sou · H3B3107 · 2016-01-01 00:00:00 — Framför allt är det de större, multi- nationella företagen som kan dra nytta av dessa möjligheter; det är långt ifrån säkert att de företagsekonomiska beslut som styr var investeringarna hamnar sammanfaller med det som är samhälls- ekonomiskt optimalt. Eftersom det är svårt för nya, mindre innovationsföretag att dra nytta av möjligheter till internationella skatteupplägg, kan det hämma innovationsförmågan eller i varje fall möjligheterna till att ta fram nya, radikala innovationer. De förändringar som (och andra länder) gjort för att minska de multinationella företagens möjligheter till skatte- planering avseende hur inkomsterna från deras immateriella tillgångar ska beskattas, bör därför bidra till att minska den skatteförmån som de multinationella företagen åtnjuter relativt mindre företag. Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Bilaga 8 till LU15 Goda ramvillkor har sannolikt spelat en större roll för företagens FoU-investeringar i än i andra Goda ramvillkor är viktiga för att skapa goda incitament för företagens investeringar i FoU och innovationer. I tycks ramverksvillkoren ha spelat en större roll för företagens FoU- investeringar än i många andra (se faktaruta 7.1). Framför allt har produktmarknader avreglerats och konkurrensreglerna skärpts på ett sätt som tyder på att företagens incitament att investera i FoU ökat. är också ett av de där resurser (arbetskraft och kapital) allra lättast reallokeras till expanderande, innovativa företag. Även om mycket har skett när det gäller produktmarknadsregleringar och mer generellt villkoren för att starta och driva företag som går i riktning mot att förbättra företagens incitament att investera i FoU och innovationer, finns utrymme för ytterligare åtgärder. Att tillhöra de tre som har lägst produktmarknads- regleringar skulle sannolikt förbättra lönsamheten i FoU- investeringar men måste självklart vägas mot att det kan finnas specifika skäl till varför vissa regleringar måste finnas kvar. Vidare är det troligt att vissa branscher skulle vara mer betjänta av om- eller avregleringar än andra. Faktaruta 7.1 Ramvillkor viktiga för svenska företags FoU En relevant fråga att ställa är vilken betydelse de direkta åtgärderna inom forsknings- och innovationspolitiken har relativt mer generella åtgärder kopplade till de ramvillkor som också påverkar företagens incitament att investera i FoU och genomföra innovationsprojekt. En sådan fråga låter sig dock inte enkelt besvaras. För att ändå göra ett försök, har denna bilaga uppdragit åt sekretariat att utifrån en tidigare ekonometrisk skattning (Westmore, 2013) av hur ett antal direkta och indirekta åtgärder påverkar förändringen i den samlade FoU-stocken i näringslivet i 19 , beräkna den relativa betydelsen av direkta jämfört med indirekta åtgärder (ramvillkor).207 207 En tidigare, liknande uppskattning finns i Jaumotte och Pain (2005). Bilaga 8 till LU15 Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga I figur 7.1 beskrivs förändringen (i procent) i näringslivets FoU-stock 1990–2008 för de 19 länder som ingick i den under- liggande ekonometriska skattningen samt hur denna förändring kan förklaras av, direkta åtgärder (som består av direkta, offentliga FoU-stöd och FoU-kapitalkostnad inklusive eventuella skattekrediter), produktmarknadsregleringar samt en övrig-kategori. Som framgår av figurens vänstra del, har uppvisat den största, procentuella förändringen av FoU-stocken : FoU-stocken i näringslivet har ökat med . Motsvarande förändring i är . För de länder som har ökat sin FoU-stock mest, undantaget , har de direkta åtgärderna varit mest betydelsefulla medan förändring i produktmarknadsregleringar, som är ett grovt mått på graden av konkurrens och hur höga etableringshinder det finns i ett land, har haft mindre betydelse relativt de direkta åtgärderna.208 För del tycks emellertid minskade produktmarknads- regleringar spela en betydligt större, relativ roll för att förklara förändringen