sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Det finns ingen reglering av vilka förslag som får lämnas i en proposition om ändringar i budgeten. Syftet är dock att komplettera den av beslutade budgeten med anledning av förändringar som vid beslutstillfället inte var möjliga att förutse (prop. 2013/14:173, s. 33). Reformer med varaktiga budgetära konsekvenser bör, med hänsyn till vikten av en samlad budgetbehandling, normalt beslutas i samband med budgetpropositionen. Vid förslag till ändringar i statens Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet budget bör regeringen analysera och redovisa förslagets effekter på budgeten och de budgetpolitiska målen. har åter- kommande betonat vikten av att processen kring ändringsbudgeten är lika stram som processen kring budgetpropositionen, och att utgiftstaket och överskottsmålet är de yttre restriktionerna för utgiftsökningar (se t.ex. bet. 2015/16:FiU11, s. 13). Regeringens skyldighet att lämna en årsredovisning för staten till efter budgetårets slut regleras i såväl regeringsformen (9 kap. 10 §) som budgetlagen (10 kap. 5 §). En finansiell revision av årsredovisningen görs av och revisionsberättelsen lämnas till både och regeringen. normeras årsredovisningens innehåll i budgetlagen (10 kap. 6 §). Av lagen framgår exempelvis att årsredovisningen ska innehålla en uppfölj- ning av övergripande budgetpolitiska mål (överskottsmålet och utgiftstaket), utfallet på statsbudgetens inkomster, utgifter och lånebehov, samt en redovisning av hur statsskulden utvecklats. ansåg att det var angeläget att regeringen följer upp de budgetpolitiska målen även i årsredovisningen, efter- som då blev skyldig att granska uppföljningen (SOU 2010:18, s. 254). Uppföljningen av överskottsmålet i årsredovisningen för staten är bakåtblickande medan den uppföljning som görs i den ekono- miska vårpropositionen och i budgetpropositionen är framåt- blickande. Uppföljningen i de ekonomiska propositionerna är såle- des ett underlag för utformningen av kommande års finanspolitik, medan den bakåtblickande uppföljningen i årsredovisningen är en utvärdering av hur väl målet har nåtts (bet. 2009/10:KU39, s. 42). I behandlas årsredovisningen av finansutskottet till- sammans med revisionsberättelse. har understrukit att årsredovisningen för staten är ett viktigt komplement till budgetpropositionen som ger en möjlighet att följa upp och kontrollera de beslut fattat om statens budget (se t.ex. bet. 2015/16:FiU12, s. 12–13). Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet 9.1.4Riksdagens uppföljning och utvärdering Uppföljning av de finanspolitiska målen i budgetprocessen Den förda finanspolitiken är en direkt konsekvens av beslut. Uppföljningen av de finanspolitiska målen sker därmed inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. Dessutom står vanliga uppföljningsformer till buds. utskott har enligt regeringsformen i uppgift att följa upp beslut (4 kap. 8 § RF). Bestämmelsen infördes i regeringsformen och var ett uttryck för att ville stärka det egna uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Uppföljning och utvärdering av de övergripande finanspolitiska målen och riktlinjerna för den ekonomiska politiken är finansut- skottets ansvarsområde. granskar hur regeringen följer upp finanspolitiken och de finanspolitiska målen dels i be- tänkandet om den ekonomiska vårpropositionen, dels i betänkan- det om budgetpropositionen.2 I finansutskottets rambetänkande med anledning av budgetpropositionen redogörs för hur opposi- tionspartiernas skuggbudgetar förhåller sig till regeringens bud- getförslag, exempelvis i termer av effekter på den offentliga sek- torns finansiella sparande och utgifterna under utgiftstaket. De olika budgetalternativen ställs mot varandra som paket, i enlighet med budgetprocessens utformning. Som ett led i beredningen av den ekonomiska vårpropositionen anordnar finansutskottet en öppen utfrågning om Finans- politiska rådets . Vid utfrågningen deltar finansministern och företrädare för . Uppteckningar från utfrågningen publiceras i finansutskottets be- tänkande om den ekonomiska vårpropositionen. Trots att rådets rapporter inte är formella riksdagsärenden ges dessa vanligtvis stort utrymme i betänkandet. 