sou · H4B387 · 2016-12-15 00:00:00 — 20.2Krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i ett betänkande Bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande finns i 14–15 a §§ kommittéförordningen. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkt- erna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska enligt 14 § kommittéförordningen en beräkning av dessa konse- kvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska enligt 15 a § kommittéförordningen förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Närmare bestämmelser om konsekvensutredningens innehåll finns i 6 och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Det är en mänsklig rättighet att inte utsättas för diskriminering. Trots det är vårt samhälle långt ifrån fritt från diskriminering. Detta är givetvis ett problem. Ett annat problem är att många av dem som har diskriminerats inte får stöd och hjälp med att ta till vara sina rättig- heter. Det övergripande syftet med vår utredning har varit att hitta lös- ningar på dessa problem eller åtminstone vägar för att minska dem. Vårt uppdrag har bestått av ett antal olika delar. En del har handlat om att se över DO:s roll och uppdrag och bedöma om lagstiftningen behöver förtydligas i dessa avseenden. Uppdraget har innefattat att analysera DO:s rättsliga möjligheter och ansvar i fråga om handläggningen av anmälningar, förliknings- arbete och rätten att föra talan i domstol. Vi har även haft i uppgift att studera DO:s hantering av anmälningar från enskilda och ana- lysera vilka typer av anmälningar som inte utreds och, om möjligt, bedöma vilka konsekvenser detta får. DO har en central roll på diskrimineringsområdet. Men det be- hövs fler aktörer som arbetar mot diskriminering. En annan del av vårt uppdrag har därför handlat om att göra en översyn av orga- nisationen av arbetet mot diskriminering på regional och lokal nivå. Många verksamheter på lokal nivå får statligt stöd. har ingått att se över det statliga stödet, om det är effektivt och vilka villkor som ska gälla för stödet. En viktig aktör på regional nivå är länsstyrelserna. Vi har haft till uppgift att bedöma om länsstyrel- serna ska få ett större ansvar för arbetet mot diskriminering och i så fall vilka uppgifter de ska ha och hur det arbetet ska organiseras. Genom våra tilläggsdirektiv har vi också haft i uppdrag att ut- reda om en annan ordning än den nuvarande för tillsyn över och främjande av likabehandling kan bidra till att säkerställa ett effektivt arbete mot diskriminering. En del av vårt uppdrag har handlat om diskrimineringslagens bevis- börderegel. Det har ifrågasatts om den regeln har fått genomslag i praktiken. Vi har därför haft i uppgift att analysera hur domstol- arna tillämpar den och redovisar den i sina domar. Syftet med denna undersökning har varit att bedöma om käranden i praktiken får den bevislättnad som regeln är avsedd att ge. Bevisbörderegler med motsvarande innehåll finns också i föräldraledighetslagen och skollagen. Även dessa har omfattats av vårt uppdrag. Vi har även behandlat bevisbörderegeln i lagen om särskilt skydd mot repressa- lier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. På skolans område är ansvaret för tillsynen över att man följer de regler som handlar om att barn och elever inte utsätts för diskri- minering och andra kränkningar delat mellan DO och Skolinspek- tionen. En del av vårt uppdrag har varit att analysera om diskrimi- neringslagens regler på det skollagsreglerade området bör flyttas till skollagen för att samordnas med reglerna om skydd mot kränkande behandling av barn och elever, eller om de problem som finns skulle kunna lösas med ett fördjupat samarbete. Slutligen har vi också haft till uppdrag att analysera och ta ställ- ning till om det behövs en ändring av regleringen om skydd mot diskriminering i offentlig verksamhet. Utredningsarbetet har syftat till att skapa ett system där aktörer på olika nivåer arbetar aktivt mot diskriminering. Ett system där olika aktörer kan komplettera och stödja varandra i arbetet mot diskriminering och med att ge stöd och hjälp till dem som har ut- satts för diskriminering. Målet är att risken för att utsättas för diskriminering ska minska och att de som utsätts ska kunna få råd och stöd, om inte annat så genom att få kunskap om sina rättig- heter och möjligheter. 