sou · H4B310 · 2016-02-01 00:00:00 — Det är en förutsättning för delaktighet att den enskilde har grundläggande kunskaper om demokratins spelregler och om sina politiska rättigheter och påverkansmöjligheter. Detta innefattar en förståelse för hur de viktigaste demokratiska institutionerna fungerar och om de aktörer som formellt fattar politiska beslut. I en välmående demokrati är sådan kunskap angelägen för att den enskilde ska kunna formulera åsikter utifrån sina egna politiska preferenser för att kunna påverka politiken och för att kunna utkräva politiskt ansvar. Omvänt gäller sannolikt också att en brist på sådan kunskap riskerar att skapa en känsla av maktlöshet och utanförskap, vilket i sin tur kan utgöra grogrund för olika anti-demokratiska krafter.1 Sedan det svenska inträdet i EU har formerna för såväl EU-samarbetet som påverkansmöjligheter förändrats. EU-samarbe- tet är en del av svensk inrikespolitik och det genomsyrar alla beslutsnivåer ända ner till den kommunala. Vår kartläggning visar att oavsett mätmetod är kunskapen om dessa förändringar på många sätt bristfällig, även i samhällsgrupper som på olika sätt ansvarar för kunskapsförmedling. Efter mer än två decennier som EU-medlem verkar kunskapsläget i inte heller nämnvärt ha förbättrats, och det finns till och med tecken på att det i vissa fall försämrats. 1 Popkin & Dimock 2000. Bättre kunskap om EU ett demokratiperspektiv är detta ett problem som måste tas på allvar. Bristande kunskaper om EU innebär bristande möjligheter till delaktighet och inflytande i frågor som sträcker sig från det lokala till det globala. Om kunskap och deltagande Begreppet kunskap är svårgripbart men oomtvistat som en av grundförutsättningarna för politiskt deltagande. Det påstås till och med ibland att sambandet mellan kunskap och deltagande är ett av de starkaste samband som man kan hitta inom samhällsvetenskapen.2 Sambandet är egentligen en process i två steg. Med god utbildning ökar förmågan att ta till sig komplex information. Detta gäller även information om politik och politiska frågor. God kunskap leder därför, i ett andra steg, till att minska känslan av svårighet och hinder för de individer som på olika sätt vill förhålla sig till pågående politiska processer eller driva på för att få upp nya frågor på den politiska dagordningen. En individ med utbildning och kunskap har helt enkelt lättare att delta i samhällslivet i vid mening, vare sig det gäller att rösta i ett allmänt val, göra sin röst hörd i en viss fråga eller organisera sig med likasinnade för att påverka politiken. Forskningen har också kunnat visa att kunskap påverkar valdeltagande, särskilt hos unga människor.3 Unga mäniskor som blir intresserade av politik fortsätter också ofta att vara det under resten av livet.4 Det grundläggande orsakssambandet handlar därmed om vikten av utbildning och kunskap i allmänhet – inte nödvändigtvis om just samhällskunskap eller kunskap om politik. Som grupp tenderar t.ex. högutbildade att rösta i allmänna val i högre grad än lågutbildade. Politiskt deltagande bör därmed ses som något som förvisso ofta är kopplat till allmän kunskapsnivå, men som naturligen förstärks av kunskap om just politiska frågor.5 Politisk kunskap blir därför av särskilt intresse här. 2Lake & Huckfeldt 1998, s. 567. 3Howe 2006, s. 138. 4Se till exempel Merelman & King 1986, och Prior 2010. 5Popkin & Dimock 1999. Bättre kunskap om EU Om att mäta politisk kunskap Det finns inget givet svar på hur politisk kunskap bäst kan mätas och vad den kan och bör bestå av. Bland demokratiforskare diskuteras ofta mätmetoder för att kunna visa skillnader på både ”bredd” och ”djup” i politiska kunskaper. föreslås även olika begrepp för olika typer av kunskap, som till exempel demokratisk eller politisk kompetens, ”sofistikerad demokratisk kunskap” och ”politisk läskunnighet”.6 De kunskapsbegrepp som används innefattar oftast, som ett minimum, två typer av kunskap. Det ena handlar enkelt uttryckt om ”vem som bestämmer” i