sou · H3B397 · 2016-01-01 00:00:00 — Rekommendationer som antagits inom EU och internationella organ som och ger ett starkt stöd för att det ska vara enkelt för studerande att ta sig från en yrkesutbildning till annan, högre utbildning. Att höja yrkesutbildningens attraktivitet är ett av skälen som anförs för att underlätta sådana övergångar. Ett annat skäl är att arbetsmarknaden kräver alltmer av dubbel kompetens, det vill säga kunskaper i både högskoleförberedande ämnen och yrkesämnen. Att även studerande från högskoleförberedande program måste kunna få läsa yrkeskurser har lyfts fram i rekommendationer från såväl som EU-byrån Cedefop (Europeiskt centrum för utveckling av yrkesutbildning). och Cedefop har också rekommendationer om överbryggande kurser för studerande som saknar behörighet att börja läsa på ett yrkesprogram eller på yrkes- högskolan. Flera internationella rekommendationer betonar vikten av att vuxna ska få tillträde till yrkesprogram (eller annan vuxenutbild- ning) och att mer resurser måste satsas på vuxenutbildningen. Grupper som karriärväxlare, unga, arbetslösa och immigranter lyfts särskilt fram. 2015/16:1, utgiftområde 16, s. 192. Regional samverkan om yrkesvux 8.7.1Yrkesutbildning är prioriterat inom EU EU har ingen beslutanderätt på utbildningsområdet och EU:s medlemsstater ansvarar för sina egna utbildningssystem. Däremot samordnar medlemsstaterna sin utbildningspolitik genom att sätta upp gemensamma mål och utbyta erfarenheter. Köpenhamnsprocessen, , har som mål att stärka yrkes- utbildningens resultat och kvalitet och göra yrkesutbildning mer attraktivt genom förbättrat samarbete på europeisk nivå. Köpen- hamnsprocessen har följts av kommunikéer : Maast- richt (2004), (2006), Bordeau (2008) och Bryggekom- munikén (2010). Bryggekommunikén sätter upp mål för yrkesutbildningen inom EU till år 2020.43 I kommunikén finns ett flertal rekommendationer som har bäring på det svenska problemet med bristande möjlighet för vuxna att läsa in yrkeskurser på gymnasial nivå, och det tillhöran- de problemet med snäva behörighetsregler inom . Enligt Bryggekommunikén ska yrkesutbildning vara en attraktiv och inkluderande utbildning som i sig är en väg till vidare utbild- ning. Yrkesutbildningssystemet ska vara flexibelt och göra det möj- ligt för de studerande att ta sig mellan gymnasial yrkesutbildning, yrkeshögskola, universitet och vuxenutbildning. Bryggekommu- nikén betonar även vikten av en lättåtkomlig yrkesutbildning för bland annat yrkesväxlare och i synnerhet de personer som måste växla karriär på grund av strukturomvandling på arbetsmarknaden. I kommunikén rekommenderas länderna att utveckla sitt utbud av yrkesutbildningar inom EQF 5 eller högre (motsvarande yrkeshög- skolan i ) och att stärka länkarna mellan yrkesutbildnings- systemets olika delar. EU-byrån Cedefop har gjort en kartläggning av EU-ländernas insatser för att stärka yrkeutbildningars attraktivitet. I kartlägg- ningen beskrivs förbättrade möjligheter att ta sig mellan olika ut- bildningssystem, och mellan olika utbildningar inom samma utbild- ningssystem, som ett sätt att öka yrkesutbildningens attraktivitet. Möjlighet för elever att läsa kompletterande utbildningar för att bli behöriga till nästa steg och möjlighet att validera sitt yrkeskun- 43 Communiqué of Ministers for Vocational Education and Training, the Euro- pean and Commission (2010). The Bruges Communiqué on enhanced European Cooperation in Vocational Education and Training for the period 2011–2020. Regional samverkan om yrkesvux nande tas också upp som vanligt förekommande insatser för att öka attraktiviteten.44 En majoritet av EU-länderna uppger att förbättrade möjligheter för yrkeselever att komma vidare i sina studier är ett viktigt sätt att öka yrkesutbildningens attraktivitet.45 I ”” betonas att elever som valt att gå på ett yrkesprogram behöver kunna gå vidare i utbild- ningssystemet. konstaterar att idén om att grundläggande yrkesutbildning ska ge tillräckliga kunskaper för ett helt yrkesliv är föråldrad.46 Eftergymnasiala yrkesutbildningar (såsom yrkeshög- skolan i ) kommer därför att spela en nyckelroll i att fördjupa – eller bredda – yrkeskunnandet. Elever från yrkesutbildningar måste få tillgång till fördjupade studier på eftergymnasial nivå. Det är också, enligt rapporten, viktigt att även elever som kom- mer från högskoleförberedande program kan bli behöriga till efter- gymnasiala yrkesutbildningar.47 Behovet av bra yrkesutbildningar anpassade för vuxna nämns också särskilt. Yrkesutbildning är ett högt prioriterat område inom , organisation för utbildning, vetenskap och kul- tur. I övergripande plan för åren 2014–2021 är yrkesutbild- ning ett av tre prioriterade områden inom utbildningsområdet. rekommendation för yrkesutbildning, som antogs 2001, ska revideras . I förslaget till reviderad rekommen- dation slås fast att flexibiliteten i utbildningssystemet inte enbart bör ses vertikalt utan även horisontellt.48 Horisontell flexibilitet i Attractiveness of initial vocational education and training: identifying what matters, s. 112. Attractiveness of initial vocational education and training: identifying what matters, s. 118. , s. 90. , s. 90. First draft text. Recommendation concerning Technical and Vocational Education and Training, kapitel 3, punkt 51. Regional samverkan om yrkesvux en svensk kontext kan exempelvis innebära möjligheten att läsa en yrkesutbildning på gymnasial nivå, trots att man läst ett studieförberedande program. Motsvarande skrivningar finns även i den ursprungliga rekommendationen.49 Den reviderade re- kommendationen kommer att föreläggas och utgöra en grund för kommande strategi om yrkesutbildning. har också antagit rekommendationer om vuxenutbild- ning (declaration on adult learning och Agenda for the future (1997). har haft en serie konferenser om vuxen- utbildning (Confintea) – med en världskonferens . Vid konferensen i antogs framework for action, en strategisk guide utifrån gällande rekommendationer.50 I Belémdeklarationen skrivs i ganska allmänna ordalag att parterna lovar att avsätta mer finansiella resurser till vuxenutbildning för att kunna erbjuda en integrerad vuxenutbildning. Det ska ses som en reaktion på det faktum att vuxenutbildningen inte vuxit i förväntad takt. har, tillsammans med UNDP, och , satt upp sex mål för utbildning för alla (Education for all).51 Vuxen- utbildning omfattas av mål nummer tre: Ensuring that the learning needs of all young people and adults are met through equitable access to appropriate learning and life-skills programmes. mål för utbildning för alla är i sin tur kopplade till de så kallade milleniemålen. Målen har följts upp regelbundet i en serie som heter EFA Global Monitoring Report. Vid uppföljningen av målet för vuxenutbildning visade det sig att vuxenutbildning haft låg måluppfyllelse.52 Förutom uppföljning genom Global Monitor- Revised Recommendation concerning Technical and Vocational Education, kapitel 5, punkt 45 och 46. Framework for Action. Education for all 2000–2015. Achievments and challenges. Education for all 2000–2015. Achievments and challenges. Regional samverkan om yrkesvux ing Report har målen också utvecklats och brutits ner på regional och nationell nivå. Vid i antog regeringar, ideella organisationer m.fl. åtaganden för hur de sex övergripande målen om utbildning för alla skulle uppnås till 2015. Där lyfts fram att vuxna måste ges möjlighet att få den kunskap som de behöver för att kunna få en plats på arbetsmarknaden och för att ha en grund till sitt livslånga lärande.53 Inför hade de ameri- kanska och europeiska länderna ett möte där regionala mål sattes upp. Ett förtydligande från detta möte var att prioritet skulle ges till vuxenutbildning för de personer som hoppat av gymnasieskolan eller som missat motsvarande utbildning.54 En av de utfästelser som länderna, som skrev under , gjorde var att göra nationella handlingsplaner. I sattes ett särskilt mål upp om att öka yrkesutbildningens attraktivitet och kvalitet. Ut- byggnaden av den kommunala vuxenutbildningen ska fortsätta med målsättningen att så långt som möjligt ge vuxna den gymnasiala ut- bildning som motsvarar individens behov och krav.55 antog uppfölj- ningen till millenniemålen, Agenda 2030, som består av 17 globala mål för hållbar utveckling. Mål fyra, som handlar om utbildning, lyder: Ensure inclusive and equitable quality education and promote lifelong learning opportunities for all.56 I Agenda 2030 beskrivs också att såväl kvinnor som män ska ha tillgång till yrkesutbildning av hög kvalitet och till en rimlig kostnad.57 The Framework for Action. The Framework for Action. Education for all – National action plan for in accordance with the agreement reached at the , s. 14. 56FN:s generalförsamling 2015. Transforming our world: The 2030 Agenda for Sustainable Development, s. 14. 57FN:s generalförsamling 2015. Transforming our world: The 2030 Agenda for Sustainable Development, s. 17. 9 Fler behöriga till har i uppdrag att se över hur match- ningen mellan ungdomars val av utbildning och efterfrågan på arbetsmarknaden kan förbättras. Bland de olika former av match- ningsproblem som tas upp i utredningens direktiv nämns match- ningsproblem mellan arbetsgivare och arbetssökande, utbildnings- utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden, samt mellan ungdomars val av utbildning och efterfrågan på arbetsmarknaden. Dessa matchningsproblem utgår ifrån antagandet att gymnasie- skolan står för en viktig del av den nationella kompetensförsörj- ningen och att elevernas val av program därmed har en direkt effekt på tillgången till kompetens. Om till exempel för få elever väljer VVS- och fastighetsprogrammet med inriktning kyl- och värme- pumpsteknik kommer detta att få direkta negativa effekter för de arbetsgivare som vill rekrytera personer inom denna bransch. Ungdomars val av gymnasieutbildning har dock även effekter på , som är nästa steg inom yrkesutbildningen. Flera av de program och inriktningar i gymnasieskolan som leder fram till yrken där det råder brist på arbetskraft har svårt att rekrytera elever. Det innebär att det blir ännu svårare att rekrytera stude- rande till yrkeshögskoleutbildningar inom sådana yrkesområden, eftersom behörighetskraven för många yrkeshögskoleutbildningar avser kunskaper från ett visst program eller en viss inriktning i gymnasieskolan. Snäva behörighetskrav till , i kom- bination med ett bristande utbud av yrkeskurser inom den kommu- nala vuxenutbildningen, försvårar för personer att växla yrke senare i livet, till exempel som en följd av strukturomvandling på arbets- marknaden. Ett sätt att underlätta för fler att bli behöriga till yrkeshögskole- utbildningar är att tillhandahålla behörighetsgivande förutbildning på gymnasial nivå inom ram. givande förutbildningar har föreslagits i departementspromemorian En stärkt yrkeshögskola – ett lyft för kunskap (Ds 2015:41). I detta kapitel föreslår utredningen att departementsprome- förslag om behörighetsgivande förutbildningar bör antas med vissa ändringar. Utredningens föreslagna ändringar av departe- mentspromemorians förslag syftar till att öka förutsägbarheten för utbildningsanordnare och sökande samt till att säkerställa att de be- hörighetsgivande kurserna som ska ges i förutbildningen i huvud- sak ska vara kurser i yrkesämnen. 