sou · H4B329 · 2016-03-29 00:00:00 — Vad som menas med missbruk framgår inte direkt av avtalet, men det fram- går att bestämmelserna tar sikte på användandet av på varandra föl- jande visstidsanställningar. I avtalets klausul 1 sägs att syftet med avtalet är att upprätta ett ramverk för att förhindra missbruk som uppstår vid tillämpningen av på varandra följande anställningskon- trakt eller anställningsförhållanden. I klausul 5 föreskrivs: 12 Ds 2015:29. Skärpta åtgärder mot missbruk av tidsbegränsade anställningar, s. 17–23. Anställningar vid statliga universitet och högskolor 1.För att förhindra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställ- ningsförhållanden, så skall medlemsstaterna, efter samråd med arbets- marknadens parter i enlighet med nationell lagstiftning, kollektiv- avtal eller praxis, och/eller arbetsmarknadens parter, där det inte finns likvärdiga lagliga åtgärder för att förhindra missbruk, på ett sätt som tar hänsyn till behoven i särskilda branscher och/eller kate- gorier av arbetstagare införa en eller fler av följande åtgärder: a)Bestämmelser om objektiva grunder för förnyad visstidsanställ- ning. b)Bestämmelser om en övre sammanlagd tidsgräns för flera på varandra följande visstidsanställningar. c)Bestämmelser om hur en visstidsanställning får förnyas. 2.Medlemsstaterna, efter samråd med arbetsmarknadens parter, och/eller arbetsmarknadens parter, där så är lämpligt, fastställa under vilka förutsättningar visstidsanställningar a)skall betraktas som ”på varandra följande”, b)skall betraktas som tillsvidareanställningar. I ramavtalets klausul 8 sägs att avtalet inte påverkar rätten för arbets- marknadens parter att på lämplig nivå sluta avtal som anpassar och/eller kompletterar bestämmelserna i avtalet på ett sätt som inne- bär att hänsyn tas till berörda arbetsmarknadsparters särskilda behov. 3.2.2EU-domstolens tolkning av direktivet Visstidsdirektivets bestämmelser har i flera fall tolkats av EU-dom- stolen. I det följande redovisas domstolens överväganden och slut- satser som är av intresse i detta sammanhang.13 Domstolen har konstaterat att utgångspunkten i ramavtalet är att tillsvidareanställning är det generella anställningsförhållandet. Tids- begränsad anställning utgör ett undantag i förhållande till tillsvidare- 13 Texten är hämtad från Ds 2015:29 och ”intresse i dessa sammanhang” syftar således på de överväganden och slutsatser som är av intresse när det gäller anställningsskyddslagen. Anställningar vid statliga universitet och högskolor anställning men är en kännetecknande anställningsform inom vissa branscher, yrken och verksamheter. Anställningstryggheten anses vara en betydande del av skyddet för arbetstagare och visstids- anställningar svarar endast under vissa omständigheter mot både arbetsgivarnas och arbetstagarnas behov. I enlighet med detta syn- sätt syftar ramavtalet till att begränsa möjligheterna att använda på varandra följande visstidsanställningar, vilka anses vara en potentiell källa till missbruk till arbetstagarens nackdel. I ramavtalet har det därför föreskrivits vissa minimiskyddsbestämmelser för att undvika försämringar av arbetstagarnas situation. Det särskilda syftet med klausul 5.1 är att förhindra missbruk som uppstår genom användan- det av på varandra följande visstidsanställningar.14 Objektiva grunder och missbruk av visstidsanställningar Begreppet ”objektiva grunder” i klausul 5.1 a avser enligt domstolen precisa och konkreta omständigheter som är kännetecknande för en viss verksamhet och som därför kan motivera att på varandra följande visstidsanställningar används i det särskilda sammanhanget. Dessa omständigheter kan till exempel följa av den särskilda be- skaffenheten hos de arbetsuppgifter som har föranlett anställnings- avtalets ingående och av dessa uppgifters natur eller av en medlems- stats strävan efter att uppnå ett berättigat socialpolitiskt mål. En nationell bestämmelse i sig, enligt vilken det endast på ett allmänt och abstrakt sätt är tillåtet att ingå på varandra följande visstids- anställningsavtal, uppfyller inte detta krav, eftersom den medför en verklig risk för missbruk.15 I anslutning till tolkningen av begreppet ”objektiva grunder” har domstolen uttryckt sig på ett sätt som antyder att domstolen med missbruk avser det att en arbetsgivare använder sig av på varandra följande visstidsanställningar för att tillgodose ett arbetskraftsbehov som inte är tidsbegränsat utan varaktigt. En sådan användning av visstidsanställningar står enligt domstolen i direkt konflikt med den 14Se mål C-212/04 m.fl. mot Ellinikos Organismos Galaktos och mål C-109/09 mot . 15Se mål C-212/04 m.fl. mot Ellinikos Organismos Galaktos och förenade målen C-378/07–C-380/07 m.fl. mot Organismos Nomarchiakis Autodioikisis Rethymnis m.fl. Anställningar vid statliga universitet och högskolor premiss som ramavtalet vilar på, nämligen att tillsvidareanställning är det generella anställningsförhållandet medan visstidsanställning är en kännetecknande anställningsform inom vissa branscher, yrken och verksamheter. Domstolen har slagit fast att förnyelse av en visstidsanställning för att tillgodose ett behov hos arbetsgivaren som egentligen inte är tillfälligt utan tvärtom varaktigt inte är motiverad av en objektiv grund. Å andra sidan medför ramavtalet enligt domstolen inte någon skyldighet för medlemsstaterna att förhindra att ett första eller enda visstidsanställningsavtal träffas för att tillgodose ett stadigvarande behov av arbetskraft, eftersom klausul 5.1 endast avser på varandra följande anställningar.16 Anställning av en vikarie för en annan arbetstagare för att till- godose arbetsgivarens huvudsakligen tillfälliga behov av personal kan enligt domstolen i princip utgöra en objektiv grund. Och den om- ständigheten att ett större antal avtal om visstidsanställningar har ingåtts med en arbetstagare för att tillgodo- se en arbetsgivares konstanta eller återkommande behov av vikarier utesluter inte att avtalen, vart och ett för sig betraktat, har ingåtts för ett tillfälligt vikariat. Även om vikariatet tillgodoser ett behov på så sätt att arbetstagaren utför arbetsuppgifter som ingår i arbetsgivarens sedvanliga verksamhet, är behovet av vikarie ändå till- fälligt, eftersom den arbetstagare som ersätts förväntas återgå i tjänst efter avslutad ledighet. Den omständigheten att ett behov av vika- rier skulle kunna tillgodoses genom ett avtal om tillsvidareanställning innebär inte att en arbetsgivare som visstidsanställer vid tillfällig brist på arbetskraft gör sig skyldig till ett missbruk av denna anställ- ningsform, även om en sådan tillfällig brist på arbetskraft är åter- kommande eller till och med konstant.17 16Se de förenade målen C-378/07–C-380/07 m.fl. mot Organismos Nomarchiakis Autodioikisis Rethymnis m.fl., mål C-586/10 mot Land Nordrhein- och mål C-238/14 Europeiska kommissionen mot Storhertigdömet . 17Se mål C-586/10 mot Land . Anställningar vid statliga universitet och högskolor Uttrycket ”på varandra följande” m.m. Enligt klausul 5.2 är det medlemsstaterna som ska fastställa under vilka förutsättningar visstidsanställningar ska betraktas som på var- andra följande. Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig be- dömning är dock inte obegränsat. Utrymmet får inte i något fall bli så stort att ramavtalets syfte och ändamålsenliga verkan äventyras. Det får inte uppkomma en situation som kan medföra missbruk och därigenom motverka ramavtalets syfte. En nationell bestämmelse enligt vilken tidsbegränsade anställ- ningar endast anses som på varandra följande om högst 20 arbets- dagar förflyter mellan anställningarna innebär att ramavtalets syfte och ändamålsenliga verkan äventyras. En arbetsgivare kan nämligen undvika att avtalen övergår i ett mer stabilt anställningsförhållande enbart genom att vid utgången av varje avtal låta förflyta innan ett nytt avtal ingås. En arbetstagare har i praktiken sällan något annat val än att godta avbrott mellan vart och ett av anställningsavtalen. En så restriktiv definition av begreppet ”på varan- dra följande” gör det möjligt för arbetsgivaren att missbruka viss- tidsanställningar genom att anställa en arbetstagare tillfälligt , oberoende av såväl hur länge arbetstagaren varit anställd för att utföra samma arbete som om anställningen tillgodoser ett behov som inte är tidsbegränsat utan och varaktigt.18 Å andra sidan uppfylls kravet i klausul 5.1 i princip om bestäm- melsen innebär att det ska ha förflutit eller mindre mellan två anställningar för att den senare ska anses ha följt på den tidigare. En tidsperiod överstigande kan nämligen enligt domstolen generellt anses tillräcklig för att avbryta varje existerande anställ- ningsförhållande och därmed leda till att det senare avtalet inte ska anses följa på det tidigare. Det torde nämligen enligt domstolen vara svårt för en arbetsgivare med ett och varaktigt behov av arbetskraft att kringgå det skydd mot missbruk som ramavtalet ger mot missbruk genom att låta en frist om ungefär löpa efter varje avtal om visstidsanställning. Det ankommer emeller- tid på de nationella myndigheter och domstolar som har att avgöra hur på varandra följande visstidsanställningar ska klassificeras att i varje enskilt fall undersöka alla omständigheter i målet eller ärendet. Anställningar vid statliga universitet och högskolor Vid en sådan bedömning måste beaktas hur många på varandra följ- ande visstidsanställningar som har träffats med samma person eller för fullgörande av samma arbete för att utesluta att visstidsanställ- ningar missbrukas av arbetsgivaren.19 föreskriver inte någon allmän skyldighet för medlems- staterna att bestämma att avtal om visstidsanställning ska omvand- las till tillsvidareanställning. Enligt klausul 5.2 är det nämligen i prin- cip medlemsstaterna som ska fastställa under vilka förutsättningar visstidsanställningar ska betraktas som tillsvidareanställningar.20 Medlemsstaternas handlingsutrymme och ”likvärdiga åtgärder” Domstolen har konstaterat att ramavtalet överlämnar till medlems- staterna och arbetsmarknadens parter att ombesörja tillämpningen av avtalets principer och krav för att säkerställa att de överensstäm- mer med nationell lagstiftning och praxis och att vederbörlig hänsyn tas till varje medlemsstats specifika situation. Medlemsstaterna har därmed ett utrymme för skönsmässig bedömning. De är dock skyl- diga att garantera det resultat som ska uppnås enligt gemenskaps- rätten och utrymmet får inte bli så stort att ramavtalets mål eller ändamålsenliga verkan äventyras.21 Enligt domstolen åläggs medlemsstaterna i klausul 5.1 i ramavtalet att i sin rättsordning införa en eller flera av de åtgärder som finns uppräknade i a–c, om den berörda medlemsstaten inte redan har likvärdiga lagregler för att effektivt förhindra missbruk vid använ- dandet av på varandra följande avtal om tidsbegränsad anställning. Medlemsstaterna ges rätt att själva bestämma med hjälp av vilka medel de ska uppnå målet med klausul 5.1 att förebygga missbruk. Staterna får avgöra om en eller flera av de i klausulen uppräknade åtgärderna ska vidtas eller om redan existerande likvärdiga lagliga åt- gärder ska utnyttjas. I bedömningen får medlemsstaterna ta hänsyn till behoven i särskilda branscher och/eller till olika kategorier av 19Se mål C-364/07 m.fl. mot Dimos Kerkyraion och de förenade målen C-362/13, C-363/13 och C-407/13 m.fl. mot Rete Ferroviaria Italiana SpA. 20Se mål C-212/04 m.fl. mot Ellinikos Organismos Galaktos. Anställningar vid statliga universitet och högskolor Åtgärderna i klausul 5.1 a–c är likvärdiga och alltså inte inbördes rangordnade.22 Uttrycket ”likvärdiga lagliga åtgärder för att förhindra missbruk” i klausul 5.1 är gemenskapsrättsligt och ska tolkas enhetligt i varje medlemsstat. Det avser samtliga åtgärder i nationell rätt som i likhet med åtgärderna i klausul 5.1 a–c är avsedda att verkligen förhindra att användningen