sou · H4B327 · 2016-04-08 00:00:00 — Krav på viss hantering av personuppgifter, sekretessbelagda handlingar och handlingar i original medför att dessa handlingar skickas via brev. Vidare saknas det i vissa delar av fortfarande tillgång till bredband helt eller så håller bredbandet en låg kapacitet och kvalitet. Postnord är den enda postoperatören vars distributionsnät täcker alla postmottagare i hela landet. Enligt övriga aktörer på marknaden och , synes någon konkurrens när det gäller en sådan rikstäckande tjänst inte heller vara aktuell i en överblickbar framtid. Med hänsyn till det behov av brevbefordran som ändå finns och till konkurrenssituationen på brevmarknaden bör den samhällsomfattande posttjänsten innehålla ett krav på tillhandahållaren av brevtjänsten att ha en på visst sätt definierad befordranstjänst av brev. Utredningen har redogjort för behovet av posttjänster, det vill säga insamling och utdelning av både brev och paket upp till . Den pågående utbyggnaden av bredband kommer att minska hindren för aktörer att använda digitala tjänster. Intervjuer med företrädare för bland annat aktörer på landsbygden pekar dock på att den bredbandsinfrastruktur som finns inte kommer att räcka till för att ersätta behovet av posttjänster. Utöver det finns det posttjänster som inte kommer att kunna ersättas digitalt, exempelvis paketförsändelser från e-handel och produkter till företagens löpande verksamhet. För e-handelsföretagen är snabb leveranstid och snabba returer en viktig faktor för att vara konkurrenskraftiga. Svenska e-handels- konsumenter kräver snabba leveranser, två av fem vill ha varan levererad . Dock kan så många som av svenskarna tänka sig att vänta på att få en vara levererad. I genomsnitt kan svenska e-handelskonsumenter tänka sig att vänta maximalt på en vara enligt en under- sökning av Postnord.2 Konsumenternas förväntningar skapar en konkurrens på paketmarknaden som i kombination med ett stort antal aktörer medför att en reglering av befordringstid respektive kvalitetskrav på samtliga postförsändelser inte är nödvändig. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att det räcker med ett krav på befordringshastighet för adresserade försändelser som väger upp till enligt postlagens definition av brev. 8.2.3Ökad tillförlitlighet men utan övernattbefordran Utredningens bedömning: Ett generellt krav på tvådagarsbefordran av brev bör införas som en bastjänst i den samhällsomfattande posttjänsten som övernattbefordranskravet tas bort. Kvalitetskravet på den nya bastjänsten bör vara att av breven ska ha delats ut senast den andra arbetsdagen räknat från inlämningsdagen. Nivån tillgodoser användarnas krav på kvalitet och säkerställer att kvaliteten på den gränsöverskridande posten upprätthålls. Kravet bör gälla i hela landet. Postnord har utfört den samhällsomfattande posttjänsten utan särskild ersättning. Möjligheterna att tillhandahålla tjänsterna som de är specificerade i dagens postreglering urholkas i takt med att postvolymerna minskar. Det beror på att postverksamhet i många avseenden kännetecknas av stordriftsfördelar. Förutsättningarna för snabb kommunikation har därtill radikalt förändrats sedan den samhällsomfattande posttjänsten infördes genom möjligheten till elektronisk kommunikation. Utredningen har fått i uppdrag att föreslå en alternativ posttjänst tillhandahållen på marknadsmässiga villkor. En sådan posttjänst ska täcka befolkningens behov som kostnaderna för utförandet ska hållas nere. Som utredningen tidigare konstaterat finns det ett fortsatt behov av att skicka fysiska brev och många värderar högt att veta att breven kommer fram . Även om behovet av 2 Postnord, E-handeln i , 2015. övernattbefordran är begränsat så finns det ett behov av att skicka brev snabbt. Om ett krav på befordran under införs skulle det innebära att Postnord kan spara in kostnaden för att flygtransportera brev . Postnords beräkningar visar att det skulle leda till besparingar på 250–som en inte obetydlig miljömässig vinst görs. Enligt Postnord kommer ett krav på tvådagarsbefordran innebära att av volymerna i praktiken ändå befordras övernatt eftersom lagring av brev som är insamlade och sorterade är dyrt. Resterande skulle befordras över . Ett alternativ till ett generellt krav på tvådagarsbefordran i hela landet skulle kunna vara att dela in i regioner och ha särskilda krav för inomregional respektive interregional brevbefordran. I ett sådant scenario skulle det fortsatt kunna finnas ett övernattbefordranskrav för inomregionala brev medan brev som ska befordras över längre avstånd mellan regionerna, skulle få tvådagarsbefordran. Postnord har för utredningen presenterat ett förslag där har delats in i två regioner – en nordlig och en sydlig. Enligt Postnord kommer mellan av de inomregionala breven att delas ut övernatt och att det vid ett borttagande av övernattkravet är de brev som flygs som kommer att befordras . Detta talar för att en mer detaljerad reglering skulle kunna vara ett alternativ. Något som talar emot är att det i de undersökningar som utredningen tidigare redovisat har framkommit att privatpersoner och företag har visst behov av övernattbefordran men att de flesta accepterar att ett brev tar att befordra bara de vet när brevet kommer fram. är det inte heller garanterat att ett brev kommer fram övernatt varför privatpersoner, företag och myndigheter framför allt använder sig av andra kommunikationssätt när ett meddelande ska nå mottagaren snabbt. Mot bakgrund av att utredningen i sitt förslag ska utgå från de behov som finns och av övernattbefordran, förordar utredningen ett generellt krav på tvådagarsbefordran. En detaljerad reglering med regionindelning kan bli ett hinder i Postnords möjligheter att så effektivt som möjligt tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten samt kan vara svårreglerat. Om ett standardbrev i ska befordras anser utredningen att det är rimligt att se över nivån för hur många brev som ska ha kommit fram . Dagens nivå på överträffar Postnord regelmässigt eftersom leveranskvaliteten måste vara kommersiellt gångbar. Med hänsyn till kommersiella incitament och de moderna sorteringsanläggningar som Postnord har byggt upp så bör det, enligt utredningens mening, finnas möjligheter att höja kravet. anser att ett krav på över inte är orimligt och att det skulle säkerställa en bibehållen kvalitet . Som utredningen har redovisat i avsnitt 6.3 har ett krav på för befordran över och kräver att av breven ska ha kommit fram vid tvådagarsbefordran. En hög sannolikhet för att ett brev kommer fram inom är positivt för privatpersoners och företags fortsatta vilja att skicka brev och därmed för bibehållandet av en god samhällsomfattande posttjänst. Vidare bör ett relativt högt krav sättas för att garantera att kraven för den gränsöverskridande posten kan upprätthållas. ska enligt artikel 17 postdirektiv säkerställa att kvalitetsnormerna för post inom landet är förenliga med de normer som beslutas för gränsöverskridande tjänster inom gemenskapen. Enligt Postnords bedömningar kan postdirektivets krav uppfyllas även med en nationell befordringstid . Post- och bedömning är dock att om kravet i postförordningen ändras till befordran krävs det en högre nationell kvalitetsnivå än dagens . Utredningen föreslår därför vid en samlad bedömning att kvalitetskravet ska höjas till . Kvalitetskravet är utformat så att det gäller oavsett var i landet breven lämnas in. Post- och kassaserviceutredningen framhöll i sitt slutbetänkande att detta krav avviker från hur kravet i allmänhet är utformat i andra EU-länder. Uppfylls genomsnittsnivån för övernattbefordran i landet, föreligger förutsättningarna för att uppfylla kraven beträffande gränsöverskridande post. En omformulering av kravet, till en genomsnittsnivå för landet, skulle enligt Post- och kassaserviceutredningen skapa en ökad flexibilitet för postbefordran i landet. Nämnda utredning avstod dock från att lämna något förslag i denna del med hänsyn till att det ur regionalpolitisk synvinkel måste säkerställas att inte någon del av landet eftersätts genom att ges en sämre kvalitet på postservicen än andra delar. Utredningen hade inte lyckats få fram uppgifter om vilka konsekvenserna skulle bli av att ändra kravet.3 I avsnitt 5.2 redogör denna utredning för regeringens bredbandsstrategi och att det på landsbygden i vissa fall fortfarande saknas tillgång till bredband eller att bredbandet har låg kvalitet och kapacitet. Utredningen bedömer att det med hänsyn till regional tillväxtpolitik och politiken för en hållbar landsbygdsutveckling ska vara statens uppgift att även fortsättningsvis garantera en tillförlitlig posttjänst i hela landet. Postnords uppfyllnad av kravet bör även i fortsättningen kontrolleras av som också offentliggör resultatet av denna kontroll. Utredningen anser att det är överflödigt att även ha ett krav på hur många brev som ska ha delats ut , om kravet på tvådagarsbefordran sätts till en så hög nivå som . Därför bör det nuvarande kravet om att av breven ska ha delats ut inom tre påföljande dagar tas bort. När en missnöjd användare klagar kan postoperatören betala kompensation när denne bedömer att den tjänst som användaren nyttjat ger rätt till ersättning. Regeringen har enligt förarbetena inte ansett att det finns något behov av att utvidga postoperatörernas ansvar med hänsyn till svårigheterna att visa att ett brev verkligen postats samt att portot för brevbefordran är förhållandevis lågt. I har möjlighet att utöva tillsyn över hur Postnord uppfyller kvalitetskraven. får i sin tillsyn enligt 16 och 18 §§ postlagen meddela de förelägganden som behövs förenade med vite för att kvalitetsreglerna ska följas. Ett föreläggande med vite gäller dock bara framåt i tiden 3 SOU 2005:5, Postmarknad i förändring, s. 300–302. som ett påtryckningsmedel och kan inte jämställas med en straffavgift. Utredningen har redogjort för hur bland annat Post kan bli ålagt straffavgift om operatören inte lever upp till kvalitetskraven. De olika avgiftsnivåerna framgår i Post tillståndsvillkor. Utredningen har också tidigare beskrivit att det kvalitetskrav som sattes på tvådagarsbefordran för det finska Posti har varit svårt för operatören att uppnå. Med hänvisning till utredningens begränsade tid och att utredningens förslag på ett nytt kvalitetskrav på tvådagarsbefordran kan behöva utvärderas, har utredningen inte närmare utrett möjligheterna att ålägga den utsedde tillhandahållaren straffavgift när kvalitetskraven inte uppnås. Beroende på hur den utsedde tillhandahållaren lever upp till kvalitetskraven kan möjligheter till straffavgift övervägas vid en framtida översyn. 8.2.4Särskilt krav för gränsöverskridande post Utredningens bedömning: Det är lämpligt att ha en särskild reglering av kvalitetskrav för de gränsöverskridande postförsändelserna inom EU. Kravet bör avgränsas till försändelser upp till och gälla de försändelser som har lämnats in för postbefordran inom den snabbaste normalkategorin. Uppföljningen av kvalitetskraven för den gränsöverskridande posten bör även i fortsättningen ske genom (). Utredningen har i kapitel 6.3 och i bilaga 3 redovisat hur några av länderna inom EU har reglerat postbefordran. Det kan konstateras att bland annat och ser över gällande bestämmelser och att omfattning och befordringshastighet är väldigt olika i respektive land. Som utredningen har konstaterat går trenden mot kvalitetskrav på tjänster med längre befordringstid. Flera av länderna har specifikt reglerat vilka befordringstider som ska gälla för gränsöverskridande försändelser (se bilaga 3). saknar ett sådant krav då det nationella kvalitetskravet på övernattbefordran av brev antas uppfylla även postdirektivets krav på gränsöverskridande post. Postnord har en integrerad produktionsprocess vilket innebär att de gränsöverskridande breven inte separeras i distributionen. När kvalitetskravet på övernattbefordran tas bort är det lämpligt att ha en särskild reglering kring de gränsöverskridande postförsändelserna för att regleringsmässigt säkerställa att lever upp till postdirektivets krav som avser gränsöverskridande postbefordran. Kvalitetsnormerna i bilaga II till postdirektiv avser postförsändelser. Enligt artikel 2 postdirektiv är en postförsändelse en adresserad försändelse i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. Sådana försändelser omfattar, förutom brevförsändelser, till exempel böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter samt postpaket. Definitionen har inte någon särskild viktangivelse. Inte heller direktivets definition av brev har någon viktangivelse jämfört med den svenska som sträcker sig till . För att på ett korrekt sätt ska genomföra postdirektivet vad gäller gränsöverskridande post föreslår utredningen att ett kvalitetskrav på gränsöverskridande postbefordran införs. Mot bakgrund av att det nationella kvalitetskravet omfattar brevförmedling bör det gränsöverskridande kravet avgränsas till försändelser upp till . Vidare avser kravet endast att träffa de försändelser som har skickats för postbefordran inom den snabbaste normalkategorin. Detta möjliggör för postoperatörerna att erbjuda andra befordringssätt till ett lägre pris. utreder reglering på paketmarknaden. Vad denna reglering kommer att innehålla är ännu inte känt men en kommande reglering på paketmarknaden är emellertid ännu en anledning att avgränsa de föreslagna kvalitetskraven till försändelser upp till . Kontroll av att kraven uppfylls Enligt artikel 18 punkten 3 postdirektiv ska EU-kom- missionen bland annat vidta åtgärder för att säkerställa en regelbunden och oberoende kontroll samt offentliggörande av den nivå på utförandet som intygar att kvalitetsnormerna för de gränsöverskridande tjänsterna uppfylls. sker mätningar genom IPC:s försorg i UNEX-systemet. Med hänsyn till dels att internationella mätningar redan sker av de gränsöverskridande försändelserna och dels praktiska svårigheter för en nationell tillsynsmyndighet att följa upp kvalitetskravet internationellt, föreslår utredningen inte något uppföljningskrav för den gränsöverskridande posten . Med hänsyn till ovan nämnda kommande reglering. 8.3Förslag och bedömningar gällande pristak Utredningens förslag: Prisregleringen i postförordningen ska ändras så att den avser enstaka brev upp till som befordras över . Vidare ska pristaket bli mer flexibelt genom att det i pristaksberäkningen införs en parameter som tar hänsyn till den utsedde tillhandahållarens minskande volymer av brev upp till . Hur stor denna parameter ska vara bör bestämmas av med ett treårigt intervall. Postlagen innehåller ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att priser för tjänster som ingår i postverksamhet och som omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten inte får överstiga vissa nivåer. Regeringen har enligt förarbetena använt sig av bemyndigandet för att skydda postkunder som inte har något alternativ till Postnord från alltför höga portokostnader vid befordran av enstaka försändelser. för regleringens införande saknades alternativ till dåvarande för de flesta användare. Regleringen ansågs även ha en återhållande effekt på övriga porton. Därutöver har syftet med ett pristak även varit att motverka korssubventionering av andra konkurrensutsatta posttjänster. Utredningens bedömning: Det finns fortfarande anledning att klassa små företag och privatpersoner som skyddsvärda i vissa sammanhang. Utredningen bedömer emellertid att det främst är risken för korssubventionering som motiverar ett pristak . Dagens regler om kostnadsorientering är svåra att tillämpa och utan ett pristak riskerar konkurrensen att försämras. Utredningen bedömer det som osannolikt att det kommer att uppstå konkurrens och därmed prispress på den del av marknaden som omfattas av pristaksregleringen. Det med hänsyn till den vikande brevmarknaden, den framtida digitaliseringen och de höga inträdeshindren. Ett borttaget pristak bedöms därmed leda till högre priser. Dagens pristak omfattar alla enstaka brev upp