sou · H4B393 · 2016-12-27 00:00:00 — Så kallade ”designer drugs” saluförs ofta som substitut för reglerade droger som MDMA och heroin.47 Internet är en viktig marknadsplats för försäljningen av nya psykoaktiva substanser. Försäljningen sker både öppet på internet och dolt på det djupa nätet eller på det krypterade dark net. I likhet med webbaserade marknadsplatser såsom förser nätverken säljare och köpare med en infrastruktur för att genomföra trans- aktioner och erbjuder tjänster, exempelvis betygsättning av säljare och köpare samt värdtjänster för diskussionsforum.48 Kunskaperna om sociala mediers, inklusive mobilappars, betydelse för markna- den är knappa och utvecklingen är svår att övervaka.49 Enligt uppgifter från är det möjligt att urskilja en tendens till ökad försäljning via hemsidor baserade i . Genom att en aktör för in nya psykoaktiva substanser till landet och sedan säljer 45SOU 2011:66 s. 45. 46EMCDDA (2015 a). s. 32 och uppgifter från . 47EMCDDA (2015 a) s. 32 och (2015 b) s. 7. 48De krypterade nätverken, vilka erbjuder en hög grad av anonymitet, och kryptovalutor, t.ex. bitcoin, som underlättar anonyma transaktioner används främst för handel med olagliga droger och receptbelagda läkemedel. 49EMCDDA (2015 a) s. 34. dem vidare riskerar inte köparna att bli av med substanserna i tullen på grund av förstörandelagen. Även har noterat en utveckling mot färre men större beslag vilket bekräftar dessa uppgifter. Denna trend kan enligt ses i flera länder i . Angående posthanteringen av försändelser som kan innehålla nya psykoaktiva substanser, inklusive möjligheten för den som bedriver postverksamhet att förhindra att narkotika m.m. sprids genom postbefordran, hänvisas till slutbetän- kande Till sista utposten. En översyn av postlagstiftningen i ett digi- taliserat samhälle (SOU 2016:54). Det är oklart om de nya psykoaktiva substanserna främst ersätter de kontrollerade drogerna eller om de breddar och varierar markna- den.50 Det finns exempel på att nya psykoaktiva substanser har ersatt vissa olagliga droger både tillfälligt och mer permanent.51 Informa- tionen om den typiska användaren är inte entydig. Den stora varia- tionen av nya psykoaktiva substanser medför att användarna inte är en homogen grupp. Av de fall som kom in till –avsåg män. Medianåldern på fallen var . Könsfördelningen är i princip oförändrad. Användarnas åldrar varierar dock i stor utsträckning beroende på vilken substans som intagits.52 Av statistik från framgår att den kraftiga ökning av frågor rörande Spice som noterades i de flesta fall kunde härledas till unga personer. I många fall rörde det sig om ungdomarnas första erfarenhet av droganvändning och i 40 av fal- len var personerna yngre än 20 år.53 () genomför en drogvaneundersökning bland elever i årskurs 9 och 2. I en analys som gjorts av svaren som gavs 50UNODC (2015) s. 67. 51EMCDDA (2016 b) s. 149. 52Beck et al. (2014) och uppgifter från GIC. 53Hammer , Personne & Westbergh (2014). 2012 och 2013 konstateras att gruppen elever som provat nät- droger54 men inte cannabis eller annan narkotika är mycket liten. Nätdroger tycks därför inte vara drogsubstansen för oerfarna drog- användare utan snarare ytterligare preparat i raden av flera droger för en grupp jämförelsevis etablerade droganvändare.55 –2014 uppgav av eleverna i års- kurs 9 och av eleverna 2 att de använt nätdroger. Motsvarande siffror var . Spice eller liknande rökmixar är den klart vanligaste nätdrogsgruppen som ungdomar har provat enligt svars- resultaten. En tredjedel av de gymnasieelever som 2015 angav att de själva använt nätdroger var delaktiga i inköpet. För elever i årskurs 9 var denna andel halverad. Ett rimligt antagande är att många unga får tag på nätdroger på samma sätt som de får tag på t.ex. cannabis eller alkohol, dvs. genom kompisar eller bekanta.56 till är det svårt att fastställa hur utbredd efterfrågan av nya psykoaktiva substanser är. Avsaknaden av en gemensam metodologi i nationella undersökningar innebär att data sällan är jämförbara mellan länder. En viss inblick i användningen av dessa substanser ges dock av attitydundersökning Flash Euro- barometer on young people and drugs, en telefonundersökning av 13 128 unga vuxna i åldern 15–i de 28 medlemsstaterna. Sam- mantaget rapporterade av respondenterna en livstids- användning57 av ”legala droger”, vilket definierades som nya sub- stanser som efterliknar effekterna av olagliga droger. rap- porterade att de hade använt sådana droger det föregående året. Detta innebär en ökning av den rapporterade livs- tidsanvändningen jämfört med en liknande undersökning 2011. Av dem som rapporterade användning under föregående år hade 68 pro- cent fått substansen av en vän.58 Statistik om narkotikaerfarenhet kan också tjäna som vägled- ning. Bland skolungdomar i åldern 15–genomförs en europe- isk undersökning, kallad ESPAD. Denna studie visar att jämfört 54Frågorna i undersökningen är formulerade så att de ska fånga upp användning av alla sådana substanser, avsett om de var olagliga eller inte vid konsumtionstillfället. 55CAN (2013) s. 25. 56CAN (2015) s. 70 ff. 57Med livstidsanvändning avses att man använt det efterfrågade preparatet i livet. 58EMCDDA (2015 a) s. 49 f. Eurobarometern utgör den enda informationskällan på EU-nivå om dessa substanser. med flertalet andra europeiska länder är det få skolelever i som prövat narkotika . Av de 36 medverkande länderna låg på en åttonde plats från botten.59 Bland vuxna är narkotikaerfarenheten mer svårbedömd. En under- sökning visar att av befolkningen använt cannabis. Cannabisanvändning kan ge en relativt bra vägledning vad gäller narkotikaerfarenheten i allmän- het eftersom det är vanligt att de individer som använt andra prepa- rat har använt cannabis.60 4.5.4Klassificeringens påverkan på utbud och efterfrågan och bedriver kontinuerligt internet- spaning på svenska hemsidor. Utifrån bevakningen kan kon- statera att substanser som klassificeras som narkotika eller hälso- farlig vara, eller som endast förts upp på listan över substanser under utredning, normalt sett försvinner från de inhemska hemsidorna. kan också konstatera att nya psykoaktiva substanser som klassificerats som narkotika eller hälsofarlig vara normalt sett försvinner från marknaden men att oreglerade substan- ser finns kvar till försäljning på hemsidorna fram till dess att regleringen av dem träder i kraft.61 Enligt både och är försäljarna i regel väl insatta i klassificeringsprocessen. Genom bevakning av utredningslistan m.m. (se avsnitt 6.5) kan de med viss säkerhetsmar- ginal ta bort substanser ur sortimentet innan de blir klassificerade. reas de ibland ut till användare. Information om att returer m.m. av vissa substanser inte är möjliga efter ett visst datum publiceras på hemsidorna, ofta med en kompletterande upplysning om att substanserna kommer att ersättas med andra varianter. Forskning med redan köpta substanser rekommenderas inte efter ett visst datum. 59I den senaste undersökningen svarade av de svenska eleverna att de prövat narkotika medan gjort så i och . I samtliga länder var cannabis den vanligaste narkotikasorten och i regel kommer amfetamin på en andra plats. ESPAD (2011) s. 312. 60EMCDDA (2015 a) och uppgifter från CAN. 61Vad skillnaderna i observationerna beror på har inte kunnat utrönas av utredningen. Utländska hemsidor som saluför aktuella substanser påverkas inte lika mycket av att en substans klassificeras i även om det kan noteras att det finns hemsidor som tycks bevaka lagstiftningen i andra länder och där vissa varor inte går att beställa från ett land där de är olagliga.62 Enligt uppgifter från märks inte samma minskning av beslag efter att en substans har klassificerats som hälsofarlig vara jämfört med en klassificering som narkotika.63 En studie som gjorts över aktiviteten på chattforumet Flashback avseende åtta specifika substanser visar att antalet inlägg per dag minskade betydligt i samband med en klassificering. Sambandet gäll- de oavsett om substansen klassificerades som narkotika eller som hälsofarlig vara.64 Även hos GIC och STRIDA kan effekter noteras av att substan- ser klassificeras. I många fall minskar både samtalen till GIC och antalet positiva prover hos STRIDA avseende en viss substans när den klassificeras. Det finns dock exempel på substanser som inte påverkats nämnvärt av en klassificering.65 Några exempel på klassificeringens påverkan på utbud och efter- frågan illustreras i diagram i bilaga 3 som avser två substanser som klassificerades som narkotika och en substans som klassi- ficerades som hälsofarlig vara . 63Som exempel kan nämnas att antalet beslagsärenden avseende substansen MDMB- CHMICA inte minskade i samma utsträckning efter klassificeringen som hälsofarlig vara som antalet beslagsärenden avseende substansen 3-fluorofenmetrazin efter klassificeringen som narkotika. 64Ledberg (2015). 65Uppgifter från GIC. Som exempel på substanser som ”överlevt” en klassificering kan näm- nas MDPV, se (2015). I detta avsnitt redogörs för de bestämmelser som bedömts vara rele- vanta för utredningens arbete. har förbundit sig till tre gällande internationella nar- kotikakonventioner; allmänna konvention om narkotika, konvention om psykotropa ämnen och konven- tion mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen. 5.2.11961 års allmänna konvention om narkotika allmänna konvention om narkotika (narkotikakonventio- nen) syftar till att förhindra produktion och spridning av en rad specifika narkotiska droger, men också säkra tillgången för medicinsk och vetenskaplig användning. Initiativet till konventionen togs 1948 av FN:s ekonomiska och sociala råd.1 Ambitionen var att förenkla det internationella samarbetet i narkotikafrågor genom att föra ihop ett stort antal äldre fördrag i en enda gemensam kon- vention.2 konventioner hade endast innefattat bestämmelser om opium, koka och derivat som morfin, heroin och kokain, men konvention kom också att omfatta en rad syntetiska opioider, cannabis och droger med liknande effekter. Genom en s.k. likhets- 1Sverige ratificerade konventionen 1964 (SÖ 1964:59). 2SOU 2011:66, bilaga 5 s. 104 ff. princip (artikel 3)3 blev det också enklare att inkludera nya sub- stanser i de olika förteckningarna över narkotiska preparat allt efter- som de identifierades. Vidare inskärptes vikten av att säkra tillgången på narkotiska droger för medicinska och vetenskapliga ändamål. Par- terna gavs genomgående rätten att göra undantag för sådan använd- ning, under vissa restriktioner som krav på dokumentation, recept- förskrivning och liknande (artikel 1, 2 och 4). konvention är inte i sig verkställande utan förutsätter att parterna omsätter den i sin nationella lagstiftning. Konventionen definierar en sorts miniminivå för parternas åtaganden och innehåller en rad tvingande påbud. Däremot finns inga restriktioner mot att införa striktare regleringar nationellt. Tvärtom ges parterna rätten att tillämpa strängare nationella kontrollbestämmelser än de som stad- gas i konventionen (artikel 39). Klassificeringen av narkotiska droger konvention är arrangerad i fyra olika förteckningar, förteckning I–IV, där förteck- ningarna I och IV är de mer restriktiva och förteckningarna II och III de mindre restriktiva (artikel 2). Förteckning I utgör konventionens standardklassificering för kända narkotiska droger som t.ex. heroin och kokain. Tillverkning, gross- och detaljhandel samt export av narkotika upptagna under denna förteckning begränsas till strikt medicinsk och vetenskaplig användning. Det är inte heller tillåtet för parterna att bygga upp större lager av dessa narkotika än vad normalförbrukningen kräver. De nationella myndigheterna ges mandat att licensiera tillverkare, alternativt inrätta statliga monopol, samt kontrollera import och export. Parterna åläggs vidare att föra en detaljerad dokumentation av alla transaktioner rörande inhemsk och internationell handel. Varje enskild import- och exporttransaktion av narkotika i denna förteckning måste godkännas av myndigheterna. Preparaten måste också receptbeläggas för förskrivning till individer. Förteckning II utgår från samma restriktioner som förteckning I, men är mindre restriktiv vad gäller lagerhållning, receptförskrivning, märkning och liknande. 3 Artikel 3, punkt III lyder ”om finner, att ämnet kan leda till samma missbruk och framkalla samma skadeverkningar som narkotika i förteckning I eller i förteck- ning II eller att det kan omvandlas till ett narkotikum, skall den underrätta kommissionen härom, och denna skall då besluta i överensstämmelse med rekom- mendation, att ämnet skall införas i förteckning I eller i förteckning II”. Förteckning III är den minst strikta klassificeringen. Parterna förbinder sig för dessa preparat bara att förse International Narco- tics () med statistik över uppskattade behov och verklig förbrukning inom landet. Förteckning IV avser narkotika som redan är upptagna i för- teckning I, men som anses speciellt farliga för individen och folk- hälsan. För dessa ges varje anslutet land mandat att ta till varje möj- lig åtgärd som bedöms som nödvändig för kontroll. Heroin tas t.ex. upp under denna förteckning. 5.2.21971 års konvention om psykotropa ämnen Narkotikakonventionen omfattar t.ex. inte sedativa substanser, stimulantia och hallucinogener. För att möta de förändringar av efterfrågan av narkotika som skedde , framför allt gällande syntetiska droger, kom konvention om psykotropa ämnen till (psykotropkonventionen).4 En viktig orsak till att denna konvention kom till först var att en rad industriländer med starka intressen i läkemedelsindustrin motsatte sig striktare regle- ringar.5 Psykotropkonventionen syftar till att kontrollera sedativa sub- stanser, stimulantia och hallucinogener som t.ex. amfetaminer, bar- biturater och psykedeliska droger. Konventionen har en liknande uppbyggnad som konvention och rymmer fyra förteck- ningar (artikel 3–11). Förteckning I är den striktast reglerade och avser substanser med ett begränsat terapeutiskt värde vilka utgör stora risker för folk- hälsan. Syntetiska psykedelika som LSD, MDMA, THC och DMT och organiska psykedelika som psilocybin och meskalin faller under denna kategori. Förteckning II är näst striktast och avser substanser med ett begränsat medicinskt värde, och som anses vara starkt beroendeframkallande och utgöra hot mot folkhälsan. Här listas t.ex. stimulantia som amfetamin. 4Sverige ratificerade konventionen (SÖ 1972:42). 5Under årtiondena efter ingick framför allt amfetaminer och barbiturater i ett stort antal legala läkemedel. SOU 2011:66 s. 110. Förteckning III avser substanser med ett avsevärt medicinskt värde, men som är starkt beroendeframkallande. Här listas framför allt barbiturater, men även vissa analgetika. Till skillnad från konvention är förteckning IV konvention den minst restriktiva och listar framför allt svagare substanser (främst barbiturater) med ett känt medicinskt värde. Regleringarna kring förteckning I är ännu striktare än förteck- ning I konvention, medan förteckningarna II–IV som listar substanser med ett stort legalt medicinskt användnings- område är svagare reglerade än motsvarande förteckningar konvention. I artikel 7 a–f framgår t.ex. att substanser listade i förteckning I förbjuds förutom för ”mycket begränsade medicinska ändamål”, och att de bara får hanteras av organ direkt underställda vederbörande regering. Import och export får vidare bara ske mellan organ direkt underställda de inblandade staternas regeringar. Men saknas några av de centrala restriktioner som omgärdar förteck- ningarna I och IV konvention. Den likhetsprincip som finns inskriven i artikel 3 konvention finns inte konvention. Bevisbördan är om- vänd: konvention anses narkotika vara skadlig till dess motsatsen bevisats. konvention lämnas psykotropa ämnen fria till dess att man bevisat att de är beroendeframkallande och skadliga för folkhälsan. Även kraven på att rapportera uppskattade nationella medicinska och vetenskapliga behov är svagare, liksom formuleringarna kring import- och exportreglering och auktorisa- tion (artikel 12), samt receptförskrivning (artikel 9). 5.2.31988 års konvention om olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen konvention om olaglig hantering av narkotika och psyko- tropa ämnen (narkotikabrottskonventionen) tillkom som ytterli- gare ett svar på en ständigt föränderlig global utveckling på narko- tikaområdet.6 Den illegala marknaden hade växt och internatio- naliserats i och med att efterfrågan ökat i västvärlden. 6 ratificerade konventionen (SÖ 1991:41). Konventionen utökade mandatet för den internationella drog- bekämpningen på en rad punkter. Fokus lades på tre områden: det mellanstatliga samarbetet, vinsterna från drogrelaterad brottslighet, och de kemikalier som används i olaglig drogframställning. Konventionens syfte är att främja samarbetet mellan de anslutna länderna för en effektivare bekämpning av den illegala droghante- ringen i alla producentled: odling, tillverkning, distribution, orga- nisation, och finansiering (artikel 2 och 3). Anslutna länder förbinder sig att bistå varandra polisiärt och juridiskt (artikel 4 och 7). De förbinder sig att konfiskera avkast- ningen från drogrelaterad brottslighet, att vidta åtgärder som gör det möjligt att konfiskera vinster från drogrelaterad brottslighet, material och utrustning som använts vid framställningen, samt att göra misstänkta bank- och affärshandlingar relaterade till denna typ av brottslighet tillgängliga (artikel 5). Vidare är varje brott enligt konventionen ett utlämningsbart brott, även mellan stater som i övrigt saknar utlämningsavtal (artikel 6). Konventionen har två förteckningar (I–II) för olika kemiska ämnen som ofta används för olaglig framställning av droger (artikel 12). Parterna förbinder sig att på olika sätt övervaka handeln med förtecknade ämnen för att underlätta spårningen av misstänkta transaktioner. Detta sker genom att konventionen ställer krav på rapporteringsskyldighet och övervakning av inhemsk handel, import och export. Villkoren för de två förteckningarna är likartade, men förteckning I är striktare reglerad med krav på angivande av exakta mängder och datum för transaktioner, samt platser för gränspas- sering (artikel 12.10 a). I förteckning I listas ämnen som t.ex. efedrin som används vid framställning av amfetamin, och lysergsyra som används vid fram- ställning av LSD. I förteckning II listas t.ex. aceton och ättiksyraanhydrid som båda har stora legala användningsområden, men som också används vid framställning av hasch respektive heroin. Länder som anslöt sig till konvention förband sig sam- tidigt att implementera 1961 och konventioner. Liksom 1961 och konventioner är konvention inte i sig verkställande utan förutsätter att parterna omsätter den i sin natio- nella lagstiftning. 5.3.1Narkotikastrafflagen (1968:64) Enligt 8 § narkotikastrafflagen definieras narkotika som läkemedel eller hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper eller effekter och som 1.på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som har biträtt, eller 2.av regeringen har förklarats vara att anse som narkotika enligt lagen. För att en vara ska anses som narkotika krävs alltså både att den har vissa angivna egenskaper och att den antingen på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som biträtt eller att regeringen i förordning förklarat den som narkotika. Regleringen innebär att förteck- ningar enligt lagen (1992:860) om kontroll av narkotika (se nedan) saknar självständig betydelse för vad som är att anse som narkotika. Narkotikaprekursorer är ämnen som kan användas vid framställ- ning av narkotika. Dessa definieras i 9 § narkotikastrafflagen som ämnen som kan användas vid framställning av narkotika och som är förtecknade enligt och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av om narkotikaprekursorer eller rådets förordning (EG) nr 111/2005 av om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mel- lan gemenskapen och tredjeländer. Sådana ämnen anses således inte som narkotika och har ofta även andra, legala, användningsområden. För att motverka illegal framställning av narkotika är den legala hanteringen av prekursorer omgärdad av stränga föreskrifter (se nedan). Bestämmelser om olovlig befattning med narkotika finns i narko- tikastrafflagen. I 1 § första stycket narkotikastrafflagen straffbeläggs under sex punkter olika förfaranden som utgör narkotikabrott om de sker olov- ligen och uppsåtligen. I den första punkten anges att det är straffbart att överlåta narkotika. Begreppet överlåta anses ha samma innebörd som i civil- rättsliga sammanhang, dvs. vad som avses är försäljning, byte, gåva eller annat förfarande varigenom äganderätten överförs till någon annan. I den andra punkten anges att den som framställer narkotika som är avsedd för missbruk (eget eller annans) gör sig skyldig till narkotikabrott. Begreppet framställning omfattar även att odla nar- kotiska växter. I den tredje punkten anges att det är otillåtet att förvärva narko- tika i överlåtelsesyfte. Det saknar betydelse om det utgår någon ersättning för narkotikan eller inte. Enligt den fjärde punkten är det straffbart att anskaffa, bearbeta, förpacka, transportera, förvara eller ta annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk. Avsikten med bestäm- melsen är att det för vissa speciellt kvalificerade fall av befattning med narkotika ska vara möjligt att döma till ansvar även för de osjälvständiga brottsformerna (till skillnad från vad som gäller vid innehav). I den femte punkten anges att det är straffbart att bjuda ut narkotika till försäljning, förvara eller befordra vederlag för narko- tika, förmedla kontakter mellan säljare och köpare eller företa någon annan sådan åtgärd, om förfarandet är ägnat att främja narkotikahandel. Syftet med bestämmelsen är bl.a. att komma åt de personer som på olika sätt främjar narkotikahandeln utan att själva ta befattning med narkotikan eller ha närmare kunskaper om de olika konkreta transaktionerna. I den sjätte punkten anges att den som innehar, brukar eller tar annan befattning med narkotika gör sig skyldig till narkotikabrott. Straffet för narkotikabrott av normalgraden enligt 1 § är fängelse i högst . Om brottet med hänsyn till arten och mängden narkotika samt övriga omständigheter är att anse som ringa, döms enligt 2 § för ringa narkotikabrott till böter eller fängelse . Om brottet är att anse som grovt, döms enligt 3 § första stycket för grovt narkotikabrott. Straffskalan är fängelse i lägst två och högst . Vid bedömningen av om ett brott är grovt ska särskilt beaktas om brottet har utgjort ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt, avsett en särskilt stor mängd narkotika eller annars varit av särskilt farlig eller hän- synslös art. Om brottet är att anse som synnerligen grovt, döms enligt 3 § andra stycket för synnerligen grovt narkotikabrott. Straffskalan är fängelse i lägst sex och högst . Vid bedömningen av om brot- tet är synnerligen grovt ska det särskilt beaktas om brottet har utgjort led i en verksamhet som utövats i organiserad form i syfte att i stor omfattning bedriva handel med narkotika, avsett en syn- nerligen stor mängd narkotika eller annars varit av synnerligen far- lig eller hänsynslös art. Den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i 1 § första stycket 1–5 narkotikastrafflagen döms enligt 3 a § samma lag för vårdslöshet med narkotika till böter eller fängelse i högst . I ringa fall ska inte dömas till ansvar. I 3 b § narkotikastrafflagen finns en straffbestämmelse som innebär att den som på olika sätt olovligen tar befattning med nark- otikaprekursorer som är avsedda för olovlig framställning av narkotika döms för olovlig befattning med narkotikaprekursorer till fängelse i högst .