sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — beslutade regeringen att även ge beredningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ram- verk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik (dir. 2014:165). Genom detta uppdrag övertog beredningen det uppdrag som tidigare getts till utredningen om klimatfärdplan 2050 (M 2014:03, dir. 2014:53). beslutades att de två upp- dragen om luft och klimat skulle samordnas. Uppdraget om klimat har därefter delats i två delar (dir. 2015:101). Beredningens förslag till ett klimatpolitiskt ramverk, Ett klimatpolitiskt ramverk för 3 Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås (dir. 2010:74). Uppdragen och hur de genomförts (SOU 2016:21) redovisades . I det här del- betänkandet redogörs för beredningens förslag till en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik samt en strategi med etappmål, styrmedel och åtgär- der för en samlad luftvårdspolitik. Syftet med uppdraget att utarbeta en strategi för en samlad luft- vårdspolitik är att bidra till att på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt når berörda miljökvalitetsmål och generationsmålet samt uppfyller sina åtaganden enligt det gällande luftkvalitets- direktivet, det reviderade Göteborgsprotokollet samt Europeiska kommissionens luftvårdspaket i fråga om föroreningar i luften som påverkar människors hälsa, miljön och klimatet. Strategin ska skapa förutsättningar för en bred politisk enighet kring etappmål, styr- medel och åtgärder för att begränsa utsläppen av luftföroreningar. Syftet med uppdraget att utarbeta ett ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik är att skapa långsiktiga mål, styrning mot de långsiktiga målen och en bred förankring av klimatpolitikens övergripande inriktning. ska reglera mål och uppföljning. Strategin med etappmål, styrmedel och åtgär- der ska bidra till att en samlad och långsiktig klimatpolitik utveck- las. ska skapa förutsättningar för en transparent och kraftfull styrning och uppföljning av arbetet med att nå klimat- målen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Miljömålsberedningen har haft som övergripande ambition att enas i en partipolitisk överenskommelse om de aktuella uppdragen. Den långsiktiga energipolitiken är avgörande för möjligheten att nå de klimatpolitiska målen. Då Energikommissionen (direktiv 2015:25) har i uppdrag att behandla dessa frågor med tonvikt på den fram- tida elförsörjningen samt att föreslå mål, åtgärder och styrmedel för energisystemet, behandlas de inte av Miljömålsberedningen. Uppdragen och hur de genomförts Beredningen har genomfört uppdragen i bred dialog med berörda aktörer. De experter och sakkunniga som är knutna till bered- ningen har haft direkt möjlighet att komma med synpunkter under utredningens gång. har 18 gemensamma sammanträden genomförts. Utöver dessa har ett antal möten hållits med enbart beredningens ledamöter. Två referensgrupper har löpande bidragit till arbetet med klimatramverk och långsiktig klimatpolitisk strategi, en med stats- vetenskaplig och juridisk kompetens och en med klimatekonomisk kompetens. En referensgrupp med luftvårdspolitisk kompetens har bistått beredningen i uppdraget med luftvårdsstrategin. Sex externa dialoggrupper tillsattes . Till grupperna har ledande företrädare från akademi, näringsliv och civilsamhälle knutits med uppgift att fritt diskutera utvecklingen inom områden som identifierats som centrala vad gäller klimat- politiken. Varje grupp har avlämnat en skriftlig rapport med en analys av hur gruppens slutsatser skulle kunna påverka möjlig- heterna att föra en långsiktig och ambitiös klimatpolitik i . Beredningen har arrangerat ett stort antal öppna kunskaps- seminarier om klimat- och luftvårdsfrågor i samt med- verket vid ett flertal seminarier runt om i landet vid svenska univer- sitet. Beredningen har vidare medverkat vid flera större seminarier anordnade av länsstyrelser, kommuner och näringslivsorgani- sationer. Beredningen medverkade också med eget seminarium under Almedalsveckan 2015. Ett stort antal möten har hållits med intresseorganisationer och enskilda företag. genomförde de politiskt utsedda ledamöterna tillsammans med beredningens ordförande och kanslichef ett studiebesök till för samtal med ledande företrädare från näringsliv och administration samt ett antal parlamentsledamöter om den brittiska klimatlagen. Ett tiotal deltagare närvarade för beredningens räkning i FN-förhandlingarna i . Studiebesök har bland annat genomförts på Visualiserings- centrum i samt på i . Uppdragen och hur de genomförts Texter i förslags- och bedömningsrutor med tillhörande motiveringstexter är politiskt förhandlade och förankrade Med den för uppgiften begränsade tid som stått till miljömåls- beredningens förfogande har det inte varit möjligt att politiskt för- handla all text i delbetänkandet. Därför har en ansvarsfördelning införts som innebär att de skrivningar som presenteras i bedömnings- och förslagsrutor med tillhörande motiveringstexter (Miljömåls- beredningens motivering) är förhandlade och förankrade inom och mellan de partier som ingår i beredningen. Övriga texter med karaktär av bakgrundsbeskrivningar (Bakgrund) och analysmaterial (Problembild och åtgärdsmöjligheter samt Befintliga förslag till styr- medelsförändringar) tar miljömålsberedningens kansli fullt ansvar för. I bilaga 1–6 redovisas beredningens direktiv. Bilaga 7 innehåller förutsättningar för analys av etappmålsscenarier. De underlags- rapporter som tagits fram inom ramen för beredningens arbete redovisas i en separat bilagedel (del 2) till betänkandet. Beredningen har, utöver de särskilda bilagor som redovisas i betänkandet, i det löpande analysarbetet använt ett mycket stort antal underlagsrapporter som inte låter sig redovisas på ett över- skådligt sätt. Huvudprincipen i arbetet har varit att enbart använda material som kommer från kvalitetssäkrade källor i form av t.ex. officiell statistik, underlagsrapporter från myndigheter men också kvalificerade forskningsrapporter från välrenommerade inter- nationella organisationer, branschorganisationer och forsknings- institut. Ambitionen har varit att så långt möjligt redovisa källor i direkt anslutning till texterna. Nedan presenteras ett mindre urval av underlag som beredningen bedömer varit särskilt centrala i analysarbetet. Uppdragen och hur de genomförts fördjupade utvärdering av miljömålen 2015 I den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2015 (Mål i sikte, Rapport 6662 samt Styr med sikte på miljömålen, Rapport 6666), utvärderar möjligheterna att nå miljökvalitets- målen och generationsmålet. Avsikten med utvärderingen är att fungera som underlag för regeringens politik och prioriteringar och ge grunden för ett strategiskt och proaktivt åtgärdsarbete. till en färdplan för ett utan klimatutsläpp I rapporten redovisas bland annat ett antal s.k. målscenarier över möjliga utvecklingsvägar mot låga utsläpp av växthusgaser samt förslag på centrala styrmedelsförändringar för att nå låga ut- släppsnivåer på . Slutbetänkandet från utredningen om fossilfri fordonstrafik Utredningen om fossilfri fordonstrafik hade i uppdrag att kartlägga möjliga handlingsalternativ samt identifiera åtgärder för att redu- cera transportsektorns utsläpp och beroende av fossila bränslen i linje med visionen om en hållbar och resurseffektiv energiförsörj- ning utan nettoutsläpp av växthusgaser och prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030. Utredningen redovisade ett stort antal förslag till nationella styrmedel samt rekommenda- tioner för vad bör driva inom EU. Slutbetänkandet Fossil- frihet på väg, SOU 2013:84, överlämnades . Kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan kunskapsunderlag och klimatscenario för energi- effektivisering och begränsad klimatpåverkan (2014:134) är en fördjupning av det samlade planeringsunderlaget för miljö och utgör grunden för arbete med att begränsa transportsektorns klimatpåverkan. Det innehåller bl.a. be- skrivningar av nuläge och prognostiserad utveckling för transport- Uppdragen och hur de genomförts sektorns klimatpåverkan samt ett klimatscenario med nödvändiga åtgärder för att nå dessa mål. Europeiska kommissionens förslag till luftvårdspaket Europeiska kommissionen presenterade ett om- fattande förslag om en gemensam luftvårdspolitik i Europeiska unionen med förslag till reviderat takdirektiv, direktiv om begräns- ning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar, ett beslut om godtagande av ändringen av Göteborgsprotokollet samt ett nytt strategiskt program för luftvårdspolitiken i (se avsnitt 12.2.2 Styrmedel på EU-nivå). Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), publicerade 2013 och 2014 sin femte utvärdering av kunskapen om klimatets förändring (assessment report 5). Rapporten lämnades i form av fyra delrapporter (om jordens klimatsystem i förändring och fram- tida projektioner, om effekter på ekosystem och samhälle, sår- barhet och anpassning, åtgärder för utsläppsminskningar samt en syntes av de tre övriga delrapporterna). Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik 2Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? 2.1Riskerna med en fortsatt klimatförändring är omfattande Nuvarande utveckling medför oacceptabla risker för ekosystem överskreds sedan de globala mätningarna påbörjades årsmedelvärdet för halten koldioxid i atmosfären 400 miljondelar. Koldioxidhalten i atmosfären är nu högre än vad den har varit på minst 800 000 år.1 2015 var även det varmaste året som har uppmätts , med en medeltemperatur på över förindustriell tid. Fem- ton av de sexton varmaste åren har uppmätts , och 2015 var signifikant varmare än det tidigare . I linje med den långvariga utvecklingen, var 2011–2015 den varmaste fem- årsperiod som uppmätts.2 Temperaturen har fortsatt att stiga och var den globala medeltemperaturen högre än 1880. Värme- rekordet är en kombination av klimatförändring och det återkom- mande väderfenomenet Enligt den femte utvärderingsrapporten från FN:s klimatpanel (IPCC) har de antropogena utsläppen av växthusgaser redan fått omfattande konsekvenser för ekosystem och samhällen. 1IPCC (2014a). 2http://public.wmo.int/en/media/press-release/2015-hottest-year-record 3http://public.wmo.int/en/media/news/april-continues-record-temperature-streak Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? medeltemperaturerna har resulterat i minskade snö- och istäcken, ökad nederbörd och höjda havsnivåer.4 Även extrema väderhändelser har ökat, med fler värmevågor, cykloner, torka, översvämningar och skogsbränder. Effekterna visar tydligt ekosystemens känslighet och samhällets sårbar- het inför ett förändrat klimat.5 Konsekvenserna av ett varmare och mer instabilt klimat skiljer sig åt mellan olika regioner. Temperaturökningen är snabbast vid polerna. Utvecklingen förväntas leda till allt snabbare avisning, vilket i sin tur ökar takten i uppvärmningen. Påverkan i form av minskad nederbörd och ett torrare klimat har redan drabbat delar av och . Om denna trend fortsätter hotas livsmedelsproduktionen allvarligt och där- med möjligheterna för stora grupper människor att bo kvar i dessa områden. Riskerna med ett alltmer instabilt klimat är omfattande. Fort- satta utsläpp av växthusgaser kommer att bidra till ytterligare på- verkan på klimatsystemet och öka risken för allvarliga, genomgri- pande och oåterkalleliga effekter för människor och ekosystem. Vid mer än två graders uppvärmning ökar risken dessutom för tröskeleffekter i centrala ekosystem med irreversibla och abrupta förändringar. Anpassningsåtgärder krävs för att möta pågående och framtida effekter av klimatförändringen Anpassningsåtgärder krävs för att möta effekter som är oundvikliga av den redan pågående klimatförändringen. Dessutom krävs an- passningsåtgärder som beredskap för framtida effekter om inte tillräckligt kraftiga utsläppsminskningar genomförs. Sårbarheten i kustnära områden är betydande och om- fattande anpassningsåtgärder kan krävas för att skydda mot sti- gande havsnivåer. Runt en fjärdedel av världens befolkning, och 12 av världens 16 storstäder med fler än 10 miljoner invånare finns i kustnära områden6. Dessutom krävs skydd mot översvämningar. 4IPCC (2014a). 6IPCC (2014b). SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? För varje grads ökning av medeltemperaturen så ökar atmosfärens kapacitet att hålla fuktighet, vilket medför kraftigare regnfall. Klimatanpassningsåtgärderna kommer också till betydande del att handla om att tillgodose behovet av vatten för livsmedels- produktion, energiproduktion och för hushållens behov. Antalet personer som lever i regioner med allvarlig vattenstress förväntas öka från 1,6 miljarder till upp emot 3,9 miljarder människor 2050 om inga åtgärder vidtas för att begränsa klimatpåverkan7. Även livsmedelsförsörjningen kommer att påverkas allvarligt av klimatförändringen och livsmedelstryggheten hotas i ett flertal regioner8. Behoven av anpassningsåtgärder kommer sannolikt att påverka de flesta verksamheter i samhällen om än i olika utsträck- ning och form. Migrationen kan öka till följd av ett förändrat klimat. Prognoserna är osäkra, men enligt riskerar runt 200 mil- joner människor tvingas migrera på grund av försvårade miljöför- hållanden 2050.9 En stabilisering av klimatet är en förutsättning för att nå hållbarhetsmålen Fattigdomen har minskat globalt. Exempelvis har antalet personer som lever i extrem fattigdom minskat från 1,9 miljarder till 836 mil- joner mellan 1990–2015 och barnadödligheten har halverats10. Men behovet av utveckling är fortsatt stort. Enligt lider 795 miljoner människor av kronisk hunger, 660 miljoner människor har inte till- gång till säkert dricksvatten, och 2,4 miljarder människor har inte tillgång till toalett. Dessutom saknar 1,2 miljarder människor till- gång till el och 2,7 miljarder människor använder fortfarande bio- bränslen för matlagning, vilket medför allvarliga hälsorisker från luftföroreningar inomhus. 7OECD(2012). 8IPCC (2014b). 9http:///migration-and-climate-change-0 10UNDP (2015). Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? Globalt sett förväntas fattigdomen fortsätta minska och medel- klassen öka. Fler människor kan få bättre bostäder, el och möjlig- het att resa.11 förväntas befolkningen växa från runt 7,3 miljarder till 9,7 miljarder . beräknas gå om som världens mest folkrika land. Den snabbaste befolkningstill- växten sker i , som –2050 förväntas stå för mer än hälften av den globala befolkningstillväxten.12 Att bekämpa klimatförändring är ett av FN:s hållbarhetsmål till 2030. Tillgången till viktiga naturresurser som vatten, skogar, resurser och odlingsbar mark hotas av ett förändrat klimat. I kombination med en växande befolkning kan det medföra att konkurrensen om naturresurser ökar och att hållbar utveckling försvåras. Insatserna för att minska utsläppen av växthusgaser är därför en förutsättning för att lyckas nå de övriga hållbarhetsmålen. Ett flertal av målen illustrerar samhällets sårbarhet inför ett för- ändrat klimat. Mål nummer sex handlar om att säkerställa tillgång till rent vatten och sanitet. Vatten är en grundförutsättning för allt levande på jorden, och ökad brist på vatten till följd av klimatför- ändring hotar därför ett antal av FN:s hållbarhetsmål. 12UNDESA, Population Division (2015a). SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? till vatten är även en förutsättning för produktion av både livsmedel och energi. Klimatförändringen försvårar möjligheterna att nå må- len om att avskaffa hunger och målet om hållbar energi åt alla. Samhället är också beroende av fungerande ekosystemtjänster, som hotas av klimatförändringen. Mål nummer femton handlar om att skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbase- rade ekosystem, hållbart brukande av skogar, att bekämpa öken- spridningen, att hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt att hejda förlusten av biologisk mångfald. Alla dessa utmaningar är kopplade till utvecklingen på klimatområdet. Övriga mål handlar bland annat om att tillgodose hälsa och väl- befinnande, god utbildning, jämställdhet, hållbara städer och sam- hällen, samt fredliga och inkluderande samhällen. I en värld med ett allt instabilare klimat blir alla dessa mål mycket svåra att uppnå13. För att nå målen krävs nya finansieringsformer samt att fler aktörer bidrar. Action Agenda innehåller en rad konkreta åtgärder till stöd för att genomföra hållbarhetsmålen.14 för att därefter snabbt minska till låga nivåer Det är utvecklingen av de kumulativa utsläppen av långlivade växt- husgaser (framför allt koldioxid) som avgör storleken på koncent- rationen av växthusgaser i atmosfären och därmed den framtida temperaturökningen15. Därför behöver utsläppen av framför allt koldioxid plana ut och sedan minska till nära noll . Trögheterna och möjliga tröskeleffekter i klimatsystemet gör behovet av skyndsamma utsläppsreduktioner än mer angelägna. Den kvarvarande kolbudgeten för att sannolikt (med mer än 66 procents sannolikhet) kunna begränsa den globala temperaturök- ningen till högst två grader bedöms av IPCC motsvara mindre än 13http:///om-globala-malen/ 14UNDESA, Financing for Development Office (2015). 15Den koldioxid som inte tas upp av hav och biomassa stannar i atmosfären i flera hundra till tusentals år. Mellan 1750–2011 har de kumulativa utsläppen av koldioxid uppgått till mellan 2040+/-330 GtCO2. Av dessa kumulativa utsläpp beräknas stannat i atmosfären, 30procent upptaget i hav, och resten upptagits av växter och jord. Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? Det motsvarar ytterligare med dagens nivåer av utsläpp globalt. IPCC:s femte utvärderingsrapport är /2014, vilket gör att den återstående kolbudgeten har minskat ytterligare. Antagan- den om klimatkänslighet, de framtida utsläppen av övriga växthus- gaser och med vilken sannolikhet temperaturmålen kan nås på- verkar också storleken på den resterande kolbudgeten. Att be- gränsa medeltemperaturhöjningen till högst med samma sannolikhet som ovan innebär en än mer begränsad kolbudget. är därför av avgörande betydelse för om världen ska lyckas nå nollutsläpp av koldioxid, och därmed minska riskerna för att klimatförändringen blir farlig. SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? Källa: Översatt från Carbon Brief, innebär att de globala utsläppen av koldioxid behöver nå nollnivåer i mitten av århundradet För att nå mål om att hålla den globala temperatur- ökningen väl , och sträva mot att begränsa den till , krävs att världens samhällen i snabb takt ställer om till nollutsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. Utsläppen behö- ver sedan övergå till negativa nivåer under andra hälften av århund- radet. Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? Enligt ska IPCC redovisa en analys av vad som krävs för att minska utsläppen i enlighet med målet om högst uppvärmning. Befintliga studier på banor indikerar dock att utsläppen av koldioxid behöver nå nollnivåer i alla delar av världen till mitten av århundrandet, följt av negativa utsläpp16. Möjligheterna att åstadkomma nettonegativa utsläpp som de flesta av IPCC:s lågutsläppsscenarier förutsätter är ett område som diskuteras bland forskare17. Inför i inkom parterna med nationellt bestämda bidrag om utsläppsminskningar. Det föreligger ett betydande gap mellan ambi- tionsnivå och de nationellt bestämda bidragen om utsläppsminsk- ningar vilket inger oro kring möjligheterna att leva upp till avtalets målsättningar. Om de nationellt bestämda bidragen om utsläppsminskningar genomförs på den nivå de är satta, beräknas av den res- terande koldioxidbudgeten på för detta århund- rande vara intecknad redan 203018. Scenarier som bygger på framskrivningar av ländernas utsläpps- utveckling även efter 2030, indikerar att temperaturökningen skulle kunna uppgå till i slutet av århundradet jämfört med förindustriell tid vid en utveckling i linje med ländernas nationellt bestämda bidrag om utsläppsminskningar19. För att realisera Paris- avtalets målsättningar krävs alltså betydande ambitionsnivå- höjningar . 2.3En positiv utsläppsutveckling kan anas Utsläppen av koldioxid planade ut av kraftig tillväxt för koldioxidutsläppen, av- stannade tillväxttakten 2014 på en nivå runt (Gt) CO2. 16Exempelvis genom avskiljning– och lagring av koldioxidutsläpp från förbränning av bio- massa (så kallad bio-CCS) eller omfattande skogsplantering. 17Se t.ex. Gasser, T., Guivarch, C, m.fl. (2015). 18UNFCCC (2015). 19UNEP (2015). SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? som den globala ekonomiska tillväxten ökade . förväntas en marginell minskning av utsläppen. Även 2012 och ökade utsläppen i en lägre takt jämfört med den tidigare trenden. Huruvida det som sker ska betecknas som ett trendbrott även på är dock för tidigt att säga.20 Orsakerna till utvecklingen bedöms vara flera. Den främsta för- klaringen ligger i att koldioxidutsläpp nu växer i betydligt långsammare takt än tidigare till följd av strukturella förändringar i landets ekonomi och en lägre koldioxidintensitet i landets energi- användning21. Den snabbt ökade utbyggnaden globalt av sol och vindenergi – från en andel av elproduktionen i världen på 0,5 pro- cent år – har också spelat in. Dessutom var både 2014 och 2015 de varmaste åren vilket har lett till lägre energiefterfrågan under främst vinterhalvåret. 20PBL , European Commission/(2015). 21Det råder en betydande osäkerhet om hur stor till exempel kolanvändningen är i och statistiken har reviderats . 22PBL , European Commission/(2015). Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? , , och stod gemensamt för av de globala koldioxidutsläppen . stod för de största utsläppen av koldioxid, och för de högsta utsläppen per capita. Utsläppen från visar en relativt hög tillväxt och står för en allt större andel av världens utsläpp.23 Den fortsatta utvecklingen av energisystemet, urbaniseringen och växthusgasutsläppen i kommer troligen, tillsammans med den fortsatta utvecklingen i , ha stor betydelse för den samlade utsläppsutvecklingen i världen kommande år och möjlig- heterna att vända de sammanlagda utsläppen nedåt i närtid. Fossila bränslen dominerar i det globala energisystemet – men förnybar energi växer snabbt Fossila bränslen (kol, olja och naturgas) fortsätter dominera den globala energitillförseln. Andelen har dock minskat från 2013. har den totala energitillförseln mer än fördubblats24. Orsakerna till att fossila bränslen fortsatt har en dominerande ställning i det globala energisystemet, är dels energitätheten och därmed effektivitet i användningen, dels det låga priset under en stor del av de . En bidragande orsak till de låga priserna är att omfattande subventioner tillfaller fossila bränslen globalt. uppgick dessa subventioner enligt internationella energirådet (IEA) till 490 miljarder USD, vilket var mer än fem gånger nivån av stödet till förnybar energi. Prisfallet på olja har dock möjliggjort att en utfasning av subven- tionerna till fossila bränslen har påbörjats i ett flertal länder.25 ökar andelen förnybar energi. var ut- byggnaden av elproduktion från förnybara energikällor – främst sol och vind – större än utbyggnaden av motsvarande fossilbaserad kapacitet och var investeringarna i förny- 23OECD/IEA (2015a). 242013 stod kärnkraft för av energitillförsen globalt, vattenkraft för drygt 2procent, biobränslen och avfall för och övriga energikällor för drygt 25OECD/IEA (2015c). SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?