sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — Ett för alla uppenbart problem för dagens politiska partier är dels minskat antal medlemmar, dels att den offentliga finansie- ringen kommit att bli den alltmer dominerande källan. Båda företeelserna är bekymmersamma. Den som studerar intäktsredovisningar till Kammar- kollegiet av partiernas och även berörda valkandidaters finansiering, kommer att upptäcka – utöver att sättet att redovisa skiljer sig åtskilligt mellan partierna, ett troligen övergående problem – att skatteandelen till riksdagspartiernas finansiering är helt domi- nerande. Diverse försäljnings- och konferensintäkter, i huvudsak av intern karaktär, spelar därtill viss roll för att täcka kostnader för partiernas verksamheter, samt att samtliga partier slussar pengar från region- Reservationer och särskilda yttranden och lokalnivå till riksorganisationerna. Det sker i betydande utsträck- ning. Medlemsavgifterna liksom i huvudsak insamlingar från enskilda spelar däremot en ytterst begränsad roll i ekonomiskt avseende; med- lemsengagemanget, i motsats till vad som inte sällan görs gällande, spelar däremot stor roll för partierna och deras förmåga att vid sidan av medierna, särskilt TV-mediet, vara i bred mening folkliga. För Socialdemokraterna gäller att partiet av tradition har två andra inkomstkällor, dels anslag från fackliga organisationer, dels lotterimedel. Tillsammans blir det mycket pengar. Därtill kommer att flera partier utöver Socialdemokraterna och , främst men även , har betydande tillgångar i värdepapper och fastighetsinnehav. , och saknar i prak- tiken motsvarande tillgångar. Avkastningen från finansiella eller fastighetstillgångar har, helt enligt kommittédirektiven, behandlats ytterst marginellt av kom- mittén, detta trots att sådana intäkter spelar en stor roll för några partier. Att kommittédirektiven fäst så litet avseende vid fastighets- och finansiella tillgångar har motiverat att också kommittén gjort det- samma. Enligt min mening borde detta ha analyserats mycket grundligare eftersom det påverkar hela intäktsstrukturen för partierna, i olika riktningar dessutom. Kommittén tillkom i huvudsak för att hantera den misstro som förelegat på riksplanet mellan partierna vad gäller olika former av bidrag, kontant eller genom arbete. Det har varit ett återkommande inslag i valdebatter . Enligt min mening har kommittén inte heller genom direktivens utformning kunnat bidra till att minska dessa politiska spänningar; det är ju inte första gången partifinansiering studeras, jag har räknat till c:a tretton tidigare tillfällen i offentliga samman- hang . Det finns skäl att tro att partiernas finansiering även i kommande val kan bli diskussionsämne. Föga är som bekant nytt under solen. Däremot har kommittén dessbättre lyckats väl med att desarmera frågan om anonyma bidrag ska tillåtas. Reservationer och särskilda yttranden Huruvida sådana, om de är verkligt anonyma, kan påverka partier eller kandidater i någon riktning är ju närmast en filosofisk fråga. Det är dock extremt angeläget för politikens legitimitet att i och utomlands, inte minst genom Europeiska unionen och val till dennas parlamentariska församling, kunna förebygga otill- börlig påverkan genom stora, mindre eller varje form av villkorade bidrag. Avarter tycks förekomma inte minst inom Europeiska unionen och vid val till dess parlamentariska församling. I är vi – i alla fall lever vi i den goda tron – i huvudsak förskonade från otillbörlig politikpåverkan. Den fria, undersökande journalistiken är ostridigt det bästa sättet att förebygga och i förekommande fall avslöja missbruk av vad slag det vara må. I har vi sett goda insatser på detta område, där varken politiska partier eller offentliga revisions- organ varit de som påtalat dåligt omdöme, missbruk eller misstag, tvärtom kan väl tillåtas säga. Vill vi att enskilda ska stödja politiska partier? Eller ska partierna och kanske de valda bli helt