sou · H4B35 · 2016-01-18 00:00:00 — Förslagsrätten på lokal nivå, medborgarförslag, innebär att en enskild individ har rätt att väcka förslag i fullmäktige. Fullmäktige kan delegera förslaget till en nämnd, men är skyldig att behandla förslaget. Vi gör en översyn av den medborgerliga förslagsrätten i kapitel 13 och föreslår där att medborgarförslaget avvecklas och ersätts med det som utredningen benämner som folkmotion. Det innebär att ett ärende i fullmäktige får väckas om en folkmotion får stöd av minst en procent av de folkbokförda i kommunen eller i . Fullmäktige är då skyldig att behandla förslaget. Folk- motionen i kommun- och landstingspolitiken är ett sätt för enskilda att både göra sin röst hörd och bilda opinion för ett förslag. Efter- som ett visst antal folkbokförda måste stå bakom folkmotionen kan den stimulera till en demokratisk debatt och föra väljare och förtroendevalda närmare varandra. Införandet av folkmotion kan påverka det representativa styrelseskicket är den enda nivå där medborgarna saknar möjlighet till direktdeltagande. Denna begräsning ska ses mot bakgrund av det representativa styrelseskicket i . be- tonade i sitt betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125) att den representativa demokratin är och bör förbli fundamentet i det svenska folkstyret. Argumenteten för detta är först och främst att det representativa styrelseskicket ger förutsättningar för ett be- Deltagande och inflytande på nationell nivå slutsfattande som är långsiktigt och ansvarstagande. Nödvändigheten av detta gäller i synnerhet politiska beslut om rikets gemensamma angelägenheter. Möjligheterna för medborgarna att på nationell nivå medverka i politiska beslutsprocesser mellan valen bör därför, enligt utredningen, vara begränsade. Vi anser att det ställningstagande som gjordes av Grundlags- utredningen är giltigt. Införande av deltagardemokratiska inslag på nationell nivå bör göras med försiktighet. Vår översyn visar dock att det informella påverkansarbetet som riktas mot riksdags- ledamoter är omfattande. Även om detta inte påverkar det repre- sentativa styrelseskicket som sådant kan det få konsekvenser för den politiska jämlikheten och transparensen i det politiska besluts- fattande. Det kan mot denna bakgrund finnas skäl att införa en formell kanal för enskilda att föra fram sina åsikter. En med- borgerlig förslagsrätt, folkmotion, ger enskilda en rätt att väcka för- slag, men den lämnar beslutsrätten till den folkvalda församlingen. Folkmotionen kan på detta sätt ses som ett komplement till den representativa demokratin. Införandet av folkmotion kan påverka ställning Ett argument emot att införa en deltagardemokratisk kanal på riks- dagsnivå är att detta kan påverka ställning gentemot regeringen. Motioner som väcks efter att de har fått stöd av ett visst antal namnunderskrifter kan anses väga tyngre än motioner som väcks av enskilda riksdagsledamöter. På så sätt skulle införandet av folkmotion innebära en marginell förskjutning av förslagsrätten och makten från regering till riksdag. Utredningens bedömning är emellertid att det inte finns belägg för att införandet av folkmotion på nationell nivå skulle ha en betydande inverkan på maktbalansen mellan riksdag och regering. –2010 var antalet tillkännagivanden från rekordlågt, men de ökade –2014 liksom under innevarande mandat- period då regeringen har styrt i minoritet. Antalet tillkännagivande är huvudsakligen en fråga om det parlamentariska läget och det är därför inte troligt att införande av folkmotion skulle ha en betyd- ande påverkan på ställning i förhållande till regeringen. Deltagande och inflytande på nationell nivå Införandet av folkmotion kan inge falska förhoppningar om inflytande Det är möjligt att de flesta förslag som initieras inte lyckas få stöd av en procent av de röstberättigade eller att de röstas ner i kam- maren. –2014 var det dessutom enbart av riksdagsledamöternas motioner som bifölls. Det är också möjligt att ett tillkännagivande som beslutas med anled- ningen av en folkmotion inte leder till några konkreta regerings- beslut. Mot den bakgrunden finns det en risk att folkmotion på nationell nivå kan ge medborgarna falska förhoppningar om ett inflytande. Demokratieffekterna av folkmotioner ska dock inte en- bart bedömas utifrån om förslagen röstas igenom, utan också utifrån huruvida de kan stimulera till engagemang och debatt. I initierades 335 initiativ till och enbart tio av dessa har lyckats samla det erforderliga antalet på 50 000 underskrifter. Nära hälften fick under 100 underskrifter och enbart 24 lyckades komma över 10 000. Sammantaget är de motioner som lyckas bra de som formulerats på ett konkret och seriöst sätt. är stödet för medborgarinitiativet som sådant starkt i . En enkätundersökning av visar att av finnarna anser att medborgarinitiativet har förbättrat demokratin.100 Statsvetarna lyfter i en underlagsrapport till utredningen fram att erfarenheten av s.k. e- petitioner i europeiska länder visar att användarna anser att det viktigaste inte är om de lyckas påverka utan att processen som gjort det möjligt för dem att föra fram sin åsikt upplevdes som rättvis och tydlig. Möjligheten att ta initiativ har haft en positiv påverkan på enskildas förtroende till demokratin.101 Folkmotioner har bättre förutsättningar att föra det politiska engagemanget närmare den parlamentariska församlingen än annat politiskt engagemang, såsom upprop på internet eller demonstrationer. Folkmotioner kan där- med bidra till att intresset för riksdagspolitiken ökar. 100Utvärdering av det finska medborgarinitiativet presenterat för utredningen på Justitie- ministeriet . 101Åström & , 2015. Deltagande och inflytande på nationell nivå Införandet av folkmotion kan påverka den politiska jämlikheten Undersökningar visar att det råder stora skillnader mellan resurs- starka och resurssvaga intresseorganisationer när det kommer till deras förmåga att påverka opinionsbildningen och nå fram till besluts- fattare. I forskningen har det också framförts att nya inslag av del- tagardemokrati används av resursstarka personer i högre utsträck- ning är andra och att de därmed bidrar till att öka den politiska ojämlikheten. Undersökningar visar även att de e-petitionssystem som finns i flera europeiska länder främst används av högutbildade och resursstarka medborgare. Utvärderingen av det finska medborgarinitiativet bekräftar att högutbildade deltar mer, men visar också att det är en stor grupp av användarna som har lägre utbildningsnivå. Sammantaget har var tredje finländare signerat ett eller flera initiativ och runt varannan skulle kunna tänka sig att stödja ett. Eftersom initiativrätten engagerat en förhållandevis stor grupp av befolkningen är det svårt att påstå att den lett till den politiska ojämlikheten förstärkts. I deltar kvinnor mer än män och yngre mer än äldre.102 Liknande resultat framgår av utvärderingen av Malmös e-petitionssystem. I den underlagsrapport som tagits fram av och framkommer det också att e-petitionerna har gjort det möjligt för enskilda att delta utan att de har ett stöd av en resursstark intresse- organisation.103 På så sätt skulle vårt förslag om folkmotion för- enkla för enskilda individer att föra fram ett förslag till och i någon mån utjämna det övertag i påverkansarbetet som resurs- starka organisationer har. Genom att enskilda föreningsmedlemmar kan påbörja en namninsamling eller stödja ett förslag och att kampanjer kan bedrivas genom t.ex. sociala medier skulle resurs- svaga organisationer, som inte har förmåga att driva kostsamma kampanjer, också kunna föra fram sina åsikter och därmed påverka opinionsbildningen och beslutsfattandet. 102Utvärdering av det finska medborgarinitiativet presenterat för utredningen på Justitie- ministeriet . 103Åström & , 2015. Deltagande och inflytande på nationell nivå Införandet av folkmotion kan bidra till ökad transparens De ökade informella kontakterna mellan politiska beslutsfattare och intresseorganisationer påverkar insynen i beslutsfattandet. Det blir svårare att granska maktutövandet. När det finns bristande trans- parens kan misstankar väckas om informella överenskommelser mellan beslutsfattare och intresseorganisationer, vilket kan påverka legitimiteten för besluten. Ett införande av folkmotion innebär inte i sig att transparensen i de informella kontakterna ökar, men det betyder att de förslag som väcks genom folkmotion får en klar avsändare. I den mån fler organisationer väljer att föra fram förslag genom folkmotioner kan det leda till att transparensen i påverkans- arbetet förbättras. Införandet av folkmotion kan påverka de politiska partiernas ställning Ett argument emot införandet av medborgarförslag i fullmäktige, som anfördes av kommundemokratikommittén (SOU 2001:48), var att detta ger medborgarna en möjlighet att ”runda” partierna. Rätten att väcka förslag ska ägas av de politiska partierna. Erfaren- heterna visar dock att varken medborgarförslaget eller folkinitiativet på kommun- eller landstingsnivå har försvagat partierna. De poli- tiska partierna har även deltagit i kampanjer runt olika folkomröst- ningar och i någon mån kan detta till och med vara ett sätt att locka nya medlemmar (se kapitel 12). En risk som uppstår om allmänheten får förslagsrätt är att det kan leda till att flera populistiska förslag läggs. De politiska partier- na finns inte där som ett filter mot förslag som kan vara kränkande eller orealistiska. Erfarenheten från visar dock att medborgar- initiativen inte medfört att förslag läggs som är kränkande eller populistiska. För att ett förslag ska kunna väckas måste det vara i enlighet med grundlagen, vilket innebär att förslag som direkt strider mot de grundläggande fri- och rättigheterna inte kan väckas. Deltagande och inflytande på nationell nivå Medborgerlig förslagsrätt i andra länder Förslaget till folkmotion är inspirerat av den förslagsrätt till riks- dagen som infördes i . I är det möjligt för 50 000 röstberättigade finska medborgare att lägga fram ett förslag i form av ett medborgarinitiativ till om att stifta en lag. Ett medborgarinitiativ kan innehålla antingen ett lagförslag eller ett förslag om att lagberedning ska inledas. Ett initiativ kan också gälla ändring eller upphävande av en gällande lag. Det första medborgar- initiativet som togs upp och röstades igenom i gällde sam- könade äktenskap. Även i flera andra europeiska länder finns en möjlighet att lämna medborgarförslag på nationell nivå; t.ex. , , , , , , , , och . Den medborgerliga förslagsrätten är i stort sett utfor- mad på samma sätt i de flesta europeiska länder, men det förekommer olikheter när det gäller processen och begränsningarna för förslagens innehåll. Genom Lissabonfördraget införde EU det s.k. medborgar- initiativet, vilket ger alla medborgare i EU en möjlighet att väcka och stödja förslag som förs fram till kommissionen. Ett initiativ ska stödjas av minst en miljon unionsmedborgare från minst en fjärde- del av medlemsstaterna. Alla medborgare i EU har också, enligt artikel 227 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, en rätt att göra en framställning till i en fråga som rör Europeiska unionens verksamhetsområde och som direkt berör framställaren. Mot bakgrund av att alla folkbokförda i har en rätt att väcka förslag till kommun- eller är den enda politiska nivå där den enskilde inte har en möjlighet att formellt föra fram sina förslag. Införandet av folkmotion bör utredas av en parlamentarisk kommitté Utredningen föreslår att en parlamentarisk kommitté tillsätts för att utreda införandet av folkmotion på riksdagsnivå. Vårt förslag är alltså inte att folkmotion direkt ska införas. Mot bakgrund av vår översyn anser vi att det finns starka skäl för ett införande, men en sådan reform skulle innebära en förändring av den parla- mentariska ordningen. Införandet av en sådan reform förutsätter Deltagande och inflytande på nationell nivå också en bred politisk enighet. Det förutsätter en grundlig utvär- dering av vilka effekter det skulle få för vårt styrelseskick. I en sådan översyn bör erfarenheterna från särskilt beaktas. 10.6.3Stärk insynen i arbete Utredningens bedömning: bör verka för att allmän- heten har god insyn i arbete. Mot bakgrund av att olika former av informella kontakter mellan intresseorganisationer och ökar kan det finnas skäl att vidta åtgärder för att försäkra att maktutövandet sker i transparenta former. Väljarna måste ha goda möjligheter att få insyn i och granska det politiska beslutsfattandet. är, såsom det uttrycks i regeringsformen, folkets främsta företrädare, och ska som sådan fatta avgörande beslut för rikets styre. ska också granska rikets styre och förvaltning och har därmed en central roll när det kommer till att tillförsäkra att väljarna får insyn i regeringens arbete och att ansvar kan utkrävas. Kontrollmakten utövas på flera sätt. Varje riksdagsledamot har rätt att framställa interpellationer och frågor till statsråd, för att därigenom få information om statsrådets och regeringens åtgärder i aktuella frågor. () har till uppgift att granska statsrådens tjänsteutövning och handläggningen av regeringsärenden. Granskningen är inriktad på att undersöka om regeringsarbetet har bedrivits i enlighet med gällan- de regler samt rättslig och administrativ praxis. För att kunna utföra denna uppgift har rätt att ta del av alla handlingar hos regeringen som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Detta omfattar handlingar som är sekretessbelagda.104 Utskottet håller också utfrågningar, som normalt är offentliga, med statsråd och andra personer i syfte att inhämta upplysningar. En statlig myndighet ska lämna upplysningar och avge yttrande till ett riksdagsutskott som begär det (sekretessbalagda uppgifter behöver dock inte lämnas ut vid ett offentligt samman- träde), men skyldigheten för regeringen att lämna upplysningar är 104 En utvidgning av KU:s befogenheter skedde mot bakgrund av förslag i Grundslagsutred- ningen, SOU 2008:125. Deltagande och inflytande på nationell nivå begränsad till EU-frågor och granskningsrapporter. Det finns i övrigt inte någon rättsligt reglerad skyldighet för rege- ringen eller andra att lämna upplysningar och t.ex. delta i en viss ut- frågning. Det finns inte heller någon lagstadgad sanningsplikt när uppgifter lämnas till . En utredning tillsattes av utskottet med uppgift att utreda frågan om statsråds medverkan i utskottets granskning. Enligt utredningen, som blev klar (2015/16: RFR1), finns det argument emot en lagstiftning med krav på sanningsplikt och att statsråd och f.d. statsråd medverkar i granskningen, bland annat eftersom för- farandet i utskottet då skulle få en mer domstolsliknande karaktär. Sammanfattningsvis föreslås att tillträdande statsråd gör ett åtagan- de att medverka i granskning också efter att de har lämnat uppdraget som statsråd. granskningsbetänkanden anmäls i kam- maren och blir föremål för debatt i plenum. Granskningen skulle där- med kunna ligga till grund för en misstroendeförklaring.105 Konstitu- tionsutskottet ger genom granskningen medborgarna ett underlag för att kunna bedöma regeringens duglighet. Öppenheten och kom- munikationen med allmänheten är därför av avgörande betydelse för att den eventuella kritik som framförs ska bära tyngd. Även övriga utskott har en granskningsfunktion genom att de ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. Även om denna gransk- ning huvudsakligen rör riksdagsbeslut omfattar det även en kontroll av regeringen och därmed rikets styre och förvaltning. Enligt riks- dagsordningen sker utskottens sammanträden inför stängda dörrar, men utskottet har också en möjlighet att fatta beslut om att hålla mötena öppna för allmänheten. Antalet offentliga utfråg- ningar har därefter ökat och har antalet sådana utfrågningar varit konstant.106 Vi anser att det är viktigt att utskotten verkar för att hålla utskottsammanträden offentliga. Det ger allmän- heten möjligheter till insyn i arbete och kan vitalisera de debatter som förs i . Allmänhetens möjligheter att följa debatterna i liksom utskottsförhören och sammanträden har förbättrats som 105Riksdagen har röstat om misstroendeförklaring sex gånger , varav samtliga har röstats ned. 106Riksdagens 2013/14. skedde 47 öppna utfrågningar. Deltagande och inflytande på nationell nivå ett resultat av utveckling av webb-tv. Alla öppna utfråg- ningar och debatter i direktsänds via webben och finns därefter tillgängliga på webb. Sammanlagt återsändes av arbete år 2014.107 Även uppstarten av SVT24 , som blev , har gett allmänheten bättre möjligheter att ta del av riksdagsarbetet. har, till skillnad från , utvecklat öppna data vilket medfört att det är möjligt för allmänheten att del av handlingar. arbete med att ta den digitala tekniken i bruk och verka för öppenhet är positiv och bör enligt oss fortsätta. Slutligen är riksdagsledamöternas enskilda kommunikation med väljarna central när det kommer till insynen i riksdagsarbetet liksom väljarnas möjlighet att framföra sina åsikter och intressen på natio- nell nivå. Undersökningar visar dock att de flesta riksdagsledamöter upplever att enskilda medborgare är bland de aktörer som har minst makt över beslutsfattande på nationell nivå.108 riksdags- undersökning uppger var femte riksdagsledamot att hen har kon- takter med enskilda medborgare och nära hälften att de har kontakter i veckan.109 En svårighet när det gäller kontakter med väljarna i valkretsen är att flera riksdagsledamöter saknar en formell anknytning till sin valkrets. I kapitel 6 om de poli- tiska partierna föreslår vi att en översyn av ledamotsstödet genom- förs. Detta skulle kunna knytas till en lokal närvaro och därmed finansiera kansliresurser i ledamöternas valkretsar. 107Riksdagens Årsredovisning 2013/14. 108Karlsson, 2015. 109Karlsson & , 2015. 11Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting Utredningen har i uppdrag att undersöka hur och i vilken omfatt- ning olika metoder för medborgardialog används i kommuner och landsting samt att bedöma vilken effekt de har på den lokala demo- kratiutvecklingen. I uppdraget ingår även att undersöka hur internet används som ett verktyg i dialogen mellan beslutsfattare och med- borgare. Vi ska redogöra för andra framgångsrika metoder för med- borgerligt inflytande och lämna förslag på hur dessa kan användas för att utveckla och förstärka demokratin lokalt. Vi har valt att behandla olika former av medborgardialog, däribland de samråd som är lagstadgade i bl.a. , men också innovativa metoder av medborgardialog, såsom medbor- garpanel och medborgarbudget. Sammantaget gäller översynen i detta kapitel olika former för att bjuda in individer, intresseorga- nisationer och andra aktörer att framföra synpunkter inför poli- tiska beslut i kommuner eller landsting. Givet de klyftor som finns i det politiska deltagandet, och som tar sig uttryck i ett lägre del- tagande bland personer med låg utbildning och låg inkomst, utrikes födda och unga, är vår uppgift att föreslå åtgärder som kan öka och bredda engagemanget i demokratin mellan valen. En medborgardialog är i grunden ett möte eller ett samtal mellan väljare och förtroendevalda eller mellan medborgare och tjänstemän. Medborgardialogerna är i regel initierade av de offentliga aktörerna, kommuner och landsting, och handlar om en aktivitet där individer, Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting intresseorganisationer eller andra aktörer bjuds in att framföra syn- punkter eller åsikter i en viss fråga och att delta i utformandet av ett särskilt beslut. Överlag har medborgardialogerna till syfte att ge beslutsfattarna bättre underlag inför ett beslut. De kan också ha till syfte att öka medborgarnas politiska kunskaper, stimulera det demo- kratiska deltagande eller att överlåta beslutsmakten i en viss fråga. Medborgdialogerna kan t.ex. vara samråd, referensgrupper, remiss, webbpaneler, informationsmöten, cafédialoger, framtidsverkstäder, open space, medborgarbudget, rådslag och dialogforum.1 Forskaren gör i sin underlagsrapport till ut- redningen en distinktion mellan spontana och reguljära dialoger där de förra definieras som möten eller dialoger som uppstår med anledning av ett behov av att sprida eller inhämta information kring en pågående beslutsprocess. Dialogen är då en ”punktinsats” eller ett ”projekt” och kan initieras för att förankra och värdera förslag, samla in kunskaper och kartlägga preferenser eller i syfte att reagera på protester eller kriser. Reguljära dialoger eller möten definierar Tahvilzadeh som de återkommande möten som hålls med olika medborgarråd, där kommunen eller regelbundet bjuder in företrädare för olika organisationer, och ibland enskilda indi- vider, i form av t.ex. pensionärsråd och funktionshindersråd. Hit kan också öppna förmöten till nämndsammanträden räknas. I vissa frågor har kommunerna och landstingen en skyldighet enligt lag att föra dialog med medlemmarna. Ett exempel är (2010:900), enligt vilken kommunen vid upprätt- andet av översiktsplanen ska samråda med bl.a. , be- rörda kommuner och sakägare, sammanslutningar och enskilda i övrigt, som har ett väsentligt intresse av förslaget. Syftet med sam- rådet är att förbättra kommunens beslutsunderlag och ge dem som berörs möjligheter att få insyn i planarbetet och att påverka planens utformning. (1988:08), lagen (2010:1065) om kollektiv- trafik och lagen (2009:724) om nationella minoriteter och mino- ritetspråk är andra exempel där det finns lagkrav på samråd. De samråd som kommunerna och landstingen är skyldiga att genom- föra går ofta till på samma sätt som medborgardialoger inom andra politikområden och syftet är i stora drag att ge berörda personer 1 Tahvilzadeh, 2015. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting möjligheter att framföra sina synpunkter eller intressen i en viss fråga och att delta i utformandet av ett särskilt beslut. Ordet medborgardialog används inte i lagtext utan i stället före- kommer begreppet samråd. Kommunalrättsligt används begreppet samråd som ett förfarande som kommuner eller landsting använder sig av för att stämma av eller inhämta synpunkter (se 11.5.2). I detta kapitel används överlag begreppet medborgardialog, förutom då vi refererar till lagstadgade samråd. 11.2.1Användningen av medborgardialoger har ökat Vikten av att inkludera invånarna i politiska beslutsprocesser och att komplettera den representativa demokratin blev en fråga på den politiska agendan i . Inledningsvis fördes be- hovet av ett ökat medborgerligt engagemang i lokala besluts- processer främst fram inom stadsplaneringen. Detta motiverades delvis av 1960-talets rivningsvåg som i regel skedde utan någon medborgerlig förankring. När bestämmelserna om samråd infördes i den dåvarande var ett av syftena att för- bättra förutsättningarna för de boende att delta i planeringen och påverka utformningen av närmiljön. Efterhand har kommuner och landsting valt att bjuda in medborgarna till att delta inom fler poli- tikområden. Det medborgerliga deltagandet har även behandlats i ett antal tidigare statliga utredningar, vilket vi redogör för här nedan.2 Den ökade användningen av medborgardialoger kan ses som ett av flera sätt för kommunerna och landstingen att förstärka den demokratiska utvecklingen på lokal nivå. I en rapport till den förra sammanfattar utvecklingen som har ägt rum på lokal nivå som ”lokala demokratiexperiment” (SOU 1998:155).3 Motiven till experimenten kan enligt honom härledes till den representativa demokratins kris och då i synnerhet de poli- tiska partiernas tapp av medlemmar. Montin menar vidare att framväxten av lagstiftning , som ger brukare och medborgare möjligheter till inflytande över 2Se bl.a. SOU 1990:44; SOU 1996:71; SOU 1996:162; SOU 1996:177; SOU 2000:1. 3Bland de åtgärder som återfinns i Montins undersökning och som inte behandlas i föreligg- ande avsnitt ingår förnyelse av fullmäktige, valfrihetsreformer av olika slag och brukarinflyt- ande. Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting