sou · H4B351 · 2016-08-17 00:00:00 — Den informationsskyldighet som arbetsgivare har enligt lagen om anställningsskydd är inte tillräcklig för att motsvara direktivs krav på information när informationsskyldighet inte föreligger enligt ovan nämnda författningar eller föreskrifter. Ingen av de arbetsmarknadsparter eller övriga aktörer som utredningen har haft kontakt med har uttryckt uppfattningen att den information som direktivet föreskriver inte skulle lämnas . Även om betydelsen av avsaknaden av informationsbestämmelser därför inte ska överdrivas tillförsäkrar inte befintliga bestämmelser alla arbetstagare som har rätt till tjänstepension den information som framgår av direktivet. Det betyder att även i denna del kan befintliga bestämmelser i inte anses uppfylla de krav som ställs i direktivet, varför det föreligger ett behov av en reglering. 11.2Utgångspunkter för ett författningsförslag Rätten till och villkor om tjänstepension regleras huvudsakligen i kollektivavtal. För den övervägande delen arbetstagare bestäms alltså villkoren för tjänstepension av arbetsmarknadens parter. De kollektivavtalade tjänstepensionerna utgör en del av lönebildningen i . Det är arbetsmarknadens parter som förfogar över lönebildningen, i princip utan någon statlig inblandning. Enligt kommittédirektiven ska utredningen utarbeta de författningsförslag som behövs för att anpassa svensk lagstiftning till direktivet. Ett författningsförslag om villkor för intjänande och bevarande av tjänstepension kommer i någon mån att utgöra ett Genomförande av direktivet i avsteg från den svenska modellen. Utgångspunkten för utredningens förslag ska enligt kommittédirektiven vara att arbetsmarknadens parters roll när det gäller förutsättningarna och villkoren för tjänstepension ska respekteras. Den svenska arbetsmarknadsmodellen innebär att lagstiftning verkar tillsammans med kollektivavtal. Lagstiftningen lägger fast ramarna men är semidispositiv i stora delar, vilket innebär att arbetsmarknadens parter kan träffa kollektivavtal med ett annat innehåll. Direktivet erkänner uttryckligen arbetsmarknadens parters självständiga roll när det gäller tjänstepensioner. I skäl 10 lyfts särskilt fram att direktivet inte innebär någon begränsning av självbestämmanderätten för arbetsmarknadens parter, om de är ansvariga för att inrätta och förvalta pensionssystem, förutsatt att de kan säkerställa de resultat som anges i direktivet. Direktivet ger, när det gäller villkoren för intjänande och bevarande utrymme att tillåta att arbetsmarknadens parter fastställer avvikande bestämmelser i den mån dessa inte ger ett mindre förmånligt skydd och inte skapar hinder för arbetstagares fria rörlighet. Utredningens utgångspunkt är enligt kommittédirektiven att arbetsmarknadens parter även fortsättningsvis så långt som möjligt ansvarar för och förfogar över vilka regler som ska gälla för kollektivavtalade tjänstepensioner. Ett författningsförslag ska således utformas på så sätt att arbetsmarknadens parter ska kunna avvika från bestämmelserna genom kollektivavtal. Direktivet är ett minimidirektiv som ger medlemsstaterna möjlighet att införa eller behålla förmånligare bestämmelser. Utredningen har i uppdrag att överväga om ett författningsförslag inte enbart ska gälla för avgående arbetstagare, det vill säga de som omfattas av direktivets tillämpningsområde, utan för alla arbetstagare. I övrigt är utgångspunkten enligt kommittédirektiven att författningsförslaget inte ska gå utöver vad direktivet kräver. Vad avser direktivets bestämmelser om information är utgångspunkten att den gällande ordningen för informationsgivningen bör bestå. En ytterligare utgångspunkt som har givits utredningen är att ett författningsförslag, som det måste träda i kraft senast vid en viss angiven tidpunkt, bör påverka redan ingångna avtal i så liten omfattning som möjligt. Genomförandet får enligt direktivet inte tas som anledning till att inskränka det nuvarande skyddet i medlemsstaten. Genomförande av direktivet i enligt vår mening inte helt uteslutas att bestämmelser i svensk rätt om förvärvandetider och förvärvandeålder kan komma att tas som intäkt för ett användande i sig av sådana intjänandevillkor. Även om så skulle bli fallet krävs en reglering eftersom det saknas rättsliga hinder mot att ställa upp sådana villkor som står i strid med direktivets bestämmelser. 