sou · H4B388 · 2016-12-14 00:00:00 — Den nu pågående verksamheten är kopplad till utveckling, anskaffning, vidmakthållande och avveckling av JAS 39 till Försvarsmakten samt till exportländerna , och . Utredningen noterar att det inte finns några beslutade kriterier för vad som ska anses vara ett strategiskt projekt. FMV har inte heller beslutat om fler strategiska projekt. Verksamhetsområdet har 125 anställda. Verksamhetsområde marknad och inköp ansvarar för att FMV har ett gemensamt och strategiskt agerande mot leverantörer samt att upphandlingsverksamheten bedrivs inom ramen för lagar och förordningar. Marknad och inköp har 200 anställda och är organiserad i tre avdelningar samt en stab. Avdelningen Inköp militära system arbetar inom ramen för projekten som anskaffning och logistik driver, det vill säga med inköp av materiel och underhåll som industrin utför. Uppgifterna består bland annat i att utforma de kommersiella villkoren i förfrågningsunderlagen och avtalen. Avdelningen Inköp varor och tjänster ansvarar för upphandling av varor, tjänster och entreprenader som behövs för driften av FMV och Försvarsmakten. Avdelningen Affärsstrategi och metodstöd arbetar med att utveckla arbetsmetoder och samt tillhandahålla expertis inom olika kommersiella områden. 10.5FMV:s kostnader fördelas på beställningar All verksamhet vid FMV, undantaget verksamheten inom anslaget 1:11 Internationella materielsamarbeten, industrifrågor m.m., utförs mot olika beställningar. En extern beställning kallas inom FMV för kundbeställning. Undantaget är verksamhetsområdet förråd, service och verkstäder som har en finansieringsmodell som består av årliga rambeställningar. Varje kundbeställning kan ses som ett uppdrag med en definierad slutleverans samt en eller flera milstolpar som definierar när uppdraget anses slutfört. Vid anskaffning av komplexa materielsystem kan flera kundbeställningar behövas. Till exempel kan planeringsfasen utgöra en beställning och anskaffningen en eller flera andra beställningar. Utgångspunkten är att beställningarna ska bära sina egna kostnader. De direkta kostnaderna tillförs respektive beställning när de uppstår. Bland dessa kostnader ingår fakturor från externa leverantörer till FMV och omfattar främst kostnader för materiel som levereras av industrin. Andra kostnader är olika typer av köpta tjänster eller lokalkostnader som kan hänföras till kundbeställningen. Både uppdragskonsulter och inhyrd personal som arbetar direkt i projekten ingår bland de kostnader som direkt belastar beställningarna. I de direkta kostnaderna ingår inte kostnaden för det arbete som FMV:s anställda lägger ned på de olika kundbeställningarna. FMV behöver även täcka de kostnader myndigheten har för att bedriva den verksamhet som inte direkt kan härledas till en specifik kundbeställning. Både de indirekta och de direkta myndighetskostnaderna fördelas med ett timpris på alla kundbeställningar som genomförs under ett verksamhetsår. Det görs utifrån antalet debiterade timmar per kundbeställning. När FMV fakturerar kunden delas inte fakturan upp på kostnad för materiel och tjänster och upparbetad arbetskostnad hos FMV. I stället bryts fakturan ner så att den totala kostnaden för individuella objekt kan följas upp. Har Försvarsmakten till exempel investerat i 100 nya lastbilar specificeras fakturan så att kostnaden per objekt (lastbil) kan utläsas. Däremot framgår inte vilka delar av kostnaderna som kan härledas till leverantörer respektive FMV:s verksamhet. En stor del av FMV:s leveranser till Försvarsmakten redovisas som anläggningstillgångar hos Försvarsmakten som är statens ägarföreträdare för materielen. Anskaffningsvärdet är det belopp som FMV fakturerat Försvarsmakten. Fakturan innehåller ett totalbelopp som består av flera delar: –Det belopp FMV betalat för materielen, reservdelar, tillhörande dokumentation och så vidare till leverantörer. –Eventuella konsultutgifter som kan hänföras till uppdraget. –Arbetskostnad hos FMV för arbete i projekten. –Indirekta kostnader vid FMV. –De belopp som FMV betalat till andra myndigheter (inklusive Försvarsmakten). 11Myndigheternas systemstöd för materiel- och logistikförsörjning I kapitlet redogör utredningen kortfattat för de systemstöd som Försvarsmakten och FMV använder inom materiel- och logistikförsörjningen. I kapitlet redogöra utredningen även myndigheternas systemstöd behöver ha funktionalitet vid olika beredskapsnivåer. 11.1Systemstödet ur ett beredskapsperspektiv och planering ska utgå från den verksamhet som krävs för krigsförbandens mobilisering och användning vid höjd beredskap. Myndigheternas systemstöd behöver således ha en funktionalitet som möjliggör Försvarsmaktens verksamhet vid olika beredskapsnivåer. Frågan om vilket eller vilka systemstöd Försvarsmakten och FMV ska använda för materiel- och logistikförsörjning har diskuterats utan att myndigheterna har lyckats komma överens om en långsiktig lösning där båda myndigheternas behov har omhändertagits. Försvarslogistikreformen har medfört att Försvarsmakten och FMV i ökad utsträckning använder samma system och delar information. Systemstödets utformning inom försvarslogistiken är därmed i allt högre grad en fråga för Försvarsmakten och FMV att lösa gemensamt. Som Statskontoret konstaterar är frågan om lämpligt systemstöd är komplex. Myndigheterna är självständiga, vilket medför att de själva fattar beslut om vilket systemstöd som bäst passar den egna verksamheten. Till komplexiteten hör frågan om systemens förmåga att hantera sekretessbelagd information i en situation med stora informationsmängder och många användare, såväl interna som externa. Myndigheternas systemstöd för materiel- och logistikförsörjning Försvarsmaktens huvudsakliga systemstöd är SAP-systemet Prio. Det är ett standardiserat affärssystem, vilket betyder att ett system hanterar ekonomi, personal och logistik. Systemet anskaffades för Försvarsmaktens verksamhetsbehov innan försvarslogistikreformen påbörjades och har därefter anpassats till Försvars maktens och FMV:s behov utifrån försvarslogistikreformens krav. Prio innefattar ett administrativt stöd till hela verksamheten samt ett verksamhetsstöd för att planera och följa upp operativa förmåga för olika förbandsenheter. Prio är uppsatt i enlighet med Försvarsmaktens planeringsprocesser och ekonomistyrningsmodell. Målet är att Prio bland annat ska bidra till att effektivisera och standardisera Försvarsmaktens processer och arbetssätt samt säkerställa att myndigheten kan uppfylla externa krav på uppföljning och redovisning. Införandet av Prio sker genom att stödet successivt byggs ut med funktioner för olika verksamhetsdelar. Införandet, inklusive överföringen av information från de gamla systemen, skulle ha avslutats . Systemet beräknas , enligt uppgifter från Försvarsmakten, vara klart . Därefter ska flera av myndighetens gamla system avvecklas. föreslog att införandet av Prio skulle pausas i avvaktan på att myndigheterna klarade ut behovet av systemstöd utifrån den nya ansvarsfördelningen. Försvarsmakten gjorde bedömningen att det skulle kosta att pausa införandet varför ingen paus beslutades. Pågående arbete med systemstöd Prio Myndigheterna har delvis olika syn på vilken roll Prio ska spela i materiel- och logistikförsörjningsprocessen. Avsevärda resurser har investerats i Prio och i att stödet ska kunna användas för de verksamheter som har förts över till FMV. behöver FMV en systemstödslösning som är ändamålsenlig för FMV:s verksamhet. Arbetet med att utveckla nya funktioner i Prio pågår. Ytterligare verksamhet inom logistikområdet, bland annat förnödenhetsförsörjning, underhållsproduktion, materielunderhåll, löne- och ersättnings- Myndigheternas systemstöd för materiel- och logistikförsörjning administration, förvaltningsdatahantering och fastighetsadministration införs i Prio. Materiel, underhåll och logistik ska kunna beställas i Prio. Enligt Försvarsmakten ska även arbete med koncept och utveckling av maetrielsystem kunna hanteras i systemet. I det ingår bland annat behovssättning, materielunderhåll, tekniskt systemstöd och konfigurationsstyrning. Införandet kommer i så fall möjliggöra en helhetssyn på materielsystemen. FMV har inget motsvarande verksamhetsövergripande systemstöd utan använder en mängd olika typer av systemstöd. I de tidiga skedena för ett materielsystem livscykel, koncept och utveckling, använder FMV flertal olika system för exempelvis modellering. Inom skedena för produktion och användning (vidmakthållande) använder FMV bland annat systemstöd som är gemensamma med Försvarsmakten. FMV använder vidare ett antal olika it-system som stöd i samtliga faser som ett materielsystem genomgår under sin livslängd. FMV har även ett antal system för upphandlingar. Därutöver utför Statens servicecenter personal- och löneadministration åt FMV. Försvarslogistikreformen har medfört att FMV blir allt mer beroende av Försvarsmaktens systemstöd för att kunna bedriva sin verksamhet. Den nuvarande uppdelningen av logistiktjänsterna medför även att FMV i större utsträckning än tidigare exponeras för försvarssekretess. Enligt FMV är stora delar av systemstödet eftersatt och behöver ersättas, inte minst systemen för de så kallade tidiga faserna när ett materielsystem ska utvecklas. FMV använder Prio för logistiktjänster Inför verksamhetsöverföringen i samband med Försvarsstrukturreformen utvecklades Försvarsmaktens system för att även kunna användas av FMV. Inom logistikverksamheten använder FMV:s verksamhetsområde förråd service och verkstäder en egen del av Prio som kallas FSV POL. Systemstödet FSV är inte integrerat med FMV:s Myndigheternas systemstöd för materiel- och logistikförsörjning ekonomisystem, vilket medför att FMV:s resultat och balansräkning måste konsolideras manuellt. Det innebär även att förråd, service och verkstäder har ett annat systemstöd än FMV i övrigt, vilket skapar merarbete för FMV i att integrera den överförda verksamheten med myndighetens övriga verksamhet. Även andra delar av FMV:s personal, huvudsakligen i den verksamhet som förts över från Försvarsmakten, använder Prio, framför allt inom driftstyrningen. Därmed behöver dessa personer även dubbla IT-arbetsplatser när det gäller datorer och nätverk. Lösningen valdes eftersom man hade kort om tid till sitt förfogande och det inte gick att integrera myndigheternas it-infrastruktur. Lösningen var också en konsekvens av att Försvarsmakten även fortsättningsvis äger den materiel som vidmakthålls av FMV och att de säkerhetsmässiga kraven inte tillät en integrering av FMV:s systemstöd till Prio. Regeringen gav Statskontoret 2012 i uppdrag att följa och utvärdera Försvarsmaktens och FMV:s genomförande av Försvarslogistikreformen. I direktivet anger regeringen att utredningen bör omhänderta Statskontorets iakttagelser när det gäller den verksamhetsmässiga och finansiella styrningen inom materiel- och logistikområdet. I följande kapitel redovisas översiktligt de iakttagelser som Statskontoret redovisat i tre rapporter till regeringen . För en fullständig redogörelse av iakttagelserna hänvisas till rapporterna1. 12.1Myndigheterna har inte uppnått syftet med försvarslogistikreformen Inriktningen i försvarslogistikreformen är att renodla fördelningen av uppgifter och ansvar mellan de båda myndigheterna och därmed uppnå besparingar. Det ska göras genom att skapa en mer ändamålsenlig beställar- och utförarorganisation för materiel- och logistikförsörjning. Statskontoret menar att myndigheterna inte har uppnått syftet med reformen. 12.1.1Höga omställningskostnader ger låg nettobesparing Det kvantitativa målet med försvarslogistikreformen är att myndigheterna tillsammans ska minska de årliga utgifterna med . 1 Reformeringen av försvarslogistiken, Statskontorets delrapport 1 (2013:14), Reformeringen av försvarslogistiken, Statskontorets delrapport 2 (2014:15) och Reformeringen av försvarslogistiken, Statskontorets slutrapport (2015:11). Försvarsmakten och FMV har i sina återrapporteringar till regeringen kontinuerligt redovisat ökade omställningskostnader för reformen vilket ger låg nettobesparing. Nettobesparingen utgörs av den totala kostnadsminskningen när de totala omställningskostnaderna för båda myndigheterna har dragits av. Källa: Statskontorets slutrapport, . 12.1.2Besparingarna är svåra att spåra till förbanden Besparingarna i materiel- och logistikförsörjningen ska användas till att ställa om insatsorganisationen mot mer användbara och tillgängliga förband. Försvarsmakten ansvarar för att medlen kommer förbandsverksamheten och insatsorganisationen till godo. När förändringsarbetet inleddes fanns det ingen uppföljningsmodell som kunde spåra besparingar som försvarslogistikreformen gav upphov till. Först har Försvarsmakten kunnat spåra vissa besparingar och omfördela medlen till förbanden, vilket resulterar i att förbanden kan delta i fler insatser, ha fler anställda eller fler övningsdygn. 12.2Försvarslogistikreformen omfattade delar av Försvarslogistikreformen omfattade endast delar av det förslag som redovisade. Ansvaret för att reformera materiel- och logistikförsörjningen har överlåtits åt myndigheterna att lösa gemensamt. Bland annat renodlades rollerna mellan myndigheterna mindre än vad föreslog. använde sig av begreppet insatsnära utan att definiera det närmare. Det framgår dock av betänkandet att de avsåg de delar av Försvarsmaktens logistikverksamhet som var insatsorganiserade, inklusive de delar av Försvarsmaktens logistik som tillhörde insatsorganisationen. Övriga delar av Försvarsmaktens logistik som inte var insatsorganiserade betraktade utredningen som icke insatsnära. föreslog att hela Försvarsmaktens logistik skulle föras över, förutom de delar som var insatsorganiserad. Detta motsvarade av det dåvarande Försvarsmaktens logistik.2 Även ytterligare delar av logistikverksamheten som ansågs vara insatsnära blev kvar inom Försvarsmakten. I praktiken blev det en uppdelning av logistiktjänsterna mellan myndigheterna som innebar att logistikkedjan fick fler gränssnitt. Bland annat delades uppgifter och ansvar för: –central och lokalförrådshållning Ansvarsförhållandena efter reformen är i grunden desamma som . Uppgiftsfördelningen har dock förskjutits och FMV fått mer inflytande över logistikförsörjningen av försvaret. För att uppnå de besparingar inom effektiviseringsområde ledning och beställning tog myndigheterna fram en ny beställarutförar- modell. Genom den nya modellen ska antalet årsarbetskrafter rationaliseras och myndigheterna ska tillsammans spara , huvudsakligen på FMV. FMV har beslutat att införa den nya beställarutförarmodellen i sin linjeorganisation. Försvarsmakten har som myndighet inte infört beställarutförarmodellen i sin helhet i linjeorganisation 2 Reformeringen av försvarslogistiken, Statskontorets delrapport 1, 2013:14. även om myndigheten står bakom slutrapporten om hur verksamheten ska bedrivas. Rapporten som beskriver den nya beställarutförarmodellen är på en övergripande nivå. Myndigheterna fick fortsätta arbetet med att utveckla arbetsformer och innehåll och de tillsatte flera arbetsgrupper. Ett syfte med Försvarsstrukturreformen var att Försvarsmakten skulle lägga mer samlade beställningar för en större del av livscykeln. Försvarsmakten har inte lagt några beställningar på så kallade högre systemnivåer. Myndigheternas styrdokument för försvarslogistiken, Försvarslogistikplanen, var försenad . 