sou · H4B31 · 2016-01-11 00:00:00 — I sin rapport på telekommarknaden1 påtalade bristen på samverkan mellan de statliga aktörerna och menade att en ökad samverkan borde kunna leda till effektivitetsvinster. konstaterade att regeringens styrning av aktörerna skiljer sig åt då det finns olika förutsättningar för styrning av bolag och myndigheter. I uttalade () att det genom en ökad samordning skulle skapas stora möjligheter att tillgodose de statliga aktörernas egna behov mer effektivt och 1 , RIR 2013:5. Samverkan mellan de statliga aktörerna formaliseras att de genom att upplåta överkapacitet till externa kunder kunde bidra till uppfyllandet av de politiska målen på området. Som ett led i utredningens arbete har vi utrett olika möjligheter till att formalisera och utveckla samverkan mellan de statliga aktörerna, inklusive möjligheten att bilda ett gemensamt sälj- och marknadsbolag, med syfte att bidra till effektivitetsvinster och att göra den statliga bredbandsinfrastrukturen mer tillgänglig för marknaden. Vid tidpunken för beslutet om tillsättande av utredningen hade de statliga aktörerna bildat en samverkansgrupp med uppgiften att hitta samverkansområden. Man bildade också tre arbetsgrupper under samverkansgruppen: teknikgruppen, NOC-gruppen2 och marknadsgruppen. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren ta tillvara den kunskap och kompetens som finns i samverkansgruppen. Utredningen har haft två möten med samverkansgruppen och fick då en bild av att gruppen har haft svårt att hitta samverkansområden, att man är osäker på vad man får samverka kring och kring formerna för att samarbete. Det framkom senare vid samtal med deltagare i arbetsgrupperna att framför allt teknikgruppen hade identifierat områden där man ansåg att det fanns samordningspotential och där det vore effektivt att samarbeta. Man uppgav också att man diskuterat köp av redundans av varandra och också möjligheten att gemensamt bygga nya förbindelser för ökad redundans. Dessa förslag har dock inte lett till några konkreta resultat. Teknikgruppen har utrett om det fanns effektivitetsvinster i att skapa en gemensam serviceorganisation för bredbandsverksamheten. Man fann att dels var skillnaden i använd teknik stor, dels hade samtliga aktörer redan anlitat externa leverantörer för serviceverksamheten. Slutsatsen var att det i vart fall inte finns några effektivitetsvinster att hämta i en gemensam serviceorganisation. 2 NOC: eller drift- och övervakningscentral. Samverkan mellan de statliga aktörerna formaliseras NOC-gruppen har utrett om en gemensam NOC kunde vara effektivt men kommit fram till att det inte finns samordningsvinster då samtliga aktörer för sin huvudverksamhet ändå driver drift- och övervakningscentraler som kräver att det finns personal runt alla årets dagar. Utredningen menar att samverkansgruppen som den fungerat inte bidrar till en effektivare användning av statens resurser. Dock anser vi att kunskapen om vad som kan göras finns hos de statliga aktörerna och att det är där en vidare samverkan ska utvecklas. Det finns områden som borde samordnas bättre. Till exempel bör man genom att samverka kring teknikval och upphandlingar kunna få minskade kostnader. Utredningen menar också att bara genom att diskutera och ha ett kunskapsutbyte kan en bättre effektivitet uppnås. Det tycks dock svårt att åtstadkomma detta utan att det finns ett tydligt uppdrag till aktörerna och en tydlig styrning av arbetet. Aktörerna är sidoställda varandra och ingen har ett tydligare ansvar än någon annan. Vidare har de helt andra huvuduppdrag vilka skiljer sig från varandra och där det inte finns anledning eller möjlighet att samverka. De fyra styrs från olika departement och enheter och utifrån olika perspektiv3. Två av aktörerna är myndigheter och ska göra det regering och Riksdag ger dem i uppdrag att göra. De två andra aktörerna är statligt ägda aktiebolag med vinstkrav. har aktörerna det gemensamt att deras huvudverksamhet är beroende av extremt pålitliga elektroniska kommunikationer och att den delen av verksamheten är mycket liten i förhållande till den totala verksamheten. 5.1.2Riksrevisionens resonemang kring samverkan konstaterade i sin rapport4 att det finns ett flertal möjliga områden för synergiinsatser. Dessa omfattar samordning och upphandling av varor och tjänster, ett mer konkurrenskraftigt erbjudande, lägre försäljningskostnader, gemensam administration och kunskapsutbyte. Beroende på graden av samordning skulle 3Se kapitel 4 för en beskrivning av hur myndigheter respektive statligt ägda aktiebolag styrs. Samverkan mellan de statliga aktörerna formaliseras olika typer av synergier kunna uppnås. Exempel på sådana var multipel redundans och ökad uthållighet och säkerhet. Vidare menade att direkta kostnadsfördelar är en annan möjlig synergieffekt i och med en ökad tyngd i upphandlingar av såväl drift- och underhållstjänster som av varor. Dessutom torde samordning även kunna bidra till minskade overheadkostnader eftersom dessa skulle spridas på en större volym. Optimering av investeringsplaner och reservdelslager sågs också som en möjlig effekt liksom kompetensöverföring mellan de olika verksamheterna. menade också att det finns potentiella hinder för ökad samordning av innehavet som exempelvis att olika tekniska bärare av infrastrukturen (kraftledningar, banvallar/vägbankar, radiomaster) kräver olika kompetens och att det också råder tveksamhet hos aktörerna kring huruvida någon annan part skulle kunna tillhandahålla en tjänst av samma kvalitet som de själva levererar. En viktig aspekt för att nå så stora samhällsekonomiska effekter som möjligt är att samtliga statliga aktörer deltar i samverkan. Vår slutsats är att de statliga bolagen inte kan tvingas in i samverkan genom ägardirektiv men att de ska bjudas i att delta. Bolagen bör också i sin dialog med ägaren få en uppmaning att delta i samverkan. och deltar på frivillig basis i arbetet och utredningen ser inte något skäl till att de inte fortsätter att göra det. Hur samverkan organiseras bör ytterst vara en fråga för de statliga aktörerna. De har organiserat sitt arbete i en styrgrupp med ett antal arbetsgrupper vilket förefaller vara ändamålsenligt. Styrgruppen bör vara densamma för att skapa stabilitet och förutsägbarhet medan arbetsgrupper kan bildas och avvecklas beroende av behov. Styrgruppens uppgift bör vara att Samverkan mellan de statliga aktörerna formaliseras utse arbetsgrupperna, att ge dem uppgifter och mandat och ta emot förslag från arbetsgrupperna, utvärdera dem och verkställa det som ligger inom styrgruppens kompetens och föra annat vidare uppåt i organisationerna. Det är därför viktigt att styrgruppen består av personer på en relevant beslutsnivå och att de har mandat att fatta beslut inom området bredbandsinfrastruktur. Arbetet måste ses långsiktigt, det tar tid att anpassa sig efter varandras teknik, miljö och arbetssätt. Det viktiga är att arbetet kommer igång och att man snabbt kommer fram till en plan över vad som behöver åstadkommas för att på bästa sätt stötta bredbandsmålen. Ett tänkbart sätt att effektivisera användningen av statens innehav av bredbandsinfrastruktur vore att göra den mer tillgänglig för marknaden genom en gemensam professionell säljorganisation och enhetliga kommersiella och tekniska villkor. Det existerande samarbete som ligger närmast till som förlaga för ett sådant marknadsbolag är Triangelbolaget som har varit verksamt på marknaden och som ägs av , , Tele2 och Ellevio vardera. Triangelbolaget äger ingen egen infrastruktur utan köper tillgång till ägarnas infrastruktur vid behov. Bolagets organisation består av en VD och en ekonom, i övrigt används resurser från respektive ägares organisationer, vilket är ett exempel på en kostnadseffektiv samverkan. Med Triangelbolaget som modell har utredningen skissat på ett motsvarande marknadsbolag för marknadsföring och försäljning av överkapaciteten i den statliga bredbandsinfrastrukturen. Det tänkta bolaget skulle bland annat: –ägas av de statliga aktörerna gemensamt, –endast erbjuda produkter på infrastrukturnivå (kanalisation, svart fiber, våglängder och förbindelser) och inte erbjuda förädlade produkter i någon form, –inte äga egen infrastruktur, samt Samverkan mellan de statliga aktörerna formaliseras –erbjuda produkter på marknadsmässiga, konkurrensneutrala och lika villkor till alla kunder. Utredningen har valt att inte utveckla detta förslag vidare. Den främsta orsaken till detta är att de statliga aktörerna erbjuder helt olika produkter på marknaden, varför vi inte ser att ett marknadsbolag skulle ha en relevant produktportfölj att erbjuda. Vidare visade den konsekvensanalys av förslaget som utredningen lät konsultfirman focus genomföra att nyttan med ett gemensamt marknadsbolag är ytterst marginell så länge inte erbjuder svart fiber på marknaden. Marknadsaktörer har också framfört att man befarar att skapandet av ett sådant bolag skulle innebära ett minskat fokus på bredbandsverksamheten hos de statliga aktörerna själva. Det finns aktörer som välkomnar förslaget och menar att det är en fördel att bara behöva vända sig till en organisation för att kunna hyra svart fiber. Utredningen menar därför att det , om och när har svart fiber att erbjuda marknaden, bör utredas om ett sådant marknadsbolag ska bildas. 5.2.3Ett samlat statligt ägande av bredbandsinfrastrukturen Ett alternativ till ett marknads- och säljbolag vore att samla statlig bredbandsinfrastruktur i ett bolag eller affärsverk. Detta har behandlats i tidigare statliga utredningar, t.ex. ICT5 och Bredband i hela landet6. Även inom ramen för utredningens uppdrag har förslaget rests och vi har diskuterat frågan men har inte utvecklat detta alternativ vidare då det uttryckligen exkluderats från vårt uppdrag i utredningens direktiv. Samverkan mellan de statliga aktörerna formaliseras De statliga aktörerna har olika utgångspunkter för arbetet i samverkansgruppen och utredningen anser att det krävs ett formaliserat uppdrag från regeringen till myndigheterna för att arbetet ska prioriteras och drivas framåt. Utredningen menar att det genom ett bra samarbete mellan aktörerna går att nå en stor samhällsnytta som kan komma flera till del. Det är sålunda viktigt att regeringen tar ställning och styr myndigheterna i riktning mot en samlad och effektiv hantering av det statliga bredbandsinnehavet. Det finns en mycket stark önskan hos de olika aktörerna att fortsätta att hantera sin bredbandsinfrastruktur i egen regi och utan inblandning av någon annan part. Utredningen tror därför inte att en effektiv samverkan baserad endast på frivillighet kommer att resultera i det stöd för bredbandsmålen och de effektivitetsvinster som är möjliga. Samverkansarbetet är långsiktigt och behöver komma igång . Det finns vissa begränsningar för hur och kring vilka frågor man kan samverka. En genomgång av detta har gjorts i kapitel 3. Det är respektive aktörs skyldighet att säkerställa var gränsen går för otillåtet samarbete. Exempelvis får man inte samarbeta kring prissättning men att försöka hitta gemensamma standarder för att eventuellt ha gemensam service- eller inköpsorganisation torde inte stöta på några problem. Hur en eventuell gemensam service- eller inköpsorganisation kan samverka kan behöva utredas utifrån rättsläget när detta blir aktuellt. Regeringen kan inte på ett enkelt sätt ålägga de vinstdrivande statliga aktiebolagen att delta i en sådan samverkan. och kan på frivillig väg delta i arbetet. Regeringen såsom ägarrepresentant bör föra samtal med ledningen för företagen och betona vikten av att de deltar i samverkan. Utredningen har diskuterat om någon av aktörerna bör ha ett huvudansvar för att samverkan kommer till stånd men har kommit fram till att aktörerna själva bör organisera styrgruppen och arbetsgruppernas löpande arbete. Samverkan mellan de statliga aktörerna formaliseras Eftersom förslaget syftar till att skapa en fungerande samverkansform snarare än konkreta effektiviseringar är det svårt att beräkna några konsekvenser av förslaget. Det övergripande målet är att uppnå en mer effektiv och tillgänglig bredbandsverksamhet hos de statliga aktörerna, minska kostnaderna för verksamheten och stödja bredbandsmålen. Utredningen bedömer att förslaget om en ökad samverkan inte innebär några märkbara kostnadsökningar för staten eller de statliga aktörerna. 6Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov 1.Trafikverket och får ett särskilt regeringsuppdrag att i samband med utbyggnad eller modernisering av sin bredbandsinfrastruktur för eget bruk installera kanalisation eller optofiber i tillräcklig mängd för att under överskådlig framtid kunna erbjuda extra kapacitet på den öppna marknaden. Installationen ska ske på ett sätt som gör det enkelt för andra aktörer att ansluta sig till kanalisationen eller optofibern. Försäljning ska ske på konkurrensneutrala, icke-diskriminerande och skäliga villkor. Uppdraget ska redovisas till regeringen. 2.Trafikverket får ett särskilt regeringsuppdrag att alltid lägga kanalisation i vägområdet vid platser med höga anläggningskostnader såsom exempelvis cirkulationsplatser, broar, tunnlar och större vägkorsningar i samband med nybyggnation och lämpliga ombyggnationer och underhållsarbeten. Tillgång till kanalisationen ska erbjudas på ett sätt som gör det enkelt för andra aktörer att använda sig av kanalisationen. ska lämna tillträde till kanalisationen på konkurrensneutrala, ickediskriminerande och skäliga villkor. 3.Trafikverket får ett särskilt regeringsuppdrag att vidareutveckla ansökningsprocessen och tydliggöra vilken information som krävs för att en ansökan om att förlägga kanalisation eller ledningar för bredband i vägområdet ska vara komplett så att en ansökan om att få nyttja vägområdet ska kunna handläggas. får även i uppdrag att hantera Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov ansökningar om att lägga kanalisation eller ledningar för bredband i vägområdet och fatta beslut inom en månad från det att det föreligger en fullständig ansökan. Uppdraget ska redovisas till regeringen. Staten förfogar över unika tillgångar i form av kanalisationsutrymmen och annan bredbandsinfrastruktur längs järnvägar, vägar och kraftledningar. De statliga aktörerna är verksamma på marknaden för stam- och mellanortsnät och inte på marknaden för accessnät. Konsultföretaget har i en utredning beräknat att det behövs investeringar i stam- och mellanortsnät på för att nå bredbandsmålen , vilket utgör av det totala investeringsbehovet.1 De statliga aktörerna kan bidra till att bredbandsmålen nås dels genom att göra sin bredbandsinfrastruktur mer tillgänglig för marknadens aktörer och dels genom att bygga mellanortsnät på platser där sådana saknas. Detta har efterfrågats av privata aktörer på marknaden vilka menar att det då skapas förutsättningar för dem att bygga accessnät och ansluta hushåll och företag på nya platser. 6.1Trafikverkets och svenska kraftnäts bredbandsinfrastruktur Bredbandsinvesteringarna hos de statliga aktörerna har gjorts för att stödja respektive aktörs huvuduppdrag. Det har då inte funnits någon anledning att investera i mer optofiber än vad man sett som nödvändigt för den egna verksamhetens behov och inte heller att bygga näten på ett sätt som gör det möjligt för andra aktörer att enkelt ansluta sig. optofibernät för järnvägen byggdes till stor del och dimensionerades efter det behov som då förutsågs. Nätet består till av upp till sex fiberpar och bara en procent av nätet har fler än 24 fiberpar. En följd av detta är att man inte erbjuder svart fiber på marknaden utan enbart våglängdsprodukter och förbindelser. har en lång historik av externa samarbeten och försäljning av dessa produkter, 1 Framtida fiberinvesteringar i , EY, 2014. Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov men har tappat i omsättning i denna verksamhet, något som enligt uppgift från andra aktörer på marknaden bland annat beror på att dessa produkter inte är lika efterfrågade som svart fiber. anger att deras nuvarande kunder har en ökande efterfrågan på kapacitetstjänster. har identifierat ett eget behov av fler fiberpar i delar av nätet samt att optofiberkablarna på vissa sträckor börjar visa tecken på försämrad prestanda på grund av ålder. Det finns dessutom en stor mängd kopparledningar i nät som har begränsad kapacitet och är kostsamma att underhålla. Man planerar därför att byta ut de existerande näten med början 2018, en plan som ännu inte är beslutad eller finansierad. är planerna översiktliga och tar inte hänsyn till externa behov eller möjligheten att främja bredbandsmålen. Till skillnad från har () haft som en del av sitt uppdrag att främja bredbandsutbyggnaden, vilket har formaliserats i regleringsbrev och instruktioner. Ett resultat av detta är en intern policy antagen 2013 som innebär att man vid ny- eller ombyggnad av kraftledningar installerar 48- eller 96-pars fiberkablar i kraftledningens topplina. Detta medför att man får en betydande överkapacitet som är tillgänglig för marknaden i form av svart fiber. Enligt Svenska kraftnäts beslutsunderlag medför denna policy en merkostnad av per meter, eller mindre än en halv procent av kostnaden för kraftledningens topplina. Varken eller har byggt kanalisation som är tillgänglig för externa parter. Däremot används markområden längs vägarna som kanalisationsutrymme av andra aktörer för att förlägga kanalisation. Det är praxis bland privata och kommunala aktörer att förlägga fler fiberpar än man vad man initialt har behov för. Ett extremt exempel är det kommunala bredbandsinfrastrukturbolaget i som förlägger 1 000 fiberpar vid all nybyggnation. Motivet för och är att man ska kunna tillhandahålla svart fiber utan begränsningar, då man anser att detta främjar stadens utveckling. Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov Det finns statliga vägar i och har genom vägnätet tillgång till ett stort markområde som täcker in stora delar av landet. Vägområdet är ett attraktivt kanalisationsutrymme där det är relativt enkelt att förlägga kanalisation och ledningar, som t.ex. optofiberkablar. Huvuddelen av den privata bredbandsinfrastrukturen för stam- och mellanortsnät i är förlagd längs vägnätet. När bygger en väg tar de marken i anspråk med vägrätt. Vägrätten ger rätt att använda marken inom vägområdet även om någon annan äger underliggande fastighet. Dessutom får ge någon annan rätt att till exempel lägga ned ledningar inom vägområdet med stöd av 44 § väglagen (1972:948). Vägrätten innebär inte att fastighetsgränserna ändras. Om vägen inte längre behövs som allmän väg kan den dras in från allmänt underhåll. Då upphör också vägrätten och fastighetsägaren får disponera marken. I dessa fall måste de som äger ledningar i vägen antingen sluta avtal med markägaren eller flytta sina ledningar. Vägrätten regleras i Väglagen (1971:948) 30–33 §§. Operatörer ansöker hos om att få lägga ner egen kanalisation eller ledning i vägområdet. inkom det 4 159 ansökningar om att anlägga ledningar alternativt kanalisation till . Enligt tillgänglig statistik nekades ingen ansökan. Dock har inte kunna medge den önskade placeringen i samtliga fall. Vägrätten sträcker sig som huvudregel från den bortre sidan av diket till motsvarande på andra sidan vägen (se bild nedan). Om har behov av ytterligare utrymme kan de utsträcka vägområdet ytterligare på varje sida. De behov som berättigar detta är t.ex. viltstängsel och bullerplank. Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov Uppfattningen hos de operatörer som utredningen intervjuat är att det tar att få svar från på ansökningar och att det är komplicerat att få tillstånd att lägga kanalisation i vägområdet. De anger vidare att det är viktigt för en snabbare utbyggnad av bredbandsnäten att upplåter plats i vägområdet till bättre villkor och med kortare ledtider. Det framförs också att det vore önskvärt om som en del av sitt uppdrag installerar kanalisation längs vägarna och att det vore önskvärt med en bättre planering av utbyggnader tillsammans med bredbandsoperatörerna. 6.3.1Förläggning av ny bredbandsinfrastruktur för framtida behov Att göra kanalisationsutrymmet längs järnvägar, vägar och kraftledningar mer tillgängligt är ett effektivt sätt att stödja en ökad tillgång på bredbandsinfrastruktur, vilket dels medför tillgång till bredband i områden där det saknas, dels kan öka konkurrensen och därmed effektiviteten på marknaden. Utredningens förslag är att och i samband med utbyggnad eller modernisering av sin bredbandsinfrastruktur för eget bruk ska installera extra kanalisation och/eller optofiber och göra den tillgänglig för marknadens aktörer på konkurrensneutrala, icke-diskriminerande och skäliga villkor. Installationen ska ske så att det är enkelt för andra aktörer att ansluta sig till kanalisationen eller optofibern, t.ex. genom att det Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov skapas många anslutningspunkter, särskilt i anslutning till där människor bor och verkar och för att öka täckningen i mobilnäten. Vidare är det lämpligt att de statliga aktörerna i planeringsstadiet har kontakt med t.ex. de regionalt utvecklingsansvariga i syfte att avgöra om det finns områden där det inte finns eller planeras möjlighet att ansluta sig till stam- eller mellanortsnät. Kostnaden för den extra kapaciteten ska finansieras av intäkter från respektive verks externa bredbandsverksamhet. Banvallarna längs järnvägarna lämpar sig för förläggning av kanalisation eller optofiberkablar eftersom de täcker stora delar av landet och bara har en ägare. Det finns begränsningar i hur banvallarna kan disponeras. De utgör en komplicerad miljö där det finns ledningar (el och telekom/bredband) förlagda i ett begränsat område i banvallarna. Andra begränsningar är att tågtrafiken påverkas vid arbeten i banvallen och att allt arbete måste utföras av behörig personal och därför samordnas med för att minimera störningar. I praktiken innebär detta långa planeringstider och att arbeten ofta måste utföras och . utreder modernare förläggningsmetoder för att möta framtida behov av flexibilitet och kostnadseffektivitet. Beroende på situationen på den enskilda sträckan kan man installera kanalisation med möjlighet för andra aktörer att installera egen fiber, alternativt förlägga optokabel med extra fiberpar för framtida behov. Ytterligare flexibilitet fås om man förlägger både en optokabel och kanalisation vid samma tillfälle. Enskilda fiberpar kan då hyras ut mellan noder över längre sträckor medan anslutningar till lokala nät eller t.ex. mobilmaster skapas genom att installera enskilda fiberpar i kanalisationen från noden fram till den lokala anslutningen. Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov Anslutning av utrustning eller av andra passiva nät sker normalt i kabelbrunnar eller teknikbodar. Genom att placera dessa utanför spårområdet kan de nås utan att det påverkar tågtrafiken vilket ökar tillgängligheten och minskar kostnaderna för andra aktörer (som stadsnät, byanät eller mobiloperatörer) att ansluta sig. Brunnar och teknikbodar kan dessutom anläggas på platser där man kan förmoda att det finns ett framtida behov av anslutningar, t.ex. nära bebyggelse eller en korsande väg. Förläggning av bredbandsinfrastruktur för framtida behov Om det ges möjlighet att ansluta sig till svart fiber längs järnvägen skulle förutsättningarna för operatörer att investera i accessnät för att ansluta slutkunder öka. Det samma gäller byanät och fiberföreningar som är berättigade till bidragsfinansiering men saknar möjlighet att ansluta sig till mellanorts- eller stamnäten. Utredningen har låtit konsultfirman göra en konsekvensanalys av detta förslag, vilket redovisas närmare i kapitel 6.4.1. Baserat på utredningens och A-focus antaganden och beräkningar kan dessa förslag innebära att i storleksordningen 200 000 hushåll och arbetsställen får bättre förutsättningar för att ansluta sig till snabbt bredband.