sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Utredningen anser att direktvalda geografiska nämnder kan vara en metod för att utveckla den lokala demokratin i de fall som de bo- ende i områdena får större inflytande över nämndens utformning. är dessa enbart förekommande i glesbygden, men direktvalda nämnder skulle även kunna användas för att utveckla den lokala demokratin i storstadsområden som har ett lågt valdeltagande och där färre engagerar sig partipolitiskt. Mot bakgrund av att personer som inte är partipolitiskt anknutna kan tillsättas i nämnderna kan de stimulera ett demokratiskt engagemang på lokal nivå och ge lokalsamhället en möjlighet att ta ansvar över sina egna ange- lägenheter. I intervjuerna med nämndordförandena har vi även ställt frågor om direktvalda nämnder. De nämndordförande som utredningen intervjuat är däremot skeptiska till ett direktvalsförfarande. Det skulle kunna leda till minskad partirepresentation, risk för mot- stridig politik mellan lokal och central nivå och att en framröstad nämnd med annorlunda politisk färg än den centrala majoriteten ändå måste styra med fullmäktiges budget. Direktval kan också leda till minskad helhetssyn och ökad populism. Vår sammantagna analys visar också att det inte är lämpligt att införa direktvalda nämnder annat än i landsbygden där nämnderna kan vara ett sätt för lokalsamhället att ta ansvar för angelägenheter som rör invånarna direkt. I större städer kan direktvalda nämnder skapa problem när det gäller ansvarsfördelningen mellan nämnden och kommunen i övrigt och medföra att kommunerna blir mer svårstyrda. Direktval kan leda till att den kommunala servicen blir mindre jämlik. Vi anser däremot att det finns skäl för kommunerna att, i form av en försöksverksamhet, tillåta att ett begränsat antal mandat i nämnderna tillsätts direkt av väljarna. Kandidater som ställer upp i sådana direktval behöver inte vara partipolitiskt anslutna. Genom att tillåta att några mandat väljs direkt kan lokalsamhället bli mer engagerat i nämndens verksamhet och i politiken i allmänhet. Det skulle kunna vara en metod att stimulera ett politiskt engagemang i områden där det är få invånare som är medlemmar i ett parti och där valdeltagandet är lågt. Det kan vara en väg in för grupper som annars står långt ifrån politiken. Rådande bestämmelser i kommunallagen om att proportionella val inte ska vara tillämpliga på nämnder vars ledamöter inte tillsätts på partipolitisk grund gör det möjligt för en kommun att anordna direktval till några av platserna i en geografisk nämnd, förutsatt att fullmäktige fattar ett beslut om detta. Sådant beslut ska fattas när nämnden inrättas (5 kap. 46 § 3 st KL). Försök med att tillåta direkt- val till ett begränsat antal platser i en kommun- eller stadsdels- nämnd ska ses som en försöksverksamhet för att stimulera det politiska deltagandet lokalt. I det fall kommuner genomför sådana försök bör regeringen överväga att ge stöd till en uppföljning och utvärdering av dessa. 8.3.3Underlätta för förtroendevalda att fullgöra sina förtroendeuppdrag Utredningens bedömning: Kommuner och landsting bör under- lätta för förtroendevalda att fullgöra sina uppdrag vid sidan av heltidsarbete eller hem- och familjesysslor. Det är svårt för många förtroendevalda att kombinera förtroende- uppdraget med en heltidssysselsättning och med hem- och familje- sysslor. Vi anser att kommunerna och landstingen aktivt bör arbeta för att underlätta för fritidspolitiker att utföra sina uppdrag. Detta kan ske genom åtgärder som underlättar deltagandet vid möten. Tjänstemännen vid kommunerna och landstingen bör t.ex. arbeta för att underlag till de förtroendevalda är språkligt tillgängliga och begripliga. Kommunerna och landstingen kan i dialog med de poli- tiska partierna i fullmäktige också utarbeta rekommendationer för hur möten kan hållas kortare och effektivare. Det kan finnas anled- ning att tillämpa stopptider för kvällsmöten. Flera förtroendevalda har i samråd och intervjuer framfört att det finns fördelar med att möten sker . Vi anser dock att det inte är lämpligt att utfärda rekommendationer om när möten bör förläggas eftersom olika förtroendevalda har olika förutsättningar att vara lediga från arbete. Det gäller även för förtroendevalda som studerar och som inte kan vara borta från undervisning. Utredningens översyn visar att det är ytterst få kommuner och landsting som har gjort det möjligt för förtroendevalda att delta i fullmäktige- eller nämndmöten på distans. Vi anser att kommu- nerna och landstingen aktivt bör verka för att ta tillvara ny sam- manträdesteknik. Det skulle särskilt kunna underlätta för förtro- endevalda med en funktionsnedsättning, för förtroendevalda boende i glesbygd liksom för förtroendevalda med små barn. Den digitala tekniken kan dock inte användas vid alla typer av möten och det finns t.ex. begräsningar vid möten där det råder sekretess. 8.3.4Underlätta för förtroendevalda med barn i behov av tillsyn Utredningens bedömning: Kommuner och landsting kan under- lätta för förtroendevalda med barn i behov av tillsyn genom att besluta om mer generösa regler för förskola och barnomsorg. Det finns svårigheter i att kombinera ett föräldraskap och ett politiskt förtroendeuppdrag. Var fjärde förtroendevald med barn lämnade sitt uppdrag innan mandatperiodens slut. Kvinnor med små barn hoppade av i betydligt högre utsträckning än män liksom kvinnor som fick barn – 2014. Förtroendevalda med barn i behov av tillsyn har rätt till ersätt- ning för kostnader för barntillsyn som uppkommer när de fullgör sina uppdrag (för mer om ersättningsrätten se avsnitt 8.2.3). Det är dock av kommunerna och landstingen som aldrig eller mycket sällan har betalat ut sådan ersättning, och menar att det sker sällan. Det är få förtroendevalda som begär ersättning för barntillsyn och sammantaget verkar inte en ersättningsrätt ha stor betydelse för denna grupp förtroendevalda. Det finns emellertid inte skäl att ändra bestämmelserna eller att utfärda rekommendationer om ersättningsnivåerna. En åtgärd som skulle kunna vara värdefull för förtroendevalda med barn , och i synnerhet för förtroendevalda som är föräldralediga, är att ändra på bestämmelserna om rätt till förskola respektive barnomsorg. När det gäller möjligheten och omfattningen av att ha barn i förskolan har de flesta kommuner begräsningar som är satta till föräldrarnas arbetstider. Föräldralediga eller arbetslösa har begränsad rätt till barnomsorg. Kommunerna kan dock besluta om mer generösa regler i detta avseende. En möjlighet är att ge för- troendevalda med barn rätt att ha sina barn i förskola under möten eller att jämställa mötestid med arbetstid. Detta skulle även kunna gälla för s.k. nattis, som finns i några få kommuner. En ytterligare möjlighet är att arrangera barntillsyn i samband med fullmäktigesammanträde då flera ledamöter kan vara i behov av detta, eller att se till att det finns skötrum och lekrum tillgäng- liga i samband med möten av olika slag. 8.3.5Rätt att behålla uppdrag som fullmäktigeledamot trots flytt Utredningens förslag: Utöka möjligheten att behålla ett upp- drag trots flytt från kommunen eller till att också omfatta fullmäktigeledamot. Om en förtroendevald upphör att vara valbar, ska uppdraget upphöra vid nästa fullmäktigesammanträde, om inte fullmäktige beslutar att den förtroendevalde får ha kvar sina uppdrag under återstoden av mandattiden. Flytt från kommunen eller är den vanligaste anled- ningen till avhopp innan mandatperioden är slut. Av de unga för- troendevalda under som lämnat sina uppdrag uppger 57 pro- cent flytt från kommunen som orsak.24 Detta kan förklaras av att unga är mer rörliga då de ännu inte börjat studera eller etablerat sig på arbetsmarknaden. Det är också vanligt, särskilt i och , att unga flyttar mellan olika grannkommuner. Samman- lagt beror nära var tredje avhopp på flytt från kommunen. Huvudregeln enligt 4 kap. 8 § KL är att om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast. Valbarhets- kriterierna är villkor för rätten att inneha uppdraget under mandat- perioden. Om någon efter valet flyttar från kommunen och blir folkbokförd i en annan kommun upphör personen att vara valbar och är då skyldig att avgå. Obehörigheten inträder automatiskt.25 Den förtroendevalde ska själv anmäla detta till fullmäktiges ord- 24SCB, 2015a. 25Dalman m.fl., 2012, s. 288 f. förande.26 Efter en sådan anmälan utses en ny förtroendevald, antingen genom att anger vem som står på tur (enligt reglerna i vallagen) eller av fullmäktige, om det gäller sådan för- troendevald som väljs av fullmäktige (6 kap. 14 § och 9 kap. 3 § KL). Fullmäktige får dock besluta att en sådan förtroendevald som är vald av fullmäktige får ha kvar sitt uppdrag under återstoden av mandattiden (4 kap. 8 § KL). Denna undantagsregel är endast tillämp- lig på sådana förtroendevalda som utses av fullmäktige, dvs. för- troendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer. För att ha kvar uppdraget måste den enskilde själv begära att få behålla sitt uppdrag. Syftet med regeln är att den som är bosatt och folkbokförd på annan ort, exempel- vis för studier, ska kunna ges möjlighet att stanna kvar på sina uppdrag under återstoden av mandattiden. Det är fullmäktige som avgör om den förtroendevalde ska få behålla sina uppdrag utifrån en helhetsbedömning i varje enskilt fall. Fullmäktige kan i denna bedömning väga in om den förtroendevalde avser att flytta tillbaka till hemkommunen när studier eller motsvarande är slutförda. Den förtroendevalde ska ha för avsikt, och reella möjligheter, att delta i sammanträdena i det organ i vilket hen behåller sitt uppdrag.27 Det är alltså endast förtroendevalda i nämnder och fullmäktige- beredningar samt revisorer som kan ges denna möjlighet av full- mäktige. Däremot gäller undantaget inte ledamöter i fullmäktige, som är utsedda direkt av väljarna i de kommunala valen. Att ge fullmäktige möjlighet att besluta om dispens från valbarhetskravet för fullmäktigeledamöter skulle enligt förarbetena strida mot väljar- nas exklusiva rätt att utse fullmäktigeledamöter.28 Nuvarande reglering infördes delvis i syfte att motverka avhopp. Enligt utredningens enkät var det enbart av kommu- nerna och landstingen som fattade några sådana dispensbeslut –2014. En anledning till att det var få sådana beslut kan bero på att en stor del av dem som flyttade också var folkvalda och därmed var tvungna att lämna uppdraget som leda- mot i fullmäktige. En ändring som skulle göra det möjligt med ett undantag även för fullmäktigeledamöter och som gäller fram till 1990/91:117, s. 167. 2001/02:80, s. 138. mandatperiodens slut skulle enligt vår bedömning därför få större effekt på andelen avhopp. Möjligheten att behålla ett uppdrag trots flytt bör också omfatta fullmäktigeledamöter För att kunna behålla de unga i politiken anser vi att det är viktigt att en temporär flytt inte avbryter det politiska arbetet. Det finns alltid en risk att den unge inte kommer att ta upp sitt politiska engagemang igen efter ett avbrott. Vi anser därför att det ska vara möjligt att förena ett förtroendeuppdrag med studier eller arbete på annan ort. Denna möjlighet bör även fullmäktigeledamöter ha och inte bara de som valts av fullmäktige till olika förtroendeuppdrag. Mot bakgrund av att en flytt var orsaken till avhoppet för mer än hälften av alla unga som lämnade sina uppdrag under den senaste mandatperiod bedömer vi att en utökning av undantagsregeln skulle öka chanserna att behålla unga som förtroendevalda. Eftersom vårt förslag avser tiden fram till mandatperiodens slut innebär förslaget inte något avsteg från den nämnda principen om väljarnas exklusiva rätt att utse fullmäktigeledamöter. Fullmäktige fattar endast beslut om att de av väljarna utsedda fullmäktigeledamöterna ska få sitta kvar i fullmäktige trots en flytt från kommunen eller , inte att de ska ersättas med andra personer. Den som väljs till full- mäktigeledamot måste självklart vara valbar, men bör också kunna behålla sitt uppdrag trots flytt eftersom denne alltjämt företräder de väljare som utsett ledamoten vid valet. Precis som ska det vara fullmäktige som avgör om den för- troendevalde ska få behålla sina uppdrag utifrån en helhetsbedöm- ning. I denna bedömning ska vägas in om den förtroendevalde avser att flytta tillbaka till hemkommunen när studier eller motsva- rande slutförts. Vidare ska övervägas om den förtroendevalde har för avsikt, och reella möjligheter, att delta i fullmäktiges samman- träden. Att en förtroendevald har en annan bostadsort än den kommun eller det landsting som denne har uppdrag i behöver inte innebära ökade kostnader för kommunen. Av de lokala ersättnings- bestämmelserna ska framgå vad som gäller om reseersättning, och dessa kan innebära att ersättning t.ex. enbart betalas ut för resor inom kommunen eller . Av bestämmelsens lydelse framgår det att om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast. Fullmäktige får dock besluta att en förtroendevald får ha kvar sina uppdrag. Det innebär att fullmäktige måste ta aktiv ställning till frågan före den förtroendevalde flyttar från kommunen eller . När det gäller studier på annan ort får man ofta reda på att man kommit in på en utbildning före studierna börjar och ofta . När nästa fullmäktigesammanträde hålls händer det att de förtroendevalda redan flyttat till studieorten och blivit folkbokförda där och att de då inte längre uppfyller valbarhets- villkoren. Det innebär att de enligt 4 kap. 8 § KL redan har förlorat sitt förtroendeuppdrag. I praktiken har fullmäktige inte haft möj- lighet att behandla deras begäran om att de ska få behålla sitt för- troendeuppdrag eftersom det i många fall inte har hållits något full- mäktigesammanträde före deras flytt. Vi anser därför, i likhet med Utredningen om en kommunallag för framtiden (2015:24), att bestämmelsen i 4 kap. 8 § KL bör ändras så att de förtroendevalda som flyttar till annan ort ska hinna få sin begäran om att de ska få behålla sitt förtroendeuppdrag behandlad av full- mäktige innan uppdraget upphör. En sådan möjlighet skulle kunna införas genom att bestämmelsen, i stället för att uppdraget inte ska upphöra genast, anger att uppdraget ska upphöra vid nästa full- mäktigesammanträde, om inte fullmäktige då beslutar att den för- troendevalde får ha kvar sitt upprag under återstoden av mandat- tiden. Vårt förslag är i denna del utformat såsom förslaget från Utredningen om en kommunallag för framtiden, vilket är under beredning. Till skillnad från den utredningens förslag gäller undan- tagsmöjligheten enligt vårt förslag lika för alla förtroendevalda, dvs. oavsett om de är folkvalda eller valda av fullmäktige. På samma sätt som gäller för den möjlighet till undantag som finns förutsätts att den enskilde förtroendevalde själv begär att få ha kvar sitt uppdrag. 8.3.6Introduktionsutbildning för nya förtroendevalda Utredningens bedömning: För att tillförsäkra att nya förtro- endevalda är förberedda inför sitt uppdrag kan kommuner och landsting erbjuda introduktionsutbildningar. Det är viktigt att de nya förtroendevalda skolas in i det politiska arbetet. Genom att nya förtroendevalda får förståelse för förtro- endeuppdraget kan avhoppen minska. Det kan också skapa bättre förutsättningar för förtroendevalda att utföra ett politiskt arbete och utöva inflytande. Enligt en rapport av forskarna hade av kandidaterna års val till kommunfullmäktige fått ett erbjudande om utbildning.29 Det är främst de politiska partierna som erbjuder sådana utbildningar, men flera kommuner och landsting erbjuder också kurser för de som blivit invalda, även om kurserna varierar i vilka områden som tas upp.30 SKL har också tagit fram utbildningsmaterial och erbjuder fortbildning liksom digitala utbildn- ingar för förtroendevalda. Även om de politiska partierna fortsatt har huvudansvaret för de förtroendevaldas introduktionsutbildningar anser vi att kommunerna och landstingen också bör erbjuda utbildning för att tillförsäkra att nya förtroendevalda får tillräckligt mycket information och kunskap för att kunna utföra sina uppdrag. Det kan t.ex. gälla formalia, ärendeberedning, ansvarsfördelning och delegation, offentlighet och sekretess samt jävsregler. 29SKL, 2015b. 8.3.7Kommuner och landsting ska verka för en trygg och säker miljö för de förtroendevalda Utredningens förslag: Kommunallagen ska innehålla en bestäm- melse om att kommuner och landsting ska verka för att förtro- endevalda ska kunna fullgöra sina uppdrag under trygga och säkra former. En stor andel av de förtroendevalda upplever sig vara i en utsatt position när de utför sina förtroendeuppdrag. Det är i synnerhet ett problem när förtroendevalda utsätts för hot, våld och trakasserier. Enligt Brottsförebyggande rådets (Brå) kartläggning utsattes en av fem förtroendevalda 2013 för hot, våld eller trakasserier.31 Varannan heltidspolitiker blev utsatt och majoriteten blev hotade eller trakasserade vid upprepade tillfällen. Kvinnor var utsatta i större utsträckning än män och även yngre och utrikes födda förtroende- valda var mer utsatta än äldre respektive svensk födda. Med tanke på att en av fyra uppger att de censurerat sig själva kan detta anses ha en effekt på demokratin. Ett problem i sammanhanget är att det enbart var av dem som upplevde sig som utsatta som anmälde detta till polisen. Enligt Brå kan den låga anmälningsbenägenheten bero på att vissa förtroendevalda upplever trakasserierna som en del av uppdraget som många inte tror att en anmälan skulle leda till något. En större andel av de utsatta hade sökt hjälp från annat håll än hos de rättsvårdande myndigheterna. Av dem som fick stöd uppgav de flesta att de hade fått det från en annan förtroendevald eller från en anhörig. Endast var femte hade fått stöd från partiorganisationen eller kommunens eller säkerhetsansvarig. Att det är en så liten andel som får stöd från kommunen eller kan förklaras av att nära hälften av de förtroendevalda uppger att de inte känner till om kommunen eller har en säkerhetsansvarig.32 31Brå, 2014. Behovet av ett förebyggande arbete Lagföring för brott riktade mot förtroendevalda sker huvudsak- ligen på samma sätt som för brott som kan drabba privatpersoner. Att gärningen inte enbart varit riktad mot den förtroendevalde som enskild person, utan även mot det demokratiska system som denne företräder genom förtroendeuppdraget, är därmed sällan en uttryck- lig del av ett åtal.33 Det finns dock förutsättningar att sätta fokus på att vad som har skett också kan ha varit ett angrepp på det demo- kratiska styrelseskicket, t.ex. genom att i gärningsbeskrivningen ange bakomliggande motiv och att målsäganden är förtroendevald. Vi har inte tagit ställning till om det föreligger ett behov av straff- skärpningar, men vi anser att det behövs ett konkret utvecklings- arbete i praktiken. 34 Ett första steg är en ökad medvetenhet bland förtroendevalda, partiorganisationerna och i de politiska försam- lingarna kring hur man rapporterar och anmäler inträffade inci- denter på ett sätt som lyfter fram möjliga kopplingar till uppdraget som förtroendevald.35 Det är likaså viktigt att polis och åklagare har rutiner för hur anmälningsupptagning ska ske för att effektivt ut- reda och lagföra brott mot förtroendevalda.36 SKL gjorde 2013 en kartläggning av kommunernas och landstingens arbete med att förebygga hot och våld mot förtroendevalda. Enligt denna är det av kommunerna som uppger att det har förekommit hot eller trakasserier mot de förtroendevalda, medan av kommunerna hade överhuvudtaget inte någon kännedom om det förekommit hot, våld eller trakasserier mot förtroendevalda. Kartläggningen visar också att av kommunerna och runt vart tredje landsting saknar en handlingsplan för att förebygga eller motverka hot och våld mot förtroendevalda. Enligt rapporten påverkar det otydliga arbetsmiljöansvaret de förtroendevaldas möjligheter att få stöd och hjälp om de utsätts för hot och våld.37 Enligt SKL är det viktigt med handlingsplaner för att möjliggöra en mer systematiskt samverkan mellan kommuner, landsting, de politiska partierna och polisen för att reda ut vad varje part bör 33Redovisning av uppdrag (Ju2014:A) att kartlägga och analysera domstolarnas bedömning av straffvärdet för brott som rör hot eller våld mot förtroendevalda, . 