sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — Detta innebär däremot en fördel när det gäller accep- tansen eftersom fastighetsägare inte får några höjda skattesatser. Tillfällig infrastrukturskatt är en metod för att fånga nyttorna som uppstår i fastigheter som är bebyggda, såväl bostäder och loka- ler som industrier, till följd av utbyggnaden av en höghastighets- järnväg. I likhet med övriga metoder för värdeåterföring bör den infånga- de delen av nyttorna endast utgöra en del av den nytta som uppstår, både för att få acceptans från fastighetsägare och minska risken att det blir oattraktivt att nyttja området närmast stationerna. Av sam- ma anledning är det viktigt att den effekt som ska beskattas är tydlig och att eventuella gränsdragningsproblem kan undvikas, till exempel att två likvärdiga fastigheter beskattas olika. Vi bedömer därför att infrastrukturskatten bör införas i ett begränsat omland med tydlig närhet till stationen. Om omlandet begränsas till gångavstånd till stationerna är det få småhus som berörs, vilket vi ser som en fördel ur acceptanshänseende. För att minska problemet med randeffekter kan olika zoner med nivåer som anpassas till hur stor påverkan från höghastighetsjärnvägen är övervägas. Vi föreslår att skatten ska vara statlig, då dess syfte är att finan- siera statlig infrastruktur. Med en statlig skatt minskar transak- tionskostnaderna. Vi ser dock att det är viktigt att kommunerna är engagerade i den lokala implementeringen av skatten. Vi ser fördelar med att enbart beskatta värdet på marken inklu- sive de byggrätter som finns (byggrättsvärdet), i stället för värdet på hela fastigheten inklusive byggnaden och dess beskaffenhet. Skälet till denna bedömning är att det skapar incitament att bygga på obe- byggd mark för att finansiera skatten, som man kommer ifrån det negativa incitament som skatt på fastigheter kan leda till, att det byggs i för liten utsträckning, på grund av att högre exploa- tering och bättre kvalitet leder till högre skatt. Då metoderna ovan beskattar samma värde (infrastrukturens medförda värdeökning för fastigheter) finns en risk att värdet be- skattas . Metoderna kan med andra ord vara överlap- pande helt eller delvis. Värdestegringsersättning är föreslagen som ett kommunalt verktyg medan infrastrukturskatt är föreslagen som ett statligt verktyg. Beroende på hur den tillfälliga infrastrukturskat- ten utformas kan olika undantag göras, exempelvis för fastigheter som erlagt värdestegringsersättning. Införandet av en infrastruktur- skatt kräver en lagändring eller en ny lag, och hur en sådan bör ut- formas kräver vidare utredning. För att få en uppfattning om de ovanstående föreslagna finansier- ingskällornas potential har översiktliga beräkningar genomförts. Beräkningarna bygger på antaganden och uppskattningar. Utfallet ska läsas som en ungefärlig storleksordning. De ökade intäkterna från planvinster för kommunerna som upp- står som en effekt av höghastighetsjärnvägen uppskattas till 130 mil- joner kronor per år.64 Dessa kan antas börja falla ut från det att beslutet om att bygga höghastighetsjärnvägen tas till efter öppnandet. Sedan antas de största värdena vara realiserade. Detta kan användas för att betala amorteringar och räntor på kommunala lån som tas upp för att finansiera ett medfinansieringsbidrag. En uppskattning av möjliga intäkter för kommunerna från en värdestegringsersättning visar på en potential priser om tio år.65 Detta kan användas för att betala amorteringar och räntor på kommunala lån som tas upp för att finansiera ett medfinansieringsbidrag. Inkrementella skatteökningar beräknas ge en ungefärlig potential för intäkter på 40–priser, om lokaler på gångavstånd till stationerna längs höghastighetsjärnvägen omfattas.66 Utöver en viss förväntanseffekt före öppnandet, kom- mer intäkterna framförallt realiseras efter att höghastighetsjärn- vägen tagits i bruk. Intäkterna kan användas för att betala amorter- ingar och