sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — Skyldigheten ligger inom ramen för kommunernas nuvarande uppgifter och bör, under förutsätt- ning att tar fram en modell för utform- ningen av kommunala riktlinjer, inte medföra några nämnvärda eko- nomiska konsekvenser för kommunerna. Vi har föreslagit att tillståndsplikten ska förenas med en möj- lighet att under vissa förutsättningar varna tillståndshavaren eller återkalla försäljningstillståndet. Eftersom de föreslagna sanktionerna utformats efter mönster av motsvarande sanktioner i alkohollagen torde inom kommunerna redan finnas kunskap och rutiner som kan förenkla tillämpningen av de nya reglerna. Inte heller det nya sanktionssystemet bör därför medföra några konsekvenser av betyd- else för det kommunala tillsynsarbetet. har det centrala tillsyns- ansvaret för bestämmelserna om handel m.m. i tobakslagen. Inför- andet av en tillståndsplikt bör, utöver de aspekter som berörs in- ledningsvis, inte få några beaktansvärda konsekvenser för myndig- hetens verksamhet. Förslaget om tillståndsplikt bedöms inte heller få några konsekvenser av betydelse för länsstyrelserna. Den föreslagna tillståndsplikten innebär dels att en ansökan om försäljningstillstånd kan avslås, dels att ett beviljat tillstånd under vissa förutsättningar kan återkallas. Sådana beslut, som fattas av kommunen, kan överklagas till förvaltningsrätten. Ansökningsför- farandet innefattande bl.a. en prövning av sökandens lämplighet är nytt och kan förväntas generera överklaganden som inte förekom- mer inom ramen för det nuvarande anmälningsförfarandet. Det är dels initialt fråga om ett stort antal verksamheter som redan bedriver tobaksförsäljning som behöver ansöka om tillstånd för att få fortsätta bedriva sin försäljning, dels fråga om löpande ansökningar från verksamheter som vill börja bedriva tobaksförsälj- ning. Det går på förhand inte att förutse antalet överklaganden. Det saknas relevant jämförelsematerial, t.ex. central statistik beträffande antalet överklaganden av avslagna ansökningar om serveringstill- stånd. Även om det initialt, när befintliga verksamheter ska till- ståndsprövas, kan bli fråga om en något större mängd överklagan- den saknas anledning att anta annat än att antalet överklaganden på kommer att ligga på en förhållandevis låg nivå. Till- ståndsprövningen bör därför inte leda till annat än en liten ökning av arbetsbelastningen i förvaltningsdomstolarna. Vi har föreslagit att den nuvarande möjligheten för kommunerna att förbjuda tobaksförsäljning ska ersättas med en möjlighet att återkalla ett meddelat försäljningstillstånd. Möjligheten att återkalla ett meddelat försäljningstillstånd kan förväntas leda till en viss ökning av antalet överklaganden eftersom återkallelse kan ske på fler grun- der än meddelande av försäljningsförbud. Även detta kan därför leda till en liten ökning av arbetsbelastningen i förvaltnings- domstolarna. Liksom tidigare ska det också vara möjligt att meddela en tobaks- försäljare en varning. Även varningar kan enligt förslaget meddelas på fler grunder än , vilket sannolikt kommer att innebära att fler varningar meddelas jämfört med . Med hänsyn till att ett beslut om varning inte får några direkta rättsverkningar för den beslutet riktar sig mot, bedömer vi dock att antalet överklagade beslut om varning inte kommer att öka i någon nämnvärd utsträck- ning. Vi föreslår att tillståndsplikten ska omfatta även partihandeln. Det har tidigare inte uppställts några krav för att bedriva parti- handel med tobaksvaror. Det innebär att tillståndsförfarandet såvitt avser partihandeln kommer att generera en helt ny typ av beslut, vilka i någon utsträckning kan förväntas leda till överklaganden. Mot bakgrund av att det endast finns ett fåtal aktörer som bedriver partihandel med tobak, saknas anledning att anta att en sådan ökning blir annat än marginell. Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att handläggningen av ärenden om försäljningstillstånd inte kommer att medföra någon nämnvärd ökad arbetsbelastning för förvaltningsdomstolarna och att den ökning som kan förutses bör kunna hanteras inom ramen för den nuvarande verksamheten utan särskilda resurstillskott. Den föreslagna regleringen av partihandeln innebär också en utvidgning av det kriminaliserade området såtillvida att försälj- ning som inom partihandeln sker utan tillstånd föreslås vara brotts- lig. Detta förhållande, liksom den föreslagna straffskärpningen för olovlig tobaksförsäljning (se avsnitt 5.6.10), får troligen en i huvud- sak brottsförebyggande effekt. Liksom för övriga brott mot tobaks- lagen kan det antas att antalet anmälda brott och lagföringar avseende de nya brotten kommer att ligga på en mycket låg nivå. Vi bedömer därför att förslaget på inte bör leda till några kostnadsökningar för de allmänna domstolarna och rättsväsendets övriga aktörer. Den föreslagna tillståndsplikten kan, i förening med de straffrättsliga förändringar som föreslås och förändringarna i tillsynen (se kapi- tel 12), sammantaget antas bidra till ett mera effektivt brottsföre- byggande arbete. Förslagen kan därför på antas leda till en minskad tobaksrelaterad brottslighet och sålunda en lägre belast- ning för rättsväsendet. Vi har vidare föreslagit att tobaksvaror som varit föremål för brott enligt tobakslagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt (se avsnitt 5.6.10). Förslaget om förverkande innebär enligt vår bedömning inte någon nämnvärd ökning av arbetsbelastningen för rättsväsendet. Vi bedömer att förverkande kommer att ske i för- hållandevis få fall. När det gäller hantering inne- bär förslaget en obetydlig ökning av arbetsbelastningen. Förslaget utgör närmast ett komplement till de befogenheter myndigheten har enligt . och de allmänna domstolarna handlägger i normalfallet förverkandefrågan tillsammans med ansvarsfrågan. Handläggningen av förverkande- frågan ingår alltså vanligtvis i hanteringen av ärendet i övrigt. För- slaget innebär därför inte heller för dessa myndigheter någon ökad arbetsbelastning. Som redovisats ovan bedömer vi att införandet av ett tillstånds- förfarande kommer att innebära en administrativ merkostnad för kommunerna. Denna kostnad, som bör finansieras genom avgifter, kommer att belasta de näringsidkare som avser bedriva tillstånds- pliktig försäljning med tobaksvaror. Även om kostnaden kan komma att uppfattas som mer ekonomiskt betungande för små företag än för större företag, kan kostnaden inte förväntas bli så stor att den i praktiken innebär en begränsning av möjligheterna att bedriva tobaks- försäljning. Avgiften kan inte heller antas påverka förhållandet mellan mindre och större företag på något avgörande sätt. De ytterligare krav som följer av tillståndsplikten överensstäm- mer i allt väsentligt med vad som gäller för den anmälnings- pliktiga tobaksförsäljningen. finns ett krav på att närings- idkaren ska ansvara för att det finns ett egenkontrollprogram för verksamheten. Det föreslagna kravet på att detta program ska fogas till tillståndsansökningen utgör därför inte någon tillkommande börda för näringsidkaren. Detsamma gäller kravet på inlämnande av andra uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. En annan konsekvens av tillståndsplikten kan bli att vissa av de näringsidkare som bedriver försäljning av tobaksvaror inte bedöms uppfylla de krav som tillkommer när sådan verksamhet görs tillståndspliktig (se avsnitt 5.6.5 angående vandelsprövningen). Detta är emellertid det huvudsakliga syftet med införande av tillstånds- plikten. Eftersom en vandelsprövning ger möjlighet att sålla bort sådana personer som har gjort sig skyldiga till exempelvis brottslig verksamhet, kan det momentet i en tillståndsprövning an- tas begränsa de illegala eller annars oseriösa inslagen inom detalj- handeln. Förslaget kan därmed bidra till en sundare konkurrens inom detaljhandeln och möjliggöra en effektivare tillsyn, något som i sin tur kan få positiva ekonomiska konsekvenser för företagen. Införandet av den föreslagna tillståndsplikten innebär bl.a. att de försäljningsställen som anmält tobaksförsäljning – drygt 11 000 – måste ansöka om och beviljas tillstånd för att få fortsätta bedriva sådan försäljning. För att ge företagen möjlighet att vidta nödvän- diga åtgärder vid övergången till det nya tillståndsförfarandet har lagens övergångsbestämmelser utformats med detta i beaktande, se avsnitt 14.2.2. Vi bedömer det lämpligt att de näringsidkare som redan anmält försäljning enligt nuvarande regler får fortsätta bedriva verksam- heten till dess att tillståndsmyndigheten har haft möjlighet att han- tera tillståndsansökan. Vi föreslår därför att försäljningen ska kunna fortgå under förutsättning att näringsidkaren ger in en tillståndsansökan. Försäljningen ska även därefter kunna fort- sätta till dess tillståndsmyndigheten beslutat i tillståndsfrågan. Vi har i avsnitt 6.3 lämnat förslag på de anpassningar som av svensk rätt som vi bedömer är nödvändiga för att genomföra tobaks- produktdirektivets regler som spårbarhet och märkning. Eftersom de föreslagna bestämmelserna baseras på ett EU-direktiv, som förut- sätter att vissa nationella anpassningar görs, begränsas i viss mån utrymmet för alternativa lösningar. I sammanhanget bör också fram- hållas att tobaksproduktdirektivet har föregåtts av ett omfattande arbete på EU-nivå inklusive konsekvensanalys där berörda aktörer har haft möjlighet att yttra sig. Vi har i avsnitt 6.3.5 föreslagit att kommunen och Polismyndig- heten på försäljningsställen ska utöva omedelbar tillsyn över förbudet för näringsidkare att i näringsverksamhet tillhandahålla tobaksvaror som saknar identitets- och säkerhetsmärkning. Kommunerna an- svarar för tillsynen av att tobaksvaror i vissa andra av- seenden är korrekt märkta, se t.ex. 19 a § första stycket 2 b tobaks- lagen (1993:581), samt utövar även viss annan tobaksrelaterad till- syn på försäljningsställen, se t.ex. 19 a § första stycket 3. Förslaget innebär sålunda i praktiken inte att kommunerna åläggs någon ny tillsynsuppgift utan endast att kommunerna inom ramen för den nuvarande tillsynen ska kontrollera fler beståndsdelar av märk- ningen på tobaksvarors förpackningar. Vi bedömer att förslaget inte medför någon nämnvärd ökad belastning eller kostnadsökningar för kommunerna. Om kostnadsökningar trots allt skulle uppkomma har kommunerna möjlighet att finansiera denna genom att ta ut tillsynsavgift med stöd av 7 kap. 14 § tobakslagen. Våra förslag i denna del innebär vidare att Folkhälsomyndig- heten utses till behörig myndighet enligt tobaksproduktdirektivets regler om spårbarhet och märkning. Det innebär bl.a. att viss rappor- teringsskyldighet enligt bestämmelserna ska fullgöras till myndig- heten. kommer också, under förutsättning att myndigheten får ett bemyndigande från regeringen, få till upp- gift att utfärda närmare föreskrifter om bl.a. identitets- och säker- hetsmärkningen samt spårningssystemet. Därtill kommer ett visst tillsynsansvar. Tillämpningen av reglerna om spårbarhet och märkning förut- sätter att vissa kompletterande rättsakter antas av Europeiska kom- missionen. Innan så har skett är det inte möjligt att överblicka de praktiska och ekonomiska följder som regelverket kan komma att få för . Reglerna ska dock träda i kraft först . bör det finnas ett underlag för att närmare bedöma det eventuella behovet av ett resurstillskott för myndigheten. Vi bedömer sålunda att det inte är möjligt att med någon grad av säkerhet redovisa vilka praktiska och ekonomiska konsekvenser reglerna om spårbarhet och märkning kan komma att få för , men att det finns anled- ning att följa upp frågan. Den nya regleringen av spårbarhet och märkning kan komma att leda till beslut av kommunerna, och Folkhälso- myndigheten. Sådana beslut kan överklagas i enlighet med den före- slagna regleringen. Omfattningen av antalet överklaganden är svår att förutse men eftersom det rör sig om beslut som i stor utsträck- ning riktar sig mot tillverkare och importörer, snarare än detaljist- ledet, är det rimligt att anta att det rör sig om endast ett fåtal mål som kan komma under förvaltningsdomstolarnas prövning. Reg- leringen kan därför inte beräknas få vare sig ekonomiska eller andra konsekvenser för domstolarnas verksamhet. Reglerna kommer, med undantag för detaljhandlare, i någon mån påverka samtliga näringsidkare som på ett eller annat sätt är del- aktiga i handeln med eller transporten av tobaksvaror. Regleringen innefattar krav på såväl särskild märkning på förpackningarna som skyldigheter i fråga om registrering av styckförpackningar och registerföring avseende relevanta transaktioner. Det står klart att de nya krav som ställs på näringsidkarna i dessa avseenden kommer att medföra kostnader. Hur spårningssystemet närmare kommer att utformas är emellertid beroende av delegerade akter från kom- missionen och det går därför inte att med säkerhet uttala sig om i vilken utsträckning och på vilket sätt regleringen kommer att påverka berörda företag. Därmed är det också mycket vanskligt att uttala sig om de förväntade kostnaderna. I sammanahanget kan dock framhållas att den ovan nämnda konsekvensanalysen, som gjorts på EU-nivå, bl.a. har tagit i beaktande hur det föreslagna regelverket påverkar större och mindre företag. Vidare bör ända- målet med regleringen beaktas – att motverka illegal handel med tobaksvaror. Som framhålls i direktivets ingress undergräver olag- liga produkter den fria rörligheten för produkter som uppfyller kraven och det skydd som lagstiftningen om tobakskontroll ger. Ett skarpare och tydligare regelverk i nu berört avseende kan följaktligen antas gynna sunda konkurrensförhållanden för företagen. Våra förslag innebär dels att ett antal utomhusmiljöer görs rökfria, dels att begreppet rökning i detta sammanhang utvidgas till att avse användningen av vissa andra produkter än tobaksvaror. Vi föreslår att det liksom som huvudregel ska vara den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över en rökfri miljö som i första hand ska ansvara för att rökförbudet där upprätthålls. Det undantag vi föreslagit från denna huvudregel gäller rökfria utom- husområden i anslutning till entréer till vilka allmänheten har till- träde, se avsnitt 8.9.3. Detta undantag syftar primärt till att mot- verka gränsdragningsproblem i fråga om ansvaret och på sätt för- enkla tillämpningen. För att tydliggöra innebörden av ansvaret har vi föreslagit att det av lag ska framgå att den som ansvarar för att rökförbudet upprätthålls genom skyltning tydligt ska informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägel- ser. Ansvaret överensstämmer i allt väsentligt med vad som uttalas i förarbetena till de nuvarande bestämmelserna om rökförbud och innebär därför i praktiken inte någon utvidgning eller inskränkning av det ansvar som finns vad gäller de rökfria miljöerna. För de nya miljöer som föreslås göras rökfria innebär dock regleringen ett utvidgat ansvar för de myndigheter, organisationer och företag som ansvarar för att upprätthålla rökförbudet där. Kravet på skyltning är allmänt formulerat och ger den ansvarige stora möjligheter att individuellt anpassa skyltningen utifrån de sär- skilda förhållanden som råder i del olika rökfria miljöerna. Kravet bör i de allra flesta fall kunna tillgodoses med förhållandevis enkla medel. innebär det utvidgade rökförbudet att ett stort antal miljöer behöver förses med skyltning. För de flesta miljöer torde skyltningen vara oproblematisk och inte medföra några nämn- värda kostnader, t.ex. på uteserveringar eller i anslutning till butiks- entréer. Vissa av miljöerna, t.ex. allmänna lekplatser och busshållplatser, avser förvisso platser som den ansvarige inte har anledning att frekvent inspektera eller besöka för andra ändamål. Inte desto mindre sker även på sådana platser besök eller inspektioner med någon grad av regelbundet. När det gäller t.ex. allmänna lekplatser måste kommunen uppfylla föreskrivna krav på utformning och underhåll. På busshållplatser anslås med viss regelbundenhet nya tidtabeller och annan information riktad till resenärerna. Förutsatt att skyltningen av rökförbudet görs i samband med att den ansva- rige besöker miljön för andra ändamål torde merarbetet för skylt- ningen bli ytterst begränsat. I syfte att skapa förutsebarhet och en tillräcklig omställningsperiod har vi beaktat detta vid utformningen av vårt förslag om lagens ikraftträdande, se avsnitt 14.2.1. Vi föreslår inga förändringar av tillsynen av de rökfria miljöerna. Detta innebär bl.a. att kommunerna ska bedriva tillsyn av att den ansvarige gör vad som ankommer på honom eller henne. Tillsynen ska liksom tidigare utövas genom bl.a. inspektioner av miljöerna, men lagen uppställer inga närmare krav på hur tillsynen ska utövas. Kommunerna har under inga förhållanden ansvar för att upprätt- hålla rökförbudet i en rökfri miljö utan endast att kontrollera att den ansvarige uppfyller sina skyldigheter i detta avseende. gånger torde det vara tillräckligt att miljöerna inspekteras när kom- munen uppmärksammas på t.ex. brister i fråga om skyltningen. Sammantaget bedömer vi att förslagen i denna del inte kommer att påverka kommunernas tillsynsarbete – eller medföra några nämn- värda ekonomiska konsekvenser – på tobaksområdet i någon beakt- ansvärd utsträckning. Inte heller länsstyrelserna eller Folkhälso- myndigheten berörs av förslagen på annat sätt än vad som redo- gjorts för inledningsvis. Som redovisats i avsnitt 8.9.2 visar erfarenheterna från införan- det av rökfria serveringar inte på någon minskad besöksfrekvens och det finns flera undersökningar visar på positiva erfarenheter av rökfritt på serveringar inomhus, både när det gäller restaurangernas lönsamhet, arbetsmiljön för personalen och miljön för gästerna. Vi bedömer att den föreslagna utvidgningen av rökförbudet till ute- serveringar kan förväntas få motsvarande effekter. Det saknas anled- ning att anta att förslaget kommer att medföra några negativa eko- nomiska konsekvenser för restaurangnäringen. En konsekvens av förslaget att utvidga rökförbudet till att om- fatta användningen av andra produkter än tobaksvaror (se av- snitt 8.9.6) är att rökning av t.ex. vattenpipa förbjuds i bl.a. ser- veringsmiljöer inomhus och utomhus även om rökmassan inte inne- håller tobak. Det kommer sannolikt innebära att de vattenpips- caféer som finns kommer att tvingas lägga ner sina verksam- heter eller ändra verksamheternas inriktning. Det saknas underlag för att fastställa hur många verksamhetsutövare som berörs av för- slaget. Det står emellertid klart att även om det finns undersök- ningar som tyder på att vattenpipsrökningen i ökar, är sådan rökning än så länge en begränsad företeelse och antalet vattenpips- caféer få. Vi har i kapitel 9 föreslagit ett att ett exponeringsförbud för tobaks- varor ska införas och att tobaksvaror inte ska få tillhandahållas genom självbetjäning. Förslaget reglerar de tillåtna varu- och pris- listorna på försäljningsställen och särskilda regler föreslås gälla för specialbutiker. Införandet av exponeringsförbudet föranleder inte några övergrip- ande ändringar av tillsynsorganisationen. Även med de förändringar som föreslås i fråga om tillsynsansvaret (se avsnitt 12.3) kommer kommunen även fortsättningsvis att i praktiken utöva den omedel- bara tillsynen av tobakslagens marknadsföringsbestämmelser, inne- fattande exponeringsförbudet, på försäljningsställen. Med hänsyn till att bestämmelserna om egenkontroll ska omfatta även expone- ringsförbudet kan behovet av särskilda operativa tillsynsåtgärder i detta avseende antas bli begränsat. Därtill kommer att reglerna om exponeringsförbud innebär att marknadsföringsreglerna och dess tillämpning förenklas på så sätt att tillsynsmyndigheterna inte behöver göra någon bedömning av om ett kommersiellt meddel- ande är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. I stället behöver tillsynsmyndigheten