sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — Det handlar då om att dekanen leder och styr fakultetens och/eller fakultetsnämndens Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor arbete genom att sätta agendan. Vidare har dekanen ofta ett administrativt stöd kopplat till fakulteten/fakultetsnämnden som bistår med handläggning av de frågor som ligger inom nämndens ansvarsområde, vilket gör att förslagen till beslut bereds av dekanen inför beslut av nämnden. utgör ett undantag vad gäller mandatfördel- ningen mellan fakultetsnämnd och dekan. I högskolans styr- dokument regleras uppdrag och ansvarsområden där dekanen, och inte fakultetsnämnden, ges det övergripande ansvaret för inriktning och kvalitet för verksamheten, genomförandet av kurser/program till utbildningsorganisationen samt samverkan med övriga sam- hället. har i stället primärt en rådgivande funktion till dekanen och leds av en extern ordförande som dekanen är föredragande.22 Denna mandatfördelning har varit omdiskuterad internt vid högskolan och en utredning har tillsatts för att bland annat analysera de kollegiala strukturerna vid hög- skolan.23 Vi vill dock hävda att den formella mandatfördelning som råder, dvs. där ansvar, uppdrag och delegationer primärt går direkt till dekanen och inte till nämnden, inte skiljer sig stort från hur många andra fakultetsnämnder i praktiken fungerar. I de fall då uppdrag och delegationer i huvudsak går till nämnden är det ingen ovanlig- het att det i praktiken är dekanen (tillsammans med prodekan om det finns), i egenskap av ordförande i nämnden, som bereder förslagen till beslut och därigenom har ett avgörande inflytande över vad som beslutas. Utredningen gör därför inte bedömningen att dekanen har mer reell makt vid än vid andra lärosäten. Däremot så korrelerar sannolikt det reella mandatet i högre grad med det formella vid högskolan. Det ovanliga vid är snarare att man valt att ha en extern ordförande i nämnden. 22Fakultetsnämnden (fakultetsstyrelsen) ansvarar för ”vissa frågor av mer övergripande karaktär” och är i andra frågor rådgivande till dekanen. Nämnden beslutar bl.a. om verk- samhetens strategier inom ramen för högskolans strategiska plattform och att följa upp fakultetens utveckling i förhållande till den strategiska utvecklingsplanen. Se Uppdrag och ansvarsområde för fakultetsstyrelser vid . 23Se projektdirektiv Utveckling av ledningen av utbildning, forskning och samverkan vid , och Beslut om ändringar i projektdirektiv för projekt ledningen av utbildning, forskning och samverkan vid . Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor Vår iakttagelse är att trots att dekanernas formella mandat att leda den strategiska utvecklingen ibland saknas eller är eller är knapphändigt, har dekanerna ofta möjlighet att skapa sig en stark ställning vid lärosätena. Detta beror primärt på traditioner som är historiskt betingade vilket gör att dekanerna helt enkelt har möjlighet att ta ett stort reellt mandat. Snarare än formellt mandat är de avgörande faktorerna vilka traditioner och förväntningar som finns vid respektive lärosäte samt dekanens vilja och ambition att leda och styra. Flera dekaner som utredningen träffat beskriver dubbelheten i rollen som dekan. Dekanen är ofta vald genom en valprocess där kollegiet får rösta på ett förslag från en valberedning (se avsnitt 6.2.1 i detta kapitel) och anses vara en representant för ”fakulteten” dvs. framför allt lärar- och forskarkollegor inom en heterogen fakultet. Dekanen behöver därmed formulera en vision och strategi för fakulteten. behöver skapandet av en egen strategi och agenda utgå från lärosätets övergripande mål och prioriteringar. Utifrån erfarenheter från dessa dubbla perspektiv, menar många av de som utredningen talat med, att dekanen har den mest centrala rollen i relationen bottom-up/top-down inom universitet och hög- skolor. Det är av stor betydelse att en dekan kan hantera båda dessa ledningsmodeller