sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — visa ett paket av varje tobaksvara som finns till försäljning i butiken eller en lista med bilder över förpackningar till tobaksvaror som finns till försäljning. Bilderna i en sådan lista får inte vara större än för- packningens verkliga storlek. Det får vidare endast finnas en bild på varje vara och bilderna måste innehålla de hälsovarningar som tobaksförpackningar ska vara försedda med. Exponeringsförbud infördes i genom lagstiftning som trädde i kraft . Bestämmelserna innebär att det är förbjudet för den som erbjuder tobaksvaror till försäljning (oavsett om det är fråga om en detaljist eller en grossist) att låta någon del av tobaksvaran, tobaksförpackningen eller tobakskartongen vara synliga, varken utanför eller på platser inuti affärslokalerna som allmänheten har tillgång till. Vid försäljning genom en automat får ingen del av tobaksvaran eller dess förpackning vara synlig från ut- sidan av maskinen. Tobaksvaror får emellertid vara synliga i den ut- sträckning det är nödvändigt för att varan ska kunna överlämnas eller levereras till en person eller köpare. Prislistor som uppfyller vissa i lagen angivna krav, bl.a. att de innehåller hälsovarningar, får också hållas tillgängliga för kunder. Våra förslag: Det ska vara förbjudet att förvara tobaksvaror och deras förpackningar synliga för kunder på försäljningsställen. Även övriga kommersiella meddelanden som marknadsför tobaks- varor på försäljningsställen ska vara förbjudna (exponeringsför- bud). Tobaksvaror som säljs till konsumenter ska inte få tillhanda- hållas så att kunden får tillgång till varorna innan betalning erlagts (självbetjäning). Varu- och prislistor inne på försäljningsställen ska vara tillåtna under förutsättning att sådana listor är neutralt utformade och finns på det ställe i butiken där tobaksvaror saluförs. ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljnings- stället. Specialbutiker för tobaksvaror ska vara undantagna från expo- neringsförbudet och förbudet mot självbetjäning. Kommersiella meddelanden inne i sådana butiker ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om hur varu- och prislistor ska utformas och vilka uppgifter sådana listor ska få innehålla. Vår bedömning: En anmälan av förslagen bör ske enligt anmäl- ningsdirektivet (EU) 2015/1535. 9.6.1Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är en lämplig och ändamålsenlig tobakspolitisk åtgärd för att minska tobaksbruket Ett exponeringsförbud kan förväntas minska tobakskonsumtionen och göra att färre barn och ungdomar börjar använda tobak I WHO:s riktlinjer till artikel 13 i ramkonventionen anges att synlig- hållandet av tobaksvaror på försäljningsställen i sig utgör reklam. Vidare anges att synlighållandet av tobaksvaror är ett viktigt sätt att marknadsföra tobaksvaror och tobaksbruk på. Det uppmuntrar till impulsköp av tobaksvaror, ger intrycket av att tobaksvaror är socialt accepterade och gör det svårare för de som använder tobak att sluta. Ungdomar är särskilt känsliga för den marknadsföringseffekt som visning av produkten innebär. I finns det, som framgått av avsnitt 9.2, ett generellt för- bud mot att marknadsföra tobaksvaror. Förbudet har dock vissa undantag. Möjligheten att exponera tobaksförpackningar på försälj- ningsställen omfattas av undantaget som tillåter kommersiella med- delanden inne på försäljningsställen som inte är påträngande, upp- sökande eller uppmanar till bruk av tobak (14 § andra stycket 3 tobakslagen). Eftersom möjligheten att exponera tobaksförpack- ningar på försäljningsställen är utformad som ett undantag från det generella marknadsföringsförbudet, kan redan de nuvarande bestäm- melserna i tobakslagen sägas utgå från att exponeringen av tobaks- förpackningar i butiker har en reklameffekt. En konsekvens av att tobaksförpackningar och deras varumärken förvaras synliga på