sou · H4B377 · 2016-10-31 00:00:00 — Däremot omfattas ungdomar som går på ett introduktionsprogram av det kommunala aktivitetsansvaret trots att de går i gymnasie- skolan. Av kapitlet framgår att det finns vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder som riktar sig till ungdomar som också ingår i gymnasie- skolans målgrupp. I slås fast att regeringens mål är att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Enligt utredningens bedömning innefattar detta uppdrag i princip samtliga delområden enligt direktiven. Detta mål har därför utgjort en utgångspunkt för utredningens arbete och innebär ett fokus på deltagande och genomströmning liksom på en bred genomgång av gymnasieskolans utmaningar och behov – inte på att utveckla en ny modell för gymnasieutbildning och nya studievägar. Utredningen föreslår utifrån den problembild som beskrivits i betänkandet ett antal åtgärder som ska främja och stödja målet att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. I detta kapitel samman- fattar utredningen sin problemanalys, vissa internationella mönster på utbildningsområdet samt i vilka riktningar tidigare gymnasie- reformer har gått. Slutligen beskrivs den utvecklingsriktning som utredningens förslag innebär. 24.1Sammanfattande problemanalys – vilka utmaningar står gymnasieskolan inför? Utredningen har i sitt arbete kunnat konstatera att gymnasieskolan står inför betydande utmaningar. I tidigare avsnitt har problembilden relaterad till utredningens samtliga delområden belysts. Nedan sammanfattas den analys som utredningen har gjort och som ligger till grund för vår samlade bedömning av vilka åtgärder som kommer att krävas för att målet att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning ska kunna nås. I sammanhanget bör påpekas att lärarbristen utgör en av skolans viktigaste utmaningar. Även inom elevhälsan är det personalbrist, vilket medför att elever får tillgång Utredningens samlade bedömningar SOU 2016:77 till elevhälsa i alltför liten utsträckning. Att dessa frågor får en lösning är av stor betydelse för att andra insatser ska kunna bli verkningsfulla fullt ut. Utredningen vill betona att trots att nedanstående beskrivning tenderar att fokusera på brister i gymnasieskolan, så är det viktigt att också lyfta fram att många skolor gör ett gott arbete och många elever lyckas väl och trivs i skolan. finns brister i kvalitet och likvärdighet. Utredningens analys pekar på ett antal centrala områden som behöver utvecklas för att alla ungdomar ska få likvär- diga möjligheter att påbörja och nå målen för en gymnasieutbildning. Dessa områden kommenterar vi nedan. 24.1.1De flesta ungdomar deltar i gymnasieutbildning men en stor andel når inte målen Att ha en gymnasieutbildning är mycket viktigt; det är svårt för en individ att etablera sig på arbetsmarknaden och i samhällslivet utan en sådan. Deltagandet i gymnasieutbildning i är också högt och medvetenheten om att gymnasieutbildning är nödvändig är hög. Endast av ungdomarna har inte påbörjat en sådan utbildning efter avslutad grund- skola. Ungefär en fjärdedel av denna grupp utgörs dock av ungdomar som inte längre tycks finnas i landet. Många personer i gymnasieåldern invandrar också till i gymnasieåldern och påbörjar studier i gymnasieskolan, i första hand på introduktions- programmet språkintroduktion. Majoriteten av eleverna deltar i utbildning . Men även om nästan alla ungdomar påbörjar en gymnasieutbildning så är det inte alla som lyckas i gymnasieskolan. Av samtliga elever som börjar i gymnasieskolan är det ca 2 000 elever, motsvarande , som bara går . Skillnaden är dock stor mellan nationella program och introduktionsprogram. Av eleverna som påbörjar sina gymnasiestudier på ett nationellt program är det som bara går ett eller i gymnasieskolan och därmed gör tidiga studieavbrott. Av eleverna som börjar på ett intro- duktionsprogram är det en större andel, , som bara går ett eller . Sammantaget uppskattas att av samtliga elever inte går i gymnasieskolan utan avregistreras från Samhället behöver därför vidta fler åtgärder för att alla ungdomar faktiskt ska delta fullt ut i gymnasieutbildning. Även om majoriteten av alla ungdomar deltar i gym- nasieutbildning är det en stor andel som inte får en gymnasieexamen . Måluppfyllelsen är låg bl.a. för elever som antagits till ett nationellt program med lägsta möjliga antal godkända grundskolebetyg, vilket tyder på att förkunskaps- kraven inte säkerställer att eleverna har reella förutsättningar att fullfölja utbildningen. Statistiken visar att många godkända betyg från har stor betydelse för möjligheten att få en examen. Elevens socio-ekonomisk bakgrund får också starkt genomslag i utbildningsresultaten. Andelen elever som började gymnasieskolan 2012 och som inte fick en examen uppgick till . Vissa elever behöver i gymnasieskolan, t.ex. för att de påbörjar sina studier på ett intro- duktionsprogram. har dock andelen elever som inte fått en gymnasieexamen bara sjunkit till . Detta är ett stort problem för de elever som berörs, men det är också ett samhällsproblem som bidrar till såväl arbetslöshet som ekonomiskt och socialt utanförskap. Elever som inte har nått målen för utbildningen erbjuds inte heller alltid fortsatt utbildning, även om de kan ha rätt till det. Utredningen kan dock konstatera att en ganska stor grupp elever saknar förhållandevis lite för att få en examen – ca en fjärdedel av dem som inte får examen saknar några få godkända kurser. Det är därför viktigt att samlat stärka förutsättningarna för elever att klara och fullfölja sin utbildning. Det bör också påpekas att det för vissa elever på introduktionsprogrammen inte är ett mål att bli behörig till och gå ett nationellt program, utan deras mål är i stället att bli förberedda för arbetsmarknaden. Dessa elever kan ha nått målen för sin utbildning och lämnat gymnasieskolan men framstår det i den nationella statistiken som om de avbrutit studierna. Utredningen kan konstatera att någon större förändring avseende genomströmningen i gymnasieskolan ännu inte har skett efter Gy11. Förhållandevis har dock förflutit sedan reformen. Det kan därför vara svårt att uttala sig om utvecklingen vad gäller genomströmningen i den nya gymnasieskolan . Flera omständigheter talar dock för att genomströmningen är fortsatt problematisk. har andelen elever som inte lyckas bli behöriga till gymnasieskolans nationella program ökat och det innebär flera utmaningar när introduktionsprogrammen växer. har många personer i gymnasieåldern , vilket medför delvis förändrade förutsättningar för gymnasie- skolan. Gruppen nyanlända elever är heterogen vilket innebär att eleverna har olika studiebakgrund och förutsättningar att lyckas i den svenska skolan. För de ungdomar som invandrar i gymnasie- åldern kan stora insatser behövas. Gruppen nyanlända ungdomar ökade särskilt 2015. minskar dock antalet asyl- sökande och det går inte att förutse hur utvecklingen kommer att se ut . var av eleverna på språkintroduktion pojkar. Vad gäller könsfördelningen på de nationella programmen är situationen delvis betingad av andra faktorer än vad som gäller för introduktionsprogrammen. Trots informations- och utvecklings- insatser för att påverka elevernas val till gymnasieskolan är olika grupper av ungdomar representerade på program enligt mönster som i huvudsak är stabila . Detta beror till stor del på för- hållanden utanför skolan och speglar situationen på arbets- marknaden och i samhället i stort. Utredningen vill dock i detta sammanhang peka på betydelsen av att skolan möjliggör för alla elever att välja och tillgodogöra sig utbildning oberoende av bakgrund och kön. 24.1.2Vissa av gymnasieskolans arbetssätt behöver utvecklas De ungdomar som väljer att avbryta sin gymnasieutbildning gör det av olika skäl, och även om de flesta elever går kvar i gymnasieskolan når som framgår ovan många inte målen för utbildningen. Det finns flera förklaringar till detta och bilden är komplex. Det kan handla om såväl individuella som organisatoriska faktorer. som det finns indikationer på att stress och psykisk ohälsa ökar bland tonåringar, särskilt bland flickor, finns det ibland stora kvalitetsbrister i gymnasieskolans arbete, t.ex. när det gäller att ge eleverna det stöd de behöver. Elever får ibland alltför lite stöd eller stöd som inte är individanpassat, vilket inte ger eleverna tillräckliga förutsättningar och tillräcklig motivation för att lyckas i gymnasieskolan. Utredningen har också belyst brister t.ex. vad gäller utbildningens upplägg, introduktionsprogrammens struktur och olika tillämpning av elevers rätt till utbildning. Elever får ibland en låg grad av lärarstöd i undervisningen och möter i vissa fall låga förväntningar. Gymnasieskolan arbetar ibland uppdelat och frag- mentariskt. Kurssystemet bidrar till detta, liksom stor frihet att organisera utbildningen på lokal nivå. Gymnasieskolans kurs- utformning riskerar också att ge sämre förutsättningar för för- djupning och kunskapsutveckling, och att ständigt betygssättas i korta kurser bidrar sannolikt till elevernas upplevda stress. Genom den utveckling som har gjort att i princip alla ungdomar påbörjar en utbildning i gymnasieskolan har behovet av stöd och specialpedagogiska insatser ökat. Skolors ansvarstagande för att individanpassa undervisningen och ge elever särskilt stöd är dock inte lika etablerad i gymnasieskolan som i . Att gymnasieskolan inte är en obligatorisk skolform kan ha gjort det möjligt att hålla fast vid uppfattningen att ansvaret för elevens skolresultat enbart ligger på eleven själv, i stället för på skolans förmåga att upptäcka stödbehov och erbjuda rätt stöd samt på lärarens förmåga att anpassa undervisningen till elevens behov. Utredningen bedömer att det fortfarande i vissa fall kan finnas ett synsätt att det primära ansvaret att klara utbildningen ligger på eleven, inte att det är ett delat ansvar. Lärares olika administrativa uppgifter kan innebära att tid går åt till arbete som visserligen kan vara viktigt men som riskerar att ta tid från undervisningsuppdraget. Det finns vidare indikationer på att gymnasieskolan brister i att säkra att alla elever får tillräcklig undervisningstid. Utredningen anser därför att det kan ifrågasättas om alla elever ges förutsättningar för heltidsstudier. Det framstår som att introduktionsprogrammen inte alltid ses som de viktiga förberedande utbildningar de är. Detta synsätt framträder bl.a. hos huvudmän. Programmen saknar till- räcklig styrning och ger inte alltid tillräcklig undervisningstid och struktur. Eftersom introduktionsprogrammen ska erbjuda stora möjligheter till individanpassning finns det en risk att dessa utbildningar blir mindre likvärdiga än utbildningar på nationella program. Det varierar också hur länge elever ges möjlighet till utbildning på ett introduktionsprogram. Det medför att elever hos olika huvudmän får olika förutsättningar att fullfölja sin utbildning. Introduktionsprogrammen riskerar också ibland att ge eleverna för liten innehållslig bredd. Det är problematiskt om elever enbart hänvisas till vissa ämnen på ett schablonmässigt sätt. I flera fall har olika kompetenser inom skolan svårt att samverka och får inte tillräckligt stöd av huvudmannen och rektorn för att göra det. Elevhälsan och studie- och yrkesvägledningen används inte i tillräcklig utsträckning som strategiska resurser i det förebyggande arbetet. Även om det finns goda exempel på skolor som t.ex. arbetar systematiskt med att förebygga studieavbrott saknas ofta ett strategiskt arbete kring ungdomar som riskerar att avbryta sina studier och samverkan mellan berörda aktörer brister ofta. 24.1.3Elevers attityder påverkar utbildningsvalen i ett brett och finfördelat utbildningsutbud Utvecklingen på arbetsmarknaden innebär att det är viktigt för individer att ha möjlighet att ställa om till nya jobb på samma eller högre kvalifikationsnivå. Många ungdomar upplever dock arbetsmarknaden som osäker. Många unga vet inte heller vad de vill bli, och en trend finns mot förlängd ungdomstid och senarelagda val. Att vara för att kunna studera vidare efter gymnasie- examen eller senare är en viktig del i det som unga behöver inför sin framtid och på en föränderlig arbetsmarknad. Ungdomars intresse för yrkesprogram har minskat. Utred- ningen konstaterar att det finns flera orsaker till detta, varav en kan ha att göra med osäkerhet om vilka möjligheter som finns vad gäller behörighet till högre utbildning. Utbildningar som inte är specialiserade möter dessutom ofta behoven hos unga som är obestämda kring yrkesval. Uppdelningen mellan yrkesprogram och högskoleförberedande program som Gy11 innebar tycks därmed inte alltid svara mot elevers önskemål. Föräldrar som i högre grad har längre utbildning själva kan också påverka utbildningsvalen. Men att elever väljer bort yrkesutbildning innebär problem för arbetsmarknadens kompetensförsörjning. Det kan även innebära problem för elever som väljer bort en sådan utbildning trots intresse för ett visst yrke och för vilka en sådan utbildning skulle upplevas som mer motiverande och därmed ge dem bättre förut- sättningar för att fullfölja studierna. Utbudet av studievägar i gymnasieskolan är stort och finför- delat. Det medför att utbudet blir svåröverskådligt för ungdomar och det kan vara svårt att upprätthålla bredden i utbudet på lokal nivå. Vissa utbildningar svarar inte heller mot vare sig elevernas intresse eller arbetsmarknadens behov. Denna bild blir i några fall tydlig, även om det har gått sedan Gy11-reformen. Utvecklingen går vidare i riktning mot en koncentration av utbildningsutbudet till vissa geografiska områden, som det finns en mångfald av gymnasieskolor med olika huvudmän och olika förutsättningar. Det förekommer olika former av regional samverkan som syftar till att på regional nivå upprätthålla ett brett utbildningsutbud. finns det faktorer som kan komplicera sådan samverkan, t.ex. att lokala prioriteringar kan stå i konflikt med en regional logik och att det formella mandatet att planera på regional nivå är svagt. 24.2I vilken riktning utvecklas gymnasieutbildning internationellt? I flera andra länder finns en tendens att fler elever väljer studie- förberedande utbildningar. Som ett led i detta väljer fler länder att utveckla sin yrkesutbildning, t.ex. genom möjligheter att komplet- tera med teoretiska ämnen eller läsa vissa behörighetsgivande spår. Intresset för yrkesutbildningar har sjunkit även i länder som och , trots att det där finns starkare traditioner kopplade till yrkes- och lärlingsutbildning. Yrkesutbild- ningen i dessa länder har dock fortsatt en stor andel elever. har yrkesutbildning på lägre nivå införts i flera länder. Många länder har ett ökat fokus på åtgärder för att höja andelen unga med fullbordad gymnasieutbildning. Det handlar både om att vissa länder infört en förlängd utbildningsplikt med krav på att eleven ska delta i någon form av utbildning på heltid eller deltid, ofta , men också om andra icke tvingande åtgärder. Flera länder väljer att organisera den gymnasiala utbildningen på regional nivå. Jämfört med andra länder, t.ex. de nordiska länderna, har en stor andel fristående skolor. En viktig iakttagelse i utredningens arbete är att framstår som förhållandevis ensamt om en modell med en kursindelad gymnasieskola där betyg som sätts tidigt på enskilda kurser är lika avgörande för elevens framtida möjligheter som betyg som sätts sent. I många länder finns ett avgångsbetyg eller en examen som styr inträdet till högre studier. Inträde till högre studier är i många fall inte heller strikt kopplat till betyg från gymnasieskolan, utan sker genom inträdesprov. gymnasiereformer har inneburit förändringar av gymnasie- skolan främst vad gäller frågor om bredd gentemot specialisering i utbildningen, flexibilitet för elever och huvudmän, omfattningen av utbildningen och tillgången till utbildning. Linjegymnasiet innebar en ämnesutformad gymnasieskola med såväl tvååriga som treåriga utbildningar. Under 1970- och 1980- talen påbörjade allt fler ungdomar en gymnasieutbildning. gick gymnasieskolan mot bredare utbildningar och yrkesprogrammen förlängdes med till att även de bli treåriga. Gymnasieskolan blev kursutformad för att öka flexibiliteten för elever och huvudmän, och möjligheter till lokalt utformade utbild- ningar infördes. Krav infördes också på att alla ungdomar skulle erbjudas gymnasieutbildning. Det innebär att gymnasieskolan nu har haft i uppdrag att vara en gymnasieskola för alla . Reformen Gy11 innebar en tydligare uppdelning mellan program- typer. Möjligheterna till flexibilitet och valfrihet begränsades också i viss mån, såväl för elever som för huvudmän. Gymnasieskolans långtgående ansvar för eleverna och deras måluppfyllelse har dock inte varit den stora frågan i någon gymnasie- reform. Stöd har inte lyfts fram i reformerna som en metod för att fler elever ska nå målen med utbildningen, och bestämmelser om arbetssätt i gymnasieskolan har vuxit fram successivt. Reformerna har snarare handlat om systemfrågor som utbildningens omfattning och längd, grad av specialisering och programmens struktur. 24.4Inriktning på utredningens förslag Utredningen menar att gymnasieskolans huvudsakliga utmaningar nu ligger i att förbättra förutsättningarna för alla ungdomar att fullfölja sin utbildning, som gymnasieskolans breda uppdrag betonas. Våra förslag innebär därför förändringar som gör att gymnasieskolans långtgående ansvar för att alla elever ska ges förutsättningar att lyckas markeras mer . Även om gymnasieskolan inte omfattas av skolplikt är det rimligt att sam- hällsansvaret för att alla ungdomar ska klara en sådan utbildning är långtgående. När elever deltar i utbildning ska gymnasieskolan i stort ha motsvarande ansvar som för att elever ska ges förutsättningar att lyckas. Skolan ska ansvara för att upptäcka stödbehov och ge det stöd som behövs. Förslagen pekar på ökad ledning, stimulans och stöd för alla elever. Utredningens förslag innebär även förskjutningar mot en ökad helhetssyn på utbildningen. Ett antal förslag syftar till att minska utbildningens fragmentisering för eleven. En mer sammanhållen gymnasieskola betonar att eleverna måste ges goda förutsättningar för heltidsstudier, och likaså betonas att gymnasieskolan är en viktig social mötesplats. Det stöd som eleverna behöver ska ges utifrån utbildningen i dess helhet. Introduktionsprogrammen bör få ett fastare ramverk för ökad kvalitet och likvärdighet. Utred- ningen bedömer vidare att ämnesbetyg har stor potential att förenkla och förbättra skolans arbete genom att bidra till en helhetssyn i utbildningen och ge bättre förutsättningar för elevernas kunskapsutveckling. Det är vidare viktigt att utveckla gymnasieskolans nationella program mot bakgrund av sökmönster och förändringar på arbets- marknaden. Gymnasieskolans uppdrag är att ge breda framtids- kompetenser. Utredningens förslag innebär därför också vissa för- skjutningar mot en ökad bredd och fler möjligheter inom vissa av gymnasieskolans utbildningar. Det gäller främst yrkesprogram och introduktionsprogram och innebär t.ex. att elevens rätt att läsa kurser som ger behörighet till högskolan stärks på yrkesprogram, som yrkesinnehåll värnas genom mer undervisningstid och möjligheter till utökat program. Men det innebär även att det bör finnas ökade möjligheter att läsa vissa yrkeskurser på högskoleförberedande program. De olika programtyperna närmar sig på så sätt varandra men är programmens huvudsakliga karaktär kvar. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att önskvärda föränd- ringar behöver gå i riktning mot: tydligare ansvar för skolan för att främja elevers deltagande och ge alla elever rätt förutsättningar för att nå målen – detta bör inte handla om krav kopplade till sanktioner utan om andra former av krav och markerande åtgärder, ökad helhetssyn på elevers samlade utbildning och på det stöd elever ges, undervisningstiden behöver säkras och utökas, ökade möjligheter på yrkesprogram och ett visst närmande mellan programtyper, en utveckling av introduktionsprogrammen för att ge en bättre struktur, större innehållslig bredd och stödja övergångar till nationella program, ett mindre finfördelat utbildningsutbud med färre inriktningar, ämnesbetyg i en ämnesutformad gymnasieskola. Gymnasieskolans utmaningar är många och komplexa. Det är med utgångspunkten att gymnasieskolan ska möta den enskilda elevens behov som utredningens samlade förslag till lagskärpningar, förtydliganden av befintliga bestämmelser samt övriga utvecklings- insatser ska ses. Förslagen tar sikte på att fler ska klara en gymnasieutbildning. Utredningen bedömer dock att flera åtgärder stärker förutsättningarna även för elever som vill nå längre i sin kunskapsutveckling. Sammantaget bedömer utredningen att förslagen är angelägna och kommer att utgöra en verkningsfull helhet. I det här kapitlet presenterar utredningen sina förslag och redogör för de motiv som ligger till grund för dem. 25.1En gymnasieskola för alla ungdomar Deltagandet i gymnasieutbildning är högt i . Vissa elever som går hela utbildningens längd når dock inte målen för utbildningen. En del elever avbryter också sina studier. Att ha en gymnasieutbildning är av avgörande betydelse för att en person ska kunna etablera sig i såväl arbetsliv som i samhällslivet i stort. För att tydligt signalera betydelsen av att ha en gymnasieutbildning bör därför samhället ha ett tydligt mål för gymnasieskolan. Utredningen lämnar förslag som ytterligare markerar att gymnasieskolan är en skola för alla ungdomar och att hemkommunen, skolhuvudmän och enskilda skolor har ett övergripande och långtgående ansvar för att ge alla elever förut- sättningar att nå målen för en gymnasieutbildning. 1.Målet för gymnasieskolan ska vara att alla ungdomar ska på- börja och nå målen för en gymnasieutbildning. Detta ska anges i skollagen. 2.Samhällets åtagande vad gäller gymnasieskolan ska inte en- bart vara att erbjuda ungdomar utbildning utan ska även omfatta en mer aktiv och pådrivande uppgift i syfte att få alla ungdomar att påbörja en gymnasieutbildning. Hemkom- munen ges därför ett pådrivande ansvar vid övergången mellan grundskola och gymnasieskola. verka för att ungdomar som avslutat ska påbörja en gymnasieutbildning. 3.Huvudmannen ska se till att varje elev ges möjlighet att nå målen för sin utbildning. Dagens bestämmelser med denna innebörd ska samlas och tydliggöras. 4.Rektorns ansvar för att se till att upprepad eller längre från- varo utreds förtydligas. 5.Skolans ansvar för att aktivt förebygga och motverka studie- avbrott förtydligas. Huvudmannen ska vidta åtgärder för att elever som antagits till en utbildning men som utan giltig orsak redan från början uteblir, ska påbörja en utbildning. En elev som har påbörjat en utbildning och vill avbryta den kan anses ha avslutat utbildningen först när de åtgärder vidtagits som skäligen kan krävas för att få eleven att fullfölja sin ut- bildning. 6.Det kommunala aktivitetsansvaret ändras så att det i första hand syftar till att motivera och hjälpa ungdomar att påbörja eller återuppta en gymnasieutbildning. Nyanlända ungdomar i gymnasieåldern som har uppehållstillstånd ska omfattas av aktivitetsansvaret, vilket de inte gör . Elever som går ett introduktionsprogram ska inte längre omfattas av aktivitets- ansvaret. 25.1.1Ett mål för samhällets åtagande vad gäller gymnasieskolan Av utredningens direktiv framgår att regeringens mål är att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Utred- ningen ska därför överväga om det bör bli obligatoriskt för alla unga kvinnor och unga män att gå en gymnasieutbildning eller om andra åtgärder som ger ungdomar drivkrafter att påbörja och full- följa en sådan utbildning är att föredra. Det är också av stor betydelse att ungdomar som har avbrutit en gymnasieutbildning ges möjlighet och motiveras att återgå till sådan utbildning.