sou · H4B354 · 2016-09-01 00:00:00 — Enligt 7 a § andra stycket i den tidigare gällande postlagen (1993:64) var det regeringen som skulle utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Enligt samma paragraf tredje stycket fick regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillståndsmyndigheten meddela närmare föreskrifter om krav enligt första och andra stycket. När postlagen skrevs om 2010 togs regeringens och tillståndsmyndighetens bemyndigande om att meddela föreskrifter avseende tillhandahållandet och förvaltandet av postnummersystemet bort. Postnords kostnader för att förvalta systemet Enligt uppgifter från Postnord kostar det att tillhandahålla och förvalta det svenska postnummer- systemet. I den summan ingår kostnader för it-system och kostnader för korrespondens och informationsutskick, men inte 97 SOU 2005:5, Postmarknad i förändring, s. 317–322. Tillgång till postal infrastruktur Postnord lägger cirka på att tillhandahålla och förvalta systemet. Med en schabloniserad timlön på uppgår lönekostnaden för att hantera postnummersystemet till , skriver operatören till utredningen. Postnord är rikstäckande postoperatör med unik erfarenhet av postal verksamhet och har stor kompetens gällande belägenhets- adress och postadressfrågor. Som tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten menar att det är logiskt, rationellt och kostnadseffektivt att tjänsten tillhandahålls som . En flytt av ansvaret för postnummersystemet från Postnord torde enligt operatören medföra samhällsekonomiska förluster för staten. För Postnords del är det en stor fördel att kunna förvalta postnummersystemet vid planering av sortering och utdelning av postala försändelser. På är det också en fördel att kunna administrera postnummersystemet för att planera och anpassa den postala verksamheten efter ett samhälle som är statt i förändring. Den nackdel som förvaltarskapet av postnummersystemet innebär för Postnord är att kostnaderna överstiger Postnords intäkter för att tillhandahålla data. Trots detta ser Postnord att fördelarna med dagens system överväger nackdelarna som en eventuell flytt skulle medföra. Konsekvenser av ett reglerat pris enligt Postnord Eftersom kostnaderna överstiger intäkterna skulle ett kostnadsorienterat pris innebära en höjning av priset för slut- användarna, enligt Postnord. Om denna höjning i slutändan skulle leda till högre intäkter beror på tjänstens efterfrågeelasticitet och är svår att uppskatta. Ett kostnadsfritt tillhandahållande, under förutsättning att Postnord fortsatt kommer att ha ansvaret, torde innebära såväl ett intäktsbortfall som ökade kostnader, skriver operatören till utred- ningen. Postnord har ett avtal med ett externt företag som sköter all leverans av postnummerinformation. Avtalet har en uppsägningstid . Om avtalet sägs upp kan Postnord eventuellt få kostnader för viss förädling av tjänsten som tredjepartsleverantören utför på Postnords uppdrag. Dessutom kommer andra extra kostnader att tillkomma, för framför allt nya it-system. Tillgång till postal infrastruktur 6.5.2Tillgång till postnummerregister i några andra europeiska länder Ett antal länder i har valt att låta postnummer- data vara tillgängliga för medborgarna utan extra kostnad. Dessa länder är , , , , och . Utredningen har valt att närmare studera lagstiftningen rörande tillhandahållande och förvaltande av postnummersystemen i , och . Fokus har även varit att ta reda på bakomliggande orsaker till varför postnummersystemen i dessa tre nordiska länder har beslutats vara öppna. Enligt 21 § första stycket danska postlagen98 ska den som tillhanda- håller samhällsomfattande tjänster upprätthålla offentliga postnummer för användning för den riksomfattande posttjänsten och säkerställa geografiskt unika gatunamn och adresser. Enligt fjärde stycket får transportministern fastställa regler om utformning och underhåll av postnummersystemet. Kostnadsfri tillgång till postnummer i Enligt den danska ska 21 § i den danska postlagen tolkas som att det danska postnummersystemet är publikt och kan användas både för den riksomfattande posttjänsten och att säkerställa geografiska unika gatunamn och adresser (i navigations- system till exempel). Det kostar med andra ord ingenting och det krävs inget tillstånd för att använda de danska postnumren i samband med adressdatabaser, navigationssystem och liknande. Uppdelningen av landet i ett postnummersystem uppfanns och infördes ursprungligen av postväsendet 1967 till förmån för en säker och effektiv postservice. är Post A/S genom sin befordringspliktiga verksamhet fortsatt skyldig att upprätthålla systemet, bland annat för att säkerställa tillräcklig spridning av postnummer (21 § danska postlagen). 98 LOV nr 1536 af 21/12/2010. Tillgång till postal infrastruktur skriver till utredningen att de grund- läggande reglerna för det danska systemet med gatunamn, adresser och andra adressnamn definieras i lagen om byggande och boende- registrering99 (BBR-lagen). I samband med en ändring av BBR- lagen bestämdes det att ett danskt adressnamn ska bestå av gatunamn, husnummer och postnummer. Följden blev att post- nummersystemet fick status som ett av de bärande elementen i det offentliga adressregistret. Eftersom postnummersystemet således utgör en viktig del av det offentliga adressystemet är det angeläget att det görs tillgäng- ligt för användare utan särskilda restriktioner, enligt . Med den ökande digitaliseringen av samhället har antalet användare som använder postnummer som en naturlig och gemensam geografisk referens ökat mycket kraftigt . Användare av postnummersystemet är såväl postoperatörer, som vill använda postnumren i sin verksamhet, som medborgare, företag och offentlig förvaltning i allmänhet. Enligt får Post ingen ersättning från danska staten för att de tillhandahåller postnumren kostnadsfritt. Enligt 2 kap. 9 § 2 punkten finska postlagen bör statsrådet förena tillstånd med villkor som kompletterar bestämmelserna i lag eller de bestämmelser som utfärdats med stöd av den och som gäller förvaltande av postnummersystemet. Enligt 5 kap. 37 § samma lag ska statsrådet se till att det finns ett postnummersystem för skötseln av postverksamheten. Statsrådet ska i tillståndsvillkor införa skyldighet för ett postföretag att förvalta postnummer- systemet i enlighet med vad som föreskrivs i 9 §. Det postföretag som förvaltar postnummersystemet ska hålla de uppgifter som postnummersystemet innehåller offentligt fram- lagda. Postföretaget ska dessutom på begäran lämna ut uppgifter ur postnummersystemet. Uppgifterna ska lämnas ut i en form som är användbar vid skötseln av postverksamhet samt till ett 99 Lag nr. Tillgång till postal infrastruktur kostnadsorienterat pris och på villkor som är öppna för insyn och icke-diskriminerande. Kostnadsfri tillgång till postnummer i På Posti ABs (Posti)100 webbplats erbjuder operatören postnummer- tjänster. Dessa tjänster är avgiftsfria filer med uppdaterad information om postnummer och adresser i kommunerna och postnummer- områden i . Användaren kan ansluta filerna till sitt företags adressdatabaser och underlätta uppdateringen av sändlistor och adressregister. Filerna innehåller inte gatunamn, kartuppgifter eller annan geografisk information. Filer som kan laddas ner är: Postnummerfilen som innehåller postnummer avseende adresser i inklusive grunduppgifter. Basfilen över adresser innehåller (exklusive ) postnummer, gator och kommuner som gäller som adresser i . Om gatan är indelad i flera postnummer används husnumret för att ange rätt postnummer. Ändrade postnummer sedan föregående månad. Den finska tillsynsmyndigheten skriver till utredningen att Posti har möjlighet att ta betalt för postnummertjänsten men att operatören frivilligt tillhandahåller den kostnadsfritt. Posti anger i sin tur på sin webbplats att den kostnadsfria tjänsten syftar till att öka efterfrågan på posttjänster och göra dem mer lättillgängliga, liksom att sprida rätt postnummer och adressuppgifter. Postis förhoppning är att denna öppenhet ska förbättra adresskvaliteten på postförsändelser. Enligt Ficora får Posti ingen ersättning från för att de tillhandahåller postnummertjänsten. 100Posti är den operatör som är utsedd att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster i . 101Tillsynsmyndighet med ansvar för postmarknaden i . Tillgång till postal infrastruktur I 4 kap. 35 § norska postlagen behandlas det offentliga postnummer- systemet. 102 Postnummersystemet ska hanteras som en allmän resurs som delas av regeringen. Förvaltningen bör ta hänsyn till resurs- begränsningar, säkerställa en effektiv användning av resursen och konsekvenser för berörda postoperatörer och användare. Myndig- heten får meddela föreskrifter och ta särskilda beslut om förvaltning och drift av det offentliga postnummersystemet. Kostnadsfri tillgång till postnummer i Posten skriver till utredningen att det norska postnummer- systemet är tillgängligt för alla gratis. Deras tolkning av regelverket är att den som förvaltar systemet är skyldig att offentliggöra postnummertabeller etc., varför Posten har valt att göra det kostnadsfritt. Tillgänglig information på operatörens webbplats är: postnummertabeller i Excel och textformat, logg över alla ändringar och upphörda postnummer i textformat, logg över alla nya postnummer i textformat. Tillgång till digitala postnummergränser (DPG) är även de tillgängliga kostnadsfritt på webbplatsen Åpne offentliga data i tog tidigare betalt för denna information men tillhandahåller postnumren gratis. presenterade en strategi för att frigöra ännu mer data under de kommande åren.104 Målet var att allmänna kart- och egendomsdata i möjligaste mån skulle vara tillgängliga kostnadsfritt för allmänheten. Åtgärder skulle därför vidtas för att åstadkomma öppna självbetjäningslösningar för sökning, visning och nedladdning som matchade allmänhetens, industrins och regeringens behov. 102Denna paragraf har ännu inte trätt i kraft bland annat på grund av att vem som bär ansvaret för förvaltningen av postnummersystemet ännu inte är avgjort, enligt uppgift från Posten . 104https:///no/aktuelt/viktige-nasjonale-kartdata-blir-gratis/id736275/ Tillgång till postal infrastruktur Enligt uppgifter från Posten får operatören ingen ersättning från staten för förvaltningen av postnummersystemet eller det kostandsfria tillhandahållandet av postnumren. 6.5.3Staten ska underlätta tillgång till öppna data 2009/10:175 föreslår regeringen att ett nytt mål för förvalt- ningspolitiken ska vara en innovativ och samverkande stats- förvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.105 I propositionen redovisas bland annat hur statsförvaltningens förnyelsearbete med elektronisk förvaltning bedrivs. Genom fler innovativa lösningar i offentlig tjänsteproduktion bör ytterligare effektivitetsvinster kunna göras. Regeringen vill att statsförvaltningen ytterligare bidrar till att underlätta företagande och en hållbar tillväxt. Myndigheter ska som regel inte sälja varor och tjänster på marknaden. Effektiv konkurrens är en viktig förutsättning för en väl fungerande samhällsekonomi, enligt regeringen. Statens roll är att vårda och förbättra marknaderna och stärka konsumenternas ställning. När statliga myndigheter bedriver säljverksamhet kan marknadernas expansion och utveckling hämmas, vilket påverkar samhällsekonomin negativt. Statliga myndigheter bör därför som regel inte bedriva säljverksamhet på marknaden. En del av den information som finns hos myndigheterna utgör en samhälls- gemensam resurs av stort värde för medborgare, företag och det civila samhället. Det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att tillgodogöra sig värdet av denna informationssamling. Myndigheterna bör aktivt öka möjligheterna att nyttja offentlig information för att underlätta framväxten av en informationsmarknad, stärka människors självstyre och utövande av medborgerliga rättig- heter samt stödja det nya e-samhällets utveckling. Svenska myndigheters möjligheter att exportera sitt förvaltningskunnande i samverkan med andra aktörer bör tas till vara i den mån detta inte innebär att privata företags exportmöjligheter påverkas negativt.106 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 27. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 32. Tillgång till postal infrastruktur PSI-direktivet gäller handlingar hos myndigheter Vidareanvändning av information är också en viktig fråga på europeisk nivå. och rådet antog direktivet 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, det så kallade PSI-direktivet.107 PSI- direktivet syftar till att skapa förutsättningar för en europeisk informationsmarknad. Direktivet innehåller en uppsättning minimi- regler för vidareutnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter. Reglerna ska säkerställa rättvisa, proportionella och icke-diskriminerande villkor för vidareutnyttjande av handlingar. Direktivet är tillämpligt på handlingar som finns hos myndigheter och vissa andra organ som fullgör offentliga uppgifter eller finansieras av allmänna medel. I artikel 6 föreskrivs ett tak för avgiftsintäkter, när avgifter tas ut för leverans och vidareutnyttjande av handlingar. Intäkterna får inte överstiga kostnaderna för insamling, framställning, reproduktion och spridning av handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Postnummer bör göras tillgängliga enligt riktlinjer publicerade riktlinjer för att hjälpa medlemsstaterna att dra nytta av det ändrade PSI- direktivet.108 Riktlinjerna förklarar till exempel hur medlems- länderna kan ge användarna tillgång till väderdata, trafikdata, data rörande tillgångar och kartor. Kommissionens motivering är att öppna data kan användas som grund för innovativa mervärdes- tjänster och produkter, såsom mobilappar, vilka uppmuntrar investeringar i datadrivna sektorer. Riktlinjerna är baserade på detaljerade samråd med alla medlemsstater och avser bland annat dataregister. Dataregistren har delats upp i fem olika kategorier som företag och andra potentiella återanvändare är mest intresserade av och som medlemsländerna därför skulle kunna prioritera att göra tillgängliga för vidare- 107EUT L 345, 31.12.2003, s. 90 (Celex 32003L0098). 1082014/C 240/01, Riktlinjer om rekommenderade standardlicenser, datauppsättningar och avgifter för vidareutnyttjande av handlingar. Tillgång till postal infrastruktur En av dessa kategorier är postnummer och nationella och lokala kartor. riktlinjer ger också medlemsländerna guidning i hur den offentliga sektorn, inklusive bibliotek, museer och arkiv, ska beräkna det belopp som de kan ta ut av användare. I det fall användarna kan ladda ned dokumenten elektroniskt rekommenderas ett kostnadsfritt tillhandahållande av data. I det fall en avgift tas ut för att täcka kostnaderna bör alla inkomster som genereras i processen att samla in eller producera dokumenten, till exempel från registreringsavgifter eller skatter, dras från de totala kostnaderna. På så sätt kan nettokostnaden för insamling, framställning, reproduktion och spridning fastställas. Myndigheterna ska öka tillgängligheten till öppna data enligt riksdag beslutade att ställa sig bakom det som finansutskottet anfört i betänkande 2015/16:FiU25109. Enligt betänkandet bör regeringen ge de statliga myndigheterna i uppdrag att arbeta strategiskt för att öka utbudet av och tillgängligheten till öppna data.110 Myndigheterna bör därmed se till att de offentliga handlingar som med liten eller ingen kostnad kan bli öppna data tillgängliggörs. och den svenska linje är tydlig avseende öppna data och att postnummersystemet kan räknas till sådana råder inget tvivel om. En inte helt ovidkommande detalj i sammanhanget är att Postnord, som är den aktör som tillhanda- håller och förvaltar det svenska postnummersystemet , är ett statligt bolag och inte en myndighet. Här kan diskuteras huruvida intentioner i PSI-direktivet även bör träffa ett statligt bolag som är utsedd av en myndighet att tillhandahålla och förvalta det nationella postnummersystemet. 109Riksdagens snabbprotokoll 2015/16:96, . 110Finansutskottet, Statlig förvaltning och statistikfrågor, 2015/16:FiU25. Tillgång till postal infrastruktur Av den nordiska sammanställning som utredningen har gjort i avsnitt 6.5.2 skulle en möjlig slutsats kunna vara att operatörerna i dessa länder har tolkat PSI-direktivet just så. Både det danska, finska och norska postnummersystemet tillhandahålls och förvaltas av statligt ägda bolag, vilka alla tre tillhandahåller postnummerdata kostnadsfritt. tillkännagivande avseende utbud och tillgänglighet till öppna data talar för att en liknande tolkning skulle kunna göras gällande även i . Utredningen avser därför att närmare överväga en ändring i lagstiftningen avseende tillgången till postnummer- systemet i kapitel 11. 6.6Tillgång till Postnords adressdatabas SDR anser att det faktum att fastighetsboken är i Postnords besittning bidrar till en snedvridning av konkurrenssituationen på postmarknaden. Med fastighetsboken avser SDR ett register med varje fastighets adress och exakta läge som Postnord och tidigare Posten har byggt upp . Tillgången till fastighets- boken skapar en unik fördel för Postnord, eftersom varje ny aktör på brevmarknaden måste kartlägga och bygga upp sin egen fastighetsbok inför verksamhetsstarten. En sådan investering är kostsam och kan avhålla andra aktörer från att ge sig in på brevmarknaden vilket är negativt för konkurrensen. 6.6.1Regelverket och tidigare utredningar Enligt artikel 11a postdirektiv ska medlemsstaterna när så krävs för att skydda användarnas intressen och/eller för att främja effektiv konkurrens, samt med hänsyn till nationella förhållanden och nationell lagstiftning, se till att villkor som är öppna för insyn och icke-diskriminerande gäller för tillgången till delar av den postala infrastrukturen eller tjänster som tillhandahålls inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten. Detta gäller till exempel postnummersystem, adressdatabaser, postboxar, brevlådor, uppgifter om adressförändringar, eftersändningsservice och returservice. Denna bestämmelse ska inte påverka medlemsstaternas rätt att Tillgång till postal infrastruktur besluta om åtgärder för att garantera tillgång till postnätet på villkor som är öppna för insyn, proportionerliga och icke-diskriminerande. En postadress består av en kombination av utdelningsadress (gatuadress, boxadress, väg, by eller dylikt) och ortsadress (post- nummer och ortsnamn).111 För det mesta är folkbokföringsadressen (som ansvarar för, se avsnitt 6.2.1) uppbyggd på samma sätt. Eftersom antalet rader för varje adress i folkbokförings- registret och antalet positioner i varje rad är snålt tilltagna, har en mängd förkortningar behövt göras. Det leder i sin tur till att maskinell jämförelse av adresser i olika register ofta misslyckas. Dessutom finns det ytterligare flera källor till fel i registren som till exempel att ändringar i postnumren inte har hunnit registreras i folkbokföringsregistret. I syfte att möjliggöra en bättre kontroll av adressernas riktighet lade dåvarande upp ett basregister för internt bruk över samtliga gällande postadresser i landet. framförde att det fanns ett stort intresse för Postens adressregister bland företagare och andra, för vilka felaktiga data kan leda till onödiga kostnader och merarbete. Utredningen gick dock inte vidare med frågan om vilka centrala adressregister som ska finnas och hur uppgiftslämnandet ska gå till utan hänvisade till den pågående aviseringsutredningen avseende folkbokförings- uppgifterna i samhället.112 koncentrerade sig i sin tur enbart på förhållandet mellan folkbokföringsregistret och registrering av eftersändning och gick inte närmare in på om det borde finnas ett centralt adressregister. Inte heller senare postlags- utredningar har diskuterat frågan mer ingående utan har koncentrerat sig på eftersändnings- och postnummerfrågorna. 6.6.2Andra postoperatörer ser inget behov av tillgång till Postnords adressdatabas och skriver till utredningen att begreppet fastighetsbok har en bredare innebörd än en adressdatabas. Det Postnord har, och som skulle kunna ses som en fördel gentemot andra operatörer, är tillgång till adressdelen i fastighetsregistret 111SOU 1993:3, Postlagen, s. 153. 112SOU 1994:44, Folkbokföringsuppgifterna i samhället. Tillgång till postal infrastruktur genom sin roll som postnummersättare. Denna tillgång kan Postnord även använda i sin fastighetsbok (ISU). Övriga post- operatörer har tillgång till samma data men får då betala för den. Eftersom det innebär kostnader för Postnord att hantera post- nummersättningen anser och att den egentliga ekonomiska fördelen är försumbar. Förutom data som alla operatörer kan få tillgång till, såsom adressdata, postnummer och information från SvAAB, innehåller fastighetsböcker en mängd andra uppgifter som postoperatörerna behöver för att dela ut post på ett rationellt sätt. Alla dessa andra uppgifter är fysiskt rekognoserade och på andra sätt insamlade och dokumenterade av operatören. är också operatörens bild/förståelse av verkligheten som operatörens organisation använder för att lösa sin uppgift. En operatörs fastighetsbok kan alltså inte sägas beskriva en sann verklighet för en annan organisation/operatör. Vare sig eller FPF ser därför något relevant skäl till att Postnord skulle göra sin fastighetsbok tillgänglig för någon annan operatör. Artikel 11a postdirektivet ger medlemsstaterna möjlighet att se till att villkor som är öppna för insyn och icke-diskriminerande gäller för tillgång till exempelvis tillhandahållaren av den samhälls- omfattande posttjänstens adressdatabas. När utredningen har frågat företrädare för övriga postoperatörer på den svenska post- marknaden synes inte intresset av att reglera tillgången till Postnords adressdatabas/fastighetsbok vara särskilt stort. Utred- ningen väljer därför att inte utreda frågan vidare. 7 Tillsyn och uppgiftslämnande I detta kapitel behandlar utredningen bland annat vad har framfört gällande bristande möjlighet till tillsyn av företag som inte omfattas av begreppet postoperatör. Denna brist leder i sin tur till avsaknad av reglerade möjligheter att inhämta uppgifter från paketdistributörer och skapar oklarhet kring hur förmedlarnas roll på postmarknaden ska uppfattas . Vidare behandlas frågan om nya möjligheter för postoperatörer att bryta tystnadsplikten vid misstanke om brott. har inget uttalat stöd för att samla in information från de paketföretag som inte har tillstånd att bedriva postverksamhet. Det innebär att myndigheten på paket- området endast kan begära ut uppgifter från Postnord och därmed inte kan göra tillförlitliga marknadsanalyser av paketmarknaden. Sådana analyser bör göras för att bland annat bedöma vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten liksom om tillhandahållare behöver utses på samtliga områden eller om det finns sådan konkurrens på vissa delar av postmarknaden som gör att det inte bedöms nödvändigt. Det betyder också att myndigheten inte kan uppfylla de krav EU- kommissionen har avseende detaljerad statistik på paketområdet. Enligt artikel 22 a punkt 1.b postdirektiv ska tillhandahållare av posttjänster tillhandahålla alla uppgifter särskilt till de nationella tillsynsmyndigheterna för klart definierade statistiska syften. Enligt behöver myndigheten samla in statistik från paketföretag inklusive kurir/expressföretag och även från företag som samlar in post för export. Detta för att uppfylla statistikkrav, men även för att myndigheten ska kunna göra relevanta marknadsanalyser. utarbetar en reglering som ska ge tillsynsmyndigheterna ett tydligt mandat att samla in statistik- uppgifter från företag av en viss minsta storlek som distribuerar paket.