sou · H4B361 · 2016-09-26 00:00:00 — Att garantin är noll procent i framtida avkastning har i detta sammanhang ingen betydelse, eftersom i avkast- ningsgaranti före avgift de facto innebär en garanti om av det värde minus ackumulerad avgift som fanns för övergången till utbetalningsfasen givet att pensionsspararen uppnår medellivslängden. Här bör nämnas att det – delvis i motsats till vad som anförts ovan – kan hävdas att den nuvarande garantin i den traditionella försäkringen inte har något större värde33, eftersom pensionären vid en garantiränta på noll procent i praktiken ändå bär den absoluta merparten av den finansiella risken. Detta beror på att sannolikheten – på lång sikt – för att försäkringsgivaren/staten ska tvingas infria garantin är låg. Vid underskott överbelastas det egna konto först, vilket innebär att man tar mer från kontot än man egentligen skulle ha gjort och därmed finns det mindre kapital kvar som kan generera avkastning. Dock bibehålls alltid den garanterade nivån. Det är först när pengarna på kontot tagit slut som det kan bli aktuellt för försäkringsgivaren/staten att tvingas infria garantin. Det kan också hävdas att garantin – i stort sett – kan efterbildas genom placeringar i s.k. korta räntepapper34, genom användning av OTC-derivat eller genom användning av s.k. trading-strategier. Här bör avslutningsvis även nämnas att en avveckling av den traditionella försäkringen enligt Vägvalspromemorian skulle inne- bära att den statliga garantin på i årlig avkastning inte längre skulle bli aktuell, vilket enligt utredningens bedömning dock endast skulle kunna avse nya pensionärer eftersom den garanti som har utlovats till de nuvarande pensionärerna inte torde kunna avvecklas på annat sätt än genom användning av s.k. run-off- teknik35. 33Jfr även vad som anförts ovan under rubriken . 34Här bör nämnas att avkastningen skiljer sig åt mellan räntetillgångar med kort respektive lång duration. att stänga den traditionella försäkringen för nyteckning och fortsätta att förvalta en s.k. run-off-portfölj till dess den sista utbetalningen är gjord. Den s.k. runoff-perioden bedöms bli , och produkten bedöms inte kunna bära sina egna kostnader . Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen Behövs två olika försäkringsprodukter i premiepensionssystemet? Enligt utredningens mening är det inte självklart att man behöver ha två i grunden helt olika typer av försäkringsprodukter i premie- pensionssystemet, dvs. såväl fondförsäkring som traditionell för- säkring. Det kan t.ex. hävdas att premiepensionssystemet – av både kostnadsskäl och förenklingsskäl – rimligen borde ha ”den bästa” försäkringsprodukten under såväl sparandetid som utbetalningstid. Det kan vidare hävdas att systemet inte bör tvinga pensions- spararna att välja mellan fondförsäkring och traditionell försäkring, eftersom många har svårt att förstå skillnaderna och hur den traditionella försäkringen fungerar.36 Enligt utredningens mening bör de båda försäkringsprodukterna anses komplettera varandra i den meningen att de representerar olika förvaltningsalternativ (förvaltning i egen regi respektive förvaltning i annans regi), där den traditionella försäkringen är ett trygghetsalternativ . Av äldre förarbeten framgår att det i vart fall har funnits en ambition om att båda produkterna skulle finnas under såväl sparande- som uttagsperiod samt att det dessutom skulle finnas flytträtt mellan de båda försäkringsformerna. Enligt utredningens mening torde den förskjutning i fokus som har skett sedan premie- pensionssystemet infördes – inklusive förändringen av icke- valsalternativet och införandet av de s.k. Färdiga riskportföljerna – medfört att diskussioner kring införandet av ännu fler val- möjligheter inom premiepensionssystemet inte varit i fokus, även om frågan om traditionell försäkring t.ex. diskuteras i rapporten till och föreslås i några av de remissyttranden som lämnades på Vägvalspromemorian. Här kan även nämnas att frågan om risken för staten37 kan sägas ha hamnat i ett delvis annorlunda läge efter det att Pensions- myndigheten har valt att gå över till s.k. skuldmatchning, som förutsättningarna också har ändrats till följd av de fallande räntorna. 