sou · H4B367 · 2016-09-30 00:00:00 — I avsnitt 7.2.5 diskuterar kommittén effekterna på sysselsättning och BNP-tillväxt av en förändrad nivå på överskottsmålet. Slutsatsen är att den långsiktiga effekten på sysselsättning och BNP-tillväxt av en övergång till ett överskottsmål på föreslagna en tredjedels procent bedöms vara försumbar. Förslaget om att komplettera ramverket med ett skuldankare, som säger att en önskvärd nivå på Maastrichtskulden är av BNP, är konsistent med förslaget om att ändra nivån på över- skottsmålet till en tredjedels procent av BNP. Konsekvenserna av förslaget om skuldankaret på svensk ekonomi bedöms därmed vara desamma som förslaget om den nya nivån på överskottsmålet. Förslagen om hur uppföljningen av överskottsmålet ska stärkas syftar till att säkerställa att överskottsmålet följs. I avsnitt 4 besk- revs att ramverket har haft en positiv påverkan på svensk ekonomi och offentliga finanser sedan det infördes. Att förstärka ramverket och skapa bättre förutsättningar för att ramverket följs bedöms i enlighet med den slutsatsen ha en långsiktigt positiv men svår- kvantifierbar inverkan på svensk ekonomi och offentliga finanser. Även förslaget om en återkommande översyn av överskottsmålet och tydliggjorda principer för hanteringen av vissa förslag med budgetpåverkan i budgetprocess bedöms ha en positiv men svårkvantifierbar effekt på ekonomin och de offentliga finan- serna på lång sikt. Förslagens ekonomiska konsekvenser för svenska offentliga finanser I avsnitt 7.2.4 och 7.5 redogör kommittén för vår bedömning av effekterna på de offentliga finanserna, mätt som förändringen av den offentliga finansiella nettoställningen, statsskulden och den offentliga konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden) vid en förändrad nivå på överskottsmålet. Tabell 7.3 illustrerar vilka nivåer på dessa variabler olika nivåer på överskottsmålet ger på medellång sikt, , och lång sikt. Förslaget om skuldankare utgår från att den målsatta nivån på Maastrichtskulden nås 2026. På liknande sätt som beskrivits i avsnittet om de ekonomiska konsekvenserna för svensk ekonomi väntas förslagen om stärkt uppföljning, återkommande översyn och tydliggjorda principer om riksdagsarbetet med budgeten att ha en positiv men svårkvantifier- bar effekt på de offentliga finanserna. Förslagens ekonomiska konsekvenser för staten Överskottsmålet omfattar sparandet i hela den offentliga sektorn, dvs. sparandet i staten, kommunsektorn och ålderspensionssyste- met. I avsnitt 6 beskrivs hur överskottsmålet förhåller sig till ram- verkets övriga delar. Det är staten som har ansvar för att över- skottsmålet nås och som måste ta hänsyn till sparandet i övriga delar av offentlig sektor för att så ska bli fallet. munsektorn och ålderspensionssystemet är inte beroende av nivån på överskottsmålet. Överskottsmålet upprätthålls i stället genom att staten ändrar sitt sparande. Tabell 7.4 redovisar vilket sparande staten skulle behöva ha för att olika nivåer på överskottsmålet skulle nås, och hur statsskulden skulle förändras från nuvarande nivåer vid olika nivåer på överskottsmålet. Däremot säger förslaget ingenting om detta sker genom förändrade statliga utgifter eller intäkter. Kommittén lämnar inga sådana förslag som påverkar enskilda inkomster eller utgifter. Den nya nivån på överskottsmålet är konsistent med det före- slagna skuldankaret. De ekonomiska konsekvenserna för staten av det föreslagna skuldankaret kan därmed antas vara desamma som förslaget om den nya nivån på överskottsmålet. På liknande sätt som beskrivits i avsnitten om de ekonomiska konsekvenserna för svensk ekonomi och offentliga finanser väntas förslagen om stärkt uppföljning, återkommande översyn av över- skottsmålet och tydliggjorda principer om riksdagsarbetet med budgeten att ha en positivt stärkande effekt på statens ekonomi, om än en svårkvantifierbar sådan. Förslagens ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting Kommitténs förslag bedöms inte ha några direkta ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting. Som beskrivs i avsnitt 6.1.2 kan däremot det förändrade sparande som blir resultatet av en ändrad nivå på överskottsmålet påverka kommunsektorns in- komster och utgifter på olika sätt, beroende på hur sparandet ändras. Kommittén lämnar dock inga förslag om hur sparandet ska ändras. Kommitténs förslag innebär heller inga förändringar i de finanspolitiska regler som styr kommunsektorn, dvs. det kommu- nala balanskravet eller principen om god ekonomisk hushållning. Förslagens ekonomiska konsekvenser för ålderspensionssystemet Kommitténs förslag bedöms inte ha några direkta ekonomiska kon- sekvenser för ålderspensionssystemet. Som beskrivs i avsnitt 6.2.2 är ålderspensionssystemets inkomster och utgifter, i ännu större utsträckning än kommunsektorns, oberoende av nivån på över- skottsmålet. Kommitténs förslag innebär heller inga förändringar i ålderspensionssystemets regler. 12.3Andra konsekvenser av förslagen Förslagens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Kommitténs förslag bedöms inte ha någon påverkan på den kom- munala självstyrelsen. Förslagens konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Kommitténs förslag bedöms inte innebära någon påverkan på brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Som har beskri- vits i avsnittet ovan om de ekonomiska konsekvenserna för staten säger förslagen ingenting om hur staten anpassar sitt sparande för att nå den nya nivån på överskottsmålet. Anpassningen av sparan- det kan ske genom ändrade utgifter och/eller ändrade inkomster. Kommittén lämnar dock inga förslag som påverkar enskilda statliga inkomster eller utgifter. Förslagens konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Ett finanspolitiskt ramverk syftar i sig till att finanspolititiken ut- formas på ett sätt som stöder sysselsättning och tillväxt i hela landet. De förändringar av ramverket som föreslås syftar till att stärka ramverkets förmåga att göra så även . Kommit- téns förslag bedöms däremot inte ha någon direkt effekt på syssel- sättningen och offentlig service i olika delar av landet. beskrivits i avsnittet tidigare om konsekvenserna för svensk eko- nomi bedöms för övrigt effekterna på sysselsättning och BNP- tillväxt för riket som helhet av att överskottsmålet ändras vara för- sumbara. Förslagens konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Kommitténs förslag bedöms inte innebära några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Jämställdhetsperspektivet är relevant om utredningen berör individers villkor. Som har be- skrivits i avsnittet om de ekonomiska konsekvenserna för staten säger förslagen ingenting om hur staten anpassar sitt sparande för att nå den nya nivån på överskottsmålet. Anpassningen av sparan- det kan ske genom ändrade utgifter och/eller ändrade inkomster. Kommittén lämnar dock inga förslag som påverkar enskilda statliga inkomster eller utgifter. Förslagens konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Kommitténs förslag bedöms inte innebära några konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Som har beskrivits i avsnittet om de ekonomiska konsekvenserna för staten säger förslagen ingenting om hur staten anpassar sitt sparande för att nå den nya nivån på överskottsmålet. Anpassningen av sparan- det kan ske genom ändrade utgifter och/eller ändrade inkomster. Kommittén lämnar dock inga förslag som påverkar enskilda statliga inkomster eller utgifter. Förslagens konsekvenser för personlig integritet Kommitténs förslag förutsätter inte någon behandling av person- uppgifter och bedöms därmed inte innebära några konsekvenser för den personliga integriteten. 12.4Förhållandet till medlemskap i unionen medlemskap i unionen innebär skyldigheter för finanspolitiken. Dessa skyldigheter har beskrivits i avsnitt 2.2. Förslaget om att nivån på överskottsmålet ska uppgå till en tredje- dels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel kan sägas gå utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Det föreslagna överskottsmålet är högre än det medelfristiga budgetmål (MTO) för det strukturella sparandet på -av potentiell BNP som har åtagit sig att följa enligt EU-rätt. Rådets direktiv (2011/85/EU) innehåller minimi- regler för medlemsstaternas budgetramverk. Ett minimidirektiv kan ge medlemsstaterna en möjlighet att införa regler som ställer högre krav än vad direktivet föreskriver. Att det svenska över- skottsmålet ställer högre krav än vad direktivet föreskriver är där- med förenligt med . Förslaget om att införa ett skuldankare för Maastrichtskulden på av BNP skulle också kunna sägas gå utöver skyldigheter enligt , som anger att ska respektera den skuldregel som anges av EUF-fördraget. Enligt rådets direktiv (2011/85) artikel 9.2 framgår dock att medlemsstaternas budget- ramverk ska innehålla bland annat budgetmål för skulder. Kom- mittén bedömer därför att det är väl förenligt med direktivet att komplettera ramverket med ett skuldankare. Att använda strukturellt sparande som huvudindikator i den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet överensstämmer med . Nackdelarna med att följa upp överskottsmålet med flera indikatorer påpekades av kommissionen land- rapport för (se avsnitt 9.4.1 och Europeiska kommissionen 2016c, s. 42). Även förslaget om återkommande översyn av överskottsmålet går utöver men är förenligt med . ska enligt EU- rätten se över sitt MTO . Enligt den rutin för översyn som föreslås i avsnitt 10 skulle översynen av överskottsmålet endast undantagsvis överensstämma tidsmässigt med översynen av MTO. Däremot bör som framgår av avsnitt 10 översynen av MTO beaktas . Syftet med de återkommande över- synerna av MTO är förenliga med förslagets syften med de åter- kommande översynerna av överskottsmålet. Förslaget om att det ska genomföras ett arbete om att lagreglera delar av principerna för hur vissa förslag, som lagförslag med budget- påverkan, hanteras i budgetprocess går utöver skyldigheter enligt EU-rätt, men bedöms vara förenliga med EU- rätten. omfattas särskilt av följande EU-rätt när det gäller regle- ring av finanspolitiken (se vidare avsnitt 2.2): Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-för- draget), särskilt artikel 121 och 126 med protokoll 12. Rådet (1997a), rådets förordning (EG) nr 1466/97 av om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken, Europeiska gemenskapernas officiella tidning nr L 209 av , ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1055/2005 av och och rådets förordning (EU) nr 1175/2011 av . Rådet (1997b), rådets förordning (EG) nr 1467/97 av om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott, Europeiska gemenskapernas officiella tidning 209 av , ändrad genom rådets förord- ning (EG) nr 1056/2005 av och rådets förordning (EU) nr 1177/2011 av . (1997), resolution om stabilitets- och tillväxt- pakten, , Europeiska gemenskapernas officiella tidning 236 av . Rådet (2011b), rådets direktiv /85/EU av om krav på medlemsstaternas budgetramverk, november. Rekommendationer och yttranden (vägledande, inte rättsligt bindande): Rådet (2015b), Council of Union (2015), Commonly agreed position on Flexibility in the Stability and Growth Pact, ECOFIN 888/UEM 422, november. Europeiska kommissionen och rådet (2012), European Commiss- ion and Council (2012a), Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and guidelines on the format and content of stability and convergence programmes, september (”Code of Conduct”). Europeiska kommissionen (2016c), Commission Staff Working Document, Country Report Including an on the prevention and correction of macroeconomic imbal- ances, SWD(2016) 95 final, februari. Europeiska