sou · H4B332d2 · 2016-04-27 00:00:00 — Underlag till utredningen, 2015–09–04. Underlag från Svenskt Vatten (). Taxeundersökningen 2016 kommer att kompletteras avs. brukningsavgifterna för dricksvattenproduktionens totala omfattning. dessa medel sedan förvaltas och frigörs skulle behöva utvecklas efter de speciella förutsättningar som råder, t.ex. i någon form av fondlösning. Gränsdragningen mellan skatt och avgift I regeringsformen finns inte någon definition av begreppen skatt eller avgift och gränsdragningen är flytande. I förarbetena framhålls att med avgift i regeringsformens mening avses i allmänhet en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmännas sida. En skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. Även i vissa andra fall får dock en penningpålaga anses ha karaktär av avgift och inte skatt. Ett sådant fall är när penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler.81 Begreppet avgift har ansetts kunna innefatta vissa fall där vederlaget inte är individuellt bestämt utan i stället utgör en s.k. kollektiv motprestation. Det har varit fråga om avgifter som tagits ut schablonmässigt av viss bransch eller kollektiv för att finansiera en myndighets kontroll eller tillsyn över en viss näringsverksamhet eller i näringsreglerande syfte.82 Möjligheter att beskatta va-kollektiv Tillhandahållande av allmänna vattentjänster är en skyldighet. Kommunerna har rätt att ta ut skatt för sina angelägenheter.83 Staten kan dock inte bestämma annat än grunderna för den kommunala beskattningen.84 När det gäller möjligheten att ta ut en eventuell statlig skatt för dricksvattenförsörjning, behöver först klarläggas om staten har möjlighet att på sådant sätt belasta det kommunala avgiftskollektivet med en skatt. Avgörande för en sådan bedömning är bland annat vad som beskattas. 1973:90 s. 213 och 219. 2007/08:166 s. 36 och där gjorda hänvisningar. 8314 kap. 4 § regeringsformen. 84Ibid., 8 kap. 2 § 3. kollektiven beskattas direkt av staten eller så beskattas själva produkten, dvs. produktion av dricksvatten. I båda fallen kan skatten dock komma att innebära kostnader enbart för va-kollektiven. Kommuners möjlighet att bidra till kostnader i andra kommuner En statlig skatt eller avgift som kan användas till t.ex. förebyggande arbete, investeringar och krisberedskap i hela landet har vissa likheter med systemet för skatteutjämning mellan kommuner. Det finns enligt regeringsformen möjlighet för staten att i lag ålägga kommunerna att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar.85 Bestämmelsen bör enligt förarbetena möjliggöra olika former av utjämningssystem.86 Dagens kommunala utjämningssystem syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Utjämningssystemet består av fem olika delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och regleringspost. I kostnadsutjämningen utjämnas för opåverkbara strukturella kostnadsskillnader. Kostnadsutjämningen är statsfinansiellt neutral, det vill säga all omfördelning sker mellan kommuner respektive mellan landsting.87 Vatten och avlopp ingick tidigare i kostnadsutjämningen, men togs bort . Anledningen till det var enligt förarbetena att de kommuner som hade den högsta ersättningen i kostnadsutjämningen finansierade denna verksamhet helt med avgifter och dessa avgifter översteg inte genomsnittet i riket. Till detta lades att kommuner, som minskat sin folkmängd med , fick en särskild kompensation för att täcka de merkostnader detta kunde medföra. I underlaget för denna kompensation ingick bland annat den merkostnad som kan uppkomma i 8514 kap. 5 § regeringsformen. 2009/10:80, s. 213. 