sou · H4B373 · 2016-10-28 00:00:00 — Av de som kommer till med barn och som inte får fler barn är det av kvinnorna från länder utanför EU/EES som inte använder en enda dag med föräldrapenning, och för män är andelen . Ett av huvud- syftena med föräldraförsäkringen, nämligen att skapa möjligheter för män och kvinnor att kombinera yrkesliv och familjeliv, kan med nuvarande regelverk komma att motverkas. För föräldrar som kom- mer till med äldre barn kan den överkompensation som regelverket innebär ha negativa effekter för arbetsmarknadsdeltag- ande, barns behov och för jämställdheten. föräldraledighet när barnet är större kan leda till en mycket lång frånvaro från arbetsmarknaden eller från andra insatser som kan föra föräldrarna närmare arbete. Långvarig frånvaro från arbetsmark- naden, eller en helt utebliven arbetsmarknadsetablering, medför även långvariga negativa effekter i form av sämre inkomstutveckling, förstärkta hinder för långsiktig självförsörjning inklusive lägre pen- sioner samt förstärkt ojämställdhet i arbetslivet. Att delta på arbets- marknaden har också positiva effekter för etablering i samhället i stort såsom ökade kunskaper i svenska språket, uppbyggnad av nätverk och erfarenheter samt kunskaper om den svenska arbets- marknaden. För äldre barn kan tillgång till förskola vara positivt och bidra till språkutveckling, god förberedelse inför skolan samt kontakt med jämnåriga. Den stora flexibilitet som regelverket medger är uppbyggd utifrån att en rätt till ersättning från föräldraförsäkringen uppstår i samband med barnets födelse och att föräldrarna då har ett stort behov av en lång, generöst ersatt försäkring med stora möjligheter till individuell anpassning. Anpassningen kan behövas och bedömas både utifrån barnets behov och utifrån föräldrarnas arbetsmark- nadssituation. Dessutom finns möjlighet att spara ett visst antal dagar för senare användning exempelvis genom att ha möjlighet att gå ned i arbetstid, att använda dagar under lov och för besök i förskola och skola. Situationen ser dock helt annorlunda ut när föräldrar kommer till med barn, och flexibiliteten och det generösa antalet dagar som man då får rätt till kan motverka eller stå i konflikt med dels försäkringens syfte och dels andra mål i samhället. Sammanfattningsvis är syftet med en begränsning av föräldra- penningen att åtgärda den överkompensation av föräldrapenning som uppstår när föräldrar kommer till med äldre barn. Syftet är vidare att härigenom bidra till att minska de negativa konsekven- ser som en överkompensation kan få vad gäller möjligheterna till långsiktig etablering såväl på arbetsmarknaden som i andra delar av samhället för de föräldrar och barn som kommer till . I det följande redogörs för utredningens tolkning av direktiven, vissa rättsliga utgångspunkter samt vilka alternativa utformningar som övervägts. 6.1.1Vilka ramar ger direktiven vid utformning av en begränsning? I direktiven anges inte närmare vilken grupp av föräldrar som ska omfattas av begränsningen av föräldrapenningen annat än att den ska gälla för ”föräldrar som kommer till med barn”. Det anges inte heller närmare i vilken omfattning föräldrapenningen ska begränsas. I direktiven beskrivs begränsningen på två olika sätt. Det anges såväl att den ska avse ett ”mindre antal dagar” som ””. Det framgår inte vad som avses med dessa olika uttrycks- sätt. Däremot anges att begränsningen ska gälla efter barnets två- årsdag eftersom föräldrapenningsuttag för äldre barn kan försena etableringen på arbetsmarknaden. Direktiven hänvisar till den överenskommelse som regeringen ingått med , med anledning av flyk- tingsituationen. Inte heller i överenskommelsen anges närmare vilken grupp av föräldrar som avses. När det gäller hur föräldrapenningen ska begränsas anges i överenskommelsen att det endast ska vara möj- ligt att ta ut med föräldrapenning efter barnets två- årsdag. Även om hänvisningen till överenskommelsen mellan regeringen och allianspartierna möjligen skulle kunna ge