sou · H4B372 · 2016-10-17 00:00:00 — satsar staten stora belopp på företagsfrämjande insatser. Hur stora belopp det rör sig om beror helt på hur dessa insatser definie- ras. En restriktiv bedömning indikerar att det handlar om . Även om denna summa är betydligt lägre än andra uppskattningar som ibland förekommit i debatten, är det inte rimligt att dessa summor satsas utan att vi vet om medlen gör någon nytta eller inte. Det saknas bedömningar av sam- hällsekonomisk nytta av olika insatser innan de lanseras och som regel görs inga samhällsekonomiska kalkyler efter att programmen genomförts. Detta medför att vi inte kan veta vilka insatser som bör utvidgas och vilka som bör läggas ned. Fortsätter detta kommer sta- ten att ha satsat på insatser som eventuellt ger upphov till samhällsekonomiska förluster. Tillväxtanalys föreslås få i uppdrag att utreda möjligheterna att utveckla samhällsekonomiska kalkyler för främjandeinsatser. Inspira tion kan hämtas från transportområdet. I den så kallade ASEK- rapporten (Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn) presenteras värderingsmodeller som gör att pro- jekt inom olika trafikslag kan jämföras med varandra. Det kan röra sig om satsningar på höghastighetståg som jämförs med trafiksäker- hetsåtgärder på en vägsträcka. Utredningen kan ge upphov till tre olika slutsatser som var och en skulle kunna leda till en effektivisering jämfört med dagens situation. a)Att det går att ta fram samhällsekonomiska kalkyler för främjarinsatser som liknar de som finns inom trafikområdet. En sådan slutsats bör leda till att samhällsekonomiska kalkyler tas fram. Även om kalkylmetoderna kommer att behöva utvecklas kon- tinuerligt skulle det innebära att regeringen kommer att få helt andra möjligheter att effektivisera främjarsystemet och att prioritera mellan olika insatser. b)Att det går att göra samhällsekonomiska kalkyler för vissa insatser. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Det kan vara så att det med dagens metoder inte går att samhällseko- nomiskt utvärdera vissa insatser. Det kan gälla forsknings- och inno- vationsstödjande program som förväntas ge spridningseffekter som är svåra att mäta i kvantitativa studier eller samverkansprojekt som är svåra att mäta effekterna av. Men det kan ändå vara så att det inom andra områden är möjligt att göra samhällsekonomiska utvärde- ringar. I så fall bör dessa utvärderingar genomföras inom så många områden som möjligt. Detta skulle också innebära att även kostnads- sidan av insatserna inkluderades i effektutvärderingarna. På så sätt kan regeringen inom vissa områden få underlag för att besluta om en insats bör utvidgas eller dras tillbaka. c)Att det inte går att göra samhällsekonomiska kalkyler inom främjandeområdet. En möjlig slutsats av utredningen är att det inte är möjligt att göra samhällsekonomiska utvärderingar med tillräcklig tillförlitlighet. Även denna slutsats är värdefull. Vår rekommendation är då att vara mer restriktiva med effektutvärderingar av främjarinsatser. Dessa utvärderingar är kostsamma och om de ändå inte kan användas för att avgöra om en insats är motiverad eller inte fyller de ingen funk- tion. Det är i så fall bättre att uteslutande ägna sig åt utvärderingar av kvalitativa resultat och processer. Förstärk och renodla utredningsrollen för relevant myndighet Förslag: Utvärderingen av de samhällsekonomiska effekterna av olika främjandeinsatserna ska göras av en oberoende enhet fri- kopplad från främjandeaktörerna. Renodla och förstärk lämplig myndighets roll som utvärderare av innovations- och företags- främjande stödet (t.ex. Tillväxtanalys). Myndigheten () kan vara en förebild. Tillväxtanalys har ett uppdrag som inkluderar såväl analyser av näringslivsklimatet och konkurrenskraften, som utvärderingar av of- fentliga insatser. beställer de stödgivande myndigheterna Hur främja den entreprenöriella dynamiken? egna utvärderingar och analyser av brister i nuvarande system och behovet av nya insatser. Vi anser att en renodling av rollerna är nöd- vändig. Tillväxtanalys, eller annan lämplig myndighet, bör ägna sig åt för- studier och effektutvärderingar i den mån sådana går att genomföra. skulle också kunna ge Riksrevisonen ett tydligare utvär- deringsuppdrag. Att använda randomiserade kontrollstudier kan vara ett effektivt sätt att avgöra om ett program ska genomföras i full skala eller inte.114 Det behövs även ett metodutvecklingsarbete för att göra mer jämförande analyser av systemkaraktär mellan olika typer av program och insatser. Rollen som utvärderare behöver stärkas oaktat om Tillväxtanalys eller annan tilldelas den uppgiften. Samtliga effektutvärderingar av främjarinsatser bör genomföras av en sådan kvalificerad aktör. Konsolidera stöden till färre men mer omfattande program och insatser Förslag: Konsolidera de företagsfrämjande stöden till ett mer begränsat antal insatser av tillräcklig storlek. Låt i möjligaste mån (se ovan) framtida effektutvärderingarna styra fördelning av främjandemedel mellan regioner, områden och projekt. Samla dagen check-system (innovations-, internationalise- rings-, digitaliseringscheckar m.m.) till en tillväxtcheck. Med utgångspunkt i de kartläggningar som genomförts konstaterar vi att det finns ett stort antal insatser och program med syfte att bidra till företags etablering, utveckling och internationalisering. Vissa av dessa insatser definieras i myndigheternas regleringsbrev el- ler specifika regeringsuppdrag, andra initieras av myndigheter eller andra aktörer på olika nivå och med olika uppdrag. Vi anser att en minskning av antalet program är nödvändig. Det skulle underlätta för både samordningen och utvärderingen av främ- jarsystemet. Arbetet med konsolideringen har börjat och till exem- pel och har dragit ned på antalet program . 114 (2016). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? är det ändå många insatser och program som har en relativt liten omfattning, men ställer ändå krav på hantering av ansök- ningar, uppföljning och utvärdering, samt i många fall även någon form av stödjande nätverksaktivitet eller kunskapsinsatser. Systemet med olika checkar har vuxit och finns ett antal olika syften som kvalificerar för det stödet. Ofta är dessa kostsamma att administrera. Vi bedömer att det räcker med en ”tillväxtcheck” som omfattar de tidigare mer detaljerade ändamålen. Beloppen skulle också kunna höjas till 200–och ansvarig myndighet själva besluta om det belopp som beviljas (det kan ju gälla mer än ett ändamål, t ex digitalisering och internationalisering).115 Hur stora enskilda program ska vara beror på vilken typ av insats det är frågan om. I (2016) konstateras att den Gröna fon- den med i offentlig finansiering ligger vid den undre gränsen för att få en effektiv förvaltning. När det gäller andra insatser än riskkapital kan omfattningen av programmen vara mindre. Men eftersom en effektutvärdering av godkänd kvalitet ofta förväntas kosta runt kan programmen inte vara för små. Det är inte rimligt att administration och utvärdering utgör en stor andel av programmets totala kostnader. Ett riktmärke är därför att generella program på bör undvikas. Färre program innebär att utvärderingarna underlättas och att effekter av specifika insatser kan identifieras. bör det påpe- kas att det även kommer finnas ett behov av mindre pilot- projekt och att utvärderingsinsatser bör inriktas större satsningar. 6.8.3Övriga insatser för att främja entreprenröskap och innovation Främjande förknippas vanligtvis med olika bidrag, förmånlig finan- siering och personalintensiva rådgivningsinsatser. Andra insatser för att främja entreprenörskap och innovation kan dock vara minst lika effektiva och också mer kostnadsneutrala. Vi presenterar några sådana nedan. 115 Ett aktuellt exempel på detta är nya uppdrag till om implementering av den nationella nyindustrialiseringsstrategin. Uppdraget omfattar –2018, varav avser myndighetens egna insatser för program- ledning, dialog, kunskapsöverföring m.m. Detta innebär att det återstår totalt att fördela mellan 21 län. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Förslag: Ge och ett uppdrag och förstärkta resurser för att utveckla en mer heltäckande digital plattform för främjarsystemet baserat på , med ambi- tion att dels bredda information till att omfatta fler aktörer (regionala och privata), dels fördjupa informationen för att minska behovet av fysisk rådgivning. Information och stora delar av rådgivningen rörande frågor om etablering och eventuellt eta- bleringsstöd i tidiga skeden bör uteslutande kunna ske via inter- baserade plattformar, med undantag för vissa svagare grupper. finns det inga privata aktörer representerade på . En orsak är att det är svårt att kontrollera kvalitén på de privata aktö- rerna. som de skulle vara konkurrensbegränsande att vara restriktiv med att enbart släppa in vissa privata aktörer. En lösning är att utveckla ett system med omdömen liknande de som används av andra Internetbaserade plattformar. Vi menar också att en allt större del av den enklare rådgivningen bör kunna ske elektroniskt i takt med att kunskap och användarvana ökar. Det innebär att ytterligare aktörer bör integreras i arbetet. Kopplat till bör det även finnas chattfunktioner och andra metoder som minskar behovet av fysisk rådgivning. Vi föreslår därför att och får ett uppdrag och för- stärkta resurser för att fortsätta utvecklingsarbetet med . 6.8.4Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällsutmaningar och stimulera innovation Förslag: Öka andelen av reguljär upphandling inom stat, kom- muner och landsting som beskrivs i funktionstermer. Uppdrag åt att undersöka hur upphandling kan ske via en internetbaserad portal för att förenkla och under- lätta för mindre och medelstora företag att delta i offentlig upp- handling. Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Betydelsen av efterfrågestyrda innovationsprocesser lyfts allt oftare fram i diskussionen om hur skall klara av dagens samhällsut- maningar. Det krävs stora offentliga investeringar för att hantera de behov och problem som uppstår till följd av demografiska föränd- ringar, ökat tryck på naturresurser och kravet på att hantera klimat- förändringar. har en lång historia av samverkan mellan nä- ringsliv och offentlig sektor vad gäller innovation och teknisk utveckling, där innovationer har växt fram i så kallade utvecklingspar mellan statliga verk och innovativa företag.116 krävs nya former för samverkan i upphandlingsskedet. i (SOU 2010:56) föreslogs en ökning av dels innovationsvänlig upphandling, dvs hur reguljär upphandling kan genomföras på ett mer innovativt sätt, dels av renodlad innovationsupphandling med syfte att lösa komplexa problem. Den största potentialen för ökade affärsmöjligheter för många, framför allt mindre, företag som har svårt att få ut nya produk- ter och tjänster på marknaden ligger troligen i att öka innovations- graden i den reguljära upphandlingen. Det ställer också krav på att administrationen kring upphandlingen inte blir för tungrodd för det mindre företaget. har använt sig av en portal via Internet för upphandling som blivit uppmärksammad av såväl FN som . Den bygger på att endast en ingång används för flera processer i samband med offentlig upphandling. har andelen småföretag som är involverade vid offentlig upphandling ökat markant. Konceptet har ”exporterats” till ett 60-tal länder och även svenska myndigheter bör kunna inhämta lärdomar från de Sydkoreanska erfarenheterna.117 För att öka upphandlingens roll för att stimulera innovation stäl- ler sig utredningen bakom tidigare förslag om att den andel av regul- jär upphandling inom stat, kommuner och landsting som beskrivs i funktionstermer bör öka.118 Med upphandling av funktion, snarare än färdiga lösningar enligt detaljerade specifikationer, skapas större utrymme för kreativitet och innovation hos leverantören. 116 Med klassiska exempel som statliga och , respektive statliga och LM . (2012). 118 Se (2014) samt och (2014). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? kräver ingen lagändring eftersom begreppet ”funktionskrav” finns i lagstiftningen och kan också hanteras inom ramen för gällande LOU- och LUF-regelverken. Introducera ett efterfrågedrivet upphandlingsprogram som bidrar till kommersialisering av ny kunskap Förslag: Introducera ett program för ökad kommersialisering av forskning och utveckling av högteknologiska företag med utgångspunkt i myndigheters behov för sin ordinarie verksam- het, av liknande karaktär som det holländska SBIR och det brit- tiska SBRI. För att underlätta detta kan metoden för förkom- mersiell upphandling tillämpas bredare. SBIR () är ett amerikanskt pro- gram som etablerades 1982 i syfte att stärka forskningsintensiva mindre företags119 roll i offentlig (federalt) finansierad extern FoU, dvs. FoU utanför myndigheternas egna laboratorier.120 avsatte elva myndigheter mellan –2,5 miljarder för att lösa kon- kreta problem eller samhällsutmaningar. Var och en av myndighe- terna administrerar sitt eget program, med utgångspunkt i behov inom det egna ansvarsområdet och i enlighet med ett nationellt re- gelverk. Urvalet av deltagare i programmet sker i konkurrens och efter utvärdering i tre faser; en förstudie- eller prototypfas, en forsk- nings- och utvecklingsfas, samt en kommersialiseringsfas (som inte finansieras genom SBIR). Programmet har förlängts vid flera tillfäl- len, senast till och med år 2017.121 Med inspiration från har program som påminner om det amerikanska SBIR etablerats även i . Den holländska reger- ingen tog initiativ till () för att skapa incitament för företag inom EU att utveckla 119 Med mindre företag avses här företag med maximalt 500 anställda. Programmet riktar sig endast till amerikanska företag (dvs. lokaliserade i och till ägda och ledda av amerikaner). 120 SBIR innebär att federala myndigheter med en extern FoU-budget som överstiger mil- joner skall avsätta av denna budget till programmet Andelen planeras att öka till . 121 Utvärderingar av SBIR är genomgående positiva vad gäller innovationsdynamik, etablering och kommersialisering (2014). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? och marknadsföra nya, innovativa lösningar på holländska behov, exempelvis inom hälsa, bioekonomi, energi, transporter och ett säkert samhälle (safe and secure). –ökade programmets budget från €1,1 till 26,3 miljoner. Med hänsyn till gäl- lande regelverk om icke-diskriminering inom EU är programmet inte avgränsat enbart till småföretag utan riktar sig till alla företag i . Däremot har programmet visat sig vara speciellt framgångsrikt i tidiga skeden och för små och medelstora företag p.g.a. enkla pro- cesser och låga administrationskostnader. Parallellt med det holländska SBIR-programmet utvecklades för förkommersiell upphandling (Pre-Commercial Procurement, PCP), som presenterades 2007. Detta bygger på forsk- nings- och utvecklingsundantag i lagen om offentlig upphandling och innebär att det ordinarie regelverket för offentlig upphandling inom EU inte behöver tillämpas. Efter EU:s lansering av förkom- mersiell upphandling som metod tog regeringen i initiativ till Initiative (SBRI). Programmet liknar det holländska SBIR och syftar till att ge myn- digheter och andra offentliga aktörer möjlighet att i ett tidigt skede engagera innovativa företag för att utveckla lösningar på aktuella problem.122 Idén om att lansera en svensk version av SBIR har tidigare lyfts men omfattningen på förkommersiell upphandling i är ännu begränsad.123 finns goda möjligheter att introducera pro- gram av liknande karaktär som det holländska SBIR och det brittiska 122 Programmet är öppet för alla företag i , även start-ups, som dock måste re- gistreras som företag innan ett kontrakt kan erhållas. Under –2015 ge- nomfördes 62 utlysningar till ett värde av cirka £82 miljoner. Sedan starten har mer än 70 of- fentliga organisationer deltagit och närmare 2 200 kontrakt har tecknats. 123 Det finns däremot program och insatser som innehåller vissa likartade komponenter. Ett är tidigare program Forska & väx, som dock utgick från projektidéer och utvecklings- behov i företaget, snarare än från utmaningar i den offentliga sektorn. Andra är Utmaningsdriven innovation (UDI) och Strategiska innovationsområden (SIO), som har en mer uttalad ambi- tion om samverkan i syfte att lösa konkreta problem för kunder inom privat eller offentlig sektor. Se också Reitberger (2004). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? SBRI, där metoden för förkommersiell upphandling kan tillämpas bredare. skulle kunna ha en viktig roll för att öka kunskapen och bistå myndigheterna i processen (PCP).124 lade svenska myndigheter och offentliga forsknings- stiftelser tillsammans ut cirka 15,4 miljarder till andra organisationer för FoU. Om av dessa kostnader avsattes i ett program motsvarande SBIR skulle detta motsvara en budget på cirka 385 mil- joner . I realiteten är den nivån knappast aktuell eftersom metoden är arbetskrävande och förutsätter upphandling av stora volymer från enskilda myndigheter. Eftersom de projekt som finan- sieras utgår från konkreta behov hos offentliga aktörer så bör poten- tialen att nå marknaden vara större än för projektidéer som utveck- lats på initiativ av enskilda företag. Låt ha en stödfunktion gentemot andra myndigheter oh upphandlare Förslag: Ge ett uppdrag att se över mindre myndigheters och kommuners behov av operativt stöd och riskdelning i samband med innovationsinriktade upphand- lingar. Ge fler myndigheter ett uttalat uppdrag avseende inno- vationsdrivande upphandling via regeringsbrev. finns betydande hinder för en ökad grad av innovation genom upphandling. Vår bedömning är att många mindre myndigheter och kommuner saknar den kompetens som krävs. I den nybildade Upp- handlingsmyndighetens uppdrag ingår att främja innovativa lös- ningar inom upphandling. Men det är inte realistiskt att förvänta sig att myndigheten ska kunna erbjuda det operativa stöd som behövs för att ta fram förfrågningsunderlag, göra marknadsbedömningar och utvärdera inkomna förslag inom alla sakområden. 124 Inom ramen för förkommersiell upphandling kan offentliga aktörer i en stegvis modell köpa forsknings- och utvecklingstjänster. Den upphandlande myndigheten har möjligheten att avbryta processen efter varje fas och de immateriella rättigheterna behålls vanligen av leve- rantörerna. Efter avslutad anskaffning kan den upphandlande myndigheten gå vidare och upp- handla färdig lösning med hjälp av ett i upphandlingslagstiftningen definierat förfarande. Metoden innebär att den upphandlande myndigheten investerar i att skapa en marknad som kan tillgodose såväl myndighetens som andra aktörers behov på . Hur främja den entreprenöriella dynamiken? få i uppdrag att vägleda mindre kommu- ner och myndigheter till myndigheter och organisationer som kan ge ett mer operativt stöd, exempelvis genom så kallad katalytisk inno- vationsupphandling. Detta innebär att den upphandlande organisa- tionen inte upphandlar för egen räkning utan som ombud för slutan- vändaren. har haft en viktig sådan roll inom energiområden (ofta benämnt teknikupphand- lingar). Vi anser att det i uppdrag bör ingå att se över och vägleda mindre myndigheter och kommuner i sam- band med innovationsinriktade upphandlingar. Det operativa stödet vid upphandlingarna kan komma från myndigheter och andra orga- nisationer med sakkompetens inom det aktuella området. Det finns också skäl att se över möjligheterna att erbjuda mindre myndigheter och kommuner riskdelning, då en misslyckad upphandling kan få omfattande ekonomiska konsekvenser. Slutligen föreslår vi att fler- talet myndigheter bör omfattas av ett uttalat uppdrag avseende inno- vationsupphandling i sina regleringsbrev. Fokusera statens finansieringsinsatser till tidiga skeden Förslag: Fortsätt processen med att förstärka de offentliga fi- nansieringsinsatserna i tidiga skeden och undvik branschmäs- siga eller geografiska begränsningar i finansieringsportföljen. Även om vi inte vet vilka statliga främjarinsatser som är sam- hällsekonomiskt motiverade kan forskningen ge vägledning om när statliga insatser har förutsättningar att göra nytta. Trots det görs in- satser som inte ens på teoretiska grunder kan motiveras. Riksrevisio- nen konstaterade i sin kartläggning av det svenska offentliga finan- sieringssystemet att merparten av medlen gick till insatser i senare skeden, där marknaden fungerar relativt väl och behovet av statliga insatser är begränsat.125 Aktuella data visar att utbudet på privat risk- 125 (2014). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? kapital ökat , efter en kraftig nedgång i början av fi- nansmarknadskrisen –2009.126 Flertalet svenska företag upple- ver inte heller finansiering som det största tillväxthindret i dag.127 Det finns anledning att inom ramen för nuvvarande satsningar överväga ytterligare fokusering mot tidiga skeden. Behovet av mark- nadskompletterande insatser förefaller vara störst i dessa faser och de offentliga insatserna är fortfarande begränsade. Kartläggningar av finansieringsstrukturen visar bland annat att Stiftelserna och Industrifonden har en inriktning som delvis ligger i senare skeden och med projektstorlekar som överstiger de som rekommen- deras för statsliga insatser.128 Det finns därför skäl att fortsätta för- stärkningen av låneverksamhet i tidigare skeden, exempelvis i form av en ökad andel innovationslån till individer och nya företag med innovativa idéer. Redovisa främjandeinsatserna på ett transparent sätt Förslag: En tydligare ansvarsfördelning tillsammans med välde- finierade kriterier och målformuleringar underlättar en transpa- rent redovisning av främjandeinsatser samt dess förväntade och uppnådda effekter. Olika politiska beslutsnivåer – regering och riksdag, landsting och kommuner – bör på ett tydligt sätt redo- visa omfattning och utfall av främjandeinsatser på ett lättill- gängligt sätt. Olika främjandeinsatser kan vara skillnaden mellan succé eller fiasko för innovativa och entreprenöriella satsningar. Vad utfallet beror på har beskrivits i detta kapitel. Det handlar om skattebetalarnas pengar där det också finna andra angelägna ändamål som är i behov av ytter- ligare finansiering. Vi anser därför att det är ett anständighetskrav att främjandeinsatser redovisas på ett tillgängligt sätt på olika politiska nivåer. En årlig ”” för främjande insatser där också negativa bi- verkningar redovisas. 126 Tillväxtanalys och SVCA. 128 (2016). Hur främja den entreprenöriella dynamiken? Såväl nya och växande företag som innovationer beror i första hand på individuella initiativ och individuell drivkraft än på tillgång till olika främjandeinsatser. De mer generella incitamenten som påver- kar entreprenörskap och innovation är avhängiga hur institutioner – lagar, regelverk och normer, dvs. ramvillkoren – är utformade och i vilken mån de uppmuntrar eller hämmar experimenterande och riskfyllda åtaganden. har i princip alla länder någon form av stöd och sup- portinsatser för att underlätta och stimulera till nya och växande företag, liksom till forskning och innovation. Grunden för dessa åtgärder är att de främjar samhället i stort genom spridningseffekter och uppbyggnad av kollektiva varor. Skulle viss produktion helt överlämnas åt marknaden skulle en allt för liten volym produceras, eftersom det investerande företaget inte kan tillgodogöra sig fruk- terna av t.ex. forsknings- eller utbildningssatsningar – dessa spiller över till andra företag. Eller att det föreligger olika informations- trösklar – asymmetrier – mellan t.ex. riskfyllda entreprenöriella pro- jekt med betydande samhällspotential och privata investerare. I dessa och andra fall av marknadsmisslyckande är det motiverat med ett offentligt åtagande. Balansgången kan vara svår, men ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv är det viktigt att ett åtagande verkligen är förankrat i någon form av marknadsmisslyckande.