sou · H4B347 · 2016-06-22 00:00:00 — Detta gäller både produktion och konsumtion av kemikalier och varor samt spridning av ämnen i miljön bl.a. via handel i en globaliserad värld. som dagens systematiska arbete för en giftfri miljö fortskrider bör blicken riktas framåt mot nästa steg i utvecklingen av EU- gemensamma åtgärder och inter- nationella överenskommelser för att nå en giftfri miljö. Åtgärder inom EU och internationellt är helt avgörande för att det ska vara möjligt att nå målet. De väsentliga regelinstrumenten utgörs av EU:s lagstiftning och ett antal internationella konventioner och överenskommelser. En viktig del av regleringen utgörs av EU:s kemikalielagstiftning Reach. Denna gemensamma lagstiftning lämnar små möjligheter för enskilda länder att avvika med egen lagstiftning. Specifika utgångspunkter för uppdraget En strategi för Giftfri miljö behöver omfatta en mångfald av ända- målsenliga och effektiva åtgärder av betydelse för att nå generat- ionsmålet och miljökvalitetsmålet, men särskilt fokus bör riktas mot vissa områden som har uppmärksammats . Nya utmaningar har till exempel uppkommit, med bl.a. rön om kombinationseffekter, användning av hormonstörande och allergi- framkallande ämnen samt möjliga hälso- och miljöeffekter av nanomaterial. Reach bedöms inte generera tillräcklig kunskap när det gäller effekter av s.k. lågvolymämnen, dvs. ämnen som importeras eller används inom EU i volymer mindre än ett ton . Generellt bidrar miljöåtgärder inom EU och också till att förbättra miljösituationen internationellt. På kort sikt kan i vissa fall strängare krav på ämnen som används vid produktion av t.ex. varor och livsmedel inom EU medföra att produktionen i stället sker på andra platser. I ett längre perspektiv är det dock troligt att strängare krav som tillämpas inom EU bidrar till en skärpning av kraven även i andra delar av världen. eras en teknisk utveckling som medför att produktionen kan ske på ett säkrare sätt ur hälso- och miljösynpunkt. Ett tydligt exempel på detta är genomförandet av direktivet om farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (s.k. RoHS-direktivet) som förbjuder förekomsten av vissa särskilt farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter. Till följd av har många andra länder infört liknande regler och den globala produktionen av elektronik har därmed fått anpassas till de krav som EU ställer upp. bör ta ledningen i detta arbete. De frågor som särskilt bör beaktas är stärkt kunskap om effekter på människa och miljö, förbättrade system för spridning av information om farliga ämnen i varor samt snabbare utfasning av särskilt farliga ämnen. Informationen om farliga ämnen i varor, inklusive livsmedel, är fortfarande inte tillräcklig för att aktörer i varukedjan ska kunna bedöma hur varorna kan utvecklas, användas och återanvändas på ett säkert sätt. Informationssystemen möjliggör inte heller för företagen att aktivt kunna välja bort farliga ämnen. Högre krav behöver ställas på tillverkare och leverantörer, både inom EU och internationellt. Det är angeläget att skyddsnivån för särskilt farliga ämnen är genomgående hög i olika regelverk inom EU och att hänsyn tas till att barn och ungdomar kan vara särskilt känsliga för ämnen och också mer exponerade än vuxna. Detta gäller t.ex. för hormon- störande och allergiframkallande ämnen samt för kombinations- effekter. Internationellt saknas möjlighet att begränsa ämnen annat än sådana som uppfyller kriterierna enligt Stockholms- konventionen om långlivade organiska föroreningar. Vi konsumerar även läkemedel, kosmetiska och hygieniska pro- dukter och livsmedel. Förekomsten av farliga ämnen i dessa produktgrupper är till stor del reglerad på EU- eller internationell nivå. Trots detta är kunskapen om ingående ämnens potentiella negativa effekter på hälsan eller miljön, både akuttoxiska effekter och långtidseffekter, i många fall bristfällig och behöver studeras närmare. Läkemedel är en självklar del av vården och ger direkt patient- nytta. Snabb medicinsk utveckling och bättre användning har kontinuerligt ökat nyttan av läkemedel för patienten och sjukvården. Tillgången till läkemedel begränsas av att man måste få ett läke- medel förskrivet för att få tillgång till det. Detta gäller alla recept- belagda läkemedel som står för den största delen av läkemedels- marknaden. Även för det receptfria sortimentet finns ett regelverk för hur dessa läkemedel ska förvaras i detaljhandeln för att säkerställa en hög patientsäkerhet. I läkemedel förekommer ofta flera aktiva substanser som kan ha potentiell miljöpåverkan. De miljöriskbedömningar