sou · H4B312 · 2016-02-12 00:00:00 — Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om begränsningar när det gäller överlämnande av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. 4 Senaste lydelse 2015:482. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader enligt 2 § och om sådan undervisning och studiehandledning på entreprenad som avses i 3 § första och andra stycket och 4 och 5 §§. 7 § Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader enligt 2 § och om sådan undervisning på entreprenad som avses i 4 och 5 §§. Denna lag träder i kraft . Utredningens direktiv beslutades av regeringen (dir. 2015:112). Direktiven i dess helhet finns bifogade till betänkandet som bilaga 1. Uppdraget är att föreslå hur skolhuvudmän för , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisning, dels i vissa fall använda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning. Syftet är att öka möjligheterna för skolhuvudmän att erbjuda den undervisning som elever har behov av och att ge alla elever en likvärdig tillgång till utbildning. I en första del ska utredningen föreslå hur skolhuvudmän genom fjärrundervisning på entreprenad eller på annat sätt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Utredningen ska dessutom ta ställning till om skolhuvudmän ska ges ökade möjligheter att erbjuda elever undervisning i svenska som andraspråk genom fjärrundervisning på entreprenad. Denna del redovisas i detta delbetänkande. För slutbetänkandet ska utredningen också föreslå under vilka förutsättningar skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, i övrigt bör ges ökade möjligheter att utföra undervisning åt andra skolhuvudmän. Vidare ska utredningen utreda om distansundervisning inom vissa skolformer bör regleras. Nödvändiga författningsförslag ska också lämnas. Denna del av uppdraget ska redovisas . Utredningens sekretariat påbörjade sitt arbete och har således haft knappt till sitt förfogande för delbetänkandet. Till utredningen är en expertgrupp knuten och denna har haft tre möten inför delbetänkandet. Utredningen har också träffat en referensgrupp med representanter för , samt . Därutöver har utredningen haft kontakt med ett antal kommuner om hur de organiserar sin verksamhet. 2.3Läsanvisningar: avgränsningar, begrepp och disposition Vid läsning är det viktigt att notera att de skolformer som omfattas av utredningens uppdrag är , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. De statliga skolformerna sameskolan och specialskolan omfattas således inte av uppdraget. Inte heller särskilda utbildningsformer enligt 24 kap. skollagen ingår. För de skolformer som landsting kan vara huvudman för gäller samma regler för ett landsting som för en kommun. Ofta har vi skrivit ut både kommun och landsting, men det förekommer också i texten att vi nämner enbart kommun när vi egentligen menar både kommun och landsting. När vi avser de statliga myndigheterna och använder vi begreppen Skolinspektionen respektive . Kapitel 1 innehåller vårt författningsförslag, med förslag till ändringar i skollagen. I kommande kapitel, 3 och 4, gör vi en genomgång av gällande regler. Det första av dessa, kapitel 3, handlar om vilken rätt till utbildning eleverna har och vad som gäller kring de verksamheter delbetänkandet berör, såsom modersmålsundervisning, och fjärrundervisning. I det andra av dessa, kapitel 4, redovisar vi dagens regelverk kring olika samarbetsformer inom skolväsendet. Därefter ger vi en mer utförlig beskrivning av dagens situation i kapitel 5, med information bl.a. om nyanlända elever, hur många som omfattas av den undervisning vi diskuterar och om olika utvärderingar. Kapitel 6 handlar om förslagen för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål och i kapitel 7 finns förslag och bedömningar med avseende på vissa offentligrättsliga frågor som följer av dessa förslag. I kapitel 8 redovisar vi hur vi ser på frågan om svenska som andraspråk via fjärrundervisning på entreprenad. Sedan kommer en konsekvensanalys av våra förslag i kapitel 9 och slutligen författningskommentarer i kapitel 10. De referenser som anges i texten är uppräknade i en referenslista i slutet av betänkandet. 3Tillgång till utbildning – vad gäller ? I detta kapitel kommer vi att beskriva det nu gällande regelverket om utbildning inom skolväsendet, från övergripande frågor, såsom rätten till utbildning och skolplikt, till detaljerad information om de verksamheter som delbetänkandet handlar om. Rätten till utbildning framgår av 2 kap. 18 § regeringsformen av vilken följer att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till grundläggande utbildning i allmän skola. Som lag (1994:1219) i gäller även bl.a. det första tilläggsprotokollet till . Av artikel 2 första mom. i det protokollet framgår att ingen får förvägras rätten till undervisning. Därtill finns rätten till utbildning fastslagen i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, som en del av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna, samt i FN:s konvention om barnets rättigheter, (art. 28 och 29). Rätten till utbildning i finns närmare reglerad i skollagen (2010:800), vilken innehåller bestämmelser om skolväsendet. Skollagen gäller såväl offentliga huvudmän (stat, kommun och landsting) som enskilda huvudmän (fristående skolor), även om det såsom i fallet med entreprenad kan finnas enskilda bestämmelser som enbart riktar sig till en typ av huvudman. Skolväsendet omfattar ett flertal skolformer. Dessa räknas upp av 1 kap. 1 § skollagen, däribland , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, vilka omfattas av denna utredning. Tillgång till utbildning – vad gäller ? Syftet med utbildningen inom skolväsendet och den övergripande utformningen av densamma framgår av 1 kap. 4 och 5 §§. Av dessa bestämmelser följer bl.a. mål i fråga om kunskaper, demokratiska värderingar, individanpassning och samhällsnytta samt att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund. I kapitlets 8 § slås bl.a. fast att som utgångspunkt ska alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet. Närmare bestämmelser för och gymnasieskolan framgår av 10 kap. respektive 15 kap. och av dessa kan bl.a. utläsas att utbildningen i gymnasieskolan i huvudsak ska bygga på de kunskaper eleverna fått i . Utbildningarna skiljer sig åt i fråga om syftet med dem och dess upplägg, medan exempelvis elevers rättigheter är jämförelsevis mer överensstämmande. Bestämmelser för grundsärskolan och gymnasiesärskolan finns i 11 och 18 kap. De skolformerna riktar sig till elever med en utvecklingsstörning och även för dessa finns, likt och gymnasieskolan, en målsättning om progression och eleverna har snarlika rättigheter. Bestämmelser för de fyra nämnda skolformerna finns även i skolförordningen (2011:185) och gymnasieförordningen (2010:2039). Förordningsbestämmelserna är i en del fall meddelade med stöd av bemyndiganden i skollagen, och då i huvudsak i 29 kap. Detta är exempelvis fallet med fjärrundervisning (29 kap. 22 a §). Det framgår även bemyndiganden i skollagen direkt i de relevanta kapitlen, såsom i fallet med entreprenad (23 kap. 7 §). Många bestämmelser på förordningsnivå kan också anses vara meddelade med stöd av regeringens restkompentens eller meddelade såsom verkställighetsföreskrifter. 3.2Skolplikt och rätt till utbildning I 7 kap. skollagen (2010:800) finns bestämmelser om skolplikt och rätt till utbildning. Som huvudregel gäller skolplikten för barn som är bosatta i (2 §). Skolplikten motsvaras av en rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning (3 §, jfr 2 kap. 18 § RF). Skolplikten kan fullgöras i , grundsärskolan, special- Tillgång till utbildning – vad gäller ? skolan eller sameskolan1 (4–7 §§) och den upphör i fråga om eller grundsärskolan vanligen vid utgången av vårterminen det nionde året eller senast när eleven fyller (12– 14 §§). Nyanlända barn eller andra barn, vilka inte har uppehållsrätt i riket samt barn som på annat sätt omfattas av vissa migrationsrättsliga åtgärder eller andra internationella överenskommelser har inte skolplikt. Detta följer av 2 § tredje stycket och de hänvisningar som däri görs. Däremot har de en rätt till samma utbildning som skolpliktiga barn. När ett uppehållstillstånd har meddelats omfattas emellertid inte barnen längre av undantaget i 2 § tredje stycket, utan skolplikt inträder. Barn och ungdomar ska enligt skolförfattningarna tas emot i verksamheten så snart det är lämpligt med hänsyn till deras personliga förhållanden. Av bestämmelserna framgår även att mottagandet bör ske senast efter ankomsten (4 kap. 1 a § skolförordningen [2011:185], 12 kap. 14 § gymnasieförordningen [2010:2039]). 3.3Särskilda regler för nyanlända elever För den grupp av elever som kan betraktas som nyanlända gäller i viss utsträckning särskilda regler. Nya bestämmelser för utbildning av nyanlända elever trädde i kraft den 1 januari 2016.2 Bestämmelserna tillkom eftersom det saknades ett särskilt regelverk för mottagande och skolgång för nyanlända elever. De nya bestämmelserna påverkar vem som anses vara nyanländ och hur fort denne kommer in i den ordinarie undervisningen inom skolväsendet. Genom ändringarna infördes en definition av begreppet nyanländ i 3 kap. 12 a § skollagen (2010:800). Enligt definitionen avses med nyanländ den som har varit bosatt utomlands, nu är bosatt i landet och har påbörjat sin utbildning här senare än höstterminens start det kalenderår då han eller hon fyller . En elev ska inte längre anses vara nyanländ skolgång här i landet. 1Skolformerna specialskolan och sameskolan ingår inte i utredningens uppdrag och kommer därför inte att beröras ytterligare. 2014/15:45, bet. 2014/15:UbU6, rskr. 2014/15:177. Tillgång till utbildning – vad gäller ? 3.3.1Nyanlända elever i och grundsärskolan Huvudmannen ansvarar för att organisera mottagandet av nyanlända elever. placeras eleverna först i en förberedelseklass. Förberedelseklass har fungerat som ett instrument för att ge de nyanlända eleverna de kunskaper de behöver för att kunna ta del av den ordinarie undervisningen. Förberedelseklass blev reglerad i skollagen först i samband med ändringarna och gäller , grundsärskolan, sameskolan och specialskolan. En elevs undervisning i förberedelseklass i ett visst ämne ska avbrytas så snart eleven bedöms ha tillräckliga kunskaper för att kunna delta i den ordinarie undervisningen i det aktuella ämnet. En elev får inte ges undervisning i förberedelseklass (3 kap. 12 f §). Det har även införts en möjlighet till s.k. prioriterad timplan i 9 kap. 4 a § skolförordningen (2011:185) för elever i . En prioriterad timplan innebär att rektor under högst får omfördela undervisningstiden från andra ämnen till förmån för undervisning i svenska eller svenska som andraspråk. Möjligheten finns för de elever som saknar tillräckliga kunskaper i svenska för att kunna följa och tillgodogöra sig den ordinarie undervisningen. Det pågår t.o.m. en försöksverksamhet som innebär att en huvudman anordnar extra undervisning för nyanlända elever i . En huvudman som deltar i försöksverksamheten ska anordna minst 105 timmars undervisning i ämnena svenska eller svenska som andraspråk per läsår extra, dvs. utöver den undervisning som huvudmannen anordnar enligt beslut som avses i 9 kap. 4 § skolförordningen.3 Dessa båda möjligheter, prioriterad timplan och försöksverksamhet med ökad undervisningstid, innebär att nyanlända elever i kan få mer undervisning i svenska eller svenska som andraspråk än andra elever. 3 Förordning (2013:69) om försöksverksamhet med ökad undervisningstid i svenska eller svenska som andraspråk för nyanlända elever i . Tillgång till utbildning – vad gäller ? 3.3.2Nyanlända elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan I samband med att gymnasieskolan reformerades infördes ett antal introduktionsprogram för de elever som saknar behörighet att påbörja något av gymnasieskolans nationella program. Nyanlända elever som inte har uppnått behörighet till ett nationellt gymnasieprogram har således möjlighet att välja ett av gymnasieskolans introduktionsprogram (17 kap. 3 § skollagen). Det program som främst riktar sig till nyanlända elever är språkintroduktion. Eftersom språkintroduktion har sin tyngdpunkt på att eleverna ska lära sig det svenska språket har det betydelse för vår argumentation i frågeställningen om svenska som andraspråk. För att få gå språkintroduktion krävs att eleven har anlänt till , inte har de godkända betyg som krävs för behörighet till ett yrkesprogram och att eleven behöver en utbildning med tyngdpunkt i det svenska språket för att gå vidare i gymnasieskolan eller till annan utbildning (17 kap. 12 §). Vad de olika introduktionsprogrammen ska och får innehålla är reglerat i gymnasieförordningen (2010:2039). När det gäller språkintroduktion framgår det av 6 kap. 8 § den förordningen att utbildningen ska innehålla undervisning i grundskoleämnena svenska eller svenska som andraspråk. I övrigt ska språkintroduktionen utformas utifrån den bedömning som ska göras av elevens kunskapsutveckling i övriga ämnen och innehålla de ämnen och kurser som eleven behöver för sin fortsatta utbildning. Utbildningen får innehålla grundskoleämnen som eleven inte har godkända betyg i och kurser i gymnasieämnen. Bland elever som är nyanlända till och som saknar kunskap i svenska finns de med utvecklingsstörning. Även de ska ha möjlighet att välja olika utbildningsalternativ. Hemkommunen får erbjuda även dessa elever språkintroduktion inom gymnasieskolan. Elever i , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan har, om vissa förutsättningar är uppfyllda, rätt till modersmålsundervisning. Tillgång till utbildning – vad gäller ? Enligt skollagen (2010:800) ska elever i de obligatoriska skolformerna (, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan) som har en vårdnadshavare med ett annat modersmål än svenska erbjudas modersmålsundervisning om detta språk är det dagliga umgängesspråket i hemmet och eleven har grundläggande kunskaper i språket. Om modersmålet avser något av de nationella minoritetsspråken ska dock undervisningen som utgångspunkt alltid erbjudas i och grundsärskolan (10 kap. 7 §, 11 kap. 10 §). Enligt 7 § språklagen (2009:600) är de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli, chib och samiska. För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan är den enda skillnaden jämfört med de obligatoriska skolformerna att det krävs att eleven ska ha goda kunskaper i modersmålet, inte bara grundläggande kunskaper. Även för de nationella minoritetsspråken krävs goda kunskaper i språket, men kravet på att modersmålet ska vara det dagliga umgängesspråket behöver, likt för de obligatoriska skolformerna, inte heller vara uppfyllt för modersmålsundervisning på ett minoritetsspråk inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan (15 kap. 19 §, 18 kap. 19 § skollagen). Genom bemyndiganden i bestämmelserna ovan har regeringen meddelat föreskrifter om modersmålsundervisning för och grundsärskolan i 5 kap. 7–13 §§ skolförordningen (2011:185) och för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan i 4 kap. 15–21 §§ gymnasieförordningen (2010:2039). Bland dessa föreskrifter finns bestämmelser om att en huvudman bara är skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett visst språk om det finns en lämplig lärare att tillgå. Det krävs därutöver, förutom för de nationella minoritetsspråken, att minst fem elever (hos huvudmannen) som ska erbjudas sådan undervisning i språket önskar det för att huvudmannen ska vara skyldig att tillhandahålla sådan undervisning (5 kap. 10 § skolförordningen, 4 kap. 19 § gymnasieförordningen). Av nämnda föreskrifter framgår också att modersmålsundervisning för de obligatoriska skolformerna får anordnas 1.som språkval i och specialskolan, 2.som elevens val, Tillgång till utbildning – vad gäller ? 3.inom ramen för skolans val, eller 4.utanför den garanterade undervisningstiden. (5 kap. 8 § skolförordningen). För de frivilliga skolformerna får modersmålsundervisning anordnas som 2.utökat program, eller 3.som ersättning för undervisning i andra språk än svenska, svenska som andraspråk och engelska. (4 kap. 17 § gymnasieförordningen). Bland de övriga föreskrifterna kan även nämnas att det finns bestämmelser som begränsar omfattningen av huvudmannens skyldighet att erbjuda modersmålsundervisning till sju läsår under elevens skoltid. Inte heller denna begränsning gäller dock för minoritetsspråken och inte heller för ett nordiskt språk (5 kap. 11 § skolförordningen, 4 kap. 18 § gymnasieförordningen). Det är rektor som beslutar om rätt till modersmålsundervisning, dvs. vilka elever som ingår i kategorin berättigade. Andelen berättigade elever som också deltar i modersmålsundervisning är mellan för (se avsnitt 5.4.1). finns inte rätt för ensamkommande barn, till skillnad från adoptivbarn, att få modersmålsundervisning om de inte har modersmålet som dagligt umgängesspråk i hemmet i . Om de till en början under sin vistelse i har haft modersmålet som dagligt umgängesspråk, och de därmed hunnit påbörja undervisning i modersmålet, finns en möjlighet som innebär att en elev som får modersmålsundervisning får fortsätta att delta i undervisningen, även om språket skulle upphöra att vara dagligt umgängesspråk för eleven (5 kap. 12 § skolförordningen4, gymnasieförordningen 4 kap. 20 §). Men detta är förmodligen inte så vanligt förutom i de fall då ensamkommande barn placeras hos vänner eller släktingar. 4 I detta fall med den begränsning som anges i 11 §, dvs. vad gäller antal läsår. Tillgång till utbildning – vad gäller ? 3.4.1Ersättning till enskilda huvudmän för modersmålsundervisning För varje elev vid en fristående skolenhet ska elevens hemkommun lämna bidrag till den enskilda huvudmannen. Detta bidrag ska bestå av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp (se t.ex. 10 kap. 37 § skollagen för ). Tilläggsbelopp ska lämnas för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmålsundervisning (se t.ex. 10 kap. 39 §5 skollagen för ). Av bestämmelserna framgår inte att tilläggsbeloppet behöver se likadant ut i alla kommuner, men att förutsättningarna för framräknande av beloppet inom en kommun ska vara konkurrensneutralt mellan den kommunala huvudmannen och enskilda huvudmän. Tillämpningen skiljer sig mellan olika kommuner. Svenska som andraspråk är ett ämne såväl i och grundsärskolan som i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Bestämmelserna (kursrespektive ämnesplanerna) för ämnet, däribland syftet med ämnet, varierar mellan de olika skolformerna men ämnet syftar bl.a. till att elever med annat modersmål än svenska ska utveckla kunskaper i och om svenska språket. Vilka som ska läsa svenska som andraspråk framgår inte i skollagen utan av förordning. I och grundsärskolan ska undervisning i svenska som andraspråk anordnas om det behövs för elever som har ett annat språk än svenska som modersmål, för elever som har svenska som modersmål och som har tagits in från skolor i utlandet samt för invandrarelever som har svenska som huvudsakligt umgängesspråk med en vårdnadshavare. Det är rektorn som beslutar om sådan undervisning för en enskild elev (5 kap. 14 § skolförordningen [2011:185]). Det innebär att det inte går att fatta generella beslut om att hela grupper på en skola ska läsa svenska som andraspråk. 5 Motsvarande regleringar för övriga berörda skolformer finns i 11 kap. 38 §, 16 kap. 54 §, 17 kap. 34 §, och 19 kap. 47 § skollagen (2010:800), jämför 14 kap. skolförordningen (2011:185) och 13 kap. gymnasieförordningen (2010:2039). Tillgång till utbildning – vad gäller ? I och grundsärskolan ersätter ämnet svenska som andraspråk ämnet svenska och kursplanerna för de två ämnena har en hel del gemensamt inom respektive skolform. En elev i kan även läsa svenska som andraspråk som språkval, som elevens val eller inom ramen för skolans val. (5 kap. 15 § och 9 kap. 6 § skolförordningen). En elev i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan som har annat språk än svenska som modersmål får läsa svenska som andraspråk som gymnasiegemensamt respektive gymnasiesärskolegemensamt ämne i stället för svenska. Eleven kan då dessutom läsa svenska som individuellt val (4 kap. 11 § gymnasieförordningen [2010:2039]). Skillnaderna mellan gymnasieskolans ämnesplaner för svenska respektive svenska som andraspråk är större än skillnaderna i kursplaner för ämnena. I 2 kap. 13 § skollagen (2010:800) anges att endast den som har legitimation som lärare och förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisningen. För grundsärskolan och gymnasiesärskolan finns vissa särskilda bestämmelser men i huvudsak innebär skollagen att det är legitimations- och behörighetsfrågan som reglerar vem som får bedriva undervisning i såväl och grundsärskolan som gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. De krav som ställs för att få legitimation framgår av annan författning, i huvudsak förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Undervisning är enligt 1 kap. 3 § skollagen sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Undervisning sker såväl i ämnet modersmål som i ämnet svenska som andraspråk. Således gäller som utgångspunkt att undervisning i dessa ämnen ska bedrivas av legitimerad och behörig lärare. Det finns emellertid ett antal undantag från skollagens krav på legitimerade och behöriga lärare för undervisning. Av 2 kap. 18 § första stycket följer att om det inte finns någon behörig lärare att tillgå inom huvudmannens organisation eller om det finns något Tillgång till utbildning – vad gäller ? annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna får en annan lärare bedriva undervisningen. En sådan lärare ska vara lämplig och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning motsvarande den som krävs av en behörig lärare. En sådan person får bedriva undervisningen högst i sänder. Undervisning i ämnet svenska som andraspråk kan alltså under vissa förutsättningar bedrivas av en icke-behörig lärare, dock längst i sänder. Av andra stycket i samma bestämmelse framgår emellertid att begränsningen i inte avser undervisning i ämnet modersmål. En sådan person får således bedriva undervisning i ämnet modersmål utan begränsning . På motsvarande vis får en sådan lärare enligt 2 kap. 20 §, till skillnad från andra som saknar legitimation, även anställas utan tidsbegränsning. Detta innebär följaktligen att lärare som ska bedriva undervisning som utgångspunkt ska vara behöriga och legitimerade, men att det finns möjligheter att använda icke-behöriga lärare för att bedriva undervisning när det saknas behöriga lärare. Betyg ska beslutas av den eller de lärare som bedriver undervisningen när betyg ska sättas enligt 3 kap. 16 § första stycket skollagen. Av bestämmelserna i andra stycket i samma paragraf följer att som huvudregel ska den som sätter betyg vara en legitimerad lärare. Det föreskrivs också bl.a. att beslutet, om läraren inte är legitimerad, ska fattas tillsammans med en annan lärare som är legitimerad. Andra stycket gäller dock inte för undervisning i modersmål (6 kap. 5 § skolförordningen [2011:185], 8 kap. 1 c § gymnasieförordningen [2010:2039]). Det betyder att även en modersmålslärare som saknar legitimation får sätta betyg i ämnet. Av 3 kap. 3 § skollagen (2010:800) följer att alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål.