sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Varje euroland ska ha ett oberoende organ som bland annat ska övervaka att länderna följer sina MTO. Euroländer måste publicera sina medelfristiga finanspolitiska planer med stabilitets- programmen, dvs. De finanspolitiska planerna ska baseras på prognoser som antingen har tagits fram av eller godkänts av ett oberoende finanspolitiskt råd. Oavsett om det är de oberoende råden som tar fram prognoserna eller endast god- känner dessa måste landet ha en process för att hantera situationer där och det oberoende rådet har olika syn på centrala variabler i prognoserna (Europeiska kommissionen 2016d). Rapporten av EU:s ekonomiska och monetära union lades fram vid . I rappor- ten redogörs bland annat för åtgärder för att åstadkomma en när- mare samordning och en mer integrerad finanspolitik (Europeiska kommissionen 2015h). Bland annat föreslås att det som komple- 9 har dock en grundlagsfäst korrigeringsmekanism till saldomålet på federal nivå (se mer om i bilaga 4.) Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler ment till de nationella finanspolitiska råden inrättas ett oberoende europeiskt organ som följer upp hur följer EU:s reg- ler. Beslut om att inrätta ett sådant organ fattades av kommissionen (Europeiska kommissionen 2015i). I rapporten un- derstryks också att som de senaste årens reformer har bidragit till att förstärka de finanspolitiska ramarna har de gjort regelverket mer komplext. För att göra regelverket tydligare och mer legitimt planeras en översyn. 5.2.3Hur har EU:s finanspolitiska regler fungerat? Tabell 5.1 illustrerar sparande- och skuldutvecklingen bland EU:s medlemsländer åren 1998–2015 samt vilka år som de i förekom- mande fall har varit föremål för paktens korrigerande förfarande (EDP) och hur deras strukturella sparande relaterar till deras re- spektive MTO inom paktens förebyggande del. –2015 har det öppnats 38 korrigerande förfaranden Som konstaterats i avsnitt 5.1 och som påpekats av exempelvis Eyraud och (2015) samt Andrle m.fl. (2015) har EU:s finans- politiska regler och de successiva reformerna av dessa inte varit till- räckliga för att förhindra att medlemsstaternas offentliga finanser stadigt har försämrats . Det har varit mycket vanligt att medlemsstaternas underskott och skulder över- skridit paktens gränsvärden. –2015 har det öppnats 38 korrigerande förfaranden. Samtliga medlemsstater utom , och har varit föremål för ett korri- gerande förfarande. Flera länder har varit föremål för flera för- faranden. Under den ekonomiska och finansiella krisen och den försämring av de offentliga finanserna som denna innebar ökade antalet förfaranden märkbart. Samtliga korrigerande för- faranden har öppnats på grund av att medlemsstaterna inte följt underskottskriteriet och haft ett underskott större än av BNP. Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler Även om det varit nära för , och , har skuldkriteriet aldrig föranlett ett korrigerande förfarande.10 Detta trots att omkring hälften av EU:s medlemsstater har haft en skuldkvot som överstigit av BNP mer än hälften av tiden och euroområdet som helhet har haft en skuldkvot på . Att skuldkriteriet endast varit operativt , och att dessa år har karaktäriserats av ekonomisk kris, gör det dock svårt att dra några definitiva slutsatser om hur väl det har fungerat och hur det kommer att fungera i ett normalt kon- junkturläge. Att den nya regeln inbegrep en övergångsperiod för alla de medlemsstater som redan var i EDP 2011 gör också att det finns ganska lite erfarenhet av regeln (alla medlemsstater utom , , och var i EDP 2011).11 Enligt kommissionen själv har operationaliseringen av skuldkriteriet ökat medvetenheten om hur viktig skulden är för den finanspolitiska stabiliteten och att det gett ytterligare drivkrafter att få ner skuld- kvoterna till en hållbar nivå (Europeiska kommissionen 2014b). Ett korrigerande förfarande har aldrig föranlett sank- tioner. (2016) menar att det kan ifrågasättas om det är trovärdigt att det någonsin kommer att beslutas om några sank- tioner. bedömde visserligen kommissionen och rådet att och inte hade vidtagit tillräckliga åtgär- der för att minska sina alltför stora underskott. Enligt bestämmel- serna för skulle detta ha föranlett böter. Kommis- sionen rekommenderade dock rådet att besluta att och inte ska behöva betala några böter, baserat på de ”rea- soned requests” som länderna har presenterat. Rådet följde re- kommendationen. Ännu har dock rådet inte tagit något beslut om och ska drabbas av undandragande av vissa EU- fonder. 10Kommissionen tog 2015 och 2016 fram så kallade 126.3-rapporter för , och . Rapporterna skulle utreda om länderna skulle bli föremål för ett korrigerande förfarande p.g.a. skuldkriteriet då deras skuldkvoter översteg det tillåtna gränsvärdet. Efter att ha beaktat flera relevanta faktorer bedömde dock kommissionen i samtliga fall att länderna följde skuldkriteriet och att något korrigerande förfarande inte skulle behöva inledas (se vidare bilaga 4 apropå ). 11Det nya skuldkriteriet kom på plats när ett antal medlemsstater redan var i EDP och redan hade en överenskommelse på plats om hur deras sparande skulle stärkas. Av den anledningen infördes en speciell skuldregel (eng. Minimum Linear Structural Adjustment, MLSA) som skulle gälla för dessa länder under en övergångsfas. Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler Eyraud och (2015) pekar på vikten av att bygga upp till- räckligt stora finanspolitiska buffertar i goda tider för att kunna möta dåliga tider. Trots att många av medlemsländerna åren innan den senaste krisen hade ett gynnsamt konjunkturläge var det van- ligt att länderna ändå inte hade ett positivt strukturellt sparande. De strukturella underskotten har sedan hållit i sig i många länder och många har ett strukturellt sparande som inte är i nivå med de- ras MTO. Detta indikerar sammantaget att paktens förebyggande del inte har lyckats få medlemsländerna att bygga upp tillräckliga buffertar i goda tider, för att kunna ha ett bättre utgångsläge att hantera en kommande nedgång. Bedömare har framhållit att blivit alltför komplext Många bedömare har påpekat att de successiva refor- merna av har gjort att det blivit alltför komplext och svårt att upprätthålla.12 Andrle m.fl. (2015) förespråkar ett förenklat ramverk för stabilitets- och tillväxtpakten där endast två regler tillämpas: en skuldregel och en operativ regel. Skuldregeln fångar det långsiktiga hållbarhetsperspektivet och sätter en övre gräns för hur stora de ackumulerade underskotten får bli, och bör mätas som offentlig skuld som andel av BNP. Viktigt för den operativa regeln är att den ska vara inom regeringens di- rekta kontroll och ha en påverkan på skuldnivån. Liknande resonemang förs av Eyraud och (2015) som också pekar på att en viktig förklaring till den bristfälliga efterlevnaden av reglerna har varit att uppföljningen i stor utsträckning legat i rådets och därmed medlemsstaternas kontroll. Drivkrafterna att medlemsstaterna ska utöva ”peer pressure” inom rådet och rösta för sanktioner har varit små då de vägt in risken att själva kunna bli föremål för sådana. Högre grad av automatik i åtgärderna med mer möjligheter för kommissionen att fatta beslut om t.ex. sanktioner skulle vara ett sätt att stärka uppföljningen. Författarna pekar också på att vad som är en normal BNP-tillväxt förefaller ha ändrats efter euro- krisen, vilket gör att skuldkriteriet är konsistent med 12 Se t.ex. (2016), Andrle m.fl. IMF (2015) och Eyraud och (2015). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler ansågs det vara tillräckligt med underskott mindre än gränsen på av BNP för att inte skulden skulle överstiga gränsnivån på av BNP. Det krävs dock en nominell BNP-tillväxt på av BNP för att underskott på av BNP ska vara förenligt med att skuldkvoten går mot av BNP. Den potentiella BNP-tillväxten efter den senaste krisen har dock sjunkit till , vilket är konsistent med en skuldkvot på cirka 100 i stället för av BNP.13 5.3En jämförelse av nationella finanspolitiska regler i några länder Detta avsnitt jämför hur nationella finanspolitiska regler och i syn- nerhet mål för sparandet och skulden är utformade i tio länder. Urvalet av länder har skett på basis av allmän relevans för sett ur ett närhetsperspektiv (, , ), och särskilda karaktäristika på de finanspolitiska reglerna (, , , , , ). Hur nationella regler utformats i relation till i andra icke-euroländer är av särskilt intresse (, ). och hör vidare till de länder som har längst tradition av finanspolitiska regler. Fokus i jämförelsen är hur ländernas finanspolitiska regler är utformade. I vilken utsträckning länderna har följt sina mål och regler, och hur de faktiskt påverkat finanspolitiken, ligger dock utanför ramen för genomgången. I vissa fall nämns finanspolitiska regler som inte längre tillämpas. De finanspolitiska reglernas utformning kan skilja sig efter: vilket offentligfinansiellt mått som regeln ska begränsa eller målsätta (t.ex. sparande/saldo, utgifter, inkomster, skuld), om regeln är definierad som ett mål- eller en gränsnivå, 13 Det sparande s, mätt som andel av BNP, som stabiliserar skulden, mätt som andel av BNP, beräknas som d*g/(1+g) där d är skuldkvoten och g den potentiella BNP-tillväxten, vilket vid ett antagande om en potentiell BNP-tillväxt på ger en skuldkvot på av BNP: -0,03*1,03/0,03*100≈100. Eyraud och (2015). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler vilken siffersatt nivå som regeln anger, om regeln omfattar hela eller enbart delar av den offentliga sek- torn, om regeln framgår av grundlag, vanlig lag, en koalitionsöverens- kommelse eller enbart ett politiskt åtagande av en enskild reg- ering eller parti, om regeln har korrigeringsmekanismer eller sanktioner för att korrigera en avvikelse, och i så fall hur väl specificerade dessa är, om regeln har undantagsklausuler, och i så fall hur väl specifi- cerade dessa är, hur kringliggande institutioner ser ut, om det t.ex. finns obero- ende uppföljning. Slutsatserna nedan avser endast de länder som ingår i jämförelsen, om inget annat anges. I bilaga 4 redogörs närmare för reglerna i respektive land i jämförelsen. Där finns också en översikt av län- dernas regler och deras karaktäristika. De flesta av länderna tillämpar mer än en regel De länder som är medlemmar i omfattas av dess finanspolitiska regler, dvs. saldomål (MTO och underskottskriteriet), utgiftsregel (utgiftskriteriet) och skuldregel (skuldkriteriet). Utöver har dock vissa medlemsstater valt att införa mer restriktiva eller specificerade nationella regler. Tabell 5.2 ger en översikt över de nationella finanspolitiska reglerna i de länder som ingår i jäm- förelsen. framgår på en egen rad. Som framgår använ- der samtliga undersökta länder mer än en regel. Bland urvalet av länder är nationella saldomål och utgiftsregler vanligast, och fler- talet länder använder i likhet med en kombination av dessa. Medräknat de överstatliga finanspolitiska regler som EU:s med- lemsländer måste följa är det saldomål och skuldregler som är van- ligast. Utformningen och tillämpningen av saldoreglerna ser olika ut i olika länder. Nivåerna på saldomålen varierar mellan länderna. I enlighet med finanspakten har länder som , , Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler och i nationell lag infört saldomål (MTO) om att det strukturella underskottet inte får bli större än av potentiell BNP, och att det strukturella underskottet inte får bli större än av potentiell BNP. Dessa nationella regler är således nära sammanlänkade med . och tillämpar en skuldregel som anges som ett nominellt maxbelopp. Exempel på länder som tillämpar utgifts- tak är , och . Till skillnad från ut- giftstak som anges i nominella termer, anges och utgiftstak i reala termer. och har utgiftsregler som anger hur mycket utgifterna får öka. Inkomst- regler tillämpas endast av och , och anger i båda fallen hur oväntade inkomster ska användas. Anm. √ indikerar att den finanspolitiska regeln tillämpas. Flera √ indikerar att flera exempelvis saldo- regler tillämpas, men att de kan ha olika karaktäristika. Ländernas regler kombinerar på olika sätt motiven om hållbarhet och stabiliseringspolitik En central slutsats från forskningen är att en effektiv finanspolitisk regel, eller kombination av regler, ska ge utrymme för stabilise- ringspolitik och hantera ekonomiska chocker men ha en stark koppling till hållbarhet (skuldkvoten) (se avsnitt 5.4). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler att kombinera dessa motiv är , och finans- paktens saldomål med tillhörande korrigeringsmekanismer. Ett annat sätt är att som och att utöver ett saldomål också ha en skuldregel som anger hur nettoskulden ska utvecklas, respektive ett tak för skuldkvoten som andel av BNP. Vidare formuleras saldomål vanligen så att de tar hänsyn till kon- junkturen. Målet är då uttryckt i strukturella termer eller gäller, som i , i genomsnitt över en mer eller mindre väl avgränsad tidsperiod. Reglerna gäller ofta hela offentliga sektorn I likhet med och i enlighet med EU:s direktiv om krav på sina medlemsländers nationella budgetramverk, tillämpar flerta- let länder saldomål för den offentliga sektorn som helhet. , och har saldomål endast för staten. I likhet med har dock och även särskilda saldomål för kommunsektorn eller för motsvarande lokal/regional nivå, och i enlighet med saldomål för hela offentliga sektorn. Reglerna är ofta angivna i lag anger att det strukturella saldomålet ska skrivas in i nationell lagstiftning, helst i grundlag. Detta har bidragit till att saldomålet framgår av nationell lag i , , , och . och saldomål för staten framgår till och med av grundlag. Bland de studerade län- derna är det som har relativt störst andel av sina finans- politiska regler angivna i grundlag. Utöver saldomålet för staten, inklusive nivån för detta, framgår också det principiella kravet om förbundsländernas balanskrav av grundlagen. Även utgiftsreglerna är oftast reglerade i lag. Detta gäller i , , Stor- och . Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler Olika grad av automatisk korrigering vid målavvikelse Någon form av korrigerings- eller sanktionsmekanism förekommer i ett antal länder. De ekonomiska sanktionerna för är ett sådant exempel. De korrigeringsmekanismer som finns till saldoreglerna för staten i , och för MTO i finans- pakten är andra exempel. Dessa är angivna i strukturella termer och korrigerar dessutom automatiskt för historiska avvikelser för att på så sätt undvika att skulden växer sig för stor. Förutom och saldomål för staten har saldomålen i och (och utgiftstak) korrigeringsmekanismer med relativt stora inslag av automatik. I är mekanismen for- maliserad genom det kontrollkonto som upprättas för avvikelser från saldomålet. Det varierar vem som avgör om det föreligger en avvikelse eller inte. I måste regeringen enligt lag vidta åt- gärder för att korrigera en avvikelse om den eller Europeiska unionens råd bedömer att en sådan uppstått. Det är sedan det obe- roende som bedömer om regeringens åtgärder är tillräckliga för att korrigera avvikelsen. Om regeringen inte följer råd måste den förklara varför. Undantagsklausuler vid exceptionella omständigheter förekommer Undantagsklausuler som tillåter att sparandet avviker från mål- nivåerna finns som nämnts bland stabilitets- och tillväxtpaktens och finanspaktens regler och är tämligen vanliga bland länderna i jämförelsen. I kan exempelvis avvikelser från det struk- turella saldomålet tillåtas vid exceptionella omständigheter. På liknande sätt kan undantag från exempelvis saldomål för staten tillåtas vid händelser som är utanför regeringens kon- troll. Ett sätt att hantera risken att undantagsklausulerna gör reglerna verkningslösa eller missbrukas är bestämmelse att beslut om undantag fordrar stöd av en majoritet i parlamentet och att en amorteringsplan tas fram och godkänns. Ett annat är hur lagen i tillåter avvikelser för exceptionella omständig- heter endast om Europeiska unionens råd har slagit fast att sådana föreligger. Där ska regeringen förbättra det strukturella saldot med av BNP eller därpå Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler om rådet bedömer att det inte längre råder några exceptionella omständigheter. Ett medelfristigt tidsperspektiv är vanligt Krav på att budgetramverken har planeringshorisont framgår av bland annat EU:s direktiv om krav på medlemsstaternas budgetramverk (se avsnitt 2.2.3). Budgetramverken i alla de stude- rade EU-länderna har i enlighet med detta också en tidshorisont . I , och omfattar planeringen en fast period bortom budgetåret och perioden för- längs inte rullande, vilket däremot görs i t.ex. . Tidsperioden i dessa länder sammanfaller ofta med mandatperioden, vilket ty- piskt sett innebär en högre grad av ägandeskap att följa den plan regeringen själv tagit fram. Euroländer måste ha ett oberoende regelövervakande organ Euroländer som , , och har i enlighet med finanspaktens och tvåpackets bestämmelser fi- nanspolitiska råd som övervakar hur stabilitets- och tillväxtpaktens medelfristiga budgetmål följs, och hur korrigeringsmekanismen fungerar vid en eventuell målavvikelse. Av dessa är det dock endast i och som regeringen måste följa eller annars förklara varför de inte följer råden från det oberoende organet. och är de enda länderna i urvalet där det är oberoende organ som tar fram de makroekonomiska prog- noserna och antaganden som används i budgetarbetet. 5.4Empirisk forskning om vad som utmärker effektiva finanspolitiska regler har såväl IMF som kartlagt de finanspolitiska reglerna i sina respektive medlemsländer. I dessa kartläggningar kategoriseras reglerna efter bland annat typ av regel (saldomål, skuldregel, utgiftsregler, inkomstregler) och deras täck- ningsgrad (om de täcker hela eller delar av offentlig sektor). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler utöver har kartlagts i vilken utsträckning de är införda i lag, före- komsten av undantagsklausuler för exceptionella händelser och korrektionsmekanismer vid avvikelser från reglerna. Även före- komsten av oberoende organ för utvärdering och övervakning om- fattas av kartläggningarna. Dessa databaser har använts i en rad empiriska studier. Forskningen ger stöd för att finanspolitiska regler har effekt En huvudfråga i forskningen har varit om införandet av finans- politiska regler begränsar budgetunderskott och hög offentlig skuld. Det finns ett relativt omfattande empiriskt stöd för att så är fallet.14 Den gynnsamma effekten av finanspolitiska regler har bland annat förklarats med att de minskar osäkerheten om det fi- nanspolitiska utfallet, vilket tycks särskilt viktigt i tider med hög riskaversion som ofta sammanfaller med hög osäkerhet eller nega- tiva chocker. är det tydligt att mål och regler inte kan ses isolerat utan bör ses som en del av ett institutionellt sammanhang. Exem- pelvis säger (2012) att finanspolitiska regler fungerar om de påtagligt ökar den politiska kostnaden för att bryta mot dem. Det betyder bland annat att reglerna måste ingå i ett institutionellt sammanhang med en oberoende granskning. Osäkerhet om orsakssambanden lyfts vidare fram i många stu- dier. Ett observerat positivt samband mellan finanspolitiska regler och ett gott finanspolitiskt utfall kan bero på att vissa länder har en positiv attityd till såväl starka offentliga finanser som användning av strikta regelverk. Kumar m.fl. IMF (2009) menar dock att även om ett positivt samband skulle kunna bero på länders attityd till finanspolitik så tyder den omfattande användningen av regler på att de bidrar till förbättrade finanser. Dock används regler ofta för att låsa in tidigare konsolidering snarare än i inledningsfasen av en an- 14 Att finanspolitiska regler har positiva effekter har stöd exempelvis i studier av Ayuso-i- Casals m.fl. (2007), Debrun m.fl. (2008), Kumar m.fl. IMF (2009), Iara och (2010) och Nerlich och Reuter (2013). Positiva effekter av finanspolitiska regler framgår också av sammanställningar av forskning och erfarenheter gjorda av Europeiska kommissionen (2010b), ECB (2013) och Fall m.fl. (2015). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler Också Debrun m.fl. (2008) kommer fram till att problemet med hur orsakssambandet ska tolkas inte är allvarligt. Det finns vidare visst stöd i forskningen för att finanspolitiska regler kan bidra till en kontracyklisk finanspolitik (Guerguil, Mandon och Tapsoba 2016). Typen och utformningen av regeln har dock betydelse. Vad utmärker effektiva finanspolitiska regler? Utifrån forskningen går det inte att dra några entydiga slutsatser om vilken typ av finanspolitiska regler som är mest effektiva. Vissa studier ger stöd för utgiftsregler medan andra i stället visar att sal- domål, skuldmål eller en kombination av regler är mest effektivt. Forskningen är dock relativt samstämmig på följande punkter.15 Olika finanspolitiska regler har olika fördelar och nackdelar med avseende på avvägningen mellan långsiktigt hållbar skuldnivå och utrymmet för stabiliseringspolitik. En effektiv finanspoli- tisk regel ska ge utrymme för stabiliseringspolitik och ha en stark koppling till hållbarhet (skuldkvoten). Reglernas täckningsgrad tycks ha betydelse för utfallet. Ju större del av offentlig sektor som omfattas desto lägre underskott. Den rättsliga grunden och den politiska förankringen har bety- delse för hur väl finanspolitiska regler fungerar. Väldefinierade mekanismer för att korrigera målavvikelser och undantagsklausuler, vid t.ex. djupa konjunkturnedgångar påver- kar hur effektiva finanspolitiska regler är. Trovärdigheten ökar om det är allmänt känt under vilka omständigheter åtgärder för att klara ett mål måste vidtas. För att vara effektiva bör finanspolitiska regler ingå som en del av ett medelfristigt budgetramverk och övervakas av en obero- ende institution som ett finanspolitiskt råd. Nedan utvecklas dessa punkter närmare. 15 Se sammanställningar av forskning av Europeiska kommissionen (2010b), Fall m.fl. (2015) och ECB (2013). Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler Olika regler har olika för- och nackdelar i avvägningen mellan hållbar skuldnivå och utrymmet för stabiliseringspolitik Det grundläggande syftet med ett finanspolitiskt regelverk är att göra finanspolitiken hållbar.16 Men utöver att stödja budgetdisciplin så att den offentliga skulden hålls på en lämplig nivå ska regelverket också tillåta finanspolitiken att reagera på konjunkturen och eko- nomiska chocker. Det gäller att hitta en lämplig balans mellan syftet att åstadkomma långsiktig hållbarhet och syftet att stabilisera ekonomin. En aktiv finanspolitik som motverkar recessioner ökar osäkerheten i skuldutvecklingen. Det finns således en avvägning mellan de båda syftena även om den ser olika ut för olika länder. Ju mer skuldsatt ett land är desto mindre möjlighet att motverka djupa ekonomiska nedgångar. Givet att ett land är nära en önskvärd nivå för skulden bör syftet med finanspolitiska regler vara att ga- rantera en stabil skuld och ge utrymme att hantera tillfäl- liga störningar med stabiliseringspolitik. Olika finanspolitiska regler har olika för- och nackdelar när det gäller att upprätthålla en hållbar skuldnivå och ge utrymme för sta- biliseringspolitik (se tabell 5.3). Exempelvis har en skuldregel en direkt länk till hållbarhet men ger svag operativ vägledning och saknar stabiliseringsegenskaper. Ett saldomål har en nära länk till skulden och ger operativ vägledning, men saknar också det stabili- serande egenskaper, om det inte är definierat i strukturella termer. Ett mål definierat i strukturella termer ökar komplexiteten och gör målet svårare att övervaka. Det finns i forskningen en tämligen stor enighet om att en bra regel eller kombination av regler, bör ta hänsyn till konjunkturen, som de bör ha en tydlig kopp- ling till hållbarheten/skulden.