sou · H4B369 · 2016-10-24 00:00:00 — Föreningsliv och folkbildning är organisatoriskt fristående från den offentliga sektorn och bygger på ideella mål och att människor engagerar sig för en viss fråga i samhället utifrån frivillighet. Detta gör att en konflikt riskerar att uppstå när en förening eller idéburna studieförbund får i ansvar att bedriva en långsiktig, offentlig och professionell – och därmed kravställd – verksamhet för barn och unga. En annan problematisk aspekt vad gäller kulturundervisning på barns och ungas fritid av folkbildningens aktörer är dess statliga finansiering. ifrågasatte det paradoxala i att statsbidrag gavs till studieförbundens gruppundervisning för elever men däremot inte till de kommunala musikskolorna och den kommunala barn- och ungdomsteatern.28 Utredningen instämmer i uppfattning om att ansvaret för sådan verksamhet inte ska vara delat utan att studieförbundet ska ha hela ansvaret för pedagogik, ekonomi och administration när statsbidrag används. Utredningen vill i stället lyfta fram styrkan i att vidarutveckla samverkan mellan den kommunala , föreningsliv och studieförbund som kompletterande verksamheter utifrån sina skilda kompetenser. 28 Ny kulturpolitik SOU 1972:66. En inkluderande kulturskola på egen grund – utredningens grund för förslag 5.2En lagstiftad kulturskola – för- och nackdelar Bedömning: Det är utredningens bedömning att en juridisk ram vore mest verkningsfullt som grund för att tydliggöra kultur- skolans nationella intresse. Mot bakgrund av de ekonomiska konsekvenser som finansieringsprincipen föranleder bedömer dock utredningen att det inte är görligt att överlämna ett lag- förslag till regeringen. Genom att införa stödstrukturer på nationell och regional nivå samt specialdestinerade och sökbara statsbidrag kan barn och unga ges bättre förutsättningar att få tillgång till kulturskola av hög kvalitet oavsett bostadsort och personliga förutsätt- ningar. Utredningen ska enligt direktiven bedöma för- och nackdelar med att författningsreglera kommunernas ansvar för kulturskoleverk- samhet. Det saknas en fullständig bild som visar hur musik- och kulturskolornas villkor har sett ut. Befintlig statistik visar att oavsett tidsperiod har mellan fem och tio kommuner inte bedrivit kulturskola.29 På dessa orter har tillgången till ett profes- sionellt sammanhang med barn och unga som kulturutövare varit litet eller helt saknats. Orterna har skiftat men ett gemensamt drag har varit en liten befolkningsstorlek. som utredningen arbetat med denna fråga har flera kom- muner beslutat om minskningar i den lokala budget. En kommun upphör med sin verksamhet och andra hotas av nedläggning. Detta sker parallellt med att andra kommuner gör ekonomiska satsningar exempelvis för att öka inkluderingen av barn och unga. Frågan är vilket eller vilka statliga styrmedel kan ge barn och unga ökad tillgång till kulturskoleverksamhet av hög kvalitet, oav- sett hemkommun, med minsta möjliga inskränkning i den kom- munala självstyrelsen? En sådan styrning förutsätter en avvägning mellan å ena sidan självstyrelse och å andra sidan nationell likvärdighet. Flera typer av statlig styrning förekommer inom den kommunala sektorn som helhet; exempelvis överens- 29 webbstatistik och Kommun- och landstingsdatabasen (). En inkluderande kulturskola på egen grund – utredningens grund för förslag kommelser, specialdestinerade statsbidrag, handlingsplaner och lag. Staten kan även styra genom uppföljning, tillsyn och utvärdering av kommunala verksamheter. Regeringen har gett Stats- kontoret i uppdrag att bland annat kartlägga och ge förslag på hur den statliga styrningen av kommuner och landsting kan för- bättras.30 Bakgrunden till uppdraget är i korthet att styrningen bör utvecklas för att vara effektiv och bland annat bidra till en större likvärdighet. De stora skillnaderna kommuner emellan som hänger ihop med geografiska faktorer och befolkningens sammansättning lyfts fram utifrån hur dessa förhållanden påverkar förmågan att