sou · H4B319 · 2016-03-11 00:00:00 — Principer vid en eventuell konflikt mellan bestämmelser och inhemsk lagstiftning Utgångspunkten för utredningens arbete är att ska ges status av vanlig lag. I syfte att underlätta för olika aktörer redogörs i betänkandet för de principer som kan bli aktuella när det finns en eventuell konflikt mellan den inkorporerade bestämmelser och annan svensk lagstiftning. Det är utredningens bedömning att verkliga konflikter, i betydel- sen oförenlighet eller motstridighet, mellan och annan svensk lagstiftning sällan torde uppkomma. De konflikter som kan uppkomma bedöms kunna lösas med hjälp av olika rättstillämp- Eventuella konflikter bör också vid behov fångas upp i det fortsatta transformeringsarbetet. I samband med att inkorporeringen av i svensk rätt utvärderas finns det anledning att uppmärksamma frågan om hur eventuella konflikter mellan konventionen och lagstiftningen i övrigt har hanterats. I syfte att underlätta för olika aktörer, bl.a. vid rättstillämpning och lagstiftning, redogörs i betänkandet för rättsliga och praktiska frå- gor som rör tolkningen av . En inkorporering av förutsätter att rättstilläm- paren har kunskap om konventionen och om hur den ska tolkas och tillämpas. Utbildning och kompetensutveckling om konvention- ens praktiska tillämpning i förhållande till den egna verksamheten är därför viktigt. Utredningen har varit i kontakt med ett antal myndigheter, samt Kommuner och Landsting (SKL), för att få veta vilket stöd och vilken skriftlig vägledning för tolkningen av de ser behov av i sin verksamhet. Det har därvid uttryckts ett behov av en skriftlig vägledning som kan vara ett stöd vid tolkningen och tillämpningen av den inkorporerade . En sådan vägledning bör utgå från svenska förhållanden. Den bör finnas sam- lad på ett ställe och göras lätt tillgänglig. Åtgärder som kan behöva vidtas med anledning av en inkorporering Även om det endast är originaltexternas lydelse som blir gällande som lag, innehåller inkorporeringslagar som regel en bilaga med konven- tionen i svensk översättning. Utredningen har identifierat vissa brister i den svenska översättningen av och föreslår där- för att det, inför en inkorporering, görs en översyn av den svenska översättningen av konventionen. En inkorporering av kommer sannolikt att väcka frågor som myndigheter och beslutsfattare inte har haft anled- ning att ta ställning till tidigare. Det är därför viktigt att de situation- er som kan komma att uppstå i den praktiska tillämpningen efter det att blivit lag diskuteras i domstolarna och i andra myndigheter. Utredningen föreslår därför att och andra centrala myndigheter i reglerings- brev får i uppdrag att, utifrån respektive myndighets uppdrag och verksamhet, diskutera vilka utmaningar och frågor man kan komma att ställas inför efter en inkorporering. Finns det lagstiftningsbehov är det viktigt att detta påtalas och förs vidare till . En fråga som kan uppkomma i rättstillämpningen är om en viss bestämmelse i konventionen är direkt tillämplig (self-executing). Ytterst får det ankomma på domstolar och andra rättstillämpande myndigheter att, utifrån den specifika situationen, bedöma om en bestämmelse är direkt tillämplig eller inte. För att höja kunskapen och för att så långt som möjligt nå en samsyn föreslås att även denna typ av frågor blir föremål för en diskussion inom domstolarna och övriga rättstillämpande myndigheter. Det har inte ingått i uppdrag att be- handla frågan om effektiva rättsmedel vid överträdelser av konven- tionen. Effektiva rättsmedel rymmer olika aspekter, varav ekonomisk kompensation är en. Med hänsyn till skadeståndsfrågans betydelse och det oklara rättsläget bör frågan om skadestånd vid kränkning av rättigheter enligt uppmärksammas i Regerings- kansliets fortsatta arbete. Oklarheten om reformens konsekvenser på skadeståndsrättens område bör dock inte hindra att konven- tionen inkorporeras. Bedömningar och förslag på de kartlagda områdena Den kartläggning utredningen låtit göra har omfattat områdena barn i migrationsprocessen, stöd och service till barn med funktionsned- sättning, barn som har bevittnat våld inom familjen och barn som har utsatts för våld inom familjen. Utifrån kartläggningsresultaten kan konstateras att inte har fått tillräckligt genom- slag i rättstillämpningen på de fyra utvalda områdena och att det finns tydliga brister i förhållande till barnets rättigheter enligt kon- ventionen. På tre av de fyra kartlagda områdena finns det särskilda bestäm- melser som utgår från artikel 3 om barnets bästa och artikel 12 om barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd. Trots detta har principerna i inte fått ordentligt genomslag. Beträffande barn i migrationsprocessen är det utredningens be- dömning att i ärenden där sökanden är ett barn måste barnets skäl för ansökan utredas och framgå av beslut. Migra- tionsverkets bedömning av skälen för ansökan måste ha barnet i fokus. Bestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 10 § utlänningslagen (2005:716) föreslås få en tydligare koppling till artikel 3 i barn- konventionen genom att det i lagen uttryckligen anges att barnets bästa ska utredas och särskilt beaktas i fall som rör ett barn. Vid bedömningen av barnets bästa ska hänsyn tas till barnets åsikter. Vidare föreslås att det i 1 kap. 11 § utlänningslagen regleras att barnet ska få relevant information om exempelvis sina rättigheter, handläggningen, de beslut som kan komma att fattas och beslutens konsekvenser. Barnet ska också informeras om beslut varigenom ären- det avgörs och de skäl som bestämt utgången. Informationen ska an- passas till barnets ålder, mognad och andra individuella förutsätt- ningar. Den som lämnar informationen ska så långt möjligt försäkra sig om att barnet förstått innehållet i och betydelsen av informa- tionen. För att bättre överensstämma med artikel 12 i barnkonven- tionen föreslås att bestämmelsen i utlänningslagen om barns rätt att få framföra sina åsikter omformuleras och utvidgas till att gälla alla frågor som rör barnet, inte bara frågor om tillstånd. Dessutom före- slås att olämplighetsrekvisitet i nu gällande bestämmelse tas bort. Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet och barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind- rade, LSS, föreslås att nuvarande bestämmelser om barnets bästa och barns möjligheter att få uttrycka sina åsikter får en tydligare koppling till artiklarna 3 och 12 i . Vidare före- slås, på samma sätt som i utlänningslagen, att barnet ska få relevant information anpassad till barnets ålder, mognad och andra indivi- duella förutsättningar och att den som lämnar informationen, så långt möjligt, ska försäkra sig om att barnet förstått informationen. För att få en nationell bild av hur barns rättigheter tillgodoses när det gäller LSS-insatser till barn föreslås att får i upp- drag att genomföra en kartläggning av detta och, utifrån kartlägg- ningsresultatet, lämna förslag till åtgärder. Beträffande barn som bevittnat våld inom familjen visar kart- läggningen att det finns brister i rättstillämpningen, både i förhållan- de till gällande rätt och i förhållande till rättigheterna enligt barn- konventionen. Trots konstaterat behov av stöd och hjälp hos barnet har inte insatser beviljats eftersom inte fått samtycke av vårdnadshavarna eller i vissa fall ens kunnat etablera kontakt med familjen. Det är utredningens bedömning att det måste säkerställas att barn som bevittnat våld får stöd och hjälp av när de är i behov av det. Utredningen delar den uppfattning som LVU- utredningen gett uttryck för i sitt slutbetänkande i fråga om möjlig- heten för socialnämnden att besluta om öppna insatser till barn även om vårdnadshavaren inte samtycker till dem. Såvitt gäller barn som utsatts för våld inom familjen finns det brister i det straffrättsliga skyddet för barn i förhållande till barn- konventionen, både i själva lagstiftningen och i tillämpningen av bestämmelserna. Av kartläggningen framgår bl.a. att åtal i flera fall ogillats eftersom smärta inte ansetts styrkt eller för att den smärta som barnet känt inte varit tillräcklig för att gärningen ska bedömas som misshandel. Smärtrekvisitet och de krav det ställer på ett barn som utsatts för våld medför att barn i praktiken inte ges ett likvärdigt straffrättsligt skydd mot våld som vuxna, något som inte ligger i linje med . Utredningen föreslår att det i 3 kap. 5 a § införs en ny särskild straffbestämmelse om misshandel av barn. För ett så- dant brott döms en förälder eller en person under vars fostran, vård eller tillsyn ett barn står och som tillfogar barnet kroppsskada, sjuk- dom eller smärta eller utsätter barnet för våld eller försätter barnet i vanmakt eller något annat sådant tillstånd. Till skillnad från vad som gäller för misshandel krävs inte att våldet har orsakat smärta. Straffet för misshandel av barn är fängelse i högst eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse . För grov misshandel av barn döms till fängelse i lägst ett och högst eller om brottet är synnerligen grovt till fängelse i lägst fyra och högst . Brotten benämns misshandel av barn respektive grov misshandel av barn. På en rad rättsområden finns i speciallagstiftningen särskilda bestämmelser om bl.a. barnets bästa och om barnets rätt att få ut- tryckta sina åsikter. Trots detta har kartläggningen visat att barn- konventionens grundprinciper, som särskilt omfattats av kartlägg- ningen, fått dåligt genomslag i den praktiska tillämpningen. Även om kartläggningen varit begränsad till särskilt angelägna områden före- slås, som ett utflöde av kartläggningsresultaten, att det i förvaltnings- lagen (1986:223) och i förvaltningsprocesslagen (1971:291) införs en ny bestämmelse enligt vilken barnets bästa ska utredas och sär- skilt beaktas i ärenden och mål som rör barn. Ett barn ska få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Bedömningar och förslag utifrån generella iakttagelser Trots olikheter mellan de kartlagda områdena är bristerna likartade. Detta ger anledning att anta att motsvarande brister i rättstillämp- ningen i förhållande till finns även inom andra områden än de som ingått i kartläggningen. Utöver de lagstiftnings- åtgärder som föreslås på vissa av de kartlagda områdena lämnas i betänkandet förslag på generella åtgärder för att konventionens rättig- heter ska få bättre genomslag i rättstillämpningen och i samhället i stort. Det är utredningens bedömning att principen om barnets bästa som ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser bör få ökat genomslag i det fortsatta transformeringsarbetet. I transformeringsarbetet behöver barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade säker- ställas. Det bör vidare tydliggöras att barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade utgör en väsentlig del vid bedömning- en av barnets bästa. En viktig fråga att uppmärksamma är också frågan om hur vårdnadshavarens bestämmanderätt förhåller sig till barnets rätt att komma till tals. Bestämmelser som innehåller begräns- ningar eller förbehåll när det gäller rätten för barnet att uttrycka sina åsikter bör ses över. Utredningen bedömer vidare att bör synlig- göras i förarbeten där konventionen kan vara av relevans. Sådana förarbeten bör på ett tydligt sätt hänvisa till be- stämmelser och hur dessa bör tolkas med stöd av bl.a. barnrätts- kommitténs allmänna kommentarer. I betänkandet föreslås även att om förslagen i ett betänkande har betydelse för barns rättigheter, ska konsekvenserna i det avseendet redovisas. En bestämmelse om detta tas in i 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Möjlighet att kunna utkräva rättigheterna För att rättigheterna i ska ha betydelse för barnet måste det enligt barnrättskommittén finnas effektiva rättsmedel vid kränkningar av rättigheterna. Det finns ett behov av att stärka barns möjlighet att utkräva sina rättigheter. Det är därför viktigt att säker- ställa att barn har kunskap om och tillgång till myndigheter som är centrala för att säkerställa rättigheterna. Utredningen föreslår att statliga myndigheter som är centrala för att säkerställa barnets rättig- heter får i uppdrag att vidta åtgärder för att göra den egna myndig- hetens verksamhet, eller den verksamhet myndigheten ansvarar för, känd, tillgänglig och anpassad för barn. bör få i uppdrag att bistå de berörda myndigheterna i arbetet med detta. Det är vidare utredningens bedömning att regeringen bör utreda om bör ges möjlighet att föra talan för enskilda i de fall frågan är av särskild betydelse för rättstillämpningen eller på annat sätt är av särskilt intresse för genomförandet av barnkon- ventionen. Administrativa och andra åtgärder har nått långt i sitt strategiska arbete, också i relation till länder som har inkorporerat . Trots detta har barnkon- ventionen inte fått det genomslag i rättstillämpningen som man hade kunnat förvänta sig. I betänkandet föreslås att regeringen genom- för ett kunskapslyft för att höja kompetensen om barnkonven- tionen, de fakultativa protokoll som har tillträtt och barnets rättigheter bland olika yrkesgrupper som arbetar i statliga och kom- bör även omfatta förtroende- valda i stat, kommun och landsting. Insatserna bör syfta till att ge kunskap och kompetens om vad och ett barnrättsperspektiv innebär i praktiken, i förhållande till den egna verksamheten. Det bör också ingå att sprida kunskap om metoder för att lyssna på barn och inhämta barns åsikter samt vad barnets bästa som ett tillvägagångssätt innebär. Även kun- skapen om barns psykologiska utveckling, minnesfunktioner och förmåga att berätta bör ingå i . Insatserna bör vidare syfta till att bidra till kunskaps- och erfarenhetsutbyte och till att skapa en samsyn kring tolkningen av barnets rättigheter utifrån bl.a. barnrättskommitténs allmänna kommentarer. I bör bl.a. följande åtgärder ingå: •Barnombudsmannen får i uppdrag att genomföra utbildnings- insatser och bidra till spridning och användning av metoder för att stärka barnrättsperspektivet i myndigheters rättstillämpning. Inom ramen för uppdraget bör det också ingå att sprida barn- rättskommitténs allmänna kommentarer som ett stöd i tolkning- en av barnets rättigheter i rättstillämpningen. •Statliga myndigheter som är centrala för genomförandet av barnets rättigheter enligt får i uppdrag att inom sina respektive verksamheter säkerställa att det finns ändamålsenlig kompetens om dessa rättigheter och om barnets utveckling och behov. Myndigheterna ska återrapportera vilka åtgärder som vid- tagits för att uppnå detta mål. •Barnombudsmannen får möjlighet att erbjuda uppdragsutbild- ningar om . Det är vidare utredningens bedömning att det för att kompetensen ska öka för relevanta yrkesgrupper, bör säkerställas att högskole- utbildningar för dessa omfattar kunskap om barnets rättigheter. Dessutom bör alla barn få information i skolan om vart de kan vända sig för att få stöd och hjälp om de befinner sig i en utsatt situation. Utredningen anser vidare att regeringen bör utreda hur etablering av oberoende, lokala barnrättighetsbyråer kan främjas ekonomiskt. Med barnrättighetsbyråer avses byråer dit barn ska kunna vända sig för att få information och individuellt stöd för att få sina rättig- Barnrättighetsbyråerna bör vara fristående från den statliga och kommunala organisationen och utgöra ett komple- ment till det stöd och de insatser som myndigheter och andra orga- nisationer från det civila samhället erbjuder. Sammanfattning på lättläst svenska på företaget har skrivit den lättlästa texten. Nästan 200 länder är medlemmar i . I FN arbetar länderna tillsammans för fred. De arbetar också för barns rättigheter. sa FN ja till barn-konventionen. Det är en konvention om barnets rättigheter. I en konvention finns det regler. Den regering som skriver på en konvention lovar att följa reglerna. Det finns 54 regler i . Reglerna kallas för artiklar. Artiklarna handlar till exempel om att vuxna ska lyssna på barn och att barn har rätt att gå i skolan. Sammanfattning på lättläst svenska finns ett förslag att ska bli svensk lag. Utredningen som arbetar med förslaget föreslår att ska bli svensk lag En utredning har haft ett uppdrag att studera om användningen av lagarna stämmer med . Om det inte stämmer ska utredningen föreslå vad man kan göra för att barns rättigheter ska användas så som det är tänkt i . De ska även studera vad som är bra med att göra till svensk lag och vilka problem som finns med att göra det. Utredningen ska också lämna förslag till en lag om att ska bli svensk lag. De som studerar detta kallas för Barnrättighets- utredningen. Det är regeringen som har gett utredningen uppdraget. En utredning är en grupp personer som studerar och undersöker något mycket noga. Sammanfattning på lättläst svenska Att kartlägga är att studera något mycket noga och sedan beskriva det som är viktigt för att förstå vad som behöver göras. Utredningens uppdrag har varit att se hur lagar och regler används i samhället och hur det stämmer med . De har tänkt på barns rättigheter när de har gjort kartläggningen och när de har valt vad som är viktigt att studera. Utredningen har speciellt studerat barns rättigheter på fyra områden: 1.Barn på flykt från sitt hemland. 2.Stöd och service till barn med funktionsnedsättning, som kan vara barn som har svårt att gå eller svårt att förstå. 3.Barn som har sett våld i familjen, till exempel att någon i familjen slår en annan familjemedlem. 4.Barn som själv har varit med om våld i familjen, till exempel att någon har skadat barnet. Alla fyra områden är exempel på när barn kan ha det svårt och få problem. De är också exempel på områden där det är viktigt för barn vad myndigheter bestämmer. En myndighet är till exempel en domstol. En myndighet har makt och kan bestämma i olika frågor. Sammanfattning på lättläst svenska Vad visar kartläggningen? Kartläggningen visar att det finns brister i hur barns rättigheter fungerar i . Regeln om barnets bästa fungerar . Det står i svensk lag att man ska tänka på barnets bästa, men det är inte alltid så. Barn får inte heller alltid vara med och säga vad de tycker. När barn är med i samtalet kanske vuxna pratar om andra saker, än vad som är viktigt för att göra det bra för barnet. Vad visar kartläggningen mer? Kartläggningen visar också att myndigheter ibland glömmer att barn har rättigheter. Det gör att barn kan behandlas sämre än vuxna, till exempel barn som själva har varit med om våld i familjen. En vuxen som skadar en annan vuxen kanske får ett straff, till exempel att få böta pengar. Men om den vuxna skadar ett barn kanske personen inte får något straff. Migration är ett annat exempel på område där barn ibland har sämre rättigheter än vuxna. Migration är att flytta mellan olika länder. Personer som måste fly från ett land kan söka asyl för att få bo i ett annat land. Det nya landets myndigheter lyssnar då ofta mest på de vuxna och varför de vill stanna. Sammanfattning på lättläst svenska Mer om barns rättigheter har skrivit på . Det betyder att vi ska följa de regler om barns rättigheter som finns i konventionen. Att göra till svensk lag kan göra att barns rättigheter kommer att diskuteras mer. Om blir svensk lag måste svenska myndigheter och svenska samhället följa reglerna i . kan också komplettera den svenska lagen så att det som saknas blir tydligare och starkare. Både i lagen och i verkligheten. Att göra till svensk lag visar att politikerna tycker att barns rättigheter är viktigt. Men det räcker inte att politikerna tycker att det är viktigt. Politikerna behöver också göra så att det blir bättre för barn och barns liv. Om blir svensk lag kommer konventionens alla artiklar att samlas i en lag. Det gör att blir tydligare för alla och att den syns på ett bättre sätt. Sammanfattning på lättläst svenska Att göra till svensk lag