sou · H4B344 · 2016-06-20 00:00:00 — De olika rättsinstanserna, inklusive polisen, utgör sådana verksamhetsområden som inte omfattas av de särskilda förbuden. Det medför att den beslutande verksamheten inom polisen inte kan angripas utifrån diskrimineringslagen, menar DO. En annan brist anses vara att bestämmelsen i 2 kap. 17 § DL är svårtillämplig och otillräcklig för att komma åt diskriminerande bemötande. Möjligheten att bedriva tillsyn bedöms mot denna bakgrund som begränsad och otillfredsställande i förhållande till de skyldigheter som åligger staten enligt EU:s stadga om de grund- läggande rättigheterna och . DO efterfrågar därför en utredning i frågan. JK har i uppgift att handlägga skadeståndsanspråk riktade mot staten. efter avslöjandet av Skånepolisens register har 2 971 ärenden med begäran om skadestånd kommit in till JK, varav 2 766 beviljats skadestånd.15 För skadestånd som har sin grund i behandling av personuppgifter i enlighet med PDL gäller 48 § personuppgiftslagen (1998:204). Det innebär att den personuppgiftsansvarige ska ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling i strid med PDL har orsakat. fattade JK ett principbeslut (dnr ) att bevilja ersättning med till dem vars personuppgifter behandlats i i strid med PDL. Vid handläggningen begärde JK att RPS, med beaktande av de generella brister som SIN konstaterat, skulle ange sin inställning till de skadeståndsanspråk som framställts. RPS bedömning var, som redovisats på sidan 9, att det saknas grund för ersättning. JK gör en annan bedömning än RPS. JK instämmer i SIN:s bedömning och menar att de generella bristerna sammantaget är så allvarliga att det finns grund för skadestånd för samtliga som förekommer i registret. Avslutningsvis ansluter sig JK till SIN:s kritik och betonar att det är oacceptabelt att en polismyndighet upprättar ett register och behandlar personuppgifter utan att fullt ut uppfylla de krav som lagen föreskriver. JK inskärper vikten av att samtliga polismyndigheter går igenom sina register för att försäkra sig om att behandlingen av personuppgifter är korrekt. Vad gäller ersättningens storlek anges att syftet med ersättningen är att den ska ge upprättelse och kompensera för känslor av obehag hos den skadelidande. JK konstaterar att kränkningen inte kan anses som mindre allvarlig (vilket i normalfallet medför en ersättning om ). JK anser dock att utredningen inte ger stöd för att bristerna lett till några negativa beslut eller åtgärder 15 Enligt uppgift från JK . som inte hade uppkommit om personuppgiftsbehandlingen hade skett i enlighet med . Ersättningen bestämdes därför till . JO har i uppgift att kontrollera att myndigheterna handlägger sina ärenden och i övrigt utför sina uppgifter enligt gällande författningar. Ett tillsynsärende kan initieras genom anmälningar från allmänheten eller på JO:s eget initiativ. I besluten gör JO uttalanden som klargör om den granskade myndigheten har handlat i enlighet med lagen eller inte. Om myndigheten agerat felaktigt uttalar JO kritik som kan rikta sig såväl mot myndigheten som mot enskilda tjänstemän. I samband med DN:s avslöjande fick JO in nio anmälningar mot i . JO bedömde att lagligheten vad gäller personuppgiftsbehandlingen genom SIN:s och beslut blivit föremål för noggrann prövning, och att det således inte fanns anledning för JO att granska den aspekten. Däremot fann JO skäl att, utifrån de konstaterade bristerna, närmare granska ansvarsfördelningen inom polismyndigheten. En sådan granskning inleddes . I ett beslut (dnr 5205-2013) riktar JO allvarlig kritik mot dåvarande i för omfattande och allvarliga brister vid behandlingen av personuppgifter inom myndighetens kriminalunderrättelsetjänst. Enligt JO vilar ett tungt ansvar på dem som innehaft befattningen som chef för länskriminalavdelningen. Ansvaret för de grundläggande bristerna vad gäller myndighetens organisation, instruktioner och praxis vilar enligt JO också på polismyndigheten och dess