sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Regeln infördes i , som antogs . –2014 var Neder- länderna föremål för ett korrigerande förfarande på grund av alltför stort underskott. började tillämpa reala tak för utgifterna i staten, hälsovården och sjukförsäkringen, vilket tillsammans utgör av de totala offentliga utgifterna. Omfatt- ningen ändrades 2007–2010 och 2009–2010 då ränteutgifterna re- spektive de konjunkturkänsliga utgifterna arbetslöshetsersättning och sociala understöd exkluderades. Om taket sannolikt kommer att överträdas ska föreslå korrigerande åtgär- der. 7 blev motsvarande EU-medlem och euromedlem . Centrala källor i redogörelsen för regler har varit Bova m.fl. IMF 2015, Schaechter m.fl. IMF 2012, och Teulings 2010, Burret och Schnellenbach 2013/2014, CPB 2015, Government of the 2015, Europeiska kommissionen 2014c och 2016b. Som ett av relativt få länder tillämpar en inkomstregel. I början av varje mandatperiod kommer koali- tionen överens om den önskade utvecklingen av skattebaser och skattenivåer. Hur den fleråriga banan utvecklas beror på den eko- nomiska utvecklingen. Varje skattesänkning behöver kompenseras med en skattehöjning. Efter en koalitionsöverenskommelse infördes en regel att ytterligare konsolideringsåtgärder krävdes om underskottet avvek från den planerade anpassningsbanan med av BNP. Omfattningen på denna regel ändrades på liknande sätt som för utgiftsregeln. När det gällde oväntade inkomster bestämdes att av dessa ska användas till att minska skulden (gäller endast när MTO har nåtts och det offentliga sparandet visar på överskott ) och återstående del till att minska skatte- trycket och bidrag. I enlighet med finanspaktens bestämmelser är saldomål reglerat i lag, dock inte i grundlag. Utgifts- och inkomstregeln är dock endast koalitionsöverenskommelser, vilket är mindre bindande än lag men mer bindande än ett ensidigt politiskt åtagande. Den nederländska centralplanebyrån (, CPB) tar fram oberoende makro- ekonomiska prognosantaganden som används i budgetarbetet. I CPB:s uppdrag ingår också att analysera de ekonomiska effekterna av nederländska politiska partiers valmanifest och koalitions- överenskommelser. Samtliga partiers valmanifest analyseras på samma sätt. Saldomålet har en korrigeringsmekanism, som dock inte är tyd- ligt automatisk. De finanspolitiska reglerna har inte någon undan- tagsklausul, vilket har påtalats av kommissionen som en svaghet. Hur saldomålet och övriga finanspolitiska regler följs övervakas av the Advisory Division of (, RvS). I RvS uppdrag ingår att granska om statens budget är i enlig- het med EU:s finanspolitiska regler. RvS har också en framträdande roll i bedömningen av om det föreligger en betydande avvikelse enligt . RvS gör den normativa bedömningen av statens budget medan CBS tar fram oberoende makroekonomiska prognosantaganden.8 I enlighet med EU:s direktiv har budget- ramverk en planeringshorisont . Planeringen gäller en fast period bortom budgetåret och förlängs inte rullande. är exempel på ett land som har ett finanspolitiskt ramverk som bygger på principer för en ansvarsfull finanspolitik i stället för siffersatta finanspolitiska regler.9 Principerna gäller den offentliga sektorns saldo, skuld och nettoförmögenhet och finns angivna i lag (the Fiscal Responsibility Act, som 2004 blev del av the Act). Principerna säger att det of- fentliga sparandet måste vara positivt till dess man nått en an- svarsfull nivå på den offentliga skulden. När väl en sådan skuldnivå har nåtts ska nivån behållas i genomsnitt under en rimlig tids- period. Vidare ska den totala nettoförmögenheten hållas på en så- dan nivå att den kan fungera som buffert mot sådant som kan på- verka nettoförmögenheten negativt.10 Eftersom ramverket endast anger principer kan regeringen själv precisera vad en ansvarsfull skuldnivå är. gjordes ett tillägg till lagen för att bredda definitionen av en bra finanspolitik, från att fokusera på hållbar- hetsaspekten till att också understryka