sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Utredningen föreslår i avsnitt 6.2.1. att upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster vars värde understiger till- lämpligt tröskelvärde och som inte har ett gränsöverskridande intresse ska inte omfattas av den nya lagen om offentlig upp- handling. Förslaget innebär att myndigheten kan upphandla sådana tjänster utan krav på viss form. Att en upphandling inte har något formkrav innebär att det inte finns något krav på hur en leverantör ska anlitas. Det saknas exempelvis krav på annonsering vid sådan tilldelning av kontrakt. Utredningens förslag bedöms få konsekvenser för främst små företag inom verksamhetsområden som bedriver tjänster inom det sociala området. Småföretagen har generellt sett nackdelar i förhållande till de större företagen. Hit hör att de små företagen har bristande möj- ligheter att utnyttja skalfördelar och det finns skillnader i finansi- ella resurser. Vidare saknar de i många fall tillräcklig förhandlings- styrka och förhandlingsvana. Andra sårbara punkter hos småföre- tagen är ofta brist på tid, personal, stabs- och andra specialistresur- ser samt administrativ kompetens. Motsvarande förhållanden kan sägas gälla för det civila samhällets organisationer och reglerna och formerna för den offentliga upphandlingen kan därför sägas på- verka småföretagen på liknande sätt som vad gäller det civila sam- hällets organisationer. Förslaget om att införa undantag från upphandling i den nya la- gen om offentlig upphandling () gällande sociala tjänster och andra särskilda tjänster kan tänkas medföra att små företag får svå- rare att göra sig gällande gentemot större företag som har större marknadsföringsresurser. Ett mindre företag med en begränsad Förslagens kostnader och konsekvenser leveranskapacitet och få tillfällen att visa upp sig kan ha svårare att övertyga om sin konkurrensduglighet om upphandling inte görs enligt . Om det inte sker någon annonsering finns också risk för att små företag inte får kännedom om de anskaffningar som ska göras. Utredningen gör dock bedömningen att små företag inte behöver missgynnas genom att upphandlande enheter får större möjligheter att tillämpa egna procedurregler för urval av leverantör. Det kan tvärtom vara så att små företag som inte behärskar upp- handlingens regler och som har svårt att tränga in i förfrågnings- underlag, kravspecifikationer och utvärderingskriterier i ett tradi- tionellt upphandlingsförfarande får en lättnad i ett mera informellt förfarande. Förslaget förväntas medföra att det går åt mindre arbetstid för småföretag att färdigställa anbud då upphandlings- formerna är mindre standardiserade. Kort tid mellan anbud och leverans är en annan tänkbar konsekvens av förslaget vilket för- väntas ge bättre arbetsplanering och flexibilitet för småföretagen. Förslaget kommer att påverka konkurrensen på marknaden för sociala tjänster och andra särskilda tjänster men påverkar inte spel- reglerna mellan olika producenter. Förslaget syftar till att under- lätta för det civila samhället att konkurrera med de privata företa- gen vid upphandling, och marknaden kommer därför att delas av fler aktörer. Konkurrensen på marknaden bedöms dock inte sned- vridas till följd av förslaget. 8.3.2Förslag om att införa möjligheten till reserverade kontrakt för vissa tjänster Utredningen föreslår i kapitel 6.2.1 att det i svensk lagstiftning införs en möjlighet att reservera kontrakt för icke vinstdrivande organisationer när det gäller vissa sociala tjänster. Utredningen delar den bedömning som gjorts av tidigare utredningar att till- lämpningen av denna form av reserverade kontrakt kommer att bli begränsad på grund av de krav som ställs på såväl leverantör som kontraktsföremål. Om möjligheten utnyttjas av kommuner och landsting är det svårt att förutsäga om det då kommer att handla om tjänster som tidigare utförts i det offentligas egen regi eller om tjänster som har upphandlats på en öppen marknad. I den mån det senare gäller blir effekten för företag negativ, eftersom de då inte har möjlighet att delta i upphandlingen. Förslagens kostnader och konsekvenser arna i möjligheten att reservera kontrakt bedömer utredningen inte att det är möjligt att uppskatta i vilken omfattning detta kommer att ske. 8.4Konsekvenser av utredningens förslag för det civila samhället och dess organisationer I detta avsnitt redogör utredningen översiktigt för de kostnader och konsekvenser som utredningens förslag kan medföra. Flera av utredningens förslag syftar till att öka kontakterna och samråden mellan civilsamhället och offentliga aktörer, som statliga myndigheter, kommuner och landsting. I några av förslagen, som t.ex. uppdraget till MUCF att arbeta med kompetenshöjande insat- ser och förslaget om en utredning av en författningsreglerad defi- nition av arbetsintegrerande sociala företag, föreslås också att civil- samhället involveras i arbetet. Den typen av förslag innebär kostna- der för civilsamhället och dess organisationer bl.a. i form av den tid som deltagande i arbetet innebär för berörda organisationer. Det är tid som kommer att tas från annan verksamhet, och som därmed kan påverka civilsamhällets möjlighet att driva verksamhet negativt. innebär utredningens förslag inte något tvång för en en- skild organisation att arbeta på ett särskilt sätt, utan det är en fråga för respektive organisations medlemmar eller grundare att avgöra i vilken mån det ligger i organisationens intresse att t.ex. ha ökade kontakter med det offentliga. Därmed blir det också en fråga för den enskilda organisationen att avgöra hur mycket tid och resurser som ska läggas på den typ av verksamhet som blir följden av utred- ningens förslag. Avsikten med utredningens förslag är att situationen för civil- samhället och dess organisationer ska underlättas. Det gäller förslag och åtgärder som t.ex. syftar till att det offentliga ska agera mer Förslagens kostnader och konsekvenser långsiktigt, att civilsamhällets uppfattningar ska tas in tidigare i utrednings- och beslutsprocesser, att regelförenklingar genomförs som leder till minskad byråkrati eller att med stöd av konsekvens- analyser innan regelgivning minska risken för förslag som är nega- tiva för civilsamhället. Strävan efter ökad samverkan och minskad friktion genom dialog- och överenskommelseprocesser mellan det offentliga och civilsamhället bör också ge positiva effekter. En annan konsekvens av utredningens förslag är att de bidrar till att civilsamhället blir en tydligare aktör jämte det offentliga och mark- naden. Även det bör underlätta för civilsamhällets organisationer att bedriva verksamhet när förståelsen för civilsamhällets särarter och villkor ökar. Utredningens förslag innebär för några verksamhetsområden särskilda förbättringar. En översyn föreslås i syfte att se om bl.a. friluftslivet och delar av idrotten kan få minskade kostnader för verksamheter som bedrivs på den mark som förvaltar. Arbetsintegrerande sociala företag föreslås få en tydlig definition. Möjligheterna till långsiktiga satsningar via Allmänna arvsfonden kan underlätta finansiering av angelägna verksamheter. Den genomgång som görs av olika myndigheters arbete med frågor som har påverkan på civilsamhället bör ge ökad säkerhet för organi- sationerna när man bedömer beslutsfattande i frågor som är rele- vanta för den egna organisationen. Organisationer som verkar på upphandlingsområdet, inom valfrihetssystem eller genom idéburet offentligt partnerskap (IOP) ges stärkta förutsättningar och kom- mer att synliggöras i den nationella upphandlingsstatistiken. På det administrativa området bör förslagen leda till att det blir lättare att få information om hur man t.ex. går till väga för att bilda en före- ning som stödet för befintliga organisationer i olika faser blir bättre. För civilsamhället och dess organisationer sammantaget torde effekten vid genomförandet av utredningsförslagen innebära mer tid för den egna kärnverksamheten. Detta kan i sin tur leda till samhällsnytta i form av mer ideellt nedlagd tid för det gemensam- mas bästa, inte då minst i form av verksamheter som syftar till att förebygga problem i samhället och därmed minska kostnaderna för stat och kommun i ett senare skede. 9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (0000:000) om offentlig upphandling Föreslagen lydelse i förhållande till lagrådsremissen Nytt regelverk om upphandling . I lagförslaget i lagrådsremissen Nytt regelverk om upphandling anvisas i andra stycket i paragrafen till bestämmelserna i 19 kap. för offentlig upphandling eller projekttävling vars värde beräknas understiga det tröskelvärde som gäller enligt 5 kap. och offentlig upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster i bilaga 2 till lagen. Enligt förslaget ska upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster enligt andra punkten omfattas av bestämmelserna i 19 kap. oavsett upphandlingens värde. Andra stycket 2 har ändrats i förhållande till förslaget i lagråds- remissen. Ändringen innebär att lagen om offentlig upphandling inte blir tillämplig när det handlar om sociala tjänster eller andra särskilda tjänster som anges i bilaga 2 i de fall där värdet understiger tröskelvärdet som gäller enligt 5 kap. och det inte finns ett bestämt gränsöverskridande intresse. Vid bedömningen av om det finns ett gränsöverskridande in- tresse ska den upphandlande myndigheten beakta bl.a. kontraktets föremål och värde, liksom marknadens storlek och struktur, handelspraxis och platsen för utförandet av kontraktet. Förslaget behandlas i avsnitt 6.2.1. Enligt förslaget i lagrådsremissen Nytt regelverk om upphandling ska bestämmelserna i 19 kap. gälla för offentlig upphandling eller projekt- tävling vars värde beräknas understiga det tröskelvärde som gäller enligt 5 kap. och offentlig upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster i bilaga 2 till lagen. Enligt förslaget ska upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster enligt andra punkten omfattas av bestämmelserna i 19 kap. oavsett upp- handlingens värde. Paragrafen har ändrats i förhållande till förslaget i lagråds- remissen. Ändringen innebär att lagen om offentlig upphandling inte blir tillämplig när det handlar om sociala tjänster eller andra särskilda tjänster som anges i bilaga 2 i de fall där värdet under- stiger tröskelvärdet som gäller enligt 5 kap. och det inte finns ett bestämt gränsöverskridande intresse. Förslaget behandlas i avsnitt 6.2.1. Paragrafen är ny i förhållande till lagrådsremissen. Första stycket tar sikte på stadiet när leverantörer som kan till- delas kontrakt väljs ut. Bestämmelsen innebär att de upphandlande myndigheterna får reservera rätt för en organisation som uppfyller särskilt uppställda villkor i 35 § att delta i upphandling för vissa särskilt angivna sociala tjänster och andra särskilda tjänster. För sådan upphandling gäller bestämmelserna i 19 kap. Av andra stycket framgår att löptiden för ett kontrakt som tilldelats en organisation enligt paragrafen är begränsad till högst . Tredje stycket anger att en myndighet som har tilldelat en orga- nisation ett kontrakt för en tjänst genom en upphandling enligt denna paragraf, får inte på nytt med stöd av samma bestämmelse tilldela samma organisation ett kontrakt för samma tjänst. Genom paragrafen genomförs artikel 77 i LOU-direktivet (Europa- parlamentets och rådets direktiv /24/EU av ). Förslaget behandlas i avsnitt 6.2.1. Paragrafen är ny i förhållande till lagrådsremissen. Av paragrafen framgår att det vid anbudsinfordran ska anges att upphandlingen ska genomföras enligt bestämmelserna om reserve- rade kontrakt för vissa sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Genom paragrafen genomförs villkoren i artikel 77 i LOU- direktivet. Paragrafen är ny i förhållande till lagrådsremissen. I bestämmelsen anges vilka villkor som en organisation måste uppfylla för att omfattas av en upphandling enligt 33 §. Organisa- tionen ska ha syftet att fullgöra ett offentligt uppdrag som är kopplat till att tillhandahålla sådana tjänster som omfattas av 33 § samt återinvestera sina vinster för att uppnå detta syfte. Organisa- tionen ska även ha en lednings- och ägarstruktur som grundar sig på personalens ägande eller deltagande eller som kräver aktivt deltagande av personal, användare eller berörda parter. Genom paragrafen genomförs villkoren i artikel 77 i LOU- direktivet. 9.2Förslag till förordning om ändring i kommittéförordningen (1998:1474) Bestämmelsen anger i vilka avseenden kommittéer ska ange konse- kvenserna av förslagen i ett betänkande. I paragrafen har det gjorts ett tillägg om innebär att om försla- gen i betänkandet har betydelse för villkoren för det civila sam- hällets organisationer ska även konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Förslaget behandlas i avsnitt 5.1.3. 9.3Förslag till förordning om ändring i myndighetsförordningen (2007:515) Paragrafen handlar om olika allmänna uppgifter som åligger för- valtningsmyndigheter under regeringen. Enligt andra stycket ska myndigheten verka för att genom sam- arbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som helhet. Syftet är att sam- ordna myndighetens verksamhet med angränsande verksamheter för att underlätta för enskilda och för att undvika dubbelarbete vid myndigheterna. I paragrafen har det gjorts ett tillägg som förtydligar att myndig- heternas skyldighet att samarbeta även innefattar organisationer inom det civila samhället. Eftersom ett samarbete med dessa orga- nisationer inte är aktuellt för alla myndigheter har det i författ- ningstexten preciserats att samarbete ska ske då det är relevant för genomförandet av myndighetens uppdrag. Förslaget behandlas i avsnitt 5.1.2. 9.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning Paragrafen är ny och innebär att de konsekvensutredningar av före- skrifters effekter som förvaltningsmyndigheter är skyldiga att göra i den omfattning som är möjlig, även ska innehålla en beskrivning av föreskrifternas effekter för organisationer inom det civila samhället. Analysen ska innehålla en beskrivning av de organisa- tioner inom vilka verksamhetsområden som berörs, antalet organisa- tioner som bedöms beröras, i vilka andra avseenden regleringen kan komma att påverka organisationerna och om särskilda hänsyn be- höver tas till organisationer inom det civila samhället vid reglernas utformning. Förslaget behandlas i avsnitt 5.1.3. Ett stärkt och självständigt civilsamhälle En särskild utredare ska undersöka möjligheterna att på olika sätt underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva sin verksamhet, att utvecklas och att därigenom bidra till demokrati, välfärd, folkhälsa, gemenskap och social sammanhållning. Syftet med utredningen är bl.a. att dessa organisationers kompe- tens och kapacitet bättre ska tas till vara i mötet mellan människor med olika social, kulturell och ekonomisk bakgrund, inte minst inom vård och omsorg. brett undersöka möjligheterna att underlätta för det civila sam- hällets organisationer att bedriva sina verksamheter, analysera och bedöma om organisationernas särart och ställning i förhållande till nationell lagstiftning och EU-rätt kan och bör utvecklas eller tydliggöras, lämna förslag till hur organisationernas möjligheter att delta i offentlig upphandling kan förbättras, undersöka behovet av och, om behovet finns, föreslå en funk- tion för samlat administrativt stöd till det civila samhällets orga- nisationer och en huvudman för en sådan funktion, och lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Politiken för det civila samhället Det civila samhället är en del av välfärdssamhällets grund. Del- tagande i gemenskaper som ideella organisationer skapar mening, delaktighet och utveckling för många människor. Därigenom bidrar det civila samhällets organisationer till att stärka demokratin, bl.a. som röstbärare och opinionsbildare. Delar av det civila sam- hället har dessutom en viktig och växande roll som utförare av offentligt finansierade tjänster. Med det civila samhällets organisationer avses här bl.a. allmän- nyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund samt orga- nisationer inom den ideella sektorn och den kooperativa rörelsen som generellt har någon form av mer oegennyttigt uppdrag, utan att vara statliga eller kommunala. De är självstyrande och bedrivs ofta med en ideologisk medvetenhet. Till det civila samhällets organisationer hör även sociala företag och aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning. Det civila samhällets organisationer gör det möjligt för människor att vistas och verka i alla delar av landet. Det finns över 200 000 organisationer i . Av dessa redo- visar 77 000 viss ekonomisk verksamhet och sysselsätter 142 000 personer, varav är kvinnor. Organisationernas totala intäkter summeras till och deras utgifter till . Av befolkningen är medlemmar, varav något fler män än kvinnor, i minst en förening. Varje person är i snitt medlem i 3,8 föreningar. av männen och av kvinnorna utför ideellt arbete. Tiden som läggs ned på ideellt arbete av kvinnor och män uppgår i snitt till , vilket motsvarar ca 400 000 årsarbets- krafter. har fattat beslut om en politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195). Poli- tiken har målet att organisationernas villkor som en central del av demokratin ska förbättras. Politiken för det civila samhället följs upp utifrån de sex principerna självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, långsiktighet, öppenhet och insyn samt mångfald. Av särskild betydelse för utvecklingen av det civila samhällets verksamheter är även de dialoger som genomförts och de överenskommelser som har slutits mellan regeringen, Kommuner och Landsting och idéburna organisationer inom det sociala området (IJ2008/2110/UF) respektive integrations- området (IJ2009/2235/UF). Dessa överenskommelser följs upp och utvecklas av de tre parterna. I och med propositionen om en politik för det civila samhället och överenskommelserna har regeringen erkänt det civila sam- hällets viktiga roll, och inom ramen för politiken genomförs åt- gärder som följs upp. För att därutöver frigöra den potential som det civila samhällets organisationer besitter bör dock organisa- tionernas villkor kontinuerligt förbättras och ytterligare steg tas. Exempelvis kan det civila samhällets organisationer behöva admi- nistrativt stöd och information i sin roll som arbetsgivare. I den offentliga upphandlingen behöver organisationernas särart och vill- kor förtydligas. Organisationernas särart och förhållande till annan nationell lagstiftning och EU-rätt behöver också analyseras. Uppdraget att stärka det civila samhället Regeringen vill underlätta för det civila samhällets organisationer att utföra sin verksamhet. Denna verksamhet bedrivs inom ett flertal samhällsområden och styrs därmed av en mängd regelverk. Det civila samhällets organisationer har identifierat hinder för sina verksamheter i samband med tillämpningen av sådana regelverk. Regelverken kan även innebära svårigheter för organisationer som saknar kapacitet till avancerad förvaltning och kan därmed medföra begränsningar i organisationernas självständighet och möjligheter att verka. Vidare har företrädare för , Scouterna, Svenskt Friluftsliv, Forum, Hela ska leva, Ideell kultur- allians, Sverok m.fl. uppgett att de sett en tendens till att gränsen mellan den ideella sektorn och det privata närings- livet och ibland även mellan ideella organisationer och den offent- liga sektorn suddas ut (U2013/6746/UC). Skatterättsliga bestämmelser kan kräva omfattande administra- tion. Ett arbete för att underlätta för det civila samhällets orga- nisationer har redan genomförts inom skatteområdet. har efter förslag i budgetpropositionen beslutat om en reformering av inkomstskattreglerna för stiftelser, ideella före- ningar och registrerade trossamfund. De nya reglerna, som trädde i kraft , möjliggör bl.a. att stiftelser som främjar kultur, miljö och idrott kan bli inskränkt skattskyldiga, dvs. bli skattskyldiga endast för vissa inkomster. När det gäller mer- värdesskatt för ideella föreningar när de bedriver allmännyttig ideell verksamhet är regeringen och civilsamhället eniga om att agera för att behålla det undantag som har inom EU. Med anledning av ovanstående omfattar uppdraget inte skatte- och social- avgiftsfrågor. Uppdraget omfattar inte heller frågor om statsbidrag till det civila samhällets organisationer. En utgångspunkt för utredningens arbete ska vara att frihets- graden hos det civila samhällets organisationer ska öka och deras särart bevaras. Uppdraget ska genomföras med utgångspunkt i det mål och de principer som fastställts inom politiken för det civila samhället. Hur kan organisationernas verksamhet underlättas? Regeringens utgångspunkt är att offentligt finansierade välfärds- tjänster ska hålla god kvalitet, oavsett i vilken regi de bedrivs. Det civila samhällets organisationer drivs till stor del av ideella krafter och utan vinstdrivande motiv. Resultatet mäts, till skillnad från i näringslivet, ofta i värden som social gemenskap och inkludering i ett samhälle där fler kan känna delaktighet. Möjligheterna att delta i, och få uppdrag genom, offentlig upphandling är ett viktigt område för många organisationer inom det civila samhället och beskrivs därför närmare nedan. fick en särskild utredare i uppdrag att se över ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärds- tjänster (dir. 2012:131). Av uppdraget framgår att det finns många mindre företag, brukarkooperativ, icke vinstdrivande och sociala företag samt etablerade idéburna aktörer som i ökad utsträckning skulle kunna bedriva verksamhet, med eller utan vinstsyfte, i väl- färdssektorn. En hämmande faktor för dessa mindre aktörer kan vara tillgången till kapital. Enligt intresseorganisationen för idé- buren vård uppger av deras medlemmar brist på externt kapital som ett tillväxthinder. Utredaren har därför fått i uppdrag att analysera i vilken utsträckning det ur kapital- försörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för mindre företag inom välfärdssektorn samt ge förslag på åtgärder för att reducera sådana eventuella hinder. Utredaren ska i alla sina förslag beakta konsekvenserna av förslagens påverkan på olika drifts- och verksamhetsformer. I uppdraget görs dock ingen skillnad mellan verksamhet som bedrivs inom det civila samhället eller sådan verk- samhet som bedrivs i andra former. Uppdraget ska redovisas . Utredarens kommande förslag bör särskilt beaktas. Inom ramen för regeringens och det civila samhällets orga- nisationers partsgemensamma forum har organisationerna påtalat hinder när det gäller deras roll som arbetsgivare – något som även påvisats av arbetsgivarorganisationer inom det civila samhället. Hinder för den verksamhet som bedrivs inom det civila sam- hället kan således kvarstå inom dessa och andra områden. Utre- daren ska därför identifiera sådana regelverk och tillämpningar som utgör hinder eller begränsningar för verksamhet inom det civila samhället samt analysera och bedöma hur organisationernas särart beaktas i regelverk och lagstiftning, vid behov lämna förslag på ändringar i regelverk i syfte att öka organisationernas frihet att bedriva sin verksamhet eller minska sin administration, med utgångspunkt i överenskommelserna inom det sociala området respektive integrationsområdet (IJ2008/2110/UF, IJ2009/2235/UF) föreslå åtgärder både på det nationella planet och landstings- och kommunala planet som underlättar orga- nisationers verksamheter, ta tillvara den kunskap som tidigare framkommit i de dialoger som ledde fram till överenskommelserna och föreslå åtgärder utifrån bl.a. hinder som definierats i dialogerna, och inom ramen för denna del av uppdraget föreslå åtgärder som är förankrade med det civila samhällets organisationer och som står i överensstämmelse med politikens sex principer.