sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — vissa kommunala tjänster, är en viktig förklaring till att olika forum för inflytande har skapats på lokal nivå. Enligt Montin har utveck- lingen lett till att allt fler avgöranden av kollektiv karaktär har flyttats från nämnderna till brukar- och medborgargrupper.4 En parallell förklaring till den ökade användningen av medbor- gardialoger på lokal nivå är kommunernas insatser för att öka det demokratiska deltagandet i socioekonomiskt utsatta bostadsområden i storstädernas utkanter.5 Satsningar med deltagardemokratiska för- tecken initierades bl.a. under invandrarminister 1995, den s.k. Blommansatsningen, och under den s.k. Storstadssatsningen på 2000-talet.6 Utvecklingen med en ökad användning av med- borgardialog har även varit en trend internationellt och i flera euro- peiska länder har dessa demokratiexperiment vänt sig till boende i socialt utsatta områden.7 Kommuner och Landsting (SKL) har också varit driv- ande för att utveckla arbetet med medborgardialog inom kommu- nerna och landstingen och ett kongressbeslut har fattats för att stödja SKL:s medlemmar i att utforska nya kanaler för att involvera medborgarna i den politiska beslutsprocessen. inledde SKL ett projekt om medborgardialog, och etablerade två nätverk för erfarenhetsutbyte och kunskapsförmedling för politiker och tjänste- män. Med stöd av regeringen påbörjades ett treårigt arbete för att stödja ett antal kommuner och landsting för att ut- veckla medborgardialogen till ett verktyg inom kommunernas styr- processer. Enligt SKL har målet med arbetet varit att etablera ett systematiserat arbete med medborgardialog i beslutsprocessen och göra dialogen till ett naturligt underlag för beslut.8 4SOU 1998:155, s. 78. 5Benämningarna har varierat i den politiska diskursen, från socialt utsatta områden till utan- förskapsområden. utvecklingsområden är den benämning som används. 6Blommanpengarna var den första av dessa satsningar medan Storstadssatsningen var den mest omfattande och som kom att bli ett eget politikområde. Se Tedros, 2008, för en översikt av satsningarna i utsatta bostadsområden. 7Tedros & , 2006. 8SKL, 2011b. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting 11.2.2Om medborgarinflytande i tidigare utredningar Den förra tog i sitt slutbetänkande En ut- hållig demokrati (SOU 2000:1) tydlig ställning för ett ökat med- borgerligt deltagande. Utredningen ansåg att medborgarnas möjlig- heter att delta i lokalpolitiken borde utökas och förordade en del- tagardemokrati med förstärkta deliberativa inslag. Demokratiutred- ningens utgångspunkt var att deltagandet i gemensamma beslut inte bara är en rättighet utan också en plikt.9 Även , vars slutbetänkande Att vara med på riktigt (SOU 2001:48) kom efter , förordade ett ökat medborgerligt engagemang i beslutsprocessen. Flera av de åtgärder som genomfördes efter och bidrog också till ett ökat användande av medborgardialog och andra demokratiexperiment. Regeringen inrättade ett långsiktigt stöd för demokratiutveckling, Tid för Demokrati, delvis som ett resultat av de rekommendationer som lämnade. En Demokratidelegation tillsattes för att leda arbetet och kommuner, landsting och organisationer kunde söka medel för olika demokratiprojekt. I Kommundemo- kratikommitténs betänkande fanns dessutom flera förslag som syf- tade till att öka det medborgerliga inflytandet mellan valen, däribland den medborgerliga förslagsrätten och förslag om öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar. Kommittén framförde även vikten av dialog och samråd inför beslut på lokal nivå och förordade att kommuner och landsting skulle inrätta och ta stöd av medborgarpaneler och ungdomsråd. Särskilt viktiga ansågs dessa verktyg vara för de medborgare som stod utanför partipolitiken. 9 SOU 2000:1, s. 22. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting 11.3Omfattningen av medborgardialog i kommuner och landsting I vår enkätundersökning av de olika inflytandekanaler som tillämpas i kommuner och landsting uppger av kommunerna och landstingen att de genomför någon form av medborgardialog.10 Tillämpningen av medborgardialog har ökat . SKL:s projekt för medborgardialog har utgjort en viktig del i den ökade tillämp- ningen och genomför en stor majoritet av alla kommuner och landsting någon form av medborgardialog.11 I utredningens undersökning av vilka inflytandekanaler som tilläm- pas i kommunerna och landstingen framkommer det att av dem har antagit en demokratipolicy eller motsvarande. Vid en jäm- förelse med en undersökning framkommer att siffran varit det senaste decenniet.12 Enligt vår enkät uppger 41 pro- cent att de har antagit styrdokument eller motsvarande för dia- logernas genomförande. Detta tyder på att det är en stor andel av kommunerna och landstingen som arbetar systematiskt med olika insatser för medborgarinflytande mellan valen och att medborgar- dialogerna har blivit institutionaliserade. Inrättandet av en bered- ning, utskott eller arbetsgrupp för demokratifrågor är också vanligt förekommande i kommuner och landsting. Flera kommuner har också inrättat särskilda demokratinämnder. Det sker vanligtvis genom att valnämndens uppgifter utökas till att omfatta även ett demo- kratifrämjande arbete mellan valen. I dessa kommuner får nämnden då ofta namnet . De flesta översyner som har gjorts av hur medborgardialoger används och förstås av kommunerna och landstingen visar att motiven och syftena varierar. Dialogerna genomförs bl.a. i syfte att inhämta medborgarnas åsikter om särskilda frågor, aktivera eller involvera medborgarna i demokratiska beslutsprocesser, stärka medborgares 10Se kapitel 2 för mer information om undersökningen. Benämningen på dessa dialoger skiftar. I t.ex. använder sig kommunen av begreppet ”invånardialog”, som de menar är en mer inkluderande benämning än medborgardialog. 11Tahvilzadeh, 2015. 12Gilljam & , 2003. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting politiska självförtroende, hantera komplexa politiska problem och att marknadsföra den egna kommunen. SKL har i en skrift ställt samman olika exempel på hur kommuner och landsting använder sig av medborgardialog. Även i denna framgår att motiven för att genom- föra medborgardialog skiljer sig åt, men att informationsinhämt- ning inför ett beslut och förankring av beslutet är de två motiv som dominerar.13 Informationsinhämtning samt förankring av beslut är även något som lyfts fram av de tjänstemän som vi har intervjuat. Ett tredje motiv för dialogerna är att stärka sammanhållningen i lokalsamhället.14 11.3.2Hur sker dialogen med medborgarna? Vad gäller de valda formerna för dialog finns det stor variation. De mest populära metoderna är de som innebär fysiska möten, antingen öppna möten dit alla som vill bjuds in att delta eller möten som riktar sig till specifika målgrupper. I tabell 11.1 nedan redovisas de olika metoder som kommunerna och landstingen uppgivit att de använder. Källa: Utredningens enkät om medborgarinflytande till kommuner och landsting 2015. 13SKL, 2015c. 14Sammanlagt 20 kommuner och landsting intervjuades per telefon om motiven och syftena med både den medborgerliga förslagsrätten och medborgardialoger. Mer information finns i kapitel 2, om utredningens arbete. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting Som framgår av tabell 11.1 använder sig kommunerna och lands- tingen av flera olika metoder för dialog. Även om fysiska möten är den vanligaste formen uppger över hälften av kommunerna och lands- tingen att de använder elektroniska verktyg av olika slag, antingen genom att medborgarna bjuds in att lämna e-förslag eller genom att olika diskussionsforum på internet skapas. Enligt SKL:s sammanställning har kommunerna och landstingen kompletterat de traditionella samrådsformerna, såsom öppna möten, med nya metoder i syfte att utveckla dialogen kring planpro- cesser.15 Trenden att försöka hitta nya metoder för att bjuda in medborgarna till möten återfinns även i de dialoger som genomförs inom ramen för