sou · H4B326 · 2016-03-31 00:00:00 — På väg mot en ny politik för landsbygder – landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att tillsätta en parlamen- tarisk kommitté med uppdrag att lämna förslag till en samman- hållen politik för långsiktigt hållbar utveckling i landsbygder. Statsrådet förordnade kom- munalrådet som ordförande och riksdagsledamöterna (M), (L), (M), (SD), (S), (S), (V), (S) och (C) samt f.d. riksdagsledamöterna (MP) och (KD) som ledamöter i kommittén. Kom- mittén har antagit namnet . Genom beslut förordnades ämnesrådet , chefsekonomen , ämnesrådet , experten , kanslirådet , kansli- rådet , nationalekonomiska analytikern , näringspolitiske experten , professorn , ordföranden , professorn , t.f. avdelningschefen , kanslirådet , departementsrådet , avdelningschefen , professorn , docenten , regionchefen , handläggaren och direktören som experter i kommittén. Utredare har tjänst- gjort som huvudsekreterare i kommittén. anställdes som sekreterare, anställdes fil. som sekreterare och den 14 sep- tember 2015 anställdes ämnesrådet som sekreterare i kommittén. entledigades på egen begäran . överlämnar härmed sitt del- betänkande På väg mot en ny politik för landsbygder – landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar (SOU 2016:26). På väg mot en ny politik för landsbygdernas 1.1Regeringens direktiv till kommittén och vår tolkning av 1.1.1I delbetänkandet beskriver vi landsbygdernas utveckling och analyserar den förda politiken Parlamentariska landsbygdskommitténs sätt att arbeta ....... Så är betänkandet disponerat.................................................. Urbanisering och attraktivitet................................................ Statens möjligheter att påverka utveckling ............ Politik för utveckling i landsbygder ................. Två territoriella politikområden............................................. Den regionala tillväxtpolitiken ............................... Från jordbrukspolitik till politik för Fördelning av de statliga medlen............................................ Den förda politiken i ett landsbygdsperspektiv.................... Befolkningsutvecklingen i landsbygder............ 3.1Allt fler människor bor i allt större regioner med 3.1.1Hälften av kommuner har ökat sin Skilda förutsättningar i olika delar av landet ......... Flyttmönster och barnafödande förklarar utvecklingen ...... Människor väljer att flytta av olika anledningar ................... Arbetsmarknadens betydelse för människors val av bostadssort .................................................... Andra faktorers betydelse för Finns det en potential för en mer omfattande inflyttning till landsbygderna? De demografiska utmaningarna............................................. Företagande och arbetsliv i landsbygder .......... Från en råvarubaserad till en kunskapsintensiv ekonomi .... 4.2Sysselsättningens och näringslivets utveckling 1990 till 2010........................................................................... Koncentration av ekonomisk aktivitet .................. De areella näringarna och livsmedelsindustrin...... Företagande och nyföretagande........................... 4.3Kompetensförsörjningen är avgörande för tillväxt 4.3.1Lägre förvärvsgrad i de avlägsna Tillgänglighet till arbetsställen ............................. Utbildningsnivå och högre utbildning................. Tillgänglighet till kunskapsintensiva tjänster ...... Tillgänglighet till internationella marknader ...................... Diskussion om möjligheter och identifierade hinder......... Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital ...................................... Transportinfrastrukturen i landsbygder ............... Transportinfrastrukturen består av vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar och farleder.......... Tillgänglighet till arbetsmarknad.......................... 5.2 Bredbandsmarknaden och den digitala infrastrukturen ..... EU:s och mål för bredband .................... Den offentligt ägda infrastrukturen ..................... Tillgången till bredband ........................................ 5.2.5Behov av insatser och investeringar för att alla ska kunna ta del av digitaliseringens 5.3 Samhällsplanering och bostadsbyggande............................. Landsbygdsutveckling i samhällsplaneringen ...... 5.3.3Svårt att hantera avvägningar mellan olika mål Bostadsförsörjningen på olika marknader ........... 5.3.5Utvecklingen av bostadsbyggandet i Utvecklingen av hyresbostäder............................. Landsbygdernas potential behöver realiseras....... 5.4Kommersiell och offentlig service i 5.4.1Utvecklingen av kommersiell service 5.4.2Offentliga aktörer, statliga bolag och statliga stöd inom området för kommersiell service........ Statlig närvaro och service .................................... 5.4.5Statliga myndigheter och arbetstillfällen finns 5.4.6Statliga myndigheter ska förmedla service till medborgare och företag........................................ 5.4.7Vi saknar information om hur tillgänglig de statliga myndigheternas service är................... Myndigheterna kan samverka i servicegivandet .. Digitalisering och stöd viktigt för en fungerande service i landsbygder........... Staten har dragit sig tillbaka från Finansieringsformer för företag i tidiga skeden.. 5.5.2Den statliga finansieringen och dess Statens aktörer och dess olika stödåtgärder ........ 5.5.4Utmaningar med företagsstöd och statlig Begränsat med riskkapital i landsbygderna.......... Bankernas utlåning och lokalisering .................... Det finns ett visst behov av förbättrad kapitalförsörjning i landsbygder............ Landsbygdernas utveckling, möjligheter Den samlade politiken har blivit mer ambitiös men också mer fragmenterad............................................... Många politikområden saknar landsbygdsperspektiv ........ 6.3Ett effektivt genomförande förutsätter samarbete 6.4 Olika utveckling i olika delar av landet................................ 6.4.1Städernas och landsbygdernas tillväxt har även Landsbygdernas framtid i kunskapsekonomin .... 6.5Förutsättningar för långsiktig hållbar utveckling En ljus framtid för landsbygder ............. 6.5.2Natur- och kulturmiljöerna skapar förutsättningar för kvinnors och mäns företagande och inflyttning .................................. 6.5.3Landsbygderna är rika på engagemang och socialt kapital .................................................. Fler nyanlända kan innebära möjligheter för hela landet ........................................................ Hög tid för en ny politik för landsbygder ............ 7.2Sveriges landsbygder har skilda förutsättningar och står inför olika utmaningar............................................ 7.3Sverige behöver en sammanhållen målstruktur för landsbygdernas hållbara utveckling ..................................... 7.4Hela landet måste kunna dra nytta av digitaliseringens 7.5Bättre möjligheter till högre utbildning på lokal nivå är viktigt för att vända utvecklingen.................................... 7.6 Staten bör vara närvarande i alla delar av landet.................. 7.7Andra frågor som kommittén menar är särskilt viktiga i det fortsatta arbetet ............................................................ har fått i uppdrag att lämna förslag på en sammanhållen politik för hållbar utveckling i landsbygder. Inom ramen för vårt uppdrag har vi i ett första steg kartlagt och analyserat hur landsbygder har utvecklats och vilka effekter och vilken betydelse den förda politiken har haft för landsbygdernas utveckling. I vårt uppdrag ingår också att redovisa en trolig utveckling för landsbygder och utreda vilka förutsättningar det finns för att bevara och utveckla långsiktigt hållbara och attrak- tiva miljöer i olika landsbygder. Vi ska också redogöra för statens ansvar för att bidra till god tillgång till kommersiell och offentlig service i landsbygder samt analysera hur kompetensförsörj- ningen fungerar för privata och offentliga verksamheter i lands- bygderna och vid behov lämna förslag på hur den kan stärkas. I upp- draget ingår också att belysa landsbygdernas möjligheter att bidra till en grön tillväxt och hur den kan påverka landsbygdens hållbara utveckling som de för landsbygden mest relevanta miljö- målen beaktas. Med utgångspunkt i de genomförda analyserna ska vi lämna förslag till en sammanhållen nationell politik för lång- siktigt hållbar utveckling i landsbygder och föreslå över- gripande mål för en sådan politik. Vi ska också lämna förslag på hur politikområden som är viktiga för landsbygdernas utveckling kan aktiveras samt analysera vilka statliga åtgärder som är effektiva för att förbättra förutsättningarna för utveckling i olika landsbygder. I detta delbetänkande beskriver och analyserar vi landsbygdernas utveckling och den förda politikens bety- delse för landsbygdernas utveckling. Vi beskriver också utveck- lingen inom ett antal områden – boende och samhällsplanering, infrastruktur, kommersiell och offentlig service, kompetensförsörj- ning samt näringsliv och företagande – som vi anser är särskilt viktiga för vårt fortsatta arbete. Övriga delar av uppdraget kommer vi att redovisa i vårt slut- betänkande som kommer att lämnas till regeringen . Landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar Det finns landsbygder som växer och det finns landsbygder som krymper. I de tätortsnära landsbygderna och i vissa delar av de glesa landsbygderna ser vi en positiv utveckling när det gäller befolkning, näringsliv och sysselsättning. I dessa landsbygder har man såväl ett positivt flyttnetto som ett positivt födelsenetto. I andra typer av landsbygder är utvecklingen den omvända. Skillnaderna mellan olika landsbygder hänger delvis samman med att avståndet till de tätare miljöerna skiljer sig åt i olika delar av landet. I och med att till- växten på en plats till viss del beror på tillgängligheten till olika mark- nader liksom till hur lätt det är för aktörer inom en region att inter- agera med varandra spelar det geografiska läget roll. Analyserna av befolkning, företagande och näringsliv tyder på att vi något förenklat kan tala om tre grupper av kommuner. De tre grupperna har delvis olika möjligheter och står inför något olika utmaningar. Den första gruppen består av de glesa och mycket glesa landsbygdskommunerna. Det rör sig om kommuner som ligger rela- tivt långt från en större tätort och där kommungränsen sammanfaller med gränsen för den lokala arbetsmarknadsregionen. De glesa landsbygdernas utmaningar kan till stor del sammanfattas med att de har en liten befolkning, gles bebyggelse och långa avstånd. Flera av dessa kommuner har också en minskande och åldrande befolkning. Befolkningsutvecklingen har medfört att den arbetsföra befolkningen behöver försörja en allt större andel äldre som behoven av service ökar. Den minskande och åldrande befolkningen påverkar den kom- munala ekonomin och kommunens förmåga att attrahera människor och företag samt behålla och upprätthålla viktiga samhällsfunktioner. Många av dessa kommuner har problem med eller kom- mer att få problem med att klara av sina åtaganden inom välfärds- uppdraget. I dessa delar av landet kommer det på också att bli svårt att upprätthålla kompetensförsörjningen inom offentlig och privat sektor. På vissa platser är detta en i allra högsta grad verklig utmaning. Flera av dessa kommuner har också en relativt låg in- och ut- pendling, problem med kompetensförsörjning och sämre förutsätt- ningar för ekonomisk omvandling och förnyelse. Sammantaget skapar detta tillväxtutmaningar. I denna typ av landsbygder behöver förut- sättningar för kvinnors och mäns företagande och entreprenörskap stå i centrum eftersom de glesa landsbygderna be- höver stimulera tillväxt i sysselsättning för att skapa en positiv befolkningsutveckling. De naturresurser som finns i dessa områden och de glesa strukturer som kännetecknar dessa landsbygder inne- bär dock att det finns en stor utvecklingspotential. Detta eftersom det på dessa platser finns särskilda möjligheter för tillväxt inom verksamheter som är uppbyggda kring de platsbundna resurserna. Den andra gruppen av kommuner består av de mer tätortsnära landsbygderna. Dessa kan i stort sett karaktäriseras som kommuner med stor tillgänglighet till täta miljöer och därmed stor utpendling till och integration med närliggande städer. De analyser som vi har gjort visar att flera av dessa kommuner har mindre problem med minskande befolkning och kompetensförsörjning som de har en svag inomkommunal sysselsättningstillväxt. De tätortsnära landsbygdskommunerna har i större grad utvecklats till boende- kommuner och är därför mycket beroende av en väl fungerande infrastruktur som kopplar ihop dem med de tätare miljöerna. Den tredje gruppen består av de tre storstadsområdena och de större täta kommunerna. Generellt sett har dessa kommuner en ökande befolkning, en stor inpendling och en stark koncentration av högutbildad arbetskraft. Allt detta skapar goda möjligheter för utveckling och tillväxt, men medför också utmaningar relaterade till bostadsmarknad, transportinfrastruktur och ökande segregation. En ljus framtid för landsbygder Under vårt arbete har vi sett att det finns goda förutsättningar för hållbar utveckling och tillväxt i landsbygder. Landsbygderna har många potentialer som vi behöver ta om hand och realisera. Landsbygderna är rika på naturresurser och råvaror och flera av landsbygdernas näringar kommer att spela en avgörande roll för samhällets omställning till en biobaserad och klimatanpassad eko- nomi. Det gäller särskilt varor och tjänster från de areella näringarna. I och med att mycket av landsbygdernas näringar är platsbundna – jordbruket, skogen, råvaruindustrin, besöksnäringen och testverksam- heter – finns potential för en stärkt utvecklingskraft. En viktig upp- gift för en sammanhållen politik för landsbygdernas utveckling är därför att skapa bättre förutsättningar för de areella näringarna och andra platsbundna näringar att utvecklas och stärkas. landsbygder har också särskilda tillgångar i form av natur- och kulturlandskapet. Det brukade landskapet och de höga natur- och kulturvärdena som är utmärkande för en stor del av landsbygderna är något som många människor upplever som attrak- tivt. Även om huvuddelen av befolkning har valt att bo i stadsmiljöer är det tydligt att det också finns grupper som vill bo i våra landsbygder. Detta talar för att landsbygderna har vissa kvali- teter som många människor finner attraktiva. Sammantaget borde detta innebära att det finns en potential till befolkningstillväxt i landsbygder som behöver realiseras. Detta kräver dock att vissa grundläggande förutsättningar upprätthålls och i vissa fall för- bättras. I många av landsbygder finns också världsunika platser och upplevelser. Klimatet, landskapet och de attraktiva natur- och kulturmiljöerna gör att det finns goda möjligheter för utveckling och tillväxt inom besöksnäringen i landsbygder. Ett antal av de glesa landsbygdskommuner som har haft en positiv befolk- ningsutveckling har också realiserat sådana poten- tialer. En annan faktor som talar för en positiv utveckling i landsbygder är alla de kvinnor och män som har valt att bosätta sig, leva och driva verksamhet där. Det finns många exempel på att landsbygderna är fulla av engagerade, kreativa och aktiva människor och företag. Det här är något som en sammanhållen politik för landsbygder måste bygga vidare på och stärka. Vi menar därför att en viktig uppgift för staten är att fortsatt bevara styrkorna hos landsbygderna och skapa goda förutsättningar för ideella krafter att bidra till lokal utveckling och tillväxt. Hög tid för en ny politik för landsbygder Levande och växande landsbygder är en förutsättning för långsiktiga utveckling och tillväxt. De analyser som vi har gjort av den förda politiken tyder dock på att staten och den nationella politiken inte alltid har mäktat med att skapa tillräckliga förutsätt- ningar för olika aktörer att ta tillvara på möjligheter till hållbar ut- veckling och tillväxt samt hantera de utmaningar som delar av landsbygder står inför. Enligt vår bedömning har den ökade sektori- seringen och nedtoningen av ett landsbygdsperspektiv i politiken lett till att vissa landsbygders potential och möjligheter till hållbar ut- veckling och tillväxt inte har realiserats. Om det ska finnas levande, aktiva och växande landsbygder i måste vi skapa mer likvärdiga livsvillkor i hela landet. Sådana villkor är att betrakta som långsiktiga investeringar i framtid. Det innebär till exempel att det behöver finnas fungerande infrastruktur i form av vägar, järnvägar, flygplatser, sjöfart, kollektiv- trafik och nya former av trafiklösningar i hela landet. Landsbygd- erna behöver också ha likvärdig tillgång till digital infrastruktur med hög överföringskapacitet, kommersiell och offentlig service, bostäder och utbildningsmöjligheter som boende i de mer tätbefol- kade delarna av landet. Detta är något som tidigare och nuvarande politik inte har klarat av att leverera trots att det har gjorts stora satsningar på regional utveckling. I stället har utveck- lingen inom en rad områden snarare gått i riktning mot en minskad likvärdighet mellan stad och land. Det är därför hög tid för en ny politik för landsbygder. landsbygder har skilda förutsättningar och står inför olika utmaningar Vår kartläggning och analys av landsbygdernas utveckling visar alltså att det inte finns en enda landsbygd utan flera olika lands- bygder. I detta sammanhang är det viktigt att understryka att lands- bygderna har skilda förutsättningar och står inför olika utmaningar. Möjligheterna till utveckling och tillväxt skiljer sig också åt mellan de olika landsbygderna. Det är därför viktigt att en framtida politik för en långsiktigt hållbar utveckling i landsbygder tar hän- syn till detta så att alla landsbygder kan nå sin fulla poten- tial. En sammanhållen politik för landsbygder bör därför utformas så att den gör det möjligt att hantera de möjligheter och utmaningar som olika typer av landsbygder har och står inför. En ny politik för landsbygder måste ta sikte på och omfatta samtliga landsbygder och fokusera på såväl möj- ligheter som utmaningar för hållbar utveckling och uthållig tillväxt. Det är endast då landsbygdernas potential kan realiseras fullt ut och hela landet får mer likvärdiga förutsättningar att bidra till samlade tillväxt. Vi menar dock att det finns skäl för att främst rikta in det fortsatta arbetet med att ta fram förslag på åtgärder för att förbättra förutsättningarna för utveckling och tillväxt till de glesa och mycket glesa landsbygderna eftersom utmaningarna är störst där. Många av dessa delar av landet står inför stora demografiska och kommunalekonomiska utmaningar. Vi menar därför att det finns ett behov för staten att vidta åtgärder för att säkerställa mer lik- värdiga livsvillkor för både kvinnor och män jämfört med övriga landet och för att skapa bättre förutsättningar för kommunerna att klara av sina åtaganden gentemot medborgare och företag. Sam- tidigt finns det möjligheter och potential till hållbar utveckling och tillväxt i dessa delar av landet som vi behöver ta till vara på ett bättre sätt än vad som har gjorts tidigare. Det kommer därför att behövas såväl riktade åtgärder och resurser för att möta de demo- grafiska utmaningarna, som satsningar och investeringar för att rea- lisera och ta till vara dessa landsbygders potential. Detta för att dessa delar av landet ska ges bättre förutsättningar att bidra till utveckling och tillväxt. behöver en sammanhållen målstruktur för landsbygdernas hållbara utveckling menar att i mångt och mycket saknar en sammanhållen politik för landsbygdernas utveckling. Enligt vår bedömning har en stor del av den förda poli- tiken varit allt för kortsiktig, fragmenterad, sektoriell och inte tagit tillräcklig hänsyn till de utmaningar som många regioner och kom- muner står inför för att åstadkomma en positiv utveckling i Genom ett allt för stort fokus på generella åtgärder och lösningar, svag samordning mellan sektorer och administrativa nivåer och för litet utrymme för regional anpassning har politiken inom ett antal områden främst utformats utifrån de täta miljöernas förutsättningar. Lösningar och modeller som fungerar i täta miljöer har inte fått avsedd eller i vissa fall till och med mot- satt effekt i gles eller mycket gles landsbygd. Resultatet har bland annat blivit att befolkningen har minskat i vissa delar av landsbygder. Detta är särskilt allvarligt i ljuset av att kommer att ha ett stort behov av befolkade, aktiva och växande landsbygder . Landsbygdernas befolkning, före- tag och de platsbundna naturresurserna är en förutsättning för att ska klara av att ta till vara framtida möjligheter till hållbar tillväxt och möta de utmaningar som följer av förändringar i klima- tet och behovet av att ställa om till en mer biobaserad ekonomi. För att det ska vara möjligt att åstadkomma en långsiktigt håll- bar utveckling i landsbygder krävs ett tydligare helhets- perspektiv på statens agerande än vad som finns . Statens han- tering av landsbygdernas möjligheter och utmaningar och agerande på den regionala nivån måste hänga ihop på ett bättre sätt. En fram- gångsrik landsbygdsutveckling förutsätter ett statligt systemperspek- tiv där enskilda insatser och åtgärder sätts in i ett sammanhang som utgår från och tar hänsyn till olika platsers behov, möjligheter och utmaningar. behöver en politik som är anpassad till dagens situation och till de möjligheter och utmaningar som landsbygderna står inför. En sådan politik behöver omfatta distinkta och differen- tierade mål för landsbygdernas utveckling liksom en genomtänkt organisering med tydliga roller och ansvar inom och mellan de olika administrativa nivåerna. Detta gäller inte minst de statliga myndig- heterna och statens förmåga att agera samordnat på regional nivå. En viktig del i det fortsatta arbetet är därför att tydliggöra de stat- liga myndigheternas roller i det samlade uppdraget att skapa förut- sättningar för utveckling och tillväxt i landsbygder. I slut- betänkandet kommer vi därför att lämna förslag till en ny målstruk- tur för och organisering av arbetet med landsbygdernas utveckling. Hela landet måste kunna dra nytta av digitaliseringens möjligheter En väl fungerande infrastruktur är en av de viktigaste förutsätt- ningarna för att skapa hållbar utveckling och tillväxt. Vi menar att företag och hushåll i alla delar av landet måste kunna dra nytta av digitaliseringens möjligheter. har också höga ambitioner när det gäller utbyggnaden av digital infrastruktur med hög över- föringskapacitet. tycks också utbyggnaden ha fungerat väl och av allt att döma kommer att nå bredbandsmålet till 2020. Analyser av utbyggnaden visar dock att det finns en relativt tydlig skillnad mellan mer täta miljöer och glesbefolkade lands- bygder. Utbyggnaden har framför allt koncentrerats till de täta mil- jöer där det bor många människor och där det har varit ekonomiskt lönsamt att bygga ut. När det gäller landsbygdernas möjligheter att dra nytta av digitaliseringen tycks det inte fungera med marknads- lösningar utan här krävs av allt att döma särskilda insatser och att staten tar ett större ansvar. Om inte landsbygderna ska halka efter ytterligare och vi ska få ännu en faktor som driver på upplevelsen av ett tudelat land bör formulera ett mål om att hela befolkningen () ska ha tillgång till digital infrastruktur med hög överföringskapa- citet .