sou · H4B326 · 2016-03-31 00:00:00 — För att motverka en sådan framtida utveckling krävs en samman- hållen och kraftfull politik för landsbygdernas utveckling, bättre samordning och riktade åtgärder och insatser inom en rad sektorer. Utan detta finns det en risk att den ökade migrationen ytterligare driver på urbaniseringen och de problem och utmaningar relaterade till bostadsmarknad och ökande segregation som kan följa av en sådan utveckling. Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden En sammanhållen målstruktur och en stärkt statlig regional organisation En politik för landsbygdernas långsiktiga utveckling och tillväxt måste klara av att hantera ett flertal svårlösta samhällsfrågor och målkonflikter. Svårlösta samhällsfrågor karaktäriseras av att de är komplexa, omöjliga att lösa en gång för alla, svåra att hantera genom avgränsade uppdrag och att de lösningar som man har provat tidi- gare inte har fungerat.3 Det är en typ av samhällsfrågor som kräver särskilda lösningar i form av system (en sammanhållen målstruktur och organisering) som löpande och relativt självständigt klarar av att fånga upp, formulera och hantera de utmaningar och målkonflik- ter som ryms inom området. För att det ska vara möjligt att åstadkomma en långsiktigt håll- bar utveckling och tillväxt i landsbygder krävs ett tydligare helhetsperspektiv på statens agerande än vad som finns . Statens hantering av landsbygdernas möjligheter och utmaningar och age- rande på den regionala nivån måste hänga ihop på ett bättre sätt. En framgångsrik landsbygdsutveckling kräver ett statligt systemperspek- tiv. behöver en politik som är anpassad till dagens situation och till de möjligheter och utmaningar som landsbygderna står in- för. En sådan politik behöver omfatta distinkta och differentierade mål för landsbygdernas utveckling liksom en genomtänkt organise- ring med tydliga roller och ansvar inom och mellan de olika admini- strativa nivåerna. Detta gäller inte minst de statliga myndigheterna och statens förmåga att agera samordnat på regional nivå. En viktig del i det fortsatta arbetet är därför att tydliggöra de statliga myndig- heternas roller i det samlade uppdraget att skapa förutsättningar för utveckling och tillväxt i landsbygder. I slutbetänkandet kommer vi därför att lämna förslag till en ny målstruktur för och organisering av arbetet med landsbygdernas utveckling. Inom ramen för det fortsatta arbetet kommer vi att föreslå över- gripande mål för landsbygdernas utveckling. Vi kommer att identi- fiera och peka ut ett antal politikområden som vi bedömer som sär- skilt viktiga för landsbygdernas långsiktiga utveckling och tillväxt. 3 SOU 2013:40, Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet. Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden Det handlar om områden där vi menar att landsbygdsperspektivet behöver stärkas eller där utvecklingen har gått åt fel håll eller där marknadslösningar har visat sig vara otillräckliga och det därför be- hövs insatser för att skapa mer likvärdiga livsvillkor och förutsätt- ningar för tillväxt i hela landet. Inom dessa områden har vi för avsikt att lämna förslag till såväl långsiktiga som mer kortsiktiga mål för landsbygdernas utveckling. De kortare målen ska fungera som steg på vägen mot de övergripande och långsiktiga målen och fungera som riktmärken och viktiga milstolpar i arbetet för hållbar utveckling och tillväxt i landsbygder. För dessa områden behöver det också utses sektorsmyndigheter bland befintliga nationella myndigheter. Dessa myndigheter bör få i uppgift att inom sina respektive verksamhetsområden arbeta för att de landsbygdspolitiska målen inom området nås. I myndigheternas uppdrag kan även ingå att följa upp och beskriva utvecklingen inom sektorn i olika typer av landsbygder. Sektorsmyndigheterna behöver också få uppdrag att samverka och samordna åtgärder på regional nivå utifrån landsbygdernas behov och förutsättningar. Områden där detta kan bli aktuellt är boende och samhällsplanering, infra- struktur, kommersiell och offentlig service, kompetensförsörjning samt näringsliv och företagande. I och med detta kommer det också bli viktigt att i det fortsatta arbetet analysera hur områden som näringspolitiken, bostadspolitiken, utbildningspolitiken och arbets- marknadspolitiken kan aktiveras i en sammanhållen politik för landsbygder. Utöver detta anser vi att jämställdhetspoli- tiken och miljöpolitiken också behöver ingå i strukturen. Syftet med en sammanhållen målstruktur är att tydliggöra poli- tikens inriktning och precisera vad som behöver göras, inom vilka områden och vem som har ansvar för att det blir gjort. En samman- hållen målstruktur skapar också bättre förutsättningar för en effek- tiv styrning och uppföljning. Genom ökad tydlighet och överskåd- lighet bidrar en sammanhållen målstruktur till ett bredare samför- stånd om politikens mål och landsbygdernas möjligheter och ut- maningar mellan olika administrativa nivåer och aktörer. Det är viktigt att påminna om att en stor del av sam- hällsutvecklingen och den ekonomiska tillväxten drivs av en rad faktorer som ligger bortom den nationella politikens räckvidd. Vissa samhällsförändringar är det därför svårt för politiken att påverka. Vi menar därför att det är viktigt att ha rimliga förväntningar på Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden politikens förmåga att påverka eller vända en viss typ av utveckling. Det gäller till exempel en del av de faktorer som leder till att eko- nomisk och kunskapsintensiv verksamhet koncentreras till täta mil- jöer och den därpå ökande urbaniseringen. En sammanhållen politik för landsbygdernas långsiktiga utveckling behöver därför fokusera på påverkbara faktorer och de områden där politiken har kapacitet att åstadkomma förändring. Ett viktigt område för att skapa verkliga förutsättningar för att genomföra en nationell politik för utveckling i hela är den statliga organisationen. Detta eftersom staten först och främst ver- kar genom sina myndigheter. En framgångsrik landsbygdsutveckling förutsätter att det finns arbetssätt och verktyg som gör det möjligt att samordna åtgärder inom olika politikområden. Den statliga för- valtningens organisation och hur den fungerar och samordnar sig på regional nivå kommer enligt vår mening att vara helt avgörande för om en ny politik ska leda till hållbar utveckling och tillväxt i landsbygder. Enligt vår bedömning saknas det ett samlat politiskt grepp för hur staten ska möta och samverka med medborgare, före- tag, kommuner, regioner och ideella krafter. I det fortsatta arbetet kommer vi därför att ingående diskutera och söka lösningar på hur staten bör vara organiserad för ett effektivt genomförande av politiken för landsbygdernas utveckling. Vi kommer därför med utgångspunkt i den föreslagna målstrukturen och analysen av den förda politiken att lämna förslag till hur politikområdet bör orga- niseras och hur ansvar och roller bör fördelas mellan myndigheter och organisationer på nationell, regional och lokal nivå samt hur dessa bör samverka. Inom ramen för detta arbete kommer vi att be- handla frågan om behovet av en fungerande samordning inom . Vi kommer även se på behovet av sektorssamordning på alla nivåer i samhället. Inom ramen för vårt arbete kommer vi också att analysera behovet av och förutsättningarna för att ta fram samordnade regionala kunskaps- och planeringsunderlag som gör det möjligt att göra prioriteringar och avvägningar mellan olika poli- tiska målsättningar på regional och nationell nivå. Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden 7.4Hela landet måste kunna dra nytta av digitaliseringens möjligheter En väl fungerande infrastruktur är en av de viktigaste förutsätt- ningarna för att skapa hållbar utveckling och tillväxt. Vi anser att företag och hushåll i alla delar av landet måste kunna dra nytta av digitaliseringens möjligheter. Detta för att det ska vara möjligt för nya tjänster, affärsmodeller och beteenden att växa fram. En hög användning av informationsteknologi kan bidra till utvecklingen av ett hållbart samhälle och hjälpa oss att möta utmaningar i form av en ökad globalisering och en åldrande befolkning i ett glest bebyggt land. En förutsättning för att ska klara av att möta dessa utmaningar är att det finns tillgång till digital infrastruktur med hög överföringskapacitet i hela landet. har också satt upp ambitiösa mål för bredbandsutbyggnaden. bör 90 pro- cent av alla hushåll och företag ha tillgång till bredband om minst /s. har valt en modell där marknaden ska tillhanda- hålla elektroniska kommunikationstjänster och bredband. Statens uppgift är att skapa goda förutsättningar för marknaden och undan- röja hinder för utvecklingen. tycks också utbyggnaden av bredband ha fungerat väl och av allt att döma kommer att nå bredbandsmålet till 2020. Analyser av utbyggnaden visar dock att det finns en relativt tydlig skillnad mellan mer täta miljöer och glesbefolkade lands- bygder. Marknadens aktörer har framför allt koncentrerat sig till de täta miljöer där det bor många människor och där det har varit eko- nomiskt lönsamt att bygga ut. När det gäller landsbygdernas möj- ligheter att dra nytta av digitaliseringen tycks det inte fungera med marknadslösningar utan här krävs av allt att döma särskilda insatser och att staten tar ett större ansvar. Detta inte minst för att utbygg- naden av en digital infrastruktur med hög överföringskapacitet också är viktig för att förstärka mobilnätens kapacitet i gles- och landsbygder. I grunden är tillgången till digital infrastruktur med hög över- föringskapacitet en demokrati- och rättighetsfråga. När allt fler tjänster i samhället blir digitala måste alla, oavsett var i landet man bor, ha goda möjligheter att använda sig av digitala samhällstjänster och service. Så är dock inte fallet . Givet detta menar vi att Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden behöver formulera ett nytt mål för utbyggnaden av digital infrastruktur med hög överföringskapacitet. Nytt bredbandsmål och ett femte transportslag Om inte landsbygderna ska halka efter ytterligare och vi ska få ännu en faktor som driver på upplevelsen av ett tudelat land bör formulera ett mål om att hela befolkningen () ska ha tillgång till digital infrastruktur med hög överföringskapacitet . Vi anser att regeringen bör ta fram ett förslag till ny målformulering som särskilt inkluderar landsbygd- erna och en plan för hur en hundraprocentig utbyggnad ska gå till. I anslutning till detta bör regeringen också ge berörda myndig- heter i uppdrag att se över bredbandsstödet så att detta används så effektivt som möjligt. Regeringen bör vidare ge ansvariga myndig- heter i uppdrag att se över de krav på återställningsåtgärder som kommunerna ställer och hur det är möjligt att få till en bättre hel- hetssyn i den kommunala planeringen och styrningen av utbygg- naden. Kommunerna behöver bland annat ta ett större helhetsansvar för utbyggnaden inom kommunen så att utbyggnaden i större ut- sträckning sker parallellt i glesa och täta områden. Det är dessutom viktigt att säkerställa att alla nät har en till- räcklig förmåga att stå emot störningar till följd av såväl inre som yttre påverkan – det vill säga att näten är robusta. finns det stora skillnader i robusthet mellan de nät som byggs ut av kommersiella aktörer och de nät som byggs ut av bya- lag. Krav på robusthet är inte minst viktigt eftersom det till exem- pel kan påverka hur intresserade operatörer är av att ta över, hyra kapacitet och garantera tjänstekvalitet i näten. Vi menar också att det finns ett behov av en samlad bild av den statliga digitala infrastrukturen. Detta för att göra det enklare för olika aktörer som byanätsföreningar, regioner och operatörer att se var det finns möjlighet att ansluta sig till näten. Utöver detta menar vi att det finns behov av att utveckla och tillhandahålla