sou · H3B321 · 2016-01-01 00:00:00 — Vid utformningen av socialförsäkringar måste således det stora intresset av att begränsa förluster vägas mot strävan att undvika 9Richard Thaler och förordar i sin uppmärksammade och inflytelserika bok att det är statens uppgift att minska risken att personer fattar beslut som minskar deras framtida välbefinnande (libertarian paternalism). över- eller underförsäkring på grund av människors benägenhet att kraftigt felbedöma risker för olika händelser. Denna forskningsinriktning pekar dessutom på att efterfrågan på försäkringsskydd kan antas variera med inkomstnivå. Personer med låga inkomster kan efterfråga ett bra skydd i högre grad än personer med höga inkomster, stor förmögenhet och goda ekono- miska marginaler. Sedan socialförsäkringarna infördes har dispo- nibla inkomster och förmögenheter ökat kraftigt. Det kan därför inte uteslutas att efterfrågan på försäkring mot inkomstbortfall kan komma att minska i takt med ökat välstånd, medan efterfrågan på välfärdstjänster av god kvalitet ökar. Slutligen visar denna forskning att medborgarnas önskningar, förväntningar och val i hög grad kan påverkas av s.k. inramnings- effekter, dvs. hur problem formuleras. Forskningsresultaten visar att det är möjligt att åstadkomma enorma skillnader i beteende genom att variera ”valarkitekturen”. Många väljer exempelvis i olika experiment angivna förval i stället för de alternativ som ligger närmast preferenserna. Generösa socialförsäkringar kan efterfrågas starkt, om det inte klargörs vilka skatter och avgifter de kräver. Medbor- garna kan därmed anse att ett omfattande försäkringsskydd är mycket önskvärt, så länge de inte tvingas prioritera detta i förhål- lande till andra angelägna utgifter. 4.3.2Därför har vi socialförsäkringar Kommitténs bedömning: Allmänna socialförsäkringar, som till stor del är obligatoriska, är ett fördelaktigt och effektivt sätt att ge medborgarna standardtrygghet när de inte kan försörja sig genom arbete. Försäkringarna måste dock ständigt förbättras och utvecklas avseende insatserna för återgång i arbete, försäkringstillämpning och kontroll. Skälen för kommitténs bedömning: har det i ingått i statens uppgift att stå för försäkringar mot risken för försörjningsproblem på grund av sjukdom, arbetsskada, funkt- ionsnedsättning eller arbetslöshet. Det beror på att denna modell visat sig överlägsen andra lösningar. Den viktigaste fördelen med sådana inkomstrelaterade socialför- säkringar är att de stärker arbetslinjen eftersom försäkringsskyddet grundas på varje enskild persons arbetsinkomst. Mer arbete och högre inkomst ger också ett bättre försäkringsskydd. För att socialförsäkringarna över huvud taget ska betraktas som försäkringar måste de ta över en tillräcklig del av riskkostnaderna från den enskilde. Om en alltför liten del av skadekostnaden täcks bör systemet i stället jämställas med bidrag. Den enskilde måste då själv eller genom avtal på arbetsmarknaden komplettera detta med tilläggsförsäkringar. I en socialförsäkring kan riskerna fördelas på ett stort antal enskilda individer. Utan en tillräcklig grad av obli- gatorium skulle många personer med högre risker för inkomst- bortfall att få svårigheter att få tillgång till en bra försäkring. Soci- alförsäkringar har således omfördelande egenskaper. Därför är socialförsäkringar som bygger på obligatorium en effektiv väg att minska andelen fattiga. Obligatoriska försäkringar är också funktionella om de försäk- rade har bättre kunskaper om sina egna risker än försäkringsgi- varna. I en gemensam försäkring kan risken för att välbeställda personer med låga risker för inkomstbortfall avstår från att försäkra sig i hopp om att staten ändå skulle ge dem stöd om behovet upp- kommer, undvikas. Om sådana lågriskgrupper avstår från att för- säkra sig måste premierna höjas, varpå ännu fler skulle avstå från eller inte har råd att försäkra sig. Socialförsäkringar med enhetliga inkomstrelaterade kan dessutom delvis medverka till en