sou · H4B38 · 2016-02-01 00:00:00 — För det andra ska finansunderrättelse- enheten genomföra strategiska analyser av trender och mönster när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism (artikel 32.8). Enheten ska, med nödvändig skyndsamhet, ha direkt eller indirekt tillgång till finansiell och administrativ information samt underrät- telseinformation och information om pågående brottsutredningar som behövs för att den ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Vidare ska finansunderrättelseenheten, på begäran – som huvudregel – kunna lämna uppgifter till behöriga myndigheter om det motiveras av far- hågor om penningtvätt, därmed associerade förbrott eller finansiering av terrorism (se artikel 32.4, vissa undantag från bestämmelsen görs i artikel 32.5). Förutom i artikel 32 finns även i artikel 46 bestämmelser som tar sikte på finansunderrättelseenhetens arbete. Av artikel 46.3 föl- jer att medlemsstaterna ska se till att det, i de fall det är möjligt, lämnar lämplig feedback till verksamhetsutövare avseende effektivi- teten och uppföljningen av rapporterna om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism. Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter Utredningen gör bedömningen att dagens reglering i stort uppfyller kraven enligt de internationella åtagandena. Finanspolisen är, i egen- skap av finansunderrättelseenhet, utsedd att vara en själv- ständig funktion inom . Enhetens främsta uppgift är att ta emot, bearbeta och analysera rapporter från verksamhets- utövare samt samla in och analysera annan underrättelseinformation inom det finansiella området. När det gäller finansiering av terrorism sker detta arbete i samråd med Säkerhetspolisen, som har det huvud- sakliga ansvaret för terrorismbekämpning. Arbetet har till syfte att förse brottsbekämpande och andra behöriga myndigheter med infor- mation för att dessa i sin tur ska kunna förebygga och beivra brott. Finanspolisen har också de rättsliga förutsättningarna för att kunna utbyta information med myndigheter och andra aktörer. Att regelverket är adekvat och tillräckligt betyder dock inte att det saknas behov av förbättringar. I det följande redogör utredning- en för sina överväganden i dessa avseenden. Kravet på en uttalat självständig roll Utredningens bedömning: Det bör säkerställas att det tydligt framgår av det interna regelverket inom Polismyndig- heten att endast personal som genom särskilda beslut tjänstgör inom enheten Finanspolisen kan fatta beslut och i övrigt hantera de frågor som är förbehållna en finansunderrättelseenhet och att Finanspolisen tilldelas tydligt avskilda, öronmärkta resurser. Det bör vidare övervägas om det i författning ovanför myn- dighetsnivån ska framgå att det inom ska fin- nas en enhet som benämns Finanspolisen och att det av penning- tvättslagen direkt ska framgå att rapportering ska ske till den enheten Finansunderrättelseenheten ska som framkommit ha en uttalat själv- ständig roll. Det innebär inte att funktionen måste organiseras som en självständig myndighet. Det är dock viktigt att det organisato- riska regelverket utformas så att det säkerställs att beslut i frågor Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter som exklusivt ska hanteras av en finansunderrättelseenhet endast kan fattas av personal som, genom särskilda beslut, är avdelade för tjänst- inom den enhet som utgör en finansunderrättelseenhet. Det är också viktigt att det är tydligt vilka resurser som ställs till Finans- polisens förfogande. Den bedömningen bör, enligt utredningens uppfattning, som ett led i att garantera att Finanspolisen kan agera fullt ut i sin roll, ligga på den högsta myndighetsnivån – något som inte är fallet . Finanspolisen bör tilldelas ”öronmärkta” resurser. Det skulle från den utgångspunkten finnas anledning att överväga om inte Finanspolisen bör utgöra en enhet som står under direkt ledning av myndighetschefen. Rapportering ska enligt penningtvättslagen ske till Polismyndig- heten. Detta kan, trots att ”Finanspolisen” är ett väl inarbetat be- grepp, riskera att medföra att information i form av en rapport från en verksamhetsutövare inledningsvis lämnas till vilken enhet som helst inom . Detta får i så fall anses strida mot den grundläggande tanken i penningtvättsregelverket, som innebär att all information som rör rapporteringen ska förbehållas verksam- hetsutövaren och finansunderrättelseenheten, dvs. informationen får inte hanteras utanför den enhet som utgör Finanspolisen. Mot detta kan naturligtvis invändas att mottagande personal inom poli- sen har tystnadsplikt men situationen innebär ändå att informatio- nen i praktiken har röjts. Utredningen anser därför att det bör övervägas om det i författ- ning ovanför myndighetsnivån bör tydliggöras att det finns en avdel- ning eller annan enhet inom som utgör finansunderrättelseenhet med benämningen Finanspolisen. Skulle Finanspolisen direkt underställas myndighetschefen kan detta orga- nisatoriska förhållande införas i 2 b § polislagen (1984:387). Det bör därefter i penningtvättslagen kunna anges att rapportering ska ske till Finanspolisen. De överväganden som måste göras för att åstadkomma detta in- rymmer flera organisatoriska frågor, som måste anses ligga utanför utredningens område. Utredningen vill dock framhålla vikten av att Finanspolisens roll fortlöpande vidareutvecklas och att dessa över- väganden då tas i beaktande. Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter Utredningens bedömning: Det är angeläget att det säkerställs att Finanspolisen, kvalitativt och kvantitativt, har tillräckliga resurser för att analysera rapporter och annan information med syfte –att ge underlag för brottsförebyggande arbete och inledande av förundersökningar, –att urskilja trender och mönster rörande olika brottsliga för- faranden, –att fortlöpande bearbeta och vidarebefordra information som behövs som underlag för förundersökningar, –att utveckla och tillämpa metoder för att identifiera och över- föra information av betydelse för pågående förundersökningar och lagföringar, och –att direkt eller indirekt återkoppla till verksamhetsutövarna med anledning av lämnade rapporter. Finanspolisen har flera komplicerade och resurskrävande arbets- uppgifter. De internationella åtagandena medför också långtgående skyldigheter för finansunderrättelseenheten. Det fjärde penning- tvättsdirektivets krav är tydliga och därtill tvingande. Utredningen har inte genomfört någon närmare analys av Fi- nanspolisens behov av resurser. Redan den fragmentariska informa- tion som utredningen fått från , verksamhets- utövarna och vissa myndigheter ger dock en bild av att resurserna är ansträngda och att enheten inte förmår att leverera i enlighet med sin ambitionsnivå. I Finanspolisens verksamhet har också tidigare identifierats brister hänförliga till personalresurser och verksamhetsstöd m.m. Dessa har bl.a. uppmärksammats i de nationella riskbedömningarna från 2013 och 2014.1 Dessa brister har främst fått konsekvenser för Finans- polisens informationshantering – både när det gäller att bearbeta och analysera rapporter och att sprida information och kunskap. 1 Penningtvätt – En nationell riskbedömning () samt Finansiering av terrorism – En nationell riskbedömning (), Gemensam myndighetsrapport/2012-13024. Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter Det har redan inledningsvis konstaterats att en mycket viktig in- grediens i en effektiv regim är att Finanspolisen har kapacitet att be- arbeta och analysera rapporter och annan information på ett effektivt sätt. Rent operativt har detta betydelse för att underrättelsematerialet ska kunna leda till flera lagföringar. Strategiskt är det av stor vikt att Finanspolisen kan bidra med information om trender och nya möns- ter när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism. Vidare måste informationshanteringen fungera för att Finanspolisen ska kun- na återkoppla till verksamhetsutövare på det sätt som direktivet och Fatfs rekommendationer förutsätter. Detta avspeglas också i 4 kap. 8 § i utredningens förslag till ny penningtvättslag som innebär att en verk- samhetsutövare bl.a. ska beakta den information som Polismyndig- heten genom Finanspolisen kan lämna av betydelse för bedömningen av om en stoppad transaktion senare ska genomföras. Erfarenheterna från verksamhetsutövarnas rapportering är också avsedd att utgöra ett väsentligt underlag för samordningsfunktionens arbete. Finanspolisen har, i likhet med övriga underrättelseenheter, an- svaret för att bedöma när det finns anledning att till någon brotts- utredande eller lagförande enhet överlämna information för pröv- ning av om förundersökning ska inledas. Skulle ytterligare underrättelseinformation identifieras, vare sig det rör sig om redan befintlig information eller ny sådan, som berör en pågående förundersökning görs det en särskild bedömning av hur informationen ska användas. Bedömningen grundas bl.a. på svårig- hetsgraden av det brott som utreds. Information som Finanspolisen förfogar över ska som huvud- regel vara känd endast av Finanspolisen. Det är därför viktigt att Finanspolisen har förmåga att sålla fram den information som kan ha betydelse för bedömningen av en misstänkts eller tilltalads skuld. Utredningen anser vidare att det bör utvecklas metoder för att kunna identifiera och överföra underrättelseinformation till pågående förundersökningar och även i samband med pågående rättegångar. Resurstilldelningen till Finanspolisen bör också anpassas till detta. Det kan konstateras att det, , har vidtagits vissa åtgärder för att förbättra informationshanteringen. Inom Finans- polisen har skett resursförstärkningar, i såväl personellt avseende som beträffande verksamhetsstöd. För att kraven i de internatio- nella åtagandena ska få avsedd genomslagskraft är det emellertid nödvändigt att Finanspolisens kapacitet utvecklas ytterligare. Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter och, i viss mån, även bättre utnyttjade resurser är här en viktig komponent. Det kunskapsfrämjande arbete som avses bedrivas in- om ramen för den föreslagna samverkansfunktionen bör i längden resultera i att Finanspolisen ges ett bättre underlag för sin analys. Det är också angeläget att verksamhetsutövarnas rapportering sker med så stor precision som möjligt, dvs. att rapportering sker efter en bedömning av omständigheterna i den aktuella situationen, då det rör sig om ett avvikande beteende som ger upphov till en miss- tanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism, låt vara på en oftast mycket lägre misstankesgrad än som krävs för ett omedel- bart beslut om att inleda förundersökning. Ökad precision bör leda till minskning av schabloniserade rapporteringar baserade på olika beloppsgränser men fler bättre underbyggda rapporter. Totalt sett finns det utsikter att detta kommer att leda till färre rapporter. Den föreslagna samordningsfunktionen, som bl.a. ska ha till uppgift att förbättra kvaliteten i rapporteringen, torde i sig skapa möjligheter för Finanspolisen att använda sina resurser på ett mer ändamålsenligt sätt. Detta inte minst om en s.k. ”Organised Crime Monitor”, som närmare behandlas i avsnitt 18.5.2, blir verklighet. Utredningen anser avslutningsvis att Finanspolisens förmåga att återkoppla till verksamhetsutövarna och i högre utsträckning än som sker analysera och överföra information till pågående förundersökningar bör utvecklas, oavsett om utredningen initierats av Finanspolisen eller inte. Detta ställer krav på betydande resurser såväl kvalitativt som kvantitativt. Det är sammanfattningsvis, enligt utredningens uppfattning, för att tillgodose effektiviteten vid utövandet av den roll som Finans- polisen har, nödvändigt att närmare bedöma det reella resursbehovet. I den nationella strategin har regeringen fört fram att man avser följa utvecklingen av Finanspolisens verksamhet och hur denna följer de krav och mål som följer av internationella standarder beträf- fande bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.2 Enligt utredningens uppfattning är en viktig komponent i denna uppföljning att se över och utvärdera resursbehovet och resursför- delningen. 2 En nationell strategi för en effektiv regim för bekämpning av penningtvätt och av finansiering av terrorism, Regeringens skrivelse 2013/14:245, s. 40. Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter 19.3Finanspolisens samarbete med andra finansunderrättelseenheter 19.3.1Kraven enligt Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet Samordning och samarbete mellan finansunderrättelseenheterna be- skrivs, i ingressen till direktivet, vara ”av största vikt”.3 För att för- bättra samordningen och samarbetet mellan finansunderrättelse- enheterna omfattar det nya direktivet därför relativt detaljerade krav. Dessa kommer till uttryck i artiklarna 51–57. Artikel 51 handlar om den Europeiska kommissionens roll i sam- arbetet. Där anges bl.a. att kommissionen ska lämna den hjälp som behövs för att underlätta samordningen mellan finansunderrättelse- enheterna. Artiklarna 52–57 riktar sig till medlemsstaterna. I artikel 52 anges syftet med vad som ska åstadkommas, nämli- gen att finansunderrättelseenheter i största möjliga utsträckning samarbetar med varandra, oavsett organisatorisk ställning. Medlems- staterna har att säkerställa att så sker. I artiklarna 53–57 regleras sedan de närmare kriterierna för hur ett sådant samarbete ska gå till. Artikel 53 rör själva informationsutväxlingen. Där ställs krav på att medlemsstaterna ser till att finansunderrättelseenheterna, spon- tant eller på begäran, utbyter alla uppgifter som kan vara relevanta för deras bearbetning eller analys av information (artikel 53.1). Det uttalas att en begäran om information ska innehålla relevanta fakta, bakgrundsinformation, motiven till begäran och information om hur de begärda uppgifterna ska användas. Olika utbytesmekanismer får tillämpas om finansunderrättelseenheterna så har beslutat sins- emellan. Om en finansunderrättelseenhet får in en rapport som berör en annan medlemsstat ska den omgående vidarebefordras till den sta- tens finansunderrättelseenhet. Artikeln omfattar vidare bestämmelser som tar sikte på hur en begäran från en annan medlemsstat ska behandlas (artikel 53.2). Det framgår att den finansunderrättelseenhet som begäran ställs till är skyldig att använda samtliga tillgängliga befogenheter som den nor- 3 Se beaktandesats (54). Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter malt skulle ha använt. Detta gäller specifikt när det gäller inhämtande och analys av information. Finansunderrättelseenheten ska även svara på begäran med ”nödvändig skyndsamhet”. Om en finansunderrättelseenhet önskar erhålla ytterligare infor- mation från en verksamhetsutövare som är etablerad i en annan med- lemsstat men som verkar på dess territorium ska begäran gå genom finansunderrättelseenheten i den medlemsstaten. Den finansunder- rättelseenhet som får begäran ska skyndsamt förmedla begäran och svaren på denna. Vidare uttalas att en finansunderrättelseenhet endast i undantags- fall får vägra att utbyta information (artikel 53.3). Ett undantagsfall som kan motivera en vägran är om utbytet skulle strida mot de grundläggande principerna i nationell rätt. Undantagsfallen måste specificeras på ett sådant sätt att missbruk och onödiga begränsningar av det fria utbytet av information för analysändamål förhindras. Artiklarna 54 och 55 behandlar finansunderrättelseenheternas rätt att uppställa restriktioner och villkor i informationsutbytet. Av artikel 54 följer att finansunderrättelseenheten ska använda upplysningar och handlingar som mottas av en annan enhet för att utföra sina uppgifter. Vid utbytet av upplysningar och handlingar får en begärande finansunderrättelseenhet uppställa restriktioner och villkor för användningen av upplysningarna. Mottagande finans- underrättelseenhet ska iaktta restriktionerna och villkoren. Av artikel 55 framgår att medlemsstaterna är skyldiga att se till att den information som utbyts endast används för de ändamål de be- eller lämnades ut. All spridning och användning av uppgifterna måste godkännas på förhand av den finansunderrättelseenhet som lämnar informationen (artikel 55.1). Medlemsstaterna är skyldiga att se till så att den finansunderrättelseenhet som lämnar information så långt det är möjligt lämnar förhandsgodkännande till spridning av upplysningarna till behöriga myndigheter (artikel 55.2). Finansunder- rättelseenheterna får endast i undantagsfall vägra att lämna ett sådant godkännande. Dessa undantagsfall är t.ex. när det skulle kunna för- svåra en brottsutredning, uppenbart skulle vara oproportionerligt i förhållande till en persons eller till medlemsstatens legitima intressen eller på något annat sätt skulle strida mot de grundläggande princi- perna enligt den nationella rätten i medlemsstaten. Varje vägran att lämna godkännande ska förklaras. Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter Artikel 56 avser användandet av skyddade kommunikationskana- ler mellan finansunderrättelseenheterna. Där anges att medlems- staterna ska kräva att deras finansunderrättelseenheter använder skyddade kommunikationskanaler och uppmuntra användningen av det s.k. eller dess efterföljare. är en gemensam plattform som är uppbyggt av anslutna finansunderrättelseenheter. Finansunderrättelseenheterna ska vidare tillämpa den senaste tekni- ken. Tekniken ska, genom att säkra fullgott skydd av personuppgif- ter, ge finansunderrättelseenheterna möjlighet att anonymt jämföra sina uppgifter. Detta för att spåra personer av intresse för finans- underrättelseenheter i andra medlemsstater och fastställa deras in- komster och medel. Det handlar här om s.k. matchning av gemen- samma poster i medlemsstaternas register. Artikel 57 säger att skillnader i definitioner av skattebrott i natio- nell rätt inte får begränsa finansunderrättelseenheternas informa- tionsutbyte. 19.3.2Närmare om Finanspolisens internationella samarbete Finanspolisen har, som en del av , flera legala förutsättningar att samarbeta och utbyta information internationellt. Bestämmelser som reglerar Finanspolisens informationsutbyte finns i lagen (2003:343) om internationellt polisiärt samarbete, polis- datalagen (2010:361), polisdataförordningen (2010:1155) och per- sonuppgiftslagen (1998:204). För samverkan och informationsutbyte mellan Finanspolisen och andra finansunderrättelseenheter används det av direktivet förordade . Alla handläggare inom har tillgång till platt- formen. Dokumenten i olika ärenden blir tillgängliga elektroniskt. Finanspolisen tar emot rapporter, information via platt- formen och använder den även för att vidarebefordra ärenden till andra stater. Finanspolisen är också medlem i den s.k. och föl- jer regelverk. har deltagit i detta samarbete . Informationsutbytet sker bl.a. genom en särskild och från övrig verksamhet skild, IT-lösning. Finanspolisen har möjlighet att delge all information som fram- kommer vid analys till annan finansunderrättelseenhet. Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter mationen innehåller personuppgifter finns stöd för att lämna ut uppgifterna i både polisdatalagen och polisdataförordningen. Infor- mationen kan beläggas med restriktioner, som att ägaren till infor- mationen bör tillfrågas innan den används i en rättslig process. Om informationen kommer från andra brottsbekämpande myndigheter hämtar Finanspolisen in deras godkännande innan informationen sänds vidare till externa samarbetspartners. Informationen kom- pletteras också med användarbegränsningar från ägaren. Återkoppling på ett ärende ges om den utländska en- heten begär det eller om omständigheterna i det enskilda fallet ger anledning till det. Någon rutinmässig återkoppling sker inte, men ambitionen är att det ska ske ofta. I de fall analyser pekar på att in- formationen kan vara av särskilt intresse för t.ex. en utländsk enhet informeras dessa. Det bör även framhållas att Säkerhetspolisen, som har det huvudsakliga ansvaret för bekämpning av terrorism och finansier- ing av terrorism, har möjlighet att få del av Finanspolisens verktyg för internationellt informationsutbyte. Därutöver har Säkerhets- polisen ett omfattande bilateralt och multilateralt samarbete mellan säkerhetstjänster som kan nyttjas för informationsutbyte i ärenden relaterade till misstänkt finansiering av terrorism. Utredningens bedömning: Det krävs inga ytterligare lagstift- ningsåtgärder för att säkerställa möjligheterna till internationellt samarbete mellan Finanspolisen och andra finansunderrättelse- enheter. Finanspolisen har både legala förutsättningar och system för att kunna utbyta information på det sätt Fatf och direktivet kräver. Detta omfattar såväl utbyte av information utan föregående begä- ran som hantering av in- och utgående begäran om information. Enligt utredningens uppfattning fordras alltså inte några sär- skilda lagstiftningsåtgärder för att leva upp till kraven enligt de in- ternationella åtagandena. En annan sak är att Finanspolisens arbets- sätt och metoder behöver utvecklas ytterligare. De internationella åtagandena får t.ex. anses ställa krav på en mer rutinmässig åter- Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter koppling av ärenden än vad som rent faktiskt sker . Finanspolisens möjligheter att samarbeta hänger självfallet samman med resursfrågor och de andra faktorer som berörts i avsnitt 19.2.2. De slutsatser utredningen redovisat i det avsnittet gör sig även gäl- lande här. Ur den enskildas perspektiv kan kraven på informationsutbyte mellan finansunderrättelseenheter uppfattas som tämligen ingrip- ande. Datainspektionen har tidigare bl.a. efterlyst en analys av hur informationsutbytet inom påverkar den personliga integri- teten.4 Det Datainspektionen har haft synpunkter på är främst möj- ligheten att göra anonyma jämförelser/matchningar av personuppgif- ter. Direktivet förordar emellertid användningen av som ska betraktas som en informationskanal som möjliggör säkert och ända- målsenligt utbyte av personuppgifter. Utgångspunkten får alltså, enligt utredningens bedömning, anses vara att bestämmelserna i direktivet är förenliga med skyddet av den personliga integriteten. Datainspektionens synpunkter över förslaget till det fjärde penningtvättsdirektivet, yttrande av , Dnr 341-2013 (Fi 2013/9). För att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt kunna upprätthålla ett system mot penningtvätt och finansiering av terrorism är sta- tistiska uppgifter av stor betydelse. Detta inte minst när det gäller att identifiera och bedöma risker både nationellt och på verksam- hetsutövarnivå. Såväl Fatfs rekommendationer som det fjärde pen- ningtvättsdirektivet förutsätter därför att medlemsstaterna upprätt- håller omfattande statistik på området. I detta kapitel redogör utredningen för kraven enligt de inter- nationella åtaganden och vilka överväganden som bör göras för svenskt vidkommande. 20.2Huvuddragen enligt Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet De krav som ställs på medlemsstaterna i statistikhänseende regleras av artikel 44 i det fjärde penningtvättsdirektivet. Enligt artikel 44.1 ska medlemsstaterna – för att bidra till utarbetandet av nationella riskbedömningar – se till att de kan se över effektiviteten i sina system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism genom att föra omfattande statistik över frågor av betydelse för dessa systems effektivitet. Enligt artikel 44.2 ska statistiken åt- minstone omfatta: a)Uppgifter om storlek och betydelse när det gäller de olika sek- torer som omfattas av direktivet, inklusive antalet enheter och personer samt varje sektors ekonomiska betydelse.