2009/10:1, s. 59 f. 35Brå, remissyttrande , dnr 0276/14, (Ju2014/4250/D). 36Se t.ex. kartläggningen av domstolarnas bedömning av straffvärdet, redovisad . göra för att både förebygga och hantera hot, våld och trakasserier. Flera kommuner och landsting har en säkerhetsansvarig som samverkar med partierna och polisen, men säkerhetsarbetet skiljer sig mellan olika kommuner och landsting. tillsattes en kommitté för att bl.a. undersöka vilket stöd och vilken hjälp som erbjuds förtroendevalda som blir utsatta för brott. Kommittén bedömde att det inom de politiska partierna, kommunerna, landstingen, polismyndigheten och åklagarmyndig- heten bör finnas en kontaktperson som har det övergripande ansvaret för frågor om brott som riktas mot förtroendevalda på grund av uppdraget. Handlingsplaner borde, enligt kommittén, upprättas av de nämnda aktörerna.38 Mot bakgrund av den bild som ges i de kartläggningar som genomförts av Brå, åklagare och SKL verkar inte kommitténs rekommendationer ha lett till en påtaglig förändring av det förebyggande arbetet i kommunerna och lands- tingen. Vi anser därför att det finns skäl att överväga en reglering i kommunallagen till stöd för att ett konkret arbete sker lokalt. Detta kan för det första innebära att samtliga kommuner och landsting utser en anställd som ska vara säkerhetsansvarig och som är kontaktperson för de förtroendevalda som utsätts för hot, våld och trakasserier. Kontaktpersonen ska kunna förmedla information och ge praktiskt stöd till förtroendevalda som utsätts, t.ex. i frågor om polisanmälan och rättegång, att förmedla kontakt för kurativt stöd eller informera om försäkringsersättning. Kommunerna och landstingen bör också ansvara för förebygg- ande åtgärder, vilket kan omfatta utbildning, upprättande av hand- lingsplaner och rutiner för att hantera inträffade händelser. Kom- munerna och landstingen bör också samverka med polismyndig- heten och de politiska partierna som är representerade i fullmäktige när det kommer till otillbörlig påverkan och trakasserier mot förtro- endevalda. Kommunerna och landstingen skulle också kunna hjälpa de politiska partierna lokalt när det gäller att hantera hot, skade- görelse och våld. Flera partier med små lokalorganisationer har begränsad kapacitet att genomföra ett sådant arbete. Det är därför viktigt att partierna centralt arbetar med att stödja lokal- organisationerna i säkerhetsarbetet. SKL skulle kunna ha en 38 SOU 2006:46, s. 259, s. 262 f. stödfunktion för de kommuner och landsting som ännu inte ut- vecklat ett säkerhets- och trygghetsskapande arbete. Kommuners och landstings ansvar att förebygga våld, hot eller trakasserier förtydligas Det är viktigt att samtliga förtroendevalda får ett stöd i det fall de utsätts för våld, hot eller trakasserier och att de därmed kan känna sig trygga när de tar på sig och utför ett förtroendeuppdrag. Vi föreslår därför att det i kommunallagen ska införas en bestämmelse som anger att kommunerna och landstingen ska verka för att de förtroendevalda ska kunna fullgöra sina uppdrag under trygga och säkra former. En regel ska enligt vår bedömning vara utformad på ett sätt som ger utrymme för att ett förebyggande arbete ska fungera lokalt, utifrån de förutsättningar som gäller i respektive kommun eller landsting. Det handlar om att utveckla det lokala säkerhets- och trygghetsskapande arbetet i kommuner och landsting, före- trädesvis genom generellt verkande åtgärder. Det rör sig alltså om åtgärder som typiskt sett är avsedda att komma till nytta för en större krets och som underlättar samverkan mellan olika aktörer.