sou · H4B368 · 2016-10-12 00:00:00 — Stärkt konsumentskydd på marknaden för högkostnadskrediter Utredningen om vissa konsumentkrediter SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att utse en särskild utredare för att åstadkomma en mer ansvarsfull marknad för konsument- krediter. förordnades riksdagsledamoten och vice ord- föranden i civilutskott att vara särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. kanslirådet vid , dåvarande departementssekreteraren, numera kanslirådet vid Finansdeparte- mentet och dåvarande rättssakkunnige, numera kanslirådet vid . förordnades som experter att biträda utredningen generalsekreteraren för Konsumenter , hovrättsrådet i hov- rätt , bankjuristen på Svenska Bankföre- ningen , juristen vid , enhetschefen vid och ordföran- den i . Genom beslut entledigades och i hennes ställe förordnades rättsakkunnige vid som sakkunnig. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om vissa konsu- mentkrediter (Ju 2015:04). Härmed överlämnas betänkandet Stärkt konsumentskydd på mark- naden för högkostnadskrediter (SOU 2016:68). Arbetet har bedrivits i nära samråd med experter och sakkunniga, som i stort ställt sig bakom utredningens överväganden. Avvikande uppfattningar avse- ende vissa förslag framgår av bifogade särskilda yttranden. Utredningens uppdrag är med detta slutfört. Begrepp som används i betänkandet .................................... 1.1Förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846) ............................................................................. Uppdraget och dess genomförande.............................. Allmän historisk bakgrund..................................................... 3.3Konsumentkreditmarknad och skuldsättning i 3.4Regleringen av konsumentkreditmarknaden sedan Konsumenten på kreditmarknaden .............................. Beslut med konsekvenser ......................... Beslutsunderlag och information ........................... Beteendeekonomiska analyser av snabblån ........... Kort om Utredningen om överskuldsättning....................... Vad är överskuldsättning? Orsaker till överskuldsättning................................ Utredningens överväganden och förslag ............... Olika teorier om konsumentens skyddsbehov ..................... Lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter ............ 5.8Inkassolagen och lagen om ersättning för Den svenska snabblånemarknaden ............................ Vad är ett snabblån?.............................................................. Tillbakablick – en ifrågasatt låneform.................................. tillsyn och tillståndsprövning ........... Utredningens kartläggning av lånevillkor m.m................... Kreditkostnader och räntor .................................. Villkor för att förlänga krediten ........................... Villkor vid betalningsdröjsmål.............................. Kreditprövning och villkor för att få låna ............ Marknadsföring av snabblån ................................. Hur kreditavtalet ingås.......................................... 7.5.8Något om villkor m.m. på den övriga marknaden för fristående krediter........................ Branschinitiativ för en sundare utlåning.............................. Statistik avseende obetalda snabblån ................................... 2006–2014 .............................................................. 7.7.4Sammanfattande synpunkter på vad statistiken 7.8 tillsyn m.m............................................ 7.9Synpunkter på snabblån och andra konsumentkrediter från kommunernas budget- och skuldrådgivare ................. Utgångspunkter för en reglering av Konsumentskyddsproblem på marknaden ?............... 8.3Övergripande utvärdering av redan vidtagna 8.4Översiktligt om en eventuell reglerings lagtekniska 8.5 Något om regleringens räckvidd ......................................... 8.6Avgränsning av utredningens författningsförslag till Allmänna skäl för en avgränsning ........................ En definition av begreppet högkostnadskredit ... Dispositionen av kap. 9–14 .................................................. Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen .............. 9.2Kreditprövning enligt gällande rätt – beskrivning och Lagstiftning och allmänna råd m.m...................... Kreditupplysning och kreditomdömen ............... Tillsynsbeslut och domstolspraxis ....................... Kreditprövningen på snabblånemarknaden ......... Brister i kreditprövningsprocessen? En civilrättslig sanktion – bakgrund .................................... Gällande rätt – tillämpning av 36 § avtalslagen.... Överväganden om en civilrättslig sanktion ......................... Allmänna skäl för och emot en reglering ............. Möjlig utformning av en civilrättslig sanktion .... 9.4.3Konsekvenser av ett möjligt 9.5Ett alternativt författningsförslag för att få säkrare 9.5.1Allmänna överväganden om behovet av en Möjlig utformning av en bestämmelse ................. 9.5.3Konsekvenser av ett möjligt 9.6En förändring av undantagen från krav på Konsekvenser av ett möjligt svenska överväganden om räntetak....................... omfattning, orsaker och förslag till åtgärder ....... 10.2.2Promemorian Konsumentskyddet inom det Utredningen om överskuldsättning ..................... viss verksamhet med konsumentkrediter............. 10.3 Räntetak i andra europeiska länder ...................................... Utformningen av räntetaken ................................ 10.3.3 Överväganden bakom en reglering....................... Ekonomiska och andra effekter av räntetak ....................... 10.4.2 Erfarenheter av det finska räntetaket................... Ränteläget på snabblånemarknaden..................................... Överväganden om räntetak.................................................. 10.6.1 Allmänna skäl för och emot ett tak för Tak för dröjsmålsräntan........................................ 10.6.3 Möjlig utformning av ett tak för krediträntan 10.6.4 Konsekvenser av ett möjligt Exempel på skuldtillväxt ...................................................... Överväganden om kostnadstak ........................................... 11.4.1 Allmänna skäl för och emot ett kostnadstak....... 11.4.2 Möjlig utformning av ett kostnadstak ................. 11.4.3 Konsekvenser av ett möjligt Begränsning av möjligheten att förlänga lån ............... Förlängningar på snabblånemarknaden............................... Begränsning av förlängningar i ................... Överväganden om en begränsning av antalet förlängningar av kredittiden................................................. 12.6.1 Allmänna skäl för och emot en reglering ............. 12.6.2 Möjlig utformning av en begränsning av 12.6.3 Konsekvenser av ett möjligt Överväganden om skriftlighetskrav för andra avtalstyper än konsumentkreditavtal ................................... reglering och överväganden avseende Avtalsslut på snabblånemarknaden ...................................... Utvärdering av det slopade skriftlighetskravet ................... Överväganden om införandet av ett skriftlighetskrav ........ 13.8.2 Allmänna skäl för och emot ett 13.8.3 Möjlig utformning av ett skriftlighetskrav .......... 13.8.4 Konsekvenser av ett möjligt Marknadsförings- och informationskrav ...................... Marknadsföringen på snabblånemarknaden och av 14.5.2 Allmänna skäl för och emot nya krav på 14.5.3 Möjlig utformning av en bestämmelse om en upplysning vid marknadsföring av 14.5.4 Möjlig utformning av en bestämmelse om måttfullhet vid marknadsföring av alla krediter .. 14.5.5 Konsekvenser av möjliga författningsförslag ...... Förslag på åtgärder och konsekvensanalys .................. Utredningens slutliga överväganden och förslag................ 15.3.1 Allmänt om regleringens syfte och olika 15.3.2 Företag som påverkas av utredningens förslag ... 15.3.3 Kostnader och andra ekonomiska konsekvenser för företagen .................................. 15.3.4 Konsekvenser för konkurrensen och företagens förutsättningar i övrigt ....................... 15.3.5 Kostnader för det allmänna .................................. konsekvenser för konsumenterna ........................ 15.3.7 Tidpunkten för ikraftträdande och behov av Ikraftträdande och övergångbestämmelser .................. 17.1 Förslaget till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846) ........................................................................... Bilaga 2 Inbjudan till hearing om vissa konsumentkrediter ..... Bilaga 3 Program för hearing om vissa konsumentkrediter ..... Enkät till landets budget- och skuldrådgivare............. Exempel på räntor, räntetak och kostnadstak ............ Begrepp som används i betänkandet En benämning på en kredit utan säkerhet (exempelvis ett borgens- åtagande eller en bostad) som också är en fristående kredit, dvs. inte finansierar ett kreditköp, se vidare dessa begrepp. Dröjsmålsränta är den ränta som tas ut när betalning inte sker vid en viss avtalad tidpunkt. Dröjsmålsräntan är vanligtvis en årlig ränta. Det förekommer dock att dröjsmålsräntan anges som en månads- ränta, se vidare detta begrepp. Den legala dröjsmålsräntan är en årlig ränta, se vidare detta begrepp. Uttrycket definieras i 2 § konsumentkreditlagen (2010:1846) enligt följande. Kreditkostnaden angiven som en årlig ränta beräknad på kreditbeloppet, i förekommande fall med hänsyn tagen till att delbetal- ningar ska göras under den löpande kredittiden. Effektiv ränta beräk- nas i enlighet med en matematisk formel som finns i en bilaga till konsumentkreditdirektivet, se vidare förordning (2010:1855) om be- räkning av effektiv ränta vid konsumentkrediter. Effektiv ränta beräknas med beaktande av den totala kreditkostnaden, se vidare detta begrepp. Inte bara ränta ingår alltså, utan även t.ex. avgifter. Den effektiva räntan tar också hänsyn till ränta-på-ränta-effekter. Eftersom den effektiva räntan beräknas innebär detta bl.a. att krediter med kortare löptider än ofta kommer att få en mycket hög effektiv ränta. Begrepp som används i betänkandet En kredit som inte är ett kreditköp, dvs. krediten finansierar inte direkt en vara eller en tjänst. Ett begrepp utredningen definierar som en kredit vars effektiva ränta är lika med eller överstiger den vid varje tid gällande referens- räntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av 30 procent- enheter och inte huvudsakligen avser kreditköp eller är en bostads- kredit (dvs. en kredit med en bostad som säkerhet). Se vidare betän- kandets avsnitt 8.6.2. Den tidsperiod som löper mellan det att ett avtal om kredit träffas och den tidpunkt då kreditfordran enligt avtalet ska vara helt betalad. har tillstånd att bedriva bank- eller finansierings- rörelse enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Begreppet definieras i 1 kap. 5 § 10 och avser banker och kredit- marknadsföretag. Dessa två kategorier kan delas upp i underkategorier enligt följande: Banker: bankaktiebolag, sparbanker och medlemsbanker. Kreditmarknadsföretag: kreditmarknadsbolag och kreditmark- Företagen finns upptagna i ovanstående kategorier och under- kategorier i Finansinspektionens företagsregister, se och rådets direktiv /48/EG av om konsumentkreditavtal och om upphävande av rådets direktiv /102/EG. Bestämmelser i konsumentkreditlagen genomför konsu- mentkreditdirektivet i svensk rätt. Begrepp som används i betänkandet Ett företag som har fått tillstånd att bedriva verksamhet enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. finns som kategori i Finansinspektionens företags- register, se Uttrycket definieras i 2 § konsumentkreditlagen som summan av kreditbeloppet och kreditkostnaden. Uttrycket definieras i 2 § konsumentkreditlagen enligt följande. Det sammanlagda beloppet av räntor, avgifter och andra kostnader som konsumenten ska betala med anledning av krediten. Definieras i 2 § konsumentkreditlagen som ett köp av en vara eller tjänst som finansieras genom en kredit som lämnas av –säljaren, eller –annan kreditgivare, om det görs på grund av en överenskommelse mellan denne och säljaren eller om varan eller tjänsten anges i kreditavtalet. Exempel på kreditköp är att handla mot faktura eller att handla med utnyttjande av kreditutrymmet på ett kreditkort. Uttrycket definieras i 2 § konsumentkreditlagen enligt följande: Räntekostnaden för den vid varje tid obetalda delen av skulden angiven som en ränta. Krediträntan är alltså vad man också kallar en Begrepp som används i betänkandet I räntelagen (1975:635) föreskrivs vilken dröjsmålsränta som får tas ut om parterna inte avtalat om någon annan dröjsmålsränta. Den legala dröjsmålsräntan är en årlig ränta. En tolftedel av den årliga räntan. Det formulär med information om en kredit som ska lämnas innan ett avtal ingås och som hänvisas till i 8 § konsumentkreditlagen som ”Standardiserad europeisk konsumentkreditinformation”. Formuläret finns intaget i förordning (2010:1856) om formulär för förhandsinformation vid konsumentkrediter. Årlig ränta – årsränta Räntan uttryckt som en procentsats . Krediträntan är en årlig ränta. Se vidare detta uttryck. Utredningens definition av högkostnadskrediter Utredningen har valt att avgränsa sina huvudsakliga förslag till att gälla en särskild form av krediter som utredningen benämner hög- kostnadskrediter. Definitionen av denna kreditform utgår från vilken effektiv ränta krediten har. Effektiv ränta är ett begrepp som av- speglar både relativt sett höga kostnader för en kredit och korta återbetalningstider. Utredningen har satt gränsen för vad som ut- gör en högkostnadskredit till över räntelagens referensränta, som är 0. Definitionen omfattar inte kreditköp, dvs. krediter som finansierar köp av en vara eller en tjänst. Utredningen föreslår följande åtgärder för att stärka konsument- skyddet på marknaden för högkostnadskrediter. En upplysning vid marknadsföring av högkostnadskrediter. En sär- skild upplysning ska ges vid marknadsföring av en högkostnads- kredit. Den ska vara lätt att se och innehålla en hänvisning till mer information på en myndighets hemsida. Informationen kan exempelvis gälla följderna av att skuldsätta sig och vilka möjlig- heter det finns till att få hjälp i ekonomiska frågor. Ett räntetak och ett kostnadstak för högkostnadskrediter. Ränte- taket innebär en begränsning av den kreditränta och den dröjs- målsränta som får tas ut för en högkostnadskredit. Utredningen föreslår en högsta nivå om över referensräntan. Kostnadstaket innebär att konsumenten inte ska vara skyldig att betala av kreditbeloppet i kostnader för krediten. Bland kostnaderna räknas kreditkostnaden, inkasso- kostnader och dröjsmålsränta. En begränsning av möjligheten att förlänga en högkostnadskredits löptid. Kreditgivaren får inte förlänga återbetalningstiden mer än en gång. Det ska alltså inte vara tillåtet att förlänga kredittiden gång på gång utan att skulden avbetalas. En marginal i kvar-att-leva-på-kalkylen. Kreditgivaren ska ha större marginaler vid beräkningen av konsumentens återbetal- ningsförmåga när konsumenten ansöker om en högkostnads- kredit. Om återbetalningen av krediten skulle leda till att konsu- menten har alltför små marginaler kvar i sin disponibla inkomst ska krediten inte få beviljas. Kreditprövning av gratislån. Kreditgivaren ska vara skyldig att utföra en kreditprövning även för korta krediter som inte med- för några kostnader. Marknadsföringen av krediter ska vara måttfull. Högre krav ska ställas på marknadsföringens utformning, för att förhindra att marknadsföringen lockar till oöverlagda beslut att ta en kredit. Utredningen har haft i uppdrag att överväga åtgärder för att åstad- komma en mer ansvarsfull marknad för konsumentkrediter. Syftet med uppdraget har varit att stärka konsumentskyddet och minska risken för att konsumentkrediter leder till överskuldsättning. I utredningsuppdraget har ingått att överväga följande åtgärder: en civilrättslig sanktionsregel vid bristande kreditprövning en begränsning av den kreditränta och dröjsmålsränta som kredit- givaren får ta ut (räntetak) en begränsning av det totala belopp för kostnader som en kon- sument kan bli skyldig att betala (kostnadstak) en begränsning av möjligheten att förlänga lån ett skriftlighetskrav för kreditavtal skärpta marknadsförings- och informationskrav. Utöver de angivna åtgärderna har utredningen varit oförhindrad att överväga andra närliggande åtgärder. Utredningens uppdrag har varit att i första hand föreslå åtgärder riktade mot s.k. snabblån. De åtgärder som utredningen föreslår ska enligt utredningsdirek- tiven sammanfattningsvis syfta till att minska risken för att en konsument erbjuds och beviljas ett lån som han eller hon inte klarar av att betala tillbaka minska risken för att en konsument hamnar i en skuldspiral på grund av beviljade lån öka konsumentens medvetenhet om följderna av och riskerna med vissa slags lån. Uppdragets bakgrund – en ifrågasatt låneform Sedan snabblånen introducerades på den svenska konsumentkredit- marknaden har de varit en uppmärksammad och oftast ifråga- satt form av lån. Det har publicerats ett flertal olika undersökningar, rapporter och statistik avseende snabblån. Samtliga kan sägas peka på att konsumenter som tar snabblån är en utsatt grupp konsumenter med låga inkomster, låg kreditvärdighet och inga andra möjligheter att få kredit. Att de kreditgivande företagen inte gör en fullgod kredit- prövning och att många konsumenter får svårt att betala tillbaka de snabblån de tagit är också omständigheter som lyfts fram. När det gäller betalningssvårigheter för konsumenterna har ofta antalet ansök- ningar om betalningsförelägganden som inges till Kronofogde- myndigheten tagits som argument för att konsumenter tagit snabb- lån trots att de inte haft återbetalningsförmåga. Antalet ansökningar om betalningsförelägganden har också i princip ökat . När en ny konsumentkreditlag infördes diskuterades kon- sumentskyddsproblem med snabblån, och vissa undantag från lag- stiftningen, som tidigare gällt för mindre och kortare krediter, togs bort. infördes en ny lag för bolag som ger konsument- krediter och som inte behövt särskilt tillstånd eller stått under tillsyn av . Skälet till att en sådan ny näringsrättslig lagstiftning ansågs behövas var konsumentskyddsproblem med fram- för allt snabblån. Vad är ett snabblån? En första fråga för utredningen har varit att ta ställning till vilka kriterier som är utmärkande för ett snabblån. Det finns ingen veder- tagen definition av låneformen. Följande ungefärliga beskrivning brukar användas: det handlar om krediter som ska betalas tillbaka snabbt, ofta inom , det är krediter som avser rela- tivt små belopp, vanligast en eller några och lånen är lätta att ansöka om via sms eller internet. Krediter om en eller högst och en återbetal- ningstid om en månad har erbjudits av knappt 30 bolag. Bland dessa bolag finns flera som erbjuder även större krediter, upp emot , med återbetalningstider . Med utgångspunkt från produktutbudet har utredningen funnit att ett snabblån kan beskrivas som en kredit om ett mindre belopp, en kredit som ska betalas tillbaka , mellan en och 10 månader en kredit med hög effektiv ränta, från till flera tusen procent. Utredningen har konstaterat att snabblånebranschen kan betraktas som en snabbt föränderlig bransch. Flera bolag har under utred- ningens gång förändrat sitt utbud av lån när det gäller belopp, löp- tider och kostnader. Gränserna för vad som är ett snabblån kan alltså betraktas som flytande. Som en del av utredningens arbete har utredningen följt och kart- lagt villkoren för snabblån. Krediträntorna för snabblån ligger på en betydligt högre nivå än på den övriga kreditmarknaden. Vissa kreditgivare tar ut endast ränta, andra tar ut en ränta och en avgift. Eftersom alla kreditgivare har en möjlighet att ta ut avgifter, men alla inte gör det, kan den kreditränta som ibland anges i dagens avtalsvillkor vara missvisande Utredningen har gjort bedömningen att krediträntenivån är mellan 20 och . Inom det spannet är det dock vanligare att krediträntorna ligger och uppåt. En del snabblånebolag anger att det går bra att låna om man har betalningsanmärkningar, andra inte. har en minsta gräns för den sökandes årsinkomst eller ålder – det kan då var fråga om årsinkomster runt . Andra bolag har inte några sådana fasta gränser. I princip samtliga snabblånebolag inhämtar en kreditupplysning. Bolagen använder sig av olika kreditupplysningsföretag. Den främsta kanalen för marknadsföring av snabblån är internet. Utredningen anser att de flesta hemsidor ger tydlig och saklig information om kostnaden för krediterna. Hemsidornas informa- tionsinnehåll i övrigt varierar. På flertalet hemsidor är det dock lätt att hitta information om andra avtalsvillkor, exempelvis om vad som händer om man inte betalar i rätt tid. Många företag har också information som kan sägas varna konsumenten från att ta ett lån om det finns risk för att konsumenten inte kan betala tillbaka lånet. Att det är lätt att ansöka är något som snabblånebolagen ofta framhåller i marknadsföringen, liksom att krediten utbetalas snabbt. Ansökningsprocessen innefattar dock flera steg – kunden ska ange uppgifter om sig själv och sin ekonomi och kunna identifiera sig. Sedan lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter började gälla måste snabblånebolag och andra bolag som inte är banker eller andra kreditinstitut ha tillstånd för att bedriva verksamhet med konsumentkrediter. Bolag som fått tillstånd kallas konsumentkreditinstitut. har under utredningens gång prövat bolagens tillståndsansökningar och successivt beviljat bolagen tillstånd. Även bolag vars tillståndsansökan ännu inte har blivit prövad har haft rätt att fortsätta bedriva verksamhet. Nästan 10 snabblånebolag (av unge- fär 30 sökande) har inte beviljats tillstånd av , och vid utredningstidens slut hade ännu inte alla snabblånebolags tillståndsansökningar prövats. Endast bolag som har tillstånd behö- ver rapportera fakta om sin lånevolym, antalet beviljade krediter, ränteintäkter, m.m. till . En uppskattning från , som bygger på rappor- teringen från snabblånebolag som fått tillstånd att bedriva verksam- het, är att utlåningen av snabblån från bolag med till- stånd kommer att omfatta cirka 450 000 lån, med en lånevolym om 1,8 miljarder. Storleken på ett genomsnittligt lån är . Marknaden för snabblån har förändrats och vissa företeel- ser som tidigare kritiserats, exempelvis att låneformen attraherar framför allt unga vuxna, förekommer inte längre. Den största kun- skapen om snabblån hämtas från konsumenter som får problem att betala tillbaka sitt snabblån. Det finns alltså en ganska liten kunskap om de konsumenter som tar snabblån och som betalar tillbaka . Utifrån det underlag som utredningen tagit del av och inhämtat anser utredningen dock att man kan beskriva konsumentskyddsproblemen med snabblån enligt följande. Konsumenter som tar snabblån har begränsad tillgång till andra sätt att ta krediter med lägre kostnader, t.ex. att få ett vanligt bank- lån eller ha ett kreditkort. Konsumenter som tar snabblån bedöms alltså ha lägre kreditvärdighet än andra konsumenter. Låg kredit- värdighet kan bero på flera olika faktorer och kreditvärdigheten är en sammanvägd bedömning av dessa faktorer. Låg inkomst, andra kreditengagemang och betalningsanmärkningar är faktorer som typiskt sett ger en lägre kreditvärdighet.