beroende av offentlig finansiering genom skattemedel, statliga, regionala eller kommunala? Ska tanken att medlems- och annan frivillig finansiering, ofta genom avgifter för dem som deltar, uteslutande är en sak för andra föreningar, förbund eller samfund, det må vara idrottsklubbar, intressesällskap eller religiösa samfund vilka alla har medlemsbidrag eller insamlingar som viktig finansieringskälla? Mitt svar är att det är bra med enskilda givare – och vore mycket bra om partierna bleve mindre beroende av skattemedel för sin verksamhet. Att kunna erbjuda väljarna ett ideologiskt grundat alternativ, på riksplanet, regionalt eller i en kommun, är partiers viktigaste upp- gift och det som grundlägger enskildas engagemang i partier, det är inte att administrera, samla in pengar eller liknande verksamheter. Att få påverka med argument är det som bär engagemanget – och välinformerade, kunniga och ifrågasättande väljare är bra för demokratin. Detta är bakgrunden till att jag hyser tveksamhet inför de sanktioner som kommittén föreslår kan drabba människor som engagerar sig för demokratin genom såväl gamla som nya partier. Reservationer och särskilda yttranden Som känt är har inget parti i en enda röst innan slutsamman- räkningen påbörjas. Men vem vill bli kassör i en partiförening om det föreligger krav som är främmande för vederbörande att syssla med? Ingen kassör eller motsvarande ansvarig räkenskapsredogörare i ett parti på riksplanet kan garantera att regionala, lokala eller sam- verkande organisationer redovisar korrekt till Kammarkollegiet. Att – motsats vad gäller den lagstadgade plikten att avlämna årlig personlig inkomstdeklaration – överföra enskilt redovisnings- ansvar till någon annan, är enligt min mening omöjligt. Det är också åsikt som jag uppfattat är kommitténs mening, men som det – bland annat genom kommittédirektivens utformning – inte råder enighet om. Ett parti varken är eller liknar dock ett företag. Partier består uteslutande av enskilda som vill påverka samhällsutvecklingen i olika riktningar. Konfliktförhållandet mellan insynskravet och deltagandeperspek- tivet borde därför ha analyserats djupare än vad kommittén har hunnit göra och vad kommittédirektiven föreskrivit. Enligt min mening är det viktigt att påtala att en starkt grans- kande lokal eller regional press, gärna också radio och TV utifrån sina förutsättningar som mestadels förmedlare av andras nyheter, är det bästa skyddet mot alla former av missbruk – och att väljarna verkligen blir relevant informerade om partiernas och kandi- daternas finansiering. På en punkt har jag en avvikande åsikt vad det gäller vad som ska redovisas av enskilda valkandidaterna om lagstiftningen ska vara detaljrik. Jag delar den åsikt som ensamutredaren , professor vid 2004 framförde i Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter (SOU 2004:22). Hon föreslog (sidan 161) att valkandidater – utöver det som föreslås av Kom- mittén om insyn i finansiering av partier – även ska redovisa ”egna medel som används”. Motivet, om de egna medlen uppgår till jämförelsevis höga belopp, är att det är minst lika intressant för väljarna att känna till dessa pengars ursprung som eventuella småbelopp från olika personer, numera benämnt crowdfunding, fint ord för folk- eller massfinan- Reservationer och särskilda yttranden siering men där varje enskilt bidrag inte kan påverka helheten sam- tidigt som helheten utgörs av varje bidrag. Jag delar kommitténs uppfattning att crowdfunding, trots att sådan till sin karaktär är just det som kommittén från andra utgångs- punkter vill förbjuda, anonyma bidrag, är en välkommen, folklig finansieringskälla för partierna, likartad den kollekt som utgör en väsentlig del av många samfunds finansiering: ingen vet vem som givit vad. Om resten av förslagen från Kommittén om insyn i finansiering av partier vinner bifall, bör frågan om egna medel läggas till vad gäller enskilda valkandidaters finansiering. Slutligen vill jag understryka att den rätt till anonymitet vad gäller partitillhörighet eller partipolitiska sympatier, omhuldad i så många andra sammanhang och som tillhör varje medborgares rättig- heter när det gäller organisations- och föreningsfrihet, kan kollidera med detaljerad lagstiftning om partiers och kandidaters finansie- ring. Alla tankar är – enligt min mening – ännu inte tänkta på hur detta motsatsförhållande kan lösas i syfte att minska partiernas beroende av offentlig finansiering. 1.Man kan t.ex. tänka sig en eller flera av ut- sedd eller utsedda granskare, med uppgiften att fullgöra insyns- kravet utan att detta blir föremål för publicitet eller andras kunskap. 2.Man kan också tänka sig en i förväg av , regionen eller fullmäktige utsedd person eller personer som ges full insyn i samtliga partiers och valkandidaters räkenskaper med uppgift att påtala oegentligheter utan att avslöja bidragsgivares identitet. 3.Man kan vidare tänka sig att förordningen om publicus (1982:327), som innebär att kontrollpersoner förordnas av läns- styrelserna, ges motsvarande uppgift som skisseras ovan. 4.Man kan tänka sig att överförmyndaren (en person i varje kom- mun) ges motsvarande tilläggsuppdrag 5.Ytterligare möjligheter bör övervägas. Med detta sagt – och den enligt ovan ideologiskt avvikande infalls- vinkeln i fråga om detaljerad lagstiftnings lämplighet mellan insyns- Reservationer och särskilda yttranden och deltagandeperspektiven i fördjupning av demokratin i vårt land – står jag enligt styrande kommittédirektiv bakom kom- mitténs förslag om insyn i finansiering av partier och valkandidater. Ett utbyggt och förstärkt regelverk om insyn i partiers och valkandidaters finansiering En parlamentariskt sammansatt kommitté ska analysera vissa frågor om insyn i partiers och valkandidaters finansiering. Syftet med över- synen är att åstadkomma ett sammanhållet och väl avvägt regelverk i fråga om insyn i partifinansiering. Kommittén ska bl.a. ta ställning till om det bör införas en skyldighet för partier och valkandidater på regional och lokal nivå samt sidoorganisationer att redovisa sina intäkter, ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag, särskilda regler om insyn och ett krav på samtycke från enskilda medlemmar när det gäller ekonomiskt stöd som organisationer på arbetsmarknaden lämnar till partier eller valkandidater, och en skyldighet för partier som bedriver kommersiell lotteriverk- samhet där intäkterna tillfaller partiet att informera deltagarna i lotteriet om att intäkterna används på detta sätt. Kommittén ska föreslå de författningsändringar som den finner motiverade och är oförhindrad att ta upp sådana närliggande frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas. Om kom- mittén bedömer att det är lämpligt får den lämna ett eller flera del- betänkanden. Uppdraget ska redovisas slutligt . Lagen om insyn i finansiering av partier Lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier trädde i kraft . Lagen föregicks av propositionen Ökad insyn i partiers och valkandidaters finansiering (prop. 2013/14:70, bet. 2013/14:KU35, rskr. 2013/14:163) och departementspromemorian Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters finansiering (Ds 2013:31). Syftet med lagen är att trygga allmänhetens insyn i hur partier finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidater finan- sierar sina personvalskampanjer. Lagen gäller för partier som deltar eller har deltagit i val till eller . Ett parti ska enligt lagen till Kammarkollegiet ge in en intäktsredovisning med uppgifter om de intäkter som partiet erhållit på central nivå. Partiets intäktsredovisning ska även innehålla upp- gifter om intäkter som avser en personvalskampanj för en valkandi- dat som tillhör partiet. Om ett parti tar emot bidrag från någon enskild till ett värde om mer än ett halvt prisbasbelopp ska partiet redovisa bidragsgivarens identitet, vad bidraget består av och dess storlek. Om ett