högste chef, länspolismästaren. JO är även mycket kritisk till chefen för kriminalunderrättelsetjänsten i , som hade ett ansvar för att uppgiftssamlingarna faktiskt byggdes upp, och till den polis som byggde upp dem för det konkreta innehållet i dem. JO betonar att om integritetsskydd fyller en viktig funktion och är en förutsättning för polisens omfattande rätt att behandla personuppgifter. Då de registrerade så gott som alltid saknar möjlighet att själva ta tillvara sina intressen är en förutsättning för integritetsskyddet bl.a. att det finns en fungerande kontroll från tillsynsmyndigheterna. JO fäster uppmärksamhet vid att det saknades särskild dokumentation över såväl existensen av uppgiftssamlingarna som anledningen till att de skapades, samt att förekomsten av de två uppgiftssamlingarna uppmärksammades av tillsynsmyndigheterna först efter att medierna avslöjat deras existens. Enligt JO är det oacceptabelt att polismyndigheten samlat in och behandlat personuppgifter inom den integritetskänsliga kriminalunderrättelseverksamheten utan fungerande rutiner för loggning, markering av personer som inte är misstänkta för brott och gallring. Att det funnits vissa tekniska problem utgör enligt JO ingen godtagbar ursäkt. JO konstaterar också att det varit känt inom polismyndigheten att det saknades förutsättningar för att tillämpa rutiner av avgörande betydelse för integritetsskyddet, men att man trots det inte vidtog åtgärder för att säkerställa att bestämmelserna om integritetsskydd följdes. Vad gäller frågan om etnisk registrering ifrågasätter JO inte att tidigare granskningar kommit fram till att personuppgifterna inte enbart behandlats på grund av de registrerades etniska tillhörighet. JO konstaterar dock att [B]risterna vid polismyndighetens personuppgiftsbehandling medförde att det byggdes upp ett mer eller mindre permanent register över ett stort antal personer av romskt ursprung. Uppgiftssamlingarna har alltså de facto fått karaktären av ett register över just etnisk tillhörighet. Det finns därför skäl att se mycket allvarligt på bristerna hos dåvarande i . Att registreringen drabbade en redan utsatt grupp förstärker allvaret i det inträffade.16 Den mycket otydliga ansvarfördelningen inom polismyndigheten har enligt JO varit en förutsättning för bristerna i uppgiftssamlingarna. Den beslutsordning som polismyndigheten tillämpat medförde att beslut i praktiken fattades av personer som saknade behörighet för det. Oklarheterna i ansvarsfördelningen medförde också att de inblandade inte var medvetna om omfattningen av sitt ansvar. Vidare saknades det styrning och kontroll över vilka uppgiftssamlingar som byggdes upp och möjligheterna att upptäcka missförhållanden var mycket begränsade. Enligt JO har de brister 16 JO:s beslut , dnr 5205-2013, sid 18. som konstaterats fått mycket allvarliga konsekvenser och lett till att integritetsskyddet till stor del satts ur spel. Registrering på etnisk grund Samtliga granskningsmyndigheter som prövat denna fråga har således ifrågasatt behovet av att registrera så många personer – inklusive ett stort antal barn och många avlidna personer. Åklagaren säger att omfattningen är ”uppseendeväckande” i förhållande till den typ av kriminalitet som polisen avsåg att hantera. Inga noteringar hade heller gjorts om sambandet mellan person och eventuell brottsmisstanke. SIN gör en liknande bedömning och framhåller vidare att åtskilliga personer som registrerades var av romsk härkomst och att ”många personuppgifter i uppgiftssamlingen inte borde finnas där”. Genom kontakter med bl.a. personer som sökt eller övervägt att söka kompensation genom JK, stod det tidigt klart för kommissionen att registreringen i stort handlade om romers och deras ingifta släktingars namn och personnummer. Dessutom signalerade de titlar som de två ursprungliga uppgiftssamlingarna hade getts att de registrerades etniska tillhörighet tillmätts betydelse. Att registret över romer i inkorporerats i