räntor på statliga lån. Potentialen för en tillfällig infrastrukturskatt har beräknats över- siktligt baserat på ett antagande om ett taxeringsvärde på 0,2 pro- cent på de fastigheter (både mark och byggnad) som befinner sig 64Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8). inom gångavstånd från stationen. Detta visar på en intäkt om i storleksordningen priser.67 Om skatten i stället tas ut på byggrättssvärdet behöver skattesatsen justeras upp för att ge en potential i samma storleksordning. Vi har antagit att skatten tas ut under . Intäkterna kan användas för att betala amorteringar och räntor på statliga lån.68 Kommersiella lokaler i stationer bör beskattas på samma sätt som andra kommersiella lokaler och intäkterna användas i finan- sieringen. Vi föreslår att statlig skatt på kommersiella lokaler i stationer ut- reds och att i första hand intäkter från skatten på de stationer som tillkommer längs höghastighetsjärnvägen används i finan- sieringen. Även intäkter från befintliga stationer längs höghastig- hetsjärnvägen och eventuellt från stationer i resten av landet och flygsplatser skulle kunna användas i finansieringen. Vi ser fördelar med att införa skatt för de kommersiella delarna av stationer och flygplatser, eftersom den konkurrensfördel som dagens undantag från beskattning innebär då skulle undvikas. Vi anser därför att beskattning av de kommersiella delarna av stationer och flygplatser bör införas. I första hand bör skatteintäkter från tillkommande stationsbyggnader längs med höghastighetsjärnvägen användas i finansieringen, eftersom dessa har ett direkt orsakssam- band med höghastighetsjärnvägen. Vi bedömer att även intäkter från de befintliga stationsbyggnaderna längs med den nya järnvägen kan användas i finansieringen då de har en koppling till investering- en. Eventuellt kan även övriga intäkter, från skatt på stationsbygg- nader i resten av landet och på flygplatser, användas i finansier- ingen. Beskattningen innebär en lagändring som behöver utredas. 67Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8). En översiktlig beräkning av möjliga intäkter från en beskattning av tillkommande stationsbyggnader längs med höghastighetsjärnvägen, visar att detta handlar om i storleksordningen 5 till 10 miljoner kro- nor priser. Intäkterna från befintliga stationer längs höghastighetsjärnvägen uppskattas till cirka 25 till 30 miljoner kro- nor . Beskattning av stationsbyggnader i resten av landet och av flygplatser ger i storleksordningen ytterligare 20 till . Då de föreslagna finansieringskällorna realiseras sent bedömer vi att lån bör tas upp, som sedan återbetalas med finansierings- källorna. Vi bedömer att lånen kan tas upp av staten, i enlighet med bedömningen i infrastrukturpropositionen . Vi be- dömer att medfinansieringen bör överföras , vil- ket innebär att kommuner och landsting kan behöva ta upp lån. Vi bedömer att de föreslagna finansieringskällorna kan finansie- ra uppskattningsvis av investeringskostnaden. Vi föreslår att de föreslagna statliga finansieringskällorna som realiseras efter byggtiden används för att amortera och betala räntor på lån som tas upp i . Vi föreslår att medfinansiering från kommuner och landsting överförs . De flesta föreslagna alternativa finansieringskällorna har det gemen- samt att de börjar realiseras efter att höghastighetsjärnvägen öppnat eller . För att dessa ska kunna användas för att finansiera höghastighetsjärnvägen krävs därför lån. I de fall som intäkterna kommer till staten föreslår vi att lån tas upp i . Detta är i enlighet med infrastrukturpropositionen där 69 Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8). regeringen skrev att lånefinansiering ska vara möjlig förutsatt att återbetalningen inte belastar statsbudgeten eller den offentliga sek- torns finansiella sparande.70 De föreslagna finansieringskällorna är direkt kopplade till genomförandet av höghastighetsjärnvägen och kan användas för att amortera och betala