sou · H4B319 · 2016-03-11 00:00:00 — 1 Efter det att arbete slutförts kommer utredningens arkivhand- lingar att överlämnas till . Uppdraget och dess genomförande de åtgärder vi föreslår för att förbättra genomslaget för barnets rättigheter. Utredningen har under arbetet fört en dialog med berörda myn- digheter och andra relevanta aktörer. Utifrån ett antal frågeställningar har utredningen anordnat hearing- ar med ett tjugotal myndigheter samt och . I den första hearingen deltog företrädare för Brottsoffermyn- digheten, Datainspektionen, , Dom- stolsverket, Inspektionen för vård och omsorg, Kronofogdemyndig- heten, , , , , och . Åklagar- myndigheten hade inte möjlighet att delta i hearingen men lämnade skriftliga synpunkter. I den andra hearingen deltog företrädare för , Barn- och elevombudet, , Konsument- verket, , , Länsstyrel- sen , Skolinspektionen, , Specialpeda- gogiska skolmyndigheten, och . För att få en bild av vilket stöd och vilken skriftlig vägledning för tolkningen av som kan behövas vid en inkorpo- rering av konventionen har utredningen inhämtat skriftliga synpunk- ter från ett antal myndigheter och från SKL. Svar har inkommit från Justitiekanslern, , , , , Barn- och elevombudet, , för vård och omsorg, Kriminalvården, , , Myndigheten för del- aktighet, Myndigheten för internationella adoptionsfrågor, Skol- inspektionen, , , Specialpedagogiska skol- myndigheten, , och . I sitt arbete har utredaren och sekreterarna haft kontakt med den nationella samordnaren för arbetet med utsatta EES-medborgare som vistas tillfälligt i (S 2015:01). Utredaren och en sekre- terare har också träffat Utredningen om tvångsvård för barn och unga (S 2012:07) och utredaren vid i angående uppdrag att lämna förslag på hur länsstyrel- serna skulle kunna utgöra en regional stödstruktur för att bidra till att barnets rättigheter kan tillgodoses på lokal och regional nivå (S2014/1697/FST). Sekretariatet har även haft kontakt med sekre- Uppdraget och dess genomförande tariatet för den nationella samordnaren mot våld i nära relationer (Ju 2012:05). Utredaren och sekreterarna har vidare haft kontakt med och fått värdefulla synpunkter från ett antal organisationer inom det civila samhället och från SKL. Utredaren har också deltagit vid ett möte med SKL:s beredning för socialpolitik och individomsorg. Vid ett flertal tillfällen har sekretariatet medverkat vid konfe- renser och seminarier av relevans för uppdraget. Utredaren och sekretariatet har genomfört en studieresa till och en studieresa till för att i enlighet med direktiven ta del av erfarenheter från andra länder som har inkorporerat barnkon- ventionen. I syfte att ge en övergripande bild av vilket genomslag har fått i länder som har, respektive inte har in- korporerat , har utredningen också låtit genom- föra en jämförande studie av internationella erfarenheter. Studien har genomförts av fil. De länder som tas upp i studien är , , och . Studien finns tillgänglig i och hos Barnrättighetsutredningen.2 På utredningens uppdrag har Mapsec KB analyserat frågan om konsekvenserna av en inkorporering av i svensk rätt och presenterat sina slutsatser i en rapport. Rapporten finns tillgänglig i och hos Barnrättighetsutredningen.3 2.3Betänkandets disposition och innehåll Betänkandet är uppdelat i fyra delar. Den första delen utgör en bakgrund. I kapitel 3 ges en redo- görelse för , med fokus på grundprinciperna i kon- ventionen, och de fakultativa protokollen. Kapitlet innehåller också en beskrivning av hur konventionen genomförts i . Del II behandlar den kartläggning som genomförts och huruvida rättstillämpningen inom de områden som kartlagts överensstämmer med . I kapitel 4 redogör vi för de områden som ingått i kartläggningen. Vi beskriver också syftet med kartläggning- 2Se fotnot 1. 3Se fotnot 1. Uppdraget och dess genomförande en, hur urvalet gjorts samt hur kartläggningen och analysen genom- förts. Analysen av kartläggningsresultaten inom respektive område och våra bedömningar och förslag på åtgärder inom dessa finns i kapitel 5. Lagmannen , som varit expert i utredningen, har biträtt utredningen vid framtagandet av förslaget om en ny straffbestämmelse om misshandel av barn (avsnitt 5.4.6). I kapitel 6 presenterar vi, utifrån kartläggningen inom de fyra områdena, våra generella iakttagelser. Där lämnas också bedömningar och förslag på ytterligare åtgärder för att förbättra genomslaget för barnets rättig- heter. Inkorporeringen av behandlas i del III. Kapi- tel 7 behandlar frågor som rör som svensk lag och innehåller vårt förslag till lag om inkorporering. I kapitlet tar vi också upp frågor som hör samman med en inkorporering, t.ex. för- delar och svårigheter med en inkorporering, vilka principer som kan bli aktuella vid en eventuell konflikt mellan konventionens bestäm- melser och annan svensk lagstiftning, tolkningen av barnkonvention- en, vilken ytterligare vägledning som behövs samt översättningen av . Slutligen tar vi upp åtgärder som kan behöva vidtas med anledning av en inkorporering. Professorn , som varit expert i utredningen, har utarbetat underlag till det av- snitt i betänkandet som behandlar konflikter mellan den inkorpo- rerade och annan svensk lag (avsnitt 7.7). Del IV består av förslag till ikraftträdande och övergångsbestäm- melser (kapitel 8), konsekvenser av utredningens förslag (kapitel 9) och författningskommentar (kapitel 10). Till betänkandet har fogats sex bilagor. Bilagorna 1–3 innehåller ut- redningens direktiv och tilläggsdirektiv. engelska och franska originaltexter finns tillsammans med en svensk över- sättning i bilaga 4. I bilaga 5 redovisas ett underlag om tolkning och tillämpning av principen om barnets bästa som på utredningens upp- drag tagits fram av , tidigare kom- missionär för de mänskliga rättigheterna och expert i utredningen. Bilaga 6 innehåller ett underlag som behandlar frågan om skade- stånd efter inkorporering av utarbetat av , professor och f.d. justitieråd, på uppdrag av utredningen. antog () general- församling utan omröstning konventionen om barnets rättigheter – . Arbetet med att ta fram konventionen hade då pågått i en arbetsgrupp under FN:s kommission för mänsk- liga rättigheter (numera för mänskliga rättigheter). Efter att tjugo stater ratificerat konventionen trädde den i kraft . Därmed fanns en juridiskt bindande överens- kommelse som ger alla barn egna rättigheter. I det här kapitlet redogör vi för , med fokus på konventionens grundprinciper (se nedan), och ger en övergripande bild av de ställningstaganden som gjorts i kring konvention- en och de åtgärder som har genomförts för att förverkliga barnets rättigheter enligt konventionen. I avsnitt 3.2 beskriver vi översiktligt de mänskliga rättigheternas karaktär och betydelsen av internationella konventioner för att genomföra rättigheterna. En redogörelse för de rättigheter som omfattar finns i avsnitt 3.3. För att övervaka konventionsstaternas genomförande av barn- konventionen finns en för barnets rättigheter (barn- rättskommittén). I avsnitt 3.4 presenterar vi närmare kommitténs uppdrag och staternas rapportering till kommittén. Fyra av artiklarna i , artikel 2 om icke-diskri- minering, artikel 3 om barnets bästa, artikel 6 om rätten till liv, överlevnad och utveckling och artikel 12 om barnets rätt att ut- trycka sina åsikter och bli hörd, utgör de så kallade grundprin- ciperna i konventionen. De har en särskild ställning i tolkningen av konventionen och har också varit centrala i vår kartläggning av hur rättstillämpningen stämmer överens med (se kapi- tel 4–6). Vi behandlar dessa principer i avsnitt 3.5. Till hör tre fakultativa protokoll som tydlig- gör och utvecklar olika delar av konventionen. En presentation av vilka de fakultativa protokollen är finns i avsnitt 3.6. ratificering av och de fakultativa proto- koll som har tillträtt behandlar vi i avsnitt 3.7. I avsnitt 3.8 ger vi slutligen en övergripande bild av hur barnkon- ventionen har genomförts i , med särskilt fokus på tidigare överväganden som regering och riksdag har gjort avseende barnkon- ventionens ställning i svensk rätt och svensk lagstiftnings överens- stämmelse med konventionen. 3.2Barnets rättigheter – en del av de mänskliga rättigheterna De rättigheter barn har enligt är en del av de mänskliga rättigheter som har fastställts i olika in- ternationella överenskommelser. FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna samt konventionerna om med- borgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter utgör det som brukar benämnas som det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (of Human Rights). De mänskliga rättigheter- na har fastställts i ytterligare sju centrala , varav är en. De övriga konventionerna är den internationella konventionen om avskaffande av alla former av ras- diskriminering , konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor , konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraff- ning , konventionen om migrantarbetares rättigheter , konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning och konventionen till skydd för alla män- niskor mot påtvingade försvinnanden . Som regel träder en konvention i kraft när den ratificerats av ett visst antal stater. Konventionen blir då folkrättsligt bindande för de stater som ratificerat den. Genom konventionen skapas ett inter- nationellt regelverk som anger de skyldigheter som det allmänna har gentemot den enskilda