jämnare inkomstfördelning, eftersom personer med låga risker i genomsnitt har högre inkoms- ter. De bidrar således mer till finansiering än personer med höga risker. En annan viktig fördel är möjligheten att dra nytta av stordrift. Genom enhetliga regler för alla försäkrade och en gemensam för- valtning kan vi med begränsade ekonomiska insatser skydda oss också mot stora risker. Om socialförsäkringarna erbjuder en standardtrygghet bidrar det till att medborgarna vågar pröva nytt, byta jobb, flytta, satsa på utbildning, starta företag osv. Väl fungerande försäkringar medver- kar således till att människor kan förverkliga sina mål. bidrar de till en effektiv samhällsekonomi där produktiva resurser allokeras effektivt. Det finns naturligtvis också vissa nackdelar med obligatoriska socialförsäkringar. Politiskt bestämda enhetliga regler med en hög grad av obligatorium kan innebära att försäkringsskyddet för som- liga blir alltför omfattande, medan det blir otillräckligt för andra. Den politiska styrningen kan också föra med sig att försäkrings- reglerna ändras ofta, exempelvis för att omfördela resurser till andra områden i budgeten. En annan påtaglig risk är att försäkringstillämpningen blir svag. Genom att det ofta är svårt att bedöma t.ex. arbetsförmåga eller om en arbetslös är tillräckligt aktiv med att söka jobb, kan ersättning beviljas för personer som inte uppfyller kraven. I en obligatorisk socialförsäkring kan förvaltningen vara en aning mer tillmötesgå- ende mot den som ansöker om ersättning, eftersom staten alltid kan höja avgifterna eller tillskjuta budgetmedel om försäkrings- kostnaderna skulle skjuta i höjden. Socialförsäkringarna riskerar då att användas till att möta andra försörjningsbehov än vad som orsakas av arbetsoförmåga eller arbetslöshet. I privata eller avtals- baserade försäkringar är dessa risker mindre, eftersom konkur- rensen och vinstintresset respektive den direkta kopplingen mellan löneutrymme och avgift ger påtagliga drivkrafter till en stram skadereglering. Obligatoriska försäkringar med enhetliga kan också öka risken för att vissa försäkrade genom olämpliga beteenden höjer sina risker, exempelvis genom att försätta sig i arbetslöshet. Det driver upp kostnaderna. Det saknas ju möjlighet i socialförsäkring- arna att höja premierna för att förebygga sådana beteenden. De enhetliga avgifterna i socialförsäkringarna kan inte på ett enkelt sätt användas för att förebygga skadefall. Statliga monopol löper alltid risken att bli ineffektiva och otill- räckligt kundorienterade. Det kan föra med sig att förvaltningen inte i tillräcklig grad använder resurser till att exempelvis stödja sjukskrivnas återgång i arbete. Kommittén anser att fördelarna med allmänna socialförsäk- ringar, framför andra lösningar som bygger på avtal på arbetsmark- naden eller privata försäkringslösningar, är väsentligt större än de risker som kan finns med dessa försäkringar. De nackdelar som kan finnas med allmänna socialförsäkringar måste förebyggas genom ständiga förbättringar i och utveckling av insatserna för återgång i arbete, skadereglering och kontroll. Arbetslöshetsförsäkringen intar dock en särställning. Försäk- ringen är delvis obligatorisk. Alla arbetslösa som uppfyller arbets- villkoret är berättigade till grundbeloppet. är den delvis frivillig. Ersättning utöver grundbeloppet kräver medlemskap i en arbetslöshetskassa. Arbetslöshetskassorna har ofta en lång erfaren- het av arbetet och god branschkännedom genom sin anknytning till organisationer på arbetsmarknaden. Frivilliga arbetslöshets- försäkringar anses kunna bidra till hög facklig organisationsgrad, vilket i sin tur stärker legitimiteten hos kollektivavtal och lagar om anställningsskydd och medbestämmande. Arbetslöshetsförsäkringen bidrar därmed till att befästa grundläggande inslag i den svenska arbetsmarknadsmodellen. Kommittén anser att detta är efter- strävansvärda egenskaper som bör värnas. 4.3.3Ekonomisk trygghet, omställning och försörjningsskydd Kommitténs bedömning: Socialförsäkringarnas huvuduppgifter är alltjämt att ge en tillräcklig ekonomisk standardtrygghet när försörjningsförmågan tillfälligt försvagas, att effektivt stödja omställning för dem som har svårt att klara av arbetslivet och att ge ett bra försörjningsskydd för dem som kan för- sörja sig genom arbete på grund av arbetsskada, sjukdom eller funktionsnedsättning. Socialförsäkringarna ska bidra till medborgarnas delaktighet och självförsörjning. Det förut- sätter att socialförsäkringarna ger tydliga drivkrafter till omställ- ning och arbete. Skälen för kommitténs bedömning: Arbetsskade-, sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarnas ursprungliga och primära roll är att bidra till ekonomisk standardtrygghet om den förvärvsarbetandes försörjningsförmåga försvagas eller upphör. har fokus riktats på att försäkringarna ska motverka utslagning från arbetslivet och medverka till delaktighet och självförsörjning. För- säkringarna anses också kunna bidra till en positiv samhällsekono- misk utveckling. Försäkringarna bidrar till att vårda humankapitalet och till tydliga drivkrafter till studier, arbete och företagande. De medverkar till rörligheten på arbetsmarknaden och människors och företags förmåga att anpassa sig till nya förhållanden. kanske viktigast, bidrar försäkringarna till att svenskar har relativt sett en hög tillit till staten och till en hög grad av sammanhållning mellan olika människor och grupper i samhället. Enligt kommittén är försäkringarnas huvuduppgifter fortfa- rande att ge ekonomisk trygghet, bidra till omställning och ge en stabil och varaktig ersättning till dem som inte klarar av att försörja sig genom arbete på grund av arbetsskada, sjukdom, eller funkt- ionsnedsättning. Få personer klarar av att leva på eget arbete i alla skeden i livet. Alla människor riskerar att drabbas av sjukdom, arbetslöshet eller funktionsnedsättning under sin livstid. De flesta har tur och är friska och har arbete under en stor del av sin aktiva ålder, men råkar ut för ohälsa eller arbetslöshet. För de allra flesta per- soner fungerar socialförsäkringarna utan särskilda krav på omställ- ning eller permanent ekonomiskt stöd. Andra människor har mindre tur och berörs återkommande av perioder där försörjningsförmågan sviktar eller helt saknas. Somliga har redan från arbetslivets början en svag ställning på arbetsmark- naden till följd av hälsobesvär, låg utbildningsnivå, språkhinder eller andra faktorer. I takt med att kraven i arbetslivet förändras, och i många fall höjs, blir det fler personer som får svårigheter att eta- blera sig på arbetsmarknaden. Kommittén bedömer att socialför- säkringarnas uppdrag delvis är på väg att förändras genom att en allt större del av försäkringsfallen utgörs av personer med svårig- heter att finna en lämplig plats i arbetslivet. För dem är socialförsäkringarnas uppgift att stödja en omställ- ning. Det kan vara andra arbetsuppgifter, omställning till ett arbete hos en ny arbetsgivare eller kanske till och med ett byte av yrkes- karriär. Det innebär ett ansvar för den enskilde. Men det behövs också en omställning i socialförsäkringarna och samhället som hel- het. Det måste bli mera självklart att också den som har vissa pro- blem med hälsa, kompetens eller tillgänglighet kan finna sin plats på arbetsmarknaden. Alla bör få en chans som motsvarar deras förmåga, även de som inte kan prestera på topp . Socialförsäkringarna ska erbjuda en viss ersatt tid för omställ- ning. Villkoren ska vara tydliga och stabila. Information och kom- munikation måste säkerställa att medborgarna har rimliga förvänt- ningar på försäkringarnas villkor och krav. Somliga människor förlorar helt eller till stor del möjligheten att försörja sig genom arbete. Den enskilde har svårt att på förhand veta hur stor risken är att drabbas och när det kan hända. Det är en särskilt viktig uppgift för socialförsäkringarna att garantera en god ekonomisk standardtrygghet för dem som mer varaktigt saknar förmåga att försörja sig genom arbete på grund av arbetsskada, sjukdom eller funktionsnedsättning. är det angeläget att socialförsäkringarna ger tydliga drivkrafter för arbete, till förebyggande insatser och omställning. På det sättet går det att förhindra att en stor del av arbetskraften lämnar arbetslivet och permanent försörjs av socialförsäkringarna. Då kan försäkringarna bidra till medborgarnas delaktighet i sam- hället och självförsörjning. Det behövs fortsatta reformer för att stärka arbetslinjen i socialför- säkringarna och säkerställa att försäkringarna ger ett till- räckligt försäkringsskydd när människor inte kan arbeta på grund av nedsatt arbetsförmåga eller arbetslöshet. 4.4.1Vad bör prioriteras? Kommitténs bedömning: Den offentliga välfärden har ett fort- satt brett stöd i . Välfärdens finansiering står inför stora utmaningar till följd av förändringar i befolkningens samman- sättning och på arbetsmarknaden. För överblickbar tid kommer det endast att finnas begränsade offentliga resurser till förfo- gande för förbättringar av socialförsäkringarna. Genom effekti- vare försäkringar, förbättringar på andra samhällsområden och en stärkt arbetslinje kan resurser frigöras till ett stärkt försäk- ringsskydd och effektivare omställning. Skälen för kommitténs bedömning: Det svenska välfärdssam- hället förenar trygghet, välstånd, utvecklingsmöjligheter för den enskilde och en god samhällsekonomisk utveckling. Offentligt finansierade välfärdstjänster av hög kvalitet, som är tillgängliga för alla oavsett inkomst och sociala förhållanden, är en grundpe- lare i politiken för att skapa förutsättningar för en effektiv ekonomi och en rättvis fördelning. De demografiska förändringarna tillsammans med uppskjutna inträden i respektive tidigarelagda utträden från arbetslivet innebär att välfärdspolitiken står inför stora utmaningar. De flesta analyser pekar på att kommer de offentliga finanserna att bli allt mer ansträngda. De stora kullarna födda närmar sig då den vårdkrävande åldern som ganska stora kullar födda börjar gå i pension. Befolkningen i arbetsför ålder ökar däremot nästan inte alls. Kommittén bedömer att det finns en rad angelägna förbätt- ringsområden i dagens socialförsäkringar. För överblickbar tid kommer emellertid reformutrymmet att vara begränsat. Stora och kostsamma förbättringar eller omfattande omorganisationer kom- mer därför inte bli aktuella inom socialförsäkringarna. Huvudinriktningen för reformarbetet bör vara att förbättra socialförsäkringarnas funktion. Med effektivare försäkringar frigörs resurser som kan satsas exempelvis för att hjälpa sjukskrivna att återgå i arbete. Det är viktigt att upprätthålla arbetslinjen inom socialförsäkringarna för att skapa utrymme till förbättringar. Försäkringarnas utgifter bör begränsas också genom reformer inom andra samhällsområden. Det bör ske genom att exempelvis fortsätta att utveckla Arbetsförmedlingens insatser för personer med nedsatt funktionsförmåga. Även hälso- och sjukvårdens arbete med att hjälpa sjuka tillbaka i arbete behöver förstärkas ytterligare. Utgifterna kan begränsas också genom att staten stödjer den omställningsverksamhet för långtidssjuka som arbetsmarknadens parter utvecklar. Det behövs vidare effektiva satsningar för att förebygga sjukdomar och skador som beror på arbetsförhållanden. Det reformutrymme som kommer att finnas framöver bör i första hand användas för att förbättra stödet till sjukskrivna som har svårt att återgå i arbete och till att stärka standardtryggheten i socialförsäkringarna. Kommitténs bedömning: Hållbara socialförsäkringar förutsät- ter att försäkringarna utvecklas och anpassas till nuvarande arbetsliv och samhällsekonomi så att förtroendet för dem säkras och att försäkringarnas inkomster och utgifter är i balans . Skälen för kommitténs bedömning: Våra socialförsäkringar har under många årtionden framgångsrikt anpassats till de stora för- ändringarna i samhället, arbetsmarknaden och ekonomin. En av kommitténs huvuduppgifter är att fortsätta denna anpassning genom att forma hållbara socialförsäkringar vid sjukdom, arbets- skada och arbetslöshet. Hållbara försäkringar har flera betydelser. Enligt kommittén är socialförsäkringarna hållbara endast om de kan långsiktigt behålla ett brett stöd hos medborgarna, politiska partier och arbetsmark- nadens parter. Kostnaderna för socialförsäkringarna sammantaget måste också hållas på en nivå som är uthållig från statsfinansiell synvinkel. Slutligen måste socialförsäkringarna vara rimligt stabila om de ska kunna vara hållbara. Grunden är tillit och effektivitet Kommitténs bedömning: Medborgarnas förtroende för och betal- ningsvilja till socialförsäkringarna förutsätter ett rimligt stabilt och välfungerande försäkringsskydd. Socialförsäkringarna måste vara effektiva både när det gäller att tillhandahålla standardtrygghet och en tydlig arbetslinje. Skälen för kommitténs bedömning: Grunden för den generella välfärdsmodellen är tillit. För att den enskilde ska vilja betala till välfärdssystemet måste det finnas ett förtroende för att man själv får hjälp och stöd med tillräcklig kvalitet den dag man behöver det, och för att andra med liknande behov får hjälp. Medborgarna i betalar gärna en högre skatt än de flesta andra länders folk, eftersom det ger tillgång till vård, skola och socialförsäkringar av en god kvalitet. Tilliten förutsätter att välfärden fungerar effektivt. Tillit och effektivitet är inte motstridande värden, de förutsätter varandra. Förtroendet kan bestå endast om den enskilde uppfattar att alla som kan arbetar och bidrar till finansieringen, och att inte systemen utnyttjas på ett felaktigt sätt. Trygghet och tillit kan uthålligt bevaras endast om drivkrafterna att arbeta och insatserna för återgång i arbete efter arbetslöshet och sjukdom fungerar väl. Tilliten har flera andra viktiga dimensioner. Medborgarna måste i förväg kunna förutse vilket stöd och hjälp som man kan få när behoven uppkommer. Välfärden är på så sätt ett slags kontrakt mellan medborgare och staten, och över tiden. Tillit innebär också att de försäkrade måste känna förtroende för att välfärden fördelas på ett rättvist och rättssäkert sätt. Trots problemen och reformerna har de allra flesta medborgare förtroende för socialförsäkringarna och är nöjda med dem, eller saknar en tydlig uppfattning om försäkringarna (se kapitel 3). Den s.k. SOM-undersökningen visar att andelen försäkrade som var ganska eller mycket missnöjda med sjukförsäkringen ökade några procentenheter men denna andel har minskat igen . Andelen missnöjda med arbets- löshetsförsäkringen ökade kraftigt men denna andel har sedan minskat betydligt. Enligt Välfärdsstats- undersökningarna minskade andelen tillfrågade som såg risker för försörjningsproblem vid sjukskrivning och den har därefter varit stabil till 2010. Även andelen tillfrågade som upplevde risker för arbetslöshet har minskat på liknande sätt. Den senaste krisen och förändringarna i socialförsäkringarna verkar inte ha medfört att fler känner sig riskutsatta, enligt en underlags- rapport till utredningen.10 Förtroende för de myndigheter som förvaltar socialförsäkring- arna har dock fallit , och ligger på en mycket låg nivå trots vissa förbättringar . Kommittén anser att en uthållig tillit till socialförsäkringarna förutsätter ett fortsatt reformarbete med inriktning på en tillräcklig standardtrygghet och en välfungerande arbetslinje. Förtroendet kan behållas endast om försäkringarna ger en stan- dardtrygghet för flertalet förvärvsarbetande. 10Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011c). säkringarna skadas om standardtryggheten, utan särskilda politiska beslut, successivt urholkas genom att försäkringsskyddet inte anpassas till löneutvecklingen och förändringarna i arbetslivet. Arbetslinjen måste också värnas genom en effektiv omställning. Tilliten undergrävs om försäkringarna bidrar till att alltfler perso- ner slås ut från arbetslivet. En uthållig standardtrygghet bygger på en effektiv omställning. Hur socialförsäkringarna finansieras påverkar sparande, arbetsut- bud, ekonomisk tillväxt, fördelningsutfall m.m. – men också legi- timiteten i försäkringarna. Från början betalade löntagarna en stor del av socialförsäkringarna med egenavgifter och allmänna skatter. Utbyggnaden av socialförsäkringarna med bl.a. inkomstrelaterade försäkringar innebar att arbetsgivarna har fått betala en allt större andel genom socialavgifter. I stora drag har denna finansieringsmo- dell varit ganska oförändrad . Hållbara socialförsäkringar måste klara av att ge en bra ekono- misk trygghet både i goda och dåliga tider. får inte för- säkringsutgifterna bidra till stora budgetunderskott. På kort sikt måste socialförsäkringarna kunna hantera snabba och oförutsedda förändringar i olika utgifts- och inkomststyrande faktorer, och det är nödvändigt att tillåta tillfälliga obalanser mellan inkomster och utgifter. Detta förutsätter emellertid att underskott på ett område normalt kan kompenseras med överskott på ett annat. En hög arbetslöshetsnivå tillsammans med ökande sjuktal blir, mot bak- grund av demografi och konkurrenstryck, statsfinansiellt ohållbart. Det offentligfinansiella regelverket i med överskottsmål, utgiftstak och en stram budgetprocess innebär i princip att utgif- terna för socialförsäkringarna måste vara rimligt stabila . Försäkringarnas inkomster och utgifter behöver vara i balans sett . Det ska vara möjligt att göra prognoser på kostnads- utvecklingen. Stora variationer i kostnaderna, utan rimliga förkla- ringar, måste undvikas. Att försäkringarnas inkomster och utgifter kan balanseras är av vikt för tilltron till systemet och för att und- vika övervältring av kostnader på framtida generationer. sådan balans framtvingas inte heller ständiga regeländringar för att behålla kostnadskontroll. Kommittén anser att socialförsäkringarna därför måste bygga på ett någorlunda stabilt regelverk som säkerställer att systemen är i långsiktig balans och att tillfälliga över- och underskott är förenliga med målen för de offentliga finanserna. Kommitténs bedömning: Socialförsäkringarnas grunder är väl utformade och anpassade till svenska förhållanden. Kommittén förordar en fortsatt successiv och kunskapsbaserad reformering av socialförsäkringarna, snarare än genomgripande strukturella reformer. Skälen för kommitténs bedömning: Under många årtionden har olika mer eller mindre vidlyftiga strukturella reformer diskuterats och utretts för att komma till rätta med socialförsäkringarnas pro- blem. Det har handlat om att slå samman och harmonisera de olika försäkringarna, att samordna administrationen, att skapa autonoma försäkringar, att flytta ut försäkringsskyddet till parterna på arbetsmarknaden, eller att privatisera försäkringarna. För sjukför- säkringen har många förslag gällt att helt eller delvis flytta ansvaret från staten till parterna eller till en mer självständig försäkring. För arbetslöshetsförsäkringen har diskussionen ofta gått i motsatt rikt- ning, att flytta ansvaret för försäkringen från arbetstagarnas organi- sationer till staten. Inom arbetsskadeförsäkringar finns olika för- slag att flytta ansvaret från staten och parterna till en marknadslös- ning som bygger på arbetsgivares skyldighet att försäkra sin anställda. Det kan inte uteslutas att sådana grundläggande reformer och omorganisationer kan bidra till mer uthålliga socialförsäkringar. Om det politiska systemet inte förmår att nå fram till långsiktiga överenskommelser om försäkringarnas villkor och finansiering kan dessa reformvägar visa sig vara den enda kvarvarande vägen att forma hållbara försäkringar som har medborgarnas förtroende och är finansiellt rimligt stabila. Stora reformer och omorganisationer är emellertid komplice- rade, långsamma och dyrbara, och de innebär alltid oförutsedda risker. Statens socialförsäkringar är dessutom nära sammanlänkade med kompletterande avtalade försäkringar och privata tilläggsför- säkringar.