sou · H4B386 · 2016-11-30 00:00:00 — De tillståndspliktiga beställningscentralerna kommer enligt förslaget ha två olika avtalsrelationer för respektive taxiresa; å ena sidan med beställaren av resan och å andra sidan med utföraren av tjänsten (taxiföretaget). Tjänsterna kommer ha olika inslag och föreslagna regler behöver därför bedömas utifrån de två olika situationerna. Det frågor som uppkommer utifrån ett EU-rättsligt perspektiv är följande. Är e-handelsdirektivet tillämpligt om beställning sker via internet? Utgör beställningscentralens uppdrag gentemot beställaren för- medling av en transporttjänst? I så fall kan tjänstedirektivet vara tillämpligt i den del som avser förmedling. Rör det sig om försäljning av en transporttjänst? I så fall undantas själva den tjänsten från tjänstedirektivets tillämpningsområde. Slutligen, kan lagring av information i beställningscentralen för- anleda tillämpning av e-handelsdirektivet? Beställningscentralens tjänst gentemot beställaren Beställningscentralens tjänst gentemot beställaren består huvudsak- ligen i att förse passageraren med en taxiresa. Det som talar för att beställningscentralen i relation till beställaren inte utför en trans- 16Se punkt 18 i e-handelsdirektivet. 17Se Artikel 1, paragraf 5, punkten a) i e-handelsdirektivet. porttjänst är att beställningscentralen inte kommer att äga nyckel- tillgångarna, det vill säga fordonen. Det bedöms däremot bli rela- tivt vanligt förekommande att det finns starka band mellan beställ- ningscentralen och taxiföretagen, till exempel genom att taxiföre- tagen kommer att vara delaktiga, genom ägande eller på annat sätt, i beställningscentralen. Av förslaget följer att beställningscentralen är enda avtalspart till beställaren (se förslaget i 2 b kap. 4 § taxitrafiklagen (2012:211)). Detta innebär att reklamationer och eventuella uteblivna betalningar drabbar beställningscentralen. Vidare är det beställningscentralen som, gentemot kunden, bestämmer villkoren för tjänsten. Dessa faktorer talar med styrka för att beställningscentralens tjänst gente- mot beställaren är en tjänst på transportområdet. Det får antas att beställningscentralerna gentemot beställaren kommer ta den omedel- bara ekonomiska risken, även om denna kan övervältras på taxiföre- tagen. Sammantaget bör det anses att beställningscentralen gentemot beställaren säljer en transporttjänst. Utredningen bedömer därför att tjänsten i relation mellan beställaren och beställningscentralen är en tjänst på transportområdet. Följden av det är tjänstedirektivet inte är tillämpligt. Som antecknats ovan kommer beställningar, om inte uteslutande så i vart fall i mycket stor utsträckning, att ske via internet. Detta gör att det finns inslag av e-handel i beställningen. bör fram- hållas att inslaget av e-handel hänger samman med att intresset av att underlätta och förbättra det svenska kontroll av skatteintäkter. Redan detta talar mot att e-handelsdirektivet är tillämp- ligt. Vidare kan konstateras att inslaget e-handel endast avser hur en beställning sker vilket är ett mycket litet inslag och underordnat själva taxitjänsten. Det bör även framhållas att det inte krävs tillstånd i den del som avser att ta emot beställningar. Det är därför utred- ningens bedömning att artikel 4.2 i e-handelsdirektivet innebär att förbudet mot tillstånd i artikel 4.1 samma direktiv inte är tillämp- ligt på beställningscentralens verksamhet i den del den är tillstånds- pliktig. Beställningscentralen tjänst gentemot taxiföretaget Det huvudsakliga inslaget i avtalsrelationen mellan beställnings- centralen och taxiföretaget är att taxiföretaget ska utföra en trans- porttjänst för beställningscentralens räkning. På samma sätt som när det gäller i avtalsrelationen mellan beställningscentralen och be- ställaren bedömer därför utredningen att det rör sig om en trans- porttjänst. Detta innebär att tjänstedirektivet inte är tillämpligt. Det kommer finnas e-handelsinslag i avtalsrelationen mellan be- ställningscentralen och taxiföretaget exempelvis genom att beställ- ningar sker genom en elektronisk plattform. Därtill kommer insam- ling och lagring av uppgifter som med största sannolikhet kommer ske elektroniskt vilket kan anses utgöra en värdtjänst. Tillstånds- kravet är emellertid endast motiverat av intresset att underlätta och förbättra kontroll av skatteintäkter. Beställnings- centralen kommer att bidra till vissa kontrollfunktioner vilka moti- veras av intresset att underlätta och förbättra det svenska Skatte- verkets kontroll av skatteintäkter. Redan på denna grund kan göras gällande att e-handelsdirektivet inte är tillämpligt. Det är även rimligt att göra en bedömning av vad tjänsten huvud- sakligen består i och då är slutsatsen att den prestation som parterna huvudsakligen utbyter är en taxitjänst där inslaget av e-handel är sidoordnat i förhållande till utförandet av taxitjänsten. Även detta talar mot att e-handelsdirektivet ska tillämpas på tjänsten. Samman- taget är det utredningens bedömning att e-handelsdirektivet inte heller är tillämpligt i avtalsrelationen mellan beställningscentralen och taxiföretaget eftersom tjänsten inte kan anses utgöra en e-handels- tjänst i den betydelse som framgår i e-handelsdirektivet. Om e-handelsdirektivet är tillämpligt är tillståndskrav godtagbart Om e-handelsdirektivet är tillämpligt på beställningscentralernas tjänst är regler om tillståndskrav för beställningscentraler ändå god- tagbara. Den tjänst som erbjuds avser inte särskilt eller uteslutande Under sådana omständigheter är tillståndskrav godtagbara (se artikel 4.2 och 4.1 i e-handelsdirektivet). Det före- slagna systemet avser särskilt intresset av verksamhet och under vilka förutsättningar taxitjänster får säljas på den svenska marknaden. Det är därför utredningens bedömning att tillstånds- krav ändå är godtagbart. Eftersom varken tjänstedirektivet eller e-handelsdirektivet är tillämp- ligt på föreslagna regler ska endast fördragets regler om icke-diskri- minering och Gebhard-testet tillämpas. EUF-fördraget stadgar i artikel 56 att medlemsstaterna inte får diskriminera tjänsteutövare från andra länder. Därutöver ska även det så kallade Gebhard-testet tillämpas. I Gebhard-fallet slog fast att ”nationella åtgärder som kan hindra eller göra mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras av fördraget” för att vara tillåtna måste uppfylla fyra olika kriterier, nämligen att åtgärden inte är diskriminerande åtgärden är motiverad av ett trängande allmänintresse åtgärden är ägnad att uppnå syftet åtgärden är proportionerlig. Föreslagna regler är godtagbara utifrån fördraget och Gebhard-testet Förslagen är inte diskriminerande Det kan först konstateras att reglerna inte är diskriminerande efter- som de inte ställer upp krav på nationalitet, att utrustning ska finnas i eller liknande. Det rör sig således varken om direkt diskri- minering, eller hinder som rent faktiskt innebär större svårigheter för aktörer med annan nationalitet. Reglerna är motiverade utifrån trängande allmänintressen De regler om tillståndsplikt som föreslås är motiverade utifrån skydd av konsumentintresse samt skyddet av det svenska Skatte- verkets beskattande verksamhet. Dessa syften har i rättspraxis ansetts vara sådana godtagbara intressen. Det föreslagna systemet innebär en strukturell ändring såtillvida att avtalsrelationen vid köp av taxitjänster i samtliga fall uppkom- mer mellan beställningscentralen å ena sidan och beställaren å andra sidan. På det sättet underlättar det för konsumenter eftersom det är klarare för dem mot vilken part de har att vända sig i samband med reklamationer eller problem av annan natur. Det faktum att taxi- tjänster utförs inom ramen för en beställningscentrals verksamhet kan antas få som följd att det finns ett större incitament att utföra tjänster på ett sätt som främjar beställningscentralens varumärke vilket i sin tur torde vara till gagn för konsumenterna. Det främsta ändamålet med föreslagen reglering är emellertid att främja intressen av en god kontroll av beskattnings- underlaget. Här kan även tilläggas att den svenska taximarknaden är en av de mest avreglerade inom EU vilket i sig motiverar en något mer ingripande kontroll än vad som annars hade varit fallet. Vidare kan konstateras att etableringsfriheten på den svenska taximarkna- den i sig även främjar den fria rörligheten. Förhållandet med den av- reglerade taximarknaden innebär i sin tur att vissa särskilda kontroll- mekanismer till skydd för en fungerande beskattning och god skatte- kontroll bedöms vara nödvändiga. Åtgärderna är ägnade att uppnå syftet De åtgärder som föreslås innebär att taxitrafik kontrolleras genom att en tredje part, det vill säga beställningscentralen, underställs viss vandelsprövning. Det kan till exempel handla om att i förväg kon- trollera så att de som ska bedriva verksamheten inte är dömda för brott som gör dem olämpliga. Denna tredje part är skyldig att lämna ut uppgifter till . Detta är ägnat att underlätta och för- bättra verksamhet. Åtgärderna, det vill säga tillståndsplikten tillsammans med regler om informationsinsamling och lagring, är proportionerliga. Det hade inte funnits möjlighet att med mindre ingripande åtgärder uppnå det främsta syftet vilket är en förbättrad skattekontroll. Utredningen har i uppdrag att se över och eventuellt föreslå tillägg, ändringar eller förtydliganden av de regler som finns för samåkning mellan privatpersoner. I uppdraget ingår att –kartlägga och analysera såväl fördelar exempelvis i form av ökad tillgänglighet, lägre priser och minskad resursåtgång, som pro- blem och risker som kan uppstå i en delningsekonomi exempel- vis genom skatteundandragande men även genom att utövarna typiskt sett står utanför exempelvis arbetsmiljölagstiftning och lagar om anställningstrygghet –se över kopplingar till annan lagstiftning som till exempel taxi- trafiklagstiftningen, i syfte att klara ut var gränsen bör gå mellan taxitrafik och samåkning och göra jämförelser med annan relevant lagstiftning som exempelvis skattelagstiftning och regleringar som har betydelse för behandlingen av personupp- gifter –behandla frågan om hur ersättning hanteras inom ramen för samåkning.1 De delar av delningsekonomin som är aktuella är samåkning och taxiliknande tjänster2. I detta kapitel redogör utredningen först för trender inom persontransportområdet och nya förutsättningar för samåkning i . Därefter kartlägger utredningen marknaderna för samåkning och taxiliknande tjänster i och beskriver hur respektive verksamhet är uppbyggd samt vilka fördelar och utma- ningar som kan finnas med respektive verksamhet. Slutligen redo- gör utredningen i detta kapitel för sociala mediers roll i samman- 1Utredningens direktiv 2015:81. 2Se begreppsförklaring i avsnitt 10.1. hanget och för risker med behandling av personuppgifter. I kapitel 11 redogör utredningen för relevant svensk lagstiftning för och myn- dighetskontroll av förare samt förmedlare och plattformar för sam- åkning och taxiliknande tjänster (i den internationella överblicken i kapitel 3 har utredningen översiktligt redogjort för andra länders reglering av samåkning och taxiliknande tjänster). I kapitel 12 gör utredningen först en analys om fördelar och utmaningar med sam- åkning och taxiliknande tjänster, baserad på kartläggningen i detta kapitel och gällande rätt i kapitel 11. Därefter följer en problem- beskrivning och behovsinventering avseende samåkning. I kapitel 13 presenteras utredningens förslag och överväganden om samåkning. Där överväger utredningen även lagstiftning avseende sociala medier och samåkningsplattformar. I kapitel 3, i detta kapitel och följande tre kapitel om samåkning använder utredningen ett antal benämningar och begrepp kring samåkning och andra sätt att gemensamt utnyttja fordon. Utred- ningen gör även vissa avgränsningar. Begreppen och avgränsning- arna förklaras i betänkandets inledande avsnitt ”Begreppsförkla- ringar och avgränsningar”. 10.1Gemensam användning av bilar ökar i Detta kapitel och i de två följande kapitlen behandlar samåkning och taxiliknande tjänster. Samåkning och taxiliknande tjänster in- går som en del av delningsekonomin. 10.1.1Digitaliseringen och delningsekonomin är möjliggörare Delningsekonomi går ut på att använda outnyttjade resurser genom att dela, byta, hyra, låna, samäga samt köpa varor och tjänster.3 Driv- krafterna är ofta att spara eller tjäna pengar samt att konsumera på 3 Se bland annat definition av delningsekonomi i Kartläggning och analys av delningsekonomins påverkan på skattesystemet, s. 4 samt definition av delningsekonomi i Europeisk agenda för delnings- ekonomin, COM (2016) 356, s. 3. ett hållbart sätt.4 Utbytet inom delningsekonomin sker ofta mellan privatpersoner5 och kan ske med eller utan vinstsyfte.6 Samåkning, så som utredningen definierar det, är ett exempel där utbytet sker mellan privatpersoner och utan vinstsyfte. Taxiliknande tjänster är ett exempel där utbytet sker mellan privatpersoner, men med vinst- syfte. Delningsekonomi är inte någon ny företeelse. Människor har delat resurser och kompetens med varandra, exempelvis samåkt, delat tvättstuga och anordnat loppis. Digitaliseringen, i synnerhet internet, smarta telefoner, plattformar, lagring av stora datamängder och digitala betalningslösningar har dock möjliggjort för delningsekonomi i större skala än tidigare.7 är delnings- ekonomi en faktor för tillväxt och arbetstillfällen och den växer snabbt i , och andra delar av världen.8 Delningsekonomin möjliggörs främst genom så kallade delningsplattformar, som matchar utbud och efterfrågan. Det finns plattformar som bedrivs småskaligt och ideellt och det finns plattformar som är värda flera miljarder dollar.9 När plattformar används för att möjliggöra samåkning och taxi- liknande tjänster är partsrelationerna i grunden sådana att använ- darna ingår ett avtal med förmedlaren om att få använda plattfor- men (avtal 1). Deras inbördes rättigheter och skyldigheter regleras därmed i detta avtal. Sedan ingår användarna avtal sinsemellan om själva transporten (avtal 2). Deras inbördes rättigheter och skyldig- heter regleras därmed i detta avtal. Avtalsrelationerna illusteraras i figuren nedan. 4Felländer, , Teigland, Sharing economy – embracing change with caution, s. 13–17. 5Ofta benämnt ”peer-to-peer” (person till person), vilket kan översättas till transaktioner mellan likar – möte med , Forskare om delningsekonomi vid och särskild utredare för utredningen villkor i delningsekonomin, dir. 2015:136, . 6Europeiska kommissionen, Europeisk agenda för delningsekonomin, COM (2016) 356, s. 3. 7Felländer, , Teigland, Sharing economy – embracing change with caution, s. 13–17. 8Europeiska kommissionen, Europeisk agenda för delningsekonomin, COM (2016) 356, s. 2 samt Mistra , /sv/node/1231, besökt . 9Två exempel på plattformar som är värda är samåkningsplattformen BlaBlaCar och bostadsuthyrningsplattformen Airbnb, se exempelvis ee53bd7234da och , besökta den Avtal 1 mellan innehavare av bilen/föraren och förmedlaren kan skilja sig från avtal 1 mellan passagerare och förmedlare (särskilt när det gäller taxiliknande tjänster eftersom förarna i dessa fall ofta har någon form av uppdragsförhållande med förmedlaren, vilket inte förekommer vid samåkning). 10.1.2Utvecklingen kring gemensam användning av bilar Samåkning är ett sätt att gemensamt använda en bil. Ett annat etable- rat sätt att gemensamt nyttja bilar är bilpooler. Det gemensamma nyttjandet fungerar som en ersättning för eller komplement till att äga, köra och bekosta sin egen bil.10 Olika former av samnyttjande av bilar växer nu snabbt tack vare digitaliseringen och delnings- ekonomin.11 I blir det allt vanligare att gemensamt använda bilar och det kommer med stor sannolikhet att öka på grund av att människor blir allt mer benägna att dela bil på olika sätt.12 Inom EU utgör transportsektorn av delningsekonomin.13 Skatte- verket bedömer att transportsektorn kommer att tillhöra ett av de tre största tillväxtområdena inom delningsekonomin, tillsammans med uthyrning rum och bostad och den finansiella sektorn.14 10Vägverket, Samåkning i , publikation 2006:135, s. 4 samt Trafikanalys, Nya tjänster för delad mobilitet, Rapport 2016:15, s. 9. 11Trafikanalys, Nya tjänster för delad mobilitet, Rapport 2016:15, s. 7. 12ING International Survey What’s mine is yours – for a price. Rapid growth tipped for the sharing economy, s. 3. 13PwC, Assessing the size and presence of the collaborative economy Europe, s. 7. 14Skatteverkets rapport Kartläggning och analys av delningsekonomins påverkan på skattesystemet, s. 12. har en mängd nya tjänster för gemensam användning av bilar tillkommit på den internationella och svenska transportmarknaden. Det rör sig bland annat om nya typer av bil- pooler,15 uthyrning av bilar mellan privatpersoner, gemensamt nyttjande av privatleasade bilar, samåkning och taxiliknande tjäns- ter.16 I kapitel 3 redogör utredningen för hur olika länder har be- mött av taxiliknande tjänster samt hur de har reglerat samåkning och taxiliknande tjänster. Framväxten av delningsekonomin medför att fokus flyttas från eget ägande till att i stället ha tillgång till bil. Denna utveckling har gjort att många biltillverkare har börjat er- bjuda mobilitetstjänster, utöver att sälja bilar på traditionellt sätt. Det vanligaste exemplet är långtidshyrning,17 men bilpooler och andra tjänster utvecklas snabbt.18 genom- förde 25 olika ”mobilitetsexperiment” runt om i världen för att se vad kunderna kommer att behöva i framtidens transportsystem. Flera av experimenten innefattade olika former av samåkning.19 Möjligheten för personer att dela taxiresor är inget nytt. Ett antal taxiföretag erbjuder möjlighet att dela taxi. Ett exempel är Flygtaxi som erbjuder tjänsten ”Delad taxi”. Tjänsten innebär att kunden beställer en plats i en taxibil varefter Flygtaxi planerar in resan tillsammans med andra resenärer som har likartad resväg. Enligt Flygtaxi är tjänsten oftast betydligt billigare än vanlig taxi.20 I septem- ber 2016 lanserades Wayway i . WayWay är en app för före- tag som kopplar ihop taxiresenärer som ska åt samma håll i realtid och möjliggör för resenärerna att dela på taxikostnaderna.21 Utvecklingen kring självkörande fordon går fort och flera bil- märken väntas ha självkörande eller semi-automatiska modeller på transportmarknaden . Enligt Trafikanalys kommer självkörande fordon sannolikt påverka kapaciteten i transportsyste- 15Bilpooler har traditionellt fungerat så att man i förväg bokar bilen för och sedan hämtar och lämnar bilen på samma ställe (stationsbaserat system). har det introducerats bilpooler där man kan hämta upp bilen på en plats och lämna den på en annan, inom ett visst geografiskt område (”friflytande” system), se Trafikanalys, Nya tjänster för delad mobilitet, Rapport 2016:15, s. 16. 16Trafikanalys, Nya tjänster för delad mobilitet, Rapport 2016:15, s. 3 17Med långtidshyrning menas här leasing. 18Några exempel på bilpooler som drivs av biltillverkare är Volvos ””, ”Car2Go”, BMW:s ”DriveNow”, ”Quicar” och Toyotas ”Ha:mo Ride”. 19Trafikanalys, Nya tjänster för delad mobilitet, Rapport 2016:15, s. 46. 20Flygtaxi, /produkter/delad/, besökt . 21Wayway, /home, besökt . met, men på vilket sätt beror på hur utvecklingen hanteras trans- portpolitiskt.22 Enligt forskaren finns dock en stor osäkerhet om fördelar, kostnader och reseeffekter med självkör- ande fordon. Enligt kan de nuvarande fordonen endast drivas under begränsade förhållanden och det finns betydande tek- niska och ekonomiska hinder som måste övervinnas innan de kan tas i bruk i större skala. Om förarlösa fordon skulle bli vanliga i samhället skulle de enligt kunna påverka transportplane- ringen exempelvis i fråga om konstruktion och drift av vägar, parke- ring och kollektivtrafik. En viktig politisk fråga kommer enligt att bli i vilken grad förarlösa fordon kan påverka människor som inte använder sådana fordon, till exempel om ökade trafikvoly- mer och hastigheter försämrar promenad- och cykelförhållanden, om användning av konventionella bilar begränsas eller om kollektiv- trafik minskar.24 10.2Nya förutsättningar för samåkning i Samåkning är en gammal företeelse och förekommer naturligt på många platser i samhället, exempelvis på arbetsplatser, i skolor, i idrottsklubbar och till fester.25 I glesbygd förekommer exempelvis att grannar skjutsar billösa och körkortslös grannar till affärer och sjukvård. Ersättning kan ske i form av ”bensinpengar” eller en sak, exempelvis en blomma. I Kölsillre i kommun förekommer samåkning i den så kallade Byabussen, en minibuss som byborna själva disponerar. Byabussen är ett privat initiativ framför allt för att komplettera kollektivtrafiken.26 Samåkning kan exempelvis ske med privatägda, lånade, långtidshyrda eller korttidshyrda bilar och arrangeras på många olika sätt. Några sätt att arrangera samåkning kan vara vid köksbordet, på fotbollsträningen, genom sms-grupper, mailgrupper, på sociala medier och genom samåkningsplattformar. 22Trafikanalys, Självkörande bilar – utveckling och möjliga effekter, Rapport 2015:6, s. 8. 23Forskare och grundare av . 24Litman, Autonom Vehicle Implementation, Implications for Transport Planning, 17–18. 25Vägverket, Samåkning i , publikation 2006:135, s. 4. 26www.st.nu//ange/gladje-nar-unik-byabuss-invigdes, besökt . 10.2.1Plattformar möjliggör samåkning mellan obekanta Innan det fanns plattformar arrangerades samåkning främst mellan personer som kände varandra.27 Genom plattformarna kan samåk- ning nu arrangeras mellan personer som inte känner varandra. Det innebär att utöver den samåkning som sker utan användning av någon plattform, kan det tillkomma samåkning via plattformar. Plattformarna skapar således nya förutsättningar för samåkning och förutsättningar för ökad samåkning. Samåkningsplattformarna fungerar oftast så att personer som har en bil lägger upp resor som de planerar att göra och personer som inte har en bil lägger upp önskemål om resa (sträcka och tidpunkt). Utifrån detta matchar plattformen personernas resebehov med var- andra.28 sker överenskommelser om samåkning via platt- formar i förväg, vilket kräver viss planering och framförhållning.29 Rent tekniskt finns det plattformslösningar som skulle fungera för realtidssamåkning. En fördel med realtidssamåkning är att det ökar flexibiliteten och möjligheten till spontana resor, vilket ökar konkurrenskraften gentemot den egna bilen. Det krävs dock en kritisk massa av användare för att realtidssamåkning ska fungera i praktiken, vilket i princip endast finns i större städer.30 Det finns inga studier kring hur många människor som samåker, vare sig utan att använda sig av plattformar eller genom att använda sig av plattformar. I är totalt drygt 300 000 personer registrerade som användare av sex stora platt- formar.31 Dessa plattformar har tillkommit . Den internationellt sett största samåkningsplattformen BlaBlaCar kan komma att lanseras i i närtid.32 Detta kan möjligen medföra fler registrerade användare av samåkningsplattformar i . 27Trafikanalys, Nya tjänster för delad mobilitet, Rapport 2016:15, s. 19. 28Svensk Samåkningstjänst, som är inriktad på samåkning till och från arbetet, har ett lite annorlunda matchningssystem än de andra plattformarna. Systemet matchar personer som bor i närheten av varandra eller längs varandras resväg och som arbetar nära varandra. Se /php/welcome.php, besökt . 29Enkätsvar från Skjutsgruppen, Roadmate, GoMore och Mobilsamåkning. 30Trafikanalys, Nya tjänster för delad mobilitet, Rapport 2016:15, s. 19. 31Svensk samåkningstjänst, , Skjutsgruppen, Roadmate, GoMore och Mobil- samåkning. 32Breakit, /artikel/4360/svenska-vostok-investerar-380-miljoner-i-fransk- taxi-tjanst, besökt . 10.2.2Samåkning eventuellt som en del av kollektivtrafiken Inom kollektivtrafiken i kan skönjas en utveckling mot ett mer behovsanpassat och flexibelt system, där exempelvis samåkning och taxi kan komma att ingå.