sou · H4B332 · 2016-04-27 00:00:00 — med näraliggande kommuner och va-bolag. En genomtänkt och väl inövad krisberedskapsplanering behöver också finnas för hur mer akuta händelser ska hanteras genom försörjning med nödvatten. Kostnad för en reservvattentäkt kan av naturliga skäl variera kraftig mot bakgrund av lokala förutsättningar och behov. En sådan täkt kan utgöras av en befintlig, som fortsatt kan nyttjas om en ny an- skaffas för att t.ex. täcka ett större framtida behov. Exempel på sådana reservtäktslösningar kan svara för kostnader motsvarande . Alternativt kan en ny reservtäkt anskaffas. Exempel på en sådan lösning till låg kostnad då goda förutsättningar råder är 2,5 mnkr i investeringskostnad. Det förutsätter enkel anslutning av en ny täkt till befintligt nät och vattenverk.83 Större aktörer redovisar kostnadsmässigt mer omfattande lös- ningar beträffande reservvattentäkter. Sydvattens omdisponering av vissa leveranser från till medför investeringar i storleksordningen . Att skapa redundanta system kan exempelvis innebära investeringsnivåer på mellan 25 och , beroende på omfattning och förutsättningar. Nödvattenförsörjning med tankar som rymmer vatten kan ske till en styckkostnad av 10–17 tkr, vartill kommer transportkostnader om 1 tkr per tim- me vid användning.84 Eftersom regleringen endast innebär ett förtydligande av lag- stiftningen och dess förarbeten, bedömer utredningen att in- skränkningen inte innebär ett otillåtet ingrepp i den kommunala självstyrelsen och inte heller genererar kostnader för andra ändamål än de som redan är lagreglerade. Mot den bakgrunden bedömer utredningen inte heller att antalet skadeståndsmål som följd av försummelser gentemot vattentjänstlagen kommer att öka i någon större utsträckning. Den särskilda VAKA-gruppen har hunnit anlitas av en stor andel av landets kommuner. Stödformen har från kommu- ners och dricksvattenansvarigas sida bedömts som värdefull, kris- tillstånd har kunnat förkortas och skadekostnader begränsas. Hit- tills har stödet lämnats utan kostnad för kommunerna, vilket upp- skattats. Utredningens resonemang om att verksamheten tydligare bör utformas enligt ansvarsprincipen, kan innebära att 83Svenskt Vatten (2015). Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har under sitt arbete erfa- rit att staten tills vidare bör prioritera gruppens knytning till och en fortsatt finansiering, genom krisberedskapsanslaget eller på annat sätt. Kommunala bolag kan inte formellt sägas ha det ansvar för kom- petensförsörjning som regleras för kommunerna i lagen om extra- ordinära händelser. I praktiken behöver dock även bolagen säkra den kompetens som produktion och distribution av dricksvatten förutsätter. Bolag som producerar eller tillhandahåller dricksvatten berörs av förslaget om ökat fokus på krisberedskap inom dricksvatten- kontrollen i egenskap av kontrollobjekt genom att sådana frågor kan få ökad uppmärksamhet i kontrollen. Förslaget om att kraven avseende säkerställd förmåga till dricks- vattenförsörjning tydliggörs påverkar kommunala bolag som är huvudmän. Se uppskattade kostnader m.m. i avsnittet om kommu- ner ovan. Den särskilda VAKA-gruppen bedöms även fortsatt kunna till- handahålla stöd i de fall kommunala bolag söker sådant i samband med akuta händelser och kriser inom dricksvattenförsörjningen. Stödet har varit kostnadsfritt, vilket inte påverkas av utred- ningens förslag. I den mån privata aktörer producerar eller tillhandahåller dricks- vatten kan de beröras av förslaget om ökat fokus på krisberedskap inom dricksvattenkontrollen i egenskap av kontrollobjekt, genom att sådana frågor kan få ökad uppmärksamhet i kontrollen. Privata aktörer kan också förekomma i egenskap av mer begrän- sat anlitade konsulter, genom medverkan i utbildning och öv- ningsinsatser. Konsekvenser av utredningens förslag bedöms få ökad regional tyngd beträffande övning och utbildning. Förslaget om ökad fokus på krisberedskap inom dricksvattenkontrollen berör i sin samordnande och vägledande roll. Förslaget om uppdrag till att följa upp kommu- nernas dricksvattenrelaterade krisberedskapsarbete beräknas ta högst 4,2 årsarbetskrafter i anspråk till en kostnad av cirka 3,9 mnkr för , vilket enligt utredningens för- slag ska täckas av tillkommande medel. Utredningens förslag om att tydliggöra kravet avseende säker- ställd förmåga till dricksvattenförsörjning i definitionen av vatten- försörjning omfattas av tillsynsansvar, vilket avser 6 § vattentjänstlagen av kommunens skyldighet att ordna vatten- tjänster. Det bedöms dock inte innebära några ökade kostnader för del. Myndighetens aktiviteter inom krisberedskapsområdet beträffande utbildning och övning bör förtydligas och långsiktigt inriktas på de övergripande uppgifter som kan knytas till den statliga rollen. De mer långsiktiga insatser som av myndigheten bedöms nödvändiga, ska då omhändertas inom befintlig finansiering, medan utveck- lingsbetonade inslag liksom tidigare kan konkurrera om tillgängliga krisberedskapsmedel. Förslaget om ökad fokus på krisberedskap inom dricksvatten- kontrollen innebär att får i uppdrag att utveckla kontrollen i det avseendet. Det sammanhänger med uppdraget om en anpassad kontroll och ingår i den kostnadsuppskattning som gjorts i avsnitt 14.3. Förslaget om uppdrag till att utreda förutsätt- ningarna för ett system för incidentrapportering beräknas ta högst 0,3 årsarbetskrafter i anspråk till en kostnad av cirka 0,3 mnkr, vilket förutses belasta myndighetens befintliga resurser för . Konsekvenser av utredningens förslag VAKA-gruppens fortsatta verksamhet kommer med utredning- ens förslag att knytas till myndigheten. Skulle fortsatt finansiering genom krisberedskapsanslaget inte visa sig möjlig, förutsätts en årlig anslagsförstärkning motsvarande till . I första hand bör detta ske –2020 eller den som kan komma att behövas i avvaktan på en kommande kontrollstation. Den fortsatta finansieringen blir jämfört med dagens förhållanden kostnads- neutral för staten, men konsekvenser kan uppstå för de specifika statliga finansieringskällor som nyttjas. Verksamheten koordineras av myndigheten, men består i hu- vudsak av en plattform för kvalificerat nätverksstöd, där erfarna kommunala experter ger stöd åt kollegor i samband med krislik- nande händelser. En fortsatt statlig knytning förutsätter i sig vissa anpassningsåtgärder för att möta legala och administrativa krav inom staten. Utredningen bedömer den långsiktiga utvecklingen som mer oklar, eftersom verksamheten enligt ansvarsprincipen tydligare kan och bör knytas till kommuner, branschorgan och dricksvattenkollektiv. En prövning bör ske senast i samband med den bredare kontrollstation som utredningen föreslår (se kapitel 12). Konsumenter av allmänt dricksvatten Den offentliga kontrollen av dricksvattenanläggningar utgör ytterst en garanti från samhället till medborgare och företag om att kvali- teten på det allmänna dricksvattnet upprätthålls. En offentlig kontroll som fokuserar ytterligare på krisberedskapsaspekter kan således gagna konsumenterna. Ökad fokus på dricksvattenaspekter i krisberedskapen är även i övrigt till nytta för konsumenterna. Förhoppningsvis kan det medverka till att förebygga olyckor och kriser och, om sådana inträffar, minimera effekterna av dem. Förslaget om att kraven avseende säkerställd förmåga till dricks- vattenförsörjning tydliggörs är till nytta för konsumenterna efter- som det bidrar till en trygg dricksvattenförsörjning. Kostnader för ökad redundans har diskuterats i avsnittet om kommunerna ovan och de betalas ytterst av konsumenterna via va-avgiften. Förslaget kan således innebära att va-taxan höjs. Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget om VAKA-gruppens fortsatta utveckling och insatser belastar staten men kommer, enligt utred- ningens bedömning, naturligt att diskuteras inom ramen för krisberedskapsutvecklingen i kommunerna och en tydligare kopp- ling till gällande ansvarsprinciper. Kostnader för denna typ av kris- beredskapsfunktioner kan därmed på komma att belasta landets va-kollektiv, och kan då närmast ses som en typ av försäk- ringslösning. Utbildning, övning och nätverksstöd utgör sådana åtaganden som kan ligga nära det lokala ansvaret i enlighet med ansvarsprincipen, men rent praktiskt vara svåra att tillgodose. Insatserna förutsätter erfarenhet, expertkunskap och en kritisk massa som ofta inte kan knytas till den lokala dricksvattenmiljön. kan liksom Kommuner och Landsting visa sig vara lämplig bas för sådana insatser som inte kan hanteras på lokal eller regional nivå och där statens övergripande och mer gene- rella satsningar inte är tillräckligt riktade eller ändamålsenliga. Kostnaderna bör i många fall kunna ses som nödvändiga ur va- kollektivens perspektiv och därmed belasta va-avgifterna. Vissa delar av de förslag som rör krisberedskap kan indirekt påverka miljön. Avvärjande av dricksvattenrelaterade olyckor och kriser kan på olika sätt innebära miljövinster. Utredningens analys av förslagens samhällsekonomiska konsekven- ser inom krisberedskapsområdet sammanfattas i nedanstående tabell. Kostnader till följd av lagreglerade krav som redan bedömts gälla, som att vattentjänstlagen i grunden ställer krav på säker för- sörjning, har inte beräknats. I det fallet har bara utredningens för- slag om att förtydliga lagens innebörd tagits upp i analysen. Konsekvenser av utredningens förslag svarande gäller andra förslag, där enbart de fördjupningsdelar som utredningen föreslår kostnads- och nyttoberäknats. Utredningens förslag om stärkt offentligt ansvarstagande för krisberedskapsfrågor har bland annat diskuterats i forskarledda workshops med dricksvattenproducenter. Underlaget från dessa ger utrymme för bedömningen att förslagen till åtgärder ger vissa nyttoeffekter, såväl hälso- som avbrottsrelaterade. Riskminskning- ar bedömdes kunna uppnås genom förstärkning av utbildnings- insatser, vägledningar och övningar, som inte görs beroende av projektbidrag. Ett mer långsiktigt nationellt och regionalt stöd för- väntades gynna beredskapsförmågan i främst mindre kommuner. Utbrottsincidenter inträffar ur den enskilda kommunens perspek- tiv i regel med långa tidsmässiga mellanrum, det är därför svårt för de enskilda kommunerna att upprätthålla egen kunskap och kompetens. Scenariobaserade övningar sågs som värdefulla, men 85Avser främst engångsvisa kostnader men beträffande VAKA-gruppen en fortsatt flerårig finansieringsperiod i avvaktan på ny bedömning. Engångsvisa kostnader förutses i första hand belasta verksamhetsåren 2017–2018. Förtydligade krav på säker försörjning bedöms indirekt kunna leda till mer långsiktiga kostnader för kommuner och va-kollektiv. 86Kostnad för anpassning av dricksvattenkontrollen avseende krisberedskap redovisas i tabell 14.6 under Översyn av kontrollområden och riskklassning. 87De indirekta effekter som avses utgörs av att kommuner och lokala dricksvattenaktörer tar fasta på vattentjänstlagens redan gällande och av utredningen förtydligade innebörd. Konsekvenser av utredningens förslag det förutsätts då att kommuner, vattenproducenter och andra be- rörda har resurser för detta. VAKA-gruppens arbete sågs också som värdefullt, verksam- heten kunde nå ut till kommunerna och stimulera mellankommunal samverkan. Tydliggjorda leveranskrav bedömdes av producenterna som problematiska ur främst de mindre kommunernas perspektiv. Frågan om hur mycket det får kosta att upprätthålla reservkapacitet ställdes. För att möta sådana krav bedömdes det ofta krävas regio- nal samverkan.88 Utredningens förslag riktar sig i dessa delar främst mot den grupp kommuner och huvudmän som behöver extra regel- stöd för att nå kraven i den lagstiftning som enligt utredningens bedömning redan gäller. För dessa kan de bakomliggande driv- krafterna att samverka med andra kommuner, liksom kostnaderna, bli mer påtagliga. Det gäller även nyttoeffekterna, vilket med stor säkerhet bedöms ge kostnadseffektivitet. De samhällsekonomiska konsekvenserna bedöms således avse såväl hälsorelaterade risker som risken för avbrott i dricksvatten- försörjningen. Merparten av de åtgärder som föreslås bör kunna hanteras inom ramen för myndigheters och kommuners befintliga resurser. Ökat fokus föreslås beträffande uppfölj- ningsarbete kring dricksvattenförsörjningens krisberedskapsfrågor, vilket genererar behov av ytterligare medel. Mer långsiktig finansie- ring och tydligare ansvarsfördelning behövs också då det gäller utbildning, övning och kompetensförstärkning, t.ex. genom expert- stöd. För vissa kommuner, där alternativen att lösa säker för- sörjning kan vara begränsade, får i första hand samverkanslösningar sökas. Kostnaderna bedöms dock sammantaget kunna bli bety- dande. Betydande nyttoeffekter bedöms genom att krisbered- skapsarbetet förbättras och ökad trygghet uppnås för försörjningen i sin helhet. Kostnadseffektiviteten är svårbedömd men måste ses som mycket trolig då det gäller de begränsade kostnaderna för VAKA-gruppens speciella verksamhet samt vid ett ökat fokus på övnings- och utbildningsverksamhet. Utredningen gör bedöm- ningen att förtroendeskapande insatser genom ökad säkerhet i krisberedskapssystemet i sig är angelägna, men också svåra att nyttoberäkna. Åtgärderna ökar på olika sätt förutsättningarna att nedbringa kostnader som följd av reella kriser, men är också 88 , , , A., , L. m.fl. (2015), s. 57, 61–62. Konsekvenser av utredningens förslag avgörande för tilltron till den allmänna dricksvattenförsörjningen. Utredningen bedömer att det är nödvändigt att i avvaktan på mer rationella och storskaliga dricksvattenlösningar arbeta vidare med att säkra krisberedskapsfrågorna kring dricksvatten i landets alla kommuner. Sannolikheten för att kostnadseffektivitet uppnås ökar genom mellankommunal och regional samverkan. 14.5Produktion och distribution av dricksvatten Utredningen föreslår, i kapitel 10 beträffande produktion och distribution av dricksvatten, att –krav på förnyelse- och underhållsplaner införs i vattentjänst- lagen, och –förtydligade beredningskrav införs i dricksvattenföreskrifterna. Förslagens samlade målsättning är att skapa förutsättningar för ett kostnadseffektivt och långsiktigt förnyelse- och underhållsarbete för vattenverk, ledningsnät och annan infrastruktur, liksom för trygga beredningsmetoder. 14.5.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs Dagens infrastruktur för produktion och distribution av dricks- vatten uppvisar generellt sett inte akuta problem eller kännetecknas av påtaglig försämring. Variationen mellan kommuner i förmåga och behov av underhåll och reinvestering i dricksvattnets infra- struktur är dock betydande, vilket bland annat visar sig i den ge- nomsnittligt låga reinvesteringstakt som nationella studier påvisat.89 ställs omfattande krav på huvudmännens förmåga till framförhållning och långsiktighet, se närmare avsnitt 10.10.1. 89 Svenskt Vatten Utveckling (2011). Material och åldersfördelning för VA-nät och framtida förnyelsebehov. Rapport 2011 – 13. Se även WSP (2014), VA-skulden – sanning eller myt? s. 14, 22 och 23 samt Vatten & Miljöbyrån (2014), Diskussionsunderlag. Vatten- distribution i – nuläge, kunskapsbehov och nödvändiga satsningar, s. 17, Uppdrag från . Konsekvenser av utredningens förslag Regelverket utgör inte ett avgörande hinder för förnyelse och underhåll, men behöver, enligt utredningens bedömning, ut- vecklas genom krav på förnyelse- och underhållsplaner i vatten- tjänstlagen. Sådana planer utgör grund för såväl finansiering som åtgärder. saknar många kommuner beredskap och handlings- planer för att långsiktigt säkra vattenverk, investera i ledningsför- nyelse och klimatanpassa allmänna vattentjänster. Utredningen har också identifierat svagheter i den finansiella styrningen som ett hinder mot effektivt och långsiktigt åtgärdsarbete. Införandet av krav på förnyelse- och underhållsplanering skapar förutsättningar för att förbättra denna styrning. En alternativ lösning kan vara att införa ett krav på viss för- nyelsetakt. Utredningen bedömer dock att ett sådant krav i alltför ringa grad tar hänsyn till de skiftande lokala förutsättningar som råder. En annan alternativ lösning till reglering i vattentjänstlagen, som framförts av Svenskt Vatten, är att krav på sådana planer i stället utformas inom ramen för dricksvattenföreskrifterna och dess vägledning. Det skulle kunna anses vara en förebyggande åt- gärd i enlighet med HACCP-principerna. Utredningen bedömer dock att det är viktigt att kravet riktar sig till huvudmannen som har äganderätt och därmed rådighet över anläggningarna. Dricks- vattenföreskrifterna riktar sig till producenten och distributören av dricksvatten. Utredningen har även övervägt om det i samman- hanget finns behov av tillsyn. En utvidgning av be- fintliga tillsynsansvar skulle då kunna motiveras. I ett första skede bedömer dock utredningen att ett sådant tillsynsansvar inte är nöd- vändigt. Såväl enskilda fastighetsägare som kommuner i egenskap av beslutande myndigheter kommer att efterfråga ett sådant före- skrivet planeringsunderlag från huvudmannen, vilket bedöms ge tillräcklig drivkraft. Effekten om inte någon reglering kommer till stånd kan bli att det långsiktliga åtgärdsarbetet blir lidande, att va- taxan inte justeras i behövlig utsträckning eller får en ojämn ut- veckling. Reinvesteringstakten i distributionssystemen ligger gene- rellt sett i underkant av vad som kan bedömas som långsiktigt håll- bart, även om betydande skillnader finns mellan olika kommuner. Trots de betydande livslängder som t.ex. äldre ledningssystem upp- visar, kan det nationellt uppmätta medelvärdet för reinvesterings- takt inte bedömas som tillfredsställande. Konsekvenser av utredningens förslag Effekter av att regleringen inte kommer till stånd gäller enligt utredningens bedömning bristande funktionalitet i infrastrukturen hos de kommuner som även framgent kan komma att sakna ade- kvata planeringsunderlag. Därtill förutses svårigheter för berörda va-kollektiv och politiker att fastställa långsiktiga investerings- behov och därmed kunna uppskatta de reella behoven av taxehöj- ningar. För va-kollektiven innebär en bristande transparens därtill ett demokratiunderskott, med begränsade möjligheter att föra kon- struktiva diskussioner kring systemens framtida upprustning och kostnadseffektivitet. Riskerna för ledningsbrott och vattenburna sjukdomsutbrott till följd av att föroreningar tränger in i lednings- näten vid tryckfall kan öka. Risken ökar också för att ett ackumu- lerat investeringsbehov byggs upp, som genererar kraftiga och för va-kollektiven oförutsedda höjningar av taxan för att åter- ställa eftersatta system. Dagens lagreglerade krav på ekonomisk särredovis- ning av huvudmannens resultat- och balansräkningar för va- verksamhet bedöms ännu inte ha fått fullt genomslag i landets kommuner. Det talar ytterligare för att ökad betoning nu behöver läggas vid det ekonomiska planeringsunderlag som kan hållas till- gängligt för lokala politiker och va-kollektiv. En sådan utveckling kan medverka till ökat fokus på behovet av sund ekonomistyrning kring va-frågorna i landets alla kommuner. Kravet på förnyelse- och underhållsplaner ställs på huvud- mannen. En huvudman kan vara , kom- munalförbund eller kommunalt bolag. Även kommunen i sig be- rörs av kravet eftersom planerna ska ingå i underlaget för beslut om kommunens föreskrifter om va-taxan. Indirekt berörs även va- kollektivet. Regleringen föreslås ske i vattentjänstlagen eftersom det rör åligganden för kommunerna. Kravet berörs inte direkt av . Utredningen föreslår att kravet ska börja tillämpas först . Motivet är att små aktörer ska ges möjlighet att anpassa sig till det nya kravet. För större aktörer utgör förnyelse- och underhållsplaner ofta en naturlig grund för den löpande verk- samheten . Det kan finnas behov av särskilda in- formationsinsatser för att uppmärksamma kommuner och huvud- män på de nya kraven. Informationsbehovet kan i viss mån tillgo- doses genom det som föreslås Konsekvenser av utredningens förslag inrätta, samt tillvaratas genom bransch- och intresseorganisa- tionernas normala informationsvägar. Förslaget att ges i uppdrag att utarbeta för- tydligade funktionskrav i dricksvattenföreskrifterna avseende be- redningen i produktionsanläggningar, föranleds av att dricks- vattenförsörjningen möts av ökande samhälls- och klimatmässiga förändringar och utmaningar. Klimatförändringarna har satt avtryck vilket visar sig bland annat i ökade risker för mikro- biologiska och kemiska föroreningar. En alternativ lösning till att förtydliga funktionskravet är att ställa krav på viss typ av bered- ning. Det låter sig dock svårligen göras med hänsyn till de varie- rande förutsättningar som finns för dricksvattenproduktion. Effekter av att någon reglering inte kommer till stånd kan vara att föroreningar i dricksvatten inte minimeras eller t.o.m. ökar. De som berörs av förslaget är främst , som får i uppdrag att förtydliga dricksvattenföreskrifterna. Utredningen gör bedömningen att myndighetens nuvarande bemyndiganden om- fattar också ett sådant förtydligande. När förnyade föreskrifter väl är på plats, berörs producenter av dricksvatten samt kommunala kontrollmyndigheter. Beträffande överensstämmelsen med ställer dricks- vattendirektivet krav på kvaliteten på dricksvatten. Däremot saknas direkta krav på själva beredningen.90 14.5.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer och miljön Kravet på förnyelse- och underhållsplaner berör främst kommunerna i deras egenskap av huvudmän. Bedömningar av situationen för va-anläggningar kan göras utifrån olika variabler, som ekonomisk framförhållning, tillgång till förnyelseplan, anlägg- ningars status och förnyelsetakt. av kommunerna bedöms inte uppfylla god status i ett eller flera av dessa avseenden. Förekomst och nyttjande av förnyelseplan utgör en viktig grund 90 I artikel 5 ställs krav på regelbundna kontroller av dricksvattnets kvalitet och artikel 7 reglerar kvalitetssäkring av beredning, utrustning och material. Konsekvenser av utredningens förslag vid värdering av va-anläggning.91 Undersökningar av bransch- organet Svenskt Vatten visar att av landets kommuner saknar sådana planer med tidssatta åtgärder.92 Framtagande av en förnyelseplan beräknas för varje kommun ta 0,25–0,5 årsarbetskraft i anspråk. Kostnaden för underhållsplan uppskattas till något lägre arbetsinsats.93 Utredningen uppskattar en genomsnittlig årlig löne- kostnad för kommunen med denna typ av arbetsuppgifter till cirka 600 tkr.94 Utredningen konstaterar dock att erforderliga plan- underlag i många fall bör kunna tas fram . Fortsatt utveckling av planeringsunderlag kan förväntas , utredningen gör dock antagandet att av kommu- nerna ännu behöver utveckla förnyelse- och underhålls- planer. Utredningen uppskattar därmed den sammantagna kostna- den för att utarbeta sådana planer till cirka . Kommunerna berörs även av kravet när de ska föreskriva om va-taxa. Planerna utgör ett stöd för dem att besluta om taxan. Planerna är även ett sätt att säkerställa att huvudmannen sköter sina åtaganden avseende förnyelse och underhåll. Förslaget kan anses ha viss betydelse för den kommunala självstyrelsen eftersom det står kom- munerna fritt att bestämma om de ska ha denna typ av planer eller inte. Utredningen bedömer dock att inskränkningen inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Det är i sammanhanget värt att notera att det i va- lagen redan gällande kravet på särredovisning inte följs av alla kommuner/huvudmän. Ett tillkommande krav på adekvat plane- ringsunderlag ökar dock de demokratiska förutsättningarna kring va-frågor och taxesättning. Det kan därmed anses förstärka kom- munernas förutsättningar att långsiktigt upprätthålla en levande dialog kring denna typ av nödvändig service och infra- struktur.