sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — 25Utbildning: , Hälso- och sjukvård: 1,7–, Socialt om- sorgsboende: 1,2–1,och Öppna sociala insatser: 800–. Ger totalt cirka: 4,5–. Störst antal företag med övervinster finns inom hälso- och sjukvårdsområdet. Det är också inom detta område som de största övervinsterna sett till belopp gjordes 2014. Det beror troligen del- vis på att det är vanligare inom detta område att ägaren också är verksam i företaget och att lön, i vissa fall, tas ut i form av vinst- utdelning. Se mer om detta i avsnitt 23.1.2 under Konsekvenser för ägarledda förtag samt i avsnitt 5.4.1. Inom Socialt omsorgsboende är övervinsterna mer jämnt förde- lade mellan företagen än den är på andra välfärdsområden. Medianen för övervinst ligger med ett fåtal undantag runt 1–1,5 miljoner kro- nor. På detta område bedöms det vara övervägande del offentlig finansiering. För övriga områden (utbildning, hälso-sjukvård och öppna sociala insatser) är det framför allt ett mindre antal företag som framstår som mycket lönsamma jämfört med övriga företag. Inom utbild- ningsområdet och öppna sociala insatser är övervinsterna sett till belopp lägre, men det är fortfarande ett antal företag som gör stora övervinster. Beloppsmässigt stod knappt 5 000 företag med en omsättning för i övervinst, vilket motsvarade av övervinsterna i välfärdssek- torn 2014.26 Knappt 200 företag med en omsättning över 50 miljo- ner kronor stod för drygt 2,2 miljarder av övervinsterna, vilket motsvarade av övervinsterna i välfärdssek- torn. Konsekvenser för konkurrensförutsättningar mellan företag och sektor Kostnadsökningar till följd av administration och tillstånd och till- syn kommer endast att beröra privata aktörer på välfärdsmark- naden och inte välfärd som utförs i offentlig regi. Således kan det påverka de privata aktörernas förutsättningar att konkurrera på lika villkor med den offentligt drivna verksamheten. Utredningen be- dömer dock att effekterna blir begränsade eftersom de admini- 26 Nedbrytning på storleksnivå är inte justerat för övervinster i företag med stor del privat finansiering (se ovan). Det bedöms framförallt vara övervinster i mindre företag (företag med en omsättning ) som överskattas. strativa kostnaderna för företag och organisationer bedöms bli relativt små, se mer om detta ovan. Det är troligt att kostnaderna för administration och tillstånd i någon mån kan överföras till finansiärerna, dvs. kommun, stat och landsting. Hur stor andel som kan överföras beror bl.a. på hur marknaden ser ut. Mot bakgrund av att en stor andel av företagen som bedriver välfärdstjänster gör övervinster gör dock utredningen bedömningen att huvuddelen av dessa kostnader inte kommer att överföras till finansiärerna. I stället bedöms övervinsterna, och därmed de medel som ska återföras till verksamheten, minska något. När det gäller frågan om konkurrensförutsättningar mellan pri- vata aktörer och offentliga verksamheter måste det beaktas att de privata aktörerna har en fördel gentemot kommuner och landsting genom att ha bättre möjligheter att välja under vilka förutsättningar de vill erbjuda sina tjänster, något de offentliga aktörerna inte kan göra i samma utsträckning. Kommuner och landsting har alltid ett yttersta ansvar att säkerställa att en välfärdstjänst utförs, t.ex. när en privat aktör väljer att avveckla sin verksamhet. Konsekvenser för den verksamhet som drivs av företag och organisationer En farhåga som lyfts är att en vinstbegränsning kan medföra att de företag och organisationer som bedriver välfärdsverksamhet i enskild regi förlorar intresset av detta och därför kan upphöra att bedriva sådan verksamhet. För att bedöma relevansen i denna far- håga måste man dels bedöma vilka motiv som de som bedriver väl- färdsverksamhet har, dels analysera vad som händer om de som dri- ver eller äger välfärdsverksamhet väljer att inte göra det fortsätt- ningsvis. När det gäller frågan om företag och organisationers drivkrafter bedömer utredningen att flertalet av de som väljer att starta en fristående verksamhet inom välfärdssektorn inte gör det främst i syfte att göra stora vinster. Det är ofta andra motiv som ligger bakom att exempelvis ett lärarkollektiv eller vårdpersonal bestäm- mer sig för att starta en fristående verksamhet. I avsnitt 9 redogör utredningen för där de studerat vilka driv- krafter som lett fram till att personer startat aktiebolag inom vård- området. Där framkom att de som startat egen verksamhet ville få större möjligheter att påverka hur verksamheten bedrivs och där- med också kunna ge bättre vård och service. De eventuella eko- nomiska fördelar som skulle kunna bli en effekt av att man bedriver privat verksamhet nämns inte alls av de personer som Tillväxt- verket intervjuat. Det finns dock sannolikt en grupp av ägare och företag vars främsta motiv för att bedriva eller äga välfärdsverksamhet är att göra vinst. har troligen attraherat investerare just till följd av förväntade framtida vinstmöjligheter. En konsekvens av förslaget blir troligen att denna typ av företag och ägare inte kom- mer att vilja bedriva välfärdsverksamhet eller sälja sina ägarandelar i företag som bedriver sådan verksamhet. En konsekvens av förslaget är också att incitamenten att köpa upp verksamheter inom välfärdsektorn sannolikt minskar eftersom möjligheten att göra övervinster på dessa investeringar försvinner. Ägare som främst betraktar välfärdsverksamheterna som ett investe- ringsobjekt bland andra kan komma att söka sig till andra marknader där möjligheterna till vinster som överstiger den ersättning som utredningens förslag medger är större. Det skulle i så fall kunna innebära att incitamenten för företag och koncerner att växa genom uppköp kommer att minska. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att huvuddelen av de företag som bedriver välfärdsverksamhet kommer att vara intres- serad av att göra det även om en reglering genomförs men att det finns en mindre grupp av företagare och ägare som inte kommer att vara det. Denna bedömning bygger även på att en enskild som väljer att bedriva en fristående verksamhet ska kunna få en ersättning från rörelsens verksamhet som täcker lånekostnader och ger en rimlig ersättning för det egna kapital som investeras i verksamheten. En fråga som dock kan ställas är vad som händer med de verk- samheter som drivs av företag som väljer att inte driva väl- färdsverksamhet eller har ägare som säljer sina andelar i sådana företag. Utredningens bedömning är att det inte är troligt att väl fungerande verksamheter med en stabil brukargrupp kommer att avvecklas till följd av utredningens förslag. Däremot kan det tänkas att det sker ägarbyten. I detta sammanhang kan nämnas vad som hände med de skolor som drevs av JB Education efter företagets konkurs 2013. Vid konkursutbrottet drev koncernen 36 skolor. Enligt konkursförvaltaren övergick ägandet för 24 av skolorna, som stod för av eleverna, till nya huvudmän.27 Den bedömning som utredningen gör utgår endast från det förslag som utredningen lämnar. Det kan ske andra förändringar inom området som påverkar förutsättningarna på välfärdsmarkna- den. Ändrade ersättningar, nya tillståndskrav, ändrade skatteregler, ökade krav som kommun och landsting ställer i upphandling eller förändringar på marknaden till följd av demografi är några av de faktorer som bidrar till företagens och organisationernas förmåga och vilja att fortsatt driva offentligt finansierad välfärdsverksamhet. Vilka konsekvenserna blir för brukarna beror dels på hur förslaget påverkar valfriheten och mångfalden, dels på hur det påverkar kvali- teten och effektiviteten i välfärdsverksamheterna. Frågan om hur förslaget påverkar kvaliteten och effektiviteten i välfärdstjänsterna återkommer utredningen till i avsnitt 23.1.4. Vad gäller förslagets påverkan på valfriheten att välja mellan olika utförare beror detta på hur de företag och idéburna organisa- tioner som är verksamma inom välfärdsektorn väljer att agera vid införandet av ett tillstånd för att ta emot offentlig finansiering. Som utvecklades tidigare bedömer utredningen att huvuddelen av de företag och organisationer som är verksamma inom välfärds- sektorn troligen kommer att vilja vara det även efter att de bestämmelser som utredningen föreslår införts. Även om enskilda ägare kan komma att vilja dra sig ur och sälja sin verksamhet behöver det inte innebära att den verksamhet som bedrivs upphör. Det kan dock inte uteslutas att ett antal verksamheter helt avveck- las och att vissa enskilda huvudmän och privata utförare försvinner vilket kan drabba brukare, barn och elever. Utredningen vill därför betona att det är viktigt att kommunerna har beredskap för att möta de behov som eventuellt uppstår i samband med att enskilda huvudmän och privata utförare lämnar marknaden. Utredningen bedömer därmed att valfriheten på inte kommer att påverkas negativt i någon större utsträckning Som 27 Se webbplats: , sammanfattning av konkurs. utredningen utvecklade i avsnitt 9 kan det konstateras att många länder, exempelvis har en omfattande privat skolsektor, trots ett mer långtgående vinstförbud. När det gäller förslagets påverkan på mångfalden är det svårare att bedöma vilka konsekvenser förslaget får. Ett syfte med förslaget är dock att motverka den utveckling mot allt större företag och koncerner som skett inom välfärden. En utveckling som riskerar att leda till minskad mångfald. Utredningen bedömer att förslaget har övergripande samhällseko- nomiska konsekvenser som delvis är skilda från konsekvenserna för företag, idéburna organisationer, brukare m.m. Det handlar dels om hur förslaget påverkar förtroendet för välfärden och den gemen- samma finansieringen av välfärden, dels om hur förslaget påverkar effektiviteten och kvaliteten inom välfärden. Att med säkerhet bedöma storleken på dessa effekter är inte möjligt bl.a. för att, som visas i avsnitt 7, det är svårt att mäta och bedöma effektivitet och kvalitet inom välfärdssektorerna. Utredningen resonerar därför kring olika tänkbara effekter och bedömer hur rimliga dessa är. Ett viktigt syfte med förslaget, förutom att säkerställa att medel går till de verksamheter för vilka de avsatts, är att stärka allmän- hetens tilltro till den skattefinansierade välfärden. Utredningens bedömning är att förslaget kommer att påverka välfärdsverksam- heternas legitimitet och allmänhetens tillit för dessa verksamheter positivt. Det finns ett viktigt signalvärde med att införa en vinst- begränsning och det bör leda till att företag som bedriver verk- samhet enbart i syfte att få tillgång till offentlig finansiering sanno- likt inte kommer vara intresserade av att fortsätta bedriva välfärds- verksamhet. Utredningen bedömer därför att en reglering kommer ha stor betydelse för allmänhetens tilltro och i förlängningen för- troendet för den solidariska finansieringen av välfärden. Som beskrevs i avsnitt 9 är ett annat syfte med regleringen att åstadkomma bättre förutsättningar för ökad effektivitet och kvali- tet i välfärden. Ett skäl för att anta att regleringen får denna effekt är att en större del av de resurser som samhället lägger på välfärds- verksamheten kommer att gå till verksamheten, vilket ger förut- sättningar för kvalitetshöjande insatser. Vilka effekterna blir beror dock på hur eventuella överskott i rörelsen kommer att användas. Om företagen lägger mer resurser på det som utgör stora kostnader kan det antas att lönekostnaderna kommer att öka vilket ger förutsättningar för fler anställda och möjligheter att attrahera och behålla mer kompetent personal. Allt detta bör ge förutsättningar för fler anställda i välfärden och potentiellt minskat behov för anhöriga att gå ned för att kompensera för t.ex. låg bemanning. Förutsatt att verksamheten prioriterar kvalitetshöjande insatser kan det ge positiva effekter, men det kan också leda till kostnader som inte ger ökad kvalitet. Utredningen bedömer dock denna risk som begränsad. Det finns uppföljning av kvalitet i tillsyn av verksamheterna samt kvalitetskrav som bör motivera verksam- heten att prioritera åtgärder som leder till ökad kvalitet. Förbudet mot värdeöverföringar innebär också att resurser inte kan läggas på sådant som inte kan anses tillhöra verksamheten. Genom att begränsa företagens möjligheter att göra övervinster kan företagens finansiella incitament att effektivisera sin verksam- het komma att minska. Denna effekt torde dock skilja sig åt mellan olika företag. De företag som har en låg lönsamhet kommer fort- farande ha finansiella incitament att effektivisera sin verksamhet för att öka sin lönsamhet. De som har en hög lönsamhet, i nivå med eller högre än gränsen för hur högt rörelseresultatet får vara, kom- mer inte ha sådana incitament. Enligt utredningens beräkningar har cirka en fjärdedel av aktiebolagen vinster som understiger en mark- nadsmässig ersättning. Som utredningen har beskrivit i avsnitt 8 finns både fördelar och nackdelar med aktörer som drivs av vinstsyfte. En fördel kan vara att sådana aktörer bättre eller snabbare tar tillvara möjligheter till ekonomiska effektiviseringar. I detta sammanhang kan dock kon- stateras att de effektivitetsmätningar som gjorts av de senaste år- tiondenas utveckling, med allt fler vinstsyftande utförare inom väl- färden, inte visat på några entydiga effekter. På de kvasimarknader som präglar välfärden finns också risker med att aktörer drivs primärt av vinstintresset. Som redovisats i avsnitt 9 handlar det bl.a. om risker att aktörer i syfte att hålla nere kostnaderna inte prio- riterar sådan kvalitet som inte följs upp, eller utformar verksam- heten för att dra till sig lågkostnadsgrupper vilket i sin tur kan bidra till segregering. Utredningen bedömer därför att en begränsning av företagens finansiella incitament kommer att ge bättre förutsättningar för att verksamheten i större utsträckning bedrivs i linje med de mål och värden som uttrycks i lagstiftningen. Incitamenten för företagen att endast fokusera på sådan kvalitet som följs upp och mäts minskar. Detta kan ha positiva effekter på den samhällsekonomiska effek- tiveten genom att företagen i större utsträckning gör rätt saker. En begränsning av företagens finansiella incitament kan även påverka samhällets kostnader för välfärdsverksamheterna. Som be- skrivits i avsnitt 7 finns indikationer på att valfrihetssystem och den ökande andelen privata utförare kan ha bidragit till ökade totala kostnader inom assistansen och inom delar av äldreomsorgen. De finansiella incitamenten hos vinstsyftande aktörer kan bidra till att sätta press på den offentliga finansiären att öka utbudet och kon- sumtionen när så inte är motiverat och därmed öka de offentliga utgifterna. Detta kan ha negativ påverkan på den samhällsekono- miska effektiviteten dvs. att samhällets resurser används på rätt sätt och går till rätt ändamål. En begränsning av vinstmöjligheterna inne- bär minskade incitament för företagen att förmå det offentliga att öka konsumtionen och utbudet av välfärdstjänster som inte är moti- verade utifrån behov och därmed kan den samhällsekonomiska effektiviteten förbättras. Sammantaget finns sannolikt både positiva och negativa effekter av hur utredningens förslag påverkar kvaliteten och effektiviteten i välfärdsverksamheterna och den samhällsekonomiska effektiviteten i stort. Utredningen bedömer dock att de positiva effekterna över- väger. Den föreslagna regleringen kan förväntas påverka skatteinkomsterna för staten, då främst inkomster från bolagsskatt och i viss mån inkomster från kapitalskatt. har tagit fram uppgifter för beräknad bolagsskatt för välfärdssektorn utifrån deklarationsupp- gifter se tabell 23.14. Bolagsskattesatsen var fram till sänktes skattesatsen till 22 pro- cent. Den nya bolagsskattesatsen trädde i kraft successivt för företag med brutna räkenskapsår vilket innebär att sådana företag vars räkenskapsår började innan , hade en bolagsskatt om under delar av året. Bolagsskatten för aktiebolag med