sou · H4B378 · 2016-11-08 00:00:00 — Utredningens förslag: Det högsta tillåtna rörelseresultatet får ökas med en summa som motsvarar det tillåtna rörelseresultatet minus det faktiska rörelseresultatet för de tre föregående räken- skapsåren. Förslaget om en begränsning av aktörernas rörelseresultat gäller för varje enskilt år. Enligt utredningens mening är denna huvudregel rimlig eftersom den medför att de offentliga medlen går till de bru- kare, elever eller patienter som finns i verksamheten det givna året. När en aktör startar en verksamhet, och även i andra situationer, kan aktörens rörelseresultat vara lågt eller rent av negativt . Utredningen anser att det bör finnas en möjlighet att ta hänsyn till sådana uppstartsförhållanden eller tillfälliga nedgångar, bl.a. för att inte försvåra för nya aktörer att ta sig in på marknaden. Vid uträkningen av det högsta tillåtna rörelseresultatet föreslår utredningen därför att myndigheterna ska ta hänsyn till de tre före- gående årens rörelseresultat. När det gäller inom vilken tidsperiod som sådan hänsyn ska tas har utredningen jämfört med reglerna om kommunernas balanskrav. Om en kommuns balanskravsresultat är negativt för ett visst räkenskapsår ska det regleras under de närmast följande tre åren, 8 kap. 4 och 5 §§ kommunallagen. 17 Medianen för kvoten kassa & bank och nettoomsättning för svenska aktiebolag –2013 var . Tillstånd för att få motta offentliga medel ansåg regeringen att en kortare tidsfrist skulle vara alltför knapp men att det inte fanns anledning att införa en fyraårig tidsfrist.18 Enligt utredningens mening skulle ett längre tidsperspektiv än medföra att allt för mycket resurser skulle kunna dräneras ur verksamheten då en verksamhet börjar gå bra efter att tidi- gare år haft låga rörelseresultat och därmed inte komma de brukare, elever eller patienter som skattemedlen är avsedda för till del. Ett alltför långt tidsperspektiv riskerar att gå ut över verksamhetens kvalitet. Det skulle även bli mer komplext för tillsynsmyndigheter- na att följa upp att reglerna följs. Taket för en juridisk persons rörelseresultat bör därmed ökas med skillnaden mellan det tillåtna rörelseresultatet , eller den som verksamheten bedrivits, och det lägre rörelseresultat som den juridiska personen redovisat . Om det faktiska rörelseresultatet blir längre än det tillåtna resultatet kan det tillåtna rörelseresultatet därmed ökas med differensen under något av de kommande tre räkenskapsåren. Det innebär att en tänkt aktör vars tillåtna rörelseresultat (beräknat som en statslåneränta som uppgår till ökad med 7 pro- centenheter multiplicerat med operativt kapital vid föregående års utgång) enligt huvudregeln uppgår till och som gör nollresultat får ha ett rörelseresultat som uppgår till nästföljande år. Om företaget har ett nollresultat ökas det tillåtna rörelseresultatet med hänsyn tagen till dessa resultat under de föregående tre åren. Även förluster från före- gående får beaktas vid beräkningen. Effekter av vinstregleringen – ett räkneexempel För att tydliggöra effekterna av de krav som föreslås ställas för att få tillstånd om att motta offentliga medel har utredningen tagit fram ett par räkneexempel. Dessa utgår från ett verkligt välfärds- bolag men har justerats något för att förenkla beskrivningen. I räkneexemplen framgår beräkningen av operativt kapital och högsta tillåtna rörelseresultat, samt vilka konsekvenserna skulle bli för det tänkta bolaget. I det följande redovisas konsekvenser både om företaget har dålig respektive god lönsamhet. 2003/04:105 s. 19 f. Tillstånd för att få motta offentliga medel I första fallet har företaget dålig lönsamhet. Företaget hade ett rörelseresultat som var mindre än marknadsmässig ersättning för operativt kapital och lägre än regleringen tillåter. Högsta tillåtna rörelseresultat enligt förslaget skulle uppgå till och verkligt rörelseresultat var . Det innebär att underskottet kan föras framåt och kan ingå i beräkning av rörelse- resultat , dock högst framåt. Regleringen utgår från rörelseresultat och t.ex. finansiella poster beaktas alltså inte. Tillstånd för att få motta offentliga medel Om man sedan tar exemplet att företaget har god lönsamhet blir resultatet följande.19 Vinstregleringen utgår från rörelseresultat och kostnader/intäkter som ingår i t.ex. finansiella poster beaktas alltså inte. I exemplet blir högsta tillåtna rörelseresultat , medan företagets verkliga rörelseresultat uppgår till . Det skulle innebära att företaget skulle behöva återföra till verksamheten för att följa regleringen Rörelsemarginalen skulle sjunka från till om företaget bara hade det tillåtna rörelseresultatet. Sammanfatt- ningsvis kan alltså konstateras att förslaget innebär att företag med hög lönsamhet kommer att återföra stora belopp till verksamheten vilket säkerställer att offentliga medel används för det de är avsedda för. Företag som har låg lönsamhet har å andra sidan möjlighet att kompensera för detta under de tre följande räkenskapsåren. 19 I detta fall har inte tillgångar ökat (förutom årets resultat, skatteskuld, samt kundford- ringar och likvida medel) för att förenkla jämförelse. Det är troligt att ett företag med större omsättning också skulle ha något högre tillgångar. Tillstånd för att få motta offentliga medel Utredningens förslag: Inga värdeöverföringar från den juridiska personen får göras utöver det högsta tillåtna rörelseresultatet. Syftet med utredningens förslag är att utforma en reglering som säkerställer att merparten av de offentliga medlen stannar i välfärds- verksamheten. En begränsning av tillåtet rörelseresultat begränsar de utdelningar och räntor som kan bekostas av den juridiska personen. Vid en reglering av rörelseresultatet finns emellertid fortfarande en möjlighet för t.ex. ägare att ta ut ekonomiska medel indirekt genom andra typer av värdeöverföringar. Värdeöverföringar kan t.ex. ske i form av att en ägare, eller en närstående som är verksam i företaget, tar ut en lön som är väsentligt högre än vad som kan anses vara marknadsmässigt motiverat, eller genom att en ägare eller ett närstå- ende bolag hyr ut lokaler till överpriser. De kan också ske genom att den juridiska personen köper in eller hyr något till ett pris som inte är marknadsmässigt motiverat eller som inte fyller en funktion i verksamheten. Sådana kostnader tas upp i verksamheten innan rörelseresultatet beräknas. För att stoppa kringgående av regleringen ska, utöver det tillåtna rörelseresultatet, värdeöverföringar från den juridiska personen inte tillåtas. I 17 kap. 1 § ABL definieras värdeöverföring som 2.förvärv av egna aktier, dock inte vissa förvärv, 3.minskning av aktiekapitalet eller reservfonden för återbetalning till aktieägarna, och 4.annan affärshändelse som medför att bolagets förmögenhet mins- kar och inte har rent affärsmässig karaktär för bolaget. Till begreppet värdeöverföring hänförs enligt förarbetena även så- dant som att bolaget avhänder sig egendom till underpris, förvärvar egendom till överpris, betalar lön eller arvode för tjänster eller arbe- ten som inte alls eller endast delvis motsvaras av utbetalningen, lånar ut medel till en i förhållande till marknadsräntan låg ränta eller upp- Tillstånd för att få motta offentliga medel tar lån till högre ränta än marknadsräntan, skriver av fordringar eller låter fordringar preskriberas m.m.20 Bestämmelserna i hindrar inte att bolaget betalar ut löner för utfört arbete också till aktieägare. Vad som överstiger marknadsmässig lönenivå är emellertid att anse som värdeöverföring. Reglerna om värdeöverföringar i ABL är omfattande och täcker in många olika typer av situationer. Om en värdeöverföring har skett i strid med bestämmelserna i kan mottagaren bli skyldig att återlämna det som överförts. Den som vunnit på att reglerna kring- gåtts kan därmed bli personligen betalningsansvarig. Vissa värde- överföringar är emellertid tillåtna enligt ABL om t.ex. alla ägare är överens om att värdeöverföringen ska göras. Reglerna är främst till för att skydda t.ex. minoritetsägare och inte att säkerställa att medlen stannar i verksamheten. Mot bakgrund av att regleringen i ABL har ett annat syfte och att alla aktörer inom välfärdssektorn inte bedriver sin verksamhet i aktiebolagsform har utredningen valt att föreslå ett särskilt värde- överföringsförbud som ska omfatta alla de olika associationsformer som bedriver verksamhet inom sektorn. Utredningen avser med värdeöverföringar alla typer av värde- överföringar. Eftersom utredningens förslag riktas mot den juridiska person som ska bedriva verksamheten så utgör även överföringar till andra delar av en koncern en värdeöverföring. Det gäller också andra affärshändelser som medför att den juridiska personens förmögenhet minskar och som inte har rent affärsmässig karaktär för den juridiska personen. Utredningen beskriver närmare vilka värdeöverföringar som kan bli aktuella att granska i tillsynen i avsnitt 10.9.4. I och med att alla värdeöverföringar omfattas av regleringen kan inte begränsningen kringgås genom t.ex. höga icke marknadsmässiga löner, lokalkostnader eller inköp till överpris. 2004/05:85 s. 747 f. Tillstånd för att få motta offentliga medel 10.7Försäljning och annan överlåtelse Utredningens bedömning: Det saknas skäl att reglera försälj- ning och annan överlåtelse av juridiska personer med tillstånd att motta offentlig finansiering. Uttag av medel från en juridisk person kan antingen ske löpande som vinstutdelning eller andra värdeöverföringar eller vid försälj- ning av den juridiska personen. I välfärdssektorn har det varit rela- tivt vanligt att de stora aktörerna ägs av fonder som hanteras av så kallade Private Equity-bolag som är en form av riskkapitalbolag. Sådana aktörer har köpt etablerade företag, belånat dem högt och avyttrat företagen. Avkastningen från välfärdsverk- samheten tas då ut genom det ökade värdet på företaget. Även andra företag kan välja att arbeta upp vinstmedel i verksamheten och ta ut avkastningen först vid en försäljning. En begränsning av rörelseresultatet innebär att de offentliga medel som den juridiska personen får för att utföra välfärdstjänster till största delen måste användas i eller investeras i verksamheten . Möjligheten att göra övervinster tas därmed bort. En sådan begränsning minskar också möjligheten att bygga upp stora över- värden i verksamheten för att sedan sälja verksamheten. Det går inte heller att bygga upp stora övervärden genom att köpa företag eller tillgångar för offentliga medel. Utredningen bedömer därför att det inte finns behov av att reglera försäljning eller annan överlåtelse av juridiska personer med tillstånd att ta emot offentliga medel. Utredningens förslag: samt Inspektio- nen för vård och omsorg ska pröva att kraven för att få motta offentlig finansiering är uppfyllda. Utredningen föreslår att tillståndsprövning och tillsyn av de bestäm- melser som föreslås ska utföras av statliga myndigheter. Utredningen har övervägt att förlägga tillståndsprövningen och tillsynen hos de kommuner och landsting som primärt finansierar Tillstånd för att få motta offentliga medel Utredningen bedömer dock att detta, åtmin- stone för mindre kommuner och landsting, skulle vara en stor ut- maning. En lokal prövning medför också en risk för att bedöm- ningen kan komma att skilja sig åt över landet. Ett annat problem är att det skulle behöva bestämmas vilken kommun eller vilket landsting som skulle göra prövningen för juridiska personer som bedriver verksamhet i flera olika kommuner eller landsting. Det skulle även kunna uppfattas som ett problem ur konkurrens- hänseende att kommuner och landsting ges tillgång till den detal- jerade ekonomiska information som utredningens förslag förut- sätter. Enligt utredningens mening finns det starka skäl för att låta och Inspektionen för vård och omsorg ansvara för att pröva och tillsyna att de nya kraven följs. De myndigheterna ansvarar i huvudsak för övrig tillståndsprövning och tillsyn inom välfärdsområdena. De