sou · H3B392 · 2016-01-01 00:00:00 — , men inte alltid, kan detta också vara positivt såväl för högskolan ifråga som för det omgivande lokalsamhället. Det är inte självklart att lärosätena ska hörsamma alla krav som ställs utifrån. De måste bedömas av ledningarna som ska ta ställning till hur lärosätet ska agera, och hur Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och… det bäst ska samverka med det omkringliggande lokalsamhället för att uppnå lärosätets målsättningar. 3.2Större och friare resurser ställer krav på väl fungerande ledning Den totala verksamheten vid universitet och högskolor har ökat kraftigt . Enligt Universitets- kanslersämbetets årsrapport fanns det mindre än 150 000 helårsstudenter i , var det 100 000. hade antalet helårsstudenter ökat till cirka 300 000. Antalet studenter som utbildas vid svenska universitet och högskolor har därför mer än fördubblats i ett 25-årsperspektiv.9 anger likaså att antalet anställda ökat från drygt 30 000 till cirka 60 000 personer . Om doktorander inte medräknas – vilket gör siffrorna mer jämförbara – är ökningen från drygt 30 000 personer till drygt 50 000 personer år 2014.10 Den stora ökningen sker i gruppen ”forskande och undervisande personal” medan andra personal- grupper inte ökat nämnvärt. Lärosätenas finansiella resurser har också ökat kraftigt. anger att sektorns intäkter för forskning har ökat från cirka 24 miljarder till , priser, alltså exklusive inflation. har lärosätenas intäkter för utbildning ökat från cirka 19 miljarder till cirka 27 miljarder kronor.11 Landets lärosäten disponerar därför väsentligt större resurser än tidigare, och de behöver ha en kapacitet att fatta goda beslut om hur de ska fördelas och användas. Universitet och högskolor tilldelas statliga resurser i två stora anslag, ett för utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ett för forskning och utbildning på forskarnivå. Det förra är ofta omräknat som ungefärligt antal utbildningsplatser.12 Regering och 9UKÄ (2015:8) s. 44. 10UKÄ (2015:8) s. 94. 11UKÄ (2015:8) s. 109. 12Den genomsnittliga kostnaden för en utbildningsplats är . En utökning av utbildningen med 100 platser handlar sålunda egentligen om en resursförstärkning på runt . Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och… riksdag har både ökat och minskat antalet platser, bland annat av rent arbetsmarknadspolitiska skäl, och denna variation upp och ner kommer sannolikt att fortsätta. Även om det finns en viss utjämningsmekanism mellan åren för att mildra de ekonomiska konsekvenserna innebär svängningarna en utmaning för lärosätenas ledningsorganisation. Hur ska utökningar respektive neddragningar hanteras i utbildningsutbudet, jämnt fördelat över kurser och program eller genom hela nyetableringar respektive nedläggningar? Det är en fråga om effektiv resursal- lokering som kräver fungerande ledningsfunktioner. De flesta universitet och högskolor, fast då i första hand de forskningsintensiva universiteten, har tilldelats stora höjningar av forskningsanslaget genom de båda senaste forskningsproposi- tionerna.13 Vid de stora universiteten har ökningen varit så betydande att utökningen av forskningen, det vill säga i stor utsträckning rekrytering av nya forskare, inte hängt med i anslagsökningen varför dessa universitet nu förfogar över betydande outnyttjat kapital för framför allt forskning. De oförbrukade medlen, det vill säga den balanserade kapitalförändringen, uppgick till år 2014.14 Det finns betydande belopp outnyttjade externa forskningsbidrag vilka tilldelats efter ansökan hos externa forskningsfinansiärer.15 Enligt rörde det sig om . Det finns uppenbarligen en utmaning för lärosätena att besluta hur de ska använda de kraftiga resurstillskotten. beskriver de omfattande oförbrukade medlen som ett problem och rekommenderar att åtgärder vidtas av såväl regering som av ledningarna för de enskilda lärosätena. Ökad autonomi och friare resurser Reformerna för ökad handlingsfrihet och 2011, likväl som en rad andra mindre reformer, innebar att lärosätenas interna organisation inte längre regleras lika mycket genom beslut fattade av politiker. Detta beskrivs i nästa kapitel. 2008/09:50 och prop. 2012/13:30. 14UKÄ (2015:8) s. 112–113. 15RiR (2011:3). Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och… En likartad förändring är att det inom varje enskilt lärosäte finns en större andel resurser - personalresurser och finansiella resurser - som är gemensamma för hela lärosätet. Det finns också resurser som är mer rörliga i bemärkelsen att de kan överföras från ett ämnesområde till ett annat. Detta är inte primärt ett resultat av att den totala mängden resurser ökat, det beror snarare på att regelverket för hur resurserna får användas successivt har ändrats och lättats upp.16 fördelade till exempel staten särskilda anslag till de enskilda fakulteterna inom ett lärosäte, i praktiken satte alltså – inte lärosätets ledning - budgetramarna för de enskilda fakulteterna. I samband med propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation (prop. 1996/97:141), övergick till att basera finansieringen på en indelning i bredare vetenskapsområden. Möjligheterna för lärosätenas ledningar att föra medel mellan vetenskapsområdena var dock fortsatt strikt begränsade. I samband med propositionen Forskarutbildning med profilering och kvalitet (prop. 2008/09:134) avskaffades även vetenskapsområdena som indelningsgrund för basanslagen.17 Regeringen ville då skapa en ”större frihet för lärosätena att göra avvägningar mellan olika områden … genom att inte indela forskningsanslagen i anslagsposter”. Detta motiverades bland annat med behovet för lärosätena att ”själva göra de bedömningar som krävs för att verksamheten ska hålla så hög kvalitet som möjligt.”18 Motsvarande förändringar har skett vad gäller personalresurser. Exempelvis anställdes förr enskilda professorer genom regerings- beslut. var historiskt sett mycket detaljerade och fyllda av långtgående beskrivningar av vilka enskilda tjänster som fick finnas inom lärosätet och inom vilka områden som det fick bedriva verksamhet. Genom successiva reformer har detta också avreglerats så att lärosätena själva kan fatta dessa beslut. Eftersom en mycket större andel av varje lärosätes resurser numera kan omdisponeras till andra användningsområden så finns också ett större behov av väl fungerande ledningsfunktioner för att 16Se bl.a. VR (2003) och RiR (2011:21) s. 29. 17Förslagen i propositionen grundades i bedömningar som gjorts i betänkande Resurser för kvalitet (SOU 2007:81). Se även regeringens bedömning i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50). 2008/09:134, s. 51. Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och… hantera dessa möjligheter.19 Alternativet att utan strategiska ställ- ningstaganden fördela växande resurser jämnt över existerande verk- samhet är alltför passivt och stärker inte statens och det omgivande samhällets förtroende för lärosätenas förmåga att hantera de nya och utökade resurserna. Hanteringen av dessa friare resurser kräver proaktiva och strategiska prioriteringar av ledningarna. Lärosätena behöver därför ledningar som har förmågan att göra sådana prioriteringar – oavsett hur ledningsfunktionerna utformas. Även om det finns betydande outnyttjade resurser för forskning vid de stora forskningsuniversiteten kan situationen ändras . Stora investeringar i infrastruktur väntar och de outnyttjade resurserna kan snabbt komma att förbrukas. På högskolorna och de nya universiteten är tillgången på forsknings- resurser betydligt mer begränsad. Inom utbildningen råder en generell resursbrist på grund av att ersättningen per student inte höjts i takt med kostnadsökningarna.20 Normal- tillståndet är sålunda resursunderskott snarare än resursöverskott inom såväl forskning som utbildning. Det är också ett normal- tillstånd i den bemärkelsen att det naturligt alltid finns nya intressanta utbildningsprogram och forskningsprojekt som väntar på sin finansiering. Precis som för de flesta samhällsaktiviteter överskrider efterfrågan på resurser tillgången. Problematiken förstärks av att det finns alternativkostnader; om utbildning och forskning tillåts expandera inom ett ämnesområde återstår mindre resurser för andra områden. behöver hus- hålla effektivt med de befintliga resurserna för att på bästa sätt uppnå de övergripande mål som finns för verksamheten. Behovet av effektiv resursanvändning för att uppnå hög kvalitet i verksamheten är också ett krav från staten. Lärosätena ska i egenskap av statliga myndigheter bedriva sin verksamhet effektivt och enligt gällande rätt och enskildas ärenden ska handläggas 19Frågan kompliceras av att en stor del av forskningsresurserna är uppbundna i sam- finansiering av externfinansierade projekt, vilket vi diskuterar i nästa kapitel. 20UKÄ (2015:8) s. 117. Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och… snabbt, effektivt och billigt.21 Vidare säger 1 kap. 4 § högskolelagen att de tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Staten har som huvudman således i olika centrala styrdokument upprepade gånger ställt krav på effektivitet i lärosätenas verksamhet. Effektivitetskrav får dock inte eliminera den grundläggande principen om forskningens frihet. Inte heller ska effektivitetskrav urholka kvaliteten i forskningen. Varje forskare ska inom ramen för sin anställning ha frihet att välja, utveckla och publicera sin forskning. Däremot är det naturligtvis rimligt och i de enskilda forskarnas eget intresse att det av forskaren valda forsknings- projektet bedrivs på ett så effektivt sätt som möjligt. Även om forskningens frihet ställer upp vissa ramvillkor för hur ledningsorganisationen kan agera eliminerar den dock inte alls behovet av effektivitetsvärderingar inom lärosätena. Här kan en distinktion från nationalekonomisk teori vara belysande, den mellan intern effektivitet och allokativ effektivitet. Med intern effektivitet menas här att befintliga resurser för en given aktivitet används så att uppsatta mål uppnås i så hög utsträckning som möjligt, alternativt att så lite resurser som möjligt används för att uppnå målet. Med allokativ effektivitet menas att befintliga resurser fördelas på en given mängd alternativa eller konkurrerande aktiviteter så att den totala måluppfyllelsen blir så hög som möjligt. Allokativ effektivitet framstår som centralt för resursanvänd- ningen inom universitet och högskolor. Det handlar om hur resurserna ska fördelas för att uppnå högsta möjliga sammantagna kvalitet i verksamheten. Det avser primärt hur resurserna ska fördelas mellan olika ämnesområden, utbildningar och forsknings- projekt, men kan även handla om prioriteringar mellan till exempel olika typer av undervisningsformer och metoder. Fungerande led- ning och styrning är nödvändigt för att uppnå sådan effektiv resursanvändning. 21 Se 3 § myndighetsförordningen (2007:515) och 7 § förvaltningslagen (1986:223). Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och… 3.3Lärosätena agerar i en alltmer konkurrensutsatt omgivning En annan viktig omständighet är att universitet och högskolor blir alltmer konkurrensutsatta. Svenska lärosäten konkurrerar om olika resurser, till exempel om att kunna anställa de bästa lärarna och forskarna och om att attrahera studenter som ger underlag för deras offentliga intäkter via systemet för tilldelning av utbildnings- anslag. Lärosätena konkurrerar även om de konkurrensutsatta forskningsmedel som utlyses av och andra forsk- ningsfinansiärer, i huvudsak genom de enskilda forskarnas bidrags- ansökningar men även i ökande utsträckning som lärosäten då rektor står som sökande. Delvis konkurrerar lärosätena också genom olika indikatorer. Snarare än att direkt attrahera resurser så gäller det att uppnå goda resultat i till exempel bibliometriska indikatorer, vilka sedan i ett andra led styr allokeringen av vissa offentliga medel. Den konkurrensutsatta externfinansiering som de statliga och privata