sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Det offentliga bör verka för att öka delaktigheten i samhället, men också för att inhämta åsikter från olika delar av befolkningen, särskilt de som deltar i lägre utsträckning. Det svenska styrelseskicket utgörs av en representativ demokrati. Det innebär att vi vid valtillfället väljer våra politiska ombud som ska fatta beslut å våra vägnar. Väljarna lägger sina röster på ett parti med förhoppningen att det ska företräda deras intressen och poli- tiska åsikter. De folkvalda bör agera som representanter för väljar- Om delaktighet och jämlikt inflytande nas åsikter och fatta beslut efter deras intressen. Den representativa demokratin kan därmed bedömas utifrån hur väl de folkvalda repre- senterar väljarnas åsikter. Parallellt med frågan om åsiktsrepresentativitet kan social repre- sentativitet diskuteras. Begreppet social representativitet avser här hur de folkvalda församlingarna – riksdag, landsting- och kommun- fullmäktige – avspeglar befolkningens sammansättning utifrån kate- gorier såsom kön, ålder, inkomst, utbildning, funktionsförmåga, geografisk hemvist eller etnisk bakgrund. Den sociala represen- tationen kan vara deskriptiv, och då enbart ta fasta på sammansätt- ningen i den beslutsfattande församlingen, eller substantiell, vilket innebär att ledamöterna agerar utifrån sin sociala bakgrund och att deras perspektiv får genomslag i det politiska beslutsfattandet. Sett utifrån valresultatet avspeglar de folkvalda församlingarna inte sam- mansättningen i väljarkåren. Tabellen nedan visar hur väl olika väljar- grupper är representerade i kommunfullmäktige efter valet . Utrikes födda och unga samt i viss mån kvinnor och äldre är under- representerade. Källa: SCB Demokratistatistik. Frågan om huruvida social representativitet också innebär åsikts- representativitet är dock omdiskuterad inom forskningen. Det är inte nödvändigtvis så att en enskild person från en särskild social grupp verkligen representerar de åsikterna som gruppen överlag antas ge uttryck för. Forskning visar, vilket beskrivs i kapitel 7, att överlappningen mellan social- och åsiktsrepresentativitet varierar mellan olika representationskategorier. Politiker är i första hand Om delaktighet och jämlikt inflytande valda utifrån deras ideologiska och sakpolitiska ställningstaganden och mera sällan som företrädare för en specifik grupp. Politiska skiljelinjer inom en grupp, t.ex. gruppen kvinnor, kan vara lika stora som mellan grupper. Ett fokus på social representativitet kan på så sätt komma i konflikt med åsiktsrepresentationen. Eftersom väljarna i första hand röstar utifrån partiernas idémässiga ställnings- taganden kan en stark fokusering på social representativitet från partiernas sida leda till att åsiktsöverstämmelsen får lida. Det kan också leda till att grupptillhörighet kommer före åsikter och att politiker därmed blir företrädare för uppfattningar som de inte själva har tagit ställning för. En sådan utveckling finns anledning att vara vaksam på. Trots den komplexitet som kortfattat beskrivs ovan anser vi att de politiska partierna bör verka för att de folkvalda i större ut- sträckning ska avspegla befolkningssammansättningen.9 Represen- tativitet är nära sammanbundet med frågan om delaktighet och jämlikt inflytande. En god social representativitet skapar bättre förutsättningar för politisk jämlikhet. Om vissa väljargrupper är underrepresenterade kan det vara ett tecken på att de är exklu- derade från det politiska beslutsfattandet. Väljargrupper som upp- lever sig som uteslutna från det politiska beslutsfattandet kan tappa tilltron till demokratin. På samma sätt kan det politiska systemets legitimitet stärkas när alla delar av befolkningen upplever att de är representerade i de beslutsfattande församlingarna. Det är dock problematiskt om personer från underrepresenterade grupper väljs in enbart för att ge det demokratiska systemet legitimitet. En god social representativitet bör motiveras utifrån alla gruppers rätt att delta, vara representerade och kunna föra fram sina intressen och åsikter i det politiska beslutsfattandet.10 God social representativitet är också viktigt för att de kunskaps- resurser som olika sociala grupper bär på ska tas tillvara. När sammansättningen i de folkvalda församlingarna avspeglar befolk- ningen i dess helhet kan beslutsunderlaget bli bättre, eftersom erfarenheter och kunskap tillförs från alla delar av samhället. Poli- tiska församlingar som präglas av mångfald kan fatta bättre beslut 9Traditionellt brukar tre grundläggande argument framföras: rättviseargumentet, resursargu- mentet och intresseargumentet. 10Detta resonemang förs fram av och i SOU 2006:53. Om delaktighet och jämlikt inflytande eftersom sammansättningen av kompetenser, kunskaper och för- mågor är rikare. Det finns dessutom ett värde i att de specifika intressen som uttrycks av olika väljargrupper i samhället förmedlas av representanter för grupperna i fråga. Politiker som delar sociala och kulturella erfarenheter med en särskild väljargrupp är bättre på att förstå, fånga upp, lyssna in och förmedla gruppens intressen och åsikter. Genom att de närvarar i politiken kan de agera som länkar mellan väljargruppen och beslutsfattandet. God social representa- tivitet underlättar samspelet mellan väljare och valda. Sannolik- heten för medborgare att komma i kontakt med en politiker ökar när sammansättningen av de förtroendevalda avspeglar befolkningen. En stark homogenitet bland de förtroendevalda kan leda till att endast vissa väljargrupper känner samhörighet med dem. Dessutom påverkar representativitet det demokratiska deltagandet och delaktig- heten i samhället. När en individ upplever sig vara representerad blir hen också motiverad till att delta. Mot bakgrund av de resone- mang som förts fram ovan menar vi att social representativitet måste ses som en aspekt av det demokratiideal som vi betonar: delaktighet och jämlikt inflytande. 3.4En diskussion om olika demokratiideal 3.4.1Ska folkviljan förverkligas genom representativ demokrati eller deltagardemokrati? Frågan om demokratin huvudsakligen ska utövas genom ett repre- sentativt styrelseskick eller genom deltagardemokrati utgör en skilje- linje mellan två normativa föreställningar om demokratiskt besluts- fattande. Debatten mellan dessa två demokratiideal tar sig ofta ideologiska eller värderingsgrundande uttryck. Den representativa demokratin ses som elitistisk medan deltagardemokratin är inklu- derande och skapar möjligheter att påverka mellan valen. Förespråkare av den förstnämnda framhäver att den representativa demokratin är mer praktisk och bättre anpassad till det effektiva beslutsfattandet som det moderna och komplexa samhället kräver. Deltagardemo- krater lyfter i stället fram etiska aspekter, t.ex. vikten av ett besluts- fattande som skapar mellanmänskligt förtroende, solidaritet och social tillit. Om delaktighet och jämlikt inflytande Det finns anledning att nyansera föreställning om dessa två demo- kratiideal som motpoler. Deltagardemokrati är ett begrepp som omfattar olika former av medborgerligt deltagande där graden av direktinflytande skiftar. Det är en skillnad mellan direktdemokrati, vilken ger medborgarna möjlighet att fatta bindande politiska beslut, och deltagardemokrati, vilken ger medborgarna möjlighet att medverka i beslutsprocessen, men där beslutsmakten fortfarande ligger i de folkvalda församlingarna. I ett representativt styrelseskick tar dessutom folkvalda beslutsfattare i någon utsträckning intryck av åsikter som framförs mellan valen och på så sätt går det inte att dra några skarpa linjer mellan dessa två demokratimodeller. Den förra diskuterade även den deliberativa demokratin, vilken sätter fokus på samtalet och argumentationens fundamentala betydelse för demokratin. Enligt våra direktiv ska vi undersöka både hur den representativa demokratin kan fungera bättre och hur individens inflytande och delaktighet mellan valen kan stärkas. Vår uppgift är, såsom vi ser den, att komma med förslag på hur olika deltagardemokratiska inslag, såsom folkinitiativet, medborgarförslag, medborgardialog och remissvar, kan komplettera och samspela med den represen- tativa demokratin. Det ligger inte i vårt mandat att föreslå former för ett direktdemokratiskt beslutsfattande, t.ex. att folkomröst- ningar ska vara bindande. Det framgår tydligt av regeringsformen att folkstyrelsen ska förverkligas genom ett representativt styrelse- skick och det finns också en stark opinion för den representativa demokratin i . 