i näringslivets FoU-stock. Den relativa betydelsen av minskade produktmarknadsregleringar är också hög i t.ex. , , , , , och . En stor del av förändringarna i FoU-stocken kan varken förklaras av förändringar i de direkta åtgärderna eller i produktmarknadsregleringarna. För många länder, däribland , är inverkan av övriga faktorer betydande. Den övriga kategorin som redovisas i figur 7.1 är en residual, dvs. fångar upp sådana variationer i FoU-stocken som inte kan förklaras av själva modellen. Med andra ord går det inte att säga vilka andra faktorer som kan ha haft betydelse. Tänkbara oförklarade faktorer är: förändringar i utbildningsutbudet, ändringar i patentskydd, ökad importkonkurrens (särskilt insatsvaror; se vidare diskussion i avsnitt 6.6) och förändrad branschstruktur. Det faktum att betydelsen av de oförklarade faktorerna är 208 Måttet på produktmarknadsregleringar mäter regleringsförhållandena inom tele- kommunikationer, elnät, gasnät, post, järnvägstransporter, flygpassagerartrafik samt frakt på väg. tar också fram ett bredare mått på produktmarknadsregleringar, men det mått som har använts här kan följas och avser dessutom de branscher där de regleringsmässiga hindren är störst överlag. Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Bilaga 8 till LU15 proportionella mot förändringen i FoU-stocken talar för att det inte är några slumpmässiga faktorer som spelar in utan att det handlar om mer betydande, trendmässiga förändringar. Tyvärr har det inte varit möjligt att utöka den underliggande ekonometriska modellen på ett tillfredsställande sätt för att beakta fler av de tänkbara faktorerna. Givetvis är detta en begränsning i försöket att svara på frågan om det är de direkta eller de indirekta åtgärderna som har störst (relativ) betydelse. I figur 7.2 delas betydelsen av de direkta åtgärderna upp i två, separata bidrag från direkta FoU-stöd respektive kapital- kostnaden inklusive eventuella skattekrediter. För merparten av de som upplevt de största ökningarna i FoU- stocken har de direkta FoU-stöden spelat en stor roll medan skatteincitament haft en mer undanskymd roll, undantaget. I , liksom i ett antal andra länder som har en hög FoU-intensitet, har det direkta stödet spelat en mindre roll eller till och med minskat. Sammanfattningsvis indikerar beräkningarna ovan att den ökade FoU-stocken i det svenska näringslivet inte åstadkommits genom vare sig direkta FoU-stöd eller förstärkta skatteincitament (hade inget direkt skatteincitament för FoU ). I stället tycks avregleringar inom ett stort antal branscher, inklusive branschen för telekom- munikationer, ha påverkat FoU-stocken i näringslivet positivt. Merparten av ökningen i FoU-stocken i , liksom för flertalet andra länder, sammanhänger dock med andra faktorer som inte förklaras inom ramen för den underliggande ekonometriska modellen. Bilaga 8 till LU15 Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Figur 7.1 Förändring i näringslivets FoU-stock och olika åtgärders bidrag i 19 1990–2008, procent Figur 7.2 Förändring i näringslivets FoU-stock och olika faktorers bidrag med uppdelning av direkta åtgärder i 19 1990– 2008, procent Det första diagrammet (från vänster) visar den totala förändingen i FoU-stocken mellan 1990– 2008; det andra bidraget från offentliga stöd till FoU i näringslivet; det tredje bidraget från kapital- kostnaden (efter skatt) för FoU-investeringar, vilket fångar upp generositet i ev. skatteincitament för FoU; det fjärde bidraget från produktmarknadsregleringar och det femte diagrammet bidraget från övriga åtgärder inkl. ev. mätfel. Produktmarknadsregleringar avser (ett index över) regleringar inom energi, kommunikationer och transporter. Detta index har valts p.g.a. längre tidsserier än produkt- marknadsregleringar för samtliga branscher. De olika åtgärdernas bidrag till förändringen i FoU- stocken är beräknade utifrån långsiktskoefficienterna i kolumn 7 i tabell 1 i Westmore (2013). Källa: Beräkningar utförda av baserade på Westmore (2013). Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Bilaga 8 till LU15 En väl fungerande arbetsmarknad som underlättar omställning från företag som är olönsamma till lönsamma, expanderade företag är viktigt även för innovationer. Företagen måste dels kunna avveckla olönsamma eller misslyckade innovationsprojekt utan allt för stora kostnader, dels kunna dra nytta av det kunnande som ny- rekryteringar för med sig. En för flexibel arbetsmarknad kan dock leda till att företag inte vågar investera i ytterligare utbildning etc. av sina forskare eftersom de riskerar att frekvent byta arbetsgivare. Den svenska arbetsmarknaden har uppvisat mycket goda resultat när det gäller att (om-)allokera personal till expanderande, innovativa företag. En något mer flexibel arbetsrätt skulle sannolikt kunna ge större investeringar i kunskapsbaserat kapital, inklusive FoU, och leda till fler etableringar av högteknologiska företag. Men, kan det konstateras att nivån på investeringarna i kunskapsbaserat kapital i är större än vad som impliceras av striktheten i arbetsrätten. Detta tyder på att andra faktorer är den formella regleringen av arbetsrätten är viktigare, t.ex. att det är möjligt för arbetstagare och arbetsgivare att avtala om undantag från lagen om anställningsskydd (LAS). Det kan dock vara viktigt att ha i åtanke att förändringar i de regelverk och institutioner som omgärdar arbetsmarknaden kan ha effekter även på den förväntade lönsamheten i företagens FoU-investeringar och innovations- projekt. Införandet och utvidgandet av patentskydd och andra former av immateriellt rättsskydd har sannolikt varit av stor betydelse för att stimulera FoU och innovationer i företagen. Över tid har det skett en konvergens i olika länders patentskydd, vilket gör att skillnader i patentskydd knappast är en viktig förklaringsfaktor till skillnader i innovativ aktivitet mellan länder. Av allt att döma fungerar det svenska patentsystemet väl. Dessutom sker en internationalisering av patentsystemen, t.ex. i form av bildandet av den europeiska patentmyndigheten, EPO, även om det än så länge inte finns något världsomspännande legalt skydd för patent. Utvecklingen av patentskydd och andra former av skydd på global nivå kommer fortsatt vara av stor vikt för de svenska multinationella företagen. Men, patentskydd kan också förhindra, eller åtminstone fördröja, att ny teknologi införs. Betydelsen av patent för att stimulera FoU och innovationer varierar mellan branscher och det är långtifrån säkert att ett strikt patentskydd kommer vara lika betydelsefullt Bilaga 8 till LU15 Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga (eller lika lätt att upprätthålla) i takt med att tjänster, t.ex. digitala tjänster, får allt större betydelse. Ett annat viktigt ramvillkor är tillgången till finansiering för innovativa företag. Tillgången på sådan finansiering tycks vara, relativt andra , god i , även när det gäller tillgång till riskkapital i tidiga skeden. Tillgång på finansiering ses inte som något större hinder för innovativa företag. har en förhållandevis utvecklad kapitalmarknad, vilket är viktigt för innovativa företag som ofta är beroende av externt kapital. Det finns sannolikt behov av att se över hur den statliga riskkapital- försörjningen fungerar i syfte att öka utväxlingen på de medel som investeras. På det hela taget är dock en ökad tillgång till riskkapital, vare sig privat eller offentligt, förmodligen inte den mest angelägna politikförändringen i syfte att öka företagens FoU-intensitet eller stärka deras innovationsförmåga. Internationell koordinering och finansiering av FoU blir troligen viktigare Det faktum att FoU-kapital blir allt mer rörligt över landgränser och, inte minst, att de multinationella företagens betydelse för att flytta den globala teknologifronten har ökat, gör att vinsterna av innovationer kan förväntas spridas mer globalt. Detta kan leda till att länder blir mindre benägna att satsa på FoU, i synnerhet grundforskning, om det är så att vinsterna huvudsakligen uppstår i andra länder medan kostnaderna förblir nationella. I stället kan det uppfattas som mer attraktivt att försöka locka multinationella företag att etablera FoU och produktion i det egna landet för att man då ska komma i åtnjutande av vinsterna från innovationer. Ett sådant beteende kan riskera att erodera den samlade FoU-stocken från två håll. För det första kan den totala nivån på framför allt grundforskning bli för liten i förhållande till vad som är samhällsekonomiskt optimalt. För det andra kan det bli länders skattevillkor som blir styrande för lokaliseringen av de multi- nationella företagens lokalisering av FoU snarare än kvaliteten på forskningsmiljöer och nationella innovationssystem. Detta riskerar att leda till en mindre effektiv global allokering av företagens FoU- resurser. Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Bilaga 8 till LU15 För att förhindra en sådan utveckling kan det bli nödvändigt med ytterligare koordinering och finansiering av grundforskning utöver vad som redan görs inom exempelvis EU:s ram- program för forskning. Det kan också finnas skäl att koordinera regler för skatteincitament och andra fiskala FoU-stöd för att förhindra en skadlig internationell kapplöpning om de multi- nationella företagens FoU-investeringar. Ett ytterligare skäl för ökad internationell koordinering av forsknings- och innovations- politiska åtgärder är att flera av de stora utmaningar som världen står inför är globala till sin natur: klimatförändringar och risken för spridning av smittor. En central utmaning för alla ansträngningar att ta ett större geografiskt grepp på FoU som en internationell ”kollektiv vara” är att tillåta att knappa FoU-resurser ska användas i de länder som erbjuder de bästa miljöerna så att avkastningen – inte bara den monetära – blir så hög som möjligt, som det blir en rimlig fördelning av både kostnader och intäkter. Hjälpa innovativa företag i att möta teknologiledare i deras hemländer viktigare än att locka utländska företags FoU-investeringar till Möjligheterna för svenska företag att handla med företag i andra länder, och på andra sätt integreras i världsekonomin, har varit av stor betydelse för att bygga upp ett konkurrenskraftigt näringsliv med hög FoU-intensitet. Många av de formella handelshinder som funnits mellan utvecklade länder har monterats ner eller i alla fall reducerats. Allt fler tidigare utvecklingsländer omfattas också av internationella handelsavtal. kvarstår flera icke-tariffera handelshinder och det är angeläget att fortsätta minska dessa. Företagens FoU-investeringar har blivit allt mer ”rotlösa” även om denna process inte är lagbunden och kan variera mellan olika branscher. Men, helt klart är att företagens FoU i utsätts för mer konkurrens än den gjorde tidigare. Detta kan vara till fördel för svensk FoU och innovationer i i den utsträckning det skapas attraktiva forskningsmiljöer och goda generella villkor för kunskapsintensiv produktion i landet. Svenska företags FoU-investeringar i andra länder behöver heller inte ske till priset av minskade investeringar i utan kan tvärtom komplettera inhemska investeringar, eller åtminstone vara nöd- Bilaga 8 till LU15 Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga vändiga för att behålla FoU i närheten av de svenska multi- nationella företagens huvudkontor. Utländska företags FoU- investeringar i kan också bidra till att öka de samlade FoU- investeringarna och därmed bidra till att stärka svensk innovations- förmåga. Det finns dock farhågor att de utländska företagens direkt- investeringar i , framför allt i form av uppköp, ska innebära en uttunning av den svenska . Det är svårt att hitta entydiga belägg för detta, men kan dessa farhågor inte helt avvisas. Det är dock svårt att på förhand veta om utländska företags lokalisering av FoU i , genom egna FoU-miljöer eller uppköp, bottnar i en vilja att ta med sig kunskaper ut ur landet eller vägleds av att öka avkastningen på sina investeringar genom att få tillgång – och bidra – till världsledande, svenska FoU-miljöer. Det finns flera sätt på vilket politiska åtgärder kan bidra till att svenska företag kan dra nytta av en ökad internationalisering. Som det diskuterades ovan finns det risker med att alltför aggressivt försöka förmå utländska företag att lokalisera sin FoU i hemlandet, t.ex. genom att erbjuda generösa skattekrediter. Förutom att sådana åtgärder riskerar att bli dyra, kan de bidra till att sprida ut den samlade innovationsstocken genom att FoU:n lokaliseras till platser som inte nödvändigtvis har de bästa förutsättningarna. På motsvarande sätt är det svårt att motivera att länder som har goda förutsättningar för FoU ska behöva locka till sig utländska företags FoU-investeringar med fiskala incitament, eftersom de fundamen- tala, gynnsamma faktorerna borde vara skäl nog för de utländska företagen att lokalisera sig där. En mer fruktbar ansats än att stimulera utländska direktinvesteringar, kan i stället vara att på olika sätt understödja inhemska, framför allt mindre, företags möjligheter att etablera sig nära teknologiledande företag i deras naturliga innovationsmiljöer för att på så sätt kunna tillgodogöra sig den nya teknologin som sedan kan användas i produktion på hemmaplan. Fortsatta ansträngningar krävs för att motverka tendenser till lägre produktivitetstillväxt framöver För att FoU-stocken och, i sin tur, stocken av innovationer i ekonomin, ska fortsätta växa behövs ett kontinuerligt flöde av nya Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Bilaga 8 till LU15 Även om företagens FoU-investeringar minskat som andel av BNP , tycks dessa investeringar i viss mån ha ersatts av andra investeringar i immateriellt kapital. har också i stort sett lyckats upprätthålla nivån på såväl företagens som den offentliga sektorns investeringar i FoU under den senaste finanskrisen. Detta ger skäl att tro att har goda förutsättningar att fortsätta generera innovationer och teknologisk utveckling, vilket i sin tur kan omsättas i en god produktivitets- tillväxt. är det viktigt att påminna om att innovations- takten, och därmed produktivitetsutvecklingen, varierar över tiden och tycks följa längre, cykliska mönster. Orsakerna till dessa mönster är inte helt klara, men när det gäller innovationer och teknologiska framsteg har det visat sig att det finns en betydande eftersläpning mellan det att innovationerna sker och det att de får genomslag i produktivitetsstatistiken. Det finns en livlig debatt mellan de som tycker sig se belägg för att de större källorna till innovationer helt enkelt börjat ta slut och de som tycker sig se tecken på en ny epok av teknologiska landvinningar, inte minst inom områden som digitalisering och artificiell intelligens. Det är mycket svårt, och inte heller uppgiften för denna bilaga, att försöka ”döma av” mellan pessimister och optimister när det gäller den framtida tillgången på nya innovationer. Det finns dock skäl att anta att innovationstakten kan vara temporärt nedtryckt , vilket skulle kunna vara ett skäl till att många länder har fått uppleva betydligt lägre produktivitetsutveckling efter finanskrisen än före. En orsak till att innovationstakten kan ha minskat är att i de länder som direkt eller indirekt drabbades hårdast av den senaste finanskrisen har såväl de privata som de offentliga investeringarna i FoU och andra innovationsfrämjande resurser minskat. Flera innovationsledare såsom , , , och uppvisar avstannande eller oförändrade FoU-stockar (se figur 2.2 i kapitel 2) sedan finanskrisen (de har dock ökat i och ). Detta gör att den samlade innovationsstocken i världen minskar, eller åtminstone inte ökar. Som diskuterats i kapitel 4, har den samlade, utländska patentstocken betydelse för den inhemska patentintensiteten. Via internationella över- spillningseffekter påverkar alltså innovationstakten i omvärlden, inte minst innovationsledande länder, innovationstakten i , Bilaga 8 till LU15 Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga utöver den effekt som ges av den inhemska patentstocken och dess förändring via företagens FoU-investeringar. Betydelsen av minskad innovationstakt är svår att kvantifiera. Det är vidare troligt att andra faktorer har, och kommer att ha, en dämpande effekt på den långsiktiga produktivitetsutvecklingen i som helhet. Till dessa, andra faktorer hör en åldrande befolkning, höga skuldnivåer, klimatförändringar och minskade utbildningsnivåer. För att uppnå hög och uthållig produk- tivitetstillväxt, givet dessa förväntade motvindar, krävs således fortsatta ansträngningar för att se till att villkoren för FoU och innovationer är så goda som möjligt. I synnerhet kommer det bli en utmaning att förena ambitionerna att upprätthålla en fortsatt god produktivitetstillväxt med det faktum att tjänstesektorn blir allt viktigare. FoU-intensiteten i många tjänstebranscher är hög och ligger förhållandevis bra till när det gäller tjänsteexport. Detta ger ett bra utgångsläge, men att skapa goda förutsättningar för innovationer i tjänstesektorn bör förbli en prioritering även framöver. En ökad betydelse av tjänster kan inne- bära att sambandet mellan ”formella” FoU-investeringar och inno- vationer blir (än) mer suddigt och andra, ”mjukare” innovations- resurser såsom organisationsförmåga, humankapital och förmågan att hantera stora datamängder kommer mer i förgrunden. Det innebär inte nödvändigtvis att betydelsen av exempelvis skydd av immateriellt kapital blir mindre viktigt, men att formerna för att skydda detta kapital kan komma att förändras. Andra politik- områden som kan behöva ses över i ljuset av en mer betydelsefull tjänstesektor är kvarvarande regler, såväl i som på EU-nivå, som förhindrar konkurrens i tjänstesektorn och tjänstehandel samt utbildningspolitiken. Även om tjänstesektorn redan är en betydelsefull del av den svenska ekonomin och kan förväntas spela en än mer framträdande roll , bör det poängteras att tillverkningsindustrin sannolikt kommer att vara viktig för både export och produktivitetsutveckling. Dessutom finns en betydande komple- mentaritet mellan varor och företagstjänster som gör det alltjämt viktigt att se till att de tillverkande företagen har goda förut- sättningar för FoU och innovationer även framöver. Ekonomisk politik för stärkt innovationsförmåga Bilaga 8 till LU15 Beslutsfattare som önskar stimulera FoU och innovationer i företag står inför en rad svåra avvägningar. Orsakerna till att det finns skillnader mellan företagsekonomisk och samhällsekonomisk lönsamhet – de s.k. marknadsmisslyckandena – är flera. Men, det är inte lätt för beslutsfattare att i alla lägen veta vilken sorts marknadsmisslyckande som ska åtgärdas i enskilda fall. Dessutom möter företag och branscher olika villkor när det gäller teknologiska möjligheter, konkurrensförhållanden, vilka nätverk de ingår i och produktionsförutsättningar i stort. Det är sällan beslutsfattare har tillgång till all relevant information och dessutom har ett informationsövertag gentemot de företag som kan komma ifråga för en åtgärd. Detta kan leda till att stödprogram utformas på ett sådant sätt att det inte leder till ytterligare (additionella) FoU- resurser eller resultat i form av exempelvis nya patent. Innovations- projekt är dessutom ofta väldigt osäkra och det kan vara svårt att utifrån utfall ex post, avgöra vilken sorts program som varit framgångsrika (med eller utan stöd). Svårigheterna för besluts- fattare att utforma optimala åtgärder som får avsedda effekter på företagens beslut att investera i FoU eller genomföra ett innovationsprojekt, talar därför för att åtgärder snarare bör vara generella till sin utformning. Generella åtgärder har dock nackdelen att de riskerar att bli förhållandevis kostsamma för det offentliga och måste finansieras genom (ofta) snedvridande skatter eller genom att nedprioritera andra offentliga utgifter. Givetvis finns generella åtgärder som inte frestar på offentliga budgetar och som kan vara mycket effektiva.