sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Det vore naturligtvis önskvärt med någon form av empirisk och förutsättningslös undersökning av hur kollegiala ledningsmodeller fungerar och i vilken utsträckning förmodade svagheter existerar i praktiken. Utredningen har sökt sådana analyser men utan resultat.38 Ett problem är sannolikt att det saknas empiriska operationaliseringar av såväl kollegial som beslutskraftig ledning. Det som finns är beskrivningar och vittnesmål utifrån personliga erfarenheter och åsikter. 37Buchanan, & Tullock (1962). 38Denna problematik tas även upp i kapitel 2. Begreppen linjestyrning, linjeledning eller linjeorganisation används på lite olika sätt beroende på vad som betonas. Med linjen avses i denna utredning lärosätenas chefshierarki med rektor, dekaner och prefekter och motsvarande befattningar med andra benämningar. Linjestyrning ska här uppfattas neutralt, det ligger ingen värdering i om det är bra eller dåligt och inte heller någon implicit uppfattning om hur den ska utövas. Det bör noteras att linjestyrning inte är synonymt med NPM, vilket vi beskrivit i föregående kapitel. Linjestyrning anger egentligen bara att det förekommer en chefshierarki. Linjestyrning kan utövas på olika sätt. I regel finns inom lärosätenas linjestyrning inslag av såväl regel- och processtyrning som mål- och resultat- styrning samt finansiell styrning, vilka vi också beskrivit i före- gående kapitel. På samma sätt som regeringen styr lärosätena enligt dessa styrformer kan lärosätesledningar och fakultetsledningar styra fakulteter och institutioner enligt samma modeller. Linje- styrningen vid de statliga lärosätena har ett betydande inslag av regelstyrning, eller om man så vill, byråkrati, en följd av deras status som myndigheter. har management enligt före- bilder från näringslivet också kommit att karaktärisera linjestyr- ningen. Linjestyrning är dock inte nödvändigtvis detsamma som en form av auktoritär ledningsstil. Den ledarstil som tillämpas av cheferna i linjen kan vara allt från en auktoritär stil präglad av toppstyrning till en kollegial stil där ledaren agerar som en samtalsledare. Alla organisationers ledningar – även de som inte är universitet eller högskolor – har också ett behov av att tillvarata sina med- arbetares kunskap och kompetens inför de viktiga beslut som ska fattas. Många organisationer lyckas också – utan att organisera sig som seminarier för kritiska samtal – att upprätthålla meningsfulla och bra kommunikationskanaler mellan ledning och medarbetare vilket gör det möjligt att tillgodogöra sig en stor del av med- arbetarnas kunskaper. Även en individ som enligt den formella beslutsordningen tillhör linjeorganisationen kan utöva sitt ledar- skap så att han eller hon tar in många synpunkter och uppmuntrar till diskussioner där det är högt i tak innan beslut fattas. På motsvarande sätt bör det också noteras att även kollegiala beslutsinstanser kan tillämpa regelstyrning eller målstyrning. Till exempel kan en institutionsstyrelse sätta upp mål avseende hur många publikationer som en institution bör sträva efter , och sedan följa upp målet. Det finns vad avser styrnings- mekanismerna inte någon entydig motsatsställning mellan kollegialitet och linjestyrning. Båda modellerna kan tillämpa liknande mekanismer för att genomföra sin styrning av verksamheten. 5.3.1Kollegialitet och linjestyrning – motsatser eller komplement? Ofta betraktas linjestyrning som ett alternativ eller en motpol till kollegialitet. Ett förenklat synsätt är att betrakta linjestyrning som top-down och kollegial styrning som bottom-up. Det är dock fullt möjligt att tänka sig en linjeorganisation enligt kollegialitetens princip att akademiska ledare väljs av sina kollegor, nämligen om rektor, dekaner och prefekter utses genom kollegiala val. I samman- hanget är det betydelsefullt varifrån cheferna i linjeorganisationen får sina uppdrag och befogenheter, från överordnad chef eller från kollegiet/medarbetarna. En prefekt har ett uppdrag från över- ordnad chef eller nivå - rektor, dekan eller fakultetsnämnd - att fatta de beslut som är nödvändiga för att leda institutionen. Om prefekten på något sätt tillsatts genom val bland sina kollegor, har han eller hon också i allmän mening fått ett uppdrag nerifrån av kollegiet/medarbetarna. I praktiken utövas linjestyrningen både uppifrån och nerifrån i lärosätenas hierarkier. Vi beskriver detta närmare i de kommande kapitlen. Att det inte råder något entydigt motsatsförhållande mellan kollegialitet och linjestyrning indikeras också av internationell forskning. publicerades en studie av två forskare, och , vilka studerat relationen mellan kollegialitet och utvecklingen av en mer managementinriktad administrationsstruktur vid 26 europeiska universitet i åtta olika länder. Resultaten som sammanställts i rapporten does collegiality survive managerially led universities? Evidence from a European survey, visar att administrationsstrukturen inte växer på bekostnad av det kollegiala inflytandet. Snarare tyder resultaten på att det kollegiala inflytandet kan öka om det finns hög kompetens Resultaten visar att i de fall där chefer på mellannivå inom lärosätet inte detaljstyr verksamheten, utan har stor tillit till verksamheten och styr genom former för kvalitets- säkring (Quality ) och utvärdering, så fungerar det stärkande för kollegialiteten. En av slutsatserna som författarna drar är att kollegialiteten inte är på väga att försvinna från de europeiska universiteten.39 En relevant fråga då linjestyrning jämförs med kollegialitet är vilka positiva och negativa aspekter som utmärker linjestyrningen som alternativ till den kollegiala styrningen. Linjestyrningen utövas av enskilda chefer i linjeorganisationen. Deras situation behandlas närmare i kapitel 9. Kort kan sägas att linjestyrningen i mer eller mindre utsträckning saknar de fördelar som karaktäriserar kollegialiteten. Linjestyrningen är å andra sidan inte lika behäftad med de svagheter som ovan beskrivits för kollegialiteten, även om enskilda chefer naturligtvis också kan förfalla till att gynna kollegor eller särskilda intressen, eller drabbas av beslutsvånda inför svåra och obekväma beslut. En viktig skillnad är att ansvar kan utkrävas på ett helt annat sätt av linjeorganisationens chefer än av kollegiala organ. Vidare kan linjeorganisationens chefer på ett tydligare sätt tvingas ta konsekvenserna av dålig ledning, till exempel genom avgång eller uteblivet omförordnande. Kollegialitet och linjestyrning kompletterar varandra och är tillsammans ryggraden i ledningsfunktionerna vid alla lärosäten. I universitets och högskolors styrdokument bör principerna för ansvars- och mandatfördelningen mellan linjeorganisationen och de kollegiala organen vara klarlagda. Med detta menar vi att lärosätena bör klargöra vad kollegialitet respektive linjestyrning som lednings- modeller rent principiellt kan bidra med till ledning och styrning av lärosätet. Kollegialitetens centrala bidrag är den kunskap och kompetens som medarbetarna har. bidrar med ett strategiskt akademiskt ledarskap40 och ett ramverk för beslut i frågor 39Marini & Realeb (2015). 40Detta utvecklas särskilt i kapitel 9. som inte kan behandlas eller är mindre lämpliga för behandling i kollegiala organ. Principerna för hur ansvar och befogenheter ska fördelas mellan kollegiala organ och linjeorganisation kan utvecklas på olika sätt beroende på vilken synen är på de båda lednings- modellerna. Med de grundläggande principerna klarlagda kan ansvars- och mandatfördelningen tydliggöras i lärosätets arbets- och delega- tionsordning. En klar utgångspunkt är att ledningsfunktionerna ska utformas för att möjliggöra en så bra utbildning och forskning som möjligt. Någon särskild ledningsmodell har inget egenvärde i sig. Vi återkommer i nästa kapitel till hur ansvar och befogenheter kan fördelas på kollegiala organ och linjeorganisationen. Där kommer vi att fördjupa oss i hur kollegialitet och linjestyrning fungerar i praktiken vid landets universitet och högskolor. Baserat på kollegialitetens och linjestyrningens grundläggande egenskaper, vilket vi behandlat i detta kapitel, och i ljuset av våra observationer från lärosätena kommer vi sedan att diskutera hur beslut ska beredas respektive beslutas i de båda ledningsmodellerna. Utredningens sammanfattande förslag rörande kollegialitet och linjestyrning syftar inte till att stärka den ena ledningsmodellen på bekostnad av den andra. Syftet är att klargöra och stärka båda dessa komponenter i ledningen av lärosätena. Lärosätena måste själva överväga principerna för ansvars- och mandatfördelning och i arbets- och delegationsordningar fastställa hur beredning av och beslut i olika ärenden ska fördelas mellan de kollegiala organen och linjeorganisationen. Kollegialitet och linjestyrning - utredningen föreslår: –att lärosätena klargör principerna för ansvars- och mandat- fördelning mellan kollegiala organ och linjeorganisationen –att de kollegiala organens uppdrag utformas så att kollegiets och medarbetarnas kompetens och kunskap kan tillvaratas i ledningen av lärosätet. 6Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor Universitet och högskolor i är av mycket varierad storlek och inriktning. Det är därför naturligt att verksamheterna leds och organiseras på olika vis vid olika lärosäten. I detta kapitel görs en genomgång av hur ledning organiseras och hur verksamheten styrs vid de svenska lärosätena. Genomgången syftar till att beskriva vilken typ av mandat och ansvar de olika organen har formellt och i praktiken. Med ledningsorgan avses dels enskilda beslutsfattare, dels olika typer av beslutande eller beredande organ vid lärosätet. Syftet med kapitlet är att göra en beskrivning och lyfta goda exempel, men även diskutera olika problembilder. Det har under utredningens gång blivit tydligt att kunskaperna om hur ledning är organiserad och fungerar vid olika universitet och högskolor är begränsad. Utredningen hoppas därför kunna bidra till en ökad kunskap om detta. Kapitlet utgör en sammanställning av: •de iakttagelser som utredningen gjort vid besök och intervjuer, •en genomgång av styrdokument såsom arbetsordningar, organisationsplaner samt besluts- och delegationsordningar, •en enkätstudie som utredningen skickat till lärosätena. Vi redovisar resultaten tillsammans med våra reflektioner varefter vi lämnar ett antal förslag till lärosätena. Vi vill här återigen tydliggöra att vi valt att använda begreppen ”fakultetsnämnd”, ”institution”, ”dekan” och ”prefekt” och med det inkludera organ respektive ledare/chefer Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor med motsvarande funktion men med annan benämning.1 Vid flera lärosäten heter fakultetsnämndens motsvarighet fakultetsstyrelse eller utbildnings- och forskningsnämnd/styrelse och prefekt motsvaras av akademichef eller skolchef. Som nämnts i kapitel 2 innebär indelningen i fakultet/motsvarande samt institution/motsvarande att det förekommer jämnstora organisatoriska enheter inom olika kategorier i tabellerna i kapitel 6 och 7. En fakultet vid en liten högskola kan i vissa fall motsvara en institution vid ett stort universitet vad avser resursomsättning och antal anställda. Skillnaderna i storlek kan även variera mycket mellan exempelvis institutioner inom ett och samma lärosäte. Vi har dock valt att använda oss av dessa kategoriseringar, dels för att göra de organisatoriska strukturerna överskådliga, dels för att dessa kategorier är de mest vedertagna. Vi kommer dock löpande att kommentera denna kategorisering till exempel när förklaringar till olikheterna i struktur finns i storleken på verksamheten. 6.1Varför kartlägga organisation och ledningsstrukturer? Svaret på rubrikens fråga finns övergripande i kapitel 5 men vi vill här kort redovisa varför utredningen valt att särskilt fokusera på lednings- och beslutsstrukturer. förväntas och krävs att lärosätena fungerar som sammanhållna organisationer, vilka har kapacitet att arbeta mot organisationens målsättningar i en mer konkurrensutsatt omgivning. En rimlig utgångspunkt är att organisationsstrukturen spelar roll för ledarskapet. Utformningen av organisationen är avgörande för ledningens förmåga att se till helheten och avväga resurser och insatser för att stärka denna. I detta kapitel kommer vi därför beskriva och diskutera hur och var den formella och informella beslutsmakten ligger inom organisa- tionen. De formella systemen är kartlagda genom en beskrivning av hur respektive lärosäte är organiserat. Beskrivningarna över formella beslutsmandat utgår från olika styrdokument, lärosätenas 1 Tolkningen av vad som utgör motsvarande funktion har för tabellerna gjorts av Lednings- utredningen, efter faktagranskning av de ingående lärosätena. För enkäten och intervjuer har tolkningen gjorts av respektive lärosäte. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor Beskrivningen av informell praxis utgår från de möten och intervjuer som genomförts. Med kollegiala organ menar vi här organ som består av en eller flera lärarrepresentanter. Dessa organ arbetar ofta med frågor som rör utbildning och forskning. Inom uppdraget kan organet även hantera frågor om ekonomi och anställnings- och befordrings- ärenden. Med lärarrepresentanter avses personer som utsetts genom en process där lärare, forskare och ibland övriga anställda involverats genom valförfarande, nomineringsförfarande eller liknande. Fokus i kapitlet är fakultetsnämnd/fakultetsnivån och institutionsnivån med sina olika ledningsorgan, men även andra former av lednings- organ som ingår i styrningen av lärosätet. 6.1.1Samspel mellan linje och kollegialitet som utgångspunkt I föregående kapitel konstaterade vi att linjestyrning och kollegialitet bäst betraktas som nödvändiga komplement snarare än varandras motsatser. Det finns en tendens till att beskriva dessa ledningsmodeller som idealbilder och nidbilder vilka står i ett motsatsförhållande till varandra. Utredningen vill inte bidra till att förstärka sådana stereotypa bilder av vare sig den ena eller den andra formen. Syftet är snarare att problematisera och tydliggöra hur formerna samspelar och definieras vid universitet och hög- skolor . Linjestyrning och kollegialitet karaktäriseras ibland lite för- enklat som styrning ovanifrån, top-down, respektive styrning underifrån, bottom-up. En extrem form av styrning underifrån skulle vara att alla frågor initieras och beslutas av de enskilda lärarna och forskarna och övrig personal för att sedan följas av överordnat organ och lärosätesledningen. Mer balanserat kan man säga att styrning underifrån utgår från den lägsta organisatoriska enheten och/eller forskargrupper. Omvänt utgör en renodlad toppstyrning genom linjen att alla beslut fattas i lärosätets ledning och sedan följer chefshierarkin ned för att verkställas. Renodlade varianter av den ena eller den andra ledningsmodellen är sannolikt praktiskt omöjliga vid ett universitet eller en högskola. Synpunkter som framförts till utredningen är att det är helt centralt för ett lärosätes ledning att kunna hantera de två formerna och att just Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor förmågan till detta är kärnan i det akademiska ledarskapet. Det bör vara en balans mellan formerna där medarbetarnas kreativitet och kunskap tillvaratas i kombination med att det finns en fungerande beslutsstruktur som inte präglas av egenintressen eller konflikt- rädsla, utan av tydlighet och saklighet. Utredningens övergripande intryck är att det finns en variation av uppifrån- och nedifrån-styrning vid alla universitet och hög- skolor i . Enligt utredningens erfarenhet inkluderas i princip alltid någon form av samråd och kollegialt inflytande i den strategiska utvecklingen av lärosätet. Denna blandning av ledningsmodeller återfinns även vid de lärosäten som ingår i utredningens internationella utblick (se kapitel 11). Tyngdpunkten kan ligga åt det ena eller det andra hållet, top-down eller bottom-up. I kapitel 11 redovisas exempelvis att vid (), () och École Polytechnique Fédérale de () leds den strategiska utvecklingen tydligt av centrala ledning medan maktens tyngdpunkt, relativt sett, är placerad längre ner i organisationen vid universiteten i , och . Slutsatserna av den internationella utblicken tyder på att en balans mellan linjestyrning och kollegialitet är nödvändig. Vissa av fallstudierna i den internationella genom- gången pekar på att alltför starka kollegiala organ kan agera konserverande som en alltför stark central styrning kan verka splittrande på ett lärosäte. Lösningen bör, enligt utredningen, inte ligga i att göra den ena ledningsmodellen starkare på den andras bekostnad, utan att klargöra deras huvudsakliga funktion, i syfte att göra både linje och kollegiala organ starka och funktionella. För att få kunskap om hur de formella beslutsstrukturerna ser ut är några av lärosätenas styrdokument av avgörande betydelse. I kapitel 4 beskrevs hur reformerna för ökad handlingsfrihet för universitet och högskolor 1993 och 2011 innebar att lärosätena behövt ta ställning till hur det ökade utrymmet för självbestämmande ska tas Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor i anspråk vad gäller den interna organisationen, ledningen och styrningen. I samband med autonomireformen infördes en bestäm- melse i högskoleförordningen (1993:100) om att lärosätets styrelse ska besluta om en arbetsordning med viktigare föreskrifter om högskolans övergripande organisation, delegering av beslutande- rätt, handläggning av ärenden och formerna i övrigt för verksam- heten, om inte annat är föreskrivet i lag eller förordning.2 Arbets- ordningen utgör därmed ett centralt styrdokument vid universitet och högskolor eftersom det där skrivs fram hur verksamheten organiseras, vilka beslutande respektive beredande organ som finns, hur dessa är sammansatta samt vilka områden de ansvarar för. Denna reglering är därmed relativt ny. De flesta universitet och högskolor hade inte tidigare någon arbetsordning varför författ- ningsändringen innebar ett omfattande arbete med att utforma styrdokument internt vid lärosätena. Autonomireformen har på det viset lett till att universitet och högskolor själva behövt tydliggöra det formella sambandet mellan organisationens olika nivåer. I arbetsordning, besluts- och delegationsordning, organisationsplan och motsvarande styrdokument klargörs hur mandat och befogenheter inom lärosätet utgår från styrelse och rektor. Även avregleringarna vad gäller läraranställningar som trädde i kraft föranledde interna arbetsprocesser med reviderade anställningsordningar. Det är således dessa styrdokument som stått i fokus för utredningens kartläggning av de formella organisations- och beslutsstrukturerna. 6.2Universitets och högskolors organisation Utredningen har låtit göra en sammanställning över hur universitet och högskolor organiserar sin verksamhet. Sammanställningen är baserad på den formella organisationsstrukturen vid varje lärosäte. I tabell 6.1 nedan sammanfattas i kolumn två, Organisation, hur lärosätet är organiserat och hur enheterna benämns, exempelvis områden, fakulteter, institutioner, skolor, akademier, sektioner 2 2 kap. 2 § högskoleförordningen. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor eller avdelningar.3 Lärosäten som har fakultetsnämnder men där lärosätets verksamhet primärt är organiserad i institutioner, akademier eller liknande är inte kategoriserade som om de har fakulteter. Dessa lärosäten har vanligen en matrisorganisation där fakultetsnämnden befinner sig utanför linjen. Kolumn tre, , beskriver kort lärosätets över- gripande nämndstruktur. Då utredningen diskuterar kollegiala organ är det primärt denna typ av nämnder som avses. Nämnderna följer ofta, men inte alltid, organisationsindelningen. Med nämnder menas i detta sammanhang organ som arbetar med frågor som rör utbildning och/eller forskning och som innehåller lärar- representanter. Generellt är majoriteten av personerna som ingår i nämnderna vetenskapligt kompetenta. Råd kan också ingå i vad som här menas med nämndstruktur. Namnet är därmed inte avgörande. Med lärarrepresentanter menas att dessa på något sätt utses av lärarna och/eller forskarna inom den berörda verksam- heten (men i vissa fall även övriga anställda) genom exempelvis valförfarande, nomineringsförfarande eller av en annan nämnd där lärarrepresentanter ingår.4 I tabellen innefattas inte råd/organ som utses helt av en beslutsfattare för att stödja denne i beslutsfattandet, exempelvis rektorsråd eller akademichefens ledningsgrupp.5 3I de flesta fall där organisatoriska enheter som centrumbildningar, forumbildningar eller institut, av lärosätet anses motsvara en institution så ingår de i översikten som ”institutioner”. I annat fall ingår de inte i översikten även om denna typ av enheter kan finnas vid lärosätet. 4Se även avsnitt 5.2.2, kapitel 5. En beslutsfattare som rektor, dekan, prefekt eller mot- svarande kan formellt utse lärarrepresentanterna. I många av nämnderna utser även rektor, dekan, prefekt eller motsvarande beslutsfattare ordföranden i nämnden. Även de nämnder där lärarrepresentanter utses av alla anställda, och inte enbart av lärare, ingår. I avsnitt 6.2.1 diskuteras val till och sammansättning av kollegiala organ. 5Rådgivande organ på central nivå behandlas i avsnitt 6.5. Tabellen utgör inte en uttömmande beskrivning av alla nämnder eller råd vid ett lärosäte. Nämnder som finns på programnivå eller så kallade ämnesråd finns till exempel inte med. Inte heller ingår nämnder eller råd med ett uttalat fokus mot någon fråga (likavillkors-grupper, miljöråd, etc.). SOU 2015:92 Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor 3 områdesnämnder (varav två tillika 8 fakultetsnämnder (varav 2 tillika 2 centrala nämnder: 8 fakulteter (+ en 1 central nämnd: 8 fakultetsstyrelser + LUN6 4 fakulteter (varav en 4 fakultetsnämnder (varav en tillika 3 fakultetsstyrelser + 1 områdes- nämnder för utbildning och forskning inrättade av respektive styrelse 3 centrala nämnder: Styrelsen för forskning, Styrelsen för forskarutbild- ning och Styrelsen för utbildning 10 skolor (motsv. strategiska råd vid varje skola 2 fakultetsnämnder + LUN 5 fakultetsstyrelser + LUN 6 LUN: . Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor SOU 2015:92 3 fakultetsnämnder + LUN 1 central nämnd: 1 central nämnd: Forsknings- och 2 centrala nämnder: Grundutbildnings- nämnden och Forsknings- och forskar- 2 centrala nämnder: Forsknings- och utbildningsnämnden och Nämnden för konstnärlig forskning och utbildning 1 central nämnd: Utbildnings- och 1 central nämnd: Utbildnings- och 1 central nämnd: Forsknings- och 3 centrala nämnder: , och samhälle och och miljö 2 centrala nämnder: Forsknings- och 3 centrala beredningsorgan: SOU 2015:92 Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor 1 central nämnd: Nämnden för konstnärligt utvecklingsarbete + LUN 1 central nämnd: Utbildnings- och 1 central nämnd: Utbildnings- och 1 central nämnd: , 3 utbildningsnämnder (en per skola) 1 central nämnd: forskarutbildning nämnder/råd finns vid fackhögskolorna 2 centrala nämnder: Faculty and Tolv lärosäten har valt att organisera verksamheten i fler än en fakultet och använder sig av begreppet fakultet som organisatorisk enhet. Vid enfakultetslärosäten som och har institution kategoriserats som den första organisatoriska enheten för verksamheten. Ett par lärosäten är indelade i olika skolor. Skolorna vid konstnärliga högskola och har kategoriserats som att de motsvarar fakulteter.7 Kungl. Tekniska högskolans skolor har däremot kategoriserats som motsvarande institutioner (jämförelse- vis stora institutioner). har i sammanställningen inte klassificerats som att det har den organisatoriska enheten fakultet, då institutionerna förefaller vara den primära organisa- tionsindelningen.