sou · H4B354 · 2016-09-01 00:00:00 — Även Konkurrens- verket har noterat att det saknas relevant officiell data om paket- marknaden generellt sett och segmentet företag till konsumenter i synnerhet. Dessutom är det svårt att samla in uppgifter från de aktörer som finns på marknaden. Utökade möjligheter till informationsinsamling bör därför möjliggöras i postregleringen. 11.3.1Reglerad möjlighet för regering eller utpekad myndighet att ta in uppgifter om marknaden har framfört till utredningen att myndigheten behöver få tillgång till statistik avseende alla posttjänster för att möjliggöra nödvändiga analyser av postmarknaden. En del av problemet är att den urvalsmetod som Trafikanalys använder för att identifiera rampopulationen försvårar Post- och analys. Därtill är begreppet paket inte tydligt definierat varför det är respondenternas tolkningar av vad som är ett paket som avgör vilka data som lämnas till Trafikanalys. Huvudproblemet är dock att den officiella statistik som Trafikanalys är ålagd att ta fram skiljer sig från de uppgifter som tillsynsmyndigheten behöver få från de som tillhandahåller posttjänster. bör enligt utredningen i sin analys få tillgång till uppgifter från företag som tillhandahåller posttjänster. Syftet är att myndigheten löpande bland annat ska kunna bedöma om det finns tillräcklig konkurrens på delar av postmarknaden eller om myndigheten även fortsättningsvis ska utse en tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster. Uppgifter som skulle vara av intresse är bland annat geografisk täckning, utdelningsfrekvens, tjänsteutbud, volymer, försäljningsvillkor och omsättning. 11.3.2Trafikanalys bör inhämta statistiken kommunicerade ett förslag till förordning om gränsöverskridande paketleveranstjänster. Enligt förslaget ska tillhandahållare av paketleveranstjänster lämna informa- tion till den nationella tillsynsmyndigheten vilket är i fall. Informationen ska bland annat innehålla vilken typ av tjänster som tillhandahållaren erbjuder, allmänna försäljningsvillkor, den årliga omsättningen för paketleveranstjänster, antalet personer som arbetar för tillhandahållaren och antalet andra postförsändelser än brevförsändelser på högst som behandlas i den medlemsstat där tillhandahållaren är etablerad. Förordningens krav på uppgifter gäller försändelser som väger upp till vilket kan jämföras med den svenska postlagens definition av post- försändelse som sträcker sig upp till . Förordningen kommer inte att vara färdigbehandlad innan detta slutbetänkande är färdigställt. Med utgångspunkt i förslaget noterar utredningen att förordningen, som i föreslagen form kommer att bli tillämplig direkt vid ikraftträdandet, endast pekar ut den nationella tillsynsmyndigheten som mottagare av informationen. är Trafikanalys enligt bilagan till förordning om den officiella statistiken utsedd myndighet att ansvara för statistikinsamling avseende postverksamhet. Med Kommissionens förslag till förordning kan det därmed bli fråga om dubbel insamling av vissa uppgifter vilket skapar en ökad administrativ börda för tillhandahållarna av paketleverans- tjänster och posttjänster. Trafikanalys ska förbättra sin informationsinsamling Utredningen har i kontakter med Trafikanalys fått uppgift om att myndigheten avser att förbättra den information som samlas in för att den bättre ska motsvara statistikbehovet på postområdet. Detta kommer även underlätta Post- och arbete. Trafik- analys avser att utöka den befintliga undersökningen Postverk- samhet med uppgifter från sådana företag som transporterar paket. Vilka variabler som ska ingå är inte fastställt . Trafikanalys har tidigare genomfört en genomlysning av befintlig undersökning i vilken det framkommit att det endast är ett fåtal uppgifter som används eller efterfrågas. I projektplanen ingår att ändra de föreskrifter som styr Trafikanalys avgränsning av vilka uppgifter som samlas in. Det finns ett regelverk kring insamlande av uppgifterna Om Trafikanalys skulle få