sou · H4B388 · 2016-12-14 00:00:00 — 9.1Vissa grundläggande författningsmässiga utgångspunkter , regeringens och myndigheternas skyldigheter och befogenheter vid krig och krigsfara regleras i regeringsformens (RF) 15 kapitel. Bestämmelserna i och riksdagsordningen (RO) är så utformade att de gör det möjligt för riksdag och regering att snabbt och i stor omfattning vidta åtgärder och fatta beslut som ter sig nödvändiga i krislägen.1 Enligt RF 15 kap. 13 § får regeringen sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. Regeringen får uppdra åt Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Med stöd av detta har regeringen beslutat om förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripande vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, med mera (IKFN-förordning). Förordningen ger Försvarsmaktens förband rätt att använda vapenmakt i en lång rad situationer, utan att varken regeringen eller 1 Grundlagarna tredje upplagan av , , , och . Försvarsmaktens ledning har beslutat om någon föregående beredskapshöjning. Till exempel har de förband som upprätthåller incidentberedskap möjlighet att använda våld för att hävda territorium. rätt till försvarsåtgärder vilar på folkrätten. Av artikel 51 i framgår att ingen bestämmelse i stadgan, inskränker den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar, i händelse av ett väpnat angrepp mot någon medlem av FN, intill dess säkerhetsrådet vidtagit nödvändiga åtgärder för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. Regeringens behörighet att sätta in styrkor för att möta ett angrepp är givetvis inte beroende av om angriparen förklarar krig, eller säger sig betrakta angreppet som ett krig. Det är regeringens sak att under parlamentariskt ansvar ta ställning till angreppets karaktär och bestämma försvarsinsatsernas omfattning därefter.2 Enligt RF 15 kap. 16 § får regeringen sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänts av . Svenska väpnade styrkor får i övrigt sändas till andra länder eller sättas in om: –det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden, eller –medger det i ett särskilt fall. Att sända svenska väpnade styrkor till utlandet torde, bortsett från angreppsfallet (§ 13), bli aktuellt endast i samband med internationella aktioner, företrädesvis inom FN:s eller EU:s ram. 9.3Regeringens beslut om höjd beredskap Regeringen får besluta om skärpt eller högsta beredskap om är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av 2 Grundlagarna tredje upplagan av , , , och . att har varit i krig eller är i krigsfara. Det regleras i 3 § lagen (1992:1403) totalförsvar och höjd beredskap. Enligt 4 § samma lag får beslut enligt ovan avse viss del av landet eller viss verksamhet. Enligt 11 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ska Försvarsmakten krigsorganiseras i den omfattning som regeringen bestämmer när beredskapen höjts, dvs. Vid beredskapslarm ska hela Försvarsmakten krigsorganiseras. Hela Försvarsmakten ska kunna mobilisera och krigsorganiseras . Påbörjad mobilisering fullföljs. Försvarsmakten ska inte påräkna någon förberedelsetid innan regeringen beslutar om mobilisering. Det ställer krav på förmågan att höja beredskap och genomföra mobiliseringsförberedelser. Om regeringen beslutar om höjd beredskap intar Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna hemvärnsberedskap. Hemvärnsberedskap kan även beslutas av överbefälhavaren, men denne ska då orientera regeringen. Hemvärnsberedskap består då intill det att regeringen fattat beslut om höjd bereskap Under höjd beredskap är totalförsvarspliktiga skyldiga att fullgöra krigstjänstgöring. Även om det inte råder höjd beredskap, kan regeringen besluta att totalförsvarspliktiga ska fullgöra tjänstgöring. I det fallet benämns det beredskapstjänstgöring. Försvarsmakten får enligt myndighetens instruktion (32 a §) meddela föreskrifter i fråga om skyldighet för att tillhandahålla logistik i form av service-, förråds- och verkstadstjänster för att Försvarsmakten ska kunna fullgöra verksamhet under höjd beredskap. Försvarsmaktens beredskap tar sin utgångspunkt i de tre strategiska typsituationerna normalläge, kris och väpnat angrepp. Försvarsmakten har dock två beredskapsnivåer, beroende på vem som fattar beslut om att öka beredskapnivån. Dessa är grundberedskap inom vilka beredskapsförändringar beslutas av Försvarsmakten och höjd beredskap som beslutas av regeringen. Normalberedskap utgör den lägsta nivån av den grundberedskap som Försvarsmakten upprätthåller. Vid normalberedskap ska Försvarsmakten kontinuerligt analysera omvärlden och upptäcka hot, i syfte att kunna vidta beredskapsåtgärder. Militärstrategisk, operativ, taktisk och territoriell ledning ska ske. Resurser avdelade för beredskap ska kunna avvisa kränkningar av det svenska territoriet och skydda staber, baser, anläggningar samt egen verksamhet. Försvarsmakten anpassar vid behov sin beredskap för att hantera ett begränsat försämrat omvärldsläge. Det görs normalt genom att ändra förbandens och stabernas operationsberedskap, det vill säga beredskap att genomföra operationer. Resurser för detta utgörs av kontinuerligt tjänstgörande personal som använder materiel i bruk. En anpassning av beredskapen som inte kräver tillförda resurser ligger inom ramen för normalberedskap. Marinens och flygvapnets insatsförband har i huvudsak kontinuerligt tjänstgörande personal och den viktigare materielen är i bruk hos förbanden. Detta innebär att Försvarsmakten inom ramen för normalberedskap kan genomföra betydande beredskapshöjningar med dessa förband. Detta medför ett behov av logistiktjänster till förbanden. Aktivering innebär att Försvarsmakten – efter beslut av överbefälhavaren – beslutar att krigsförband ska krigsorganiseras, utan att regeringen beslutat om höjd beredskap. Det sker genom att sammanföra personal, förnödenheter, anläggningar och planer för att organisera krigsförband. Detta görs normalt med Försvarsmaktens befintliga resurser, varför ekonomiska tillskott, inmönstrad personal, materiel med mera – åtminstone på kort sikt – inte ska påräknas. Vid aktivering nyttjas kontinuerligt och tjänstgörande personal men inte totalförsvarspliktiga. tjänstgörande soldater ska normalt kallas in med en förvarning . Förvarningen får vara kortare om det finns särskilda skäl för det, varför Försvarsmakten uppfattar att detta inte utgör en begränsning om läget kräver en snabbare inkallning. Aktivering syftar normalt till att snabbt skapa handlingsfrihet med olika typer av krigsförband för att hantera den strategiska typsituationen kris. Aktivering kan vid behov genomföras för samtliga Försvarsmaktens krigsförband. Överbefälhavarens möjlighet att aktivera förband kan bidra till en enklare övergång till mobilisering. Aktivering ska till sin karaktär vara så likt mobilisering som möjligt och på motsvarande sätt sammanföra personal, förnödenheter, anläggningar och planer. Liksom mobilisering ska detta därför kunna ske och alltid . Aktivering kan ske med två principiella syften. När det bedöms vara gott om tid till förfogande syftar aktivering av krigsförband till att vidmakthålla eller höja deras krigsduglighet, om möjligt med hela krigsförband det vill säga med kontinuerligt och tjänstgörande personal samt värnpliktiga som genomför repetitionsutbildning Vid begränsad tid till förfogande är syftet med aktiveringen främst att kunna genomföra operationer. Härvid berörs normalt kontinuerligt och tjänstgörande personal. Genom regeringens beslut får Försvarsmakten kalla in totalförsvarpliktiga till repetitionsutbildning. Inkallelser ska sändas ut , om det inte finns särskilda skäl för något annat. Givakt beordras av överbefälhavaren då säkerhetsläget snabbt försämras och ett väpnat angrepp inte kan uteslutas. Det innebär att utökade förbandsresurser ska säkerställas. Givakt kan beordras när som