sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — Nya tekniska handelshinder kan före- byggas genom att medlemmarna på ett tidigt stadium kan ta del av kommande tekniska föreskrifter och inkomma med synpunkter på föreskrifternas utformning. Anmälda föreskrifter får inte antas förrän efter det att de har anmälts. Det är alltså fråga om en anmälningsprocedur som liknar den som enligt anmälnings- direktivet gäller avseende EU:s inre marknad. De artiklar i som åberopats i WTO-tvisten om lagstiftning om neutrala förpackningar är artikel 2.1 och 2.2. Enligt artikel 2.1 ska varor som införs från en annan medlems territorium i fråga om tekniska föreskrifter medges en behandling som inte är mindre gynnsam än den som medges inhemska varor av samma slag eller sådana varor med ursprung i annat land. Bestäm- melsen innehåller alltså såväl mest gynnad nationsprincipen och prin- cipen nationell behandling eftersom den förbjuder en medlemsstat från att favorisera både enskilda andra medlemmars varor och in- hemska varor. Av artikel 2.2 framgår följande. Medlemmarna ska säkerställa att tekniska föreskrifter inte utarbetas, fastställs eller tillämpas med avsikt eller med verkan att skapa onödiga hinder för den internationella handeln. Därför ska tekniska före- skrifter inte vara mer handelsbegränsande än vad som är nödvändigt för att uppfylla legitima syften med hänsyn tagen till de risker som skulle uppstå om syftena ej uppfylldes. Sådana legitima syften är bl.a.: nationella säkerhetsbehov, förhindrande av bedrägliga förfaranden, skydd av människors hälsa eller säkerhet, djurs eller växters liv eller hälsa eller miljön. Faktorer som gäller vid sådana riskbedömningar är bl.a.: tillgänglig vetenskaplig och teknisk information, använd process- teknik och avsedd slutanvändning av varorna. Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang Artikel 2.5 innehåller en bestämmelse som bl.a. innebär att en tek- nisk föreskrift som utarbetas, fastställs eller tillämpas för något av de legitima syften som uttryckligen nämns i artikel 2.2, och som överensstämmer med tillämpliga internationella standarder, ska förut- sättas inte skapa ett onödigt hinder för den internationella handeln, om inte annat påvisas. Bilaga 1 till innehåller en katalog över termer och definitioner i avtalet. Enligt bilagan är en teknisk föreskrift: Dokument som fastställer kraven på varuegenskaper eller processer och tillverkningsmetoder som sammanhänger med dessa, däribland tillämpliga administrativa bestämmelser, vars uppfyllande är obligato- riskt. Det kan även innefatta, eller enbart behandla terminologi, sym- boler, förpacknings-, märknings- eller etiketteringskrav beträffande en vara, en process eller en tillverkningsmetod. Om det inte finns någon tillämplig internationell standard, eller om det tekniska innehållet i en föreslagen teknisk föreskrift inte överens- stämmer med det tekniska innehållet i tillämpliga internationella standarder, och om den tekniska föreskriften kan ha en väsentlig inverkan på andra medlemmars handel, ska medlemmarna enligt arti- kel 2.9.2 underrätta andra medlemmar genom sekretariatet om de varor som avses beröras av den föreslagna tekniska föreskriften till- sammans med en kortfattad redogörelse för syftet med föreskriften och dess bakgrund. Dessa anmälningar ska göras och på lämpligt stadium, medan det är möjligt att göra änd- ringar och ta hänsyn till kommentarer. har ut- färdat riktlinjer (G/TBT/32: Sjätte treårsöversynen av ) som anger att när det råder tveksamhet gällande anmälan ska medlemmarna eftersträva att anmäla av transparens- mässiga skäl. 4Allmänna utgångspunkter och överväganden Vi har i vårt delbetänkande (SOU 2015:6) redovisat vilka lagstift- ningsåtgärder som enligt vår uppfattning krävs för att införliva tobaksproduktdirektivet, med undantag för bestämmelserna om spår- barhet och märkning, vilka behandlas i detta betänkande i kapitel 6. Som vi redovisade i delbetänkandet finns