vägledning och stöd vid överlåtelser av bredbands- investeringar som genomförts med stöd från landsbygdsprogram- met. Många mindre aktörer saknar erfarenhet av att konkurrens- Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden utsätta inköp av varor och tjänster och upplever förfarandet som komplicerat och försvårande. behöver en digital infrastruktur med hög överförings- kapacitet som är enkel och säker att använda och som skapar nytta för användaren. Vi menar därför att i större utsträckning än vad som sker bör betrakta informationsteknologi som ett femte transportslag vid infrastrukturplanering. Detta eftersom teknologin har potential att fungera som ett komplement till vägtrafik, järnväg, sjöfart och luftfart. Informationsteknologi bör därför ses som en integrerad del av transportsystemet och finnas med när planerande myndigheter bedömer vilka åtgärder som krävs för fungerande trans- porter. 7.5Bättre möjligheter till högre utbildning på lokal nivå är viktigt för att vända utvecklingen Högre utbildning blir allt viktigare i samhället. Detta märks inte minst i form av att även lågteknologiska sektorer kräver mer kunskap än vad de har gjort tidigare. Behovet av och efterfrågan på kvinnor och män med eftergymnasial kompetens är redan stort och kommer sannolikt att öka framöver. Detta gäller oavsett om vi ser till tätorterna eller till landsbygderna. Kartläggningar visar också att det på finns ett stort behov av högre utbildad personal inom tillverkningsindustrin, de areella näringarna och offentlig sek- tor. har vi sett en utveckling där unga människor, kunskap och kunskapsintensiva verksamheter allt mer koncentreras till universitets- och högskolestäder eller till områden inom pendlingsavstånd till dessa städer. Det är framför allt i större arbetsmarknadsregioner och i regionala centrum med större satsningar på högre utbildning som det kan väntas uppkomma ett överskott på arbetskraft . är den långsiktiga kompetensförsörjningen en av de största utmaningarna för många mindre landsbygdskommuner. Detta till följd av att många unga människor måste flytta till en universitets- och högskoleort för att skaffa sig en högre utbildning. I och med att dessa personer i allt mindre grad väljer att flytta tillbaka leder utflyttningen till en förändrad befolkningsstruktur och framtida brist på kompetens och arbetskraft. I många av dessa kommuner Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden har företag och offentlig sektor svårt att hitta personal med rätt utbildning. Närhet till högre utbildning och forsknings- miljöer är också viktigt för näringslivets innovations- och konkurrens- kraft. I ett längre perspektiv hotas därmed landsbygdskommun- ernas utveckling och tillväxt av den högre utbildningens och forsk- ningens centralisering och bristen på möjligheter till högre utbild- ning i landsbygderna. Bättre möjligheter för människor att utbilda sig på eller nära platsen där de bor och en större spridning av högskoleplatserna mellan regionerna kan vara ett sätt att motverka utflyttningen av unga människor från landsbygder. Det kan också vara ett sätt att råda bot på den brist på kompetens som råder inom vissa yrkesområden i vissa delar av landet. Det är viktigt för innovation och kunskapsbildning att också verksamheter (inom näringsliv och offentlig sektor) på avstånd från orter med högre utbildning kan ha kontakt med, påverka och vara involverade i såväl akademisk utbildning som i kunskapsutveckling och kunskapsdriven innovation. Genom utvecklade pedagogiska angreppssätt som ansluter till entreprenörskap och fokusering på arbetsintegrerat lärande kan avancerad kunskap i verksamheterna knytas till utbildningar. En sådan ansats skapar potential för ytter- ligare kunskapsutveckling och för bredare tillämpning. Enligt vår bedömning har utbyggnaden av den högre utbild- ningen haft stor betydelse för de omkringliggande landsbygdernas utveckling och tillväxt. En stor del av den tätortsnära landsbygden har också haft en relativt positiv utveckling under de senaste år- tiondena. Vi menar dock att möjligheterna att skaffa sig högre ut- bildning oberoende av var i landet som en individ bor behöver förstärkas ytterligare. Inom ramen för arbetet med slutbetänkandet kommer vi därför att analysera vilken betydelse möjligheter till högre utbildning har för var individer väljer att bosätta sig. Vi kommer också att analysera om en utbyggnad av regionala högskolor, campus och lärcenter kan göra så att kompetensförsörjningen kan även i landsbygdskommuner. har det skett en viss centralisering av den högre utbildningen. Neddragningar av distansutbildningar har betydelse för utvecklingen och tillväxten i de arbetsmarknadsregioner som saknar närhet till en universitets- eller högskoleort. Som en följd av detta behöver många regioner bättre förutsättningar för att möta Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden kommande utmaningar inom kompetensförsörjningen. Vi menar därför att behöver satsa på en utveckling av mer flexibla utbildningslösningar som syftar till att minska betydelsen av närhet till en universitets- eller högskoleort. behöver enligt vår mening skapa förutsättningar för en fungerande kompetensförsörjning i hela landet. Detta för att säkra den långsiktiga tillgången till kompetent arbetskraft och motverka fortsatt utflyttning från landsbygder. Vi behöver kunna erbjuda de kvinnor och män som vill bo kvar i landsbygder ett tydligt alternativ till att flytta till en större stad för att skaffa sig en högre utbildning. Ett sätt att göra det är genom olika former av flexibla och platsoberoende utbildningslösningar. Det kan röra sig om förbättrade möjligheter till distansutbildning eller om vidare- utveckling av lokala kompetens- och lärcentrum. Vi menar att så- dana möjligheter till högre utbildning kan och bör utvecklas och stärkas ytterligare genom att universitet och högskolor får ett för- tydligat uppdrag att tillhandahålla mer flexibla utbildningslösningar och samverka med lokala och regionala aktörer. Ett sådant utökat uppdrag bör även omfatta . Sådana lösningar med stark lokal förankring och förmåga att anpassa utbildningsutbudet utifrån arbetsmarknadsregionens behov av kompetens kan bidra till fler människor med högskoleutbildning, bättre matchning på arbets- marknaden och minskad utflyttning. 7.6Staten bör vara närvarande i alla delar av landet I vårt arbete med att analysera landsbygdernas utveckling har vi sett att de statliga myndigheterna precis som mycket annan kunskaps- intensiv verksamhet blir allt mer koncentrerad till de större tätort- erna. Denna utveckling är delvis en följd av den förda förvaltnings- politiken där vissa frågor om statens egen organisering har dele- gerats till de enskilda myndigheterna. I stället för att hantera orga- niseringen strategiskt och med landets alla delar för ögonen har myndighetsledningarna fått i uppdrag att sköta sin begränsade del av det samlade statliga ansvaret gentemot medborgare och företag. Detta som myndigheterna har haft krav på sig att effek- tivisera sin verksamhet, vilket har lett till att många myndigheter har valt att organisera sig i större enheter och koncentrera verksam- Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden het till ett mindre antal större tätorter och framför allt städer. Det här har inneburit att även om alla myndigheter gör rätt utifrån sitt upp- drag blir det samlade resultatet långt ifrån det bästa för att stimu- lera till hållbar utveckling och tillväxt i hela landet. Enligt vår bedöm- ning har detta bidragit till att staten och den statliga förvaltnings- politiken har blivit ytterligare en faktor som driver på urbaniseringen. Att staten snarare driver på än motverkar urbaniseringen är dock ingen självklarhet. har till exempel valt att gå en annan väg. introducerade den danska regeringen en relativt omfattande omlokalisering av statliga myndigheter från Köpenhamns- regionen till cirka 40 mindre orter runt om i landet. Omlokalise- ringen omfattar såväl hela myndigheter som delar av myndigheter. Totalt är det strax av de statliga arbetstillfällena i som flyttas ut till regionerna.4 Syftet med reformen är att åstadkomma ett mer geografiskt balanserat land och beslutet motiveras med att de statliga myndig- heterna och arbetstillfällena behöver komma närmare medborgare och företag. En ökad närhet till medborgare och företag antas göra det lättare för myndigheterna att utföra sina uppgifter. Reformen motiveras vidare av att staten har ett ansvar för att genom de stat- liga arbetstillfällena bidra till aktivitet och arbetstillfällen i hela landet. Myndigheterna ska lokaliseras så att de kan dra nytta av var- andra och den kompetens som redan finns inom den region dit de omlokaliseras. På så vis ska lokaliseringen också främja synergier mellan statliga myndigheter, universitet och näringsliv inom en region.5 Enligt finns det skäl för att välja samma väg som man har gjort i . Vi menar att staten behöver bli mer närvarande i hela landet och att staten som arbetsgivare måste ta sitt regionala ansvar. Detta eftersom det även i finns ett tydligt behov av en bättre balans när det gäller hur de statliga myndigheterna och arbetstillfällena är för- delade över landet. Riksdag och regering har i många sammanhang betonat vikten av statens närvaro i landets olika delar, men utan att detta har fått någon större betydelse för myndigheternas lokali- 4Finansministeriet (2015), Bedre balance – statslige arbejdspladser taettere på borgere og virk- somheder, 2015/16:2. 5Finansministeriet (2015), Bedre balance – statslige arbejdspladser taettere på borgere og virk- somheder, 2015/16:2. Parlamentariska landsbygdskommitténs bedömningar och ställningstaganden Mot denna bakgrund menar vi att det finns anledning för att omlokalisera statliga myndigheter från storstäderna och de större tätorterna så att de kan bidra till tillväxt och utveckling i hela landet. En ökad statlig närvaro i hela landet kan bidra till landsbygd- ernas utveckling på flera olika sätt. Statliga arbetstillfällen kan till exempel stötta regioner i behov av arbetstillfällen och öka mängden akademiska jobb i landsbygder. Under vårt arbete har vi sett exempel på landsbygdskommuner vars näringsliv fått problem med kompetensförsörjningen efter att en statlig myndighet har läm- nat kommunen. Detta eftersom flytten lett till sämre möjligheter för medflyttande familjemedlemmar att hitta sysselsättning på orten. Vi menar därför att statens närvaro är viktig för att skapa bättre förutsättningarna för kompetensförsörjning och rörlighet på arbets- marknader runtom i landet. I många kommuner saknas det akademiska jobb vilket skapar sämre förutsättningar för utflyttning från storstäderna och de större städerna. I ett längre perspektiv bör staten som helhet tjäna på en större spridning av de statliga myndigheterna och arbetstillfällen över landet. Erfarenheter från hela landets vardagsliv leder till att för- valtningen är mer bekant med förhållandena i landets olika delar och därmed kan utveckla en förmåga att ta hänsyn till detta i genom- förandet av politiken. bör detta stärka medborgarnas och företagens förtroende för förvaltningen samt den förda politikens och förvaltningens legitimitet. Staten har även annat att tjäna på en god närvaro i hela landet. Fler myndigheter lokaliserade utanför storstäderna och de större städerna skulle till exempel kunna sänka kostnaderna för förvalt- ningen på eftersom hyror och andra kostnader är lägre utanför de största städerna. I de mindre städerna är personalrörlig- heten mindre och inom vissa kompetensområden är mindre städer ofta konkurrenskraftiga jämfört med överhettade storstadsområden. Möjligheterna för statliga myndigheter att vara närvarande i hela landet har dessutom aldrig varit bättre. Digitaliseringens möjlig- heter gör att det krävs allt mindre fysisk närvaro till regering och riksdag.