sou · H4B393 · 2016-12-27 00:00:00 — Lagen omfattar substanser med oklar eller mindre skadlighet än de substanser som omfattas av the Misuse of Drugs Act. Av den anledningen utgör innehav inget brott. Lagen förbjuder tillverkning och spridning av alla psykoaktiva substanser som är avsedda att användas för deras psykoaktiva effekter. Med psykoaktiv substans avses en substans som kan ge psykoaktiva effekter på den människa som använder den, och som inte är undantagen regleringen. Med psykoaktiv effekt avses att substansen påverkar en persons mentala funktioner eller sinnesstämning genom att stimulera eller dämpa det centrala nervsystemet. Det finns ingen sammanställning av de substanser som omfattas av regleringen. Det är i stället substansens effekt som avgör om den omfattas av regleringen. Ämnen som inte ska omfattas av regle- ringen är t.ex. alkohol och tobak, vissa läkemedel, koffein och viss kost. Den huvudsakliga narkotikalagstiftningen i är the Misuse of Drugs Act 1977 och till denna lag knutna författningar. De ämnen som regleras genom lagen framgår av en förteckning. I förteck- ningen förekommer både individuellt listade ämnen och grupper av ämnen, dvs. Ytterligare ämnen kan, genom s.k. , förklaras omfattas av lagens kontroll. Nivån av kontroll bestäms utifrån substansens missbrukspotential och terapeutiska eller andra användningsområden. I syfte att komma åt handeln med oreglerade psykoaktiva sub- stanser infördes Criminal (Psychoactive Substances) Act 2010. Lagen syftar främst till att komma åt dem som är involverade i han- del med nya psykoaktiva substanser och genom den kriminaliseras annonsering, försäljning, leverans, import och export av psykoaktiva ämnen om det sker med vårdslöshet, eller med vetskap om, att de är till för mänsklig konsumtion. Med psykoaktiva substanser avses ett ämne, en produkt, en beredning, en växt, svamp eller naturlig orga- nism som – när den konsumeras av en människa – har förmågan att a)stimulera eller dämpa det centrala nervsystemet hos personen, med hallucinationer som följd, eller en betydande störning i, eller signifikant förändring av, motorisk förmåga, tankeförmåga, bete- ende, uppfattningsförmåga, medvetenhet eller sinnesstämning, eller b)orsaka ett tillstånd av beroende, inklusive ett fysiskt eller psykiskt beroende. Från lagen finns flera föreskrivna undantag. Ämnen som inte ska omfattas av regleringen är t.ex. alkohol och tobak, vissa läke- medel och viss kost. Lagen ska heller inte tillämpas på substanser som omfattas av the Misuse of Drugs Act. Den huvudsakliga narkotikalagstiftningen i är Opiumwet (the Opium Act), vilken är en del av strafflagstiftningen. The Opium Act är indelad i två listor. Lista I omfattar droger som utgör en oacceptabel risk för användare och samhället (t.ex. heroin och kokain) och lista II omfattar droger som utgör en mindre all- varlig risk för användare och samhället (t.ex. cannabis). Substanser kan förtecknas på listorna om de bevisligen har en effekt på män- niskors medvetande, om de kan skada hälsan om och när de används för mänsklig konsumtion, och om användandet kan skada samhället. Alla substanser förtecknas individuellt på dessa listor. Reglering av grupper av ämnen, dvs. generiska definitioner, förekommer inte. Förutom de substanser som finns upptagna på lista I och II är även alla substanser som omfattas av internationella konventioner eller som är förbjudna på EU-rättslig nivå att anse som narkotika. Genom en särskild reglering kan substanser förbjudas med hjälp av ett förfarande som tar . En sådan reglering förutsätter att det finns tillgänglig data som visar att den aktuella substansen är farlig. Det kan t.ex. röra sig om information som visar att substansen är psykoaktiv, att substansen leder till oönskade effekter hos användarna (t.ex. död eller andra effekter som leder till sjukhusvård) eller att substansen har en skadlig inverkan på samhäl- let. måste en ordinarie reglering av ämnet ha ägt rum. Inte heller genom detta särskilda förfarande är det möjligt att klassi- ficera grupper av ämnen. huvudsakliga narkotikalagstiftning är Zákon č. 139/1998 o omamných látkach, psychotropných látkach a prípravkoch10. Narko- tikalagstiftningen är tillämplig på beroendeframkallande ämnen, som narkotika, psykotropa ämnen och andra ämnen som kan medföra negativa effekter på det mentala tillståndet, självkontrollen, igen- känningsförmågan, eller på det sociala beteendet. De kontrollerade substanserna förtecknas individuellt i lagens bilaga 1, vilken innehål- ler tre olika kategorier. Reglering av grupper av ämnen förekommer inte. Den ordinarie klassificeringsprocessen kan ta upp till men vid ett behov finns det möjlighet att med ett brådskan- de förfarande klassificera substanser . Strafflagstiftningen är tillämplig på de individuella ämnen som är förtecknade i bilaga 1 till ovan nämnda lag men är det möjligt att begränsa vissa substansers utbud och distribution även genom administrativa förbud. Överträdelse av ett förbud kan för- anleda vite. Möjligheten att meddela administrativa förbud infördes i syfte att kunna möta problemen med nya psykoaktiva substanser på ett mer effektivt sätt. Substanserna som kan hanteras på detta sätt finns förtecknade på en särskild lista (List of hazardous sub- stances). En förutsättning för att en substans ska kunna tas upp på listan är att det finns en rimlig misstanke om missbruk och skadliga effekter. Substanser kan endast regleras på detta sätt . Skulle en substans fara för samhället bevisas kan en substans omklassifi- ceras till någon av kategorierna i bilaga 1 i narkotikalagstiftningen. 10 Act No. 139/1998 Collection of laws on Narcotic Drugs, Psychotropic Matters and Substances. Den huvudsakligen narkotikalagstiftningen i är Controlled Substances Act. I en bilaga till lagen finns fem förteckningar där sub- stanser listas utifrån medicinskt användningsområde, omfattning av missbruk och beroendeframkallande effekter. Lista I omfattar de substanser som anses farligast och lista V de substanser som anses minst farliga. Trots uppräkningen av substanser är listorna inte ut- tömmande. Substanser kan omfattas av kontrollen även om de är analoga med de substanser som framgår av förteckning I och II. Controlled Substance Analogue Act framgår att med kontrollerade analoga substanser avses dels substanser med en kemisk struktur som väsentligen liknar strukturen hos en substans i förteckning I eller II, dels substanser som har en stimulerande, dämpande eller hallucinogen effekt på det centrala nervsystemet som väsentligen liknar, eller är större än effekten hos en substans i förteckning I eller II, eller substanser som en individ uppger har eller har för avsikt att ha en sådan effekt.11 Det finns ingen sammanställning över analoga substanser. Mot bakgrund av att den ordinarie klassificeringsprocessen är tidskrävande finns även en möjlighet till snabbare kontroll av ämnen. Genom Comprehensive Crime Control Act kan en substans införas tillfälligt i förteckning I om det är nödvändigt för att undvika en överhängande fara för allmän säkerhet. Beslutet gäller med möjlighet till förlängning . 11 Controlled Substances Act § 802 p. I utredningens direktiv anges bl.a. följande. I regleras de sub- stanser som utgör narkotika eller hälsofarliga varor genom en upp- räkning av substanserna individuellt. Ett alternativt sätt att reglera substanser eller varor skulle kunna vara att använda ett generiskt system eller s.k. familjeklassificering i betydelsen att regleringen skulle avse en hel grupp eller delar av grupper av substanser som har en gemensam grundstruktur eller grupper av substanser som liknar en redan reglerad substans. En fördel med en generisk definition är att den skulle kunna omfatta substanser som ännu inte finns på marknaden. Substanserna skulle därmed vara reglerade utan ytterligare regeringsbeslut och lag- lig försäljning av ersättningssubstanser med liknande kemisk struktur som de som har reglerats skulle därmed kunna förhindras. För att vara effektiv bör en generisk definition vara bred och på så sätt reglera en tillräckligt stor grupp av nya psykoaktiva sub- stanser. Regleringen måste dock också vara träffsäker och bara ta med de substanser som uppfyller kriterierna i lagstiftningen om vad som utgör narkotika eller hälsofarliga varor. Utredaren ska analysera om det är möjligt att på ett rättssäkert och effektivt sätt klassificera substanser som narkotika eller hälso- farliga varor i olika grupper i stället för att som klassificera varje substans enskilt. 8.2Olika sätt att klassificera substanser Att klassificera en substans som narkotika eller hälsofarlig vara för- utsätter att substansen omfattas av definitionen av vad som utgör narkotika eller hälsofarliga varor. Vilken sorts definition som tillämpas för dessa begrepp är därför avgörande för klassificeringen. Några olika typer av definitioner är uppräkningsdefinitioner, generiska definitioner, analoga definitioner och verkansbaserade definitioner. Det som skiljer definitionstyperna åt är att substanserna bedöms utifrån olika faktorer. Det kan t.ex. vara så att alla substanser med en viss effekt utgör narkotika eller hälsofarliga varor, eller att detta i stället avgörs av substansernas kemiska grundstruktur. Nedan beskrivs de olika definitionssätten. Som redogjorts för i kapitel 5 definieras narkotika enligt 8 § narko- tikastrafflagen (1968:64) som läkemedel eller hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper eller effekter och som 1.på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som har biträtt, eller 2.av regeringen har förklarats vara att anse som narkotika enligt lagen. I bilaga 1 till förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika (narkotikakontrollförordningen) anges de substanser som reger- ingen förklarat som narkotika enligt narkotikastrafflagen. I Läke- medelsverkets föreskrifter (LVFS 2011:10) om förteckningar över narkotika förtecknas samtliga substanser som är narkotika i , dvs. sådana substanser som omfattas av internationella överenskom- melser som biträtt och sådana substanser som anges i narko- tikakontrollförordningen. I förteckningarna uppräknas substanserna individuellt.1 1 Med narkotika avses dock även salter, etrar, estrar, isomerer m.m. av vissa substanser som anges i förteckningarna. Den svenska narkotikadefinitionen har element från flera defi- nitionstyper men är i praktiken en uppräkningsdefinition.2 Om en substans inte finns uppräknad i internationella överenskommelser eller i narkotikakontrollförordningen utgör den inte narkotika. förteckningar saknar alltså självständig betydelse för vad som är att anse som narkotika. Definitionen av narkotika utgör en sluten definitionsmängd. Med det avses att den mängd företeelser som definitionen åsyftar är bestämd och känd vid ett visst givet tillfälle. Det är alltså möjligt att ange alla element i definitionsmängden. Inga nya element kan till- fogas mängden, som inte kan växa i omfång med mindre än att definitionen ändras.3 Lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor tillämpas enligt 1 § på varor som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. De varor som utgör sådana hälsofarliga varor anges i bilagan till för- ordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Liksom narkotikadefinitionen har definitionen av hälsofarliga varor element från olika definitionstyper. I praktiken utgör dock även definitionen av hälsofarliga varor en uppräkningsdefinition med en sluten definitionsmängd.4 Regeringen har i propositionen Kontroll av syntetiska droger m.m. 1997/98:183) beskrivit begreppet generisk definition vid nar- kotikaklassificering som klassificering av en hel grupp av varor, vilka alla har det gemensamt att de innehåller en i definitionen när- mare beskriven kemiskt aktiv substans. Vilka enskilda varor som omfattas av definitionen anges inte. Vidare anges att syftet med 2Narkotikadefinitionen har element från den aristoteliska definitionen med ett överordnat begrepp (i detta fall ”läkemedel eller hälsofarliga varor”), den operationella definitionen (genom beskrivningen ”beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter”) och den stipulativa definitionen med angivande av att någon (en internationell överenskommelse eller regeringen) ska ange att ämnet ska räknas som narkotika. (2007). 3Hartelius (2007). 4SOU 2008:120 s. 237. generiska definitioner är att täcka in även ännu inte introducerade missbruksmedel, varigenom det inte behövs några särskilda lagstift- ningsåtgärder om en ny narkotisk vara dyker upp.5 Denna kon- struktion kallas också för generisk klassificering och kan tillämpas även på hälsofarliga varor. Generiska definitioner används ofta som ett komplement till uppräkningsdefinitioner för grupper eller delar av grupper av sub- stanser som har en gemensam kemisk grundstruktur. Ett exempel på en generisk definition baserad på den kemiska grundstrukturen kan hämtas från den norska narkotikalagstift- ningen6 som innehåller både individuellt uppräknade substanser och generiska definitioner. Den generiska definitionen för katinon- gruppen är upptagen i en narkotikaförteckning på följande sätt.7 Alla kemiska föreningar som strukturellt är härledda från 2-amino-1- fenylpropan-1-on genom en eller flera av följande förändringar: a)Substitution i huvudkedjans 3-position med en alkylgrupp (R¹); b)Substitution på aminogruppen med en eller två alkyl-, aryl- eller arylalkylgrupper (R² eller R² och R³) eller genom inkludering av kväveatomen i en cyklisk struktur; c)Substitution i bensenringen med en alkyl-, alkoxi-, alkandiyl- bis(oxi)-, haloalkyl- eller halogengruper och eventuellt ytterligare ett antal monovalenta substituenter (R4)n. Generell struktur för katinon-härledda kemiska föreningar: R¹ = H, alkyl. R² = H, alkyl, aryl, arylalkyl. R³ = H, alkyl, dialkyl. R² R³ N- kan också stå för kväveheterocykel. (R4) = H (utan andra substituenter på bensenringen) eller en eller flera alkyl-, alkoxi-, alkandiylbis(oxi), haloalkyl- eller halogengrupper och eventuellt ytterligare ett antal monovalenta substituenter. 1997/98:183 s. 35. 6Forskrift om narkotika, FOR-2013-02-14-199. 7Utredningens egen översättning. I detta sammanhang ska även begreppet familjeklassificering näm- nas. Familjeklassificering används ofta synonymt med begreppet generisk klassificering, i den betydelsen att regleringen avser en hel grupp eller delar av grupper av substanser som har en gemensam kemisk grundstruktur. Indelning av substanser i ”familjer” kan dock ske även utifrån andra faktorer. Exempel på andra indelningar är utifrån farmakologisk effekt, grad av administrativ effekt, natur- liga eller syntetiska medel m.m.8 Generisk klassificering har i andra sammanhang beskrivits som en klassificering utifrån substansernas inneboende egenskaper i stället för dess kemiska struktur. Så är fallet med dopningsmedel som, enligt lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, utgörs av syntetiska anabola steroider, testosteron och dess derivat, tillväxthormon och kemiska substanser som ökar produktion eller frigörelse av testesteron och dess derivat eller av tillväxthormon. I propositionen En effektivare narkotika- och dopningslagstiftning 2010/11:4) uttalade regeringen följande.9 När det gäller medel som omfattas av lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel (den s.k. dopningslagen) räknas dessa inte upp i någon juridiskt bindande förteckning, utan de återfinns endast i en inofficiell förteckning[10] som bygger på en bedömning av vad som bör betraktas som dopningsmedel enligt dopningslagen. Denna bedömning utgår ifrån en generisk definition av medlet i fråga, vilket innebär att det är medlets inneboende egenskaper som avgör hur medlet ska definieras. Definitionen av dopningsmedel utgör en öppen definitionsmängd. Det innebär att det till denna definitionsmängd kan tillfogas nya ele- ment som motsvarar definitionens kriterier. En öppen definitions- mängd kan växa i omfång utan att definitionen behöver ändras.11 8Se RättsPM Narkotika – Preparatbeskrivning för flera sätt att indela narkotika. (2016) s. 12. 2010/11:4 s. 42. 10Den inofficiella förteckningen har funnits och i den anges vilka substanser som betraktas som dopningsmedel enligt dopningslagen. Förteckningen administreras av Folk- hälsomyndigheten och alla revisioner beslutas i samråd med en expertgrupp. 11Hartelius (2007). Som framgår ovan finns det ingen klar och entydig innebörd av begreppen generisk definition och generisk klassificering. Inte heller begreppet familjeklassificering är tydligt definierat. När utredningen fortsättningsvis använder begreppen avses klassificering utifrån sub- stansernas kemiska grundstruktur om inte annat anges. Ett annat sätt att definiera narkotika eller hälsofarliga varor är genom verkansbaserade definitioner. Med verkansbaserade definitio- ner avses att substanser med särskilda effekter jämställs med narko- tika eller hälsofarlig vara utan att behöva klassificeras särskilt. En särskild effekt kan t.ex. vara att substansen påverkar det centrala nervsystemet så att hallucinationer uppstår eller att substansen aktiverar en viss receptor i hjärnan.12 Ytterligare ett sätt att definiera narkotika eller hälsofarliga varor är genom analoga definitioner. En analog definition liknar en generisk och verkansbaserad definition på så sätt att inte heller denna defini- tion anger de enskilda substanser som omfattas. Den analoga definitionen är emellertid än mer vittomfattande och obestämd än den generiska och verkansbaserade. 1997/98:183 uttalades att en vara anses som analog, och omfattas därmed i vart fall till en del av den kontroll som gäller för narkotika, om den väsentligen liknar en redan narkotikaklassificerad vara vad gäller struktur och effekt.13 Analoga definitioner kan tillämpas även på hälsofarliga varor. Ett land som tillämpar analoga definitioner är . Av Con- trolled Substances Act framgår att med kontrollerade analoga sub- stanser avses dels substanser med en kemisk struktur som väsent- ligen liknar strukturen hos en substans i vissa angivna förteck- ningar, dels substanser som har en stimulerande, dämpande eller 12Se t.ex. (2007). 1997/98:183 s. 36. hallucinogen effekt på det centrala nervsystemet som väsentligen liknar, eller är större än effekten hos en substans i dessa förteck- ningar, eller substanser som en individ uppger har eller har för avsikt att ha en sådan effekt.14 Vilka enskilda substanser som omfattas av definitionen anges alltså inte. Proposition 1997/98:183 Kontroll av syntetiska droger m.m. Frågan om generiska definitioner för narkotika och hälsofarliga varor har varit föremål för utredning tidigare. beslutades att tillsättas en arbetsgrupp inom med uppgift att bl.a. utreda frågan om kontroll av syntetiska droger och andra farliga ämnen som används i berusningssyfte. Arbetsgruppen fann att övervägande skäl talade emot att då införa generiska definitioner i svensk lagstiftning, men konstaterade att det inte kunde uteslutas att man , då ytterligare kunskaper erhållits om drogernas struktur, skulle kunna konstruera betydligt mer inskränkta och exakta generiska definitioner, som bl.a. skulle kunna accepteras från legalitetssynpunkt. Arbetsgruppen konstaterade att det i sådant fall kunde bli aktuellt att överväga frågan på nytt.15 Regeringen delade arbetsgruppens bedömning. 1997/98:183 angavs följande.16 Regeringen har vidare övervägt vilka ytterligare lagstiftningsåtgärder som skulle kunna vidtas för att möjliggöra en mer skyndsam reaktion från samhällets sida mot nya droger. En fråga som därvid aktualiseras är om det skulle vara möjligt att inom ramen för narkotikabegreppet använda sig av en s.k. generisk definition. Genom en generisk definition narkotikaklassificeras en hel grupp av varor, vilka alla har det gemensamt att de innehåller en i definitionen närmare beskriven kemiskt aktiv substans. Vilka enskilda varor som om- fattas av definitionen anges inte. Syftet med generiska definitioner är att täcka in även ännu ej introducerade missbruksmedel, varigenom det inte behövs några särskilda lagstiftningsåtgärder om en ny narkotisk vara dyker upp. Lagstiftaren kan på detta sätt ligga ett steg före den illegala marknaden. 14Controlled Substances Act § 802 p. Utredningens egen översättning. 15Ds 1997:70 s. 101 f. 1997/98:183 s. 35. Det kan konstateras att det inte är möjligt att definiera narkotika genom en enda eller ett fåtal generiska definitioner. Vad som kan diskuteras är att införa generiska definitioner för vissa grupper av ämnen och i övrigt liksom nu använda en uppräkningsdefinition. Frågan är dock vad man har att vinna med detta. Varje generisk definition kommer att omfatta fler varor än de man vill träffa med narkotikalagstiftningen. Det kan inte komma i fråga att döma någon till de stränga straff som förutsätts på narkotikaområdet om det aktuella ämnet är harmlöst. Nödvändiga undantag från definitionernas tillämpningsområde måste därför göras, och om inte dessa skall bli alltför vaga tvingas man till en i stort sett lika komplicerad reglering som med nuvarande system. Regeringen har av dessa orsaker sammantaget funnit att över- vägande skäl talar emot att nu införa generiska definitioner i svensk lagstiftning. Det kan dock inte uteslutas att man , då ytter- ligare kunskaper erhållits om drogernas struktur m.m., kommer att kunna konstruera betydligt mer inskränkta och exakta generiska defi- nitioner, som bl.a. skulle kunna accepteras från legalitetssynpunkt. I sådant fall får frågan övervägas på nytt. Uttalandet ska ses mot bakgrund av att regeringen, i samma propo- sition, understrukit att uppräkningssystemet ger vissa rättssäkerhets- garantier. Flera remissinstanser hade invänt mot förslaget att införa rekvisitet ”euforiserande effekter” i narkotikadefinitionen eftersom det ansågs vara för vagt. I denna del uttalade regeringen följande.17 Vad gäller det föreslagna kompletterande rekvisitet, ”euforiserande effekter”, har flera remissinstanser framfört kritik mot att uttrycket är alltför vagt och vittomfattande för att kunna läggas till grund för beslut som får så ingripande konsekvenser som narkotikaklassning av preparat. De invändningar som vissa remissinstanser har riktat mot uttrycket skulle dock enligt regeringens uppfattning även kunna riktas mot det nu gällande rekvisitet ”starkt vanebildande egenskaper”. Och att finna mer inskränkta termer som förmår beskriva alla de varor som anses som narkotika låter sig svårligen göras, då det rör sig om ett mycket stort antal substanser, beredningar, växtdelar m.m. med olik- artade egenskaper och verkningar. Euforiserande effekter kan visserligen framkallas även av varor som inte utgör narkotika, t.ex. alkohol. Regeringen föreslår dock inte någon förändring av narkotikadefinitionens grundläggande konstruktion. För att en vara skall anses som narkotika krävs inte bara att den uppfyller de grundläggande rekvisiten utan även att regeringen i förordning förklarat den som narkotika. Härigenom blir definitionen enligt regeringens mening tillräckligt tydlig och exakt för att anses tillfredsställande från bl.a. rättssäkerhetssynpunkt. 1997/98:183 s. 34 f. I fråga om analoga definitioner uttalade regeringen följande.18 En analog definition medför betydande oklarheter. Inte ens en kemist kan förutse samtliga de varor som kan komma att anses som analoga. Systemet framstår som svårhanterligt då det kan fordras att experter måste uttala sig om drogernas kemiska struktur m.m. i olika brottmål. En substans som anses som analog i ett brottmål, kanske inte anses vara det i ett annat. Mot analoga definitioner kan i övrigt riktas samma kritik som mot generiska. Med hänsyn till vad som redogjorts för anser regeringen att analoga definitioner inte kan övervägas för svensk del.