sou · H4B357 · 2016-09-09 00:00:00 — har utvidgningsprocessen avstannat, även om Nato vid toppmötet i bekräftade den ”öppna dörrens politik”. och ambitioner att med amerikanskt stöd erhålla kandidatlandsstatus vid toppmötet i misslyckades, främst för att och motsatte sig detta. Länderna fick långsiktiga medlemskapsperspektiv, men utan det avgörande instrumentet för att nå målet, deltagande i det medlemskapsförberedande Membership Action Plan (MAP). Krigen i och har haft den från rysk sida avsedda effekten att skapa en bromskloss mot framtida medlemskap för dessa länder. 5Med sitt gemensamma beslutsfattande är NRC det enda format i vilket Nato gör avsteg från principen att beslut är förbehållet medlemskretsen. 6Vad gäller kärnvapen konstateras i Founding Act : “The member States of NATO reiterate that they have no intention, no plan and no reason to deploy nuclear weapons on the territory of new members, nor any need to change any aspect of NATO's nuclear posture or nuclear policy – and do not foresee any future need to do so.” Nato hade året innan, som ett led i utvidgningsprocessen, ensidigt förklarat att man inte hade någon avsikt att utplacera kärnvapen på de nya medlemsländernas territorier. Formuleringen i Natoländernas ministeruttalande var den som sedermera knäsattes i Founding Act. Beträffande permanent stationering av trupp sägs i akten följande: “NATO reiterates that in the current and foreseeable security environment, the Alliance will carry out its collective defence and other missions by ensuring the necessary interoperability, integration, and capability for reinforcement rather than by additional permanent stationing of substantial combat forces”. Vad som avsågs med substantiell permanent trupp definierades aldrig. Ett ofta gjort antagande är att den högsta nivån utgörs av en brigad i varje land. Washingtonfördraget utgör Natos grund och gäller i sin helhet samtliga medlemmar. Kärnan i fördraget – och i alliansen – är artikel 5. I denna definieras de rättigheter och skyldigheter som följer av de ömsesidiga försvarsförpliktelserna. Artikel 5 är ett parlamentariskt förankrat åtagande från övriga Natoländer att komma en angripen allierad till undsättning. Artikeln gäller i händelse av ett väpnat angrepp mot ett medlemsland, som då ska uppfattas som ett angrepp mot samtliga medlemmar. Med utgångspunkt i självförsvarsrätt ska varje medlem bistå det drabbade landet genom … such action as it deems necessary, including the use of armed force, to restore and maintain the security of the North area. Syftet är uttryckligen självförsvar. Något legalt utrymme för ett allierat land att med artikel 5 som grund engagera övriga medlemmar i ett offensivt företag föreligger inte.7 Artikel 5, bör det understrykas, utgör en individuell och kollektiv förpliktelse att bistå en angripen allierad. Att förpliktelsen också är individuell innebär att den alltid är i kraft. En Natomedlem har alltså skyldighet att bistå en annan, på det sätt den finner lämpligt, även utan ett beslut i NAC om kollektivt agerande. Artikel 5:s egentliga betydelse ligger i att militär aggression mot ett medlemsland uppfattas som ett angrepp mot samtliga 28 medlemsländer. I detta ligger en uppenbar angreppsavhållande kraft. Det vore naturligtvis ett risktagande av oerhörda dimensioner att militärt utmana 28 europeiska och nordamerikanska stater, inklusive . I likhet med artikel 42.7 görs hänvisning till FN- stadgans självförsvarsrätt, och i likhet med 42.7 omfattar artikel 5 även andra former av bistånd än ett rent militärt. 