sou · H4B357 · 2016-09-09 00:00:00 — De svensk-amerikanska förbindelserna är av äldre datum och uppfattas av ha en bredare bas. Detta är sannolikt bakgrunden till en återkommande synpunkt i de samtal utredningen fört med finska företrädare, nämligen att och i möjligaste mån borde engagera gemensamt i ett trepartssamarbete med fokus på den regionala säkerheten. Det svensk-finska försvars- och säkerhetspolitiska samarbetet befinner sig i en snabb och pågående utveckling. Den politiska avsikten är att utveckla detta på bred front och med en ambitionsnivå avseende integration som är fundamentalt ny – rentav ett paradigmskifte – för bägge länder. Centralt i sammanhanget är planen att inleda gemensam operativ planering för kris- och konflikscenarier, något som kommer att få långtgående praktiska och principiella konsekvenser. Hur långt samarbetet kan utvecklas står alltså inte klart. Länderna befinner sig i okänd terräng och prövar sig fram såväl politiskt som praktiskt. Den viktigaste sammantagna svensk-finska vinsten torde vara att länderna genom integration och rollspecialisering förbättrar sin gemensamma operativa kapacitet. Därmed uppnås en stärkt svenskfinsk militär konfliktavhållande förmåga. Till de konkreta militära fördelarna hör ett ökat strategiskt djup för bägge parter. Inte minst kan möjligheten för ländernas flygvapen och stridskrafter att utnyttja varandras baser och hamnar vara av central betydelse i en akut kris. Här skulle erfarenheterna från det framgångsrika Cross Border Training-samarbetet kunna utnyttjas. En inte oväsentlig skillnad är dock att det för finsk del handlar om utökat strategiskt djup i västlig riktning, medan det omvända gäller för . Andra möjliga vinster är en gemensam sjö- och luftlägesbild för tidig förvarning, samt möjligheten att öva och operera i större förband under gemensam ledning. Länderna förfogar tillsammans över drygt 100 stridsflygplan. Därtill kommer en ökad gemensam militär förmågebredd. har ett ubåtsvapen av hög internationell klass medan saknar ubåtar. Finska kan, till skillnad från JAS Gripen, utrustas med kryssningsrobotar. Den finska armén har en jämförelsevis stor numerär (cirka 160 000 soldater vid mobilisering) och disponerar över artilleri. Såväl i som i understryks att det framväxande samarbetet inte innebär några ömsesidiga förpliktelser och inte ersätter, utan kompletterar, nationell planering. Militära insatser förutsätter nationella politiska beslut. Det förefaller inte aktuellt att ge samarbetet någon traktatsrättslig, alliansliknande inramning, vilket för svenskt vidkommande underströks av statsminister i ett säkerhetspolitiskt linjetal i juni 2016.6 Det bör noteras att man från finskt håll inte sällan ger uttryck för tanken att ett svenskt-finskt försvarsförbund vore naturligt. Även om den nationella handlingsfriheten i formell mening skulle förbli intakt, går det knappast att bortse från de förväntningar som byggs upp med gemensam planering. Ju mer konkret denna blir, och ju mer länderna förbereder sig för att kunna agera i enlighet med planeringen, desto starkare blir förväntningarna på gemensamt agerande i en krissituation. Häri ryms ett politiskt-praktiskt dilemma. När integrationen fördjupas så ökar effektivitetsvinsterna. För och , med sina ansträngda försvarsekonomier, kommer det att vara frestande att tillgodogöra sig dessa vinster och inte i alla lägen dubblera med nationella förmågor. uppstår oundvikligen beroendeförhållanden. Även om planering således ska bedrivas i parallella spår, måste länderna bestämma sig för vilken faktisk väg de avser välja i ett konkret operativt läge. Detta ställningstagande kommer i sin tur att utformas av den inriktning och väljer för den, i icke-kristid, löpande utbildnings- och övningsverksamheten. Ett intrång över östra gräns skulle kunna aktualisera svenskt bistånd. I en sådan utveckling kan det talas om en 6 Tal av statsminister i Gullranda om säkerheten i och . får ett säkerhetstillskott medan det för svensk del innebär en riskexponering. Det värstafallsscenario som behandlas i denna utredning gäller ett ryskt angrepp på och de konsekvenser ett sådant skulle få för svenskt vidkommande. En relevant uppgift för den gemensamma planeringen vore därför, enligt utredningens uppfattning, finskt stöd till i en sådan situation. Det är för utredningen okänt i vilken utsträckning planering härför sker. uppkommer också frågan om materielanskaffning ska ske utifrån den nationella eller den gemensamma planeringen. Det svensk-finska samarbetet är alltså ett projekt i vardande, och den förmågehöjande effekten svårbedömd. Potentialen ska inte underskattas. Den kan visa sig vara betydande, om de uttalade intentionerna förverkligas. Ytterst handlar det om den politiska viljan att bryta ny säkerhetspolitisk mark och den tillit som kan skapas mellan två länder, vilka planerar för militärt samarbete i ett krisscenario, utan att för den skull ha traktatfäst detta. Den avgörande måttstocken blir i vilken utsträckning en gemensam svensk-finsk konfliktavhållande förmåga faktiskt motsvarar den bedömda hotbilden. Det svensk-finska projektet kan inte ersätta, men väl komplettera och förstärka, övriga bilaterala och multilaterala samarbeten. Det är därför av betydelse att detta bedrivs på ett sådant sätt att det friktionsfritt kan länkas in i bredare nordiska, europeiska och transatlantiska samarbetsformer. 11.1Bakgrund – och utvecklingen i norra Trots att ekonomiskt utmanas inte minst från behåller landet inom överblickbar framtid sin ledande ställning inom det globala systemet. Denna position underbyggs av en utrikespolitisk och militärstrategisk räckvidd och slagkraft som fortsätter att vara i särklass. I har utvecklingen sedan Ukraina-krisen föranlett att bekräfta sitt åtagande inom ramen för Nato och dess kollektiva försvar. Det var ett symboliskt laddat ögonblick, när president i deklarerade att försvaret av , och är lika viktigt som försvaret av , och . Som en följd av det nya säkerhetspolitiska klimatet i har förändringen av den amerikanska globala militära närvaron – med större tonvikt på och på bekostnad av bland annat (pivot to ) – delvis kommit att avstanna. Den amerikanska politiken utgår från en syn på utvecklingen i som i allt väsentligt överensstämmer med den officiella svenska. Det är den konfrontatoriska ryska politiken som lett till det antagonistiska förhållande, som råder mellan och väst. Förhållandet är oönskat, men man gör sig på amerikansk sida av allt att döma inga förhoppningar om att detta kommer att förändras under överskådlig framtid. håller likväl dörren på glänt för samarbete med åtminstone på avgränsade områden, där landet inte uppfattas utgöra en del av problemet utan en del av lösningen. Obama-administrationens tidiga ambition att kunna engagera som partner, om än en besvärlig sådan, har dock övergivits. Det dominerande perspektivet handlar i stället om hur , tillsammans med sina allierade och partners, bäst kan bemöta det ryska agerandet. I uppmärksammas alltså de nya säkerhetspolitiska utmaningarna i på högsta nivå och med stort allvar. I klartext gäller detta de baltiska staternas sårbarhet för rysk aggression. Under utredningens arbete har det framgått att roll i detta sammanhang ägnas betydande uppmärksamhet. tillkännagav att de amerikanska styrkorna i ökas från två till tre pansarbrigader. Vidare ska ny materiel motsvarande en armébrigad förhandslagras.1 Ökad möjlig truppnärvaro i , de baltiska länderna samt och är ett uttalat syfte med dessa förstärkningar. Något fullskaligt skydd i händelse av en militär konflikt är detta arrangemang emellertid inte tänkt att utgöra. Ett sådant skulle kräva förbandsvolymer av en annan storleksordning. Tanken är i stället att kunna upprätta en begränsad närvaro (snubbeltråd), vilken verkar konfliktavhållande, genom att säkerställa att från första början involveras i en kris. ligger det inte i (eller Natos) intresse att en militär styrkeuppbyggnad uppfattas som provocerande av . Ett i detta sammanhang viktigt hänsynstagande är att hålla sig inom de ramar för allierad truppnärvaro i de nya medlemsländerna som uppställdes i samband med etablerandet av Nato-Rysslands- samarbetet 1996–1997 (se fotnot 6, avsnitt 16.3.2). Denna balansgång kräver kontinuerlig uppmärksamhet. De amerikanska styrkorna i utgör ett komplement till den förstärkning i och de baltiska staterna som Nato fattade beslut om vid toppmötet i då de möjliggör för att agera i nationell kapacitet. är ju individuellt bundet av artikel 5-åtaganden gentemot var och en av sina allierade (se avsnitt 16.3.3). Amerikanska resurser blir i slutänden avgörande för att hantera en militär konflikt mellan och de baltiska staterna. 1 Detta genomförs inom ramen för European Reassurance Initiative som lanserades 2014 och som finansierar amerikanska truppförstärkningar till . säkerhets- och försvarspolitiska samarbete med sträcker sig tillbaka till dagar. Dialog med om agerande i händelse av ett sovjetiskt angrepp mot – exempelvis om vilket amerikanskt stöd det alliansfria kunde påräkna – ansågs inte förenligt med de restriktioner som neutralitetspolitiken medförde. Sådana kontakter togs därför med diskretion. intresse av en nära relation med har många aspekter. Grundläggande är den vikt regering och riksdag fäster vid det amerikanska engagemanget för säkerheten i norra . I Försvarsberedningens slutrapport konstaterades: Ur ett svenskt och europeiskt perspektiv är det viktigt att är fortsatt engagerat i . En väl fungerande transatlantisk relation och ett fortsatt amerikanskt säkerhetspolitiskt engagemang i är avgörande för en stabil utveckling i vår del av världen och viktig för säkerheten i vårt närområde. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2015 heter det att regeringen anser att den transatlantiska länken är avgörande för säkerhet och bör stärkas. det ligger i svenskt intresse att upprätthålla och ytterligare fördjupa den bilaterala relationen med USA.4 Den ömsesidiga viljan att utvidga det bilaterala samarbetet liksom betydelsen av en stark transatlantisk länk bekräftades i kommunikén från det amerikansk-nordiska toppmötet i i maj 2016.5 Omvärldsförändringarna sedan slut har möjliggjort svensk-amerikanskt försvarssamarbete av en helt annan art än tidi- Starkare försvar för en osäker tid, s. 27, : Försvarsdepartementet, Försvarsberedningen. 3Proposition 2014/15:109: Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020, s. 27. 4Ibid, s. 28. 5US-Nordic Leaders’ Joint Statement, , , i vilken det bland annat hette: ”The Nordic countries greatly value the ' commitment to Europe and its security. NATO remains key to transatlantic and European security, and the contributions of and , including those they make as NATO enhanced opportunity partners, are highly valuable.” Partnerskapssamarbetet med Nato, som inledde , kom att bli en inkörsport till en utvecklad bilateral relation. Genom dess övningsverksamhet, krishanteringsinsatser (första gången i Bosnien ) och förmågeutveckling uppstod nya svensk-amerikanska kontaktytor. har lämnat viktigt stöd åt utvecklingen av det svenska partnerskapet med Nato. Det faktum att alliansen vid tillmötesgick svenska önskemål om ett mer skräddarsytt samarbete (Enhanced Opportunities Programme, EOP) kan i hög grad tillskrivas det amerikanska engagemanget. Det ligger i sakens natur att de flesta länder vill ha en nära relation med . Även Nato-länder, ska det understrykas, är måna om att odla särskilda bilaterala kontakter. Motivet är inte att skaffa sig någon extra säkerhetsgaranti. erbjuder inte några sådana garantier i , vid sidan av Nato. Däremot har enskilda allierade ett intresse av att försäkra sig om att artikel 5-förpliktelsen underbyggs av operativ planering med ett relevant innehåll. Konkurrensen om uppmärksamhet är således hård. Det är utredningens intryck att förmår att hävda sig väl i detta sammanhang. Det amerikanska intresset bottnar i en grundläggande uppskattning av som säkerhetspolitisk partner. En annan viktig aspekt är intresse för delar av svensk militär och försvarsindustriell kompetens. Det svenska försvarsbeslutet med dess höjning av försvarsanslagen välkomnas i . Det gör också de nordiska, och i synnerhet de svensk-finska samarbetsansträngningarna, som anses höja västs konfliktavhållande förmåga i . aktiva roll som partnerland till Nato uppskattas, även om man på amerikansk sida inte heller döljer att man skulle se positivt på en svensk medlemskapsansökan (se avsnitt 16.4.8). Det amerikanska samarbetsintresset har ökat . Bakgrunden är uppfattningen att skulle vara såväl politiskt som militärgeografiskt av betydelse i händelse av en militär kris i . Det fördjupade svensk-amerikanska samarbetet gavs en formell inramning genom en gemensam avsiktsförklaring (Statement of Intent)6. I sak spänner den över fem nyckelområden: –övnings- och träningsverksamhet, –forskning och utveckling, –multinationella operationer. Samarbetet ska underbyggas av en fördjupad säkerhetspolitisk dialog och utbyte av bedömningar om utvecklingen i norra . Det regionala perspektivet utgör alltså den röda tråden. Den gemensamma övningsverksamheten kommer att vara av fortsatt central betydelse som förmågebyggande instrument. Därtill fyller övningarna en politisk signalfunktion. Den svensk-amerikanska relationen hade tidigt ett fokus på försvarsmaterielfrågor.7 För svensk del är det ett grundläggande intresse att säkerställa tillgång till amerikansk militär teknologi. JAS 39 E är i hög grad beroende av amerikanska komponenter. Därtill förutsätter Gripen-försäljning till andra länder att beviljar exportlicenser. I gengäld har ett militärtekniskt kunnande inom vissa nischer, vilket är av intresse för . Materielfrågorna förblir således av stor betydelse i det bilaterala samarbetet, vilket illustreras av att samtliga svenska stridsflygplan haft amerikanska motorer. De svensk-amerikanska kontakterna upprätthålls genom ett tätt besöksutbyte och genom utsänd diplomatisk och militär personal i och . Svenska förbindelseofficerare finns vid (, ) och i (). 6”Statement of Intent between the Secretary of Defense of the of and the Minister of Defense of ”, undertecknat i . Se bilaga 5. 7Ett bilateralt avtal (MoU) om materielsamarbete ingicks . Det bilaterala samarbetet mellan och utvecklas snabbt, pådrivet av ett ömsesidigt politiskt intresse av att bredda och fördjupa kontakterna. För är relationen med av avgörande betydelse: säkerhetspolitiskt för att ge ytterligare en dimension åt det amerikanska engagemanget för stabiliteten i norra , försvarspolitiskt för svensk militär förmågeutveckling. Grunden är den svenska uppfattningen att en stark transatlantisk länk är fundamental för den regionala säkerheten och därmed också för . Amerikanskt stöd bidrar också till att göra såväl det svenskfinska, nordiska som nordisk-baltiska samarbetet effektivt. bör bilaterala relation med löpande underhållas. Den svenska nationella försvarsförmågan förutsätter tillgång till amerikansk militärteknologi och möjligheter att delta i kvalificerad övningsverksamhet. Från amerikansk sida uppskattas, som framgått, att är berett att lämna ett bidrag till den regionala säkerheten. ses som en viktig och konstruktiv partner. Motiv på bägge sidor talar således för att det bilaterala samarbetet kommer att drivas ytterligare framåt. Begränsningen ligger främst i hur långt politiskt är berett att gå och vad svensk försvarsmakt resursmässigt mäktar med. Det går i sammanhanget inte heller att bortse från att förhållandet att inte är Natomedlem sätter en gräns för hur långt det svensk-amerikanska samarbetet kan utvecklas. De säkerhetspolitiska utmaningarna i handlar för alliansens del i hög grad om att utveckla en gemensam konfliktavhållande förmåga. Det tar sig bland annat uttryck i den operativa planering som togs fram inför toppmötet i 2016. Det är därför ofrånkomligt att det är Nato som blir det främsta samarbetsformatet för de allierade östersjöstaterna och . Genom diplomatisk och militär kompetens kan delvis, men inte helt, hantera den begränsning detta innebär. Planering för samordning av amerikanska respektive svenska åtgärder i händelse av en kris i sker, vad utredningen förstått, inte . Den operativa planeringen är för svenskt vidkommande nationell, medan den amerikanska bedrivs i två spår, ett Natospår och ett amerikanskt. Processerna är omgärdade av stor sekretess. Det innebär att man på amerikansk sida inte har kännedom om vilka svenska förberedelser som vidtas, och att inte har kunskap om hur och Nato för sin del operativt skulle hantera en kris. De militära åtgärderna skulle i utgångsläget på bägge sidor komma att vidtas i ett planeringsmässigt mörkerland, baserat på mer eller mindre insiktsfulla antaganden. Eventuellt gemensamt agerande skulle behöva improviseras i en period av hög spänning och sannolikt under korta tidsförhållanden. Den osäkerhet detta av allt att döma skulle innebära ger en eventuell angripare operativa fördelar i ett krisförlopps inledningsskede. Enligt utredningens uppfattning kan detta begränsa västs sammantagna konfliktavhållande förmåga i . Ett framtida gemensamt önskemål kan därför möjligen komma att bli en bilateral överenskommelse av något slag, för att skapa en ökad svensk-amerikansk samordning. Ett första steg mot en sådan vore sannolikt ökad ömsesidig öppenhet vad gäller den operativa planeringen. Tanken kan i förstone förefalla långtgående. Men bedömare utredningen talat med har pekat på möjligheten av ett dylikt arrangemang. Realistiskt sett skulle en sådan bilateral samarbetsprocess dock i hög grad komma att styras av behov. Ur ett amerikanskt perspektiv skulle planeringen utgöra en del av en större helhet, vilken skulle ha svårt att överblicka, än mindre påverka. Det bör i sammanhanget erinras om att inte utfärdar säkerhetsgarantier i utanför Natoramen. En svenskamerikansk militär samverkan utan sådana garantier riskerar i en utvecklad kris att exponera . En reservation måste slutligen också göras för att den påtagliga öppenhet för bilateralt samarbete som präglat Obama-administra- tionen inte med nödvändighet kommer att bestå efter presidentskiftet . Detta illustrerar dilemmat med icke-traktatsbundna, bilaterala samarbeten. Parlamentariskt förankrade åtaganden, inbäddade i multilaterala sammanhang, har större motståndskraft mot inrikespolitiska kastvindar. 12 samarbete inom FN Med sin globala utsträckning – 193 medlemsstater – är () det organisatoriska uttrycket och mötesplatsen för världssamfundet. Dess arbete spänner över tre brett definierade områden: fred och säkerhet, utveckling och fattigdomsbekämpning samt mänskliga rättigheter. I generalförsamlingen är samtliga medlemmar representerade med var sin röst. FN:s mest inflytelserika organ är säkerhetsrådet, vilket i tilldelas huvudansvaret för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet. Rådet har fem permanenta medlemmar – , , , och – samt tio icke-permanenta medlemmar. De senare väljs av generalförsamlingen. Beslut i säkerhetsrådet är bindande för hela FN:s medlemskrets och kräver enligt stadgan nio röster samt att ingen permanent medlem utnyttjar sin vetorätt och röstar emot. högste företrädare är generalsekreteraren som leder en verksamhet med en samlad personalstyrka på över 40 000 anställda, baserade i högkvarter i , , , och samt på fältkontor runt om i världen. I fastslås de övergripande målsättningarna för världsorganisationen: att upprätthålla internationell fred och säkerhet, att utveckla vänskapliga förbindelser mellan länder, att åstadkomma internationell samverkan för att främja utveckling och mänskliga rättigheter samt att utgöra en medelpunkt för länders samverkan för att nå dessa mål. Därtill utgör stadgan det internationella samfundets viktigaste folkrättsliga instrument i vilket grundläggande regler för mellanstatliga relationer läggs fast. Centrala begrepp är det så kallade våldsförbudet1 samt principen om icke-inblandning i staters inre angelägenheter – den senare dock med reservationen att detta inte utgör hinder för tvångsåtgärder under stadgans kapitel VII, vars artikel 42 ger säkerhetsrådet möjlighet att vidta militära fredsframtvingande åtgärder.2 Fredsbevarande operationer (peacekeeping) omnämns inte i stadgan. Begreppet växte fram under och bygger på vissa principer i stadgans kapitel VI om fredlig lösning av tvister.3 Grundläggande kriterier för fredsbevarande verksamhet kom att bli samtycke från parterna i konflikten, styrkans opartiskhet samt tillåtelse att använda militärt våld enbart i självförsvar. kritiseras ibland för sin oförmåga att agera i svåra konflikter. Som regel bottnar blockeringarna i kolliderande stormaktsintressen, vilka kan föranleda någon av de permanenta medlemmarna att använda sig av vetoinstrumentet. Syrien-frågan har varit föremål för sådana intressekonflikter. anses ofta ha en otidsenlig och orättvis sammansättning. Om inte denna justeras för att bättre återspegla dagens realiteter kan rådets ställning undergrävas, brukar det hävdas. Likväl framstår organisationens centrala ställning för global säkerhet som ohotad, inte minst mot bakgrund av det huvudansvar för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet som säkerhetsrådet ges i . Även om skillnaden i insyn och inflytande mellan permanenta och icke-permanenta rådsplatser är betydande, så uppfattas även de senare som betydelsefulla och därför åtråvärda. 1FN-stadgan, art 2(4): ”Alla medlemmar ska i sina internationella förbindelser avhålla sig från hot om eller bruk av våld, vare sig riktat mot någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med ändamål.” 2FN-stadgan, art 42: ”Finner säkerhetsrådet, att åtgärder enligt artikel 41 skulle bli otillräckliga eller redan visat sig otillräckliga, äger rådet företaga sådant inskridande medelst luft-, sjö- , eller landstridskrafter, som må befinnas nödvändigt för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Dessa åtgärder kunna innefatta demonstrationer, blockad samt andra operationer av luft-, sjö- och landstridskrafter tillhörande medlemmar av .” 3Den första fredsbevarande styrkan var United Nations Emergency Force (UNEF) som under dåvarande generalsekreterare ledning inrättades 1956 med anledning av Suez-krisen. dessa är således hård. Kandidaturer anmäls inte sällan 20–i förväg och länder bedriver intensiva kampanjer för sin sak, ofta på högsta politiska nivå. framgångsrika kampanj för en rådsplats –2018 vittnar om detta. De permanenta medlemmarna värnar sina privilegier och vetomakten är ett centralt sådant. Den kan dock inte användas urskillningslöst. Ett marginaliserat säkerhetsråd ligger inte heller i dessa länders långsiktiga intresse. I den mån det går, försöker de permanenta medlemmarna också undvika att motsättningar i en fråga spiller över, och får återverkningar på, rådets övriga dagordning. Det ligger i sakens natur att ju mer de permanenta medlemmarnas strategiska intressen berörs, desto större blir risken för blockeringar. Mot denna bakgrund har säkerhetsrådets hantering av söder om , där den överväldigande delen av FN:s insatser genomförs, som regel varit förhållandevis förskonad från konfrontation. Frågor vilka rör och , är som regel svårare att hantera för rådet. FN:s roll för europeisk säkerhet påverkas oundvikligen av det försämrade säkerhetspolitiska klimatet i . Som part i konflikten har motsatt sig att säkerhetsrådet engagerats sig i Ukraina-krisen, förutom att det tillåtits genomföra i sak resultatlösa diskussioner. Av samma skäl kan det antas att säkerhetsrådet skulle vara oförmöget att agera i händelse av en militär konflikt i närområde. av stormaktsblockeringar i säkerhetsrådet förändrades FN:s förutsättningar att agera på det fredsfrämjande området i samband med slut. Förhoppningar väcktes om att organisationen skulle kunna spela en mer aktiv roll än vad som dittills varit möjligt. Så skedde också i viss mån. Men lämnade efter sig trauman som folkmorden i och .