sou · H3B3107 · 2016-01-01 00:00:00 — Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 elasticitet med avseende på en förändring av generositeten i skatteincitamenten som är mindre än 1. Det innebär att ett land som vill öka företagens FoU-intensitet i förhållande till landets BNP , (i genomsnitt) måste spendera av BNP (motsvarade det ca i ) på att göra skatteincitamenten mer generösa. De flesta studier kommer fram till positiva effekter på kort sikt, men effekterna tycks även bestå – eller till och med vara större – på längre sikt.106 Westmore (2013) finner att en minskning av B-index (dvs. mer generösa skatteincitament) skulle leda till att FoU-stocken på lång sikt skulle öka med strax för ett genomsnittligt OECD-land. Skatteincitamentens effekter på innovationer är betydligt mindre kända än effekterna på FoU. Enligt de studier som sammanfattas i CPB, CASE, och (2015) tycks de positiva effekterna på FoU av gynnsamma skattevillkor för FoU även gälla för innovationer, främst inkrementella sådana. Det verkar emellertid som att skatteincitamenten har en betydligt större effekt på FoU-utgifterna än de har på patentintensiteten.107 Detta tyder på att de potentiella problemen med omklassificering av andra kostnader till FoU-kostnader inte ska negligeras. Med andra ord kan de positiva effekterna på företagens FoU-utgifter handla om omklassificeringar av andra kostnader eller att företag av skatteskäl väljer att redovisa sina FoU-kostnader i länder med generösa skattevillkor. Även om skatteincitament tycks ha en positiv effekt på såväl företagens FoU-aktiviteter som innovationer, spelar utformningen av incitamenten stor roll för hur effektiva incitamenten är. En avvägning som behöver göras är t.ex. om skatteincitamenten ska ges för alla FoU-relaterade kostnader (givet en viss definition av vilka kostnader som ska ligga till grund för ett avdrag eller en kredit), s.k. volymbaserad ansats, eller bara för additionella FoU- kostnader, s.k. inkrementell ansats. Den volymbaserade ansatsen är 106Bloom m.fl. (2002) kommer fram till att den långsiktiga (pris-)elasticiteten med avseende på en förändring i skatten som träffar FoU-utgifter (mätt som den s.k. user cost of capital) är nära 1 i genomsnitt, men varierar mellan branscher. 107Sett till marginella förändringar hade, enligt Westmores resultat, en ökning av B-index med en standardavvikelse resulterat i en ökning av FoU att jämföras med en ökning av patentintensitet . Bilaga 8 till LU15 Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer i regel enklare att administrera, men ökar i gengäld risken för att företagen beviljas skatteavdrag-/kredit för sådan FoU som ändå hade kommit till stånd. Den inkrementella ansatsen minskar dödviktskostnaderna, men är i stället mer komplicerad – och därför dyrare – att administrera. Andra aspekter att beakta när det gäller effekterna av skatte- incitament för FoU är att det är viktigt att regelverken är stabila . Westmore (2013) finner att den positiva effekten av skatteincitament för FoU är mindre – eller t.o.m. försvinner – i de länder som har haft många ändringar i regelsystemet. Vidare är de positiva effekter som uppmäts i ekonometriska studier partiella effekter, dvs. de tar inte hänsyn till om de resurser som används för skatteincitament kan generera en större effekt på innovationer om de använts på något annat sätt (Jaumotte och Pain, 2005). Inte heller beaktar de ekonometriska skattningarna de samhällsekono- miska kostnaderna av att öka skatterna eller minska utgifterna på andra områden i syfte att finansiera det skattebortfall som skatteincitamenten ger upphov till. Alltför generösa skatte- incitament kan även leda till att företag väljer att lokalisera sina FoU-utgifter till länder enbart – eller i alla fall till stor del – på grund av skattebehandlingen, snarare än att de fundamentala faktorerna för FoU och innovationer är bättre där. I vissa fall kan förekomsten av skatteincitament leda till en omlokalisering av FoU från hemlandet till det land som har de mer gynnsamma skatte- villkoren för FoU-utgifter. Detta kan i sin tur leda till att den totala stocken av FoU eller innovationer (patentstocken) blir lägre än den hade varit om skattevillkoren hade varit mer lika mellan länder. Direkta (offentliga) FoU-stöd syftar till att åstadkomma ytterligare FoU genom att kompensera för att företagen bara investerar i innovativ verksamhet ända till dess att dessa investeringar är företagsekonomiskt lönsamma, men där det finns projekt som är samhällsekonomiskt lönsamma som inte kommer till stånd utan Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 stödet (se avsnitt 5.2).108 Den stimulerande effekt som stödet kan få brukar benämnas additionalitet (eller komplementaritet). Den kan antingen avse resurser (insatser) eller resultat (output). Med resursadditionalitet avses att det offentliga stödet leder till att företagen ökar resursinsatsen i FoU-verksamheten jämfört med om inget stöd hade getts. Med resultatadditionalitet avses att företagen ökar resultaten – innovationerna – mer än de hade gjort i frånvaro av stödet. De flesta utvärderingar av direkta FoU-stöd avser resursadditionalitet. Även om FoU-stöd kan stimulera företagen att bedriva mer FoU, behöver det inte innebära fler innovationer. Det är troligt att företagen väljer att, i frånvaro av stöd, finansiera de FoU-projekt som har högre sannolikhet att lyckas i termer av kommersialiser- bara innovationer, men låter stöden finansiera mer riskfyllda (och därför förväntat olönsamma) projekt. För att stöden ska leda till mer innovationer (högre resultatadditionalitet) ställer det stora krav på att stöden kan träffa de projekt som inte bär sig företags- ekonomiskt, men som ändå kan vara önskvärda för samhället. Akcigit, Hanley och Serrano-Velarde (2013) menar att företagen i allmänhet har tillräckliga incitament, om konkurrensen är tillräckligt hög på de marknader de verkar, att investera i tillämpad forskning, dvs. forskning som framför allt leder till vidare- utveckling av existerande teknologi. Det innebär att det knappast finns något (större) marknadsmisslyckande för tillämpad forsk- ning, medan det däremot finns en underinvestering (i förhållande till vad som vore samhällsekonomiskt optimalt) när det gäller grundforskning.109 En subvention av företagens FoU-kostnader som inte skiljer på tillämpad forskning och grundforskning riskerar därmed att leda till en överinvestering i tillämpad FoU. Det finns också skäl till varför direkta FoU-stöd kan leda till att privata FoU-resurser trängs undan snarare än att bidra till att öka resurserna. En förutsättning för att direkta stöd ska generera additionella, privata FoU-utgifter är att utbudet av de insats- 108Exempel på direkta FoU-stöd finns i (2011a, kap. 2) och m.fl. (2013). 109Akcigit m.fl. (2013) redovisar data från franska företag som visar att även företag ägnar sig åt vad som klassas som grundforskning. av företagens totala FoU-utgifter utgörs av grundforskning och företagen svarar för av all grundforskning som utförs i . Bilaga 8 till LU15 Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer faktorer, inte minst kvalificerad arbetskraft, kan svara på den ökade efterfrågan på dessa faktorer som en följd av stödet. Om utbudet är tillräckligt oelastiskt kan den ökade efterfrågan spilla över i ökade priser på insatsfaktorerna, vilket i sin tur fördyrar inte bara den tilltänkta, nya FoU:n utan även kostnaderna för de befintliga insatsfaktorerna (inklusive i de företag som eventuellt inte får del av stödet) blir högre. Således kan direkta FoU-stöd, om de är tillräckligt stora, tränga undan (befintlig) FoU i företagen.110 Möjligheten att direkta FoU-stöd kan ”läcka ut” i form av högre forskarlöner uppmärksammades i en studie av Goolsbee (1998). har flera andra studier försökt studera effekterna av FoU-stöd på forskarlöner. Aerts (2008) gör en