sou · H4B33 · 2016-01-12 00:00:00 — 4.2Konsekvenser av förslag rörande kommersiella förutsättningar Det följande avsnittet kommer att beskriva konsekvenserna av att trafiken på höghastighetsjärnvägen drivs i konkurrens, det vill säga att minst två aktörer trafikerar järnvägen. 4.2.1Reglering, prioritering och avtal vid kommersiell trafik Vi bedömer att det finns förutsättningar och intresse för att be- driva kommersiell trafik på höghastighetsjärnvägen, men att det bygger på att ett antal förutsättningar måste vara uppfyllda. xLängre framförhållning i kapacitetstilldelningen än . xPrioritering av höghastighetstågen i kapacitetstilldelningsproces- sen. xBanavgifter på en rimlig nivå. xStrategiskt belägna depåer. För att förbättra möjligheterna att erbjuda dessa förutsättningar har vi lämnat förslag avseende infrastrukturens utformning, kapacitets- tilldelningsprocessen, ramavtal samt reserverandet och prioriter- ingen av trafik. Förslagen innebär (1) att järnvägslagen (2004:519) ändras för att möjliggöra reservation av trafik med de nödvändiga egenskaperna, (2) att höghastighetstrafik ska prioriteras och (3) att det ska vara möjligt att teckna ramavtal för längre kapacitetstilldel- ning. Givet befintliga EU-direktiv är det möjligt att ändra järnvägs- lagen (2004:519) 6 kapitlet 3 § så att höghastighetsjärnvägen reser- veras för tåg som uppfyller vissa krav. En sådan lagändring innebär dock inte säkert att trafik som tekniskt klarar en hastighet men ändå färdas långsamt kan hindras. En säkrare metod att prioritera snabb och hindra långsam trafik skulle därför vara att utforma tillträdet så att endast tåg special- byggda för höga hastigheter kan komma i fråga (P1). För ett sådant förfarande krävs fortfarande att alternativ järnvägsinfrastruktur finns. En nackdel är minskad flexibilitet och sämre kapacitetsutnytt- jande i väntan på de specialbyggda fordonen. För att skapa långsiktighet i planeringen föreslår utredningen användning av ramavtal mellan infrastrukturförvaltare och operatö- rer. Ramavtal tydliggör spelreglerna för operatörerna och förenklar operatörernas förberedelse för trafikering. Av det skälet behöver prioriteringsregler även föreskrivas innan höghastighetsjärnvägen är färdigbyggd. Utredningens förslag innebär att långsiktiga ramavtal om ska kunna upprättas och att dessa ska reglera villkor om tur- täthet, volym och kvalitet. Detta skulle vara möjligt att göra enligt EU-direktiv, men en ändring av järnvägslagen (2004:519) krävs. Med dessa förslag bedömer vi att flera risker som har identifie- rats i samband med de kommersiella förutsättningarna för trafiken på höghastighetsjärnvägen minskar. Bland de risker som nämnts in- går att operatörerna inte får tillräcklig lönsamhet till följd av exem- pelvis antalet resenärer, kapaciteten och tilldelningen, restiden och punktligheten samt nivån på banavgifterna. För statens del om- nämns risken att trafiken inte blir tillräckligt omfattande och att de planerade nyttorna därmed uteblir. Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda En av de viktigare förutsättningarna för kommersiell trafik är möj- ligheten att prioritera trafik med hög hastighet och garantera att denna trafik inte hindras av eventuell långsammare trafik. Konse- kvensen av att inte kunna presentera sådana garantier mot kommer- siella operatörer på ett trovärdigt sätt skulle kunna bli att invester- ingar i rullande utrustning hotas, och i förlängningen att trafiken och konkurrensen på spåren inte blir den önskade. Utredningens förslag innebär möjlighet att reservera höghastighetsjärnvägen till höghastighetstrafik om långsamma tåg försämrar effektiviteten och tillförlitligheten på järnvägen på bekostnad av höghastighetstrafi- ken. Att nedprioritera denna långsammare trafik kan påverka kost- naderna för eventuell upphandlad eller på annat sätt delvis subven- tionerad trafik då biljettintäkter minskar om trafiken blir mindre attraktiv, samt att trafikeringskostnaderna ökar om exempelvis om- loppstiderna blir längre. Ökat behov av subventionering för upp- handlad trafik kan innebära kostnader för kommuner och landsting. Förbättrade kommersiella förutsättningar med ökad lönsamhet och trafikering av kommersiella aktörer kan leda till ökade skatteintäk- ter och möjligheter att ta ut banavgifter för staten. Då trafikeringen föreslås styras genom ramavtal skulle staten i förväg veta vilken trafik som förväntas trafikera järnvägen. Om trafikeringen trots ovanstående åtgärder inte skulle komma till stånd eller bli tillräckligt attraktiv (exempelvis till följd av bris- tande punktlighet) skulle det sannolikt påverka såväl statliga som kommunala skatter negativt som möjliga lokala invester- ingar och lönsamhet för lokal affärsverksamhet skulle bli sämre. Minskad efterfrågan skulle även innebära att såväl operatörer på interregionala som storregionala sträckor genomför investeringar i tåg som inte visar sig lönsamma på grund av överkapacitet. Tågoperatörernas kostnader påverkas av nivån på banavgifter samt av hur möjligheten till marknadstillträde utformas. Höga av- giftsnivåer alternativt otydliga villkor kring tillträde, prioritering och ramavtal kan innebära att enskilda företag inte väljer att trafikera järnvägen, alternativt att operatörer får en minskad lönsamhet. Att på förhand tydligt reglera vilka villkor som gäller för höghastighets- järnvägen torde därför minska risken för tågoperatörerna. ett sätt att minska riskerna för operatörerna i inledningsperioden är att lägre banavgifter tillämpas i ett inledande skede. Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Sammantaget skulle de föreslagna åtgärderna för trafikeringen på höghastighetsjärnvägen, antingen genom prioritering eller genom avtal, ge ökad långsiktighet och därmed bättre kommersiella förut- sättningar för trafikeringen med höghastighetståg. skulle även planeringsmöjligheterna för staten öka. Det skulle således innebära förbättrade förutsättningar att nå den samhällsekono- miska nytta som eftersträvas med höghastighetsjärnvägen. En följd av förslagen är dock att storregionala tåg med lägre hastigheter som stannar vid många stationer riskerar att få försämrad framkomlig- het och/eller glesare turtäthet, vilket innebär att tillgängligheten på mindre orter kan bli lägre än förväntat. Vi bedömer att denna lägre tillgänglighet vägs upp av att nyttorna från höghastighetstrafiken blir större. Om passagerarvolymerna och efterfrågan på höghastighetsjärn- vägen av någon anledning, till exempel till följd av höga banavgifter (se avsnitt 4.4.1), inte skulle bli den önskade eller förväntade minskar den samhällsekonomiska lönsamheten för investeringen. Ytterligare en effekt skulle sannolikt vara att operatörerna minskar trafikeringen, för att kompensera intäktsbortfallet. Biljettpriserna skulle sannolikt inte kunna justeras i någon större utsträckning då prissättningen sker i konkurrens med alternativa transportmedel. Det lägre utbudet skulle även det leda till en minskad samhälls- ekonomisk nytta som investeringskostnader för såväl sta- ten som operatörerna skulle bestå. Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar Förslaget innebär att behovet av stöd till upphandlad storregional trafik eventuellt kan öka till följd av ökad prioritering av höghastig- hetstrafik och övriga förbättrade förutsättningar för den kommer- siella trafiken. I första hand förväntas de regionala kollektivtrafik- huvudmännen och i förlängningen delvis även resenärerna bära eventuella kostnadsökningar. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen har identifierats. Huvudregeln för investeringar i statlig infrastruktur är att det sker genom anslagsfinansiering. Detta avsnitt beskriver det finanspolitiska ramverket och vilka effekter anslagsfinansiering av höghastighets- järnvägen skulle få för statens budget och det finansiella sparandet. Finanspolitiken styrs av tre mål: ett över- skottsmål för hela den offentliga sektorn, ett utgiftstak för staten samt ett krav på kommuner och landsting att ha en god ekonomisk hushållning och balans i budgeten. Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Utgiftstaket för staten innebär att statens utgifter inte får överstiga ett belopp som be- slutas av två till före det aktuella budgetåret. Ut- giftstaket är därmed en av regeringen föreslagen begränsning för hur stora utgifter staten får ha under ett enskilt år. be- slutar om en total utgiftsnivå, som sedan fördelas på de olika utgiftsområdena i statens budget. Utgiftstaket omfattar alla statens utgiftsområden utom statsskuldsräntorna då dessa inte går att påverka på samma sätt som andra utgifter. Dessutom ingår ålderspensionssystemet. Utgiftstaket gör att olika utgiftsökningar prövas tillsammans inom ett fastställt ekonomiskt utrymme vilket tvingar fram priori- teringar mellan olika behov. Därmed minskar till exempel risken för att tillfälligt höga inkomster, i ett läge med högt resursutnytt- jande, används för att finansiera permanent högre utgifter. Anslagsfinansiering är huvudregel för infrastrukturinvesteringar en- ligt budgetlagen (2011:203), och motiven för alternativ finansiering ska anges i varje enskilt fall. Anslagsfinansiering innebär att hela investeringsutgiften belastar statens budgets utgiftssida vid investeringstillfället och betalas med statens löpande inkomster, huvudsakligen skatter. Huvudskälet för anslagsfinansiering, vilket framförs i förarbetena till såväl nuvarande budgetlag som den tidigare lagen om stadsbudgeten (1996:1059), är att investeringarna i infrastruktur då underkastas samma budget- prövning som andra utgifter. Spannet för investeringsutgifterna för höghastighetsjärnvägen beräknas totalt till 190 till . Utgifterna för in- vesteringen är inte jämt fördelade över investeringsperioden utan de förväntas nå en topp . När investerings- utgifterna är som högst är den förväntade utgiften 17 till . Detta motsvarar en och en halv av statens inkomster eller 0,3–0,av BNP under ett enskilt år.1 Finansieringen av ett så pass omfattande projekt som höghastig- hetsjärnvägen kommer att påverka möjligheten att uppfylla de stats- finansiella kriterierna: xÖverskottsmålets syfte är i huvudsak framåtblickande och syftar till att bedöma reformutrymmet eller om det finns ett behov av budgetförstärkandet åtgärder. är målet att det finansiella sparandet ska uppgå till i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel. xUtgiftstaket syftar till att skapa förutsättningar för att nå över- skottsmålet och bör främja en långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen för totala utgifter i statens budget och sätter på så vis ramarna för ut- gifterna i årets budget.2,3 Utgiftstaket uppgick till 1 107 mil- jarder kronor. 1Beräknat baserat på uppgifter från SCB och , framräknat med genom- snittlig årlig tillväxt. 2Regeringens skrivelse 2010/11:79, för finanspolitiken. 3Utgiftstaket uppgick till . xMaastrichtkriterierna: EU:s gemensamma ramverk innehåller kri- terier om sunda statsfinanser och innebär att staten inte får ha en konsoliderad offentlig bruttoskuld som överstiger av BNP och att budgetunderskottet inte får överskrida av BNP. Konsekvensen för statens budget blir antingen att utgiftstaket måste höjas för de aktuella åren eller att andra utgifter på motsva- rande belopp måste prioriteras ned. Om budgetens utgifter tillåts öka leder det till ett försämrat budgetsaldo om inte inkomsterna ökas i motsvarande mån. Skattefinansierade utgifter är alltid förknippade med en samhälls- ekonomisk kostnad i form av så kallad snedvridningseffekter. 4 In- komstskatterna påverkar som ett exempel på detta tydligt individer- nas beteende. Höjd skatt på arbetsinkomster påverkar valet mellan att arbeta heltid och deltid, karriärval och förtida pensionsuttag så att arbetsutbudet och därmed skattebasen riskerar att minska. På så sätt kan skattehöjningar leda till en samhällsekonomisk förlust, vilket vanligen kallas överskottsbörda eller snedvridningseffekter. Skatte- finansiering skapar med andra ord en extra kostnad genom att effek- tiviteten i samhällsekonomin minskar. Snedvridningseffekten för ytterligare en skattekrona beror på vilken skatt det gäller. Den är svår att beräkna exakt. Metoden för att fånga denna effekt är i sam- band med infrastrukturinvesteringar att vid bedömningen av sam- hällsekonomisk lönsamhet lägga till på de utgifter som skattefinansieras. Det bör dock noteras att även avgiftsfinansierade utgifter kan ge upphov till samhällsekonomiska kostnader om av- giften ger negativa anpassningar på olika marknader, vilka bör vägas mot de ökade intäkterna. Brukaravgifter som är marginalkostnads- baserade, medfinansiering från näringslivet och fastighetskatter är finansieringskällor som ger liten eller ingen snedvridningseffekt. 4 Snedvridningseffekten är den förlust för samhället som uppstår på grunda av att skatter för- ändrar jämviktspriset för varor och tjänster så att de inte längre ligger på en optimal nivå, vilket minskar konsument- och producentöverskottet. 4.4Konsekvenser av förslag rörande finansieringsprinciper I avsnittet analyseras konsekvenserna av att använda andra finansier- ingskällor och -metoder än statliga anslagsmedel för att finansiera höghastighetsjärnvägen. Avsnittet kommer inledningsvis beskriva konsekvenser av att använda finansieringskällor med koppling till hög- hastighetsjärnvägen för att därefter beskriva finansieringsmetoder. De ekonomiska konsekvenserna av de föreslagna finansierings- källorna och finansieringsmetoderna redovisas per förslag. De finan- sieringskällor som beskrivs är banavgifter, planvinster, värdesteg- ringsersättning, inkrementella fastighetsskatteökningar, infrastruk- turskatt på fastigheter samt skatt på stationsbyggnader längs med den nya järnvägen. Vidare redovisas konsekvenserna av medfinansiering samt konsekvenserna av finansieringsmetoden lån i . Sist i avsnittet kommer konsekvenserna av för- säljning av statliga tillgångar samt en möjlig delfinansiering med OPS att redovisas. Vi gör bedömningen att valet av finansieringsmetoder och finan- sieringskällor sannolikt kommer att påverka möjligheten för staten att nå överskottsmålet och risken att utgiftstaket överskrids. 4.4.1Finansieringskällor med koppling till höghastighetsjärnvägen Då alternativ till anslagsfinansiering övervägs är det naturligt att i första hand använda de värden som investeringen faktiskt skapar för att finansiera denna. Av det skälet beskrivs finansieringskällor där direkta effekter (till exempel inkrementella skatteeffekter) upp- står och där nyttor kan kapitaliseras genom nya skatter och avgifter till följd av höghastighetsjärnvägen. Banavgifter är den brukaravgift som är bäst lämpad för finansiering av järnväg. Den betalas av operatören till infrastrukturägaren, i det här fallet staten.5 Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda En brukaravgift ger en intäkt till staten (via budget) då anläggningen som genererar intäkten tagits i bruk. Intäkter från brukaravgifter minskar därför behovet av anslagsmedel och på- verkar således statens budgetsaldo positivt. Banavgifterna kommer således att ge intäkter till staten från tidpunkten då den första trafi- keringsbara sträckan tas i bruk och öka i takt med trafikeringen. Precis som kommer banavgifterna att beräknas och uppbör- den administreras av . De tillkommande kostnaderna för hantering och uppbörd bedöms därmed vara mycket begränsade. Den kostnad banavgifterna innebär för de företag och organisa- tioner som ska betala dem, behöver de kommersiella operatörerna ta ut på biljettpriset för att kunna upprätthålla trafiken med lön- samhet. Om betalningsviljan hos resenärerna är för liten i för- hållande till de biljettpriser operatörerna behöver ta ut för att täcka sina kostnader kommer de behöva minska sina kostnader, vilket innebär en risk för att trafikeringen minskar. En minskad trafiker- ing innebär i sin tur att intäkterna från banavgifterna minskar. Vi har uppskattat att finansierande banavgifter som medger en lönsam kommersiell trafik kan ge årliga intäkter om cirka 1– prisnivå när höghastighets- järnvägen är fullt trafikerad. Detta uppskattas motsvara av de kommersiella operatörernas intäkter. 5 Detta förutsätter att högre avgifter än marginalkostnadsbaserade avgifter får tas ut och att höghastighetsjärnvägen kan betraktas som ett sådant särskilt investeringsprojekt som tillåter att järnvägens långsiktiga kostnader för drift, underhåll och kapitalkostnader, inklusive av- skrivningar finansieras med banavgifter. Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Det finns en risk att finansierande banavgifter, det vill säga ban- avgifter som är högre än marginalkostnaden, minskar antalet rese- närer, vilket minskar höghastighetsjärnvägens samhällsekonomiska lönsamhet. Färre resenärer påverkar i förlängningen även utbudet och biljettpriserna, vilket innebär att den samhällsekonomiska nyt- tan påverkas ytterligare. har i uppdrag att beräkna sambandet mellan banavgiftsnivån och effekten på bil- jettpriserna, resandet och samhällsekonomin. Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar Då banavgifter redan används bedöms transaktions- och upp- bördskostnaderna vara begränsade. Inkrementella skatteökningar kommer delvis att kunna användas som finansiering till följd av ökade taxeringsvärden för lokaler. Åt- gärden kan rimligen rymmas inom ramen för nuvarande lagstift- ning så länge bostäder undantas då det finns ett tak på fastighets- avgiften för bostäder. Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda Effekten har bedömts till pris- nivå. Intäktseffekten av fastighetstaxeringsbidraget förväntas upp- komma stegvis från att marknaden bedömer att det är sannolikt att en järnvägsinvestering kan komma att genomföras, då förväntan dri- ver upp fastighetsvärden och genererar nya investeringar, till dess att järnvägen är färdigbyggd och driftsatt, och den förväntade värde- påverkan av ny infrastruktur ersätts av den faktiska nyttan och en resulterande ökad drivkraft för investeringar som kan förväntas pågå under efter driftsättning. I beräkningarna har de inkre- mentella effekterna antagits nå full effekt 2030, vilket får represen- tera en gradvis stegring av värdet under innan höghastig- hetsjärnvägen öppnas. Kostnader som är förknippade med uppbörden av inkrementella skatteökningar bedöms vara begränsade. Det bör noteras att det fak- tum att de inkrementella fastighetsskatteffekterna används för finan- siering av höghastighetsjärnvägen inte i sig innebär några ökade intäk- ter till staten, utan det är en kanalisering av medel som skulle komma staten till del oavsett om medlen specialdestinerades eller inte. Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Att kanalisera en inkrementell skatteökning till höghastighetsjärn- vägen har inga samhällsekonomiska konsekvenserer eftersom de inte påverkar nivån på skatteuttaget eller nivån på kostnaden för in- vesteringen. Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar Inkrementella skatter bedöms innebära begränsade transaktions- och uppbördskostnader. Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda Åtgärden har bedömts ge intäkter om år- ligen prisnivå och bör enbart införas , i det här fallet har perioden som ett exempel antagits vara . Perioden har beräknats sträcka sig –2055 för mer- parten av sträckningen. Eventuellt skulle skatten kunna tas ut runt Ostlänken . Den tillfälliga infrastrukturskatten kan ge upphov till vissa kost- nader i utformningen, men uppbördskostnaden bedöms som be- gränsad. Uppbördskostnader bör kunna avräknas från intäkterna. Fastighetsägare och exploatörer kan påverkas ekonomiskt av de skatteuttag som föreslås jämfört med om skatteintäkter från en bre- dare skattebas används. Nettoeffekten (värdeökningen minus skatte- uttaget) blir dock positiv givet att endast en del av värdeökningen återförs i enlighet med vårt förslag. Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Vi föreslår att enbart en del av det värde som uppstår tas ut i form av skatt. Även om infrastrukturskatten på fastigheter innebär en dämpande effekt på värdestegringen, jämfört med om järnvägen finansierades med anslagsmedel, får fastighetsägaren ändå ha kvar en del av den nytta som den nya järnvägen ger. På så sätt minskar risken att incitamenten att investera påverkas. Ett alternativ till att beskatta hela fastigheten, det vill säga både marken och byggnaden, är att endast beskatta värdet på marken in- klusive de byggrätter som finns. Fördelen är att det skapar incita- ment att bygga på obebyggd mark för att finansiera skatten, sam- tidigt som man kommer ifrån ett eventuellt negativt incitament med skatt på fastigheter som kan leda till att det byggs i för liten utsträckning då en högre exploatering leder till högre skatt. Vi gör även bedömningen att kommunerna bör engageras i den lokala utformningen av skatten. Finansieringskällan ger inte upphov till samma samhällsekono- miska kostnader som anslagsfinansiering då fastighetsskatter inte orsakar snedvridningseffekter på samma sätt som anslagsfinansier- ing, se avsnitt 3.2. Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar Infrastrukturskatten på fastigheter bedöms innebära begränsade transaktions- och uppbördskostnader. Eventuella transaktionskost- nader finansieras genom det ökade skatteuttaget. Vi föreslår att en ersättning tas ut i samband med tecknande av exploaterings- och markanvisningsavtal, en så kallad värdestegrings- ersättning, i enlighet med vårt förslag i delrapport ett. Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda Den värdestegringsersättning som tas ut bör bygga på de värden som uppstår till följd av höghastighetsjärnvägen och gälla under en be- gränsad period. Den bedöms kunna ge potentiella intäkter till kom- munerna i storleksordningen prisnivå.6 Då dessa kommunala intäkter används som grund för med- finansiering behöver kommunernas riskexponering samt egna finan- sieringskostnader och transaktionskostnader för ökad belåning, upp- börd med mera dras av. I enlighet med vårt förslag till författning i delrapport ett, har samtliga intäkter efter riskpremie och kostnader beräknats ge intäkter till höghastighetsjärnvägen. Fastighetsägare och exploatörer kan påverkas ekonomiskt av det avgiftsuttag som föreslås, nettoeffekten av både höghastighetsjärn- väg och värdestegringsersättning blir dock positiv givet att endast en del av värdeökningen återförs i enlighet med vårt förslag. Eftersom intäktseffekterna till del förväntas uppkomma först efter att den nya järnvägen tagits i drift finns ett behov av att låta denna förväntade intäkt ligga till grund för ett i huvudsak låne- finansierat bidrag från kommunerna, där räntor och amorteringar betalas genom intäkterna. Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Då den värdestegringsersättning som föreslås föregås av förhandling mellan berörda parter bedöms risken att investeringar uteblir, till följd av en för hög ersättningsnivå, minska jämfört med om nivån skulle vara fastställd av staten eller kommunen. På så vis bedöms en nytta uppstå både för staten i form av ökade skatteintäkter och för fastighetsexploatören. En fördel med värdestegringsersättningen är att den kan skapa drivkrafter för ett ökat byggande av bostäder och lokaler på den mark som får förbättrad tillgänglighet av att höghastighetsjärn- vägen byggs. Kommunen får incitament att driva planeringspro- 6 Beräkningen av potentialen inbegriper även värdestegringsersättning för mark. Vid tecknade av markanvisningsavtal kan kommunen välja att inkludera denna vid prissätt- ningen av marken. I beräkningen av potentialen av planvinst nedan har värdesteg- ringsersättningen beaktats.