sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Civilsamhällets organisationer bidrar därmed bl.a. till ökad kunskap och bättre beslutsunderlag genom att delta och föra fram synpunkter i berednings- och beslutsproces- ser samt i den allmänna debatten (se t.ex. En uthållig demokrati. Politik för folkstyrelse , SOU 2000:1; Myndigheten för delaktighet, 2013, Att samråda med funktionshinderrörelsen – en vägledning för din myndighet; Europeisk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutspro- cessen, och , 2011, ”Civila samhället och den upplysta välfärdsstaten” i Statsvetenskaplig tidskrift 2011, årg 113 nr 1). Enligt statsvetarna har civil- samhällets politiska påverkan ökat jämfört med , även om det främst är genom verksamhet som direkta kontakter och kom- munikation via massmedia (, 2012, ”Democracy: tions Faded from National Public Politics?” i Scandinavian Political Studies, vol. 35 – No 3, 2012). I sammanhanget kan nämnas den uppdelning som statsvetaren har gjort av civilsamhällets organisationer i fem kategorier: intresseorganisationer, gamla sociala rörelser, nya sociala rörelser, gemenskaps- och rekreationsorganisationer samt serviceorganisationer. De olika kategorierna orienterar sig olika vad gäller t.ex. konflikt/konsensus och internt/externt, något som på- verkar deras respektive agerande i påverkansarbete (, 2012, ”En försumbar arena? 1964–2009” i Statsvetenskaplig tidskrift, årg 114, 2012/1). I kommande avsnitt beskriver utredningen olika formella och informella sätt för civilsamhället att vara röstbärare och opinions- bildare, nämligen genom deltagande på nationell nivå i kommitté- väsendet och remissförfarandet, samt genom opinionsbildning och lobbying. Även civilsamhället som part i lokal utveckling berörs. Utredningens uppdrag är i denna del närliggande det uppdrag som Demokratiutredning har haft och utredningen använder delvis material som tagits fram inom ramen för Demokratiutred- ningens arbete. SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Påverkan genom formella kanaler – kommittéväsendet och remissförfarandet Det finns flera formella vägar för civilsamhällets organisationer att påverka utformningen av förslag på nationell nivå, t.ex. genom deltagande i kommittéväsendet, i remissarbetet samt i hearings och andra möten. Civilsamhället kan på flera sätt bidra i framtagandet av besluts- underlag genom kommittéväsendet, dvs. de offentliga utredningar vars syfte är att ta fram fakta, analysera dem och lägga fram förslag i olika frågor. Företrädare för civilsamhällets organisationer kan exempelvis delta som expert, sakkunnig eller i referensgrupper, men också på olika sätt uppvakta utredningar i olika frågor som berör organisationens medlemmar. Demokratiutredning har bl.a. studerat detta i en underlagsrapport (, 2015, Intresseorganisationerna i den statliga beslutsprocessen. Ett demokra- tiskt perspektiv på deltagandet i formeringen av den nationella politiken)2. Att påverka genom kommittéväsendet är emellertid begränsat till de organisationer som regeringen och utredningarna väljer att bjuda in. Forskarrapporten visar också att de intervjuade organisationerna inte ser det statliga kommittéväsendet som en särskilt betydelsefull kanal för att påverka politiken. Demokratiutredning lyfter fram flera orsaker, t.ex. att kommit- téerna har fått för sitt uppdrag och att direktiven har blivit mer styrda (Låt fler forma framtiden!, SOU 2016:5). Civilsamhället har också möjlighet att påverka framtagandet av politiska förslag genom att delta i remissförfarandet. Grunden till detta är 7 kap. 2 § regeringsformen som stadgar att även samman- 2 utgår i sin rapport från ”intresseorganisationer”, ett begrepp som skiljer sig från ”det civila samhällets organisationer”, då intresseorganisationer också inkluderar företrädare för marknadsintressen. Den bredare definitionen kan påverka resultatet i de fall där före- trädare för marknadsintressen har andra åsikter än civilsamhällets organisationer. Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället slutningar och enskilda ska ges möjlighet att yttra sig i den omfatt- ning som behövs. har totalt 90 remisser skickats ut till fler än 1 700 organisationer (prop. 2015/16:1 utgiftsområde 17). Myndigheter under regeringen är skyldiga att svara på en remiss medan en remiss till andra, såsom organisationer, innebär en inbju- dan att lämna synpunkter. Det finns även möjligheter för organi- sationer som inte bjudits in att yttra sig att lämna synpunkter (s.k. spontana yttranden). Möjligheten att delta i remissförfarandet har också belysts i statsvetaren underlagsrapport till Demokratiutredning. Resultaten visar att remissväsendet är den formella arena som används av flest intresseorganisationer för att påverka politiska beslut. En undersökning av 33 slut- betänkanden som remitterats under perioden 1964−2009 visar att organisationerna utgör en relativt stor andel av de totala remiss- instanserna (i genomsnitt ) men även att organi- sationernas andel har minskat i takt med att myndigheter och företag har ökat sin närvaro. Resultaten visar också att andelen religiösa organisationer, idéorganisationer och fackliga organisa- tioner har minskat medan övriga organisationer (som inkluderar bl.a. serviceorienterade organisationer som utför välfärdstjänster) och arbetsgivarorganisationer har ökat, något som förklarar med vilka remissförteckningar som har studerats. Under- sökningen visar dessutom att intresseorganisationer är den remiss- instans som oftast väljer att inte svara när man bjuds in. Remissväsendet fyller, enligt , en viktig funktion för intresseorganisationernas påverkansarbete. av intresseorganisationerna instämmer helt eller till stor del i påstå- endet att svara på remiss är ett effektivt sätt att påverka politiken. nyanseras bilden av remissväsendet som kanal för infly- tande något, då flera organisationer i undersökning menar att kanalen mest är relevant när det handlar om att förhindra eller blockera förslag snarare än att förändra inne- hållet i ett förslag (SOU 2016:5 och , 2012, ”En för- sumbar arena? Organisationerna och remissväsendet 1964−2009” i Statsvetenskaplig tidskrift, årg. 114, 2012/1). SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Deltagande i samråd och hearings Ytterligare sätt för regeringen, eller andra delar av den offentliga sektorn, att samla in civilsamhällets synpunkter i en viss fråga kan vara anordnandet av samråd och hearings. Enligt Demokratiutred- ningen har användning av sådana former ökat. Av budgetpropositionen framgår att det i fanns 54 fasta forum för samråd med det civila samhällets organisationer. Omkring 670 organisationer med- verkade i 151 möten. Utöver de fasta forumen för samråd anord- nade också ett stort antal möten (konfe- renser, hearings, m.m.) för samråd med det civila samhällets organisationer i specifika frågor (prop. 2015/16:1, utgiftsområde 17). Samråd och hearings används även av inför regeringens beslut om hur ska ställa sig till förslag från EU. Enligt riktlinjer för dessa samråd ska varje de- partement, vid sidan av berörda departement och myndigheter, informera och samråda med intresseorganisationer inom sitt sak- område, t.ex. kommuner, landsting eller civilsamhällets organisa- tioner. Rutinerna för dessa samråd skiljer sig emellertid mellan olika departement och enheter (SOU 2016:5). har inlett ett arbete med att ta fram en ny samrådsmodell när det gäller specifika sakfrågor. Den modellen ska enligt uppgift komplettera befintliga samrådsmodeller. Vilka bjuds in och vilka deltar? Utredningen noterar att det finns många formella forum i vilka offentliga aktörer kan efterfråga civilsamhällets synpunkter och erfarenheter. På nationell nivå sker också en redovisning om antal m.m. genom budgetpropositionen. Utredningen har dock under arbetets gång stött på kritik