sou · H4B382 · 2016-11-29 00:00:00 — En fråga som har nära samband med frågan om dubbel straffbarhet är om talan om företagsbot i den nu aktuella situationen bör för- utsätta att juridiska personer kan hållas ansvariga även enligt lagen på gärningsorten. De argument som ovan har framförts för ett krav på dubbel straffbarhet kan synas ha viss relevans även i det avseendet. Ett krav på att juridiska personer ska kunna hållas ansvariga för brott enligt lagstiftningen på gärningsorten riskerar emellertid att göra den föreslagna regleringen verkningslös i de fall där behovet av svensk lagföring är särskilt stort. Behovet torde nämligen vara som störst när lagstiftningen på gärningsorten i fråga om juridiska personers ansvar är otillräcklig för att bekämpa internationella mutbrott. Lagstiftningen skiljer sig också mycket åt mellan olika länder när det gäller hur ansvaret för juridiska personer är konstruerat. Förutom straffrättsligt ansvar kan det förekomma såväl administrativt som civilrättsligt ansvar. Vi bedömer därför att det inte bör krävas att juridiska personer kan hållas ansvariga för brott enligt lagstiftningen på gärningsorten för att domsrättsbestämmelsen ska vara tillämplig. I linje med detta bör inte heller storleken på företagsboten på- verkas av innehållet i lagen på gärningsorten. Det bör alltså inte vara uteslutet att ålägga en högre företagsbot än den sanktion som eventuellt skulle ha kunnat dömas ut på gärningsorten (jfr 2 kap. 2 § tredje stycket ). 2011/12:79 s. 40 f. 75Jfr avsitt 12.3. Behovet av ytterligare lagstiftningsåtgärder … Talan om företagsbot för givande av muta m.m. som har begåtts utom riket bör få väckas endast efterförordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill Den svenska domsrätten över brott som har begåtts utom riket sträcker sig mycket långt. Till följd av detta krävs det enligt 2 kap. 5 § andra stycket som huvudregel att regeringen fattar beslut om att svensk åklagare får väcka åtal för brottet vid svensk domstol. Kravet på särskilt tillstånd fanns strafflag och motiverades vid införandet av med att omstän- digheterna ofta är sådana att det framstår som meningslöst eller direkt olämpligt att väcka åtal inför svensk domstol när brottet har begåtts utom riket. Eftersom det inte ansågs vara möjligt att genom uttryckliga lagbestämmelser närmare ange de fall där åtal bör und- vikas, valdes en lösning med krav på särskilt tillstånd.76 Regeringen kan bemyndiga annan att meddela sådant tillstånd. Av 1 § förord- ningen (1993:1467) med bemyndigande för riksåklagaren att för- ordna om väckande av åtal i vissa fall följer att riksåklagaren får för- ordna om åtal bl.a. för brott som har begåtts utomlands av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i . Det är inte givet att talan om företagsbot bör föras i i samtliga fall där, med den nu föreslagna bestämmelsen, domsrätt kommer att föreligga. Vi bedömer därför att det finns skäl att införa en motsvarighet till bestämmelsen i 2 kap. 5 § andra stycket, såvitt avser talan om företagsbot för givande av muta m.m. som har begåtts utom riket. Genom regeringens, eller om bemyndigande har getts, annan myndighets prövning kan tillämpningen begränsas till situationer där det föreligger ett påtagligt intresse av att föra en talan om före- tagsbot mot företaget. Så torde främst vara fallet när det finns risk för att ett företag inte kommer att hållas ansvarigt enligt lagen på gärningsorten. Att försöka i lagen närmare precisera de situationer där det föreligger ett påtagligt intresse av att föra en talan om före- tagsbot skulle dock strida mot systematiken i 2 kap. . Det finns också en risk att en mer preciserad bestämmelse skulle, på ett olämpligt sätt, begränsa möjligheterna att utreda och föra en talan om företagsbot för fall av givande av muta m.m. som har skett utom- 76 Se NJA II 1962 s. 66. Behovet av ytterligare lagstiftningsåtgärder … Bedömningen av om en talan om företagsbot ska föras i bör i stället ske i det enskilda fallet i samband med pröv- ningen av frågan om tillstånd att föra en sådan talan.77 Liksom när det gäller åtal för brott som har begåtts utomlands bör riksåklagaren bemyndigas att förordna om talan för företagsbot i den angivna situationen. Vidare bör riksåklagaren ha möjlighet att överlämna ett ärende om förordnande om talan om företagsbot till regeringen, om det finns anledning till det (jfr 3 § förordningen, 1993:1467, med bemyndigande för riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall). 