sou · H4B377 · 2016-10-31 00:00:00 — Bestämmelsen i 15 kap. 5 § skollagen om gymnasieskolans mål- 2008/09:199 och prop. 2009/10:165. 3817 kap. 5 § skollagen. 2009/10:165. 403 kap. 12 a § andra stycket och 17 kap. 3 § skollagen. Rätten till utbildning i gymnasieskolan – åldersgräns, … grupp har i praxis tolkats så att det ska göras en ny behörighets- prövning41 när en elev som studerat på ett introduktionsprogram blivit behörig till ett nationellt program och vill påbörja studier på det nationella programmet. I ett beslut från Skolväsendets över- klagandenämnd som gällde tolkningen av den tidigare skollagen (1985:1100) uttalade nämnden att av bestämmelserna i skollagen fick anses följa att ungdomar – även de som var elever på individ- uella program (IV), dvs. introduktionsprogrammens föregångare – var behöriga att påbörja utbildning på nationella program längst till och med det första kalenderhalvåret det år de fyllde . Denna tolkning av bestämmelserna vinner stöd i förarbetena,42 där det fram- går att hemkommunens skyldighet att erbjuda ungdomar möjlighet att påbörja utbildning på nationella program bör upphöra vid den angivna åldersgränsen. Det sägs därmed inget i förarbetena om att åldersgränsen för nationella program inte skulle gälla sökande som redan är intagna i gymnasieskolan på t.ex. ett introduktions- program.43 Fem olika introduktionsprogram ersatte IV genom gymnasie- reformen 2011 (Gy11). Praxis att det ska göras en ny behörighets- prövning när en elev som gått på ett introduktionsprogram blir behörig till och vill påbörja ett nationellt program gäller dock allt- jämt. Övergången till ett nationellt program kan alltså ske fram till och med det första kalenderhalvåret det år eleven fyller . Sammanfattningsvis är åldersgränsen för att påbörja utbildningen densamma för samtliga program inom gymnasieskolan.44 Några undantag från 20-årsgränsen finns inte, utöver vad som gäller för vissa rörelsehindrade elever. Gymnasieskolans målgrupp avgränsas ytterligare i skollagen.45 Som framgår ovan anges där att ungdomar som gått igenom en utbildning på ett nationellt program eller likvärdig utbildning, eller 41Jfr 16 kap. 29 § skollagen. 1990/91:85. 43Skolväsendets överklagandenämnd: beslut dnr A134. 44I departementspromemorian Särskilda program och behörighet till yrkesprogram (dnr U2009/5552/G), som låg till grund för förslagen om introduktionsprogram i prop. 2009/10:165, föreslogs att åldersgränsen för preparandutbildningen skulle vara . Skälet för förslaget var att eleven skulle hinna avsluta utbildningen och söka till ett nationellt program före 20- årsgränsen. Regeringen gjorde dock en annan bedömning med hänvisning till att om eleven påbörjar preparandutbildningen och inte hinner uppnå behörighet kom- mer eleven i stället i fråga för studier inom komvux (prop. 2009/10:165 s. 431). 4515 kap. 6 § skollagen. Rätten till utbildning i gymnasieskolan – åldersgräns, … har avlagt International Baccalaureate (IB), är behöriga till nationella program eller introduktionsprogram i gymnasieskolan. I propositionen Växa med kunskaper uttalade regeringen att det inte är rimligt att elever som utbildats på ett nationellt program er- bjuds ännu ett program av det skälet att de ännu tillhör ålders- kategorin för gymnasieskolan. Enligt propositionen är ungdomar inte berättigade till två fullständiga utbildningar på ett nationellt program eller motsvarande.46 9.2.4Nyanländas rätt att fullfölja gymnasieutbildning Som tidigare beskrivits kan nyanlända elever antingen vara asyl- sökande eller ha beviljats uppehållstillstånd. Som framgått ovan har asylsökande rätt att påbörja utbildning i gymnasieskolan och har rätt att gå kvar även efter . Om en asyl- sökande elev inte blir behörig till ett nationellt program upphör rätten att börja på ett nationellt program. Eleven har dock rätt att fullfölja studierna på introduktionsprogrammet enligt utbildningsplanen. Asylsökande som kommer till när de är har inte rätt att börja i gymnasieskolan och omfattas heller inte av rätten till svenska för invandrare (sfi) eller de särskilda statliga etableringsinsatser som finns.47 Nyanlända ungdomar som fått uppehållstillstånd måste, liksom övriga ungdomar, bli behöriga eleven fyller för att få börja på ett nationellt program. Om den unge inte uppnår behörighet får han eller hon dock full- följa sin påbörjade utbildning på introduktionsprogrammet om utbildningsplanen ger stöd för det. Liksom för alla elever som inte längre tillhör gymnasieskolans målgrupp står därefter vuxenutbild- ningen öppen för nyanlända som vill fortsätta att studera. 1990/91:85. 47Riksdagen har emellertid anslagit medel till om till särskilda utbildningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare. I förordning (2015:521) om statsbidrag till särskilda folkbildningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare finns villkor för bidraget. Enligt förordningen får statsbidrag lämnas för avgiftsfria verksamheter som syftar till att stärka kunskaper i svenska språket och om samhället och till att främja deltagande i arbets- och samhällslivet för asylsökande och för personer som har fått uppehållstillstånd och bor i anläggningsboende. Denna verksamhet är även öppen för 18–20-åringar men innebär inte någon rättighet till ut- bildning för denna grupp asylsökande. Rätten till utbildning i gymnasieskolan – åldersgräns, … som lämnar gymnasieskolan på detta sätt ska gymnasieskolan enligt läroplanen upprätta en plan för fortsatt utbildning.48 9.3Nyanlända elevers möjlighet att bli behöriga till nationella program Utredningen ska enligt sina direktiv analysera om det finns behov av att höja åldersgränsen för nyanlända elever när det gäller rätten att påbörja en utbildning i gymnasieskolan och, om det finns be- hov, föreslå förändringar inom detta område. 9.3.1Svårigheten att bli behörig till nationellt program i tid Av de uppgifter som utredningen inhämtat, bl.a. genom samråd med referens- och fokusgrupper samt från s.k. programrefe- rensskolor, framgår att många nyanlända elever inte lyckas bli be- höriga till gymnasieskolans nationella program före det första kalenderhalvåret det år de fyller . Dessa elever går på gymnasie- skolans introduktionsprogram men når alltså ofta inte behörighet till ett nationellt program innan de uppnått åldersgränsen när rätten att börja en ny gymnasieutbildning upphör. De flesta av dessa elever förefaller enligt vad som framkommit i utredningens arbete ha långt kvar till behörighet, men i vissa fall kan det handla om elever som är förhållandevis nära behörighet till ett nationellt program.49 Representanter för flera av programreferensskolor samt de fokus- och referensgrupper som utredningen inhämtat upp- gifter från har lyft fram vuxenutbildningen som ett viktigt alter- nativ för de elever som inte hinner bli behöriga till nationella pro- gram innan det år de fyller . 49Forskning visar att det finns variationer i sysselsättningsgraden mellan de barn och ung- domar som invandrat till utan sina vårdnadshavare (ensamkommande barn) och de som invandrat tillsammans med sina vårdnadshavare. De ensamkommande är sysselsatta i större utsträckning än dem som kommit tillsammans med sina vårdnadshavare. Çelikaksoy A och Wadensjö E: De ensamkommande flyktingbarnen och den svenska arbetsmarknaden. for Integration Studies. Rätten till utbildning i gymnasieskolan – åldersgräns, … denna ålder är behörig att söka till den kommunala vuxenutbild- ningen för att fortsätta sin utbildning där. Representanter för några av referensskolorna menar att vissa elever fortfarande har behov av den mer sammanhållna utbildning som gymnasieskolan erbjuder, trots att de är . I detta sammanhang påpekar bl.a. Kommuner och Landsting (SKL) att en del kommuner organiserar ungdomsgrupper inom vuxen- utbildningen för att möta detta behov. Ett problem består dock i att vuxenutbildningen inte alltid erbjuder motsvarande utbud av i första hand yrkesutbildningar som gymnasieskolan. Rätten till bl.a. elevhälsa är också begränsad för elever på komvux.50 I utredningens samråd med bl.a. rektorer och lärare har fram- kommit att möjligheten att påbörja ett nationellt program i gym- nasieskolan efter inte ses som en lämplig åtgärd. Många äldre elever som inte hunnit bli behöriga till ett nationellt program vill ofta inte fortsätta sina studier i gymnasieskolan utan föredrar att övergå till studier inom den kommunala vuxenutbildningen. Den enskildas mognad uppges vara avgörande för i vilken mån personen vill gå kvar i gymnasieskolan eller gå över till vuxenutbildningen. Frågan om i vilken mån det är lämpligt att blanda ungdomar och vuxna i gymnasieskolan har i samråden lyfts som ett problem om den övre åldersgränsen för när en person senast får påbörja en gym- nasieutbildning skulle höjas. Även om utredningen inte haft till- gång till forskning som visar effekter av åldersblandade grupper i gymnasieskolan framgår i samtal med fokus- och referensgrupper samt vid verksamhetsbesök att vuxna elever i vissa fall kan påverka yngre elever och deras möjligheter att delta på ett jämbördigt sätt i den sociala kontext som gymnasieskolan utgör. I direktiven till utredningen som kommer till under senare årskurser bedömer regeringen också att det varken gynnar elevens sociala utveckling eller möjligheterna till integration att placera äldre elever i undervisningsgrupper där majoriteten av eleverna är betyd- ligt yngre.51 Utredningen vill i detta sammanhang peka på att skol- formerna grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning är utfor- made för att möta behoven hos den åldersgrupp respektive skol- form riktar sig till. Till exempel övergår elever som uppnått en viss 502 kap. 26 § skollagen. Rätten till utbildning i gymnasieskolan – åldersgräns, … ålder och som går i till introduktionsprogram i gym- nasieskolan även om de inte är behöriga till gymnasieskolans nationella program. Skolformernas målgrupper avgränsas därmed i första hand utifrån elevernas ålder. Eftersom gymnasieskolans målgrupp är ungdomar som påbörjar utbildningen när de är är skolformen utformad som en ungdomsskola med ett bredare uppdrag än vad som gäller för vuxenutbildningen. Gymnasieskolans uppdrag innehåller fler personlighetsutvecklande inslag och är anpassat till att leda ung- domar mot vuxenlivet. Av läroplanen för gymnasieskolan framgår bl.a. att skolan har i uppgift att till eleverna överföra värden och främja elevernas utveckling till ansvarskännande individer och bidra till elevernas allsidiga utveckling. Som en del i sitt uppdrag ska rektorn särskilt ansvara för att eleverna får kunskaper om sex och samlev- nad, konsument- och trafikfrågor samt riskerna med tobak, alko- hol, narkotika och andra droger. Skolan ska även bidra till att elever får en trygg identitet.52 Motsvarande formuleringar saknas i läro- planen för vuxenutbildningen.53 Det finns därmed skillnader mellan gymnasieskolans och komvux övergripande uppdrag. Det saknas enligt statistik över hur långt elever som inte når behörighet till ett nationellt program innan rätten att på- börja en utbildning i gymnasieskolan upphör har kvar till att nå denna behörighet. Gruppen nyanlända elever är heterogen men det står klart att många anländer när de redan är i gymnasieåldern och att många har en svag studiebakgrund. Uppgifter från om andelen elever som var och gick på ett introduktionsprogram och påföljande höst (2015) började på ett nationellt program visar att få elever gick över till ett nationellt program vid senast möjliga tidpunkt. Av samtliga drygt 5 200 ungdomar som var och gick på introduktions- program återfanns endast 270 personer på ett nationellt program året därpå, vilket motsvarande . En majoritet, , av eleverna som gick på ett introduktionsprogram var inte nyinvandrade54 vilket visar att elever även av 52Läroplan för gymnasieskolan (SKOLFS 2011:144). 53Läroplan för vuxenutbildningen (SKOLFS 2012:101). 54Nyinvandrade är inte synonymt med skollagens definition av nyanlända elever, eftersom begreppet inte tar hänsyn till hur lång skolgången varit. Det saknas emellertid statistik för Rätten till utbildning i gymnasieskolan – åldersgräns, … andra skäl kan ha svårt att nå behörighet till ett nationellt program innan rätten att påbörja en utbildning i gymnasieskolan upphör. (motsvarande ca 1 170 elever) av dem som gått på ett introduktionsprogram när de var 19 är gick fortfarande på ett introduktionsprogram . En stor majoritet, , av ungdomarna som gick på ett introduktionsprogram när de var hade lämnat gymnasieskolan senare.55 9.3.2Rätten att fullfölja en påbörjad utbildning efter och ansvaret för ungdomar som inte nått målen för sin utbildning En elev på ett nationellt program förväntas nå målen för utbild- ningen . Utredningen konstaterar ovan att elever på intro- duktionsprogrammen har rätt till för sin utbildning, även om målsättningen är att eleverna ska kunna nå målen för intro- duktionsprogrammet snabbare, t.ex. genom att nå behörighet till ett nationellt program och börja studera där. Utredningen har bl.a. genom sina verksamhetsbesök samt referens- och fokusgrupper fått uppgifter som gör gällande att vissa huvudmän per automatik skri- ver ut eleverna från gymnasieskolan utbildning på intro- duktionsprogram, även om eleven inte nått målen för utbildningen och alltjämt är . Allt färre huvudmän förefaller erbjuda ett fjärde studieår. Detta innebär att utbildningen för elever på intro- duktionsprogram vilka inte nått behörighet till nationella program begränsas till trots att eleven kan vara under och huvud- mannen är skyldig att erbjuda ungdomen gymnasieutbildning. Problemet tycks även omfatta ungdomar på nationella program som inte nått målen för utbildningen, dvs. fått en examen, och som i begränsad utsträckning verkar erbjudas möjlighet att gå om kurser eller göra om gymnasiearbetet, trots att de har rätt till det. Det har i utredningens samråd framkommit att det ibland av schematekniska skäl kan vara svårt att skapa möjligheter för en elev att gå om en eller flera kurser under ett av de tre ordinarie läsåren gruppen nyanlända elever som är asylsökande, eftersom dessa inte har något personnummer och därmed inte kan följas i statistiken. Av denna orsak används här måttet nyinvandrad. 54Elever som invandrat eller senare räknas till gruppen. 55Uppgifterna har tagits fram av för utredningens räkning. Rätten till utbildning i gymnasieskolan – åldersgräns, … på ett nationellt program. Eleven erbjuds dock inte heller alltid denna möjlighet det efterföljande läsåret. Tolkningen av bestämmelsen om huvudmannens skyldighet att erbjuda ungdomar utbildning i gym- nasieskolan varierar därmed. Detta är ett problem eftersom det innebär att ungdomar riskerar att skrivas ut från gymnasieskolan trots att de fortfarande tillhör gymnasie- skolans målgrupp och trots att de kanske inte erbjudits utbildning i enlighet med gällande författningar. Utredningen noterar i detta sammanhang att konstaterade att ”elever som behöver har rätt att ta än på sig för att fullfölja sina gymnasiestudier”.56 Utredningen har av begärt statistik över hur många godkända poäng elever som fått studiebevis och skrivits ut ur gym- nasieskolan saknar för att få en gymnasieexamen. Av de ungdomar som fick studiebevis var . Statistiken visar att av de drygt 15 000 elever som /15 fick ett studiebevis hade nästan hälften av eleverna 2 000 godkända poäng eller mer.57 För examen krävs 2 250 godkända poäng, varav vissa måste avse specifika kurser; vilka kurser som måste vara godkända varierar mellan de nationella programmen.58 Uppgifterna ger vid handen att många elever som får studie- bevis skulle kunna nå en gymnasieexamen inom gymnasieskolan med förhållandevis begränsade kompletteringar om de fick ytter- ligare tid i gymnasieskolan för att fullfölja sina studier på det natio- nella programmet och nå målen för utbildningen. Utredningens övergripande frågeställning handlar om hur alla unga ska ges möjlighet att påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Enligt utredningens direktiv måste fler och mer effektiva åtgärder 56SOU 2002:120: Åtta vägar till kunskap – en ny struktur för gymnasieskolan. 578 kap. 18 § gymnasieförordningen (SFS 2010:2039). Till skillnad från den officiella stati- stiken om avgångselever ingår här samtliga inrapporterade studiebevis, dvs. även elever som betygssatts för färre än 2 500 poäng. 58Av de aktuella eleverna på de högskoleförberedande programmen saknade godkänt betyg i svenska, i engelska och i matematik. På yrkespro- grammen saknade eleverna främst godkända betyg i matematik (28,) och engelska (23,). Rätten till utbildning i gymnasieskolan – åldersgräns, … vidtas för att ge eleverna bättre förutsättningar att nå målen med utbildningen. För att kunna identifiera relevanta och effektiva insat- ser som syftar till att nå dessa mål är det enligt utredningens be- dömning av stor vikt att klargöra hur länge en elev faktiskt har rätt till utbildning i gymnasieskolan. I detta kapitel redogör utredningen för vad som framkommit i utredningens arbete om rätten till utbild- ning i gymnasieskolan. Gymnasieskolan är en skola avsedd för ungdomar. Den som påbörjat en utbildning före det första kalenderhalvåret det år han eller hon fyller har i princip rätt till utbildning, oavsett om eleven går ett introduktionsprogram eller ett nationellt program. Nyanlända ungdomar har rätt till utbildning på språkintroduktion. Den som har påbörjat en utbildning har rätt att fortsätta sina studier på det nationella programmet, eller för elever på introduk- tionsprogram i enlighet med planen för utbildningen, även efter det första kalenderhalvåret eleven fyller . I diskussioner med utredningens referens- och fokusgrupper har det framkommit att huvudmän och andra aktörer i vissa fall blandar samman bestäm- melserna om rätten att påbörja en gymnasieutbildning och bestäm- melserna om rätten att fullfölja en redan påbörjad utbildning. Sam- manblandningen innebär att man tror att en elev som påbörjat en utbildning inte har rätt att fullfölja den efter , vilket är en missuppfattning. Så länge utbildningen påbörjats före det första kalenderhalvåret eleven fyller har eleven rätt att fullfölja ut- bildningen enligt planen för utbildningen (introduktionsprogram) eller enligt vad som gäller för de nationella programmen (i normal- fallet ). Många nyanlända elever når inte behörighet till nationella pro- gram före det att de uppnår den övre åldersgränsen för att få på- börja en utbildning i gymnasieskolan. Det saknas statistik över hur långt dessa elever har kvar innan de når behörighet. Endast en mycket liten andel av dem som går på introduktionsprogram när de är börjar dock på ett nationellt program vid senast möjliga tidpunkt. Förhållandevis få går också kvar på ett introduktionsprogram när de fyllt . Detta gäller både personer som är nyinvandrade och de som inte är det. Enligt utredningens samråd har en stor andel av dem som inte hinner bli behöriga långt kvar till att nå behörighet. För att dessa elever skulle få möjlighet att nå behörig- Rätten till utbildning i gymnasieskolan – åldersgräns, … het till ett nationellt program skulle åldersgränsen sannolikt behöva höjas med . Eftersom gymnasieskolans målgrupp är ungdomar som påbörjar utbildningen är skolformen utformad som en ungdomsskola med ett uppdrag att leda ungdomar mot vuxenlivet. Även skolformerna grundskola och vuxenutbildningen är utformade för att möta behoven hos den åldersgrupp den riktar sig till. Enligt de uppgifter som utredningen inhämtat genom fokus- och referensgrupper framkommer dock att vissa huvudmän regel- mässigt skriver ut elever . Detta är ett problem, eftersom de elever som gått i gymnasieskolan fortfarande kan vara under och tillhöra gymnasieskolans målgrupp. Det är också ett problem i de fall eleverna inte erbjuds utbildning i enlighet med gällande författningar, t.ex. vad gäller rätten att gå om en kurs. Av kapitlet framgår att cirka hälften av de 15 000 elever som läs- /15 fick ett studiebevis saknar godkänt betyg i förhåll- andevis få kurser för att få en gymnasieexamen. För dessa elever kan det krävas förhållandevis begränsade kompletteringar för att de ska få en examen. 10Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk Av utredningens direktiv framgår att regeringens mål är att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Utred- ningen ska därför överväga om det bör bli obligatoriskt för alla unga kvinnor och unga män att gå en gymnasieutbildning eller om andra åtgärder som ger ungdomar drivkrafter att påbörja och full- följa en sådan utbildning är att föredra. Enligt utredningens direktiv är det också av stor betydelse att ungdomar som har av- brutit en gymnasieutbildning ges möjlighet och motiveras att åter- gå till sådan utbildning.1 Det är inte obligatoriskt för ungdomar att gå i gymnasie- skolan. I takt med samhällets och arbetslivets utveckling har emellertid kraven på formell utbildning blivit allt högre för att man ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden och delta i samhällslivet. Den valfrihet som finns i dagens system är därmed i många stycken skenbar och gymnasieskolan kan sägas ha blivit ”informellt obliga- torisk”, eftersom en fullföljd gymnasieutbildning i de flesta fall är en förutsättning för att den unga ska få en god möjlighet till egen- försörjning. Även om en fullföljd gymnasieutbildning visat sig förbättra individens etablering på arbetsmarknad och i samhällslivet i stort kan det emellertid finnas både för- och nackdelar med att införa ett formellt och lagstadgat gymnasieobligatorium. I vissa länder har man bedömt att fördelarna överväger och därför infört någon form av utbildningsplikt för ungdomar, medan man i andra länder, däribland , inte har tagit ställning för en formell skyldighet att delta i utbildning efter . 1 Dir. 2015:31. Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk I det här avsnittet redogör utredningen för situationen vad gäller utbildningsobligatorium i andra länder, forskningsläget avseende effekter av höjd skolpliktsålder samt de för- och nackdelar med ett eventuellt gymnasieobligatorium som framkommit i utredningens arbete. 10.1Gymnasieutbildning motverkar ekonomiskt och socialt utanförskap En grundläggande utgångspunkt när frågan om i vilken mån det skulle vara lämpligt att göra ungdomar skyldiga att gå i gymnasie- skolan är varför det är så viktigt att ha en gymnasieutbildning. Enligt läroplanen för gymnasieskolan ska gymnasieskolan förmedla kunskaper och skapa förutsättningar för att eleverna ska tillägna sig och utveckla kunskaper och värden.2 Skollagen slår vidare fast att gymnasieskolan ska ge en god grund för yrkesverksamhet och fort- satta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Utbildningen ska utformas så att den främjar social gemenskap och utvecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskaper. Utbildningen i gymnasieskolan ska vidare utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet och en bas för rekrytering till högskolesektorn.3 Utöver utvecklingen av elevernas kunskaper och värden ska utbildningen i gymnasie- skolan alltså förbereda eleverna för arbete, fortsatta studier och för samhällslivet i stort. 10.1.1Starkt samband mellan utbildning och etablering Att ha ett arbete är grundläggande för den enskildas försörjning, och arbetslivet utgör också en viktig arena för ett aktivt deltagande i samhällslivet.4 Omfattande forskning visar att det finns ett starkt 315 kap. 2–3 §§ skollagen. 4SOU 2013:74: Unga som varken arbetar eller studerar – statistik, stöd och samverkan; SOU 2011:11: , bilaga 2, s. 127 ff; : Att få fotfäste på arbetsmarknaden, i , S m.fl. (red.) 2011; och A: Unga och utanförskap i , i och J (red. ): For det som vokser, Unge, psykisk uhelse of tidlig uförepensjonering i . Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk samband mellan individers etablering på arbetsmarknaden och deras utbildning.