sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — De framtida perspektiven, med ökande risker för dricksvattnet, gör det nödvändigt för kommunerna att långsiktigt säkra och förvalta strategiska vattenförekomster. Vattnet känner inga administrativa gränser, ett mer övergripande och regionalt synsätt blir därför allt mer nödvändigt. Ett regionalt perspektiv, ökad inriktning på mellankommunal samverkan och långsiktighet krävs för att säkra förutsättningar och verksamhet i ett generationsperspektiv. Läns- styrelsens arbete med regionala planeringsunderlag ger stöd för kommunernas mark- och vattenanvändning. Behovet av ett regionalt synsätt gäller hela kedjan från skyddet av dricksvattentäkter till beredning och distribution av färdigt dricksvatten. Samverkan mellan kommuner kan avse en rad områden, som skyddsfrågor, teknisk infrastruktur, organisatoriska och kompetensmässiga strukturer. Samverkan – nyckel till framtiden Ansvaret för dricksvattenförsörjningen ligger på landets alla 290 kommuner, trots att de har vitt skilda förutsättningar att klara uppgiften. Skillnaderna är stora då det gäller naturgivna förutsätt- ningar, folkmängd och utvecklingspotential. I utredningens kontakter med lokala aktörer inom dricksvatten- försörjningen har ofta bristen på tid, kompetens och ekonomiska resurser lyfts fram. De utgör dock i allt väsentligt förhållanden som ansvariga kommuner själva förfogar över, genom ökad framför- hållning, politiskt väl avvägda beslut, adekvata taxenivåer och ända- målsenlig ekonomistyrning. Oförmåga att resurs- och kompetens- samverka över kommungränser, t.ex. genom kommunalförbund eller samägda va-bolag, ska därför inte i första hand mötas med statliga manualer för att hålla sviktande operatörer under armarna. Problemen och framtiden måste mötas på en annan och mer kvali- ficerad nivå. Forskningen visar också att förutsättningar för sam- verkan finns och att viljan är utbredd på berörda förvaltningar i många av landets kommuner. Ett flertal goda exempel finns kring befintliga och planerade samarbeten, från mer storskaliga sats- ningar till mindre mellankommunala projekt. Ökad regionalisering och mellankommunal samverkan behöver sammantaget ses som viktiga utgångspunkter för framtidens dricksvattenarbete. Utredningen ser också fortsatt strategiskt arbete kring de speciella förhållanden som gäller landets storstäder och större befolkningscentra som avgörande. Det gäller de lång- siktiga lösningarna kring och , i och andra områden där mer storskaliga och klimatanpassade försörj- ningslösningar redan finns eller diskuteras på . Sam- hällsutvecklingen är helt beroende av tillgången på rent dricks- vatten. Samverkan kring reservsystem, nödvatten och annan kris- beredskap kan också krävas för att säkra leveranser och hantera de oförutsedda händelser som ändå kan inträffa. Statens roll är att också fortsatt lägga betydande kraft för att anpassa och samordna regelverk och andra former av mer över- gripande stöd för dricksvattenverksamheten, så att den kan ut- vecklas på ett positivt sätt. Det kan även ta sig uttryck i vägledning, liksom tillsyns- och kontrollfrågor. Staten har också ett ansvar att utveckla och genomföra övergripande övning och utbildning inom krisberedskapsområdet samt kan tillhandahålla specialistkunnande, till exempel då det gäller krishantering och speciella laboratorie- analyser. Det krävs också fördjupade och uthålliga satsningar på forskning och utveckling, vilket till stor del kan ske i samverkan med branschens aktörer. Utredningen presenterar nedan en rad förslag avsedda att till- godose behovet av ett strategiskt arbetssätt, ökad samverkan och nödvändiga krav på dricksvattenförsörjningen. Förslagen avser att tydliggöra kravställandet, liksom stödet gentemot kommuner, pro- ducenter och andra aktörer i deras arbete. Förbättrad samordning, information och kunskapsspridning eftersträvas på olika för- valtningsnivåer och för berörda statliga verksamheter. Förslagen kan samlas under en rad rubriker, men ska ändå ses som ett sam- manhållet paket för en framtida trygg dricksvattenförsörjning. Skydda vattenförekomster och täkter Behovet av skydd av vattenförekomster avsedda för dricksvatten- användning beaktas inte i tillräcklig omfattning i kommunernas och länsstyrelsernas arbete. Vattenskyddsområden med skydds- föreskrifter har inrättats för en betydande andel vattentäkter, men skyddet är inte alltid uppdaterat och åtskilliga täkter saknar ännu skydd. Fortsatta åtgärder krävs också för uppströmsarbetet, att möta klimat- och samhällsförändringar, åtaganden enligt och de svenska miljökvalitetsmålen. Ett förbättrat skydd förutsätter utveckling av lämpliga plane- ringsunderlag på lokal och regional nivå. Regionala vattenförsörj- ningsplaner tas fram genom uppdrag till länsstyrelserna. Sådana