9.1Färre elever i gymnasieskolans yrkesprogram minskar rekryteringsbas En utbildning inom ska väsentligen bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper.1 För behörighet krävs gymnasie- examen eller motsvarande kunskaper. Utöver sådana kunskaper får utbildningsanordnaren ställa krav på särskilda förkunskaper som kan avse kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolans nationella program.2 Det här är en möjlighet som allt fler utbild- ningsanordnare utnyttjar genom att ställa krav på att den sökande har läst ett visst program eller en viss inriktning i gymnasieskolan.3 attraherar yrkesprogrammen i gymnasieskolan allt färre elever. Antalet möjliga sökande till yrkeshögskoleutbildningar mins- kar när allt fler utbildningsanordnare ställer krav på särskilda för- kunskaper från ett visst program i gymnasieskolan. Dessa krav sorterar i första hand bort personer som läst ett högskoleförbere- dande program.4 Det beror på att kraven på särskilda förkunskaper oftast avser att den sökande ska ha gått ett visst yrkesprogram och i mindre utsträckning att den sökande ska ha gått ett visst högskole- förberedande program.5 Andra särskilda förkunskaper som en utbildningsanordnare inom kan ha som krav för behörighet till utbildningen är 15 § lagen (2009:128) om . 23 kap. 1 § och 3 § 1 förordningen (2009:130) om . av utbildningarna hade ett sådant behörighetskrav 2013. att den sökande ska ha viss yrkeserfarenhet som kan vara av bety- delse för utbildningens speciella inriktning eller det yrkesområde som utbildningen förbereder för.6 Även detta krav sorterar bort många av de sökande som inte valt ”rätt” yrkesprogram i gymnasie- skolan eftersom det är svårt att få arbete inom de berörda bran- scherna utan en relevant utbildning. Vissa inriktningar på gymnasieskolans yrkesprogram attraherar mycket få elever. Antalet möjliga sökande till vissa yrkeshögskole- utbildningar minskar därför ytterligare när det ställs krav på att den sökande ska ha gått en viss inriktning inom ett yrkesprogram. Ett exempel är yrkeshögskoleutbildningar inom trädgårdsnäringen, där kravet är att den sökande ska ha studerat naturbruksprogrammet med inriktning trädgård. /15 studerade endast 55 ele- ver det tredje läsåret med inriktning trädgård. Källa: statistik, Elever på program och inriktning /15. 6 3 kap. 3 § 3 förordningen (2009:130) om . Av de nationella yrkesprogrammens 41 inriktningar har 14 inrikt- ningar färre än 200 elever per årskull (se tabell 9.1). attra- herar vissa inriktningar en mycket stor andel av eleverna på yrkes- programmen. Sammanlagt av yrkesprogrammens elever valde 2014 någon av de fyra största inriktningarna (husbyggnad inom bygg- och anläggningsprogrammet, elteknik inom el- och energiprogrammet, handel och service inom handels- och admini- strationsprogrammet eller djur inom naturbruksprogrammet) eller vård- och omsorgsprogrammet (som saknar inriktningar).7 Källa: statistik, elever på program och inriktning /15. Flera av de inriktningar som attraherar minst antal elever utbildar mot yrken som Arbetsförmedlingen listar som bristyrken.8 Det- samma gäller flera av de inriktningar som inte har fler än 500 elever per årskull. Personer som vill läsa en utbildning inom men som saknar examen från det program eller den inriktning som ut- bildningsanordnaren satt upp som krav har möjlighet att komplet- tera sin gymnasieutbildning inom den kommunala vuxenutbild- ningen (komvux). För personer som redan har en gymnasieexamen 7Skolverkets statistik för /15. Var finns jobben? Bedömning och en långsiktig utblick. Exempel på sådana bristyrken är murare, byggnadsplåtslagare, lastbilsmekaniker och VVS- montörer. är det dock svårt att bli antagen till kurser inom komvux. Enligt skollagen ska de som tidigare fått minst utbildning prioriteras.9 De personer som behöver utbildningen inom komvux för ett planerat yrkesval, men som redan har en examen, tillhör den tredje och sista urvalsgruppen.10 Utbudet av kurser i många yrkesämnen är dess- utom begränsat och varierar stort mellan kommuner (se kapitel 8). uppdrag och utbildningen inom regleras i lagen (2009:128) om och beskrivs när- mare i förarbetena till lagen, propositionen (prop. 2008/09:68). övergripande uppdrag är att säkerställa att efter- gymnasiala yrkesutbildningar som svarar mot arbetslivets behov kommer till stånd.11 Utbildningen inom ska ge så- dana teoretiska, praktiska och erfarenhetsbaserade kunskaper som krävs för att självständigt och i arbetslag kunna utföra kvalificerade uppgifter i arbetslivet. Utbildningen ska präglas av såväl stark arbetslivsanknytning som teoretisk förankring, utvecklas och be- drivas i samverkan mellan arbetsliv och utbildningsanordnare samt bidra till att bryta traditioner i fråga om könsbundna utbildnings- och yrkesval.12 Förarbetena till lagen understryker att regelverket för yrkeshög- skolan bör vara sådant att det möjliggör flexibilitet för eftergymna- siala yrkesutbildningar och att det också ska skapa tydlighet och transparens för studerande och intressenter.13 Utbildningen som ges inom ska väsentligen bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper.14 Detta betyder att utbildningen i huvudsak ska vara eftergymnasial. I förarbetena står det att ”yrkeshögskoleutbildningarna kommer vanligtvis att direkt bygga vidare på yrkesinriktade utbildningar i 920 kap. 2 § skollagen (2010:800). 103 kap. 7 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 111 § lagen (2009:128) om . 126 § lagen (2009:128) om . 2008/09:68, s. 18–19. 145 § lagen (2009:128) om . gymnasieskolan eller på annat sätt inhämtade motsvarande kunska- per”.15 I förarbetena beskrivs också att studierna inom yrkeshög- skolan, jämfört med den grundläggande yrkesutbildningen, syftar till att bredda, fördjupa eller specialisera den studerandes kunskap inom områden som efterfrågas i arbetslivet. Myndigheten för har konstaterat i en av sina årsrapporter att yrkeshögskoleutbildningen inte ska vara en upp- repning av gymnasieskolans nationella program, även om vissa in- slag av gymnasiala kurser får förekomma.16 Myndigheten har gjort en kartläggning av hur många yrkeshög- skoleutbildningar som helt eller delvis motsvaras av yrkesutbildningar i gymnasieskolan.17 I kartläggningen bedömdes 152 av 377 yrkes- högskoleutbildningar delvis motsvara en yrkesutbildning på gym- nasial nivå. Bland de exempel som rapporten tar upp nämns fram- för allt gymnasieskolans vidareutbildning i form av ett fjärde tek- niskt år som ett vanligt område där det föreligger överlappningar mellan de båda utbildningsformerna. Exempel på andra utbildnings- områden där överlappning föreligger finns i gymnasieskolan inom: barn- och fritidsprogrammet (yrkesutgången bad- och sporthalls- personal i gymnasieskolan motsvaras av utbildning till badmästare i ), el- och energiprogrammet (yrkesutgången automationstekniker – industri motsvaras av utbildning till serviceingenjör – energi- produktion i ), och hotell- och turismprogrammet (yrkesutgångarna reception och konferens motsvaras av utbildningen i i yrkes- högskolan). Antalet studerande i har vuxit alltsedan yrkes- högskolan, och föregångaren kvalificerade yrkesutbildningar (KY), startade. startade 698 utbildningsomgångar. 2008/09:68, s. 29. 16MYH Årsrapport , s. 9. Kartläggning av yrkeshögskoleutbildningar som helt eller delvis motsvaras av yrkesutbildningar inom andra utbildningsformer. det 44 700 personer som studerade i under hela eller någon del av året.18 Antalet årsplatser ökade –2014.19 Även de studerandes ålder har ökat. var medelåldern för antagna , vilket är än 2011. Minst hälften av de antagna hade gått ett yrkesförberedande gymnasieprogram tidigare. Anmärkningsvärt är att så många som en av tio hade eftergymnasiala studier bakom sig – och ytterligare två av tio hade minst en men färre än sex terminers eftergymnasiala studier . Bland studerande med utländsk bakgrund hade hela 23 pro- cent eftergymnasial utbildning bakom sig. Studerande i är en heterogen grupp. Många har tidigare arbetslivserfarenheter eller universitets- och högskole- studier bakom sig. Här finns såväl yrkesväxlare som studerande som vill fördjupa och specialisera sina kunskaper. av samtliga studerande på är registrerade som för- värvsarbetande året innan studierna.20 Sysselsättningsgraden bland de som tagit examen är cirka 80– . De som tar examen ökar även sin medianinkomst med per år.21 efter studierna har av alla studerande ett arbete inom ett relevant yrke sett till den utbildning de gått. Skill- naden mellan olika ämnesområden är dock stor. Andelen är 80 pro- cent av de som läst utbildningar inom hälso- och sjukvård samt socialt arbete, inom teknik och tillverkning, sam- hällsbyggnad och byggteknik och data/it och inom ekonomi, administration och försäljning.22 efter studiernas slut har av de studerande, som var anställda redan innan utbildningen, bytt arbetsgivare. Median- inkomsten för dessa ökade med jämfört med innan utbildningen.23 18MYH Årsrapport , s. 5. 19MYH Årsrapport , s. 17. – vem söker, vem tar examen och hur går det sedan? 21Från en medianinkomst på strax till . – vem söker, vem tar examen och hur går det sedan? – vem söker, vem tar examen och hur går det sedan? – vem söker, vem tar examen och hur går det sedan? 9.1.3Utbildningsanordnarnas krav på särskilda förkunskaper Utbildningsanordnarna inom kan själva ställa upp särskilda förkunskapskrav för att en studerande ska anses behörig.24 Yrkeshögskoleutbildningar med krav på att de studerande gått ett visst program eller en viss inriktning i gymnasieskolan har ökat kraftigt och utgör en majoritet av utbildningarna (se figur 9.2). hade av alla utbildningar inom sär- skilda behörighetskrav på vilket gymnasieprogram eller inriktning en studerande gått. Det kan jämföras med att av utbild- ningarna hade ett sådant krav . Källa: Myndigheten för 2014. PM 2014 -06-01. 24 3 kap. 3 § förordningen (2009:130) om . I och med kraven på särskilda förkunskaper som utbildningsanord- narna ställer upp var av samtliga yrkeshögskoleutbild- ningar öppna för studenter med examen från gymnasieskolan 2010, oavsett program. hade siffran sjunkit till 7 procent.25 Nedbrutet på utbildningsområden är trenden starkast inom om- rådena samhällsbyggnad och byggteknik, teknik och tillverkning och transporttjänster.26 Utbildningsområden där andelen utbildningar med krav på särskilda förkunskaper inte ökat är genomgående ut- bildningar som haft höga krav. Sådana utbildnings- områden är t.ex. hälso- och sjukvård samt socialt arbete och lantbruk, djurvård, trädgård, skog och fiske (se figur 9.3). Samhällsbyggnad Teknik och tillverkning Lantbruk, djurvård, trädgård, skog och Källa: Myndigheten för ”och förkunskapskrav” , egen bearbetning Även andelen utbildningar som kräver att den studerande ska ha arbetslivserfarenhet har ökat. krävde av samtliga utbildningar att den studerande hade arbetslivserfarenhet. Däremot minskade, något motsägelsefullt, andelen utbildningar som krävde erfarenhet från det område som utbildningen var inom. Vissa krav på särskilda förkunskaper kan vara svåra att uppfylla för personer som läst ett yrkesprogram i gymnasieskolan. Det gäller exempelvis krav på de gymnasiala kurserna matematik 2 och och förkunskapskrav, s. 5. På flertalet yrkesprogram måste eleven välja till dessa kurser inom det individuella valet eller programfördjupningen för att de ska ingå i gymnasieutbildningen. De är således inte obligato- riska på alla yrkesprogram. av yrkeshögskole- utbildningarna har kurserna matematik 2 och svenska 2 som för- kunskapskrav.27 Vid samtal med utbildningsanordnare om varför man har krav på att den studerande ska ha gått ett visst yrkesprogram, eller till och med en viss inriktning, så uppger många att de uppfattat det som ett krav från Myndigheten för vid bedömning av ansökan om att få starta en viss utbildning. Konkurrensen om att få starta en yrkeshögskoleutbildning är stark och då uppfattas ett krav på en viss behörighet som ett sätt att garantera att utbild- ningen är eftergymnasial. Det ligger också i linje med vad myndig- heten lyfter fram i sin återrapportering till regeringen: … en utgångspunkt för att bestämma vad som är eftergymnasial ut- bildning i är de förkunskaper som ställs. Om utbildningen ställer krav på och bygger vidare på kunskaper som motsvarar de som kan fås på nationella program, ska utbildningen betraktas som efter- gymnasial.28 9.1.4Tidigare förslag om behörighetsgivande förutbildningar