att minska sårbarheten och skapa en sådan robusthet i verksamheterna att de förmår att tillgodose samhällets grundläggande behov även vid allvarliga händelser.37 Vissa myndigheter har ett särskilt ansvar för krisberedskapen. De har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris och för att förebygga sårbar- heter och motstå hot och risker.38 Ett antal utpekade myndigheter ska även ha en tjänsteman i beredskap med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga 35Livsmedelsverket (2009). Dricksvatten – En överblick av den rättsliga regleringen av myndigheternas ansvar i vardag och vid kris, s. 7, . 2001/02:158, s. 40. 2009/10:124, s. 19. 3810 § samt bilagan till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Vissa myndigheter ska vid en kris som berör myndighetens ansvarsområde också kunna upprätta en ledningsfunktion.39 Nedan anges vilka myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen, ingår i samverkansområden och som ska ha tjänsteman i beredskap respektive ledningsfunktion då det gäller dricksvattenanknutna frågor. De centrala myndigheterna har ett grundläggande ansvar att vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av en kris- situation som berör myndighetens ansvarsområde. De ska också samverka och stödja varandra i en krissituation.40 Vidare ska de centrala myndigheterna göra risk- och sår- barhetsanalyser samt tillse att personalen får den utbildning och övning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter i kris- situationer.41 Nedan behandlas , Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap samt . Det finns en rad andra centrala myndigheter som också kan ha vissa uppgifter inom krisberedskapen och som vid behov deltar i Livsmedels- verkets nationella nätverk för dricksvatten. Främst gäller det Total- , Försvarsmakten, geologiska undersökning, och Säkerhetspolisen. Även har uppgifter med avseende på krisberedskap. Myndigheten ska bland annat upprätthålla och leda en nationell organisation för expertstöd vid nukleära och radio- logiska nödsituationer, svara för teknisk rådgivning till de myndig- heter som är ansvariga för hanteringen av konsekvenserna av en olycka i kärnteknisk verksamhet samt upprätthålla förmåga att inom strålskyddsområdet genomföra mätning, provtagning och analys i fält.42 Inom ramen för genomförandet av rådets direktiv om 39Ibid., 11 och 12 §§. 405 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 41Ibid., 8 och 9 §§. 4215 § förordningen (2008:452) med instruktion för . radioaktiva ämnen i dricksvatten43, föreslås myndigheten i en aktuell utredning bland annat ansvara för en rad uppgifter med koppling till dricksvatten. Det gäller bland annat underlag för risk- bedömning, riskhantering och riskkommunikation samt utbild- ningsinsatser. För flera av uppgifterna föreslås delat ansvar med Livsmedelsverket.44