sou · H4B353 · 2016-08-31 00:00:00 — Innan kontanthanteringen avvecklades på många bankkontor gjordes bedömningen att tillgången till grundläggande betaltjänster fungerade tillfredsställande i flertalet av länen. Det var en förbättring jämfört med föregående år. Avgörande för förbättringen var att de flesta av de betaltjänstombud som haft driftsstopp till följd av beslut från nu kommit i gång med sin verksamhet igen genom att ett nytt företag tagit över servicen. Den grupp som enligt rapporten upplever mest problem med betaltjänster är föreningsaktiva, som har fått det sämre i sex län jämfört med . Därefter kommer gruppen av personer med funktionshinder, som har fått det sämre i fem län, och äldre, som har fått det sämre i fyra län. Även företagare i glest befolkade områden och skärgårdar känner av problemen. För de sistnämnda bedömdes situationen likvärdig med föregående år. Slutsatsen i rapporten är att det kommer att finnas människor som upplever problem med att utföra sina egna betalningar eller hjälpa andra att sköta sina. I vissa geografiska områden kommer det att finnas behov av särskilda lösningar. För att hantera det behöver staten fortsätta att ge stöd och bidrag. Lösningar som fungerar och är rättssäkra behöver utvecklas, framförallt för äldre och för personer med funktionsnedsättningar. Det kan både vara tekniska lösningar och nya arbetssätt och rutiner. Länsstyrelserna har uppskattat att minst 1,5 miljoner människor i skulle ha nytta av innovativa betaltjänstlösningar. har i sin utredning Den svenska massbetalningsmarknaden (Riksbanksstudier, , s. 113 f.) bedömt att kontanter blir kvar som betalningsmedel under överskådlig framtid, trots att de kommer att få en allt mindre betydelse. Användningen av kontanter vid betalning på inköpsstället kommer att fortsätta minska, som utbudet av andra betaltjänster ökar och blir mer fragmenterat. Kortbetalning blir också allt vanligare även i situationer där kontanter tidigare varit vanligt, t.ex. vid torghandel. bedömde också att kontanter kommer att minska i betydelse vid betalningar mellan privatpersoner. Det konstaterades att alternativen till kontanter dittills varit få, men att de lösningar som börjat erbjudas eller skulle komma att erbjudas konkurrerar med kontanter inom området. Där nämndes bankernas Swish samt telekomoperatörernas WyWallet och iZettle. Swish är en mobilapplikation som kan användas för att göra omedelbara överföringar mellan konton. Med Wywallet kan personer med privata mobilabonnemang göra SMS-köp och betala via sin mobiloperatörsfaktura. Applikationen iZettle kan användas för att läsa både chipkort och kort med magnetremsa med en mobiltelefon eller surfplatta och på så sätt ta emot betalningar. Att betalningsmottagare och banker vill minska användningen av kontanter kommer enligt att göra det svårare att få tag på eller göra sig av med kontanter . Detta bidrar troligen också till att minska kontantanvändningen. pekar på att kontanterna har fördelar, främst vid mindre belopp och betalningar mellan privatpersoner, och att det inte är självklart att konsumenterna vill betala med exempelvis sin mobiltelefon. Med reservation för att osäkerheten är stor uppskattar att värdet på sedlar och mynt i cirkulation kommer att minska med 25–fram . En anledning till den stora osäker- heten är att det är oklart vad som styr efterfrågan på kontanter. Uppemot 50–av värdet på kontanter i cirkulation kan nämligen inte förklaras av omsättning i handeln eller av buffertar hos kreditinstituten eller företagen. Det betyder att resterande 40– behöver förklaras av exempelvis privat sparande i kontanter eller omsättning på den svarta marknaden. Efterfrågan på kontanter för dessa ändamål kanske inte kommer att minska i samma takt som den gör i fråga om kontanter för betalningar på reguljära inköpsställen. Sedan presenterade sin utredning har utvecklingen fortsatt i den riktning som förutsågs. Här kan särskilt nämnas användningen av mobilapplikationen Swish. 2012, alltså som initierade sin studie. hade Swish över 3,8 miljoner privata användare. Den månaden gjordes drygt 9 miljoner betalningar med Swish. finns det också möjlighet för företag, föreningar och organisationer att få ett Swish-nummer. Trots att möjligheten till företagsavtal var relativt ny hade 45 000 sådana tecknats . (Se ). De lagstiftningsåtgärder som skulle kunna komma i fråga för att förbättra tillgången till de betaltjänster som ingår i de grundläggande funktionerna ska först och främst syfta till att uppfylla betalkontodirektivet. Utöver detta har utredningen enligt sina direktiv att särskilt överväga vilka lagstiftningsåtgärder som behöver vidtas för att möjliggöra insättning och uttag av kontanter på betalkonto. Betalkontodirektivet har ett konsumentperspektiv. Behovet av ett starkt konsumentskydd är också något som utredningen enligt sina direktiv ska beakta när eventuella författningsförslag utarbetas. Eventuella lagstiftningsåtgärder får dock inte snedvrida konkurrensen. De ska heller inte hämma utvecklingen genom att låsa in betalnings- marknaden i betalningsmetoder som annars är på väg att överges. En eventuell lagstiftning bör också innehålla regler som det är möjligt att kontrollera efterlevnaden av. För att få en effektiv reglering krävs att det går att utöva tillsyn över den och vidta åtgärder om reglerna överträds. Utredningen har övervägt bl.a. följande åtgärder. Alternativ 1: Alla kreditinstitut förpliktas att erbjuda alla grundläggande funktioner Ett möjligt sätt att genomföra betalkontodirektivet är att införa en skyldighet för dem som ska tillhandahålla betalkonton att också tillhandahålla samtliga betaltjänster som enligt betalkontodirektivet utgör grundläggande funktioner. Betalkontodirektivet kräver visserligen inte annat än att ett kreditinstitut erbjuder sådana tjänster i samma utsträckning som det redan erbjuder dem till konsumenter med andra betalkonton än betalkonton med grundläggande funktioner (artikel 17.1). Samtliga grundläggande funktioner måste sägas ligga inom ramen för kreditinstitutens bankrörelseverksamhet enligt gällande rätt, nämligen att ägna sig åt betalningsförmedling och att ta emot medel (se definitionen av bankrörelse i 1 kap. 3 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse). För kreditinstitut som valt att nischa sig inom ett eller ett fåtal områden skulle ett sådant krav innebära en betydande omställning. som enbart erbjuder tjänster via telefon och internet skulle exempelvis bli tvungna att också erbjuda kundkontakt på något kontor. Det skulle dock inte vara nödvändigt att varje kreditinstitut självt utför de aktuella tjänsterna. Kundens tillgång till de grundläggande funktionerna skulle också kunna tillgodoses genom att kreditinstitutet slutit avtal med andra företag och således tillhandahåller tjänsterna genom ombud. Alternativ 2: Alla kreditinstitut förpliktas att erbjuda hantering av kontanter Möjlighet att ta ut och sätta in kontanter pekas ut som ett särskilt problem. I stället för att förplikta alla kreditinstitut att erbjuda alla grundläggande funktioner skulle en reglering därför kunna ta sikte enbart på hanteringen av kontanter. Till skillnad från andra grund- läggande funktioner, som kreditinstituten i så fall bara skulle behöva erbjuda om de tillhandahåller tjänsterna till andra kunder, skulle insättning och uttag av kontanter vara obligatoriska funktioner. Frågan om insättning och uttag av kontanter är dock inte begränsad till betalkonton. Det skulle också vara möjligt att gå ett steg länge än att införa en förpliktelse som kopplas till sådana konton. Att ta emot kontanter för insättning och att erbjuda uttagsmöjligheter skulle i stället kunna anses vara en grundläggande uppgift för kredit- instituten. Kreditinstitutens verksamhet lyder under tillståndsplikt. I 3 kap. 2 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse anges en rad förutsättningar för att svenska företag ska få tillstånd att driva bank- De krav för tillstånd som anges i lagen gäller i huvudsak företagets ledning. I fråga om svenska företag finns också ett krav på att det ska finnas skäl att anta att den planerade rörelsen kommer att drivas enligt bestämmelserna i den lagen och i andra författningar som reglerar företagets verksamhet. Regleringen skulle kunna kompletteras med hantering av kontanter som en direkt förutsättning för tillstånd. Om ett krav på hantering av kontanter placeras i någon annan författning skulle det indirekt kunna påverka tillståndet genom att vara en del av den reglering som rörelsen ska antas följa. Det kan noteras att motsvarande krav inte utan vidare kan ställas på utländska företag. Utländska kreditinstitut som är hemmahörande inom EES behöver inte alls ha tillstånd för att driva bank- eller finansieringsrörelse i . För andra utlänska kreditinstitut gäller dock i princip samma förutsättningar för tillstånd som för svenska företag. Det kan också noteras att regleringen inte skulle kunna användas för att förplikta ett visst kreditinstitut att öppna eller behålla ett visst kontor. Alternativ 3: Kontanthantering i glesbygd som en obligatorisk uppgift Tillgången till uttags- och insättningsmöjligheter är huvudsakligen ett geografiskt problem. I de flesta tätt befolkade områden är avstånden till dessa tjänster korta. Det har därför, inte minst i den politiska debatten, hörts röster som förordar en lagstiftning som säkrar tillgången till insättning och uttag av kontanter särskilt i glesbygden. En reglering som bara grundar sig på att vissa tjänster alltid ska kunna knytas till ett betalkonto har den svagheten att den inte garanterar tillgången till tjänsterna i alla delar av landet. Den skulle inte innebära någon förpliktelse för kreditinstitut att öppna eller behålla kontor i vissa områden. För att säkerställa tillgången till insättnings- och uttagsmöjlig- heter i alla områden måste en eventuell reglering alltså innebära en förpliktelse att göra detta med viss minsta spridning över landet. Det resultatet torde inte uppnås på något annat sätt än genom en reglering av förutsättningarna för tillstånd att driva bank- eller finansieringsrörelse som säkerställer att det finns bankkontor på tillräckligt många orter och uppenbarligen på måna orter där det saknas . Alternativ 4: som har uttagsmöjligheter ska också erbjuda insättning Frågan om tillgång till kontanthantering omfattar både insättning och uttag Uttagsmöjligheterna är dock betydligt mindre problematiska än insättningsmöjligheterna. De flesta kreditinstitut är med i bankomat- samarbetet, och möjligheterna att ta ut kontanter i automat eller butik är relativt goda på de flesta håll. Genom att det finns uttagsmöjligheter kan konsumenterna också få tillgång till kontanter att använda som betalningsmedel. Handeln tar emot kontanter, men det kan vara kostsamt för handlare att göra sig av med sina dagskassor. Ett alternativ till att alla kreditinstitut ska vara skyldiga att tillhandahålla insättnings- och uttagsmöjligheter skulle kunna vara en reglering som balanserar dessa. Ett sätt att göra detta skulle kunna vara att införa en skyldighet att ta emot insättningar för de kreditinstitut som tillhandahåller uttags- möjligheter. En sådan reglering skulle tillåta kreditinstitut att varken tillhandahålla uttag eller insättningar, dvs. att vara helt kontantlösa. För de övriga kreditinstitut som inte är kontantlösa skulle mottagande av kontanter i så fall vara en förutsättning för kreditinstitutets tillstånd. Även en sådan reglering skulle behöva innefatta föreskrifter om en viss minsta geografisk utbredning av tjänsterna för att säkerställa möjligheterna till insättning och uttag även i glesbygden. Utredningens förslag: Ett kreditinstitut ska bara vara skyldig att erbjuda de grundläggande funktioner som det tillhandahåller andra kunder. Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon skyldighet för kreditinstitut att tillhandahålla insättnings- och uttagsmöjligheter för kontanter eller att ta emot kontanter över disk för att genomföra betalningar. Betalkontodirektivet kräver att konsumenter i tillräcklig utsträckning får tillgång till de betaltjänster som omfattas av direktivet. Det gäller alla de tjänster som ingår i de grundläggande funktionerna. Det krävs i och för sig inte att alla kreditinstitut ska tillhandahålla alla betal- tjänster. För att uppfylla direktivets krav måste dock den generella tillgängligheten till betaltjänsterna vara tillräckligt hög och den geografiska spridningen tillräckligt stor. Alla kreditinstitut tillhandahåller inte alla grundläggande funktioner. I de flesta fall medför detta inte några problem för den generella tillgången till de aktuella tjänsterna. Det finns därför inte skäl för att alla kreditinstitut ska vara tvungna att tillhandahålla alla grundläggande funktioner. Som utgångspunkt ska kreditinstitut därför bara vara skyldiga att erbjuda konsumenter de grundläggande funktioner som de tillhandahåller andra konsumenter. Detta ligger också i linje med artikel 17.1 i betalkontodirektivet, som innebär att tjänsterna ska erbjudas i samma utsträckning som kreditinstituten redan erbjuder dem till konsumenter med andra betalkonton än betalkonton med grundläggande funktioner. Ett område skiljer sig dock från de övriga, nämligen hanteringen av kontanter. Allt fler kreditinstitut avsäger sig hantering av kontanter, och de kreditinstitut som har kvar kontanthantering begränsar i allt större utsträckning antalet kontor där detta erbjuds. Det måste framhållas att avvecklingen av kontanthantering i vart fall delvis är en följd av att den faktiska efterfrågan på och användningen av kontanter minskat dramatiskt . Minskad kontantanvändning driver på avvecklingen av kontanthantering som avvecklingen i sig gör det svårare att få tag på, använda eller sätta in kontanter. Frågan är då om kreditinstitutens minskade hantering av kontanter lett till att betalkontodirektivets krav på tillgång till grundläggande funktoner inte kan anses uppfyllt. Det är inte fastställt vad som innebär tillräcklig tillgång. Det gäller både i fråga om vad som krävs för genomförande av direktivet och i den nationella bevakningen av tillgången till betaltjänster. Att det saknas en gemensam syn på och en definition av vad som kan klassas som bristande tillgång till grundläggande betaltjänster har också pekats ut som ett problem av länsstyrelserna (Bevakning av grund- läggande betaltjänster. Länsstyrelsernas årsrapport s. 7). Det kan noteras att utgångspunkten i den befintliga statistiken är avståndet från bostaden. Om avståndet i stället sätts i relation till arbetsorten eller vanligen använda inköpsställen torde siffrorna se annorlunda ut. Någon sådan kartläggning finns inte. Det kan dock antas att många människor som bor långt från närmsta serviceställe ändå har betydligt kortare avstånd mellan servicestället och den plats där kontanterna används. Tillräcklig tillgång kan inte anses kräva att alla människor alltid har tjänsterna i sin absoluta närhet. En viss restid för att få tillgång till eller sätta in kontanter måste accepteras, särskilt i mer glest befolkade områden. Med hänsyn till geografi framstår de siffror som redovisats för avstånden till möjligheten att ta ut kontanter som relativt tillfrdsställande. Utredningen gör bedöm- ningen att tillgången till uttag av kontanter är tillräcklig för att uppfylla direktivets krav. Betalningar av räkning över disk går i de flesta fall att ersätta med brevgiro för dem som inte kan eller vill betala elektroniskt. Så länge möjligheten att använda brevgiro finns kvar är även möjligheten att betala räkningar tillräcklig för de flesta. Insättningsmöjligheterna är något sämre än uttagsmöjlig- heterna. De som drabbas av detta är framför allt handlare som har svårt att bli av med sina dagskassor. Betalkontodirektivet innebär dock inga krav på insättningsmöjligheterna för näringsidkare. Konsumenter har vanligtvis inte behov av att sätta in kontanter särskilt ofta. De har också möjlighet att göra sig av med kontanter genom att använda dem i handeln. Det gör att ett större avstånd till insättningsmöjligheter är acceptabelt. Det pågår också ett arbete med att förbättra tillgången till insättningsautomater. Utredningen gör därför bedömningen att även tillgången till insättningsmöjligheter är tillräcklig för att uppfylla betalkontodirektivets krav. Även om situationen är sådan att den inte står i konflikt med betalkontodirektivet måste tillräcklig tillgång till insättning och uttag av kontanter finnas även . Av de tillgängliga uppgifterna om bankmarknaden framgår att antalet bankkontor och uttagsautomater minskar, och att andelen bankkontor som är kontantlösa blir allt större. Andelen kortbetalningar ökar och tekniska lösningar som underlättat betalningar mellan privatpersoner utvecklas snabbt. Som framhölls i det föregående avspeglar kreditinstitutens minskade kontanthantering till stora delar den reella efterfrågan på kontant- tjänster. Så länge tillgången till kontanttjänster motsvarar behovet i samhället kan inte en låg tillgång innebära att kraven enligt betal- kontodirektivet inte anses uppfyllda. För vissa grupper finns det dock signaler om att avvecklingen av kontanttjänster sker i en snabbare takt än behovet minskar. Behovet av att använda kontanter hänger samman med möjlig- heterna att använda andra betalningsmetoder. I många fall beror svårigheterna att använda betaltjänster på en otillräckligt utbyggd IT-infrastruktur. Det är då naturligast att arbeta med en fortsatt utbyggnad av IT-infrastrukturen i stället för att vidta åtgärder som främjar kontanthantering. Det kan också handla om bristande kunskap om hur olika betalningsterminaler fungerar i olika nät. Även om avvecklingen av kontanttjänster på en del håll går snabbare än efterfrågan på dessa tjänster minskar råder det inte någon tvekan om att utvecklingen går i samma riktning, dvs. mot en minskad användning av och ett minskat behov av kontanter. Utredningen gör bedömningen att några lagstiftningsåtgärder inte är nödvändiga för att säkerställa att den framtida tillgången till kontanttjänster uppfyller direktivets krav på tillgång till betaltjänster. Det kvarstående behovet av kontanttjänster Trots att det inte bedöms nödvändigt för att genomföra betal- kontodirektivet kan det finnas anledning att överväga om några lagstiftningsåtgärder bör vidtas för att tillgodose den kvarstående efterfrågan på kontanttjänster. De personer som enligt länsstyrelsernas bevakning anses ha problem med tillgången till betaltjänster kan grovt delas in i tre grupper. Den första gruppen består av personer som utesluts från många betaltjänster för att de har svårt att få ett betalkonto. Det kan handla om asylsökande, personer utan svenskt personnummer. Den andra gruppen utgörs av personer som har svårt att använda betaltjänster, bl.a. äldre och personer med funktionsnedsättning. tredje gruppen som upplever sig ha otillräcklig tillgång till betaltjänster består av personer som av olika anledningar vill använda kontanter eller absolut inte vill använda digitala betalningsmetoder. Anledningen kan vara motvilja mot tekniken eller rädsla för att göra transaktioner spårbara. Det kan också grunda sig på den principiella uppfattningen att sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel enligt 5 kap. 1 § lagen (1988:1385) om riksbank. Att kontanter har getts en särställning i lagstiftningen gör bl.a. att offentliga verksamheter inte utan lagstöd kan vägra att ta emot dem som betalningsmedel (se t.ex. Högsta Förvaltningsdomstolens dom i mål nr 2793-14 om betalning av patientavgifter med kontanter). Motsvarande krav kan dock inte ställas på enskilda företag. Intresset av att använda kontanter måste ställas mot de ökade kostnader som kontanthanteringen medför. Det finns ingen större acceptans för att kostnader för kontanter tas ut i form av exempelvis uttagsavgifter. Detta innebär att kostnaderna för kontanthanteringen bärs av hela konsument- kollektivet, trots att en allt större andel av detta använder allt mindre kontanter. Större mängder kontanter i handeln innebär också problem för personalen i form av ökad risk för rån. Det är utredningens uppfattning att enbart en ovilja att använda annat än kontanter inte är ett tillräckligt tungt vägande intresse för att lagstifta om åtgärder som främjar kontantanvändning. När det gäller de övriga två grupperna, alltså personer som inte får något konto med betaltjänster eller som har svårt att använda digitala betalningsmetoder, gör utredningen bedömningen att behovet av kontanter kommer att minska även bland dem. Genomförandet av betalkontodirektivet innebär att många som nekas betalkonto kommer att få en ökad tillgång till betaltjänster. Dessa personer kommer alltså att kunna sköta inköp och betalningar med kort eller via internetbank, och kommer inte att ha samma behov av kontanter. Gruppen äldre som rent allmänt har svårt med teknik kan inte förväntas öka, utan torde tvärtom minska i snabb takt. Målet bör vara att de betaltjänster som finns på marknaden ska kunna användas fullt ut även av äldre och personer med funktionsnedsättning. Problem som har att göra med att tekniken inte fungerar tillräckligt bra för vissa grupper kan och bör i första hand lösas genom förbättringar av tekniken i stället för genom en ökad användning av kontanter. Exempel på förbättringsåtgärder som ökar användbarheten för äldre och personer med funktiosnedsättning finns i de undersökningar som gjorts av (Utvärdering av mobila applikationer för betalning, , Hur tillgängliga är uttags- automater för personer med funktionsnedsättning och äldre?, och Utvärdering av bankdosors användbarhet för personer med funktionsnedsättning, ). Det kan handla om tydligare kontraster i displayer, enklare gränssnitt, uppdelade sifferföljder när sådana visas och länge visningstid för inloggnings- och signerings- information. Det finns ett behov av ett tryggt och rättssäkert sätt att utföra betalningar för dem som behöver hjälp av någon annan att genom- föra betalningen. Användning av kontanter kan ha fördelar för dessa personer, men också uppenbara nackdelar. Sammanfattningsvis finns det ett visst behov av att ha kvar kontanttjänster. Det finns också signaler om att avvecklingen av kontanttjänster och behovet av dem borde balanseras bättre, dvs. så att avvecklingen inte går fullt så fort som den gjort . är det inte önskvärt att stoppa utvecklingen eller främja användningen av kontanter. De tänkbara lagstiftnings- åtgärder som skisserats i det föregående måste därför anses skjuta över målet. Det är inte möjligt att genom lagstiftningsåtgärder styra tillgången på kontanttjänster enbart till de ganska begränsade platser och det mindre antal personer som har problem . Full tillgång på dessa platser och för dessa personer kan inte uppnås utan en betydande överkapacitet på alla andra håll. Det kvarstående behovet av kontanttjänster kan därför inte rimligen tillgodoses på annat sätt än genom riktade stödåtgärder. Utredningens slutsatser är sammanfattningsvis att tillgången på de betaltjänster som avses i betalkontodirektivet är tillräcklig i förhållande till vad som kan krävas för genomförande av direktivet. Det finns inte heller anledning att anta att tillgången på kontant- tjänster skulle minska så kraftigt jämfört med behovet att det skulle innebära att direktivet inte kommer att kunna anses genomfört. Det måste dock poängteras att det som pågår på området för betalningar i innebär ett systemskifte, och att utvecklingen är på väg mot ett närmast kontantlöst samhälle. En kvarstående efterfrågan på kontanttjänster för vissa grupper och individer kan konstateras, men kan förväntas avta även på kort sikt. Behovet av kontanter hänger i de flesta fall samman med möjligheterna att använda andra betalningsmetoder, och löses inte på bästa sätt genom en lagstiftning som allmänt ger ökad tillgång till och ökat incitament att använda kontanter.