sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Ersättningsfrågan utgör således en kvarstående betydelsefull faktor, som utredningen enligt sina direktiv inte avsetts behandla. En tydligare inrättandeprocess kan dock i sig bidra till att klargöra olika aktörers roller, ge bättre struktur för arbetet och medverka till en mer enhetlig och rättssä- ker hantering av vattenskyddsfrågorna. Om någon reglering av processen inte kommer till stånd blir effekten att den även fortsättningsvis styrs av vägledning. Det kan medverka till fortsatt oklarhet och regionala skillnader i proces- serna, t.ex. kring aktörsroller och krav på de beredningsunderlag som erfordras. Utredningen har som en alternativ lösning övervägt om en samordning med tillståndsprocessen för vattenverksamhet kan ske. Utredningen gör dock, i avsnitt 7.7.1, bedömningen att en samordning av processerna normalt inte utgör en framkomlig väg. Beträffande myndighetssamråd har utredningen övervägt om även bör ingå som obligatorisk instans beträffande vattenskyddsområden, se närmare avsnitt 7.7.3. Avseende frågan om vilken instans som bör besluta om vattenskyddsområden har utredningen, i avsnitt 7.3.4, diskuterat olika alternativ. Utredningen bedömer att beslut lämpligen bör fattas mot bakgrund av övriga 31 Artikel 7 i ramdirektivet för vatten. Konsekvenser av utredningens förslag anknytande verksamhetsuppgifter och sådan regional överblick som kännetecknar länsstyrelse eller länsstyrelser i samverkan. Ut- redningen finner därmed att central myndighet, vattenmyndigheter och miljöprövningsdelegationer inte utgör ändamålsenliga besluts- organ i detta avseende. Som alternativ till förslaget att normalt ska vara beslutande instans, med möjlighet till överlåtelse till kommunen i vissa fall, har utredningen övervägt alternativet att i författning lägga fast att ska förklara ett område som vattenskyddsområde endast då detta berör två eller flera kommu- ner, vilket behandlas i avsnitt 7.7.4. Vad avser handläggningstiden har utredningen bedömt att det inte bör införas en övre gräns för hur lång den får vara och att ändring av instansordningen för över- klagande av beslut om vattenskyddsområden inte bör ske. Beträf- fande ansökans innehåll har utredningen övervägt att kategorisera vattenskyddsområden i olika riskklasser och knyta kravet på ansö- kans innehåll till vilken riskklass området ingår i. Utredningen har dock i stället bedömt det som lämpligare att införa en möjlighet att göra undantag från kravet på ansökans innehåll om det finns sär- skilda skäl, se närmare avsnitt 7.7.1. Ytterligare alternativ som övervägts av utredningen, i avsnitt 7.7.5, är om generella föreskrifter för vattenskyddsområden ska tas fram eller att förslag till föreskrifter ska sammanställas i en särskild föreskriftsbank. Det skulle t.ex. kunna avse hantering av växt- skyddsmedel, petroleumprodukter och andra kemiska ämnen. Al- ternativen avvisas, främst mot bakgrund av att det inte är förenligt med behovet av den långtgående lokala anpassning som krävs av vattenskyddsföreskrifter till täktens behov och förutsättningar. Mer generella föreskrifter kan också vara svåra att kommunicera och tolka. Stora risker föreligger, enligt utredningens synsätt, för att mer schabloniserade mallar och föreskrifter ska komma att nyttjas på ett sätt som inte är förenligt med lokala behov och förut- sättningar. Det skulle också komma att försvåra förutsättningarna för att göra de konsekvensmässiga överväganden som bland annat bör ligga till grund för valet av lämpliga åtgärder. Inte heller bedö- mer utredningen att det är lämpligt att beslut om vattenskyddsom- råde fattas utan åtföljande vattenskyddsföreskrifter. De nya kraven på inrättande av vattenskyddsområden och pro- cessens utformning föreslås regleras i lag och efter föreslagna be- myndiganden i förordning, eftersom det rör sig om åligganden för Konsekvenser av utredningens förslag kommuner och i vissa fall privata aktörer. Vissa bestämmelser som riktar sig till statliga myndigheter föreslås regleras direkt i förord- ning med stöd av regeringens restkompetens. Beträffande förslagens överensstämmelse med kan inledningsvis konstateras att ramdirektivet för vatten är ett mini- midirektiv. En skyldighet utformad enligt utredningens förslag kan gå utöver ramdirektivets artikel 7.3 genom att den gäller oavsett om förekomsten redan bedöms ha ett erforderligt skydd. Utredningen konstaterar dock att en sådan skyldighet väl kan motiveras med hänvisning till kravet att se till att användningen av växtskydds- medel minimeras eller förbjuds i skyddade områden i direktivet om hållbar användning av bekämpningsmedel,32 de svenska miljökvali- tetsmålen och utredningens uppdrag att säkerställa en långsiktigt trygg dricksvattenförsörjning. Inrättandet av vattenskyddsområden kan i sig anses utgöra ett strukturerat och lämpligt arbetssätt för att bedöma utformningen av ett erforderligt skydd. Vad avser själva processen för inrättande av vattenskyddsområden styrs den inte av . Miljöorganisationers rätt att överklaga regleras dock i den s.k. Århuskonventionen som både och EU är part till, se närmare avsnitt 7.3.6 och 7.7.6. Förslaget bidrar på ett positivt sätt till ett förbättrat genomförande av Århuskonventionen. Det finns behov av särskilda hänsyn när det gäller tiden för ikraftträdande. Utredningen förslår därför att ikraftträdandet av bestämmelserna om skyldighet att inrätta och ompröva vatten- skyddsområden sker etappvis. Syftet med ett sådant ikraftträdande är att skyddet inledningsvis säkerställs för de vattentäkter som står för stora volymer, då det bedöms ge störst nyttoeffekter. Utred- ningen föreslår att bestämmelsen ska börja tillämpas för täkter med uttagsvolym över . För vat- tentäkter med uttag mellan 10 och föreslås be- stämmelsen ska börja tillämpas . För närmare motivering, se avsnitt 6.6.2. Processkraven föreslås träda i kraft . Det finns också behov av informationsinsatser kring de föreslagna bestämmelserna. Sådan information kan ses som ett 32 Artikel 12 i och rådets direktiv /128/EG av om upprättande av en ram för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel (EUT L 309, 24.11.2009, s. 71, Celex 32009L0128). Konsekvenser av utredningens förslag naturligt led i Havs- och vattenmyndighetens och vägledning på området. Utredningens förslag om processen riktar sig till kommunen och/eller den som ska fullgöra kommunens skyldighet att ansöka om vattenskyddsområde. Kommunen har möjlighet att via ägar- direktiv eller delegation ge vattenproducenten eller huvudmannen i uppdrag att ta fram och ge in ansökan till . De kan t.ex. vara , kommunalt bolag eller kom- munalförbund och i förkommande fall privat aktör. Bestämmelser om processen riktar sig även till den som ansöker om skydd för en framtida täkt samt den som fattar beslut om inrättande eller om- prövning av ett vattenskyddsområde, dvs. länsstyrelser och i vissa fall kommuner. Ytterligare aktörer som berörs av förslaget är fastighetsägare, rättighetsinnehavare och enskilda som omfattas av föreskrifter som utfärdas för vattenskyddsområden. Andra former av lokala skyddsföreskrifter Förutom vattenskyddsföreskrifter finns f.n. möjlighet för kommu- nen att meddela lokala föreskrifter om skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter. Utredningens förslag om att vat- tenskyddsområden ska inrättas för alla större33 allmänna vatten- täkter innebär att det inte heller för ytvattentäkter ska kunna med- delas andra former av lokala skyddsföreskrifter34. Begränsningen har redan tidigare gällt allmänna grundvattentäkter. Även när det gäller mindre allmänna ytvattentäkter bedömer utredningen att möjligheten till sådana föreskrifter ska utgå. Sådana lokala före- skrifter ger ett svagare skydd än vattenskyddsföreskrifter. De lo- kala föreskrifterna får inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet. Före- skrifterna är inte ersättningsgrundande och bryter inte tillstånds rättskraft, se närmare avsnitt 6.3.4. Utredningen bedömer att all- männa vattentäkter bör ha ett starkt juridiskt skydd. Om någon ändring i regleringen inte kommer till stånd skulle andra former av lokala skyddsföreskrifter för mindre allmänna yt- vattentäkter även fortsättningsvis kunna tas fram. 33Avser täkter med uttag om eller 50 personer. 3440 § 5 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Konsekvenser av utredningens förslag då bli att små allmänna ytvattentäkter även fortsättningsvis kan ges denna svagare form av skydd. Utredningen har dock bedömt det som angeläget att samtliga allmänna dricksvattentäkter inrangeras i ett enhetligt system. För de större täkterna blir detta obligatoriskt, för de mindre återstår för kommuner och huvudmän att pröva om särskilda skyddsåtgärder behöver vidtas. Ska föreskrifter utformas, ska instrumentet vattenskyddsområde med föreskrifter tillämpas. Det skapar enhetlighet i vägledning och tillämpning, rättstrygghet och även möjligheter att pröva eventuella ersättningsanspråk för berörda fastighetsägare och rättighetsinnehavare. De som berörs av regleringen är främst kommunerna, som ut- färdar sådana lokala föreskrifter, samt verksamhetsutövare och andra enskilda som berörs av dem. Ändringen i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd görs med stöd av bemyndigandet i 9 kap. 12 § . Beträffande berörs förslaget av artikel 7.3. i ram- direktivet för vatten om erforderligt skydd. Förslaget kan även beröra direktivet om hållbar användning av bekämpningsmedel. Eftersom det skydd som lokala föreskrifter ger är svagare än vat- tenskyddsområden, bedömer utredningen att förslaget ligger i linje med krav. Den tidpunkt då bemyndigandet bör upphöra sammanhänger med utredningens förslag om krav på vattenskyddsområde. Utred- ningen bedömer att bemyndigandet bör upphävas när vatten- skyddsområde har inrättats för alla större allmänna ytvattentäkter. Utredningen väljer därför att avstå från att föreslå för ikraftträdande, se avsnitt 6.6.2. Information kan lämnas av Havs- och vattenmyndigheten och i samband med att in- formation ges om nya bestämmelser om vattenskyddsområden. 14.2.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer och miljön Kommuner ges genom regionala vattenförsörjningsplaner ökat stöd i sina egna planeringsuppgifter för att långsiktigt säkerställa en trygg och säker dricksvattenförsörjning av god kvalitet. Det kan bland annat inbegripa att kommunala vattenförsörjningsplaner Konsekvenser av utredningens förslag Dessa utgör tillsammans med regionala vattenförsörj- ningsplaner viktiga prioriteringsverktyg i arbetet med skydd av dricksvattenförekomster, främst i översiktsplaneringen. Ofta med- verkar kommunerna på olika sätt i arbetet med framtagande av de regionala vattenförsörjningsplanerna, t.ex. genom deltagande i sam- rådsmöten. Vissa tillkommande kostnader av begränsad omfattning kan komma att uppstå på nivå genom sådan medverkan i planarbetet. Insatsen bedöms dock generera väsentligt större nyttoeffekter i ett långsiktigt kommunalt perspektiv. Samma reso- nemang gäller de eventuella merkostnader som uppstår genom att i översiktsplaner också behöva ta hänsyn till det underlag som till- kommer genom en regional vattenförsörjningsplan. Det förekommer att kommunalförbund på eget initiativ tar fram regionala vattenförsörjningsplaner, vilket skett i Göteborgs- regionens kommunalförbund. I sådana fall får förbundet stå kost- naden för att ta fram planen. Utredningens förslag medför tidigareläggning och i vissa fall för- djupade kostnader för kommunerna för att ta fram ansökningar om inrättande av nya vattenskyddsområden och för omprövning av befintliga områden som inte längre tillförsäkras ett tillräckligt skydd. Skyldigheten att ansöka föreslås åvila kommunen mot bak- grund av de krav som ställs på kommunen i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. Utredningens förslag innebär författningsreglering av redan ti- digare gällande ansökningsförfarande och samråd, vilket i praktiken styrts genom vägledning. Ansökans utformning föreslås i allt vä- sentligt överensstämma med vad som rekommenderas i dagens handbok. Mer formaliserade och för ansökan anpassade underlag, som förslag till konsekvensutredning och skyddsföreskrifter, är också av värde för kommunens löpande förvaltning, planering och utvecklingsarbete. Att ansökan ska innehålla förslag på konse- kvensutredning får anses som ett nytt krav, se avsnitt 7.3.2 och 7.7.2. De uppgifter som avses är dock i huvudsak av sådan natur att de behövs för kommunens löpande arbete med vattenförvaltning, tillståndsgivning och miljöskydd. De anknyter också till löpande Konsekvenser av utredningens förslag planarbete och de risk- och sårbarhetsanalyser som kommunerna föreskrivs utarbeta med viss periodicitet. Man kan inte bortse från att utredningens förslag om utform- ning av underlaget i ansökan ställer betydande krav på kommu- nerna då det gäller kompetens och utredningsinsatser. Det kan i många fall därför visa sig lämpligt att söka nya former för mellan- och annan samverkan, t.ex. vad avser kompetens och erfarenhet, för att ta fram underlag inför bildandet av vatten- skyddsområden. Sådan samverkan är också avgörande för det fort- satta förvaltningsarbetet. har återkom- mande betonat behovet av ökad teknisk och kompetensmässig samverkan och samordning inom olika moment i dricksvattenför- sörjningen, inte minst då det gäller mindre eller på annat sätt ut- satta kommuner och producenter. Ett sådant arbete är en förut- sättning för att kunna möta framtida utmaningar och krav om en trygg dricksvattenförsörjning. Ett avgörande argument för utred- ningens förslag om obligatoriska vattenskyddsområden är att kraven inte i första hand ställs utifrån svaga aktörers förutsätt- ningar, utan grundas på de åtgärder som bedöms som nödvändiga för att långsiktigt säkra landets strategiska vattenresurser. Arbetet kan till betydande del motiveras ur dricksvattenförsörjningens per- spektiv, men utgår också från de åtaganden som gjorts inom vat- tenförvaltning och i det nationella miljömålsarbetet. Studier kring värdet av rent vatten har visat att betydande samhällsvärden står på spel för det allmänna, företag, organisationer och enskilda om inte sådana vattenresurser värnas. Ökade vägledningsinsatser från Havs- och vattenmyndigheten följer av utredningens förslag, vilket bedöms bli till nytta för kom- munerna i deras ansökningsarbete. Utredningen uppskattar den sammanlagda genomsnittliga kost- naden för inrättande av ett vattenskyddsområde till cirka 500 tkr.35 Kostnaden varierar i betydande grad med hänsyn till typ av täkt, uttagsvolym samt de verksamheter och riskfaktorer som kan iden- tifieras i tillrinningsområdet. Kostnaderna för att upprätta underlag för inrättande av ett vattenskyddsområde uppskattas för en grund- vattentäkt eller en mindre ytvattentäkt till cirka 150–250 tkr, vilket 35 WSP (2015). Utredning av kostnader för inrättande av vattenskyddsområde. Utredningens bedömning tillkommer. Konsekvenser av utredningens förslag ofta i huvudsak utgörs av konsultkostnader. Motsvarande upp- skattning för en större ytvattentäkt är 500–1 000 tkr. Kostnaderna varierar också beroende på befintlig tillgång av data och genom- förda undersökningar. Eventuella motstående intressen under pro- cessen kan också vara kostnadsdrivande.36 Administrativa kostna- der som avser handläggning och beslut utgör också en del av den samlade kostnadsbilden. Sådana kostnader kan dessutom variera betydligt mellan enskilda processer.37 Kostnader för att ta fram underlag och handlägga ärenden angavs för tre studerade processer kring grundvattentäkter variera mellan cirka 300 och 950 tkr.38 Den genomsnittliga takten för inrättande och omprövning av vattenskyddsområde är cirka 20 områden , vilket be- döms motsvara en kostnad av cirka 10 mnkr.39 Utöver denna nivå uppskattas antalet nyinrättade vattenskyddsområden öka med cirka 25 områden –2024. –2027 bedöms den årliga ökningen bli cirka 78. Det är svårt att på