sou · H4B318 · 2016-03-01 00:00:00 — när effekten av ett överförande till en stat med strängare regler för villkorlig frigivning riskerar att leda till ett uppenbart oproportionerligt resultat, som ett överförande på grund av skillnader i fråga om regler om villkorligt frigivning kan komma i konflikt med och därmed påverka lagligheten av ett frihetsberövande. En särskild fråga är då vad detta innebär för svenska förhål- landen. Med utgångspunkten att det främst är den dömande statens ansvar som aktualiseras bör någon framställning om överförande inte göras om det är fråga om att sända över en svensk dom till en annan stat och den dömde kan komma att avtjäna en väsentlig där. Detta kommer till uttryck i 2 kap. 1 § första stycket punkten 4 EVL, där det anges att en svensk dom får sändas över till en annan stat för verkställighet endast om de lagliga förutsättning- arna för detta är uppfyllda och att det dessutom i övrigt är lämpligt. I den motsatta situationen, dvs. när det rör sig om ett överför- ande av en utländsk dom för verkställighet i , och avvikelsen mellan den andra statens och de svenska bestämmelserna om vill- korlig frigivning är så markant att överförandet riskerar att komma i konflikt med , torde formellt sätt kritik inte kunna riktas mot som verkställande stat. Trots detta fram- står det inte som rimligt att medverkar vid genomförandet av ett överförande som innefattar en konventionskränkning. kan det t.ex. finnas starka skäl som talar för att den dömde ska få avtjäna straffet i sitt hemland. Mot bl.a. den bakgrunden har därför en särskild bestämmelse (3 kap. 22 § EVL) införts enligt vilken Kriminalvården inom ramen för det EU–rättsliga samarbetet i samband med ett strafftidsbeslut undantagsvis kan fastställa en tidpunkt för villkorlig frigivning som inträffar tidigare än vad som föreskrivs i 26 kap. 6 § , om den dömde annars kommer att vara frihetsberövad under en väsentligt i än om verkställighet hade skett i den andra staten. Som framgått är emellertid bestämmelsen tillämplig endast vid överförande av straffverkställighet från en annan med- lemsstat inom EU. Det innebär att risken för att inte kunna ta emot en utländsk dom för verkställighet här i således kvarstår i förhållande till andra länder utanför EU. Det finns därför skäl att nu införa en motsvarande möjlighet till justering även vid över- förande av straffverkställighet från sådana länder. Lagtekniskt bör detta ske genom att det införs en ny och gemensam reglering på området. En sådan bör lämpligen placeras i anslutning till övriga bestämmelser om villkorlig frigivning i 26 kap. . Vi föreslår därför att bestämmelser om detta tas in i 26 kap. 6 § brotts- balken. En möjlighet till villkorlig frigivning införs Vi föreslår således att det ska införas en ny bestämmelse enligt vilken det vid verkställighet av ett överfört utländskt fängelsestraff ska vara möjligt att besluta om en tidigare tidpunkt för villkorlig frigivning än vad som annars gäller enligt 26 kap. 6 § första stycket . Bestämmelsen bör i likhet med vad som gäller enligt den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 22 § EVL vara avsedd att till- lämpas endast i klara undantagsfall för att undvika stötande resultat på grund av skillnader i regler om villkorlig frigivning. Presumt- ionen ska således alltjämt vara en villkorlig frigivning när två tredje- delar har avtjänats, oavsett om den dömde därigenom får avtjäna än vad som hade varit fallet om avtjänandet skett i den andra staten. Vad därefter gäller frågan om hur en sådan bestämmelse när- mare bör vara utformad gör vi följande bedömning. Enligt den nu- varande bestämmelsen i 3 kap. 22 § EVL får en tidigare tidpunkt för villkorlig frigivning bestämmas endast om den dömde annars kommer att vara frihetsberövad under en väsentligt i än om verkställigheten hade skett i den andra staten. Enligt vår