sou · H4B364 · 2016-09-28 00:00:00 — är lagligen berövad friheten att undkomma, eller för att i laglig ordning stävja upplopp eller uppror. De mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten tar delvis sikte på samma typ av rättigheter och skydd (t.ex. förbuden mot tortyr, slaveri och diskriminering samt rätten till liv, frihet och personlig säkerhet). Som en följd av detta har ett framväxande synsätt varit att betrakta de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten som parallellt tillämpliga under väpnade konflikter utan att detta i huvudsak ansetts innefatta några rätts- eller intressekollisioner (se prop. 2013/14:146 s. 43 f.). Vissa bestämmelser i det humanitära regelverket kan förefalla stå i strid med mänskliga rättigheter, t.ex. rätten till liv. I sådana fall karaktäriseras förhållandet mellan de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten normalt som lex i förhållande till lex specialis. Som framkommit ovan är det möjligt för en stat att under en väpnad konflikt vidta åtgärder som innebär tillfälliga inskränkningar i vissa av de mänskliga rättigheterna. Det är emellertid inte nödvändigt att en stat under en väpnad konflikt beslutar om inskränkningar i de mänskliga rättigheterna för att de humanitärrättsliga regler som utgör lex specialis ska äga företräde. 5Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten 5.1Grundläggande fri- och rättigheter Utgångspunkten för all offentlig maktutövning i är att denna är lagbunden (1 kap. 1 § tredje stycket RF). Den enskilde är vidare gentemot det allmänna tillförsäkrad vissa grundläggande fri- och rättigheter och skyddad mot intrång i dessa från det allmännas sida (2 kap. 1 § RF). Regleringen i 2 kap. RF kan sägas omfatta fyra grupper av fri- och rättigheter. Styrkan hos rättigheterna är varierande. Den första gruppen avser de politiska friheterna. I denna grupp ingår de s.k. positiva opinionsfriheterna (1 §). Dessa är yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten. Yttrandefriheten och informationsfriheten har vidare ett särskilt starkt skydd genom den detaljerade regleringen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I 2 kap. 2 och 3 §§ RF behandlas de s.k. negativa opinionsfriheterna. Bestämmelsen i 2 § innebär bl.a. att myndigheter inte får tvinga enskilda att ge sin uppfattning till känna, att delta i en demonstration eller att tillhöra en viss förening eller ett trossamfund. Skyddet har inriktats på frågor som rör den enskildes åskådning i politiska, religiösa, kulturella eller andra sådana hänseenden. I 3 § uppställs ett förbud mot att det i allmänna register görs anteckningar om medborgare som enbart grundas på hans eller hennes politiska åskådning. I en andra grupp finns bestämmelser som skyddar den enskildes personliga frihet och säkerhet. Dessa s.k. kroppsliga fri- och rättigheter innebär förbud mot dödsstraff (4 §) och mot kroppsstraff, Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten tortyr samt medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (5 §). Vidare uppställs ett skydd mot kroppsvisitation och andra påtvingade kroppsliga ingrepp, husrannsakan, undersökning av brev och mot andra intrång i förtroliga post- eller teleförbindelser samt mot hemlig avlyssning i olika avseenden (6 §). Till den här gruppen hör vidare ett förbud mot att medborgare landsförvisas, hindras att resa in i riket och berövas sitt medborgarskap annat än i sådant fall som är angivet i regeringsformen (7 §). Varje medborgare är vidare skyddad mot frihetsberövanden samt har frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta (8 §). I den tredje gruppen av fri- och rättigheter uppställs vissa grundläggande rättssäkerhetsgarantier. Det gäller bl.a. rätten till prövning av domstol eller domstolsliknande nämnd vid frihetsberövanden (9 §). Vidare finns ett förbud mot retroaktiv strafflag och retroaktiv lag om skatt eller statlig avgift (10 §). Tillfälliga domstolar är förbjudna, förhandling vid domstol ska vara offentlig och en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid (11 §). Den fjärde gruppen innehåller bestämmelser av varierande slag. I 12–13 §§ uppställs förbud mot diskriminerande normgivning med hänsyn till bl.a. etniskt ursprung och kön. Rätten till stridsåtgärder på arbetsmarknaden behandlas i 14 §. Frågor som rör egendomsskyddet och allemansrätten regleras i 15 §. Att upphovsrätten ska vara skyddad anges i 16 §. Näringsfrihet, yrkesfrihet och samers rätt till renskötsel behandlas i 17 §. Rätten till kostnadsfri utbildning m.m. samt forskningens frihet ges grundlagsskydd genom 18 §. Skyddet gäller i princip enbart gentemot ”det allmänna”, dvs. i första hand domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som ägnar sig åt myndighetsutövning, men också mot normgivande organ som beslutar offentligrättsliga föreskrifter. som stiftare av civillag omfattas däremot inte av begreppet. De grundlagsskyddade fri- och rättigheterna kan inte heller åberopas av medborgarna gentemot varandra. I den mån de alls är tillämpliga på andra än fysiska personer gäller fri- och rättighetsreglerna också för juridiska personer. Enligt 2 kap. 19 § får föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Med stöd av denna bestämmelse har domstolar och andra myndigheter möjlighet att med tillämpning av reg- Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten lerna om lagprövning underlåta att tillämpa en mot konventionen stridande lag eller förordning, eftersom sådana föreskrifter anses meddelade i strid med grundlag. När det gäller styrkan hos skyddet skiljer regeringsformen mellan två slag av fri- och rättigheter. Vissa av de rättigheter som behandlas i 2 kap. RF är absoluta i den meningen att de inte kan begränsas på annat sätt än genom ändring av grundlag. Andra rättigheter kan begränsas genom regler i vanlig lag. Till de absoluta fri- och rättigheterna hör religionsfriheten och de negativa opinionsfriheterna. Dit räknas även förbuden mot dödsstraff, kroppsstraff, tortyr, medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden samt förbuden mot att medborgare landsförvisas, hindras att resa in i riket eller berövas sitt medborgarskap. Detsamma gäller förbuden mot retroaktiv strafflag, retroaktiva skatter och statliga avgifter samt mot tillfälliga domstolar. Vidare är rätten till domstolsprövning eller prövning i en domstolsliknande nämnd vid frihetsberövande samt rätten till en rättvis rättegång absoluta. De fri- och rättigheter som kan begränsas brukar delas in i två nivåer. Den första nivån avser fri- och rättigheter som kan begränsas genom lag under vissa förutsättningar och där det kvalificerade förfarande som anges i 2 kap. 22 § kan bli tillämpligt. Hit hör yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, rörelsefriheten, skyddet mot frihetsberövanden, skyddet för den kroppsliga och personliga integriteten samt kravet på offentlighet vid domstolsförhandling. I materiellt hänseende uppställs för dessa rättigheter vissa krav som måste uppfyllas för att en begränsning ska kunna godtas. Ändamålen med begränsningen ska vara ”godtagbara i ett demokratiskt samhälle” och inte gå utöver vad som är ”nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den”. Begränsningen får inte heller ”sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar”. Vidare får den inte göras ”enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning” (21 §). I 23 och 24 §§ uppställs ytterligare krav beträffande vissa angivna rättigheter. Det kvalificerade förfarandet innebär att ett lagförslag om rättighetsbegränsningar ska vila om lägst tio riksdagsledamöter yrkar detta. Lagförslaget kan dock antas om Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten fem sjättedelar av de röstande riksdagsledamöterna är för förslaget. I 22 § andra stycket uppställs vissa undantag från det kvalificerade förfarandet. Av tredje stycket framgår att det är som prövar om förfarandet är tillämpligt på ett visst lagförslag. Den andra nivån avser fri- och rättigheter som kan begränsas genom lag utan tillämpning av 20–22 §§. Dessa bestämmelser saknar ofta en beskrivning av det närmare innehållet i de aktuella rättigheterna. Innebörden bestäms i stället i stor utsträckning på lagnivå. En viktig funktion hos grundlagsbestämmelserna är här att reglera normgivningskompetensen. Effekten av dessa bestämmelser blir att regler som medför inskränkningar eller som fastställer det närmare innehållet i en rättighet måste beslutas genom lag. Vissa fri- och rättigheter i 2 kap. RF är endast garanterade svenska medborgare medan andra tillkommer såväl svenska som utländska medborgare här i riket och åter andra tillkommer både svenska medborgare och utlänningar här i riket men där det är möjligt att i lag meddela andra bestämmelser för utlänningar. De fri- och rättigheter för vilka särskilda begränsningar får göras genom lag för andra än svenska medborgare anges i 2 kap. 25 § första stycket RF. Paragrafen anger alltså de fri- och rättigheter beträffande vilka utlänningar som befinner sig här i landet kan behandlas annorlunda än svenska medborgare under förutsättning att det antas regler om detta i lag. I praktiken innebär regelverket att utlänningar som befinner sig här ges samma rättighetsskydd som svenska medborgare, utom såvitt avser skyddet mot åsiktsregistrering, mot landsförvisning och för medborgarskapet samt för friheten att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Bestämmelsen i andra stycket innebär att sådana lagar enligt första stycket som särbehandlar dem som inte är svenska medborgare kommer att omfattas av bestämmelserna i 2 kap. 22 § RF om det särskilda förfarandet. Från hänvisningen undantas 22 § andra stycket andra meningen. Innebörden av hänvisningen är att lagar som diskriminerar utlänningar i fråga om de i första stycket behandlade rättigheterna omfattas av reglerna om det särskilda lagstiftningsförfarandet med ett enda undantag, nämligen lagar om förlängning för högst av tidsbegränsande diskriminerande lagar. I den ursprungliga utlänningsbestämmelsen användes uttrycket ”utlänning här i riket”. Det var redan då ett vidare begrepp än Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten utlänningar med hemvist i . Med utlänning avsågs varje person som inte är svensk medborgare. Begreppet omfattar såväl den som är utländsk medborgare som den som är statslös. I grundlagen görs inte skillnad mellan utlänningar som är bosatta här och utlänningar som är tillfälliga besökare (jfr m.fl., grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 1980, s. 89). Normalt torde regleringen förutsätta att utlänningen även finns i , men det har antagits att vissa rättigheter kan åtnjutas även av den som inte vistas här. Som exempel har anförts att en utlänning kan åtnjuta åsiktsfrihet genom att låta framföra en teaterpjäs eller ett musikstycke i , utan att han eller hon själv uppehåller sig i landet (se SOU 2000:106 s. 123 med där gjorda hänvisningar). På motsvarande sätt torde gälla att en utlänning som äger en tillgång i , t.ex. en fastighet, såvitt avser denna åtnjuter det grundlagsreglerade egendomsskyddet utan att själv visats här i landet. Däremot har den svenska grundlagen inget att säga om utlänningars förhållanden utomlands (Jermsten, Om regeringsformens regler om grundläggande fri- och rättigheter – såvitt avser andra än svenska medborgare här i riket, till , 2012, s. 158). I 10 kap. 7 § och 15 kap. 7 § RF finns föreskrifter som rör rättighetsbegränsande lagstiftning. Utöver dessa särregler finns inga undantag vad beträffar tillämpligheten av reglerna i 2 kap. RF utan dessa gäller fullt ut även om landet skulle befinna sig i krig eller krigsfara. 5.2Ingående av internationella överenskommelser 5.2.1Allmänt om makten över utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken Regeringsformen vilar på principen att utrikesärenden handläggs av regeringen inom ramen för dess riksstyrelsefunktion, dvs. uppgiften att – med ansvar inför – styra riket (se 1 kap. 6 § RF). Det är enligt 10 kap. 1 § RF regeringen som ingår överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer. Denna regeringens s.k. traktaträtt är således en konstitutionell kompetens som har getts uttryckligt stöd i regeringsformen. har inte möjlighet att genom egna initiativ ta över denna funktion från Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten Regeringen har inte heller möjlighet att utan stöd i grundlag delegera uppgiften. En internationell överenskommelse innebär en begränsning av de avtalsslutande staternas handlingsfrihet, deras suveränitet. Be- slut på utrikespolitikens område kan ha stor betydelse för rikets säkerhet och en stor del av utrikespolitiken handlar om just internationella överenskommelser. Historiskt sett har framförallt dessa omständigheter ansetts motivera att ges insyn i och inflytande över utrikespolitiska frågor. tillförsäkras således en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på området. Precis som inom andra politikområden styr över den politiska inriktningen, och därigenom regeringens styrning, genom att besluta om anslag till olika verksamheter, till anslagen foga olika villkor (ändamål, mål, anslagsposter, typ av anslag), besluta lagar som anger grunden för viss verksamhet eller besluta om mål för politikområdena. styrning av regeringens hantering av försvaret sker huvudsakligen genom att anvisar anslag samt anger inriktnings- och produktionsmål för verksamheten. I 10 kap. RF finns bestämmelser om de statsrättsliga inskränkningar som finns i regeringens rätt att ingå internationella överenskommelser. Med internationell överenskommelse avses i detta sammanhang offentligrättsliga överenskommelser med andra folkrättsliga subjekt, företrädesvis stater men även internationella organisationer, som innehåller förpliktelser för som stat. Överenskommelser av rent privaträttslig karaktär omfattas inte (Ds 2007:25 s. 9 f. och 15 f.). Bestämmelserna i 10 kap. RF kan delas in i fyra huvudområden. Där regleras för det första vilken konstitutionell ordning som ska gälla när ingår, säger upp, respektive ändrar internationella överenskommelser (1–5 samt 9 §§). För det andra behandlas frågan om överlåtelse av svensk beslutanderätt till utländska organ inom ramen för samarbetet inom EU och i övriga fall (6–8 §§). Det tredje området handlar om informations-, underrättelse- och samrådsskyldighet, bl.a. regeringens skyldigheter mot och i den allmänna utrikespolitiken och i frågor rörande EU- samarbetet samt statliga myndigheters underrättelseskyldighet mot i internationella frågor (10, 11 och 13 §§). I kapitlet finns slutligen bestämmelser om och om Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten åtaganden beträffande mellanfolkliga brottmålsdomstolar (12 och 14 §§). I det närmast följande lämnas en översiktlig redogörelse av regleringen i regeringsformen om hur internationella avtal ingås, sägs upp och ändras. Redogörelsen bygger, när inget annat anges, på m.fl., Regeringsformen med kommentarer, 2012, och m.fl., Grundlagarna, 2012. I 10 kap. 1 § RF behandlas behörigheten att för räkning ingå överenskommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Enligt paragrafen är behörigheten att ingå internationella överenskommelser förbehållen regeringen. I vissa fall krävs dock att har godkänt överenskommelsen (se 10 kap. 3 §). Vad som avses med begreppet ”andra stater” framgår inte av bestämmelsen. Vad som är en stat regleras inte i regeringsformen utan är i första hand en folkrättslig och politisk fråga. Mellanfolkliga organisationer i regeringsformens mening är bara de organisationer som är rättssubjekt enligt folkrätten. Så är fallet huvudsakligen med organisationer som är sammanslutningar av stater. Reglerna i 10 kap. tillämpas inte på överenskommelser med andra typer av organisationer, t.ex. frivilliga hjälporganisationer, eller utländska eller internationella företag. En kommuns samarbete med en grannkommun på andra sidan av en nationsgräns betraktas inte som en överenskommelse med en annan stat. 5.2.3Riksdagens godkännande av internationella överenskommelser I 10 kap. 3 och 4 §§ RF finns bestämmelser om medverkan vid ingående av internationella överenskommelser. Syftet är som framgått att garantera ett inflytande över viktigare utrikespolitiska avgöranden. Enligt 3 § första stycket krävs godkännande innan regeringen ingår en internationell överenskommelse som förutsätter Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten någon form av lagstiftningsåtgärd eller i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om. Enligt andra stycket ska godkännande av överenskommelsen följa samma beslutsordning som är föreskriven för beslutstypen i fråga. Om en internationell överenskommelse exempelvis förutsätter en grundlagsändring, ska alltså även överenskommelsen godkännas i grundlagsordning, dvs. genom två beslut med mellanliggande val till . Motsvarande gäller andra fall där regeringsformen föreskriver särskild form för det riksdagsbeslut som måste föregå överenskommelsen. Av särskild vikt är härvidlag de särskilda beslutsordningar som ska tillämpas vid överlåtande av beslutanderätt enligt 6–8 §§. Dessa ska alltså tillämpas även vid godkännande av en överenskommelse som innefattar sådant överlåtande. Även om en överenskommelse inte förutsätter lagstiftning eller annat beslut inom behörighetsområde, måste den ändå, enligt tredje stycket, godkännas av innan regeringen får ingå den, om den är ”av större vikt”. Huruvida en mellanfolklig överenskommelse är av större vikt avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar. I motiven till bestämmelsen uttalas att ett fredsavtal alltid måste anses vara av sådan betydelse att det kräver godkännande (prop. 1973:90 s. 360). Överenskommelse om vapenstillestånd regleras särskilt i 15 kap. 15 § RF. Regeringen kan avstå från att inhämta godkännande om rikets intresse kräver det. Med detta avses främst fall där regeringen inte hinner höra . I sådana fall ska regeringen i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. Bestämmelserna hindrar inte att regeringen ingår preliminära överenskommelser utan att ha inhämtat godkännande. 5.2.4Förvaltningsmyndigheters rätt att ingå internationella överenskommelser I 10 kap. 2 § RF regleras regeringens möjlighet att ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse. Överenskommelser som förutsätter eller medverkan (se 3 §) är undantagna från möjligheten till delegation. Myndighetens behörighet måste grundas på ett uttryckligt bemyndigande från regeringen. Bemyndigandet kan avse en viss Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten fråga, men det kan också utformas generellt. Ett bemyndigande kan ges i myndighetsinstruktion eller annan förordning, i regleringsbrev eller genom ett särskilt regeringsbeslut. Regeringsbeslut ska normalt fattas redan innan förhandlingarna inleds och kan då omfatta både bemyndigande att förhandla och bemyndigande att ingå en överenskommelse (Ds 2007:25 s. 15). Delegation är inte möjlig då överenskommelsen förutsätter lagstiftningsåtgärder eller i övrigt rör ett ämne som ska besluta om. Delegation bör dock vara tillåten i de situationer då har stiftat en bemyndigandelag enligt bestämmelsen i 10 kap. 8 § RF, dvs. då i lag bemyndigat regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse. I och med bemyndigandet gäller överenskommelsen inte längre ett ämne som ska besluta om, varför överenskommelsen inte längre kräver medverkan. En sak för sig är att överenskommelsen som sådan kan vara ”av större vikt”, eller av annan anledning ändå kräva eller medverkan (, Överlåtelse av beslutanderätt, 2015, s. 111 f.). 5.2.5Andra internationella förpliktelser samt uppsägning Bestämmelserna i 1–4 §§ förklaras i 5 § vara tillämpliga även på åtaganden i andra former av internationella förpliktelser för riket. Genom bestämmelsen i denna paragraf görs det klart att ett ensidigt åtagande i konstitutionellt hänseende jämställs med en överenskommelse. Att bestämmelserna i 1–4 §§ om internationella åtaganden ska tillämpas också på uppsägning av förpliktelser innebär enligt förarbetena inte att en uppsägning nödvändigtvis ska behandlas i eller därför att den överenskommelse eller förpliktelse som ska sägas upp, vid ingåendet behandlades där (prop. 1973:90 s. 361). Uppsägningen ska bedömas självständigt. Om den t.ex. förutsätter en lagändring, liksom om den är av större vikt, ska den således prövas av . Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten 5.2.6Framtida ändringar i internationella överenskommelser I 10 kap. 9 § RF regleras förfarandet vid godkännande i förväg av ändringar i inkorporerade konventioner. Utgångspunkten för en tillämpning av bestämmelsen är att en internationell överenskommelse avses bli svensk rätt genom inkorporering. Ska transformationsmetoden användas är det däremot uteslutet att de svenska bestämmelserna ska kunna ändras som en direkt följd av ett beslut om ändring i konventionen utan att ett särskilt normgivningsbeslut fattas här i landet i samband med varje ändring. Reglerna är avsedda att användas med försiktighet. Det är endast som kan besluta om förtida inkorporering. Den internrättsliga följden av ett sådant beslut är att en ändring i konventionen automatiskt inkorporeras samt att den – utan något mellanliggande beslut – gäller som svensk rätt. Eftersom möjligheten att införliva framtida ändringar innebär ett väsentligt avsteg från den konstitutionella principen att ska ha full kontroll över innehållet i den svenska lagstiftningen, ska beslut fattas i samma ordning som föreskrivs i 10 kap. 6 § RF. Beslut om förtida inkorporering får endast avse konventionsändringar av begränsad omfattning. Det ska vara fråga om avgränsade ändringar vars allmänna karaktär kan förutses då inkorporeringsbeslutet fattas. 5.3Överlåtelse av offentligrättsliga uppgifter Regeringsformen bygger på förutsättningen att rättskipning och förvaltning i ska fullgöras av svenska myndigheter. Främmande staters myndigheter och organ kan alltså inte utan vidare utöva några maktbefogenheter på svenskt territorium. Detta gäller även om ett utländskt organs maktutövning riktar sig mot det egna landets medborgare här. Grundlagen hindrar emellertid inte att kompetens överförs till utländska organ, inte ens konstitutionella befogenheter, dvs. beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen, är undantagna den möjligheten. För sådan överföring används i grundlagen termen överlåtelse. Det är dock inte fråga om överlåtelse i bemärkelsen avhändande, utan grundlagen förutsätter Generella bestämmelser i regeringsformen av betydelse för försvarssamarbeten att det som ”överlåts” alltid kan tas tillbaka genom att kompetensen i fråga återtas. Bestämmelserna som gör det möjligt att i vissa fall överlåta offentligrättsliga uppgifter till utländska organ finns i 10 kap. 6–8 §§ RF. Där regleras bl.a. vilken ordning som ska gälla vid överlåtelse av svensk beslutanderätt eller rättskipnings- och förvaltningsuppgift, inklusive sådan som innefattar myndighetsutövning. I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för de angivna bestämmelserna. Redogörelsen bygger, när inte annat anges, på m.fl., Regeringsformen med kommentarer, 2012, och m.fl., Grundlagarna, 2012. 5.3.2Reglerna om överlåtelse av offentligrättsliga uppgifter Överlåtelse av beslutanderätt inom EU-samarbetet regleras särskilt genom den s.k. EU-paragrafen, 10 kap. 6 § RF. får enligt denna överlåta offentligrättsliga uppgifter inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen.