sou · H4B314 · 2016-03-01 00:00:00 — En aspekt som inte har vägts in i bedömningen vid vägvalet mellan anmälningsplikt och tillståndsplikt för tobaksförsälj- ning är hur de olika systemen är ägnade att stötta arbetet mot den illegala handeln med tobaksvaror. Enligt tobaksbranschen upp- skattas den illegala tobakshandeln i stå för av konsumtionen. Skattebortfallet från den illegala handeln uppskattas till , under antagandet att dessa cigaretter i stället hade beskattats fullt ut. Med illegala cigaretter avses t.ex. cigaretter tillverkade för en utländsk marknad, dvs. med utländska varnings- texter. Uppskattningen bygger på en analys av 10 030 cigarettpaket från 29 svenska städer.18 Enligt beräkningar av CAN uppskattas den totala cigarett- anskaffningen i till ca sex miljarder cigaretter varav var registrerade cigaretter. Den oregistrerade andelen utgjorde således , varav var lagligt resande- införda cigaretter och av köpen var smuggelcigaretter. uppskattas att ca 225 miljoner snusdosor anskaffades av den vuxna befolkningen i varav utgjordes av registrerat snus. De oregistrerade delmängderna utgjorde totalt , varav mindre än en halv procent av den totala anskaff- ningen var smuggelsnus och resterande del resandeinfört snus. I rapporten från konstateras att det finns en osäkerhet runt omfattningen av illegala cigaretter. Det påpekas att be- slag av cigaretter 2014 motsvarar av den totala mängden oregistrerad cigarettanskaffning enligt CAN:s beräkningar. 18 Obeskattade cigaretter 2015. Rapport framtagen av och i samarbete med . beslagen sätts i relation till uppskattningen av smugglade cigaretter blir andelen . Även om den andelen förefaller vara hög tyder detta på att CAN:s uppskattning av illegala cigaretter kan vara för låg, trots att metodiken har räknat upp svaren för att ta hänsyn till underrapporteringen.19 Undersökningar av den olagliga handelns omfång och omfatt- ning inom EU bekräftar att det är svårt att mäta olaglig handel just på grund av att det rör sig om en illegal och därigenom hemlig typ av verksamhet.20 Illegal handel med tobak är problematisk av flera skäl. Staten går miste om skatteintäkter, kriminella aktörer profiterar på hante- ringen och konkurrensen blir osund mellan hederliga och oheder- liga handlare. Kontrollen av försäljningen blir givetvis också sämre. Det förhållandet att tobaksvarorna, främst cigaretter, säljs utan punkt- skatt gör dem prismässigt överkomliga inte minst för barn och ungdomar. Illegal handel med tobak innebär följaktligen ett hot mot de folkhälsopolitiska målen. Problemet med försäljning av illegala cigarretter inom detaljhandeln har påtalats av många tillsynsmyn- digheter inom ramen för den genomförda enkätundersökningen (se avsnitt 5.5.5), samt av företrädare för flera handelsorganisationer och tobakstillverkare och myndigheter, bl.a. och Tull- verket. En majoritet av de tillsynsmyndigheter som besvarat vår enkät- undersökning har ställt sig positiva till en tillståndsplikt för försälj- ning av tobaksvaror. Vi gör bedömningen att en tillståndsreglering, som innefattar en möjlighet att på förhand pröva näringsidkarens lämplighet och vandel samt en möjlighet att senare återkalla till- ståndet, är en ändamålsenlig åtgärd för att begränsa förekomsten av illegal tobak inom detaljhandeln och att en sådan plikt, tillsammans med de föreslagna reglerna om spårbarhet och märkning (se kapi- tel 6), kan bidra till att stävja den illegala handeln inom alla led av leverans- och försäljningskedjan. Som vi närmare redovisar i kapi- tel 7 ligger en tillståndsreglering väl i linje med de strävanden som 19Tobaksvanor i – tobakskonsumtionen i siffror med fokus , CAN Rapport 151, . 20Till exempel: , Pricing Policies and Control of Tobacco in Europe (PPACTE), Work Package 5, deliverable 5.2: Illicit tobacco trade in Europe: issues and solutions, , finns på: Economics of Tobacco Toolkit, Under- stand, Measure and Smuggling, , 2001, finns på: framhålls i artikel 6.2 a i WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror (nedan smugglingsprotokollet). Den främsta förtjänsten med en tillståndsreglering är att en sådan, till skillnad från det nuvarande anmälningssystemet, ger möj- lighet att på förhand pröva näringsidkarens lämplighet och vandel. Eftersom en vandelsprövning ger möjlighet att sålla bort sådana personer som har gjort sig skyldiga till exempelvis brottslig verksamhet, kan det momentet i en tillståndsprövning antas be- gränsa de illegala eller annars oseriösa inslagen inom detaljhandeln. Till skillnad från systemet med anmälningsplikt innebär en tillstånds- prövning också att tillståndet kan återkallas. Möjligheten till åter- kallelse av tillståndet ger tillståndsmyndigheterna tillgång till en mer ingripande sanktion än vad som finns . Skarpare sanktions- möjligheter är något som efterfrågats av ett stort antal tillsyns- myndigheter och vi bedömer att blotta möjligheten till tillstånds- återkallelse kan få en viktig preventiv effekt i nu aktuellt samman- hang. Den främsta nackdelen med en tillståndsplikt kan sägas vara den ökade administration och de ökade kostnader som en sådan skulle innebära för tillsynsmyndigheterna, i vart fall i ett initialt skede. Många tillsynsmyndigheter har påtalat att en alltför administrativt betungande reglering av tobakshandeln skulle kunna leda till att tillsynsmyndigheterna får mindre tid för faktisk tillsyn. Denna far- håga, som inte bör ignoreras, utgör enligt vår mening inte ett till- räckligt skäl för att avstå från att föreslå en tillståndsordning. Däremot är det naturligtvis viktigt att ett tillståndsförfarande ges en så prag- matisk och enkel utformning som möjligt. Även om ett tillstånds- förfarande generellt sett är mer administrativt betungade än ett anmälningsförfarande kan det dessutom medföra vissa effektivi- tetsvinster i tillsynen. Genom en förhandsprövning av tobaksför- säljaren och en möjlighet att, innan försäljningen påbörjas, granska och avhjälpa brister i egenkontrollprogramen kan behovet av tillsyns- insatser minska och den operativa tillsynen på så sätt bli mer effek- tiv. Sammantaget bedömer vi alltså att fördelarna med en tillstånds- plikt överväger nackdelarna. Vi föreslår därför att detaljhandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast av den som har tillstånd för så- dan handel. Den föreslagna tillståndsplikten gäller endast försäljning av tobaks- varor. Vi har i delbetänkandet lämnat vissa förslag som gäller för örtprodukter för rökning. Vi bedömer emellertid att de skäl som motiverar en tillståndsplikt för tobaksförsäljning inte gör sig gällande med samma styrka när det gäller örtprodukter för rökning. Handeln med sådana produkter är relativt begränsad och den illegala handeln gör sig inte alls gällande med samma styrka som den illegala han- deln med tobaksvaror. Örtprodukter för rökning har inte heller tidigare omfattats av någon anmälningsplikt. ser vi inte några vägande skäl som kan motivera en tillståndsplikt för försälj- ning av sådana produkter. 5.6.2Bör tillståndsplikten omfatta även partihandel? Vårt förslag: Partihandel med tobaksvaror ska endast få bedri- vas av den som har tillstånd för sådan handel. Diskussionen om tillståndsplikt tar ofta sikte på detaljhandel med tobak. Flera myndigheter har under vårt arbete uppmärksammat oss på att det finns en problematik i att det kan vara svårt kon- trollera och ingripa mot partihandel med illegal tobak. Med utgångs- punkten att en tillståndsplikt är ett verksamt verktyg för att mot- verka illegal handel kan en tillståndsplikt för partihandlare moti- veras utifrån i allt väsentligt samma skäl som en tillståndsplikt för detaljhandlare. Liksom den föreslagna tillståndsplikten för detalj- handel med tobaksvaror ligger en tillståndsplikt för partihandlare väl i linje med smugglingsprotokollet (se kapitel 7). Att ställa krav på tillstånd för de aktörer som handlar med tobaksvaror i parti- handelsledet är därför, enligt vår mening, både ändamålsenligt och konsekvent. Många aktörer som bedriver partihandel med tobaksvaror finns visserligen registrerade hos som t.ex. god- kända upplagshavare, lagerhållare eller varumottagare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt. För godkännande krävs bl.a. att den som ansöker är lämplig med hänsyn till sina ekonomiska förhåll- anden och omständigheterna i övrigt (se t.ex. 10 § andra stycket, 15 § första stycket och 38 § första stycket). Det finns dock aktörer som bedriver partihandel utan att omfattas av kraven på godkänn- ande i skattelagstiftningen. Detta eftersom registreringskravet en- ligt skattelagstiftningen endast träffar de aktörer som hanterar varor under skatteuppskov (se 7 a §). Den nuvarande ordningen medger alltså inte någon generell förhandsgranskning av samtliga aktörer som bedriver eller avser att bedriva partihandel med tobaks- varor. De nedan föreslagna kraven för tillstånd (se avsnitt 5.6.5) – som innefattar en prövning av såväl sökandens personliga som ekonomiska förhållanden – innebär dessutom en mer omfattande granskning än kraven enligt skattelagstiftningen, som inriktar sig på aktörernas ekonomiska förhållanden. Det skatterättsliga kravet för registrering är alltså, i förhållande till den nu föreslagna till- ståndsplikten, inte heltäckande. Mot denna bakgrund bedömer vi att det skatterättsliga registre- ringskravet inte är tillräckligt för att säkerställa att en nödvändig förhandsgranskning av samtliga aktörer som bedriver partihandel med tobaksvaror sker. I jämförelse med antalet försäljningsställen i detaljistledet är an- talet partihandlare i princip försumbart. Att låta även partihandlare omfattas av tillståndsplikten innebär därför inte någon nämnvärd ökning av den totala administrationen av tillstånden. Vi föreslår alltså att även partihandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast av den som har tillstånd till sådan handel. Att även partihandlare omfattas av en tillståndsplikt är inte unikt. Motsvar- ande ordning gäller t.ex. partihandel med läkemedel, se t.ex. 3 kap. lagen om handel med läkemedel. Våra förslag: Tillstånd till detaljhandel med tobak ska avse ett särskilt försäljningsställe. Tillståndet kan gälla eller tills vidare. Den nuvarande skyldigheten för tobaksförsäljare att till kommunen anmäla försäljningen är knuten till försäljningsstället, dvs. en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme där sådan försäljning sker. Detta sammanhänger med att flera av tobakslagens försäljnings- regler är kopplade till försäljningsstället (se t.ex. 12 § tredje stycket angående kravet på skyltning och 14 § tredje stycket angående kraven på kommersiella meddelanden). Det finns enligt vår bedöm- ning goda skäl för att hålla fast vid den systematik som redan finns i tobakslagen även vad gäller den nu föreslagna tillståndsplikten. Med hänsyn till de särskilda regler som i fråga om marknadsföring föreslås gälla för specialbutiker för tobaksvaror (se avsnitt 9.6) är det naturligtvis nödvändigt att det av tillståndet framgår att för- säljningsstället utgör en sådan butik. bör det förhållandet att en näringsidkare saknar ett fysiskt försäljningsställe, t.ex. vid distansförsäljning via Internet, inte i sig utgöra hinder mot att med- dela tillstånd för sådan försäljning under förutsättning att övriga villkor för tillstånds meddelande är uppfyllda. Den föreslagna ordningen innebär att en detaljhandlare som har flera olika säljställen måste söka tillstånd för vart och ett av dem och att möjligheterna att marknadsföra tobaksvaror kan skilja sig åt mellan olika försäljningsställen, beroende på om tillståndet avser en specialbutik eller inte. Med beaktande av att partihandel bedrivs på ett annat sätt än detaljhandel bedömer vi att det inte är nödvändigt när det gäller partihandel att knyta tillståndet till ett särskilt för- säljningsställe. Ett tillstånd för partihandel föreslås alltså gälla gene- rellt för sådan handel. Vi föreslår vidare att ett försäljningstillstånd ska gälla tills vidare om det inte av ansökan framgår att den avser eller ett enstaka tillfälle. Tidsbegränsade tillstånd skulle visserligen ge tillsynsmyndigheterna en naturlig möjlighet att ompröva om till- ståndshavaren lever upp till de krav som ställs på verksamheten, men skulle öka såväl tillståndsinnehavarnas som tillstånds- myndigheternas administrativa börda i en utsträckning som inte kan anses motiverad. Kontrollen av att tillståndsinnehavarna lever upp till de krav som ställs på verksamheten kan i stället tillgodoses inom ramen för tillsynen. I fråga om tillståndsförfarandet (se avsnitt 5.6.8 nedan) föreslår vi inte några skillnader mellan tidsbegränsade tillstånd och sådana tillstånd som gäller tills vidare (jfr 8 kap. 11 § första stycket alko- hollagen). 5.6.4Vem ska pröva en tillståndsansökan? Våra förslag: En ansökan om tillstånd till detaljhandel med tobak ska göras till den kommun där försäljningsstället är beläget. För partihandel ska tillstånd meddelas av den kommun där det företag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe för näringsverksamhet. Om ansökan avser en person, ska tillstånd till partihandel meddelas av den kom- mun där personen har sitt hemvist. Kommunerna utövar den omedelbara tillsynen över detalj- handelsförsäljningen av tobak. Vi bedömer att det finns klara för- delar med att ansökningar om detaljhandelstillstånd prövas av samma myndigheter som ansvarar för tillsynen över tobakslagens försäljningsregler. Därtill kommer att kommunerna har andra arbetsuppgifter som i många fall berör försäljare av tobaksvaror, t.ex. tillsyn över livsmedelshantering och över detaljhandeln med folköl. Kommunerna har också genom reglerna om serveringstill- stånd för alkoholdrycker vana av att hantera liknande tillstånds- prövningar. Vi bedömer därför att ansökningar om tillstånd för detaljhandel med tobaksvaror bör hanteras av kommunen – en ord- ning som har förordats av en majoritet av de tillsynsmyndigheter som besvarat vår enkätundersökning. Vi föreslår att ansökan om tillstånd till detaljhandel med tobaksvaror ska göras till den kom- mun där försäljningsstället är beläget (jfr 12 c § tobakslagen). Då försäljning via internet teoretiskt kan ske i varje kommun kan an- sökan om sådan försäljning lämpligen göras till den kommun där företaget har sitt säte, dvs. på samma sätt som motsvarande anmäl- ningar hanteras.21 Någon särskild bestämmelse om detta be- döms inte nödvändig. 21 tobakslagen, webversion, tobakslagen/forsaljning/anmalan-och-egenkontroll Partihandel är inte i samma utsträckning som detaljhandel kopplad till en särskild försäljningslokal. Som närmare redogörs för nedan föreslås inte heller några särskilda krav i fråga om t.ex. sådana loka- ler där partihandel bedrivs. Därtill kommer att antalet aktörer som bedriver detaljhandel med tobaksvaror är mycket begränsat i för- hållande till antalet aktörer som bedriver detaljhandel med sådana varor. Med hänsyn till detta kan ifrågasättas om det är nödvändigt och rationellt att ett företag som bedriver partihandel i flera kom- muner ska behöva ansöka om tillstånd i varje kommun där sådan handel bedrivs. Enligt vår bedömning kan syftet med tillstånds- plikten uppfyllas på ett tillfredställande sätt genom att ansökan prövas enbart av en kommun. Vi föreslår därför att ansökningar om partihandel ska göras till den kommun där det företag som vill be- driva partihandel har sitt säte, eller där den person som vill bedriva partihandel har sitt hemvist. Om ansökan avser ett företag som saknar säte inom landet, ska ansökan göras till den kommun där företaget har ett fast driftställe för näringsverksamhet. 5.6.5Vilka krav ska uppställas för försäljningstillstånd? Våra förslag: Försäljningstillstånd ska endast meddelas den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och eko- nomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med tobakslagens krav. Till en tillståndsansökan ska näringsidkaren foga ett egen- kontrollprogram och de övriga uppgifter som behövs för kom- munens tillsyn. Om uppgifterna ändras ska det anmälas till kom- munen utan dröjsmål. Av de skäl som vi redovisat i det inledande avsnittet bedömer vi att det är både nödvändigt och ändamålsenligt att uppställa vissa krav beträffande lämpligheten av den som avser att bedriva tobaks- försäljning. Lämplighetsprövningen bör i allt väsentligt kunna ske på samma sätt som vid en ansökan om serveringstillstånd (se avsnitt 5.4.2 ovan). Prövningen bör sålunda avse dels sökandens s.k. vandel – i huvudsak ekonomisk skötsamhet och eventuell förekomst av tidi- gare brottslig belastning, dels sökandens ekonomiska förhållanden i övrigt. Hur brottslighet ska påverka bedömningen kan inte sägas generellt. När det framgår av yttrande (se av- snitt 5.6.8) att sökanden varit inblandad i brottslig verksamhet måste en bedömning göras i varje enskilt fall utifrån brottets art, svårighetsgrad och dess relevans för sökandens lämplighet att be- driva tobaksförsäljning. Särskilt graverande bör vara t.ex. brott som har anknytning till rörelsen, ekonomisk brottslighet och tobaks- relaterad brottslighet. Innan försäljningstillstånd kan komma i fråga för någon som är brottsligt belastad, har varit ekonomiskt missköt- sam eller fått ett tidigare försäljningstillstånd återkallat måste sökan- den visa att han eller hon har levt laglydigt och varit ekonomisk skötsam. Hur lång karenstid som är lämplig får bedö- mas utifrån förhållandena i det enskilda fallet, dvs. karenstiden måste kunna variera med hänsyn till bl.a. brottets art. I ansökningsärenden som rör ett nytt företag eller ny företagare kan det vara befogat att sökanden visar en finansieringsplan, varav framgår varifrån kapitalet kommer. Detta för att motverka tillkom- sten av försäljningsställen som finansieras med illegala medel. Det kan också vara motiverat för att kontrollera att sökanden inte är ekonomiskt beroende av någon som är olämplig att bedriva tobaks- försäljning eller är underkastad sådana ekonomiska åtaganden som väsentligt begränsar sökandens möjlighet att bestämma över försälj- ningsställets drift. När en juridisk person ansöker om försäljningstillstånd bör lämplighetsprövningen avse såväl den juridiska personen som den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörel- sen. Det är viktigt att tillståndsmyndigheten är uppmärksam på ansökningar där sökanden i själva verket företräder någon som vill undandra sig prövning, dvs. när det är fråga om ett s.k. bulvan- förhållande. Exempel på situationer när sådana misstankar torde föreligga – och då en närmare utredning är påkallad – är bl.a. när en sökande inkommer med en ansökan strax efter det att en ”närstå- ende” (släkting, f.d. kompanjon eller liknande) bedömts som olämplig eller den personkrets som har redovisats i ansökan återkommande Sådan misstanke torde också kunna uppkomma när en per- son som i ansökan inte är redovisad som en person med betydande inflytande i rörelsen ändå har undertecknat viktiga handlingar, dvs. personen har agerat som om han/hon är en person med betydande inflytande. När det gäller det underlag som krävs för att en myndighet ska kunna fatta beslut gäller normalt den s.k. officialprincipen, som innebär att det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för ärendets utredning. När det däremot gäller ärenden där den enskilde ansöker om en förmån eller ett tillstånd är den normala ordningen att sökanden visar att förutsättningarna för förmånen eller tillstån- det är uppfyllda. För att markera detta föreslår vi att det direkt i lagtexten anges att tillstånd ska beviljas den som visar att han eller hon har förutsättningar att uppfylla villkoren. En bestämmelse med motsvarande utformning finns i t.ex. 8 kap. 12 § alkohollagen. Sökan- den kan sålunda åläggas att inkomma med behövligt underlag från t.ex. myndigheter som har etablerade rutiner för hantering av rele- vanta intyg av olika slag, t.ex. och Skatte- verket. Som vi redovisar i avsnitt 9.6 föreslår vi ett exponeringsförbud för tobaksvaror på försäljningsställen, liksom ett förbud mot själv- betjäning av sådana varor. Den föreslagna regleringen är emellertid inte ovillkorlig, utan vi föreslår ett snävt undantag för specialbuti- ker för tobaksvaror, dvs. sådana försäljningsställen som endast säljer tobaksvaror och tillbehör till sådana varor. Om ansökan avser en specialbutik för tobaksvaror ankommer det på sökanden att visa, och kommunen att pröva, om försäljningsstället uppfyller kriterierna för att undantas från ovan nämnda förbud. Egenkontrollprogram och övriga upplysningar Vi föreslår inte någon förändring av den nuvarande skyldigheten för detaljhandlare att utöva egenkontroll över försäljningen och an- svara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontroll- program. Däremot måste den nuvarande egenkontrollen anpassas utifrån de nya regler som vi nu föreslår, t.ex. i fråga om det ovan nämnda exponeringsförbudet och förbudet mot självbetjäning. För att säkerställa att egenkontrollprogram ges in i föreskriven ordning – och ges en lämplig utformning – föreslår vi att programmet ska fogas till ansökan och utgöra en nödvändig del av underlaget för beslutet i tillståndsfrågan. En ansökan bör följaktligen kunna avslås såväl på den grunden att ett egenkontrollprogram saknas som att egenkontrollprogrammet inte är lämpligt. Som vi redovisar i avsnitt 5.6.7 nedan föreslår vi att det nuvar- ande kravet på egenkontroll ska utsträckas till att gälla även för partihandlare. Utan ett egenkontrollprogram skulle tillsynen behöva vara mer omfattande, något som i sig skulle kunna innebära en administrativ börda för företagen och tillsynsmyndigheterna. Egen- kontrollen måste naturligtvis anpassas till de särskilda regler som gäller – och föreslås gälla – för partihandel, t.ex. de föreslagna reg- lerna om spårbarhet och märkning (se avsnitt 6.3). Som nämnts i avsnitt 5.6.1 ovan föreslår vi ingen tillståndsplikt för försäljning av örtprodukter för rökning. Den föreslagna till- ståndsordningen för tobaksförsäljning torde dock underlätta tillsynen av även det i delbetänkandet föreslagna förbudet mot att tillhanda- hålla örtprodukter för rökning med felaktig märkning. Så skulle t.ex. kunna ske genom att ansökningsformulären avseende försälj- ningstillstånd för tobaksvaror utformas på ett sådant sätt att det av ansökan framgår att även örtprodukter för rökning saluförs på försälj- ningsstället. Utöver kravet på egenkontrollprogram föreslår vi att detalj- och partihandlare ska tillhandahålla de uppgifter som behövs för att kommunens tillsyn ska kunna genomföras. Som en konsekvens av detta ska tillståndshavaren ha en skyldighet att anmäla förändringar av betydelse för tillsynen, t.ex. ändringar i ägarförhållanden. Bör ytterligare krav uppställas? Det kan diskuteras om det finns skäl att uppställa ytterligare krav eller förutsättningar för ett försäljningstillstånd. Några kommuner har i sina svar på den enkätundersökning vi genomfört (se avsnitt 5.5.5) föreslagit att tobaksförsäljning ska begränsas till vissa typer av för- säljningsställen eller förbjudas på vissa typer av platser, t.ex. i när- heten av skolor. Till skillnad från alkoholservering gör sig de huvudsakliga skälen bakom en sådan ordning – risken för ordnings- störningar – inte gällande med någon nämnvärd styrka när det gäller tobaksförsäljning. Vi ser inte heller några andra vägande skäl för att, utifrån de utgångspunkter som är aktuella, införa en generell möjlighet till motsvarande begränsning av tobaksförsäljning inom ramen för vissa verksamheter eller på särskilda platser. Vi föreslår sålunda inte att ansökningsförfarandet ska innefatta någon förpröv- ning av försäljningsstället, annat än när ansökan avser en special- butik (se avsnitt 9.6.6).