sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — De akademiska ledarnas situation Prefekterna har i regel en bakgrund som lärare eller forskare inom de ämnen som utgör institutionens ansvarsområde. Detta gör att prefekten ofta har en god kunskap om utbildningen och forsk- ningen inom ämnena i fråga och därmed kollegornas förtroende för att leda verksamheten på ett bra sätt. Relativt få prefekter har någon längre chefskarriär bakom sig när de tillträder uppdraget och de har därför ingen större lednings- erfarenhet. Utredningens enkät visar dock att de flesta lärosäten utvecklat betydligt bättre chefs- och ledarskapsutbildningar för sina prefekter än vad som var fallet för 10–. Med lämplig sådan utbildning och den goda kunskapen om verksamheten, finns förutsättningar för att kandidater utan tidigare omfattande ledar- erfarenhet kan bli bra prefekter. 9.1.2Åtgärder för att förbättra prefekternas situation Vi anser att prefekternas otydliga uppdrag och mandat, otillräckliga ekonomiska befogenheter och svaga administrativa stöd är bland de mest allvarliga problemen för en proaktiv och strategisk ledning av lärosätenas verksamhet. Situationen är inte dålig överallt, det finns lärosäten där man arbetar aktivt med att förändra prefektens arbetsuppgifter och stärka prefektens ställning. Prefektuppdraget behöver bli intressant och attraktivt för institutionens samtliga lärare och forskare, inte en administrativ skyldighet som man turas om att ta på sig. Det ska även bidra till och stärka innehavarens akademiska karriär, inte utgöra ett sidospår bort från utbildning och forskning. Detta är en förutsättning för att kunna rekrytera bra kandidater till uppdraget. Vi rekommenderar lärosätena att uppmärksamma prefekternas situation och vidta ett antal åtgärder. Dessa kan naturligtvis variera efter behoven vid det enskilda lärosätet, men vi tar här upp flera önskvärda förändringar. Det handlar om 1) ett tydligt akademiskt uppdrag, 2) befogenheter att driva utvecklingen framåt, 3) ett adekvat administrativt stöd, 4) utbildning och 5) tydliga personliga villkor. De akademiska ledarnas situation Det framgår av utredningens intervjuer att ledningsuppdraget ofta upplevs som oklart. Prefekten förväntas hantera de löpande problem som uppstår och sköta den administration som behövs, men det är otydligt på vilket sätt prefekten ska arbeta med institu- tionens verksamhet och vilka målen är för detta arbete. Prefekterna bör få ett tydligt uppdrag att utveckla institutionen akademiskt, och det bör finnas uppsatta mål för verksamheten. Det kan exempelvis handla om att utbildningen måste förbättras eller läggas om, att forskningens genomslag måste stärkas, att sam- verkan måste utvecklas eller något annat. Det finns alltid en förbättringspotential i åtminstone något avseende och prefekten bör få i uppdrag att arbeta med detta. Uppdraget kan komma nerifrån, från de anställda, eller mer precist från den nominerings- eller rekryteringsgrupp som arbetat med prefekttillsättningen. Mera troligt är att det kommer från prefektens överordnade chef, det vill säga dekan eller rektor. Oavsett om det finns ett uppdrag eller en förväntan från medarbetarna så bör det finnas ett formellt uppdrag från överordnad chef. Helst bör det fästas på papper. Det måste vara tydligt också för medarbetarna. Prefekten ska ha ett klart mandat att arbeta med institutionens akademiska utveckling. Vi tror att detta är den viktigaste åtgärden för att göra prefekt- uppdraget intressant och eftertraktat, vilket ökar möjligheten till att rekrytera bra kandidater. Vid har rektor i ett särskilt dokument beslutat om villkor för uppdraget där det fastslås att: Dekaner, prefekter och övriga chefer vid ska ges goda förutsättningar att utöva det strategiska ledarskapet. Ett professionellt verksamhetsstöd och stöd i utveckling av sin chefs- och ledar- kompetensen är några viktiga förutsättningar.5 Det finns även en chefs- och ledarskapspolicy i vilken förväntningar och syn på ledarskap beskrivs. När dekan och prefekt utses tecknas en överenskommelse med överordnad chef, dvs. rektor respektive dekan. Enligt den förväntas den nya ledaren kontinuerligt vidareutveckla sitt chefs- och ledarskap. 