underlag ger förutsättningar för ett strategiskt förhållningssätt till vatten i kommunernas översiktsplanering, där bistår med sakkunskap och verkar för mellankommunal samordning. Havs- och vattenmyndigheten ska ha ett vägledande ansvar för arbetet, efter samråd med och andra myndigheter. Jord- bruksverket ges i uppdrag att närmare bedöma och redovisa jord- brukssektorns framtida behov av vattenförsörjning som underlag för planarbetet. Kommunerna ska ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan görs om att inrätta vattenskyddsområden, länsstyrelserna ges skyldighet att bereda och besluta. Det gäller såväl inrättandet av nya skyddsområden som översyn av befintliga äldre områden. Utredningen föreslår därför en förändring i . Kommu- nerna ska ha skyldighet att ansöka om inrättande och omprövning av vattenskyddsområden för alla större allmänna vattentäkter som utnyttjas eller förberetts för att utnyttjas för uttag av dricksvatten. Det ska omfatta alla täkter som genomsnittligt ger mer än eller försörjer fler än 50 personer. En särskild tidsplan för ikraftträdandet fastställs. Det är också viktigt att säkra den mer långsiktiga förvaltningen av skyddet. Tillsynsinsatserna utgör en viktig del av det förvaltande arbetet och bör förstärkas. Havs- och vattenmyndigheten ska efter samråd med andra berörda myndig- heter utveckla sin vägledning inom området. Skyddet av allmänna vattentäkter ska således fortsättningsvis ske genom inrättande av vattenskyddsområden med tillhörande föreskrifter. Det innebär att kommunens möjlighet att för yt- vattentäkter meddela föreskrifter med stöd av förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd kan begränsas. Den offentliga kontrollen av dricksvattenanläggningar stärks genom uppdrag till att utforma särskilda mål för dricks- vattnet i den nationella kontrollplanen. Kontrollområden och risk- klassningssystem för dricksvattenanläggningar ses över. Särskilt vägledningsmaterial ska också utformas som riktar sig till de kom- munala kontrollmyndigheterna. För att underlätta rapporteringen till EU kring dricksvattnet, föreslås få möjlighet att inhämta uppgifter om dricksvattenkvalitet från större allmänna producenter och distributörer. Utveckla undersökningen av råvatten Dricksvattenproducenterna behöver regelbundet undersöka sitt rå- vatten, ofta kallat råvattenkontroll, för att uppmärksamma risker och optimera beredningen av dricksvattnet. Provtagning och analys behöver dock utvecklas, genom att förtydligar funktionskraven i dricksvattenföreskrifterna. Informationsutbytet kring kemiska och andra miljö- och hälso- risker i yt- och grundvatten behöver också öka. Utredningen före- slår därför att vattenmyndigheterna i ökad utsträckning ska kunna begära in råvattendata från kommuner och producenter av allmänt dricksvatten. Vattenmyndigheterna ska å sin sida återkoppla resul- tat från tillgänglig miljöövervakning till dricksvattenproducenterna. Öka fokus på krisberedskapsfrågor Det offentliga ansvarstagandet för krisberedskapen inom dricks- vattenområdet behöver stärkas ytterligare för att säkra en trygg dricksvattenförsörjning. Det omfattar bland annat ett ökat ansvars- tagande hos för den långsiktiga finansieringen av övergripande utbildning, övning, laborativ kompetens och övrigt expertstöd. geografiska områdesansvar behöver också utvecklas, liksom kommuners och dricksvattenaktörers grund- läggande krisberedskapsuppgifter. Konsumenternas tillgång till allmänt dricksvatten av god kvalitet utgör en nödvändig grund för utveckling och folkhälsa och måste därför säkras av kommunerna. Ett förtydligande av denna skyldig- het görs i vattentjänstlagen. föreslås utreda förutsättningarna för ett nationellt system för incidentrapportering kring dricksvattnet. Länsstyrelserna ska genomföra en fördjupad uppföljning av kom- munernas analys- och planeringsarbete som rör dricksvatten och krisberedskap. vattenkatastrofgrupp VAKA och förstärk- ningsresurser med nödvattentankar kan ge stöd till dricksvatten- producenter och kommuner vid kriser och krisliknande tillstånd. Arbetet har varit värdefullt och ska därför upprätthållas vid . ska övervägas om verksamheten kan knytas närmare kommunerna och dricksvatten- sektorn, som ett led i det egna ansvaret för krisberedskapen. , ledningssystem och annan infrastruktur inom dricks- vattenområdet uppvisar inte generella eller akuta problem. Varia- tionen är dock stor mellan olika kommuner och betydande behov finns på sina håll av att utöka insatserna för förnyelse och under- håll. Åtgärder krävs för att undanröja en rad hinder. Utveckling behövs av va-organisation, kompetensförsörjning, lokal ekonomi- styrning och revision. Det krävs också grundläggande planerings- insatser, liksom anpassad produktions- och distributionsteknik. Många aktörer befinner sig nu i en situation där åtgärder behöver vidtas. Utredningen konstaterar att regelverket inte utgör ett avgörande hinder för förnyelse och underhåll. Krav behöver dock ställas på förnyelse- och underhållsplaner som stöd för anpass- ningsarbete, ekonomistyrning och taxesättning. Vattenverken behöver också förnya och utveckla sina tekniska och andra beredningssystem för att klara ökande föroreningar i rå- vattnet. Förtydligade krav på dricksvattenberedning behöver utvecklas av . Material i kontakt med dricksvatten I ett inledande delbetänkande om material i kontakt med dricks- vatten, diskuterade utredningen främst myndighetsroller och ansvarsfrågor. Förslag lämnades om utökad information och tydlig- het från statens sida. Bland annat förordades ökad samordning mellan myndigheterna, bättre koppling till det pågående europeiska samarbetet och inrättandet av en informations- och kunskaps- plattform vid . Delbetänkandet föranledde regeringen att lämna ett särskilt uppdrag till om att utarbeta en strategi för arbetet med samordning, förbättring och utveckling av frågor rörande material i kontakt med dricksvatten. Förbättrad samordning och styrning Det finns betydande variation i lokala förhållanden, förutsättningar och kompetens mellan olika kommuner och huvudmän, då det gäller dricksvattenförsörjningen. Mellankommunal samverkan behöver som tidigare nämnts öka och utvecklas för att ge ekono- miska, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar, stabilitet och hållbarhet. Det kan underlätta en nödvändig förändring mot ett mer regionalt synsätt på skydd och nyttjande av vattentill- gångar. Mellankommunal samverkan kan även behövas i planer- ingsarbetet. Ett strategiskt förhållningssätt med grund i regionala och lokala planeringsunderlag skapar förutsättningar för trygg för- sörjning. Många av landets mindre kommuner möter svårig- heter. Dessa svårigheter kan komma att öka, liksom kravnivån. Utredningen föreslår därför att det införs en skyldighet för kom- munerna i vattentjänstlagen att tillvarata möjligheterna att sam- verka. Utredningen avstår från att lägga ytterligare förslag som rör en i grunden ändrad ansvarsordning inom ramen för det offentliga åtagandet för produktion och distribution av dricksvatten. Frågan bör dock följas i ljuset av pågående klimat- och samhällsförändringar. Utredningen konstaterar att dagens statliga samordningsarbete inom dricksvattenområdet inte fått avsedd effekt. Ett förtydligat och breddat samordningsuppdrag för dricksvattenfrågorna bör där- för ges till och närmast berörda centrala förvalt- ningsmyndigheter och länsstyrelser. Ett nationellt dricksvattenråd inrättas vid som stöd för en samlad dricksvatten- strategi med tidssatt handlingsplan. uppdras också inrätta ett för dricksvattenfrågor, för att ytterligare öka stödet till kommuner, konsumenter och övriga aktörer inom området. En utvecklad statlig styrning och sam- ordning ger även en tydligare roll i de regionala dricksvattenfrågorna. Utredningens samlade förslag genrerar vissa ökade kostnader för stat, kommuner och va-kollektiv. Sammantaget kommer dessa att svara för relativt begränsade kostnader, jämfört med de betydande resurser som dricksvattenförsörjningen representerar. Enbart va-avgifterna omfattar cirka 21 mdkr, där dricks- vattendelen bedöms motsvara . Utredningen upp- skattar att staten därtill avsätter i storleksordningen 75– för olika kunskapsutvecklande, informerande, stödjande och reglerande insatser inom dricksvattenförsörjningens område. Förslagen, med de begränsade kostnadsförstärkningar som utredningens anger, bedöms få avgörande betydelse i arbetet för en framtida trygg dricksvattenförsörjning. Tillkommande kostnader föreslås för staten i storleksordningen 10–, för kom- muner och va-kollektiv med cirka 40–under en angiven och begränsad tidsperiod. Därtill kommer kommunernas mer långsiktiga investeringar och klimatanpassningar som är nöd- vändiga för att möta framtiden. Ytterligare kostnader som kan uppstå på den lokala nivån gäller eventuella ersättningar vid in- skränkningar i markanvändningen då skyddsområden utvecklas i större omfattning. Utredningen bedömer insatserna som nöd- vändiga och väl motiverade utifrån de betydande värden som står på spel och behöver säkras för individ, företag och samhälle. Utredningen diskuterar även de finansieringsmodeller som behöver tillämpas för att täcka tillkommande kostnader. De ökade skatteintäkter som kan genereras genom ett tidigare förslag om ny punktskatt inom kemikalieområdet, kan utgöra en lämplig finan- sieringskälla för statens vidgade uppgifter. Tillkommande kostna- der på nivå bör i betydande utsträckning kunna täckas genom va-kollektivens avgiftsfinansiering. Avloppsfrågorna påverkar dricksvattenförsörjningen och krets- loppet av vatten. En rad anknytande frågor behöver utredas vidare. Det gäller investerings- och förnyelsebehov hos reningsanlägg- ningar och ledningsnät med möjligheter och kostnader för rening av miljö- och hälsopåverkande kemiska ämnen och produkter. Förekomsten av orenade utsläpp vid överbelastning till följd av stora flöden av avlopps- och dagvatten (s.k. bräddning) behöver också belysas. Det finns cirka 2 000 kommunala reningsverk för avlopps- vatten i landet. De utgör avgörande och samhällskritiska system, som också sätter långsiktiga betingelser för delar av dricksvatten- försörjningen. Otillräcklig rening gäller också utsläppen från ett stort antal enskilda mindre avlopp, vilket innebär smittorisker och bidrar till övergödning i vattendrag, sjöar och kustvatten. föreslår att en kontrollstation för dricks- vattnet sätts upp . förslag och de fortsatta förutsättningarna för dricksvattenförsörj- ningen behöver följas upp så att utvecklingen vid behov kan anpassas. Främst gäller det att bedöma om takten är tillräcklig i det samverkans- och samordningsarbete som krävs och i vilken ut- sträckning regionala planeringsunderlag tas fram och vattenskydds- områden inrättas och omprövas. Ytterligare uppföljningsfrågor gäller förmåga till klimatanpass- ning och krisberedskap, liksom kommunernas möjligheter att på allvar säkerställa försörjningen. Även finansieringsfrågor bör genomlysas, för att uppmärksamma eventuella svagheter i systemet. Det är angeläget med en relativt snar uppföljningsinsats. Verk- ningsgraden behöver bedömas för resultatet av utredningens samlade förslag. Fortsatta anpassningar kan behövas av regelverk, ansvarsfrågor och organisatoriska förutsättningar om utvecklings- takten bedöms vara för låg. Kommunernas framtida uppgifter som ansvariga för dricksvattenförsörjningen får bedömas utifrån verk- samhetens kvalitet och förmåga. Samverkan och mer storskaliga synsätt kan här visa sig avgörande, som det gjort i flera andra länder. A secure, coordinated and long-term supply of drinking water may seem self-evident, but in general this reflects the fundamental problem highlighted by the Inquiry. We have become accustomed to water and wastewater services being arranged by public authori- ties in cities, urban areas, and many small communities and settle- ments. This has been the case for a long time and how we expect it to work that way in the future as well. Drinking water is by far the country’s most critical supply system – a prerequisite for society, companies and other activities to function. Threats and risks that the drinking water supply is exposed to in the form of changes to the climate and society have received increased attention. It is now high time to tackle the overall challenges we are facing regarding drinking water. Public drinking water is used by 85 per cent of the population, and until now, the price has been only a few öre per litre. It is a foodstuff that everyone must have every day through- out their lives. The public commitment regarding drinking water must consequently maintain a high level of quality and security in a very long-term perspective. For consumers, this may involve slight price increases, but at the same time it will provide opportunities for continued security of supply. The overarching task of the Drinking Water Inquiry has been to review the entire gamut of public drinking water, from raw water to the drinking water tap. The objective has been to identify cur- rent and potential challenges to a secure drinking water supply in the short and long term. The remit particularly emphasises the importance of climate change, adjustments and changes of approaches that may be needed regarding drinking water issues. Two interim reports have been submitted – Materials in contact with drinking water: government agency roles and responsibility issues (SOU 2014:53) and Climate change and drinking water supply (SOU 2015:51). The latter report concerned a knowledge base with an updated analysis of climate change in for the remainder of this century, and a report on foreseeable risks to the drinking water supply. The point of departure for the Inquiry’s terms of reference has been that proposed measures are to build on current divisions and principles of responsibility regarding drinking water supply. The Inquiry sees a value in thus mainly on structures that, on the whole, work well today. Several of the Inquiry’s proposals are of a systemic nature, with a focus on improving functionality of systems that should continue to be maintained at different admin- istrative levels and by the actors currently responsible for them. Balance has been sought between what is possible today and what is necessary for tomorrow. The Inquiry’s work has been conducted with transparency with regard to relevant government agencies, organisations and other actors that work in various ways with public drinking water supply. This has enabled an ongoing dialogue on considerations and pro- posals that have emerged in the course of the work, but has also been a driving factor in the continuous change process that is under way. This has resulted in regulatory changes and develop- ment on many of the issues that the Inquiry perceives to be central. Changes in society challenge drinking water Today, changes in society and demographics, together with natural conditions and climate change, constitute substantial challenges for the drinking water supply and also set the parameters for the future. Society is changing more rapidly than the climate and the changes are also closely linked to drinking water issues: because the existence of clean and safe drinking water sets the parameters for development of activities, housing construction, regional develop- ment, public health and well-being, and because this development in itself creates new conditions for how bodies of water and drink- ing water supply can be secured in the long term. Cities – in particular major cities – are shaped by ongoing urbanisation, with increased pressure on technical infrastructure and other needs. Significant parts of rural areas are becoming more sparsely populated, which can weaken conditions for good quality public drinking water services there. Growing urban area regions result in greater strains on land and water use, with increased vul- nerability of the bodies of water that form the basis of drinking water there. At the same time, expectations and difficulties grow with respect to protective measures and crisis preparedness. Climate change is already here Climate change as a result of global will continue to have an impact in as well, through higher average temperatures, increased precipitation levels, changed patterns for outflow and evaporation, and rising sea levels. These developments were high- lighted in the Inquiry’s interim report. Land and water use will be indirectly affected in various ways, for instance as a result of extended growing seasons, in some places in combination with dwindling water resources and competition for water. The develop- ments can lead to quantitative and qualitative changes to the water in the raw water resources on which supply relies: besides a direct physical strain on drinking water infrastructure, there may be an increase in chemically and microbiologically conditioned health risks. Pollutants and natural organic material already flow into connected water supplies via outflows. Climate change with more precipitation, milder and more precipitation in the season, such as rain or frequent snow melts, increases this outward transport. This may result in changed quality of raw water, as well as risk of disruptions to water works’ preparation. Ground water access and quality may also be affected. Overall, demands are increasing when it comes to a future secure and robust structure for water and wastewater services. Increasing risks place new demands Growing risks of water-borne pollutants increase the need for pre- ventive efforts regarding bodies of water for human consumption, water supplies and processes. Municipal comprehensive planning can clarify choices and consequences. A long-term approach is needed concerning monitoring, planning, protection of water supplies, crisis preparedness and other measures. Ageing infra- structure and neglected maintenance can make the situation even more vulnerable. Preparation of drinking water must be given more attention, with the development of new technical solutions to manage some of the pollution problems that arise and that raw water protection cannot fully provide for. Demands are increasing significantly for skills and knowledge of drinking water supply and many other technical supply systems. This also means an increased demand for systematic skills supply, which presupposes basic knowledge development, and research and development initiatives. Traditions and habitual working methods can no longer be taken for granted. There is a significant need to work in new ways, making use of economies of scale, finding cost-effective solutions and cooperating in a way that benefits supply. Regional perspective on drinking water Production and provision of public drinking water is a fundamental welfare task subject to strict health and security requirements. Future perspectives, with increasing risks associated with drinking water, make it necessary for municipalities to secure and administer strategic bodies of water in the long term. Waters do not recognise any administrative boundaries, and it is therefore increasingly necessary to take a more overarching and regional perspective.