sou · H4B31 · 2016-01-11 00:00:00 — Den ska formuleras i termer som svarar mot myndighetens befogenheter. I varje instruktion ska som regel myndighetens ansvarsområde, uppgifter, ledningsform och andra för myndigheten specifika förhållanden regleras. Detaljeringsgraden i instruktionen kan variera från myndighet till myndighet. Vissa krav kan uttryckas tämligen detaljerat. Uppgifter som är tidsbegränsade eller som kan förväntas att ändras inom en närmare framtid, mål, liksom uppgifter eller uppdrag där regeringen ser behov att vara utförlig i beskrivningen är exempel på sådant som vanligtvis inte regleras i instruktionen utan i annat beslut. 6 § får bedriva uppdrags-, uthyrnings- och försäljningsverksamhet som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt. I detta ingår att utföra uppdrag inom ban-, el- och signalområdet, tillhandahålla drift av it-system samt bedriva andra elektroniska kommunikationstjänster. 20 § får ta ut avgifter för verksamhet enligt 6 §. Verket får besluta om grunderna för avgifterna och avgifternas storlek. 6Prop 2009/10:175 Offentlig förvalting för demokrati, delaktighet och tillväxt. 7Förordning (2010:185) med instruktion för Regeringens styrning av de statliga aktörerna Ur Svenska kraftnäts instruktion8 3 § p. 8 …bygga ut, installera och förvalta ledningar för elektronisk kommunikation, främst på stamnätet, samt upplåta nätkapacitet i dessa, 15 § Svenska kraftnäts medel får användas för de ändamål som regeringen har fastställt i investeringsplanen och de övriga föreskrifter som avser Svenska kraftnäts verksamhet. 24 § får i affärsverksamheten ta ut avgifter, besluta om avgifternas storlek och disponera inkomsterna. Verket får även disponera inkomster från offentligrättsliga avgifter. 4.2.3Regleringsbrev och andra regeringsuppdrag Regeringen utfärdar regleringsbrev för varje myndighet och affärsverk med riktlinjer för verksamheten . är en följd av budgetbeslutet och beskriver vad regeringen vill att myndigheterna och affärsverken ska göra för de anslag eller annan finansiering de får. Ett regleringsbrev bör vara kortfattat och anpassat till de förutsättningar som gäller för den enskilda myndighetens verksamhet. Innehållet i regleringsbrevet ska ligga inom ramen för myndighetens uppdrag och de beslut som har fattats av . Detta innebär bl.a. att en myndighets instruktion utgör en utgångspunkt för myndighetens regleringsbrev. Regleringsbrev ska inte innehålla motiv eller bakgrund till exempelvis uppdrag. Däremot kan regleringsbrevet, i förekommande fall, innehålla hänvisningar till andra beslut eller förordningar. 8 Förordning (2007:1119) med instruktion för . Regeringens styrning av de statliga aktörerna Regeringen ska enligt 10 kap. 3 § budgetlagen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i förhållande till de av beslutade målen för utgiftsområdet. Målen för utgiftsområdet i budgetpropositionen kan inte direkt användas som styrmedel gentemot myndigheterna. Utgångspunkten för regeringens styrning av myndigheterna är uppgifter i myndigheternas instruktioner. Om mål och återrapporteringskrav anges i regleringsbrevet bör de i första hand avse myndigheternas insatser och resultat, dvs. de åtgärder som myndigheten har genomfört och de effekter som åtgärderna har lett fram till. Målen bör formuleras på ett sätt som gör att de är möjliga att mäta och följa upp, dvs. myndigheten ska ha möjlighet att i sin årsredovisning visa hur den har uppnått målen . Mål för myndigheterna ska bara föras in i regleringsbrevet om det finns ett behov av att för tydliggöra regeringens prioriteringar. På samma sätt ska återrapporteringskrav bara föras in om det finns ett behov av att komplettera den resultatredovisning som ska göras enligt 3 kap. 1 § i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Återrapporteringskrav i dessa situationer bör avgränsas till de av regeringen prioriterade områdena eller frågorna. Innan effektinformation krävs in bör överväganden göras om på vilket sätt och i vilken form sådan information bör begäras in och om myndigheten är den mest lämpade aktören att ta fram sådan information. Det bör alltså inte föras in generella krav om redovisning av effekter inom myndighetens alla olika verksamheter. Ett effektivt utnyttjande av myndigheternas resurser förutsätter att återrapporteringskraven endast avser sådant underlag som faktiskt används i arbete. Det kan t.ex. vara sådan information som är väsentlig för genomförandet av regeringens politik, uppföljning av verksamhetens resultat och för regeringens resultatredovisning till samt sådan information som regeringen använder i återkoppling till myndigheten i den årliga myndighetsdialogen och som kan utgöra underlag för ansvarsutkrävande. Regeringens styrning av de statliga aktörerna Hur regeringen använder sig av styrinstrumentet regleringsbrev varierar mellan åren och också mellan departementen. Man kan finna exempel på väldigt detaljerade regleringsbrev som inte lämnar mycket handlingsutrymme för den enskilda myndigheten. Olika politikområden vill ta myndighetens resurser i anspråk för att bidra till det politikområdets framgång. Men har man från regeringens sida försökt att vara mindre detaljreglerande och i stället slå fast målen för myndighetens arbete och i övrigt allt mer lämna till respektive myndighet att välja hur man ska kunna uppnå målen. De stora och mer komplicerade myndigheterna tenderar trots detta att fortfarande få mer detaljrika regleringsbrev. Har man många och viktiga uppgifter är det en fördel att uppdragsgivaren talar om hur denne vill att myndigheten ska prioritera. Det skapar tydlighet och bidrar förhoppningsvis till ett bättre resursutnyttjande. De utredningar och rapporter som myndigheterna ska färdigställa och lämna till regeringen senast ett visst datum är det lätt att följa upp. Övriga mål och uppdrag ska myndigheten redovisa i sin årsredovisning. Denna granskas av på ett grundligt sätt. Framför allt granskas den ekonomiska redovisningen men även verksamhetsredovisningen granskas. Vidare förväntas regeringen genom följa upp årsredovisningen på olika sätt. I den årliga myndighetsdialogen som hålls mellan myndighens generaldirektör och i de fall myndigheten har en styrelse också styrelseordföranden samt det statsråd eller den statssekreterare som ansvarar för myndighetsstyrningen utgör årsredovisningen ett underlag. Vad som kommer fram under dessa möten är dock inte offentligt och det är svårt att ha en uppfattning om hur tydlig uppföljningen av exempelvis mer generella målformuleringar är. Det varierar säkerligen från möte till möte. Löpande hålls också informella kontakter mellan och myndigheterna. En annan aspekt är att redovisningen utåt inte säger något om huruvida regeringen anser att myndighetens resultat är tillräckliga. Det varierar troligtvis mellan myndigheterna och departementen hur man återkopplar redovisningarna. Regeringens styrning av de statliga aktörerna Uppdrag, punkten 2 ska i sitt fibernät erbjuda tjänster på grossistnivå på konkurrensneutrala villkor till aktörer som efterfrågar elektroniska kommunikationer, i den mån kapaciteten inte behövs för egna behov. Vidare ska , i syfte att skapa goda förutsättningar för bredbandsutbyggnad, samverka med aktörer som efterfrågar elektroniska kommunikationer och som vill etablera infrastruktur i samband med nyanläggning eller ombyggnad av vägnätet eller i anslutning till det befintliga vägnätet. ska i sin verksamhet även verka för att befintlig kanalisation i vägnätet görs tillgänglig för dessa aktörer på marknadsmässiga och konkurrensneutrala villkor. Detta ska utgå från egna behov och krav på säkerhet m.m. ska i sin årsredovisning redovisa vilka åtgärder myndigheten vidtagit med anledning av uppdraget. Enligt regleringsbrevet ska redovisa vilka åtgärder man vidtagit när det gäller kanalisation i vägnätet, det vill säga skapande av utrymme för ledningar i vägnätet. Ur Svenska kraftnäts regleringsbrev 2014-15 ska, främst på stamnätet, driva ett kostnadseffektivt elektroniskt kommunikationsnät för tele- och datakommunikation med hög säkerhet. ska på affärsmässiga grunder verka för att tele- och kommunikationsnätet görs tillgängligt för aktörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationer på konkurrensneutrala och skäliga villkor. ska i sin verksamhetsamråda med och samverka med aktörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationer vad gäller anläggning av tele- och kommunikationsnät. ska redovisa verksamheten Telekom skilt från annan verksamhet. För verksamheten Telekom ska verket redovisa uppnådda resultat i förhållande till uppställda mål. Resultaten ska redovisas i kvantitativa termer i så hög grad som möjligt. Regeringens styrning av de statliga aktörerna Redovisningen av telekomverksamheten ska ske i form av en uppdelning på intern och extern verksamhet. I denna särredovisning ska ingå posterna försäljning och kostnader, inklusive gemensamma kostnader och resultat. ska, främst på stamnätet, driva ett kostnadseffektivt elektroniskt kommunikationsnät för tele- och datakommunikation med hög säkerhet. ska på affärsmässiga grunder verka för att tele- och kommunikationsnätet görs tillgängligt för aktörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationer på konkurrensneutrala och skäliga villkor. ska verka för att målen i regeringens bredbandsstrategi för (dnr N2009/8317/ITP) nås. ska i sin verksamhet samråda med och samverka med aktörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationer vad gäller anläggning av tele- och kommunikationsnät. Skillnaden mellan regleringsbreven i det citerade stycket är att skrivningen om att ”ska verka för att målen i regeringens bredbandsstrategi för nås” är borttagen regleringsbrev. Utredningen menar att det är ett steg i fel riktning för att kunna uppnå bredbandsmålen. Regeringen kan också löpande ge myndigheterna uppdrag. Dessa kan vara av varierande omfattning och sträcka sig . Liksom uppdrag som ges i regleringsbrev ska dessa uppdrag redovisas, antingen vid en särskilt angiven tidpunkt eller i myndighetens årsredovisning. Med de statliga bolagen förhåller det sig annorlunda vad gäller möjligheterna för regeringen att styra dem. I statens ägarpolicy redogör regeringen för sina uppdrag och mål, tillämpliga ramverk och sin inställning i viktiga principfrågor avseende bolagsstyrningen av samtliga statligt ägda bolag. Regeringens styrning av de statliga aktörerna har varit att undvika upprepningar och dubbleringar av sådant som regleras i exempelvis Svensk kod för bolagsstyrning (eller aktiebolagslagen (2005:551). Statens ägarpolicy tillämpas i majoritetsägda bolag med statligt ägande. Bolagsstyrningen utövas på bolagsstämmor, genom en professionell och strukturerad styrelsenomineringsprocess med nominering och utvärdering av styrelseledamöter samt genom dialog med styrelseordförande. Statens ägarpolicy, regeringens riktlinjer och beslut om en effektiv kapitalstruktur i bolagen är andra viktiga verktyg i bolagsstyrningen. Målet att skapa värde medför krav på långsiktighet, effektivitet, lönsamhet, utvecklingsförmåga samt ett hållbart miljömässigt och socialt ansvarstagande. De statliga bolagen styrs precis som börsbolag och andra aktiebolag av aktiebolagslagen samt av bolagsordningens verksamhetsparagraf. Av denna framgår syftet med verksamheten. Till det har vissa statliga bolag en s.k. ägaranvisning. De förekommer framför allt i de bolag som har ett av beslutat samhällsuppdrag. Ett samhällsuppdrag innebär att bolaget har en annan huvudsaklig uppgift än att generera vinst. Ett exempel på ett statligt bolag med ett samhällsuppdrag är , vars samhällsuppdrag innebär att bolaget ska skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med funktionsnedsättning. Ett annat exempel är som ska bidra till att utveckla på så sätt stärka det svenska näringslivets konkurrenskraft. 4.3.1Formella och informella styrmedel För att beslut som fattas av regering och Riksdag rörande bolagens verksamhet ska vara bindande för bolagen krävs att besluten fastställs vid en bolagsstämma. Den formella styrningen av bolag kan endast utövas på bolagsstämman, som fattar beslut om bolagsordning och eventuella avtal mellan staten och bolaget. Genom möjligheten att i bolagsordningen föra in särskilda bestämmelser om exempelvis bolagets mål kan statens representanter på bolagsstämman påverka inriktningen av bolagets verksamhet. I den mån bolaget uppbär statliga anslag kan staten ange särskilda villkor för hur anslaget får användas Regeringens styrning av de statliga aktörerna Staten kan därutöver sluta avtal med ett statligt bolag varigenom bolaget frivilligt går med på att inskränka handlingsfriheten. Så har t.ex. skett i Posten AB9, där staten i ett särskilt avtal ålagt att upprätthålla rikstäckande brevbefordran till rimliga priser. 10 Att utse styrelseledamöter innebär inte styrning av bolaget i samma direkta mening som att utfärda formella styrdokument. Utnämningsfrågorna är ändå av mycket stor betydelse eftersom en kompetent och allsidigt sammansatt styrelse kan förväntas öka möjligheterna för bolaget att uppnå de resultat som ägaren vill nå med bolaget. Det är upp till varje departement att lämna förslag till styrelseordförande och styrelseledamöter. Förslagen samordnas i Statsrådsberedningen för beslut av regeringen. dessa beslut därefter fattas på bolagsstämman. Den informella styrningen utövas genom underhandskontakter mellan ägaren, företrädd av den politiska ledningen i ett departement (statsråd och/eller statssekreterare), och i första hand styrelsens ordförande. Även andra underhandskontakter kan förekomma mellan tjänstemän i departementen och personer från bolagsledningen m.fl. De har då vanligen karaktären av fortlöpande informationsutbyte.11 Inom ramen för den formella och informella styrningen bör också användningen av statens bredbandsinfrastruktur på ett effektivt sätt kunna diskuteras. Utredningen menar att det är viktigt att de statliga bolagen får veta att regeringen förväntar sig att företagen ska bidra till att och regeringens mål uppnås. De förslag som presenteras i rutan ovan konkretiseras med formuleringar i kapitel 10. Nedan följer de överväganden som gjorts för varje förslag. 9Posten AB har bytt namn till . 10Avtalet mellan staten och baseras på regeringsbeslut. Avtalet är civilrättsligt bindande för de avtalsslutande parterna. 11Om staten och bolagskapitalet, , 1998. Regeringens styrning av de statliga aktörerna 4.4.1Uppdrag att bidra till att regeringens bredbandsmål uppfylls För såväl som utgör telekomverksamheten en liten del av den totala verksamheten. Dock visar de analyser som utredningen gjort, liksom utredning att dessa kan vara viktiga för möjligheten att nå så många hushåll och företag som möjligt med snabbt bredband. Det innebär att vi menar att det är viktigt att i instruktionen för de bägge myndigheterna lägga in ett uppdrag med betydelsen att respektive ska bidra till att regeringens bredbandsmål uppfylls. Genom att hänvisa till bredbandsmålen utan att specificera en procentsats så behöver inte stadgandet ändras om bredbandsmålen för det. För att kunna följa upp hur telekomverksamheten utvecklas ska den särredovisas i den ekonomiska redovisningen. Utredningen är medveten om att myndigheternas instruktioner inte ska göras för detaljerade men för uppdrag som kan tänkas pågå under en lång tidperiod och där det kan röra sig om långsiktiga investeringar är det viktigt att ge myndigheterna en tydlig styrsignal. Redan utredningen ”Bredbandsnät i hela , Statens infrastruktur som resurs”12 lade fram ett förslag om att det i dåvarande och instruktioner särskilt skulle anges att de vid sidan av sitt sektorsansvar också ska verka för att uppfylla det it-politiska målet. 4.4.2Ny instruktion till avseende bredbandsverksamheten För att främja bredbandsmålen och en effektivare användning av statens bredbandsinfrastruktur bör instruktionerna för och göras likvärdiga. Utredningen föreslår därför att instruktionen för kompletteras med en ny 6 a § där det framgår att ska bedriva uppdrags-, uthyrnings- och försäljningsverksamhet som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt avseende elektroniska 12 SOU 2003:78. Regeringens styrning av de statliga aktörerna SOU 2016:1 kommunikationstjänster, inklusive uthyrning av kanalisationsutrymme. instruktion innehåller en likvärdig skrivning men med en frivillighet för att bedriva denna typ av verksamhet. För att det ska bli tydligt att uppdragsgivaren vill att ska bedriva bredbandsverksamhet och bidra till att de politiska bredbandsmålen uppfylls. 4.4.3Finansiering av externa bredbandsverksamhet har tidigare fått behålla de intäkter de har från den externa bredbandsverksamheten. Det är viktigt att kan fondera pengar från sin försäljning av extern bredbandsinfrastruktur för att kunna finansiera framtida investeringar i den externa bredbandsverksamheten med dessa pengar. Då träder inte reglerna om statsstöd in vilket vore resultatet om den externa bredbandsverksamheten skulle finansieras med anslagsmedel. Enligt utreningens mening ger det också ett incitament att aktivt arbeta med den externa bredbandsverksamheten. 4.4.4Särredovisning av telekomverksamheten i den ekonomiska redovisningen på så sätt att den kan följas upp särskilt Förslaget att särredovisa telekomverksamheten syftar till att det ska vara tydligt vilka kostnader och intäkter verksamheten genererar och för att kunna mäta verksamheten mot effektmål. gör det på grund av annan lagstiftning.13 Utredningen föreslår också i finansieringsavsnittet nedan att även ska få behålla intäkterna av den externa bredbandsverksamheten och använda dem för investeringar i samma verksamhet. Ur ett statsstödsperspektiv är det viktigt att visa att investeringar i bredbandsinfrastruktur som säljs kommersiellt inte anslagsfinansieras. Också av det skälet är det viktigt med en tydlig 13 Ellagen (1997:857). Regeringens styrning av de statliga aktörerna redovisning av telekomverksamheten. Redovisningen ska vara uppdelad på intern och extern verksamhet. Det finns även ett syfte med särredovisningen ur ett konkurrensrättsligt perspektiv. Det underlättar för de konkurrensgranskande myndigheterna att enkelt kunna undersöka till exempel att ingen korssubventionering sker eller att det förekommer ett dolt statsbidrag. 4.4.5Samråd med om tele- och kommunikationsnät. I syfte att följa upp och säkerställa att de åtgärder respektive vidtar får så stor nytta som möjligt och att effektivisera användandet av infrastrukturen föreslår utredningen att myndigheterna ska samråda med () om sina tele- och kommunikationsnät med tillhörande verksamheter (t.ex. utbyggnadsplaner, funktionellt tillträde, konkurrensneutralitet, skälighet, robusthet och nätsäkerhetsfrågor). PTS bör därför få ett motsvarande uppdrag att bistå och med råd i dessa frågor. PTS får uppdraget utifrån sin roll som sektorsmyndighet för sektorn elektronisk kommunikation och syftet med dialogen är att bistå de två myndigheterna med kunskap så att de utnyttjar sin bredbandsinfrastruktur så effektivt som möjligt och bidrar till att öka samhällsnyttan av gjorda investeringar. Hur dialogerna utformas lämnas till PTS att besluta om. 4.4.6Samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap gällande frågor som rör informationssäkerhet. Informationssäkerhetsfrågorna får en allt större betydelse i takt med att allt mer av kommunikationerna går via bredbandsnät och mobilnät. Dessutom har omvärlden förändrats och det säkerhetspolitiska läget är ett helt annat än . Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har i uppgift att stödja och samordna arbetet med samhällets informationssäkerhet. Utredningen har funnit att det är bra och bidrar till Regeringens styrning av de statliga aktörerna effektiviteten i förvaltningen av bredbandsnäten om respektive samråder med MSB om förvaltningen av bredbandsnäten utifrån MSBs uppdrag. I linje med det föreslår utredningen att respektive får i uppdrag att samråda kring informationssäkerhetsfrågor med MSB i den tekniska informations- och kommunikationsinfrastruktur som staten äger. Vidare föreslår utredningen att MSB får i uppdrag att bistå och med råd rörande informationssäkerhet i den tekniska informations- och kommunikationsinfrastruktur som staten äger. 4.4.7Ägarens direktiv till och För att kunna styra de statliga aktiebolagen i frågor som hur de ska utnyttja sin bredbandsinfrastruktur krävs antingen att de får ett av beslutat samhällsuppdrag eller att den politiska ledningen som företrädare för ägarna uttalar att man förväntar sig att bolagen ska bidra till att regeringens bredbandsmål uppnås. Den ansvarige ministern bör i de dialoger som förs med företrädare för bolaget tydligt ge direktiv om att bolagen ska utnyttja sin bredbandsinfrastruktur på ett sätt som bidrar till att och regeringens mål kan uppnås. Vidare bör den ansvarige ministern påtala vikten av att samverka med de övriga ägarna av statlig bredbandsinfrastruktur i syfte att uppnå ett effektivt nyttjande av bredbandsinfrastrukturen. Utredningen gör bedömningen att det inte är möjligt att ge respektive ett samhällsuppdrag som syftar till att bidra till utbyggnaden av en bredbandsinfrastruktur. Utredningen har två syften med de förslag som läggs i detta kapitel. För det första delar vi slutsats om att regeringen måste bli tydligare med att ansvaret för att nå målen i bredbandsstrategin är delat med de statliga organisationer som har möjlighet att bidra. Utredningen är medveten om att var och en av aktörerna har viktiga huvuduppdrag, men menar att det är stora organisa- Regeringens styrning av de statliga aktörerna tioner med kompetens att klara av att stötta regeringens ambitioner avseende bredbandsutbyggnaden. För det andra är det av vikt för genomförandet av de andra förslagen utredningen lämnar att dessa starka styrsignaler når ut till myndigheterna och bolagen. Regeringen följer upp hur myndigheterna utför sina uppdrag genom att myndigheterna i sin årsredovisning ska redovisa vad de gjort för att uppfylla sitt uppdrag. Särskilda återrapporteringskrav bör förekomma om det finns ett behov av att komplettera denna. Återrapporteringskrav i dessa situationer bör avgränsas till de av regeringen prioriterade områdena eller frågor. Utredningen menar att det, med hänvisning till tidigare påpekanden, är av stor vikt att regeringen får en god redogörelse över de åtgärder som vidtagits med anledning av uppdragen. Mot den bakgrunden anser utredningen att det är berättigat med särskilda återrapporteringskrav av uppdraget. Det är också viktigt att följer upp detta och i en dialog med myndigheterna diskuterar utvecklingen. Såväl som bedriver telekomverksamhet och säljer överkapacitet i sin bredbandsinfrastruktur på den öppna marknaden. Förslagen ändrar inte detta men betonar vikten av att myndigheterna effektivt använder sig av sin bredbandsinfrastruktur för att uppnå största samhällsnytta. Några ökade kostnader hos och till direkt följd av dessa förslag föreligger inte. Kraven på samråd är en del av den löpande verksamheten som en myndighet normalt bedriver inom ramen för sitt ramanslag. För och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap innebär uppdragen att en viss utökning samrådsverksamheten. Utredningen anser att uppdraget bör kunna genomföras inom anslagsramen. 5Samverkan mellan de statliga aktörerna formaliseras Förslag: och får ett särskilt regeringsuppdrag att utveckla och formalisera samverkan kring sin bredbandsinfrastruktur i syfte att effektivisera användningen och utbyggnaden av densamma. I detta arbete ska de statliga aktiebolagen bjudas in. Arbetet ska redovisas av och till regeringen . De fyra statliga aktörerna , () och har ett visst kommersiellt samarbete, t.ex. genom Svenska kraftnäts och ABs ägande i Triangelbolaget, hyra av svart fiber från eller Svenska kraftnäts och hyra av förbindelser av varandra. Man bildade också vid tiden för beslutet om tillsättandet av denna utredning en samverkansgrupp, vilken beskrivs nedan.