sou · H4B361 · 2016-09-26 00:00:00 — Behov av ett mer långtgående skydd? Frågan här är om de erfarenheter som numer finns kring vissa sär- skilda företeelser kopplade till de s.k. premiepensionstjänsterna motiverar särreglering i syfte att ge ett mer långtgående skydd än det grundskydd som (skulle) ges genom bl.a. den s.k. rörelseregle- ringen som diskuterats ovan. Utredningens utgångspunkt är här att premiepensionssparandet utgör en unik form av pensionssparande, vilket i sig kan motivera olika former av särreglering. Premiepensionssparandet är t.ex. unikt på det sättet att det är ett obligatoriskt sparande i allmän regi, vilket bl.a. innebär att det för pensionssparare och pensionärer kan vara svårt att skilja s.k. premiepensionstjänster som erbjuds av privata aktörer från den information och de tjänster som erbjuds av . Enligt utredningens mening kan det alltså t.ex. finnas anledning att ha särreglering kring hur hänvisningar till får användas i samband med marknadsföring av s.k. premiepensionstjänster. Premiepensionssparandet är också unikt på det sättet att det rå- der sekretess kring de enskilda innehaven, vilket bl.a. innebär att tillhandahållandet av i vart fall vissa s.k. premiepensionstjänster bygger på att pensionsspararen efterger den sekretess som är upp- ställd i pensionsspararens intresse. Mot denna bakgrund kan det finnas anledning att ha särreglering kring möjligheterna att ge andra Bedömningar och förslag med utgångspunkt … tillgång till sitt eget premiepensionskonto och/eller att använda fullmakt, t.ex. genom krav på egenhändigt undertecknade blanket- ter och/eller särskilda bekräftelser av olika slag. I likhet med vad som anförts ovan gör utredningen bedöm- ningen att den typ av mer utförlig genomgång av problemen på detta område och vilka olika särregleringar som behövs för att åt- gärda problemen inte ryms inte inom ramen för denna utredning. Här bör nämnas att en reglering av i vart fall vissa av de frågor nämnts ovan – enligt utredningens mening – också kan ske på civil- rättslig grund, och då närmare bestämt via det samarbetsavtal som tecknas mellan och fondförvaltarna. Som framgår av remitterade förslag till ändringar i samarbetsavtalet69 har myndigheten föreslagit att det nuvarande samarbetsavtalet ska kompletteras med bl.a.– generella – villkor kring hur fondförvaltarna – och deras uppdragstagare – får agera i samband med t.ex. marknadsföring och rådgivning kring deras fonder. Här bör särskilt nämnas att man i samarbetsavtalet – enligt utredningens mening – även t.ex. torde kunna ta in krav på kompletterande information när det t.ex. gäller prestationsbaserade avgifter. Vidare torde – enligt utredningens mening – en reglering även kunna ske genom s.k. självreglering, t.ex. inom ramen för de olika branschorganisationer som finns på det finansiella området.70 Här bör dock nämnas att s.k. självreglering i de flesta fall endast träffar medlemmar i de aktuella organisationerna. 69Revidering av gällande samarbetsavtal, . Riktlinjer för fondbolagens marknadsföring och information, beslutade av Fond- bolagens förening och senast uppdaterade . Bedömningar och förslag med utgångspunkt … 4.9.2Kompletterande analyser av utfallet i de olika delarna i premiepensionssystemet Utredningens bedömning: De utvärderingar och analyser som redan görs i samband med bl.a. och de årliga ut- värderingarna av AP-fondernas verksamhet bör kompletteras med regelbundna och fördjupade analyser av utfallet i de olika delarna i premiepensionssystemet. Skäl för utredningens bedömning: Som framgått av avsnitt 3.2.1 anser utredningen att man behöver titta närmare på hur den högre avkastningen i premiepensionssystemet har uppnåtts, och hur de olika delarna av avkastning och kostnader kan hänföras till olika delar71 av systemet och till olika tidsperioder. Här ska understrykas att de analyser som har gjorts inom ramen för utredningen endast utgör delar av en sådan mer fullständig analys av helheten och av de samband som finns mellan de olika delarna inom premiepensions- systemet och mellan premiepensionssystemet och andra system (t.ex. övriga delar av ålderpensionen, tjänstepensionssystemen och privat pensionssparande). Här bör även understrykas att utred- ningens analyser bygger på de förhållanden som gäller just , och att förhållandena på de finansiella marknaderna snabbt kan ändras. Utredningens bedömning är alltså att de utvärderingar och ana- lyser som redan görs i samband med bl.a. och de årliga utvärderingarna av AP-fondernas verksamhet bör komplette- ras med regelbundna och fördjupade analyser av utfallet i de olika delarna i premiepensionssystemet. Inom ramen för sådana fördjupade analyser – som bör genom- föras av personer som är oberoende från det som ska analyseras – skulle man enligt utredningens bedömning bl.a. kunna göra mer fördjupade analyser och uppföljningar av avkastningen, finansiella risker, kostnader, spridning i utfall, prognosantaganden, utnyttjan- det av de valmöjligheter som finns (aktivitet och engagemang), 71 Med olika delar av systemet menas här dels de olika typerna av placeringar; dvs. den tillfälliga förvaltningen, egen portfölj av fonder från , Förvalsalternativet, Färdiga riskportföljer, fondförsäkringen och traditionella försäkringen, dels de olika aktörerna; dvs. , de privata fondförvaltarna, AP7 och pensionsspararna/pensionärerna. SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt … kunskapsnivån, premiepensionsspararskyddet samt s.k. system- risker. Enligt utredningens bedömning torde denna typ av regelbundna analyser t.ex. kunna utformas efter mönster från – eller samordnas med – regeringens årliga utvärderingar av AP-fonderna.72 I figur 4.7 och tabell 4.8 ges några exempel på vilka uppgifter som skulle kunna tas fram i en sådan mer fullständig analys. Figur 4.7 Uppdelning av värdeutveckling inom olika delar av premiepensionen Tabell 4.8 Kapitalviktad avkastning, risk och avgifter för olika perioder Kapitalviktad avkastning 1995–2015 2000–2015 2010–2015 Förväntad Premiepensionssystemet Tillfällig förvaltning Fondrörelse (total) Fondrörelse (Egen portfölj) Traditionella försäkringen Relevanta jämförelseindex 72 Se 7 kap. lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). 5Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen Utredningens bedömningar: Det bör inte införas någon ord- ning med successiv övergång till den traditionella försäkringen. För den som inte väljer traditionell försäkring ska premie- pensionskapitalet ligga kvar i det placeringsalternativ/den för- delning som pensionssparararen senast valt. Ansvaret för försäkringsrörelsen i den traditionella försäk- ringen bör även fortsättningsvis ligga på . Frågan om ansvaret för den faktiska kapitalförvaltningen av de tillgångar som finns i den traditionella försäkringen bör hanteras inom ramen för beredning av Pensions- myndighetens förslag i rapporten förvaltning. De förslag som utredningen har diskuterat har i första hand handlat om eventuella åtgärder under den s.k. sparandeperioden, medan de förslag som rör den traditionella försäkringen i grunden handlar om eventuella åtgärder under – eller i anslutning till – den s.k. uttagsperioden. Enligt utredningens mening finns det dock flera olika kopplingar mellan de olika åtgärderna. Ett tydligt exempel på detta är att förslag om åtgärder som kan antas påverka risknivån i den genomsnittliga premiepensionsspararens portfölj (t.ex. obligatoriska utvärderingsval där passivitet medför att pensionsspararen flyttas till Förvalsalternativet) påverkar behovet av och problemet med s.k. riskomläggningar (dvs. förändrad risknivå) i samband med övergången till uttagsperioden. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen Mot bakgrund av att de frågeställningar som finns kring den traditionella försäkringen lätt blir relativt tekniska innehåller detta bakgrundsavsnitt en relativt utförlig beskrivning av den nuvarande regleringen, skillnaderna mellan fondförsäkringen och den tradi- försäkringen, den statistik som finns kring bl.a. utfall och utnyttjandet av den traditionella försäkringen samt tidigare utredningar m.m. Därefter följer en beskrivning av hur utredningen har tolkat förslagen i Vägvalspromemorian och uppdraget enligt utredningsdirektiven. I inledningen av bedömningsavsnittet förs det en mer allmän diskussion kring frågan om det behövs två olika försäkrings- produkter inom ramen för premiepensionssystemet, trots att denna frågeställning inte uttryckligen är en fråga som enligt utrednings- direktiven ska behandlas av utredningen. Därefter redovisas våra bedömningar och förslag när det dels gäller förslaget om s.k. successiv övergång till den traditionella försäkringen, dels förslaget som gäller samordning av den traditionella försäkringen. Enligt nu gällande regler får premiepension tidigast tas ut från den månad då pensionsspararen fyller . Reglerna innebär alltså att man kan påbörja sitt uttag av premiepension , t.ex. från och med ålder.1 Att avvakta med att ta ut premiepension innebär att man fortsätter i den fondförsäkring som man har haft , och som när det gäller risknivå varierar mellan olika pensionssparare. För en stor del av pensionsspararna innebär en fortsatt placering i den fondförsäkring som gäller att man ligger kvar i Förvals- alternativet, där det sker en åldersanpassad successiv omviktning mellan aktier och räntebärande tillgångar. Den som vill påbörja sitt uttag av premiepension måste ansöka om detta. I ansökan kan individen välja den traditionella försäkring som endast erbjuds under utbetalningsfasen. När en ansökan om uttag av premiepension beviljas – oavsett om individen har valt att 1 tar ut premiepension plus/minus 6 månader. För övrigt är det jämt fördelat mellan 61 och 70. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen ligga kvar i fondförsäkringen eller att övergå till den traditionella försäkringen – sker det alltså en övergång från den s.k. sparande- perioden till den s.k. uttagsperioden. För uttagsperioden gäller bl.a. att premiepensionen måste tas ut livsvarigt2 , och att premie- pensionen betalas ut i form av ett s.k. månadsbelopp. Detta månadsbelopp fastställs i taget fr.o.m. den tidpunkt då ansökan om uttag beviljas, och månadsbeloppet beräknas utifrån innehavet/tillgodohavandet på premiepensionskontot vid det årliga beräkningstillfället. För den som väljer att ligga kvar i fondförsäkringen även under utbetalningsperioden3 sker ingen automatisk förändring i premie- pensionsportföljen i samband med övergången till utbetalnings- fasen. Fondförsäkringslösningen under utbetalningsfasen innebär att den enskilde fortsätter att själv förvalta sitt premiepensions- kapital på samma sätt som under sparandefasen. Den enskilde som väljer att ligga kvar i fondförsäkringslösningen under utbetalnings- perioden kan – på samma sätt som – på eget initiativ när som helst justera risknivån genom att byta till en portfölj med en annan risknivå, eller få risknivån automatiskt justerad genom att välja (eller ligga kvar i) någon av de lösningar som innehåller automatiska riskjusteringar utifrån ålder, t.ex. Förvalsalternativet eller s.k. generationsfonder. För den som väljer den traditionella försäkringen säljs hela innehavet i premiepensionsportföljen och ersätts med ett tillgodo- havande uttryckt i kronor på premiepensionskontot, eftersom den traditionella försäkringen innebär att den enskilde överlämnar ansvaret för kapitalförvaltningen till som har en gemensam kapitalförvaltning för alla som har valt traditionell försäkring (den s.k. traditionella portföljen). I fondförsäkringslösningen bestäms risknivån i kapital- förvaltningen av den enskilde individen genom dennes val av fonder. I den traditionella försäkringen 2Med livsvarigt menas att premiepensionen ska betalas ut så länge den försäkrade (pensio- nären) lever. Det är alltså inte möjligt att ta ut hela sin premiepension under t.ex. , vilket är möjligt i många privata livförsäkringar. Här ska noteras att det finns särskilda regler för de som väljer att teckna s.k. tvålivsförsäkring som innebär att premie- pension då kommer att betalas ut så länge någon av den försäkrade eller den medförsäkrade lever. för den som inte aktivt väljer den traditionella försäkringen. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen bestäms risknivån i kapitalförvaltningen av Pensionsmyndigheten4. Den av valda risknivån utgör grunden för den garanti och möjlighet till återbäring som erbjuds pensionären. I motsats till vad som gäller för fondförsäkringen kan den enskilde alltså inte själv påverka risknivån i den traditionella försäkringen. Som framgått ovan är det enligt nu gällande regler inte möjligt att gå över till den traditionella försäkringen . Det är inte heller möjligt att ångra en övergång till den traditionella försäkringen, dvs. att gå tillbaka till fondförsäkringen efter det att man en gång har valt den traditionella försäkringen.5 Vad som sagts innebär att övergången till traditionell försäkring – i motsats till vad som gäller för den som ligger kvar i fondförsäkringen och beroende på vilken risknivå den enskilde hade vid övergången – kan sägas innebära en oåterkallelig ändring av risknivån i förvaltningen. Den som väljer att ta ut premiepension kan fortsätta att förvärvsarbeta och därmed tjäna in nya pensionsrätter. För den som utnyttjar denna möjlighet kommer de nya pensionsrätterna att ha en utjämnande effekt. Uttag av premiepension kan – men behöver inte – kombineras med uttag av inkomstpension. Här bör även nämnas att den som vill ta ut sin premiepension (den försäkrade) kan välja att teckna en s.k. tvålivsförsäkring, dvs. ange att det ska finnas en s.k. medförsäkrad. Tvålivsförsäkringen är en form av efterlevandeskydd under utbetalningsfasen, eftersom den innebär att den försäkrades premiepension kommer att betalas ut så länge någon av de försäkrade lever. Att teckna en två- livsförsäkring innebär att månadsbeloppet blir lägre, eftersom samma kapital då ska täcka långlevnadsrisken för två personer. Bakgrundsvis bör här även nämnas att den som vill ta ut sin premiepension kan välja mellan fyra olika uttagsnivåer; , , respektive . Pensionären kan ändra uttagsnivån, och kan även avbryta uttagen. 4Risknivån i den traditionella försäkringen bestäms i enlighet med bl.a. försäkringstekniska överväganden kring lämplig solvens m.m. använder en s.k. skuldmatchningsprincip som förenklat innebär att de garanterade åtagandena alltid matchas med räntebärande tillgångar. Tillgångar som överstiger de garanterade åtagandena placeras i tillgångar som förväntas ge högre avkasting än de räntebärande tillgångarna. Här ska dock nämnas att det pågår beredning av förslag till ändringar i solvensregleringen för , se vidare skälen för utredningens bedömning och förslag. 5Annorlunda uttryckt finns det ingen s.k. flytträtt mellan fondförsäkringen och den tradi- försäkringen . 6Drygt av pensionärerna. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen uttagsnivån medan endast ett fåtal7 väljer uttags- nivåerna eller . Möjligheten att väja olika uttagsnivåer innebär inte att det finns en möjlighet att välja t.ex. utbetalningsfas i form av traditionell försäkring och sparandefas i form av fondförsäkring, eftersom uttagsnivån endast handlar om förbrukningstakten på hela det kapital som flyttats över från sparandefasen till utbetalningsfasen i samband med att ansökan om uttag av premiepension beviljats. Fondförsäkringen vs den traditionella försäkringen Som delvis redan framgått ovan finns det såväl likheter som skillnader mellan fondförsäkringen och den traditionella försäkringen8. När det gäller likheterna kan det bl.a. nämnas att •det sker årliga omräkningar av månadsbeloppet, •månadsbeloppet för fastställs utifrån det samlade värdet på premiepensionskontot vid beräkningstillfället och ett s.k. delningstal, •det delningstal som används för att räkna fram månadsbeloppet är lika stort9 •det sker en fördelning/tilldelning av s.k. arvsvinster till samtliga premiepensionskonton, •det finns en möjlighet att teckna en s.k. tvålivsförsäkring (medförsäkrad), •det är möjligt att välja uttagsnivå, och •Pensionsmyndighetens administrativa avgift10 har varit lika stor för de som har fondförsäkring och de som har traditionell försäkring. 7En procent av pensionärerna väljer uttagsnivå och av pensionärerna väljer uttagsnivån . 8Det bör här noteras att traditionell försäkring är en vanlig förvaltningsform inom tjänste- pension och utgör i många fall också ett förval (se isf-rapporten s. 20). 9För lika gamla pensionärer. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen De båda försäkringsformerna skiljer sig åt när det bl.a. gäller •avkastning och riskegenskaper, •förekomsten av garanti, •förekomsten av utjämnad återbäring, •vem som ansvarar för kapitalförvaltningen och därmed bestäm- mer risknivån, •vilka typer av tillgångar som kan användas i kapital- förvaltningen, och •storleken på avgifter/kostnadsuttag för kapitalförvaltningen. I båda försäkringsformerna beräknas månadsbeloppet genom att dividera det samlade värdet på premiepensionskontot vid beräk- ningstillfället med ett s.k. delningstal. Delningstalet – som fastställs av – baseras på prognosticerade framtida livslängder samt förväntad avkastning och driftskostnad. Skill- naderna mellan de prognosticerade livslängderna och de faktiska livslängderna justeras genom tekniken med s.k. arvsvinster, som förenklat kan sägas innebära en omfördelning från de individer som lever kortare än den prognosticerade livslängden till de individer som lever än den prognosticerade livslängden. ändrades antaganden om förväntad avkastning (den så kallade förskottsräntan) för både fondförsäkring och traditionell försäkring. Förskottsräntan styr i vilken takt pensionen betalas ut. Ju högre förskottsränta, desto högre pensionsbelopp betalas ut under den tidiga utbetalnings- perioden men desto sämre årlig utveckling av pensionsbeloppet. Räntan kan därför ses som ett förskott på förväntad framtida avkastning. För fondförsäkring sänktes förskottsräntan från till , och för traditionell försäkring höjdes förskottsränta från till 3. Att förskottsräntan är lika innebär att pensionen betalas ut i samma takt, givet att avkastningen är densamma. Ändringen medförde att pensionsbeloppen höjdes med 8 pro- cent för traditionell försäkring och sänktes för fondförsäkring . Ändringen var en engångsåtgärd och gör att pensionen inom fondförsäkring betalas ut något långsammare och på mot- Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen svarande sätt något snabbare för traditionell försäkring jämfört med innan ändringen. Ändringen av förskottsräntan började gälla för alla som gick i pension efter den tidpunkten. För alla andra som redan var pensionärer slog ändringen igenom på pensions- beloppen . motiv till att ändra förskottsräntan så att den blev lika för de två pensionsprodukterna var att fördelningen av aktier och räntor i tillgångarna blivit mer lika, att avkastningen inom traditionell försäkring varit högre än inom fondförsäkring samt att förskottsräntorna inom tjänstepension och privat försäkring i allmänhet är väsentligt lägre för fondförsäkring. En viss hänsyn togs även till att avkastningsantagandet gäller lika obero- ende av den faktiska underliggande tillgångsfördelningen i den då framtagna så kallade prognosstandarden, vid beräkning av kommande pensioner. I fondförsäkringen är det pensionären som ansvarar för för- valtningen och som står risken för variationerna i värde- utvecklingen. Om pensionären lyckas bra med sin kapital- förvaltning (i den meningen att premiepensions- portföljen ökar i värde mer än den s.k. förskottsräntan) kommer de framtida månadsbeloppen att höjas i motsvarande grad i samband med den omräkning som sker nästföljande år. Det ska noteras att de framtida månadsbeloppen på motsvarande sätt kommer att sänkas om pensionären lyckas mindre bra med sin kapitalförvaltning, eftersom det inte finns någon garantier om en viss lägsta nivå på månadsutbetalningarna i fondförsäkringen. I den traditionella försäkringen är det som ansvarar för förvaltningen. I denna försäkringsform får pensionären ett garanterat månadsbelopp uträknat som innehavet på premie- pensionskontot vid beräkningstillfället dividerat med det s.k. del- ningstalet. Delningstalet beräknas med antagande om 0 procents avkastning. Om lyckas avkasta i sin kapitalförvaltning inom ramen för den traditionella försäkringen kan myndigheten välja att lämna s.k. återbäring till pensionärerna. Återbäringen utgörs av ett belopp i tillägg till det garanterade beloppet enligt ovan. Om inte lyckas avkasta kan konsekvensen bli att tilläggsbeloppet (återbäringen) minskar eller helt försvinner, dvs. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen SOU 2016:61 att endast det garanterade beloppet betalas ut. Månadsbeloppen kommer på grund av garantin inte att sjunka under det garanterade belopp som beräknats för den som valt traditionell försäkring, vilket alltså är en skillnad jämfört med fondförsäkring . Enligt nu gällande praxis beräknas åter- bäringsräntan med ett treårsperspektiv, men Pensions- myndigheten skulle kunna välja att jämna ut variationerna i avkastning över en ännu längre tidsperiod och på så sätt få ännu mer stabila månadsbelopp. Det bör här särskilt noteras att den traditionella försäkringen bedrivs enligt ömsesidiga principer11 , vilket innebär att allt överskott – förr eller senare – ska tillfalla pensionärerna (försäkringstagarna). I fondförsäkringen är det den enskilde själv som bestämmer fördelningen mellan aktier och räntebärande tillgångar i det kapital som förvaltas. För de med Egen portfölj utgörs av räntebärande tillgångar. I Förvalsalternativet (61-åringar) utgörs av räntebärande tillgångar. av räntebärande tillgångar och för av räntebärande tillgångar. myndighetens styrelse som bestämmer förvaltningsstrategin. har valt att följa en strategi som kännetecknas av förhållandevis låg risk, med räntebärande tillgångar och aktier. Strategin bygger på s.k. skuldmatchning, som förenklat innebär att Pensions- myndigheten löpande anpassar löptiden för de räntebärande placeringarna efter den genomsnittliga löptiden på skuldsidan (de garanterade åtagandena). Förvaltningskostnaderna för den traditionella försäkringen var . Förvaltningskostnaderna för AP7 (med motsvarande allokering som den traditionella försäkringen mellan AP7 aktiefond och AP7 räntefond) var 0,0745 procent.12 genomsnittliga förvaltningsavgiften i fondförsäkringen 1997/98:151 s. 437. 12Rapporten , PID150198. Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen 5.3Statistik m.m. kring den traditionella livförsäkringen hade valt traditionell försäkring medan av pensionärerna sina pensionsmedel placerade i Egen portfölj och hade pengarna placerade i Förvals- alternativet. Fördelningen mellan fondförsäkring och traditionell försäkring har varit tämligen stabil , med ett tydligt undantag för . Utform- ningen av information och valsituationen i samband med pensions- uttag påverkar fördelningen mellan traditionell försäkring och fondförsäkring. ändrades ansökningsblanketten vilket fick till följd att andelen med traditionell försäkring ökade från till . Före ändringen kan fond- försäkringen sägas ha varit förval eftersom pensionsspararen behövde aktivt välja traditionell försäkring. Förändringen 2010 innebar att pensionsspararen var tvungen att göra ett aktivt val och antingen välja fondförsäkring eller traditionell försäkring, vilket innebar att det inte fanns något förval/icke-val. När ansöknings- blanketten ånyo ändrades och återgick till den gamla utformningen återgick också andelen med traditionell försäkring till . Figur 5.1 Andelen pensionärer som väljer traditionell försäkring 13 Se Premiepensionen – Pensionsspararna och pensionärerna 2015, . Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen