sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Efter- som nya styrelseledamöter visat sig ha bristande kännedom om styrelsens och rektors inbördes roller och befogenheter föreslår vi emellertid att regeringen tar upp och diskuterar dessa frågor under utbildningen av nya rektorer, styrelseordförande och styrelse- ledamöter. Att systemet fungerar är i hög grad beroende av att 9 RiR (2012:4). särskilt styrelseordförandena och rektorerna är insatta i regelverket och överens om hur det ska tolkas. I sammanhanget ska också noteras att och Försvarshögskolan regleras av särskilda förordningar och att stiftelsehögskolorna och samt i har egna regelverk. De tre sistnämnda styrs i denna fråga inte av högskoleförordningen och högskolelagen men har ändå valt en ansvarsfördelning mellan styrelse och rektor som i mycket överensstämmer med den hos de statliga lärosätena. 10.2.5Styrelsens och styrelseledamöternas ansvar Frågor som väckt stort engagemang hos de styrelseordförande som utredningen intervjuat är i vilken utsträckning hela styrelsen har ett ansvar att verka för lärosätets bästa och i vilken utsträckning enskilda ledamöter faktiskt gör detta. Många styrelseordförande vittnar om att enskilda ledamöter – inte alla – uppträder som representanter för särskilda intressen eller grupper. Externa ledamöter kan beroende på sin bakgrund se sig som representanter för näringslivet, den omgivande regionen eller någon annan del av samhället, och de agerar i första hand för att bevaka det omgivande samhällets intressen i lärosätets verksamhet. Det kan till exempel handla om vilka utbild- ningar eller vilka forskningsområden som ledamoten utifrån sitt särskilda perspektiv anser att lärosätet bör prioritera. På samma sätt kan de interna ledamöterna utsedda av lärarna se sig som represen- tanter för sina fakulteter och ämnesområden och de bevakar då särskilt sina områdens intressen. Ledamöterna utsedda av studenterna ser sig på liknande sätt som representanter för studenterna vid lärosätet och värnar ofta särskilt om utbildningsfrågor. Styrelseordförandena uttrycker en viss frustration över ovan beskrivna förhållanden. Många av dem menar att styrelsens ansvar är att se till lärosätets bästa och ingenting annat. Några menar att detta bör skrivas in i högskoleförordningen och särskilt betonas i utbildningen av nya styrelseledamöter. Andra menar att styrelsen ska bevaka såväl lärosätets som samhällets intressen och att dessa i praktiken överensstämmer. Styrelseordförandena, och rektorerna, understryker också att alla styrelseledamöter, oavsett vem som utsett dem, har samma ansvar för hela lärosätets bästa. De efterlyser rekommendationer och åtgärder för att komma till rätta med den hos många styrelseledamöter felaktiga synen på sig själva som representanter för särskilda intressen. Utredningen instämmer med styrelseordförandena att styrelsens ansvar är att se till lärosätets bästa och att alla styrelseledamöter har samma ansvar för att se till hela lärosätets bästa.10 Vad beträffar en eventuell precisering av styrelsens ansvar i författ- ningarna så står i 2 kap. 2 § högskoleförordningen (1993:100) att ”styrelsen för en högskola ska ha det ansvar och de uppgifter som följer av 3 § myndighetsförordningen (2007:515)”. Där står i sin tur att: Myndighetens ledning [dvs. styrelsen] ansvarar inför regeringen för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Det finns alltså ingen formulering om att styrelsen ska beakta det allmännas intressen, ej heller att den ska verka för myndighetens (lärosätets) bästa. Vi uppfattar att det senare måste anses självklart för alla lärosätetsstyrelser, men att det ibland missuppfattas. Vi menar också att denna missuppfattning också är en följd av de olyckliga beteckningarna allmänrepresentanter, lärarrepresentanter och student- representanter. Vi nöjer oss med att föreslå att dessa beteckningar avskaffas och avstår från ytterligare