sou · H4B34 · 2016-01-15 00:00:00 — Här finns ett behov av tydliggörande. Utredningen har i de ovanstående avsnitten redovisat en analys av gällande rätt på området politisk information i skolan. Besök av representanter för politiska partier är ett sätt för skolan att arbeta med det demokratiska uppdraget och låta eleverna få för- djupade kunskaper om demokratins innehåll och dess former. Att skolor bjuder in företrädare för politiska partier inom ramen för undervisningen och utbildningen är därför något som förordas. Efter den genomgångna analysen har utredningen identifierat ett område där gällande rättsläge får anses oklart. Det är angående hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier. Det står klart utifrån praxis jämte uttalanden från JO och JK att det är möjligt för en skola att av praktiska skäl begränsa antalet poli- tiska partier som skolan bjuder in. Utifrån den praxis som finns är det – enligt vad utredningen har uppfattat – möjligt att göra uttolkningen att en begränsning av an- talet politiska partier som ska bjudas in är förenlig med lag så länge begränsningen sker på objektiv grund (se särskilt RÅ 2:26 nr II). JO har för sin del tolkat praxis på så sätt att två förutsättningar ska föreligga för att ett beslut om att begränsa antalet inbjudna poli- tiska partier inte ska strida mot lag. Förutom att det ska vara ett objektivt urval får inte heller skolans beslut att begränsa antalet in- bjudna partier innebära att övriga organisationer utesluts från att i en eller annan form delta i verksamheten. Denna uttolkning av objektivitetsprincipen inryms, enligt utred- ningens mening, under stadgandet i 1 kap. 9 § RF. är det, som utredningen bedömer, oklart om den praxis som finns på om- rådet måste tolkas på det sätt som JO gör. Härutöver finns det också en osäkerhet i hur begreppet delta- gande i en eller annan form ska uppfattas. Särskilt JO:s uttalande i ett beslut från (dnr 3110-2009) skapar tolk- ningsproblem för hur denna förutsättning ska uppfyllas. Här säger att utgångspunkten är att ett parti eller en organi- sation som uttrycker ett intresse att delta ska tillåtas göra detta på samma villkor som de som inbjudits. Denna uttolkning av 1 kap. 9 § RF framstår enligt utredningen som väl långtgående. Den får också anses gå längre än vad en gång uttalade om deltagande ”i en eller annan form”. I ett senare beslut av (dnr 5001-2014) gör JO dessutom en annan uttolkning av 1 kap. 9 § RF. I det beslutet uttalar JO att ett exempel på deltagande i en eller annan form skulle kunna vara att partierna erbjuds att lämna in skriftligt material som skolan sedan använder i undervisningen. En riktig tillämpning av bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF behöver inte – som utredningen ser det – kräva fysisk närvaro av representan- ter i skolan för det parti som också anmäler intresse av att delta. Enligt utredningens mening möjliggör en rättsenlig tolkning av 1 kap. 9 § RF t.ex. att politiska partier som inte av skolan blivit inbjudna att delta i en debatt men som anmäler intresse för detta att i stället få lämna in skriftligt material som av lärarna kan distribueras eller på annat sätt göras tillgängligt för eleverna på skolan. En sådan tolkning av objektivitetsprincipen synes också enligt utredningen rymmas inom Högsta förvaltningsdomstolens uttalande ”i en eller annan form”. Utredningens slutsats är att gällande rätt inte kan anses ge en tydlig bild för hur skolor ska förhålla sig när det gäller att ta bjuda in politiska partier. Det finns ett behov av klargörande för att under- lätta för skolor i frågan. Utredningen föreslår att en lagregel införs i skollagen som anger hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier. I kapital 14 utvecklar utredningen sitt förslag vidare. 14 En ny bestämmelse i skollagen Utredningens förslag: En ny bestämmelse införs i skollagen som anger att när företrädare för en skolenhet bjuder in politiska partier för att medverka i utbildningen får antalet partier be- gränsas till samtliga de partier som är representerade i antingen , vald församling i kommun eller . Politiska partier får också bjudas in utifrån ett annat urval, om urvalet sker på annan objektiv grund. Om politiska partier har bjudits in, ska eleverna som ett led i utbildningen ges möjlighet att på lämpligt sätt få ta del av information också från andra politiska partier som har anmält intresse av att få medverka. 14.1Skäl för att införa en ny bestämmelse i skollagen Utredningen har i avsnitt 13.3.8 konstaterat att rådande förhållan- den skapar en osäkerhet om hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier. Tolkningsproblemen kan leda till att en skola väljer att inte bjuda in några partier alls. En sådan utveck- ling är olycklig mot bakgrund av skolans demokratiska uppdrag och önskemålet att det är angeläget att företrädare för politiska partier kommer till skolor för att inom ramen för utbildningen åskådlig- göra demokratins innehåll och dess former för elever. JO har etablerat en tolkning av hur 1 kap. 9 § RF ska tillämpas. Den innebär att en skola av praktiska skäl kan be- gränsa antalet politiska partier som skolan bjuder in. Detta anses inte strida mot lag under förutsättning att urvalet görs objektivt och inte innebär att övriga organisationer utesluts från att i en eller annan form delta i verksamheten. Det är framför allt JO:s beslut (dnr 3110- 2009) som bidrar till den oklara situationen. I beslutet uttrycker JO En ny bestämmelse i skollagen bl.a. att utgångspunkten är att ett parti eller en organisation som uttrycker ett intresse för att delta ska tillåtas göra detta ”på samma villkor” som de partier som skolan bjudit in. Uttalandet ska jäm- föras med att i RÅ 81 nr 2:26 I god- tog en skolstyrelses beslut när den begränsning som styrelsen gjort innebar att övriga organisationer inte uteslöts från att delta i ”en eller annan form” om de anmälde intresse för det. Uttalandena i JO:s beslut av ska också ställas mot vad JO anför i ett senare beslut från (dnr 5001- 2014). Där anför JO att deltagande i en eller annan form exempel- vis skulle kunna vara att partierna erbjuds att lämna in skriftligt material som sedan skolan använder i utbildningen. JO påpekar också i detta beslut att JO inte prövat något ärende där en skola, som utifrån ett objektivt urval har bjudit in vissa partier till t.ex. en debatt eller för att hålla bokbord, har behövt ta ställning till krav från ett flertal andra partier att skolan ska anordna motsvarande aktiviteter där de får delta. En rimlig tolkning av uttrycket ”en eller annan form” innebär inte enligt utredningen att representanter från ett parti som inte blivit inbjudna måste ges tillfälle att få besöka skolan. Som utredningen tolkar begreppet kan det t.ex. vara tillräckligt att partiet i fråga får lämna skriftligt material som görs tillgängligt för eleverna. Att delta ”på samma villkor” som JO uttryckt i beslutet av får dock snarare tydas på så sätt att om skolan bjudit representanter för politiska partier till en debatt måste också andra politiska partier ges möjlighet att medverka i debatten om de anmäler intresse för det – såvida inte praktiska begränsningar såsom platsbrist omöjliggör detta. JO anför i detta beslut att om en skola av praktiska skäl måste avslå en begäran från ett parti eller en orga- nisation om att få tillträde till skolan för att delta i en debatt, är skolledningen i princip skyldig att bereda partiet eller organisatio- nen möjlighet att få komma till skolan vid ett annat tillfälle för att lämna information i den fråga som debatten handlade om. Uttrycken ”i en eller annan form” och ”på samma villkor” fram- står som oförenliga. Som utredningen påpekat i avsnitt 13.3.8 finns det därför ett behov av förtydligande i nu nämnda avseende. JO:s uttalande i beslutet av får ses som en uttolkning av regleringen i 1 kap. 9 § RF. Detta leder utredningen till bedömningen att om ett annat rättstillstånd önskas fordras en En ny bestämmelse i skollagen lagregel som för detta sammanhang tydliggör innebörden av 1 kap. 9 § RF. Risken är annars att oklarheten kvarstår eller väcks till liv igen i ett senare skede. Praktiska skäl påkallar en förtydligande lagbestämmelse. Det finns en yttre gräns för hur många politiska partier en skola har möjlig- het att ta emot. I sammanhanget ska nämnas att det inför valet till fanns ca 40 registrerade partibeteckningar på Val- myndighetens webbplats. Även om det inte är sannolikt att ett så stort antal partier har intresse av att sprida politisk information ute i skolor är det en orimlig utgångspunkt att använda sig av generella inbjudningar. Det är nödvändigt att redan på inbjudningsstadiet ge skolor möjlighet att begränsa antalet partier. Övervägande skäl talar alltså för att införa en bestämmelse i skol- lagen som gör det möjligt för en skola att begränsa antalet politiska partier som skolan bjuder in inom ramen för utbildningen. I sam- manhanget bör dock också nackdelarna med en sådan bestämmelse diskuteras. En sådan nackdel är att vissa politiska partier som ligger nära aktuell spärr för representation hamnar utanför. Också dessa partier bedriver opinion och sett ur denna synvinkel kan det ge negativa konsekvenser för den fria åsiktsbildningen – en princip som dessutom skolan har att lyfta fram. Att åskådliggöra politisk information för eleverna syftar till att visa hur samhället ser ut i stort – med den föreslagna regeln begrän- sas detta dock till de större och etablerade politiska partiernas roll. Elevernas vilja att sluta sig samman i föreningar med politisk karak- tär kan också påverkas negativt. bör man inte överdriva betydelsen av dessa aspekter. Avgränsningar sker också i andra sammanhang av praktiska skäl. Ett exempel här är att och tv inte ansåg att det stred mot kravet på opartiskhet att en slutdebatt i tv och radio inför val till hölls enbart mellan företrä- dare för de partier som fanns representerade i parlamentet (beslut (dnr 14/01313 och 13149). Det är i detta sammanhang också viktigt att framhålla att det av praktiska skäl är viktigt att ha en ordning med regler som på ett rim- ligt sätt förenklar för skolor som vill ta emot politiska partier inom ramen för utbildningen. Det går enligt utredningens bedömning dock En ny bestämmelse i skollagen att ge möjlighet för skolor att vidga kretsen av inbjudningar genom en särskild regel som vi återkommer till. Utredningen föreslår således att en ny bestämmelse införs i skol- lagen som anger att en skola får begränsa antalet politiska partier som skolan bjuder in till sin verksamhet. Utredningen föreslår också att den princip som JO har etablerat med uttrycket ”en eller annan form” – och som härstammar från Högsta förvaltningsdomstolens praxis – ges stöd i en särskild lagbestämmelse. Avgränsningen bör dock enligt utredningen uttryckas med formuleringen ”på lämpligt sätt” (se vidare i avsnitt 14.5). Utredningens slutsats är att det är möjligt att göra en avgräns- ning i lagform som ryms inom 1 kap. 9 § RF. Sådana avgränsningar är inte ovanliga i lagstiftningen på olika områden. Här kan nämnas lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier och bestäm- melsen i 6 kap. 8 § vallagen (2005:837) om rätt till valsedlar på statens bekostnad. 14.2Objektivitetsprincipen som utgångspunkt för bestämmelsen En förutsättning för en sådan bestämmelse är alltså att den är förenlig med vad som sägs i regeringsformen. Den får alltså inte gå utöver vad som anges i 1 kap. 9 § RF. Utredningen har redogjort för denna bestämmelse som ger uttryck för objektivitetsprincipen i avsnitt 4.4. Någon närmare vägledning när det gäller innebörden av 1 kap. 9 § RF ges inte i förarbetena. I litteraturen har angetts att principen innebär att offentliga organ och andra som fullgör offentliga för- valtningsuppgifter – alltså bl.a. både skolor med offentlig huvud- man och fristående skolor – måste grunda sina avgöranden endast på hänsyn som de enligt gällande författningar får beakta. De kan alltså inte låta sig vägledas av andra intressen än dem som de ska tillgodose och de får inte ta hänsyn till ovidkommande omständig- heter. Godtycke är förbjudet och det resultat som nås måste kunna stödjas på överväganden som i varje fall är objektivt riktiga.1 1 , JO och 1 kap. 9 § regeringsformen JO – Lagarnas väktare, s. 233. En ny bestämmelse i skollagen 14.3Olika tänkbara objektiva grunder i en tänkt regel Utgångspunkten för den föreslagna bestämmelsen är att en skola ska kunna begränsa antalet politiska partier som skolan tar emot på objektiva grunder. Utredningen redogör här för olika tänkbara sådana modeller. 14.3.1Representation i riksdag och/eller kommunens valda församling och/eller En metod för objektivt urval är att ha den representativa demokra- tin som avgränsningsprincip. En begränsning på objektiva grunder utgår i sådana fall från partier som vid tillfället är representerade i . Alternativt kan man också tänka sig partier som har repre- sentation i kommunens valda församling och/eller i Europaparla- mentet. Att utgå från vilka politiska partier som är berättigade till partistöd kan vara ett sätt att bjuda in partier utifrån ett objektivt urval. Offentligt stöd till politiska partier kan komma från dels staten, dels kommuner och landsting. Härutöver ger stöd till partigruppernas och riksdagsledamöternas arbete i . Statligt stöd till partier regleras i lagen (1972:625) om statligt stöd till poli- tiska partier. En förutsättning för stöd är att det politiska partiet deltagit i val till enligt 1 §. Till att börja med är alla par- tier som kommit in i berättigade till stöd. Antalet platser i bestämmer stödets storlek. Ett parti kan också få bidrag även om partiet inte tagit sig in i . Förutsättningen är att partiet fått av rösterna i hela landet i något av de två senaste riksdagsvalen. Det framgår av 3 §. Kommuner och landsting har ingen skyldighet att utge partistöd, men som det ser ut gör alla kommuner det. Kommunalt parti- stöd regleras i 2 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen (1991:900). Kom- munalt partistöd får ges till de politiska partier som är represen- terade i kommunfullmäktige enligt 9 §. Ett parti anses representerat i fullmäktige om partiet har fått mandat i fullmäktige för vilket en En ny bestämmelse i skollagen vald ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen (2005:837). Parti- stöd får också ges till ett parti som har upphört att vara represen- terat i fullmäktige, dock endast efter det att represen- tationen upphörde. 14.3.3Rätt till valsedlar – 1-procentregeln Ett annat sätt att bjuda in partier utifrån ett objektivt urval är att utgå från de partier som har rätt till valsedlar på statens bekostnad. Bestämmelsen som reglerar partiernas rätt till av allmänna medel bekostade valsedlar finns i 6 kap. 8 § vallagen (2005:837). När det gäller val till omfattas de partier som vid valet får eller vid något av de två senaste riksdagsvalen har fått av rösterna i hela landet eller som ändå är eller genom valet blir repre- senterat i . Vid val till omfattas partier som vid valet får eller vid något av de två senaste valen till Europa- parlamentet har fått av rösterna i hela landet. Rätten till valsedlar vid val till landstings- eller kommunfullmäktige utgår inte från en procentandel av rösterna. Här omfattas i stället partier som är eller genom valet blir representerat i fullmäktige. 14.4Vilka objektiva grunder bör gälla enligt bestämmelsen Avgränsning efter representation i riksdag eller kommunfullmäktige brukar anges som exempel på ett objektivt urval i stödmaterial till skolor. Det är förmodligen den avgränsningsprincip som de allra flesta tänker på i första hand. Ett objektivt urval utifrån representation i riksdag, kommunens valda församling eller går att motivera utifrån att vårt styrelseskick enligt konstitutionen vilar på principen om representativ demokrati (se 1 kap. 1 § RF). De i representationen ingående politiska partierna är bärare av detta system. Denna princip är förenad med att väljarna genom att utöva sin rösträtt utkräver ansvar av dem som blivit förtroendevalda. Det här argumentet ligger också bakom t.ex. att slutdebatter i SVT inför riksdagsvalet sker med medverkan av enbart de partier som redan sitter i . En ny bestämmelse i skollagen Om bestämmelsen i stället utgår från partistödsregeln eller de partier som har rätt till av staten bekostade valsedlar fångas också en del mindre partier upp. Här tillkommer de partier som fått 2,5 alternativt i det förra valet. är det naturligtvis så att andra mindre partier inte kommer att omfattas ens om utgångs- punkten är dessa mer vida ramar. En nackdel med dessa två senare urvalsprinciper är att det kan bli besvärligare för skolor att vid varje inbjudningstillfälle under- söka vilka partier som klarat 2,5- respektive 1-procentgränsen än att utgå från t.ex. partierna i . Å andra sidan kan det enkelt lösas genom att t.ex. får uppdraget att hålla den infor- mationen uppdaterad på sin hemsida. Ett argument mot partistödsregeln eller ett urval utifrån rätten till fria valsedlar är att det redan av praktiska skäl är svårt att se en fungerande politisk debatt eller utfrågning med alltför många del- tagande representanter. Redan med representation i som utgångspunkt handlar det om åtta partier. Det är knappast praktikabelt med en debatt eller ett utfrågningsarrangemang med många fler partier än så. Det kan vara förenat med praktiska svårig- heter för en skola att ta emot så många partier som omfattas av de lite mer vida urvalskriterierna. Ett sätt som skulle ge skolan valmöjligheter är att utgå från ett visst objektivt urval och därefter ange en tilläggsbestämmelse som skolan har möjlighet att tillämpa i andra hand. Man skulle här kunna tänka sig en regel som utgår från parti- stödsregeln eller urval utifrån rätten till valsedlar. Som ett andra- handsalternativ, för det fall skolan av praktiska skäl inte har möjlig- het att utgå från de först angivna urvalskriterierna, anges att skolan i stället får utgå från representation i , kommunens valda församling eller . Det omvända fallet är också tänkbart, dvs. en regel som först anger att skolan har möjlighet att bjuda in de partier som är represente- rade i riksdag, kommunens valda församling eller med en tilläggsbestämmelse som utgår från ett vidare objektivt urval, t.ex. utifrån rätten till fria valsedlar. En ytterligare möjlig konstruktion av en regel är att ange samt- liga tre alternativ utan att rangordna dessa, dvs. att skolan antingen har möjlighet att utgå från representation i , kommunens valda församling eller , eller från partistödsregeln En ny bestämmelse i skollagen eller rätten till fria valsedlar. En betänklighet mot denna regel är risken för att en skola väljer urvalskriterier utifrån att man vill undvika ett visst parti. Detta blir i sådana fall i strid med objektivitetsprincipen. Det finns alltså både för- och nackdelar med alla de nu beskrivna utformningarna av en regel. Enligt utredningens mening får en ur- valsprincip utifrån representation i , kommunens valda för- samling eller anses ha ett litet försteg framför de andra. Framför allt ser utredningen att praktiska aspekter talar för detta alternativ. En skola kan, som nämnts tidigare, ha ett behov av att kunna begränsa antalet partier som skolan tar emot. För att t.ex. en debatt eller en utfrågning ska bli meningsfull kan inte alltför många partier delta. Här finns också ett starkt pedagogiskt argument – när skolan bjuder in de partier som t.ex. sitter i åskådlig- görs den representativa demokratin och principen om ansvars- utkrävande för eleverna. Utredningen föreslår således att den föreslagna bestämmelsen ska utgå från representation i riksdag, kommunens valda församling eller . Denna bestämmelse bör inte vara obliga- torisk utan fakultativ. Därmed står det de skolor som vill fritt att bjuda in partier utifrån en annan objektiv grund, med andra ord att tillämpa 1 kap. 9 § RF på annat sätt. 14.5Närmare om bestämmelsens utformning Som anges i avsnitt 14.1 finns det ett behov för skolor att av prak- tiska skäl begränsa inbjudningar av politiska partier till skolan. Att det ska föreligga praktiska skäl för att en skola ska få be- gränsa antalet politiska partier som skolan bjuder in lyfts fram som en förutsättning i praxis (se RÅ 81 2:26 II). När det gäller denna förutsättning kan man resonera på olika sätt. En variant är att en skola först måste konstatera att det i det enskilda fallet inte är prak- tiskt möjligt att bjuda in ett större antal politiska partier på grund av t.ex. platsbrist innan den föreslagna bestämmelsen kan tillämpas. Mot bakgrund av det stora antalet politiska partier som genomgå- ende skulle kunna komma ifråga för en inbjudan har utredningen i stället valt den metoden att det presumeras (antas) att det finns praktiska skäl för en skola att begränsa antalet politiska partier som skolan bjuder in. En utgångspunkt för bestämmelsen är således att En ny bestämmelse i skollagen praktiska skäl generellt påkallar en begränsning av antalet inbjud- ningar. Praktiska skäl innefattar bl.a. sådana skäl som måste beaktas för att hålla ordningen i skolan (se avsnitt 13.3.5). De skolor som önskar det bör dock ha valmöjlighet att bjuda in enligt ett bredare urval på annan objektiv grund. Som en grundregel föreslås mot denna bakgrund en fakultativ bestämmelse som ger företrädare för en skolenhet möjlighet att bjuda in politiska partier för att medverka i utbildningen med begräns- ningen till samtliga de partier som är representerade i antingen riks- dagen, vald församling i kommun eller . Förslaget till reglering gäller för alla skolhuvudmän, såväl offent- liga som fristående. Det gäller också för samtliga skolformer, men aktualiseras främst för de obligatoriska skolformerna, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Att regeln är fakultativ betyder alltså att den inte måste tillämpas, men om den gör det så gäller inte ett fritt urval av partier utan samtliga partier som är representerade i antingen , vald för- samling i kommun eller måste bjudas in. Eftersom en skola inte är en allmän plats och företrädare för partier inte har någon rätt att begära att få komma till skolan är utgångspunkten att det är skolan som bjuder in. En annan sak är att en inbjudan kan föregås av propåer av partier. I samband med inbjudan har de politiska partierna rätt att bli behandlade enligt objektivitetsprincipen. Den föreslagna bestämmel- sen ryms inom objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF och syftar till att skolan ska iaktta saklighet och opartiskhet när politiska partier bjuds in. När en skola väljer att bjuda in politiska partier sker detta i elever- nas intresse och som en del i arbetet med det demokratiska uppdraget. För att markera detta är det viktigt att ha som utgångspunkt att det är fråga om att ge politiska partier möjlighet att medverka i utbild- ningen. Inte sällan är det de politiska partiernas ungdomsförbund som kommer till skolan för att där sprida information. En skola har möj- lighet enligt bestämmelsen att bjuda in politiska ungdomsförbund som har anknytning till ett moderparti med representation i riks- dagen, vald församling i kommun eller . Med vald församling i kommun avses de valda församlingar som åsyftas i 14 kap. 1 § RF, dvs. En ny bestämmelse i skollagen Av 4 § lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län följer att de landsting som avses med lagen får besluta att i stället ska betecknas regionfullmäktige. I andra stycket anges att vad som sägs i andra författningar om landstings- fullmäktige gäller i sådant fall regionfullmäktige. Den regionindel- ning som följer av lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ändrar således inte här på begreppsbildningen kommuner och lands- ting. Det ligger i sakens natur att regeln såvitt gäller vald församling i kommun avser partier representerade i skolans hemkommun. Med representation i avses svenska partier represen- terade där. Huvudregeln är som sagts fakultativ.