20.4Sammanfattning av utredningens förslag 20.4.1DO:s roll och uppdrag När det gäller vilken roll DO bör ha i arbetet mot diskriminering och vilket myndighetens uppdrag bör vara är vår bedömning att DO i stort bör arbeta som man gör . I DO:s uppdrag ingår att ge enskilda stöd och hjälp, men det är inte den huvudsakliga upp- giften. Myndigheten bör arbeta på en mer övergripande nivå, med att skapa praxis och arbeta med främjandeåtgärder. I syfte att för- tydliga att DO inte ska agera som ombud för alla som vill föra talan i domstol föreslår vi att bestämmelsen om DO:s talerätt ändras så att det framgår att DO i första hand ska använda sin talerätt för att föra talan i prejudicerande mål, alltså mål som gäller frågor där det behövs vägledning från domstolar. Talan kan enligt vårt förslag också föras i ärenden där DO anser att det annars finns särskilda skäl för det. utreds ett mindre antal av de anmälningar som ges in till DO. Vi anser inte att det är rimligt att föreslå att DO ska utreda alla ärenden som kommer in till myndigheten. Vi anser dock att DO bör utreda fler ärenden genom att en anmälan skickas över till den anmälde så att denne får kännedom om att han eller hon har anmälts och ges möjlighet att reagera på anmälan. Det kan leda till att den anmälde ser över sina rutiner eller att han eller hon själv- mant erbjuder någon form av ersättning till den diskriminerade. På så sätt får också fler veta att de har anmälts och kunskap om diskri- minering kan spridas. Fler som utsätts för diskriminering kan få upprättelse. Vi anser också att DO i större utsträckning bör kommu- nicera beslut och andra åtgärder som vidtas med anledning av en an- mälan med anmälaren. Beslut som innebär att DO inte kommer att utreda en anmälan vidare bör innehålla en bilaga med allmän infor- mation om hur DO arbetar och om vilka möjligheter som finns för den enskilde att gå vidare på egen hand. Vidare bedömer vi att DO oftare bör använda sig av möjligheten att fatta andra beslut i sin tillsyn än beslut att väcka talan. Vi menar att DO även fortsättningsvis i första hand ska arbeta för att parterna kommer överens. DO bör dock enligt vår mening vidga sitt arbete med samförståndslösningar. övervägs samför- ståndslösningar i de fall där man väljer att gå till domstol och föra process. Vi anser att man i fler fall bör undersöka möjligheten för parterna att komma överens. Detta förslag ska ses mot bakgrund av vårt förslag att DO fortsättningsvis som huvudregel bara ska föra talan i mål av principiell art. 20.4.2Arbetet på regional och lokal nivå Det statliga stödet till antidiskrimineringsbyråerna Vår uppfattning är att antidiskrimineringsbyråerna är viktiga i arbetet mot diskriminering och att de bör finnas kvar. Vi föreslår därför att byråerna alltjämt ska uppbära statligt stöd, stödet ska benämnas statsbidrag. Med vårt förslag får dock bidraget delvis en annan inrikt- ning än det har . Vi anser att det huvudsakliga målet med byrå- ernas verksamhet ska vara att stödja enskilda. Av den förordning som reglerar statsbidraget ska därför framgå att en förutsättning för statsbidraget är att minst hälften används för sådan verksamhet som gäller avgiftsfri rådgivning och stöd till enskilda om hur de kan ta till vara sina rättigheter. Vi föreslår också att kontrollen och återrapporteringen ska öka. Syftet är att ge