räkenskapsår som börjar eller senare har en bolagsskatt om . Beräknad skatt utgår från skattemässigt redovisat resultat. I underlaget har inte privatfinansierade välfärds- tjänster räknats bort, vilket innebär att den beräknade skatten tro- ligen är något lägre för de delar som är offentligt finansierade. har dock inte kunnat urskilja de olika delarna och inte heller utredningen har kunnat få fram siffror för enbart de offentligt finansierade delarna av företagen. En sådan beräkning försvåras delvis av att det kan vara svårt att få fram vilka inkomster skatten är hänförlig till då det förekommer koncerninterna transaktioner som kan flytta skattemässigt resultat mellan olika verksamhetsdelar. Trots att bolagsskatten sänkts har den totala beräk- nade skatten för välfärdssektorn ökat , vilket dels kan bero på ökad omsättning, dels på att möjligheterna att skatte- planera genom s.k. interna räntesnurror minskat . Den föreslagna regleringen kommer, beroende på hur aktörerna inom området väljer att agera, troligen leda till att rörelseresultatet och därmed även det skattemässiga resultatet minskar i bolagen. Hur mycket det minskar är svårt att uppskatta då det beror på om åter- investering i verksamheten kommer ske till skattemässigt avdrags- gilla eller ej avdragsgilla poster, samt om, och i så fall vilka strategier företagen har för att planera storleken på bolagsskatten. rapport28 har framför allt större koncerner en högre grad av skatteplanering och har betalat ingen eller mycket låg skatt, medan små- och medelstora bolag betalat mer i skatt. De stora bolagen och de 19 koncerner som särskilt granskat i sin rapport stod för av omsättningen men bara för 22 pro- cent av den beräknade bolagsskatten. Det beror troligen på att de i större utsträckning utjämnar resultatet inom koncernen genom koncernbidrag, samt i större utsträckning haft interna eller externa räntesnurror (se avsnitt 5.4.1). har det för små ägarledda företag enligt bedömning funnits skatteplanering som medfört en högre kapitalbeskattning och en lägre beskattning i inkomstslaget tjänst. Då utredningens förslag medger en rimlig ersättning för det operativa kapitalet kommer dock inte rörelseresultatet, eller det skattemässiga resultatet, försvinna helt. I vissa fall kommer tillåtet högsta rörelseresultat vara högre eller motsvara dagens nivå (se tidi- gare i konsekvensbedömningen om effekter för företag av regle- ringen). Enligt de beräkningar utredningen låtit göra uppgår media- nen för övervinster till . Givet att ingen förändring sker av övriga kostnader i bolaget skulle det ge en minskad skatt om . Eftersom en del av företagen inte gör övervinster alla år och regleringen tillåter att sådana år av sämre lönsamhet kan få räknas av mot övervinster, skulle effekten troligen bli lägre än detta. I den beräkning som utredningen gjort ingår dessutom vissa företag som troligen inte skulle beröras av regleringen. I analysen ovan (se avsnitt 23.1.2 Beräknade övervinster som ska återföras till verk- samheten) framgår att de större övervinsterna sett till belopp upp- stått i företag med omsättning . När övervinster i större bolag återförs i verksamheten är det, mot bakgrund av vad som beskrivs ovan om skattekostnader för större välfärdsföretag, inte självklart att det påverkar statens skatteinkom- ster i särskilt stor utsträckning. För de företag vars vinster påverkas av regleringen kan även utdelningarna till ägarna bli mindre och därmed även den kapital- skatt som betalas på utdelningarna. De största flödena kommer troligen komma från fåmansaktiebolag som träffas av de s.k. 3:12- 28 , Skatteplanering i företag inom välfärdssektorn – del två, 2015 s. 8. För dessa bolag är det troligt att högre löner kommer tas ut när möjligheten att ta ut vinster minskar. Således kan det antas att källskatt och sociala avgifter ökar. Då det krävs en relativt hög grundlön för att kunna använda 3:12-reglernas mer förmånliga be- skattningsregler bör en stor del av dessa löner även omfattas av statlig inkomstskatt. För övrigt är det svårt att bedöma hur utdel- ning från bolagen påverkas, då vinsterna i bolagen kan flyttas från välfärdsföretagen utan att det genererar skatt på inkomst av kapital, t.ex. genom koncernbidrag och internprissättning. som statens inkomster från bolagsskatt kan förväntas minska något kan regleringen medföra att andra skatteinkomster ökar. Givet att företagens rörelsekostnader ökar vid krav på åter- föring av medel till verksamheten och givet att rörelsekostnaderna motsvarar dagens kostnadsstruktur är det rimligt att anta att lönekostnaderna kommer öka. Enligt den undersökning utredningen låtit SCB göra av utförarföretag (se mer om undersökningen i avsnitt 5.2) uppgick löner och personalkostnader i utförarföretag till 2013 vilket motsvarade av rörelsekostnaderna. Med ökade lönekostnader bör det också följa ökade inkomster från källskatt och sociala avgifter. Källskatter ger upp till brytpunkten för statlig inkomstskatt inkomster för kom- munsektorn, medan skatter som ligger över brytpunkten också går till staten. Även sociala avgifter medför inkomster för staten. Hur fördelningen mellan stat och kommun kommer se ut beror på i vilken utsträckning de ökade lönekostnaderna, som utredningen bedömer blir en konsekvens av förslaget, kommer fördelas till per- sonal med lön över brytpunkten, samt om ny personal som anställs har lön över brytpunkten. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att effekten av reg- leringen inte bör bli minskade skatteinkomster för staten och sannolikt ökade inkomster för kommunsektorn. Det bör dock poängteras att det är mycket svårt att göra en mer detaljerad kon- sekvensbeskrivning då den i mycket beror på hur företag som är verksamma inom sektorn kommer agera och hur återinvestering i verksamheten kommer ske. 29 Se t.ex. , Skatteplanering i företag inom välfärdssektorn – del två, 2015 s. 18. Kostnader för tillsyn och tillstånd Det nya kravet på tillstånd innebär nya uppgifter för de statliga tillsynsmyndigheterna. Ett stort antal befintliga juridiska personer med tillstånd kommer behöva nya tillstånd och andra som inte behövt tillstånd kommer att behöva sådana. Vidare kommer de nya kraven att omfattas av tillsyn. Utredningen föreslår att tillstånds- prövningen och tillsynen ska finansieras av avgifter. Enligt uppskattningar från Skolinspektionen innebär arbetet med nya beslut om tillstånd avseende befintliga enskilda huvudmän för fristående förskolor och skolor, samt för privata anordnare av vuxenutbildning en engångskostnad på . Det är kostnader för information, rekrytering, utveckling av it- system m.m. Därutöver blir det en kostnad för att arbeta igenom befintliga huvudmäns ansökningar om tillstånd att ta emot offent- liga medel som beräknas till första året. Det tillkommande arbetet som förslaget medför inom ramen för ordi- narie tillståndsprövning innebär en tillkommande kostnad på cirka 100 000–. En uppstartskostnad för första året uppskattas till cirka 200 000–. Totalt blir kostnaden första året. Därefter bedöms kostnaden uppgå till för tillståndsprövningen. Vad gäller tillsyn anser Skolinspektionen att tidsåtgången för varje inlämnad årsredovisning kan uppskattas till en timmes arbets- tid per huvudman. Det finns cirka 800 huvudmän för fristående skolor. För att göra en fördjupad granskning uppskattar Skolinspektionen att cirka 100 huvudmän skulle granskas i genom- snitt , 350 huvudmän och 450 huvudmän , dvs. Den genomsnittliga kostnaden blir då . Den genomsnittsliga tillsynskostnaden per huvudman skulle då bli . Antalet fristående huvudmän inom förskolan uppskattar Skol- inspektionen till 2 050 stycken, varav 1 800 endast bedriver förskola. Då dessa enheter i normalfallet troligen är betydligt mindre i storlek än för fristående skolor och även mindre komplexa verksamheter bedömer Skolinspektionen att tillsynsinsatsen blir mindre omfatt- ande för dessa. Kostnaden beräknas till vilket ger en snittkostnad per huvudman om drygt 11 000 kro- nor.