11.3Hur bör nya bestämmelser införas? Utredningens förslag: En ny lag ska införas för att tillförsäkra alla arbetstagare de rättigheter gällande villkor för intjänande och bevarande som framgår av direktivet. Lagen bör även innehålla bestämmelser om information. Lagens bestämmelser om information ska dock bli tillämpliga endast om information inte tillhandahålls på annat sätt. 11.3.1Bestämmelser om villkor för intjänande och bevarande Befintlig lagstiftning om tjänstepensioner är till stora delar uppbyggt kring tryggandet av tjänstepensionsutfästelsen. De civilrättsliga reglerna om tryggande samspelar med de skatterättsliga reglerna som ger ett mycket starkt incitament att utforma villkoren för tjänstepensionen på visst sätt. Villkoren för intjänande av tjänstepensionen regleras dock uteslutande i den reglering som ger arbetstagaren rätt till tjänstepension, det vill säga i själva avtalet eller den författning som ger rätt till tjänstepension. Med gällande lagstiftning är det tydligt att det saknas en given författning för införande av bestämmelser om högst tillåtna kvalifikationstid och förvärvandetid/förvärvandeålder. Detta gäller även för direktivets bestämmelser om bevarande, även om försäkringsavtalslagen innehåller bestämmelser om rätten till fribrev. Enligt våra kommittédirektiv bör vi i våra förslag inte gå utöver vad aktuellt direktiv kräver. Att överväga en sammanslagning av befintliga författningar med betydelse för tjänstepension eller delar av dessa i syfte att skapa en allomfattande reglering som täcker alla former av tjänstepension ligger därmed utanför utredningens uppdrag. De alternativ som därmed står till Genomförande av direktivet i buds för utredningen är att föreslå ändringar i befintliga författningar, föreslå införandet av en ny lag som omfattar de bestämmelser som krävs för direktivets genomförande eller en kombination av dessa alternativ. Utanför försäkringssystemet finns de grundläggande civilrättsliga reglerna om tryggande av pensionsutfästelser i tryggandelagen, vilket är den författning som i första hand kan komma ifråga för införandet av nya bestämmelser. Att införa bestämmelser i försäkringsrörelselagen, som riktar sig till försäkringsföretag, eller i inkomstskattelagen, som är av skatterättslig karaktär, framstår som uteslutet i sammanhanget. Detsamma gäller för försäkringsavtalslagen som reglerar förhållandet mellan försäkringsbolag och försäkringstagaren. Tryggandelagen anger sätt att trygga pensionsutfästelser i egen regi. Arbetsgivares utfästelse om pension till en arbetstagare eller en arbetstagares efterlevande kan enligt lagen tryggas genom särskild redovisning av pensionsskuld eller genom avsättning av medel till en pensionsstiftelse. Lagen omfattar dock endast de sätt som anges i lagen. Någon skyldighet att faktiskt trygga pensionsutfästelsen enligt lagen föreligger inte. Det innebär att en pensionsutfästelse kan säkerställas på andra sätt och då inte alls kommer att omfattas av tryggandelagens bestämmelser. Att införa bestämmelser om högsta tillåtna kvalifikationstid och förvärvandetid/ålder i tryggandelagen, för pensionsutfästelser som tryggas på de sätt som anges i lagen, skulle inte medföra en heltäckande reglering på det sätt som vi menar krävs för att införliva bestämmelserna, då dessa måste omfatta tjänstepensionsutfästelser oavsett tryggandeform. Dessutom har (SOU 2015:68) föreslagit att det i tryggandelagen klargörs att den inte är tillämplig när pensionen är villkorad, vilket helt skulle tala emot att införa direktivets bestämmelser om villkor för intjänande i tryggandelagen. Om nya bestämmelser ändå skulle införas i tryggandelagen skulle det utöver dessa krävas kompletterande bestämmelser för pensionsutfästelser som inte tryggas på i tryggandelagen angivna sätt. Eftersom befintlig lagstiftning saknas för en sådan reglering skulle det krävas en ny lag för detta. Det skulle i sin tur innebära att villkoren om intjänande och bevarande måste regleras i flera lagar, vilket inte framstår som eftersträvansvärt. Genomförande av direktivet i En annan möjlighet är att förändra tryggandelagen på det sättet att den delas in i olika avdelningar, där en avdelning omfattar tjänstepension generellt och i vilken direktivets bestämmelser införs. I övriga avdelningar skulle tryggandelagens nu gällande reglering kunna behållas. Tryggandelagen skulle emellertid då tillföras bestämmelser som inte alls rör tryggandet och den skulle även reglera pensionsutfästelser för vilka försäkring tecknas. Ett införande av sådana nya bestämmelser skulle därigenom förändra tryggandelagen i grunden. Vi ser inte att direktivets bestämmelser motiverar en sådan förändring. Det ska i detta sammanhang beaktas att de villkor som behandlas av direktivet inte är av någon central betydelse för svenska tjänstepensionsförhållanden. Den enda skälet som i egentlig mening talar för att förändra tryggandelagen är att genomförandet då sker i befintlig lagstiftning. Detta framstår dock inte för oss som ett ändamål i sig. Vi föreslår i stället att det skapas en helt ny lag för genomförande av direktivets bestämmelser om villkor för intjänande och bevarande. Med ett sådana tillvägagångsätt för genomförandet är det möjligt att låta lagens tillämpningsområde omfatta den reglering som ger arbetstagaren rätt till tjänstepension, det vill säga i första hand avtalet om tjänstepension. Vidare saknar då en eventuell tryggandeform betydelse för om en tjänstpension ska omfattas av en reglering. Därigenom undviks också regleringar i flera lagar. Ett sådant tillvägagångsätt får även en så liten påverkan som möjligt på det befintliga regelverket. Den informationsskyldighet som föreligger enligt svensk rätt åligger till stor del instituten, vilket beror på att informationsreglerna vilar på tvingande EU-rätt som pekar ut instituten som ansvariga för informationen. Aktuellt direktiv om intjänande och bevarande av tjänstepension pekar inte ut vem som ska tillhandahålla informationen och kräver därmed inte att skyldigheten åläggs instituten. Det betyder att det inte av lagtekniska skäl krävs att direktivets informationsskyldighet behandlas på samma sätt som informationsskyldigheten enligt tjänstepensionsdirektivet. Enligt vår mening är det inte heller Genomförande av direktivet i tillräckligt att ålägga instituten informationsskyldigheten eftersom direktivets tillämpningsområde spänner över ett bredare fält. Våra kommittédirektiv anger att vi så långt som möjligt bör utgå från att den befintliga ordningen för informationsgivningen ska bestå. Uppfattningen att den nuvarande ordningen bör bestå har även framförts av de företrädare för arbetsmarknadens parter som utredningen har haft kontakt med. Att införa bestämmelser i försäkringsavtalslagen, tryggandelagen, försäkringsrörelselagen eller i föreskrifter och allmänna råd skulle inte tillförsäkra samtliga arbetstagare rätt till den information direktivet föreskriver. Om kompletterande bestämmelser införs i dessa regelverk måste därför bestämmelser också införas på annat håll. Vi anser emellertid inte en sådan lösning vara lämplig. Informationsbestämmelserna bör enligt vår mening hållas ihop för att inte skapa ett än mer splittrat regelverk gällande information än det som redan finns . Lagen om anställningsskydd innehåller bestämmelser om information som ska lämnas i ett anställningsförhållande. Informationsskyldigheten omfattar villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsavtalet eller anställningsförhållandet. En möjlighet är därför att införa direktivets informationsbestämmelser i denna lag. Det skulle dock betyda att det införs