sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — Skatteintäkterna ökar normalt i takt med skattebaserna och därmed ekonomin i stort, medan en stor del av de offentliga utgifterna inte 8 Denna uppskattning av den automatiska åtstramningen bygger på bedömning i Konjunkturläget (2016d). Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67 ökar i takt med nominell BNP, eftersom de inte är löneindexerade och i vissa fall inte heller prisindexerade. Utan aktiva beslut om nya reformer, eller om dessa finansieras fullt ut, tenderar därför det finansiella sparandet i offentlig sektor att öka som andel av BNP. Storleken på denna automatiskt budgetförstärkande effekt varierar något med faktorer som inflationstakten och produktivitetstillväxt- takten i tjänstesektorn, och kan ibland ”ätas upp” av andra negativa trender som t.ex. höjda räntor eller fler sjukskrivna. Om de mot- verkande effekterna är tillräckligt stora uppstår i stället ett behov av budgetförstärkningar. Denna automatiska budgetförstärkning påver- kas inte av nivån på överskottsmålet. 6.3.2Beslutsformen vid ett ändrat överskottsmål Ändrade nivåer på budgetpolitiska mål tas i rambeslut En ändrad nivå på överskottsmålet kräver ingen lagändring. Av för- fattningskommentaren framgår att uttrycket ”överskottsmål” sak- nar normativ innebörd och att benämningen därför inte utesluter att överskottsmålet sätts på en nivå som innebär att de offentliga finanserna ska vara i balans eller visa underskott (prop. 2009/10:100, s. 89). En ändrad nivå på överskottsmålet kräver dock ett riksdagsbeslut om ny målnivå. Beslutsformen vid en ändrad nivå anges i riks- dagsordningen (11 kap. 18 §, RO). Enligt denna ska beslut om budgetpolitiska mål fattas i första steget i rambeslutsprocessen.9 Så sker i beslutet om utgiftstaket för det tredje tillkommande året. I det s.k. rambeslutet ingår också att fastställa en beräkning av statens inkomster, utgiftstramar för samtliga utgiftsområden, och en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Samtliga förslag som hör till det första steget ska behandlas i en och samma förslagspunkt, och därmed också i ett och samma riks- dagsbeslut. Enligt författningskommentaren avses med budgetpoli- tiska mål framför allt numeriska, fleråriga mål som avser den 9 När målnivån för överskottsmålet ändrades från av BNP 2007 togs beslutet som en separat förslagspunkt i samband med behandling av ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20). Det beslutet togs dock innan den nya riksdagsordningen, med dess reglering av beslut om budgetpolitiska mål, trädde i kraft . SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket? offentliga sektorns finanser och som används vid beredning och beslut om statens budget. Det kan handla om justeringar av nivåer på tidigare beslutade mål. konstaterade att genom att besluten om de budgetpolitiska målen fattas i ram- beslutet säkerställs en sammanhållen och konsistent syn på de budget- politiska målen, utgiftsramarna och beräkningen av statens inkomster (SOU 2013:73, s. 107). Att ändra omfattningen på överskottsmålet till att inte längre omfatta ålderspensionssystemet skulle, till skillnad från att ändra målnivån, kräva en ändring i budgetlagen. Budgetlagen säger att regeringen ska lämna förslag om mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål) till (2 kap. 1 §, budget- lagen). Av författningskommentaren framgår att målet ska avse den offentliga sektorn och inkludera staten, den kommunala sektorn och det offentliga ålderspensionssystemet. Hur ett sådant förslag till nytt mål ska beslutas av regleras inte av riksdags- ordningen. menade att regleringen i riks- dagsordningen inte närmare bör ange vilka budgetpolitiska mål som ska användas, utan det bör även fortsättningsvis göras i budget- lagen (SOU 2013:73, s. 107). Man påpekade vidare att bestämmel- sen i riksdagsordningen inte heller bör reglera vilken beslutsform som ska användas vid införande av nya budgetpolitiska mål eller avskaffande av befintliga mål. Kommitténs bedömning: En ändrad nivå på överskottsmålet ändrar inte de fundamentala sambanden mellan det finanspoli- tiska ramverkets olika delar, men påverkar budgetutrymmet som är centralt i budgetprocessen på kort och medellång sikt. En ändrad nivå på överskottsmålet kräver ingen lagändring, men innebär att måste fatta beslut om en ny målnivå i rambeslutet om budgeten. Sparandet i ålderspensionssystemet och kommunsektorn styrs av egna regelverk som inte påverkas av att överskottsmålets nivå ändras. Staten har ett övergripande ansvar att beakta sparandet i övriga delar av offentlig sektor när finanspolitiken utformas för att en given nivå på överskottsmålet ska nås. Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67 Ett effektivt finanspolitiskt ramverk förutsätter att såväl ramverkets olika delar som helheten fungerar väl. Det är därför viktigt att för- ändringar av ramverket görs på ett genomtänkt sätt som inte för- sämrar dess funktionssätt. En ändrad nivå på överskottsmålet ändrar inte de fundamentala sambanden i det finanspolitiska ramverket. Överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet defi- nieras visserligen i olika redovisningssystem och täcker olika delar av den offentliga sektorn, men har ändå starka samband. Dessa sam- band påverkas inte av att överskottsmålets nivå ändras. Inkomster, utgifter och sparande i kommunsektorn och ålders- pensionssystemet styrs av egna regelverk och riktlinjer, och påver- kas inte direkt av att överskottsmålets nivå ändras. En ändrad nivå på överskottsmålet ställer emellertid krav på kortsiktiga anpass- ningar inom framför allt staten till överskottsmålets nya nivå. Det är staten som har ansvar för att överskottsmålet nås, och som måste ta hänsyn till sparandet i övriga delar av offentlig sektor för att så ska bli fallet. Ett ändrat överskottsmål påverkar budgetutrymmet som är centralt i budgetprocessen, på kort och medellång sikt. På lång sikt, , blir dock skatteuttaget detsamma för en given utveckling av de offentliga utgifterna, oavsett nivå på över- skottsmålet. Utgiftstaket är en yttersta restriktion för de takbegränsade ut- gifterna och därmed ett uttryck för regeringens syn på det offent- liga åtagandets storlek. Utgiftstaket ger regeringen och stöd för att hantera det utgiftstryck som uppstår i den politiska processen. Ett utgiftstak som är avvägt så att det medverkar till att överskottsmålet nås stärker förtroendet för finanspolitikens lång- siktiga hållbarhet. Det gäller oavsett nivån på överskottsmålet. Det finns argument både för och emot nuvarande ordning att ålderspensionssystemets finansiella sparande ingår i överskottsmålet. Trots att man kan argumentera för att ålderspensionssystemets regler gör systemet finansiellt hållbart, och att det därför inte skulle behöva omfattas av överskottsmålet, överväger enligt vår uppfatt- ning argumenten för att behålla nuvarande ordning. Att överskotts- målet omfattar även sparandet i pensionssystemet bidrar till enkel- het och transparens och överensstämmer med och de definitioner som tillämpas inom ramen för detta. Mer heltäck- ande regler är sannolikt också svårare att kringgå. Det behöver finnas tydliga fördelar med att ändra på målets nuvarande utformning för SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket? att detta ska vara motiverat, vilket vi inte bedömer vara fallet. Risken för att sparandet i staten blir för lågt om sparandet i pensions- systemet blir starkare än förväntat är hanterbar om överskottsmålets nivå omprövas med jämna mellanrum, vilket kommittén föreslår i avsnitt 10. Genom tydlig redovisning av det finansiella sparandets fördelning inom den offentliga sektorn i de ekonomiska proposi- tionerna går det också att undvika att långa perioder med överskott i pensionssystemet tolkas som att det finns ett varaktigt budget- utrymme i staten. Budgetprocessens olika faser i beredningen och genomförandet av statens budget påverkas inte av ett ändrat överskottsmål. En ändrad nivå på överskottsmålet kräver heller ingen lagändring. Ett ändrat överskottsmål innebär emellertid att en ny målnivå ska före- slås av regeringen i budgetpropositionen och fastställas av i det s.k. rambeslutet i budgetprocessen. 7Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Kommittén ska enligt direktivet analysera vilka konsekvenser olika nivåer på överskottsmålet får för de offentliga finanserna och svensk ekonomi. Särskilt målnivåns betydelse för möjligheterna att säkerställa en långsiktigt hållbar finanspolitik och för att hantera kraftiga konjunkturnedgångar ska analyseras. Kommittén ska uti- från denna analys bedöma om det finns anledning att ändra mål- nivån och i så fall föreslå en ny nivå. Vid bedömningen är det enligt direktivet viktigt att kommittén beaktar samtliga motiv för målet, men även överväger vilka motiv som bör tillmätas störst betydelse. Enligt direktivet bör kommittén vidare beakta externa analyser, t.ex. arbetet inom internationella organisationer kring frågan om lämplig nivå på den offentliga skuldsättningen. I avsnitt 7.1 redovisas resultatet från ett antal tidigare bedöm- ningar av överskottsmålets nivå. I avsnitt 7.2 redovisas de offentlig- finansiella effekterna på medellång och lång sikt av saldomål på fem olika alternativa nivåer. Konsekvensbeskrivningen i detta avsnitt bygger på ett beräkningsunderlag från () från april 2016.1 Avsnitt 7.3 resonerar om vad som är en lämplig nivå på skulden. I avsnitt 7.4 diskuteras hur de motiv som angetts för överskottsmålet påverkas av ett offentligt sparande på olika nivåer. Slutligen redovisas kommitténs överväganden kring lämplig nivå på överskottsmålet i avsnitt 7.5. 1 KI har för kommitténs räkning i (2016c) uppdaterat de beräkningar som redovisas i KI:s specialstudie 45 ”Konsekvenser av att införa ett balansmål för finansiellt sparande i offentlig sektor” (2015a). Utöver uppdateringen med bland annat nya utfallssiffror har effekterna av fler alternativa nivåer på överskottsmålet beräknats. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå 7.1Tidigare bedömningar av överskottsmålets nivå Den s.k. analyserade de förändrade förut- sättningarna för stabiliseringspolitiken vid ett svenskt deltagande i den tredje etappen av EMU (valutaunionen) (SOU 2002:16). Ut- redningen gjorde bedömningen att det krävs ett överskott om minst en procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel för att de automatiska och halvautomatiska stabilisatorerna ska kunna verka i en djup lågkonjunktur. För att därutöver ge tillräckligt ut- rymme för diskretionär finanspolitik ansåg utredningen att det genomsnittliga sparandet behövde motsvara 2,5–av BNP.2 Ett sådant överskott motsvarade det då beräknade sparandet i ålderspensionssystemet, inklusive premiepensions-systemet som då var en del av den offentliga sektorn, . Utredningen konstaterade att ett sådant högre överskottsmål för den samlade offentliga sektorn skulle innebära att staten fick ett finansiellt sparande nära noll, och att statsskulden därmed kunde vara ungefär i nominella termer och minska som andel av BNP. Utredningens bedömning gjordes utifrån förutsättningen att utrymmet för aktiva finanspolitiska åtgärder behövde ökas om skulle införa euron och därmed inte längre kunde använda penningpolitiken som ett stabiliseringspolitiskt instrument. utvärdering av överskottsmålet 2010 I departementspromemorian om utvärdering av överskottsmålet 2010 gjordes bedömningen att det inte fanns några starka skäl att ändra nivån på överskottsmålet från av BNP (Ds 2010:4). till motiven om offentligfinansiell hållbarhet, rättvisa mellan generationerna och effektivitet bedömdes ett överskottsmål på mellan av BNP vara rimligt –2020. bedömdes att stabiliseringspolitiska motiv talade för ett överskottsmål på 1–av BNP. Gällande över- skottsmål på av BNP låg inom ramen för dessa intervall och bedömningen var att det därför borde behållas. 2 Detta motsvarar 1,med nuvarande definition av offentlig sektor. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå framhölls också att det inte går att lägga fast en entydig och in- vändningsfri målnivå, och att olika motiv till ett överskottsmål inte alltid är förenliga med varandra. Det var enligt rapporten därför önskvärt att den valda målnivån var brett politiskt förankrad. Finanspolitiska rådets bedömningar i senare års rapporter I Finanspolitiska rådets rapport analyserades konsekven- serna av en övergång till ett balansmål för det finansiella sparandet. En sänkning av överskottsmålet till noll innebar enligt rådet för- modligen en hållbar finanspolitik och tillräckliga buffertar för sta- biliseringspolitiken. Försiktighetsargument och osäkerhet talade dock mot att sänka målet, om det inte kombinerades med för- ändringar av det finanspolitiska ramverket som ökade förutsätt- ningarna för att målet skulle nås framöver. Rådet ansåg att ram- verket också eventuellt borde kompletteras med regler som gjorde att överskottsmålet höjdes om den offentliga skulden blev, eller riskerade att bli, alltför hög. En rimlig utgångspunkt skulle enligt rådet kunna vara att den konsoliderade bruttoskulden inte borde tillåtas bli avsevärt större än dåvarande nivå på av BNP, såvida inte den höga skuldkvoten var en konsekvens av en kris. Vidare framhöll rådet att förändringar av ramverket borde göras med bredast möjliga politiska stöd, för att vara uthålliga och trovärdiga. I Finanspolitiska rådets rapport diskuterades en ändrad målnivå för det finansiella sparandet på nytt. Rådet beto- nade återigen att ett trovärdigt och stabilt mål kräver ett brett poli- tiskt stöd, samt en tydlig och transparent uppföljning och redovis- ning. Dessa frågor är väl så viktiga som målets nivå, enligt rådet. Även rapport återkom rådet till att uppföljningen av överskottsmålet bör skärpas och att det behöver finnas en tydlig plan för hur en återgång till målet ska ske när en målavvikelse har konstaterats. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå (2015a) har utrett konsekvenserna av att ändra målet för den offentliga sektorns finansiella sparande från en procent av BNP till noll. KI:s slutsats är att den finanspolitiska hållbarheten inte äventyras av en övergång till ett balansmål. Vidare visar analysen att den långsiktiga nivån på skatter och utgifter, liksom den långsiktiga sysselsättningen, inte påverkas i någon högre grad. Avvägningen vid valet av nivå på målet är i stället mellan högre säkerhetsmarginaler och lägre skatter eller högre utgifter under de närmaste decennierna, konstaterar KI. Att bygga upp säkerhetsmarginaler gynnar i viss utsträckning framtida generationer på bekostnad av dem som arbetar . Ju högre vikt som fästs vid goda säkerhetsmarginaler och möjligheten att bedriva en ambitiös stabiliseringspolitik vid större konjunkturnedgångar, desto mer talar för att nuvarande nivå på överskottsmålet ska be- hållas, enligt KI. Men avvägningen mellan säkerhetsmarginaler och budgetutrymme är i slutänden politisk. Överskottsmålet har enligt KI bidragit till att de offentliga fi- nanserna står väl rustade för att möta en stigande försörjningsbörda de kommande decennierna. Men KI säger att om det offentliga åtagandet ska behållas på nuvarande nivå måste skatterna höjas, både med det nuvarande överskottsmålet och vid ett balansmål. Ett balansmål skulle skapa ett visst utrymme för lägre skatter eller högre utgifter men inget utrymme på riktigt lång sikt. På lång sikt väntas valet av målnivå inte påverka sysselsättningen nämnvärt. På kort sikt hämmas dock sysselsättningsutvecklingen något av en finanspolitik anpassad mot nuvarande överskottmål, jämfört med ett balansmål. KI framhåller vidare att uppföljningen av överskottsmålet bör förstärkas, och att det kan göras genom att ge mandat att identifiera målavvikelser. Bedömningar av , och , och har alla kommenterat frågan om bör övergå till ett balansmål för det finansiella sparan- det i offentlig sektor. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå I Europeiska kommissionens landrapport för 2016 kon- staterades att även om övergår till ett balansmål skulle det fortfarande vara mer ambitiöst än vad som krävs av . MTO på -av BNP för det finansiella sparandet i strukturella termer är i överensstämmelse med en långsiktigt hållbar finanspolitik och ger även en marginal till referensvärdet för underskottsgränsen av BNP under en normal konjunk- turcykel. Kommissionen välkomnade också en revidering av det nationella budgetmålet på ett sätt som ytterligare stärker det fi- nanspolitiska ramverket (Europeiska kommissionen 2016c). Kom- missionens syn på hur ramverket och uppföljningen bör förstärkas utvecklas i avsnitt 9.4. s.k. artikel IV-granskning av konstaterade IMF att ett balansmål för staten är tillräckligt för att åstadkomma nödvändiga finanspolitiska säkerhetsmarginaler (IMF 2015e). IMF menade också att målet bör ses över med jämna mellanrum för att hålla det konsistent med väl avvägda nivåer på skuld och netto- förmögenhet. Målet skulle enligt IMF kunna definieras exklusive pensionssystemet, så att statens sparande inte behövde anpassas efter variationer i pensionssystemets sparande. Enligt (2015b) gör starka offentliga finanser det lämpligt att låta ett balansmål ersätta överskottsmålet. 7.2Offentliga finanser och svensk ekonomi vid olika nivåer på saldomål I detta avsnitt diskuteras effekterna av att behålla dagens nivå på överskottsmålet respektive sänka detta till en lägre nivå. De kvantitativa uppgifterna bygger på ett beräknings- underlag utredningen beställt av (2016c). Analysen har ett särskilt fokus på konsekvenserna av saldomål på olika nivåer –2026. är av intresse eftersom kommittén föreslår att överskottsmålets nivå ska ses över varannan mandatperiod (se avsnitt 10). Redogörelsen här handlar om hur sparande och skuld- och tillgångsstockar utvecklas i olika delar av den offentliga sektorn, samt om effekterna på syssel- sättning och tillväxt. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Tabell 7.1 sammanfattar KI:s bedömning av de offentliga finan- serna 2015–2019.3 Tabellen visar att sparandet i pensionssystemet förväntas vara svagt positivt , och sparandet i kommunsektorn svagt negativt. 1 Procent av potentiell BNP. Källa: (2016c). Det offentligfinansiella läget är tudelat. Å ena sidan är netto- förmögenheten betydande och skuldsättningen i offentlig sektor låg. Å andra sidan är det offentliga sparandet tydligt under målsatt nivå. väntas fortsatta underskott i staten även om sparandet väntas stärkas till följd av konjunkturåterhämtningen och diskretionära budgetförstärkningar. Sparandet i staten stärks under prognosåren så att sparandet i den offentliga sektorn motsvarar av BNP 2019. Denna bedömning bygger på att reger- ingen fortsätter att vidta finanspolitiska åtgärder för att öka spa- randet mot dagens överskottsmål om av BNP. 3 Utvecklingen överensstämmer i stort med bedömningen i Konjunkturläget (2016a). Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Antaganden bakom de långsiktiga framskrivningarna I analysen av utvecklingen förlängs konjunkturbedöm- ningen med framskrivningar till 2100. görs dessa utifrån förenklade antaganden om en ekonomi i konjunk- turell balans, och med en arbetsmarknad som bestäms av den demografiska utvecklingen.4 Den genomsnittliga produktiviteten antas växa med i genomsnitt 1,7 och arbetsutbudet till 2040. Det ger sammantaget en BNP-tillväxt på i reala termer och i nominella termer. Sysselsättningsmönstren i olika åldersgrupper antas vara konstanta, med undantag för personer i åldern 60−74 år. Dessa antas successivt ”föryngra” sitt beteende, dvs. deras sysselsätt- ningsgrad och medelarbetstid ökar gradvis till de nivåer som gäller för något yngre personer, vilket innebär att pensionsåldern successivt höjs. är den genomsnittliga pensionsåldern cirka högre än . Behovet av välfärdstjänster antas vara kon- stant över tiden bland individer . Bland personer äldre än så antas behovet av välfärdstjänster successivt minska, i takt med att medellivslängden stiger. Alla offentliga skuld- och tillgångsstockar antas ha en totalavkastning om av BNP. För icke-räntebärande finansiella tillgångar antas denna av- kastning fördelas på direktavkastning (aktieutdelning m.m.) och värdeökning. Beräkningarna bygger således på antagandet att BNP-tillväxten i löpande priser (4,) endast är marginellt lägre än den no- minella räntan (4,). Om nominell ränta är densamma som nominell tillväxt påverkas det långsiktiga primära sparandet inte alls av överskottsmålets nivå, oavsett nivån på räntan och tillväxten. Om räntan är högre än tillväxten innebär ett högre överskottsmål ett något högre primärt sparande, och vice versa. I ett ap- pendix till detta avsnitt förklaras dessa samband mer utförligt. Av appendix framgår att bedömningen av den offentliga sektorns fi- nansiella ställning i förhållande till BNP endast påverkas marginellt av små skillnader i tillväxt- och ränteantaganden. 4 De antaganden som görs överensstämmer i allt väsentligt med de antaganden som görs i KI:s specialstudie om konsekvenser av att införa ett balansmål för finansiellt sparande i offentlig sektor. (2015a). Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Den demografiska utvecklingen pekar på ökade utgifter är nu inne i en period där de offentliga utgifterna väntas växa snabbare än BNP på grund av den demografiska utvecklingen. Som framgår av figur 7.1 ökar den s.k. demografiska försörjnings- kvoten sedan cirka 2014 efter med fallande trend. Även om osäkerheten växer med tidshorisontens längd så framgår det av figur 7.1 att denna ökning förväntas fortsätta trendmässigt under resten av innevarande sekel. Innebörden är att antalet individer med relativt stora behov av skattefinansierade tjänster kommer att öka snabbare än antalet individer som arbetar och därmed står för hu- vuddelen av skatteunderlaget. Störst behov av välfärdstjänster finns bland de , och det är också denna åldersgrupp som för- väntas växa snabbast. Källa: , . Anm.: Med yrkesaktiv ålder menas här 20–. Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå Ett bibehållet offentligt åtagande kan ges olika innebörd, men defi- nieras av KI som att personaltätheten i produktionen av välfärds- tjänsterna och ersättningsgraden i transfereringssystemen är kon- stanta, och att de offentliga investeringarna växer i takt med BNP. Standarden i välfärdstjänsterna ökar då . Ut- gifterna för offentlig konsumtion kan också förväntas öka till följd av det stora antalet asylsökande 2015. Dessa utgifter bedöms sedan återgå till mer normala nivåer efter 2020, vilket gör att de sammanlagda primära offentliga utgifterna är mer eller mindre oförändrade . Den demografiskt drivna kostnadsökningen motverkas då av lägre utgifter för mi- gration och integration. Att försörjningsbördan ökar trendmässigt, snarare än för att sedan åter sjunka, talar för att de re- sulterande framtida offentliga kostnadsökningarna inte långsiktig kan mötas av ett oförändrat skatteuttag och ett lägre offentligt sparande, s.k. tax smoothing, utan mer lämpligt med en motsva- rande trendmässig ökning av arbetslivets längd. Den trendmässiga ökningen av försörjningsbördan i figur 7.1 talar således i sig inte för ett gradvis lägre offentligt sparande . Försörj- ningsbördan tenderar dock att variera kring den trendmässiga ökningen. Således faller försörjningsbördan från cirka 1995 till cirka 2013 för att sedan åter öka snabbt fram till cirka 2025.