räntor på lånet, vilket gör att vi bedömer att detta är uppfyllt. Intäkter som tillfaller kommuner kan användas för att finansiera medfinansiering, och vi föreslår att medfinansieringen överförs de år då kostnaden uppstår, vilket innebär att även kommunerna be- höver ta upp lån. Storleken på medfinansieringen beror på utfallet av förhandlingen. De föreslagna finansieringskällorna kan finansiera uppskatt- ningsvis av investeringskostnaden, beräknat på ett spann för kostnaderna på 190 till 335 miljarder kronor71 samt två alternativa återbetalningstider (till 2055 och 2065).72 I den mån EU-bidrag kan erhållas bedömer vi att det ska använ- das för att minska behovet av statligt anslag. Vi har inte gjort några ytterligare bedömningar angående EU-bidrag då detta enligt vårt direktiv är en fråga för regeringen. Vägslitageskatt, flygskatt och trängselskatter anser vi inte bör användas i finansieringen då de inte har något orsakssamband med höghastighetsjärnvägen. Vi bedömer att vägavgifter inte är möjliga att använda för att finansiera höghastighetsjärnvägen enligt gällande rätt. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem. 71Se avsnitt 3.1 Kostnad för höghastighetsjärnvägen. 72Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8). Vi bedömer att vägslitageskatt inte bör användas i finansieringen. Införandet av en vägslitageskatt har inget orsakssamband med in- vesteringen i höghastighetsjärnväg, vilket gör att intäkterna uppstår oberoende av den nya järnvägen. Det finns dock en koppling mel- lan höghastighetsjärnvägen och vägslitageskatt, i och med att hög- hastighetsjärnvägen avlastar den befintliga järnvägen och därmed ger godstrafiken ett ökat utrymme på spåren. Detta bidrar till den överflyttning från lastbilstrafik till järnväg som vägslitageskatten syftar till, framförallt i som berörs mest av höghastig- hetsjärnvägen. En uppskattning av storleksordningen på intäkterna från vägslitageskatten i den södra delen av är cirka en mil- jard kronor om året.73 Om denna del skulle användas i finansier- ingen av höghastighetsjärnvägen fördubblas den andel av höghas- tighetsjärnvägen som kan finansieras. Vi bedömer att inte heller flygskatten bör användas för finan- siering av höghastighetsjärnväg, eftersom inte heller den har ett orsakssamband med höghastighetsjärnvägen. Flygskatten har också en viss koppling till höghastighetsjärnvägen eftersom den bidrar till att flytta över resenärer från flyg till järnväg. Flygskatten har dock även negativa effekter i form av exempelvis minskad turism och minskad konkurrenskraft hos svenska företag. kan till viss del kompenseras av höghastighetsjärnvägen, men norra får ingen eller mycket liten förbättring av höghastighetsjärn- vägen. Till följd av de långa avstånden är dessutom norra mer beroende av flyg än . Flygplatserna i norra är små och skulle drabbas hårt av ett minskat resande med risk för nedläggning som följd. Detta skulle potentiellt kunna resultera i minskade arbetstillfällen, inte minst i glesbygden. Möjligheterna att höja start- och landningsavgifter bör däremot utredas vidare. Då dessa sannolikt endast skulle gälla statliga flygplatser finns en bättre geografisk överensstämmelse med höghastighetsjärnvägen. Vi bedömer att intäkter från eventuella höjningar eller utvidg- ningar av trängselskatter skulle gå till att finansiera lokal eller regio- nal infrastruktur och därmed inte heller kan användas i finansier- ingen av höghastighetsjärnvägen. Den har dessutom inte något orsakssamband med höghastighetsjärnvägen. Dessutom förutsätter införande eller utökning av trängselskatter en lokal förankring, och 73 Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8. vad intäkterna används till har varit en viktig aspekt i både i den politiska förankringen och för invånarnas acceptans. Vi bedömer att vägavgifter inte är möjliga att använda för att finansiera höghastighetsjärnvägen enligt dagens lagstiftning. 3.9.3Medfinansiering från kommuner och landsting Medfinansiering ska baseras på de nyttor kommuner och lands- ting får av höghastighetsjärnvägen. Nyttorna bör vara sådana som kommunen kan realisera, vilket framförallt är ökade fastig- hetsvärden. En del av kommunernas och landstingens nyttor bör gå till medfinansiering. Även förskottering kan bli aktuellt i syfte att tidigarelägga investeringen. Medfinansiering ska baseras på de nyttor kommunen eller lands- tinget får av höghastighetsjärnvägen. Sverigeförhandlingen har där- för efterfrågat ett underlag från kommuner och landsting om vilka nyttor de får av en höghastighetsjärnväg, för att förhandlingen om medfinansiering ska kunna baseras på väl förankrade nyttoberäk- ningar. Medfinansieringen ska dock endast utgöra en del av de nyt- tor som kommuner och landsting får. Den tydligaste nyttan som är möjlig att kapitalisera är ökade fastighetsvärden, men även en generell positiv effekt på arbetsmark- naden, näringslivets konkurrenskraft och den ekonomiska utveck- lingen kan ge ökade intäkter exempelvis i form av en inkrementell ökning av inkomstskatten. Med hjälp av de verktyg vi föreslår för att återföra värden som höghastighetsjärnvägen skapar i kommunen, får kommunerna reella medel till finansieringen av medfinansieringsbidraget. Medfinansier- ingsbidraget ska därmed inte behöva konkurrera med kommunens ordinarie utgifter. Den del som kommunerna bidrar med till höghastighetsjärn- vägen föreslår vi att de överför till staten . Det innebär att kommunerna behöver ta upp lån, som sedan åter- betalas med intäkterna. Storleken på den del som kan användas för medfinansiering bör därför beräknas försiktigt eftersom den base- ras på beräkningar av förväntade framtida intäkter som är behäftade Detta för att minimera risken att kommuner får svårt att betala tillbaka lånen de tagit för att finansiera medfinan- sieringsbidraget. Hur stor medfinansieringen slutligen blir beror på utfallet av förhandlingen. 3.9.4Finansieringens fördelning över tiden Vår bedömning är att den samlade potential som förslagna finan- sieringskällor ger kan finansiera i storleksordningen av kostnaden. De övriga kommer därmed belasta statsbudgeten. omfattande investeringskostnader gör att vi bedömer att den del som ska finansieras med anslag inte kan belasta infrastrukturanslaget med den storleksordning det har . Vi anser att det är rimligt att överväga avsteg från huvud- regeln om finansiering med anslag, som täcker kostnaderna de år de uppstår, och i stället fördela finansieringen . Detta innebär att investeringen ställs mot andra utgifter längre fram i tiden. Motivet är att höghastighetsjärnvägen är en ny generation järnväg, med stora kostnader som ger nyttor långt in . Vår bedömning är att den samlade potential som förslagna finansier- ingskällor ger kan finansiera i storleksordningen av kostnaden, beräknat på ett spann för kostnaderna på 190 till 335 miljarder kronor74 samt två alternativa återbetalningstider (till 2055 och 2065). I figur 3.5 illustreras hur de föreslagna finansier- ingskällorna förhåller sig till kostnadsprofilen för höghastighets- järnvägen. 74 15- till 85-procentsintervall, se avsnitt 3.1. Kostnad för höghastighetsjärnvägen. miljarder kr, priser Källa: Finansieringskällor – Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8). Investeringskostnaderna för höghastighetsjärnvägen med ett osäkerhetsintevall för 25 till 85 procents sannolikhet. Uppgifter från 20151208. Återstående kostnader behöver finansieras med anslag, antingen direkt då kostnaderna uppstår eller fördelat . Huvudregeln är att transportinfrastruktur finansieras med anslag som täcker kostnaderna då de uppstår. Då vi bedömer att höghastig- hetsjärnvägen inte kan belasta infrastrukturanslaget med den stor- leksordning det har , kan detta göras antingen genom en ut- ökning av infrastrukturanslaget eller med ett särskilt anslag för hög- hastighetsjärnvägen. Om inte utgiftstaket ska höjas innebär detta sannolikt att andra utgiftsområden påverkas dessa år. Vi bedömer dock att det är rimligt att regeringen överväger att sprida belastningen på statens budget över tiden för att minska be- lastningen . Skälet till att överväga att göra dessa avsteg från huvudregeln samt regeringens bedömning att lånefinan- siering ska förutsätta återbetalning med intäkter,75 är att höghastig- hetsjärnvägen är en ny generation järnväg, med stora kostnader som ger nyttor långt in . Eftersom detta skiljer ut hög- hastighetsjärnvägen från andra investeringar i infrastruktur, be- 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem. dömer vi att risken är mindre att dessa undantag bidrar till att prin- cipen om anlagsfinansiering urholkas. om- fattning gör också att vi bedömer att den inte kan komma till stånd utan dessa avsteg. Vi anser även att det är rimligt att framtida skattebetalare är med och betalar för denna investering vars nyttor faller ut så långt fram i tiden. Lånefinansiering, där har en låneram, skulle även enligt kunna innebära stabilare förutsättningar för långsiktig planering och genomförande av hög- hastighetsjärnvägen, vilket skulle ge en ökad kostnadseffektivitet. Om finansiering sprids blir påverkan på andra utgiftsområden mindre men räntor och amorteringar innebär att de i stället påverkas . Det finns flera olika sätt att åstadkomma en fördelning över tiden utan att höja utgiftstaket: xTrafikverket får ett bemyndigande att ta upp lån i Riksgäldskon- toret, vilket innebär att statsskulden ökar. xStatliga tillgångar säljs, vilket minskat lånebehovet men innebär minskade framtida intäkter från statens tillgångar. xDelar av investeringen byggs med OPS (vi bedömer att OPS inte bör användas för hela investeringen), vilket innebär att en privat part lånar för att finansiera höghastighetsjärnvägen. Detta påverkar den framtida statsbudgeten på samma sätt som lån i Riksgälden. Även om inte utgiftstaket behöver höjas innebär alla dessa alterna- tiv ett minskat framtida finansiellt utrymme. Om kostnaden för höghastighetsjärnvägen skjuts bör återbetalningstiden relateras till en bedömning av risker, både avseende nyttan med investeringen och storleken på de intäkter som ska användas för att återbetala lånet. Osäkerheterna kopplade till att den ekonomiska livslängden sträcker sig så långt in i fram- tiden bör även beaktas. Om de resterande av kostnaden finansieras med lån i , som sedan betalas tillbaka med anslag, krävs en årlig anslagsbelastning på uppskattningsvis 6,5 till priser till och med år 2055 för att finansiera höghastighetsjärnvägen. Om återbetalnings- tiden förlängs till 2065 krävs 5,5 till . Uppskattningsvis bedöms räntekostnaderna bli 65 till med en återbetalningstid till 2055 och 100 till med en återbetalningstid till 2065, givet en realränta på 3,3 procent.76 Offentlig-privat samverkan (OPS) anser vi kan vara intressant för delar av höghastighetsjärnvägen om vidare utredning visar att det kan ge effektivitetsvinster. Anledningen till att vi bedömer att endast delar av höghastighets- järnvägen kan vara aktuella för OPS är att projektet är för om- fattande och därmed skulle innebära för stora risker, både för sta- ten och för den privata parten, särskilt som OPS använts i så liten utsträckning i . Vi anser dock att OPS kan övervägas för en del av projektet. Ytterligare en fördel med att dela upp projektet, utöver att riskerna blir mindre, är att de delar av projektet vars risker kan påverkas av ett OPS-bolag kan läggas i OPS-delen, medan de delar med risker som är svåra att påverka för ett OPS- bolag, kan läggas på staten. Därmed minskar riskpremien som sta- ten behöver betala som effektivitetsincitamentet blir kvar. En nackdel med en uppdelning är att den kan medföra gräns- dragningsproblematik, vilket ställer än större krav på avtalsskedet. Innan ett beslut om eventuell OPS-upphandling tas, bör flera aspekter analyseras, för att få en uppfattning om det är möjligt att uppnå effektivitetsvinster med ett OPS-upplägg som kompenserar ökade kapital- och transaktionskostnader, särskilt mot bakgrund av omfattande effektiviserings- och produktivitetsarbete. Inför ett beslut om att genomföra en del av höghastighetsjärnvägen som ett OPS-projekt samt vid utformning av upplägget, bedömer vi att bland annat följande bör beaktas: 76 Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8). xRiskerna i projektet behöver utredas så att de läggs på den part som hanterar dem bäst. Delar som vi bedömer inte lämpar sig är till exempel markarbeten och tunnelarbeten, där riskerna för kost- nadsökningar till stor del inte går att påverka. Vi bedömer inte att ett OPS-projekt ska inkludera några risker kopplade till antalet resenärer, då en sådan risköverföring skulle kosta för mycket. xBeroende på storlek på den del som upphandlas med OPS, kan kapitalkostnaden minskas genom att staten står för eller lämnar garantier för delar av kapitalet. Den privata delen ska dock vara tillräckligt stor för att effektivitetsincitamentet ska vara tillräck- ligt och balanserade omförhandlingar ska kunna göras. xDe delar av projektet som väljs ut som OPS-projekt bör ha så stora frihetsgrader och så få restriktioner som möjligt för att möjliggöra kreativa lösningar från projektbolaget. xAvtalstiden bör vara tillräckligt lång för att minska risken att kostnaderna optimeras för ett kort tidsperspektiv. xAvtalen bör skrivas för att minimera risken för omförhandling, till exempel genom realistiska underlag och hantering av risker kopplade till omvärldsfaktorer. Vi kommer inom vårt fortsatta arbete att vidare undersöka möjlig- heterna med OPS. Försäljning av statliga tillgångar Försäljning av statliga tillgångar är ett alternativ till statlig upp- låning, som kan användas som komplement för att minska låne- behovet. De tillgångar som vi bedömer skulle kunna övervägas att säljas skulle kunna ge en potential likvid på , där det högre beloppet är att betrakta som ett bruttobelopp medan det lägre är med hänsyn tagen till statens ambition att behålla ett visst ägarinflytande. I bilaga 7 finns en närmare beskrivning av vilka till- gångar det handlar om. Försäljning av dessa tillgångar kräver ytterli- gare utredning, både för att landa i vilka tillgångar som bör säljas, när de skulle kunna säljas och en noggrannare uppskattning av deras värde. 4 Konsekvenser av förslagen I det här kapitlet redogör vi för konsekvenserna av de förslag som lämnats avseende kommersiella förutsättningar för trafik respektive finansiering för höghastighetsjärnvägen. 4.1Om denna konsekvensanalys – principer och analysstruktur Konsekvenserna har analyserats utifrån kraven i Kommittéförord- ningen (1998:1474). Då delrapporteringen inte inkluderar konkreta förslag om nya eller ändrade regler aktualiseras inte Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. För vart och ett av de aktuella förslagen presenteras konsekvens- analys i termer av: 1.förslagens påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kom- muner, landsting, företag eller andra enskilda, samt beräkning av dessa konsekvenser 2.samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt 3.förslag till finansiering för kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar för staten, kommuner eller landsting 4.konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. För övriga typer av konsekvenser har en övergripande bedömning gjorts och de aktuella förslagen innebär enligt denna bedömning inga konsekvenser i dessa avseenden: xförslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebygg- ande arbetet xpåverkan på sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. xkonsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags xkonsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män xkonsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Inledningsvis presenteras dock en analys av nollalternativet, det vill säga att höghastighetsjärnvägen finansieras med anslag enligt huvud- regeln.