forskningsfinansiärerna erbjuder har ökat. utbetalade , sitt första verksamhetsår, som forskningsbidrag.22 utbetalade Vetenskaps- rådet enligt sin årsredovisning.23 Även de andra statliga forskningsråden Formas och Forte, likväl som , har haft kraftigt växande forskningsbudgetar . Landets största privata forskningsfinansiär, , har fördubblat sin utdelning . En tanke med forskningsråden är att de ska fungera som en kvalitetsdrivande mekanism, eftersom deras medel utdelas i nationell konkurrens mellan olika forskare. Enligt samma princip har en allt större mängd forskningsresurser konkurrensutsatts, och enskilda universitet och högskolor behöver bli så effektiva som möjligt i sina ansökningsstrategier för att kunna klara denna konkurrens och ta hem de allt större medel som utbetalas av de externa finansiärerna. Regering och riksdag har också beslutat att konkurrensutsätta fördelningen av en del av forskningsanslaget till universitet och 22VR (ÅR 2001) s. 56. 23VR (ÅR 2014) s. 69, tabell 1-A. Det är något osäkert om beloppen för de båda årtalen är helt jämförbara då redovisningspraxis kan ha varierat. Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och… I enlighet med propositionen Ett lyft för forskning och innovation24 så har en del av forskningsanslaget för- delats i konkurrens, baserat på hur de olika universiteten och högskolorna presterat i de två resultatindikatorerna förmåga att attrahera externa medel samt vetenskaplig produktion mätt i bibliometriska termer. Resultatindikatorerna används vid fördel- ningen av nya statliga medel till forskning, dessutom sker en viss omfördelning av existerande forskningsresurser. Systemet har kritiserats för att ha varit svårförståeligt och svårförutsägbart, och dess specifika utformning kan komma att ändras . Återigen är det viktigt för enskilda lärosäten att organisera sin verksamhet på ett effektivt sätt så att de kan konkurrera om dessa medel. och högskolor verkar i allt högre utsträckning i ett globalt sammanhang. Internationell rekrytering av framstående lärare och forskare är en stor utmaning. är ett för litet land för att på egen hand kunna bemanna alla akademiska positioner med internationellt framstående lärare och forskare. Den inter- nationella konkurrensen om studenter är mer begränsad för del, men på det området finns en stor utvecklingspotential vad gäller rekrytering av internationella studenter, både för betalande studenter och icke-betalande, de senare från EU, och . Utvecklingen av Online Courses (MOOC) är även en utmaning för lärosätena att hantera. Tillväxten av EU:s ramprogram för forskning är ett exempel på hur internationaliseringen bidrar till en ökad konkurrensutsättning inom forskningsfinansieringen. –2012 bidrog EU:s ramprogram med till svenska universitet och högskolor.25 Ansökan om EU-medel ur ramprogrammen är komplicerad och kräver insatser både från lärosätenas lednings- organisation och från deras verksamhetsstöd. 2008/09:50. 25Vinnova (2013:15) s. 12–13. Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och… Internationell ranking av universitet är ett fenomen som får allt större betydelse. Några av de mer kända rankingarna görs av Times Higher Education, Academic Ranking of World Universities (), Rankings, och & World Reports ranking.26 Rankingarna baseras på olika indikatorer, som artiklar i framstående tidskrifter, citeringar, priser särskilt antal , andel internationellt rekryterade lärare och forskare, ekonomiska resurser med mera, men även mätningar av lärosätenas anseende (reputation assessment). Det finns en del variation mellan resultaten i rankingarna beroende på vilka indikatorer som används. Ranking-organisationerna laborerar också med att ändra indikatorerna mellan åren för att skapa dynamik i listorna och därmed öka intresset. Amerikanska och engelska elituniversitet dominerar i mycket stor utsträckning. Några få svenska universitet har tagit sig in på topp- 100-listorna, , , Lunds och . Rankingarna har ofta kritiserats på olika