sou · H4B366 · 2016-10-11 00:00:00 — För de fall det finns fler sökande än platser till en fristående skola finns också regler i skollagen om urval. Enligt 10 kap. 36 § är avseende fristående grundskolor huvudregeln att urvalet ska göras på de grunder som Skolinspektion godkänner. Av förarbeten (prop. 1995/96:200 s. 34) samt Skolinspektionens praxis följer att urvalsgrunder som anses förenliga med öppenhetskravet är anmälningsdatum, syskonförtur, geografisk närhet, förtur för de elever som går i skolenhetens tillhörande förskoleklass samt verksamhetsmässiga samband som t.ex. organisatoriskt samband, i form av att en fristående förskola samutnyttjar lokaler och/eller personal med den aktuella skolan eller pedagogiskt samband, till exempel Waldorf- eller Montessoriinriktning. Några föreskrifter om hur dessa kriterier ska användas finns inte. För skolor som använder färdighetstester i enlighet med regelverket i 10 kap. 9–9 a §§ gäller särskilda regler om urval. Regeringen har i propositionen Fler elever i fler skolor (prop. 2015/16:184) föreslagit att fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor ska kunna få möjlighet att ta emot ett begränsat antal elever per läsår (särskild kvot) som ges företräde framför övriga sökande. Den särskilda kvoten bör avse elever som varit bosatta i landet än före starten av det aktuella läsåret. Förändringarna föreslås träda i kraft . För utbildning på gymnasieskolan finns krav på att det ska finnas en formell ansökan till utbildningen (se t.ex. 16 kap. 35 § skollagen). Motsvarande bestämmelser saknas för utbildning på grundskolenivå. De allra flesta skolor har enligt utredningens uppfattning ändå någon form av formaliserat ansökningsförfarande. Avsaknaden av reglering kan dock leda till att det ibland kan vara svårt att avgöra när en formell ansökan till viss skola föreligger. I förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om bl.a. myndigheters handläggning av ärenden gentemot enskilda. Lagen omfattar inte i sig enskilda huvudmän för fristående skolor. Genom en bestämmelse skollag (29 kap. 10 §) har dock de flesta av förvaltningslagens regler om handläggning i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild gjorts tillämpliga även för enskild huvudman som handlägger sådana ärenden. Med myndighetsutövning brukar avses utövande av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Ett ärende om ansökan till en fristående skola Antagning av elever till fristående skolor måste anses falla inom ramen för denna definition. Detta innebär att bl.a. förvaltningslagens regler om parts rätt att få lämna uppgifter samt motivering och underrättelse av beslut blir tillämpliga på ärenden om ansökan till fristående skolor. Härigenom tillförsäkras vårdnadshavare och elever en insyn i bl.a. antagningsprocesser. I kommunala skolor gäller offentlighetsprincipen som regleras i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Denna princip innebär att allmänheten har rätt att ta del av de allmänna handlingar som finns hos skolan. Ansökningar om att få plats på en skola och beslut om antagning är sannolikt att betrakta som sådana allmänna handlingar som efter begäran ska lämnas ut, i den utsträckning de inte innehåller uppgifter som är sekretessbelagda enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En statlig utredning föreslog att offentlighetsprincipen även ska införas hos enskilda huvudmän från (Ökad insyn i fristående skolor, SOU 2015:82). Förslag: Ett krav på formell ansökningshandling ska i förskoleklass, grundskola och grundsärskola med Skolinspektionen ska i beslutet om godkännande ange vilka urvalsgrunder en fristående grundskola, grundsärskola eller förskoleklass får tillämpa när det inte finns plats för alla sökande. För att en skola ska kunna ändra urvalsgrunderna ska det krävas ett nytt beslut från Skolinspektionen. Skälen för utredningens förslag Som ovan angetts gäller i stor utsträckning olika regler avseende mottagande till kommunala respektive fristående skolor på grundskolenivå och för förskoleklass. Själva ansökningsförfarandet till skolor på grundskolenivå samt förskoleklass är i princip oreglerat. Även om det framkommit uppgifter om att fristående SOU 2016:66 Antagning av elever till fristående skolor skolor i vissa enskilda fall på ett rättsstridigt sätt försökt kringgå reglerna om mottagande så anser inte utredningen att detta kan anses vara ett mer generellt problem. Inte heller har det i utredningens arbete framkommit något annat som tyder på ett behov av mer omfattande förändringar av dagens regelverk. En faktor av betydelse i sammanhanget är också att insynen och transparensen i fristående skolors handläggning av ansökningar kommer att öka om offentlighetsprincipen införs även där. Utredningen anser emellertid att vissa mindre förändringar i regelverket kan bidra till att ytterligare säkerställa lika tillgång till utbildning för alla elever. Enligt våra direktiv ska utredningen här överväga en lösning där lägeskommunen görs ansvarig för administrationen av köer och antagning av elever även till de fristående skolor som är belägna i kommunen. En mer centraliserad organisation avseende ansökning och mottagande skulle rent principiellt kunna ha fördelar, dels när det gäller att skapa förutsättningar för en rättssäker och enhetlig antagning men också när det gäller intresset av att skapa en effektiv administration. Utredningen kan dock konstatera att det också finns en rad principiella och praktiska problem med en gemensam kö administrerad av lägeskommunen. Som ovan nämnts så gäller olika regler för placering/mottagande samt urval av elever till kommunala och fristående skolor. Detta hänger samman med att kommuner och enskilda huvudmän har delvis olika uppgifter och ansvar. Att reglerna om placering/mottagande skiljer sig åt är därför en logisk och naturlig följd av ansvarsfördelning som gäller på skolområdet. En kommuns övergripande uppgift och ansvar är att se till att elever hemmahörande i kommunen fullgör sin skolplikt och får sin rätt till utbildning tillgodosedd (i vissa situationer kan dock en kommun vara skyldig att tillhandahålla utbildning för en elev från en annan kommun). För kommunala skolor finns inget uttryckligt öppenhetskrav utan elever ska fördelas på skolor i första hand Antagning av elever till fristående skolor utifrån vårdnadshavarnas önskemål. Vid fler sökande än platser till en skola gäller en allmänt hållen närhetsprincip. För fristående skolor gäller som huvudprincip ett öppenhetskrav, när det finns fler sökande än platser ska urvalet göras enligt de grunder som Skolinspektionen godkänt för den aktuella huvudmannen. En fristående skola kan således sägas rikta sig till alla elever, oavsett om de är bosatta i den kommun där skolan ligger eller inte. Det faktum att reglerna om placering/mottagande samt urval ser så olika ut för kommunala respektive fristående skolor torde i praktiken avsevärt försvåra införandet av en gemensam kö. En fristående skola har också ofta elever från flera andra, ibland ett stort antal, kommuner än lägeskommunen. Även i detta avseende skulle sannolikt ett system där lägeskommunen handhar en gemensam kö innebära flera praktiska utmaningar, eftersom lägeskommunen i så fall ska sköta antagningen även för elever som är bosatta i andra kommuner. Ett system med gemensam kö och antagning skulle också innebära, i och för sig i en varierande grad beroende på hur systemet skulle utformas, att fristående skolor inte längre själva var ansvariga för antagning och urval till den egna verksamheten. En sådan ordning måste anses vara ett principiellt avsteg från den rådande principen om lika villkor mellan fristående och kommunala verksamheter där enskilda huvudmän har hela ansvaret för sin egen verksamhet. Mot denna bakgrund väljer utredningen att inte lämna något förslag om en gemensam kö administrerad av lägeskommunen. Utredningen har också övervägt att föreslå att ett nationellt kösystem administrerat av skulle inrättas. En principiell fördel med ett sådant system skulle kunna vara att det säkerställer en likvärdighet på nationell nivå vid tillämpning av regler om placering/mottagande och urval. Det skulle också kunna vara en fördel ur ett brukarperspektiv om ansökan till en skolenhet kan göras på samma ställe där nationellt jämförbar information om skolenheter finns. De administrativa utmaningarna med en sådan ordning, samt att det vore ett avsevärt ingrepp i såväl den kommunala självstyrelsen som i fristående skolors kontroll över sin egen verksamhet är dock av sådan karaktär att utredningen inte anser ett sådant förslag möjligt att genomföra. Antagning av elever till fristående skolor finns inget krav på att det ska finnas en ansökningshandling inför mottagande i förskoleklass, grundskola eller grundsärskola, dvs. de skolformer som här omfattas av utredningens uppdrag. Som ovan redogjorts för i avsnitt 5.2. är regelverket om mottagande och placering vid skolenheter olika utformat för kommunala respektive enskilda huvudmän. Skillnaderna i detta regelverk medför att ett mottagande i en fristående skola i praktiken alltid ska föregås av att en aktiv ansökan gjorts. Kommuner har ett övergripande ansvar att se till att barn bosatta i kommunen fullgör sin skolplikt vilket bl.a. innebär att man är skyldig att ordna en skolplacering enligt skollagens regler även om något aktivt val av skola inte gjorts. Regelverket kräver således inte att vårdnadshavarna aktivt väljer en skola. Om aktivt val görs till skola är huvudregeln (se 10 kap. 30 § skollagen) att vårdnadshavarnas val ska tillmötesgås. Även om de allra flesta vårdnadshavare gör ett aktivt val av skola, eller fristående, är det viktigt att konstatera att det också förekommer att något val inte görs. Ett aktivt val är inte heller en skyldighet enligt gällande regelverk. För utbildning på gymnasienivå finns däremot krav på att det ska finnas en särskild ansökningshandling (se t.ex. 16 kap. 35 § skollagen). Även om det inte finns något krav på ansökningshandling till förskoleklass, grundskola eller grundsärskola är det enligt utredningens uppfattning mycket vanligt förekommande att en sådan finns, särskilt i fristående skolor där ett mottagande i princip måste föregås av en aktiv ansökan. Något formellt krav motsvarande det för gymnasieskolan finns emellertid inte. Att det finns en ansökningshandling skapar transparens i mottagandeprocessen och gör det också lättare för Skolinspektionen att i sin tillsyn kontrollera att reglerna om mottagande och urval efterföljts. Finns det en ansökningshandling blir det tydligt om en ansökan till en skola gjorts och när den kommit in. En ansökan till en skola blir en allmän handling i samband med att den är att betrakta som inkommen till myndigheten. Om förslaget om att införa offentlighetsprincipen även i fristående skolor från genomförs kommer detta att gälla även i dessa verksamheter. Antagning av elever till fristående skolor en ökad transparens som underlättar för t.ex. vårdnadshavare att kontrollera så att ansökningar hanteras i enlighet med skollagens regler om mottagande och urval. Mot denna bakgrund anser utredningen att det finns skäl att införa krav på en formell ansökningshandling även till förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Utredningens direktiv i denna del handlar om att säkerställa att gällande regler om antagning följs i enskilt bedriven förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Ut- redningens förslag om obligatorisk ansökningshandling avser därför bara verksamheter med enskild huvudman. Det är dock positivt ifall även kommuner i så stor utsträckning som möjligt väljer att använda sig av formella ansökningshandlingar, i de fall som ett aktivt val av skola görs. Utredningen konstaterar också att förteckningar över köer till kommunala skolor sannolikt i de flesta fall är att betrakta som en allmän handling, även om det i varje enskilt fall till viss del är beroende av hur kommunen valt att dokumentera och administrera kön. Om offentlighetsprincipen införs även för fristående skolor så kommer också dessa skolors förteckning över köer sannolikt att bli tillgängliga för allmänheten som en allmän handling. Härigenom förbättras möjligheterna till insyn och transparens i mottagandeprocessen ytterligare. Tydligare reglering av urvalskriterier Enligt skollagen är huvudregeln att om det finns fler sökande än platser till en fristående skola så ska urvalet göras på de grunder som Skolinspektionen godkänner. I förarbeten till äldre och nuvarande bestämmelser anges bl.a. att som en följd av öppenhetsprincipen får endast sådana urvalsgrunder som inte sätter öppenheten ur spel tillämpas (se prop. 1995/96:200 s. 34). Som exempel på urvalsgrunder som anses förenliga med öppenhetskravet anges kötid, syskonförtur och geografisk närhet (se prop. 2009/10:165 s. 744). De urvalskriterier som Skolinspektionen godkänt är anmälningsdatum, syskonförtur, geografisk närhet, förtur för de elever som går i skolenhetens tillhörande förskoleklass samt verksamhetsmässiga samband som t.ex. organisatoriskt samband, i form av att en fristående förskola samutnyttjar lokaler och/eller personal med den aktuella skolan eller pedagogiskt samband, till exempel Waldorf- eller Montessoriinriktning. Antagning av elever till fristående skolor Skolinspektionen godkänner numera urvalsgrunderna generellt och anges det inte längre i beslut om godkännande vilka urvalsgrunder som en enskild huvudman avser tillämpa. En skolenhet är inte bunden till de urvalsgrunder som en gång angetts utan kan själv göra förändringar inom de generella ramar som beslutats av Skolinspektionen (Urvalsgrunder för förskoleklass, grundskola och grundsärskola, Informationsblad från Skolinspektionen ). Att urvalsgrunderna används på ett korrekt sätt som är förenligt med öppenhetskravet är en viktig rättssäkerhetsfråga. Det är därför viktigt att det är tydligt för vårdnadshavare och elev vilka urvalskriterier en skola använder sig och hur de närmare tillämpas. I annat fall finns en risk för att urvalskriterier kan användas på ett sätt som inte är förenligt med öppenhetsprincipen i syfte att kunna styra vilka elever som tas emot på en skola. En tydlighet i vilka urvalskriterier som används är också viktigt för att Skolinspektionen ska kunna kontrollera att urvalet sker i enlighet med skollagens bestämmelser. Skolinspektionen godkänner urvalskriterier endast på generell nivå och en skola kan själv välja att byta urvalskriterier utan att meddela Skolinspektionen. Utredningen anser att denna ordning inte fullt ur stödjer den transparens och tydlighet som skulle behövas på området. Om offentlighetsprincipen görs tillämplig även hos enskilda huvudmän enligt förslagen i betänkandet Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82) så kommer sannolikt insynen i fristående skolors mottagandeprocess generellt att öka, och därmed skapas en förbättrad transparens på området. Utredningen bedömer dock att det ändå finns skäl att förstärka regelverket på området genom att det i beslutet om godkännande ska anges vilka urvalsgrunder som den fristående skolan får använda sig av. Om skolan vill byta urvalskriterier ska detta först godkännas av Skolinspektionen. Utredningen anser också att det är angeläget att det i så stor utsträckning som möjligt inte bara framgår vilka urvalkriterier som en skola tänker använda, utan också hur de ska tillämpas. I annat fall finns det en risk för att den eftersträvade tydligheten och transparensen inte uppnås. Utredningen bedömer dock att det bör vara upp till Skolinspektionen att närmare avgöra vilka krav som bör ställas på de enskilda huvudmännen avseende beskrivning av urvalskriterierna. Förslag: Förslagen om redovisning och publicering av ekonomisk information på enhetsnivå ska börja gälla . Förslaget om en obligatorisk ansökan till fristående förskoleklass, fristående grundskola och fristående grundsärskola ska tillämpas på utbildning som påbörjas efter . Övriga författningsändringar ska träda i kraft . För godkännanden som beslutats före ska huvudmannen anmäla vilka urvalskriterier som ska användas i verksamheten. Skälen för utredningens förslag De föreslagna författningsändringarna ska enligt utredningen träda i kraft så fort som möjligt. Med hänsyn till tidplanen för den fortsatta beredningsprocessen är det tidigaste tänkbara datumet . Detta innebär att de föreslagna förändringarna i reglerna om bidrag till enskilda verksamheter kommer att tillämpas första gången på de bidragsbeslut som gäller för och som ska fattas före utgången av . Första gången ett avstämningsbeslut enligt utredningens förslag ska fattas blir då . Den ekonomiska informationen på enhetsnivå ska inrapporteras första gången avseende . Förslaget om en tydligare klassificering av så kallade resursskolor bör enligt utredningens uppfattning inte ges en tvingande retroaktiv verkan. De skolor som varit inriktade på elever med särskilt stöd bör dock ha möjlighet att efter anmälan till få ett nytt beslut om godkännande som innebär att de Ikraftträdande och övergångsbestämmelser SOU 2016:66 omfattas av den föreslagna klassificeringen. Förslagen om utökad innebörd av begreppet påtagliga negativa följder samt att lägeskommunen alltid ska lämna yttrande med konekvensbeskrivning ska tillämpas första gången på de ansökningar om godkännande av enskild som huvudman som ska ha kommit in till Skolinspektionen . Det är lämpligt att förslaget om obligatorisk ansökan till fristående förskoleklass, fristående grundskola och fristående grundsärskola börjar gälla i samband med starten av ett läsår. Dessa regler ska därför tillämpas på utbildning som påbörjas efter . Förslagen om att det ska anges i godkännandet vilka urvalskriterier som en enskild huvudman använder sig måste, enligt utredningens uppfattning, för att vara verkningsfulla även avse godkännanden som beslutats före . För utbildningar med äldre godkännanden ska därför gälla att huvudmannen ska anmäla till Skolinspektionen vilka urvalsgrunder som används. I detta kapitel presenteras en analys av vilka konsekvenser utredningens förslag kan innebära. Utredningen har baserat konsekvensanalysen på inkomna synpunkter från bland annat kommuner, enskilda huvudmän och myndigheter. Att beräkna kostnaderna har visat sig komplicerat eftersom kostnaderna för att införa förslagen kan variera stort beroende på vilka metoder och system som olika aktörer använder . Baserat på inkomna synpunkter har utredningen gjort egna bedömningar av förslagens konsekvenser. Konsekvenserna beräknas utifrån skillnaden mellan aktörernas åtaganden enligt gällande författningar jämfört med åtagandena enligt utredningens förslag. Konsekvenserna redovisas för varje deluppdrag var för sig. De alternativa överväganden som gjorts avseende olika förslag framgår av de skäl och överväganden som finns för respektive förslag i 3–6 kap. Förslagen berör i första hand enskilda huvudmän och kommuner men i vissa fall uppstår också konsekvenser för statliga myndigheter. En konsekvensbeskrivning ska innehålla en beskrivning av vilka företag som är berörda. Statistik om antalet fristående och kommunala skolor m.m., inklusive driftsformer, finns i 2 kap. 8.1Förslag avseende beslut och beräkning av bidrag till verksamhet med enskild huvudman Kommuner har enligt skollagen skyldighet att avsätta resurser till all kommunalt finansierad verksamhet inom skolväsendet utifrån barns och elevers olika behov och förutsättningar. Hur detta görs varierar stort mellan kommuner eftersom det inte finns några närmare regler om hur stor del av resurserna som ska fördelas på detta sätt och vilka kriterier som ska ligga till grund för resursfördelningen. Detta gör det svårt för fristående skolor att avgöra i vilken utsträckning de får del av dessa resurser. Utredningens förslag är att bidraget till enskilda huvudmän förutom ett grundbelopp, och i förekommande fall ett tilläggsbelopp, även ska bestå av ett strukturbelopp. I strukturbeloppet ingår alla resurser som fördelas utifrån barn och elevers olika behov och förutsättningar, med undantag för sådana resurser som fördelas med tilläggsbelopp. Kommunen ska vara skyldig att redovisa på vilka grunder strukturbeloppet har räknats fram. Särskilda kostnader för kommunalt ansvar Kommuner har kostnader kopplade dels till generell myndighetsutövning, dels till ansvaret som huvudman enligt skollagen. Dessa kostnader är specifika för kommunen och ska inte ingå i underlaget när bidragen till enskilda huvudmän fastställs. Utredningens förslag i avsnitt 3.4.3 innebär att dessa kommunala kostnader tydligt ska specificeras, beräknas och motiveras i samband med bidragsberäkningen så att det blir tydligt för enskilda huvudmän vilka kostnader som räknas bort. Kommunerna har i varierande omfattning centrala administrativa funktioner som tillhandahåller service till olika verksamheter, och gör i dagens system olika bedömningar beträffande vilka administrativa funktioner som är att betrakta som verksamhetsnära och därmed en del av grundbeloppet. ersätts enskilda huvudmän med en schablon för de administrativa kostnader som inte ingår i grundbeloppet, vilket har kritiserats framför allt av enskilda huvudmän men även av kommuner. Administrativa kostnader föreslås i stället fastställas utifrån kommunens faktiska egna kostnader för administration, fördelade på verksamhetsnivå. Kommunen ska därför vara skyldig att specificera och beräkna sina egna administrativa kostnader och hur de belastar verksamheterna inom skolverksamheten. finns möjlighet för enskilda huvudmän att begränsa sin utbildning till elever i behov av särskilt stöd ifall huvudmannen önskar ha en sådan inriktning. Många av dessa skolor är inriktade på elever med så omfattande behov av särskilt stöd att de ska ha rätt till tilläggsbelopp. Utredningen har erfarit att framför allt små skolor med denna inriktning är mer beroende av tilläggsbelopp än andra skolor. Nuvarande system, där tilläggsbelopp utbetalas i efterhand efter ansökan innebär en stor osäkerhet för dessa huvudmän. Utredningen föreslår att särskilda regler om tilläggsbelopp ska gälla för skolor som är inriktade på elever med så omfattande behov av särskilt stöd att sådant belopp ska utbetalas. I dessa fall ska tilläggsbelopp fastställas genom överenskommelse mellan huvudmannen och hemkommunen. Om ingen överenskommelse nås ska huvudmannen inte vara skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning åt eleven. Förslag avseende ett utvecklat system för bestämmande av bidragsbelopp baseras kommunens beräkning av bidragsbeloppet på kommunens budget för kommande verksamhetsår. Eftersom budgetbeslutet grundar sig på en uppskattning och bedömning, blir det svårt för enskilda huvudmän att bedöma rimligheten på storleken av bidragsbeloppet. Det är även svårt för enskilda huvudmän att få adekvat och tillräcklig information för att kunna granska rimligheten i bidragsberäkningen. Detta kan därmed leda till att bidragen inte lämnas på lika villkor. För att öka öppenheten och sambandet mellan bidragsbeslutet och kommunens verkliga kostnader föreslår utredningen att kommunen ska fatta ett avstämningsbeslut i efterhand. Förslaget innebär också att kommunen i samband med bidragsbeslutet ska specificera de olika posterna i grundbeloppet i högre utsträckning än . Bidragsbeslutet ska sedan stämmas av mot faktiskt utfall året bidraget avsåg. Avstämningen av grundbeloppet kan innebära att enskilda huvudmän ska kompenseras om kommunala enheter redovisar underskott jämfört med budgeten. 8.1.2Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Förslaget om införande av strukturbelopp innebär att kommunerna kommer att behöva beräkna och specificera ett särskilt strukturbelopp i stället för att som inkludera detta i grundbeloppet. Då detta särskiljs av kommunerna inom ramen för grundbeloppet bedöms detta vara en mindre åtgärd för kommunerna. Förslaget bör därmed kunna genomföras utan ekonomiska konsekvenser för kommunerna.