konjunkturstabilisering. I avsaknad av siffersatta regler, som är relativt lätta att övervaka, blir betydelsen av transparens i finanspolitiken desto viktigare i ett ramverk som . framhåller själva att deras ramverk utgår från transparens och delning av in- 8Enligt Burret och Schnellenbach 2013/2014 klassificeras dock inte RvS som ett oberoende finanspolitiskt råd. 9På grund av detta har av t.ex. (2014b) inte bedömts ha några finanspolitiska regler. finanspolitiska ramverk fungerar på liknande sätt som (se Bova m.fl. IMF 2015), men har av t.ex. (2014b) ändå bedömts ha finanspolitiska regler. Andra centrala källor i redogörelsen för regler har varit Act 1989 (subst. 2005), Government 2015 och Kumar m.fl. IMF 2009. 10Utöver principerna om saldo, skuld och nettoförmögenhet anger lagen principer om att finanspolitiken på ett väl avvägt sätt (”prudently”) ska hantera finanspolitiska risker, beakta effektivitets- och rättviseaspekter när skattepolitiken utformas, beakta interaktionen mellan finans- och penningpolitik, beakta sannolik inverkan på nuvarande och framtida generationer, och säkerställa att statens resurser hanteras på ett effektivt sätt. Samtliga principer framgår av Act 1989 (subst. 2005), Part 2, 26G. formation snarare än att följa detaljerade regler. Utformningen av ramverket ställer särskilda krav på återkommande rapportering. Regeringen ska enligt lag för parlamentet i en finanspolitisk strategirapport redogöra för sina finanspolitiska avsikter och mål på kort sikt () och lång sikt (). Rapporten måste innehålla bedömningar och regeringens långsiktiga mål för totala utgifter, totala inkomster, saldot, total skuld och total net- toförmögenhet. Regeringen måste motivera om de kort- och/eller långsiktiga målen har ändrats från föregående år.11 Målnivåerna ska i den kortsiktiga redogörelsen för varje variabel anges explicit i termer av intervall, kvoter eller på andra sätt (Act 1989 subst. Nivåerna på dessa avsikter och mål kan liknas vid vad som i flera andra länder i stället anges i lag. bestämmelser förutsätter således att målen anges av reger- ingen och att eventuella förändringar av målen från till annat måste motiveras. Lagen tillåter att regeringen ibland måste avvika från principerna för saldo- och skuldnivå. Dock får avvikelsen endast vara tillfällig, och regeringen måste ange orsaken till avvikelsen och hur och när principerna åter ska vara uppfyllda. har inte något oberoende organ som granskar budgetantaganden eller övervakar implementeringen av de finanspolitiska reglerna. finanspolitiska ramverk baseras på en saldoregel, som skrevs in i grundlagen 2000 och trädde i kraft 2003.12 Syftet med regeln var att stabilisera den nominella statsskulden, som hade ökat för mycket . Regeln innebär att statens utgifter inte får överstiga de beräknade inkomsterna, som justerats för förväntade konjunktureffekter. saldoregel är dess korrigeringsmekanism (”debt brake” eller ”skuldbroms”). Mekanismen innebär att om de faktiska ut- 11Statens budgetår sträcker sig från till och med . Med budgetåret exempelvis 2018/19 avses . 12Centrala källor i redogörelsen av regler har varit Bodmer (2006), Bova m.fl. IMF (2015), Danninger (2002), Eyraud och (2015), Kumar m.fl. IMF (2009), (2008) och Wyplosz (2012). gifterna överstiger den faktiska nivån på de konjunkturjusterade inkomsterna registreras denna avvikelse på ett fiktivt ”kompensa- tionskonto”. Lagen säger att regeringen ska se till att saldot på kompensationskontot inte är negativt, men anger ingen tidsgräns när det senast måste göras. Om det ackumulerade negativa saldot på kontot överskrider av föregående års utgifter måste dock åtgärder vidtas för att korrigera avvikelsen inom loppet av de nästkommande tre årsbudgetarna. Samtliga avvikelser ska konto- föras på kontot. Fördelen med detta är ökad transparens. Nack- delen är dock att det ger mindre flexibilitet att hantera avvikelser som är resultatet av händelser utanför regeringens kontroll.13 Det finns dock en undantagsklausul som säger att en kvalificerad majo- ritet i parlamentet kan godkänna en budget som avviker från saldo- regeln om det råder extraordinära omständigheter. Extraordinära utgifter kan också läggas till genom tilläggsbudgetar. Utgifter som godkänts av parlamentet läggs inte till kompensationskontot. Enligt Wyplosz (2012) är en viktig anledning till att regeln varit framgångsrik att den är så pass enkel. Kumar m.fl. (2009) menar att korrigeringsmekanismen fram till den senaste krisen bidragit till att stabilisera skuldkvoten. har de identifierat några svag- heter med regeln: 1) gränsnivån för saldot på kompensationskontot kan vara för stram; 2) svårt att korrekt konjunkturjustera utgif- terna och inkomsterna, vilket kan göra regeln procyklisk; 3) att regeln endast gäller för statsbudgeten, exklusive socialförsäkring, gör att den inte är något ”ankare” för den långsiktiga hållbarheten för finanspolitiken som helhet; 4) regeln kan kringgås genom att undantagsklausulen kan tillåta ökade extraordinära utgifter. För att minska risken att undantagsklausulen missbrukas justerades regeln 2010. Justeringen innebär att underskott till följd av extraordinära utgifter kontoförs på ett ”amorteringskonto” och måste korrigeras genom strukturella överskott till följd av minskade utgifter. Underskottet på amorteringskontot behöver dock endast minska när väl ”kompensationskontot” är i balans eller överskott. En annan svaghet med regeln som lyfts fram 13 Detta kan jämföras med motsvarande regel i som innebär att avvikelsen över gränsvärdet endast behöver korrigeras i konjunkturuppgång. Gränsnivån kan jämföras med på av BNP (se Schaechter m.fl. IMF 2012). är att korrigeringsmekanismen endast gäller för budgeten, inte fi- nansplanen som omfattar de tre åren efter budgeten. har en skuldregel och ett saldomål. Skuldregeln skrevs in i grundlagen 2011 och trädde i kraft 2012.14 Skuldregeln innebär att Maastrichtskulden inte får bli större än av BNP. Kopplat till denna regel finns korrigeringsmekanismer som aktive- ras om skulden överskrider vissa tröskelvärden och innebär krav på åtgärder för att minska skulden. När skulden närmar sig av BNP måste finansministern för parlamentet förklara varför skulden ökat och föreslå åtgärder för att bromsa skuldökningen. Vid en skuldkvot på av BNP ska kabinettet besluta om åtgärder som minskar skulden och fryser de offentliganställdas löner. Vid ska utgifter automatiskt minskas och nästa års utgifter enligt budgeten frysas, med undan- tag för räntebetalningar, EU-medel och samfinansiering av EU- medel. Vid av BNP ska kabinettet presentera en balan- serad budget. Skulle skulden nå av BNP kommer regeringen bli föremål för misstroendevotum. kommer skuldgränsen att sänkas från av BNP. Den automatiska korrigeringsmekanismen kommer att börja gälla när skulden närmar sig av BNP (i stället för av BNP). Skuldgränsen kommer att minskas med en procentenhet så att den per 2027 når av BNP. Tröskelnivåerna kommer att sänkas 10 procent- enheter på motsvarande sätt. Lagen har undantagsklausuler som tillåter avvikelse vid djup lågkonjunktur, behov av att ge bankstöd, naturkatastrofer och internationella garantiåtaganden.15 En OECD-studie av , Price och Wörgötter (2013) väl- komnade att kompletterade sitt finanspolitiska ramverk med denna skuldregel 2011. Studien pekar på fördelarna med en 14Slovakien blev EU-medlem och euromedlem . Centrala källor i redogörelsen av regler har varit Bova m.fl. IMF 2015, , Price och Wörgötter 2013, Europeiska kommissionen 2015c och 2014a. 15Polen har en skuldregel som påminner om med mekanismer för att korrigera om skulden överskrider särskilda tröskelvärden (se vidare t.ex. Bova m.fl. IMF 2015). skuldregel, bland annat att den kan ”backa upp” ett strukturellt saldomål och bidra till att ramverket blir mer transparent. Den framhåller dock att en skuldregel inte kan ersätta ett saldomål och att det borde införas bestämmelser om att det ska finnas ett utgift- stak i nationell lag. Under vissa