bestämmelser om information i lagen som inte enbart riktar sig till arbetstagare som har ett anställningsförhållande utan även till tidigare arbetstagare som är i anställning och i förekommande fall till efterlevande, vilket vi menar talar emot ett sådant införande. Även det förhållandet att informationen enligt direktivet ska lämnas löpande, till skillnad mot informationen enligt lagens befintliga bestämmelser som i huvudsak ska ges vid anställningens början, och på en annan detaljnivå än lagens aktuella reglering, är skäl som talar emot. Ännu ett bärande skäl emot är att vissa arbetstagare är undantagna lagens tillämpningsområde. Vi ser därför sammantaget inte lagen om anställningsskydd som en lämplig lag att tillföra informationsbestämmelserna. Vi föreslår i stället att bestämmelserna om information införs i samma lag som direktivets övriga bestämmelser. Vi ser ett värde av att hålla ihop direktivets alla bestämmelser eftersom dessa är tätt förknippade med varandra. Genomförande av direktivet i huvudsak sikte på bestämmelserna om villkoren för intjänande och bevarande. Genom att tillföra en ny lag informationsbestämmelserna kan dessa, på samma sätt som villkoren för intjänande och bevarande, kopplas till avtalet om tjänstepension. För att inte påverka den nuvarande ordningen föreslår vi dock att lagens informationsbestämmelser endast ska bli tillämpliga om information inte lämnas på annat sätt. Därmed menas att först om arbetstagaren inte får och inte heller har rätt att få information från annat håll föreligger rätt till information från arbetsgivaren enligt den föreslagna lagen. Befintligt regelverk innehåller en mängd informationsbestämmelser. Även om dessa inte till sin ordalydelse fullt ut motsvarar direktivets, omfattas relevanta delar av befintliga bestämmelser. Till den information som lämnas med stöd av befintligt regelverk ska också läggas till den mycket omfattande information som lämnas på frivillig basis. Detta sker till exempel genom pensionsportalen , men också av en rad andra aktörer. Som vi uppgivit har det vid kontakt med arbetsmarknadens parter och övriga aktörer inte framkommit annat än att den information som regleras i direktivet faktiskt också lämnas när sådan begärs. Även SPV, som inte omfattas av det regelverk som gäller i stort sett för övriga institut, lämnar den information som begärs. Av särskild vikt är därför att tillse att samtliga arbetstagare, det vill säga även sådana arbetstagare som inte på begäran får och inte heller har rätt att få information, ges rätt till den information som framgår av direktivet. Genom en särskild lag kan också övriga arbetstagare tillförsäkras information motsvarande direktivet när ett förhållande faller utanför befintligt regelverks ramar, såsom information om att arbetstagaren bör överväga rådgivning för investering av ett engångsbelopp som betalas ut vid anställningens upphörande. Med den föreslagna regleringen att information ska lämnas om information inte lämnas på annat sätt undviks helt överlappande eller motstridiga informationsbestämmelser i förhållande till det befintliga regelverket om information. Den föreslagna regleringen tar också hänsyn till att en mycket stor mängd information lämnas på helt frivillig basis. Att införa bestämmelser om information i en ny lag på detta sätt, i stället för att införa dessa i befintligt Genomförande av direktivet i regelverk, medför också att införda informationsbestämmelser blir opåverkade av det resultat som kan komma genom den pågående revideringen av tjänstepensionsdirektivet som gäller institutens informationsskyldighet. Därigenom undviks en eventuell överlappande informationsskyldighet utifrån det perspektivet. 11.4Till vem bör lagens bestämmelser riktas? Utredningens förslag: Lagen bör innehålla bestämmelser som riktar sig till arbetsgivaren. Direktivet innehåller bland annat begränsningar för uppställande av kvalifikationstid och förvärvandetid i villkoren för tjänstepensionen. Det betyder att det redan i samband med utformningen av villkoren för tjänstepensionen måste tillförsäkras att dessa inte står i strid med direktivets bestämmelser. Rätten till och villkoren för tjänstepension uppkommer i på olika sätt. Medan villkoren för kollektivavtalad tjänstepension förhandlas fram mellan arbetsmarknadens parter kan individuellt avtalad tjänstepension i princip vara utfäst från arbetsgivaren utan någon större egentlig möjlighet för arbetstagaren att påverka utformningen av villkoren. Gemensamt för de olika formerna av reglering är att arbetsgivaren förbinder sig att utge pensionsförmåner i enlighet med vissa uppställda villkor. En skyldighet att se till att dessa uppställda villkor inte står i strid med införlivade bestämmelser kan enligt vår mening inte ankomma på någon annan än arbetsgivaren. Att ansvaret för detta skulle läggas på någon i ett senare led, det vill säga på den som administrerar ett tjänstepensionsavtal eller en försäkringsgivare, om försäkring tecknas för pensionsåtagandet, är inte ett alternativ då de villkor som regleras i direktivet är sådana att det endast är de parter som sluter ett avtal om tjänstepension som kan bestämma om dem. Direktiv /49/EG om skydd av kompletterande pensionsrättigheter för anställda och egenföretagare som flyttar inom gemenskapen var en första åtgärd för att förbättra utövandet av rätten till fri rörlighet för arbetstagare när det gäller tjänstepension. Det direktivet implementerades i svensk rätt i huvudsak genom kollektivavtal. I det fallet gavs således arbetsgivar- och arbetstagar- Genomförande av direktivet i organisationerna ett ansvar för att se till att villkor utformades i enlighet med direktivets bestämmelser. Eftersom aktuellt direktiv enligt vår mening kräver införande av bestämmelser för tjänstepension som utformas även utan organisationernas medverkan måste emellertid vårt författningsförslag rikta sig till arbetsgivaren. Som skäl emot skulle kunna anföras, såvitt gäller bestämmelserna om information, att arbetsgivaren inte alltid har tillgång till de uppgifter som omfattas av informationsskyldigheten. Detta gäller särskilt information om värdet av intjänade pensionsrättigheter. Eftersom vi föreslår att information enligt lagen endast behöver lämnas om denna inte kan erhållas på annat sätt är lagens informationsbestämmelser inte tillämpliga när annat befintligt regelverk är tillämpligt. Det blir således inte fråga om att arbetsgivaren har skyldighet att lämna sådan information när betalas in till en försäkring eftersom information som redovisar värdet av intjänade pensionsrättigheter lämnas av försäkringsbolagen genom värdebeskeden. I de fall arbetsgivaren har valt att trygga pensionsåtagandet i egen regi (eller inte alls) på ett sätt som faller utanför det befintliga regelverket om information, framstår det naturligt att det också är arbetsgivaren som ska lämna sådan information. Att arbetsgivaren i sådana fall inte har eller kan få tillgång till aktuella uppgifter framstår inte som sannolikt. En möjlighet vore att låta informationsansvaret enligt lagen åligga arbetsgivaren men ge möjligt för denne att, genom avtal, överlåta ansvaret på den aktör som administrerar den tjänstepensionslösning som är aktuell. Det skulle dock innebära att arbetsgivaren aktivt måste agera för att överlåta ansvaret på annan, vilket skulle innebära en pålaga, särskilt för små arbetsgivare, som inte framstår motiverad. Med den reglering utredningen föreslår uppstår aldrig någon skyldighet för arbetsgivaren att tillhandahålla information, om någon annan aktör tillhandahåller informationen. Den föreslagna regleringen hindrar dock naturligtvis inte en arbetsgivare att i avtal med annan reglera vem som ska tillhandahålla informationen. Eftersom informationen enligt direktivet ska lämnas på begäran är det inte avgörande för frågan om vem informationsskyldigheten bör åläggas att arbetsgivaren kan sakna kontaktuppgifter till en tidigare anställd eller dennes efterlevande. Sådana uppgifter kan inhämtas i samband med den enskildes begäran om information. Genomförande av direktivet i Att en arbetsgivare kan ha författningsreglerad skyldighet att informera om tjänstepension är inte nytt. Sådan skyldighet har vissa arbetsgivare som tryggar pensionsåtagandet i en pensionsstiftelse. Arbetsgivaren ska enligt tryggandelagen ge den information som behövs om pensionerna och de överenskommelser som ligger till grund för dessa. 11.5Ska en ny lag gälla alla arbetstagare eller endast avgående arbetstagare? Utredningens förslag: En ny lag ska i sin helhet gälla alla arbetstagare och inte begränsas till endast avgående arbetstagare. Enligt våra kommittédirektiv ska vi analysera om genomförandet av bestämmelserna om intjänande (artikel 4), bevarande (artikel 5) och information (artikel 6) i direktivet bör begränsas till avgående arbetstagare, det vill säga arbetstagare som lämnar sin anställning för att flytta till en annan medlemsstat, eller omfatta alla arbetstagare. Det kan i sammanhanget framhållas att bestämmelsen om bevarande omfattar arbetstagare som avslutar sin anställning. En lag som omfattar alla arbetstagare kommer alltså i den delen få betydelsen att den omfattar arbetstagare som byter anställning inom en medlemsstat. Redan av skäl 6 till direktivet framgår att medlemsstaterna får överväga att utvidga direktivets bestämmelser även till arbetstagare som byter anställning inom en medlemsstat. Av artikel 7 i direktivet följer också att direktivet är ett minimidirektiv som ger medlemsstaterna möjlighet att införa förmånligare bestämmelser. Genomförandet får inte heller tas som anledning att inskränka det befintliga skyddet i medlemsstaten. 11.5.1Lagen ska i sin helhet omfatta samtliga arbetstagare Inledningsvis kan konstateras att det är direktivets bestämmelser om intjänande och om bevarande som är avgränsade till att endast gälla avgående arbetstagare. Bestämmelserna om information däremot är tillämpliga för såväl aktiva arbetstagare som arbetstagare Genomförande av direktivet i som avslutat anställningen varför det i denna del inte finns något utrymme för en implementering som omfattar annat än samtliga arbetstagare. Det främsta skälet mot att en lag ska omfatta alla arbetstagare är att en lag som i stället begränsas till att gälla avgående arbetstagare skulle innebära att friheten för arbetsmarknadens parter att avtala om tjänstepensionsvillkor inskränks i minsta möjliga mån. Det synes också vara därför som merparten av företrädarna för arbetsmarknadens parter har ifrågasatt lämpligheten av att en svensk reglering bör omfatta andra än avgående arbetstagare. Även om detta är ett viktigt skäl, speciellt med beaktande av att den svenska arbetsmarknadsmodellen enligt kommittédirektiven ska tjäna som utgångspunkt för de förslag som lämnas av utredningen, kan konstateras att avtalsfriheten i praktiken inskränks i väldigt liten omfattning. Detta eftersom de villkor som regleras i direktivet i stor utsträckning är främmande för den svenska arbetsmarknaden och de befintliga kollektivavtalen redan uppfyller direktivets krav. En olycklig konsekvens om en lag endast skulle omfatta avgående arbetstagare är det förhållandet att en person kan bli en avgående arbetstagare under en anställning. Eftersom begreppet ”avgående arbetstagare” endast innebär att en arbetstagare lämnar en anställning utan att uppbära tjänstepension och flyttar till en annan medlemsstat är det alltså arbetstagarens eget handlande som avgör om denne kommer att klassificeras som avgående arbetstagare. Detta medför att om ett avtal för en arbetstagare innehåller bestämmelser som inte är förenliga med direktivets bestämmelser kommer avtalsinnehållet att behöva ändras, eller andra avtalsbestämmelser behöva tillämpas, om arbetstagaren bestämmer sig för att flytta till en annan medlemsstat och därigenom blir en avgående arbetstagare. Som exempel kan ges att det uppställs villkor om fem års anställningstid för att börja tjäna in tjänstepension i form av ålderspension.