andra politikområden. Exempel på sådana inno- vativa metoder är att förlägga möten till platser utanför kommun- huset, dörrknackning och möten i byar utanför tätorten. Använd- andet av internet för att främja deltagandet har även tilltagit och av de exempel som kommunerna och landstingen skickat in till SKL framgår att det främst används som ett komplementärt verktyg. har begreppet medborgardialog blivit den vanligaste benämningen på de olika former som kommuner och landsting använder för att bjuda in individer, intresseorganisationer eller andra aktörer att framföra synpunkter i en viss fråga. Begrepps- användningen i såväl forskning som i offentliga dokument är inte konsekvent utan medborgardialog används vanligen som en sam- lingsterm för olika metoder för att inhämta synpunkter från all- mänheten. Några kommuner och landsting har också använt specifika former för att möjliggöra ett medborgligt deltagande, t.ex. medborgarbudget och medborgarpaneler, vilka behandlas här nedan. Ett annat begrepp är medskapande som beskriver en interaktiv styrningsprocess där beslutsfattare och medborgare gemensamt deltar i att formulera problem, identifiera och genomföra åtgärder. Medborgarna ges möjlighet att påverka vad som ska göras, varför det ska göras och gemensamt komma fram till hur det ska göras. 15 Se även SKL, 2012a. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting så viss kan medskapande beskrivas som en fördjupad medborgar- dialogsprocess.16 Medborgarbudget skiljer sig från den vanliga medborgardialogen i den bemärkelsen att beslutsmakten, helt eller delvis, lämnas över till medborgarna. Dessa bjuds in att delta i prioriteringen av skatte- medel. Metoden, med upphov i i , har fått stor spridning och återfinns numera i stora delar av världen, men i har medborgarbudget använts i begränsad omfattning. I de fåtal svenska kommuner som har använt sig av metoden har de områden som medborgarna fått besluta om rört sådant som upprust- ningen av parker, inkluderingen av skolelever i olika miljöprojekt och trygghetshöjande åtgärder.17 SKL startade projektet borgarbudget i syfte att utveckla användandet av medborgarbudget. I en rapport konstaterar SKL att det som är utmärkande för medborgarbudgetprojekten i är att de riktat sig till specifika grupper, t.ex. unga i kommun och kommun, och att de resurser som avsatts i regel har varit små. Ett undantag är där medborgarna fick möjlighet att prioritera bland alla utgiftsposter genom att budgeten gjordes tillgänglig på hemsidan.18 , som i en masteruppsats studerat medborgarbudget i kommun, menar att använd- andet av medborgarbudget i kan bidra till att öka med- borgarnas inflytande, men att det också riskerar att påverka den politiska jämlikheten negativt.19 Medborgarpaneler innebär att kommunen eller bjuder in en grupp invånare för att tillsammans med förtroendevalda och tjänstemän diskutera den kommunala verksamheten. Panelerna kan också vara digitala och bestå av ett urval individer som vid upp- 16Adler, 2015; , 2015. 17Adolfsson, , 2012. 18SKL, 2011c. 19Carlsson, 2014. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting repade tillfällen får svara på enkäter genom e-post, appar eller SMS. Fördelen med panelerna är att de kan sättas samman så att de blir representativa utifrån befolkningssammansättningen och geogra- fisk spridning. Paneler började användas i och fick snabbt spridning internationellt. Det finns en stor variation i hur kommuner och landsting har arbetat med med- borgarpaneler. Antalet deltagare i panelerna skiftar mellan 50 till 1 700 deltagare. Det finns också paneler som samlar så många som 5 000 deltagare, t.ex. medborgarpanel, och som är utformade som en enkätundersökning. Det finns även stora skill- nader gällande urvalsprocessen till medborgarpanelerna. I vissa kom- muner och landsting har representativiteten utgjort ett viktigt kri- terium, medan panelerna i andra kommuner och landsting i stället har utgjorts av de som har anmält sitt intresse.20 I har dock medborgarpanelerna inte vunnit terräng i kommunerna och landstingen. Enligt uppgifter från SKL var det 2009 endast ett trettiotal kommuner och landsting som hade infört medborgarpanel som stöd för sitt beslutsfattande.21 Intresset bland fullmäktigeledamöter att ta emot medborgarnas åsikter och syn- punkter genom paneler är enligt en undersökning relativt svagt.22 Politikerna föredrar i stället att ta emot synpunkter direkt från de egna väljarna och grupper som har svårt att göra sin röst hörd. 11.3.4Medborgarråd och dialog med företrädare för organisationer i det civila samhället I kapitel 10 redogör vi för hur intresseorganisationer deltar i besluts- processer på nationell nivå genom remisser och samråd samt hur de försöker att påverka genom direkta kontakter med beslutsfattare på nationell och lokal nivå. Flera kommuner och landsting inhämtar också synpunkter från intresseorganisationer och ideella föreningar genom att skicka ut remisser. Remissförfarandet på lokal nivå är däremot sällan en formaliserad process och det finns inga enhetliga regelverk för hur ett remissförfarande ska gå till. Flera kommuner och landsting bjuder också in organisationer och föreningar till sär- 20SKL, 2009. 22Gilljam, , 2010. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting skilda konsultationer och samråd, även om medborgardialoger i första hand förs med enskilda medborgare. En majoritet av kommunerna och landstingen har mer eller mindre institutionaliserade samrådsgrupper, s.k. medborgarråd, där olika kategorier av medborgare får komma till tals. Råden riktar sig oftast till en särskild grupp medborgare, t.ex. unga, äldre eller personer med funktionsnedsättning. Sammansättningen i råden skif- tar, men består vanligen av förtroendevalda och representanter från intresseorganisationer för den specifika medborgargruppen. Flertalet kommuner och landsting har en jämn fördelning mellan politiska företrädare och organisationernas representanter.23 I tabell 11.2 nedan redovisas förekomsten av olika medborgarråd i kommunerna och landstingen. Källa: SCB Demokratistatistik, 2014. Det har gjorts flera undersökningar av hur pensionärs- och funk- tionshindersråden fungerar, något som även diskuteras i kapitel 15 om delaktighet och inflytande för personer med funktionsnedsätt- ning, medan ungdomsråden behandlas i kapitel 14 om ungas del- aktighet och inflytande. Undersökningarna visar att det finns betydande skillnader i såväl organisation och inflytande som villkor 23Socialstyrelsen, 2012b. 24Det förekommer flera olika benämningar på de råd som riktar sig till personer med funk- tionsnedsättning. Handikappråd och tillgänglighetsråd är två andra vanliga benämningar. 25Det är vanligast förekommande med medborgarråd för nationella minoriteter i de kommu- ner och landsting som utgör förvaltningsområden, är 75 kommuner och 26I vår enkät är det fler landsting som uppger att de har ungdomsråd än vad de uppgifter vi har fått från SCB visar. För en längre diskussion om det se kap. 14 om ungas inflytande i kommuner och landsting. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting för de olika råden. Utredningen om finska och sydsamiska språken diskuterar i delbetänkandet Rätten till mitt språk (SOU 2005:40) de utmaningar som de nationella minoriteterna möter vid försök att framföra sina synpunkter till beslutsfattare. Eftersom rätten till representation i råden ofta bygger på organisationernas storlek försvåras möjligheterna för minoriteternas organisationer att vara representerade. Minoriteternas pensionärsorganisationer är t.ex. så pass små i förhållande till majoritetens pensionärsorganisationer att de inte får ta plats i dessa forum. Utredningen konstaterade att bristen på representation i råden kan leda till att de behov som de äldre bland de nationella minoriteterna har inte fångas upp.27 I flera kommuner och landsting finns det också s.k. brukarråd. Det är råd som består av medborgare som är berörda av en viss offentlig verksamhet, t.ex. skolan, vården eller äldreomsorgen, och som ges en möjlighet till inflytande över denna. 11.3.5Vill medborgarna delta i medborgardialoger? Medborgarnas starka stöd för den representativa demokratin är väl belagt i forskningen.28 Undersökningar om stödet till olika demo- kratimodeller bland medborgarna visar dessutom att intresset för att delta mer aktivt mellan valen har avtagit . SOM-insti- tutet undersökte inom ramen års undersök- ningar medborgarnas stöd för olika demokratiideal.29 I undersök- ningen ställdes en fråga om medborgarna föredrog ett valdemokra- tiskt politiskt system, vilket definierades som att medborgarna påverkar politiken genom att i de allmänna valen rösta på partier och att partierna mellan valen sköter beslutsfattandet, eller ett deltagardemokratiskt system, vilket definierades med att medborg- arna även bör vara aktiva mellan valen. Enligt undersök- ning var det av de tillfrågade som föredrog valdemokrati och som föredrog deltagardemokrati. genomförde undersökningen hade den positiva inställningen till valdemokrati stärkts. 27SOU 2005:40, s. 189. 28Esaisson, , 2011. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting att de föredrog den valdemokratiska modellen medan enbart föredrog deltagardemokrati. visar flera undersökningar att det finns ett starkt in- tresse från medborgarna att delta i medborgardialoger. En under- sökning från SKL visar att av medborgarna vill delta i medborgardialoger. Medborgarna uppgav ett större in- tresse för att delta digitalt än för att medverka vid fysiska möten. Det var som föredrog att delta digitalt. Intresset för att delta digitalt var störst bland de i åldern mellan 25 och 35 år.30 Även en undersökning som PR-byrån genomförde visar att en hög andel av medborgarna, , vill delta i medborgardialoger. Det var dock av de som svarade på undersökning som uppgav att de blivit inbjudna att delta och i SKL:s undersökning uppgav att de deltagit i en medborgardialog. I undersökning framkom att hälften av de som blivit inbjudna till medborgardialog hade deltagit.31 11.3.6Vill de förtroendevalda bjuda in till dialog? De förtroendevalda är överlag något mindre intresserade av del- tagardemokratiska former än medborgarna. När kommunpolitiker fick ta ställning till frågan om olika demokratiideal framkom det att föredrog valdemokrati. Det förekommer vissa skillnader mellan olika partier och de starkaste förespråkarna av valdemokrati återfinns bland socialdemokrater och moderater medan vänster- partister, sverigedemokrater och miljöpartister är starkare anhängare till deltagardemokrati. I internationella jämförelser framkommer det att svenska kommunpolitiker är mest skeptiska till deltagar- demokrati av alla jämförda europeiska länder.32 I en undersökning av statsvetarna har frågor ställts till kommunpolitiker om hur de föredrar att föra dialog med medborgarna. I denna undersökning framkommer det att medborgarråd och brukarstyrelser är mest 30SKL, 2014a. 32Karlsson & , 2014, s. 74 ff. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting populärt medan medborgarpaneler är mindre populärt.33 I samma studie framgår det att kommunpolitiker i kommuner där det har skett ett omfattande arbete med olika demokratiutvecklingsprojekt är mest negativa till ett ökat medborgerligt inflytande i besluts- processer. Det är möjligt att de förtroendevalda upplever att detta arbete har varit omständligt och gjort beslutsprocesserna mer invecklade eller att intresset från medborgarna att delta har varit begränsat. I kommuner där det demokratifrämjande arbetet inte har varit lika omfattande är kommunpolitikerna i regel mer positiva till ett ökat inslag av deltagardemokratiska metoder. Något som är än mer anmärkningsvärt är att ledamöter i kommuner med erfaren- het av medborgarprotester är mer positivt inställda till deltagar- demokratiska metoder än ledamöter i kommuner med färre inslag av medborgarprotester. En möjlig tolkning är att ledamöterna i kommuner där medborgarna protesterar försöker hitta vägar och metoder i syfte att undvika framtida protester och därmed blivit mer positivt inställda till deltagardemokrati. 11.3.7Inom vilka politikområden bjuds medborgarna in till dialog? Det finns en stor variation av områden som kommunerna och landstingen bjuder in till dialog om. sammanställde SKL en exempelsamling med olika medborgardialoger som genom- förts i kommuner och landsting.34 Av de exempel som kommu- nerna skickade in rörde var tredje stadsplanering. Övriga rörde ungas inflytande, hälsa, sjukvård och omsorg, tillväxtpolitik och ut- veckling, kultur samt trafik, miljö och trygghet. I tabellen nedan framgår vilka områden som medborgarna vill ha dialog om enligt en enkätundersökning som SKL genomförde 2013. 33Gilljam, , 2010. 34SKL, 2015c. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting Källa: SKL, 2013a. Det finns en diskrepans mellan de frågor som medborgarna anser vara viktiga och de som de bjuds in till dialog om. I en utvärdering av dialogforum i framgår att vissa teman anses vara alltför heta för att bli aktuella för dialog av de förtroendevalda. En fråga blir föremål för dialog om den anses vara ”mogen”.35 En liknande reflektion görs i en studie av genomförda dialoger i . I studien konstateras att det är främst specifika projekt som blir föremål för dialog, medan politiskt känsliga frågor eller projekt inte inkluderas i en dialog. Unga bjuds t.ex. oftare in till dialoger om aktiviteter på fritidsgården eller vilka böcker som ska köpas in till än till diskussioner om arbetsmarknaden.36 Även i andra studier framkommer att det ofta är en diskrepans mellan de frågor som medborgarna vill diskutera och de frågor som blir föremål för dialog.37 11.3.8När i beslutsprocessen sker medborgardialogen? De största möjligheterna att påverka beslut ges tidigt i besluts- processen, när idéer och tankar väcks och ärendet ska utredas. Det är en väsentlig skillnad mellan att få bidra till att formulera problem och förslag till lösningar mot att få ta del av ett beslut och ges möjlighet att lämna synpunkter på det. Enligt SKL:s medborgar- undersökning är det också i den tidigare fasen av beslutsprocessen som en majoritet av medborgarna vill delta.38 35Edström, 2014. 36Fridén, 2013. 37Lindholm, Oliveria e , , 2015. 38SKL, 2014a. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting Källa: Utredningens enkät om medborgarinflytande till kommuner och landsting 2015. I den enkätstudie av de olika inflytandeverktyg som kommuner och landsting använder som vi har gjort och som redovisas i tabell 11.5 framkommer det att de flesta kommuner och landsting genomför medborgardialoger tidigt i beslutsprocessen. Resultaten i vår enkät bekräftas också delvis av en undersökning av landets kommun- fullmäktigeledamöter som gjordes 2008–2009 av , och i undersökningen uppgav att den inledande fasen var viktigast att bjuda in medborg- arna till. Även om det framgår av enkäterna att medborgar- dialogerna vanligtvis genomförs tidigt i beslutsprocesser visar ut- värderingar av de samråd som genomförs i plan- och byggprocesser att medborgarna ofta får vara med att ge synpunkter på förslag som i allt väsentligt är färdiga. Enligt utredningen effektivare plan– och bygglovsprocess inleds den formella planprocessen ofta för sent (SOU 2013:34). Den grundläggande inriktningen i arbetet läggs i regel fast i kommunens förhandlingar med byggherren. Medborg- arnas möjligheter att påverka är därför, enligt utredningen, begrän- sade. Enligt Transportstyrelsen förhåller det sig på liknande sätt med samråd enligt kollektivtrafiklagen inför beslut om regionala trafikförsörjningsprogram. Myndigheten har i flera rapporter lyft fram vikten av resenärsperspektivet, samverkan redan på förberedelsestadiet och återkoppling.40 39Gilljam, , 2010. 40Se t.ex. Transportstyrelsens rapport s. 28 f, 2014-1081 s. 26 och Trafikanalys rapport 2014:16 s. 60. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting 11.3.9Vem genomför medborgardialogerna? Enligt vår enkät genomför tjänstemännen dialogerna i över 90 pro- cent av fallen.