sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — Skattskyldighet inträder när en skattepliktig bil används vid passage av särskilda betalstationer i och kommu- ner.107 I förarbetena gjordes bedömningen att pålagan enligt reger- ingsformen är att betrakta som en skatt. Syftet med pålagan är inte att uppföra och underhålla gator och vägar utan att av miljöskäl och för att minska trängseln reglera trafiken med motorfordon. Det går således inte att urskilja något direkt vederlag från det allmännas sida gentemot den som betalar pålagan.108 104Kärnavfallsfonden(2015). /startsida.106.725330be11efa4b0a3- f8000106.html, . Se även lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet, lagen (1988: 1597) om finansieringen av hantering av visst radioaktivt avfall m.m., förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet samt förordningen (1988:1598) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. 105Vägtrafikskattelagen (2006:227), vägtrafikskatteförordningen (2006:242), lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt samt prop. 005/06:65, s. 81–91. 106Lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon, förordningen (1997:1140) om vägavgift för vissa tunga fordon och prop. 1997/98:12 s. 31. 107Lagen (2004:629) om trängselskatt. 2003/04:145, s. 35. Statlig skatt eller avgift på dricksvatten mindre lämplig Självkostnadsprincipen, likställighetsprincipen och generations- principen utgör grundläggande utgångspunkter i regelverk och praxis för finansiering av va-verksamheter. Varje kommun har sitt eget va-kollektiv och ska meddela föreskrifter om taxan baserat på nödvändiga kostnader. Ovanstående avsnitt redovisar grunden för de svårigheter som kan komma att gälla införandet av en statlig skatt. Svårigheterna gäller framför allt statens möjlighet att direkt eller indirekt beskatta de kommunala va-kollektiven. Kommunerna får enligt regerings- formen ta ut skatt för sina angelägenheter, staten kan bara bestäm- ma grunderna för den kommunala beskattningen. Om en statlig skatt skulle tas ut, kan det diskuteras om staten därmed tar över motsvarande kommunala ansvar. Införandet av en statlig avgift medför inte samma problematik. Begreppet avgift har ansetts kun- na innefatta vissa fall där vederlaget inte är individuellt bestämt, utan i stället utgör en s.k. kollektiv motprestation. Införandet av en statlig vattenavgift på dricksvattenproduktionen, för att genom central eller regional fördelning möjliggöra riktat stöd, kan genom sin konstruktion närmast komma att bedömas som en skatt. De för avgiftsfinansiering underliggande principerna möjliggör knappast en uttaxering till förmån endast för vissa kommuner. En potentiell möjlighet att avropa motprestationer måste i så fall föreligga för alla landets va-kollektiv. Alla va-kollektiv kommer dock inte att kunna komma i åtnjutande av en statlig motprestation, vilket är en förutsättning för bedömningen av att det gäller en avgift. Förhål- landet skulle även strida mot självkostnadsprincipen. Kommunerna har möjlighet att tillskjuta skattemedel till dricksvattenförsörjningen. Det sker dock i mycket begränsad utsträckning, vilket motiverade att va-frågorna lyftes bort som prioriteringsgrund ur den kommunala skatteutjämningen för ett tiotal år sedan. En subvention av dricksvattenkonsumenternas kostnader från det samlade skattekollektivet på nationell nivå skulle avvika från den modell för dricksvattenfinansiering som gäller i . Frågan om införande av statliga skatter och avgifter inom andra områden ger inte någon vägledning kring lämpligheten av en tillämpning inom dricksvattenområdet. exemplet, elberedskapsavgiften, rymmer de principiella skillnaderna att avgiftskollektivet där kan utgöras av såväl privata som offent- ligägda aktörer och att elnätet till skillnad mot dricksvattennäten representerar ett sammanhängande, nationellt system. Utredningen tar under sina överväganden och förslag även upp andra aspekter på att det kan visa sig mindre lämpligt att rikta finansiellt stöd till svaga kommuner, snarare än att underlätta en utveckling mot större och långsiktigt hållbara lösningar. Den allmänna dricksvattenförsörjningen bedrivs i i huvud- sak i regi. Så är inte alltid fallet i andra länder, som i större utsträckning kan uppvisa andra förvaltnings- och finansie- ringsformer. Även i har begränsade avvikelser skett. Privat ägande av allmän va-anläggning motverkas dock numera genom lag om allmänna vattentjänster. Drift, ny- och ombyggnad av ledningsnät och anläggningar kan dock även i bedrivas genom entreprenad, där kommun eller kommunalt bolag står som upphandlande aktör. har större ut- ländska driftentreprenörer sökt sig till den svenska va-mark- naden.109 Det är inte ovanligt att delar av verksamheten sköts med stöd av privata entreprenörer. Produktion och distribution av dricksvatten i och bygger i huvudsak på att huvudmännen har avgiftssystem med full kostnadstäckning. I flera nordiska och andra europeiska länder förekommer dock, liksom i , tillskott av kommunala skattemedel. Det innebär att priset för vattentjänster inte alltid speglas av det pris konsumenterna betalar. Organisation, förvalt- ning och finansieringsmodell kan ha olika tradition och utformning i olika länder. Flera länder har eller står inför att revidera sina system och regelverk. Bakgrunden är främst de stora utmaningar som klimatförändringar och omfattande reinvesteringsbehov inne- bär.110 109SOU 2004:64, s. 70. Nedan ges en kort redovisning av hur några länder i och övriga löst sina förvaltnings- och finansieringsfrågor kring dricksvattnet. bygger numera sin dricksvattenproduktion i huvudsak på grundvatten. Problem med föroreningar och överuttag har inne- burit ett starkt incitament att hushålla med råvattenresurserna. En ny lagstiftning 2009 innebar att vattenförsörjningen, som fram till den nya lagen var en del av den kommunala förvaltningen, skulle övergå till kommunala bolag som självständiga juridiska en- heter.112 Avsikten med den nya lagen var inte att ändra på ägarför- hållandena för dricksvattenförsörjningen, utan att förändra tidigare restriktioner vad gäller kommunernas möjligheter att sälja anlägg- 111WSP (2016). Ansvar och ekonomiska förutsättningar för dricksvattenförsörjning – en Europeisk utblick. Underlag till utredningen,. Data bygger på (2012), International Statistics for . 112Lov om vandsektorens organisering og økonomiske forhold – Vandsektorsloven (VSL). ningstillgångar inom vattensektorn. Den nya lagen föregicks av en bred politisk enighet om att uppnå en tydlig åtskillnad mellan drift och myndighetsansvar. Möjligheterna till effektivisering skulle förbättras genom in- förandet av en ekonomisk reglering med ett statligt reglerat pristak grundat på benchmarking mellan vattenbolagen. Syftet med detta var att ge förutsättningar för vattenbolagen som själv- ständiga bolag att bedriva kommersiell verksamhet i samarbete med privata företag. Det skulle skapa förutsättningar för investeringar och teknisk utveckling inom vattenbranschen, men utgjorde också ett argument för att behålla vinster inom sektorn, som självkostnadsprincipen bibehölls. Likaså upprätthölls den offentliga eller konsumentägda kontrollen över vattenverksamheten. Regle- ringen omfattade förutom alla kommunägda vattenbolag cirka 135 större konsumentägda dricksvattenbolag. Ägande av vattenbolag eller holdingbolag som äger vattenbolagen kan delas mellan flera kommuner, liksom att det kan men inte behöver vara privat ägande. Närmare ett 90-tal kommunala företag står för två tredjedelar av vattenproduktionen, vartill kommer drygt 2 400 konsumentägda verksamheter. Ytterligare ett stort antal små privatägda vattenföre- tag står för en kompletterande och mycket liten andel av vatten- produktionen.113 I en utvärdering konstaterades att den nya modellen inne- bar svårigheter, bland annat då det gällde att förena införandet av pristak med självkostnadsprincipen. Regleringen har i vissa avseen- den uppfattats som hindrande för rörelsefrihet, effektivisering och samverkan, men har också lett till ökad transparens och insyn. Viss revidering av regelverket har därför aktualiserats, där bland annat större hänsyn ska tas till bolagens storlek då det gäller kraven på benchmarking och effektivisering.114 De samlade brukaravgifterna för vatten varierar i mellan olika delar av landet. Priset innefattar flera fasta avgifter, dessutom en särskild statlig konsumtionsskatt för vatten som dis- tribueras via vattenledningar.115 Nivån är enhetlig för hela landet och avses medverka till att uppmuntra vattenverk och brukare att 113WSP (2016). Ansvar och ekonomiska förutsättningar för dricksvattenförsörjning – en Europeisk utblick. Underlag till utredningen, . 115Fagligt Fælles Forbund 3F. Vand og spillevand, s. 37. hushålla med vattnet. Indikationer finns på att skat- ten har minskat hushållens vattenanvändning.116 En särskild delavgift i vattenpriset avser arbetet med skydd av grundvattnet, som bland annat inkluderar kartläggning, utpekande av områden av intresse för dricksvatten och områden som är sär- skilt känsliga för föroreningar. Avgiften infördes och ska betalas till utgången av 2017 då denna fråga förväntas vara löst. Avgiftens storlek är f.n. per m3 vatten.117 Dricksvattenförsörjningen bygger liksom i på både grund- och ytvatten. Trots en betydande vattenyta i , är inte mäng- den lämpliga ytvatten så stor, eftersom sjöarna är grunda och käns- liga för föroreningar. Råvatten från ytvattentäkter nyttjas främst i huvudstadsregionen, Åbotrakten och Uleåborg.118 Förbrukningen av s.k. hushållsvatten sjunker i , på indi- vidnivå och för landet som helhet. Vatten används allt mer sparsamt till följd av t.ex. teknikutveckling i hushållsmaskiner och industri- processer. Det beräknas att förbrukningen per invånare och dygn i de finländska hushållen sjunkit med , till i genomsnitt 128 liter.119 Även i finns betydande skillnader i avgiftsnivåer för dricksvattnet mellan olika kommuner. Bruksavgiften på vatten var t.ex. 2013 nästan fyra gånger högre i Pargas än i Närpes, som hade en bruksavgift på per m3 vatten. I tätbefolkade områden är det billigare att hantera vatten och avlopp än på orter med långa avstånd till konsumenterna. Totalkostnaden i uppgavs 2010 vara i genomsnitt per fakturerad m3 dricksvatten.120 Regleringen inom vattenområdet förnyas successivt. Finansie- ringen bygger på brukaravgifter. De flesta av de cirka 300 kommu- nala va-verken hanterar såväl vatten som avlopp. Flertalet verk ingår i den kommunala fövaltningen, cirka en tredjedel drivs i bolagsform, 116SOU 2010:17, s. 205. 117HOFOR (2015). Underlag till utredningen vid möte om vandforsyning, . 118www.suomi.fi, vattentillgångar, . 119Vattenverksföreningen (2012). Det nödvändiga vattnet. 120Ibid., samt varav ett fåtal med flera kommuner som ägare. Cirka 1 200 va-verk är kooperativt ägda. Till följd av det stora antalet mindre vattenverk med besvärliga ekonomiska förutsättningar går förnyelsen inom sektorn långsamt. Möjligheterna till offentlig skattesubvention uppges också komma att avvecklas. Privata aktörer medges dock medverka i investeringar inom sektorn. Acceptansen för taxe- höjningar uppges vara låg, som reinvesteringsbehov och andra utmaningar ställer allt större krav på förnyelse. Det senare gäller inte minst kapacitetsbehov för förnyelse hos kommuner, vattenverk och underleverantörer. Den ökande investeringstakten sker genom offentlig eller (ökande) privat lånefinansiering.121 I tillhandahålls va-tjänster normalt via kommuner eller kom- munalt ägda bolag. Cirka 1 600 vattenverk försörjer av befolkningen med vatten, resterande nyttjar egen brunn eller mindre gemensamhetsanläggningar. En knapp tredjedel av vatten- verken är privata kooperativa anläggningar. Lagstiftning fastslår att de kommunala va-anläggningarna inte kan överföras till privata ägare. Motiveringen är densamma som i , att va- tjänster utgör ett naturligt monopol och att offentligt ägande är viktigt för att samhället ska kunna säkerställa långsiktig kvalitet, säkerhet och kostnadsutveckling. Det har också bedömts som vik- tigt att kommunerna på detta sätt säkrar kopplingen till andra kommunala verksamhetsområden, som markanvändning och byg- gande, miljöskydd, brandskydd och krisberedskap. Fortsatt koope- rativt ägande är dock möjligt.122 Finansiering sker genom brukaravgifter enligt självkostnads- principen. Kommunstyrelsen beslutar taxenivåer och budget, den kommunala revisionen säkerställer att medlen används på rätt sätt. Statliga rapporteringssystem möjliggör jämförelser mellan kommu- ner och utveckling av god praxis och kontroll. Lagstiftningen ställer bland annat krav på lokal kunskap om infrastrukturen, att bästa praxis följs för drift och underhåll samt att det finns en plane- 121WSP (2016). Underlag till utredningen, . ring för långsiktigt underhåll. Ytterligare tydliggörande i föreskrif- terna diskuteras f.n. utifrån hälsoperspektivet. Brukarpriset på vatten ligger på ungefär samma nivå som i eller lägre. Variationen mellan kommuner är dock påtaglig. Återan- skaffningsvärdet för den norska infrastrukturen har beräknats till 1 053 mdnkr, där ledningsnätet står för . Underhålls- och investeringskostnaderna bedöms som omfattande under komm- ande år för att hantera ökande hanteringskrav, underhållsbehov, klimatpåverkan och utbyggnad till nya områden. Vissa kommuner har mycket låg förnyelsegrad och kommer därför att få allt svårare att klara kraven. Många kommuner och regioner ser nu behov av att etablera kompetenscenter för att säkerställa kraven på kommunala tjänster, däribland vatten. Större enheter eftersträvas genom samman- slagning av kommuner eller genom mellankommunala bolag.123 Det kommunala ansvaret för vattenförsörjning är komplext i och innebär att många av landets 36 000 kommuner är för små för att själva kunna hantera och finansiera vattenförsörj- ningen. Partnerskap med privata aktörer är vanligt kring utveckling och drift. Ansvarsfördelningen kan ta sig olika uttryck, i vissa fall kan en privat aktör få långsiktigt () ansvar för hela lednings- system. Denna typ av privatisering har anor . Kommunerna har dock alltid det slutliga ansvaret gent- emot konsumenterna, äger ledningsnäten och fastställer vatten- priset. Över kommunen finns ytterligare tre förvaltningsnivåer med ansvarsuppgifter som rör vattenförsörjning och miljöskydd, departement, regioner och sex ”Agences de Bassin”, en decentrali- serad statlig representation. Staten fördelar vissa medel till kom- munerna. tar ut särskilda avgifter för vattenuttag, dricksvattenkvaliteten kontrolleras av Hälsoministeriet.124 Den kommunala vattenavgiften får endast avse kostnadstäck- ning inom vattenverksamheten, för utbyggnad kan bidrag sökas på regional eller högre förvaltningsnivå. Stora variationer finns då det gäller ledningsnätens finansiering mellan offentliga och privata aktörer. Vattenavgiften innehåller två delar. Ett statligt styrt bas- belopp utformat för de olika kommunerna, dessutom en rörlig för- brukningsavgift. Hushållens vattenkostnader beräknas utgöra en större andel av hushållskostnaderna än i . Hushåll med låg disponibel inkomst kan dock få ett kombinerat bidrag för vatten, el, gas och telefoni.125 Organisationen bygger på en decentraliserad modell där delstaterna har betydande kontroll över lokala vattenresurser och fördelningen av dessa. Sammantaget finns cirka 11 000 kommuner och 6 200 vattenföretag, varav ett 100-tal står för hälften av dricksvattenför- sörjningen. Hälften av vattenföretagen är privatägda, en utveckling som fortgår. av vattenförsörjningen skedde 2012 genom att kommuner både ägde och drev verksamheten. Reste- rande kommuner arbetade i partnerskap med privata aktörer eller hade avknoppats till statliga aktiebolag. Vattenavgifter avgörs federalt, men detaljregleras på lokal nivå. Kommunala vattenbolag kan avgöra om taxan ska regleras under offentligt