7 Nato genomförde militära operationer i samband med det . Detta var dock inte fråga om artikel 5-insatser, utan fredsframtvingande insatser med, men även utan, FN-mandat. Flygattacker genomfördes –1995 mot serbiska ställningar i Bosnien, i slutskedet med syfte att tvinga till fredsförhandlingar (). Vidare genomförde Nato en bombkampanj mot själva 1999, i syfte att få ett slut på krisen i Kosovo och kunna etablera en fredsfrämjande militär styrka där (KFOR). Bombkampanjen hade inte mandaterats av . Flertalet, men inte alla, Natomedlemmar deltog i operationerna. KFOR sanktionerades av säkerhetsrådet. Som konstaterats i tidigare avsnitt ligger den främsta skillnaden mellan EU:s 42.7 och artikel 5 inte i de exakta ordalydelserna.8 Den ligger i stället i att Nato har den institutionella uppbyggnad, och de planerings- och ledningsresurser, som krävs för kollektivt försvar samt att säkerhetsgarantierna ytterst bärs upp av militära resurser. Nära relaterade till artikel 5 är Washingtonfördragets artikel 3, som ålägger medlemsländerna att upprätthålla en individuell och kollektiv försvarsförmåga, samt artikel 4, som ger varje land rätt till konsultationer med övriga allierade om något lands territoriella integritet, politiska oberoende eller säkerhet anses hotad. Då artikel 4-diskussioner kan utgöra ett förstadium till artikel 5- åtgärder, har alliansen historiskt varit försiktig med att tillgripa detta instrument.9 Trovärdigheten i artikel 5 är av insedda skäl av grundläggande betydelse för Nato. Den bygger i sin tur på att de allierade i en krissituation snabbt kan enas om att, och på vilket sätt, Nato bör agera. Utdragna artikel 4-diskussioner, som riskerar att avslöja strategisk oenighet, vill man därför i möjligaste mån undvika.10 De ömsesidiga försvarsförpliktelserna underbyggs av den gemensamma operativa planeringen. I en krissituation blir denna planering, och därtill genomförd övningsverksamhet, vägledande för alliansens agerande. En svårighet i bedömningen av den faktiska innebörden av artikel 5, är att den bara tillämpats vid ett enda tillfälle – i samband med 2001 – och att omständigheterna då var så olika det tänkta artikel 5-scenariot. Det var en terroristattack riktad mot , inte militär aggression mot europeiska medlemmar av Nato, och förväntades komma till undsättning, inte tvärtom. 8Om något framstår texten i artikel 5 som vagare, vilket ansågs krävas för den amerikanska kongressens ratificering av Washingtonfördraget 1949. 9Artikel 4 åberopades bland annat av 2003 i samband med , 2012 när ett turkiskt stridsflygplan sköts ned av samt 2015 under belägringen av Kobane nära gränsen mellan och . och aktiverade artikel 4 under de ryska operationerna på 2014. 10Just en sådan situation uppstod 2003 då ett antal allierade ifrågasatte begäran om stöd i samband med . Den dåvarande amerikanske betecknade episoden som en ”nära döden”-upplevelse för alliansen. I sin relativa småskalighet blev de åtgärder som vidtogs 2001 något annat än det storkrig som var huvudscenario.11 Detta var en påminnelse om att artikel 5 i sig inte säger något om det konkreta agerande som kan bli följden när den utlöses. Det kan således i själva verket röra sig i hela spektrumet från symboliska åtgärder till synnerligen omfattande militära operationer. Natomedlemmarna har ett fundamentalt egenintresse av att vårda tilliten till artikel 5. Alliansens sammanhållning står och faller med den. Den politiska viljan att bistå en annan allierad kan därför, enligt utredningens mening, förväntas vara mycket stark i en kris. Ett agerande som uppfattas som osolidariskt riskerar ytterst att slå tillbaka mot det egna landet , eller rentav undergräva alliansens grundvalar. Artikel 5-tillämpning för ett kollektivt agerande förutsätter att alla är överens om att landet i fråga blivit utsatt för ett väpnat angrepp. Här har hybridhotet aktualiserat en gränsdragningsproblematik. Ett artikel 5-beslut kräver enhällighet och skiljer sig i det avseendet inte från andra Nato-beslut. är det uppenbart att det främsta inflytandet i en sådan situation utövas av de större medlemsländerna, med i en avgörande roll. Den militära ledningsstrukturen är gemensamt ägd och finansierad av medlemmarna. Den utgör därmed det viktigaste undantaget från huvudregeln att Nato som organisation inte har egna militära resurser. Varje medlemsland förväntas bidra med militär personal i en omfattning som återspeglar landets storlek. Härigenom skapas förutsättningar för att kombinera militär effektivitet med multilateral insyn och påverkansmöjlighet. 11 Natos åtgärder inom ramen för artikel 5-aktiveringen omfattade bland annat ett utökat underrättelsesamarbete avseende terrorism, förstärkt bevakning av amerikanska militära installationer i övriga Natoländer, överflygningstillstånd samt tillstånd att utnyttja hamnar och flygbaser för amerikansk militärtrafik föranledd av terrorismbekämpning. Dessutom lanserades en marin övervakningsinsats – Operation Endeavour – i . ligger den fördel som Nato har i förhållande till andra multilaterala aktörer när det gäller krävande militära insatser. Ledningsstrukturen utgör en ryggrad, kring vilken gemensamma operationer kan byggas och ledas. I dess staber bedrivs planering som den stödjer Natos politiska beslutsapparat med att utarbeta militära alternativ. Dessutom förbereder och leder de olika staberna den övningsverksamhet som allierade och partnerländer genomför. Efter slut har ledningsstrukturen genomgått omfattande förändringar och rationaliseringar. Den tidigare strikt geografiska uppdelningen har ersatts av en funktionell organisation och antalet staber kraftigt reducerats. Det totala antalet stabsofficerare uppgår till cirka 8800. Strukturen är indelad i tre nivåer: den strategiska, den operativa och den taktiska. Den förstnämnda utgår från det strategiska högkvarteret Allied Command Operations (ACO) i (). ACO leds av SACEUR. Denne är tillika chef för det amerikanska i () och därmed befälhavare över samtliga amerikanska styrkor i . Detta är en konstruktion som markerar engagemang i Nato och dess beredskap att infria de säkerhetsgarantier som utfärdats till de europeiska allierade. En stab som fått ökad relevans är det multinationella högkvarteret i ()12, där det även finns en svensk stabsofficer. I formell mening är denna dock inte en del av ledningsstrukturen, utan en fristående multinationell stab, nära knuten till alliansen. får en nyckelroll i Natos anpassning till det nya läget i . Staben har bland annat till uppgift att kunna leda Natos nya snabbinsatsstyrka Joint Task Force (se avsnitt 16.3.7) samt de sex mindre staber13 i , , , , och som är tänkta att stödja en VJTF-insats. 12Multinational Corps Northeast, MNC NE. 13NATO Force Integration Units, NFIUs. Det nya säkerhetspolitiska läget i ställer ökade krav på Natos operativa planering. Denna är väsentlig både i det grundläggande syftet att avhålla från angrepp (deterrence) och som utgångspunkt för alliansens agerande i en krissituation. De snäva tidsramar som kan förväntas prägla en sådan gör att planering är av central betydelse för att förkorta Natos reaktionstid. Den operativa planeringen genomgår en betydande ambitionshöjning från ett utgångsläge som, vad utredningen förstått, närmast var rudimentärt. Under de goda åren efter slut ägnades frågor rörande kollektivt försvar begränsad uppmärksamhet och planeringssystemen lades i stora delar i träda.14 Instrumentet för ambitionshöjningen är främst Graduated Response Plans (GRPs). I dessa kopplas scenarier och förband ihop på ett likartat men mindre detaljerat sätt som under . Jämte denna praktiskt-operativt präglade planering sker, vad utredningen förstår, också grundplanering på andra nivåer. Det sammantagna syftet är, som tidigare framhållits, att skapa en förstärkt förmåga att avhålla från angrepp. Genom planeringen vill Nato trovärdiggöra sin förmåga att försvara ett land eller en region. En annan bevekselgrund är att förse Natoländerna med en målbild för förmågeutveckling och övningsverksamhet. Tillgång till kärnvapen är en del av Natos angreppsavhållande förmåga.15 Däremot förfogar Nato som organisation inte över kärnvapen. Tre av alliansens medlemmar – , och – erkänns i icke-spridningsfördraget16 som kärnvapenstater och har nationella innehav. 14Under använde sig Nato av operativa planer med mycket hög upplösningsgrad (så kallade Standing Defence Plans, där utpekade och insatsberedda förband direkt knöts till olika hotscenarier). övergick alliansen till så kallad generisk beredskapsplanering (contingency planning) som inte kopplades till konkreta förband. 15I kommunikén från toppmötet i (para 52) framhölls att den sammantagna angreppsavhållande förmågan bygger på en ”appropriate mix of nuclear, conventional, and missile defence capabilities…” 16Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT). Av dessa vapen har de amerikanska en särställning. Det är strategiska nukleära arsenal som utgör den yttersta garantin för de allierades säkerhet, och det är amerikanska taktiska kärnvapen som utplacerats vid ett antal västeuropeiska flygbaser.17 De brittiska och franska vapnen har ingen operativ roll för Nato. Dessa sägs i stället bidra till att göra alliansen starkare som helhet. Kärnvapeninnehavet torde för och främst vara en konsekvens av dessa staters historiska internationella ställning. Natos kärnvapendoktrin definieras i det strategiska konceptet. Här fastslås att de omständigheter, vid vilka användning av kärnvapen skulle kunna aktualiseras är extremt avlägsna (extremely remote), men att så länge kärnvapen existerar kommer Nato att förbli en ”kärnvapenallians”.18 Alliansen deklarerar i detta också sin avsikt att skapa förutsättningar för en kärnvapenfri värld i enlighet med icke-spridningsfördraget, på ett sätt som främjar internationell stabilitet, och grundar sig på principen om oförminskad säkerhet för alla.19 Frågor relaterade till kärnvapen behandlas i en särskild kommitté, (), där samtliga medlemsländer utom deltar.20 NPG sammanträder på försvarsministernivå. Nato genomför ingen gemensam försvarsplanering eller operativ planering vad avser kärnvapen och identifierar därmed inte heller några förmågemål för olika länder. Agendan utgörs främst av information från och , översyn av kärnvapenpolicyn, övningar och analys av den aktuella hotbilden. Det är en etablerad princip inom Nato att eftersträva brett medlemsdeltagande i den fredstida baseringen av kärnvapenstyrkorna samt i lednings- och konsultationsmekanismerna (nuclear sharing). 17Det rör sig om gravitationsbomber av typen B-61 som utvecklades . Totalt bedöms cirka 150 bomber vara utplacerade vid baser i , , , och . Arrangemanget bygger på att dessa länder tillhandahåller stridsflyg som kan kärnvapenbestyckas. 18Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the , para 17. 19Ibid, para 26. 20När 2009 återinträdde i Natos militära struktur gjordes ett undantag för NPG. ser sina kärnvapen i en strikt nationell kontext. understryks att själva vapnen i alla lägen kvarstår under amerikansk kontroll.21 I verkligheten torde en insats med kärnvapen – trots de multilaterala förberedelser som görs i Nato-ramen – ytterst vara ett beslut för president. Kärnvapendoktrinen utesluter av angreppsavhållande skäl inte möjligheten att Nato kan vara först med att använda kärnvapen.22 Detta till trots ter sig, enligt utredningens mening, tanken att alliansen, ytterst , skulle vara beredd att tillgripa kärnvapen i något annat fall än där en alliansmedlem utsatts för ett kärnvapenangrepp som orealistisk. , då det strategiska klimatet kännetecknades av samarbete, hamnade kärnvapenfrågorna i skymundan. Kärnvapenarsenalerna reducerades kraftigt genom bilaterala överenskommelser mellan och och beredskapsnivåerna sänktes. I Natos försvarsplanering gjordes en strikt uppdelning mellan konventionell och nukleär förmåga. Kärnvapnens politiska karaktär underströks. De uppfattades ha begränsad, om ens någon, militär användbarhet. har kärnvapendimensionen fått förnyad aktualitet i Nato. Detta återspeglas i toppmöteskommunikén från Warszawatoppmötet, som bland annat framhåller den roll för Natos konfliktavhållande förmåga som de amerikanska vapnen baserade i spelar. Alliansens fortsatta beredvillighet att, på basis av reciprocitet, bidra till ytterligare reduceringar av arsenalerna bekräftas. beklagar man att förutsättningarna för nedrustning inte är gynnsamma.23 21Nuclear sharing och dess relation till NPT har varit föremål för diskussion . Kritiker har framhållit att den amerikanska kontrollen över vapnen inte är heltäckande och att arrangemanget därmed strider mot NPT. Det har särskilt pekats på att stridsflyg från andra Natoländer ska kunna bestyckas med amerikanska kärnvapen i en krissituation, och att förberedelser för detta genomförs löpande. Från amerikansk sida har detta historiskt tillbakavisats, bland annat med argumentet att NPT inte kan anses gälla i en stormaktskonflikt. 22På debatterades ett tyskt förslag om en ”no first use”-politik – en deklaration att Nato i en konflikt aldrig kommer att vara först med att tillgripa kärnvapen. Förslaget vann emellertid inte gehör då vissa allierade menade att det skulle urvattna Natos konfliktavhållande förmåga. 23Warsaw Summit Communiqué, para 53 och 65. Bakgrunden är den vikt fäster vid sitt kärnvapeninnehav. Detta återspeglas i den ryska politiska retoriken samt i en kontinuerlig modernisering av kärnvapenstyrkorna liksom inte minst ett ökat antal kärnvapenövningar. I den ryska doktrinen görs ingen konceptuell åtskillnad mellan kärnvapen och konventionella vapen. De ryska kärnvapnen är, i motsats till de brittiska, franska och amerikanska, en integrerad del av den samlade operativa planeringen och förbandsstrukturen.24 Nato står mitt uppe i en omfattande förändringsprocess. Alliansens tre kärnuppgifter kollektivt försvar, gemensam säkerhet och internationell krishantering består. Men, som framgått av tidigare avsnitt, förändras balansen dem emellan på ett tydligt sätt. Viktiga engagemang i de övriga dimensionerna kvarstår förvisso, inte minst ISAF:s efterföljare, utbildningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i , till vilken också bidrar med militär personal. Men i politiskt fokus står sedan toppmötet i 2014 strävan att återskapa en effektiv kollektiv försvarsförmåga i syfte att bemöta säkerhetsutmaningar på den östra och södra flanken. Som en följd av den strategiska situationen efter slut reducerades Natos kollektiva försvarsförmåga i hög grad. fanns också ett explicit politiskt beslut i Nato att inte diskutera i termer av ett potentiellt militärt hot. Samarbetslinjen var förhärskande, vilket inte minst tog sig uttryck i skapandet av ett särskilt Nato-Rysslandsråd (NRC). betecknas däremot som en strategisk rival (strategic competitor). Denna process kan sägas ha inletts på allvar i samband med toppmötet i 2014, efter illegala annektering av . Ledmotivet blev ”återförsäkran” till de allierade i ljuset av den ryska aggressionen. En rad åtgärder lanserades då för att förstärka Natos beredskap att agera (Readiness Action Plan). Särskild vikt lades vid alliansens 24 Med detta sagt förefaller det rimligt att tro att ett beslut om insättande av kärnvapen även på rysk sida enbart kan fattas på högsta politiska nivå. Också den ryska ledningen torde inse att en kärnvapeninsats innebär en ödesdiger förändring konfliktförloppet. förmåga att agera snabbt vid oförutsedda händelseutvecklingar. För att tillgodose detta behov enades Nato om att inrätta den tidigare nämnda snabbinsatsstyrkan VJTF med två till sju dagars beredskap, som en ”spjutspets” inom ramen för NATO Response Force (NRF). Anpassningsprocessen har fortsatt sedan 2014. etablerats, övningsverksamheten intensifierats och tydligare inriktats mot artikel 5, en ambitiösare operativ planering inletts, de gemensamma beslutsprocedurerna setts över. har konstaterats att de åtgärder, vilka genomförts inte räcker för att hantera de problem som det nya säkerhetspolitiska läget ställer alliansen inför. För att råda bot på detta fattade Natoländerna i beslut om en förstärkt militär närvaro i form av fyra multinationella bataljonsstridsgrupper i de baltiska länderna och (Enhanced Forward ). Ledningsansvaret för, och merparten av resurserna till, stridsgrupperna ska , , och stå för. Den bärande tanken är att på detta sätt åstadkomma en trovärdig snubbeltråd. Den konfliktavhållande förmågan är tänkt att stärkas av att arrangemanget säkerställer att Nato som allians engageras redan vid ett eventuellt konfliktutbrott. Vid Warszawa-toppmötet undertecknades också en gemensam avsiktsförklaring mellan Nato och EU vars innebörd är att ge ny energi till det institutionella samarbetet mellan organisationerna. Ett centralt inslag i denna gäller åtgärder för att hantera hybridproblematiken. En annan komponent i det åtgärdspaket som Warszawatoppmötet antog gällde missilförsvaret (Ballistic Missile Defense, BMD) som förklarades ha uppnått initial operativ förmåga.25 har Nato funnit det nödvändigt att demonstrera förmåga att bemöta utmaningar i alla väderstreck – 360-graders- perspektiv. För att tillgodose sydeuropeiska allierades önskemål härvidlag inrättas ett särskilt ramverk för stabilitetsskapande verksamhet av olika slag. Det inbegriper ett stärkt engagemang för hantering av flyktingkrisen i , där Nato stödjer EU:s gränskontrollmission med maritim övervakningsverksamhet i . 25 Se även avsnitt 16.4.11, fotnot 37. 16.4Sverige och Nato – konsekvenser av ett medlemskap De konkreta aspekter på ett svenskt Natomedlemskap utredningen funnit det angeläget att belysa handlar främst om innebörden av artikel 5 liksom den operativa planeringen, konsekvenserna för den nationella operativa förmågan, kärnvapendimensionen samt de ekonomiska konsekvenserna av ett medlemskap. Vidare berörs i denna del fyra vad utredningen valt att beteckna som ”särskilda aspekter”. De gäller ledarroll i det internationella systemet, möjligheterna till medling och försoningsarbete i händelse av ett medlemskap, konsekvenser för svensk försvarsmaterielexport samt synen på Natos nuvarande medlemskapskrets. Inställningen i alliansen till ett svenskt medlemskap belyses. Ett resonemang förs kring konsekvenserna i förhållande till . Slutligen redovisas syn på ett svenskt Natomedlemskap, respektive möjliga ryska reaktioner i händelse av en svensk anslutning. Som läsanvisning påpekas att i de delar som utredningen refererar till ett svenskt Natomedlemskap, detta genomgående görs i en hypotetisk kontext. När det grundläggande politiska beslutet har fattats av NAC om att gemensamt tillämpa artikel 5 – låt vara att den, som tidigare konstaterats, i formell bemärkelse alltid är i kraft – gäller för medlemsländerna att, på nationell basis, utforma de konkreta bidrag de är beredda att lämna. Utformningen av dessa nationella bidrag – militära och/eller civila – är i realiteten situationsbestämd. Det finns i den meningen ingen automatik i artikel 5. Som Natomedlem skulle omfattningen och arten av engagemang i artikel 5-operationer avgöras av den aktuella krisens förutsättningar. Ett svenskt bidrag torde, i likhet med andra länders, växa fram i skärningspunkten mellan tillgängliga egna resurser, det angripna landets biståndsbegäran samt, inte minst, den gemensamma operativa planeringen. Då saknar insyn i Natos operativa planering är det svårt att med bestämdhet uttala sig om vilka konsekvenser ett medlemskap i denna del medför. Ett svenskt Natointräde skulle dock av allt att döma medföra att Natos grundplanering ses över. Av särskild vikt i detta sammanhang vore sannolikt att den regionala operativa planeringen för norra skulle anpassas. Givet den vikt militärgeografiska läge tillskrivs av de bedömare utredningen talat med, framstår det som rimligt att förutsättningarna för denna planering underlättas med detta nya ingångsvärde.26 Beslut om vilken planering som initieras fattas utifrån en gemensamt uppfattad hotbild och i nära dialog med de berörda medlemsländerna. En utvecklad och förnyad försvarsplanering är ett centralt mål i Natos nu pågående förändringsprocess i syfte att stärka den samlade konfliktavhållande förmågan. Sannolikt skulle genom den gemensamma operativa planeringen också en viss bördefördelning komma till stånd. Det slutgiltiga avgörandet vad gäller dylika samarbetsformer förblir dock nationellt. 16.4.4Konsekvenser för den nationella militära förmågan