sou · H4B331 · 2016-04-18 00:00:00 — Fastighetstaxering av anläggningar för el- och värmeproduktion Betänkande av Utredningen om fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över fastighetstaxeringen av elproduk- tionsenheter (dir. 2014:134). förordnades som särskild utredare. Som experter förordnades fastighetsekonomen , rättsliga experten , departementssekreteraren , ämnesrådet , departementssekreteraren , senior adviser , skattejuristen , ämnesrådet , områdesansvarige och kanslirådet . Verkställande direktören förordnades som expert . Som sekreterare förordnades riksansvarige ortsrepresentant för värdering och rättslige utredaren . och departementssekreteraren förordnades som sekreterare . Departementssekreteraren var anställd som sekre- terare till och med . Utredningen har antagit namnet Utredningen om fastighets- taxeringen av elproduktionsenheter. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Fastighets- taxering av anläggningar för el- och värmeproduktion (SOU 2016:31). Till betänkandet fogas tre särskilda yttranden. Uppdraget är här- med slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152).............................................................................. 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1984:1052) om Uppdraget och dess genomförande, m.m. .................... Utredningens arbete m.m....................................................... Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m. ................... Fastighetstaxering av elproduktionsenheter ......................... 3.4Förberedelsearbetet inför fastighetstaxering av Fastighetsbeskattning av elproduktionsenheter................... Vissa utgångspunkter, m.m.................................................... Svensk energi- och miljöpolitik.............................. Riktlinjer för skattepolitiken.................................. och statligt stöd, m.m........................... Fastighetstaxeringen och elmarknaden......................... Elmarknaden – en allmän bakgrund ...................................... 4.3.2Den svenska elmarknaden ingår i den nordiska marknaden för el ..................................................... Fyra svenska elområden.......................................... 4.4Finns det prisskillnader m.m. mellan elområdena och om så bör fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter påverkas av dessa?................................................................... 4.4.1Hur påverkar elområden och elprisområden marknadsutvecklingen i stort ................................. Handeln med el ....................................................... 4.4.4Prisskillnader på grossistmarknaden sedan de fyra svenska elområdena infördes .......................... Inmatningskostnader för el – nättariffer ............... Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.................... 5.3.2Vilka anläggningar har lagstiftningen omfattat Marknaden för fjärrkyla m.m................................ 5.4 Överväganden och förslag.................................................... 5.4.1Varför beaktas inte värmeproduktionens värde vid fastighetstaxeringen av värmecentraler och kraftvärmeverk?.................... 5.4.2Bör anläggningar med värmeproduktion vara 5.4.3Kommersiell produktion och distribution Definitionen av värmecentral................................ Indelningen av byggnader, m.m............................ 5.4.6Något värde ska inte bestämmas för så kallade topplastenheter i ett värmenät.............................. 5.4.7Värderingen av värmeproduktionsenheter, Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m............................................................. Allmänt om vindkraft ........................................................... Allmänt om sol- och vågkraft, m.m..................................... Ytterligare bakgrund – andra kraftverkstyper ..... Överväganden och förslag.................................................... Värderingen av vindkraftverk ............................... Sol- och vågkraftverk ............................................ på allmänt eller enskilt vatten ............................... Värderingen av sol- och vågkraftverk .................. 6.5.6Mikroproduktion och annan produktion av el för eget bruk.......................................................... Sol- och vågkraftverk ............................................ Författningsreglering av kalkylräntan................................. 7.4Kalkylräntans historik samt begrepp och 7.4.1Kalkylräntan historiskt, inom vissa andra verksamheter samt vid fastighetstaxering............ 7.5 Kalkylräntans användning.................................................... 7.6Kalkylränta – ingående komponenter eller faktorer som 7.6.4Förväntan om driftnettotillväxt – Beaktande av skatter ............................................. En modell med rörlig kalkylränta........................................ Alternativ modell för en rörlig kalkylränta ......... Elcertifikatsystemet – en bakgrund ..................................... Beskrivning av elcertifikatsystemet...................... 8.4.2Elcertifikatmarknaden är gemensam med 8.5 Elcertifikatens inverkan på fastighetstaxeringen ................ 8.5.2Värdering av elcertifikat i samband med 8.6.1Bör elcertifikatens värde påverka Hur bör justeringen för elcertifikatens värde Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet ................... 9.3Metoder i äldre och gällande rätt för att beakta 9.3.2Omräkning och begränsningar av Fastighetsskatt och fastighetsavgift ..................... 9.4 Överväganden och förslag.................................................... 9.4.3Ett ändamålsenligt förfarande vid förenklad fastighetstaxering av elproduktionsenheter......... industrienheter, m.m............................................. Värmecentraler och kraftvärmeverk m.m. .......................... Effekter för fastighetsägarna ................................ Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor .. Effekter för fastighetsägarna ................................ Effekter för fastighetsägarna ................................ 10.6 Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet.......................... Effekter för fastighetsägarna ................................ 10.7 Sammanfattning av konsekvenser........................................ Effekter för fastighetsägarna ................................ 10.7.5Effekter på jämställdhet mellan män och 10.7.6 Övriga effekter ...................................................... Finansiering och samlat skatteuttag .................................... Förslaget till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)............................................................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:1052) om Bedömning av fastighetsskattens storlek vid taxering av fjärrvärmeverk............................................ lagen (1984:1052) om statlig Watt (W) är enheten för effekt, dvs. energi (eller arbete) per tidsenhet. 1 kW = 1 000 W Wattimme (Wh) är en energienhet och definieras som den energi som en effekt på en watt utvecklar (energiomvand- ling per tidsenhet). = 1 000 GWh = 1 000 000 MWh = 1 000 000 000 kWh = 1 000 000 000 000 Wh Utredningens uppdrag är enligt direktiven (dir. 2014:134) att göra en översyn av fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen av elproduktionsenheter. Den allmänna utgångspunkten är att över- synen ska ske mot bakgrund av de geografiska och strukturella för- ändringar elproduktionen och elmarknaden genomgått sedan regel- verket senast ändrades års allmänna fastighetstaxering. En särskild fråga som dock, mot bakgrund av lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013–2018, bör nämnas initialt är att uppdraget även inkluderar att analysera om det är moti- verat att anläggningar med enbart värmeproduktion bör utgöra skatte- befriade specialbyggnader. Av direktiven framgår vidare att en central utgångspunkt för ut- redningen är att taxeringsvärden för elproduktionsenheter även fort- sättningsvis ska spegla fastigheternas marknadsvärden i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen (1979:1152). En annan utgångspunkt är att den löpande beskattningen av elproduktions- enheter ska behållas och att dessa skattemedel ska tillfalla staten. Uppdraget omfattar inte en översyn av fastighetsskattesatserna. Utredningens förslag och bedömningar Kräver införandet av fyra svenska elområden ändringar i fastighetstaxeringslagen? (avsnitt 4) •Skillnader i elpris och inmatningskostnader som förekommer mellan de svenska elområdena bedöms, om skillnaderna påverkar marknadsvärdet för elproduktionsenheter i fastighetstaxerings- rättslig mening, hanteras inom ramen för det gällande regelverket för fastighetstaxering genom främst indelning i värdeområden. Som nämns i inledningen har elmarknaden genomgått olika föränd- ringar . Närmare bestämt uppkommer frågan om det förhållandet att är indelat i fyra elområden, bör påverka värderingen av elproduktionsenheter. En ytterligare fråga är om in- matningskostnaderna för el på näten bör påverka värderingen med tanke på att dessa är geografiskt differentierade. Enligt utrednin- gens bedömning kan emellertid det gällande regelverket för fastig- hetstaxering ta hänsyn till aktuella skillnader om dessa påverkar taxeringsvärdet för en elproduktionsenhet. Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m. (avsnitt 5) •Värmecentral föreslås definieras som byggnad vilken är inrättad för icke-kommersiell produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare för uppvärmning. •Kraftverksbyggnad föreslås alltid utgöra en egen byggnad och övervägandeprincipen gäller således inte för sådan byggnad. •Byggnader för kommersiell produktion av värme eller kyla be- döms normalt indelas som övrig byggnad. De bör regelmässigt taxeras som industrienheter och värderas enligt den så kallade pro- duktionskostnadsmetoden. •Något värde föreslås inte bestämmas för vare sig så kallade topp- lastenheter i ett värmenät eller mark till sådana. •Byggnad som ingår i överförings- eller distributionsnätet för kyla föreslås indelas som specialbyggnad av typen distributionsbygg- nad. I samband med förberedelserna års allmänna fastighets- taxering av elproduktionsenheter aktualiserades frågan om kraft- värmeverken har taxerats på ett korrekt sätt . Utredaren ska, som redan framgått och kort sagt, analysera om det är motive- rat att anläggningar med enbart värmeproduktion även i fortsätt- ningen ska vara skattebefriade samt i så fall i vilken utsträckning. Att renodlad värmeproduktion undantas från fastighetstaxering, medan kraftvärmeverk inte undantas, medför enligt direktiven en snedvridning av konkurrensförutsättningarna för olika typer av pro- duktionsanläggningar på värmemarknaden. För att undvika dubbeltaxering föreslås att värmecentraler i ur- sprunglig mening fortsatt ska vara skattebefriade. En sådan central definieras enligt förslaget som byggnad vilken är inrättad för icke- kommersiell produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare för uppvärmning. Utredningen anser att fastighetstaxeringslagen bör förtydligas för att värdet av kommersiell produktion och distribution av värme ska beaktas på avsett vis vid fastighetstaxeringen, oavsett i vilken typ av enhet verksamheten utförs. Det sker lagtekniskt genom att kraftverksbyggnad alltid föreslås utgöra en egen byggnad. Den så kallade övervägandeprincipen föreslås därmed inte gälla för kraft- verksbyggnader. Det nu sagda innebär att en byggnad som kan indelas både som en kraftverksbyggnad och en eller flera av de andra gällande bygg- nadstyperna, föreslås indelas som en kraftverksbyggnad och en ytterligare typ av byggnad. Den senare byggnadens typ bestäms beroende på hur den är inrättad och används eller, om flera typer kan komma i fråga, av det ändamål som byggnaden till övervägande del är inrättad för och det sätt som byggnaden till övervägande del används på (övervägandeprincipen). Kommersiell produktion och dis- tribution av värme eller kyla i andra anläggningar än värmecentraler, kommer därmed normalt att indelas som övrig byggnad och taxeras som industrienhet. Något värde föreslås emellertid inte bestämmas för vare sig så kallade topplastenheter i ett värmenät eller dem tillhörande mark. Skälet till det är att det kan ifrågasättas om sådana enheter är lön- samma som de är nödvändiga för fjärrvärmeverksam- hetens funktion. Annorlunda uttryckt kan de anses sakna mark- nadsvärde. Med topplastenhet avses en värderingsenhet som utgörs av övrig byggnad eller del därav, vilken är inrättad för kommersiell produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare, om anläggningen är i drift högst som ett rullande medelvärde av . En topplastenhet kan alltså utgöras av en fristående byggnad eller en värmeproduktions- enhet i en övrig byggnad som även innehåller så kallade bas- eller mellanlastenheter för värmeproduktion. Mot bakgrund av att produktionen och distributionen av värme och kyla är närliggande föreslås att byggnader som ingår i överfö- rings- eller distributionsnätet för kyla indelas som specialbyggnad av typen distributionsbyggnad. Detta gäller för motsva- rande distributionsbyggnader för värme. Sol-, vind- och vågkraftverk samt ny terminologi, m.m. (avsnitt 6) •Sol-, vind- och vågkraftverk föreslås utgöra egna kraftverkstyper i fastighetstaxeringslagen. •Värderingsmetoderna för elproduktionsenheter föreslås beteck- nas energimetoden (vattenkraftverk) och effektmetoden (övriga kraftverk). •Sol- och vågkraftverk föreslås värderas enligt effektmetoden och vindkraftverk bedöms fortsatt lämpliga att värderas enligt sam- ma metod. •Taxeringsenhet med tomtmark till vatten- eller vindkraftverk som är lös egendom föreslås beskattas på samma sätt som taxe- ringsenhet med vatten- eller vindkraftverk. •Skattesatsen för taxeringsenheter med sol-, vind- och vågkraft- verk föreslås vara densamma, dvs. •Så kallad mikroproduktion av el, och annan produktion av el för eget bruk där överskottsproduktionen säljs, bedöms normalt inte medföra att en byggnad indelas som en kraftverksbyggnad och taxeras som elproduktionsenhet. Vindkraftverk indelas som en typ av värmekraftverk, trots att de i tekniskt hänseende inte utgör värmekraftverk. Utredaren ska ana- lysera om vindkraftverk bör indelas på något annat sätt eller om befintlig indelning är ändamålsenlig. Utredningen ska föreslå hur anläggningar för energislag som inte kan indelas som någon av de befintliga kraftverkstyperna, såsom t.ex. solenergi och vågenergi, kan fastighetstaxeras och fastighetsbeskattas som elproduktions- enheter. Mot denna bakgrund föreslås att vindkraftverk ska vara en själv- ständig kraftverkstyp i fastighetstaxeringslagen och inte längre ingå i lagens definition av värmekraftverk. Solkraftverk och vågkraftverk införs som två nya kraftverkstyper i lagen. Vidare ska elproduk- tionsenheter, vid värderingen av dem delas in efter den värderings- metod – som föreslås betecknas energimetoden eller effektmetoden – som används för detta ändamål. Sol- och vågkraftverk bör då, på samma sätt som vindkraftverk , värderas enligt effektmetoden. Sol- och vågkraftverk föreslås också taxeras som elproduktionsenheter och beskattas med samma skattesats som gäller för vindkraftverk, dvs. Slutligen åtgärdas det förhållandet att vind- och vattenkraft- verksbyggnader och mark till dessa i rättstillämpningen har kom- mit att beskattats med olika skattesatser beroende på om kraft- verket och marken har samma eller skilda ägare. Taxeringsenhet med tomtmark till vatten- eller vindkraftverk som är lös egendom föreslås beskattas på samma sätt som taxeringsenhet med vatten- eller vind- kraftverk. Kalkylränta (avsnitt 7) •Kalkylräntan bör vara ett fast föreskrivet tal. Den gällande räntan om bör som utgångspunkt behållas oförändrad. För värderingen av vattenkraftverk anges i en riktvärdeangivelse värden för ett så kallat normkraftverk och mark till ett sådant verk. Vid bestämningen av denna sker en avkastnings- beräkningen med utgångspunkt i en kalkylränta med ett fast angi- vet procenttal (f.n. ) och med beaktande av kostnad för inkomstskatt. Utredaren ska överväga om denna modell är den lämp- ligaste ordningen. Mot bakgrund av en kartläggning av förutsättningarna för att på ett entydigt sätt och med en hög värderingsteknisk precision införa en rörlig kalkylränta för i första hand vattenkraftverk, bedömer ut- redningen att kalkylräntan bör vara fast och regleras i fastighets- taxeringsförordningen (1993:1199). Den gällande räntan om bör som utgångspunkt behållas oförändrad. Elcertifikat (avsnitt 8) •Värdeinverkan av elcertifikat bör i samtliga fall beaktas enligt reglerna om justering för säregna förhållanden. Utredaren ska överväga om det med hänsyn till påverkan på effek- tiviteten i elcertifikatsystemet är motiverat att värdeinverkan av elcertifikat beaktas vid fastighetstaxeringen eller vid bestämmandet av underlag för uttag av fastighetsskatt. Det är då en central ut- gångspunkt att taxeringsvärden för elproduktionsenheter även fort- sättningsvis ska spegla marknadsvärden, i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen. Utredningen har funnit att värdet av elcertifikat alltjämt bör beaktas vid bestämmandet av taxeringsvärdet för sådana enheter mot bakgrund av att de påverkar fastighetens marknadsvärde. Gäl- lande fastighetstaxeringsregler bedöms dessutom inte motverka el- certifikatsystemets ändamål i sådan omfattning att regelverket för fastighetstaxering bör ändras. Även om det är en fråga för reger- ingen, eftersom det gäller förändringar i fastighetstaxeringsförord- ningen, bör här nämnas att utredningen rekommenderar att värdet av elcertifikaten i samtliga fall beaktas enligt reglerna om justering för säregna förhållanden. Skälet till det är att samma regler bör gälla för samtliga kraftverkstyper. En ändring med angiven inriktning har även fördelen att det förenklar för lagstiftaren om en enhetlig skattesats för elcertifikatens värdeinverkan eventuellt skulle införas. Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet (avsnitt 9) •Förenklad fastighetstaxering föreslås ske för elproduktions- och industrienheter med början och därefter . •Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreslås få föreskriva att den som beslutar om stamnätstariffer för el ska lämna uppgifter för fastighetstaxeringen av elproduk- tionsenheter till i den omfattning som behövs för taxeringen. I utredningens direktiv anges att det för elproduktionsenheterna är angeläget att få till stånd en mer successiv anpassning av taxerings- värdena till prisutvecklingen. Förslaget innebär att detta uppnås genom att sådana enheter utöver allmänna fastighetstaxeringar blir föremål för förenklade fastighetstaxeringar . I prakti- ken betyder det att taxeringsintervallet förkortas från sex till . Med tanke på att det är komplicerat att taxera elproduktionsenhe- ter är bestämmandet av riktvärdeangivelsen förenklat på så sätt att det i princip enbart är förändringar i el- och elcertifikatpriser som beaktas. Om det finns synnerliga skäl bestäms riktvärdeangivelsen dock på sedvanligt vis. Förenklad fastighetstaxering föreslås ske för elproduktionsenheter med början och därefter . Detsamma föreslås gälla för industrieneheter eftersom direkti- ven anger att i aktuell situation ska ett förslag även lämnas för des- sa, även om utredningen anser att det finns sakskäl som talar emot detta. För att underlätta taxeringsarbetet föreslås slutligen att regerin- gen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få före- skriva att den som beslutar om stamnätstariffer för el ska lämna uppgifter för fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter till Skatte- verket i den omfattning som behövs för taxeringen. Konsekvenser (avsnitt 10) Förslaget innebär, givet ett antagande om positiv värdeutveckling för taxeringsvärdena, en varaktig positiv offentligfinansiell netto- effekt på . De monetära effekterna sammanfattas i figur 1 nedan. taxering av sol-, vind- och Fastighetsägare av värmeproduktionsenheter är den grupp som be- döms påverkas mest av utredningens förslag. Den stora merparten av fjärrvärmeföretagen bedöms emellertid kunna hantera den ökade skattekostnaden genom högre priser eller genom att själva ta hela eller en del av den ökade kostnaden. Mindre kommunala företag med relativt nya fjärrvärmenät är dock en grupp aktörer som riskerar att få ökade problem till följd av taxeringen. Även förslaget om tätare taxeringsintervall medför, givet ett an- tagande om positiv värdeutveckling för taxeringsvärdena, ökade kost- nader för fastighetsägarna, både i form av högre skattekostnader och ökade fullgörandekostnader. Sammantaget konstateras att samhällsekonomiska effekter främst är hänförliga till förslaget avseende taxering av värmeproduktions- enheter. Förslagets påverkan på konkurrensen på värmemarknaden och det eventuella ökade effektbehovet på elmarknaden är de effek- ter som enligt utredningen kan medföra mest påtagliga konsekven- ser för samhällsekonomin. Den sammantagna bedömningen är dock att förslagen som helhet medför små och hanterbara samhällseko- nomiska konsekvenser. De sammanlagda förslagens miljömässiga effekter och effekter på energi- och klimatpolitiska mål bedöms vara begränsade. När bör utredningens förslag träda i kraft och börja tillämpas? (avsnitt 1) •Förslaget föreslås träda i kraft och tillämpas första gången vid taxering. Lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013– 2018 gäller för den allmän fastighetstaxering och de sär- skilda fastighetstaxeringarna åren 2014–2018. Följaktligen bör utred- ningens delförslag avseende värmecentraler och enheter för kom- mersiell produktion och distribution av värme tillämpas första gången vid taxering. Enhetsskäl talar för att förslaget i sin helhet börjar tillämpas . Vidare är det, mot den bakgrun- den och det förberedelsearbete som krävs, lämpligt att det föreslagna regelverket träder i kraft . lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetstaxeringslagen (1979:1152) dels att 1 kap. 7 a §, 2 kap. 2 och 3 §§, 4 kap. 10 §, 6 kap. 2, 7 och 14 §§, 7 kap. 3 och 16 §§ och 15 kap. 1 och 10–15 §§ ska ha följande lydelse samt att rubriken närmast före 15 kap. 2 § ska lyda ”Energi- metoden – vattenkraftverk”, dels att det i lagen ska införas fem nya paragrafer 2 kap. 2 a §, 6 kap. 3 a §, 15 kap. 1 a och 16 §§ och 18 kap. 13 § samt närmast före 15 kap. 16 § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ska ske för hyreshusenheter, små- ska ske för hyreshusenheter, små- husenheter, ägarlägenhetsenheter, ring sker enligt bestämmelserna i 2–10 och 12–14 kap. och i följ- taxering sker enligt bestämmel- serna i 2–15 kap. och i följande och därefter taxeras hyreshusenheter, och därefter småhusenheter, 1 Senaste lydelse 2009:105. och därefter vart sjätte och därefter vart sjätte och därefter vart sjätte och därefter vart sjätte och därefter vart sjätte år elproduktionsenheter och indu- Byggnader ska indelas i de byggnadstyper som anges i det följande. Specialbyggnad Med specialbyggnad avses Garage, hangar, lokstall, ter- minal, stationsbyggnad, ex- byggnaden används för all- Byggnad som används i Sta- verkets, , Tera- 2 Senaste lydelse 2015:60. Byggnad som ingår i över- nätet för gas, värme, elektri- citet eller vatten samt gas- som används för att upprätt- hålla balansen i elsystemet. Byggnad för produktion och