sou · H4B344 · 2016-06-20 00:00:00 — Kommissionen anser att inrättandet av MR-institutionen är angeläget och att arbetet bör ske skyndsamt. 2015/16:100, utgiftsområde 1, s. 122. 3.6.4Ratificering av internationella rättighetsnormer Protokoll 12 är ett tilläggsprotokoll till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Dess första artikel förbjuder dels all diskriminering vad avser åtnjutandet av rättigheter som skyddas genom lag, dels diskriminering av enskilda generellt från myndigheters sida. Genom protokollet utvidgas förbudet mot diskriminering i förhållande till konventionens artikel 14. Denna bestämmelse förbjuder diskriminering såvitt gäller de rättigheter som skyddas av konventionen, medan protokoll 12 föreskriver förbud mot diskriminering vid åtnjutandet av samtliga rättigheter i den nationella lagstiftningen. I sin rapport avseende upprepar ECRI sin tidigare rekommendation att bör ratificera protokoll 12 till Europakonventionen.29 har förklarat att man inte har för avsikt att ratificera protokollet, men att det på kan finnas ett intresse att införa ett sådant generellt diskrimineringsförbud. I betänkandet Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006–2009 (SOU 2011:29) återfinns en klargörande analys av protokollets innebörd och betydelse för ett systematiskt arbete för de mänskliga rättigheterna i . Denna analys bör enligt kommissionens mening vara vägledande inför ett ställningstagande om att tillträda protokoll 12 till . En ratificering av protokoll 12 skulle innebära en viktig politisk viljeyttring om att regeringen med alla medel som står till buds bekämpar antiziganism. Tilläggsprotokoll till om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter Som framgår är antiziganismen ett mycket utbrett problem och det visar sig inte minst genom att romer har begränsad tillgång till flera av de grundläggande mänskliga rättigheterna som återfinns i FNs 29 ECRI (2012), Report on (fourth monitoring cycle), CRI (2012)46. konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Det handlar om rätten till bostad, utbildning, arbete, hälsa och rätten till språk och kultur. Kommissionen konstaterar att inte har ratificerat det tilläggsprotokoll till FNs konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som antogs 2008 och trädde i kraft . Genom protokollet får individer som fått sina ekonomiska eller sociala rättigheter kränkta på nationell nivå möjlighet att lämna in ett klagomål till den som bevakar staters efterlevnad av konventionen. Kommittén har då möjlighet att inleda undersökningar i situationer där allvarliga och systematiska kränkningar av dessa rättigheter pågår. Den har då också möjlighet att föreskriva tillfälliga åtgärder för att förhindra obotlig skada. har 21 länder – bland dem , , , och – ratificerat tilläggsprotokollet och ytterligare 26 länder har signerat, dock inte . Kommissionen vill betona att enskildas klagomål om brister när det gäller skyddet för de mänskliga rättigheterna är ett värdefullt material för att bilda sig en uppfattning om läget i landet och efterlevnaden av konventionsbaserade rättigheter. Dess normgivande effekt kan förväntas vara relativt stor för säkerställandet av ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Kommissionen rekommenderar därför regeringen att påbörja ett arbete för att ska ratificera tilläggsprotokollet till FNs konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. 3.6.5Särskild representant för romers rättigheter inom EU Romers erfarenhet av diskriminering och bristande tillgång till rättigheter i kan inte ses isolerat från det som sker i andra delar av . Enligt är antiziganismen djupt rotad i Europa.30 Antiziganismens strukturella dimension kommer inte minst till uttryck genom att personer med romsk tillhörighet från bland annat , och söker sig utomlands för att finna en försörjning. Kommissionen noterar att regeringen har slutit 30 (2012), Human Rights of and Travellers in Europe. avtal med och i syfte att förbättra situationen för utsatta människor i dessa länder.31 Att romers utsatta situation i i hög grad beror på antiziganism kan inte nog understrykas. Kommissionen anser därför att det krävs effektiva åtgärder för att motverka antiziganism och därmed förbättra situationen för romers mänskliga rättigheter i medlemsstaterna. Mot denna bakgrund anser kommissionen att regeringen bör verka för att det tillsätts en särskild representant inom EU med resurser och befogenheter att samordna och intensifiera unionens insatser för romers rättigheter. 31 Letter of Intent between the Policy of the Republic of and the Affairs of the Kingdom of on cooperation in the area of social policy, ; Joint Declaration between the Affairs of and the , Family, Social Protection and Elderly of , . 4Tydligare styrning och samordning av åtgärder mot antiziganism Det stora flertalet statliga förvaltningsmyndigheter lyder under regeringen. Regeringens styrning av dessa sker bland annat genom beslut om särskilda myndighetsuppdrag. Sådana uppdrag kan antingen formuleras i det årliga regleringsbrevet eller ta formen av ett särskilt regeringsbeslut. Härtill kommer den s.k. informella styrning som sker i form av uppföljning av den årliga myndighetsdialogen mellan regeringen och dess myndighetschefer, liksom övriga löpande kontakter mellan och förvaltningsmyndigheter. Den kontinuerliga återrapporteringen fyller en viktig funktion för regeringens möjligheter att följa upp och utvärdera om insatserna bidrar till en förändring i avsedd riktning. Kommissionens dialoger med romer har till stor del handlat om att diskutera erfarenheter av antiziganism och vad som utgör verkningsfulla åtgärder mot antiziganism. Det framförs bl.a. att kunskapen om antiziganismens omfattning och konsekvenser inte har fått något större genomslag när det gäller hur offentlig verksamhet bedrivs på eller statlig nivå och att alltför få insatser görs i syfte att stärka romers egenmakt. Åtgärder har initierats, utarbetats och verkställts utan romskt deltagande och inflytande samt utan beaktande av romers erfarenheter och kunskap. Denna brist påverkar givetvis tillförlitligheten i vad som framkommer när insatserna följs upp och värderas. En annan aspekt av egenmakt rör det romska civilsamhällets förutsättningar att verka på sina egna villkor. De brister som påtalats på den punkten gäller framför allt organisationsbidragens storlek och fördelning. Tydligare styrning och samordning av åtgärder mot antiziganism En annan kritik som framförts är att mycket av arbetet bedrivs i projektform och att insatserna därmed saknar den långsiktighet och kontinuitet som krävs för ett nödvändigt strukturförändrande arbete. Diskussionerna har knutit an till konkreta exempel på myndigheters brister att införliva insatser i ordinarie verksamhet. En annan fråga som återkommande diskuterats är brister i hur många kommuner arbetar för att förverkliga de nationella minoriteternas rättigheter. Som framgår är kritiken omfattande. De synpunkter som romer framför bekräftas av flera studier och utvärderingar. Det går inte att bortse från att dessa kritiska synpunkter kommer från en grupp vars situation utgör en av de största utmaningarna som står inför när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna. Mot bakgrund av denna allvarliga situation anser kommissionen att regeringen skyndsamt bör vidta åtgärder för att kunna bevaka, driva och samordna frågor som hänger samman med antiziganism och de mänskliga rättigheterna. Kommissionens rekommendationer knyter an till flera av de pågående insatserna och aviserade initiativen, till exempel strategin för romsk inkludering, nationell plan mot rasism, översyn av minoritetspolitiken m.m. för ett effektivare arbete mot antiziganism •Regeringen bör i sin myndighetsstyrning lägga vikt vid åtgärder som motverkar antiziganism. •Regeringen bör inom ramen för strategin för romsk inkludering säkerställa stöd till och samordning av myndigheter med uppdrag inom strategin. •Regeringen bör öka det statliga stödet till det romska civilsamhället samt ge bidragsgivande myndigheter i uppdrag att se över arbetssätt som kan leda till en ökning av andelen verksamhetsstöd till romska organisationer. Tydligare styrning och samordning av åtgärder mot antiziganism •Regeringen bör noga följa utvecklingen av omfattningen av sändningstid för program på čhib i public service- bolagen för en eventuell revidering vid nästa sändningstillstånd. •Regeringens aviserade översyn av minoritetspolitiken bör omfatta frågor som tillsyn och sanktioner, hur minoritetsrättigheter i större utsträckning kan kopplas till individen samt hur förutsättningarna till samråd och dialoger kan stärkas. •Regeringen bör följa att uppdraget till i om nationell samordning avseende utsatta EU/EES-medborgare genomförs utifrån ett rättighetsperspektiv. 4.2.1Tydligare myndighetsstyrning mot antiziganism Som framgår har kunskap om antiziganismens omfattning och konsekvenser inte fått tillräckligt genomslag för hur myndigheter bedriver sina verksamheter. Ett tydligt exempel på det är att antiziganistiska händelser och diskriminering av romer ofta får passera obemärkt och utan konkreta påföljder eller något ansvarsutkrävande. Exempelvis utreder DO – i linje med sin mandattolkning – enbart ett fåtal av anmälningarna om diskriminering av romer, och endast några enstaka ärenden har drivits vidare till domstol. Polisanmälningar om hatbrott med antiziganistiska motiv utreds i bristande utsträckning och leder mycket sällan till åtal. De ärenden i vilka kommissionen reagerat, är exempel på när antiziganistiska händelser annars skulle ha tillåtits passera utan någon motreaktion. Det är kommissionens mening att bristen på reaktion bidrar till att legitimera antiziganistiska förhållningssätt och försvårar ett nödvändigt förändringsarbete. Det faktum att anmälningar om hatbrott eller diskriminering inte får märkbara konsekvenser bekräftar dessutom romers negativa erfarenheter av samhällets förmåga att förändra situationen. Signalen om att romers rättigheter inte tas på allvar riskerar att förstärka och kvarhålla romer i en utsatt situation. Emergas studie om hur ett antal statliga myndigheter bedriver sitt arbete för romers rättigheter visar att flertalet myndigheter inte ser några fördelar med att bedriva ett arbete som utgår från begreppet Tydligare styrning och samordning av åtgärder mot antiziganism Det anförs att begreppet anses vara för negativt laddat. En annan synpunkt som framkommer är att det tar sikte på uttalanden och negativa attityder snarare än samhällsstrukturer. En annan inställning redovisas emellertid från framför allt och i län.1 Det är mot denna bakgrund kommissionen måste betona vikten av att den kunskap som finns om hur rasismen och diskrimineringen av romer ser ut inte osynliggörs eller förringas. Kommissionens uppdrag utformades av regeringen utifrån erfarenheten att antiziganismen i flera avseenden har förblivit dold. Det har därför varit en prioriterad uppgift för kommissionen att göra begreppet antiziganism känt och synliggöra dess allvarliga konsekvenser för romers rättigheter. Det är kommissionens mening att erkännandet av begreppet i sig är viktigt för att åstadkomma en förändring. Lika viktigt är att myndigheter vägleds av begreppet i ett systematiskt arbete på strukturell nivå. En sådan utgångspunkt torde ha betydelse för analysen av vilka åtgärder som behöver vidtas och som kan förväntas vara effektiva och hållbara. Kommissionens genomgång av regeringens strategi och uppdrag kopplade till strategins genomförande visar att en viktig utgångspunkt är att de mänskliga rättigheterna respekteras och att diskrimineringen upphör. Kommissionens genomgång av myndighetsuppdrag visar emellertid att det saknas en tydlig koppling till antiziganism och dess betydelse för romers tillgång till de mänskliga rättigheterna. Behovet av en tydlig hållning till antiziganismen har framhållits av i . I sin rapport av hinder och möjligheter för romers rätt påtalar myndigheten behovet av att det utarbetas indikatorer för ett systematiskt arbete för att motverka diskriminering och antiziganism.2 Kommissionen delar uppfattning och menar att det finns starka skäl för regeringen att överväga insatser som bidrar till en mer systematisk hållning i arbetet mot antiziganism. Kommissionen anser därför att regeringen vid utformandet av myndighetsuppdrag, tydligare än vad som sker , bör redogöra för avsikten med uppdragen och vilka resultat som förväntas uppnås. Ett sådant tillvägagångssätt kan för- 1Emerga (2016), Och sen då? Myndigheters arbete för romers rättigheter och mot antiziganism 2012–2015. 2Länsstyrelsen i (2014), Nulägesbeskrivning av hinder och möjligheter för romers rätt – utbildning, arbete, bostad, hälsa, social omsorg och trygghet. Tydligare styrning och samordning av åtgärder mot antiziganism väntas bidra till att myndigheter i större utsträckning återrapporterar en verksamhet som tar sikte på att motverka antiziganism. Emergas studie visar också att utfärdade uppdrag inom ramen för strategin riskerar att avslutas utan avtryck i verksamheten om dessa inte följs upp med nya myndighetsuppdrag eller preciseringar i regleringsbrev. Statskontoret påtalar samma risk i sin utvärdering av brobryggarverksamheten.3 Det angivna skälet tycks vara att uppdragen inte ses som ett led i arbetet med den ordinarie verksamheten. Emergas studie synliggör därutöver att myndigheter upplever ett slags ”perspektivträngsel” när det gäller kraven på myndigheterna, t.ex. när det gäller jämställdhet, icke-diskriminering, barnperspektiv m.m. Kommissionen vill i sammanhanget betona vikten av att respekten för och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna måste ses som en del av ordinarie verksamheter, inte som ett eget område vid sidan av. Hur myndigheter formulerar sig om ”perspektivträngsel” och behoven av riktade uppdrag, bekräftar det intryck kommissionen fått av statliga myndigheters arbete med romers mänskliga rättigheter, att mycket alltjämt återstår att göra. Riktade uppdrag, helst med särskild finansiering, verkar vara avgörande för att myndigheter ska bedriva ett arbete med sikte på att förverkliga romers rättigheter. Att det finns ett tydligt återrapporteringskrav eller annan form av uppföljning eller tillsyn framstår som nödvändigt för att en verksamhet i avsedd riktning ska prioriteras. Regeringen bör därför överväga hur en tydligare styrning kan bidra till att statliga myndigheter i ökad utsträckning bedriver ett mer systematiskt arbete mot antiziganism. Enligt kommissionen kan det t.ex. uppnås genom att regeringen ger riktade uppdrag med tydligare uppdragsbeskrivning som formulerar och konkretiserar vilka brister och problem uppdragen syftar till att motverka samt behovet av att myndigheten utvecklar ett långsiktigt arbete för att säkerställa att myndigheten lever upp till sitt ansvar i detta avseende. Det finns många områden som är särskilt angelägna utifrån deras kopplingar till antiziganism. Hatbrott och diskrimineringen på bostads- och arbetsmarknaden är områden som kräver fortsatt riktade uppdrag, men med en tydligare koppling till antiziganism. 3 Statskontoret (2016), Utvärdering av brobryggarverksamheten inom strategin för romsk inkludering. Tydligare styrning och samordning av åtgärder mot antiziganism Diskriminering och trakasserier mot romska barn är ett annat sådant område, liksom barns rätt till kultur och språk utifrån omfattande behov av revitaliseringsinsatser. Därutöver bör det tas fram riktade uppdrag med sikte på att belysa antiziganismens betydelse för fysisk och psykisk hälsa. Frågan om omhändertagande av romska barn enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) bör ges särskild prioritet. 4.2.2Stöd och samordning för myndigheter med uppdrag inom strategin för romsk inkludering Det förefaller finnas brister när det gäller stöd och samordning av insatser, liksom i fråga om kunskap och material om samt metoder för hur man konkret bör gå tillväga för att åstadkomma arbetssätt som bidrar till att motverka antiziganism. Av Emergas studie framgår att myndigheter efterfrågar ökad styrning och samordning av uppdrag inom strategin för romsk inkludering. De efterfrågar bland annat ett forum för kontinuerligt utbyte av vunna erfarenheter och goda exempel kring samråd, utbildningsinsatser m.m. En strukturerad samordning kan förväntas bidra till värdefulla synergieffekter mellan myndigheter samt även för den kommunala nivån, om också den involveras. i har haft en roll i genomförandet av strategin med avseende på den kommunala pilotverksamheten och framtagandet av nulägesbeskrivningen. Samordning och kontakter med såväl myndigheter som det romska civilsamhället har varit ett genomgående arbetssätt och haft betydelse för många av de slutsatser och rekommendationer som presenterat. En samordning av den typ som efterfrågas har således bedrivits och kommissionen ser ett stort värde i att det fortsätter framöver. Det finns vunna erfarenheter hos i som bör tillvaratas vid regeringens övervägande av en lämplig aktör för att samordna statliga myndigheters arbete med att motverka antiziganism i syfte att förverkliga romers mänskliga rättigheter. Tydligare styrning och samordning av åtgärder mot antiziganism 4.2.3Stärk det romska civilsamhället Civilsamhällets möjligheter att påverka och utgöra en kritisk röst är vital för demokratins grundvalar. I rollen ingår att kunna påtala missförhållanden och initiera förändringar och delta i det demokratiska samhället.4 Det romska civilsamhällets möjligheter att verka har varit en av de återkommande frågorna som lyfts vid kommissionens dialoger med romer. Det finns ett stort antal romska organisationer i på både lokal och nationell nivå som brottas med svårigheter. I många avseenden handlar detta om att knappa resurser utdelas till ett fåtal organisationer, att det i första hand ges projektstöd i stället för verksamhetsstöd och att ansökningsförfarandena är komplicerade. Kommissionens genomgång av ett urval statliga myndigheters redovisning av ekonomiskt stöd till nationella minoriteter ger stöd för dessa synpunkter.5 Det sammantagna stödet som utgick från dessa myndigheter var . Av dessa gick knappt 9 miljoner till romska organisationer och annan verksamhet som främjar romers kultur och romskt språk. Motsvarande stöd till samiska organisationer och annan verksamhet som främjar samisk kultur och samiskt språk uppgick till 24 miljoner. Kommissionen vill betona att den inte finner anledning att betvivla att stödet till samer är väl motiverat och fyller en viktig funktion. För kommissionen är det emellertid svårt att, vid en jämförelse, se varför det inte utgår stöd i större omfattning till romska organisationer. Kommissionens genomgång av myndigheternas fördelning av ekonomiskt stöd visar också att romska organisationer i stor omfattning tilldelas projektbidrag, medan huvuddelen av stöd som utgår till de andra nationella minoriteterna utgörs av verksamhetsbidrag. Det kan vara värt att notera att detta ska förstås mot bakgrund av att det har bildats institutioner till vilka myndigheterna fördelar medel, till exempel samiska språkcentrum, Ájtte – Svenskt Fjäll- och Samemuseum och . Dessa initiativ kan ses som förebilder för hur den romska minoriteten kan organisera sig. 4SOU 2016:13, Palett för ett stärkt civilsamhälle. och folkminnen, , i , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, och . Granskningen gör inte anspråk på att vara heltäckande, utan ger en fingervisning över fördelningen av statsmedel till nationella minoriteter. Tydligare styrning och samordning av åtgärder mot antiziganism Enligt kommissionen kan förändrade arbetssätt hos bidragsgivande myndigheter bidra till en korrigering av skevheterna. Syftet bör vara att finna arbetsformer som uppmuntrar initiativ till att bygga upp institutioner som drivs av civilsamhället. Kommissionen ser ett värde i att det inte enbart anslås medel kopplade till särskilda politikområden eller genomförande av strategin, utan att medel i större utsträckning bör utgå utifrån romska intresseområden. Det kan till exempel handla om ett museum, dokumentationscentrum eller en teater. Syftet bör också vara att myndigheter finner arbetsformer för att ge särskilt stöd såväl före som under själva ansökningsprocesserna, något som kräver en dialog med den romska gruppen. Kommissionen noterar att MUCF synes arbeta i denna riktning, vilket har lett till en positiv utveckling där romska organisationer i allt större utsträckning konkurrerar om generellt projektstöd och beviljas medel inom ordinarie bidragsram.6 Mot denna bakgrund anser kommissionen att ytterligare åtgärder måste vidtas i syfte att stärka det romska civilsamhället. Kommissionens förslag i denna del är att det statliga stödet till romska civilsamhället successivt bör öka med ytterligare . Därutöver bör bidragsgivande myndigheter ges i uppdrag att se över arbetssätt som kan leda till en ökning av fördelningen av verksamhetsstöd till romska organisationer. Se vidare i kapitel 6 om konsekvensanalys. 4.2.4Utöka sändningstiden av program på čhib i public service-bolagen Media kan spela en viktig roll när det gäller att ge motbilder till antiziganistiska stereotyper och föreställningar om romer. Det är viktigt att media förmår bevaka, följa och granska frågor som är angelägna ur ett romskt minoritetsperspektiv. čhib har också en viktig minoritetsstärkande funktion. har i en granskning av mediabilden av romer funnit att det är sällan romer själva får komma till tals i artiklar och mediabevakning. Granskningen visar också att 6 Emerga (2016), Och sen då? Myndigheters arbete för romers rättigheter och mot antiziganism 2012–2015. Tydligare styrning och samordning av åtgärder mot antiziganism det endast finns ett fåtal redaktioner med romska journalister.7 En sådan är förstås Radio (SR). En genomgång av årsredovisningar ger vid han- den att programutbudet på čhib överlag är mycket lågt, och även i förhållande till utbudet på andra minoritetsspråk. Enligt regeringens sändningstillstånd för SVT, SR och UR ska bolagens samlade programutbud på de nationella minoritetsspråken samiska, finska, meänkieli och čhib samt på teckenspråk sammantaget öka årligt jämfört med nivå. Ökningen ska vara betydande.8 Kommissionen noterar dock att tillgänglig statistik visar att sändningstiden på čhib varit i stort sett oförändrad . Dessutom är endast av alla sändningstimmar på de fyra prioriterade nationella minoritetsspråken på čhib. Vad gäller program som riktar sig till barn och ung- domar utgör program på čhib lägst andel, , av bolagens totala sändningstid på de fyra prioriterade nationella minoritetsspråken.9 Av den totala sändningstiden på čhib svarar SR för . Det är emellertid en anmärkningsvärd hög andel av denna sändningstid som utgörs av repriser, en tredjedel, vilket är betydligt högre än för övriga minoritetsspråk.10 Situationen har uppmärksammats av och tv. I ett utlåtande gör nämnden bedömningen att bolagen inte uppfyller kravet på särskild hänsyn till de språkliga behoven hos barn och unga som tillhör språkgruppen čhib. Bolagen kritiseras också för att inte uppfylla det angivna kravet på en betydande ökning av det samlade programutbudet.11 Mot denna bakgrund anser kommissionen att regeringen noga bör följa utvecklingen av sändningstid på čhib. Om den skevhet som beskrivits inte åtgärdas bör regeringen i kommande sändningstillstånd ge tydligare riktlinjer som säkerställer en avsevärd ökning av program på čhib. En utökad sändnings- tid kan förväntas leda till att fler varieteter av čhib får ut- rymme samt att fler program av och med romer produceras. (2015), Mediebilden av romer. 8Regeringens sändningstillstånd för SVT, SR och UR 2014–2019. 9SVTs, SRs och URs respektive årsredovisningar . 10SRs public service-redovisning, 2015. 11Granskningsnämnden, dnr 15/616, 646 och 647.