uppgiften att begära in uppgifter om tillhandahållare av posttjänsters ekonomi och verksamhet till underlag för Post- och analyser av postmarknaden, finns det en uppgiftsskyldighet för näringsidkare i 7 § lag om den officiella statistiken. Vilka uppgifter som näringsidkare ska lämna finns beskrivet i 5 § förordning om den officiella statistiken. Det rör sig bland annat om uppgifter om tillhandahållande av tjänster, antalet anställda, investeringar, leveranser av och priser för varor och tjänster, intäkter och kostnader samt tillgångar och skulder. Förordningen omfattar således de uppgifter som kan bli aktuella att begära in enligt utredningens förslag. Om en tillhandahållare av posttjänster skulle vägra att lämna ut uppgifterna har Trafikanalys enligt 20 § lag om den officiella statistiken möjlighet att besluta om föreläggande vid vite att upp- gifterna ska lämnas ut. Ett sådant beslut får inte överklagas. Den som inte fullgjort sin uppgiftsskyldighet får dömas till böter enligt 24 § samma lag. När Trafikanalys tar in uppgifterna omfattas uppgift- erna av sekretess enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)(OSL). Sekretessen gäller vid framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhåll- anden och som kan hänföras till den enskilde. Med hänsyn till Trafikanalys specialistkompetens som statistik- myndighet och att det finns ett uppbyggt regelverk kring den statistik som Trafikanalys samlar in vad avser till exempel uppgifts- skyldighet och sekretess, ser utredningen att den lämpligaste lösningen skulle vara att låta Trafikanalys samla in och på begäran från överlämna relevanta uppgifter. 11.3.3En möjlighet för att samla in uppgifter kan behövas Om de regelverk som inte möjliggör en tillfreds- ställande uppgiftsinhämtning för Post- och analys liksom om kommande förordning inte går att samordna med denna uppgiftsinsamling, anser utredningen att istället bör kunna samla in uppgifterna från paketdistributörerna. Utredningen föreslår i en sådan situation att postlagen utvidgas med en möjlighet att ta in uppgifter från samtliga tillhandahållare av posttjänster så att kan följa utvecklingen på postmarknaden. Det bör dock observeras att det finns en diskrepans mellan den viktgräns som kan samla in information om enligt förslaget () och den uppgiftsinhämtning som ska göras enligt den föreslagna EU- förordningen (31,). Med hänsyn till att uppdraget att följa utvecklingen redan är reglerat i 3 kap. 5 § postlagen föreslår utredningen att ett nytt andra stycke läggs till i paragrafen med ett krav på att den som tillhandahåller en posttjänst ska överlämna sådana uppgifter om sin ekonomi och verksamhet som är nödvändiga för uppföljning och bevakning, enligt första stycket, till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. För att specificera att det är som ska ha denna uppgift bör en mer detaljerad reglering göras i postförordningen som ger rätt att begära uppgifter om tjänsteutbud, täckningsområde, försäljningsvillkor, volymer och omsättning. Med hänsyn till att det inte är klart hur den nya EU-regleringen ska se ut föreslår inte utredningen någon sådan ändring i postförordningen i detta betänkande. Utredningen är medveten om att förslaget inte fullt ut tar hand om frågan hur myndigheten ska identifiera vilka företag som ska analyseras. De företag som kan komma i fråga begränsas dock av postlagens definition av posttjänst (se avsnitt 3.3.1). I analysen av tjänster motsvarande den samhällsomfattande posttjänsten underlättas urvalet av att det endast är ett fåtal paketdistributörer på den svenska paketmarknaden som erbjuder tjänster som liknar Postnords. Regelverket kring Post- och insamling av uppgifter En begäran om uppgifter från bör utformas som ett beslut att begära in uppgifter från tillhandahållaren. Enligt 4 kap. 22 § postlagen kan ett sådant beslut prövas av allmän förvaltningsdomstol. Om en tillhandahållare skulle vägra att lämna ut de uppgifter som begär enligt förslaget, kan myndigheten meddela nödvändiga förelägganden med eventuellt vite (4 kap. 16 § och 18 § postlagen). De uppgifter som skulle få in genom sin begäran omfattas, inom ramen för myndighetens utredning, till- ståndsgivning och tillsyn, av affärssekretess enligt 9 § och 99 punkten bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Enligt 30 kap. 23 § OSL gäller sekretessen för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Regelverket för finansiering av Post- och verksamhet har enligt 7 § förordning (2003:767) om finansiering av Post- och verksamhet rätt att ta ut en avgift för sin verksamhet av den som är tillståndshavare. Om utses som ansvarig för att ta ut statistikuppgifter och om analyserna av paketmarknaden skulle bli mer omfattande än vad lagstiftaren ursprungligen förutsåg, bör regeringen se över möjligheten att låta paketdistributörer finansiera del av myndig- hetens verksamhet. Förslag: Utredningen föreslår att 4 kap. 1 § postlagen utvidgas med ett andra stycke med innebörden att postnummersystemet ska hållas tillgängligt till ett kostnadsorienterat pris på tillhanda- hållarens webbplats. Med hänsyn till att utlämnandet av postnummersystemet och uppdateringar sker direkt från , bör det inte uppkomma några betydande kostnader för själva tillhandahållandet. Ett kostnadsorienterat pris skulle därför i normalfallen kunna antas uppgå till noll kronor. Det nuvarande postnummersystemet utvecklades av dåvarande för att effektivisera det nationella sorterings- och transportsystemet. Vid bolagiseringen av ansåg regeringen att postbefordringsföretagens intressen bäst tillgodosågs genom att det statliga postbolaget övertog förvaltningen av post- nummersystemet.165 Enligt regeringen är det viktigt att post- operatörer får tillgång till den postala infrastrukturen, däribland postnummer.166 Enligt utredningen är det lika viktigt att även andra företag inom till exempel e-handel och digitala tjänster får denna möjlighet till ett pris som underlättar konkurrens och etablering av nya verksamheter. 11.4.1Samhällsnyttan av fria adressdata är inte utredd i Det finns såvitt utredningen har kunnat konstatera inte några undersökningar som visar de samhällsekonomiska effekterna av att göra postnummersystemet i tillgängligt till en låg kostnad eller rent av gratis. inom geodataområdet, , har dock påbörjat en studie av samhälls- ekonomiska effekter av öppna geodata i . När kommuner och myndigheter öppnar upp sina geodata, får fler aktörer tillgång till intressanta data och kan skapa fler och bättre tjänster som 1993/94:38, Postlag och en förändrad verksamhetsform för m.m., s. 147. 2009/10:216, Ny postlag, s. 63. baseras på dessa. Studien kommer att belysa nyttor som väntas uppstå inom offentlig förvaltning när myndigheter och näringsliv får fri tillgång till kartdata.167 Forskningsrapporten kommer att redovisas först och därmed efter att denna utredning har avslutats. Den danska Erhvervsstyrelsen har publicerat en rapport om analysen av de sociala och ekonomiska nyttor som uppstått till följd av ett beslut om att tillhandahålla danska adressdata från offentlig sektor utan kostnad, för återanvändning inom såväl offentlig som kommersiell sektor. Den huvudsakliga slutsatsen av studien är att beslutets direkta ekonomiska nyttor för samhället –2009 uppgår till runt . De totala kostnader som beslutet medfört har uppgått till runt . har det uppskattats att samhällsnyttorna kommer att ligga runt , medan kostnaderna kommer att vara . Det finns således ett intresse av att utreda samhällsnyttan och den danska rapporten visar på en stor nytta av att tillgängliggöra adressdata vari postnumren ingår. 11.4.2Postnords intäkter och kostnader för postnummersystemet Enligt uppgifter från Postnord kostar det att tillhandahålla och förvalta det svenska postnummer- systemet. I summan ingår kostnader för it-system, korrespondens och informationsutskick. Till denna kostnad kommer även lönekostnader vilket motsvarar lönekostnader på för att hantera förvaltningen av postnummer. Postnords avtal med är konfi- dentiellt vilket gör att uppgifterna om vilka intäkter tillhanda- hållandet av postnummersystemet genererar inte kan redovisas i exakta tal. Postnord anger dock att operatörens intäkter vid försäljningen av postnummerrelaterad information med bred marginal understiger . 167 /nyheter/pressmeddelanden/2667-forskning-om-samhallsekonomisk-effekt- av-oppna-geodata 11.4.3Postnummersystemet ska finnas digitalt och tillgängligt till ett reglerat pris Staten utser genom vem som ska tillhanda- hålla och förvalta postnummersystemet. För att göra postnummer- systemet tillgängligt för fler företag, främst små företag, bör tillhandahållandet regleras närmare. Postnummersystemet är tillgängligt digitalt har haft uppgiften att marknadsföra och sälja information som tillhör postnummer- systemet. Kunderna är enligt webbplatsen168 framför allt företag, förvaltningar, myndigheter och organisationer. Företaget tillhanda- håller även vissa gratistjänster och service till privatpersoner. är ett privatägt företag med nära samarbete med i första hand Postnord och de andra större post- och logistikföretagen. Vid beställning av en av företagets filer skickas en orderbekräftelse till kundens e-postadress. I order- bekräftelsen finns det en nedladdningslänk som gör att kunden kommer åt filen . Postnummersystemet är därmed tillgängligt digitalt. Postnord har skrivit till utredningen att operatörens kostnader för att tillhandahålla postnummersystemet överstiger intäkterna. Utredningen kan dock konstatera att Postnummerservice hade en nettoomsättning på och ett rörelse- resultat på 2015. Vinsten vid tillhandahållandet av postnummertjänster verkar med andra ord tas om hand av ett privat bolag och inte av den förvaltande operatören. Priset för tillhandahållandet bör vara lågt rekommenderar ett kostnadsfritt tillhanda- hållande av offentliga data om dokumenten kan laddas ned elektroniskt (se kapitel 6). Eftersom de postnummerfiler Post- nummerservice säljer via sin webbplats kan laddas ned elektroniskt skulle Kommissionens uttalande tala för att filerna borde tillhandahållas kostnadsfritt. , och tillhandahåller dessa uppgifter gratis även om det enligt den inhemska lagstiftningen finns möjligheter att ta ut kostnadsorienterad ersättning. Som framgår av avsnitt 6.5.2 anger Posti på sin webbplats att den kostnadsfria tjänsten syftar till att öka efterfrågan på posttjänster och göra dem mer lättillgängliga, liksom att sprida rätt postnummer och adressuppgifter. Postis förhoppning är att denna öppenhet ska förbättra adress- kvaliteten på postförsändelser. Kostnadsorienterad ersättning för abonnentuppgifter Ofta skiljer sig uppfattningen om vad kostnadsorienterad ersätt- ning innebär mellan olika parter. Ett exempel på en sådan tvist gällde utlämnandet av abonnentuppgifter från en telefonoperatör till ett abonnentupplysningsföretag. Enligt direktiven på tele- området ska sådana företag kunna få abonnentuppgifter från telefonoperatörer på villkor som är rättvisa, kostnadsorienterade och icke-diskriminerande.169 Kammarrätten, som slutligen avgjorde målet, ansåg att kostnadsorienterade villkor innebär krav på dels att de underliggande kostnaderna ska ha uppkommit som en följd av förpliktelsen att tillhandahålla någon abonnentuppgifterna, dels att dessa kostnader måste vara nödvändiga för att denna förpliktelse ska kunna fullgöras. Därför måste operatören kunna presentera bevis för de kostnader som ska anses hänförliga till utlämningen.170 Eventuella tilläggskostnader för det faktiska tillhandahållandet av postnummersystem bör enligt utredningens mening utgöra de enda kostnaderna i samband med det slutliga överlämnandet som en kostnadsorienterad prissättning kan grundas på. Det kan till exempel röra sig om kostnaden för en cd-skiva liksom pappers- utskrifter och eventuellt porto för befordran av uppgifterna, om uppgifterna inte kan lämnas ut elektroniskt. 169Se 5 kap. 7 § 3 lag (2003:389) om elektronisk kommunikation. 170Kammarrättens i dom , målnummer 6344-10. Ett kostnadsfritt tillhandahållande i normalfallet Med hänsyn till att utlämnandet av postnummersystemet och uppdateringar sker direkt från , bör det inte uppkomma några betydande summor för själva tillhanda- hållandet. Ett kostnadsorienterat pris skulle därför i normalfallen kunna antas uppgå till noll kronor. Ett kostnadsfritt tillhandahållande är också en fördel från ett konkurrensperspektiv. Om någon fakturering inte behöver ske och kunden endast laddar ned en fil från förvaltarens webbplats finns det en möjlighet för kunden att vara fullständigt anonym. Det kan vara en fördel för till exempel en blivande konkurrent till förvaltaren som vill starta upp sin verksamhet utan att förvarna Postnord. Ett tillhandahållande av postnummersystemet gratis på webbplatsen innebär också att kostnaden inte ökar med antalet nedladdningar eftersom några administrativa kostnader för fakturering och liknande inte uppkommer. Tvistigt pris kan lösas av genom tillsyn har möjlighet att enligt 4 kap. 16 § postlagen meddela de förelägganden som behövs för att postlagen ska följas. Med stöd av denna bestämmelse kan förelägga den utsedda förvaltaren av postnummersystemet att följa den föreslagna bestämmelsen om att priset ska vara kostnads- orienterat. Som framgår ovan bör det endast vara kostnader i samband med det slutliga överlämnandet som ska ersättas. Således måste förvaltaren visa vilka kostnader som är hänförliga till själva utlämningen vid en eventuell tillsyn. 11.5Iakttagelser inför framtida översyn av postdirektivet Utifrån utredningens slutsatser av uppdraget att se över postlagstiftningen ska utredningen även analysera behovet av och föreslå ändringar av postdirektivet. Utredningen har identifierat några frågor som bör ses över. Dessa är kvalitetskravet och viktgränserna på gränsöverskridande brev samt krav på utdelning . 11.5.1Kraven på gränsöverskridande försändelser bör ses över För gränsöverskridande försändelser gäller att av för- sändelserna inom den snabbaste normalkategorin ska överlämnas till adressaten från avlämningsdatum och inom fem dagar.171 Normerna måste uppfyllas inte bara för det totala flödet inom gemenskapstrafiken i dess helhet utan också för varje flöde mellan två medlemsstater. I utredningens delbetänkande övervägs möjligheter till längre befordringstid av brev inom . Utredningen föreslår i del- betänkandet att dagens krav på att av de brev som befordras övernatt ska ha delats ut påföljande arbetsdag ändras till att ska ha levererats . Inför förslaget övervägde utredningen om ändringen skulle kunna få konsekvenser för den gränsöverskridande posten då dessa försändelser hanteras i samma flöden som de nationella breven. Med det högt ställda föreslagna kravet på antog Postnord och att direktivets krav på de gränsöverskridande försändelserna skulle uppfyllas. Möjligheter till längre befordringstider för gränsöverskridande försändelser skulle möjliggöra för medlemsländerna att bättre anpassa de nationella kraven till de behov som respektive befolk- ning har utifrån till exempel bredbandsutbyggnad. Mot bakgrund av de förändrade kommunikationssätten till följd av digitaliseringen och som föranlett utredningen att föreslå en ändring i den svenska regleringen, bör därför även kraven på den gränsöverskridande postbefordran ses över. Enligt artikel 3 punkten 5 postdirektiv ska medlems- staterna se till att postpaket som tas emot från andra medlemsstater och som väger högst överlämnas inom deras territorium. Denna viktgräns är anledningen till att den svenska samhälls- omfattande posttjänsten omfattar försändelser upp till . Enligt det förslag till förordning om gränsöverskridande paketleverans- tjänster som Kommissionen la fram ska postförsändelser (exklusive brev) upp till omfattas av förordningen. Vikt- gränsen är satt utifrån att tyngre föremål inte kan hanteras av en genomsnittlig individ utan hjälpredskap. 