helst under grundberedskap, det vill säga såväl vid normalläge, som då förband redan har aktiverats, och berör samtlig vid förbanden gripbar personal vid alla Försvarsmaktens förband. Samtlig gripbar personal ska vid Givakt göras färdiga till strid, och därefter vara beredd att lösa uppgift med befintlig materiel, enskilt eller i tillfälligt sammansatta förband. tjänstgörande personal och värnpliktiga berörs endast om de för tillfället befinner sig vid förband för repetitionsutbildning/motsvarande. Kontinuerligt tjänstgörande personal som är under utbildning eller annan kommendering inom eller utom myndigheten återgår till sitt krigsförband. Huvuduppgift vid Givakt är att genomföra förstärkt skydd och bevakning av prioriterade objekt samt att påbörja mobiliseringsförberedelser. Spridning av materiel påbörjas. 9.5Ekonomiska och administrativa begränsningar och möjligheter vid en ökning av beredskapen Att höja beredskapen från normalberedskap till att till exempel aktivera krigsförbanden eller beordra givakt är ekonomiskt resurskrävande. Om regeringen bedömer att säkerhetsläget är så allvarligt att ett resurstillskott är nödvändigt för att upprätthålla en hög beredskap så har regeringen två möjligheter. Antingen genom att i proposition föreslå ökade anslagsramar, eller att utnyttja den beredskapskredit om som ställer till regeringens förfogande som ska säkerställa att en nödvändig beredskapshöjning inte förhindras eller fördröjs därför att regeringen saknar de betalningsmedel som situationen kräver. Utformningen av Försvarsmaktens beredskapssystem är flexibelt men omfattas inte av FMV. Försvarsmakten har på egen hand långtgående möjligheter och kan höja beredskapen från normalberedskap till aktivering och Givakt, utan beslut av regeringen. Även regeringen har en betydande flexibilitet i val av beslut om olika beredskapsåtgärder. Det är här således inte nödvändigtvis fråga om höjd beredskap för hela totalförsvaret eller för hela landet. Regeringen kan besluta om höjda beredskapsåtgärder selektivt, för en del av landet eller inom ett särskilt område. Utredningen bedömer att en av de viktigaste förutsättningarna för att Försvarsmakten ska kunna genomföra operationer inom ramen för såväl normalberedskap, aktivering av krigsförbanden, Givakt eller mobilisering är väl fungerande logistikförsörjning så som verkstadsverksamhet och annan teknisk tjänst, förrådshållning och spridning av förnödenheter, inklusive transport av ammunition och drivmedel. Följande kapitel redogör för verksamheten vid . Utredningen använder i betänkandet huvudsakligen förkortningen FMV för att öka läsbarheten. Det första avsnittet i kapitlet beskriver regeringens styrning av myndigheten. Därefter följer ett avsnitt som beskriver myndighetens uppgifter, ekonomi och organisationen. 10.1Regeringen beslutar om FMV:s uppgifter Av FMV:s instruktion framgår att myndigheten på uppdrag av Försvarsmakten ska upphandla, vidmakthålla, och avveckla materiel och förnödenheter samt tillhandahålla logistiktjänster. FMV ska även på uppdrag av Försvarsmakten biträda i materielförsörjnings-och logistikförsörjningsplanering samt med materielsystemkunskap.1 Efter avvecklingen av är FMV även statens anbuds- och avtalsansvarig vid mellanstatliga försvarsexportaffärer. FMV förvaltar befintliga avtal och förhandlar och tecknar nya avtal. Befintliga avtal finns med , och . FMV har även i uppdrag att stödja övriga försvarsmyndigheter när det gäller myndigheternas exportstödsuppdrag. tillkom uppgifterna att på uppdrag av Försvarsmakten sälja övertalig materiel, det vill säga materiel som Försvarsmakten inte längre behöver. FMV:s är även patentorgan för de myndigheter som hör till Försvarsdepartementet och handlägger ärenden som rör immaterialrättsliga frågor. FMV är även ett nationellt certifieringsorgan för itsäkerhet i produkter och system. 