sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Industrin och myndigheter behöver börja med några enkla steg för att undersöka och lära sig om kunders betal- ningsvilja och hur man kan underlätta för marknadsnischer som är beredda att främja en marknadsutveckling mot utsläppsfria material. Detta skulle också stärka förtroende hos företag att tydligare prioritera och satsa/engagera sig i demonstra- tions- och pilotprojekt. Vid en utveckling som innefattar skiften av energibärare (vätgas, metan, elektrifiering) eller introduktion av CCS är tillgång till infra- struktur viktigt. På finns flera intressanta utvecklings- möjligheter till integration med vätgas/metan/el men även CCS/CCU som kan bli aktuella efter 2020 till 2025. Infrastruktur innefattar dels den fysiska infrastrukturen i form av till exempel rörledningar, dels organisationen kring dessa med ägande, reglering kring nättillgång, tillstånd, kostnadsfördelning och ansvar. Infrastrukturen behöver utvecklas stegvis och i takt med indu- strin; t.ex. börja med transport av gas i lastbil, skepp eller via mindre nät för att senare skalas upp. Detta är en utmaning och kräver framförhållning och planering från myndigheternas sida. Planering, tillstånd och slutligen investering i ny infrastruktur tar Strategier och styrmedel, övriga sektorer För tar det normalt 8 till att bygga större ledningar och då har man ändå redan ett regelverk på plats. En långsiktigt hållbar marknad för nollutsläppmaterial finns när en kritisk massa av länder har krav på nollutsläpp. De länder som gått före kommer då att ha en fördel dels genom att exportera klimat- smarta material, och dels genom att exportera sitt kunnande och sin teknik. har produkter baserade på träråvara ett stort exportvärde som ytterligare kan gynnas av att andra länder skärper sin klimatpolitik. För järn- och stålindustrin föreligger dock en övergångsperiod där och EU har högre ambitioner för utsläppsreduktioner jämfört med t.ex. , och . Med skillnaderna i ambitionsnivå mellan konkurrerande länder finns det ett uppenbart problem med att långsiktigt driva en ut- veckling mot nollutsläpp och behålla möjligheten till energiintensiv industri i (och EU) utan kompletterande åtgärder. Detta illustreras tydligt av debatten kring EU:s system för handel med utsläppsrätter där konkurrensutsatt industri kompen- seras bl.a. genom att viss tilldelning av utsläppsrätter är kostnadsfri för att undvika koldioxidläckage. Tänkbara åtgärder för att kombinera höga klimatambitioner med god konkurrenskraft för energiintensiv industri diskuteras inom EU via mer konsumtionsbaserade styrmedel såsom materialskatt, koldioxidavgifter på material m.m., och fort- satt kompensation via fri tilldelning av utsläppsrätter. Frågan om koldioxidtullar och andra handelsåtgärder kommer också upp i dis- kussionerna. Dessa insatser ligger på EU-nivå men behöver aktivt lyfta frågan inom en industristrategi för nollutsläpp. 8.1.4Befintliga förslag till styrmedelsutveckling Nollutsläppsstrategi för järn-och stål och cementindustrin Miljömålsberedningen har i samverkan med MISTRA arrangerat en serie rundabordssamtal där företrädare för olika branscher, forskare och experter medverkade i grupper med olika teman Strategier och styrmedel, övriga sektorer 2015/16. Analysen och rekommendationerna från gruppen om bas- industrin återges nedan15. En långsiktig utveckling av den energiintensiva industrin mot nollutsläpp kräver en integrerad politik som innefattar olika typer av stöd längs med hela innovationskedjan. Det behövs en tydlig styrning av myndigheter för att styra, utveckla, koordinera och kontinuerligt utvärdera statliga insatser i en sådan strategi. Det finns brister i myndighetsansvaret samt brister i de befintliga stödformerna längs med innovationskedjan. Många satsningar inom forskningsområdet hade kunnat lyckas bättre om staten infört styrmedel som stimulerat efterfrågan på den nya tekniken.16 En industristrategi för nollutsläpp kan inte bara fokusera på reduktionsmål utan måste ha en tydlig industri- och teknikpolitisk inriktning. Detta innebär att politiken proaktivt måste dela och minska de betydande ekonomiska och politiska riskerna som det innebär för industrin att investera i utveckling, demonstration och introduktion av nollutsläppsteknik. En industristrategi behöver också beakta att utmaningarna skiljer sig åt mellan branscher. En svensk industristrategi för nollutsläpp måste leva och utvecklas med hän- syn tagen till både teknisk utveckling och omvärldsfaktorer som den internationella klimatpolitiken. Inte minst behövs denna stra- tegi som underlag i arbetet med en kommande forskningsproposi- tion.17 Demonstration av ny teknik i större skala är en viktig del av utvecklingsprocessen och det är rimligt att staten tar en del av den ekonomiska risken. Att via politiken stödja teknik innebär alltid risker, men risker måste accepteras inom ramen för en bredare industriell utvecklingspolitik. I detta ingår också satsningar på nöd- vändig infrastruktur som ledningar för koldioxid, vätgas och metan, och lagringsplats för koldioxid samt förstärkta elnät.18 Efterfrågan på cement och stål med nollutsläpp behöver utveck- las genom att nischmarknader skapas som kan motivera industrin till investeringar. Styrmedlen omfattar allt från kvotplikt och mate- rialskatt till mer konsumentdrivna marknader via t.ex. samarbeten längs med värdekedjan. En första insats är att, tillsammans med 15Åhman, M (2016). Strategier och styrmedel, övriga sektorer industrin, utveckla och stödja bättre information till slutkonsu- menter om basmaterialens klimatavtryck i slutprodukter. Möjlig- heten att använda upphandling som ett instrument och att via reg- lering utveckla nischer, i likhet med vad som gjorts för förnybar el och transportbränslen, bör också undersökas.19 Skärpning av systemet för handel med utsläppsrätter Utvecklingen inom EU:s system för handel med utsläppsrätter är centralt för styrningen mot nettonollutsläpp i , och har stor betydelse för industrin. framhåller i den för- djupade utvärderingen av miljömålen 2015 att EU:s system för han- del med utsläppsrätter behöver reformeras. Enligt Naturvårds- verket bör verka för att fler utsläppsrätter tas bort från systemet och att taket därmed sänks snabbare. Dessutom bör an- delen utsläppsrätter som auktioneras ut öka med sikte på full auktionering. bör dessutom verka för att de utsläppsrätter som placeras i marknadsstabilitetsfonden annulleras, alternativt kvarstår i reserven och inte används för gratis tilldelning.20 EU:s system för handel med utsläppsrätter behandlas närmare i avsnitt 6.2. Branschvisa färdplaner och stöd till demonstrationsprojekt Förutsättningarna skiljer sig år mellan olika industribranscher för hur en omställning till näranollutsläpp av växthusgaser kan förverk- ligas. föreslår i färdplansunderlaget att staten, näringslivet och andra aktörer bör samverka om visioner och strategier för forskning och innovation inom industrin. Exempel på satsningar kan vara demonstrationsprojekt där nya processlös- ningar testas inom industrin. Analysgruppen för grön omställning ser möjligheter med att staten och eventuellt kommuner och regioner ingår strategiska samarbet- en med prioriterade tunga industribranscher. 20Naturvårdsverket (2015f). 21Naturvårdsverket (2012e). Strategier och styrmedel, övriga sektorer negativ till utveckling av CCS för basindustrin, men ett demonstra- tionsprojekt för vätgasreduktion för järn- och stålindustrin kan vara ett steg i rätt riktning. Gruppen ser också att man bör styra mot en ökad användning av förnybara resurser och tillämpning av cirkulära lösningar.22 Analysgruppen drar även slutsatsen att det behövs politiska ini- tiativ för att reducera risker och mobilisera kapital för omställ- ningen inom tung industri.23 sätter global klimatnytta främst framhåller betydelsen av att driver en klimatpolitik som inte bara bidrar till minskade utsläpp nationellt – utan även bidrar till global klimatnytta. bidrar svenska företag med global klimatnytta genom export av produkter med jämförelsevis låga utsläpp av växthusgaser. Med utgångspunkt i att såväl som ska ha ett konkurrenskraftigt och växande näringsliv anser att en ansvarsfull klimatpolitik behöver skapa mesta möjliga globala klimatnytta och kostnadseffektivt minska direkta utsläpp som rår över. Det finns affärsmöjligheter för svenska företag i att bidra till ökad global klimatnytta genom ökad produktion och export. För att tillvarata affärsmöjligheterna och tillväxtpotentialen framhåller också betydelsen av att ett generellt bra närings- livslivsklimat som möjliggör för företag i att skapa och utveckla produkter med klimatnytta. Dessutom framhålls betyd- elsen av styrmedel som fungerar i en öppen exportorienterad ekonomi. Styrmedel bör vara teknikneutrala och hänsyn måste tas till förutsättningarna inom olika sektorer och branscher t.ex. genom sektorsanpassade strategier och handlingsplaner. Svenskt Närings- liv ser också att det behövs samverkan kring forskning och utveck- ling samt samarbete mellan olika aktörer för att möjliggöra kon- struktiva lösningar. 22Analysgruppen för grön omställning och konkurrenskraft (2016). 24Sunér , M., , L. (2014). Strategier och styrmedel, övriga sektorer Hagainitiativet vill skärpa styrningen och skatteväxla har som utgångspunkt att klimatpolitiken riktas in mot utsläpp nära noll i vid 2030. För att uppnå detta föreslås bland annat att både och EU ökar miljöstyrningen i den offentliga upphandlingen, samt att de statliga företagen tar fram konkreta klimatplaner för hur de ska minska sina utsläpp i linje med målsättningen om utsläpp nära noll 2030. Dessutom föreslås Hagainitiativet att subventioner till fossila bränslen bör avvecklas och att koldioxidskatten höjs. Höjd kol- dioxidskatt bör kombineras med skatteväxling som gynnar svensk konkurrenskraft.25 Hagainitiativet föreslår att regler för information, transparens och jämförbarhet för den hållbarhetsredovisning som görs för kapi- talförvaltning av olika slag bör harmoniseras. Dessutom föreslår Hagainitiativet att det bör införas krav på obligatorisk klimat- redovisning för alla börsnoterade bolag. Hagainitiativet föreslår också att den finansiella sektorn bör styra bort investeringar från fossila tillgångar och till klimatsatsningar. Ägardirektiv till statliga företag och stiftelser, och regler för kapitalförvaltande myndigheter är vik- tiga verktyg för detta.26 8.2Energitillförselsektorn (el- och värmeproduktion) Energikommissionen (direktiv 2015:25) har i uppgift att han- tera frågor om den långsiktiga energipolitiken, med särskild tonvikt på den framtida försörjningen av el. Frågor om mål, åtgärder och styrmedel för energisystemet behandlas därför inte av Miljömålsberedningen. Energisystemets utformning har en central betydelse för möjligheten att genomföra en effektiv klimatpolitik. Miljö- målsberedningen utgår från att energitillförselanläggningar i 25Hagainitiativet (2015). Strategier och styrmedel, övriga sektorer inte ska ge upphov till utsläpp av koldioxid från fossila bränslen 2045. En omställning till nettonollutsläpp av växthusgaser i medför utmaningar och möjligheter för energi- systemet. Strategier för hållbar avfallshantering, ökad resurseffektivitet, bioekonomi m.m. kan skapa förutsättningar för att för- bränning av fossila avfallsslag kan upphöra. Behovet av långsiktighet i energipolitiken Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommission som ska lämna underlag till en bred politisk överenskommelse om den långsiktiga energipolitiken27. Särskild tonvikt ska läggas på den fram- tida försörjningen med el. ska ta fram under- lag för en bred överenskommelse om energipolitiken med särskilt fokus på förhållandena för elförsörjningen –2030. Tillgången till elektrisk energi har en central roll i energiförsörjning och förväntas få en allt större betydelse i fram- tiden, i takt med att fler verksamheter använder el. Direktivet fram- håller att elförsörjning står inför stora utmaningar, med större inslag av småskalig produktion, högre andel intermittent kraft och mer aktiva kunder. Andra utmaningar är att få till investe- ringar i produktionsanläggningar, samt bygga ut och anpassa el- näten efter nya produktionssätt. En grundförutsättning för att dessa investeringar ska komma till stånd är att det finns en bred samsyn och tydliga och stabila ramvillkor för energipolitiken. Enligt direktivet framhålls också att är beroende av en säker och tillräcklig energiförsörjning som kan bidra till social och ekonomisk utveckling, som behåller och stärker näringslivets inter- nationella konkurrenskraft och som skapar möjligheter att kostnadseffektivt möta högt ställda miljö- och klimat- politiska ambitioner. har också goda förutsättningar att vara 27 Dir. 2015:25 Översyn av energipolitiken. Strategier och styrmedel, övriga sektorer ett föregångsland i utvecklingen och spridningen av avancerad energi- och miljöteknik. ska utgå från gällande klimatpolitiska mål och utvecklingen av dessa, och bedöma hur detta påverkar energi- systemet. Enligt direktivet ska mot bakgrund av detta bedöma vilka möjligheter och hinder som finns för att i allt högre grad basera energiförsörjningen på förnybar energi samt bedöma möjligheterna att effektivisera energianvändningen. Upp- draget ska redovisas . Med anledning av breda uppdrag kommer Miljömålsberedningen endast kortfattat identifiera några utman- ingar från klimatsynpunkt för el-och värmeproduktion i ett 2050- perspektiv. Energisystemet centralt för möjligheterna att nå ett ambitiöst klimatmål Enligt de scenarioanalyser beredningen har baserat sina bedöm- ningar på, identifieras att har goda förutsättningar för el- och värmeproduktion med låga utsläpp av koldioxid 2050. Mot bakgrund av scenarioanalyserna har beredningen förutsatt att den framtida el-och värmeproduktionen kommer att vara fri från fossila bränslen och att de små mängder som används kommer att fasas ut, samt även att förbränning av avfall med fossilt ursprung kom- mer att kunna fasas ut. Beredningen vill framhålla energieffektiviseringens centrala roll och stora potential. Bättre information till användarna samt tyd- ligare incitament är exempel på åtgärder som kan leda till att inve- steringarna i effektivisering ökar. En omställning till nettonollutsläpp medför utmaningar och möjligheter för el-och värmeproduktionen i El och biomassa kommer att ha en viktig funktion i att substituera fossila bränslen i transportsektorn och i stora delar av industrin. I kapitel 7 och 8 utvecklas de sektorsvisa åtgärdsmöjligheterna. Elektrifiering av transporter och stora delar av industrin kan ställa krav på det framtida elproduktionssystemet, som använ- Strategier och styrmedel, övriga sektorer darna kan erbjuda möjligheter till energilagring och nyttjande av intermittent kraft, t.ex. för vätgasproduktion. För industrins del, särskilt järn- och stålindustrin kan ny pro- cessteknik baserad på vätgas eller direkt elektrolys (så kallad electro- winning) komma att ställa stora krav på tillgång till fossilfri elproduktion. Detta öppnar också att motivera industrin att bidra till behovet av energilagring och balanstjänster som kan bli nöd- vändigt i ett framtida elsystem med stora mängder väderberoende och variabel produktion. Vätgas skulle då produceras när den väder- beroende elproduktionen är hög och elpriset är lågt. Transport- sektorn är ett annat område, där ser beredningen en stor möjlighet till elektrifiering av fordon. Beredningen vill därför framhålla elproduktionens strategiska betydelse ur klimatsynpunkt och att lägger en grund för ett fossilfritt energi- system. har också goda möjligheter att bidra till global klimat- nytta på energiområdet. En alltmer integrerad elmarknad inom EU och bättre överföringsförbindelser mellan länder medför möjlig- heter för att fortsatt vara en stor nettoexportör av el till länder med hög andel fossila bränslen i energitillförselmixen. I takt med att världen ställer om i enlighet med målsätt- ningar kommer det dessutom att krävas stora investeringar och för- bättringar av befintliga och nya energisystem. har goda förutsättningar att bidra till utveckling och spridning av avancerad miljö-och energiteknik, vilket kan bidra till global klimatnytta. Strategier och styrmedel behöver utvecklas för att fasa ut förbränning av avfall med fossilt ursprung Ett särskilt problemområde är den stora andelen fossilt innehåll i avfall som används för energiåtervinning. Majoriteten av de svenska avfallsförbränningsanläggningarna (värmeproduktionen) ligger under EU:s system för handel med utsläppsrätter. För att komma till rätta med utsläppen från avfallsförbränning krävs dock komplet- terande strategier. Ökad resurseffektivitet och utveckling av en bioekonomi kan skapa förutsättningar för att dels minska mängden avfall och dels ersätta material av fossilt ursprung. Beredningen utvecklar sina förslag i detta avseende i kapitel 6. Strategier och styrmedel, övriga sektorer 8.2.1Utsläpp av växthusgaser från sektorn Utsläppen av växthusgaser från el-och fjärrvärmesektorn har legat relativt stabilt , dock ses en minskning till följd av varmare vintrar. Utsläppen uppgick till koldioxidekvivalenter, vilket motsvarade av de totala utsläppen . utslapp-fran-el--och-varmeproduktion/ Utsläppen från förbränningen av kol- och oljeprodukter har min- skat kraftigt jämfört med , men varierar , bland annat beroende av vädret. Även användningen av naturgas varierar mellan åren, men utsläppen ligger på ungefär samma nivå som 1990. Enligt statistiken från ingår den del av rest- gaser från järn- och stålindustrin som används för produktion av el och fjärrvärme i utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktionen. Utsläpp från förbränning av avfall har nästan tredubblats till 2,2 mil- joner ton koldioxidekvivalenter 2014, vilket motsvarar av utsläppen från sektorn. Till följd av ett utbyggt fjärrvärme- system har produktionen av fjärrvärme ökat med Strategier och styrmedel, övriga sektorer , och expansionen har framför allt skett med biobränslen och avfall. Merparten av fjärrvärmen produceras i kraftvärme- verk, som producerar både el och fjärrvärme. Biomassa samt avfall (vilket delvis är avfall med fossilt ursprung) har till stor del ersatt fossila bränslen för el-och fjärrvärmeproduktion. En stor andel av utsläppen från el-och värmeproduktion kommer därför från avfall och övrigt. har biobränslen och avfall ökat mest som bränsle för el-och fjärrvärmeproduktion. Förbränning av avfall har i hög utsträckning ersatt evfallsdeponering. Importen av anmäl- ningspliktigt avfall till har mer än fördubblats mellan 2009–2013. importerades avfall och exporterades avfall. Det importerade avfallet kommer enligt främst från och Stor- . av det importerade avfallet går till energi- återvinning.28 Utsläpp från förbränning av torv, vilket räknas som ett fossilt bränsle enligt internationella regler och inom EU:s handelssystem, har minskat och var lägre 2014 jämfört med . Metan- och lustgasutsläpp från förbränning av biomassa har ökat, men ligger ändå på en låg nivå. Fossila bränslen används som insatsbränsle vid kallt väder, vilket är den största anledningen till el- och fjärrvärmeproduktionens utsläppsvariationer mellan åren. Scenarioanalyser visar att el-och värmeproduktion med låga utsläpp av koldioxid är möjligt i ett 2050-perspektiv har en låg andel fossila bränslen i el- och värmeproduk- tionen. I ett 2050-perspektiv finns dock en rad utmaningar kvar. I färdplansunderlaget29 framhåller och Energi- myndigheten att har goda förutsättningar för el-och värme- produktion med låga utsläpp av koldioxid till 2050. 28Naturvårdsverket (2014b). 29Naturvårdsverket (2012d). Strategier och styrmedel, övriga sektorer maningar föreligger dock, bland annat hur effekttoppar kan hante- ras samt hur avfall med fossilt ursprung kan fasas ut.30 I betänkandet Ett klimatpolitiskt ramverk för (SOU 2016:21) har Miljömålsberedningen låtit uppdatera scenarierna från färd- plansunderlaget . Scenariobedömningarna visar att det sammantaget är möjligt att minska utsläppen av växt- husgaser jämfört med , om bio-CCS är inkluderat. Utan bio-CCS kan utsläppen minska med års nivå 2045. I målscenarierna är det främst utsläppen från processindustri, men också utsläppen från avfalls- förbränning som minskar sent, –2050. För att nå Miljömålsberedningens föreslagna mål om en 85 procentig minskning av de territoriella utsläppen till 2045, utan bio-CCS, behöver dessa teknikförändringar ske i något snabbare takt jämfört med färdplansunderlaget.31 Även andra studier visar på potentialen för ett energisystem med låga utsläpp av växthusgaser 2050. och har analyserat det nordiska energisystemet i Perspective (NETP). I rapporten konsta- teras att ett koldioxidneutralt nordiskt energisystem är möjligt, men att stora utmaningar föreligger. Enligt NETP krävs bland annat stärkta incitament för att tillvarata potentialen med energieffektivisering, CCS-teknik, utveckling av avancerade bio- bränslen, samt ny infrastruktur för elnät och transporter.32 Projektetgruppen ”Vägval El” inom Ingenjörsvetenskapsaka- demin (IVA) framhåller också att det finns goda möjligheter för ett fossilfritt elsystem även 2030–205033. Ett sådant elsystem kan vara baserat på en kombination av vattenkraft, biobränslen, sol- och vindkraft och kärnkraft. kan välja flera vägar för ett fossil- fritt kraftsystem, och arbetsgruppen har analyserat fyra scenarier som representerar olika inriktningar för elsystemet. Ett antagande i scenarierna har varit att produktionen inom landet ska motsvara förbrukningen över året, vilket gör att kan vara själv- försörjande på el men inte på effekt. 30Naturvårdsverket (2012e), Bilaga 7 Styrmedel, kapitel 8 El-och värmetillförsel; Energi- myndigheten (2012). 31SOU 2016:21, bilaga 5. 32IEA, Nordic Energy Researach (2013); IEA, (2016). 33Byman, K (2016). Strategier och styrmedel, övriga sektorer Även Energimyndigheten analyserar energisystemet i ett 2050- perspektiv och visar på potentialen för ett system med begränsad klimatpåverkan. I rapporten framtider – energisystemet efter 2020 analyseras fyra olika scenarier för energisystemet med nedslag runt 2035 och fram mot 205034. De fyra scenarierna för hur fram- tidens energisystem kan komma att se ut är beroende på vad sam- hället tycker är viktigt när det gäller energi. I det första scenariot är energipolitikens fokus säker tillgång till energi till låga och stabila priser och effektiv godstrafik åt industrin. I det andra scenariot är energipolitikens fokus på ekologisk hållbarhet och global rättvisa. I ett tredje scenariot riktar energipolitiken fokus mot att underlätta för egenproduktion, handel med tjänster och nya energimarknader. I det fjärde scenariot är energipolitikens fokus klimatsmart forsk- ning och innovation, demonstration och kommersialisering på bred front. Scenarioanalysen bygger vidare på tidigare studier om energi- systemet efter 202035. De fyra scenarierna skiljer sig åt med avseende på huvudprioritet och statens fokus, samt energianvändning, efterfrågeflexibilitet, typ av energisystem och lösningar vid effekttoppar. I samtliga fyra scenarier är elsystemet internationellt och har goda förut- sättningar för elexport. Beroendet av el och biomassa ökar i alla scenarierna. Samtliga scenarier får också högre elpriser , vilket är avgörande för investeringarna i sektorn. I två av scenarierna är utsläppsminskningarna i energisystemet betydande jämfört med dagsläget. Scenariot med störst utsläpps- minskning karaktäriseras av resurs- och energieffektivitet samt global rättvisa. I scenariot är andelen förnybart i energisystemet , och fossila bränslen fasas ut från transport- sektorn till 2035. Scenariot med näst störst utsläppsminskning präglas av grön tillväxt, klimatförbättringar och utveckling inom energi-och miljöteknik. I scenariot växer de gröna näringarna och blir en betydande producent av avancerade biodrivmedel.