sou · H3B397 · 2016-01-01 00:00:00 — Ett sätt att underlätta för fler att bli behöriga till yrkeshögskole- utbildningar är att tillhandahålla behörighetsgivande förutbildningar på gymnasial nivå inom ram. Vissa utbildnings- anordnare inom erbjuder behörighetsgivande kurser inför yrkeshögskoleutbildningar, så kallade preparandkurser. Dessa preparandkurser är ofta avgiftsbelagda för den studerande, med avgifter omkring 300–per kurs.29 Myndigheten för föreslog 2014 att utbildningsanordnare, vid få behöriga sökande, ska kunna ansöka om att få bedriva preparand- kurser med ekonomiskt stöd i form av statliga medel.30 och förkunskapskrav, s. 4. Korta riktade insatser som kan vidtas för att skapa behörighet i de särskilda för- kunskaper som krävs inom vissa yrkeshögskoleutbildningar, s. 5. Korta riktade insatser som kan vidtas för att skapa behörighet i de särskilda för- kunskaper som krävs inom vissa yrkeshögskoleutbildningar, s. 12. Korta riktade insatser som kan vidtas för att skapa behörighet i de särskilda för- kunskaper som krävs inom vissa yrkeshögskoleutbildningar, s. 17. Frågan om behörighet och tillträde till har ny- ligen behandlats i departementspromemorian En stärkt yrkeshög- skola – ett lyft för kunskap (Ds 2015:41). I departementsprome- föreslås att möjligheterna att komplettera förkunskaper bör underlättas genom behörighetsgivande förutbildningar på gymna- sial nivå inom yrkeshögskolan.31 Som det viktigaste skälet till för- slaget anförs att rekryteringsbasen inom gymnasieskolan för högre yrkesutbildning har minskat eftersom allt fler ungdomar väljer hög- skoleförberedande program i stället för yrkesprogram. Svårigheter att byta inriktning eller yrkesbana genom en yrkeshögskoleutbild- ning riskerar att öka den redan allvarliga bristen på yrkeskompetens inom flera yrkesområden. Utredningen ställer sig bakom departementspromemorians pro- blembeskrivning och föreslår att promemorians förslag om behörig- hetsgivande förutbildning i bör antas med vissa ändringar. 9.2.1Statliga bidrag till behörighetsgivande förutbildningar Utredningens förslag: Förslaget i departementspromemorian En stärkt yrkeshögskola – ett lyft för kunskap (Ds 2015:41)om behörighetsgivande förutbildning i bör antas med vissa ändringar. Behörighetsgivande förutbildning ska få erbjudas i anslutning till en ordinarie yrkeshögskoleutbildning om det kan antas att det finns brist på behöriga sökande. I departementspromemorian En stärkt yrkeshögskola – ett lyft för kunskap (Ds 2015:41) föreslås att utbildningsanordnarna ska kun- na erbjuda behörighetsgivande förutbildning. Utredningen anser att förslaget bör antas, men med vissa ändringar. 31 Ds 2015:41, s. 92. Liksom förslaget i departementspromemorian föreslår utred- ningen att behörighetsgivande förutbildningar ska få erbjudas om det behövs arbetskraft med sådan kompetens som den ordinarie ut- bildningen syftar till att ge. Till skillnad från förslaget i departe- mentspromemorian anser utredningen att utbildningsanordnaren inte ska behöva vänta med att erbjuda förutbildning till dess att an- ordnaren vet om det är för få behöriga sökande. Antagningen till utbildningen skulle då behöva ske i två steg. Först en antagning av behöriga sökande och sedan, om det fortfarande finns tomma ut- bildningsplatser, en ytterligare antagning av obehöriga sökande. En sådan reglering skulle innebära oförutsägbarhet i planeringen för såväl utbildningsanordnare som sökande. Utredningen föreslår i stället att behörighetsgivande förutbild- ningar ska kunna erbjudas om det i förväg kan antas att det finns brist på behöriga sökande. En utbildning i ett bristyrke, t.ex. till kvalificerad trädgårdsanläggare, kommer med all sannolikhet att få fler sökande om man redan från början informerar om att utbild- ningen är öppen att söka både för personer som läst naturbruks- programmets inriktning trädgård och för övriga med gymnasie- examen. Den sökande ska garanteras att vid godkända kunskaper från den behörighetsgivande förutbildningen bli antagen till efterföljan- de yrkeshögskoleutbildning. Vid fördelning av statsbidrag ska Myndigheten för yrkes- högskolan särskilt ta hänsyn till i vilken grad en utbildning svarar mot arbetslivets behov av kvalificerad arbetskraft eller medverkar till att utveckla eller bevara kvalificerat yrkeskunnande inom ett smalt yrkesområde.32 Utredningen anser att dessa bestämmelser ska tillämpas även när det gäller fördelning av statsbidrag för de före- slagna behörighetsgivande förutbildningarna. arbetsmarknadsråd bör enligt utredningen kunna bistå Myndigheten för med underlag för beslut om vilka yrkeshögskoleutbildningsområden som ska få ge behörighets- givande förutbildningar. 32 5 kap. 5 § förordning (2009:130) om . Sänkta behörighetskrav är ingen rimlig lösning Utredningen erfar att vissa branscher har svårt att starta yrkeshög- skoleutbildningar, trots att arbetsmarknadsbehovet är stort. Det kan bero på att det finns få behöriga sökande eller på att intresset för eller kunskapen om utbildningen och utbildningsområdet är lågt. Utredningen anser att det är klarlagt att de personer som önskar gå en yrkeshögskoleutbildning inom ett yrkesområde där arbets- marknadsbehovet är stort, men som inte har behörighet till utbild- ningen (dvs. inte har examen från rätt program eller rätt inriktning inom gymnasieskolan) har mycket svårt att i efterhand läsa in denna behörighet. Det beror enligt utredningens bedömning på en kombination av att kommunerna inte är skyldiga att ha ett kom- plett utbud av yrkeskurser inom vuxenutbildning (kom- vux) samt skollagens övergripande mål om att de med minst utbild- ning ska prioriteras inom komvux.33 Av bestämmelserna i förord- ningen om vuxenutbildning framgår att om ett urval måste göras till komvux ska företräde ges till en sökande med kort tidigare ut- bildning.34 Många utbildningsanordnare inom ställer krav på att den sökande ska ha särskilda förkunskaper i form av vissa kurser från gymnasieskolan. Att ha ett högt behörighetskrav, så- som att den sökande ska ha läst en viss inriktning på ett gymnasie- program, är i sig självsorterande. Få personer söker en utbildning som man enligt de uppställda reglerna inte är behörig till, ens om det framgår att det i vissa fall kan finnas möjlighet att läsa en behörighetsgivande förutbildning. ska i huvudsak vara en eftergymnasial utbild- ning.35 En studerande ska kunna komma till direkt efter sin gymnasieutbildning eller efter att ha arbetat i bran- schen. Att utbildningsanordnaren kräver att den studerande läst ett visst gymnasieprogram eller till och med en viss inriktning är där- med inte orimligt. Studerande vid som läst det pro- gram som utbildningen är en påbyggnad på, eller som arbetat i branschen, ska inte behöva uppleva att utbildningen är en re- petition av redan känd materia. Att sänka kraven på behörighet till 3320 kap. 2 § skollagen (2010:800). 343 kap. 7 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 5 § lagen (2009:128) om . yrkeshögskoleutbildningar anser utredningen därmed inte är en rimlig åtgärd för att lösa problemet med få behöriga till vissa yrkes- högskoleutbildningar. Utredningen hänvisar i stället till förslaget om ändrade regler om särskilda förkunskapskrav i departements- promemorian En stärkt yrkeshögskola – ett lyft för kunskap.36 9.2.2Förutbildningar ska huvudsakligen vara kurser i yrkesämnen Utredningens förslag: Behörighetsgivande förutbildningar ska i huvudsak avse kurser i yrkesämnen. Förutbildningen ska få om- fatta upp till tio veckors utbildning. Till skillnad från förslaget i departementspromemorian En stärkt yrkeshögskola – ett lyft för kunskap (Ds 2015:41) föreslår utred- ningen att behörighetsgivande förutbildningar i huvudsak ska avse yrkesämnen.37 Kurser i yrkesämnen är i allmänhet dyrare att anordna än andra kurser, t.ex. svenska eller matematik, eftersom de ofta kräver dyra maskiner och anläggningar. Utbildningsplatserna på kurser i yrkes- ämnen inom komvux är vanligtvis få. Den studerande är som regel hänvisad till att söka komvux i sin hemkommun.38 Det är dock orimligt att kräva att landets alla kommuner ska erbjuda alla efter- frågade kurser i yrkesämnen inom komvux, eftersom antalet inrikt- ningskurser på samtliga yrkesprogram är fler än hundra. Att koppla kurserna till de specifika yrkeshögskoleutbildningarna är då långt mer effektivt. Det ger också en mer rättvis tillgång till utbild- ningarna för de som vill studera, oavsett vilken kommun de bor i. Utbildningsanordnare som bedriver yrkeshögskoleutbildning har normalt den utrustning och den lärarkomptens som krävs för att undervisa i yrkesämnen. Utredningen anser att kurser i yrkeämnen därför lämpar sig väl för att ges som förutbildning. Behörighetsgivande kurser som inte är yrkesämnen bör även fortsättningsvis vara en uppgift för komvux. 36Ds 2015:41, s. 89. 37Definition av yrkesämnen finns i 1 kap. 3 § gymnasieförordningen (2010:2039). bestämmelser om ansökan i 20 kap. 21 § skollagen (2010:800). aviserade regeringen att det ska införas en rättighet att läsa behörighetsgivande kurser inom komvux.39 Kommunerna kommer att kompenseras för detta utökade åtagande. Rättigheten ska gälla kurser inom komvux som ger behörighet till olika eftergymnasiala utbildningsformer. Sökande till kan därmed antas få större möjligheter att läsa in teoretiska ämnen på komvux. Ut- redningen har dock inte haft möjlighet att närmare bedöma hur det aviserade förslaget om rätt till komvux kommer att påverka möjlig- heterna att bli behörig till . Kurser i yrkesämnen kräver mer tid I departementspromemorian En stärkt yrkeshögskola – ett lyft för kunskap (Ds 2015:41) föreslås att en behörighetsgivande förutbild- ning får omfatta högst fem veckors utbildning och i motivtexten anges att den normalt bör kunna genomföras på distans.40 Utred- ningen instämmer i att teoretiska kurser ofta lämpar sig för distans- utbildning och att de kan genomföras . Utredningen föreslår emellertid att behörighetsgivande förutbildningar i huvud- sak ska ges i yrkesämnen. Även om de teoretiska delarna av yrkes- ämnet bör kunna ges på distans bedömer utredningen att en för- utbildning i yrkesämnen, som kräver praktiska moment, inte kan ges på distans fullt ut. Utredningen bedömer att en förutbildning därmed kan ta än och föreslår därför att en förutbildning ska få omfatta upp till tio veckors utbildning. Enligt förslaget i departementspromemorian (Ds 2015:41) ska för- utbildningen betygssättas med samma betygsskala som gäller i den ordinarie utbildningen i (Icke godkänt, Godkänt eller Väl godkänt).41 Utredningen har inte något att invända mot detta. De studerande kommer emellertid inte att ges gymnasiebetyg, gymnasiepoäng eller yrkeshögskolepoäng för förutbildningarna. 2015/16:1, utgiftområde 16, s. 192. 40Ds 2015:41, s. 93. 41Ds 2015:41, s. 41. Förutbildningarnas syfte är att ge behörighet till vidare studier inom de yrkeshögskoleutbildningar som de studerande har valt. För- utbildningen ska vara en skräddarsydd lösning för en specifik yrkes- högskoleutbildning. Den studerande kommer att läsa just de mo- ment som utbildningsanordnaren bedömer behövs för att kunna tillgodogöra sig yrkeshögskoleutbildningen. I jämförelse med att läsa vissa specifika gymnasiekurser, som ofta ligger i block om 100– 200 gymnasiepoäng, kommer den studerande att bli behörig . Upplägget för en effektiv utbildning. Att inte få betyg eller gymnasiepoäng kan ha negativa effekter för de studerande som väljer att avbryta sina studier . De får då inget gymnasiebetyg på de kurser som de faktiskt läst. Det kan också ha negativa effekter för studerande som, efter avlagd yrkes- högskoleexamen, vill studera vidare på högskolan. De kan då inte tillgodogöra sig de eventuellt behörighetsgivande kurser man läst som förutbildning. Trots detta anser utredningen att förslaget om behörighetsgivande förutbildningar är ett effektivt sätt att lösa pro- blemet med få behöriga sökande till yrkeshögskolutbildningar inom yrkesområden där det råder brist på arbetskraft. 9.2.3Uppdrag att främja utvecklingen Utredningens förslag: Myndigheten för ska få i uppdrag att främja utvecklingen av behörighetsgivande för- utbildningar. Det är viktigt att utbildningsanordnare får kunskap om de nya möjligheterna med behörighetsgivande förutbildningar, inte minst de utbildningsanordnare som tidigare försökt anordna yrkeshög- skoleutbildning som inte startats på grund av för få sökande. En behörighetsgivande förutbildning kan vara ett alternativ även för utbildningsanordnare som tidigare ställt krav på tidigare yrkes- erfarenhet. Detta skulle kunna vara fallet om departementsprome- förslag om krav på särskilda skäl för att kräva en specifik yrkeserfarenhet som förkunskaper blir verklighet.42 Det är även 42 Ds 2015:41, s. 89–90. viktigt att de som kan tänkas söka till uppmärk- sammas på möjligheten att läsa behörighetsgivande förutbildningar. Utredningen föreslår därför att Myndigheten för ska få i uppdrag att främja utvecklingen av behörighetsgivande för- utbildningar. Utredningen föreslår att behörighetsgivande förutbildningar ska finansieras inom ramen för de statliga medel som är knutna till specifika yrkeshögskoleutbildningar. Utredningen bedömer att för- slaget inte medför ökade statliga kostnader. Utredningen har sett påtagliga bevis för behovet av behörighets- givande förutbildningar. Enligt Myndigheten för ställdes 25 utbildningsomgångar in 2013. Dessa utbildningsomgång- ar motsvarar 501 utbildningsplatser.43 Om dessa utbildningar skulle ha kunnat genomföras om det hade funnits tillgång till behörig- hetsgivande förutbildningar är svårt att säga. Det kan dock konsta- teras dessa 501 platser fått tillstånd att starta av Myndigheten för eftersom man bedömt att arbetsmarknaden efter- frågat denna kompetens. Förutom de utbildningar som ställs in på grund av brist på stu- derande kan det också finns utbildningar som inte pla- neras på grund av att utbildningsanordnarna ser det som utsiktslöst att få ihop en tillräckligt stor studerandegrupp. Enligt Myndigheten för skulle en lång behörighetsgivande kurs (vilket motsvarar 100 poäng heltids- studier i gymnasieskolan) medföra en kostnad på per årsplats.44 Myndigheten beräknar längden på kursen baserat på de behörighetsgivande kurser som en del utbildnings- Korta riktade insatser som kan vidtas för att skapa behörighet i de särskilda för- kunskaper som krävs inom vissa yrkeshögskoleutbildningar, s. 18. Korta riktade insatser som kan vidtas för att skapa behörighet i de särskilda för- kunskaper som krävs inom vissa yrkeshögskoleutbildningar, s. 18. Det genomsnittliga beviljade statliga bidraget per årsstudieplats / × = . Många av dessa behörighetsgivande kur- ser anordnas inom utbildningsområdet data/it och ges på distans.45 Utredningen bedömer, till skillnad från Myndigheten för yrkes- högskolan och departementspromemorian En stärkt yrkeshögskola – ett lyft för kunskap (Ds 2015:41), att långa kurser inte kommer att möta behörighetsproblemet fullt ut. De utbild- ningar som utredningen ser framför sig som svåra att hitta behöriga studerande till är ofta yrkesämnen inom yrkesprogrammens inrikt- ningar. Som exempel kan nämnas utbildningar inom kyl- och värmepumpsteknik, automation och trädgårdsanläggning. Även om de behörighetsgivande förutbildningarna blir mer koncentrerade, och endast innehåller de moment som behövs för att klara den framtida yrkeshögskoleutbildningen, är det svårt att tro att de studerande kan läsa in tillräckligt många moment på dessa yrkes- kurser under endast en femveckorsperiod. Utredningen föreslår därför att en förutbildning ska få omfatta upp till tio veckors ut- bildning. Kostnaden för en lång utbildning uppskattas till per plats. Kostnaden för behörighetsgivande förutbildningar skulle med dessa antaganden uppgå till för 500 platser. Om hela kostnaden tas från övriga yrkeshögskoleplat- ser motsvarar det en neddragning om cirka 125 årsplatser. Yrkes- högskolan hade cirka 42 500 årsplatser.46 Utredningen anser att förslagets positiva konsekvenser av fler behöriga till yrkeshögskoleutbildningar inom bristyrken överväger de negativa konsekvenserna av en marginell minskning av antalet årsplatser. Den eventuella minskning av antalet inställda utbildningar som förslaget kan leda till kan däremot inte räknas med som en finan- siering av förslaget. Myndigheten för budgeterar med en verkningsgrad på . Det innebär att man överbudgeterar och fattar beslut som utgår ifrån att alla beslutade medel inte kommer att gå åt. Verkningsgraden påverkas av att ut- bildningar ställs in, att klasser inte blir fulla eller att utbildnings- anordnaren ändrar startdatum för utbildningen. Utbildningsanord- naren får inte statsbidrag för en utbildning som inte startar. Korta riktade insatser som kan vidtas för att skapa behörighet i de särskilda för- kunskaper som krävs inom vissa yrkeshögskoleutbildningar, s. 12. Av 151 utbildningsanordnare anordnade 41 olika typer av behörighetsgivande förutbildningar. sition för första utbetalning sker efter att utbildningen startat. Då anges hur många studerande som finns på plats och utbildningsanordnaren får betalt utifrån det fram tills nästa rekvi- sitionstillfälle. Utbildningsanordnaren får ingen utbetalning i för- skott som sedan eventuellt ska betalas tillbaka. De studerande som läser behörighetsgivande utbildningar är be- rättigade till studiestöd om utbildningen är minst lång. Förutbildningar beräknas öka statens kostnad för studiestöd med per studerande.47 Det inne- bär en ökad kostnad för de föreslagna 500 platserna med 5,25 miljo- ner kronor. En minskning av antalet årsplatser med 125 platser, med en årskostnad för studiemedel på per årsplats, innebär minskade kostnader för studiemedel med . Kostnadsberäkningen för utredningens förslag om behörighets- givande förutbildningar är sammanställd i tabell 9.2. 47 Ds 2015:41, s. 127. I departementspromemorian beräknas kostnaden för studiestöd för fem veckors heltidsstudier till per studerande. Vissa ekonomiska konsekvenser och finansiering av utredningens förslag redovisas i anslutning till förslagen i respektive kapitel. Konsekvenser för skolhuvudmän och elever i försöksverksamheten med så kallade branschskolor redovisas i kapitel 7. I detta kapitel redovisas ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag som inte har redovisats tidigare. Bland annat redovisas, i enlighet med utredningens direktiv, förslagens konse- kvenser för studiestödssystemet samt konsekvenser för förutsätt- ningarna för full delaktighet i utbildning för elever med funktions- nedsättning. Utredningens uppdrag är att lägga förslag som stärker den gym- nasiala yrkesutbildningens kvalitet och attraktionskraft, underlättar ungdomars övergång från skola till arbetsliv och förstärker den nationella kompetensförsörjningen. Yrkesutbildning bygger på en kombination av å ena sidan det allmännas ansvar att ge individer goda framtidsmöjligheter och säkra den nationella tillväxten, och å andra sidan arbets- livets ansvar för sin egen kompetensförsörjning. Det offentligas anledning att bidra med investeringar i kunskap i form av utbildad arbetskraft kan förklaras med det ekonomiska begreppet kollektiva nyttigheter (public goods). Utan offentliga insatser tenderar aktörer på marknaden att underinvestera i sådana nyttigheter, eftersom avkastningen ur individens eller det enskilda företagets synpunkt är så osäker att investeringarna totalt sett tenderar att bli för små. En enskild elev eller ett enskilt företag kommer alltså inte ensam kunna stå för yrkesutbildningen, varför det bör vara samhällets uppdrag att grundutbilda yrkeskunniga. Små yrkesområden, med stor betydelse för arbetsmarknaden, riskerar att nedprioriteras inom utbildningssystemet. Utred- ningens förslag om branschskolor syftar till att skapa samordnings- vinster inom utbildningssystemet för att fler skolor ska kunna erbjuda små yrkesutbildningar. Att dessa utbildningar finns i flera elevers närområde sänker trösklarna för fler elever att välja dem. Utredningen konstaterar att gymnasieskolan inte ensam kan lösa matchningsproblemen. I betänkandet lägger utredningen där- för också förslag om förbättringar inom den yrkesinriktade vuxen- utbildningen och inom . Förslaget om mer regional samverkan om utbildningar som finansieras med statsbidraget för yrkesvux och förslaget om att fler ska kunna bli behöriga till yrkes- högskoleutbildningar syftar båda till att åtgärda flaskhalsar inom utbildningssystemet som hindrar vuxna från att skaffa sig en ut- bildning mot ett bristyrke. Samverkan mellan arbetsmarknadens parter och utbildnings- systemet ökar sannolikheten för att utbildningen ger de kompeten- ser som efterfrågas på arbetsmarknaden och underlättar därmed ungdomars övergång från skola till arbetsliv. Utredningen lägger i betänkandet förslag för en stärkt samverkan mellan arbetsmark- nadens organisationer och utbildningsystemet, både inom de regle- rade nationella och lokala programråden och inom de frivilliga sam- verkansmodeller för kvalitetssäkring av yrkesutbildning som utfor- mats på initiativ av branschorganisationer som vill säkra sin fram- tida kompetensförsörjning. Utredningen lägger i detta betänkande även ett antal förslag för att öka yrkesprogrammens attraktionskraft. Bättre studie- och yrkesvägledning och mer kontakt med arbetslivet innan gymnasievalet lägger grund för mer medvetna val och minskar där- med risken för att elever väljer högskoleförberedande program i brist på kunskaper om yrkesprogrammen. Yrkestävlingar inom ramen för World Skills lyfter upp och synliggör yrkeskom- petens för att höja yrkesutbildningars status. Utredningen lägger också förslag om ett förbättrat värdegrundsarbete inom gymnasie- skolans yrkesprogram för att fler elever ska känna sig trygga och inkluderade i sin skolvardag och därmed minska andelen studie- avbrott från yrkesprogrammen. 10.1.2Ekonomiska konsekvenser för staten Utredningen föreslår i betänkandet ett antal statsbidrag för att finansiera insatser. Justeringar görs också i befintliga statsbidrag. Utredningen föreslår ett statsbidrag till utveckling av regionala stödfunktioner för lokal samverkan i syfte att höja utbildningens kvalitet. Vid statsbidrag till branschorganisationer finns risk att statliga medel tränger ut investeringar som annars hade gjorts av branschorganisationerna själva. Utredningens bedömning är dock att risken uppvägs av den positiva effekt på utbildningens kvalitet som statsbidragen väntas leda till. Utbildningar som saknar nära kontakter med arbetsmarknaden kommer få större möjligheter att utveckla detta. Utredningen föreslår att statsbidraget finansieras genom en överföring av anslagna medel till statsbidrag för gymna- sial lärlingsutbildning.1 Utredningen föreslår ett statsbidrag till huvudmän som erbjuder utbildning inom smala yrkesutbildningar inom gymnasieskolans yrkesprogram. Detta bidrag kan användas för att lämna ersättning till en branschskola för utbildning. Statsbidraget motiveras av de stordriftsfördelar som kommer av att samla en tillräckligt stor elev- grupp för att kunna erbjuda yrkesutbildning inom små yrkesområ- den som är svåra att erbjuda inom gymnasieskolan . Att fler utbildas inom dessa områden innebär att många arbetsgivare kom- mer kunna lösa akuta rekryteringsproblem. Utredningen föreslår att även detta statsbidrag finansieras genom en överföring av an- slagna medel till statsbidrag för gymnasial lärlingsutbildning.2 Utredningen föreslår att det årliga statliga bidraget till organisa- tionen World Skills höjs för att stimulera fler yrkes- tävlingar på lokal och regional nivå samt att stärka det svenska del- tagandet i internationella yrkestävlingar. Utredningen föreslår att det höjda bidraget ska finansieras med medel som anslagits i bud- getpropositionen för att öka yrkesprogrammens kvalitet och attraktionskraft.3 Utredningen föreslår slutligen även ändrade villkor för stats- bidraget för yrkesinriktad gymnasial vuxenutbildning (yrkesvux).4