sou · H4B357 · 2016-09-09 00:00:00 — I ljuset av dessa tragedier genomfördes en översyn av FN:s fredsfrämjande verksamhet. Brahimi-rapporten4 var att fredsfrämjande styrkor måste vara rätt utrustade och utbildade, ha realistiska mandat samt stark och uthållig politisk uppbackning. Allra viktigast var dock Brahimis erinran om att insatser aldrig kan fungera som substitut för politiska fredsansträngningar. FN:s fredsfrämjande har genomgått omfattande förändringar . Den traditionella bilden av blåhjälmsoperationer som statiska insatser längs stilleståndslinjer hör till det förgångna. I stället har insatsområdena kommit att kännetecknas av komplexa inomstatliga konflikter där utrikes- och säkerhetspolitiska intressen blandats med humanitära och utvecklingsrelaterade hänsynstaganden. Till utmaningarna har också hört att värdländernas regeringar i flera fall haft en agenda som i grunden skiljt sig från FN:s. har insatsmandaten blivit allt mer omfångsrika. Skydd av civila, hantering av konkurrerande rebellgrupper, bistånd i genomförande av val, reformering av säkerhetssektorerna samt fredsbyggande i vidare mening5 är återkommande komponenter i säkerhetsrådets mandaterande resolutioner, som ofta baseras på kapitel VII i . Detta har i sin tur gjort det nödvändigt med mångsidigt sammansatta fredsoperationer, allt från robusta och rörliga militära förband, bättre logistiskt stöd, till gendarmeri och civilpolis, politiska och andra civila rådgivare. FN leder 16 insatser med cirka 125 000 militära och civila utsända. Den geografiska tyngdpunkten ligger i söder om . MONUSCO6 i är FN:s största fredsfrämjande operation med en auktoriserad militär och civil närvaro på drygt 22 500 personer. FN har också betydande engagemang i bland annat Sydsudan, och Mali.7 4Efter den algeriske diplomaten som ledde översynsarbetet inför . Rapportens formella namn var ”Report of the Panel on UN Peace Operations”. 5Mot denna bakgrund används ofta begreppet ”fredsoperationer” snarare än det traditionella, men snävare, fredsbevarande. 6Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en RD . 7Sydsudan: United Nations Mission in the Republic of South (UNMISS). : United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in the Central African Republic (MINUSCA). : United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in (MINUSMA). För en översikt över FN:s pågående fredsfrämjande insatser, se bilaga 6. Tillsammans med EU ger FN praktiskt och finansiellt stöd till den militära insats, AMISOM, som Afrikanska Unionen bedriver i . Till detta kommer FN:s civila missioner, så kallade Special Political Missions, vilka leds av sekretariatets politiska avdelning och som bland annat bedriver rådgivning, politisk dialog och medling. Generationsskiftet i FN:s fredsfrämjande har visat sig rymma betydande utmaningar. Till dessa hör brist på förmågor såsom helikoptrar och annan transportkapacitet, snabbinsatsförband, ingenjörsförband och sjukvårdsresurser. Västländerna har varit relativt frånvarande i FN:s fredsinsatser. Detta har vållat problem för FN, som i normalfallet kan förlita sig på länder som , och vad gäller stora förbandsvolymer medan inte minst europeiska medlemmar har förväntats stå för insatsledning och nyckelförmågor som transport- och sjukvårdsresurser. Det högre operativa tempot har vidare exponerat brister hos både insatsledning och förband, som inte sällan visat sig sakna såväl nödvändig utbildning som utrustning. En återkommande svårighet har varit att militär trupp från vissa länder visat sig ovillig att tillämpa robusta insatsregler. I klartext handlar detta om att förband i konkreta fall försetts med nationella instruktioner att förhålla sig passivt när FN:s insatsledning velat agera offensivt. Bristande disciplin, vilken vid några graverande tillfällen manifesterat sig i sexuellt utnyttjande av civilbefolkningen, har skadat FN:s anseende. Byråkratiska stuprör inom har också försvårat för organisationen att förverkliga ambitionen