sou · H4B344 · 2016-06-20 00:00:00 — Kommissionen tillsatte en arbetsgrupp med uppdrag att – med fokus på dialog och förankring – ta fram ett underlag till kommissionen. Vid gruppens sammansättning eftersträvades en god representation utifrån grupp, kön och geografi. Deltagarna har fört en aktiv dialog med romer runt om i landet, exempelvis vid organisationsträffar, stormöten, telefonsamtal och sociala medier. Delar av arbetsgruppen har även genomfört en studieresa till för att studera hur romska frågor har organiserats i . 5 Emerga (2016), Och sen då? Myndigheters arbete för romers rättigheter och mot antiziganism 2012–2015. Hur arbetet har bedrivits hölls med Delegationen för romska ärenden och paraplyorganisationen samt med företrädare för flera andra romska organisationer. Arbetsgruppen ansåg att ett nationellt center för romska frågor skulle vara en kraftfull åtgärd i arbetet för att säkerställa romers mänskliga rättigheter och för att stärka romsk egenmakt. Bedömningen var att det finns ett starkt stöd bland romer i för ett sådant initiativ. Mot denna bakgrund föreslår kommissionen att det inrättas ett nationellt center för romska frågor. En utförligare motivering samt förslag på verksamhetsinriktning och organisationsstruktur presenteras i kapitel 5. 3 Erkännande av antiziganism 3.1Romer – en nationell minoritet Romer utgör tillsammans med samer, judar, sverigefinnar och tornedalingar en av de av erkända nationella minoriteterna i . har också erkänt čhib jämte finska, jiddisch, meänkieli och samiska som nationella minoritetsspråk i . Erkännandet gjordes i samband med att ratificerade ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och Europeiska språkstadgan om landsdels- eller minoritetsspråk.1 Det konstaterades då att de nationella minoriteterna och minoritetsspråken har funnits i landet och att minoriteternas språk och kultur är en del av det svenska kulturarvet. Under de som romer har funnits i har olika romska grupper kommit från olika delar av . I samband med erkännandet beskrevs de romska grupperna i utifrån vilken period en grupp började invandra till . Enligt den kategoriseringen finns det fem grupper. Resande kom till . Finska romer kom också till men förpassades senare till de dåvarande östra delarna av det svenska riket som är , för att därefter under framför allt återvända till . Svenska romer började invandra från . Utomnordiska romer kom till från och andra länder i och framåt. Nyanlända romer kom främst från dåvarande på 1990-talet.2 Denna gruppindelning är enligt kommissionen starkt förenklad och tar bl.a. inte hänsyn till 11999/2000: KU6; Riksdagsskrivelse 1999/2000:69. 1998/99:143. andra grupper som kommit till efter . Gruppindelningen återspeglar inte heller hur många romer själva definierar sig. čhib har ett stort antal dialekter eller varieteter. Det talas i många länder över hela världen och där det talas är det ett minoritetsspråk. Romer brukar därför också sägas vara en transnationell minoritet. Många av dem som talar čhib använder även ett eller flera andra språk, vilket har betydelse för hur de olika varieteterna av čhib har utvecklats. Det talas ett tjugotal varieteter i . , bugudji, kovatji, chaladitki, gurbeti/djambazi, kale, kelderaš, lovari, manusch, romungri, sinti, resanderomska och tjurari är några av dem.3 Som framgår är den romska befolkningen i heterogen och består av olika grupper med inbördes kulturella och språkliga variationer. Gruppbenämningar kan utgå från faktorer som språk, ursprungsland, när en stor del av gruppen antogs komma till m.m. Skillnader som finns mellan olika romska grupper har påverkats av majoritetsbefolkningens språk och traditioner i de trakter där man levt. Likaså har förföljelse och diskriminering ofta format denna påverkan. Det finns därför inte en entydig definition av den romska gruppen, grupperna eller den romska kulturen. Som torde framgå är indelningar av romer i grupper relativ. Därutöver är