människan. Då en stat ratificerar kon- ventionen, dvs. godkänner konventionen, förbinder sig staten juri- diskt att respektera och främja rättigheterna i konventionen. Ratifi- ceringen görs i de flesta fall genom ett beslut av den lagstiftande församlingen i respektive stat. Genom ratificeringen inträder en skyldighet för staten att avstå från handlingar som kan begränsa eller kränka rättigheterna, att skydda individen mot övergrepp från andra aktörer och att säkerställa att varje människa kan förverkliga och utkräva sina rättigheter enligt konventionen. De mänskliga rättigheterna är till sin karaktär odelbara och sam- verkande. Det innebär för del att rättigheterna i konventionen, trots att de är av olika karaktär, bildar en helhet och förutsätter varandra. Rättigheterna gäller för varje barn, utan åtskill- nad. De är också universella, vilket innebär att de är gällande oav- sett nationella förhållanden som kultur eller religion. har 196 stater ratificerat , vilket gör kon- ventionen till den konvention om mänskliga rättigheter som har ratificerats av flest stater. Alla stater har dock inte åtagit sig att följa samtliga artiklar i konventionen. Det finns stater som har reser- verat sig mot en eller flera artiklar i samband med ratificeringen. Några stater har också reserverat sig mot delar av konventionen som de anser vara oförenliga med religionen i staten eller med den lokala rättsordningen. är det endast som inte har ratificerat konventionen. Mänskliga rättigheter, som även gäller barn, finns också uttryckta i andra konventioner, däribland den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihet- erna () . Genom Lissabonfördraget som trädde i kraft är skyddet av bar- nets rättigheter också ett av Europeiska unionens (EU) mål (se för- dragets artikel 3). Vidare har EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna genom det nya fördraget blivit rättsligt bindande i för- hållande till EU:s egna institutioner och organ samt gentemot med- lemsländerna när dessa tillämpar unionsrätten. I stadgan finns en särskild artikel om barnets rättigheter (artikel 24). Artikeln anger att barn har rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd. De ska fritt kunna uttrycka sina åsikter. Dessa åsikter ska beaktas i frågor som rör barnen i förhållande till deras ålder och mognad. Vidare anger artikeln att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner. Slutligen har varje barn rätt att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkta kontakter med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa. Det finns också andra artiklar i stadgan som rör barn, bl.a. en artikel om förbud mot barnarbete (artikel 32). 3.3Det här innehåller konventionen består av en inledning (preamble) och tre avdel- ningar. I del I behandlas de rättigheter barn har enligt konven- tionen och i del II finns bestämmelser om efterlevnaden av konven- tionen, bl.a. barnrättskommitténs uppdrag och staternas rapportering till kommittén. Slutbestämmelserna i del III tar bl.a. upp regler kring ratificering och ikraftträdande av konventionen. Del I innehåller 41 artiklar och fyra av dessa (artiklarna 2, 3, 6 och 12) är, som redan nämnts, konventionens s.k. grundprinciper (se vid- are avsnitt 3.5). 3.3.2Konventionen innehåller olika typer av rättigheter Rättigheterna i gäller alla barn , om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet (artikel 1). Konventionen omfattar såväl medborgerliga och politiska rättigheter som sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter. De medborgerliga och politiska rättigheterna är absoluta till sin karak- tär och staten är skyldig att garantera dessa rättigheter så snart konventionen är ratificerad. De sociala, ekonomiska och kulturella rättigheterna syftar till att säkerställa grundläggande behov hos barnet och genomförandet av dessa rättigheter är beroende av de resurser och förutsättningar som en stat har. Dessa rättigheter kan därför genomföras successivt efter ratificeringen. Även om kraven på genomförandet av rättigheterna kan skilja sig åt, gäller rättig- heterna samtliga barn inom ett lands jurisdiktion, utan åtskillnad av något slag, i enlighet med konventionens s.k. icke-diskriminerings- princip i artikel 2. Till de medborgerliga och politiska rättigheterna hör bl.a. arti- kel 8 om rätten till namn och medborgarskap, artikel 12 om rätten att uttrycka sina åsikter och bli hörd samt artikel 13 om rätten till yttrande- och informationsfrihet. Denna grupp rättigheter inklu- derar också bl.a. artikel 22 om statens skyldigheter när barnet är flykting och artikel 37 om förbud mot att utsätta barn för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller be- straffning samt barnets