1 Förordningen (2007:854) med instruktion för . väsentliga säkerhetsintressen, verka för att uppnå och vidmakthålla internationellt erkännande för utfärdade certifikat samt vara signatär och representant inom CCRA2 och MRA3. FMV ska också bedriva verksamhet inom teknik- och materielförsörjning till stöd för regeringen. föreslog att Försvarsmakten skulle beställa förmåga vilket skulle ge FMV flexibilitet att utforma en ändamålsenlig försörjning av försvarslogistik. FMV skulle ansvara för materielen och dess försörjningslösning från anskaffning till avveckling inklusive att tillse och i vissa fall själva utföra underhåll. Regeringen har inte fattat beslut om arbetssättet. Det har inte heller införts av myndigheterna i praktiken. Försvarslogistikreformen innebär att FMV ansvarar för att de enskilda materielsystemen hänger samman med övriga materielsystem. FMV tar därmed ett större ansvar för materielsystemens sammansättning . I det ingår arbetet med systemsäkerhet. Systemsäkerhet innebär att materielen är säker att använda och uppfyller lagkrav fastställda målsättningar och andra krav på prestanda, funktion, informations- och systemsäkerhet. FMV ansvarar för att ta fram ett systemsäkerhetsutlåtande vid leverans av ny materiel eller efter uppgradering av befintlig materiel. Det utgör ett underlag inför Försvarsmaktens beslut om användning av materielen. FMV arbetade även före försvarslogistikreformen med systemsäkerheten. Innan materielen överlämnas till Försvarsmakten genomförs en kontroll av materielsystemet mot den tekniska specifikationen. Även sammasättningen (konfiguration) av andra system som ingår i materielsystemet, såsom beväpning, innefattas att denna kontroll. Ett typgodkännande innebär att en särskild konfiguration godkänns. Ett hjulfordon kan till exempel inneha olika konfigurationer beroende på sammansättning av beväpning och radioutrustning. FMV ansvarar för att dokumentationen för hur materielsystemet tekniskt hänger samman och ska användas är aktuell. Det utgör ett viktigt underlag för att materielen ska kunna användas och underhållas på ett korrekt sätt. 2Den internationella överenskommelsen för ömsesidigt erkännande av certifikat. 3Den europeiska överenskommelsen för ömsesidigt erkännande av certifikat. 10.2Regeringens inriktningsbeslut avseende FMV:s verksamhet Regeringen beslutade om inriktningen för FMV:s verksamhet 2016–2020. Beslutet innebär att FMV ska säkerställa att de materiel- och logistiktjänster som Försvarsmakten kan komma att efterfråga utformas och organiseras så att de möter Försvarsmaktens beredskaps- och tillgänglighetskrav.4 FMV ska ta hänsyn till de särskilt brådskande förhållanden som kan uppkomma vid höjd beredskap och mobilisering samt i fredstid när territoriella integritet ska hävdas. ska FMV på ett kostnadseffektivt sätt tillhandahålla den materiel och logistik som Försvarsmakten behöver för att lösa sina uppgifter. Som ett led i detta ska myndigheten arbeta för att minska ledtider och reducera risker i materiel-och logistikförsörjningen i syfte att snabbare kunna tillmötesgå operativa behov. FMV ska vidare stödja Försvarsmakten i att prioritera avhjälpandet av identifierade omedelbara brister framför långsiktig förmågeutveckling. FMV ska stödja Försvarsmakten med väl underbyggda underlag och en effektiv investeringsplaneringsprocess. Detta innebär att särskilt fokus ska läggas på livscykelanalyser, riskanalyser och kostnadsberäkningar. Projektrelaterade myndighetskostnader ska särredovisas. FMV ska utan dröjsmål rapportera eventuella avvikelser avseende ekonomi, tid och förmåga till Försvarsmakten. 10.3Finansiell styrning av FMV:s verksamhet Enligt instruktionen får FMV ta ut avgifter för sin verksamhet. FMV finansieras nästan uteslutande av de avgifter som myndigheten tar in. Avgiftsfinansieringen innebär att FMV i stort sett bara kan utföra verksamhet där myndigheten fått en beställning. För att uppfylla regeringens krav i inriktningsbeslutet måste därmed en beställning läggas till myndigheten. 