hantera den statliga styrningen. Uppdraget kommer att slutredo- visas efter att detta betänkande är överlämnat men kommer san- nolikt att bidra med ytterligare perspektiv på utredningens förslag. Det kan enligt utredningens mening, finnas flera fördelar med att reglera den kommunala kulturskoleverksamheten i lag jämfört med att stimulera densamma genom specialdestinerade statsbidrag eller genom överenskommelser. Överenskommelser är inte tving- ande utan är frivilliga erbjudanden, vilket gör att styrningen inte inkräktar på självstyret. har i en rapport granskat sådana överenskommelser och menar att dessa har kommit att bli ett kraftfullt styrmedel för regeringen men att de är behäftade med ett antal problem.31 Det finns, menar man, en risk för att överens- kommelser tränger undan landstingens egen styrning. Regeringen har utifrån analys aviserat att bland annat minska antalet överenskommelser.32 Den modell som används för förskolans maxtaxesystem bygger på en enklare form av ansökan och är ett specialdestinerat stats- bidrag. Det baseras på en fördelningsnyckel, i det här fallet ett index, som grundar sig på kostnaden för barnomsorg med hänsyn till kommunalekonomisk utjämning. För att ett sådant system ska vara effektivt krävs att bidragsbeloppet omfattar en verksamhet av tillräcklig storlek.33 Modellen tar hänsyn till de olikheter som präglar kommunernas förmåga att ge sina medborgare en likvärdig service och underlättar även för en effektiv användning och upp- 30Fi2016/00372/SFÖ (delvis). 31Överenskommelser mellan regeringen och SKL inom hälso- och sjukvården – frivilligt att delta men svårt att säga nej (, 2014). 32Regeringens skrivelse 2014/15:52. 33Tänk efter före. Om viss styrning av kommuner och landsting 2011:22 (Statskontoret, 2011). En inkluderande kulturskola på egen grund – utredningens grund för förslag följning av statsbidraget eftersom det riktas till ett specifikt område och risken minskar därmed för att medlen nyttjas för andra kom- munala angelägenheter. En sådan modell har flera fördelar, särskilt med tanke på att det relativt enkelt kan fördelas och administreras; grunden till en sådan modell finns i systemet för kommunalekonomisk utjämning och en myndighet kan jämförelsevis enkelt hantera själva fördelningen av bidraget. Ytterligare en form av specialdestinerade statsbidrag är stats- bidrag som fördelas efter ett ansökningsförfarande. Statsbidrag fördelas då vanligtvis av en myndighet efter en bedömning av inkomna ansökningar från exempelvis kommuner. En sådan modell används ofta då mindre belopp ska fördelas och kan vara lämplig för att utveckla en viss verksamhet. Den kan ge utrymme för närhet till mottagarna och lokala variationer, vilket är ett positivt värde bland annat vad gäller regional kulturverksamhet.34 Även det så kallade Skapande skola-bidraget, som fördelas av , bygger på en sådan modell. Modellen förutsätter att tillräckliga resurser finns både kompetensmässigt och administrativt hos den sökande, vilket gör att en mindre kommun kan ha svårare att avsätta tillräckliga administrativa resurser till att göra en väl för- ankrad ansökan, jämfört med en större kommun. Även i bedöm- ningsledet krävs att stora resurser avsätts för att värdera och besluta om ansökningarna. En annan nackdel är att denna typ av statsbidrag försvårar för kommunens planering eftersom den inte i förväg vet om deras ansökan kommer att godkännas. 5.2.1Skäl för en lag De nationella kulturpolitiska målen35 anger att barns och ungas rätt till kultur särskilt ska uppmärksammas och bygger bland annat på skrivningar. Konventionen stadgar att barn och unga har rätt att uttrycka sig och att delta i det konstnärliga livet.36 Regeringen är ytterst ansvarig för att lever upp till barnkon- ventionen. Men även kommuner, landsting, regioner och statliga 34Statskontoret, Tänk efter före. Om viss styrning av kommuner och landsting 2011:22 (2011). 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145. 36FN:s konvention om barnets rättigheter, SÖ 1990:20. En inkluderande kulturskola på egen grund – utredningens grund för förslag myndigheter har ansvar för att konventionen efterlevs inom deras ansvarsområden.37 Denna vår har lämnat förslag till regeringen om hur kan göras till svensk lag.38 Konventionens artikel tre stadgar om barnets bästa i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Principen innebär att beslutsfattare är skyldiga att sätta barnets bästa i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn på såväl nationell som regional och nivå. Bakgrunden till denna princip är barnets särskilda beroende och skyddslöshet och det faktum att barn har sämre möjligheter än vuxna att hävda sina egna intressen. Det betyder att barnets bästa inte bara är ett av flera överväganden utan har hög prioritet när olika intressen ska vägas mot varandra.39 Detta visar, enligt utredningens mening, att det finns barnrättsliga skäl till att barn och unga, oavsett bakgrund, bör ha tillgång till att lära, utöva och uppleva konst och kultur i ett professionellt sammanhang i sin närmiljö till en skälig kostnad. Enligt den parlamentariskt tillsatta Ansvarskommittén40 som hade i uppgift att bland annat undersöka styrningen av offentlig verksamhet, finns klara fördelar med normering jämfört med andra styrmedel. Normering ålägger eller bemyndigar huvudmannen en viss uppgift och sätter ramar för uppgiftens utförande. Rättsligt bindande regler är den enda styrform som kräver efterlevnad av alla huvudmän. Med normering kan också en mer kontinuerlig styrning uppnås som främjar kommunernas möjligheter att långsiktigt planera för verksamhetsutveckling ur ett helhetsperspektiv. Kom- mittén menar att andra styrformer inte sällan skapar en ryckighet med signaler om att nya prioriteringar bör göras. Likartade resone- mang förs även fram av och Statskontoret i deras granskningar av överenskommelser.41 Många av dagens kommuner står inför stora utmaningar med ett ökande antal barn i skolåldern och många nyanlända som ska etablera sig i samhället. Detta kommer att innebära kraftiga eko- nomiska påfrestningar och sannolikt hårda prioriteringar i den 37Barnombudsmannen, och ungas rätt till kultur. En skrift från och 2006:02 (2006). 38Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19). 39Barnkonventionen som svensk lag (SOU 2016:19), s. 101. 40Ansvarskommittén (SOU 2007:10) s. 95. 41Statskontoret, Om offentlig sektor. Överenskommelser som styrmedel (2014). En inkluderande kulturskola på egen grund – utredningens grund för förslag Utredningen kan se en risk för att en frivillig verksamhet som kulturskoleverksamhet kan komma att ifrågasättas och i värsta fall läggas ner. Utredningens underlag har även visat att andra faktorer som lokal kulturtradition, politikers kulturella intresse liksom kulturskolechefens förmåga som lokal eldsjäl, kan vara minst lika avgörande för existens och dess kvalitet. Det betyder att barns tillgång till en kulturskola av hög kvalitet kan vara beroende av mer godtyckliga skäl. En sådan lös grund kan motivera att genom lagstiftning slå fast att alla barn och unga ska ha tillgång till en kulturskola av hög kvalitet oavsett vilka lokala förutsättningar som är för handen. Som beskrivs i avsnitt 3.1.4 är de problem som präglar den kommunala inte nya. dess start har det otydliga huvudmannaskapet, avsaknad av statliga stöd, bristen på uppföljning och övergripande ansvar och en möjlig lagreglering lyfts fram i ett flertal statliga utredningar inom kultur- eller utbild- ningsområdet. Även frågan om den otillräckliga kompetensförsörj- ningen har en lång historik. På en punkt är utredningarnas förslag och regeringens förslag till helt eniga och det är verk- samhetens stora betydelse. Att lagfästa den kommunala musik- och vore, enligt utredningens mening, ett sätt att fastlägga verksamhetens nationella värde. Lag som en ram för verksamheten Barn och unga ges mycket olika förutsättningar för att utöva kultur i regi över landet. saknas vägledande ramar för hur verksamheten kan bedrivas och under utredningens samråd har en osäkerhet framkommit från kulturskolorna om vad dess kärn- verksamhet och samhällsuppdrag består i. Ett tydliggörande av dessa uppdrag vore i sig värdefullt som ett verktyg för kommun- erna i deras arbete med att utveckla kulturskolornas verksamhet. Det skulle däremot varken vara utredningens syfte eller ens vara möjligt att på så sätt skapa en enhetlig kulturskola landet över, men En inkluderande kulturskola på egen grund – utredningens grund för förslag med vissa gemensamma definitioner skulle en ökad likvärdighet kunna uppnås för alla barn och ungdomar som vill delta i kultur- skolornas verksamhet. Tillsammans med nationella mål och nya stödfunktioner, skulle en lag kunna bilda en ram för det kommu- nala uppdraget och teckna konturerna för ett samlat offentligt åtagande på , regional och nationell nivå i samverkan. En sådan ram skulle, i likhet med bibliotekslagen,42 kunna tydliggöra ett antal grundläggande krav som möjliggör för nationell likvärdig- het och utveckling men som låter kommunerna vara fria att utforma verksamheten med utgångspunkt i lokala förhållanden. Innehåll i en ramlag Landets musik- och kulturskolor saknar ett formellt ändamål. Sektorn utmärks i stället av flera informella uppfattningar om vad en kulturskola är liksom dess innehåll och uppföljning av den- samma, trots att den finansieras av offentliga medel och är kom- munernas näst största utgift på kulturområdet. Ett tydligt ändamål för kulturskolorna vore, att med de nationella kulturpolitiska målen som grund och utifrån barnets perspektiv, erbjuda barn och unga att lära, utöva och uppleva konstnärliga och kulturella uttrycksätt enskilt och i gemenskap med andra. Verksamheten är dubbelt frivillig; det är frivilligt för kommun- erna att bedriva kulturskola och frivilligt för barn och ungdomar att delta. En lag skulle kunna slå fast frivillighet utifrån ett deltagar- perspektiv men att kulturskola för barn och unga upp till en viss ålder är ett kommunalt åliggande för en enskild kommun eller i samarbete med en annan kommun. Många före detta musikskolor har vidgat sitt utbud till att omfatta fler konstområden än musik. Utredningen ser det som av stor betydelse att fler kommuner påbörjar en sådan utveckling av flera skäl; för att bättre möta barns och ungas breda intressen, för att svara upp mot samtida kulturuttryck och för att ta vara på potential som en mötesplats över konstområdes- gränser. En sådan utveckling skulle kunna främjas genom en lag. 42 SFS 2013:801. En inkluderande kulturskola på egen grund – utredningens grund för förslag Andra områden där en lag skulle kunna ange en riktning kunde beröra högskoleutbildad personal, lokalernas ändamålsenlighet liksom att pedagogik bör utgå från barnets intressen. En ramlag skulle även kunna underlätta för att ett strukturerat och uppföljningsbart kulturskolearbete i hela landet inleds genom krav på lokala handlingsplaner i vilka ett långsiktigt utvecklingsarbete beskrivs. 5.2.2Skäl mot en lag Frågan om att stärka de kommunala musik- och kulturskolorna har landat på regeringens bord (se avsnitt 3.1.4). föreslog att ett statligt utjämningsstöd borde införas till mindre bärkraftiga kommuner eftersom skill- naderna mellan olika kommuners förmåga att bekosta denna efterfrågade undervisning ansågs vara oacceptabla.43 föreslog att den fri- villiga musikundervisningen borde få statsbidrag på samma grunder som övrig skolundervisning.44 Frågan återkom betänk- ande Ny kulturpolitik där det utredande tecknade en helhetsbild av landets kulturliv med barn och ungdomar som en egen målgrupp med egna behov.45 ansåg att barns efterfrågan på kulturella aktiviteter var större än det tillgängliga utbudet och att kommunerna ansågs bedriva en alltför ensidig verksamhet med inriktning mot musikgenren, med betoning på enskild färdighetsträning i stället för gruppundervisning. Istället förordades en utbyggnad av musikskolornas verksamhet till fler konstområden. ifrågasatte även det paradoxala i att statsbidrag gavs till studieförbundens gruppundervisning för elever men däremot inte till de kommunala musikskolorna och den kommunala barn- och ungdomsteatern. föreslog därför att ett statligt stöd borde ges till frivillig gruppverksamhet men ansåg att frågan först skulle analyseras mer. Regeringen ville utreda frågan46 men frågan kom att hamna i 43SOU 1946:11, s. 304–305. 