12.2.3Oenighet om hur beställningar av vidmakthållandet ska gå till Att vidmakthålla materiel innebär bland annat att bibehålla de tekniska systemens egenskaper i materielsystemets användnings- och underhållsskede. FMV ska efter beställning från Försvarsmakten genomföra driftstyrning och underhållsplanering för att optimera materielanvändning för både enskilda tekniska system och för helheten. Innan reformeringen av försvarslogistiken var vidmakthållandet en del av logistikförsörjningen. Ett av syftena med reformen var att skapa en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning. Det innebär bland annat att kostnaderna för vidmakthållandet ska beaktas när materielen anskaffas. Enligt myndigheternas samordningsöverenskommelse har myndigheterna ett delat ansvar för vidmakthållandet av materielen. Myndigheterna är dock inte överens om hur beställningar av vidmakthållande ska gå till. Treåriga beställningar för vidmakthållande av krigsförband Innan försvarslogistikreformen var vidmakthållandet en del av logistikförsörjningen med årliga beställningar. I och med reformen var utgångspunkten att Försvarsmakten skulle lägga treåriga beställningar av vidmakthållande utifrån ett förbandsperspektiv. Det ligger en stor utmaning för myndigheterna i att förändra styrningen av underhållet från en årlig beställning per tekniskt system, till en treårig beställning per krigsförband. Myndigheterna är inte överens om förändringen. Försvarsmakten har därför inte lagt någon treårig beställning. 12.2.4Myndigheternas överenskommelse leder fram till fler gränssnitt Myndigheternas arbete med att renodla rollerna har varit komplicerat. Det fanns inte någon samsyn mellan Försvarsmakten och FMV när det gällde förslag. Det framgick redan av remissvaren. Frånvaron av styrning från regeringen i kombination med myndigheternas brist på samsyn kan enligt Statskontoret ha bidragit till det komplicerade och utdragna arbetet med att definiera sina inbördes roller. Resultatet av myndigheternas genomförande är att det finns fler gränssnitt mellan myndigheterna efter reformen än före. Det beror på att mer verksamhet behölls inom Försvarsmakten än vad föreslog. Konsekvenser blev att logistikflödet blev ännu mer komplext mellan myndigheterna, vilket i sin tur ställer ökade krav på en fungerande samordning mellan myndigheterna. 12.2.5Övergång av beställarkompetens från Försvarsmakten till FMV Försvarsmaktens är statens ägarföreträdare för materielen. Ägarföreträdaren stöddes innan försvarslogistikreformen av ett antal materielsystemansvariga på Försvarsmaktens högkvarter som delegerades ansvar för materielsystemen. Dessa hade även beställarkompetensen inom Försvarsmakten och beställde materielsystemen av FMV. De höll också samman samtliga utvecklings-, anskaffnings-, och vidmakthållandeuppdrag till FMV för respektive materielsystem. Vid verksamhetsöverföringen 2013/2014 övergick Försvarsmaktens huvudsakliga beställarkompetens, i form av materielsystemansvariga och personal vid teknikkontoren, till FMV. Enligt myndigheterna var det därefter meningen att ett tiotal årsarbetskrafter skulle övergå från FMV till Försvarsmakten. inte förts över. Statskontoret menar att Försvarsmaktens beställarkompetens är svag i förhållande till försvarslogistikens omfattning. 12.3Risker i utformningen av försvarslogistiken 12.3.1Försvarsmakten har inte någon påtryckningsmöjlighet mot FMV Försvarsmakten har inte tillräckliga påtryckningsmöjligheter mot FMV, utan Försvarsmakten och FMV ska samverka i frågor om materiel- och logistikförsörjningen. Myndigheterna har ingått ett samordningsavtal som på övergripande nivå preciserar relationen mellan dem. I juridisk mening är samordningsavtalet inte ett avtal utan en överenskommelse mellan myndigheterna utan rättslig verkan eftersom samtliga statliga myndigheter ingår i den juridiska personen staten. Myndigheterna är ännu inte kommit överens i alla delar om hur ansvaret ska preciseras i samordningsöverenskommelsen. Det är framför allt de ekonomiska relationerna och hur vidmakthållandet ska genomföras som inte är tillräckligt definierade. Förutsättningarna på försvarsområdet avviker även från vad som typiskt sett brukar vara fallet vid införande av beställarutförar- modeller. Försvarsmakten ska enligt sin instruktion anlita FMV vid upphandling av varor och tjänster. Enligt FMV:s instruktion ska myndigheten på uppdrag av Försvarsmakten vidmakthålla, upphandla varor och tjänster samt tillhandahålla logistik i form av service-, förråds- och verkstadstjänster. FMV ska hjälpa Försvarsmakten i planeringen av materiel- och logistikförsörjningen och med kunskap om materielsystem. Försvarsmakten har således en reglerad skyldighet att beställa försvarslogistik av FMV, som därmed har en monopolställning. Statskontoret menar att Försvarsmakten som beställare i försvarslogistiken saknar en väsentlig påtryckningsmöjlighet som beställare normalt har i beställarutförarmodeller, nämligen möjligheten att vända sig till flera leverantörer. Denna ordning försämrar rimligen Försvarsmaktens möjligheter att tvinga fram kostnadseffektiva lösningar. Oklara förutsättningar för kostnadseffektiv verksamhet Statskontoret anger att FMV:s myndighetskostnad uppgick till . Därutöver anlitade myndigheten tekniska konsulter för . Den totala kostnaden för FMV uppgår då till . FMV får täckning för sina myndighetskostnader genom att debitera Försvarsmakten för genomförda uppdrag. Det sker utifrån antal nedlagda timmar gånger timpriset. I timpriset ingår dock inte utgifter för uppdragskonsulter. Det blir därför svårt för Försvarsmakten att avgöra effektiviteten i FMV:s tjänster. Som en avgiftsfinansierad myndighet omfattas FMV inte heller av systemet med pris- och löneomräkning, och utsätts därmed inte av ett direkt och årligt tryck att effektivisera sin verksamhet. Genom pris- och löneomräkningen räknas anslagsfinansierade myndigheters förvaltningsanslag upp i takt med prisutvecklingen. Eftersom myndigheterna inte kompenseras fullt ut för ökade arbetskraftskostnader skapas ett effektiviseringstryck. FMV har svårt att beräkna livscykelkostnaderna för materielen var ansvaret för att beräkna livscykelkostnaderna delat mellan Försvarsmakten och FMV. Försvarslogistikreformen innebär att FMV ska bidra med dessa underlag. Statskontoret skriver att FMV har svårt att leva upp till det nya ansvaret att beräkna kostnaderna för materielens livscykel. 12.3.2Myndigheterna saknar ett gemensamt systemstöd Frågan om vilket systemstöd som bör användas för försvarslogistiken är av stor vikt. Den nya beställar-utförarmodellen innebär bland annat att Försvarsmakten och FMV behöver utbyta mer information . Modellen kräver också en förändrad hantering av försvarssekretess. Dessutom utgör systemstödet en betydande kostnadspost. Frågan om myndigheternas systemstöd diskuterades inte innan försvarslogistikreformen påbörjades. Myndigheterna står långt ifrån varandra i frågan om långsiktigt systemstöd. Statskontoret konstaterar att frågan om lämpligt systemstöd är komplex. Myndigheterna är självständiga, vilket medför att de själva fattar beslut om vilket systemstöd som bäst passar den egna verksamheten. Respektive myndighet äger också sin egen information. Därtill måste FMV täcka sina kostnader för systemstöd och itutveckling via avgifterna till Försvarsmakten. Att ha olika systemstöd för delvis samma verksamhet är dock kostsamt för staten. Statskontoret anser därför att myndigheterna i större utsträckning bör använda ett gemensamt systemstöd för den verksamhet som är gemensam. 12.3.3De operativa kraven bör styra försvarslogistiken Statskontoret menar att myndigheterna behöver reda ut hur försvarslogistiken behöver anpassas till de nya kraven på beredskap och tillgänglighet. Kraven på Försvarsmakten innebär att myndigheten kan behöva göra en annan avvägning mellan logistikverksamhetens kostnadseffektivitet och Försvarsmaktens handlingsfrihet. Statskontoret anser att det är de operativa kraven som ska styra logistikens inriktning. Myndigheterna har ännu inte klarat ut hur Försvarsmakten ska beställa beredskap av FMV. Kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga innebär att FMV:s verksamhetsområde förråd, service och verkstäder i vissa fall behöver kunna utföra tjänster utanför ordinarie arbetstid. FMV behöver ha beredskap så att myndigheten kan utföra tjänster när Försvarsmakten efterfrågar det. 12.3.4Statskontorets föreslog en översyn i sak