sou · H4B388 · 2016-12-14 00:00:00 — The Government should continuously monitor how the agencies implement the Government’s decisions in response to the Inquiry’s proposals. The Government can engage an independent party for this task. An evaluation should be conducted five years after implementation at the latest to examine whether the purpose of the new system has been served. 23Försvarsmakten får upphandla varor och tjänster som behövs för den verksamhet som myndigheten ska bedriva enligt 3 d och 3 e §§.Försvarsmakten ska i övrigt anlita förordning om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten dels att två nya paragrafer, 3 d och 3 e §§, ska införas, dels att 11 a § ska ha följande lydelse, dels att 32 a § ska upphöra att gälla. service-, förråds- och verkstads- tjänster för förbandsverksamheten. Försvarsmakten ska ansvara för av myndighetens materiel. 11 a §1 Försvarsmakten ska anlita vid upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster. 1 Senaste lydelse 2012:899. Försvarsmakten får tilldela kontrakt som grundar sig på ramavtal som ingåtts med en enda eller flera leverantörer, om tilldelningen av kontraktet grundar sig på ramavtalet genom tillämpning av villkoren i ramavtalet utan förnyad inbjudan att lämna anbud. Försvarsmakten får också upphandla varor och tjänster som uppgår till högst värdet för direktupphandling enligt 15 kap. 3 § andra stycket första meningen lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Försvarsmakten får vidare upphandla varor och tjänster som är av särskild betydelse för rikets säkerhet och som ska användas av enheter i Försvarsmakten som bedriver verksamhet som kräver ett kvalificerat säkerhetsskydd. vid upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster. Försvarsmakten får dock tilldela kontrakt som grundar sig på ramavtal som ingåtts med en enda eller flera leverantörer, om tilldelningen av kontraktet grundar sig på ramavtalet genom tillämpning av villkoren i ramavtalet utan förnyad inbjudan att lämna anbud. Försvarsmakten får också upphandla varor och tjänster som uppgår till högst värdet för direktupphandling enligt 15 kap. 3 § andra stycket första meningen lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Försvarsmakten får vidare upphandla varor och tjänster som är av särskild betydelse för rikets säkerhet och som ska användas av enheter i Försvarsmakten som bedriver verksamhet som kräver ett kvalificerat säkerhetsskydd. Försvarsmakten får meddela föreskrifter i fråga om skyldigheten för att tillhandahålla logistik i form av service-, förråds- och verkstadstjänster för att Försvarsmakten ska kunna fullgöra verksamhet under höjd beredskap. Denna förordning träder i kraft den X 201X. 2 Senaste lydelse 2012:899. förordning om ändring i förordningen (2007:854) med instruktion för Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2007:854) med instruktion för ska ha följande lydelse. uppdrag av Försvarsmakten vid- - vidmakthålla, destruera och makthålla, destruera och kassera varor samt upphandla byggentre- prenader, varor och tjänster. der, varor och tjänster och - tillhandahålla logistiktjänster. till de särskilt brådskande för- vid höjd beredskap och mobilisering samt i fredstid när territoriella integritet ska hävdas. ska biträda Försvarsmakten i materielförsörjnings och logistikförsörjningsplanering samt med materielsystemkunskap. Denna förordning träder i kraft den X 201X. 1 Senaste lydelse 2015:723. 2Utredningens uppdrag och arbete I detta kapitel redogör utredningen för utgångspunkter, tolkning av uppdraget och vilka avgränsningar som gjorts i utredningsarbetet. Utredningens uppdrag är att se över materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten och föreslå förändringar av dess utformning och organisation. Översynen ska göras utifrån den nya försvarspolitiska inriktningen och dess ökade krav på Försvarsmaktens tillgänglighet och beredskap.1 I kommittédirektivet anges att förslagen till justerad ordning ska vara anpassade till kravet på ökad operativ förmåga i krigsförbanden. Operativa behov i krigsförbanden ska vara styrande för materiel- och logistikförsörjningens utformning. Inriktningen bör vara att materiel- och logistikförsörjningens organisation och planering utgår från den verksamhet som krävs för krigsförbandens mobilisering och användning vid höjd beredskap. Logistiktjänsterna ska kunna kan styras och följas upp av Försvarsmakten.2 Dagens utformning härrör i stora delar från Försvarslogistikreformerna som behandlas i kapitel 3. En sammanfattning av för utredningen relevanta delar av det försvarspolitiska inriktningsbeslutet redovisas i kapitel 4. I uppdraget ingår att analysera ansvarsförhållanden inom materiel- och logistikförsörjningen samt myndigheternas möjlighet att leva upp till myndighetsförordningens krav på ledningens ansvar. Kraven beskrivs i kapitel 5. 1Proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning försvar 2016–2020. 2Direktiv 2015:71 Översyn av materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten. Utredningens uppdrag och arbete Utredningens förslag utgår från det nya regelverket för styrning och uppföljning av statliga investeringar. Regelverket beskrivs i kapitel 6. Regeringen har beslutat om en ny planerings-, besluts- och uppföljningsprocess för investeringar i försvarsmateriel som redovisas i kapitel 7. Kapitel 8–11 innehåller fakta om Försvarsmakten, Försvarsmaktens beredskapssystem och samt myndigheternas systemstöd för materiel- och logistikförsörjningen. Utredningen ska även föreslå hur och Statskontorets iakttagelser när det gäller den verksamhetsmässiga och finansiella styrningen inom materiel- och logistikområdet bör omhändertas. En sammanfattning av de iakttagelser som åsyftas återfinns i kapitel 12 och 13. I kapitel 14 redovisas utredningens kompletterande iakttagelser. Utredningens förslag för att anpassa logistikförsörjningen till högre krav på försvarsberedskap redovisas i kapitel 15. I kapitel 16 redovisas förslagen till en utvecklad styrning av materielförsörjningen. Utredningens förslag avseende långsiktig inriktning av myndigheternas systemstöd för materiel och logistikförsörjning redovisas i kapitel 17. Kapitel 18 innehåller utredningens förslag om hur genomförandet av förslagen bör ske. Därefter följer i kapitel 19 en beskrivning av konsekvenserna av utredningens förslag. Utredningens förslag till ny ansvarsfördelning mellan myndigheterna och en beskrivning av hur förslagen om finansiell styrmodell hänger samman med materielplaneringsprocessen redovisas i kapitel 20. Betänkandet avslutas med kapitel 21 som innehåller utredningens rekommendationer till regeringen i frågor utredningen identifierat men som ligger utanför direktivet. Förslagen ska enligt direktivet vara möjliga att genomföra med tillgängliga resurser. Utredningens direktiv redovisas i bilaga 1. 2.1Tolkning av uppdrag och avgränsningar Utredningens övergripande uppdrag är att se över hur materiel- och logistikförsörjningen kan anpassas till kraven i det försvarspolitiska inriktningsbeslutet. Utredningen har därför avgränsat Utredningens uppdrag och arbete arbetet till förslag som är möjliga att besluta under innevarande valperiod och genomföra före inriktningsperiodens slut, 2020. Arbetet har inte omfattat den forskningsverksamhet som finansieras med anslag 1:5 Forskning och teknikutveckling.3 Motivet till avgränsningen är att regeringen tillsatt en särskild utredare med uppdrag att se över forskningsverksamheten.4 Utredningen har också avgränsat överväganden och förslag till att endast gälla materiel- och logistikförsörjningen i sin helhet. Det innebär att utredningen inte lämnar förslag som endast rör enskilda områden, exempelvis försvarssjukvård eller ledningssystemområdet. En tredje verksamhetsmässig avgränsning som utredningen gör är att begränsa arbetet till att endast röra materiel- och logistiktjänster som Försvarsmakten beställer av FMV. Direktivet pekar tydligt på relationen mellan Försvarsmakten och FMV samt den verksamhet som FMV bedriver. Övervägandena omfattar inte de anläggningar som anskaffas och förvaltas av . Utredningen tolkar vidare frågeställningarna i uppdraget så som att de rör regeringens styrning av materiel- och logistikförsörjningen i form av hur myndigheternas uppdrag är utformade och verksamheten styrs och följs upp. Utredningen hanterar därför endast i mycket begränsad omfattning frågor som rör försörjningssäkerhet och styrning av utomstatliga leverantörer. Organisatoriskt har utredningen begränsat arbetet till förhållandet mellan Försvarsmakten och FMV samt mellan de två myndigheterna och regeringen. Förslagen ska kunna omsättas i förändrade författningar, finansiella restriktioner samt särskilda regeringsbeslut. Utredningens förslag omfattar inte myndigheternas interna organisationer eller arbetsprocesser. Utredningen inledde arbetet och har sammanträtt vid fem tillfällen. Utredningen har hållit sig informerad om och beaktat relevant arbete som pågår inom och inom ramen för EU samt internationella samarbeten. 3I budgetpropositionen benämns anslaget 1:4 Forskning och teknikutveckling. 4Direktiv 2015:103 Forskning och utveckling på försvarsområdet. Utredningens uppdrag och arbete har även hållit sig informerad om pågående organisationsförändringar med anledning av regeringens beslut om effektivisering av försvarets stödverksamhet. Utredningen har följt regeringens och myndigheternas arbete med införandet av den nya processen för investeringar i försvarsmateriel. Utredningen har samverkat med utredningen och utveckling på försvarsområdet (dir. 2015:103), Försvarsmakten, , , , samt i viss utsträckning med . Materiel- och logistikförsörjningen har utretts vid ett flertal tillfällen i syfte att effektivisera och rationalisera verksamheten. Bland dessa kan nämnas LEMO-utredningen1, Materielförsörjningsutredningen2, STYROM-utredningen3, Försvarsförvaltningsutredningen4, Stödutredningen5 och Försvarsstrukturutredningen6. Utredningen utgår från , eftersom det är den närmast föregående utredningen och den som inriktade arbetet med att ta fram nuvarande organisationsindelning. Regering beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag på en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet inom försvarsområdet. Utredaren skulle, med utgångspunkt i , föreslå hur det stöd som FMV och FOI lämnade till Försvarsmakten kunde reduceras med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov av stöd för att utföra sina uppgifter. Utredaren skulle särskilt se över logistikverksamheten inom försvarsområdet och föreslå åtgärder för att åstadkomma besparingar på mer än . Förslagen skulle utformas så att de åstadkom en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning. 1SOU 1991:112 Försvarsmaktens ledning, SOU 1992:85 Förvaltning av försvarsfastigheter, SOU 1992:101 Försvarsmaktens hälso- och sjukvård, SOU 1992:105 Administrativt stöd till Försvarsmakten, SOU 1992:106 Civilbefälhavarna, 1993:42 Försvarets högskolor, SOU 1993:95 Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret. 2SOU 2000:54 Det militära försvarets materielförsörjning. 3SOU 2002:39 STYROM – Översyn av . 4SOU 2005:96 En effektiv förvaltning för insatsförsvaret. 5Fö 2009:A Utredning om stödet till Försvarsmakten. 