sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — Bedömningen skulle bli mindre godtycklig om det fanns under- lag för vilka smaker som särskilt tilltalar ungdomar. Som angetts ovan har det, såvitt vi kunnat utröna, inte gjorts någon oberoende undersökning av vilka snussorter och -smaker som särskilt tilltalar unga i . Det finns inte heller några oberoende undersök- ningar som visar hur stor del av den svenska tobaksmarknaden som består av smaksatt snus. De norska undersökningarna, talar för att smaksatt snus är mest populärt i de yngsta åldersgrupperna och att de mest populära smakerna i åldersgruppen 16–, förutom ren tobakssmak, är mint, mentol och lakrits. Eftersom det till nästan helt uteslutande del är svensktillverkat snus som säljs i , bör förhållandena i likna de i . De norska undersök- ningarna måste emellertid, som framhållits ovan, bedömas med för- siktighet eftersom antalet svarande i undersökningarna är förhåll- andevis litet. Även om de norska undersökningarna kan tjäna som underlag för en grovhuggen bild av marknaden för smaksatt snus, så är det vanskligare att grunda ett förbud mot vissa smaker på dem. En ändamålsenlig reglering av snus En ordning med förbud mot godissmaker i snus skulle alltså kunna bli mindre godtycklig om det togs fram underlag för vilka godissmaker som särskilt tilltalar ungdomar. Ett förbud mot vissa smaker är emellertid förenat med andra praktiska svårigheter. Om det är en viss smak som ska förbjudas, skulle det krävas att det in- rättas en ordning med förhandsgodkännande av alla produkter som släpps ut på marknaden. Att förbjuda en viss koncentration av en viss tillsats som ger en viss godissmak skulle inte vara tillräckligt, eftersom andra kombinationer av kemiska substanser skulle kunna ge en likadan smak. I slutändan är olika smaker också en i vart fall delvis subjektiv upplevelse, vilket försvårar inrättandet av en rätt- säker och förutsebar prövningsprocess. Även om en ordning som liknar den som kommer att gälla för karakteristiska smaker i cigaretter och rulltobak skulle kunna införas, så finns det fortfarande en osäker- het kring hur den prövningen ska göras. Enligt förslaget i delbetän- kandet har det överlämnats till att meddela närmare föreskrifter om ett system för prövning och löpande till- syn av förbudet mot karakteristiska smaker. Bakgrunden till för- slaget var att kommissionen enligt artikel 7 har fått i uppdrag att anta genomförandeakter för att fastställa enhetliga regler beträff- ande förfarandena för att bestämma om en tobaksvara omfattas av förbudet mot karakteristiska smaker och att dessa genomförande- akter vid tiden för delbetänkandets färdigställande inte var antagna. Vid en sammantagen bedömning anser vi att det inte bör införas en reglering av smaker i snus med hänsyn till de praktiska svårigheter som en sådan reglering är förenad med. Som redovisats ovan anser vi emellertid att det finns sakliga skäl för att reglera smaksättningen av snus. Det finns därför anledning att följa upp och utvärdera tobaksproduktdirektivets ordning med förbud mot karakteristiska smaker i cigaretter och rulltobak. En framtida reglering av smaker i snus bör i första hand syfta till att göra snus mindre attraktivt för barn och ungdomar. En reglering förutsätter därför en kartläggning av försäljningsvolymer och ungdomars kon- sumtionsmönster. Vi har i delbetänkandet lämnat förslag om att tillverkare och importörer av tobaksvaror ska lämna in bl.a. mark- nadsundersökningar och studier av enskilda konsumentgruppers preferenser, däribland ungdomars, samt sammanfattningar av mark- nadsundersökningar som utförs i samband med lanseringen av nya produkter och rapporter om försäljningsvolymer av tobaksvaror (se En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2015:6 s. 98–100). De rapporterade uppgifterna bör kunna tjäna som ett underlag för en sådan framtida kartläggning. 