sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling det mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer (Våld i nära relationer – en folkhälsofråga, SOU 2014:49, avsnitt 7.1.2). En del jourer är specialiserade på olika grupper av våldsutsatta kvinnor, t.ex. kvinnor som har missbruksproblematik. Verksamheten är öppen för de våldsutsatta kvinnor som har en pågående eller senare etablerar en kontakt med , samt för de kvinnor som inte önskar en kontakt med myndigheterna. Företrädare för kvinno- jourerna har till utredningen framfört att kvinnojourernas samlade verksamhet är att se som en helhet. Med det avses t.ex. att erfaren- heterna från råd- och stödverksamheten och boendet ger ett under- lag till jourernas påverkansarbete, som platser i skyddat boende kan kombineras med samtals- och stödinsatser i syfte att ge kvinnan långsiktiga förutsättningar att bygga en tillvaro utan våld. Kvinnojourerna kan vidare ge den våldsutsatta kvinnan ett helhets- stöd och hjälp kring hela sin situation på ett sätt som få andra aktö- rer i samhället kan göra. Vidare är kvinnojourerna kända bland allmänheten, och är ofta ett första steg för våldsutsatta kvinnor och deras anhöriga att komma ur en situation präglad av våld, som verksamheten även är öppen för de kvinnor som inte vill ha en kontakt med sociala myndigheter. Sammantaget kan detta beskri- vas som kvinnojourernas särart och mervärde. Enligt Roks statistik för hade Roks medlemsjourer sammantaget utfört 142 000 stödsamtal och åtgärder. Drygt 900 kvinnor och 870 barn hade bott på de skyddade boenden som Roks jourer driver. Unizons medlemsjourer hade i sin tur genomfört 72 000 stödsamtal. Cirka 1 100 kvinnor och 1 400 barn hade vistats på boenden i Unizons medlems- jourers regi (Nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förtryck, SOU 2015:55, avsnitt 6.14.1)4. De idéburna organisationernas betydelse för målgruppen våldsutsatta kvinnor och deras barn framkommer också av statistikuppgifter över antal perso- ner som beretts plats i skyddade boenden , som presente- rats i SOU 2014:49. Av dessa uppgifter framgår t.ex. att 2 555 kvinnor beretts plats på ett idéburet skyddat boende, medan 1 188 kvinnor beretts plats i ett kommunalt skyddat boende och 174 kvinnor i ett privat skyddat boende (SOU 2014:49, tabell 7.1). 4 Roks och Unizon räknar olika insatser som stödinsatser, något som kan vara en förklaring till variationen i de angivna uppgifterna. SOU 2016:13 Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling kartläggning av 206 skyddade boenden framgår att drevs i ideell regi, i regi och i privat regi (, 2013, Kartläggning av skyddade boenden i ). Sammantaget anser utredningen att statistiken belyser den viktiga insats som de idéburna kvinnojourerna gör för våldsutsatta kvinnor och för samhället i stort. 6.3.3Kommunalt ansvar och samarbete med idéburna kvinnojourer Socialtjänstlagen (2001:453) (SoL), reglerar kommunernas ansvar för de enskilda i kommunerna som är i behov av stöd och hjälp. Enligt 2 kap. 1 § SoL svarar varje kommun för inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Lagen reglerar socialnämndens ansvar, och det hör till socialnämndens uppgifter att svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det (3 kap. 1 § SoL). Kommunernas ansvar för våldsutsatta kvinnor har för- tydligats, bl.a. till följd av betänkandet Att ta ansvar för sina insatser. stöd till våldsutsatta kvinnor (SOU 2006:65) och den lagändring som föreslogs i propositionen stöd till våldsutsatta kvinnor (prop. 2006/07:38). Av 5 kap. 11 § SoL framgår att det till socialnämndens uppgifter hör att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. ska enligt lagen särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Socialtjänstlagen lyfter också fram att socialnämnden särskilt ska beakta att ett barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående är offer för brott och ansvara för att barnet får det stöd och den hjälp som barnet behöver. ansvarar även för att ett barn, som utsatts för brott, och barnets närstående får det stöd och den hjälp som de behöver. Sammantaget innebär lagregleringen att kommunens ansvar för att ge stöd och hjälp till brottsoffer har tydliggjorts. Lagändringen har därefter varit vägledande för många av regeringens satsningar på området, t.ex. i form av reglering. Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling Socialtjänstlagen är en ramlag. Genom föreskrifter och allmänna råd, handböcker och meddelandeblad har staten successivt förtydligat det kommunala ansvaret för våldsutsatta kvinnor (föreskrifter och allmänna råd [SOSFS 2014:4] om våld i nära relationer som ersatte allmänna råd [SOSFS 2009:22] om socialnämndens arbete med våldsutsatta kvinnor samt barn som bevittnat våld; , samt meddelande- blad nr 2/2012 Socialnämnders respektive ideella föreningars ansvar för god kvalitet m.m. vid utförandet av insatser enligt socialtjänst- lagen). har också som regeringsuppdrag tagit fram en vägledning om och kvalitetsindikatorer för insatsen skyddat boende (, 2013, från våld – en vägledning om skyddat boende och , 2013, Kvalitetsindikatorer för skyddat boende, dnr. 5.4-36680/2011). Kommunernas samarbeten med kvinnojourerna Kommunerna har således ett ansvar för att ge stöd och hjälp till våldsutsatta kvinnor och barn. Kommuner får enligt Socialstyrel- sens meddelandeblad nr 2/2012 ge verksamhetsbidrag till den del av kvinnojourernas verksamhet som kompletterar kommunernas verk- samhet. När det gäller sådana verksamhetsbidrag kan inte kommu- nen ställa krav på hur verksamheten utförs och kommunen ansva- rar inte gentemot den enskilde för den verksamhet som bedrivs i föreningen. I dessa fall råder inte heller ett uppdragsförhållande mellan kommunen och kvinnojouren om att jouren ska utföra in- satser enligt SoL. Kvinnojourer som utför biståndsbeslutade insatser enligt SoL ska ersättas på annat sätt, vilket innebär att uppdragsförhållandet mellan kvinnojouren och kommunen är av annan art. När en kvinnojour är utförare av socialtjänst gäller också att kommunen har ett ansvar vad gäller verksamhetens kvalitet och utförande, och att regelverk gäller. Enligt Kommuner och landsting (SKL) finns det inte någon samlad bild av kommunernas olika samarbetsformer med kvinnojourerna. Utredningens översiktliga kartläggning på detta SOU 2016:13 Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling område visar att olika former av bidragsbaserade samarbeten mellan kommuner och kvinnojourer tycks vara vanligast. Det framgår också att såväl kommunerna som kvinnojourerna förefaller nöjda med bidragsbaserade samarbeten även om det kan finnas olika upp- fattningar om bidragen är tillräckliga för att möta behoven. Av utredningens analys framgår dock att vissa kommuner, mot bakgrund av den ökade statliga regleringen på området, överväger hur sam- arbetet med kvinnojourerna kan utformas framöver. Att kvinno- jourer är utförare av biståndsbeslutade insatser på uppdrag av kommunen gör att det kan uppstå en oklarhet om när kommunala medel till idéburna organisationer går från att utgöra verksam- hetsbidrag till att bli en ersättning för en utförd tjänst. En central fråga för kommunerna är om det är att se som köp av tjänst om kommunen överlåter till någon utomstående, t.ex. en kvinnojour, att utföra en viss verksamhet (t.ex. skyddat boende för våldsutsatta kvinnor och deras barn och andra insatser enligt SoL). Köp av tjänst som överstiger direktupphandlingsgränsen innebär krav på upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). Särskilt samarbetet kring insatsen skyddat boende upp- fattar utredningen som problematiskt. Den frågeställning som utredningen uppfattar att flera kommuner funderar över är huru- vida de nationella kraven på uppföljning och kvalitetsansvar för insatsen skyddat boende medför att kommunen i sin tur tydligare måste ställa krav på verksamhet där kommunen samarbetar med kvinnojourer. Utredningen konstaterar att det rättsliga läget är oklart och att (Fi 2015:01) har till uppgift att bl.a. se över detta. har inte verksamheter på kvinnofridsområdet upp- handlats i någon större utsträckning. Utredningen har tagit del av några exempel där kommuner har upphandlat insatser på kvinno- fridsområdet enligt . Det är utredningens uppfattning att intresset för ett samarbete på kvinnofridsområdet baserat på upp- handling enligt är lågt hos såväl kvinnojourer som kommu- nerna. Utredningen noterar att det bland kvinnojourerna finns ett tydligt motstånd mot att delta i upphandlingar och att man hellre avstår med motivering att upphandlingsunderlagen sällan är behovs- anpassade och att stöd till våldsutsatta kvinnor inte ska kommersia- liseras. är kvinnojourerna oroliga över vilka konsekvenser en upphandling skulle få för möjligheten att fortsatt bedriva jourer- Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling nas övriga verksamheter. Inte heller från kommunerna finns något intresse att upphandla denna verksamhet utan man söker andra samarbetsmodeller. SKL lyfter i ett s.k. positionspapper att SKL vill värna de ideella kvinnojourernas viktiga arbete, kunskap och särart. SKL pekar också på den förändringsprocess som kom- muner och kvinnojourer befinner sig i utifrån reglering av insatser för våldsutsatta kvinnor och barn. SKL framför vidare i positionspappret att det är avgörande och viktigt att möjligheten att särbehandla icke vinstsyftande organisationer i offentlig upphandling förs in i den svenska upphandlingslagstift- ningen (SKL, 2013, För kvinnofrid – våld i nära relationer, positions- papper). SKL har aktivt arbetat för detta och på 2015 togs beslut om att utveckla formerna för samverkan mellan kommunerna och civilsamhällets organisationer (SKL, 2015, Motion 60 Utveckla formerna för samverkan mellan kommunerna och civilsamhällets ideella och idéburna organisa- tioner – om idéburet offentligt partnerskap, IOP). Från statligt håll har man också i två statliga utredningar som behandlar våld i nära relationer pekat på vikten av samarbete och samverkan mellan myndigheter och ideella organisationer i syfte att kraftfullt och effektivt motarbeta bl.a. mäns våld mot kvinnor (SOU 2014:49, s. 303 och SOU 2015:55, avsnitt 6.15). 6.3.4Utredningens överväganden och slutsatser Utredningen konstaterar att de ideella kvinnojourerna var först med att erbjuda våldsutsatta kvinnor och deras barn verksamhet i syfte att möjliggöra en tillvaro utan våld. Den verksamhet som kvinnojourerna har bedrivit, och bedriver, tillmäts stort värde av våldsutsatta kvinnor, av statliga utredningar och av kommunerna som har ett huvudansvar. Olika bidragsbaserade samarbeten mellan kommunerna och kvinnojourerna tycks dominera som det finns en osäkerhet bland kommunerna om det rättsliga läget och i vilken mån enbart bidragsfinansiering är fortsatt möjligt. Utredningens uppdrag är att underlätta för civilsamhällets organisationer att bedriva verksamhet. Mot den bakgrunden ser utredningen flera risker med ett eventuellt ökat inslag av upphand- ling på kvinnofridsområdet. Genom att bryta ut delar av kvinno- SOU 2016:13 Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling jourernas verksamhet för upphandling riskerar en del av det som är jourernas särart och mervärde, dvs. att jourerna driver flera olika verksamheter som förstärker varandra, att minska. Eftersom kvinno- jourernas ovilja till att delta i upphandling dessutom är mycket stor, ser utredningen också uppenbara risker med att den kompetens och de platser i skyddat boende som de ideella kvinnojourerna står för (dvs. en majoritet) riskerar att försvinna åtminstone . Från kvinnojourernas sida finns