om effektivt agerande av FN:s samlade fältnärvaro. Inget tyder enligt utredningens uppfattning på att behovet av FN-ledda fredsinsatser kommer att minska framöver. Bakgrunden är det övergripande intrycket att rollfördelningen mellan FN, EU och Nato är på väg att renodlas. De år då dessa aktörer trängdes, och emellanåt trampade varandra på tårna, på det fredsfrämjande området är av allt att döma över. I stället utkristalliseras en ordning där de stora fredsfrämjande insatserna blir FN:s ansvar, EU fokuserar på rådgivning, utbildning och partnerskap, medan Natos huvuduppgift blir det egna kollektiva militära försvaret av . Trots de framsteg som gjorts står FN:s fredsfrämjande verksamhet inför omfattande reformbehov. Bakgrunden är en växande klyfta mellan vad FN-systemet förväntas uträtta på marken och dess faktiska förmåga att leverera. För ett FN-system som är hårt belastat ställer detta krav på väsentliga kapacitetstillskott. Generalsekreteraren har tagit initiativ till en ny översynsprocess. Som underlag fungerar en rapport framtagen av en särskild högnivåpanel.8 Dess slutsatser kan schematiskt delas in i tre kategorier: –Politiken i centrum: ansvaret för att placera insatserna i ett bredare strategiskt sammanhang kan bara ligga på den politiska nivån. Politiken ska driva insatserna, inte tvärtom. –Moderna förmågor: med knappa resurser i vidsträckta insatsområden blir modern teknik för övervakning (situational awareness) och underrättelser av stor betydelse. Ett högre insatstempo kräver bättre transportresurser och snabbinsatsförband. –Effektivisera systemet: insatsledning och sekretariatsstöd måste effektiveras, uppförandekoder skärpas och överträdelser sanktioneras (erfarenheterna från förskräcker), kontakterna mellan säkerhetsråd, sekretariat och trupp/polisbidragsgivare fördjupas, samarbetet med andra regionala aktörer stärkas. 12.4Västs engagemang i FN:s fredsfrämjande Framväxten av EU:s krishantering i kombination med Natos inträde på den fredsbevarande scenen, innebar att de multilaterala militära samarbetsmöjligheterna i ökade. I denna hårdnande konkurrens hade FN svårt att engagera västländer i den fredsfrämjande verksamheten. 8 High-Level Independent Panel on Peace Operations (). Med ett fåtal undantag – bland annat UNIFIL9 i efter den militära konflikten mellan och Hizbollah 2006 – lyste västländer i hög grad med sin frånvaro i FN-sammanhang. En nord-syd-klyfta kom att uppstå. I säkerhetsrådet fattade nord beslut om insatser som sedan överläts åt syd – inte minst , , och – att genomföra. I takt med att västvärldens militära engagemang i framför allt avvecklats, har det inom FN väckts förhoppningar om att västeuropeiska länder ska återvända i större skala till FN:s fredsfrämjande. Försök har gjorts att mobilisera politiskt stöd på högsta nivå. Tillsammans med generalsekreterare ledde president ett högnivåmöte – Leaders’ Summit on Peacekeeping – och framsteg kunde noteras. Ett exempel härpå är MINUSMA-insatsen i , till vilken en majoritet av EU-länderna bidrar. De västländer som, i likhet med , engagerar sig i FN blir snabbt varse att FN:s arbetsmetoder på avgörande punkter skiljer sig från de man vant sig vid inom EU och Nato. Ett led i denna anpassning är insikten om att truppbidragsgivare i FN inte kan utöva samma direkta, löpande påverkan på insatsen. Insatsledningen är förhållandevis decentraliserad, SRSG10 och styrkebefälhavaren ges mer handlingsutrymme än de kommitté- och detaljstyrda EU- och Nato-befälen. Medan operativa planeringsdokument filtreras genom EU:s och Natos finmaskiga system, sköter detta arbete med begränsad insyn utifrån. FN har en militärkommitté11, men i denna ingår normalt endast de permanenta säkerhetsrådsmedlemmarna. De icke-permanenta medlemmarna inbjuds att delta i delar av verksamheten, till exempel avseende information om utvecklingen i insatserna. Kommittén har däremot ingen operativ roll i ledningen av dessa. Denna brist på militära kontrollstationer bidrar till att säkerhetsrådets mandat ibland bär prägel av önskelistor, som inte tar hänsyn till vad som resursmässigt är realistiskt. 