sou · H4B380 · 2016-11-07 00:00:00 — Det finns rörande villkoret om minoritetsspråk en diskrepans mellan programbolagens uppfattning om framgången i uppdragets genomförande och mottagargruppernas upplevelse av densamma, och även i bedömning av måluppfyllelsen. bedömning är att programbolagen inte uppfyllt kravet avseende en sammantagen betydande ökning av det samlade programutbudet på finska, samiska, meänkieli, chib och teckenspråk. Nämnden anser även att bolagen inte uppfyllt kravet på särskild hänsyn till behoven hos barn och unga som tillhör språkliga eller etniska minoritetsgrupperna eller som är teckenspråkiga när det handlar om barn- och unga i språkgruppen chib. 84 Framkom vid möte med företrädare för de nationella minoritetsspråken . Den kommande utredningen bör ta ett grundligt grepp kring uppdraget om minoritetsspråk – i nära dialog med minoritetsorganisationerna. Ett relaterat område är de offentligt finansierade mediernas ansvar för sändningar riktade till utländska användare. Av sändningstillståndet för framgår att dessa program ska ge dels svenskar som befinner sig utomlands, dels utländska användare, möjlighet att få information om och upprätthålla kontakt med . ”Programmen bör syfta till att ge kunskap om och bidra till förståelse för det svenska samhället”. I då det enligt många säkerhetspolitiska bedömare sprids propaganda från främmande makt – exempelvis från på såväl ryska som på svenska – väljer att lägga ner de webbaserade sändningarna på ryska. Kort- och mellanvågssändningarna, bl.a. på ryska, lades ner . Den nya kontext av psykologisk krigföring som vi kan se väcker frågor om det demokratiska behovet av oberoende rapportering till utländska användare och om ansvaret för denna typ av rapportering bör tydliggöras i de offentligt finansierade mediernas uppdrag.85 Medborgarnas behov av kunskap och färdigheter om medier och information, teknik och algoritmer för att förstå och kunna vara delaktiga i den nya, digitaliserade demokratin ökar. I då antidemokratiska krafter använder ryktesspridning och propaganda i syfte att destabilisera demokratin, då våldsbejakande grupper skickligt exploaterar de nya digitala möjligheterna för att rekrytera, ofta unga, människor får medie- och informationskunnighet () en för demokratins utveckling central roll. Staten har lika tunga skäl för att satsa massivt på som på läskunnigheten under 1800- och 1900- talen. Ett sätt för staten att axla delar av detta ansvar vore att formulera ett tydligt uppdrag om en omfattande digital folkbildningsinsats i kommande styrdokument för offentligt finansierade medier. Om det inte är aktuellt med en sammanslagning av de tre bolagen bör det utredas om UR bör få ett uppdrag med den föreslagna inriktningen och med motsvarande omfördelning av avgiftsmedel. Genom sin grundfinansiering från avgiftssystemet har offentligt finansierade medieföretag rimligen bättre förutsättningar än andra aktörer i medielandskapet att avsätta resurser (finansiella och personella) för ett långsiktigt målinriktat forsknings- och utvecklingsarbete vad gäller allt från metoder, koncept och processer till exempelvis att utveckla vassa individualiseringsalgoritmer. För att detta inte ska påverka den kommersiella mediemarknaden negativt krävs en översyn av nuvarande villkor för de offentligt finansierade medierna för att tillförsäkra alla aktörer på mediemarknaden tillgång till de resultat som tas fram. Inför en ny tillståndsperiod bör det därför utredas på vilket sätt 85 Den nya kontexten med psykologisk krigföring beskrivs i rapporten 2015. programbolagen bör arbeta strategiskt med immaterialrättsfrågor. En fråga att särskilt väga in är huruvida resultat som skapats med avgiftsfinansiering bör spridas till alla aktörer i medielandskapet som kan anses arbeta i allmänhetens tjänst. Nyproduktion, repriser och arkivmaterial Fördelningen av programtiden på nyproduktioner respektive repriser samt hur programbolagen hanterar sitt arkivmaterial bör också prövas av den utredning som ska ge underlag för en ny tillståndsperiod. Det är flera viktiga aspekter som berörs för såväl programbolagen, avgiftsbetalarna och konkurrerande medier. De nuvarande sändningstillstånden innehåller krav på en ”omfattande nyproduktion” för barn och unga i URs sändningstillstånd och ett krav på ”omfattande nyproduktion” och ”egen produktion” av program i olika genrer för barn och unga för och . Liknande formuleringar finns inom kulturområdet för och . I den senaste propositionen på området ansåg regeringen att det inte finns något som hindrar programbolagen att återanvända äldre material i sin verksamhet. Enligt regeringen är det därför naturligt att bolagen digitaliserar och tillgängliggör arkivmaterial i den utsträckning bolagen anser det publicistiskt motiverat utifrån sina respektive uppdrag. har SR och SVT ett ansvar att göra arkiv och tidigare produktioner tillgängliga för allmänheten, som en gång har finansierat produktionerna via radio- och tv- avgiften. SR tillgängliggör program och klipp ur arkivet via internettjänsten SR Minnen och SVT lanserade en utökad arkivtjänst på internet, kallad Öppet arkiv. Regeringen såg positivt på detta arbete, som borde utvecklas vidare –2019.86 I sin public service-redovisning beskriver SVT att förstasändningarna totalt sett står för och repriserna för av sändningstiden. Antalet tillgängliga timmar i Öppet arkiv, som omfattar programmaterial , har ökat (2013) (2015).87 Den nuvarande regleringen på detta område är som sagt förhållandevis öppen, utan detaljerade riktlinjer. Det finns från sida inte heller någon önskan om striktare eller mer detaljerade bestämmelser i kommande sändningstillstånd, men det finns ändå anledning att pröva vilken avvägning mellan olika intressen – statens, program- bolagens, avgiftsbetalarnas och konkurrerande mediers – som ger bäst resultat. Det har visserligen skett en svag ökning av andelen förstasändningar men det finns ändå anledning att – med utgångspunkt i avgiftsbetalarnas behov av nyproducerat kvalitativt och oberoende innehåll och play-tjänsternas ökade popularitet – se över strategierna. Denna fråga bör också hanteras av den utredning som ska förbereda en ny tillståndsperiod. 2012/13:164 s. 77–79. 87SVT Public service-redovisning s. 23–24. Inom ramen för det breda uppdraget att producera och sända radio- och tv- program till allmänheten ryms det i praktiken ett stort antal verksamhetgrenar i SR, SVT och UR. Under arbetet med denna promemoria har valt att inte begära ut uppgifter om en mer detaljerad kostnadsfördelning från programbolagen då detta är en uppgift för den kommande utredningen, utan analysen baseras på det material som bolagen själva väljer att offentliggöra och som finns öppet tillgängligt i form av public service-redovisningar och årsredovisningar. Inför en ny tillståndsperiod är det dock angeläget med en närmare genomlysning av verksamheterna i SR, SVT och UR för att på så sätt kunna ställa statens kommande villkor i relation till hur verksamheten bedrivs . En sådan genomlysning sker naturligt i samband med en eventuell sammanslagning av de tre bolagen (se avsnitt 6.1), men om en sådan inte kommer till stånd är det ändå angeläget att verksamheterna genomlyses för att bedöma hur avgiftsbetalarna får bäst valuta för sina insatta medel. I tabell 1 redovisas hur verksamheternas totala kostander fördelas på personal, sändningskostnader, externa kostnader och avskrivningar. Uppgifterna avser 2014. kostnader fördelat på personal, distribution, externa kostnader och avskrivningar (mnkr), 2014 Kostnader för personal, 1 673 () 2 554 () (köp av visningsrätter, utlägg av 2 598 () 4 633 () Källa: s. 19, SVT Årsredovisning för s. 8, UR Verksamhetsberättelse med årsredovisning 2014 s. 19. Av tabell 1 framgår att externa kostnader upptar en betydande del av utgifterna, men att det skiljer sig en del mellan programbolagen. Både SVT och UR har större externa kostnader än kostnader för egen personal, medan det motsatta gäller för . Att öka de kostnader som går direkt till utomstående enskilda personer eller produktionsbolag har t.ex. varit ett uttalat mål för SVT de senaste åren.88 bedömning, efter att ha tagit del av bl.a. bolagens årsredovisningar, är att lönenivåerna för de ledande befattningshavarna i de offentligt finansierade medieföretagen är högre än i många statliga myndigheter och andra medieföretag, men lägre jämfört med de lönenivåer som gäller i flera statliga bolag. Enligt är det även värt att notera att ersättningsnivåerna för styrelserna i de offentligt finansierade medierna är relativt höga jämfört med motsvarande funktioner i andra statligt styrda verksamheter inom medie- och kulturområdet. En kommande utredning bör ta 88 SVT Public service-redovisning 2015 s. 45. ovan förda resonemang i beaktande när den ska bedöma hur avgiftsbetalarna får bäst valuta för sina insatta medel. I tabell 2 redovisas hur kostnaderna för programproduktionen förhåller sig till övriga kostnader i respektive företag. Uppgifterna är hämtade från public service-redovisningarna . Tabell 2 Verksamheternas kostnader fördelat på programproduktion, distribution, investeringar, gemensamt, m.m. (mnkr och andel), 2015 1 728 () 3 600 () Övriga/Gemensamma kostnader 12 (0,) 65 (1,) 2 711 () 4 728 () Källa: SR Public service-redovisning s.117–118, SVT Public service-redovisning s. 57 och UR Public service-redovisning s. 46. Det visar sig att programproduktionen står för en betydande del av kostnaderna och omräknat till kärnverksamhet (produktion och distribution) är dominansen än större. har den tekniska utvecklingen möjliggjort betydande kostnadsbesparingar. Som visat i delbetänkandet har produktionskostnaden minskat för SVT och andra stora tv- producenter som tack vare digital överföring via hyrd svartfiber inte längre behöver använda eller dyra satellituppkopplingar.89 När det gäller de övriga och gemensamma kostnaderna i respektive bolag betonar samtliga att den posten inte enbart omfattar traditionella overheadkostnader utan om alla de kostnader som inte kan fördelas på enskilda program eller verksamheter. Skillnaden mellan hur mycket bolagen lägger på dessa gemensamma kostnader är dock noterbar. Analysen försvåras av att det inte finns jämförelsetal att utgå från och att bolagen använder delvis olika redovisningsmetoder.90 I public service-redovisningen poängterar t.ex. SR att man i sin redovisning fört samman traditionella overheadkostnader med kostnader för funktioner som till stor del kan hänföras till programverksamheten, t.ex. marknadsföring, kommunikation, investeringar och teknik. 89SOU 2015:94 s. 56. 2012/13:164 s. 91–93 konstaterar regeringen att programbolagen ska åläggas att i samverkan åstadkomma en så långt som möjlig gemensam redovisningsform samt att definiera och operationalisera centrala begrepp i sändningstillstånd och anslagsvillkor. I Public service-redovisningen s. 6 skriver SVT att upplägg och disposition till stora delar är samordnad med SR och UR, men att det både finns skillnader i uppdragen och hur de tolkas och därför finns det fortfarande olikheter i redovisningarna. Den stora kostnaden för programproduktionen kan i sin tur delas upp i flera kategorier. Myndigheten för press, radio och tv har uppdraget att rapportera om hur programutbudet i svenska medier utvecklas och som ett led i det arbetet redovisas en rapport som visar på trender i radio- och tv-mediernas utbud. Den senaste rapporten, Svenskt medieutbud , har tagits fram av , medier och kommunikation vid () under ledning av professor rapporten går det bl.a. att följa hur det informations- respektive underhållningsinriktade utbudet har utvecklats i SR och SVT. En jämförelse mellan myndighetens rapport och de uppgifter som de båda programbolagen själva redogör för i sina Public service-redovisningar tyder på att indelningen i kategorier och hur olika program har klassificerats skiljer sig åt en del, men i huvudsak är bilderna likartade när det gäller hur liten andel som utgörs av nyheter (se nedan). En fördel med rapporten är att den redovisar trender för åren 2005–2015 (SVT) och 2012–2015 (SR). För SVT1 och SVT2 gäller att nyhetsprogrammen har minskat i det totala utbudet, men har ökat på bästa sändningstid (nyhetstimmen). Med tanke på den ökande användning av play-funktionen kan det ses som bekymmersamt att den totala andelen nyheter i utbudet minskar. För SR har en utökad sändningstid (dygnet runt) fört med sig att det nyhetsinriktade utbudet minskat andelsmässigt, men ökat i antal timmar. Förändringarna uppges dock vara små under den undersökta perioden.92 SVT genomförde 2015 en stor förändring av sitt nyhetsutbud. Antalet nyhetsredaktioner runt om i landet utökades till 33 stycken och ett 70- tal reportrar anställdes.93 Programbolagens egna redovisningar har fördelen att de omfattar både kostnader och utbud för olika programkategorier. I tabell 3 redovisas en dessa uppgifter för SVT. Av de olika programtyperna som redovisas är nyhetsförmedlingen och faktaprogrammen av särskilt mediepolitiskt intresse. Uppgifterna i tabellen är hämtade från public service-redovisningen då den var mer detaljerad. Av redovisningen framgår dock att det skett mycket små förändringar jämfört med . 91Myndigheten för press, radio och tv: Svenskt medieutbud , publicerad . 92Svenskt medieutbud s. 9 och 15. 93SVT Public service-redovisning . SVT – kostnader (andel) och utbud (andel av total sändningstid) för olika programproduktioner, 2014 Programproduktioner i SVT 2014 av total tid) Källa: SVT Public service-redovisning s. 24 och 49. Se även redovisningen s. 28 och 57. Av tabell 3 framgår att kostnader och utbud ligger relativt nära varandra, t.ex. när det gäller kultur och musik, fritidsfakta och samhällsfakta. I några fall är dock skillnaden större. T.ex. har nyheter en betydligt större del av kostnaderna än av utbudet, medan fiktion har avsevärt större del av utbudet än av kostnaderna. Nyheter står för drygt en femtedel av programkostnaderna, men tillsammans med faktaprogram (samhällsfakta, vetenskapsfakta och fritidsfakta) står de för knappt hälften. till utbudet står nyheterna för men tillsammans med faktaprogrammen står de för av utbudet. Om man inkluderar , som bara står för en mycket liten del av kostnaderna, kommer nyheter, fakta- och samhällsprogram att stå för knappt hälften av utbudet. Den andra hälften omfattar fiktion, underhållning, kultur och sport. I tabell 4 redovisas på motsvarande sätt kostnadsfördelningen för olika programkategorier i SR samt deras andel av den totala sändningstiden. SR – kostnader (andel) och utbud (andel av total sändningstid) för olika programproduktioner, 2015 Programproduktioner i SR 2015 av total tid) Källa: SR Public service-redovisning s. 42 och 118. Nyheterna står för cirka en tredjedel av kostnaderna i SR och tillsammans med samhällsprogrammen står de för drygt hälften, medan den andra halvan består av i huvudsak musik, kultur, underhållning, livsstil och sport. På samma sätt som för SVT är det dock stor skillnad mellan kostnadsfördelning och hur sändningstiden fördelas i SR. Nyheter och samhällsprogram står för endast en femtedel av utbudet, medan den del som avser underhållning, kultur och sport står för den absoluta merparten. UR skiljer sig från de övriga två programföretagen genom att inte producera och sända nyhetsprogram. Program med inriktning på samhälle och ekonomi står dock för av företagets sändningsvolym i tv och för av volymen i radio.94 De offentligt finansierade medierna har visserligen ett brett uppdrag som spänner över flera viktiga samhällsområden, men det är likafullt en viktig iakttagelse att mindre än hälften av kostnaderna för , SVT och UR, och en bråkdel av sändningstiden används till det som enligt är mediepolitikens kärna i form av allsidig nyhetsförmedling, kvalitativ journalistik, kritisk granskning av makten och fri åsiktsbildning samt medborgarnas rättigheter till detta, oavsett bostadsort. Enligt en offentligt redovisad uppgift från SVT:s strategichef används av den totala medelstilldelningen till de offentligt finansierade medierna på till nyheter och samhällsbevakning. Det innebär att av de samlade kostnaderna går till det ser som mediepolitikens kärna och till annat. De trender som redovisats i rapporten medieutbud tyder också på att det nyhetsinriktade utbudet i SR och SVT snarare har minskat i det totala utbudet. Det kan jämföras med hur det samlade utbudet värderas av medborgarna. Av de attitydundersökningar som bl.a. SR genomför regelbundet framgår att en mycket stor andel () tycker att nyheter är viktiga. Under tyckte en rekordstor andel () att programområdet politik/samhälle var viktigt, men den nivån sjönk något under 2015.95 Mot bakgrund av denna genomgång av programverksamheterna vid de offentligt finansierade medierna finns det flera frågeställningar som bör hanteras inför nästa tillståndsperiod. Tre frågeställningar att utreda Att stärka den granskande demokratifunktionen Enligt är mediepolitikens fokus allsidig nyhetsförmedling, kvalitativ journalistik, kritisk granskning av makten och fri åsiktsbildning samt medborgarnas rättigheter till detta, oavsett bostadsort. Mindre än hälften av avgiftsmedlen till de offentligt finansierade medierna går dock till denna 94UR Public service-redovisning s. 21. 95SR Public service-redovisning s. 102–103 och SR Public service-redovisning s. 108. I då det kommersiella medielandskapet skär ner riskerar grundläggande demokratiska värden att gå förlorade. En framtida utredning bör se över möjligheten att fokusera de offentligt finansierade mediernas uppdrag mer på dessa uppgifter än vad som sker . Det kan innebära flera förtydliganden och förändringar av nuvarande sändningstillstånd, t.ex. att pröva: a.villkor om lokal nyhetsbevakning, det vill säga ett eventuellt krav på en reguljär, bred bevakning av varje kommun, landsting, storföretag eller andra maktcentra i det aktuella området, b.om programverksamheten i högre utsträckning ska vara kompletterande i förhållande till de kommersiella medierna för att garantera medborgarnas rättigheter även på områden som marknaden inte anser lönsamma, som de offentligt finansierade medierna inte bör konkurrera på områden där det finns uppenbart kommersiella intressen, c.programbolagens dubbla roller som aktiva kulturskapare och granskare av samma kulturlandskap, liksom att det utreds om de kulturverksamheter som bedrivs inom ramen för i huvudsak SR bör sammanföras med annan kulturverksamhet i stället för att framstå som ett indirekt kulturpolitiskt stöd inom mediepolitiken, d.om demokratibestämmelsen i radio- och tv-lagen bör vara överordnad kravet på opartiskhet i sändningstillståndet, e.att insatser för personer med funktionsnedsättning och för minoritetsspråk fortsatt prioriteras och att villkoren formuleras i beaktande av det digitaliserade medielandskapet och i dialog med brukar- och intressegrupper respektive minoritetsorganisationer, f.om det demokratiska behovet av oberoende rapportering till utländska användare ska tydliggöras i de offentligt finansierade mediernas uppdrag, g.om fördelningen av programtid på nyproduktioner, repriser och arkivmaterial är rimlig utifrån en avvägning mellan statens, programbolagens, avgiftsbetalarnas och konkurrerande mediers intressen, h.om det bör formuleras ett breddat uppdrag som omfattar ansvar för utökad medie- och informationskunnighet, via en omfattande digital folkbildningsinsats, i.i vilken utsträckning programbolagen ska arbeta strategiskt med immaterialrättsfrågor. En genomlysning av verksamheten Inför en ny tillståndsperiod är det angeläget med en närmare genomlysning av verksamheterna i SR, SVT och UR för att på så sätt kunna ställa statens kommande villkor i relation till hur verksamheten bedrivs . En sådan genomlysning sker naturligt i samband med en sammanslagning av de tre bolagen, men om en sådan inte kommer till stånd är det ändå angeläget att verksamheterna genomlyses för att bedöma hur avgiftsbetalarna får bäst valuta för sina insatta medel. I det läget är det särskilt viktigt att intensifiera arbetet med att uppnå jämförbara redovisningar från de tre programbolagen. Den gamla begreppsapparaten med traditionella ”program” resulterar i en formatstyrning utifrån den tidigare idén att mediers relation till medborgarna består av envägskommunikation via sändningar i marknätet. Dagens digitala distribution och interaktiva medieanvändning skapar delvis helt nya möjligheter, som borde resultera i att kraven i de regelverk som omgärdar de offentligt finansierade medierna lämnar den forna plattforms- och formatcentreringen. En kommande utredning behöver se över hela begreppsapparaten, för att säkerställa att villkoren stöttar produktion och distribution av oberoende, kvalitativt medieinnehåll för en långsiktigt hållbar måluppfyllnad. Det bör även övervägas om villkoren bör kompletteras med krav vadgäller t.ex. design av interaktiva miljöer, för att främja nya former av tillgänglighet. 9Oberoende utvärdering och granskning 9.1Granskning, nyckeltal och användarnas återkoppling och tv ska i efterhand bedöma om de offentligt finansierade medierna har uppfyllt sina uppdrag enligt sändningstillstånd, anslagsvillkor och andra beslut som fattats med stöd av radio- och tv-lagen.96 Granskningen bygger emellertid inte på en egen oberoende genomlysning utan baseras på de uppgifter som programbolagen själva väljer att inkludera i sina årliga rapporter, de s.k. public service- redovisningarna. De lämnas i mars året efter det aktuella verksamhetsåret och nämndens bedömningar publiceras i en särskild rapport . efter avslutat verksamhetsår finns det alltså en formell bedömning av hur verksamheterna lever upp till de krav som ställs. baserar sig på den information programföretagen själva uppger är det dock relevant att ställa frågan om tillsynen baseras på tillräckligt fullödiga underlag. De senaste fem årens rapporter från nämnden inleds alla med följande slutsats: anser vid en helhetsbedömning att , och , enligt bolagens public service- redovisningar, huvudsakligen har uppfyllt sina public service-uppdrag /2011/2012/2013/2014. Bakom denna allmänna slutsats finns det dock i rapporterna flera kritiska bedömningar på enskilda punkter. Bland de uttryck som används finns t.ex. ”anser att bolagen endast delvis kan anses ha uppfyllt kraven”, ”delar inte bolagens tolkning av uppdraget”, 96 20 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. ”anser sig sakna underlag för att bedöma om bolagen har uppfyllt kraven” och ”Bolagen kan inte anses ha uppfyllt kravet.” Vissa påpekanden om brister i måluppfyllelsen förekommer år utan att, som det verkar, följas upp och åtgärdas. Det finns inget stadgat om hur eller huruvida ens programbolagen bör rätta till de brister som nämnden identifierar. Rapporterna lämnas till regeringen (). Inför den innevarande tillståndsperioden fick programbolagen ett förtydligat redovisningskrav; de skulle i samverkan definiera och operationalisera centrala begrepp i tillstånds- och anslagsvillkoren, ta fram konkreta uppföljningsbara resultatmått baserade på dessa och utveckla arbetet med att mäta och redovisa olika indikatorer på kvaliteten och särarten i programutbudet. Vid samma tillfälle förtydligades uppdrag till att även omfatta villkor som avser resursförbrukning, kostnadseffektivitet och produktivitet.97 Med anledning av de skärpta redovisnings- och granskningskraven gav Myndigheten för press, radio och tv i uppdrag att bistå med rådgivning och stöd till de offentligt finansierade medierna för utveckling av redovisningarna.98 I sin bedömning av public serviceredovisningar lämnade rekommendationer inför kommande redovisningar och sammanställde en rad kriterier utifrån vilka nyckeltalen för effektivitet och produktivitet skulle kunna utformas.99 Av public serviceredovisningarna för framgår att bolagen mäter verksamhetens samhälls- och individnytta genom årliga attitydundersökningar (se avsnitt nedan om Användarnas återkoppling).