sou · H4B313 · 2016-02-25 00:00:00 — Ett skäl för en bred inbjudan är att det kan för- modas ge en mångfald i de synpunkter och perspektiv som förs fram i dialogen/samrådet, något som i sin tur ökar sannolikheten för att eventuella motstridiga intressen framkommer i dialogen. Det ger därmed den offentliga parten möjligheter att såväl hantera intressekonflikter som att få ett bättre belyst beslutsunderlag. Ett annat skäl till en bredd i inbjudan är att det ger ökade möjligheter för den icke-formaliserade delen av civilsamhället att, när så be- döms lämpligt, omfattas av dialogen och samrådet. I detta sammanhang vill utredningen peka på möjligheten för offentliga aktörer på olika nivåer att också överväga för- och nack- delar med att tillfråga nätverk och andra delar av civilsamhället som inte har en formaliserad juridisk form i dialog- och överenskom- melseprocesser eller i beredningen av en särskild fråga. Att även ha kunskap om nätverk m.m. innebär större krav på en offentlig aktör vad gäller att hålla sig informerad om det civilsamhälle som är aktivt inom det aktuella samhällsområdet, och i det enskilda fallet måste hänsyn tas till flera faktorer, som bl.a. syftet med dialogen och tillgängliga resurser. Ett argument för att inkludera även det icke-formaliserade civilsamhället är dock att även nätverk är vär- defulla när det gäller att kanalisera åsikter i fråga om påverkan lo- kalt och regionalt, men kanske också i relation till statliga myndig- heter. är det svårare att avgöra om nätverkets företrädare representerar nätverket som helhet. I sammanhanget noterar ut- Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället redningen också att engagemang hos medborgare, t.ex. bland ung- domar, allt oftare startar i nätverks- eller uppropsform för att ibland gå över i en mer formell organisationsform. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att kommuner och landsting i de pågående eller planerade dialog- och överenskommel- seprocesserna bör överväga att bjuda in även nätverk och andra delar av civilsamhället som inte har en formaliserad juridisk form. 4.2Hinder för civilsamhällets roll i demokratin Utredningen för ett stärkt civilsamhälle ser ett antal faktorer och trender som kan påverka civilsamhällets roll i demokratin negativt. I detta avsnitt belyser utredningen vad som kan hindra civilsam- hällets roll i demokratin, samt olika tillvägagångssätt för att möta dessa hinder. 4.2.1Kunskapsbrist hos det offentliga Förslag: Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor får i uppdrag att arbeta med kompetenshöjande insatser gent- emot statliga myndigheter, kommuner och landsting i frågor som rör civilsamhället. Uppdraget ska genomföras i samråd med relevanta aktörer, såsom Kommuner och Landsting, högskolesektorn och civilsamhällets organisationer. Utredningen noterar att civilsamhället på många områden och på olika samhällsnivåer inkluderas i demokratin genom olika modeller för dialog och inflytande. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågors (MUCF) uppföljning om det civila samhällets villkor att dialogen och dess kvalitet påverkas av i vilken grad offentliga tjänstemän har kunskap om civilsamhällets villkor. MUCF ser ett behov av fortsatt arbete för att stärka kom- petensen och kvaliteten i offentliga aktörers arbete och dialog med civilsamhället (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014, s. 64 och 68 f.). Även utredningens kontakter med statliga myndigheter och de besök som utredningen har genomfört i kommunsektorn indikerar brister SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället i offentliga aktörers kunskap om och förståelse för det civila sam- hället (jämför kapitel 5). Utredningen noterar också att det finns en stor variation i kunskapen, där vissa offentliga aktörer har ut- vecklat en god kunskap medan andra ibland har bristande kunskap. Av MUCF:s uppföljning framgår att det är vanligare att tjänstemän på statlig nivå upplevs ha större brister i kunskapen om ideella föreningar och trossamfund jämfört med tjänstemän på den kom- munala nivån (MUCF, 2013, Dialog, självständighet och långsiktiga förutsättningar, en uppföljning med ideella föreningar i fokus, s. 69 och MUCF 2015 s. 68). En förklaring till detta skulle kunna vara att de statliga tjänstemännen sannolikt har färre kontakter med lokala föreningar och därför mindre ingående kunskap om enskilda föreningars villkor och förutsättningar, än vad en tjänsteman har på nivå. Utredningen anser att god kunskap om civilsam- hällets villkor och förutsättningar är centralt för en dynamisk ut- veckling av civilsamhället och att kunskapsnivån bland offentliga tjänstemän generellt bör förbättras. Bristande kunskap om ideella föreningar, trossamfund och andra delar av civilsamhället, liksom om deras villkor, kan negativt påverka civilsamhällets roll i demo- kratin. Utredningen anser därför att det finns ett behov av insatser i syfte att höja offentliga aktörers kunskap om civilsamhället. Olika insatser för ökad kunskap om det civila samhället Det finns flera aktörer som kan bidra till att öka kunskapen om det civila samhället hos offentliga aktörer. MUCF:s utbildningsinsatser för att stärka offentligt anställdas kunskap om det civila samhället MUCF har enligt förordningen (2015:49) med in- struktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor till uppgift att ta fram och samla kunskap om det civila samhällets villkor, sammansättning och utveckling och sprida denna kunskap på nationell, regional och lokal nivå. Det gör MUCF på flera sätt. Till exempel arrangerar MUCF tillsammans med en uppdragsutbildning om det civila samhället. Utbild- ningen vänder sig till tjänstemän i statliga myndigheter, eller Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Den syftar till att ge för- djupad kunskap om det civila samhället och redskap i det dagliga arbetet samt möjligheter till erfarenhetsutbyte. Utbildningen är en högskoleutbildning på 7,5 högskolepoäng och har bedrivits . MUCF har också arbetat fram ett utbildningskoncept om civil- samhället för kommunsektorn. Utbildningen har tillkommit som en följd av att civilsamhällets organisationer menar att kunskaps- brister hos offentliga aktörer resulterar i hinder för organisationer- nas verksamhet. Utbildningen syftar bl.a. till att ge kommun- sektorn tillfälle att reflektera över kontakterna mellan civilsam- hället och kommunen/, visa vilka samarbetsmöjligheter som finns och nyttan av samverkan samt att ge verktyg för bättre samverkan. har utbildningen på grund av bristande resurser genomförts vid något enstaka tillfälle. Myndigheten be- dömer dock att det finns intresse i kommunsektorn för denna typ av utbildningar. SKL utvecklar och sprider kunskap och erfarenheter till sina medlemmar Kommuner och Landsting (SKL) har som medlemsorgani- sation i uppgift att stödja och bidra till att utveckla sina medlem- mars (dvs. kommuner och landsting) verksamhet. I den rollen ingår att, utifrån medlemmarnas önskemål, utveckla ny kunskap, sprida kunskap och erfarenheter samt ge stöd till ökad kompetens och kapacitet i att bygga samverkansrelationer utifrån de behov och förutsättningar som finns lokalt och regionalt. SKL har bl.a. ordnat nätverksträffar för förtroendevalda och tjänstemän om strategisk samverkan med civilsamhället. inleder SKL en samlad satsning som omfattar samverkan med civilsamhället, medborgar- dialog och medskapande brukare och patienter. SKL har till utred- ningen framfört att man gärna skulle se mer av lättillgänglig in- formation från staten om bl.a. det civila samhällets uppbyggnad, organisering och verksamhetsinriktning på olika sakområden. SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Andra utbildningsuppdrag som MUCF har haft MUCF har haft ett antal utbildningsuppdrag av olika slag. Till exempel hade myndigheten ett regeringsuppdrag att genomföra utbildningsinsatser för att stärka unga hbtq-personer i fritidsverksamheter. Uppdraget omfattade att genom utbildningar och konferenser utbilda personal som arbetar inom fritidsverksam- heter för unga i syfte att öka deras kompetens att skapa öppna och fördomsfria miljöer för unga hbtq-personer (, 2014, Uppdrag HBTQ om mötes- platser för unga hbtq-personer). Enligt uppgifter från MUCF om- fattade verksamheten i detta uppdrag och nådde totalt 2 200 personer. Kostnaden för uppdraget var , dvs. Ett annat exempel är MUCF:s uppdrag att – 2014 sprida kunskap från studien och våld i befintliga nätverk samt att genomföra utbildningsinsatser på området. Insatserna har bestått av att ta fram ny kunskap i form av publikationer, samt att sprida denna kunskap via utbildningar, konferenser och föreläs- ningar (MUCF, 2015, Unga, maskulinitet och våld, Slutrapportering av uppdrag om attityder till maskulinitet och jämställdhet). Enligt uppgifter från MUCF omfattade verksamheten i detta uppdrag . Verksamheten omfattade 90 utbildnings- och konferensdagar, och nådde totalt 3 000 personer. Utredningens överväganden och förslag Med utgångspunkt i civilsamhällets roll i demokratin vill utred- ningen lyfta fram värdet av kunskap om hur civilsamhället är sam- mansatt inom exempelvis ett geografiskt område eller inom ett särskilt verksamhetsområde. Utredningens slutsats är att en ökad kunskap ökar förutsättningarna för offentliga aktörer att involvera civilsamhället i dialog eller beredning av enskilda frågor. Det finns behov av fortsatt kunskapsspridning nationellt, regionalt och lokalt i syfte att öka förståelsen för civilsamhällets villkor, sammansätt- ning och hur samverkan med offentlig sektor utvecklas. Såväl MUCF som SKL har, utifrån sina olika uppgifter, viktiga roller i detta arbete. MUCF är förvaltningsmyndighet för politiken för det Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället civila samhället och ska inom ramen för detta ta fram och sprida kunskap om civilsamhället på nationell, regional och lokal nivå. SKL:s uppdrag är medlemsinitierat och det är därmed inte möjligt för någon utomstående att ålägga SKL något uppdrag. Utredningen föreslår därför att MUCF ska få i uppdrag att ar- beta med kompetenshöjande insatser gentemot statliga myndig- heter, kommuner och landsting i frågor som rör civilsamhället. Uppdraget ska genomföras i samråd med relevanta aktörer såsom SKL, högskolesektorn och civilsamhällets organisationer. Målgruppen för de kompetenshöjande insatserna är tjänstemän och politiker i offentlig sektor på lokal och regional nivå samt tjänstemän på nationell nivå. En utgångspunkt för de kompetens- höjande insatserna bör vara bredden i civilsamhället, både vad gäller organiseringsformer och verksamheter, samt civilsamhällets olika roller och därmed olika relationer till offentliga aktörer. Även frå- gor om civilsamhällets behov av stöd och olika sätt för det offent- liga att stödja civilsamhället bör ingå i de kompetenshöjande insat- serna (jämför avsnitt 7.6.5). Behoven bland statliga myndigheter, kommuner och landsting vad gäller ökad kunskap ser olika ut. Mot den bakgrunden vill ut- redningen understryka vikten av att MUCF:s kompetenshöjande insatser kan bedrivas på ett flexibelt sätt vad gäller t.ex. innehåll, omfattning och metodval. Genom att de kompetenshöjande insat- serna kan anpassas till olika delmängder av den övergripande mål- gruppen, finns förutsättningar att de insatser som erbjuds i syfte att höja kunskapen hos t.ex. en myndighet eller en kommun utgår från behoven och önskemålen i det enskilda fallet. Utredningen anser att MUCF, mot bakgrund av sin roll som förvaltningsmyndighet för politiken för det civila samhället och de liknande utbildnings- uppdrag som myndigheten har haft, har goda förutsättningar att kunna anpassa de insatser som erbjuds olika offentliga mottagare. Uppdraget bör pågå . En tidsbegränsad satsning som genomförs på liknande sätt som MUCF:s tidigare utbild- ningsuppdrag beräknas kosta . Utredningen återkommer till finansieringen av förslaget i kapitel 8. Syftet med uppdraget är att bidra till att öka offentlig sektors kunskap om det civila samhället för att därigenom underlätta för civilsamhället både som röstbärare och att bedriva verksamheter samt som möjlig utförare i samverkan med det offentliga. SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället erligt sker personalförändringar i offentliga förvaltningar vilket medför att behovet av kunskap om det civila samhället är att se som mer eller mindre . Utredningen anser därmed att man för det föreslagna uppdraget bör utvärdera om satsningen bidragit till att ge önskade effekter och, om så är fallet, det bör vara en del av MUCF:s ordinarie verksamhet. I detta sammanhang vill utredningen anknyta till det som tidi- gare framförts om att offentliga aktörer på statlig, regional och lokal nivå bör överväga för- och nackdelar med att i den långsiktiga dialogen eller i beredningen av en särskild fråga bjuda in nätverk och andra delar av civilsamhället som inte formaliserade. Ett sådant arbetssätt innebär enligt utredningen också ökade krav på kunskap. Avgöranden kring vilka delar av civilsamhället som ska tillfrågas måste av naturliga skäl göras i varje enskilt fall men utredningen anser att en ökad kunskap om civilsamhället inom ett samhälls- område ger större förutsättningar för en öppenhet mot exempelvis nätverk och andra icke-formaliserade aktörer inom civilsamhället. Att även ha kunskap om denna del av civilsamhället innebär dock högre krav på en offentlig aktör, och hänsyn måste därför tas till tillgängliga resurser. Utredningen har också uppmärksammats på att det kan finnas behov av kunskap om det offentliga hos det civila samhällets olika aktörer och att även denna kunskapsbrist kan bidra till att försvåra relationen mellan det offentliga och civilsamhället. Utredningen konstaterar i detta sammanhang att civilsamhället bl.a. genom sina olika riks- och paraplyorganisationer har en viktig uppgift i att öka sina medlemsorganisationers kunskap om vad som utmärker den offentliga förvaltningen avseende förutsättningar och funktions- sätt. 4.2.2Ändrade organiseringsformer kan minska det offentligas vilja att lyssna till det civila samhällets organisationer Bedömning: Organisationernas roll i demokratin bör värnas när nya sätt att löpande samla in medborgarnas synpunkter och åsikter används. Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället Det finns motstridiga uppgifter om medlemsutvecklingen och en- gagemanget i det civila samhällets organisationer. Som framkom- mer av kapitel 3 är det svenska folkets ideella engagemang enligt högskolas befolkningsstudie internationellt sett högt, och dessutom stabilt . Andra uppgifter pekar på färre medlemmar i civilsamhällets organisationer. Det finns också upp- gifter som pekar på att vissa delar av befolkningen i mindre ut- sträckning deltar i det civila samhället, något som utredningen återkommer till längre fram i detta kapitel. Det arbete som det ci- vila samhällets organisationer bedriver i syfte att öka sin rekryte- ring från underrepresenterade samhällsgrupper spelar i detta sam- manhang en viktig roll och utvecklas av utredningen i avsnitt 4.3. ser utredningen att offentliga aktörers vilja att lyssna till det civila samhällets organisationer riskerar att minska när individer finner nya sätt att engagera sig. Det kan medföra att det offentliga söker nya vägar att bereda frågor som inte i tillräcklig grad inklude- rar civilsamhällets organisationer. Tecken på ändrade organiseringsformer Individualisering och mer kortsiktigt engagemang har i en översikt över internationell forskning om civilsamhället pekat på nya förutsättningar för civilsamhället till följd av globalisering, individualisering och ökad användning av in- formationsteknologi. I rapporten beskrivs en individualisering av civilsamhället som innebär att engagemanget utgår från livsstil sna- rare än kollektiv identitet. Individualiseringen förändrar även hur individer är aktiva, till att bli mer kortsiktigt och mer inom ramen för nätverksskapande kommunikation (, 2012, Var står forskningen om civilsamhället? En internationell översikt Veten- skapsrådets rapportserie 4:2012). Som utredningen redogjort för har Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) pekat på ett minskat förenings- deltagande bland unga (MUCF, 2014, Fokus 14. Ungas fritid och organisering). I detta sammanhang vill utredningen anknyta till en underlagsrapport till Demokratiutredning om ungas poli- tiska deltagande. Av rapporten framkommer att den unga genera- tionen i är politiskt intresserad och aktiv, samt att SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället ungdomsgenerationen är minst lika engagerad som tidigare gene- rationer. Däremot är unga mer benägna att delta genom mer individualiserade former, som att skriva på upprop och dela med sig av åsikter via sociala medier, än att gå på medlemsmöten. Det gäller enligt rapporten såväl för politiska partier som för andra typer av traditionella föreningar. Sociala medier underlättar en organisering utan organisationer, och möjliggör för ett latent engagemang att aktiveras. menar rapportförfattarna att skolans uppdrag att fungera som en fostran och utjäm- ning av livschanser blir central (m.fl., 2015, Ungas politiska deltagande. Nya former och aktivitet genom sociala medier). Utred- ningen återkommer i avsnitt 4.2.3 till skolans roll. Risker med det kumulativa medborgarskapet Med utgångspunkt i civilsamhällets roll som demokratiskola och röstbärare, blir det enligt utredningen också relevant att studera om det finns systematiska skillnader mellan de som engagerar sig i ci- vilsamhället och de som inte gör det. Sådana skillnader är intres- santa, då de som inte engagerar sig i civilsamhällets organisationer därmed skulle ha färre kanaler för påverkan. och har belyst detta i en under- lagsrapport till Demokratiutredning. Faktorer som aka- demisk utbildning och föräldrarnas engagemang i civilsamhället bidrar till att förklara varför människor arbetar ideellt. Forskarna ser en möjlig förklaring i att det krävs både tillgång till sociala arenor och socioekonomiska resurser för att börja arbeta ideellt. Vidare visar och studie att de som arbetar ideellt också oftare än övriga utövar vissa former av poli- tiskt deltagande, som exempelvis direkta kontakter med politiker och tjänstemän. Studien belyser därmed risker med det s.k. kumu- lativa medborgarskapet, dvs. där resursstarka grupper genom sitt större deltagande i civilsamhället utnyttjar fler arenor och former för politisk påverkan än resursmässigt svagare grupper. Forskarna ser också en paradox, nämligen att de strukturer som ger utrymme för politisk påverkan (välfungerande ideella organisationer och deras behov av engagerade medborgare med utbildning och kom- petens) också kan utgöra ett hinder för mer resurssvaga gruppers Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället delaktighet, som inte deltar i samma utsträckning (, 2015, Medborgerligt engagemang – klassresa eller klassklyfta? Färre medlemmar ställer krav på strategier hos det offentliga Myndigheten för vårdanalys ser i sin kartläggning av patient- och funktionshinderrörelsen liknande problem, där organisationerna ofta organiserar en ganska liten grupp av de individer som har en diagnos eller en funktionsnedsättning. Myndighetens rekommen- dation till regeringen, myndigheter och landsting är mot den bak- grunden att se över sina rutiner för samråd med patient- och funktionshinderrörelsen och säkerställa att syftena med samråd överensstämmer med vem som bjuds in. Dessutom bör man ut- veckla strategier för att hantera skillnader i representativitet mellan olika grupper (Myndigheten för vårdanalys, rapport 2015:4, Sjukt engagerad – en kartläggning av patient- och funktionshinderrörelsen). Liknande resonemang kring hur offentliga aktörer genomför sam- råd och hanterar problematiken kring representativitet kan enligt utredningen vara relevanta att föra även på andra samhällsområden. Det finns med andra ord uppgifter om olika förändringar som sker i engagemanget i civilsamhället, förändringar som pekar på färre medlemmar och färre personer från vissa befolkningsgrupper. visar högskolas befolkningsstudie på ett stabilt högt ideellt engagemang i . Befolknings- studien visar inte heller på några större förändringar vad gäller or- ganiseringen och fördelningen av ideellt arbete mellan olika slags organisationer i civilsamhället (m.fl., 2015 Folk i rörelse – medborgerligt engagemang 1992–2014. Arbetsrapportserie 85). Utredningen noterar en trend i detta sam- manhang där t.ex. kommuner och landsting – mot bakgrund av uppfattningen att civilsamhällets organisationer är re- presentativa – väljer att samla medborgarnas åsikter i olika frågor på andra sätt. Det kan exempelvis handla om att samla in syn- punkter via enkäter till medborgare eller brukare, eller om att bjuda SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället in enskilda medborgare eller brukare till dialoger, råd och paneler (se t.ex. Myndigheten för vårdanalys rapport 2015:4, LSU – Ungdomsorganisationer, 2015, Från engagemang till orga- nisering. Så skapar vi goda villkor för ungas fritid och Tahvilzadeh N, 2015, Det våras för medborgardialoger Underlagsrapport till Demokratiutredning). Gemensamt för de olika metoderna är att kommunsektorn söker mer av kontakter med enskilda indivi- der, än med organisationer som företräder grupper av individer. I kommunsektorn ses medborgardialog och dialog med civilsam- hället som olika samtal och mötesverktyg i syfte att möta komplexa frågor. Frågor som att nå berörda grupper, men även resurssvaga individer och grupper, ingår t.ex. i det arbete kring medborgardia- loger som SKL driver. Även om avsikten med medborgardialoger är att komplettera andra former av inhämtning av synpunkter, ser utredningen en risk om dialogen med enskilda medborgare skulle ersätta dialogen med organisationer. Det skulle i så fall bidra till att negativt påverka civilsamhällets roll som röstbärare i demokratin. Utredningens överväganden och slutsatser Utredningen konstaterar att delar av det civila samhällets organi- sationer har färre medlemmar och ibland har svårt att rekry- tera från alla samhällsgrupper. Det finns också en trend av pro- fessionalisering av det civila samhällets organisationer, liksom i andra delar av samhället, som kan begränsa mångfalden i vilka som representerar civilsamhället. Både dessa trender är något som ut- redningen uppfattar att civilsamhället i stort reflekterar över. Sam- tidigt visar högskolas befolkningsstudie (2015) att engagemanget är stort i nästan alla samhällsgrupper. Ändrade engagemangs- och organiseringsformer i civilsam- hällets organisationer och organisationernas minskande represen- tativitet i relation till befolkningen kan innebära att staten, kom- muner och landsting avstår från att höra det civila samhällets orga- nisationer. Syftet med detta kan vara att inte bidra till ökad ojäm- likhet mellan olika medborgargruppers möjlighet till påverkan. Olika tillvägagångssätt att bereda ärenden eller efterfråga syn- punkter på en viss verksamhet har enligt utredningen sina för- och nackdelar, och att direkt tillfråga enskilda medborgare kan vara Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället effektivt och relevant i vissa sammanhang. Civilsamhällets organisa- tioner representerar, på samma sätt som enskilda individer gör, olika sär- och egenintressen. Skillnaden är att civilsamhällets orga- nisationer genom sina interna processer väger samman olika åsikter till en, som man talar för flera individer.