sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — I samtliga delsektorer (stat, kommun och ålderspensionssystem) som omfattas av överskottsmålet dominerar skatter (inklusive lag- stadgade arbetsgivaravgifter) på inkomstsidan, även om statsbidragen utgör en betydande del av kommunsektorns inkomster och avkast- ningen på AP-fonderna genererar stora kapitalinkomster i pensions- systemet. Statens och pensionssystemets utgifter utgör, med vissa justeringar, de takbegränsade utgifterna. Sambanden mellan den offentliga sektorns sparande och övriga målvariabler kan förenklat beskrivas på följande sätt:2 OFFENTLIGA SEKTORNS FINANSIELLA SPARANDE (ÖVERSKOTTSMÅLET) ≈ SKATTER – TAKBEGRÄNSADE UTGIFTER (UTGIFTSTAKET) + STATSBIDRAG TILL KOMMUNSEKTORN – KOMMUNALA UTGIFTER Utöver sambandet mellan dessa målvariabler måste det kommunala balanskravet beaktas. Balanskravet sätter en nedre gräns för det ekonomiska resultatet i kommunsektorn och innebär att det finns ett samband mellan kommunsektorns kostnader och kommunal- skatten och statsbidragen. För att kommuner och landsting ska klara balanskravet om kostnaderna ökar snabbare än skatte- intäkterna, måste antingen kommunernas och landstingens skatte- satser eller statsbidragen höjas. KOMMUNSEKTORNS RESULTAT ≈ SKATT + STATSBIDRAG – KOMMUNALA UTGIFTER3 Dessa båda samband påverkas inte av en ändrad nivå på överskotts- målet. En ändrad målnivå, och därmed ett ändrat finansiellt spar- ande, påverkar dock storleken på de variabler som ingår i sambanden. På vilket sätt övriga målvariabler, det kommunala resultatet och de 2Denna förenklade beskrivning baseras på (2007b). Här bortses bland annat från skillnaderna i redovisningsprinciper, att statsskuldsräntorna inte ingår i de takbegrän- sade utgifterna och att takbegränsade utgifter inte är identiskt med utgiftstaket, eftersom det finns en budgeteringsmarginal där emellan. Här bortses också från kapitalinkomster och ränte- utgifter. 3I de kommunala utgifterna ingår inte investeringsutgifter. Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67 takbegränsade utgifterna, påverkas när anpassningen till den nya målnivån görs beror på hur ett ändrat finansiellt sparande uppnås. Exempelvis är det rimligt att anta att kommunsektorns resultat inte påverkas av ett ändrat överskottsmål. Det kommunala skatteuttaget påverkas inte av nivån på överskottsmål, och skulle en förändring av överskottsmålets nivå resultera i att statsbidragen till kommunerna ändras så kommer de kommunala kostnaderna sannolikt att an- passas till detta, så att resultatet och finansiellt sparande i sektorn blir detsamma. Ålderspensionssystemets inkomster och utgifter är i ännu större utsträckning oberoende av nivån på överskottsmålet. Dessa styrs helt av systemets regelverk som inte påverkas av över- skottsmålet. En förändring av överskottsmålets nivå kommer så- ledes att direkt endast att påverka förutsättningarna för statens finansiella agerande, och kommunsektorn endast indirekt om anpass- ningen till en ny överskottsmålsnivå leder till att statsbidragen ändras. Om däremot inte bara överskottsmålets nivå utan även dess omfattning ändras, genom att exempelvis ålderspensionssystemet exkluderas, påverkas inte bara variablernas nivåer, utan också sam- bandet som det beskrivs i A ovan. Pensionssystemets sparande in- går i vänsterledet av A som en del av sparandet i hela offentliga sektorn, och i högerledet ingår pensionssystemets inkomster (som är en del av skatterna) och pensionssystemets utgifter (som är en del av de takbegränsade utgifterna). Utgiftstaket ska bidra till att överskottsmålet nås Att utgiftstaket sätts på en nivå som bidrar till att överskottsmålet uppnås är en central del i ett välfungerande ramverk, oavsett nivå på överskottsmålet. Enligt budgetlagen ska regeringen lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret. Utgiftstaket ska användas i beredningen och i