av på varandra följande visstidsanställningar miss- brukas. Det har ingen betydelse om åtgärderna specifikt har vidtagits för att skydda arbetstagarna från missbruk av på varandra följande visstidsanställningar eller om åtgärdernas tillämpningsområde är be- gränsat till just visstidsanställningar. En bestämmelse som ensam eller tillsammans med andra bestämmelser bidrar till att arbetstagare får ett verkligt skydd mot missbruk ska anses vara en likvärdig laglig åtgärd. Oavsett vilken åtgärd som väljs måste emellertid ett effektivt skydd mot missbruk av visstidsanställningar säkerställas.23 Huvudregeln enligt anställningsskyddslagen är att anställningsavtal gäller tills vidare.24 Det innebär att avtalet gäller utan tidsbegräns- ning om parterna inte avtalat om annat. Avtal om tidsbegränsade anställningar får enligt anställnings- skyddslagen dock träffas i följande fall: för allmän visstidsanställ- ning, för vikariat, för säsongsarbete, när arbetstagaren har fyllt och för provanställning. För anställning som vikarie och för säsongs- arbete krävs att det finns objektiva skäl. För vikariat krävs i princip att det finns en anknytning till en ledig arbetstagare eller befattning. För säsongsanställning gäller att arbetet är tidsbegränsat på så sätt att det bara kan utföras under en viss del av året p.g.a. naturens väx- lingar eller andra jämförbara orsaker. Möjligheten att anställa en person som fyllt hänför sig till socialpolitiska skäl. 22Se mål C-212/04 m.fl. mot Ellinikos Organismos Galaktos och mål C-268/06 Impact mot Minister for Agriculture and Food m.fl. 23Se de förenade målen C-378/07–C-380/07 m.fl. mot Organismos Nomarchiakis Autodioikisis Rethymnis m.fl. och mål C-407/13 m.fl. mot Rete Ferroviaria Italiana SpA. 244 § anställningsskyddslagen. Anställningar vid statliga universitet och högskolor tidsanställning förutsätter däremot inte att arbetsgivaren har något objektivt skäl för anställningen. För både allmän visstidsanställning och vikariat gäller vissa tidsgränser och regler om omvandling till tills- vidareanställning. Sådana anställningar övergår till en tillsvidareanställ- ning om arbetstagaren har varit anställd hos arbetsgivaren i sammanlagt . Anställningsskyddslagens regler om tidsbegränsade anställningar fick sin nuvarande utformning genom regeringens förslag i proposi- tionen Bättre möjligheter till tidsbegränsad anställning m.m. (prop. 2006/07:111).25 Ändringarna innebar bl.a. att anställningsformen all- män visstidsanställning ersatte de tidigare tillåtna formerna för viss- tidsanställning i lagen förutom vikariat, säsongsarbete, provanställning och anställning när arbetstagaren fyllt 67 år.26 På så sätt minskades antalet tillåtna former av tidsbegränsade anställningar i anställnings- skyddslagen. infördes anställningsformen allmän visstids- anställning en möjlighet att, som nämnts ovan, utan angivande av skäl anställa i sammanlagt . Tiden för vikariat kortades till jämfört med som gällde tidigare.27 Vidare innebar förändringarna att allmän visstidsanställning och vikariat övergår till en tillsvidareanställning om den sammanlagda anställningstiden i allmän visstidsanställning respektive vikariat sam- manlagt överstiger . Efter att antagit propositionen anmälde TCO till Europeiska kommissionen (kommissionen) 2007. Anmälan grun- dade sig på att de nya reglerna, enligt TCO, innebar ett bristfälligt genomförande av visstidsdirektivet. Kommissionen har därefter inlett ett överträdelseärende mot . Det problem som, enligt kom- missionen, kvarstår gäller bristen på effektiva åtgärder för att för- hindra missbruk som uppstår genom att flera på varandra följande allmänna visstidsanställningar kombineras med andra typer av visstids- 2006/07:AU14, rskr. 2006/07:185. 26Se vidare Bättre möjligheter till tidsbegränsad anställning m.m. (prop. 2006/07:111, bet. 2006/07:AU14, rskr. 2006/07:185) och Förstärkning och förenkling – ändringar i anställnings- skyddslagen och föräldraledighetslagen (prop. 2005/06:185). 27Trädde i kraft fr.o.m. . Anställningar vid statliga universitet och högskolor Kommissionen anser att ingen av de tre typerna av åt- gärder som anges i ramavtalets klausul 5 har vidtagits när det gäller allmän visstidsanställning. Genom beslut att bifalla propositionen Skärpta åtgär- der mot missbruk av tidsbegränsade anställningar (prop. 2015/16:62, bet. 2015/16:Au5, rskr. 2015/16:156) kommer anställningsskydds- lagen mot ovanstående bakgrund att ändras. De nya bestämmelserna träder i kraft fr.o.m. . Ändringarna innebär kortfattat att omvandling av en allmän visstidsanställning till en tillsvidare- anställning inte bara ska ske om anställningstiden överstiger , utan även om det sker då tidsbegränsade anställningar i form av allmän visstidsanställning, vika- riat och säsongsarbete enligt anställningsskyddslagen följt på varandra. En anställning ska anses ha följt på en annan om den tillträtts från den föregående anställningens slutdag. Det ska vara möjligt att i kollektivavtal göra undantag från den före- slagna regeln. Vidare innebär förändringarna att en arbetstagare som har fyllt ska undantas från reglerna om omvandling till tillsvidare- anställning. Arbetstagare med tidsbegränsade anställningar ska även få en utökad rätt till information. Syftet med lagändringarna är att förbättra situationen för arbets- tagare som riskerar att fastna i tidsbegränsade anställningar och att säkerställa att anställningsskyddslagen uppfyller kra- ven på åtgärder till förebyggande av missbruk enligt det så kallade visstidsdirektivet. Genom ändringarna begränsas möjligheterna att använda på varandra följande tidsbegränsade anställ- ningar enligt anställningsskyddslagen.28 3.4Anställningar enligt högskolelag och högskoleförordning Som nämnts ovan finns särskilda bestämmelser som gäller för lärare och doktorander vid statliga universitet och högskolor i högskole- lagen, högskoleförordningen, till vilken förordningen för 28 Skärpta åtgärder mot missbruk av tidsbegränsade anställningar (prop. 2015/16:62, bet. 2015/16:Au5, rskr. 2015/16:156). Anställningar vid statliga universitet och högskolor hänvisar, och förordningen om Försvarshög- skolan. Läraranställningar regleras i 3 kap. högskolelagen och 4 kap. högskoleförordningen. Detta har sin bakgrund i de speciella förhållan- den som råder inom högskolesektorn där en lärares arbete utvärderas kontinuerligt och där det finns ett system med sakkunniggranskning inför tillsvidareanställning. Anställning som doktorand, assistent, amanuens och klinisk assistent regleras i 5 kap. högskoleförordningen. Anställning som doktorand är dock en form av studiefinansiering för att doktoranden ska kunna genomföra sin utbildning på forskar- nivå.29 Doktorander är studenter som är antagna till och bedriver högskoleutbildning på forskarnivå.30 Bestämmelserna i 5 kap. har därmed kopplingar till bestämmelserna om utbildning på forskarnivå och om antagning till sådan utbildning. I 3 kap. högskolelagen anges att för utbildning och forskning ska det finnas professorer och lektorer anställda som lärare vid hög- skolorna. Anställning som professor är den främsta anställningen som lärare enligt nämnda lag. Vidare framgår det av lagen att en professor ska anställas tills vidare. En professor får dock anställas för bestämd tid i några angivna fall. Det gäller professorer inom konst- närlig verksamhet, adjungerade professorer och gästprofessorer. Genom beslut med anledning av propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149) avreglerades bl.a. bestämmelserna om läraranställning- ar. Utöver lärarkategorierna professor och lektor är det respektive universitet och högskola som bestämmer vilka lärarkategorier som ska finnas och hur karriärstrukturen för lärare och forskare ska se ut vid högskolan. Vidare finns i de nämnda författningarna särskilda bestämmelser om tidsbegränsade anställningar som avviker från anställningsskydds- lagen. Enligt högskoleförordningen får en anställning som lärare tids- begränsas enligt anställningsskyddslagen.31 Med stöd av högskole- lagen har det dock meddelats särskilda bestämmelser i högskole- förordningen om vissa tidsbegränsade anställningar som avviker från anställningsskyddslagen. Bestämmelserna möjliggör tidsbegränsad anställning för fyra kategorier av lärare, nämligen lärare inom konst- 29Se vidare 5 kap. 1 § högskoleförordningen. 30Se 1 kap. 4 § högskoleförordningen. 314 kap. 9 § högskoleförordningen. Anställningar vid statliga universitet och högskolor närlig verksamhet, adjungerad professor, gästprofessor och anställ- ning för meritering. Dessa särskilda bestämmelser motiveras av att det finns objektiva grunder för respektive tidsbegränsad anställ- ning.32 För var och en av anställningarna i högskoleförordningen anges att anställningsskyddslagen gäller i övrigt. Nedan redogörs mer utförligt för gällande bestämmelser i fråga om de tidsbegränsade anställningarna som regleras i högskoleför- ordningen. Universitet och högskolor får ha särskilda anställningar för doktoran- der för att dessa ska genomföra sin utbildning på forskarnivå.33 Bara den som antas eller redan har antagits till en sådan utbildning på forskarnivå vid ett universitet eller en högskola får anställas som doktorand.34 En anställning som doktorand35 gäller tills vidare, dock längst till en viss tidpunkt och aldrig än efter avlagd dok- torsexamen eller konstnärlig doktorsexamen. Den första anställning- en får gälla högst och anställningen får förnyas i taget. En person får vara anställd som doktorand under samman- lagt högst . Den sammanlagda anställningstiden får dock inte vara längre än vad som motsvarar utbildning på forskarnivå på heltid . Vid studier som ska avslutas med licentiatexamen eller konstnärlig licentiatexamen får den sammanlagda anställningstiden inte vara längre än vad som motsvarar utbildning på forskarnivå på heltid . Från dessa tider ska avräkning göras för den studietid då doktoranden inte har varit anställd som doktorand. Den sammanlagda anställningstiden får dock vara längre än högst , om det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan vara ledighet på grund av sjukdom, ledighet för tjänstgöring inom totalförsvaret eller för förtroendeuppdrag inom fackliga organisationer och studentorga- nisationer eller föräldraledighet. 2009/10:149. En akademi i tiden–ökad frihet för universitet och högskolor, s. 74–75. 335 kap. 1 § högskoleförordningen. 345 kap. 3 § högskoleförordningen. 355 kap. 7 § högskoleförordningen. Anställningar vid statliga universitet och högskolor Anställning som assistent, amanuens och klinisk assistent Assistenter, amanuenser och kliniska assistenter ska anställas tills- vidare, dock längst . Sådana anställningar får förnyas. Den sam- manlagda anställningstiden för en amanuens och en klinisk assistent får dock omfatta högst tre år.36 Lärare inom konstnärlig verksamhet En lärare inom konstnärlig verksamhet får anställas tills vidare, dock längst . Anställningen får förnyas men den sammanlagda an- ställningstiden får dock omfatta högst . I fråga om anställ- ningen gäller i övrigt anställningsskyddslagen.37 Som motivering till att anställningar av lärare vid konstnärliga utbildningar är tidsbegränsade har regeringen i tidigare propositioner anfört följande. De konstnärliga utbildningarna i högskolan intar en särställning när det gäller behovet av förnyelse.38 En lärare inom konstnärlig verksamhet arbetar med sin personlighet som ett uttrycks- medel i utbildningen, varför lärarens framtoning och egen utveck- ling har stor betydelse för de studerande. Lärare inom en konst- närlig utbildning kan således påverka flera generationer konstnärer. Effekten av konstnärlig stagnation kan därigenom få snabb och be- tydande genomslagskraft på kulturlivet. Adjungerad professor och gästprofessor När det gäller adjungerade professorer och gästprofessorer får dessa anställas tills vidare, dock längst till en viss tidpunkt.