intryck av att det i första hand är föräldrar som kommer till som asylsökande som ska omfattas av begränsningen framgår någon sådan avgräns- ning emellertid inte av direktiven. Utgångspunkten bör därför vara att begränsningen ska utformas i enlighet med direktivens orda- lydelse, dvs. den ska omfatta föräldrar som kommer till med barn. Begränsningen bör därför inte heller utformas så att den om- fattar samtliga som är försäkrade för föräldrapenning. Det är alltså inte aktuellt att utforma en begränsning som liknar den som gäller efter barnets fyraårsdag och som omfattar alla försäkrade.3 I avsaknad av närmare precisering i direktiven om hur många ersättningsdagar som begränsningen ska avse bör detta bestämmas med hänsyn till dels syftena med föräldraförsäkringen och begräns- ningen, dels de rättsliga förutsättningar som utredningen har att beakta. Direktiven anger också vissa andra utgångspunkter som 3 Gäller för barn som är födda eller adopterade efter . utredningen har att ta hänsyn till, såsom att förslaget ska bidra till jämställdhet och ha barnets bästa i fokus. Eftersom begränsningen ska gälla efter barnets tvåårsdag bör den inte utformas som en s.k. väntetid för att överhuvudtaget få rätt till föräldrapenning. En sådan väntetid fanns i lagstiftningen och innebar att en förälder för att ha rätt till föräldra- penning skulle ha varit inskriven hos allmän försäkringskassa under minst närmast före den dag för vilken föräldra- penningen skulle utbetalas.4 Då begränsningen enbart ska avse för- äldrapenning är det inte heller aktuellt att ändra det grundläggande regelverket vad gäller rätten till bosättnings- och arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner i 5 och 6 kap. SFB. Begränsningen bör därför införas i 12 kap. SFB som särskilt reglerar föräldrapenningen. Utredningen noterar att det av propopsitonen om tillfälliga begräns- ningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i framgår att regeringens avsikt är att personer som får uppehållstillstånd som skyddsbehövande ska omfattas av bosättningsbaserade socialför- säkringsförmåner, såsom föräldrapenning på grund- och lägstanivå. 2015/16:174 s. 30 f.). Viktiga utgångspunkter vid bedömningen av hur begränsningen ska utformas är att förslaget enligt direktiven ska vara förenligt med EU-lagstiftningen och ingångna internationella avtal, vara enkelt att tillämpa och förstå samt ta hänsyn till barnets behov av såväl omsorg av föräldrarna som goda uppväxtvillkor i övrigt. Det är även centralt att förslaget ska bidra till goda förutsättningar för ökad jämställdhet, dels i arbetslivet och dels i familjelivet. Dess- utom vill utredningen särskilt framhålla att delbetänkandet utgör ett delmoment i den stora översynen av föräldraförsäkringen. Ålders- gränserna i föräldraförsäkringen och föräldraledighetslagen (1995:584) är föremål för en samlad översyn och en sammanvägd bedömning avseende åldersgränser kommer att göras till slutbetänkandet som lämnas . En viktig utgångspunkt blir därför att i detta delbetänkande lämna förslag som i hög grad bygger på nuvarande regelverk för föräldrapenning och att större förändringar, baserat på det övergripande uppdraget om att modernisera föräldraförsäkringen, kommer att anstå till slutbetänkandet. 1998/99:119. Utredningens utgångspunkt är att begränsningen bör utformas så att den omfattar (I) föräldrar som kommer till med barn som är äldre än , (II) föräldrar som kommer till med barn som är på så sätt att föräldrarna får en be- gränsad föräldrapenning efter barnets tvåårsdag samt (III) föräldrar som kommer till och som har barn som föds efter för- äldrarnas ankomst till men före det att föräldrarna omfattas av rätten till föräldrapenningsförmåner. Det sistnämnda fallet kan gälla situationer då föräldern och barnet ännu inte fått uppehålls- tillstånd. Föräldrar som kommit till och får barn efter det att de är att anse som bosatta i , och efter det att föräldrarna omfattas av rätten till föräldrapenningsförmåner enligt bestämmel- serna i 5 och 6 kap. SFB, ska inte omfattas av begränsningen. 6.1.2Vissa rättsliga utgångspunkter vid utformningen av en begränsning Eftersom begränsningen ska omfatta föräldrar som kommer till med barn bör det bl.a. analyseras hur en begränsning för- håller sig förbuden mot diskriminering på grund av bl.a. etnisk till- hörighet och nationalitet. Som beskrivs i kapitel 3 (gällande rätt) finns förbud mot bl.a. etnisk diskriminering i såväl diskriminerings- lagen (2008:567) som i internationella åtaganden som är bunden av. Diskrimineringsförbud finns bl.a. i FN:s konvention om barnets rättigheter (). En av de bärande princip- erna inom är att all diskriminering på grund av natio- nalitet är förbjuden inom EU. En rättslig analys bör bl.a. också avse hur en begränsning för- håller sig till principen om barnets bästa i samt EU-rättsliga regler om skyddsbehövandes tillgång till social trygg- het. nämnda och andra rättsliga frågor beskrivs och analyseras närmare senare i detta kapitel. I direktiven anges som bakgrund till utredningens uppdrag att särskilt utrikes födda kvinnors arbetsmarknadsdeltagande är lågt och att det tar innan de etablerar sig på arbetsmarknaden. Vidare beskrivs hur möjligheten till ett långvarigt uttag av föräldra- penning kan motverka ambitionen för s.k. nyanlända utrikes födda föräldrar att delta i arbetsförberedande insatser och att föräldra- försäkringen kan utgöra en del av problemet med en försenad eta- blering för vissa utrikes födda föräldrar. Utredningen vill redan nu framhålla att en begränsning av möjligheten att använda föräldra- penning utifrån kriteriet om någon är ”utrikes född” inte kan anses förenlig med förbudet mot diskriminering på grund av etnisk till- hörighet i diskrimineringslagen.5 Att någon är född i ett annat land än utgör inte en legitim utgångspunkt för en begränsning av tillgången till en förmån. 6.1.3Alternativa utformningar som har övervägts Som ett led i arbetet med att ta fram ett förslag som uppfyller det uppdrag som ges i direktiven har utredningen analyserat och över- vägt ett antal olika alternativa utformningar för att slutligen stanna vid det alternativ som föreslås i avsnitt 6.2. Några av de alternativ som utredningen har tittat på, för- och nackdelar med alternativen samt varför utredningen har valt att inte gå vidare med dem presen- teras i det följande. Alternativ med en begränsning som enbart gäller för dem som behöver uppehållstillstånd Utredningen har övervägt ett alternativ med en begränsning av rätten till föräldrapenning enbart för föräldrar som behöver uppe- hållstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716). Enligt utlänningslagen behöver en utlänning som vistas i mer än uppehållstillstånd.6 Detta gäller dock inte för personer som är medborgare i , de som har uppehållsrätt (EU-medborgare) eller har visering än . Ett sådant alternativ skulle bl.a. omfatta asylsökande som får uppe- hållstillstånd och anhöriginvandrare men även vissa andra medborgare från tredje land. Även om utredningsdirektiven inte uttryckligen pekar ut föräld- rar som kommer till som asylsökande eller anhöriginvandrare som målgrupp för begränsningen av föräldrapenningen skulle en fördel med en sådan avgränsning ändå vara att målgruppen blir för- 5Jfr bl.a. NJA 2006 s. 683. 62 kap. 5 § utlänningslagen. hållandevis tydlig och svarar mot syftet att snabba på etableringen på arbetsmarknaden och i andra delar av samhället för de som kom- mer till . Vidare blir inte den EU-rättsliga frågan om lika- behandling i förhållande till bl.a. EU/EES-medborgare aktuell. En rad problem följer dock med ett alternativ som så tydligt riktar in sig mot dem som behöver uppehållstillstånd i . Förbudet mot diskriminering i diskrimineringslagen (2008:567) och internationella åtaganden omfattar såväl direkt som indirekt diskrimi- nering på grund av etnisk tillhörighet. Att någon är invandrare har ansetts vara detsamma som att ha ett annat nationellt ursprung än majoritetsbefolkningen (prop. 2007/08:95 