parallellt. Många dekaner framhåller att kollegialt inflytande och en stark linjeorganisation inte är en motsats. Genom att de flesta universitet och högskolor är statliga myndigheter behöver vissa beslut fattas av en chef i linjen, som det kollegiala inflytandet och den akademiska friheten ska garanteras. Vissa som vi talat med menar att detta är två helt olika utgångspunkter som behöver hanteras och att som dekan behövs ett mandat från både kollegiet och överordnad chef. Vi vill dock understryka att många svåra frågor inte enkelt kan sägas höra till linjeorganisationens eller kollegiets ansvarsområde utan måste hanteras inom båda dessa delar av lärosätets ledningsorgan. Upp- delningen av frågor som rör myndighetsutövning respektive akademiska frågor riskerar också att bli missvisande. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor utförs en stor del av universitets och högskolors myndighets- utövning av lärare i samband med examination. Behovet av att ha en chef/ledare i linjen, såsom dekanen, är inte enbart baserat på de myndighetsutövande delarna eller chefskapet med arbetsgivaransvar och liknande arbetsuppgifter. Behovet utgörs även av ett akademiskt ledarskap vilket dekanen dels utövar i egenskap av ordförande i nämnden, och i förekommande fall som fakultetens företrädare, dels tar sig utifrån rollen som den kollegiala företrädaren. Bilden av den senare, dvs. att dekanen utgör ”kollegiets röst” inom linjeorganisationen, bygger på traditionen om kollegiala val och att dekanen utses som den ”den främsta bland likar”. Ett antal personer som utredningen talat med menar att systemet med val gör att dekanerna känner sig bundna till de personer som har valt dem, vilket begränsar incitamentet till nödvändiga förändringar som av kollegorna skulle kunna uppfattas som negativa. I komplicerade och kontroversiella frågor, menar flera dekaner, föredrar de att fakultetsnämnden hanterar frågorna. Inte för att nämnden alltid klarar av att fatta ett svårt men nödvändigt beslut, utan för att det på så vis blir lättare för dekanen att behålla sin legitimitet som ”kollegiets röst”. Detta menar vi sätter fingret på ett stort problem, och i viss mån ifrågasätter den bild som dekanerna har av sig själva som ledare med starkt mandat från kollegiet. Det kollegiala mandatet som dekanen sitter på, bör utgå från en tydliggjord vision för fakulteten vilken kopplar till läro- sätets övergripande visioner och mål. Om dessa visioner och mål är klara för kollegiet före dekanen tillsätts så bör dekanen också kunna genomdriva de reformer, och prägla verksamhetens inrikt- ning, på det sätt som anses nödvändigt för att uppnå målen. Sammanfattningsvis menar vi att det finns stor acceptans för att dekanen har rätt att fatta beslut i olika frågor som kopplar till ”chefskapet” så som personalärenden och myndighetsutövning, varför det finns tydliga uppdrag och delegationer kring detta. Dock har dekanerna ett mer akademiskt uppdrag som ordförande i fakultetsnämnden. Hur detta utövas och vilket mandat som dekanen i praktiken tar sig är i hög grad kopplat till traditioner vid lärosätet och dekanens personliga egenskaper. Detta menar vi är olyckligt. Att föredra vore om det akademiska uppdraget och mandatet tydliggjordes och kommunicerades, vilket skulle klargöra Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor ansvarsfördelningen och öka överensstämmelsen mellan formella och informella styrsystem. 6.4.1Mandatfördelning mellan institutionsstyrelse och prefekt När det gäller relationen mellan institutionens ledare, dvs. prefekt eller motsvarande, och institutionens styrelse eller nämnd har 16 lärosäten i utredningens undersökning svarat att det finns en prefekt men ingen styrelse/nämnd på institutionsnivå.24 Dessa lärosäten har alltså organiserat sin verksamhet utan institutionsstyrelser eller motsvarande. Därutöver har nio lärosäten svarat att det vid institutionen finns en styrelse/nämnd men att den inte har beslutanderätt utan fungerar endast rådgivande till ledaren/prefekten.25 Bland de stora universiteten utmärker sig genom att institutionsstyrelserna är råd- givande och inte beslutande. Vad gäller universiteten i , och har alla tre angivit någon variant av svaret att prefekten och institutionsstyrelsen leder verksamheten parallellt och att deras roller, som kan variera, specificeras av det över- ordnade organets delegationsbeslut. Fördelningen av mandat och befogenheter varierar därför relativt stort mellan institutionerna inom universiteten. och som har beslutande institutionsstyrelser har svarat att uppdrag delegeras till institutionsstyrelsen och att prefekten är ordförande i styrelsen. Därtill finns separata delegationer till prefekten. Vid har styrelsen delegerats viss beslutanderätt, men styrelsen fungerar överlag rådgivande till ledaren. 24UmU, LTU, KaU, LnU, MiU, BTH, FHS, HD, HiG, KMH, MaH, MdH, SKH, HHS, HKr & HiS. 25GU, KI, KTH, ÖU, SLU, GIH, HB, HV & CTH. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor 6.4.2Beredande eller beslutande organ på institutionsnivån Som vi redovisat tidigare varierar ledningsmodellerna på institu- tionsnivån mellan beslutande institutionsstyrelse, rådgivande/beredande institutionsråd och prefektstyre (ofta med andra benämningar).26 Beslutande institutionsstyrelser har olika delegationer från över- ordnat organ. Vanligen ligger frågor om att fastställa budget, verksamhetsplan och olika frågor om utbildningen såsom fast- ställande av kursplaner inom styrelsens mandat. Parallellt har då prefekten delegerats andra beslutanderätter såsom frågor om ekonomi, personal, lokaler och avtal. I styrdokumenten kan det, liksom i relationen mellan fakultetsnämnden och dekanen, stå att institutionsstyrelsen och prefekten leder verksamheten parallellt. Även i de fall då institutionsstyrelsen har beslutsbefogenheter, som att fastställa budget, finns ofta skrivningar i styrdokument om att ”prefekten ansvarar för institutionens samlade ekonomi”. I de flesta fall innebär detta i praktiken att institutionsstyrelsen fast- ställer budget på förslag av prefekten. Prefekten är sedan operativt ansvarig för ekonomin inom de fastställda ramarna. Frågan är vad som händer då prefekten inte gör samma bedöm- ning om ekonomin som övriga ledamöter i styrelsen. Kan prefekten förväntas ta ansvar för ett ekonomiskt beslut som han eller hon inte tillstyrkt i styrelsen? Den allmänna meningen bland de personer som utredningen diskuterat frågan med är nej. Sådana situationer löses vanligen genom att frågan hänskjuts till över- ordnat organ, dvs. fakultetsnämnd/dekan eller rektor. En sådan hantering av svåra frågor är dock knappast önskvärd vare sig för överordnat organ eller för de verksamma vid institutionen. I förlängningen riskerar därför sådana skrivningar om parallella beslutsmandat skapa en otydlighet och osäkerhet på institutions- nivån. I de fall institutionen leds genom prefektstyre delegeras samtliga beslut till prefekten. I vissa fall är det reglerat att prefekten ska hantera särskilt angivna frågor i rådgivande organ. 26 Vid de äldre universiteten i , och beslutar rektor eller dekan om prefektstyre i undantagsfall och då är det i regel för att institutionen befinner sig eller har befunnit sig i någon sorts kris eller genomgått en sammanslagning, vilket gjort att man inte kunnat genomföra val till institutionsstyrelsen. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor dock inte alltid vid prefektstyre. De flesta rådgivande organ på institutionsnivån har ungefär följande uppdrag och sammansätt- ning. Rådet fungerar rådgivande åt prefekten (som är ordförande i rådet). Prefekten ska ta upp vissa frågor i rådet innan beslut fattas, såsom beslut om budget och verksamhetsplan och mål och strategier för utbildning och forskning samt rekryteringar. Rådet fungerar som ett forum för dialog och för att tillvarata idéer. I rådet ingår ofta cirka 10 ledamöter vilka antingen utses direkt genom val vid institu- tionen eller nomineras av medarbetarna och utses av prefekten. Studenternas representanter i rådet utses i särskild ordning. Vid institutioner där det inte är reglerat att det ska finnas ett sådant rådgivande organ eller motsvarande, har ofta prefekten en lednings- grupp bestående av exempelvis proprefekt/motsvarande, avdel- ningschefer och studierektorer med flera. Denna grupp kan utses av prefekten själv. Formell och informell makt och inflytande Det förefaller finnas en variation i hur beslutande institutions- styrelser fungerar. Variationer tycks även finnas inom ett och samma lärosäte. I enlighet med kollegialitetens ideal kännetecknas en institutionsstyrelse optimalt av en god akademisk kultur där sakargument ställs mot varandra och värderas. Detta leder idealt till att beslut grundar sig på en kvalificerad saklig process. Det faktum att ledamöterna fattar beslut leder enligt detta synsätt även till ett allmänt ansvarskännande för arbetet i styrelsen. En förutsättning för att detta ska fungera är dock att ledamöterna lyfter sig från eventuella sär- eller egenintressen och ser till hela institutionens verksamhet med utgångspunkt i lärosätets verksamhet och mål. Ett sådant professionellt förhållningssätt är avgörande för om institu- tionsstyrelser ska klara av att fatta beslut som för flera inom verksamheten kan upplevas som negativa. Vissa förespråkare för kollegialt beslutsfattande, som utred- ningen talat med, menar att en förutsättning för att uppnå ett funktionellt kollegialt organ enligt ovan är att organet har den formella rätten att fatta beslut. Den formella beslutanderätten leder enligt resonemanget till den ansvarskänsla och det engagemang som krävs. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor Många lärare och forskare som utredningen talat med upplever dock att den beslutande institutionsstyrelsen inte ger möjlighet till något reellt inflytande över innehållet i frågorna som beslutas. Detta kan bero på ledamöternas bristande kunskaper om hur lärosätets styrs, om ekonomi och om resursfördelning. För en enskild ledamot kan det även vara svårt att ifrågasätta och ändra beslutsförslag vid sittande bord om det är första gången man ser förslaget, eller om man haft begränsat med tid för att sätta sig in i det. Lärarna och forskarna menar då att de beslut som läggs fram vid sammanträdena i princip är färdigbearbetade och att det finns litet utrymme för justeringar. Således ger varken formerna för framtagandet av beslutsunder- laget eller för själva beslutsfattandet förutsättningar för reell påverkan. En sådan institutionsstyrelse riskerar att bli mer av ett rundningsmärke för prefekten än ett reellt forum för kollegialt inflytande. Det finns en risk att denna typ av beslutsfattande mer upplevs som en formell inbjudan till inflytande snarare än en reell möjlighet till att påverka, vilket dels riskerar att leda till en negativ stress och frustration bland ledamöterna, dels gör frågan om ansvarsfördelning oklar. Bilden förstärks av ett antal prefekter och dekaner som utred- ningen talat med. De menar förvisso att styrelsearbetet fungerar bra, men hävdar att de flesta av ledamöterna i styrelsen har begränsad möjlighet att verkligen förändra eller på allvar påverka utformningen och därmed också innehållet i besluten. Det faktum att prefekten är ordförande i styrelsen och ansvarar för beredning och utformning av de ärenden som läggs på styrelsens bord gör att det i praktiken är prefekten som styr verksamheten. menar en del av dem att det kan kännas betryggande att föra fram eventuellt kontroversiella förslag till beslut i styrelsen, eftersom prefekten då inte ensam behöver stå som ansvarig. Prefekter för institutioner med beslutande styrelser menar således att de i praktiken leder verksamheten och att styrelsens funktion mer är av ”godkännande” karaktär. Någon menade att styrelsen såg sig själv som ett informationsforum och en annan att den fungerar som en kravställare på prefekten att de förslag som läggs fram är genomarbetade. Det finns således vittnesbörd om att utrymmet för reellt inflytande är begränsat i institutionsstyrelser Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor som formellt innehar beslutsmandatet. Motsvarande resonemang såg vi i avsnitten om dekanens och fakultetsnämndens roller. Hur går detta ihop med kopplingen mellan ansvarstagande och formellt mandat? Erfarenheterna som redovisas ovan stärker inte antagandet om sambandet mellan formellt beslutsmandat, engagemang och ansvarstagande. Hur kommer det sig att institutions- styrelser med formellt beslutsmandat anses ”fungerande” - av prefekterna - trots att det reella inflytandet i praktiken är så pass litet? Vår bild är att förklaringen kan ligga i förtroendet för prefekten och hans eller hennes legitimitet. I institutionsstyrelser där den beslutande styrelsen blir mer av ett rundningsmärke, har sannolikt ledamöterna och övriga kollegor vid institutionen ett stort förtroende för prefekten. har prefekten en stark akademisk legitimitet genom kunskap om verksamhetens innehåll. Om dessa förutsättningar är uppfyllda löper, i goda tider, styrelse- arbetet på utifrån prefektens agenda och förslag till beslut. Systemet tycks fungera så länge det inte uppstår konflikter, vilket framför allt kan uppkomma i samband med till exempel nedskärningar av verksamheten. Utredningen har fått ett flertal beskrivningar om att det vid sådana situationer är svårt för institu- tionsstyrelsen att fungera på ett funktionellt sätt utan koppling till olika sär- eller egenintressen. är prefekten sällan benägen att driva igenom kontroversiella beslut eftersom prefektskapet upplevs vila på ett kollegialt mandat. Detta gör det svårt för prefekten att gå emot den övriga också kollegialt valda institutionsstyrelsen, trots att prefekten anser att det finns sakliga skäl för föreslagen förändring. Det bör noteras att vi också har träffat personer som har erfaren- heter från beslutande institutionsstyrelser som upplever att de har ett reellt inflytande över innehållet i besluten. I dessa fall fungerar institutionsstyrelsen inte som ett rundningsmärke eller informa- tionsforum. Det inflytande som ledamöterna vittnar om grundar sig dock i att man involverats i beredningsprocesser i form av arbets- grupper som tagit fram förslag till beslut. Utifrån dessa erfarenheter och resonemang har vi svårt att se de egentliga anledningarna till varför ett beredande organ skulle fungera sämre än ett beslutande Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor organ för att hantera frågor där lärosätet är beroende av kollegornas samlade kompetens. Det tyder också på att ansvarstagande och engagemang inte nödvändigtvis är direkt beroende av formell beslutanderätt. Det finns exempel på beredande organ på institutionsnivån, som institutionsråd/motsvarande, där de verksamma vid institutionen upplever att de har ett reellt inflytande över beslutsprocesserna genom att det arbete som görs i beredningsgruppen är grund- läggande för prefektens beslut. Det innebär dock inte att beslutet alltid är i enlighet med beredningsgruppens eventuella förslag, men processen är transparent för de involverade och prefektens beslut uppfattas generellt som rimligt och sakligt. Liksom vid beslutande institutionsstyrelser är förtroende för och legitimiteten hos prefekten avgörande faktorer. I de fall prefekten förankrar, är lyhörd, använder beredningsorganen på ett seriöst sätt och har stor kompetens samt kännedom om verksamheten vid institutionen förefaller ledningen av institutionen ofta fungera bra. Det finns institutioner där både prefekt och medarbetare anser att det kollegiala inflytandet ökat efter att beslutande institu- tionsstyrelser avskaffades och prefektstyre med beredande organ infördes. Här är menas att inflytandet ökat bland annat eftersom fler personer är involverade i beredningsprocesserna och därmed kan påverka innehållet i besluten. Vidare tycks en avgörande faktor vara att medarbetarna ingår i arbets- och beredningsgrupper vilkas uppdrag medarbetarna upplever att de har kompetens och intresse för. Som exempel kan omorganiseringar av ledningen på institutions- nivån vid nämnas. Där infördes en ny struktur för ledning och samverkan vid samtliga institutioner. Den nya strukturen innebär bland annat att prefekten fattar samtliga beslut vid institutionen som följer av rektors delegationsordning och respektive fakultets vidaredelegationer. Det är angivet att beslut fattas vid regelbundna och protokollförda beslutsmöten utifrån en av prefekten i förväg upprättad dagordning. Vidare får samtliga prefekter besluta om vilka beredande och/eller rådgivande Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor råd som ska finnas vid institutionen. Detta beslut ska fattas efter samråd med anställda och studenterna och i samråd med fakultets- ledningen. Bakgrunden till omorganisationen var erfarenheter av att institutionsstyrelserna effektivt kunde blockera beslut, vilket hade identifierats i en rapport från internrevisionen. I rapporten konstaterades att prefektrollen ofta upplevdes som otydlig och att ansvar och befogenheter sällan hängde ihop. Rapporten visade också på att avgränsningen mellan prefektens och institutions- styrelsens mandat ofta upplevdes som otydlig, och att många prefekter var tveksamma kring beslutsordningen. Det fanns, enligt rapporten, flera exempel på att prefektens förslag till åtgärder för att klara institutionens ekonomi röstats ner.27 Utifrån revisionsrapporten infördes på försök en ny struktur för ledning och samverkan vid en av fakulteterna. Försöket innebar i huvudsak en institutionsorganisation där prefekten gavs makt att fatta alla besluten och att ett institutionsråd inrättades i vilket prefekten skulle förankra viktigare beslut. De beredande organen formaliserades och bygger på delaktighet från medarbetarna sam- tidigt som institutionsledningen finns representerad i de beredande organen. Utvärderingen av försöket gav ett positivt resultat och universitetsstyrelsen beslutade att införa den nya strukturen vid samtliga institutioner. I styrelsens beslut står bland annat att förändringen genomfördes för att tydliggöra ledarskapet på institu- tionsnivån och förstärka linjens roll, fast med säkerställt inflytande för såväl anställda som studenter som en odiskutabel utgångspunkt. Erfarenheterna från och de synpunkter som utredningen inhämtat i frågan visar på att såväl ledningen som medarbetarna vid institutionerna anser att den nya organisationen fungerar på ett öppnare och tydligare sätt . Prefektstyret, i kombination med de formaliserade beredningsprocesserna och gällande samverkansavtal,28 har inneburit en ökad transparens och effektivare insyn i hur institutionen leds och styrs. 27Se Ny struktur för ledning och samverkan vid universitets institutioner. 28Enligt uppgift från SULF har cirka tolv lärosäten samverkansavtal. Erfarenheterna kring samverkansavtal respektive MBL varierar och det är inte alltid som medarbetarna upplever att samverkansavtalet är det bättre alternativet för möjlighet till att utöva inflytande. Frågan är avhängigt hur ledningsorganen implementerar avtalet. Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor man att det kollegiala inflytandet i form av ökat deltagande i beredningsprocesser har stärkts i och med omorganisationen. En synpunkt som utredningen fått är att även om prefektstyre fungerar smidigt och möjliggör effektivt besluts- fattande, måste det lyftas fram att det är ett personberoende och därmed också sårbart system. Prefektstyret ger prefekten en ökad formell makt, vilken kan utövas väl av erfarna personer med gott omdöme, god kunskap om verksamheten och goda ledaregen- skaper. Men givetvis kan den ökade formella makten misskötas då något eller några av de nämnda kriterierna inte är uppfyllda.