sou · H4B384 · 2016-11-30 00:00:00 — Kammarkollegiet för ett register över arrangörer och åter- försäljare som ställer säkerhet enligt resegarantilagen. Registret finns tillgängligt via kollegiets webbplats. Det finns ingen särskild registerförfattning som reglerar Kammarkollegiets hantering av personuppgifter inom ramen för registret. I den mån registret inne- håller personuppgifter, typiskt sett till följd av att vissa arrangörer och återförsäljare driver sin verksamhet genom enskild firma, är det personuppgiftslagens (1998:204) bestämmelser som reglerar detta. Enligt utredningens mening bör Kammarkollegiet alltjämt hålla ett register av detta slag. Därigenom underlättas den tillsyn som Kammar- kollegiet ska utöva enligt resegarantilagen. Offentliggörandet via internet gör det lättare för allmänheten och för centrala kontakt- punkter i andra länder inom EES att få tillgång till information om vilka arrangörer och näringsidkare som underlättar kopplade rese- arrangemang. Direktivet kräver också att befintliga förteckningar av detta slag ska göras tillgängliga för allmänheten, även online.19 För att säkerställa att Kammarkollegiet även i fortsättningen för ett sådant register och att det görs tillgängligt online bör införas en be- stämmelse om det. Utredningen föreslår därför att det i en särskild förordning regleras att Kammarkollegiet ska föra ett register över arrangörer, återförsäljare och näringsidkare som underlättar kopp- lade researrangemang och som enligt 5 eller 6 § resegarantilagen har en skyldighet att ordna resegaranti och att registret ska göras till- gängligt för allmänheten, även online. I sammanhanget bör noteras att personuppgiftslagen kommer att upphävas med anledning av den nya dataskyddsförordning som ska tillämpas och att det kan bli nödvändigt att se över bestämmel- sen med anledning av detta. pågår en utredning som bl.a. ska överväga vilka kompletterande nationella föreskrifter som förordningen kräver.21 20Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG. 7.8Ny resegarantiförordning samt ändringar i och upphävande av andra förordningar Utredningens förslag: De myndighetsuppdrag som anges i den nya resegarantilagen samlas i en ny resegarantiförordning. I för- ordningen tas också in bestämmelser om administrativt samarbete m.m. Förordningen (2007:1076) om godkännande av dokument i ärenden om säkerhet för resegaranti upphävs. Även förordningen (2007:1039) med instruktion för upphävs. Förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet ändras till följd av att avskaffas. Skälen för utredningens förslag: Utredningens förslag till ny resegarantilag innebär att ett flertal uppgifter som anges i lagen ska utföras av den myndighet som reger- ingen bestämmer. Det gäller prövningen av skyldighet att ordna resegaranti för enskilda arrangörer, näringsidkare som underlättar kopplade researrangemang och återförsäljare som säljer paketresor för arrangörer som är etablerade i ett land utanför EES. Vidare ska frågan om ianspråktagande av resegaranti prövas av en myndighet, om inte annat följer av de villkor som gäller för resegarantin. Till- syn och påförande av sanktioner ska också anförtros den myndig- het som regeringen bestämmer. Detsamma gäller uppdraget att vara central kontaktpunkt i förhållande till andra länder inom EES. Utredningen föreslår att dessa myndighetsuppdrag samlas i en för- ordning som benämns resegarantiförordning. I förordningen kan också tas in de bestämmelser om administrativt samarbete m.m. som utredningen i delbetänkandet föreslog skulle införas i en ny förord- ning om administrativt samarbete m.m. i ärenden om resegaranti.22 Resegarantiförordningen bör innehålla även den bestämmelse som finns i förordningen (2009:1076) om godkännande av doku- ment i ärenden om resegaranti, som bör upphävas. I resegarantiförordningen kan också införas bestämmelser om att Kammarkollegiet ska verkställa de betalningar som myndig- 22 SOU 2016:56, s. 233 f. heten beslutat om, i de fall kollegiet förfogar över resegarantin. Vidare kan införas en bestämmelse om att Kammarkollegiet ska underrätta konkursförvaltaren, om det kommer in en begäran om ianspråktagande av resegaranti som ordnats av en näringsidkare som försatts i konkurs, motsvarande den regel som utredningen i del- betänkandet föreslog skulle införas i resegarantilagen.23 Förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet innehåller, såvitt nu är av intresse, en bestämmelse om att myndig- heten ska utföra administrativa och handläggande uppgifter åt . Som en konsekvens av utredningens förslag om att nämnden ska avskaffas måste bestämmelsen ändras. I förord- ningen med instruktion för Kammarkollegiet bör införas en ny be- stämmelse som anger att myndigheten ska utföra de uppgifter som följer av den nya resegarantiförordningen. Förordningen (2007:1039) med instruktion för bör upphävas. 7.9Ändringar i utredningens förslag till paketreselag Utredningens förslag: Utredningens förslag till paketreselag behöver justeras till följd av att utredningen föreslår en ny rese- garantilag. Vissa andra ändringar behöver också göras. I detta slutbetänkande återges förslaget till ny paketreselag i sin helhet, med dessa ändringar. Skälen för utredningens förslag: Till följd av att utredningen föreslår att den nu gällande resegaranti- lagen byts ut mot en ny resegarantilag behöver också utredningens förslag till ny paketreselag justeras. I 1 § bör anges att ytterligare be- stämmelser som genomför direktivet finns i resegarantilagen. Den hänvisning till resegarantilagen som finns i 48 § i utredningens för- slag till paketreselag också bör bytas ut mot en hänvisning till den nya lagen. Av lagtekniska skäl bör också förslaget till ny paketreselag justeras genom att det införs en definition av EES i en ny punkt i 5 §. Det innebär att alla punkter efter punkten 3 i 5 § justeras och att alla 23 SOU 2016:56, s. 47. hänvisningar till dessa punkter i lagens övriga bestämmelser också måste justeras. Utredningen har också uppmärksammat att ytterligare ett par ändringar behöver göras i lagen. I 7 § behövs en regel om att den information som finns i relevant standardinformationsformulär ska lämnas på annat sätt än genom överlämnande av formuläret, när avtalet träffas per telefon. Dessutom behöver 49 § ändras så att underlåtenhet att lämna information i enlighet med 47 § sanktioneras i sin helhet. Även författningskommentaren behöver ändras i vissa delar, som en konsekvens av dessa ändringar. För tydlighets skull har utred- ningen valt att i detta slutbetänkande återge förslaget till paketreselag i sin helhet, med de justeringar som utredningen nu har redogjort för. Författningskommentaren återges emellertid inte i sin helhet. I stället återges de bestämmelser som har ändrats, jämte kommentarer till dessa. Dessutom återges de kommentarer som behöver ändras, jämte de bestämmelser som dessa kommentarer avser. Utredningens förslag: De föreslagna författningarna och ändring- arna ska träda i kraft . I fråga om resegaranti som ställts för resor där reseavtalet har ingåtts före ikraftträdandet ska äldre bestämmelser tillämpas. Äldre bestämmelser ska också tillämpas i fråga om överträdelser som skett före ikraftträdandet. ska pröva ärenden som anhängiggjorts hos nämnden före ikraftträdandet. Kammarkollegiet ska verkställa de utbetalningar som nämnden beslutar. Detta ska framgå av särskilda övergångsbestämmelser. Skälen för utredningens förslag: Enligt artikel 28 i paketresedirektivet ska medlemsstaterna anta och offentliggöra de lagar och andra författ- ningar som är nödvändiga för att uppfylla direktivet. Vidare anges att bestämmelserna ska tillämpas . Det är alltså nödvändigt att bestämmelserna träder i kraft och detta datum bör därför, på samma sätt som utredningen före- slagit i fråga om den nya paketreselagen, anges i resegarantilagen. Vidare bör anges att resegarantilagen (1972:204) upphör att