bedömning bör en liknande avgränsning införas även för den nya bestämmelsen. Vad gäller frågan om den närmare innebörden i den delen gör vi följande bedömning. Enligt vårt förslag ska som förutsättning för att bestämmelsen ska bli tillämplig och en tidigare tidpunkt för villkorlig frigivning bestämmas gälla att den dömde annars kommer att vara frihets- berövad under avsevärt än om verkställighet hade skett i den andra staten. Det innebär att vid bedömningen av om det före- ligger en avsevärd skillnad en jämförelse ska göras mellan å ena sidan den fängelsetid som ska avtjänas här med tillämpning av huvudregeln i 26 kap. 6 första stycket och å andra sidan den fäng- elsetid som enligt den andra statens regler skulle ha gällt om av- tjänandet hade skett där. Hur stor avvikelsen måste vara för att en tidigare tidpunkt för villkorlig frigivning ska kunna komma i fråga går dock inte med exakthet att säga. En allmän riktlinje bör emeller- tid vara att en förlängning i fängelsetid motsvarande skillnaden mellan ett system med villkorlig frigivning efter en tredjedel och ett system som vårt med villkorlig frigivning efter två tredjedelar, bör kunna accepteras. En särskild fråga i sammanhanget är om även andra omständigheter utöver förlängningen räknat i andel av straff- tid som verkställs i anstalt bör kunna beaktas vid bedömningen av om avvikelsen får anses väsentlig. Enligt vår bedömning bör så inte ske. En sådan ordning riskerar att leda till orättvisor och att lika fall inte kommer att behandlas lika. Det är svårt att tydligt ange de omständigheter som då borde få tillmätas betydelse. Det är inte heller möjligt att överblicka konsekvenserna av en sådan ordning, bl.a. när det gäller risken för att vissa omständigheter redan har beaktats inom ramen för den andra statens lagstiftning i samband med straffets bestämmande eller i samband med överförande- processen. Vad därefter gäller frågan om vad som närmare bör gälla vid fast- ställandet av en ny tidpunkt för villkorlig frigivning kan olika alternativ övervägas. Ett alternativ är att i likhet med vad som gäller enligt bestämmelsen i 3 kap. 22 § EVL överlåta åt Kriminal- vården att med beaktande av även de utländska bestämmelserna om villkorlig frigivning, fastställa en rimlig tidpunkt. Ett annat alterna- tiv är att utgå ifrån den andra statens regler och bestämma en ny tidpunkt som ligger så nära som möjligt det andra landets tidpunkt för villkorlig frigivning. Ett tredje alternativ är att för de nu aktu- ella fallen i stället införa en alternativ kvotdel för fastställandet av en ny tidpunkt. Vi förordar det sistnämnda alternativet. Utgångs- punkten blir då att tidpunkten för villkorlig frigivning ska faststäl- las enligt en alternativ kvotdel som anges i lagen. Fördelen med en sådan regel är att den är tydlig och därmed också förutsebar. En sådan ordning ger Kriminalvården en klar handlingsregel och den innebär att de personer som omfattas av bestämmelsens tillämp- ningsområde kommer att behandlas lika. Den ansluter också till huvudbestämmelsen om villkorlig frigivning. Vi föreslår att villkor- lig frigivning ska ske efter att halva strafftiden har avtjänats. Vill- korlig frigivning efter avtjänande av halva strafftiden eller två tredjedelar av strafftiden är i princip de enda alternativa kvotdelar som har diskuterats i sedan tillkomst. Även om det finns goda skäl att införa en möjlighet till att förkorta tiden i anstalt i de nu aktuella situationerna bör alltjämt beaktas att verk- ställigheten av straffet i anstalt inte bör skilja sig alltför mycket från vad domstolen har bestämt i domen (jfr prop. 1997/98:96 s. 123 angående de uttalanden i frågan som gjordes i samband med inför- ande av regler om villkorlig frigivning efter att två tredjedelar av strafftiden avtjänats i anstalt). Vi föreslår således att det ska införas en ny bestämmelse i ett