171 Se bilaga II postdirektiv. således ett behov av att få statistik för hanteringen av paket upp till men det är endast paket upp till som ska omfattas av krav på befordran. Den diskrepans som kan uppstå vad gäller viktgränser bör ses över vid en framtida översyn av postdirektiven alternativt tas upp i diskussionerna kring den föreslagna förordningen. 11.5.2Ökad flexibilitet i utdelningsfrekvensen Som utredningen har redogjort för finns det ett krav i artikel 3 punkten 1 postdirektiv att den samhälls- omfattande posttjänsten ska garanteras minst utom under vissa omständigheter. Enligt utredningen bör en grundförutsättning i utformandet av en samhällsomfattande posttjänst vara att den ska motsvara användarnas behov. I kapitel 10 redovisas hur olika behoven av frekvent utdelning ser ut i olika delar av och mellan olika användargrupper. Förutsätt- ningarna mellan medlemsstaterna kan också antas skilja sig. har till exempel begärt undantag från femdagarskravet för en mycket stor del av sin befolkning (se avsnitt 8.2.4). Det är tvek- samt om ett undantag som kan komma att omfatta en fjärdedel av befolkningen kan betraktas som ett undantag i ordets rätta betydelse. Därför anser utredningen att postdirektivet bör göras så flexibelt att medlemsstaterna har möjlighet att anpassa de samhälls- omfattande posttjänsterna i respektive land till de rådande nationella behoven. Kravet på femdagarsutdelning medför också svårigheter för respektive medlemsstat att reglera de nationella kraven på befordrings- hastighet eftersom kraven påverkar varandra. Ett krav på övernatt- befordran möjliggör till exempel inte färre än . Vid en direktivsöversyn bör således kraven ses över gemensamt och direktivet öppna upp för olika nationella särlösningar. 12 Konsekvenser av förslagen 12.1Konsekvenser för brevmarknadens intressenter Den svenska postmarknaden består av ett antal olika intressenter. Utredningen har valt att dela in dessa i fyra grupper: användare (konsumenter, företag och andra organisationer), den utsedde postoperatören för samhällsomfattande posttjänster (Postnord), konkurrerande postverksamheter samt den reglerande myndigheten (). Nedan följer en redogörelse av vilka konsekvenserna av utredningens förslag kan bli för respektive intressentgrupp. Föreskriftsrätt avseende utdelning av postförsändelser Föreskriftsbemyndigandena avseende undantag från femdagars- utdelning och var utdelning ska ske, berör i första hand förhåll- andet mellan tillsynsmyndigheten och tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten. Möjligheten att kunna precisera lagstiftningen i föreskrifter bör kunna leda till en ökad klarhet för användarna om vilken service Postnord är skyldig att tillhandahålla i det enskilda fallet. Det kan vara positivt vid en eventuell tvist om servicenivå. På samma sätt skulle i tillståndsvillkor kunna precisera vid vilka geografiska och andra förhållanden som Postnord kan göra avsteg från femdagarsutdelning och var utdelning av postförsändelser ska ske. Att grunden för bedöm- ningarna fastställs och att det är myndigheten som ställer upp riktlinjerna leder till ökad trygghet för användarna och risken för godtycklighet minskar. ligger till grund för bedömningarna kommer de användare att prioriteras som behöver tjänsterna mest i förhållande till kostnaden för att tillhandahålla tjänsterna. Utredningens förslag att ge regeringen eller möjlighet att utfärda före- skrifter kan ge samma effekter för användarna som om tillstånds- villkoren reglerar dessa förhållanden. Uppgiftslämnande av tillhandahållare av posttjänster Utredningens förslag kommer att möjliggöra utförligare analyser av den svenska paketmarknaden. Det ger tillsynsmyndigheten bättre möjligheter att säkerställa att den samhällsomfattande post- tjänsten anpassas till användarnas behov. Användare av postnummersystemet som till exempel företag, förvalt- ningar, myndigheter och organisationer inom skilda branscher, kommer sannolikt att behöva betala mindre för åtkomsten till systemet.