parti tar emot anonyma bidrag ska partiet redovisa vad bidraget består av och dess storlek. Partiet ska också ange hur många anonyma bidrag som partiet totalt har tagit emot . Ett parti behöver inte lämna någon intäktsredovisning om intäk- terna , med undantag av offentligt parti- stöd, understiger ett halvt prisbasbelopp. Partiet ska i så fall i stället göra en anmälan om detta till Kammarkollegiet. Kammarkollegiet ska på sin webbplats offentliggöra intäktsredo- visningarna och anmälningarna om att ett partis intäkter understiger tröskelvärdet. Lagen innehåller även bestämmelser om tillsyn och sanktioner i form av förseningsavgift och särskild avgift samt om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Föreningsfriheten enligt regeringsformen, förkortad RF, innebär en frihet att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5 RF). Detta anses innefatta inte bara en frihet att bilda sammanslutningar utan också en frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning (prop. 1975/76:209 s. 144). Som Grundlagberedningen påpekade är föreningsfriheten av grundläggande betydelse för den politiska verksamheten eftersom de politiska partierna är att anse som föreningar (SOU 1972:15 s. 157). Föreningsfriheten får begränsas genom lag (2 kap. 20 § första stycket 1 RF). Vid sidan av de allmänna förutsättningar som gäller för begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna gäller vissa särskilda förutsättningar i fråga om begränsningsändamål. I 2 kap. 24 § andra stycket RF anges nämligen uttömmande för vilka ändamål som en begränsning av föreningsfriheten får göras. En sådan begränsning får göras endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Den centrala betydelse som partierna har i en demokrati medför också att statsmakterna måste vara särskilt försiktiga med att reglera förhållanden som påverkar partiernas organisation eller arbets- former. Grundlagberedningen framhöll att det var den offentliga debatten och kritiken man i första hand fick lita till om otillfreds- ställande förhållanden skulle uppstå. Endast om den offentliga in- synen avskärmades eller kritiken stod maktlös inför obestridliga missförhållanden kunde ett lagstiftningsingripande berörande partier- nas verksamhet te sig påkallat. uttalade i förarbetena till regeringsformen att det delade Grundlagbered- ningens värderingar i dessa avseenden (KU 1973:26 s. 16–17). Behovet av en utredning Ett första steg genom lagen om insyn i finansiering av partier I den allmänna debatten har det förekommit kritik mot att det i inte funnits någon särskild lagstiftning om offentlig redovisning av hur partier finansierar sin verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina personvalskampanjer. Väljarnas möjligheter att bilda sig en uppfattning om vilka intressegruppe- ringar som står nära eller som lämnar ekonomiskt stöd till ett visst parti samt riskerna för att ekonomiska band mellan partier och utomstående kan skapa dolda lojaliteter är några av de frågor som Det har också uppmärksammats att det ibland kan vara svårt för en enskild att avgöra om t.ex. deltagandet i ett lotteri eller ett medlemskap i en arbetstagar- eller arbetsgivarorganisation innebär att den enskilde i praktiken stöder ett visst parti ekono- miskt. Diskusssionen i den senare delen har även gällt frågan om den enskilde bör ha möjlighet att ta ställning till om han eller hon vill att medlemsavgiften ska få användas på det sättet. Behovet av ökad insyn i finansiering av partier har också upp- märksammats på bl.a. europeisk nivå. ministerkom- mitté beslutade att anta en rekommendation (Rec[2003]4) om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer. Övergripande syftar rekommendationen till att säkerställa politiska partiers oberoende och bekämpa korruption i medlemsländerna. Rekommendationen gäller behovet av öppenhet och offentlighet i fråga om partiers finansiering av sin verksamhet och valkandidaters finansiering av sina valkampanjer. Rekommen- dationen innebär bl.a. att medlemsländerna bör se till att partier och deras närstående organisationer är bokförings- och redovis- ningsskyldiga och att hemliga bidrag förhindras. Inom utvärderas hur medlemsländerna följer rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer av kontrollorgan Gruppen av stater mot korruption (Greco). Greco riktade i en rapport sju rekommendationer till om åtgärder som bör vidtas för att skapa ökad insyn i de politiska partiernas och valkandidaternas finansiering. Enligt Greco uppfyllde det dåvarande svenska systemet i form av bl.a. en frivillig överenskommelse mellan riksdagspartierna (C, FP, KD, M, MP, S och V) inte rekommendation. Mot denna bakgrund tog regeringen initiativ som ledde fram till att lagen om insyn i finansiering av partier kunde beslutas av riks- dagen . Införandet av lagen utgjorde ett första steg för att åstadkomma ett sammanhållet och väl avvägt regelverk i fråga om insyn i partifinansiering. Ett utbyggt och förstärkt regelverk om insyn i partiers och valkandidaters finansiering I Ds 2013:31 föreslogs att även partier som deltar eller har deltagit i val till eller kommunfullmäktige skulle vara skyldiga att redovisa sina intäkter för offentliggörande och att redo- visningsskyldigheten skulle omfatta partiorganisationen på samtliga nivåer, dvs. även på regional och lokal nivå. I linje med detta före- slogs också att partiernas redovisningsskyldighet även skulle omfatta personvalskampanjer för valkandidater som blir valda till ledamöter eller ersättare för ledamöter i eller kommun- fullmäktige. Vidare gjordes bedömningen att det inte borde införas något förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag. (Ds 2013:31 s. 89–91 och 95–96). Remissutfallet i frågorna var blandat och delvis negativt. Flera remissinstanser förde fram starkt kritiska synpunkter och invänd- ningar av framför allt praktiskt, men även principiellt, slag. I lag- stiftningsärendet om införandet av lagen om insyn i finansiering av partier beslutade regeringen därför att inte gå vidare med departe- mentspromemorians förslag om intäktsredovisning på regional och lokal nivå. Regeringen instämde också i remissinstansernas bedöm- ning att anonyma bidrag i princip inte bör vara tillåtna. Mot denna bakgrund bedömde regeringen, i likhet med vad flera av remiss- instanserna ansett, att frågorna om intäktsredovisning på regional och lokal nivå och om ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag bör utredas vidare. Regeringen anförde att en sådan översyn bör ha en bred politisk förankring och aviserade därför i propositionen sin avsikt att tillsätta en parla- mentariskt sammansatt kommitté för att utreda bl.a. dessa frågor. 2013/14:70 s. 36–39, 45–47 och 55–57.) I lagstiftningsärendet uttalade Lagrådet att såväl begränsningen till partiernas politiska verksamhet som avgränsningen till person- valskampanjer framstår som diskutabel. I propositionen stod rege- ringen fast vid de valda lösningarna, men anförde att det däremot kunde vara lämpligt att frågan om huruvida lagens tillämpnings- område bör utvidgas till all verksamhet som ett parti bedriver, exempelvis för att skapa politisk goodwill eller markera en politisk profil, tas upp och övervägs av den aviserade parlamentariskt sam- mansatta kommittén. Regeringen konstaterade också att en redo- visningsskyldighet för valkandidater som inte är begränsad till att avse enbart personvalskampanjer är intressant ur ett insynsperspek- tiv och aviserade därför sin avsikt att låta även den frågan ingå i uppdraget till den parlamentariskt sammansatta kommittén. Därut- över anförde regeringen, vilket också Lagrådet förordat, att den parlamentariskt sammansatta kommittén även bör uppmärksamma frågan om införandet av en redovisningsskyldighet för särskilda in- samlingsorganisationer av sådant slag som förekommer i andra länder och som kan bildas för att samla in pengar till ett parti och dess kandidater utan att partiet har något bestämmande inflytande över organisationen. 