registret ”Kringresande” förstärker det intrycket. själv uppgav också i ett första skede att det rörde sig om ett romskt register. Det framkom vidare att uppgiftssamlingen utvecklades genom konstruktioner av s.k. släktträd. Den arbetsmetoden öppnar för att även individer utan någon som helst direkt eller indirekt anknytning till kriminalitet blir registrerade så länge de har någon släktanknytning, även avlägsen, till en misstänkt person. Mot den bakgrunden blir registrens avsaknad av noteringar om misstänkt eller begången kriminalitet särskilt anmärkningsvärd. SIN påpekade i sitt utlåtande att ett oprecist ändamål sätter integritetsskyddet ur spel. JO framhåller att de två uppgiftssamlingarna ”de facto fått karaktären av ett register över etnisk tillhörighet”. Den bedömningen överensstämmer med kommissionens uppfattning. Detsamma gäller SIN:s slutsatser att registren var ”olagliga” och ”kommit att få karaktären av en ’bra att ha’-uppgiftssamling”. En annan av SIN:s slutsatser har emellertid blivit omdiskuterad inom kommissionen och bland dess kontakter. Det gäller nämndens formulering om att registreringen inte stred mot PDL:s förbud mot uppgiftssamlingar enbart på etnisk grund. SIN bedömer att det bland de registrerade fanns personer mot vilka det fanns ”mer eller mindre” välgrundade misstankar om brottslighet och drar av detta slutsatsen att det inte handlade om registrering på enbart etnisk grund. Inte heller övriga granskningsmyndigheter har konstaterat att uppgifter har behandlats enbart på grund av vad som är känt om personens etniska ursprung. konstaterar myndigheterna, som nämnts ovan, att många personuppgifter i uppgiftssamlingen inte borde finnas där. Detta gäller enligt kommissionens mening inte bara barnen och de döda, utan även många andra personer. Kommissionen noterar med tillfredsställelse att vissa aspekter av denna fråga kommer att bli föremål för domstolsprövning. Organisationen har som företrädare för elva romer väckt talan mot staten genom och yrkat skadestånd bl.a. på den grunden att registreringen i den aktuella uppgiftssamlingen skett enbart på grund av vad som är känt om kärandenas etniska tillhörighet. Oavsett utgången av den processen står klart att de registrerades mänskliga rättigheter har kränkts. Konsekvenser för romers rättigheter Det finns en historisk bakgrund. Dokumentationen i Den mörka och okända historien. om övergrepp och kränkningar av romer (Ds 2014:8) visar att romer i inte blivit bemötta som individer utan kategoriserats utifrån negativa föreställningar om romer som grupp. Deras mänskliga rättigheter har kränkts systematiskt. Det framgår också att polisen har haft en roll i detta. Polisen och andra statliga myndigheter genomförde flera detaljerade kartläggningar över romer i , där bland annat uppgifter om släktskap och förmodad kriminalitet insamlats. Många romer som lever har själva upplevt denna kartläggning. Det har visat sig att flera av dem har blivit registrerade av Skånepolisen. Vid en bedömning av vilka konsekvenser uppgiftssamlingarna har fått för romers rättigheter anser kommissionen att det är nödvändigt att beakta att romers kontakter med statliga och kommunala myndigheter har präglats av utsatthet och en lång historia av antiziganism även som beskrivs i vitboken. Antiziganistiska handlingar har fått passera oemotsagt och utan att ansvar utkrävts. Antiziganismen har medfört att många romer har en låg tillit till myndigheter. Den låga tilliten är således en direkt konsekvens av myndigheternas agerande, av diskrimineringen och av det fördomsfulla förakt som än möter romer i det svenska samhället. Det är mot den bakgrunden som romers misstro mot myndigheter generellt måste förstås. En konsekvens är att många romer endast i begränsad utsträckning kan vända sig till myndigheter för att få tillgång till och hävda sina rättigheter. Kränkande behandling kan därför ofta passera utan att handlingen anmäls. Många romer vittnar om diskriminering inom rättsväsendet och upplever att principen om likhet inför lagen inte gäller dem. Polisens benägenhet att skydda romers rättigheter och motverka kränkningar anses därför av många romer som mycket begränsad. Enligt (Brå) är romer en av de grupper som missgynnas mer än andra och är särskilt utsatta för stereotypa föreställningar inom rättsväsendet.17 Det är också försvinnande få antiziganistiska hatbrott som upp.18 I de konsultationer kommissionen har haft med romer framkommer att romers tillit till polisen har försämrats avsevärt efter avslöjandet av Skånepolisens register. – registreringarna i sig, förnekandet initialt av deras existens och sedan försvaret av dem efter avslöjandet samt det faktum att den ändrade sina uppgifter om registren under granskningarnas gång – förvärrade situationen. PRS position att det inte fanns någon grund för skadestånd noterades självfallet också. Att romer i så stor omfattning förekommer i ett polisiärt spaningsregister ger ny näring till den antiziganistiska myten om att romer är särskilt kriminella. Att polisen vidhåller att det med hänvisning till befarad brottslighet 17Brå (2008:4), Diskriminering i rättsprocessen, sid 9. 18Endast en procent av hatbrottsanmälningarna med antiziganistiska motiv hade personuppklarats . Brå (2014:14), Hatbrott 2013, sid 70. fanns fog för att registrera tusentals kan lätt tolkas som en bekräftelse av denna fördom. Romers medvetenhet av vad det kan betyda att hamna i etniska register är mycket påtaglig. Skånepolisens uppgiftssamlingar har rivit upp minnen av tidigare kartläggningar och dess förödande konsekvenser. Romer har i konsultationer med kommissionen berättat om omfattande anpassningsstrategier för att undgå att riskera diskriminering på grund av att de är romer. Det är exempelvis vanligt att romer döljer sin romska identitet, både i kontakt med myndigheter och i andra situationer.19 Kommissionens bild är att romer, sedan avslöjandet av registreringen, blivit än mer försiktiga med att vara öppna med sin etniska tillhörighet. Det har framkommit att romer som vet att de registrerats inte alltid söker ersättning från JK. Ett skäl är att de inte vill avslöja sin etniska bakgrund i kontakter med myndigheter. Andra skäl som framförts är risken att hamna i nya register, samt tvivel om myndigheters förmåga att behandla deras ärenden korrekt. Ytterligare ett skäl är uppfattningen att ersättningen inte svarar mot den skada som registreringen orsakat.20 Flera av de registrerade personer som kommissionen haft kontakt med har dessutom betonat att det inte bara handlar om ekonomisk kompensation utan snarare om att få en hederlig ursäkt och ett klart erkännande från polisen om att grova fel begåtts. Registreringen har fått allvarliga konsekvenser för romers mänskliga rättigheter: •Rättssäkerheten och romers anmälningsbenägenhet vid brott och kränkningar påverkas negativt på grund av att romers tilltro till polisen – och andra myndigheter – har minskat. •Antiziganistiska fördomar om romer som kriminella har förstärkts, vilket leder till en ökad utsatthet. 19Denna bild bekräftas bl.a. i i (2014:22), Nulägesbeskrivning av hinder och möjligheter för romers rätt – utbildning, arbete, bostad, hälsa, social omsorg och trygghet. 20FN:s kommitté mot tortyr (CAT) uttryckte efter en granskning av rapporter från en oro över det låga belopp som tillerkänts de registrerade; ”Concluding Observations on the sixth and seventh periodic reports of ”; . CAT/C/SWE/CO/6-7. •Romers möjligheter att hävda sina rättigheter och att få upprättelse påverkas negativt av att de i högre utsträckning känner sig tvingade att dölja sin etniska tillhörighet. Trots de gjorda utredningarna har många av de frågor som registret väcker ännu inte fått tydliga svar. Det har inte klargjorts vad som var det egentliga syftet med denna massregistrering och hur arbetet att insamla uppgifterna faktiskt genomfördes. Under de konsultationer som kommissionen haft med romska företrädare har