sou · H4B368 · 2016-10-12 00:00:00 — I våra kommittédirektiv anges sammanfattningsvis att syftet med vårt uppdrag är att stärka konsumentskyddet och minska risken för att konsumentkrediter leder till överskuldsättning. Vidare anges att en målsättning med de åtgärder som övervägs ska vara att minska risken för att en konsument erbjuds och beviljas ett lån som han eller hon inte klarar av att betala tillbaka. Utredningens förslag är alltså avsedda att begränsa dagens utlåning till högriskkonsumenter, skapa rimligare villkor för konsumenterna och skydda de konsu- menter som trots allt beviljas ett lån som de får svårt att betala till- baka. När det gäller överskuldsättning har utredningen tidigare (av- snitt 8.2) gett uttryck för att en mängd faktorer ligger bakom över- skuldsättning som samhällsproblematik och att det snarare är det stora utbudet av konsumentkrediter som är orsaken till överskuld- sättning och inte någon enskild kreditprodukt. När utredningen nu föreslår åtgärder för att stärka konsumentskyddet när det gäller Förslag på åtgärder och konsekvensanalys högkostnadskrediter, som är en mycket liten del av kreditmarkna- den, kan detta knappast förväntas minska överskuldsättningens omfång. De åtgärder utredningen föreslår kommer dock att minska riskerna för att konsumenten ansöker om och beviljas en högkost- nadskredit som han eller hon sedan inte kan betala tillbaka. Som utredningen utvecklat i avsnitt 8.2 gör utredningen antagandet att konsumenter som ansöker om högkostnadskrediter gör det därför att de saknar tillgång till andra kreditmöjligheter. Att man saknar andra sådana möjligheter innebär i sig att ens ekonomiska situation – när det gäller inkomster, andra kreditengagemang eller tidigare betalningsförsummelser – innebär särskilda risker att (på nytt) hamna i betalningssvårigheter. Att konsumenter som befinner sig en sådan riskgrupp fortsätter att ta krediter torde bidra till att risken för en slutlig överskuldsättningssituation ökar, eller att en redan ansträngd ekonomisk situation förvärras. Om utlåningen till hög- riskkonsumenter i någon mån minskar i omfång innebär detta i vart fall att högkostnadskrediter i mindre mån bidrar till att människor hamnar i en djupare skuldsättningsproblematik. Utgångspunkten att högkostnadskrediter erbjuds och beviljas en särskild riskgrupp konsumenter är, som utvecklats i kap. 8, ifråga- satt. Riskerna med utlåningen skulle visserligen kunna stödjas av ytterligare underlag som utredningen inte haft möjlighet att få inom utredningstiden, exempelvis genom data från bolagens in- rapportering till och genom en uppföljning av den statistik som utredningen inhämtat från Kronofogdemyndig- heten. Ytterligare underlag avseende marknaden för snabblån och andra högkostnadskrediter skulle också ge en säkrare slutsats om omfattningen av konsumentskyddsproblemen på marknaden. Utred- ningen anser dock att vad som framkommit är tillräckligt för att nu lägga fram förslag på åtgärder. Åtgärder för att öka konsumentens riskmedvetenhet Två av de åtgärder som utredningen anser vara möjliga att föreslå tar sikte på konsumentens medvetenhet om riskerna med lånet och syftar till att ge konsumenten bättre möjligheter att överväga ett er- bjudande om kredit. Det gäller åtgärderna att införa ett skriftlighets- krav för högkostnadskrediter och att införa en skyldighet för närings- Förslag på åtgärder och konsekvensanalys idkaren att lämna en upplysning vid marknadsföringen, med en hänvisning till ytterligare opartisk information om bl.a. risker med skuldsättning, följderna av att inte betala i rätt tid och möjligheter att hitta lösningar på ekonomiska problem utan att ta lån. En del av problematiken på marknaden anser utredningen hänger samman med att vissa konsumenter kan fatta oöverlagda beslut att ansöka om ett lån. Att försöka påverka konsumenten mot en större medvetenhet om risker och att ge konsumenten verktyg för att ut- värdera sitt lånebehov är alltså eftersträvansvärt i sig. När det gäller ett krav på skriftlighet anser dock utredningen att ett sådant inte kommer att leda till att ge konsumenten bättre möjlig- het att överväga avtalets följder eller sitt eget behov av kredit. Även om en viss positiv effekt för konsumentskyddet skulle kunna upp- nås i något enskilt fall, uppväger inte detta de kostnader som för- slaget skulle föra med sig för de kreditgivande bolagen. får konsumenten information om avtalsvillkoren. Snabblån och andra högkostnadskrediter erbjuds och ansöks om i huvudsak på internet, vilket innebär att det är konsumenten själv som aktivt söker efter dem. Konsumenten kan själv styra över vilken tid som han eller hon vill lägga ned på att ta del av avtalsvillkor och andra förutsättningar för att låna. Snabblånebolagens hemsidor får över lag beskrivas som tydliga i sin information om krediterna. I och med kraven på kreditprövningsprocessen måste konsumenten vidare lägga ned på sin låneansökan. Ett skriftlighetskrav skulle mot den bakgrunden inte tillföra vare sig extra tid eller bättre möjligheter att ta till sig information om lånets villkor. Utredningen föreslår därför inte denna åtgärd. Utredningen föreslår i stället att näringsidkaren åläggs en skyldig- het att vid marknadsföring av en högkostnadskredit ge konsumenten en särskild upplysning som kan leda konsumenten vidare till mer utförlig information som presenteras av en myndighet, t.ex. Konsu- mentverket. Syftet med informationen är att ge konsumenten verk- tyg för att se över sin ekonomi och sätta sig in i följderna av att inte kunna betala kreditfordran i rätt tid. Konsumenten bör också kunna få information om vart han eller hon kan vända sig för att få hjälp med sin ekonomiska situation. Säkert kommer många konsumenter inte att vara intresserade av att ta del av mer information än den de redan har tillgång till, alter- nativt kommer deras beslut att ansöka om ett lån inte att påverkas Förslag på åtgärder och konsekvensanalys av den ytterligare informationsmängden. Upplysningen bör dock skapa förutsättningar för att vissa konsumenter tänker till en extra gång innan de ansöker om en högkostnadskredit. Åtgärden kom- mer inte heller att medföra några stora kostnader för bolagen och kan därför anses befogad även om effekterna inte kommer att bli betydande. Den föreslagna upplysningsskyldigheten kommer alltså inte att vara tillräcklig för att förhindra att konsumenter ansöker om kredi- ter som de senare inte kommer att ha råd att betala. Utredningen gör alltså bedömningen att det måste införas åtgärder som minskar kreditgivarnas incitament att bevilja lån till högriskkonsumenter. En civilrättslig sanktion vid bristande kreditprövning föreslås inte För att påverka kreditgivarna till att bevilja färre riskfyllda lån kan man tänka sig flera åtgärder som ingår i utredningsuppdraget att överväga: en civilrättslig sanktion vid bristande kreditprövning, ränte- tak och kostnadstak. Utredningen har först gjort följande övervägan- den avseende en civilrättslig sanktion. Syftet med att införa en civilrättslig sanktion vid bristande kredit- prövning skulle vara att påverka kreditgivarna till att bli noggrannare i sin kreditprövning vilket skulle minska riskerna för felaktigt be- viljade lån. När det gäller denna åtgärd anser dock utredningen att argumenten emot den är så tungt vägande att den inte kan föreslås. Även om det är möjligt att definiera vad som kan krävas av en kredit- prövning för att den inte ska anses bristfällig, skulle bestämmelsen bli svårtillämpad och brista i förutsebarhet. Det är konsumenten som måste åberopa bestämmelsen för att den ska bli verkningsfull. Konsumenten har dock inte någon direkt insyn i hur kreditpröv- ningen gått till. Risken är uppenbar att konsumenten i stället utgår ifrån sina egna ekonomiska förhållanden när betalningssvårigheter uppstår. Att konsumenten får problem att betala tillbaka krediten kan bero på en mängd orsaker som inte går att relatera till hur nog- grann kreditprövningen varit. Det kan alltså bli många tvister i onödan. Det finns också en risk att vissa konsumenter kommer att försöka utnyttja bestämmelsen, om inte annat för att fördröja rätts- processen och därmed få ett betalningsanstånd. Riskerna för betal- ningsmoralen överväger inte de eventuella positiva effekter som kan Förslag på åtgärder och konsekvensanalys Till detta kommer att utredningen inte bedömer att det i första hand är kreditgivarnas bristande kreditprövning i enlighet med 12 § konsumentkreditlagen som gör att konsumenter beviljas krediter som de sedan inte kan betala tillbaka. Kreditprövnings- processen garanterar inte att konsumenter som löper risk att få problem att betala tillbaka kreditfordran nekas kredit. Detta beror på att det finns en risk för att underlaget för kreditprövningen blir missvisande om konsumentens egna uppgifter om den egna ekonomin inte stämmer. Konsumentens egna uppgifter kan till stora delar inte kontrolleras av kreditgivaren. Utredningen har utvecklat detta resonemang i avsnitt 9.2.5. Utredningen anser alltså att andra åtgärder bör väljas för att för att kreditgivarna ska bevilja färre riskfyllda lån. Räntetak och kostnadstak är två åtgärder som skulle innebära eko- nomiska incitament för kreditgivarna att vara mer restriktiva i sin utlåning. Utredningen föreslår att dessa båda åtgärder införs. Utred- ningen anser alltså som en grundläggande utgångspunkt att den konstruktion av bestämmelserna som redovisas i avsnitt 10.6.3 och 11.4.2 är ändamålsenlig. Att införa ett räntetak är en åtgärd som övervägts vid flera tidi- gare tillfällen utan att leda till lagstiftningsåtgärder. Ett skäl som har framförts åtgärden emot har varit att den kan komma att leda till större restriktivitet i kreditgivningen, vilket kan ha negativa effekter både för konsumenterna och för den allmänna ekonomiska omsättningen. Andra skäl emot har angetts vara att det är svårt att konstruera en bestämmelse som inte kan kringgås och att en pris- reglering kommer att påverka konkurrensen på kreditmarknaden på ett negativt sätt. Utredningen har valt en definition av högkostnadskredit som i sig innebär att de största delarna av kreditmarknaden inte berörs av utredningens förslag. Ett räntetak kommer alltså inte att ha någon inverkan på kreditgivningen i stort. Konkurrensen och prissätt- ningen på den större delen av marknaden kommer därmed inte heller att påverkas av räntetaket. När det gäller marknaden för hög- kostnadskrediter är det just en större restriktivitet i utlåningen som Förslag på åtgärder och konsekvensanalys kan ge den effekt som ligger i utredningens uppdrag – att minska risken för att konsumenter beviljas lån som de inte har råd att be- tala tillbaka. Skulle en större restriktivitet uppnås i utlåningen är det alltså positivt i sig. Skulle räntetaket i stället leda till att utlån- ingen fortsätter till samma konsumenter som tidigare, kommer dessa i vart fall få något rimligare villkor. Man kan visserligen argu- mentera för att det inte är säkert att t.ex. längre löptider för krediterna eller större kreditbelopp – en produktutveckling som branschen förutspår – automatiskt leder till ett bättre konsumentskydd. Detta gäller särskilt om utlåningen fortsätter till samma högriskkonsu- menter som förut. Om räntetaket dock kombineras med ett kostnadstak, begränsas möjligheten att skapa krediter med orimligt långa löptider. Utred- ningen bedömer vidare att ett kostnadstak i kombination med ett räntetak skapar incitament för en restriktivare utlåning på ett så- dant sätt att utlåningen till högriskkonsumenter faktiskt kommer att påverkas. En produktutveckling mot större krediter och längre löptider behöver då inte ses som en lika stor nackdel, eftersom i vart fall vissa högriskkonsumenter inte längre kommer att ha möjlighet att låna. Att även ett kostnadstak kan bidra till en restriktivare utlåning beror på att det inte bara är den höga räntesättningen som möjlig- gör utlåning till högriskkonsumenter. Det effektiva och lättillgäng- liga indrivningssystemet innebär också att kreditgivaren, eller den som övertagit fordran, har goda möjligheter att få intäkter även från konsumenter som inte betalar i rätt tid enligt avtalet. Att ränta kan löpa utan begränsning i tiden gör att även en fordran som inte betalats som det var tänkt kan ge avkastning. Detta är givetvis en viktig förutsättning för ett fungerande betalningssystem i allmän- het och en god betalningsmoral. En baksida av detta just när det gäller kreditgivning till högriskkonsumenter är dock att kredit- givarna tar tämligen små risker oavsett vilka kunder de lånar ut till. Med ett kostnadstak skulle kreditgivarnas risker med att låna ut till konsumenter som inte betalar i rätt tid öka och skapa ytterligare incitament – vid sidan av räntetaket – för att iaktta större restrikti- vitet vid utlåningen. Kostnadstaket kompletterar alltså räntetaket, men det är också viktigt för kostnadstakets funktion att de inte införs som en ensam åtgärd. I en situation då enbart ett kostnadstak skulle gälla, skulle Förslag på åtgärder och konsekvensanalys kreditgivarna ha möjlighet att kompensera risken för intäktsbortfall till följd av kostnadstaket med en högre prissättning. Som framgår av resonemangen i kap. 10 och 11 innebär både ett räntetak och ett kostnadstak vissa risker för att konsumenterna blir både mer lånebenägna och eventuellt också mer riskbenägna. Enligt utredningens uppfattning bör sådana effekter dock kunna mot- verkas av att kreditgivningen blir mer restriktiv. Med andra ord – att efterfrågan på krediter ökar har inga negativa effekter så länge inte en ökad efterfrågan motsvaras av en ökad tillgång, vilket inte torde bli fallet om lönsamheten att låna ut begränsas och kredit- givarna har ekonomiska incitament att vara försiktigare i sin ut- låning. En viktig fråga är hur man bör se på det förhållandet att vissa konsumenter kan komma att förlora tillgången till kredit. Den traditionella synen på krediternas roll i samhället är att de ger privat- personer möjligheter att planera och ordna sin ekonomi samt an- passa sin konsumtion . På det sättet har kreditmöjlighet- erna också en positiv effekt för omsättningen av varor och tjänster. När det handlar om krediter som leder till att konsumenten inte kan betala enligt avtalet, utan i stället hamnar i betalningsdröjsmål och förorsakas höga kostnader p.g.a. detta, har detta dock ingen positiv verkan för konsumentens möjlighet att konsumera och ordna sin ekonomi enligt sina egna önskemål. Att färre konsumentkrediter leder till skuldsättningsproblematik kan alltså inte anses negativt för vare sig den enskildes ekonomi eller samhällsekonomin. Åtgärder som innebär en generellt större restriktivitet i utlån- ingen kommer dock att i det enskilda fallet kunna innebära att en konsument som faktiskt hade kunnat hantera sitt kreditåtagande nekas kredit. Vid en avvägning mellan vad som kan uppnås om kreditgivningen blir restriktivare och de eventuellt negativa följd- erna av att vissa konsumenter inte längre har tillgång till kredit, anser dock utredningen att skälen för en större restriktivitet väger tyngre. När det gäller effekten att vissa bolag kommer att upphöra med sin verksamhet, anser utredningen att detta är en effekt som är god- tagbar med hänsyn till syftet med regleringen. Som utredningen framfört i avsnitt 10.6.1 innebär det stora antalet kreditgivande bolag i sig risker för konsumenterna. Förslag på åtgärder och konsekvensanalys Begränsning av möjligheten att förlänga lån Om ett kostnadstak och ett räntetak införs kan man i och för sig fråga sig om det finns ett behov av att införa en reglering som avser förlängningar av lån. Ett kostnadstak skulle innebära ett visst skydd mot alltför många förlängningar. Ett räntetak kan komma att för- ändra produktutbudet så att korta krediter inte längre finns kvar på marknaden. De konsumentskyddsproblem som utredningen sett när det gäller förlängningar gäller just korta krediter. De orimliga kostnader som uppstår för konsumenten vid upprepade förläng- ningar hänger också samman med de relativt sett höga kostnaderna för krediterna. Ett räntetak kommer innebära ett annat kostnads- läge än . Utredningen anser dock att det inte är orimligt att korta krediter trots allt kommer att finnas kvar på marknaden. Så länge korta krediter erbjuds, finns också ett ekonomiskt incitament för kreditgivaren att erbjuda förlängningar, eftersom det är en säk- rare intäkt att ha kvar samma kund än att låna ut samma belopp till någon annan. Konsumentens incitament för att skjuta slutbetal- ningen av skulden framför sig kan öka om kostnaderna för lånet minskar, eftersom den summa som ska betalas kan förefalla ännu mindre jämfört med att slutbetala skulden. Sam- tidigt växer kostnaderna för krediten på ett sätt som är svåröverblickbart för konsumenten. Det ska tilläggas att utred- ningen anser att räntetaket och kostnadstak inte helt kommer att förhindra utlåning till högriskkonsumenter. Kostnadsnivån för en viss grupp konsumenter kommer alltså ligga över vad som mer all- mänt erbjuds på kreditmarknaden. Som framförts i kap. 12 innebär upprepade förlängningar att konsumenten hamnar i en långvarig skuldsituation och betalar höga kostnader utan att avbetala kreditbeloppet och därmed avveckla skulden. Införandet av en begränsning av möjligheten att förlänga lån kan innebära ett utökat skydd för konsumenter som ansöker om förlängning p.g.a. bristande betalningsförmåga. Vidare anser utredningen att det finns en risk för att den lättillgängliga möjligheten att ansöka om förlängningar bidrar till mindre välöver- lagda beslut från konsumentens sida, eftersom systemet i sig inne- bär bl.a. att de totala kostnaderna för krediten blir svåröverblick- bara (jfr avsnitt 12.6.1). Utredningen anser inte att detta är för- enligt med ett gott konsumentskydd. Förslag på åtgärder och konsekvensanalys att även en begränsning införs av kreditgivarens möjligheter att erbjuda förlängningar av kredittiden. Utredningen har, som utvecklats i avsnitt 9.5.1, identifierat en åtgärd som skulle kunna vara en förbättring av själva kreditprövnings- processen. Förslagets innebörd är att kreditgivare av högkostnads- krediter måste ha en viss säkerhetsmarginal i sina beräkningar av konsumentens återbetalningsförmåga. När det gäller beräkningen av återbetalningsförmågan finns det, genom vad både Finansinspektio- nen och uppgett till utredningen, anledning att tro att vissa kreditgivare beviljar krediter trots att kvar-att-leva-på- kalkylen visar på ingen, eller en mycket liten, marginal på inkomst- sidan. Detta är särskilt riskfyllt när utlåningen i hög grad är inriktad på högriskkonsumenter och eftersom säkerheten i kalkylen i så stor utsträckning beror på konsumentens egna uppgifter. Utredningen anser inte att något av de övriga förslag som utredningen lagt fram kommer att göra att tillgången till kredit helt förloras för konsu- menter som får betraktas som högriskkonsumenter. Att ytterligare förbättra kreditprövningsprocessen för sådana krediter är därmed befogat. Införandet av ett krav på större säkerhetsmarginaler vid kreditprövningen kommer inte heller att medföra särskilt stora administrativa kostnader för kreditgivarna. Det ytterligare kravet på kreditprövningen bör ha samma sanktion som kreditprövnings- processen i övrigt, och en följdändring behövs därför i nuvarande 51 § (blivande 57 §) konsumentkreditlagen.1 Utredningen anser vidare, som utvecklats i avsnitt 9.6, att det inte är befogat att fristående krediter, även om de löper och är ränte- och i princip kostnadsfria, kan beviljas utan krav på kreditprövning. Att ta ett lån som är gratis kan förefalla mycket förmånligt och torde bidra till oöverlagda beslut att skuldsätta sig. Resultatet kan bli att konsumenten när krediten ska betalas inte för- mår detta och då ser sig tvingad att ta en ny kredit, den här gången till höga kostnader. Det är därför viktigt att det finns ett lagreglerat 1 Utredningen utgår från konsumentkreditlagens lydelse enligt prop. 2015/16:197 i författ- ningsförslagen, se kap. 1. Förslag på åtgärder och konsekvensanalys krav på kreditprövning, även om man kan utgå ifrån att många kreditgivare utför någon form av kreditprövning innan de beviljar gratislån. Måttfullhet vid marknadsföringen av alla krediter Utredningen föreslår slutligen att ett krav på måttfullhet vid mark- nadsföring införs för alla konsumentkrediter. Utredningen har visserligen inte studerat marknadsföringen på hela kreditmarkna- den på samma sätt som marknaden för snabblån. Att det finns många exempel på att kreditgivare av alla slags konsumentkrediter ibland ägnar sig åt marknadsföring som är diskutabel ur ett konsu- mentskyddsperspektiv framgår dock av gransk- ningsärenden och praxis. Det är i viss mån osäkert vilken påverkan marknadsföring kan ha på konsumentens vilja att ta en kredit. Att marknadsföring helt skulle sakna betydelse i det sammanhanget är dock inte troligt. Utredningen har tidigare anfört att hela kreditmarknaden och det stora utbudet av krediter är en bidragande orsak till överskuldsätt- ning och annan skuldsättningsproblematik. Det finns därför skäl att införa ett lagstadgat krav på måttfullhet, för att marknadsför- ingen i möjligaste mån inte ska bidra till exempelvis oöverlagda beslut. Ett visst krav på måttfullhet finns redan vid marknadsföring av krediter. Utredningen anser dock att det finns anledning att i någon mån förändra det nuvarande kravet, framför allt när det gäller vissa utgångspunkter för bedömningen av vad som ska anses mindre måttfullt. Utredningen anser att det nuvarande måttfullhetskravet inte tar tillräcklig hänsyn till de risker för skuldsättningsproblema- tik som finns på kreditmarknaden . Detta synsätt utvecklas i avsnitt 14.5.4. Utredningen har alltså funnit att det behövs en rad åtgärder för att syftet med vårt uppdrag ska uppnås. En upplysning vid marknads- föring av högkostnadskrediter kan öka konsumentens medvetenhet om risker med skuldsättning och ge honom eller henne möjligheter att se över sin ekonomi och sitt lånebehov. Detta kan bidra till Förslag på åtgärder och konsekvensanalys större eftertänksamhet innan konsumenten ansöker om ett lån och bidra till att färre konsumenter ansöker om riskfyllda lån. Utred- ningen anser dock att detta inte är tillräckligt för att stärka konsu- mentskyddet, utan att det också behöver införas åtgärder som inne- bär ekonomiska incitament för att kreditgivarna ska bevilja färre krediter till högriskkonsumenter. Utredningen anser att ett ränte- tak i kombination med ett kostnadstak är de mest ändamålsenliga åtgärderna för att åstadkomma detta. Ett särskilt konsumentskyddsproblem på marknaden för hög- kostnadskrediter är att konsumenter lockas att gång på gång för- länga en kort kredit, vilket kan resultera i höga kostnader utan att skulden betalas tillbaka. Även om ett ränte- och ett kostnadstak införs kommer korta krediter, och därmed incitamentet att förlänga dem, troligen finnas kvar. Utredningen föreslår därför att en be- gränsning införs av möjligheten att bevilja sådana förlängningar. Utredningens ovan nämnda förslag syftar till en restriktivare ut- låning till högriskkonsumenter. Eftersom det fortfarande kommer finnas utrymme för att ge riskfyllda lån bör särskilda krav ställas på kreditprövningen, som , enligt utredningen, inte alltid garante- rar att endast konsumenter med verklig återbetalningsförmåga be- viljas krediter. För att ytterligare stärka konsumentskyddet på marknaden för högkostnadskrediter föreslår utredningen därför att kreditgivarna inte ska kunna bevilja sådana krediter till konsumen- ter som har alltför små ekonomiska marginaler när deras återbetal- ningsförmåga beräknas. För att åstadkomma detta föreslås en sär- skild reglering av kreditprövningen av högkostnadskrediter. Vidare föreslås att alla fristående krediter, även lån som är gratis, ska kredit- prövas på samma sätt som andra lån.