sou · H4B324 · 2016-03-21 00:00:00 — Förslaget innebär en minskad administrativ börda för kommuner och landsting till följd av att det särskilda kravet på redovisning av sjukfrånvaron tas bort. Det finns också andra förändringar som medför minskad administration för vissa kommuner och landsting. Det gäller vilka upplysningar som måste lämnas om uppdrags- företag. Förslaget innebär att de kommuner och landsting som ska lämna upplysningar i förvaltningsberättelsen om kommunal- gruppen nu även måste lämna uppgifter om god ekonomisk hushållning och ekonomisk ställning avseende kommunalgruppen. Sammantaget gör utredningen bedömningen att förändringarna leder till minskade administrativa kostnader för kommuner och landsting. 18.4Konsekvenser för kommunalförbund och samordningsförbund och till viss del även samordningsförbunden kommer att påverkas av utredningens förslag om en ny lag om bokföring och redovisning. Kommunalförbunden måste även fortsättningsvis tillämpa lagbestämmelserna om bokföring och redovisning på samma sätt som kommuner och landsting. Utredningen anser att förslagen, liksom för kommuner och landsting, sammantaget inte innebär några ökade kostnader för kommunalförbund. Det ska i detta sammanhang påpekas att de föreslagna regleringarna om sammanställd redovisning inte kommer att påverka kommunal- förbund i någon högre grad. Enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehab- iliteringsinsatser svarar samordningsförbunds styrelser för sam- ordningsförbundets räkenskaper och ska upprätta årsbokslut och årsredovisning. KRL gäller i tillämpliga delar. Enligt förslaget ska lagbestämmelserna om bokföring och redovisning även fortsättningsvis gälla samordningsförbund i tillämpliga delar. Utredningen föreslår dock att kravet på att samordnings- förbundens styrelse ska upprätta årsbokslut tas bort. Det kan i viss mån innebära en kostnadsbesparing för samordningsförbunden. 18.5Konsekvenser för offentliga finanser Balanskravet utgör, tillsammans med överskottsmålet och statens utgiftstak, det finanspolitiska ramverket. Skillnaden mellan inkomster och utgifter enligt nationalräken- skaperna utgör det finansiella sparandet. Kommunsektorns finansi- ella sparande utgör en del av den offentliga sektorns finansiella sparande och omfattas av överskottsmålet. Överskottsmålet innebär att det offentliga finansiella sparandet över en konjunkturcykel bör motsvara en procent av bruttonationalprodukten. Kommunernas och landstingens finansiella sparande är därmed av betydelse för upp- fyllandet av överskottsmålet. Balanskravet avser det ekonomiska resultatet, inte det finansiella sparandet. Ekonomiskt resultat är det begrepp som används i den kommunala redovisningen. Kommunsektorns finansiella sparande utvecklas i allmänhet i samma riktning som det ekonomiska resultatet i kommuner och landsting, vilket styrs av både av balanskravet och av kravet på god ekonomisk hushållning. Det senare är överordnat balanskravet men ingår inte i det finanspolitiska ramverket. Olika redovisnings- principer medför att det kan uppstå skillnader mellan resultat och finansiellt sparande , bland annat till följd av att investeringarna redovisas som en utgift i sin helhet i finansiellt sparande men periodiseras som en avskrivning i resultatet. Det är därför möjligt att kommunsektorn uppvisar t.ex. ett negativt finansiellt sparande och ett positivt resultat . En övergång till fullfondering skulle inte påverka det finansiella sparandet eftersom pensionsutbetalningarna är desamma i både blandmodell och fullfonderingsmodell. En övergång till full- fonderingsmodell leder dock i normalfallet till lägre kostnader och ett högre resultat. Ett möjligt scenario skulle kunna vara att kommuner och landsting använder det ökade utrymmet till utökad verksamhet (dvs. en ökad konsumtion). Det skulle i så fall ge upphov till en negativ effekt på det finansiella sparandet. Som ovan redovisats anser dock utredningen att det är viktigt att kommuner och landsting ser över sina finansiella mål och att dessa bör vara utformade så att resultatet även täcker kommande pensions- utbetalningar. 