sou · H4B381 · 2016-11-25 00:00:00 — En höjning av normalbeloppet för ensamstående till och för makar och sambor till skulle således leda till att normalbeloppen höjdes med omkring 360–(70 000 per- soner x för ensamstående x 12 månader och 30 000 x för makar eller sambor x 12 månader = 367 200 000 kro- nor ). En höjning av normalbeloppet för vuxna med 360– skulle komma att leda till att löneutmät- ningen inbringar mindre pengar, dock inte i storleksordningen 360–(jfr resonemang i avsnitt ovan om kon- sekvenserna av att normalbeloppen för barnfamiljer höjs). Samhällsekonomiska kostnaderna för ekonomiskt utanförskap fanns det 503 000 gäldenärer i register. Av dessa är cirka 440 000 fysiska personer och 60 000 är juridiska personer. tillkommer det cirka 100 000 första- gångsgäldenärer, dvs. gäldenärer som har sin första skuld för indriv- ning via . pågick löneutmätning hos 99 829 gäldenärer. Enligt uppgift från har 11 780 personer stått under löneutmätning och 2 503 personer har haft löneutmätning . Att löneutmätning numera kan pågå år har medfört att en del av de som står under löneutmätning kommit att kallas ”evig- hetsgäldenärer”. Det finns inte någon entydig definition av ”evig- hetsgäldenär”. När regeringen tillsatte en utredning om ett samordnat insolvensförfarande definierade regeringen i kommitté- direktiven (dir. 2007:29) evighetsgäldenärer som ”privatpersoner som är så skuldsatta att de inom en överskådlig framtid inte kan betala sina skulder”. Utredningen, som antog namnet insolvensutredning (Ju 2007:05), angav i sitt delbetänkande Vägen tillbaka för överskuldsatta (SOU 2008:82) att det saknades förut- sättningar för att ge något precist svar på frågan om evighets- gäldenärernas antal och att det inte gick att göra någon närmare uppskattning utifrån tillgängliga data (SOU 2008:82 s. 18 f.). När inledde ett projekt kallat Från verkställighet till skuldsanering var syftet att fler av de gälde- närer som fanns i myndighetens register skulle ansöka om och be- viljas skuldsanering. använde olika kri- terier för att identifiera antalet evighetsgäldenärer. Ett av grund- kriterierna var att gäldenärerna skulle vara fysiska personer som förekommit i register under . Ett annat kriterie var att de inte bara hade skulder till det offentliga i allmänna mål. kom då fram till att det fanns ungefär 25 000 evighetsgäldenärer i Kronofogde- myndighetens register. Eftersom inte hade möjlighet att i sitt datasystem söka på löneutmätningsbelopp och skuldstorlek tillsammans gick det inte att komma fram till om samtliga dessa s.k. evighetsgäldenärer var kvalificerat insolventa.20 Forskning har visat att överskuldsatta är utsatta för en stor psykisk påfrestning vilket i sin tur kan leda till symtom som post- traumatisk stress med förhöjd risk för depression, ångest, själv- mord och hjärt- och kärlsjukdomar som följd21. Flera studier har funnit ett samband mellan överskuldsättning och ohälsa. Att pre- cisera orsak och verkan har dock bedömts svårt eftersom samban- det kan verka åt båda hållen. Ohälsa kan öka risken för att bli överskuldsatt och överskuldsättning kan öka risken för att drabbas av ohälsa. Enligt Utredningen om överskuldsättning är överskuld- satta personer överrepresenterade inom samt inom hälso- och sjukvården22. Enligt en rapport från beräknades överskuldsättning kosta samhället 30–på grund av att skuldsatta ofta drabbas av ohälsa23. har i en rapport , Överskuldsättning – hur fungerar samhällets stöd och insatser?, gjort en uppskattning av 20Riksrevisionens rapport – hur fungerar samhällets stöd och insatser?, RIR 2015:14, s. 67 ff. 21Konsumentverkets rapport 2014:12, s. 7. 