sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — Användning av statliga anslag har varit nödvändig i samtliga genomförda höghastighetsjärnvägsprojekt i . En stor del an- slagsfinansiering är precis som i utgångspunkten för statliga investeringar och har ofta motiverats – även här i likhet med svenska principer – med att höghastighetsjärnvägen skapar stora samhällsekonomiska värden för allmänheten som till exempel eko- nomiska och miljömässiga fördelar. Exempelvis finansierades det ursprungliga franska höghastighetstågssystemet (TGV) helt med anslag. Ett motiv till att söka privat finansiering av infrastruktur har i vissa länder varit att statens finanser inte har tillåtit anslags- finansiering eller statlig upplåning. Men även om privat finansiering använts genom Offentlig Privat Samverkan har inga höghastighets- järnvägar i genomförts på helt kommersiella grunder, utan förutsatt offentlig finansiering. Enligt direktiven till Sverigeförhandlingen ska vi analysera och före- slå alternativ finansiering för höghastighetsjärnvägen. Ordet finan- siering används både för att beskriva behovet av kapital vid bygg- andet av infrastruktur, men också för att beskriva hur medel flyttas från till en annan. För att undvika en sammanblandning av begreppen skiljer vi i denna delrapport på finansieringskälla och finansieringsmetod. Finansieringskällan är det kapital som krävs för att täcka kostnaderna och som inte kommer att betalas till- baka. Traditionellt har två olika finansieringskällor använts för in- vesteringar i transportinfrastruktur: skatter och avgifter. I avsnitt 3.7 presenteras de finansieringskällor vi identifierat som skulle kunna användas utöver anslag. Finansieringsmetod syftar på hur kapitalet flyttas till den tid då kostnaderna uppstår, till exempel genom lån, och avser kapital som kommer att betalas tillbaka. I figur 3.3 illustreras uppdelningen mellan finansieringskällor och finansieringsmetoder. (inkrementell skatteökning) Förskottering Värdeåterföring vid ny kommuner *T.ex. i Europeiska investeringsbanken, Nordiska investerings- banken, kommersiella banker, Kommuninvest. (inkrementell skatteökning) Källa: PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i , (bilaga 3). De resurser som investeras i en höghastighetsjärnväg kommer ge samhällsekonomisk nytta och ekonomisk avkastning för aktörer i samhället. Den största delen av dessa nyttor kommer dock inte vara möjliga att realisera för att återbetala finansieringskostnaden. Det innebär att endast en mindre andel av det kapital som investeras kommer att kunna betalas tillbaka som intäkter till staten. 3.5Medfinansiering från kommuner och landsting Sverigeförhandlingen har i uppdrag att analysera alternativa finan- sieringskällor där medfinansiering nämns som ett exempel. I direk- tivet skriver regeringen att en effektiv utformning och maximal samhällsekonomisk lönsamhet av ny höghastighetsjärnväg förutsät- ter att berörda aktörer samverkar. Medfinansiering från kommuner och landsting är en av de alter- finansieringsmetoder som regeringen lyfte i infrastruktur- propositionen 2012.8 Regeringen bedömde att medfinansiering av statlig transportinfrastruktur genom bidrag från kommuner, lands- ting och företag är ett bra sätt att åstadkomma effektiva lösningar i transportsystemet. Ett gemensamt finansiellt ansvarstagande för ett projekt kan antas leda till ett mer effektivt genomförande av aktu- ella projekt samt bättre avvägda lösningar. Medfinansiering av stat- lig infrastruktur genom bidrag bör i normalfallet främst avse tillägg eller andra förbättringar i förhållande till grundutföranden, men ska även kunna användas till grundutföranden om det finns tydliga mo- tiv för det.9 En risk med medfinansiering som ibland lyfts fram är att statens prioritering av investeringar kan påverkas, vilket kan leda till att statens resurser styrs mot investeringar som gynnar kommuner som har möjlighet att medfinansiera. Samma