genomförandet av statens budget (2 kap. 2 § budgetlagen). I motiveringen till lagbestämmelsen står att genom att beslutet om utgiftstaket fattas i förväg förbättras förut- sättningarna för att budgetbeslutet kan grundas på de budget- politiska målen och de makroekonomiska förutsättningarna. Det anges också att ett utgiftstak som är avvägt så att det medverkar till SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket? att överskottsmålet nås stärker förtroendet för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (prop. 2009/10:5, s. 12–14). Även om utgiftstaket är reglerat i lag så är dess nivå inte det, utan det föreslås av regeringen som ett uttryck för dess syn på hur det offentliga åtagandet ska utvecklas. Ramverksskrivelsen säger att utgiftstaket tillsammans med överskottsmålet är styrande för det totala skatteuttagets nivå (skr. 2010/11:79, s. 26). Det medelfristiga perspektivet minskar risken för att tillfälligt höga inkomster (t.ex. en god konjunktur) används för att finansiera permanent högre ut- gifter. Omvänt är utgiftstaket och nivån på skatteinkomsterna reger- ingens primära verktyg för att säkerställa att överskottsmålet nås. Utgiftstaket ger regeringen och stöd för att hantera det utgiftstryck som uppstår i den politiska processen. Olika förslag till utgiftsökningar prövas tillsammans inom ett fastställt ekonomiskt utrymme, vilket tvingar fram prioriteringar mellan olika önskemål. Därmed minskar risken för att tillfälligt höga inkomster, t.ex. vid en högkonjunktur, används för att finansiera permanent högre ut- gifter. Ett flerårigt utgiftstak främjar på så sätt en kontrollerad utgifts- utveckling, och därmed också möjligheterna att uppnå överskotts- målet. Kommunsektorns sparande är en del av det offentliga sparandet Kommunsektorn utgör en stor del av den offentliga sektorn. Mer- parten av de skattefinansierade välfärdstjänsterna produceras eller finansieras av kommuner och landsting. Kommunsektorn är således nära sammankopplad med det samlade skatteuttaget och den offent- liga sektorns finansiella sparande. Det framgår av samband A och B ovan. Kommunsektorns sparande ingår i överskottsmålet för den offentliga sektorn och det finns goda skäl till det. Staten styr till stor del kommunernas verksamhet genom lagstiftning och stats- bidrag, men kommunsektorn har inte ett lika fast regelsystem för utgifternas finansiering som pensionssystemet. Genom att kommun- sektorn omfattas av överskottsmålet undviks exempelvis att staten vid ett för lågt sparande når överskottsmålet genom att stats- bidragen till kommunerna minskas och konsolideringsbehovet på så vis förs över till denna sektor. Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67 Ramverksskrivelsen säger att det kommunala balanskravet stöder överskottsmålet genom att välskötta finanser i kommuner och lands- ting bidrar till att överskottsmålet nås (skr. 2010/11:79, s. 29). Balans- kravet innebär att enskilda kommuner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Balanskravet är reglerat i kommunallagen och påverkas inte av nivån på över- skottsmålet. Däremot kan det ändrade finansiella sparande som blir resultatet av en eventuellt ny nivå på överskottsmålet påverka kom- munernas inkomster och utgifter på olika sätt, beroende på hur sparandet ändras. Det faktum att kommunsektorns finansiella sparande omfattas av överskottsmålet innebär att regering och riksdag måste ta hän- syn till utvecklingen i kommunsektorn vid finanspolitikens ut- formning. Exempelvis görs regelmässigt justeringar av statsbidragen till kommunerna för att neutralisera effekter av förändringar av inkomstbeskattningen, till exempel av grundavdraget. Vidare kan exempelvis statsbidragen till kommunsektorn behöva anpassas om de kommunala utgifterna väntas öka snabbare än skatteunderlaget. Detta påverkar utrymmet för övriga statliga utgifter under utgifts- taket. Om kommuner och landsting