sou · H4B390 · 2016-12-15 00:00:00 — Utredningen har i sina internationella kontakter kunnat notera att exempelvis det norska försvarsforskningsinstitutet (FFI) har s.k. basmedel för egeninitierade strategiska forskningssatsningar med ett långsiktigt perspektiv. Dessa medel anses ha stor betydelse för den långsiktigt strategiska forskningen där forsknings- organisationen har unik möjlighet att se behov och möjligheter. Som en jämförelse kan nämnas att även inom den svenska institutssektorn finns medel för egna strategiska forskningssats- 6 hade KTH eller av sina intäkter från basanslag för forskning och forskarutbildning. hade under , dvs. i sådan basfinansierng. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. ningar, exempelvis tilldelades i strategiska utvecklingsmedel år 2015.7 Utredningen anser att även FOI bör tilldelas basanslag för att kunna göra strategiska forskningssatsningar som långsiktigt kan bidra till utvecklingen av både det militära och det civila försvaret och därmed ett stärkt totalförsvar. Det kan både vara fråga om att starta pilotverksamhet inom nya lovande forskningsområden identi- fierade genom s.k. skanningsverksamhet (se kapitel nio) men också innovativa forskardrivna initiativ. Satsningarna bör omfatta sam- arbeten med civila aktörer inom de områden där det finns en stark potential för synergier mellan den civila och den militära sektorn. Det finns många områden där detta borde vara lämpligt. Inom om- råden som digitalisering eller artificiell intelligens bör det finnas möj- ligheter att samverka – och samfinansiera – satsningar med exempel- vis . På så sätt ökar de samlade satsningarna på strategiskt viktiga områden. Ett basanslag för strategisk forskningsverksamhet styrs av regeringen. Utredningen anser att det i detta sammanhang också bör finnas en nära samverkan med berörda aktörer t.ex. Försvars- makten, MSB, FHS och FMV. Det är angeläget att fånga upp dessa myndigheters syn på framtida behov. Utredningens förslag om för- stärkt samverkan (kapitel nio) kan underlätta en sådan dialog och det finns också erfarenheter som kan göras av redan etablerade samverkansprocesser inom ramen för CBRN-forskningen. Det föreslagna basanslaget bör i första hand användas för tids- begränsade satsningar. Det ska vara möjligt att pröva och utveckla nya idéer , företrädesvis upp till . Satsningar som efter bedöms ha stor potential för den framtida förmågeutvecklingen bör sedan kunna övergå till att finansieras av Försvarsmakten eller MSB. Den förstärkta sam- verkan mellan MSB och Försvarsmakten som utredningen föreslår i avsnitt 7.3.5 kan också underlätta satsningar på fortsatt finan- siering. Även skulle kunna vara en möjlig finansiär när det gäller att stärka och utveckla kunskap inom vissa områden. När det gäller frågan om omfattning av basanslaget gör utred- ningen följande övervägande. 7 Källa årsredovisning 2015. Regeringen har härutöver aviserat en ökning av statsbidraget till med . 2016/17:1 utgiftsområde 24). Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. Utredningen kan konstatera att direkta jämförelser med andra forskningsaktörer är svåra att göra eftersom förutsättningarna skiljer sig åt för olika aktörer. Det norska försvarsforskningsinstitutet (FFI) tilldelas strategiska basmedel som motsvarar av intäkterna, dvs. Statens ägar- bolag för industriforskningsinstitut, , (se även kapitel nio) er- håller statsbidrag för strategisk verksamhet, motsvarande av intäkterna. FOI disponerar anslagsmedel för forskning inom CBRN- området samt forskning och analysstöd för regeringens behov inom de försvars- och säkerhetspolitiska områdena. Vidare erhåller FOI medel för kunskapsuppbyggnad inom ramen för Försvars- maktens forskning och teknikutveckling (FoT) inom de områden som anvisas av Försvarsmakten och som redogjorts för i kapitel fem. Dessa medel är dock avsedda för forskning inom ovan angivna och avgränsade områden. Som utredningen tidigare beskrivit med- ger inte nivån på Försvarsmaktens anslag 1:5 Forskning och teknik- utveckling någon ytterligare satsning på angelägen nydanande forskning. Utgångspunkten för beräkning av basanslaget bör därför vara omfattningen av FOI:s kunskapsuppbyggande verksamhet inom ramen för Försvarsmaktens forskning och teknikutveckling (FoT), vilket motsvarar 2016. Med utgångspunkt i att jämförbara aktörer erhåller av omsättningen i form av strategiska medel anser utredningen att FOI bör tillföras ett anslag som i vart fall uppgår till . Utred- ningen föreslår att frågan om basanslaget, i likhet med i tidigare avsnitt föreslagna förstärkningar av anslaget 1:5 Forskning och teknik- utveckling, blir föremål för avvägning inför nästa försvarspolitiska inriktningsbeslut. Frågan har uppkommit om även FHS bör tilldelas basanslag för forskning och forskarutbildning till stöd för ämnesutveckling inom det civila området. Utredningen noterar att av FHS samlade anslag för forskning och forskarutbildning till största delen är specifikt knuten till officersutbildningen. Utredningen konstaterar att frågan om basanslag för forskning och forskarutbildning till stöd för FHS civilt inriktade utbildningar ligger utanför uppdraget och bör hanteras i annan ordning. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. Det har också framförts förslag till utredningen angående bas- anslag för långsiktig kompetensuppbyggnad vid FMV. Utred- ningen utgår från att sådan kompetensuppbyggnad vid FMV i detta fall i första hand sker till stöd för teknikutveckling. Utredningen bedömer att sådan verksamhet bör avvägas och styras av Försvars- makten i samordning med övrig förutsättningsskapande verksamhet som finansieras över anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling. Ut- redningen återkommer till denna fråga i kapitel åtta. 7.3.4FoU till stöd för det civila försvaret Förslag: Utredningen föreslår att: –forskning och utveckling ökar till stöd för kunskapsupp- byggnad som stärker det civila försvaret och att ekonomiska resurser motsvarande tillförs om- rådet, samt –den närmare avvägningen av det framtida behovet av forsk- ning och utveckling sker i samband med arbetet inför nästa försvarspolitiska inriktningsbeslut, men om omvärldsutveck- lingen försämras bör beslut om förstärkning av forskning och utveckling tidigareläggas. I enlighet med nu gällande försvarspolitiska inriktning har ett arbete med att stärka totalförsvaret inletts av Försvarsmakten och MSB. Det är ett omfattande arbete som innebär betydande förändringar och som spänner över många myndigheters verksamhetsområden men även innefattar privata aktörer och organisationer. Försvarsmakten beställer forskning och utveckling för det militära försvarets behov och MSB beställer forskning för att stärka samhällets krisberedskap liksom för det civila försvarets behov. Men det finns få satsningar på FoU till stöd för ut- vecklingen av totalförsvaret, vare sig enskilt eller gemensamt. Statliga myndigheter analyserar i enlighet med förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd beredskap de risker och sårbarheter som finns inom det egna ansvarsområdet. Med utgångspunkt bl.a. i dessa risk- och sårbarhetsanalyser har MSB redovisat övergripande bedömningar avseende förmågor, risker och sårbarheter i samhället. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. MSB konstaterar att det genomförs en rad åtgärder för att minska risker och sårbarheter. Trots det redovisas nationella brister inom bl.a. informations- och cybersäkerhetsområdet samt avseende förmågan att förebygga och hantera radiologiska och nukleära händelser. Utöver ovan nämnda sårbarheter, pekar MSB ut ett antal andra utvecklingsområden. Myndigheten anser att det krävs en ökad kunskap om ansvar och roller inom det geografiska områdesansvaret. Dessutom bör arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser liksom arbetet med civilt försvar utvecklas hos myndigheterna. Även om det således redan vidtagits vissa åtgärder, bl.a. genom att MSB planerar utlysningar avseende civilt försvar, så bedömer utredningen att det finns ett stort behov av ökade FoU-satsningar inom detta område. En utmaning för forskning till stöd för planering och utveckling av det civila försvaret och därmed för utvecklingen av totalförsva- ret, är att hela den kontext och sammanhang som det tidigare civila försvaret byggdes utifrån i grunden är förändrad. Samhället är transnationellt sammanflätat och därmed sårbart. Ett tidigare fokus på territoriell integritet har kompletterats med en säkerhetslogik där är invävt i nätverk av gränsöverskridande flöden av olika slag. En logik som påverkar totalförsvaret på ett sätt vi inte känner igen från tidigare (se kapitel tre). För att förstå och hantera dessa förändringar behövs ny kunskap om både nuvarande och framtida förhållanden och dessa behöver bli analyserade ur ett brett säkerhetsperspektiv. Med undantag för frågor om terrorism och informationssäkerhet saknas i stort forsk- ning för det civila försvarets behov i perspektivet antagonistiska hot och händelser. Behovet av ny kunskap kopplat till att skapa ett modernt civilt försvar återfinns egentligen inom hela bredden av frågor som sammantaget utgör samhällets förmåga att förebygga och hantera olyckor, kriser och krig. Utredningen bedömer därför att utvecklingen av det civila för- svaret och totalförsvaret kräver omfattande stöd av forskningen. Exempel på områden och teman som är nya eller behöver ses med nya ingångsvärden är utveckling av totalförsvarskonceptet, påverkans- Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. kampanjer och psykologiskt försvar, cyberangrepp, skydd av befolk- ning, att upprätthålla förvarsvilja och att ta emot hjälp från andra länder. Frågor som berör hot mot demokratin och det öppna samhället, t.ex. social oro och radikalisering, har blivit alltmer kon- kreta och påtagliga. En samlad bild över konsekvenserna av modern och framtida krigföring för det civila försvaret är också exempel på viktig grundläggande kunskap. Forskning kring frågor som rör det omgivande samhällets förut- sättningar att bidra till Försvarsmaktens förmåga under höjd bered- skap är begränsad liksom forskning och kunskap kring återupp- byggnad av samhället och dess funktioner. Utredningen kan konstatera att de sammantagna FoU-behoven till stöd för utvecklingen av det civila försvaret och totalförsvaret är mycket stora. Den närmare inriktningen och omfattningen av FoU till stöd för uppbyggnaden av det civila försvaret som utgår från krisberedskapssystemet ligger som utredningen tidigare angivit utan- för utredningens uppdrag. Utredningen kan konstatera att regeringens uppdrag till Försvarsmakten och MSB att planera för ut- vecklingen av totalförsvaret medför att det uppstår ett behov av forskning och utveckling på området. FOI har i underlag till utredningen uppgivit forskningsbehoven till stöd för uppbyggnaden av det civila försvaret kan kostnads- beräknas till . FHS har för sin del uppgivit ytterligare forskningsbehov främst för att belysa det militära per- spektivet inom samma område motsvarande en kostnad av . Utredningen har i detta sammanhang även uppmärksammat be- hovet av att skapa en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv form för inriktning av FoU även på det civila försvarets område. Utred- ningen behandlar denna fråga i nästa avsnitt. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. 7.3.5FoU-process för det civila försvaret Förslag: Utredningen föreslår att: –regeringen uppdrar åt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att utveckla former för att långsiktigt in- rikta forskningsmedel till stöd för utvecklingen av det civila försvaret, samt –MSB och Försvarsmakten i ökad utsträckning samverkar av- seende inriktning av sådan forskning där det finns möjlighet till synergi och samlade satsningar. Regeringen framhåller i den försvarspolitiska inriktningspropo- sitionen att den samverkan som sker inom ramen för kris- beredskapssystemet även bör omfatta planeringen för det civila försvaret. Strukturen och arbetet i samverkansområdena bör ut- vecklas och i större utsträckning beakta planeringsbehovet för det civila försvaret. Det innebär att MSB får en viktig roll i utveck- lingen av det civila försvaret. Regeringen framhåller vidare det ange- lägna i att den påbörjade planeringen samordnas mellan det civila och det militära försvaret, och att kunskapen om det civila för- svaret ökar samt att beredskapsåtgärder som behöver vidtas i sam- verkan med berörda aktörer identifieras. Regeringen betonar vikten av att samarbetet med privata aktörer utvecklas inom området. I utredningens uppdrag ingår inte att analysera behovet av FoU inom ramen för krisberedskapssystemet. Utredningen kan konstatera att det finns starka beröringspunkter mellan det militära försvaret, uppbyggnaden av det civila försvaret och krisberedskaps- systemet. Det finns därför skäl att närmare analysera behovet av en tydligare process för att identifiera FoU-behovet på området i syfte att åstadkomma en mer samlad, ändamålsenlig och kostnadseffektiv FoU-verksamhet. Härigenom kan eventuella synergieffekter av FoU på det militära respektive det civila försvarets område tas tillvara. Utredningen kan konstatera att krisberedskapen ständigt måste utvecklas för att kunna möta utmaningar som sträcker sig från all- varliga olyckor och händelser till större kriser – t.ex. naturolyckor, oljeutsläpp, störningar i el- och vattenförsörjningen – eller i värsta fall krig. I ett samhälle som förändras finns det ett kon- tinuerligt behov av ny kunskap för att skapa förutsättningar att Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. förhindra händelser, som kan få allvarliga konsekvenser. I detta arbete blir såväl FoU som de offentliga aktörernas risk- och sårbar- hetsanalyser viktiga för att identifiera och genomföra nödvändiga åtgärder som kan eliminera eller mildra brister i förmåga och sår- barheter. MSB har i en nationell risk- och förmågebedömning angett att det finns ett antal allvarliga risker, hot och utmaningar för både offentliga och privata samhällsviktiga verksamheter. Mot bakgrund av det förändrade omvärldsläget och den ökade osäkerheten i när- området är arbetet med att skapa en sammanhållen totalförsvars- planering prioriterat. Som tidigare berörts har planeringen för totalförsvaret återupptagits och genomförs utifrån de anvisningar regeringen har beslutat. Som nämnts har även planeringen för det civila försvaret återupptagits där en viktig del är att säkerställa att grundläggande samhällsfunktioner fungerar vid beredskap och i krig. kan noteras att med t.ex. digitaliseringen följer nya hot, risker och sårbarheter. Myndigheter, kommuner och landsting samt enskilda aktörer drabbas allt oftare av olika IT-incidenter, vilka riskerar att orsaka allvarliga samhällsstörningar. För att den digitala utvecklingen ska kunna fortsätta på ett säkert sätt behöver alla aktörer, såväl privata som offentliga, mer aktivt arbeta med informations- och cybersäkerhet. Sammantaget ställer detta krav även på ett mer strategiskt arbete med FoU. Grunden för krisberedskapen är ansvarsprincipen, dvs. den som har ett ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har även motsvarande ansvar under krissituationer. I ansvaret ingår att vidta de åtgärder som krävs för att kunna förebygga, motstå, han- tera, återställa och lära från olyckor och kriser. Utgångspunkten är att alla aktörer i samhället gemensamt och inom sina respektive områden tar ansvar för och utvecklar krisberedskapsarbetet. Sam- verkan och handling är viktiga komponenter i ansvarsprincipen. Utredningen kan konstatera att det är ett betydande arbete som har inletts med att stärka det civila försvaret och totalförsvaret. Utred- ningen anser att en betydande komponent i utvecklingen är att Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. stärka kunskapen om det civila försvaret och ett modernt total- försvar. Det är därför mycket angeläget att det bl.a. finns en central kompetensnod i staten som kan säkerställa tillgång till en samman- hållen kunskap om området och som också kan förmedlas utåt i samhället, t.ex. genom utbildningsinsatser. Ansvaret för att inrikta den framtida FoU-verksamheten på myndighetsnivå ligger på Försvarsmakten respektive MSB i enlig- het med deras respektive uppdrag. kan noteras att För- svarsmakten och MSB har olika processer för inriktning och upp- följning av den forskning och utveckling som beställs. Försvarsmakten gör långsiktiga satsningar på FoU med stöd av framför allt FOI, FMV och FHS. Satsningarna inriktas och planeras bl.a. i den s.k. FoT-processen där utförarna medverkar och där arbetet planeras och dokumenteras i en flerårig FoT-plan. Det nu påbörjade planeringsarbetet för att bygga upp det civila försvaret syftar bl.a. till att bygga upp kunskap, dela information och skapa förutsättningar för kommande arbete. Med stöd av medel från anslag 2:4 Krisberedskap genomförs olika projekt av berörda myndigheter i syfte att öka kunskapsnivån om det civila försvaret och civil-militär samverkan. MSB har tillsammans med Försvarshögskolan genomfört grundläggande utbildningar om total- försvar och höjd beredskap i syfte att höja kompetensen hos de bevakningsansvariga myndigheterna. innebär bl.a. att merparten av myndig- hetens beställningar sker genom öppna utlysningar. Denna modell för att förmedla forskningsmedel syftar till att främja vetenskaplig kvalitet och nydanande forskning. Den ger också möjlighet till spridning av forskningsmedel till flera aktörer, t.ex. universitet och högskolor runt om i . Utredningen bedömer att detta sätt att fördela forskningsmedel är i linje med myndighetens uppdrag att utveckla hela samhällets förmåga att förebygga och hantera olyckor och kriser. gör de öppna utlysningarna det svårt att långsiktigt och samlat bygga upp och bevara kunskap hos forskningsutförarna. FoU-behoven på totalförsvarsområdet, dvs. både det civila och det militära försvaret, är komplexa och berör flera områden där det krävs att utförarna har såväl bred som djup kompetens om kris- beredskapssystemet, det civila försvaret och det militära försvaret. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. Utredningen anser därför att det finns ett behov av en mer samlad ansats för FoU-verksamheten till stöd för uppbyggnaden av det civila försvaret och därigenom även ett stärkt totalförvar. Utredningen anser vidare att det bör finnas en samlad kunskapsbas i staten som kan ge stöd till såväl Försvarsmakten som MSB men också till andra aktörer i samhället, t.ex. genom utbildningsinsatser. Utredningen anser därför att MSB bör komplettera sin modell för att fördela forskningsmedel så att det också ges utrymme för mer långsiktiga och varaktiga satsningar till stöd för centrala aktörer i krisberedskapssystemet och därigenom även för uppbygg- nad av det civila försvaret. FOI bedriver FoU inom olika områden till stöd för såväl det militära försvaret som verksamheter som berör uppbyggnaden av det civila försvaret. FOI är också en underrättelsemyndighet. FHS bedriver forskning och utbildning för aktörer med an- svar för olika delar av samhällets säkerhet, på lokal nivå, regional nivå och central nivå. Det är en verksamhet som bygger upp kun- skap i samhället och skapar förutsättningar för kommande arbete med utveckling av det civila försvaret och totalförsvaret. FHS be- driver också forskning till stöd för det militära försvaret. MSB har, i likhet med Försvarsmakten, också behov av lång- siktig tillgång till viss integritetskritisk och sekretessbelagd FoU och expertis, bl.a. i frågor som rör cyberrelaterad verksamhet och terrorism. FOI respektive FHS har en bred verksamhet, bl.a. inom angivna områden, och har förutsättningar att hantera de särskilda krav på sekretess, integritet och andra krav som gäller på området (se kapitel två). Utredningens samlade bedömning är därför att det bör finnas en långsiktighet i de satsningar som görs vid dessa två myndigheter för att möta behovet av forskning och kunskapsuppbyggnad för det civila försvaret och övriga delar av totalförsvaret. Att skapa en starkare kunskapsbas i staten avseende FoU om det civila försvaret och totalförsvaret utesluter emellertid inte att det sker fortsatta satsningar även på andra aktörer i enlighet med MSB:s forsk- ningsstrategi. Utredningen bedömer att dessa former för fördelning av forskningsmedel går att förena och att de kompletterar varandra. Det är angeläget med fortsatta satsningar i samhället i stort, både på offentliga och privata aktörer. Det förutsätter dock en stärkt dialog och samverkan med dessa aktörer. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. Utredningen föreslår därför att MSB etablerar en inriktnings- process för FoU som långsiktigt bidrar till att bygga upp och bevara kunskap och kompetens i frågor som rör det civila försvaret. bör samverkan och samordning ske med Försvars- makten för att FoU-satsningarna ska vara ändmålsenliga och kost- nadseffektiva sett ur ett helhetsperspektiv där det civila försvaret och det militära försvaret utgör de komponenter som tillsammans bygger totalförsvaret. Ansvaret för att inrikta och styra FoU-verksamheten på myn- dighetsnivå bör – i enlighet med MSB:s och Försvarsmaktens upp- drag8 – ligga på dessa myndigheter men till detta bör också fogas ett utvecklat ansvar att stärka samverkan och samordning kring dessa frågor. Detta bidrar till ett mer ändamålsenligt och effektivt styr- ningssätt som säkerställer rätt prioritering och reducerar kostnader. Utredningen anser att det bör vara MSB som, i likhet med För- svarsmakten när det gäller den s.k. FoT-processen, fattar beslut om vilken process som är lämplig för myndighetens forskningsverk- samhet. Utredningen föreslår därför att regeringen i regleringsbrev ger MSB i uppdrag utveckla den föreslagna inriktningsprocessen och att återrapportering av resultatet sker i myndighetens årsredovisning. Det bör även framgå hur samordning och samverkan med Försvars- makten organiseras. Utredningen lämnar förslag på uppdrag i regle- ringsbreven till MSB och Försvarsmakten (kapitel elva). 7.3.6Behov av analysstöd m.m. Bedömning: Omvärldsutvecklingen motiverar att regeringen överväger en ökning av satsningarna på forskning och analys- stöd inom de försvars- och säkerhetspolitiska områdena samt forskning avseende skydd mot massförstörelsevapen. 8 Försvarsmakten ansvarar för den operativa försvarsplaneringen, samt ska samordna bered- skapsplanläggningen och den operativa planläggningen med beredskapsplaneringen inom övriga delar av totalförsvaret. MSB ska företräda det civila försvaret på central nivå samt an- svara för att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolkningsskyddet. MSB ska vidare på nationell nivå driva den aktörsgemensamma hanteringen vid samhällsstörningar. Inriktning, omfattning och utförande av FoU på försvarsområdet m.m. Regeringen beskriver i proposition 2014/15:109 hur den säkerhets- politiska situationen i försämrats och att omvärldsut- vecklingen präglas av stor osäkerhet. Mot den bakgrunden läggs ett ökat fokus vid Försvarsmaktens förmåga att möta en kvalificerad motståndare i ett väpnat angrepp men också vid behovet av att det civila försvaret och totalförsvaret utvecklas och moderniseras. Pro- positionen lades fram och därefter har omvärlds- utvecklingen fortsatt varit negativ och de slutsatser som regeringen lade fram har förstärkts och bekräftats.9 Utvecklingen i vår omvärld visar också att terrorrelaterade brott och hot om användande av massförstörelsevapen inte minskar i omfattning. Att med säkerhet förutspå den säkerhetspolitiska händelseutveck- lingen i omvärlden och i vårt närområde är svårt, vilket erfaren- heten från historien ofta påvisat. Att få en samlad bild om det säkerhetspolitiska läget och utvecklingen är dock nödvändigt för att kunna fatta rätt beslut i olika situationer.