förhand uppskatta kommunerna färdigställer sina ansökningar kring olika täkter. Utredningen arbetar med scha- bloner, som utgår från att en stor andel av ansökningarna fördelas jämnt över de treårsperioder som föregår respektive ikraftträdan- dedatum. Sker en förskjutning mot periodernas slut, uppstår på motsvarande sätt en ökad belastning för länsstyrelserna . Den totala årliga tillkommande kostnaden för att nyin- rätta sådana ytterligare vattenskyddsområden som följd av utred- ningens förslag uppskattas för perioden –2021 till högst 12,5 mnkr, motsvarande siffra för perioden –2024 till högst 39,0 mnkr, vilket framgår av tabell 14.3. Utredningen uppskattar den samlade kostnaden för underlag och handläggning vid omprövning av ett befintligt vattenskydds- område till ett något lägre belopp än för ett nyinrättat område. Utredningen har gjort antagandet att kostnaden motsvarar av ett nyinrättande, dvs. cirka 375 tkr. Vid en ompröv- ning finns visst tillgängligt underlagsmaterial, kännedom området och dess verksamheter. Antalet vattenskyddsområden som behöver omprövas bedöms utifrån utredningens antaganden till 36Sweco (2015). Underlag till utredningen, . 37WSP (2015). Utredning av kostnader för inrättande av vattenskyddsområde, s. 4. 38Ibid., s. 9. 39Naturvårdsverket (2016). Utdrag ur Skyddad natur för perioden –2015. Konsekvenser av utredningens förslag cirka 75 för perioden –2024 och cirka 57 för perioden – 2027. Ett antagande görs om att cirka hälften av de områden som inrättats före ikraftträdande behöver omprövas genom en första översyn. Den totala årliga tillkommande kostna- den för omprövning av vattenskyddsområden uppskattas för peri- oden –2021 därmed till högst 28,1 mnkr och för perioden –2024 till högst 21,4 mnkr, vilket framgår av tabell. En väsentlig del av kostnaderna bör dock kunna prövas för finansiering inom ramen för va-kollektivens avgifter. Beräkningarna utgår från det förenklade antagandet att kommunernas kostnader för att förbereda och i vissa fall besluta om inrättande av vattenskyddsområde fördelas jämnt över den treårsperiod som infaller före ikraftträdandet av de krav som föreslås gälla om inrättande och omprövning av vatten- skyddsområden för respektive kapacitetsnivå. Förutom direkta kostnader för ansökan kan det för kommunen senare i domstol eller genom frivillig överenskommelse uppstå kostnader för ersättning till fastighetsägare och rättighetsinne- havare, vilket närmare framgår av nedanstående avsnitt om verk- samhetsutövare och enskilda. Ersättningskostnaderna kan enligt LRF komma att överstiga kostnaderna för upprättande av ansökan.40 Kommun kan efter framställan till ges rätt att fatta beslut om att inrätta vattenskyddsområde om vissa förutsättningar är uppfyllda. Kommuner har själva rådighet över att inge sådan be- gäran. Utredningens förslag innebär i detta avseende en inskränk- ning av beslutanderätten, eftersom det är möjligt för kommun att själv fatta samtliga beslut. 40 LRF (2016). Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag Förslagen om förtydligande av dispens- och tillståndsprövning innebär att kommunen inte kan åläggas att fullgöra sådana uppgif- ter om inte kommunen begär det. En förutsättning för att kom- munen ska ta emot anmälningar är att har överlåtit tillsynen över vattenskyddsområdet till den kommunala nämnden. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen får inte gå utö- ver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Utredningens förslag om skyldighet för kommunen att ansöka om vattenskyddsområden innebär en skärpning av gäl- lande rätt. har kommunen en möjlighet att avstå, själv besluta om inrättande av vattenskyddsområde eller ansöka om ett sådant hos . Som angetts tidigare bedöms dagens insatser för att skydda dricksvattentäkter inte vara tillräckliga. Det ligger i kommunens intresse att skydda dricksvattnet eftersom vattenför- sörjning är ett kommunalt ansvar. Utredningen bedömer därför att inskränkningen inte går utöver vad som är nödvändigt för att säkra det framtida dricksvattnet. Utredningens förslag innebär även att processen vid inrättande av vattenskyddsområden förtydligas ge- nom reglering. Inskränkningarna i den kommunala självstyrelsen bedöms här vara av mycket begränsad omfattning. Fördelarna med en ökad enhetlighet och rättssäkerhet, liksom att processen förtyd- ligas bedöms överväga. Förändringarna är också ägnade att stödja kommunerna i deras arbete med att överblicka omfattning och konsekvenser av de nödvändiga skyddsåtgärderna. Den samlade bedömningen är därmed att varken kravet på ansökans utformning eller reglering av processen innebär ett otillåtet ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Andra former av lokala skyddsföreskrifter Förslaget om inskränkning av möjligheten till andra former av lo- kala skyddsföreskrifter innebär att kommunen kan meddela sådana för allmänna ytvattentäkter. Med tanke på att sådana föreskrifter inte omfattas av samma krav på process som vattenskyddsområden och att de inte är ersättningsberättigande, är kostnaden för kommunen och va-kollektivet lägre än vid inrättande av vattenskyddsområden. För fastighetsägare och rättighetsinne- Konsekvenser av utredningens förslag havare kan dock inskränkningarna bli kostsamma, eftersom de inte kan prövas utifrån ett ersättningsperspektiv. Det finns inga närmare uppgifter om hur vanliga denna typ av föreskrifter är. I , där frivilligt inrapporterade uppgifter om täkter för allmän dricksvattenförsörjning finns sam- lade, framkommer att knappt en handfull täkter har denna skydds- form.41 Enligt utredningens bedömning rör det sig därför om ett mycket begränsat antal områden, vilket reducerar betydelsen för landets kommuner. Utredningen bedömer också att värdet av en enhetlig och rättssäker process för vattenskyddsfrågorna överväger nackdelarna med denna mindre inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Kommunala bolag med ansvar för dricksvattenförsörjning kan se det som värdefullt att avsätta resurser för medverkan i arbetet med att ta fram regionala vattenförsörjningsplaner. Bolagen kan på detta sätt medverka i ett arbete som långsiktigt skyddar strategiskt vik- tiga råvattenresurser. Kommunen har möjlighet att via ägardirektiv eller delegation ge vattenproducenten eller huvudmannen i uppdrag att ta fram och ge in ansökan till . Ett kommunalt bolag kan således på detta sätt komma att generera för avgiftskollektivet nödvändiga kostnader för ansökan om vattenskyddsområde. Dessa kostnader bedöms motsvara kommunens kostnader, vilka framgått ovan. Det är kommunen som avgör i vilken utsträckning bolaget ska involve- ras i ansökan. 41 SGU (2016). Utdrag ur , . Konsekvenser av utredningens förslag får kostnader vid framtagande av regionala vattenför- sörjningsplaner. har närmare tio planer tagits fram, ytterligare arbete pågår i ett antal län, därtill saknar sju länsstyrelser regionala vattenförsörjningsplaner. Kostnaden för framtagande av resterande sju planer beräknas till cirka 4,8 mnkr.42 Uppgiften be- döms väl känd , men aktualiseras av utredningens uppdrag. val av finansiering kan påverka andra verk- samheter. Utredningen gör antagandet att kostnaden fördelas jämnt –2020. I de fall andra aktörer, t.ex. kommunalförbund, medverkar i ar- betet kan kostnaderna för reduceras. ska dock tillse att arbetet får den inriktning och kvalitet som er- fordras. Utredningens förslag innebär att får ökade handlägg- ningskostnader för att pröva ansökningar och i större utsträckning än tidigare kostnader för att vägleda kommuner under själva pro- cessen. Utredningens förslag innebär också att tillförs medel för detta utvidgade arbete. Sedan införande 1999 har fattat beslut för cirka två tredjedelar av de vattenskyddsområden som inrättats. Ansökningarna kommer från kommuner och vattenproducenter.43 Utredningens förslag innebär tidigareläggning av prövning, genom kraven på att nyinrätta vattenskyddsområden där sådana saknas och vid behov ompröv- ning av äldre skyddsområden.