precisering av styrelsens ansvar i högskoleförordningen. Det är givet att ledamöterna i styrelsen på ett övergripande plan ska verka för lärosätets måluppfyllelse. Vi menar att en orsak till ovan nämnda förhållanden är formuleringarna i högskolelagen och högskoleförordningen, där det står att lärarna och studenterna har rätt att vara representerade i styrelsen. Följaktligen har de också allmänt kommit att kallas 10 De företrädare för de anställda som utses enligt bestämmelserna i personalföreträdarförord- ningen (1987:1101), och som har närvaro- och yttranderätt vid styrelsesammanträdena, är representanter för de anställda, dvs. även lärarna, och har således just denna roll i styrelsen. lärarrepresentanter och studentrepresentanter i styrelsen, med det implicita men felaktiga budskapet att de ska representera lärarnas respektive studenternas intressen. Samma formulering om represen- tation saknas i författningarna angående de externa ledamöterna utsedda av regeringen, men dessa ledamöter kallas ofta allmän- representanter, återigen med budskapet att de ska representera det allmännas intressen. Vi menar att dessa beteckningar, allmän- representanter, lärarrepresentanter och studentrepresentanter, är missvisande och bör avskaffas. Utredningen har redan i del- rapporten från tagit upp saken och föreslagit omformuleringar i högskolelagen och högskoleförordningen med innebörden att lärarna och studenterna har rätt att utse ledamöter i styrelsen, i stället för nuvarande formulering om att lärarna och studenterna har rätt att vara representerade i styrelsen. Förslaget behandlas vidare i nästa avsnitt och i detalj i delrapporten i bilaga 3 till detta betänkande. 10.3Styrelsens storlek och sammansättning Styrelserna för statliga universitet och högskolor består av 15 ledamöter: rektor, tre lärare, tre studenter och åtta ledamöter utsedda av regeringen däribland styrelsens ordförande. Utredningen har i sina ställningstaganden tagit hänsyn till den variation i storlek och uppdrag som finns bland universitet och högskolor i , vilket medför ett behov av en variation även vad gäller styrelsernas sammansättning och storlek för att få en kompetensprofil som motsvarar verksamhetens behov. Mot bakgrund av detta presenterar utredningen mer flexibla förslag till förfarande där varje universitet och högskola, inför ny mandatperiod för de ledamöter som utses av regeringen, ska lämna förslag om styrelsens storlek och sammansättning. Enligt utred- ningens förslag ska styrelsen för ett universitet eller en högskola bestå av 7 till 15 ledamöter. Regeringen, lärarna och studenterna ska utse ledamöterna i styrelsen. Bakgrunden till vårt förslag, liksom vårt resonemang i frågan, finns i sin helhet i utredningens delrapport vilken återfinns i bilaga 3 till detta betänkande. Utredningens bedömning sammanfattas i följande förslag. Styrelsens storlek och sammansättning – utredningen föreslår: –att styrelsen ska omfatta 7 till 15 ledamöter inklusive ord- föranden och rektor –att formuleringarna i högskoleförfattningarna om att lärarna och studenterna har rätt att vara representerade i styrelsen ersätts med formuleringar om att lärarna och studenterna har rätt att utse ledamöter i styrelsen –att studenterna och lärarna har rätt att utse minst 2 leda- möter vardera –att styrelsen ska ha minst 2 externa ledamöter utsedda av regeringen –att lärosätets styrelse ska föreslå sammansättning och storlek av styrelsen inför en ny mandatperiod för de externa ledamöterna –att regeringen, utifrån ovan angivna bestämmelser, beslutar om storlek och sammansättning av styrelsen för respektive lärosäte. 10.4Förfarande inför regeringens utseende av styrelsens ordförande och övriga ledamöter Utredningen har i uppdrag att beskriva och analysera olika alternativ för hur förslag till ordförande och sådana ledamöter i en högskolas styrelse som utses av regeringen ska tas fram och förorda ett alternativ. lämnas sådana förslag till styrelseordförande och styrelseledamöter av en nomineringsgrupp bestående av lands- hövdingen i det län där lärosätet har sin verksamhet, en person med god kännedom om lärosätet och en student. Enligt utredningens förslag ska nomineringsgruppen bestå av två personer som utses av regeringen, varav en efter förslag från respektive lärosätes styrelse. Som framgår av föregående avsnitt föreslår utredningen också att styrelsens storlek och sammansättning ska kunna variera mellan 7 och 15 ledamöter. Den process som utredningen föreslår ser därmed ut enligt följande. Inför en ny mandatperiod för de leda- möter som utses av regeringen ska styrelsen för ett universitet eller en högskola inkomma till regeringen med förslag till: 1.storlek och sammansättning av styrelsen, 2.kompetensprofil i den nya styrelsen och 3.person som ska ingå i nomineringsgruppen. Regeringen beslutar därefter om: 1.styrelsens storlek och sammansättning, 2.tillsättning av nomineringsgruppen bestående av två personer, 3.uppdrag till nomineringsgruppen, innefattande styrelsens kom- petensprofil som fastställts med beaktande av inlämnat förslag från det aktuella lärosätets styrelse. Bakgrunden till vårt förslag liksom vårt resonemang i frågan finns i sin helhet i utredningens delrapport, vilken återfinns i bilaga 3 till detta betänkande. Utredningens bedömning sammanfattas i följande förslag. Nominering av styrelseordförande och externa ledamöter – utredningen föreslår: –att regeringen utser en nomineringsgrupp för varje lärosäte –att varje nomineringsgrupp ska bestå av två personer; en person utses direkt av regeringen och en person efter förslag från respektive lärosätes styrelse –att den av styrelsen föreslagna personen till nominerings- gruppen ska ha god kännedom om lärosätets verksamhet men får inte vara styrelseledamot eller ha sin dagliga verk- samhet vid lärosätet –att bestämmelsen om landshövdingens och studentens del- tagande i nomineringsgruppen stryks ur högskoleförord- ningen –att universitet och högskolor, inför ny mandatperiod för de externa ledamöterna, ska inkomma med ett förslag till kom- petensprofil för den nya styrelsen –att regeringen fastställer kompetensprofil för styrelsen –att kravet på att nomineringsgruppen ska samråda med läro- sätet skärps. 10.5Förslag till rektor och anställning av rektor och rektors ställföreträdare Enligt 2 kap. 8 § högskoleförordningen ska rektor anställas av regeringen efter förslag av styrelsen. Då och då framförs förslaget att styrelsen själv ska tillsätta och, om nödvändigt, kunna avsätta rektor. Detta föreslogs bland annat i dåvarande ledare – Om rektorsroller och rektorstillsätt- ningar.11 I den rapporten föreslogs också att hörandeförfarandet borde innebära ett slutgiltigt ställningstagande mellan ett antal alternativa rektorskandidater, en rekommendation i vilken vi inte instämmer (se nedan). Argumentet för att låta styrelsen tillsätta rektor är att styrelsen är lärosätets högsta beslutande organ med ansvar för att dess uppgifter fullgörs. Det är också den vanligaste ordningen vid utländska universitet och högskolor. Bland alla dem som vi intervjuat är det dock bara några enstaka som argumenterat för att styrelsen ska tillsätta och avsätta rektor. Det huvudsakliga skälet till att rektor anställs av regeringen är att statliga universitet och högskolor också är statliga myndigheter med den under- lydande ställning till regeringen som följer av detta. En ändring med innebörden att styrelsen och inte regeringen anställer rektor skulle därmed ha mera långtgående konsekvenser för relationen mellan regeringen och lärosätena. Regeringen skulle då inte ha det slutgiltiga avgörandet vid anställning av myndighetschefen i regeringens egen myndighet. En sådan förändring kräver närmast en ny autonomiutredning. Eftersom frågan inte ligger inom denna utrednings uppdrag föreslår vi ingen ändring av den rådande ordningen. 11 (2004). Det kan konstateras att regeringen alltid följt styrelsens förslag om vem som ska utses till rektor. Utredningen känner inte till något fall där regeringen frångått styrelsens förslag och anställt någon annan som rektor. Vidare kan styrelsen i praktiken avsätta rektor genom att uttala att man inte längre har förtroende för rektor. Det ska naturligtvis ganska mycket till innan styrelsen gör ett sådant uttalande men det har skett i ett antal fall under de senaste 10–15 åren. Rektor har då antingen själv begärt att få lämna sin anställning eller omplacerats och fått nya arbetsuppgifter av regeringen. Styrelsen har också möjlighet att avstå från att föreslå att rektors anställning förnyas för ytterligare en treårsperiod, vilket inträffat i några fall . Det bör dock påpekas att den rådande ordningen kan vara problematisk ur regeringens perspektiv. Regeringen kan uppleva att den har små eller inga möjligheter att i realiteten påverka styrelsens förslag, som den får ta det formella ansvaret för anställ- ningen. Så länge processen resulterar i bra och framgångsrika rektorer är allt gott och väl, men om det blir alltför många anställningar av rektorer som visar sig olämpliga kan proceduren äventyras. Det är därför av stor vikt att lärosätenas styrelser lägger ned ett mycket omsorgsfullt arbete på att föreslå rektor. I finns två alternativa modeller för att utse rektor. Huvudmodellen är en vald (valgt) rektor, som också automatiskt blir styrelsens ordförande. finns en administrativ chef (universitetsdirektör eller högskoledirektör) som har ett utpekat ekonomiskt och administrativt ansvar, också gentemot departementet. Den andra modellen är en tillsatt (ansatt) rektor. Det är lärosätets styrelse som beslutar om att tillsätta rektor. Departementet utser då styrelseordförande. Rektor är också administrativt ansvarig, varför förekomst av en administrativ chef inte är reglerad. Systemet med två modeller har utvärderats och utvärderingen konstaterar att de olika modellerna inte haft någon större inverkan på styrning och strategi.12 Rektor har oavsett tillsättningsmodell ett stort inflytande. Det handlar enligt utvärderingen mer om rektors personlighet och kvalifikationer än tillsättningsmodellen. Vi ser ingen anledning att överväga de norska alternativen för de svenska statliga lärosätena. Vi är som framgår nedan tveksamma till val av rektor och ingen 12 43/2013. svensk rektor har önskat att vara ordförande i styrelsen sedan denna möjlighet infördes . Då anställningstiden för en rektor närmar sig sitt slut initierar styrelsens ordförande en process för rekrytering av ny rektor – förnyad anställning av sittande rektor behandlas längre fram i detta avsnitt. Ansvaret för rekryteringsprocessen ligger som framgått ovan ytterst hos styrelsen och styrelseordföranden. Processen bör enligt vår uppfattning inledas åtminstone innan det förestående rektors- skiftet och börja med fastställande av en kravprofil och tillsättningen av en rekryteringskommitté med uppgift att ta fram kandidater till styrelsens förslag. Utredningen har undersökt rekryterings- kommittéernas sammansättning vid alla statliga lärosätens senast genomförda rektorsrekryteringar. Kommittéerna består i regel av styrelsens ordförande eller vice ordförande, en till tre representanter för studenterna, en till tre av styrelsens lärare och en av styrelsens externa ledamöter. I vissa fall ingår lärare som inte ingår i styrelsen utan är seniora professorer eller lärare i hörande- eller valför- samling. I något fall har man även tagit med en lärare från annat lärosäte. I drygt hälften av kommittéerna ingår fackliga företrädare eller företrädare för anställda. I knappt hälften av kommittéerna ingår även person med annan funktion som prorektor, förvalt- ningschef eller personalchef. De flesta styrelser och rekryteringskommittéer anlitar professionella rekryteringsfirmor som del i processen för att ta fram och bedöma kandidater. Den oftast anlitade rekryteringsfirman vilken vi varit i kontakt med arbetade då med rekrytering av rektorer till fyra lärosäten. Det är oklart hur mycket av rekryteringsarbetet som brukar överlämnas till en sådan rekryteringsfirma. En anledning till att lärosätena anlitar rekryteringsfirmor är att det blir lättare att hålla uppgifter om kandidater konfidentiella, vilket vi kommenterar närmare längre fram i detta avsnitt. En rekryteringsfirma kan naturligtvis vara styrelsen behjälplig i att ta fram och utvärdera tänkbara kandidater, men styrelsen och dess rekryteringskommitté måste ha kontroll över processen och ta sitt fulla ansvar för denna viktiga uppgift. Beträffande kravspecifikationen gäller enligt högskoleförord- ningen att rektor måste uppfylla behörighetskraven för att anställas som professor eller lektor. Vi avstår från att föra ett resonemang om alla de andra kvalifikationer som förekommer i kravspecifika- tionerna inför rekryteringen av rektor. Dock bör vikten av en gedigen akademisk meritering framhållas. Det är svårt för rektor att få legitimitet och vinna respekt utan sådan meritering, särskilt vid de stora universiteten. analyser visar på ett samband mellan akademisk meritering mätt genom bibliometri och lärosätets framgång i internationell ranking eller peer review inom det brittiska universitetssystemets Research Assessment Exercise.13 Det är inte alltid klart ifall meriterade rektorer åstadkommer en högre akademisk ranking för lärosätet eller om sambandet beror på att högt rankade lärosäten anställer meriterade rektorer, men Goodall har visat att brittiska lärosäten som anställt mer meriterade rektorer därefter avancerat mer i det brittiska systemets Research Assessment Exercise. Vid amerikanska lärosäten fästs stor vikt vid den akademiska meriteringen, särskilt forskningsmeriterna14, vid rekryteringen av ledare för universiteten.15 Det har också framgått av utredningens intervjuer att svenska rektorer med gedigen akademisk meritering har lättare att framgångsrikt leda och utveckla sina lärosäten. Innan styrelsen lämnar sitt förslag till regeringen ska den enligt 2 kap. 8 § högskoleförordningen höra lärarna, övriga anställda och studenterna på det sätt som styrelsen har bestämt. Enligt tidigare förordning skulle förslaget föreläggas en hörandeförsamling, men den nuvarande regleringen lämnar ett större utrymme för variation. Hörandet av lärarna, övriga anställda och studenterna kan ske på mycket olika sätt. Ofta sker hörandet vid ett samlat tillfälle då nämnda tre kategorier tillsammans träffar kandidaten eller kandidaterna. I vissa fall arrangeras hörandet av lärarna, övriga anställda respektive 13Goodall (2006) och (2009). 14Samtidigt har utbildningsfrågorna lika stor tyngd som forskningsfrågorna vid amerikanska universitet. 15Se t.ex. (2006). studenterna vid skilda tillfällen. Hörandeförsamlingen, eller försam- lingarna, kan också vara av mycket olika storlek, från samtliga anställda och studerande till ett urval eller några få representanter för respektive kategori. Hörandet kan sedan resultera i ett kvalitativt omdöme eller ett röstresultat efter en förtroendeomröstning om en kandidat eller efter ett val mellan flera kandidater. En eller flera kandidater till hörande Vid våra intervjuer har särskilt styrelseordförandena och rektorerna framfört många synpunkter på hörandeförfarandet. Det handlar framför allt om huruvida en eller flera kandidater ska bli föremål för hörande. Att minst två kandidater presenteras för hörande har varit den vanligaste modellen och betraktas vid de äldre universiteten som normalt. Vid den senast genomförda rektorsrekryteringen lämnade enligt utredningens enkät till lärosätena drygt hälften av dessa mer än en kandidat till hörande.16 Detta förfarande innebär även att hörandet i dessa fall som regel utmynnar i en omröstning med redovisade röstsiffror eller åtminstone en från hörandeförsamlingen uttalad rangordning mellan kandidaterna. Det blir då mycket svårt för styrelsen att frångå röstresultatet eller rangordningen av kandidaterna, såvida det inte är mycket små skillnader i röstsiffrorna eller finns reservationer med alternativa rangordningar. som styrelsen beslutar att lämna fler än en kandidat till hörande uppfattar hörandeförsamlingen det som att styrelsen anser att samtliga dessa kandidater är acceptabla eller till och med likvärdiga. Styrelsen överlämnar därmed i praktiken avgörandet om vem som ska föreslås till hörandeförsamlingen. Argumenten för att lämna fler än en kandidat till hörande är dels principen om kollegiets och de anställdas rätt till inflytande över vem som ska utses till rektor, eller med en strängare formulering rätten att välja sin rektor, dels antagandet att det är nödvändigt för tillträdande rektors legitimitet att ha prövats och vunnit i ett val mellan flera kandidater. kan ett otydligt utslag i en 16 UU, LU, SU, UmU, KI, KTH, LiU, LnU, ÖU, SLU, BTH, GIH, HV, SH, HKr, KKH, KMH, KF & CTH. omröstning resultera i en försvagad legitimitet och en polarisering av lärare, övriga anställda och studenter i anhängare och mot- ståndare till den ena eller andra kandidaten. En kandidat som fått färre än hälften av rösterna och vunnit med enstaka röster över närmaste medtävlare har snarare förlorat än vunnit i legitimitet med försämrade förutsättningar att framgångsrikt leda lärosätet som följd. Det är fler styrelseordförande som är negativa till att höra fler än en kandidat än det är lärosäten som faktiskt gjort detta inför den senaste rektorsrekryteringen. Det är uppenbarligen negativa erfarenheter av just det slag som redovisats ovan som är orsaken till att majoriteten av rektorer och styrelseordförande nu förordar att endast en kandidat lämnas till hörande. De anser också att utfråg- ningen vid hörandet och den offentliga redovisningen av röstsiffror i ett antal fall fått en hänsynslös och kränkande utformning. Några rektorer och enstaka styrelseordförande anser ändå att det är nödvändigt för legitimiteten, åtminstone vid de gamla universiteten, att föra fram fler än en kandidat till hörande, och man menar att den som aspirerar på att bli rektor måste tåla en hård behandling vid hörandet och vara beredd på att ställa upp i ett val. Frågan om en eller fler kandidater ska lämnas till hörande har naturligt nog inte fått samma uppmärksamhet i våra intervjuer med andra än rektorer och styrelseordförande. Personer som inte själva varit i kontakt med tillsättningsprocessen har inte lika tydligt formulerade åsikter. Vid de tillfällen då frågan kommit upp i våra samtal med dekaner, prefekter, lärare, forskare och studenter framförs ofta, men inte alltid, åsikten att hörandet ska omfatta mer än en kandidat. Vid de stora universiteten handlar det snarare om en självklarhet än en åsikt, det vill säga att fler kandidater ska presenteras, samt att de ska bli föremål för någon form av omröst- ning. Flera intervjuade styrelseordförande har uppmärksammat oss på en annan effekt av att lämna flera kandidater till hörande. Flera kandidater drar tillbaka sin ansökan eller intresseanmälan inför en sådan procedur. Välmeriterade kandidater vill eller kan inte ställa upp i ett osäkert val och offentliggöra sin kandidatur innan man med någorlunda säkerhet kan säga att man verkligen kommer att bli utnämnd. Det gäller många högt kvalificerade externa kandidater som kan vara rektorer vid andra lärosäten eller som har chefsposter i organisationer, inte enbart i utan även utomlands. Deras position i nuvarande anställning undermineras det blir känt att de kandiderar till ett annat arbete och de står därför till förfogande som kandidater bara så länge deras kandidatur kan förbli konfidentiell. När en sådan kandidats identitet ska offentliggöras måste det vara mer eller mindre klart att styrelsen kommer att föreslå vederbörande till rektor.