rättigheter vid frihetsberövande. Till de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna hör bl.a. artikel 24 om rätten till hälso- och sjukvård, artikel 27 om rätten till en skälig levnadsstandard, artikel 28 om rätten till utbildning och artikel 31 om barnets rätt till vila, fritid, lek och rekreation samt deltagande i det kulturella och konstnärliga livet. Det går inte att dra en knivskarp gräns mellan de medborgerliga och politiska rättigheterna å ena sidan och de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna å andra sidan. har uttalat att rättigheterna är ömsesidigt beroende av varandra och att det inte finns någon auktoritativ uppdelning av mänskliga rättig- heter i dessa två kategorier. Rättigheterna i konventionen ska tolkas i förhållande till varandra och utifrån ett helhetsperspektiv.1 innebär ett fullständigt erkännande av barnet som rättighetsbärare. Även barnets särskilda sårbarhet och behov av stöd och skydd betonas i konventionen. Vid sidan av medborgerliga och politiska rättigheter å ena sidan och ekonomiska, sociala och kultu- rella rättigheter å andra sidan, finns i rättigheter som ger barnet ett särskilt skydd mot våld, övergrepp och olika for- mer av utnyttjande. Dessa rättigheter kan sägas vara en utveckling av de traditionella (icke-barnspecifika) mänskliga rättigheterna och omfattar bl.a. artikel 19 om skydd mot alla former av fysiskt och psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behand- ling liksom sexuella övergrepp och artikel 32 om skydd mot ekono- miskt utnyttjande. 1 CRC/GC/2003/5, p. 6 och 18. förmedlar ett förhållningssätt till barn, ett barnperspektiv, där det enskilda barnet och barn som kollektiv ska stå i centrum vid beslut eller åtgärder som rör barnet eller barnen. Konventionens barnperspektiv ställer krav på beslutsfattare, både i hur barn ska bemötas och hur beslutsprocesser som rör barn ska genomföras. Att ha ett barnperspektiv grundat i konventionen bygger på en respekt för barnets egna behov, intressen och åsikter. Det är beslutsfattarens ansvar att bedöma om ett beslut eller en åtgärd berör ett barn och hur beslutet eller åtgärden i så fall svarar mot barnets behov och intressen. I det ingår också att göra en bedöm- ning av vilka konsekvenser ett visst beslut kan få för barnet. Det- samma gäller om beslutet eller åtgärden kan beröra en grupp barn. För att tydliggöra att sådana beslutsprocesser ska utgå från de mänsk- liga rättigheter barn har enligt bl.a. används också termen barnrättsperspektiv.2 Vi återkommer i avsnitt 6.2 till det barnrättsbaserade synsätt som barnrättskommittén förordar. ger också uttryck för föräldrarnas och familjens viktiga roll i barnets liv och utveckling och för att tillvarata barnets rättigheter. I konventionens inledning slås fast att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för barnets utveckling och välfärd. Barnets rätt till sina föräldrar ut- trycks i bl.a. artikel 9 om statens skyldighet att säkerställa att barnet inte skiljs från sina föräldrar, artikel 10 om familjeåterförening och barnets rätt att ha direkt kontakt med båda föräldrarna även om de är bosatta i olika stater samt artikel 11 om statens skyldighet att bekämpa olovligt bortförande av barn. Föräldrarnas (eller motsvarande) centrala roll för att säkerställa barnets rättigheter utrycks bl.a. i artiklarna 5 och 18. Enligt artikel 5 ska staterna respektera det ansvar och de rättigheter och skyldig- heter som tillkommer föräldrar (eller motsvarande) att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge lämplig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i konventionen. Artikel 18 betonar att för- äldrarna eller vårdnadshavarna gemensamt har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling och att barnets bästa för dem ska komma i främsta rummet. I samma artikel regleras också statens 2 Se SOU 1997:116 s. 137 f. och prop. 2009/10:232 s. 11. skyldighet att ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör detta ansvar. I konventionen betonas att det är föräldrarna som har ansvar för att barnets behov, intressen och rättigheter tas till vara med utgångs- punkt i barnets bästa. erkänner konventionen också bar- nets rätt till skydd och omvårdnad i de fall då föräldrarna inte kan fullgöra sitt ansvar (se bl.a. artikel 20). Utgångspunkten i konven- tionen är det enskilda barnets behov och intressen, inte föräldrar- nas. har uttryckt detta i en av sina allmänna kommentarer:3 Konventionen erkänner föräldrars och andra vårdnadshavares rättig- heter och ansvar att ge barnen de har i sin vård lämpliga instruktioner och vägledning, men betonar att detta är till för att barnet ska kunna utöva sina rättigheter, och kräver att instruktioner och vägledning ges på ett sätt som tar hänsyn till den fortlöpande utvecklingen av barnets förmågor. Bestämmelser om genomförande hos stater som är bundna av konventionen finns främst i artiklarna 4, 42 och 44.6. Artikel 4 lyder: Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administra- tiva och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i denna konvention. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter skall konventionsstaterna vidta sådana åtgärder med utnyttjande till det yttersta av sina tillgängliga resurser och, där så behövs, inom ramen för internationellt samarbete. I den engelska originalversionen lyder artikeln: States Parties shall undertake all appropriate legislative, administrative, and other measures for the implementation of the rights recognized in the present Convention. With regard to economic, social and cultural rights, States Parties shall undertake such measures to the maximum extent of their available resources and, where needed, within the frame- work of international co-operation. 3 CRC/C/GC/12, p. har, när det gäller genomförandet av de eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheterna, betonat att staten måste kunna visa att den har genomfört konventionens bestämmelser till det yttersta av sina tillgängliga resurser. Vidare är staten ålagd att, oavsett ekonomiska förhållanden, vidta alla tänkbara åtgärder för att förverkliga barnets rättigheter och att särskilt uppmärksamma de mest missgynnade grupperna.4 I artikel 42 anges att staten genom lämpliga och aktiva åtgärder ska göra konventionens bestämmelser och principer allmänt kända bland såväl vuxna som barn. Enligt artikel 44.6 ska staten göra de rapporter som de lämnar till barnrättskommittén om genomförandet av konventionen allmänt tillgängliga för allmänheten. 3.4Övervakning av genomförandet av konventionen För att övervaka staternas efterlevnad och genomförande av de cen- trala konventioner om mänskliga rättigheter som har utarbetats inom FN finns särskilda konventionskommittéer. Därutöver gran- skar för mänskliga rättigheter situationen för mänskliga rättigheter i alla FN:s medlemsstater genom så kallade Periodic Reviews, vilket sker för respektive stat. I artiklarna 43–45 i regleras barnrättskom- mitténs roll och mandat samt de förpliktelser konventionsstaterna har gentemot kommittén. Kommitténs närmare uppgifter finns också reglerade i kommitténs procedurregler (Rules of procedure).5 består av 18 oberoende experter som ska granska hur konventionsstaterna uppfyller sina skyldigheter enligt och de fakultativa protokollen till konventionen. Experterna ska besitta högt moraliskt anseende och erkänd sak- kunskap på det område konventionen omfattar.6 är omkring två tredjedelar av kommitténs experter jurister.7 Exper- terna representerar sig själva och inte de stater som har nominerat 4CRC/GC/2003/5, p. 7 och 8. 5CRC/C/4/Rev.4. 7För en presentation av kommitténs ledamöter se /EN/HRBodies/CRC/ Pages/Membership.aspx dem, men i valet av experter ska staterna enligt konventionen fästa avseende vid en rättvis geografisk fördelning och de viktigaste rätts- systemen. Kommitténs ledamöter väljs av konventionsstaterna för av fyra år.8 ska granska de framsteg som gjorts av konventionsstaterna i fråga om förverkligandet av skyldig- heterna enligt konventionen.9 I den rollen ger kommittén vägledning i tolkningen av konventionen och bidrar till en fördjupad förståelse för innebörden av konventionens rättigheter. En sådan vägledning i tolkningen av konventionen är kommitténs allmänna kommentarer (General ). har antagit 18 all- männa kommentarer som täcker olika artiklar och områden i kon- ventionen. 17 av kommentarerna finns översatta till svenska. För uttolkning av konventionen anordnar barnrättskommittén också allmänna diskussioner (General ) för att diskutera olika aspekter av . Det är möten där representan- ter från regeringar, FN-organ, organisationer från det civila samhället och barn kan delta. Diskussionsdagarna fokuserar på en särskild arti- kel eller frågeställning i konventionen. De allmänna diskussions- dagarna utmynnar vanligen i rekommendationer från kommittén i den fråga eller artikel som har diskuterats. För att främja ett effektivt genomförande av konventionens be- stämmelser och internationellt samarbete kan kommittén även rekom- mendera att framställa en begäran till general- sekreteraren om att genomföra studier rörande särskilda frågor som rör barnets rättigheter. Ett exempel på en sådan studie är FN:s globala studie av våld mot barn som färdigställdes . Den direkta dialogen med staterna sker dock främst i den peri- odiska uppföljningen av varje stats förverkligande av konventionen.