5 Villkor för uppdraget som dekan eller prodekan vid , beslutad av rektor (dnr: FS 1.1.2-803-14). De akademiska ledarnas situation prefektuppdraget står även att prefekten ska ges goda förut- sättningar att återvända till sin tidigare verksamhet efter avslutat uppdrag. Vid ska prefekten lämna en programförklaring innan han eller hon utses. Även här tecknas ett avtal mellan dekan och prefekt. För att kunna utföra sitt uppdrag måste prefekterna ha tillräckliga befogenheter. De flesta lärosäten har prefektstyre och prefekterna har därmed de formella befogenheterna att fatta nödvändiga beslut. Vid fyra universitet finns beslutande institutionsstyrelser.6 Vi har tidigare föreslagit att dessa lärosäten övergår till prefektstyre. De lärosäten som väljer beslutande institutionsstyrelser som ledningsmodell behöver i styrdokumenten tydliggöra principerna för mandatfördel- ning och relationen mellan institutionsstyrelsen och prefekten samt arbeta för att formellt och reellt beslutsmandat överensstämmer (se kapitel 6). Förutom de formella befogenheterna måste prefekten också ges ett visst ekonomiskt manöverutrymme. Vi föreslår att prefekten ges tydliga beslutsbefogenheter vad avser till exempel bemanning, arbetsledning och ekonomi även vid lärosäten med beslutande institutionsstyrelser. Med bemanning avses här administra- törer till institutionens verksamhetsstöd, annan teknisk-administrativ personal samt juniora och tidsbegränsade anställningar inom utbild- ning och forskning, till exempel assistenter samt doktorander och postdoktorer finansierade av basanslaget. Däremot avser vi inte seniora akademiska anställningar som lektor och professor, vilka enligt vårt resonemang i kapitel 7 bör beredas och beslutas huvudsakligen ovanför institutionsnivån. Ekonomiska resurser och verksamhetsstöd Utredningens insamlade information indikerar att prefekterna sällan disponerar över tillräckliga rörliga medel för att kunna utveckla den egna institutionens verksamhet. Vi föreslår att ekonomiska resurser avsätts till prefektens förfogande. Om prefekten inte har befogenhet att själv göra en sådan avsättning i budgeten bör 6 , , och . Även vid finns beslutande institutionsnämnder dock med begränsat beslutsmandat. De akademiska ledarnas situation överordnat beslutsorgan, rektor, dekan eller fakultetsnämnd, se till att det görs vid resurstilldelningen till institutionen. Syftet med att avsätta resurser till prefektens förfogande är inte detsamma för prefekter som för rektorer och dekaner. Vi menar inte att prefekten själv ska ägna sig åt att göra strategiska satsningar av samma slag som bäst hanteras av dekaner och rektorer på fakultets- och lärosätesnivå. Men prefekten behöver ändå vissa ekonomiska styrmedel. Det kan till exempel behövas för att ge individer och grupper möjlighet att utveckla undervisning och forskning. Beslut om vilka kurser som behöver särskilda resurser för sitt utvecklingsarbete måste tas nära verksamheten, lämpligen av prefekten. Särskild kompetensutveckling eller forskningstid för enskilda lärare är också exempel på sådana frågor. Prefekten måste få möjlighet att ägna sin tid åt de akademiska frågorna. Det måste därför finnas ett tillräckligt stöd för att sköta administration och löpande ärenden. Det är framför allt arbetsgivar- frågor och formalia rörande myndighetsrollen som kan bli mycket tidskrävande. Det administrativa stödet kan vara organiserat på olika sätt, centraliserat eller decentraliserat. Det väsentliga är att det blir tillräckligt dimensionerat. Liksom med de ekonomiska resurserna bör överordnat organ bevaka eller besluta om tillräckligt administrativt stöd till prefekten eftersom det visat sig att det ofta blir otillräckligt om man lämnar beslutet om dimensioneringen till institutionen. Vi behandlar administration och verksamhetsstöd mer i detalj i ett senare avsnitt i detta kapitel. Vid utländska lärosäten har prefekten – department chairman eller director – ofta ett helt annat akademiskt fokus i sina arbets- uppgifter, särskilt vid amerikanska och asiatiska universitet. Där har prefekten ett uppdrag att utveckla institutionens utbildning och/eller forskning på olika sätt. Rekrytering av framstående lärare och forskare är en viktig uppgift för prefekten, om detta inte lyfts till högre nivåer i organisationen. Vid exempelvis och , College Park, har prefekterna ofta ett tydligt uppdrag att strategiskt rekrytera ledande akademiker och att disponera rörliga medel. Det finns också utländska lärosäten, De akademiska ledarnas situation framför allt i , där prefektens situation liknar den vid svenska lärosäten. Vi har valt att särskilt fokusera på prefekterna med tanke på deras nyckelroll i lärosätenas organisation, men det finns också andra ledare mellan rektor och prefekt i organisationen, såsom dekaner, vicerektorer, med flera. Resonemangen kan även vara relevanta för ledare för olika funktioner mellan institutionsnivån och ledningen för lärosätet. Det kan vara forskningsnämnder, utbildnings- nämnder, skolor och andra institutionsövergripande organ där det finns en ledare. Med vicerektor avses här ledare som ingår i läro- sätets ledning eller arbetar tillsammans med rektor. Rektors ställ- företrädare benämns vanligen prorektor och har ofta särskilda uppdrag. Antalet vicerektorer och prorektorer varierar. I en del fall är de också chefer för dekaner eller prefekter, men i de flesta fall utgör de en del av lärosätesledningen utan att ha ett direkt personalansvar. Uppdragen som dekan, vicerektor och motsvarande skiljer sig från prefektuppdraget i det att de befinner sig ovanför institutions- nivån i organisationen. De har därmed inte samma direktkontakt med lärarna och forskarna. De förslag vi diskuterat för prefekterna är dock allmänt tillämpbara även för dekaner och vicerektorer, ett tydligt akademiskt uppdrag, befogenheter att driva utvecklingen framåt, ekonomiska resurser, ett adekvat administrativt stöd, utbildning och tydliga personliga villkor. En förbättring av de akademiska ledarnas situation, och då särskilt prefekternas, är bland av de viktigaste åtgärderna för att utveckla ledningen av verksamheten vid universitet och högskolor. Ett arbete pågår vid flera lärosäten och behoven av förbättringar ser mycket olika ut vid olika lärosäten. Vi vill särskilt understryka vikten av att ledningsuppdragen uppfattas som intressanta och utvecklande. Vi rekommenderar också lärosätena att ta del av åtgärder och erfarenheter vid andra lärosäten. De akademiska ledarnas situation Uppdrag till akademiska ledare - utredningen föreslår: –att akademiska ledare som prefekter och dekaner ges ett tydligt akademiskt uppdrag och tillräckliga beslutsbefogen- heter vad avser till exempel bemanning, arbetsledning och ekonomi –att ekonomiska resurser avsätts till dessa ledares förfogande –att ledarna ges utbildning och tydliga personliga villkor. Verksamhetsstödet är den övergripande beteckningen på de funktioner som finns för att stödja utbildning och forskning. Vi har diskuterat verksamhetsstödet i kapitel 4. I verksamhetsstödet ingår hela förvaltningen och det verksamhetsnära stödet vid institutionerna. Administration vid universitet och högskolor är en övergripande beteckning på alla de aktiviteter som inte direkt utgör utbildning och forskning. Eftersom lärosätenas uppdrag är utbildning och forskning så saknar all verksamhet som inte på något sätt bidrar till detta uppdrag ett syfte. Administration vid universitet och högskolor är därmed mer eller mindre synonymt med verksamhetsstöd. Den administration som behöver omhändertas vid institutionerna är av mycket varierande slag. Utredningens intryck är också att den administrativa bördan är växande i omfattning. Prefekterna har påpekat att stiger kraven på att institutionerna ska tillämpa eller känna till och förhålla sig till nya bestämmelser från staten och andra organ, till exempel EU. Det är myndighetsrollen som på detta sätt genererar alltmer administra- tion vid institutionerna. Lärosätet självt kan också på fakultetsnivå eller centralt ha beslutat om nya regelverk eller rutiner som genererar mer administrativt arbete på institutionerna. De akademiska ledarnas situation som åläggs institutionen uppifrån kan sägas utgöra en del av den regelstyrning som regeringen och lärosätesledningen (i vissa fall även fakultetsledningen) utövar.7 Förutom de uppifrån kommande nya regelverken finns också ett antal återrapporteringskrav som prefekten har att uppfylla. Det är dels uppgifter som lärosätet ska förmedla till regeringen och myndig- heter som och , dels uppgifter som lärosätet själv begär, till exempel indikatorvärden på utbildningens och forskningens aktiviteter, som antalet lärar- ledda timmar per student, andelen distansutbildningar, antal publicerade arbeten och gästforskarbesök. Listan kan göras lång och det är uppgifter som måste sammanställas på institutionen. All denna administration följer dels av myndighetsrollen, dels av beställningar från överordnade organ. Alltför omfattande och detaljerade återrapporteringskrav med bristande koppling till de centrala frågorna för verksamheten är en del i den ökade administrationen vid institutionerna, och regering och lärosätesledningar bör se över om inte antalet återrapporteringskrav kan minskas. Utöver den administration som genereras av kraven uppifrån och som institutionen måste hantera finns också kraven på verk- samhetsnära stöd till institutionens utbildning och forskning. En stor del utgörs av ekonomiadministration och personaladministration. Särskilt personalfrågorna kan bli mycket tidskrävande. Det är inte bara löpande personalärenden. Genom anställningar, uppsägningar, lönesättning, arbetsfördelning påverkas enskilda individers situation väsentligt. Det gör också att medarbetarna har starkare förvänt- ningar på prefekten beträffande personalfrågorna. Enskilda ärenden kan ta upp en stor del av tiden i synnerhet om någon form av problem uppstått, vilket det naturligt nog gör förr eller senare, åtminstone på större institutioner. 7 Regelstyrning diskuteras i kapitel 4. De akademiska ledarnas situation 9.2.2Omfattning och organisation av verksamhetsstödet Omfattningen av verksamhetsstödet stiger naturligtvis med omfattningen av utbildning och forskning. Den betydande expansion av både utbildning och forskning som ägt rum vid svenska universitet och högskolor har genererat en motsvarande ökning i behovet av verksamhetsstöd. framförs att den centrala administrationen tagit över och vuxit okontrollerat i relation till utbildningen och forskningen, men vi uppfattar det som ett uttryck för bristen på ett fullgott verksamhetsstöd på institutionsnivån. Vi ser inga indikationer på att den andel av de totala kostnaderna som hör till administration eller verksamhets- stöd8 skulle ha ökat eller ökar i jämförelse med de direkta kost- naderna för utbildning och forskning. Administrationen/verk- samhetsstödet har förvisso växt i omfång, men det har också utbildningen och forskningen. Utredningen har inte gjort någon egen undersökning av andelen administrativ personal, men presenterar relevanta uppgifter i sammanhanget. I det längre perspektivet är trenden på det nationella planet tydlig enligt Universitetskanslers- ämbetet: I ett längre perspektiv är det den forskande och undervisande personalen som ökat i antal, medan den andra gruppen [dvs. ej forskande/ej undervisande personal] har varit ungefär lika stor. Det har alltså skett en förskjutning så att andelen personal med forskande och undervisande uppgifter har ökat. utgjorde de anställda med forskande och undervisande uppgifter av samtliga anställda (helårspersoner, exklusive doktorander), medan de utgjorde 2014.9 uppgifter ger således inga belägg för att administrationen – betraktat som antalet anställda som inte har forskande eller undervisande arbetsuppgifter - skulle växa mer än själva verksamheten. Snarare blir andelen administrativ personal långsiktigt allt mindre vid de svenska lärosätena. Utredningens bedömning är dock att de administrativa uppgifterna inte har minskat i omfattning. En trolig förklaring till att den administrativa personalen ändå inte ökar är att lärare och forskare får ta hand om 8De indirekta kostnaderna i den så kallade SUHF-modellens terminologi. 9UKÄ (2015:8) s. 94. De akademiska ledarnas situation nya administrativa uppgifter som egentligen borde skötas av administratörer. En annan möjlig förklaring är att alltmer administration görs av allt färre personer med stöd av elektroniska system. Verksamhetsstödet ska ha verksamheten för ögonen, det får inte utvecklas till en egen aktivitet där andra mål ställs upp än just stödet till utbildning och forskning. Verksamhetsstödet utgör inte en separat del av universitet och högskolor styrd av egna regler. Om man anser att verksamhetsstödet inte fungerar eller har ett felaktigt uppdrag så bör man ta upp detta till diskussion med de chefer eller ledningsorgan som styr verksamhetsstödet. Stödet kan vara organiserat på olika sätt. Ett sätt är att varje institution ordnar sitt eget verksamhetsstöd. Nackdelen som fram- kommit i våra intervjuer är att det då blir svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens i alla komplexa frågor. Institutionen blir också sårbar om nyckelpersoner blir sjuka eller slutar. Stödet tenderar också att bli mycket ojämnt mellan de olika institu- tionerna. Fördelen är att administratörerna arbetar närmare prefekterna och att de då närmare kan motsvara de administrativa behov som uppstår vid den egna institutionen. Det är vanligt att verksamhetsstödet är samlat fakultetsvis eller inom lärosätet som helhet. Stödet får sedan avropas eller beställas av prefekten. Vinsten är en mer professionaliserad organisation för stödet, det finns klara kvalitetsvinster och det är mindre sårbart. Men ett centraliserat stöd har också brister. Många prefekter som vi intervjuat vid lärosäten med centraliserat verksamhetsstöd anser att stödet saknar flexibilitet och är otillgängligt. Vilket administrativt stöd akademiska ledare får vid universitet och högskolor varierar och det är svårt att av enkätsvaren till utred- ningen uttyda några tydliga mönster. De flesta universitet har svarat att det ska finnas kvalificerat stöd på alla nivåer. Hur stödet utformas beslutas ibland på central nivå, ibland på lägre nivå utifrån givna ramar/uppdrag. Administrativa chefer på de olika nivåerna förefaller vanligt, särskilt vid de stora lärosätena. De akademiska ledarnas situation Bristen på administrativt stöd på institutionsnivån beror i vissa fall på att prefekten helt enkelt inte har befogenheter att besluta om omfattningen av detta. I dessa fall har överordnat organ, vanligen rektor, inte delegerat rätten att fatta beslut om administrativa anställningar till prefekten. Prefekten har då inte befogenhet att på egen hand styra det institutionsbaserade verk- samhetsstödet. Det innebär emellertid inte att sådant stöd saknas. Ofta avropas det internt genom den centrala förvaltningen eller vid fakultetskanslierna. Vi har sett alltför få exempel på sådana administrativa system för att kunna uttala oss generellt om huruvida de är välfungerande eller inte, sannolikt varierar det. Utredningen har inget svar på hur administrationen/verksamhetsstödet ska organiseras. Det är dock tydligt att de prefekter som inte har mandat, formellt eller i praktiken, att styra över det institutions- baserade verksamhetsstödet upplever en viss maktlöshet och upp- givenhet inför möjligheten att leda den akademiska verksamheten vid institutionen, då tiden i stället går åt till olika administrativa sysslor. Det faktum att prefekters tid i alltför hög grad går åt till administration i stället för akademiskt ledarskap är dock inte enbart kopplat till hur verksamhetsstödet är utformat vid lärosätet. Inte heller är det enbart en fråga om vilka formella befogenheter prefekten har att finansiera stödet. Som tidigare nämnts handlar avsaknaden av det institutionsbaserade stödet ofta om ett tryck från lärarna och forskarna vid institutionen att resurserna ska gå till forskningen. Sammanfattningsvis konstaterar vi att det administrativa stödet till prefekter, i någon mån även dekaner, ofta är otillräckligt. Särskilt personalfrågorna kan bli mycket betungande, och de kräver expertis till prefektens stöd. Det bristande stödet kan ha flera orsaker, en ineffektiv organisation kan göra det svårtillgängligt, prefekten kan sakna befogenheter att i tillräcklig utsträckning finansiera institutionsbaserat stöd, och det kan finnas en kultur som inte medger tillräcklig utbyggnad av administrationen. Utred- ningen föreslår att den överordnade organisatoriska nivån bevakar De akademiska ledarnas situation att dessa hinder undanröjs så att prefekter och andra ledare ges ett adekvat administrativt stöd. Administrativt stöd till ledare - utredningen föreslår: –att lärosätena säkerställer att akademiska ledare, särskilt prefekter, ges ett adekvat administrativt stöd, framför allt vad gäller arbetsgivarrollen och personaladministration. 9.3Rekrytering av akademiska ledare Enligt utredningens enkät till lärosätena ställer de flesta universitet och högskolor krav på någon form av chefs- och ledarskaps- erfarenhet eller ”personlig lämplighet” för att bli akademisk ledare. Många uttrycker detta i allmänna ordalag, medan andra beskriver mer specificerade kravprofiler med tydligare förväntningar på chefsfunktioner, till exempel att ”prefekten förväntas kontinuerligt vidareutveckla sitt chefs- och ledarskap”, att ledaren ska ha ”stort intresse av att utveckla verksamheten och förmåga att föra verksamheten framåt i enlighet med mål och strategier”, eller att ledaren ska ha ”strategisk och analytisk förmåga, tydlighet, besluts- kapacitet och integritet”.10 Värt att notera är att några universitet uppger att de inte har några krav på ledarna utöver de akademiska kvalifikationerna. Beträffande de senare vill vi understryka att de är nog så viktiga för ledarens legitimitet och möjligheter att leda sin organisation. Även om professorskompetens inte är ett formellt krav, är det dock en absolut fördel.11 10UmU & KaU. 11Vikten av att ledarna har en tung akademisk kompetens har stöd i undersökningar gjorda av Goodall (2006) & (2009), till vilka vi återkommer i nästa kapitel. De akademiska ledarnas situation Rekrytering av akademiska ledare som dekaner, prefekter och motsvarande (rekrytering av rektor behandlas i nästa kapitel) kan ske på mycket olika sätt, genom en top-down eller en bottom-up process, eller en kombination av dessa. I de mest extrema fallen innebär den förra modellen att ledarna utses av överordnad chef utan någon form av konsultation av kollegiet/medarbetarna. En sådan modell förekommer inom akademin och skulle sannolikt betraktas som ett utslag av toppstyrning. I den alternativa renodlat kollegiala modellen utses ledaren genom val av kollegiet eller alla anställda utan någon form av konsultation av överordnad chef som dessutom måste acceptera valresultatet. När det gäller utnämning av prefekter eller motsvarande har, i utredningens enkätundersökning, två universitet och sju högskolor angett att rektor utser prefekterna efter rådgivande val/hörande.12 Fyra statliga högskolor och två enskilda utbildningsanordnare har svarat att prefekten eller motsvarande rekryteras till en tillsvidare- anställning eller till en tidsbegränsad anställning med möjlighet till förlängning.13 Bland universiteten är det vanligaste förfarandet att det är dekanen som utser prefekten efter rådgivande val/hörande.14 Vid flertalet universitet har utnämningen föregåtts av en rekryteringsprocess som överordnat organ (fakultetsledning/mot- svarande) ansvarat för.15 Vid och är det i stället institutionsstyrelserna som har ansvarat för rekryterings- processen.