från civilsamhällets organisationer som handlat om att det inte är tydligt vem som bjuds in och hur urvalet görs i olika sammanhang. Från offentliga aktörer finns å andra sidan kritik mot bristande mångfald från civilsamhället när det gäller representationen i olika sammanhang. Det saknas vidare sammanställningar av i vilken omfattning som statliga myndigheter arbetar med samråd och kontakter med det civila samhället. Av den anledningen kan utredningen inte bedöma Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället antal och inriktning på den typen av kontakter. konsta- terar utredningen att en stor del av nationellt framtagna regelverk som påverkar civilsamhället och den verksamhet som civilsam- hällets aktörer bedriver tas fram av statliga myndigheter. Därmed torde samråd och dialog mellan statliga myndigheter och civilsam- hället i olika frågor vara av stor vikt för civilsamhället. Av utred- ningens kontakter med statliga myndigheter framgår att vissa har samråd och kontakter med civilsamhället i olika frågor, men också att detta inte är något som är genomgående. Det är inte heller något som rapporteras i någon större omfattning i myndigheternas årsredovisningar (se avsnitt 5.1.2). I sitt betänkande Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5) gör Demokratiutredning ett antal bedömningar som Utredningen för ett stärkt civilsamhälle i sin tur bedömer skulle bidra till att stärka det civila samhällets roll i demokratin. Demokrati- utredningens bedömningar i sin helhet återfinns i SOU 2016:5. Särskilt vill Utredningen för ett stärkt civilsamhälle lyfta fram vikten av att åtgärder genomförs för att bredda deltagande i de formella kanalerna för påverkan (kommitté, remiss, samråd och hearings) och göra dem tillgängliga för fler. I detta sammanhang lyfts även utveckling av digitala verktyg för remisshantering, samråd, hearings och konsultation fram. gör även bedömningen att kommittéer bör få tydligare instruk- tioner att samråda med det civila samhället samt tillräckligt med tid för att möjliggöra en dialog. Regeringens faktapromemorior om EU-frågor Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av riks- dagen om vad som sker inom EU. Som ett led i detta tar fram faktapromemorior som överlämnas till . Ansvarigt departement skriver faktapromemorior om kom- missionens förslag till viktigare rättsakter, liksom för grönböcker, vitböcker och meddelanden om viktigare förslag och strategier. SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Faktapromemorior bör även skrivas om andra EU-frågor som är viktiga för . I faktapromemoriorna beskrivs EU-förslagets innehåll och bak- grund. Vidare presenteras hur förslaget förhåller sig till svenska regler och vilka konsekvenser det får för om förslaget ge- nomförs. Om regeringens syn på förslaget är färdigberedd när promemorian upprättas anges regeringens ståndpunkt i prome- . Faktapromemorian innehåller även en redovisning av de synpunkter som lämnats av olika svenska remissinstanser, bl.a. myndigheter och intresseorganisationer. Utredningen om delaktighet i EU har gjort en genomgång av 160 faktapromemorior för att undersöka hur många av dessa som innehåller synpunkter från remissinstanser och på vilket sätt dessa ståndpunkter redovisas. Utredningen fann att det endast var ett mindre antal av de faktapromemorior som hade lämnats till som alls innehöll information om synpunkter från det omkringliggande samhället. Informationen som hade lämnats var dessutom ofta knapphändig. Det finns därmed enligt Utredningen om delaktighet i EU ett behov av tydligare anvisningar i kansliet för hur faktapromemorior ska redovisa intresseorganisa- tioners och andra aktörers synpunkter. Utredningen har därför föreslagit att faktapromemoriorna ska göras fylligare och ge mer enhetlig information om intresserade aktörers synpunkter (EU på hemmaplan, SOU 2016:10). Påverkan via opinionsbildning och lobbying Opinionsbildning och lobbying är metoder som civilsamhällets organisationer kan använda för att t.ex. lyfta nya frågor i debatten och informellt påverka beslut. Demokratiutredning har belyst det påverkansarbete som sker vid sidan av de formella kana- lerna för inflytande. Påverkan genom icke-institutionella kanaler inkluderar såväl offentlig påverkan (t.ex. opinionsbildande aktivi- teter och försök att påverka genom media och andra offentliga ka- naler) som påverkan i form av direkta kontakter mellan intresse- organisationer och makthavare. underlag visar bl.a. att lobbyismen har ökat och att intresseorga- nisationernas påverkansarbete generellt har professionaliserats. Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Däremot är det svårt att avgöra vilket inflytande som intresseorga- nisationerna faktiskt har på beslutsfattandet (Låt fler forma framti- den!, SOU 2016:5). Utredningen för ett stärkt civilsamhälle noterar den utveckling med intresseorganisationernas ökade lobbyism och ökade profes- sionalisering som material visar på. I denna del blir begreppet ”intresseorganisation” något problematisk, då begreppet till skillnad från ”civilsamhällets organisationer” omfat- tar även företrädare för marknadsintressen. Dessa intressen torde vara mer professionaliserade och mer inriktade på lobbyverksam- het, än exempelvis en ideell förening som är aktiv lokalt och därmed har enstaka kontakter med lokalpolitiker. Patient- och funktionshinderorganisationerna – ett exempel på kollektiv påverkan Myndigheten för vårdanalys har kartlagt patient- och funktions- hinderrörelsen (Myndigheten för vårdanalys, rapport 2015:4 Sjukt engagerad – en kartläggning av patient- och funktionshinderrörelsen). Organisationer inom patient- och funktionshinderrörelsen har tillsammans närmare 500 000 medlemmar och beskrivs i kartlägg- ningen som ett sätt för patienter att kollektivt påverka hälso- och sjukvårdssystemet. Kartläggningen fokuserar på de organisationer som får statsbidrag som handikapporganisationer. I organisationernas roll ingår en företrädande roll, dvs. att orga- nisationerna ger röst åt sina medlemmar men också ofta även åt en viss grupp i samhället (patienter och personer med funktionsned- sättning). Genom organisationerna får medlemmarna möjlighet att gemensamt formulera och uttrycka sin röst såväl direkt som indi- rekt mot beslutsfattare i stat, kommuner och landsting. Detta sker på flera sätt, t.ex. genom remissvar, upprepad kontakt med myn- digheter, formaliserad samverkan med landstingen och ökad när- varo i media. Myndighetens kartläggning visar också att organisa- tionerna prioriterar intressepolitisk påverkan mycket högt. Kart- läggningen visar även att många patient- och funktionshinderorga- nisationer upplever att deras synpunkter är efterfrågade i allt högre utsträckning. Myndigheten identifierar ett antal utmaningar för patient- och funktionshinderrörelsen, där en av dessa är att den företrädande SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället rollen konkurrerar med organisationernas roll att stödja medlem- marna. En annan utmaning för organisationerna är att balansera mellan delaktighet och kritisk granskning av den verksamhet man är delaktig i. För berörda myndigheter är det en utmaning att hantera det faktum att vissa patient- och funktionshindergrupper inte alls är organiserade, i syfte att få en bred representation i be- slutsunderlag och grupper. Brukare och patienter i utvecklingen av kommunernas och landstingens verksamheter Kommuner och Landsting (SKL) stödjer kommunernas och landstingens arbete med att involvera brukare och patienter i utvecklingen av verksamheten och möjliggöra inflytande. Skälen till brukarinflytande eller s.k. medskapande är flera. Några skäl är att det möjliggör inflytande för dem som berörs av en verksamhet, som det ökar verksamhetens kvalitet och att det ger bättre resultat. Brukarmedverkan kan ses som ett sätt att fördjupa demokratin, t.ex. genom att på detta sätt involvera grupper som kanske i övrigt har svårt att påverka politiken (SKL, 2015, När brukare och patienter blir medskapare – en lönsam historia). Civilsamhället och lokal utveckling Civilsamhället spelar också en viktig roll i frågor som rör utveck- ling av lokalsamhället, bl.a. genom att kanalisera synpunkter från de boende i ett område och genom samverkan med det offentliga. Forskarna har belyst detta i en underlagsrapport till Demokratiutredning (Listerborn C, 2015, Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden). och studerar civilsamhällets betydelse för lokalsamhället i fyra bostadsområden i och . Studien gör inte anspråk på att vara generaliserbar, men pekar på iakttagelser och slutsatser som utredningen menar är intressanta i detta sammanhang. Organisationerna i de aktuella bostadsområ- dena kan främst beskrivas som mindre och områdesförankrade föreningar som spelar en roll för såväl medlemmarna som för bo- Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället stadsområdena i stort. Organisationerna erbjuder gemenskap och samhörighet, samt skapar meningsfulla aktiviteter och beskrivs som särskilt viktiga för barn och ungdomar. och menar också att det finns ett antal punkter som det offentliga bör beakta om man vill stärka det lokala civilsamhället. Exempelvis bör kommunen sträva efter ett enhetligt förhållningssätt bland förvalt- ningarna och eftersträva en kontinuitet i kommunens stöd till före- ningslivet. Även en föreningslots, som fungerar som ”en väg in” förs av och fram som ett sätt att stärka stödet till lokalsamhället och göra kontakten mellan kom- munen och det lokala civilsamhället mer enhetlig. Önskan från det lokala civilsamhället att vara med i kommunens utveckling av bostadsområden och kommundelar har förts fram från flera håll i utredningens kontakter med civilsamhället. Utred- ningen har noterat en frustration som utgår från konkreta exempel där civilsamhällets organisationer upplever att det lokala förenings- livet och engagerade boende inte har tillfrågats tidigt i processen när utveckling av ett område planeras, eller då försämringar i den offentliga servicen övervägs. Därmed menar företrädare för civil- samhället att kommuner missar möjligheten att ta tillvara de idéer och det engagemang som kan finnas i ett område. Mot denna upp- fattning står en flerårig satsning på utveckling av den s.k. mellan- valsdemokratin som SKL har drivit i kommuner och landsting. I detta arbete har olika former av medborgarinflytande praktiserats och en erfarenhet av detta arbete är att civilsamhällets organisa- tioner ofta deltar på ett positivt sätt. Det finns också exempel på när lokalsamhället, t.ex. i form av bya- lag, involveras i samhällsutvecklingen. ska leva med 5 000 lokala utvecklingsgrupper (dvs. byalag, samhällsföreningar och intresseföreningar som ofta verkar i en del av en kommun) runt om i , arbetar med frågor som t.ex. lokala utvecklingsplaner för bygden. En utgångspunkt för de lokala utvecklingsgrupperna är bl.a. att väga samman intressen lokalt för att samlat kunna påverka den representativa demokratin. Ett kon- kret exempel på när lokalsamhället involveras i utvecklingen av SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället bygden är den s.k. . är en geografiskt landsbygdsområde med cirka 600 invånare i nordvästra delen av . är enligt kommunens webbplats ett försök med lokal demokrati, där ledamöterna, utan partifärg, är representanter för bygden och personvalda. Nämndens uppgift är att förvalta skatte- medlen för området och stå i tät och nära kontakt med medbor- garna. Nämnden handlägger bl.a. frågor som rör skola, barnom- sorg, äldreomsorg och kultur och fritid.3 Andra exempel på områdesstyren är i Ström- stads kommun och områdesstyrelsen i Kall, Åre kommun. Utredningens överväganden och förslag har en lång historia av ett självständigt och engagerat civil- samhälle, där både organisationsform och verksamhetsinriktning har varierat. Civilsamhället har en viktig roll som röstbärare. Där- med bidrar organisationerna på olika sätt i demokratin: som part i en vital debatt, som expert och företrädare för olika grupperingar av människor och intressen samt som aktiv aktör som bidrar till väl underbyggda politiska beslut. I rollen som röstbärare ingår att vara en motkraft till det offentliga och att visa på fel, brister och lös- ningar på problem. Vinsterna för samhället som helhet blir därmed enligt utredningen flera, bl.a. i form av bättre underbyggda beslut hos det offentliga och möjligheter för individer som kan ha svårt att göra sig hörda på egen hand att få en röst genom att ansluta sig till en gruppering av något slag. Även de faktum att partipolitiken har professionaliserats och att de politiska partierna har förlorat medlemmar talar för att involvera civilsamhället i demokratin. Därför gör utredningen bedömningen att det är viktigt att det offentliga , på såväl statlig som regional och lokal nivå, aktivt fortsätter värna civilsamhällets självständighet i sin röstbärarroll. Det civila samhället kan i sin tur underlätta dia- logen och samverkan lokalt och regionalt genom att organisationer, 3 Information hämtad från , se kommunen/Namnder/Svagadalsnamnden/ Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället sammanslutningar och nätverk samlar sig i lokala och regionala paraplyorganisationer. Civilsamhällets roll som röstbärare kan värnas på flera sätt av stat, kommuner och landsting. Ett sätt som används är att möjlig- göra för civilsamhället att påverka genom formella kanaler som kommittéväsendet, remissförfarandet och samråd/hearing. Utred- ningen gör bedömningen att ett arbete i enlighet med bedömning- arna och förslagen Demokratiutredning skulle bidra till att stärka civilsamhällets roll i demokratin (SOU 2016:5). Demo- kratiutredningens slutsatser är i linje med de slutsatser som Utred- ningen för ett stärkt civilsamhälle drar, t.ex. vad gäller behovet av att göra strategiska avvägningar kring vilka organisationer som bjuds in av offentliga aktörer till de formella kanalerna. I detta sam- manhang vill utredningen, liksom , peka på att bredd, variation och transparens i inbjudan ökar möjligheten att även mindre etablerade organisationer bjuds in. När det gäller civilsamhällets roll som röstbärare vill utred- ningen särskilt betona vikten av att arbetar i en- lighet med framtagna riktlinjer för samråd i EU-frågor. I kapitel 5 redogör utredningen för olika hinder för civilsamhällets verksam- het som utredningen har identifierat i regelverk och tillämpning. Vissa av dessa regelverk, som upplevs hindrande, har sin grund i EU-beslut. Därmed blir det viktigt att samråda med civilsamhället även i dessa frågor i syfte att undvika negativa konsekvenser för civilsamhällets olika verksamheter när nya EU-initierade för- ändringar genomförs. Av samma skäl ställer sig utredningen bakom förslaget från Utredningen om delaktighet i EU om att regeringen ska utveckla arbetet med faktapromemorior så att dessa blir fylligare och ger en mer enhetlig information om intresserade aktörers synpunkter i EU-frågor (SOU 2016:10). Genom att på detta sätt involvera bl.a. det civila samhällets organisationer säker- ställs civilsamhällets perspektiv på olika EU-rättsliga frågor när det finns möjligheter att påverka lagstiftningsprocessen. Även de beslut och regelverk som tas fram av statliga myndig- heter kan påverka det civila samhället på olika sätt, t.ex. civilsam- hällets möjlighet att bedriva verksamhet. Mot den bakgrunden vill utredningen understryka vikten av att statliga myndigheter inom ramen för respektive uppdrag har kontakter och samråder med civilsamhället, i syfte att fånga in synpunkter och belysa en fråga SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället även ur civilsamhällets perspektiv.