som har gjorts visar att dagens läkemedels- användning inte orsakar risk för akuttoxicitet för vattenlevande organismer, men kan innebära risk för långtidseffekter och orsaka förorening av dricksvattnet. finns det betydande brister i kunskapen om vilka effekter som läkemedelsrester i miljön ger upphov till t.ex. i form av kontaminering av dricksvatten, och vilka effekter för människors hälsa som detta kan ge upphov till. Vidare saknas kunskap om vilka strategier som är mest effektiva för att läkemedel inte ska spridas till miljön. Till exempel saknas kunskap om vilka insatser som skulle kunna vidtas för att minska kassation av läkemedel respektive vilka åtgärder som kan vidtas vid reningsverk. Tillgång till effektiv läkemedelsbehandling är avgörande för att kunna bedriva en modern hälso- och sjukvård och för att uppfylla hälso- och sjukvårdslagens (1982:763) mål om en god och jämlik vård. Det gäller särskilt för de personer som har störst behov av vård. Särskilda avvägningar kan därför behöva göras mellan behoven av tillgång till effektiv läkemedelsbehandling och effekter av läke- medelsanvändning på den yttre miljön och på människors hälsa. Det är därför av stor vikt att konsekvenserna av olika riktade insatser är tillräckligt analyserade med hänsyn till dessa avväg- ningar. Det pågår ett arbete med insatser som vidtas för en bättre läkemedelsanvändning, bl.a. inom ramen för den nationella läke- medelsstrategin, som också kan få positiva effekter på miljön. föreslog i sin redovisning av ett regeringsuppdrag om möjligheten att skärpa miljökrav vid till- verkning av läkemedel och aktiva substanser en rad åtgärder för att minska miljöpåverkan, varav flera är riktade mot EU- och inter- nationell nivå. Ett område som särskilt utpekas är skärpta miljökrav vid tillverkning av läkemedel och aktiva substanser. Det finns även begränsad kunskap om vilka miljörisker som användningen av kosmetiska och hygieniska produkter kan ge upp- hov till. Få undersökningar har gjorts av ingrediensernas förekomst i miljön. Toxiska ämnen finns fortfarande i bl.a. livsmedel. har riskbedömningen utgått från vad som är ett tolerabelt intag för varje enskilt ämne. Detta angreppssätt, som också finns i andra sammanhang, kan behöva ses över utifrån nya rön om kombinat- ionseffekter. Utifrån nya rön kan ytterligare åtgärder behövas för att skydda hälsa och miljö. Kretsloppsperspektivet bör beaktas i strategin. Kemikalie- kontroll handlar inte endast om att vidta åtgärder på ämnes- eller produktnivå utan även i fråga om miljö- och hälsoaspekterna under hela livscykeln, dvs. vid produktion, konsumtion, avfallshantering och återvinning. Kemikalier kan cirkulera i återvunna produkter . Ett viktigt syfte med det avfallsförebyggande arbetet handlar om att minska innehållet av farliga ämnen i material och produkter. Beredningen ska därför beakta livscykelperspektivet av kemikalieanvändningen i strategin som bör ha ett tydligt mål- övergripande perspektiv. Beredningen ska, med beaktande av de generella samt för denna strategi specifika utgångspunkterna som angetts ovan föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå generationsmålet om människors hälsa och om kretslopp fria från farliga ämnen samt miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, föreslå prioriteringar och områden där kan lansera nya initiativ på EU-nivå och den internationella arenan, samt vilka existerande processer som bör prioriteras, föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det kan tas fram, med tillhörande tidsplan, i de fall beredningen identi- fierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är till- räckligt, föreslå vilken ytterligare forskning på området som bör komma till stånd i , inom EU och internationellt samt hur sådan forskning ska komma till stånd, samt föreslå hur internationella utvecklingsarbete och teknik- överföring kan bidra till utvecklingen. Strategin bör innehålla en utförlig beskrivning av de utmaningar som behöver adresseras internationellt och inom EU. Samråd och redovisning av uppdraget Beredningen ska utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisat- ioner och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategi. Beredningen ska följa det arbete som pågår med att ta fram en nationell läkemedelstrategi respektive genomförandet och uppfölj- ningen av denna strategi. Beredningen ska även följa och beakta arbete med den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen och generationsmålet samt Kemikalie- inspektionens arbete med en handlingsplan för en giftfri vardag. Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – strategi för en samlad luftvårdspolitik Miljömålsberedningen (M 2010:04) får i tilläggsuppdrag att föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Strategin ska bidra till att relevanta delar av generationsmålet och de berörda miljökvalitets- målen nås. Strategin ska även bidra till möjligheterna för att infria åtaganden inom EU och internationellt i fråga om föroren- ingar i luften som sot och andra partiklar, ozon, kväveoxider, ammoniak, svaveldioxid, luftburna dioxiner, tungmetaller, kolväten och andra luftföroreningar som påverkar människors hälsa, miljön och klimatet. I uppdraget ingår att genomföra och redovisa en bred problemanalys och utifrån den föreslå de etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att på ett kostnadseffektivt sätt nå relevanta delar i generationsmålet samt de miljökvalitetsmål som är kopplade till en samlad luftvårdspolitik. Hänsyn ska tas till de generella utgångspunkterna för formulering av strategier och etappmål i miljömålssystemet som anges i tidigare direktiv till beredningen (dir. 2010:74 och dir. 2011:50) samt till de specifika utgångspunkter som anges i detta tilläggsdirektiv. Hänsyn ska även tas till övriga samhällsmål. Strategin ska syfta till samhällsekonomisk effektivitet. Tilläggsuppdraget ska redovisas i den del som avser resultatet av problemanalysen och slutligt . har beslutat att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål samt med miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Ett viktigt syfte är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstad- komma den samhällsomställning som krävs för att nå generations- målet och miljökvalitetsmålen. Avsikten är att i ökad utsträckning identifiera övergripande frågor och de åtgärder som är mest effektiva i fråga om att bidra till att nå miljökvalitetsmålen. För att åstadkomma detta ska breda, tvärsektoriella strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder tas fram. Genom att koppla styrmedel och åtgärder till strategierna och etappmålen blir miljö- arbetet mer operativt och verkningsfullt. Regeringen beslutade att en parlamentarisk bered- ning skulle tillkallas, Miljömålsberedningen (M 2010:04). Bered- ningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljö- kvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade för- slag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska priorit- eringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myn- dighetsnivå (dir. 2010:74). Regeringen har därefter beslutat att ge tilläggsdirektiv om att ta fram ett förslag till en strategi för giftfri miljö (dir. 2011:50), om att ta fram ett förslag till en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning (dir. 2011:91) och om att ta fram ett förslag till en sammanhållen och hållbar vattenstrategi (dir. 2012:95). Beredningen har överlämnat sex delbetänkanden: Hand- lingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15), Minska riskerna med farliga ämnen (SOU 2012:38), Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1 (SOU 2013:43) och Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50). Regeringen har gett i uppdrag att ta fram ett förslag till en strategi för miljökvalitetsmålet En storslagen fjällmiljö som redovisades . har fått i uppdrag att ta fram ett förslag till en strategi för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. När denna strategi har rapporterats har beredningens hand- lingsplan (SOU 2010:101) för att utveckla strategier i miljömåls- systemet i huvudsak genomförts. Regeringen beslutade om reviderade preciseringar till alla miljökvalitetsmålen, förutom till Begränsad klimatpåverkan, och om 13 etappmål inom områdena luftföroreningar, farliga ämnen, avfall och biologisk mångfald (Ds 2012:23). Regeringen beslutade om ytterligare fem etappmål för farliga ämnen (dnr M2013/1740/Ke och M2013/2682/Ke). Regeringen presenterade 2013 en strategi för giftfri miljö där de åtta etappmål om farliga ämnen som regeringen beslutat ingår (prop. 2013/14:39). har regeringen beslutat om ytterligare fem etappmål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (dnr M2014/593/Nm) samt presenterat en strategi för biologisk mångfald och ekosystem- tjänster som omfattar de tio etappmål om biologisk mångfald och ekosystemtjänster som regeringen beslutat om (prop. 2013/14:141). En samlad bild av miljömålsystemet finns i regeringens skrivelse Miljömålen visar vägen! 2013/14:145). Därutöver har tidigare beslutat om ett etappmål för utsläpp av växthusgaser (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:142). På klimatområdet pågår ett arbete med Klimatfärdplan 2050 om noll nettoutsläpp av växthusgaser till 2050. Regeringen beslutade att tillsätta en utredning Klimatfärdplan 2050 – strategi för hur visionen att inte ska ha några nettoutsläpp ska uppnås (dir. 2014:53). Uppdraget ska redovisas senast den 2 nov- ember 2015. På luftvårdsområdet saknas en samlad strategi. Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål Strategier ska innehålla förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder som bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Etappmål, styrmedel och åtgärder bör om möjligt hanteras mål- övergripande och strategivis i stället för uppdelat per miljökvalitets- mål, eftersom en åtgärd ofta kan bidra till att nå flera miljökvalitets- mål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Strategier och etappmål ska följa de generella utgångspunkter som beskrivs i de tidigare direktiven (dir. 2010:74 och dir. 2011:50). Specifika utgångspunkter för uppdraget att föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik Som helhet är luften i av god kvalitet men det finns fort- farande betydande problem som behöver åtgärdas. Det krävs ytterligare insatser än de som har beslutats och planeras för att nå de miljökvalitetsmål som är beroende av att utsläppen och effekterna av luftföroreningar minskar kraftigt. luft, Giftfri miljö och Bara naturlig försurning men minskade utsläpp av luftföroreningar har betydelse även för Ingen övergöd- ning och God bebyggd miljö. Genom den ökade kunskapen om betydelsen av vissa kortlivade luftföroreningars klimatpåverkan samt synergier och konflikter inom åtgärdsarbetet finns det även en koppling till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Ut- vecklingen är i huvudsak positiv då utsläppen och halterna av de flesta luftföroreningarna minskat , men utvecklingen är inte entydig och i några fall går det för långsamt. Åtgärderna för att minska utsläppen och effekterna av luftföroreningarna måste därför ses över. De samhällsekonomiska förlusterna på grund av luftföroren- ingar är stora. Det handlar om hälsoeffekter, effekter på skogs- brukets och jordbrukets avkastning och påverkan på klimatet. Forskningen har visat ett samband mellan luftför- oreningar och ohälsa. Ny forskning från () visar att globalt dör sju miljoner människor på grund av luftföroreningar, varav mer än 400 000 inom EU. Även om luften i är bättre än i många andra delar av EU så är hälsoförlusterna även i betydande. () avser att presentera nya beräk- ningar av hälsoförlusternas storlek i . metan, bildar i närvaro av kväveoxider marknära ozon som i sin tur hämmar såväl skogens som grödors tillväxt. I begränsade områden har överträtt de krav om dygns- medelvärden för de halter av stora partiklar (PM10) och kvävedioxid som anges i EU:s luftkvalitetsdirektiv (direktiv /50/EG). har därför fällts i för överträdelser –2007. Med undantag har partikelhalterna fort- satt varit för höga i begränsade områden och överskridandena av luftkvalitetsdirektivet har därför varit varaktiga men generellt minskar halterna av grova partiklar (PM10) längs med vägar och gator där överskridanden förekommit. Situationen har motiverat betyd- ande insatser lokalt, regionalt och nationellt för att överträdelserna ska upphöra. På det lokala och regionala planet har arbetet med åtgärdsprogram för luft- kvalitet i enlighet med 5 kap. 4–8 §§ miljö- balken utvecklats och intensifierats. har åtgärdsprogram tagits fram för drygt ett tiotal orter eller delar av län. Ett antal åtgärder som har förbättrat tillståndet har vidtagits men problemen är inte lösta. Ett långsiktigt arbete behövs för att minska utsläppen av luftföroreningar. tar upp problematiken i sin granskning av miljöpolitik. Lokalt och regionalt är trafik- och bebygg- elseplanering viktiga för den långsiktiga utvecklingen medan de åtgärder som följer av åtgärdsprogrammen för bättre luftkvalitet har effekt på kort och medellång sikt. Därutöver finns det ett stort antal regelverk inom EU, nationellt och lokalt som på olika sätt påverkar hur stora utsläppen blir. Likaså påverkas utvecklingen av utsläppen av de regelverk som tas fram internationellt, t.ex. inom FN:s ekonomiska kommission för (UNECE) och klimat- konventionen, men även i ökande utsträckning av regelverken inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Följaktligen har inte full rådighet över vår luftkvalitet. Det finns en bred arsenal av både tekniska åtgärder, styrmedel och omställningar i samhället som kan bidra till att tillståndet för- bättras både lokalt och i stora områden. Det finns ett behov av teknikutveckling för minskade utsläpp av luftföroreningar. För att samordna dessa insatser och åtgärder på ett kostnads- effektivt sätt är det motiverat att utveckla en sammanhållen strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att minska utsläpp till luft. Behovet av en sådan strategi understryks av att ledtiderna – för att många av de potentiella insatserna och åtgärderna ska få genom- slag – är långa. Europeiska kommissionen överlämnade ett förslag till ny luftvårdslagstiftning till och till rådet. Förslaget kallas luftvårdspaketet och innehåller fyra delar. Första delen är programmet för renare luft i , en uppdatering av tematiska strategi, som syftar till att minska utsläppen av luftföroreningar samt att minska transporten av luftföroreningar mellan länderna. I programmet fastställs EU:s långsiktiga mål för luftkvalitet. Andra delen är ett förslag till rådets beslut om ratificering av en ändring av Göteborgsprotokollet, dvs. protokoll till konvention om gränsöverskridande luftföroreningar angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon. Tredje delen är ett förslag till ett nytt direktiv om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar och om ändring av takdirektivet, dvs. direktiv /35/EG. I förslaget ingår skärpta utsläppstak . Taket är indikativt. Fjärde delen är ett förslag till nytt direktiv om begränsning av vissa luftföroreningar från medelstora förbränningsanläggningar. För dessa finns det inga gemensamma utsläppskrav inom EU. Gemensamt för förslagen om ett nytt takdirektiv och ändringen av Göteborgsprotokollet är att införa nationella utsläppstak för medelstora partiklar (PM2.5). I den fraktionen ingår bland annat sot- partiklar (black carbon) vilket innebär att det finns en tydlig kopp- ling mellan insatserna för en bättre luftkvalitet och klimatarbetet. I förslaget till ett nytt takdirektiv har kommissionen föreslagit att det även sätts upp nationella utsläppstak för metan. Förslagen om nationella utsläppstak överlåter i stor utsträckning till medlems- länderna att själva utforma åtgärder. Förhandlingarna om luftvårdspaketet inleddes i och rådet och kommer att fortsätta . De beslut som fattas kommer ha stor betydelse för utvecklingen av utsläpp till luft inom EU . Tillsammans med FN:s miljöprogram () startade och fem andra länder den s.k. luft- och klimat- koalitionen (Climate and to reduce SLCPs, CCAC). Koalitionen har tagit ett antal initiativ på områden där det är kostnadseffektivt att vidta åtgärder för att minska emissionerna av bl.a. sotpartiklar och metan. Det handlar t.ex. om att minska emis- sioner från dieselfordon, avfallsanläggningar och olje- och gasprodukt- ion. Inom Arktiska rådets Task Force om sot- och metanreduktioner pågår arbetet med en överenskommelse för att reducera sot- och metanutsläpp i . Överenskommelsen ska nås vid ministermötet . Arbete inom EU med skärpta utsläppskrav Inom EU pågår en process som är skild från luftvårdspaketet i syfte att komplettera det s.k. ekodesigndirektivet (direktiv /125/EC) med utsläppskrav för anläggningar för småskalig biobränsleför- bränning som rumsvärmare och pannor för enskild uppvärmning. Kommissionen har tagit fram ett förslag till en EU-förordning om utsläppskrav för sådan utrustning som omfattas av ekodesign- direktivet. Förslaget kan bli viktigt för att minska utsläppen av sot- partiklar. I enlighet med det s.k. industriemissionsdirektivet (2010/75/EG) utvecklas nu efter hand s.k. BREF-dokument som innebär att utsläppskrav för bl.a. luftföroreningar tas fram för olika branscher. Denna process kommer att leda till sänkta utsläpp av luft- föroreningar allt eftersom den nya tekniken införs i bransch efter bransch. Inom EU förväntas det även komma ett förslag om skärpta utsläppskrav för arbetsmaskiner som bl.a. kommer att minska utsläppen av partiklar. Nationellt pågår flera viktiga processer som kan påverka ut släppen av luftföroreningar, exempelvis utredningen om Klimatfärdplan 2050 (dir. 2014:53), utredningen om Åtgärder mot höga partikelhalter i tätort (dir. 2014:32) och uppdraget till om information om däckval (dnr M2013/2358/Kl). Miljömålsberedningen ska med hänsyn till de tidigare angivna generella samt de nu angivna specifika utgångspunkterna före- slå en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Strategin ska bidra till att nå främst miljökvalitetsmålen luft, Giftfri miljö och Bara natur- lig försurning men även till målen Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning, God bebyggd miljö samt de strecksatser i generations- målet som handlar om människors hälsa och om en energianvänd- ning med minimal påverkan på miljön.