sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — tvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europarlamen- tets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av och rådets direktiv /60/EG och kom- missionens direktiv /70/EG, dels en reviderad förordning om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel; Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upp- hävande av förordning (EG) nr 1781/2006. Som ett första led i uppdraget har utredningen haft i uppgift att se över vilka åtgärder som behöver vidtas för att ytterligare effek- tivisera bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terro- rism genom att 1) genomföra det fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt, 2) genomföra vad som därutöver krävs för att uppfylla Fatfs rekommendationer samt 3) anpassa svensk rätt till den revi- derade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel. Som ett andra led i uppdraget har utredningen haft i uppgift att se över den nuvarande penningtvättslagen och genomföra den omstrukturering som bedöms ändamålsenlig. De förändringar som föranleds av det fjärde penningtvättsdirek- tivet föreslås till stora delar regleras i penningtvättslagen. Utred- ningen föreslår att den nuvarande penningtvättslagen ersätts med en ny. Strukturen i den nya lagen är förändrad. Den nya lagtexten har också i vissa avseenden fått en ny utformning; regelmassan har delats upp i ett större antal kapitel och paragrafer och mellan para- graferna har det förts in flera rubriker. Genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet Allmänt om det nya direktivet Det nya penningtvättsdirektivet omfattar, liksom sin föregångare, bestämmelser om hur enskilda aktörer, myndigheter och andra organ samt medlemsstaterna ska förhindra att unionens finansiella system utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Tongivande är de bestämmelser som ålägger de enskilda aktörerna De enskilda aktörerna benämns i direktivet för ansva- riga enheter. I enlighet med nu gällande penningtvättslag har dock utredningen valt att benämna dessa verksamhetsutövare. Grundprinciperna i det nya direktivet är i flera avseenden desamma som tidigare, men de nya reglerna är betydligt mer detal- jerade. Direktivet genomsyras till en början – och som en följd av Fatfs reviderade rekommendationer – av en riskbaserad ansats i än högre utsträckning . I direktivet slås fast att använd- ningen av en riskbaserad metod är ett effektivt sätt att kartlägga och minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Därför har införts utökade krav på att den riskbaserade metoden ska användas. Ett uttryck för detta är att europeiska riskbedöm- ningar ska genomföras minst , under ledning av kom- missionen. Även medlemstaterna åläggs en skyldighet att genom- föra nationella riskbedömningar och minska de nationella riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Slutligen omfattar direktivet uttryckliga bestämmelser om att verksamhetsutövare ska genomföra egna riskbedömningar. Genom direktivet utvidgas den krets verksamhetsutövare som ska omfattas av regleringen. Direktivet omfattar i princip de flesta tillhandahållare av speltjänster. Därutöver omfattas fysiska och juri- diska personer som yrkesmässigt handlar med varor i den mån som betalning görs kontant i en större utsträckning . I övrigt omfattar huvuddragen i direktivet nya regler om för- enklade och skärpta krav på kundkännedom och en omfattande tillsyns- och sanktionskatalog. Dessutom ställs uttryckliga krav på samarbete mellan nationella och internationella myndigheter. Bl.a. finns krav på att varje med- lemsstat ska ha en särskilt inrättad samordningsfunktion. Samord- ningsfunktionen, som ska etableras genom en särskild mekanism eller anförtros en myndighet, bör vara en kanal för att samverka kring insatser och resursfördelning m.m. Den ska således fungera som en plattform för det nationella arbetet med att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. En av de största nyheterna i direktivet är att juridiska personer inom en medlemsstats territorium förutsätts att tillhandahålla upp- gifter om sina verkliga huvudmän. Dessa uppgifter ska också finnas tillgängliga i ett centralt register som myndigheter och verksam- hetsutövare i princip ska ha obegränsad tillgång till. ska också, med vissa begränsningar, vara tillgängliga för allmän- heten. Direktivet är ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att mera långt- gående bestämmelser än vad direktivet kräver kan införas i nationell rätt. Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism (kapitel 9) Penningtvättslagens nuvarande definitioner av penningtvätt och finan- siering av terrorism är i sig förenliga med motsvarande definitioner i direktivet. Sedan den nuvarande penningtvättslagen trädde i kraft har emeller- tid det tillkommit en ny lag om straff för penningtvättsbrott.2 Utredningen föreslår att definitionen av penningtvätt i penning- tvättslagen anpassas så att den bättre överensstämmer med det straffbelagda området i den särskilda lagen. Förslaget till ny defi- nition anknyter alltså till de centrala straffbestämmelserna i lagen om straff för penningtvättsbrott. Vidare föreslår utredningen att vissa förfaranden jämställs med penningtvätt vid tillämpningen av penningtvättslagen. De förfaranden som föreslås jämställas med penningtvätt är åtgärder med egendom som är ägnade att dölja att någon, genom att fullfölja en påbörjad brottsplan, avser att berika sig genom brottslig handling. Penningtvättslagen blir således ut- tryckligen tillämplig även när någon t.ex. tar ut kontanter från ett konto för att betala svarta löner. Även definitionen av finansiering av terrorism föreslås få en annorlunda utformning. Detta bl.a. med hänvisning till att defini- tionen ska överensstämma med de förestående ändringarna i lagen (2002:444) om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.3 3Ändringarna i lagen (2002:444) om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall beräknas träda i kraft (prop. 2015/16:78). Beslut av förväntas den Penningtvättslagens tillämpningsområde (kapitel 10) Som en följd av kravet i direktivet föreslår utredningen att penning- tvättslagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta även andra tillhandahållare av speltjänster än dem som tillhandahåller kasino- spel enligt kasinolagen (1999:355). Penningtvättslagens tillämp- ningsområde utvidgas till att även omfatta anordnare av speltjänster som bedrivs med stöd av tillstånd eller registrering enligt lotteri- lagen (1994:1000). Vissa typer av speltjänster undantas från lagens tillämpningsområde. De verksamheter som undantas är statens premieobligationer, s.k. massmedialotterier samt vissa lotterier som inte kräver tillstånd och där förutsättningarna för att få anordna verksamheten är kraftigt begränsade. Vidare undantas spel på varu- spelsautomater från penningtvättslagens regler. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas också att föreskriva ytterligare undantag för sådana speltjänster där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism kan bedömas som låga. Sådana undantag bör föregås av en noggrann prövning och baseras på en riskbedömning där samtliga faktorer som kan ha be- tydelse belyses. Med anordnare ska avses de aktörer som har möjlighet att an- söka om tillstånd eller registrera sig för att bedriva spelverksamhet enligt lotterilagen. Ombud, som t.ex. säljer lotterier för anord- narnas räkning, och andra samarbetspartner ska inte direkt om- fattas av de krav penningtvättslagen ställer på verksamhetsutövarna. Däremot kommer även vissa av dessa att påverkas av regleringen. Utredningen föreslår vidare att penningtvättslagens tillämp- ningsområde utvidgas till att omfatta fysiska och juridiska personer som handlar med varor, i den utsträckning som utbetalt eller mot- taget belopp är minst motsvarande i kontanter. I detta avseende går utredningen längre än vad direktivet kräver (direk- tivets beloppsgräns avseende vilka kontanthandlare som ska om- fattas är ). Vidare går utredningen längre än vad direktivet kräver genom att föreslå att även de s.k. värdebolagens tjänster för insamling, uppräkning, redovisning eller försäljning av kontanter ska omfattas av penningtvättslagen. Därutöver föreslår utredningen att de som driver verksamhet enligt pantbankslagen och hyresförmedlare till lokaler ska inbegripas i regleringen i egenskap av verksamhetsutövare. Verksamhetsutövarens skyldigheter (kapitlen 11–13) I det fjärde penningtvättsdirektivet betonas den riskbaserade ansatsen. Denna, som också brukar benämnas för det riskbaserade förhåll- ningssättet, utgår från att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är olika från fall till fall. De skiljer sig t.ex. åt mellan länder, kunder, verksamheter m.m. I ett riskbaserat förhållningssätt ligger också att riskerna är föränderliga. Det riskbaserade förhåll- ningssättet kan bäst beskrivas som en metod eller ett sätt att han- tera riskerna för att ett system, t.ex. en verksamhet, utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. För verksamhets- utövarens del innebär detta att omfattningen av åtgärder, förfaran- den, kontroller m.m. fortlöpande ska anpassas efter riskerna. Flest åtgärder ska sättas in där riskerna är som störst. Där riskerna är mindre räcker det med färre och mindre omfattande åtgärder. Följ- aktligen är det riskbaserade förhållningssättet också ett sätt att styra resurserna i verksamheten till de viktigaste områdena när det gäller arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Verksamhetsutövares hela arbete mot penningtvätt och finan- siering av terrorism bör utgå från det riskbaserade förhållnings- sättet. Därför föreslår utredningen att detta tydliggörs i den nya penningtvättslagen. Dess position flyttas fram och bestämmelser som beskriver det riskbaserade förhållningssättet införs. När det gäller verksamhetsutövarens skyldigheter är grunden för tillämpningen av det riskbaserade förhållningssättet att göra en riskbedömning av sin verksamhet. Kravet på riskbedömning, som redan finns i den nuvarande lagen, innebär att verksamhetsutövaren ska kartlägga riskerna för penningtvätt och finansiering av terro- rism, skaffa sig tillräcklig kunskap om dem och förstå dem. Efter- som riskbedömningen är av sådan väsentlig betydelse för verksam- hetsutövarens system så föreslår utredningen att dess position flyttas fram i penningtvättslagen. Utifrån riskbedömningen ska verksamhetsutövaren sedan arbeta fram rutiner, dvs. riktlinjer, förfaranden, kontrollåtgärder m.m., som syftar till att motverka de risker som identifieras. Kravet på att verksamhetsutövaren ska ha interna rutiner föreslås överföras till den nya lagen i det närmaste oförändrat. Dock omfattar förslaget även införandet av en bestämmelse som uttryckligen anger att en verksamhetsutövare som är moderföretag i en koncern även ska upprätta koncernövergripande rutiner. Rutinerna, utgör, tillsammans med riskbedömningen basen för verksamhetsutövarens arbete för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna är utgångspunkten för verksamhetsutövarens mer konkreta åtgärder såsom genomförandet av kundkontroller, granskning av transaktioner och aktiviteter och rapporteringen till Polismyndig- heten (Finanspolisen). När det gäller bestämmelserna om kundkännedom föreslår ut- redningen att de nu gällande bestämmelserna behålls i flera delar. Till följd av direktivets mer detaljerade krav föreslår utredningen att kundkännedom ska krävas också i några ytterligare situationer. Bestämmelser införs om att verksamhetsutövare ska vidta åtgärder för kundkännedom vid vissa överföringar av medel. Vidare införs bestämmelser som specifikt tar sikte på anordnare av kasinospel och andra speltjänster samt de som yrkesmässigt handlar med varor med kontanter. Även när det gäller själva kundkännedomsåtgärderna kvarstår flera regler i sin nuvarande form. Utredningen föreslår dock för- ändringar i några avseenden. Till en början föreslås vissa förtyd- liganden. Utredningen föreslår också att den nya penningtvätts- lagen inte ska hänvisa till åtgärder för grundläggande kundkänne- dom. Detta bl.a. med hänvisning till att termen varken används i Fatfs rekommendationer eller i direktivet. Vidare förändras defini- tionen av affärsförbindelse och verklig huvudman något, vilket även påverkar kundkännedomsåtgärderna. Affärsförbindelse definieras i förslaget på så sätt att det tydliggörs att en affärsförbindelse kan uppkomma genom konkludent handlande i en redan befintlig kund- relation. Verklig huvudman föreslås i penningtvättslagen definieras som en fysisk person som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person eller en fysisk person till vars förmån någon annan handlar. Därutöver föreslår utredningen vissa särskilda regler när det gäller kundkännedom i fråga om livförsäkringar, andra investeringsrela- terade försäkringar och truster. Vad avser omfattningen av kundkännedomsåtgärderna föreslår utredningen bestämmelser som beskriver den bedömning verksam- hetsutövare ska göra av kundens risk. Möjligheterna att använda sig av förenklade förfaranden stramas upp som en följd av direktivets krav och en tydligare riskbaserad ansats anläggs. Förenklade åtgär- der ska fortsättningsvis vara möjliga att tillämpa på de områden som är undantagna från vissa kundkännedomsåtgärder. För- enklade åtgärder får dock enbart vidtas om verksamhetsutövare i det enskilda fallet kan konstatera att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg. Vissa undantag från somliga kund- kännedomsåtgärder medges dock i fråga om företag vars värde- papper är upptagna till handel på en reglerad marknad, elektroniska pengar och gemensamma konton som förvaltas av advokater och biträdande jurister. När det gäller skärpta åtgärder, dvs. kundkännedomsåtgärder som ska vidtas i de fall risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är hög, föreslås förändringar bl.a. i det avseendet att skärpta åtgärder som huvudregel alltid ska vidtas med kunder etablerade i s.k. högrisktredjeländer som ska identifieras av Europeiska kom- missionen. Det riskbaserade förhållningssättet ska även prägla bestämmel- serna om granskning och rapportering på ett mer uttalat sätt än vad som är fallet . En följd av detta är att granskningsskyldigheten knyts till aktiviteter i stället för transaktioner. Granskningen ska utgå från de risker som är relevanta för respektive verksamhets- utövare. Utredningen vill tydliggöra att fokus för granskningen i första hand bör vara avvikelser från vad verksamhetsutövaren har anledning att förvänta sig av en viss kund eller kundrelation. Verk- samhetsutövare ska rapportera misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism till (Finanspolisen), oavsett om det förekommit en transaktion eller inte. Bestämmel- serna om rapportering och vilka uppgifter som ska anges i rappor- ten, överförs med i stort sett samma innehåll som framgår i den befintliga lagen. Det förtydligas dock att verksamhetsutövaren i rapporten ska ange om denna avstått från att utföra en viss trans- aktion, i syfte att underrätta (Finanspolisen) om behov av återkoppling. Utredningens förslag till ny penningtvättslag omfattar en för- ändrad struktur av bl.a. de bestämmelser som reglerar verksamhets- utövares skyldigheter. Genom denna förändring avser utredningen inte enbart göra lagstiftningen mer lättöverskådlig. Utredningen avser också belysa det faktum att samtliga led i verksamhets- utövarens arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism är avhängiga av varandra och knyts samman av det riskbaserade för- hållningssättet. För att uppfylla de krav som ställs på granskning och rapportering av transaktioner måste t.ex. verksamhetsutövaren ha vidtagit åtgärder för kundkännedom som är proportionerliga till de risker som verksamheten, kundrelationerna och transaktionerna kan inrymma. Riskanpassade och proportionerliga kundkännedoms- och granskningsåtgärder förutsätter uppdaterade riskbedömningar och riskbaserade rutiner osv. Bevarande av uppgifter och handlingar samt behandling av personuppgifter (kapitel 14) När det gäller behandling av personuppgifter föreslår utredningen att huvuddragen i nuvarande 4 kap. penningtvättslagen förs in i den nya lagen. Den nya penningtvättslagen föreslås dock beskriva ändamålet med verksamhetsutövares personuppgiftsbehandling på ett annat sätt. Vidare föreslår utredningen bestämmelser som möjliggör viss samkörning av register mellan verksamhetsutövare som är att anse som kreditinstitut och finansiella institut. Penningtvättslagens företräde framför 21 § personuppgiftslagen föreslås att klargöras. Förslaget innebär i huvudsak att en verksam- hetsutövare får behandla personuppgifter om lagöverträdelser om det är nödvändigt för att uppfylla gransknings- och rapporterings- skyldigheten. Vad gäller bevarande av handlingar och uppgifter som använts vid åtgärder för att uppnå kundkännedom samt vid den närmare granskningen och rapporteringen föreslås att huvudregeln, liksom redan är fallet , ska vara en lagringstid . Om det är nödvändigt för att förebygga, upptäcka eller utreda penningtvätt eller finansiering av terrorism ska verksamhetsutövare kunna be- vara handlingar och uppgifter än . Den sammanlagda tiden får dock inte överstiga . Intern kontroll m.m. (kapitel 16) För att genomföra direktivets krav på ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m. föreslår utredningen en, i viss utsträckning, ny reglering. Utredningen föreslår att det av penningtvättslagen ska framgå att verksamhetsutövares interna rutiner och, i tillämpliga fall, kon- cerngemensamma rutiner ska fastställas av verksamhetsutövarens styrelse. I sådana juridiska personer som inte har en styrelse före- slås denna skyldighet åligga den eller de personer som har mot- svarande funktion och ansvar. Om det är lämpligt ska styrelsen eller motsvarande funktion kunna delegera dessa uppgifter. I de fall skyldigheterna enligt lagen åligger enskilda fysiska personer i egen- skap av verksamhetsutövare, ska skyldigheterna som huvudregel i fråga om rutiner ändå åligga den juridiska personen på samma sätt som gäller enligt befintlig lagstiftning. Om det är motiverat med hänsyn till verksamhetsutövarens storlek och natur föreslås en styrelseledamot pekas ut som ansvarig för att kontrollera att styrelsens beslut om åtgärder enligt denna lag genomförs. Om det är motiverat med hänsyn till verksamhets- utövarens storlek och natur ska därtill en person på ledningsnivå utses till centralt funktionsansvarig. Denna person ska ha ansvar för att kontrollera att det i verksamheten finns riktlinjer, kontroller och förfaranden som effektivt hanterar de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som finns i verksamheten, samt ha ansvaret för att rapportering av misstänkta aktiviteter sker till (Finanspolisen). I de fall det är motiverat föreslår utredningen vidare att verk- samhetsutövare ska utse en oberoende granskningsfunktion för att granska de interna riktlinjer, kontroller och förfaranden som han- terar de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som finns i verksamheten. I penningtvättslagen föreslås också införandet av en bestäm- melse som anger ramarna för när en aktör, vars huvudkontor är beläget i en annan medlemsstat och som i bedriver verk- samhet som betaltjänstleverantör eller utgivare av elektroniska pengar i annan form än filial, ska utse en central kontaktpunkt här i landet. Både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheterna ska enligt förslagen åläggas att införa ändamålsenliga system för att om- händerta anmälningar om misstänkta regelöverträdelser av verk- samhetsutövare. Personer som väljer att anmäla misstänkta miss- förhållanden ska både hos verksamhetsutövare och hos tillsyns- myndigheterna erhålla skydd för uppgifter som kan komma att av- slöja deras identitet. Tillsyn (kapitel 17) Förslagen innebär i vissa avseenden nya krav på tillsynsmyndig- heterna. Lotteriinspektionen åläggs tillsynsuppgifter enligt penningtvätts- lagen i fråga om de anordnare av speltjänster som regleringen föreslås utvidgas till att omfatta. De tre länsstyrelserna i storstads- länen, dvs. i , och , åläggs tillsyns- ansvar enligt penningtvättsregleringen när det gäller verksamhet enligt pantbankslagen (1995:1000). Fastighetsmäklarinspektionen åläggs tillsynsansvaret över de tillkommande hyresförmedlarna till lokaler. tillsynsuppgifter utsträcks, i fråga om penningtvättsregleringen, till att omfatta även värdebolagens upp- räkningsverksamhet. Flera av rörelselagstiftningarna kompletteras med bestämmelser om möjlighet till platsbesök, vilket möjliggör en effektivare tillsyn. Sanktioner m.m. (kapitel 17) För att uppfylla direktivets krav på en sanktionsregim föreslås flera lagstiftningsåtgärder Tillsynsmyndigheterna ges t.ex. rätt att ingripa mot verksam- hetsutövare genom beslut om sanktionsavgifter. I de finansiella rörelselagarna anpassas befintliga system till direktivets krav, vilket innebär att nya tak för bestämmande av avgifternas storlek be- stäms. I de icke-finansiella rörelselagarna införs bestämmelser som möjliggör beslut om sanktionsavgifter enligt vad direktivet kräver. Åtgärder och sanktioner ska inte bara kunna beslutas mot verk- samhetsutövare utan också mot fysiska personer som företräder verksamhetsutövare som styrelseledamot, verkställande direktör eller på motsvarande sätt. Utredningen föreslår att myndigheterna ska kunna ingripa mot företrädare genom förbud att utöva funk- tioner eller genom beslut om sanktionsavgift. Här föreslår utred- ningen att de principer om sanktionsföreläggande som finns i bl.a. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ska tilläm- pas. När det gäller advokater och biträdande jurister på advokatbyrå föreslår utredningen att sanktionsavgifter ska kunna riktas mot advokater. bedömer att en högre avgift är motiverad än den straffavgift om , som samfundet har möjlighet att besluta om, före- slår utredningen att disciplinnämnden överlämnar frågan om beslut om sanktionsavgift till Justitiekanslern. Samordningsfunktion (kapitel 18) Såväl Fatfs rekommendationer som direktivet förutsätter att det finns effektiva mekanismer för samverkan när det gäller det natio- nella arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen föreslår i detta syfte att en ny samordningsfunk- tion inrättas, som ersätter dagens Samordningsorgan för tillsyn över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Sam- ordningsfunktionen ska ha det övergripande nationella ansvaret för det förebyggande arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Samarbetet ska utgå från de myndigheter som genomförde den nationella riskbedömningen: , , , Fastighetsmäklarinspektionen, Finansinspek- tionen, , , , (tillsammans med särskild represen- tation från Finanspolissektionen), , , , , Länsstyrelserna i , och län. Även ska erbjudas möjlighet att fullt ut delta i samordningsfunktionens arbete. Även andra myndigheter, organ, verksamhetsutövare samt andra yrkesmässiga eller ideella aktörer ska, vid behov, kunna knytas till arbetet. Samordningsfunktionen föreslås lokaliseras till . Nyckelbegreppen för den nya samordningsfunktionen föreslås vara informationsutbyte och kunskapsöverföring. inte enbart att förse regimens olika aktörer med väl avpassad kun- skap. Det inbegriper bl.a. även kartläggning, analys, övervakning av risker i fråga om penningtvätt och finansiering av terrorism. Vidare innefattar arbetet utformningen av strategier, policyer och metoder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Funktionens sam- ordningsansvar bör även omfatta genomförandet av nationella riskbedömningar och årliga nationella strategier, initiativ till förslag till förändringar i regelverk, samordning av föreskrifter och all- männa råd, metoder för tillsyn samt tillämpningen av sanktioner.