sou · H4B361 · 2016-09-26 00:00:00 — När pensionsrätt för premie- pension fastställs första gången för en pensionssparare ska Pensions- myndigheten föra över de medel som avses i 23 § till sådan för- valtning som avses i 5 kap. 1 § tredje stycket lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).Pensionsspararen ska i sam- band med överföringen upplysas om rätten att byta fond enligt 25 §. Vid övergång till premiepension i form av livränta ska pensionen bestämmas med utgångspunkt i tillgångarnas värde vid inlösen av innehavet. Inlösen ska ske efter det att begäran kom in till , dock tidigast månaden före den då livräntan första gången ska be- talas ut. Inlösen ska ske efter det att begäran kom in till , dock tidigast före den då livräntan första gången ska be- talas ut. Val av fond när pensionsrätt Pensionsspararen ska upplysas om rätten att välja placering av de medel som avses i 23 § när pen- sionsrätt för premiepension första gången har fastställts för honom eller henne. Om pensionsspararen inte an- mäler något val inom den tid som beslutar, ska myndigheten föra över medlen till en eller flera fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pen- sionsfonder (AP-fonder). Bestämmelser om fördelningen av medlen finns i 5 kap. 1 § andra stycket samma lag. Den som är återbetalnings- Den som är återbetalnings- skyldig enligt bestämmelserna i skyldig enligt bestämmelserna i 2–6, 8 eller 9 § ska betala ränta 2–9 § ska på det återkrävda beloppet om avseende det återkrävda belop- avseende det återkrävda belop- 1. träffat avtal med eller henne om en avbetalnings- eller henne om en avbetalnings- henne anstånd med betalningen. henne anstånd med betalningen. Räntan ska beräknas från den dag då avtalet om avbetalnings- planen träffades eller anståndet medgavs. Ränta ska dock inte beta- las för tid innan återkravet har förfallit till betalning. Den som är återbetalningsskyldig för premiepension enligt 2 § ska betala ränta på det felaktigt utbetalda beloppet med basränta enligt 65 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244) från utbetal- ningsdagen till och med dagen för beslut om återkrav. Bestämmelsen i första stycket tillämpas inte om återkravet grundar sig på att premiepension har utbetalats för månad efter den då den försäkrade avlidit. Bestämmelsen i 15 § tillämpas inte i fråga om premiepension. Om ett belopp som har åter- krävts enligt bestämmelserna i 2–6, 8 eller 9 § inte betalas i rätt tid, ska dröjsmålsränta tas ut på beloppet. För uttag av dröjsmålsränta gäller i tillämpliga delar räntelagen (1975:635). Bestämmelserna i första och andra styckena tillämpas inte i fråga om premiepension. Denna lag träder ikraft . lag om ändring i socialförsäkringsbalken Härigenom föreskrivs att 64 kap. 1 § socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse och att det i 64 kap. socialförsäkringsbalken ska införas fyra nya paragrafer, 27 a–27 d §§, samt närmast före 27 a § en ny rubrik av följande lydelse. I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om premiepension i 2–6 §§ – uttag av premiepension i 7– – uttag av premiepension i 7– 15–22 §§, 15–22 §§, – val och byte av fond i 23– – val och byte av fond i 23– 31 §§, och ska, som anges i 27 b §, ge de pensionssparare som har sina fondmedel placerade i så- dana fonder som avses i 18 § första stycket 1, 21 § eller i så- dana fonder som avses i 5 kap. 1 § andra stycket 1 eller 3 lagen (2000:192) om allmänna pen- sionsfonder (AP-fonder) förnyad möjlighet att välja hur han eller hon vill förvalta sitt premiepen- sionskapital (utvärderingsval). I samband med ett sådant ut- värderingsval som avses i första stycket ska upplysa pensionsspararen om syftet med utvärderingsvalet och ge pensionsspararen information om de förvaltningsmodeller som finns i premiepensionssystemet. Utvärderingsval enligt 27 a § ska ske i samband med den årliga överföring som avses i 26 § som sker det sjunde året då pensionsrätt för premiepension fastställdes första gången för pen- sionsspararen, och därefter räknat från det år då pensionsspararen gjorde sitt senaste utvärderingsval. Om den pensionssparare som avses i 27 a § inte inom tre må- nader från den dag då Pensions- myndigheten skickat information om utvärderingsvalet till pen- sionsspararen bekräftar att han eller hon vill behålla de valda place- ringarna eller placerar om sina fondmedel enligt 26 § ska myndig- heten upplysa pensionsspararen om att hans eller hennes fondmedel kommer att flyttas till sådana fonder som avses i 5 kap. 1 § tredje stycket lagen om allmänna pen- sionsfonder (AP-fonder) om pensionsspararen inte inom en månad från den dag då Pensions- myndigheten skickade upplys- ningen till pensionsspararen be- kräftar att han eller hon vill behålla de valda placeringarna eller pla- inom den månad som anges i första stycket bekräftar att han eller hon vill behålla de valda placeringarna eller placerar om sina fondmedel enligt 26 § ska avses i 5 kap. stycket lagen om allmänna pen- sionsfonder (AP-fonder). ska, som anges i 27 b §, påminna de pensionssparare som har sina fondmedel placerade i sådana fonder som avses i 5 kap. 1 § tredje stycket lagen (2000:192) om allmänna pen- sionsfonder (AP-fonder) om deras möjlighet att välja annan placering av sitt premiepensions- kapital. Denna lag träder ikraft . Regeringen får meddela föreskrifter om tidpunkter för genom- förandet av de första utvärderingsvalen enligt 27 b § och de första påminnelserna enligt 27 b § för de individer som fick sina första pensionsrätter för premiepension fastställda före . I den första delen av detta kapitel diskuteras utredningsuppdraget och problembilden. I den andra delen redovisas den historiska ut- vecklingen av premiepensionssystemet, med fokus på diskussio- nerna kring utformningen av själva systemet. I den andra delen diskuteras även forskningen inklusive forskningen inom beteende- ekonomin och kring s.k. puffar (på engelska nudge). I den tredje delen redovisas en begränsad internationell utblick och vissa bak- grundsuppgifter kring fondsparande och tjänstepension. I den fjärde delen redovisar utredningen några mer allmänna utgångs- punkter för utredningens arbete. I nästa kapitel redovisas hur det har gått , dvs. avkastningen och aktiviteten i premiepensionssystemet inklusive beräkningar kring spridning i utfall samt de undersökningar och mätningar som har gjorts kring bl.a. pensionsspararnas kunskap och engagemang. Vårt huvuduppdrag1 har varit att analysera och lägga fram förslag på hur förändringar av premiepensionssystemet bör göras. Enligt direktiven ska utredningen utgå från de förslag på åtgärder som beskrivs i departementspromemorian Vägval för premie- pensionen2 (Vägvalspromemorian) enligt Alternativ 13. 2014:107 och Dir. 2015:76. 3De förslag till åtgärder som föreslås enligt Alternativ 1 är förordnade av Förvalsalternativet (se avsnitt 4.2.1 i Vägvalspromemorian och avsnitt 4.5 i detta betänkande), obligatoriskt bekräftelseval (se avsnitt 4.2.2 i Vägvalspromemorian och avsnitt 4.4 i detta betänkande), särdebitering (se avsnitt 4.2.5 i Vägvalspromemorian och avsnitt 4.6 i detta betänkande), avgiftstak (se avsnitt 4.2.3 i direktiven framgår att Alternativ 1 innebär att det befintliga systemet med stor valfrihet behålls. Enligt direktiven ska utredningen även behandla vissa generella förslag om förändringar av den traditionella försäkringen4 samt vissa förslag på ändringar som har föreslagits av som i huvudsak syftar till att underlätta myndighetens administration. Syftet med utredningens arbete är att säkerställa att eventuella förändringar av premiepensionssystemet bidrar till att fler sparare får en långsiktigt bra avkastning på sitt premiepensionskapital till rimlig risk och kostnad.5 Enligt direktiven ska utredningen även översiktligt analysera och beskriva konsekvenserna av att ersätta fondtorget med maxi- malt tio statliga fonder, enligt Vägvalspromemorians Alternativ 2.6 Av utredningsdirektiven framgår att Alternativ 2 innebär att sy- stemet anpassas efter majoriteten av spararnas kunskap och intresse för fondförvaltning på bekostnad av stor individuell frihet. Av utredningsdirektiven framgår att utredningen får avstå från att lämna förslag och att utredningen även får lägga fram alternativa förslag. Utredningen har haft tio möten med expertgruppen, och därut- över haft möten med Pensionsgruppen, , AP7, Inspektionen för socialförsäkringen, och Aktiespararna. , och har bistått utredningen med ett antal olika analyser och beräkningsunderlag. Vägvalspromemorian och avsnitt 4.7 i detta betänkande) och begränsning av risken på fondtorget (se avsnitt 4.2.4 i Vägvalspromemorian och avsnitt 4.8 i detta betänkande). 4Utredningens tolkning av uppdraget när det gäller den traditionella försäkringen behandlas i avsnitt 5. 5Utredningen har tolkat uppdraget på det sättet att utredningen i utvärderingar av de olika förslagen även ska ta hänsyn till förväntade effekter på spridning i utfall. 6Alternativ 2 behandlas i avsnitt 4.3 i Vägvalspromemorian och i avsnitt 7 i detta betänkande. 2.3Hur ser problembilden ut? I detta avsnitt beskriver utredningen den problembild som presen- teras i Vägvalspromemorian, den problembild som enligt utred- ningens mening kan utläsas ur betän- kande7 samt en beskrivning av det som i en rapport om avgiftsbe- stämda pensionssystem8 kallas för ”the individual choice problem”. I slutet av avsnittet redovisar utredningen sin syn på uppdraget och problembilden. I en analys av problembilden är det enligt utredningens mening viktigt att komma ihåg att förhållandena – och därmed vilka frågor som har varit i fokus – har ändrats . Ett exempel är att det under de som har gått sedan premiepensionssyste- met infördes har funnits såväl perioder med relativt låg avkastning som perioder med relativt hög avkastning. Ett annat exempel är att förvaltat kapital har ökat från till , som PPM:s (och senare) Pensions- myndighetens administrationsavgift har gått från till , och att den genomsnittliga fondavgiften har gått från till . Här bör även nämnas att andelen s.k. förstagångsväljare som väljer Egen portfölj har sjunkit , som andelen pensionssparare med Egen portfölj ökar efter inträdet i systemet. Ytterligare exempel på för- hållanden som har ändrats är att antalet fondbyten ökade fram till slutet av 2011 då införde stopp för s.k. massfondbyten, och att andelen som valde traditionell försäk- ring hade en tillfällig topp –2011. Det bör här också noteras att fondutbudet har förändrats ; det totala antalet fonder har ökat från cirka 450 till cirka 850, men utbudet har även förändrats på det sättet att fonder fallit bort och att nya typer av 8Defined-contribution pension schemes – Risks and advantages for occupational retirement provision, EFAMA 2008. Se även avsnitt 2.5.1. 9Orange rapport s. 41. 10Orange rapport s. 40–41 Uppgiften avser den genomsnittliga fondavgiften efter rabatt för samtliga förvaltningsmodeller. Utöver den genomsnittliga fondavgiften till- kommer det transaktionsavgifter som i genomsnitt uppskattas uppgå till cirka 0,05 procent- enheter. fonder har tillkommit. Av de 83811 fonder som fanns i premie- pensionssystemet per var det 188 fonder som var med i systemet när det lanserades. /2016 fanns av sparandet i Egna portföljer i fonder som inte fanns med vid lanseringen av systemet. Ytterligare ett exempel är förändringarna i den mängd och typ av uppmärksamhet premie- pensionsfrågor får, och i den information som lämnas i samband med inträdet i systemet. Här bör särskilt nämnas förändringarna när det gäller de närmare målen med myndighets- informationen.12 Ett annat exempel är den utveckling som har skett på den s.k. rådgivar-/förvaltningsmarknaden. I en framåtriktad analys är det också viktigt att notera att den förväntade utvecklingen på kapitalmarknaderna (fortsatt låga räntor och lägre förväntad avkastning på aktier) innebär att frågor kring avkastning, risknivåer, avgifter och kostnadseffektivitet kan förväntas bli allt viktigare , se även avsnitt 3.7.2. I Vägvalspromemorian13 görs den sammanfattande bedömningen att det finns tre problem som bör hanteras; 1.En förhållandevis stor förväntad spridning i utfall 2.Ett stort fondutbud är svårt att hantera för de flesta sparare 3.Högre kostnader än nödvändigt. Enligt Vägvalspromemorian är problemen i stor utsträckning en följd av att individer har mindre finansiella kunskaper än vad som förutsatts och det stora utbudet av fonder. Att hantera problemen handlar – enligt Vägvalspromemorian – mycket om att på olika sätt minska den valfrihet som finns , eller annorlunda uttryckt sätta ett pris på vad en omfattande valfri- het är värd. Enligt Vägvalspromemorian finns det här inga absoluta sanningar utan det är en fråga om värderingar – vilka egenskaper 11Pensionsmyndighetens månadsstatistik , inklusive AP7 Såfa. 12Jfr avsnitt 2.4.3 och 2.4.4. 13Ds 2013:35 s. 6–12. man prioriterar och vilka effekter man kan fördra. I promemorian presenteras två alternativa vägar som i olika utsträckning hanterar problemen och förändrar den nuvarande konstruktionen. Alternativ 1 tar sin utgångspunkt i dagens fondtorg med ett i princip oförändrat antal fonder. För att mildra de tre problemen föreslås bekräftelseval och att icke-valsalternativet tydligare ska lyftas fram som ett bra alternativ för den som uppenbart inte kan eller vill välja själv. Vidare föreslås införande av kostnads- och risk- begränsningar, som enligt Vägvalspromemorian sannolikt innebär en viss reducering av antalet fonder och minskar risken för dåliga utfall till följd av begränsad kunskap. Det föreslås också för- ändringar med avseende på delar av kostnadsfördelningen inom systemet. Utredningens tolkning av Alternativ 2 är att det är en lösning där de tre problemen i stället ska mildras/hanteras genom att det nuvarande fondtorget ersätts med ett nytt fondtorg, där det ska finnas upp till tio valbara statligt förvaltade fonder med olika risk- och investeringsinriktning. Även i Alternativ 2 ska det finnas ett icke-valsalternativ motsvarande det som finns . Även i Alter- nativ 2 kvarstår valsituationen för spararen, men den blir väsentligt enklare. I Vägvalspromemorian nämns även en lösning som enligt utredningens mening kan ses som ett tredje alternativ; att fond- torget ersätts med en enda gemensam fond. Enligt utredningens mening får betän- kande förstås på det sättet att den utredningen menade att det huvudsakliga problemet var att man i den ursprungliga systemutformningen inte hade tagit tillräcklig hänsyn till att pen- sionsspararna är en heterogen grupp av individer med olika behov. föreslog därför olika åtgärder för olika målgrupper, där de olika målgrupperna definierades utifrån de skillnader som finns i nivån på kunskap och engagemang för pre- miepensionsförvaltning. Att det fanns stora skillnader i kunskap och intresse hade blivit tydligt när systemet varit i drift och det blivit möjligt att analysera de val som gjorts och den aktivitet som fanns i systemet, men också genom ny forskning inom framför allt området för beteende-ekonomi som bl.a. pekade på de svårigheter (och därmed de krav på engagemang och särskild kunskap/förmåga) som finns i pensionsförvaltning, de särskilda problem som finns i system med väldigt många valmöjligheter och att individer inte alltid kan förväntas göra de val som anses vara rationella enligt ekonomisk teori. Som beskrivs närmare i avsnitt 2.4.4 föreslog bl.a. förändringar av icke-valsalternativet/förvalsalternativet så att det alternativet skulle vara bättre anpassat för den förmodat stora grupp av pensionssparare och pensionärer som inte vill eller upplever att de inte kan välja fonder på fondtorget. För framför allt den grupp av pensionssparare och pensionärer som vill välja bland fonderna på fondtorget föreslogs olika former av beslutsstöd i samband med såväl det initiala valet som under den löpande förvaltningen. 2.3.4The individual choice problem I en rapport om avgiftsbestämda pensionssystem från 200814 konstateras bl.a. att avgiftsbestämda pensionssystem tenderar att medföra ett ökat individuellt ansvar för pensionsplaneringen och att detta har signifikanta fördelar i termer av flexibilitet och möjligheter för individerna att justera sin pension i linje med sina behov och önskningar. Det konstateras dock att det finns befogad oro kring individernas förmåga att utnyttja (exert) valfriheten och göra bra val när det gäller deras pension. Enligt rapporten finns det två typer av lösningar för att adressera det som i rapporten kallas the individual choice problem. 1.Ändra eller begränsa valmöjligheterna för individerna – t.ex. ge- nom att erbjuda ett begränsat urval av placerings-alternativ eller använda förvals-/ickevalslösningar för de individer som inte kan eller inte vill göra ett aktivt val 2.Förbättra kunskapen/förmågan hos individerna när det gäller att göra val, t.ex. genom att erbjuda målinriktad information, finan- siell rådgivning, automatiserade pensionsbesluts-verktyg och bredare program för finansiell utbildning. 14 Defined-contribution pension schemes – Risks and advantages for occupational retirement provision, EFAMA 2008. Se även avsnitt 2.5.1 för en något mer utförlig redovisning. Av rapporten framgår att båda typerna av lösningar – ofta i kombi- nation – används i de existerande avgiftsbestämda systemen. 2.3.5Utredningens syn på sitt uppdrag och problembilden Utredningens huvudsakliga uppdrag har varit att – inom ramen för det befintliga systemet med stor valfrihet (Alternativ 1) – föreslå åt- gärder som kan förväntas bidra till att fler pensionssparare får en långsiktigt bra avkastning på sitt premiepensionskapital till rimlig risk och kostnad, vilket utredningen har tolkat på det sättet att de förslag utredningen lämnar ska öka sannolikheten för att fler pensionssparare får ett bättre premiepensionsutfall. Utredningen har tolkat utredningsdirektiven på det sättet att det inte ingår i utredningens uppdrag att lämna färdiga förslag på hur en Alternativ 2-lösning skulle kunna utformas, men att det ingår i uppdraget att lämna en mer översiktlig skiss över hur ett sådant system skulle kunna se ut och att mer översiktligt beskriva de för- och nackdelar (inklusive troliga effekter på förväntat pre- miepensionsutfall) som finns med ett sådant system. Här ska näm- nas att flera av experterna har framfört invändningar mot utred- ningens tolkning av utredningsdirektiven, och i stället menat att direktiven borde ha tolkas på det sättet att det stått utredaren fritt att föreslå ett genomförande av Alternativ 2 om detta vid en samlad bedömning anses vara ett bättre alternativ än de åtgärder som före- slås inom ramen för Alternativ 1. Utredningens övergripande bedömning är att det hittillsvarande utfallet, antaganden om det förväntade framtida utfallet, under- sökningar kring pensionsspararnas engagemang och egenupplevda kunskap (förmåga) samt de forskningsresultat som finns inom beteende-ekonomin visar att fler pensionssparare och pensionärer kan få ett bättre premiepensionsutfall, utan att man för den skull behöver minska valfriheten för de som önskar utnyttja denna möjlighet. Utredningens bedömning är att detta kan uppnås genom att reformera systemet när det gäller valrutiner och myn- dighetsinformation. Enligt utredningens mening kan förslagen sägas handla om att fullfölja ett skifte i fokus från ett fokus på förvaltningsmodellen Egen portfölj av fonder från fondtorget till ett fokus på att premie- pensionssystemet innehåller flera olika förvaltningsmodeller, där Förvalsalternativet utgör den förvaltningsmodell som försäkrings- givaren (staten) erbjuder för i första hand de pensionssparare som inte vill eller upplever att de inte själva kan sätta samman och lö- pande förvalta en Egen portfölj. Utredningens bedömning är att skiftet i fokus har pågått , men att det nu krävs ytter- ligare åtgärder för att detta skifte i fokus ska få fullt genomslag i den meningen att valrutiner och myndighetsinformation anpassas utifrån detta nya fokus. När det gäller utredningens syn på problembilden i Vägvals- promemorian är utredningens bedömning att de olika förslagen på åtgärder i Vägvalspromemorian kan delas in i två huvudkategorier. I den första kategorin finns åtgärder som förändrar det faktiska utbudet av valmöjligheter på fondtorget (dvs. minskar valfriheten), alltifrån att utesluta t.ex. s.k. högrisk-fonder eller fonder med rela- tivt hög avgift från fondtorget till att helt ersätta det nuvarande fondtorget med ett statligt fondtorg med endast ett fåtal place- ringsalternativ. I den andra kategorin finns åtgärder som handlar om att för- ändra valrutiner och myndighetsinformation, utan att minska det faktiska utbudet av valmöjligheter (dvs. utan att minska valfriheten). Utredningens bedömning är att åtgärder inom den andra kate- gorin utgör den typ av puffar (på engelska nudge) som diskuteras inom ramen för forskningen. Enligt utredningens mening kan åt- gärderna i denna andra kategori antingen vara fokuserade på de val som görs inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj eller på det grundläggande valet mellan de olika förvaltningsmodeller som finns i systemet (Förvalsalternativet, Färdiga riskportföljer respektive Egen portfölj), där utredningens bedömning är att åt- gärdsförslagen i första hand bör vara fokuserade på det grundläg- gande valet av förvaltningsmodell. Vad som sagts hindrar inte att man också t.ex. förbättrar beslutsstöden kring de val som görs inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj, men där lämnar utredningen inga förslag. Utredningens samlade bedömning är att ett genomförande av den typ av åtgärder som ingår i den andra kategorin med fokus på det grundläggande valet av förvaltningsmodell är det mest effektiva sättet att öka sannolikheten för att fler pensionssparare ska få lång- siktigt högre avkastning till rimlig risk och kostnad. Åtgärderna bedöms därutöver bidra till att minska spridningen i utfall mellan individer inom samma generation, även om denna spridning alltjämt kommer att finnas till följd av såväl de valmöjligheter som finns inom systemet och den omständigheten att det i ett fonderat system alltid kommer att uppstå spridning i utfall mellan olika ge- nerationer. Utredningens syn på problembilden kan sägas ta sin utgångs- punkt i att utredningen gör bedömningen att det finns fog för att anta att lågt engagemang och låg kunskap minskar sannolikheten för ett bra premiepensionsutfall, och att lösningen på detta grund- läggande problem inte ligger i att försöka höja intresset och kun- skapen utan att lösningen i stället i första hand ligger i att anpassa systemet efter pensionsspararnas engagemang och kunskap. Utredningens samlade bedömning är att de förslag som lämnas inte inkräktar på systemets utgångspunkt som ett öppet och fritt system med stor valfrihet, och utredningen anser att förslagen är proportionella i förhållande till problemen. Utredningen tycker inte att utredningens ansats (dvs. fokus på högre pensioner via bättre val) helt saknas i tidigare utredningar och i utredningsdirek- tivet. Utredningens bedömning är att den samlade effekten av de för- slag som utredningen lämnar bl.a. torde bli ett minskat utnyttjande av förvaltningsmodellen Egen portfölj, dvs. av det alternativ som ger pensionsspararen möjlighet att använda utbudet på fondtorget för att själv sätta samman en premiepensionsportfölj. Utredningens bedömning är att det – särskilt i tider med stor oro på de finansiella marknaderna – finns en uppenbar risk för att puffar i riktning mot förvaltningsmodellen Förvalsalternativet kan komma att ifrågasättas och att det kan antas uppstå diskussioner kring statens ansvar för dåliga utfall på grund av puffarna. Det kan sägas att även avsaknaden av åtgärder i ljuset av vad som är känt kan komma att ifrågasättas. Avslutningsvis bör det här nämnas att utredningen i avsnitt 4.9 gör bedömningen att det bör tillsättas en utredning med uppdrag att närmare analysera premiepensionsspararskyddet och s.k. systemrisker, dvs.