sou · H3B396 · 2016-01-01 00:00:00 — Vi har valt att undersöka en till sin omfattning och verksamhet ganska okänd kategori politiska makthavare som vi benämner de policyprofessionella. Detta är personer som inte är folkvalda politiker eller valda av medlemmarna i de organisationer de arbetar för. De är i stället anställda för att bedriva politik. De återfinns i hela det politiska systemet, till exempel i , i , i de politiska partierna, i många kommuner, i fackliga och andra intresseorganisationer samt vid PR-byråer och i tankesmedjor. De har också en rad varierande yrkestitlar, såsom politiskt sakkunnig, presschef, politisk sekreterare, samhällspolitisk chef, talskrivare, informatör, kommunikatör och så vidare. målsättning har varit att på ett mer systematiskt sätt fokusera uppmärksamheten på denna delvis nya och växande kategori av politiska aktörer. Baserat på en omfattande empirisk kartläggning av gruppens storlek, personernas kvalifikat- ioner och bakgrund, liksom ett sjuttiotal långa tematiserade intervjuer, en mindre del etnografi, kompletterat med en analys av biografi- och memoarlitteraturen på området samt en genomgång av vad grundlagsexperter och partiforskare har haft att säga, har vi analyserat de policyprofessionella i ur olika infallsvinklar. Att avgränsa kategorin var inte helt enkelt, men enligt vår uppskattning handlar det om minst 2 500 personer som har denna 4 Heclo, 1978. De policyprofessionella och demokratins framtid typ av uppgift. har denna kategori aktörer vuxit i en sådan omfattning att man kan hävda att en kvalitativt ny politisk påverkansform vuxit fram. Resultaten visar att detta är en kategori som utövar ett betydande men till stora delar osynligt inflytande i svensk politik. De är på intet vis en kategori som enbart assisterar sina uppdragsgivare utan de deltar ofta direkt och inte sällan på eget initiativ i utformandet av politiska visioner, strategier och förslag till beslut. De policyprofessionella är en relativt ung, universitetsutbildad, Stockholmscentrerad och, med ett par undantag, tämligen jämnt könsblandad kategori. Vad gäller utbildningsbakgrund är de inte sällan statsvetare eller nationalekonomer. De rör sig ofta mellan olika policyprofessionella positioner och tjänar relativt bra, med politikens mått mätt. Sin nuvarande anställning har de i genomsnitt haft (). Relativt få har varit förtro- endevalda politiker och få av dem lockas av att ge sig in i politiken som förtroendevalda. Rollen som policyprofessionell är diffus, med oklara gränser mot andra yrkesroller och positioner, otydliga ansvarsförhållanden och otydliga mandat. Inte ens bland de direkt politiskt anställda i regering och riksdag råder någon enighet om huruvida de själva är politiker eller tjänstemän, eller representerar någon slags kvalitativt ny kategori däremellan. Yrkesrollen är i många avseenden flexibel och formbar, i enlighet med deras bakgrund, de egna ambitionerna och deras organisatoriska tillhörighet. De policyprofessionella utför uppgifter som påverkar politiska visioner och beslut. De har också blivit medvetna om sig själva som en särskild grupp – anställda för att påverka politiken och samhället – och i detta medvetandegörande är deras sociala och kulturella kännetecken intressanta att diskutera. I diskussioner om demokratins funktionssätt är det också viktigt att reflektera över vilken roll denna kategori kan spela i det politiska livet och vad deras tillväxt kan innebära för demokratins praktik. Vad betyder de för de politiska maktförhållandena och för demokratins utveckling? Denna rapport vill belysa de policy- professionellas roll i svenskt perspektiv, deras drivkrafter, de olika kunskapsformer som kommer till uttryck i deras arbete, deras skiftande lojaliteter och några av de implikationer vi ser för demo- kratin i det samtida . Demokrati är inget statiskt politiskt De policyprofessionella och demokratins framtid system, utan en ständigt föränderlig process. I denna process spelar