försäljningsställen är att försäljningsställenas kun- der inte kan undvika förpackningarnas reklameffekt. Detta gäller oavsett om kunderna är tobakskonsumenter eller inte. Som fram- gått av avsnitt 9.3 har marknadsföring på försäljningsställen ett positivt samband med rökning, dvs. marknadsföringen leder till att rökningen ökar. Exponering för tobaksvaror i butiker har bl.a. befun- nits öka sannolikheten för att vara rökare, att röka fler cigaretter, ett ökat ”röksug” och mottaglighet för rökning samt svårigheter att sluta röka. Även barn och ungdomar, som på grund av 18-årsgränsen inte får köpa tobaksvaror, påverkas av de synliga förpackningarnas reklameffekt. Vetenskapliga studier tyder på att marknadsföring och exponering av tobaksprodukter skapar en positiv inställning till tobaksprodukter och tobaksvarumärken bland ungdomar, att det ökar lusten att experimentera med eller röka cigaretter och att det också ökar risken för att unga ska börja röka. Vi kan alltså konstatera att reklam och marknadsföring av tobaks- varor ökar konsumtionen av varorna och ökar sannolikheten för att unga ska börja använda tobak. Det förefaller då rimligt att minska- de möjligheter att göra reklam för och marknadsföra tobaksvaror bör leda till en minskning av konsumtionen samt minska sannolik- heten för att unga ska börja använda tobak. Enligt de i avsnitt 9.4 presenterade studierna förefaller det i de länder som infört expone- ringsförbud (bl.a. , , och ) efter införandet av förbuden främst ha skett en attityd- förändring. Denna förändring har t.ex. bestått i att färre ungdomar uppfattar det som att många andra ungdomar i deras egen ålder röker. När det gäller effekterna av ett exponeringsförbud på så har tobaksbruket minskat mest på de platser där expone- ringsförbudet funnits . Det bör dock framhållas att tobaksbrukets minskning sannolikt även har andra bidra- gande orsaker och att det inte torde gå att mera konkret dra några slutsatser om hur stor del av minskningen i tobaksbruk som är hänförlig till just exponeringsförbuden. Vi gör utifrån det vetenskapliga underlaget bedömningen att ett exponeringsförbud – som för svenska förhållanden skulle innebära att möjligheterna till kommersiella meddelanden inne på försäljnings- ställen som marknadsför tobaksvaror inskränks – kan förväntas minska tobakskonsumtionen och göra att färre barn och ungdomar börjar använda tobak. Det är alltså en åtgärd som kan förväntas bidra till det svenska tobakspolitiska målet, som är att allt tobaksbruk ska minska.35 Åtgärden ligger också i linje med WHO:s rekommenda- tioner på området. Vi bedömer av den anledningen att det är en lämplig och ändamålsenlig tobakspolitisk åtgärd. En säregenhet med den svenska tobaksmarknaden är att snus har en stor marknadsandel. De tobakspolitiska mål som har antagit gör inte någon skillnad på olika sorters tobak, t.ex. cigaretter och snus. Det finns därför inte av den anledningen skäl att begränsa exponeringsförbudet till att endast avse vissa sorters tobak. Tillgäng- liga vetenskapliga studier tyder visserligen på att det finns olika hälso- risker förknippade med olika sorters tobak. Exempelvis är hälso- farorna med att röka större än hälsofarorna med att snusa. Det har emellertid också framgått att snusande inte är ofarligt för hälsan.36 Det finns även av handelshinderaspekter skäl för att inte begränsa exponeringsförbudet till endast vissa typer av tobaksvaror. Som vi närmare utvecklar i avsnitt 9.6.5 nedan kan ett exponeringsförbud som endast omfattar cigaretter riskera att snedvrida konkurrensen på tobaksmarknaden, vilket i så fall skulle ske till förmån för en i huvudsak nationellt tillverkad produkt som inom EU endast får säljas i . Med hänsyn till det sagda anser vi att ett exponerings- förbud bör omfatta alla typer av tobaksvaror. Det är möjligt att utforma ett exponeringsförbud på ett sådant sätt att det är förenligt med konsumenters rätt till information om varor och deras priser Ett argument som kan framföras mot ett införande av ett expo- neringsförbud är att det begränsar konsumenternas möjlighet att få information om tobaksvaror. När det nuvarande generella marknads- föringsförbudet för tobaksvaror infördes motiverades undan- taget för kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen av 35Se propositionerna Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35) och En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (prop. 2010/11:47). Se även skr. 2015/16:86. 