politiken. Bakom detta ligger idén om att den gode medborgaren bör ha grundläggande kännedom om t.ex. de lagstiftande och exekutiva politiska institutionerna, om domstolarnas roll samt om hur man som medborgare väljer sina politiska representanter. Vi kan kalla detta för system- och processkunskap, dvs. övergripande kunskap om hur de politiska besluten kommer till och hur de genomförs. Eller, med andra ord, kunskap om när och var man som medborgare kan påverka och utkräva ansvar. Den andra typen av kunskap handlar om innehållet i politiken och förståelsen för vilka möjliga politiska alternativ som finns. Det kan handla om kunskap både om grövre skiljelinjer mellan olika politiska partier, och om bakgrund, orsakssamband, och skiljelinjer i enskilda politiska sakfrågor. Detta är kunskap som är av grundläggande betydelse i samband med demokratiska val likväl som för kontinuerligt påverkansarbete. Vi kan kalla detta för valmöjlighetskunskap, eller kunskap om de möjliga politiska alternativen. Utan sådan kunskap är det svårt att skapa sig en uppfattning om hur man som individ vill att den framtida politiken ska utformas. Om att mäta EU-kunskap Om vi använder de nu nämnda kategorierna av politisk kunskap när vi studerar EU så har vi alltså två grova kunskapsblock att förhålla oss till. System- och processkunskap handlar då i sin mest grundläggande form om vem som har makten att bestämma över politiken på 6 Några exempel återfinns till exempel i ; Keeter 1993; Luskin 1987; 1992; & Lo 1997; och 2009. Bättre kunskap om EU Exempel på sådan kunskap är t.ex. förståelse för hur gemensamma beslut fattas i unionen, förståelse för att både riksdagsval och val till – om än på olika sätt – handlar om att välja representanter som ska fatta beslut i en krets av 28 länder, förståelse för att en stor del av de beslut som fattas i är direkta följder av redan fattade EU-beslut och förståelse för vilka frågor som beslutas på vilken nivå, samt hur EU-medlemskapet påverkar svensk politik (inklusive regional och lokal nivå) och vice versa. Denna typ av kunskap ger individen möjlighet att ifrågasätta, ställa följdfrågor, göra sin röst hörd och utkräva ansvar. Den ger individen egen makt att leta vidare efter specialiserad kunskap i olika sakfrågor. Och den ger individen en allmän förståelse för att lokala, regionala och nationella beslut ofta har kopplingar till, eller är en direkt följd av, beslut som har fattats på europeisk nivå. För denna typ av kunskap har utan tvekan skolan och utbildningsystemet det allra största ansvaret för att förmedla en grundläggande förståelse. Det andra kunskapsblocket, om valmöjligheter, handlar om en förståelse för det politiska innehållet – vilka politiska alternativ som står till buds. Denna kunskap är mer situationsberoende och behöver kontinuerligt underhållas i takt med att nya frågor förs upp på den politiska dagordningen. Den är därför också i viss mån mindre beroende av ”skolkunskaper” och i stället starkt beroende av ”den offentliga debatten” såsom denna utövas och förmedlas i medierna och av de politiska partierna och deras företrädare. Vid en genomgång av existerande undersökningar om ”EU-kun- skap” slås man dock av att dessa ofta väljer en tredje typ av kunskap. Det handlar då närmast om ”encyklopediska” kunskaper, utifrån frågor som om är medlem i EU eller vad en euro kostar. Vi har mestadels valt bort redovisningar av detta slag i vår beskrivning av kunskapsläget eftersom de sannolikt har mycket liten bäring på individers benägenhet att aktivt delta i samhällslivet. Det bör också anmärkas att det helt tycks saknas undersökningar och forskning om bl.a. individers kunskap om samspelet mellan EU:s politiska system och det nationella beslutsfattandet. Utredningen har därför endast haft några få grova och grundläggande kunskapsmätningar att tillgå, framför allt om system- och processkunskaper. Vi har kompletterat dessa med uppgifter från ett par beställda undersökningar samt ett antal mindre omfattande egna stickprovsundersökningar. Bättre kunskap om EU 3.3Allmänhetens kunskap om EU Bedömning: Det finns en stor kunskapslucka vad gäller påverkans- och inflytandemöjligheter i alla de frågor som berörs av EU-nivån. Allmänhetens kunskap om de svenska politiska institutionernas roll i frågor som inte berörs av EU-nivån är förhållandevis god. Däremot är kunskaperna om de svenska politiska institutionernas roll i frågor som beslutas på EU-nivån betydligt sämre. Förutsättningarna att påverka politiken och att i efterhand utkräva ansvar är därmed sämre i de sakfrågor som har en koppling till EU-nivån än i de sakfrågor som saknar en sådan koppling. 3.3.1Bristande kunskap och intresse Undersökningar som kartlagt intresset för och kunskapen om EU- relaterade frågor har varit olika till sin karaktär och haft skilda syften, allt ifrån enstaka mätningar utförda av enskilda företag på uppdrag av t.ex. eller till omfattande forskningsprojekt. Därtill finns Eurobarometern, som kommissionen genomför löpande.7 , och oavsett mätmetod, går det att utläsa två tydliga mönster. För det första känner en majoritet av de tillfrågade inte särskilt väl till EU-systemet och vilka frågor som påverkas av EU-nivån. En majoritet anser också att de har otillräckliga kunskaper för att kunna diskutera EU-beslut. Mer än hälften av medborgarna anser sig vara tämligen oinformerade om politiska beslut som fattas på Europanivå och hur de hänger ihop med politiken i . För det andra är kunskapen och intresset ojämnt fördelat mellan grupper och regioner. Kvinnor är i lägre utsträckning än män intresserade och engagerade i EU-relaterade frågor och unga är betydligt mindre intresserade än äldre. Lågutbildade har sämre EU-kunskaper än personer med högre utbildning. Personer med låg utbildning tror också i lägre utsträckning än högutbildade att de påverkas av EU- beslut. Intresset för EU är också lägre i mindre orter än i storstäder. 7 Eurobarometern är en återkommande opinionsundersökning om medborgarnas åsikter som utförs av Europeiska kommissionen. Bättre kunskap om EU Dessa skillnader har varit relativt stabila och EU- medlemskap har inte nämnvärt förändrat kunskapsläget. Till viss del kan detta förklaras av att många av dessa mönster även återfinns i undersökningar om nationell politik, inte enbart i , men som vi visar nedan är ojämlikheterna i kunskaper i många fall betydligt större när det gäller EU-kunskap. Hälften av medborgarna är ointresserade av EU Intresset för EU är begränsat hos allmänheten och intresset verkar också i stort följa mönstret för kunskap. En indikator på intresse är hur noga allmänheten uppfattar att de följer EU-relaterade frågor och hur ofta de pratar om EU med andra i sin omgivning. I vår undersökning anger drygt 4 av 10 () att de följer EU-politiken mycket eller ganska noga, vilket kan jämföras med drygt 7 av 10 () som följer inrikespolitiken.8 En majoritet följer alltså inte EU-politiken särskilt noga eller över huvud taget. Eurobarometerns mätningar visar på snarlika resultat. uppgav av svenskarna att de var intresserade av EU-relate- rade frågor.9 En undersökningsserie från Novus , 2008 och 2009, visar också på liknande nivåer, även om frågan där formulerades något annorlunda.10 Det kan möjligen vara så att intresset har ökat . I Eurobarometerns mätning uppgav av svenskarna att de var mycket eller ganska intresserade av EU-relaterade frågor.11 En annan indikator på intresse är hur ofta personer pratar om EU. I vår Demoskopundersökning säger två av tre personer att de diskuterar EU-relaterade frågor eller oftare. Skillnaden är stor mellan män och kvinnor, och av kvinnorna i undersökningen uppger att de aldrig, eller , diskuterar EU-relaterade frågor. Motsvarande siffra för män ligger på . Intresset för EU är också högre hos personer med högre utbildningsnivå och är större i storstäder 9Eurobarometer EB/EP 79.5 2013. 10Novus Opinion 2009. 11Eurobarometer EB/EP 84.1 2015. Resultatet bör emellertid ses i ljuset av att undersökningen genomfördes mellan och då flyktingkrisen i stod i fokus samt då debatten om EU:s framtid intensifierades. Bättre kunskap om EU än i mindre orter.12 Benägenheten att diskutera EU-relaterade frågor verkar även öka med åldern. Bland personer uppger att de diskuterar EU-relaterade frågor medan motsvarande siffra är för personer . följer äldre personer även inrikespolitik mer noga. Denna variation återspeglar därför troligtvis att äldre följer nyheter i allmänhet och inte bara EU-relaterade frågor mer ingående. Det verkar vara fler som följer och diskuterar EU-relaterade frågor än som uppfattar att de påverkas av EU-beslut i någon större utsträckning.13 Vilka EU-relaterade frågor som diskuteras styrs till stor del av aktuella händelser. I vår mätning dominerade krisen i svaren när de tillfrågade uppgav vad deras senaste diskussion handlade om.14 Därefter kom frågor om migration, situationen i och utsatta EU-medborgare. Särskilt låg intressenivå och kunskap bland unga Enligt vår undersökning verkar allmänhetens intresse för och kunskap om EU delvis vara åldersrelaterad. Detta bekräftas även i en undersökning där de svenska resultaten från Eurobarometern redovisas utifrån åldersgruppernas svar. Den yngre åldersgruppen (15–) skiljer sig från de andra åldersgrupperna och är den grupp som har minst intresse för frågor som beslutas inom EU. Majoriteten () i den yngre åldersgruppen svarar att de inte är intresserade av EU-relaterade frågor. På liknande sätt visade sig svenska elevers låga EU-intresse i den så kallade ICCS- studien där av de tillfrågade eleverna svarade att de inte var speciellt intresserade av europeisk politik.15 I förhållande till de övriga deltagande länderna i studien utgjorde svenska elever därmed en av de grupper som hade lägst EU-intresse. Demoskopundersökningen genomfördes som den svenska debatten tilltog om hur kommuner skulle hantera det snabbt ökande antalet utsatta EU-migranter som kom från andra EU-länder. Sannolikt påverkade just den debatten i hög grad svaren i enkäten. 14Svaren dominerades så kraftigt av krisen i att den behövde blockeras bort för att återstoden av materialet skulle kunna analyseras. 15Kerr m.fl. 2010. (International Civic and Citizenship Education Study). Bättre kunskap om EU I presenterades även andra resultat som pekar på det låga intresset bland unga för EU. När eleverna fick frågan om hur de såg på sitt medborgerliga deltagande , till exempel i Europaparlamentsval och riksdagsval, svarade att de kommer att rösta i Europaparlamentsvalet vilket kan jämföras med att tror att de kommer att rösta i riksdagsvalet.16 I en studie finns det emellertid tecken på att intresset kan ha ökat i de yngre åldersgrupperna.17 Den självskattade kunskapen om EU varierar De kunskapsundersökningar vi har haft tillgång till har använt olika metoder för att bedöma vad kunskap är och hur kunskap kan mätas. Ett vanligt mått är subjektiv kunskap, där respondenten skattar sin egen kunskap. I andra mätningar ställs rena faktafrågor, och i vissa fall kombineras dessa mått i en och samma mätning. Frågor som mäter förståelse för valmöjligheter och påverkansmöjligheter eller som jämför förhållanden mellan lokal, regional, nationell och EU- nivå är mindre vanliga. När det gäller självskattad allmänkunskap om EU spelar det stor roll hur frågan ställs. I Eurobarometern ombads respondenterna att svara på hur välinformerade de ansåg sig vara om EU-relate- rade frågor. I den svenska undersökningen svarade då att de känner sig dåligt eller helt oinformerade om dessa frågor (EU- snittet låg på ). Betydligt fler män ansåg sig välinformerade än kvinnor (respektive ). Det var bara drygt 2 av 10 som ansåg att invånarna i generellt är mycket eller ganska välinformerade.18 Sifforna baseras på de som svarat att de ”troligen” eller ”definitivt” kommer att rösta i Europaparlamentsvalet och riksdagsvalet. 17Eurobarometer 84.1 2015. Även dessa resultat bör ses i ljuset av att flyktingkrisen nådde sin kulmen samt att debatten om EU:s framtid blev allt intensivare då undersökningen genomfördes. 18Standard Eurobarometer 83 2015. (Fyra svarsalternativ angavs). Bättre kunskap om EU Den självskattade kunskapen är ännu lägre vid mer precisa frågeställningar. I den undersökning som vi lät genomföra svarade att de i ”liten utsträckning eller mycket liten utsträckning” uppfattar sina kunskaper om EU-beslut som tillräckliga för att kunna diskutera hur de själva påverkas av dessa.19 Låg kunskap om hur beslut fattas Den bild av låg kunskap som ges i de självskattade undersökningarna speglas även i undersökningar som syftar till att mäta mer direkt system- och processbaserad typ av kunskap. I samband med Europaparlamentsvalen har t.ex. väljarnas EU- kunskap mätts både med frågor om system- och processkunskap20 och ren lexikalisk EU-kunskap.21 Då svarade (kor- 20Exempel på påståendeformulerad fråga: stiftar alla lagar inom EU. 21Exempel på frågor: Vet du i vilken av följande städer har sitt högkvarter? Är med i EU? Hur många medlemmar är med i EU? Bättre kunskap om EU rekt) jakande på påståendet ”kan avsätta EU-kom- missionen” och svarade rätt på frågan om antalet medlemsländer i EU.22 I en annan undersökning svarade drygt 7 av 10 () rätt på påståendet att ledamöter väljs direkt av medborgarna (EU-snitt ) och närmare 7 av 10 () på påståendet att EU:s lagstiftning beslutas gemensamt av och medlemsländerna (EU-snittet ). Drygt 6 av 10 () svarade jakande på påståendet att EU består av 28 medlemsstater (EU-snitt ).23 Svaren i undersökningarna följer kända mönster bland olika grupper. Sambandet mellan ålder och EU-kunskap är till exempel tydligt även här. I en undersökning med kunskapsfrågor svarade de yngre (18–) endast rätt på i genomsnitt 4,7 frågor av tolv, medan de som var i enomsnitt svarade rätt på 6,3 frågor. Högutbildade svarade rätt på fler frågor än de med lägre utbildning (6,3 respektive 5,4 rätt svar av 12). Män hade en större andel rätt på kunskapsfrågorna än kvinnor (männen svarade i snitt rätt på 6,2 frågor av 12 jämfört med 5,4 för kvinnorna).24 När det gäller skillnader i kunskap mellan män och kvinnor är det dock viktigt att notera att det sannolikt finns en inbyggd ”självförtroendefaktor” som tenderar att påverka resultatet. De till synes bättre kunskaperna hos män förefaller till en del helt enkelt bero på att män i större utsträckning än kvinnor tenderar att överskatta sina kunskaper och att våga gissa på vad som är rätt svar.25 Man kan därför anta att kunskapsskillnaderna mellan män och kvinnor är mindre än vad undersökningarna visar. Det är även svårt att dra slutsatser om kunskapsläget med utgångspunkt i undersökningar som endast erbjuder ett fåtal färdiga svarsalternativ. Vi valde därför även att ge ett par kortfattade kunskapstester till några grupper statsvetarstudenter, för att få en uppfattning om hur god kunskapen var bland personer som kan förväntas ha större kunskaper om hur politiska beslut kommer till än allmänheten. Bland de studenter som läste första terminens stats- 22Oscarsson & 2010. (Valforskningsprogrammet vid i i samarbete med Statiska centralbyrån, . Finansiering saknades för att genomföra motsvarande intervjuer . I stället genomfördes en postenkät.) 23Standard Eurobarometer 83 2015; Eurobarometer EB/EP 79.5 2013. 24Oscarsson & 2010. 25Lizotte & Sidman 2009; Mondak & 2004. Bättre kunskap om EU vetenskap, och i de flesta fall hade avslutat gymnasieskolan efter revideringen av läroplanen (se avsnitt 3.4.1), kunde inte korrekt ange EU:s båda lagstiftande institutioner.26 Bland studenter på masternivå i statsvetenskap, som således var inne på sitt fjärde (eller mer) år på universitet, kunde fortfarande inte korrekt ange dessa två institutioner.27 Siffrorna ovan kan jämföras med allmänhetens kunskaper om det svenska politiska systemet. I en aktuell undersökning kunde tre av fyra () uppge vilket organ som stiftar lagar i , vilken politisk nivå som har huvudansvar för skolan och svarade rätt på frågan om vilken politisk