kommissionen (2016e), Assessment of the 2016 Convergence Programme for , maj. Rådet (2016), rådets rekommendation om nationella re- formprogram 2016, med avgivande av rådets yttrande om konvergensprogram 2016, 9230/16, juni. 12.5Förslagets konsekvenser för företag och andra enskilda Kommitténs bedömer inte att några enskilda företag berörs av för- slaget eller att förslagen kan komma att medföra några konse- kvenser för företag och andra enskilda på något av de sätt som anges i kommittéförordningen. Av riksdagsledamoten (SD) ekonomiska politik baseras på en social- konservativ utgångspunkt. Det innebär ansvarstagande i budget- politiken och värnande om stabila statsfinanser, men också att det fiskala synsättet sträcker sig avsevärt längre fram i tiden än vad som är fallet hos de partier som träffat en överenskommelse om en lägre ambitionsnivå för det finanspolitiska ramverket. är i grunden anhängare av det ramverk som utvecklades . Under kommitténs utredning har det inte framkommit några skäl för att luckra upp detta ramverk. Det förefaller tvärtom som tämligen uppenbart – givet regeringens försök att ensidigt slopa hela överskottsmålet – att själva grund- syftet med en kraftig ambitionssänkning aldrig har varit att rätta till någon ”felaktighet” i de grundläggande principerna. I stället har, till följd av en oansvarigt förd politik med synnerligen kostnads- drivande reformer, behovet av ett utökat budgetutrymme på kort sikt varit så pass omfattande. Detta synsätt – där man resonerar sig fram till beslut med beaktande av nästa val och mandatperiod, snarare än nästa eller nästnästa generation, är främmande för en socialkonservativ ekonomisk politik. Konsekvensen av den överenskomna ambitionssänkningen blir obönhörligen en viss ökning av konsumtionsutrymmet men, till följd av högre räntekostnader, ett lägre konsumtionsutrymme . reserverar sig således mot överenskom- melsen till förmån för nu gällande regler och principer inom det finanspolitiska ramverket, vilka sammantaget har tjänat väl. är försiktigt positiva till själva grund- principen om ett så kallat skuldankare. Ett dylikt bör dock härledas rationellt och inte fastställas godtyckligt. En utgångspunkt kan vara att ett ankare fastställs till en så låg nivå på statsskulden som möjligt, men inte så låg att det medför påfrestningar för likvidi- teten på de finansiella marknaderna. Av riksdagsledamoten (KD) Om ålderspensionssystemet och överskottsmålet Jag står bakom utredningens slutsatser då jag anser att de i allt väsentligt är väl avvägda. Dessutom menar jag att bred politisk enighet i sig är centralt när det gäller ramverket. Ett ramverk måste vara transparent och ge rätt styrsignaler till finans- politiken. Med detta sagt anser jag att det hade varit välmotiverat att lyfta ut ålderspensionssystemet och dess finansiella sparande ur överskottsmålet. Det är ett synsätt som delas av såväl Finans- som IMF. Att överskottsmålet även inkluderar ålderspensionssystemet gör målet mindre transparent. Valet av nivå på överskottsmålet har gjorts utifrån bedömningar av vilken nivå på offentlig finansiell nettoförmögenhet och bruttoskuld som bedöms ge tillräckliga säkerhetsmarginaler. Dessa framskrivningar bygger på prognoser över hur sparandet fördelas mellan den offentliga sektorns olika delar. Överskott i ålderspensionssystemet riskerar dock att ge sken av att det finns mer ”torrt krut” i ladorna, dvs. större stabiliserings- politiska säkerhetsmarginaler i offentlig sektor, än vad som i prak- tiken är fallet. De tillgångar som byggs upp i vårt autonoma pensionssystem är öronmärkta för framtida pensioner och utgör inte på något sätt en buffert för att på kort sikt aktivt möta en ekonomisk kris. En av de centrala poängerna med vårt nya pen- sionssystem är att det är finansiellt autonomt. Det säger sig då närmast självt att detta system blir mindre lämpligt att inkludera i ett överskottsmål som syftar till att skapa en säkerhetsmarginal för att uppnå ett visst aktivt finanspolitiskt handlingsutrymme vid konjunkturnedgångar. Pensionssystemets pengar kan ju inte använ- das för stimulanser i ett sådant läge. Det är min övertygelse att inte något av partierna bakom pensionsöverenskommelsen tänker sig att pensionssystemets tillgångar skulle lyftas ut och användas för finanspolitiska stimulanser vid ens en kraftig konjunkturnedgång. Det har hävdats att om utvecklingen i pensionssystemet är både stabil och förutsebar är det relativt oproblematiskt att inkludera systemet i överskottsmålet. Det är ett defensivt argument (”det blir inte sämre”), men inget egentligt skäl för att pensionssystemet bör inkluderas i överskottsmålet. Och är det inte heller så att pensionssystemet är stabilt i meningen att det ständigt ger samma finansiella sparande år . Också därför hade det varit väl- motiverat att exkludera pensionssystemet ur överskottsmålet. Historiken visar att pensionssystemet sedan det infördes och har haft ett överskott i det finansiella sparandet. Eftersom detta räknats in i överskottsmålet har det alltså gett en för stark bild av vilket finanspolitiskt handlingsutrymme som i praktiken har funnits. För väntas ålderspensionssystemet, enligt prognos, i stället uppvisa ett obefint- ligt eller lågt finansiellt sparande. Även nettotillgångarna i pensions- systemet, inklusive dess buffertfonder, har visat sig kunna variera påtagligt och betydligt mer än vad som kunnat förutses. Reger- ingen, och gör därtill olika bedömningar av den långsiktiga utvecklingen av sparandet i ålderspensionssystemet. Det råder med andra ord en inte obetydlig osäkerhet om pensionssystemets sparande på lång sikt. Det blir därför i praktiken även oklart vilket sparmål för staten, och därmed vilken utveckling av statens finansiella nettoförmögenhet som bör följa av ett visst sparmål för den offentliga sektorn. Osäkerheten om pensionssystemets sparande på lång sikt leder därmed till en osäkerhet om statsskuldens utveckling så länge pensionssystemet inkluderas i överskottsmålet. använder både och EU mål som avser hela den offentliga sektorn. Så kan man givetvis fortsätta att jämföra på EU- området, även om pensionssystemet inte ingår i det svenska över- skottsmålet. Det är en mycket enkel räkneoperation att exempelvis addera pensionssystemets finansiella sparande till statens. Det bör också understrykas att de flesta länder, till skillnad från , saknar ett autonomt pensionssystem, och att bakgrunden till att EU valt att inkludera hela den offentliga sektorn i sina stabilitets- mått är att många länder har pensionssystem som, återigen till skillnad från , inte är långsiktigt hållbara. Argumentet om jämförbarhet på EU-nivå som skäl för att låta bli att ändra det svenska överskottsmålets avgränsning är därför svagt. Det är också så att de båda regelsystemen måste hanteras parallellt, och att följa upp det svenska ramverket betyder inte med auto- matik att man också lever upp till . Att de nationella ramverken inte är identiska med EU:s är heller inget unikt, vilket framgår av jämförelsen av regelverken i olika länder utredningen redovisar i bilaga 4 i betänkandet. Sammanfattningsvis anser jag att både de principiella och prak- tiska argumenten för att lyfta ut ålderspensionssystemet ur över- skottsmålet är starka, och att de argument som presenterats mot denna hållning är väsentligt svagare. Särskilt yttrande av kommitténs expert Enligt kommitténs förslag ska ges en tydli- gare roll i uppföljningen av överskottsmålet. Rådet ska få en ut- trycklig uppgift att bedöma om det föreligger en avvikelse från målet. Det ska även bedöma om en eventuell avvikelse är motiverad och i vilken takt en återgång bör genomföras. Förslaget innebär att tydligare än bör ”fokusera sin analys på hur finanspolitiken förhåller sig till det finanspolitiska ramverket”. Enligt kommittén är avsikten ”att förskjuta tyngdpunkten i rådets arbete utan att för den skull begränsa rådets mandat i förhållande till dagens uppgifter”. Jag har på två punkter en annan uppfattning än kommittén och på en tredje vill jag tillfoga bedömningar som saknas i betänkandet. utser regeringen rådsmedlemmar efter förslag från rådet självt. Regeringen har alltid följt förslagen. Denna ordning har fungerat väl: de ledamöter som utsetts på detta sätt har haft hög professionell kompetens. Ordningen är dock svår att motivera på principiella grunder och skulle i någon situation kunna leda till att rådsmedlemmar hämtas från en alltför smal krets. Det kan motivera kommitténs förslag om att det bör tillsättas ”en valbered- ning för val av rådsmedlemmar där ledamöter i finans- utskott ingår”. För att få bästa möjliga bedömning av potentiella rådsmed- lemmar och säkerställa att utnämningar görs på grundval av kom- petens (och inte andra kriterier som till exempel geografisk representation) är det helt centralt att valberedningen utnyttjar professionell sakkunskap. Det gäller inte minst för att också kunna utse utländska ledamöter som kan tillföra viktiga utifrånperspektiv. Det säkraste sättet att garantera en bra urvalsprocess är om det, förutom ledamöter från finansutskott, också ingår nationalekonomer med professionell kompetens i valberedningen. Man kan också tänka sig att valberedningen använder sig av en kommitté av sakkunniga som lämnar förslag på rådsmedlemmar. Formellt består av två delar: det särskilda rådet, vars medlemmar ansvarar för rådets årsrapport, och en myndighetsdel (ett kansli) med den enda uppgiften att biträda det särskilda rådet. var ordföranden för (det särskilda rådet) kanslichef för myndigheten. utser i stället rege- ringen en särskild kanslichef som är ansvarig bland annat för rekrytering och ledning av rådets tjänstemän. Detta strider mot de generella principer för finanspolitiska råd som ställt upp enligt vilka ”chefen för rådet ska kunna råda över sin personal” (2014c). Arrangemanget kan visserligen normalt antas fungera bra genom att rekryterings- och arbetsledningsbeslut tas i samarbete med (det särskilda) rådets ordförande och ledamöter. Men man kan också tänka sig undantagssituationer då arrange- manget skulle kunna missbrukas genom att en regering som är missnöjd med kritik från rådet väljer att försöka påverka verk- samheten genom att utse en kanslichef med andra uppfattningar än rådets ledamöter. Det bör därför enligt min mening stadgas att kanslichefen utses efter förslag från (det särskilda) rådet. Enligt nu gällande instruktion ska förutom att bedöma om finanspolitiken är förenlig med ”långsiktigt hållbara offentliga finanser, och de budgetpolitiska målen, i synnerhet över- skottsmålet och utgiftstaket” även ”med utgångspunkt i den eko- nomiska vårpropositionen och budgetpropositionen: 2.bedöma hur finanspolitikens inriktning förhåller sig till kon- junkturutvecklingen, 3.bedöma om finanspolitiken ligger i linje med god långsiktigt uthållig tillväxt samt leder till långsiktigt hållbar hög syssel- sättning, 4.granska tydligheten i dessa propositioner, särskilt med avseende på angivna grunder för den ekonomiska politiken samt skälen för förslag till åtgärder, och 5.analysera effekterna av finanspolitiken på välfärdens fördelning .” Dessutom finns en allmän instruktion om att rådet ska ”verka för en ökad offentlig diskussion i samhället om den ekonomiska politiken”. har alltså ett betydligt vidare uppdrag än att enbart granska hur väl finanspolitiken uppfyller budgetmål och mål om långsiktig hållbarhet. Detta är inget ovanligt för motsvarande oberoende finanspolitiska institutioner i andra länder. Tvärtom har flera av de mest välrenommerade institutionerna av detta slag sådana bredare uppgifter. Det gäller till exempel Ekonomiska råd, Sachverständigenrat, och Congressional Budget Office (se Calmfors och 2011).