sou · H4B325 · 2016-10-18 00:00:00 — De internationella studierna är dock inte tillräckliga för att kunna följa svenska elevers kunskaps- utveckling och därigenom få mer kunskap om det svenska skolsystemet. Därför föreslår utredningen, som tidigare nämnts, att det ska införas ett nytt svenskt system för NKU. Syftet ska vara att ge information om kunskapsutvecklingen på nationell nivå . NKU ska bedrivas i form av en försöksverksamhet. Om förslaget inte kommer till stånd kommer möjligheten att följa och bedöma utvecklingen inte att förbättras. 15.1.4Vilka som berörs av förslagen och hur de berörs Utredningens förslag berör elever och lärare i , special- skolan, sameskolan, gymnasieskolan och vuxenutbild- ning på gymnasial nivå. De nationella proven är obligatoriska för lärarna att använda och för eleverna att genomföra. Det betyder att det är drygt 300 000 elever i som genomför proven . I gymnasieskolan genomförde eleverna knappt 366 000 nationella prov . Vidare berörs skolhuvudmän och skolor. Huvudmännen utgörs av kommuner, landsting, staten (i form av bl.a. Sameskolstyrelsen och Specialpedagogiska skolmyndigheten) och enskilda huvudmän. fanns det närmare 800 enskilda huvudmän för när- mare 1 250 grundskolor (inklusive förskoleklasser) och gymnasie- skolor. av dessa huvudmän drev en eller två sko- lor. De små huvudmännen var klart dominerande. Två tredjedelar av samtliga huvudmän drev endast en skola, medan ungefär tjugo procent var mellanstora huvudmän (som drev 2–7 skolor) och end- ast var stora huvudmän (som drev 8–48 skolor). Aktie- bolag var den dominerande associationsformen inom friskolesek- torn med av alla huvudmän . av alla huvudmän var stiftelser eller ideella föreningar och var ekonomiska föreningar. Andra asso- ciationsformer förekom också men i mycket liten utsträckning.1 1 Betänkandet Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82). 15.2Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag innebär såväl ökade som minskade kostnader för staten. De ekonomiska konsekvenserna beskrivs kortfattat här och mer detaljerat i senare avsnitt. Utredningen ska lämna förslag till finansiering av de lagda förslagen när de medför ökade kostnader. Flera av de förändringar utredningen föreslår innebär minskade obligatoriska åtaganden för kommunerna, framför allt på grund av att nationella prov som är obligatoriska föreslås bli frivilliga. Det är därför rimligt att minska statsbidraget till kommunsektorn (anslag 1:1 Kommunalekonomisk utjämning, utgiftsområde 25). Ut- redningen beräknar att bidraget till kommunsektorn kan minskas med till följd av förslaget om att de nationella proven i NO och SO i årskurs 9 blir frivilliga att genom- föra och förslaget om att det i gymnasieskolan bara ska vara obligatoriskt att genomföra nationella prov i den för eleven avslu- tande kursen. Vidare bedömer utredningen att den föreslagna digitaliseringen när den är genomförd kommer att medföra minskade kostnader för huvudmännen för bedömning av elevlösningar. Vi beräknar att bidraget till kommunsektorn till följd av detta bör minskas med . Dessutom beräknar vi att ett digitalt system för nationella prov innebär besparingar på . Sammantaget bedömer således utredningen att våra förslag medför en besparing om . De ökade kostnaderna för staten består främst av kostnader för digitalisering av de nationella proven och för NKU. Utredningen beräknar att ett digitalt provsystem kommer att kosta sammanlagt att införa –2021 och där- efter för drift och löpande utveckling Till dessa kostnader tillkommer för att planera och genomföra försöksverksamheten med datorbaserade prov, extern bedömning och medbedömning samt för statsbidrag 2018–2021. Utredningens förslag om en försöksverksamhet med NKU be- räknas kosta –2025. Kostnaderna för NKU varierar över åren vilket beskrivs närmare i avsnitt 15.5. 15.2.3Sammanställning över besparingar och ökade kostnader I tabellen nedan sammanfattas de ökade och minskade kostnader som följer av utredningens förslag. 