sou · H4B322 · 2016-03-04 00:00:00 — •Tekniska produkter som inte innehåller levande genetiskt modifierade organismer till exempel bomullstyg eller olja för teknisk användning. Genom ett undantag i artikel 4 punkt 8 i förordningen om spårbarhet och märkning behöver inte livsmedels- och foderprodukter märkas om de innehåller spår av genetiskt modifierat material om före- komsten av dessa spår är oavsiktligt eller tekniskt oundvikligt. Så- dan inblandning kan exempelvis inträffa om både konventionell och genmodifierad sojaböna mals i samma anläggning. Tröskelvärdet för spår av inblandning i livsmedels- och foderprodukter är . I sammansatta produkter gäller för varje enskild ingrediens. Procentsatsen för märkning har ingen vetenskaplig grund utan är ett resultat av politiska förhandlingar. För andra produkter som utsäde och annat växtförökningsmaterial har det inte antagits något tröskelvärde för märkning vid inblandning av genetisk modifierat material. Märkning ska alltid finnas på sådana produkter oavsett hur mycket eller lite inblandning som finns. Det ska vara möjligt att spåra genetiskt modifierade produkter fram och tillbaka genom hela produktions- och distributionskedjan. Den som hanterar en produkt måste kunna tala om från vem de fått en råvara eller produkt och till vem de sålt vidare till. Spårbarhetskravet gäller inte till slutkonsumenten. Krav på spårbarhet möjliggör dels att en produkt kan spåras och dras tillbaka vid behov, dels ger det en möjlighet till kontroll så att märkning av produkter till slutkonsumenterna är korrekt. 4.7Ekologisk produktion och annan certifiering Inom den ekologiska produktionen är det inte tillåtet att använda genetiskt modifierade organismer eller produkter som har framställts av eller med sådana organismer. Enligt artikel 9 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 av om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91, får genetiskt modifierade organismer och produkter som framställts av eller med genetiskt modifierade organismer inte användas som livsmedel, foder, processtekniska hjälpmedel, växtskyddsmedel, gödselmedel, jordförbättringsmedel, frön, vegetativt förökningsmaterial, mikroorganismer och djur i ekologisk produktion. Aktörerna får dock förlita sig på den märkning som finns på produkten eller varje annat följedokument som tillhandahållits enligt spårbarhets och märkningsförordningen (EG) nr 1830/2003. För att kunna sälja sina produkter som ekologiska måste produktionen certifieras. I innebär det att man ska vara ansluten till ett kontrollorgan. Det finns tre kontroll- organ för jordbruk i : , HS Certifiering och SMAK. Kontrollorganen kan ställa hårdare krav än vad lagstiftningen medger. Det finna även andra certifieringsorgan som inte tillåter användning av genetiskt modifierade organismer som exempelvis Svenskt sigill. Förordningen (EG) 1829/2003 om genetiskt modifierat livsmedel och foder gäller direkt i svensk rätt. Direktiv från EU måste däremot genomföras i svensk lag för att bli giltiga. Direktiv /18/EG har genomförts i svensk rätt genom (1998:808) och förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. I finns också bestämmelser om tillsyn och sanktioner. I miljötillsynsförordningen (2011:13) anges bland annat vilken myndighet som är ansvarig för vilken organismtyp och vid vilken användning, se figur 4.1. Tillsynsansvarig myndighet är också tillståndsgivande myndigheter. I är det uppdelat så att det kompetensmässigt passar med myndigheternas andra verksamhetsområden. Figur 4.1 Ansvarsfördelning mellan myndigheter Innesluten användning innebär verksamheter i laboratorier, odlingskammare och växthus. Sådan verksamhet regleras i förordningen (2000:271) om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer. Avsiktlig utsättning är försöksverksamhet utan särskilda inneslutningsåtgärder. Det handlar vanligtvis om växtodling utomhus. Produkter från försök får inte användas kommersiellt. Utsläppande på marknaden är att göra en produkt tillgänglig för tredje man, det vill säga kommersiell odling eller import eller användning som livsmedel eller foder. Förutom de tillsynsansvariga myndigheterna, Havs- och vattenmyndigheten, (), , Kemikalieinspektionen (KEMI), () så har även och vissa uppgifter. Bland annat ska dessa myndigheter ges möjlighet att yttra sig i enskilda ärenden. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) är ansvarig för vissa transportfrågor. I har det utförts fältförsök med genetiskt modifierade växter . De vanligaste växterna i fältförsök har varit potatis, raps och även hybridasp. Andra växter som har odlats i försök är till exempel backtrav, äpple, sockerbeta, lin och majs. Ut- sädesföretagen har i stort sett lagt ner all försöksverksamhet i . Det är universitet och högskolor som odlar i försök. De flesta försöksodlingar är kopplade till grundforskning och har inte som direkt syfte att i ett senare steg släppa ut en produkt på marknaden. Tillstånd för försöksodlingar beslutas nationellt till skillnad från utsläppande på marknaden. Försöksverksamhet nämns endast i skäl 19 i ändringsdirektivet. Där står att ”Medlemsstaternas beslut om att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer inom hela eller delar av sina territorier bör inte hindra att bioteknisk forskning bedrivs, förutsatt att alla nödvändiga säkerhetsåtgärder för människors och djurs hälsa och för skydd av miljön vidtas i samband med denna forskning och att verksamheten inte undergräver respekten för skälen för att införa begränsningen eller förbudet”. Hänvisningen till att forskning inte bör hindras under förutsättning att skälen för ett förbud respekteras kan få följder för försöksverksamheter. De skäl som eventuellt skulle grunda ett nationellt förbud på kan ha en negativ inverkan på den forskning som kommer att bedrivas. Pollen från ett fält med odling av till exempel genetiskt modifierad majs kan spridas till ett närliggande konventionellt majsfält. Då kan den lantbrukare som odlar den konventionella få inblandning av genetiskt modifierat material i sin skörd. Om en sådan inblandning är genetiskt modifierat material måste produkterna märkas att de är genetiskt modifierade. Det kan få ekonomiska konsekvenser. Det kan dels påverka priset för skörden, dels medför det extra kostnader för märkning och dokumentering för spårbarhet. För att undvika att grannen till en som odlar genmodifierade växter ska drabbas ekonomiskt så finns det bestämmelser om försiktighetsåtgärder vid odling, vanligtvis kallat samexistensregler. land får anta sådana bestämmelser regleras i artikel 26a i utsättningsdirektivet. Även de bestämmelserna var frivilliga för medlemsstaterna att genomföra i nationell rätt. valde att göra det i förordning (2007:273) om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade grödor och Statens jordbruksverks föreskrifter om försiktighetsåtgärder vid odling av genetiskt modifierade grödor SJVFS 2008:34. De svenska bestämmelserna om försiktighetsåtgärder består av krav på information till andra växtodlare i närheten, försiktighetsåtgärder vid lagring, transport och annan hantering, rengöring av maskiner och utrustning samt att hålla avstånd till annans odling av samma art. Grödspecifika bestämmelser har tagits fram för majs och potatis. har bemyndigande att anta liknande bestämmelser för andra grödor. Samexistensbestämmelserna gäller inte odling av grödor som är avsedda att användas för privat bruk inom odlarens eget hushåll. De svenska reglerna gör ingen skillnad på om grannen är en konventionell producent, ekologisk producent eller ansluten till ett certifieringssystem som inte tillåter någon inblandning av genetiskt modifierat material. Den odlare som vill ha ytterligare säkerhetsmarginal får själv vidta egna åtgärder. 4.11Den som vill odla en genmodifierad växt i kommersiellt syfte i Den genetiskt modifierade grödan måste ha tillstånd att odlas inom EU. Lantbrukare som brukar mark inom från den tilltänkta odlingen av genetiskt modifierade växter ska informeras året före sådd. Informationen ska lämnas skriftligt och ange att en genetiskt modifierad gröda kommer att odlas, vilken gröda och var den kommer att odlas. I 4 kap. 4 § i den svenska utsättningsförordningen (2002:1086) står att platser där kommersiell odling sker ska anmälas till ansvarig myndighet. har en skyldighet att föra register över de platser där genmodifierade grödor odlas kommersiellt. All odling av genetiskt modifierade grödor ska anmälas till senast efter sådd eller sättning. En avgift på ska betalas för registerhållning och tillsyn. Den som odlar genetiskt modifierad majs ska hålla ett minsta avstånd till annan odling av majs. Avstånden räknas från odlingarnas ytterkanter. Det är tillåtet att träffa avtal om kortare avstånd. Vid transport gäller det att vara försiktig så att genetiskt modifierat växtmaterial inte sprids till någon annans jordbruksmark och orsaka ekonomisk skada till följd av att produkter måste märkas som genetiskt modifierade. Maskiner och annan utrustning som även används till annat än genetiskt modifierade grödor ska göras rena så att det inte finns någon risk för ekonomisk skada på grund av inblandning i andra produkter. Följer man reglerna så är en inblandning i annans skörd ansedd som oavsiktlig och produkten behöver inte märkas om inblandningen i hela skörden är . Vid köp av utsäde följer det med dokumentation om produkten i enlighet med spårbarhet och märkningsförordningen. Denna dokumentation ska vidarebefordras till de företag som köper de skördade produkterna. För att möjliggöra spårbarhet framåt och bakåt i produktions- och distributionsledet krävs det dessutom ett system som gör det möjligt att bevara uppgifter för att identifiera de företagare som levererat respektive tagit emot produkterna. Uppgifterna ska bevaras . Säljs produkter direkt till konsument måste det finnas märkning där det framgår att varan innehåller eller består av genetiskt modifierade växter. Inom genteknikområdet globalt finns Cartagenaprotokollet om biosäkerhet som reglerar gränsöverskridande förflyttning av genetiskt modifierade organismer. Protokollet är en del av konventionen om biologisk mångfald (CBD) som har arbetats fram inom FN-systemet. En viktig del av protokollet är att ett land ska ha rätt att göra en bedömning och ge ett positivt besked innan någon får exportera en genetiskt modifierad organism till landet ifråga. Utöver detta har och EU handelsrelaterade åtaganden inom världshandelsorganisationen (WTO). WTO är den internationella organisation som har hand om regler för internationell handel. Handel med varor regleras bland annat genom det allmänna tull- och handelsavtalet . WTO fungerar även som ett förhandlingsforum där de 162 medlemsländerna förhandlar om gemensamma regler i syfte att underlätta handel länderna emellan. WTO har även ett system för att lösa tvister mellan medlemsländerna. EU har förlorat en tvist i WTO relaterat till hanteringen av genetiskt modifierade växter inom unionen. Tvisten gällde dels att EU inte behandlade ansökningar om godkännande, det så kallade ”de facto moratoriet” som var en frysningsperiod när utsättningsdirektivet förhandlades fram i EU. Dels gällde den några medlemsstaters användning av skyddsklausulerna. WTO-panelen kom fram till att tillämpningen av skyddsklausulerna och ”de facto moratoriet” var oförenliga med vissa åtaganden i WTO:s . Motparter var , och . Trots att några medlemsstater fortfarande använder sig av skyddsklausulen har och accepterat att avsluta WTO-tvisten med EU genom så kallade gemensamt överenskomna lösningar med EU. Överenskommelserna innebär att bilaterala dialoger ska inrättas mellan och respektive om användningen av bioteknik på jordbruksområdet. Tvisten är fortfarande olöst med när det gäller några medlemsstaters användning av skyddsklausulen. 4.13Varför det nya direktivet skrevs 4.13.1Inga förslag till beslut får en majoritet Inte något förslag till beslut om att ge tillstånd att släppa ut en genetiskt modifierad växt på marknaden som kommissionen har lagt fram till omröstning har resulterat i kvalificerad majoritet för eller emot förslaget. Det gäller såväl i kommittén, omprövningskommittén eller rådet och både för ärenden om import och användning som livsmedel och foder och för odling. har bara en genetiskt modifierad växt godkänts för odling. Det var stärkelsepotatisen Amflora som fick tillstånd 2010 utan kvalificerad majoritet för ett sådant beslut. Några medlemsstater röstar alltid emot godkännande och några lägger ofta ner sin röst. Kommissionen har därmed varit tvungen att ge tillstånd för godkännande av genetiskt modifierade växter för import och användning som livsmedel och foder utan att en majoritet av medlemsstaterna har stöttat beslutet (genom Lissabonfördraget har kommissionen numera fler möjligheter). Samma omröstningsförfarande finns inom många områden i EU. Genteknikområdet skiljer ut sig genom att det aldrig blir majoritetsbeslut. Processen för tillståndsgivning fungerar alltså inte som tänkt eftersom det aldrig blir kvalificerad majoritet för eller emot kommissionens förslag till beslut. Skyddsklausulen i utsättningsdirektivet har använts av en del medlemsstater för att förhindra odling av genetiskt modifierade växter på sina territorier. De argument som medlemsstaterna framfört har inte levt upp till de krav på nya vetenskapliga rön som visar på risk för hälsa eller miljö som klausulen kräver. Om det skulle komma fram information om att en genetiskt modifierad växt utgör en risk efter att den godkänts så kan medlemsstaterna använda sig av skyddsklausulen i artikel 23 i utsättningsdirektivet /18/EG. Denna skyddsklausul ger befogenheter för medlemsstaterna att vidta åtgärder för att tillfälligt begränsa eller förbjuda användning eller odling av en genetiskt modifierad växt om det finns välgrundade skäl att tro att det finns en risk. Är det en allvarlig risk ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att avbryta användningen och informera allmänheten. Användande av skyddsklausulen ska grundas på nya eller kompletterande vetenskapliga belägg som rör säkerhet för hälsan och miljön orsakade av de genetiskt modifierade organismerna. Behöriga myndigheter i övriga medlemsstater och EFSA ska granska den nya informationen för att senare rösta om eventuell ändring av godkännandet. EFSA har inte i något ärende ansett att det framkommit information som skulle ändra den ursprungliga bedömningen som gjorts av växten. Kommissionen har lagt fram förslag att de tillfälliga förbuden inte får behållas och att inga ändringar ska göras i godkännandena. Vid ett flertal tillfällen har omröstningarna i rådet inte gett tillräckligt stöd för kommissionens förslag till beslut. Användandet av skyddsklausulen var en krävande hantering för kommissionen, EFSA och myndigheterna i övriga medlemsstater. Medlemsstater har även försökt förbjuda odling via utsädeslagstiftningen genom att inte ta in sorter på sin nationella sortlista. skickade 13 av EU:s medlemsstater ett gemensamt brev till kommissionen. I brevet uppmanades kommissionen att utarbeta förslag som skulle ge medlemsstaterna frihet att själva få bestämma om odling av genetiskt modifierade organismer. var inte en av de medlemsstater som undertecknade brevet. 4.14Kommissionens förslag till förordning För att ge medlemsstaterna möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade växter på sitt territorium presenterade kommissionen ett förslag till förordning 2010 (KOM(2010) 375 slutlig). Förslaget bestod enbart av två artiklar varav en skulle införas som ny artikel 26b i utsättningsdirektivet /18/EG. Förordningen ändrades till ett direktiv i de fortsatta förhandlingarna. I artikeln stod att medlemsstaterna får anta åtgärder som, inom hela eller delar av deras territorier, begränsar eller förbjuder odling av alla eller vissa genetiskt modifierade organismer under förutsättning a)att åtgärderna grundas på andra skäl än de som rör bedömningen av de negativa effekter på hälsan och miljön som kan uppstå vid avsiktlig utsättning eller utsläppande på marknaden av genetiskt modifierade organismer, och b)att de står i överensstämmelse med fördragen. Alla nya regler som kan påverka varors fria rörlighet inom EU måste föranmälas. Skälet till detta är att och medlemsländerna ska ha möjlighet att granska förslagen och ta ställning till om de anser att förslagen kan skapa omotiverade handelshinder. Kommissionens förslag innehöll dock ett undantag från detta anmälningskrav i och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (numera direktiv (EG) 2015/1535). I stället skulle de medlemsstater som planerar att anta motiverade åtgärder enligt denna artikel anmäla dessa åtgärder till övriga medlemsstater och till kommissionen för kännedom en månad innan åtgärderna antas. Inom det europeiska samarbetet är det kommissionen som lägger fram nya lagstiftningsförslag. Dessa förslag behandlas sedan i rådet (arbetsgrupper med representanter från varje medlemsstat) och i parlamentet som kan föreslå ändringar i kommissionens förslag. Parlamentet hade efter sin första läsning 28 olika ändringsförslag, bland annat en lista över vilka skäl som skulle få användas för att förbjuda odling. Rådet kunde däremot inte enas och förhandlingar lades förslaget på is. De svårare frågorna under förhandlingarna var valet av rättslig grund för förslaget, det vill säga vilken artikel i fördraget om europeiska unionens funktionssätt som direktivet skulle grundas på, vilka nationella åtgärder som lagligen kan antas av medlemsstaterna på grundval av förslaget och om sådana åtgärder är förenliga med de internationella handelsreglerna i WTO. Efter ett förslag till beslut har röstats om i kommittén ska kommissionen lägga fram ett förslag till beslut för omröstning i rådet . I ett ärende som omfattade odling av en majs kallad 1507 var det omröstning i kommittén . hade ärendet fortfarande inte lagts fram inför rådet och sökanden klagade i domstol. meddelade sin dom (ärende T 164/10) . Slutsatsen var att kommissionen inte hållit de lagstadgade tidsgränserna. Samma ärende hade redan varit upp i domstolen tidigare eftersom det tog innan ärendet togs upp för omröstning i kommittén. Domen innebar att kommissionen skulle bli tvungen att lägga fram förslag till beslut om 1507 för omröstning i rådet. En omröstning skulle kunna innebära ett godkännande av . Det fick till följd att det höjdes röster att återuppta förhandlingarna om direktivet om nationella förbud. kunde rådet enas om sina ändringsförslag. Rådet och parlamentet förhandlade vidare och beslut om direktiv (EU) 2015/412 togs . För den särskilt intresserade kan sägas att kommissionens förslag att godkänna 1507 för odling inom EU inte fick kvalificerad majoritet vid omröstningen i rådet . Kommissionen borde då antagit sitt eget förslag till beslut, det vill säga gett ett godkännande. Med hänsyn till att de nya bestämmelserna var under förhandling igen så avvaktade kommissionen med att fatta beslut så att de medlemsstater som önskade använda sig av de nya bestämmelserna fick möjlighet att hinna göra det. har inget hänt i ärendet. 4.14.4Det huvudsakliga innehållet i ändringsdirektivet och rådets direktiv (EU) 2015/412 om ändring av direktiv /18/EG vad gäller medlemsstaternas möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer inom sina territorier, innebär en möjlighet för medlemsstaterna, inte en skyldighet. Processen för godkännande av ansökningar har inte ändrats. Det finns två alternativa vägar att kunna begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade växter på det egna territoriet. Innan ett godkännande har getts för en växt kan en medlemsstat kräva av sökanden att det geografiska tillämpningsområdet i ansökan ändras vilket kommer att framgå i godkännandet för en genmodifierad växt. Efter att ett medgivande har getts för en växt ges ytterligare en möjlighet att förbjuda odling. En medlemsstat får anta bestämmelser som begränsar eller förbjuder odling om det kan grundas på särskilda tvingande skäl. Oavsett hur ett land väljer att begränsa eller förbjuda odling av en genmodifierad växt får detta inte hindra den fria rörligheten av produkter på den inre marknaden. Förbudet får alltså inte påverka försäljning av utsäde eller annat växtförökningsmaterial eller de skördade produkterna. Nationella åtgärder ska också vara förenliga med . För ansökningar som är under hantering, och för den redan godkända , var det inte möjligt att hålla de tidsramar som anges i direktivet. Direktivet innehåller därför även De medlemsländer som ville ändra det geografiska tillämpningsområdet i en eller flera ansökningar skulle anmäla detta före . Det var 19 av EU:s 28 medlemsländer som valde att göra det helt eller delvis. , , , , , , , , , , , , , , , och . Dessutom , och i och i . Kraven finns publicerade på kommissionens webbplats (modifierad växt/authorisation/cultivation/geographical_scope_en.htm). Företagen accepterade kraven. 5 Överväganden och förslag Förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om förbud eller begränsning av odling av en eller fler genetiskt modifierade växter i hela eller delar av landet. Bemyndigandet införs genom ändringar i . Av kommittédirektivet framgår att vi ska analysera och föreslå hur ändringsdirektivet kan genomföras i . Det innebär att lämna förslag på hur beslut ska tas, på vilken nivå i samhället och hur sådana bestämmelser kan infogas i existerande lagstiftning. Ett av skälen till att ändringsdirektivet kom till var för att lösa problem i tillståndsprocessen på EU-nivå. Det blev, som beskrevs i avsnitt 4.13, aldrig en kvalificerad majoritet varken för eller emot kommissionens förslag till beslut. Tillståndsprocessen ändras inte. Det innebär att det tillförs en möjlighet att förbjuda odling, men för att kunna få odla en genetiskt modifierad växt så behövs det fortfarande att en majoritet av medlemsländerna röstar för ett EU- godkännande. Som beskrevs i avsnitt 4.14.15 om övergångsbestämmelserna var det många medlemsstater som bad att bli undantagna de geografiska tillämpningsområdena i de ansökningar som finns. Det är inte särskilt sannolikt att flertalet av dessa länder faktiskt kommer att rösta för godkännanden av odlingsärenden. Det är mer troligt att dessa länder i stället lägger ner sin röst. För processens del spelar det ingen roll om genomför bestämmelserna eller inte. Det finns heller inga garantier för att nationella odlingsförbud håller vid en prövning i . Då kan det vara säkrare att försöka stoppa godkännande på EU-nivå genom att rösta emot kommissionens förslag till beslut. En annan faktor som kan tala för att vissa medlemsstater fortsatt kommer att försöka hindra god- kännanden på EU-nivå är att man inte vill att de egna jordbrukarnas konkurrenskraft ska försämras jämfört med andra EU-länders jordbrukare. Det är dock ännu för tidigt att se vilka effekter som ändringsdirektivet medför. Om detta resonemang visar sig vara felaktigt kvarstår ändå frågan om lantbrukare i skulle börja odla genetiskt modifierade växter. Utifrån de ansökningar som är inlämnade är det främst majs som skulle kunna bli aktuellt. Det är flera branschorganisationer och företag som säger nej till genmodifierade produkter. Det kan alltså vara svårt att sälja skörden eller ens utfodra sina egna djur. Detta förhållande kan naturligtvis ändras beroende på olika omständigheter som världsmarknadspriser på konventionell sojaböna och majs eller ett ökat tryck av skadegörare på grund av ett förändrat klimat. Med de egenskaper som majs har i de ansökningarna som är under hantering så kommer det sannolikt inte bli någon odling av betydelse i . Med hänsyn till att den senaste ansökan som finns inne i godkännandeprocessen lämnades in så är vår bedömning att det kommer att dröja innan företagen återigen satsar på den europeiska marknaden.