endast undersöka om det på försäljningsstället finns några andra kommersiella meddelanden som marknadsför tobaksvaror än varu- och prislistor. När det gäller specialbutiker för tobaksvaror (se avsnitt 9.6.6) ska bedömningen visserligen ske utifrån i princip de regler som gäller . Antalet specialbutiker bedöms emellertid bli lågt. Förslaget bedöms inte få några konsekvenser av nämnvärd betyd- else för de övriga tillsynsmyndigheterna, dvs. , Länsstyrelserna och KO. Bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror på försäljnings- ställen har i flera fall varit föremål för rättslig prövning. Sådana prövningar har behandlat frågan om kommersiella meddelanden på försäljningsställen varit att anse som påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. Mot bakgrund av den regelförenkling som exponeringsförbudet innebär kommer något behov av så- dana prövningar att vara nödvändiga i mycket mindre utsträckning än , eftersom de endast är relevanta i förhållande till special- butiker för tobaksvaror (se föregående avsnitt). Därmed kan också antas att antalet mål avseende marknadsföring enligt tobakslagen kommer att minska, låt vara från en redan låg nivå. Det innebär att belastningen på och i någon utsträckning även de allmänna domstolarna kommer att minska i motsvarande grad. Några egentliga kostnadsbesparingar kan dock inte förutses. Förslagen kommer att medföra omställningskostnader för de butiker som säljer tobaksvaror. Det bör redan inledningsvis framhållas att det är fråga om initiala engångskostnader. Den största kostnaden för butikerna kommer sannolikt bli att skapa ytor där tobaken kan förvaras så att den finns nära tillhands för butiksbiträdet som den är dold för konsumenter. Vi har valt att inte närmare reglera hur effekten – dvs. att förpackningarna hålls dolda för kund Det finns alltså inte bestämmelser om att tobak måste förvaras i särskilda skåp, bakom eller under disken etc. Möjligheten för varje försäljningsställe att individuellt välja lösning för förvaring av tobaksvaror torde medföra att omställningskostnaderna minskar och blir relativt begränsade. Också möjligheten att även i fortsätt- ningen använda varuautomater för tobaksförsäljning, se avsnitt 9.6.6, torde bidra till att hålla nere omställningskostnaderna för de butiker, företrädesvis större livsmedelskedjor, som använder sådana. Eftersom det är fråga om en helt ny åtgärd som saknar mot- svarighet i fråga om andra produkter riskerar en uppskattning av omställningskostnaderna av naturliga skäl att bli spekulativ. Som vi redovisat i avsnitt 9.6.1 visar en undersökning av omställnings- kostnaderna för det irländska exponeringsförbudet att den genom- snittliga omställningskostnaden för butiker där var , vilket motsvarar . Även om det utifrån den begränsade studien är svårt att dra några säkra slutsatser om omställ- ningskostnaderna för de svenska butikerna kan den i vart fall ge en indikation om storleksordningen av kostnaderna. I nu aktuellt sammanhang måste förvisso beaktas att den svenska tobaksmarknaden är speciell i det avseendet att snus, som har en stor marknadsandel av den totala tobaksförsäljningen, får säljas här men inte i övriga EU-länder. Till skillnad från cigaretter förvaras snus regelmässigt i särskilda kylar, vilket i någon mån torde innebära att behovet av anpassningsåtgärder är större än i . Vilka anpassningsåtgärder som behöver vidtas i enskilda fall kan dock komma att variera kraftigt och vi bedömer inte att snusförsäljningen i sig kommer att generera några avgörande merkostnader i detta avseende. Därtill kommer att enskilda företag har stor möjlighet att välja dyrare eller billigare lösningar för att tillgodose exponeringsförbudets krav. Utifrån vad som framkommit av den nämnda studien av inför- andet av ett exponeringsförbud för tobaksvaror i kan dess- utom antas att tobaksindustrin på ett eller annat sätt kommer att bekosta eller bidra till att nödvändiga omställningsåtgärder genom- förs på försäljningsställena.