sou · H4B361 · 2016-09-26 00:00:00 — Även antalet pensionssparare som önskar återkalla begä- ran om övergång till traditionell försäkring efter att inlösen av fondandelar har påbörjats bedöms öka vid en tidigareläggning av inlösen enligt förslaget. Detta kan vara problematiskt då dessa ändringar inte kan beaktas enligt begränsningen i 64 kap. 13 § andra stycket SFB. Sammantaget innebär detta en risk att förslaget kan resultera i en minskad flexibilitet avseende möjligheten till sena ändringar i ansökan. informeras pensionsspararna om konsekvenserna av en övergång till traditionell försäkring i samband med ansökan, denna informationsgivning bör ses över och anpassas med anledning av de förändringar förslaget innebär. Förslaget innebär att det skapas möjlighet till utskick av ett ge- mensamt beslutsbrev för hela den allmänna ålderspensionen i nära anslutning till att ansökan kommit in vilket ökar tydligheten i kommunikation och innebär en stor vinst för den enskilde. Förslaget innebär inga ökade försäkringskostnader i och med att det inte påverkar storleken på de utbetalade pensionerna. Kostna- der förknippade med en initial översyn av brev, blanketter, bro- schyrer och webb bedöms som marginella. 7 Översiktlig analys av Alternativ 2 7.1.1Förarbeten och tidigare utredningar Av de äldre förarbetena1 framgår bl.a. att såväl Pensionsarbetsgrup- pen som regeringen var inriktade på att skapa förutsättningar för etablering av en mångfald kapitalförvaltare med olika inriktning, och att premiereservsystemet ”bör utformas så att enskilda kapitalförvaltare inte blir alltför stora eller får ett betydande ägar- inflytande i enskilda företag”. angav bl.a. att den utifrån de rikt- linjer som den hade givits drog slutsatsen att premiepensions- systemet även fortsättningsvis skulle vara utformat som ett öppet system, som innebär att en fondförvaltare som uppfyller kraven i princip fritt ska kunna anmäla sina fonder till systemet. 2 I ett sär- skilt yttrande3 angav två av de sakkunniga att utredningen borde ha analyserat alternativa system. Som alternativ nämndes en system- konstruktion med ett begränsat antal investeringsalternativ (ett fåtal breda tillgångsslagsfonder) där PPM eller AP7 skulle ges i uppdrag att handla upp förvaltarna till fonderna på marknaden. En annan möjlighet som nämndes var en systemkonstruktion där PPM eller AP7 skulle sätta ihop en handfull färdiga portföljer (t.ex. 3–5 riskkategorier) med olika andel aktieplaceringar i portföljerna. Som framgår av bakgrundsbeskrivningen innehåller den reforme- rade systemutformningen4 möjlighet att välja s.k. färdiga portfölj- 1993/94:250, . 1993/94:SfU24, SOU 1996:83, SOU 1997:131, Prop. 1997/98:151, . 1997/98:SfU13. För en sammanhållen beskrivning av pensionsöverenskommelsen hänvisas till Ds 2009:53. 2SOU 2005:87 s. 9. 3SOU 2005:87 s. 243–252. Översiktlig analys av Alternativ 2 sammansättningar för olika risknivåer, där portföljerna sätts samman och förvaltas av AP7. I nedanstående tabell visas hur många pensionssparare som har sina medel placerade i någon av de Färdiga riskportföljerna. Antal pensionssparare i Sjunde AP-fondens förvaltning De förslag till systemutformning som lämnas inom ramen för ”Alternativ 2” i Vägvalspromemorian är i korthet följande. •Det nuvarande Förvalsalternativet ska vara utgångspunkten för alla individer i systemet. •För de som inte vill ha den placeringsinriktning som erbjuds inom Förvalsalternativet ska det finnas möjlighet att välja maximalt tio kostnadseffektiva statliga ”fonder”/placerings- alternativ med ett kontrollerat risktagande (statligt fondtorg). •Hanteringen av fonderna (såväl Förvalsalternativet som de olika ”fonderna”/placeringsalternativen) ska – helt eller delvis – kunna läggas ut på externa, upphandlade förvaltare. •De valbara ”fonderna”/placeringsalternativen bör utformas uti- från ett institutionellt perspektiv (t.ex. olika risknivåer) eller ut- Översiktlig analys av Alternativ 2 ifrån ett mer tematiskt perspektiv (t.ex. globala aktier, svenska