3.4.2Mänskliga rättigheter och medborgerligt inflytande En komplex dimension i demokratin är frågan hur medborgerligt inflytande ska förhålla sig till mänskliga rättigheter. Även om den offentliga makten enligt regeringsformen ska utgå från folket är folkstyret begränsat av vissa rättsprinciper. Det demokratiska styrets fundamentala principer och den enskildes grundläggande rättig- heter, såsom mötes- och yttrandefriheten, är inskrivna i våra grund- lagar och ändringar av dessa kan enbart göras i särskild ordning av två efterföljande riksdagar. har vidare antagit internationella överenskommelser som garanterar den enskilda människan ett Om delaktighet och jämlikt inflytande skydd mot ingrepp i de grundläggande friheterna och mot olika typer av övergrepp. Den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna är också svensk lag. De mänskliga rättigheterna ger uttryck för grundläggande rättigheter som tillkommer varje enskild individ. Staten har en skyldighet att upprätthålla dessa mänskliga rättigheter. Sammantaget utgör de mänskliga rättigheterna en be- gränsning för majoritetens maktutövning och ett skydd för demo- kratin från sig själv. Det finns ett ömsesidigt beroende mellan individens möjligheter till inflytande och respekten för de mänskliga rättigheterna. Respek- ten för grundläggande fri- och rättigheter är nödvändig för att individen ska kunna få inblick i politiska processer, uttrycka sin åsikt, bilda opinion och utkräva ansvar. Att makten utövas på ett rättvist sätt och med respekt för den enskildes mänskliga rättig- heter är också en förutsättning för att det ska finnas förtroende för de demokratiska institutionerna. är en väl fungerande demokrati, baserad på ett brett medborgerligt deltagande, viktig för arbetet med att förankra och stärka de mänskliga rättigheterna. Det är genom engagemanget i demokratins processer som individer kan uppmärksamma och reagera på när mänskliga rättigheter kränks eller hotas. Det finns också tillfällen då de mänskliga rättigheterna och folk- viljan kan stå i konflikt med varandra. Det kan gälla åsiktsuttryck som kan anses strida mot människovärdet eller avvägningar mellan äganderätt och allmänintresse. I någon mån kan också ett ökat krav på lagstiftning som tar sin utgångspunkt i mänskliga rättigheter påverka demokratin. Rättighetslagstiftning kan medföra att relationen mellan individen och staten får mer av en privaträttslig karaktär och därmed ändras förutsättningarna för ansvarsutkrävandet och för medborgarnas samlade relation till det offentliga. Det kan också finnas risker med att domstolar snarare än folkvalda gör avväg- ningar mellan olika rättigheter och fattar beslut i svåra etiska frågor. Det kan både leda till en utarmning av demokratin och till ett poli- tiserat domstolväsende. Därutöver är folkstyret huvudsakligen be- gränsat till de som har medborgarskap och rösträtt, medan de mänskliga rättigheterna är universella. Med tanke på att det är allt fler individer utan svenskt medborgarskap som bor i , som vår värld är mer globaliserad än tidigare, blir också Om delaktighet och jämlikt inflytande frågan om vem som ska få vara med och bestämma allt mer kom- plex. 3.4.3Avvägningar mellan medborgerligt inflytande och andra värden Folkstyret är som vi beskriver ovan begränsat av de rättsprinciper som uttrycks i våra grundlagar och i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Det finns även andra samhällsvär- den som folkstyret behöver vägas emot. En sådan fråga är med- borgarnas säkerhet. I tider av ökad osäkerhet reses ibland krav på att medborgarnas fri- och rättigheter ska inskränkas till förmån för den nationella säkerheten. Den värdekonflikt som kan uppstå är svår för ett samhälle att hantera, i synnerhet eftersom diskussionen ofta påverkas av den rädsla som extremism och terrorism för med sig. Demokratin får dock inte bli ett offer för sitt eget självförsvar. Utgångspunkten måsta vara att de grundläggande principerna i demokratin och de mänskliga rättigheterna inte får kränkas till för- mån för den nationella säkerheten. En annan fråga är om det kan vara nödvändigt att begränsa det medborgerliga inflytandet vid beslut som har avgörande betydelse för hur vi ska kunna finansiera vårt välfärdsystem. Det demo- kratiska systemets överlevnad och styrka ligger delvis i dess för- måga att förmedla det välstånd som befolkningen efterfrågar. När demokratier inte förmår att skapa trygghet och rimliga levnadsförhåll- anden blir de sköra och utsatta. Tidningsmannen sammanfattade mellankrigstidens demokratiska misslyckande med att konstatera att ”… människor får inte leva i nöd eller arbets- löshet i en demokratisk stat, den satsen har blivit lika ostridig som den allmänna rösträtten och den politiska friheten.”11 ord har fortfarande bäring och sätter fingret på sambandet mellan eko- nomin och demokratin. De västliga demokratiernas framgång beror på att de lyckats förena välstånd, social sammanhållning, rätts- säkerhet och politisk frihet. Den demokrati som inte förmår bidra till människors trygghet inbjuder till extremism och auktoritära lösningar. 11 , 1957. Om delaktighet och jämlikt inflytande Det finns i flera avseenden riktlinjer eller begränsningar för det demokratiska styret som avser den ekonomiska hushållningen. Budgetlagen (2011:203) innehåller en inledande bestämmelse som anger att i statens verksamhet ska hög effektivitet och god hushåll- ning iakttas. Även i kommunallagen (1991:900) anges att kommuner och landsting ska ha god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Denna typ av restriktioner av folkstyret har ansetts nödvändiga för att det demokratiska styrelseskicket ska vara långsiktigt hållbart. Sammantaget är den representativa demokratin bättre skickad för att fördela resurser rättvist och effektivt än andra styrelseskick eftersom beslutsfattare regelbundet ställs till svars för den politik de för. Däremot kan beslutsfattarnas önskan att tillfredsställa väljarna och att bli omvalda leda till att de inte tar hänsyn till nästkom- mande generations intressen och behov. Ett beslutsfattande som strävar efter att möta de önskemål som uttrycks för dagen ger på lång sikt ofta negativa konsekvenser för miljön och det ekonomiska välståndet. Enligt regeringsformen ska det allmänna främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Denna uppmaning är särskilt aktuell mot bakgrund av de pågående klimatförändringarna. Det är därför viktigt att reformer av folkstyret som syftar till att stärka individens möjligheter till inflytande inte får sådana konse- kvenser att det politiska beslutsfattandet blir onödigt omständligt eller ineffektivt. Generellt sett ger det representativa styrelsekicket bättre förutsättningar för ett beslutsfattande som tar framtidens behov i beaktning eftersom det utgår från en helhetssyn. finns det ett särskilt värde i att enskilda får möjligheter att framföra sina synpunkter inför viktiga beslut. När fler fått möjlighet att delta i beslutsprocessen blir besluten oftast bättre underbyggda och förankrade och därmed mer legitima. 3.5Om att utreda demokratin Det finns flera utmaningar med att utreda demokratins funktions- sätt. Reformer av demokratins spelregler och institutioner kräver ett brett politiskt samförstånd. Förändringar av de demokratiska spelreglerna måste göras med försiktighet. Drastiska förändringar kan få oväntade konsekvenser som kan skada förtroendet för det Om delaktighet och jämlikt inflytande Det demokratiska systemet är också svårt att reformera eftersom de centrala aktörerna – de politiska partierna, det civila samhället och medierna – i sig ska vara självständiga och fria från statlig reglering. Därutöver beror medborgarnas möjligheter och intresse för att delta bl.a. på socioekonomiska faktorer, vilka kan vara svåra att förändra med demokratireformer. En utredning kan lämna förslag till hur demokratins spelregler kan ändras för att bli mer relevanta i sin samtid, men erfarenheten från tidigare demokratiutredningar är att de inte åstadkommer några genomgripande förändringar av demo- kratin. Däremot kan de påverka den offentliga demokratidebatten och rådande demokratiideal. Regeringen har vid ett antal tillfällen tidigare tillsatt utredningar med uppdrag att analysera allmäntillståndet i demokratin. De två mer omfattande utredningarna har varit (SOU 1990:44) mellan 1985–1990 och (SOU 2000:1) mellan 1997–2000. Den första var en kommitté sammansatt av forskare från olika discipliner som bl.a. hade till uppgift att fördjupa kun- skaperna om den svenska demokratins villkor och om medborgar- nas möjligheter att påverka sina levnadsvillkor. Den senare var en parlamentarisk kommitté som skulle belysa de förutsättningar, prob- lem och möjligheter som folkstyret stod inför . Båda utredningarna hade till uppgift att göra breda översyner av demo- kratins villkor och utveckling, vilket skiljer dem från denna utred- nings mer begränsade uppdrag. Ytterligare ett antal utredningar har sett över frågor som vårt direktiv omfattar, däribland (SOU 1993:24), (SOU 1996:162), (SOU 2001:48) och lokala demokratins funktionssätt (SOU 2012:30). Kommundemo- kratikommitténs utredningsuppdrag liknade i många avseenden vårt och flera av dess förslag, gällande t.ex. förtroendevaldas villkor och den medborgerliga förslagsrätten, har vi fått i uppgift att ut- värdera. Om delaktighet och jämlikt inflytande Uppdraget enligt våra direktiv är att stärka individens möjligheter till inflytande och delaktighet. Begreppet individ är allmängiltigt och det omfattar såsom vi ser det alla som bor i och som berörs av det offentliga maktutövandet. Vi har också valt att an- vända begreppet medborgare och då utifrån en vidare definition än enbart de som har medborgarskap. Vi anser att medborgare är ett bättre begrepp än individ eftersom det av begreppet medborgare framgår att det rör sig om individer som är en del av samhället och som därmed har särskilda demokratiska rättigheter. En grupp som är central för kommunernas och landstingens verksamhet är med- lemmarna. Till kommun- och landstingsmedlemmar räknas fysiska personer, dvs. enskilda individer som är folkbokförda i kommunen, men även juridiska personer, dvs. företag och ideella föreningar, om de t.ex. äger fast egendom i kommunen. Ett ytterligare begrepp som berörs i betänkandet är folket. Folket är centralt i demokratin och vår regeringsform inleds med att beskriva just principerna för folkstyret. Begreppet folk återkommer i termer såsom folkvalda, folkomröstningar och folkinitiativ. Begreppet folk ska ses som inklu- derande på samma sätt som den vidare förståelsen av medborgare. Olika delar av betänkandet rör olika grupper och förtydliganden om målgrupper sker i samband med våra överväganden. 3.6Förslag om demokratipolitikens framtida utveckling 3.6.1Nytt mål för demokratipolitiken Utredningens förslag: Målet för demokratipolitiken ersätts med följande mål: En hållbar demokrati som kännetecknas av del- aktighet och jämlikt inflytande. Målsättningen med en hållbar demokrati uppnås genom specifika delmål. Den rådande målsättningen för demokratipolitiken är ”en levande demokrati där individens möjligheter till inflytande förstärks”. Målsättningen beslutades genom budgetproposition (prop. 2008/09:1, bet 2008/09:KU1, rskr. 2008/09:83), och omfattade också Om delaktighet och jämlikt inflytande en målsättning om att de mänskliga