44SOU 1968:15, s. 232. 1974:28, s. 63. En inkluderande kulturskola på egen grund – utredningens grund för förslag skymundan av betydligt mer dominanta frågor som rörde förut- sättningarna för en kommunalisering av skolan.47 instämde regeringen i bedömning att statsbidrag var att föredra framför lagstiftning på kulturområdet.48 På så sätt skulle inte kommunernas och landstingens valfrihet begränsas. I stället sågs stimulansbidrag och direkta anslag som bättre styrningsformer och/eller en styrning genom nationella kulturpolitiska mål. Därmed har kommunerna fortsatt kommit att vara fria att utan någon form av normering välja om och hur musik- eller kulturskola ska bedrivas. Att införa lagstiftning på ett område som saknar statlig inblandning kan ses som ett stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Den kommunala självstyrelsen är en grundval för den svenska folkstyrelsen och det krävs starka skäl för att inskränka denna. Den stora majoriteten av landets kommuner bedriver redan musik- eller kulturskoleverksamhet och att införa en lagstiftning som ett obligatorium kan uppfattas som en alltför kraftig åtgärd eftersom så få kommuner berörs. Efter en kraftig nedgång på grund av den ekonomiska krisen (se avsnitt 3.1.3) har antal platser i ämneskurs med tiden ökat och 2012 nåddes samma nivåer som . Även om befolkningen är betydligt större än avspeglar utvecklingen att den stora majoriteten av kommunerna har en vilja att behålla och befästa sina musik- och kulturskolor utan att någon form av reglering ställer sådana krav. Frågan bör ställas om lagstiftning är rätt instrument för att öka barns och ungas tillgång till kulturskola. Att skapa förutsättningar för utveckling och en ökad grad av samverkan på , regional och statlig nivå i kombination med statliga stimulansmedel kan ses som tillräckliga insatser för att ge kommunerna bättre möjligheter att åstadkomma en ökad tillgänglighet och jämlikhet. Att då i ett första steg se vilka effekter stimulansbidrag och stöd genom en regional och nationell infrastruktur får, kan ses som ett rimligare alternativ eftersom det inte begränsar den kommunala självstyrelsen. En förändrad arbetsfördelning. En inkluderande kulturskola på egen grund – utredningens grund för förslag tillämpas den så kallade finansieringsprincipen när statliga förslag får ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting. Principen innebär att kommuner och landsting inte bör åläggas nya utgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. I de riktlinjer som beslutade anges att finansieringsprincipen ska tillämpas när uppgifter som har varit frivilliga görs obligatoriska för kommuner och landsting. Utgångspunkten är att regleringen ska göras ”från botten”, vilket innebär att ersättning ska ges även för den del av verksamheten som tidigare tillhandahållits på frivillig basis. I riktlinjerna föreskrivs även att en bedömning kan göras från fall till fall om de befintliga kostnaderna helt eller delvis ska avräknas från kompensationen från staten, samt att detta slutligen är en förhandlingsfråga mellan staten och företrädare för kommun- erna respektive landstingen. Eftersom kulturskola är en frivillig uppgift för kommunerna får en lagstiftad och därmed obligatorisk sådan konsekvensen att finansieringsprincipen träder i kraft. Enligt riktlinjerna ska en reglering enligt finansieringsprincipen göras genom att nivån på anslaget för kommunalekonomisk utjämning justeras uppåt eller nedåt. En sådan justering skulle med full kostnadstäckning vid en lagstiftning uppgå till mer än . 5.2.3Berörda parters syn på reglering Ett viktigt arbetssätt för utredningen har varit att möta och sam- råda med de aktörer som har kunskap om och ansvar för kultur- skolorna. Under möten med chefer och personal i musik- och har en statlig styrning pekats ut som nödvändig för att säkra en kulturskola i alla kommuner. Även majoriteten av de kommunala chefstjänstemän och nämndordföranden utredningen träffat har uttryckt önskemålet om att ett nationellt uppdrag formuleras, förutsatt att , i likhet med folkbiblioteken, fortsatt förblir ett kommunalt åtagande. Typen av lagstiftning har kunnat konkretiseras och den lag som styr kommunernas skyldig- het att ha folkbibliotek (2013:801) har lyfts fram som en förebildlig ramlagstiftning. Dessa parter lyfter fram kommunernas behov av En inkluderande kulturskola på egen grund – utredningens grund för förslag tydlighet, kvalitet och en ökad likvärdighet. Ur ett personal- perspektiv kan bättre förutsättningar för långsiktig planering skapa tryggare arbetsvillkor för de anställda inom musik- och kultur- skolorna. Med hjälp av ett reglerat generellt grunduppdrag skulle osäkerheten om vad kärnuppdrag är kunna minska. En lagreglering anses även kunna ge ett visst ekonomiskt skydd eftersom man uppfattar att lagstadgade kommunala verksamheter ges företräde i besparingstider. Kulturskolesektorn företräds av föreningen vars medlemmar är kommuner som samverkar för en tillgänglig och högkvalitativ kulturskola. förordar, genom ett antal samlade rekommendationer till utredningen, bland annat en lagstiftning som stadgar ett antal mål för kulturskoleverksamhet utifrån uppfattningen att alla barn och unga ska ha likvärdiga möj- ligheter att utvecklas genom kulturutövande av hög kvalitet och tillgänglighet.49 pekar även ut utvecklingsområden inom och föreslår bland annat att särskilda statsbidrag och utvecklingsstöd inrättas. Utredningen har vid ett flertal tillfällen haft samråd med kommuner och landsting (SKL) som menar att en regler- ing är omotiverad och att regeringsformens proportionalitets- princip ska tillämpas. Enligt denna princip bör den kommunala självstyrelsen inte begränsas mer än nödvändigt för att uppnå ända- målet med en åtgärd och i så fall med medel som innebär så små begränsningar som möjligt. Dagens breda kommunala engagemang för musik- och kulturskolor visar, enligt SKL, att ingen ytterligare reglering behövs. I stället för normering föreslås en gemensam kraftsamling i form av en överenskommelse mellan staten och SKL och att en nationell strategi om samarbete tas fram i syfte att möta de utmaningar kommunerna står inför som bland annat rör kom- petensförsörjning, ett jämlikt deltagande och kvalitet. Ledamöterna för (V) och (MP) i Beredningen för kultur och fritid framhåller dock i ett särskilt yttrande att en författningsreglering inte bör uteslutas som en möjlig delåtgärd för att göra mer jämlik och tillgänglig.50 49Rekommendationer från (2016). 50Sveriges Kommuner och Landsting, Ställningstagande angående kommunala kultur- och musikskolor (2016). En inkluderande kulturskola på egen grund – utredningens grund för förslag I Tillväxtanalys rapport om kulturens betydelse i gles- och landsbygder poängteras betydelse och att de berörda kommunerna vill ha en lagstadgad sådan.51 Våra nordiska grannländer har olika typer av erfarenhet utifrån de olika styrsystem (se avsnitt 3.7) som respektive land har etablerat. I har musiklagen inneburit en viss undanträngning av andra konstuttryck eftersom den skyddar och främjar musik- området. Enligt det finska systemet är kommunerna inte skyldiga att bedriva så kallad konstundervisning, som är den finska mot- svarigheten till de svenska kulturskolorna, och där saknas dito i av kommunerna. Den norska skollagen slår fast att alla kommuner ska ha en kulturskola. pågår ett brett utvecklingsarbete i med att ta fram en frivillig ramplan för kulturskoleverksamheten eftersom den mycket varierande kvaliteten på musik- och kulturskolornas verksamhet uppfattas som pro- blematisk av Norsk kulturskoleråd.