det också viktigt att vara medveten om att romska grupper inbördes kan skilja sig åt vad gäller bakgrund och förutsättningar. Romer har till exempel olika erfarenheter av förföljelse och kränkningar. Några grupper har direkta erfarenheter av den svenska steriliseringspolitiken och Förintelsen av romer före och under . En central princip som följer med erkännandet är att varje person som tillhör en nationell minoritet ska ha rätt att fritt välja att behandlas som sådan och ingen nackdel ska följa av detta val eller av utövandet av de rättigheter som fastslås i konventionen.4 Det betyder att alla de individer som själva anser sig tillhöra den nationella minoriteten omfattas av de tillerkända rättigheterna. De nationella minoriteterna har i en särskild ställning. Den markeras genom att det i regeringsformen föreskrivs att etniska, 3Språkrådet (2007), Det romska språket och romsk språkvård i . 4Artikel 3.1 i ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter. språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.5 Erkännandet av romer som nationell minoritet i enlighet med minoritetskonventioner markerade ett viktigt skifte i politiska hållning gentemot romer. Erkännandet innebär en folkrättslig förpliktelse att aktivt skydda och stödja den romska minoritetens språk och kultur. Med erkännandet följer också ett avståndstagande från tidigare assimileringspolitik, vilken i många avseenden har präglat politiska hållning gentemot den romska minoriteten. Viktiga steg för att förverkliga de föreskrivna rättigheterna i minoritetskonventionerna är den minoritetspolitiska strategi som regeringen presenterade 2009 i propositionen Från erkännande till egenmakt (prop. 2008/09:158) och de lagar som antog samma år.6 Ett avståndstagande från den tidigare förda politiken kommer också till uttryck i regeringens vitbok Den mörka och okända historien – om övergrepp och kränkningar av romer (Ds 2014:8).7 Den togs fram inom ramen för regeringens strategi för romsk inkludering. Syftet med vitboken var att belysa vilka historiska sammanhang som har påverkat hur stereotyper och fördomar om romer har vuxit fram och levt vidare från generation till generation samt hur dessa har legat till grund för den statliga politiken. Framtagandet av boken ansågs vara viktigt som ett erkännande åt offren och deras anhöriga, samt för möjligheten att bedriva ett framgångsrikt arbete för romers mänskliga rättigheter.8 Antiziganism kan beskrivas som den särskilda rasism som romer utsätts för. Den har djupa rötter i historien. Dokumentationen i regeringens vitbok blottlägger den systematiska diskrimineringen 51 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen. 6Lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk; Språklagen (2009:600). 7Samma år gav ut boken i statlig tjänst – behandling av romer och resande . Den redogör för myndighetens roll i de statliga övergreppen mot romer. 8Regeringens skrivelse 2011/12:56, En samordnad och långsiktig strategi för romsk inkludering 2012–2032. och förföljelsen av romer . Kommissionen menar att det finns en kontinuitet mellan den tidens övergrepp och romers utsatta situation i det svenska samhället. Det negativa förhållningssätt som har präglat många av de statliga och kommunala åtgärderna mot romer fortlever och påverkar romers tillgång till grundläggande mänskliga rättigheter än . För att åstadkomma en förändring är det således nödvändigt att relevanta åtgärder tar sin utgångspunkt i kunskap om antiziganismens ursprung och dess kopplingar till dagens situation, samt hur kränkningar alltjämt kommer till uttryck. Härvidlag är det nödvändigt att förstå antiziganismens uttryck och hur den påverkar romers villkor. I vitboken citerades en definition av själva begreppet antiziganism som var vägledande i analysen av hur staten och kommunerna var överens om att med stöd av lagar och förordningar begränsa och hindra romer från att ta del av rättigheter som tillkom andra invånare i . Denna definition av antiziganism har också använts av kommissionen: Antiziganism är en bestående latent struktur av föreställningar fientliga mot romer som kollektiv, vilka på det individuella planet manifesteras som attityder och i kulturen som myter, ideologi, folkliga traditioner och bildspråk, och i handlingar – social eller legal diskriminering, politisk mobilisering mot romerna och kollektivt eller statligt våld – vilket resulterar i och/eller syftar till att fjärma, driva bort eller tillintetgöra romer just för att de är romer.9 I vitboken skildras flera exempel på repressiva åtgärder som tog sikte på hur man skulle ”lösa” vad som formulerades som ”tattar- och zigenarfrågan”. Så här resonerade till exempel den statliga utredningen i början av 1900- talet: Då zigenarnas inordnande i samhället hos oss synes vara ett olösligt problem, är enda utvägen att på ett eller annat sätt få zigenarna ur landet. Då de flesta av dem torde vara svenska undersåtar och i allt fall deras medborgarrätt i annat land svårligen läte sig bevisa, deras försvinnande ur landet icke nås på annat sätt, än att så starka inskränkningar läggas på deras rörelsefrihet, att de finna med sin egen fördel 9 SOU 2010:55, Romers rätt – en strategi för romer i , s. 166. förenligt att lämna landet och utvandra till ett land med för dem gynnsammare förhållanden.10 De åtgärder mot tattare, vilka under tidernas lopp vidtagits såväl hos oss som i andra länder, hava i allmänhet icke visat sig effektiva […]. Skall något kunna vinnas, måste det ske genom en serie av åtgärder, som på samma gång taga sikte på en möjlig utväg för dem att livnära sig och med obeveklig stränghet ingripa mot deras vagabondliv. Ur rashygienisk synpunkt hävdas, att dessa individers inblandning i den svenska folkstammen innebär en försämring av vår folkras. Härmed må nu vara hur som helst, ty i stort sett saknas möjligheter att förhindra detta. Då det i de flesta fall gäller svenska medborgare, kan utvisning av dem icke äga rum. Lika litet låter det sig göra att genom några andra direkta eller indirekta åtgärder utrota dem.11 Dessa utgångspunkter fick genomslag genom många av de åtgärder som vidtogs mot romer och var i flera avseenden en fortsättning på en politisk hållning med anor långt tillbaka i tiden. En följd blev att många romer tvingades leva under mycket svåra förhållanden. Uppfattningen att romer inte var en del av samhället var ett bärande motiv till att det återkommande framfördes krav på hårdare åtgärder mot gruppen. På så sätt fick de repressiva åtgärderna oerhörda återverkningar i många romers livsbetingelser. Ett tydligt exempel på en repressiv hållning är att fördrivningen av romer ansågs vara en legitim åtgärd i flera kommuner. Inom ramen för mättes huvuden, intelligenstester gjordes och stereotypa bilder av romers egenskaper beskrevs och fick fäste. Åren 1914– 1954 fanns det i en lag som föreskrev ett inreseförbud för romer. Det innebar att romer som flydde från förföljelse i andra europeiska länder eller var överlevande från Förintelsen inte fick komma innanför gränser. Romer hindrades genom förbud och hot om vite att skaffa sig fast bostad. Många romska barn utestängdes från skolan. Landsomfattande registreringar av romer, steriliseringar, omhändertaganden av barn och kommuners vägran att mantalsskriva romer såväl motiverades som verkställdes utifrån inställningen att romer var oönskade och inte skulle bli för många. Förföljelse och fördrivning var återkommande inslag i många romers liv. 10SOU 1923:2, Förslag till lag om lösdrivares behandling, s. 89. 11SOU 1923:2, Förslag till lag om lösdrivares behandling, s. 85. De negativa konsekvenserna av att inte ha en bostad och att förvägras rätten att vara mantalsskriven påverkade hela livssituationen för många romer. Detta var resultatet av en medveten politik; åtgärderna skulle försvåra eller omöjliggöra en romsk existens i landet. Av vitboken framgår att det går att skönja ett visst skifte, då den politiska ambitionen präglades av åtgärder som syftade till att romer skulle ”komma in i samhället”. Det vidtogs åtgärder för att romer skulle få tillgång till bostad och tillträde till utbildning. Många åtgärder vägleddes dock av perspektivet att romer skulle räddas från sig själva och sin kultur. De fostrande dragen är påtagliga och ledorden för många utbildningspolitiska åtgärder var önskan om att romer skulle anpassa sig till majoritetssamhällets etablerade normer. Uteblivna framsteg vad gäller romers socioekonomiska ställning har påfallande ofta definierats utifrån majoritetssamhällets uppfattning om att problemen låg hos gruppens ovilja och oförmåga att passa in. Situationen för många romer präglas alltjämt av de negativa uppfattningarna om romer som varit vägledande för många av de politiska åtgärderna. Det är synnerligen allvarligt, för många romers erfarenhet av att leva i en fientlig omgivning påverkar såväl nu som förr deras villkor att främja sin identitet som nationell minoritet med egna resurser. Det finns därför skäl att framhålla antiziganismens strukturella dimensioner och kontinuitet. En problembeskrivning som återkommit i kommissionens möten med romer är att romer i stor utsträckning befinner sig i en ond cirkel. Romer bor generellt sett under sämre förhållanden än befolkningen i övrigt. De särskilda svårigheter som råder för många romer när det gäller rätten till utbildning hänger samman med flera faktorer. En av dem är att bristande bostadsförhållanden ofta får negativa konsekvenser för möjligheterna att uppnå bra resultat i skolan. Att avbrutna studier i sin tur påverkar möjligheterna till högre utbildning negativt, liksom chanserna att få ett arbete, är uppenbart. Den som inte kan försörja sig genom eget arbete har påtagligt sämre möjligheter att få tillgång till en bra bostad. En annan allvarlig konsekvens av den systematiska diskrimineringen är dess effekter för såväl fysisk som psykisk hälsa. Antiziganismens strukturella dimension kommer också till uttryck i det förhållandet att många romer erfar att de fortfarande bemöts av antiziganism vid kontakter med olika myndigheter. När det gäller , synes oron vara särskilt stor vid ärenden som rör tvångsomhändertaganden av barn enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Kommissionen har under sin verksamhetsperiod återkommande fått uppgifter om LVU- ärenden där fördomar mot romer upplevs ha fått betydelse för bemötande, handläggning och beslutsfattande. Många romer vittnar också om liknande erfarenheter av kränkande upplevelser vid kontakter med hälso- och sjukvården. Kommissionen konstaterar att situationen vad gäller romers tillgång till sina mänskliga rättigheter är mycket allvarlig. Kränkningar och hatbrott tillhör många romers vardag, något som poängterats i ett antal rapporter om romers villkor i Sverige.12 Därutöver finns det studier som visar att romer utsätts för diskriminering inom rättsväsendet.13 Många av de kränkningar som romer erfar sker förhållandevis öppet och kommer ofta till uttryck i vardagliga situationer. De sker i samband med att romer handlar, besöker restauranger, befinner sig i nära anslutning till hemmet eller på offentliga platser. Utsatta EU-medborgare, varav en majoritet är romer, vittnar om dagliga kränkningar och allvarliga brott mot liv och boplatser. Särskilt oroväckande är också att romska barn tvingas uppleva hot och kränkningar av grannar och i sin skolmiljö. Det påverkar givetvis barnens möjligheter och förutsättningar till en trygg uppväxt. Det är också bakgrunden till att många romer känner sig tvingade att dölja sin romska tillhörighet för att undgå kränkningar. Utmärkande för många av de övergrepp och kränkningar som romer utsattes för är att de var sanktionerade av staten. En vanligt förekommande uppfattning och en grogrund för antiziganism såväl historiskt som är att romers situation är mer eller mindre självförvållad, eller till och med självvald. Det är denna hållning som har varit en utgångspunkt för en politik som registrerat och fördrivit romer från kommun till kommun. En fördrivning som alla var överens om skulle genomföras i syfte att förmå romer att 12Se t.ex. DO (2011), Romers rättigheter; i (2014), Nulägesbeskrivning av hinder och möjligheter för romers rätt; Kommissionen mot antiziganism (2016), Agera mot antiziganistiska hatbrott. 13Brå (2008), Diskriminering i rättsprocessen – om missgynnande av personer med utländsk bakgrund. själva vilja lämna landet. Den aktuella diskussionen om att förbjuda tiggeri liksom krav på åtgärder som underlättar avhysningar synliggör att historien upprepar sig och bekräftar många romers erfarenheter och känsla av att leva i en fientlig omgivning. Det är i ljuset av detta och att antiziganismen fortlever, som romers bristande tillit till majoritetssamhället måste förstås. Skånepolisens kartläggning av romer bekräftade att romers rättigheter alltjämt kan kränkas av en myndighet. När kartläggningen avslöjades vände sig flera romska organisationer till regeringen och Polisen med krav på en fullständig utredning av det inträffade. De efterfrågade i första hand svar på frågor om kartläggningens omfattning, bakgrund och syfte, vilka metoder som använts vid uppgiftsinsamlingen och hur man planerat att använda uppgifterna. Det ställdes även krav på att ansvar skulle utkrävas och att åtgärder skulle vidtas i syfte att motverka antiziganism och diskriminering av romer. Framför allt efterfrågades ett offentligt erkännande av att det handlade om en systematisk kartläggning av romer. Trots att flera tillsynsmyndigheter granskat registreringen har få av de befogade frågorna fått ett tillfredsställande svar. Kommissionen kan konstatera att Polisens kartläggning medförde att flera tusen romer registrerades genom upprättandet av s.k. släktträd. Av de granskningar som följde efter avslöjandet framkom att polisens uppgiftsbehandling i flera delar stred mot polisdatalagen (1998:622) och därför var olaglig. Varken SIN eller drog emellertid slutsatsen att registreringen skett enbart på grund av etnicitet, varför Polisen undgick kritik i denna del. Den för många romer viktigaste aspekten, att kartläggningen hade en etnisk dimension, synliggjordes inte av någon granskningsmyndighet förrän då JO kom med sitt beslut. JO skriver bl.a. följande: [B]risterna vid polismyndighetens personuppgiftsbehandling medförde att det byggdes upp ett mer eller mindre permanent register över ett stort antal personer av romskt ursprung. Uppgiftssamlingarna har alltså de facto fått karaktären av ett register över just etnisk tillhörighet. Det finns därför skäl att se mycket allvarligt på bristerna hos dåvarande i . Att registreringen drabbade en redan utsatt grupp förstärker allvaret i det inträffade.14 14 JOs beslut , dnr 5205-2013, s. 18. Kommissionen ansluter sig till JOs bedömning. En utförligare redogörelse för kommissionens inställning lämnas i kommissionens rapport av romer som återges i bilaga 5. Att Skånepolisens kartläggning har fått stora konsekvenser för romers tilltro till samhällets vilja eller förmåga att skydda deras mänskliga rättigheter står utom allt tvivel. Registreringen har väckt minnen av tidigare kartläggningar och dessas förödande konsekvenser. Det är tydligt att det redan låga förtroendet för myndigheter har dalat ytterligare, i synnerhet i förhållande till polisen. Kommissionen har även fått oroväckande signaler om att registreringen har påverkat barns och ungdomars framtidstro och tilltro till att ett liv utan antiziganism är möjligt. Flertalet myndigheter med uppdrag inom strategin för romsk inkludering har uttryckt att avslöjandet medförde att de behövde strukturera om arbetet och i princip börja om med förtroendeskapande insatser.15 Polisens agerande – först registreringarna i sig, sedan förnekandet initialt av dessas existens och därefter försvaret av dem efter