frågor rests om ansvarsutkrävande liksom om upprättelse för personer som har kränkts genom registreringen. Det är av stor vikt att de aspekterna inte sopas under mattan. JO riktar i sitt uttalande allvarlig kritik mot vissa befattningshavare inom dåvarande Skånepolisen. Om förutsättningarna för att pröva det straffrättsliga ansvaret inte längre föreligger, bör andra åtgärder tillgripas för att markera att kritiken får en konkret uppföljning. I grunden handlar dessa frågor om respekten för varje persons mänskliga rättigheter. De som utsatts för kränkning har rätt att begära kompensation som en upprättelse för den skada som orsakats. De skadestånd som beviljats av JK i samband med Skånepolisens register baserades på de brister som SIN konstaterade, men inte på aspekten registrering på etnisk grund. Den skadeståndstalan som Civil Rights Defenders driver i domstol bygger emellertid på att registreringen skett på etnisk grund. Därmed aktualiseras frågan om kompensation på nytt. Oavsett utgången av den rättliga processen krävs andra energiska åtgärder för att hantera efterbörden av registerskandalen och för att säkerställa att en liknande hantering av persondata inte kan ske . •Det förutsätter en systematisk kontroll av myndigheternas hantering av känsliga persondata. Kommissionen välkomnar i det sammanhanget de undersökningar som initierats av såväl SIN som Datainspektionen kring skydd för romers integritet i olika typer av register. Vad som framkommit tyder på att det arbetet måste fortsätta. •Samtidigt bör det rättsliga skyddet mot registrering på etnisk grund ses över. En sådan prövning bör innefatta en översyn av diskrimineringslagen i linje med DO:s påpekande om att denna nu inte omfattar verksamhet inom polisen. •Mycket av ansvaret för att vidta de nödvändiga åtgärderna ligger på polismyndigheten själv. Den måste i handling visa att den faktiskt tagit till sig kritiken från såväl de granskande myndigheterna som företrädare för de romska grupperna. Någon form av direkt och officiell ursäkt är förväntad. Mycket av vad som sagts efter att registren blev kända, inte minst från Skånepolisen, har inte speglat en sådan attityd och har därför tyvärr gjort skadan värre. Skånepolisens register kan inte ses som ett enskilt olycksfall i arbetet. Mycket tyder på att massregistreringen var ett symptom på mer djupliggande problem. Det är kommissionens uppfattning att det behövs en konkret och effektiv handlingsplan för att motverka antiziganistiska attityder och förhållningssätt inom poliskåren. Agera mot antiziganistiska hatbrott Polisens arbete med hatbrott Polisanmälningar om antiziganistiska hatbrott Brott i vardagsmiljöer med utpekad gärningsperson Barn som brottsoffer Möjliga faktorer till att inte fler antiziganistiska hatbrott uppklaras Låg uppklaring generellt för dessa brott Ojämn kvalitet på utredningarna Otillräcklig identifiering och utredning av hatbrottsmotivet Problematiken kring brott med enskilt åtal Målsäganden deltar inte i utredningen Hatbrott och kränkningar riktade mot romska EU-medborgare Prioritera åtgärder mot antiziganism och hatbrott Ärekränkningsbrott Stärk förtroendeskapande arbetssätt och metoder Minska barns utsatthet för antiziganistiska hatbrott Minska kvinnors utsatthet för antiziganistiska hatbrott Säkerställ utsatta EU-medborgares rättigheter Vidta särskilda insatser för att komma åt näthatet Kommissionen mot antiziganism (Ku A 2014:03) är en kommitté som är tillsatt av regeringen. Kommissionen ska komplettera och förstärka samhällets insatser mot antiziganism. Syftet är att åstadkomma en kraftsamling mot antiziganism och att överbrygga den förtroendeklyfta som finns mellan de romska gruppen och samhället i övrigt (dir. 2014:47). Antiziganism kan beskrivas som den särskilda rasism som romer utsätts för. Av regeringens vitbok om övergrepp och kränkningar av romer (Ds 2014:08) framgår att antiziganismen har en historisk bakgrund. Majoritetssamhällets regler och normer har på olika sätt kontrollerat och utestängt romer. Romers historia i präglas av förföljelse, marginalisering, assimilering och osynliggörande. Det mönstret har sin fortsättning än . Romer vittnar om att kränkningar av deras mänskliga rättigheter alltjämt är ett stort hinder, som påverkar dem i livets alla delar. Många romer menar dessutom att anmälningar om hatbrott och allvarliga kränkningar tillåts passera obemärkta och att det finns en oförståelse inför allvaret i de omfattande kränkningar som romer utsätts för. Tillgänglig statistik från (Brå) visar att det finns ett stort glapp mellan antalet anmälningar om hatbrott och antalet uppklarade ärenden. Statistiken visar också att antalet anmälda hatbrott med antiziganistiska motiv ökar. Anmälningarna läggs ner i betydligt högre utsträckning än vid hatbrott med andra motiv. Anmälningar om hatbrott är en viktig förutsättning för att ansvariga myndigheter ska kunna vidta åtgärder. En rimlig utgångpunkt är också att anmälningsbenägenheten påverkas av i vilken utsträckning anmälningarna också utreds och följs upp. Att så få anmälningar leder till konsekvenser är därför alarmerande både för den enskilde som drabbas, den utpekade gruppen och för samhället i stort. Mot denna bakgrund har kommissionen beställt två studier som belyser hatbrott med antiziganistiska motiv utifrån skilda utgångspunkter. I studien med antiromska motiv – en studie av polisens utredningsåtgärder av , fil. dr i kriminologi vid , analyseras varför dessa brott inte upp i högre utsträckning. I Studie om hatbrott och andra allvarliga kränkningar riktade mot utsatta romska EU-medborgare av , romsk expert, skildras den gruppens egna erfarenheter av hatbrott och allvarliga kränkningar samt vilka åtgärder gruppen anser nödvändiga för att utsattheten ska minska.1 Rapporterna har diskuterats med en romsk expertgrupp om tolv personer. Gruppen gav värdefulla synpunkter som har varit vägledande för rapporternas inriktning och slutsatser. Vidare genomförde kommissionen ett rundabordssamtal i där studierna presenterades av författarna och diskuterades. Medverkande var representanter från , , Brå, , mot diskriminering (antidiskrimineringsbyrå), Polisen i , Romskt informations- och kunskapscenter i och enskilda romska representanter. Den här rapporten beskriver kommissionens iakttagelser kring hatbrott och andra allvarliga kränkningar som romer utsätts för. Ambitionen är att kunskapen om antiziganistiska hatbrott och andra allvarliga kränkningar ska öka. Det är kommissionens förhoppning att myndigheter och andra aktörer tar intryck av vad som kommer fram och låter sig vägledas av detta i sin verksamhet. Det är motivet till den kriminella handlingen som avgör om den definieras som ett hatbrott. Brå definierar hatbrott med antiziganistiska (antiromska) motiv på följande sätt: Brott som begås på grund av rädsla för, fientlighet eller hat mot romer och som aktiverar en reaktion mot romer, deras egendom, institutioner eller den eller dem som är, eller uppfattas vara, romer eller representanter för romer.2 Hets mot folkgrupp (16 kap. 8 § BrB) och olaga diskriminering (16 kap. 9 § BrB) är alltid hatbrott. Därutöver finns en särskild bestämmelse, straffskärpningsregeln (29 kap. 2 § 7 BrB), som innebär att en gärningsperson ska få ett strängare straff för ett brott om det 1Studierna är publicerade på kommissionens webbplats . 2Brå (2015:13), Hatbrott 2014, sid. 67. Brå använder sig av begreppet antiromska motiv. I den här rapporten används dock antiziganistiska genomgående som ett synonymt begrepp. utförts med hatbrottsmotiv. Det innebär att alla brott där motivet varit att kränka en person, folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller annan liknande omständighet är hatbrott.3 Polisens arbete med hatbrott Både den tidigare och den nuvarande regeringen har betonat att arbetet rörande hatbrott är prioriterat. fick dåvarande i uppdrag av regeringen att utveckla arbetet för att bekämpa hatbrott.