22Betänkandet Överskuldsättning i kreditsamhället? (SOU 2013:78), s. 58 och 61 ff. 23Kronofogdemyndighetens rapport vill göra rätt för sig – Överskuldsättningens orsaker och konsekvenser (2008). överskuldsättningens kostnader i form av produktionsbortfall och kostnader inom socialförsäkringssystemen och sjukvården. Kost- naderna uppskattades till en lägsta nivå om totalt 8,3 miljar- der kronor, varav avser sjukvård, produktionsbortfall och ersättning från socialförsäkringssystemen och arbetslöshetsförsäkringen. I dessa beräkningar ingår inte kommunernas kostnader för försörjnings- stöd och eventuellt bortfall av skatteintäkter. kon- staterade att de samhällsekonomiska och statsfinansiella kostnad- erna för överskuldsättning lågt räknat sannolikt vida överstiger kostnaderna för samhällets insatser för att hantera problemet. Eftersom löneutmätning numera kan pågå kontinuerligt tills skulderna har blivit betalda finns det personer som står under löneutmätning som måste leva på ekonomiska nivåer som understiger vad som i övrigt i samhället anses vara en skälig levnadsnivå. Detta påverkar givetvis även gäldenärens familj. Långt ifrån alla personer som står under löneutmätning är s.k. evighetsgäldenärer, men inom gruppen finns det personer som har löneutmätning som pågår och som, om de ansökte om det, sannolikt skulle kunna komma i fråga för skuldsanering. Men det finns också personer för vilka skuldsanering inte kan bli aktuellt och som därför kan stå under löneutmätning . Om dessa personer tvingas leva på ekonomiska nivåer som understiger det som i vårt samhälle anses vara en skälig levnadsnivå finns det en risk att de till följd av överskuldsättningen drabbas av ohälsa och andra problem. En ändrad ordning som innebär att dessa personer får behålla en större del av sin inkomst kan därför leda till positiva effekter på denna grupps hälsa och sociala situa- tion. Det kan vidare antas att förutsättningarna att hålla uppe betal- ningsförmågan blir större om gäldenären och dennes familj tillför- säkras en ekonomiskt godtagbar nivå. Våra bedömningar och förslag: ska inte ändra ett beslut om utmätning av lön om resultatet av änd- ringen är obetydlig. Det åligger den som står under löneutmätning att meddela de förändringar som är av betydelse för en eventuell omprövning av löneutmätningsbeslutet. Även en mycket liten juste- ring av normalbeloppet får till följd att i princip alla löneutmät- ningsbeslut måste omprövas. Det rör sig om ett stort antal beslut och föranleder mycket arbete för såväl som berörda arbetsgivare. Löneutmätningsbeslut ska även omprövas vid t.ex. förändringar i gäldenärens inkomstförhållanden. beslutar om cirka 100 000 grund- beslut om utmätning av lön och nästan lika många ändringsbeslut respektive beslut om att upphäva löneutmätning. Ett beslut om att upphäva en löneutmätning kan både bero på att en skuld är slut- betald och att utrymme för lönutmätning inte längre finns. Krono- fogdemyndigheten anser att omprövningarna är en betungande arbetsuppgift. Effektiviseringar har dock skett sedan Kronofogde- myndigheten gått från årliga omräkningar till maskinella omräkningar av normalbeloppen. Arbetsgivare och myndigheter som gör utbetalningar av lön eller andra ersättningar till personer som står under löneutmätning måste göra de juste- ringar som den årliga omräkningen innebär. ska inte ändra ett beslut om utmätning av lön om resultatet av ändringen är obetydlig I dagens löneutmätningssystem beaktas bara två olika ålderskatego- rier när det gäller kostnader för barn, nämligen om barnen är över eller . Vårt förslag i avsnitt 8.4.1 innebär att barn delas upp i fyra olika ålderskategorier. Eftersom brytpunkten, precis som , ska vara kalenderår, kommer omräkningar på grund av att gäldenärens barn går från en ålderskategori till en annan att göras i samband med att omräkning ändå görs med anledning av den årliga justeringen av normalbeloppen. Enligt vårt förslag kommer , precis som , att beakta vissa faktiska kostnader avseende gäldenärens livsföring i övrigt. Våra förslag innebär således att det även fortsätt- ningsvis finns ett behov av att göra individuella beräkningar och att omräkning av grundbesluten måste göras vid ändrade förhållanden. Löneutmätningsförfarandet innebär en ingripande myndighets- utövning mot enskilda med långtgående verkningar för enskilda gäldenärer och deras familjer. Nya kostnader och behov kan upp- komma och andra behov och kostnader kan falla bort. För att för- säkra enskilda en skälig levnadsnivå under hela löneutmätnings- förfarandet, som i princip kan pågå under ett obegränsat antal år, anser vi att löneutmätningssystemet måste vara flexibelt och att det måste finnas utrymme att ändra förbehållsbeloppet. I annat fall kan kravet på rättssäkerhet och enskildas rätt till en ”skälig levnads- nivå” inte upprätthållas. Regleringen i 7 kap. 10 § UB som innebär att ett beslut om utmätning ska ändras om det finns anledning till det bör således finnas kvar. Det är dock inte effektivt att Krono- fogdemyndigheten ska behöva ändra ett beslut om löneutmätning om ändringen skulle sakna betydelse för sökanden och svaranden. Om normalbeloppet bara ändras med några kronor från till ett annat och det inte ska göras några andra ändringar är det inte effektivt att omprövar en pågående löne- utmätning. Ett konkret exempel är ändringarna i normalbeloppen åren 2013–2016. Det skiljde mellan den högsta och lägsta nivån men ändringarna innebar att , oavsett om det i det enskilda fallet fanns andra skäl till omprövning eller inte, fattade nya beslut i samtliga pågående löneutmät- ningsärenden . Vi föreslår därför ett tillägg i 7 kap. 10 § UB som innebär att kan frångå huvud- regeln att beslutet ska ändras om ändringen skulle vara obetydlig. kommer även fortsättningsvis behöva räkna om samtliga löneutmätningsbeslut , men behöver inte skicka ut nya beslut i lika många mål som . Kronofogde- myndigheten har uppskattat att detta kommer innebära att porto- kostnaderna för myndigheten minskar med . Vidare kommer arbetsgivare och myndigheter som är mottagare av löneutmätningsbesluten att göra administrativa effek- tivitets- och resursvinster eftersom färre ändringsbeslut kommer behöva hanteras. bör beakta att barn byter ålderskate- gori, utan att gäldenären ska behöva kontakta myndigheten. När det gäller andra ändringar i gäldenärens ekonomiska situation faller det sig dock naturligt att det måste ankomma på gäldenären att in- formera om de ändrade förhållandena för att dessa ska kunna beaktas. Vår bedömning och förslag: Proportioneringsprincipen bör lagfästas i UB. Det införs en ny bestämmelse, 7 kap. 5 a § UB, som innebär att om svaranden lever tillsammans med make eller sambo och partnern har inkomst, ska denna inkomst beaktas vid beräkningen av svarandens förbehållsbelopp. Detta ska ske genom att familjens gemensamma kostnader inklusive bostadskostnad fördelas mellan svaranden och dennes partner utifrån deras indi- viduella inkomster i förhållande till deras sammanlagda inkomster. Enligt 1 kap. 3 § bestämmer varje make över sin egendom och svarar för sina skulder. I ett äktenskap ansvarar alltså vardera maken endast för sina egna skulder och en make kan inte bli skyldig att betala den andra makens skulder på den grunden att de är gifta. En borgenär kan inte heller kräva utmätning i en makes egendom för den andra makens skulder, utan utgångspunkten är att en fordringsägare bara kan få utmätning i den egendom som tillhör den skuldsatte personen. Om utmätning ska göras hos en person som är gift och som varaktigt sammanbor med sin make och de har lös egendom i sin gemensamma besittning anses svaranden som ägare till egendomen, om det inte görs sannolikt att makarna är samägare till egendomen enligt lagen (1904:48 s. 1) om samäganderätt och det inte heller framgår att egendomen tillhör den andre maken eller någon annan. Detsamma gäller när svaranden varaktigt sammanbor med annan under äktenskapsliknande förhållanden.24 I dessa fall utgår alltså från att all lös egendom i gäldenärens hem tillhör den skuldsatta maken och att egendomen därför kan tas i anspråk och utmätas och även senare säljas för att täcka den aktu- ella skulden. När det är aktuellt med löneutmätning tillämpar Kronofogde- myndigheten en s.k. proportioneringsprincip som innebär att om svaranden lever tillsammans med en make eller sambo som har inkomst, bestämmer svarandens förbehålls- belopp med beaktande av partnerns ekonomiska förmåga att bidra till betalningen av familjens gemensamma kostnader. Proportio- neringsprincipen är inte lagfäst utan framgår av Kronofogde- myndighetens allmänna råd om bestämmande av förbehållsbelopp vid utmätning av lön m.m. (KFM A 2015:1), bilaga 14. Proportio- neringsprincipen bygger på bestämmelser i 6 kap. 1 och 2 §§ äkten- skapsbalken som innebär att makar efter var och ens förmåga ska bidra till det underhåll som behövs för att deras gemensamma och personliga behov ska tillgodoses. Om det som den ena maken ska bidra med inte räcker till för den makens personliga behov eller för de betalningar som den maken annars utför för familjens underhåll, ska den andra maken skjuta till de pengar som behövs. Följande räkneexempel tydliggör hur svarandens andel av de gemensamma kostnaderna beräknas. Svarandens inkomst efter av- drag för preliminär skatt och kostnad för resor till arbetet uppgår till . Motsvarande inkomst för make eller sambo är . Deras gemensamma kostnader utgörs av normal- belopp och bostadskostnad om , totalt . 20 000 x 15 000 = (20 000 + 10 000) Om makens eller sambons inkomst i stället uppgår till utfaller beräkningen av svarandens andel av de gemensamma kost- naderna enligt följande. 24 4 kap. 19 § första stycket UB. 20 000 x 15 000 = (20 000 + 30 000) När svarandens make eller sambo har högre inkomster än svar- anden blir svarandens förbehållsbelopp lågt medan det motsatta blir fallet om maken eller sambon har lägre inkomster än svaranden. Den praktiska konsekvensen av proportioneringsprincipen kan alltså bli att svarandens make eller sambo indirekt får betala svarandens skulder. Proportioneringsprincipen bör lagfästas i UB Det har framförts att proportioneringsprincipen inte längre bör tillämpas. har i en rapport, Förenklad löne- utmätning (2009:3), föreslagit att proportioneringen slopas. Moti- veringen var att en sådan förändring skulle göra systemet enklare att förstå för den enskilde och leda till en ökad acceptans för de beslut som fattas i löneutmätningsförfarandet. i har i en skrivelse till utredningen framhållit att proportioneringsprincipen leder till att personer avstår från att flytta ihop och i vissa fall kan leda till separa- tioner. I löneutmätningsförfarandet ifrågasätts proportioneringsprincipen ofta av makar och sambor som har högre inkomst än gäldenären. Å andra sidan kan tillämpningen av proportioneringsprincipen gynna de gäldenärer som har en make eller sambo som saknar eller har lägre inkomst än gäldenären. I detta sammanhang är det också av intresse att notera att vid prövning av rätten till ekonomiskt bistånd räknas makars eller sambors inkomster som gemensamma. Enligt allmänna råd om ekonomiskt bistånd (SOSFS 2013:1) bör endast undantagsvis ge ekonomiskt bistånd om den som har inkomst inte bidrar till familjens försörjning. Bistånd kan beviljas den ena parten i avvaktan på att den andra parten bidrar med sin inkomst eller uppfyller de villkor som ställer på honom eller henne. Andra situationer när bidrag kan beviljas kan vara om den bidragssökande är eller har varit utsatt för våld eller andra övergrepp av den andra parten. Vår uppfattning är att personer som väljer att leva ihop i de allra flesta fall har ett naturligt intresse av att leva i en ekonomisk gemenskap och bidra till den gemensamma försörjningen efter var och ens förmåga. Det får även anses föreligga en moralisk skyldig- het att bidra ekonomiskt till familjemedlemmarnas personliga och gemensamma behov. Den omständigheten att personer väljer att bo tillsammans får långtgående konsekvenser för deras ekonomi och livsföring. Att vara två som delar på boende- och hushållskostnader är i allmänhet betydligt billigare än att själv ansvara för dessa kost- nader. Även om det inte kan bortses från risken att proportion- eringsprincipen kan leda till att personer antingen av- står från att