metodologiska grunder, och det är uppenbart att ett lärosätes totala ranking säger mycket litet om kvaliteten på verksamheten inom enskilda ämnesområden. Ranking-organisationerna publicerar emellertid även ämnes- specifika rankingar som kan vara betydligt mer informativa, men de väcker inte samma uppmärksamhet. Den amerikanska & World Reports ranking publicerar enbart ämnesspecifika rankingar. Även om rankingarnas informationsvärde i hög grad kan ifråga- sättas kan det inte förnekas att de har en mycket stor genomslags- kraft internationellt. är ofta ovilliga att etablera samarbetsavtal med svenska universitet som inte har samma ställning i rankingarna. Internationella studenter är i regel mycket välinformerade om rankingarna och det påverkar deras val av universitet. Det påstås förekomma att framgångsrika forskare inte är villiga att söka eller acceptera anställningar vid universitet som är lägre rankade än deras nuvarande arbetsgivare. Det är framför allt de stora svenska universiteten som berörs av de internationella rankingarna. Ledningarna för dessa universitet 26 Se exempelvis 15/world-ranking Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och… måste förhålla sig till fenomenet, det går knappast att ignorera. Det finns mycket som kan göras utan att låta ranking-indikatorerna ta över inriktningen av verksamheten. Verksamhetsstödet kan kontrollera att ranking-organisationerna har rätt information om lärosätet och därmed rätt värden på indikatorerna. Ledningen kan arbeta för en förbättring till exempel av forskarnas publicerings- strategier, en åtgärd som är motiverad alldeles oavsett rankingarna. De nyare universiteten och högskolorna i landet har knappast möjligheten att göra sig synliga på rankinglistorna, men det är inte omöjligt att de kan nå en respektabel position på någon av de ämnesspecifika listorna. Forskare och universitet jämförs även i mer renodlade bibliometriska mätningar, baserade på databaser som till exempel ’ Web of Science och ’s SciVal. Traditionellt har – på den aggregerade nivån av forskningsnation – presterat relativt väl i dessa index, och även om landet inte varit direkt ledande har det dock ofta legat över världsgenomsnittet. Denna ”bibliometriska marknad” har dock i sig blivit alltmer konkurrensutsatt . Fler forskare publicerar fler vetenskapliga artiklar. Inte minst beror det på att nya länder håller på att etablera sig som forskningsnationer, till exempel och liksom en del andra asiatiska och östeuropeiska länder. I detta perspektiv är det tydligt att svenska lärosäten och deras ledningar behöver ägna större uppmärksamhet åt forskarnas publiceringsstrategier. Internationaliseringen och utveckling av olika rankingsystem påverkar alla svenska lärosäten. Det går inte att verka och utvecklas enbart i ett nationellt sammanhang. Internationaliseringen ökar konkurrensen och ställer än högre krav på proaktiva och strategiska ledningsfunktioner. 3.5Interna och externa prioriteringar Enligt resonemangen i föregående avsnitt finns en ökad politisk kravbild, ökad finansiering och ökad konkurrensutsättning, vilket kräver starkare ledningsfunktioner som kan prioritera hur läro- sätena ska möta dessa utmaningar. Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och… Det går emellertid också att argumentera för att universitet och högskolor inte bör styras av omvärlden, utan snarare av interna prioriteringar. Det finns de som menar att universitet och hög- skolor inte bör låta sig styras av vad politiker önskar, och inte heller alltid sträva efter att attrahera alltmer externa medel. Vissa kan också vända sig emot att lärosäten likt företag ska konkurrera på globala kunskapsmarknader. Kanske är det viktigare att lärosätets lärare och forskare fritt får formulera sina idéer om verksamhetens innehåll och att denna fria idébildning bör få styra utveckling?27 Utredningen menar att det är viktigt att landets lärosäten ska utgöra en självständig kraft i samhällsutvecklingen. är det naturligtvis svårt för ett lärosäte att långsiktigt helt bortse från förändringar i sin omgivning, utan att på något sätt avpassa sin verksamhet efter dem. Varje enskilt lärosäte behöver själv hitta sin väg framåt i denna fråga. En viktig poäng i detta sammanhang är att även detta vägval – att ignorera externa förväntningar – kräver ett ställningstagande. Vägvalet i sig förutsätter en ledning. Även utifrån den – i och för sig extrema – utgångspunkten om helt fria lärosäten opåverkade av omgivningen framstår starka ledningsfunktioner som nödvändiga för att besluta om och upprätthålla ett sådant vägval. 3.6Att utveckla och förbättra lärosätenas ledningsfunktioner Den historiska traditionen att akademin inte ska styras alls utan att verksamheten ska utvecklas helt utan plan klarar inte dagens krav och utmaningar från samhället och internationellt. Detta handlar inte om att innehållet i utbildning och forskning ska styras uppifrån, det ska som fastlagts i högskolelagen bestämmas av lärarna och forskarna själva. Det handlar däremot om att det ska finnas en väl fungerande ledning för att prioritera vilken profil och övergripande ämnesinriktning lärosätet ska ha avseende sin utbildning och forskning och hur denna profil och inriktning ska 27 Bexell (2011) beskriver det som traditionalistiska respektive instrumentella universitet, där traditionalistiska lärosäten är sådana där interna prioriteringar främst styr. Det instrumentalistiska lärosätet är ett som styrs mer av prioriteringar som sätts i relation till yttre faktorer och mer fungerar som ett instrument för att uppfylla dessa målsättningar. Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och… och högskolor arbetar i ett helt annat sammanhang än för 20–. Det innebär bland annat att: •regeringen har högre krav och förväntningar på lärosätenas prestationer, och på fokusering och profilering av verksamheten •ökad autonomi medför ett större ansvar för lärosätena att organisera sin verksamhet på bästa sätt •lärosätena har ansvar för betydligt större rörliga resurser, som de behöver kunna använda på ett effektivt sätt för att sammantaget kunna bedriva den bästa utbildningen och forskningen •lärosätena agerar i en alltmer konkurrensutsatt omgivning •lärosätena agerar i ett alltmer internationaliserat sammanhang med åtföljande nya utmaningar. Slutsatsen är att ledning och styrning inom svenska universitet och högskolor behöver utvecklas och förbättras. Detta kan ske på flera olika sätt. Utredningen har inte haft någon a priori uppfattning om vad som bör förändras utan har i stället valt att kartlägga hur ledning och styrning ser ut för att därefter identifiera styrkor, svagheter och förslag till förändringar. Dessa följer i kommande kapitel. 4Allmänna förutsättningar för ledning och styrning vid svenska universitet och högskolor I detta kapitel beskrivs de allmänna ramar som finns för universitet och högskolor och som är centrala för ledningsorganisationens förutsättningar att leda och styra verksamheten. Vi ger en kort bakgrund till framväxten av dagens regelverk och syn på hur forskning och utbildning ska styras. Inledningsvis görs en kortfattad beskrivning av det svenska universitets- och hög- skolesystemet varpå en genomgång av gällande regelverk, ekonomi, mål- och resultatstyrning samt verksamhetsstödet följer. De olika avsnitten i kapitlet är relativt åtskilda, men de förenas i utgångs- punkten att beskriva de allmänna förutsättningar som påverkar hur universitet och högskolor kan ledas och styras. Variationen åskådlig- gör den stora bredd av frågor som universitet och högskolor har att förhålla sig till. I vissa frågor har det under utredningens gång blivit tydligt att förutsättningarna i alltför hög grad inverkar på läro- sätenas möjligheter att själva leda och styra verksamheten. I dessa fall har vi valt att lämna särskilda förslag. 4.1Det svenska universitets- och högskolesystemet finns sammanlagt 31 statliga universitet och högskolor, varav 14 är universitet och 17 är högskolor.