sou · H4B338 · 2016-05-16 00:00:00 — På motsvarande sätt vore det en fördel om även de enskilda huvudmännen kunde ingå i en sådan samverkan. Tillsammans kan staten och skolhuvudmännen stärka den svenska skolan och skapa förutsättningar för bättre kunskapsresultat för alla elever genom förbättrade arbetsförutsättningar och professionsutveckling för lärare och skolledare. Ansvarsfördelning, styrning och stöd större grad av samling runt skolans uppdrag inte endast på nationell nivå utan även på regional och lokal nivå. och huvudmännens samarbete inom ramen för Samverkan för bästa skola (U2015/3357/S) kan tjäna som en förebild för den samverkan som behöver byggs upp mellan staten och huvudmännen. Kommissionen anser också att staten bör överväga att stödja eller underlätta frivilliga överenskommelser om exempelvis kommunalförbund eller andra samverkansformer i syfte att få till stånd enheter eller samverkansmodeller som gör huvudmännen bättre rustade att bära huvudmannaskapet för förskoleklassen, och gymnasieskolan. Kommissionen återkommer i slutbetänkandet med förslag till vilka uppgifter staten bör ha för att på bästa sätt kunna stödja huvudmännen på regional nivå. Kommissionen anser att systematiskt kvalitetsarbete, regional kompetensförsörjning bl.a. avseende behörighetsgivande kurser för lärare, genomförandet av såväl nationella skolutvecklingsprogram som riktade stödinsatser, erfarenhetsutbyte, liksom tillståndsprövning och inspektion bör övervägas. Ett organiserat samarbete mellan staten och skolhuvudmännen kommer att stärka överblicken över regionens skolväsende som helhet och skapa förbättrade planeringsförutsättningar. Det statliga stödet kan utformas ändamålsenligt och behovsinriktat. Det öppnar också för ett breddat och fördjupat underlag inför den statliga myndighetens beslut om tillstånd för att starta eller utöka fristående skolor; beslut som kan överklagas hos förvaltningsdomstol. I uppdraget för ett regionalt förlagt kontor bör ingå stöd till planeringen av gymnasieskolan, inkluderande fristående gymnasieskolor. Ett regionalt planeringsperspektiv med ett aktivt statligt stöd bör kunna ge förbättrade förutsättningar för att det finns tillgång till ett brett utbud av nationella program inom gymnasieskolan samt att detta utbud motsvarar arbetslivets behov av kompetensförsörjning i regionen. Det är viktigt att det finns ett organiserat samarbete mellan skolhuvudmännen, lärosätena och den statliga skolmyndigheten på regional nivå. Samarbetet bör gälla kompetensförsörjning så att de regionala behoven blir effektivt tillgodosedda. Ett samarbete bör också gälla skolforskning och att säkerställa att forskningsämnen som är relevanta för huvudmän och professionella inom skolan är kända och kan övervägas inom ramen för befintliga strukturer för Ansvarsfördelning, styrning och stöd Inom ramen för samarbetet bör också skolans möjlighet att bidra till studier aktualiseras liksom frågor som rör professionsprogram (jfr avsnitt 6.3). Kommissionen anser alltså att det behövs ett starkare stöd från statens sida till skolhuvudmännen, inom de områden som berörts ovan, genom ett starkare statligt engagemang på länsnivå eller regional nivå. Det bör övervägas om detta utökade statliga ansvar för stöd bör lagregleras. Vad som kan göras för att komma tillrätta med den otydlighet i ansvars- och rollfördelning som (2015a) funnit och som berörts i avsnitt 2.4, behöver övervägas ytterligare. Det kan till exempel handla om att ytterligare tydliggöra rollfördelningen mellan huvudman, rektor och lärare. Kommissionen anser vidare att den statliga myndighetsstrukturen på skolområdet bör göras mer ändamålsenlig och effektiv även i andra avseenden. Trots intentionerna bakom den myndighetsstruktur som bestämdes 2008 råder det otydliga ansvarsförhållanden och gränsdragningsproblem gällande normering, skolutveckling och utvärdering inom skolområdet. I praktiken finns inslag av normering respektive skolutveckling i såväl som Skolinspektionens respektive verksamhet. Det finns även en överlappning vad gäller stöd till utbildningsvetenskapligt inriktad forskning och forskningsspridning mellan uppdrag, arbete med forskningsspridning och utbildningsvetenskapliga forskningsstöd. Vidare finns överlappningar mellan å ena sidan nationella utvärderingsuppdrag och å andra sidan IFAU:s uppdrag att analysera effekter av olika reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet samt även mellan Skolinspektionens kvalitetsgranskningar och nationella utvärderingsuppdrag. Mot bakgrund av dels konsekvenserna av ett utökat ansvar för staten att på regional nivå stödja skolhuvudmännen och dels de otydligheter som beskrivits, anser att det behövs en myndighetsöversyn på skolområdet. Den regionala närvaron bör organiseras så att den inte ytterligare splittrar det statliga myndighetsansvaret för skolan. Kommissionen avser att återkomma med förslag till närmare utgångspunkter för en sådan översyn i slutbetänkandet. Ansvarsfördelning, styrning och stöd 5.2.1Rätt att driva skola Kommissionen överväger vidare att föreslå åtgärder som öppnar för ett bredare samt mer kraftfullt och långvarigt statligt ingripande mot kommuner som inte förmår fullgöra sina skyldigheter som skolhuvudman. Med detta avses en utvidgning av nuvarande möjligheter för staten att, genom Skolinspektionen, på kommunens bekostnad vidta åtgärder för att ”åstadkomma rättelse”, dvs. aktiv tillämpning av 26 kap. 17 § skollagen. Ingripandet ska inte, som , begränsas till enstaka åtgärder utan även kunna utsträckas till att i praktiken innebära en tvångsförvaltning av kommunens hela skolverksamhet, eller delar av den. Ingripande ska pågå tills kraven är uppfyllda och det framstår som säkerställt att kommunen åter kan anförtros hela ansvaret. För enskilda huvudmän gäller att staten kan återkalla tillståndet. Med det förslag som kommissionen överväger uppnås ett mer likvärdigt förhållande med bestämmelserna för enskilda huvudmän när det gäller statliga ingripanden. Åtgärden ska dock sättas in först efter att statens övriga åtgärder, som rådgivning och stöd, har prövats. Kommissionen avser att återkomma till denna fråga i slutbetänkandet. Kommissionens bedömning: Redovisningen och kontrollen av undervisningstiden behöver förbättras såväl på skolenhetsnivå som på huvudmannanivå för grund- och gymnasieskolan. En tydligare reglering för rektorn respektive huvudmannen att följa upp den faktiska undervisningstiden, liksom stödinsatser för hur detta kan genomföras praktiskt, bör övervägas. En utökning av den garanterade undervisningstiden bör övervägas. Det regleras i skollagen hur mycket undervisningstid elever ska få i (10 kap. 5 §) respektive gymnasieskolan (16 kap. 18 §). För redovisas den sammanlagda garanterade undervisningstiden samt hur ska fördelas mellan olika ämnen i timplanen. I skolförordningen (2011:185) anges att huvudmannen beslutar om fördelningen av undervisningstiden mellan Ansvarsfördelning, styrning och stöd årskurser efter förslag från rektor. Det finns i förordningen ingen preciserad uppföljnings- eller redovisningsskyldighet för den garanterade undervisningstiden i , men skyldigheten kan anses följa av att det gäller en lagreglerad garanterad minsta tid för varje elev. Om en elev avgår från utbildningen utan att slutbetyg utfärdas, t.ex. om eleven flyttar, ska ett avgångsintyg utfärdas med uppgifter om bl.a. antal undervisningstimmar som eleven erbjudits. Intyget ska sändas till vårdnadshavaren och till huvudmannen där eleven ska fortsätta sin utbildning, om detta är känt. För gymnasieskolan regleras omfattningen av den garanterade undervisningstiden på olika nationella program (16 kap. 18 § skollagen). Det föreskrivs i gymnasieförordningen att huvudmannen ska redovisa hur eleven har fått sin garanterade undervisningstid. Tidigare undersökningar påvisar att elever inte alltid får den undervisningstid de har rätt till (2012; Skolinspektionen 2011; 2013e, 2015e). (2013e) har påtalat att de lokala timplanerna för skiljer sig åt mellan huvudmän och skolor, och att skillnader i hur undervisningstiden fördelas mellan årskurser kan orsaka problem då elever byter skola. (2015e) har även påvisat att rektorer inte alltid vet om elever får den undervisningstid som de har rätt till. I komparativa analyser av undervisningstid i olika skolsystem framkommer att svenska elever har färre undervisningstimmar än elever i många andra länder (2011; 2015a). iakttagelse utgår från den undervisningstid som elever ska garanteras enligt styrdokumenten, och inte den faktiska undervisningstiden. Då tidigare undersökningar visar att inte alla elever får den undervisningstid som de har rätt till enligt skollagen, finns en risk att det svenska skolsystemets kapacitet att säkerställa att samtliga elever får den undervisning de har rätt till är än sämre än vad som framkommer i analys. Kommissionen konstaterar att dagens styrsystem är otillräckligt för att garantera att eleverna får undervisning i den omfattning de har rätt till. Detta är oacceptabelt. Kommissionen bedömer, i likhet med regeringen och (dnr 2014:574) att det behöver införas en stadieindelad timplan för . Kommissionen bedömer därutöver att redovisningen och kontrollen av undervisningstiden behöver förbättras såväl på skolenhetsnivå som på huvudmannanivå för grund- och gymnasieskolan. Ansvarsfördelning, styrning och stöd reglering av skyldigheten för rektorn respektive huvudmannen att följa upp den faktiska undervisningstiden, liksom stödinsatser för hur detta kan genomföras praktiskt, bör enligt kommissionens mening övervägas. Kommissionen anser att det är positivt att den minsta totala undervisningstiden i matematik i utökas fr.o.m. /17. Kommissionen bedömer också att en utökning av undervisningstiden i andra ämnen bör övervägas när tillgången på legitimerade lärare har förbättrats. Kommissionen avser att återkomma till frågan om garanterad undervisningstid i slutbetänkandet. Kommissionens bedömning: eller framtida berörd myndighet bör ges förutsättningar att arbeta långsiktigt och kontinuerligt med uppföljning och justering av läroplaner och kursplaner. En viktig intention med läroplansreformerna 2011 var att åstadkomma ökad tydlighet i de olika ämnenas syften och vilka kunskaper och förmågor eleverna ska utveckla genom undervisningen. Genom att ange ett centralt kunskapsinnehåll för varje ämne skulle likvärdigheten över landet främjas och genom tydliga kunskapskrav skulle nivån på utbildningen säkras. Sammantaget skulle de nya läroplanerna bidra till förbättrade studieresultat. genomför uppföljningar och utvärderingar av både och gymnasieskolans läroplaner. Några iakttagelser är t.ex. att lärare i anser att de har fått tydligare och mer användbara verktyg för planering och elevkommunikation och ökade förutsättningar att upptäcka och få kännedom om stödbehov (2015c). anser många lärare att bedömning, uppföljning och dokumentation tar tid från planering och reflektion för att utveckla undervisningen. Många lärare upplever tidsbrist. har föreslagit regeringen att myndigheten ska ges förutsättningar att arbeta långsiktigt och kontinuerligt med uppföljning och justering av läroplaner och kursplaner. Ett modernt styrdokumentsystem behöver kontinuerligt utvecklas och för- Ansvarsfördelning, styrning och stöd ändras i takt med förändringar i omvärlden, t.ex. teknikutvecklingen, arbetsmarknadsförändringar och andra förändringar i samhället i och internationellt. Kommissionen ser det som svårfrånkomligt att alla delar i en stor läroplansreform inte från början blir perfekt utformade. eller senare behöver också innehållet i kurs- och ämnesplaner ses över och förnyas. Kommissionen stödjer förslag om en mer kontinuerlig uppföljning av kursplaner, ämnesplaner och kunskapskrav. Det skulle förbättra förutsättningarna för att styrdokumenten är relevanta och användbara och att de är baserade på aktuell vetenskap och beprövad erfarenhet. Det skulle också främja en kontinuerlig professionell dialog om styrdokumenten och därigenom anknyta till den process som ledde fram till nuvarande läroplaner med ett stort deltagande från skolor, lärare och forskare. Angelägna områden att beakta vid uppföljning av styrdokumenten är enligt kommissionen t.ex. utvecklingen inom it-området, FN:s globala mål för hållbar utveckling (Agenda 2030) och den internationella utvecklingen inom kompetensbaserade läroplaner. 5.5Stärkt autonomi för lärare och skolledare Kommissionens bedömning: I takt med att lärarkåren stärks bör staten kunna överväga förändringar i läro- och kursplaner i riktning mot ökad lokal autonomi. Även i övrigt bör staten vägledas av behovet av att stärka lärarnas och skolledarnas autonomi. Huvudmännen bör beakta den administrativa bördan för lärare och rektorer och vara restriktiva med att belasta dem med egna mål, anvisningar och redovisningskrav vid sidan av de som anges i nationella styrdokument. Kommissionen anser, som tidigare framhållits, att det är viktigt att stärka lärare och skolledare och återkommer i kapitel 6 med olika överväganden om möjliga förslag som bland annat syftar till detta. Kännetecken som brukar anges för en professionell yrkesgrupp är bl.a. internt utvecklade gemensamma yrkesnormer, höga interna kvalitetskrav, gemensam utbildningsbakgrund och stort egenansvar samt vetenskaplig grund. För att kunna arbeta professionellt krävs att man har ett stort inflytande över sin arbetssituation och med Ansvarsfördelning, styrning och stöd andra ord en viss autonomi i sitt yrkesutövande och det har ifrågasatts om dessa villkor gäller för lärare (2009). Målen för skolan och undervisningens grundläggande innehåll ska givetvis fastställas genom demokratiska beslut i . Men innehållet får inte föreskrivas så detaljerat att lärarnas förmåga att lägga upp och genomföra undervisningen efter egna överväganden, utifrån lokala förhållanden och elevernas behov, inte tas tillvara. Metodiska och didaktiska beslut måste, inom vida ramar, vara lärarnas ansvar. En utveckling som ofta beskrivs som att lärare blir utförare av instruktioner – från staten, skolhuvudmannen eller läromedelsföretag – måste motverkas. I skollagen och läroplanerna regleras lärares och rektorers ansvar. Kommissionen anser att lärares och rektorers autonomi i yrkesutövandet behöver stärkas. Inom ramen för statsmakternas nationella ansvar för skolan bör en ökad professionsstyrning av skolans arbete eftersträvas. Som framgått av avsnitt 5.5 har lärare i välkomnat den ökade tydligheten läroplan men också kritiserat att olika uppgifter vid sidan av undervisningen stjäl tid från att planera och utveckla lektionerna. I takt med att lärarkåren stärks genom alltfler välutbildade lärare, med goda läroplansteoretiska kunskaper och insikter om skolans mål och uppdrag, bör staten kunna överväga förändringar i läro- och kursplaner i riktning mot ökad lokal autonomi. Även i övrigt bör staten vägledas av behovet av att stärka lärares och skolledares autonomi. Huvudmännen bör beakta den administrativa bördan för lärare och rektorer och vara restriktiva med att belasta dem med egna mål, anvisningar och redovisningskrav vid sidan av de som anges i nationella styrdokument. 5.6Åtgärder mot skolsegregation och för ett likvärdigt skolval Kommissionens bedömning: Utvecklingen mot allt större skillnader i skolornas elevsammansättning med avseende på socioekonomisk bakgrund är oroande. För att bryta utvecklingen krävs en aktiv politik som minskar boendesegregationen och fördelar nyanlända invandrare mer jämnt mellan kommuner, bostadsområden och skolor. Kommissionen delar den parla- Ansvarsfördelning, styrning och stöd mentariskt sammansatta bedömning att de fristående skolorna och valfriheten har kommit för att stanna. Kommissionen ser i likhet med ett behov av att utveckla en modell som möjliggör val av skola som segregation och minskad likvärdighet motverkas. Ett obligatoriskt skolval som kombineras med relevant och allsidig information till elever och vårdnadshavare bör övervägas. Även regelverket för placering vid skolenhet bör ses över. Det bör också övervägas att införa en bestämmelse om att huvudmannen och rektorn ska verka för att skolenheter, klasser och arbetsenheter har en så bred social sammansättning av elever som möjligt. Kommissionen avser att återkomma med förslag till åtgärder i slutbetänkandet. Skolor har blivit allt mer segregerade med avseende på elevers socioekonomiska bakgrund (se t.ex. IFAU 2014). Skillnaderna mellan skolor har ökat främst avseende familjeinkomst och andelen elever med svensk respektive utländsk bakgrund. Nyanlända elever tenderar också att koncentreras till vissa skolor. Förändringen kan till stor del förklaras av att boendet är segregerat, men även i viss utsträckning av möjligheten att välja skola. Kommissionen anser, i enlighet med IFAU (2015:5), att en aktiv politik som fördelar nyanlända invandare över landet och bryter boendesegregationen är central för att komma till rätta med skolsegregationen. Den parlamentariskt sammansatta slog i sitt slutbetänkande (SOU 2013:56) fast att de fristående skolorna har kommit för att stanna. Kommissionen delar den bedömningen. Alla vårdnadshavare och elever har emellertid inte samma faktiska valfrihet då förutsättningar och möjlighet att välja skola inte är likvärdiga. Kommissionen bedömer, i likhet med (2015a) och (2015a), att detta är en oroande utveckling. En segregerad skola kan leda till långsiktiga negativa effekter för samhället, gällande t.ex. tolerans och social sammanhållning. Det är oroande att det ofta är de minst erfarna lärarna och rektorerna, mätt i yrket, som är verksamma vid de mest utsatta skolorna (2015a; 2015a). I dessa skolor är också andelen legitimerade lärare och andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen lägre (egen bearbetning av statistik). Ansvarsfördelning, styrning och stöd leda till kvalitetsskillnader i undervisningen mellan skolor. Det finns även alltid en risk för att förväntningarna på eleverna blir lägre och att nivån på undervisningen anpassas nedåt i skolor där en stor majoritet av eleverna har kortutbildade föräldrar. Det är värdefullt att skolan är en mötesplats för elever med olika bakgrund och förutsättningar. Kommissionen anser att det är viktigt att motverka de negativa effekter som segregation kan leda till för enskilda elever, men också för samhället i stort. Kommissionen ser, i enlighet med , ett behov av åtgärder som möjliggör val av skola, motverkar segregation och förbättrar likvärdigheten (2015a). Det bör övervägas att införa en bestämmelse om att huvudmannen och rektorn ska verka för att skolenheter, klasser och arbetsenheter har en så bred social sammansättning av elever som möjligt. (En liknande bestämmelse fanns läroplan för , Lgr80.) Vidare anser kommissionen att det behövs en översyn av principen för val av skola. Ett obligatoriskt skolval som kombineras med relevant och allsidig information till elever och vårdnadshavare bör övervägas, i syfte att skapa likvärdiga förutsättningar för alla att fatta genomtänkta utbildningsbeslut. Även regelverket för placering vid skolenhet bör ses över. Till exempel bör alternativ till kötid vid urval till fristående skolor diskuteras. Närhetsprincipen måste dock även fortsättningsvis tillmätas stor vikt i regelverket för val och placering vid kommunala skolenheter. I sammanhanget kan erinras om att (U 2014:14) bland annat har till uppgift att överväga om lägeskommunen bör göras ansvarig för administrationen av köer och antagning av elever även till de fristående skolor som är belägna i kommunen. ska redovisa sitt uppdrag . Kommissionen avser att återkomma med konkreta förslag till åtgärder mot skolsegregation och för ett mer likvärdigt skolval i slutbetänkandet. Ansvarsfördelning, styrning och stöd 5.7Ett sammanhållet uppföljnings- och utvärderingssystem Kommissionens bedömning: Utredningen om nationella prov har lagt ett förslag för att komma till rätta med väsentliga brister i uppföljnings- och utvärderingssystemets resultatinformation. Det är viktigt att arbetet med ett genomförande kommer igång möjligt efter beredningen av förslagen. I det fortsatta arbetet bör utredas vilka ytterligare uppgifter som bör ingå i den nationella resultatuppföljningen. Det saknas t.ex. data om resultatutvecklingen för elever som haft åtgärdsprogram eller elever med olika funktionsnedsättningar. Sådan information, som inte får bygga på personuppgifter men kan samlas in för grupper av elever, kan skapa förutsättningar för analys av olika elevgruppers behov och ge underlag för åtgärder. pekar också på bristen på uppgifter om lärares och rektorers bakgrund, anställningsförhållanden och deltagande i aktiviteter för professionell utveckling. (2015a) framhåller att utveckling av ett sammanhållet uppföljnings- och utvärderingssystem är ett viktigt förbättringsområde för . Dagens system innehåller många väsentliga komponenter men utgör inte ett för de olika ansvarsnivåerna sammanhållet och integrerat system och det innehåller inte tillräckligt med väsentliga uppgifter. Framför allt saknas tillförlitlig resultatinformation som speglar elevernas kunskapsutveckling. Resultat på nationella prov och betyg redovisas på nationell nivå, huvudmannanivå och skolnivå men dessa är inte lämpliga instrument för att följa resultatutvecklingen . Bristerna är inte minst allvarliga för kvalitetsarbetet på lokal nivå. Lärare, skolledare och skolhuvudmän saknar instrument som ger möjlighet att följa elevers resultat och som tillåter jämförelser med t.ex. nationella resultat. Det finns också, som framhåller, generellt sett en otillräcklig vana på många skolor att i kvalitetsarbetet systematiskt använda data som speglar elevernas kunskapsutveckling. Ansvarsfördelning, styrning och stöd En förbättrad kontinuerlig resultatuppföljning har föreslagits av bl.a. och förslaget har upprepats av utredningen om förbättrade resultat i (SOU 2014:12) samt i rapporten kunskapsbedömning i och av den svenska skolan – problem och möjligheter (m.fl., 2014a). Frågan har behandlats av Utredningen om nationella prov (SOU 2016:25). Utredningen har haft i uppdrag att se över nuvarande nationella provprogram samt lämna förslag om ett system för löpande nationell utvärdering för trendmätning . Av utredningens förslag på det senare området framgår att en försöksverksamhet med nationell kunskapsutvärdering bör genomföras för att ge information om kunskapsutvecklingen på nationell nivå . Genomförandet ska ske stickprovsmässigt och digitalt. Utbyggnaden ska ske stegvis så att successivt ämnena engelska, matematik, svenska, natur- och samhällsorienterande ämnen samt även ämnesövergripande kompetenser omfattas. Av förslaget framgår också att uppgifter från kunskapsutvärderingen kan användas för uppföljning på skol- och huvudmannanivå. Därigenom blir det möjligt att skapa tillförlitliga utvärderingsprov där t.ex. effekter av undervisning och stödinsatser kan bedömas. Ytterligare en möjlighet som det föreslagna systemet kan öppna för är att utveckla s.k. value-added-mått1 för såväl nationell nivå som skolnivå. Utan att ta ställning till enskildheter i förslagen konstaterar att det nu finns ett genomarbetat underlag för att komma till rätta med väsentliga brister i uppföljnings- och utvärderingssystemets resultatinformation. Bristerna har varit kända och diskuterats och kommissionen anser det viktigt att arbetet med ett genomförande av de förslag Utredningen om nationella prov presenterat kommer igång möjligt efter beredningen av förslagen. Kommissionen anser också att det bör ingå i det fortsatta arbetet att utreda vilka ytterligare uppgifter som bör ingå i den nationella resultatuppföljningen. Det saknas t.ex. data om resultatutvecklingen för elever som haft åtgärdsprogram eller elever med olika funktionsnedsättningar. Sådan information, som inte får bygga på personuppgifter men kan samlas in för 1 Mått för tillskott till elevens lärande som t.ex. en skola bidragit med mellan två tidpunkter. Ansvarsfördelning, styrning och stöd