gälla samma datum. Bestämmelserna i den nya resegarantilagen blir då tillämpliga på paketresor som erbjuds till försäljning efter ikraft- trädandet och på kopplade researrangemang där åtgärder för att underlätta researrangemanget vidtas efter ikraftträdandet. För paketresor och andra resor där reseavtalet har ingåtts före ikraftträdandet bör emellertid de regler om resegaranti som gällde då reseavtalet ingicks alltjämt tillämpas. Som utredningen anförde i delbetänkandet får en resenär som har köpt en resa eller ett rese- arrangemang för vilket säkerhet ställts enligt de regler som gällde då resenären köpte resan antas ha inrättat sig efter detta. Det inne- bär att resenären kan ha låtit bli att ordna annat insolvens- eller fullgörandeskydd, eftersom ett sådant redan fanns. Förekomsten av resegaranti kan också anses ha utgjort en förutsättning för resenä- rens beslut att ingå avtalet. Utgångspunkten måste därför vara att säkerhet som redan har ställts när de nya reglerna träder i kraft ska bestå till dess att den resa eller det researrangemang som omfattas av säkerheten har fullgjorts. Även bedömningen av under vilka för- utsättningar och i vilken utsträckning resegaranti som ställts för en resa ska få tas i anspråk bör, enligt utredningens mening, avgöras enligt reglerna i den resegarantilag som gällde då resenären ingick avtalet om resan i fråga. Detta bör, enligt utredningens mening regleras i en särskild övergångsbestämmelse. Utredningen föreslår därför att det i en särskild övergångsbestämmelse klargörs att äldre bestämmelser ska tillämpas i fråga om resegaranti där reseavtalet har ingåtts före ikraftträdandet. Utredningen har i delbetänkandet redogjort för sina övervägan- den när det gäller behovet av övergångsbestämmelser för de över- trädelser som begåtts men inte hunnit beivras för de nya bestämmelsernas ikraftträdande.24 Utredningen står fast vid sina överväganden i denna fråga och föreslår alltså att äldre bestäm- melser ska tillämpas i fråga om överträdelser som skett före ikraft- trädandet. En särskild övergångsbestämmelse som reglerar detta bör införas i den nya resegarantilagen. 24 SOU 2016:546, s. 239 f. Den nya resegarantiförordning som utredningen har lämnat förslag på bör, av samma skäl som anförts i fråga om resegarantilagen, träda i kraft . Förordningen (2007:1039) med instruktion för och förordningen (2009:1076) om godkän- nande av dokument i ärenden om säkerhet för resegaranti bör sam- tidigt upphävas. Enligt utredningens förslag ska de uppgifter som har enligt den nu gällande resegarantilagen och enligt förordningen med instruktion för tas över av den myndighet som regeringen bestämmer. antas Kammarkollegiet få dessa uppgifter. De ärenden som har anhängig- gjorts hos bör emellertid, enligt utredningens mening, avgöras av nämnden enligt de regler som gällde då ärendet anhängiggjordes. En särskild övergångsbestämmelse som reglerar detta bör därför införas. Av bestämmelsen bör framgå att äldre be- stämmelser ska tillämpas i fråga om ärenden som anhängiggjorts hos före ikraftträdandet. Förordningen med instruktion för Kammarkollegiet De ändringar i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammar- kollegiet bör, av samma skäl som anförts beträffande utredningens övriga författningsförslag, träda i kraft . I likhet med vad som anförts beträffande bör Kammar- kollegiet behålla sina uppgifter för nämnden, i fråga om de ärenden som nämnden har kvar att avgöra. Det gäller såväl administrativa upp- gifter som ärenden om verkställande av utbetalningar som nämnden beslutat om. Detta bör framgå av en särskild övergångsbestämmelse. Av bestämmelsen bör framgå att äldre bestämmelser ska tillämpas i fråga om ärenden som anhängiggjorts hos före ikraftträdandet. Dagens svenska resegarantisystem och de krav på insolvensskydd för resenärer som regleras i paketresedirektivet syftar båda till att skydda resenärer mot ekonomisk skada i det fall en paketresa blir in- ställd