sou · H4B327 · 2016-04-08 00:00:00 — Vidare bedömer utredningen att en uttrycklig reglering av kvalitetsmått för gränsöverskridande postförsändelser inte bör innebära några ytterligare konsekvenser för Postnord som är skyldig att följa och följer de kvalitetsnormer som följer av bilaga II postdirektiv (se avsnitt 6.2.3). Konsekvenser för konkurrerande postverksamhet Förslaget kan eventuellt medföra att konkurrenter till Postnord kan ges nya affärsmöjligheter genom att lokalt erbjuda en övernattjänst i de områden där Postnord väljer att endast ha tvådagarsbefordran alternativt sin expresstjänst. Förslaget kan vidare leda till att budfirmor och expressleverantörer kan få fler uppdrag i de fall då övernattbefordran är nödvändig (se avsnitt 4.5). har VTD framfört farhågor om att Postnords incitament att samdistribuera morgontidningar och post med dem kommer att försvinna. I de områden där Postnord är ensam distributör kan dessutom efterfrågan på dagstidningar som skickas över landet sjunka, om tidningen delas ut med en dags fördröjning. Konsekvenser för reglerande myndighet kommer vid implementeringen att få en något ökad administrativ börda då Postnords tillståndsvillkor behöver revideras. Tillståndsvillkoren revideras regelbundet och om ändringarna görs vid en vanlig revidering gör utredningen bedömningen att arbetet inte kommer innebära några extra kostnader för myndigheten. Den administrativa bördan bedöms därför inte öka med förslaget. 9.1.2Konsekvenser av ett flexiblare pristak Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att den föreslagna pristakskonstruktionens påverkan på användare av posttjänster och konkurrenter kommer att vara begränsad. Det nya pristaket kommer att leda till att Postnord ges möjlighet till en prissättning som tar större hänsyn till förändrade kostnader till följd av volymförändringar för de tjänster som omfattas av pristaket. Förslaget skapar därigenom förutsättningar för en mer långsiktigt hållbar reglering som ökar Postnords möjligheter att uppfylla statens uppsatta avkastningskrav. Nackdelen med det föreslagna pristaket är att det till sin konstruktion är något mer komplext än dagens pristak, vilket sannolikt ökar den administrativa bördan för både Postnord och . Konsekvenser för användare av brevtjänster Den föreslagna pristakskonstruktionen kan komma att innebära att portot för enstaka inrikes brev höjs mer än vad som skulle ha varit tillåtet med nuvarande pristak. Som utredningen har beskrivit i avsnitt 7.5.4 spenderade av privatpersonerna 5 till på brev och vykort, 21 till , 51–och mer än 2014.5 Utredningen kan av förklarliga skäl inte exakt ange vilken portohöjning som det nya pristaket skulle kunna medföra men vill ändå ge läsaren några exempel på i vilken omfattning det nya pristaket kan påverka en privatpersons portoutgifter. Skulle pristaket medge en höjning med skulle konsekvensen för den grupp som lägger 51 till på brevporto (och därmed skickar 7 till 30 stycken brev) få en ökad årlig kostnadsökning med maximalt . Om en höjning i stället skulle medges med 5 kronor6 skulle samma grupp privatpersoner få en årlig kostnadsökning för porto med . Utredningen gör bedömningen att konsekvenserna för privatpersoner med anledning av den föreslagna pristakskonstruktionen kommer att bli ringa. Oklara konsekvenser för småföretagare I den undersökning som har genomfört (se avsnitt 6.1.3) har av företagen med 0–9 anställda i glesbygd uppgett att de skickar brev , en eller , en eller och resterande mer sällan. Utredningen har inte kännedom om hur många brev småföretagare skickar i genomsnitt per dag. För att ge en bild av vilka konsekvenser ett eventuellt ökat porto på grund av den föreslagna pris- 5Post- och , Befolkningens användning av posttjänster 2016, PTS-ER-2016:6. 