sou · H4B374 · 2016-11-08 00:00:00 — Vi anser att en intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om offentligt stöd även i form av partistöd från ett landsting eller en kommun enligt 2 kap. 9 och 10 §§ KL samt om stöd enligt lagen om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer, utan begränsningen i den nuvarande insynslagen till stöd till en kvinno- organisation inom partiet. En intäktsredovisning ska i linje med detta även innehålla uppgift om offentligt stöd som utgått till ett partis med stöd av förordningen om stats- bidrag till barn- och ungdomsorganisationer och 2 kap. 5 § lagen om vissa kommunala befogenheter. 13.5.2Landsting och kommuner ska offentliggöra uppgifter om partistöd Förslag: Landsting och kommuner som ger partistöd med stöd av 2 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen (1991:900) ska i anslut- ning till sitt beslut om sådant stöd offentliggöra uppgifter om vilka partier som fått partistöd och med vilket belopp. Upp- gifterna ska göras tillgängliga på eller kommunens webbplats på ett sätt som är lättförståeligt för allmänheten. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? Som redogjorts för tidigare (se avsnitt 5.7.3) får enligt 2 kap. 9 § kommunallagen (1991:900), KL, kommuner och landsting ge ekono- miskt bidrag och annat stöd till politiska partier som är represen- terade i fullmäktige samt till partier som har upphört att vara repre- senterade i fullmäktige, dock endast efter det att repre- sentationen upphörde. Fullmäktige ska, enligt 2 kap. 10 § KL besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Det finns ingen skyldighet att lämna sådant offentligt partistöd som avses i kommunallagen men samtliga kommuner, och landsting gör det . Det sammanlagda partistödet i kommunerna uppgick till . Partistödet i landstingen uppgick till (enligt uppgift på SKL:s webbplats hämtade , /sagarvalentill/kommunaltpartistod.1135.html). Det kommunala partistödet fyller på regional och lokal nivå en funktion liknande den som det statliga partistödet fyller på central nivå. Det är emellertid kommunerna själva (fullmäktige) som beslutar om partistöd ska betalas ut och i så fall enligt vilka prin- ciper (se 2 kap. 10 § KL), och det kan därmed skilja sig åt mellan olika kommuner hur dessa principer ser ut. Vissa ramar för utbetal- ning av stöd anges dock i lagen. Bl.a. får stödet inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti (2 kap. 10 § KL). Partistöd som betalas ut av landsting och kommuner med stöd av kommunallagen är utformade på olika sätt i olika landsting och kommuner. Kommunallagen reglerar inte formerna för partistödet utan anger endast att, om partistöd lämnas, fullmäktige ska besluta om stödets omfattning och formerna för det samt att stödet inte får utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti (2 kap 10 § första stycket KL). Vanligtvis beslutar fullmäktige ett reglemente för partistöd. I förarbetena anges att den naturliga principen för bestämmande av grundstöd är lika fördelning mellan de i fullmäktige represen- terade partierna men att en helt konsekvent tillämpning av en sådan princip inte alltid framstår som ett självklart rättvisekrav. De minsta partierna kan i vissa fall få ett lägre grundstöd än de största utan att det uppfattas som otillbörligt. Däremot bör inget parti Vad ska en intäktsredovisning innehålla? som är företrätt i fullmäktige kunna uteslutas varken när det gäller grundstöd eller mandatbundet stöd. Oavsett vilka former av parti- stöd som används i en kommun eller ett landsting ska det totala partistödets fördelning ligga till grund för bedömningen om lagens rättvisekrav uppfylls. Då ska hänsyn tas också till värdet av fria lokaler och annan kostnadsfri service som kommunen eller lands- tinget lämnar. Det är emellertid inte nödvändigt att det genom interndebitering eller på annat vis sätts ett exakt pris på denna typ av stöd (m.fl., Kommunallagen – En handbok med lag- text och kommentarer [, Zeteo] kommentaren till 2 kap. 10 § KL). Kommuner och landsting får enligt 4 kap. 30 § KL anställa politiska sekreterare att biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet. I 4 kap. 31 och 32 §§ samma lag finns särskilda bestäm- melser om de politiska sekreterarnas anställningsförhållanden. , då vissa ändringar i KL trädde i kraft, gäller att det inte längre ska beaktas, när partistödet fördelas, om det har anställts politiska sekreterare för partierna (prop. 2013/14:5 s. 69). Det nu anförda visar att det inte enbart genom att jämföra vad olika landsting och kommuner betalar ut i partistöd till partier går att få en klar bild av omfattningen av partistödet i den enskilda kommunen. Uppgifterna på tillsynsmyndighetens webbplats om kommunalt partistöd kommer inte att vara heltäckande Våra i kapitel 10 redovisade förslag innebär att redovisningsskyl- digheten ska utökas till att omfatta partier och partiers verksamhet på regional och lokal nivå. En intäktsredovisning ska vidare, enligt vårt förslag, innehålla uppgifter om storleken av kommunalt parti- stöd (se avsnitt 13.5.1). Våra förslag innebär vidare att partier och sidoorganisationer samt valkandidater, ledamöter och ersättare på såväl central som regional och lokal nivå ska undantas från redovisningsskyldighet de år då deras intäkter understiger ett visst gränsvärde. Vid bedöm- ningen av om intäkterna understiger beloppet ska enligt vårt för- slag, i likhet med vad som gäller på central nivå, bortses från visst offentligt stöd (se avsnitt 10.2.7). Vad ska en intäktsredovisning innehålla? I praktiken kan detta förutses innebära att de allra flesta regionala och lokala partier samt distrikts- och lokalorganisationer inom partier de flesta år kommer att omfattas av undantagsregeln och inte behöva ge in någon intäktsredovisning. Allmänheten kommer inte att kunna vända sig till den myndighet som tar emot intäkts- redovisningar för att få uppgift om offentligt stöd till dessa regionala och lokala partier samt distrikts- och lokalorganisationer inom partier som inte har gett in någon intäktsredovisning. I realiteten kommer det därmed att bli en skillnad mellan den centrala nivån å ena sidan och de regionala och lokala nivåerna å andra sidan. Alla partier som har mandat i och , vilka också är de partier som får statligt partistöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier ska enligt vårt förslag lämna intäktsredovisning oavsett intäkternas storlek. Allmänheten kommer alltså att hos tillsyns- myndigheten kunna ta del av fullständiga intäktsredovisningar för alla partier som tar emot offentligt stöd enligt den sist nämnda lagen. Möjliga alternativ för att öka allmänhetens insyn rörande kommunalt partistöd Vi anser att det är otillfredsställande att de nu beskrivna skillna- derna mellan central nivå å ena sidan och regional och lokal nivå å andra sidan kan förutses medföra att allmänheten inte genom de offentliggjorda intäktsredovisningarna kommer att få uppgift om de offentliga partistöden till alla partier och organisationer utan endast till vissa. Ett alternativ som, mot bakgrund av detta, kan övervägas är att offentligt stöd ska räknas med vid bedömningen av om intäkternas värde ett visst år är sådant att intäktsredovisning ska lämnas. På central nivå skulle en sådan ordning inte innebära någon skillnad i praktiken eftersom, som nämnts, de partier på denna nivå som får offentligt stöd alla regelmässigt har årliga intäkter, av sådant slag som ska räknas med vid bedömningen, överstigande gränsvärdet. På regional och lokal nivå skulle det innebära att de flesta av de partier och distrikts- och lokalorganisationer inom partier som erhåller partistöd enligt KL skulle bli skyldiga att lämna intäktsredovisning. De som får kommunalt partistöd är Vad ska en intäktsredovisning innehålla? skyldiga att, till det landsting eller den kommun som har betalat ut stödet, redovisa hur de har använt det. De måste också, för att få ta emot stöd, vara juridiska personer (se avsnitt 5.7.3). De som tar emot kommunalt partistöd kan därmed antas ha viss stabilitet och ordning på sina räkenskaper. Det framstår inte som orimligt att de ideella föreningar som erhåller offentligt partistöd ska lämna intäkts- redovisning. Det skulle uppskattningsvis kunna röra sig om cirka 2 000–3 000 ideella föreningar. Många av dem har troligen inte några andra intäkter av betydelse än det kommunala partistödet att ta upp i sin intäktsredovisning. Denna ordning skulle dock medföra den för- delen att samlad information om vilket offentligt stöd som partier på regional och lokal nivå har fått skulle finnas på den webbplats där intäktsredovisningar publiceras. Ett annat alternativ som kan övervägas är att landsting och kom- muner åläggs att rapportera till den myndighet som offent- liggör intäktsredovisningar vilka partier och organisationer som de har betalat ut partistöd till och med vilket belopp. Färre partier samt distrikts- och lokalorganisationer skulle vid en sådan ordning, jämfört med den diskuterade, behöva lämna in en intäktsredo- visning. Detta alternativ skulle därmed innebära en mindre administ- rativ börda för partierna. Allmänheten skulle ändå på den webbplats där intäktsredovisningar offentliggörs kunna få samlad information om samtliga partier som har fått kommunalt partistöd. Å andra sidan skulle med denna lösning informationen om intäkter inte vara samlad för varje parti eller organisation eftersom det enligt vår uppfattning inte är rimligt att myndigheten åläggs att göra sådana sammanställningar. Vad som också talar mot en ordning av detta slag är att den avviker från den nuvarande insynslagen. Kommittén ska enligt direktiven göra sina överväganden med utgångspunkt i den gällande lagen. Vidare skulle det innebära en administrativ börda för landstingen och kommunerna och en ökad administrativ börda för den myndighet som ska ta emot såväl intäktsredovisningar som landstingens och kommunernas rapporter. Båda de nu diskuterade alternativen innebär att myndigheten skulle få viss information om en stor andel av de regionala och lokala partier samt distrikts- och lokalorganisationer inom partier som existerar. Eftersom någon anmälningsskyldighet, enligt vårt förslag, inte ska finnas kommer myndigheten inte att få denna information på något annat sätt. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? Ett tredje alternativ att överväga är att landsting och kommuner åläggs att på sina egna webbplatser offentliggöra uppgifter om kom- munalt partistöd som de har betalat ut. Vissa kommuner och lands- ting publicerar sådana uppgifter på sina webbplatser. Fördelarna med en sådan ordning är desamma som de disku- terade fördelarna med en ordning som innebär att kommuner och landsting rapporterar uppgifterna till den myndighet som tar emot intäktsredovisningar. I förhållande till det alternativet innebär det nu diskuterade att den administrativa bördan för myndigheten blir avsevärt mindre. Den största nackdelen är att allmänheten inte kommer att kunna få samlad information hos en myndighet om det kommunala partistöd som har betalats ut. Emellertid kan noteras att organisationen och Landsting (SKL) regel- bundet sammanställer uppgifter om vilket kommunalt partistöd som landsting och kommuner har betalat ut. Allmänheten bör hos SKL i viss mån kunna erhålla samlad information om detta. Mot bakgrund av nu redovisade överväganden anser vi att landsting och kommuner på sina webbplatser bör vara skyldiga att göra upp- gifter om kommunalt partistöd som de har betalat ut tillgängliga för allmänheten. Det är viktigt att uppgifterna publiceras på ett sätt som är lätt att hitta och förstå för allmänheten. Uppgift om varje ideell förening som kommunalt partistöd har betalats ut till och med vilket belopp bör framgå på ett lättillgängligt sätt. Uppgifterna bör publiceras i anslutning till beslutet om att betala ut sådant stöd. Vi anser att landsting och kommuner som ger partistöd med stöd av 2 kap. 9 och 10 §§ KL ska vara skyldiga att, i anslutning till sitt beslut om sådant stöd, offentliggöra uppgifter om vilka partier som fått partistöd och med vilket belopp. Uppgifterna ska göras till- gängliga på eller kommunens webbplats. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? 13.6Vissa ändringar rörande intäkter från insamlingar m.m. Förslag: Intäkter från insamlingar ska avgränsas till intäkter från insamlingar av kontanter. Med en insamling av kontanter ska avses kontanter som insamlats kollektivt på ett sådant sätt att det är svårt att kontrollera vilka givarna är och vilket belopp som var och en av dem ger. I intäktsredovisningen ska varje sådan insamling av kontanter redovisas för sig med angivande av storleken av det insamlade beloppet samt tid och plats för insamlingen. För intäkter från lotterier, som kräver tillstånd av Lotteri- inspektionen, ska i intäktsredovisningen anges antal lotter och pris per lott. En intäktsredovisning ska inte längre innehålla uppgift om storleken av intäkter från verksamheter liknande försäljningar, lotterier och insamlingar. Redovisningen ska i stället innehålla uppgift om storleken av övriga intäkter. Av redovisningen ska det framgå vad de övriga intäkterna huvudsakligen avser. En ideell förenings intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om storleken av intäkter från insamlingar av kontanter och bidrag från enskilda till en verksamhet som bedrivs i bolag, eller annan verksamhetsform, som den ideella föreningen har ett bestämmande inflytande över eller i stiftelse som är knuten till föreningen. Sådana intäkter ska anges särskilt. En intäktsredo- visning ska inte behöva innehålla uppgifter om andra intäkter i en sådan verksamhet. Nuvarande ordning och behovet av vissa avgränsningar och förtydliganden Enligt lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insyns- lagen, ska en intäktsredovisning bl.a. innehålla uppgifter om stor- leken av visst offentligt stöd, medlemsavgifter samt intäkter från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande verksamheter (6 §). Storleken av sådana intäkter ska redovisas och sådana intäk- Vad ska en intäktsredovisning innehålla? ter anses, som framgått av avsnitt 12.2.2, inte utgöra bidrag i lagens mening. I propositionen anges följande i fråga om avgränsningen mellan å ena sidan intäkter från insamlingar, lotterier och försäljningar, och å andra sidan bidrag (prop. 2013/14:70 s. 53): För att avgränsa försäljningsintäkter och insamlingsintäkter från andra bidrag som lämnas av t.ex. privatpersoner, bör en rimlig utgångspunkt vara att det i fråga om försäljningar eller insamlingar som regel är fråga om ett initiativ från partiet, dvs. att sälja exempelvis en lott eller att arrangera en insamling. Att dra gränsen mellan å ena sidan bidrag från enskilda, och å andra sidan offentligt stöd, medlemsavgifter samt intäkter från försälj- ningar och lotterier framstår som oproblematiskt. Trots det redovisade uttalandet i propositionen kan dock enligt vår mening gränsdragningsproblem uppstå mellan å ena sidan bidrag och å andra sidan intäkter från insamlingar. Det framstår också som oklart vad som åsyftas med liknande verksamheter. Vi anser, som framgått av avsnitt 12.2.2, att intäkter från försälj- ningar, lotterier och insamlingar bör falla utanför ett förbud mot att ta emot anonyma bidrag eftersom det kan antas vara förenat med inte obetydliga svårigheter att i samband med sådana verksam- heter kunna kontrollera såväl vilka bidragsgivarna är som hur många de är och hur stora bidrag som härrör från var och en av dem. Enligt vår uppfattning finns inte heller någon anledning att inte tillåta sådana intäkter. För att ett förbud mot att ta emot anonyma bidrag ska vara effektivt är det emellertid av stor vikt att det går att dra en klar gräns mellan vad som ska anses vara en insamling och vad som ska anses vara ett bidrag. Vidare bör det klargöras vad som i 6 § första stycket 5 insynslagen avses med ”liknande verksamhet”. I de intäktsredovisningar som partierna lämnat till Kammar- kollegiet 2015 och 2016 finns det stora variationer vad gäller redo- visningen av insamlingar och liknande verksamhet. I vissa intäkts- redovisningar redovisas inte några intäkter alls i dessa kategorier medan det i andra redovisas mycket stora belopp. För den som tar del av intäktsredovisningen framstår det som oklart vad de nu angivna intäkterna närmare avser. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? Vad som ska avses med intäkter från insamlingar och vilka uppgifter om sådana intäkter som ska anges När det gäller partiers, sidoorganisationers och valkandidaters intäk- ter från insamlingar av kontanta medel med insamlingsbössa eller liknande t.ex. i samband med politiska sammankomster, framstår det som orimligt att kräva att registrering ska ske av hur många som ger pengar och hur mycket som var och en ger. Att förbjuda eller omöjliggöra kontanta insamlingar i mindre skala av detta slag får enligt vår uppfattning betraktas som uteslutet. Sådana mer tradi- insamlingar eller ”partikollekter” som det ibland kallas torde i praktiken aldrig medföra någon risk för försök till otillbörlig påverkan eller korruption. Som framhållits bör det tvärtom ses som någonting positivt att människor som engagerar sig politiskt på olika sätt också är beredda att bidra ekonomiskt. täcker dock in mer än sådana traditionella insamlingar. En tänkbar situation är att ett parti bestämmer sig för att anordna en särskild insamling – till valrörelsen eller för något annat ändamål – och då uppmanar allmänheten att skicka in pengar till denna insamling. En sådan insamling skiljer sig inte på något särskilt sätt från sedvanlig bidragsgivning. Om insamling sker via sms-betalningar eller någon annan typ av icke-kontant betalmetod (se redogörelse för exempel på sådana betaltjänster som erbjuds på marknaden i av- snitt 8.3) framstår det inte heller som orimligt att kräva att mot- tagaren har kontroll på hur många som betalar och hur stora belopp betalningarna avser. Det bör emellertid, enligt vår mening, finnas ett visst utrymme för att ta emot bidrag av mindre värden utan att notera vem givaren är, något som vi återkommer till i avsnitt 13.7. Vidare bör det vara tillåtet att upp till ett visst gränsvärde ta emot bidrag även om det inte går att klarlägga vem bidragsgivaren är, dvs. Som vi redovisat i kapitel 12 föreslår vi därför en ordning som innebär att anonyma bidrag understigande ett visst gränsvärde ska vara tillåtna. Enligt vår mening bör intäkter som härrör från enskilda som huvudregel betraktas och redovisas som bidrag. Intäkter från in- samlingar bör därför begränsas till att avse kollektivt insamlade kontanter i de fall då insamlingen skett på ett sådant sätt att det är svårt att kontrollera vilka och hur många personer som ger pengar Vad ska en intäktsredovisning innehålla? samt hur mycket pengar var och en ger, dvs. insamling av kontanter i mindre skala i insamlingsbössa eller liknande. Vi föreslår att ut- trycket insamling används i insynslagstiftningen med denna betydelse. Vidare anser vi att en intäktsredovisning bör innehålla uppgifter om tid och plats för de insamlingar som de redovisade intäkterna härrör från och uppgift om hur stor del av intäkterna som härrör från varje insamling. Vilka uppgifter om intäkter från lotterier som ska anges I kapitel 17 behandlar vi mer utförligt de frågor rörande information till deltagare i lotterier som vi enligt direktiven (dir. 2014:90 s. 16 och 17) ska analysera och överväga. I direktiven anges bl.a. att kommittén ska analysera och överväga om det bör införas särskilda regler för att förhindra att lotteriverksamhet kan användas för att kringgå bestämmelser om redovisning av anonyma bidrag eller ett eventuellt förbud för partier och valkandidater att ta emot sådana bidrag. I kommittén har väckts förslag om att det i en intäktsredo- visning – såvitt avser lotterier med tillstånd från Lotteriinspek- tionen – särskilt ska anges dels , dels hur många lotter som ingår i lotteriet. Detta skulle kunna bidra till att insynen i partiernas lotteriverksamhet ökar och att eventuella försök till kringgåenden av insynslagstiftningen förebyggs. En redogörelse för gällande lagstiftning som berör lotterier finns i avsnitt 5.8. Bestämmelser finns i första hand i lotterilagen (1994:1000). Enligt 12 § lotterilagen får tillståndsmyndigheten förena ett lotteritillstånd med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. I förarbetena till paragrafen uttalas att de villkor och bestämmelser som åsyftas kan gälla lotteriets omslut- ning, vinsternas beskaffenhet, lotternas pris, vinstplaner, beskaffen- heten av lotter och dragningsanordningar, tidpunkten för dragning i lotteriet samt den närmare kontrollen av lotteriet (prop. 1993/94:182 s. 58). I Lotteriinspektionens tillståndsbeslut finns uppgifter om till- ståndets omfattning, bl.a. lottpris och antal lotter, intagna. I vill- koren anges vidare viss information som ska lämnas till deltagare, Vad ska en intäktsredovisning innehålla? bl.a. uppgifter om tillståndshavare/förmånstagare, lottpris, vinst- plan och antal lotter. Besluten är i dessa delar offentliga och in- formationen finns alltså tillgänglig hos Lotteriinspektionen. Upp- gifter om bl.a. lottpris och det totala antalet lotter finns också på varje lott. En förmånstagare får del av intäkter från ett lotteri. Vår bedömning är, mot bakgrund av vad som redovisats, att det bör införas en skyldighet att för intäkter från lotterier i intäkts- redovisningen ange lottpris och antal lotter. Detta skulle öka in- synen och tydligheten om vad intäkterna avser. Det kan också tänkas bidra till att förebygga eventuella försök till kringgåenden av bestämmelserna om redovisning av anonyma bidrag och det före- slagna förbudet mot att ta emot sådana bidrag över en tjugondels (0,05) prisbasbelopp (för ). För att inte vara onödigt betungande, särskilt för små ideella föreningar, bör denna skyldig- het dock endast gälla intäkter från sådana lotterier som kräver tillstånd av Lotteriinspektionen. Uppgifter om ”intäkter från liknande verksamheter” ska inte längre lämnas Vilka typer av intäkter som avses falla in under uttrycket ”liknande verksamhet” framstår som framhållits som något oklart. I propo- sitionen sägs endast att punkten täcker in även liknande intäkter som kan vara aktuella i ett partis politiska verksamhet (prop. 2013/14:70 s. 115). Det ligger nära till hands att tolka begreppet så att det är fråga om något som till sin karaktär är av samma slag som försäljningar, lotterier och insamlingar. De betydande belopp som i intäktsredovisningarna till Kammarkollegiet av några partier tagits upp i denna kategori tyder dock på att det är annan verksamhet som redovisats. Vi vill dock betona att det förhållandet att det är fråga om betydande belopp inte alls behöver innebära att det bakom dessa döljer sig någon verksamhet som respektive parti inte velat redovisa närmare. Skälet kan exempelvis vara att vissa intäkter inte passar in under någon annan kategori och då har tagits upp här, t.ex. ränte- eller kapitalintäkter. Som information till allmänheten blir en sådan ordning dock intetsägande. En kategori av detta slag ger också utrymme för skillnader i tolkningen av bestämmelserna och därmed också för partiernas redovisning av sina intäkter. Dessa oklarheter innebär enligt vår mening att uppgifter om ”liknande verksamheter” Vad ska en intäktsredovisning innehålla? inte längre bör anges i intäktsredovisningarna. I stället bör det in- föras en kategori avseende alla övriga intäkter; se under nästkom- mande rubrik. Intäktsredovisningen ska innehålla uppgifter om storleken av ”övriga intäkter” med en specifikation av vad de avser I 4 § första stycket insynslagen anges att ett parti ska redovisa till Kammarkollegiet hur det har finansierat sin politiska verksamhet och att det av redovisningen tydligt ska framgå vilka medel som har kommit verksamheten till godo och varifrån medlen kommer. Detta torde innebära att samtliga intäkter ska redovisas.