2 Därutöver tillkommer för utvärdering . 3 Minskade kostnader till följd av minskat obligatoriskt åtagande beskrivs i avsnitt 15.3.3, besparingar till följd av digitalisering i avsnitt 15.4.4, kostnader för försöksverksamhet med datorbaserade prov, extern bedömning och medbedömning och digitalisering i avsnitt 15.4 samt kostnader för NKU i avsnitt 15.5. Som framgår av tabellen ovan innebär utredningens förslag bespa- ringar på . Om försöksverk- samheten med NKU kommer att förlängas eller permanentas blir besparingarna mindre. Kostnader för en eventuell permanent NKU beskrivs i avsnitt 15.5. Besparingarna infaller : för minskat obligatoriskt åtagande för kommun- sektorn och när effektiviseringar till följd av digitali- seringen beräknas uppkomma. Med utgångspunkt i ovanstående bedömer utredningen att de löpande (permanenta) kostnaderna för digitaliseringen av de nationella proven med marginal kan finansieras på genom besparingarna av utredningens förslag. På kort sikt behöver dock medel skjutas till för att bekosta de försöksverksamheter som utredningen föreslår och för fullskaleinförandet av datorbaserade nationella prov. Förutsättningarna för att beräkna kostnaderna för utredningens förslag varierar. När det gäller besparingarna som uppstår på grund av ett minskat obligatoriskt åtagande är modellen för att beräkna kostnader beprövad och underlag i form av tider för bedömning, elevantal och lärarlöner finns att tillgå. För införandet av dator- baserade prov och ett framtida digitalt system är kostnaderna i stället baserade på antaganden. Dessa kostnader kan i slutändan påverkas av framtida ställningstaganden om hur systemet ska utformas och vilken funktionalitet det ska ha. Därmed är dessa beräkningar behäftade med större osäkerhet. 15.3Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag om ett nytt kunskapsbedömningssystem, de nationella provens omfattning och kvalitetshöjande insatser 15.3.1Kostnader och intäkter för dagens provsystem Kostnader och intäkter för staten Av Statens skolverks årsredovisning4 framgår att verksamhets- kostnaderna5 för det nationella provsystemet uppgick till 2015. I denna kostnad ingår inte bara kostnaderna för de nationella proven utan även för bedömningsstöd och andra insatser kring bedömning och betygssättning. Kostnader för t.ex. utveck- ling och konstruktion av frivilliga bedömningsstöd, provkon- struktion, löner samt tryck och distribution, liksom egna overheadkostnader (OH-kostnader)6, ingår7. har det varit svårt att skilja på olika kostnader inom det nationella provsystemet utifrån hur redovisar dem. bedömer att den samlade OH-kostnaden var totalt 2014 men som framgår ovan avser kostnaden inte bara de nationella proven utan hela provsystemet. Av underlag från framgår att den beräknade personalkostnaden för de provansvariga på myndigheten var 2015. Denna kostnad ingår i OH-kostnaden och totalkostnaderna så som de beräknats ovan. har beräknat att kostnaden för obligato- riska nationella prov var . Kostnaderna för tryck och distribution av nationella prov var enligt uppgift från Skolver- ket 2014. prognosticerar dock lägre kostnader, , bl.a. till följd av nya avtal om tryck och distribution. Kostnaderna kan efter 2017 komma att förändras igen beroende på kommande upphandlingar. I kostna- derna för tryck och distribution ingår inte personal- 4Skolverket (2016). 5Med verksamhetskostnader menas alla kostnader som inte är transfereringar (statsbidrag), dvs. personalkostnader, lokalkostnader, avskrivningar och övriga kostnader. 6I OH-kostnader ingår verksamhetskostnader som redovisas som myndighets- gemensamma, t.ex. styr- och stödfunktioner, lokaler och it. 7Intervju med personer på och e-post från . kostnader för hanteringen. bedömer att två heltids- tjänster används för att hantera och följa upp tryck och distribut- ion. Dessa resurser bör, när digitaliseringen är införd, kunna användas för löpande hantering av det digitala provsystemet. Statens kostnader för tryck och distribution täcks av huvud- männen och belastar därmed inte anslag. Utredningens förslag om att övergå till digitala prov skulle minska intäkterna för staten . De minskade intäkterna behöver dock inte täckas med ökade anslagsmedel eftersom även de kostnader som intäk- terna täcker upphör. Förändringar i kostnader och intäkter till följd av ökad eller minskad försäljning av prov kommer därmed inte att analyseras närmare av utredningen. Utredningen bedömer att de medel som används av Skol- verket för att ta fram nationella prov och bedömningsstöd kommer att räcka för att ta fram även de framtida digitala nationella proven och de bedömningsstöd som utredningen föreslår. Under en över- gångsperiod när digitalisering och nya provuppgifter ska införas kommer dock kostnaderna att vara högre. Huvudmännens kostnader för de nationella proven består av genom- förandekostnader i form av arbetstid för de lärare som genomför proven, bedömer elevlösningar och rapporterar resultaten (varav det senaste kan göras av lärare eller annan personal). Därutöver tillkommer kostnader för att köpa proven från eller för att själva kopiera materialet (alla skolenheter får en uppsättning av lärar- och elevmaterial kostnadsfritt). Att köpa prov från kostar per elevmaterial och per lärarmaterial. uppgick intäkter för försäljning av nation- ella prov till 54,8 miljoner kronor8 vilket är en kostnad för huvud- männen som de kommer att slippa när proven kan genomföras och distribueras digitalt. 8 Intervju med personer på . 15.3.2Skolverket behöver utökat förvaltningsanslag för arbetet med ramverk och för att informera om och utbilda i det nya kunskapsbedömningssystemet För arbetet med ett nytt system för kunskapsbedömning anser utredningen att förvaltningsanslag behöver förstärkas. behöver bl.a. ta fram ramverk för nationella prov re- spektive nationella bedömningsstöd samt informera om och utbilda i det nya systemet. Utredningen föreslår att bör ansvara för att ett gemen- samt ramverk utarbetas för utvecklingen av de nationella proven. När ett gemensamt ramverk finns på plats bör de universitet och högskolor som utvecklar nationella prov få i uppdrag att utarbeta ämnesspecifika ramverk för de olika provämnena. Kostnaden för att ta fram övergripande ramverk för nationella prov beräknas av till och därefter samma belopp för att uppdatera ram- verket. För de ämnesspecifika ramverken beräknar kost- naden till (3 ämnen à ) och därefter (3 ämnen à ). Utredningen delar bedömning och föreslår att myndigheten ska tillföras medel enligt ovan. Utredningen föreslår ett nytt system för kunskapsbedömning i tre delar. För att det nya systemet ska få avsedd effekt föreslår vi att ska få ett samlat uppdrag om utvecklingen av de nation- ella proven, bedömningsstöden och kunskapsutvärderingen. I upp- draget ska det bl.a. ingå att informera om och utbilda i det nya kun- skapsbedömningssystemet och dess olika delar. Dessa insatser bör pågå . Utbildningsinsatserna kan exempelvis bedrivas av ett eller flera lärosäten. har, utifrån gjorda erfarenheter, beräknat ungefärliga kostnader för att informera om och utbilda i det nya kunskapsbedöm- Kostnaden beräknas till (2018) och därefter (2019–2023). I kostnaderna ingår en huvudmannakonferens, dialog- möten med rektorer och nyckelpersoner som följs upp vid två till- fällen, webbkurser, webbinarier och filmer. Utredningen bedömer att en långsiktig och omfattande implementering är nödvändig om våra förslag ska få avsedd effekt. Därför föreslår vi att tillförs medel enligt ovan. 15.3.3Färre nationella prov innebär minskade kostnader för kommunsektorn När staten genom reglering inför nya obligatoriska åtaganden för kommunerna ska dessa kompenseras genom den s.k. finansierings- principen. Vid de tillfällen obligatoriska prov införts har kommu- nerna ersatts (de fristående skolorna får sedan del av medlen via bidraget från kommunen). Kostnaden för ersättningen för införan- det av nationella prov har beräknats genom att skatta tidsåtgången för bedömning och i