s. 497). Av rättspraxis föl- jer att en åtgärd utgör direkt diskriminering om den har införts av skäl som hänger samman med etnisk tillhörighet (jfr EU-domsto- lens dom med mål nr C-83/14). Utredningen bedömer därför att detta alternativ är mer problematiskt från ett diskrimineringsperspektiv än om begränsningen gäller en vidare krets. Ett tungt vägande argument är dessutom utredningens utgångs- punkt att begränsningen ska utformas i enlighet med direktivens ordalydelse, dvs. den ska gälla alla föräldrar som kommer till med barn. Utredningen har mot bakgrund av ovanstående valt att inte gå vidare med detta alternativ. Alternativ med ett kvalificeringsvillkor i form av bosättning Ett annat alternativ som utredningen har övervägt är att införa ett kvalificeringsvillkor för rätt till föräldrapenning efter det att barnet är . Kvalificeringsvillkoret skulle vara knutet till för- älderns bosättning i före barnets födelse, exem- pelvis närmast före barnets födelse. Om villkoret för viss tids bosättning uppfylls lämnas föräldrapenning enligt befintliga regler i SFB. I enlighet med vad som anges i direktiven har utredningen därutöver också övervägt en möjlighet att det kan lämnas ett begränsat antal dagar med föräldrapenning även till en förälder som inte uppfyller villkoret. Alternativet med ett krav på viss tids bosättning i landet på- minner om kravet på 180 dagars bosättning för att bli försäkrad för föräldrapenning som fanns i lagstiftningen före . Det finns också likheter med det befintliga 240-dagarsvillkoret i 12 kap. 35 § SFB. Liknande villkor för rätt till föräldrapenning finns exempelvis även i den finländska lagstiftningen (se kapitel 5 Föräldra- ledighet och föräldrapenning). Alternativet med krav på viss tids bosättning är mer neutralt utformat än det som beskrivs i föregående avsnitt i och med att det skulle komma att gälla för alla som inte varit bosatta i landet före barnets födelse, dvs. för utlänningar som behöver uppe- hållstillstånd, EU/EES-medborgare samt svenska medborgare som flyttar till efter att ha varit bosatta utomlands. När det gäller EU/EES-medborgare torde dessa kunna uppfylla ett krav på viss tids bosättning genom koordineringsreglerna i EU:s samord- ningsförordning.7 Förordningen möjliggör för den personkrets som omfattas av förordningen att kunna tillgodoräkna sig tid av bosätt- ning i annat EU/EES-land. Även om det enligt utredningens be- dömning finns en risk för att detta alternativ skulle kunna medföra en indirekt diskriminering med avseende på etnisk tillhörighet av dem som drabbas av begränsningen, finns det goda skäl att anta att begränsningen skulle kunna anses stå i proportion till ändamålet med åtgärden, dvs. utgöra ett bidrag till att skynda på etableringen eller återgången till arbete samt betona att föräldrapenningen huvud- sakligen ska användas när barnet är litet och är i stort behov av om- sorg av föräldrarna. Detta alternativ medför dock problem när det gäller hur det förhåller sig till systemet med föräldraförsäkring i övrigt. Regel- verket bedöms bli komplicerat och svårtillämpat med detta alterna- tiv. Det har bl.a. att göra med att den begränsade rätten till för- äldrapenning behöver vara individuellt utformad eftersom kravet på en viss kvalificeringstid måste vara kopplat till en enskild person. innebär nuvarande regler i SFB att föräldrapenning läm- nas ”sammanlagt” för föräldrarna. Regelverket förutses bli särskilt komplicerat för ett föräldrapar där en förälder skulle uppfylla kvalificeringsvillkoret men den andra föräldern inte gör det och där den sistnämnda föräldern har rätt till föräldrapenning enligt nuvar- ande regler innan barnets tvåårsdag. Det framstår också som ologiskt att först införa ett kvalificeringsvillkor för rätt till föräldrapenning och sedan ändå medge med föräldrapenning även till 7 och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen. dem som inte uppfyller villkoret i fråga. De problem som utred- ningen ser med detta alternativ är så omfattande och regelverket skulle bli så svårtillämpat att utredningen har valt att inte gå vidare med alternativet. Alternativ med att begränsa den bosättningsbaserade föräldrapenningen I t.ex. och finns det inte någon rätt till föräldrapenningsförmåner för de som inte har arbetat innan för- äldraledigheten. De bosättningsbaserade förmånerna vid vård av små barn är i flera fall begränsade eller annorlunda utformade jäm- fört med hur det svenska socialförsäkringssystemet och regelverket för föräldrapenning är konstruerat. En alternativ begränsning av rätten till föräldrapenning skulle därför kunna vara att enbart de föräldrar som är försäkrade för arbetsbaserad föräldrapenning ges rätt att använda föräldrapenning efter barnets tvåårsdag. Syftet med en sådan ändring skulle vara att de föräldrar som saknar arbets- marknadsanknytning innan de får barn eller innan den tidpunkt då de blir bosatta i därmed skulle få förstärkta incitament att etablera sig på arbetsmarknaden innan de får barn. Förslaget skulle kunna innebära en renodling av regelverket för föräldrapenning. Syftet med föräldraförsäkringen är att möjliggöra en kombina- tion av familjeliv och arbetsliv. Föräldrapenningen kompenserar föräldern för den förlust av arbetsinkomst som frånvaro från arbets- marknaden på grund av vård av barn innebär. Om föräldern inte är förvärvsaktiv är behovet av ledighet och ersättning för förlorad inkomst för vård av äldre barn inte lika stort som när föräldern förvärvsarbetar. Föräldrapenningen kompenserar i dessa fall inte inkomstbortfall utan har karaktären av försörjning då föräldern inte kan söka arbete, studera eller delta i t.ex. etablerings- insatser på grund av vård av barn. Ett sådant alternativ är dock mycket långtgående och det upp- fyller inte heller direktivens krav eftersom det skulle gälla för alla som är försäkrade för bosättningsbaserad föräldrapenning. En konse- kvens av ett alternativ som enbart begränsar den bosättningsbaserade föräldrapenningen skulle vara att en senare kvalificering för arbets- baserad föräldrapenning medför en möjlighet att ta ut ett stort an- tal dagar med föräldrapenning även för äldre barn. skriver att begränsningen ska avse just äldre barn. Ett sådant alternativ skulle dessutom innebära att olika villkor för möj- ligheten att använda föräldrapenning skulle kunna gälla inom en och samma familj vilket medför att planeringen av föräldraledigheten skulle kompliceras. Alternativet skulle också ge stora skillnader mellan olika barns möjligheter till ledighet med föräldrarna. styrs rätten till ledighet från aktiviteter såsom studier, arbetssökande etc. i stor utsträckning av rätten till föräldrapenning och om rätten helt upphör för äldre barn försvåras möjligheten att kombinera t.ex. deltagande i arbetsförberedande aktiviteter med föräldraliv. Av dessa skäl anser utredningen att det inte heller är aktuellt att gå vidare med detta alternativ. Alternativ som omfattar alla försäkrade Slutligen har utredningen också övervägt ett alternativ som är gene- rellt och som omfattar alla som är försäkrade för föräldrapenning. Alternativet skulle kunna följa den modell som motsvaras av fyraårsgränsen i 12 kap. 12 § tredje stycket SFB. Utredningen be- dömer dock att direktiven inte medger ett förslag som omfattar alla försäkrade och har bl.a. av detta skäl valt att inte gå vidare med ett sådant alternativ. Trots detta, och eftersom det ändå finns fördelar med ett sådant alternativ, har utredningen valt att utveckla alter- nativet närmare, se avsnitt 6.8. Förslag: Om ett barn blir bosatt här i landet ska föräldrapenning inte lämnas under utan i stället under sammanlagt för föräldrarna. Vid flerbarnsfödsel ska det lämnas ytterligare för varje barn utöver det första. Om bosättning i stället sker efter det andra levnadsåret ska föräldrapenning lämnas under sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare för varje barn utöver det första. Bedömning: De nuvarande tidsgränserna i socialförsäkrings- balken om att föräldrapenning för tid efter barnets fjärde lev- nadsår lämnas med samt att föräldrapenning läm- nas längst till dess barnet har fyllt bör tillämpas även för den förälder som får föräldrapenning enligt den föreslagna be- gränsningsregeln. 6.2.1Hur begränsningsregeln bör utformas Begränsningen knyts till tidpunkten för barnets bosättning i Med nuvarande regelverk får föräldrar som kommer till med barn först efter födelsen med föräldrapenning, dvs. lika många dagar som om barnet skulle ha fötts i landet. Om för- äldrarna kommer efter det att barnet har fyllt får de i stället med föräldrapenning. Fyraårsgränsen gäller dock enbart för barn som är födda eller . Nuvarande bestämmelser i 12 kap. 12 § SFB innebär att reglerna om hur många dagar som föräldrapenning kan lämnas för är knuten till tidpunkten för barnets födelse respektive barnets fyraårsdag, alltså förhållanden kopplade till barnet. En begränsning av rätten till för- äldrapenning bör i konsekvens med detta knytas till tidpunkten för när ett barn blir bosatt i och inte till föräldrarnas bosätt- ning. Som beskrivs i föregående avsnitt skulle en regel som är knuten till föräldrarnas bosättning leda till ett förhållandevis komplicerat regelverk vilket talar emot en sådan lösning. För att bedöma när ett barn blir bosatt i tillämpas bestämmelserna i 5 kap. 2–8 §§ SFB. Enligt huvudregeln i 5 kap. 2 § SFB ska en person anses vara bosatt här i landet om han eller hon har sitt egentliga hemvist här. För den som kommer till tillämpas i stället bestämmel- serna i 5 kap. 3 § SFB. Reglerna innebär i huvudsak att den som kan antas komma att vistas här ska anses vara bosatt här i landet. Detta gäller dock inte om synnerliga skäl talar mot det. Enligt förarbetena till bestämmelserna ska bedömningen av ettårsregeln bygga på en prognos över vistelsetiden här i landet (prop. 1998/99:119 s. 90). Bedömningen av om det kan antas att någon kommer att vistas här , ska göras på grund- val av hans eller hennes personliga förhållanden (a. prop. s. 92). Omständigheter som beaktas är t.ex. den enskildes sysselsättning här i landet liksom familje- och bostadsförhållanden. För en utlänning som behöver uppehållstillstånd i enligt reglerna i 2 kap. 4–10 §§ utlänningslagen (2005:716) ska det även beaktas om det finns ett sådant tillstånd och för hur till- ståndet gäller. Av förarbetena framgår att om det finns uppehålls- tillstånd för endast kan det ifrågasättas om den enskilde har tillräcklig anknytning hit för att motivera svensk försäkrings- tillhörighet (a. prop. s. 99 f.). För att en person med tidsbegränsat tillstånd ska ha rätt till bosättningsbaserade förmåner ska det krävas att han eller hon kan anses bosatt här enligt de allmänna reglerna, dvs. att det kan antas att vistelsen här kan komma att pågå . I vägledning 2004:11 anges att uppehållstillståndet inte måste vara för att per- sonen ska kunna anses bosatt i SFB:s mening eftersom det kan finnas andra faktorer som talar för att personen kommer att vistas längre i landet.8 I 5 kap. 4–8 §§ SFB finns avvikande regler i bosättningsfrågan för särskilda personkategorier som i vissa situationer fortfarande ska anses bosatta här i landet trots att de befinner sig i utlandet. Reg- lerna gäller för statligt anställda, biståndsarbetare m.fl., utlands- studerande m.fl. samt deras familjemedlemmar. 8 Tillämplig lagstiftning, EU, socialförsäkringskonventioner, m.m., vägled- ning 2004:11, version 5, s. 149. När det gäller gränsöverskridande situationer inom EU ska vid tillämpning av EU:s samordningsförordning9 det EU-rättsliga bosätt- ningsbegreppet ”stadigvarande bosättning” användas. För att fast- ställa en persons bosättning enligt förordningen ska man bedöma var personen har sitt varaktiga centrum för sina intressen. Faktorer som kan beaktas är bl.a. vistelsens varaktighet och kontinuitet, familje- situation, bostadsförhållanden samt varaktighet av ett anställnings- avtal.10 görs vid tillämpning av balken bedömningar av om barn ska anses bosatta här i landet.