flytta ihop eller separerar när en av parterna är aktuell i ett löneutmätningsförfarande anser vi att proportioneringsprincipen är en naturlig följd av samhällets och medborgarnas syn på vad valet att leva tillsammans innebär. Att slopa proportioneringen skulle innebära ett omotiverat avsteg från principen att personer som lever tillsammans ska bidra till deras gemensamma och personliga behov. Sammantaget anser vi att proportioneringsprincipen är både rimlig och sakligt motiverad. Proportioneringsprincipen kan få förhållandevis ingripande eko- nomiska konsekvenser för enskilda. För att löneutmätningsför- farandet ska vara förutsägbart, effektivt och rättssäkert är det därför vår uppfattning att det inte är tillräckligt att principen endast kom- mer till uttryck i rekommendationer. En bestämmelse om proportionering bör därför införas i UB, lämp- ligen som en ny paragraf i utsökningsbalkens sjunde kapitel. Våra bedömningar och förslag: Svaranden ska kunna få anstånd under pågående löneutmätning för t.ex. nyanskaffning av bene- ficieegendom eller för att betala oförutsedda utgifter. Vi föreslår ett tillägg i bestämmelsen om anstånd där vi klar- gör att vid bedömningen av om det föreligger särskilda skäl för anstånd svarandens och dennes familjs personliga och ekono- miska omständigheter ska beaktas. Det bör inte införas några utmätningsfria månader i löneut- mätningsförfarandet. i har i en skrivelse till utredningen påtalat att gäldenärer regelmässigt bör kunna få anstånd eller utmätningsfritt för att på så sätt få andrum, komma ikapp, få ekonomisk möjlighet till nyanskaffning m.m. Vi har därför övervägt om det bör införas utmätningsfria månader i löneutmätningsförfarandet. Utmätningsfria månader i löneutmätningsförfarandet? Innan den löneexekutiva reformen genomfördes kunde löneutmät- ning pågå per kalenderår. Övriga månader var betalningsfria. Detta fick bl.a. till följd att personer som stod under löneutmätning fick ett naturligt avbrott i förfarandet och möjlighet till viss ekonomisk återhämtning. Enligt dagens ordning pågår löneutmätning utan avbrott och . På begäran av sökanden eller gäldenären kan dock Kronofogdemyn- digheten bevilja anstånd under pågående löneutmätning. Anstånd under löneutmätning innebär att den ”pausas” . Om gäldenären begär anstånd får det beviljas endast om sökanden med- ger det eller om det finns särskilda skäl (7 kap. 11 § UB). Av allmänna råd (bilaga 14) framgår att den tid som löneutmätning pågått och beräknas pågå bör beaktas vid bedömningen av om det finns särskilda skäl. Exempel på när beviljar anstånd är när beneficieegendom har gått sönder och behöver repareras eller ersättas, vid oförutsedda händelser som exempelvis sjukdom eller när en gäldenär har större kostnader för att kunna delta i en anhörigs begravning. Vid översynen av löneutmätningssystemet diskuterade regeringen om det borde införas ett system med s.k. frimånader under löne- utmätningsförfarandet (prop. 1994/95:49 s. 58 ff.). Regeringen kon- staterade att det inte kunde bortses från risken för att ett system med frimånader skulle kunna uppmuntra till manipulationer och kom fram till att den enda möjligheten för ett effektivt och lättillgäng- ligt system för löneutmätning är att all löneutmätning i princip ska fortgå utan tidsbegränsningar på samma sätt som enligt dåvarande system med införsel. Att systemet inte skulle bli oskäligt betung- ande för gäldenären skulle i stället säkerställas genom rimliga för- behållsbelopp och genom möjligheter att bevilja anstånd med verk- ställigheten. Frågan har härefter diskuterats på nytt i en rapport av Riks- skatteverket (RSV rapport 2000:6 s. 89 f.). Anledningen att frågan togs upp igen var att det ansågs att den säkerhetsventil som möj- ligheten att beviljas anstånd skulle utgöra inte tillämpades så som det var tänkt. slutsats blev trots det att det inte var lämpligt att införa betalningsfria månader i löneutmätnings- förfarandet. Som skäl framhölls påverkan på indrivningsresultatet men också befarade risker för manipulation. Det gick enligt Riks- skatteverket inte att bortse från att gäldenär och arbetsgivare skulle kunna komma överens om att t.ex. övertidsersättning skulle betalas ut vid just de tillfällen som frimånaderna inföll. utgick i stället från att en generösare tillämpning av anståndsreg- lerna skulle ge en tillräcklig lättnad. I propositionen (prop. 2015/16:125) Skuldsanering – förbättrade möjligheter för överskuldsatta att börja om på nytt föreslår regeringen bl.a. en lagändring som innebär att personer som har skuldsanering ska ha två betalningsfria månader, , . Regeringen framhåller bl.a. att skuldsanering bör vara ett naturligt steg för en gäldenär som hamnat i en omöjlig situation och att det därför är viktigt att betalningsplanen utformas på ett sådant sätt att den inte avskräcker gäldenärer från att ansöka om skuldsanering. Vidare får inte skuldsaneringen innebära en för hård belastning på gäldenären och dennes familj som betalningsplanen löper, oavsett längden . Två betalningsfria månader skulle innebära en välkommen ventil som gälde- nären genomför sina skuldsaneringsbetalningar och förbättra förut- sättningarna för gäldenären att klara av skuldsaneringen och bli rehabiliterad. Vidare menar regeringen att förslaget kan bidra till att fler s.k. evighetsgäldenärer som står under löneutmätning väljer att ansöka om skuldsanering. I detta sammanhang nämns att skuldsaneringsinstitutet skiljer sig från löneutmätningsinstitutet på det sättet att det vid skuldsanering är bestämt redan från början vilket belopp som gäldenären ska betala och att detta belopp inte är tänkt att ändras under skuldsaneringen. Betalnings- fria månader kan därför inte avfärdas med samma argument som för löneutmätning. Lagändringarna träder i kraft . Enligt vår mening är de ovan anförda skälen mot utmätningsfria månader i löneutmätningsförfarandet, i förening med praktiska och administrativa tillämpningssvårigheter, så starka att det inte bör införas utmätningsfria månader i löneutmätningsförfarandet. Ut- mätningsfria månader inom löneutmätningsförfarandet skulle dess- utom kunna motverka regeringens syfte att fler personer som har löneutmätning ska välja att ansöka om skuldsanering. Vi föreslår därför inte att det ska införas några utmätningsfria månader i löneutmätningsförfarandet. I stället menar vi att anståndsinstitutet ska kunna ge de personer som står under löneutmätning tillfälle att nyanskaffa beneficieegendom eller betala oförutsedda utgifter. En ändamålsenlig användning av anståndsinstitutet Ekonomiskt bistånd utgör samhällets yttersta skyddsnät som endast ska träda in vid kortare perioder av försörjningssvårigheter. Till skillnad från de som erhåller försörjningsstöd har personer som står under löneutmätning en inkomst, och dessutom ett ekono- miskt utrymme för att kunna betala av på sina skulder. Det kan därför inte förutsättas att ekonomiskt bistånd ska beviljas löneut- mätningsgäldenärer för nyanskaffning av beneficieegendom eller ökade kostnader på grund av sjukdom och olycksfall annat än i akuta fall. I stället bör löneutmätningsförfarandets anståndsinstitut tillämpas. är därför en viktig säkerhetsventil för att livssituationen för personer som står under löneutmätning inte ska bli ohållbar och för att de inte ska riskera att leva under en skä- lig levnadsnivå. behandlade 1 727 ansök- ningar om anstånd. Det finns inte någon tillgänglig statistik över hur många av dessa ansökningar som ledde till att anstånd be- viljades. Med beaktande av att det totala antalet grundbeslut om löneutmätning uppgick till drygt 100 000, kan det i vart fall konstateras att anståndsinstitutet inte har kommit att tillämpas i någon större omfattning. En anledning till att inte fler gäldenärer ansöker om anstånd kan vara att de inte känner till att möjligheten finns eller vet hur de ska gå till väga. Även om personer som står under löneutmätning får skriftlig information om möjligheten att ansöka om anstånd kan