sou · H4B383 · 2016-11-30 00:00:00 — Förutom kravet på att den anslutande resan ska påbörjas från ankomsten till en flygplats i , måste det finnas en sammanhängande resedokumentation som visar avgångsflygplats och slutdestination samt datum och klockslag för avgång respektive ankomst. Av dokumentationen måste även tid och plats för anslutande flyg framgå för att en passagerare ska kvalificeras för transferundantaget. Se vidare författningskommentaren. Lag om skatt på flygresor Undantaget för transferpassagerare har sin motsvarighet i regelverken om flygskatt i , , , och . För att flygföretag som flyger på inte ska lägga om flyglinjer till flygtrafiksnav i andra länder i allt för stor utsträckning är det enligt utredningens mening av vikt att ha ett undantag för transferpassagerare även i den svenska lagen om skatt på flygresor. Utredningen har vidare övervägt om skattebefrielse ska råda för utländska beskickningar, diplomater, utländska konsulatmedlemmar med flera. Av 2 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, förkortad IPL, framgår att en främmande stats beskickning och beskickningsmedlemmar, deras familjer och betjäning samt diplomatiska kurirer har immunitet och privilegier enligt Wienkonvention. Det framgår vidare av 3 § IPL att även främmande staters konsulat och konsulatmedlemmar, deras familjer och betjäning samt konsulära kurirer (med vissa undantag) har immunitet och privilegier enligt Wienkonvention. Enligt 1961 och Wienkonventioner är nämnda kategorier skattebefriade från alla statliga skatter och pålagor med vissa undantag. Ett sådant undantag är indirekta skatter som är inräknade i varornas eller tjänsternas pris. Enligt lagen om skatt på flygresor är det flygföretag som utför flygningen skattskyldigt för skatten på flygresor. Av avsnitt 11.2 framgår att flygföretagen sannolikt kommer att föra över skattekostnaden direkt på passagerarna. Skatten kommer i så fall att vara en sådan indirekt skatt som är inräknad i flygresan. Även om skatten är specificerad eller debiteras särskilt är det inte diplomaten eller konsulatmedlemmen eller annan person som omfattas av IPL, som är skattskyldig. Mot den bakgrunden föreslår utredningen inte något undantag från skatteplikt för personer som omfattas av IPL. 9.5.2Undantag från skatteplikt för flygningar som utförs med en viss inblandning av biobränsle Utredningens bedömning: Det bör inte införas något undantag från skatteplikt för flygningar som utförs med en viss inblandning av biobränsle. Lag om skatt på flygresor Skälen för utredningens bedömning: Genom en flygskatt kommer flyget i högre utsträckning att bära sina egna klimatkostnader. Från miljösynpunkt skulle det vara önskvärt att utforma skatten så att den skapar incitament för både resenärer och flygföretag att välja flyg med mindre klimatpåverkan genom till exempel inblandning av biobränsle, lättare flygplan och bättre motorer. Det är dock inte självklart hur incitament kan skapas för resenärerna eftersom det är flygföretagen som är skattskyldiga och kan förväntas att, helt eller delvis, övervältra skatten på resenärerna. Att skapa incitament för flygföretagen skulle till exempel kunna göras genom att företag undantas från skatteplikt vid flygningar som utförs med en viss inblandning av biobränsle. Det skulle då behöva säkerställas att ett sådant undantag inte strider mot . Att utreda om det är möjligt att göra undantag för flygningar som utförs med viss inblandning av biobränsle kan vara ett sätt att utveckla skatten . 9.5.3Statsstödsbedömning om regionalt avgränsat undantag från flygskatt Utredningens bedömning: Något regionalt avgränsat undantag från flygskatt bör inte införas. Skälen för utredningens bedömning: geografiska struktur gör att vissa delar av landet är mer beroende av flyg än andra. Det skulle därför kunna vara önskvärt att göra undantag från skatteplikt för passagerare som reser till och från flygplatser i områden i där flyget spelar en betydande roll för att uppnå det transportpolitiska målet om tillgänglighet. Det står emellertid klart av såväl Europeiska kommissionens statsstödsbeslut som rättspraxis från och tribunalen att en regionalt, differentierad flygskatt skulle utgöra statligt stöd i EU-rättslig mening. När det gäller ett regionalt undantag från flygskatt skulle stöd kunna lämnas genom skatteundantag för hela eller för del av biljettpriset för boende i regionalstödsområden enligt villkoren i den Lag om skatt på flygresor allmänna gruppundantagsförordningen,13 förkortad GBER, eller enligt kommissionens riktlinjer för statligt stöd till flygplatser och flygbolag14 efter godkännande från kommissionen. Hela flygskatten skulle därmed kunna kompenseras för de resenärer som är bosatta i sådana områden. De områden där sådant stöd är möjligt har definierats för perioden –2020 i ett särskilt beslut från kommissionen.15 Området omfattar stora delar av norra , dock inte de större tätorterna, och öar utan landförbindelser (). Statligt stöd skulle inte heller kunna lämnas till sådan flygtrafik som redan upphandlats (upphandlade flyglinjer finns exempelvis i , , , , , och ). En förutsättning för stödet skulle vara att flygföretagen kontrollerade resenärernas folkbokföring vid köp av en resa för att avgöra om skatten skulle påföras priset eller inte. Ett sådant stöd skulle kunna utformas enligt GBER och behöver då inte anmälas till kommissionen för godkännande innan stödet genomförs. Eftersom den så kallade regionalstödskartan som används för att avgöra vilka områden som är glesbefolkade enligt GBER inte är avsedd att tillämpas beroende på enskilda individers bosättningsort kommer gränsdragningsproblem att uppstå och skatten kan komma att uppfattas som godtycklig. Ett godkännande enligt flygriktlinjerna skulle förutsätta att regeringen kan presentera ett underlag för kommissionen som visar på följande förhållanden. 1.Att flyglinjen inte garanteras via annat stöd eller upphandling. 2.Att stödet förs vidare till konsumenterna. 3.Att konsumenterna bor i glesbefolkade områden (i regionalstödsområden enligt ett visst befintligt statsstödsbeslut, se ovan). 4.Att stödet utbetalas oavsett vilket flygföretag som trafikerar linjen. 13Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 187/1, 26.06.14, s. 1). 14EUT C 99, , s. 3. 15Beslutet om Regional stödkarta 2014–2020 finns att tillgå under ärendenummer SA.37985 i registret för statligt stöd på . Lag om skatt på flygresor Eftersom samma resultat kan uppnås med åberopande av bestämmelserna i utan någon prövning av kommissionen förefaller en anmälan med hänvisning till flygriktlinjerna inte vara aktuell i sammanhanget. Om passagerarnas hemvist inte kontrolleras av operatörerna på flyglinjen, eller om stöd ska ges även för transport av passagerare som inte har sin hemvist i aktuella regionalstödsområden, är det enda utrymmet för att ge stöd i form av en skattenedsättning det som beskrivs i kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2010, förkortade EEAG.16 Enligt EEAG får stöd ges i form av en skattenedsättning som inte överstiger av flygskatten. Någon möjlighet att helt undanta resor från skatten finns då inte. Mer konkret måste regeringen kunna presentera ett underlag för kommissionen som visar på följande förhållanden beträffande respektive flyglinje som ska undantas. 1.Att skatten i sig bidrar till miljömålen, utgör en miljöskatt. 2.Att undantaget är nödvändigt för att miljöskatten ska kunna införas, vilket betyder att följande villkor skulle behöva beläggas: a)Andra åtgärder får inte vara på plats som redan säkerställer tillgängligheten. b)Alla konkurrenter på den sträcka som undantas ska behandlas lika, möjligtvis även andra transportslag. c)Att skatten leder till en väsentlig ökning av produktionskostnaderna. d)Att kostnaderna för skatten inte kan överföras till konsumenterna på respektive flyglinje. e)Att stödmottagarna antingen måste betala av skatten eller åta sig att genomföra åtgärder som får motsvarande effekt på miljömålen. En sådan statsstödsanmälan är en process som riskerar att ta och det är osäkert om kommissionen skulle godkänna ett sådant undantag för glesbefolkade delar av och med hän- 16 Meddelande från Kommissionen – Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2010 (EUT C 200, 28.6.2014, s. 1). Lag om skatt på flygresor syn till de betydande skillnader som finns i förhållande till godkännandet av det tyska undantaget som redogörs för i avsnitt 3.9.5. Oavsett om ett möjligt regionalt undantag från flygskatt grundas på GBER eller på ett förhandsgodkännande enligt EEAG tillkommer de krav på transparens och offentliggörande som nämns i avsnitt 3.9.2. Det finns exempel på hur dessa tillkommande krav kan hanteras inom ramen för svensk skattelagstiftning. Om statligt stöd skulle lämnas genom avsteg från för den nu aktuella flygskatten kan en administrativ ordning som motsvarar den som skapats genom regeringens proposition Vissa statsstödskrav på bränsleskatteområdet (prop. 2015/16:159), användas. Den innebär i huvudsak att den som ska få del av nedsatt skatt måste ansöka hos och intyga att den skattskyldige har rätt till statligt stöd i enlighet med den stödordning som föreslås. Exempelvis genom intyg visa att miljöåtgärder har vidtagits eller att folkbokföringen för resenärerna som får del av den lägre skattesatsen har kontrollerats. Företag i svårigheter och företag som inte har betalat tillbaka otillåtet statligt stöd kan inte få del av undantaget från eller nedsättningen av skattesatsen. Därutöver måste kraven på rapportering och offentliggörande beaktas i den lagstiftning som föreslås. Med hänsyn till de administrativa kraven och de gränsdragningsproblem som skulle uppstå avseende ett eventuellt stöd till boende i regionalstödsområden och på samt i avsaknad av ett underlag som visar att en nedsatt flygskatt till dessa områden skulle leva upp till statsstödsreglernas krav är det utredningens bedömning att något regionalt avgränsat undantag inte bör införas. Utredningens förslag: Olika skattenivåer ska tillämpas beroende på flygresans slutdestination. Flygskatt ska tas ut med per passagerare som reser till en slutdestination i ett land som anges i bilaga 1, med per passagerare som reser till en slutdestination i ett land som anges i bilaga 2 och med per passagerare som reser till en slutdestination i övriga länder. Lag om skatt på flygresor Skälen för utredningens förslag: Syftet med att införa en skatt på flygresor är att flygets klimatpåverkan ska minska. Genom en skatt kan flyget i högre utsträckning bära sina klimatkostnader. Skatten ska dessutom motivera resenärer att välja andra, mer miljövänliga, alternativ. Storleken på skatten bör därför i så hög grad som möjligt spegla en rimlig klimatvärdering för flygresor. Det är viktigt att skatten inte sätts till en sådan nivå att den ger upphov till ett inte acceptabelt undvikande beteende. Den risken finns så länge det finns länder som inte har flygskatt. Sådant undvikande beteende kan antingen ske genom att avresan sker från en utländsk flygplats nära i ett land som inte har flygskatt eller genom att resenärer väljer att köpa en flygbiljett till en utländsk flygplats i ett land som inte har flygskatt och därifrån köper en separat biljett till en destination utanför landet. I det senare fallet undviker resenärerna att betala den högre skatten för längre flygresor. Dylika anpassningar innebär som regel en merkostnad för resenären i form av längre restid, besvärligare bagagehantering och är olämpliga i ett transportpolitiskt perspektiv. Det kan också innebära att resenärer väljer längre resvägar och fler delresor med ökad klimatpåverkan som följd, vilket i så fall motverkar skattens syfte. Hur priskänslig marknaden är och hur benägna resenärer är till den här typen av anpassningar är svårt att veta. Det råder emellertid inte något tvivel om att full internalisering av klimatkostnader för längre resor skulle kunna medföra en betydande anpassning av detta slag. För att begränsa risken för undvikande beteende och för att skatten inte ska få stora regionala konsekvenser, finns det enligt utredningens mening skäl för att föreslå en skatt utan sekundära negativa effekter. För att skatten också ska vinna acceptans är det viktigt att skatten upplevs som rättvis och att den är enkel att förstå. För att skatten även ska få en styrande effekt, det vill säga att konsumenter uppmuntras att välja mer miljövänliga alternativ, bör skattenivån bestämmas utifrån flygresans totala längd, det vill säga slutdestination (se vidare i författningskommentaren till 7 § om slutdestination). Denna princip återfinns i både och regelverk om flygskatt. En begränsning vid bestämmande av skattens storlek är att skatt inte får tas ut med olika belopp inom EU/EES. En differentiering är således endast möjlig för flyg med slutdestination Lag om skatt på flygresor utanför EU/EES. En differentiering av skatten för olika avstånd är emellertid motiverad med tanke på att syftet med skatten är att flyget ska bära en större del av sina klimatkostnader. Differentiering kan med fördel göras utifrån avstånd (inom avståndsklass) och i praktiken kan flera sådana bestämmas. Utredningen har kommit fram till att det är lämpligt att föreslå tre avståndsklasser. Utifrån angivna förutsättningar kan skattenivån för inrikes resor med flyg bestämmas till per avresande passagerare. En sådan nivå speglar ungefär den klimatvärdering per passagerare för en flygning mellan /och (den i kortaste flygsträckan som trafikeras av reguljärflyg) som inte täcks av befintliga avgifter utifrån en värdering baserad på svensk koldioxidskatt (se avsnitt 8.2.3). För en passagerare som reser till en slutdestination utom EU/EES kan med samma resonemang skattenivån bestämmas till per avresande passagerare. Den nivån motsvarar en klimatvärdering per avresande passagerare som inte täcks av befintliga avgifter mellan flygplatsen /och (den kortaste flygsträckan utanför EU/EES). För flygresor med slutdestination i länder utanför EU/EES finns en större variation i klimatvärderingen jämfört med flygresor inom samarbetsområdet. En tredje skattenivå bör därför gälla för långa, interkontinentala, flygresor. Att bestämma skatten utifrån den faktiska klimatvärderingen som uppstår under längre flygresor (se tabell 8.2 i avsnitt 8.2.3) skulle dock med hög sannolikhet medföra ett omfattande undvikande beteende enligt ovan. En skattenivå som motsvarar den faktiska klimatvärderingen skulle dessutom kunna medföra betydande konsekvenser för tillgängligheten och flygbranschen som inte skulle vara förenliga med det transportpolitiska målet respektive . För att skatten ändå ska ha någon styrande effekt och hamna på en rimlig skattenivå bör en skatt om tas ut för resor till slutdestinationer inom den tredje avståndsklassen. Denna skattenivå är jämförbar med och nivå för flygskatt för långa, interkontinentala resor och bidrar till att internalisera de klimatkostnader som interkontinentalt flyg orsakar. Utredningen föreslår således att tre skattenivåer används. Den skattenivå som ska gälla för medlemsstater i EU/EES bör gälla även för andra länder som helt ligger i , det vill säga länder som Lag om skatt på flygresor inte ingår i EU/EES. Skatt bör alltså tas ut med för passagerare som flyger till ett land som helt ligger i . För passagerare som reser till ett land som helt eller delvis ligger i en annan världsdel än och med ett avstånd om högst från flygplatsen /, bör en skatt om tas ut. För passagerare som reser till något annat land, det vill säga ett land som ligger i en annan världsdel än och med ett avstånd längre än från flygplatsen /, bör tas ut. Skattenivåerna har bestämts med beaktande av att flyget betalar för utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter Scheme (EU ETS). Hänsyn har emellertid inte tagits till det nya globala styrmedlet för klimatutsläpp från internationellt flyg som fattade beslut om (se avsnitt 8.5). Anledningen är att det nya systemet kommer att inledas med en frivillig fas först och bli obligatoriskt samt att prisnivåerna för de utsläppskrediter som ska handlas inom systemet, är okända. Dessutom föreslår utredningen att den svenska flygskatten ska träda i kraft (se avsnitt 9.10), det vill säga innan det globala systemet inleder sin frivilliga fas. Vilka länder som ska hamna inom skattenivå 1 (länder som helt ligger i ) och skattenivå 2 (länder som ligger helt eller delvis i en annan världsdel än med ett avstånd om högst från flygplatsen /) bör anges i bilagor till lagen. Genom att följa upp utfallet av skatten kan regeringen utvärdera skattenivåerna och dess effekter och därefter kan nivåerna, om det behövs, justeras, exempelvis om priserna avsevärt ändras i EU ETS. 9.6.1Flygskatten bör inte differentieras utifrån serviceklass Utredningens bedömning: Flygskatten bör inte differentieras utifrån vilken serviceklass passageraren reser i. Skälen för utredningens bedömning: Utredningen har övervägt om det finns skäl att liksom i differentiera skatten utifrån vilken serviceklass en passagerare reser i, eftersom en resa i Lag om skatt på flygresor exempelvis ”business class” ofta innebär ett större utrymme i planet. Det medför i sin tur att en större del av flygets utsläpp kan hänföras till en sådan resa jämfört med en resa i ekonomiklass. Serviceklasser varierar emellertid mellan olika flygföretag. En differentiering mellan olika serviceklasser skulle således bli komplicerad att tillämpa. Det finns alltid en risk för att det uppkommer svårigheter att avgöra om en enskild flygning har en eller flera klasser. Det finns inte heller en enhetlig definition av serviceklasser och eftersom serviceklasserna varierar mellan flygföretagen torde det vara svårt att ta fram en enhetlig definition. En serviceklassindelning medför dessutom en ökad administration för flygföretagen och en svårhanterlig administrations- och kontrollapparat för beskattningsmyndigheten. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det inte är möjligt att differentiera skatten utifrån serviceklasser. Utredningens förslag: Skattskyldig ska vara det flygföretag som utför flygningen. Begreppet kommersiella flygresor definieras i lagen. Skälen för utredningens förslag: För de flesta svenska punktskatter gäller att skattskyldigheten placeras bland de aktörer som utför skattepliktiga tjänster. Därmed begränsas antalet skattskyldiga, vilket underlättar administration och kontroll av skatten. Att antalet skattskyldiga begränsas är önskvärt även vad gäller skatt på flygresor. Som utgångspunkt bör skattskyldigheten placeras hos den som först utför de skattepliktiga tjänsterna i , nämligen olika flygföretag. Utredningen har diskuterat frågan om vilket flygföretag som blir ansvarigt för redovisning och betalning av flygskatten med olika aktörer i flygbranschen samt Transportstyrelsen. Samstämmighet råder om att det flygföretag under vars Icao-kod flygningen utförs också bör vara det flygföretag som ska vara skattskyldig för flygskatten. Det innebär att ett flygföretag bör få ta ansvaret för flygskatt för alla sina egna operationer som sker från i eget flygplan eller genom inhyrd kapacitet. Lag om skatt på flygresor Utredningen har studerat hur avgiftsuttaget fungerar i Transportstyrelsens regi för myndighetsavgiften och gemensam avgift för säkerhetskontroll (GAS) och har funnit att det går att dra lärdom av principerna för Transportstyrelsens avgiftssystem för att bestämma vilket flygföretag som ska ansvara för flygskatten.17 Dessa principer svarar också i stort mot flygföretagens önskemål. Principerna innebär att en viss flygning ska ha endast ett enda ansvarigt företag (eller person). Som utgångspunkt har man en Icaokod för flygföretag (designator) i färdplanen.18 Ett flygföretags Icao-kod kan härledas till flygföretagets tillståndsdokument, (),19 och därigenom kan också en juridiskt ansvarig person bindas till verksamheten. För det fall någon Icao-kod inte används i färdplanen används i stället flygplanets registreringsbeteckning. Genom att tillämpa samma principer som Transportstyrelsen blir skattesystemet igenkänningsbart för flygföretagen och beskattningsmyndigheten kan i kontrollhänseende använda sig av uppgifter som rapporteras in till Transportstyrelsen som underlag för avgiftsdebitering. Genom att tillämpa ovanstående principer kan man i systemet få flexibilitet men klara gränser mellan de olika flygföretagens aktiviteter. När det gäller inhyrning av andra flygföretag innebär principerna att det inhyrande bolaget tar ansvaret för flygskatten. I en så kallad wet lease-situation20 blir alltså det inhyrande företaget skattskyldig eftersom flygningen utförs under dess Icao-kod. 17Transportstyrelsens avgifter inom luftfartsområdet beskrivs i avsnitt 4.3.2. 18Bestämmelser om färdplaner finns i Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 923/2012 av om gemensamma luftfarts- och driftsbestämmelser för tjänster och förfarande inom flygtrafiken och om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 1035/2011 och förordningarna (EG) nr 1256/2007, (EG) nr 1794/2006, (EG) nr 730/2006, (EG) nr 1033/2006 och (EU) nr 255/2010, förkortad , som ändrats genom förordning (EU) nr 2015/340 av och genomförandeförordning (EU) nr 2016/1185. I Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2014:71 och TSFS 2014:94) om trafikregler för luftfart finns bestämmelser om trafikregler som kompletterar kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 923/2012. 19Den som vill utföra kommersiella flygtransporter av passagerare måste ha drifttillstånd enligt 7 kap. 1 § luftfartslagen (2010:500). Detta krav gäller även för utländska rättssubjekt vid luftfart inom svenskt område och för svenska rättssubjekt vid luftfart utanför . 20Wet lease innebär att ett flygföretag hyr in eller ut ett luftfartyg med besättning. Till skillnad från dry lease opereras luftfartyget inom ramen för det uthyrande flygföretagets drifttillstånd (AOC) och står flygsäkerhetsmässigt under tillsyn av detta flygföretags flygsäkerhetsmyndighet. lease i flera led godtas inte utan särskilt tillstånd. Informationen är hämtad från Transportstyrelsens hemsida , . Lag om skatt på flygresor kommersiellt samarbete genom code sharing21 marknadsförs en specifik flygning av två eller flera flygföretag, men flygningens färdplan innehåller alltid en enda Icao-kod. Det betyder att principerna också kan tillämpas på code sharing samarbete, genom identifikation med hjälp av Icao-koden. Med beaktande av ovanstående bör alltså skattskyldigheten knytas till Icao-koden för det flygföretag (designator) som anges i färdplanen eller när ingen färdplan har lämnats in, till flygplanets registrering, det vill säga flygplanets ägare för flygningen. Eftersom den föreslagna lagen endast omfattar kommersiella flygresor bör det även av lagen framgå att endast en fysisk eller juridisk person som innehar ett giltigt drifttillstånd eller motsvarande tillstånd som ger personen rätt att utföra kommersiella flygresor, omfattas av lagen. En definition av begreppet flygföretag med det innehållet bör följaktligen föras in i lagen. Utredningens förslag: Skattskyldigheten inträder när ett flygplan med beskattningsgrundande passagerare lyfter från en flygplats i . Skälen för utredningens förslag: Skattskyldighetens inträde har alltid – direkt eller indirekt – betydelse för när skatten ska redovisas. Skattskyldighetens inträde styr också vilken skattenivå som är tillämplig och är därmed avgörande för vilket belopp som den skattskyldige ska betala. Bestämmelser om skattskyldighetens inträde finns i de olika punktskatteförfattningarna och kriterierna för skattskyldighet varierar mellan olika punktskatter. De händelser som grundar skattskyldighet är av varierande slag och beror till stor del på den skattepliktiga varans eller tjänstens natur.