sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — Enligt kommitténs mening är – om man bortser från den nuvarande ordningen som innebär att partiers rätt till partistöd förutsätter att de inte tagit emot anonyma bidrag – ett förbud mot anonyma bidrag en nödvändig förutsätt- ning för att lagstiftningen ska vara effektiv och uppfylla de krav den är tänkt att göra, nämligen att medborgarna ska ha insyn i partiernas finansiering. Regleringen tillförs således härigenom egentligen inte något nytt eftersom ett sådant förbud är nödvändigt för att huvudregeln i praktiken ska råda och syftet med lagstift- ningen ska kunna uppnås. Regeringen uttalade, som nämnts, i pro- positionen att en effekt i form av att en bidragsgivare kunde kom- ma att avstå från att lämna bidrag av sådan storlek att identiteten på givaren skulle komma att avslöjas, inte kunde sägas vara en sådan begränsning av föreningsfriheten som utgör ett naturligt led i insynsregleringen. Detta måste uppfattas så att regeringen – och därefter – ansett att ett tvång att uppge identiteten inte innebär en begränsning av föreningsfriheten. Kommittén anser att inte heller ett förbud att ta emot anonyma bidrag är en föreskrift av vilken det uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighets- begränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen. Anonymitetsförbudet innebär inte något annat än att ett parti för att det ska få ta emot ett bidrag måste veta vem som är givaren och också informera tillsynsmyndigheten om detta. Som vi framhållit i avsnitt 9 och 12.2.1 kan den enskilde i vissa fall ha goda skäl att inte vilja avslöja sin identitet. Genom att vi föreslår att anonyma bidrag under ett visst belopp ska vara tillåtna måste förslaget enligt vår uppfattning också anses proportionerligt. I sammanhanget bör det påpekas att kommitténs förslag rent faktiskt kommer att innebära en betydligt mindre ingripande regle- ring i partiernas verksamhet än den nu gällande ordningen eftersom Förslagens förhållande till regeringsformen, och… vi föreslår att den nuvarande kopplingen mellan mot- tagandet av anonyma bidrag och rätten till partistöd ska tas bort. Sammanfattningsvis innebär enligt kommitténs uppfattning ett förbud mot anonyma bidrag inte någon ytterligare begränsning av föreningsfriheten, direkt eller indirekt, i förhållande till lagstiftningsärende. Lagrådet hade inte några invändningar i det ärendet och förslagen godtogs av . Även övriga förslag är enligt vår bedömning förenliga med regleringen i 2 kap. regerings- formen. Någon grundlagsändring är därför inte behövlig. Inte heller ser vi några problem vad gäller förslagens förenlighet med åtaganden enligt . Som framgår under nästkommande rubrik anser vi att förslagen innebär att i ännu högre grad än tidigare kommer att uppfylla kraven i rekommendation om ett gemensamt regelverk mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer. Att bestämmelser, vars syfte och innebörd är att i högre grad följa rekommendationer, skulle strida mot Europakonven- tionen framstår som mycket osannolikt. Vårt förslag att redovisningsskyldigheten ska utökas till att avse partiers verksamhet på regional och lokal nivå samt sidoorgani- sationer till partier innebär ett stort steg i den riktning som Greco rekommenderar. När det gäller den första av de sju rekommen- dationerna till anser Greco, som har framgått i det före- gående, att inte har uppfyllt denna fullt bl.a. på grund av att insynslagens bestämmelser om intäktsredovisning endast omfattar partiernas verksamhet på central nivå. Enligt den första rekommen- dationen i Grecos rapport bör vidare räkenskaperna omfatta partiernas lokalavdelningar och andra enheter som är direkt eller indirekt kopplade till ett politiskt parti eller står under partiets kontroll (se avsnitt 4.2.2). När det gäller vårt förslag att det ska införas ett förbud mot anonyma bidrag innebär detta enligt vår bedömning att lagstift- Förslagens förhållande till regeringsformen, och… ningen fullt ut kommer att kunna anses på ett tillfredsställande sätt uppfylla Grecos tredje rekommendation till . Att förbudet endast ska gälla för bidrag överstigande en tjugondels (0,05) pris- basbelopp (för ) förändrar, med hänsyn till att det rör sig om ett lågt satt gränsvärde, inte denna bedömning. För att Greco ska anse de sju rekommendationerna fullt ut upp- fyllda ska, som framgått i det föregående, redovisningsskyldigheten avse även utgifter, tillgångar och skulder samt ska det finnas ett krav på offentliggörande av partiers årsredovisning. Vidare ska skyldig- heten att låta en oberoende revisor granska räkenskaperna gälla alla partier som har tagit emot bidrag över en viss beloppsgräns. Vi kan konstatera att det måste anses ligga utanför kommitténs uppdrag att ta ställning till dessa frågor. Sammanfattningsvis innebär våra förslag att lagstiftningen i högre grad än tidigare kommer att uppfylla Grecos rekommen- dationer till om åtgärder som bör vidtas för att skapa ökad insyn i de politiska partiernas och valkandidaternas finansiering. 16Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer vad avser organisationernas bidrag I direktiven till kommittén (dir. 2014:90 s. 15) anförs att det före- kommer att intresseorganisationer har nära band till partier till följd av samsyn när det gäller värderingar och engagemang kring en viss sakfråga samt att organisationerna ibland även lämnar ekono- miskt stöd till partierna. Vidare konstateras att det också förekom- mer att organisationer på arbetsmarknaden ger ekonomiskt stöd till partier och att de ibland använder en del av intäkterna från med- lemsavgifter för detta ändamål. Det framhålls att det är viktigt att värna rätten och friheten för organisationer på arbetsmarknaden att driva en politisk agenda och att verka i sakfrågor av betydelse för medlemmarna. måste det, enligt direktiven, beaktas att denna särställning medför att möjligheten att stå utanför organisationen i många fall framstår som ett mindre fördelaktigt alternativ för den enskilda arbetstagaren eller arbetsgivaren. Enligt direktiven har det i den allmänna debatten uppmärksam- mats att det kan vara svårt för en enskild att avgöra om ett medlem- skap i en arbetstagar- eller arbetsgivarorganisation innebär att man i praktiken stöder ett visst parti ekonomiskt. Eftersom det huvud- sakliga skälet för medlemskapet oftast inte är av politisk karaktär har det också diskuterats om inte den enskilde borde ha möjlighet Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer… att ta ställning till om han eller hon vill att medlemsavgiften ska få användas på det sättet. Kommittén bör därför, enligt direktiven, analysera och överväga om det bör införas särskilda regler om insyn och ett krav på sam- tycke från enskilda medlemmar när det gäller ekonomiskt stöd som organisationer som företräder arbetsmarknadens parter lämnar till partier eller valkandidater. Den redovisade analysen bör innehålla en kartläggning av både förekomsten av sådant stöd och hur stödet redovisas för organisationernas enskilda medlemmar. 16.2Nuvarande ordning och kartläggning 16.2.1Gällande rätt som berör organisationer på arbetsmarknaden Arbetsmarknadsorganisationernas särställning inom arbetsrätten Organisationerna på arbetsmarknaden har i en särskild ställning på arbetsrättens område. Den svenska modellen för att reglera förhållandena på arbetsmarknaden brukar karaktäriseras av en ringa grad av statlig inblandning där förhållandena företrädesvis regleras genom kollektivavtal vars tillämpning de avtalsslutande organisationerna övervakar (se betänkandet Översyn av lex , SOU 2015:83 s. 43). Nio av tio anställda i omfattas av kollek- tivavtal trots frånvaron av lagstiftning om allmängiltigförklaring av kollektivavtal. Avgörande för kollektivavtalens starka ställning i är att både anställda och arbetsgivare i betydande utsträckning är organiserade (se vidare om graden av organisering i avsnitt 16.2.2). I lagstiftningen finns vissa kollektiva spelregler som syftar till att främja tillkomsten av kollektivavtal samt att skydda dem när de har ingåtts. Till dessa spelregler kan räknas föreningsrätten, den allmänna förhandlingsrätten, regler om stridsåtgärder, medling, kollektivavtal och fredspliktsreglerna. Systematiskt och kortfattat kan sambandet mellan reglerna beskrivas på följande sätt. Före- ningsrätten skapar skyddet för organisationsbildningen genom att förbjuda åtgärder som syftar till att bestraffa arbetstagare för att dessa önskar organisera sig. För organisationerna finns sedan den allmänna förhandlingsrätten. I den mån parterna inte kan enas vid förhandlingar om kollektivavtal har part rätt att vidta stridsåtgär- Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer… I samband med varsel om stridsåtgärder aktualiseras reglerna om medling. Med eller utan medling är avsikten att parterna ska träffa kollektivavtal, och när sådant ingåtts råder fredsplikt (Glavå m.fl., Arbetsrätt, 3 u. 2015, s. 129 och 130). I 8 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, MBL, föreskrivs att föreningsrätten ska lämnas okränkt, dvs. att någon inte får utsättas för åtgärder på grund av att denne utnyttjar före- ningsrätten. Föreningsrättsreglerna skyddar, till skillnad från övriga regler i MBL, individerna. Föreningsrättens objekt brukar uttryckas så att det endast är den positiva föreningsrätten som skyddas i MBL. Genom årens lopp har röster höjts för att även den negativa föreningsrätten, dvs. rätten att stå utanför organisationsväsendet, ska ges rättsligt skydd. Någon sådan reglering har inte kommit till stånd. Många menar att praxis ger uttryck för att även skyddar den negativa förenings- rätten. har avgjort några mål vari frågan om negativ föreningsrätt berörts, se vidare härom i avsnitt 5.2.2. I 6 § MBL finns följande legala definition av organisationerna på arbetsmarknaden: Med arbetstagarorganisation avses sådan sammanslutning av arbets- tagare som enligt sina stadgar skall tillvarataga arbetstagarnas intressen i förhållandet till arbetsgivaren. Med arbetsgivarorganisation avses mot- svarande sammanslutning på arbetsgivarsidan. Med lokal arbetstagarorganisation avses sådan sammanslutning av arbetstagare som är part i lokal förhandling med arbetsgivare. Med central arbetstagarorganisation avses förbund eller därmed jämförlig sammanslutning av arbetstagare. Bestämmelser som avser arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation gäller i tillämpliga delar sammanslutning av flera sådana organisationer. Vad som sägs om medlem i organisation gäller i sådant fall de anslutna organisationerna och deras medlemmar. Arbetsmarknadsorganisationer är ideella föreningar Organisationer på arbetsmarknaden är, i likhet med partier, normalt organiserade i form av en eller flera ideella föreningar. Varje förening är en juridisk person. Större organisationer på arbetsmarknaden ingår i en komplicerad organisationsstruktur med flera led som kan vara mer eller mindre självständiga i förhållande till varandra. Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer… I avsnitt 5.4 har vi behandlat rättsregler rörande ideella före- ningar. Som framgår där finns det inte någon särskild lag om ideella föreningar. I lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar defi- nieras en ekonomisk förening som en förening vilken har till ända- mål att främja sina medlemmars ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet (1 kap. 1 §). En ideell förening brukar mot- satsvis beskrivas som en förening som inte kombinerar ekonomisk verksamhet med syftet att främja sina medlemmars ekonomiska intressen. Vissa ideella föreningar, bl.a. organisationer på arbets- marknaden, främjar sina medlemmars ekonomiska intressen genom icke-ekonomisk verksamhet. I rättspraxis har vidare vissa grund- läggande regler utvecklats. För att en ideell förening i juridisk mening ska föreligga krävs att ett antal personer träffar avtal, forma- liserat i stadgar, om att i organiserade former eller tills vidare samverka för en gemensam målsättning (se bl.a. NJA 1973 s. 341 och NJA 1987 s. 394). Vidare får det anses vara ett krav för en ideell förening att den har någon form av styrelse eller lednings- organ som kan företräda föreningen i relation till tredje man. I en demokratisk förening får det även anses höra till organisations- strukturen att förekommande föreningsorgan inom samma besluts- kedja står i ett hierarkiskt förhållande till varandra så att styrelsen följer stämmans instruktioner och den verkställande direktören följer styrelsens instruktioner (se vidare avsnitt 5.4.1). Det finns dock lagregler som träffar ideella föreningar. Exempelvis omfattas vissa ideella föreningar av bokföringsplikt, skyldighet att avge offentlig årsredovisning och krav på att en kvalificerad revisor granskar verksamheten. En ideell förening är enligt 2 kap. 2 § bokföringslagen (1990:1078) bokföringsskyldig om den bedriver näringsverksamhet, är moder- företag i en koncern eller har tillgångar till ett värde som överstiger en och . När bokföringsskyldighet föreligger följer också en skyldighet att avsluta räkenskaperna genom att upprätta ett årsbokslut eller, i vissa fall, en årsredovisning (1 kap. 2 § samt 6 kap. 1 och 3 §§ bok- föringslagen). Årsredovisning ska upprättas av en ideell förening Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer… som uppfyller mer än ett av följande villkor: föreningen har för vart och ett av haft i medeltal fler än 50 anställda, en balansomslutning på mer än eller en nettoomsätt- ning på mer än . Motsvarande gäller för moderföre- tag i en koncern om koncernen uppfyller mer än ett av villkoren. En årsredovisning består enligt 2 kap. 1 § årsredovisningslagen (1995:1554) av en balansräkning, en resultaträkning, noter, en för- valtningsberättelse och, i vissa fall, en finansieringsanalys. De ideella föreningar som är skyldiga att upprätta årsredovis- ning har även revisionsplikt enligt 1 och 2 §§ revisionslagen (1999:1079). Revisionsplikt innebär att årsredovisning och bok- föring samt ledningens förvaltning ska granskas av en eller flera revisorer, vilket ska utmynna i en årlig revisionsberättelse (3, 5 och 6 §§ revisionslagen). Minst en revisor ska vara auktoriserad eller godkänd (12 § tredje stycket och 15 § revisionslagen). Årsredovisning och revisionsberättelse ska upprättas och offentliggöras i enlighet med bestämmelser i 8 kap. 3 § årsredovis- ningslagen innebärande att kopior av handlingarna ska hållas tillgängliga för alla intresserade eller – efter föreläggande om någon begär det – ges in till (se vidare avsnitt 5.4.2). Många av de större organisationerna på arbetsmarknaden upp- fyller ett eller flera av nu nämnda kriterier i lag för bokförings- skyldighet och för skyldighet att avsluta räkenskaperna med en årsredovisning och bifogad revisionsberättelse som ska offentlig- göras. Av en årsredovisning framgår i regel inte till vilka externa aktörer som bidrag har lämnats. 16.2.2Nuvarande organisationer på arbetsmarknaden1 På arbetstagarsidan är i (LO), Tjänste- männens centralorganisation (TCO) och akademikers centralorganisation () de största och dominerande organi- sationerna. Dessa har var och en ett antal medlemsförbund vari de enskilda arbetstagarna är medlemmar. LO består av 14 medlems- 1 Framställningen i detta avsnitt bygger på uppgifter i , vilka har stämts av med uppgifter på de skilda organisationernas webbplatser. Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer… förbund, varav () och Industrifacket () är två av de största. LO har totalt omkring 1,3 miljoner medlemmar. TCO består också av 14 förbund, med Unionen som ett av de större. Sammanlagt har TCO ungefär en miljon medlemmar. I ingår 23 medlemsförbund med sammanlagt cirka 500 000 medlemmar. Ingenjörer och är två av de största förbunden. Utanför de tre stora arbetstagarorganisationerna kan nämnas Ledarna, , , , , och Arbetares () som samordnar de syndikalistiska lokala samorganisationerna (LS). För skilda frågor och uppgifter, exempelvis förhandlingar, sam- arbetar arbetstagarorganisationer i samarbetsorgan eller karteller. På den privata sektorn finns () och på den offentliga sektorn () och Saco-S. består av 50 medlemsorganisationer. Medlem- marna utgörs av arbetsgivareförbund, branschföreningar eller andra sammanslutningar av företag. De enskilda företagen är medlemmar i såväl respektive medlemsorganisation som i . Antalet medlemsföretag uppgår till ca 60 000 stycken med sam- manlagt ca 1,7 miljoner anställda. Inom ryms många typer av verksamhet. Här finns bland annat förbunden inom , Industriarbetsgivarna och Transportföretagen. I ingår också exempel- vis IKEM, , Byggindustrier, Teknikföre- tagen och Visita. Utöver återfinns på den privata sidan bland andra Kooperationens förhandlingsorganisation (KFO), Arbetsgivar- alliansen, Fastigo, – före- ningar och . Liksom på arbetstagarsidan samarbetar vissa av medlemsorgani- sationerna i i andra konstellationer, t.ex. Industri- arbetsgivarna och Transportföretagen. Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer… På den kommunala sidan finns Kommuner och Landsting (SKL). Liksom är SKL en kombination av intresse- och arbetsgivarorganisation och omfattar landets 290 kom- muner, 18 landsting och 2 regioner. I fråga om den statliga sektorn är det som fyller arbetsgivarorganisationsfunktionen. Utvecklingstendenser rörande graden av organisering på arbetsmarknaden Det finns mer än 115 centrala organisationer på hela arbetsmarkna- den, cirka 55 arbetsgivarorganisationer och omkring 60 fackförbund. Andelen anställda som omfattas av kollektivavtal ligger i på . Nästan lika hög är organi- sationsgraden bland arbetsgivarna om man mäter den som andelen anställda på arbetsmarknaden med en arbetsgivare som är med i en arbetsgivarorganisation, men närmare fyra av tio privatanställda arbetare är utan fackligt medlemskap. Den fackliga organisationsgraden har visserligen minskat , men tillhör fortfarande en grupp av nor- diska länder som har den högsta fackanslutningen i världen. I likhet med och är fortfarande av de anställda i medlemmar av en facklig organisation. minskade antalet yrkesverksamma medlemmar i de fackliga organisationerna totalt sett. Studerar man utvecklingen för de tre centralorganisationernas sammanlagda medlemsantal ser man därefter en tydlig vändning uppåt. Trenden med ett minskande fackligt medlemskap verkar ha avstannat. Minskningen förklarades delvis av färre arbetstillfällen i traditionella LO-yrken och att fackförbunden därför förlorade medlemmar i dessa branscher. En annan orsak är att organisations- graden är högre bland äldre arbetare – som går i pension – än bland de yngre som ersätter dem. Tillväxten av fackligt anslutna sker i allt väsentligt bland tjänstemän och akademiker. blev en bryt- punkt då TCO och tillsammans hade fler yrkesverksamma medlemmar än LO. har skillnaden i antal mellan arbetare och tjänstemän/akademiker fortsatt att öka. Medlemsantalet inom , liksom arbetsgivarnas organisationsgrad i stort, har varit stabilt de . Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer… 16.2.3Förekomst av stöd från organisationer på arbetsmarknaden till partier och hur stödet redovisas för organisationernas medlemmar Förekomst av stöd från arbetsmarknadsorganisationer till partier Om ett parti är redovisningsskyldigt enligt lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, ska stöd från organi- sationer tas upp i partiets intäktsredovisning. För bidrag från en viss organisation som, sammanlagt som intäkts- redovisningen avser, överstiger tröskelvärdet, ett halvt prisbas- belopp (), ska uppgift om vilken organisation som har lämnat bidraget (bidragsgivarens identitet), vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek anges särskilt i intäktsredo- visningen. Redovisningen ska också omfatta ekonomiskt stöd av detta slag som har lämnats till en ledamots eller ersättares till leda- mot personvalskampanj. Kammarkollegiet ska göra intäktsredovis- ningarna tillgängliga för allmänheten på sin webbplats. Intäktsredovisningar har getts in till Kammarkollegiet . Senaste dag för att lämna in dessa var respektive och de avsåg kalenderåret eller räkenskaps- . Enligt de inlämnade intäktsredovisningarna är det endast ett parti, Socialdemokratiska Arbetareparti (Social- demokraterna), som har tagit emot bidrag från arbetsmarknads- organisationer överstigande tröskelvärdet. Socialdemokraterna har i sin intäktsredovisning angett att partiet har tagit emot bidrag överstigande tröskelvärdet från LO och från ett antal av de förbund som ingår i LO. Även enligt den frivilliga överenskommelsen om ökad insyn som riksdagspartier har ingått (se avsnitt 3.5), vilken har tillämpats av dessa partier , ska ekonomiskt stöd från juridiska personer redovisas. Namn och belopp ska enligt överenskommel- sen alltid anges beträffande stöd från juridiska personer. Vidare ska enligt överenskommelsen även indirekt stöd, t.ex. i form av stöd- annonsering, subventionering av annonskostnader, och personella resurser så långt som möjligt redovisas. De partier som omfattas av överenskommelsen gör sina s.k. intäktsanalyser enligt överenskom- melsen tillgängliga för allmänheten på sina webbplatser. Intäkts- analyser avseende finns i allmänhet till- gängliga på partiernas webbplatser. Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer… framgår att Socialdemokraterna har tagit emot bidrag från LO och ett antal förbund som tillhör LO . Inget annat av de partier som omfattas av den frivilliga överenskommel- sen har, enligt vad de angett i sina intäktsanalyser, tagit emot bidrag från någon organisation på arbetsmark- naden. Hur arbetsmarknadsorganisationerna redovisar för sina medlemmar vilket stöd de har lämnat till partier På anges bl.a. följande (/start/om_oss/en_presentation_av_lo, hämtat ): LO samverkar med Socialdemokraterna då vi delar samma grundvärde- ringar. Historiskt sett har samverkan varit mycket framgångsrik. Trygg- heten på jobben med den starka arbetsrätten är ett viktigt resultat. SSU, , är LOs och Socialdemo- kraternas gemensamma politiska . LO ger ekonomiskt stöd till Socialdemokraterna om . Detta motsvarar per medlem och år. Det är LO-kon- gressen som fattat beslut om att LO ska samverka med Socialdemo- kraterna. Även flera av förbunden inom LO har på sina webbplatser liknande information om att de bedriver facklig-politisk verksamhet och att de samverkar med och stöder Socialdemokraterna. Närmare upp- gifter om hur stora bidrag som ett visst år har lämnats i stöd till partiet finns emellertid inte på organisationernas webbplatser. Som ett led i den kartläggning som kommittén enligt direktiven ska göra har kommitténs ordförande och sekreterare intervjuat LO:s kanslichef, som anförde bl.a. följande. Det är viktigt för LO med öppenhet och transparens. Att stöd lämnas till politiska organisationer är ingenting som LO vill dölja utan det redovisas öppet. Det har inte alltid varit så men numera är LO väldigt öppen med detta. Om någon frågar berättar LO vilket stöd som organi- sationen lämnar till partier och andra politiska organisationer. Att LO ger ekonomiskt stöd till Socialdemokraterna är också allmänt känt. LO stödjer Socialdemokraterna genom att dels ge bidrag till partiet, dels bedriva egna kampanjer. Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer… Hur medlemmar i arbetsmarknadsorganisationer kan påverka hur deras medlemsavgift används Vid kommitténs intervju med LO:s kanslichef framkom även bl.a. följande. LO:s medlemmar är de 14 fackförbund som finns inom organi- sationen. De enskilda fysiska medlemmarna är medlemmar i något av dessa fackförbund. Fackförbunden består oftast av flera olika juridiska personer på två eller tre olika organisatoriska nivåer – central, regional och ibland även lokal nivå. Förbundens storlek och organisatoriska uppbyggnad varierar dock.