utgångspunkter om att investeringar ska bidra till de transportpolitiska målen och vara samhällsekonomiskt lönsamma ska dock gälla för prioritering oav- sett finansiering, enligt propositionen. Utöver detta framhöll reger- ingen att en vilja till medfinansiering indikerar samhällsekonomisk nytta på ett sätt som kompletterar andra bedömningsmetoder. Det ska vara tydligt att bidraget framstår i rimlig proportion till med- finansiärens nytta och ansvarsområde. I normalfallet handlar medfinansiering om att staten prioriterar och finansierar ett grundutförande och att en medfinansiär bidrar för en högre standard, annan utformning eller annan lokalisering. Genom denna fördelning är förhoppningen att medfinansieringen ska minska risken för krav på dyra lösningar, då staten kan argu- mentera att kostsamma lösningar som syftar till att möta lokala be- 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem. hov ska medfinansieras. Om medfinansiering används för att finan- siera ett grundutförande kan det finnas två varianter.11 Det första är att investeringen till en stor del är att betrakta som en angelägenhet. Det andra är att investeringens nytta inte motiverar en tillräckligt hög prioritering men att medfinansieringen kan ses som uttryck för positiva samhällsekonomiska effekter. Medfinansiering ska vara frivillig och därför bör som huvudregel initiativ till medfinansiering komma från den medfinansierande parten, skrev regeringen i infrastrukturpropositionen. Inom ramen för breda och långsiktiga överenskommelser, som Sverigeförhand- lingen är ett exempel på, kan det finnas skäl för staten att tydlig- göra de samordnings- och effektivitetsvinster som kan följa av ett gemensamt ansvarstagande för finansiering och genomförande. Medfinansiering antas även leda till att nyttorna ökar genom att den som medfinansierar bidrar med lokalkännedom och medverkar till att den statliga investeringen anpassas till lokala och regionala investeringar. har och regional medfinan- siering av statlig transportinfrastruktur blivit allt vanligare. I natio- nella planen –2021 fanns åtgärder för , varav 65 miljarder kommer från medfinansiering. I nationella pla- nen –2025 är de totala åtgärderna var- av 85 miljarder utgörs av medfinansiering. För staten kan medfinansieringen ses som en finansieringskälla och förskottering som ett räntefritt lån, det vill säga en finansier- ingsmetod enligt definitionen i avsnitt 3.4. För kommuner och landsting ska både ett bidrag och en förskottering finansieras med skatter, avgifter eller upplåning, och innebär därför inte i sig någon ytterligare finansieringskälla. Ökade fastighetsvärden på grund av en infrastrukturinvestering är dock en finansieringskälla som kan vara möjlig för kommuner att kapitalisera. Medfinansiering baserad på dessa intäkter kan kräva kommunala lån men ska inte innebära konkurrens med kommunens ordinarie utgifter eller orsaka några skattehöjningar. Verktyg för en sådan kapitalisering beskrivs i den- na rapport i avsnitt 3.7.2. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem. Två centrala lagändringar har trätt i kraft för att underlätta kommu- nala medfinansieringsbidrag. Den första var förändringen i Lagen om vissa kommunala befogenheter (2009:47) som trädde i kraft . Lagändringen innebär att kommuner och landsting får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för om det är till nytta för invånarna, även om den finansierade åtgärden geografiskt ligger utanför den administrativa gränsen för verksamhetsområdet i fråga. Bestämmelsen innebär en möjlighet, men ingen skyldighet, för kommunen att lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg. Den andra lagförändringen, i lagen om redovisning (SFS 1997:614), trädde i kraft och ger kommu- nerna möjlighet att redovisa medfinansieringsbelopp till statlig infra- struktur i balansräkningen. Avskrivningstiden får uppgå till högst . Genom lagförändringen avlägsnades de legala hindren mot att sluta avtal om medfinansiering som tidigare ofta skapade problem i den kommunala budgetprocessen. Kommunens bidrag till statlig infrastruktur ska därmed redovisas som en kostnad i resultaträk- ningen eller tas upp i kommunens balansräkning under en särskild post ”Bidrag till statlig infrastruktur”. var gällande norm att medfinansieringen skulle redovisas som en kostnad i bidrags- givarens resultaträkning och att värdet av förpliktelsen skulle redo- visas som avsättning i balansräkningen redan det år då förpliktelsen uppstod. Det innebar att hela den ekonomiska konsekvensen av ett medfinansieringsavtal belastade kommunens ekonomi det år då av- talet slöts, även om utbetalningarna kunde komma att ske . I den SOU (2009:21) där redovisningen av medfinansier- ingsbidrag utreddes beskrevs hur de tidigare reglerna gav en brist- ande matchning mellan kostnaden och den nytta som investeringen medför. Vidare innebar de tidigare reglerna konsekvenser gällande möjligheten för kommunerna att uppfylla kommunallagens balans- krav, det vill säga kravet på att redovisade intäkter ska vara större än redovisade kostnader. Lagändringen SFS 2009:1319 i lag 1997:614 innehåller en undantagsregel som innebär att bidraget i stället kan aktiveras som en tillgång i balansräkningen. De kom- muner och landsting som skulle medverka till finansieringen av genom är exempel på kommuner som hade önskat att bidragen skulle aktiveras som tillgång hos respektive bi- dragsgivare för att därefter successivt kostnadsföras i form av av- skrivningar . Argumentet var att åstad- komma en bättre matchning mellan utgifterna och den nytta som uppstår när investeringen färdigställts och under dess nyttjande- period. Lagen medger att varje bidrag som redovisas i balansräk- ningen ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst . Kommunen kan välja upplösningen ska ske. Den valda perioden för upplösningen kan inte ändras över tiden. Bi- drag ska börja upplösas det år som beslut om bidrag fattas av kom- munen eller /regionen. förskottering innebär att kommunen ger räntefria lån till staten för att staten ska genomföra en infrastrukturinvestering. Lånen måste vara räntefria, eftersom det då inte innebär någon kost- nad för myndigheten att låna. Det skulle strida mot 1 § i lag (1988:1387) om statens upplåning att myndigheten tog upp ett lån med ränta, eftersom endast regeringen eller , efter regeringens bemyndigande, får ta upp lån för statens räkning. Förskottering används till exempel där man vill tidigarelägga projekts genomförande. I regeringens riktlinjer till anges att förskottering till staten inte får innehålla tidpunkt för återbetalning. Återbetal- ningen ska i stället ske när medel finns tillgängliga i budget. I Stockholmsförhandlingen, när Stockholmsförhandlingen (Kommitté N2013:01) förhandlade med landsting och kommuner för statens räkning, relateras återbetalningen av förskotterade kom- munala medel till kommunernas åtagande i förhandlingen. I samband med höghastighetsjärnvägen kan kommunerna behöva ta upp lån dels för att finansiera lokala tilläggsinvesteringar som till exempel resecentrum, bostäder och infrastruktur för anslutande lokaltrafik, dels för att anskaffa kapital till eventuell förskottering eller medfinansiering till staten. skulle kunna använda till exempel specialdestinerade skatter och värdeåterföring från markvärdeshöjningar som en finansieringskälla så kommer de sannolikt att behöva ta upp lån för att överbrygga den tidsmässiga förskjutningen mellan den takt när investerings- kapitalet behöver finnas tillgängligt för bygge av höghastighetsjärn- väg och när uttaget av resurser från brukare och/eller skattebetalare kan göras tillgängligt. omfattas kommuner i definitionen av den offentliga sektorns finansiella sparande. Det innebär att kommunernas upp- låning, precis som statens upplåning, räknas in i nationalräkenska- perna vilket påverkar den totala offentliga bruttoskulden. Det inne- bär att den kommunala upplåningen kan ha påverkan på möjligheten att nå överskottsmålet och konvergenskriterierna, det vill säga att budgetunderskottet får vara max av BNP. När kom- muner lånar upp medel för investeringar är det således ingen princi- piell realekonomisk skillnad mot om staten lånar samma medel. Kommuner kan vid behov låna från till exempel Kommuninvest, Nordiska Investeringsbanken samt Europeiska Investeringsbanken. Kommuninvest är en frivillig medlemssamverkan som ägs av ett stort antal kommuner, landsting/regioner och är kommunsektorns största kreditgivare. är delägare i Nordiska investerings- banken (NIB), vilket innebär att svenska kommuner och landsting kan låna från NIB till projekt med koppling till ökad konkurrens- kraft eller hållbarhet och miljö. Europeiska Investeringsbanken (EIB) riktar sig i huvudsak till kommuner och landsting eftersom staten kan låna till en lägre kostnad i . EIB har i varit med och finansierat till exempel och ett nytt signalsystem i . För ytterligare beskriv- ning av låneinstituten, se bilaga 612. presenterade ett förslag om att öppna möjligheter för kommuner, landsting och regioner att låna i , till exempel i samband med med- finansiering och förskottering av infrastruktur. 13 Enligt förslaget skulle utlåning av bidra med minskade finansier- ingskostnader för kommuner. 12PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alter- finansieringslösningar för nya stambanor, (bilaga 6). 13Dnr 2013/228, Förslag om lån i Riksgälden. sätta lån till kommuner marknadsmässigt vilket innebär att vinsten för kommunen av att låna i är begränsad – för offentlig sektor som helhet är det dock bättre om kommunerna lånar av i stället för av en privat aktör. Orsaken till detta är att privata investerare tar ut en likviditetspremie av kom- muner vilket inte skulle ha skäl att göra. När vi har utvärderat de olika finansieringsalternativen har vi haft ett antal utgångspunkter för vår bedömning. I listan nedan redo- visas dessa utgångspunkter. xEffekten på statens och kommunernas finanser. xFörenligt med svenska regler, lagar och praxis. Om det finns ett orsakssamband mellan hög- hastighetsjärnvägen och finansieringskällan. Om tidigare erfarenheter är positiva antas att osäkerheten är begränsad. Detta syftar till finansieringskostnaden i form av uppbördskostnader och kapitalkostnad, men också till påverkan på projektets effektivitet avseende tid och kostnad. xLikviditet och tillgänglighet. Om finansieringen finns tillgänglig i rätt tid och omfattning. Om finansieringen innebär att projekt- risker synliggörs och hanteras tidigt, eller att de hanteras av den part som har störst möjlighet att påverka dem. xStyrning, kontroll och flexibilitet. Om staten har rådighet över finansiering och infrastrukturen, samt om det finns möjligheter att förändra finansieringen. Om finansieringen medför några positiva eller negativa effekter som i sin tur kan påverka projektets samhälls- ekonomi. Om finansieringen innebär positiva eller negativa in- citament som kan påverka nyttan av eller kostnaden för invester- ingen. Till exempel ett positivt incitament att exploatera runt en station eller hålla nere risken för kostnadsdrivande åtgärder, eller ett negativt incitament att minska trafikeringen. Hur finansieringskällan påverkar vem som är med och betalar samt får nytta av höghastighetsjärnvägen. Detta avsnitt beskriver finansieringskällor som kan övervägas vid finansiering av en höghastighetsjärnväg. Finansieringsmetoder med syfte att hantera gapet mellan de tider då finansieringskällorna kan realiseras och de tider då kostnaderna uppstår beskrivs i avsnitt 3.8 Det finns i princip två typer av finansieringskällor för järnvägs- investeringar: xBanavgifter, som betalas av tågoperatörerna och därmed av rese- närerna, det vill säga en typ av brukaravgift. xSkatter eller avgifter, som tas ut från hela eller delar av skatte- kollektivet. En skillnad mellan avgifter och skatter är att en avgift normalt ska avspegla den kostnad staten har för en åtgärd medan skatter kan sättas på en valfri nivå och utgör en inkomst till staten som kan fördelas till den verksamhet som beslutas av . Detta gör att behåller kontroll över hur skatteintäkter används och de kan därmed användas för de ändamål som har högst prioritet. Det finns inte heller någon statlig skatt som special- destineras vid sidan av statsbudgeten. Undantag beslutas av riks- dagen och kräver särskild motivering och redovisning. Trängselskatt är, på samma sätt som övriga skattemedel, ett till- skott till staten som ska fördelas på samma sätt som övriga skatte- intäkter, det vill säga utan specialdestination att användas för visst ändamål. Rent praktiskt (och i enlighet med avtal med berörda kom- muner) får dock ett anslag motsvarande intäkterna från trängselskatten som de använder för att finansiera de avtalade in- När investeringskostnaderna överstiger trängselskatte- anslaget tas lån upp i , och amorteringar och räntor betalas med framtida trängselskatteanslag. Banavgifter som betalas av tågoperatörer på den framtida järnvägen, är den finansieringskälla som har starkast koppling till höghastig- hetsjärnvägen. Hur höga banavgifter som är möjliga styrs av svensk lagstiftning som grundar sig på EU-direktiv, men också av vad som är möjligt för operatörerna att bära utan att det påverkar biljettpri- ser eller trafikering alltför mycket. Banavgifter som håller nere res- andet genom höga biljettpriser eller får operatörerna att dra ner på antalet turer, kan minska höghastighetsjärnvägens samhällsekono- miska lönsamhet. Enligt regeringen bör en grundläggande princip vara att likvärdig infrastruktur som förvaltas av en och samma infrastrukturförvaltare ska avgiftssättas på likvärdigt sätt, både avseende marginalkostnads- baserade avgifter för att få ett effektivt utnyttjande av existerande infrastruktur, och avseende avgifter som tas ut i syfte att finansiera ny infrastruktur. Vidare bör samma principer ligga till grund för av- giftsuttag oberoende om infrastrukturen avser väg- eller järnvägs- trafik eller sjö- eller luftfart.14 Om avgifter tas ut för att finansiera ny infrastruktur bör det vidare ske på sådant sätt att eventuella negativa samhällsekonomiska konsekvenser blir så små som möjligt. Det är ytterst Transportstyrelsen, i egenskap av tillsynsmyndig- het, som har att ta ställning till om de avgifter tar ut är förenliga med regelverket.15 Nivån på banavgifterna regleras i järn- vägslagen som grundar sig på SERA-direktivet. Huvudregeln är att infrastrukturförvaltaren får ta ut marginalkostnadsbaserade avgifter, det vill säga en avgift som motsvarar den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon. Infrastruktur- förvaltaren får också ta ut en extra avgift för utnyttjandet av över- belastad infrastruktur, för att åstadkomma ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem. 15Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5). möjligheter att göra undantag från huvudregeln och ta ut högre så kallade särskilda banavgifter. Det ena alternativet ger möjlighet att ta ut högre avgifter (så kallade markups), för att uppnå kostnads- täckning, om det är förenligt med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Avgifterna får då inte sättas så högt att något marknadssegment som annars hade kunnat trafikera järn- vägen hindras från att använda infrastrukturen. Det andra alternati- vet innebär att infrastrukturförvaltaren får ta ut högre avgifter på grund av den långsiktiga kostnaden för ett särskilt infrastruktur- projekt, som ökar effektiviteten i järnvägssystemet, vilket annars inte skulle ha kommit till stånd.16 uppfyl- ler sannolikt detta krav. Banavgifterna i har legat lågt i förhållande till marginal- kostnaderna och en anpassning till en högre nivå pågår. ligger de runt per tågkilometer. För persontrafiken och gods- trafiken tillsammans, ligger detta något under marginalkostnader- na, men persontrafiken står för en större del av kostnaderna och betalar mer än sina marginalkostnader i avgifter17. I rapporten förutsättningar för höghastighetståg i (bilaga 3), har en banavgift på /km (priser) be- räknats utifrån vad som är möjligt för operatörerna att bära18. Detta motsvarar av intäkterna. Detta är lågt internationellt sett vilket enligt rapporten19 förklaras med att det i råder kon- kurrens på tågtrafikmarknaden. Konkurrensen gör det svårare för operatörerna att anpassa priser och antal turer vilket gör det svårare att klara högre banavgifter. En känslighetsanalys baserad på ett anta- gande om lägre kostnader för operatörerna att köra tågen20 resulte- rar i en nivå på /km (priser), vilket motsvarar 15 pro- cent av intäkterna.21 16Järnvägslagen, kapitel 7. 17Banverkets inriktningsunderlag inför ÅP 2010–2019. 18PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i , (bilaga 3). 19PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i , (bilaga 3). 20En jämförelse av tågkostnaderna i de två beräkningarna finns i rapporten trafi- keringskostnader för höghastighetståg av från 2015-10-01. 21PwC (2015), Känslighetsanalys med kostnadsuppskattningar – ASEK 5.2, (bilaga 4). Känslighetsanalysen baseras på samma antagande om tågkostnader som de beräkningar PwC gjorde i en rapport ,vilket var underlag till SOU 2009:74, Höghastighetsbanor – ett samhälls- bygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft. Jämfört med dagens marginalkostnader, och sannolikt även jäm- fört med marginalkostnaderna för en höghastighetsjärnväg, ligger dessa nivåer högre och är därmed inte marginalkostnadsbaserade. Avgifter som är högre än marginalkostnaden riskerar att minska den samhällsekonomiska lönsamheten, eftersom det leder till högre priser och därmed ett lägre antal resenärer. Om denna effekt är liten kan den vara acceptabel och fördelarna med att kunna realisera nyttorna och använda dem till finansieringen kan övervägas. Ban- avgiftnivåer som ger stora undanträngningseffekter riskerar dock att göra investeringen olönsam eller betydligt mindre lönsam, och stämmer inte med regeringens principer som presenterats ovan. Vi har därför bett utreda olika banavgiftsnivåers effekt på den samhällsekonomiska lönsamheten, vilket kommer ske . Internationellt sett är banavgifterna för trafik på höghastighetsjärn- vägar 2–4 gånger högre än avgifterna för konventionell trafik och utgör mellan av operatörernas intäkter.22 Mar- ginalkostnaderna motiverar sannolikt inte denna högre nivå, utan detta är antingen markups för att täcka ytterligare underhålls- kostnader eller avgifter för att täcka investeringskostnaden för sär- skilda infrastrukturprojekt. När ny transportinfrastruktur byggs ökar ofta värdet på fastigheter i området. Denna värdeökning kan med olika verktyg fångas in för att bidra till finansieringen av den infrastruktur som ger nyttorna. När så sker kallas det värdeåterföring, efter det engelska uttrycket value capture.23 Principen tillämpades Stockholmsförhandling för att säkerställa att medfinansieringen stod i proportion till kommuner- 22PwC (2015), Känslighetsanalys med kostnadsuppskattningar – ASEK 5.2, (bilaga 4). (2013) Möjligheter till fastighets- och exploateringsrelaterad värdeåterföring i transportinfrastrukturprojekt – en jämförelse av svenska förhållanden med och . nas nytta av tunnelbanans utbyggnad. Grunden var då den värde- ökning som förväntades uppstå på den mark som ligger i närheten av de nya stationslägen som får en förbättrad tillgänglighet och där bostäder, kontor eller andra lokaler kan säljas eller hyras ut till ett högre pris än vad som varit möjligt utan den nya stationen. Värdeökning i fastigheter som finansieringskälla är starkt kopp- lad till höghastighetsjärnvägen eftersom den baseras på nyttor som inte hade kommit till stånd utan höghastighetsjärnvägen.