är bra på många sätt. Men det finns också svårigheter och problem. är skriven på ett annat sätt än svensk lag och några artiklar i är inte tydligt skrivna. Det gör att olika personer kanske inte förstår texten likadant. Det är ett problem, för det är viktigt att alla förstår lagen på samma sätt. Förklaringar och kommentarer från kan vara till hjälp för att läsa artiklarna på rätt sätt. Systemet med lagar och regler är olika i olika länder. I och till exempel blev landets lag när länderna skrev på , men har ett annat system. Här måste vi fatta ett särskilt beslut för att ska bli lag. I blev lag . Det blev den genom att fattade ett särskilt beslut. Utredningen som arbetat med att studera hur kan bli svensk lag tycker att också ska göras till lag i . Sammanfattning på lättläst svenska Men de tycker att man ska ändra i de lagar som finns, så att de stämmer med . Utredningen ska lämna förslag till en lag om att ska bli svensk lag. De föreslår att artiklarna 1–43.1 och 44.6 i ska gälla som svensk lag med den text som finns i konventionen. I artiklarna 2, 3, 6 och 12 finns viktiga regler som är bra att tänka på när man läser de andra artiklarna. Artikel 2: Reglerna gäller för alla barn. Alla barn är lika mycket värda. Artikel 3: Politiker, myndigheter och domstolar ska alltid tänka på vad som är bäst för barnet när de bestämmer saker som handlar om barn. Artikel 6: Barn har rätt till liv och utveckling. Artikel 12: Barnet har rätt att säga vad det tycker. Vuxna ska lyssna på barn. Myndigheter ska fråga barnet vad det tycker och lyssna på barnet när de bestämmer saker om barnet. För att barnets rättigheter helt ska gälla behövs både att göra till lag och att fortsätta ändra våra andra lagar så att de stämmer med . Sammanfattning på lättläst svenska Det behövs information och utbildning om konventionen och hur den ska användas. Det behövs också samarbete mellan olika personer i samhället. Utredningen berättar om regler som kan användas om det blir diskussion mellan vad texten och vad texten i andra svenska lagar betyder. Att göra till svensk lag betyder att till exempel domstolar måste ha kunskap om och om hur den ska användas i verkligheten. Därför är det viktigt med utbildning. Utredningen har kontaktat några myndigheter för att få veta vilken hjälp de behöver för att förstå texten i på rätt sätt och att använda den som lag. Myndigheterna har svarat att de vill ha skriftlig hjälp och stöd. De tycker att det är bra om sådan hjälp eller handbok finns samlad på ett ställe och är lätt att hitta och lätt att använda. Det är bara texterna som de står i original i som blir svensk lag. Men texterna ska också finnas på svenska. Sammanfattning på lättläst svenska Utredningen föreslår att man ska kontrollera den svenska översättningen och kanske ändra översättningen av texten. Att blir svensk lag gör att myndigheter och andra får nya frågor att fundera på, som de kanske inte har tänkt på tidigare. Därför är det viktigt att myndigheterna diskuterar hur man ska göra för att använda den nya lagen när finns med. De bör diskutera detta . Utredningen föreslår att och andra myndigheter ska prata om och diskutera vilka frågor som kan komma upp efter att konventionen blivit lag. är en statlig myndighet som hjälper domstolarna i . Utredningens förslag på de fyra områdena Kartläggningen visar att inte använts tillräckligt mycket på de fyra områdena. I artikel 3 i står det om barnets bästa och i artikel 12 står det om barnets rätt att säga vad det tycker. Sammanfattning på lättläst svenska Det betyder till exempel att myndigheter, domstolar och politiker i en kommun ska fråga barnet och lyssna på barnet när de bestämmer saker om barnet. Men reglerna i har inte alltid använts för barnets bästa. Barn som är på flykt från sitt hemland måste ha samma rättigheter som vuxna har. måste tänka på barnets bästa när de bestämmer om barnets framtid. Det är som bestämmer om personer som kommer till från andra länder får stanna i .