sou · H4B366 · 2016-10-11 00:00:00 — Beslut om tilläggsbelopp skiljer sig från övriga beslut om bidrag genom att detta beslut bygger på en individuell prövning i varje enskilt fall. I beslutet kring tilläggsbelopp görs en bedömning av vilka kostnader som förknippas med det extraordinära behovet som ska kompenseras. Det kan alltså antas att eftersom enheterna får ersättning för sina kostader kommer detta inte nämnvärt påverka enheternas resultat. Följden av detta blir att enheternas avvikelse från budget inte kan hänföras till tilläggsbeloppet. Det innebär att motsvarande kostnad som enheternas beviljade intäkt i tilläggsbelopp ska räknas bort i samband med avstämningen av grundbeloppet (se vidare exemplet senare i detta avsnitt). För att säkerställa likvärdighet i de fall kommunen inte tillämpar reglerna om tilläggsbelopp till egenregin utan endast till enskilda huvudmäns verksamheter, så bör kommunen redovisa hur mycket medel som används inom kommunens verksamhet för att kompensera extra ordinära behov och göra motsvarande avdrag som om det vore tilläggsbelopp. Strukturbeloppet ska säkerställa att resurser fördelas utifrån barn och elevers (individers och gruppers) olika behov och förutsättningar till respektive enhet. Eftersom detta bidrag ska kompensera för dessa skillnader mellan enheter, så anser utredningen att det är upp till respektive kommun som fastställer sin modell för strukturbelopp att modellen faktiskt kompenserar kommunens egna enheter enligt deras olika förutsättningar. Därmed kan det antas att enheterna inom egenregi fått kompensation i form av strukturbelopp som motsvaras av en lika stor merkostnad. Utifrån detta kan det antagas att enheternas avvikelse mot budget inte kan hänföras till strukturbeloppet. Det innebär att eftersom enheternas eventuella avvikelser från budget varken kan hänföras till tilläggsbeloppet eller strukturbeloppet, måste de följaktligen hänföras till grundbeloppets del av bidragsbeslutet. På detta sätt skapas en tydlighet i själva avstämningen. Beslut om och beräkning av bidrag Om kommunens egna motsvarande verksamhet har förbrukat mer medel än budgeterat ska beslut fattas kring kompensation till enskilda huvudmän. En närliggande fråga är om kommunen kan kräva tillbaka medel ifall de har förbrukat mindre medel än budgeterat. Eftersom bidragsbeslutet är att betrakta som ett gynnande förvaltningsbeslut, dvs. ett för den enskilde positivt myndighetsbeslut, skulle dock en sådan ordning kunna komma i konflikt med grundläggande förvaltningsrättsliga principer. Ut- redningen anser därför att den möjlighet som finns för kommuner att vid besparingar i den egna verksamheten minska återstående bidragsutbetalningar under pågående verksamhetsår får anses tillräcklig. Kommunen ska dock ha möjlighet att göra vissa justeringar utan att det måste föranleda kompensation, men då måste dessa tydligt redovisas och motiveras i beslutsunderlaget. Om kommunen t.ex. internt tillämpar över- och underskottshantering, och berörd verksamhet har upparbetade överskott så ska kommunen ha möjlighet att räkna av enskilda års underskott mot detta historiska överskott. Detta ställer dock krav på en tydlig redovisning av hur överskottet uppstått i samband med avstämningsbeslutet. På motsvarande sätt ska justeringar kunna göras om den egna verksamheten åläggs att återställa ett uppkommet underskott, men i detta fall bör det finnas en tydlig gräns för hur kommunen har på sig att återställa underskottet. Lämpligtvis bör samma principer gälla som anges för god ekonomisk hushållning enligt kommunallagen (se 8 kap. 5 a §), vilket brukar anses vara en återställningstid . En tidsfrist för att återställa underskott är också i enlighet gällande rättspraxis avseende hantering av kommunala underskott (se bl.a. dom från Kammarätten i , mål nr 1233-14). Har berörd verksamhet inom kommunen inte återställt underskottet inom den perioden ska det utgå kompensation till berörda enskilda huvudmän. Vid avstämningen