nytt andra stycke i 26 kap. 6 § enligt vilken ska gälla att om den dömde verkställer en utländsk dom i , ska vill- korlig frigivning fastställas till en tidpunkt som inträffar efter halva strafftiden, om det framgår att den dömde annars kommer att vara frihetsberövad under avsevärt än om verkställighet hade skett i den andra staten. För att det inte ska råda några tvivel om att i de fall det är möj- ligt att enligt lagstiftningen om överförande av straffverkställighet ställa villkor vid överförandet, sådana villkor ska ha företräde fram- för bestämmelserna om villkorlig frigivning i 26 kap. , föreslår vi att det ska komma till direkt uttryck i lagtexten. Vi föreslår att det lämpligen bör ske i ett nytt tredje stycke. Kriminalvården ska vara beslutande myndighet På motsvarande sätt som gäller enligt bestämmelsen i 3 kap. 22 § EVL bör även ett beslut om villkorlig frigivning enligt den nya bestämmelsen fastställas i det strafftidsbeslut som Kriminalvården enligt strafftidslagen (vårt förslag till 24 §) ska fatta. Av det sagda följer således att det är Kriminalvården som ska vara beslutande myndighet i frågan. Vid missnöje med Kriminalvårdens beslut i frågan gäller att beslutet får överklagas i sedvanlig ordning, se avsnitt 10.3. En särskild fråga att överväga i sammanhanget gäller Kriminal- vårdens utredningsansvar vid en prövning av den aktuella bestäm- melsen. Enligt vår bedömning bör i det avseendet som regel anses tillräckligt för Kriminalvården att vid en prövning utgå från de upp- gifter om tidpunkt för villkorlig frigivning som normalt ingår i den information som den utfärdande staten översänder i samband med sin framställning. Skulle sådana uppgifter saknas bör i sådant fall anses tillräckligt att Kriminalvården från den utfärdande staten inhämtar uppgifter om gällande huvudregel för villkorlig frigivning i den staten. I övrigt bör det ligga på den dömde att presentera ut- redning och underlag som gör att det framgår att verkställigheten kommer att bli väsentligt längre här. Med hänsyn till förslaget i denna del föreslår vi att bestämmelsen i 3 kap. 22 § EVL ska upphävas. Förslaget kräver även vissa följd- ändringar i 26 kap. . Således föreslår vi att bestäm- SOU 2016:18 Överförande av straffverkställighet melsen i nuvarande andra stycket i 26 kap. 6 § flyttas till en ny 6 a §. Till följd därav föreslås vidare en justering av 26 kap. 9 § och i 12 kap. 2, 3 och 5 §§ fängelselagen (2010:610). I betänkandet lämnar vi förslag till en ny strafftidslag och annan lag- stiftning som till stor del reglerar övergången mellan den dömande verksamheten och verkställighet av utdömda fängelsestraff. Under arbetet med utredningen har vi uppmärksammat och uppmärk- sammats på sådana frågor där det i vissa fall verkar förekomma olika synsätt eller tillämpning hos domstolarna och Kriminalvården. Enligt vår mening finns det starka skäl för att frågor om frihets- berövande och verkställighet av straff hanteras enhetligt och förut- för den enskilde. Vi tar här upp två områden där sådana frågor aktualiseras. Våra förslag innebär inte någon förändring i skyldigheten att upprätta avräkningsunderlag enligt 16 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol. Även om flertalet avräk- ningsunderlag upprättas på ett helt korrekt sätt, har vi fått intrycket att det i vissa fall är oklart hur eller till och med om ett underlag ska upprättas. Detta skapar merarbete hos domstolarna och Kriminal- vården, särskilt när det krävs kontakter efter en doms meddelande för att reda ut vilka frihetsberövanden som förekommit i målet. Ytterst kan ett felaktigt avräkningsunderlag drabba den dömde om denne inte på ett riktigt sätt tillgodoräknas avräkningsbara frihetsberöv- anden. Vi har inte någon bestämd uppfattning om hur omfattande detta är. Kompetensutveckling och en översyn av formuläret för avräkningsunderlag bör kunna bidra till en bättre och smidigare tillämpning. Vad gäller kompetensutveckling finns, såvitt vi kunnat se, inte någon kurs inom som på ett mer genom- gripande sätt tar upp frågeställningar kring strafftidslagen, tillgodo- räknande av frihetsberövanden och andra frågor i anslutning till övergången mellan dömande och straffverkställighet. Det vore önskvärt om utbildning i sådana frågor gavs redan under fiskals- utbildningen, men också i kompetensutveckling för ordinarie domare. När det gäller avräkningsunderlagen anser vi att det bör göras en översyn av hur (för) avräkning är utformad. Det kan även finnas anledning att upprätta riktlinjer för när och hur avräknings- underlag ska upprättas. Dessa kan med fördel tas in i en promemoria eller handbok där det kan ges exempel på hur underlaget ska upprättas i olika situationer. Vi föreslår att ges i uppdrag att se över behovet av kompetensutvecklingen i nämnda frågor och att, i samråd med Kriminalvården, se över samt upprätta riktlinjer för upprättande av avräkningsunderlag. Ett annat område där vi fått intrycket att det ibland råder osäker- het gäller domstolarnas tillämpning av häktningsreglerna. En sådan situation är när den som häktas redan är intagen för straffverk- ställighet. Det kan gälla någon som under tingsrättens handlägg- ning verkställer en frihetsberövande påföljd som har dömts ut i ett tidigare mål eller som, efter att en dom på fängelse har överklagats endast av åklagaren eller målsäganden, påbörjar verkställighet av den överklagade domen. I nu angivna fall kan det nog oftast ifråga- sättas om det finns skäl för häktning (se t.ex. NJA 1979 s. 425). Trots det är intrycket att häktning emellanåt förekommer i sådana situationer. Vi har också uppmärksammats på att domstolarnas häktnings- förordnanden kan ha olika lydelser, trots att det handlar om samma slags häktningssituation, och att detta undantagsvis har inneburit problem vid verkställigheten (se t.ex. Justitiekanslerns beslut i ärende ). Även om det troligen hand- lar om undantagssituationer tror vi att det skulle vara värdefullt med en högre grad av enhetlighet när det gäller den typen av beslut. De här angivna häktningsfrågorna förefaller främst handla om hur gällande rätt ska tillämpas. Frågorna ligger också till stor del utanför utredningsuppdraget. Vi anser dock att det finns anledning att ge i uppdrag att överväga de åtgärder som är möjliga och lämpliga för att åstadkomma en större klarhet och enhetlighet i dessa tillämpningsfrågor. Det är naturligt att ett sådant arbete bör ske i nära samarbete med Kriminalvården. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ska, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska även dessa redo- visas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finans- iering. Vidare ska i betänkande redovisas de konsekvenser som för- slagen har för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska såväl förslagens kostnadsmässiga som andra konsekvenser anges. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar kraven på konsekvensutredningar enligt 6–7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredningar vid regelgivning. Enligt direktiven ska utredaren redovisa de ekonomiska konsekv- enserna av förslagen för det allmänna och konsekvenserna i övrigt av förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Det är tydligt att den nuvarande lagstiftningen om doms befordran och beräkning av strafftid är föråldrad och oöverskådlig. Lagstift- ningen ger upphov till stora tolknings- och tillämpningssvårigheter. I värsta fall kan detta leda till felaktiga frihetsberövanden, vilket även innebär att de som ska tillämpa lagstiftningen riskerar att göra sig skyldiga till tjänstefel. Den kasuistiska lagstiftningen innebär vidare att det inte alltid är möjligt att tillgodoräkna dömda de frihets- berövanden, som har föranletts av de brott som prövats i målet. En väsentlig utgångspunkt vid utformningen av de nya reglerna har varit att de ska vara tydliga och enkla att tillämpa. De nya lag- arna om strafftid och tillgodoräknande av tid för frihetsberövande kommer att öka rättssäkerheten och förutsebarheten vid beräkning av strafftid genom att lagstiftningen blir tydligare. Genom en generell reglering av vilka frihetsberövanden som ska tillgodoräknas blir det också möjligt att åstadkomma en mer ekvivalent och lik- värdig behandling av de olika former av frihetsberövanden som kan föregå en straffverkställighet. Även i fråga om andra bestämmelser innebär förslagen tydligare regler som skapar förutsättningar för en effektivare hantering i Kriminalvården. Genom att strafftiden i fortsättningen alltid ska beräknas kommer det inte längre att spela någon roll när ett straff verkställs, varvid risken för felaktig strafftidsberäkning minskar. Förslaget till en ny bestämmelse om villkorlig frigivning vid över- förande av verkställighet till undanröjer risken för att kan komma att medverka vid kränkningar av rättigheter enligt . Vi har föreslagit att strafftiden ska beräknas och att fäng- elsestraff i månader och år ska omräknas till dagar så att med en månad avses och . Att motsvarar i stället kommer att ha en viss påverkan på beläggningsgraden i reducerande riktning. Eftersom de flesta fäng- elsestraff är kortare än blir dock påverkan på beläggningen begränsad. Systemstöd och styrande dokument Ett nytt sätt att beräkna strafftid förutsätter att Kriminalvården tar fram en ny funktion i kriminalvårdsregistret (KVR) för beräkning av strafftid enligt den nya lagstiftningen. Denna funktion kommer med hänsyn till övergångsbestämmelserna att behöva tillämpas parallellt med det nuvarande strafftidsberäkningsprogrammet . Den nya lagstiftningen kommer kräva ändringar även i andra funktioner i KVR såsom nöjdförklaring, kontroll av att fäng- elsestraff får verkställas och villkorlig frigivning. Arbetet med att ta fram systemstödet kommer att bli omfattande och kräva resurser både och pengar. Vidare måste föreskrifter och andra styrande dokument revideras. Samtliga dessa uppgifter faller dock inom ordinarie verksamhetsutveckling och kostnaderna bör rymmas inom de nuvarande budgetramarna. Även om det inte under samrådsförfarandet framkommit sådana uppgifter kan det inte uteslutas att ändringarna även kommer att föranleda behov av ändringar i system som hanterar belastningsregistret för att det ska kunna hantera strafftid , liksom i system som används av domstolarna och . Styrande dokument måste också ses över. Kost- naderna bör dock rymmas inom myndigheternas nuvarande budget- ramar. Möjligheten för domstol att ta emot nöjdförklaring vid fäng- elsestraff medför att nya rutiner kan komma att behövas, bl.a. när det gäller att informera den dömde om möjligheten att avge en sådan förklaring och dokumentation av nöjdförklaringen när den avges inför rätten. För att vårt förslag ska kunna genomföras krävs särskilda utbild- ningsinsatser inom . Beräkning av strafftid sker vid både häkten, anstalter och frivårdskontor och samtliga verksam- hetsställen kommer således att beröras av en ny lagstiftning. viss personal vid huvudkontoret och regionkontoren kommer att beröras. Enligt beräkningar från Kriminalvården kommer omkring 1 000 personer att behöva utbildas. Den e-utbildning i strafftid som Kriminalvården har tagit fram kommer att behöva anpassas till den nya lagstiftningen. Det kommer också att behövas särskilda utbildningsinsatser som direkt tar sikte på de förändringar som lagstiftningen innebär. De utbildningsinsatser som krävs inom kommer alltså att ta resurser i anspråk. Kriminalvården har som alla myndig- heter ett fortlöpande ansvar för kompetensutbildning för sin personal. Enligt vår bedömning bör därför kostnaderna rymmas inom nuvarande