rättigheterna respekteras. När detta mål antogs upphävdes de mål som hade beslutats med ut- gångspunkt i förslagen i propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80). Det nya målet motiverades av att det tydligare låg i linje med den övergripande ambitionen att stärka människors egenmakt och minska utanförskapet. Demokratipolitiken koppla- des samman med arbetet med mänskliga rättigheter. Vi menar att det finns skäl att upphäva det nuvarande målet och att besluta om ett nytt mål som tydligare betonar värdet av del- aktighet och jämlikt inflytande. Anledningen till detta är att det nuvarande målet inte tar hänsyn till jämlikhet, vilket är ett demo- kratiideal som är centralt i vårt styrelseskick. Demokratipolitiken kan inte enbart ta avstamp i enskilda individers rätt till inflytande utan måste även handla om individers politiska organisering, del- tagande och förutsättningar för att gemensamt bilda opinion. Demo- kratin blir därutöver starkare när det är många som deltar. Ett brett deltagande ger bättre förutsättningar för att fler röster ska kunna komma till uttryck och att inflytandet därmed ska bli mer jämlikt. Ett jämlikt inflytande förutsätter dock att alla har möjligheter att delta och påverka den politiska maktutövningen oavsett kön, hud- färg, språklig, etnisk eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller socioekonomisk status. Syftet med demokratipolitiken bör därför vara att öka deltagandet och att verka för att inflytandet utövas mer jämlikt. Begreppet delaktighet innebär här både att faktiskt delta och en upplevelse av att vara del- aktig. Deltagande kan ske genom att vi röstar i de allmänna valen eller genom ett engagemang i politiska partierna eller civilsamhälls- organisationer. Det kan ske genom formella påverkanskanaler, så- som folkomröstningar, medborgarförslag eller medborgardialoger, eller informella påverkanskanaler, såsom demonstrationer, medie- kampanjer, namninsamlingar och direkta kontakter med politiker. Vidare kommer demokratin till uttryck genom ett kreativt och fritt kulturliv liksom genom den opinionsbildning som sker genom obe- roende och självständiga medier. En aktiv kultur- och mediepolitik är därmed viktig för att uppnå målen för demokratipolitiken. Vi menar också att demokratin måste vara hållbar. Att vi har förmånen att leva i en demokrati är resultatet av den kamp som fördes av generationer före oss. Det är vår plikt att se till att demo- kratin överlämnas i gott skick till kommande generationer. Om delaktighet och jämlikt inflytande hållbar demokrati förutsätter att det demokratiska engagemanget är högt och att de flesta upplever att de kan påverka. hand- lar hållbarhet om starka offentliga institutioner som kan fatta be- slut rättssäkert och transparent. Då kan medborgarna känna ett förtroende för demokratin. En långsiktigt hållbar demokrati förut- sätter också att de mänskliga rättigheterna respekteras. Kunskapen och medvetenheten om demokratins grundläggande principer, alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet, måste vara förankrade i samhället. En sådan demokrati är motståndskraftig mot våldsbejakande extremism och andra antidemo- kratiska uttryck. budgetproposition (prop. 2014/15:1) föreslår rege- ringen att målsättningen om att de mänskliga rättigheterna ska respekteras skiljs från målet med att förstärka individens möjlig- heter till inflytande. Vi anser att detta är ett bra förslag eftersom det är relevant att politiken delas upp i två separata inriktningar. Det finns skillnader i åtgärder som avser skyddet av mänskliga rättigheter och insatser för att främja det demokratiska deltagan- det. Delegationen för mänskliga rättigheter (SOU 2010:70) före- slog dessutom i sitt betänkande Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter att regeringen bör anta ett särskilt mål för arbetet med mänskliga rättigheter. Genom att skilja arbetet med dessa två frågor från varandra blir det lättare att följa upp den politik som förs.