i stället höjer kommunalskatten för att klara balanskravet, kan det statliga skatteuttaget behöva an- passas för att det totala skatteuttaget i ekonomin ska förbli oför- ändrat. Även detta innebär minskat utrymme för statliga utgifter, givet ett visst överskottsmål och utgiftstak.4 Olika sätt för staten att klara överskottsmålet får således olika effekter på kommunsek- torns inkomster och utgifter. En faktor som påverkar sambandet mellan det kommunala balanskravet och överskottsmålet är de senaste årens ökande investeringar i kommunsektorn. När investeringsutgifter ökar försämras det finansiella sparandet för kommunsektorn mer än kommunsektorns resultat på kort sikt eftersom hela investe- ringskostnaden redovisas som en utgift i det finansiella sparandet, medan endast avskrivningarna påverkar resultatet (se även i av- snitt 7.2.3). 4 Resonemanget kompliceras om man tar hänsyn till möjliga effekter på . Riks- revisionen har exempelvis pekat på att upprepade höjningar av statsbidragen kan leda till för- väntningar om att staten alltid griper in i svåra lägen, vilket kan påverka kommunernas incitament att klara balanskravet på egen hand. Se (2012). SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket? Även om ålderspensionssystemet styrs av ett eget regelverk ingår sektorns sparande, liksom statens och kommunsektorns sparande, i överskottsmålet. Här beskrivs hur ålderspensionssystemet är kon- struerat, och hur sambandet ser ut mellan sparandet i ålderspensions- systemet och i staten. Därutöver redogörs för argument för och emot att ålderspensionssystemet fortsätter att omfattas av överskotts- målet. Ett självfinansierat avgiftsbestämt system Huvudtanken bakom pensionsreformen 1998 var att gå från ett förmånsbaserat system till ett självfinansierat avgiftsbestämt sys- tem där pensionerna anpassas till ekonomins tillväxt. Pensions- systemet bygger på en överenskommelse mellan sex av riks- dagens partier (S, M, MP, C, L och KD). Med en så bred majoritet finns det goda förutsättningar för att systemet och spelreglerna ska kunna bestå oavsett förändrade majoritetsförhållan- den i . Ålderspensionssystemet omfattar inkomstpensionssystemet och premiepensionssystemet som båda är avgiftsbestämda system. I nationalräkenskaperna beräknas också ett finansiellt sparande i ålders- pensionssystemet, vilket är det värde som är en del av överskotts- målet. Det är dock bara inkomstpensionerna som är en del av den offentliga sektorn enligt nationalräkenskaperna. Inkomstpensionssystemet är ett fördelningssystem. Med det menas att de avgifter som betalas in ett visst år används för att betala samma års pensioner. De över- eller underskott som uppstår när pensionsavgifterna är större eller mindre än pensions- utbetalningarna hanteras av buffertfonder (AP-fonderna). Fonder- nas uppgift är att jämna ut svängningar mellan pensionsavgifter och pensionsutbetalningar. För att systemet ska vara hållbart krävs att avgifterna tillsammans med tillgångarna i buffertfonderna långsiktigt kan finansiera pensionerna, dvs. att inga varaktiga underskott upp- står i systemet. Det finns ingen möjlighet att finansiera inkomst- relaterade pensioner via upplåning. Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67 Pensionssystemets finansiella ställning mäts med balanstalet som beräknas som kvoten mellan systemets tillgångar och skulder. När kvoten (balanstalet) är större än 1 är tillgångarna större än skulderna och systemet i finansiell balans. Om balanstalet under- stiger 1 har systemet en skuld som är större än tillgångarna, vilket åtgärdas enligt reglerna för automatisk balansering. Vid automatisk balansering minskas uppräkningen av pensionerna och pensions- behållningarna, vilket innebär att förräntningen av pensionsskulden blir lägre. Pensionsuppräkningen har varit mer volatil än vanligt . För att minska volatiliteten har beslutat om vissa jus- teringar som ska