87Statskontoret (2014), Det kommunala utjämningssystemet – en beskrivning av systemet , 2014:2, s. 9–10, SOU 2011:39, s. 29–30 och lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. berörda kommuners va-verksamhet till följd av att fasta kostnader ska betalas av färre personer än anläggningarna är dimensionerade för. Flertalet kommuner som fick ersättning för vatten och avlopp i kostnadsutjämningen fick denna kompensation för befolkningsminskning. Det fanns således en indikation på att berörda kommuner överkompenserades, vilket var ytterligare ett skäl för att verksamheten vatten och avlopp skulle utgå ur utjämningssystemet. Mot bakgrund detta ansåg regeringen att verksamheten vatten och avlopp skulle utgå ur utjämningssystemet. Utvecklingen av kommunernas va-kostnader borde emellertid, enligt regeringen, bli föremål för fortsatt uppföljning.88 Förenlighet med ramdirektivet för vatten Artikel 9 i ramdirektivet för vatten anger att medlemsstaterna ska beakta principen om kostnadstäckning för vattentjänster och principen att förorenaren betalar (se avsnitt 13.2.3). Med vattentjänster avses alla tjänster som tillhandahåller hushåll, myndigheter eller någon slags ekonomisk verksamhet uttag, uppdämning, lagring, rening och distribution av ytvatten eller grundvatten.89 Vattenförsörjning i vattentjänstlagens mening faller således in under begreppet vattentjänster. Medlemsstaterna ska se till att prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna tillräckliga incitament till effektiv användning av vattenresurserna och att de olika vattenanvändningsverksamheterna, uppdelade på åtminstone industri, hushåll och jordbruk, adekvat bidrar till kostnadstäckningen för vattentjänster. Medlemsstaterna kan härvid beakta kostnadstäckningens sociala, miljömässiga och ekonomiska effekter liksom geografiska och klimatiska förhållanden i regioner som påverkas.90 Därmed öppnas vissa möjligheter att ta andra hänsyn vid taxesättningen än strikt till den kostnad som belastar varje förbrukare. Bestämmelsen kan enligt åberopas som stöd för skattefinansiering av delar av va-utbyggnaden i vissa glesbygdskommuner.91 2003/04:155, s. 29–30. 89Artikel 2.38 a i ramdirektivet för vatten. 91SOU 2010:17, s. 81. Bestämmelsen hindrar inte heller finansiering av särskilda förebyggande eller avhjälpande åtgärder för att nå direktivets mål.92 Enligt bör bestämmelsen innebära att bidrag till investeringar i t.ex. åtgärder för bättre vattenhushållning eller rening kan vara tillåtna, trots att det strider mot principen att förorenaren ska betala. påpekade dock att det vore stötande ur rättvisesynpunkt att släppa principen om att förorenaren betalar i nämnvärd omfattning, även om det inte strider mot direktivet.93 En avgörande fråga i sammanhanget är således i vilken mån införandet av en statlig avgift eller skatt är förenligt med artikel 9 i ramdirektivet för vatten. Som angetts ovan ska medlemsstaten beakta principen om kostnadstäckning. De olika vattenanvändningsverksamheterna, uppdelade på åtminstone industri, hushåll och jordbruk, ska bidra adekvat till kostnadstäckningen. Den enskilde förbrukaren måste således inte betala exakt vad som motsvarar dennes del av totalkostnaden. Det räcker att sektorn i stort gör det. Det finns även möjlighet att göra avvikelser så att hänsyn tas till sociala, miljömässiga och ekonomiska effekter liksom geografiska och klimatologiska förhållanden. Att en va-abonnent i en kommun bidrar till kostnaderna för t.ex. förebyggande arbete, investeringar och krisberedskap i en annan kommun skulle således kunna vara förenligt med direktivet. Exempel från andra områden Elkraftsförsörjning kan bedömas som en samhällsviktig verksamhet, på motsvarande sätt som allmän dricksvattenförsörjning. På elområdet tas tre olika avgifter ut som kan vara av intresse här; elsäkerhetsavgift, elberedskapsavgift och nätövervakningsavgift. Elsäkerhetsavgiften finansierar verksamhet. Elberedskapsavgiften finansierar verksamhet vid elberedskapsmyndigheten, dvs. Avgiften ska även täcka kostnaderna för finansiering av de beredskapsåtgärder, för 93SOU 2010:17, s. 81–82. vilka det betalas ersättning enligt elberedskapslagen. Nätövervakningsavgiften finansierar verksamhet vid nätmyndigheten, dvs. Nätinnehavare95 ska under det kalenderår som avgifterna avser betala elsäkerhets-, nätövervaknings- och elberedskapsavgift till . Avgifterna baseras på de uppgifter om antalet högspännings- och lågspänningsabonnemang som nätinnehavarna lämnat uppgift om.96 Elsäkerhetsavgiften och nätövervakningsavgiftens storlek beslutas av regeringen, men för elberedskapsavgiften bestäms avgiftsuttaget av riksdagen.97 levererar in avgifterna mot inkomsttitel på statsbudgeten.98 Elberedskapsavgiften kan ha viss relevans för en jämförelse med dricksvattenområdet, eftersom dricksvattenförsörjningen också ska ha en fungerande beredskap. Grunderna för att avgiften infördes kan därför vara av särskilt intresse. I samband med att regeringen redogjorde för sin syn på hur den civila beredskapen skulle finansieras, redovisade regeringen bedömningen att kostnaderna för beredskapsåtgärderna inom vissa infrastrukturområden, däribland elförsörjningen, ska finansieras genom avgifter. Regeringen angav att ansvarsprincipen skulle utökas så att den även var vägledande för fördelningen av kostnadsansvaret för beredskapsåtgärder. Avgiftsfinansiering borde användas då det av konkurrens- eller rättviseskäl var direkt olämpligt att låta enskilda aktörer inom en sektor bära hela kostnaden för de beredskapsåtgärder som de åläggs att genomföra. I sådana fall skulle genom en lämpligt utformad avgift kostnaderna spridas ut på samtliga aktörer inom sektorn.99 Mot denna bakgrund infördes elberedskapsavgiften för att finansiera verksamheten med elberedskap. Avgiften tas ut som en offentligrättsligt reglerad avgift. De beredskapsåtgärder som avgiften ska finansiera är, enligt förarbetena, inriktade på krig eller krigssituationer, men leder till att leveranssäkerheten stärks 94Förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet, elförordningen (1994:1250), elberedskapslagen (1997:288) och förordningen (1997:294) om elberedskap. 95Med nätinnehavare avses den som innehar nätkoncession för linje eller område enligt ellagen (1997:857). 96Förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet. 97Elsäkerhetsverket (2012). Avgifter inom elområdet, Regeringsuppdrag. 98Riksrevisionen (2011). Granskning av uppbördsintäkter, , dnr 32-2010-0792. 1996/97:4. även i fredstid.100 Elsystemet är dock ett sammanhängande försörjningssystem, till skillnad från vad som gäller inom dricksvattenförsörjningen. Det innebär att en åtgärd i en del av elsystemet har en positiv effekt på leveranssäkerheten i elsystemet som helhet. Detta kommer nätföretagen till godo. Avgiften tas därför ut från innehavare av nätkoncession.101 för smarta elnät diskuterade i sitt slutbetänkande införandet av en särskild fond för smarta elnätsinvesteringar. Bakgrunden till det var att den ekonomiska risken sågs som ett hinder för implementering av smart elnätsteknik i elnäten. Det bedömdes behövas stimulansåtgärder som kan hantera risk- och vinstdelningssystem på ett mer flexibelt sätt när nätföretag överväger att investera i delvis oprövad teknik. En sådan fond skulle kunna finansieras genom en särskild avgift på nätverksamhet. In- täkterna skulle kunna förvaltas av och branschen skulle kunna få inflytande över beslut om stöd till smarta elnätsprojekt.102 Kärnavfallsfonden är en statlig myndighet som har till uppgift att ta emot och förvalta avgiftsmedel från kärnkraftbolagen och andra innehavare av kärntekniska anläggningar. Myndigheten leds av en styrelse som utses av regeringen. Administrationen sköts av Kammarkollegiet.103 Kärnavfallsavgiften ska bland annat finansiera framtida utgifter för att ta hand om använt kärnbränsle och andra restprodukter. Avgiften tas ut med ett visst belopp per kWh levererad el från kärnkraftverken. Den som är skyldig att betala kärnavfallsavgift, ska ställa säkerhet till staten för de kostnader som avgiften ska täcka, men som inte täcks av de inbetalade och fonderade avgifterna. Utgångspunkten för finansieringen av omhändertagandet av 100I 3 § elberedskapslagen (1997:288) anges dock att med beredskapsåtgärder avses åtgärder som behövs för att förebygga, motstå och hantera sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. Med beredskapsåtgärder avses enligt lagen också sådana åtgärder som krävs för att göra det möjligt att vidta de åtgärder som behövs vid höjd beredskap. 