budgetramar. Även för domstolarna kommer det att krävas utbildning i den nya lagstiftningen. Vi har i avsnitt 12 anfört att det också finns ett allmänt behov av kompetensutveckling inom domstolarna när det gäller strafftidsberäkning, tillgodoräknande av tid för frihetsberöv- ande och andra närliggande frågor och att bör ges i uppdrag att se över detta behov. Även dessa utbildningskostnader bör rymmas inom den nuvarande budgetramen. Även kommer att behöva genomföra viss utbildning, men i betydligt mindre omfattning och kostnad- erna kommer därför att bli begränsade. Vi bedömer inte att förslagen kommer att ha någon beaktansvärd effekt på brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. Vi har även beaktat de övriga frågor som anges i kommittéförord- ningen, men inte funnit att förslagen har någon betydelse i dessa avseenden. Vårt förslag: Den nya strafftidslagen och den nya lagen om till- godoräknande av tid för frihetsberövande samt de ändringar som föreslås i andra författningar ska träda i kraft . ska lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., 33 kap. , 10 a § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård och 3 kap. 22 § lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen upphöra att gälla. Skälen för förslaget: Vi föreslår att det ska införas dels en ny strafftidslag, dels en ny lag om tillgodoräknande av tid för frihets- berövande. Därtill föreslås i huvudsak som en konsekvens av dessa förslag flera förändringar i andra författningar. Även om förslagen till ny strafftidslag och ny lag om tillgodoräknande av tid för frihets- berövande i huvudsak innebär en omarbetning och omstrukturering av bestämmelserna i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., innehåller de också flera förändringar i sak. Framför allt för- slaget till ny strafftidslag och ett nytt beräkningssätt av strafftiden förutsätter relativt omfattande förberedelser inom för att kunna genomföras. Det är emellertid vår bedömning att ett sådant förberedelsearbete kan inledas redan under och ske parallellt med den fortsatta beredningen inom . Mot den bakgrunden samt med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom , inhämtande av lagrådsyttrande och riksdagsbehandling anser vi att förslagen till ny strafftidslag och ny lag om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande kan träda i kraft . Det- samma föreslår vi ska gälla även beträffande övriga förslag till ändringar i , fängelselagen och andra författningar. ska lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., 33 kap. , 10 a § lagen (1998:603) om verkställig- het av sluten ungdomsvård och 3 kap. 22 § lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen upphöra att gälla. Våra förslag: Den gamla lagen ska fortfarande tillämpas för prövning av nöjdförklaring som lämnats före ikraftträdandet. Den gamla lagen ska fortfarande tillämpas för omprövning och överklagande av beslut i ärende eller mål om uppskov som har meddelats före ikraftträdandet. Den gamla lagen ska fortfarande tillämpas för den som före ikraftträdandet har meddelats ett strafftidsbeslut. Vid tillämp- ning av bestämmelsen i 22 § den gamla lagen ska dock med 19 och 19 a §§ samt 33 kap. 7 § även avses lagen (2017:000) om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande. Avser strafftidsbeslutet ett fängelsestraff på livstid ska beslutet dock anses ha meddelats enligt 23 § den nya lagen. Bestämmelserna i 11 och 12 §§ i den nya lagen ska tillämpas också på sådana placeringar i häkte som med tillämpning av äldre bestämmelser pågår vid ikraftträdandet. Beslut enligt 17 § den nya lagen får endast grundas på förhål- landen som har inträffat efter ikraftträdandet. Lagen om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande Äldre bestämmelser ska fortfarande tillämpas för frihetsberöv- anden som ägt rum före ikraftträdandet.