ska avvikelser mot budget avseende kostnader som är specifika för kommunen och avser verksamhet som ej berör enskilda huvudmän undantas från eventuell kompensation. Det kan röra sig om t.ex. kostnader för skolskjutsar som endast belastar kommunerna. Även kostnader motsvarande tilläggsbelopp och strukturbelopp ska undantas av skäl som angivits tidigare. Beslut om och beräkning av bidrag För att skapa en hög transparens i avstämningsmodellen, och därigenom underlätta tillämpningen av den, så är det viktigt att en kommun använder samma principer och utformning för beräkningen och redovisning av resultatet för samtliga skolformer och verksamheter. Särskilt viktigt blir att följa de poster som enligt skolförfattningarna ska finnas i bidragsbeslutet. Detta kommer givetvis att ställa höga krav på underlagen, men det är enligt utredningens uppfattning nödvändigt för att öka transparensen i bidragssystemet. Denna utrednings förslag i avsnitt 4.5 om redovisning av ekonomisk information på enhetsnivå kommer att kunna bli ett stöd vid avstämningen av bidragsbeslutet. Det bör dock påpekas att förslaget kring ekonomisk information på enhetsnivå inte omfattar förskola och pedagogisk omsorg, medan ändringarna i bidragsreglerna omfattar samtliga skolformer och verksamheter som omfattas av bidragsreglerna. I figuren 3.3 beskrivs de olika steg i kommunens arbete inom ramen för föreslagen avstämningsmodell. De viktigaste stegen avseende ett enskilt bidragsår (år 1) är markerade i figuren. Figur 3.3 En tidsaxel över avstämningsmodellens olika steg Avstämningsmodellen – ett exempel Om föreslagna regler skulle börja gälla från så skulle följande exempel kunna beskriva processen för grundskoleverksamhet. Senast måste kommunen fatta beslut om bidragsbelopp, dels grundbelopp och dels strukturbelopp, till enskilda huvudmän för . Grundbeloppet ska dessutom specificeras på respektive del enligt skolförordningen, dvs. undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration, mervärdesskatt och lokaler. Dessa bidragsbelopp utbetalas sedan under Beslut om och beräkning av bidrag 2019 till den fristående . Kommunspecifika kostnader ingår inte i bidraget. När 2020 börjar gör kommunen bokslut för sin verksamhet samt rapporterar uppgifter för Räkenskapssammandraget till SCB enligt gällande regelverk. Därefter inleds avstämningen av bidragsbesluten. Kommunen gör nu en sammanställning av de kommunala verksamheternas utfall och ställer det mot det tidigare bidragsbeslutet. Kommunen gör en beräkning utifrån sitt totala utfall och bryter ner det till kronor per elev för att kunna jämföra med bidragsbeslutet. Förenklat skulle en sådan sammanställning kunna göras i den form som beskrivs i figur 3.4. Exempel på uppställning av avstämningen i kr/elev poster, ex skol- Kolumnen budget visar hur kommunen har fördelat sina resurser inför , fördelat på de olika posterna i bidragsbeslutet. Beloppen avseende grundbeloppet i kolumnen budget och Beslut om och beräkning av bidrag kolumnen bidragsbelopp är lika eftersom bidragsbeslutet ska baseras på kommunens budget, men eftersom strukturbelopp och tilläggsbelopp inte är lika per elev så skiljer sig de beloppen sig i exemplet ovan. Tabellen visar också de kostnader som kommunen har inom verksamheten som är att anses som kommunspecifik, och därmed ej är en del av bidragsbeslutet och ej heller själva avstämningen. Utfallskolumnen visar sedan kommunens faktiska kostnader för de olika beståndsdelarna avseende den kommunala grundskoleverksamheten som helhet. I den kolumnen har kommunen tagit hänsyn till att ekonomiska avvikelser inom verksamheten ska redovisas inom posterna för grundbeloppet, det vill säga kommunen anger i utfallskolumnen samma strukturbelopp och tilläggsbelopp som de har budgeterat. Beroende på kommunens resursfördelningsmodell samt eventuella elevantalsförändringar, kan beloppen för strukturbelopp och tilläggsbelopp dock avvika i olika grad från budgetkolumnen, men det ska då särskilt förklaras. När kommunen gjort sin sammanställning stäms beloppen av och avvikelserna summeras för alla poster, i exemplet ovan blir avvikelsen per elev. Sedan korrigeras den summan med de eventuella avvikelser berör kommunspecifika kostnader, som inte ska generera kompensation till enskilda huvudmän. I vårt exempel finns en avvikelse på per elev som inte ska räknas in i beloppet som ska kompenseras, vilket medför att det belopp som den enskilda huvudmannen ska kompenseras med blir per elev eftersom den kommunala har förbrukat motsvarande mer medel än det beräknade bidrag. Det bör noteras att kostnader för mervärdesskatt inte finns med i tabellen, detta eftersom mervärdesskatt endast är en kostnad för enskilda huvudmän och inte för kommunala. Detta innebär dock att den kompensation som utbetalas till en fristående verksamhet ska räknas upp med schablonen för mervärdesskatt. Senaste datum för avstämningsbeslut Utredningen anser också att det ska föreskrivas ett sista datum då kommunerna ska ha gjort avstämningen och fattat beslut om eventuell kompensation. Detta för att säkerställa att enskilda huvudmän inte ska behöva vänta alltför länge på ett slutgiltigt Beslut om och beräkning av bidrag beslut, som det måste finnas tid för kommunen att hinna med att ta fram relevanta underlag, exempelvis den av utredningen föreslagna redovisningen av ekonomisk information på enhetsnivå. Mot denna bakgrund anser utredningen att kommunens avstämningsbeslut ska fattas året efter bidragsåret. De flesta kommuner bör sannolikt kunna fatta beslut om kompensation senast , men för exempelvis kommuner där denna typ av beslut fattas av kommunfullmäktige kan behövas. 4Ekonomisk information på enhetsnivå har i uppdrag att kartlägga hur budget och redovisning går till i kommuner och hos enskilda huvudmän för fristående skolor med syfte att jämförbar ekonomisk information på skolenhetsnivå ska kunna publiceras. En viktig utgångspunkt för denna del av utredningens arbete är betänkande Friskolorna i samhället (SOU 2013:56). ansåg att en god tillgång till öppen information underlättar elevers, föräldrars och allmänhetens insyn i skolorna, vilket bidrar till ett ökat förtroende (SOU 2013:56 s. 302). Därför föreslogs i betänkandet att ska skapa ett nytt informationssystem som innehåller sådana uppgifter som behövs för allmänhetens insyn och som presenteras på ett sådant sätt att det blir möjligt att jämföra olika skolenheter och att följa hur resurserna används på varje skola. Beträffande ekonomisk information på enhetsnivå bedömde dock att det behövdes ytterligare utredningsinsatser innan ett förslag kunde lämnas. Enligt direktiven (dir. 2014:126) ska utredningen kartlägga och analysera skolhuvudmännens principer för fördelning av medel till skolenheter, analysera hur kommuner och friskoleföretag redovisar sina kostnader och intäkter för skolväsendet och föreslå bestämmelser som reglerar hur huvudmännen ska redovisa ekonomisk information på skolenhetsnivå. Ekonomisk information på enhetsnivå Det finns inga andra bestämmelser i skolförfattningarna om krav på extern redovisning på skolenhetsnivå, utöver den uppgiftsskyldighet som varje huvudman har, t.ex. enligt förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. När det gäller ekonomisk information som samlas in som underlag för sammanställning av Räkenskapssammandraget, vilket är en årlig insamling av ekonomiska uppgifter från samtliga kommuner, kommunalförbund och landsting, finns reglering om rapporteringsskyldighet i lagen (2001:99) om den officiella statistiken samt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Den statistikansvariga myndigheten är bemyndigad enligt förordningen att besluta om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde. Därutöver finns det mer generella krav på huvudmannens redovisning, exempelvis att redovisningen ska följa bokföringslagen (1999:1078), årsredovisningslagen (1995:1554) och lagen (1997:614) om redovisning. Varje huvudman