till som lämnats in för övernattbefordran. Dessa brev utgjorde av Postnords totala antal inrikes adresserade brevförsändelser och stod för av omsättningen för inrikes adresserade försändelser exklusive dagstidningar. Pristakets effekter har således stor betydelse för Postnord eftersom ett pristak på övernattbefordrade brev även påverkar priserna på brev med längre befordringstid som rimligtvis inte kan sättas högre än övernattbefordrade brev. Utredningen redogör nedan för överväganden och slutsatser avseende om det finns skyddsvärda grupper, om risk för korssubventionering föreligger och om marknaden själv kan styra prisnivån genom konkurrens. Ett borttaget pristak får konsekvenser Ett borttaget pristak väntas leda till högre priser. Denna slutsats har utredningen dragit genom att titta på prisutvecklingen i jämfört med övriga nordiska länder och även prisutvecklingen på reglerade brev jämfört med oreglerade brev. , MTD liksom SDR instämmer i denna bedömning medan Postnord menar att en prissättning utan ett pristak kommer att anpassas till kostnadsnivån och förutsättningarna på marknaden. En utförligare beskrivning av intressenternas bedömningar finns i kapitel 7.4.2. Det finns skyddsvärda grupper Utredningen har enligt vad som framgår i tidigare kapitel konstaterat att det finns grupper som kan antas vara skyddsvärda på grund av avsaknad av alternativ till Postnord och en känslighet för prishöjningar. Såväl små som stora företag har behov av att i mer eller mindre stor utsträckning använda sig av brevtjänster för att till exempel skicka och ta emot avtal och fakturor samt lämna uppgifter till det offentliga. Av dessa är förmodligen mindre företag på landsbygden mest känsliga för en eventuell höjning av kostnaden för porto. Möjligheterna för små företag i glesbygd och på landsbygd att kunna möta eventuella prishöjningar på porto påverkas av hur snabbt utbyggnaden av bredband går och därmed möjligheten att ersätta fysisk post med digital. Det bör också beaktas att inte alla brevförsändelser kan ersättas med digitala brev eftersom vissa småföretagare skickar sina varor med brev. Utredningen har också försökt identifiera grupper av privatpersoner som saknar alternativ till Postnord. Det kan till exempel vara boende i glesbygd och på landsbygd utan fullgod internetuppkoppling eller personer som av andra anledningar inte använder internet, framför allt äldre personer. Utifrån hur den digitala delaktigheten ser ut i tycks det alltså finnas grupper i samhället som även fortsättningsvis kommer att ha ett behov av att skicka brev i stället för att använda sig av digitala tjänster. Som utredningen har redovisat har flertalet privatpersoner i Post- och undersökning4 svarat att de skickar brev som måste komma fram dagen därpå en eller eller mer sällan (se figur 6.3). Privatpersoners utgifter för brevporto varierar men enligt Post- och undersökning 20165 är det som har utgifter för brev som överstiger (se 7.5.4). till specifika grupper till exempel äldre, personer i glesbygd och på landsbygd och personer med funktionsnedsättning, så är det mycket svårt att göra kvantitativa uppskattningar av hur många brev dessa grupper skickar. Det går dock att konstatera att äldre skickar mer brev än yngre och att behoven är situationsberoende och ökar till exempel vid arbetslöshet och sjukskrivning. Utredningen bedömer därför att det 4Post- och , Användares behov av posttjänster, PTS-ER-2016:7. 5Post- och , Befolkningens användning av posttjänster 2016, PTS-ER-2016:6. finns anledning att små företag och privatpersoner i vissa sammanhang ska anses vara skyddsvärda. Vid pristaksregleringens införande var skyddet för vissa grupper huvudargument för en reglering. har det dock skett en förskjutning mot att skyddet av särskilda grupper är av lägre prioritet och huvudargumentet har i stället blivit att förhindra korssubventionering. Flera postoperatörer liksom har uppgett att den lagstiftning som reglerar hur den kostnadsorienterade prissättningen ska beräknas, inte är tillräcklig för att säkerställa att Postnord inte korssubventionerar. Enligt inhämtar och granskar myndigheten efterkalkyl men har inte möjlighet att granska räkenskaperna på en sådan detaljnivå att alla möjligheter till korssubventionering kan elimineras. Det saknas vägledning i postlagstiftningen och i postdirektivet för hur begreppet kostnadsorienterad prissättning ska tolkas, vilket enligt gör det till ett trubbigt redskap för att åtgärda orimliga skillnader i marginal mellan olika tjänster. arbetar dock med att ta fram föreskrifter som ska förtydliga vad en kostnadsorienterad prissättning är och hur Postnord ska redovisa sina kostnader på ett tydligt och korrekt sätt. Föreskriftsarbetet är komplicerat och det är svårt att uppskatta när föreskrifterna kan komma att träda i kraft. Det finns även otydligheter vad gäller hur kostnaderna ska fördelas och redovisas så att kostnaderna hänförs till rätt tjänst på ett objektivt sätt. Postnord och har haft olika syn på innebörden av bland annat kostnadsorienterad prissättning, icke-diskriminering och prissättning öppen för insyn, vilket har resulterat i långdragna domstolsprocesser med oviss utgång. Om pristaket tas bort innan har beslutat om nya föreskrifter kan det leda till ökad korssubventionering. Mot bakgrund av att dagens regler om kostnadsorientering är svårtillämpade och det hot mot en långsiktigt hållbar konkurrens som en otillräcklig lagstiftning utan ett pristak innebär, anser utredningen att det finns anledning att behålla ett skydd i form av ett pristak. Marknaden kan inte påverka prissättningen Utifrån de olika aktörernas uttalanden bedömer utredningen det som osannolikt att det i närtid kommer att uppstå konkurrens och därmed prispress på den marknad som omfattas av pristaksreglering. Särskilt med hänsyn till den vikande brevmarknaden, den framtida digitaliseringen och höga inträdeshinder. Det kan därför även av denna anledning behövas ett pristak även för att de skyddsvärda grupperna inte ska drabbas av för höga portoutgifter. Behovet kan dock ändras om Postnords de facto-monopol på brevmarknaden ändras till exempel genom en ny reglering som underlättar tillgången till den postala infrastrukturen. 8.3.2Ett ändamålsenligt pristak ska införas Utredningens bedömning: Vikten på de brev som ska omfattas av pristaket bör vara högst för att utförandet av den samhällsomfattande posttjänsten inte ska vara mer betungande än vad som är proportionerligt och nödvändigt. Den nuvarande kopplingen till konsumentprisindex bör behållas som bas för pristaket. För att pristaket ska kunna ta hänsyn till volymförändringar bör den nuvarande regleringen kompletteras med en parameter som är tillbakablickande och inkluderar föregående periods volymförändring, tillsammans med en parameter (α) som fångar effekten av volymförändringen på Postnords enhetskostnad för brev upp till . Enligt utredningens bedömning bör fastställa storleken på andelen av den procentuella volymförändringen med ett treårigt intervall. Vid införandet av det nya pristaket bör få ett uppdrag att beräkna ett förslag till kostnadsbas så att utgångsvärdet för pristaket blir korrekt. Med hänsyn till att brevvolymerna i inte har minskat på samma dramatiska sätt som i andra närliggande länder, till exempel , kan man inte utesluta att kraftigare minskningar är att vänta framöver. Vid utformningen av ett mer ändamålsenligt pristak utgår utredningen därför från följande tre målsättningar. För det första måste prisregleringen reflektera den pågående volymutvecklingen för att se till att priserna följer utvecklingen av kostnader per enhet och inte bara prisutvecklingen i stort (KPI). För det andra måste prisregleringen möjliggöra, i det fall kostnader och därmed priser ökar, ett basutbud av posttjänster som kan tillhandahållas till rimliga priser för användare. För det tredje måste prisregleringen hålla nere den administrativa bördan, både för den reglerande myndigheten och för en potentiellt redan kostnadspressad postoperatör.