6Utredningen kan inte förutse hur stor prisförändring den föreslagna volymjusterande parametern kommer att kunna innebära eftersom det beror på de aktuella brevens framtida volymnedgång och kostnadsutveckling. bedömer utredningen dock vara väl tilltaget eftersom det föreslagna pristaket omfattar en tjänst med tvådagarsbefordran och ett pris exklusive moms. Ett övernattbefordrat brev kostar inklusive 25 procents moms. takskonstruktionen skulle kunna få för de nämnda småföretagarna kan utredningen endast göra några generella uppskattningar. Låt säga att de småföretagare, som i Post- och undersökning har angett att de skickar brev , i snitt skickar 1 brev , , . Det skulle innebära att de skickar 260 stycken brev . Skulle det frimärkta portot öka med på grund av den nya pristakskonstruktionen skulle företagets kostnader öka med vilket är ett relativt lågt belopp. Skulle portot däremot öka med och företaget skickar 260 stycken brev blir portokostnaden dyrare. Om företaget skickar så många som 5 brev , , och portopriset skulle öka med skulle det innebära en ökad portokostnad med . Mot bakgrund av den statliga bredbandsstrategin som utredningen har beskrivit i avsnitt 5.2 kommer fler och fler småföretagare i glesbebyggda områden ha möjlighet att kommunicera digitalt. En del av de brevförsändelser de skickar kommer därmed ersättas med e-post. Konsekvenserna för småföretagarna, i form av eventuellt höjda portopriser på kvarvarande brevförsändelser, som en följd av det föreslagna pristaket bedömer utredningen vara begränsade. Att pristakets omfattning minskas från till tror utredningen inte heller kommer få några avgörande konsekvenser för småföretagarna. Utredningen stödjer antagandet på att det dels är så pass låga volymer som av totalt övernattbefordrade brev som väger mellan 250–. Dels att utredningen i avsnitt 6.1.3 har visat att prisutvecklingen på enstaka övernattbefordrade brevtjänster med vikt på till har följt de pristaksbelagda viktklassernas prisutveckling. Samhällsviktiga aktörer och större företag påverkas inte För de samhällsviktiga aktörerna blir de ekonomiska konsekvenserna förmodligen ändå mindre eftersom de har större möjligheter att förhandla om portopriserna (se avsnitt 4.3.2) och därmed inte påverkas på samma sätt av pristaket. Konsekvenser för den reglerade postoperatören Större möjligheter till kostnadstäckning Utredningens föreslagna pristakskonstruktion möjliggör en prissättning som tar större hänsyn till ändrade kostnader till följd av volymförändringar för de pristaksreglerade tjänsterna. Dels genom att prisnivån ska justeras vid införandet av pristaket, dels genom att den föreslagna pristakskonstruktionen kommer att ta hänsyn till den förändrade kostnadsstrukturen vid volymförändringar. Införandet av en volymjusterande parameter i pristakskonstruktionen tillåter postoperatören att kompensera för ökade kostnader när brevvolymerna faller och ger en framtidssäker reglering. ökar den regulatoriska osäkerheten något för Postnord med det föreslagna treåriga justeringsintervallet. Introduktionen av den något mer komplexa pristakskonstruktionen medför högre dokumentationskrav för postoperatören. Dels kommer Postnord att behöva redogöra för hur företagets kostnader ökar när volymerna minskar, dels för volymförändringen . Utredningen bedömer att det är data som postoperatören ändå kan förväntas ha tillgänglig för sin egen planering. Men det föreslagna pristaket kan ändå komma att öka Postnords administrativa börda något. Informationsinsatser kan ske inom ramen för verksamheten Vidare kan Postnord behöva genomföra informationsinsatser till användarna om portot höjs med anledning av ett ändrat pristak. Dessa insatser bör dock Postnord kunna hantera inom den ordinarie verksamheten eftersom porton som omfattas av pristaket även har ändrats med jämna mellanrum. Konsekvenser för konkurrerande postverksamhet Med utgångspunkt i de synpunkter som Postnords konkurrenter har framfört bedömer utredningen att den föreslagna pristaksändringen endast marginellt påverkar konkurrerande postverksamheter som enbart erbjuder enstaka övernattbefordrade brevtjänster. Orsaken är att konkurrensen på marknaden för de enstaka brev som omfattas av pristaket är begränsad. I och med att det föreslagna pristaket ger Postnord större möjligheter till kostnadstäckning och eventuell prishöjning ges även andra operatörer ett utrymme att höja sina priser. Påverkan på konkurrerande verksamheter som erbjuder andra posttjänster kan bli större om Postnord får möjlighet att sätta ett högre pris än vad som är befogat av kostnadsutvecklingen. Så skulle kunna bli fallet om skulle misslyckas med att bestämma utredningens föreslagna korrigeringsfaktor a till ett rättvisande värde. Utredningen bedömer dock att risken är liten eftersom myndigheten har kompetens inom området och dessutom har väl utarbetade redskap för att följa Postnords kostnads- och volymutveckling. Konsekvenser för reglerande myndighet Även om pristaket på övernattbefordrade brev tas bort så kommer den reglerande myndigheten fortfarande att kunna kontrollera tjänstens prissättning med stöd av prissättnings- och redovisningsreglerna i 3 kap. 2 § postlagen. Det innebär att prissättningen ska vara kostnadsorienterad, icke-diskriminerande och öppen för insyn. Engångsinsats vid beräkning av kostnadsbas Införandet av en komplexare pristakskonstruktion ökar, allt annat lika, den administrativa bördan för den reglerande myndigheten genom ökade arbetsuppgifter. Utredningen föreslår att innan införandet av den nya pristaksbestämmelsen ska få i uppdrag av regeringen att beräkna den kostnadsbas som ska vara utgångspunkt för det nya pristaket. Denna beräkning behöver beakta bland annat effekterna av den ändring i mervärdesskatte- lagen som träder i kraft liksom de besparingar som Postnord kan göra till följd av förslagen. Utredningen uppskattar att förslaget skulle innebära cirka sex månaders heltidsarbete för en ekonom. Denna kompetens finns vid . Merarbete inom ramen för Post- och tillsyn Övervägande del av den dokumentation som krävs för uppdatering av pristaket (det vill säga volymdata samt skattningar av α, relationen mellan volymförändringar och enhetskostnader) kommer att behöva begära in från postoperatören. Inför revideringarna av den volymjusterande parametern , kommer tillsynsmyndigheten därmed att få en ökad arbetsbörda genom att de kommer att behöva begära in och analysera volym- och kostnadsunderlag från Postnord. Utredningen uppskattar att det kan innebära två månaders heltidsarbete för en ekonom och att arbetet ryms inom ramen för myndighetens ordinarie verksamhet. 9.2Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Tillgänglighet till olika typer av service är en förutsättning för hållbar regional tillväxt och utveckling i alla delar av landet. Regeringen har därför fattat beslut om Den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft –2020. Strategin ska vara vägledande för arbetet med hållbar regional tillväxt och attraktionskraft i hela landet . Enligt strategin har vissa områden förutsättningar som gör det svårare för såväl offentliga som kommersiella aktörer att bidra till en god tillgång till service. En del av den service som avses är en god postservice. Huvuddelen av dagens e-handlare och konsumenter berörs inte av förslagen eftersom de främst skickar och tar emot paket och förslagen endast omfattar befordran av brev upp till med ett pristak på brev upp till . I takt med att e-handeln växer kan emellertid andelen varor som kan skickas som brev till mottagarens postlåda öka. En dags längre befordran av brev skulle möjligtvis riskera att få en negativ effekt på e-handelns utveckling och syssel- Utifrån de undersökningar som har gjorts så tycks dock e-handelskunderna vara nöjda även med något längre befordringstid (se avsnitt 8.2.2). Företags tillgång till snabb postservice över hela landet kommer momentant att påverkas negativt. En stor del av framtidens kommunikation via brev kommer dock att ersättas av andra kommunikationssätt som till exempel e-post. Enligt regeringens bredbandsstrategi bör av alla hushåll och företag ha tillgång till bredband om minst /s . Den digitala utbyggnaden och förutsättningarna för att kunna använda den digitala tekniken påverkar i hög grad konsekvenserna av ett borttaget krav på övernattbefordran. Förutsättningarna för att kunna använda bredband är avgörande av hur långt den digitala utbyggnaden har nått och hur stor andel av företag och medborgare som har tillgång till säkra uppkopplingar med en tillräcklig eller godtagbar hastighet. I delar av landet är både förutsättningarna för telefoni och bredband fortfarande alltför bristfälliga för att helt kunna ersätta behovet av fysisk post. 9.3Kostnader för staten och förslag till finansiering Utredningens förslag om att övernattbefordran avskaffas till förmån för tvådagarsbefordran, innebär i sig inte några kostnader för staten. kommer att behöva revidera tillståndsvillkoren som gäller för Postnord men detta bedöms kunna genomföras inom ramen för myndighetens ordinarie verksamhet. Förslaget till ett mer flexibelt pristak kan komma att innebära att portot ökar något för enstaka brev upp till . Staten förhandlar dock om portopriserna och bedöms därmed inte påverkas av att pristaket höjs. Dessutom förväntas antalet försändelser som staten skickar minska med hänsyn till digitaliseringen. Utredningen bedömer därför att den nya pristakskonstruktionen inte kommer att leda till några ekonomiska konsekvenser för staten. Däremot kommer att få lägga ökade resurser på att beräkna det mer komplicerade pristaket. Tillsynen av postmarknaden finansieras med avgifter som tas ut med stöd av 4 kap. 21 § postlagen. Utredningen bedömer att de nya uppgifterna i huvudsak kan hanteras inom ramen för den nuvarande avgiftsfinansieringen. Utredningens förslag syftar till att skapa bättre förutsättningar för Postnord att effektivt tillhandahålla och upprätthålla den samhällsomfattande posttjänsten och utan att staten ska behöva finansiera hela eller delar av den. För att det ska vara möjligt måste det regelverk som infördes anpassas till dagens och framtidens kommunikationsmönster. I annat fall kommer användarna och i förlängningen staten vara tvungna att bekosta en service som inte efterfrågas av flertalet användare och därmed bli samhällsekonomiskt olönsam. En tvådagarsbefordran och ett pristak som tar hänsyn till volymnedgången på brev bidrar till att Postnord även kommer att kunna tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten utan att staten behöver subventionera den. Genom att brev tillåts befordras under i stället för övernatt beräknar utredningen, baserat på Postnords uppgifter, att företagets kostnader totalt kommer att minska med 250–netto (sparade kostnader på flygtransporter och ökade kostnader för informationsinsatser). Dessa kostnader måste ställas mot användarnas behov av att kunna skicka brev övernatt och . Utredningen har inte kunnat finna att ett borttagande av övernattkravet skulle få så allvarliga konsekvenser för användarna att kostnaderna för att upprätthålla tjänsten kan anses vara proportionerliga. Särskilt inte med tanke på att kostnaden för att övernattbefordra ett brev kommer att öka i takt med att brevvolymerna går ned. Förslaget möjliggör också för Postnord att effektivisera sin brevproduktion eftersom färre flöden innebär färre överlämningspunkter där flödena möts. Det minskar i sin tur risken för förseningar och därmed extra kostnader för samhället. Samhällsviktig och annan kommunikation riskerar att komma fram senare än . väntas en allt större del av den samhällsviktiga informationen att skickas digitalt (se avsnitt 5.2). Vidare försämras möjligheterna för snabba leveranser för de e-handelsföretag som skickar varor i brev. Utredningen bedömer att den eventuella konkurrensnackdel som detta kan medföra vägs upp av en ökad säkerhet om när brevet verkligen kommer fram vilket är positivt för e-handeln och samhället i stort. digitaliseringens påverkan, har utredningen inte fått några indikationer på att brevvolymerna kommer att sjunka med anledning av förslaget på tvådagarsbefordran. Utredningen ser inte någon anledning att anta att minskad omfattning av pristaket från till ska leda till ett minskat tjänsteutbud. Snarare kommer den ökade flexibiliteten i prissättningen öka hållbarheten för den samhällsomfattande posttjänsten och därmed främja ett fortsatt brett utbud av posttjänster. transporteras av de inrikes adresserade försändelserna med flyg. För att klara av att upprätthålla övernattbefordran av inrikes brev i hela landet är flygtransporter nödvändiga. Enligt Postnord uppgår de årliga koldioxidutsläppen från de postflyg som kan ersättas med tåg- och biltransporter till brutto. Så stora utsläpp från flyg motsvarar en klimateffekt som är cirka dubbelt så stor, detta på grund av andra utsläpp än koldioxid, som ger en ökad klimateffekt på hög höjd. Om postflygen skulle ersättas av den tågtrafik som befordrar brev över landet skulle klimatpåverkan vid transporten av de tidigare flygtransporterade breven i princip reduceras till noll. Tågtrafiken i är i stort sett elektrifierad och svensk elproduktion är i det närmaste fossilfri. Enligt uppgift från Postnord kommer av den post som flygs med de utbytbara flygtransporterna att transporteras med tåg medan resterande kommer att transporteras på väg. Postnord räknar med att dagens posttåg har kapacitet att ta den del som måste transporteras med flyg utan att ytterligare tåg måste köras. Det innebär att även miljöeffekter som det buller som flyget orsakar skulle minska liksom den energi som krävs för uppbyggnad, drift och underhåll av postflyget. Ytterligare en fördel för miljön är att bränslet för flyg produceras långt bort medan el till svensk järnväg produceras närmare där den brukas och bygger på mindre andel fossila bränslen. Postnord uppskattar att resterande brev, som måste flygtransporteras för att uppnå kravet på övernattbefordran, kommer att kunna transporteras i befintliga bilar vid tvådagarsbefordran. Förväntade fortsatta volymminskningar av brev medför att transportkapacitet på väg kommer att kunna frigöras och att breven därmed kan transporteras med befintliga resurser. Utredningens förslag kommer därmed inte innebära ökade koldioxidutsläpp på grund av ökade biltransporter. Den konsekvens för miljön som utredningen inte kan förutse är hur stor del av dagens övernattbefordrade brev som kommer att skickas som expressbrev om övernattkravet tas bort. Utredningen bedömer att det skulle röra sig om en närmast försumbar andel eftersom priset på Postnords expressbrev är relativt högt och behovet av övernattbefordran för brev minskar. En kvalificerat antagande är därför att miljöpåverkan blir obetydlig till följd av att övernattbefordrade brev i några fall ersätts av expressbrev. Ett borttaget krav på övernattbefordran kan få konsekvensen att prenumeranterna på fysiska dagstidningar blir färre. Det skulle orsakas av att de dagstidningar som befordras över landet och som på landsbygden distribueras av Postnord kan komma att delas ut i stället för . Möjligheten att samdistribuera dagstidningar med adresserade postförsändelser ökar däremot med förslaget om utgångspunkten är att breven ska delas ut under tidig morgon tillsammans med tidningen. Postnord har dock uppgett till utredningen att operatören inte planerar att införa en tidig utdelningstidpunkt eftersom en sådan skulle vara oförenlig med den integrerade produktionsmodell som Postnord nu implementerar. Om Postnord skulle behöva dela ut brev och tidningar /tidig morgon skulle operatören ändå tvingas distribuera andra tjänster, såsom paket och värde, . Det beror på att dessa tjänster kräver en fysisk kvittens som kan vara svår att få från mottagaren . Följden skulle bli att Postnord skulle behöva hantera två distributionsflöden vilket skulle öka företagets kostnader, miljöbelastningen och innebära sämre arbetsvillkor för brevbärarna. har fått ett regeringsuppdrag att kartlägga förutsättningarna inom det postala regelverket för att genomföra försöksverksamhet med samdistribution av post och tidningar där även aktörer som är fristående från Postnord ges möjlighet att delta. Uppdraget ska redovisas och utredningen har därmed inte möjlighet att redovisa Post- och slutsatser i detta delbetänkande. Utredningen ska enligt kommittédirektivet redovisa om förslagen påverkar möjligheterna att genomföra den verksamhet som regleras i 4 kap. 9 § postlagen och 13 § postförordningen. Nämnda reglering innebär ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om postverksamhet med mera som behövs med hänsyn till landets försvar eller säkerhet i övrigt när är i krig eller krigsfara. Vidare har bemyndigande att meddela föreskrifter om planering och andra åtgärder för totalförsvarets behov av postkommunikationer. Utredningens förslag om att det ska införas en standardtjänst som innebär att brev delas ut senast efter att det har postats, kan marginellt komma att påverka totalförsvarets behov av postkommunikationer under krig eller krigsfara. Brev som befordras övernatt kan då komma att befordras . I ovanstående avsnitt har utredningen beskrivit konsekvenserna av förslagen i delbetänkandet. Utredningen bedömer att förslagen inte får några negativa konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för jämställdheten mellan män och kvinnor eller för det kommunala självstyret. Utredningen har därför inte redovisat någon detaljerad bedömning avseende dessa aspekter. En översyn av postlagstiftningen i ett digitaliserat samhälle En särskild utredare ska se över postlagstiftningen för att bedöma om den motsvarar rådande och framtida behov i ett digitaliserat samhälle och utifrån detta föreslå förändringar. kartlägga postmarknadens utveckling och göra en samhällsekonomisk analys av postmarknaden, analysera konkurrenssituationen på postmarknaden samt hur postlagstiftningen påverkar andra marknaders funktionssätt, analysera och bedöma om den nuvarande postlagstiftningen motsvarar rådande och framtida behov och föreslå förändringar i den nuvarande postlagstiftningen som är möjliga inom ramen för tredje postdirektivet med utgångspunkt från bl.a. en samhällsekonomisk analys, analysera behovet av postförordningens (2010:1049) reglering av övernattbefordran (6 §) och prisreglering (9 §) och föreslå förändringar, och utifrån sina slutsatser av uppdraget att se över postlagstiftningen analysera behovet av och föreslå förändringar av postdirektivet. Uppdraget om postförordningens (2010:1049) krav när det gäller övernattbefordran och prisreglering av enstaka övernattbefordrade frimärkta brev ska redovisas . Resterande delar av uppdraget ska redovisas . Uppdraget att se över postlagstiftningen Digitaliseringen av samhället har inneburit förändrade kommunikationsmönster. Postmarknaderna har , både i och i övriga , karaktäriserats av kontinuerligt sjunkande brevvolymer. I har brevvolymerna minskat med . delades drygt 2 433 miljoner brev (upp till ) ut i och minskningen var . har olika former av elektronisk kommunikation och paketförsändelser ökat. De ökade paketflödena väger inte upp de minskade brevflödena. minskade brevvolymerna från 2 875 miljoner till 2 545 miljoner medan paketförsändelserna ökade från 67 miljoner till 82 miljoner. Trots att olika former av elektronisk kommunikation har förändrat konsumtionen av information är en väl fungerande postmarknad i hela viktig för både privatpersoner, företag och samhället i stort. Enligt regeringen ska postservicen i så stor utsträckning som möjligt tillgodose behoven hos alla hushåll och företag. Postmarknaden är en marknad i förändring och regeringen ser ett behov av att säkerställa att postlagstiftningen är ändamålsenlig i dagens digitaliserade samhälle och för framtiden. Postmarknaden påverkas även av EU-reglering inom mervärdeskattelagstiftningen, rådets direktiv /112/EG av om ett gemensamt system för mervärdesskatt.