sou · H4B373 · 2016-10-28 00:00:00 — Begränsningar i föräldrapenningen för föräldrar som kommer till med barn Utredningen om en modern föräldraförsäkring SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av reglerna för föräldra- ledighet och föräldraförsäkring. I uppdraget ingår att analysera och lämna förslag på en begränsad möjlighet att använda föräldrapenning för föräldrar som kommer till med barn (dir. 2016:10). Stats- rådet förordnade dåvarande general- sekreteraren till särskild utredare. De sakkunniga och experter som har medverkat i utrednings- arbetet anges nedan. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. kanslirådet , fr.o.m. kansli- rådet , fr.o.m. ämnesrådet och fr.o.m. rättsakkunniga . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om en modern föräldraförsäkring, överlämnar härmed delbetänkandet Begränsningar i föräldrapenningen för föräldrar som kommer till med barn (SOU 2016:73). Förteckning över sakkunniga och experter Om inte annat anges har förordnandet gällt fr.o.m. . , , t.o.m. , , fr.o.m. Departementssekreteraren , , t.o.m. Departementssekreteraren , , fr.o.m. Departementssekreteraren , Kanslirådet , , Departementssekreteraren , Arbetsmarknadsdeparte- mentet Utvecklingsstrategen , Utredaren , LO Utredaren , Diskrimineringsombudsmannen , Docenten , , , TCO Forskaren , , Utredaren , Utredaren , Barnombudsmannen , Kommuner och Landsting Utredningens uppdrag och arbete................................ 3.2.2EU:s stadga om de grundläggande EU-förordningar och direktiv ................................ Avtal som rör social trygghet ................................. 3.3 Internationell rätt.................................................................... Invandring, etablering och försörjning .......................... Invandring till och från ............................................. Vilka invandrar till ? Etablering på arbetsmarknaden ........................................... Utbildningsnivån bland de som invandrar........... Hjälp till etablering ............................................... 4.5Tillgång till och användningen av förskola, förskoleklass och fritidshem................................................ Föräldraledighet och föräldrapenning ......................... 5.1Hur åldergränserna i föräldrapenningen har förändrats 5.2 Hur föräldrapenningen används .......................................... 5.2.1Föräldrapenning används mest intensivt när barnet är litet................................................... 5.2.2Föräldrapenning för barn som kommer 5.2.3Tidigare kartläggning av hur föräldrar som kommer till med barn 5.2.4Hur föräldrar som kom till 5.3 Internationell jämförelse...................................................... 5.3.6Föräldrapenning huvudsakligen riktad till Överväganden och förslag......................................... 6.1Utgångspunkter för utredningens överväganden 6.1.1Vilka ramar ger direktiven vid utformning av 6.1.2Vissa rättsliga utgångspunkter vid utformningen av en begränsning .......................... Alternativa utformningar som har övervägts....... 6.2 Begränsningsregelns utformning ......................................... Hur begränsningsregeln bör utformas................. med avseende på nationalitet ................................ med avseende på etnisk tillhörighet ..................... Särskilt om barnets bästa....................................... 6.2.5Hur begränsningsregeln förhåller sig till vissa 6.3Ersättningsnivå och fördelning samt avstående av dagar Fördelning av dagar mellan föräldrarna................ Ersättningsnivå och beräkning av föräldrapenning på sjukpenningnivå .................... 6.3.3Avstående från föräldrapenning till förmån för den andra föräldern................................................ 6.4 Nivån på föräldrapenning vid flerbarnsfödsel..................... 6.5Avräkning av tid med föräldrapenningsförmån enligt utländsk lagstiftning................................................... 6.6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...................... 6.7Uppföljning av effekterna av begränsningar 6.8 En generell regel i stället för en särregel.............................. Konsekvenser av förslagen ........................................ Ekonomiska konsekvenser för staten ................................. Sammantagna kostnader och finansiering ........... 7.2Konsekvenser för integrationen, jämställdheten och för barn........................................................................... Konsekvenser för kommunerna .......................................... Förskola, förskoleklass och fritidshem................ Det kommunala självstyret................................... Ekonomiska konsekvenser för enskilda.............................. Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt........................ Förslagens övriga konsekvenser .......................................... Bilaga 2 Författningstext generell tvåårsgräns.......................... Bilaga 3 Författningskommentar generell tvåårsgräns............. Bilaga 4 Ekonomiska konsekvenser av en generell Utredningens uppdrag är att i delbetänkandet analysera och föreslå åtgärder för att begränsa möjligheten att använda föräldrapenning för föräldrar som kommer till med barn. Syftet med begräns- ningen är att förkorta tiden för etablering på arbetsmarknaden. I uppdraget ingår att •föreslå hur bestämmelserna i socialförsäkringsbalken (SFB) kan utformas så att möjligheten att använda föräldrapenning begränsas för föräldrar som kommer till med barn, •särskilt beskriva konsekvenserna för barn av de överväganden som görs i detta hänseende, •ta del av erfarenheterna av hur andra länders system för föräldra- ledighet och föräldraförsäkring utformas för gruppen nyanlända flyktingar och anhöriginvandrare och om möjligt göra en analys av effekterna av dessa system, och •beakta internationella åtaganden så att förslagen är förenliga med EU-rättsliga regleringar och andra ingångna internationella avtal. Utredningen ska i ett slutbetänkande som ska redovisas göra en samlad översyn av reglerna för föräldra- ledighet och föräldraförsäkring. Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag Föräldrapenning används i hög utsträckning i enlighet med det primära syftet, dvs. i samband med barnets födelse och närmast efter födelsen. Föräldrarnas behov av ledighet för omsorg och vård av barnet är då som störst, vilket användningen tydligt visar. Efter barnets tvåårsdag återstod i genomsnitt enbart med föräldrapenning, varav inte används innan rätten till ersättning upphör. Efter barnets tvåårsdag används föräldrapenningen oftare mer sporadiskt. En stor majoritet av barn som är har inte föräldrar som är föräldralediga med dem på heltid, i stället deltar de i hög utsträckning i förskola eller pedagogisk omsorg. Bestämmelserna om föräldrapenning får dock den konsekvensen att när föräldrar kommer till med äldre barn kan de få rätt till samma mängd föräldrapenning för det äldre barnet som normalt utges i samband med ett barns födelse, dvs. För barn som föds gäller andra regler, och för- äldrar som blir försäkrade för föräldrapenning i får totalt om barnet är . Regelverkets konstruktion leder till att det uppstår en överkompensation i förhållande till det behov av ledighet och ersättning som föräldrar med äldre barn har. Det medför en möjlighet till långvarig frånvaro från arbete, arbets- sökande, utbildning eller andra aktiviteter som syftar till att föra för- äldrarna närmare arbetsmarknaden. Vissa av de personer som kommer till har en långsam och utdragen etablering på arbetsmark- naden. Överkompensationen leder till att föräldrarna, och då främst kvinnor, använder ett relativt sett högt antal dagar med föräldra- penning för äldre barn. Uttaget skiljer sig dock mycket åt mellan olika föräldrar, vissa föräldrar använder föräldrapenning intensivt och långvarigt, andra använder inte föräldrapenning alls. För ett barn som var fött 2008 och som var när det kom till hade (för barn födda i länder utanför EU/EES(för barn födda i länder inom EU/EES) an- vänts för barnet när det fyllde och rätten till ersättning upp- hörde. Det är betydligt fler dagar än vad som använts för barn i det åldersspannet som är födda i . Utredningens kartläggning visar att för de kvinnor som kommer till med barn används föräldrapenning ofta i . Var tredje kvinna som invandrade till 2012 med barn och sedan inte fick fler barn –2015 använde föräldrapenning i . Motsvarande andel för männen var enbart sex pro- cent. Uttaget av föräldrapenning var ännu mer intensivt året efter invandringen. Av kvinnor som kom med barn från länder utanför EU och och som inte fick fler barn var det som använde föräldrapenning . Även en högre andel av männen använde föräldrapenning , men de använde betydligt färre dagar än kvinnorna. Ett långvarigt och intensivt uttag av föräldrapenning åren efter ankomsten till kan framför allt ses för de kvinnor som kom till med barn från länder utanför EU/och som sedan fick fler barn i . Det var av kvinnorna som fick fler barn närmast efter invandringen. Av dessa är det som använder föräldrapenning redan första året i , en siffra som ökar till året efter. Var fjärde kvinna använder med föräldrapenning året efter invandringen. Det är dock inte ovanligt att föräldrarna inte tar ut en enda dag med föräldrapenning i . Det var av kvinnorna som kom till med barn från länder utanför EU/och som inte fick fler barn som inte använde föräldrapenning alls –2015. Bland männen var motsvarande andel . Vilka ramar ger direktiven vid utformning av en begränsning? Hänvisningen i direktiven till överenskommelsen mellan regeringen och allianspartierna skulle möjligen kunna ge intryck av att det i första hand är föräldrar som kommer till som asylsökande som ska omfattas av begränsningen. Någon sådan avgränsning fram- går emellertid inte av direktiven. Utredningens utgångspunkt har därför varit att begränsningen ska utformas i enlighet med direk- tivens ordalydelse, dvs. den ska omfatta föräldrar som kommer till med barn. Det anges inte heller närmare i direktiven i vilken omfattning föräldrapenningen ska begränsas. I direktiven beskrivs begränsningen på två olika sätt. Det anges såväl att den ska avse ett ”mindre antal dagar” som ””. Det redogörs inte vad som avses med dessa olika uttryckssätt. I avsaknad av närmare precisering bör om- fattningen av begränsningen bestämmas med hänsyn till dels syftena med föräldraförsäkringen och begränsningen, dels de rättsliga förut- sättningar som utredningen har att beakta. Direktiven anger också vissa andra utgångspunkter som utredningen har att ta hänsyn till, såsom att förslaget ska bidra till jämställdhet och ha barnets bästa i fokus. Eftersom utredningen i slutbetänkandet ska göra en samlad över- syn av föräldraförsäkringen och föräldraledighetslagen (1995:584) har det varit en viktig utgångspunkt att de förslag som lämnas i hög grad ska bygga på nuvarande regelverk för föräldrapenning och att större ändringar får anstå till slutbetänkandet. Utredningens överväganden och förslag Utredningen föreslår att en begränsning av rätten till föräldra- penning knyts till tidpunkten för när ett barn blir bosatt i . Utgångspunkten bör enligt utredningens mening vara att även för- äldrar som omfattas av begränsningen ska ges valfrihet och flexi- bilitet inom de ramar som gäller för försäkringen i övrigt. Utred- ningen föreslår därför att begränsningen utformas så att den unge- färligen motsvarar den mängd föräldrapenning som en genomsnitt- lig försäkrad använder efter barnets ettårs- respektive tvåårsdag. Om ett barn blir bosatt här i landet under barnets andra levnadsår ska föräldrapenning därför lämnas under samman- lagt för föräldrarna. Vid flerbarnsfödsel ska föräldrapenning lämnas under ytterligare för varje barn utöver det första. Om barnet i stället blir bosatt här i landet efter det andra levnads- året ska föräldrapenning lämnas under sammanlagt för föräldrarna. Vid flerbarnsfödsel ska föräldrapenning lämnas under ytterligare för varje barn utöver det första. Föräldrar som flyttar tillfälligt från eller som omfattas av vissa särskilda skyddsregler i SFB kommer inte att omfattas av den föreslagna begränsningsregeln när de återvänder till landet eftersom de fortfarande anses bosatta här i den mening som avses i balken. Föräldrar som däremot inte omfattas av dessa regler träffas av be- gränsningsregeln om de flyttar tillbaka till och blir bosatta här i landet efter barnets första levnadsår. Detta gäller även om föräldrapenning lämnats enligt huvudregeln innan familjen flyttade från . Detsamma gäller föräldrar vars uppehållstillstånd löper ut och som därefter inte bedöms vara bosatta i men som sedan får ett nytt uppehållstillstånd efter barnets första levnadsår och som då återigen anses bosatta. Den personkrets som kommer att omfattas av begränsningsregeln är alltså föräldrar och barn som kommer från utlandet och som inte har bott i samt föräldrar och barn som flyttar tillbaka till efter bosättning utomlands. Det kan också handla om barn som flyttar till men där en eller båda föräldrarna bor i . Begränsningsregeln omfattar inte barn som adopteras. Utredningen bedömer att befintliga åldersgränser för uttag av föräldrapenning bör gälla även för den som får föräldrapenning en- ligt begränsningsregeln. Det innebär att för barn som är födda eller adopterade 2014 och senare gäller att föräldrapenning lämnas under från barnets fyraårsdag eller därmed likställd tid- punkt. Begränsningsregeln och diskriminering med avseende på nationalitet och etnisk tillhörighet Eftersom begränsningen ska omfatta föräldrar som kommer till med barn har utredningen bl.a. analyserat hur en begräns- ning förhåller sig till förbuden mot diskriminering med avseende på etnisk tillhörighet och nationalitet. Förbud mot etnisk diskrimi- nering finns bl.a. i diskrimineringslagen (2008:567) och i inter- nationella åtaganden som är bunden av, bl.a. i FN:s konven- tion om barnets rättigheter. En av de bärande principerna inom är att all diskrimi- nering på grund av nationalitet är förbjuden inom EU. Utredningen bedömer att mycket talar för att en begränsning av rätten till för- äldrapenning inte är förenlig med likabehandlingsprincipen i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen. regeln bedöms därför inte kunna upprätthållas för den personkrets som omfattas av likabehandlingsprincipen (jfr 2 kap. 5 § SFB). Utredningen bedömer däremot att förslaget inte strider mot för- budet mot diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet. Särskilt om barnets bästa En av grundprinciperna i är den om barnets bästa. Enligt artikel 3.1 ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Eftersom antalet möjliga dagar med föräldrapenning enligt be- gränsningsregeln ungefärligen motsvarar ett genomsnittligt uttag av föräldrapenning kommer de barn som omfattas av regeln att ha tillgång till föräldralediga föräldrar under i stort sett lika många dagar som de barn som omfattats av föräldrapenningen från födel- sen. Att antalet dagar begränsas för de barn som kommer till borde, enligt utredningens mening, därmed inte i sig vara negativt. Utredningen bedömer också att tillgång till förskola och de posi- tiva effekter det kan få i form av bl.a. språkutveckling, tillgång till jämnåriga kamrater och de nätverk förskolan kan ge familjerna till övervägande del torde vara en fördel för de barn som kommer till med sina föräldrar. En försenad etablering i samhället och på arbetsmarknaden för föräldrar kan också ha negativa effekter för de barn som ingår i de hushåll som drabbas. Av de barn som träffas av den föreslagna begränsningsregeln finns det dock barn som är i särskilt utsatta situationer, t.ex. har många kommit hit tillsammans med sina föräldrar och sökt skydd från traumatiska händelser och kan vara i behov av extra stöd från föräldrarna. Detta behov måste vägas mot de fördelar som begränsningsregeln medför för barn och hänsyn måste också tas till att det i dessa situationer finns andra funktioner i samhället vars ansvar då träder in. Utredningen be- dömer att den föreslagna begränsningsregeln till övervägande del torde kunna ha positiva konsekvenser för de barn som omfattas. Ersättningsnivå och fördelning samt avstående av dagar mellan föräldrarna Föräldrapenningen är delad med hälften var mellan barnets båda vårdnadshavare. Syftet är att betona att båda vårdnadshavarna har ett gemensamt och delat ansvar för barnet och även en indi- viduell rätt till ersättning och till föräldraledighet. Barnet har vidare rätt till båda sina föräldrar. Utredningen bedömer att nuvarande bestämmelser i vad gäller vem som får föräldrapenning och hur den fördelas mellan föräldrarna bör gälla också för föräldrapenning som lämnas enligt den föreslagna begränsningsregeln. Även när det gäller vilken ersättningsnivå föräldrapenningen kan lämnas på gör utredningen bedömningen att det finns fördelar med att nuvarande regler i SFB tillämpas. Samma sak bör gälla för reg- lerna i SFB om hur föräldrapenning på sjukpenningnivå ska beräk- nas. finns möjlighet att avstå rätt att få föräldrapenning, utom såvitt avser de 90 s.k. reserverade dagarna på sjukpenningnivå, till den andra föräldern. Det är enbart dagar på sjukpenningnivå som är reserverade. Utredningen kan konstatera att det är otillfredsställ- ande att ersättning på grundnivå inte omfattas av kraven på reser- verade dagar. Utredningen anser dock att det är för tidigt att föreslå ändringar av regelverket i delbetänkandet men avser att återkomma i frågan i slutbetänkandet. Nivån på föräldrapenning vid flerbarnsfödsel Utredningen föreslår att de ytterligare dagar med föräldrapenning som en förälder enligt den föreslagna begränsningsregeln har rätt till vid flerbarnsfödsel ska lämnas på sjukpenningnivå, dock lägst på grundnivå. Avräkning av tid med föräldrapenningsförmån enligt utländsk lagstiftning Om föräldrapenning lämnas enligt den föreslagna begränsnings- regeln och den ena av föräldrarna eller båda har fått en motsvarande föräldrapenningsförmån enligt utländsk lagstiftning, föreslås att den tid som den utländska förmånen har lämnats för ska räknas av. Ut- redningen föreslår att förmånen räknas av från det högsta antal dagar som föräldrapenning hade kunnat lämnas för. Utredningen föreslår att bestämmelserna ska träda i kraft . Om begränsningsregeln införs utan några övergångsbestämmel- ser kommer den även att omfatta föräldrar och barn som har blivit bosatta i innan ikraftträdandet. En sådan tillämpning skulle kunna få oskäliga konsekvenser för familjer som har behov av att regelverket är förutsägbart och som har planerat sitt föräldrapennings- uttag utifrån nuvarande regelverk. Utredningen bedömer därför att den föreslagna regleringen bör förenas med övergångsbestäm- melser. Utredningen föreslår att bestämmelserna ska tillämpas första gången på föräldrapenning för ett barn som blir bosatt här i landet efter ikraftträdandet. Utredningen föreslår också en övergångsbestämmelse som inne- bär att även om bosättning sker efter ikraftträdande så ska äldre föreskrifter fortfarande gälla i de fall föräldrapenning lämnas eller har lämnats för ett barn för tid före ikraftträdandet. Här avses situa- tioner där bosättningen i och rätten till föräldrapennings- förmåner upphör tillfälligt. Så kan vara fallet för en förälder som bor i utlandet och som sedan återvänder till eller en förälder vars uppehållstillstånd löper ut och som sedan får ett nytt. I de fall föräldrapenning lämnas eller har lämnats för tid före ikraft- trädandet ska äldre föreskrifter gälla om föräldern blir bosatt på nytt och ansöker om föräldrapenning. Konsekvenser av utredningens förslag Som en följd av utredningens förslag beräknas en utgiftsminskning ske för föräldrapenning och för den statliga ålderspensionsavgiften för föräldrapenning. Den beräknade utgiftsminskningen baserar sig på ett delvis osäkert underlag eftersom antaganden och prognoser är en viktig del av beräkningsunderlaget. SCB:s prognos över in- vandringen visar på en temporär ökning i antalet invandrade barn Utredningen beräknar att kommer 3 000 kvinnor och 200 män att minska sitt uttag av föräldrapenning som en följd av förslaget om en begränsning. Antalet berörda för- äldrar ökar till ca 5 700 kvinnor och 800 män . Utredningen uppskattar att ungefär hälften av de föräldrar som direkt berörs av förslaget om en begränsning (dvs. som kan för- väntas minska sitt uttag av föräldrapenning) i stället kommer att delta i etableringsinsatser och därmed även ha rätt till etablerings- ersättning. Kostnaderna för dessa ersättningar kommer därför att öka. Utgiftsökningen avser främst de föräldrar som inte alls skulle ha deltagit i insatser på grund av längre föräldraledigheter för äldre barn. De föräldrar som skulle ha deltagit i insatser på deltid p.g.a. föräldraledighet eller som skjuter upp sitt deltagande för vård av äldre barn för att senare återgå kan i stället förväntas delta på heltid eller delta i insatser utan längre avbrott. Utgiftsökningen är därför till viss del en omfördelning av utgifter , där del- tagare som skulle ha påbörjat insatser först efter invand- ringen nu tidigarelägger sådana aktiviteter. behöver anpassa sina IT-system för hantering av föräldrapenningsärenden i enlighet med förslaget, vilket innebär ökade utgifter. Arbetsförmedlingen får också ökade kostnader för handläggning av ärenden med etableringsinsatser samt för utföran- det av insatser. Dessa utgifter utgör liksom för etableringsersätt- ningen till viss del en omfördelning av utgifter . Kommunerna får ökade och tidigarelagda kostnader för förskola, förskoleklass och fritidshem. Kommunerna påverkas även av att vissa av de föräldrar som inte omfattas av etableringsuppdraget kan få behov av ekonomiskt bistånd när möjligheten till försörjning via föräldrapenningen begränsas. Utredningen bedömer att förslaget har positiva effekter för eta- bleringen på arbetsmarknaden för vissa föräldrar. Tiden innan t.ex. etableringsinsatser inleds minskar. Det bör dock påpekas att åtgär- den endast utgör en del av arbetet med att snabba på etableringen av nyanlända på arbetsmarknaden. Med nuvarande uttagsmönster för föräldrapenning är det främst kvinnor som påverkas av förslaget. Utredningens förslag förväntas bidra till att nå en snabbare etablering på arbetsmarknaden för framför allt kvinnor, och därigenom bidra till förbättrad jämställd- het i form av ökad ekonomisk självständighet för kvinnor på kort och på lång sikt. Förslaget om en begränsning av föräldrapenningen har som utgångspunkt att de dagar som ges till föräldrar som kommer till med barn ska delas jämställt. Föräldrar med gemensam vårdnad har rätt till hälften var av föräldrapenningen. Utredningen kommer i slutbetänkandet att lämna förslag på hur föräldraförsäk- ringen kan moderniseras, och då särskilt gällande att föräldraförsäk- ringen i högre grad än kan fördelas jämställt mellan föräldrarna. En generell regel i stället för en särregel Eftersom det finns en fyraårsgräns i föräldraförsäkringen som gäller för alla försäkrade är det enligt utredningens mening rimligt att överväga om det i stället för en särregel skulle vara möjligt att begränsa föräldrapenningen genom att införa en generell tvåårs- gräns som skulle gälla för alla försäkrade. Det finns flera fördelar med en sådan generell begränsning.