också en rädsla för att kommunernas bidrag till andra delar av verksamheten ska försvinna om vissa delar av verksamheten ska upphandlas. Utredningen noterar en stor och uttalad vilja från kommuner till att finna andra lösningar än upphandling. I detta sammanhang finns ett stort intresse för modellen idéburet offentligt partnerskap (IOP), en modell som också används i flera kommuner på kvinnofridsområdet. Utredningen konstaterar också att det är något som SKL avser att arbeta med. I avsnittet nedan utvecklar utredningen analysen av IOP som möjlig modell för kommunernas samarbeten med ideella kvinnojourer. har det, mellan det offentliga och aktörer inom civilsamhället, vuxit fram en särskild form av samarbete inom det sociala området under benämningen idéburet offentligt partnerskap (IOP). Utredningen presenterar i detta avsnitt innebörden av denna samarbetsform (avsnitt 6.4.1) och redovisar därefter exempel på olika IOP-koncept (avsnitt 6.4.2) samt de frågeställningar som är kopplade till IOP (avsnitten 6.4.3 och 6.4.4). Avslutningsvis redo- visar utredningen sina överväganden och slutsatser (avsnitt 6.4.5). Vad är ett idéburet offentligt partnerskap? IOP täcker ett antal olika samarbetsformer av olika karaktärer och att definiera begreppet kan därför vara svårt. Bakgrunden till samarbetsformen är en önskan att utveckla ett komplement både Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling till generella verksamhetsbidrag till idéburna verksamheter och till upphandlingskontrakt där ändamålet är ett specifikt uppdrag. IOP börjar sprida sig inom kommunsektorn och har använts i flera av de kommuner och landsting som utredningen har haft kontakt med. Modellen har utvecklats av intresseorganisationen – Idéburna organisationer med social inriktning (Forum). Syftet är att utveckla nya lösningar och samarbetsformer kring åtgärder mot sociala problem och utmaningar. Enligt ska IOP ses som en tredje väg mellan föreningsbidrag och offentlig upphandling. IOP ska vidare, även det enligt Forum, ses som en samverkansform som inte bygger på marknadsmekanismer och kommersiella kontrakt, utan ömsesidighet. Den offentliga parten svarar för en viss typ av stöd, t.ex. tillhandahållande av lokaler och vissa verksamhetsbidrag, medan de idéburna organisationerna ansvarar för driften av själva verksamheten (Stads promemoria, 2014-04‐24, Idéburet Offentligt Partnerskap – juridiskt utrymme s. 1). Forum har utarbetat ett antal kriterier för när IOP kan ingås, se Forums konceptdokument Idéburet – offentligt partner- skap (IOP). Kriterierna avser att möta rättsliga krav som följer av kommunallagen, upphandlingslagstiftningen, statsstödsreglerna och EU-rättslig praxis. Enligt måste följande förutsätt- ningar vara uppfyllda för att IOP ska kunna användas: Verksamheten sker på initiativ av den idéburna organisationen Verksamheten är ett led i att förverkliga ett politiskt program eller plan, där de idéburna organisationerna särskilt nämns Verksamheten kan inte ses som en del av det normerade före- ningsbidraget Det finns inte en marknad eller konkurrenssituation att vårda Båda parter är med och finansierar verksamheten via pengar eller andra insatser Verksamheten detaljregleras inte från kommunen Verksamheten avses drivas under en längre tid.5 5 Den sista punkten bland kriterierna har numera tagits bort av Forum (/om-forum-2/ideburetoffentligt-partnerskap/ [hämtat ]). SOU 2016:13 Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling Ett IOP ingås genom att parterna kommer överens om vilken verksamhet som ska bedrivas av den idéburna organisationen, med vilka mål och inom vilka ramar samt att kommunen lämnar ett ekonomiskt stöd till driften. Överenskommelsen bör enligt Forum nedtecknas i ett kontrakt (Forum 2010 s. 6). Utformningen av aktuella IOP I de IOP som utredningen har tagit del av finns bl.a. syftet med partnerskapet (med fokus på långsiktighet och hållbarhet), den gemensamma värdegrunden som styr upprättandet av partnerska- pet, samt målgrupp och uppdrag som partnerskapet avser beskriva. Dessutom anges hur partnerskapet ska följas upp, de ekonomiska förutsättningarna samt vilken tidsperiod som partnerskapet om- fattar. IOP kan generellt beskrivas som fleråriga, även om längden på de IOP som utredningen tagit del av varierar. Att överenskommel- serna är fleråriga har från flera håll framförts som något som är bra för långsiktigheten i organisationernas planering av verksamheten. Det finns några undantag från flerårigheten i de IOP som utred- ningen har tagit del av och det är i vissa av de IOP som avser insatser för utsatta EU-medborgare. I dessa fall handlar det om verksamhet som endast bedrivs . Inom vilka områden används IOP? Forum har sammanställt en lista över kända IOP (Forum Idéburet Offentligt Partnerskap Var finns de?). Regionalt baserade IOP finns enligt Forum i (åtta stycken), i (tre stycken) och i läns landsting (en IOP). Lokalt baserade IOP finns i stad (två), (två), kommun (en), kommun (en) och (en), (två), (en), kommun (en) och (en). Av de IOP som finns i Forums sammanställning framgår exempelvis att är en organisation som har IOP i tre landsting. Överenskommelser om IOP på lokal nivå handlar om utsatta EU- medborgare, hemlösa, integration och föräldrautbildning. Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling de IOP som Forum har sammanställt har utredningen informerats om att det såväl förekommer ytterligare IOP, som att det pågår diskussioner om IOP på ytterligare platser i landet. Utredningen har under sina besök i kommuner och landsting bl.a. diskuterat förekomsten av IOP lokalt och regionalt. Utred- ningen har också genom sina övriga kontakter med civilsamhället fått del av regionala och lokala IOP-samarbeten. I tre av kommunerna förekommer IOP-samarbeten för utsatta EU-medborgare. IOP-samverkan sker även kring integrations- insatser. Verksamheter med stöd till hemlösa, ungdomar, personer med missbruk och/eller psykiatrisk problematik eller kriminellt belastade person är andra exempel på områden där det sker IOP- samverkan. Vidare har två slutits gällande kvinnojourer. Närmast presenteras några av de som utredningen har fått kännedom om. Insatser för utsatta EU-medborgare I en av de kommuner som utredningen besökt har det i två om- gångar träffats överenskommelser om idéburet offentligt partner- skap med det lokala civilsamhället avseende insatser för utsatta EU- medborgare. Bakgrunden till det första var behovet av övernattning och dagcentral för utsatta EU-medborgare. För att möta detta behov togs ett partnerskap fram mellan kommunen och olika ideella organisationer. Verksamheten som IOP omfattade bestod dels av övernattningsplatser för de mest nödställda EU- medborgarna, dels en dagcentral för målgruppen, där de olika orga- nisationerna bidrog med olika delar av verksamheten. Insatserna erbjöds målgruppen . Avtalet förlängdes i två omgångar fram till . har kommunen träffat en ny överenskommelse om IOP om verksamhet för samma målgrupp (gäller t.o.m. ). Från civilsamhället deltar nu fyra organisationer. Av kommunens underlag till det första partnerskapet på detta område framgår att den valda samverkansmodellen (IOP) är tänkt för utförandet av tjänster som varken lämpar sig för förenings- bidrag eller upphandling. Insatsen som detta IOP omfattar är ”en SOU 2016:13 Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling social tjänst av allmänt intresse”, och behövs därför enligt kommu- nen inte konkurrensutsättas i en upphandling. Orsaken är att det inte finns en marknad eller en konkurrenssituation som ska vårdas. Hänvisning görs också till den överenskommelse om samverkan som finns mellan kommunen och civilsamhället. Längre fram i dokumentet framgår också att kommunen och de idéburna organi- sationerna delar på kostnaden för verksamheten till de utsatta EU- medborgarna genom att de idéburna organisationerna står för kostnaderna för delar av verksamheten ur egen budget. Utredningen har tagit del av IOP från ytterligare två kommuner, där verksamheten som partnerskapen handlar om också vänder sig till utsatta EU-medborgare. I dessa fall handlar det om tillfälliga och akuta verksamheter i form av ett antal (10 respektive 20) sovplatser riktade till utsatta EU-medborgare som tillfälligt vistas i respektive kommun. Det handlar om verksamhet som bedrivits under delar av vinterhalvåret. Verksamheter för personer med missbruk och/eller psykiatrisk problematik I en kommun slöts en överenskommelse mellan kommunen och en ideell organisation om idéburet offentligt partner- skap om verksamhet för personer med missbruks- och/eller psykia- trisk problematik, ibland i kombination med hemlöshet. Verksam- heten omfattar mötesplats för hemlösa, drogfri mötesplats/motiva- tionscentrum, kontaktmannaskap och samtalsstöd. Av utredningens besök i kommunen har framgått att det är ett tydligt politiskt initiativ som ligger bakom den träffade överens- kommelsen om IOP. Från politiskt håll ville man söka andra modeller än upphandling som av civilsamhället upplevs som tungt och komplicerat. I detta fall valde kommunen att först göra en urvalsupphandling, med ett enkelt förfrågningsunderlag. Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling Ett annat mellan en kommun och en ideell förening som utredningen fått information om gäller insatser inom integrations- området. Syftet med partnerskapet är att stimulera och utveckla insatser, verksamheter och arbetssätt för att identifiera samhälls- behov som kommunen annars skulle ha svårt att möta. Deltagandet i den aktuella verksamheten utformas efter varje individs behov och verksamheten bedrivs av anställd personal, förtroendevalda och volontärer. Partnerskapet sträcker sig (2015–2017). Ett annat exempel på IOP-samarbete mellan kommun och ideell förening sker genom att tillsammans driva en verksamhet som syftar till att nya och etablerade kommuninvånare ska mötas. Ytterligare ett IOP-exempel omfattar mottagande av ensam- kommande barn och unga som ska ges ett samlat stöd. I detta IOP har kommunen och sju idéburna organisationer kommit överens om ett femårigt samarbete som omfattar fritidsaktiviteter, psyko- socialt stöd, arbetsträning och ett tryggt boende. Rehabilitering, vård och omsorg Ett av landets landsting har träffat flera med olika delar av det civila samhället. har t.ex. överenskommelser som syftar till att driva psykosocial arbetsorienterad rehabilitering för personer som har eller har haft kontakt med psykiatrin. Det finns också en överenskommelse om en sexualterapeutisk mottag- ning. En annan överenskommelse omfattar hälso- och sjukvård, samt tandvård, för hemlösa och andra utsatta grupper. Vidare finns det en överenskommelse om IOP avseende behandling av krigs- och tortyrskadade flyktingar samt asylsökande. Exempel på sådana överenskommelser finns även i andra landsting. Genomgående i alla överenskommelser är att verksamheterna ses som ett komplement till andra utförare av hälso- och sjukvård. SOU 2016:13 Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling Det förekommer även överenskommelser om IOP mellan landsting och det civila samhället om frivilliga på sjukhus. Överenskommel- sen om IOP om frivilliga på sjukhus handlar om volontärer som ger ett medmänskligt och praktiskt stöd till patienter, närstående och besökare som kommer till hälso- och sjukvården. Volontärerna hjälper till med sådant som en närstående eller en vän skulle ha gjort, men utför inte något sjukvårds- eller omvårdnadsarbete. Av IOP-dokumentet framgår i vilka delar av sjukvården som volontä- rerna finns, t.ex. i sjukhusentrén, på vårdavdelningar och i samband med vaccinationskampanjer.