sou · H4B389 · 2016-12-15 00:00:00 — teras vidare de möjligheter som digitaliseringen ger för att utveckla och leverera offentliga tjänster, och olika perspektiv på hur dessa möjligheter utmanar dagens syn på personlig integritet. Det är centralt att staten proaktivt arbetar för att främja gemenskap, tillit i och till samhället och social sammanhållning. Den individualisering som digitaliseringen driver på står inte i motsats till tillit och sammanhållning, men nya former eller uttolkningar av statens åtagande i det sociala kontraktet kommer att behöva utvecklas, även givet samma värderingar som vi har kring likvärdighet och rättvisa. Annars är risken stor att det i allt högre utsträckning kommer att utvecklas en obalans mellan statens kapacitet att leverera och medborgarnas efterfrågan på resultat. 3.2.3Nya former för medborgarnas delaktighet i demokratiska processer Digitaliseringens förändring av samhället reser vidare en mängd frågor kring hur medborgarna deltar i demokratiska processer. Vad betyder t.ex. partiernas försvagade ställning för maktfördelningen i samhället och för den politiska demokratin? Kan medborgare använda sina demokratiska rättigheter fullt ut? Är det möjligt att mobilisera motstridiga intressen i samhället på ett fredligt sätt?25 Nya politiska skiljelinjer växer fram Den digitala revolutionen och samhällets individualisering hänger samman med de politiska partiernas försämrade förmåga att fungera som en länk mellan medborgarna och deras valda representanter samt att de uppfattas som relevanta för medborgarna i dagens samhälle. De flesta svenska partier har sitt ursprung i industrisamhället och de sociala konflikter som präglade 1800–1900-talen. Men industrin och dess behov strukturerar inte längre vårt sätt att leva tillsammans eller hur vi bygger samhället. Vår tid är betydligt mer individualiserad än vad industrisamhällets tid var. 25 Avsnitt 3.2.3 bygger i huvudsak på , och , (2016) Medborgarskap och delaktighet i Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter, SOU 2016:85. Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… Frihet för den enskilde individen att själv utforma sitt livsprojekt ökar. Ideologiernas och kollektiva organisationer som fackföreningar, kyrka och partier förlorar makt. Nationalstaterna förlorar makt till transnationella nätverk och de politiska partierna förlorar makt till nationella eller transnationella rörelser av olika slag. De politiska representativa organen – som parlamenten – urholkas på makt till förmån för överstatliga organ. Individualiseringen ställer frihetliga och auktoritära värderingar mot varandra Ett tecken på nya framväxande skiljelinjer kan vara att polariseringen längs vänster-högerskalan minskar och att vi ser en ökad betydelse för en frihetlig-auktoritär åsiktsdimension i svensk politik. Den fri- hetlig-auktoritära dimensionen kallas också för GAL-TAN-dimen- sionen, där GAL står för Grön-Alternativ-Liberal och där står för Tradition-Auktoritär-Nationalistisk. Dimensionen rör å ena sidan värden som tradition, familj, religion, nation, disciplin och lag och ordning och å andra sidan värden som tolerans, alternativa livsstilar, normbrytande och individualitet. Framväxten av GAL-TAN-dimen- sionen hänger samman med samhällets individualisering. Medborgare är mer engagerade i sakfrågor än i politiska partier Banden mellan medborgarna och de politiska partierna försvagas och allt färre svenskar väljer att vara medlem av ett politiskt parti. Individualiseringen tar sig bl.a. uttryck i att sambandet mellan klasstillhörighet och röstning sjunker. Allt färre medborgare anser sig tillhöra någon samhällsklass överhuvudtaget. Försvagningen av banden mellan medborgarna och partierna leder till att rörligheten i valmanskåren ökar. Samhällets individualisering innebär däremot inte att svenska folkets politiska engagemang har minskat, men det uttrycks på andra sätt. Många människor betraktar politiken som ett smörgåsbord och engagerar sig i de enskilda politiska sakfrågor som man brinner mest för, t.ex. miljö, antirasism eller djurrätt, i stället för att gå in i ett politiskt parti. Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… Samhällets digitalisering och individualisering förändrar också medielandskapet. Antalet plattformar för nyhetsrapportering och politisk debatt ökar språngartat och individen sköter i allt större utsträckning sin informationsinhämtning själv, vid sidan av papperstidningar, radio och TV. De politiska sakfrågornas plats på mediernas agenda försvagas, medan analyser av det politiska spelet ökar i betydelse. Digitaliseringen inom media förstärker den verklighetsuppfattning användaren har och skapar ”filterbubblor” av information för individen. Algoritmer används för att individualisera innehåll och information i medieflöde och reklamerbjudanden. Det gör att varje användare får ett unikt individualiserat informationsflöde på sina datorer och mobiler utifrån tidigare aktiviteter.26 Social sammanhållning och tillit utmanas av nya medievanor Mycket av det vi tror oss veta om andra människor och hur de är, liksom om samhället i stort och hur det fungerar, bygger på intryck som vi får genom medier. Social sammanhållning handlar om i vilken grad ett samhälle präglas av att människor känner gemenskap och tillit till varandra, att konflikterna mellan olika grupper är små och att toleransen inför olikheter är stor.27 Den obegränsade tillgången till information och kommunikation liksom det oöverskådliga medieutbudet innebär en mängd positiva saker, men också flera utmaningar för den sociala sammanhållningen och tilliten i och till samhället. Det enorma utbudet leder till att människor tar del av olika information, medier och interaktion, och de får därmed olika referensramar och olika verklighetsuppfattningar. Innan informationssamhället och digitaliseringens genomslag fanns en någorlunda gemensam mediekonsumtion bland invånarna, via public services radio- och tv-utbud, nationell dagspress och lokalpress. Det hade en socialt 26deKaminski, (2015), Nätet, politiken och nätpolitiken, s. 245, i delbetänkande Om – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:65. 27Se resonemang i Strömbäck, (2015) Framtidens medielandskap, demokratin och den sociala sammanhållningen, s. 345, i delbetänkande Om – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:65. Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… sammanhållande effekt, eftersom människor diskuterade och debatterade utifrån en gemensam verklighetsuppfattning. I det digitaliserade utbudet av information blir användarens motivation avgörande för mediekonsumtionen. Det innebär att kunskapsklyftor uppstår mellan de som är motiverade att söka information, kunskap, fördjupning m.m. och de som inte är det. Det behövs även förmåga att ta del av och förstå information, vilket bland annat följer på individuellt intresse men också på individens utbildningsnivå. Dessa kunskapsklyftor riskerar att försämra förutsättningarna för social sammanhållning och delaktighet i samhället och därmed även för demokratins utveckling.28 3.3Avvägning mellan samhällsutveckling och skydd för personlig integritet De nya möjligheterna att analysera data på mikronivå och den ökande individualiseringen i samhället skulle kunna få betydelse för utformningen av offentliga insatser och incitament. Leverantörer i den digitala tidsåldern förväntas vara flexibla och kunna reagera på individuella önskemål om individuella lösningar. De förväntas också veta så mycket om individen att de valmöjligheter som erbjuds redan från början är inriktade på det individen önskar sig. Före den digitala revolutionen var detta en mycket svår uppgift, man kunde i stort sett bara gå på individens tydligt uttryckta önskemål. Eftersom dessa önskemål yttrades i nära anslutning till avtals- eller beställningsögonblicket, eller till och med vid leveransen, krävdes ett stort mått av flexibilitet hos den organisation vars produkter eller tjänster efterfrågades. Det var långt ifrån alla organisationer som mäktade med detta. I stället tog man fram en beskrivning av ett slags normal förväntan hos gruppens medlemmar och levererade enligt denna beskrivning. Tjänsterna motsvarade då sällan helt varje individs förväntan, men kom tillräckligt nära för att vara acceptabla.29 28Se resonemang i (2013), : Svenska framtidsutmaningar, Ds 2013:19. 29Heidbrink, (2016), Den enskildes frihet, styrning av byråkratin och det allmännas roll i en digitaliserad tid i Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter, Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… Men dagens beslutsfattare behöver inte längre utgå från aggregerade data och medeltal, utan skulle kunna utgå från specifika individers beteende och deras individuella fysiska, ekonomiska och sociala förutsättningar. Exempelvis kan man tänka sig att justera bidrags- och stödnivåer för enskilda individer och företag utifrån just deras förhållanden och behov. En sådan utveckling för dock med sig frågeställningar om vad som är rättvist och jämlikt, och om detta skulle accepteras av övriga medborgare och företag. Framför allt reser den svåra frågor kring vad personlig integritet betyder i en digital era eftersom individanpassning av tjänster och service kräver detaljerad information om individen. I detta avsnitt lyfts ett antal perspektiv på dessa frågor fram. 3.3.1Dataanalys möjliggör utveckling och förbättringsarbete I moderna demokratier och välfärdsstater omfattar det offentligas åtagande gentemot medborgarna effektiva och välfungerande välfärdstjänster. För att förändra verkligheten i önskad riktning, t.ex. genom en politisk reform, eller genom dagligt förbättringsarbete, behövs det kunskap om dagsläget, en idé om vart man vill, en modell för vilka åtgärder som påverkar fenomenet i vilken riktning, och så data i realtid om resultaten. Det kan hävdas att det inte går att påverka välfärdens kärnvärden på ett systematiskt sätt utan data. Samhället står inför stora utmaningar, och skattebetalare förväntar sig att verksamheter ska utföras så effektivt som möjligt, men också med ett så stort lärande som möjligt.30 I förväntar vi oss även att de offentliga tjänsterna ska motverka de negativa effekterna av socioekonomisk ojämlikhet och möjliggöra klassresor.31 30Ekholm, (2016), Det digitala samhällskontraktet i Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter, SOU 2016:85. 31Jebari, (2016), Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar i Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter, SOU 2016:85. Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… 3.3.2Individualiserade beslut och utveckling av välfärdstjänster kräver mer information om individen Individualiserade beslut kräver att stora mängder data måste samlas in om enskilda medborgare. Möjligheterna att samla in data har utvecklats enormt och mängden data som skapas och lagras om varje medborgare har vuxit explosionsartat. Data kan användas för att beskriva en viss individ och utforma tjänster som passar just den individen. Men data har också positiva externa effekter, dvs. data om en individ ger nytta för fler personer än enbart den som lämnar ifrån sig uppgifterna. T.ex. vid forskning på diagnostik och behandling av sjukdomar behövs stora mängder data för att få hög precision. Så för att en individ ska få en bra diagnos behövs alltså data även från andra individer. De datamängder som finns tillgängliga kan nu användas för att ta fram modeller som kan förutsäga utfall med relativt hög precision.32, 33 är det denna stora insamling av data som utmanar de uttolkningar av den personliga integriteten som har vuxit fram . 3.3.3Vad är personlig integritet i en digital tid? Digitaliseringen förflyttar gränser för vad som anses vara privat. Men vad menar vi egentligen med “personlig integritet”? En definition som är inflytelserik i den moralfilosofiska diskussionen om personlig integritet kopplar begreppet till idéer och principer som handlar om individens autonomi och självbestämmande. Att vara en person är att ha en identitet och ett eget liv. Att respektera personer innebär också att respektera att det finns en gräns mellan “mig” och “dig”. Att erkänna värdet av personlig integritet innebär bl.a. att ge individen själv kontroll över tillgången till sin kropp, egendom och information. Att bli berörd är inte nödvändigtvis en integritetskränkning, om det sker med personens samtycke. Men att utan samtycke invadera någons personliga sfär eller hem är däremot en integritetskränkning. Personlig integritet handlar alltså, enligt detta resonemang, inte 32Ekholm, (2016), Det digitala samhällskontraktet i Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter, SOU 2016:85. 33Jebari, (2016), Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar i Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter, SOU 2016:85. Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… om att “bli lämnad ifred”, utan om att ha kontroll om när man ska bli lämnad ifred.34 Ett annat sätt att beskriva personlig integritet är att se det som att varje enskild medborgare har en privat (frihets-)sfär, som inte är helt klart avgränsad, men inom vilken medborgaren själv utövar kontroll över sig och sina förehavanden, samt över information om sig själv och sina förehavanden. Denna sfär är alltså avskärmad från andra och även från det allmänna, såvida inte medborgaren samtycker till att andra ingriper i den, eller det allmänna ingriper i den som ett led i dess myndighetsutövning. Ett exempel är posthemligheten: ingen får läsa någon annans post, men den enskilda kan självfallet tillåta andra att läsa hens brev. Det strikta kravet på samtycke eller lagstöd vid ingrepp i posthemligheten skapar en rättsligt skyddad sfär runt medborgaren, och i den sfären bestämmer medborgaren i normala fall själv. Data som ansluter till medborgaren och har medborgaren som föremål – exempelvis kroppsstorlek, sjukdomar och sjukvårdsjournaler, politiska eller sexuella preferenser, TV-vanor och annat dylikt – som utgångspunkt anses vara del av privata sfären.35 3.3.4Kan byråkratin hantera individualiserade beslut? Även om man skulle finna det acceptabelt och önskvärt att det offentliga använder de möjligheter som insamling och analys av personliga data ger för att utforma individualiserade tjänster, så kvarstår frågan om det är möjligt. Kan byråkratiska system vara flexibla? Byråkratiskt handlande på det allmännas vägnar styrs idealiskt av regler som bestämmer tjänstemännens handlande. Byråkratins tjänstemän har makt, och regler behövs för att förhindra maktmissbruk, korruption eller godtyckligt handlande. Dessa regler är, förenklat uttryckt, behörighetsgivande eller beordrande: tjänstemannen ges antingen behörighet att i en viss situation göra något visst, men inte 35Heidbrink, (2016), Den enskildes frihet, styrning av byråkratin och det allmännas roll i en digitaliserad tid i Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter, Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… något annat, eller förpliktas göra något visst när vissa omständigheter föreligger. Tjänstemannen anvisas alltså genom reglerna att hen får göra vissa saker i vissa situationer, men inte annars, att bara vissa saker, men inte andra, får göras när situationen är sådan att något över huvud taget får göras och att vissa saker måste göras i vissa situationer. På så sätt går regelstyrningen på tvären med förväntningar om flexibilitet och individuell anpassning, inte bara i digitaliseringens spår, utan över huvud taget. Regelstyrningen utesluter nämligen flexibilitet, det är dess centrala syfte. En individualisering av beslut skulle alltså innebära en stor utmaning för dagens regelstyrda byråkratiska system. Det kommer antingen behövas en mängd nya regler för att kunna ta hänsyn till alla individuella omständigheter, eller så måste byråkratins sätt att fungera stöpas om.36 En lösning på problemet med hur regelstyrning ska kunna förenas med önskvärd flexibilitet – vilken också utnyttjas i befintlig lagstiftning – är att göra regeln själv flexibel. Ett exempel är socialtjänstlagens bestämmelse om skälig levnadsnivå: regeln anger inte vad som är en skälig levnadsnivå, utan tjänstemannen ska konkretisera det med hänsyn till lokala och individuella förhållanden. tenderar flexibla regler att stelna . I och med att en viss medborgare i en viss situation fått en viss förmån skapas nämligen en förväntan hos andra medborgare i samma eller liknande situation att också de ska få samma förmån beviljad. Med andra ord är tanken att flexibelt anpassa byråkratins agerande till den enskildas behov och krav problematisk i förhållande till det sätt att styra byråkratin som i huvudsak används i dag.37 Är digitala system mer eller mindre rättvisa och opartiska? En fråga som är viktig att diskutera är om digitala system som möjliggör individualiserade beslut kan förväntas vara mer eller mindre rättvisa och opartiska? Och vad innebär rättvis i en digital tid? En individualisering av tjänster innebär att medborgarna behandlas olika och efter sina faktiska eller uppfattade individuella förut- 36Heidbrink, (2016), Den enskildes frihet, styrning av byråkratin och det allmännas roll i en digitaliserad tid i Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter, Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… Det kan vara så att en person kallas till ett möte med när de automatiserade systemen indikerar ett behov medan en annan person själv måste söka kontakt. Det kan också vara så att en person får ett bostadsbidrag erbjudet eftersom systemen indikerar ett behov och underanvändning av välfärdstjänster, medan en annan person själv måste söka bidrag när hen anser sig behöva välfärdsstatens hjälp. Om välfärdstjänster riktas till vissa personer eller personkategorier men inte till andra, eller vissa personer erbjuds välfärdstjänster medan andra måste söka dem, är detta måhända en vinst i hänseende till välfärdsstatens effektivitet, men det innebär de facto att personer och grupper behandlas olika. Förändringar i regelstyrningen av byråkratin riskerar alltså att komma i konflikt med förväntningen om att lika fall ska behandlas lika. Detta i kombination med behovet av datainsamling riskerar att underminera förtroendet för byråkratin.38 Mot detta resonemang kan ställas frågan om dagens regler och byråkrati verkligen leder till en likabehandling av lika fall? Beteendeekonomer har kritiserat föreställningen av personer som ganska förnuftiga och välinformerade. Avgörande för att reformer ska få den effekt som är avsedd är att de måste utgå från en realistisk bild av hur människor fattar beslut, en bild som tar hänsyn till att beslutsfattande är extremt svårt och resurskrävande i termer av tid, mental ansträngning och förkunskaper. Ett exempel på detta är att avståndet mellan en persons bostad och en vårdcentral påverkar hur sannolikt det är att personen besöker vårdcentralen. Likaså upplever personer med låg socioekonomisk status det som mer svårt att uppsöka vård, även när de har ett stort vårdbehov, och att inte ha svenska som modersmål är också av förståeliga skäl ett hinder för patienter att uppsöka vård när de behöver den.39 Välfärdens centrala princip är att var och en ska få ta del av välfärdens tjänster efter behov, inte efter betalningsförmåga. Men hur vet man vem som behöver vad, och hur mycket? välfärdsmodeller har i hög utsträckning litat på att professionerna kan besluta om behov och fördelning samt planering och produktion av 38Heidbrink, (2016), Den enskildes frihet, styrning av byråkratin och det allmännas roll i en digitaliserad tid i Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter, 39Jebari, (2016), Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar i Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter, SOU 2016:85. Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… Bristen på information om vem som behöver vad har i allt högre utsträckning kommit att adresseras genom införandet av marknadsmekanismer och en utökad s.k. “målstyrning” av verksamheten. Oavsett vilka fördelar och nackdelar som respektive modell har så är informationsbristen kärnan i problemet. Politiker och tjänstemän har inte tillgång till information om hur medborgare och välfärdsutövare interagerar och producerar olika utfall, utan måste förlita sig på källor från medborgare och välfärdsutövare, som har incitament att förmedla en viss bild av hur verksamheten fungerar i verkligheten.40 Digitaliseringen kan möjliggöra att man når individer som annars inte hade tagit kontakt med vården och ge det offentliga ett större ansvar för att distribuera välfärdsresurser, så att medborgare konsumerar den välfärd som de har rätt till. Till exempel når vården av de som har depression i . Ett skäl till att den här gruppen får mindre resurser än vad som är skäligt är att det offentliga förväntar sig att när kostnaderna är låga, så borde enbart behov styra efterfrågan av till exempel sjukvård. Att så inte är fallet har blivit allt mer uppenbart. Som beskrivits ovan är det nämligen inte enbart ekonomiska faktorer, utan också socioekonomiska faktorer, som påverkar sannolikheten att efterfråga offentliga tjänster. För att uppnå visionen där det offentliga har en mer aktiv roll i att utjämna skillnader i förutsättningar behövs det nya sätt att aktivt identifiera och söka upp de medborgare som behöver hjälp. Denna vision möjliggörs av den senaste utvecklingen inom maskininlärning och datainsamling.41 Det finns dock anledning att vara vaksam på om vi har en omotiverad tilltro till digitala system som gör att vi inte ställer samma krav på den som vi normalt ställer på mänskligt beslutsfattande, med ombudsmän, mångfald i medieutbud, krav på transparens inom det offentliga, rätt att överklaga beslut, och så vidare. För att komma till rätta med det krävs tydlighet i hur utveckling av system går till, vilka datamängder som används för självlärandet, vilka kvalitets- 40Jebari, (2016), Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar i Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter, SOU 2016:85. Kunskapssammanställning om digitaliseringens effekter… garantier som utfärdas och hur upptäckta fel och brister rapporteras och åtgärdas.42 3.3.5Vem ska avgöra hur data om individer får användas? Som diskuterats tidigare behöver individualiserade tjänster och även utveckling av välfärdstjänster ha tillgång till information om enskilda individer, vilket reser frågor kring vem som ska avgöra hur data får användas. Ska det vara upp till individen eller till staten? Hur ska staten förhålla sig till att olika individer har olika syn på vad personlig integritet är? Bör det vara upp till medborgare att avgöra vilken data som lagras om dem och hur den får användas? regleras dataanvändning av samtycke eller av att den får göras utan samtycke. Ett typexempel är att individer aldrig behöver ge sitt samtycke i skattefrågor, medan aktörer inom vård, skola och omsorg måste inhämta samtycke om information om en viss person ska kunna föras vidare till någon annan del i offentlig sektor. Samtycke behövs även för att använda data för att utveckla verksamheten eller t.ex. utveckla prediktionsmodeller som stöd för strukturerat förbyggande arbete.43 Synen på om datainsamling är acceptabel kan skilja sig åt mellan länder och mellan generationer. En typ av datainsamling kan vara problematisk i ett land som har en mycket restriktiv syn på vad staten får veta om dess medborgare, medan samma typ av datainsamling är acceptabel i ett land där befolkningen har en huvudsakligen positiv inställning till insamlingen i fråga. Många unga delar också med sig av stora mängder information på sociala medier om sina privata förehavanden.