77 I departementspromemorian Åtalsförordnande enligt 2 kap. (Ds 2014:13) föreslås bl.a. att prövningen av om åtal ska få väckas för brott som har begåtts utanför flyttas över från regeringen till riksåklagaren. I den föreslagna bestämmelsen anges också vissa omständigheter som ska beaktas vid prövningen om åtalsförordnande ska meddelas. Det anges t.ex. att hänsyn ska tas till brottslighetens anknytning till och vilka åtgärder för lagföring som har vidtagits i den stat där gärningen förövades. Om de i promemorian föreslagna ändringarna genomförs, bör det övervägas att införa motsvarande bestämmelser i fråga om talan om företagsbot för givande av muta m.m. som har begåtts utom riket. Enligt utredningsdirektiven ska vi ta ställning till om företagsbot bör kunna åläggas genom strafföreläggande i flera fall än och om det finns ett behov av att kunna dokumentera domar och beslut där företagsbot åläggs på ett annat sätt än , t.ex. genom någon form av registerföring. Vi får även ta upp och ta ställning till andra frågor som anknyter till uppdraget. 13.2Företagsbot ska kunna åläggas genom strafföreläggande när boten inte överstiger Förslag: Företagsbot ska kunna åläggas genom strafföreläggan- de i fall där boten inte överstiger . När bestämmelserna om företagsbot infördes , kunde före- tagsbot åläggas endast efter prövning i domstol. Ett förenklat för- farande som strafföreläggande ansågs inte lämpligt innan erfaren- heter hade vunnits av den då nya sanktionen.1 Sedan 2006 års reform av företagsbotsregleringen gäller att företagsbot kan åläggas genom strafföreläggande i fall då företagsboten inte överstiger 1 Se prop. 1985/86:23 s. 56. Övriga frågor SOU 2016:82 500 000 kronor.2 Att företagsbot åläggs genom strafföreläggande i stället för efter domstolsprövning medför inte någon skillnad när det gäller bestämmandet av företagsbotens storlek; en åklagare ska tillämpa samma kriterier som en domstol när företagsbotens storlek bestäms. När möjligheten att ålägga företagsbot genom strafföreläggande infördes, framhölls det i förarbetena att det är naturligt att hante- ringen av företagsbot bör förenklas så att företagsbotsinstitutet kan bli praktiskt användbart. Det framhölls också att förenklade förfa- randeregler är betydelsefulla i ett ekonomiskt perspektiv. Flera remiss- instanser hade ifrågasatt lämpligheten av att införa en möjlighet att ålägga företagsbot genom strafföreläggande innan en fast domstols- praxis på området hade utvecklats. I propositionen konstaterades emellertid att problemet inte borde överdrivas och att företagsboten regelmässigt torde kunna utmätas enligt tämligen schablonmässiga grunder, där gärningens objektiva karaktär står i centrum. I samman- hanget framhöll regeringen också att och riks- åklagaren hade möjlighet att utfärda allmänna råd och anvisningar för att uppnå enhetlighet och följdriktighet vid åklagarnas rätts- tillämpning.3 I fråga om brott som föranleder en högre företagsbot än ansåg regeringen däremot att de, med hänsyn till sitt allvar, regelmässigt borde bli föremål för prövning i allmän domstol.4 Skälen för vårt förslag Frågan är om åklagarna i större utsträckning än bör kunna ut- färda företagsbot genom strafföreläggande och, om så är fallet, 2006 bestämda gränsen om bör höjas eller helt avskaffas. 2Se 48 kap. 2 och 4 §§ och 5 § lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. 2005/06:59 s. 51 f. 2005/06:59 s. 53 f. Rättsväsendets resurser bör användas ändamålsenligt Rättsväsendets begränsade resurser bör användas så ändamålsenligt som möjligt. Det står klart att många frågor inte kräver den kvali- ficerade hantering som avgörande efter huvudförhandling i domstol innebär. I ett processekonomiskt perspektiv bör resurserna fördelas så att handläggning vid domstol framför allt förbehålls mål där parterna inte är ense och som kräver en mer kvalificerad prövning. Förenklade förfaranden innebär att en stor mängd mål kan avgöras snabbt och utan att stora resurser används. När det är lämpligt bör därför sådana förfaranden tillämpas. I samband med att möjligheten att meddela villkorlig dom genom strafföreläggande infördes framhöll regeringen att formerna för handläggning av brottmål måste förenklas, utan att man därvid gör avkall på rättssäkerheten. Regeringen konstaterade att erfarenheterna av det tidigare reformarbetet gällande strafföreläggande var positiva och betonade att reformarbetet även fortsättningsvis skulle präglas av synsättet att domstolsprövningen förbehålls sådana mål där parterna inte är ense eller som avser allvarligare eller komplicerade brott. Regeringen konstaterade också att systemet med strafföreläg- gande, förutom att det innebär en effektivare användning av resur- serna, har fördelar för den misstänkte, eftersom avgörandet kommer snabbt och den misstänkte själv kan ta ställning till det förelagda straffet och bedöma om det står i rimlig proportion till gärningen.5 Statistik från tyder på att åklagarnas möjlighet att ålägga företagsbot genom strafföreläggande har minskat dom- stolarnas arbetsbörda. till och med ut- färdades sammanlagt 1 712 strafförelägganden avseende företagsbot. Användandet har ökat ; utfärdades 81 strafföre- lägganden, medan motsvarande siffra för uppgick till 379. (åren 2009–2014) uppgick antalet domar där företagsbot ålades till 736. Över två tredjedelar av samtliga ären- den som gällde företagsbot avgjordes således genom strafföreläggan- den.6 Från åklagarna vid Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål (REMA) har framställts tydliga önskemål om att få möjlighet att 1996/97:8 s. 11 f. 6Mer om statistik i avsnitt 5.3. använda strafföreläggande i fler fall än . Åklagarna har uppgett att det är vanligt att företag går med på att betala förhållandevis höga belopp i företagsbot. Det upplevs som ineffektivt och onödigt tids- krävande att talan måste prövas i domstol också när parterna är överens. Åklagarna anser att det inte bör finnas någon beloppsgräns för när företagsbot ska kunna åläggas genom strafföreläggande och anser att detta är en av de viktigaste frågorna i den pågående refor- meringen av företagsbotslagstiftningen.7 Vi delar bedömningen att ett utökat användande av strafföre- läggande möjliggör en effektivare och mer förutsebar process med snabbare avgöranden. En utökad möjlighet för åklagarna att ålägga företagsbot genom strafföreläggande torde därför vara positiv, inte bara för åklagarna utan också för de företag som riskerar att åläggas företagsbot Mot denna bakgrund bedömer vi att effektivitetsskäl talar starkt för att utvidga möjligheterna att ålägga företagsbot genom straff- föreläggande. Vad som kan tala mot en höjning eller ett avskaffande av gränsen för när företagsbot ska få åläggas genom strafföreläggande är främst rättssäkerhetsskäl. Domstolsprövning anses utgöra en garanti för en hög rättssäkerhet. I är det också en hävdvunnen princip att rättsskipning, som huvudregel, ska ske i domstol.8 Ett företag som är föremål för en talan om företagsbot har all- tid rätt att få frågan prövad i domstol. Genom att godkänna ett strafföreläggande kan dock företaget avstå från domstolsprövning. De åklagare som leder en förundersökning och utfärdar ett even- tuellt strafföreläggande arbetar under såväl objektivitetsplikt som tjänsteansvar. Objektivitetsplikten innebär att åklagaren är skyldig att beakta även omständigheter som talar till motpartens förmån. Det är bl.a. mot den bakgrunden som rättssäkerhetsintresset inte har an- setts motivera att brott av mindre allvarlig natur alltid måste prövas av domstol. 7Synpunkterna har framförts av företrädare för vid möte i och i . 8Jfr 1 kap. 8 § regeringsformen. Åklagare som arbetar med företagsbotsfrågor har i allmänhet stor erfarenhet av att ta ställning till de frågor som ärenden av detta slag aktualiserar, t.ex. till vilket belopp som en företagsbot bör be- stämmas. Som har framhållits kan och riksåklagaren dessutom utfärda allmänna råd och anvisningar som behövs för att uppnå enhetlighet vid åklagarnas rättstillämpning. Sådana råd och anvisningar har också i viss utsträckning utfärdats. Enskilda åklagare har därigenom visst stöd när de ska fatta beslut i företagsbotsfrågor. Detta skapar förutsättningar för ett gemensamt synsätt bland åklagarna i landet och bör bidra till att enhetligheten och förutsebarheten och därmed också rättssäkerheten ökar. En tänkbar invändning mot ett utökat användande av straff- föreläggande är att det riskerar att leda till att åklagare och motpart träffar någon form av informell uppgörelse som innebär att åkla- garen går med på en lägre bot mot att motparten godtar att frågan avgörs genom strafföreläggande. Risken för sådana uppgörelser bör emellertid inte överdrivas. Som har framgått ovan ska åklagare ut- färda strafförelägganden på sitt tjänsteansvar. En åklagare får inte beakta ovidkommande hänsyn när företagsbotens storlek bestäms. Brottmål som leder till annan påföljd än böter ska som huvud- regel avgöras i domstol efter huvudförhandling. Skälet till detta är att den fria bevisprövningen har ansetts förutsätta ett koncentrerat och muntligt förfarande för att ge rätten de bästa förutsättningarna att meddela materiellt riktiga domar. En talan om företagsbot enligt lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. ska emellertid handläggas enligt regler om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter. Detta gäller oavsett vilket belopp som åklagarens yrkande om företagsbot uppgår till. Av 2 § framgår att ett sådant mål får avgöras utan huvudförhand- ling, om en sådan inte behövs med hänsyn till utredningen i målet och inte begärs av part (jfr 45 kap. 10 a § första stycket 3 rättegångs- balken).9 Mål där talan om företagsbot är medgiven torde regelmässigt avgöras utan huvudförhandling. Att så är fallet har också bekräftats av åklagare vid Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål (REMA). 9 I 1 kap. 3 b § andra stycket och 2 kap. 4 § andra stycket finns emellertid bestämmelser som innebär att nämndemän ska delta när en tingsrätt eller hovrätt efter huvud- förhandling avgör ett mål som innefattar frågan om företagsbot. Av 18 § första stycket 1 för- ordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion följer också att en notarie inte på eget ansvar får handlägga mål som innefattar frågan om företagsbot. Enligt åklagarna är det vanligt att mål om företagsbot avgörs utan huvudförhandling. Domstolshanteringen upplevs ofta som onödig.10 Det förhållandet att en talan om företagsbot prövas i domstol inne- bär därmed, enligt åklagarnas uppfattning, inte någon garanti för att prövningen blir mer noggrann än vid utfärdandet av ett strafföre- läggande. Enligt vår bedömning torde rättssäkerheten inte minska nämnvärt om åklagarnas möjlighet att ålägga företagsbot genom strafföre- läggande ökar. Strafföreläggande bör emellertid som utgångspunkt användas endast i sådana ärenden där det inte råder någon egentlig tveksamhet om arten och graden av sanktion. Ju högre företagsbot som övervägs, desto större blir utrymmet för olika bedömningar. Det är därför inte självklart att alla ärenden om företagsbot ska kunna hanteras genom strafföreläggande. Även det förhållandet att vi före- slår flera ändringar i sättet att bestämma företagsbotens storlek, däribland bestämmelser om s.k. förhöjd företagsbot, talar i någon mån för att en eventuell utvidgning av möjligheterna att ålägga före- tagsbot genom strafföreläggande bör ske med försiktighet. Vid allvarligare brott kan det finnas ett intresse av att åtal för brottet läggs fram vid en offentlig huvudförhandling i domstol. Ett sådant offentlighetsintresse kan finnas även om brottet är erkänt och talan i övrigt medgiven. Det kan då först konstateras att nya bestämmelser som ger möj- lighet att i större utsträckning än tidigare ålägga företagsbot genom strafföreläggande givetvis inte skulle påverka möjligheten att avgöra ett åtal, och en därtill sammanhörande talan om företagsbot, efter huvudförhandling. Det kan vidare konstateras att det är möjligt för en domstol att avgöra en talan om företagsbot utan huvudförhandling. Nuvarande ordning ger alltså inga garantier för att frågan om före- tagsbot avgörs efter en offentlig huvudförhandling. Tvärtom torde det – vad gäller sådan talan om företagsbot som inte handläggs till- 10 Synpunkterna har framförts av företrädare för vid möte i och i . sammans med åtal – vara ovanligt att så sker när talan är medgiven. Om frågan om företagsbot avgörs utan huvudförhandling, är allmän- hetens möjlighet till insyn i processen inte nämnvärt större än när ett strafföreläggande utfärdas. Av 35 kap. 6 § 2 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) följer nämligen att förundersökningssekre- tess enligt 35 kap. 1 § första stycket 1 inte gäller för uppgift i ärende om strafföreläggande. Det innebär att en förundersökning som ingår i ett ärende om företagsbot och som avslutas genom ett strafföre- läggande inte omfattas av andra sekretessbestämmelser än en för- undersökning i ett företagsbotsmål som prövas i domstol.11 Behovet av insyn och offentlighet utgör därför inte något av- görande skäl mot att utöka åklagarnas möjlighet att ålägga företags- bot genom strafföreläggande. En jämförelse med andra sanktioner m.m. Med undantag för normerade böter får en åklagare utfärda strafföre- läggande för brott när straffet bestäms till böter, oavsett storleken på bötesbeloppet. Högsta möjliga bötesbelopp uppgår till 200 000 kro- nor (200 dagsböter á ) och är därmed avsevärt lägre än högsta möjliga företagsbot även enligt den nuvarande regleringen. Det finns emellertid andra ekonomiska sanktioner som kan beslutas utom domstol och uppgå till mycket höga belopp, exempelvis kon- kurrensskadeavgift och avgift enligt lagen (2004:297) om bank och finansieringsrörelse. kan sålunda förelägga ett företag att betala konkurrensskadeavgift genom avgiftsföreläggande. Avgiftsföreläg- gande får visserligen användas endast om bedö- mer att sakomständigheterna är klara och företaget måste godkänna föreläggandet för att det ska bli giltigt. Men om dessa förutsätt- ningar är för handen kan konkurrensskadeavgiften bestämmas till samma belopp som vid en prövning i domstol, dvs. med ett belopp som motsvarar av företagets omsättning före- gående räkenskapsår.12 11Se Kammarrätten i dom i mål 2428-14. 12Se vidare avsnitt 6.2. kan under vissa förutsättningar besluta att ett kreditinstitut ska betala en sanktionsavgift. Ett sådant beslut prövas av domstol först om det överklagas. Sanktionsavgiften får bestäm- mas till högst av kreditinstitutets omsättning närmaste föregående räkenskapsår eller två gånger de kostnader som institutet har undvikit (alternativt två gånger den vinst som har uppkommit) genom regelöverträdelsen. Avgiften kan alltså uppgå till mycket höga belopp och detta även om frågan aldrig kommer under domstols prövning.13 I sammanhanget bör även framhållas att det inte finns någon beloppsgräns för storleken på ett förverkande som avgörs tillsam- mans med frågan om ansvar för brott genom ett strafföreläggande. Vår slutsats; företagsbot på ska få fastställas genom ett strafföreläggandeförfarande Som ovan har framgått talar både praktiska och processekonomiska aspekter för att åklagarnas möjligheter att ålägga företagsbot genom strafföreläggande bör utökas. Systemet med strafföreläggande inne- bär en snabbare process än en domstolsprövning. Det är också en effektiv och resursbesparande handläggningsform. Varken åklagaren eller andra parter orsakas besvär eller kostnader för inställelse vid domstol samtidigt som en tidskrävande domstolshantering kan und- vikas. Det finns emellertid också omständigheter som, i vart fall f.n., talar i motsatt riktning. Här vill vi särskilt peka på att vi föreslår flera ändringar i grunderna för fastställandet av företagsbotens storlek och att det, till dess den nya lagstiftningen vunnit stadga, kan vara lämp- ligt att iaktta viss försiktighet vad gäller överflyttande av besluts- befogenheter av detta slag från domstol till åklagare. Utvecklandet av en klar och tydlig praxis på området torde också kräva att ett inte helt obetydligt antal mål hanteras i domstol. Enligt vår bedömning är det mot den nu angivna bakgrunden i och för sig rimligt att höja gränsen för när företagsbot åläggas genom strafföreläggande. ”Taket” bör emellertid inte tas bort helt förrän erfarenhet har vunnits av de nya bestämmelserna om företagsbotens 13 Se vidare avsnitt 6.2. storlek och viss praxis har utbildats. Vi föreslår att gränsen höjs från till . En förutsättning för att villkorlig dom ska kunna meddelas genom strafföreläggande är att det framstår som uppenbart att rätten skulle döma till en sådan påföljd.14 Syftet med begränsningen är att åklagarna inte ska meddela strafföreläggande med villkorlig dom i fall där fängelse kan bli aktuellt. Vi har övervägt om den föreslagna möjligheten att ålägga företagsbot på genom strafföreläggande borde balanseras av en liknande begräns- ning. Den skulle t.ex. kunna utformas så att det måste framstå som uppenbart att ett visst företagsbotsbelopp är riktigt för att företags- bot – eller företagsbot som överstiger visst belopp – ska få åläggas genom strafföreläggande. Vi bedömer emellertid att det inte finns tillräckliga skäl för en sådan begränsning. I sammanhanget kan fram- hållas att strafföreläggande med villkorlig dom inte har använts i den omfattning som förutspåddes när möjligheten infördes och att en trolig orsak till detta är uppenbarhetsrekvisitet.15 13.3Behovet av att registrera domar och beslut med åläggande om företagsbot Bedömning: Behovet av att kunna registrera domar och straff- förelägganden med företagsbot är inte så stort att det motiverar upprättandet av ett register avseende ålagd företagsbot. När en fysisk person genom dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot påförs en påföljd för ett brott, registre- ras detta i belastningsregistret. Detsamma gäller bl.a. om någon åläggs förvandlingsstraff för böter, erhåller åtalsunderlåtelse eller meddelas kontaktförbud.16 Syftet med belastningsregistret är bl.a. att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verk- 14Se 48 kap. 4 § andra stycket . 15Jfr SOU 2013:17s. 16Se 3 § lagen (1998:620) om belastningsregister. samhet hos brottsutredande myndigheter, , all- männa domstolar och myndigheter som hanterar t.ex. lämplighets- och tillståndsprövningar.17 Ålägganden om företagsbot registreras inte på motsvarande sätt, oavsett om företagsboten åläggs en fysisk eller en juridisk person. Skälen för vår bedömning När storleken av en företagsbot bestäms, ska enligt 36 kap. 9 § , skälig hänsyn tas till om en näringsidkare har ålagts att betala företagsbot. I avsnitt 10.10 har vi föreslagit att det även i ett nytt system, där företagsboten bestäms med utgångspunkt från ett sanktionsvärde, tas skälig hänsyn till tidigare ålagd företags- bot. Åklagare och domstolar kommer därmed även fortsättningsvis att ha ett visst behov av att känna till om ett företag har ålagts företagsbot. Genom att föra in uppgifter om företagsbot i t.ex. belast- ningsregistret skulle framför allt åklagarnas arbete med att ta reda på om ett företag har ålagts företagsbot underlättas. Värdet av en sådan registerföring bör emellertid inte överskattas. När det gäller upprepade överträdelser av mer allvarlig karaktär kan det förutsättas att åklagare som regelbundet hanterar frågor om företagsbot ofta har kännedom om tidigare domar och strafförelägganden.