11.6.3Hänvisning till smak, doft och andra tillsatser på förpackningar till snus Av tobaksproduktdirektivet framgår att märkningen av förpack- ningar eller själva tobaksvaran inte får innehålla någon beståndsdel eller något inslag som hänvisar till smak, doft, eventuella smaktillsatser eller andra tillsatser eller avsaknaden därav (artikel 13.1 punkten c). I likhet med vad som sägs i våra direktiv har vi i delbetänkandet bedömt att bestämmelsen inte medger något undantag för snus. Som redovisats i föregående avsnitt anser vi att det ännu inte är möjligt att förbjuda vissa smaker i snus med hänsyn till de praktiska svårigheterna att skapa ett rättssäkert och förutsebart regelverk. Likväl bedömer vi att det finns starka folkhälsoskäl som talar för att sådana smaker i snus som riktar sig mot unga eller som lockar till sig nya användare inte bör få förekomma. I det sammanhanget anser vi att det – oavsett vilka krav som ställs upp i tobaksproduktdirektivet i den delen – skulle vara en lämplig åtgärd att redan nu i vart fall begränsa möjligheterna att an- vända smak som en del av marknadsföringen genom att – i linje med bestämmelsen i tobaksproduktdirektivet – förbjuda att man på för- packningen hänvisar till smak. Vi har i kapitel 9 och 10 bedömt att det finns skäl att införa ett exponeringsförbud för tobaksprodukter, men att det för närvaran- de stöter på grundlagshinder att helt reglera utseendet av tobaks- varors förpackningar, även om mycket talar för att den åtgärden i och för sig skulle vara tobakspolitiskt verksam. Detta innebär att om våra förslag genomförs kommer tobaksvaror inte att kunna expo- neras i samband med försäljningen, men produktpresentationen därefter regleras inte nu i större utsträckning . Det är en uppenbar slutsats att värdet i marknadsföringshänseende koncente- ras till hur förpackningen ser ut hos konsumenten när man inte kan marknadsföra produkten i butik. Det är därför rimligt att tro att förpackningarnas utformning och utseende ökar i betydelse vid ett exponeringsförbud. Det är då särskilt angeläget att begränsa möjlig- heten att vid en sådan utformning kunna locka med smak eller andra tillsatser. En sådan begränsning skulle rimligen minska de kommer- En ändamålsenlig reglering av snus siella drivkrafterna för en fortsatt produktutveckling i fråga om smaksättning. Åtgärden skulle därför kunna få en effekt som mot- svarar den effekt som ett förbud mot karakteristiska smaker skulle syfta till att uppnå. Vi föreslår därför att märkningen på förpack- ningar till snus och på själva varan inte ska få hänvisa till smak, doft eller tillsatser. Snustillverkare kommunicerar regelmässigt smaker i de produkter som de vill framhålla som smaksatta genom att i anslutning till det registrerade varumärket ange ett variantnamn. Det kan uppfattas som inkonsekvent att märkningen på snusförpackningar fortsättningsvis inte kommer att få hänvisa till smak eller smaktillsatser när snus, till skillnad från andra tobaksvaror, inte omfattas av förbudet mot att använda smaktillsatser vid tillverkningen av varan. Det finns givetvis ett konsumentintresse i att kunna få nödvändig informa- tion för att kunna göra ett informerat köpval. I det sammanhanget är det värt att notera att förbudet inte omfattar alla referenser till smak för produkten i alla sammanhang utan endast att på förpack- ningen hänvisa till smak eller andra tillsatser. Det kommer även med det föreslagna förbudet att vara möjligt att på varu- och prislistor på försäljningsställen ange variantnamn som hänvisar till smak, även om sådana variantnamn inte får förekomma på själva förpackningen. En annan invändning som skulle kunna riktas mot förslaget är att det skulle kunna förlänga betjäningstiderna på försäljningsställen eftersom det skulle kunna bli svårare för butiksbiträdena att identi- fiera rätt vara när vissa variantnamn inte får förekomma på förpack- ningarna. Detta torde emellertid på ett förhållandevis enkelt och smidigt sätt kunna lösas genom att de enskilda butiksinnehavarna, om det bedöms lämpligt, förvarar produkterna på ett sådant sätt att de genom artikelnummer eller annat kodsystem kan hänföras till varu- och prislistorna. Vi bedömer därför att betjäningstiderna, efter en kortare omställningsperiod, inte kommer att öka i någon större utsträckning. Vårt förslag i denna del föranleder inga förändringar av den nu- varande tillsynen avseende produktpresentation (se 9 a, 19 och 19 a §§ tobakslagen). En ändamålsenlig reglering av snus 11.6.4Reglering av minsta innehåll i snusförpackningar Som framgår av kapitel 4 är den övergripande tobakspolitiska mål- sättningen att minska allt tobaksbruk och det är särskilt angeläget att bruket bland ungdomar minskar. Denna utgångspunkt gäller även för snus. Det framgår direkt av artikel 16.3 i ramkonventionen att små förpackningar ökar cigaretters tillgänglighet för minderåriga. gäller att cigaretter inte får säljas i paket om mindre än 19 cigaretter. När vårt förslag till genomförande av tobaksprodukt- direktivet träder i kraft kommer cigaretter inte att få säljas i paket om mindre än 20 cigaretter. Någon motsvarande reglering finns inte vad gäller snus. En åtgärd som skulle minska snusets tillgäng- lighet för minderåriga är att förbjuda försäljning av snus i små och prismässigt attraktiva förpackningar. Att en reglering av minsta för- packningsstorlek för snus skulle ha någon annan effekt än motsva- rande regler för cigaretter framstår som osannolikt. Redan en översiktlig granskning av snusutbudet på marknaden visar att variationer förekommer mellan olika produktkategorier såväl vad gäller pris som mängden snus i förpackningarna. Snusförpack- ningar med portionspåsar innehåller ofta omkring , medan mängden snus i förpackningar med lössnus ofta uppgår till det dubbla. Priset per dosa snus varierar beroende på märke och återförsäljare. De billigaste dosorna med portionssnus kostar , medan de billigaste dosorna med lössnus kostar . En särskild pro- duktkategori på marknaden utgörs av mindre snuspåsar, ofta benämn- da miniportioner. Förpackningar med sådana miniportioner väger ofta hälften så mycket som förpackningar med ”vanligt” portions- snus, eller ännu mindre. Prismässigt ligger dock dessa ofta klart högre än de billigare dosorna med vanligt portionssnus, även om det finns några få undantag. Det finns också varianter med större portions- påsar. En dosa med snus innehåller normalt omkring 20 portionspåsar, oavsett om det är fråga om minisnus eller vanligt portionssnus. Vi har dock under vårt arbete uppmärksammats på att det på mark- naden förekommer snusförpackningar som innehåller så lite som fem portionspåsar med snus och som endast kostar några kronor. Så små förpackningar kan närmast jämställas med styckförsäljning. Även om dessa typer av produkter såvitt vi kunnat erfara inte förefaller vara vanligt förekommande, kan ett förbud mot små snus- förpackningar motiveras av samma skäl som ligger bakom införan- En ändamålsenlig reglering av snus det av minsta förpackningsstorlekar för cigaretter och rulltobak, nämligen att göra varan mindre attraktiv för ungdomar. Samman- taget anser vi att det finns skäl att införa en minimireglering av innehållet i snusförpackningar. Frågan är då hur en sådan reglering lämpligen kan utformas. En utgångspunkt för en sådan reglering är lämpligen vad som gäller för cigaretter, dvs. att antalet portioner inte bör understiga 20. En sådan reglering får inte några produktionsmässiga konsekvenser för majoriteten av det portionsförpackade snuset. För de snuspro- dukter som innehåller strax under 20 portionspåsar per förpack- ning torde förslaget inte leda till något behov av genomgripande omställningar av produktionen. Frågan är då om även vikten bör regleras. I fråga om rulltobak finns krav på en minimivikt om per förpackning. Om en mot- svarande viktreglering skulle införas för snus skulle bl.a. mängden snus i de förpackningar med s.k. minisnus som finns på mark- naden, dvs. dosor som normalt innehåller upp till tobak per förpackning, behöva öka väsentligt. För att uppnå en sådan minimi- vikt skulle i vissa fall snusdosorna behöva innehålla minst 100 portion- er. En sådan reglering skulle följaktligen få stora konsekvenser för denna produktkategori. Såvitt vi har kunnat erfara verkar denna typ av produkter, trots en lägre vikt, normalt inte marknadsföras som en lågprisprodukt utan kostnadsmässigt ofta motsvara portionssnus med högre tobaksinne- håll. Det finns därför inte anledning att anta att dessa pro- dukter på grund av priset skulle göra snus mera tillgängliga för ung- domar. Med hänsyn till detta bedömer vi inte att en viktreglering avseende portionssnus är motiverad. Lössnus förekommer inte i förpackningar som väger mindre än . En minsta försäljningsvikt motsvarande den som gäller för rulltobak skulle därför inte få någon praktisk konsekvens för det befintliga utbudet av lössnus. En reglerad minsta vikt skulle visser- ligen kunna motverka en framtida produktutveckling där lössnus saluförs i mycket små förpackningar. framstår en sådan utveckling emellertid som osannolik. Vi ser därför inte heller någon anledning att med hänsyn till lössnuset nu införa en minsta tobaks- vikt i snusförpackningar. En ändamålsenlig reglering av snus Vi föreslår alltså att styckförpackningar med portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner och att det ska vara förbjudet att tillhandahålla snus i förpackningar som innehåller färre portioner än så. När det gäller tillsynen föreslår vi inte några ändringar i för- hållande till vad som gäller för bestämmelserna om styckför- säljning (se 12 b, 19 och 19 a §§ tobakslagen). Vår bedömning: Förslagen är förenliga med . Anmä- lan bör ske enligt anmälningsdirektivet (EU) 2015/1535. I samband med genomförandet av tobaksproduktdirektivet har reger- ingen har att artikel 13.1 c i direktivet, som förbjuder hänvisning till smak, doft, eventuella smaksatser eller andra tillsatser, inte ska om- fatta snus.18 Det förslag om produktpresentation som vi nu lämnar innebär emellertid att snus ska omfattas av en nationell regel med motsvarande innehåll. Även om det sålunda inte är fråga om ett formellt genomförande av direktivet i denna del, innebär förslaget att samma regler om produktpresentation kommer att gälla för alla tobaksvaror. Vi bedömer därför att förslaget är väl förenligt med . När det gäller förslaget om reglering av minsta antal portioner i styckförpackningar med portionsförpackat snus konstaterar vi att tobaksproduktdirektivet endast reglerar innehållet i styckförpack- ningar med cigaretter och rulltobak (se artikel 14). Något hinder mot att införa regler om innehåll av snus i detta avseende torde därför inte föreligga enligt direktivet (jfr artikel 24). Principen om fri rörlighet för varor är en central beståndsdel i skapandet och upprätthållandet av den inre marknaden inom EU och det är som huvudregel inte tillåtet att anta handelsregler som kan ut- göra ett hinder för handeln inom unionen (se vidare avsnitt 3.3.2). Att införa nationella bestämmelser som ställer krav på minsta inne- håll i förpackningar torde normalt sett kunna anses hindra den fria rörligheten för varor. Snus är emellertid en speciell vara såtillvida 2015/16:82, s. 44. En ändamålsenlig reglering av snus att den inom EU endast får säljas i , se artikel 17 i tobaks- produktdirektivet, och snus får inte heller föras ut från till ett annat land inom EU, se förordningen (1994:1266) om förbud mot utförsel av snus. Det finns emellertid inget generellt EU-rättsligt hinder mot att tillverka snus i en annan medlemsstat under förutsätt- ning att produkten inte tillhandahålls konsumenter i tillverknings- landet. Det är alltså tillåtet att till föra in snus som tillverkats i andra EU-länder. Förslaget till reglering av minsta antal portioner i styckförpack- ningar med portionsförpackat snus innebär att snustillverkare i andra medlemsstater måste uppfylla nya krav för att få tillhandahålla portionsförpackat snus till konsumenter i . Enligt vår bedöm- ning kan regleringen inte anses ha en diskriminerande verkan gent- emot importerade varor eftersom snus inte får tillhandahållas konsu- menter i andra medlemsstater än . Under alla förhållanden bedömer vi att åtgärden omfattas av undantaget i artikel 36 i EUF- fördraget eftersom den syftar till att skydda folkhälsan och är pro- portionell. Inte heller i övrigt bedömer vi att det med hänsyn till EU- rätten finns några hinder mot att införa den föreslagna regleringen. Förslagen innefattar krav som är tvingande vid saluföring av snus. Dessa krav kan betraktas som tekniska föreskrifter enligt anmäl- ningsdirektivet (se avsnitt 3.3.4). Anmälan bör därför ske i enlighet med artikel 5 i det direktivet. 12 Några tillsynsfrågor m.m. Vi har i de föregående kapitlen redovisat våra förslag avseende de frågor som vi enligt direktiven har i uppdrag att behandla. Som framgår av de ursprungliga direktiven har vi också möjlighet ta upp andra, till uppdraget anknytande, frågor som vi identifierar. Några sådana frågor har behandlats i de föregående kapitlen, t.ex. tillstånds- plikt för partihandel och minsta förpackningsstorlek för snus. I det följande redovisar vi förslag i ett antal andra förslag som har klara beröringspunkter med de frågor som vi redan har behandlat. Mer- parten av förslagen rör på ett eller annat sätt tillsynen av tobaks- regleringen. 12.2Ett tydliggörande av tillsynsansvaret enligt tobakslagen Våra förslag: och Konsumentombuds- mannens omedelbara tillsynsansvar ska tydliggöras i tobakslagen. centrala tillsynsansvar ska upphävas. Bestämmelser om tillsynsansvar finns i 19 och 19 a §§ tobaks- lagen (1993:581). I lagen görs en distinktion mellan central tillsyn och omedelbar tillsyn. I enlighet med vad regeringen uttalat i skrivelsen En tydlig, rätts- säker och effektiv tillsyn1 bör begreppet tillsyn främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera 1 Se skr. 2009/10:79. I skrivelsen redovisar regeringen generella bedömningar för hur en till- synsreglering bör vara utformad. om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. I skrivelsen framhålls vidare att det för varje tillsynsområde där tillsynen utförs av mer än ett organ bör finnas en statlig myndighet som ansvarar för samord- ningen av tillsynen och som vid behov kan utfärda föreskrifter kring tillsynen. Denna funktion – tillsynsvägledning – bör bestå av utvärdering, uppföljning och samordning av tillsynsverksamheten samt stöd och råd till tillsynsorganen. Begreppet central tillsyn enligt tobakslagen torde i stor utsträck- ning omfatta det som i skrivelsen benämns tillsynsvägledning, dvs. ”tillsyn över tillsynen”, medan begreppet omedelbar tillsyn torde syfta på den operativa tillsynen, dvs. tillsyn direkt mot verksam- heter. Därför kan lämpligheten av begreppen central tillsyn och omedelbar tillsyn diskuteras. Vi bedömer att en genomgripande omarbetning av tobakslagens tillsynsreglering kan motiveras utifrån såväl ändamåls- som tydlighetsskäl. Vi har inte till uppdrag att sär- skilt behandla denna fråga och vi har inte heller inom ramen för den författningstekniska översynen av tobakslagen (se avsnitt 4.4) haft utrymme att göra någon närmare språklig eller materiell analys av tobakslagens nuvarande bestämmelser, utan vår översyn begrän- sar sig i huvudsak till strukturella aspekter. Trots denna begräns- ning anser vi det motiverat och, utifrån tobakslagens nuvarande begreppsbildning, möjligt att i lagen tydliggöra Folkhälsomyndig- hetens operativa tillsynsansvar. omedelbara tillsyn kommer inte till tydligt uttryck i tobakslagen. Myndigheten finns inte med i den uppräkning av myndigheter som enligt 19 a § tobakslagen har an- svar för omedelbar tillsyn. Trots detta anges i 20 § första stycket tobakslagen att får meddela de föreläggan- den och förbud som behövs för att bestämmelserna i 9, 10, 11 och 16–18 §§ eller med stöd av dem meddelade föreskrifter ska följas. har följaktligen möjlighet att besluta om sanktioner vid överträdelser av bestämmelser som ingen myndig- het, i vart fall formellt sett, utövar omedelbar tillsyn över. Av moti- ven till bestämmelsen i 20 § tobakslagen framgår emellertid att befogenheten syftar till att möjliggöra en effektiv kontroll av att tillverkare, lokalinnehavare m.fl. fullgör sin skyldighet enligt lagen och med stöd av de meddelade föreskrifterna (prop. 59–60). centrala tillsynsansvar (se 19 § tobakslagen) inrymmer alltså i detta avseende vissa operativa till- synsuppgifter. Vi föreslår att dessa tillsynsuppgifter tydliggörs i tobakslagen. I fråga om marknadsföring utövar KO den centrala tillsynen över bestämmelserna i 9 a § eller 14–14 b §§ tobakslagen. Kom- munen utövar den omedelbara tillsynen över bestämmelserna om marknadsföring m.m. i 14 och 14 a §§ tobakslagen när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsställen. I fråga om marknadsföringsåtgärder enligt 14 och 14 a §§ som inte vidtas på försäljningsställen finns, i vart fall formellt sätt, ingen utpekad myndighet med ansvar för den omedelbara tillsynen. Inte heller finns det några regler om omedelbar tillsyn knutna till be- stämmelserna i 9 a och 14 b §§. När KO:s centrala tillsynsansvar enligt tobakslagen infördes konstaterades att myndigheten hade tillsynsan- svaret över all marknadsföring, dvs. även sådan som skedde i detalj- handeln vilket framstod som svårt att genomföra i praktiken på ett effektivt sätt (prop. 2004/05:118 s. 47). I samband med att kom- munernas ansvar för tillsynen på försäljningsställen infördes begrän- sades följaktligen KO:s tillsynsuppgifter och KO fick ett centralt tillsynsansvar, dvs. ett ansvar för tillsynen och vägledningen av kommunernas omedelbara tillsyn. Detta innebär att KO i praktiken har att utöva operativ tillsyn över de marknadsföringsbestämmelser som inte faller under kommunernas tillsyn. Av 19 § andra stycket tobakslagen framgår också att KO vid sin tillsyn ska tillämpa be- stämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486), som bl.a. möjlig- gör för KO att besluta om förbud och förelägganden. Vi föreslår att KO:s operativa tillsynsuppgifter tydliggörs i tobakslagen. När det gäller bestämmelserna om rökfri arbetsmiljö enligt 2 § (för utrymmen upplåtna enbart för personal) och 8 § tobakslagen har såväl ett centralt som till- synsansvar. Vid tobakslagens tillkomst hade Arbetarskyddsstyrel- sen central tillsyn och omedelbar tillsyn över de bestämmelser som styrelsen hade central tillsyn över. Vid den tid- punkten fanns det alltså anledning att göra en distinktion mellan den centrala och omedelbara tillsynen. Vi ser ingen formell eller praktisk betydelse av en sådan distinktion. Eftersom ingen annan myndighet än har ett tillsynsansvar, eller utför tillsynsuppgifter, i detta avseende, finns inte något behov av samordning av tillsynen genom centrala föreskrifter eller på annat sätt. Vi föreslår därför att centrala tillsyns- ansvar enligt tobakslagen ska upphävas. Förslaget får inga praktiska konsekvenser i fråga om tillsynens utövande och begränsar inte möjligheter att enligt arbetsmiljölagstiftningen meddela föreskrifter om arbetsmiljö. Genom förslagen ovan skapas en tydlig distinktion mellan den centrala och den omedelbara tillsynen enligt tobakslagen. Vidare tydliggörs innebörden av den omedelbara tillsynen, dvs. den verk- samhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller föreskrivna krav. 12.3Införandet av ett likvärdigt tillsynsansvar för kommunen och Vårt förslag: och kommunerna ska ha ett lik- värdigt tillsynsansvar enligt tobakslagen. Kommunerna utövar den omedelbara tillsynen över bestäm- melserna om varningstexter m.m. på försäljningsställen och bestäm- melserna om marknadsföring det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsställen.