sou · H4B326 · 2016-03-31 00:00:00 — Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital ordning av utbyggnaden i kommunerna. Detta för att aktiviteter inom ett geografiskt område ska kunna koordineras bättre och göra det möjligt att dra nytta av olika former av stordriftsfördelar. Sam- ordningen är inte minst viktig för att de lokala näten (byanäten) inte ska bli till isolerade öar. Kommunerna behöver därför bland annat bistå de lokala föreningarna med uppgifter om de statliga transportnäten och planerade sträckningar så att arbetet kan sam- ordnas bättre inom kommunen. Det kan också finnas behov av att se över de krav som ställs på återställning i samband med fiber- nedläggning. Det lokala arbetet i form av fiberföreningar behöver också utvecklas och stödjas i större utsträckning än vad som sker . I och med att en stor del av detta arbete bedrivs av ideella krafter kan hanteringen av ansökningar, upphandlingar och tillstånds- villkor utgöra ett hinder för utbyggnad. Det finns därför enligt vår bedömning behov av att utveckla stöd för konkurrensutsättning. Det finns också anledning för myndigheter att se över olika bestäm- melser och ansökningsprocesser så att dessa inte är administrativt betungande. Bostäder och en god levnadsmiljö är en förutsättning för att män- niskor ska vilja bo och leva på en plats. är levnadsmiljön och tillgång till bostäder i sig ingen garanti för tillväxt och utveck- ling.62 I takt med att vissa landsbygders utmaningar och behov av att locka till sig människor, företag och kompetens uppenbarar sig kom- mer också olika målkonflikter att göra sig påminda. Det kan till exempel röra sig om konflikter mellan olika former av tillväxtmål och miljömål. Samhällsplanering handlar om att väga samman olika och i många fall motstridiga målsättningar och intressen för att upp- nå en långsiktigt hållbar utveckling och tillväxt. Frågor om plane- ringen blir därmed viktiga för vår förståelse av landsbygdernas lång- siktiga utveckling, möjligheter och utmaningar. 62 Tillväxtanalys (2012), Rural Housing – Landsbygdsboende i , och , Rapport 2012:05. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital I detta avsnitt beskriver vi därför översiktligt samhällsplane- ringens betydelse för landsbygderna. Vi beskriver också bostads- byggandets utveckling och de möjligheter som uppkommit genom de senaste årens omfattande invandring till . Frågor om landsbygden och landsbygdsutveckling började uppmärk- sammas i samhällsplanering i samband med kommunsamman- slagningarna . Detta eftersom många kommu- ner blev tvungna att inventera de landsbygdsområden som inför- livades i kommunen. I översiktsplanerna behandlas därför även ut- vecklingen på de mark- och vattenområden som inte består av tät- orter. I takt med att förändrade boendemönster har vuxit fram och kraven på att skydda landskap och natur har skärpts har också behovet av att behandla frågor om landsbygdernas utveckling i sam- hällsplaneringen ökat. Planeringsansvaret och hushållningen med mark I finns bestämmelserna om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att främja en samhällsplanering som ska leda till goda sociala levnadsförhåll- anden och . Enligt lagen har kommunerna ansvar för att ta fram en kommuntäckande översiktsplan, tillägg till över- siktsplaner i form av tematiska delar eller för ett visst begränsat geografiskt område, detaljplaner och områdesbestämmelser. Enligt ska mark- och vattenområden använ- das för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för. Företräde ska ges för sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning enligt vissa bestämmelser i . I ställs krav på hantering av, och krav på att vid plan- läggning redovisa om en exploatering kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan och i så fall att en och miljökonsekvensbeskriv- ning ska redovisas. I sin planering ska kommunerna ta hänsyn till hushållningskraven och miljökvalitet. Länsstyrelserna har i uppgift att bland annat bevaka de statliga riksintressena och frågor om hälsa och säkerhet. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Inom ramen för detta har länsstyrelserna ansvaret för tillsynen av de kommunala besluten. innehåller också vissa undantag för bygglov för jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader. Detta gäller så länge ekonomibyggnaden ligger utanför detaljplanerat område och behövs för näringens behov. Många inaktuella planer med begränsat landsbygdsperspektiv Alla kommuner ska ha en aktuell översiktsplan som täcker hela kom- munens yta. Översiktsplanen ska fungera som ett sektorsövergrip- ande, strategiskt dokument för kommunens långsiktiga utveckling och samordnas med nationella och regionala mål, planer och pro- gram av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen.63 I översiktplanen redovisar kommunen de avvägningarna av mark- och vattenanvändningen som den har gjort. Översiktsplanen är inte bindande utan bara vägledande för efterkommande beslut. hade en tredjedel av landets kommuner översiktsplaner som antagits under den senaste mandatperioden. Av landets kom- muner hade översiktsplaner som var äldre än och hade planer som var äldre än . Merparten av de äldre planerna finns i kommuner med en befolkning med mindre än 25 000 invånare och med begränsade resurser för fysisk planering.64 Trots den strategiska betydelsen och samordningen med annan planering saknar många kommuner också rekommendationer för landsbygdsutveckling i sina planeringsdokument. En förklaring till detta är att kommunerna generellt sett har satsat på stadsutveckling och inte på utveckling av de landsbygder som finns inom kom- munen. I många kommuner kan detta anses fullt rimligt med tanke på att större delen av befolkningen bor i eller mycket nära tätorterna. 63Regeringens proposition 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag. 64Boverket (2012), Kommunernas översiktsplaner. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital 5.3.2Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen förändrades de finansiella förutsättningarna för bostadsförsörjningen i i och med beslut om att avskaffa vissa stöd för bostadsproduktion.65 Staten har dock genom lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar understrukit betydelsen av att varje kommun ska ha en strategi för hur den ska utveckla bostadsbyggandet och boendet i kommunen. Varje kom- mun ska ta fram riktlinjer där man redovisar vilken hänsyn som kommunen har tagit till nationella och regionala mål och till andra planeringsområden som har betydelse för bostadsförsörjningen.66 Riktlinjerna ska vara underlag för kommunerna i deras uppgift att främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet i sitt arbete med planläggning och översiktplanering. är vidare bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet ett utpekat allmänt intresse i . har av kommunerna riktlinjer för bostadsförsörjning. har många små kommuner inte ansett sig behöva sådana riktlinjer, men har flera kom- muner med färre än 25 000 invånare också tagit fram riktlinjer. Knappt en tredjedel av dessa kommuner har riktlinjer antagna under innevarande eller föregående mandatperiod. Vidare är det framför allt kommuner med underskott på bostäder som arbetar strategiskt med boendeplanering.67 har ett flertal utredningar presenterat förslag på möjligheter för ett ökat bostadsbyggande, bland annat i form av förkortade planprocesser, finansieringsförutsättningar och bättre sam- ordning mellan olika planeringsslag. I betänkandet En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning föreslår utredningen en regional fysisk planering som bättre ska tillgodose bostadsförsörjning och en hållbar utveckling i hela landet.68 65Regeringens proposition 1990/91:100 utgiftsområde 13. 66Andra planeringsområden kan vara energi- och klimatanpassning, hushållning med havsområ- den, planering för dricksvattenförsörjning, kulturmiljö, kollektivtrafikförsörjning, transportinfra- struktur, regionalt tillväxtarbete och digital agenda/infrastruktur med mera. 67Boverket (2015), . 68SOU 2015:59, En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital 5.3.3Svårt att hantera avvägningar mellan olika mål och intressen I vissa fall kan landsbygdsboende och landsbygdskommuner upp- leva att samhällsplaneringens regelverk utgör ett hinder för lands- bygdsutveckling. Ofta handlar det om målkonflikter kopplade till frågor om attraktivitet, hushållning av resurser och hållbar utveck- ling och tillväxt. Det kan också handla om översiktsplaner som inte tar hänsyn till möjlig landsbygdsutveckling på platser och marker som ligger utanför redan beslutade planeringsstråk. I det följande beskriver vi kortfattat delar av det regelverk som gör avvägningarna mellan olika mål och intressen komplicerade. Bestämmelser om områden av riksintresse Bestämmelserna om riksintressen innebär att det är möjligt för staten att ha ett visst inflytande över mark- och vattenanvändningen i kom- munerna. Syftet med bestämmelserna är att främja en hållbar ut- veckling genom att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används för att trygga en från ekologisk, social, kulturell och samhällseko- nomisk synpunkt långsiktigt god hushållning.69 Riksintressena innebär inte att förändringar av markanvändningen är förbjudna, utan att det i varje enskilt fall ska göras en bedömning om förändringen kommer att innebära en påtaglig skada på intresset. Kommunen redovisar riksintressena i översiktsplanen och gör en bedömning av på vilket sätt det är möjligt att tillgodose de olika överlappande in- tressena i den vidare planläggningen. Länsstyrelserna har till upp- gift att bevaka att riksintressena tillgodoses i planering och beslut. finns det många områden som är utpekade som riks- intressen. har det också skett en ökning av antalet områden. Om man lägger samman alla riksintressen täcks en betydande del av yta. Det är dock så att många riks- intressen överlappar varandra. Om man ser till riksintressen för naturvård så har av landets yta bedömts som riksintresse. har 1 600 områden bedömts vara riksintressanta kultur- miljöer. Vidare är av landets yta riksintressant för friluftslivet (här finns dock en överlappning med riksintresset för 69 SOU 2015:99, Planering och beslut för hållbar utveckling. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Om vi dessutom lägger till riksintressena för vindkraft, gruvbrytning och rennäring blir de kvarvarande ytorna för bebyggelse- utveckling begränsade.70 Olika riksintressen kan stå i konflikt med varandra och vid planläggning och lovärenden måste sådana kon- flikter redas ut. Det måste också avgöras om en enskild exploa- tering är förenlig med det eller de utpekade intressena. Dessa kon- flikter avgörs alltså inte i översiktsplanen utan i stället i varje en- skilt exploateringsärende. Strandskyddet kom till i syfte att bevara allmän- hetens möjlighet att röra sig längs stränderna på land och i vattnet. har strandskyddet också till uppgift att skydda värdefull och känslig flora och fauna längs stränderna. Strandskydd gäller samt- liga stränder vid hav, sjöar och vattendrag i hela landet och sträcker sig upp på land och lika långt ut i vattnet. På vissa sär- skilt känsliga platser är strandskyddet utökat . Strandskyddet kan upphävas genom beslut av kommunen och läns- styrelsen. Länsstyrelserna har i uppgift att se till så att strandskyddet följs i den kommunala planeringen. En svårighet i detta arbete är bland annat att planeringen omfattar flera skyddande lagstiftningar som ska hanteras i anslutning till mål om utveckling och tillväxt. infördes bestämmelserna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen, så kallade LIS-områden.71 Bestämmelserna syftar till att stimulera den lokala och regionala utvecklingen i områden som har god tillgång till strand. Det handlar framför allt om områ- den som inte ligger i närheten av större tätorter. Tanken är att kommunerna ska kunna göra undantag från strandskyddet i vissa områden för att skapa arbetstillfällen eller locka människor att bo- sätta sig på platsen. Kommunerna ska redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen i sina översiktsplaner. Det finns dock inte något formellt krav på att ett visst område ska vara utpekat som ett om- råde för landsbygdsutveckling i strandnära lägen i en översiktsplan 70Cars, G. m.fl. (2013), Nya regler för ökat bostadsbyggande och bättre infrastruktur. 71Regeringens proposition 2010/11:64 Två strandskyddsfrågor. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital för att de särskilda reglerna ska kunna tillämpas. Det är först vid prövningen i varje enskilt fall som det på ett rättsligt bindande sätt avgörs om den tänkta platsen uppfyller kriterierna eller inte.72 infördes ytterligare lättnader i kriterierna för att upphäva strandskyddet och ge dispens vid små sjöar och vattendrag. Genom lättnaderna ville regeringen göra det enklare att bygga i strandnära lägen i glesbefolkade områden med lågt bebyggelsetryck.73 I budgetpropositionerna pekade regeringen på att de strandskyddsregler som trädde i kraft och 2010 med syfte att bland annat underlätta för viss byggnation i strandnära lägen inte hade fyllt sitt syfte, hade tillämpats olika över landet och hade lett till oavsedda effekter.74 tillsatte regeringen med uppdrag att utföra och samordna en informations- och kunskapsinsats gällande tillämpningen av strand- skyddsreglerna. Syftet med delegationens arbete var att bidra till kompetensutveckling när det gäller tillämpningen av strandskydds- reglerna i och och förutsättningar för en nationellt harmoniserad tillämpning av strandskyddsreglerna.75 Strandskyddsdelegationen lämnade sitt slutbetänkande, Strand- skydd i praktiken, . I betänkandet gör delegationen bedömningen att de genomförda insatserna har bidragit till en för- stärkt samverkan samt till en mer enhetlig, effektiv och kunskaps- underbyggd tillämpning av strandskyddsreglerna. Delegationen pekar dock på att förändring av stora system kan ta tid och att delar av arbetet därför bör fortsätta.76 5.3.4Bostadsförsörjningen på olika marknader Bostadsförsörjningen på olika marknader kan beskrivas på flera olika sätt och med olika detaljeringsnivå. Den övergripande berättelsen handlar i huvudsak om bostadsbrist i storstäderna och i universi- tetsstäderna och om överskott på bostäder och rivningar i de krymp- 72SOU 2015:108, Strandskydd i praktiken. Slutrapport från Strandskyddsdelegationen nationell arena för samverkan. 73Regeringens proposition 2013/14:214 Strandskydd vid små sjöar och vattendrag. 74Regeringens proposition 2011/12:1 och 2012/13:1. 75Regeringskansliet (2013), Delegationen för en långsiktig tillämpning av strandskyddsreglerna, Dir. 2013:27. 76SOU 2015:108, Strandskydd i praktiken. Slutrapport från Strandskyddsdelegationen nationell arena för samverkan. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital En mer högupplöst bild synliggör dock att förut- sättningarna för bostadsmarknaden ser olika ut i olika delar av landet och det finns problem med bostadsbrist och bostadsfinansiering i många av landsbygder som många områden har ett bostadsöverskott. Av en rapport från kommuner och landsting framgår att det finns bostadsproduktion på såväl större som på mindre orter. I rapporten konstaterar författarna att bostadsbyggandet varierar kraftigt och att bostadsbyggandet inte bara äger rum i de mest centralt belägna kommunerna. Under vissa år har de mer av- lägset belägna kommunerna inom en region byggt fler bostäder än de centralt belägna kommunerna.77 ser vi att vissa delar av landsbygderna har svaga bostadsmarknader. En svag bostadsmarknad kännetecknas bland annat av långa pendlingsavstånd till arbetsmarknader samt låga marknadsvärden för nyproduktion och därmed ett högt risktagande inte minst för hushållen. På mindre orter och i vissa typer av lands- bygder är utmaningarna att anpassa bostads- beståndet till de nya behov som finns och en förändrad efterfrågan. Det handlar bland annat om att få fram billiga hyresrätter, förut- sättningar för finansiering av nyproduktion eller renovering och att tillgänglighetsanpassa bostadsbeståndet efter den åldrande befolk- ningens behov. För att klara av de demografiska utmaningarna, framtida behov av kompetensförsörjning och bostadsförsörjning i vissa landsbygder samt hållbar tillväxt och utveckling behöver fler kommuner kunna erbjuda attraktiva boenden. 5.3.5Utvecklingen av bostadsbyggandet i landsbygderna Bostadsbyggandets utveckling bestäms bland annat av efterfrågan på bostäder, utbudet av mark, kommunernas planeringsarbete och marknadens intresse för att bygga. Efterfrågan påverkas av hushåll- ens förväntningar som är förenade med villkoren för att bo och leva i olika delar av landet. Villkoren hänger i sin tur samman med arbets- marknadens utveckling, möjligheter till pendling och finansiering 77 , P. m.fl. (2013), Analys av förutsättningarna för byggande av hyreshus utanför stor- städerna, kommuner och landsting. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital genom lån samt möjligheter till utbildning med mera. I hushållens sammansatta bedömningar ingår också överväganden om riskerna på bostadsmarknaden. Det gäller även ekonomiska risker förenade med att låna och använda besparingar för att bo och behålla en bostad.78 har antalet bostäder i landsbygderna ökat med i genomsnitt . I storstadskommunerna och i täta blandade kommuner var ökningen . skedde en dramatisk förändring i landsbygd- erna. Av det totala bostadsbyggandet minskade antalet färdigställda bostäder från . Detta bland annat som en konse- kvens av att den statliga finansieringen i princip avskaffades. började bostadsbyggandet återigen att öka. Ökningen skedde framför allt i storstadskommunerna och i de täta blandade kommunerna. står landbygderna fortfarande bara för av antalet färdigställda bostäder i landet. I figur 5.7 beskri- ver vi utvecklingen av antalet färdigställda bostäder . Figur 5.7 Antal färdigställda bostadshus fördelat på Tillväxtanalys kommuntyper Källa: , egna bearbetningar. 78 SOU 2015:58, Svaga bostadsmarknader, bilaga 2, Evidens, 2014. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Av alla färdigställda bostäder –2014 tillkom . Åren med störst färdigställande var dock 2006–2008. I sammanhanget är det dock viktigt att notera att ökningarna inte har omfattat landsbygderna utan där har utvecklingen stått stilla under hela den beskrivna perioden. Att så är fallet är inte så förvånande med tanke på att många av dessa kommuner minskat i befolkning och möj- ligheterna att låna pengar för att bygga är begränsade. fanns det enligt drygt 4 669 000 bostäder i . Knappt hälften av dessa var småhus och hälften lägenheter i flerbostadshus. Resterande del utgjordes av special- bostäder. I figur 5.8 redogör vi för utvecklingen av fördelningen av färdigställda bostäder i landsbygdskommunerna – 2014. Figur 5.8 Utvecklingen av fördelning av färdigställda bostäder landsbygdskommuner och glesa blandade kommuner 1991–2014 (procent) Källa: , egna bearbetningar. Av figuren framgår att byggandet av flerbostadshus sjönk och . ökade också andelen färdigställda småhus i lands- Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital ökade byggandet av flerbostadshus i landsbygderna för att sedan falla tillbaka . Därefter har byggandet återigen ökat. I sammanhanget är det också värt att notera att det främst är andelen flerbostadshus i form av bostadsrätter som har ökat i nyproduktionen, medan nyproduk- tionen av hyresrätter har minskat i landsbygder. Utvecklingen på bostadsmarknaden följer också befolknings- utvecklingen. Som vi har redovisat har strax av kommuner haft en minskande befolkning under peri- oden till 2014. En konsekvens av detta är att antalet boende per bostad har minskat i landsbygder . Utvecklingen av fritidshusbeståndet79 har varit tämligen . har beståndet av fritidshus ökat i de glesa och tätortsnära landsbygderna. Det är därmed i landsbygderna som fritidshusen byggs och där småhus omvandlas till fritidshus, vilket också bekräftas av bygglovsstatistiken. I vissa typer av landsbygd är efterfrågan på fritidshus mycket hög. Det gäller i synnerhet landsbygdskommuner där det finns fritidshus i kust- och strandnära lägen. I sådana kommuner kan fastighetspriserna vara relativt höga vilket kan försvåra både inflytt- ning och möjligheten för unga att stanna kvar, och därmed påverka förutsättningarna för kommersiell och offentlig service. I vilken utsträckning fritidshusturism förorsakar en undanträngning av lokal- befolkningen i attraktiva områden i är dock inte helt klar- lagt. Fritidshusturism kan nämligen också ses som en resurs i och med att den ger dessa områden ökade inkomstmöjligheter genom ökad lokal efterfrågan på varor och tjänster.80 Fritidsboenden kan också utvecklas till längre vistelsetider och perma- nentboende. Tillväxtanalys har till exempel konstaterat att många personer har dubbelt boende och att dessa personer spenderar betyd- ande vistelsetid även i det andra boendet. I och med att många del- tidsboende personer konsumerar i kommunen bidrar de på olika sätt till den lokala utvecklingen och ekonomin.81 Vid sidan av fritidsboendet spelar utboägande (till exempel per- son som äger en skogsfastighet i en kommun, men som bor i en 79Hus som saknar folkbokförd befolkning. 80Marjavaara, R. (2008), : The Root to Displacement in ? 81Tillväxtanalys (2012), Rural Housing – landsbygdsboende i , och . Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital annan kommun) roll i vissa delar av landet. Ungefär en tredjedel (drygt 100 000 fastigheter) av alla skogsfastigheter i är utbo- ägda.82 Ärvda gårdar eller hus där ägarna har sitt eget permanent- boende någon annanstans, ofta i andra landsdelar, kan stå obebodda under långa perioder, kanske med undantag för några sommar- veckor. Givet att skogsfastigheterna ligger i landsbygderna och genom att addera fritidshusen i landsbygder skulle det kunna inne- bära att cirka var femte hus på landsbygder står tomma under stora delar av året. Bankernas långivning till boende i landsbygderna Tillväxtanalys har studerat förutsättningarna för enskilda hushåll att finansiera bostadsbyggande i landsbygderna. Av studien framgår bland annat att betalningsförmåga och värdet på fastigheten är av- görande för bankernas beslut om kreditgivning. I landsbygderna blir bostadslånet lägre, räntorna blir högre, den egna insatsen måste vara större och amorteringstakten högre. Studien visar också att låntagarens bindning till orten och omfattningen på andrahands- marknaden är viktig vid lån till nybyggnation i glesbygd. Vidare pekar studien på att nästan inga banker använder sig av de statliga kreditgarantierna.83 En förklaring till detta är att en indi- viduell prövning görs enligt konsumentkreditlagen och medger inte utlåning till personer som bedöms sakna återbetalningsförmåga. Kreditgarantier som enbart avlastar bankens risktagande möjliggör alltså inte sådan långivning.84 Den låga användningen av garantierna bekräftas också av statistiken. färdigställdes drygt 300 lägenheter med stöd av garantierna. Av statistiken framgår dock inte om dessa garantier har gått till landsbygderna eller inte. 82Skogsstyrelsen (2014), Skogsstatistisk årsbok 2014. 83Tillväxtanalys (2012), Rural Housing – landsbygdsboende i , och , Rapport 2012:05. 84SOU 2015:58, EU och kommunernas bostadspolitik. Landsbygdernas förutsättningar, infrastruktur, boende, service och kapital Hyresbostäderna utgör av det totala bostads- beståndet. Trots att det tillkommit fler bostads- rätter än hyresrätter utgör hyresrätterna ändå av det totala bostadsbeståndet i flerbostadshus. I 260 av landets 290 kommuner är också hyresrätten den domi- nerande boendeformen.