sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Här redogörs också för vad externa granskare som , , sagt om ramverkets bety- delse på ett mer övergripande plan samt vad tidigare utredningar och utvärderingar av riksdag och regering uttalat om ramverkets betydelse. 4.5.1Vad säger forskningen? Komplexa orsakssamband gör det svårt att utvärdera institutionella reformer Enligt (2013) gör komplexa orsaksamband att det är svårt att utvärdera betydelsen av institutionella reformer. Många faktorer har exempelvis bidragit till den gynnsamma ut- vecklingen av de offentliga finanserna . Det är enligt författarna trots det möjligt att resonera kring ett antal aspekter av den ekonomiska utvecklingen, där det finanspoli- tiska ramverket sannolikt haft en betydande inverkan. Den omedelbara effekten av budgetreformen var att regeringen återfick kontrollen över de offentliga finanserna. Den offentliga sektorns skuld upphörde att växa och började därefter minska i snabb takt. Hela minskningen av skulden berodde dock sannolikt inte på reformen. Effekterna av sådana institutionella reformer Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes kommer först på medellång och lång sikt. Syftet med saneringspro- grammet var mer kortsiktigt.14 Enligt är det dock rimligt att anta att effekten av åtgärderna skulle ha blivit mer kortlivade och begränsade om inte ramverket införts. pekar vidare på att reformen har varit framgångsrik tack vare ett brett politiskt stöd. Ett grundläggande syfte med reformen var att stärka de politiska institutionernas makt genom att ge dem effektiva redskap för att kontrollera och allokera offentliga utgifter. Syftet var inte att flytta beslutsmakt från de politiska institutionerna och förlita sig på automatiska regelverk. Detta är enligt författarna av fundamental betydelse för att förklara det starka politiska stödet för reformen. Reformen ändrade dock maktbalansen inom det politiska systemet, till förmån för bland annat finansutskottet i och i rege- ringen. Det finanspolitiska ramverket är en av flera reformer som bidragit till en gynnsam ekonomisk utveckling Calmfors (2013) har analyserat i vilken mån ekonomiska reformer, däribland det finanspolitiska ramverket, bidragit till gynn- samma ekonomiska utveckling . Även om det inte finns någon konsensus kring olika reformers relativa betydelse eller hur de påverkar varandra sinsemellan finns det en utbredd uppfattning att ett antal ekonomiska reformer har varit viktiga för den ekonomiska utvecklingen. De reformer som tas upp är: skattereformen 1990/91, avregleringen av produkt- och tjänste- marknaderna , reformeringen av löne- förhandlingssystemet , ett nytt finanspolitiskt ramverk inklu- sive en omfattande pensionsreform, ett nytt penningpolitiskt ram- verk samt generella arbetsmarknadsreformer . Calmfors slutsats är att reformerna har bidragit till den gynnsamma ekono- miska utvecklingen. Skärpt finanspolitisk disciplin bidrar till den långsiktiga BNP- tillväxten genom att hålla nere de reala räntenivåerna och genom att 14 Se även (2007), som beskriver vilka lärdomar som kan dras budgetkonsolidering. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes motverka situationer med drastisk budgetkonsolidering. Det nya finanspolitiska ramverket infördes som ett svar på den offentlig- finansiella krisen , även om en stor del av kon- solideringen redan genomförts när de nya reglerna trädde i kraft. Men också det finanspolitiska ramverk som infördes på EU-nivå spelade roll, enligt Calmfors. Det var regeringens tydligt uttalade mål att beslutet om deltagande i den monetära unionen skulle tas från en styrkeposition, och tycks ha tagit under- skottsgränsen på större allvar än många eurozonsländer. De finans- politiska reglerna i det svenska ramverket har i hög grad respekte- rats, trots avsaknaden av formella sanktionsmekanismer. En trolig förklaring är enligt Calmfors att den finansiella krisen visat att avsteg från regelverket medför höga politiska kostnader. Reformerna har också haft en bred politisk förankring, vilket gör dem stabila. Liknande slutsatser om det finanspolitiska ramverkets betydelse för ökad budgetdisciplin, lägre statsskuld och en välfungerande ekonomi drar Calmfors även i en studie . Ytterligare studier som visar att ramverket bidragit till en gynnsam utveckling Enligt (2006) har det finanspolitiska ramverket främjat budgetdisciplin och medelfristig planering. De pekar bland annat på att är ett av få länder som med marginal uppfyller stabilitets- och tillväxtpaktens krav. En orsak till ramverkets fram- gång är enligt författarna den omfattande granskningen av flera nationella institutioner och den relativt omfattande mediabevak- ningen. Dessutom har minnet av 1990-talskrisen bidragit till att ramverket fungerat väl. har ramverket brister då det ger utrymme för godtyckliga tolkningar och det varit svårt att, i strid med intentionerna, helt undvika procyklisk expansion i goda tider. (2011) har i en studie tidsbestämt svenska konjunktur- cykler i syfte att se hur det finansiella spa- randet utvecklats före och efter införandet av överskottsmålet. En slutsats är att den offentliga sektorns finansiella sparande var nega- tivt i genomsnitt över konjunkturcykeln fram till mitten av 1990- talet. Den omläggning av finanspolitiken och de förändringar i det finanspolitiska ramverket som genomförts sedan 1990-talskrisen Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes har enligt bidragit till en mer gynnsam och långsiktig ut- veckling av de offentliga finanserna. I en studie om utgiftstaket och finanspolitiken drar (2005) slutsatsen att utgiftstaket bidragit till att eliminera underskotten och stabilisera de offentliga finanserna. Liknande slutsatser om det finanspolitiska ramverkets och då främst utgiftstakets bidrag till de offentliga överskotten efter re- formen, dras i en empirisk studie av (2014). 4.5.2Extern granskning av ramverket Såväl som IMF och har alla bedömt att det svenska finanspolitiska ramverket sannolikt bidragit till för- bättrade offentliga finanser. Det gäller också som framhållit att finanspolitiska ramverk varit starkt bidragande till att stärka offentliga finanser (se avsnitt 4.3.2). (2011) menar att det finanspolitiska ram- verket är en viktig förklaring till den finanspolitiska disciplinen i . Särskilt pekar rådet på betydelsen av en budgetprocess med ett uppifrån-och-ned-perspektiv, finanspolitiska mål och extern utvärdering av dessa mål. (2012) säger att det är svårt att exakt avgöra vilken effekt det svenska finanspolitiska ramverket har haft. Det faktum att svenska regeringar sedan 1990- talskrisen fört en stram finanspolitik beror främst på en bred insikt hos såväl politiker som väljare om de negativa konsekvenserna av stora statsfinansiella obalanser. Rådets slutsats är dock att det är troligt att regelverket har gett ett visst bidrag till stärkt finanspoli- tisk disciplin. menar rådet att även om man anser att ramverket i huvudsak fungerat väl finns möjligheter till förbätt- ringar, särskilt vad gäller tydligheten. Tydlighet i den ekonomiska politiken skapar enligt rådet förutsättningar för en konstruktiv ekonomisk-politisk debatt. (2014) har även framhållit vikten av ett brett politiskt samförstånd kring besluts- processen i budgeten, eftersom det inte finns detaljerade regler för alla tänkbara situationer. IMF har återkommande framhållit betydelsen av det finans- politiska ramverket i artikel IV-granskningarna av eko- Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes nomi.15 Exempelvis uppgav IMF i sin granskning 2013 att ram- verket, tillsammans med en stark kultur av finanspolitiskt ansvars- tagande, hjälpt till att minska den offentliga skulden från de höga nivåerna . IMF framhöll i det sammanhanget också att det vore en fördel med att införa ett skuldmål på ett in- tervall väl under 60-procentsgräns. Också har vid upprepade tillfällen uttalat sig positivt om det finanspolitiska ramverkets betydelse för svensk ekonomi och att ramverket fungerat relativt väl i en internationell jämförelse.16 Exempelvis drar 2008 slutsatsen att ramverket bidragit till att minska den offentliga skulden och till att stabilisera konjun- ktursvängningarna. har även hjälpt till att återställa finanspolitikens hållbarhet. Överskottsmålet har varit framgångs- rikt med att åstadkomma finanspolitisk konsolidering. Bland annat hänvisar till den omfattande nedgången i den offentliga skulden och uppgången i nettoförmögenheten . Det konstateras att var ett av få med positiv nettoförmögenhet. Man lyfter dock också fram att förbättringen i den offentliga sektorns balansräkning inte endast var resultatet av finansiellt sparande, utan i hög grad också en följd av BNP-tillväxt och värdeförändringar. föreslår också ett antal förbättringar av ramverket, bland annat att bedömningar av finanspolitikens hållbarhet borde användas för att på ett tydligare sätt bedöma de långsiktiga effekterna av finanspolitiken. 4.5.3Utvärderingar av ramverket av riksdag och regering Utvärderingar av den statliga budgetprocessen och ramverket visar att syftet i huvudsak uppnåtts Den reformerade budgetprocessen utvärderades av både regeringen och . I betänkandet Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) drar ut- redaren slutsatsen att den nya budgetprocessens mål och inten- tioner infriats. Utgiftskontrollen har förbättrats och de totala stat- 15Se exempelvis IMF (1998), s. 6, 13, IMF (1999), s. 4, 6, 21, 27–28, IMF (2000), s. 4–5, IMF (2001), s. 4, 13, 25, IMF (2013a), s. 2, 8, 14–15, IMF (2013b), s. 44 och IMF (2014a), s. 14. 16Se (1996), s. 4–5, 63. (1998), s. 5–6. (2005), s. 13–14 och (2008), s. 10, 51–55. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes liga utgifterna hållits inom de ramar som fastställts. Utgiftstaket hade bidragit till detta. De offentliga finanserna har utvecklats po- sitivt den nya budgetprocessen tillämpats, och de har också blivit mindre känsliga för makroekonomiska störningar. Förbättringen av de offentliga finanserna tillskrivs främst en om- fattande budgetsanering, en relativt god tillväxt och en låg infla- tion. Men den nya budgetprocessen har enligt utredningen bidragit till att förbättringarna kunnat fortsätta även . drar liknande slutsatser om den reformerade budgetprocessen (2000/01:RS1). Reformen har skapat större fokus på statens samlade utgifter och ökat möjligheter att bereda regeringens budgetförslag på ett samordnat sätt. Kommittén anser också att den nya budgetprocessen ökade förutsättningarna att klara perioder med svåra ekonomiska påfrest- ningar eller parlamentarisk osäkerhet. Enligt utredningen om budgetlagen var de samlade erfarenheterna av det finanspolitiska ramverket i huvudsak goda (SOU 2010:18). har gett stöd för en god budgetdisci- plin som bidragit till en stärkt kontroll av statens finanser, samti- digt som budgetlagen lagt en tydlig grund för utformningen av statens budget. Det hade enligt utredningen dock gjorts vissa av- steg från tillämpningen av principen om att inkomster och utgifter ska redovisas brutto på statens budget, delvis i syfte att kringgå utgiftstaket. framhöll att de budgetpolitiska målen har beaktats i den årliga budgetprocessen Enligt har det budgetpolitiska ramverket med sitt uppifrån och ned-perspektiv, som utgår från tydliga bud- getpolitiska mål och ramar, ökat möjligheterna att upprätthålla sunda offentliga finanser (SOU 2013:73). Budgetprocessen har getts ett medelfristigt perspektiv genom de budgetpolitiska målen. Budgetberedningen i har blivit transparent genom att jämförbara budgetpolitiska förslag ställs mot varandra, vilket främ- jar den offentliga diskussionen om de politiska alternativen. Ram- beslutsprocessen är väl etablerad och väl fungerande och dess budgetmässiga resultat är positivt. De budgetpolitiska målen har Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Det finns, menade , en bred politisk uppslutning bakom målen och deras betydelse för att säkerställa en långsiktigt hållbar finanspolitik. konstaterar vidare att de budget- politiska målen beaktas i praktiken i såväl regeringens som riksda- gens årliga budgetprocess. Överskottsmålet ligger till grund för bedömningen av storleken på budgetutrymmet, och utgiftstaket är en viktig restriktion för de årliga budgetbesluten. föreslog viss ytterligare lagreglering av budgetprocessen främst för att tydliggöra den nuvarande ordningen. un- derstryks att lagregleringen inte minskar behovet av parlamentarisk samsyn om vikten av en budgetprocess som understödjer starka och stabila offentliga finanser. Utvärderingar av utgiftstaket, överskottsmålet och det kommunala balanskravet I utvärdering av utgiftstaket är en slut- sats att det politiska systemet har tagit utgiftstaket på allvar (Ds 2009:10). På samma gång konstateras att den inledande och svåra budgetsaneringen utformades och genomför- des utan stöd av de nya institutionella förutsättningarna. Däremot var den reformerade budgetprocessen enligt utredningen en viktig förklaring till att de offentliga finanserna har kunnat hållas i gott skick . Det framhålls också att den reformerade budget- processen bygger på ändrade budgetpolitiska värderingar, och att processen och värderingarna stärker varandra. I utvärdering av överskottsmålet dras slutsatsen att överskottsmålet varit av stor betydelse för den relativt goda utvecklingen av de offentliga finanserna (Ds 2010:04). Genom ett målsatt medelfristigt offentligt sparande kunde den kortsiktighet som präglade finanspolitiken undvikas. Utredningen framhåller att det inte går att lägga fast en entydig och invändningsfri nivå på målet och att det därför är önskvärt med politisk förankring av vald målnivå. En annan slutsats är att målet borde göras obligatoriskt för att stärka dess styrande funktion. Enligt utredningen om kommunsektorn och konjunkturen 2011 hade balanskravet bidragit till god ekonomisk hushållning i kom- Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes munsektorn genom att sätta mer fokus på ekonomin och förbättra de ekonomiska resultaten (SOU 2011:59). Men riskerade balanskravet att bidra till en kontracyklisk politik med negativa effekter för samhällsekonomin. I linje med utredningens förslag infördes senare en möjlighet för kommunerna att bygga upp resul- tatutjämningsreserver. har återkommande lyft fram ramverkets betydelse för de offentliga finansernas utveckling har återkommande lyft fram det finanspolitiska ram- verkets betydelse för utvecklingen av de offentliga finanserna. Det görs exempelvis i behandlingen av regeringens skrivelse om ram- verket för finanspolitiken (bet. 2010/11:FiU42). I betänkandet skriver finansutskottet att systemet med överskottsmål, utgiftstak, ett kommunalt balanskrav och rambeslutsmodell starkt bidragit till den goda utvecklingen av de offentliga finanserna . Det framhålls också att ordning och reda i de offentliga finanserna, grundade på att finanspolitiska beslut fattas utifrån tyd- liga budgetpolitiska mål och restriktioner, inneburit att gått igenom den djupa ekonomiska nedgången (finanskrisen – 2009) utan stora underskott i de offentliga finanserna. Finans- utskottet understryker betydelsen av att det sedan mitten av 1990- talet funnits en bred parlamentarisk förankring kring vikten av sunda offentliga finanser och hur det finanspolitiska ramverket ska användas för att uppnå detta. Utskottet säger också att ett finans- politiskt ramverk aldrig blir mer effektivt än hur det tillämpas. Liknande uttalanden gör finansutskottet i ett yttrande till kon- stitutionsutskottet i samband med ändringarna i budgetprocessen 2014 (bet. 2013/14:KU46). Det framhålls att rambeslutsprocessen skapat en tydligare ansvars- och beslutsordning i , där helhetsperspektivet är centralt. Den breda uppslutningen bakom ramverket har enligt finansutskottet bidragit till att de offentliga finanserna utvecklats stabilt . Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Kommitténs bedömning: Det finanspolitiska ramverket och den breda politiska uppslutningen bakom det har bidragit till en gynnsam utveckling av ekonomi och offentliga finanser . har skapat marginaler till stabilitets- och tillväxtpaktens referensvärden och bidragit till en hållbar finanspolitik. är ett av endast tre länder som aldrig berörts av EU:s förfarande vid alltför stora underskott. Även om ramverket på det stora hela fungerat bra finns vissa brister. Det finns i en bred politisk uppslutning bakom det finans- politiska ramverket. Denna samsyn grundar sig på erfarenheterna från den djupa krisen för svensk ekonomi , som tvingade fram en långtgående budgetsanering. Svensk ekonomi befann sig i en allvarlig situation med mycket stora underskott i de offentliga finanserna och en snabbt ökande statsskuld. Det krismedvetande som rådde gjorde det möjligt att nå en bred majoritet i för genomgripande förändringar av hanteringen av statens budget i syfte att stärka budgetdisciplinen. För att få kontroll över och vända skuldkvotens tillväxt infördes ett överskottsmål för den offentliga sektorns finansiella sparande, samt ett flerårigt utgiftstak för statens och pensionssystemets utgifter. I och med finanskris prövades ramverket och klarade som ett av få länder den ekonomiska nedgången utan stora underskott i det offentliga sparandet. De offentliga finanserna är väsentligt starkare än . Det finansiella sparandet i offentlig sektor har i genomsnitt varit positivt sedan ramverket infördes. Den offentliga sektorns bruttoskuld har sjunkit från av BNP , när nu- varande ramverk infördes, till av BNP 2015. Om den offentliga sektorns finansiella tillgångar inkluderas var den offent- liga sektorns nettoförmögenhet av BNP 2015, jämfört med en nettoskuld på av BNP knappt två decennier tidigare. Statsskulden och statens ränteutgifter har minskat kraftigt och förtroendet för finanspolitiken har stärkts. Att med någon exakthet fastställa det finanspolitiska ramverkets betydelse för denna utveckling är inte möjligt. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes getsaneringen utformades och genomfördes innan det reformerade ramverket hade kommit på plats. Kommit- tén bedömer dock att det finanspolitiska ramverket har varit viktigt för att bibehålla och ytterligare förstärka den konsolidering av de offentliga finanserna som skedde . och den breda politiska uppslutningen bakom det har därefter fort- satt att bidra till den gynnsamma utvecklingen av ekonomi och offentliga finanser . Det är en uppfattning som har stöd i empiriska och teoretiska studier i ämnet, och som även är i linje med vad tidigare utvärderingar kommit fram till. En ordning där kompletterar med mer am- bitiösa nationella regler har visat sig falla väl ut. Förutom att är ett av få länder som aldrig varit föremål för underskotts- förfarandet i stabilitets- och tillväxtpakten, klarade den senaste finanskrisen med bibehållet högsta kreditbetyg och utan höjd riskpremie för svensk upplåning. Kommittén delar bedömning att nationella finanspolitiska ramverk har haft stor betydelse för att säkerställa tillräckliga marginaler till stabilitets- och tillväxtpaktens referensvärden. Kommissionen har återkommande konstaterat att det nationellt satta målet för det finansiella sparandet varit mer krävande än vad som fordrats enligt paktens krav. har god marginal till EU:s skuld- och underskottsgränser. har också följt sitt medelfristiga budgetmål (MTO) även om marginalen sär- skilt 2014 var liten. har kommissionen lyft fram en del förbättringsområden, som att säkerställa att sparandet stärks i goda tider. Ett centralt motiv bakom överskottsmålet är att stärka finans- politikens hållbarhet. Målet har bidragit till hållbarhet både genom att förbättra den offentligfinansiella ställningen inför ett ökande demografiskt kostnadstryck , och genom att skapa fi- nanspolitiskt handlingsutrymme i en djup lågkonjunktur. Vi kan konstatera att betoningen av dessa två funktioner har varierat sedan målet infördes. Inledningsvis låg fokus på demo- grafin, men under och efter finanskrisen försköts fokus mot hand- lingsutrymmet. , då regeringen regelbundet började publicera bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, har såväl regeringen som externa granskare i de flesta fall bedömt att finanspolitikens långsiktiga hållbarhet varit god. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes Dagens finanspolitiska ramverk är i väsentliga delar sig likt från det att det infördes . En viktig vidareutveckling av ramverket är emellertid att den oberoende granskningen av finanspolitiken stärkts efterhand. Dels inrättades 2003 som ett oberoende granskningsorgan under- ställt , dels bildades 2007 som en myndighet under regeringen. En sådan extern granskning blir en- ligt vår mening allt viktigare i takt med att det institutionella minnet av 1990-talskrisen bleknar. har också efterhand lagreglerats i högre grad, främst genom att utgiftstak och över- skottsmål gjorts obligatoriska och genom att vissa delar av budget- processen som tidigare vilat på praxis numera framgår av lag. Den ökade lagregleringen har gjort ramverket mer transparent, vilket är viktigt. Vi vill dock understryka att en ökad lagreglering inte bety- der att behovet av parlamentarisk samsyn kring ramverket minskar. Hur omfattande en lagreglering än blir kan den aldrig göras så hel- täckande att den inte kan kringgås om den politiska viljan att följa regelverkets intentioner saknas. Det finanspolitiska ramverkets olika delar bildar en helhet, där budgetprocessen utgår från det utrymme som ges av överskottsmål och utgiftstak. Transparens och tydlighet är avgörande för om man ska kunna bedöma om finanspolitiken är förenlig med de finans- politiska målen. Även om vi bedömer att ramverket på det stora hela får anses ha fungerat bra finns vissa brister. Det handlar främst om att uppföljningen av överskotts- målet varit otydlig. Kommittén återkommer till uppföljningen av överskottsmålet i avsnitt 9. 5Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler Kommittén ska enligt direktivet genomföra en komparativ analys av de finanspolitiska reglerna i olika länder och beakta de interna- erfarenheterna av olika typer av mål för det finansiella sparandet i sitt arbete. I synnerhet bör den utveckling som skett inom den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten beaktas. I avsnitt 5.1 diskuteras orsakerna till underskott och skuldupp- byggnad enligt forskning i politisk ekonomi. Därefter beskrivs utvecklingen av regelverket inom EU i avsnitt 5.2. I avsnitt 5.3 redogörs översiktligt för de finanspolitiska reglerna i tio länder. En mer utförlig redogörelse av regelverken i respektive land finns i bilaga 4. Den empiriska forskningens stöd för effekten av finans- politiska regler diskuteras i avsnitt 5.4. I samma avsnitt samman- fattas vad forskningen har att säga om vad som utmärker effektiva regler. Slutligen framgår i avsnitt 5.5 kommitténs samlade över- väganden kring de internationella erfarenheterna. 5.1Finanspolitiska regler för att motverka underskott En finanspolitisk regel kan definieras som en permanent restrik- tion för finanspolitiken, uttryckt i termer av en offentligfinansiell indikator eller mått (typiskt sett något mått på skuld, förmögen- het, sparande, utgifter eller inkomster).1 har antalet länder som tillämpar finanspolitiska regler ökat kraftigt. 1 Detta motsvarar ungefär definition enligt Kopits och Symansky (1998), s. 2. Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler använde en handfull länder någon form av finanspolitisk regel medan nästan 70 länder gjorde det 2014 (se figur 5.1).2 De vanligaste finanspolitiska reglerna bland IMF:s medlemsländer är saldomål3 följt av skuldregler (se figur 5.1). Det är främst användningen av saldomål och skuldregler som ökat, vilket till stor del beror på att många av länderna i urvalet är EU-länder. Många länder har också flera regler av samma kategori.