1996/97:86, s. 43. 102SOU 2014:84, s. 73–81. 103Förordningen (2007:1055) med instruktion för Kärnavfallsfonden. kärnavfall är att kärnkraftsindustrin ska stå för kostnaderna. Om det visar sig att en reaktorinnehavare inte kan betala, och fondmedel och säkerheter är otillräckliga, kommer ändå staten, och därmed skattebetalarna, att vara i sista hand ansvarig för att skjuta till medel. För denna risk har staten rätt att ta ut en riskavgift från kärnkraftföretagen. Regeringen har inte beslutat om någon sådan riskavgift.104 Vägtrafikskatt, vägavgift och trängselskatt Vägtrafikskatt tas ut i form av fordonsskatt och saluvagnsskatt. Skatten ska betalas till staten för vissa fordon. sker en omläggning av fordonsskatten för personbilar till att vara koldioxidbaserad i stället för viktbaserad.105 Vägavgift tas ut för vissa tunga fordon. Hur vägavgiften hanteras beror på om fordonet är svenskt eller utländskt. Som vägavgiften är utformad för svenska fordon, dvs. att avgiften tas ut på hela vägnätet och på årsbasis oavsett om fordonet används på väg, har den enligt förarbetena karaktär av skatt. Vägavgift som tas ut för utländska fordon är mer att se som en tvingande avgift när fordonet används på vissa vägar.106 Trängselskatten är en statlig skatt som ska betalas till staten. Skattskyldighet inträder när en skattepliktig bil används vid passage av särskilda betalstationer i och kommuner.107 I förarbetena gjordes bedömningen att pålagan enligt regeringsformen är att betrakta som en skatt. Syftet med pålagan är inte att uppföra och underhålla gator och vägar utan att av miljöskäl och för att minska trängseln reglera trafiken med motorfordon. Det går således inte att urskilja något direkt vederlag från det allmännas sida gentemot den som betalar pålagan.108 104Kärnavfallsfonden(2015). /startsida.106.725330be11efa4b0a3- f8000106.html, . Se även lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet, lagen (1988: 1597) om finansieringen av hantering av visst radioaktivt avfall m.m., förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet samt förordningen (1988:1598) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. 105Vägtrafikskattelagen (2006:227), vägtrafikskatteförordningen (2006:242), lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt samt prop. 005/06:65, s. 81–91. 106Lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon, förordningen (1997:1140) om vägavgift för vissa tunga fordon och prop. 1997/98:12 s. 31. 107Lagen (2004:629) om trängselskatt. 2003/04:145, s. 35. Statlig skatt eller avgift på dricksvatten mindre lämplig Självkostnadsprincipen, likställighetsprincipen och generationsprincipen utgör grundläggande utgångspunkter i regelverk och praxis för finansiering av va-verksamheter. Varje kommun har sitt eget va-kollektiv och ska meddela föreskrifter om taxan baserat på nödvändiga kostnader. Ovanstående avsnitt redovisar grunden för de svårigheter som kan komma att gälla införandet av en statlig skatt. Svårigheterna gäller framför allt statens möjlighet att direkt eller indirekt beskatta de kommunala va-kollektiven. Kommunerna får enligt regeringsformen ta ut skatt för sina angelägenheter, staten kan bara bestämma grunderna för den kommunala beskattningen. Om en statlig skatt skulle tas ut, kan det diskuteras om staten därmed tar över motsvarande kommunala ansvar. Införandet av en statlig avgift medför inte samma problematik. Begreppet avgift har ansetts kunna innefatta