sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — innehåller bland annat bestämmelser om åter- rapporteringskrav vad gäller de olika lärosätenas utbud av utbild- ningar inom olika områden. består vidare i rätt stor utsträckning av en rad återrapporteringskrav, till exempel antal helårsstudenter och helårsprestationer, antal doktorander, mottagna studieavgifter för avgiftsskyldiga studenter och antalet inaktiva studenter. Inom forskningen ska lärosätena framför allt redovisa insatser inom de så kallade strategiska forskningsområdena som först introducerades forskningsproposition. Lärosätena ska också redovisa intäkter och kostnader fördelat på olika kategorier. Dessutom specificeras så kallade takbelopp för utbild- ningen och avgiftsfinansierad verksamhet regleras. Styrningen genomgår en årlig cykel. Regleringsbrev utfärdas oftast och är styrande för det kommande verksamhets- året. Lärosätena lämnar årsredovisningar . I årsredovisningarna ska lärosätena redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och uppgifter som framgår i högskolelag och högskoleförordning och i förhållande till vad regeringen har angivit i regleringsbrev eller i annat beslut. Resultatredovisningen ska bland annat avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. Efter att departementet tagit emot årsredovisningen bjuds lärosätena in till myndighetsdialog där mål och resultat diskuteras. Ofta rör det sig om ett möte mellan rektor och statssekreteraren, men lärosätets styrelseordförande, förvaltningschef och andra tjänstemän vid departementet kan också delta. Vilka frågor som tas upp vid myndighetsdialogerna kan variera men ofta berörs till exempel lärosätenas arbete med internationalisering, utbildningsutbud, styrke- områden inom forskning, jämställdhetsarbete, kvalitetssäkring av utbildning och forskning, anställningsförhållanden och karriärvägar inom lärosätena, studieavgifter och särskilda utbildningar. Allmänna förutsättningar för ledning och… Mål- och resultatstyrning associeras ofta med (). Begreppet myntades av den brittiske statsvetaren som ett samlingsbegrepp för ett antal tendenser som delvis präglat utvecklingen av offentlig förvaltning inom framför allt anglosaxiska länder från och med 1980-talet. Ofta uppfattas NPM som någon form av programförklaring för hur offentlig förvaltning bör organiseras, men i Hoods karaktärisering framstår det snarare som observationer och en beskrivning av ett antal relativt olika tendenser som han menar har präglat reformer av den offentliga förvaltningen i anglosaxiska länder. De typiska elementen för NPM är enligt följande42: 1.Professionaliserade chefsfunktioner med relativt långtgående mandat att leda verksamheten. 2.Explicita standarder för hur verksamheten ska utvärderas och tydliga mått på bra verksamhet. 3.Tydligare fokus på kontroll av resultat snarare än fokus på styrning av hur verksamhetsprocesser utförs, eller styrning av de resurser som används i verksamhetsprocesser. 4.En disaggregering och decentralisering av organisatoriska enheter inom statsförvaltningen. 5.En uppskattning av konkurrens som effektiviserande och kvalitetsdrivande inom den offentliga sektorn. 6.Ledarskapspraxis från den privata företagssektorn ses ofta som en förebild. 7.Fokus på kostnadseffektivitet och effektivt resursutnyttjande. NPM enligt ovan är en familj av relativt spridda tendenser och alla organisationer behöver inte tillämpa alla . Som framgår av till exempel punkterna fem och sex ovan betraktas ofta NPM som ett försök att omstöpa den offentliga sektorn i en modell som liknar den privata företagssektorn, och ibland också 42 (1991) s. 3–19. Allmänna förutsättningar för ledning och… som ett slags motkraft till den offentliga sektorn i sin klassiska utformning. Enligt detta synsätt är NPM populärt bland dem som ideologiskt förespråkar en minskad offentlig sektor, men det finns också andra viktiga anledningar till NPM:s frammarsch under senare årtionden. former för styrning och organisering av offentlig förvaltning utgick mycket från ideal om hur rättsväsendet och försvaret organiserats, med betoning på tydliga hierarkier och styrning genom regler och instruktioner. hade många utvecklats till välfärdsstater med omfattande tjänsteproduktion inom utbildning, sjukvård och social omsorg samt transfereringar och försäkringar. För att hantera dessa nya och kvalitativt annorlunda verksamheter behövdes delvis nya styr- och organisationsformer, och här fanns en öppning för introduktion av NPM. fanns också en uppfattning att det var svårt att väsentligt höja den genomsnittliga totala skattebördan i många välfärdsstater. Det var därför inte längre möjligt att lösa olika problem genom en kontinuerlig expansion. Med sitt fokus på effektivitet blev NPM därmed en naturlig utvecklingsväg. Från detta perspektiv framstår NPM som mer ideologiskt neutralt och som en förut- sättning för att få en omfattande offentlig sektor att fungera. NPM introducerades alltså delvis som en ersättning för en annan äldre typ av styrform, dvs. regelstyrning (eller regel- och processtyrning). Eftersom universitets- och högskolesektorn fort- farande delvis präglas av regelstyrning, kontrasterar vi här NPM mot en idealtyp för regelstyrning: 1.Regelstyrda organisationers verksamhet definieras ofta av ett externt givet uppdrag och av ett regelverk och en budget som tilldelas organisationen utifrån. 2.Organisationens verksamhet styrs genom ett antal regler som specificerar arbetsprocessen, vilka de huvudsakliga arbetsupp- gifterna är och hur de ska utföras. 3.Likabehandling och behandling av ärenden i enlighet med i förväg definierade och förutsägbara regler präglar verksamheten. Allmänna förutsättningar för ledning och… Inte minst rör det myndighetsutövning där ärenden ska avgöras i förhållande till ett givet regelverk.43 4.Organisationen kan även styras på ett likartat men inte identisk sätt genom att det specificeras vilka resurser organisationen får använda och för vilket ändamål.44 I sin klassiska diskussion av byråkratier som regelstyrda organisationer och som professioner noterade forskaren att tjänstemän i sådana organisationer – byråkrater – är organiserade i en fast hierarki av tjänstepositioner och att varje position har ett tydligt avgränsat kompetensområde.45 Vidare har tjänstemännen rekryterats och anställts baserat på yrkeskvalifikationer och professionell kunskap. Ovanstående idealtypsbeskrivning av en regelstyrd organisation eller byråkrati utgör en tankemodell med renodlade drag snarare än en faktisk beskrivning av någon enskild verksamhet eller organisa- tion. Såväl NPM-modellen som modellen för renodlad regelstyrning omfattar chefshierarkier med starka mandat - även om ledningen utövas på olika sätt. Styrmekanismen skiljer sig dock tydligt: NPM baseras på mål- och resultatstyrning med dess fokus på målsättning och resultatuppföljning medan regelstyrning fokuserar på hur regler och resurser ska styra verksamheten. Som vi ska se i det följande har styrningen av universitet och högskolor inslag av såväl NPM som regelstyrning. 4.4.3Drivs regeringens mål- och resultatstyrning i enlighet med principer? Eftersom mål- och resultatstyrningen av universitet och högskolor ofta associeras med NPM är det värt att fråga sig om den faktiskt sker i enlighet med NPM:s principer? Vad beträffar statens allmänna styrning av sina myndigheter så är den delvis inspirerad av NPM, inklusive alla sju punkterna i Hoods sammanställning. Beteckningen mål- och resultatstyrning anknyter till en viktig princip i NPM, nämligen fokus på målsättningar, resultat och 43Se t.ex. Alvehus & (2015), s. 235. 44Även kallat inputstyrning. 45Weber (1964) s. 330–336. Allmänna förutsättningar för ledning och… måluppfyllelse, snarare än på regler och vilka resurser som får användas. Mål- och resultatstyrningen av lärosätena omfattar också vissa resultatmått, som helårsstudenter, helårsprestationer, summan externa forskningsbidrag och antal citeringar (bibliometriska data). Ett framträdande inslag av NPM i mål- och resultatstyrningen är den stora del av målsättningarna i lärosätenas regleringsbrev som formulerats i form av återrapporteringskrav. Sådana återrapporterings- krav ligger i linje med NPM:s fokus på resultat, eftersom de lämnar de enskilda myndigheterna utrymme att själva formulera hur de ska uppnå målen, snarare än att föreskriva vilka specifika åtgärder som ska vidtas. i detta kapitel har vi beskrivit hur staten genom olika reformer delvis har frångått en regelstyrning av lärosäten och närmat sig en målstyrning och gett lärosätena större möjligheter att själva avgöra hur de ska arbeta för att uppnå verksamhetsmålen. är en hel del av återrapporteringskraven formulerade som insatser vilka lärosätena ska göra eller har gjort inom olika områden. Detta gäller till exempel hur många utbildningsplatser de ställt till förfogande inom olika områden eller hur lärosätena arbetat med kvalitetssäkring. Likaså sker en finansiell styrning genom anslagets olika poster (även om detta numer är mindre detaljstyrt än den tidigare öronmärkningen med olika anslagsposter för olika fakulteter eller vetenskapsområden). Vidare är utredningens erfarenhet att myndighetsdialogerna fokuserar minst lika mycket på vilka insatser eller åtgärder som lärosätena vidtagit som vilka resultat de uppnått. Sammantaget konstaterar vi att regeringens mål- och resultat- styrning av universitet och högskolor förvisso innehåller väsentliga drag av NPM, men finns också omfattande inslag av regelstyrning. I utredningen styra staten (SOU 2007:75) föreslogs att regeringen bör övergå till att utforma mer långsiktiga och för varje lärosäte anpassade mål och uppdrag och dra ned på de kvantitativa återrapporteringskraven, till och med avskaffa de årliga reglerings- breven. Vi instämmer i dessa förslag. De övergripande målen i högskolelagen är av sådan karaktär att de gäller för alla lärosäten, men det finns i regleringsbreven många kvantitativa återrapporteringskrav som styr lärosätena i samma riktning mot samma mål. Vi föreslår att regeringen ser över och minskar på sådana mål och återrapporterings- krav för att möjliggöra en tydligare profilering av lärosätena. Allmänna förutsättningar för ledning och… 4.4.4Drivs ledning och styrning inom universitet och högskolor i enlighet med ? En annan fråga är i vilken utsträckning NPM influerat ledning och styrning inom olika lärosäten. En relativt vanlig uppfattning bland lärare och forskare, framförd vid flera av utredningens intervju- tillfällen, är att NPM i allt för hög grad kommit att påverka och till och med genomsyra ledningsformerna vid universitet och hög- skolor. NPM betraktas dessutom ofta som något alltigenom negativt, karaktäriserat av toppstyrning och okunskap om verksam- hetens innehåll. Vi menar att det finns anledning att nyansera och närmare analysera denna bild av NPM, särskilt mot bakgrund av att NPM är att betrakta som en samling av tendenser och principer inom offentlig förvaltning, enligt sammanställningen i avsnitt 6.4.2 ovan. Enligt NPM betonas professionaliserade chefsfunktioner med långtgående mandat att leda verksamheten. Ledarskapspraxis inom den privata företagssektorn ses gärna som en förebild. Den förstärkning av linjeorganisationen som ägt rum inom universitet och högskolor överensstämmer med nämnda tendenser inom NPM. Som framgår av kommande kapitel stöder utredningen denna utveckling. Vi diskuterar bland annat behovet av stärkta mandat till linjeorganisationens chefer, särskilt prefekterna, och även utbildning för en mer professionell ledning. Det är klart att de som motsätter sig en starkare linjeorganisation, eller är emot en stark ledning av universitet och högskolor överhuvudtaget, ogillar denna tendens vilken kan sägas vara i linje med NPM. Det bör dock noteras att vi också föreslår en tydlig roll för de kollegiala organen. Vi förespråkar ledningsformer där linjeorganisation och kollegiala organ verkar tillsammans och där roller och ansvar är klargjorda och tydliga. Som nämnts betraktas NPM ibland som synonymt med topp- styrning utan kunskap om verksamhetens innehåll. Vi instämmer naturligtvis i kritiken av toppstyrning som saknar förståelse för verksamheten. menar vi att det är en felaktig bild och egentligen inte vad NPM innebär. Sådana avarter kan förekomma inom olika system, inte enbart inom NPM. Frågan är om ledningen av enskilda universitet och högskolor verkligen kan beskrivas som en avart av detta slag. I den mån det förekommer ska lednings- organisationen naturligtvis reformeras och ersättas med en sådan Allmänna förutsättningar för ledning och… där linjens chefer är akademiskt högt meriterade med god kunskap om verksamheten och lyssnar till och samverkar med den kollegiala organisationen. En annan aspekt av NPM är betoningen på resultat och utvärdering av verksamheten med hjälp av tydliga mått och indikatorer. Detta har blivit vanligare inom lärosätena, med syftet att utvärdera och jämföra institutioner, ämnen, och grupper av lärare och forskare. Även denna aspekt av NPM är föremål för omfattande kritik från många lärare och forskare. Mera precist anser de att det blivit för mycket av utvärderingar som tar för mycket tid och för mycket av mätningar genom mått och indikatorer som har för dålig koppling till kvaliteten i utbildning och forskning. Detta stimulerar organisationen att prestera bra i mätningarna snarare än att fokusera på helheten och kvaliteten i verksamheten. Utredningen instämmer i denna kritik, dock utan att påstå att det gått för långt i alla avseenden och vid alla lärosäten. Det är fullt rimligt att staten och lärosätenas ledningar utvärderar verksamheten och kontrollerar i vilken utsträckning målen uppnåtts, särskilt med tanke de stora resurser som avsätts för högre utbildning och forskning. Det är när kontrollerna och åter- rapporteringskraven blir för omfattande eller för ensidiga som problemen uppstår. Vi vill också framhålla att jämfört med alternativet regelstyrning så framstår målstyrningen som en klart bättre styrform för universitet och högskolor. Lärosätesledningen bör kunna sätta upp mätbara mål för hög kvalitet i utbildning och forskning. Däremot är det direkt olämpligt med ledningar som enligt regelstyrningens ideal skulle försöka specificera hur, och i vilka arbetsmoment, lärare och forskare ska bedriva verksamheten. Målstyrningen lämnar ett större utrymme för lärare och forskare att själva utforma lärosätets utbildning och forskning.46 Vi har redan i tidigare avsnitt i detta kapitel kritiserat indikatorerna för kontroll av lärosätenas utbildning på grundnivå och avancerad nivå, nämligen antalet helårsstudenter och helårsprestationer. Systemet infördes med mål- och resultatstyrningen av universitet och högskolor och kan sägas innebära ett tydligt inslag av 46 Se t.ex. Drucker (2008), s. 266, som argumenterar att målstyrning är en förutsättning för att medarbetare i större utsträckning ska kunna styra sitt eget arbete: ”one of the major values of management by objectives is that it enables us to substitute management by self- control for management by domination.” Se också t.ex Drucker (2001), s. 120, 125. Allmänna förutsättningar för ledning och… Resursomfördelningssystemet för anslagen till forskning och forskarutbildning baserar sig på de två indikatorerna externa forskningsbidrag och antal citeringar (bibliometriska data), och dessa är exempel på indikatorer som kritiserats för att vara alltför ensidiga mått på kvaliteten i forskningen. Dessa och andra mått används också inom lärosätena. Vi vill här påpeka att nämnda mått mycket väl kan vara bra indikatorer på kvalitet. Det är den alltför ensidiga användningen av sådana mått, ibland , som inte är bra. Utvärdering och uppföljning kräver utveckling av indikatorerna och kvalitativa bedömningar, det räcker inte med enbart kvantitativa mätningar. Det finns anledning för regeringen och lärosätena att beakta kritiken mot alltför omfattande eller för ensidiga kontroller och återrapporteringskrav, som vi understryker att utvärdering och uppföljning av resultaten är en fullt rimlig och nödvändig del av mål- och resultatstyrning, och ett fullt legitimt inslag av NPM i ledning och styrning av universitet och högskolor. Ytterligare komponenter i NPM är decentralisering och själv- ständighet för myndigheter och offentliga organisationer kopplat till konkurrensutsättning som ett effektiviserande och kvalitets- drivande inslag. Detta har alltid setts som naturliga och självklara principer för organisationen av högre utbildning och forskning. Det har stärkts genom de reformer som vi beskrev i tidigare avsnitt och som genomförts i syfte att öka lärosätenas autonomi. Decentralisering av lärosätena och autonomi för fakulteter och institutioner värnas dessutom särskilt vid de stora äldre universiteten. De lärare och forskare som avfärdar NPM som en alltigenom negativ företeelse har sannolikt inte klart för sig att dessa principer också betraktas som en del av den samling tendenser och karaktärs- drag som utgör NPM. Den sista delen av NPM i den sammanställning med sju punkter vi redovisat ovan är fokus på kostnadseffektivitet och effektivt resursutnyttjande. Även detta betraktas som negativt eller med skepsis av många lärare och forskare, som utredningen talat med, vilka menar att det är en tråkig pekuniär syn på högre utbildning och forskning där kvaliteten måste sättas i främsta rummet även om det kostar. Det är naturligtvis riktigt men resurserna är alltid begränsade och givet detta faktum är kostnadseffektivitet och Allmänna förutsättningar för ledning och… SOU 2015:92 effektivt resursutnyttjande nödvändigt och självklart. Vi har diskuterat detta i föregående kapitel. Sammanfattningsvis konstaterar vi att NPM innehåller flera positiva och naturliga tendenser och principer som ingår som själv- klara inslag i ledningen av universitet och högskolor, givet att man beaktar hela innebörden av begreppet NPM i stället för att likställa det med toppstyrning, okunskap och överdriven kontroll. I tidigare avsnitt av detta kapitel har vi framför allt beskrivit och diskuterat olika yttre ramar som utgör centrala förutsättningar för att leda och styra universitet och högskolor. I det följande fokuserar vi på det interna stödet för verksamheten, det så kallade verksamhets- stödet.47 Det har en betydelsefull funktion för lärosätenas förutsätt- ningar att bedriva utbildning och forskning. Ett välfungerande verksamhetsstöd är en avgörande förutsättning för att de akademiska ledarna, lärarna och forskarna ska kunna genomföra sina uppdrag på ett framgångsrikt sätt. För att möjliggöra detta krävs ett lyhört verksamhetsstöd som har god kunskap om utbildningens och forskningens villkor. Som beskrevs i kapitel 3 befinner sig universitets- och högskolesektorn i en period av stora förändringar. De utökade kravbilderna på universitet och högskolor vad gäller bland annat profilering, effektiv resursanvändning, nationell och internationell konkurrens samt samverkan innebär att ledningsorganen behöver ett kompetent och ändamålsenligt stöd i genomförandet av verksamheten. Vid många lärosäten utgör exempelvis verksamhetsstödet en viktig del i arbetet med ansök- ningar av externa forskningsmedel samt i arbetet med att rekrytera avgiftsskyldiga internationella studenter. Ett ändamålsenligt verk- samhetsstöd förser även ledningen med underlag för bedömning av 47 Samtliga stödfunktioner som finns vid universitet och högskolor inkluderas här i begreppet verksamhetsstödet. Ofta kallas utbildnings- och forskningsverksamheten (inklusive samverkan) för lärosätenas ”kärnverksamhet”. Vi har dock inte sett behovet av att använda denna term utan använder helt enkelt begreppet verksamheten och verksamhets- representanter för de som arbetar inom utbildningen och forskningen. Därtill kan begreppet kärnverksamhet ge intrycket av att övrig verksamhet skulle kunna läggas ned utan att skada kärnverksamheten. Sannolikt skulle det dock vara svårt att bedriva utbildning och forskning utan verksamhetsstöd. Se vidare resonemang kring detta i (2011). Allmänna förutsättningar för ledning och… verksamheten, vilket utgör en viktig del i arbetet med att uppnå verksamhetens mål. Verksamhetsstödets underlag ligger då till grund för ledningens strategiska beslut och verksamhetsstödet utgör en del i de operativa berednings-, besluts- och implementerings- processerna vid lärosätet. 4.5.1Verksamhetsstödets roll och funktion Det finns en mängd frågor som hanteras inom verksamhetsstödet. Många frågor kräver specialistkunskaper som det varken är rimligt eller lämpligt att förvänta sig att verksamhetsrepresentanter ska ha. Verksamhetsstödet kan finnas på alla nivåer inom universitet och högskolor, från institutionsnivån till det centrala stöd som ofta utgörs av olika stabsfunktioner kopplade till ledningen. Vid vissa lärosäten benämns verksamhetsstödet som förvalt- ningen och/eller administrationen, vid andra används begreppet verksamhetsstöd. Vi har valt att här använda begreppet verksam- hetsstöd och med det inkludera alla olika typer av stöd som finns vid ett lärosäte och som har till funktion att stödja utbildningen och forskningen. I begreppet innefattas således alltifrån infra- struktur såsom IT-stöd till det mer verksamhetsnära stödet som den lokala administrationen vid en institution eller fakultet. Stödet utgörs vanligen av en mängd olika funktioner som utförs av assistenter, controllers, ekonomiadministratörer, jurister, kvalitets- samordnare, lokalförsörjningsexperter, personalvetare, utbildnings- ledare och utredare med flera. I många fall handlar verksamhets- stödet om att formalisera tankar och idéer från verksamhets- representanterna. Utöver ett grundläggande stöd som utgörs av bland annat assistenter, sekreterare och vaktmästare kan verksamhetsstödet kan sägas ha minst två primära funktioner. Dessa funktioner behöver förenas på ett bra sätt. I den ena funktionen ska verksamhetsstödet fungera som garant för en enhetlig och rättssäker handläggning av ärenden samt att lärosätet som myndighet uppfyller de krav och skyldigheter som finns i gällande författningar. Detta arbete kräver god kompetens inom bland annat juridik och ekonomi då verk- samhetsstödet behöver bistå verksamheten i frågor om myndig- hetsutövning, ekonomiredovisning, studenters rättigheter och Allmänna förutsättningar för ledning och… Denna del av verksamhetsstödets uppdrag har haft en relativt framskjuten roll vad gäller styrning och ledning av läro- sätena. Funktionen har då till stor del syftat till att tillse att lärosätet hållit sig till sitt uppdrag och gällande lagar och förordningar.48 Den andra funktionen handlar mer om att stödja verksamhetens innehåll och kvalitativa utveckling. Verksamhetsstödet ska här på ett initiativrikt sätt bistå och skapa förutsättningar för akademiska ledningsorgan och verksamhetsrepresentanter att genomföra sitt uppdrag och nå de för verksamheten uppställda målen. Den delen av uppdraget kan handla om att bereda ärenden som ska diskuteras eller beslutas i interna organ eller i lärosätets styrelse. Stödet utgörs då av underlag som analyserar och beskriver olika frågor, målar upp problembilder och eventuella positiva eller negativa konsekvenser av ett beslutsförslag. Det kan handla om att göra risk- och kvalitetsanalyser och verksamhetsuppföljningar. kräver handläggningen utredning och analytisk kompetens.49 Denna del av verksamhetsstödets funktion ligger ofta till grund för den akademiska ledningens strategiska planering. Dessa två funktioner för verksamhetsstödet bör inte särskiljas utan helst kombineras. Stödet bör utformas på ett sådant sätt att verksamhetsrepresentanterna kan förvänta sig att frågor som handläggs inom verksamhetsstödet tillgodoser rättssäkerhet, analytisk förmåga och utgår från verksamhetens behov och perspektiv. För tjänstemän inom verksamhetsstödet kräver det ett särskilt förhåll- ningssätt som utgår från en klar bild av vad lärosätets uppdrag är.