sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — Att de särskilda avgifterna ska vara förknippade med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen inne- bär att avgifterna inte får vara så höga att järnvägsföretag, som är beredda att betala marginalkostnaden, trängs undan. Dessa särskilda avgifter får med andra ord bara tas ut på marknadssegment som kan bära dessa. Avgifterna får alltså inte sättas så högt att marknadssegment som kan bära de marginalkostnadsbaserade avgifterna och ett rimligt vinstpåslag tvingas välja bort höghastighetsbanan. Om skulle bli infrastrukturförvaltare för höghastighetsbanorna kan det i och för sig vara möjligt att variera graden av kostnadstäckning för olika banavsnitt. kan däremot inte höja avgiften på övriga nät för att täcka kostnaden för höghastighetsbanan. Banavgifterna skulle då inte längre kunna anses vara avgifter, utan skatt, om de på det sättet frikopplades från . Särskilda avgifter enligt 7 kap. 4 § är alltså möjliga att använda på en ny höghastighets- bana. Begränsningarna beträffande undanträngande av marknadssegment, som i detta fall kan vara en önskad effekt, gör dock att avgifter enligt 7 kap. 5 § järnvägslagen är mer intressant för frågan om finansiering. Dessa är också avsedda just för framtida investeringar. Bakgrunden till den bakomliggande artikel 32.3 i SERA-direktivet är att behovet av ny europeisk transportinfrastruktur är mycket stort. är finansieringen av denna ett problem. Ambitionen har därför varit att skapa ett regelverk som ger förutsättningar också för privata aktörer att gå in som infrastrukturförvaltare på affärsmässiga grunder. Mot den bakgrunden ges stor frihet i avgiftssättningen för enskilda projekt, som inte skulle ha kommit till stånd om avgifter över marginalkostnaden inte tillåtits. Avgifterna ska alltså sättas på grundval av den långsiktiga kostnaden för aktuella projekt. I propositionen till järnvägslagen anges att denna möjlighet till särskilda avgifter för infrastrukturprojekt bör kunna utnyttjas för att öppna för möjligheten att attrahera andra än staten att investera i ny järnvägsinfrastruktur även i . Avgiften ska enligt förarbetsuttalanden bestämmas på grundval av den långsiktiga kostnaden, dvs. alla kostnader som är förknippade med verksamheten, såsom drift, underhåll och kapital- kostnader, inklusive avskrivningar. Det innebär att en rimlig vinst för verksamheten också tillåts (prop. 2203/04:123, s. 139). Både direktivet och järnvägslagen är skrivna så att det står öppet även för statliga infrastrukturförvaltare att utnyttja detta undantag från marginalkostnadsprincipen. Kravet i 7 kap. 5 § järnvägslagen att det ska röra sig om ett särskilt projekt förutsätter att projektet är tydligt avgränsat och att verksamheten på infrastrukturen kan drivas separat. Höghastighetsbanorna avser ett nytt projekt och den som nyttjar infrastrukturen i det särskilda projektet ska betala en avgift för detta, ingen annan. ses som ett tänkbart eget företag, dvs. infrastrukturen och verksamheten är så pass avgränsad att infrastrukturförvaltarens tjänster och verksamhet på höghastighetsbanan kan drivas som en egen rörelse. Detta påverkas inte av att höghastighetstågen dessutom trafikerar anslutande banor, så länge avgiften begränsas till användandet av höghastig- hetsbanan. Höghastighetsbanorna kan alltså sägas uppfylla kravet på att utgöra ett sär- skilt projekt, klart urskiljbart från det övriga järnvägsnätet. Artikel 32.3 i SERA-direktivet är särskilt inriktad på att andra än staten investerar i infrastruktur. Detta framhålls tydligt i direktivets ingresspunkt 13: ”Medlemsstater bör kunna besluta att täcka utgifter för infrastrukturen genom andra medel än direkt statlig finansiering, som till exempel offentlig–privata partnerskap och finansiering från den privata sektorn.” Är infrastrukturförvaltaren ett annat rättssubjekt än blir det ännu tydligare att det är fråga om ett särskilt projekt. Ingenting hindrar dock att förvaltar höghastighetsbanorna helt som ett tydligt urskiljbart särskilt pro- jekt. (Byggs banan som etappvisa förstärkningar av den befintliga stambanan blir detta förstås svårare.) Investeringarna kan, som anges i den nämnda ingresspunkten, komma från den privata sektorn, men detta är inte formaliserat som ett krav för att arti- keln eller paragrafen ska vara tillämplig. Vad gäller kravet på att projektet ska öka effektiviteten i järnvägssystemet kan det givetvis sägas uppfyllas av ett projekt som innebär att nationella höghastighetsbanor byggs. Slutligen krävs för bestämmelsens tillämpning att ”projektet inte skulle ha kommit till stånd om avgifterna hade begränsats på det sätt som följer av 2 och 3 §§”. Enligt arti- kel 32.3 i SERA-direktivet krävs att projektet ”annars inte skulle kunna genomföras”. Någon ledning till vad detta krav innebär ges varken i SERA-direktivet eller dess före- gångare eller i järnvägslagen eller dess förarbeten, annat än det har sin bakgrund i att en privat aktör inte skulle vara intresserad av att investera i infrastruktur om endast avgifter motsvarande marginalkostnaden får tas ut. Detta är dock inte till någon större hjälp, med hänsyn till att bestämmelsen är tillämplig även för statliga infrastrukturförvaltare. Formuleringarna lämnar utan tvivel ett stort utrymme öppet för flera, helt olika, tolk- ningar. Vid SERA-direktivets genomförande angav regeringen, som svar på en remiss- instans kritik mot bestämmelsens otydlighet, att regeringen delade uppfattningen att bestämmelsen ger stort utrymme för tolkning, men anförde att det ytterst är ”… EU- domstolen som avgör hur regleringen ska tolkas. Att från svensk sida införa en egen lydelse av bestämmelsen vore därför inte lämpligt” (prop. 2014/15:120, s. 116). Såvitt känt har det inte funnits anledning för att tydliggöra denna bestämmelse. Vid järnvägslagens införande angavs och Öresunds- förbindelsen (där ingen privat investerare var inblandad) som exempel på projekt där bestämmelsen skulle vara tillämplig (prop. 2003/04:123, s. 139). Oavsett om detta stämmer, ger uttalandet inte någon avgränsning av när ett projekt inte skulle ha kommit till stånd, om inte möjligheten till dessa avgifter funnes. Regeln må ha sin bakgrund i att banavgifterna ska utgöra sådana brukaravgifter som ska utgöra en del av en privat investerares avkastning och att de därför måste kunna vara högre än marginalkostnaden. På samma sätt kan det vara en nödvändig förutsättning för att möjliggöra medfinansiering att banavgifterna till viss del kan finansiera banan. Å andra sidan kan ju en investerare tillförsäkras affärsmässighet på annat sätt än genom banavgifterna, varför det är svårt att begränsa tillämpningen till att andra än sta- ten investerar i järnvägsinfrastruktur. Det kan lika gärna sägas att betalningsviljan för att kunna erbjuda höghastighetstjänster måste tas till vara, för att den offentliga budgeten ska hållas på en rimlig nivå. Det rimliga är att tolka bestämmelsen utifrån SERA-direktivets (och järnvägslagens) syfte – att behovet av ny europeisk transportinfrastruktur är mycket stort och att man önskar att ge förutsättningar för att sådan kommer till stånd. Varken EU-direktiven eller järnvägslagen kan tolkas så att det lägger hinder i vägen för stora infrastrukturprojekt. Det bör därför kunna sägas att höghastighetsbanorna typiskt sett är sådana projekt som kräver så stora investeringar att de inte skulle komma till stånd om de inte, i alla fall till någon del, kunde finansieras genom avgifter enligt 7 kap. 5 § järnvägslagen, oavsett om privat kapital investeras. ”Den långsiktiga kostnaden” inbegriper som nämnts kostnaden för drift, underhåll, kapitalkostnader och en rimlig vinst. Det är således snarare järnvägsföretagens betal- ningsförmåga och inte järnvägslagen som sätter gränserna för storleken på ban- avgifterna. Begränsningen i 7 kap 4 § järnvägslagen om att vissa marknadssegment inte får slås ut gäller inte här. Av 7 kap. 5 § budgetlagen (2011:203) följer att ett projekt av det slag som höghastig- hetsbanorna utgör ska finansieras med anslag. Enligt 6 § samma kapitel kan dock besluta om annan finansiering. Detta innebär att finansiering genom avgifter måste godkännas av . Det innebär i sin tur krav på att beslutsunderlag innehåller en analys av investeringens samhällsekonomiska lönsamhet m.m. och att finner skäl att frångå huvudprincipen om anslagsfinansiering av transport- infrastruktur. Att särskilt beslutat att godkänna denna form av finansiering innebär dock inte att avgifterna med nödvändighet är lagliga. Ytterst är det tillsynsmyndigheten som självständigt har att vid sin tillsyn ta ställning till om de avgifter som tas ut är förenliga med järnvägslagen. Banavgifterna ska vara konkurrensneutrala och icke-diskriminerande. Detta hindrar inte i sig att en infrastrukturförvaltare tar betalt t.ex. per tidsenhet som ett tåg upptar kapa- citet (vilket skulle medföra en lägre avgift för snabba tåg), så länge detta gäller lika för alla. Som nämnts tidigare finns i SERA-direktivet krav på att avgifterna ska vara likvär- diga och icke-diskriminerande för olika järnvägsföretag som utför likvärdiga tjänster på en liknande del av marknaden och att jämförbara tjänster inom samma marknads- segment är belagda med samma avgifter. Det förhållandet att höghastighetsbanan erbju- der en möjlighet för järnvägsföretagen att ta sig fram fortare än på konventionella banor gör det tillåtligt att avgiften för att färdas på höghastighetsbanan är högre än på den konventionella. Detta är dock någonting annat än att differentiera inom samma ban- avsnitt efter järnvägsföretagens hastighet. I direktivet sägs endast att avgifterna ska vara likvärdiga för likvärdiga tjänster. Ett tåg som framförs i t.ex. /h mellan och kan sägas utföra en tjänst, som inte är likvärdig med ett t.ex. långsamt regionaltåg. Direktivets lydelse talar alltså inte uttryckligen emot en differentiering baserad på tågens hastighet. Även om kostnadstäckningsgraden får variera är det emellertid knappast kvaliteten på hur järnvägsföretaget använder kapaciteten som enligt SERA-direktivet kan ligga till grund för differentiering. Detta resonemang stärks av att direktiven och järnvägslagen utgår från att i första hand ska de sökandes önskemål uppfyllas så långt det går. Det järnvägsföretag som inte håller sig inom ramarna för den kapacitet det tilldelats eller orsakar driftstörning kan komma att drabbas av kvalitetsavgifter (se 6 kap. 22 a § och 7 kap. 5 a § järnvägslagen), men huruvida att i förväg genom avgifter missgynna den som färdas långsammare kan sägas stämma överens med SERA-direktivets krav kan ifrågasättas. Sett utifrån perspektivet att avgifterna är avsedda för kostnadstäckning är slitaget och kostnaden för infrastrukturförvaltaren typiskt sett högre ju fortare tågen kör. SERA-direktivet regler om avgifter är inte avsedda att vara ett alternativt sätt att reser- vera banor för en viss trafik. Att avgiftssätta en bana på så sätt att avgifterna inte bidrar till kostnadstäckning, utan syftar till att vissa marknadssegment helt uteblir och alltså ingen avgift alls betalas, kan mot ovanstående bakgrund inte anses vara i enlighet med SERA-direktivet bestämmelser om avgifter, även om något uttryckligt förbud inte finns däri. xEuropaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets för- ordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70. x och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 av om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet och om upphävande av beslut nr 661/2010/EU. xEuropaparlamentets och rådets direktiv /57/EG av om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen (omarbetning). xEuropaparlamentets och rådets direktiv /34/EU av om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (omarbetning). xKommissionens genomförandeförordning (EU) nr 869/2014 av om ny persontrafik på järnväg. xKommissionens förordning (EU) nr 1299/2014 av om tekniska specifikationer för driftskompatibilitet avseende delsystemet Infra- struktur i Europeiska unionens järnvägssystem. xKommissionens förordning (EU) nr 1302/2014 av om en teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet Rullande materiel – och passagerarfordon i Europeiska unionens järnvägssystem. xJärnvägslagen (2004:519). xJärnvägsförordningen (2004:526). xLagen (2010:1065) om kollektivtrafik. xFörordningen (2010:85) om instruktion för . xRegeringens proposition 2003/04:123 Järnvägslag. x5HJHULQJHQV SURSRVLWLRQ $QGUD MlUQYlJVSDNHWHW í IRUWVDWW (8- harmonisering av järnvägslagstiftningen. xRegeringens proposition 2008/09:176 Konkurrens på spåret. xRegeringens proposition 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag. xRegeringens proposition 2010/11:160 Godkännande av järnvägsfordon och ansvar för underhåll. xRegeringens proposition 2011/12:76 Komplettering av kollektivtrafiklagen. xRegeringens proposition 2014/15:120 Ett gemensamt europeiskt järnvägs- område. xRegeringens proposition 2012/13:25 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem. xDs 2014:25 ”Nya regler om upphandling” xNäringsdepartementets promemoria ”Tilldelning av koncessioner för kollektiv- trafik” x Tilläggsdirektiv (Dir 2014:52) till Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02). xSOU 2002:48 ”Rätt på spåret”, delbetänkande från . xSOU 2008:92 ”Konkurrens på spåret” xSOU 2013:83 ”En enkel till framtiden”, delbetänkande från Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02). xSOU 2009:74 ”Höghastighetsbanor – ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft.” xTrafikverkets rapport ”Ramavtal för nyttjande av infrastrukturkapacitet på järn- väg för ”, daterad xTrafikverkets rapport ”Nya stambanor mellan /, För- djupat underlag”, daterad . xTrafikverkets järnvägsnätsbeskrivning 2016. xTrafikverkets rapport ”Kapacitetstilldelning och prioriteringar i tågplane- processen”, daterad . xTrafikverkets pm ”Övergripande krav, ny stambana”, daterad . , , Transportstyrelsen , Transportstyrelsen , Transportstyrelsen , , Utredningen om järnvägens organisation , Utredningen om järnvägens organisation , Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Mot bakgrund av Sverigeförhandlingens direktiv har , (fortsättningsvis ”PwC” eller ”vi” i någon böjningsform) fått i uppdrag av att analysera vilka alternativ för finansiering/finansieringsmöjligheter som står till buds för utbyggnad av höghastighetsjärnvägen samt åtgärder i storstäderna. Uppdraget har även omfattat framtagande av en finansiell modell i syfte att illustrera effekterna av olika alternativa finansieringsformer. Vidare har uppdraget omfattat en sammanställning över nuvarande kunskapsläge och erfarenheter i och utomlands kring alternativa finansieringsformer som underlag för kommande förhandlingsarbete. Utbyggnad av nya stambanor Den planerade höghastighetsjärnvägen ska knyta ihop storstadsregioner samt skapa ökad kapacitet i järnvägsnätet. Restiden mellan kortas ned och restiden mellan till två och . Satsningen ska även leda till ökat bostadsbyggande och tillväxt i många kommuner och regioner längs den nya järnvägen. Tidplanen för hela höghastighetsbanan är ännu inte fastställd, hela banan bedöms vara klar . Investeringen, det totala kapitalbehovet, för den nya höghastighetsjärnvägen beräknas av till ca (prisnivå). Utöver investeringarna i själva banan tillkommer omfattande privata och offentliga investeringar kopplade till den nya järnvägen. Det handlar om nya fordon, omfattande lokala infrastrukturinvesteringar som t ex anslutande kollektivtrafik, parkeringsplatser, resecentrum samt närliggande bostäder och kommersiella fastigheter. Privat medverkan vid finansieringen av tilläggsinvesteringar till projektet som t ex bostäder och kommersiella fastigheter är nödvändig för att realisera planerade nyttor. Ett lyckat bygge av höghastighetsjärnväg kommer att kräva mycket stora resurser från samhället liksom långsiktighet från offentliga såväl som privata aktörer. För att ambitionerna med projektet ska nås kommer det att krävas överblick och en sammanhållen styrning från regeringen. Begrepp, definitioner och förutsättningar för statlig finansiering Ordet finansiering används både för att beskriva behovet av kapital vid byggandet av infrastruktur, men också för att beskriva de betalningsströmmar som uppstår som en följd av att investeringen genomförs. Det är centralt för denna analys att skilja på begreppen finansieringsmetod och finansieringskälla. Finansieringskällan avser det kapital som krävs för att täcka aktuella infrastrukturinvesteringar . Finansieringskällorna utgörs av två principiella finansieringskällor, brukaravgifter och skatter varav banavgifter är den mest uppenbara brukaravgiften. Finansieringskällorna betalas aldrig tillbaka. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Finansieringsmetoder beskriver på vilket sätt kapital överförs eller anskaffas då finansieringskällorna inte ger intäkter som möter utgiftsnivån och ett behov uppstår att överbrygga det tidsmässiga gapet. Framförallt behövs finansieringsmetoderna för att överbrygga det kapitalbehov som uppstår mellan investerings- och driftsfas. Finansieringsmetoder ska, till skillnad från finansieringskällor återbetalas till dem som har tillfört kapitalet. Val av finansieringsform för höghastighetsjärnväg har påverkan på statsfinansiella nyckeltal och av beslutade målsättningar såsom: xÖverskottsmålet: Det finansiella sparandet > av BNP över en konjunkturcykel. xUtgiftstaket: Årligt utgiftstak om 2014. xMaastrichtkriterierna: Konsoliderad offentlig bruttoskuld som inte överstiger av BNP och att budgetunderskottet inte får överskrida av BNP. Tänkbara målsättningar med medfinansiering I infrastrukturpropositionen framgår att det kan vara motiverat att använda medfinansiering till en statlig infrastrukturinvestering om kommunens invånare har en tydlig nytta av investeringen samt om den av staten bedömda nyttan av samma investering inte fullt ut motiverar en statlig finansiering.1 Regeringen menar vidare att ytterligare en fördel med medfinansiering är att det skapar ett gemensamt ägarskap kring investeringen. Det är i sammanhanget viktigt att framhålla att varken eller privat medfinansiering skapar ett ökat realekonomiskt utrymme då det är skattekollektivet som i slutändan får betala med minskad konsumtion som följd: 1.De pengar som kommunerna kan bidra eller låna till staten kommer från samma källa som statens pengar – skattebetalarna. Det uppstår därför inte ytterligare resurser till följd av att kommunerna och inte staten tar upp skatter. 2.Pengar som lånas från banker eller finansiera infrastrukturåtgärder ska betalas tillbaka, med ränta. Således kommer skattekollektivet att belastas med kostnaderna, dock i en senare fas. Ur en kommuns perspektiv kan medfinansiering vara positivt om det innebär att en åtgärd t ex kan tidigareläggas eller en möjlighet att ytterligare anpassa åtgärdens utformning för att bättre möta lokala eller regionala behov. Hur en kommun finansierar sitt åtagande har betydelse ur ett realekonomiskt såväl som statsfinansiellt perspektiv, eftersom den offentliga sektorns finansiella sparande inkluderar kommuner. I den mån kommuner behöver låna resurser för att överbrygga tidsmässiga gap mellan den tidpunkt då utbetalning till staten ska ske och värdehöjning/skatteintäkt genereras så får det samma effekt som om staten tagit upp lånet direkt via Riksgälden. Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Finansieringskällor och metoder för höghastighets- järnväg Anslagsfinansiering är statens primära metod för finansiering av infrastrukturinvesteringar. Detta har även varit den metod som varit vanligast internationellt för investeringar i höghastighetsjärnväg. Anslagsfinansiering kan ske genom ackumulerade statliga medel och statlig upplåning. Finansieras höghastighetsbanan med anslag skulle detta, under byggfasen av höghastighetsbanan medföra att statens utgifter skulle öka med givet utgiftsnivå. I relation till den nationella planen för infrastrukturinvesteringar motsvarar det av utrymmet (uppskattat till 44 mdr kr ), vilket innebär att utrymmet för andra investeringar eller drift och underhåll skulle vara mycket begränsat om inte ramen för den nationella planen kan justeras för att tillmötesgå behovet av nya stambanor. Att finansiera en infrastrukturinvestering med anslag innebär att ett utrymme motsvarande hela investeringen belastar utgiftstaket. Hela utgiften belastar statsbudgetens utgiftssida vid investeringstillfället. Ökas inte intäkterna med motsvarande belopp innebär detta, allt annat lika, att överskottsmålet inte nås. Banavgifter är den finansieringskälla som har starkast orsakssamband till höghastighetsjärnvägen. Möjligheten att ta in banavgifter för finansiering av höghastighetsjärnväg begränsas primärt av vad som är möjligt för de operatörer som trafikerar banan att bära utan att det får negativ påverkan på tillgängligheten i trafiken. Banavgifterna på höghastighetsbanor internationellt sett är 2-4 gånger högre än avgifterna för konventionell trafik. Banavgifterna kommer att utgöra en viktig finansieringskälla men uppskattas enligt våra beräkningar endast kunna ge ett begränsat bidrag till finansieringen av höghastighetsbanan. I syfte att utvärdera möjligheterna att skapa utrymme för investering i höghastighetsjärnväg har därför ett antal finansieringskällor och finansieringsmetoder utvärderats. Efter att möjliga banavgifter tagits i anspråk bedömer PwC nedan finansieringskällor som prioriterade för finansiering av höghastighetsbanan. Banavgifterna baseras på PwC:s rapport Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i . xDe samhällsekonomiska nyttor som uppstår som följd av en höghastighetsbana uppstår i form av ökad tillväxt. En ökad tillväxt kan i sin tur förväntas leda till en ökad generell skattebas i de delar av som, direkt eller indirekt får tillgång till banan. Det kan dock vara svårt att härleda generella skatteökningar som exempelvis inkomstskatter till enskilda projekt. I första hand bör därför inkrementella effekter och skatter och avgifter som har ett tydligt orsakssamband med höghastighetsbana användas för finansiering. Värdeökning på befintliga och nya fastigheter utgör den skattebas som är möjligt att, med någorlunda god precision härleda till höghastighetsbanan. Metoden skulle heller inte medföra ytterligare Sverigeförhandlingen - Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor Särskilda och tidsbegränsade fastighetsskatter är en metod som använts med framgång i b la . Det innebär att lokal tillfällig fastighetsskatt, skatt på kommunikationsbyggnader, exploateringsavgifter och planvinster som bygger på förhöjda fastighetsvärden eller förändrad markanvändning till följd av höghastighetsjärnvägen bör tillämpas i första hand. xI den mån ovan nämnda skatter och avgifter inte ger tillräckliga intäkter till projektet bör andra bredare skatter och avgifter såsom vägslitageavgift eller flygskatt beaktas. Dessa bör dock användas i andra hand då dessa saknar direkt orsakssamband och kan medföra oönskade externa effekter. Viktigt att nämna är att regeringen och har möjlighet att ta ut dessa skatter och avgifter oavsett höghastighetsbanan varför det är en politisk prioriteringsfråga om dessa skatter ska tas ut och vad intäkterna i så fall ska användas till. Möjlighet för ytterligare uttag av trängselskatt för att finanisera höghastighetsbanan bedöms vara begränsade. Dessa är i stor utsträckning i anspråktagna för beslutade åtgärder i storstäderna och eventuellt utrymme för ytterligare uttag kommer sannolikt behövs för kommande trängselreducerandeåtgärder i storstäderna.