vissa fall där vederlaget inte är individuellt bestämt, utan i stället utgör en s.k. kollektiv motprestation. Införandet av en statlig vattenavgift på dricksvattenproduktionen, för att genom central eller regional fördelning möjliggöra riktat stöd, kan genom sin konstruktion närmast komma att bedömas som en skatt. De för avgiftsfinansiering underliggande principerna möjliggör knappast en uttaxering till förmån endast för vissa kommuner. En potentiell möjlighet att avropa motprestationer måste i så fall föreligga för alla landets va-kollektiv. Alla va-kollektiv kommer dock inte att kunna komma i åtnjutande av en statlig motprestation, vilket är en förutsättning för bedömningen av att det gäller en avgift. Förhållandet skulle även strida mot självkostnadsprincipen. Kommunerna har möjlighet att tillskjuta skattemedel till dricksvattenförsörjningen. Det sker dock i mycket begränsad utsträckning, vilket motiverade att va-frågorna lyftes bort som prioriteringsgrund ur den kommunala skatteutjämningen för ett tiotal år sedan. En subvention av dricksvattenkonsumenternas kostnader från det samlade skattekollektivet på nationell nivå skulle avvika från den modell för dricksvattenfinansiering som gäller i . Frågan om införande av statliga skatter och avgifter inom andra områden ger inte någon vägledning kring lämpligheten av en tillämpning inom dricksvattenområdet. exemplet, elberedskapsavgiften, rymmer de principiella skillnaderna att avgiftskollektivet där kan utgöras av såväl privata som offentligägda aktörer och att elnätet till skillnad mot dricksvattennäten representerar ett sammanhängande, nationellt system. Utredningen tar under sina överväganden och förslag även upp andra aspekter på att det kan visa sig mindre lämpligt att rikta finansiellt stöd till svaga kommuner, snarare än att underlätta en utveckling mot större och långsiktigt hållbara lösningar. Den allmänna dricksvattenförsörjningen bedrivs i i huvudsak i regi. Så är inte alltid fallet i andra länder, som i större utsträckning kan uppvisa andra förvaltnings- och finansieringsformer. Även i har begränsade avvikelser skett. Privat ägande av allmän va-anläggning motverkas dock numera genom lag om allmänna vattentjänster. Drift, ny- och ombyggnad av ledningsnät och anläggningar kan dock även i bedrivas genom entreprenad, där kommun eller kommunalt bolag står som upphandlande aktör. har större utländska driftentreprenörer sökt sig till den svenska va-mark- naden.109 Det är inte ovanligt att delar av verksamheten sköts med stöd av privata entreprenörer. Produktion och distribution av dricksvatten i och bygger i huvudsak på att huvudmännen har avgiftssystem med full kostnadstäckning. I flera nordiska och andra europeiska länder förekommer dock, liksom i , tillskott av kommunala skattemedel. Det innebär att priset för vattentjänster inte alltid speglas av det pris konsumenterna betalar. Organisation, förvaltning och finansieringsmodell kan ha olika tradition och utformning i olika länder. Flera länder har eller står inför att revidera sina system och regelverk. Bakgrunden är främst de stora utmaningar som klimatförändringar och omfattande reinvesteringsbehov innebär.110 109SOU 2004:64, s. 70. Nedan ges en kort redovisning av hur några länder i och övriga löst sina förvaltnings- och finansieringsfrågor kring dricksvattnet. bygger numera sin dricksvattenproduktion i huvudsak på grundvatten. Problem med föroreningar och överuttag har inneburit ett starkt incitament att hushålla med råvattenresurserna. En ny lagstiftning 2009 innebar att vattenförsörjningen, som fram till den nya lagen var en del av den kommunala förvaltningen, skulle övergå till kommunala bolag som självständiga juridiska enheter.112 Avsikten med den nya lagen var inte att ändra på ägarförhållandena för dricksvattenförsörjningen, utan att förändra tidigare restriktioner vad gäller kommunernas möjligheter att sälja anlägg- 111WSP (2016). Ansvar och ekonomiska förutsättningar för dricksvattenförsörjning – en Europeisk utblick. Underlag till utredningen,. Data bygger på (2012), International Statistics for . 112Lov om vandsektorens organisering og økonomiske forhold – Vandsektorsloven (VSL). ningstillgångar inom vattensektorn. Den nya lagen föregicks av en bred politisk enighet om att uppnå en tydlig åtskillnad mellan drift och myndighetsansvar. Möjligheterna till effektivisering skulle förbättras genom införandet av en ekonomisk reglering med ett statligt reglerat pristak grundat på benchmarking mellan vattenbolagen. Syftet med detta var att ge förutsättningar för vattenbolagen som självständiga bolag att bedriva kommersiell verksamhet i samarbete med privata företag. Det skulle skapa förutsättningar för investeringar och teknisk utveckling inom vattenbranschen, men utgjorde också ett argument för att behålla vinster inom sektorn, som självkostnadsprincipen bibehölls. Likaså upprätthölls den offentliga eller konsumentägda kontrollen över vattenverksamheten. Regleringen omfattade förutom alla kommunägda vattenbolag cirka 135 större konsumentägda dricksvattenbolag. Ägande av vattenbolag eller holdingbolag som äger vattenbolagen kan delas mellan flera kommuner, liksom att det kan men inte behöver vara privat ägande. Närmare ett 90-tal kommunala företag står för två tredjedelar av vattenproduktionen, vartill kommer drygt 2 400 konsumentägda verksamheter. Ytterligare ett stort antal små privatägda vattenföretag står för en kompletterande och mycket liten andel av vattenproduktionen.113 I en utvärdering konstaterades att den nya modellen innebar svårigheter, bland annat då det gällde att förena införandet av pristak med självkostnadsprincipen. Regleringen har i vissa avseenden uppfattats som hindrande för rörelsefrihet, effektivisering och samverkan, men har också lett till ökad transparens och insyn. Viss revidering av regelverket har därför aktualiserats, där bland annat större hänsyn ska tas till bolagens storlek då det gäller kraven på benchmarking och effektivisering.114 De samlade brukaravgifterna för vatten varierar i mellan olika delar av landet. Priset innefattar flera fasta avgifter, dessutom en särskild statlig konsumtionsskatt för vatten som distribueras via vattenledningar.115 Nivån är enhetlig för hela landet och avses medverka till att uppmuntra vattenverk och brukare att 113WSP (2016). Ansvar och ekonomiska förutsättningar för dricksvattenförsörjning – en Europeisk utblick. Underlag till utredningen, . 115Fagligt Fælles Forbund 3F. Vand og spillevand, s. 37. hushålla med vattnet. Indikationer finns på att skatten har minskat hushållens vattenanvändning.116 En särskild delavgift i vattenpriset avser arbetet med skydd av grundvattnet, som bland annat inkluderar kartläggning, utpekande av områden av intresse för dricksvatten och områden som är särskilt känsliga för föroreningar. Avgiften infördes och ska betalas till utgången av 2017 då denna fråga förväntas vara löst. Avgiftens storlek är f.n. per m3 vatten.117 Dricksvattenförsörjningen bygger liksom i på både grund- och ytvatten. Trots en betydande vattenyta i , är inte mängden lämpliga ytvatten så stor, eftersom sjöarna är grunda och känsliga för föroreningar. Råvatten från ytvattentäkter nyttjas främst i huvudstadsregionen, Åbotrakten och Uleåborg.118 Förbrukningen av s.k. hushållsvatten sjunker i , på individnivå och för landet som helhet. Vatten används allt mer sparsamt till följd av t.ex. teknikutveckling i hushållsmaskiner och industriprocesser. Det beräknas att förbrukningen per invånare och dygn i de finländska hushållen sjunkit med , till i genomsnitt 128 liter.119 Även i finns betydande skillnader i avgiftsnivåer för dricksvattnet mellan olika kommuner. Bruksavgiften på vatten var t.ex. 2013 nästan fyra gånger högre i Pargas än i Närpes, som hade en bruksavgift på per m3 vatten.