2013/14:70 s. 34, 52 och 138–140.) I den allmänna debatt som fördes i anslutning till lagstiftnings- ärendet uppmärksammades även vissa andra närliggande frågor som det är lämpligt att den aviserade utredningen får i uppdrag att analysera. Det gäller bl.a. de kopplingar av ekonomiskt slag som ett parti kan ha till exempelvis arbetsmarknadens parter och frågan om insyn i sådant stöd till partier som utgörs av intäkter från medlems- avgifter i den typen av organisationer eller från kommersiell lotteri- verksamhet. Bör det införas en redovisningsskyldighet för partier och valkandidater på regional och lokal nivå samt sidoorganisationer? En redovisningsskyldighet för hela partiorganisationen? Införandet av lagen om insyn i finansiering av partier, som gäller för partier som deltar eller har deltagit i val till eller , utgör enligt regeringen ett betydelsefullt inslag i arbetet med att ytterligare öka det politiska systemets legitimitet och för att förebygga korruption i vid mening (prop. 2013/14:70 s. 37). För att ge allmänheten en fullgod insyn i hur partierna, oavsett organisationsform, finansierar sin verksamhet bör det dock övervägas att komplettera lagstiftningen så att den täcker in även förgreningar på central, regional och lokal nivå, inbegripet sido- organisationer. Detta är i linje med Grecos rekommendationer till om en heltäckande och enhetlig redovisning av partiernas finansiering. En samlad redovisning skulle då kunna presenteras så att den ger en bild av intäkterna för ett visst parti i dess helhet, inbegripet samtliga organisatoriska nivåer. Kommittén bör därför analysera och överväga frågan om att införa en redovisningsskyldighet för partier på regional och lokal nivå och de valkandidater som utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i eller kommunfullmäktige. Kom- mittén bör också analysera och överväga frågan om att införa en redovisningsskyldighet för sidoorganisationer samt andra juridiska personer som organisatoriskt står ett parti nära, t.ex. sådana som enligt ett partis stadgar får utse ombud till partiets beslutande organ. Den redovisade analysen bör även innehålla en kartläggning av vilka organisatoriska kopplingar som riksdagspartierna enligt sina stadgar har till sidoorganisationer samt andra juridiska personer som står riksdagspartierna nära. Översynen bör syfta till att åstadkomma ett sammanhållet och väl avvägt regelverk som i ännu högre grad tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i hur partier och valkandidater finansierar sin verksamhet och som innebär en rimlig och proportionell administrativ börda för partierna och deras kandidater samt för det allmänna. Analysen och övervägandena bör därför göras med utgångspunkt i lagen om insyn i finansiering av partier och med beaktande av de remisssynpunkter som fördes fram i samband med att lagen infördes (se bl.a. prop. 2013/14:70 s. 36–37 och 45–46). Kommittén bör i sitt arbete således beakta bl.a. att de flesta partier kan antas sakna en formell koncernstruktur eller andra upparbetade vägar för central insamling och verifiering av den typ av uppgifter som en intäktsredovisning enligt lagen om insyn i finansiering av partier ska innehålla. Kommittén bör också särskilt beakta bestämmelserna i regeringsformen om förenings- frihet och vad som har anförts i förarbetena om bl.a. grunderna för denna frihet (SOU 1975:75, prop. 1975/76:209, KU 1975/76:56 och KU 1976/77:1). Detsamma gäller i fråga om det som konsti- tutionsutskottet har uttalat om förutsättningarna för att reglera förhållanden som påverkar partiernas organisation eller arbets- former (KU 1973:26 s. 16–17). Intäkter som avser en valkandidats personvalskampanj till riks- dagen eller ska enligt gällande rätt redovisas av det parti som valkandidaten ställer upp i valet för. När kommittén överväger en eventuell redovisningsskyldighet på regional och lokal