18.6Konsekvenser för statliga myndigheter Uppgifter i kommunernas och landstingens årsredovisningar har betydelse för den ekonomiska statistik som SCB tar fram och för underlaget för nationalräkenskaperna (t.ex. beräkning av BNP). Delar av utredningens förslag innebär att de underlag som SCB använder vid insamling av uppgifter från kommuner, landsting och kommunalförbund måste ses över och uppdateras. Motsvarande översyner måste SCB dock göra även av andra orsaker som t.ex. förändringar i kodplaner m.m. Utredningen bedömer att förslaget om en förkortad tid för arkivering kommer att minska antalet ärenden hos rörande tillåtelse att förstöra dokument m.m. . 18.7Konsekvenser för Rådet för redovisning Bokförings- och redovisningslagstiftningens karaktär av ramlag påverkas inte av lagändringarna. RKR kommer även i fortsättningen att spela en viktig roll i utvecklandet av god redovisningssed. Att fler frågor är direkt reglerade i lag bör underlätta RKR:s arbete. De förhållandevis stora förändringar i lagstiftningen som föreslås medför att RKR blir tvungen att se över betydande delar av sina rekommendationer, idéskrifter och informationer. RKR kommer på grund av detta att få tillfälligt ökade arbetsuppgifter. Utredningen gör bedömningen att förslaget inte har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen. 19.1Förslag till lag om bokföring och redovisning Förslag: Den nya lagen om bokföring och redo- visning ska träda i kraft . Genom lagen upphävs lagen (1997:614) om redo- visning. Pensionsförpliktelser intjänade ska överföras från ansvarsförbindelser till skuld eller avsättning via eget kapital. Bestämmelsen i 5 kap. 7 § lagen (1997:614) om redovisning avseende bidrag som har beslutats ska fortsatt gälla. Enligt 13 § lagen om kungörande av lagar och andra författningar ska det framgå av en författning när den träder i kraft. Vid bedömningen av när en ny lag om bokföring och redovisning ska träda i kraft bör beaktas att den reglerar bokföring och redovisning för kommuner och landsting och därför har ett brett tillämpningsområde. Hänsyn måste också tas bl.a. till tiden för lagstiftningsprocessen och den tid det som behövs för kommuner och landsting att förbereda sig. Ikraftträdandedatum bör därför inte sättas alltför nära i tiden. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att den nya lagen träder i kraft och att den börjar tillämpas första gången för det räkenskapsår som inleds närmast efter . Det saknas särskilda författningskrav för övergångsbestämmelser. Kraven är i stället ofta betingade av praktiska skäl. Lagen om redovisning upphävs Genom att ny lag (2018:000) om bokföring och redo- visning träder i kraft upphävs lagen (1997:614) om redovisning. Överföring av ansvarsförbindelser avseende pensionsförpliktelser till skuld eller avsättning En viktig fråga är hur pensionsförpliktelser som finns redovisat under ansvarsförbindelser ska föras över till skuld eller avsättning i balansräkningen. Huvudregeln, i enlighet med kongruensprincipen, är att det ska ske över resultaträkningen. Storleken på ansvars- förbindelsen (inklusive särskild löneskatt) som ska föras över till skuld eller avsättning uppgick till för kommunerna och för landstingen. En över- föring över resultaträkningen skulle i princip betyda att de allra flesta kommuner och landsting får negativt resultat under det första räkenskapsåret som fullfonderingsmodellen tillämpas. Det är i detta sammanhang viktigt att poängtera den fram- skjutna roll som resultaträkningen har i den kommunala redovis- ningen och dess koppling till balanskravet. Det skulle vara svårt för kommuner och landsting att hantera en sådan effekt av förändrad redovisning av pensioner inom det ekonomiska ramverk som finns. Det riskerar att dramatiskt påverka utrymmet för övrig verksamhet. Utredningen anser att den lagändring som föreslås för hur pensioner ska redovisas inte har någon tydlig koppling till ett enskilt års verksamhet och borde därför inte påverka ett enskilt räkenskapsårs resultat. Om hela den befintliga skulden i ansvars- förbindelsen i stället lyfts in i balansräkningen via eget kapital blir det inte någon sådan effekt på resultatet. Bestämmelsen i 5 kap. 7 § KRL innebär att kommuner och lands- ting får påbörja upplösning av bidrag till infrastruktur som beslutats det år som första utbetalningen görs. Vid införandet av regeln angav i sitt betänkande 2009/10:FiU15, att hänsyn skulle tas till att flera kommuner och landsting stod i begrepp att delta i medfinansiering till statlig infra- struktur och att de redan har kommit långt i processen med den treåriga ekonomiska planeringen. Därför gjordes det möjligt att avseende beslut som fattades senarelägga påbörjandet av upplösningen av bidrag som har tagits upp i balansräkningen till dess att den första utbetalningen görs. Utredningen kan inte utesluta att kan finnas kommuner och landsting som är berörda av bestämmelsen och därför behövs en övergångsbestämmelse som innebär att bestämmelsen i 5 kap. 7 § KRL avseende bidrag som har beslutats fortsatt ska gälla. 19.2Förslag till övriga lagändringar Förslag: Ändringarna i kommunallagen, lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser, lagen om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. och övriga följdändringar i andra författningar ska träda i kraft . De föreslagna ändringarna i kommunallagen, lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser, lagen om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m., förordningen om den officiella statistiken och förordningen om redovisning av fjärrvärmeverksamhet utgör följd- ändringar och måste därför träda i kraft som den nya lagen om bokföring och redovisning träder ikraft, dvs. 20.1Förslag till lag (2018:000) om bokföring och redovisning Utredningens förslag till ny lag om bokföring och redovisning bygger till stora delar på den nuvarande KRL. Den nya lagen har dock tillförts ett antal nya bestämmelser. Vidare har lagtexten fått en ny utformning; regelmassan har delats upp på ett större antal kapitel och paragrafer, språket har moderniserats och mellan paragraferna har förts in flera nya rubriker. I författnings- kommentaren hänvisas till sådana uttalanden från äldre förarbeten som har bedömts fortfarande ha relevans. Givetvis kan även det som i övrigt har uttalats i äldre förarbeten i viss utsträckning tjäna till ledning vid tillämpningen av sådana bestämmelser som går tillbaka på bestämmelser i tidigare lagar. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om bokföring och redovisning för kommuner och landsting. Lagen är indelad i följande kapitel: –inledande bestämmelser (1 kap.), –definitioner (2 kap.), –bokföring och arkivering (3 kap.), –allmänna bestämmelser om årsredovisning (4 kap.), –resultaträkning (5 kap.), –balansräkning (6 kap.), –värdering (7 kap.), –kassaflödesanalys (8 kap.), –noter (9 kap.), –drift- och investeringsredovisning (10 kap.), –förvaltningsberättelse (11 kap.), –sammanställda räkenskaper (12 kap.), och –delårsrapport (13 kap.). Paragrafen är ny och innehåller en innehållsförteckning. 2 § Kommuner och landsting är bokföringsskyldiga enligt 3 kap. De är också skyldiga att upprätta en årsredovisning för varje räkenskapsår enligt 4–12 kap. och en delårsrapport enligt 13 kap. Paragrafen motsvarar nuvarande 1 kap. 1 § och anger kommuners och landstings bokförings- och redovisningsskyldighet. 3 § Bestämmelserna i denna lag om kommuner och landsting gäller även kommunalförbund. Paragrafen motsvarar nuvarande 1 kap. 2 §. förarbeten finns i prop. 1996/97:52 s. 46 f. och 67. 4 § Bokföring och redovisning ska fullgöras på ett sätt som överens- stämmer med god redovisningssed. Paragrafen motsvarar nuvarande 1 kap. 3 § första stycket. förarbeten finns i prop. 1996/97:52 s. 68 f. 5 § Ett räkenskapsår omfattar ett kalenderår. Paragrafen motsvarar nuvarande 1 kap. 4 §. 1 § Med bokföringspost avses varje enskild notering i grund- bokföringen eller huvudbokföringen. Paragrafen motsvarar nuvarande 1 kap. 5 § 1. förarbeten finns i prop. 1999/2000:115 s. 68. 2 § Med ekonomisk händelse avses alla förändringar i storleken och sammansättningen av en kommuns eller ett landstings förmögenhet som beror på kommunens eller ekonomiska relationer med omvärlden, såsom in- och utbetalningar, uppkomna fordringar och skulder samt andra åtgärder eller transaktioner som påverkar förmögenhetens storlek eller sammansättning. Paragrafen motsvarar nuvarande 1 kap. 5 § 2. förarbeten finns i prop. 1996/97:52 s. 70 och prop. 1999/2000:115 s. 68 f. 3 § Med verifikation avses de uppgifter som dokumenterar en ekonomisk händelse eller en vidtagen justering i bokföringen. Paragrafen motsvarar nuvarande 1 kap. 5 § 3. förarbeten finns i prop. 1999/2000:115 s. 68. 4 § Med räkenskapsinformation avses: 1.sådana sammanställningar av uppgifter som avses i –3 kap. 3 § (grundbokföring och huvudbokföring), –3 kap. 6 § (sidoordnad bokföring), –3 kap. 8 § (verifikation och handling m.m. som en verifikation hänvisar till), –3 kap. 11 § (systemdokumentation och behandlingshistorik), –4 kap. 1 § (årsredovisning), –4 kap. 5 § (specifikation till balansräkningspost), –13 kap. 2 § (delårsrapport), 2.avtal och andra handlingar av särskild betydelse för att belysa verksamhetens ekonomiska förhållanden, samt 3.sådana uppgifter i övrigt som är av betydelse för att det ska gå att följa och förstå de enskilda bokföringsposternas behandling i bokföringen. Paragrafen motsvarar delvis nuvarande 1 kap. 5 § 4. I förslaget har hänvisningen till 3 kap. 2 § andra stycket om noter till balansräkningen och resultaträkningen, tagits bort. Det innebär dock ingen skillnad i sak eftersom noterna enligt förslaget är en del av årsredovisningen. Ett tillägg har gjorts om att delårsrapport är räkenskapsinformation. Det har också gjorts redaktionella ändringar. förarbeten finns i prop. 1999/2000:115 s. 33 f. och s. 69. 5 § Med en kommunalgrupp avses den kommunala förvaltnings- organisationen och kommunalgruppsföretagen. Paragrafen är ny. I en kommunalgrupp ingår kommunen eller , samt kommunalgruppsföretagen enligt 6 §. I 9 kap. 17 § i förslaget finns krav på upplysning om hur kom- munalgruppen avgränsats och vilka juridiska personer den består av och hur den förändrats i sin sammansättning under räkenskapsåret. Förslaget har behandlats i avsnitt 12.4.2. 6 § Med ett kommunalgruppsföretag avses en juridisk person vars verksamhet, mål och strategier en kommun eller ett landsting, själv eller tillsammans med ett eller flera kommunalgruppsföretag, har ett varaktigt betydande inflytande över. Betydande inflytande ska anses finnas vid ett innehav av minst tjugo procent av rösterna i en juridisk persons beslutande organ, om inte annat framgår av omständigheterna. Om inflytandet inte är betydande ska den juridiska personen ändå anses vara ett kommunalgruppsföretag om den har särskild betydelse för kommunens eller verksamhet eller ekonomi. Paragrafen är ny. Begreppet juridisk person omfattar t.ex. aktiebolag, stiftelse, ekonomisk förening, ideell förening, handelsbolag, samordnings- förbund enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser och kommunalförbund. Enligt första stycket ska inflytandet vara varaktigt och betydande. Med varaktigt avses att det inte får vara fråga om ett tillfälligt inne- hav i en juridisk person utan syftet måste vara ett längre innehav. Begreppet betydande inflytande används i KRL men dess betydelse framgår inte av lagen. Andra stycket innehåller en presumtionsregel om betydande inflytande. Den anger att betyd- ande inflytande ska anses finnas vid ett innehav av av rösterna i en juridisk persons beslutande organ, om inte annat framgår av omständigheterna. Vid fastställandet av inflytandets grad ska frågor som; avtal, hur övrigt ägande är fördelat och andra faktorer som begränsar eller inskränker inflytandet beaktas. Enligt tredje stycket kan en juridisk person anses vara ett kommunalgruppsföretag, trots att betydande inflytande inte finns, om den har särskild betydelse för kommunens eller verksamhet eller ekonomi. Det kvarstår dock ett krav på ett varaktigt inflytande. Den ekonomiska betydelsen för kommunen eller kan bedömas utifrån mått som t.ex. kommunens andel av den juridiska personens omsättning och omslutning, i förhållande till kommunens skatteintäkter och generella statsbidrag. Vad gäller särskild betydelse för verksamheten kan t.ex. vara fråga om ett renhållningsföretag som den enskilda kommunen har ett varaktigt inflytande över. Inflytandet är dock inte betydande. Renhållnings- verksamhet har generellt sett särskild betydelse för kommunens verksamhet och företaget kan därför ses som ett kommunal- gruppsföretag. Andra exempel på verksamhet som generellt sett har särskild betydelse för kommunens eller verksamhet är räddningstjänst, VA-verksamhet och ambulanssjukvård. Förslaget har behandlats i avsnitt 12.4.1. 7 § avses en juridisk person eller en enskild individ som kommunen eller har överlämnat vården av en angelägenhet till enligt 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900). Med ett uppdragsföretag avses inte ett kommunalgrupps- företag. Paragrafen som är ny. Uppdragsföretag kan bedriva sin verksamhet i olika former. Exempel är delägda kommunala bolag, stiftelser och ekonomiska föreningar enligt 3 kap. 18 b § KL, privata utförare enligt 3 kap. 18 c § KL, kommunalförbund och samordningsförbund enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Ett kommunalgruppsföretag är dock aldrig ett uppdragsföretag. En förutsättning för att en juridisk person eller en enskild individ ska kunna anses vara ett uppdragsföretag är att kommunen eller till denne har överlämnat vården av en angelägenhet enligt 3 kap. 16 § KL. Det innebär bl.a. att en enskild individ som driver en fristående skola inte kan vara ett uppdrags- företag. Det beror på att den enskilde individen får sitt tillstånd av Skolinspektionen och att denne inte sluter något avtal enligt 3 kap. 16 § KL med den kommun där skolan är belägen. Bestämmelse som gäller uppdragsföretag finns i 11 kap. 12 § i förslaget. Förslaget har behandlats i avsnitt 12.4.3. Allmänna bestämmelser om bokföring 1 § Bokföringsskyldigheten innefattar att 1.löpande bokföra alla ekonomiska händelser enligt bestäm- melserna i 3 §, 2.se till att det finns verifikationer enligt 8 § för alla bokförings- poster samt systemdokumentation och behandlingshistorik enligt 11 §, 3.vid räkenskapsårets utgång avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning, och 4. bevara all räkenskapsinformation och sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen i den form som anges i 12 § första stycket 1 eller 2. Paragrafen motsvarar nuvarande 2 kap. 1 §. Paragrafen har språkligt justerats och punkternas ordningsföljd har ändrats. förarbeten finns i prop. 1996/97:52 s. 69 och prop. 1999/2000:115 s. 33. 2 § Bokföringen ska vara ordnad så att 1.det ekonomiska utfallet av verksamheten kan jämföras med den budget som fullmäktige har fastställt, 2.det finns förutsättningar för kontroll av kommunens eller ekonomi, och 3.statistik kan lämnas enlig lag och förordning. Paragrafen motsvarar delvis nuvarande 2 kap. 2 §. Punkten 2 har ändrats så att den avser kontroll av ekonomin i stället för kontroll av verksamheten. Punkten 3 har ändrats så att kravet begränsas till att bokföringen ska vara ordnad så att den statistik som krävs enligt lag och förordning kan lämnas. Det ställs bl.a. krav på att statistik ska lämnas i lagen (2001:99) om den offentliga statistiken och förordningen (2001:100) om den offentliga statistiken. Paragrafen har också språkligt justerats. förarbeten finns i prop. 1996/97:52 s. 70. Förslaget har behandlats i avsnitt 4.2. 3 § De ekonomiska händelserna ska bokföras så att de kan presenteras i registreringsordning (grundbokföring) och i systematisk ordning (huvudbokföring). Detta ska ske på ett sådant sätt att det är möjligt att kontrollera fullständigheten i bokföringsposterna och överblicka verksamhetens förlopp, ekonomiska ställning och resultat. Paragrafen motsvarar nuvarande 2 kap. 3 § första stycket. Paragrafen har språkligt justerats. Det innebär ingen ändring i sak. förarbeten finns i prop. 1996/97:52 s. 72 f. och prop. 1999/2000:115 s. 69. 4 § Kontanta in- och utbetalningar ska bokföras senast påföljande arbetsdag. Andra ekonomiska händelser ska bokföras så snart det kan ske. Ekonomiska händelser får bokföras senare än som anges i första stycket, om det finns särskilda skäl och är förenligt med god redovis- ningssed enligt 1 kap. 4 §. Paragrafen motsvarar nuvarande 2 kap. 8 §. förarbeten finns i prop. 1999/2000:115 s. 71. 5 § I samband med att den löpande bokföringen avslutas ska sådana poster som är nödvändiga för att bestämma räkenskapsårets intäkter och kostnader och den finansiella ställningen på balansdagen bokföras. Vid sådan bokföring ska andra grundläggande redovisnings- principer enligt 4 kap. 4 § tillämpas. Paragrafens första stycke motsvarar nuvarande 2 kap. 3 § andra stycket. Andra stycket är nytt. Första stycket har språkligt och redaktionellt justerats. Det innebär dock ingen ändring i sak. Andra stycket innebär att de andra grundläggande redovisnings- principerna i 4 kap. 4 § i förslaget ska tillämpas när sådana poster som är nödvändiga för att bestämma räkenskapsårets intäkter och kostnader och den finansiella ställningen på balansdagen bokförs i samband med att den löpande bokföringen avslutas (se avsnitt 5.3.4). Det innebär bl.a. att intäkter och kostnader inte får kvittas mot varandra (principen om kvittningsförbud). förarbeten finns i prop. 1996/97:52 s. 72 f och prop. 1999/2000:115 s. 69. 6 § Vid bokföringen ska konton över tillgångar, avsättningar och skulder specificeras i en sidoordnad bokföring i den utsträckning det behövs för att ge en tillfredsställande överblick och kontroll. Paragrafen motsvarar nuvarande 2 kap. 9 §. förarbeten finns i prop. 1996/97:52 s. 73 och prop. 1999/2000:115 s. 71. 7 § Om en bokförd post rättas, ska det anges när rättelsen har skett och vem som har gjort den. Sker rättelse genom en särskild rättelsepost, ska det säkerställas att det vid en granskning av den rättade bokföringsposten utan svårighet går att få kännedom om rättelsen. Paragrafen motsvarar nuvarande 2 kap. 6 §. Paragrafen har språkligt justerats. förarbeten finns i prop. 1999/2000:115 s. 70. 8 § För varje ekonomisk händelse ska det finnas en verifikation. Har en kommun eller ett landsting tagit emot en uppgift om den ekonomiska händelsen i den form som anges i 12 § första stycket, ska denna uppgift, i förekommande fall kompletterad med uppgifter enligt 9 § första stycket, användas som verifikation. Om det behövs med hänsyn till arten av den mottagna verifikationen, får bokföringen i stället grundas på en särskilt upprättad hänvisningsverifikation. Flera likartade ekonomiska händelser får dokumenteras genom en gemensam verifikation. Paragrafen motsvarar nuvarande 2 kap. 4 § första och tredje styckena. förarbeten finns i prop. 1999/2000:115 s. 69 f. 9 § Verifikationen ska innefatta uppgift om när den har samman- ställts, när den ekonomiska händelsen har inträffat, vad denna avser, vilket belopp den gäller och vilken motpart den berör. I förekommande fall ska verifikationen även innefatta upplysning om handlingar eller andra uppgifter som har legat till grund för den ekonomiska händelsen samt var dessa finns tillgängliga.