bättre möjligheter att kunna säkerställa kvaliteten hos den verksamhet som får bidrag. De krav som vi föreslår ska in- föras i förordningen motsvarar de krav som ställs i nyare förord- ningar om statsbidrag och de strukturella villkor som anges i proposi- tionen om en politik för det civila samhället. Den nu gällande förordningen som reglerar bidrag har gällt . Nyare förordningar som reglerar statsbidrag har delvis en annan utformning och har vissa gemensamma komponenter som saknas i den förordning som vårt uppdrag gäller. Vi föreslår därför en ny för- ordning. I den införs ett antal förändringar som syftar till att modernisera regleringen. Vi föreslår också att det ska framgå av lagen om Diskriminerings- ombudsmannen att DO ska ge råd och stöd till antidiskrimine- ringsbyråerna. Förslaget innebär i princip en kodifiering av hur det fungerar . Vi föreslår att ansvar för att arbeta mot diskrimi- nering ska förtydligas i instruktionen. ska genom att vidta olika främjandeåtgärder arbeta för att motverka diskriminering i länet. Det handlar bl.a. om kunskapsöverföring, stöd och utbild- ning till olika strategiska aktörer. Vi föreslår också att detta arbete ska ske i samråd med DO. Det ska framgå av lagen om Diskri- mineringsombudsmannen att en uppgift för DO är att ge råd och stöd till länsstyrelserna i deras arbete mot diskriminering. Länsstyrelserna arbetar med sådana främjandeåtgär- der som vårt förslag omfattar, men de gör det i olika omfattning. Syftet med vårt förslag är att förtydliga att länsstyrelserna har ett ansvar för att arbeta externt mot diskriminering. Vår förhoppning är att det ska leda till att samtliga länsstyrelser arbetar kontinuerligt med dessa frågor på ett mer enhetligt sätt. Vi lämnar inte några detaljerade förslag om vilka närmare upp- gifter ska ha i detta avseende. Det beror bl.a. på att för- hållandena i de olika länen varierar och på att de olika länsstyrel- serna är de som bäst kan bedöma vilka insatser som behövs i deras län. Avsikten är inte att ska ta över hela ansvaret för främjandearbetet, utan att ska vara en av flera aktörer i arbetet mot diskriminering. Vi har föreslagit att det ska inrättas ett domstolsliknande organ som prövar diskrimineringstvister, en diskrimineringsnämnd. Inrättandet av en sådan nämnd skulle enligt vår mening vara ett sätt att effek- tivisera arbetet mot diskriminering och ge fler diskriminerade möj- lighet att få upprättelse. Den nya nämnden med uppgift att pröva diskrimineringstvister bör inrättas som ett särskilt beslutsorgan inom en ny myndighet där nämnden kommer att utgöra den huvud- sakliga verksamheten. Vi har övergripande redogjort för hur vi an- ser att nämnden bör arbeta och särskilt diskuterat vissa frågor av mer principiell art. På samma sätt har vi på ett övergripande plan diskuterat hur den bör vara organiserad. Om en diskriminerings- nämnd ska inrättas krävs det dock ytterligare överväganden i dessa frågor. Vi föreslår att det av lagtexten tydligare ska framgå att bevisbörde- regeln i diskrimineringslagen är en presumtionsregel. Syftet med ändringen i diskrimineringslagen är att tydliggöra att det är fråga om en presumtionsregel. Vår bedömning är att en tydligare utformning bör kunna bidra till att regeln tolkas och tillämpas på ett korrekt sätt. Bevisbörderegeln i föräldraledighetslagen, skollagen och lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden ska ändras på motsvarande sätt. Även beträffande dessa bestämmelser är syftet att tydliggöra att det är fråga om en presumtionsregel. 20.4.5Diskriminering i skollagsreglerad verksamhet Vi anser att arbetet med att motverka diskriminering och andra former av kränkande behandling i skolan skulle bli effektivare om bestämmelserna som rör diskriminering och bestämmelserna som rör annan kränkande behandling samlas i skollagen. Det är vår upp- fattning att ett samlat ansvar för att motverka kränkningar i skolan – i alla dess former – är mest förenligt med barnets bästa. Många av de problem som finns på grund av det delade ansvaret skulle försvinna. Det skulle också bli tydligare såväl för huvudmän som för vårdnadshavare, barn och elever vad som gäller och vem som ansvarar. Vi föreslår därför att ansvaret för tillsynen av arbetet med åtgärder mot diskriminering i skollagsreglerad verksamhet läggs på Skolinspektionen. Till följd av detta bör diskrimineringslagens reg- ler som rör skollagsreglerad verksamhet flyttas till skollagen och sam- ordnas med reglerna där om kränkande behandling. Vi har gjort bedömningen att frågan om en utvidgning av bestäm- melsen i 2 kap. 17 § DL inte är lämplig att utreda inom ramen för denna utredning. Vi anser att regeringen bör utreda frågan om att införa ett generellt diskrimineringsförbud. Vid redovisningen av våra överväganden har vi fortlöpande redo- gjort för alternativa lösningar. Vi har i kapitel 9 diskuterat olika lösningar när det gäller DO:s roll och arbetssätt. Vi har även för respektive förslag kontinuerligt redogjort för för- och nackdelar. Vi har som ett mer genomgripande alternativ föreslagit att det ska inrättas en diskrimineringsnämnd och lämnat förslag om hur en sådan organisation skulle kunna se ut. När det gäller våra förslag som rör arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå har vi övervägt om det alltjämt är lämp- ligt att ge ett statsbidrag till antidiskrimineringsbyråer. Vi har också övervägt vilken roll länsstyrelserna kan ha i arbetet mot diskrimi- nering. Vad gäller antidiskrimineringsbyråerna har vi först slagit fast att deras verksamhet är värdefull och att de alltjämt bör få statligt bidrag. Vi har i övervägandena diskuterat för- och nackdelar med antidiskrimineringsbyråernas verksamhet. Därefter har vi analyserat villkoren för bidraget och diskuterat olika lösningar. Även när det gäller har vi övervägt olika lösningar. Vi har övervägt om ska ta över ansvaret för antidiskrimineringsbyrå- erna och det statliga bidraget. Vi har också övervägt om den sär- skilda sakkunniga för jämställdhetsfrågor som finns på läns- styrelserna även skulle kunna ha i uppgift att arbeta med diskrimi- neringsfrågor, alternativt om det finns skäl att skapa en ny funktion med en särskild sakkunnig för diskrimineringsfrågor. Vi har vidare skissat på ett alternativt förslag när det gäller insatser i arbetet mot diskriminering, som dock skulle kräva ytterligare per- sonal och därmed ett betydande resurstillskott. Vi har i kapitel 13 övervägt om reglerna som gäller kostnader för rättegångar i mål om diskriminering skulle kunna ändras i syfte att stärka individer som utsatts för diskriminering. Vi har i kapitel 14 reflekterat över olika möjligheter att organi- sera arbetet med tillsyn över och främjande av likabehandling. När det gäller diskriminering i skollagsreglerad verksamhet har vi övervägt olika alternativ för att komma till rätta med de problem som finns på området. Vi har diskuterat alternativet med ett för- djupat samarbete mellan myndigheterna liksom möjligheten att genom mindre ingripande lagändringar åtgärda problemen. Slutligen har vi diskuterat olika alternativ för att säkerställa skydd mot diskriminering i offentlig verksamhet. Vi har inledningsvis och under arbetets gång samrått med utred- ningens experter och även haft möten med berörda organisationer och myndigheter. De förslag vi har lämnat är de som enligt vår bedömning bäst uppfyller det övergripande syftet med utredningen. 20.6Vilka berörs av förslagen? Vår bedömning är att de förslag som vi lämnar leder till att enskilda som utsätts för diskriminering får större möjligheter att ta till vara sina rättigheter. Fler som utsätts kan få hjälp, antingen av DO eller av en antidiskrimineringsbyrå. Genom länsstyrelsernas uttalade an- svar för att arbeta med externa främjandeåtgärder kan fler kom- muner, företag, organisationer etc. i länen få kunskap om diskrimi- neringsfrågor. Det kan i sin tur leda till att dessa frågor i större utsträckning uppmärksammas och att färre riskerar att utsättas för diskriminering. Den ändring av bevisbörderegeln i diskriminerings- lagen som vi föreslår kan leda till att den som anser sig ha utsatts för diskriminering får den bevislättnad som regeln är avsedd att ge. Detsamma gäller för de övriga bevisbörderegler som vi har före- slagit ska ändras på motsvarande sätt. Ett genomförande av förslagen kommer att påverka DO:s, läns- styrelsernas och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågors (MUCF) arbete. Det handlar både om nya arbetsuppgifter och om delvis ändrat fokus i arbetet. Antidiskrimineringsbyråerna kommer också att påverkas. Villkoren för statsbidraget kommer att bli tyd- ligare och kraven kommer i vissa fall öka, bl.a. på byråernas redo- visning till MUCF. Vårt förslag att flytta ansvaret för tillsyn över arbetet med åtgär- der mot diskriminering i skollagsreglerad verksamhet till Skolinspek- tionen och att flytta regleringen från diskrimineringslagen till skol- lagen bör leda till att reglerna blir lättare att tillämpas. En annan effekt är att det blir enklare för barn, elever och vårdnadshavare att veta hur de ska agera. Men det kommer också att få konsekvenser för berörda myndigheter, främst Skolinspektionen, DO och Skol- Även enskilda skolor och deras huvudmän kommer att i viss mån påverkas av förslaget. Det är vår bedömning att de förslag som vi lämnar kommer att leda till att fler enskilda får hjälp att ta till vara sin rätt. Det kan leda till ett ökat antal tvister som rör diskriminering. Det berör de all- männa domstolarna som därmed kan få ett ökat tillskott av mål. 20.7Kostnader och andra konsekvenser av våra förslag Vi har lagt fram ett antal förslag som kan komma att få ekonomiska och andra konsekvenser för dem som berörs. Vi redogör nedan för de konsekvenser som vi bedömer att våra förslag kan komma att medföra. 20.7.1Hur kostnaderna har beräknats Kostnaderna har beräknats med hjälp av de kostnadsuppskattningar som berörda myndigheter har lämnat till utredningen. 20.7.2Förslagen som rör roll och uppdrag Vi lämnar ett antal förslag när det gäller DO:s arbete. Vissa av för- slagen är dock utformade som rekommendationer; vi lämnar inte lagförslag i alla delar. Vi föreslår att bestämmelsen om DO:s talerätt ändras. Enligt vår bedömning kommer det förslaget inte att få några direkta konse- kvenser i praktiken. Vi ser det snarare som en kodifiering av hur myndigheten rent faktiskt arbetar. Den konsekvens som kan uppstå är att myndigheten för talan i färre fall än , vilket i så fall skulle innebära minskade kostnader för processföring. DO har upp- gett att man bedömer att förslaget inte nödvändigtvis kommer att leda till minskade processkostnader. Detta beror på att myndig- heten är i färd med att utveckla ett mer aktivt sätt att i samverkan med civilsamhället efterlysa/hitta mål som är kopplade till en viss problemställning. Vi anser att vårt förslag om talerätten bör kunna leda till att enskilda får en tydligare uppfattning om vad som är DO:s roll, vilket givetvis är positivt. Vi föreslår vidare att DO ska ge råd och stöd till länsstyrelserna och antidiskrimineringsbyråerna i deras arbete. Så görs i viss utsträck- ning . I DO:s uppdrag ingår att inom sitt verksamhets- område bl.a. utbilda och informera myndigheter m.fl. Vi bedömer därför att detta inte kommer att orsaka större merkostnader för myndigheten än att de ryms inom befintliga anslag. DO har samma uppfattning. Vi har lämnat några förslag till åtgärder som vi bedömer att myn- digheten bör vidta. Vi anser att myndigheten bör –utreda fler ärenden genom att anmälan skickas över till den an- mälde i princip i alla ärenden, –arbeta fram en informationsbilaga att skickas med besluten, –kommunicera beslut med anmälaren i större utsträckning, –fatta fler tillsynsbeslut alternativt lämna rekommendationer i fler fall samt –i större utsträckning arbeta med samförståndslösningar. Dessa förslag är dock utformade som rekommendationer från vår sida. Det handlar om åtgärder som vi anser bör kunna leda till att fler som utsätts för diskriminering får stöd och hjälp från DO. Det är alltså fråga om åtgärder som leder till att fler får hjälp med att ta till vara sina rättigheter. Om DO väljer att följa våra rekommenda- tioner innebär det ökade kostnader för myndigheten. Förslaget som gäller samförståndslösningar har samband med vårt förslag att fler ärenden ska utredas. Detta bör nämligen leda till att det finns fler ärenden där det finns förutsättningar för att arbeta med samförståndslösningar. Ett utvidgat arbete med att försöka hitta samförståndslösningar kan visserligen innebära ökade kostnader för myndigheten men det kan också leda till att fler får upprättelse och att fler kan få hjälp med att lösa en diskrimineringstvist utanför domstol, något som generellt sett ses som positivt. Det vi avser med vår rekommendation att utreda fler ärenden är att DO som en rutinåtgärd ska skicka ut ett standardbrev som när det har framställts inte bör innebära något extra arbete. Tanken med vårt förslag är att blotta vetskapen om att man faktiskt har blivit anmäld för diskriminering skulle kunna leda till att fler fri- villigt vill bidra till upprättelse för den som upplever sig diskrimi- nerad. Tanken är inte att vår rekommendation ska innebära att alla inkomna ärenden ska utredas av DO, även om det troligen kan leda till att något fler ärenden utreds fullständigt. DO har uppgett följande i fråga om kostnaderna för att genom- föra dessa rekommendationer. Vad gäller inriktningen mot fler till- synsbeslut och rekommendationer är det ett arbete som pågår och bedöms rymmas inom ramen för befintligt anslag. Arbetet med övriga åtgärder, dvs. de enklare inledande utredningsåtgärd- erna, ökad kommunikation med anmälaren och ett utvidgat arbete med samförståndslösningar bedöms av DO ta två årsarbetskrafter i anspråk till en kostnad av . 20.7.3Förslagen som rör Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och det statliga stödet Mycket av MUCF:s arbete som rör bidraget till antidiskriminerings- byråer kommer att vara ungefär detsamma även med våra förslag. De förslag som vi lämnar om statsbidraget innebär dock att myn- digheten får tillämpa en ny förordning med delvis nytt innehåll. Detta kan initialt leda till en ökad arbetsbelastning. Vidare innebär våra förslag om ökade återrapporteringskrav troligen en ökad arbets- börda för myndigheten. En ny uppgift för MUCF blir att samman- ställa den årliga sammanfattande redogörelsen för vad utbetalade bidrag har använts till och, om möjligt, göra en samlad bedömning av bidragets effekter i förhållande till dess syfte. Dock är detta en uppgift som man redan i viss mån har enligt regleringsbrevet för där det anges att MUCF ska lämna en redovisning av hur bidraget använts samt om möjligt en bedömning av bidragets effek- ter i förhållande till syftet med bidraget. Vi anser att de kostnader som kan hänföras till den ökade arbetsbördan för MUCF är kost- nader som måste rymmas i en verksamhet som fördelar bidrag. Kra- ven bör vara välbekanta för myndigheten då de förekommer i ett flertal nyare förordningar om statsbidrag. Det bör underlätta tillämp- ningen av den nya förordning vi föreslår. Vi har föreslagit att be- sluten om statsbidrag ska kunna överklagas till allmän förvaltnings- domstol. MUCF har uppgett att man bedömer att det förslaget kommer att leda till en ökad arbetsbörda för myndigheten och ökade kostnader.