sou · H4B310 · 2016-02-01 00:00:00 — Precis som i många andra EU-relaterade frågor saknas däremot tydlig information på regeringens webbplats om tidiga diskussioner på det utrikespolitiska området, så det är ofta svårt för en utomstående att få inblick i arbetet. Precis som för övriga rådsmöten publicerar dock regeringen kommenterade dagordningar inför utrikesrådets möten. 58 Mellan (september) anordnade utskott totalt 121 offentliga evenemang, dvs. i genomsnitt cirka 20 . Av de 121 evenemangen ägnades uppskattningsvis 10 stycken åt frågor med direkt anknytning till EU (EU-samordningen, ). 59 Svar på ambassadbeställning, respektive 2015. Bättre insyn, delaktighet och inflytande Utöver rådet är EU:s utrikestjänst en central aktör inom utrikespolitiken och dess roll liknar på många sätt den roll som kommissionen spelar inom övriga politikområden. Även många av regeringens myndigheter deltar på olika sätt inom EU:s utrikespolitik.60 Därmed kan, beroende på frågans karaktär, även dessa vara en ingång för den som vill försöka påverka politiken. 4.4.3Förhandlingar mellan EU:s lagstiftare EU-lagstiftning tillkommer genom ett samspel mellan EU:s institutioner. Innan kommission presenterar sitt färdiga förslag kan många samrådsrundor ha ägt rum. Det är inte ovanligt att det tar för kommissionen att arbeta fram ett slutgiltigt förslag.61 När kommissionen formellt presenterar ett lagstiftningsförslag sänds det till rådet och . Den närmare proceduren är sedan olika beroende på ärendet, men det vanligaste är det så kallade ordinarie lagstiftningsförfarandet. Här har och rådet två omgångar (behandlingar) på sig för att komma överens om rättsakten, inklusive eventuella ändringar och tillägg de vill se i kommissionens förslag. I utses en rapportör som ansvarar för att ta fram ett förslag till betänkande. Förslaget behandlas först i det ansvariga utskottet och därefter beslutas det i plenum. Parallellt med förfarandet i sker diskussioner i rådets arbetsgrupper. Ordförandeskapet leder arbetet och försöker med stöd av kommissionen finna lösningar som kan stödjas av medlemsstaterna. Förhandlingarna fortsätter sedan vid behov bland EU-ambassa- dörerna i Coreper innan det slutliga beslutet fattas av medlemsstaterna vid ett rådsmöte.62 godkänns antingen kommissionens förslag med de ändringar Europarparlamentet har föreslagit eller så antar rådet en egen ståndpunkt och ärendet går vidare till en andra behandling. De delar av rådets möten som rör omröstningar om lagstiftningsförslag kan följas via nätet. 60Exempel på sådana myndigheter är: Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och . 62Coreper är den franska förkortningen för Comité des représentants permanents som betyder de ständiga representanternas kommitté. Gruppen består av alla medlemsländers EU-ambas- sadörer, vilka förbereder och förhandlar de frågor som sedan ska upp i rådet. Bättre insyn, delaktighet och inflytande I de fall och rådet fortfarande inte når en överenskommelse efter dessa två behandlingar sammankallas en s.k. förlikningskommitté. I förlikningskommittén förhandlar företrädare för ministerrådet och fram ett förslag på en gemensam lösning, som därefter ska godkännas av institutionerna. Även kommissionen deltar i arbetet som medlare. Om man inte lyckas nå en gemensam lösning eller om en sådan överenskommelse förkastas av eller rådet faller lagförslaget. I genomsnitt tar ett ärende från ett kommissionsförslag till beslut av rådet och 19 månader.63 De flesta lagstiftningsförslag antas i Europaparlamentens första behandling. Förklaringen är de omfattande informella förhandlingar som sker mellan och rådet med stöd av kommissionen i ett tidigt skede. I dessa så kallade triloger förhandlar rådet och tills parterna når en kompromiss. När presenterar sitt betänkande har redan hänsyn tagits till rådets synpunkter (och rådet röstar därför ofta för förslaget vid första behandlingens). För en utomstående aktör är det svårt att få direkt information om trilogerna, som äger