nivå som har huvudansvar för sjukvården.28 Bland studenterna på första terminens statsvetenskap kunde svara på vilken politisk institution som stiftar lagar i Sverige.29 Även om undersökningarna inte är direkt jämförbara, visar de sammantaget att kunskapen om EU:s lagstiftande institutioner är betydligt lägre än kunskapen om att stiftar svenska lagar.30 Kunskaperna om EU är förmodligen även betydligt lägre än motsvarande kunskaper om det amerikanska systemet. Detta indikeras i alla fall genom det kunskapstest vi bad svenska masterstudenter i statsvetenskap att göra. Till exempel svarade rätt på hur domare utses till , medan svarade rätt på hur domare utses till EU-domstolen.31 Skillnaderna var ännu större i lexikaliska kunskaper. kunde ange hur många stater som finns i , men visste hur många medlemsländer EU har. Medan visste vilken dag firar nationaldag, visste vilken dag som var EU:s motsvarighet. Och medan kunde placera i rätt stad (), visste endast 8 pro- 26Kunskapstestet gavs till 120 studenter på kursen Politik och styrelse vid , . 27Frågan var ställd som en öppen fråga, och löd: För de flesta beslut om ny EU-lagstiftning krävs att ett lagförslag röstas igenom av två av EU:s institutioner. I denna undersökning var det dock endast 38 studenter som sammantaget ingick vid två testtillfällen . Siffrorna innehåller därför ett stort mått av osäkerhet. 29Utredningens egen undersökning. 30Som kuriosa kan också nämnas att bland masterstudenterna i statsvetenskap visste vad byggnaden heter där den svenska statsministern har sitt kontor (), men visste vad byggnaden heter där kommissionens ordförande har sitt kontor (Berlaymont). 31Dessa frågor var av multiple choice-karaktär, och innehöll tre svarsalternativ. Bättre kunskap om EU cent att ligger i . Kunskaperna om det egna politiska systemet verkar alltså vara sämre än kunskaperna om ett främmande politiskt system på andra sidan . En annan typ av kunskapsmätningar handlar om hur väl enskilda känner till vad som gäller för den som vill arbeta i, eller köpa varor från, ett annat EU-land. Det handlar alltså inte om kunskap om EU som politiskt system utan snarare om exempel på lagar som gäller för den enskilde till följd av den inre marknaden. I en undersökning som har låtit göra på uppdrag av regeringen framkom att två tredjedelar av de tillfrågade inte kände till att alla tullar har avskaffats mellan länderna på den inre marknaden, och endast två av tio kände till att momsen ska betalas i ursprungslandet när en privatperson köper en vara från ett annat EU-land. Färre än hälften () kände till att man inte behöver ett arbetstillstånd för att som EU-medborgare arbeta i ett annat EU-land.32 Undersökningen visade även på stora kunskapsbrister bland företagen om inre marknaden. av företagen bedömde att de själva hade mycket eller ganska goda kunskaper om sina rättigheter på den inre marknaden. Endast en dryg tredjedel av företagen kände till att arbetstagare från andra medlemsländer inte behöver ha ett svenskt arbetstillstånd för att jobba i . 4 av 10 företag svarade fel eller var osäkra på frågan om ett företag måste vara etablerat i ett annat EU-land för att delta i offentlig upphandling. Bara drygt hälften av företagen () kände till att en vara som får säljas i ett medlemsland normalt också får säljas i alla medlemsländer. Det var av företagen som svarade rätt på alla tre kunskapsfrågor om inre marknaden som ställdes i undersökningen.33 Avslutningsvis ska anmärkas att det visade sig vara svårt att skapa sig ens en rudimentär bild av EU-kunskaperna hos civilsamhällets organisationer. Det verkar inte finnas några kunskapsmätningar och forskningen på området handlar främst om delaktigheten på den europeiska arenan. Det är dock inget som tyder på att kunskaperna hos civilsamhällets organisationer skulle vara starkare eller svagare än hos andra grupper, utan de följer med stor sannolik mönstret som beskrivits ovan. Denna bild har bekräftats av flera organisatio- Bättre kunskap om EU