sou · H4B340 · 2016-06-15 00:00:00 — Risken för att allvarliga brott ska begås såväl i konfliktområdet som i de länder dit förövarna återvänder eller annars reser ökar därigenom. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … alltså visserligen fråga om gärningar på ett tidigt stadium i för- hållande till fullbordat brott men där brottsligheten, om den in- träffar, är mycket allvarlig. Som redan konstaterats har den föreslagna bestämmelsen vissa gemensamma drag med sådana brott med anknytning till terrorism som regleras i rekryteringslagen. Särskilt gäller detta i förhållande till straffbestämmelsen om resor i terrorismsyfte i nuvarande 5 b §, där straffansvaret omfattar bl.a. den som reser till ett annat land än det egna medborgarskapslandet i avsikt att förbereda särskilt all- varlig brottslighet. Även den nu föreslagna bestämmelsen är avsedd att träffa olika former av tidiga förberedelser eller medverkan till brott. Det finns också likheter med straffansvaret för finansiering av en terroristorganisation i 3 § första stycket 2 finansieringslagen. För samtliga dessa brott kan dömas till fängelse i högst . Denna straffskala bör därför gälla även för det föreslagna brottet. För brotten enligt rekryteringslagen, med undantag för rese- brottet, finns även möjlighet att döma till fängelse i lägst sex mån- ader och högst om brottet är grovt. Detta kan inte anses nödvändigt när det gäller det föreslagna brottet. I de fall en gärning som träffas av denna bestämmelse kan anses vara så allvarlig att en sådan straffskala skulle vara motiverad är gärningen sannolikt redan straffbar på annan grund, t.ex. som förberedelse eller medverkan till krigsförbrytelse eller terroristbrott. Bestämmelsen ska då som utgångspunkt inte tillämpas, se vidare nedan. När det gäller val av påföljd kan det, i likhet med vad som gäller i fråga om straffansvar för resor i terrorismsyfte82, finnas anledning att bestämma påföljden till fängelse med hänsyn till brottslighetens art (30 kap. 4 § andra stycket ). Straffansvaret syftar ytterst till att så långt som möjligt begränsa förutsättningarna för att bl.a. krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten och terrorist- brott ska kunna begås. Det är som utgångspunkt fråga om mycket allvarlig brottslighet där livstidsstraffet ingår i straffskalan. I fråga om terrorism kan också konstateras att det utgör ett av de all- varligaste hoten mot demokratin, det fria utövandet av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen. Det är således fråga om brottslighet som kan utgöra såväl ett angrepp på den personliga integriteten som en samhällsfara genom att i 2015/16:78, s. 38 och 39. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … grunden hota ett fungerande samhälle. Därtill kommer att de gärningar som föreslås straffbeläggas som utgångspunkt är svåra att förebygga och att upptäcka. Den föreslagna brottslighetens art motiverar därför att påföljden bestäms till fängelse även om straffvärdet i sig eller tidigare brottslighet inte skulle motivera det. Styrkan i fängelsepresumtionen måste emellertid bestämmas av omständigheterna i det enskilda fallet. Förhållandet till annan lagstiftning m.m. Som beskrivits i avsnitt 3.7.1 är de gärningar som kan träffas av den föreslagna straffbestämmelsen i mycket stor utsträckning redan straffbara som t.ex. krigsförbrytelser eller terroristbrott, särskilt som försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådana brott. Syftet med den föreslagna straffbestämmelsen är att säker- ställa att den som bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en terroristorganisation kan delta i en väpnad konflikt kan be- straffas. Avsikten är alltså inte att straffbestämmelsen ska ha före- träde framför annan relevant reglering i lagen om straff för folk- mord m.m., terroristbrottslagen eller . Det kan också uppstå konkurrens i förhållande till finansieringslagen, t.ex. den införda straffbestämmelsen om finansiering av en terrorist- organisation i 3 § första stycket 2. Inte heller i detta fall är avsikten att den föreslagna bestämmelsen ska ha företräde. För det fall en gärning är belagd med samma eller strängare straff i någon av de uppräknade lagarna bör det alltså inte dömas ut ansvar enligt den föreslagna bestämmelsen. När det gäller subsidiaritet i förhållande till terroristbrottslagen och regleras detta redan i 8 § rekryteringslagen som, om inte annat anges, blir tillämplig genom att den nya bestäm- melsen placeras i samma lag. Även om sedvanliga konkurrensregler sannolikt skulle medföra att lagen om straff för folkmord m.m. och finansieringslagen skulle få företräde, bör frågan om subsidiaritet även i dessa fall uttryckligen regleras. Att sådan reglering finns beträffande vissa lagar men inte andra kan annars leda till oklarhet i frågan. Dessa lagar bör därför läggas till i uppräkningen i 8 §. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … Hur förhåller sig den föreslagna straffbestämmelsen till föreningsfriheten? Den grundlagsskyddade föreningsfriheten innebär en frihet att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5 RF). Den gäller för alla sammanslut- ningar, oavsett syfte eller form. Skyddet kan anses innefatta inte bara en frihet att bilda sammanslutningar utan också en frihet att verka gemensamt inom ramen för dessa (prop. 1975/76:209 s. 144). Föreningsfriheten får begränsas genom lag (2 kap. 20 § första stycket 1 RF). Vid sidan av de allmänna förutsättningar som gäller för begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna (2 kap. 21 § RF) gäller vissa särskilda förutsättningar i fråga om ändamålet med begränsningen. En begränsning får således göras endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhål- lande (2 kap. 24 § RF). Därigenom finns stöd för bl.a. gällande straffrättsliga regler om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § brotts- balken. Även enligt har var och en rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbe- gripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen (artikel 11). Av RF följer att föreskrifter inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av Europa- konventionen (2 kap. 19 § RF). En föreskrift som är oförenlig med konventionen är således även oförenlig med RF. I litteraturen har gjorts gällande att föreningsfriheten enligt konventionen får antas omfatta alla sammanslutningar som inrättats på frivilliga grunder mellan flera fysiska och/eller juridiska personer, om samman- slutningen har organisatorisk struktur och verkar för gemensamma ändamål83. Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra in- skränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säker- het eller den allmänna säkerheten, till förebyggandet av oordning 83 , van Hoof, van Rijn, Zwaak, Theory and Practice of Convention on Human Rights, 4 uppl. 2006, s. 826. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter (artikel 11.2). Inom ramen för prövningen av rättig- hetsskydd har frågor om kränkningar av föreningsfriheten upp- kommit bl.a. i fall då myndigheter har vägrat att acceptera för- eningar som verkat för syften som ansetts strida mot nationella intressen. har emellertid gett uttryck för och hållit fast vid att föreningar ska tillåtas att verka så länge de inte förespråkar våldsmetoder eller annan illegal verksamhet84. Rätten till föreningsfrihet finns också stadfäst i artikel 22 i kon- ventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. I likhet med vad som gäller enligt får inskränkningar i denna rättighet endast göras genom lag och om det i ett demo- kratiskt samhälle kan anses nödvändigt med hänsyn till den nation- ella och allmänna säkerheten, den allmänna ordningen, skyddet av folkhälsan och sedligheten eller skyddet av andra människors rät- tigheter och friheter. Som beskrivits i avsnitt 3.2.1 består en sammanslutning enligt den föreslagna straffbestämmelsen av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Den verksamhet som bedrivs är alltså inte laglig. Genom den föreslagna regleringen blir det straffbart att bidra till, underlätta eller annars medverka till en sådan sammanslutnings möjlighet att delta i en väpnad konflikt, och i det sammanhanget begå brott. Regleringen kan därför inte anses utgöra någon direkt begränsning av enskildas frihet att sluta sig samman för att verka för ett gemensamt ändamål, eftersom det inte följer något hinder för sammanslutingen att verka för lovliga syften. Det bör emellertid även prövas om en sådan utvidgning indirekt kan innebära ett förbud mot att verka inom en sammanslutning (prop. 2013/14:70 s. 96). RF:s bestämmelse om föreningsfrihet syftar till att ge människor vidsträckta möjligheter att sluta sig samman för att gemensamt verka för olika syften. Skyddet sträcker sig dock inte längre än vad som följer av det syfte som från demo- kratisk synpunkt bär upp rättigheterna. Bestämmelsen kan därmed inte tolkas så att verksamhet som är brottslig om den bedrivs av en 84 , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015, s. 525. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … enskild person skulle vara friad mot ingrepp om den i stället be- drivs i föreningsform. Vad som förbjuds är att uppställa hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom en sam- manslutning (prop. 1975/76:209 s. 112, 113 och 139). Det kan konstateras att den föreslagna straffbestämmelsen inte innebär att straffansvaret ska omfatta all verksamhet som företas inom ramen för en terroristorganisation. Således finns alltjämt ett utrymme att verka inom organisationen. Vidare begränsar straffbe- stämmelsen endast möjligheten att begå gärningar som på ett visst sätt bidrar till sammanslutningens förmåga och möjlighet att genom främst stridshandlingar delta i en väpnad konflikt. Som redan nämnts innefattar en sådan organisations deltagande som utgångspunkt inte lovlig verksamhet. I enlighet med de ovan åter- givna förarbetsuttalandena torde inte syftet med regleringen i RF ha varit att skydda denna typ av verksamhet. Straffbestämmelsen kan därför inte anses begränsa möjligheterna för enskilda att be- driva lovlig verksamhet i föreningsform. Vad som åsyftas är i stället att motverka terroristbrottslighet, oavsett hur de personer som ägnar sig åt sådan verksamhet väljer att organisera sig eller på annat sätt agera för att uppnå sina syften. Inte heller Europakonvent- ionen kan anses hindra en sådan utvidgning av straffansvaret efter- som en terroristorganisation knappast kan skyddas av rätten till fredliga sammankomster. Det finns inte heller hinder enligt kon- ventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Motsvarande bedömning har gjorts i samband med att den nya straffbestämmelsen om finansiering av en terroristorganisation i 3 § första stycket 2 finansieringslagen infördes85. Förslaget till ny straffbestämmelse kan därmed sammanfatt- ningsvis inte anses utgöra en begränsning av föreningsfriheten såsom den kommit till uttryck i RF, och konventionen om politiska och medborgerliga rättigheter. 2015/16:78, s. 53–56. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … Möjliga alternativ till den föreslagna utvidgningen av straffansvaret Den utvidgning av straffansvaret som föreslås innebär att hand- lingar som på det allmänna planet främjar en terroristorganisations brottsliga verksamhet, när denna saknar samband med en väpnad konflikt, inte kommer att bestraffas (såvida inte handlandet utgör brott enligt andra bestämmelser). En utvidgning av straffansvaret till att omfatta även sådana handlingar skulle kunna övervägas som ett värdefullt komplement till de möjligheter som finns att döma för bl.a. försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till terroristbrott. Detta skulle emellertid kräva att andra överväganden görs än de som följer av uppdraget såsom det avgränsats, se avsnitt 3.2.1. Det kan även, i ett annat sammanhang, finnas skäl att överväga den näraliggande frågan om ett generellt förbud mot deltagande i en terroristorganisation. Frågan om att straffbelägga deltagande i organisationer som sysslar med brottslig verksamhet har varit föremål för överväganden i flera olika sammanhang, bl.a. i samband med genomförande av internationella instrument. Som exempel kan nämnas EU:s gemensamma åtgärd av om deltagande i kriminella organisationer86 och FN:s kon- vention mot gränsöverskridande brottslighet87. uppmärksammades också i betänkandet Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, m.m. – straffansvarets räckvidd (SOU 2000:88). Denna fråga kan emellertid inte anses rymmas inom uppdraget. Det finns också skäl som talar för att den bör övervägas i ett samman- hang där även straffbeläggande av deltagande i andra kriminella organisationer än terroristorganisationer prövas. Det kan nämnas att det finns en bestämmelse i norsk strafflag som straffbelägger den som bildar, deltar i, rekryt- erar medlemmar till eller ger ekonomiskt eller annat materiellt stöd till en terroristorganisation, när denna med olagliga medel har vid- tagit åtgärder för att förverkliga sitt syfte (136 a §), se avsnitt 6.4 i SOU 2015:63. Även försök till detta brott är straffbart. Personer som på olika sätt har deltagit i stridsrelaterad verksamhet i eller till stöd för Daesh har efter återvändande till 86(98/733/RIF), (skr. 1998/99:60 s. 265). 2002/03:146. Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … dömts till ansvar enligt denna bestämmelse88. Likaså finns i straffeloven i en straffbestämmelse som mer generellt tar sikte på främjande av verksamheten hos en person, grupp eller en sammanslutning som begår eller har för avsikt att begå terrorism- handlingar (114 e §), se avsnitt 6.2 i nämnda betänkande. Straffansvaret, som till sin karaktär är en form av särskilt med- verkansansvar, är subsidiärt i förhållande till de allmänna bestäm- melserna om medverkan i § 23 straffeloven och kan omfatta även de fall när främjandet inte kan hänföras till en bestämd terrorism- handling89. Även försök till detta brott är straffbart. 3.8.2En utvidgning av straffansvaret för resor i terrorismsyfte och för finansiering av sådana resor Förslag: Bestämmelsen om straffansvar för resor i terrorism- syfte i den nya 5 c § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet utvidgas till att omfatta även den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att dels med- verka till särskilt allvarlig brottslighet, dels delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands enligt den nya 5 b § i denna lag. För brottet döms till fängelse i högst . Ansvar döms inte ut om det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller om gärningen med hänsyn till andra omstän- digheter är att anse som ringa. Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i , i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser döms det inte ut ansvar enligt bestämmelsen. 88Oslo Tingrett, saksnr: 14-175034MED-OTIR/08, 08.05.2015, saksnr: 15-047166MED- OTIR/02, 11.07.2015 och Borgarting lagmanssrett, 18.01.216, saksnr: 15-108037AST- /02 (överklagad). 89Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Væbnede konflikter i udlandet mv. ), sagsnr: 2016-731-0061, , s. 12. SOU 2016:40 Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … Bestämmelsen om finansiering av resor i terrorismsyfte i 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt all- varlig brottslighet i vissa fall utvidgas till att omfatta även den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för en resa som sker i avsikt att dels medverka till särskilt allvarlig brottslighet, dels delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands enligt den nya 5 b § i lagen (2010:299) om straff för offentlig upp- maning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. För brottet döms till fängelse i högst . I ringa fall döms det inte till ansvar. Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott döms det inte ut ansvar enligt bestämmelsen. Straffansvaret för resor i terrorismsyfte bör utvidgas I avsnitt 3.8.1 föreslås att den som, utan att det utgör sjukvård eller själavård, genom att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en viss sammanslutning av personer (terroristorganisation) kan delta i en väpnad konflikt ska kunna bestraffas. Som framgår direkt av bestämmelsens ordalydelse föreslås straffansvaret endast omfatta gärningar som begås utomlands i en miljö där det pågår en väpnad konflikt. De personer som det kan bli aktuellt att lagföra för detta brott (svenska medborgare eller personer bosatta i , se avsnitt 3.9) kommer således i de flesta fall att ha rest från till det land där gärningen begås. Den situation som straffbestämmelsen avser att träffa påminner därmed i många avseenden om den som resolution (2014) tar sikte på, se vidare prop. 2015/16:78, avsnitt 4.1, där innehållet i resolutionen beskrivs. Resolutionen ger uttryck för det internat- ionella samfundets syn på de ökade problem och hot som s.k. ut- ländska terroriststridande utgör, dvs. personer som reser till ett annat land än det egna medborgarskaps- eller hemvistlandet i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terrorismhandlingar eller Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … för att ge eller få terroristträning. De krav som följer av resolut- ionen när det gäller att straffbelägga denna typ av resor uppfylls genom den införda straffbestämmelsen om resor i terror- ismsyfte i nuvarande 5 b § rekryteringslagen. Personer som reser i avsikt att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands för en terroristorganisation kan på motsvarande sätt som resolutionens s.k. utländska terrorist- stridande anses utgöra ett ökat hot för att terrorismhandlingar ska begås, se avsnitt 3.8.1. De riskerar också att genom sitt deltagande i denna typ av verksamhet radikaliseras. Sammantaget kan såväl viljan som förmågan att begå brott i det land dit de återvänder eller annars reser öka. De skäl som har anförts för att straffbelägga resor i terrorismsyfte, utöver resolutionens förpliktande karaktär, gör sig alltså gällande även här, se nämnda proposition s. 21 och 22. En utvidgning av straffansvaret för resor i terrorismsyfte till att omfatta även den som reser i avsikt att delta i en väpnad konflikt utomlands på det sätt som omfattas av förslag till ny 5 b § rekryt- eringslagen kan också öka möjligheterna för svenska myndigheter att förhindra denna typ av deltagande. Det finns av naturliga skäl stora svårigheter med att utreda brott som begås utomlands under en pågående väpnad konflikt, se även avsnitt 3.7.2. Om det redan innan en person har lämnat landet finns uppgifter om att denne har för avsikt att delta i en väpnad konflikt utomlands på ett sådant sätt som föreslås utgöra brott, och personen har vidtagit steg i syfte att realisera denna avsikt genom att påbörja en resa, bör det finnas möjligheter för svenska myndigheter att ingripa mot personen här i landet. Detta kan öka förutsättningarna för att hejda tillflödet av personer till terroristorganisationer som verkar i områden där det pågår väpnade konflikter. Därmed föreslås att straffansvaret för resor i terrorismsyfte ut- vidgas till att omfatta även den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land är han eller hon är medborgare i avsikt att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands enligt den nya 5 b § rekryteringslagen. Detta bör ske genom att det i den nya 5 c § samma lag förs in en tredje punkt i första stycket. Utvidgningen innebär att straffansvaret föreslås omfatta resor som genomförs i avsikt att på visst sätt medverka till att en sam- manslutning av personer (terroristorganisation) kan delta i en väp- nad konflikt (och därigenom medverka till att bl.a. särskilt allvarlig Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … brottslighet begås). Mot den bakgrunden bör också resor som sker i avsikt att enligt 23 kap. 4 § medverka till särskilt allvarlig brottslighet kunna bestraffas, även då medverkans- gärningen inte är avsedd att begås under en väpnad konflikt. Reso- lution (2014), som bl.a. anger att resor som begås i syfte att begå eller delta i (participate in) terroristhandlingar ska vara straff- bara, kan också anses ge visst stöd för att en sådan utvidgning kan vara motiverad. Detta bör ske genom en ändring i första punkten i första stycket i den nya 5 c § rekryteringslagen. Sammanfattningsvis bör straffansvaret för resor som sker i terr- orismsyfte utvidgas till att omfatta även den som reser eller på- börjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att dels medverka till särskilt allvarlig brotts- lighet, dels delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands enligt den nya 5 b § rekryteringslagen. Genom att utvidgningen av straffansvaret sker genom ändringar i den befintliga bestämmelsen (dock i en ny 5 c §) blir den gällande straffskalan om fängelse i högst automatiskt tillämplig i för- hållande till utvidgningen. Detsamma gäller undantaget från straff- ansvar i ringa fall enligt 7 § rekryteringslagen och subsidiaritets- regeln i 8 § samma lag. Detta får anses vara lämpligt och lagstift- ningsåtgärder behövs därmed inte. Straffansvaret för finansiering av resor i terrorismsyfte bör utvidgas Enligt 3 a § finansieringslagen straffbeläggs den som samlar in, till- handahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för en sådan resa som avses i befintliga 5 b § rekryt- eringslagen. I föregående avsnitt har föreslagits att straffansvaret för sådana resor som finansieringsförbudet avser ska utvidgas till att även omfatta resor som begås i avsikt att medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands enligt den nya 5 b § samma lag. Frågan är om straffansvaret för finansiering av resor i terrorismsyfte bör utvidgas till att omfatta även sådana resor. Mot en sådan utvidgning talar det förhållandet att straffansvaret för resefinansiering kan anses inträda på ett mycket Deltagande i en väpnad konflikt utomlands … tidigt stadium i förhållande till t.ex. fullbordade terroristbrott. Det kan närmast beskrivas som ett straffansvar för förberedelse (genom finansiering) till en förberedande gärning (resan) till något som i vissa fall också kan anses vara en förberedande gärning (t.ex. att ge eller ta emot utbildning för särskilt allvarlig brottslighet). En ut- vidgning av straffansvaret till att även omfatta finansiering av resor som begås i avsikt att medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller att delta i stridsrelaterad verksamhet enligt den nya 5 b § rekryteringslagen innebär att ytterligare gärningar som kan anses ligga långt från fullbordade brott straffbeläggs. Det kan ifrågasättas om straffvärdet i dessa gärningar kan motivera en sådan utvidgning.