rum i stängda möten. Det föreligger heller inga officiella dagordningar eller mötesanteckningar.64 Om en uppgörelse nås händer det att nyheten förmedlas via Twitter eller i ett pressmeddelande. Det är betydligt lättare att följa arbetet i , vars utskottsmöten och sammanträden i plenum öppna. För den som vill få insyn i och aktivt påverka inriktningen på ett förslag som förhandlas kan det därför finnas skäl att uppvakta såväl nationella politiska företrädare (regeringen eller dess myndigheter, som är den svenska förhandlaren, och ) som ansvarigt utskott i . Även kommissionens företrädare har god insyn i processen. Vidare kan opinionsbildande aktörer i – inte minst via media – fungera som en viktig påverkanskanal. I många fall kan det även vara värdefullt att inkludera EU:s rådgivande institutioner i påverkansarbete. som kommissionens förslag skickas till EU:s två lagstiftande institutioner sänds det även till och Europeiska ekonomiska och sociala 63Europaparlamentet 2014b (om medbeslutande och förlikning 2009–2014). 64EU:s ombudsman inledde en granskning av trilogerna i syfte att föreslå åtgärder för att dessa ska bli mer transparanta. Bättre insyn, delaktighet och inflytande kommittén (EESK). Båda dessa kommittéer har rådgivande funktioner i lagstiftningsärenden. utgörs av 350 lokala och regionala folkvalda företrädare från EU:s 28 medlemsländer, vilka har till uppgift att bedöma EU:s lagstiftning ur ett lokalt och regionalt perspektiv. och de svenska ledamöterna har den lokala och regionala nivån en direkt möjlighet att påverka lagstiftning på europeisk nivå, utan att passera regeringen. företräds av tolvledamöter och lika många suppleanter. Ledamöterna i ekonomiska och sociala kommittén (EESK) representerar olika ekonomiska och sociala intressen. Dessa organ har möjlighet att yttra sig över ett lagstiftningsförslag men deras synpunkter är inte bindande för EU:s lagstiftare. –2020 sitter 12 svenska ledamöter från 11 olika organisationer i kommittén. Ledamöterna representerar arbetsgivare, arbetstagare och övriga intressegrupper.65 4.4.4Lagförslag behandlas av riksdag och regering I samband med att rådet påbörjar sitt interna arbete börjar även att utarbeta en svensk ståndpunkt. Som ett led i regeringens skyldighet enligt regeringsformen att fortlöpande informera och samråda med behandlar de viktigaste EU-förslagen i s.k. faktapromemorior. En sådan promemoria ska överlämnas till senast efter att kommissionen har presenterat ett förslag. I promemorian beskrivs förslagets innehåll, hur det förhåller sig till svenska regler och vilka konsekvenser – både budgetära och samhällsekonomiska – förslaget får för om det genomförs. Regeringen anger även sin inställning till förslaget. I faktapromemorian ska det också finnas information om eventuella ståndpunkter från remissinstanser (myndigheter, intresseorganisationer m.fl.). Även tidpunkter för när förslaget ska behandlas ska beskrivas liksom en sammanfattning 65 Fyra ledamöter representerar arbetsgivare: två från , en från Transportföretagen och en från . Fyra ledamöter representerar arbetstagare: två från LO, en från TCO och en från . Fyra ledamöter representerar övriga intressegrupper: en från LRF, en från Forum – idéburna organisationer med social inriktning, en från LSU och en från RFSL. Bättre insyn, delaktighet och inflytande av kommissionens motivering enligt subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen.66 Faktapromemoriorna publiceras löpande på webbplats och är en viktig informationskälla för den som vill sätta sig in i ett nytt förslag från kommissionen. Vid utarbetandet av faktapromemorior ska, om det är relevant, synpunkter inhämtas från det omgivande samhället.67 Detta verkar dock inte ske i särskilt stor omfattning. I 160 faktapromemorior mellan åren 2013–2015 var denna rubrik endast ifylld i 25 stycken.68 I av faktapromemoriorna saknades med andra ord helt information om remissinstansernas ståndpunkter. Bland de 25 som innehöll sådan information uppgavs i vissa fall endast att det sker regelbundet informationsutbyte med berörda svenska myndigheter, medan andra gav en mer utförlig beskrivning av ståndpunkter som har inhämtats under olika typer av samråd. Det är svårt att bilda sig en uppfattning om i vilken omfattning samråden äger rum, men de departement som inhämtar synpunkter gör det oftast i denna fas.69 Formerna för samråden skiljer sig åt. Det handlar om bl.a. beredningsgrupper, referensgrupper, hearings och remissförfaranden men även en rad mer informella kontaktformer.70 Inom departementen finns både fasta och ad hoc-baserade grupper. Ad hoc-grupper verkar i regel tillsättas när en specifik sakfråga ska behandlas medan fasta grupper används för längre projekt eller permanenta frågor på EU:s dagord- ning. Vilka som bjuds in och deltar i samråden bestäms antingen ad hoc eller beroende på sakfrågan. I sistnämnda fall finns ofta en etablerad samrådslista. Rutinerna är olika i och inom departementen. sker samråd av informell karaktär på respektive enhet och i många fall utan dokumentation. Regeringen informerar och överlägger med riksdagsutskotten i de frågor som utskotten bestämmer. Överläggningarna syftar till att ge utskotten möjlighet att lämna synpunkter på hur regeringen bör 66Regeringskansliets mall för faktapromemorior 2015. 67Enligt den mall som finns för faktapromemorior ska , i avsnittet med remissinstansernas ståndpunkter, ”om det är relevant, ange synpunkter som inkommit från svenska remissinstanser (myndigheter, intresseorganisationer, näringsliv m.fl.), skriftligt eller vid s.k. hearings”. Det anges också att remissinstansernas generella ställningstagande (positivt eller negativt) och deras argument bör redovisas kortfattat. 68Vi lät undersöka samtliga faktapromemorior . 69Enkätfrågor om samrådsformer skickades ut till samtliga departement och avsåg . 70Golmohammadi 2015, samt utredningens enkät till departementen. Bättre insyn, delaktighet och inflytande agera i förhandlingarna. Överläggningarna protokollförs och publiceras på webbplats och blir därmed tillgängliga i efterhand för allmänheten. överlade med regeringen i EU-ärenden . Motsvarande siffra för , 2012 och 2011 var 55, 59 respektive 79 ärenden.71 Regeringen ska även underrätta om frågor som ska beslutas i rådet och ansvarigt statsråd ska samråda med nämnden om hur förhandlingar ska föras inför beslut i rådet. I ett tidigt skede handlar det främst om information. På EU-nämndens möten, som i regel hålls , behandlas nästkommande veckas ministerrådsmöten. Vid mötena förs stenografiska uppteckningar, vilka publiceras på webbplats, i regel efter att mötet har ägt rum. Härigenom kan den intresserade i efterhand få en god inblick i de diskussioner som förts. Statsministern samråder även med inför möten i och dessa möten sänds i regel i . Som nämnts ovan ska utskott följa arbetet i EU inom sina respektive ansvarsområden (7 kap. 13 § riksdagsordningen). I detta skede i lagstiftningskedjan har de nationella parlamenten möjlighet att pröva om ett lagstiftningsförslag är förenligt med subsidiaritetsprincipen.73 När kommissionen har översänt ett lagstiftningsförslag till de nationella parlamenten har de på sig att lämna ett motiverat yttrande om de anser att förslaget är oförenligt med subsidiaritetsprincipen. Om minst en tredjedel av alla nationella parlament har invändningar ska utkastet omprövas. Kommissionen kan då besluta om att hålla fast vid förslaget, ändra eller dra tillbaka det. När mottar ett lagstiftningsförslag från kommissionen skickas det till berört utskott för subsidiaritetsprövning. Om minst fem ledamöter anser att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen skriver utskottet ett förslag till utlåtande med ett förslag 712013/14:RS2; 2014/15:RS2. årsredovisning för och 2014. 72Statsministern återrapporterar i regel efter Europeiska rådets möten i kammaren, vilket också sänds av . 73Subsidiaritetsprincipen syftar till att beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt och gäller i de fall kompetensen mellan EU och medlemsländerna är delad. Ett exempel där nationella parlament ansett att ett förslag varit oförenligt med subsidiaritetsprincipen var förslaget att skapa en europeisk åklagarmyndighet , som 11 medlemsländers parlament ansåg stred mot subsidiaritetsprincipen. Bättre insyn, delaktighet och inflytande om motiverat yttrande som kammaren beslutar om. prövar, till skillnad från andra nationella parlament, samtliga förslag till rättsakter och lämnar väsentligt fler motiverade yttranden. Mellan resulterade subsidiaritetsprövningar i 50 motiverande yttranden som gällde 55 lagstiftningsutkast. Därefter har antalet minskat markant till följd av att kommissionen lagt fram färre lagförslag. Mellan och ledde endast ett subsidiaritetsärende till ett motiverat yttrande.74 Den intresserade kan via hemsida få information om de EU-förslag som har behandlats av ett utskott, både när det gäller granskningsutlåtanden och utlåtanden om subsidiaritet. På webbplatsen publiceras utlåtandena under respektive utskott och i ett samlat dokumentarkiv. Det finns även information om de EU-rela- terade ärenden som utskotten arbetar med. Den sista länken i lagstiftningskedjan är när de beslutade rättsakterna ska genomföras i medlemsstaterna. Det sker på olika sätt beroende på vilken typ av rättsakt det rör sig om. Förordningar är direkt tillämpliga medan direktiv anger vilka mål medlemsländerna ska uppnå, men lämnar åt medlemsländerna att bestämma hur dessa ska uppnås.75 Ett direktiv ger därför varje medlemsland ett handlingsutrymme. I kan ett direktiv, beroende på dess innehåll, genomföras genom lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. I regel har medlemsstaterna på sig att genomföra ett direktiv. På EU-nivån fattas även beslut om olika typer av rekommendationer, som inte är bindande för medlemsstaterna. Det är först i detta sena skede som formellt efterfrågar synpunkter från intresserade individer och organisationer. Först när EU-lagstiftning ska genomföras i tillämpas utrednings- och remissförfarandet på samma sätt som i förberedelsearbetet i samband med nationellt lagstiftningsarbete som inte 75Även direktiv och beslut kan ha direkt effekt. För att en rättsakt ska ha direkt effekt ska den innehålla en tydligt definierad rättighet. Enskilda ska kunna stödja sig på denna regel och med stöd av denna kräva att nationella myndigheter och domstolar gör det möjligt för den enskilde att ta tillvara sin rättighet. Bättre insyn, delaktighet och inflytande baseras på EU-beslut. När en EU-rättsakt ska genomföras tillsätts ofta en utredning, vars betänkande sänds ut på remiss till intresseorganisationer, myndigheter och företag innan regeringen presenterar ett förslag i en proposition till . Myndigheter och kommuner är skyldiga att svara på remiss. Andra aktörer – enskilda och intresseorganisationer – har möjlighet att svara, antingen på begäran eller spontant (dvs. på eget initiativ). Syftet med remissväsendet är dels att stärka kvalitén på lagstiftningen, dels att stärka den demokratiska förankringen. Vid genomförandet av direktiv är dock utrymmet normalt begränsat för nationella initiativ och särlösningar. Utredningar och remissförfarande har därför en mindre betydande roll när de handlar om att genomföra EU-lagstiftning än när används i samband med lagstiftningsarbete i frågor som inte har en direkt koppling till en EU-rättsakt. En aktuell studie visar att remissväsendet är av mycket stor betydelse för intresseorganisationers möjligheter att påverka svensk politik, men det saknas studier om vilka som besvarar just EU-rela- terade remisser och i vilken omfattning. Intresseorganisationer utgör i allmänhet en relativt stor andel av remissinstanserna () att döma av remissförteckningar inom olika politikområden. Bland intresseorganisationer uppger också en stor andel () att de använder remissväsendet.76 Det finns anledning att tro att ett remissliknande svenskt förfarande i ett tidigare skede av EU:s lagstiftningsprocess skulle kunna engagera en ansenlig del av t.ex. intresserade civilsamhällesorganisationer. Remissvaren är allmänna handlingar men det finns ingen skyldighet att göra dem tillgängliga. I propositioner redovisas i regel en kort sammanställning av remissvaren. Departementen har olika rutiner för publicering av remissvar på sina respektive sidor på regeringen.se.77 Det finns ingen gemensam webbportal där pågående remisser redovisas.78 Bland de myndigheter som lämnar remissvar till (Remissförteckning över 33 betänkanden från statliga utredningar åren 1964–2009). Arbetsmarknads-, Justitie- och har särskilda ingångar för remisser på . Hos övriga departement kan remisser hittas, men bara via sökfunktion. Även via startsidan på kan information nås om samtliga ingivna remisser. 78I finns samlad information om deltagande och medborgarinflytande på webbplatsen demokrati.fi, som finska ansvarar för. Här finns även aktuella remisser samt information om hur medborgarna kan påverka på bl.a. EU-nivån. Bättre insyn, delaktighet och inflytande regeringen, publicerar allt fler svaren på sina webbplatser och den intresserade kan prenumerera på dem. Efter remisshantering sker regelrätt behandling av när så krävs. Det har förekommit upprepade gånger att en EU-fråga har väckt debatt i först i samband med riksdagsbehandlingen av EU-rättsakten, dvs. efter att frågan förbereddes och förhandlades och alltså bäst hade kunnat påverkas och efter att beslutet fattades av medlemsstaternas företrädare på ett ministerrådsmöte.79 Många myndigheter deltar också aktivt i genomförandefasen. Det är vanligt att myndigheterna utarbetar föreskrifter som helt eller delvis genomför direktiv. I vissa fall deltar företrädare för myndigheter även i kommissionens genomförandekommittéer eller som experter i kommissionens arbete med att utarbeta delegerade akter.80 Medlemsstaternas representanter i detta arbete – som i i regel utgörs av myndighetspersonal – har i dessa sammanhang möjlighet att påverka och i viss utsträckning framföra synpunkter på kommissionens förslag. Få myndigheter informerar dock om expertarbetet eller genomförandekommittéerna på sina webbplatser. När de beslut som har fattats inom EU ska tillämpas behöver de ofta tolkas av såväl myndigheter, kommuner och regioner som domstolar. är det först nu som enskilda och aktörer som berörs av åtgärderna får kunskap om beslutet. För dem är det dessutom ofta otydligt att det bakom den beslutade åtgärden finns ett EU- beslut, och att liknande regler beslutas i samtliga EU-länder. 79I blossade till exempel en politisk debatt upp i samband med genomförandet av datalagringsdirektivet, vilket ledde till förseningar av genomförandet. Detta fick till följd att dömdes till bötesstraff för att inte ha införlivat direktivet (2013). Ett annat exempel är lagen om Ipred, där en omfattande inhemsk debatt bröt ut först i samband med riksdagsbehandlingen. 80Delegerade akter är rättsakter som och rådet har lämnat över ansvaret till kommissionen att besluta om. De används för att ändra eller komplettera icke väsentliga delar av en EU-lag. framgår det av EU-rättsakten (direktivet eller förordningen) att kommissionen ges rätten att anta genomförandeåtgärder. Denna möjlighet, som vidareutvecklades i Lissabonfördraget, syftar till att fastställa enhetliga villkor utan att involvera unionslagstiftaren (normalt rådet och ) och därigenom få ett effektivare beslutsfattande. Vilka befogenheter kommissionen har ska framgå av grundrättsakten, liksom vilken form av medverkan medlemsstaterna ska ha i detta arbete. Bättre insyn, delaktighet och inflytande Tillräckligt klara och precisa bestämmelser i , som ger enskilda rättigheter är också direkt tillämplig i medlemsstaterna. Myndigheter och domstolar är i enlighet med principen om EU- rättens företräde skyldiga att ge och lagstiftning företräde före nationell lag. Medborgare och företag kan därigenom åberopa vissa unionsrättigheter inför nationella myndigheter och domstolar. Myndigheter har i många fall en viktig roll när EU-beslut ska genomföras och tillämpas på nationell nivå. Ofta behövs det nya eller ändrade föreskrifter för att genomföra ett direktiv. En del av dessa kan beslutas av en myndighet. Även förordningar kan behöva kompletteras med myndighetsföreskrifter. Endast 3 av 10 uppgav i Statskontorets enkät att de håller samråd med externa aktörer i denna fas.81 Liksom vid tvister som rör nationell lagstiftning kan frågor som härrör från EU-beslut bli föremål för domstolsprövning i . Om en svensk domstol är osäker på hur en regel i ska tolkas kan den vända sig till som lämnar ett s.k. förhandsavgörande hur ska förstås. Kommissionen anser att detta sker alltför sällan i och har riktat kritik mot för att för få rättsfall hänskjuts till EU-domstolen.82 Även kommuner och landsting/regioner spelar en betydande roll i genomförandet av EU-lagstiftning. Kommunerna är skyldiga att se till att de inte bryter mot i sin verksamhet, till exempel när de fattar beslut som handlar om enskilda eller när de inför regler för verksamheten. Kommunerna måste t.ex. följa om kvalitet på luft och vatten, miljöhänsyn vid husbyggande och om offentlig upphandling. Regering och riksdag ansvarar för att nationella lagar stämmer överens med EU- rätten. Om en kommun upptäcker att en lag strider mot ska kommunen följa , eftersom den har företräde framför nationella lagar. I realiteten handlar dock många regionala och kommunala beslut snarare om att praktiskt tolka och tillämpa på regional och nivå, och i detta arbete finns ofta ett visst mått av juridiskt och politiskt handlingsutrymme för regionala och kommunala 82Leijon & 2013. Fram hade meddelat förhandsavgöranden på begäran av svenska domstolar i sammanlagt 67 fall. Bättre insyn, delaktighet och inflytande tjänstemän och förtroendevalda. Mer än hälften av de ärenden som behandlas av kommunfullmäktige har en koppling till beslut som fattats på EU-nivå. Hälften av dessa handlar om lagstiftning, resten om andra metoder där EU har en ambition att påverka men använder sig av icke-bindande medel.83 I detta genomförandearbete påverkar därför kommunala juridiska och politiska tolkningsbeslut i många fall tillämpningen av EU-reglerna.84 Dessa ställningstaganden förefaller dock mycket sällan vara föremål för t.ex. kommunala samråd med kommuninvånare eller lokalt organiserade intressen, trots att de av många individer och aktörer kan uppfattas som viktiga. En delförklaring som ibland framförs är att de folkvalda ofta låter juridiken få företräde framför det politiska tolkningsutrymmet.85 Det ligger nära tillhands att anta att detta, i sin tur, beror på svaga kunskaper hos de folkvalda om EU-nivåns relation till både nationell och politik. Det finns många exempel på lagstiftning som bottnar i EU- beslut som tolkas på olika sätt, även av domstolar, vilket ytterligare förstärker bilden av ett kommunalt tolkningsutrymme. Som illustration kan vi ta lagen om offentlig upphandling och reglerna kring hur långtgående krav som kan ställas avseende djurskyddshänsyn vid livsmedelsupphandlingar. Kommunerna framhåller ofta att detta är tillåtet medan leverantörerna i många fall hävdar att det står i strid med . Frågan om hur regelverket ska tolkas har aktualiserats i respektive . I båda dessa fall hade kommunerna utgått från krav vid sina upphandlingar. Ärendena gick vidare till respektive förvaltningsrätt för avgörande. De båda förvaltningsrätterna kom till olika slutsaser om huruvida kraven var förenliga eller inte med EU-rätten.86 En medlemsstat som inte följer kan dömas av EU-dom- stolen. Innan ett ärende hamnar i utreder EU-kom- missionen om landet i fråga har brutit mot . 83Sveriges Kommuner & Landsting 2010. 84Se t.ex. Hettne 2011; Egeberg 2015; och 2011. 85Se t.ex. Taxén . Bättre insyn, delaktighet och inflytande sionen kan genom klagomål få kännedom om att ett lands lagstiftning eller myndigheter inte följer och kan utifrån detta inleda ett så kallat överträdelseförfarande.