2 rambetänkande med anledning av budgetpropositionen betecknas FiU1, t.ex. bet. 2015/16:FiU1 och med anledning av den ekonomiska vårpropositionen FiU20, t.ex. bet. 2015/16:FiU20. Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet Granskningsrapporter från blir formella riksdags- ärenden efter det att regeringen lämnat en svarsskrivelse till riks- dagen. De skrivelser och granskningsrapporter som handlar om de ekonomiskpolitiska propositionerna, exempelvis om överskotts- målet, hänvisas till finansutskottet för beredning. Utskottet be- handlar ofta dessa skrivelser som en del i sina stora ekonomisk- politiska betänkanden, men även särskilda betänkanden har före- kommit. Riksrevisorerna bjuds regelmässigt in till finansutskottet för att presentera aktuella granskningsrapporter. Interpellationer, skriftliga frågor och riksdagsdebatter Utöver budgetbetänkanden och särskilda utvärderingsrapporter sker uppföljning även genom interpellationer och skrift- liga frågor, vilket inte bara ger utskott utan alla leda- möter möjlighet att agera. Interpellationer och skriftliga frågor tillhör viktigaste instrument för att fullfölja den kon- trollfunktion över regeringsmakten som regeringsformen tillskriver . Enligt (2016) har dessa instru- ment dock används i liten utsträckning för att ställa regeringsföre- trädare (finansministern) till svars för hur överskottsmålet upp- fyllts. I stället använder riksdagsledamöterna de ekonomisk-poli- tiska debatterna i om finanspolitiken för att ställa rege- ringen till svars för överskottsmålet. 9.2Oberoende finanspolitiska institutioners granskning Flera myndigheter granskar finanspolitiken och hur de finanspoli- tiska målen uppfylls utifrån olika perspektiv. Fyra institutioner i som kan benämnas oberoende eller fristående finanspoli- tiska institutioner är , , , och . Även (), som är en del av riksdagsförvaltningen kan nämnas i det här sammanhanget. Dessa myndigheter har olika uppgifter i den finanspolitiska beslutsprocessen utan att vara egent- Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet I stället bidrar de genom att göra den finans- politiska beslutsprocessen mer transparent och genom att förbättra besluts- och diskussionsunderlag. Utöver dessa inhemska obero- ende institutioner granskas svensk finanspolitik av EU-kom- missionen, och . uppföljning av nationella konvergensprogram inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten har beskrivits i avsnitt 2.2. Nedan beskrivs de nationella granskarna av finanspolitiken närmare. bildades som en myndighet under reger- ingen. I den ekonomiska vårpropositionen 2007 aviserade regeringen inrättandet av ett finanspolitiskt råd med följande motivering: En väsentlig förutsättning för tilltron till det finanspolitiska ramverket och dess hållbarhet på lång sikt är att regeringens mål och sätt att uppnå dem följs upp på ett tydligt sätt. Möjligheterna till ansvars- utkrävande stärks genom ökad öppenhet om finanspolitikens utform- ning. För att öka öppenheten föreslår regeringen att ett finanspolitiskt råd inrättas som en myndighet under regeringen (prop. 2006/07:100, s. 20–21). består av ett särskilt råd med sex leda- möter, ledda av en ordförande, och av en myndighetsdel (kansli) med en kanslichef och fem anställda. Finanspolitiska rådets uppgift är att oberoende granska finanspolitiken. Enligt rådets instruktion ska det följa upp och bedöma måluppfyllelsen i finanspolitiken och i den ekonomiska politiken.3 Rådet bidrar därmed till ökad öppen- het och tydlighet kring den ekonomiska politikens syften och ef- fektivitet. Rådet ska särskilt, med utgångspunkt i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen, bedöma om finans- politiken är långsiktigt hållbar, och förenlig med de finanspolitiska målen, i synnerhet överskottsmålet och utgiftstaket. Dessutom ska rådet, med dessa propositioner som utgångspunkt: 1.bedöma hur finanspolitikens inriktning förhåller sig till kon- junkturutvecklingen, 3 Förordning (2011:446) med instruktion för . Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet 2.bedöma om finanspolitiken ligger i linje med god långsiktigt uthållig tillväxt samt leder till långsiktigt hållbar hög sysselsätt- ning, 3.granska tydligheten i regeringens ekonomiska propositioner, särskilt med avseende på angivna grunder för den ekonomiska politiken samt skälen för förslag till åtgärder, och 4.analysera effekterna av finanspolitiken på välfärdens fördelning på kort och lång sikt.4 Rådet får enligt instruktionen även granska och bedöma kvaliteten i lämnade prognoser och i de modeller som ligger till grund för prognoserna. Slutligen ska rådet även verka för en ökad offentlig diskussion i samhället om den ekonomiska politiken. Rådet ska lämna en årlig rapport till regeringen varje år.5 Rapporten ska kunna användas som ett underlag för bland annat granskning av regeringens politik. Som ett led i uppdraget anordnar rådet även konferenser och ger ut skrifter om olika aspekter på finanspolitiken. Genom beslutet att 2003 inrätta , en sammanhållen revisionsmyndighet under , markerade betydel- sen av att förstärka sin kontrollmakt på det ekonomiska området (och 2014). placerades under riks- dagen för att garantera organisationens oberoende i förhållande till regeringen och myndigheterna. styr endast Riks- revisionen genom lag och kan inte besluta om särskilda uppdrag till organisationen.6 utser också de tre riksrevisorerna. Äm- betsperioden är och omval är inte tillåtet. Riksrevisorernas oberoende är skyddat av bestämmelser i rege- ringsformen där det står att riksrevisorerna självständigt beslutar vad som ska granskas, med beaktande av de bestämmelser som 4Uppdraget att analysera fördelningspolitiska effekter av finanspolitiken var nytt i instruktionen . 5De år när val hålls till ska dock rapporten lämnas . 6Regeringsformen 13 kap. 7–9, lag (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m, lag (2002:1023) med instruktion för . Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet finns i lag. De beslutar självständigt och var en för sig hur gransk- ningen ska bedrivas och om slutsatserna av granskningen. bedriver två huvudformer av revision, årlig re- vision och effektivitetsrevision. Den årliga revisionen innebär att granskar årsredovisningen för staten och årsredo- visningarna för de statliga förvaltningsmyndigheterna, samt för vissa andra organ med statlig anknytning. Effektivitetsrevisionen granskar hur effektivt den statliga verksamheten bedrivs. Riks- revisionen kan granska statliga insatser och åtaganden i allmänhet och tar främst sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, samt genomförandet och resultatet av statlig verksamhet. Granskningen ska vara inriktad på hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. Vid finns ett parlamentariskt råd bestående av riksdagsledamöter och före detta riksdagsledamöter. Rådet har ingen beslutsfunktion och kan därför jämföras med ett insynsråd. bedriver granskning av det finanspolitiska ram- verket inom både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Inom ramen för effektivitetsrevisionen genomförs regelbundet granskningar av de ekonomiska propositionerna och skrivelserna. Åtminstone ett tiotal av de granskningsrapporter som presenterats har berört överskottsmålet. Ett övergripande tema för granskningarna har varit propositionernas transparens (jfr avsnitt 9.4). () etablerades 1937 som en myndighet under regeringen. KI ska enligt sin instruktion följa och analysera den ekonomiska utvecklingen i och internationellt, samt göra prognoser för den svenska ekonomin.7 I prognosarbetet analyseras den finans- och penningpolitiska inriktningen och hur finanspolitiken förhåller sig till de finanspolitiska målen. KI har också till uppgift att bedöma finanspolitikens långsiktiga hållbar- het, samt bistå med prognosmodeller, utfalls- och prognosdata. 7 Förordning (2007:759) med instruktion för . Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet () inrättades 1998 som en myndighet under regeringen. ESV ska enligt sin instruktion utveckla och för- valta den ekonomiska styrningen av statlig verksamhet samt utföra revision av hantering av EU-medel och främja en effektiv och korrekt hantering av dessa medel.8 Till ESV:s uppgifter hör att göra oberoende prognoser och analyser av statens budget och den offentliga sektorns finanser. Utredningstjänsten vid Riksdag () är en enhet inom som har till uppgift att på begäran från i första hand ledamöter och partikanslier lämna önskade upplysningar. Även utskott kan i viss utsträckning ställa frågor till . Intressant i det här sammanhanget är den delsektion inom som arbetar med kostnadsberäkningar och fördelnings- politiska konsekvensberäkningar av olika förslag, det vill säga bud- getkontorsfunktionen. När den statliga budgetprocessen reformerades tydliggjordes behov av kvalificerade ekonomiska ana- lyser av finansiella effekter av olika förslag inom . Den nya processen ställde högre krav på oppositionspartiernas budget- alternativ . Dessa så kallade skuggbudgetar granskas såväl av andra partier som av media. Skuggbudgeterna behöver därför innehålla redovisningar av de finansiella effekterna av förslagen beräknade enligt vedertagna metoder. De uppgifter som budgetkontorsfunktionen utför kan i huvudsak sägas vara att på ledamöters och partiers begäran beräkna de offentligfinansiella effekterna av olika förslag, att analysera för- delningspolitiska effekter, samt att i viss mån bedöma de makro- ekonomiska effekterna av partiernas politik. 8 Förordning (2010:1764) med instruktion för . Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet I följande avsnitt jämförs det svenska med finanspolitiska råd i andra länder, men också med internationella riktlinjer för vad som anses vara bästa praxis. Syftet är att belysa i vilka avseenden Finanspolitiska rådets funktion, att följa upp och utvärdera finanspolitikens förhållande till de finanspolitiska målen, kan stärkas. Jämförelsen avser de finanspolitiska rådens organisa- tion och uppgift, storlek och sammansättning, oberoendet samt rådens instrument. Kartläggningen är gjord av son (2016) och urvalet länder baseras på IMF:s databas med fi- nanspolitiska råd i 36 länder.9 9.3.1Rådens organisation och uppgifter Råd under regeringen eller parlamentet Finanspolitiska råd i olika länder skiljer sig åt vad gäller funktion, mandat och uppgifter. Vanligen är rådet antingen en del av parla- mentet i form av ett budgetkontor, eller på något sätt knutet till regeringen. och är exempel på länder som har parla- mentariska budgetkontor medan , och har finanspolitiska råd knutna till regeringen. Or- ganisationsskillnaderna reflekterar delvis olika behov vid tiden då de bildades. Där behovet främst varit att ge råd till regeringen har råden knutits till denna, som i . Detsamma gäller om rådets främsta funktion varit att göra makroekonomiska prognoser för budgeten som i . Om den främsta funktionen i stället varit att bedöma om finanspolitiken uppfyller finanspolitiska regler och mål har det varit viktigt med en fristående organisatorisk ställning, som i . När råden främst ska göra kostnads- beräkningar av oppositionens budgetförslag har rådet organiserats i parlamentet, som i , och när det ska göras för regeringen har rådet hamnat i regeringsorganisationen, som i . (2011) och Europeiska kommissionen (2016c) har pekat på att Finanspolitiska rådets oberoende skulle kunna stärkas om 9 Se och (2016) tabell 1 för en förteckning av vilka råd och länder som ingår i jämförelsen. Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet det placerades under . menar att givet att rådets viktigaste funktion är att ge underlag för den finanspolitiska debatten och beslutsprocessen, snarare än att vara ett stöd till regeringen, talar det för att det borde vara ett riksdags- organ och inte en regeringsmyndighet. I underlagsrapporten dis- kuteras för- och nackdelar med att göra till en riksdagsmyndighet. Huvudskälet att flytta rådet till riksdags- området skulle vara att öka avståndet till regeringen och därmed stärka rådets oberoende, och därmed uppföljningen av finans- politiken. Det skulle också innebära en bättre efterlevnad av inter- nationella normer. En flytt skulle också öka kopplingen till riks- dagens kontrollmakt och uppföljningsuppgift. Det skulle också innebära en möjlighet att samordna granskningen av finans- och penningpolitiken. Mot att flytta rådet till riksdagsområdet talar exempelvis att rådet uppfattas som självständigt från regeringen. En flytt skulle också innebära mer krav på formella kontakter med och andra myndigheter. Finanspolitiska råd har fyra huvudsakliga funktioner Det grundläggande skälet för att inrätta finanspolitiska råd är att de ska ge stöd för en sund finanspolitik genom en oberoende gransk- ning. Men de faktiska befogenheter råden har varierar betydligt och kan sammanfattas i fyra huvudsakliga funktioner. 1.Oberoende analys och granskning av finanspolitiken, inklusive planer och genomförande. 2.Produktion eller granskning av ekonomiska prognoser. 3.Kostnadsbedömningar av reformförslag och/eller valmanifest. 4.Råd om olika policyalternativ. En oberoende analys och granskning av finanspolitiken är själva kärnan i rådens existensberättigande och alla finanspolitiska råd i jämförelsen fyller, fast på olika sätt, den första uppgiften. Därut- över är variationen stor. En tydlig trend är att finanspolitiska råd som tillkommit ofta granskar om finanspolitiska regler och mål har uppnåtts och gör oberoende kostnadsberäk- ningar av reformförslag. Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet i fyller den första och till viss del även den andra och den sista funktionen. Rådet utvärderar om finans- politiken är i linje med de finanspolitiska målen (överskottsmålet och utgiftstaket) och om den är väl avvägd i förhållande till konjunkturen. Däremot gör rådet inga egna prognoser. Detta görs i stället av . Rådet har dock granskat och kommenterat regeringens prognoser i sina årliga rapporter. Den tredje funktionen, att kostnadsbedöma reformförslag, sköts huvudsakligen internt i . För förslag som läggs i har ledamöter och partier, och i viss mån även utskotten, möjlighet att låta göra kostnadsberäkningar. kostnadsbedömer inte heller valmanifest. Råd som fyller denna funktion tenderar att vara stora organisationer, som till exempel CPB i . När det gäller den fjärde funktionen kan konstateras att Finans- analyserat olika politikområden, bland annat arbets- marknadspolitiken, och enskilda reformer som jobbskatteavdraget. Här blir rådet en av flera aktörer som bedömer inte bara finanspolitiken ur ett makroekonomiskt perspektiv, utan även dess olika komponenter. 9.3.2Rådens storlek och sammansättning Även när det gäller de finanspolitiska rådens storlek och samman- sättning är variationen stor. Några är mycket stora som CBO i med omkring 250 anställda tjänstemän och CPB i Nederlän- derna med över 140 tjänstemän. går i detta avseende att hitta i den andra änden av skalan med sina sex tjänstemän i rådets sekretariat. Skillnaderna när det gäller bemanning kan delvis förklaras av att råden har olika funktioner. Uppgiften att granska finanspolitiken, som även omfattar att bedöma om den ligger i linje med beslutade finanspolitiska regler och mål, kan göras med relativt få anställda. Liknande gäller för uppgiften att granska prognoserna för ekono- min och de offentliga finanserna, eftersom det kan göras genom att jämföra regeringens med andra prognosmakares prognoser. Att göra prognoser eller kostnadsberäkningar av reformförslag kräver i allmänhet betydligt fler anställda. Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet Den svenska modellen för att utse rådsmedlemmar är unik Det vanligaste är att regeringen utser de ledande befattnings- havarna, men vanligt är också att ledamöter utses av parlamentet. Vanligen utgörs råden av en blandning av akademiker, policy- experter och statstjänstemän med expertkunskaper i ekonomi och offentliga finanser. Utländska medborgare får förekomma i närmare hälften av de finanspolitiska råden, inklusive det svenska. Både IMF och menar att det finns fördelar med en sådan regel. Medlemmar kan rekryteras från en mycket större grupp av personer som det tillför rådet ett berikande utifrånperspektiv. Det minskar risken för ”grupptänk” och främjar därmed rådets oberoende. Den svenska modellen att utse rådsmedlemmar är unik inter- nationellt sett. Visserligen är det regeringen som utser ledamöterna i rådet, men rådet är enligt sin instruktion skyldigt att nominera nya ledamöter för att fylla vakanser. Rådets instruktion anger där- till att det inom rådet ska finnas ledamöter som har hög vetenskap- lig kompetens inom ämnesområdet ekonomi och ledamöter som har praktisk erfarenhet av ekonomisk-politiskt arbete. Regeringen förväntas följa rådets förslag. menar att det faktum att rådet självt nominerar nya ledamöter visserligen kan bidra till att värna oberoendet, men också riskerar att leda till ”grupptänk” och ensidig sammansättning. I kan ledamöterna utses för högst i följd. Ord- föranden kan sitta högst i följd; dock högst tre om personen varit ledamot tidigare. En internationell utblick visar att mandat- perioderna varierar betydligt. Kontrakten för de ledande befatt- ningshavarna varierar mellan två och . Det vanligaste är att personerna kan bli omnominerade för ytterligare en period. Mer- parten av de som är och har varit medlemmar i det svenska rådet har i huvudsak en bakgrund som akademiker. Tre av rådets leda- möter har varit utländska medborgare (från och ). Ett möjligt sätt att framtidssäkra att sammansättningen blir den önskvärda vore enligt att skapa en val- beredning. En möjlighet vore att utse landets ekonomiprofessorer till en valkorporation. Om rådet görs till en riksdagsmyndighet vore det naturligt att finansutskottet bildade valberedning på mot- Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet svarande sätt som bereder val av justitieombudsmän och riksrevisorer. Ett ytterligare steg för att stärka rådets oberoende vore enligt att införa bestämmelser om vilka övriga uppdrag eller befattningar som skulle vara oförenliga med medlem- skap i rådet. finns bestämmelser om vilken kompetens leda- möterna bör ha, men inte vilka potentiella intressekonflikter som bör undvikas. Reglerna för hindrar inte att en ledamot t.ex. tar uppdrag av regeringen som finans- politisk rådgivare eller att en person som utses är poli- tiskt sakkunnig i . Den typen av regler finns för riksbanksdirektionen i riksbankslagen.10 bedömer att rådet haft en bred sammansättning med en blandning av akademiker med olika eko- nomisk bakgrund och praktiker med ekonomisk-politisk erfaren- het. Men de pekar även på svårigheten att rekrytera framstående forskare, mot bakgrund av att det innebär en påtaglig arbetsinsats och ansvar att vara rådsmedlem. Därtill har ekonomiämnet utveck- lats på ett sådant sätt att teori och ekonometri står mer i centrum än tillämpad finanspolitik. 9.3.3Organisatorisk ställning och oberoende uppfyller de flesta internationella krav på oberoende och opartiskhet Finanspolitiska rådets oberoende skiljer sig formellt inte från andra regeringsmyndigheters, vilket i sig inte är ett bevis på beroende i fråga om att lösa sin uppgift. Det innebär tvärtom att rådet har en fristående ställning och förväntas lösa sin uppgift självständigt enligt instruktionen. Något särskilt skydd från styrning från reger- ingen ger dock inte den organisatoriska ställningen. Enligt kan dock rådets formella obero- ende sägas ha stärkts något genom den blocköverskridande över-