vissa fall rapportering av provresultat per elev och prov, multiplicera den med lönekostnad (inklusive sociala av- gifter) för läraren och med antalet elever som beräknas genomföra provet9. Själva tiden för genomförandet av proven har huvudmän- nen inte kompenserats för. Denna modell används även, med någon smärre justering, i denna utredning. Kommunsektorn tillfördes exempelvis när ämnesprov infördes i årskurs 3 och de tidigare frivilliga proven i årskurs 5 er- sattes med obligatoriska prov i årskurs 6. Vidare tillfördes kommu- nerna för införandet av obli- gatoriska prov i NO och SO i årskurs 6 och 9. Nationella prov är obligatoriska i matematik, engelska och svenska/svenska som andraspråk inom vuxenutbildning på gymnasial nivå. Kommunsektorn tillfördes därför (halvårseffekt om ). Omvänt gäller att när kommunerna fråntas åtaganden så kan staten minska anslaget till kommunerna. Proven i NO och SO i årskurs 6 blev genom beslut frivilliga, och av budget- 9 Underlag från . propositionen framgår att bidraget till kommunsektorn därför kommer att minskas med . Av de 40 miljoner som tillfördes återstår därmed 14 miljoner kronor10. Utredningens förslag om att de nationella proven i NO- och SO-ämnen i årskurs 9 inte längre ska vara obli- gatoriska innebär därmed att utredningen föreslår att anslaget till kommunsektorn minskas med resterande årli- gen . Utredningen föreslår att det bara ska vara obligato- riskt för eleverna i gymnasieskolan att genomföra nationella prov i den högsta avslutande kursen i studievägen. Det betyder i korthet att elever på högskoleförberedande program inte måste göra proven i den inledande kursen, vilket de gör . Elever på yrkesprogram- men kommer däremot i de allra flesta fallen att göra proven i den inledande kursen, eftersom den oftast också utgör avslutande kurs. Sammantaget betyder det att de cirka 64 000 elever per årskurs på de högskoleförberedande programmen inte längre omfattas av obligatoriet på de inledande kurserna, dvs. engelska 5, matematik 1 och svenska/svenska som andraspråk 1. Det betyder ett minskat åtagande för huvudmännen vilket motsvarar kostnader om . Kostnaden har beräknats genom att utgå från bedömningstiderna per elev och prov (i svenska 1 och engelska 5 och i matematik 1), genom- snittlig lön för lärare i gymnasieskolan (inklusive sociala avgifter) och antalet elever på de högskoleförberedande programmen. Detta bör regleras genom en minskning av anslaget till kommunsektorn med samma belopp fr.o.m. när obligatoriet upphör (2018, enligt våra förslag). Vidare föreslår utredningen att vissa nationella prov ska göras om till obligatoriska eller frivilliga nationella bedömningsstöd. Det vi menar med dessa bedömningsstöd är material som till omfatt- ning och karaktär påminner mycket om nationella prov. Likheter är bl.a. att dessa bedömningsstöd ska bestå av utprövade uppgifter och anvisningar för bedömning. Skillnader kan vara att tidpunkten för genomförandet är mer flexibel än för ett nationellt prov och att resultat inte samlas in för frivilliga bedömningsstöd. 10 Budgetpropositionerna (prop. 2008/09:1), 2013 (prop. 2012/13:1) och 2016 (prop. 2015/16:1). att det i princip inte är billigare att ta fram ett nationellt be- dömningsstöd än att ta fram ett nationellt prov. Om ett nationellt prov ersätts av ett obligatoriskt bedömningsstöd bedömer utred- ningen dessutom att det inte minskar huvudmännens kostnader för det obligatoriska åtagandet. I dessa fall ska inte heller bidraget till kommunsektorn minskas. 15.3.4Muntliga delprov som blir frivilliga medför inte sådana minskade kostnader att anslaget till kommunsektorn ska minskas Utredningen föreslår att de muntliga delproven i matematik ska ersättas av frivilliga nationella bedömningsstöd. Muntliga delprov i matematik har funnits i och i gymnasieskolan. Om det ska ingå muntliga delprov i nationella prov och hur de i så fall ska vara utformade har varit en fråga för att ta ställning till. Ersättningen till kommunerna har inte varit så detaljerad att ändringar gällande delprov har varit föremål för reglering enligt den kommunala finansieringsprin- cipen. Utredningen bedömer att det är rimligt att inte heller i detta fall göra någon reglering av bidraget till kommunsektorn. Det är dessutom inte billigare att konstruera och ta fram ett frivilligt be- dömningsstöd för det muntliga innehållet i matematik så inte heller där uppstår någon besparing. 15.4Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag om en stegvis digitalisering av nationella prov I detta avsnitt beskriver utredningen kostnader av förslagen om en stegvis digitalisering av nationella prov. Vi föreslår en samman- hållen försöksverksamhet med datorbaserade prov, extern bedöm- ning och medbedömning som ska pågå 2018–2021. ska planera och genomföra försöket. Det innebär bl.a. att myndigheten ska vidta nödvändiga förberedelser när det gäller exempelvis tek- niska lösningar, säkerhet, utveckling av nya provuppgifter, bedöm- ning av proven och rapportering av provresultat. Dessutom ska utse skolenheter som ska delta i försöksverksamheten. Den externa bedömningen och medbedömningen av proven ska företrädesvis organiseras mellan olika huvudmän, men den kan också organiseras mellan olika skolenheter, antingen med huvud- männens egna lärare eller med externa bedömare som anlitas sär- skilt för att bedöma elevlösningarna av proven. Försöksverksam- heten beskrivs närmare i avsnitt 11. 15.4.1Ökat anslag till för att utforma, bedriva och utvärdera försöksverksamheten Utredningen föreslår att ska få i uppdrag att leda och utforma försöksverksamheten med datorbaserade nationella prov, extern bedömning och medbedömning. När det gäller utvärde- ringen föreslår vi att eller någon annan aktör ska genom- föra den. Nedan redogör vi för vilka resurser som vi har bedömt att behöver för detta uppdrag. , organisera och utvärdera försöksverksamheten Uppdraget att leda och organisera försöksverksamheten – vilket innefattar planering, att göra urval av skolor och att administrera statsbidraget – medför att behöver utökade resurser. Utredningen bedömer att dessa uppgifter innebär att behöver utöka sin bemanning med cirka tre årsarbetare 2017–2022 vilket motsvarar en kostnad på , totalt för hela perioden. För utvärderingen av för- söksverksamheten bör , eller någon annan aktör beroende på hur regeringen beslutar, tillföras 2017–2022, totalt . Vi bedömer att medel behövs för hela så att utvärderingen kan förberedas innan försöket startar och utvärderas både löpande och efter att försöket har avslutats. Utveckla såväl pappersprov som digitala prov Genomförandet av försöksverksamheten ska ske i olika former – dels som förstudier, användartester och utprövningar, dels som ett successivt införande av nya digitala prov. ska besluta om när och i vilken omfattning respektive form ska användas i försöks- verksamheten. En del i planeringen inför försöket handlar om att utveckla nya digitala provuppgifter som kan användas i försöket och när proven ska genomföras digitalt . Samti- digt som försöksverksamheten pågår kommer det att behöva ut- vecklas nationella prov som genomförs med papper och penna . kommer alltså att ar- beta parallellt med att ta fram prov i två format. Kostnaderna för pappersproven bör inte förändras nämnvärt. Till följd av utveck- lingen av digitala prov kommer kostnaden per prov att öka . Utredningen har inte i detalj beräknat dessa kostnader men vi anser att det är viktigt att säkerställa att resurser finns för att utveckla de nya proven. kostar det cirka 2– att utveckla ett nationellt prov. Utredningen bedömer att kan tillkomma för att ut- veckla prov som kan genomföras digitalt. Vi beräknar därför en kostnad om per de 18 obligatoriska prov och/eller bedömningsstöd i svenska, matematik och engelska som ska ge- nomföras 2022. Totalt bör således tillföras 2019–2021, fördelat med . 15.4.2Kostnader för att införa en teknisk lösning för digitala nationella prov För att kunna tillhandahålla och genomföra datorbaserade prov behövs en eller flera tekniska lösningar. Att beräkna kostnader för en teknisk lösning för digitala na- prov är komplext. Utredningens förslag att genomföra digitalisering ligger på en övergripande nivå. Många beslut och väg- val som påverkar kostnaderna såsom upphandling och funktion- alitet hos systemet kommer att fattas längre fram i tiden. Utred- ningen måste dock lämna en skattning av de ekonomiska konse- kvenserna av våra förslag. Vi gör denna skattning genom att för- söka sammanväga uppgifter från andra länder, de tidigare digitala proven inom vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) och underlag från . I genomförs nationella prov digitalt i ett system som består av två delar, Provadministrationssystemet (PAS) och Provgenom- förandesystemet (PGS). PAS och PGS används till att administrera och genomföra centrala examensprov, nationella prov och kart- läggningsprov. Utredningen har efterfrågat uppgifter om kostnader för att införa digitala prov i och vilka kostnader man räknar med för utveckling, drift och underhåll av systemen11. Av under- laget från Utdanningsdirektoratet som utredningen tagit del av framgår att –2010 kostade utveckling, drift och förvalt- ning av PAS och PGS . Kostnaden var lägre i början av perioden vilket framgår av tabellen nedan. 11 E-post till Utdanningsdirektoratet. –2016 utvecklas PAS 2 som ska ersätta PAS. Kostnaderna för att utveckla PAS 2 beräknas till vilka fördelas enligt nedan. * Medel avsatta var för lågt beräknade enligt underlag från Utdanningsdirektoratet. Sammanlagda utvecklingskostnader för PAS, PGS (inklusive kom- mande planerad utveckling –2018) och PAS 2 beräknas där- med bli –2018. Löpande förvaltningskostnader för PAS/PAS 2 och PGS beräknas till . Om de norska erfarenheterna ska överföras till svenska förhål- landen är en viktig skillnad, enligt , att man i (och ) redan före digitaliseringen hade nationella register med personnummer över alla lärare och elever i verksamheterna, vilka kunde användas för att registrera användare. Motsvarande register saknas i vilket gör att användarhanteringen blir mer resurs- krävande här. Smarter Balanced Assesment Program är ett system för bedömning som utvecklats i –2014 av konsortiet () som består av ett antal deltagande delstater. Systemet utgår från delstatsövergripande standarder (Common ). Det användes första gången /15. SBAC mäter elevers kunskaper i engelska och matematik i för- hållande till standarder i sju årskurser (som motsvarar den svenska och en årskurs i gymnasieskolan). SBAC kunskaper som problemlösning och kritiskt tänkande. Syf- tet är att pröva i vilken utsträckning eleverna är redo för college eller yrkesliv (college and career ready). I SBAC ingår ett summativt prov i slutet av årskursen. Därut- över finns frivilliga diagnostiska mätningar som kan användas på lokal nivå vid valfritt tillfälle. Det ingår också formativa bedöm- ningsmaterial (formative assessment practices). tilldelades SBAC för att utveckla systemet vilka använts enligt tabellen nedan12. It-kost- naderna som är de mest relevanta för svenska förhållanden var sammanlagt . Som framgår av tabellen var det mycket kostsamt att ta fram, pröva ut och utvärdera uppgifterna som ingår i systemet. Antalet items är mycket stort, cirka 43 000 (item i det här sammanhanget kan vara en liten del av en större uppgift). Dessa stora kostnader för konstruktion av items följer inte av det digitala genomförandet i sig utan handlar snarare om det stora antalet mätningar och de olika typerna av material i systemet. 12 En rad mindre poster har exkluderats så posterna summerar inte till . Införandet av systemet finansierades med bidrag från amerikanska staten på central nivå. när systemet är utvecklat skjuter staten inte till ytterligare medel. och administration finansieras genom att SBAC tar ut avgifter av de som använder systemet16. Efterkalkyl av de digitala sfi-proven har gjort en efterkalkyl av kostnaderna för de digitala sfi-prov som genomfördes –2012.