6SOU 2011:36 Forskning och utveckling samt försvarslogistik – i det reformerade försvaret. Av uppdraget framgick att utredaren ska lämna förslag på: –renodling av ansvar och uppgifter, –vilka verksamheter som borde bedrivas med oförändrad eller lägre omfattning eller helt avvecklas, –vilka verksamheter som genomfördes inom Försvarsmakten som borde överföras till annan myndighet, –vilka av FMV:s och FOI:s verksamheter som borde överföras till Försvarsmakten eller till en ny stödmyndighet, samt –vilka verksamheter som av effektivitetsskäl eller andra skäl, , borde utföras av statliga eller privata aktörer utanför de aktuella myndigheterna. Utredaren skulle även beskriva hur Försvarsmakten kunde utöva en ändamålsenlig styrning av materiel- och logistikförsörjningen så att denna bedrivs kostnadseffektivt. Förslaget skulle baseras på avgiftsfinansiering. lämnade sitt betänkande till regeringen.7 Innan försvarslogistikreformen var materiel- och logistikförsörjningen delad mellan myndigheterna. FMV levererade ny och modifierad materiel samt vidmakthållande utifrån Försvarsmaktens behov av tekniska lösningar. Försvarsmakten bestämde vad, varför och när materielen skulle anskaffas eller vidmakthållas. föreslog en ändrad ansvarsfördelning mellan myndigheterna som skulle medföra den renodling av ansvar som roller som regeringen efterfrågat. Tillsammans med förslag om nya mönster för ledning och beställning (genom en ny beställar-utförarmodell) förväntades effekterna bli utrymme för effektiviseringar och minskade personalkostnader. Förslaget om ändrad ansvarsfördelning innebar att logistikförsörjningen (vidmakthållandet) och materielförsörjningen inte- 7 SOU 2011:36 Forskning och utveckling samt försvarslogistik – i det reformerade försvaret. Syftet var bland annat att korta ledtider, öka samordningen inom systemen, förbättra samspelet mellan aktörerna och tydliggöra sambandet mellan materielinvesteringar och tillhörande logistiktjänster. Utredningen benämnde den nya utformningen sammanhållen försvarslogistik. Den sammanhållna försvarslogistiken var enligt utredningen en förutsättning för att kunna frigöra resurser. De organisatoriska gränssnitten mellan myndigheterna föreslogs förändras. Enligt utredningen gick det att göra betydande effektiviseringar genom att utföra det mesta av försvarslogistiken i en enda myndighet, FMV. Avsikten var att FMV skulle finna de mest kostnadseffektiva lösningarna, utifrån Försvarsmaktens krav. Försvarsmaktens uppgifter och ansvar skulle koncentreras till att upprätthålla och utveckla militär förmåga. Utredningen föreslog att flertalet tjänsteområden inom Försvarsmaktens logistik och huvuddelen av verksamheten i skulle överföras till FMV. Verksamheter och kompetenser som berör det utredningen kallade insatsnära logistik föreslogs kvarstanna i Försvarsmakten. Genom att hålla samman försvarslogistiken beräknade utredningen att kostnaderna skulle minska med . Ytterligare effektiviseringar och rationaliseringar bedömdes kunna realiseras genom att marknadens möjligheter i större grad togs tillvara. Förslaget om nytt beställningsförfarande innebar att Försvarsmakten skulle lägga färre beställningar på en mer övergripande nivå, så kallade högre systemnivåer, för att möjliggöra ökad uppmärksamhet på rationalitet och effektivitet i ett livscykelperspektiv. FMV skulle ta ett helhetsansvar för materiel- och underhållskostnaderna ur ett livscykelperspektiv, det vill säga faserna för: –användning och underhåll, föreslog även att anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar skulle tilldelas FMV och att FMV skulle bli ägarföreträdare för all materiel. FMV skulle som ägarföreträdare vidmakthålla och driftstyra materielen, det vill säga planera vem som ska använda vilken materiel och besluta om tillsyner. lyfter även fram att myndigheterna har olika systemstöd. Försvarsmakten har valt ett standardiserat affärssystem som inom Försvarsmakten benämns Prio. FMV har valt en systemstödslösning som innebär att en mängd olika separata system integreras med varandra. menade att det krävdes en analys av konsekvenserna av ett fortsatt införande av Försvarsmaktens systemstöd. I avvaktan på en sådan utredning borde införandet avbrytas. Slutligen föreslog att Försvarsmakten skulle ges ökad möjlighet att utöva kontroll över den verksamhet som andra myndigheter utför åt dem. föreslog att en koncernredovisning skulle upprättas och att en särskild utvärderingsmyndighet inrättas. framförde att den inom ramen för arbetet