de policyprofessionella en alltmer central roll. Framväxten av denna kategori kan ha konsekvenser för såväl transparens som ansvarighet i politiska processer – dimensioner som är centrala för det demokratiska systemets legitimitet. De policyprofessionella och demokratins framtid 2De policyprofessionella i det svenska politiska landskapet De policyprofessionella, som vi kallar dem, är förvisso inte någon helt ny företeelse i svensk politik. Bland de allra första kan sägas ha varit LO-ekonomerna som anställdes av LO på organisationens nyinrätt- ade utredningsinstitut. De kom senare att spela en central roll, inte bara för LO utan som idégivare och konstruktörer av vad som av samhällsforskare i efterhand kom att betraktas som en internat- ionellt tämligen unik svensk samhällsmodell. kan den första policyprofessionella sägas ha varit , som blott anställdes som handsekreterare . Detta kom att leda till att idén om policyprofessionella i blev allmänt accepterad i svensk politik . Antalet sådana politiska tjänste- män i har efterhand ökat, och 2003 var de ”mer än halva ”, det vill säga fler än 175 stycken. Närmare bestämt hade de då blivit 184 personer, vilket var en ökning med 18 personer (Premfors & 2007: 70). Vad som är ett rimligt eller acceptabelt antal politiskt anställda i för ett land av typ är inte möjligt att säga. Vi kan däremot konstatera att, bortsett från den kvantitativa ökningen av de policyprofessionellas antal, står vi nu inför en kvalitativ förändring som innebär att själva grundförutsättningarna för den svenska demokratins sätt att fungera förändras. När exempelvis antalet politiska tjänstemän i har blivit större än det antal ledamöter i som statsministern eller regeringen behöver stöd av för att kunna fortsätta regera, har måhända något hänt vad gäller vilken sorts politiska aktörer som direkt, i sitt dagliga arbete, har som uppgift att försöka påverka De policyprofessionella och demokratins framtid regeringens politiska beslut. Den utveckling vi har haft innebär att de som anställts i för att i olika former bedriva politik numera är fler än det antal riksdagsledamöter som en statsminister behöver stöd av för att säkra regeringens parlamentariska underlag. Förutom i återfinns som nämnts de policyprofessionella i också i , på partikanslierna, i kommuner och landsting, intresseorganisationer och på PR- och konsultbyråer samt i tankesmedjor med nära koppling till politiken. Enligt vår försiktiga uppskattning ligger antalet policyprofess- ionella i som nämndes ovan någonstans mellan 2 000 och 2 500 personer. Om man väljer en något bredare ansats kunde man också ha lagt till den grupp anställda inom vissa myndigheter och ämbetsverk som har till uppgift att påverka den politiska åsiktsbildningen både bland befolkningen men också gentemot och regeringen.5 Till detta kommer den uppskattning som gjordes av och medarbetare vid slutet av , av att många var anställda på större företag för att handha ”samhällskontakter”. Den siffra de då kom fram till var flera hundra företagsanställda lobbyister.6 Med en bredare ansats som innefattar även de anställda inom företagsvärlden som har ansvar för samhällskontakter samt de inom förvaltningar och kommuner eller landsting som har mer renodlade påverkansuppgifter är det alltså en rimlig uppskattning att runt 3 500 personer kan anses tillhöra kategorin policyprofessionella i svensk politik, det vill säga tio gånger fler än antalet riksdagsledamöter. Förutom antalet anställda finns också andra indikatorer på den ökande betydelsen av policyprofessionella i svensk politik, som nya sam- arbetsformer och överenskommelser mellan parter, där politiskt anställda spelat viktiga roller. De policyprofessionellas framväxt kan inte helt tillskrivas behovet av expertis inom politiska sakområden. Svensk politik har alltid varit ”experttung”, vilket inte minst det omfattande offentliga utredningsväsendet illustrerar. De policyprofessionella är emellertid generellt sett inte rekryterade på grund av att de ska besitta specifik expertkunskap inom olika fackområden, till exempel teknik, juridik 5Rothstein 2005, SOU 2007. 6Hermansson m.fl. 1999. De policyprofessionella och demokratins framtid De är, till skillnad från sådana fackexperter, ofta rekryterade och har oftast inte den nischade kompetens som utmärker experter inom olika fackområden. Deras främsta kompetens är i stället de kunskaper om de ofta outtalade koder för hur svensk politik bedrivs som de på olika sätt har tillägnat sig. En central kompetens är att veta när, till vem och med vilka argument man ska intervenera om man önskar påverka inriktningen på ett offentligt policybeslut. En del policyprofessionella innehar sina positioner i kraft av kunskap om hur man hanterar massmedier, andra vet hur man omvandlar expertkunskap till för partiet eller organisationen användbara ställningstaganden. Många policy- professionella har dessutom ofta ett stort nätverk av användbara kontakter som underlättar både möjligheter att påverka och att inhämta information. De policyprofessionella är således bärare av en annan typ av humankapital än de formellt opolitiska experter som har varit (och är) vanliga inom exempelvis utredningsväsendet eller inom analysenheter i departement och myndigheter. Vi kommer nedan att beskriva och analysera vad det mer specifikt är för typ av kunskaper och/eller förmågor som policyprofessionella innehar och varför efterfrågan på dessa har ökat så kraftigt att man numera kan tala inte bara om de policyprofessionella som en ny politisk kategori, utan också om framväxten av en särskild arbetsmarknad för denna grupp. Vi menar att detta ändrat förutsättningarna för hur den svenska demokratin fungerar jämfört med hur det såg ut för några decennier sedan. I forskningsprojektet framkom tydligt att de policy-profess- ionella ofta uppfattar sig ha mer, ibland till och med mycket mer, politisk makt än till exempel de folkvalda riksdagsledamöterna och att de, i de fall de arbetar nära ett statsråd, verkar kunna utöva ett inte obetydligt inflytande även på den allra högsta politiska nivån. Även en del av de policyprofessionella som arbetar som utredare vid intresseorganisationer och som PR-konsulter/ lobbyister eller vid tankesmedjor anser sig ha stora möjligheter att påverka politiken. En fråga som har gjort detta till ett intressant forsknings- problem är principen för kopplingen mellan makt och ansvars- utkrävande i den svenska demokratin. En av den representativa demokratins grundvalar är att all offentlig makt-utövning ska ha tydliga regler och procedurer för hur den offentliga maktutövn- De policyprofessionella och demokratins framtid ingen kan granskas, så att det blir möjligt att i efterhand utkräva ansvar. Just formerna för ett sådant ansvarsutkrävande är synner- ligen oklara vad gäller kategorin policyprofessionella. De policyprofessionella och demokratins framtid 3 Politisk makt som drivkraft I det nämnda forskningsprojektet ingick att söka kunskap om de policyprofessionellas roller och deras viktigaste drivkrafter och resurser. Ett tydligt resultat i våra intervjuer är att den starkaste drivkraften i arbetet är möjligheten att få påverka politiken och samhället, att utöva politisk makt. De policyprofessionella vill sällan stå i rampljuset, utan önskar utöva denna makt utan att behöva utsätta sig för den, som de uppfattar, ofta alltför påflugna granskning som de förtroendevalda utsätts för. För vissa policy- professionella är det centrala att faktiskt vara med och forma det svenska samhällets framtid, för andra är det mer en kittling i att få vara med där det händer och få vistas i maktens cirklar. En viktig anledning till att de inte vill bli förtroendevalda politiker är att de i överraskande många fall har en ganska negativ bild av den representativa demokratins sätt att fungera. Den beskrivs ofta som långsam, oglamorös och tråkig, framför allt som en yrkeskarriär där lång och trogen tjänst anses väga tyngre än faktiska meriter och dokumenterad kapacitet. Många av dem vi intervjuat pekar också på de omständliga och saktfärdiga proce- durer som de gängse vägarna inom politiken erbjuder. Som folkvalda skulle de tvingas argumentera med mindre vetande personer, i stället för att som i den policyprofessionella verksam- heten direkt få använda sitt kunnande operativt och på en hög politisk nivå. Den representativa demokratin ses dessutom ofta som ytlig och kortsiktig, med inslag av påfrestande personkonfl- ikter och rävspel. Mot denna bakgrund blir det relevant att fråga sig vilken typ av makt de utövar. De policyprofessionella vill alltså utöva politisk makt i bred mening, men de har inget intresse av att gå vägen via politiska val för att kunna påverka. De allra flesta saknar intresse för att försöka De policyprofessionella och demokratins framtid bli förtroendevalda politiker och strävar inte heller efter det. Generellt sett har de en ambivalent hållning gentemot media och yrkesjournalister som kår. Å ena sidan utgör genomslag i mass- medier ofta den största glädjen i det vardagliga arbetet. Att framträda på ett framgångsrikt sätt i massmedierna är ett tydligt mått på framgång. Å andra sidan är det just det mediala gransk- andet och medielogiken som är den främsta anledningen till att de inte kan tänka sig att bli förtroendevalda politiker. Politik syftar till maktutövning och demokrati handlar om att göra den offentliga maktutövningen legitim.7 En av det demo- kratiska styrelseskickets främsta uppgifter är att skapa legitimitet för den offentliga maktutövningen genom att se till att det finns mekanismer som möjliggör att det på olika sätt går att utkräva ansvar för beslut och åtgärder. Framträdande svenska statsvetare som och hävdar att en av den representativa demokratins centrala mekanismer är ”ansvars- utkrävande i efterhand” av de valda politikerna. Genom att rösta in och rösta ut sina politiska representanter kan väljarna i efterhand ”bestraffa” och ”belöna” efter hur de (det vill säga majoriteten) anser att de styrande politikerna har skött sitt fögderi.8 Enligt grundlagsexperten ska möjligheten till ansvars- utkrävande gälla ”över hela fältet av offentlig verksamhet”9, inte bara de valda politikerna utan, för att citera Regeringsformen: ”alla som fullgör offentliga uppgifter”10. Den empiriskt grundade forskningen om vad som får människor i demokratier att uppfatta sitt styrelseskick som legitimt ger Sterzels bredare ansats ett starkt stöd jämfört med statsvetarnas mer begränsade modell. Ett flertal nyare sådana studier visar att när människor i demokratiska stater bestämmer sig för om de ska anse att deras styrelseskick är legitimt är kvaliteten på den maktutövning som sker i förvaltningar, domstolar och myndigheter viktigare än deras demokratiska rättigheter, eller i vilken grad de uppfattar att deras valda politikers åsikter överensstämmer med de egna.11 8jfr Przeworski, Stokes & Manin 1999, 2003:17. 9Sterzel 2011: 264. 10Regeringsformen (1:9). 11Gilley 2009, Gjefsen 2012. De policyprofessionella och demokratins framtid Mycket talar med andra ord för att det demokratiska styrelseskickets legitimitet inte kan inskränkas till ansvars- utkrävande av enbart de valda politikerna. Också de många andra kategorierna av beslutsfattare som utövar offentlig makt måste räknas in i det demokratiska styrelseskickets legitimitetskalkyl. Det gäller de offentliga tjänstemännens myndighetsutövning, profess- ionella yrkeskårer som fullgör offentliga uppgifter, personer utsedda som representanter för olika intresse-grupper till offentliga organ och, vill vi hävda, många inom kategorin policyprofessionella. Om vi utgår från principen att all offentlig maktutövning måste kunna granskas och om alla som utövar offentlig makt ska kunna ställas till ansvar för sin verksamhet måste vi för att analysera hur de policyprofessionella passar in i denna demokratimodell börja med att svara på tre frågor. Den första är vilka olika typer av makt som de policyprofessionella kan utöva, den andra är vilka mekanismer för ansvarsutkrävande som existerar i den svenska modellen för demokrati och den tredje hur de policyprofessionellas inflytande och maktutövning förhåller sig till dessa mekanismer för ansvarsutkrävande. Studiet av politisk makt och den politiska maktens legitimitet har alltid varit centrala frågor inom stora delar av samhällsveten- skaperna och särskilt framträdande inom den politiska sociologin och statsvetenskapen.12 Teoribildningen och likaså den empiriska forskningen om politisk makt är emellertid både synnerligen om- fattande och disparat, och här kommer vi att göra ett par enstaka nedslag för de delar som kan anses vara relevanta för diskussionen om de policyprofessionella. Det innebär att de mer individual- psykologiska aspekterna av makt, det vill säga varför vissa individer tenderar att vara bättre eller sämre på att utöva och ackumulera personlig makt än andra, lämnas därhän. Likaså kommer de repressiva aspekterna av maktproblematiken, exempelvis den mycket stora debatt som har följt uppmärksammade analyser av maktproblematiken, lämnas utanför diskussionen.13 En vanlig definition av makt är att en aktör A, genom att vara i besittning av olika typer av maktresurser (som våld, pengar, information), kan tvinga en aktör B att handla på ett sätt som B 12Gaventa, 1982. 13Foucault & Faubion, 2001. De policyprofessionella och demokratins framtid annars inte skulle ha gjort, och där detta handlande av B gynnar A. Till denna form av direkt makt brukar man lägga den indirekta typen av maktutövning som handlar om kontrollen över dag- ordningen, alltså vem som har makt att bestämma vad man ska bestämma om. I en nu närmast klassisk diskussion av dessa två former av maktutövning pekade sociologen på att makt inte bara kan ses i dessa båda dimensioner, utan att det finns en tredje dimension av makt som kunde analyseras som ideologisk och strukturell makt.14 Den första (direkta) maktdimensionen är, enligt Lukes, makt- utövning i form av beslutsfattande, vilken för det mesta kan observeras och därmed är relativt lätt att dokumentera och lyfta fram till en diskussion om legitimitet. Den andra, den indirekta maktdimensionen, handlar om vem som har makten över dagordn- ingen. Vem kan bestämma om vad, vilka frågor och problem, som skulle kunna bli föremål för analyser och beslut? Denna dimension hade lanserats i en synnerligen uppmärksammad artikel av och som en reaktion på de studier av makt som bara fokuserade på observerbara och öppna konflikter och beslut.15 Makt, menade och , utövades också av de individer och grupper som kunde påverka vilka frågor som kommer upp på den politiska agendan och manifesteras i öppna politiska samhällskonflikter. Denna dimension, som de kallade maktens andra ansikte, bestod alltså av makt som kontroll över den politiska dagordningen. Kritiken mot den endimensionella synen på makt i manifesterade politiska konflikter bestod i att man ansåg det nödvändigt att också analysera icke-beslutsfattande, makten att hålla potentiella konflikter borta från den politiska dagordningen. Bachrach och Baratz hävdade att politisk, social och ekonomisk makt också måste förstås som möjligheten att tysta ner och osynliggöra krav på ekonomisk makt och förändring av den existerande fördelningen av resurser och privilegier i samhället. Den tredje dimensionen av makt, för vilken Lukes hämtade inspiration bland annat från den legendariske italienske marxisten , handlade om makten över tanken, över vad de maktpolitiskt dominerade aktörerna kunde föreställa sig om sin 14Lukes, 2005 [1974]. 15Bachrach & Baratz, 1962. De policyprofessionella och demokratins framtid egen situation och om vilka möjligheter till förändring som existerade.16 Lukes menade att den andra dimensionen av makt hade en sak gemensamt med den första, nämligen fokus på faktiska, observerbara konflikter. Bachrach och Baratz hade hävdat att om det inte existerar ens en förtäckt konflikt, borde man anta att det råder konsensus och att de beslut som kommer ut ur den politiska processen inte kan analyseras i termer av makt.17 I sin kritik av detta hävdade att den mest effektiva maktutövningen var den där makthavare kunde få den som var objekt för maktutövningen att acceptera sin maktlösa situation och sin underordning som i princip given, och därför som omöjlig att förändra. Lukes, ”var som mest effektiv där den var som minst observerbar”.18 I denna tredje dimension av makt ingick främst påverkan genom ideologisk hegemoni, både av enskilda men framför allt av särskilda grupper och inte minst den allmänna opinionen. Skillnaden mellan Lukes och Bachrachs och Baratz slutsatser ska emellertid inte överdrivas. De senare hävdade också möjligheten för dem med makt att påverka vad som skulle kunna anses som politiskt viktiga frågor, och detta kunde ske genom påverkan av vilka värderingar som dominerade i samhället. Vi kan konstatera att det i vårt material inte att går säga något generellt om hur mycket av dessa tre olika former av makt som de policyprofessionella har (och detta har inte heller varit syftet med undersökningen). Dels lämpar sig inte materialet för sådana kvanti- tativa analyser (om de alls går att göra), dels kan man inte säga något i ”hur mycket”-frågan utan att undersöka andra gruppers inflytande och makt. För detta skulle krävas en ny maktutredning av säkerligen minst samma omfattning som den som utfördes . Däremot ger det omfattande intervjumaterialet ymniga illustrat- ioner av hur de policyprofessionella själva, och inte minst politiska tjänstemän i regering och riksdag, uppfattar sina möjligheter till politisk makt, och även hur de uppfattar sin egen roll i den politiska maktutövningen. Dessutom har vi också intervjuat ”mottagarna” av denna grupps agerande, det vill säga de politiker som de politiska 16jfr Gaventa 1982. 17Bachrach & Baratz, 1970:47. 18Lukes, 2005[1974]:1. De policyprofessionella och demokratins framtid tjänstemännen haft att betjäna. Intervjuerna visar att hela skalan är representerad, alltifrån de som anser sig inte alls ha eller knappast alls ha något reellt inflytande till de som anser sig ha ett mycket omfattande inflytande, väl i nivå med eller till och med större än de folkvalda politikernas. Även vad gäller den egna rollen finns det en stor spännvidd, alltifrån de som enbart ser sig som närmast opartiska icke-politiska tjänstemän till de som inte ser någon skillnad mellan sig själva och de folkvalda politikerna i den meningen att de arbetar med politik och politikutveckling. Det är också många från de andra kategor- ierna av policyprofessionella som uppfattar att även om de inte utövar direkt politisk makt så har de ett inte obetydligt inflytande över den politiska utvecklingen. I vårt forskningsmaterial hittar vi alla tre typerna av makt: makt över direkta beslut, makt över dagordningen och inslag av hege- monisk makt, maktens tredje dimension. Flera politiskt sakkunniga uppfattar sig exempelvis ha betydligt mer makt än riksdagsledamöterna i sitt eget parti. En del av de policyprofessionella uttrycker sin direkta maktutövning i tämligen tydliga ordalag. Den indirekta maktens dimension är självklart något svårare att fånga via intervjuer, men det är inte svårt att i materialet finna exempel på sådant. I vårt intervjumaterial återfinns data som tyder på att politiskt sakkunniga kan utöva en betydande indirekt politisk makt, dels genom sin överlägsna tillgång till sina uppdragsgivare, dels genom att de kan kontrollera delar av uppdragsgivarnas dagordning och därmed sätta agendan för vad som kommer att diskuteras. I flera av intervjuerna med utredare inom de fackliga organisationerna och politiska sekreterare i kommunerna återfinns också uppfattningen att man har ett stort inflytande över den politiska agendan. Det finns med andra ord anledning att tro att många policyprofessionella utövar en betydande makt över agenda-sättningen.