genomgång av dessa studier. Även om det är svårt att dra säkra slutsatser av dessa studier tyder det mesta på att det i varje fall sker viss undan- trängning via ökade löner. Det faktum att en sämre fungerande matchning av utbud och efterfrågan på kvalificerad arbetskraft kan leda till att effekterna av FoU-stöd minskar genom att stödet ”läcker ut” i högre forskarlöner, gör att det är nödvändigt att beakta arbetsmarknadseffekter i såväl genomförande som utvärde- ringar av direkta FoU-stöd. En annan källa till undanträngning är om de direkta FoU-stöden utformas selektivt. Selektiva stöd kan ge de företag (eller branscher) som kan utnyttja stödet konkur- rensfördelar. Expansionen av FoU-verksamheten i de stöd- berättigade företagen kan då ske på bekostnad av icke-stöd- berättigade företag, vilka till och med kan minska sin FoU. Direkta FoU-stöd kan leda till mer FoU och fler (och bättre) innovationer , Gök och (2013) redogör för resultaten från 43 studier som studerar effekterna på resursadditionalitet och 25 studier som studerar effekterna på resultatadditionalitet. De finner, i likhet med vad som redan nämnts, att de studier som använder makrodata (regioner eller länder) generellt finner större effekter på 110 Undanträngning kan även uppstå genom indirekta åtgärder. Exempelvis skulle konkurrens- eller produktmarknadsregleringar kunna utformas så att de gynnar större FoU- intensiva företag. Detta gör att dessa företag efterfrågar mer FoU-arbetskraft, vilket ökar lönerna och gör det dyrare för mindre företag att bedriva FoU. Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 additionalitet än de som använder företagsdata (eller ännu lägre nivå). Förutom aggregeringsnivå, spelar bransch- och företags- specifika faktorer stor roll för effekten av direkta stöd. m.fl. finner det svårt att dra några generella slutsatser från studierna av resursadditionalitet, vilket är i linje med tidigare metastudier. , och (2000) går igenom ett stort antal studier av effekterna av direkta FoU-stöd på olika nivåer (land, bransch och företag). De redovisar att en tredjedel av studierna visar att direkta FoU-stöd tränger undan privata FoU-utgifter. Garcia- Quevedo (2004) redovisar att cirka hälften av studierna i hans metastudie finner att offentliga FoU-stöd är komplement till företagens egna FoU-resurser (dvs. att resursadditionalitet före- ligger) medan cirka en fjärdedel av studierna visar på statistiskt insignifikanta effekter och resterande fjärdedelen finner att statliga FoU-stöd tränger undan företagens egna resursinsatser. , och (2013) applicerar s.k. metastudieanalys på 37 studier av sambandet mellan direkta FoU-stöd och företagens FoU. Deras slutsats är att det finns stöd för att direkta FoU-stöd leder till mer innovationer i företagen. De konstaterar dock att de ingående studierna skiljer sig åt betydligt när det gäller precision i skattningar, val av identifikationsstrategi och andra relevanta egenskaper, något som gör att det är vanskligt att tala om kausala effekter. Det finns få svenska studier av effekterna av direkta FoU-stöd. Heshmati och (2005) undersöker om företag som mottar offentligt innovationsstöd i har en högre investeringsnivå i FoU än andra jämförbara företag. Vidare undersöker de huruvida stödet har påverkat företagens investeringar i FoU. De finner att FoU-stöd framför allt ges till och att i den mån stödet påverkar företagens FoU är effekten begränsad till små företag. Även när det gäller resultatadditionalitet är det svårt att ange några klara orsakssamband. Enligt m.fl. (2013) är dock en slutsats att direkta stöd i sig inte genererar resultat- additionalitet utan kräver att företagen har kapacitet (i vid bemärkelse) att omvandla stödet till resultat. Det är också betydligt svårare än i studier av resursadditionalitet att utröna vilken roll bransch- och företagskaraktäristiska spelar för att stöden ska vara Bilaga 8 till LU15 Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Tillväxtanalys (2014a) utvärderar de kortsiktiga effek- terna på sysselsättning, efterfrågan på högutbildad arbetskraft, arbetsproduktivitet och omsättning/-tillväxt av två av program riktade till nystartade forskningsinriktade företag (VINN NU) respektive små och medelstora, innovationsdrivna företag (Forska & Väx). De finner inga statistiskt signifikanta effekter på någon av utfallsvariablerna med undantag för omsättningen.111 Ett särskilt problem med studier av resultatadditionalitet är att de resultatmått som ofta används – t.ex. försäljning, produktion, sysselsättning, export eller förädlingsvärde – är inadekvata mått på innovativ verksamhet.112 Om syftet med det direkta stödet dess- utom är att stimulera FoU inom sådana verksamheter som är företagsekonomiskt olönsamma, men som har hög samhällelig nytta, är mått som förädlingsvärde, produktion etc. även i detta fall mindre lämpliga. Det finns dock några studier som tittar på effekterna på patentintensitet eller introduktionen av nya produkter på marknaden. Berubé och Mohnen (2009) fann att kanadensiska företag som, förutom att få skatteincitament också fick ett direkt FoU-stöd, introducerade fler nya produkter på marknaden och var mer framgångsrika när det gäller kommersiali- sering av sina innovationer. (2008) finner i en studie av patentering i danska företag att de patent som har genererats genom sponsring från offentligt stöd är av högre samhällsvärde än de patent som inte har fått stöd.113 Enligt Westmore (2013), som inte ingår i de sammanställningar av tidigare studier som nämnts ovan, har direkta FoU-stöd till företagen en i genomsnitt långsiktigt positiv effekt på FoU- stocken i näringslivet för de som ingår i studien. Denna positiva effekt tycks också ha tilltagit . 111Stöden enligt de båda studerade programmen ledde i genomsnitt till en ökad omsättning för stödföretagen med jämfört med de tvillingföretag som inte tilldelades stöd. Den positiva effekten var starkast för de minsta företagen med 1–5 anställda och klingade därefter av med företagsstorlek. För företag med fler än 20 anställda var effekten på omsättning inte signifikant. De utdelade stöden uppvisade ingen effekt på omsättnings- tillväxten oavsett företagsstorlek. 112Ibland kan offentliga stöd till FoU och innovationer ha andra mål än att leda till fler innovationer. Om så är fallet kan dessa resultatvariabler givetvis vara relevanta. Ett särskilt problem om multipla mål föreligger, och det är oklart hur dessa mål ska rangordnas, är att utvärdera (mål-)effektiviteten i programmen. 113Efterföljande citeringar används som ett mått på samhällsvärdet. Studien tar inte explicit hänsyn till om de framgångsrika patenten hade tagits fram även utan stöd. Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 förklaringar till att så kan vara fallet är att regeringar har blivit mer måna om skattebetalarnas pengar, i kombination med hårdare s.k. statsstödsregler inom framför allt EU, och ofta kräver matchande insatser från de företag som mottar stöd. Detta gör att stöden har större möjligheter att faktiskt finansiera ny, additionell FoU. En annan förklaring kan vara att omfattningen av de direkta FoU- stöden har minskat , vilket också kan ha medfört en effektivare allokering av stöden. I likhet med effektutvärderingar av skatteincitament finns en rad metodologiska hinder som utvärderaren måste ta sig över.114 Programmen skiljer sig också åt högst väsentligt vad gäller syfte och design, vilket gör det svårt att dra generella slutsatser. Ett särskilt problem vid utvärdering av direkta FoU-stöd är att dessa ofta beslutas av kommittéer eller liknande, dvs. involverar någon form av skönsmässig bedömning av vilka företag som ska erhålla stöd. Enligt m.fl. (2000) kan det finnas drivkrafter som gör att de beslutande kommittéerna är mer benägna att ge stöd till företag i branscher som har goda teknologiska möjligheter. Detta leder i empiriska studier till ett samband mellan FoU-stöd och teknologisk utveckling, men att denna effekt inte är kausal. Vidare kan avkastningen på FoU förväntas vara hög i dessa företag, till följd av de goda teknologiska möjligheterna, även i frånvaro av stödet, vilket gör att sannolikheten att stöden finansierar FoU som ändå hade genomförts blir större. I Einiö (2014) redovisas effekterna av ett finskt stöd till innovativa företag på FoU-utgifter, försäljning, sysselsättning och produktivitet. Stödet, som administreras av den finska innovations- myndigheten , syftar till att hjälpa företag som inte har kommersialiserat sina produkter . I enlighet med EU:s stats- stödsregler ska projekten också sträva efter att bara subventionera sådan FoU som inte hade kommit till stånd utan stödet. För att identifiera den kausala effekten av FoU-stödet utnyttjar Einiö det faktum att regelverket för EU:s s.k. regionala utvecklingsfonder möjliggör att stödet i vissa på förhand givna geografiska stöd- områden kan vara högre än i andra områden. Eftersom indelningen i stödområden baseras på befolkningstäthet kan det antas att det 114 (2011a, kap. 5) ger en överblick över de metodologiska utmaningar som måste hanteras vid effektutvärderingar av direkta stöd. Bilaga 8 till LU15 Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer högre stödbeloppet (i områden med särskilt låg befolkningstäthet) är orelaterat till faktorer som påverkar företagens forsknings- produktivitet och därmed benägenhet att få stöd. Resultaten tyder på statistiskt och ekonomiskt signifikanta positiva effekter av FoU- stödet (det som mäts är förändring i FoU-utgifter före respektive efter stödet). Effekterna kvarstår och blir till och med större på . Einiö finner också positiva effekter på både syssel- sättning och försäljning på kort sikt, medan de positiva effekterna på produktiviteten dröjer . Även om det inte är invändningsfritt att dra generella slutsatser utifrån dessa resultat – vare sig de kvantitativa effekterna eller hur stödet bör utformas – bekräftar de att rätt utformade stöd till FoU i företag kan ha betydande positiva effekter på såväl FoU-resurser som på olika former av resultat.115 Studien lyfter också fram, i likhet med m.fl. (2000), att det finns en betydande risk att stöd till FoU ges till företag som är verksamma inom branscher som ändå har goda teknologiska möjligheter. Det är därför svårt att veta om det verkligen är stöden som bidrar till att stimulera FoU:n eller om det är den ökade avkastningen på sådana investeringar som följer av de teknologiska möjligheterna. I en både ny och nydanande studie finner Azoulay m.fl. (2015) att offentlig finansiering av biomedicinsk forskning via i generar additionella patent i de privata företagen. De finner att ungefär vartannat anslag leder till ett nytt (additionellt) patent. Fördelen med deras studie är dels att de kan ta hänsyn till patenteffekter inom flera forskningsområden än just de som får anslaget, dels att de utnyttjar variationer i regelverk för att komma runt problemet med att forskningsanslag ofta riskerar att ges till de forskningsområden som redan har god potential att lyckas. Sammanfattningsvis tyder de utvärderingar som har gjorts av direkta FoU-stöd på att dessa, under vissa förutsättningar, leder till ökade FoU-utgifter ”netto” i företagen. De direkta stöden kan, om de utformas rätt, i viss utsträckning också ge upphov till fler och bättre innovationer samt högre sysselsättning. De metodproblem som uppkommer vid utvärderingar av FoU-stöden är dock många 115 Studien testar explicit för om det föreligger undanträngning av företagens FoU-resurser och i samtliga fall förkastas den hypotesen. Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer Bilaga 8 till LU15 och resultaten måste därför tolkas med försiktighet. Det är också värt att ha i åtanke att merparten av de utvärderingar som finns mäter effekterna på kort sikt och fångar upp effekterna i de företag som redan har FoU när stöden ges (den s.k. intensiva marginalen). På kan förekomsten av FoU-stöd även stimulera företag att börja ägna sig åt FoU-verksamhet (den s.k. extensiva marginalen). Om även denna beteendeförändring beaktas kan de långsiktiga (positiva) effekterna av direkta FoU-stöd – men även skatteincitament – vara större än de som ges av de studier som bara mäter effekterna längs den intensiva marginalen. Skulle däremot stöden utformas så att de i första hand gynnar existerande företag kan det snarare leda till mindre FoU eftersom att det blir mer lönsamt för de existerande företagen att anställa mer FoU- personal, vilket driver upp forskarlönerna även för de företag som överväger att börja investera i FoU. På riktigt lång sikt kan dock de högre lönerna locka fler personer att skaffa sig en forskarut- bildning, vilket gör det långsiktiga arbetsutbudet för forskare mer elastiskt än vad det är på kort sikt. 5.3.3Fiskala incitament ingen nödvändig förutsättning för hög innovationsförmåga Som har framgått i tidigare avsnitt finns inget generellt, positivt samband mellan omfattningen av de fiskala incitamenten och FoU- intensiteten (figur 5.2). Omfattande fiskala incitament, framför allt i form av skatteincitament, och hög FoU-intensitet finns i , och, i viss mån, . , tillsammans med , , , och i viss mån , har förhållandevis svaga fiskala incitament, men uppvisar en hög FoU- intensitet. Detta tyder på att kausaliteten mellan fiskala incitament och FoU-intensitet också kan gå åt andra hållet: omfattande fiskala incitament kan vara en indikation på brister i andra delar av innovationssystemet eller på svaga ramvillkor som gör avkast- ningen på FoU lägre, vilket regeringarna i dessa länder väljer att kompensera för genom att erbjuda generösa subventioner och/eller skatteincitament, snarare än att förbättra de generella villkoren (exempelvis för att det skulle utmana starka intressen). Avsaknaden av ett (enkelt) samband mellan fiskala incitament och FoU behöver inte nödvändigtvis innebära att direkta FoU-stöd Bilaga 8 till LU15 Effekter av direkta åtgärder för att stimulera FoU och innovationer eller skatteincitament inte fyller någon funktion i länders strävan att öka företagens FoU-intensitet och innovationsförmåga. De fiskala incitamenten tycks överlag också ge önskvärd effekt. Dock visar flera av de studier som redovisats här att kostnads- effektiviteten i dessa åtgärder kan ifrågasättas. För att åstadkomma någon betydande ökning – så att effekterna blir synliga i makrodata – av företagens FoU eller innovationer krävs ganska omfattande inkomstminskningar eller utgiftsökningar. Dessa måste då vägas emot andra angelägna ändamål som kräver offentlig finansiering. Men, om beslutsfattare anser det vara motiverat att lägga en viss del av budgeten på fiskala FoU-incitament, ger skatteincitament eller direkta stöd då mest valuta för pengarna? Tyvärr finns det få studier av den relativa effektiviteten av de två typerna av fiskala incitament (där variationen i utformning av respektive åtgärd kan vara stor). Westmores (2013) resultat på landnivå tyder på att direkta stöd har större effekter på FoU än skatteincitament (mätt som B-index) medan en norsk studie på företagsdata av Hægeland och (2007) kommer fram till att skattekrediter ger något större effekter än direkta stöd. Även i detta avseende är således det empiriska stödet för utformningen av fiskala incitament inte särskilt robust. 5.4Akademisk forskning och offentlig-privat forskningssamarbete viktigt för företagen Den forskning som bedrivs vid universitet och, helt eller delvis, statligt finansierade forskningsinstitut – nedan benämnt akademisk forskning - har ofta inte som huvudsyfte att leda fram till innovationer i företag och på så vis bidra till att öka produktiviteten i näringslivet. Men, akademisk forskning, såväl grundforskning som tillämpad forskning, är ändå av stor betydelse för innovationer i företagen.