försökt finna ett alternativ för organisering som båda myndigheterna skulle kunna ställa sig bakom. Det hade dock inte varit möjligt inom ramen för utredningens arbete. Försvarsmakten var i sitt remissvar starkt kritiska till förslagen. Försvarsmakten ansåg att utredningen inte i tillräcklig utsträckning hade diskuterat operativa krav på logistikverksamheten och logistikfunktionens dimensionering i förhållande till en växande insatsorganisation. Försvarsmakten framhöll att det inte gick att göra en enkel uppdelning mellan vad som skulle kunna betraktas som bakre respektive främre eller insatsnära logistik, utan att detta snarare handlade om en glidande skala beroende på tidsperspektiv och tillgängliga resurser. Försvarsmakten ansåg att utredningen hade betraktat logistikverksamheten ur ett övervägande affärsmässigt perspektiv och inte i tillräcklig grad tagit hänsyn till Försvarsmaktens behov av direkt styrning och kontroll över logistiken i skarpa lägen, exempelvis vid insatser. Verksamheter som Försvarsmakten menade skulle kunna föras över till FMV eller annan aktör för ett effektivare genomförande var exempelvis service, förråd och verkstäder. Försvarsmakten ifrågasatte även utredningens besparingsförslag. Försvarsmakten menade att besparingspotentialen inte var så stor och att den inte kunde realiseras så snabbt som utredningen bedömde. Försvarsmakten ansåg även att huvuddelen av de besparingsåtgärder som utredningen föreslog skulle kunna genomföras i den befintliga myndighetsstrukturen. Försvarsmakten ansåg vidare att utredningen underskattade omställningskostnaderna. Utredningen föreslog att införandet av Försvarsmaktens nya systemstöd Prio borde stoppas i avvaktan på att utredningens förslag skulle genomföras. Försvarsmakten avvisade detta. FMV:s svar var mer positivt, även om myndigheten såg en rad risker med genomförandet. FMV konstaterade att vissa av de verksamheter som skulle föras över hade betydande synergier med FMV:s befintliga verksamhet, medan samordningsmöjligheterna var begränsade för andra som mer handlar om att utföra logistiktjänster. För att fullfölja effektiviseringarna behövde FMV tillräckligt med tid för genomförandet, frihet att organisera verksamheten samt mandat att bolagisera eller utkontraktera delar av verksamheten. FMV pekade också på behovet av tydliga gränser mellan olika aktörers ansvar i logistikkedjan. När det gäller överföringen av systemstöd ville FMV pröva hur de driftsatta delarna av Prio kunde förenas med FMV:s befintliga systemstöd. Dessutom ville FMV pröva hur det fortsatta införandet av Prio skulle påverka utkontraktering av delar av verksamheten. Regeringen beslutade om planeringsanvisningar till myndigheterna . De fick i uppdrag att förbereda verksamhetsövergång av försvarslogistikverksamhet från Försvarsmakten till FMV. Regeringens uppdrag byggde på förslag och angav bland annat följande riktlinjer. –Fördelningen av uppgifter och ansvar mellan myndigheterna skulle göras inom ramen för ett beställar- och leverantörsförhållande med Försvarsmakten som beställare och med FMV som leverantör av materiel och bakre logistik. –FMV skulle därutöver tillsammans med extern expertis pröva möjligheten till utkontraktera den icke insatsnära logistiken. –Myndigheterna fick också i uppdrag att gemensamt ta ställning till vilka konsekvenser förändringarna skulle få för förvaltning samt fortsatt införande och utveckling av Försvarsmaktens systemstöd Prio. Myndigheterna lämnade en gemensam rapport med en plan för hur arbetet skulle genomföras som ett underlag för regeringens beslut.8 3.6Riksdagens ställningstagande avseende utkontraktering Regeringen angav i planeringsanvisningarna att FMV skulle pröva möjligheten att utkontraktera den icke insatsnära logistiken.9 Uppdraget lämnades under förutsättning att skulle acceptera det förslag om verksamhetsförändringar som regeringen lämnade i budgetpropositionen . avslog dock regeringens begäran om bemyndigande att fatta beslut om organisationstillhörighet för den försvarlogistiska verksamheten och regeringen fick återkomma med en proposition i särskild ordning.10 Regeringen föreslog verksamhetsöverföringen på nytt, vilket då biföll. ville dock att regeringen skulle återkomma till om logistikverksamheten ska bolagiseras eller överföras till annan huvudman.11 Regeringen har därefter inte 8Redovisning av regeringsuppdrag (Fö2008/3334/MFU, Fö2011/613/MFU), , HKV23 250:52238. 9Uppdrag att redovisa en plan för hur effektiviseringar inom försvarets materiel- och logistikförsörjning m.m. ska kunna genomföras, Fö2008/3334/MFU (delvis) Fö2011/613/MFU (delvis) regeringsbeslut 5, . 2011/12:1, bet.2011/12:FöU1, rskr. 2011/12:92. 11Prop.2011/12:86, bet.2011/12:FöU9, rskr. 2011/12:291. lämnat några sådana förslag till . Detta andra steg i förslag har därmed inte genomförts. Regeringen beslutade om myndigheternas besparingsuppdrag och vilken verksamhet som skulle flyttas mellan myndigheterna. Myndigheternas remissvar och påföljande förhandlingar ledde till att utredningens förslag inte genomfördes fullt ut och att resultatet blev en kompromisslösning. föreslagna överföringar var mer omfattande än regeringens beslut. Utredningens förslag omfattade all verksamhet inom Försvarsmaktens logistik som inte var insatsorganiserad då utredningen genomfördes. Regeringens beslut om verksamhetsöverföring följde i stället i stort den bedömning Försvarsmakten gjorde i sitt remissvar. Mer än anställda på Försvarsmaktens logistik blev kvar i Försvarsmakten. Regeringens beslut om verksamhetsöverföringar angav vilka organisatoriska enheter inom Försvarsmaktens logistik som skulle föras över till FMV . Det rörde bland annat central förrådsverksamhet, service och administration samt verkstadstjänst och inköp. Regeringen indikerade att det skulle handla om cirka 1 500 årsarbetskrafter. Reformeringen av försvarslogistiken skulle enligt regeringens beslut leda till en besparing på . Av beslutet framgick dock inte hur stor del av besparingsbetinget som skulle falla på respektive myndighet och hur det skulle fördelas . I stället gavs myndigheterna i uppgift att fördela sparbetinget sinsemellan. Regeringens besparingskrav utgick från utredningens bedömning av rationaliseringspotentialen i de berörda verksamheterna. Det innebar att besparingskraven även omfattade den verksamhet, som trots utredningen förslag, stannade kvar inom Försvarsmakten. Regeringens beslut innebar inte heller att dispositionsrätten till anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar samt statens ägaransvar för materielen flyttades från Försvarsmakten till FMV. Den första förändringen genomfördes genom verksamhetsöverföringar inom verksamhetsområdet , service och verkstäder. 2014 genomfördes en andra verksamhetsövergång från produktionsledning till FMV av de så kallade materielsystemansvariga och delar ur teknikkontoren. 2015 genomfördes en tredje verksamhetsövergång inom flygområdet genom att delar ur Försvarsmaktens materielsystemkontor flyg övergick till FMV. Efter verksamhetsövergångarna, skulle myndigheterna effektivisera verksamheten. Det skulle bland annat ske genom att tillvarata effekterna av de synergier som skulle uppstå. Effektiviseringen skulle även ske genom att genomföra utredningens förslag om en ny modell för ledning och beställning (en ny beställar-utförarmodell). Därmed skulle antalet årsarbetskrafter minska, främst inom FMV. Införandet av en ny modell för ledning och beställning blev försenad och påbörjades först . Den nya modellen innebar en förändrad process för materiel- och logistikförsörjning. I ett andra steg hade utredningen föreslagit att den överförda verksamheten helt eller delvis skulle prövas för bolagisering eller utkontraktering för att minska kostnaderna genom ett minskat personalbehov. FMV fick inledningsvis i uppdrag av regeringen att utkontraktera logistiktjänster till privata utförare.