ekonomiska förhållandena kan utgöra en vik- tig utgångspunkt för kvalitetstillsyn och kan ge signaler om risker i företagen. Möjligheten att samordna den ekonomiska tillsynen och kvalitetstillsynen är enligt utredningens mening av stort värde. Utredningen anser därför att samt Inspek- tionen för vård och omsorg är bäst lämpade att pröva om de privata välfärdsaktörerna har uppfyllt de ekonomiska kraven. Prövningen av ekonomiska förhållanden då en aktör ansöker om tillstånd och i tillsynen av dessa aktörer kommer att kräva kompetens på det eko- nomiska området. En sådan prövning kan komma att kräva ny- rekryteringar av personer med kompetens som skiljer sig från den kompetens som krävs i den verksamhet som myndigheterna be- driver . När det gäller fristående förskolor, pedagogisk omsorg och vissa fritidshem är det den kommun i vilken verksamheten ska bedrivas som ska pröva ansökningar om godkännande och tillsyna verksam- heten. Av de skäl som utredningen anför ovan finns det emellertid skäl att förlägga prövningen av aktörernas ekonomiska förehavan- den hos en statlig myndighet. Detta innebär att just när det gäller fristående förskolor, pedagogisk omsorg och de fritidshem vars ansökningar prövas av kommunen så kommer kommunerna att, liksom , pröva ansökningar om tillstånd ur framför allt en kvali- tetsaspekt medan Skolinspektionen kommer att pröva om kraven för att motta offentliga medel är uppfyllda i en tillståndsprocess Tillstånd för att få motta offentliga medel och i sin tillsyn. Det kan tänkas finnas ett behov av att utbyta information mellan kommuner och Skolinspektionen. Utredningen resonerar nedan i avsnitt 10.11 om hur ett sådant samarbete är möjligt med hänsyn till sekretessbestämmelserna på området. Utredningens förslag: Inspektionen för vård och omsorg och ska ha tillsynsansvar över att de juridiska personer som bedriver välfärdsverksamhet följer kraven på begrän- sat rörelseresultat, inte gör värdeöverföringar utöver rörelseresul- tatet och i övrigt fortlöpande uppfyller kraven för tillståndet. För att tillsynsmyndigheterna ska ha möjlighet att följa upp att kraven på att offentliga medel, utöver tillåtet rörelseresultat, går till det de är avsedda för och att aktörerna inte gör otillåtna värdeöver- föringar samt övriga krav som ställs i tillståndsprövningen är det av stor vikt att tillsynsmyndigheterna får de redskap som behövs för att granska verksamheten. Utredningen föreslår att det, i de fall det behövs, förtydligas att kraven för tillstånd att motta offentlig finansiering även omfattas av tillsynen. De krav som ställs i till- ståndsprövningen ska därmed vara möjliga att följa upp i tillsyn. Nedan redovisas vad utredningen bedömer krävs för att tillgodose myndigheternas behov av information i tillsynen. Utredningens förslag: Alla juridiska personer som har tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska lämna en årsredovisning som upprättats enligt årsredovisningslagen till tillsynsmyndig- heten. Årsredovisningen ska lämnas senast efter att den upprättats. Redovisningen ska vara granskad av auktoriserad eller godkänd revisor. Tillstånd för att få motta offentliga medel För att tillsynsmyndigheterna ska kunna följa upp att den juridiska personen uppfyller kraven för tillståndet behöver tillsynsmyndig- heten tillgång till ekonomisk information om verksamheten. Både Skolinspektionen och har rätt att begära upplysningar och få handlingar från verksamhet som står under deras tillsyn, 26 kap. 7 § skollagen, 14 kap. 5 § SoL, 2 c § LSS och 7 kap. 20 § patientsäker- hetslagen (2010:659)(PSL). För att kontrollen ska vara effektiv är det dock enligt utredningens mening inte tillräckligt att handlingar endast lämnas ut på begäran. Juridiska personer som beviljas tillstånd bör vara skyldiga att lämna in en årsredovisning som upp- rättats enligt årsredovisningslagen (1995:1554) så att det finns möj- lighet för tillsynsmyndigheterna att granska verksamheten. Tillgång till den information som framkommer i årsredovisning- arna är en förutsättning för att myndigheten löpande ska kunna kontrollera att de offentliga medlen i huvudsak går till det de är av- sedda för och att otillåtna värdeöverföringar från den juridiska per- sonen till ägare, medlemmar eller deras närstående inte görs. En årlig ekonomisk redovisning utgör en bra grund för en riskbaserad tillsyn och kan ge tidiga signaler om någon aktör kringgår lagstift- ningen. Aktiebolag, ekonomiska föreningar, de stiftelser som är aktuella i det här sammanhanget och alla större företag eller moderbolag i välfärdskoncerner är skyldiga att upprätta en årsredovisning enligt 6 kap. 1 § bokföringslagen (1999:1078). Ideella föreningar och vissa andra associationsformer är skyldiga att upprätta en årsredovisning om de omsätter över vissa beloppsgränser eller har över ett visst antal anställda. Utredningen föreslår att även välfärdsaktörer som bedriver verksamhet i associationsformer för vilka skyldighet att upprätta en årsredovisning inte följer av kravet i bokföringslagen ska upprätta en årsredovisning som ska lämnas in till tillsyns- myndigheten. Årsredovisningen ska lämnas senast efter att den upprättats. Tillstånd för att få motta offentliga medel Utredningen föreslår att den juridiska personen ska ha en aukto- riserad eller godkänd revisor. Den ekonomiska redovisningen kom- mer därmed att vara granskad av revisor. Att en revisor granskar verksamhetens räkenskaper och lämnar en revisionsberättelse utgör en försäkran om att räkenskaperna utgör en stabil grund för tillsyn av de krav som ställs i tillståndsgivningen. En revisors roll är att granska räkenskaperna och ledningens skötsel av verksamheten. Revisorn ska också skriva en revisionsberättelse till redovisningen. Bestämmelser om auktoriserade och godkända revisorer finns i revisorslagen (2001:883). 10.9.2Möjlighet att begära ytterligare information Utöver den information som framkommer i årsredovisningen kan tillsynsmyndigheterna behöva ytterligare information för att utreda de exakta förhållandena. Som ovan berörts kan det t.ex. behöva kontrolleras att verksamheten inte gör värdeöverföringar utöver det tillåtna rörelseresultatet genom exempelvis icke marknadsmässiga hyresavtal eller inköp. kan därför behöva ytter- ligare information från den juridiska personen. Tillsynsmyndig- heterna kan också behöva tillgång till mer detaljerad ekonomisk redovisning på enhetsnivå för att tillsyna att den juridiska personen följt de begränsningar som framgår av lagen. En möjlighet att begära ut handlingar följer av nuvarande bestämmelser. kan därmed begära att den juridiska personen ska inkomma med sådan information som gör det möjligt att bedöma om kravet på att följa regleringen om tillåtet rörelseresultat är uppfyllt. Transfereringar eller affärer mellan ett företag och närstående till företaget, exempelvis ägare eller moderbolag, utgör en särskild risk för kringgående av reglerna. Värdeöverföringar till ägare eller när- stående kan genomföras på många andra sätt än genom vinstutdel- ning. Utredningen anser därför att tillsynsmyndigheterna ska kunna begära att den juridiska person som har tillstånd lämnar in eko- Tillstånd för att få motta offentliga medel nomisk dokumentation om transaktioner med sina närstående t.ex. moderbolag eller systerbolag i en koncern. Det kan vara nödvän- digt för att kontrollera att inte någon värdeöverföring skett. Syftet med en sådan granskning ska vara att värdera om en juridisk person som bedriver välfärdsverksamhet kringgått reglerna om att medlen ska gå till den verksamhet och de brukare de är avsedda för eller gjort otillåtna värdeöverföringar. Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet rege- ringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur den juridiska personen ska redovisa att förutsättningarna är uppfyllda. För att underlätta tillsynsmyndigheternas arbete föreslår utred- ningen att det ska kunna införas bestämmelser om att viss ekono- misk information som inte framgår av årsredovisningen bör lämnas regelmässigt och redovisas särskilt. Möjligheten att begära in sådan information kan vara nödvändig för att kunna granska om reglerna om att medlen ska gå till avsedd verksamhet kringgåtts. I bolag som agerar som kommissionärer kan t.ex. den information som framgår av årsredovisningen vara ofullständig. I detta fall kan det vara nödvändigt att föreskriva att ytterligare information måste lämnas. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör därför ges rätt att utfärda föreskrifter om vilken information ut- över den som framkommer i årsredovisningen som ska lämnas av den juridiska personen. Information om t.ex. enskilda befattnings- havares löner eller hyres-, leasing eller andra kontrakt kan därmed komma att begäras in kontinuerligt om det bedöms nödvändigt för en fungerande tillsyn. Myndigheterna kan också göra bedömningen att verksamhetens ekonomi behöver följas upp på enhetsnivå. Det kan också bedömas vara nödvändigt att regelmässigt begära in orga- nisationsscheman eller likande för att kunna göra en bedömning av vilka som kan anses vara närstående till aktörerna. I föreskrifterna kan även anges att informationen ska vara granskad av auktoriserad eller godkänd revisor samt hur informationen ska lämnas. Vilken information som behöver tas in regelmässigt kan variera mellan olika områden. När det gäller skolväsendet har Skolkost- Tillstånd för att få motta offentliga medel nadsutredningen föreslagit vissa krav på ekonomisk information på enhetsnivå.21 Behovet av ekonomisk information kan därmed kom- ma att bedömas vara ett annat på detta område än andra välfärds- områden där motsvarande krav inte finns. Det är enligt utredning- ens mening lämpligt att de exakta kraven på vilken information som kontinuerligt ska lämnas får beslutas av den berörda tillsyns- myndigheten. Det kan även finnas behov av att information om affärer med närstående bör lämnas regelmässigt och redovisas särskilt. Det före- slagna bemyndigandet innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer även har möjlighet att föreskriva att aktör- erna ska lämna sådan information kontinuerligt om detta bedöms nödvändigt för en fungerande tillsyn. Vilka kan då anses vara närstående till en juridisk person som bedriver välfärdsverksamhet? I ABL definieras närstående som den som äger aktier i bolaget eller i annat bolag i samma kon- cern, den som är styrelseledamot eller verkställande direktör i bolaget eller i annat bolag i samma koncern, den som är gift eller sambo med eller är syskon eller släkting i rätt upp- eller nedstigande led till den som avses i 1 eller 2, den som är besvågrad med den som avses i 1 eller 2 i rätt upp- eller nedstigande led eller så att den ene är gift med den andres syskon, eller en juridisk person över vilken en person som avses i 1–4, ensam eller tillsammans med någon annan som avses där, har ett be- stämmande inflytande.22 Enligt utredningens mening är denna krets rimlig som utgångs- punkt vid en bedömning av vad som ska avses med närstående. Väl- färdsverksamhet kan emellertid bedrivas i många olika associations- former. Det bemyndigande som utredningen föreslår medför att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges möjlig- het att närmare definiera vilka som ska anses tillhöra närstående- 21SOU 2016:66 s. 13 ff. 2221 kap. 1 § ABL. Tillstånd för att få motta offentliga medel kretsen i olika typer av associationsformer, dvs. vilka grupper som kan anses ha ett sådant inflytande att det kan vara aktuellt att be- gära att den juridiska personen lämnar in uppgifter om att den haft transaktioner med någon från denna krets. Utifrån den information som enligt utredningens förslag ska lämnas till tillsynsmyndigheterna bör en utvärdering av riskerna i verksamheten göras. Huvudfokus i en sådan ekonomisk riskvärde- ring bör vara risken för att de offentliga medlen inte ska gå till det de är avsedda för och därmed inte komma eleverna, barnen, brukarna eller patienterna tillgodo.