eller civilrättsligt regelverk. I det förra fallet finns en garan- terad rätt till vatten för konsumenterna. Vissa gemensamma krav ställs på taxesättningen, som ska vara hög nog för att inte leda till långsiktiga problem för de fysiska tillgångarna. Privata företag har rätt att ta ut ett pris som inte är orimligt mycket högre än kostnaderna. Definierat tak finns dock inte, vilket hanteras genom övervakning från federala kartellmyndigheter. Koncessionsavgifter för ledningsnäten genom skog och mark kan motsvara av verksamhetskostna- derna. I merparten av delstaterna finns också uttagsavgifter beroende på mängden råvatten som utnyttjas. De senare motsvarar inemot av slutpriset på vatten. I står vattenkostnader för inemot av hushållens disponibla kostnad, dvs. betydligt mer än i Sverige.126 Ansvarsfrågor inom vattensektorn delas mellan ett särskilt vatten- departement, för ytvatten och vattendrag, och provinserna som ansvarar för grundvattnet. Provinserna ansvarar även för att utifrån nationell policy lokalisera och formulera handlingsplaner för kom- munerna. Alla vattenförsörjare organiseras som aktiebolag med kommun och provins som enda tillåtna ägare. Företagen ansvarar för hela dricksvattenkedjan från täkt till kran. Det finns numera endast 10 företag, en kraftig nedgång 130 bolag. Utvecklingen har uppmuntrats av regeringen, för att skapa färre aktörer och bättre översikt. Kvalitets- och kvantitetskontroll beva- kas av provinsiella vattenmyndigheter, som även handhar viss spill- vattenrening. Vattentaxan sätts av de individuella vattenbolagen. Det finns möjligheter att ta ut vinst, i praktiken återinvesteras merparten av överskottsmedlen i ledningsnäten. Investerings- utrymme för större satsningar möjliggörs i en särskild offentlig vattenbank, som grundades av de proviniella vattenmyndigheterna . Viss skattebefrielse finns också för de kommunala bolagen.127 Vattenförsörjningen privatiserades i och 1989. Det finns 35 aktörer på den privata vattenmarknaden, varav 10 större företag baseras på den äldre statliga och nationellt täckande verksamheten. De privata företagen har allt ansvar för kvalitet och avbrott gentemot konsumenterna. Företagen äger hela dricks- vattenkedjan, kommuner och län har inte längre någon direkt roll i försörjningen. Staten kontrollerar och delar ut licenser genom sär- skild myndighet till företag som får sälja och hantera vatten. Alla licenshållare måste utveckla och revidera 5-årsplaner för framtida investeringar, effektiviseringar och underhåll. Anpassade pristak sätts, vilket följs upp på 5-årsbasis. En statlig kontrollmyndighet hanterar kvalitetskontroll och andra undersökningar. Inom vatten- förvaltningens ram tas särskilda uttagsavgifter ut, baserat på volymer och vattenförekomsters sårbarhet. Vattenavgifterna ska täcka drift, utbyggnad och underhåll. Inve- steringar lånefinansieras på marknaden. Genom olika fokusgrupper kan konsumenternas betalningsvilja undersökas för olika förbätt- ringsåtgärder. Ett stort antal hushåll har fått stöd från vattenföretagen för att kunna betala sina avgifter. Målsätt- ningen är att avgifterna ska sjunka i relation till disponibel inkomst och 2030 utgöra högst . Vattenföretagen ska i sina årliga rapporter ange hur de arbetar med olika definierade serviceom- råden, t.ex. leverans, kostnadseffektivitet, resursanvändning och riskminimering. har ett av världens äldsta vattennätverk. Kostnaderna för reinvestering utgör därför ett stort problem med förväntad ökning av kapitalkostnaderna.128 Utredningens överväganden: Utredningens finansieringsför- slag bygger på utökade satsningar på nationell, regional och lokal nivå för att möta kraven på en långsiktigt trygg allmän dricksvattenförsörjning. Den samlade finansieringen ska stödja en offensiv, långsiktig satsning på det allmänna dricksvattnet, en samhällskritisk resurs och en välfärdspolitisk rättighet. Betingelserna varierar betydligt mellan landets kommuner till följd av deras naturgivna, tekniska, kompetensmässiga och eko- nomiska förutsättningar. Ökad lokal och regional samordning är nödvändig för att kunna upprätthålla en kvalitets- och kvanti- tetsmässigt hållbar försörjning i hela landet. Finansieringen ska liksom i grunden vila på avgiftskollektiv. Det förutsätts också att det finns en väl fungerande långsiktig planering och effektiv ekonomistyrning. Staten medverkar i den samlade finansieringen genom ökade resurser för skydd av dricksvattenförekomster, stöd, kunskaps- spridning, vägledning och samordnat strategiarbete. Utredningens förslag: Den framtida finansieringsmodellen bygger på tre komponenter: 1.Fortsatt grundläggande avgiftsfinansiering genom va-kollek- tiven. 2.Tillkommande skattefinansiering av länsstyrelsernas utvid- gade arbete med regionala dricksvattenfrågor, främst inrät- tande och översyn av vattenskyddsområden, samt centralt samordningsarbete och kunskapsstöd. Finansiering under- lättas genom skatteuttag inom ramen för lämplig punktskatt. 3.Ökad långsiktighet och kontinuitet i den statliga anslagsfinansi- eringen inom dricksvattenområdet, med minskat beroende av tillfälliga projektmedel för löpande myndighetsuppgifter. Det offentliga åtagandet kring allmän dricksvattenförsörjning ägs gemensamt av stat och kommun. Åtagandet har sin tyngdpunkt på nivå, närmast formulerat i vattentjänstlagen. Kommunen har ansvar för att vid behov ordna allmän vattenförsörjning och ska då bestämma inom vilket verksamhetsområde det ska ske. Det är också kommunens skyldighet att se till att behovet tillgodoses så länge det finns kvar. Statens ansvar gäller utveckling av centrala regelverk, stöd och kontrollsystem. Vissa uppgifter ligger här på regional nivå, t.ex. då det gäller vattenförvaltning och viss samord- ning av kontroll och krisberedskap. Finansiellt innebär det offentliga åtagandet att kommuner vid behov och efter egen bedömning sätter taxor för de avgifter som ska gälla för avgiftskollektivet i kommunen för att täcka de kostnader som är nödvändiga. I viss utsträckning tillförs också kommunala skattemedel dricksvattenförsörjningen. Statens kostnader täcks i huvudsak av statliga skattemedel. Ur mer principiell synvinkel kan ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i åtagandet om allmän dricksvattenförsörjning vara vägledande för hur kostnader ska fördelas. måste det betraktas som en central samhälluppgift för staten att tillse att dricksvattenförsörjningen i landet fungerar tillfredsställande. Det kan innebära ett utvidgat statligt ansvarstagande, där staten på olika sätt behöver säkra kommunernas möjligheter att leva upp till lag- stiftning och god praxis. Det kan ske genom att staten avsätter sär- skilda resurser för stöd och hjälp. ett omfattande sektorsansvar genom vägledningsmaterial, hand- böcker, övningsverksamhet och inrättandet av den s.k. vattenkata- strofgruppen VAKA. Ett flertal projekt har också drivits för att utveckla kunskaper och förhållningssätt i anslutning till ökade för- oreningsrisker i dricksvattenförsörjningen. Utredningens bedömning är att ett fortsatt statligt åtagande med hög ambitionsnivå är motiverat, ansvarsmässigt och finansiellt. Dricksvattenförsörjning måste ses som en nödvändig och sam- hällsviktig uppgift för samhällets utveckling och individers hälsa. måste långsiktighet och kostnadseffektivitet vara väg- ledande. Det innebär att staten inte onödigtvis ska detaljreglera eller engagera sig i sådana förhållanden som bäst löses på kommu- nal eller mellankommunal nivå. Statens ska inte heller genom resur- ser eller andra stödjande insatser motverka en nödvändig utveck- lingstakt mot effektivare och mer storskaliga strukturer och arbets- sätt. Statens uppgift bör vara att utveckla och förvalta en grund- läggande reglering med funktionskrav och mer generella stöd- insatser som även fortsättningsvis lämnar utrymme för en lokalt och regionalt anpassad försörjning. 13.5.1Utgångspunkter för fortsatt avgifts- och anslagsfinansiering