eller avbruten på grund av arrangörens insolvens. I avsnitt 7.2 finns en detaljerad beskrivning av direktivets krav på insolvensskydd. Hur skyddet ska utformas är dock inte reglerat i direktivet utan är valfritt för medlemsländerna. I har systemet med rese- garantier kritiserats bl.a. för att det är ekonomiskt betungande för reseföretagen. Utredningen har analyserat problemen samt möjliga alternativa system och föreslår att resegarantisystemet förändras. Utredningen föreslår en mer öppen lösning, där reseaktörerna kan välja flera sätt att tillhandahålla insolvensskyddet. Konsekvensutred- ningen behandlar detta förslag och alternativa system för insolvens- skyddet. Överväganden om tillämpningsområdet och förslag om en ny paketreselag för att genomföra övriga delar av paketresedirektivet finns i utredningens delbetänkande Ny paketreselag (SOU 2016:56). 8.2Resenärer ska skyddas vid obestånd Vid en situation där en reseaktör hamnar på obestånd finns en risk för att resenärer inte får tillbaka de förskottsbetalningar som de be- talat för resor som ställs in. Resenärer som befinner sig på ett res- mål riskerar att förlora sin hemresa. När en resa ställs in av ett solvent företag finns det rättsliga medel för att utkräva ersättning från före- taget. på obestånd finns däremot en risk att resenären blir ekonomiskt lidande på grund av att det inte finns tillräckliga medel för att täcka alla skulder. Det är denna skada insolvensskyddet ska ersätta. Totalt omfattas uppemot fem miljoner resenärer av dagens resegarantier.1 De utbetalningar som gjorts ur resegarantierna har uppgått till i genomsnitt och har varit hänförliga till i genomsnitt fyra företag som ställt in eller avbrutit paketresor.2 8.3Förslagen ska uppnå effektivt konsumentskydd Vad är problemen som ska lösas? Det finns regler och rutiner för att skydda resenärerna vid insolvens. Det nuvarande systemet med resegarantier innebär dock onödigt höga kostnader för de befintliga reseaktörerna och hinder för nya aktörer att ta sig in på marknaden. Dessutom har det återkommande inträffat att resenärer inte fått den ersättning de har rätt till.3 Förslagen till förändrade regler för insolvensskyddet syftar till att komma till rätta med dessa problem och därigenom skapa ett effektivt konsumentskydd. Vad är orsaken till problemen? Dagens system innebär att reseaktörerna avkrävs garantier som ska motsvara vad respektive aktör tagit emot i förskottsbetalning samt kostnader för hemtransport för samtliga resenärer som omfattas av skyddet vid varje given tidpunkt. Det innebär att systemet är upp- byggt för att skydda resenärerna i en situation där samtliga rese- aktörer går i konkurs , där dessa konkurser innebär att samtliga resenärer på resmålen blir strandsatta och att samtliga för- skottsbetalningar går helt förlorade. Det är en högst osannolik situation. På aggregerad nivå är det detta överskydd som orsakar de onödigt höga kostnaderna i systemet. Problemet med att resenärer inte får den ersättning de har rätt till har uppkommit till följd av att den ställda garantin har varit för 1Se avsnitt 3.2 för fler detaljer. 2Se avsnitt 4.3 för fler detaljer. 3Se avsnitt 4.9 för fler detaljer. Det har i sin tur berott på att Kammarkollegiet har beslutat om ett för lågt belopp på garantin eller att myndighetens beslut inte har följts av reseaktören, i kombination med systemets konstruk- tion där varje reseaktör fullt ut bär sin egen risk. Det senare innebär att det inte finns någon finansieringskälla som kan användas för att reglera ersättningskraven i de fall garantin inte räcker till. Kammar- kollegiets erfarenhet är att i de fall där beslutet om garantins storlek har visat sig vara för lågt beror det på att reseaktören – medvetet eller omedvetet – har lämnat in ett otillräckligt eller felaktigt bedöm- ningsunderlag till Kammarkollegiet. Hur omfattande är problemen? De utbetalningar ut resegarantin som har skett har varit hänförliga till totalt 35 företag. För sju av dessa har garantierna visat sig vara för otillräckliga, vilket har inneburit att resenärerna endast fått en del av sina ersättningsberättigade krav reglerade. I fem av dessa fall har resenärerna fått mindre än hälften av vad de varit berätti- gade till. I dagens resegarantisystem finns det betalningsutfästelser mot- svarande totalt . De utbetalningar som beslutats har historiskt uppgått till sammanlagt . På aggregerad nivå har därmed de totalt tillgängliga medlen överstigit de ersättningar som behövt betalas ut med cirka 6 000 gånger. Reseaktörernas totala kostnader för att hålla dessa medel tillgängliga kan grovt uppskattas till . Kostnaderna varierar stort mellan olika aktörer. Till detta kommer årliga kostnader för den statliga administrationen av systemet på cirka fem miljoner kronor.4 4 Se vidare avsnitt 4.7. 8.4Researrangörer och resenärer berörs Vilka berörs av problemen? De som tydligast berörs av problemen är de resenärer som drabbas av ekonomisk förlust på grund av en insolvent reseaktör. I andra hand berörs alla aktörer som säljer paketresor eller underlättar kopplade researrangemang. Dessa utgör ett brett spann av aktörer från stora internationella resekoncerner till små ideella föreningar. I sista hand påverkas även alla köpare och resenärer av paketresor och kopplade researrangemang, eftersom kostnaderna för systemet påverkar priset på alla paketresor och förutsättningarna för rese- aktörer att erbjuda paketerade resor och upplevelser. Andra som berörs är banker och försäkringsbolag som säljer rese- garantier samt andra aktörer som med det föreslagna systemet skulle kunna erbjuda lösningar för insolvensskydd (medlemsorga- nisationer, försäkringsbolag m.fl.) Staten berörs genom bl.a. tillsyn och rättsväsende. Slutligen kan även aktörer som säljer liknande tjänster men som inte omfattas av kravet på insolvensskydd beröras, då de kan konkurrera om samma kunder och resurser som paket- reseaktörerna. Finns det några motstående intressen? Resenärerna har ett intresse av att skyddet alltid är heltäckande. Alla aktörer har ett intresse av att kostnaden för insolvensskyddet inte blir högre än nödvändigt. Små företag eller organisationer har dessutom ett särskilt intresse av att administrationen inte blir för om- fattande eller att skyddet kräver mycket finansiering, då det typiskt sett är extra betungande för mindre företag. Nya företag har intresse av att det är lätt att etablera sig på marknaden, vilket förutsätter att regelverken är lätta att förstå och tillämpa och att de inte försvårar start eller tillväxt av verksamheten. Etablerade och mer solventa aktö- rer har i stället ett intresse av att inte riskera att finansiera affärs- risken för nya och mindre solventa aktörer på marknaden. Resenä- rerna har ett intresse av att oseriösa aktörer inte ges förutsättningar att bedriva paketreseverksamhet. Staten har ett intresse av att hålla nere kostnaderna för tillsyn och administration av systemet och av att kostnaderna eller risken för insolvensskyddet inte ska belasta skattekollektivet. Det kan vid en första anblick ses som naturligt att det finns ett motstridigt intresse mellan resenärens behov av skydd och rese- arrangörens intresse att hålla nere sina kostnader. Utredningen ut- går dock snarare från att kostnaderna för insolvensskyddet i slut- ändan till stor del kommer att bäras av resenärerna, vilket gör att såväl resenärer som researrangörer har ett samlat intresse av att regelverket för insolvensskyddet möjliggör så effektiva lösningar som möjligt. Det gäller såväl de direkta kostnaderna som möjligheten att utveckla nya affärsmodeller och tjänster som kan ge mervärde för resenären. Antalet företag, branscher och storlek på företagen var 1 748 aktörer registrerade hos Kammarkollegiet därför att de omfattades av kravet på att ställa resegaranti. Därutöver till- kom 683 aktörer som ingick i två gemensamma garantier vilket gav totalt 2 431 garantipliktiga aktörer. De företag och andra aktörer som omfattas av kravet på resegarantier är av mycket varierande storlek. Nedan redovisas antalet aktörer fördelade efter storleken på deras resegaranti. Källa: sammanställning av Kammarkollegiets uppgifter. Som framgår av tabellen är spannet mellan aktörerna stort och några få aktörer står för den allra största delen av de totala garantierna. I kolumnen längst till höger framgår att av aktörerna har en resegaranti på högst , som det finns tre aktörer som var för sig har individuella garantier . Dessa största företag bedriver traditionell flygcharter och ingår i internationella koncerner. De allra flesta aktörer som ställer resegarantier är dock små och medelstora företag som erbjuder paketerade resetjänster. En mer detaljerad beskrivning av resemarknaden och dess aktörer finns i kapitel 3. I kapitel 4 finns djupare beskrivningar av fördelningen av resegarantierna mellan olika aktörer. Uppgifterna ovan utgår från dagens regelverk. I samband med det nya paketresedirektivet och utredningens förslag till genomför- ande av det i svensk lag kommer tillämpningsområdet att förändras. Den nya paketreselagen, och därmed också kraven på vilka aktörer som ska omfattas av insolvensskydd, kommer dock i stort att be- röra samma verksamheter som de nuvarande reglerna.5 Den föreslagna förändringen av utformningen av systemet för insolvensskydd har ingen betydelse för vilka aktörer som omfattas av kravet på insolvensskydd. Vilka aktörer som omfattas är en sepa- rat fråga som styrs av paketresedirektivet och de möjligheter som ges i direktivet att göra nationella val vid genomförandet. 8.5Alternativa system för insolvensskyddet Utredningen ska överväga vilka ändringar som kan behöva göras av det nuvarande resegarantisystemet. Utgångpunkten ska enligt kom- mittédirektiven vara att systemet bör vara enkelt att administrera, inte innebära alltför stor administrativ börda eller höga kostnader för företagen som det ger resenärerna det skydd som följer av paketresedirektivet.6 Det är dessa utgångspunkter och kraven i paketresedirektivet som sätter ramen för utredningens möjlighet att formulera alternativa lösningar för resegarantisystemet. 5Konsekvensutredningen för förslagen till förändrat tillämpningsområde finns i utredning- ens delbetänkande Ny paketreselag (SOU 2016:56). 6Se vidare härom i avsnitt 6.2.2. Utredningen har utifrån detta identifierat tre huvudsakliga alter- nativ för hur insolvensskyddet kan utformas. Det första alternativet är att behålla dagens system oförändrat, dvs. ett system som utgår från individuella betalningsutfästelser. Det andra alternativet är en försäkringslösning. Det tredje alternativet är att tillåta flera sätt att tillhandahålla insolvensskydd, vilket utredningen valt att kalla en mer öppen lösning. För en närmare beskrivning av dessa alternativ och överväganden, se kapitel 6. Behålla dagens system oförändrat Dagens system med resegarantier fungerar så att respektive rese- aktör måste beviljas och betala för en individuell betalningsutfäst- else som fullt ut ska motsvara resenärernas möjliga sammanlagda ersättningskrav på företaget vid obestånd. Systemet medför onödigt höga kostnader för företagen. Vidare utgör kravet på betalnings- utfästelser ett etableringshinder. Dessutom har dagens system inne- burit att resenärerna i flera fall inte fått den ersättning de haft rätt till.7 Konsekvenserna av att behålla systemet oförändrat är att dessa problem består. På lång sikt kan de kostnader som systemet gene- rerar förväntas öka, eftersom prognoserna visar att resebranschen förväntas fortsätta att växa. En fördel med att hålla systemet oförändrat är att berörda parter är vana vid det och inte behöver göra justeringar för att anpassa sig till en förändring. Det nya paketresedirektivet innebär dock ett antal tvingande förändringar i tillämpningsområdet samt krav på medlems- länderna inom EU att erkänna varandras insolvensskydd.