avslöjandet – förstärkte intrycket av att aktörer inom inte förstod situationens allvar. Polisens inställning till de skadeståndsanspråk som utreddes av Justitiekanslern (), dvs. att det inte fanns grund för ersättning, tyder också på en oförmåga att inse allvaret i det inträffade. Den ursäkt som den nytillträdde rikspolischefen sedermera framförde till romer signalerade en förändring i attityd till registerskandalen och utgör ett viktigt första steg för att minska förtroendeklyftan. Men det står också klart att det kommer att krävas flera tydliga och kraftfulla åtgärder från myndighetens sida för att visa att den insett vidden av registerskandalen och är seriös i sina ansträngningar att skapa en förtroendefull relation. Trots att personuppgiftsbehandlingen bedömts vara olaglig och att JO riktat allvarlig kritik mot såväl som flera ansvariga tjänstemän inom myndigheten har det inte lett till någon påföljd på individnivå. En bidragande orsak till att det personliga ansvarsutkrävandet försvårats är den utdragna handläggningstiden. 15 Emerga (2016), Och sen då? Myndigheters arbete för romers rättigheter och mot antiziganism 2012–2015; i (2014), Nulägesbeskrivning av hinder och möjligheter för romers rätt. Två av de disciplinärenden som anmäldes till avskrevs på grund av att preskriptionstiden löpt ut. I två ärenden riktades ringa kritik, vilket inte ansågs kräva någon disciplinpåföljd. Vad gäller frågan om kompensation har JK beviljat de registrerade ett skadestånd om per person, utifrån de brister som SIN konstaterat. Det har dock inte utgått någon ersättning baserad på aspekten registrering på etnisk grund. Genom den skadeståndstalan som Civil Rights Defenders driver prövas frågan om kompensation på denna grund i domstol. Enligt kommissionen finns det trots de genomförda granskningarna, fortfarande frågetecken kring personuppgiftsbehandlingen på flera centrala punkter. En berättigad fråga som ställs av personer som registrerats är varför just han eller hon finns med. Andra frågor är hur informationsinhämtningen gick till, i vilken omfattning kartläggningen har använts samt till vilka och på vilka sätt uppgifterna har gjorts tillgängliga. Det är av stor vikt att dessa frågor blir ytterligare belysta. Se vidare om detta i avsnitt 3.5. 3.3Avsaknad av betydande framsteg för att säkerställa romers mänskliga rättigheter Delegationen för romska frågor beskrev 2010 den romska befolkningens tydliga maktunderläge och klart sämre livsvillkor på alla samhällsområden, inte minst när det gäller sådana helt avgörande ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som utbildning, arbete, bostad, kultur och språk samt bästa uppnåeliga hälsa. Delegationen pekade även på den bristfälliga representationen av romer inom politik, medier, språk- och kulturliv. Kommissionens bild är att få personer med romsk tillhörighet återfinns bland anställda inom statlig och verksamhet. Anställningar synes i första hand komma i fråga för arbete med ”romska frågor”. Det pekar på svårigheten för romer att bli en del av befintliga strukturer och att antiziganismen påverkar romers tillgång till arbete. Delegationen konstaterade sammanfattningsvis att romers situation är ovärdig ett demokratiskt välfärdssamhälle men att det inte finns några genvägar till jämlika villkor för romer. Situationen kräver i stället en långsiktig, uthållig och målmedveten poli- tik – vad delegationen kallar en nationell strategi – för romer baserat på romers rätt. Denna strategi ska, enligt delegationen, ha tre övergripande mål; att stänga välfärdsgapet mellan romer och andra grupper, att häva romers maktunderläge samt att reparera romers tillit till majoritetssamhället och överbrygga förtroendeklyftan. Mot denna bakgrund tog regeringen fram en långsiktig strategi för romsk inkludering. Strategin innefattar bland annat en satsning på pilotverksamhet i ett fåtal kommuner, riktade myndighetsuppdrag och framtagandet av en lägesbeskrivning.