9United Nations Interim Force in . 10Special Representative of the Secretary General, med övergripande ansvar för FN:s militära och civila närvaro. 11Military , som instiftades i (Art 47). kerhetsrådets politiska beslutsfattande och FN-systemets förmåga att faktiskt utföra beställningen är inte sällan besvärande. Till saken hör att säkerhetsrådets medlemmar ofta inte själva deltar i insatserna. , efter noggrant övervägande, 1946 blev medlem har FN intagit en central plats i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Ett starkt politiskt och praktiskt stöd till FN:s verksamhet har varit en . Det svenska FN-engagemanget har bland annat tagit sig uttryck i ett omfattande deltagande i organisationens fredsbevarande verksamhet. har mer än 80 000 svenskar – i militära och civila funktioner – tjänstgjort i FN-ledda insatser världen över. har varit medlem av säkerhetsrådet – 1957– 58, 1975–76 och 1997–98. tar åter plats vid säkerhetsrådets bord. Med de stora fredsfrämjande engagemangen först i Bosnien och därefter i Kosovo och sedan – i samtliga fall FN- mandaterade, men under Natos ledning – anslöt sig till det övergripande mönstret med ett minskat deltagande av västländer i FN-ledda insatser under 90- och 00-talen.12 Det svenska deltagandet med ett underrättelseförband i MINUSMA-insatsen i , som inleddes , innebar en svensk återkomst i större skala till FN:s fredsfrämjande. Bidragets utformning – ett kvalificerat underrättelseförband i FN:s kanske mest krävande insats – hade avsedd signalverkan. levererade en avancerad nischförmåga av ett slag som FN har svårt utverka på annat håll. Av särskild betydelse var att denna tillfördes en FN-insats vilken, enligt många bedömare utredningen talat med, kan visa sig vara definierande för framtida insatser. 12 Det hör dock till bilden att aldrig helt övergav FN under dessa år. deltog med ett skyttekompani (inom ramen för en irländsk bataljon) i FN:s insats UNMIL (United Nations Mission in ) i –2006. 2008 förberedde och deltagande med ett gemensamt ingenjörsförband i den nyinrättade insatsen UNAMID (African Union/United Nations Hybrid operation in ) i . Styrkan anmäldes till FN och regeringen inhämtade i sedvanlig ordning godkännande. Trots påtryckningar från FN vägrade dock att släppa in förbandet. Till slut fick projektet avbrytas och förbandet upplösas. Med sin underrättelseförmåga bidrar det svenska förbandet till att ge styrkebefälhavaren en bättre lägesbild och därmed underlag för effektivare användning av resurser i en vidsträckt och krävande miljö. Därtill kommer det att kunna stödja policyutvecklingen inom FN:s fredsbevarande, genom att understryka vikten av underrättelsekapacitet, en förmåga som man tidigare avhållit sig från att skaffa sig. Till bilden av det svenska engagemanget hör också ett kontinuerligt deltagande i en lång rad FN-insatser med militärobservatörer, stabsofficerare, poliser, kriminalvårds- och annan civil personal. har vidare bistått med utbildning av andra länders personal genom kursverksamhet i Försvarsmaktens regi på SWEDINT13 samt på . Mot bakgrund av det stundande säkerhetsrådsmedlemskapet är det givet att den svenska ambitionshöjningen vad gäller FN kommer att bestå . För detta finns det enligt utredningen goda skäl. I de för världssamfundet centrala konflikterna i , på och i kommer FN att ha det avgörande ansvaret för den internationella säkerhetsnärvaron. svenska intressen – främjande av utveckling, humanitär insatser, hantering av flyktingströmmar – kommer att utgöra starka drivkrafter. Även om de permanenta medlemmarna utövar det avgörande inflytandet, och fördelar ansvaret för resolutionsskrivandet, får som säkerhetsrådsmedlem tillfälle att påverka mandatutformningen för FN:s olika insatser. FN kan i hög grad förväntas bli den kontext i vilken svenskt policytänkande om brett diplomatiskt, civilt och militärt engagemang i en konfliktcykels samtliga faser – förebyggande, krishantering, fredsbyggande – kan prövas och utvecklas i praktiken. 13 På i genomförs individuell multinationell stabsutbildning för såväl militär som civil och polisiär personal. Här finns även Försvarsmaktens centrum för implementering av genderperspektiv i militära operationer – in Military Operations (NCGM). Utbildningsinsatser, bland annat i regi av , för att göra FN-miljön hemtam för en ny generation av svensk militär och civil personal, är angelägna. Som framgått är det sannolikt främst i FN-insatser som kommer att ges tillfälle att delta i storskalig fredsfrämjande verksamhet. Efterfrågan på svenska och andra västländers förmågor i bred bemärkelse – avancerad militär och civil kompetens – kommer att förbli hög. Truppbidragsgivare omger sig av hävd med länder, med vilka de har en vana att samarbeta i fält. skulle med fördel kunna ta upp diskussionen i den nordiska kretsen om möjligheten att samordna bidrag till en specifik FN-insats. Sådana borde kunna genomföras antingen som ett större samnordiskt engagemang , eller rotationsvis där nordiska länder avlöser varandra . bör ta en aktiv roll i ansträngningarna för att effektivisera FN:s fredsfrämjande verksamhet. Detta inkluderar en mer transparent planeringsprocess och en bättre löpande dialog mellan de tre huvudaktörerna; säkerhetsrådet, sekretariatet och de truppbidragsgivande länderna. Ett konkret bidrag skulle kunna vara att som säkerhetsrådsmedlem verka för en stärkt roll för och mer representativ sammansättning i . Det ekonomiska utrymmet för svenska bidrag till internationella insatser kommer, enligt de bedömare utredningen talat med, att vara begränsat . Bakgrunden är utvecklingen i närområde och de försvarspolitiska omprioriteringar denna föranlett. finns det skäl att framhålla den förmågehöjande effekten som förbandsinsatser likt den i har för försvarsmakten generellt. De erfarenheter som görs i en från så annorlunda miljö som den maliska öknen är av värde även på hemmaplan. 13 samarbete inom EU Europeiska unionen (EU) är en politisk allians grundad på värdegemenskap och ömsesidig solidaritet. Unionen och dess föregångare har bidragit till fred och försoning, demokrati och respekt för mänskliga rättigheter i . Dess attraktionskraft har påverkat länder också utanför unionens gränser, inte minst de som aspirerar på medlemskap. EU kan därför sägas ha lämnat det avgörande bidraget till fred och demokrati i . Kännetecknande för EU är bredden och djupet i samarbetet. De förberedelser som avkrävs kandidatländer inför inträde i unionen omfattar nästan samtliga samhällssektorer. EU:s ställning som den viktigaste utrikes- och säkerhetspolitiska plattformen för består. Det är i som mest effektivt kan delta i den europeiska diplomatin. Den svenska rösten förstärks av ett aktivt engagemang i EU:s säkerhets- och försvarspolitik, främst dess militära och civila krishantering, vilken ger en operativ förankring och tyngd åt unionens gemensamma utrikespolitik. 13.2EU som utrikespolitisk aktör Den fördragsmässiga grunden för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) lades ursprungligen med 1993.1 Vissa förändringar och anpassningar har gjorts i 1 Med tillkom den så kallade pelarstrukturen. Den första pelaren utgjordes av Europeiska gemenskapen, den andra av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, och den tredje av samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Pelarstrukturen upphörde med Lissabonfördraget. kan EU:s verksamhet indelas i mellanstatligt respektive överstatligt samarbete. efterföljande fördrag, senast Lissabonfördraget 2009 med etablerandet av den europeiska utrikestjänsten EEAS2, en Hög representant som också är vice ordförande i , Europeiska rådets permanenta ordförande samt EU:s diplomatiska närvaro utomlands (EU-delegationerna). Samarbetets mellanstatliga karaktär består dock. Inom ramen för GUSP kan EU vidta olika diplomatiska och politiska åtgärder, inklusive sanktioner. Som utrikespolitisk aktör har EU möjlighet att kombinera en lång rad instrument: diplomati, bistånd, handel samt militära och civila krishanteringsförmågor. Trots detta har EU:s utrikespolitiska genomslagskraft inte alltid varit i paritet med den som unionen har uppvisat i andra sammanhang. Särskilt de stora medlemsländerna tenderar att vara ovilliga att inordna sig i EU-ledet. Inte minst i förhållande till har EU stundom haft svårigheter att uppträda enigt. Hanteringen av Ukraina-krisen har dock präglats av sammanhållning. I verkar de permanenta medlemmarna och uttryckligen i sina nationella kapaciteter och undandrar sig EU-samordning. För har EU en ställning som den viktigaste utrikespolitiska plattformen. Att bidra till ett starkt och enat europeiskt utrikespolitiskt agerande är en svensk grundprincip. Genom aktiv diplomati – understödd av kvalificerade bidrag till EU:s krishanteringsinsatser – har kunnat påverka utformningen av unionens utrikespolitik. Det faktum att tankesmedjan i sin ranking över EU- ländernas inflytande placerat högt är en indikation på att denna strategi gett utdelning.3 Det är ett uttalat svenskt intresse att EU:s ställningstaganden i viktiga utrikes- och säkerhetspolitiska frågor så långt som möjligt multilateraliseras – det vill säga fattas gemensamt och med enhällighet i , snarare än genom direktkontakter mellan de ledande huvudstäderna. 3European (), ”European Foreign Policy Scorecard”, , 2015. Sådana informella kontakter förekommer givetvis ändå, och förefaller ha ökat i omfattning . Ju större EU:s medlemskrets blir, och ju mer kontroversiella frågor som ska avhandlas, desto starkare blir benägenheten hos de stora medlemsländerna att göra upp sinsemellan. Även det öppna bruket av exklusiva format (exempelvis så kallade ”kvartetter” eller ”kvintar”) för hantering av vissa särskilt viktiga frågor – däribland , och – har ökat. och andra små och medelstora medlemsländer har anledning att fortsatt värna att de avgörande besluten fattas av medlemskretsen i dess helhet. Därtill har den Höge representanten en central roll för att säkerställa att EU-institutionernas ställning inte urgröps. En ny global strategi (European Global Strategy, EGS) presenterades vid i juni 2016.4 Detta var resultatet av ett svenskt initiativ, som syftade till att göra unionens internationella agerande mer sammanhållet och strategiskt genom att dra nytta av Lissabonfördragets institutionella förändringar. Strategins utgångspunkt är EU:s samlade internationella engagemang. Strävan är att förena värderingar och idealism, med strategiska överväganden och realism – principled pragmatism. I den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) utformas EU:s positioner, till exempel genom så kallade rådsslutsatser, som framförhandlas inför unionens månatliga utrikesministermöten. På detta sätt ges även mindre och medelstora medlemsstater tillfälle att bidra till ställningstaganden som binder hela medlemskretsen och som utgör referensram för EU:s fortsatta agerande i den aktuella frågan. har som regel aktivt, och inte sällan med framgång, utnyttjat denna påverkansmöjlighet. 4 Shared Vision, Common Action: A Global Strategy for Union’s Foreign and 13.3EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (GSFP) Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken – GSFP – växte fram som en operativ del av GUSP. Det skedde i skärningspunkten mellan franska önskemål om en självständig militär EU-förmåga och den principiella brittiska inställningen att Nato utgör den centrala försvarsorganisationen i . Bakgrunden var erfarenheterna från , vilka satte strålkastarljuset på oförmåga att agera självständigt i kriser. En milstolpe var den brittiska eftergiften till 1998 att acceptera en militär roll för EU. Av central betydelse var vidare det av och initierade beslutet att låta EU överta de säkerhets- och fredsfrämjande uppgifter5, som då åvilade den sedermera upplösta Västeuropeiska unionen (VEU). Ett ytterligare steg var EU:s överenskommelse med Nato, vilken gav unionen möjlighet att utnyttja alliansens ledningsstruktur, det så kallade Plus-arrangemanget.6 Tillkomsten av GSFP präglades länge av en principiell debatt inom EU om huruvida unionen faktiskt skulle upprätta ett självständigt försvar eller i grunden fortsätta att förlita sig på Nato för det kollektiva försvaret. befann sig inte i debattens frontlinje. I praktiken utgjorde det transatlantiska perspektivet, med som främsta företrädare, ett skydd mot en för oönskad utveckling mot ett gemensamt EU-försvar. Idéstriden inom EU upphörde efter att valde att acceptera Natos ledande roll som ansvarig för det kollektiva försvaret i . Detta bekräftades genom återinträde i Natos militära strukturer 2009. Det kan dock inte uteslutas att en konsekvens av Brexit blir att diskussionen om ett militärt EU- försvar får nytt liv. 5De så kallade ”Petersbergsuppgifterna”, vilka omfattar humanitära och räddningsinsatser, fredsbevarande uppgifter och insatser av väpnade styrkor för krishantering, inklusive fredsskapande åtgärder. 6Detta har emellertid endast utnyttjats (Operation i Bosnien). För en översikt över EU:s pågående civila och militära krishanteringsinsatser, se bilaga 7. Det centrala organet i EU:s institutionella struktur för militär och civil krishantering är och säkerhetspolitik (KUSP). Medlemsstaterna representeras där av diplomater på ambassadörsnivå. Till sitt förfogande har KUSP en militärkommitté (EUMC), med uppgift att ge råd och rekommendationer i militära frågor. Den stöds i sin tur av en militär stab (EUMS) med cirka 200 officerare. På den civila sidan finns under KUSP en särskild civilkommitté (CIVKOM)7 som löpande hanterar de civila krishanteringsinsatser unionen är engagerad i. Vid genomförande av militära krishanteringsinsatser kan EU – förutom det nämnda Plus-arrangemanget – välja att utnyttja något av de nationella högkvarter som vid behov kan ställas till unionens förfogande. Vid en aktivering kan dessa också förstärkas med personal från andra medlemsstater. För ledning av begränsade civil-militära operationer kan även EU:s Operationscenter (EU Opscen) utnyttjas. 13.4EU-solidariteten och artikel 42.7 Visionen om ett gemensamt EU-försvar upprätthålls i EU-för- draget. Inget EU-land ifrågasätter dock Natos roll som den militära nyckelaktören i . Efter ikraftträdandet av Lissabonfördraget 2009 ger EU:s fördragstexter tydligt uttryck för en stark ömsesidig solidaritet mellan EU-länderna i händelse av kris.8 Detta sker dels genom artikel 222 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, vilken lyfter fram solidaritetsdimensionen vid bland annat terroristattacker. Solidaritetstanken bekräftas också genom den säkerhets- och försvarspolitiskt inriktade artikel 42.7 i . I likhet med Natos artikel 5 förpliktigar denna artikel länderna att bistå en 7Inrättandet av var resultatet av ett intensivt svenskt förhandlingsarbete inför i . 8Lissabonfördraget, som trädde i kraft , ersatte inte tidigare grundfördrag men innebar att ett antal förändringar infördes i befintliga texter, däribland Fördraget om Europeiska unionen samt Fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt. Relevanta delar återfinns i bilaga 3. samarbete inom EU SOU 2016:57 drabbad medlemsstat med hänvisning till självförsvarsrätt (artikel 51). Artikel 42.7 ställer i formell mening högre krav på medlemmarna än Natos artikel 5. I har dessa åtagit sig att lämna bistånd ”med alla till buds stående medel”. (Artikel 5 ålägger medlemsstaterna att vidta such action as it deems necessary. Se avsnitt 16.3.3.) Vid utformningen av artikel 42.7 skrevs förbehåll in för såväl de militärt alliansfria länderna som för Nato-medlemmarna. I det förra fallet konstateras i fördraget att EU-solidariteten ”inte påverkar den speciella karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhetspolitik”. För Nato-ländernas vidkommande fastslås att kollektivt försvar förblir en uppgift för alliansen.