det i våra ursprungs- direktiv några kvarstående frågor som inte följer av tobaksprodukt- direktivets krav. Det rör sig dels om att analysera och vid behov lämna förslag på en ändamålsenlig nationell reglering av snus och tuggtobak samt förslag till reglering av innehållet i snus, om att analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för försälj- ning av tobak och vid behov lämna förslag på hur en sådan till- ståndsplikt skulle kunna utformas och om att lämna förslag till nationellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror. Vi här därefter fått tilläggsdirektiv och har i enlighet med dessa direktiv även att ta ställning till behovet av och möjligheten att införa ytterligare tobakspreventiva åtgärder. En sådan åtgärd är frågan om rökförbud. Enligt ursprungsdirektiven skulle vi utreda och vid behov lämna förslag för att begränsa rökning av tobaks- relaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utom- hus, i likhet med vad som gäller för tobaksrök. Genom tilläggs- direktiven har uppdraget utvidgats till frågan om rökförbudet ska omfatta även andra allmänna platser än vad som gäller . Vi ska också analysera och bedöma om det finns skäl att införa exponeringsförbud för tobaksprodukter i samt analysera och bedöma om det finns skäl att införa krav på neutrala tobaks- Allmänna utgångspunkter och överväganden Vid dessa analyser ska vi särskilt bedöma hur sådana förslag skulle förhålla sig till grundlagarna, varumärkes- rätten och egendomsskyddet. Vid analysen av om det bör införas neutrala förpackningar ska vi även bedöma hur ett sådant förslag skulle förhålla sig till internationella åtaganden, särskilt TRIPS och . Vi kommer i det följande att lämna ett antal förslag till lag- stiftningsåtgärder på tobaksområdet. Förslagen måste bedömas utifrån olika aspekter, politiska såväl som juridiska. I det följande redovisar vi de övergripande utgångspunkter som vi har haft när det gäller förslagens överensstämmelse med de folkhälsopolitiska målen och med olika juridiska bedömningsgrunder som följer bl.a. av . Som utvecklas i det följande ska vi bedöma om de tobakspreventiva åtgärder som nämns i våra direktiv bör införas. Det faller inte inom vårt uppdrag att självständigt definiera den svenska tobakspoli- tiken. Vid bedömningen av om en viss åtgärd är lämplig måste utgångspunkten vara de tobakspolitiska mål som har slagit fast. I regeringens proposition mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35) fastslog regeringen och sedermera som ett övergripande mål för samhällets insatser inom tobaksområdet att tobaksbruket ska minska. Som etappmål slogs då fast –en tobaksfri livsstart –en halvering av antalet ungdomar som börjar röka eller snusa –en halvering av andelen rökare bland de grupper som röker mest, och –att ingen ofrivilligt ska utsättas för rök i sin omgivning. I våra tilläggsdirektiv konstateras att de fyra delmål för ett minskat tobaksbruk som antogs i propositionen inte har uppnåtts, trots att tobaksbruket minskar och att utvecklingen har gått åt rätt håll. En- ligt direktiven krävs ett brett förebyggande arbete för att nå reger- Allmänna utgångspunkter och överväganden ingens mål att minska tobaksbruket och förhindra att minderåriga börjar använda tobak. Den svenska tobaksmarknaden skiljer sig från andra tobaks- marknader inom EU i övrigt på så sätt att i enlighet med artikel 151 i anslutningsakten1 tillåter försäljning av snus. Som vi närmare beskriver i kapitel 11 utgör snusmarknaden en stor del av den svenska tobaksmarknaden och det snus som säljs i är i allt väsentligt också tillverkat här. En nedgång av tobaksbruket förutsätter därför inte bara en minsk- ning av antalet rökare utan även en nedgång i antalet snusare. Det har i olika sammanhang hävdats dels att snusets skadeverkningar är mindre än cigaretters, dels att snuset är ett rökavvänjningsmedel, som av det skälet bör behandlas på annat sätt än annan tobak. Även om snusets skadeverkningar torde vara mindre än rökningens är – som bl.a. konstaterar i sin , – en sådan jämförelse inte relevant ur ett folkhälsoperspektiv, eftersom få saker är så hälsofarliga som rök- ning. I stället bör jämförelsen göras med personer som inte an- vänder tobak. En fråga som har väckts, inte minst i den allmänna debatten, är om det är önskvärt att i större utsträckning få personer som röker att i stället börja snusa. Det bakomliggande resonemanget torde i så fall bygga på en föreställning om att snusande avhåller personer från att röka eller att snuset används som ett rökavvänjningsmedel. Det påståendet har å andra sidan ifrågasatts. Enligt den rapport från som nämnts ovan finns det inte några veten- skapliga belägg för att snus fungerar som rökavvänjningsmedel och enligt samma rapport är det inte ovanligt att snusare också röker som många snusare aldrig har rökt. Oavsett hur det förhåller sig med bedömningarna av snus som rökavvänjningsmedel eller snusets mindre farlighet jämfört med cigaretter, konstaterar vi att den tobakspolitiska utgångspunkten är att det inte ska göras skillnad mellan olika former av tobak. Detta har också varit utgångspunkten för våra överväganden och förslag. 1 Akt om villkoren för , Republiken , Republiken och anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, 29.8.1994, s. 9). Allmänna utgångspunkter och överväganden Att göra skillnad mellan snus och annan tobak ter sig också problematiskt utifrån vissa juridiska och handelspolitiska aspekter. Det snus som säljs i är en tobaksprodukt som i allt väsent- ligt också produceras här, men som – i enlighet med resonemanget ovan – är utbytbar med andra tobaksprodukter, exempelvis cigaretter, som importeras hit. I de delar tobakspolitiska förslag innebär olika typer av begränsningar eller hinder i handeln av tobak, skulle det riskera att snedvrida konkurrensen om sådana åtgärder träffar bara vissa delar av tobaksmarknaden. Detta utesluter i och för sig inte att åtgärden kan vara utformad eller anpassad efter de olika pro- dukterna på olika sätt, jämför exempelvis förslaget i delbetänkandet till utformningen av hälsovarningar och varningstexter, som bygger på tobaksproduktdirektivets uppdelning. 4.3Överväganden kring proportionalitet, förenlighet med annan lagstiftning m.m. Utöver de allmänna tobakspolitiska utgångspunkterna ska vi också bedöma om en tobakspreventiv åtgärd är förenlig med annan lagstiftning, såväl nationell som EU-rättslig. En beskrivning av de olika krav som uppställs i dessa hänseenden finns i kapitel 3 och de närmare övervägandena i dessa delar redovisas i anslutning till de olika förslagen. Det finns emellertid vissa genomgående frågeställ- ningar som vi har att förhålla oss till. Dessa utgångspunkter redo- visas i det följande. En särskild fråga är i vilken utsträckning en enskild lagstift- ningsåtgärd är verksam för att nå målet att minska tobaksbruket. För att en åtgärd som är en importrestriktion eller som är att jäm- ställa med en importrestriktion ska vara tillåten enligt krävs nämligen att åtgärden grundas på hänsyn till intresset att skydda människors liv och hälsa och att den är lämplig och nödvän- dig, dvs. proportionell (se närmare om de begreppen i avsnitt 3.3.2). Vi kan konstatera att frågan om en viss åtgärd ger effekt eller inte har varit föremål för omfattande utredningar, inte minst i samband med olika rättsprocesser som har pågått eller som fortfarande pågår, både vad gäller exponeringsförbud och neutrala tobaksför- packningar. De grundläggande svårigheterna när det gäller bedöm- ningen av om en åtgärd är verksam eller inte är dels att det rimligen Allmänna utgångspunkter och överväganden kan förväntas ta tid innan en sådan effekt är mätbar, dels att en åtgärd sällan införs isolerad utan ofta är en del i ett mer övergrip- ande tobakspolitiskt grepp och en av flera åtgärder som införs sam- . Sedan genomförandet av märkningsdirektivet2 och rök- förbudet i dess nuvarande utformning har några större tobakspreventiva reformer inte lanserats i . genom- fördes vissa lagändringar, bl.a. förstärktes den nuvarande anmäl- ningsskyldigheten för tobaksförsäljning. Som vi redovisar i av- snitt 5.5 bedömer vi dock att det är för tidigt att dra några slut- satser om effekterna av dessa lagändringar. Tobaksproduktdirektivet flyttar fram positionerna i flera avseenden jämfört med vad som gäller i , bland annat genom kravet på kombinerade hälsovarningar och krav på bestämmelser om örtprodukter för rök- ning. Som redovisas bl.a. i våra tilläggsdirektiv har ett flertal andra länder redan infört lagstiftning som både uppfyller tobaksprodukt- direktivets krav och som har gått längre, exempelvis genom att införa tillståndsplikt eller exponeringsförbud. Många av dessa åtgär- der har dock genomförts relativt . Ett flertal länder har dessutom nu lanserat olika förslag, exempelvis vad gäller neutrala tobaksförpackningar. Det går enligt vår uppfattning inte att kräva att det ska vara möjligt att härleda ett enskilt samband mellan varje tobakspreventiv åtgärd och en nedgång i tobaksbruket. När det gäller frågan om en tobakspreventiv åtgärd är nödvändig och lämplig för att skydda folkhälsan bör det i stället räcka med en betydligt svagare koppling, nämligen att det finns skäl att anta att åtgärden – ensam eller i kombination med andra – är verkningsfull. I det sammanhanget bör man också kunna ta hänsyn till hur åtgärden har bedömts tobaks- politiskt i andra länder. Med andra ord bör det kunna tas som in- täkt för att en åtgärd är verkningsfull att man har genomfört åtgärden i andra sammanhang. Vi kan konstatera att det finns ut- ländska förlagor till i stort sett samtliga de tobakspreventiva åtgär- der som vi har att överväga, med undantag för de särskilda över- väganden som gäller snus. Sammantaget är det vår utgångspunkt att 2 och rådets direktiv /37/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror. Allmänna utgångspunkter och överväganden de tobakspreventiva åtgärder som vi ska överväga alla – tillsammans eller var och en för sig – är verksamma för att uppnå det tobaks- politiska målet att tobaksbruket ska minska. Även om varje tobakspreventiv åtgärd sedd isolerad i och för sig kan anses verksam för att nå de tobakspolitiska målen, är en sär- skild fråga om det är proportionerligt att införa ett flertal åtgärder . En synpunkt skulle kunna vara att man bör gå fram steg- vis och först införa någon eller några åtgärder för att därefter gå vidare med andra, mer ingripande åtgärder. Mot det resonemanget talar att de olika åtgärderna är inriktade på olika saker. Exempelvis syftar ett utvidgat rökförbud både till att minska exponeringen för tobaksrök och till att minska den sociala acceptansen av ett rök- ande beteende; en tillståndsplikt syftar till att säkerställa ålders- kontrollen men också – och kanske i huvudsak – till att motverka illegal handel med tobaksvaror; vissa andra förslag syftar till att be- gränsa de generella möjligheterna till marknadsföring och exponering av tobaksprodukter, medan andra mer är direkt inriktade på att för- hindra att unga personer börjar använda tobak. Som vi redovisar närmare i kapitel 9 och 10 finns det i och för sig starka samband mellan särskilt exponeringsförbud och neutrala tobaksförpackningar på så sätt att åtgärderna i olika grad aktuali- serar liknande frågeställningar om varumärkes- och egendomsskydd. Givet vår bedömning att det skulle strida mot regleringen i tryck- frihetsförordningen i dess nuvarande lydelse att genomföra neu- trala tobaksförpackningar i (se avsnitt 10.7.2) kommer dessa både åtgärder sannolikt inte att genomföras . Att de olika förslagen i första hand tar sikte på olika delar av det tobakspreventiva arbetet innebär också att man kan förvänta sig att den sammantagna effekten av att genomföra samtliga de förslag som vi föreslår i det följande blir större än om varje förslag genom- förs var för sig. Det är sammantaget vår utgångspunkt att den om- ständigheten att vi nu föreslår ett flertal tobakspreventiva åtgärder inte leder till slutsatsen att det skulle strida mot pro- portionalitetskravet att de genomförs i ett och samma sammanhang. Allmänna utgångspunkter och överväganden 4.4Behovet av en författningsteknisk översyn samt vissa andra frågor Utöver de särskilda frågor som vi har att undersöka enligt direk- tiven, ger direktiven också möjlighet att identifiera och ta upp andra frågor som anknyter till uppdraget. Av direktiven framgår vidare att utredaren vid behov får göra en systematisk, språklig och redak- tionell översyn av tobakslagen (1993:581). Tobakslagen är en lagstiftningsprodukt som sedan sin tillkomst har varit föremål för flertalet ändringar och tillägg. Vid ett genom- förande av de förslag som vi har lämnat i vår delbetänkande blir antalet bestämmelser flera och överskådligheten minskar. Som vid alla lagstiftningsprodukter som successivt ökar i omfång finns det anledning att se över systematiken och dessutom innebär de förslag vi nu lägger fram en ytterligare belastning på lagstiftningsstruk- turen. Vi har därför gjort en genomgång av tobakslagens struktur och föreslår en kapitelindelad lag med inledande bestämmelser, bestämmelser om ingredienser och utsläpp, märkning och förpack- ningar, marknadsföring, handel m.m., rökfria miljöer, tillsyn, över- klaganden, straffbestämmelser och förverkanden, register samt be- myndiganden. Vi har inom ramen för uppdraget inte haft utrymme att göra någon närmare språklig eller materiell analys av tobaks- lagens nuvarande bestämmelser, utan vår översyn begränsar sig i huvudsak till strukturella aspekter. Tobakslagen innehåller bestämmelser om förbud mot styckförsäljning av cigaretter och om minsta antal cigaretter i förpackningar. Syftet bakom de reglerna har angetts vara att små förpackningar och styckförsäljning ökar cigaretters tillgäng- lighet för minderåriga. Som redovisas i kapitel 11 saknas en motsvar- ande reglering för snuset, som det förekommer produkter på marknaden som alldeles tydligt genom pris och utformning syf- tar till att locka nya konsumenter att pröva på snus. Även om våra direktiv inte uttryckligen berör den frågan lämnar vi – av skäl som närmare utvecklas i avsnitt 11.6.4 – därför förslag i dessa delar. En frågeställning som vi har uppmärksammats på under arbetets gång är förekomsten av råtobak i konsumentledet. Råtobak är i och för sig en tobaksvara som faller in under tobakslagens tillämpnings- område, men det är inte en harmoniserad punktskattepliktig vara enligt tobaksskattedirektivet (direktiv /64/EG) och Allmänna utgångspunkter och överväganden har inte någon egen punktskatt på råtobak. Gränsdragningen mellan vad som är råtobak – och därmed undantaget punktskatt – och vad som är punktskattepliktiga tobaksvaror är – enligt vad vi har fått ta del av – ofta svår att göra i praktiken och det går att se en utveck- ling där tobaksprodukter säljs som råtobak till konsument i ökad utsträckning. Det finns därför anledning att anta att staten på detta sätt går miste om skatteintäkter. Även om det finns tobakspreven- tiva aspekter på frågeställningen ligger dock frågan hur råtobak bör hanteras och beskattas utanför vårt uppdrag. Av punkten 36 i tobaksproduktdirektivets ingress framgår att elektroniska cigaretter (i det följande e-cigaretter) och påfyllnings- behållare bör regleras genom tobaksproduktdirektivet om de inte omfattas av humanläkemedelsdirektivet3 eller direktivet om medicin- tekniska produkter4. Vi har i delbetänkandet (s. 79-81) gjort bedöm- ningen att möjligheten som tobaksproduktdirektivet erbjuder inne- bär att för det fall en stat bedömer att e-cigaretter och påfyllnings- behållare ska klassas som läkemedel, omfattas dessa produkter inte av några av de krav som tobaksproduktdirektivet uppställer för mot- svarande produkter. Som vi redovisat i delbetänkandet har inställ- ning varit att betrakta e-cigaretter som läkemedel. Frågan har under vårt arbete varit föremål för prövning i de allmänna för- valtningsdomstolarna. Vid utformningen av våra förslag har vi ut- gått från bedömning, som godtagits av Kammar- rätten i . I anslutning till att detta betänkande lämnats för tryckning har ändrat kammar- rättens dom (Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr 1385-15). Domstolens avgörande innebär att e-ciga- retter som innehåller nikotin inte utifrån sin funktion är att be- döma som läkemedel enligt läkemedelslagstiftningen. Avgörandet påverkar inte de förslag vi lämnar i detta betänkande. Däremot får domen till följd att i enlighet artikel 20.1 i tobaksprodukt- direktivet måste genomföra direktivets bestämmelser om e-cigaretter i den nationella lagstiftningen. Denna fråga har av naturliga skäl inte kunnat behandlas i detta betänkande. Vi har emellertid haft en 3Europaparlamentets och rådets direktiv /83/EG av om upprätt- ande av gemenskapsregler för humanläkemedel (EUT L 311, 28.11.2001, s. 67). 4Rådets direktiv /42/EEG av om medicintekniska produkter (EGT L 169, , s. 1). Allmänna utgångspunkter och överväganden beredskap för den uppkomna situationen och har sammanställt en promemoria där vi redovisar vilka åtgärder som vi bedömer behöver genomföras för att uppfylla direktivets krav. Promemorian har över- lämnats till . En fråga som vi har haft att hantera är vilka beteenden som bör kriminaliseras. En utgångspunkt för all kriminalisering är att gärningar som kriminaliseras ska vara straffvärda (se Straffrättsanvändnings- utredningens betänkande Vad bör straffas, SOU 2013:38, för en utförlig redogörelse för vilka utgångspunkter som bör ligga till grund för kriminalisering). Vår utgångspunkt har varit att i princip inte utöka det kriminaliserade området. I linje med den utgångspunkten föreslog vi i delbetänkandet att förbudet att sälja örtprodukter för rökning utan att dessa hade föreskrivna hälsovarningar inte skulle omfattas av straffsanktionen. På motsvarande sätt anser vi – av skäl som närmare utvecklas i avsnitt 8.9.5 – att det utvidgade rökförbud vi nu föreslår inte bör straffsanktioneras. Att tillhandahålla tobaksvaror för försäljning till konsument utan att ha anmält försäljningen är straffsanktionerat . En effekt av att vi föreslår en tillståndplikt för partihandel, vilket inte mot- svaras av en anmälningsplikt som finns , är dock att även parti- handlare kan göra sig skyldiga till brott vid försäljning utan tillstånd. Även om kretsen som kan göra sig skyldig till brott utvidgas något är det marginellt och det straffbara beteendet är i princip det- samma. Inte heller förslaget i den delen innebär alltså någon egent- lig utvidgning av det kriminaliserade området. Tobakshandel är en s.k. fri näring, vilket innebär att i princip alla näringsidkare kan sälja tobak. Tobaksvaror har också blivit en mycket lättillgänglig produkt i samhället och säljs inte en- bart i tobaksaffärer utan även i livsmedelsbutiker, kiosker, bensin- stationer, restauranger, gatukök osv. rådde helt andra förhållanden. fanns ett statligt monopolföretag, Svenska Tobaksmonopolet, som hade ensamrätt på produktion, import och partihandel av tobak. och därefter hade monopolet även kontroll över detaljhandeln, genom att tobaksvaror endast fick säljas av återförsäljare som i särskild ordning hade ”antagits” av mono- polet. såldes tobak endast i speciella tobaksaffärer. Det statliga monopolet avskaffades , varvid tobaks- varor i ökande grad började säljas av andra butiker, t.ex. användes cigaretter som särskild lockvara i vissa klädbutiker. Den ökade kunskapen om rökningens skadeverkningar har där- efter lett till en allt hårdare reglering av detaljhandeln med tobak. Genom tobakslagens (1993:581) ikraftträdande in- fördes bestämmelser om att marknadsföring av tobaksvaror på sälj- ställen endast får ske med iakttagande av s.k. särskild måttfullhet. infördes ett förbud mot att sälja tobaksvaror 1992/93:185. 1995/96:228.