har stor frihet att tillämpa egna principer och själv besluta om vilka system man ska använda för sin interna budgetering och redovisning. Detta innebär att huvudmännens interna redovisning och budgetering sker på väldigt olika sätt, vilket också bekräftats av utredningens kontakter med kommuner och enskilda huvudmän. Att på ett någorlunda fullständigt sätt kunna beskriva kommunala och enskilda huvudmäns budgetering och redovisning är ett mycket omfattande och komplext uppdrag som varken varit möjligt eller ändamålsenligt att genomföra inom ramen för utredningen. För att kunna fullgöra vårt uppdrag har därför en av utgångspunkterna för utredningens arbete här varit att övergripande kartlägga och beskriva den praktiska tillämpningen inom några centrala områden som har bäring på deluppdraget avseende enhetsredovisning. Dessa områden beskrivs närmare under avsnitt 4.4. Beskrivning av resursfördelning på vissa områden finns även i kapitel 3. Utredningen ska enligt direktiven föreslå en modell för enhetlig ekonomisk redovisning på skolenhetsnivå i syfte att uppnå både öppenhet om den ekonomiska situationen för skolenheten och för att underlätta jämförbarheten mellan skolenheterna. Vi har i våra kontakter med företrädare för huvudmän fått många synpunkter om Ekonomisk information på enhetsnivå att en sådan redovisning innebär ett betydande merarbete för såväl kommuner som enskilda huvudmän. Med beaktande av detta har utredningen valt att i så stor utsträckning som möjligt utgå från det uppgiftslämnande som huvudmännen gör , i syfte att försöka minimera förslagens konsekvenser i form av ökad administration. Utredningen fokuserar i detta kapitel på den del av skolmarknaden som framgår i figur 4.1. Figur 4.1 Skolmarknaden – Information om ekonomi som lämnas av huvudmännen Ett flertal olika regelverk om budgetering och redovisning är relevanta i detta sammanhang. Dels är det olika bestämmelser om redovisning, bokföring och rapportering (uppgiftslämnande) för huvudmän och dels är det reglerna kring olika associationsformer. I det följande görs en överskådlig genomgång av dessa regler. Ekonomisk information på enhetsnivå De krav som ställs på bokföringsskyldighet anges i bokföringslagen (1999:1078), förkortad BFL. Bokföring innebär att föra noter över affärstransaktioner och därmed redovisa verksamhetens ekonomiska händelser. Det huvudsakliga kravet som ställs är att bokföringen av alla affärstransaktioner ska vara ordnad och att alla affärstransaktioner ska kunna styrkas med verifikationer. Den information som utgör räkenskapsinformation ska arkiveras . I princip är alla juridiska personer bokföringsskyldiga men det finns dock vissa undantag från denna skyldighet, främst för mindre organisationer. Förutom kraven på en ordnad bokföring av alla affärshändelser som ska kunna styrkas med verifikationer omfattar bokföringsskyldigheten även ekonomisk redovisning under räkenskapsår med upprättande av resultat- och balansräkning. Bokföringen ska enligt BFL fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. God redovisningssed innebär att både gällande redovisningslagar och vedertagen praxis ska följas. Vedertagen praxis baseras på allmänt accepterat tillvägagångssätt och det är () som har det övergripande ansvaret för utvecklandet av god redovisningssed. Årsredovisningslagen (1995:1554), förkortad ÅRL, reglerar upprättande av årsredovisning, eventuell koncernredovisning och eventuella delårsrapporter. En årsredovisning ska bestå av balansräkning, resultaträkning, noter och en förvaltningsberättelse. Enligt 6 kap. 1 § BFL gäller kravet på årsredovisning för aktiebolag, ekonomiska föreningar, de flesta handelsbolag med flera. Årsredovisningen ska enligt ÅRL upprättas på ett överskådligt sätt och i enlighet med god redovisningssed. Den ska ge en rättvisande bild av företagets ställning och resultat. En resultaträkning ska redovisa samtliga intäkter och kostnader för räkenskapsåret. Balansräkningen ska ange ställningen under balansdagen. I bilagor till ÅRL finns uppställningsschema för balans- och resultaträkning. Årsredovisningen ska offentliggöras på visst sätt, normalt genom att ges in till . Ekonomisk information på enhetsnivå I kommunallagen (1991:900) anges övergripande bestämmelser om styrning och organisation i kommunerna. I lagen finns också bestämmelser som reglerar formerna för den ekonomiska styrningen inom en kommun, främst genom krav på en budgetprocess (8 kap. 6–8 §§). För kommuner gäller lagen (1997:614) om redovisning. Där anges grundläggande krav på bokföring, redovisning och årsredovisning, som liknar de som gäller för företag enligt BFL och ÅRL. Vissa bestämmelser i lagen om redovisning särskiljer kommunernas redovisning från vad som gäller för företag, exempelvis att kommuners resultaträkning ska vara uppställd på ett annat sätt än vad som följer av bestämmelserna i . Anledningen till detta är att kommuners verksamhet skiljer sig från privat verksamhet genom att verksamhet är skattefinansierad och ska följa kommunallagens balanskrav. 4.3.5Redovisningskrav vid olika associationsformer I de lagar som reglerar olika associationsformer finns kompletterande krav avseende redovisning för respektive associationsform. Gemensamt för samtliga associationsformer är kravet på att följa tillämpliga delar av BFL och ÅRL. Både BFL och ÅRL samt det specifika regelverket för den aktuella associationsformen innehåller krav på huvudmannens redovisning, inte redovisning avseende del av verksamhet som exempelvis skolenhet. För aktiebolag gäller aktiebolagslagen (2005:551), förkortad ABL Enligt ABL ska årsredovisning lämnas till . Det är aktiebolagets styrelse och verkställande direktör som ansvarar för årsredovisningen. För aktiebolagens redovisning ska tillämpliga delar av BFL och ÅRL följas. Ekonomisk information på enhetsnivå Lagen om ekonomiska föreningar För ekonomiska föreningar gäller enligt lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar att BFL:s krav på årsredovisning ska följas. När det gäller den redovisningen ska föreningar följa tillämpliga delar av BFL och ÅRL. Ekonomiska föreningar ska upprätta en årsredovisning, men endast större ekonomiska föreningar är ålagda att registrera sin årsredovisning hos . Styrelsen för den ekonomiska föreningen ansvarar för årsredovisningen. För stiftelser gäller enligt stiftelselagen (1994:1229) att de ska följa tillämpliga delar av BFL. ansvarar för årsredovisningen. För stiftelser som inte omfattas av BFL gäller normalt att räkenskaperna avslutas med en sammanställning för varje räkenskapsår. Ansvarig tillsynsmyndighet är i det län där stiftelsen är registrerad. Ideella föreningar styrs främst av föreningspraxis. BFL är tillämplig främst på ideella föreningar där värdet på tillgångarna överstiger . Den praxis som vuxit fram kring kravet på årsredovisning och revision för ideella föreningar följer i stort sett de regler som gäller för ekonomiska föreningar. 4.3.6Den officiella statistiken om skolväsendet Huvudmännens skyldighet att lämna uppgifter till statistikansvarig myndighet framgår av lagen (2001:99) om den officiella statistiken. I förordningen (2001:100) om den officiella statistiken bemyndigas statistikansvarig myndighet att inhämta uppgifter för den officiella statistiken. ansvarar för officiella statistik om förskola, fritidshem, skola, vuxenutbildning och annan pedagogisk verksamhet. samlas uppgifter in om barn, elever, personal, kostnader och utbildningsresultat som sammanställs och redovisas Ekonomisk information på enhetsnivå per skolform och verksamhetsform. Det är () som på uppdrag av samlar in uppgifterna och sammanställer statistiken. Insamlingen regleras i föreskrift om uppgiftsinsamling från skolhuvudmännen (SKOLFS 2011:142). I 2 § anges där att huvudmän för utbildning och annan verksamhet ska lämna uppgifter per skol-/verksamhetsform och med vissa undantag per skolenhet eller motsvarande enligt vad som föreskrivs i bilagorna till föreskrifterna. I bilaga 4 till föreskrifterna, som avser , anges under rubriken intäkter/kostnader att enskilda huvudmän ska rapportera in intäkter/kostnader för undervisning, lärverktyg, lokaler och inventarier, skolmåltider, elevhälsa, skolskjuts och reseersättningar samt försäljning av skolplatser till kommuner. För kommunala huvudmän anges i bilagan att SCB meddelar föreskrifter om uppgiftsinlämnande rörande intäkter och kostnader inom utbildningsväsendet till SCB. Vissa av dessa uppgifter är underlag för statistik hos . Motsvarande bestämmelser finns i princip för övriga skolformer/verksamhetsformer, med viss anpassning till respektive verksamhets särart. Intäkts/kostnadsslagen överensstämmer således i stor utsträckning med de kostnadsslag som finns i regelverket för bidrag till enskilda huvudmän. SCB är statistikansvarig myndighet för den officiella statistiken avseende området finanser för den kommunala sektorn. SCB har utfärdat föreskrifter för uppgiftslämnande (SCB-FS 2015:29) till SCB i det så kallade Räkenskapssammandraget, som utgår ifrån kommunernas, landstingens samt kommunalförbundens årliga bokslut. och samordnar sig kring vilka uppgifter som ska begäras in från kommuner och enskilda huvudmän samt kring hur olika kostnads- och intäktsposter ska definieras. Definitionerna av de poster som ska inrapporteras framgår av instruktionen till kommuner avseende Räkenskapssammandraget och i en instruktion till enskilda huvudmän avseende deras uppgiftsinlämning. Det finns smärre skillnader i definitionerna för kommunala respektive enskilda huvudmän. Definitionerna av de poster som ska inrapporteras överensstämmer i stor utsträckning med de kostnadsposter som finns i skollagens regler om kommunala bidrag till enskilda huvudmän om. Vilka uppgifter som ska begäras in och hur de definieras fastställs av SCB och efter samråd med övriga berörda aktörer. I SCB:s instruktion till uppgiftslämnarna är definitionerna generellt Ekonomisk information på enhetsnivå mycket mer detaljerade än i skolförfattningarnas bidragsregler (definitionerna i SCB:s instruktion finns i instruktionens kapitel 8.4 och 8.5). Kommunernas uppgiftslämnande inom ramen för Räkenskapssammandraget (RS) är en årlig insamling av ekonomiska uppgifter från samtliga kommuner, kommunalförbund och landsting. Syftet med RS är att på kommun- och riksnivå ge en tillförlitlig information om kommunernas ekonomi. Kommunen lämnar först aggregerade uppgifter för hela kommunen och därefter mer specificerade uppgifter kring olika delområden, s.k. flikar. I den pedagogiska fliken ska kommuner lämna aggregerade uppgifter uppdelade på skolverksamhetsformer. De uppgifter som kommuner ska lämna framgår av bilaga 4 till detta betänkande. De insamlade uppgifterna bearbetas och publiceras på SCB:s webbplats. Det som publiceras är uppgifter om kostnader och intäkter för respektive skol- och verksamhetsform. Kvalitetskontroll av inrapporterade uppgifter görs i form av att SCB gör en rimlighetsbedömning bl.a. genom att jämföra lämnade uppgifter med föregående års uppgifter. Om jämförelsen visar en, som det framstår, orimlig avvikelse jämfört med året innan, begär SCB in kompletterande eller korrigerade uppgifter. Kommuner får dessutom förhandsinformation där kommunens lämnade uppgifter sammanställs, och har därför ytterligare en möjlighet att uppmärksamma eventuella felaktigheter och att revidera uppgifterna. Uppgiftslämnande från enskilda huvudmän är ansvarig statistikmyndighet för enskilda huvudmän när det gäller ekonomisk information beträffande huvudmännens verksamhet enligt skollagen. SCB sköter insamlandet av uppgifter på uppdrag av . Det som samlas in är, liksom från kommunerna, uppgifter om kostnader och intäkter för verksamheten fördelat på olika poster. Enskilda huvudmän ska lämna uppgifter på skolenhetsnivå, till skillnad från kommuner som lämnar uppgifter aggregerat på kommunnivå. Som nämnts ovan styrs insamlingen av Ekonomisk information på enhetsnivå