träda i kraft (prop. 2014/15:125, bet. 2015/16:SfU6, rskr. 2015/16:32). Förändringarna innebär att indexeringens djupaste dalar och högsta toppar jämnas ut, som balanseringsperioderna kan bli längre men färre. Pensionssystemet har en broms men ingen gas Pensionssystemet har som framgått ovan en broms i form av en automatisk balansering som minskar finansiella underskott i sys- temet. Det är dock oklart vad som gäller om det uppstår stora över- skott i systemet. Förslag på hur detta ska hanteras lämnades av den s.k. , som föreslog en snabbare uppräk- ning av pensioner och pensionstillgångar om balanstalet överstiger 1,1 (SOU 2004:105). Ett annat alternativ som framförts är att medel förs från buffertfonderna till statsbudgeten.5 I samband med att pensionsreformen påbörjades tog staten över betalningsansvaret för bland annat ATP till förtidspension och änkepension, vilket moti- verade att statsbudgeten kompenserades med medel från buffert- fonderna. Storleken på kompensationen uppskattades till cirka 300–350 miljarder kronor.6 Utgångspunkten var då att statsbudgeten skulle kompenseras i så stor utsträckning som möjligt, utan att den automatiska balanseringen aktiverades. har fattat beslut om överföringar motsvarande . Frågan om överföringarnas slutliga storlek sköts fram till en kontroll- 5Denna redogörelse för historiken om pensionssystemet bygger på departementspromemo- rian Nya regler för AP-fonderna (Ds 2015:34). SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket? gjordes emellertid bedömningen att det kommer att saknas förutsättningar för att överföra medel till statsbudgeten. Partierna bakom pensions- överenskommelsen enades därför om att återstående överföringar ska samordnas med beslut om fördelning av överskott (dvs. en gas) i pensionssystemet. Det faktum att det saknas regler för vad som händer om pen- sionssystemets finansiella ställning blir mycket stark, gör att fram- skrivningar av systemets finansiella sparande blir mer osäkra. Detta leder i sin tur till att osäkerheten ökar i bedömningar av hur spar- andet i olika delar av den offentliga sektorn kommer att utvecklas vid en given nivå på ett överskottsmål. 6.2.2Sambandet mellan sparandet i staten och sparandet i pensionssystemet När pensionssystemets sparande ändras måste staten kompensera för detta Det finns ett direkt samband mellan sparandet i staten, överskotts- målets nivå och sparandet i pensionssystemet. Om sparandet i pen- sionssystemet t.ex. ökar med en procent av BNP minskar det impli- cita sparmålet för staten med lika mycket. Tvärtom betyder ett minskat sparande i pensionssystemet att sparandet i staten behöver öka i motsvarande grad för att klara överskottsmålet. Det är staten som anpassar sitt sparande för att överskottsmålet ska nås. Sparan- det i ålderspensionssystemet påverkas dock inte av överskotts- målets nivå. I avsnitt 7.2.3 redogörs för hur sparandet i staten an- passas till sparandet i ålderspensionssystemet vid olika nivåer på ett överskottsmål. Att bestämma en lämplig nivå för överskottsmålet kompliceras av att pensionssystemet har ett regelverk som gör det finansiellt stabilt och delvis frikopplat från övriga delar av offentlig sektor. Om exempelvis sysselsättningen utvecklas starkt innebär det att inkomsterna ökar i samtliga delar av offentlig sek- tor. Sparandeutvecklingen kommer dock att skilja sig åt i staten och pensionssystemet på grund av olika beslutsregler. Sparandet i pensionssystemet kommer att stärkas inledningsvis. Fler sysselsatta gör att avgiftsinkomsterna ökar som kraven på framtida Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67 De nuvarande utbetalningarna påver- kas dock inte eftersom de bestäms av tidigare intjänade pensions- rätter. Resultatet blir att sparandet i pensionssystemet ökar. I staten sker det motsatta givet att överskottsmålets nivå är oförändrad. Sparandet i staten kan minska när pensionssystemet står för en större andel av det målsatta sparandet. Om överskottsmålet inte skulle omfatta pensionssystemet ökar det genomsnittliga sparkravet på staten Om överskottsmålet inte skulle omfatta pensionssystemet ökar det genomsnittliga sparkravet på staten för en given nivå på målet. Det beror på att sparandet i pensionssystemet förväntas förbättras kon- tinuerligt och når av BNP 2030 i KI:s bedömning (se avsnitt 7.2.3). Om pensionssystemets sparande lyfts ut ur målformuleringen måste staten öka sitt sparande i mot- svarande utsträckning, vilket gör att den finansiella ställningen i offentlig sektor stärks i motsvarande grad vid en given nivå på överskottsmålet. 6.2.3Argument för och emot att ålderspensionssystemet omfattas av överskottsmålet Om överskottsmålet bör inkludera pensionssystemet eller inte har diskuterats tidigare.7 Argumenten mot att låta överskottsmålet fortsätta omfatta pensionssystemet tar ofta sin utgångspunkt i att pensionssystemet i sig är konstruerat så att det är finansiellt håll- bart. (2015a) konstaterar exempelvis att varia- tioner i pensionssystemets sparande varken uttrycker hållbarhets- problem eller omfördelningar mellan generationer. Ett underskott i pensionssystemet betyder därför inte att det uppstått ett behov av ett ökat sparande i staten, lika lite som ett högre sparande i pen- sionssystemet skapar ett utrymme för skattesänkningar eller stat- liga utgiftstökningar. Om pensionssystemets sparande är en del av målet ökar risken för att perioder med överskott i pensionssyste- 7 Se t.ex. (2007a), (2008, 2010 och 2015), Ds 2010:4, (2015a) och IMF (2015e). SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket? met tolkas som att det finns ett positivt budgetutrymme i stats- budgeten. Ett lägre statligt sparande leder i sin tur till att stats- skulden blir högre allt annat lika, och att säkerhetsmarginalerna i en lågkonjunktur därmed försämras. De tillgångar som byggs upp i ett autonomt pensionssystem är öronmärkta för framtida pensioner och utgör ett sämre skydd än en låg statsskuld när det gäller att aktivt möta en ekonomisk kris. I översyn av överskottsmålet dras slutsatsen att det är staten som i slutändan har ansvaret för de offentliga åtagandena, och att det därför är fel att se pensions- systemet och kommunsektorn som helt autonoma (Ds 2010:04). Om det skulle uppstå finansiella problem i dessa delar av offentlig sektor kan staten tvingas skjuta till medel. Det kan också finnas ett tryck på staten att kompensera för ett pensionsutfall som inte anses acceptabelt. Exempel på det är de skattesänkningarna för pensio- närer som genomfördes och 2010. Dessa skattesänkningar, liksom en justering av pensionssystemets balanseringsmekanism, gjordes enligt (2010) för att motverka en svag utveckling av pensionerna bland annat till följd av att pensions- systemets tillgångar fallit i värde under den ekonomiska krisen. En annan aspekt som KI (2015a) tar upp är att ett mål för endast statens och kommunsektorns sparande innebär att det strukturella sparandet i offentlig sektor kommer att variera med sparandet i pensionssystemet. Det kan försvåra stabiliseringspolitiken efter- som variationer i det strukturella sparandet påverkar efterfrågan i ekonomin oavsett i vilken sektor som sparandet varierar. Om pensionssystemets sparande läggs utanför överskottsmålet ökar också risken för kortsiktiga förändringar av systemets regler som försämrar systemets sparande. Detta talar för att beakta det finansiella sparandet i hela den offentliga sektorn. Ett mer heltäck- ande mål ger då ett bättre offentligfinansiellt utfall. Att ett mer hel- täckande mål ger ett bättre offentligfinansiellt utfall har stöd i forskningen (se avsnitt 5.4). Andra argument för att målet ska avse hela offentliga sektorn är att det offentliga sparandet är ett vanligt nyckeltal i internationella jämförelser, och att det refereras till i EU:s finanspolitiska regler. Det har också framhållits att fördelarna med att ändra en mål- formulering klart och tydligt bör överväga nackdelarna, eftersom Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67 förändringar som inte är tydligt motiverade i sig kan minska målets trovärdighet. Ett sätt att hantera osäkerheten i bedömningen av sparandet i pensionssystemet och dess effekter på det statliga sparandet under ett givet överskottsmål är att ändra målets nivå i takt med att det finansiella sparandet i pensionssystemet varierar. Ett sådant system har förordats av såväl som KI (se även av- snitt 10). Den statliga budgetprocessen regleras i regeringsformen, riksdags- ordningen och budgetlagen. Budgetprocessens olika faser i bered- ningen och genomförandet av statens budget är desamma oavsett nivån på överskottsmålet. Ett ändrat överskottsmål påverkar dock budgetutrymmet, dvs. behovet av budgetförstärkande eller utrymmet för budgetförsvagande åtgärder. Ett ändrat överskottsmål innebär också att ska fatta beslut om ett nytt mål inom ramen för budgetprocessen. Nedan redogörs närmare för dessa två faktorer, dvs. budgetutrymmet och beslutsordningen vid ett ändrat över- skottsmål. Hur påverkas budgetutrymmet av ett ändrat överskottsmål? framhöll att de finanspolitiska målen och behandling av statens budget genom rambeslutsprocessen innebär att beredning och beslut om budgeten sker enligt ett uppifrån-och-ned förfarande som utgår från de finanspolitiska restrik- tioner som ges av överskottsmålet och utgiftstaket (SOU 2013:73, s. 106). Överskottsmålet ligger till grund för bedömningen av stor- leken på budgetutrymmet, dvs. utrymmet för budgetförsvagande åtgärder eller behovet av budgetförstärkningar. Förenklat kan effekten på budgetutrymmet av ett ändrat över- skottsmål beskrivas med utgångspunkt från ett antagande om att konjunkturläget är balanserat och det offentliga sparandet i linje med målet. Om målnivån exempelvis sänks med en procent av BNP SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket? under dessa förhållanden uppstår ett motsvarande utrymme för en engångsvis sänkning av skatterna och/eller ökning av utgifterna. Ett lägre sparande som används för en ofinansierad budgetförsvag- ning måste dock finansieras fullt ut på lång sikt, eftersom budget- utrymmet inte är permanent utan gradvis äts upp av ett försämrat räntenetto. Ovanstående resonemang gäller om det finansiella sparandet är i linje med överskottsmålet när förändringen genomförs. Om detta inte är fallet måste avvikelsen från målnivån tas med i bedömningen av budgetutrymmet. Om exempelvis en sänkning görs från av BNP i ett läge där sparandet redan ligger av BNP under den ursprungliga målnivån så uppkommer inget utrymme för nya åtgärder. I stället innebär sänkningen av överskottsmålet att behovet av budgetförstärkande åtgärder på av BNP som hade krävts för att nå ett oförändrat mål försvinner. Eftersom det är skillnaden i budgetutrymme mellan olika nivåer på överskottsmål som är intressant i det här sammanhanget har sparandets nivå när ändringen genomförs mindre betydelse. Skillnaden i budgetutrymme mellan olika målalternativ blir densamma, oavsett om det är i form av ett utrymme för reformer eller i form av ett mindre krav på be- sparingar. En närmare redogörelse för hur budgetutrymmet påverkas vid alternativa saldomål finns i avsnitt 7.2. När de offentliga utgifterna växer långsammare än BNP uppstår normalt ett årligt positivt budgetutrymme Även vid en oförändrad nivå på överskottsmålet uppstår normalt ett årligt budgetutrymme i staten. I avsaknad av aktiva beslut om regelförändringar i t.ex. skatte- och transfereringssystemen, alter- nativt fullt finansierade sådana, uppstår normalt ett budgetutrymme på i storleksordningen 0,4–0,av BNP per år.8 Skälet till det är att skatteintäkterna tenderar att öka i takt med BNP, medan de offentliga utgifterna normalt ökar något långsammare.