36Jfr granskning, RIR 2014:13. 37Jfr bedömning att den traditionella försäkringen utgör en anomali i premiepensionssystemet. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen Enligt utredningens bedömning är den traditionella försäk- ringen ett alternativ för de pensionssparare som vill ha stabila och förutsägbara utbetalningar, dvs. garanterade premiepensions- utbetalningar och därmed lägre volatilitet, jämfört med den osäkerhet och volatilitet som kan finnas/uppstå om pensions- spararen ligger kvar i fondförsäkringen. Här bör det understrykas att premiepensionen utgör en mindre del av den allmänna pensionen och att en betydande del av variationerna i utbetald pension (från till ett annat) härrör från inkomstpensionen. Pensionssystemet erbjuder ingen möjlighet att försäkra bort denna osäkerhet och det kan därför hävdas att det inte med säkerhet går att slå fast att traditionell försäkring faktiskt leder till ökad stabilitet i pensionsutbetalningarna. Vidare kan det hävdas att den traditionella försäkringen kan sägas erbjuda en skenbar trygghet, eftersom det lägre riskinnehållet i förväntan ger lägre avkastning och därmed lägre premiepension. Den traditionella försäkringen kan också sägas vara ett alternativ för de pensionssparare som – genom garantin – i samband med pensionsinträdet (övergången till utbetalningsfasen) vill värdesäkra resultatet av sitt sparande under sparandefasen. Sammanfattningsvis och annorlunda uttryckt anser utredningen att den traditionella försäkringen utgör ett alternativ för de pensionssparare som vill undvika den finansiella risk som finns i en fondförsäkring under utbetal- ningsperioden. Det kan konstateras att detta undvikande av risk kostar i form av förlorade möjligheter till högre avkastning, och att det kan hävdas att den traditionella försäkringen innehåller för lite risk. Mot denna bakgrund kan den traditionella försäkringen sägas utgöra ett alternativ för de som prioriterar stabila premiepensionsutbetalningar på bekostnad av möjligheterna till högre avkastning. Här bör nämnas att ett alternativt sätt att undvika den finan- siella risken under utbetalningsfasen är att pensionsspararen själv i samband med övergången till uttagsfasen placerar medlen i s.k. lågrisk-tillgångar, vilket kan hävdas vara ett argument för att avveckla den traditionella försäkringen. Här kan dock den traditionella försäkringen enligt utredningens mening ses som ett alternativ för den som vill att någon annan ansvarar för kapital- förvaltningen – inklusive bestämmandet av den närmare risknivån Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen och löpande åldersanpassning – . Mot denna bakgrund kan den traditionella försäkringen i Pensions- myndighetens regi ses som ett alternativ till att själv välja lågrisk- tillgångar och själv sköta den löpande riskjusteringen eller låta AP7 (via Förvalsalternativet) sköta detta eller låta privata fondföretag (via t.ex. generationsfonder) sköta detta. Utredningens samlade bedömning är att den traditionella försäkringen behövs som ett alternativ , men att hanteringen av den statliga garantin ur ett försäkrings- givarperspektiv behöver analyseras ytterligare. Bakgrunden till detta är att i sitt betänkande konstaterade att garantin till pensionsspararna riskerar att slå mot statsbudgeten, trots att systemet ska vara autonomt från denna och att livräntan i detta perspektiv kan sägas vara en anomali i pensionssystemet. Vidare konstaterades det i en rapport till 201238 att risken för staten till följd av de åtaganden som görs inom ramen för den traditionella försäkringen då var liten, men att den låga risken var resultatet av egna beslut om en noll-garanti och en löptidsmatchande förvaltningsstrategi. Det konstaterades att regering eller riksdag borde ge myndigheten tydligare riktlinjer för vilken risk som är acceptabel för staten. Här kan noteras att det inom nu pågår beredning av förslag till ny s.k. solvens- reglering för , där det bl.a. föreslås nya regler om skuldmatchning, aktsamhetsprincip och överskottsmål.39 Ett annat sätt att undvika den komplexitet och den valsituation som uppstår genom att premiepensionen under spar- och pen- sionstid har en förvalslösning med generationsprofil, en fond- försäkring samt under pensionstid en statlig traditionell livför- säkring är att utforma AP7 – endera enbart under utbetalningstid, eller under hela spar- och utbetalningstiden, som en traditionell livförsäkring. I båda fallen skulle traditio- nella livförsäkring kunna avvecklas. Dessa alternativ har dock inte närmare övervägts. 38Se avsnitt 5.3.3. 39Se Förslag till ny lag om premiepensionsverksamhet, Pensions- myndigheten, PID150500. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen Risken med övergång till utbetalningsfasen Enligt utredningens bedömning bör beskrivningen av de risker som finns med en övergång till den traditionella försäkringen nyanseras något i förhållande till det som framgår av Vägvalspromemorian. För det första bör det understrykas att en pensionssparare som står i begrepp att påbörja sin uttagsperiod som det inträffar ett stort börsfall har möjlighet att vänta med att växla över från fondförsäkringen till den traditionella försäkringen, och i stället växla över vid en mer förmånlig tidpunkt. Här bör dock noteras att detta kräver i vart fall visst intresse och kunskap hos pensionsspararen. För det andra anser utredningen att man vid en diskussion om risken för att en viss åtgärd (i detta fall riskjustering) görs inte bör glömma bort att denna typ av risk i samband med såväl köp som försäljning av värdepapper finns i samband med varje förändring av innehavet i premiepensionsportföljen, och att frågan huruvida en viss tidpunkt var rätt eller fel inte kan bedömas förrän i efterhand samt att svaret beror på vad man jämför med och under vilken tidsperiod utvärderingen görs. Här bör dock noteras att övergången till traditionell försäkring omfattar hela det samlade premiepensionskapitalet. För det tredje bör det noteras att ett kraftigt börsras strax före den tidpunkt då en pensionssparare ansöker om uttag av sin premiepension initialt skulle påverka den framtida pensionen för såväl de pensionärer som väljer att ligga kvar i fondförsäkringen som de pensionärer som väljer att gå över till den traditionella försäkringen. Det är visserligen rimligt att anta att de som ligger kvar i fondförsäkringen (under antagandet att dessa har en relativt hög aktieandel) har större möjlighet till återhämtning än de som gått över till den traditionella försäkringen (under antagandet att dessa till följd av övergången från fondförsäkringen till den traditionella försäkringen har fått en lägre andel aktier i sin kapitalförvaltning), men denna större möjlighet till återhämtning innebär att den som ligger kvar i fondförsäkringen tar en finansiell risk som inte tas av den som har gått över till den traditionella försäkringen. Till detta kommer att den som har valt den traditionella försäkringen inte kommer att förlora hela Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen möjligheten till återhämtning, eftersom i vart fall delar av den framtida återhämtningen torde komma pensionären till del via återbäringen. För det fjärde kan det noteras att diskussionerna kring de särskilda riskerna i samband med övergång från fondförsäkring till en försäkringslösning med garanterade utbetalningar till del torde ha sitt ursprung i de förhållanden som råder i och , där det – såvitt utredningen känner till – dock råder delvis andra förutsättningar i den meningen att tidpunkten för övergången ofta är fastställd i förväg och att man ofta saknar den utjämnande återbäringsteknik som används i . Vad som sagts innebär inte att utredningen menar att man helt bör bortse från risken med en övergång , utan endast att beskrivningen av risken och konsekvenserna bör nyan- seras något. Den omständigheten att säljs i samband med en övergång till traditionell försäkring innebär att den värdering av det samlade premiepensionskapitalet som gäller för övergången blir avgörande för de garan- terade månadsbeloppen. Mot denna bakgrund finns det en risk för att en tillfälligt nedpressad låg värdering för över- gången låser fast de garanterade beloppen på en låg nivå. Detta innebär dock inte att permanenta en låg premiepension, eftersom tilläggsbeloppet räknas och kommer att öka, givet att förväntad avkastning infrias. Enligt utredningens mening är detta (när det gäller faktiskt utbetalda pensionsbelopp) emellertid ett problem som inte bara finns för de som väljer traditionell för- säkring, vilket möjligen talar emot att det införs särregler för den traditionella försäkringen. Beräkningar av effekterna i olika scenarier har bistått utredningen med beräkningar kring hur pensionsutbetalningarna kan antas komma att påverkas om en pensionär går över från fondförsäkring till traditionell försäkring successivt, i stället för med Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen som nu sker.40 Beräkningarna har gjorts för tre olika scenarier, jfr uppdragsbeskrivningen i utredningsdirektiven. •Scenario 1 – Två börsuppgångar och en mellanliggande börs- nedgång •Scenario 2 – Kraftig börsuppgång •Scenario 3 – Kraftig börsnedgång, följd av en kraftig börs- uppgång I analysen har Premiesparfonden (ickevalsalternativet ) och AP7 Såfa (förvalsalternativet) valts som fondförsäkrings- alternativet. AP7 Såfans kurs förväntas vara mer volatil än den traditionella försäkringens, eftersom AP7 Såfa dels har en högre aktieandel, men även en hävstång på upp till 1,5 på aktiedelen. Går man över från AP7 Såfa till den traditionella försäkringen när AP7 Såfa står lågt i kurs riskerar man att missa en stor del av en eventuellt efterföljande uppgång. Det omvända gäller om man går i pension då AP7 Såfans kurs är hög. Beräkningar har gjorts av hur utbetalningarna – garanterade såväl som icke garanterade (dvs. återbäringen) – hade blivit för en person som gått över från fondförsäkring till traditionell försäkring vid olika historiska tidpunkter. Beräkningarna har dels gjorts med dagens system (dvs. flytt av på en gång från fondförsäkring till traditionell försäkring), dels gjorts med en teknik där kapitalet förs över succesivt under efter det att personen fyller 65 och önskat påbörja utbetalningen. Beräkningarna har gjorts utifrån följande förutsättningar: •Dagens delningstal för såväl pensionsbelopp som för garanterat belopp har använts. •Arvsvinsttilldelningsutfallet har skett i enlighet med an- tagandena i prognosgrunderna. •All framskrivning har skett inklusive uträknande av belopp, tilldelning av arvsvinst, avkastning, avdrag för avgift. 40 Vissa premiepensionsfrågor, Vissa premiepensionsfrågor, , PID137852, s. 71 ff. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen •Personen har antagits vara då utbetalningen påbörjas och har då ett kapital på . •Den successiva övergången från fondförsäkring till traditionell försäkring har antagits komma att ske enligt modellen att förs över första året, andra året, tredje året, fjärde året och resterande förs över det femte året. (Ett sätt att beskriva metoden är att om värdet på fondandelarna var 100 från början och det inte ändrar sig så förs 20 över vart och ett av åren.) A – Scenario 1 (två börsuppgångar och en mellanliggande börsnedgång – till ) Figur 5.6 Kursutveckling scenario 1 Tidsperioden representeras av två börsuppgångar med en börs- nedgång mellan. I svänger premiesparfonden/AP7 Såfan kraftigt, medan den traditionella försäkringen är mer stabil. Över hela perioden har dock båda alternativen haft en ungefär lika stor värdeutveckling. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen Figur 5.7 Årliga utbetalningar – Övergång () Utbetalt belopp hade varit om allt kapital hade förts över från fondförsäkring till traditionell för- säkring . Successiv övergång (–) Figur 5.8 Årliga utbetalningar – Successiv övergång (–) Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen SOU 2016:61 Utbetalt belopp varit , dvs. mer än vid en övergång med allt kapital . I detta fall kan man se en något större svängning i utbetalningar vid succesiv övergång. Sammantaget blir det dock nästan ingen skillnad. B – Scenario 2 (Kraftig börsuppgång – ) Figur 5.9 Kursutveckling scenario 2 Tidsperioden representeras av en kraftig börsuppgång. valdes som startdatum då det var tillfället när AP7 Såfans kurs var som lägst. Därefter har fonden haft en stark utveckling under de fem följande åren. hade det varit mycket mer fördelaktigt att vara kvar i AP7 Såfan jämfört med att byta till den traditionella försäkringen. AP7 Såfan hade en värdeutveckling på , medan den traditionella försäkringen hade en värdeutveckling på . Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen Figur 5.10 Årliga utbetalningar – Övergång () Utbetalt belopp hade varit om allt kapital hade förts över från fondförsäkring till traditionell för- säkring . Figur 5.11 Årliga utbetalningar – Successiv övergång (– ) Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen Utbetalt belopp varit . En successiv övergång hade i detta fall bidragit till mer i utbetald pension jämfört med en övergång med allt kapital . C – Scenario 3 (Kraftig börsnedgång, följd av en kraftig börsuppgång ) Figur 5.12 Kursutveckling scenario 3 Tidsperioden representeras av en kraftig börsnedgång följt av en nästan lika stor uppgång. valdes som startdatum. hade det varit mer fördelaktigt att gå över med från fondförsäkring till traditionell försäkring eftersom Premiesparfonden gick ned kraftigt . Hade AP7 Såfa funnits vid det tillfället hade nedgången troligen blivit ännu större på grund av hävstången. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen Figur 5.13 Årliga utbetalningar – Övergång () Utbetalt belopp hade varit om allt kapital hade förts över från fondförsäkring till traditionell försäkring . Figur 5.14 Årliga utbetalningar – Successiv övergång (– ) Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen Utbetalt belopp varit . En suc- cessiv övergång hade i detta fall inneburit mindre i utbetald pension, jämfört med en övergång med allt kapital . Samlad bedömning när det gäller successiv övergång till den traditionella försäkringen gör bedömningen att det inte utifrån ovan- stående beräkningarna går att avgöra vilket av alternativen direkt övergång eller succesiv övergång till traditionell försäkring som generellt är det bästa, eftersom ingen vet hur aktie- och ränte- marknaderna kommer att utvecklas . Pensions- myndigheten anser att det krävs ytterligare simuleringar för att analysera detta djupare. Utredningen delar den bedömning som gjorts av Pensions- myndigheten. Enligt utredningens mening går det inte att peka på någon entydig fördel med en successiv övergång. Här bör också noteras att det i beräkningarna saknas ett alternativ med en långvarig nedgång utan återhämtning. utredningens bedömning är vidare att en ordning med en successiv övergång skulle bli svår att kommunicera till pensionsspararna, bl.a. eftersom pensionsspararna skulle ha två, i grunden olika, försäk- ringsprodukter för olika delar av sitt samlade premiepensions- kapital. En (tvingande) successiv övergång skulle vidare innebära att man tar bort möjligheten för den som så önskar att i samband med pensionering välja ett särskilt trygghetsalternativ för hela sitt premiepensionskapital, jfr utredningens bedömningar ovan. Rapporterna från Inspektionen för socialförsäkringen och Riks- revisionen visar – enligt utredningens tolkning – på behovet av tydlig information om skillnaderna mellan fondförsäkring och den traditionella försäkringen i samband med själva valsituationen, inte minst den omständigheten att det av rapporten från Inspektionen för socialförsäkringen framgår att de flesta föredrar traditionell Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen Den närmare utformningen av denna information är dock en fråga för . Mot bakgrund av utredningens bedömning av det övergripande målet med de åtgärder utredningen föreslår – dvs. att sannolikheten ska öka för att fler får ett bättre premiepensionsutfall med rimlig risk och kostnad – och de förväntade konsekvenserna av våra förslag om att införa regelbundna utvärderingsval samt att ska framhålla Förvalsalternativet som ett bra statligt alternativ för de som inte vill eller upplever att de inte själva kan förvalta en Egen portfölj gör utredningen bedömningen att den nuvarande blankettutformningen bör kunna behållas, dvs. en blankett som kan sägas puffa för fondförsäkring (som beroende på de val pensionsspararen har gjort utgörs av en Egen portfölj eller Förvalsalternativet) under uttagsfasen. Det bör nämnas att utredningen utgår från att arbetet med de frågor kring anpassning av förvaltningen efter pensionärernas behov som väckts av Riks- revisionen i deras rapport om Sjunde AP-fonden41 fortsätter. Som framgått i avsnitt 4.9.2 gör utredningen bedömningen att utvärderingsvalen bör vara kopplade till tidpunkten för inträdet i systemet, men att man alternativt – eller som komplement – skulle kunna knyta utvärderingsvalen till ålder eller s.k. livshändelser. Ett exempel på en sådan livshändelse skulle kunna vara övergången från sparandefasen till uttagsfasen, dvs. att en ansökan om uttag av premiepension initierar ett särskilt utvärderingsval. Som framgått av bakgrundsbeskrivningen ovan innehåller Vägvals- promemorian ett förslag om att förvaltningen av premie- pensionsmedel ska samordnas, eftersom en sådan samordning antas medföra kostnadsbesparingar och effektivitetsvinster och att en sådan samordning ligger i linje med Buffertkapitalutredningens42 bedömningar och förslag. Sjunde AP-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav, AP-fonderna i pensionssystemet – effektivare förvaltning Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen I ett beslut43 daterat föreslår Pensions- myndigheten att ansvaret för kapitalförvaltningen avseende den traditionella försäkringen flyttas till en annan statlig myndighet vars uppgift är kapitalförvaltning. Grunden för förslaget utvecklas i en rapport. Av rapporten framgår bl.a. att gör bedömningen att någon av AP-fondsmyndigheterna skulle kunna vara en lämplig värdmyndighet, och att en sådan förändring som föreslås kräver att berörda regelverk ändras. I rapporten konsta- teras att kapitalförvaltning är förknippad med betydande stor- driftsfördelar och att man genom en flytt av Pensions- myndighetens kapitalförvaltning till någon av AP-fonderna skulle kunna tillvarata dessa stordriftsfördelar, som Pensions- myndighetens uppdrag skulle renodlas och förenklas. Det anges att dessutom bör de pensionärer som valt traditionell försäkring kunna dra nytta av den större kapitalförvaltningsvolym och resurser som redan finns inom staten. Vidare anges bl.a. att AP-fonderna redan har en organisation och struktur på plats för en mer utvecklad och komplex kapitalförvaltning och att det är rimligt att anta att någon av AP-fonderna kan utföra den mer resurskrävande kapital- förvaltningen på ett bättre och billigare sätt än Pensions- myndigheten. anger också att tillväxten av kapitalet inom den traditionella försäkringen kan komma att resa principiella frågor om självständigheten vid utövandet av förvaltningen. Av rapporten framgår att det förvaltade kapitalet för den traditionella försäkringen per uppgick till , med ett nettoinflöde på cirka 3 miljarder . Om var femte nybliven pensionär fortsätter att välja den traditionella försäkringen förväntas förvaltat kapital öka till och att kapitalet då skulle vara ungefär lika stort som en AP-fond .