sou · H4B338 · 2016-05-16 00:00:00 — För att förbättra svenska elevers kunskapsresultat behöver hela skolsystemet stärkas, men skolformsrelaterade utmaningar måste hanteras genom skolformsspecifika åtgärder. Åtgärder behövs framför allt för att direkt eller indirekt skapa bättre förutsättningar för dem som är yrkesverksamma i skolan. bild av den svenska skolan 2.2Styrkor i den svenska skolan Det är viktigt att också framhålla de styrkor som kännetecknar det svenska skolväsendet. Det finns mycket i svensk skola som är värt att ta fasta på och bygga vidare på. Tanken om ett livslångt lärande som främjar likvärdighet och jämlikhet är väl integrerad i utbildningsväsendet (2014, 2015a, b). Detta återspeglas exempelvis i en väl utbyggd förskola, samt i den höga andelen av den vuxna befolkningen som deltar i någon form av utbildning. Det finns även en stark tradition av att skolan ska vara inkluderande, och en bred acceptans för målet att minska ojämlikhet inom skola och utbildning. Detta tar sig bl.a. uttryck i att särskilt stöd, modersmålsundervisning och undervisning i svenska som andraspråk är lagstadgade rättigheter. Kännetecknande för den svenska skolan är också att den är kostnadsfri och sammanhållen i bemärkelsen att alla elever är del av samma skolväsende och följer samma läroplaner. I jämförelse med många andra länder är resultatskillnaderna mellan skolor inte så stora och betydelsen av elevers socioekonomiska bakgrund för deras skolresultat är något mindre än OECD-genom- snittet. Det finns ett flertal ämnen och kunskapsområden där svenska elever uppvisar goda resultat. Exempel på detta är engelska där svenska elever enligt den internationella studien (European Study on Language Competences) presterar bra i skrivning, läs- och hörförståelse (2012). Svenska elever uppvisar även goda resultat i medborgarkunskaper och demokratisk kompetens i den internationella mätningen ICCS (International Civic and Citizenship Education Study) (2010a, 2014b). De flesta svenska elever trivs i skolan och är engagerade och motiverade i skolarbetet (se t.ex. 2016). Kontakten mellan elever och lärare är i de flesta fall förtroendefull, och lärare tycker i hög grad att de kan nå ut till och entusiasmera sina elever (2015a; 2015a). Kommissionen anser att det är viktigt att slå vakt om dessa styrkor och att de bör vara en källa till stolthet för de verksamma i skolan, i då skolan får utstå mycket kritik. Det finns många skolledare, lärare och andra personalgrupper i skolan som lägger ner ett stort engagemang och ett hårt arbete för elevernas bild av den svenska skolan Det finns även många exempel på skolor med goda resultat, och på skolor där man lyckats vända en negativ utveckling. 2.3Bristande förutsättningar för hög kvalitet i undervisningen Avgörande för goda kunskapsresultat är kompetenta lärare och en god kvalitet i undervisningen(se t.ex. 2009; 2012). Det är därför centralt att säkra goda förutsättningar för lärarna att fullgöra sitt arbete. Kommissionens uppfattning är att detta är ett grundläggande problem för svensk skola. Förutsättningarna är inte tillräckliga för en hög kvalitet i undervisningen och för att lärarna ska kunna möta varje enskild elev på det sätt som han eller hon behöver för att kunna lära sig mycket och utvecklas som individ. Många olika orsaker till kvalitetsproblemen har förts fram i den svenska skoldebatten. De förutsättningar och det stöd som skolhuvudmännen ger till lärare och skolledare kan vara otillräckliga. De statliga ramarna i form av styrdokument eller system för finansiering och resursfördelning till skolan kan vara bristfälliga. Lärarutbildningen kan ha svagheter. Antalet obehöriga lärare kan vara för stort. Attitydförändringar kan ha lett till att föräldrar och det omgivande samhället inte värderar kunskap tillräckligt högt och därför förmedlar till eleverna att skolan inte är viktig. Kommissionen redovisar i avsnitt 2.4 sin analys av de viktigaste orsakerna till de försämrade kunskapsresultaten. Andra centrala frågor rör pågående samhällsförändringar och hur dessa påverkar skolans förutsättningar. Hur ska boendesegregationens, urbaniseringens och flyktinginvandringens konsekvenser för skolor i ut- och inflyttningsområden hanteras? Vad behöver göras för att se till att alla skolor oavsett ort, huvudman eller elevsammansättning, blir bra skolor där varje elev kan utvecklas optimalt i en lugn och trygg studiemiljö? En grundläggande förutsättning för att kunna erbjuda elever en undervisning av god kvalitet är att det finns kompetenta lärare. Läraryrket förväntas vara ett framtida bristyrke (se t.ex. Skolinspektionen 2015b; 2015a; UKÄ 2016). I SCB:s arbetsmarknadsprognos beräknas en brist på närmare 70 000 ut- bild av den svenska skolan bildade lärare för grund- och gymnasieskolan, inberäknat lärare i fritidshem, . Prognosen är gjord före den stora flyktingtillströmningen 2015. Det behöver bl.a. utbildas fler yrkeslärare, speciallärare/specialpedagoger och lärare för senare årskurser och gymnasieutbildningen för att undvika en framtida lärarbrist. Det ökade flyktingmottagandet skapar också stor efterfrågan på lärare, särskilt i modersmål, svenska som andra språk och utbildning i svenska för invandrare samt på studiehandledare som kan ge handledning på modersmål. ser en stor risk för att förutsättningarna för att vända resultatutvecklingen i skolan starkt kommer att försämras om inte lärarbristen hanteras på ett resolut sätt från statsmakterna och huvudmännen. Det är svårt att säkert veta vad som orsakat de försämrade kunskapsresultaten (IFAU 2014). Kommissionen bedömer dock att viktiga förklaringar står att finna i de förändringar på skolans område som skedde . Det svenska samhället genomgick stora förändringar med en djup ekonomisk kris och stigande arbetslöshet, betydande flyktinginvandring och kraftigt ökade elevkullar inom skolan. genomfördes ett flertal skolreformer. Decentraliseringen och kommunaliseringen av skolan, ökade möjligheter att välja skola och etablering av fristående skolor kom att på ett genomgripande sätt förändra svensk skola. Decentralisering, avreglering och boendesegregation I tidigare rapporter och utredningsbetänkanden konstateras att en orsak till de fallande kunskapsresultaten delvis står att finna i utformningen eller genomförandet av den decentralisering och avreglering inom skolväsendet som nådde sin kulmen efter kommunaliseringsreformen (se t.ex. SOU 2014:5; 2009a). Denna förändring innebar bl.a. att kommunerna som huvudmän för skolan fick ett tydligt ansvar för genomförandet av skolverksamheten, att lärare och skolledare fick ett ökat professionellt utrymme utifrån de nya läroplanerna, att ett bild av den svenska skolan stort antal specialdestinerade statsbidrag ersattes av ett sektorsbidrag (för att senare ingå i det generella statsbidraget) samt att många bestämmelser, bl.a. de detaljerade reglerna om behörighet och meritvärdering för lärare, avskaffades. Dessa reformer var svar på problem och svårigheter som rådde . I propositionen om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18) bedömdes decentraliseringen gynna personalens engagemang och kreativitet. Centralstyrda statsbidrag uppfattades av många kommuner hindra ett effektivt utnyttjande av resurserna. Lokala förhållanden och prioriteringar ansågs få för litet utrymme när undervisningen skulle planeras och genomföras. Reformerna blev dock alltför långtgående i förhållande till beredskapen hos kommunerna, och implementeringen fungerade inte såsom var avsett (IFAU 2014; SOU 2014:5). Det handlade bl.a. om att många kommuner saknade beredskap och förmåga att hantera sitt nya ansvar, och att staten inte gav stöd på ett ändamålsenligt och tillräckligt sätt. Den avreglering som skedde av behörighetsregler och meritvärdering för lärare (prop. 1990/91:18) bidrog till att lösa 1990-talets lärarbrist, men har sannolikt också lett till det stora antalet obehöriga lärare och bidragit till försämrade studieresultat. 1990-talets läroplaner var anpassade till den tidens uttolkning av mål- och resultatstyrning (se t.ex. prop. 1992/93:220; prop. 1992/93:230). Utformningen av dessa läroplaner ställde alltför stora krav på lärare och skolledare när läroplanerna skulle omsättas till undervisning och kunskapsbedömning (SOU 2007:28). Med ett för stort utrymme för elevernas ”eget arbete” blev resultatet att många elever fick alltför lite lärarhandledning och det lärarledda gemensamma arbetet i klassen, t.ex. i matematik, kom i skymundan (2009a). Resultatskillnaderna mellan skolor och mellan kommuner har, som nämnts, ökat . Det kan förklaras av att elever med samma bakgrund oftare går på samma skola. I utvärderingen av 1990-talets reformer bedömer IFAU (2014) att de ökade resultatskillnaderna till stor del kan förklaras av de ökade skillnaderna i skolors elevsammansättning avseende elevers familje- och migrationsbakgrund. Skillnader mellan skolor i andelen elever med svensk respektive utländsk bakgrund har ökat påtagligt. Dessa skillnader kan i sin tur i hög grad förklaras av boendesegregation. bild av den svenska skolan IFAU konstaterar dock att skillnader i elevsammansättning mellan skolor i viss utsträckning förstärks av skolval och etablering av fristående skolor. Ökade skillnader mellan kommuner och mellan skolor sammanfaller med decentraliseringen. Ökade skillnader mellan skolor vad gäller elevsammansättningen förefaller som framgått ovan även följas av en differentiering bland lärarna; exempelvis är andelen legitimerade lärare lägre på skolor med en hög andel elever från socioekonomiskt utsatta hem. Trots de ökade skillnaderna i skolors elevsammansättning, finner IFAU (2014) inte att elevernas familjebakgrund fått större betydelse för deras skolresultat i . Familjebakgrundens betydelse för gymnasiebetygen har dock ökat något i och med införandet av programgymnasiet och de målrelaterade kursbetygen. IFAU kan emellertid inte utesluta att betygsskillnaderna underskattar verkliga kunskapsskillnader mellan elever; IFAU menar att det är möjligt att det är relativt lättare att få ett högt betyg på en skola där många elever har låga studieresultat. Om så är fallet kan alltså familjebakgrunden ha fått ökad betydelse , utan att detta kan avläsas i statistiken.2 En viss ökning av familjebakgrundens betydelse kan som nämnts noteras när ett mer fingradigt utbildningsmått används (2012a). Om analyserna utsträcks till att omfatta perioden från början av 1990- talet till 2014 framträder en tydlig ökning av sambandet mellan familjens utbildningsnivå och elevens genomsnittliga meritvärde (, kommande). analyser visar att betydelsen av vilken skola en elev går i har blivit större . I grundskolor med en större andel elever med gynnsam socioekonomisk bakgrund tenderar resultaten att vara högre även för elever med mindre gynnsamma förutsättningar. Denna så kallade skolnivåeffekt har ökat mellan 1998–2011 (2012a). I sammanhanget är det även viktigt att understryka att det oavsett betydelsen för studieresultaten finns viktiga värden förknippade med att elever med olika bakgrund möts i skolan. 2 Forskningen inom området påverkas också av andra metodproblem, som att endast grova mått på familjeutbildningen använts, och att betygsmåtten påverkas av mätfel (), kommande. bild av den svenska skolan aspekt framstår som angelägen, inte minst med hänsyn till den stora gruppen nyanlända elever. Kommissionen bedömer att en orsak till de fallande kunskapsresultaten står att finna i utformningen och genomförandet av 1990-talets decentralisering och avreglering på skolområdet. Staten underskattade de krav som ställs på ett mål- och resultatstyrt skolsystem när det gäller bl.a. huvudmännens kapacitet att följa upp, utvärdera och analysera sina resultat. Staten tillförsäkrade inte heller systemet den tillgång till resultatinformation som krävs. Det är anmärkningsvärt att de inhemska resultatförsämringarna upptäcktes först genom internationella studier. Staten gav inte heller tillräckligt stöd i implementeringsprocessen. Ännu efter reformernas genomförande kvarstår många brister i dessa avseenden. Tydlighet i styrning och ansvarsfördelning kan förväntas vara positivt för att verksamheten ska kunna bedrivas målinriktat och effektivt. Genom att 1991 ge kommunerna genomförandeansvaret för skolan i ett mål- och resultatorienterat styrsystem ville statsmakterna åstadkomma en tydlig ansvarsfördelning mellan stat, kommun och de professionella. (2015a) bedömer dock efter sin granskning att ansvarsförhållandena är oklara. Statens hållning till ansvarsfrågorna var strikt och återhållsam. Till exempel avslogs en motion i 1994 om regelbundna inspektioner från statens sida, då förslaget ansågs strida mot ansvarsfördelningen (1994/95:UbU1). Som framgår av avsnitt 2.5 har staten därefter successivt stärkt sina ambitioner både när det gäller styrning, stöd och kontroll, utan att den grundläggande ansvarsfördelningen mellan staten och skolhuvudmännen har ändrats. Huruvida denna förskjutning inneburit en ökad eller minskad tydlighet i ansvaret för skolan finns olika meningar om. Kommissionens bedömning är, som framgår av kapitel 4, att en förstärkning av skolsystemet förutsätter ett fortsatt och stärkt statligt engagemang och åtgärder som kan stärka den ömsesidiga tilliten mellan staten, skolhuvudmännen och skolans personal. (2009b) har påvisat risker för att kommuner tolkar nationella krav och mål mer som ambitiösa visioner än som underlag för styrning av sin skolverksamhet. I praktisk handling underordnas de statliga kraven den kommunala prioriteringen. Var i kommunens hierarki som ansvaret för huvudmannaskapet ligger bild av den svenska skolan kan vara oklart. Ansvaret för verksamhetens kvalitet åtföljs inte av tillräckliga ekonomiska befogenheter. Rektorer kan känna sig klämda mellan statliga och kommunala krav medan lärare kan se ansvaret och utrymmet för kärnuppdraget undervisning kringskäras av t.ex. olika administrativa uppgifter. Kommissionen bedömer att ansvars- och rollfördelningen mellan huvudman, rektor och lärare kan behöva tydliggöras (se avsnitt 5.2). Kommissionen bedömer även att 1990-talets besparingar ytterligare bidrog till skolans problem, och sannolikt har haft återverkningar på skolsystem och elevresultat efter att resurserna till stor del återställts. Statskontoret (2013) har visat att kostnadsutvecklingen i har varierat något över tiden men att kostnaderna låg på en nivå som motsvarade kostnaderna . BNP per capita är större än vad som var fallet vid 1990- talets början. Det betyder alltså att inte tillförts nya resurser i takt med att som nation blivit ett rikare land. Statskontoret påvisar att nya resurser främst tillförts förskolan och gymnasieskolan. har dessutom visat att den andel av de totala kostnaderna för skolan som avsätts för undervisning är lägre i än vad som är fallet i genomsnitt för (2015b). Den kommunala resursfördelningen mellan skolor är otillräckligt behovsstyrd, något som såväl () som Skolinspektionen (2014c) och (2015a) har uppmärksammat. Detta kan också enligt kommissionen delvis ha sin grund i en för svag statlig resursfördelning till kommunerna. Kommissionen bedömer sammanfattningsvis att delar av skolsystemet kan behöva tillföras medel, men att huvudfrågan gäller hur resurserna fördelas och används. Till exempel innebär för sent insatta resurser en ineffektiv resursanvändning. bild av den svenska skolan genomfördes reformer som gav upphov till fler enskilda huvudmän och större möjlighet att välja mellan det offentliga skolväsendet och fristående skolor (prop. 1991/92:95; prop. 1992/93:230). Reformerna möjliggjorde också val av en annan grundskola än den som låg närmast hemmet, både i och i vissa fall även utanför hemkommunen. Forskningen är inte entydig gällande effekterna av dessa reformer (IFAU 2014). Som nämnts har de bidragit något till de ökade skillnaderna i skolornas elevsammansättning där dock boendesegregationen haft en väsentligt större betydelse. När det gäller reformernas effekter på elevernas kunskapsresultat anser kommissionen att det inte går att dra några bestämda slutsatser. Möjligheten att välja mellan olika kommunala och fristående grundskolor har starkt stöd i befolkningen. Elever och vårdnadshavare har större möjligheter att välja den skola som de tror passar bäst och det finns fler alternativ att välja mellan. Alla vårdnadshavare och elever har dock inte samma förutsättningar att välja skola (se t.ex. IFAU 2014). Den faktiska skolvalfriheten påverkas även av regelverk kring antagning till fristående och kommunala skolor, samt fristående skolors etableringsmönster (se t.ex. IFAU 2014; SOU 2016:9). Antalet enskilda huvudmän som driver grund- och gymnasieskolor har ökat markant (2012c). Många av dessa bedriver en verksamhet av god kvalitet. Skolinspektionen har dock kunnat konstatera att alla enskilda huvudmän som ansöker om tillstånd inte har ett seriöst och långsiktigt intresse för utbildning, varför en särskild ägarprövning har föreslagits (SOU 2015:7, dir. 2015:108). Som exempel kan nämnas att det funnits flera uppmärksammade fall med fristående gymnasieskolor med yrkesprogram som uppvisar undermålig kvalitet. I sammanhanget ska också nämnas att det inte är ovanligt att Skolinspektionen förelägger kommunala huvudmän höga vitesbelopp på grund av stora kvalitetsbrister. Den ökade konkurrensen om eleverna kan bidra till att huvudmän och skolor ser över sin verksamhet för att höja kvaliteten. Alla huvudmän och skolor konkurrerar dock inte på lika villkor, bland annat genom att en kommun har ett planeringsansvar för alla elever bild av den svenska skolan som är bosatta i kommunen. Konkurrensen kan också leda till att skolor läggs ner med kort varsel. Det finns exempel på fristående skolor som lagts ned med kort varsel, men också kommunala skolor som tillåts fortsätta att verka trots låga kunskapsresultat år Konkurrensen kan även försvåra kollegial samverkan mellan skolor och huvudmän och det kan uppstå risker och förluster, t.ex. försök till påtryckningar inför betygssättning från vårdnadshavare och elever. Kommissionen anser att de bestämmelser som, liksom för andra marknader, behöver finnas för att reglera skolmarknaden, fortlöpande behöver ses över. 2.5Åtgärder som vidtagits för att förstärka skolsystemet Efter 1990-talets omfattande skolreformer har regeringar av olika sammansättning vidtagit en del korrigerande åtgärder, som syftar till att komma till rätta med svagheterna i det skolsystem som blev följden av genomförda reformer. Nedan sammanfattas i punktform några åtgärder som vidtagits och framåt: •En ny skollag har införts med t.ex. större likställdhet i regelverket mellan kommunala och fristående skolor och stärkt rättssäkerhet för eleverna •Tydligare styrdokument har skapats, genom införandet av nya läroplaner med kursplaner som kompletteras med kunskapskrav samt genom införandet av först mål och sedan kunskapskrav för godtagbara kunskaper i svenska/svenska som andraspråk och matematik för årskurs 3 •Uppföljningen av elevernas kunskapsutveckling och skolans måluppfyllelse har stärkts, genom kunskapskrav och obligatoriskt bedömningsstöd i årskurs 1, nationella prov i fler ämnen och fler årskurser •En ny betygsskala har införts, med betyg från årskurs 6 och skriftliga omdömen från årskurs 1 •En ny lärarutbildning har inrättats bild av den svenska skolan •Lärarlegitimation och skärpning av behörighetsreglerna har införts samt fortbildningsinsatser för lärare (och ) •Förutsättningarna för det pedagogiska ledarskapet har stärkts genom en ny rektorsutbildning och genom fortbildningsinsatser för redan verksamma rektorer () •Stöd har getts till särskilda satsningar för att stärka basfärdigheterna läsa, skriva, räkna samt utveckla undervisningen i matematik, naturvetenskap och teknik •Stöd har getts till undervisningen av nyanlända genom bl.a. kartläggningsmaterial, bedömningsstöd och kompetensutveckling för lärare •Tillsynen har utökats och sanktionerna har förstärkts genom inrättandet av , samt via genomförandet av vissa övriga åtgärder i skollagen (2010:800) som tillämpas från , t.ex. stärkt rätt till särskilt stöd, förtydligade befogenheter för lärare och rektorer att skapa studiero och mer lika villkor för kommunala och fristående skolor •En karriärreform för lärare har genomförts. Dessa åtgärder har till stor del haft stöd bland lärare och skolledare. Det finns dock även en kritik mot att flera av reformerna föranlett merarbete för lärarna och mot att reformerna inte alltid varit tillräckligt genomarbetade. Vidare finns en kritik mot att särskilda statliga satsningar riskerar att tränga undan angelägena utvecklingsprojekt som huvudmännen bedriver och mot att vissa satsningar inte kommer de mindre huvudmännen till del eftersom de saknar resurser för att ansöka om medlen. Det finns även en kritik som går ut på att det saknas tillräckliga resurser för att skolledare och lärare ska kunna arbeta med skolutvecklingsfrågor på det sätt som flera av reformerna förutsätter. Ett av skolans stora problem är att många skolledare och lärare upplever stor arbetsbörda med ökade sjukskrivningar bland personalen i skolan som följd. (2015) menar att den höga reformtakten och brister i genomförandet av reformerna bidragit till den stora arbetsbördan. har undersökt hur ett antal viktiga reformer som sjösattes landade i bild av den svenska skolan vardag, bland annat den nya skollagen, läroplanen och betygsskalan (2015c). Vid intervjuer med lärare uttrycktes en uppskattning av att staten stödde implementeringen av reformerna. Några lärare jämförde med det förra läroplansskiftet, och menade att den nya läroplanen på detta sätt gavs en bättre start än den förra. Studien visar dock även hinder i implementeringsprocessen. Många lärare upplevde att läroplanen och anvisningar för den nya betygsskalan kom så sent att de inte hann sätta sig in i dem tillräckligt innan de började gälla. Kommissionen vill understryka vikten av att reformer på skolans område framöver så långt möjligt genomförs i samverkan med skolans professionella, bland annat i syfte att tillgodose kraven på goda arbetsförutsättningar och god arbetsmiljö samt utvecklingsmöjligheter inom yrket. 2.6Behovet av ytterligare åtgärder Ett stort antal åtgärder har alltså vidtagits i syfte att öka kvaliteten i såväl undervisningen som skolans verksamhet i övrigt. Kommissionen bedömer att dessa förändringar bör kunna ha positiva effekter, men att de kommer att kunna avläsas först . I betänkandet Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer (SOU 2013:30) framhålls att effekterna av vidtagna åtgärder är osäkra och svåra att bedöma, men att ett visst genomslag kan förväntas . Utredningen framhåller dock även att reformarbetet för att hållas vid liv behöver bland annat lokalt förankrat utvecklingsstöd och lokalt förankrad kompetensutveckling samt långsiktiga strategier på nationell och lokal nivå. Med vetskap om alla åtgärder som redan vidtagits skulle det kunna hävdas att det vore klokast att avvakta med att vidta ytterligare åtgärder. De tvära kast och stora förändringar som präglat svensk skolpolitik kan i sig ha varit en källa till problem. Skolans huvudmän, skolledare, lärare och andra personalgrupper måste få tid att sätta sig in i nya styrdokument och andra förändringar. Det är också viktigt att den statliga styrningen utformas på ett sätt som står i samklang med huvudmännens och professionernas behov. bild av den svenska skolan Försök från statens sida att genom tillkommande reglering eller omreglering förbättra skolan kan annars bli missriktade. Kommissionens bestämda mening är dock att en rad nya åtgärder för att förbättra skolan är behövliga. Problemen i svensk skola är allvarliga, och i en del avseenden förefaller utvecklingen gå åt fel håll som nya utmaningar tillkommer. Det är viktigt att behovet av förändringar noga vägs mot den kvalitet som ligger i skolsystemets kontinuitet.