omständigheter kan skuldregeln dessutom bli procyklisk om skulden är nära gränsnivån. Avsakna- den av ett utgiftstak, trots att det enligt grundlag ska finnas ett sådant, kritiserades av kommissionen . För att införliva finanspaktens bestämmelser om saldomål och korrigerings- mekanism, gjordes 2013 tillägg i slovakisk lag (the Budgetary Rules Act), dock inte grundlag. Tilläggen trädde i kraft . Ett obero- ende finanspolitiskt råd följer upp hur väl reglerna efterlevs. –2014 var föremål för stabilitets- och tillväxpaktens korrigerande förfarande. Utöver EU:s finanspolitiska regler har nationella regler för den offentliga sektorns saldo, utgifter och skuld.16 Någon inkomstregel tillämpas dock inte. Ett nytt saldomål och en därtill kopplad skuldregel infördes , 2014 och 2015. Åren 1997–2008 tillämpades en saldoregel (”gyllene regel”) som innebar att den offentliga sektorn endast fick lånefinansiera inve- steringar, men inte löpande utgifter. Hur väl regeln följdes mättes 16Storbritannien har varit motsvarande EU-medlem . genomfördes en folkomröstning i om landet skulle stanna kvar i eller lämna EU. Enligt protokoll (nr 15) om vissa bestämmelser om och , som är fogat till EUF-fördraget, anges dock bl.a. att endast ”ska bemöda” sig om att undvika ett alltför stort underskott, vilket något mildare än fördragets bestämmelser för övriga medlemsstater att de ”ska undvika” alltför stora underskott. Enligt protokoll 15 gäller heller inte bl.a. art. 126.9 om att rådet till kan ge en tidsfrist för när senast sådana åtgärder som rådet ansett behövs för att komma tillrätta med situationen. Centrala källor i redogörelsen av regler har varit Bova m.fl. IMF 2015, Schaechter m.fl. IMF 2012, Fiscal Responsibility Act 2010, Budget Responsibility and National Audit Act 2011, Charter for Budget Responsibility: autumn update, Office for Budget Responsibility 2015, Office for Budget Responsibility 2016 och Europeiska kommissionen 2015f. 17I Bova m.fl. IMF (2015) anges att reglerna omfattar ”public sector”, vilket enligt Schaechter m.fl. IMF (2012) är ett något vidare begrepp än ”general government”. ”Public sector” såväl som ”general government” har här dock översatts med ”offentlig sektor”. med det genomsnittliga överskottet i den aktuella budgeten som andel av BNP över konjunkturcykeln. Under finanskrisen och den följande lågkonjunkturen 2008–2009 gjordes tillfälliga avsteg från saldomålet och skuldregeln. Då gällde i stället en tillfällig regel (”operating rule”) som sa att en årlig förbättring av den offentliga sektorns sparande och skuld skulle ske när ekonomin återhämtat sig från lågkonjunkturen. ändrades regeln till att det finan- siella underskottet måste minska från och med utgången av /11 till utgången av /16.18 Vid ut- gången av /2014 skulle underskottet som andel av BNP vara minst hälften så stort som vid utgången av /10. bestämdes att den offentliga sektorns kon- junkturjusterade sparande skulle vara i balans i slutet av en rullande femårig prognosperiod, till /17. ändrades regeln så att det konjunkturjusterade sparandet skulle nå balans i slutet av det tredje året av en rullande femårsperiod, dvs. antogs en ny saldoregel. En- ligt den nya saldoregeln ska det vara överskott i den offentliga sektorns sparande från och med /20. Detta gäller vid normala konjunkturförhållanden till dess att The Office for Budget Responsibility bedömer att konjunkturen är i balans, vilket definieras som att reala BNP-tillväxten är lägre än under en rullande fyrakvartalsperiod. Trots att som EU-land ska ha haft ett medel- fristigt budgetmål i strukturella termer (MTO) har ett sådant aldrig specificerats, vilket kommissionen påpekat. Tillsammans med den ”gyllene regeln” tillämpade –2008 en skuldregel (sustainable investment rule).19 Skuldregeln har ändrats på ett liknande sätt som saldo- regeln. Åren 1997–2008 sa regeln att den offentliga sektorns netto- skuld skulle hållas på en stabil och ansvarsfull () nivå över konjunkturcykeln, vilket preciserades som av BNP. –2010 var målet att den offentliga net- 18Budgetåret för staten sträcker sig till och med . Med budgetåret exempelvis 2018/19 avses . 19Med referens till , menade (2008) att det svenska saldomålet skulle kunna avse det totala, inte bara finansiella, sparandet. Ett sätt att minska risken att löpande utgifter omklassificerades som investeringar skulle vara att komplettera saldomålet med en gräns för hur hög den finansiella nettoskulden som mest fick bli. toskulden som andel av BNP skulle minska under /16. Åren 2010–2013 gällde i stället regeln att nettoskuldkvo- ten skulle vara lägre i slutet på /16 än i slutet på föregående budgetår. förlängdes tidsfristen med så att skuldkvoten skulle vara lägre än föregående budgetår först i slutet på /17. Enligt den nya skuldregeln , som fungerar som en tilläggsregel till saldoregeln, ska den offentliga nettoskulden till 2019/20 minska som andel av BNP, och fortsätta att minska åren därefter givet att saldoregeln om överskott nås. tillämpas också ett utgiftstak för ett antal väl- färdstjänster (welfare cap). Nivån anges i senaste budgeten för en rullande femårsperiod. De institutionella förändringar som genomfördes med ny saldo- och skuldregel framgick av lagen om finansiellt ansvar (Fiscal Responsibility Act 2010). etablerades också en oberoende institution, The Office for Budget Responsibility (OBR). Lagen om finansiellt ansvar ersattes 2011 med en ny lag (Budget Responsibility and National Audit Act 2011). Av lagen framgår att regeringen är skyldig att ta fram ett dokument (Charter for Budget Responsibility) som ska redogöra för regeringens finanspolitiska mål. Dokumentet ska presenteras för och god- kännas av parlamentet. Regeringen kan göra ändringar i doku- mentet, men den nya versionen måste godkännas av parlamentet. Det är i den senaste versionen av detta dokument, , som regeringens mål för sparandet samt skulden samt utgift- stak framgår. Lagen reglerar också OBR:s uppdrag. OBR tar fram de ekonomiska och offentligfinansiella prognoserna som används i budgeten, följer upp hur regeringens finanspolitik för- håller sig till de finanspolitiska målen och granskar finanspolitikens hållbarhet. har inga specificerade undantagsklausuler. Reg- lerna är inte heller kopplade till någon korrigeringsmekanism eller sanktioner om underskottet eller skulden avviker från reglerna. har en planeringshorisont . Pla- neringen avser en fast period bortom budgetåret och förlängs inte rullande. är föremål för stabilitets- och till- växtpaktens korrigerande förfarande på grund av alltför stort un- derskott med en tidsfrist för korrigering till /17. Utöver euroområdets regler har nationella regler för saldo och utgifter på statlig och förbundsländernivå. Ingen in- komst- eller skuldregel tillämpas.20 Gyllene regel 1969–2011 tillämpade en grundlagsfäst gyllene regel för staten som begränsade nettoupplåningen till att motsvara investeringsnivån. I förbundsländerna fanns liknande bestämmelser. En undantagsklausul gjorde det möjligt att avvika från saldomålet och öka nettoupplåningen om det var för att avvärja en ”disturbance to the overall economic equilibrium”. Grundlagsfäst saldoregel för staten 2009– infördes ett nytt saldomål, den så kallade skuldbromsen, i tyska grundlagen (Basic for the Federal Republic of ). Bakgrunden var att den offentliga skulden ökat från av BNP till av BNP 2009. Efter lågkonjunkturen 2008–2009 var ett av få länder som ansågs kunna bygga vidare på existerande regler i stället för att utforma helt nya. Enligt den reviderade grundlagen ska såväl den årliga federala (statliga) som förbundsländernas budgetar i princip vara i balans. 20 blev motsvarande EU-medlem och euromedlem . budgetramverk har en planeringshorisont . Centrala källor i redogörelsen av regler har varit Bova m.fl. IMF 2015, Basic for the Federal Republic of , Federal 2015a, Federal 2015b, Federal 2016, Schaechter m.fl. IMF 2012, Burret och Schnellenbach 2013/2014, Act, Kumar m.fl. IMF 2009, Cwik 2012, Truger och 2012 och m.fl. 2013. I lagen anges att det strukturella underskottet i den federala budgeten inte får uppgå till av potentiell BNP, dvs. även nivån på målet framgår av lagen. Staten ska nå målet 2016 genom en successiv anpassning med början 2011. Enligt de nya reglerna ska finanspolitiken kunna ta stor hänsyn till konjunktur- svängningar. regler innehöll inget krav på att netto- upplåningen skulle minska under högkonjunktur, bara att finans- politiken skulle kunna stabilisera ekonomin vid lågkonjunktur. Den exakta utformningen av den konjunkturella komponenten har angetts i en förordning. Enligt nuvarande regler är de automatiska stabilisatorerna det enda verktyg som kan användas för att stabili- sera ekonomin. Jämfört med den tidigare gyllene regeln är undantagsklausulen till de nuvarande nationella saldoreglerna mer begränsade med mindre utrymme för tolkning. Numer tillåts endast avvikelse i händelse av naturkatastrofer eller ovanliga nödsituationer som är utanför regeringens kontroll, och som kommer att ha betydande påverkan på de offentliga finanserna. Enligt grundlagen, fordrar ett undantag stöd av en majoritet i parlamentet. Om undantagsklau- sulen tillämpas måste även en amorteringsplan godkännas, som gör att underskottet av BNP måste betalas av under en rimlig tidshorisont. Statliga saldoregelns korrigeringsmekanism (”skuldbroms”) Till saldoregeln för staten finns en korrigeringsmekanism som på- minner om den som tillämpas i . Det är korrigerings- mekanismen som föranlett begreppet ”skuldbroms”. Korrigerings- mekanismen fungerar så att det upprättas ett kontrollkonto där sådana avvikelser från gränsvärdet för underskottet på av potentiell BNP som inte går att förklara av konjunkturen, regi- streras. Här summeras positiva och negativa årliga prognosfel. Om det uppstår en negativ balans på av BNP säger grundlagen att den del som överskrider måste minskas på ett sätt som tar hänsyn till konjunkturläget. Korrigeringarna kan ske genom såväl minskade utgifter som ökade inkomster. I vanlig lag preciseras att kravet på korrigering endast gäller under hög- konjunktur och är begränsat till av BNP . med att dessa bestämmelser sprider ut återbetalningen över anger dock lagen att det ska ske en korrigering redan om underskottet på kontrollkontot är större än av BNP. Det ackumulerade årliga saldot på kontrollkontot för anpassnings- perioden –2015 nollställdes i slutet på perioden. Saldoregel för hela offentliga sektorn för att tillmötesgå EU:s krav På grund av att offentliga skuld överstiger av BNP får som euroland inte ha ett lägre medelfristigt bud- getmål (MTO) än av potentiell BNP för det struktu- rella underskottet. Saldomålet för staten uppfyller inte helt finanspaktens och tvåpackets krav, då det bland annat inte omfattar hela den offentliga sektorn. För att åtgärda detta infördes ett kompletterande saldomål för hela offentliga sektorn 2013. Detta saldomål för hela den offentliga sektorn är reglerad i tysk lag, dock inte grundlag. Till skillnad från saldomålet för staten, har detta saldomål heller inga undantagsklausuler eller korrigerings- mekanismer. Lagen anger dock att sanktioner till följd av brott mot stabilitets- och tillväxtpaktens bestämmelser ska fördelas mellan stat () och förbundsländer (). –2012 var föremål för ett korri- gerande förfarande på grund av alltför stort underskott inom ramen för stabilitets- och tillväxtpaktens bestämmelser. Den reviderade tyska grundlagen anger också att för- bundsländernas budgetar i princip ska vara i balans. Anpassnings- bestämmelserna innebär att förbundsländernas budgetar ska ha ett strukturellt sparande i balans 2020 (art. 143d). Detaljerna kring budgetarna ska dock regleras i förbundsländernas egna respektive lagar, givet att grundlagens balansregel respekteras. Lagarna på ländernivå har löst definierade undantagsklausuler och saknar i de flesta fall korrektionsmekanismer. Enligt den utgiftsregel som tillämpats får inte utgifterna öka snabbare än inkomsterna i genomsnitt.