sou · H4B363 · 2016-09-28 00:00:00 — Parallellt med detta gjorde Försvarsberedningen i sina rapporter återkommande hotbildsbedömningar som tonade ner behovet av mobiliseringsförsvar till förmån för behov av gripbara förband, främst för att rationellt och effektivt kunna personalförsörja internationella insatser. Inför försvarsbeslutet lämnade Försvarsberedningen tre rapporter, Säkrare grannskap – osäker värld (Ds 2003:8), Vårt militära försvar – vilja och vägval (Ds 2003:34) och Försvar för en ny tid (Ds 2004:30). I Försvar för en ny tid togs de första gemensamma politiska stegen mot ett anställt militärt försvar (Ds 2004:30, s. 112–113) Enligt beredningens mening bör det inom detta område ske en tyngdpunktsförskjutning av principerna för grundutbildning och bemanning, från uttagning och placering genom värnplikt till rekrytering av frivilliga och för uppgiften lämpliga kvinnor och män. Uttagning genom värnplikt bör komplettera detta för de befattningar som inte bemannas genom frivilliga. Formerna för rekrytering, mönstring och uttagning av personal bör förändras i enlighet med detta. I betänkandet, liksom i Försvarsmaktens underlag års försvarsbeslut, framgår som sagt att en viktig utgångspunkt var att trygga personalförsörjningen av de internationella insatserna. En annan var de krav som högteknologisk utrustning ställer på välutbildad personal, vilket sammantaget ledde fram till önskemålet att bättre kunna tillvarata och kunna få ut effekt av personalen efter utbildningen. Försvarsberedningen framförde att det bör vara möjligt att anställa personal, . En annan fråga som diskuterades var könsneutral mönstring, vilket Försvarsmakten hade föreslagit i sitt budgetunderlag samma Försvarsberedningen ville dock i stället betona rekrytering på frivillig basis, av både kvinnor och män. försvarsbeslut präglades av att den säkerhetspolitiska situationen i närområdet fortsatt ansågs vara i positiv och dynamisk omvandling med ökande integration. Regeringen ansåg att genom att öka förmågan att delta i internationellt arbete och krishanteringsinsatser, skulle stärka internationell fred och säkerhet för landet, EU och omvärlden (prop. 2004/05:5). försvarsbeslut konstaterades det vidare att ett väl fungerande personalförsörjningssystem kan vara den enskilt viktigaste förutsättningen för Försvarsmaktens möjligheter att utföra sina uppgifter och att det därmed påverkar den säkerhetspolitiska handlingsfriheten, till exempel i vilken omfattning som kan bidra med militära resurser till EU:s snabbinsatsförmåga. beslutade således om förändringar i utbildningssystemet för totalförsvarspliktiga och möjlighet att anställa personal i soldatbefattningar. Försvarsmakten föreslog i sitt underlag inför beslutet att totalförsvarspliktiga under grundutbildning skulle kunna öva och direktutbildas mot internationella insatser, men det avvisades av regering och riksdag. Regeringen klargjorde dock att utbildningsmoment som ingår i förberedelserna för en eventuell internationell tjänstgöring kan genomföras under grund- och repetitionsutbildning under förutsättning att de också stärker den totalförsvarspliktiges förmåga att fullgöra uppgifter som kommer att krävas i krig, samt att övningar för fredsfrämjande verksamhet kan utföras utomlands utan samtycke från de totalförsvarspliktiga, om övningarna vidmakthåller eller utvecklar färdigheter och kunskaper som krigsuppgiften kräver. Vidare beslöt att inriktningen för det militära försvaret bör vara att inte fler totalförsvarspliktiga tas ut än vad som behövs för Försvarsmaktens insatsorganisation. Inför försvarsinriktningsbeslutet tog Försvarsberedningen ytterligare steg mot ett anställt försvar i rapporten i användning (Ds 2008:48), där utgångspunkten i arbetet var att användningen av insatsförsvaret utgår från internationell samverkan, med tillhörande interoperabilitet. Styrande för utvecklingen skulle vara tillgänglighet, flexibilitet och rörlighet syftande till att kunna prioritera efterfrågade insatser. I det följande beskrivs beredningens rekommendationer relativt utförligt, eftersom det tydliggör hur politiken ansåg att systemskiftet var tänkt att fungera. Försvarsberedningen konstaterade att det dåvarande systemet, med pliktbaserad insatsorganisation, registerförband och utlandsstyrka, levererade färre användbara förband med lägre operativ effekt jämfört med andra länder, och de gav endast begränsad politisk handlingsfrihet (Ds 2008:48, s. 70) Dagens personalförsörjningssystem är i stort anpassat efter säkerhetspolitiska utmaningar, vilket gör att det till stora delar är oanvändbart i förhållande till dagens och morgondagens behov. Inom överskådlig tid kan det inte skönjas ett direkt militärt hot mot . Det mobiliseringsbara försvaret är inte längre efterfrågat. Försvaret måste inriktas mot användbara insatsförmågor som anpassats till det svårbedömbara fält av incidenter, kriser och konflikter som kan inträffa globalt, i , i vårt närområde och på vårt eget territorium. Försvarsberedningen menade vidare att det inte går att genomföra insatser med förband bemannade med pliktpersonal utan beslut om mobilisering (den politiska tröskeln för att besluta om mobilisering ansågs vara mycket hög) och att pliktförband i praktiken endast är möjliga att använda för försvaret av det egna territoriet. Beredningen skriver (Ds 2008:48, s. 30–31) Att använda värnpliktiga i insatser utanför svenskt territorium måste i det närmaste betraktas som uteslutet. Insatsförband bemannade med värnpliktiga har därmed stora begränsningar i användbarheten och . Försvarsberedningen menar att det inte är realistiskt att använda värnpliktiga i någon annan situation än att försvara mot väpnat angrepp – ett scenario som inte bedöms som sannolikt . (…) Komplexiteten i dagens och framtidens militära uppgifter kräver kvalificerad och välutbildad personal. Behovet av att samverka med civila instrument i integrerade militära och civila insatser är ytterligare en komponent som ställer krav på en mer kvalificerad personal. Sammantaget kan detta endast uppnås genom att all personal i insatsorganisationen är frivillig. Försvarsberedningens majoritet enades om en rad inriktningar, bland annat om anställningsformer för soldater och sjömän och det var Försvarsberedningens uppfattning att insatsorganisationen inte längre skulle bemannas med pliktpersonal. Beredningen slog fast att systemskiftet inte hade som syfte att i första hand spara pengar utan att möjliggöra ett mer användbart försvar. Försvarsberedningen tog dock i denna rapport inte ställning till om plikten skulle behållas till del i modifierad form eller hur en vilande pliktlagstift- ning borde utformas, eftersom detta åvilade den då pågående parlamentariska kommitté som övervägde åtgärder för en förändrad totalförsvarsplikt. Utredningen om Totalförsvarsplikten lämnade sitt slutbetänkande Totalförsvarsplikt och frivillighet (SOU 2009:63). Kommittén ansåg att pliktsystemet var ett ineffektivt sätt att utbilda insatsberedda soldater, som skulle kunna användas för Försvarsmaktens samtliga uppgifter. Vidare ansåg kommittén att skyldigheten för totalförsvarspliktiga att fullgöra värn- och civilplikt skulle göras beroende av att regeringen med hänsyn till försvarsberedskapen föreskriver om det. Försvarsmaktens soldatförsörjning skulle därmed göras oberoende av bestämmelserna om värnplikt. Kommittén ansåg dock att lagen om totalförsvarsplikt skulle bibehållas för att vid behov tillämpas fullt ut. Regeringen gavs också ett stort utrymme i sin bedömning av när detta är nödvändigt och utredningen ansåg att det inte skulle krävas några formella omständigheter, såsom exempelvis höjd beredskap, för att skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt åter ska kunna tillämpas. När regeringen anser att försvarsberedskapen så kräver och skyldigheten för totalförsvarspliktiga att genomgå mönstring och att fullgöra värnplikt och civilplikt åter tillämpas, ska skyldigheten att genomgå mönstring omfatta både kvinnor och män. Utredningen om totalförsvarsplikten bedömde det olämpligt att – även i en övergångsfas – ha ett blandsystem där vissa utbildas under plikt och andra frivilligt. Efter det att utredningen lämnade sitt delbetänkande, , lämnade regeringen inriktningspropositionen Ett användbart försvar till (prop. 2008/09:140). Detta försvarsinriktningsbeslut innebar en ny försvarspolitisk inriktning. Bland annat beslutade då om mål för det militära försvaret, om krav på Försvarsmaktens operativa förmåga och om insatsorganisationens utformning. I samband med behandlingen av inriktningspropositionen ställde sig bakom solidaritetsförklaringen, innebärande att svenskt civilt eller militärt stöd utfästes till EU-länder och nordiska länder, med en förväntan att dessa länder vid behov bistår på motsvarande sätt. Nya mål för det militära försvaret slogs fast. Förmågan till insatser i , i närområdet och utanför närområdet skulle sättas i centrum för Försvarsmaktens verksamhet och indelningen i en särskild utlandsstyrka och förband anmälda till styrkeregister var inte längre aktuell. I propositionen bedömde regeringen bland annat att totalförsvarsplikten, som gäller för både män och kvinnor , i grunden ska kvarstå. Skyldigheten att genomgå mönstring och skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt skulle dock enligt regeringens förslag kräva att regeringen, med hänsyn till att det behövs för försvarsberedskap, har beslutat om detta. Skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt med längre grundutbildning ska då omfatta även kvinnor. Värnplikten skulle därmed vara ”vilande” om inte regeringen beslutar annat. skulle enligt regeringens bedömning bestå av stående förband och kontraktsförband samt ett kvalificerat hemvärn med nationella skyddsstyrkor. Vidare skulle insatsförbanden vara fullt bemannade, materiellt uppfyllda, samövade och inte kräva någon återtagning för att vara fullt användbara. I om med detta infördes således ett nytt personalförsörjningssystem där alla personalkategorier i Försvarsmakten bygger på frivillighet. Dock ska personalförsörjningen, om försvarsberedskapen så kräver, även kunna baseras på en tillämpning av lagstiftningen om totalförsvarsplikt och att skyldigheten att fullgöra värnplikt ska omfatta både män och kvinnor. Regeringen underströk i propositionen och upprepade i sitt betänkande att förändringarna inom personalförsörjningen är av omfattande karaktär och kommer att ta tid att genomföra, samt att den föreslagna utvecklingen mot ett mer tillgängligt försvar bara kan ske i den takt som ekonomin medger (Ds 2014:20). Centralt i detta var att kostnader för yrkesofficerare skulle minska och medel frigöras till att anställa kontinuerligt och tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän. Inriktningen kan därför komma att justeras i termer av såväl omställningstakt som förmågekrav, materiel, organisation och verksamhet (bet. 2008/09:FöU10). ansåg vidare i betänkandet att det återstår viktiga frågor som behöver ut i det fortsatta arbetet och angav bland annat hur längre tidsbegränsade anställningar bäst uppnås, skydd för annan anställning och rätt till tjänstledighet. Parallellt med utskottets behandling arbetade Kommittén om en förändrad totalförsvarsplikt vidare och lämnade sitt slutbetänkande (SOU 2009:63). Kommittén framförde bland annat att det inte går att förutse under vilka omständigheter pliktsystemet åter kan komma att behöva tas i bruk, inte heller går det att förutse hur personalbehovet i en sådan situation kan se ut. Att kön skulle vara en avgörande faktor ansågs emellertid vara en helt orealistisk tanke, varför kommittén ansåg att ansvariga myndigheter – i en situation då pliktsystemet åter måste tillämpas – måste ha största möjliga handlingsfrihet att ta ut de bäst lämpade personerna till tjänstgöring och därför föreslogs att skyldigheten att fullgöra värn- och civilplikt med längre grundutbildning, när den tillämpas, även ska omfatta kvinnor. lämnade regeringen en uppföljande proposition (prop. 2009/10:160) som omfattade personalförsörjningsfrågor och veteranpolitik. behandlade regeringens proposition innebärande att värnpliktsutbildningen ersattes med frivillig militär grundutbildning och en frivillig kompletterande militär utbildning. Den som går de frivilliga utbildningarna ska kallas rekryt. Den som vill antas till utbildningen ska testas. Eventuell anställning sker efter utbildningen. Totalförsvarspliktiga, både män och kvinnor, kommer även i fortsättningen att vara skyldiga att lämna uppgifter om sig själva. Skyldigheten att mönstra och göra värnplikt eller civilplikt ska gälla om försvarsberedskapen kräver det. Skyldigheten ska gälla lika för män och kvinnor. I försvarsutskottets betänkande (bet. 2009/10:FöU8, s. 24) skriver utskottet Om försvarsberedskapen så kräver måste totalförsvarsplikten enligt dagens system snabbt kunna tillämpas. Ett beslut om att totalförsvarspliktiga ska fullgöra sin tjänstgöring kan komma att bli aktuellt exempelvis mot bakgrund av att det säkerhetspolitiska läget har förändrats eller mot bakgrund av att totalförsvarets behov av personal kan tryggas enbart genom frivillig rekrytering. Utskottet utgår därför från att regeringen och Försvarsmakten noggrant planerar för att snabbt kunna återuppta grund- och repetitionsutbildningen av värnpliktiga och civilpliktiga om så skulle behövas. Utskottet lägger stor vikt vid denna möjlighet. förordnades en ny utredning som antog namnet Utredningen om Försvarsmaktens framtida personalförsörjning (dir. 2009:58). Uppdraget var att se över och föreslå de åtgärder som behövs för att kunna anpassa Försvarsmaktens personalförsörjning till myndighetens nya uppgifter och behov. I utredningens betänkande framgår bland annat att internationella jämförelser gav vid hand att det största bemanningsproblemet var att få personalen att stanna anställningstiden ut. Utredningen redovisar även att tidsbegränsade anställningar är vanligt för personal som är anställd i försvaret. Anställningstiden varierar stort mellan länderna men de länder som valt att erbjuda förmåner i slutet på en anställning som pension, bonus eller attraktiva karriärväxlingsprogram tenderar att nå längre genomsnittliga anställningar. I en rapport (, 2010) som publicerades konstateras att både kostnader för och rekryteringsbehov till den framtida personalförsörjningen i många fall vilar på osäkra antaganden. Rekryteringsbehovet kunde bli väsentligt större, liksom kostnaderna för rekrytering, utbildning och tjänstgöring och konstadsökningar i storleksordningen 1–1,nämns i rapporten. Forskarna pekade också på osäkerheter i systemet med tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän. behandlade regeringens förslag till ny lag om soldatanställningar. I utskottets ställningstagande välkomnades att det fanns en bred politisk samsyn om lagförslaget. Utskottet uppgav vidare att man noga skulle fortsätta att följa genomförandet av personalsystemet och de utmaningar som detta medför inom olika områden (prop. 2011/12:115, bet. 2011/12:FöU5). Frågor om Försvarsmaktens personalförsörjningssystem behandlades åter av utskottet (bet. 2012/13:FöU7). Utskottets bedömning var att reformerna stegvis går från ett invasionsförsvar med pliktpersonal till en insatsorganisation med kontinuerligt och tjänstgörande personal men att arbetet måste intensifieras. Utskottet menade att det därför är av betydelse att successivt lösa de problem som uppkommer i samband med att reformen genomförs och att en öppenhet för förslag om eventuella förändringar är rimlig, vilket ledde fram till krav på en utredning som behandlar den fortsatta utvecklingen av Försvarsmaktens personalförsörjning i enlighet med de beslut som fattat. Vidare ansåg utskottet att rekryteringsbasen för kontinuerligt och tjänstgörande personal och frivilliga borde breddas och att den folkliga förankringen borde stärkas och att utredningen även skulle omfatta bland annat orsaker till avhopp, ökad total- försvarsinformation, ett utvecklat mönstringsinstrument och frivilligorganisationernas möjlighet att bidra samt ta fasta på erfarenheter från andra länder. Detta tillkännagav sedan som sin mening (rskr. 2012/13:223). Försvarsmakten i samhället – en långsiktigt hållbar militär personalförsörjning och en modern folkförankring av försvaret (SOU 2014:73) presenterades . I budgetpropositionen lämnade regeringen i en bilaga till utgiftsområde 6 en särskild redovisning av utvecklingen av Försvarsmaktens personalförsörjning. konstaterade i det efterföljande budgetbetänkandet (bet. 2013/14:FöU1) att man delade regeringens bedömning att Försvarsmaktens sammantagna personalvolym måste rymmas inom givna ekonomiska ramar. Utskottet lade också stor vikt vid att åtgärder vidtas för att uppnå långsiktig balans. Försvarsberedningen gav en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjningssystem i rapporten av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20). Försvarsberedningen ansåg bland annat att den grundläggande militära utbildningen och den efterföljande befattningsutbildningen för gruppbefäl, soldater och sjömän skulle ses över i syfte att förlänga utbildningen så att individen ska kunna bemanna en befattning i ett krigsförband. Beredningen föreslog att anställning i Försvarsmakten som gruppbefäl, soldat eller ska ske efter att rekryten genomgått en sammanslagen utbildning som benämns grundutbildning och krigsplaceras efter kontraktsskrivning på en befattning i ett krigsförband som kontinuerligt eller tjänstgörande gruppbefäl, soldat eller . Vidare ansåg beredningen att hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna bör kunna lokalrekrytera till en egen grundutbildning för bemanning av hemvärnsförbanden. Denna hemvärnsgrundutbildning ska omfatta beroende på befattningsinriktning. Försvarsberedningen framförde också att Försvarsmakten bör göra en översyn av vilka skolbetygskrav som är relevanta för respektive befattning i krigsförbanden och att det ska vara möjligt för gruppbefäl, soldater och sjömän att komplettera eventuella bristande gymnasiebetyg under tjänstgöringen. Beredningen ansåg även att underkända fysiska tester i antagningsprövningen skulle kunna kompletteras separat . Försvarsberedningen skriver (Ds 2014:20, s. 69) Det bör uppmuntras och säkerställas att gruppbefäl, soldater och sjömän fullföljer kontrakterad tjänstgöringstid. Att gruppbefäl, soldater och sjömän i stor utsträckning uppfyller sina kontrakt är en avgörande faktor för att krigsförbanden långsiktigt ska kunna upprätthålla ställda tillgänglighets-, beredskaps- och krigsduglighetskrav. Incitamentsstrukturen för att fullfölja utbildningen och den tjänstgöring som följer av kontraktet ska utvecklas. Försvarsberedningen ansåg att krigsförbanden ska vara personellt uppfyllda med frivillig personal . behandlade regeringens skrivelse (skr. 2013/14:185) med anledning av granskning av Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser (RiR 2013:22). övergripande slutsats var att Försvarsmakten varken eller kommer att kunna nå upp till de krav på insatsverksamheten som regeringen och beslutat. bedömde även att förmågan att leva upp till kraven är bristfällig när insatsorganisation 2014 är fullt införd och att det saknas såväl personal som materiel för att klara de uppgifter Försvarsmakten har vad avser insatser, beredskap och utveckling. bedömde också att antalet kontinuerligt anställda gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/K) inte räcker till för att både kunna fullgöra nationella uppgifter och genomföra insatser utomlands. I granskningen framfördes även att det finns betydande brister på personal och förbandsenheter. I betänkande (bet. 2013/14:FöU12) med anledning av skrivelsen instämmer utskottet med regeringens uppfattning att Försvarsmakten har löst sina uppgifter när det gäller de nationella och internationella insatserna för perioden –2013 samt att det är svårt att ta ställning till långtgående slutsatser. Vidare underströk utskottet vikten av att regeringen även fortsättningsvis eftersträvar en kontinuerlig återrapportering. I budgetpropositionen konstaterade regeringen att det finns utmaningar i den nya personalförsörjningen, bland annat den långsiktiga hållbarheten i personalförsörjningssystemet och folkförankringen. Regeringen aviserade därför att man avsåg åter- komma till frågan om personalförsörjning i den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen. behandlade frågan om ersättningar vid tjänstgöring i Försvarsmakten inom ramen för budgetbetänkandet. tillkännagav för regeringen att ett förslag bör tas fram för att införa ett system med tidsdelmål och ekonomisk kompensation liksom andra typer av incitament för vissa personalkategorier i samband med detta. 2014/15:FöU1, rskr. 2014/15:63). beslutade att förra försvarspolitiska beslut skulle följas upp. En utredare fick därför i uppdrag att analysera om Försvarsmaktens organisation har utvecklats i enlighet med det beslut som fattade 2009 när det gäller bemanningsläget och att beskriva i vilken omfattning bemanningen har skett med anställd respektive värnpliktig personal. Utredarens rapport överlämnades till utskottet (, 2015). Utredarens slutsats var bland annat att krigsförbanden i den insatsorganisation (IO14) som statsmakterna beslutade om 2009 (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10) fanns på plats vid utgången av 2014, men förbanden ännu inte hade den organisation, bemanning och utrustning som svarar mot krigsförbandsspecifikationerna. Utredaren konstaterar att insatsorganisationen omfattade cirka 50 000 befattningar vid utgången av 2014, varav cirka 6 000 ännu inte var bemannade och att antalet krigsplacerade med värnplikt uppgick till cirka 7 000 – huvudsakligen inom markstridskrafterna – i avvaktan på att kontinuerligt och tjänstgörande gruppchefer, soldater och sjömän anställts enligt plan. beslutade regeringen att de som fullgjort grundutbildning eller motsvarande och krigsplacerats i ett krigsförband ska vara skyldiga att fullgöra repetitionsutbildning med stöd av 1 kap. 3 a § lagen om totalförsvarsplikt (regeringsbeslut , Fö nr I:15). behandlade åter rapporter från genom en skrivelse från regeringen (skr. 2013/14:255) omfattande rapporter om regeringens och Försvarsmaktens genomförande av beslut om försvaret. konstaterade i sin granskning Försvarsmaktens omställning (RiR 2014:4) att det svenska försvaret har förändrats i grunden. Det tidigare invasionsförsvaret, som var styrt och ut- format för att försvara landet mot hotet om ett väpnat angrepp, har till stora delar avvecklats. I stället har det skett en utveckling mot ett insatsförsvar med flexibilitet och användbarhet som ledord, som med kort varsel ska kunna genomföra såväl nationella som internationella insatser. menar att den övergripande centrala uppföljningen av Försvarsmaktens omställning har varit begränsad i förhållande till omfattningen och betydelsen av den reformering som har ägt rum. I den andra rapporten från som behandlas i skrivelsen, Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret (RiR 2014:7), framhålls att en reformerad personalförsörjning samt en insatsorganisation med hög tillgänglighet och användbarhet bedömdes innebära ökade kostnader. skriver att Försvarsmaktens ekonomiska beräkningar i beslutsunderlagen inför inriktningspropositionen avsåg perioden , men att de verksamhetsmässiga målen som beskrevs dock låg längre fram i tiden. Förband i insatsorganisationen beräknades till exempel inte bli fullt uppfyllda med personal och materiel förrän än 2014. De ekonomiska beräkningarna omfattade således enligt en organisation där förbanden skulle ha en lägre personaluppfyllnad än i den färdiga organisationen. I rapporten framgår att beräkningar inte redovisar vad den fullt utbyggda Försvarsmakten i linje med de principer som angavs i inriktningspropositionen skulle kosta och konstaterar att Försvarsmakten påpekade stora osäkerheter i beräkningarna som ingick i underlaget och att detta bara omfattade preliminära personalramar för verksamheten.