36Hälsorisker med svenskt snus, et al., , Rapport att sådan marknadsföring ansågs ha en informativ funktion och att det inte ansågs vara rimligt att helt hindra en varumärkeshavare från att utnyttja varumärket. I den allmänna motiveringen till bestäm- melsen hänvisade regeringen bl.a. till att skyddet för konsumenter omfattar möjligheten att göra ett väl grundat val av vara och att priset i det sammanhanget är en viktig faktor, vilket bl.a. framgår av bestämmelserna i prisinformationslagen.37 Från det generella marknadsföringsförbudet för tobaksvaror i tobakslagen undantas förutom exponering av tobaksförpackningar även andra kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. Det skulle kunna hävdas att ett första steg mot ytterligare mark- nadsföringsrestriktioner bör begränsa sig till att endast förbjuda så- dana meddelanden, och låta möjligheten att exponera tobaksför- packningar vara kvar. Den danska lagstiftningen är formulerad enligt denna modell. Ett argument för en sådan lösning är att konsumenten fortfarande skulle ha större möjligheter att orien- tera sig när det gäller varuutbud och priser. Den skulle också minska reklameffekten genom att ta bort de mer kvalificerade kommersiella meddelandena på försäljningsställen. Vi kan konstatera att en sådan ordning inte i särskilt hög grad skulle bidra till avnorma- liseringen av tobaksbruket och att exponeringen av tobaksförpack- ningar på försäljningsställen fortfarande skulle innebära en betydande reklameffekt, både för de kunder som redan är tobakskonsumenter och för de kunder som inte använder tobak. Ett exponeringsförbud som innefattar ett förbud mot alla kommersiella meddelanden som marknadsför tobaksvaror på försäljningsställen skulle därmed vara en effektivare åtgärd än en mindre inskränkning i möjligheterna att använda kommersiella meddelanden. För att uppnå den eftersträvansvärda effekten är det alltså knap- past tillräckligt att begränsa kommersiella meddelanden på försälj- ningsstället ytterligare. Vi anser mot den bakgrunden att ett expo- neringsförbud bör införas, men att en förutsättning för att så ska kunna ske är att det kan säkerställas att förbudet inte kommer i kon- flikt med konsumenters rätt till information om varorna och deras priser för att kunna göra ett väl grundat val av vara. Ett förbud mot exponering av tobaksvaror som tillåter listor med namn på de varor, 2004/05:118 s. 36. och deras pris, som finns till försäljning skulle enligt vår bedömning tillgodose det informationsbehov som finns. De skäl som motive- rade det nuvarande undantaget för kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen, nämligen i första hand konsumenternas intresse av att kunna göra ett informerat köpval, kan således tillgodoses på ett tillfredsställande sätt även vid ett införande av ett exponerings- förbud. Det saknas anledning att anta att ett exponeringsförbud för tobaksvaror skulle leda till en ökad illegal handel med sådana varor Ett annat argument som har framförts mot exponeringsförbud är att ett sådant förbud skulle kunna leda till en ökad illegal handel med tobaksvaror. Såvitt vi erfar finns det ingen närmare underbyggnad för det påståendet. Det framstår inte heller som sannolikt att det förhållandet att konsumenter inte kan se tobaksvarorna i sin vanliga butik skulle leda till att konsumenterna i större utsträckning väljer att köpa illegal tobak. Likaså ter det sig osannolikt att fler handlare skulle lockas att sälja illegala, billiga cigaretter bara för att sorti- mentet är dolt för kunderna. I det sammanhanget kan man också framhålla att vi föreslår en rad nya åtgärder för att motverka den illegala handeln, exempelvis införandet av tillståndsplikt för försälj- ning. Att den illegala handeln skulle öka om våra förslag genomförs ter sig därför mycket osannolikt. Det skulle kunna hävdas att det blir svårare att bedriva tillsyn över tobaksförsäljningen när varorna hålls dolda i butikerna och att detta skulle kunna leda till en ökad illegal handel med tobaksvaror. Våra förslag om att införa en tillståndsplikt och att genomföra tobaks- produktdirektivets spårnings- och märkningssystem kan emellertid även i denna del förväntas leda till en effektivare tillsyn och be- kämpning av den illegala handeln. Det kan trots detta finnas anled- ning att ytterligare stärka tillsynsmöjligheterna. Ett sätt att göra detta kan vara att införa krav på att de enskilda försäljningsställena i sina egenkontrollprogram anger hur de uppfyller kravet på att tobaks- varor inte får förvaras synliga för konsumenter på försäljningsställen. Vi återkommer närmare till detta i avsnitt 9.6.6. Det saknas anledning att anta att ett exponeringsförbud för tobaksvaror skulle öka stöldrisken i butiker Det har vidare hävdats att ett exponeringsförbud skulle öka stöld- risken på försäljningsställen eftersom ett exponeringsförbud skulle innebära att expediten måste vända ryggen mot butiken för att ta fram tobaksförpackningar i samband med köp. Vi bedömer att det förhållandet att tobaken, om det införs ett exponeringsförbud, måste hållas dold på försäljningsställen, snarare är ägnat att minska stöld- risken än att öka denna risk. Huruvida expediten måste vända ryggen mot butiken för att betjäna sina kunder beror inte på om det finns ett exponeringsförbud eller inte; det beror på hur försäljningsstället ordnat sin placering av tobaksvaror. Vi bedömer att det – även med ett exponeringsförbud – normalt är möjligt att på försäljningsställen placera de tobaksvaror som finns till försäljning på ett sådant sätt att besökare kan hållas under uppsikt. Det saknas därför anledning att anta att ett exponeringsförbud skulle öka stöldrisken i butiker. De omställningskostnader som skulle följa av ett införande av exponeringsförbud för tobaksvaror hindrar inte att det införs ett sådant förbud Även omställningskostnader för de enskilda butikerna har anförts som skäl mot ett exponeringsförbud. Eventuella konsekvenser av ett införande av ett exponeringsförbud kommer att redovisas närmare i kapitel 13, men det finns anledning att beröra omställningskostna- derna redan i det här sammanhanget. Ett införande av förbud mot exponering av tobaksvaror kom- mer att leda till omställningskostnader för försäljningsställena. En mindre kostnad i sammanhanget är kostnaden för att ta bort de kommersiella meddelanden som förekommer där. Den största kostnaden för butikerna kommer sannolikt bli att skapa ytor där tobaken kan förvaras så att den finns nära tillhands för butiks- biträdet som den är dold för konsumenter. Vi har valt att inte närmare reglera hur effekten – dvs. att förpackningarna hålls dolda för kund – uppnås. Det finns alltså inte bestämmelser om att tobak måste förvaras i särskilda skåp, bakom eller under disken etc. Möjligheten för varje försäljningsställe att individuellt välja lösning för förvaring av tobaksvaror torde medföra att omställningskost- naderna minskar och blir relativt begränsade. Också möjligheten att även i fortsättningen använda varuautomater för tobaksförsäljning, se avsnitt 9.6.6, torde bidra till att hålla nere kostnaderna. Av en studie som en brittisk förening för närbutiker () lät göra av konsekvenserna av det irländska exponeringsförbudet framgår bl.a. att den genomsnittliga omställ- ningskostnaden för butiker var , vilket motsvarar . Av studien framgår vidare att av butikerna fick ekonomiska bidrag av tobaksindustrin till omställ- ningen.38 Det har inte framkommit att irländska försäljningsställen för tobak skulle vara utformade på ett fundamentalt annorlunda sätt än sina svenska motsvarigheter. Omställningskostnaderna för de svenska butikerna torde därför komma att uppgå till belopp i samma storleksordning. Det bör i det sammanhanget framhållas att det ovannämnda beloppet avser en genomsnittskostnad, vilket innebär att vissa butiker sannolikt valt dyrare lösningar medan andra butiker har valt billigare lösningar. Den svenska tobaksmarknaden är speciell i det avseendet att snus får säljas här och att snus också har en stor marknadsandel. På för- säljningsställen förvaras snus ofta i särskilda kyldiskar. Det förekom- mer olika uppgifter om huruvida snus är en kylvara eller inte. Efter- som snus är fuktigt förefaller det sannolikt att tillväxten av bakterier sker långsammare om snus förvaras svalt. Från snustillverkarna fram- hålls ofta också att snus har en längre hållbarhetstid om det förvaras i kylskåp. Det förefaller emellertid inte finnas några egentliga hinder mot att förvara snus i rumstemperatur, även om hållbarheten kan förväntas påverkas i viss utsträckning. För de försäljningsställen som även fortsättningsvis väljer att förvara snus i kyldiskar skulle omställningskostnaderna i samband med införandet av ett expone- ringsförbud kunna bli dyrare än för cigaretter, eftersom det kan vara svårare att hitta en lämplig yta i butiken att förvara snusvarorna på. Det förhållandet att det normalt är snustillverkarna som, utan kostnad för försäljningsställena, tillhandahåller kyldiskarna talar emellertid starkt emot detta, även om incitamenten för tillverkarna 38 Implementation of the Tobacco Display in Republic of . Se tobacco_display_ban_in_republic_of_ireland-2.pdf att tillhandahålla kylar sannolikt kommer att minska när dessa kan användas för att marknadsföra snusvarorna. Även om ett exponeringsförbud orsakar omställningskostnader måste dessa kostnader vägas mot den förväntade hälsoeffekten av ett sådant förbud. Vi anser vid en sammantagen bedömning att de omställningskostnader som införandet av ett exponeringsförbud kan förväntas leda till för försäljningsställena inte är så höga att de gör att man ska avstå från att införa ett exponeringsförbud. 9.6.2Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med tryck- och yttrandefriheten Yttrandefriheten enligt RF och EKMR Som framgått av avsnitt 3.2.2 innebär att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upp- lysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (2 kap. 1 § RF). Även innehåller, som framgått av avsnitt 3.2.3 bestämmelser som innebär att var och en har rätt till yttrandefrihet, vilket innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida upp- gifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och obero- ende av territoriella gränser (artikel 10.1). I förhållande till ett exponeringsförbud är betydelsen av RF:s be- stämmelser om yttrandefrihet förhållandevis begränsad, till följd av att bestämmelserna i och YGL ger ett starkare skydd för yttran- den i tryckt skrift och i andra medier. 39 Det kan emellertid konsta- teras att yttranden på Internet omfattas av RF i den mån yttran- dena inte omfattas av YGL, vilket innebär att trots allt har viss betydelse. Av redovisningen i avsnitt 3.2.2 och 3.2.3 framgår att begräns- ningar i yttrandefriheten får göras i vissa fall. Enligt bestämmelsen i 2 kap. 23 § RF får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begrän- sas. Ett förbud mot att exponera tobaksförpackningar och deras varumärken på försäljningsställen innebär just en begränsning i fri- heten att yttra sig i näringsverksamhet. Eftersom ett exponerings- förbud därför torde omfattas av den aktuella undantagsbestäm- 39 Jfr prop. 1975/76:209 s. 108 f. melsen är ett sådant förbud förenligt med om yttrandefrihet. Yttrandefriheten enligt får bl.a. underkastas sådana villkor och inskränkningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till skyddet för hälsan (artikel 10.2). Kravet på nödvändighet är uppfyllt om in- skränkningen i yttrandefriheten föranleds av ett samhälleligt intresse som är angeläget och om den står i rimlig proportion till det ända- mål som ska tillgodoses. Detta krav tolkas inte lika strängt när det gäller yttranden av kommersiell art som när det gäller andra yttran- den. Inskränkningar i RF:s skydd för yttrandefrihet får, utöver vad som redogjorts för i det föregående stycket, göras på i det närmaste identiska grunder som enligt . Syftet med införandet av ett exponeringsförbud är att minska tobakskonsumtionen. Ändamålet med lagstiftningen är således att tillgodose skyddet för hälsa. Vi anser att inskränkningen i yttrande- friheten står i rimlig proportion till det ändamål som ska tillgodo- ses med lagstiftningen, och gör därför bedömningen att ett förbud mot exponering av tobaksvaror på försäljningsställen är förenligt med RF:s och bestämmelser om skyddet för yttrandefriheten. Tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL Ett exponeringsförbud innebär, som tidigare konstaterats, att tobaks- varor och deras förpackningar inte får förvaras synliga på försälj- ningsställen. För svenska förhållanden skulle exponeringsförbudet även medföra att den nuvarande möjligheten att ha vissa andra kom- mersiella meddelanden inne i butikerna skulle tas bort. Detta väcker frågor om ett exponeringsförbuds förenlighet med TF och YGL. Vi anser att olika tryck- och yttrandefrihetsrättsliga aspekter gör sig gällande i förhållande till bestämmelser om hur förpackningar får förvaras och vilka övriga kommersiella meddelanden som får finnas på försäljningsställen. Dessa frågor behandlas därför var för sig i det följande. När det gäller möjligheten att på försäljningsställen förbjuda andra kommersiella meddelanden än exponeringen av tobaksförpackningar behöver hänsyn tas till att vissa kommersiella meddelanden fram- ställs i sådana medier som omfattas av TF:s skydd (se avsnitt 3.2.5). Skrifter som framställts i tryckpress skyddas av TF. som mångfaldigats genom vissa andra tekniska förfaranden om- fattas av TF:s skydd om de har försetts med vissa uppgifter. , t.ex. handskriven text, faller utanför TF:s tillämpningsom- råde. Dessa kan alltså regleras utan hinder av . Kommer- siella meddelanden som inte omfattas av TF kan emellertid omfattas av YGL, vilket vi strax återkommer till. När det gäller kommersiella meddelanden i medier som omfattas av TF aktualiseras delegationsbestämmelsen i 1 kap. 9 § 1 TF. Be- stämmelsen innebär att det utan hinder av TF går att förbjuda kom- mersiella annonser i den mån de används vid marknadsföring av tobaksvaror. Med kommersiella annonser avses enligt förarbetena bl.a. reklammeddelanden på affischer och i broschyrer. Om man bortser från exponeringen av tobaksförpackningar torde det vara väldigt få kommersiella meddelanden på försäljningsställena som inte är att betrakta som kommersiella annonser. Dessa torde näm- ligen till helt övervägande del bestå av affischer och broschyrer som syftar till att främja försäljningsställets avsättning av tobaksvaror. Det finns därför möjlighet att i vanlig lag reglera sådana meddel- anden utan hinder av TF. Det går däremot inte att förbjuda de meddelanden som i och för sig framställs i medieformer som om- fattas av TF men som inte uppfyller definitionen av kommersiell annons. Ett exponeringsförbud syftar emellertid inte till att begränsa den typen av information utan till att förbjuda just kommersiella annonser som marknadsför tobaksvaror. I den utsträckning det på försäljningsställen förekommer blandade meddelanden, dvs.