aktier, tillväxtmarknader och räntor). •Den strategiska inriktningen för såväl Förvalsalternativet som de olika ”fonderna”/placeringsalternativen ska utvärderas lö- pande, och de valbara alternativen bör inte regleras i lag utan t.ex. fastställas av regeringen efter förslag från Pensions- myndigheten. Här bör även nämnas att det av Vägvalspromemorian framgår att alternativ 2 förutsätts innebära att en större andel av individerna hamnar i Förvalet, jämfört med alternativ 1. I Vägvalspromemorian nämns även alternativet att helt utesluta valalternativen och inrätta en för alla individer gemensam placering/”fond”. Utredningens tolkning av utredningsdirektiven är att utredningen endast på en mer översiktlig nivå ska analysera och eventuellt kom- plettera beskrivningen i Vägvalspromemorian av de konsekvenser som finns med Alternativ 2. Det kan hävdas att utredningsdirektiven i stället borde ha tolkats på det sättet att det står utredaren fritt att också föreslå ett genomförande av Alternativ 2, om utredaren gör bedömningen att Alternativ 2 är den bästa/mest effektiva åtgärden för att fler sparare ska få en långsiktigt bra avkastning på sitt premiepensionskapital till rimlig risk och kostnad. Som framgått ovan anser utredningen dock inte att utredningsdirektiven bör tolkas på det sättet, eftersom det av utredningsdirektiven bl.a. framgår att ”Alternativ 1 bör vara en utgångspunkt för de förändringar som ligger närmast i tiden” och att utredaren ska göra en ”fördjupad konsekvensanalys och föreslå genomförande samt lagförslag för åtgärderna inom Alternativ 1” samt därutöver ”översiktligt analysera och beskriva konsekvenserna av” Alternativ 2. Översiktlig analys av Alternativ 2 7.2.2Den närmare utformningen av en ”Alternativ 2-lösning” En övergripande analys av Alternativ 2 bör enligt utredningens mening framför allt avse de förmodade konsekvenserna på lång sikt av att – enkelt uttryckt – ersätta det nuvarande fondtorget med ett s.k. statligt fondtorg. Enligt utredningens mening behöver man emellertid också över- siktligt diskutera vissa vägval när det gäller den närmare utform- ningen av en Alternativ 2-lösning, inklusive hur själva övergången från det nuvarande systemet till en Alternativ 2-lösning skulle kunna gå till. När det gäller det tänkta statliga fondtorget med maximalt tio fonder har utredningen utgått från att en lösning skulle kunna vara att de tre nuvarande Färdiga riskportföljerna och de s.k. bygg- stensfonderna kan utgöra grunden i det nya statliga fondtorget. En uppenbar fördel med detta är att fonderna/lösningen redan finns på plats och att kostnaderna för uppbyggnaden av det nya fondtorget därmed kan minimeras. De initiala kostnaderna för att sätta upp ett antal ytterligare liknande fonder i syfte att tillföra ytterligare risk- nivåer/valmöjligheter torde i sammanhanget vara närmast försum- bara. Utredningens bedömning är att de nya fonderna bör utformas utifrån ett institutionellt perspektiv (risknivå), framför allt på den grunden att ett val av risknivå framstår som ett enklare val än att välja mellan marknader/tillgångsslag. Bedömningen grundas på utredningens bedömning att val mellan marknader/tillgångsslag får antas förutsätta mer kunskap om s.k. riskegenskaper jämfört med ett val mellan färdiga risknivåer. Vidare framstår det som svårare att förena ett tematiskt perspektiv (t.ex. i form av olika marknader eller i form av olika tillgångsslag) med ett fåtal fonder. Här kan t.ex. noteras att det enligt indelning finns 35 olika kategorier av fonder, visserligen inom ramen för fyra olika Översiktlig analys av Alternativ 2 Det kan noteras att det finns exempel5 på system med en tematisk indelning med ett fåtal alternativ. En te- matisk indelning torde dessutom medföra en del mer eller mindre svåra gränsdragningsfrågor, samt kräva förändringar . Ut- redningens utgångspunkt är här att den som ansvarar för förvalt- ningen av respektive fond/placeringsalternativ har att välja de till- gångar och den fördelning mellan tillgångar som bedöms svara mot den kommunicerade risknivån. En konsekvens med en instituti- onell inriktning är att valfriheten när det gäller andra egenskaper än risknivå går förlorad, och en konsekvens med en tematisk indelning är att den torde kräva att pensionsspararen själv gör en bedömning av risker och möjligheter i respektive alternativ. En alternativ lösning skulle kunna vara att de nuvarande Färdiga riskportföljerna utmönstras och att staten genom Pensions- myndigheten eller någon annan statlig aktör i stället inrättar ett antal helt nya premiepensionsportföljer (fonder), som Förvalsalternativet finns kvar i sin nuvarande form (dvs. som en fond som skapas genom en kombination av byggstensfonder). Ut- redningen har dock svårt att se några uppenbara fördelar med ett sådant alternativ. Som framgår av tabell 7.1 ovan har intresset för de nuvarande Färdiga riskportföljerna varit mycket litet, vilket kan hävdas vara ett argument mot att ha denna typ av Färdiga riskportföljer på det nya fondtorget. Det bör dock här understrykas att intresset för de nuvarande Färdiga riskportföljerna bör ses i ljuset av att de finns vid sidan av det nuvarande utbudet i premiepensionssystemet, och att införandet alltså kan sägas ha inneburit att utbudet på fond- torget (de cirka 850 fonderna) kompletterades/utökades med ytterli- gare tre valalternativ. Vid ett genomförande av Alternativ 2 kommer de Färdiga riskportföljerna att ersätta det nuvarande utbu- det på fondtorget. Här bör även noteras att uppmärksamheten och marknadsföringen av de nuvarande Färdiga riskportföljerna inte varit särskilt omfattande. Annorlunda uttryckt anser utredningen alltså att det relativt låga intresset för de nuvarande Färdiga risk- portföljerna inte kan användas som ett argument mot färdiga porföljer på det nya fondtorget, eller mot en Alternativ 2-lösning. 5 SOU 2005:87, Bilaga 2 Översiktlig analys av Alternativ 2 Den faktiska kapitalförvaltningen i premiepensionsportföljerna kan – oavsett om de nuvarande fonderna används eller om det skapas helt nya fonder/portföljer – skötas internt, eller upphandlas externt på den s.k. institutionella marknaden. Det får antas att man kommer att behöva ha olika mixar av intern och extern förvaltning i olika portföljer, men att detta är frågor som ytterst bör avgöras av de som ansvarar för förvaltningen. Vid utformningen av de (nya) portföljerna (fonderna) måste man bl.a. ta ställning till om risknivåerna i de olika portföljerna ska löpande justeras utifrån ålder, eller om den tjänsten endast ska finnas inom Förvalsalternativet. Utredningens bedömning är att denna tjänst endast bör finnas i Förvalsalternativet, eftersom en automatisk riskjustering i de valbara fonderna kan sägas stå i strid med det grundläggande syftet med att erbjuda de valbara fonderna att man ska kunna välja sin egen risknivå. Man behöver också ta ställning till om det ska vara möjligt att fördela premiepensionskapitalet på flera olika portföljer, i syfte att ge pensionsspararna möjlighet att på så sätt välja egna risknivåer mellan de färdiga risknivåer som erbjuds. Utredningens bedömning är att en sådan möjlighet framstår som onödigt krånglig, och att det i så fall är bättre att utöka antalet färdiga risknivåer. Vid utformningen av det nya fondtorget anser utredningen att utgångspunkten bör vara att den nuvarande direkta kopplingen till UCITS-reglerna slopas. En sådan frikoppling skulle öppna upp för mer långsiktiga investeringar, särskilt anpassade för långsiktigt pensionssparande. Här bör dock noteras att möjligheten att investera i t.ex. mindre likvida tillgångar hänger ihop med frågan om den närmare utformningen av fondbytesreglerna i det nya systemet. Kärnfrågan är här hur ofta en pensionssparare ska kunna byta risknivå, vilket många pensionssparare får antas vilja göra vid t.ex. tider av oro på de finansiella marknaderna. Övergången från det nuvarande systemet till en Alternativ 2- lösning Enligt utredningens bedömning torde ett genomförande av Alter- nativ 2 förutsätta ett omval för alla som i vart fall till del liknar det val som gjordes (det första valet), även om det också finns flera skillnader. Översiktlig analys av Alternativ 2 En skillnad är att omvalet skulle komma att omfatta betydligt fler individer och betydligt mer kapital jämfört med det första valet; – över sju 7 miljoner individer i omvalet jämfört med drygt 4,4 miljoner individer i det första valet, och över 800 miljarder i omvalet jämfört med 56 miljarder i det första valet. En annan skillnad mellan ett omval och det första valet är att det i ett omval kommer att handla om – samtidig eller successiv – för- säljning av tillgångar i mer än 850 olika fonder, där vissa tillgångar är mer likvida än andra tillgångar, i kombination med omfattande köp av tillgångar i ett fåtal statliga fonder. Här bör dock nämnas att en lösning där de nya placeringsalternativen bygger på återanvänd- ning av de s.k. byggstensfonderna borde minska eventuella pro- blem med omfattande köp. Med hänsyn till de problem (illik- viditet/marknadspåverkan) som kan uppstå vid omfattande försälj- ning av i vart fall vissa typer av tillgångar torde man enligt utred- ningens mening behöva sprida ut genomförandet över en längre tidsperiod. Ett alternativ skulle kunna vara att övergången görs för en års- kull (eller flera årskullar) i taget. Ytterligare ett alternativ – eller komplement till ett successivt genomförande – skulle kunna vara att möjliggöra för s.k. direktförsäljning till AP7 för att inte störa marknaderna. Här bör nämnas att den övergångsproblematik som diskuterats inte finns för det premiepensionskapital som för övergången finns i Förvalsalternativet eller i någon av de Färdiga riskportföljerna, under antagandet att dessa båda för- valtningsmodeller behålls i sin nuvarande form och att få pensions- sparare väljer att byta förvaltningsmodell. Ytterligare en skillnad mellan ett omval och det första valet är att det senare inte omfattade personer som påbörjat uttag av premie- pension (pensionärer). En särskild fråga blir här om det i samband med omvalet ska finnas möjlighet att flytta från en tidigare vald traditionell försäkring i ljuset av att det införs nya placeringsmöjlig- heter. Enligt utredningens bedömning framstår det som närmast självklart att den som har gjort ett val under vissa förutsättningar (en viss utformning av fondförsäkringsalternativet) bör få möjlig- het att ompröva sitt val om förutsättningarna väsentligt ändras (en ny utformning av fondförsäkringsalternativet). Enligt utredningens mening bör detta dock vägas dels mot sannolikheten för att de änd- rade förutsättningarna kan antas påverka det ursprungliga valet, Översiktlig analys av Alternativ 2 dels de särdrag som finns i själva konstruktionen av den traditio- nella försäkringen (dvs. att en flytträtt innebär särskilda utma- ningar när det gäller att utforma flytträtten på ett sätt som skapar en rättvis balans mellan de som flyttar och de som blir kvar). Ut- redningens samlade bedömning är att det inte bör införas flytträtt i samband med ett omval. Ovan har diskuterats en övergångslösning som bygger på ett omval för alla. Enligt utredningens mening kan man alternativt tänka sig en övergångslösning där de individer som har sina medel placerade i Förvalsalternativet inte skulle omfattas av om- valet. Utgångspunkten skulle här vara att Förvalsalternativet ska utgöra ett Förval även i den nya systemutformningen och att Alternativ 2 därför enbart kan sägas handla om att ersätta det nuva- rande fondtorget med ett statligt fondtorg och därmed bara kräva omval för de individer som har Egna portföljer. En sådan lösning skulle – grovt räknat – halvera omfattningen av omvalet. Enligt utredningens mening måste dock rimligen även de som har sina medel placerade i Förvalsalternativet i vart fall få utförlig infor- mation om de ändringar i det samlade utbudet som sker, så att de har möjlighet att göra omplaceringar om de så önskar. Enligt utredningens mening kan man vidare i vart fall överväga en omvalslösning där i samband med omvalet föreslår en ny placering (eller gör en omplacering) utifrån någon form av omvandlingstabell mellan nuvarande risknivå/placerings- inriktning och risknivån/placeringsinriktningen i de nya alterna- tiven, med möjlighet för pensionsspararna att välja något annat alternativ än det föreslagna alternativet (jfr vårt förslag när det gäller nya pensionssparare och den nuvarande hanteringen av fonder som avslutar sin verksamhet). Utredningens bedömning är att det dock torde krävas ett rätt omfattande arbete för att ta fram en objektiv omvandlingstabell, och att det inte är självklart att övergången ska vara riskneutral, dvs. att pensionsspararen ska be- hålla den risknivå/placeringsinriktning som han eller hon har för övergången. Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara en ordning med två olika parallella premiepensionssystem, dvs. ett nytt system för nya sparare medan de nuvarande spararna får vara kvar i det nuvarande systemet. En variant av detta skulle kunna vara att alla nya pen- sionsrätter hanteras inom ramen för ett nytt system som Översiktlig analys av Alternativ 2 det gamla systemet behålls, men med en möjlighet att flytta redan ansamlat premiepensionskapital till de alternativ som finns i det nya systemet. Dessa varianter skulle bl.a. innebära ett i tiden mer utdraget genomförande av den nya ordningen, vilket bl.a. innebär att konsekvenserna för fondbranschen sprids ut . Här bör även nämnas att en ordning med två parallella system – enligt utredningens mening – kan vara svår att administrera. Enligt utredningens bedömning kan ett omval av det slag som diskuterats inte jämföras med införandet av den reformerade systemutformningen eftersom den – i detta sammanhang – kan betraktas som ett specialfall av en nedläggning, sammanslag- ning och nybildning av fonder inom ramen för det statliga erbju- dandet. Koncentration till ett fåtal statliga fonder Ett genomförande av Alternativ 2 – i enlighet med vad som anförts ovan – skulle innebära att kommer att förvaltas inom ramen för maximalt tio olika statliga premiepen- sionsfonder. En särskild utmaning när det gäller pensionsfonder i statlig regi är att uppnå en effektiv förvaltning i pensionsspararnas intresse, som förvaltningen av kapitalet skyddas från politiska intressen som kan vara i strid med en effektiv förvaltning i pen- sionsspararnas intresse. Utredningens bedömning är att en ökad koncentration av premiepensionskapitalet hos statliga fonder ställer krav på en grundläggande översyn av den styrningsmodell och de placeringsbegränsningar som gäller för de statliga pensionsfonderna. Konsekvenser (för- och nackdelar) De konsekvenser av förslaget som nämns i Vägvalspromemorian är i korthet bl.a. följande. •Kostnaderna för förvaltningen av premiepensionen reduceras väsentligt, både vad gäller förvaltningsavgifter och transaktions- kostnader. Översiktlig analys av Alternativ 2 •Spridningen i avkastningen och förväntad premiepension mellan individer reduceras, eftersom nischade investeringsinriktningar inte kommer att finnas kvar. Det kommer dock fortfarande att finnas spridning mellan individer, eftersom det även i Alternativ 2 finns valmöjligheter. •De s.k. informationskostnaderna reduceras, vilket bör medföra att såväl efterfrågan som utbud på premiepensionsrådgivning märkbart reduceras. •De reducerade kostnaderna i förvaltningen bör innebära högre genomsnittlig pension för individerna. •Intäktsbortfall för finansbranschen. •Minskade möjligheter till sådan överavkastning som vissa indivi- der uppnår och betydlig reducering av antalet individer som långsiktigt lyckas mycket dåligt. •Möjligheten att välja fond begränsas starkt, men det behålls en stor möjlighet att välja risk och typ av placering. Nedan redovisas utredningens bedömningar av konsekvenserna. För många pensionssparare torde en Alternativ 2-lösning innebära en enklare valsituation. Som framgått i avsnitt 4.8 har gjort beräk- ningar som visar att förvaltningsavgifterna torde kunna komma att sänkas med jämfört med , om antalet fonder på skulle reduceras till endast ett fåtal fonder. I avsnitt 4.3 finns en närmare beskrivning av de avgifts- och skatteskillnader som finns mellan en global aktiefond på fondtorget och en global aktiefond som förvaltas i statlig regi. Översiktlig analys av Alternativ 2 I en Alternativ 2-lösning är det dessutom troligt att förvalt- ningsavgifterna – till följd av stordriftsfördelar – skulle kunna sänkas ytterligare några punkter. Sjunde AP-fonden har gjort beräkningar av de s.k. stordriftsför- delar som kan förväntas uppkomma i Alternativ 2. Här redovisas också kostnadsbesparingar vid ett genomförande av Alternativ 1. I beräkningar har följande grundantaganden gjorts •Per förvaltades ungefär 1/3 av kapitalet i fond- försäkring av AP7 •Per förvaltades av kapitalet på fondtorget i utländska aktier •Per förvaltades av kapitalet på fondtorget i utländska räntebärande tillgångar •Vid genomförande av alternativ 1 har antagits att ytterligare 1/3 av kapitalet i fondförsäkringen flyttas till förvaltningsalternativ inom det statliga erbjudandet •Det har antagits att kapitalet flyttas till statliga alternativ med samma totala risknivå som (volatilitetsneutral flytt till AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond) •Vid genomförande av alternativ 1 har antagits att ytterligare 2/3 av kapitalet i fondförsäkringen flyttas till förvaltningsalternativ inom det statliga erbjudandet •Det har antagits att medel på fondtorget som är placerade på de globala aktiemarknaderna kommer få en högre årlig av- kastning om till följd av lägre skatt på utländska aktieutdelningar (se beräkningarna i avsnitt 4.3). Översiktlig analys av Alternativ 2 •Det har antagits att medel på fondtorget som är placerade i utländska räntebärande värdepapper kommer att få en högre årlig avkastning om till följd av lägre skatt på ut- ländska obligationsutdelningar. •Det har vidare antagits att det finns ett antaget samband mellan faktiska förvaltningskostnader och förvaltat kapital. Figur 7.1 Funktion för förvaltningskostnad och kapital Källa: AP7. Beräkningarna visar att en riskneutral omallokering av kapital från dagens fondtorg till fonderna inom det statliga erbjudandet skulle innebära att den genomsnittliga fondavgiften kan sänkas från till , dvs. en kostnadssänkning på per år.6 Minskad källskatt på utländska utdelningar skulle leda till att kostnaderna kan sänkas med ytterligare . Sjunde AP-fonden gör bedömningen att ökade stordriftsfördelar skulle göra det möjligt att reducera kostnaderna för alternativen inom det statliga erbjudandet med ytterligare 0,02– 6 Baserat på de fondavgifter som gällde per . Översiktlig analys av Alternativ 2 0,06 procentenheter.7 Denna kostnadssänkning skulle komma hela det förvaltade kapitalet till godo. I beräkningarna finns även följande exempel. I exemplet har antagits att samtliga fonder i systemet följer samma kostnadsfunktion. I exemplet antas denna kostnads(avgifts)funk- tion vara lognormal. Det innebär att kostnaden inledningsvis sjunker snabbt i takt med att det förvaltade kapitalet växer och sedan planar ut (närmar sig den rörliga kostnaden). Det innebär att det blir förhållandevis stor avgiftsskillnad mellan en system- konstruktion där det förvaltade kapitalet samlas hos en aktör, eller en konstruktion där det sprids ut på ett stort antal aktörer. Tabell 7.2 Kostnadssänkning vid ytterligare 1/3 resp. 2/3 till statliga alternativ (baspunkter)8 (baspunkter)9 Ytterligare 1/3 av Ytterligare 2/3 av kapitalet till statliga alternativ Källa: AP7. 7Här bör nämnas att fondförmögenheten i AP7 Aktiefond mer än fördubblats och att förvaltningsavgiften sjunkit från 0,15 till 0,11 . Se Sjunde AP-fondens årsredovisning 2015 s. 27. 8Innefattar både effekter av kostnadssänkningar och effekter av ett lägre skatteuttag. 9Innefattar både effekter av kostnadssänkningar och effekter av ett lägre skatteuttag. 10Beräkningen bygger på att den årliga besparingen förräntar sig .