4 Inriktning för verksamhet för åren 2016 , regeringsbeslut 8, Fö2015/00954/MFU, . Avgiftsintäkterna består nästan uteslutande av inomstatliga avgifter som betalas till FMV från Försvarsmakten. Även om huvuduppdraget är att tillhandahålla varor och tjänster på uppdrag av Försvarsmakten får FMV inom sitt verksamhetsområde även tillhandahålla tjänster åt andra, det sker exempelvis inom test och evaluering samt exportrelaterad verksamhet.5 Det ekonomiska målet inom den avgiftsbelagda verksamheten är nästan uteslutande full kostnadstäckning.6 Inom det målet får FMV enligt instruktionen själva beräkna avgiften. Prissättningen av verksamhet som utförs på uppdrag av Försvarsmakten regleras i samverkansöverenskommelsen mellan myndigheterna. Bland annat ska myndigheterna komma överens om grunderna för prisomräkning. FMV har vissa uppgifter som är finansierade via anslaget 1:11 Internationella materielsamarbeten, industrifrågor m.m. får det användas för att finansiera: –FMV:s stöd till regeringen, inklusive förvaltningskostnader. –överlåtelse och upplåtelse av sådan materiel som inte behövs för Försvarsmaktens operativa förmåga eller som annars kan avvaras för begränsad tid, inklusive förvaltningskostnader. –exportstöd inom försvarsområdet samt avvecklingskostnader med mera avseende FXM, inklusive förvaltningskostnader. –certifieringsorgan för it-säkerhet samt signatärskapet för Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA). –2015 ansvarade för exportstödet. Som en följd av att FMV ansvarar för dessa uppgifter omfattar anslagets ändamål återigen exportstödet. är anslaget indelat i fyra anslagsposter, varav en finansierar exportstödet. En annan anslagspost är tillfällig och avser avvecklingen av och disponeras av Kammarkollegiet. 5Enligt 6 § i förordningen (2007:854) med instruktion för . 6Avgiftsförordning (1992:191). Låneramen och övrig kredit FMV har en låneram för myndighetens verksamhetsinvesteringar. Låneramen används för myndighetens verksamhetsinvesteringar som inte anskaffas inom ramen för en specifik beställning. Avskrivningarna och de samtidiga amorteringarna finansieras genom avgiftsintäkter och genom anslag 1:11 Internationella materielsamarbeten, industrifrågor m.m. FMV har även en övrig kredit i vilken får användas inom ramen för Försvarsmaktens materielförsörjning och den mellanstatliga exportverksamheten. Den övriga kreditramen i beslutas av riksdagen.7 bemyndigades regeringen att besluta om en kreditram på för att tillgodose FMV:s behov av rörelsekapital. Krediten används till att täcka behov till följd av uppdragsverksamheten. Behovet uppstår när FMV betalar leverantörsfakturor innan myndigheten tagit in avgifter. 7 Enligt 6 § 7 kap. i budgetlagen (2011:203). är inte reglerad i myndighetens instruktion, utan myndigheten beslutar själv om organisationen. är uppdelad i stabsfunktioner och i verksamhetsområden. Organisationen framgår av nedanstående figur. Källa: för . Nedan beskrivs översiktligt vilka uppgifter som utförs av respektive verksamhetsområde. Verksamhetsområde system- och produktionsledning har en stödjande, styrande, samordnande roll inom FMV. ansvarar för FMV:s dialog med Försvarsmakten och övriga beställare. Bland annat koordineras offertarbetet och uppföljning av leveranser efter att beställning är lagd till FMV. ansvarar för att hålla ihop utförandet av FMV:s uppgifter inom systemsäkerhet och systemledning samt ansvarar för att samordna produktion av beställda varor och tjänster. Inom verksamhetsområdet finns 220 anställda. Inom system- och produktionsledningen finns en så kallad designorganisation som bland annat hanterar FMV:s systemsäkerhetsuppgifter. Den omfattar en teknisk direktör och tekniska chefer. tekniska cheferna delegerar i nästa nivå ansvaret till produktledare vilka är en del av verksamhetsområdet anskaffning och logistik. Det är produktledarna eller i vissa fall de tekniska cheferna som ansvarar för FMV:s uppgifter rörande systemsäkerhet. ansvarar system- och produktionsledningen även för exportstödsuppdrag och att teckna nya exportavtal. Verksamhetsområde anskaffning och logistik ansvarar för att genomföra produktion i enlighet med . Det är anskaffning och logistik som tecknar avtal med utomstatliga aktörer och är därmed ansvarig för att genomföra den operativa leverantörsstyrningen. Inom verksamhetsområdet finns omkring 1 000 anställda. Anskaffning och logistiks ansvar omfattar upphandling av ny materiel samt att leverera den till Försvarsmakten eller andra kunder. Innan Försvarsmakten har lagt en beställning stödjer man system- och produktionsledningen med underlag om beräknade kostnader. Behov av kommersiell kompetens lånas in från verksamhetsområdet marknad och inköp. Ansvaret omfattar även att planera vilken materiel som ska vara i drift, underhållas och förrådshållas samt kravställa och initiera underhållsåtgärder enligt plan. Underhållet kan både utföras av FMV, Försvarsmakten eller privata företag. Anskaffning och logistik tar slutligen fram avvecklingsskrivelser som Försvarsmakten beslutar. 2016 förändrades organisationen för driftstyrning. Förändringen innebär att driftstyrningen samordnas med övrig verksamhet inom anskaffning och logistik, i syfte att bättre kunna tillvarata synergieffekter. Innan omorganisationen var driftstyrningen en egen sektion inom anskaffning och logistik. 10.4.3Förråd, service och verkstäder Verksamhetsområdet förråd, service och verkstäder har 1 460 anställda. Verkstadsverksamheten består av markverkstäder, marinverkstäder och flygverkstäder. Markverkstäderna finns på 21 orter och står för av underhållet av armémateriel. Verkstadsverksamheten för marinen bedrivs i och och utgör av underhållet inom marinen. Övrigt underhåll utförs av utomstatliga leverantörer. finns en flygverkstad i och en i . Flygverkstäderna utför endast underhåll på stridsflygsystemet. Övriga flygsystem underhålls av utomstatliga leverantörer. Inom verksamhetsområdet finns en försörjningsavdelning som ansvarar för att lagerhålla och transportera materiel. I avdelningen ingår Försvarsmaktens centrallager, garnisonslager och filiallager. Avdelningen ansvarar för merparten skyddade och tunga specialtransporter åt Försvarsmakten och FMV samt har som uppgift att handlägga gränsöverskridande transporter. Därutöver finns en reservmaterielsektion som återanskaffar reservmateriel, drivmedel samt förbrukningsmateriel. Sektionen medverkar också när reservmateriel ska anskaffas inom uppdrag på övriga FMV. Inom avdelningen service ryms tjänster inom administrativt stöd och arbetsplatsservice. Den inkluderar ekonomiredovisning, stöd vid resor, grafisk produktion, hotell och bostäder, förplägnad, lokalvård, webbservice, postservice. En sektion ansvarar för ekonomiredovisning åt Försvarsmakten. Sedan FMV övertog verksamheten har stora delar utkontrakterats. Slutligen finns en avdelning som ansvarar för besiktning av Försvarsmaktens och FMV:s fordon. Verksamhetsområdet test och evaluering ansvarar för att planera och genomföra provning av den materiel som FMV anskaffar. Det inbegriper att testa att den levererade materielen uppfyller de krav som FMV ställt i upphandlingen, samt att konrollera att materielen uppfyller Försvarsmaktens krav. Denna typ av verksamhet kräver testinfrastruktur i form av provsystem och provplatser. Förutom ansvaret för genomförande av provningen ansvarar även test och evaluering för drift och underhåll av provsystemen. Vid eventuell överkapacitet vid provplatserna kan verksamhetsområdet åta sig uppdrag åt andra än Försvarsmakten i syfte att reducera kostnaderna för Försvarsmakten. Inom verksamhetsområdet finns 330 anställda. 10.4.5Strategiska projekt (GRIPEN) FMV har valt att lägga viss verksamhet i verksamhetsområdet strategiska projekt. Det görs i de fall verksamheten kräver särskild styrning och uppföljning.